U-I-103/23, Up-686/23
Natisni
Opravilna št.:
U-I-103/23, Up-686/23
Datum odločitve:
6. 2. 2025
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2025:U.I.103.23
Akt:
Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 64/17) (ZZdej-K), 4. odst. 41. čl.

Zakon o zdravstveni dejavnosti (Uradni list Republike Slovenije, št. 23/05 - uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13, 64/17, 73/19 in 82/20) (ZZdej), 2. odst. 42. čl. in 43. čl.

Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. X DoR 346/2022 z dne 5. 4. 2023 in zoper sodbo Upravnega sodišča, Oddelka v Mariboru, št. II U 268/2019 z dne 6. 7. 2022 v zvezi z odločbo župana Občine Duplek št. 0142-8/2018-4 z dne 11. 3. 2019 in odločbo občinske uprave Občine Duplek št. 0142-8/2018-2 z dne 17. 12. 2018
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 64/17) ter drugega odstavka 42. člena in 43. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13, 64/17, 73/19 in 82/20) se zavrne.
Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. X DoR 346/2022 z dne 5. 4. 2023 in zoper sodbo Upravnega sodišča, Oddelka v Mariboru, št. II U 268/2019 z dne 6. 7. 2022 v zvezi z odločbo župana Občine Duplek št. 0142-8/2018-4 z dne 11. 3. 2019 in odločbo občinske uprave Občine Duplek št. 0142-8/2018-2 z dne 17. 12. 2018 se ne sprejme.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti (in zakonitosti) zavrne, če od odločitve ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja.
Ustavno sodišče ustavne pritožbe ni sprejelo v obravnavo, ker niso izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 55.b člena Zakona o Ustavnem sodišču.
Geslo:
1.5.51.2.3 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Nesprejem, ker je zadeva majhnega pomena.
1.5.51.1.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrnitev pobude - Ker ne odpira pomembnega vprašanja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 26.2, 55.b.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov, ustavna pritožba
Vrsta akta:
zakon, posamični akt
Vlagatelj:
MEDIKUS, zdravstvena dejavnost d. o. o., Spodnji Duplek
Datum vloge:
14. 6. 2023
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrnitev, nesprejem ustavne pritožbe
Dokument:
US34045
Dokument v PDF obliki:
U-I-103-23, Up-686-23.pdf
152 KB
Prenesite datoteko
U-I-54-23, Up-426-23, U-I-102-23 ... - Odklonilno LM dr. Knez.pdf
113 KB
Prenesite datoteko
U-I-103/23-7
Up-686/23-8
6. 2. 2025
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopkih za preizkus pobude in ustavne pritožbe družbe MEDIKUS, zdravstvena dejavnost, d. o. o., Spodnji Duplek, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Veltruski, o. p., d. o. o., Maribor, na seji 6. februarja 2025
sklenilo:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 64/17) ter drugega odstavka 42. člena in 43. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13, 64/17, 73/19 in 82/20) se zavrne.
2. Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. X DoR 346/2022 z dne 5. 4. 2023 in zoper sodbo Upravnega sodišča, Oddelka v Mariboru, št. II U 268/2019 z dne 6. 7. 2022 v zvezi z odločbo župana Občine Duplek št. 0142-8/2018-4 z dne 11. 3. 2019 in odločbo občinske uprave Občine Duplek št. 0142-8/2018-2 z dne 17. 12. 2018 se ne sprejme.
OBRAZLOŽITEV
1. Občinska uprava Občine Duplek (v nadaljevanju Občina) je na podlagi četrtega odstavka 41. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej-K) pritožnici po uradni dolžnosti z odločbo spremenila čas trajanja koncesije za področje splošne medicine, ki je bila pritožnici podeljena za nedoločen čas, in sicer tako, da se koncesija podeli za obdobje 15 let v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032 z možnostjo podaljšanja. Pritožnica se s spremembo koncesije ni strinjala in je zoper prvostopenjsko odločbo vložila pritožbo, ki jo je župan Občine kot drugostopenjski upravni organ zavrnil. Prvostopenjsko odločbo je pritožnica izpodbijala v upravnem sporu. Upravno sodišče je njeno tožbo zavrnilo. Zoper sodbo Upravnega sodišča je pritožnica vložila predlog za dopustitev revizije, ki ga je Vrhovno sodišče s sklepom zavrnilo.
2. Pritožnica je zoper navedene posamične akte vložila ustavno pritožbo, v kateri zatrjuje kršitve 2., 14., 15., 51., 74. in 155. člena Ustave. Pojasnjuje dejanske okoliščine zadeve in razlaga, da izpodbijani akti posegajo v njene ustavne pravice, ker se je že podeljena koncesija za nedoločen čas spremenila v koncesijo za določen čas. Omejitev trajanja koncesije naj bi bila nerazumna in arbitrarna. S tem naj bi se za nazaj zmanjšale pritožničine pridobljene pravice. Pritožnica trdi, da ji je bil kršen enakopraven položaj in pravica do gospodarske pobude, ker bo morala ob poteku koncesije tekmovati po novih pravilih za pridobitev nove koncesije, pri čemer pa izvajanje koncesijske dejavnosti terja velika finančna sredstva, ki jih mora zagotoviti koncesionar. Kršeno naj bi bilo načelo pluralnosti izvajalcev zdravstvenih storitev. Država naj bi dejansko privilegirala javne zavode. Pritožnica meni, da spremembe Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej) v nasprotju z načelom varstva konkurence, Ustavo in prakso v Evropski uniji javnim zdravstvenim zavodom dajejo prednost pred zasebnimi koncesionarji. Zagotavljanje zdravstvene storitve naj bi bila temeljna pravica, ki naj bi morala biti dostopna preko različnih izvajalcev ne glede na lastništvo in ob enakih pogojih za javne zavode ter zasebnike. Ustvarjal naj bi se monopol javnih zavodov in oteževal dostop do zdravstvenih storitev. Zakonodaja naj ne bi omogočala enakovrednega sodelovanja javnih in zasebnih izvajalcev, kar naj bi vodilo v slabšo kakovost storitev za uporabnike. Pogoji podeljevanja (novih) koncesij naj bi bili nejasni. Ureditev koncesij na področju zdravstvene in lekarniške dejavnosti naj bi morala biti ustrezno primerljiva. Pritožnica se med drugim sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 81/21, in OdlUS XXVI, 15)
in št. U-I-198/19 z dne 5. 1. 2023 (Uradni list RS, št. 14/23) ter nasprotuje nekaterim stališčem, ki jih je Ustavno sodišče navedlo v teh odločbah.
Ustavno sodišče naj še ne bi presojalo četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K z vidika vprašanja, ali so v konkurenčnem boju vsi izvajalci storitev (javni zavodi in koncesionarji) udeleženi in obravnavani enako. Drugi odstavek 42. člena ZZDej naj bi bil nejasen in nedoločen ter zato v neskladju z načelom pravne države, saj naj med drugim ne bi bilo določeno, kateri javni zavod naj bi bil upošteven pri odločanju o obstoju potrebe po podelitvi koncesije in kako se bo upošteval kriterij "mreže javne zdravstvene službe", če ta ni bila (formalno) določena. Člen 43 ZZDej naj bi ustvarjal neenakost med zasebnimi nosilci javnih služb, ker naj bi predvideval enotno trajanje koncesij, brez možnosti določitve krajšega ali daljšega obdobja podelitve oziroma podaljšanja.
3. Pritožnica je hkrati z ustavno pritožbo vložila tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K ter drugega odstavka 42. člena in 43. člena ZZDej. Iz istih razlogov, kot jih navaja v ustavni pritožbi, zatrjuje neskladje izpodbijanih določb z 2., 14., 15., 51., 74. in 155. členom Ustave. Vse izpodbijane določbe naj bi že posegale v pritožničin pravni položaj.
4. Po drugem odstavku 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) Ustavno sodišče pobudo zavrne, če od odločitve ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja. Ko gre za oceno ustavnosti zakona oziroma oceno ustavnosti ali zakonitosti podzakonskega predpisa, sprejme pobudo za začetek takega postopka Ustavno sodišče torej le tedaj, če bo lahko na njeni podlagi odločilo o pomembnem ustavnopravnem vprašanju. Pomembno ustavnopravno vprašanje, kadar se pobuda vlaga hkrati z ustavno pritožbo, pa je lahko samo tisto, ki je odločilno za sprejem ustavne pritožbe v obravnavo. Po oceni Ustavnega sodišča pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K
[1]
ter drugega odstavka 42. člena
[2]
in 43. člena ZZDej
[3]
ne odpira pomembnih ustavnopravnih vprašanj,
[4]
zato jo je Ustavno sodišče zavrnilo (1. točka izreka).
5. Zaradi navedene odločitve se Ustavno sodišče ni spuščalo v ugotavljanje, ali bi bile izpolnjene procesne predpostavke za obravnavo pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 42. člena in 43. člena ZZDej, glede na to, da posamični akti, ki jih pritožnica izpodbija z ustavno pritožbo, ne temeljijo na teh določbah, temveč na četrtem odstavku 41. člena ZZDej-K.
6. Ustavno sodišče ustavne pritožbe ni sprejelo v obravnavo, ker niso izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 55.b člena ZUstS (2. točka izreka).
7. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena in drugega odstavka 55.b člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli. Sklep je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Knez, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
dr. Rok Čeferin
Predsednik
[1]
Četrti odstavek 41. člena ZZDej-K, ki pomeni prehodno določbo, se glasi: "Koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona podeljene za nedoločen čas, se spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Koncedent v 12 mesecih od uveljavitve tega zakona izda po uradni dolžnosti odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije v skladu s tem zakonom in koncesionarju predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi, glede trajanja koncesije veljajo določbe odločbe o spremembi koncesijske odločbe. Koncedent po preteku 15 let od uveljavitve tega zakona preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po opravljanju koncesijske dejavnosti. Če ugotovi, da so izpolnjeni prej navedeni pogoji, na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije ter pristojne zbornice ali strokovnega združenja lahko podaljša obdobje podelitve koncesije v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 43. člena zakona."
[2]
Drugi odstavek 42. člena
ZZDej
se glasi: "Koncesija se podeli, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati opravljanja zdravstvene dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev."
[3]
Prvi odstavek 43. člena ZZDej se glasi: "Koncesija se podeli za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od dneva začetka opravljanja programov zdravstvene dejavnosti oziroma zdravstvenih storitev specialistične bolnišnične dejavnosti, za katere se objavi javni razpis za podelitev koncesije […]." Drugi, tretji in četrti odstavek 43. člena ZZDej, ki so določali podaljšanje koncesije, ne veljajo več. Z odločbo št. U-I-198/19 je Ustavno sodišče drugi do četrti odstavek 43. člena ZZDej razveljavilo in določilo, da mora do drugačne zakonske ureditve koncedent najpozneje 12 mesecev pred potekom obdobja podelitve koncesije preveriti, ali še obstaja potreba po podelitvi koncesije, upoštevaje drugi odstavek 42. člena
ZZDej
. Če ta potreba obstaja, koncedent postopa po pravilih za podelitev (nove) koncesije, urejenih v 44.a–44.k členu ZZDej.
[4]
Prim. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-193/19 in št. U-I-198/19 ter sklep Ustavnega sodišča št. U-I-182/22 in nasl. z dne 14. 12. 2022.
⇒
U-I-54/23-10
Up-426/23-10
U-I-102/23-8
Up-685/23-8
U-I-103/23-8
Up-686/23-9
24. 2. 2025
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. RAJKA KNEZA
K SKLEPOM ŠT.
U-I-54/23
,
Up-426/23;
ŠT. U-I-102/23,
Up 685/23; IN ŠT. U-I-103/23, Up-686/23 Z DNE 6. 2. 2025
1. K naslovnim zadevam, ki so bile odločene na isti seji Ustavnega sodišča, dajem skupno ločeno mnenje. Zadeve so tudi po vsebini precej podobne.
2. V zadevah št. U-I-182/22, Up-777/22 (in številnih drugih, ki so bile skupaj odločene 14. 12. 2022)
[1]
sem podal odklonilno ločeno mnenje, kjer sem pojasnil, da časovno omejevanje koncesijskih pogodb v zdravstvu zahteva tudi pravo EU (tako kot vsakih drugih koncesijskih pogodb) ter da je zakonodajalec moral reagirati in v preteklosti že podeljene koncesijske pogodbe za nedoločen čas urediti. Kar pa zmoti, je način, na katerega je zakonodajalec to storil. V omenjenem ločenem mnenju pojasnjujem, da tega ni storil z individualnim pristopom in da bi bilo potrebno izračunati trajanje koncesijske dobe za vsako posamezno koncesijo. Namreč,
koncesijsko razmerje je, praviloma, dlje časa trajajoče razmerje (omejen čas),
[2]
ki mora biti tako dolgo, da zagotovi možnost povračila investiranega kapitala, hkrati pa ohrani poslovno tveganje.
[3]
Torej, da je koncesionarju omogočeno, da prejme povrnjena vložena sredstva (in, dodajam, tudi razumen oziroma primeren dobiček, kar poskušam prav tako pojasniti v omenjenem ločenem mnenju). Elemente, ki vplivajo na določitev trajanja koncesijskega razmerja, določata tako pravo EU kot nacionalna zakonodaja. Slednje kot
lex generalis
določa ZJZP.
V tistem ločenem mnenju analiziram tudi, zakaj bi to bil način, ki bi bil skladen z ustavnim varstvom lastninske pravice (33. člen Ustave) in varstvom svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave).
3. Sodne odločitve, sprejete po omenjeni odločitvi št. U-I-182/22, Up-777/22, seveda sledijo tam zapisanim stališčem. Sam se z njimi ne strinjam in ustavne pritožbe delno sledijo ravno tem argumentom, ki jih v ločenem mnenju izpostavljam. Prav tako pobude. Izpostavljajo poseg v pravico do gospodarske pobude, kot ga vidim tudi sam. Pritožniki in pobudniki sicer napadajo tudi samo časovno omejitev koncesij, kar kot pišem, po mojem mnenju ni težava. Težava je v posplošenem in individualnem obravnavanju prenehanja koncesijskih pogodb.
4. Tudi stališča sodišč, da bo po prenehanju koncesije pritožnica lahko varovala svobodo do dela z nastopom na trgu (ne kot koncesionar), seveda drži, ne drži pa, da samo opravljanje dejavnosti s tem ne bi smelo biti prizadeto (npr. 11. točka sodbe Upravnega sodišča št. I U 90/2019) in da zato to ne pomeni posega v lastninsko pravico iz 33. člena Ustave. Popolno enačenje, menim, ni mogoče. Namreč, stranke pri koncesijskem opravljanju dejavnosti so tiste, za katere storitev, ki so jo prejele, plača ZZZS (iz ene od oblik zdravstvenega zavarovanja), medtem ko pri nastopanju na trgu brez koncesije temu ni tako; stranke so samoplačniki, to pa pomeni znatno drugačen položaj (teh namreč na trgu enostavno ne bo ali ne v takšnem številu, če lahko storitev prejmejo kot pravico iz zavarovanja in je ne plačajo same). Pri slednjem načinu ne gre več za opravljanje gospodarske javne službe ampak za povsem tržno dejavnost, kar ima med drugim tudi omenjeno posledico. Popolno enačenje obeh položajev, po mojem mnenju, zato ni mogoče.
5. Sklicujem se torej na omenjeno ločeno mnenje. Sklicujem pa se tudi na ločeno mnenje v zadevi št. U-I-198/19, ki se je nanašala tudi na spremembe koncesij za nedoločen čas v časovno obdobje 15 let in kjer bi lahko nadgradili omenjeni sklep št. U-I-182/22, Up 777/22. Pristop, ki ga sam zagovarjam, je v temeljih drugačen. Če ga lahko opišem z enim stavkom, potem je razlika med pogledi pri odločanju naslednja: menim, da gre koncesionarja dojemati kot izvajalca javne službe, a hkrati tudi kot zasebnika, saj njegov položaj (na trgu) ni enak javnemu zavodu. Zakaj je temu tako, podrobno pojasnjujem v teh ločenih mnenjih, na katera se sklicujem. Drugačna pa so stališča, ki koncesionarja dojemajo zgolj kot izvajalca javne službe in posledično so zato drugačni tudi pogledi na pravne posledice. Želim opozarjati na to vprašljivost nosilnega stališča večine in na omenjena nova stališča sodišč, zato tudi v teh primerih podajam ločeno mnenje.
[4]
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Šlo je za presojo izpodbijanih določb Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti iz leta 2017 (Uradni list RS, št. 64/17 – ZZDej-K).
[2]
Člen 71 Zakona o javno-zasebnem partnerstvu, Uradni list RS, št. 127/06 – v nadaljevanju ZJZP.
[3]
Prim. tudi A. Mužina, Koncesije – Pravna ureditev koncesij v Republiki Sloveniji in EU, Založniška hiša Primath, Ljubljana 2004, str. 422.
[4]
Morda jasnejši pogled na to pojasni tudi dogajanje v zvezi z ukinitvijo amalgana in po mnenju koncesionarjev neustrezne cene belih zalivk, ki nekatere koncesionarje silijo k odpovedovanju koncesij. Glej članek S. Bojc, Zaradi nove pravice bodo zobozdravniki vračali koncesije in se upokojevali, Delo, 7. 2. 2025, str. 10.
Takšne težave zobozdravstvo v javnem zavodu nima. Zakaj ne, je odgovor ravno v drugačnem položaju koncesionarjev od položaja javnih zavodov, pa čeprav delujejo v javni zdravstveni mreži. Ker je temu tako, lahko, kot zagovarjam v svojih stališčih, odsotnost individualne obravnave prenehanja koncesij pomeni poseg v lastninsko pravico in pravico do podjema.
⇒