U-I-269/22
Natisni
Opravilna št.:
U-I-269/22
Datum odločitve:
5. 6. 2025
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 55/2025
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2025:U.I.269.22
Akt:
Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Domžale (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 10/18)
Izrek:
Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Domžale (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 10/18) je v delu, ki za zemljišče parc. št. 555/13, k. o. Dob, določa namensko rabo območje gozdnih zemljišč, v neskladju z Ustavo.
Občina Domžale je dolžna ugotovljeno protiustavnost odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Evidenčni stavek:
Ustavna omejitev, ki zavezuje pripravljavca prostorskega akta pri opredelitvi njegove vsebine, je tudi pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Lokalna skupnost mora pri pripravi občinskega prostorskega načrta, s katerim spremeni namensko rabo zemljišča iz zazidljive v nezazidljivo, izkazati posebno skrbnost. Ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera mora že v fazi sprejemanja občinskega prostorskega načrta presoditi tudi, ali je zagotovila pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanega s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.
Učinkovito varstvo lastninske pravice v postopku sprejemanja občinskega prostorskega načrta, s katerim se spreminja namenska raba zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva, zahteva sodelovanje med lastniki zemljišč, katerih namenska raba bi se s tem aktom spremenila, lokalno skupnostjo, ki sprejema občinski prostorski načrt, in državnimi nosilci urejanja prostora, ki s sprejetjem smernic in mnenj zagotavljajo spoštovanje zahtev predpisov s posameznih področij. Za zagotovitev učinkovitega sodelovanja v postopku sprejemanja občinskega prostorskega načrta mora biti lastnikom zemljišč zagotovljen dostop do vseh upoštevnih informacij in možnost predhodne seznanitve s predvideno spremembo.
Lastniki zemljišč morajo lokalno skupnost že pred sprejetjem občinskega prostorskega načrta seznaniti z vsemi konkretnimi okoliščinami, ki bi lahko vplivale na presojo, ali predlagana sprememba namenske rabe njihovih zemljišč zagotavlja pravično ravnovesje med interesi skupnosti na področju prostorskega načrtovanja in njihovimi interesi, varovanimi s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.
Lokalna skupnost mora, ne glede na to, v kateri fazi postopka sprejemanja občinskega prostorskega načrta je predlagana sprememba namenske rabe zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva in na kakšni podlagi temelji, z njo na primeren način seznaniti lastnike zemljišč ter jim dati možnost, da ji še pred sprejetjem občinskega prostorskega načrta, s katerim bi bila ta sprememba uveljavljena, sporočijo informacije o konkretnih okoliščinah, ki bi lahko vplivale na presojo, ali bo s sprejetjem tega ukrepa zagotovljeno pravično ravnovesje med javnim interesom in zasebnimi interesi lastnikov zemljišč. Predhodno seznanitev lastnikov zemljišč mora lokalna skupnost zagotoviti tudi, če bi bila sprememba namenske rabe posledica smernic in mnenj državnih nosilcev urejanja prostora.
Lokalna skupnost mora z razlogi, ki jih navedejo lastniki zemljišč, seznaniti tudi državne nosilce urejanja prostora, ki morajo imeti možnost, da se do njih opredelijo tudi z vidika iskanja pravičnega ravnovesja med javnim in zasebnimi interesi. Zahteva po upoštevanju in medsebojnem tehtanju teh interesov pri prostorskem načrtovanju zavezuje tudi nosilce urejanja prostora.
Pred sprejetjem občinskega prostorskega načrta mora lokalna skupnost okoliščine, na katere jo opozorijo lastniki zemljišč in odziv nosilcev urejanja prostora nanje, preučiti ter jih pri presoji, ali je zagotovljeno pravično ravnovesje med interesi skupnosti in zasebnimi interesi posameznikov, ustrezno upoštevati.
Geslo:
1.5.51.1.15.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis v neskladju - Z ustavo.
1.5.51.1.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom.
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
5.3.36 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do lastnine (33, 67).
2.1.3.2.1 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Evropsko sodišče za človekove pravice.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 153.3, Ustava [URS]
Člen 48, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
občinski predpis
Vlagatelj:
ROVANOVA, d. o. o., Domžale
Datum vloge:
30. 6. 2022
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom, druge rešitve
Dokument:
US34183
Dokument v PDF obliki:
U-I-269-22.pdf
354 KB
Prenesite datoteko
U-I-269/22-19
5. 6. 2025
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Rovanova, d. o. o., Domžale, ki jo zastopa Odvetniška družba Cukrov, o. p., d. o. o., Ljubljana, na seji 5. junija 2025
odločilo:
1. Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Domžale (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 10/18) je v delu, ki za zemljišče parc. št. 555/13, k. o. Dob, določa namensko rabo območje gozdnih zemljišč, v neskladju z Ustavo.
2. Občina Domžale je dolžna ugotovljeno protiustavnost odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnica izpodbija Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Domžale (v nadaljevanju Odlok) v delu, ki določa namensko rabo zemljišča parc. št. 555/13, k. o. Dob (v nadaljevanju predmetno zemljišče). Navaja, da je lastnica tega zemljišča, ki je bilo v času, ko ga je kupila, v celoti zazidljivo, saj naj bi skladno s tedaj veljavnim Odlokom o prostorskih ureditvenih pogojih za območje Občine Domžale (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 3/12 – uradno prečiščeno besedilo 2 – v nadaljevanju Odlok o PUP/12) predstavljalo samostojno enoto urejanja prostora (v nadaljevanju EUP) "Rova – jug" z določeno osnovno namensko rabo "Stanovanja". Z izpodbijanim odlokom naj bi Občina Domžale (v nadaljevanju Občina) namensko rabo predmetnega zemljišča spremenila v nezazidljivo gozdno zemljišče, s čimer naj bi posegla v upravičena in ustavno varovana lastninska pričakovanja pobudnice. Zato pobudnica zatrjuje, da je Odlok v tem delu v neskladju z načelom pravne varnosti in predvidljivosti iz 2. člena Ustave ter z načelom prepovedi retroaktivnosti iz 155. člena Ustave. Navaja, da je bil kot ena od strokovnih podlag za pripravo strateškega dela Odloka izdelan Urbanistični načrt za naselje Rova,
[1]
na območju katerega leži predmetno zemljišče. Ta naj bi predvideval, da se na zgornji polovici tega zemljišča ob cesti ohranita obstoječi osnovna namenska raba "S – stanovanjske površine" in podrobnejša namenska raba "SS".
[2]
Občina naj te usmeritve pri pripravi Odloka ne bi upoštevala. V dopolnjenem osnutku Odloka, ki je bil javno razgrnjen v oktobru 2015, naj bi določila, da se ti vrsti namenske rabe ohranita na osrednjem delu predmetnega zemljišča
[3]
in ne v njegovem zgornjem delu, kot je bilo predvideno v omenjenem urbanističnem načrtu. V izvedbenem delu Odloka pa naj bi nato za celotno to zemljišče določila namensko rabo "G – gozdno zemljišče",
[4]
čeprav naj bi bilo iz kartografskih prilog k strateškemu delu Odloka, ki se nanašata na namensko rabo zemljišč in na razvoj poselitve, razvidno, da je usmeritev za določitev namenske rabe predmetnega zemljišča, kot je bila predvidena v Urbanističnem načrtu za naselje Rova, vse do sprejetja Odloka ostala enaka. Zaradi navedenih neskladij med strateškim in izvedbenim delom Odloka
pobudnica zatrjuje, da je Odlok v izpodbijanem delu v neskladju
z drugim odstavkom 39. člena
Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt) in prvim odstavkom 117. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21, 23/24 in 109/24 – v nadaljevanju ZUreP-3) ter s tem tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave. Iz istega razloga naj bi bil Odlok v neskladju tudi z
načeloma jasnosti in pomenske določljivosti predpisov ter varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.
2. Pobudnica navaja, da je prej veljavni prostorski akt na predmetnem zemljišču dopuščal gradnjo stanovanjskih stavb, skladno z Odlokom pa naj na tem zemljišču ne bi bila dopustna niti gradnja poslovnih objektov, ki naj bi bili ključni za opravljanje gospodarske dejavnosti pobudnice. Izpodbijana ureditev Odloka naj bi zato pobudnici onemogočala razvoj poslovne infrastrukture na predmetnem zemljišču in njegovo uporabo za realizacijo že sprejetih poslovnih odločitev, posegala pa naj bi tudi v njeno pravico do razpolaganja s tem zemljiščem in v pravico do njegove odsvojitve. Ker naj bi tako huda omejitev lastninskih upravičenj pomenila izvotlitev njene lastninske pravice, pobudnica zatrjuje, da Odlok v izpodbijanem delu nedopustno posega v njeno pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. S sprejetjem izpodbijanega ukrepa naj bi Občina pobudnici naložila pretirano individualno breme, saj naj pobudnice ta ukrep ne bi prizadel le v pogledu omejitve rabe in uživanja premoženja, temveč naj bi ji zaradi bistveno nižje vrednosti zemljišča, ki naj bi bila posledica s tem ukrepom uveljavljene spremembe namenske rabe, nastala tudi obsežna premoženjska škoda. Ker naj pobudnica iz tega naslova ne bi prejela nobenega nadomestila, zatrjuje tudi kršitev 69. člena Ustave.
3. Pobudnica navaja, da je Ustavno sodišče že v več odločbah opozorilo, da so občine pri pripravi in sprejemanju prostorskih aktov dolžne ravnati skladno z 9. členom Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – v nadaljevanju ZUreP-2), ki jim nalaga, da pri urejanju prostora poleg javnega interesa upoštevajo tudi zasebni interes ter ju med seboj skrbno tehtajo in usklajujejo, ter da morajo njihove odločitve skladno z 10. členom ZUreP-2 temeljiti na strokovnih standardih, dognanjih in analizah o lastnostih in zmogljivostih prostora.
[5]
Zatrjuje, da je Občina odločitev o spremembi namenske rabe predmetnega zemljišča sprejela brez ustreznih strokovnih podlag in ne da bi opravila tehtanje z vidika sorazmernosti posega tega ukrepa v zasebne interese pobudnice, ki jih varuje pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, po metodi, ki jo je Ustavno sodišče izoblikovalo v odločbi št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86). Pobudnica navaja, da je pregledala številne dokumente, ki naj bi po trditvah Občine služili kot strokovna podlaga za v Odloku sprejete rešitve,
[6]
vendar
naj noben od teh dokumentov ne bi vseboval konkretnih in na strokoven način utemeljenih podlag za spremembo namenske rabe predmetnega zemljišča iz stavbnega v gozdno zemljišče. Občina naj bi sprejetje izpodbijanega ukrepa utemeljevala z navedbo, da je na območju, kjer leži predmetno zemljišče,
predvidena gradnja avtoceste, vendar naj
iz nobene strokovne podlage ne bi izhajalo, da bi bilo to zemljišče sploh primerno za gradnjo avtoceste. O
bčina naj tudi ne bi izvedla presoje, ali bi bilo cilj razvoja transportnih in potniških povezav, ki naj bi ga s tem ukrepom zasledovala, mogoče doseči tudi na kakšen drug, za pobudnico manj invaziven način. Pobudnica meni, da sporna sprememba namenske rabe predmetnega zemljišča ni nujen ukrep za dosego tega cilja, prav tako pa naj ta ukrep ne bi bil sorazmeren v ožjem pomenu. Navaja, da je Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) že v več sodbah poudarilo, da je treba pri prostorskem načrtovanju zagotoviti pravično ravnovesje (
fair balance
) med javnim interesom in varovanjem temeljnih pravic posameznika ter da tega ravnovesja ni mogoče doseči, če mora prizadeti posameznik nositi pretirano individualno breme.
[7]
Tudi Ustavno sodišče naj bi v odločbi št. U-I-6/17 navedlo, da morajo biti pri urejanju prostora upoštevani tudi zasebni interesi, ki jih varuje pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, ter da je z njihovim varstvom povezana tudi zahteva po spoštovanju sorazmernosti med omejitvami lastninske pravice in javnim interesom na področju prostorskega načrtovanja. Zato bi morala Občina po mnenju pobudnice izkazati ne le, da je za spremembo namenske rabe zemljišča iz stavbnega v gozdno obstajal razumen razlog, temveč tudi, da je bil za sprejetje tega ukrepa izpolnjen pogoj pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesi pobudnice pri varovanju njene pravice do mirnega uživanja premoženja. Občina naj tega ne bi izkazala.
4. Pobudnica
poudarja, da v postopku priprave Odloka ni bila seznanjena s tem, da Občina načrtuje spremembo namenske rabe njenega zemljišča iz stavbnega v gozdno zemljišče, saj naj dopolnjeni osnutek Odloka, ki je bil v oktobru 2015 predmet javne razgrnitve in javne obravnave, tega ne bi predvideval. Občina naj bi to spremembo v Odlok vnesla šele tik pred njegovim sprejetjem, ko se pobudnica nanjo ni imela več možnosti ustrezno odzvati. Pobudnica zatrjuje, da je Občina s takšnim ravnanjem kršila drugi odstavek 21. člena (pravilno drugi odstavek 11.
člena) ZUreP-3, saj naj ji ne bi
omogočila, da bi se z načrtovano spremembo namenske rabe njenega zemljišča pravočasno seznanila in nanjo podala pripombe. Pobudnica
Ustavnemu sodišču predlaga, naj zaradi navedenih neskladij z zakonom in Ustavo Odlok
v celoti odpravi oziroma naj ga odpravi v
delu, v katerem spreminja namensko rabo predmetnega zemljišča iz stavbnega v gozdno zemljišče
.
5. Občina v odgovoru na pobudo n
avaja, da je v okviru izvirne pristojnosti prostorskega načrtovanja, ki jo ima po 21. členu Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – v nadaljevanju ZLS) namensko rabo zemljišč v Odloku določila glede na lastne razvojne potrebe, ob upoštevanju mnenj pristojnih nosilcev urejanja prostora in z zakonom predpisanih omejitev. P
ojasnjuje, da je bilo območje, kjer leži predmetno zemljišče, v preteklosti že določeno kot območje gozdnih zemljišč, leta 2001 uveljavljen akt o spremembah in dopolnitvah tedaj veljavnega prostorskega plana pa je namensko rabo zemljišč na tem območju spremenil v območje stavbnih zemljišč,
[8]
pod pogojem, da se za to območje izdela občinski podrobni prostorski načrt (v nadaljevanju OPPN). Občina naj bi sicer začela postopek priprave tega OPPN, vendar naj bi ta zastal zaradi razglasitve tega območja za del območja Natura 2000. V postopku celovite presoje vplivov na okolje, ki naj bi ga za potrebe priprave OPPN tedaj sprožilo ministrstvo, pristojno za okolje in prostor, naj bi bilo izdelano okoljsko poročilo,  iz katerega naj bi izhajalo, da leži večji del predmetnega zemljišča na območju zavarovanih vrst, zaradi česar je treba območje zazidljivosti zmanjšati. To naj bi Občina
upoštevala tudi pri pripravi Odloka.
Že v osnutku Odloka, ki je bil predmet javne razgrnitve, naj bi kot območje zazidljivosti določila le manjši del predmetnega zemljišča znotraj EUP ČŠ-01, ki je bilo glede na namensko rabo predvideno kot območje stavbnih zemljišč, to vrsto namenske rabe pa naj bi le glede manjšega dela predmetnega zemljišča znotraj EUP ČŠ-01 predvidela tudi v nato sprejetem predlogu Odloka. Kljub temu naj bi Zavod Republike Slovenije za varstvo narave (v nadaljevanju ZRSVN) v mnenju o sprejemljivosti vplivov plana na varovana območja izrazil zahtevo, da se namenska raba za celotno predmetno zemljišče določi tako, da gradnja na njem ne bo več dopustna, enako zahtevo pa naj bi v mnenju k predlogu Odloka izrazil tudi Zavod za gozdove Slovenije (v nadaljevanju ZGS).
[9]
Zaradi teh negativnih mnenj nosilcev urejanja prostora k predlogu Odloka naj bi bila Občina primorana celotno predmetno zemljišče izločiti iz območja zazidljivih zemljišč in ga, skladno s tema mnenjema, opredeliti kot gozdno in drugo kmetijsko zemljišče.
6. Občina navaja, da je pobudnica spremljala postopek priprave Odloka in je bila z načrtovano spremembo namenske rabe predmetnega zemljišča seznanjena tako na javnih razgrnitvah kot tudi osebno. Če bi ravnala z zadostno skrbnostjo, bi zato lahko že pred sprejetjem Odloka vložila zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja in si tako zagotovila možnost gradnje na predmetnem zemljišču tudi po njegovi uveljavitvi. Ker naj te možnosti ne bi izkoristila, naj z Odlokom uveljavljene spremenjene namenske rabe tega zemljišča ne bi mogla izpodbijati s sklicevanjem na načelo varstva upravičenih pričakovanj. Takšno stališče naj bi izhajalo tudi iz sodbe Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v združenih zadevah
Belgija proti Komisiji
, C-182/03 in C-217/03, z dne 22. 6. 2006.
7. Občina trdi, da je pri določitvi namenske rabe zemljišč skrbno pretehtala izražene javne in zasebne interese. Pri tem naj bi upoštevala, da je bilo predmetno zemljišče tudi v času, ko je bilo po namenski rabi opredeljeno kot stavbno zemljišče, po dejanski rabi gozd, ter da pobudnica nikoli ni izrazila interesa za gradnjo na tem zemljišču niti ni izpodbijala varstvenih režimov, ki so bili na tem zemljišču zaradi njegove opredelitve kot dela območja Nature 2000 uveljavljeni po sprejetju prej veljavnega prostorskega akta. Ob upoštevanju teh varstvenih režimov ter mnenj, ki sta ju k predlogu Odloka podala ZRSVN in ZGS, naj bi Občina ocenila, da varstvo pred poplavami, varstvo naravnih habitatov in ohranitev obstoječe kmetijske rabe zemljišč prevladajo nad le hipotetično namero pobudnice, da bi v prihodnosti gradila na predmetnem zemljišču. S tem je po mnenju Občine izkazana prevlada javnega interesa ohranjanja narave nad zasebnim interesom pobudnice.
8. Občina navaja, da ji nobena zakonska omejitev ne prepoveduje spremembe namenske rabe zemljišč. Pojasnjuje, da je morala pri pripravi Odloka upoštevati tudi t. i. bilanco zemljišč, saj naj sicer pristojni nosilci urejanja prostora ne bi izdali soglasja k določitvi novih stavbnih zemljišč. Pobudnica naj predmetnega zemljišča ne bi uporabila za gradnjo, temveč naj bi ga ves čas uporabljala kot gozdno zemljišče. S tem naj bi ustvarila manko v bilanci zemljišč, medtem ko naj bi se druga območja v tem času razvijala in dosegla maksimum. Zato naj bi bilo treba obseg razpoložljivih stavbnih zemljišč na teh območjih povečati, kar naj bi bilo mogoče doseči le s sprejetjem izpodbijanega ukrepa. Občina poudarja, da so k
spremembi namenske rabe predmetnega zemljišča dali
pozitivna
soglasja vsi pristojni nosilci urejanja prostora, kar po njenem mnenju dokazuje
, da so bile pred sprejetjem Odloka izdelane vse ustrezne strokovne podlage in da so bile te pripravljene v skladu s predpisi. Ker naj bi skrbno tehtanje interesov in razvojnih pobud v prostoru pokazalo, da je predmetno zemljišče primerno za gozdno rabo,
naj bi bilo i
zpolnjeno tudi osnovno merilo za presojo zakonitosti spremembe namenske rabe zemljišč iz stavbnih v gozdna zemljišča, ki naj bi smiselno izhajalo iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-116/05 z dne 5. 7. 2007 (Uradni list RS, št. 64/07, in OdlUS XVI, 68). Za opredelitev zemljišča kot gozdnega naj bi bili izpolnjeni tudi vsi pogoji, določeni v Zakonu o gozdovih
(Uradni list RS, št. 30/93, 67/02, 115/06, 110/07, 106/10, 63/13, 17/14, 24/15 in 77/16
– ZG), mnenje o tem, da je določitev gozdne rabe za to zemljišče ustrezna, pa naj bi v postopku priprave Odloka podalo tudi Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano. Zato Občina meni, da so bile za sprejetje izpodbijanega ukrepa izpolnjene vse zahteve.
9. Občina navaja, da je ESČP v sodbah v zadevah
Matczyński proti Poljski
in
Kristiana Ltd. proti Litvi
, na kateri se sklicuje pobudnica, presodilo, da odločitev občine, da na določenem zemljišču ne dopusti gradnje, ne posega v pravice lastnika tega zemljišča in zato ne krši 1. člena Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP). Iz teh sodb naj bi izhajalo stališče, da namenska raba zemljišča, ki je določena s prostorskim aktom, ni ustavna pravica lastnika zemljišča, temveč je stvar javnega interesa in urejanja z javnopravnimi akti, ter da ima lastnik le pravico uporabljati nepremičnino za namen, ki ga določa prostorski akt, nima pa pravice izbirati vrste njene namenske rabe ali spremembo rabe omejevati ali pogojevati. Zato Občina meni, da z določitvijo predmetnega zemljišča kot gozdnega zemljišča ni posegla v lastninsko pravico pobudnice. Ker naj bi se to zemljišče ves čas, tudi ko je bilo opredeljeno kot stavbno zemljišče, uporabljalo kot gozdno zemljišče, naj bi Občina s sprejetjem izpodbijanega ukrepa njegovo namensko rabo le pravno uskladila z dejanskim stanjem.
10. Odgovor Občine je bil poslan pobudnici. Ta v odzivu nanj ponovno poudarja, da je Občina odločitev o spremembi namenske rabe predmetnega zemljišča iz stavbnega v gozdno sprejela šele po zaključku postopka javne razgrnitve in javne obravnave dopolnjenega osnutka Odloka, ko pobudnica ni imela več možnosti podati pripomb. Zato vztraja, da je Občina kršila pravila o sodelovanju javnosti pri sprejemanju prostorskih aktov. Sklicevanje Občine na sodbo SEU v združenih zadevah
Belgija proti Komisiji
zavrača kot neutemeljeno, saj naj bi bila ta sodba izdana v zadevah, ki z obravnavano nista primerljivi. Pobudnica navaja, da Občina s sklicevanjem na t. i. bilanco zemljišč in na mnenji ZRSVN in ZGS, iz katerih naj bi izhajala zahteva po določitvi gozdne rabe za predmetno zemljišče, zatrjuje le obstoj razumnega razloga za sprejetje izpodbijanega ukrepa. To pa naj glede na stališča, ki jih je Ustavno sodišče sprejelo v odločbah št. U-I-6/17 in št. U-I-139/15, ne bi zadoščalo za presojo dopustnosti spremembe namenske rabe, če ni hkrati izpolnjen tudi pogoj pravičnega ravnovesja med javnim interesom in interesi posameznika, varovanimi s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Občina naj ocene, da je v obravnavanem primeru ta pogoj izpolnjen, ne bi utemeljila, saj naj ne bi pojasnila, kako je pri sprejemanju izpodbijanega ukrepa, s katerim naj bi zasledovala zlasti javni interes varstva zemljišč, upoštevala interese pobudnice, ki so varovani s pravico iz 33. člena Ustave. Zato naj tudi ne bi izkazala, da je pri spremembi namenske rabe predmetnega zemljišča upoštevala in skrbno pretehtala vse okoliščine, ki jih je po stališču ESČP in Ustavnega sodišča v postopku priprave občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPN) treba upoštevati pri presoji prevlade javnega interesa nad zasebnim.
11. Pobudnica vztraja, da izpodbijani ukrep ne temelji na strokovnih podlagah, ki bi bile pripravljene skladno z zahtevami, ki izhajajo iz 10. člena ZPNačrt. Opozarja na stališča, ki jih je glede upoštevanja te zakonske določbe in zahtev, ki izhajajo iz 7. člena ZPNačrt, sprejelo Ustavno sodišče v odločbah št. U-I-151/15 in št. U-I-144/17 z dne 3. 6. 2021 (Uradni list RS, št. 95/21, in OdlUS XXVI, 20). Meni, da Občina tem zahtevam ni zadostila le s splošno trditvijo, da so bile za določitev gozdne rabe za predmetno zemljišče izpolnjene vse zahteve. Opozarja tudi na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-116/05, iz katere naj bi jasno izhajalo, da so obvezna strokovna podlaga za določitev kmetijske rabe zemljišč, upoštevajoč njihovo sedanjo rabo in naravne danosti, strokovna merila. Zahteve po obstoju ustreznih strokovnih podlag za določitev predmetnega zemljišča kot gozdnega zemljišča naj zato Občina ne bi mogla izpolniti s sklicevanjem na oceno ministrstva, pristojnega za gozdove, da je določitev gozdne rabe za predmetno zemljišče ustrezna. Občina naj tudi ne bi predložila nobenega dokumenta, katerega vsebina bi ustrezala vsebini strokovnih podlag, na katerih mora skladno z ZPNačrt in ZUreP-2 temeljiti prostorski akt, prav tako pa naj ne bi ugovarjala trditvi pobudnice, da dokumenti, ki naj bi služili kot strokovna podlaga za pripravo Odloka, nimajo takšne vsebine. Pobudnica zato vztraja, da Občina pri sprejemanju Odloka ni spoštovala z zakonom določenih pravil postopka sprejemanja OPN ter da je zato Odlok v izpodbijanem delu nezakonit in s tem tudi v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave.
12. Pobudnica je 3. 3. 2025 vložila pripravljalno vlogo, v kateri pobudo utemeljuje s sklicevanjem na novejšo ustavnosodno presojo.
B. – I.
Obseg presoje
13. Pobudnica navaja, da izpodbija prvi odstavek 84. člena
[10]
in grafični del izvedbenega dela Odloka, Karta 3 – Prikaz območij enot urejanja prostora, osnovne oziroma podrobnejše namenske rabe prostora in prostorskih izvedbenih pogojev, ter 159. člen Odloka.
[11]
Med udeleženkama ni sporno, da predmetno zemljišče leži na območju, ki je skladno z Odlokom po namenski rabi določeno kot območje gozdnih zemljišč ter da je to zemljišče pred uveljavitvijo Odloka glede na namensko rabo spadalo v območje stavbnih zemljišč. Iz navedb, s katerimi pobudnica utemeljuje pobudo, izhaja, da Odloku nasprotuje v delu, v katerem določa namensko rabo tega zemljišča. Zato je Ustavno sodišče Odlok presojalo v tem obsegu.
Pravočasnost pobude
14. Pobudnica je ob upoštevanju 2. točke izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-327/20 z dne 20. 1. 2022 (Uradni list RS, št. 20/22)
[12]
pobudo vložila v roku treh mesecev po prejemu sklepa Upravnega sodišča št. I U 73/2019 z dne 10. 3. 2022, s katerim je to sodišče zavrglo tožbo pobudnice zoper Odlok, vloženo na podlagi 58. člena ZUreP-2.
[13]
Zato je pobuda pravočasna.
[14]
Pravni interes
15. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude (drugi odstavek 162. člena Ustave in prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku 24. člena ZUstS je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
16. Med udeleženkama ni sporno, da je bila pobudnica ob vložitvi pobude lastnica predmetnega zemljišča,
[15]
katerega namensko rabo ureja Odlok. Vendar zgolj lastninska pravica na nepremičnini z območja izpodbijanega prostorskega akta za izkaz pravnega interesa za presojo njegove ustavnosti in zakonitosti ne zadošča.
[16]
Pobudnik mora izkazati, da izpodbijani prostorski akt neposredno učinkuje na njegove pravice, pravne interese oziroma na njegov pravni položaj. Določbe OPN, ki opredeljujejo namensko rabo zemljišč, ne urejajo posamičnih razmerij, temveč določajo splošne pravne režime na posameznih zemljiščih oziroma v posameznih EUP.
[17]
Ustavno sodišče zato pri presoji, ali OPN neposredno učinkuje na pravice ali pravni položaj pobudnika, upošteva konkretne okoliščine primera;
[18]
zlasti vrsto namenske rabe, ki je z izpodbijanim OPN določena za konkretno zemljišče, ter morebitne omejitve, ki jih v okviru prostorskih ureditvenih pogojev za vrsto namenske rabe, določeno za to zemljišče, predvideva OPN.
[19]
Kadar so že v OPN pogoji namenske rabe za konkretno zemljišče opredeljeni tako določno, da je že na njihovi podlagi mogoče določiti meje dopustne rabe zemljišča, tak OPN neposredno učinkuje na pravni položaj lastnika tega zemljišča.
[20]
Iz ustavnosodne presoje izhaja, da to praviloma velja v primerih, ko je bila z izpodbijanim OPN določena namenska raba območje kmetijskih zemljišč
[21]
ali območje gozdnih zemljišč
[22]
ali območje stavbnih zemljišč – zelene površine.
[23]
17. Med udeleženkama tudi ni sporno, da je bilo z Odlokom predmetno zemljišče po namenski rabi določeno kot gozdno zemljišče. Člen 148 Odloka v prvem odstavku določa, da so območja z osnovno namensko rabo "G – območja gozdnih zemljišč" namenjena ohranjanju in gospodarjenju z gozdom. Isti člen v drugem odstavku določa podrobne PIP, ki veljajo za gradnjo ter druge posege na območjih z navedeno vrsto namenske rabe. Skladno z njimi gradnja na zemljiščih, ki spadajo v območje z določeno osnovno namensko rabo "G – območje gozdnih zemljišč", praviloma ni dopustna; dopustne so le gradnje v skladu s Prilogo 1 in Prilogo 2 Odloka
[24]
ter gradnja objektov, ki so v javnem lokalnem interesu.
[25]
Iz vsebine podrobnih PIP, ki jih je treba upoštevati v skladu s četrtim odstavkom 82. člena Odloka,
[26]
izhaja, da so pogoji namenske rabe za predmetno zemljišče že z Odlokom opredeljeni tako določno, da je že na njihovi podlagi mogoče določiti meje dopustne rabe tega zemljišča. To pomeni, da Odlok ureja namensko rabo tega zemljišča na način, da omogoča vse vrste dopustnih rab že brez izdaje posamičnega akta. Zato Odlok v izpodbijanem delu neposredno učinkuje na pravice in pravni položaj pobudnice.
18. Glede na navedeno je pobudnica, ki je bila v času vložitve pobude lastnica predmetnega zemljišča, izkazala pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka v delu, ki to zemljišče glede na namensko rabo določa kot gozdno zemljišče.
19. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami.
B. – II.
20. Predmet presoje v tem postopku je OPN, s katerim se je spremenila namenska raba zemljišča v lasti pobudnice. Pobudnica med drugim zatrjuje, da je Občina z določitvijo namenske rabe predmetnega zemljišča kot gozdnega prekomerno posegla v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Občina naj bi v postopku sprejemanja Odloka tudi kršila pravila, ki jih glede strokovnosti, usklajevanja interesov in sodelovanja javnosti v postopku priprave in sprejemanja OPN določa zakon, ki ureja prostorsko načrtovanje. Zato naj bi bil Odlok v izpodbijanem delu tudi v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave.
Upoštevna dosedanja ustavnosodna presoja
21. Občina ima v okviru prvega odstavka 140. člena Ustave pravico izdajati predpise, s katerimi normativno ureja pravna razmerja (pravice in obveznosti pravnih subjektov), vendar pri tem ne sme preseči ustavnega okvira in s svojim normativnim urejanjem poseči v državne pristojnosti.
[27]
Načelo zakonitosti delovanja občine (tretji odstavek 153. člena Ustave) na področju normativnega delovanja zahteva, da občinski predpisi, čeprav urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v neskladju z zakoni. Pravnih razmerij ne smejo urejati v nasprotju z zakonskimi določbami, v primeru, da zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, pa tega pooblastila ne smejo preseči.
[28]
22. Urejanje prostora je ena izmed izvirnih občinskih nalog. V ta namen občina načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči (tretja alineja drugega odstavka 21. člena ZLS). Občina ureja prostor oziroma načrtuje prostorski razvoj samostojno v okviru Ustave in zakonov.
Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je lokalna skupnost pri odločitvah do neke mere svobodna, zlasti pri načrtovanju poselitve in razmestitve različnih dejavnosti, načrtovanju infrastrukture itd.
[29]
Vendar avtonomija občine na področju prostorskega načrtovanja ni neomejena. Lokalna skupnost je pri prostorskem načrtovanju vezana na Ustavo in zakone. Zato mora s ciljem zagotoviti smotrno izkoriščanje zemljišč urejati rabo zemljišč na način, da kar najbolj pride do izraza njihova gospodarska, socialna in ekološka funkcija, in pri tem upoštevati tudi posebne pogoje za uporabo zemljišč, ki jih na podlagi prvega odstavka 71. člena Ustave določi zakonodajalec.
[30]
Lokalna samouprava je omejena tudi s cilji in izhodišči širšega prostorskega urejanja, varstvom okolja in drugimi z zakoni urejenimi sektorskimi posegi v okolje.
[31]
V postopkih sprejemanja prostorskih aktov mora lokalna skupnost uskladiti interese različnih subjektov v prostoru, razvojne potrebe z varstvenimi zahtevami, javno korist z zasebnimi interesi oziroma oblikovati pravne režime za varovanje in rabo prostora. Občina je zavezana, da pri prostorskem načrtovanju skuša doseči cilj skladnega prostorskega razvoja z obravnavo različnih potreb in interesov z javnimi koristmi ter omogočiti kakovostno življenjsko okolje s takšno rabo prostora, ki udejanja načelo trajnostnega prostorskega razvoja.
[32]
23. Ustavna omejitev, ki zavezuje pripravljavca prostorskega akta pri opredelitvi vsebine prostorskih aktov, je tudi pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.
[33]
Namenska raba zemljišča neizogibno sooblikuje vsebino lastninske pravice lastnikov zemljišč na območju OPN. Z opredelitvijo namenske rabe posamezne nepremičnine so določeni okviri dopustne rabe te nepremičnine (npr. z gradnjo) in je vzpostavljena podlaga za pridobitev drugih pravic in obveznosti (npr. obveznost plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča). Z vidika lastnika zemljišča lahko pomeni določitev namenske rabe zemljišča omejitev njegove lastninske pravice, saj sme zemljišče uporabljati le skladno s prostorskimi akti. Opredelitev namenske rabe nepremičnine, določena z namenom smotrnega izkoriščanja zemljišč ter zagotovitve gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastnine, je vsebinska sestavina lastninske pravice na zemljiščih. Po drugi strani tako določeni vsebini lastninske pravice nujno ustreza tudi upravičeno pričakovanje lastnika zemljišča, da bo upravičenja, ki izhajajo iz določene namenske rabe zemljišča, lahko tudi uresničil.
[34]
24. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-6/17 poudarilo, da morajo pripravljavci prostorskih aktov upoštevati tudi zasebne interese, ki jih varuje pravica do zasebne lastnine (33. člen Ustave), ter da je z njihovim varstvom povezana zahteva po spoštovanju sorazmernosti med omejitvami lastninske pravice in javnim interesom na področju prostorskega načrtovanja.
[35]
Iz ustavnosodne presoje izhaja, da pomeni ukrep, s katerim se spreminja obstoječa namenska raba zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo,
[36]
poseg v pravico do zasebne lastnine.
[37]
Zato mora občina pri pripravi OPN, s katerim spremeni obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, izkazati posebno skrbnost in ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi, ali je v načrtovanem ukrepu, s katerim zasleduje javni interes
[38]
po zagotavljanju varstva zemljišč, ustrezno upoštevala tudi interes lastnika pri tovrstni spremembi obstoječe namenske rabe.
[39]
Pri pripravi prostorskih načrtov, s katerimi se spreminja obstoječa namenska raba zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, je vedno treba upoštevati konkretne okoliščine primera.
[40]
Šele z ugotovitvijo vseh upoštevnih okoliščin, ki omogočajo tehtanje med zahtevami splošnega interesa ter zahtevo po varovanju pravice do zasebne lastnine že v fazi sprejemanja OPN, je v postopku za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti OPN pred Ustavnim sodiščem mogoče zagotoviti učinkovito pravno varstvo lastninske pravice zoper OPN, s katerim se obstoječa namenska raba zemljišča spremeni iz zazidljivega v nezazidljivo.
[41]
25. V odločbi št. U-I-139/17 je Ustavno sodišče poudarilo, da učinkovito varstvo lastninske pravice v postopkih sprejemanja OPN, s katerimi se spreminja namenska raba zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva, zahteva sodelovanje med lastniki zemljišč, katerih namenska raba bi se na ta način spremenila, občino, ki sprejema OPN, in državnimi nosilci urejanja prostora, ki s sprejetjem smernic in mnenj zagotavljajo spoštovanje zahtev predpisov s posameznih področij. Ustavno sodišče je v tej odločbi navedlo, da mora biti za zagotovitev učinkovitega sodelovanja v postopku sprejemanja OPN lastniku zemljišča, katerega namenska raba bi se z OPN spremenila iz zazidljive v nezazidljivo, zagotovljen dostop do vseh upoštevnih informacij in možnost predhodne seznanitve s predvideno spremembo, saj le tako lahko v tem postopku učinkovito varuje svoje interese. Že pred sprejetjem OPN mora zato občino seznaniti z vsemi konkretnimi okoliščinami, ki lahko vplivajo na presojo, ali načrtovana sprememba namenske rabe zemljišča zagotavlja pravično ravnovesje med njegovim interesom, ki je varovan s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, in splošnim interesom, občina pa mora že v postopku sprejemanja OPN konkretne ugovore lastnika preučiti in se do njih opredeliti tudi z vidika zahteve iskanja pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti, tj. javnim interesom na področju prostorskega načrtovanja, in interesi lastnika zemljišča, varovanimi s pravico iz 33. člena Ustave. Če je predlagana sprememba namenske rabe zemljišča posledica smernic in mnenj državnih nosilcev urejanja prostora, je občina dolžna z razlogi, ki jih navede lastnik, seznaniti tudi državne nosilce urejanja prostora, ki morajo imeti možnost, da se do teh razlogov opredelijo tudi z vidika zahteve iskanja pravičnega ravnovesja med omenjenim javnim interesom in interesi lastnika zemljišča, ki so varovani s pravico iz 33. člena Ustave. Ustavno sodišče je v tej odločbi posebej poudarilo, da ustavna zahteva po ustreznem uravnoteženju interesov skupnosti in posameznikove pravice do premoženja, ki jo zagotavlja 33. člen Ustave in je posebej poudarjena pri spremembi obstoječe namenske rabe zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, zavezuje tudi državne nosilce urejanja prostora pri pripravi smernic in mnenj.
[42]
Upoštevna zakonska ureditev
26. V času sprejemanja izpodbijanega Odloka je posamezne faze postopka za pripravo in sprejetje prostorskih aktov urejal ZPNačrt. Ta zakon je bil skoraj v celoti razveljavljen z ZUreP-2, ki se je začel uporabljati 1. 6. 2018, do tedaj pa se je še uporabljal ZPNačrt (drugi odstavek 299. člena ZUreP-2). ZUreP-2 je v drugem odstavku 273. člena določal, da so se postopki priprave OPN, ki so bili pred začetkom uporabe ZUreP-2 začeti v skladu z ZPNačrt, končali po dotedanjih predpisih, pri čemer se je strateški del takega OPN v skladu z ZUreP-2 štel za občinski prostorski plan, njegov izvedbeni del pa za OPN. Iz navedb v pobudi in predloženih listin ni razvidno, kdaj je bil začet postopek priprave Odloka,
[43]
prav tako ta podatek ni dostopen na spletni strani Občine. Zato je Ustavno sodišče na podlagi vsebine Sklepa o sprejemu osnutka strateškega dela občinskega prostorskega načrta Občine Domžale
in konceptualnih delov urbanističnih zasnov za naselja
Domžale, Ihan-Prelog, Krtina, Dob, Dragomelj in Rova – prva obravnava z dne 22. 5. 2014 (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 4/14) in Sklepa o sprejemu Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Domžale – prva obravnava z dne 17. 9. 2015 (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 9/15)
[44]
ocenilo, da je bil postopek priprave Odloka začet najkasneje v letu 2014, ko je vsebino prostorskih aktov ter posamezne faze postopka priprave in sprejemanja teh aktov urejal ZPNačrt.
[45]
27. ZPNačrt je med drugim urejal sodelovanje med lastniki zemljišč, občino in nosilci urejanja prostora pri prostorskem načrtovanju.
[46]
Občina in državni nosilci urejanja prostora so bili v postopku sprejemanja prostorskega akta v okviru svojih pristojnosti dolžni spoštovati 7. člen ZPNačrt, ki je določal, da morajo pristojni državni in občinski organi pri prostorskem načrtovanju upoštevati tako javni kot zasebni interes in ju skladno s cilji prostorskega načrtovanja med seboj skrbno pretehtati, pri čemer zasebni interes ne sme škodovati javnemu. V skladu z drugim odstavkom 5. člena ZPNačrt je imel vsakdo pravico biti obveščen o postopkih priprave prostorskih aktov ter v teh postopkih sodelovati s pobudami, mnenji in na drugačne načine, skladno z določbami ZPNačrt, pristojni državni in občinski organi pa so morali skladno s tem zakonom in z zakonom, ki je urejal dostop do informacij javnega značaja, vsakomur omogočili vpogled v prostorske akte, njihova strokovna gradiva in v druge dokumente, povezane s prostorskim načrtovanjem, ter o zadevah prostorskega načrtovanja obveščati javnost (tretji odstavek 5. člena ZPNačrt).
28. ZPNačrt je v prvem odstavku 11.a člena določal, da so nosilci urejanja prostora pri pripravi medobčinskih in občinskih prostorskih aktov sodelovali tako, da so na podlagi svojih razvojnih politik, strategij in programov, skladno s področnimi zakoni, pripravljavcem prostorskih aktov na njihovo zahtevo predložili svoje razvojne potrebe, ki so se nanašale na prostor; zagotovili strokovne podlage za podane razvojne potrebe za prostorske akte s svojega delovnega področja; in posredovali vse razpoložljive podatke, ki so se nanašali na prostor, ter morebitne usmeritve, priporočila in pojasnila s svojih delovnih področij. Skladno z drugim odstavkom 11.a člena ZPNačrt so nosilci urejanja prostora pri pripravi prostorskih aktov sodelovali tudi z izdajanjem smernic
[47]
in mnenj
[48]
k medobčinskim in občinskim prostorskim aktom. S smernicami in mnenji se je v postopku prostorskega načrtovanja zagotavljalo tudi spoštovanje zahtev predpisov s posameznih področij pri umeščanju prostorskih ureditev v prostor.
[49]
29. Skladno z 10. členom ZPNačrt so morali prostorski akti temeljiti na strokovnih dognanjih o lastnostih in zmogljivosti prostora ter biti pripravljeni skladno s strokovnimi metodami prostorskega načrtovanja ter kakovostnega urbanističnega, arhitekturnega in krajinskega načrtovanja.
[50]
ZPNačrt je določal, da je moral prostorski akt med prilogami med drugim vsebovati tudi strokovne podlage, na katerih so temeljile rešitve prostorskega akta,
[51]
ter smernice in mnenja (3. in 4. točka prvega odstavka 19. člena ZPNačrt). Glede na ureditev v ZPNačrt (in v ZUreP-2) je šlo pri strokovnih podlagah ter smernicah in mnenjih za pojmovno različne sklope dokumentov. Strokovne podlage so bile dokument, ki ga je morala pripraviti občina kot lokalni nosilec urejanja prostora na podlagi ustreznih strokovnih metod ter je pomenil analizo in predlog ali usmeritve posegov v prostor, strategije in podobno.
[52]
Smernice so bile dokument, ki je konkretiziral splošnejša pravila posegov v prostor na konkretno območje in na načrtovane posege v prostor ali prostorske ureditve, mnenja pa so bila dokumenti, v katerih so nosilci urejanja prostora ugotovili, ali so bili pri pripravi konkretnega prostorskega akta upoštevani predpisi z njihovega delovnega področja.
[53]
Občina je, med drugim tudi na podlagi splošnih smernic državnih nosilcev urejanja prostora, pripravila osnutek OPN (47. člen ZPNačrt) in ga skupaj s prikazom stanja prostora poslala ministrstvu, pristojnemu za prostor. Potem ko je to ministrstvo objavilo osnutek OPN na svetovnem spletu, je občina pozvala nosilce urejanja prostora k predložitvi t. i. prvega mnenja k načrtovanim prostorskim ureditvam iz njihove pristojnosti (drugi odstavek 47.a člena ZPNačrt). Ob upoštevanju teh mnenj je občina pripravila dopolnitev osnutka OPN (prvi odstavek 48. člena ZPNačrt).
30. ZPNačrt je v 50. členu urejal sodelovanje javnosti (in s tem lastnikov zemljišč) v postopku sprejemanja prostorskega akta. Občina je bila v skladu s prvim odstavkom tega člena dolžna javnosti omogočiti seznanitev z dopolnjenim osnutkom OPN v okviru javne razgrnitve in v času njenega trajanja zagotoviti tudi njegovo javno obravnavo.
[54]
V skladu s petim odstavkom 50. člena ZPNačrt je imela javnost, torej tudi lastniki zemljišč, katerih namenska raba bi se spremenila v skladu z dopolnjenim osnutkom OPN, pravico dajati na dopolnjen osnutek OPN pripombe in predloge. Te je bila občina dolžna preučiti in do njih zavzeti stališče ter ga objaviti na krajevno običajen način in na svetovnem spletu (šesti odstavek 50. člena ZPNačrt).
[55]
Zaradi učinkovitega varstva lastninske pravice iz 33. člena Ustave in skrbnega tehtanja javnega in zasebnega interesa, ki ga je zahteval 7. člen ZPNačrt, je bila občina v postopku preučitve pripomb in sprejemanja stališč do pripomb lastnikov zemljišč na dopolnjen osnutek OPN dolžna ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi, ali bo s tam predvideno spremembo obstoječe namenske rabe zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva zagotovljeno pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesi lastnikov teh zemljišč, varovanimi s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.
[56]
31. V skladu s prvim odstavkom 51. člena ZPNačrt je občina ob upoštevanju stališč do pripomb in predlogov, ki jih je javnost podala v okviru javne razgrnitve dopolnjenega osnutka OPN, pripravila predlog OPN in vse nosilce urejanja prostora v skladu s tretjim odstavkom 51. člena ZPNačrt pozvala, naj nanj podajo mnenje. Iz mnenja nosilcev urejanja prostora je moralo biti nedvoumno razvidno, ali je občina pri pripravi predloga OPN upoštevala njihovo (prvo) mnenje k osnutku OPN oziroma predpise z njihovega delovnega področja. Če so
nosilci urejanja prostora
ugotovili, da občina pri pripravi predloga OPN teh predpisov oziroma njihovega prvega mnenja ni upoštevala, so morali svojo ugotovitev podrobno utemeljiti in občini podati usmeritve za odpravo nepravilnosti v predlogu OPN (četrti odstavek 51. člena ZPNačrt). Občina je na podlagi mnenj nosilcev urejanja prostora uskladila predlog OPN in ga poslala v sprejetje občinskemu svetu (prvi odstavek 52. člena ZPNačrt).
32. Ustavno sodišče je glede na očitke pobudnice moralo presoditi, ali so bile zgoraj navedene zahteve spoštovane v postopku sprejemanja Odloka.
Presoja z vidika tretjega odstavka 153. člena Ustave ter 7. in 50. člena ZPNačrt
33. Iz te obrazložitve že izhaja, da je pred sprejetjem Odloka namensko rabo predmetnega zemljišča urejal Odlok o PUP/12. Ta je za območje urejanja "Rova – jug", v katerega je spadalo to zemljišče, določal osnovno plansko namensko rabo "Stanovanja" ter za to območje urejanja predvideval sprejetje OPPN.
[57]
V skladu z Odlokom o PUP/12 so bila območja z določeno plansko namensko rabo prostora "S – območja za stanovanja" pretežno namenjena za stalno ali občasno bivanje, s spremljajočimi dejavnostmi javne infrastrukture, storitvenih dejavnosti in trgovin, ki služijo tem območjem,
[58]
pri čemer je bila v skladu z 10. členom Odloka o PUP/12 na ureditvenih območjih "S – območje stanovanjske gradnje" dopustna gradnja stanovanjskih objektov in objektov dopolnilnih dejavnosti iz 8. člena tega odloka. Iz grafičnega dela k izvedbenemu delu izpodbijanega odloka pa je razvidno, da je predmetno zemljišče umeščeno v EUP z oznako EOP-84, za katero Odlok določa namensko rabo "G – območje gozdnih zemljišč".
[59]
Iz povedanega izhaja, da je bila z Odlokom namenska raba predmetnega zemljišča spremenjena iz stavbnega zemljišča (namenjenega stanovanjski gradnji) v gozdno zemljišče.
34. Pobudnica navaja, da sprememba namenske rabe predmetnega zemljišča, kot je bila uveljavljena z Odlokom, v dopolnjenem osnutku Odloka
,
ki je bil v letu 2015 predmet javne razgrnitve in javne obravnave, še ni bila predvidena. Občina je v odgovoru na pobudo pojasnila, da je bila v dopolnjenem osnutku Odloka glede predmetnega zemljišča
predlagana sprememba namenske rabe iz stavbnega zemljišča v gozdno le za tisti del tega zemljišča
,
ki ni segal v območje EUP ČŠ-01, za katero je bila predvidena določitev namenske rabe območje stavbnih zemljišč. Navedeno izhaja tudi iz vsebine dopolnjenega osnutka Odloka.
[60]
Skladno s
Prilogo 3 k njegovemu
tekstualnemu delu, ki
je vsebovala usmeritve za OPPN ter posebne prostorske izvedbene pogoje za posamezne enote urejanja, je bila za EUP
ČŠ-01 predvidena določitev podrobne namenske rabe "SSe" in sprejetje prostorskega izvedbenega akta, ki bi za to EUP določil podrobne PIP.
[61]
Pri tem je bilo, kot izhaja iz grafičnega prikaza
na Karti 3
k izvedbenemu delu dopolnjenega osnutka Odloka, predvideno, da bi v EUP ČŠ-01
spadal le o
srednji del predmetnega zemljišča
, na katerem bi se
ohranili obstoječi osnovna namenska raba "S – območje stanovanj" in podrobna namenska raba "SSe – stanovanjske površine",
[62]
medtem ko je bila za ostali del tega zemljišča predvidena sprememba namenske rabe iz obstoječe stavbne rabe v primarno gozdno rabo. Navedeno pritrjuje navedbi pobudnice, da z Odlokom uveljavljene ureditve namenske rabe predmetnega zemljišča dopolnjen osnutek Odloka še ni predvideval. To pomeni, da pobudnica v fazi njegove javne razgrnitve in javne obravnave s to spremembo še ni mogla biti seznanjena in zato nanjo ni mogla podati morebitnih pripomb in predlogov, o katerih bi Občina sprejela stališča, ki bi jih nato v skladu s prvim odstavkom 51. člena ZPNačrt upoštevala pri pripravi predloga Odloka.
35. Kot je bilo že navedeno, je občina
ob upoštevanju stališč do pripomb in predlogov, ki jih je v okviru javne razgrnitve dopolnjenega osnutka OPN podala javnost, pripravila predlog OPN in vse nosilce urejanja prostora pozvala k predložitvi drugega mnenja. V primeru, da so ti ugotovili, da občina pri pripravi predloga OPN ni upoštevala njihovega prvega mnenja oziroma predpisov z njihovega delovnega področja, je bila občina
dolžna
njihove pripombe in ugotovitve, ki so se nanašale na vprašanje skladnosti predvidene ureditve prostora s temi predpisi in s prvim mnenjem nosilcev urejanja prostora,
upoštevati
in ugotovljene nepravilnosti skladno z danimi usmeritvami odpraviti
,
saj bi sicer s sprejetjem neusklajenega prostorskega akta ravnala v neskladju z ZPNačrt, pa tudi v neskladju s predpisi iz pristojnosti nosilcev urejanja prostora ter s tem v neskladju z Ustavo.
[63]
Cilj sodelovanja nosilcev urejanja prostora kot nosilcev javnega interesa v postopku prostorskega načrtovanja je namreč prav v tem, da občina pridobi vse informacije o zahtevah in potrebah posameznih področij javnega pomena
(npr. varstva okolja, ohranjanja narave, varstva naravne in kulturne dediščine)
, ki jih mora upoštevati pri prostorskem načrtovanju.
[64]
36. V s
kladu s 7. členom ZPNačrt je bila občina pri prostorskem načrtovanju, tudi pri pripravi OPN, s katerimi bi spremenila namensko rabo zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva, dolžna opraviti presojo, ali bi bilo s sprejetjem nove prostorske ureditve zagotovljeno pravično ravnovesje med zahtevami javnega interesa, na katere so v smernicah in mnenjih opozorili nosilci urejanja prostora, in zasebnimi interesi lastnikov zemljišč, ki so varovani s pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave). Iz ustavnosodne presoje izhaja,
da je učinkovito tehtanje med javnim in zasebnim interesom mogoče zagotoviti le s sodelovanjem vseh nosilcev urejanja prostora in lastnikov zemljišč že v postopku sprejemanja OPN
.
[65]
Ker je po naravi stvari lahko občina takšno tehtanje izvedla šele, ko je pridobila vse informacije, ki so za tako tehtanje nujne,
tehtanje med javnim in zasebnim interesom pa je bilo proces, ki je trajal ves čas postopka sprejemanja OPN, vse do uskladitve predloga OPN (52. člen ZPNačrt),
[66]
je bilo pomembno, da je bila s temi informacijami seznanjena dovolj zgodaj, da jih je lahko pri tem tehtanju
upoštevala. Če je bil predlagani ukrep spremembe obstoječe namenske rabe zemljišč posledica mnenj državnih nosilcev urejanja prostora, je bila občina dolžna z njim seznaniti lastnike zemljišč ter jim omogočiti, da se nanj odzovejo. Z razlogi, ki so jih navedli lastniki, je bila občina dolžna seznaniti tudi državne nosilce urejanja prostora, ki so morali imeti možnost, da se do teh okoliščin opredelijo tudi z vidika zahteve iskanja pravičnega ravnovesja med javnim interesom na področju prostorskega načrtovanja in zasebnimi interesi lastnikov zemljišč.
[67]
Predhodna seznanitev lastnikov zemljišč,
na katera bi se nanašala predlagana sprememba namenske rabe iz zazidljivih v nezazidljiva zemljišča
, ki bi bila uveljavljena z OPN,
je bila zlasti pomembna v primerih,
ko je bila odločitev o sprejetju tega ukrepa
na podlagi
mnenj nosilcev urejanja prostora sprejeta šele v fazi uskladitve predloga OPN, torej tik pred sprejetjem OPN, lastniki teh zemljišč pa z njo v že izvedenem postopku priprave in sprejemanja OPN niso bili seznanjeni. Zaradi zagotovitve učinkovitega tehtanja med javnimi in zasebnimi interesi v postopku sprejemanja OPN, kar je zahteval 7. člen ZPNačrt, je bila občina v
skladu s 50. členom ZPNačrt
tudi v takih primerih dolžna s predlagano spremembo, ki bi bila uveljavljena z OPN, na primeren način seznaniti lastnike zemljišč ter jim omogočiti, da bi ji še pred sprejetjem OPN lahko sporočili
informacije o konkretnih okoliščinah, ki bi lahko vplivale na presojo, ali bi bilo s predlagano spremembo namenske rabe njihovih nepremičnin zagotovljeno pravično ravnovesje med javnim interesom in njihovimi zasebnimi interesi, varovanimi s pravico iz 33. člena Ustave
.
37. V skladu s 7. in 50. členom ZPNačrt je morala torej občina, n
e glede na to, v kateri fazi postopka sprejemanja OPN je sprejela odločitev o spremembi namenske rabe posamezne nepremičnine in na kakšni podlagi je ta odločitev temeljila, lastniku nepremičnine omogočiti seznanitev s to spremembo ter mu dati možnost, da se je nanjo lahko ustrezno in pravočasno odzval. Le tako bi bilo namreč lastniku omogočeno, da bi lahko občino še pred sprejetjem OPN seznanil z vsemi okoliščinami, ki bi lahko vplivale na presojo, ali bo sprememba namenske rabe njegove nepremičnine zagotavljala pravično ravnovesje med splošnim interesom in interesom posameznika, ki je varovan s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. S tem pa bi mu bilo tudi zagotovljeno, da bi lahko učinkovito varoval svoje interese v postopku sprejemanja OPN. Ker je iz 7. člena ZPNačrt izhajajoča zahteva po upoštevanju javnega in zasebnega interesa pri prostorskem načrtovanju zavezovala tudi nosilce urejanja prostora, bi bila občina z okoliščinami, na katere bi jo opozoril lastnik nepremičnine, v skladu s to določbo ZPNačrt dolžna seznaniti tudi pristojne nosilce urejanja prostora, da bi se do njih opredelili tudi z vidika zahteve iskanja pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesi lastnika nepremičnine. Te okoliščine in tudi odziv nosilcev urejanja prostora nanje pa bi morala občina še pred sprejetjem OPN preučiti in jih v skladu s 7. členom ZPNačrt upoštevati pri presoji, ali bi bila s sprejetjem ukrepa spremembe namenske rabe iz zazidljivega v nezazidljivo zemljišče izpolnjena zahteva po zagotovitvi pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesi lastnika, ki so varovani s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.
38. V obravnavani zadevi iz pojasnil Občine Domžale v odgovoru na pobudo izhaja, da je do
spremembe namenske rabe celotnega predmetnega zemljišča iz stavbnega v gozdno prišlo šele v fazi uskladitve predloga Odloka, na podlagi mnenj, ki sta ju k predlogu Odloka, kot je bil ob upoštevanju stališč do pripomb javnosti oblikovan po zaključku javne razgrnitve dopolnjenega osnutka Odloka
, podala nosilca urejanja prostora ZRSVN in ZGS.
Izhaja tudi, da je Občina pri določitvi tega ukrepa v Odloku upoštevala, da leži predmetno zemljišče na območju, ki je bilo razglašeno za del območja Natura 2000.
Javno razgrnjen dopolnjen osnutek Odloka ni predvideval spremembe namenske rabe iz stavbnega v gozdno zemljišče
za celotno predmetno zemljišče, temveč je določitev te vrste namenske rabe predvideval le za del tega zemljišča znotraj UE ČŠ-01. Zato se pobudnica v okviru njegove javne razgrnitve in javne obravnave s predlagano spremembo namenske rabe predmetnega zemljišča, kot je bila nato uveljavljena z Odlokom, še niti ni mogla seznaniti. Ker je
enako ureditev namenske rabe tega zemljišča vseboval tudi predlog Odloka, ki ga je Občina pripravila ob upoštevanju stališč do pripomb in predlogov javnosti,
bi morala
Občina, da bi zadostila
zahtevi po pridobitvi vseh informacij, potrebnih za izvedbo učinkovitega tehtanja med javnim interesom ohranjanja narave in varstva gozdnih zemljišč, ki sta ga v mnenjih
k predlogu Odloka poudarila ZRSVN in ZGS
, ter zasebnimi interesi pobudnice, s tema mnenjema, ki ju je bila dolžna upoštevati, na primeren način seznaniti pobudnico, ter ji (o
b smiselni uporabi 50. člena ZPNačrt)
dati možnost, da bi se še pred uskladitvijo predloga Odloka nanju lahko tudi ustrezno odzvala
.
39.
Iz odgovora Občine na pobudo in priloženih listin ter iz dokumentacije, ki jo je predložila pobudnica, ne izhaja, da je Občina pobudnico seznanila z negativnima mnenjema, ki sta ju k predlogu Odloka v delu, ki se je nanašal na ureditev namenske rabe predmetnega zemljišča, podala ZRSVN in ZGS.
[68]
N
asprotno; navedbe Občine potrjujejo trditev pobudnice, da je bila odločitev o spremembi obstoječe namenske rabe predmetnega zemljišča iz stavbnega v gozdno sprejeta v zaključni fazi sprejemanja Odloka zgolj na podlagi zahteve po določitvi te vrste namenske rabe za to zemljišče, ki sta jo v omenjenih mnenjih izrazila navedena državna nosilca urejanja prostora. Ker Občina pobudnice pred uskladitvijo predloga Odloka oziroma pred sprejetjem Odloka ni seznanila z mnenjema nosilcev urejanja prostora, ki sta bili podlaga za sprejetje izpodbijanega ukrepa, jo je s tem prikrajšala za možnost, da bi Občini posredovala informacije o konkretnih okoliščinah, ki bi lahko vplivale na presojo, ali sprejetje tega ukrepa zagotavlja pravično ravnovesje med javnim interesom in zasebnimi interesi pobudnice. Zaradi opustitve te svoje dolžnosti Občina v postopku sprejemanja Odloka ni zagotovila ustreznega sodelovanja med njo, pobudnico kot lastnico
zemljišča, katerega namenska raba je bila z Odlokom spremenjena, in državnimi nosilci urejanja prostora. Zato Občina v tem
postopku tudi ni ugotovila vseh okoliščin, ki bi jih morala upoštevati pri presoji, ali ukrep spremembe namenske rabe predmetnega zemljišča iz stavbnega v gozdno zemljišče, kot je uveljavljen z Odlokom, zagotavlja pravično ravnovesje med
zahtevami splošnega javnega interesa in zahtevo po varovanju pravice pobudnice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. S tem je Občina kršila pravila, ki sta jih za postopek sprejemanja OPN določala 7. in 50. člen ZPNačrt.
40. Glede na navedeno je Ustavno sodišče odločilo, da
je Odlok v delu, v katerem za predmetno zemljišče določa namensko rabo "G – območje gozdnih zemljišče", v neskladju s 7. in 50. členom ZPNačrt ter je zato v neskladju
tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, po katerem morajo biti predpisi lokalnih skupnosti v skladu z Ustavo in zakoni.
41. Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS izdalo ugotovitveno odločbo (1. točka izreka). Odloka v delu, ki spreminja namensko rabo predmetnega zemljišča iz stavbnega v gozdno, namreč ni mogoče razveljaviti ali odpraviti (kar predlaga pobudnica), saj bi to pomenilo, da namenska raba tega zemljišča ne bi bila določena. Zaradi smotrnega izkoriščanja zemljišč (prvi odstavek 71. člena Ustave) ne more obstajati zemljišče, glede katerega namenska raba ne bi bila določena. Opredelitev namenske rabe je namreč sestavni del pravne ureditve vsakega zemljišča.
[69]
Skladno z drugim odstavkom 48. člena ZUstS je zato Ustavno sodišče naložilo Občini, naj ugotovljeno protiustavnost iz 1. točke izreka odpravi v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka). Občina bo dolžna ob upoštevanju stališč iz te odločbe zagotoviti skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa pri določitvi oziroma spremembi namenske rabe predmetnega zemljišča.
[70]
Pri tem bo že pri pripravi strokovnih podlag
[71]
morala upoštevati, da leži to zemljišče na območju, ki je del območja Natura 2000, in omejitve, ki iz tega izhajajo. Na njihovi podlagi in ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera ter ob sodelovanju pristojnih državnih nosilcev urejanja prostora bo morala Občina presoditi, ali bo s spremembo namenske rabe predmetnega zemljišča iz stavbnega v gozdno zemljišče zagotovljeno pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesi pobudnice, varovanimi s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.
42. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost Odloka v delu, ki se nanaša na predmetno zemljišče, že zaradi neskladja s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, drugih očitkov pobudnice ni ocenjevalo.
C.
43. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena ZUstS
v sestavi: podpredsednica dr. Neža Kogovšek Šalamon ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Pri odločanju v tej zadevi je bil izločen sodnik dr. Rok Čeferin. Ustavno sodišče je o
dločbo sprejelo soglasno.
dr. Neža Kogovšek Šalamon
Podpredsednica
⇒
[1]
Urbanistični načrt za naselje Rova je del dokumenta "Urbanistični načrti, konceptualni del", ki ga je v avgustu 2015 za posamezna naselja na območju Občine pripravila družba LOCUS, d. o. o., Domžale.
[2]
Pobudnica navaja, da je to razvidno iz dokumenta "Kartografski del k urbanistični zasnovi za naselje Rova, namenska raba", ki je priloga k Urbanističnemu načrtu za naselje Rova.
[3]
Po navedbah pobudnice to izhaja iz dokumenta z naslovom "Namenska raba (kartografski del izvedbenega dela dopolnjenega osnutka OPN Domžale)", str. 9.
[4]
Pobudnica navaja, da je določitev te namenske rabe za zemljišče parc. št. 555/13, k. o. Dob, razvidna iz grafičnega dela k izvedbenem delu Odloka, in sicer iz Karte 3 – Prikaz območij enot urejanja prostora, osnovne oziroma podrobnejše namenske rabe prostora in prostorskih izvedbenih pogojev.
[5]
Pobudnica se v zvezi s tem sklicuje na odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9), št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 6) in št. U-I-151/15 z dne 4. 6. 2020 (Uradni list RS, 90/20, in OdlUS XXV, 11).
[6]
Pobudnica se pri tem sklicuje na seznam strokovnih podlag, ki je objavljen na spletni strani Občine (https://domzale.e-obcina.si/objava/71577).
[7]
Pobudnica se v zvezi s tem sklicuje na sodbe ESČP v zadevah
Skibińscy proti Poljski
z dne 14. 11. 2006 (87. točka obrazložitve),
Potomska in Potomski proti Poljski
z dne 29. 3. 2011 (65. točka obrazložitve),
Matczyński proti Poljski
z dne 15. 12. 2015 (104. točka obrazložitve) in
Kristiana Ltd. proti Litvi
z dne 6. 2. 2018 (106. točka obrazložitve).
[8]
Ta akt je bil Odlok o spremembah in dopolnitvah dolgoročnega plana Občine Domžale za obdobje 1986–2000 in srednjeročnega družbenega plana Občine Domžale za obdobje 1986–1990, za območje Občine Domžale, dopolnitev 2001 (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 8/01 – v nadaljevanju Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin iz leta 2001).
[9]
Občina se pri tem sklicuje na naravovarstveno mnenje in mnenje o sprejemljivosti vplivov plana na varovana območja ZRSVN, Območne enote Kranj, št. 2-III-83/3-O-17/AŠ z dne 23. 3. 2017, in
na mnenje
ZGS, Območne enote Ljubljana, št. 3407-153/2014-5 z dne 20. 3. 2017.
[10]
Odlok v 84. členu ureja členitev prostora po namenski rabi. Prvi odstavek tega člena se glasi: "Namenska raba prostora je določena za celotno območje občine Domžale. Prikazana je na kartah »3 – Prikaz območij enot urejanja prostora, osnovne oziroma podrobnejše namenske rabe prostora in prostorskih izvedbenih pogojev«."
[11]
V 159. členu Odloka so taksativno navedeni občinski prostorski izvedbeni akti, ki z dnem uveljavitve Odloka ostanejo v veljavi.
[12]
Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-327/20 ugotovilo, da je bil 58. člen ZUreP-2, ki je urejal sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte, v neskladju z Ustavo. Skladno z 2. točko izreka te odločbe lahko tožniki, ki so zoper prostorske izvedbene akte na podlagi 58. člena ZUreP-2 vložili tožbo v upravnem sporu, v treh mesecih po vročitvi odločitve Upravnega oziroma Vrhovnega sodišča, s katero je postopek odločanja o njihovem tožbenem zahtevku končan, vložijo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskega izvedbenega akta v skladu z Zakonom o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS) (glej 30.–31. točko obrazložitve odločbe št. U-I-327/20).
[13]
Iz podatkov, ki jih je Ustavnemu sodišču sporočilo Upravno sodišče, je razvidno, da je bil navedeni sklep Upravnega sodišča pobudnici vročen 29. 3. 2022, pobudnica pa je pobudo vložila 28. 6. 2022.
[14]
Za pobudnico, ki je pobudo vložila v skladu z načinom izvršitve, določenim v 2. točki izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-327/20, se ne uporablja način izvršitve, ki je določen v 4. točki izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-474/22 z dne 20. 3. 2025 (Uradni list RS, št. 25/25).
[15]
Navedeno izhaja tudi iz zemljiškoknjižnih podatkov za nepremičnino parc. št. 555/13, k. o. Dob, ki so dostopni v informacijskem sistemu eZK.
[16]
Glej sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-722/21 z dne 1. 4. 2022, 5. točka obrazložitve, št. U-I-24/17 z dne 21. 4. 2022, 10. točka obrazložitve, št. U-I-788/21 z dne 7. 9. 2023, 4. točka obrazložitve, in št. U-I-261/22 z dne 18. 10. 2023, 6. točka obrazložitve.
[17]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 13. točka obrazložitve.
[18]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-77/17 z dne 17. 2. 2022 (Uradni list RS, št. 29/22), 14. točka obrazložitve, ter s sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-84/17 z dne 21. 10. 2021, št. U-I-496/18 z dne 17. 2. 2021 in št. U-I-216/22 z dne 8. 9. 2022.
[19]
Na primer omejitve, določene s prostorskimi izvedbenimi pogoji (v nadaljevanju PIP) oziroma podrobnimi PIP ter omejitve, ki jih za posamezno vrsto namenske rabe prostora določa OPPN.
[20]
OPN v primerih, ko meja dopustne rabe prostora ne opredeljuje na način, ki bi (že sam po sebi) omogočal individualizacijo in konkretizacijo dopustnih posegov v prostor na konkretnem zemljišču, na pravni položaj lastnika tega zemljišča ne učinkuje neposredno. V takem primeru je treba meje dopustne rabe prostora oziroma pogoje dopustnih posegov v prostor na tem zemljišču ugotoviti v posebnem upravnem postopku (tj. v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja). V posamičnem in konkretnem upravnem aktu (gradbenem dovoljenju), ki ga pristojni upravni organ izda v tem postopku, pa se na podlagi OPN določijo tudi konkretni pogoji, ki jih je treba upoštevati pri posegih na tem zemljišču.
[21]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-144/17, 8. in 9. točka obrazložitve.
[22]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 13. točka obrazložitve.
[23]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-151/15, 12. in 13. točka obrazložitve.
[24]
V skladu z navedenima prilogama Odloka je (ob izpolnjenih tam določenih pogojih) na območju gozdnih zemljišč dopustna le gradnja cest, mostov, viaduktov, predorov, hidroenergetskih ter vodnih in vodnogospodarskih objektov.
[25]
Na območju gozdnih zemljišč je skladno s 148. členom Odloka dopustno še izvajanje gozdnogospodarskih del v skladu z načrti za gospodarjenje z gozdovi in dovoljenji ZGS, manjše krčitve gozdov v kmetijske namene, paša v skladu z gozdnogojitvenimi načrti, ureditve za potrebe lova in ribolova, sanacije peskokopov, kamnolomov in gramoznic, urejanje vodotokov in hudournikov ter druge vodnogospodarske ureditve za potrebe varstva pred negativnim delovanjem voda, pogojno pa tudi raziskave mineralnih surovin in geotermičnega energetskega vira.
[26]
Iz 82. člena Odloka izhaja, da ta odlok za vsako EUP določa PIP. Ti se delijo na splošne PIP, podrobne PIP in posebne PIP. Splošni PIP so določeni v poglavju III.2 Odloka in veljajo v vseh EUP, razen če je s podrobnimi ali posebnimi PIP določeno drugače. Podrobni PIP, ki so določeni v poglavju III.3 ter v Prilogi 1 in v Prilogi 2 Odloka, dopolnjujejo in spreminjajo splošne PIP po posameznih vrstah namenske rabe. Če so podrobni PIP drugačni od splošnih PIP, veljajo podrobni PIP. Za posamezne EUP so lahko poleg splošnih in podrobnih PIP določeni tudi posebni PIP. Ti so določeni v poglavju III.4 in v Prilogi 3 Odloka. Če se posebni PIP razlikujejo od splošnih ali podrobnih PIP, veljajo posebni PIP.
[27]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-348/96 z dne 27. 2. 1997 (Uradni list RS, št. 17/97, in OdlUS VI, 25), 7. točka obrazložitve.
[28]
Prav tam, 9. točka obrazložitve. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-99/04 z dne 16. 6. 2005 (Uradni list RS, št. 66/05, in OdlUS XIV, 56), 9. točka obrazložitve.
[29]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-260/02 z dne 17. 2. 2005 (Uradni list RS, št. 25/05, in OdlUS XIV, 7), 7. točka obrazložitve.
[30]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 18. točka obrazložitve.
[31]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-58/12 z dne 2. 10. 2013 (Uradni list RS, št. 90/13), 8. točka obrazložitve.
[32]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 19. točka obrazložitve.
[33]
Prav tam, 21. točka obrazložitve.
[34]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 20. točka obrazložitve, in št. U-I-139/15, 20. točka obrazložitve.
[35]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 20. točka obrazložitve.
[36]
Pojem zazidljivosti oziroma nezazidljivosti zemljišča glede na vsebino dopustne rabe zemljišča, ki jo določa OPN, napolnjuje Ustavno sodišče samo. Pojem nezazidljivo zemljišče v ustavnosodni presoji nima enakega pomena, kot ga je imel pojem nezazidljivo zemljišče v 143. členu ZUreP-2 oziroma ga ima v 152. členu ZUreP-3. Z vidika presoje omejitev pravice do zasebne lastnine šteje zemljišče zgolj takrat za zazidljivo, ko so merila in pogoji za umeščanje posegov v prostor s prostorskimi akti v taki meri določeni, da bi pobudnik lahko začel pripravo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja po predpisih, ki urejajo gradnjo objektov, ki jih OPN dopušča, in na njegovi podlagi vložil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja. Če na podlagi OPN ni mogoče (ali še ni mogoče) začeti s pripravo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja za gradnjo na konkretnem zemljišču, kar pomeni, da na tem zemljišču predvidena gradnja ni ali še ni mogoča, tako zemljišče z vidika presoje omejitev pravice do zasebne lastnine ne more šteti za zazidljivo (primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-217/22 z dne 12. 12. 2024 (Uradni list RS, št. 3/25), 51. točka obrazložitve, in št. U-I-329/22 z dne 22. 1. 2025 (Uradni list RS, št. 12/25), 32. točka obrazložitve).
[37]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 26. točka obrazložitve.
[38]
Po stališču ESČP je kakršnokoli vmešavanje javnega organa v mirno uživanje posesti upravičeno le, če služi legitimnemu javnemu interesu
(glej sodbo ESČP v zadevi
Béláné Nagy proti Madžarski
, z dne 13. 12. 2016, 113. točka obrazložitve).
[39]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 28. točka obrazložitve, in št. U-I-77/17, 29. točka obrazložitve.
[40]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 27. točka obrazložitve, in št. U-I-77/17, 29. točka obrazložitve.
[41]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 30. točka obrazložitve. Primerjaj tudi z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 25. in 26. točka obrazložitve.
[42]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 29. točka obrazložitve.
[43]
Skladno s prvim odstavkom 46. člena ZPNačrt se je postopek priprave OPN začel s sklepom župana, ki ga je ta objavil v uradnem glasilu in na svetovnem spletu.
[44]
Iz teh sklepov je razvidno, da je bil osnutek strateškega dela OPN Občine Domžale in konceptualnih delov urbanističnih zasnov za tam navedena naselja sprejet in posredovan v javno razgrnitev in v javno obravnavo v juniju 2014, dopolnjeni osnutek Odloka pa v oktobru 2015.
[45]
Tudi iz uvodne določbe Odloka je razvidno, da je bil ta sprejet na podlagi ZPNačrt.
[46]
Nosilci urejanja prostora so ministrstva, organi lokalnih skupnosti, izvajalci javnih služb ter nosilci javnih pooblastil, ki sodelujejo v postopku priprave prostorskih aktov. Nosilci urejanja prostora so državni in lokalni. Državni nosilci urejanja prostora so ministrstva in drugi državni organi oziroma organizacije, določeni z zakoni (10. točka 2. člena ZPNačrt).
[47]
Smernice so bile dokument, v katerem so nosilci urejanja prostora konkretizirali določbe predpisov in dokumentov s svojega delovnega področja na območje, ki je bilo predmet načrtovanja, in na načrtovane posege v prostor ali prostorske ureditve. Smernice državnih nosilcev urejanja prostora so bile splošne in posebne, razen za načrtovanje z občinskim podrobnim prostorskim načrtom (23. točka 2. člena ZPNačrt).
[48]
Mnenja so bila dokumenti, s katerimi so nosilci urejanja prostora ugotovili, ali so bile pri pripravi prostorskega akta upoštevane njihove smernice oziroma, če te niso bile izdane, ali so bili pri pripravi prostorskega akta upoštevani predpisi z njihovega delovnega področja (8. točka 2. člena ZPNačrt).
[49]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-164/14 z dne 16. 11. 2017 (Uradni list RS, št. 75/17, in OdlUS XXII, 13), 31. točka obrazložitve.
[50]
Ustavno sodišče je že v več odločbah poudarilo, da je spoštovanje načela strokovnosti posebej pomembno v primerih, ko občina spreminja obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, saj s tem intenzivno poseže v pričakovanja lastnika zemljišča in na novo sooblikuje upravičenja, ki izhajajo iz lastninske pravice (glej odločbe Ustavnega sodišča št.
U-I-151/15
, 26. točka obrazložitve, št.
U-I-144/17
, 23. točka obrazložitve, št.
U-I-77/17
, 35. točka obrazložitve, ter št.
U-I-148/19 z dne 14. 4. 2022
(Uradni list RS, št 60/22), 23. točka obrazložitve).
[51]
ZPNačrt vsebine strokovnih podlag ni posebej urejal. Njihovo vsebino je urejal ZUreP-2, ki je v tretjem odstavku 60. člena določal, da se s strokovnimi podlagami (i) ugotovijo in analizirajo podatki iz prikaza stanja prostora ter drugi podatki, ki so pomembni za pripravo prostorskega akta, vključno s podatki nosilcev urejanja prostora, problemi, razvojne potrebe in možnosti, stanje glede fizičnih lastnosti in pravnega stanja prostora, ranljivost prostora in ugotovijo tveganja in pričakovani vplivi na posamezne sestavine prostora in okolja, pričakovani učinki na gospodarski razvoj in družbeno-socialno okolje ter analizirajo prostorske, tehnične in tehnološke možnosti načrtovanih prostorskih ureditev; (ii) pripravijo strokovne rešitve načrtovanih prostorskih ureditev ter (iii) opravi vrednotenje in primerjava ali utemeljitev rešitev (vsebinsko enako določa tudi tretji odstavek 63. člena ZUreP-3).
[52]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-144/17, 24. točka obrazložitve.
[53]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-218/22 in št. U-I-265/22, obe z dne 12. 12. 2024 (Uradni list RS, št. 3/25), 30. točka obrazložitve.
[54]
Občina je bila dolžna z javnim naznanilom po svetovnem spletu in na krajevno običajen način obvestiti javnost o kraju in času javne razgrnitve ter javne obravnave in o načinu ter o roku posredovanja mnenj in pripomb javnosti na dopolnjeni osnutek OPN (drugi odstavek 50. člena ZPNačrt).
[55]
Pripravo predloga OPN je urejal 51. člen ZPNačrt, uskladitev in sprejem OPN pa je urejal 52. člen ZPNačrt.
[56]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 33. točka obrazložitve.
[57]
Glej Tabelo 1.b k 3. členu Odloka o PUP/12.
[58]
Glej Tabelo 2 k 8. členu Odloka o PUP/12.
[59]
Glej prikaz območij posameznih EUP, osnovne oziroma podrobnejše namenske rabe prostora in PIP na Karti 3 k izvedbenemu delu Odloka, list 9.
[60]
Dopolnjen osnutek Odloka je dostopen na https://www.domzale.si/objava/71577.
[61]
Glej Tabelo 3 v Prilogi 3 k tekstualnemu delu Odloka, kolikor se nanaša na naselje Češenik (dostopno na https://www.domzale.si/DownloadFile?id=62581).
[62]
Da je bila v dopolnjenem osnutku Odloka za osrednji del predmetnega zemljišča predvidena namenska raba "SSe", izhaja tudi iz dokumenta Stališča Občine Domžale do podanih pripomb vlagateljev iz javne razgrnitve dopolnjenega osnutka Občinskega prostorskega načrta občine Domžale od 1. 10. 2015 do 29. 11. 2015,
str. 107 in 216 (do
stopno na https://www.domzale.si/objava/72601).
[63]
Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-140/16 z dne 2. 4. 2020, 13. točka obrazložitve.
[64]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-151/11 z dne 5. 7. 2012 (Uradni list RS, št. 55/12), 11. točka obrazložitve.
[65]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 29.–33. točka obrazložitve
.
[66]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-329/22, 23. točka obrazložitve.
[67]
Primerjaj prav tam.
[68]
Prav tako tudi ne izhaja, da bi se pobudnica z v teh mnenjih izraženo zahtevo po določitvi gozdne rabe predmetnega zemljišča lahko kakorkoli drugače seznanila.
[69]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 19. točka obrazložitve.
[70]
Postopek sprejemanja OPN ureja ZUreP-3. V prvem odstavku 9. člena ZUreP-3 je določeno, da je treba pri urejanju prostora skrbno tehtati in medsebojno usklajevati različne interese v prostoru. V četrtem odstavku 9. člena ZUreP-3 je določeno, da morajo udeleženci pri urejanju prostora pri izvajanju nalog urejanja prostora upoštevati javni in zasebni interes ter ju med seboj skrbno pretehtati ter svoje odločitve vsebinsko utemeljiti, pri tem pa morajo poskrbeti, da zasebni interes ne škoduje javnemu.
[71]
Ustavno sodišče je že v več odločbah poudarilo, da brez ustreznih strokovnih razlogov za spremembo namenske rabe v postopku sprejemanja OPN ni mogoče ugotoviti vseh upoštevnih okoliščin, ki omogočajo skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa v skladu s 7. členom ZPNačrt (glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-77/17, 42. točka obrazložitve, št. U-I-144/17, 30. točka obrazložitve, št. U-I-148/19, 29. točka obrazložitve).