U-I-227/23
Natisni
Opravilna št.:
U-I-227/23
Datum odločitve:
22. 1. 2025
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 12/2025
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2025:U.I.227.23
Akt:
Zakon o zaščiti živali (Uradni list RS, št. 38/13 – uradno prečiščeno besedilo, 92/20, 159/21 in 109/23), 36.b, 36.c in 36.č čl. ter 3. al. 43. čl.
Izrek:
Šesti in sedmi odstavek 36.b člena Zakona o zaščiti živali (Uradni list RS, št. 38/13 – uradno prečiščeno besedilo, 92/20, 159/21 in 109/23) se razveljavita.
Prvi do peti ter osmi in deveti odstavek 36.b člena Zakona o zaščiti živali niso v neskladju z Ustavo.
Člena 36c in 36č Zakona o zaščiti živali nista v neskladju z Ustavo.
Tretja alineja 43. člena Zakona o zaščiti živali ni v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Iz četrtega odstavka 72. člena Ustave izhaja dolžnost zakonodajalca, da z zakonom ustrezno uredi varstvo živali. Varstvo živali je ustavno varovana vrednota ter, širše gledano, del ustavnih zahtev ohranjanja narave in varovanja okolja po prvem in drugem odstavku 72. člena Ustave. Za varstvo okolja, ki ni subjekt, da bi lahko sam varoval svoje pravice in interese, in kar velja tudi za varstvo živali, je na splošno še posebej pomembno delovanje subjektov, kot so različne nevladne organizacije, ki lahko na različne načine varujejo javne interese na teh področjih.
Ukrep trajnega odvzema rejnih živali posega v lastninsko pravico lastnikov in skrbnikov živali. Tudi skrbniki živali, ki niso njihovi lastniki, uživajo ustavnopravno varstvo lastninske pravice po 33. členu Ustave, saj se to varstvo razteza tudi na položaje, ki so za posameznika podobni lastninskopravnim.
Navedeni ukrep temelji na ustavno dopustnem cilju zaščite živali, saj se z njim lahko odstrani tveganje, da bi se mučenje živali pri skrbniku nadaljevalo ali ponavljalo. Ukrep je primeren in nujen za dosego zasledovanega cilja, pri čemer gre za odločanje o strokovnih vprašanjih, zato je treba zakonodajalcu priznati širše polje proste presoje. Ker tudi vrednost zasledovanega cilja končati trpljenje oziroma mučenje živali pretehta nad težo posledic posega v pravico do zasebne lastnine, ukrep ni v neskladju s pravico do zasebne lastnine.
Ker so z vidika presojanega ukrepa vsi lastniki in skrbniki živali v enakem položaju, saj za vse velja enak ukrep, sama finančna vrednost rejnih živali pa pri tem ni upoštevna, je ureditev skladna z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
Kvalificirani prijavitelji, kot jih določa Zakon o zaščiti živali, niso del državne uprave in niso nosilci javnih pooblastil, ker ne izvršujejo upravnih nalog oziroma ne izvajajo oblastnih dejanj kot pristojni inšpektorji. O pravicah in obveznostih posameznikov se odloča v konkretnih inšpekcijskih postopkih.
Ustavno sodišče medsebojno (ne)skladnost dveh zakonov presoja le, če bi ta pomenila anomijo v pravnem redu, ki bi kršila načela pravne države in s tem 2. člen Ustave.
Uporaba nedoločnih pravnih pojmov v predpisih sama po sebi ni v neskladju z Ustavo in tudi ne daje podlage za arbitrarno odločanje pristojnega organa v posameznih postopkih.
Izpodbijana ureditev, v skladu s katero lahko kvalificirani prijavitelj v primeru nestrinjanja z ugotovitvami pristojnega organa oziroma inšpektorja zahteva ponovno presojo teh ugotovitev, ki jo izvede posebna tričlanska komisija, ni jasno urejena, kar je v nasprotju z zahtevo po jasnosti in pomenski določljivosti predpisov iz 2. člena Ustave.
Geslo:
1.5.51.1.17.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Razveljavitev - Zakona.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.2.51.3.3 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Državni svet.
3.12 - Splošna načela - Jasnost in natančnost pravnih določb.
5.5.53 - Temeljne pravice - Kolektivne pravice - Varstvo živali pred mučenjem (72/3).
3.16 - Splošna načela - Sorazmernost.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 2, 14.2, 33, 120, 121, Ustava [URS]
Člen 21, 43, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Tiskovno sporočilo glede odločitve -
https://www.us-rs.si/odlocba-ustavnega-sodisca-st-u-i-227-23-z-dne-22-1-2025/
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Državni svet Republike Slovenije
Datum vloge:
6. 12. 2023
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava, ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US34041
Dokument v PDF obliki:
U-I-227-23.pdf
264 KB
Prenesite datoteko
U-I-227-23 - Odklonilno LM Šorli.pdf
107 KB
Prenesite datoteko
U-I-227-23 - Odklonilno LM dr. Svetlič.pdf
207 KB
Prenesite datoteko
U-I-227-23 - Pritrdilno LM dr. Knez.pdf
158 KB
Prenesite datoteko
U-I-227-23 - Pritrdilno LM dr. Šugman Stubbs.pdf
142 KB
Prenesite datoteko
U-I-227-23 - Odklonilno LM dr. Čeferin.pdf
110 KB
Prenesite datoteko
U-I-227/23-14
22. 1. 2025
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji 22. januarja 2025
odločilo:
1. Šesti in sedmi odstavek 36.b člena Zakona o zaščiti živali (Uradni list RS, št. 38/13 – uradno prečiščeno besedilo, 92/20, 159/21 in 109/23) se razveljavita.
2. Prvi do peti ter osmi in deveti odstavek 36.b člena Zakona o zaščiti živali niso v neskladju z Ustavo.
3. Člena 36c in 36č Zakona o zaščiti živali nista v neskladju z Ustavo.
4. Tretja alineja 43. člena Zakona o zaščiti živali ni v neskladju z Ustavo.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Predlagatelj je vložil zahtevo za oceno ustavnosti v izreku navedenih določb Zakona o zaščiti živali (v nadaljevanju ZZZiv). Zatrjuje njihovo neskladje z 2. členom in drugim odstavkom 14. člena ter 33., 120. in 121. členom Ustave. Sklicuje se na pravni mnenji Odvetniške pisarne Ščernjavič ("Pravno mnenje glede (ne)skladnosti 9. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zaščiti živali (ZZZiv-F) z ustavo RS z dne 3. 11. 2023" in "Pravno mnenje glede ustavne (ne)skladnosti ureditve, da se kupnina od trajno odvzete rejne živali ne izplača skrbniku živali (tretja alineja 43. člena ZZZiv) z dne 29. 11. 2023"), ki ju ni predložil. Pojasnjuje širšo pravno ureditev nadzora nad spoštovanjem pravil, ki se nanašajo na zaščito živali, in trdi, da izpodbijane določbe, ki so začele veljati z uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zaščiti živali (Uradni list RS, št. 109/23 – v nadaljevanju ZZZiv-F), vsebujejo veliko protislovij. Kljub temu da naj bi imel inšpekcijski organ kadrovski primanjkljaj, naj bi se mu nalagale dodatne naloge in o svojih ugotovitvah naj bi moral obveščati kvalificiranega prijavitelja (v nadaljevanju prijavitelj). Poleg tega naj bi moral inšpekcijski organ ponovno odločati v posamezni zadevi, če bi tako zahteval prijavitelj. Vzpostavljen naj bi bil vzporeden mehanizem nadzora, saj naj bi se prijaviteljem podelile pristojnosti, ki naj bi bile sicer pridržane državni upravi. To naj bi bilo v neskladju s pojmom neodvisne nevladne organizacije. V očitnem nasprotju s tem pojmom naj bi bila ureditev, ki določa, da je prijavitelj član nevladne organizacije, ki deluje v javnem interesu na področju zaščite živali. Predlagatelj razlaga, da niso podani dopustni ustavnopravni razlogi za prenos upravnih nalog na nedržavne subjekte. Trdi, da se bo lahko odprla pot smiselno enakemu ukrepanju zakonodajalca tudi na drugih področjih družbenega življenja. Podeljevanje nalog državne uprave zasebnim subjektom naj bi vzpostavilo družbo nadzora. Izpodbijana ureditev naj bi nekatere ukrepe prijaviteljev vezala na nedoločna pravna pojma sum povzročanja trpljenja živali (tretji odstavek 36.b člena ZZZiv) in sum mučenja živali, ko je ogroženo življenje živali (peti odstavek 36.b člena ZZZiv). Ta pojma naj ne bi bila izoblikovana niti v teoriji niti v praksi. Pooblastila represivnih organov naj bi lahko pomenila močan poseg v človekove pravice, zato naj bi morala biti zakonska ureditev jasna in podrobna. Nejasna naj bi bila tudi položaj in odločanje komisije iz šestega odstavka 36.b člena ZZZiv. V razmerju med, na eni strani, določbami o inšpekcijskem nadzoru, ki jih določa Zakon o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07 – uradno prečiščeno besedilo in 40/14 – v nadaljevanju ZIN), in določbami Zakona o nevladnih organizacijah (Uradni list RS, št. 21/18 – v nadaljevanju ZNOrg) ter, na drugi strani, določbami 36.b do 36.č člena ZZZiv, ki se nanašajo na prijavitelje, naj bi obstajala notranja nasprotja, ki kršijo načela pravne države. Izpodbijana ureditev naj bi nedržavne subjekte postavljala v položaj, v katerem naj bi bili nadrejeni uradnim osebam, čeprav naj bi moralo biti ravno obratno. Predlagatelj nasprotuje spremembi pooblastil inšpektorjev, ki zadevajo trajni odvzem rejnih živali, do katere je prišlo z uveljavitvijo ZZZiv-F. V skladu s temi pooblastili naj bi morebitna razlika med kupnino in stroški postopka, če se žival po odvzemu proda, namesto skrbniku živali (kot je veljalo do zdaj) pripadla zavetiščem oziroma naj bi bila namenjena za izvajanje določenih zakonskih ukrepov. To naj bi povzročalo tudi neenako obravnavo lastnikov živali. Po mnenju predlagatelja pomeni ukrep trajnega odvzema in prodaje rejne živali nesorazmeren poseg v lastninsko pravico, dopuščal pa naj bi tudi različne možnosti zlorab. V primeru odvzema živali naj lastnik ne bi imel primerne pravne varnosti, saj naj pritožba ne bi zadržala izvršitve odločbe o odvzemu. Predlagatelj Ustavnemu sodišču predlaga, naj izpodbijane določbe razveljavi, predlaga pa tudi zadržanje njihovega izvrševanja do končne odločitve Ustavnega sodišča in absolutno prednostno obravnavo zadeve.
2. Zahteva je bila poslana Državnemu zboru. Nanjo sta se odzvala Državni zbor in Vlada. Državni zbor se je izjavil samo glede predloga za začasno zadržanje, Vlada pa je posredovala tudi mnenje o vsebini zahteve. V njem izraža pomislek glede možnosti, da lahko prijavitelj v primeru nestrinjanja z ugotovitvami pristojnega organa zahteva ponovno presojo teh ugotovitev, ki jo izvede posebna komisija. Vlada pojasnjuje, da ZZZiv ne opredeljuje konkretnih posledic, ki jih ima odločitev te komisije na inšpekcijski postopek. Sicer pa Vlada meni, da sodelovanja prijaviteljev ni mogoče razumeti v smislu vzpostavitve vzporednega sistema nadzora nad spoštovanjem predpisov. Vlada navaja, da bi v primeru odprave ukrepa odvzema živali organi nadzora izgubili bistveni instrument, ki jim omogoča, da v najhujših primerih mučenja živali te odvzamejo in s tem preprečijo njihovo nadaljnje trpljenje. Vendar pa naj bi lahko prišlo do težav pri ukrepu razdeljevanja morebitnih ostankov kupnin zavetiščem in prehodnim hlevom, ker naj bi bila odločitev o tem v diskreciji uradnega veterinarja, ki vodi konkretni inšpekcijski postopek. Vlada meni, da bi bilo treba to vprašanje urediti sistematično in pregledno ter da razdelitev finančnih sredstev ne bi smela biti prepuščena odločitvi posameznega uradnega veterinarja.
3. Predlagatelju je bilo poslano mnenje Vlade o vsebini zahteve, do katerega se ni opredelil.
4. Predlog predlagatelja, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih določb, je Ustavno sodišče zavrnilo s sklepom št. U-I-227/23 z dne 12. 1. 2024, ker pogoji iz prvega odstavka 39. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) niso bili izpolnjeni. Hkrati je sklenilo, da bo zadevo obravnavalo absolutno prednostno.
B. – I.
Izpodbijana ureditev
5. Predlagatelj navaja, da izpodbija 36.b, 36.c in 36.č člen ZZZiv, ki so umeščeni v IV. poglavje ZZZiv ("nevladne organizacije, ki delujejo v javnem interesu na področju zaščite živali"), ter tretjo alinejo 43. člena ZZZiv, ki je umeščen v VIII. poglavje ZZZiv ("nadzorstvo").
6. Členi 36b, 36c in 36č ZZZiv določajo:
"
36.b člen
Upravni organ, pristojen za veterinarstvo, nevladnim organizacijam iz 34. člena tega zakona v okviru prostovoljnega udejstvovanja omogoči izvajanje nalog svetovanja skrbnikom živali, osveščanja in opozarjanja na nepravilnosti v zvezi z živalmi ter sodelovanje z nadzornimi organi v primeru ugotovljenih nepravilnosti, tako da imenuje kvalificirane prijavitelje nepravilnega ravnanja z živalmi (v nadaljnjem besedilu: prijavitelj).
Za izvajanje pete alineje drugega odstavka 34. člena tega zakona lahko prijavitelj v sodelovanju z uradnim veterinarjem, tudi z njegovo navzočnostjo, pri skrbniku živali, pri katerem zazna nepravilno ravnanje ali kršitve obveznosti iz tega zakona, fotografira nepravilnosti, ga pozove k pravilnemu ravnanju in v primeru neodzivnosti ali nadaljevanja kršitev poda prijavo v reševanje upravnemu organu, pristojnemu za veterinarstvo.
Prijavitelj lahko nepravilnosti fotografira le v primeru suma povzročanja nepotrebnega trpljenja živali ob navzočnosti uradnega veterinarja na način, da ne stopi na zasebno zemljišče skrbnika živali ter na način, da so na fotografijah zajete samo živali in ne osebe. Fotografiranje se sme izvesti iz javnega kraja, z zasebnega zemljišča pa le, če to dovoli lastnik ali posestnik tega zemljišča. Fotografije hrani v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Nadzor nad varstvom osebnih podatkov se izvaja v skladu z določbami zakona, ki ureja varstvo osebnih podatkov.
Uradni veterinar lahko uporabi zbrane dokaze in izjave prijavitelja v inšpekcijskem postopku.
V primeru suma mučenja živali, ko je ogroženo življenje živali, prijavitelj nemudoma obvesti pristojni organ za veterinarstvo, ki v 48 urah oziroma drugi delovni dan po preteku roka obvesti prijavitelja o ugotovitvah.
Prijavitelj lahko v primeru nestrinjanja z ugotovitvami pristojnega organa za veterinarstvo zahteva ponovno presojo ugotovitev, ki jo izvede tričlanska komisija upravnega organa za veterinarstvo, določena izmed uradnih veterinarjev in predstavnika Centra za dobrobit živali v okviru Nacionalnega veterinarskega inštituta ter pravnika, ki je v komisijo imenovan s strani ministra za pravosodje.
Zoper odločitev komisije ni pritožbe.
Če upravni organ, pristojen za veterinarstvo, ugotovi, da prijavitelj krši obseg pristojnih nalog ali je pri opravljanju nalog prekoračil pooblastila, mu imenovanje in izkaznico prekliče za obdobje enega leta. V primeru ponovne kršitve, storjene v obdobju petih let od prejšnje kršitve, upravni organ imenovanje in izkaznico trajno prekliče.
Zoper odločbo o preklicu ni pritožbe, dovoljen je upravni spor.
36.c člen
Prijavitelj je lahko vsaka polnoletna oseba, ki je državljan Republike Slovenije in izpolnjuje dodatne pogoje:
ima najmanj srednješolsko izobrazbo,
je najmanj tri leta aktiven član nevladne organizacije, ki deluje v javnem interesu na področju zaščite živali,
ima opravljeno predhodno usposabljanje iz drugega odstavka 36.č člena tega zakona oziroma obnovitveno usposabljanje iz tretjega odstavka 36.č člena tega zakona,
je opravil izpit za prijavitelja in
je predložil potrdilo o nekaznovanosti za kazniva dejanja, ki se preganjajo po uradni dolžnosti.
Izpit za prijavitelja kandidat opravlja pred komisijo, ki jo imenuje direktor upravnega organa, pristojnega za veterinarstvo. Komisijo sestavljajo predstavnik upravnega organa, pristojnega za veterinarstvo, predstavnik Nacionalnega centra za dobrobit živali in predstavnik nevladnih organizacij, ki delujejo v javnem interesu na področju zaščite živali.
Za predstavnika nevladne organizacije je lahko imenovan član društva, ki ima opravljeno usposabljanje v skladu s pravilnikom, ki ureja podrobnejše kriterije za pridobitev statusa društva ali organizacije, ki na področju zaščite živali deluje v javnem interesu. Nevladne organizacije upravnemu organu, pristojnemu za veterinarstvo, predlagajo po eno osebo v seznam članov komisije. Predstavnik nevladne organizacije, ki sodeluje v posamezni komisiji, ni hkrati član nevladne organizacije, iz katere prihaja kandidat.
Kandidat, ki je uspešno opravil izpit, na podlagi pisne vloge, ki ji priloži dokazila o izpolnjevanju pogojev iz prvega odstavka tega člena, z imenovanjem pridobi izkaznico, ki jo izda upravni organ, pristojen za veterinarstvo. Izkaznica velja pet let. Po preteku mora prijavitelj za ponovno imenovanje opraviti usposabljanje iz tretjega odstavka 36.č člena tega zakona in izpit iz četrte alineje prvega odstavka tega člena.
Upravni organ o imenovanih prijaviteljih in izdanih izkaznicah upravlja evidenco, v kateri se obdelujejo osebno ime, datum pridobitve imenovanja in naziv nevladne organizacije, katere član je prijavitelj, ter zaporedno številko izdane izkaznice.
Vsebino in način opravljanja izpita ter obliko in vsebino izkaznice predpiše minister.
36.č člen
Usposabljanje za pristop k izpitu za prijavitelja izvaja Nacionalni center za dobrobit živali, ko je prijavljenih najmanj pet kandidatov.
Usposabljanje obsega najmanj 40 ur vsebin s področja biologije, fiziologije, obnašanja in zdravstvenega varstva živali ter predpisov, ki urejajo zaščito živali, in predpisov, ki urejajo postopke inšpekcijskega nadzora in prekrškovne postopke.
Obnovitveno usposabljanje obsega najmanj deset ur vsebin iz prejšnjega odstavka tega člena.
Program in ceno usposabljanja, ki vključuje tudi opravljanje izpita, potrdi upravni organ, pristojen za veterinarstvo.
Nacionalni center za dobrobit živali o izvedenih usposabljanjih upravlja evidenco, v kateri se obdelujejo naslednji podatki o udeležencih usposabljanj: osebno ime, naslov prebivališča, datum rojstva, vrsto in vsebino usposabljanja ter datum usposabljanja in zaporedno številko potrdila o opravljenem usposabljanju.
"
7. Tretja alineja 43. člena ZZZiv določa:
"
43. člen
Pri inšpekcijskem nadzorstvu ima pristojni inšpektor, poleg pravic in dolžnosti, ki jih ima po drugih predpisih, še te pravice in dolžnosti:
[…]
–    začasno ali trajno odvzeti žival in prepovedati stike dosedanjemu skrbniku živali, če je to potrebno za zaščito živali v primeru kršitve določb tega zakona. Za začasno odvzete rejne živali uradni veterinar odredi oskrbo na domu skrbnika živali, če to ni možno, pa se živali trajno odvzamejo in namestijo v prehodnem hlevu in najpozneje v 30 dneh od odvzema prodajo nevladni organizaciji, ki deluje v javnem interesu, ali kmetijskemu gospodarstvu. Če se trajno odvzeta žival v 30 dneh ne proda, uradni veterinar odloči, ali se namestitev živali v prehodnem hlevu podaljša ali se žival usmrti. Iz kupnine od prodane živali se pokrijejo stroški postopka, morebitna razlika pa se nameni za izvajanje nalog skrbi za živali iz 33. člena tega zakona ali za dejavnost oskrbe trajno odvzetih rejnih živali iz 33.a člena tega zakona. Za odvzete hišne živali, razen za živali prosto živečih vrst, uradni veterinar odredi namestitev v zavetišče, ki lahko žival takoj odda primernemu skrbniku oziroma ravna v skladu z 31. členom tega zakona. Za začasno ali trajno odvzete živali prosto živečih vrst uradni veterinar odredi začasno oskrbo v zatočišču za živali prosto živečih vrst v skladu s predpisi, ki urejajo ohranjanje narave. Če je bila žival oddana novemu skrbniku, je v primeru pravnomočno odpravljene odločbe o odvzemu živali dosedanji skrbnik živali upravičen do odškodnine, ki jo uveljavlja pred pristojnim sodiščem;
[…]"
8. Izpodbijana ureditev, ki je začela veljati 11. 11. 2023 z uveljavitvijo ZZZiv-F, določa poseben institut prijavitelja, spreminja pa tudi nekatera pravila, ki se nanašajo na ukrep odvzema živali. Iz Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zaščiti živali z dne 13. 4. 2023, EPA: 746 - IX (v nadaljevanju Predlog ZZZiv-F), izhaja, da je ključni cilj navedenih sprememb krepitev odgovornega lastništva živali kot čutečih bitij, zmanjševanje števila zapuščenih in trpinčenih živali ter poglabljanje zavedanja posameznikov o vrednotah ravnanja z živalmi.
[1]
Nova ureditev naj bi pooblaščala posebej usposobljene osebe, katerih primarne naloge naj bi bile odkrivanje primerov mučenja oziroma zanemarjanja živali in prijavljanje teh primerov pristojni inšpekciji, sodelovanje v inšpekcijskih postopkih ter ozaveščanje javnosti.
[2]
Kot pojasnjuje tudi predlagatelj, je bil po Predlogu ZZZiv-F sprva predviden institut pooblaščenega svetovalca za zaščito živali, preko katerega naj bi nevladne organizacije v javnem interesu postale komplementaren del sistema inšpekcijskega nadzora na področju zaščite živali. Nova ureditev naj bi temeljila na sodelovanju nevladnih organizacij oziroma njihovih članov z inšpekcijsko službo pri ugotavljanju nepravilnosti in zbiranju dokazov o kršitvah, ki jih inšpektorji lahko uporabijo v inšpekcijskem nadzoru.
[3]
Čeprav je po sprejetem ZZZiv-F pojem pooblaščeni svetovalec za zaščito živali nadomeščen s pojmom prijavitelj, se sama ureditev, kot je bila določena že v prvotnem Predlogu ZZZiv-F, v osnovi ni spremenila.
9. Prijavitelje imenuje upravni organ, pristojen za veterinarstvo, to je Uprava za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin (v nadaljevanju UVHVVR). Prvi odstavek 36.b člena ZZZiv določa, da je na ta način nevladnim organizacijam iz 34. člena ZZZiv omogočeno izvajanje nalog svetovanja skrbnikom živali, ozaveščanja in opozarjanja na nepravilnosti v zvezi z živalmi ter sodelovanje z nadzornimi organi v primeru ugotovljenih nepravilnosti. Nevladne organizacije, kot jih določa 34. člen ZZZiv, so praviloma društva,
[4]
ki delujejo na področju zaščite živali in imajo ob izpolnjevanju pogojev v skladu s to določbo tudi status nevladne organizacije v javnem interesu. Samo (aktivni) člani navedenih društev oziroma nevladnih organizacij v javnem interesu na področju zaščite živali so lahko imenovani za prijavitelje ob izpolnjevanju pogojev iz prvega odstavka 36.c člena ZZZiv. Če prijavitelji zaznajo nepravilno oziroma nezakonito ravnanje z živalmi, svoje ugotovitve posredujejo uradnim veterinarjem oziroma UVHVVR.
[5]
10. Uradni veterinarji so doktorji veterinarske medicine, ki so v skladu z Zakonom o veterinarskih merilih skladnosti (Uradni list RS, št. 93/05 in 22/18 – v nadaljevanju ZVMS) zaposleni v UVHVVR
[6]
in poleg različnih inšpektorjev tudi nadzorujejo izvajanje ZZZiv ter na njegovi podlagi izdanih predpisov.
[7]
Uradni veterinarji imajo ob pooblastilih, ki jih določa ZVMS, tudi položaj, pravice, dolžnosti in pooblastila po predpisih, ki urejajo inšpekcijski nadzor.
[8]
Temeljna vprašanja, povezana z inšpekcijskim nadzorom, ureja ZIN. Pravice in dolžnosti pristojnih inšpektorjev po ZZZiv posebej določa še 43. člen tega zakona. Pristojni inšpektor v smislu te določbe je tudi uradni veterinar.
[9]
V skladu z 42.a členom ZZZiv se za nadzor nad zaščito živali tudi oblikuje posebna enota uradnih veterinarjev, ki deluje v okviru inšpekcije, pristojne za zaščito živali (to je Inšpekcija za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin, ki deluje znotraj UVHVVR). V skladu s to določbo ter upoštevaje strokovne naloge in pooblastila, kot jih določa tudi že četrti odstavek 85. člena ZVMS (kot so na primer izvajanje veterinarskih pregledov in odvzemanje vzorcev ter odrejanje predpisanih ukrepov), naloge posebne enote uradnih veterinarjev zajemajo ukrepanje ob kršitvah, ki se nanašajo na večje število živali, ukrepanje v primeru prometnih nesreč, v katerih je udeleženo večje število živali, ter opravljanje drugih nalog in aktivnosti po pooblastilu direktorja UVHVVR.
[10]
Obseg presoje
11. Predlagatelj izrecno ne navaja razlogov za zatrjevano neskladje z Ustavo za vse izpodbijane določbe v celoti. Vendar so te med seboj tesno povezane, saj se vse nanašajo na pravni položaj prijaviteljev ter na njihove pravice in dolžnosti, kar je za predlagatelja v celoti sporno. Predlagatelj meni, da je že sam institut prijavitelja protiustaven, na imenovanje in delovanje prijaviteljev pa se nanašajo celotni 36.b, 36.c in 36.č člen ZZZiv. V zvezi z izpodbijano tretjo alinejo 43. člena ZZZiv, ki se nanaša na nadzorstvo nad izvajanjem določb tega zakona, predlagatelj izrecno navaja razloge za zatrjevano neskladje z Ustavo. Glede na navedeno je Ustavno sodišče štelo, da predlagatelj izpodbija vse navedene določbe ZZZiv v celoti.
12. Ustavno sodišče ni upoštevalo navedbe predlagatelja, da so očitki glede neskladja izpodbijane ureditve z Ustavo podrobneje razdelani v dveh pravnih mnenjih, na kateri se v celoti sklicuje in za kateri predlaga, da se upoštevata kot sestavni del zahteve. Predlagatelj pravnih mnenj ni predložil, in tudi če bi ju, splošno sklicevanje na priloge ne more nadomestiti trditvene podlage predlagatelja. Ustavno sodišče je zato opravilo presojo izpodbijane ureditve glede na navedbe v zahtevi.
B. – II.
Temeljna izhodišča
13. Kot je bilo že navedeno (glej 8. točko obrazložitve te odločbe), je namen izpodbijane ureditve zaščita oziroma varstvo živali. Četrti odstavek 72. člena Ustave določa, da varstvo živali pred mučenjem ureja zakon. Zakonodajalec se je dolžan ustrezno odzvati na dejanske razmere, ki so v škodo živalim in njihovemu dobremu počutju. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-140/14 z dne 25. 4. 2018 (Uradni list RS, št. 35/18, in OdlUS XXIII, 6) že posebej poudarilo, da bi opustitev normativnega urejanja zaščite živali pomenila kršitev te ustavne določbe. Iz tega, da Ustava zahteva zakonodajno ureditev varstva živali, sledi, da je varstvo živali ustavno varovana vrednota in da pomeni vsebino ustavno dopustnega javnega interesa, ki lahko utemeljuje tudi posege v človekove in ustavne pravice (tretji odstavek 15. člena Ustave). Ustava ne dovoljuje, da bi se živalim brez utemeljenega razloga povzročalo trpljenje, bolezen ali smrt ali da bi se živalim povzročalo trpljenje, ki se mu je mogoče brez večjih težav in nesorazmernih stroškov izogniti. Opredelitev ustavno zapovedanega varstva živali pred mučenjem zajema prizadevanja zakonodajalca, da prepreči, ublaži ali omili telesno neprijetne občutke bolečine, stresa in strahu, ki jih živalim povzroča človek. Tudi Pogodba o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – PDEU) v 13. členu nalaga državam članicam Evropske unije (v nadaljevanju EU) dolžnost, da pri oblikovanju in izvajanju politik EU na področjih, ki zadevajo živali, upoštevajo zahteve po dobrem počutju živali kot čutečih bitij.
14. Širše gledano, je ustrezno varstvo (dobrobiti) vseh živali del ustavnih zahtev ohranjanja narave in varovanja okolja.
[11]
V skladu s prvim in drugim odstavkom 72. člena Ustave država skrbi za zdravo življenjsko okolje, do katerega ima vsakdo pravico. Pri tem je pomembno tudi zavedanje, da okolje ni subjekt, ki bi lahko sam zastopal svoje pravice. Varovano je prek pravic posameznikov in dolžnosti države, kar pa v konfliktu različnih interesov pogosto ne zadošča za njegovo učinkovito varstvo. Zato je za področje varstva okolja izrednega pomena omogočanje obstoja in delovanja subjektov, kot so različne nevladne organizacije, ki delujejo kot njegov
alter ego
.
[12]
Ker so živali del narave in okolja, navedeno torej smiselno velja tudi za varstvo živali.
B. – III.
Presoja skladnosti tretje alineje 43. člena ZZZiv (odvzem živali) z drugim odstavkom 14. člena in 33. členom Ustave
Presoja z vidika 33. člena Ustave
15. Ustavno sodišče je naprej opravilo presojo zatrjevane neskladnosti izpodbijane ureditve s 33. členom Ustave (pravica do zasebne lastnine). Predlagatelj navaja, da trajni odvzem in prodaja rejne živali po tretji alineji 43. člena ZZZiv pomenita nesorazmeren in zato ustavno nedopusten poseg v lastninsko pravico njenega lastnika oziroma skrbnika. Žival naj bi lahko pomenila "eksistenčno sredstvo". Predlagatelj trdi, da pomeni pravna ureditev prodaje živali, pri čemer se kupnina, če je njen znesek višji od stroškov, ne izroči dosedanjemu skrbniku živali, hudo sankcijo in prikrito kaznovanje, ki še dodatno prizadene skrbnika živali. Ta naj bi bil za kršitev ZZZiv večkrat sankcioniran. Predlagatelj navaja, da se kršitelju odvzame žival, plačati mora globo, opraviti mora usposabljanje in izpit o živalih v skladu s 7.a členom ZZZiv, odvzame pa se mu še morebitni ostanek kupnine (razlika med kupnino za odvzeto žival in stroški postopka). V primeru odvzema večjega števila živali, tudi če posamezna žival nima večje vrednosti, naj bi skupna vrednost oškodovanja skrbnika živali lahko dosegla tolikšno škodo, da bi ta lahko imela usoden vpliv na (gospodarsko) dejavnost skrbnika živali oziroma na njegovo premoženje. Ureditev odvzema živali naj bi tudi kršila načelo enakosti. Lastniki plemenskih ali drugih živali z večjo finančno vrednostjo (tudi na primer živali, ki so namenjene za tekmovanja in razstave) naj bi bili v slabšem položaju kot tisti, ki takšnih živali nimajo. Tretja alineja 43. člena ZZZiv naj bi določala odvzem in prodajo ali usmrtitev vseh živali, ne glede na njihovo poreklo, namen in vrednost.
16. Glede na vsebino očitkov je Ustavno sodišče štelo, da je za predlagatelja sporen ukrep iz tretje alineje 43. člena ZZZiv, kolikor se nanaša na trajen odvzem rejnih živali
[13]
brez plačila nadomestila (razlastitev). Zato je predlagateljeve očitke presodilo s tega vidika.
17. Iz tretje alineje 43. člena ZZZiv izhaja, da ima pristojni inšpektor oziroma uradni veterinar
[14]
(med drugim) pravico in dolžnost, da trajno odvzame žival in jo, če gre za rejno žival, namesti v prehodnem hlevu
[15]
ter prepove stike z njo dosedanjemu skrbniku živali, če je to potrebno za zaščito živali v primeru kršitve ZZZiv. Rejna žival se v tem primeru proda nevladni organizaciji, ki deluje v javnem interesu, ali kmetijskemu gospodarstvu. Iz kupnine od prodane živali se pokrijejo stroški postopka, morebitna razlika pa se nameni za izvajanje nalog skrbi za živali iz 33. člena ZZZiv (zavetišča) ali za dejavnost oskrbe trajno odvzetih rejnih živali iz 33.a člena ZZZiv (prehodni hlevi). Če do prodaje ne pride v 30 dneh, pristojni inšpektor odloči, ali se namestitev živali v prehodnem hlevu podaljša ali se žival usmrti. Do trajnega odvzema rejnih živali lahko pride tudi v primeru, ko se sicer te živali sprva odvzamejo le začasno. Za začasno odvzete rejne živali pristojni inšpektor najprej odredi oskrbo na domu skrbnika živali, če pa to ni možno, se te živali nato trajno odvzamejo in namestijo v prehodnem hlevu ter najpozneje v 30 dneh prodajo. Če do prodaje v tem roku ne pride, pristojni inšpektor odloči, ali se namestitev živali v prehodnem hlevu podaljša ali se žival usmrti.
18. Pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave varuje človekovo svobodo na premoženjskem področju. Z jamstvom zasebne lastnine Ustava ne varuje le lastninske pravice, kot je opredeljena v civilnem pravu,
[16]
temveč vse pravne položaje, ki imajo za posameznika na podoben način kot lastninska pravica premoženjsko vrednost in ki mu omogočajo svobodo ravnanja na premoženjskem področju ter s tem svobodno in odgovorno oblikovanje lastne usode.
[17]
Navedena pravica varuje na eni strani konkreten položaj imetnika pravice pred oblastnimi posegi v njegovo lastninsko sfero, na drugi strani pa pravne položaje, s katerimi se uresničuje varovanje svobode na premoženjskem področju.
[18]
Lastninska pravica je sestavljena iz različnih upravičenj, katerih vsebino je treba zakonsko urediti. Zato ustavni pojem lastnine dobi vsebino šele z zakonsko ureditvijo. Ustava v prvem odstavku 67. člena pooblašča zakonodajalca, da določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da bo zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija.
[19]
Poseg v pravico do zasebne lastnine
19. Ustavno sodišče pritrjuje predlagatelju, da pomeni ukrep trajnega odvzema rejnih živali, kot ga določa tretja alineja 43. člena ZZZiv in ki mu lahko sledi ukrep prodaje teh živali,
[20]
poseg v lastninsko pravico lastnikov živali, ki jo varuje 33. člen Ustave. Predlagatelj se smiselno sklicuje na ustavnosodno presojo, iz katere izhaja, da pomeni trajni odvzem možnosti dejanskega razpolaganja s predmetom in pravne upravičenosti do predmeta poseg v lastninsko pravico.
[21]
Predmet stvarnih pravic so v skladu s Stvarnopravnim zakonikom (Uradni list RS, št. 87/02, 91/13 in 23/20 – v nadaljevanju SPZ) stvari.
[22]
Stvar je samostojen telesni predmet, ki ga človek lahko obvladuje.
[23]
SPZ določa, da živali niso stvari, temveč čuteča živa bitja, katerih zaščito urejajo posebni zakoni.
[24]
Iz Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Stvarnopravnega zakonika z dne 21. 11. 2019, EPA: 906 - VIII (v nadaljevanju Predlog SPZ-B), izhaja, da je 15.a člen SPZ odraz zavedanja, da živali kot živih bitij ni mogoče enačiti s položajem stvari zgolj kot telesnega objekta, ki ga človek obvladuje. Tudi 72. člen Ustave terja, da se živali, ob siceršnji premoženjski komponenti, obravnavajo kot čuteča bitja. Živali so, odvisno od značilnosti živčnega sistema posamezne vrste, deležne posebnega pravnega varstva zaradi njihove lastnosti "čutečnosti", torej zmožnosti odzivanja na okolico in predvsem v smislu čutenja bolečine.
[25]
Vendar se za živali uporabljajo določila SPZ, ki urejajo premičnine, če zakon ne določa drugače.
[26]
Iz navedenega izhaja, da je konkreten pravni položaj živali odvisen tudi od upoštevne področne zakonodaje. Po ZZZiv so živali živi vretenčarji razen človeka, ki so sposobne čutiti, saj imajo razvite sisteme za zaznavo in obdelavo bolečih dražljajev.
[27]
20. Poseben položaj živali kot čutečih bitij in dolžnost njihove zaščite v skladu z 72. členom Ustave torej še ne izključuje uporabe jamstev iz 33. člena Ustave. Žival v smislu ZZZiv je del premoženjske sfere posameznika (fizične ali pravne osebe). Tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) je denimo že presojalo ukrep obveznega zakola živali brez pravice do nadomestila zaradi preprečevanja širjenja bolezni z vidika pravice do mirnega uživanja premoženja iz 1. člena Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP).
[28]
Ugotovilo je, da obvezni zakol rejnih živali (goveda) brez pravice do nadomestila v primerih, ko je skrbnik živali kršil predpise o zagotavljanju zdravja in dobrobiti živali, ni v nasprotju s 1. členom Prvega protokola k EKČP (varstvo premoženja).
21. Ukrep trajnega odvzema rejnih živali iz tretje alineje 43. člena ZZZiv lastniku živali ne daje pravice do nadomestila. Zakon ne predvideva vračila razlike med kupnino in stroški postopka skrbniku živali (v primeru prodaje živali) oziroma plačila ustreznega nadomestila (v primeru njihove usmrtitve). Ustavno sodišče šteje, da trajni odvzem rejnih živali iz tretje alineje 43. člena ZZZiv brez plačila nadomestila pomeni poseg v lastninsko pravico iz 33. člena Ustave.
22. V zvezi z vsebino ustavnopravnega varstva po 33. členu Ustave je treba še upoštevati, da predlagatelj ne omenja le lastnikov živali, temveč tudi njihove skrbnike. Slednji v smislu ZZZiv niso nujno tudi lastniki živali.
[29]
Vendar to za obstoj varstva, kot ga zagotavlja 33. člen Ustave, v obravnavani zadevi ni bistveno. Kot je bilo navedeno, se ustavnopravno jamstvo zasebne lastnine razteza tudi na položaje, ki so za posameznika podobni lastninskopravnim. Rejna žival lahko tudi za skrbnika, ki sicer ni njen lastnik, pomeni vir preživljanja. Skrbnik je tisti, ki je v neposrednem razmerju z živaljo. V tem pogledu med skrbništvom in lastništvom živali praviloma ni pomembnejših dejanskih razlik in skrbniki živali so običajno tudi njeni lastniki. Skrb za žival mora biti enaka ne glede na to, ali je skrbnik živali tudi njen lastnik. Zato Ustavno sodišče pritrjuje predlagatelju, da pomeni ukrep trajnega odvzema rejnih živali poseg v lastninsko pravico tako lastnikov kot tudi skrbnikov živali. Da bi se izognili ponavljanju oziroma zaradi večje jasnosti Ustavno sodišče za potrebe predmetne presoje v nadaljevanju uporablja le pojem skrbnik živali, ki vključuje tudi lastnike živali.
Strogi test sorazmernosti
23. Zakonska ureditev, ki posega v človekovo ali ustavno pravico, je ustavno dopustna samo, če temelji na ustavno dopustnem cilju. Poleg tega je treba po ustaljeni ustavnosodni presoji vselej oceniti še, ali je poseg, tudi če skušamo z njim doseči dopusten cilj, v skladu z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti). Oceno, ali gre za prekomeren poseg, opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti. Ta test obsega presojo treh vidikov posega: (1) ali je ocenjevani poseg primeren za dosego zasledovanega cilja; (2) ali je poseg sploh nujen za dosego cilja in (3) ali je teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo nastale zaradi posega (načelo sorazmernosti v ožjem pomenu). Če poseg prestane vse tri vidike testa, je ustavno dopusten.
[30]
Dopustnost cilja
24. Ukrep iz tretje alineje 43. člena ZZZiv pristojnemu inšpektorju omogoča, da v skladu s splošnim načelom sorazmernosti, to pomeni v najhujših primerih mučenja živali,
[31]
te odvzame in s tem prepreči njihovo nadaljnje trpljenje. Vlada poroča, da delež odvzetih živali v zadnjih nekaj letih narašča, kar kaže na to, da narašča tudi trend najhujših oblik mučenja živali. Predlagatelj temu ne oporeka. Glede na to, da varstvo živali pomeni ustavno zapovedan javni interes, ki lahko utemeljuje tudi posege v človekove in ustavne pravice (glej 13. točko obrazložitve te odločbe), Ustavno sodišče ugotavlja, da presojani ukrep temelji na ustavno dopustnem cilju.
Nujnost in primernost
25. V okviru presoje primernosti posega v pravico Ustavno sodišče presoja, ali je s posegom sploh mogoče doseči zasledovani cilj. V okviru presoje nujnosti posega pa Ustavno sodišče presoja, ali je poseg nujen v smislu, da ni mogoče istega cilja doseči bodisi brez posega nasploh bodisi z milejšimi ukrepi, ki bi manj intenzivno posegli v prizadeto pravico.
26. Obstoj okoliščin, ki terjajo tako skrajni ukrep, kot je trajni odvzem (rejnih) živali, mora biti predmet skrbne strokovne presoje v vsakem konkretnem primeru. Za to presojo so lahko potrebna zelo specifična znanja z različnih področjih, ne le poznavanje navad, potreb in bioloških značilnosti določene vrste živali. Poleg tega je treba upoštevati, da se znanstvena dognanja, vključno z različnimi strokovnimi smernicami in standardi, s časom tudi spreminjajo. Iz ustavnosodne presoje že izhaja, da v zadevah zahtevnih znanstvenih vprašanj Ustavno sodišče ne more biti arbiter. V takih zadevah je treba priznati zakonodajalcu določeno polje proste presoje. To pomeni, da lahko Ustavno sodišče podvomi o primernosti in nujnosti spornega ukrepa za dosego zasledovanega cilja (na kompleksnem znanstvenem ali strokovnem področju) le, če je ob upoštevanju trditvene podlage strank očitno, da so bile prekoračene skrajne meje njegovega polja proste presoje.
[32]
Ustavno sodišče ocenjuje, da te meje v konkretnem primeru niso prekoračene. Trajni odvzem rejnih živali pomeni, da se skrbniku onemogoči skrajno neustrezno ravnanje s temi živalmi. Kot navaja Vlada (in predlagatelj ne trdi drugače), gre za ukrep, ki se uporablja v izjemnih in najhujših primerih neustreznega ravnanja z živalmi. Odločitev o trajnem odvzemu živali je odvisna od strokovne presoje pristojnega inšpektorja v vsakem posameznem primeru oziroma glede na konkretne okoliščine. S trajnim odvzemom se prepreči vsak stik med skrbnikom in živaljo, ki bi lahko pomenil ponovitev neustreznega ravnanja. S tem se torej odstrani tveganje, da bi se mučenje konkretnih živali pri skrbniku nadaljevalo ali ponavljalo.
27. Drži sicer, da lahko zaradi trajnega odvzema pride tudi do usmrtitve živali, ki je ni mogoče prodati. Če se trajno odvzeta žival v 30 dneh ne proda, pristojni inšpektor odloči, ali se namestitev živali v prehodnem hlevu podaljša ali pa se žival usmrti. Usmrtitev živali je predpisan postopek odvzema življenja živali.
[33]
Usmrtitev živali je dovoljena v primerih, ki jih določajo predpisi, nepotrebna ali neprimerna usmrtitev živali pa pomeni mučenje.
[34]
Člen 26 ZZZiv določa različne pogoje oziroma okoliščine, v katerih je usmrtitev živali dovoljena, kot je na primer usmrtitev, ki je povezana z varstvom in zaščito ljudi oziroma živali.
[35]
Dovoljena je na primer tudi usmrtitev živali, ki je v agoniji, neozdravljivo bolna, ima poškodbo večje stopnje ali nepopravljivo motnjo v obnašanju, ki ji povzroča trpljenje, ali je dosegla tako starost, da ji odpovedujejo osnovne življenjske funkcije.
[36]
Ne da bi se Ustavno sodišče spuščalo v presojo 26. člena ZZZiv, ki ga predlagatelj ne izpodbija, pa meni, da je treba tretjo alinejo 43. člena ZZZiv razlagati v povezavi s to določbo. Jezikovna razlaga to dopušča. Prav tako vsaj teleološka, logična in sistemska razlaga jasno kažejo na to, da tretja alineja 43. člena ZZZiv ne pomeni samostojne podlage za morebitno usmrtitev živali zgolj iz razloga, ker je ni mogoče prodati. Odločitev pristojnega inšpektorja o tem vprašanju mora biti hkrati skladna z namenom, ki izhaja tudi iz 26. člena ZZZiv. Ta med številnimi možnimi primeri dovoljene usmrtitve živali posebej ne določa primera iz tretje alineje 43. člena ZZZiv in ne določa, da je usmrtitev živali mogoča v drugih primerih, za katere bi tako določil zakon. To pomeni, da tretje alineje 43. člena ZZZiv in tam alternativno opredeljene možnosti odločitve o usmrtitvi ni mogoče razumeti kot takšne podlage za morebitno usmrtitev živali, ki bi bila neodvisna od drugih določb zakona, ki skladno z načelom dobrobiti živali in splošnim načelom sorazmernosti opredeljujejo pogoje, pod katerimi je usmrtitev dovoljena.
Pri odvzetih živalih je tako treba pred usmrtitvijo kot zadnjo možnost (
ultima ratio
) izkoristiti druge možnosti, kot sta podaljšanje nastanitve rejnih živali v prehodnem hlevu in aktivno iskanje možnosti prodaje.
28. Glede na vse navedeno je presojani ukrep z vidika preprečevanja mučenja živali pri skrbniku primeren in nujen za dosego cilja zaščite živali.
Sorazmernost v ožjem smislu
29. V okviru nadaljnjega tehtanja ožje sorazmernosti je treba izhajati iz tega, da je varstvo živali pred mučenjem ustavna vrednota (glej 13. točko obrazložitve te odločbe). Predlagatelj zatrjevano neskladje s 33. členom Ustave utemeljuje z navedbami, da lahko trajni odvzem rejnih živali brez pravice do nadomestila, še posebej večjega števila živali ali živali večjih vrednosti (plemenske živali) oziroma živali, ki imajo za posameznika velik gospodarski ali eksistenčni pomen, zelo intenzivno poseže v premoženjski položaj skrbnika živali. Ustavno sodišče se strinja s predlagateljem, da je teža posledic presojanega ukrepa lahko zelo velika. Trajni odvzem vseh rejnih živali na določenem kmetijskem gospodarstvu lahko na primer pomeni nezmožnost opravljanja kmetijske dejavnosti. Nekdanji skrbniki, ki so jim trajno odvzete živali, v primeru prodaje ne prejmejo preostanka kupnine, v primeru usmrtitve pa ne nadomestila.
[37]
Te posledice za skrbnika živali niso zanemarljive, vendar pa kljub temu, glede na že poudarjen velik (ustavnopravni) pomen varstva živali pred mučenjem, ne morejo pretehtati nad koristjo ukrepa, ki je v tem, da se trpljenje oziroma mučenje odvzetih živali (trajno) konča, skrbnikom živali pa sporoči, da neustrezno ravnanje z živalmi
nikakor
ni sprejemljivo. Poleg tega ni mogoče spregledati, da neustrezno ravnanje z rejnimi živalmi, ki terja odločitev o njihovem trajnem odvzemu, že po naravi stvari praviloma negativno vpliva na zdravstveno stanje živali in s tem tudi na njihov (gospodarski) pomen za skrbnika živali, kar zmanjšuje težo posledic ukrepa. Končno je treba upoštevati tudi, da je za neustrezno ravnanje z živalmi,
[38]
ki je po tretji alineji 43. člena ZZZiv lahko (ob upoštevanju načela sorazmernosti) razlog za trajni odvzem brez nadomestila, odgovoren izključno skrbnik, kar dodatno zmanjšuje težo posega v njegovo lastninsko pravico. Ustavno sodišče torej ocenjuje, da koristi ukrepa trajnega odvzema živali pretehtajo.
30. Na tehtanje Ustavnega sodišča o sorazmernosti posega v lastninsko pravico skrbnika ne morejo vplivati navedbe predlagatelja, da po izpodbijani ureditvi nekdanji skrbniki, ki so jim bile trajno odvzete živali, v primeru prodaje ne prejmejo nobenega dela kupnine. Dejstvo, da se morebitni ostanek kupnine v primeru prodaje trajno odvzete živali ne vrne dotedanjemu skrbniku, sam zase ne more pomeniti omejitve pravice skrbnika do zasebne lastnine, saj prodaja ne posega v lastninsko pravico. Do posega v to pravico (dejansko razlastitve) pride namreč že prej, s samim odvzemom živali. Predlagatelj tudi sam navaja, da je prodaja zgolj posledica trajnega odvzema živali. Zato je ob upoštevanju vsebine predlagateljevih očitkov Ustavno sodišče navedeno dejstvo presojalo v okviru testa sorazmernosti posega izpodbijane ureditve v 33. člen Ustave, do katerega pride že zaradi ukrepa trajnega odvzema živali.
31. Predlagatelj še trdi, da je skrbnik živali v bistvu večkrat sankcioniran, torej da mora poleg trajnega odvzema rejnih živali tudi plačati globo v prekrškovnem postopku ter ponovno opraviti usposabljanje in izpit o živalih. Vendar te okoliščine za navedeno presojo ne morejo biti odločilne. Poleg tega je prekrškovni postopek ločen od ukrepa trajnega odvzema rejnih živali. Gre za postopka z različnimi nameni oziroma cilji. Obveznost usposabljanja, ki jo omenja predlagatelj, ni v neposredni povezavi s presojanim ukrepom, temveč je lahko šele njegova posledica. Tudi v zvezi z navedbo predlagatelja, da v primeru trajnega odvzema rejnih živali pritožba zoper inšpekcijsko odločbo ne zadrži njene izvršitve, je treba navesti, da to ne more pomeniti okoliščine, ki bi po povedanem lahko pretehtala nad koristjo presojanega ukrepa trajnega odvzema, ki je v zaščiti živali kot čutečih bitij.
32. Predlagatelj trdi, da izpodbijana ureditev omogoča možnosti zlorab. Posameznik, društvo ali nevladna organizacija naj bi lahko samo zaradi lastnih finančnih interesov prijavili zlorabo, ker naj bi lahko bili deležni finančnih koristi v primeru trajnega odvzema živali in njene prodaje. Predlagatelj opozarja na možnost nasprotja interesov, ki naj bi ogrožalo nepristranskost prijaviteljev in s tem tudi nepristranskost izvajanja ukrepa trajnega odvzema rejnih živali. Ti očitki predlagatelja so splošni in pavšalni, zato na zgornjo presojo ne morejo vplivati. V primeru morebitnih nepravilnosti je varstvo pravic in interesov skrbnikov na splošno zagotovljeno v okviru posamičnih postopkov. Tudi sicer predlagatelj s tovrstnimi navedbami ne more utemeljevati zatrjevanega neskladja s pravico do zasebne lastnine.
33. Iz navedenega izhaja, da presojani ukrep ne posega prekomerno v pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave).
Presoja z vidika 14. člena Ustave
34. Predlagatelj zatrjuje tudi neskladje tretje alineje 43. člena ZZZiv z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo to načelo zahteva, da je treba v bistvenem enake položaje obravnavati enako. Za presojo o tem, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, pa je treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja.
[39]
V konkretnem primeru je predmet pravnega urejanja ukrep trajnega odvzema rejnih živali v primerih kršitev ZZZiv. Z vidika tega ukrepa finančna vrednost rejnih živali ni pomembna (kakor tudi ne morebitne druge značilnosti ali lastnosti teh živali). Vsi skrbniki živali so v enakem položaju, saj za vse velja enak ukrep. Predlagateljeve trditve, da izpodbijana ureditev omogoča možnosti zlorab in nasprotja interesov, na drugačno presojo ne morejo vplivati.
35. Glede na navedeno je neutemeljen predlagateljev očitek o neskladju z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave).
B. – IV.
Presoja skladnosti 36.b, 36.c in 36.č člena ZZZiv (prijavitelji) s 120. in 121. členom Ustave
Presoja z vidika 120. člena Ustave
36. Ustavno sodišče je naprej presodilo predlagateljeve očitke, ki se v bistvenem nanašajo na sistemske vidike izpodbijane ureditve kvalificiranih prijaviteljev. Predlagatelj navaja, da je izpodbijana ureditev v neskladju s 120. členom Ustave. Ta očitek utemeljuje s stališčem, da nevladne organizacije, čeprav so pomemben steber demokratične družbe, ne smejo biti vključene v delovanje državnih organov z nadzornimi ali inšpekcijskimi oziroma dopolnilnimi nalogami, ki bi bile vzporedne nalogam državne uprave, ker je bistvo nevladnih organizacij v tem, da so neodvisne. Nevladne organizacije po pojasnilih predlagatelja sicer na splošno izvajajo določen neformalni nadzor, ki pa je ločen od formalnega, ki ga izvajajo državni organi. Izpodbijana ureditev naj bi posegala v temelje ureditve inšpekcijskega nadzora. Nedržavni subjekti naj bi bili nadrejeni uradnim osebam, kar naj ne bi bilo sprejemljivo. Prijavitelji naj tudi ne bi bili ustrezno usposobljeni za izvajanje nalog nadzora. Sistem inšpekcijskega nadzora naj bi bil natančno zakonsko določen in naj bi relativno dobro deloval. Njegove morebitne pomanjkljivosti, kot sta pozno odkrivanje nezakonitih ravnanj in dolgotrajnost postopkov, naj bi bile posledica kadrovskega primanjkljaja, kar naj bi bilo možno odpraviti z novimi zaposlitvami strokovno usposobljenega kadra. V nasprotju s tem naj bi izpodbijana ureditev inšpekciji celo nalagala nove obremenitve, kot je ukrepanje v roku 48 ur (peti odstavek 36.b člena ZZZiv).
37. Glede na vsebino očitkov in medsebojno povezanost izpodbijanih določb je Ustavno sodišče štelo, da predlagatelj zatrjuje, da so v neskladju s 120. členom Ustave celotni 36.b, 36.c in 36.č člen ZZZiv.
38. Prvi odstavek 120. člena Ustave določa, da organizacijo uprave, njene pristojnosti in način imenovanja njenih funkcionarjev ureja zakon. V skladu z drugim odstavkom navedenega člena Ustave upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov, tretji odstavek tega člena pa določa, da je proti odločitvam in dejanjem upravnih organov in nosilcev javnih pooblastil zagotovljeno sodno varstvo pravic in zakonitih interesov državljanov in organizacij.
39. Vlada v mnenju o zahtevi trdi, da delovanja prijaviteljev ni mogoče razumeti kot vzporednega sistema nadzora v smislu pristojnosti, ki jih imajo sicer državni organi. Pri tem poudarja, da so inšpektorji pri svojem delu samostojni.
[40]
Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je institut prijavitelja mišljen kot "komplementaren" del sistema inšpekcijskega nadzora, katerega osnova je sodelovanje med prijavitelji in pristojnimi upravnimi organi.
[41]
Zakon o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 48/09, 21/12, 47/13, 12/14, 90/14, 51/16, 36/21, 82/21, 189/21, 153/22 in 18/23 – v nadaljevanju ZDU-1) določa, da upravne naloge izvršuje državna uprava kot del izvršilne veje oblasti.
[42]
Izvrševanje inšpekcijskega nadzora je upravna naloga državne uprave.
[43]
Upravne naloge opravljajo ministrstva, organi v njihovi sestavi in upravne enote.
[44]
Iz četrtega odstavka 36.b člena ZZZiv izhaja, da v inšpekcijskih postopkih, na katere se nanaša izpodbijana ureditev, odločajo uradni veterinarji. Glede na navedeno prijavitelji niso del državne uprave.
40. Prvi, drugi, tretji in peti odstavek 36.b člena ZZZiv dajejo prijaviteljem pristojnosti, da svetujejo skrbnikom živali, ozaveščajo in opozarjajo na nepravilnosti v zvezi z živalmi ter v okviru teh določb sodelujejo z nadzornimi organi. Prijavitelji lahko skrbnike živali pozovejo k pravilnemu ravnanju in v primeru neodzivnosti ali nadaljevanja kršitev podajo prijavo UVHVVR. Nepravilnosti lahko v skladu z zakonskimi pogoji fotografirajo (v primerih iz tretjega odstavka 36.b člena ZZZiv in fotografirajo lahko samo živali) ter pozovejo k pravilnemu ravnanju. Iz izpodbijanih določb pa ne izhaja, da imajo prijavitelji pooblastila in položaj inšpektorjev ali uradnih veterinarjev. Delovanje prijaviteljev ima glede na vsebino izpodbijanih določb na splošno dvojni vidik. Prvič, prijavitelji lahko vplivajo na ravnanja skrbnikov živali, pri čemer je njihov dejanski vpliv odvisen od prostovoljne odločitve skrbnikov živali, ali bodo njihove nasvete oziroma pozive upoštevali. In drugič, prijavitelji lahko vložijo prijave oziroma posredujejo podatke UVHVVR, ki so potrebni za nadaljnje postopke. Do konkretnih pravnih posledic za skrbnike živali torej lahko pride le v inšpekcijskih postopkih. Po oceni Ustavnega sodišča ni mogoče pritrditi navedbam predlagatelja, da pooblastila prijaviteljev posegajo v samostojno delovanje inšpektorjev oziroma UVHVVR ter da se prijavitelji "vključujejo" v delo inšpekcije, s čimer se vzpostavlja "vzporedni mehanizem nadzora".
41. Peti odstavek 36.b člena ZZZiv določa obveznost za UVHVVR v primerih, ko ta prejme obvestilo prijavitelja in je ogroženo življenje živali. V skladu s to določbo v primeru suma mučenja živali, ko je ogroženo življenje živali, prijavitelj nemudoma obvesti pristojni organ za veterinarstvo – to je UVHVVR, ki v 48 urah oziroma drugi delovni dan po preteku roka obvesti prijavitelja o ugotovitvah. Kot omenja tudi predlagatelj, pa je treba v zvezi s tem navesti, da mora že v skladu s splošno ureditvijo po prvem odstavku 24. člena ZIN inšpektor obravnavati prijave, pritožbe, sporočila in druge vloge v zadevah iz svoje pristojnosti ter vlagatelje, če ti tako zahtevajo, obveščati o svojih ukrepih najkasneje po opravljenem nadzoru in sprejetem zadnjem ukrepu oziroma o ustavitvah postopkov. Četrti odstavek 24. člena ZIN določa, da ima v postopku inšpektorja položaj stranke v postopku zavezanec. Vlagatelj pobude, prijave, sporočila ali druge vloge nima položaja stranke. Navedene splošne ureditve ZZZiv ne spreminja. Glede na povedano je treba ugotoviti, da peti odstavek 36.b člena ZZZiv ne daje podlage za ugotovitev, da bi delovanje prijaviteljev posegalo v samostojnost delovanja državne uprave, in zgolj s splošnim pojasnjevanjem veljavne zakonske ureditve v zvezi s položajem inšpektorjev predlagatelj ne more uspeti. Obveščanje prijaviteljev s strani UVHVVR, kot ga omogoča peti odstavek 36.b člena ZZZiv, lahko pripomore k njihovemu boljšemu in bolj učinkovitemu delu, saj na ta način v relativno kratkem času pridobijo povratne informacije. Ureditev lahko tudi prispeva k večji odzivnosti UVHVVR. Problematika pomanjkanja pristojnih inšpektorjev oziroma ustreznega kadra je ločeno vprašanje, ki za predmetno presojo ne more biti odločilno. Poleg tega je določen tudi nadzor UVHVVR nad prijavitelji (osmi odstavek 36.b člena ZZZiv), in trditve predlagatelja, da so prijavitelji nadrejeni upravnim organom, ne držijo.
42. Predlagatelj ne more uspeti s sklicevanjem na navedbo v Predlogu ZZZiv-F, da sistem inšpekcijskega nadzora relativno dobro deluje. Kolikor je to trditev predlagatelja mogoče razumeti kot njegovo stališče, da institut prijavitelja zaradi tega ni potreben (temveč naj bi bilo treba le kadrovsko podkrepiti delovanje inšpekcije), je treba navesti, da takšno stališče, ki se nanaša na vprašanje določanja različnih politik izvajanja nadzora nad zaščito živali, samo po sebi še ne more utemeljevati očitka o protiustavnosti izpodbijane ureditve. Trditev predlagatelja, da prijavitelji niso (oziroma ne bodo) ustrezno usposobljeni za izvajanje nalog nadzora, je pavšalna in zato neupoštevna. Pavšalna je tudi navedba predlagatelja, da naj bi lahko zakonodajalec tudi na drugih področjih družbenega življenja določil smiselno podoben nadzor (ki je po mnenju predlagatelja zelo obsežen). V čem konkretno naj bi ta trditev utemeljevala zatrjevano protiustavnost izpodbijane ureditve, predlagatelj ne obrazloži.
43. Po povedanem ni mogoče ugotoviti neskladja izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 120. člena Ustave, v skladu s katerim je zagotovljena samostojnost dela upravnih organov. Razlogov, iz katerih bi lahko izhajalo morebitno neskladje izpodbijane ureditve s prvim in tretjim odstavkom 120. člena Ustave, pa predlagatelj posebej ne navaja.
44. Glede na navedeno Ustavno sodišče ugotavlja, da so očitki predlagatelja o neskladju 36.b, 36.c in 36.č člena ZZZiv s 120. členom Ustave neutemeljeni.
Presoja z vidika 121. člena Ustave
45. Predlagatelj tudi navaja, da je izpodbijana ureditev v neskladju s 121. členom Ustave. V zvezi s tem navaja, da se z javnim pooblastilom zmanjša demokratični nadzor nad izvrševanjem upravnih nalog, zato mora biti podelitev javnega pooblastila izvedena le, kadar obstajajo ustavnopravno upoštevni razlogi za prenos upravne naloge na nedržavni subjekt. V 15. členu ZDU-1 naj bi bila navedena dva taka razloga: če je s tem omogočeno učinkovitejše in smotrnejše opravljanje upravnih nalog ter če glede na naravo oziroma vrsto nalog ni potreben ali ni primeren stalni neposredni politični nadzor nad opravljanjem nalog. Temu naj bi bilo treba dodati vsaj še potrebo po zagotavljanju neodvisnega in avtonomnega izvajanja določenih upravnih nalog. Ob ustrezno delujoči inšpekciji naj v konkretnem primeru takšni razlogi ne bi obstajali. Ker naj bi nevladne organizacije oziroma njihovi člani pridobili javno pooblastilo, naj bi prišlo tudi do absurdnega položaja, ko naj bi država odgovarjala za škodo, ki bi lahko izhajala iz njihovega položaja, čeprav so nevladne organizacije od države neodvisne.
46. Glede na vsebino očitkov in medsebojno povezanost izpodbijanih določb je Ustavno sodišče štelo, da predlagatelj zatrjuje, da so v neskladju s 121. členom Ustave celotni 36.b, 36.c in 36.č člen ZZZiv.
47. Člen 121 Ustave določa, da lahko pravne ali fizične osebe z zakonom ali na njegovi podlagi dobijo javno pooblastilo za opravljanje določenih nalog državne uprave.
48. Po razumevanju Ustavnega sodišča predlagatelj v bistvu trdi, da izpodbijana ureditev določa javno pooblastilo, na podlagi katerega prijavitelji opravljajo naloge državne uprave. Ustavno sodišče temu stališču predlagatelja ne sledi. Temeljna značilnost javnega pooblastila je v tem, da organizacije oziroma subjekti, ki niso del državnega aparata, izvršujejo javno oblast oziroma funkcije uprave ali upravne naloge.
[45]
Javno pooblastilo se nanaša na tiste naloge državne uprave, ki pomenijo izvajanje javne oblasti (akti
ex iure imperii
).
[46]
Upoštevaje že predstavljeno ureditev delovanja prijaviteljev, kot v konkretnem primeru izhaja iz izpodbijanih določb ter Predloga ZZZiv-F in pojasnil Vlade, pa ni mogoče ugotoviti, da bi prijavitelji izvrševali upravne naloge oziroma da bi bili že del javne uprave.
[47]
Prijavitelji ne izvajajo oblastnih in prisilnih dejanj kot pristojni inšpektorji.
49. Nevladne organizacije že na podlagi drugega odstavka 34. člena ZZZiv, ki ni bil spremenjen z ZZZiv-F in za predlagatelja ni sporen, spodbujajo odgovorno lastništvo živali, svetujejo skrbnikom živali, organizirajo usposabljanja na področju dobrobiti živali, sodelujejo z zavetišči za zapuščene živali ter opozarjajo skrbnike živali na nepravilnosti in nezakonitosti v zvezi z zaščito živali (glej tudi 9. točko obrazložitve te odločbe). Izpodbijane določbe opredeljujejo dodatne pogoje za prijavitelje in njihove pristojnosti. Vendar po presoji Ustavnega sodišča to samo po sebi še ne pomeni, da bi bilo treba prijavitelje šteti za nosilce javnega pooblastila. Kot je bilo že navedeno, se v okviru izpodbijanih določb o pravicah in obveznostih posameznikov kot skrbnikov živali na oblasten način odloča v inšpekcijskih postopkih. Ali ravnanje skrbnikov živali pomeni kršitev predpisov, ki terja prisilni – inšpekcijski ukrep, presodi uradni veterinar v inšpekcijskem postopku, v okviru katerega lahko posameznik (skrbnik živali) varuje svoje pravice in pravne interese. Navedbe predlagatelja o nezdružljivosti izpodbijane ureditve z neodvisnostjo nevladnih organizacij so glede na navedeno neupoštevne in očitki predlagatelja o neskladju 36.b, 36.c in 36.č člena ZZZiv s 121. členom Ustave so že zato neutemeljeni.
Presoja z vidika 2. člena Ustave
50. Ustavno sodišče je opravilo še presojo predlagateljevih očitkov o neskladju izpodbijane ureditve z 2. členom Ustave.
51. Iz načel pravne države iz 2. člena Ustave izhaja zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti vsebino in namen pravnega pravila. Načelo jasnosti in pomenske določljivosti med drugim zahteva, da so predpisi opredeljeni tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.
[48]
To sicer ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago, in tako kot vsi drugi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti, ki je prav tako eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, postane predpis sporen takrat, kadar s pomočjo razlage ne moremo priti do njegove jasne vsebine oziroma kadar se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti njegove vsebine (ne pa že tedaj, ko samo besedilo predpisa ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti v praksi).
[49]
Predpis torej izpolnjuje zahtevo po jasnosti in pomenski določljivosti, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti vsebino pravila in je na ta način dolžno ravnanje naslovnikov določno in predvidljivo.
[50]
Gre za prepoved izpostavljanja naslovnikov pravnih pravil stopnji nepredvidljivosti in negotovosti pravnih posledic njihovih storitev in opustitev, ki je, upoštevaje vse okoliščine, ustavnopravno nevzdržna in nesprejemljiva.
[51]
Glede prenašanja formalnega nadzora
52. Predlagatelj navaja, da je prenašanje formalnega nadzora na subjekte, ki v organizacijskem smislu niso del državne oblasti, vprašljivo z vidika skladnosti z 2. členom Ustave. Temu očitku Ustavno sodišče ni sledilo, saj je pavšalen in ga ni mogoče preizkusiti. Ustavno sodišče tudi ni sledilo stališču predlagatelja, da je izpodbijana ureditev protislovna, ker je bilo že v postopku priprave Predloga ZZZiv-F opozorjeno na velik kadrovski primanjkljaj inšpekcije, hkrati pa so se ji z novo ureditvijo naložile še dodatne obveznosti. S temi navedbami predlagatelj ne more utemeljevati zatrjevane protiustavnosti.
Glede medsebojne skladnosti zakonov
53. Predlagatelj navaja neskladje med izpodbijano ureditvijo in ZNOrg, "zlasti" 2. in 5. členom ZNOrg (vprašanje neodvisnosti nevladnih organizacij), ter med izpodbijano ureditvijo in ZIN, "zlasti" 4., 18., 19., 24. in 25. členom ZIN (vprašanja v zvezi s pristojnostjo in samostojnostjo inšpektorjev ter v zvezi s strankami inšpekcijskih postopkov). Poleg tega zatrjuje še neskladje izpodbijane ureditve s prvim odstavkom 18. člena in prvim odstavkom 37. člena ZIN (vprašanja v zvezi z opravljanjem nalog inšpekcijskega nadzora in odškodninsko odgovornostjo države). Kot navaja že sam predlagatelj, Ustavno sodišče ni pristojno za ocenjevanje medsebojne skladnosti dveh zakonov ali zakonskih norm. Po ustaljeni presoji Ustavno sodišče medsebojno (ne)skladnost dveh zakonov presoja le, če bi ta pomenila anomijo v pravnem redu, ki bi kršila načela pravne države in s tem 2. člen Ustave. Za takšen položaj pa v konkretnem primeru ne gre. Kot je bilo že navedeno, prijavitelji ne izvajajo upravnih nalog in ne opravljajo dejanj v okviru inšpekcijskih postopkov, ki jih še vedno samostojno opravljajo pristojni inšpektorji.
UVHVVR tudi nadzoruje prijavitelje, pri čemer zgolj zaradi tega nadzora prijaviteljev, ki so člani nevladnih organizacij, še ni mogoče trditi, da te nevladne organizacije niso neodvisne oziroma da ta nadzor že posredno, preko nadzora nad posameznimi prijavitelji, odločilno posega v njihov siceršnji neodvisni položaj. Tudi nevladne organizacije morajo ravnati zakonito in ne nazadnje vsi njihovi člani niso oziroma ne bodo prijavitelji
(glede na pogoje, ki jih morajo izpolnjevati prijavitelji, za drugačno sklepanje ni videti razumne podlage).
Glede tretje alineje 43. člena ZZZiv
54. Vlada je v mnenju o zahtevi navedla pomislek v zvezi s tretjo alinejo 43. člena ZZZiv, kolikor določa namen uporabe kupnine. Navedla je, da bi lahko prišlo do težav pri izvrševanju te določbe, ker zakon ne določa kriterijev oziroma postopka razdelitve ostanka kupnine zavetiščem ali prehodnim hlevom, temveč je ta odločitev v diskrecijski pravici uradnega veterinarja, ki vodi konkretni inšpekcijski postopek. Ustavno sodišče teh navedb Vlade ni upoštevalo pri presoji, saj navedenega predlagatelj izpodbijani ureditvi ni očital. Predlagatelj prav tako ni problematiziral same izvedbe postopka prodaje živali, zato se Ustavno sodišče tudi v to vprašanje ni spuščalo.
Glede tretjega in petega odstavka 36.b člena ZZZiv
55. Predlagatelj navaja, da sta pojma sum povzročanja trpljenja živali (tretji odstavek 36.b člena ZZZiv) in sum mučenja živali, ko je ogroženo življenje živali (peti odstavek 36.b člena ZZZiv), povsem nova, neizoblikovana nedoločna pravna pojma oziroma pravna standarda, katerih razlaga bo prepuščena subjektom, ki organizacijsko niso del državne uprave oziroma niso državni organi. To naj bi omogočalo arbitrarno ravnanje prijaviteljev. Predlagatelj navaja, da je vprašljivo, ali stopnja nedoločnosti v konkretnem primeru ni previsoka. Ustavno sodišče ne sledi temu očitku. Bistvo nedoločnih pravnih pojmov je, da jih na abstraktni ravni ni mogoče v celoti opredeliti. Njihovo spreminjajočo se vsebino, ki se prilagaja raznolikim dejanskim okoliščinam,
[52]
je treba tako z vseh vidikov ugotoviti šele v vsakem posameznem primeru, glede na konkretne pravno upoštevne okoliščine. Zakonodajalec nedoločne pravne pojme v opisu abstraktnega dejanskega stanja uporabi tedaj, kadar želi s takšnim pojmom zajeti različne dejanske dogodke in stanja, ki imajo skupno pomensko vsebino.
[53]
Uporaba nedoločnih pravnih pojmov v predpisih sama po sebi torej ni v neskladju z Ustavo in tudi ne daje podlage za arbitrarno odločanje pristojnega organa v posameznih postopkih. Navedba predlagatelja, da sta pojma sum povzročanja trpljenja živali in sum mučenja živali, ko je ogroženo življenje živali, nova in posledično še neizoblikovana v praksi, je tako nepomembna za predmetno presojo.
56. Po oceni Ustavnega sodišča stopnja nedoločnosti pojmov sum povzročanja trpljenja živali in sum mučenja živali, ko je ogroženo življenje živali, ni previsoka. Razlaga teh pojmov ni prepuščena zgolj prijaviteljem, temveč tudi pristojnim inšpektorjem, ki za razliko od prijaviteljev v konkretnih inšpekcijskih postopkih odločajo o pravicah in obveznostih skrbnikov živali. Pri razlagi in uporabi navedenih pojmov je treba upoštevati, da 27. točka 5. člena ZZZiv trpljenje živali opredeljuje kot bolečine, strah, poškodbe, pohabljenje, degeneracijo, hiranje ali obolevanje ter čezmerno in nepotrebno vznemirjanje, ki jih povzroči človek. Člen 4 ZZZiv pa določa, da je mučenje živali vsako ravnanje ali opustitev ravnanja, storjeno naklepno ali iz malomarnosti, ki živali povzroči hujšo poškodbo ali dalj časa trajajoče ali ponavljajoče trpljenje ali škodi njenemu zdravju, ali nepotrebna ali neprimerna usmrtitev živali. ZZZiv tudi še natančneje določa, kaj se šteje za mučenje živali v posameznih primerih. Tako se na primer šteje za mučenje, če skrbnik živali tej naklepno ne zagotavlja ustrezne oskrbe in nastanejo posledice iz 4. člena ZZZiv.
[54]
57. Poleg tega je treba poudariti, da je v skladu z 2. členom ZZZiv zaščita živali po tem zakonu dolžnost vseh pravnih in fizičnih oseb, ki so v kakršnemkoli odnosu do živali, zlasti pa skrbnikov živali; lokalnih skupnosti in države; veterinarskih, živinorejskih, znanstvenoraziskovalnih in pedagoških zavodov; lovskih, kinoloških in drugih organizacij, ki združujejo rejce živali; društev proti mučenju živali in drugih društev, ki so se ustanovila za uveljavljanje in izvajanje deklaracije o pravicah in zaščiti živali. To navaja tudi sam predlagatelj. Dolžnost vseh navedenih subjektov je torej tudi v poznavanju značilnosti in naravnih potreb živali, s katero so v kakršnemkoli odnosu v smislu citirane določbe ZZZiv, oziroma v poznavanju njenega zdravstvenega stanja. To je namreč predpostavka za ustrezno ravnanje z določeno živaljo oziroma za njeno zaščito. Vsebina pojmov sum povzročanja trpljenja živali in sum mučenja živali, ko je ogroženo življenje živali, se tako napolnjuje tudi ob upoštevanju poznavanja navedenih dejstev. Določitev teh pojmov v ZZZiv ni v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov.
Glede šestega in sedmega odstavka 36.b člena ZZZiv
58. Predlagatelj tudi navaja, da je nejasen šesti odstavek 36.b člena ZZZiv. Po tej določbi lahko prijavitelj v primeru nestrinjanja z ugotovitvami pristojnega organa za veterinarstvo zahteva ponovno presojo ugotovitev, ki jo izvede tričlanska komisija. Kaj konkretno pomeni nestrinjanje prijaviteljev, naj ne bi bilo določeno, s čimer naj bi bilo dopuščeno njihovo arbitrarno odločanje. Tričlanska komisija iz šestega odstavka 36.b člena ZZZiv naj bi odločala samo o zahtevi prijavitelja, ne da bi bilo pri tem določeno, kakšen položaj ima v tem postopku zavezanec oziroma oseba, nad katero je izveden nadzor. Izpodbijana ureditev naj bi krnila položaj inšpektorjev oziroma njihovo samostojnost. V ZZZiv naj ne bi bil določen niti rok, v katerem prijavitelj lahko poda zahtevo za ponovno presojo ugotovitev. Prav tako naj ne bi bilo jasno, kakšen položaj ima ta zahteva v sistemu pravnih sredstev. Razlog za vložitev zahteve za ponovno presojo v primeru nestrinjanja prijavitelja naj ne bi bil konkretiziran. V konkretnem primeru naj ne bi bila zagotovljena predvidljivost zakonske ureditve v smislu učinkovitega pravnega nadzora. Poleg tega naj bi izključitev pritožbe zoper odločitev tričlanske komisije (sedmi odstavek 36.b člena ZZZiv) posegala v načelo pravne varnosti in naj bi bila v nasprotju s 13. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – ZUP) ter 25. členom ZDU-1. V skladu z navedenima določbama naj bi o pritožbi sicer moralo odločati ministrstvo, v okviru katerega deluje prvostopenjski inšpekcijski organ.
59. Vlada navaja pomisleke glede učinkovitosti izvrševanja šestega odstavka 36.b člena ZZZiv v praksi. Meni, da ZZZiv ne opredeli konkretnih posledic, ki jih ima odločitev tričlanske komisije na sam inšpekcijski postopek, saj da ZZZiv na primer ne določa, ali drugačna odločitev tričlanske komisije ustavi inšpekcijski postopek ali ne. Pri tem naj bi bilo pomembno, da pritožba na ukrepe uradnega veterinarja v skladu z ZIN ne zadrži njihove izvršitve. Tudi v skladu z ZZZiv naj predlog za odlog izvršitve odločbe ne bi bil dopusten v določenih primerih. Težava pri izvrševanju šestega odstavka 36.b člena ZZZiv naj bi se lahko pojavila, če bi se ukrep uradnega veterinarja na primer končal z ureditveno odločbo, prijavitelj pa bi menil, da bi bil potreben strožji ukrep, na primer odvzem živali. Ukrep, ki bi bil izvršljiv ali celo že pravnomočen, naj bi bil naknadno podvržen presoji tričlanske komisije, kar naj ne bi bilo primerno z vidika instituta pravnomočnosti kot instrumenta pravne varnosti in stabilnosti. Druga možnost naj bi bila ta, da bi tričlanska komisija odločila, da ukrep uradnega veterinarja ni bil potreben, pritožbeni organ pa bi v isti zadevi odločitev uradnega veterinarja potrdil. V tem primeru naj v inšpekcijskem postopku ne bi bilo mogoče upoštevati odločitve tričlanske komisije.
60. Iz šestega odstavka 36.b člena ZZZiv izhaja, da lahko prijavitelj v primeru nestrinjanja z ugotovitvami UVHVVR iz petega odstavka 36.b člena ZZZiv zahteva ponovno presojo; to izvede tričlanska komisija UVHVVR, ki je določena izmed uradnih veterinarjev in predstavnika Centra za dobrobit živali v okviru Nacionalnega veterinarskega inštituta ter pravnika, ki ga v komisijo imenuje minister za pravosodje. Zoper odločitev komisije ni pritožbe (sedmi odstavek 36.b člena ZZZiv). Zahteva za ponovno presojo je vezana na primer iz petega odstavka 36.b člena ZZZiv. V primeru iz drugega odstavka 36.b člena ZZZiv, ko prijavitelj poda prijavo zoper skrbnika živali, pri katerem zazna nepravilno ravnanje ali kršitve obveznosti iz ZZZiv, namreč UVHVVR nima navedene posebne obveznosti obveščanja prijavitelja o svojih ugotovitvah.
61. Ustavno sodišče pritrjuje stališčem predlagatelja in Vlade, da šesti odstavek 36.b člena ZZZiv ni jasen. Razmerje med postopkom pred tričlansko komisijo in (morebitnim) vzporednim inšpekcijskim postopkom namreč ni določno urejeno. To razmerje ni konkretno pojasnjeno niti v Predlogu ZZZiv-F. Posledično tudi ni jasno, kakšna je pravna narava zahteve za ponovno presojo ugotovitev kot posebnega pravnega sredstva, ki ga določa šesti odstavek 36.b člena ZZZiv, na kar prav tako utemeljeno opozarja predlagatelj. Ker pravni učinki morebitne odločitve tričlanske komisije niso jasni, ni mogoče ugotoviti, kako ponovna presoja tričlanske komisije, če do nje pride, lahko vpliva na potek morebitnega inšpekcijskega postopka in na njegov izid. S tem v zvezi je treba dodati, da drži navedba predlagatelja, da v navedeni določbi ni določen niti rok, v katerem je treba vložiti zahtevo za ponovno presojo ugotovitev. Prav tako Ustavno sodišče sledi očitku predlagatelja, da je razlog za vložitev zahteve za ponovno presojo (nestrinjanje z ugotovitvami pristojnega organa) nedoločen, saj ni jasno, kakšno presojo v zvezi z zahtevo lahko opravi tričlanska komisija oziroma v kakšnem smislu in obsegu se lahko izvede ponovna presoja ugotovitev. Ker gre za poseben pravni postopek, ki ga določa ZZZiv, je še toliko pomembnejše, da so pravila opredeljena jasno in določno, tako da je postopek predvidljiv za naslovnike in da lahko ti nedvoumno ugotovijo, na kakšen način lahko uresničujejo svoje pravice oziroma izvajajo svoja pooblastila. Procesnih določb, ki po povedanem torej omogočajo različne razlage, naslovniki v danem položaju ne morejo sami poljubno razlagati oziroma pri razlagi celo ustvarjati novih pravil mimo zakonskega besedila. Kot meni tudi Vlada, je praktična uporaba tako nejasne zakonske določbe lahko bistveno otežena ali celo povsem onemogočena. To pa nasprotuje ustavni zahtevi po jasnosti in pomenski določljivosti predpisov.
62. Zgoraj navedeno velja tudi za sedmi odstavek 36.b člena ZZZiv, ki se neposredno navezuje na šesti odstavek istega člena. Sedmi odstavek 36.b člena ZZZiv določa, da zoper odločitev tričlanske komisije ni pritožbe, kar se v celoti nanaša na postopek zahteve za ponovno presojo ugotovitev, za katerega pa je Ustavno sodišče ugotovilo, da je v šestem odstavku 36.b člena ZZZiv določen nejasno. Posledično je treba ugotoviti, da je nejasna tudi izključitev pritožbe zoper odločitev tričlanske komisije.
63. Glede na navedeno šesti in sedmi odstavek 36.b člena ZZZiv ne zadostita že zahtevi po jasnosti in pomenski določljivosti predpisov iz 2. člena Ustave. V presojo drugih očitkov predlagatelja, ki se nanašajo na navedeni določbi oziroma na vprašanje, ali bi bila ureditev, ki uvaja posebno pravno sredstvo, sicer ustavno skladna, se Ustavno sodišče zato ni spuščalo.
B. – V.
Sklepno
64. Zaradi ugotovljenega neskladja šestega in sedmega odstavka 36.b člena ZZZiv z 2. členom Ustave je Ustavno sodišče ti določbi razveljavilo (1. točka izreka).
65. V skladu s 43. členom ZUstS razveljavitev začne učinkovati naslednji dan po objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. Odločitev Ustavnega sodišča pomeni, da je razveljavljena tudi zakonska podlaga za delovanje tričlanske komisije iz šestega odstavka 36.b člena ZZZiv. Po razpoložljivih podatkih obravnavane zadeve do posamičnih postopkov, ki bi temeljili na razveljavljenih določbah, v praksi še ni prišlo. Z razveljavitvijo šestega in sedmega odstavka 36.b člena ZZZiv ni nastala pravna praznina, ki bi terjala določitev načina izvršitve odločbe oziroma prehodno ureditev. Protiustavni določbi sta nejasno in nedoločno urejali poseben postopek v zvezi z zahtevo za ponovno presojo ugotovitev UVHVVR, če se prijavitelj s temi ugotovitvami ne bi strinjal. Ker je ta ureditev razveljavljena, veljajo splošne določbe 24. člena ZIN, ki urejajo položaj strank v inšpekcijskih postopkih. Ocena, ali je glede na odločitev Ustavnega sodišča še primerno oziroma potrebno obveščanje prijaviteljev v skladu s petim odstavkom 36.b člena ZZZiv, je na zakonodajalcu, ki lahko v prihodnje ureditev tudi ustrezno spremeni.
66. Ustavno sodišče je presodilo, da prvi do peti ter osmi in deveti odstavek 36.b člena ZZZiv, prav tako pa tudi 36.c in 36.č člen ter tretja alineja 43. člena ZZZiv niso v neskladju z Ustavo (2., 3. in 4. točka izreka).
C.
67. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. in 21. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Točko 1 izreka je sprejelo soglasno. Točki 2 in 3 izreka je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Jaklič, Svetlič in Šorli. Ustavno sodišče je 4. točko izreka sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodniki Čeferin, Jaklič, Svetlič in Šorli. Sodnik Knez in sodnica Šugman Stubbs sta dala pritrdilni ločeni mnenji, sodniki Čeferin, Svetlič in Šorli pa so dali odklonilna ločena mnenja.
dr. Rok Čeferin
Predsednik
[1]
Glej Predlog ZZZiv-F, poglavje 2.1.
[2]
Glej Poročilo Odbora za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano k Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zaščiti živali (ZZZiv-F), druga obravnava, z dne 8. 9. 2023, EPA: 746 - IX, str. 12.
[3]
Glej prav tam, obrazložitev k 11. členu ZZZiv-F.
[4]
Status nevladne organizacije v javnem interesu na področju zaščite živali lahko poleg društev pridobijo tudi druge nevladne organizacije v skladu z zakonom, ki ureja status nevladne organizacije v javnem interesu, in ob uporabi določbe tega zakona, ki veljajo za društva (36.a člen ZZZiv).
[5]
Glej drugi do sedmi odstavek 36.b člena ZZZiv.
[6]
Glej 83. člen ZVMS.
[7]
Prvi odstavek 42. člena ZZZiv.
[8]
Prvi odstavek 85. člena ZVMS.
[9]
Prvi odstavek 42. člena ZZZiv.
[10]
Tretji odstavek 42.a člena ZZZiv.
[11]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-140/14, 26. točka obrazložitve. Glej tudi sklep Ustavnega sodišča št. U-I-138/21 z dne 7. 9. 2023, 32. točka obrazložitve.
[12]
R. Knez v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, del 1: Človekove pravice in temeljne svoboščine, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 577.
[13]
Rejne živali so kopitarji, parkljarji, perutnina, kunci, kožuharji in druge živali, ki se vzrejajo ali redijo za proizvodnjo hrane, volne, kože, krzna ali za druge gospodarske namene (21. točka 5. člena ZZZiv).
[14]
Pristojni inšpektor je v smislu določb ZZZiv lahko tudi uradni veterinar (10. točka obrazložitve te odločbe).
[15]
V prehodnem hlevu se za odvzete rejne živali zagotovijo pomoč, oskrba in namestitev (glej 33.a člen ZZZiv).
[16]
Odločba Ustavnega sodišča št. Up-156/98 z dne 11. 2. 1999 (Uradni list RS, št. 17/99, in OdlUS VIII, 118), 8. točka obrazložitve.
[17]
Odločba Ustavnega sodišča št. Up-770/06 z dne 27. 5. 2009 (Uradni list RS, št. 54/09), 4. točka obrazložitve, in J. Zobec v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 451–454.
[18]
J. Zobec v: L. Šturm, nav. delo, str. 451.
[19]
Tudi iz dosedanje ustavnosodne presoje izhaja, da lastninske pravice, ki jo zagotavlja Ustava v 33. členu (pravica do zasebne lastnine), ni mogoče obravnavati brez 67. člena Ustave, ki govori o gospodarski, socialni in ekološki funkciji lastnine. Ta člen Ustave izhaja iz predpostavke, da mora imeti lastnina poleg individualistične funkcije tudi funkcijo za celotno družbeno skupnost. Lastnikova pravica mora služiti tudi uresničevanju svobode in osebnostnega razvoja drugih oziroma celotne družbene skupnosti. Prvi odstavek 67. člena Ustave dopušča in nalaga zakonodajalcu, da določi vsebino lastnine (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-40/06 z dne 11. 10. 2006, Uradni list RS, št. 112/06, in OdlUS XV, 70). Ustavno jamstvo lastnine predpostavlja obstoj lastnine kot pravnega instituta. Kaj je predmet zasebne lastnine in katera so varovana lastninska upravičenja, določa pravni red ob spoštovanju namena ustavnega jamstva ter ob upoštevanju gospodarskih in družbenih razmerij nasploh (odločba Ustavnega sodišča št. Up-156/98).
[20]
Tudi predlagatelj izrecno navaja, da je prodaja živali zgolj posledica njenega trajnega odvzema.
[21]
Odločba Ustavnega sodišča št. Up-431/17 z dne 5. 11. 2020 (OdlUS XXV, 42), 9. točka obrazložitve.
[22]
Prvi odstavek 3. člena SPZ.
[23]
Prvi odstavek 15. člena SPZ.
[24]
Prvi odstavek 15.a člena SPZ.
[25]
Glej Predlog SPZ-B, obrazložitev k 1. členu.
[26]
Drugi odstavek 15.a člena SPZ.
[27]
Točka 35 5. člena ZZZiv.
[28]
Glej sodbo ESČP v zadevi
S.A. Bio d’Ardennes proti Belgiji
z dne 12. 11. 2019, 48. in 57.–58. točka obrazložitve.
[29]
Skrbnik živali je pravna ali fizična oseba, ki odgovarja za žival, ne glede na to, ali je njen lastnik ali zanjo le skrbi, skrbnik zapuščene živali pa je imetnik zavetišča oziroma občina, če ne zagotovi zavetišča (22. točka 5. člena ZZZiv).
[30]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86), 25. točka obrazložitve.
[31]
Mučenje živali, opredeljeno v 4. členu ZZZiv, je:
"vsako ravnanje ali opustitev ravnanja, storjeno naklepno ali iz malomarnosti, ki živali povzroči hujšo poškodbo ali dalj časa trajajoče ali ponavljajoče trpljenje ali škodi njenemu zdravju;
nepotrebna neprimerna usmrtitev živali."
[32]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-140/14, 30. točka obrazložitve. Glej tudi sklep Ustavnega sodišča št. U-I-138/21, 41. točka obrazložitve.
[33]
Točka 30 5. člena ZZZiv.
[34]
Druga alineja 4. člena ZZZiv.
[35]
Točka e drugega odstavka 15. člena in 11. točka prvega odstavka 26. člena ZZZiv.
[36]
Točki 3 in 4 prvega odstavka 26. člena ZZZiv.
[37]
Tudi v zadevi
S.A. Bio d’Ardennes proti Belgiji
je bilo sporno vprašanje, ali usmrtitev goveda z zakolom brez pravice do nadomestila krši pritožnikovo lastninsko pravico.
[38]
Gre za mučenje živali, ki je opredeljeno kot naklepna opustitev dolžnosti skrbnika živali (določenih v prvem in drugem odstavku 7. člena ZZZiv), zaradi katerih nastanejo posledice, ki jih 4. člen ZZZiv definira kot mučenje živali (vsako ravnanje ali opustitev ravnanja, storjeno naklepno ali iz malomarnosti, ki živali povzroči hujšo poškodbo ali dalj časa trajajoče ali ponavljajoče trpljenje ali škodi njenemu zdravju, ali nepotrebna ali neprimerna usmrtitev živali).
[39]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-217/14 z dne 7. 2. 2018 (OdlUS XXIII, 19), 10. točka obrazložitve.
[40]
Člen 4 ZIN določa, da so inšpektorji pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora v okviru svojih pooblastil samostojni.
[41]
Predlog ZZZiv-F, obrazložitev k 11. členu (kot je bilo že pojasnjeno, je bil institut prijavitelja v zakonodajnem postopku sicer sprva imenovan institut pooblaščenega svetovalca za zaščito živali).
[42]
Glej 1. člen ZDU-1.
[43]
Glej 10. člen ZDU-1.
[44]
Glej 14. člen ZDU-1.
[45]
Glej R. Pirnat, Nekatera vprašanja podelitve javnega pooblastila, Podjetje in delo, št. 6–7 (2004), str. 1365–1369. ZDU-1 na splošno določa, da so upravne naloge sodelovanje pri oblikovanju politik, izvršilne naloge (izvrševanje predpisov in drugih aktov), opravljanje inšpekcijskega nadzora nad izvrševanjem predpisov, spremljanje stanja, razvojne naloge in zagotavljanje opravljanja javnih služb v skladu z zakonom (glej 8.–13. člen ZDU-1).
[46]
Glej R. Pirnat v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, del 2: Državna ureditev, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 257.
[47]
Pri izvajanju javnih pooblastil imajo nosilci javnih pooblastil pravice in dolžnosti uprave, ki jih določa zakon ali drug predpis (četrti odstavek 15. člena ZDU-1).
[48]
Prim. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-131/04 z dne 21. 4. 2005 (Uradni list RS, št. 50/05, in OdlUS XIV, 24), 41. točka obrazložitve; št. U-I-24/07 z dne 4. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 74), 56. točka obrazložitve; in št. U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013 (Uradni list RS, št. 114/13, in OdlUS XX, 12), 28. točka obrazložitve.
[49]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-32/02 z dne 10. 7. 2003 (Uradni list RS, št. 73/03, in OdlUS XII, 71), 11. točka obrazložitve. Prim. tudi odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-29/04 z dne 30. 6. 2005 (Uradni list RS, št. 68/05, in OdlUS XIV, 64), 12. točka obrazložitve, in št. U-I-277/05 z dne 9. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 15), 45. točka obrazložitve.
[50]
Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-98/02 z dne 28. 10. 2004, 6. točka obrazložitve.
[51]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-49/17, U-I-98/17 z dne 28. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 30/19, in OdlUS XXIV, 2), 18. točka obrazložitve.
[52]
M. Pavčnik, Teorija prava, prispevek k razumevanju prava, 6., pregledana in dopolnjena izdaja, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2020, str. 108.
[53]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-136/07 z dne 10. 9. 2009 (Uradni list RS, št. 74/09, in OdlUS XVIII, 37), 14. točka obrazložitve.
[54]
Glej 7. člen ZZZiv. Prim. tudi prvi in tretji odstavek 15. člena ter 17. člen ZZZiv.
⇒
U-I-227/23
-15
14. 2. 2025
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA MARKA ŠORLIJA
K ODLOČBI ŠT.
U-I-227/23
Z DNE 22. 1. 2025
1. Državni svet v zahtevi za oceno ustavnosti 36.b, 36.c in 36.č člena ter tretje alineje 43. člena Zakona o zaščiti živali (v nadaljevanju ZZZiv) zatrjuje njihovo neskladje z 2. členom in drugim odstavkom 14. člena ter 33., 120. in 121. členom Ustave.
2. Večina sodnikov Ustavnega sodišča je presodila, da sta v neskladju z Ustavo šesti in sedmi odstavek 36.b člena ZZZiv, ne pa tudi ostale izpodbijane določbe zakona. V tem delu je moja presoja drugačna od večinske. Mnenja sem, da izpodbijane zakonske določbe v celoti ne morejo uspešno prestati preizkusa skladnosti z Ustavo.
3. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zaščiti živali (ZZZiv-F) je uvedel vrsto novosti, med drugimi tudi imenovanje kvalificiranih prijaviteljev nepravilnega ravnanja z živalmi. Navedena zakonska novela je že v osnovi slabo pripravljena, tako z normativnega kot s strokovnega vidika, še posebej to velja za ureditev kvalificiranih prijaviteljev.
4. Nujni pogoj vsakega zakonskega urejanja je poznavanje vsebine oziroma predmeta urejanja. Vsebina zakona mora omogočati ugotovitev volje in namena zakonodajalca. Načelo prilagajanja prava družbenim razmeram je eno od pomembnih načel pravne države (2. člen Ustave). Normiranje, katerega cilja ni mogoče ugotoviti, je v nasprotju s tem načelom, saj onemogoča ustavnosodno presojo upravičenosti oziroma nujnosti, primernosti in sorazmernosti predpisanih ravnanj za dosego ciljev zakona. Povedano drugače, pri pravnem normiranju mora biti vedno izkazana potreba po pravnem urejanju.
5. Primer nedoločenega pravnega urejanja je institut kvalificiranega prijavitelja. Ni jasno, ali ZZZiv v 36.b členu govori o njegovih nalogah, ko gre vendarle za predstavnika nevladne organizacije, ki deluje po načelu prostovoljnosti. Kvalificiranega prijavitelja pri njegovem delovanju zato ne veže poklicna dolžnost oziroma načelo profesionalnosti, katerega druga plat je odgovornost. Njegovo "kvalificiranost" zagotavlja 40-urni tečaj zahtevnih vsebin s področja biologije, fiziologije, obnašanja in zdravstvenega varstva živali ter predpisov, ki urejajo zaščito živali, in predpisov, ki urejajo postopke inšpekcijskega nadzora in prekrškovne postopke. Kvalificirani prijavitelji se rekrutirajo med, tako pravi zakon, aktivnimi člani nevladnih organizacij.
6. Inovativna ureditev novega instituta je še posebej nejasna v drugem in tretjem odstavku 36.b člena ZZZiv. Kaj pomeni določba, da kvalificirani prijavitelj lahko pozove skrbnika živali k pravilnemu ravnanju in da v primeru neodzivnosti ali nadaljevanja kršitev lahko poda prijavo v reševanje upravnemu organu, pristojnemu za veterinarstvo? Ali beseda "lahko" pomeni pooblastilo, da sme kvalificirani prijavitelj nalagati skrbniku živali določena ravnanja, ki jih je ta dolžan upoštevati ali gre zgolj za primeroma navedeno, kako lahko, povsem neobvezno, ravna, kadar meni, da skrbnik z živaljo neprimerno ravna? Predpis zanesljivo ne izpolnjuje zahteve po jasnosti in pomenski določljivosti, saj vsebine pravila ni mogoče ugotoviti kot tudi ni mogoče ugotoviti dolžnega ravnanja naslovnikov.
7. Koncept novega instituta kvalificiranega prijavitelja je nejasen in  nedoločen. Večina v zakonu navedenih "nalog" kvalificiranega prijavitelja so ravnanja, ki jih lahko opravi oziroma izvede vsak državljan (prijava nepravilnega ravnanja z živalmi, fotografiranje živali z javnih površin itd.), ne da bi bilo treba to posebej določiti v ZZZiv. Upravičeno se zato zastavlja vprašanje, kaj je bil resnični cilj takšnega urejanja in ali ne gre v resnici za svojevrstno koncesijo
[1]
nevladnim organizacijam.
8. Nejasna torej nista le razveljavljena šesti in sedmi odstavek 36.b člena ZZZiv, ki določata, da lahko kvalificiran prijavitelj v primeru, ko se ne strinja z ugotovitvami pristojnega organa za veterinarstvo, zahteva ponovno presojo.
9. Dejstvo, da se morebitni ostanek kupnine prodaje odvzete živali ne vrne njenemu nekdanjemu skrbniku, posega v njegovo lastninsko pravico, ki jo varuje 33. člen Ustave. Neprepričljiva je utemeljitev, ki ločuje trajen odvzem živali od  njene prodaje, češ prodana žival ni več v lasti bivšega skrbnika (lastnika). Ni videti razlogov, da potem, ko so poplačani stroški v zvezi z odvzemom živali, ostanka kupnine ne bi dobil razlaščeni lastnik. Pri tem je potrebno še dodati, da je ureditev, ki stimulira posameznika, društvo ali nevladno organizacijo, da prijavlja kršitve zakona zaradi materialnih koristi, obremenjena s potencialnim nasprotjem interesov.
10. Po mojem mnenju bi bilo treba vse izpodbijane določbe zakona razveljaviti.
Marko Šorli
Sodnik
[1]
Po SSKJ koncesija, korist, ugodnost.
⇒
Številka:
U-I-227/23-16
Datum:
13. 2. 2025
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. ROKA
SVETLIČA K ODLOČBI ŠT.
U-I-227/23
Z DNE 22. 1. 2025,
KI SE MU PRIDRUŽUJE SODNIK DR. DR. KLEMEN JAKLIČ
(
OXFORD ZK, HARVARD ZDA)
NEVLADNE ORGANIZACIJE V VLOGI PARADRŽAVE –
POOBLASTILO ZA "OSVEŠČANJE", "FOTOGRAFIRANJE" IN
"PRIJAVLJANJE"
1. Državni zbor je z novelo Zakona o zaščiti živali v 36.b členu pooblastil nevladne organizacije oziroma njihove člane kot "kvalificirane prijavitelje", ki bodo lahko pristopali k skrbnikom živali, jim svetovali, jih osveščali, fotografirali njihove živali in pozivali k določenemu ravnanju.
Kolikor se ne bodo "odzvali", bodo prijavitelji podali prijavo v reševanje upravnemu organu, ki se bo moral odzvati (v nekaterih primerih bo pristojni organ moral celo v 48 urah poročati prijavitelju o ugotovitvah). Svoje pooblastilo bo kvalificirani pooblaščenec izkazal z izkaznico, ki mu jo izda upravni organ na osnovi 40-urnega tečaja.
2. Ustavno sodišče ni ugotovilo protiustavnosti te ureditve. Med drugim je ocenilo, da sploh ne gre za javno pooblastilo, zaradi česar naj presoja skladnosti s 121. členom Ustave ne bi bila potrebna.
1) Nepomirljivi problem legitimnosti
3. Izvrševati oblast pomeni sprejemati odločitve, ki so obvezne. Odločitve, katerih uresničitev zagotavlja država s svojim aparatom prisiljevanja. Izvajati oblast pomeni, hierarhično pristopati do državljanov, pri čemer ta hierarhija in
ultima linea
počiva na (pri)sili.
4. Odveč je poudarjati, da je vprašanje legitimnosti osrednje vprašanje vsake oblasti. Pristopiti k nekomu iz nadrejene pozicije je gesta, ki neposredno trči ob vprašanje človekovega dostojanstva. Človek je bitje, opozarja S. Pufendorf že dobrih sto let pred francosko revolucijo, "ki ni le močno zainteresirano za svojo ohranitev, ampak ima tudi prirojen in delikaten občutek za lastno vrednost".
[1]
Čim se začne nekdo z navodili obračati na sebi enake, to izzove nelagodje in revolt. Neodvisno od vsebine ukazov, v prvo vrsto sili vprašanje: "Oprostite, kdo ste vi?"
5. Za hierarhično poseganje v življenja državljanov so pooblaščene samo tri veje oblasti, navedene v 3. členu Ustave. Prenos javnopravnega pooblastila za opravljanje nalog državne uprave, ki ga ureja 121. člen Ustave, je
izjema
, ki jo je treba razlagati ozko. Javna oblast ni oblast zasebnika nad stvarjo, zato je ne more prosto prenašati na nekoga drugega. Gre za povsem
drug princip
, po katerem delujeta javna oblast na eni strani in zasebnik na drugi. V prvem primeru gre za občo voljo (
voluntas
), v drugem za prosto razpolaganje (
arbitrium
). Zasebnik lahko s svojo pravico naredi (skoraj) karkoli, javna oblast pa je zgolj zvesti izvajalec obče volje, legitimirane na volitvah.
6. Zato možnosti podelitve javnega pooblastila ne smemo mešati s širokim poljem presoje, ki jo ima zakonodajalec. Ta zadeva
vsebino
urejanja družbenih razmerij, ne pa strukturo javne oblasti kot take. Zato je 121. člen Ustave treba razlagati skozi določila 3. člena.
7. Podelitev pooblastila fizični ali pravni osebi mora biti upravičena z ustavnopravnimi razlogi. Izpolnjena morata biti (v našem primeru vsaj) naslednja dva pogoja.
Prvič
, podana mora biti okoliščina, da država sama ne zmore zagotoviti kakovostnega upravljanja na področju, ki zahteva visoko strokovnost in izobrazbo.
[2]
In
drugič
, subjekt, na katerega se prenaša pooblastilo, mora biti primeren za izvajanje
javnega
pooblastila. Ne gre le za strokovnost, pooblaščeni subjekt mora zagotavljati zunaj vidno
ločevanje svojih interesov
od opravljanja javnopravne naloge.
8. Trdim, da nobeden od teh dveh pogojev v primeru presojane novele ni izpolnjen.
9. Glede prvega pogoja, v 36.b členu novela določa, da "
lahko prijavitelj
v sodelovanju z uradnim veterinarjem, tudi z njegovo navzočnostjo
, pri skrbniku živali, pri katerem zazna nepravilno ravnanje ali kršitve obveznosti iz tega zakona, fotografira nepravilnosti, ga pozove k pravilnemu ravnanju in v primeru neodzivnosti ali nadaljevanja kršitev poda prijavo v reševanje upravnemu organu, pristojnemu za veterinarstvo; (…) nepravilnosti fotografira le v primeru suma povzročanja nepotrebnega trpljenja živali
ob navzočnosti uradnega veterinarja
na način, da ne stopi na zasebno zemljišče skrbnika živali ter na način, da so na fotografijah zajete samo živali in ne osebe.
" (vsi poudarki R. S.)
10. Ne znam si predstavljati, kateri ustavnopravni razlogi zahtevajo, da zakon predvidi na ogledu kraja vzreje živali poleg veterinarja, ki je zaključil 5-
letni
študij (ter opravil državni izpit in pridobil licenco
[3]
), še prisotnost (vsaj) srednješolca s 40-
urnim
tečajem (36.č člen), da bo skrbnika živali "osveščal", "izobraževal" in mu "svetoval".
2) Nevladne organizacije in zunanji videz (ne)pristranosti
11. Glavni problem presojane novele predstavlja drugi pogoj, tj. da mora izvrševalec javnega pooblastila zagotavljati videz nevtralnosti in nepristranskosti. Zahteva po zunanjem videzu nepristranskosti seže najdlje pri sodni veji oblasti, v svojem bistvu pa so ji zavezani vsi, ki v imenu države izvršujejo pravo. Legitimna oblast mora ves čas izkazovati, da njeni izvrševalci dosledno ločujejo med seboj (kot konkretno osebo z določenim svetovnim nazorom, vrednotami, prepričanji) in funkcijo, ki jo opravljajo. Pri najpomembnejših funkcijah se to izrazi v nošnji uniforme ali toge, v našem primeru pa kvalificirani prijavitelj prejme od upravnega organa izkaznico, s katero lahko izkaže svoje pooblastilo.
12. Presojana novela predvideva prenos javnopravnega pooblastila na nevladne organizacije, ki delujejo na področju zaščite živali. Nevladne organizacije so združenja, v katerih posamezniki izvršujejo pravico iz 42. člena Ustave. Gre za "idealna"
[4]
združenja, ki nastanejo prostovoljno in jih motivira skupno prepričanje oziroma predanost istim vrednotam njenih članov. V demokratični ureditvi so navadne organizacije pomemben element družbene kritike in pogosto pobudniki novih zakonskih rešitev. Toda problem nastane, če pride do prenosa javnega pooblastila na nevladno organizacijo.
13. Nevladne organizacije niso nastale z namenom, da bodo vrednostno nevtralne. Nasprotno.
[5]
V njihovi naravi je svobodni premislek družbe, ki sega preko obstoječega zakonskega okvira. Nikoli ni bilo mišljeno, da bi nevladne organizacije zagotavljale zunanji videz nepristranskosti. Zato bo izvajanje nalog javne uprave preko njih neizogibno odpiralo nevralgično točko legitimnosti. Spomnimo se incidentov pri nedavnem odvzemu živali s kmetije pri Krškem in vloge nekega društva pri tem.
[6]
14. Naj ta problem ponazori naslednji primer. V Evropi obstajajo številne nevladne organizacije, bolj ali manj radikalne, ki se zavzemajo za trajnostno mobilnost. Zakonodajalec bi jih lahko pooblastil z namenom izboljšanja vozniške kulture in spoštovanje prometnih predpisov. Zakon, ki bi dal pooblastilo nekomu, ki je prepričan, da motorni promet ne sodi v mesto (ali da bi ga bilo na splošno prepovedati), da po svoji presoji pristopa do voznikov, jih "osvešča", "fotografira", "prijavlja" itd., bi večino prebivalcev Slovenije spravil
v enak položaj
, kot je ta novela (zdaj le) rejce živali.
15. Zato je v demokratičnih okoljih prisotna izrazita odklonilnost do raznih "vard" ali "trojk", tudi če bi počele
zgolj tisto
, kar lahko vsak občan: prijavljale kazniva dejanja. Popolnoma nezamisljivo pa je, da bi zakon skupinam z jasno agendo glede npr. priseljevanja podelil pooblastilo ter izkaznico.
3) Tertium non datur: ex iure imperii
ali
ex iure gestionis
16. Vsem pomislekom glede ustavnopravnih razlogov za prenos pooblastila na nevladne organizacije se Ustavno sodišče izogne s stališčem, da ne gre za javno pooblastilo: "
Javno pooblastilo se nanaša na tiste naloge državne uprave, ki pomenijo izvajanje javne oblasti (akti
ex iure imperii
). Upoštevaje že predstavljeno ureditev delovanja prijaviteljev, kot v konkretnem primeru izhaja iz izpodbijanih določb ter Predloga ZZZiv-F in pojasnil Vlade, pa ni mogoče ugotoviti, da bi prijavitelji izvrševali upravne naloge oziroma da bi bili že del javne uprave. Prijavitelji ne izvajajo oblastnih in prisilnih dejanj kot pristojni inšpektorji."
[7]
17. Odločba spregleda, da ta odgovor spravi na svet še veliko težje vprašanje:
za kakšno pooblastilo pa potlej gre
?
18. Glede na to, da zagotovo ne gre za zasebno pooblastilo, ostaneta le dve možnosti. Da sploh
ne gre za
pooblastilo
nevladnim organizacijam, da so vse v noveli opisane aktivnosti kvalificiranih prijaviteljev neformalnega značaja, tako kot komunikacija vsakega "običajnega" občana z rejcem živali. Če je tako, tedaj gre za obsoletno ureditev in s tem za kršitev 2. člena Ustave. Kolikor pa osveščanje, prijavljanje, fotografiranje itd. članov nevladnih organizacij vendarle je pooblastilo,
[8]
tedaj je treba pojasniti njegovo naravo.
19. Zdi se, da Ustavno sodišče vidi neko "vmesno možnost", da zakonodajalec podeli nekakšno ne-javno pooblastilo. Pri tem skuša svoje stališče nasloniti na okoliščino, da prijavitelj sam ne more izreči kazni: "
Prijavitelji ne izvajajo oblastnih in prisilnih dejanj kot pristojni inšpektorji",
[9]
saj
"se v okviru izpodbijanih določb o pravicah in obveznostih posameznikov kot skrbnikov živali na oblasten način odloča v inšpekcijskih postopkih (…), v okviru katerega lahko posameznik (skrbnik živali) varuje svoje pravice in pravne interese."
[10]
20. Toda iz navedenega ne izhaja, da v presojani noveli ne gre za javno pooblastilo. Odločba spregleda, da je vsak postopek, ki je del ugotavljanja in kaznovanja kršitev predpisov, avtomatično poseg v pravice. Pri pregonu kaznivih dejanj je možna situacija, ko policija na nobeni točki ne "odloča oblastno" o pravicah preiskovanca (niti ne uporabi "prisilnih dejanj") in je vse prepuščeno sodišču, kjer lahko "posameznik varuje svoje pravice". Vendar iz tega ne izhaja, da ravnanje policije ni izvrševanje javnega pooblastila. Tudi najmanjši poseg, denimo tajno opazovanje, kjer sploh ne pride do fizične bližine, je poseg v ustavne pravice.
21. Očitno je, da je pooblastilo nevladnim organizacijam – zasebno seveda ni – lahko samo javno. Ni pomemben obseg pooblastila (zgolj opozoriti, izreči tudi sankcijo ali celo uporabiti prisilna sredstva), ključno je, da gre za sestavino hierarhičnega, tj. nadrejenega odnosa.
22. Če je fotografiranje tuje lastnine in enostransko vzpostavljanje komunikacije s tujci nekaj, kar hitro preraste v poseg v nadlegovanje, to za kvalificiranega prijavitelja ne velja, saj ima pooblastilo v zakonu. Tudi fotografije, ki jih posname, mora hraniti v skladu z zakonom, ki ureja varstvo podatkov. Nobenega dvoma ne more biti, da pooblastila kvalificiranemu prijavitelju, ki jih predvideva zakon, ne zadevajo ravnanj, ki bi ostajala v ne-javni sferi.
4) Odmiranje demokracije: država in "
outsourcing
" moralnih vprašanj
23. Presojana ureditev je na prvi pogled podobna pooblastitvi lovskega čuvaja, ribiškega čuvaja in naravovarstvenega nadzornika. Toda ne gre spregledati, da so ti pooblaščeni kot
posamezniki
,
[11]
ne kot
člani neke organizacije
, kot je v primeru kvalificiranih prijaviteljev, katerim se to članstvo celo zavede v izkaznico (36.c člen). Zlasti pa vsi trije čuvaji oziroma nadzorniki delujejo samostojno na terenu, kjer ni prisoten nihče drug za izvajanje nadzora.
24. Zakaj presojana novela predvideva poleg veterinarja še prisotnost člana nevladne organizacije? Vsiljuje zaključek, da
ne
-nevtralnost nevladnih organizacij po presoji zakonodajalca ni njihova pomanjkljivost. Nasprotno, predanost "dobremu" – tj. zaščiti živali – naj bi predstavljala jamstvo, ki ga "politika" s svojimi institucijami ne zmore oziroma noče. Delovanje civilne družbe, ki ni onesnaženo s (političnimi, kapitalskimi itd.) interesi, naj bi bilo avtomatično lahko le delovanje v "javnem interesu".
25. Zdi se, da si veterinar in nevladnik delo delita nekako takole: za strokovno-znanstveni vidik je pristojen veterinar, za ideološko-moralnega pa nevladnik. V jeziku partizanskih filmov: ob poveljniku brigade zdaj stoji še politkomisar. O hierarhiji med njima priča šesti in sedmi odstavek 36.b člena novele, ki ga pa je Ustavno sodišče vendarle razveljavilo. Zakonodajalec je namreč predvidel pravico kvalificiranega prijavitelja, da se ne strinja z ugotovitvijo pristojnega organa in da zahteva novo presojo, za kar mora upravni organ ustanoviti tričlansko komisijo itd.
26. O ideološko-moralističnem naboju novele priča tudi terminologija, npr. uporaba izraza "osveščanje", ki je pravnemu jeziku nekaj povsem tujega. Osveščanje zadeva razvoj osebnostne kvalitete posameznika, ki mora ostati – kot
forum internum
– povsem v njegovi avtonomiji. Čim je prestopljena ta meja, smo v nekem zelo drugačnem svetu.
[12]
*    *    *
27. Naj na koncu napišem še tole. Ta zadeva – "kukanje v tuje hleve" – se morda komu zdi s stališča vseh problemov v državi banalna, toda dejansko je simptom zelo resne krize demokracije. Erodiralo je zaupanje v državo, v njeno zmožnost, da lahko s pomočjo strokovnjakov v svojih organih prepozna
vse
probleme
in na osnovi
svojih vrednostnih
meril najde rešitve. Odgovor na to nezaupanje je vnašanje raznih "deležnikov", "civilne družbe", "nevladnikov" v mehanizme odločanja, ki naj bi pomagali krpati manko legitimnosti države.
28. O pogubnosti takega razmišljanja za demokratično kulturo nima smisla izgubljati besed. Lahko le opozorim, da se s tem vračamo v čase, na katere danes sicer gledamo zviška. Nekoč je imela Cerkev zagotovljen dostop do vseh ključnih državnih zadev skozi zadnja vrata. Danes organizacije, ki nimajo nobene demokratične legitimnosti in z ničimer ne jamčijo za svoja stališča,
de facto
odločajo o življenju državljanov. S to novelo so dobile prvič
de iure
pooblastilo na ravni eksekutive. Ta vloga naj bi jim pripadala, ker naj bi imeli, za razliko od "politike", neomadeževan in verodostojen uvid v Pravico in Resnico. Uvid, ki naj bi bil – kljub tisočim vrhunskim strokovnjakom v svojih organih – od vseh prekleti državi nedostopen.
dr. Rok Svetlič
Sodnik
Dr. Dr. Klemen Jaklič
(Oxford ZK, Harvard ZDA), l.r.
Sodnik
[1]
S. Pufendorf, On the Duty of Man and Citizen According to Natural Law, Cambridge University Press, Cambridge 1991, str. 61.
[2]
V ilustracijo: do sedaj so tako pooblastilo prejele kmetijsko-gozdarska, notarska, odvetniška, zdravniška, veterinarska, lekarniška, inženirska zbornica itd. Zaradi poznavanja specifičnega področja je razumljivo, da so primernejše za opravljanje nekaterih nalog kot državni aparat.
[3]
Člen 2 Pravilnika o licenci za opravljanje veterinarskih dejavnosti.
[4]
KURS 2002, str. 461.
[5]
https://www.24ur.com/novice/slovenija/aktivisti-za-pravice-zivali-v-znak-protesta-vdrli-na-zasebno-kmetijo.html.
[6]
https://www.rtvslo.si/slovenija/gre-pri-odvzemu-zivine-za-politiziranje-postopka-ali-resen-strokovni-problem/689308.
[7]
Točka 48 obrazložitve.
[8]
Zakon eksplicitno uporabi ta izraz: "Če upravni organ, pristojen za veterinarstvo, ugotovi, da prijavitelj krši obseg pristojnih nalog ali je pri opravljanju nalog prekoračil pooblastila, mu imenovanje in izkaznico prekliče za obdobje enega leta. (…)" (osmi odstavek 36.b člena).
[9]
Točka 48 obrazložitve.
[10]
Točka 49 obrazložitve.
[11]
Člen 159 ZON, 60. člen ZSRib in 72. člen ZDLov-1.
[12]
K. Marx, 3. teza o Feuerbachu: "Materialistični nauk o spremembi okoliščin in vzgoje pozablja, da okoliščine spreminjajo ljudje in da mora vzgojitelj sam biti vzgajan. Zato mora družbo razdeliti na dva dela – od katerih je eden vzvišen nad njo. Sovpadanje spreminjanja okoliščin in človeške dejavnosti ali samospreminjanje je moči dojeti in racionalno razumeti le kot revolucionarno prakso." (K. Marx, Izbrana dela, II. zvezek, CZ, Ljubljana 1976).
⇒
U-I-227/23-17
19
. 2. 2025
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. RAJKA KNEZA
K ODLOČBI ŠT.
U-I-227/23
Z DNE 22. 1. 2025
I.
1. To je ena tistih zadev, v kateri smo bili sodniki v precejšnji meri razdeljeni v stališčih. Manjšina je poskušala večino prepričati z argumentom nedemokratičnosti zakona, argumenti, da je škodljivo nevladnim organizacijam podeljevati javna pooblastila, da bodo stvari samo še slabše, da mora država znati poskrbeti za svoje naloge in tako dalje. Seveda sem argumentom poskušal prisluhniti, a menim, da ne vzdržijo. V procesu odločanja se je v osnutek poskušalo vnesti dodatna pojasnila, ki bi te strahove zmanjšala, vendar se bojim, da neuspešno. Namen ločenega mnenja je osvetliti nekaj nasprotnih argumentov, a opozoriti tudi na tiste težave, ki sem jih sam imel s podporo. Najprej se osredotočim na temeljna sistemska vprašanja, ki, kot sem zaznal, najbolj zmotijo.
II.
2. Odločba je prežeta z izhodiščem, da so živali čuteča bitja in da je treba skrbeti za njihovo dobrobit. To pravilo, da so živali čuteča bitja, so leta 2016 v Pogodbo o delovanju Evropske unije  (PDEU) vnesle države članice Evropske unije (EU). PDEU v 13. členu nalaga državam članicam in tudi sami EU dolžnost, da na področjih, ki zadevajo živali, upoštevajo zahteve po dobrem počutju živali kot čutečih bitij. Kot navaja odločba v 13. in 14. točki obrazložitve, je dobrobit tudi del ustavnih zahtev, skupaj z zahtevami ohranjanja narave in varovanja okolja. Tako kot okolje, tudi živali niso subjekt, ki bi lahko sam skrbel za svoj položaj. Ne da bi Ustavno sodišče posegalo v pravni koncept živali, je treba ugotoviti, da zahteva po skrbi za dobrobit živali kot čutečih bitij dovolj široko "odpira vrata" različnim sistemom njihovega varovanja. Te presegajo zgolj dolžnosti države (primerjaj 14. točko obrazložitve odločbe). Znotraj tega širšega okvirja zaščita živali sobiva s pravili, ki se nanašajo tudi na varstvo okolja in narave. To pa ne pomeni, da bi bilo lahko to varstvo živali urejeno zunaj pravnih okvirjev. V obravnavanem primeru se kot upoštevni okvirji za presojo pokažejo predvsem pravila o javnih pooblastilih, ki se uporabijo za presojo pristojnosti kvalificiranih prijaviteljev, ki lahko sodelujejo z uradnim veterinarjem in ki lahko skladno z izpodbijanim 36.b členom ZZZiv (pod določenimi pogoji) fotografirajo nepravilnosti v primeru suma povzročanja nepotrebnega trpljenja živali.
3. Izhajam predvsem iz ocene, da izpodbijane določbe zakona ne prenašajo pristojnosti tistih oblastnih ravnanj (ki bi jih lahko opredelili kot prisilne) zunaj sfere pristojnih inšpektorskih organov. V tem pogledu, menim, ne gre za podelitev javnega pooblastila. Pomoč pri zbiranju informacij, kar je akt "generične" narave, v danih okoliščinah namreč to ni. Zgolj pridobivanje informacij samo po sebi še ni odločilno zvezano z oblastnim odločanjem (tako kot to velja na primer za izdajanje splošnih pravnih aktov oziroma predpisov, česar pa kvalificirani prijavitelji ne počnejo). Odločitev o morebitni kršitvi je ostala pridržana pristojnim organom znotraj izvršilne veje oblasti.
[1]
Drži, da izpodbijane določbe pomenijo
de facto
več nadzora, vendar tistega v začetni fazi, ko gre za obvestila. To lahko opravljajo posamezniki in tudi to ne vsi. Le tisti, za katere zakon zahteva pridobivanje znanja in izpit. Menim, da tudi ni nerazumno, da v tistih primerih, kjer je določen nadzor težko izvrševati (npr. zaradi številčnosti dejavnosti, ki se nadzira, velikega območja nadzora, razpršenosti in tako dalje), država omogoči določeno stopnjo pomoči. Bistveno za predmetno presojo pa je, da se tudi v okviru izpodbijanih določb o pravicah in obveznostih posameznikov odloča le v inšpekcijskih postopkih. Ali ravnanje skrbnikov živali pomeni kršitev predpisov, ki terja prisilni – inšpekcijski ukrep, presodi samo uradni veterinar v inšpekcijskem postopku, v okviru katerega lahko posameznik (skrbnik živali) nato varuje svoje pravice in pravne interese.
[2]
4. Že dolgo vrsto let poznamo podobne ureditve, na primer za naravovarstvene nadzornike in prostovoljne nadzornike, za
ribiške in lovske čuvaje
. Zakon o ohranjanju narave (ZON) ureja tako
naravovarstvene nadzornike kot prostovoljne nadzornike
, pri čemer obstajajo ključne razlike med obema vrstama nadzora.
Naravovarstveni nadzorniki delujejo na podlagi javnega pooblastila (tretji odstavek 155. člena ZON) in
opravljajo
nadzor
varstvenih režimov v naravi, vključno s pravico do ustavitve osebe, pregledovanja predmetov, izrekanja opozoril in predlaganja glob. Prosto
voljni nadzorniki
prav tako opravljajo nadzor nad spoštovanjem predpisov o varstvu narave, a z manj pooblastili
.
Njihova
vloga je predvsem, da osveščajo
. O
bveščajo obiskovalce o pravilih ravnanja v naravi in prijavljajo kršitve pristojnim organom. Delujejo v
sodelovanju
z naravovarstvenimi nadzorniki in drugimi pristojnimi službami. Imajo pravico opozarjati na kršitve, a ne morejo izrekati kazni ali izvajati uradnih ukrepov. Nadalje Zakon o sladkovodnem ribištvu (ZSRib) določa ribiško čuvajsko službo, ki se izvaja na podlagi javnega pooblastila in jo opravljajo ribiški čuvaji, ki imajo sicer lahko tudi pooblastila prekrškovnega organa. Naloge ribiškočuvajske službe so povezane z nadzorom nad ribolovom. Ribiški čuvaji imajo v zvezi s tem več zakonskih pooblastil, med drugim za ugotavljanje istovetnosti ribiča, ki lovi ribe ali se zadržuje ob vodi s priborom za ribolov, ter za fotografiranje ali snemanje ribolovnih priprav in uplenjenih rib.
[3]
Podobno lovske čuvaje ureja Zakon o divjadi in lovstvu (ZDLov-1). Opredeljuje temeljne naloge lovsko čuvajske službe, ki se organizira za izvajanje nadzora nad lovišči. Lovski čuvaji so lovci, ki izpolnjujejo določene zakonske pogoje. Lovski čuvaji imajo po zakonu pooblastilo, da lahko med drugim ugotavljajo istovetnost oseb, začasno odvzamejo orožje ali lovske priprave in pridobivajo dokaze za nadaljnje postopke.
[4]
Tako ribiški kot lovski čuvaji imajo torej po ZSRib oziroma po ZDLov-1 različna pooblastila za izvajanje nadzora nad vodami oziroma lovišči. Zakon o varstvu okolja (ZVO-2) omogoča, da lahko nevladne organizacije od ministrstva za okolje in prostor zahtevajo ukrepe za preprečitev okoljske škode, ki grozi zaradi dejavnosti določenega subjekta in tako dalje. Sodniki smo se v procesu odločanja lahko seznanili tudi s tujimi ureditvami. Tudi primerjalnopravno so uspešni primeri. Npr.
v Italiji
zakonodaja za zaščito živali ureja organizacijo "varuhi živali" (
guardie zoofile
).
[5]
"Varuhe" imenuje pristojna oseba posamezne pokrajine, kjer delujejo (
prefetto della provincia –
prefekt pokrajine), in formalno se imenujejo "posebni zapriseženi varuhi" (
guardia particolare giurata
). Ti posredujejo v primerih kršitev pravil glede zaščite živali, pri čemer lahko uporabljajo tudi določena policijska pooblastila (kot je na primer zlasti pridobivanje dokazov), izvajajo pa tudi preventivno vlogo (opozarjajo in seznanjajo posameznike v zvezi z zaščito živali). Pri opravljanju svojih nalog imajo položaj javnih uslužbencev.
Guardie zoofile
na splošno predstavljajo nekakšno "referenčno točko" za vse zadeve v zvezi z zaščito živali. S tem je izboljšan nadzor, politika zaščite živali pa je lahko bolje približana lastnikom oziroma skrbnikom živali.
5. Menim, da načelo demokratičnosti ni tako neprožno trdo niti ne sega tako daleč, da bi tudi brez podelitve javnega pooblastila bila prepovedana vsaka pomoč pri zbiranju informacij in dokazov o kršitvah zakonodaje, še posebno, kadar je na drugi strani določena pomembna vrednota (kot so to narava, okolje in živali, ki se ne morejo same boriti za "svoj položaj"). Ne slepim se, nikakor, da smo Slovenci tako vzorni pri ravnanju z živalmi, da bi bila takšna pomoč odveč (čeprav se Ustavno sodišče sicer ne more spuščati v dejanska vprašanja, ali je izpodbijana ureditev najbolj optimalna in kakšni bodo njeni dejanski učinki). Prav obratno (in nimam v mislih le rejcev), ne tako redko nas pretresejo medijski primeri surovega ravnanja z živalmi in še praviloma so posamezniki, tudi takšni, ki so člani nevladnih organizacij, tisti, ki prvenstveno prvi reagirajo. Šele nato pristojni organi. To je razumljivo, kajti ne morejo biti prisotni povsod in v vsakem trenutku. Prepoved vsakršne pomoči civilni javnosti pri tem bi presegla mejo razumnosti in vodila proti meji absolutnosti varovanja zasebnega življenja tudi, ko je na drugi strani dobrobit živali.
III.
6. Me pa tudi samega do določene mere zmoti obrazložitev opravičljivosti posega v 33. člen Ustave, ki določa varstvo lastninske pravice. Ko pride do odvzema rejnih živali in se te prodajo, lastnik ni upravičen do morebitnega ostanka kupnine, tj. kupnine, zmanjšane za stroške (tretja alineje 43. člena ZZZiv
[6]
). Ustavno sodišče je štelo, da trajni odvzem rejnih živali iz tretje alineje 43. člena ZZZiv brez plačila nadomestila pomeni poseg v lastninsko pravico iz 33. člena Ustave. Ta del kupnine je namenjen, skladno s tretjo alinejo 43. člen, 33. in 33.a členom ZZZiv, izvajanju nalog skrbi za živali ali za dejavnost oskrbe trajno odvzetih rejnih živali. Doseže torej morda prav tiste (nevladne organizacije), katerih člani so lahko tudi prijavitelji. V tem pogledu me očitki predlagatelja precej nagovorijo.
7. Odločba zavzame stališče, da je z odvzemom živali bilo poseženo v lastninsko pravico in je to vprašanje zaključeno. Tako pojasni v 29. točki obrazložitve:
"[…] Te posledice za skrbnika živali niso zanemarljive, vendar pa kljub temu, glede na že poudarjen velik (ustavnopravni) pomen varstva živali pred mučenjem, ne morejo pretehtati nad koristjo ukrepa, ki je v tem, da se trpljenje oziroma mučenje odvzetih živali (trajno) konča, skrbnikom živali pa sporoči, da neustrezno ravnanje z živalmi
nikakor
ni sprejemljivo. Poleg tega ni mogoče spregledati, da neustrezno ravnanje z rejnimi živalmi, ki terja odločitev o njihovem trajnem odvzemu, že po naravi stvari praviloma negativno vpliva na zdravstveno stanje živali in s tem tudi na njihov (gospodarski) pomen za skrbnika živali, kar zmanjšuje težo posledic ukrepa. Končno je treba upoštevati tudi, da je za neustrezno ravnanje z živalmi,
[7]
ki je po tretji alineji 43. člena ZZZiv lahko (ob upoštevanju načela sorazmernosti) razlog za trajni odvzem brez nadomestila, odgovoren izključno skrbnik, kar dodatno zmanjšuje težo posega v njegovo lastninsko pravico. Ustavno sodišče torej ocenjuje, da koristi ukrepa trajnega odvzema živali pretehtajo."
8. S tem se ne morem v celoti strinjati. Moji razlogi za podporo so nekoliko drugačni. Res je, da bo do odvzema živali prišlo zaradi ravnanj lastnika ali skrbnika živali in da je tukaj že nastavek za načelo
estoppel
oziroma
volenti non fit iniuria
. Vendar pa določeno težo temu vprašanju daje ureditev, ki določa, kaj se zgodi s kupnino. Del te kupnine lahko najde pot nazaj do tistih, ki izvršujejo nadzor. Tukaj ne morem mimo možnosti določenega konflikta interesov, ki pa ima ponovno razloge za in proti. Ker so to lahko hkrati tudi organizacije oziroma posamezniki (sicer lahko tudi prijavitelji), ki bodo skrbeli za odvzete živali in ki se tudi sicer ukvarjajo z zaščito živali, je takšno kanaliziranje sredstev ciljno usmerjeno z legitimnim ciljem. Če bi, drugače kot odločba, nadaljeval presojo tega testa po kriterijih strogega testa sorazmernosti, bi gotovo lahko ugotovil primernost. Več težav bi imel pri nujnosti in sorazmernosti v ožjem smislu. Vendar pri tem ne smem pozabiti na drugo stran tehtnice, to je dobrobit živali, čemur je s takšnim kanaliziranjem sredstev lahko zadoščeno. Če k temu dodam še omenjeni
estoppel
in dejstvo, da se sredstva zagotovijo z živalmi, ki so bile odvzete zaradi kršitve zakonodaje, kar pomeni, da se je z njimi ravnalo skrajno slabo, potem se takšna rešitev močno približa pritrdilnemu odgovoru strogega testa sorazmernosti. Ne le, da ni nerazumno, mislim, da se tudi test posega v lastninsko pravico zgolj v tem delu lahko izide. Ustava in test sorazmernosti nista tako nefleksibilna, da bi nujno vodila k drugačnemu rezultatu.
IV.
9. Naj končam še z mislijo, da je Ustavno sodišče v tej odločbi moralo v precejšnji meri razlagati zakon (spodnjo premiso). Ne le zato, ker je bilo izpodbijanih veliko določb, ampak tudi zato, ker je veliko razlagalnega prostora. Tako izpostavljam tudi 27. točko obrazložitve odločbe, v kateri je zavzelo stališče, da se usmrtitev, tudi ko gre za rejne živali, presoja kot
ultima ratio
oziroma kot
last resort
. Namreč zakon omogoča alternativno podaljšanje nastanitve v prehodnih hlevih "ali" usmrtitev. Vendar alternativni pogoj (ali) je podvržen razlagi in, čeravno gre za rejne živali, ni nujno, da se pri vseh konča pot z usmrtitvijo oziroma zakolom, zato je potrebno v skladu z načelom sorazmernosti, od primera do primera, besedo "ali" razlagati kot alternativo, ki ne podleže le (pre)ozki gramatikalni razlagi.
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Temeljna značilnost javnega pooblastila je v tem, da organizacije oziroma subjekti, ki niso del državnega aparata, izvršujejo javno oblast oziroma funkcije uprave ali upravne naloge. Prim. R. Pirnat, Nekatera vprašanja podelitve javnega pooblastila, Podjetje in delo, št. 6–7 (2004), str. 1365–1369.
[2]
Zato menim, da prijavitelji ne izvršujejo
strictu sensu
upravne naloge oziroma da bi bili kot nosilci javne oblasti izenačeni z državno upravo in niso nosilci javnega pooblastila. Tudi ne gre za privatizacijo upravnih nalog. Javno pooblastilo se nanaša na naloge državne uprave, ki pomenijo izvajanje javne oblasti (
ex iure imperii
).
Prim. G. Virant, Prenos nalog javne uprave na nedržavne organizacije – primerjalni in teoretični okviri, Podjetje in delo, št. 6–7 (2004), str. 1411–1417, zlasti 5. poglavje. Prim. tudi B. Bugarič, O prenosu pristojnosti z države na paradržavne in nedržavne organizacije: "razdržavljenje" države?, Podjetje in delo, št. 6–7 (2004), str. 1394–1401.
[3]
Glej 60.–62. člen ZSRib.
[4]
Glej 70.–73. člen ZDLov-1.
[5]
Kot izhaja iz podatkov spletne strani te organizacije, je bila organizacija ustanovljena leta 2002 v Milanu, danes pa so njene enote prisotne v 17 italijanskih deželah. Zakonsko podlago za njeno delovanje oziroma za delovanje "varuhov" pomeni zakon št. 611 z dne 12. 6. 1913, zakon št. 189 z dne 20. 7. 2004 in drugi državni in regionalni zakoni v zvezi z zaščito hišnih ljubljenčkov.
[6]
V primeru prodaje živali oziroma plačila ustreznega nadomestila v primeru njihove usmrtitve.
[7]
Gre za mučenje živali, ki je opredeljeno kot naklepna opustitev dolžnosti skrbnika živali (določenih v prvem in drugem odstavku 7. člena ZZZiv), zaradi katerih nastanejo posledice, ki jih 4. člen ZZZiv definira kot mučenje živali (vsako ravnanje ali opustitev ravnanja, storjeno naklepno ali iz malomarnosti, ki živali povzroči hujšo poškodbo ali dalj časa trajajoče ali ponavljajoče trpljenje ali škodi njenemu zdravju, ali nepotrebna ali neprimerna usmrtitev živali).
⇒
U-I-227/23-18
14. 2. 2025
PRITRDILNO LOČENO MNENJE
SODNICE DR. KATJE ŠUGMAN STUBBS
K ODLOČBI ŠT.
U-I-227/23
Z DNE 22. 1. 2025
Brez pomislekov sem lahko podprla vse točke izreka odločbe, s katero je večina odločila, da izpodbijanje določbe Zakona o zaščiti živali
[1]
(prvi do peti ter osmi in deveti odstavek 36.b člena, 36.c in 36.č člen ter tretja alineja 43. člena) niso v neskladju z Ustavo, da pa sta v neskladju z Ustavo šesti in sedmi odstavek 36.b člena tega zakona. V ločenem mnenju želim predstaviti še dodatne argumente, ki podpirajo mojo odločitev.
I. Pravni položaj prijaviteljev
Predlagatelj, Državni svet, je imel največ pomislekov glede uvedbe in naloge tako imenovanih kvalificiranih prijaviteljev
nepravilnega ravnanja z živalmi
(v nadaljevanju prijavitelj)
. Gre za nov institut, ki ga ureja 36.b člen Zakona o zaščiti živali (v nadaljevanju ZZZiv). Predlagatelj trdi, da gre pri nalogah prijaviteljev
za "podelitev javnega pooblastila za izvajanje določenih oblastnih materialnih dejanj" in za prenos upravnih nalog na nedržavni subjekt (prijavitelje kot člane nevladnih organizacij). Pri tem pa naj bi šlo tudi "za vzpostavitev vzporednega mehanizma nadzora nad delom upravnih organov, po subjektih, ki take pristojnosti ne morejo imeti."
[2]
Prijavitelji, ki jih
imenuje upravni organ, pristojen za veterinarstvo,
[3]
morajo biti aktivni člani nevladnih organizacij (
društev, ki delujejo na področju zaščite živali in imajo status nevladne organizacije v javnem interesu)
,
[4]
opraviti pa morajo tudi posebno izobraževanje.
[5]
Njihove
naloge so predvsem
svetovanja skrbnikom živali, osveščanja in opozarjanja na nepravilnosti v zvezi z živalmi,
odkrivanje primerov zanemarjanja živali in prijavljanje teh primerov pristojni inšpekciji. V skladu s temi nalogami lahko prijavitelji
fotografirajo nepravilnosti, ki jih zaznajo (pri čemer lahko fotografirajo samo iz javnega prostora, s fotografijo pa ne smejo zajeti oseb), in skrbnika pozovejo k pravilnemu ravnanju. Lahko pa tudi podajo prijavo kršitve pravil pristojnemu upravnemu organu (veterinarski inšpektor).
[6]
Odločba argumentirano odgovarja na navedbe predlagateljev in jih zavrne.
[7]
Dodajam zgolj ključne poudarke: (1) nobeno od zgoraj opisanih možnih ravnanj prijaviteljev po vsebini ne predstavlja javnih pooblastil. Kot navaja Pirnat, je temeljna značilnost javnega pooblastila v tem, da subjekti, ki niso del državnega aparata, izvršujejo javno oblast oziroma funkcije uprave ali upravne naloge,
[8]
pri tem pa mora iti za tiste naloge državne uprave, ki pomenijo izvajanje javne oblasti (akti
ex iure imperii
).
[9]
Primere neprimernega ravnanja z živalmi lahko prijavi vsakdo, ne da bi bil kvalificiran prijavitelj. Prav tako lahko vsakdo fotografira živali iz javnega prostora. Prijavitelji resda lahko poskušajo vplivati na ravnanja skrbnikov živali (kar spet lahko poskuša vsakdo), vendar pa je njihov vpliv popolnoma odvisen od tega, ali ga bodo skrbniki živali upoštevali ali ne. (2) Nobeno od predvidenih ravnanj prijaviteljev za skrbnika živali ni zavezujoče in predvsem (3) nobeno od teh dejanj za skrbnika nima nikakršnih pravnih posledic. Do konkretnih pravnih posledic za skrbnike živali lahko pride zgolj in samo v inšpekcijskih postopkih.
[10]
Že samo ta dejstva so dokaz, da nobeno od ravnanj prijaviteljev ni izvajanje javne oblasti (
ex iure imperii
). Vse, kar lahko prijavitelji počnejo, lahko počne tudi vsak drug posameznik in težko si predstavljam empatičnega človeka, ki bi opazil mučenje živali, pa tega ne bi prijavil inšpekcijski službi. Prijavitelji so zgolj člani bolj informirane, ozaveščene in verjetno tudi bolj motivirane javnosti, ki po načelu "več oči več vidi" prinašajo relevantne informacije inšpekcijskim službam. Te pa se na podlagi informacij avtonomno odločijo, ali bodo izvedle uradne postopke ali ne.
Kot kazenska procesualistka si sicer lahko želim, da bi bilo tudi na področju upravnega prava bolj jasno definirano, kaj točno so javna pooblastila. Iz primerjave različnih upravnih področij, na katerih dejansko obstajajo javna pooblastila, prenesena na nedržavne subjekte, je očitno, da pri urejanju tega področja velja določena zmeda. Tako recimo 155. člen Zakona o ohranjanju narave (ZON)
[11]
navaja, da se določene naloge naravovarstvenih nadzornikov, ki se zdijo na prvi pogled podobne nalogam prijaviteljev po ZZZiv, izvajajo kot del javnega pooblastila. Gre recimo za tretjo in četrto alinejo drugega odstavka 155. člena ZON: naravovarstveni nadzorniki smejo ugotavljati dejansko stanja pri kršitvah prepovedi iz tega zakona in na njegovi podlagi sprejetih predpisov ter obveščati pristojne inšpekcijske organe.
Vendar pa je treba na ta javna pooblastila pogledati celostno. V njihovem okviru smejo namreč naravovarstveni nadzorniki izvajati naloge kot recimo identifikacijo in fotografiranje osebe, ki krši pravila,
[12]
smejo tudi samostojno voditi postopek in odločati o prekrških iz zakona
[13]
in pod določenimi pogoji celo zaseči vozilo na motorni pogon.
[14]
Že samo na podlagi teh primerov lahko vidimo, kakšna je razlika med pooblastili prijaviteljev in naravovarstvenih nadzornikov; slednji brez dvoma izvajajo oblastna dejanja. Vendar o takšnih in podobnih dejanjih pri kvalificiranih prijaviteljih v zakonski ureditvi ni ne duha ne sluha.
Predlagatelja tudi skrbi, da bo podelitev nekaterih pristojnosti prijaviteljem prestavljala nekakšen model za uvajanje podobnih rešitev tudi na drugih področjih.
[15]
Kot nam pokaže že primer ZON, dejstvo, da zasebniki (v primeru ZON pač v resnici) izvajajo nekatere oblastne naloge, nikakor ni nekaj novega v našem pravnem redu. Podobno velja za Zakon o sladkovodnem ribištvu (ZSRib), ki določa ribiškočuvajsko službo, ki se izvaja na podlagi javnega pooblastila in jo opravljajo ribiški čuvaji, ki imajo sicer lahko tudi pooblastila prekrškovnega organa,
[16]
in Zakon o divjadi in lovstvu (ZDLov-1), ki določa, da imajo lovski čuvaji pooblastilo, da lahko (med drugim) ugotavljajo istovetnost oseb, začasno odvzamejo orožje ali lovske priprave in pridobivajo dokaze za nadaljnje postopke.
[17]
Strah pred tem "novim modelom" je bil morda upravičen pred sprejetjem vseh teh zakonov.
Prav tako pa instituti, podobni prijaviteljem, niso tuji tudi drugim pravnim redom. Podoben institut poznajo recimo v Italiji, kjer zakonodaja za zaščito živali ureja organizacijo "varuhov živali" (
guardie zoofile
); njene enote delujejo v 17 italijanskih deželah. Njihovo delovanje ima zakonsko podlago,
[18]
v okviru svojih pooblastil pa lahko posredujejo v primerih kršitev pravil glede zaščite živali, pri čemer lahko uporabljajo celo določena policijska pooblastila (kot je na primer zlasti pridobivanje dokazov), izvajajo pa tudi preventivno vlogo (opozarjajo in seznanjajo posameznike v zvezi z zaščito živali). Pri opravljanju svojih nalog imajo položaj javnih uslužbencev.
Dodam pa lahko še to, da je Ustavno sodišče razveljavilo ravno tiste določbe (šesti in sedmi odstavek 36.b člena ZZZiv), pri katerih bi (tudi) zaradi njihove nejasnosti (kršitev 2. člena Ustave) res lahko prišlo do nenavadnega prepletanja pooblastil med prijavitelji in inšpekcijskimi organi. Prav v razveljavljenih določbah določena možnost, da lahko prijavitelj v primeru nestrinjanja z ugotovitvami pristojnega organa za veterinarstvo zahteva ponovno presojo ugotovitev, ki jo izvede tričlanska komisija, je tudi po mojem mnenju sporna. Tudi predlagatelj veliko očitkov upravičeno opira prav v ta del ureditve. Ne samo, da so te določbe sporne, ker so nejasne (kršitev 2. člena Ustave), kot je ugotovilo Ustavno sodišče soglasno, pač pa je po mojem mnenju prav ta del ureditve problematičen tudi v smislu podelitve spornih pooblastil prijaviteljem.
Ravno s tem pooblastilom je po mojem mnenju namreč dejansko preseženo delovanje, ki ga lahko v zvezi s prijavami kršitev živali opravi vsakdo. Če bi namreč razveljavljena ureditev ostala v veljavi, bi res omogočila, da bi prijavitelji dobili poseben status v odnosu do inšpekcijskih organov (veterinarjev). Imeli bi namreč možnost, da podvomijo v odločitev uradnega organa in da zahtevajo ponovno presojo ugotovitev inšpekcijskega organa. Ustavno sodišče se sicer ni spustilo v presojo ustavnosti takšne rešitve z vidika 120. in 121. člena Ustave, saj jo je razveljavilo že zaradi nejasnosti.
[19]
II.         Trajni odvzem živali in delitev kupnine po prodaji živali
Brez zadržkov sem lahko podprla tudi razlogovanje, s katerim je Ustavno sodišče ocenilo, (1) da predstavlja ukrep trajnega odvzema živali sorazmeren poseg v lastninsko pravico in (2) da je v skladu z Ustavo tudi to, da se ob prodaji trajno odvzete živali niti del kupnine ne povrne prejšnjemu skrbniku.
[20]
Do trajnega odvzema vedno pride zaradi delovanja skrbnika, če je to potrebno za zaščito živali v primeru kršitve ZZZiv. Skrbnikovo skrajno neprimerno vedenje do živali povzroči, da lahko (na podlagi inšpekcijskega postopka) pride do posega v njegovo lastninsko pravico; v tem trku pravic prevlada interes dobrobiti živali. Tak ukrep ima ne samo specialno, pač pa tudi generalno preventivno vlogo. Vsem lastnikom živali namreč sporoča, da neprimerno ravnanje z živaljo ni sprejemljivo in da lahko vodi do trajnega odvzema živali brez vrnitve (morebitne) kupnine.
Menim tudi, da ima zakonodajalec relativno široko polje proste presoje glede vprašanja, kako razdeliti kupnino v primeru prodaje trajno odvzete živali. To vprašanje bi lahko uredil na številne možne načine, nikakor pa ga Ustava ne zavezuje k temu, da bi prejšnji skrbnik
moral
dobiti del kupnine. Če pride do trajnega odvzema živali, se to zgodi na podlagi pravno urejenega inšpekcijskega postopka zaradi najhujših oblik zanemarjanja živali. V postopku se po naravi stvari same presoja konflikt med dobrobitjo živali in zasebno lastnino. V trenutku, ko je žival odvzeta, postane last države in ta ima pravico odločati o tem, kako ravnati s kupnino, če je takšna žival kasneje prodana. Po moji oceni je dejstvo, da gre ta kupnina v roke tistim, ki skrbijo (na kakršenkoli način) za živali, ne samo ustavnoskladna, ampak želena rešitev.
Pri tem vprašanju ne gre za analogijo s pravili izvršilnega postopka, po katerih je treba po izvršbi preostanek sredstev (po prodaji premoženja) vrniti dolžniku. Namen izvršbe je namreč v tem, da se poplačajo upniki, zato je razumljivo, da se odvzame samo del premoženja, ki ustreza dolgu.
[21]
Nasproti finančnemu interesu upnika, da se poplača, ne stoji noben drug, širši interes. Če se le da, se zaseže zgolj toliko, kolikor znaša dolg, če ne, pa gredo preostala sredstva od prodaje lastniku. Do trajnega odvzema živali pa ne prihaja zaradi konflikta finančnih interesov, ampak se zgodi kot posledica skrajno neustreznega ravnanja skrbnika s temi živalmi. Pri trajnem odvzemu prevlada dobrobit živali kot izraz pravice iz četrtega odstavka 72. člena Ustave. Sama celo menim, da je uzakonjena rešitev moralno povsem upravičena: skrbnik, ki tako slabo skrbi za živali, da so mu te trajno odvzete, si ne zasluži dela kupnine. Seveda pa to ne pomeni, da bi kot nujno protiustavno ocenila kakšno drugačno zakonodajno rešitev; takšno recimo, ki bi prejšnjemu skrbniku vračala del kupnine. Zavedam se, da ima zakonodajalec na tem področju polje proste presoje.
II. Epistemologija različnih vrednostnih izhodišč
Zdi se, da tako zahteva Državnega sveta kot mnenje manjšine sodnikov izhaja iz epistemološko različnih pogledov na dva fenomena: (1) razumevanja vloge nevladnih organizacij v družbi (v konkretnem primeru njihove vloge pri varovanju narave) in (2) tehtanja med dobrobitjo živali in drugimi ustavnimi vrednotami (kot recimo zasebno lastnino).
Sama se globoko strinjam s tem, da se mora pravno obravnavanje živali razlikovati od obravnavanja stvari. Tudi lastninska pravica se mora v primerih zlorabe živali po mojem mnenju umakniti varovanju dobrobiti živali. Živali so čuteča bitja, s katerimi si delimo življenjski prostor. Zahtevajo posebno zaščito pred neprimernim, grobim, krutim in drugim škodljivim ravnanjem s strani človeka. To pravico jim priznava tudi slovenska Ustava (četrti odstavek 72. člena), ki v svojem stališču glede tega nikakor ni osamljena: podobne določbe imajo tudi nekatere druge ustave.
[22]
Varstvo živali pred mučenjem je torej ustavna vrednota, cilji obravnavanega zakona pa so v skladu s tem krepitev odgovornega lastništva živali kot čutečih bitij, zmanjševanje števila zapuščenih in trpinčenih živali ter poglabljanje zavedanja posameznikov o vrednotah ravnanja z živalmi.
[23]
Veseli me, da večina na Ustavnem sodišču takšen položaj živali priznava in ga spoštuje.
[24]
Živali ne morejo skrbeti za svoje pravice, zato moramo zanje z vso spoštljivostjo in sočutjem skrbeti ljudje. Zato podpiram prizadevanja nevladnih organizacij, delujočih na področju okolja, da zavarujejo druga živa bitja in naravo pred pretirani posegi. Seveda mora biti tudi delovanje nevladnih organizacij zamejeno in pravno regulirano; in to tudi je. Vendar pa so bili prav zaradi njihovega včasih tudi trmastega vztrajanja in neodkrenljive energije uvedeni številni ukrepi, ki so zavarovali živali: pa naj gre za prepovedi preizkusov na živalih, omejitve lova, prepovedi gojenja živali zaradi krzna, proti krutim načinom vzreje, prepovedi nastopov živali v cirkusih in podobno.
[25]
Prav zaradi truda teh organizacij je prišlo in še prihaja do spremenjenih pogledov na naravo in živali; ne nazadnje se to kaže tudi v skokovitem porastu veganskega načina prehranjevanja.
[26]
Če je bila podoba v brezupu stalno lajajočega psa, privezanega s kovinsko verigo na minimalnem prostoru pred kmetijo, v času mojega otroštva stalnica, je zdaj na srečo redkost. Prav danes je bila na primer objavljena novica da bo tudi v Sloveniji do leta 2029 odpravljena baterijska reja kokoši.
[27]
Morda bo prišel čas, ko bo pod drobnogledom Ustavnega sodišča tudi 26. člen ZZZiv, ki določa pravne podlage za usmrtitev živali. Tokrat ta določba pač ni bila izpodbijana.
dr. Katja Šugman Stubbs, l.r.
Sodnica
[1]
Uradni list RS, št. 38/13 – uradno prečiščeno besedilo, 92/20, 159/21 in 109/23.
[2]
Vsi navedki so iz zahteve Državnega sveta z dne 6. 12. 2023, str. 4.
[3]
Prvi odstavek 36.b člena ZZZiv.
[4]
Gre za društva, ki delujejo na področju zaščite živali in imajo ob izpolnjevanju pogojev v skladu s to določbo tudi status nevladne organizacije v javnem interesu. Glej 34. člen ZZZiv.
[5]
Izpolnjevati pa morajo še druge pogoje, ki jih določa zakon. Glej 36.c člen ZZZiv.
[6]
Glej drugi in tretji odstavek 36.b člena ZZZiv.
[7]
Glej 40. in 41. ter 48. in 49. točko obrazložitve odločbe.
[8]
R. Pirnat, Nekatera vprašanja podelitve javnega pooblastila, Podjetje in delo, št. 6–7 (2004), str. 1365–1369.
[9]
R. Pirnat v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, del 2: Državna ureditev, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 257.
[10]
Glej 40. točko obrazložitve odločbe.
[11]
Uradni list RS, št. 96/04, 61/06, 46/14, 31/18 in 82/20.
[12]
Šesti in dvanajsti odstavek 155. člena ZON.
[13]
Osmi odstavek 155. člena ZON.
[14]
Glej 153.a člen ZON.
[15]
"Podelitev omenjenih pristojnosti nevladnim organizacijam na področju varstva živali z utemeljitvijo, da zaščita in nadzor na tem področju nista zadostno učinkovita, bi lahko odprla pot smiselno enakemu ukrepanju zakonodajalca na drugih področjih družbenega življenja, kar je z vidika pravne varnosti in enotnosti pravnega reda nedopustno." Zahteva Državnega sveta z dne 6. 12. 2023, str. 21.
[16]
Glej 61. in 62. člen ZSRib.
[17]
Glej 70. in 73. člen ZDLov-1.
[18]
Zakon št. 611 z dne 12. 6. 1913, zakon št. 189 z dne 20. 7. 2004 in drugi državni in regionalni zakoni v zvezi z zaščito hišnih ljubljenčkov.
[19]
Glej 63. točko obrazložitve odločbe.
[20]
Glej tretjo alinejo 43. člena ZZZiv.
[21]
Ta hip zanemarjam stroške postopka ipd.
[22]
E. Evans, Constitutional Inclusion of Animal Rights in Germany and Switzerland: How Did Animal Protection Become an Issue of National Importance?, Society and Animals, 18 (2010), str. 231–250.
[23]
Glej Predlog ZZZiv-F, poglavje 2.1.
[24]
Podobna večina je recimo omogočila dostop NVO, ki zastopajo javni interes na področju narave, da izpodbijajo prostorske akte. Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-25/17.
[25]
R. Garner, Political Animals: Animal Protection Politics in Britain and United States, Macmillan, 1989,  B. Unti, A. N. Rowan, A social history of postwar animal protection, v:  D. J. Salem, A. N. Rowan (ur.), The state of the animals, Humane Society Press, Washington DC 2001, str. 21–37.
[26]
N. Gheihman, Veganism as a lifestyle movement, Sociology Compass, let. 15, št. 5 (2021).
[27]
Kmetijsko ministrstvo bi kletke za kokoši ukinilo do konca leta 2028. KGZS: Rok je prekratek. - RTV SLO.
⇒
U-I-227/23-19
14
. 2. 2025
ODKLONILNO LOČENO MNENJE
SODNIKA DR. ROKA ČEFERINA
K ODLOČBI ŠT. U-I-227/23
Z DNE 22. 1. 2025
1. Z odločbo, h kateri dajem to ločeno mnenje, se v pretežnem delu strinjam. Varstvo živali je v skladu z ustaljeno presojo Ustavnega sodišča ustavno varovana vrednota, ki lahko utemeljuje posege v človekove pravice in temeljne svoboščine, med katere spada tudi pravica do zasebne lastnine. Zakonodajalec je zato dolžan preprečiti oziroma odpraviti ali vsaj omiliti bolečine, stres in strah živali kot čutečih bitij. Ta ustavno legitimen cilj je poskušal doseči z Zakonom o zaščiti živali (v nadaljevanju ZZZiv) . Pri tem pa je po mojem mnenju v delu tretje alineje 43. člena ZZZiv čezmerno posegel v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave Republike Slovenije (Ustava) in v tem delu z odločbo ne morem soglašati.
2. Tretja alineja 43. člena ZZZiv med drugim določa, da se lahko pod zakonskimi pogoji živali dosedanjemu skrbniku trajno odvzamejo, namestijo v prehodnem hlevu in nato prodajo nevladni organizaciji ali kmetijskemu gospodarstvu. Iz kupnine se pokrijejo stroški postopka, razlika pa se nameni za izvajanje skrbi za živali iz 33. člena ZZZiv ali za dejavnost oskrbe trajno odvzetih živali iz 33.a člena ZZZiv. Lastnik živali, ki so mu bile te odvzete, torej ni upravičen do prejema vsaj dela kupnine, tj. tistega dela, ki ostane po poplačilu stroškov, saj se ta izplača tretjim osebam. V navedenem delu tretja alineja 43. člena ZZZiv po mojem mnenju nesorazmerno posega v pravico do zasebne lastnine.
3. Kot sem zgoraj navedel, z delom odločbe soglašam. Odločba tako po mojem mnenju korektno ugotovi, da sta odvzem živali in njihova prodaja novemu lastniku sorazmeren poseg v lastninsko pravico. V primerih mučenja živali je treba preprečiti njihovo nadaljnje trpljenje. V sodni praksi Ustavnega sodišča in Evropskega sodišča za človekove pravice je namreč trdno ustaljeno in prepričljivo utemeljeno stališče, da živali niso le stvari, ampak čuteča bitja. O pravilnosti tega stališča nimam nobenih pomislekov.
4. Velik ustavnopravni pomen varstva živali pred mučenjem tako pretehta nad posegom v lastninsko pravico osebe, ki so ji bile živali odvzete. Prav tako je sorazmeren naslednji korak iz tretje alineje 43. člena ZZZiv, to je prodaja živali. Mučeno žival je treba odstraniti od tistega, ki jo muči, prav tako pa ji je treba zagotoviti oskrbo pri drugi osebi, ki bo zanjo primerno skrbela, kar se doseže s prodajo živali. Nimam tudi pomislekov o ustavni skladnosti tistega dela tretje alineje 43. člena ZZZiv, ki določa, da se iz kupnine poravnajo stroški postopka. Ker jih je lastnik oziroma skrbnik živali sam povzročil, je prav, da jih tudi sam povrne, kar se doseže s poplačilom teh stroškov iz kupnine, ki se pridobi s prodajo njegove živali. Resne pomisleke pa imam glede sorazmernosti nadaljnjega posega v lastninsko pravico, ki se kaže v tem, da se presežek kupnine nad stroški ne vrne lastniku živali, ampak se izplača tretji osebi.
5. Odvzem in prodaja živali sta ukrepa, ki naj jo varujeta pred mučenjem. Dobrobit živali v navedenem okviru pretehta nad varstvom lastninske pravice. Določba, po kateri se razlika kupnine po plačilu stroškov postopka izplača tretji osebi, namesto lastniku živali, pa je poseg v lastninsko pravico, ki v ničemer ne prispeva k dobrobiti živali; vsaj iz odločbe, h kateri dajem to ločeno mnenje, to ne izhaja. Ta del posega v lastninsko pravico ne zasleduje ustavno dopustnega cilja, to je varstva dobrobiti živali in tudi nobene druge ustavno varovane vrednote.
6. Odločba, h kateri dajem to ločeno mnenje, v 29. točki obrazložitve moj pomislek na videz zavrne s stališčem, da lastnik živali ni upravičen niti do razlike v kupnini, saj je s prodajo izgubil lastninsko pravico na živali, zato z odvzemom celotne kupnine sploh ne more priti do posega v njegovo lastninsko pravico. Ta argument se mi ne zdi prepričljiv. Po opisani logiki bi lahko v primeru, ko država nekoga razlasti, za odvzeto premoženje pa mu ne plača odškodnine, šteli, da s tem ni bilo poseženo v njegovo lastninsko pravico, saj jo je z razlastitvijo pač že izgubil, s tem pa je izgubil tudi lastninsko varstvo.
7. Del kupnine, ki ostane po poplačilu stroškov, predstavlja (delno) denarno protivrednost premoženja lastnika živali. Ne glede na to, da je bila žival prodana, pomeni popoln odvzem pravice do udeležbe pri kupnini poseg v njegovo lastninsko pravico. Gre za arbitraren poseg in za neupravičeno obogatitev tretje osebe, ki bi ta del kupnine prejela, na račun lastnika živali.
8. Ne dvomim o tem, da je ravnanje lastnika živali, ki je žival spravil v položaj, v katerem je trpela, zavržno. Vendar, pri tem ne gre pozabiti, da je imel na tej živali lastninsko pravico, da jo je (kar je najbolj pogost način pridobitve lastninske pravice v tovrstnih primerih) pridobil z odplačnim pravnim poslom, da je bila ta žival ne le čuteče bitje, ampak tudi delovno sredstvo na njegovi kmetiji, s katerim si je ustvarjal dohodek za življenje. Ob upoštevanju navedenega je toliko težje razumeti odločitev zakonodajalca, da od kupnine za to žival njen lastnik ne prejme ničesar.
9. Ni tudi odveč opozoriti, da je postopek prodaje v smislu izpodbijane določbe ZZZiv izrazito podnormiran. ZZZiv ne določa postopka prodaje in oblikovanja cene, za katero naj se žival proda. Ta zakonska nedoločnost krši ustavno zajamčeno načelo jasnosti in določnosti predpisov ter omogoča zlorabe. Žival se lahko proda bistveno pod njeno tržno vrednostjo, kar lahko omogoči neupravičeno obogatitev tretjih oseb. Zato bi morali izpodbijano določbo dopolniti z jasnimi pravili glede prodaje živali in delitve kupnine, morda po vzoru Zakona o izvršbi in zavarovanju v delu, v katerem opredeljuje pravila za izvršbo s prodajo premičnih stvari. Nekoliko poenostavljeno: kupnino naj določi strokovnjak (izvedenec kmetijske stroke), žival naj se proda na dražbi in del kupnine, ki ostane po plačilu stroškov, naj se vrne lastniku. Le na tak način bi se onemogočile zlorabe v postopku prodaje in hkrati vsaj v nujnem obsegu zavarovala lastninska pravica lastnika živali.
10. Iz zgoraj navedenih razlogov odločbe v delu, v katerem sem glasoval proti, nisem mogel podpreti.
dr. Rok Čeferin
Sodnik
⇒