U-I-31/24
Natisni
Opravilna št.:
U-I-31/24
Datum odločitve:
11. 9. 2025
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2025:U.I.31.24
Akt:
Zakon o ukrepih za obvladovanje kriznih razmer na področju oskrbe z energijo (Uradni list RS, št. 121/22 in 49/23) (ZUOKPOE), 21. čl.
Izrek:
Zahteva za oceno ustavnosti 21. člena Zakona o ukrepih za obvladovanje kriznih razmer na področju oskrbe z energijo (Uradni list RS, št. 121/22 in 49/23) se zavrže.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče zavrže zahtevo občine za oceno ustavnosti predpisa države, če ni izkazano, da ta posega v njen ustavni položaj in pravice.
Geslo:
1.2.51.3.5 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Predstavniški organi lokalne skupnosti.
1.5.51.1.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje zahteve.
1.4.51.6 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Drugo.
Pravna podlaga:
Člen 25.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Občina Brežice in drugi
Datum vloge:
19. 2. 2024
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US34205
Dokument v PDF obliki:
U-I-31-24.pdf
184 KB
Prenesite datoteko
U-I-31/24-9
11. 9. 2025
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Občine Brežice, Občine Duplek, Občine Gorišnica, Občine Hajdina, Mestne občine Krško, Občine Lovrenc na Pohorju, Mestne občine Maribor, Občine Markovci, Občine Miklavž na Dravskem polju, Občine Muta, Občine Ormož, Občine Podvelka, Mestne občine Ptuj, Občine Radeče, Občine Radlje ob Dravi, Občine Ruše, Občine Selnica ob Dravi, Občine Sevnica, Občine Starše, Občine Vuzenica in Občine Zavrč, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Mužina, Žvipelj in partnerji, d. o. o., Ljubljana, na seji 11. septembra 2025
sklenilo:
Zahteva za oceno ustavnosti 21. člena Zakona o ukrepih za obvladovanje kriznih razmer na področju oskrbe z energijo (Uradni list RS, št. 121/22 in 49/23) se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Predlagateljice vlagajo zahtevo za oceno ustavnosti 21. člena Zakona o ukrepih za obvladovanje kriznih razmer na področju oskrbe z energijo (v nadaljevanju
ZUOKPOE
). Navajajo, da podredno vlagajo tudi pobudo zoper isto zakonsko določbo. Izpodbijana določba naj bi spremenila način določanja višine koncesijske dajatve za rabo vode za proizvodnjo električne energije v letih 2022 do 2025. Predlagateljice navajajo, da so na območju hidroelektrarn, za katere je koncesionar dolžan na podlagi Zakona o pogojih koncesije za izkoriščanje energetskega potenciala Spodnje Save (Uradni list RS, št. 87/11 in nasl. – v nadaljevanju
ZPKEPS-1
) in Uredbe o koncesiji za rabo reke Drave za proizvodnjo električne energije (Uradni list RS, št. 26/03, 101/03, 88/04, 118/05, 124/06 in 1/08 – v nadaljevanju Uredba) plačevati koncesijsko dajatev za rabo vode. Iz 5. člena ZPKEPS-1 in 10. člena Uredbe naj bi izhajalo, da je koncesijska dajatev deloma prihodek države in deloma prihodek občin, na območju katerih je bruto padec vodnega toka Spodnje Save oziroma na območju katerih so elektrarne na Dravi. Čeprav naj bi se koncesijska dajatev plačevala za posamezno koledarsko leto, naj bi se plačilo opravljalo s plačilom mesečnih akontacij ob upoštevanju podatkov o dejanski proizvodnji električne energije v preteklem letu. Zato naj bi občine navedeni prihodek upoštevale pri pripravi občinskega poračuna. Občine naj bi z navedenim prihodkom zagotavljale financiranje rednega gospodarjenja in investicij. Predlagateljice opozarjajo, da koncesijska dajatev nadomešča nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča ali drugega nepremičninskega davka, kar naj bi pomenilo, da je poseženo v načelo samofinanciranja občin.
2. Poleg zahteve so predlagateljice podredno vložile tudi pobudo. Navajajo, da izkazujejo neposredni pravni interes za presojo ustavnosti 21. člena ZUOKPOE. Trdijo, da izpodbijana določba neposredno učinkuje na njihov pravni položaj, saj naj v zvezi s plačilom koncesijske dajatve ne bi bila izdana nobena upravna odločba, zoper katero bi lahko uporabile pravna sredstva. Če bi Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost izpodbijane določbe, bi se njihov pravni položaj izboljšal, saj bi lahko tako za čas od 1. 1. 2022 do 22. 9. 2022 kot za čas od 22. 9. 2022 do 31. 12. 2025 zahtevale plačilo koncesijske dajatve v višini, kot jo določa 5. člen ZPKEPS-1. Predlagateljice menijo, da izpodbijana določba, kolikor ureja plačilo koncesnine od 1. 1. 2022 do 22. 9. 2022, posega v njihove pridobljene pravice. Zaradi vpliva na zagotavljanje financiranja infrastrukturnih projektov naj bi izpodbijana določba posegala v njihov pravni položaj tudi, kolikor ureja plačilo koncesijske dajatve po 22. 9. 2022.
3. Predlagateljice zatrjujejo, da je 21. člen ZUOKPOE v neskladju z 2., 9., 140., 142., 146. in 155. členom Ustave. Izpodbijana določba naj bi bila v neskladju s 155. členom Ustave, ker naj bi retroaktivno posegla v njihove pridobljene pravice. Poudarjajo, da je ZUOKPOE začel veljati 22. 9. 2022, pravila za določitev višine koncesijske dajatve pa naj bi veljala že od 1. 1. 2022. S tem naj bi zakonodajalec pravila za izračun koncesijske dajatve določil ne samo za električno energijo, ki bo proizvedena po njegovi uveljavitvi, temveč tudi za električno energijo, ki je bila proizvedena pred njegovo uveljavitvijo. Predlagateljice naj bi za čas pred uveljavitvijo
ZUOKPOE
pridobile manj sredstev, kot bi jih, če ne bi bilo retroaktivnega posega v ureditev, ki ureja pravila za določitev višine koncesijske dajatve. Ker ustavna prepoved povratne veljave pravnih aktov izhaja iz načela pravne države, naj bi bila izpodbijana določba tudi v neskladju z 2. členom Ustave.
4. Predlagateljice zatrjujejo, da sta bila z izpodbijano določbo kršena 142. in 146. člen Ustave, iz katerih izhaja, da se občine financirajo iz lastnih virov. Načelo finančne avtonomije iz 142. člena Ustave naj bi bilo kršeno, ker so občine upravičeno računale na prihodek iz naslova koncesijske dajatve v višini, kot je bila določena s predpisi, ki so veljali pred 22. 9. 2022. Zato naj bi bilo z izpodbijano določbo poseženo tudi v 9. in 140. člen Ustave.
5. Predlagateljice menijo, da izpodbijana določba nedopustno posega v njihov položaj in pravice iz 9., 140., 142. in 146. člena Ustave tudi v delu, v katerem ureja plačilo za koncesijo po začetku veljavnosti ZUOKPOE. Navajajo, da so prihodki iz naslova koncesnine namenjeni financiranju infrastrukturnih objektov v občinah. Predlagateljice naj bi zaradi izpodbijane določbe izgubile pretežni del dohodkov iz naslova koncesijske dajatve za vodno pravico, s tem pa pomemben del sredstev za redno gospodarjenje in investicije. Zmanjšanje navedenih sredstev naj bi pomenilo resno motnjo v financiranju vzdrževanja in izvajanja investicij občin. Iz zakonodajnega gradiva naj bi tudi izhajalo, da je bil ZUOKPOE sprejet brez posvetovanja in usklajevanja z občinami, zato naj bi bila odločitev samovoljna in arbitrarna. Predlagateljice v zahtevi podrobneje pojasnjujejo, kako naj bi zmanjšanje finančnih sredstev, do katerih naj bi bile upravičene, vplivalo na njihovo financiranje in poslovanje.
6. Državni zbor na zahtevo predlagateljic ni odgovoril, mnenje pa je podala Vlada. Vlada navaja, da predlagateljice niso izkazale posega v ustavni položaj in ustavne pravice samoupravnih lokalnih skupnosti. Predlagateljice naj bi v I. točki zahteve, v kateri naj bi navedle razloge, s katerimi utemeljujejo procesne predpostavke za vložitev zahteve, navedle le predpise, ki urejajo sistem izračuna in plačevanja koncesijske dajatve. Predlagateljice pa naj v tem delu zahteve ne bi pojasnile, kako naj bi izpodbijana določba posegla v njihov ustavni položaj in ustavne pravice. Vlada poudarja, da
ZPKEPS-1
ureja zagotavljanje oskrbe z električno energijo, kar je pristojnost države. Zakon o vodah (Uradni list RS, št. 67/02, 57/08, 57/12, 100/13, 40/14, 56/15 in 65/20 – ZV-1), ki ureja podelitev koncesije za rabo vode, ureja izvrševanje državnih pristojnosti na področju upravljanja morja, celinskih in podzemnih vod. Prav tako je
ZUOKPOE
, vključno z izpodbijano določbo, namenjen zagotavljanju zanesljive oskrbe z električno energijo, kar je državna pristojnost. Po mnenju Vlade izpodbijana določba ne more posegati v ustavno varovano finančno avtonomijo občin, saj ureja materijo, ki sodi v državno pristojnost. Vlada poudarja, da so v skladu s 7. členom Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/06, 57/08, 36/11, 71/17, 21/18 – popr., 207/21 in 17/25 – ZFO-1) koncesijske dajatve vir financiranja občin le, če je tako določeno z zakonom, ki ureja posamezno dajatev, ali s predpisom, izdanim na podlagi zakona. Če je
odločitev o višini koncesijske dajatve, ki pripada lokalni skupnosti, odvisna od države, naj lokalne skupnosti ne bi imele pravice do pridobitve koncesijske dajatve. Glede na navedeno naj 21. člen
ZUOKPO
E sploh ne mogel posegati v pravice oziroma položaj občin. Vlada navaja, da naj bi iz ustavnosodne presoje izhajalo, da bi izpodbijana določba lahko posegla v ustavni položaj občin le tedaj, če bi bilo občinam prav zaradi tega ukrepa onemogočeno izvajanje njihovih izvirnih pristojnosti. Iz šestega odstavka 5. člena ZPKEPS-1 naj bi izhajalo, da prihodki iz naslova koncesijske dajatve niso namenjeni za izvajanje izvirnih pristojnosti lokalnih skupnosti, temveč za financiranje infrastrukturnih projektov v lokalni skupnosti, in se ne vštevajo v primerno porabo. To naj bi pomenilo, da prihodki iz naslova koncesijske dajatve na podlagi ZPKEPS-1 pomenijo dodatna sredstva občine, ki ne morejo krniti sposobnosti občine, da učinkovito izvaja izvirne pristojnosti.
7. Po mnenju Vlade občine z naštevanjem zastalih investicij niso izkazale, da niso sposobne opravljati izvirnih pristojnosti, temveč izkazujejo le, da je nastala razlika med stroškom investicij in prihodki občin, kar pa naj bi bilo ekonomsko vprašanje.
Vlada še navaja, da občine sploh niso izkazale, da bi bili njihovi prihodki zaradi izpodbijane določbe dejansko nižji. Višina sredstev, ki naj bi jih občine prejele na podlagi ZPKEPS-1 in Uredbe, naj bi bila odvisna od prodajne cene električne energije in količine proizvedene električne energije. Predlagateljice bi morale primerjati prodajne cene električne energije in količino proizvedene električne energije, če ne bi veljal 21. člen ZUOKPOE, z dejansko plačano koncesijsko dajatvijo ob upoštevanju 21. člena ZUOKPOE. Zgolj tako bi predlagateljice lahko trdile, da je bil njihov prihodek nižji prav zaradi izpodbijane določbe. Vlada poudarja, da zaradi načina določanja višine koncesijske dajatve te ni mogoče šteti za stabilno in predvidljivo. Četudi bi bila sredstva iz naslova koncesijske dajatve dejansko nižja, naj to še ne bi pomenilo, da so nižja zaradi izpodbijane določbe, temveč bi lahko bila nižja tudi zaradi manj proizvedene električne energije.
8. Vlada navaja, da 21. člen ZUOKPOE ni v neskladju s 155. členom Ustave, saj naj bi bili izpolnjeni pogoji za ustavnodopustno povratno veljavo. Povratne učinke, ki naj bi jih določil zakon, naj bi imela samo posamezna določba. Po mnenju Vlade pa je izkazana tudi javna korist. ZUOKPOE naj bi bil sprejet zaradi kriznih razmer energetske varnosti, ki so nastale zaradi pandemije COVID-19 in vojne v Ukrajini. Že v predlogu zakona naj bi bilo pojasnjeno, da je nujno preprečiti pomanjkanje energentov v vseh gospodarskih sektorjih. Z nujnimi ukrepi naj bi se zagotavljala zanesljiva oskrba z energijo. Vlada podrobno pojasnjuje, da je bil ZUOKPOE del širše zakonodajne normativne ureditve, ki je bila usmerjena v reševanje kriznih razmer. Z regulatornimi ukrepi naj bi se v javnem interesu zagotavljala zaščita širše družbene skupnosti pred posledicami energetske krize.
9. Če pa bi Ustavno sodišče menilo, da izpodbijana določba posega v pridobljene pravice predlagateljic, Vlada meni, da bi izpodbijani ukrep prestal tako test legitimnosti kot tudi test sorazmernosti. Poudarja, da je energetska kriza vplivala na različne subjekte, zato je morala sprejeti številne ukrepe in porazdeliti breme energetske krize med različne subjekte. Zato so bile tudi občine dolžne nositi svoj delež bremena.
10. Vlada tudi meni, da izpodbijana določba ni v neskladju z 9.,140.,142. in 146. členom Ustave. Navaja, da izpodbijana določba ne posega v zmožnost predlagateljic, da učinkovito izvršujejo izvirne pristojnosti. Člena 9 in 140 Ustave naj bi urejala oblikovanje in delovno področje lokalnih skupnosti, česar pa 21. člen
ZUOKPO
E ne ureja. Člen 142 Ustave naj bi občinam zagotavljal finančna sredstva le v višini porabe, kamor pa sredstva iz naslova koncesijske dajatve ne spadajo.
11. Predlagateljicam je bilo posredovano mnenje Vlade, na katerega so odgovorile. Predlagateljice vztrajajo pri vseh navedbah v zahtevi. Ne strinjajo se z mnenjem Vlade, da procesne predpostavke niso izkazane. Poudarjajo, da hidroelektrarne neposredno in posredno negativno vplivajo na okolje in infrastrukturo občin, zato so sredstva iz naslova koncesijske dajatve namenjena financiranju lokalne infrastrukture, vzdrževanju rečnih bregov, varstvu pred popravami in odpravljanju negativnih vplivov hidroelektrarn na okolje.
12. Predlagateljice se ne strinjajo z navedbo Vlade, da bi morale izkazati, kakšne cene električne energije bi se uporabile brez uveljavitve 21. člena ZUOKPOE. Poudarjajo, da zakonodajalec ne bi smel določiti drugačnega načina ugotavljanja višine koncesijske dajatve za čas pred uveljavitvijo zakona, zato naj bi bilo nesporno protiustavno poseženo v njihove pridobljene pravice.
13. Predlagateljice zavračajo trditve Vlade, da naj bi bili izpolnjeni pogoji za ustavno dopustno retroaktivnost. Menijo, da Vlada ni izkazala obstoja javne koristi. Vlada naj ne bi izkazala, zakaj naj bi bila brez izpodbijanega ukrepa ogrožena zanesljiva oskrba z električno energijo. Predlagateljice menijo, da Vlada ni izkazala, da bi znižanje koncesijske dajatve imelo neposredni vpliv na cene električne energije za končne odjemalce.
B. – I.
Podredna pobuda
14. Predlagateljice so se na Ustavno sodišče obrnile z namenom varovanja lokalne skupnosti v razmerju do države. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da v primerih, ko se lokalna skupnost obrne na Ustavno sodišče z namenom varovanja položaja lokalne skupnosti v razmerju do države, torej ko deluje
ex iure imperii,
[1]
ima za zavarovanje svojega položaja pravico vložiti zahtevo, ne pa tudi pobude. V takih primerih ni dopustno, da bi samoupravna lokalna skupnost, ki je upravičena vložiti zahtevo in ki to možnost izkoristi, zoper isti predpis in iz istih razlogov, kot jih navaja v zahtevi, vložila (podrejeno) pobudo.
[2]
Zato Ustavno sodišče podrejene pobude ni presojalo.
B. – II.
15. Zahtevo so po pooblaščeni odvetniški družbi vložili župani občin, ki so predlagateljice zahteve. Na podlagi 91. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – v nadaljevanju ZLS) lahko občina pri Ustavnem sodišču vloži zahtevo za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisov države, s katerimi se posega v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti. V takem primeru lahko zahtevo vloži župan, ki zastopa občino, če ima za ta postopek pooblastilo občinskega sveta. Predlagateljice so županom takšno pooblastilo podelile. Zato je Ustavno sodišče štelo, da je zahteva vložena po 91. členu ZLS.
16. Predlagateljice so
kvalificirane udeleženke postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, saj imajo na podlagi navedenih določb ZLS do Ustavnega sodišča privilegiran dostop. Zato se pričakuje, da so njihove vloge jasne, popolne in kvalitetno obrazložene
. To se pričakuje tako pri utemeljitvi procesnih predpostavk kot pri obrazložitvi vsebinskih očitkov protiustavnosti in nezakonitosti prepisov. V skladu s četrto alinejo prvega odstavka 24.b člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25
– v nadaljevanju
ZUstS) mora predlagateljica navesti podatke o izpolnjevanju pogojev za vložitev zahteve, določenih z zakonom. Iz tega izhaja dolžnost predlagateljice, da izkaže obstoj procesne predpostavke po 91. členu ZLS.
[3]
Predlagateljice imajo dolžnost, da že na ravni procesne predpostavke utemeljijo in izkažejo, zakaj bi izpodbijani predpis lahko posegal v ustavni položaj in (ustavne) pravice lokalne skupnosti.
[4]
17. Predlagateljice so v I. točki zahteve, ki so jo naslovile Procesne predpostavke za vložitev zahteve, opisale upoštevano zakonsko in podzakonsko ureditev, iz katere izhaja, da 21. člen ZUOKPOE vpliva na višino koncesijske dajatve za rabo vode za proizvodnjo električne energije na Spodnji Savi in Dravi ter da je koncesijska dajatev delno tudi prihodek proračuna predlagateljic. Drugih trditev, s katerimi bi predlagateljice utemeljile poseg v njihov ustavni položaj in (ustavne) pravice, v tem delu vloge niso navedle. Vendar mora Ustavno sodišče pri presoji, ali so predlagateljice izkazale obstoj procesne predpostavke iz 91. člena ZLS, upoštevati vse navedbe v vlogi, zato ni mogoče slediti stališču Vlade, da predlagateljice že iz tega razloga niso izkazale obstoja procesne predpostavke.
18. Trditve predlagateljic, da ima 21. člen ZUOKPOE vpliv na višino prihodka proračunov občin iz naslova koncesijske dajatve, držijo. Z 21. členom ZUOKPOE je začasno določen drug način določanja višine koncesijske dajatve, ki jo morajo plačevati koncesionarji za rabo naravnega vira pri proizvodnji električne energije. Ker je del koncesijske dajatve tudi prihodek proračuna predlagateljic, izpodbijana določba nedvomno vpliva na višino sredstev, ki jih pridobijo predlagateljice. Vendar zgolj to, da izpodbijana določba vpliva na prihodke proračuna občin, še ne pomeni, da bi bila izpolnjena procesna predpostavka iz 91. člena ZLS. Glavni cilj ZUOKPOE je sprejetje ukrepov za obvladovanje kriznih razmer na področju delovanja elektroenergetskega in plinskega sistema. Ukrep iz 21. člena ZUOKPOE je namenjen zmanjševanju pritiskov na cene energije zaradi nestanovitnosti (volatilnosti) energetskih trgov. Z začasnimi ukrepi v ZUOKPOE se zagotavlja zanesljiva oskrba z električno energijo, kar je državna pristojnost.
[5]
Predlagateljice ne morejo izkazati posega v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti zgolj s trditvami, da zakonska ureditev, ki sodi v državno pristojnost, vpliva na njihov položaj.
[6]
Pobudnice so
dolžne pojasniti učinke, ki naj bi jih imela izpodbijana določba na enega od ustavno varovanih elementov lokalne samouprave (teritorialni, funkcionalni, organizacijski, materialno-finančni in pravni element)
.
[7]
19. Predlagateljice trdijo, da so se jim zaradi 21. člena ZUOKPOE znižali prihodki proračunov iz naslova koncesijskih dajatev. V IV. točki zahteve pojasnjujejo, kakšen vpliv naj bi imelo zmanjšanje sredstev iz naslova koncesijske dajatve na podlagi ZPKEPS-1 oziroma Uredbe na financiranje in poslovanje posamezne predlagateljice. S temi navedbami predlagateljice utemeljujejo vpliv izpodbijane določbe na njihovo finančno avtonomijo zaradi zmanjšanja sredstev, ki naj bi jih prejele s strani države.
20. Ustavno sodišče je pri presoji izpolnjenosti procesne predpostavke iz 91. člena ZLS upoštevalo tudi navedbe predlagateljic, s katerimi utemeljujejo pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti, kar je sicer pogoj za odločanje o ustavnosti zakona na podlagi pobude, ne pa zahteve. Ukrep iz 21. člena ZUOKPOE naj bi veljal za celotno leto 2022, ZUOKPOE pa naj bi bil objavljen šele 21. 9. 2022. Glede na navedeno predlagateljice menijo, da je bilo z 21. členom ZUOKPOE nedopustno poseženo v njihove pridobljene pravice do plačila mesečnih zneskov koncesijske dajatve glede na količino električne energije, ki je bila dejansko proizvedena med 1. 1. 2022 in 21. 9. 2022. Tudi te
navedbe predlagateljic v fazi presoje procesne predpostavke pomenijo le zatrjevanje vpliva izpodbijane določbe na višino prihodka v proračunu predlagateljic. To pa pomeni, da predlagateljice tudi s temi navedbami zatrjujejo poseg v finančno avtonomijo občine zaradi zmanjšanja finančnih sredstev, ki naj bi jih predlagateljice prejele s strani države. Predlagateljice ne morejo procesne predpostavke iz 91. člena ZLS izkazovati z enakimi argumenti, s katerimi utemeljujejo protiustavnost zakonske ureditve z vidika 155. člena Ustave.
21. Iz te obrazložitve že izhaja, da morajo predlagateljice kot kvalificirane udeleženke postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, jasno, popolno in kvalitetno navesti argumente, s katerimi utemeljijo poseg v ustavni položaj in (ustavne) pravice. Glede na to Ustavno sodišče lahko sledi navedbam Vlade, da so predlagateljice dolžne jasno izkazati vzročno zvezo med
učinkovanjem 21. člena ZUOKPOE in zatrjevanim zmanjšanjem prihodka v proračun iz naslova koncesijske dajatve.
22. Po stališču Ustavnega sodišča predlagateljice te obveznosti z navedbami v IV. točki zahteve niso izpolnile. Nekatere predlagateljice navajajo, da je prišlo do razlike med načrtovanim prihodkom iz naslova koncesijskih dajatev za vodne pravice v proračunu za leto 2022 in dejanskim prihodkom iz tega naslova v zaključnem računu za leto 2022. Vendar to še ne pomeni, da je prav zaradi učinkov 21. člena ZUOKPOE prišlo do zmanjšanja finančnih sredstev. Ustavno sodišče lahko sledi navedbam Vlade, da je višina koncesijske dajatve spremenljiva, saj je odvisna od tržnih prodajnih cen in količine proizvedene električne energije. Zato zgolj razlika med načrtovanimi in realiziranimi prihodki še ne izkazuje, da je do zmanjšanja sredstev prišlo prav zaradi učinkovanja izpodbijane določbe. Večina predlagateljic tudi primerja prihodke iz naslova koncesijskih dajatev iz leta 2022 s prihodki iz leta 2023, kar prav tako ne more izkazati učinkov 21. člena ZUOKPOE. Ukrep iz 21. člena
ZUOKPO
E je namreč že učinkoval leta 2022, zato bi predlagateljice morale izkazati razliko med prihodki iz naslova koncesijske dajatve iz ZPKEPS-1 oziroma Uredbe leta 2021 v primerjavi z letoma 2022 in 2023 ali pa vsaj pojasniti, zakaj menijo, da je primerjava, ki jo navajajo, upoštevna. Predlagateljice tudi ne morejo učinkov 21. člena ZUOKPOE izkazati s sklicevanjem na postavke v proračunu, iz katerih izhaja višina sredstev, namenjenih za investicije, v primerjavi z znižanjem sredstev za investicije v rebalansu proračuna. Predlagateljice tudi ne morejo izkazati zmanjšanja sredstev zaradi učinkovanja izpodbijane določbe z zatrjevanjem, da določene predvidene investicije niso bile realizirane. Nekatere predlagateljice niti niso jasno navedle, kakšna naj bi bila višina zmanjšanega prihodka iz naslova koncesijskih dajatev. Predlagateljice so sicer zahtevi priložile proračune, zaključne račune in rebalanse proračunov. Vendar pa ni naloga Ustavnega sodišča, da iz priloženih dokumentov samo ugotavlja višino morebitnega znižanja prihodkov za vsako posamezno predlagateljico. Ustavno sodišče lahko sledi Vladi, da bi predlagateljice kot kvalificirane udeleženke postopka morale jasno izkazati razliko med prihodkom, ki bi ga dobile brez učinkovanja 21. člena ZUOKPOE, in prihodkom, ki so ga dejansko prejele v letih 2022 in 2023 iz naslova koncesijske dajatve na podlagi ZPKEPS-1 oziroma Uredbe. Kot je poudarila že Vlada, je dejanska višina koncesijske dajatve odvisna tudi od količine proizvedene energije in ne zgolj od cene električne energije. Iz navedb predlagateljic torej ni mogoče jasno ugotoviti, kakšne učinke naj bi imel 21. člen ZUOKPOE na prihodek proračuna vsake posamezne predlagateljice.
23. Četudi bi zaradi učinkovanja 21. člena ZUOKPOE dejansko prišlo do zmanjšanja finančnih sredstev, ki jih prejemajo predlagateljice, to še ne pomeni, da je procesna predpostavka iz 91. člena ZLS izpolnjena. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da zmanjšanje sredstev iz določenega proračunskega vira občine, ker je ta doživel pravno ali dejansko spremembo, samo po sebi ne more pomeniti posega v ustavni položaj in pravice občine. Poseg te vrste bi lahko pomenila le taka sprememba oziroma ureditev proračunskega vira, ki bi občino postavila v položaj, ko bi bila ogrožena njena z Ustavo zagotovljena avtonomija ali drug z Ustavo zagotovljen položaj, zlasti izpolnjevanje nalog lokalne samouprave na njenem območju.
[8]
Če znižanje sredstev ne pomeni takega finančnega bremena za občinski proračun, da bi bila okrnjena sposobnost občine, da učinkovito izpolnjuje svoje z Ustavo in zakoni določene (izvirne) naloge, ne gre za poseg v ustavni položaj in (ustavne) pravice lokalne skupnosti.
[9]
24. Ker iz navedb predlagateljic ni mogoče jasno ugotoviti, kakšno je bilo dejansko zmanjšanje prihodkov njihovih proračunov iz naslova koncesijske dajatve na podlagi ZPKEPS-1 oziroma Uredbe prav zaradi učinkovanja izpodbijane določbe, Ustavno sodišče niti ne more
oceniti obsega zmanjšanja sredstev v primerjavi z vsemi sredstvi, ki jih imajo na voljo predlagateljice. Zato niti ne more oceniti, ali bi bila zaradi navedenega zmanjšanja lahko ogrožena finančna avtonomija lokalne samouprave.
25. Predlagateljice zatrjujejo, da koncesijsko dajatev dobijo namesto nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč ali drugega nepremičninskega davka, zato naj bi bilo kršeno načelo samofinanciranja občin, po katerem mora vsaj del finančnih virov lokalnih skupnosti izvirati iz lastnih virov. S temi trditvami ne morejo izkazati obstoja procesne predpostavke za presojo ustavnosti 21. člena ZUOKPOE, saj navedena določba ne ureja razmerja med prihodki iz naslova koncesijskih dajatev in prihodki iz naslova nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča ali drugega nepremičninskega davka. S
sklicevanjem na posledice, ki jih neposredno ne povzroča samo izpodbijana določba, temveč jih povzroča tudi drugi predpis, ki ga predlagateljice ne izpodbijajo, ni mogoče izkazati obstoja procesne predpostavke iz 91. člena ZLS.
[10]
26. Ker predlagateljice niso izkazale obstoja procesne predpostavke iz 91. člena ZLS, je Ustavno sodišče zahtevo zavrglo.
C.
27. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Sklep je sprejelo soglasno.
dr. Rok Čeferin
Predsednik
[1]
Delovanje
ex iure imperii
ni le odločanje o pravicah in obveznostih posameznikov. Oblastno delovanje, ki ni združljivo s priznavanjem ustavnih pravic, je tudi vsako drugo delovanje osebe javnega prava v okviru javnopravnega razmerja bodisi med oblastjo in posameznikom bodisi med strukturami oblasti (glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-157/16, Up-729/16, Up-55/17 z dne 19. 4. 2018, Uradni list RS, št. 32/18, in OdlUS XXIII, 5, 20. točka obrazložitve).
[2]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-107/17 z dne 30. 9. 2020, 12.–14. točka obrazložitve.
[3]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-22/15 z dne 27. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 32/19, in OdlUS XXIV, 1), 15. točka obrazložitve, in sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-210/16 z dne 23. 4. 2020, 4. točka obrazložitve.
[4]
Glej npr. sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-292/00 z dne 14. 11. 2002 (OdlUS XI, 235), 4. točka obrazložitve, št. U-I-238/14 z dne 12. 11. 2015, 5. točka obrazložitve, in št. U-I-121/19 z dne 13. 6. 2019, 3. točka obrazložitve.
[5]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-257/09 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 37/11), 55. točka obrazložitve.
[6]
Primerjaj s sklepoma Ustavnega sodišča št. U-I-96/11 z dne 13. 6. 2013, 8. točka obrazložitve, in št. U-I-480/22 z dne 5. 6. 2024, 15. točka obrazložitve.
[7]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-22/15, 15. točka obrazložitve, in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-104/17 z dne 16. 9. 2021, 4. točka obrazložitve.
[8]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-238/14 z dne 12. 11. 2015, 7. točka obrazložitve
[9]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-88/10 z dne 22. 11. 2012 (Uradni list RS, št. 97/12), 24. točka obrazložitve, ter sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-149/10 z dne 19. 9. 2012, 6. točka obrazložitve, in št. U-I-96/11, 9. točka obrazložitve.
[10]
Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-387/18 z dne 6. 2. 2020, 12. točka obrazložitve.