U-I-32/25
Natisni
Opravilna št.:
U-I-32/25
Datum odločitve:
11. 9. 2025
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 78/2025
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2025:U.I.32.25
Akt:
Zakon o osnovni šoli (Uradni list RS št. št. 81/06 – uradno prečiščeno besedilo, 102/07, 107/10, 87/11, 63/13, 76/23, 16/24 in 54/25) (ZOsn), 5. čl., 2. odst. 44. čl., 88. čl., 89. čl., 90. čl., 1. al. 2.a odst. 102. čl.

Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo, 36/08, 58/09, 64/09 – popr., 65/09 – popr., 20/11, 47/15, 46/16, 49/16 – popr., 123/21, 172/21, 207/21, 141/22 in 71/23) (ZOFVI)
Izrek:
Člen 5 Zakona o osnovni šoli (Uradni list RS št. št. 81/06 – uradno prečiščeno besedilo, 102/07, 107/10, 87/11, 63/13, 76/23, 16/24 in 54/25) ni v neskladju z Ustavo.
Členi 88, 89 in 90 Zakona o osnovni šoli niso v neskladju z Ustavo.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 44. člena in prve alineje drugega odstavka 102. člena Zakona o osnovni šoli se zavrne.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo, 36/08, 58/09, 64/09 – popr., 65/09 – popr., 20/11, 47/15, 46/16, 49/16 – popr., 123/21, 172/21, 207/21, 141/22 in 71/23) se zavrže.
Evidenčni stavek:
Pravica do šolanja in izobraževanja za državo pomeni predvsem dolžnost, da posamezniku omogoči nediskriminatoren pristop do obstoječih tipov in stopenj izobrazbe ter mu ponudi neki minimalen standard kakovosti te izobrazbe.
Na ravni osnovnošolskega izobraževanja posamezniki nimajo le pravice do izobraževanja, temveč imajo dolžnost obiskovati osnovno šolo, saj posameznikova osnovna izobrazba služi tudi javni koristi.
Pravica do brezplačnega osnovnošolskega izobraževanja učencem zagotavlja pravico do brezplačnega obiskovanja obveznega javnoveljavnega programa osnovnošolskega izobraževanja (ne glede na to, ali ga izvaja javnopravni ali zasebnopravni subjekt).
Pravica do izbire med zakonsko urejenimi oblikami osnovnošolskega izobraževanja iz prvega odstavka 57. člena Ustave, upoštevaje tretji odstavek 57. člena Ustave, ne nalaga državi, da financira vse obstoječe tipe osnovnošolskega izobraževanja.
Zakonodajalec ima pri urejanju pravice do šolanja in izobraževanja široko polje proste presoje, obseg te pravice se lahko prilagaja času, upoštevaje potrebe in razpoložljiva sredstva družbe in posameznikov. Vendar pa mora zakonodajalec enotno določiti obvezen minimum osnovnošolske izobrazbe in zagotoviti pridobitev take ravni obvezne osnovnošolske izobrazbe, da bo posameznik lahko glede na svoje želje in sposobnosti po končani osnovni šoli nadaljeval ustrezno izobraževanje in da bo pripravljen na življenje, kot ga zahteva vsakokratno stanje v družbi.
Starši imajo v skladu s prvim odstavkom 54. člena Ustave ob upoštevanju drugega odstavka 57. člena Ustave in načela največje koristi otroka pravico do svobodne izbire osnovnošolskega izobraževanja, ki ga bodo zagotovili svojim otrokom. Vendar se ta pravica staršev izvršuje ob sočasni odgovornosti države za delovanje izobraževalnega sistema osnovnih šol, ki zagotavlja ustrezno raven znanja oziroma izobrazbe. Zato starši v skladu s prvim odstavkom 57. člena v zvezi s prvim odstavkom 54. člena Ustave lahko izbirajo med tistimi oblikami osnovnošolskega izobraževanja, ki in kakor jih je določil zakonodajalec. V okviru polja proste presoje pa lahko zakonodajalec uredi tudi možnost izobraževanja na domu. Izobraževanje na domu je torej zakonska oblika osnovnošolskega izobraževanja, ki je 57. člen Ustave ne zagotavlja.
Načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov med drugim zahteva, da so predpisi opredeljeni jasno in določno, tako da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo. Z vidika pravne varnosti postane predpis sporen tedaj, ko se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti vsebine, ne pa že tedaj, ko sámo besedilo predpisa ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti v praksi.
Določbe o načinu uveljavljanja in prekinitve pravice do izobraževanja na domu pomenijo določitev načina uresničevanja človekove pravice do šolanja in izobraževanja (prvi odstavek 57. člena Ustave) v zvezi s pravico staršev do svobodne izbire osnovnošolskega izobraževanja (prvi odstavek 54. člena Ustave). Zagotavljajo organizacijsko stabilnost in kakovost pedagoškega procesa, pravico otrok do kakovostnega in stabilnega izobraževanja ter pravično ocenjevanje, s tem pa učinkovito uresničevanje pravice otrok do osnovnošolskega izobraževanja, ki je po Ustavi obvezno. Zakonski ureditvi, ki je sprejeta zaradi učinkovitega izvrševanja pravice do šolanja in izobraževanja, ni mogoče odrekati razumnosti.
Pravni položaj otrok, ki se šolajo na domu, oziroma njihovih staršev z vidika možnosti prehajanja med oblikami izobraževanja na domu in v šoli ni primerljiv s pravnim položajem otrok, ki se izobražujejo v šoli (in prehajajo iz šole v šolo), oziroma njihovih staršev. Zato je zakonodajalec možnost prehajanja med oblikami izobraževanja za obe skupini otrok oziroma njihovih staršev lahko različno uredil.
Ureditev, ki staršem otrok, ki izobražujejo otroke na domu, ne zagotavlja financiranja iz javnih sredstev, ni v neskladju z drugim odstavkom 57. člena Ustave.
Pravnega položaja otrok, ki se izobražujejo na domu, oziroma njihovih staršev z vidika javnega financiranja osnovnošolskega izobraževanja ni mogoče primerjati s pravnim položajem otrok, ki se izobražujejo v šoli, oziroma njihovih staršev. Zato zakonodajalec njihov položaj lahko različno ureja.
Ureditev obveznosti šole do otrok, ki se izobražujejo na domu, oziroma njihovih staršev pomeni določitev načina uresničevanja človekove pravice do šolanja in izobraževanja (prvi odstavek 57. člena Ustave). Zakonski ureditvi, ki zaradi učinkovitega izvrševanja te človekove pravice spodbuja osnovnošolsko izobraževanje otrok v institucionalizirani obliki, ni mogoče odrekati razumnosti. Zato je zakonodajalec lahko določil, da so obveznosti šole do učencev, ki se izobražujejo na domu, oziroma njihovih staršev manjše kot do otrok, ki se izobražujejo v šoli, oziroma njihovih staršev.
Z vidika obveznosti osnovne šole do učencev oziroma njihovih staršev so otroci, ki se izobražujejo na domu, oziroma njihovi starši v bistveno drugačnem položaju kot otroci, ki obiskujejo pouk v javni ali zasebni šoli, oziroma njihovi starši. Zato ni v neskladju z načelom enakosti, da ima osnovna šola do otrok, ki se izobražujejo na domu, oziroma njihovih staršev drugačne (manjše) obveznosti kot do otrok, ki obiskujejo pouk v osnovni šoli.
Ureditev ocenjevanja znanja ne posega v pravico do izbire med zakonsko urejenimi oblikami osnovnošolskega izobraževanja, temveč pomeni način uresničevanja te človekove pravice.
Izpodbijana ureditev, ki predvideva ocenjevanje znanja iz vseh predmetov glede na predmetnik posameznega razreda tudi za otroke, ki se izobražujejo na domu, zagotavlja doseganje enakovrednega izobraževalnega standarda osnovnošolskega izobraževanja. Ocenjevanje znanja iz vseh predmetov je tudi varovalo pred morebitnim zanemarjanjem učnega procesa s strani staršev otrok, ki se izobražujejo na domu. Navedeno pomeni razumen razlog za izpodbijano ureditev, ki zato ni v neskladju s prvim odstavkom 57. člena Ustave.
Zaradi izpolnjevanja ustavne obveznosti (drugi odstavek 57. člena Ustave) morajo biti otroci, ki se izobražujejo na domu in so vpisani v javno osnovno šolo, z vidika doseganja izobraževalnega standarda v enakem položaju kot otroci, ki se izobražujejo v javnih in tudi zasebnih osnovnih šolah s pridobljenim javnoveljavnim izobraževalnim programom.
Učenci, ki se izobražujejo na domu, so vpisani v javne osnovne šole in ne v zasebne. Zato so z vidika ocenjevanja oziroma doseganja standarda znanja v bistveno enakem položaju kot učenci, ki so vpisani v iste javne šole, vendar se izobražujejo v šoli. Glede na navedeno jih zakonodajalec utemeljeno enako obravnava.
Otroci, ki se izobražujejo na domu, oziroma njihovi starši so bili pravočasno, tj. šest mesecev pred začetkom novega šolskega leta, v katerem se je začela uporabljati izpodbijana določba, seznanjeni z novo ureditvijo glede (števila) predmetov, iz katerih se ocenjuje znanje, in so imeli tako dovolj časa, da se nanjo ustrezno pripravijo. Zato izpodbijana ureditev ni v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.
Izpodbijana ureditev, po kateri tudi učence, ki se izobražujejo na domu, ocenjujejo učitelji (in ne njihovi starši), postavlja učence, ki se izobražujejo na domu, zaradi obveznosti osnovnošolskega izobraževanja in doseganja enakovrednega izobrazbenega standarda v bistveno enak položaj kot učence, ki se izobražujejo v javni ali zasebni osnovni šoli s pridobljenim javnoveljavnim programom. Zato ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
Zakonska ureditev, ki v primeru dveh neuspešnih ocenjevanj pri enem predmetu ne glede na razred, v katerega je vpisan učenec, odvzema pravico do izobraževanja na domu do zaključka osnovnošolskega izobraževanja, pomeni način uresničevanja pravice do šolanja in izobraževanja (prvi odstavek 57. člena Ustave). Če je učenec pri posameznem predmetu dvakrat ocenjen negativno, obstaja realna možnost, da mu izbrani način izobraževanja na domu ne ustreza oziroma da zanj ni primeren. Zato je razumno, da mora v primeru dveh neuspešnih ocenjevanj pri enem predmetu nadaljevati izobraževanje v šoli. Zato izpodbijana ureditev ni v neskladju s svobodo izobraževanja iz prvega odstavka 57. člena Ustave.
Otroci, ki se izobražujejo na domu, oziroma njihovi starši in otroci, ki se izobražujejo v javni šoli oziroma zasebni osnovni šoli s pridobljenim javnoveljavnim programom, oziroma njihovi starši z vidika posledic neuspešnega izobraževanja niso v primerljivem položaju. Prav tako so z vidika možnosti poučevanja v popolnoma različnih položajih starši, ki svoje otroke izobražujejo na domu, in učitelji, ki v šoli poučujejo otroke kot svoj poklic. Zato jih zakonodajalec lahko različno ureja.
Že ustavodajalec je iz razloga ranljivosti določil, da so otroci z motnjami v telesnem in duševnem razvoju upravičeni do posebne zaščite pri izvrševanju pravice do izobraževanja. Glede na navedeno že po Ustavi položaj otrok s posebnimi potrebami ni primerljiv s položajem otrok, ki teh potreb nimajo, in jih zato zakonodajalec lahko različno obravnava.
Če je pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti (in zakonitosti) predpisa očitno neutemeljena, jo Ustavno sodišče zavrne.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa mora vsebovati navedbo členov, ki se izpodbijajo, in razloge neskladnosti predpisa z Ustavo oziroma zakonom. Če pobuda tega ne vsebuje, jo Ustavno sodišče zavrže.
Geslo:
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
5.3.41.51 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravice otrok (56) - Pravica in dolžnost staršev vzdrževati, izobraževati in vzgajati svoje otroke (54/1).
5.4.2 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Pravica do izobraževanja (57).
3.12 - Splošna načela - Jasnost in natančnost pravnih določb.
3.16 - Splošna načela - Sorazmernost.
3.21 - Splošna načela - Enakost.
Pravna podlaga:
Člen 2, 14.2, 57, Ustava [URS]
Člen 21, 25.3, 26.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤ Tiskovno sporočilo glede odločitve -
https://www.us-rs.si/sl/informacijsko-sredisce/novice-in-objave/odlocba-ustavnega-sodisca-st-u-i-3225-z-dne-11-9-2025
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Lavra Pretnar, Stara Cerkev, in drugi
Datum vloge:
24. 2. 2025
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom, zavrnitev, zavrženje
Dokument:
US34223
Dokument v PDF obliki:
U-I-32-25.pdf
324 KB
Prenesite datoteko
U-I-32-25_Odklonilno LM Šorli.pdf
107 KB
Prenesite datoteko
U-I-32-25 - Pritrdilno LM dr. Knez.pdf
140 KB
Prenesite datoteko
U-I-32/25-21
11. 9. 2025
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Lavre Pretnar in Janeza Pretnarja, oba Stara Cerkev, ki ju zastopata Maja Bahor in Gaja Ana Pavliha Kržišnik, odvetnici v Kopru, in mladoletnega Vala Altaja Pretnarja, Stara Cerkev, ki ga po zakonitih zastopnikih zastopata Maja Bahor in Gaja Ana Pavliha Kržišnik, odvetnici v Kopru, ter drugih staršev in njihovih mladoletnih otrok, ki jih vse zastopata Maja Bahor in Gaja Ana Pavliha Kržišnik, odvetnici v Kopru, ter Tine Plaznik in Anžeta Plaznika, oba Ivanjkovci, na seji 11. septembra 2025
odločilo:
1. Člen 5 Zakona o osnovni šoli (Uradni list RS št. št. 81/06 – uradno prečiščeno besedilo, 102/07, 107/10, 87/11, 63/13, 76/23, 16/24 in 54/25) ni v neskladju z Ustavo.
2. Členi 88, 89 in 90 Zakona o osnovni šoli niso v neskladju z Ustavo.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 44. člena in prve alineje drugega odstavka 102. člena Zakona o osnovni šoli se zavrne.
4. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo, 36/08, 58/09, 64/09 – popr., 65/09 – popr., 20/11, 47/15, 46/16, 49/16 – popr., 123/21, 172/21, 207/21, 141/22 in 71/23) se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudniki (starši in njihovi mladoletni otroci) vlagajo pobudo za oceno ustavnosti 5., 88., 89. in 90. člena Zakona o osnovni šoli (v nadaljevanju ZOsn). Navajajo, da so postavljeni v neenak položaj v primerjavi s starši in otroki, ki se šolajo v javnih ali zasebnih šolah, hkrati pa nove določbe ZOsn močno posegajo v izobraževanje njihovih otrok na način, da jim predpisujejo nerazumne pogoje, s katerimi pobudnikom in njihovim otrokom povzročajo znatno in nenadomestljivo škodo.
2. V zvezi s 5. členom ZOsn navajajo, da jim neposredno omejuje vpis zgolj na slovenske šole, kar je v nasprotju s svobodo izobraževanja iz prvega odstavka 57. člena Ustave in prostim pretokom oseb, ki ga določa primarno pravo Evropske unije (drugi odstavek 3. člena Pogodbe o Evropski uniji, prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – PEU). Posledično naj bi bil tudi v neskladju s 3.a členom Ustave. Pobudniki zatrjujejo, da na podlagi spremenjenega 5. člena ZOsn ni več dovoljeno vpisati otroka v šole, ki so registrirane v tujini, kar velja tudi za otroke, ki se izobražujejo na domu. Poleg tega naj bi uzakonitev tako drastične spremembe brez prehodnega obdobja, v katerem bi se starši in otroci lahko ustrezno prilagodili, posegala v pravno varnost. Omejevanje vpisa zgolj na slovenske šole naj bi bilo tudi v neskladju s tretjim odstavkom 26. člena Splošne deklaracije človekovih pravic (Človekove pravice, Zbirka mednarodnih dokumentov, I. del, Univerzalni dokumenti, Društvo za ZN za Republiko Slovenijo, Ljubljana 1995, str. 1 – v nadaljevanju Splošna deklaracija človekovih pravic), ki določa, da imajo starši prednostno pravico pri izbiri vrste izobraževanja svojih otrok.
3. Glede prvega odstavka 88. člena ZOsn, ki določa, da imajo starši pravico organizirati osnovnošolsko izobraževanje svojega otroka na domu in da s tem prevzamejo nase vse obveznosti, povezane z izvedbo izobraževanja svojega otroka, navajajo, da je v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti iz 2. člena Ustave in načelom določenosti pravic ali obveznosti z zakoni iz 87. člena Ustave (v povezavi z drugim odstavkom 3. člena, drugim odstavkom 120. člena in tretjim odstavkom 153. člena Ustave), ker iz njega ne izhaja, kakšne obveznosti prevzemajo nase starši, ki se odločijo za izobraževanje svojih otrok na domu.
Prav tako naj bi bil v neskladju z drugim odstavkom 57. člena Ustave, ker država ne ustvarja finančnih možnosti za zagotovitev izvajanja izobraževanja na domu, saj starši ne prejmejo nobene finančne podpore od države, čeprav Ustava določa, da se osnovnošolsko izobraževanje financira iz javnih sredstev. Pobudniki menijo, da bi morala država zagotavljati finančna sredstva tudi za izobraževanje na domu, ker morajo s šolanjem svojih otrok na domu uresničevati javnoveljavni program osnovne šole in svoje otroke izobraževati na način, da bodo sposobni uspešno opraviti ocenjevanja iz vseh predmetov javnoveljavnega programa osnovne šole vsakega razreda. Zatrjujejo, da gre pri izvajanju izobraževanja na domu prav tako za izvajanje javnoveljavnega programa osnovnošolskega izobraževanja. Menijo, da je nesprejemljivo in v neskladju z drugim odstavkom 57. člena Ustave, da javna finančna sredstva za otroke, ki se izobražujejo na domu, prejmejo šole, v katere so otroci vpisani, čeprav starši izobražujejo otroka na domu s svojimi sredstvi. Ker naj jim država ne bi zagotavljala finančnih sredstev, naj bi bili starši in otroci, ki se izobražujejo na domu, postavljeni v neenakopraven položaj v primerjavi s starši in otroki, ki se izobražujejo v javnih ali zasebnih šolah. V izjemno privilegiranem položaju naj bi bili starši in otroci, ki se šolajo v zasebnih šolah, ker se od njih ne zahteva izpolnjevanje enakih obveznosti, a kljub temu prejmejo del financiranja iz javnih sredstev. Ustavnopravno sporna naj bi bila tudi drugi in peti odstavek 88. člena ZOsn, ki določata načine uveljavljanja in prekinitve izobraževanja na domu, pri čemer naj bi bili starši, ki izobražujejo svoje otroke na domu, postavljeni v neenak položaj v primerjavi s starši, ki se odločijo za šolanje otrok v javnih ali zasebnih šolah, saj slednji lahko to svojo pravico kadarkoli izkoristijo (v smislu, da zamenjajo način izobraževanja in otroka prepišejo iz javne v zasebno šolo ali obratno), medtem ko starši, katerih otroci se izobražujejo na domu, ne morejo uveljavljati pravice do izobraževanja na domu med šolskim letom, niti ne smejo vključiti otroka v izobraževanje v osnovni šoli po začetku rokov za ocenjevanje znanja za učence, ki se izobražujejo na domu. Te določbe naj bi bile zato v neskladju z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), svobodo izobraževanja (prvi odstavek 57. člena Ustave) ter pravicami in dolžnostmi staršev, da izobražujejo svoje otroke (prvi odstavek 54. člena Ustave), pa tudi s tretjim odstavkom 15. člena Ustave, ker naj utemeljenosti in cilja tega ukrepa ne bi bilo mogoče razbrati.
4. V zvezi z 89. členom ZOsn, ki določa obveznosti osnovne šole do učencev, ki se izobražujejo na domu, pobudniki navajajo, da so po novi ureditvi te obveznosti manjše, kar pomeni, da so bile posledično zožene pravice otrok in staršev, ki šolajo svoje otroke na domu. Šlo naj bi za neenakopravno obravnavo, saj naj starši in otroci, ki se izobražujejo na domu, ne bi bili upravičeni do učnega gradiva, šolskih pripomočkov in rekvizitov ter financiranja, do česar so upravičeni starši in njihovi otroci, ki se šolajo v javnih ali zasebnih šolah. Otroci in njihovi starši v zasebnih in javnih šolah naj bi bili pravočasno seznanjeni s konkretnimi informacijami o učnih vsebinah, ki se bodo ocenjevale, in izpitnimi roki, medtem ko naj bi bili starši otrok, ki se izobražujejo na domu, usmerjeni le na digitalne učne načrte in le sproti obveščeni o rokih in načinu izvedbe ocenjevanja. Neenakopravna obravnava naj bi bila tudi v tem, da morajo otroci, ki se izobražujejo na domu, opravljati celoletne izpite, ki potekajo že od februarja dalje, učenci zasebnih šol pa takšnih izpitov sploh ne opravljajo. Pobudniki v zvezi z opravljanjem izpitov opozarjajo na izvedbene težave in različne prakse šol. Šlo naj bi za neenakopravno ureditev, ki hkrati omejuje staršem in njihovim otrokom, ki se izobražujejo na domu, svobodo izobraževanja iz prvega odstavka 57. člena Ustave. Izpodbijana določba naj bi bila v neskladju s svobodo izobraževanja tudi zato, ker je v skladu z izpodbijano ureditvijo šola (javna ali zasebna) tista, ki postavlja pravila tudi za izobraževanje otroka na domu, ne pa izvajalec izobraževanja na domu. Poleg tega naj šola ne bi imela skoraj nobenih obveznosti do otrok, ki se izobražujejo na domu, starši pa morajo v celoti prevzeti odgovornost za vzgojo in izobraževanje svojega otroka. Pobudniki navajajo, da utemeljenosti in cilja izpodbijane ureditve z vidika 15. člena Ustave ni moč razbrati, kar pomeni, da je izpodbijana določba v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave in tretjim odstavkom 15. člena Ustave. Pobudniki zatrjujejo tudi neskladje z načelom določenosti pravic in obveznosti z zakonom ter načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov, ker ni jasno, kakšna je vsebina nekaterih izmed obveznosti osnovne šole. Zlasti naj ne bi bilo jasno, kaj pomeni, da mora šola starše sproti obveščati o izpitnih rokih. Po mnenju pobudnikov tako nedoločna ureditev šolam prepušča preširoko polje proste presoje, saj lahko tik pred zdajci obvestijo starše in otroke o celoletnem preverjanju znanja iz vseh predmetov. Pobudniki menijo tudi, da zakonodajalec tako pomembne vsebine, kot je obveščanje o izpitnih rokih, ne bi smel prepustiti podzakonskim aktom.
5.
Pobudniki izpodbijajo tudi 90. člen ZOsn, ki ureja preverjanje znanja za učence, ki se izobražujejo na domu, in v prvem odstavku po novem določa, da morajo učenci, ki se izobražujejo na domu, vsako šolsko leto opraviti ocenjevanje iz vseh predmetov glede na predmetnik posameznega razreda javnoveljavnega programa. Menijo, da izpodbijana določba starše in njihove otroke, ki se izobražujejo na domu, uvršča med podizvajalce osnovnih šol in njihovih javnoveljavnih programov. Poudarjajo, da je zakonodajalec povsem spregledal in zanemaril bistvo šolanja oziroma izobraževanja na domu, saj namen izobraževanja na domu ni v prezrcaljenju javnega osnovnošolskega programa, kjer bi bila edina razlika z osnovno šolo ta, da se program izvaja doma namesto v šoli. Pobudniki navajajo, da ocenjevanje iz vseh predmetov javnoveljavnega osnovnošolskega programa velja le za otroke, ki se šolajo v javnih šolah, in po novem za otroke, ki se šolajo na domu, ne velja pa za otroke, ki obiskujejo zasebne šole, in tem še vedno ni treba opravljati celoletnih izpitov in tudi ne iz vseh predmetov glede na predmetnik posameznega razreda javnoveljavnega programa osnovne šole. To naj bi bilo pred spremembo ureditve na enak način omogočeno tudi staršem in njihovim otrokom, ki se izobražujejo na domu, saj naj bi bili predmeti, pri katerih se je na izpitih preverjalo doseganje standardov, v celoti izenačeni s predmeti, ki so bili obvezni del predmetnika zasebnih šol. S tem naj bi zakonodajalec brez utemeljenega razloga oziroma samovoljno različno obravnaval enaki situaciji, zaradi česar naj bi bil prvi odstavek 90. člena ZOsn v neskladju s svobodo izobraževanja (prvi odstavek 57. člena Ustave) in načelom enakosti pred zakonom (14. člen Ustave). Izpodbijana določba naj bi bila protiustavna tudi zato, ker naj bi bila ta sprememba sprejeta brez ustreznega prehodnega obdobja. Pobudniki poudarjajo, da gre za veliko razliko v številu izpitov, ki jih morajo opraviti otroci, kar pomeni, da bodo podvrženi veliko večjemu stresu, poleg tega pa jim bo zmanjkalo časa za aktivnosti, ki jih zanimajo in za katere kažejo velik interes in nadarjenost. S tako velikimi spremembami ureditve brez predhodnega obdobja naj bi bila storjena ogromna škoda predvsem otrokom, ki se izobražujejo na domu, in tudi njihovim staršem, ker se je dinamika v družinah povsem spremenila. Predvsem pa naj bi bil zaradi tega prisoten velik stres kot posledica neprimernega števila izpitov in načina ocenjevanja glede na razvoj ter psihološko in čustveno zrelost otrok in zaradi učenja nepotrebne faktografije iz pogosto nekvalitetnih učbenikov. V neskladju z načelom enakosti pred zakonom naj bi bil tudi drugi odstavek 90. člena ZOsn, ker določa, da otroke, ki se šolajo na domu, ocenjuje izpitna komisija, kar pomeni, da na ocenjevanjih ni prisoten otrokov dejanski "učitelj" (načeloma starš, ki ga šola na domu), temveč popolni neznanci, medtem ko otroke v javnih in zasebnih šolah ocenjujejo učitelji, ki jih otroci poznajo. Četrti odstavek 90. člena ZOsn, ki določa posledico za primer dvakratnega neuspešnega ocenjevanja iz posameznega predmeta, in sicer prekinitev šolanja na domu in prepoved šolanja na domu do zaključka osnovnošolskega izobraževanja, naj bi brez utemeljenega razloga prekomerno omejil ustavno varovano svobodo izobraževanja (prvi odstavek 57. člena Ustave) in otroke, ki se izobražujejo na domu, ter njihove starše postavil v neenakopraven položaj v primerjavi z učenci javnih in zasebnih šol, za katere ta posledica ne velja, saj lahko ti učenci še naprej obiskujejo šolo, učitelji pa v primeru dveh neuspešno opravljenih izpitov ne izgubijo pravice poučevati. Pobudniki izpodbijajo 90. člen ZOsn tudi zato, ker ne predvideva možnosti ocenjevanja na domu v primeru bolezni otroka, kot je predvidena v tretjem odstavku 92.c člena ZOsn za otroke s posebnimi potrebami, zaradi česar naj bi bil prav tako v neskladju z načelom enakosti pred zakonom.
6. Naknadno sta se z vlogo z dne 28. 2. 2025 pobudi pridružila še dva pobudnika, ki v dopolnitvi pobude kot ustavno spornega izpostavljata
5. člen ZOsn, ki naj bi bil v nasprotju s 14., 35., 41., 48., 54. in 57. čle
nom Ustave, ker določa, da mora biti osnovna šola, v katero je vključen šoloobvezni otrok, vpisana v razvid izvajalcev javnoveljavnih izobraževalnih programov pri ministrstvu, pristojnem za šolstvo, ali v register zasebnih vrtcev in šol, ki izvajajo mednarodne programe. Pobudnika menita, da takšna ureditev posega v ustavno zagotovljene pravice njune družine, ki pogosto potuje, zato sta njuna šoloobvezna otroka vpisana v osnovno šolo, ki ni vpisana v razvid oziroma register in je dovolj prilagodljiva za njihov življenjski slog.
7. Pobudniki Ustavnemu sodišču predlagajo, naj na podlagi 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS) začne tudi postopek za oceno ustavnosti 37. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o osnovni šoli (Uradni list RS, št. 16/24 – v nadaljevanju ZOsn-K) oziroma novih 92.a do 92.f člena ZOsn, ki urejajo osnovnošolsko izobraževanje učencev s posebnimi potrebami in v bistvenem sledijo ureditvi izobraževanja na domu. Prav tako predlagajo, naj Ustavno sodišče na podlagi 30. člena ZUstS začne postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti
Pravilnika o šolskem koledarju
za osnovne šole (Uradni list RS, št. 50/12, 56/12 – popr., 20/19, 36/19, 56/22 in 57/24 – v nadaljevanju Pravilnik o šolskem koledarju) in Pravilnika o preverjanju, ocenjevanju in napredovanju učencev v osnovni šoli (Uradni list RS, št. 52/13 in 63/24 – v nadaljevanju Pravilnik o ocenjevanju). Navajajo, da sta bila pravilnika usklajena s spremembo zakonske ureditve in sta zato protiustavna iz smiselno enakih razlogov kot izpodbijana zakonska ureditev.
8. Ustavno sodišče je pobudo in dopolnitev pobude poslalo Državnemu zboru, ki nanju ni odgovoril.
9. Mnenji o pobudi in dopolnitvi pobude je poslala Vlada, ki meni, da je pobuda za oceno ustavnosti 5., 88., 89. in 90. člena ZOsn neutemeljena. Opisuje veljavno ureditev in primerjalnopravne ureditve izobraževanja na domu v nekaterih evropskih državah. V zvezi s 5. členom ZOsn navaja, da iz njega izhaja na eni strani precejšnja možnost staršev, da izberejo ustrezno izobraževanje za svojega otroka, in na drugi strani skrb in zavezanost države, da bodo otroci ne glede na to, kakšno obliko izobraževanja bodo starši zanje izbrali, dosegli javnoveljavno izobrazbo in s tem tudi znanje, ki jim bo omogočilo nadaljevati izobraževanje ali po zaključeni osnovni šoli vstopiti na trg dela. Po mnenju Vlade ima država ne le pravico, temveč celo dolžnost (glede na to, da je osnovnošolsko izobraževanje obvezno) zagotoviti pravni okvir, ki bo vsem otrokom, ob upoštevanju svobodne izbire oblike izobraževanja, ob zaključku obveznega osnovnošolskega izobraževanja zagotovil čim bolj primerljivo izhodišče za vstop v nadaljnje oblike izobraževanja ali na trg dela. Vlada meni, da zakonsko določena omejitev iz 5. člena ZOsn dopustno posega v pravico do svobodne izbire oblik izobraževanja osnovnošolskih otrok, saj že sama Ustava določa, da je osnovnošolsko izobraževanje obvezno in da mora država ustvariti možnosti, da si državljani pridobijo ustrezno izobrazbo. Pravica staršev, da vzgajajo otroke v skladu s svojim prepričanjem, ne pomeni, da lahko popolnoma neodvisno določajo način izobraževanja, saj ima država dolžnost, da zagotavlja kakovost izobraževanja in varuje otrokovo pravico do znanja. Vlada zavrača tudi očitek, da 5. člen ZOsn nedopustno omejuje starše pri izbiri osnovne šole v tujini. Čeprav zakonodaja zahteva vpis v slovensko osnovno šolo, če ima otrok prebivališče v Sloveniji, dopušča tudi izjeme, npr. izobraževanje v tujini, če otrok prebiva v tujini. Navaja, da je zakonodajalec, upoštevaje ustavno določeno obvezno osnovnošolsko izobraževanje, upravičeno določil, da vključitev oziroma prepis otroka, ki dejansko prebiva v Sloveniji, v osnovno šolo, ki ni v razvidu oziroma registru, ni mogoč. S tem naj bi zaščitil pravico otrok do ustrezne izobrazbe v programih, ki imajo javno veljavnost oziroma so akreditirani v državi izvora, če gre za tuji program.
10. Vlada v zvezi z 88. členom ZOsn pojasnjuje, da ta določba
postavlja splošni okvir uresničevanja pravice staršev, da izobražujejo svoje otroke na domu
ob hkratnem poudarku, da imajo starši, ki uveljavljajo to pravico, hkrati tudi odgovornost oziroma obveznost, da bo otrok deležen takšnega izobraževanja, ki mu bo zagotovilo primerljivo znanje glede na njegove sovrstnike, ki obiskujejo pouk v šoli. Po mnenju Vlade ne drži trditev pobudnikov, da zakonodajalec ni jasno določil, kakšne obveznosti prevzamejo nase starši, ki izobražujejo svoje otroke na domu. Prevzamejo celotno izobraževanje (z izjemo zakonsko določenih obveznosti osnovne šole iz 89. člena ZOsn in ocenjevanja znanja), kar vključuje organizacijo in izvedbo pouka, zagotavljanje pogojev za učenje, skrb za pridobivanje znanja v skladu z učnim načrtom, sodelovanje s šolo in obveščanje šole itd. Vlada je prepričana, da je ureditev, ki določa časovno omejitev za napoved in prekinitev izobraževanja na domu (drugi in peti odstavek 88. člena ZOsn), ustavno dopustna, saj gre za sorazmeren poseg, ki zasleduje legitimen cilj varovanja pravic otrok in učinkovitega delovanja javnega izobraževalnega sistema. Vnaprejšnja napoved izobraževanja na domu omogoča osnovnim šolam organizacijsko načrtovanje pouka in kadrovskih virov ter s tem nemoteno izvajanje izobraževalnega procesa. Prehajanje tik pred koncem pouka v posameznem šolskem letu
iz oblike izobraževanja na domu k pouku v osnovni šoli lahko otroku povzroča motnje, prilagoditvene stiske in otežuje integracijo v oddelek oziroma skupino
. Če se učenec vključi v oddelek šele ob koncu pouka v posameznem šolskem letu, učitelji ne morejo v nekaj tednih nadoknaditi učnega procesa, vpeljati učenca v učne navade razreda, prepoznati učenčevih posebnosti, šibkosti ali nadarjenosti. V tem primeru šola tudi nima vpliva na njegovo predhodno učenje, ne more ugotoviti, ali morebitne težave izhajajo iz pomanjkljivega znanja, posebnih potreb, osebnih okoliščin ipd., nima vzpostavljenega odnosa z učencem, kar je ključno za uspešno pedagoško delo. Vlada poudarja, da prepoved vključevanja v pouk v osnovni šoli nikakor ni absolutna – učenec lahko vse leto prehaja v redno šolo, a le dokler je to še pedagoško in organizacijsko smiselno. Cilj omejitve je zaščita učenca, drugih učencev, učiteljev in celotnega sistema pred nepredvidljivimi prehodi v času, ko je poudarek na ocenjevanju rezultatov celoletnega dela. Omejitev prehoda iz oblike izobraževanja na domu k pouku v osnovni šoli do začetka rokov za ocenjevanje znanja za učence, ki se izobražujejo na domu, je torej določena zato, ker je prepozna vključitev med šolskim letom nezdružljiva z naravo rednega pouka in pedagoškega procesa in ker bi prehajanje v času ocenjevanja znanja lahko negativno vplivalo na učence, ki se izobražujejo na domu.
11. V zvezi z 89. členom ZOsn, ki določa obveznosti osnovne šole do učencev, ki se izobražujejo na domu, Vlada navaja, da so starši s tem, ko so se odločili za izobraževanje svojega otroka na domu, v bistvu odklonili pomoč izobraževalnega sistema pri izvajanju te naloge, zaradi varovanja koristi otrok pa je zakonodajalec kljub takšni izbiri staršev določil, da ima osnovna šola tudi v primeru izobraževanja na domu določene obveznosti. Izpodbijana zakonska določba naj bi bila mišljena kot način podpore staršem, ki se iz takšnih ali drugačnih razlogov odločijo za izobraževanje otroka na domu. Glede očitka kršitve načela enakosti pred zakonom Vlada poudarja, da so otroci, ki se izobražujejo na domu, v bistveno drugačnem položaju kot tisti, ki so vključeni v javno ali zasebno šolo, saj niso vključeni v vsakodnevni pedagoški proces v prostorih osnovne šole, izobraževanje zanje izvajajo starši ali drugi nepedagoški izvajalci ter niso vključeni v šolsko okolje, razredno skupnost in interesne dejavnosti. Zato po mnenju Vlade ni v neskladju z načelom enakosti, da ima osnovna šola do njih drugačne obveznosti, kot jih ima do učencev, ki obiskujejo osnovno šolo. Vlada je prepričana, da 89. člen ZOsn prispeva k večji pravni varnosti, saj natančno določa, katere obveznosti ima osnovna šola do učencev, ki se izobražujejo na domu. Prejšnja ureditev, ki je vsebino sodelovanja s starši prepuščala posameznim osnovnim šolam, je lahko povzročala neenako obravnavo in arbitrarne razlike med učenci. Člen 89 ZOsn naj bi povečeval pravno predvidljivost, odpravljal neenotno prakso in določal jasna pravila, kar naj bi bilo v skladu z načelom pravne države. Glede navedbe pobudnikov, da bi morala država, tako kot to velja za javne in zasebne šole, ki izvajajo javnoveljavne programe, tudi izobraževanje na domu financirati vsaj v obsegu obveznega programa, Vlada navaja, da iz 57. člena Ustave ne izhaja, da so vsi alternativni načini izpolnjevanja osnovnošolske obveznosti, kot je izobraževanje na domu, upravičeni do enake ravni javnega financiranja kot javne šole. Po sistemski ureditvi financiranja javnega šolstva, kot ga določa Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI), država zagotavlja sredstva za izvajanje osnovnošolskega programa javnim in zasebnim šolam, ki izvajajo javnoveljavne programe in so vpisane v razvid. V primeru izobraževanja na domu se starši po svoji volji odpovedujejo izvajanju izobraževanja v šolskem prostoru in je zato izobraževanje otroka v bistvenem delu preneseno na starše, ki sami organizirajo pouk, učne materiale, metode dela in spremljanje otroka. V tem kontekstu država ohrani le vlogo nadzora nad doseženimi izobraževalnimi standardi preko ocenjevanja znanja. Po mnenju Vlade gre torej za vprašanje meje javne odgovornosti in svobode izbire, pri čemer zakonodajalec ni dolžan prevzemati nase obveznosti, da osebno odločitev posameznika glede načina izobraževanja financira v enakem obsegu kot sistem javnih ali zasebnih šol, ki izvajajo javnoveljavni program. Vlada poudarja, da je izobraževanje na domu zasebna izbira staršev, ki je sicer dopustna in zakonita, vendar je izjema od sistema javnega šolstva. Temeljno načelo javnega financiranja je vezano na javne storitve, ki jih izvaja država ali organizacije v njenem imenu (javni zavodi, koncesionarji). Ker starši v primeru izobraževanja na domu sami organizirajo in izvajajo izobraževanje svojega otroka, država nima več vsebinske pristojnosti nad potekom izobraževalnega procesa. Zato po mnenju Vlade pobudniki neutemeljeno zahtevajo, da bi jim morala država zagotoviti enak obseg sredstev kot javnim šolam, kjer nad potekom izobraževanja ohranja nadzor.
12. Vlada zavrača tudi očitke v zvezi z 90. členom ZOsn, ki določa način oziroma postopek ocenjevanja znanja učencev, ki se izobražujejo na domu. Pojasnjuje, da znanje učenca, ki se izobražuje v osnovni šoli, preverja in ocenjuje učitelj v osnovni šoli. Glede na to, da so za organizacijo in izvedbo izobraževanja na domu odgovorni starši, je preverjanje znanja učenca dolžnost osebe, ki izobraževanje na domu izvaja. Ocenjevanje znanja učenca, ki se izobražuje na domu, pa poteka v osnovni šoli, v katero je učenec vpisan, in sicer pred izpitno komisijo, ki jo sestavljajo učitelji. Vlada navaja, da takšna ureditev zagotavlja, da se učenci, ki se izobražujejo na domu, z vidika doseganja standardov znanja izenačijo z učenci, ki pouk obiskujejo v osnovni šoli, saj se vsem zagotovi pridobitev enakovrednega izobrazbenega standarda. Sistem ocenjevanja znanja učencev, ki se izobražujejo na domu, omogoča, da so njihove ocene in dosežki primerljivi z dosežki učencev, ki obiskujejo javne ali zasebne šole, kar je pomembno za njihov sprejem v nadaljnje izobraževalne ustanove in za iskanje zaposlitve. Enoten sistem ocenjevanja zagotavlja, da so rezultati vrednoteni v enakih okvirih, ne glede na to, kje oziroma kako se učenec izobražuje. Ocenjevanje je tudi varovalo pred morebitnimi zlorabami ali zanemarjanjem učnega procesa. V zvezi s četrtim odstavkom 90. člena ZOsn, ki določa, da če učenec, ki se izobražuje na domu, ponovnega ocenjevanja znanja ne opravi uspešno, starši pravice do izobraževanja učenca na domu v naslednjih razredih ne smejo več uveljavljati, Vlada navaja, da je namen te določbe varovanje koristi otroka. Pri izobraževanju na domu namreč država nima vsakodnevnega vpogleda v proces učenja, zato je uspešno zaključen razred edini objektivni pokazatelj, da učenec dosega zakonsko zahtevano raven znanja. Če učenec znanja ne izkaže, obstaja resna skrb, da mu izbrani način šolanja ne ustreza in da so njegove koristi lahko ogrožene. Po mnenju Vlade zato ureditev, po kateri učenec po neuspehu pri izobraževanju na domu ne sme ponovno izbrati tega načina šolanja, pomeni ustavno dopusten in sorazmeren poseg v pravico svobodne izbire načina izobraževanja (57. člen Ustave) in v pravico staršev, da svojim otrokom zagotavljajo vzgojo in izobraževanje v skladu z lastnimi prepričanji (41. in 54. člen Ustave), saj zasleduje legitimen cilj – varstvo koristi otroka in kakovost izobraževanja, kar sodi tudi v okvir dolžnosti države, da zagotavlja učinkovit sistem osnovnošolskega izobraževanja. Če bi bilo omogočeno, da učenec po neuspešnem izobraževanju na domu to obliko večkrat ponavlja, bi to odprlo možnost sistemskih zlorab, kjer bi izobraževanje potekalo brez nadzora, odgovornosti in rezultatov, kar je v nasprotju z javnim interesom. Prav tako bi bila lahko ogrožena verodostojnost ocen in prehodov v nadaljnje šolanje, kar bi negativno vplivalo na enakopravnost vseh učencev (drugi odstavek 14. člena Ustave).
13. Vlada se opredeljuje tudi do navedb o protiustavnosti Pravilnika o ocenjevanju in Pravilnika o šolskem koledarju v delu, ki se nanaša na izobraževanje na domu in za katerega pobudniki predlagajo, naj ga Ustavno sodišče razveljavi po uradni dolžnosti. V zvezi s 30. členom Pravilnika o ocenjevanju navaja, da imajo vsi učenci, ki se izobražujejo na domu, od 1. do vključno 9. razreda v primeru neuspešnosti pri prvem ocenjevanju znanja pravico do ponovnega ocenjevanja, s čimer so učenci, ki se izobražujejo na domu, v primerjavi z učenci, ki se izobražujejo v prostorih osnovne šole, v boljšem položaju, saj imajo slednji pravico do popravnih izpitov v 7., 8. in 9. razredu, učenci, ki se izobražujejo na domu, pa imajo pravico do ponovnega ocenjevanja v primeru neuspešnosti od 1. do vključno 9. razreda. Glede določbe o obveščanju staršev o ocenjevanju znanja Vlada navaja, da se glede časovnice obveščanja staršev prej veljavna in izpodbijana ureditev ne razlikujeta, sprememba Pravilnika o ocenjevanju pa s sklicevanjem na 10. člen še dodatno ureja usmeritev glede načinov ocenjevanja znanja za učence, ki se izobražujejo na domu. Zato po mnenju Vlade pravica učencev, ki se izobražujejo na domu, do obveščanja glede ocenjevanja znanja ni okrnjena, dodatna ureditev pa jim prinaša več jasnosti, kar pomeni večjo varnost in kakovost organizacije ter izvedbe ocenjevanja znanja, s čimer se v največji meri zasledujeta interes in korist učencev, ki se izobražujejo na domu. V zvezi z 12. členom Pravilnika o šolskem koledarju Vlada pojasnjuje, da sledi spremembi ZOsn, ki za učence, ki se izobražujejo na domu, določa, da se njihovo znanje ocenjuje iz vseh predmetov glede na predmetnik posameznega razreda javnoveljavnega programa osnovne šole, v katerem se učenec izobražuje. Učencem, ki se izobražujejo na domu, se je povečalo število predmetov za ocenjevanje znanja glede na razred, v katerega so vključeni, zaradi česar se je s Pravilnikom o šolskem koledarju za osnovne šole ustrezno uredilo tudi daljše obdobje, v katerem učenci, ki se izobražujejo na domu, opravljajo ocenjevanje znanja. Glede na daljšo časovnico roka ima osnovna šola možnost določiti številne termine ocenjevanj znanja, lahko se prilagodi potrebam in dinamiki učenca, ki se izobražuje na domu, kar zanj pomeni varnost in kakovostno izvedbo ocenjevanja znanja.
14. Vlada je poslala mnenje tudi o dopolnitvi pobude, v katerem prav tako navaja, da je dopolnitev pobude za oceno ustavnosti 5., 88., 89. in 90. člena ZOsn neutemeljena. Poudarja, da svobodna izbira izobraževanja ne pomeni, da je izbira popolnoma neomejena ali brez vsakršnega nadzora, še posebej ko gre za obvezno osnovnošolsko izobraževanje. Gre za možnost izbire med različnimi oblikami in programi izobraževanja, ki pa morajo ustrezati minimalnim zakonsko določenim pogojem, kar država zagotavlja tudi preko vpisa osnovne šole v razvid oziroma register. Vlada pojasnjuje, da vpis šole v razvid pomeni, da ta šola izpolnjuje pogoje za izvajanje javnoveljavnega programa, kar zagotavlja, da otrok ne glede na to, ali se izobražuje v javni ali zasebni šoli (in tudi pri izobraževanju na domu), dosega standarde znanja, primerljive z znanjem vrstnikov, ter da ima možnost kasnejšega vključevanja v druge stopnje izobraževanja pod enakimi pogoji kot njegovi vrstniki. Takšna ureditev služi varovanju koristi otroka kot posebej varovane ustavne kategorije (drugi odstavek 56. člena Ustave), saj preprečuje možnosti zlorab ali izključevanja otrok iz sistema kakovostnega izobraževanja pod krinko "alternativnih" oblik izobraževanja. Vlada navaja, da pravica staršev, da vzgajajo otroke v skladu s svojim prepričanjem, sicer vključuje tudi možnost izbire načina izobraževanja, vendar ta pravica ni absolutna, temveč omejena zaradi varstva pravic otrok. Poudarja, da so z vidika načela enakosti pred zakonom vsi otroci s stalnim prebivališčem v Republiki Sloveniji v enakem položaju in zavezani istim pravilom glede obveznega osnovnošolskega izobraževanja ne glede na narodnost, jezik ali osebne okoliščine. Vlada meni, da je zakonodajalec, upoštevaje ustavno določeno obvezno osnovnošolsko izobraževanje, upravičeno določil, da vključitev oziroma prepis otroka, ki dejansko prebiva v Republiki Sloveniji, v osnovno šolo, ki ni v razvidu oziroma registru, ni mogoč. S tem naj bi zaščitil pravico otrok do ustrezne izobrazbe v programih, ki imajo javno veljavnost oziroma so akreditirani v državi izvora, če gre za tuji program. Zahteva, da je otrok, ki se izobražuje na domu, vpisan v šolo, ki izpolnjuje pogoje iz 5. člena ZOsn, po mnenju Vlade pomeni vzpostavitev sistema nadzora in preverjanja, ki je nujen za zagotavljanje osnovnih izobraževalnih standardov in preprečevanje izključevanja otrok iz izobraževalnega sistema. Vlada se sklicuje na odločitev Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevi
Konrad in drugi proti Nemčiji
z dne 11. 9. 2006, v kateri naj bi ESČP poudarilo, da ima država prosti preudarek pri urejanju izobraževanja, ter na sklep Višjega sodišča v Ljubljani št. IV Cp 1118/2024 z dne 13. 9. 2024, ki naj bi obrazložilo, da posameznikova osnovna izobrazba služi tudi javni koristi.
15. Obe mnenji Vlade sta bili poslani pobudnikom, ki vztrajajo pri navedbah v pobudi oziroma dopolnitvi pobude. Poudarjajo, da je ZOsn-K spremenil dotedanji potek izobraževanja zgolj za učence, ki se izobražujejo na domu, zaradi česar so ti sedaj v neenakopravnem položaju v primerjavi z učenci, ki se šolajo v javnih in zasebnih osnovnih šolah, in sicer z vidika zahtevanega znanja, načina ocenjevanja (v zasebnih šolah se učenci ocenjujejo na podlagi opisnega ocenjevanja) in financiranja. Pobudniki navajajo, da se Vlada do tega ključnega očitka ni opredelila. Nasprotujejo podatkom iz dokumenta Zavoda Republike Slovenije za šolstvo iz leta 2022
Strokovna podlaga za sistemske rešitve izobraževanja učencev na domu
kot ustrezni podlagi za spremembo ureditve izobraževanja na domu, ker naj ne bi bili točni in naj ne bi odražali aktualnega stanja, temveč stanje v času epidemije covida-19. Pobudniki poudarjajo, da Vlada pri pripravi izpodbijane ureditve ni upoštevala predlogov staršev, ki svoje otroke izobražujejo na domu, čeprav imajo ravno ti največ izkušenj na tem področju. Menijo, da sploh ni bilo potrebe po novi ureditvi in da ne Vlada ne zakonodajalec nista pojasnila, zakaj naj bi bila prejšnja ureditev zastarela in sporna. Pobudniki zavračajo tudi argument socializacije kot prednost izobraževanja v šoli in poudarjajo, da so z izobraževanjem v javni osnovni šoli povezani tudi negativni vidiki, kot so medvrstniško nasilje, zastareli učni programi, pomanjkanje kvalitetnega kadra, nemožnost izkoriščanja potencialov otrok na posameznem področju zaradi sledenja jasno začrtanemu učnemu programu itd. Menijo, da bi lahko država morebiti preslabo socializacijo otrok, ki se izobražujejo na domu, dosegla na drugačne načine, npr. da bi otrokom omogočala, da se udeležujejo popoldanskih aktivnosti, ki jih izvaja šola, ali drugih aktivnosti (izletov, tekmovanj ipd.). V zvezi s 5. členom ZOsn pobudniki zavračajo navedbo Vlade, da ureditev ni bistveno drugačna kot pred spremembo, ker so otroci prej imeli možnost, da so se lahko izobraževali tudi v tujini (čeprav so živeli v Sloveniji), sedaj pa te možnosti nimajo. Glede 88. člena ZOsn opozarjajo, da osnovne šole pridobivajo finančna sredstva tudi na račun otrok, ki se izobražujejo na domu, čeprav šole razen ocenjevanja ne storijo ničesar za izobraževanje posameznega otroka, ki se izobražuje na domu. Država naj bi staršem določala enake obveznosti, kot jih imajo osnovne šole, hkrati pa naj jim ne bi zagotovila niti osnovnih pripomočkov oziroma sredstev za financiranje npr. športnih pripomočkov in laboratorijske opreme za izvajanje eksperimentov. Pobudniki zavračajo navedbe Vlade, da je določitev roka za sprejetje morebitne odločitve o šolanju otroka na domu potrebna zaradi organizacije učnega procesa, kajti otroci, ki so vpisani v javno šolo, lahko kadarkoli zamenjajo šolo. Glede 89. člena ZOsn pobudniki navajajo, da dejansko iz šol prihajajo zelo nejasna navodila, ki so pogosto nepravočasna, neredna, nasprotujoča si in pomanjkljiva. Poudarjajo, da so nekateri otroci, ki se izobražujejo na domu, začeli opravljati celoletne izpite že v februarju in jih zaključili že v maju. S takšnim ravnanjem šol naj bi bilo otrokom, ki se izobražujejo na domu, odvzetih več dodatnih tednov za učenje, ki jih otroci, ki se izobražujejo v javnih šolah, imajo na voljo, ker se pri njih ocenjevanje zaključi šele v sredini junija v posameznem šolskem letu. Poleg tega naj osnovne šole otrokom, ki se izobražujejo na domu, pri določenih predmetih ne bi posredovale potrebnih informacij o učnem načrtu. Otroci, ki se izobražujejo na domu, in njihovi starši naj bi bili prepuščeni odločitvam in ravnanju posamezne šole in njihovih učiteljev, kdaj in na kakšen način jim bodo posredovane informacije o izpitih in kako obsežne bodo te informacije. Pobudniki zato menijo, da besedi "sproti" in "pravočasno" nista dovolj podrobno opredeljeni v ZOsn, ker lahko sprotno in pravočasno obveščanje o določenem izpitu po mnenju osnovnih šol pomeni tudi obveščanje zgolj teden dni pred izpitom.
16. Pobudniki prerekajo navedbe Vlade tudi glede 90. člena ZOsn. Navajajo, da ZOsn npr. ureja le ocenjevanje otrok, ki se izobražujejo v javnih šolah in na domu, ne pa tudi otrok, ki se izobražujejo v zasebnih šolah. Zato naj bi bili šoloobvezni otroci brez utemeljenega razloga neenako obravnavani. Otroci, ki obiskujejo zasebne osnovne šole, naj bi bili ocenjeni zgolj opisno, otroci, ki se izobražujejo na domu, pa naj bi bili ocenjeni iz vseh predmetov na podlagi celoletnih izpitov, ki jih izvajajo javne šole, in izpostavljeni t. i. številčnemu ocenjevanju, ki naj bi se znatno razlikovalo od opisnega ocenjevanja. Pobudniki še navajajo, da zasebne osnovne šole v Sloveniji dejansko ne omogočajo vpisa otrok, ki se izobražujejo na domu, zato so njihovi otroci sedaj (ko jim je odvzeta tudi možnost šolanja v tujini) primorani, da se vpišejo v javno osnovno šolo, kjer morajo opravljati celoletne izpite na podlagi učnih načrtov. Pobudniki zavračajo tudi navedbe Vlade v zvezi z določbo Pravilnika o ocenjevanju, da so učenci, ki se izobražujejo na domu, v ugodnejšem položaju, ker imajo v primeru neuspešnosti pri preverjanju znanja pravico do ponovnega ocenjevanja v vseh razredih, medtem ko imajo učenci v javnih šolah pravico do popravnih izpitov le v 7., 8. in 9. razredu.
17. Pobudniki tudi v odgovoru na mnenje Vlade o dopolnitvi pobude prerekajo navedbe Vlade in vztrajajo pri svojih dosedanjih navedbah. Pojasnjujejo, da pri dopolnitvi pobude z dne 28. 2. 2025 ne gre za dopolnitev njihove pobude, saj omenjena dopolnitev pobude ni bila poslana preko pooblaščencev pobudnikov in z njo niso seznanjeni. Pobudniki menijo, da bi moralo Ustavno sodišče navedeno dopolnitev pobude šteti za posamično pobudo in jo nato skupaj s njihovo pobudo združiti v enoten postopek.
18. Pobudnika Tina Plaznik in Anže Plaznik v odgovoru na mnenje Vlade (ki je hkrati dopolnitev ustavne pobude) zatrjujeta, da ne obstaja in je ustavno nedopustno, da bi obstajalo, uzakonjeno končno število oblik izobraževanja na domu in da so te oblike, tako po vsebini kot po obsegu, odvisne predvsem od posameznega otroka in njegovih staršev. Vse te oblike naj bi bile ustavno varovane kot pravica staršev in otrok ter naj bi bile kot takšne tudi že zakonite in konkretizirane v tretji alineji 5. člena ZOsn, staršem pa naj bi bilo preprečeno uresničevati to konkretizacijo, saj zakonodajalec predpisuje tudi vpis v šolo po prvi alineji 5. člena ZOsn. Navajata, da sta izbira načina izobraževanja otroka in oblikovanje izobraževanja na domu (vsebine, preverjanje, ocenjevanje in načrtovanje učnih procesov) povsem v pristojnosti staršev in vsakršno povezovanje določenih oblik (na domu ali v zasebnih šolah) s predsodki, da se tako za otroka skrbi slabše ali sploh ne, je skrajno zavržno in ne pristaja ustavni demokraciji, pluralistični družbi in drugim predpostavkam modernih demokracij. Pobudnika menita, da ima otrok pravico ne do usvojitve enakega znanja v primerjavi z vrstniki, temveč do njemu in njegovim interesom ter sposobnostim ustreznega znanja poleg minimuma, kar mu v največji meri zagotavljajo ravno starši, oboji pa so z Ustavo v 54., 56. in 57. členu Ustave varovani na način, da jim zakonodajalec ne more predpisati vpisa v institucijo na prisiljujoč način. Starši naj bi bili z izbiro izobraževanja otroka iz tretje alineje 5. člena ZOsn popolni zasebnopravni subjekti, ki naj bi uveljavljali svojo pravico nasproti državi, kar naj bi jim bilo zagotovljeno v 54. členu Ustave, še toliko bolj, ker varujejo tudi interes otroka, ki je varovan v 56. členu Ustave. Ta interes naj ne bi bil javni interes, temveč naj bi potekal v popolni zasebnosti zaupnega in formativnega odnosa, ki ga uživajo samo starši in njihovi otroci, kar vsebinsko ne more biti predmet ZOsn. Pobudnika navajata, da starši z izbiro od slovenskih institucij neodvisnega izobraževanja na domu zaradi ureditve v ZOsn plačajo globo, ki je ustavno nedopustna, in so neutemeljeno podvrženi sistemskemu preganjanju. Cilj ZOsn glede globe za nevpis v šolo naj bi bil namenjen zaviranju razvoja zasebnih šol (s tem naj bi nedopustno omejil svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave) in zaviranju razvoja podpornih oblik učenja za izobraževanje na domu, in to predvsem zaradi financiranja, ki naj bi ga želela država s prisilnim in prednostnim vpisovanjem v javne šole uresničevati v državni instituciji. Zaviral naj bi tudi svobodno gibanje družine in uveljavljanje pravne varnosti družin, kolikor se družina odloči, da izobražuje otroke na popotovanju po svetu. Pobudnika zatrjujeta, da država nima polja proste presoje pri derogaciji pravice staršev iz 54. člena Ustave in da ji tudi 57. člen Ustave tega pooblastila ne daje, dokler sta starša soglasna in nista v očitnem sporu in nesposobna odločati o otrokovih koristih soglasno. Država po njunem mnenju prav tako nima polja proste presoje glede vseh vsebin, ki bodo ali ne bodo predstavljene posameznemu otroku; zakonodajalec ustavno nedopustno trdi, da izobraževalni program, ki ni javnoveljaven, posamezniku ne daje javnoveljavne izobrazbe in da javnoveljavne izobraževalne programe, razen izobraževalnih programov zasebnih šol, sprejme minister. Menita, da ni ustavno dopustno, da obstaja samo en javnoveljaven izobraževalni program, in da gre za enoumje. Omejitev,
po kateri je samo tisto izobraževanje, ki poteka po javnoveljavnem programu, ustrezno,
naj bi pomenila izničenje svobode izobraževanja. Takšna ureditev naj bi spremenila svobodo izobraževanja v državno dirigiran sistem enotne vzgoje, kar naj bi bilo v nasprotju z demokratično ustavno ureditvijo. Ureditev, ki ne upošteva pravic staršev in otrok ter zasebnosti družinskega življenja, pa naj bi pomenila sistematično kršenje človekovih pravic iz 54., 56. in 57. člena Ustave. Če se javna veljavnost izobrazbe lahko doseže samo prek enega državnega programa, naj bi to pomenilo neenakost za druge ponudnike (zasebne šole, domači učitelji, mednarodni programi), omejitev konkurence in trga na področju izobraževanja ter diskriminacijo otrok, ki se šolajo drugače (njihov uspeh je njihova zasebnost in je v popolni domeni starševskega dolžnostnega upravičenja). Zato naj bi bila ureditev, po kateri je ustrezno samo tisto izobraževanje, ki poteka po javnoveljavnem programu, tudi v neskladju s 14. in 74. členom Ustave.
19. Pobudnika nasprotujeta obveznosti, da morata kljub temu, da sta za svojega otroka izbrala izobraževanje na domu, otroka vpisati v javno šolo, in menita, da je protiustavno, da sta kaznovana, če tega ne storita. Zatrjujeta, da starši in otroci po Ustavi, Konvenciji o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, MP, št. 15/90; Akt o nostrifikaciji nasledstva glede konvencij Organizacije združenih narodov in konvencij, sprejetih v Mednarodni agenciji za atomsko energijo, Uradni list RS, št. 35/92, in MP, št. 9/92 – v nadaljevanju KOP) in Splošni deklaraciji človekovih pravic v ustavni demokraciji niso in ne morejo biti prisiljevani v vpis otrok v kakršnekoli vzgojne ali izobraževalne sisteme neprostovoljno. Zato pobudo razširjata na 45. in 102. člen ZOsn, kjer se predvideva globa za nevpis v šolo.
Zatrjujeta njuno neskladje s 54., 56. in 57. členom Ustave, 14. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina EU o temeljnih pravicah), 14., 15., 16. členom, točko e) drugega odstavka 24. člena, 29. in 41. členom KOP ter 26. členom Splošne deklaracije človekovih pravic. Menita, da iz navedenih določb Ustave in mednarodnih instrumentov izhaja, da mora država absolutno spoštovati odločitev staršev in otrok, da izobražujejo otroka na domu brez sodelovanja države in zunanjega preverjanja otrokovega znanja, če otrok tako želi, in da je nemogoče pavšalno utemeljevati, da bi bili s tem na kakršenkoli način ogroženi državna varnost, javni red, zdravje ali morala, temeljne pravice ali svoboščine drugih ljudi. Otroka ni mogoče prisiliti v združevanje, za katerega se ni sam odločil, in se sistemsko vmešavati v njegovo zasebno življenje.
20. V zvezi s časovno omejitvijo vpisa in prekinitvijo izobraževanja na domu iz 88. člena ZOsn pobudnika navajata, da sta ustavno nedopustni, saj s tem država krši ustavno določbo, ki ji nalaga obvezno šolanje na primarni ravni, morala pa bi biti kontinuirani ponudnik primarnega izobraževanja na trgu. V zvezi z ocenjevanjem pobudnika navajata, da so starši z Ustavo, KOP in Splošno deklaracijo človekovih pravic zaščiteni pred samovoljo oblasti, ker obveza otrok do doseganja rezultatov in ocenjevanja znotraj kakršnihkoli sistemov ne obstaja in ne more obstajati. Starši naj bi bili suvereni v svoji pravici uveljavljati starševske pravice proti tretjim osebam, tudi proti državi, kar varuje 54. člen Ustave. Pobudnika menita, da ocenjevanje ni smiselno, ker ne način ne namen izobraževanja na domu nista namenjena zunanjemu ali sistemskemu spremljanju in so tako vpis kot izpitna preverjanja, pa tudi financiranje ustavno nedopustni po 14. členu Ustave, saj urejajo različno na enak način in ustvarjajo zmedo v pravnem redu. Pobudnika dvomita, da v Republiki Sloveniji sploh obstaja ustavno dopustna ureditev javnoveljavnega programa, financiranega iz javnih sredstev, kot primarnega izobraževanja, ki bi resnično uresničevalo ustavno in za državo obvezno določbo o zagotavljanju brezplačnega osnovnošolskega izobraževanja.
21. V odgovoru na
mnenje Vlade o dopolnitvi pobude
pobudnika Tina Plaznik in Anže Plaznik vztrajata pri svojih dosedanjih navedbah in zavračata navedbe Vlade. Navajata, da zakonska ureditev neupravičeno izključuje vrste izobraževanja, ki jih varujejo Ustava in mednarodne konvencije, uvaja birokratske pogoje, ki ne prispevajo k izboljšanju izobraževalnega standarda, temveč pomenijo prisilo. Zato naj izobraževanje ne bi bilo svobodno in naj bi prekomerno posegalo v temeljne človekove pravice družin in otrok, še posebej tistih, ki živijo mobilno, se gibljejo v tujini ali se odločajo za alternativne pedagoške pristope. Pobudnika menita, da ZOFVI ne zagotavlja v celoti zakonitega, ustavno skladnega in konvencijsko usklajenega okvira za ugotavljanje in zagotavljanje kakovosti vzgojno-izobraževalnih programov za šoloobvezne otroke, in izražata svoje nestrinjanje z upoštevanjem rezultatov nacionalnega preizkusa znanja kot izločitvenega ali selekcijskega kriterija za vpis v srednjo šolo. V sklepu navajata, da 5., 88., 89. in 90. člen ZOsn pomenijo nesorazmeren poseg v pravico do svobodnega izobraževanja (57. člen Ustave), kršitev pravne varnosti (2. člen Ustave), poseg v pravico staršev do vzgoje otrok v skladu z lastnim prepričanjem (41. člen Ustave in 2. člen Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), poseg v družinsko življenje brez legitimnega cilja (35. člen Ustave), diskriminacijo glede na način življenja ali prepričanja (14. in 32. člen Ustave) in vpeljavo administrativnih ovir brez stvarne utemeljitve (120. člen Ustave).
B. – I.
22. Izpodbijane določbe urejajo izobraževanje na domu in se neposredno nanašajo na pobudnike, tj. šoloobvezne otroke in njihove starše. Zato pobudniki izkazujejo pravni interes za začetek postopka za oceno njihove ustavnosti. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 5., 88., 89. in 90. člena ZOsn sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami.
23. Ustava pravico do izobrazbe in šolanja določa v 57. členu, ki je umeščen med človekove pravice in temeljne svoboščine. Prvi odstavek 57. člena Ustave določa, da je izobraževanje svobodno. Drugi odstavek 57. člena Ustave se posebej nanaša na osnovnošolsko izobraževanje. Določa, da je osnovnošolsko izobraževanje obvezno in se financira iz javnih sredstev. Tretji odstavek 57. člena Ustave državi nalaga obveznosti, da ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo. Prvega odstavka 57. člena Ustave ni mogoče razlagati ločeno od tretjega odstavka 57. člena Ustave. Pravica do šolanja in izobraževanja je človekova pravica, ki ji stoji nasproti obveznost države, da ustvarja možnosti, da si vsak državljan lahko svobodno pridobi ustrezno izobrazbo. Država ima tako pozitivno dolžnost zagotoviti pogoje za izobraževanje, za pridobitev določenega minimalnega standarda kakovosti izobraževanja in za javno veljavnost pridobljene izobrazbe.
Pravica do šolanja in izobraževanja za državo pomeni predvsem dolžnost, da posamezniku omogoči nediskriminatoren pristop do obstoječih tipov in stopenj izobrazbe ter mu ponudi neki minimalen standard kakovosti te izobrazbe.
[1]
24. Pravica do šolanja in izobrazbe ter na drugi strani dolžnost države, da zagotovi posameznikom možnost, da pridobijo vsaj osnovno izobrazbo, je urejena tudi v številnih mednarodnih aktih.
Prvi odstavek 26. člena Splošne deklaracije človekovih pravic določa, da ima vsakdo pravico do izobraževanja, da je izobraževanje brezplačno vsaj na osnovnih in temeljnih stopnjah in da je izobraževanje na osnovni stopnji obvezno.
Tudi 13. člen Mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 7/71, in Uradni list RS, št. 35/92, MP, 9/92 – v nadaljevanju MPESKP) priznava vsakomur pravico do izobraževanja in določa, da mora biti za priznavanje te pravice osnovno šolanje obvezno in vsem brezplačno dostopno. Prvi odstavek 28. člena KOP prav tako določa, da države pogodbenice priznavajo otrokovo pravico do izobraževanja in z namenom, da bi bila ta pravica polagoma dosežena na podlagi enakih možnosti, še posebej zagotavljajo obvezno in vsem brezplačno dostopno osnovno šolanje. V skladu s prvim in drugim odstavkom 14. člena Listine EU o temeljnih pravicah ima vsakdo pravico do izobraževanja in dostopa do poklicnega in nadaljnjega usposabljanja, pri čemer ta pravica vključuje možnost brezplačnega obveznega šolanja.
[2]
Člen 2 EKČP določa, da nikomur ne sme biti odvzeta pravica do izobraževanja. Pri izvajanju nalog, ki so v zvezi z vzgojo in izobraževanjem, mora država spoštovati pravico staršev, da zagotovijo svojim otrokom takšno vzgojo in izobraževanje, ki sta v skladu z njihovim verskim in filozofskim prepričanjem. Pravica staršev, da svobodno izbirajo izobraževanje svojih otrok, in svoboda izobraževanja sta varovani tudi v okviru 2. člena Prvega protokola k EKČP, v skladu s katerim nikomur ne sme biti odvzeta pravica do izobraževanja.
25. Iz judikature ESČP izhaja, da dolžnosti države, da ustvarja možnosti za pridobitev ustrezne izobrazbe, ni mogoče interpretirati kot dolžnosti države, da na svoje stroške ustanovi določen tip ali določeno stopnjo izobrazbe.
[3]
Vendar pa je po mnenju teorije
[4]
in judikature ESČP osnovno izobrazbo treba razumeti kot absoluten minimum, ki naj ga država zagotovi. ESČP je pravico do izobraževanja opredelilo v t. i. Belgijski jezikovni zadevi kot pravico do dostopa do izobraževalnih institucij, ki obstajajo v danem trenutku, in pravico do uradnega priznanja zaključenega izobraževanja, pod pogoji, ki veljajo v posamezni državi.
[5]
Vendar je na podlagi negativne formulacije pravice do izobraževanja presodilo, da ta držav pogodbenic ne zavezuje tudi k ustanavljanju ali sofinanciranju kakršnegakoli izobraževanja na katerikoli stopnji.
[6]
26. V okviru pravice do šolanja in izobraževanja ima torej posebno mesto pravica do pridobitve osnovne izobrazbe, ki je bistvena za razvoj otrok.
[7]
Ustavno sodišče je že v več svojih odločbah poudarilo poseben pomen osnovnošolskega izobraževanja.
[8]
Na ravni osnovnošolskega izobraževanja posamezniki nimajo le pravice do izobraževanja, temveč imajo dolžnost obiskovati osnovno šolo, saj posameznikova osnovna izobrazba služi tudi javni koristi.
[9]
Imajo tudi pravico do brezplačnega obveznega osnovnošolskega izobraževanja (drugi odstavek 57. člena Ustave), ki pomeni predvsem to, da mora javno financiranje zagotavljati organizacijo ustrezne mreže osnovnih šol in delovanje osnovnošolskega izobraževanja.
[10]
Pravica do brezplačnega osnovnošolskega izobraževanja učencem zagotavlja pravico do brezplačnega obiskovanja obveznega javnoveljavnega programa osnovnošolskega izobraževanja (ne glede na to, ali ga izvaja javnopravni ali zasebnopravni subjekt).
[11]
Iz tretjega odstavka 57. člena Ustave sicer izhaja dolžnost države, da ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo, kar pa ne pomeni dolžnosti države, da na svoje stroške zagotavlja prav določen tip osnovnošolskega izobraževanja oziroma obstoj različnih tipov osnovnošolskega izobraževanja.
[12]
Četudi prvi odstavek 57. člena Ustave zagotavlja pravico izbire
med zakonsko urejenimi oblikami osnovnošolskega izobraževanja
(izobraževanje v javnih osnovnih šolah, zasebnih osnovnih šolah s pridobljenim javnoveljavnim programom izobraževanja in brez pridobljenega javnoveljavnega programa izobraževanja ali izobraževanje na domu),
[13]
ta pravica, upoštevaje tretji odstavek 57. člena Ustave, ne nalaga državi, da financira vse obstoječe tipe osnovnošolskega izobraževanja.
[14]
27. Pravica do šolanja in izobraževanja se lahko učinkovito izvršuje le, če država izpolnjuje svoje obveznosti iz tretjega odstavka 57. člena Ustave.
[15]
Pravica do šolanja in izobraževanja je torej ena od človekovih pravic, ki je ni mogoče uresničevati neposredno na podlagi Ustave, temveč je zakonodajalec dolžan urediti način njenega uresničevanja (drugi odstavek 15. člena Ustave). Pri zakonskem urejanju pravice do šolanja in izobraževanja ima široko polje proste presoje,
obseg te pravice se lahko prilagaja času, upoštevaje potrebe in razpoložljiva sredstva družbe in posameznikov.
[16]
Vendar pa mora zakonodajalec upoštevati ustavno varovano jedro pravice do izobraževanja in šolanja (57. člen Ustave).
[17]
Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da mora biti obvezen minimum osnovnošolske izobrazbe enotno določen
[18]
in da je treba zagotoviti
pridobitev take ravni obvezne osnovnošolske izobrazbe, da bo posameznik lahko glede na svoje želje in sposobnosti po končani osnovni šoli nadaljeval ustrezno izobraževanje
in da bo pripravljen na življenje, kot ga zahteva vsakokratno stanje v družbi.
[19]
28. Posamezniki imajo torej v skladu s prvim odstavkom 57. člena Ustave pravico, da izbirajo med zakonsko urejenimi oblikami izobraževanja (glej 23. in 26. točko obrazložitve te odločbe). Tudi starši imajo v skladu s prvim odstavkom 54. člena Ustave
[20]
ob upoštevanju drugega odstavka 57. člena Ustave in načela največje koristi otroka pravico do svobodne izbire osnovnošolskega izobraževanja, ki ga bodo zagotovili svojim otrokom.
[21]
Pravica do šolanja in izobraževanja je tesno povezana tudi s svobodo vesti in še posebej s pravico staršev, da v skladu s svojim prepričanjem zagotavljajo svojim otrokom versko in moralno vzgojo (41. člen Ustave). Vendar pa pravica do šolanja in izobraževanja ne zagotavlja popolnoma proste izbire oblike osnovnošolskega izobraževanja v skladu s prepričanji in željami staršev. Iz ustavne določbe, po kateri je osnovnošolsko izobraževanje obvezno, namreč izhaja obveznost države, da enotno določi minimum osnovnošolske izobrazbe in zagotovi pridobitev ustrezne ravni obvezne osnovnošolske izobrazbe (glej 27. točko obrazložitve te odločbe). Pravica staršev do izbire oblike osnovnošolskega izobraževanja se torej izvršuje ob sočasni odgovornosti države za delovanje izobraževalnega sistema osnovnih šol, ki zagotavlja ustrezno raven znanja oziroma izobrazbe.
Zato starši v skladu s prvim odstavkom 57. člena v zvezi s prvim odstavkom 54. člena Ustave lahko izbirajo med tistimi oblikami osnovnošolskega izobraževanja, ki in kakor jih je določil zakonodajalec.
[22]
V okviru polja proste presoje pa lahko zakonodajalec uredi tudi možnost izobraževanja na domu. Izobraževanje na domu je torej zakonska oblika osnovnošolskega izobraževanja, ki je 57. člen Ustave ne zagotavlja.
B. – II.
Presoja 5. člena ZOsn (oblike osnovnošolskega izobraževanja)
29. Zakonodajalec je pravico do izbire različnih oblik osnovnošolskega izobraževanja konkretiziral v 5. členu ZOsn. V skladu z navedeno določbo imajo starši pravico izbrati: 1) osnovnošolsko izobraževanje otroka v javni ali zasebni šoli, ki izvaja javnoveljavni izobraževalni program osnovne šole in je vpisana v razvid izvajalcev javnoveljavnih izobraževalnih programov pri ministrstvu, pristojnem za šolstvo, 2) osnovnošolsko izobraževanje otroka v zasebni šoli, ki je pri ministrstvu vpisana v register zasebnih vrtcev in šol, ki izvajajo mednarodne programe, ali 3) osnovnošolsko izobraževanje otroka na domu. Pobudniki zatrjujejo, da je 5. člen ZOsn v neskladju s svobodo izobraževanja iz prvega odstavka 57. člena in 3.a členom Ustave ter 26. členom Splošne deklaracije človekovih pravic, ker omejuje možnost vpisa zgolj na slovenske šole, ne dopušča pa (več) vpisa tudi v šole, ki so registrirane v tujini, oziroma v šole v tujini, kar velja tudi za otroke, ki se izobražujejo na domu.
30. Člen 5 ZOsn ureja osnovnošolsko izobraževanje v Republiki Sloveniji in glede oblik osnovnošolskega izobraževanja izhaja iz ureditve izobraževalnih programov, ki jo določata ZOFVI in Zakon o izvajanju mednarodnih programov s področja vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 46/16 – v nadaljevanju ZIMPVI), kot dodatno obliko osnovnošolskega izobraževanja pa določa izobraževanje na domu. Ne drži očitek pobudnikov, da 5. člen ZOsn ne dovoljuje (več) vpisa v osnovne šole, ki so registrirane v tujini. Starši lahko vpišejo otroke tudi v zasebne šole, ki v skladu s pogoji, ki jih določa ZIMPVI, izvajajo mednarodne programe s področja vzgoje in izobraževanja, ki se v Republiki Sloveniji izvajajo v tujem jeziku in nimajo pridobljene javne veljavnosti v skladu z ZOFVI, in sicer: 1) vzgojno-izobraževalni program, ki je akreditiran v tuji državi (tuji program), 2) program mednarodne organizacije Evropske šole s sedežem v Bruslju (program evropske šole) in 3) program mednarodne organizacije International Baccalaureate Office iz Ženeve (program IB) (5. člen ZOsn v zvezi z 2., 3. in 4. členom ZIMPVI). Listina o izobraževanju, ki jo izda šola, ki izvaja tuji program, je tuja listina in se vrednoti in priznava v skladu z zakonom, ki ureja vrednotenje in priznavanje izobraževanja.
[23]
Listina o zaključku izobraževanja, izdana v programu evropske šole in programu IB, je enakovredna javni listini o zaključku izobraževanja, izdani v javnoveljavnih izobraževalnih programih v skladu z zakonom, ki ureja osnovnošolsko in srednješolsko izobraževanje ter maturo (5. člen ZIMPVI). Prav tako ne drži očitek, da starši otrok ne morejo vpisati v šolo v tujini. Otroci, ki so državljani Evropske unije, imajo pravico obiskovati osnovno šolo v katerikoli državi članici Evropske unije pod enakimi pogoji kot otroci, ki so državljani tiste države, če prebivajo v drugi državi članici (v Evropski uniji). V primeru vpisa oziroma vključitve šoloobveznih otrok s tujimi listinami o izobraževanju v osnovnošolsko izobraževanje v Republiki Sloveniji osnovna šola na podlagi dokazil ugotovi, v kateri razred se bo otrok vključil. Pri tem šola upošteva predložena dokazila o predhodnem izobraževanju in starost otroka. Šola pri vključitvi otroka lahko upošteva tudi njegovo poznavanje slovenskega jezika. Šola učencu ob vpisu oziroma vključitvi izda potrdilo o šolanju (tretji odstavek 44. člena ZOsn). Navedbe pobudnikov o protiustavnosti 5. člena ZOsn je razumeti tudi kot očitek, da 5. člen ZOsn krši temeljno svoboščino prava Evropske unije, in sicer prosto gibanje oseb, ker jim onemogoča, da bi živeli in delali v Sloveniji, otroke pa bi vpisali v osnovno šolo v tujini. Tudi ta očitek je neutemeljen. Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) je že večkrat odločilo, da se določbe o prostem gibanju oseb ne uporabljajo v primeru povsem interne situacije, če delavec ni nikoli živel ali delal v drugi državi članici.
[24]
Pobudniki pa zgolj s hipotetičnim zatrjevanjem, da svojih otrok ne morejo vpisati v osnovno šolo v tujini, ne morejo izkazati čezmejnega elementa.
[25]
31. Prvi odstavek 26. člena Splošne deklaracije človekovih pravic določa, da ima vsakdo pravico do izobraževanja, da je izobraževanje brezplačno vsaj na osnovnih in temeljnih stopnjah in da je izobraževanje na osnovni stopnji obvezno. Tudi navedena določba ne zahteva, da bi morala biti otrokom zagotovljena možnost vpisa v osnovno šolo, ki nima sedeža v državi, v kateri otrok oziroma starša živijo.
32. Glede na navedeno 5. člen ZOsn staršem, ki živijo v Sloveniji, omogoča izbiro med več različnimi oblikami osnovnošolskega izobraževanja, ki zagotavljajo znanje oziroma izobrazbo, ki bosta njihovim otrokom omogočala nadaljevanje izobraževanja v srednji šoli oziroma vstop na trg dela, če šolanja ne bodo nadaljevali. Zato ne drži očitek pobudnikov, da je 5. člen ZOsn v neskladju s prvim odstavkom 57. člena v zvezi s prvim odstavkom 54. člena Ustave, 26. členom Splošne deklaracije človekovih pravic in prostim pretokom oseb, ki ga določa primarno pravo Evropske unije.
33. Pobudnika Tina Plaznik in Anže Plaznik navajata tudi, da je 5. člen ZOsn v neskladju z 2., 14., 32., 35., 41., 48. in 120. členom Ustave, ker določa, da mora biti osnovna šola, v katero je vključen šoloobvezni otrok, vpisana v razvid izvajalcev javnoveljavnih izobraževalnih programov pri ministrstvu, pristojnem za šolstvo, ali v register zasebnih vrtcev in šol, ki izvajajo mednarodne programe. Ti očitki so posplošeni (pavšalni) in jih ni mogoče preizkusiti.
Presoja 88. člena ZOsn (splošna pravila v zvezi z uveljavljanjem in prekinitvijo pravice do izobraževanja na domu)
34. Pobudniki izpodbijajo 88. člen ZOsn, ki določa:
"Starši imajo pravico organizirati osnovnošolsko izobraževanje svojega otroka na domu (v nadaljnjem besedilu: izobraževanje na domu). Starši z izbiro izobraževanja na domu prevzamejo obveznosti, povezane z izvedbo izobraževanja svojega otroka.
Starši najpozneje do 16. avgusta tekočega šolskega leta za naslednje šolsko leto o izobraževanju na domu pisno obvestijo osnovno šolo, v katero je otrok vpisan. Pravice do izobraževanja na domu med šolskim letom ni mogoče uveljavljati. Starši o izobraževanju na domu osnovno šolo pisno obvestijo za vsako šolsko leto posebej.
Obvestilo iz prejšnjega odstavka vsebuje ime in priimek otroka, kraj, kjer bo izobraževanje potekalo, ter ime in priimek oseb, ki bodo otroka poučevale.
Osnovna šola vodi dokumentacijo o izobraževanju učenca na domu.
Starši lahko med šolskim letom prekinejo izobraževanje na domu. Vključitev učenca v izobraževanje v osnovni šoli je mogoča do začetka rokov za ocenjevanje znanja za učence, ki se izobražujejo na domu, določenih v pravilniku, ki ureja šolski koledar za osnovne šole. O prekinitvi izobraževanja na domu so starši dolžni pisno obvestiti osnovno šolo."
35. Citirane določbe urejajo
splošna pravila v zvezi z uveljavljanjem in prekinitvijo pravice do izobraževanja na domu
. Pobudniki zatrjujejo, da so te določbe nejasne in da iz njih ni mogoče razbrati, katere obveznosti nase prevzamejo starši.
36. Eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti njihovo vsebino in namen. Načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov med drugim zahteva, da so ti opredeljeni jasno in določno, tako da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.
37. Zahteva po jasnosti in pomenski določljivosti predpisov pa ne pomeni, da morajo biti ti taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago, in tako kot vsi drugi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, pa postane predpis sporen takrat, kadar s pomočjo razlage ne moremo priti do njegove jasne vsebine, oziroma tedaj, ko se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti vsebine (ne pa že tedaj, ko samo besedilo predpisa ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti v praksi). Predpis torej izpolnjuje zahtevo po jasnosti in pomenski določljivosti, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti vsebino pravila in je na ta način dolžno ravnanje naslovnikov določno in predvidljivo.
[26]
38. Prvi odstavek 88. člena ZOsn določa, da starši z izbiro izobraževanja na domu prevzamejo obveznosti, povezane z izvedbo izobraževanja svojega otroka, v naslednjih odstavkih pa so opredeljeni časovni roki v zvezi z uveljavljanjem te pravice. Z umikom otroka iz institucionalizirane oblike izobraževanja starši otroku iz različnih razlogov želijo zagotoviti drugačno izobraževanje, kot bi ga bil deležen v osnovni šoli. Osnovna šola za učenca, ki se izobražuje na domu, ne izvaja vzgojno-izobraževalnega dela (pouka, dopolnilnega pouka) in ne izvaja dejavnosti, ki jih v skladu z letnim delovnim načrtom organizira osnovna šola za učence, ki obiskujejo pouk v šoli (npr. dnevi dejavnosti, plavalni tečaj, šola v naravi itd.). Prav tako nad potekom izobraževanja na domu nima nadzora. Glede na navedeno starši z izbiro izobraževanja na domu v celoti prevzamejo obveznosti in odgovornost v zvezi z vzgojo in izobraževanjem svojih otrok, razen tistih, ki jih ZOsn izrecno določa kot obveznosti osnovne šole.
[27]
Nase prevzamejo obveznost izvedbe celotnega izobraževalnega procesa, torej organizacijo in izvedbo pouka ter odgovornost za pridobivanje znanja v skladu z učnim načrtom. Glede na navedeno prvi odstavek 88. člena ZOsn ni v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti iz 2. člena Ustave.
39. Pobudniki izpodbijajo tudi drugi in peti odstavek 88. člena ZOsn, ki določata način uveljavljanja in prekinitve pravice do izobraževanja na domu. Zatrjujejo neskladje z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), ker naj bi starše, ki izobražujejo svoje otroke na domu, postavljala v neenak položaj v primerjavi s starši, ki se odločijo za šolanje otrok v javnih ali zasebnih šolah in lahko to svojo pravico kadarkoli izkoristijo (v smislu, da zamenjajo način izobraževanja in otroka prepišejo iz javne v zasebno šolo ali obratno), medtem ko starši, katerih otroci se izobražujejo na domu, ne morejo uveljavljati pravice do izobraževanja na domu med šolskim letom, niti ne smejo vključiti otroka v izobraževanje v osnovni šoli po začetku rokov za ocenjevanje znanja za učence, ki se izobražujejo na domu. Te določbe naj bi bile zato tudi v neskladju s svobodo izobraževanja (prvi odstavek 57. člena Ustave) ter pravicami in dolžnostmi staršev, da izobražujejo svoje otroke (prvi odstavek 54. člena Ustave), pa tudi s tretjim odstavkom 15. člena Ustave, ker naj utemeljenosti in cilja tega ukrepa ne bi bilo mogoče razbrati.
40. Drugi in peti odstavek 88. člena ZOsn ne posegata v pravico staršev oziroma otrok do izbire oblike osnovnošolskega izobraževanja, ki jo zagotavlja prvi odstavek 57. člena v zvezi s 54. členom Ustave, temveč določata način uveljavljanja in prekinitve pravice do izobraževanja na domu. Zato pomenita določitev načina uresničevanja človekove pravice do šolanja in izobraževanja (prvi odstavek 57. člena Ustave) v zvezi s pravico staršev do svobodne izbire osnovnošolskega izobraževanja (prvi odstavek 54. člena Ustave). Ustavnosodna presoja zakonske ureditve načina uresničevanja človekove pravice je zadržana in praviloma omejena na presojo, ali je imel zakonodajalec razumen razlog za izbiro ukrepov, ki opredeljujejo način uresničevanja pravice. Pri tem je treba razumnost razloga razumeti kot zvezo med ureditvijo in ciljem, torej kot zahtevo po stvarni povezanosti konkretne ureditve s predmetom urejanja.
[28]
41. V drugem odstavku 88. člena ZOsn je določena obveznost staršev, da najpozneje do 16. avgusta tekočega šolskega leta za naslednje šolsko leto o izobraževanju na domu pisno obvestijo osnovno šolo, v katero je otrok vpisan. Prav tako je določeno, da pravice do izobraževanja na domu med šolskim letom ni mogoče uveljavljati in da starši o izobraževanju na domu osnovno šolo pisno obvestijo za vsako šolsko leto posebej. Kot navaja Vlada, navedene določbe zagotavljajo osnovni šoli primeren čas za organizacijo vzgojno-izobraževalnega dela v novem šolskem letu. Na podlagi podatkov o otrocih, ki se želijo izobraževati na domu, lahko šola pravočasno določi npr. število oddelkov in razporeditev učiteljev, hkrati pa se s to obveznostjo staršev zagotavlja nadzor nad spoštovanjem obveznosti osnovnošolskega izobraževanja. Če bi bilo pravico do izobraževanja na domu dopustno uveljavljati tudi med šolskim letom, bi to lahko povzročilo težave pri organizaciji pouka in razporeditvah učiteljev ter drugih strokovnih delavcev.
42. Peti odstavek 88. člena ZOsn določa možnost prekinitve izobraževanja na domu. Otrok, ki se izobražuje na domu, se lahko kadarkoli vrne v izobraževanje v osnovni šoli. Omejitev je določena le za tekoče šolsko leto, in sicer je vključitev učenca v izobraževanje v osnovni šoli mogoča do začetka rokov za ocenjevanje znanja za učence, ki se izobražujejo na domu, določenih v pravilniku, ki ureja šolski koledar za osnovne šole. Vlada pojasnjuje, da je razlog za takšno omejitev preprečitev prehajanja iz oblike izobraževanja na domu v institucionalno obliko izobraževanja v času ocenjevanja znanja, ki je zelo pomemben del izobraževalnega procesa. Z vključitvijo otroka v učni proces osnovna šola ne prevzame le vloge ocenjevanja znanja, temveč odgovornost za celoten proces izobraževanja, tj. spremljanje napredka, svetovanje, socializacijo, vključevanje v oddelek, izvajanje dodatne pomoči itd. Če se učenec vključi prepozno, osnovna šola nima realne možnosti, da bi zanj organizirala kakovosten pedagoški proces, in ne more vplivati na učenčevo izobraževalno pot, kot lahko pri učencih, ki so vključeni v pouk v osnovni šoli vse šolsko leto oziroma večino šolskega leta. Poleg tega bi lahko prehajanje iz oblike izobraževanja na domu k pouku v osnovni šoli tik pred koncem pouka v posameznem šolskem letu otrokom povzročalo motnje, prilagoditvene stiske in oteževalo njihovo integracijo v oddelek.
43. Izpodbijana ureditev iz drugega in petega odstavka 88. člena ZOsn torej zagotavlja organizacijsko stabilnost in kakovost pedagoškega procesa, pravico otrok do kakovostnega in stabilnega izobraževanja in pravično ocenjevanje, s tem pa učinkovito uresničevanje pravice otrok do osnovnošolskega izobraževanja, ki je po Ustavi obvezno. Zakonski ureditvi, ki je sprejeta zaradi učinkovitega izvrševanja pravice do šolanja in izobraževanja, ni mogoče odrekati razumnosti. Obstajajo razumni razlogi, ki so stvarno povezani s predmetom urejanja in pomenijo razumno izbiro ukrepov, ki opredeljujejo način uresničevanja človekove pravice. Zato drugi in peti odstavek 88. člena ZOsn nista v neskladju s pravico do šolanja in izobraževanja iz prvega odstavka 57. člena Ustave v zvezi s pravico staršev do svobodne izbire oblike izobraževanja iz prvega odstavka 54. člena Ustave.
44. Drugi in peti odstavek 88. člena ZOsn naj bi bila tudi v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ker naj bi starše, ki izobražujejo svoje otroke na domu, postavljala v neenak položaj v primerjavi s starši, ki se odločijo za šolanje otrok v javnih ali zasebnih šolah. Splošno načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave terja, da zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja enako, v bistvenem različne položaje pa različno. Če zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja različno ali v bistvenem različne položaje ureja enako, mora za to obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja (ustavno dopusten razlog).
[29]
Za presojo o tem, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja.
[30]
45. Osnovnošolsko izobraževanje v institucionalizirani obliki (obiskovanje pouka v osnovni šoli) pomeni temeljno obliko osnovnošolskega izobraževanja, ki ne le omogoča pridobivanje znanja, temveč tudi spodbuja socializacijo, razvijanje demokratičnih vrednot, spoštovanje različnosti in pripravo na nadaljnje življenje v družbi. Pridobitev socialnih veščin za sprejemanje oseb, ki imajo drugačna stališča, in za izražanje mnenja, ki se razlikuje od mnenja večine, se lahko doseže le z rednim stikom z družbo. Vsakodnevne izkušnje z drugimi otroki ob rednem obiskovanju šole učinkoviteje in celoviteje zagotavljajo pridobitev teh veščin kot izobraževanje na domu. Poleg tega imajo pri izobraževanju v šoli učitelji vsakodneven vpliv na proces učenja in vpogled vanj ter spremljajo otroka od začetka do konca šolskega leta. Učenci so vsakodnevno deležni strokovne podpore učiteljev in svetovalne službe ter individualiziranih pristopov k reševanju njihovih učnih ali morebitnih drugih težav. Učencem, ki ne dosegajo minimalnih izobraževalnih standardov, je zagotovljena tudi sistemska podpora (dopolnilni pouk in druge organizirane oblike pomoči). Zaradi vsega navedenega je v javnem interesu, da otroci obiskujejo pouk v šoli. Izobraževanje na domu pomeni izjemo od siceršnjega
vključevanja otrok v organizirano šolsko okolje, ki je temeljna oblika osnovnošolskega izobraževanja.
Kot je bilo že navedeno, osnovna šola z vključitvijo otroka prevzame odgovornost za celoten proces izobraževanja, in če se otrok vključi prepozno, osnovna šola nima možnosti, da bi za učenca organizirala kakovosten pedagoški proces, in ne more enakopravno in odgovorno vplivati na učenčevo izobraževalno pot, kot to lahko pri učencih, ki so vključeni v pouk v osnovni šoli vse leto. V tem primeru šola nima vpliva na otrokovo predhodno učenje in znanje ter z otrokom nima vzpostavljenega odnosa, zaradi česar težko rešuje tudi morebitne težave, ki bi se pojavile ob njegovi vključitvi v pedagoški proces v šoli. Poleg tega prehajanje iz oblike izobraževanja na domu k pouku v osnovni šoli lahko otroku povzroča motnje, prilagoditvene stiske in otežuje integracijo v oddelek. Glede na navedeno pravni položaj otrok, ki se šolajo na domu, oziroma njihovih staršev z vidika možnosti prehajanja med oblikami izobraževanja na domu in v šoli ni primerljiv s pravnim položajem otrok, ki se izobražujejo v šoli (in prehajajo iz šole v šolo), oziroma njihovih staršev. Zato je zakonodajalec možnost prehajanja med oblikami izobraževanja za obe skupini otrok oziroma njihovih staršev lahko različno uredil. Glede na navedeno drugi in peti odstavek 88. člena ZOsn nista v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
46. Pobudniki zatrjujejo še, da je 88. člen ZOsn (kot celota) v neskladju z drugim odstavkom 57. člena Ustave, ker država ne ustvarja finančnih možnosti za zagotovitev izvajanja izobraževanja na domu, saj starši ne prejmejo nobene finančne podpore od države, čeprav Ustava določa, da se osnovnošolsko izobraževanje financira iz javnih sredstev. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-269/12, 20. točka obrazložitve, že odločilo, da drugi odstavek 57. člena Ustave, ki določa, da se osnovnošolsko izobraževanje financira iz javnih sredstev,
učencem zagotavlja pravico do brezplačnega obiskovanja obveznega javnoveljavnega programa osnovnošolskega izobraževanja v javni ali zasebni šoli
. V odločbi št. U-I-110/16, 45. točka obrazložitve, pa je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da četudi prvi odstavek 57. člena Ustave zagotavlja pravico izbire med zakonsko urejenimi oblikami osnovnošolskega izobraževanja (izobraževanje v javnih osnovnih šolah, zasebnih osnovnih šolah s pridobljenim javnoveljavnim programom izobraževanja in brez pridobljenega javnoveljavnega programa izobraževanja ali izobraževanje na domu), ta pravica, upoštevaje tretji odstavek 57. člena Ustave, ne nalaga državi, da financira vse obstoječe tipe osnovnošolskega izobraževanja. Glede na navedeno 88. člen ZOsn zato, ker staršem otrok, ki izobražujejo otroke na domu, ne zagotavlja financiranja iz javnih sredstev, ni v neskladju z drugim odstavkom 57. člena Ustave.
47. Pobudniki iz istega razloga (ker država ne zagotavlja finančnih sredstev za izvajanje izobraževanja na domu) zatrjujejo tudi neskladje 88. člena ZOsn z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Pravnega položaja otrok, ki se izobražujejo na domu, oziroma njihovih staršev tudi z vidika javnega financiranja osnovnošolskega izobraževanja ni mogoče primerjati s pravnim položajem otrok, ki se izobražujejo v šoli, oziroma njihovih staršev. Drugi odstavek 57. člena Ustave učencem zagotavlja pravico do brezplačnega obiskovanja obveznega javnoveljavnega programa osnovnošolskega izobraževanja v javni ali zasebni šoli. Kot je bilo že navedeno, je v javnem interesu, da otroci obiskujejo pouk v šoli oziroma se vključijo v organizirano šolsko okolje, ker to zagotavlja ne le kakovostno izobraževanje, temveč tudi socializacijo otrok in njihovo spremljanje od začetka do konca šolskega leta s strani strokovno usposobljenih pedagoških in drugih strokovnih delavcev (socialnih delavcev, psihologov). Organizacija takšnega pedagoškega procesa v šoli zahteva ustrezna finančna sredstva, ki jih prejme šola. Za izvedbo izobraževanja na domu niso predpisana nobena pravila oziroma pogoji in tako poteka izobraževanje različno glede na prepričanja, želje in zmožnosti staršev. Šola nad potekom izobraževanja na domu tudi nima nobenega nadzora. Glede na navedeno otroci oziroma njihovi starši, ki možnost izobraževanja v šoli zavrnejo in se po lastni volji izobražujejo na domu, z vidika javnega financiranja osnovnošolskega izobraževanja niso v primerljivem položaju z otroki, ki se izobražujejo v šoli, oziroma njihovimi starši in jih zato zakonodajalec lahko različno ureja. Glede na navedeno 88. člen ZOsn tudi z vidika javnega financiranja ni v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
Presoja 89. člena ZOsn (obveznosti osnovne šole do učencev, ki se izobražujejo na domu)
48. Člen 89 ZOsn določa
obveznosti osnovne šole do učencev, ki se izobražujejo na domu
, in sicer osnovna šola za učenca, ki se izobražuje na domu: 1) ob začetku šolskega leta staršem predstavi cilje, standarde znanja, merila ocenjevanja in pogoje za napredovanje v naslednji razred, 2) starše
sproti obvešča o rokih in načinu izvedbe ocenjevanja znanja učenca ter izvede ocenjevanje znanja v rokih, ki so določeni s pravilnikom, ki ureja šolski koledar
, 3) omogoči izposojo učbenikov iz učbeniškega sklada, 4) omogoči opravljanje teoretičnega in praktičnega dela kolesarskega izpita in 5) obvesti starše o terminih pregledov učencev iz 13. člena ZOsn.
[31]
Pobudniki zatrjujejo, da so po novi ureditvi obveznosti šole manjše, kar pomeni, da so bile posledično zožene pravice otrok, ki se izobražujejo na domu, oziroma njihovih staršev. Šlo naj bi za neenakopravno obravnavo, saj naj otroci, ki se izobražujejo na domu, oziroma njihovi starši ne bi bili upravičeni do učnega gradiva, šolskih pripomočkov in rekvizitov ter financiranja, do česar so upravičeni otroci, ki se šolajo v javnih ali zasebnih šolah, in njihovi starši. Iz teh razlogov pobudniki 89. členu ZOsn očitajo neskladje s svobodo izobraževanja (prvi odstavek 57. člena Ustave) in načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Zatrjujejo tudi neskladje z načelom jasnosti in pomenske določljivosti (2. člen Ustave).
49. Prvi odstavek 57. člena Ustave zagotavlja pravico staršev oziroma otrok do izbire med zakonsko urejenimi oblikami osnovnošolskega izobraževanja. Člen 89 ZOsn, ki določa obveznosti osnovne šole do učencev, ki so izbrali obliko izobraževanja na domu, oziroma njihovih staršev, v to človekovo pravico ne posega, temveč pomeni določitev načina njenega uresničevanja. Ustavnosodna presoja zakonske ureditve načina uresničevanja človekove pravice je zadržana in praviloma omejena na presojo, ali je imel zakonodajalec razumen razlog za izbiro ukrepov, ki opredeljujejo način uresničevanja pravice.
50. Vsak otrok s stalnim prebivališčem v Republiki Sloveniji ima pravico do obiskovanja brezplačnega javnoveljavnega izobraževalnega programa (v javni ali zasebni osnovni šoli, ki izvaja javnoveljavni izobraževalni program osnovne šole in je vpisana v razvid izvajalcev javnoveljavnih izobraževalnih programov pri ministrstvu, pristojnem za šolstvo). Poleg izobraževanja v šoli je zakonodajalec omogočil tudi izobraževanje na domu, ki pa je izjema od temeljne oblike izobraževanja v šoli. Kot je bilo že navedeno, je izobraževanje v šoli tudi v javno korist, ker zagotavlja učinkovito izvrševanje pravice do osnovnošolskega izobraževanja in šolanja (glej 26. točko obrazložitve te odločbe). Zakonski ureditvi, ki zaradi učinkovitega izvrševanja pravice do šolanja in izobraževanja spodbuja osnovnošolsko izobraževanje otrok v institucionalizirani obliki, ni mogoče odrekati razumnosti. Zato je zakonodajalec lahko določil, da so obveznosti šole do učencev, ki se izobražujejo na domu, oziroma njihovih staršev manjše kot do otrok, ki se izobražujejo v šoli, oziroma njihovih staršev. Določitev osnovnih obveznosti osnovne šole v 89. členu ZOsn tudi do učencev, ki se izobražujejo na domu, pa pomeni, da je zakonodajalec zaradi varovanja koristi otrok, ki se izobražujejo na domu, tudi zanje zagotovil temeljne pogoje za uresničevanje pravice do izobraževanja. Glede na navedeno 89. člen ZOsn ni v neskladju s prvim odstavkom 57. člena Ustave.
51. Glede očitka o neskladju 89. člena ZOsn z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) Ustavno sodišče ugotavlja, da so otroci, ki se izobražujejo na domu, oziroma njihovi starši v bistveno drugačnem položaju kot otroci, ki obiskujejo pouk v javni ali zasebni šoli, oziroma njihovi starši. Otroci, ki se izobražujejo na domu, niso vključeni v šolsko okolje, vsakodnevni pedagoški proces v prostorih osnovne šole, razredno skupnost, interesne dejavnosti itd. Izobraževanje zanje organizirajo in izvajajo starši po lastnih metodah in šola nad potekom izobraževalnega procesa nima nadzora, na kar opozarja tudi Vlada. Zato z vidika obveznosti osnovne šole ni v neskladju z načelom enakosti, da ima osnovna šola do otrok, ki se izobražujejo na domu, drugačne (manjše) obveznosti kot do otrok, ki obiskujejo pouk v osnovni šoli. Glede na navedeno 89. člen ZOsn ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
52. Pobudniki zatrjujejo tudi neskladje 89. člena ZOsn z načelom jasnosti in pomenske določljivosti iz 2. člena Ustave. Kot je bilo že navedeno, postane predpis z vidika 2. člena Ustave sporen takrat, ko s pomočjo razlage ne moremo priti do njegove jasne vsebine, oziroma tedaj, ko
se z ustaljenimi metodami razlage
ne da ugotoviti vsebine (ne pa že tedaj, ko samo besedilo predpisa ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti v praksi). Pobudniki splošno trdijo, da so obveznosti osnovne šole nejasno določene, in očitek konkretizirajo le glede obveznosti šole, da mora starše sproti obveščati o izpitnih rokih, ker naj bi takšna določba šolam omogočala, da tik pred zdajci obvestijo starše in otroke o celoletnem preverjanju znanja iz vseh predmetov.
53. Člen 89 ZOsn zaradi varovanja koristi otrok, ki se izobražujejo na domu, določa osnovne obveznosti, ki jih ima osnovna šola do njih oziroma njihovih staršev (glej 47. točko obrazložitve te odločbe). Gre za podporo oziroma pomoč staršem, ki se iz takšnih ali drugačnih razlogov odločijo za izobraževanje otroka na domu. V skladu z 89. členom ZOsn mora šola starše sproti obvestiti tudi o rokih in načinu izvedbe ocenjevanja znanja učenca ter izvesti ocenjevanje znanja v rokih, ki so določeni s pravilnikom, ki ureja šolski koledar. Zakonsko ureditev dopolnjujeta Pravilnik o ocenjevanju in Pravilnik o šolskem koledarju. Tudi tretji odstavek 17. člena Pravilnika o ocenjevanju (enako kot 89. člen ZOsn) določa, da je osnovna šola poleg izpolnjevanja obveznosti iz prve in druge alineje 89. člena ZOsn dolžna starše učenca, ki se izobražuje na domu, sproti obveščati o načinu ocenjevanja znanja učenca v skladu z 10. členom tega pravilnika. V skladu s četrtim odstavkom tega člena se lahko kot način ocenjevanja znanja učencev, ki se izobražujejo na domu, določijo načini ocenjevanja iz 10. člena tega pravilnika (ocenjujejo se lahko učenčevi ustni odgovori ter pisni, likovni, tehnični, praktični in drugi izdelki, projektno delo in nastopi učencev), s katerimi je mogoče neposredno pred izpitno komisijo ugotavljati in vrednotiti, v kolikšni meri učenec dosega v učnem načrtu določene cilje oziroma standarde znanja. Peti odstavek 12. člena Pravilnika o šolskem koledarju določa, da za učence, ki se izobražujejo na domu, poteka ocenjevanje znanja v prvem roku v času drugega ocenjevalnega obdobja in v drugem roku v desetih delovnih dneh pred začetkom novega šolskega leta. Vlada v mnenju pojasnjuje, da 12. člen Pravilnika o šolskem koledarju sledi spremembi ZOsn, ki za učence, ki se izobražujejo na domu, določa, da se njihovo znanje ocenjuje iz vseh predmetov glede na predmetnik posameznega razreda javnoveljavnega programa osnovne šole, v katerem se učenec izobražuje. Zaradi večjega števila predmetov se je s Pravilnikom o šolskem koledarju ustrezno uredilo tudi daljše obdobje, v katerem učenci, ki se izobražujejo na domu, opravljajo ocenjevanje znanja.
[32]
V tem obdobju ima osnovna šola možnost, da določi termine za organizacijo in izvedbo ocenjevanj posameznih predmetov, učenci pa imajo možnost, pravico in dolžnost, da se ocenjevanj znanja udeležijo. Glede na (daljše) trajanje prvega roka ima osnovna šola možnost določiti številne termine ocenjevanj znanja, s čimer se lahko prilagodi potrebam učenca, ki se izobražuje na domu. Zaradi učinkovitega izvrševanja pravice do šolanja in izobraževanja ter v skladu s pravili pedagoške stroke morajo biti konkretni izpitni roki v času izpitnega roka približno enakomerno časovno razporejeni, upoštevaje tudi težavnost izpitov pri posameznih predmetih, starši pa morajo biti o teh rokih pravočasno obveščeni, da lahko organizirajo poučevanje svojih otrok in imajo dovolj časa za pripravo na posamezne izpite.
[33]
Izpodbijana določba tako omogoča, da se starši glede na potrebe, želje in zmožnosti otrok individualno dogovarjajo s šolo glede izpitnih rokov, seveda v okviru, ki ga določajo ZOsn in Pravilnik o ocenjevanju oziroma Pravilnik o šolskem koledarju. Glede na navedeno izpodbijana določba ni nejasna in pomensko nedoločljiva, temveč se z ustaljenimi metodami razlage da ugotoviti njeno vsebino, čeprav sámo besedilo ne daje izrecnih odgovorov na prav vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti v praksi. Zato 89. člen ZOsn ni v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti iz 2. člena Ustave.
Presoja 90. člena ZOsn (ocenjevanje znanja)
54. Člen 90 ZOsn ureja ocenjevanje znanja učenca, ki se izobražuje na domu, in določa:
"
Za učenca, ki se izobražuje na domu, se ocenjuje znanje iz vseh predmetov glede na predmetnik posameznega razreda javno veljavnega programa osnovne šole, v katerem se učenec izobražuje
.
Učenec, ki se izobražuje na domu, se udeleži ocenjevanja znanja, ki je določeno v skladu s tem zakonom in podzakonskimi akti. Ocenjevanje znanja izvaja osnovna šola, v katero je učenec vpisan. Znanje učenca oceni izpitna komisija.
Če učenec, ki se izobražuje na domu, ne doseže minimalnih standardov znanja oziroma je negativno ocenjen pri posameznem predmetu, ima pravico do ponovnega ocenjevanja znanja pred začetkom naslednjega šolskega leta.
Če učenec, ki se izobražuje na domu, ponovnega ocenjevanja znanja ne opravi uspešno
, mora v naslednjem šolskem letu nadaljevati osnovnošolsko izobraževanje v javni ali zasebni osnovni šoli iz prve ali druge alineje 5. člena tega zakona. V tem primeru starši pravice do izobraževanja učenca na domu v naslednjih razredih ne smejo več uveljavljati.
Če učenec 9. razreda, ki se izobražuje na domu, ponovnega ocenjevanja znanja ne opravi uspešno, lahko opravlja popravni izpit ali 9. razred ponavlja."
55. Pobudniki zatrjujejo, da je prvi odstavek 90. člena ZOsn, v skladu s katerim mora biti tudi učenec, ki se izobražuje na domu, ocenjen iz vseh predmetov glede na predmetnik posameznega razreda javnoveljavnega programa osnovne šole, v katerem se učenec izobražuje, v neskladju s svobodo izobraževanja iz prvega odstavka 57. člena Ustave. Ureditev ocenjevanja znanja ne posega v pravico do izbire med zakonsko urejenimi oblikami osnovnošolskega izobraževanja. Zato ne pomeni posega v svobodo izobraževanja iz prvega odstavka 57. člena Ustave, temveč način uresničevanja te človekove pravice.
56. Učenci, ki se izobražujejo na domu, so vpisani v javne osnovne šole, ki izvajajo javnoveljavne izobraževalne programe. Iz določbe, po kateri je osnovnošolsko izobraževanje obvezno in se financira iz javnih sredstev (drugi odstavek 57. člena Ustave), izhaja obveznost oziroma odgovornost države, da tudi pri izobraževanju na domu zagotovi mehanizme za preverjanje, ali je otrok, ki se izobražuje na domu, deležen ustrezne izobrazbe. Vlada navaja, da čeprav učni proces na domu poteka drugače kot v šoli, morajo zaradi navedene ustavne obveznosti tudi otroci, ki se izobražujejo na domu, dosegati enakovreden izobrazbeni standard kot otroci, ki se izobražujejo v šoli. To je pomembno za njihov sprejem v nadaljnje izobraževalne ustanove oziroma za iskanje zaposlitve. Izpodbijana ureditev, ki predvideva ocenjevanje znanja iz vseh predmetov glede na predmetnik posameznega razreda tudi za otroke, ki se izobražujejo na domu, zagotavlja doseganje enakovrednega izobraževalnega standarda. Z izpodbijano ureditvijo je torej zakonodajalec zagotovil, da tudi učenci, ki se izobražujejo na domu, pridobijo znanje, ki se zahteva v skladu z javnoveljavnimi programi osnovnošolskega izobraževanja in ga morajo zaradi ustavne zahteve, po kateri je osnovnošolsko izobraževanje obvezno, praviloma dosegati vsi učenci. Ocenjevanje znanja iz vseh predmetov je tudi varovalo pred morebitnim zanemarjanjem učnega procesa s strani staršev otrok, ki se izobražujejo na domu. Navedeno pomeni razumen razlog za ureditev, po kateri se tudi pri učencih, ki se izobražujejo na domu, ocenjuje znanje iz vseh predmetov glede na predmetnik posameznega razreda javnoveljavnega programa osnovne šole. Zato prvi odstavek 90. člena ZOsn ni v neskladju s prvim odstavkom 57. člena Ustave.
57. Pobudniki zatrjujejo, da je prvi odstavek 90. člena ZOsn tudi v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ker ocenjevanje iz vseh predmetov javnoveljavnega osnovnošolskega programa velja le za otroke, ki se šolajo v javnih šolah, in po novem za otroke, ki se šolajo na domu, ne velja pa za otroke, ki obiskujejo zasebne šole, in tem še vedno ni treba opravljati celoletnih izpitov in tudi ne iz vseh predmetov glede na predmetnik posameznega razreda javnoveljavnega programa osnovne šole.
58. Zasebna šola sama določi vsebino izobraževalnega programa z aktom o ustanovitvi (prvi odstavek 17. člena ZOFVI in prvi odstavek 28. člena ZOsn). Vendar mora upoštevati omejitve iz drugega in tretjega odstavka 28. člena ZOsn
[34]
ter 30. člena ZOsn.
[35]
Program zasebne šole pridobi javno veljavnost na podlagi ugotovitve pristojnega strokovnega sveta, da je v skladu s cilji sistema vzgoje in izobraževanja v Republiki Sloveniji iz 2. člena ZOFVI in da zagotavlja enakovreden izobrazbeni standard oziroma da zagotavlja minimalna znanja, ki omogočajo uspešno zaključiti izobraževanje (drugi in tretji odstavek 17. člena ZOFVI). Glede na navedeno morajo zasebne osnovne šole, če želijo pridobiti javno veljavnost programa osnovne šole, že v izhodišču zagotavljati enakovreden izobrazbeni standard kot javne osnovne šole, ki učencem teh šol omogoča nadaljevanje šolanja. Obveznost iz drugega odstavka 57. člena Ustave mora biti za učence zasebnih osnovnih šol s pridobljenim javnoveljavnim programom takšna, da zagotavlja doseganje enakovrednega izobrazbenega standarda, kot velja za učence v javni osnovni šoli.
[36]
Glede na navedeno morajo biti torej zaradi izpolnjevanja ustavne obveznosti (drugi odstavek 57. člena Ustave) otroci, ki se izobražujejo na domu in so vpisani v javno osnovno šolo, z vidika doseganja izobraževalnega standarda v enakem položaju kot otroci, ki se izobražujejo v javnih in tudi zasebnih osnovnih šolah s pridobljenim javnoveljavnim izobraževalnim programom.
59. Učenci, ki se izobražujejo na domu, so vpisani v javne osnovne šole in ne v zasebne. Zato so z vidika ocenjevanja oziroma doseganja standarda znanja v bistveno enakem položaju kot učenci, ki so vpisani v iste javne šole, vendar se izobražujejo v šoli. Glede na navedeno jih zakonodajalec utemeljeno enako obravnava. Zato prvi odstavek 90. člena ZOsn, ki zahteva, da morajo biti tudi otroci, ki se izobražujejo na domu, ocenjeni iz vseh predmetov javnoveljavnega osnovnošolskega programa, ki ga izvaja javna osnovna šola, ni v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
60. Poleg tega so otroci, ki se izobražujejo na domu, z vidika ocenjevanja oziroma doseganja standarda znanja tudi v bistveno enakem položaju kot učenci, ki so vpisani v zasebne šole s pridobljenim javnoveljavnim izobraževalnim programom. Tudi ti morajo namreč dosegati enakovreden izobrazbeni standard, kot velja za učence v javni osnovni šoli (glej 56. točko obrazložitve te odločbe). Iz javno objavljenih predmetnikov javne osnovne šole
[37]
in predmetnikov oziroma programov zasebnih osnovnih šol, ki delujejo v Sloveniji,
[38]
je razvidno, da morajo biti tudi učenci, ki so vpisani v zasebne šole s pridobljenimi javnoveljavnimi izobraževalnimi programi, za uspešno končanje posameznega razreda pozitivno ocenjeni iz vseh predmetov glede na javnoveljavni program posamezne zasebne osnovne šole, ki ne obsega zgolj predmetov, ki so navedeni v 28. členu ZOsn, temveč tudi predmete, ki so v bistvenem primerljivi z drugimi predmeti javnoveljavnega programa javne osnovne šole za posamezni razred.
[39]
Njihove ocene so lahko tudi opisne, vendar so oblikovane tako, da je iz opisa povsem jasno, za katero številčno oceno gre. Za potrebe prešolanja ali vpisa v nadaljnje izobraževalne ustanove jih je mogoče pretvoriti v številčne ocene, kar pomeni, da med njimi po vsebini dejansko ni razlike. Prav tako se tudi znanje učencev zasebnih osnovnih šol, ki izvajajo javnoveljavne izobraževalne programe, ob zaključku šolanja preverja z enakim nacionalnim preverjanjem znanja kot znanje učencev javnih osnovnih šol.
[40]
61. Z izpodbijanim prvim odstavkom 90. člena ZOsn je torej zakonodajalec zaradi zahteve po doseganju enakovrednega izobrazbenega standarda, ki izhaja iz drugega odstavka 57. člena Ustave, zagotovil enakopravno obravnavo učencev, ki se izobražujejo na domu, učencev, ki se izobražujejo v javnih osnovnih šolah, in učencev, ki se izobražujejo v zasebnih osnovnih šolah s pridobljenim javnoveljavnim izobraževalnim programom. Zato izpodbijana določba ni v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
62. Pobudniki trdijo tudi, da je bila sprememba ureditve (števila) predmetov, iz katerih se ocenjuje znanje učencev, ki se izobražujejo na domu, sprejeta brez ustreznega prehodnega obdobja.
S to trditvijo pobudniki zatrjujejo neskladje izpodbijane ureditve z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave, iz katerega izhaja tudi zahteva, da mora zakonodajalec ob spremembi ureditve predvideti ustrezen prehodni rok, ki omogoča prizadetim, da se pripravijo na spremenjene razmere in se jim prilagodijo.
63. ZOsn-K, s katerim je bila uveljavljena izpodbijana sprememba, je bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije št. 16/24 z dne 29. 2. 2024, veljati je začel naslednji dan po objavi, uporabljati pa se je začel 1. 9. 2024 (razen drugega in tretjega odstavka spremenjenega 88. člena ZOsn, ki sta se začela uporabljati 1. 7. 2024).
[41]
Glede na navedeno so bili otroci, ki se izobražujejo na domu, oziroma njihovi starši pravočasno, tj. šest mesecev pred začetkom novega šolskega leta, v katerem se je začela uporabljati izpodbijana določba, seznanjeni z novo ureditvijo in so imeli dovolj časa, da se nanjo ustrezno pripravijo. Zato prvi odstavek 90. člena ZOsn ni v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.
64. V neskladju z načelom enakosti pred zakonom naj bi bil tudi drugi odstavek 90. člena ZOsn, ker določa, da otroke, ki se šolajo na domu, ocenjuje izpitna komisija, kar pomeni, da na ocenjevanjih ni prisoten otrokov dejanski "učitelj" (načeloma starš, ki ga šola na domu), temveč popolni neznanci, medtem ko otroke v javnih in zasebnih šolah ocenjujejo učitelji, ki jih otroci poznajo. Ocenjevanje znanja je ugotavljanje in vrednotenje, v kolikšni meri učenec dosega v učnem načrtu določene cilje oziroma standarde znanja. Kot navaja Vlada, gre za strokovno in objektivno preverjanje doseženih učnih ciljev, ki ga morajo zaradi doseganja enakovrednega standarda znanja vseh osnovnošolskih otrok (drugi odstavek 57. člena Ustave) opraviti učitelji kot strokovni delavci z ustrezno izobrazbo oziroma znanji. Izpodbijana ureditev zagotavlja prav to, saj postavlja učence, ki se izobražujejo na domu, zaradi obveznosti osnovnošolskega izobraževanja in doseganja enakovrednega izobrazbenega standarda v bistveno enak položaj kot učence, ki se izobražujejo v javni ali zasebni osnovni šoli s pridobljenim javnoveljavnim programom. Zato ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, da tudi njihovo znanje enako kot znanje učencev, ki se izobražujejo v šoli, ocenjuje izpitna komisija, ki jo sestavljajo učitelji.
65. V zvezi z načinom ocenjevanja znanja otrok, ki se izobražujejo na domu, pobudniki zatrjujejo neenakopravno obravnavo tudi zato, ker morajo otroci, ki se izobražujejo na domu, opravljati celoletne izpite, ki naj bi bili zahtevnejši od sprotnega ocenjevanja, ki so ga deležni otroci v šoli. Metode oziroma načini ocenjevanja znanja niso predmet urejanja izpodbijanih zakonskih določb, temveč gre za strokovna vprašanja, ki so praviloma lahko urejena v podzakonskih aktih. Zato Ustavno sodišče tega očitka v okviru izpodbijane zakonske ureditve ni presojalo.
66. Pobudniki izpodbijajo tudi četrti odstavek 90. člena ZOsn, ki določa posledico za primer dvakratnega neuspešnega ocenjevanja iz posameznega predmeta, in sicer prekinitev šolanja na domu in prepoved šolanja na domu do zaključka osnovnošolskega izobraževanja. Zatrjujejo, da za takšno omejitev ne obstaja utemeljen razlog, zato je v neskladju s svobodo izobraževanja iz prvega odstavka 57. člena Ustave.
67. Tudi zakonska ureditev, ki v primeru dveh neuspešnih ocenjevanj pri enem predmetu ne glede na razred, v katerega je vpisan učenec, odvzema pravico do izobraževanja na domu do zaključka osnovnošolskega izobraževanja, ne pomeni posega v pravico do šolanja in izobraževanja iz prvega odstavka 57. člena Ustave, temveč način uresničevanja te pravice.
68. Izobraževanje otrok na domu zahteva ustrezne mehanizme nadzora in ocenjevanja znanja, s katerimi se zagotavlja doseganje enakovrednih izobraževalnih standardov tudi pri otrocih, ki se izobražujejo na domu, ter preprečevanje njihove morebitne zapostavljenosti in socialne izolacije. Vlada navaja, da pri izobraževanju na domu država oziroma šola nima vsakodnevnega vpogleda v proces učenja, nima možnosti sproti preverjati znanja učencev in jim zagotoviti strokovno pomoč. Zato je
pozitivna ocena pri posameznem predmetu oziroma uspešno zaključen razred edini objektivni pokazatelj, da učenec dosega zahtevano raven znanja. Če je učenec pri posameznem predmetu dvakrat ocenjen negativno, obstaja realna možnost, da mu izbrani način izobraževanja na domu ne ustreza oziroma zanj ni primeren. Zato je razumno, da mora v primeru dveh neuspešnih ocenjevanj pri enem predmetu nadaljevati izobraževanje v šoli. Če bi bilo omogočeno, da učenec tudi po neuspešnem izobraževanju na domu to obliko izobraževanja nadaljuje, bi to odprlo možnost njene zlorabe, saj bi izobraževanje potekalo praktično brez nadzora odgovornosti in rezultatov, kar bi ogrozilo tudi možnost nadaljnjega izobraževanja teh otrok oziroma njihovega prehoda v srednješolsko izobraževanje. Izpodbijani ukrep je tako v korist otrok, pa tudi v javno korist. Navedeno pomeni razumen razlog za ureditev, zato četrti odstavek 90. člena ZOsn ni v neskladju s svobodo izobraževanja iz prvega odstavka 57. člena Ustave.
69. Pobudniki zatrjujejo tudi, da četrti odstavek 90. člena ZOsn otroke, ki se izobražujejo na domu, oziroma njihove starše postavlja v neenakopraven položaj v primerjavi z učenci javnih in zasebnih šol oziroma njihovimi starši, za katere ta posledica ne velja, saj lahko ti učenci še naprej obiskujejo šolo. Prav tako naj bi neenakopravno obravnaval starše, ki sami poučujejo svoje otroke, v primerjavi z učitelji, saj učitelji v primeru dveh neuspešno opravljenih izpitov ne izgubijo pravice poučevati.
70. Otroci, ki se izobražujejo na domu, oziroma njihovi starši in otroci, ki se izobražujejo v javni šoli oziroma zasebni osnovni šoli s pridobljenim javnoveljavnim programom, oziroma njihovi starši z vidika posledic neuspešnega izobraževanja niso v primerljivem položaju. Izobraževanje v šoli je iz razlogov, navedenih v 45. točki obrazložitve te odločbe, temeljna oblika osnovnošolskega izobraževanja, medtem ko je izobraževanje na domu predvideno kot izjema, ki ne pomeni samostojne oblike izobraževanja, temveč je posebna oblika izpolnjevanja osnovnošolske obveznosti znotraj javnega sistema osnovnošolskega izobraževanja. Ker je osnovnošolsko izobraževanje obvezno, šola pa osnovni del sistema tega izobraževanja s strokovno usposobljenimi pedagoškimi delavci in svetovalno službo, je razumno, da morajo učenci, pri katerih se izobraževanje na domu ni izkazalo za uspešno, nadaljevati izobraževanje v šoli. Prav tako so z vidika možnosti poučevanja v popolnoma različnih položajih starši, ki svoje otroke izobražujejo na domu, in učitelji, ki v šoli poučujejo otroke kot svoj poklic. Zato jih zakonodajalec lahko različno ureja.
71. Pobudniki izpodbijajo 90. člen ZOsn tudi zato, ker ne predvideva možnosti ocenjevanja na domu v primeru bolezni otroka, kot jo predvideva tretji odstavek 92.c člena ZOsn za otroke s posebnimi potrebami, zaradi česar naj bi bil 90. člen ZOsn prav tako v neskladju z načelom enakosti pred zakonom. Otroci s posebnimi potrebami so otroci z motnjami v duševnem razvoju, slepi in slabovidni otroci oziroma otroci z okvaro vidne funkcije, gluhi in naglušni otroci, otroci z govorno-jezikovnimi motnjami, gibalno ovirani otroci, dolgotrajno bolni otroci, otroci s primanjkljaji na posameznih področjih učenja, otroci z avtističnimi motnjami ter otroci s čustvenimi in vedenjskimi motnjami, ki potrebujejo prilagojeno izvajanje programov vzgoje in izobraževanja z dodatno strokovno pomočjo ali prilagojene programe vzgoje in izobraževanja oziroma posebne programe vzgoje in izobraževanja (2. člen Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami, Uradni list RS, št. 58/11 in 90/12 – ZUOPP-1). Že ustavodajalec je iz razloga ranljivosti določil, da so otroci z motnjami v telesnem in duševnem razvoju upravičeni do posebne zaščite pri izvrševanju pravice do izobraževanja. Zagotovil jim je pravico do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi in določil, da se izobraževanje in usposabljanje teh oseb financira iz javnih sredstev (drugi in tretji odstavek 52. člena Ustave). Ustavodajalec je torej, izhajajoč tudi iz načela socialne države (2. člen Ustave), uredil pravico do posebne zaščite otrok, ki so pri uresničevanju pravice do izobraževanja ranljivi. Glede na navedeno že po Ustavi položaj otrok s posebnimi potrebami ni primerljiv s položajem otrok, ki teh potreb nimajo, in jih zato zakonodajalec lahko različno obravnava.
72. Glede na navedeno četrti odstavek 90. člena ZOsn z vseh zgoraj navedenih vidikov ni v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
B. – III.
73. Pobudnika Tina Plaznik in Anže Plaznik v odgovoru na mnenje Vlade oziroma dopolnitvi pobude navajata, da pobudi dodajata predlog, "da Ustavno sodišče razveljavi 44., 45. in 46. člen ZOsn, posledično pa, odvisno od zakonodajalčevega razumevanja sorazmernosti predpisa in odgovora, tudi 4. in 102. člen ZOsn, ker sta neposredno povezana z ustavno spornim predpisom in predstavljata ustavno nedopustno izvršljivost omejevanja dolžnostnih upravičenj staršev iz 54. člena Ustave". Iz njunih navedb je razvidno, da po vsebini nasprotujeta zgolj obveznosti staršev, da morajo v prvi razred osnovne šole sploh vpisati otroke, ki bodo v koledarskem letu, v katerem bodo začeli obiskovati šolo, dopolnili starost šest let, in določitvi globe za primer, če tega ne storijo. Pobudnika v nadaljevanju tudi izrecno navajata, da pobudo dopolnjujeta z izpodbijanjem 45. in 102. člena ZOsn. Zato je Ustavno sodišče štelo, da pobudnika razširjata pobudo tudi na prvi odstavek 45. člena in prvo alinejo drugega odstavka 102. člena ZOsn.
74. Med postopkom pred Ustavnim sodiščem, tj. 1. 9. 2025, se je začel uporabljati Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o osnovni šoli (Uradni list RS, št. 54/25 – ZOsn-L), ki je obveznost staršev, da morajo v prvi razred osnovne šole vpisati otroke, ki bodo v koledarskem letu, v katerem bodo začeli obiskovati šolo, dopolnili starost šest let, določil v drugem odstavku 44. člena ZOsn. Globa za starše, ki to obveznost kršijo, je še vedno določena v
prvi alineji drugega odstavka 102. člena
Ustave. Zato je Ustavno sodišče štelo, da pobudnika izpodbijata drugi odstavek 44. člena in prvo alinejo drugega odstavka 102. člena ZOsn.
75. Pobudnika zatrjujeta neskladje izpodbijanih določb s 54., 56. in 57. členom Ustave, 14. členom Listine EU o temeljnih pravicah, 14., 15., 16. členom,
točko e) drugega odstavka
24. člena, 29. in 41. členom KOP ter 26. členom Splošne deklaracije človekovih pravic. Menita, da iz navedenih določb Ustave in mednarodnih dokumentov izhaja, da mora država absolutno spoštovati odločitev staršev in otrok, da se izobražuje otrok na domu brez sodelovanja države (in zahteve po vpisu otroka v šolo) in zunanjega preverjanja otrokovega znanja, če otrok tako želi. Nemogoče naj bi bilo pavšalno utemeljevati, da bi bili s tem na kakršenkoli način ogroženi državna varnost, javni red, zdravje ali morala, temeljne pravice ali svoboščine drugih ljudi. Otroka naj ne bi bilo mogoče prisiliti v združevanje, za katerega se ni sam odločil, in se sistemsko vmešavati v njegovo zasebno življenje.
76. Niti iz Ustave niti iz navedenih mednarodnih dokumentov ne izhaja dolžnost države, da otrokom oziroma njihovim staršem omogoči izbiro popolnoma svobodnega načina osnovnošolskega izobraževanja na domu brez vsakršnih pravil (brez določanja vsebin, ki jih morajo usvojiti, brez ocenjevanja, brez nadzora, brez kakršnegakoli vmešavanja države). Pravica do šolanja in izobraževanja za državo pomeni predvsem dolžnost, da posamezniku omogoči nediskriminatoren pristop do obstoječih tipov in stopenj izobrazbe ter mu ponudi neki minimalen standard kakovosti te izobrazbe.
Omogoča torej izbiro med zakonsko urejenimi oblikami osnovnošolskega izobraževanja, ki in kakor jih je določil zakonodajalec.
Zato starši v skladu s prvim odstavkom 57. člena v zvezi s prvim odstavkom 54. člena Ustave lahko izbirajo le med temi oblikami osnovnošolskega izobraževanja (glej poglavje B. – I. te odločbe).
77. Glede na navedeno je zatrjevanje pobudnikov o protiustavnosti prvega odstavka 44. člena ZOsn, po katerem morajo starši (tudi če izberejo obliko izobraževanja na domu) obvezno vpisati otroke v prvi razred osnovne šole, očitno neutemeljeno. Posledično so neutemeljene tudi navedbe o protiustavnosti prve alineje drugega odstavka 102. člen ZOsn, ki določa globo za prekršek za starše, če ne vpišejo otroka v osnovno šolo v skladu s 44. členom ZOsn. Zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrnilo (3. točka izreka).
B. – IV.
78. Pobudnika Tina Plaznik in Anže Plaznik v odgovoru na mnenje Vlade o dopolnitvi pobude zahtevata tudi, naj Ustavno sodišče presodi "ustavnost zakonskih določb ZOFVI, ki urejajo področje ugotavljanja in zagotavljanja kakovosti vzgojno-izobraževalnih programov, zlasti v delu, ki ne določa jasnih in obveznih meril kakovosti, usklajenih z otrokovimi pravicami, neodvisnega zunanjega nadzora nad izvajanjem teh meril, obvezne participacije otrok in staršev".
79. Za vsebinsko obravnavo pobude morajo biti izpolnjene procesne predpostavke, ki jih določa ZUstS. Ta v drugem odstavku v zvezi s prvim odstavkom 24.b člena določa, kaj mora vsebovati pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa. Med drugimi zahtevami je izrecno določeno, da mora pobuda vsebovati navedbo členov predpisa, ki se z njo izpodbijajo, in navedbo razlogov neskladnosti z Ustavo ali zakonom (drugi odstavek 24.b člena v zvezi s prvo in tretjo alinejo prvega odstavka 24.b člena ZUstS). Obravnavana pobuda teh navedb ne vsebuje. Pobudnika bi morala v obravnavanem primeru jasno, natančno in konkretizirano navesti, katere določbe ZOFVI izpodbijata na način, ki izključuje vsak dvom o obsegu izpodbijanja. V pobudi tudi niso jasno in določno opredeljeni navedeni razlogi zatrjevane neskladnosti ZOFVI z Ustavo, da bi jih Ustavno sodišče lahko preizkusilo.
80. V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUstS Ustavno sodišče pobudo zavrže, če niso izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 24.b člena ZUstS. Ker pobuda zgoraj navedenih pogojev ne izpolnjuje, njena obravnava ni mogoča in jo je Ustavno sodišče zavrglo (4. točka izreka).
81. Pobudnika navajata tudi, da vlagata dopolnitev pobude za preveritev ustavnosti in zakonitosti delovanja določenih javnih zavodov na področju vzgoje in izobraževanja, in sicer z vidika spoštovanja otrokovih pravic (KOP), zakonskih obveznosti zagotavljanja varnosti v šoli (ZOFVI, ZOsn), verodostojnosti in popolnosti letnih poslovnih poročil šol ter ustreznega in pravočasnega informiranja javnosti in staršev o dogodkih, ki vplivajo na fizično in psihosocialno varnost otrok. Ustavno sodišče v postopku za oceno ustavnosti ne preverja izvrševanja zakonske ureditve.
B. – V.
82. Pobudniki Ustavnemu sodišču predlagajo, naj na podlagi 30. člena ZUstS začne tudi postopek za oceno ustavnosti 37. člena ZOsn-K oziroma novih 92.a do 92.f člena ZOsn, ki urejajo osnovnošolsko izobraževanje učencev s posebnimi potrebami in v bistvenem sledijo ureditvi izobraževanja na domu. Prav tako predlagajo, naj Ustavno sodišče na podlagi 30. člena ZUstS začne postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti Pravilnika o šolskem koledarju in Pravilnika o ocenjevanju. Navajajo, da sta bila pravilnika usklajena s spremembo zakonske ureditve in sta zato protiustavna iz smiselno enakih razlogov kot izpodbijana zakonska ureditev.
83. V skladu s 30. členom ZUstS Ustavno sodišče pri odločanju o ustavnosti in zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, ni vezano na predlog iz zahteve oziroma pobude. Ustavno sodišče lahko oceni tudi ustavnost in zakonitost drugih določb istega ali drugega predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, katerih ocena ustavnosti ali zakonitosti ni bila predlagana, če so te določbe v medsebojni zvezi ali če je to nujno za rešitev zadeve.
84. Členi 92a do 92f ZOsn, ki urejajo izobraževanje otrok s posebnimi potrebami, pomenijo samostojno celoto in urejajo drugo področje, kot je izobraževanje (zdravih) otrok na domu. Določbe se ne nanašajo na pobudnike, niso v medsebojni zvezi z izpodbijanimi določbami in njihova presoja ni nujna za rešitev te zadeve. Zato niso izpolnjeni pogoji za presojo po koneksiteti (30. člen ZUstS).
85. Pravilnik o šolskem koledarju in Pravilnik o ocenjevanju podrobneje urejata vprašanja, ki so bila predmet presoje v okviru 88., 89. in 90. člena ZOsn. Pobudniki zatrjujejo njuno protiustavnost iz bistveno enakih razlogov, kot zatrjujejo protiustavnost izpodbijanih zakonskih določb. Ustavno sodišče je odločilo, da navedene zakonske določbe iz razlogov, ki jih navajajo pobudniki, niso v neskladju z Ustavo. Zaradi navedene odločitve presoja izpodbijanih pravilnikov ni nujna za rešitev zadeve. Zato niso izpolnjeni pogoji za njihovo presojo po koneksiteti (30. člen ZUstS).
C.
86. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena, drugega odstavka 26. člena in tretjega odstavka 25. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Ustavno sodišče je 1., 3. in 4. točko izreka sprejelo soglasno. Točko 2 izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jaklič in Šorli. Sodnik Šorli je dal odklonilno ločeno mnenje. Sodnik Knez je dal pritrdilno ločeno mnenje.
dr. Rok Čeferin
Predsednik
[1]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-68/98 (Uradni list RS, št. 101/01, in OdlUS X, 192), 14. točka obrazložitve, in št.
U-I-45/16, Up-321/18, Up-1140/18, Up-1244/18
z dne 16. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 173/21, in OdlUS XXVI, 27), 88. točka obrazložitve.
[2]
Države članice Evropske unije so odgovorne za organizacijo svojih sistemov izobraževanja in usposabljanja ter za vsebino učnih programov, Evropska unija pa ima predvsem podporno in usklajevalno vlogo (glej 6. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU). Prvi odstavek 165. člena PDEU določa: "Unija prispeva k razvoju kakovostnega izobraževanja s spodbujanjem sodelovanja med državami članicami ter po potrebi s podpiranjem in dopolnjevanjem njihovih dejavnosti, pri čemer v celoti upošteva odgovornost držav članic za vsebino poučevanja in organizacijo izobraževalnih sistemov, pa tudi njihovo kulturno in jezikovno raznolikost."
[3]
P. Van Dijk, G. J. H. Van Hoof, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights. Kluwer, Deventer-Boston, 1999, str. 468.
[4]
Prav tam.
[5]
Sodba ESČP v zadevi
Case "relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium"
proti Belgiji z dne 23. 7. 1968, str. 21 in 28 (v nadaljevanju Belgijska jezikovna zadeva).
[6]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-269/12 z dne 4. 12. 2014 (Uradni list RS, št. 2/15, in OdlUS XX, 29), 9. točka obrazložitve.
[7]
Primerjaj s sodbo ESČP v zadevi
Timishev proti Rusiji
z dne 13. 12. 2005, 64. točka obrazložitve.
[8]
Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-269/12 in št. U-I-110/16 z dne 12. 3. 2020 (Uradni list RS, št. 47/20, in OdlUS XXV, 2).
[9]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-269/12, 20. točka obrazložitve. Primerjaj tudi s sodbo ESČP v zadevi
Ponomaryovi proti Bolgariji
z dne 21. 6. 2011, 55. točka obrazložitve.
[10]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-215/96 z dne 25. 11. 1999 (Uradni list RS, št. 101/99, in OdlUS VIII, 265), 7. točka obrazložitve.
[11]
Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-110/16, 44. točka obrazložitve, in št. U-I-269/12, 20. točka obrazložitve.
[12]
Glej Belgijsko jezikovno zadevo, str. 28, in primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-68/98, 14. točka obrazložitve. V zvezi s tem kaže opozoriti tudi na sodbo v zadevi
Ponomaryovi proti Bolgariji
, v kateri je ESČP sprejelo stališče, da pravice do izobraževanja iz 2. člena Prvega protokola k EKČP ni mogoče razlagati tako, da bi državi nalagala dolžnost ustanoviti oziroma finančno podpreti določeno izobraževalno ustanovo (49. točka obrazložitve).
[13]
Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-68/98, 14. točka obrazložitve, št. U-I-110/16, 45. točka obrazložitve, in št. U-I-45/16, Up-321/18, Up-1140/18, Up-1244/18, 89. točka obrazložitve.
[14]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-110/16, 45. točka obrazložitve.
[15]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-110/16, 44. točka obrazložitve.
[16]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-110/16, 24. točka obrazložitve,
in št. U-I-191/19 z dne 28. 5. 2023 (Uradni list RS, št. 63/23), 43. točka obrazložitve.
[17]
Prav tam. Glej tudi sodbo ESČP v Belgijski jezikovni zadevi, str. 28.
[18]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-269/12, 25. točka obrazložitve.
[19]
Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-94/96 z dne 22. 10. 1998 (Uradni list RS, št. 77/98, in OdlUS VII, 196), 32. točka obrazložitve, in št. U-I-110/16, 24. točka obrazložitve.
[20]
Pravice in dolžnosti staršev iz prvega odstavka 54. člena Ustave so med seboj tako tesno povezane, da se zlivajo v eno in tvorijo nedeljivo celoto (dolžnostno upravičenje). Gre predvsem za pravico negativnega statusa, ki se izraža v dolžnosti države, da neutemeljeno ne posega v te pravice (prim. M. Končina Peternel, v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 571).
[21]
Glej A. Dežman, v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, 1. del, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 474. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-45/16, Up-321/18, Up-1140/18, Up-1244/18, 103. točka obrazložitve.
[22]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-45/16, Up-321/18, Up-1140/18, Up-1244/18, 103. točka obrazložitve. Tudi EKČP ne zagotavlja višje ravni varstva pravic in dolžnosti staršev ter svobode izobraževanja kot Ustava. Enako tudi tretji odstavek 26. člena Splošne deklaracije človekovih pravic, ki določa, da imajo starši prednostno pravico pri izbiri vrste izobraževanja svojih otrok, ne pomeni, da imajo starši absolutno neomejeno pravico do izbire oblik osnovnošolskega izobraževanja v skladu z njihovimi prepričanji in željami. V skladu s tretjim odstavkom 13. člena MPESKP imajo starši oziroma zakoniti skrbniki pravico, da izberejo za svoje otroke tudi take šole, ki jih niso ustanovile javne oblasti, vendar le, če te šole ustrezajo takim minimalnim standardom izobraževanja, ki jih določi ali predpiše država.
[23]
Gre za Zakon o vrednotenju in priznavanju izobraževanja (Uradni list RS, št. 87/11, 97/11 – popr. in 109/12 – ZVPI).
[24]
Glej npr. sodbo SEU v zadevi
Moser proti Land Baden-Württemberg
z dne 28. 6. 1984, C-180/83, izrek in sodbo SEU v zadevi
Peralta
z dne 14. 7. 1994, C-379/92, 27. točka obrazložitve.
[25]
Primerjaj sodbo SEU v zadevi
Moser proti Land Baden-Württemberg
, 18. točka obrazložitve.
[26]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-65/17 z dne 2. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 159/21, in OdlUS XXVI, 25), 25. in 26. točka obrazložitve.
[27]
V 89. členu ZOsn so določene obveznosti osnovne šole do staršev oziroma otrok, ki se izobražujejo na domu. Poleg izpolnjevanja v 89. členu ZOsn navedenih obveznosti je šola dolžna za otroke, ki se izobražujejo na domu, organizirati in izvesti ocenjevanje ter jim izdati spričevalo (90. in 92. člen ZOsn) in o njih voditi dokumentacijo (tretji odstavek 88. člena ZOsn).
[28]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-189/10 z dne 15. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 27/12), 10. točka obrazložitve, in št. Up-195/13, U-I-67/16 z dne 26. 1. 2017 (Uradni list RS, št. 9/17, in OdlUS XXII, 4), 12. točka obrazložitve.
[29]
Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-512/18 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 8), 10. točka obrazložitve.
[30]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-110/16, 41. točka obrazložitve.
[31]
Člen 13 ZOsn določa, da mora osnovna šola sodelovati z zdravstvenimi zavodi pri izvajanju zdravstvenega varstva učencev, zlasti pri izvedbi obveznih zdravniških pregledov za otroke, vpisane v prvi razred, in rednih sistematičnih zdravstvenih pregledov v času šolanja in cepljenj.
[32]
Pred spremembo ureditve je potekalo ocenjevanje znanja za učence, ki so se izobraževali na domu, v prvem roku od zaključka prvomajskih počitnic do konca drugega ocenjevalnega obdobja ter v drugem roku v desetih delovnih dneh pred začetkom novega šolskega leta.
[33]
Iz obvestil o datumih izpitov oziroma iz elektronske pošte, ki so jih pobudniki priložili pobudi, je razvidno, da se osnovne šole s starši že jeseni na začetku šolskega leta dogovarjajo o izpitnih rokih in da so ti roki časovno enakomerno razporejeni od februarja do junija.
[34]
Drugi in tretji odstavek 28. člena ZOsn določata:
"Zasebna osnovna šola izvaja pouk iz naslednjih obveznih predmetov: slovenščine in italijanščine ali madžarščine na narodno mešanih območjih, matematike, prvega tujega jezika, zgodovine, domovinske in državljanske kulture in etike, športa, vsaj enega naravoslovnega in enega družboslovnega predmeta in vsaj enega predmeta s področja umetnosti.
Zasebne šole, ki izvajajo program osnovne šole po posebnih pedagoških načelih (Steiner, Decroly, Montessori ipd.), lahko oblikujejo program osnovne šole ne glede na določbo prejšnjega odstavka tega člena v skladu s temi načeli tako, da zagotovijo minimalna znanja, ki omogočajo zaključitev osnovnošolskega izobraževanja."
[35]
Člen 30 ZOsn določa: "Program zasebne osnovne šole mora pri predmetih iz drugega odstavka 28. člena tega zakona zagotavljati učencem doseganje vsaj enakovrednega izobrazbenega standarda, kot ga zagotavlja program javne osnovne šole."
[36]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-110/16, 26. in 27. točka obrazložitve. Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-U-269/12, 25. točka obrazložitve.
[37]
Dostopno na: https://www.gov.si/teme/programi-in-ucni-nacrti-v-osnovni-soli/
(29. 8. 2025).
[38]
V Sloveniji deluje šest zasebnih osnovnih šol, ki izvajajo javnoveljavni izobraževalni program. Dostopno na: https://www.gov.si/teme/zasebne-osnovne-sole/ (29. 8. 2025).
[39]
Glede učnega načrta in pravil ocenjevanja v waldorfski osnovni šoli glej: https://www.wsl.si/wp-content/uploads/2016/09/ucni_nacrt_devetletka_wsl.pdf (29. 8. 2025).
Na Osnovni šoli Alojzija Šuštarja so poleg obveznih predmetov iz 28. člena ZOsn in drugih obveznih predmetov javnih šol med obvezne predmete vključeni še dodatni predmeti (npr. Praktikum, Spoznavanje vere). Dostopno na: https://www.gov.si/assets/ministrstva/MIZS/Dokumenti/Osnovna-sola/Zasebne-osnovne-sole/Program_OS_Alojzija_Sustarja_2016.pdf (29. 8. 2025).
Program Osnovne šole Montessori je dostopen na https://www.gov.si/assets/ministrstva/MIZS/Dokumenti/Osnovna-sola/Zasebne-osnovne-sole/Montessori.pdf (29. 8. 2025).
Program Osnovne šole Lila je dostopen na https://www.lila.si/wp-content/uploads/2019/04/Program-Lila-2017-sklep-SSS.pdf (29. 8. 2025).
[40]
Glej opombo 37.
[41]
Člen 53 ZOsn-K.
⇒
U-I-32/25-22
2. 10. 2025
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA MARKA ŠORLIJA
K ODLOČBI ŠT.
U-I-32/25
Z DNE 11. 9. 2025
1. Moj odklonilni glas v tej zadevi ni glas proti institucionaliziranem javnem ali zasebnem šolstvu, ampak je glas proti monopolu države oziroma vsakokratne oblasti pri urejanju, razvoju in upravljanju izobraževalnega sistema na ravni obvezne osnovne šole. Je glas za alternativo javnim in zasebnim šolam, ki bogati izobraževalni sistem in vključuje v njegovo izvajanje tudi starše šoloobveznih otrok. Zato se mi zdi pomembno obrazložiti vsaj nekaj pomislekov v argumentacijo sprejete odločitve pod 2. točko izreka odločbe.
2. Zakon o osnovni šoli (ZOsn) daje staršem pravico organizirati osnovnošolsko izobraževanje na domu, pri čemer morajo uresničevati javno veljaven program osnovne šole. Njihovi otroci morajo biti vpisani v osnovno šolo. Drugi odstavek 57. člena Ustave določa, da se obvezno osnovno šolstvo financira iz javnih sredstev. Upravičenci te zapovedi so šoloobvezni otroci in njihovi starši. Javna finančna sredstva (tudi) za otroke, ki se šolajo doma, prejmejo šole, v katere so ti vpisani, vendar pa se tem otrokom oziroma njihovim staršem ne zagotavlja kakršnokoli financiranje iz javnega denarja, h kateremu prispevajo tudi starši otrok, ki se šolajo na domu. Stališče odločbe, da tretji odstavek 57. člena Ustave ne nalaga državi, da financira vse obstoječe tipe osnovnošolskega izobraževanja je najmanj vprašljivo. Tretji odstavek navedenega člena je namreč splošen in se nanaša na celoten šolski izobraževalni sistem, medtem ko se drugi odstavek 57. člena Ustave posebej nanaša le na osnovnošolsko izobraževanje –
lex specialis derogat lex generalis
.
3. Zgrešena je tudi argumentacija, s katero odločba zavrača ugovor pobudnikov, da je 88. člen ZOsn v nasprotju z načelom enakosti iz 14. člena Ustave, ker država ne zagotavlja finančnih sredstev za izvajanje izobraževanja na domu. Najprej, drugi odstavek 57. člena Ustave določa, da se obvezno osnovnošolsko izobraževanje financira iz javnih sredstev in ne, kot se navaja v 47. točki obrazložitve odločbe, da zagotavlja pravico do brezplačnega obiskovanja obveznega javno veljavnega programa osnovnošolskega izobraževanja v javni ali zasebni šoli. Trditev, da je v javnem interesu, da otroci obiskujejo pouk v šoli oziroma se vključijo v organizirano šolsko okolje, ker to zagotavlja ne le kakovostno izobraževanje, temveč tudi socializacijo otrok, najbrž ne pomeni, da je monopol države pri izvajanju osnovnošolskega izobraževanja koristno ohranjati ali celo utrjevati. Nasprotno, v javnem interesu je, da se obstoječi šolski sistem nadgrajuje in stimulira (tudi finančno) z alternativnimi možnostmi šolanja.
4. Šolanje na domu na splošno ni nič manj kakovostno od izobraževanja v šolah. Pravzaprav ima kar nekaj prednosti, saj je lahko bolj prilagojeno otrokovim zmožnostim oziroma talentom, da ne govorimo o otrocih, ki iz različnih razlogov potrebujejo posebno obravnavo, ki jo šole z razredi po 20 in več učenci ne morejo nuditi.
5. Kot je razumeti 47. točko obrazložitve (pa tudi 44. in 45. točko), naj bi bila socializacija, ki jo zagotavlja šola, razlikovalna okoliščina v položaju osnovnošolskih otrok oziroma njihovih staršev, če se izobražujejo v šolah ali na domu. Dejstvo je, da socializacija v šoli ni le pozitivna, ampak tudi negativna. V medijih je vse pogosteje mogoče prebrati, da šole ne obvladujejo medvrstniškega nasilja, da so učitelji bolj ali manj nemočni pri vzgoji otrok. Posamezne raziskave tudi ugotavljajo, da so otroci, ki se izobražujejo v šolah, pogosto bolj agresivni in bolj glasni od otrok, ki se šolajo doma.
6. Tako otroci, ki se izobražujejo v osnovnih šolah, kot tisti, ki se izobražujejo na domu, uresničujejo svojo pravico do izobrazbe, ki se financira iz javnih sredstev, zato za različno urejanje njihovega pravnega položaja ni razumnega razloga.
7. Že zgolj zaradi teh pomislekov nisem mogel podpreti 2. točke odločbe.
Marko Šorli
Sodnik
⇒
U-I-32/25-23
6. 10.
2025
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. RAJKA KNEZA
K ODLOČBI ŠT.
U-I-32/25
Z DNE 11. 9. 2025
1. Osnovno šolstvo je javna služba, za katero skrbi država. To je njena dolžnost (pravica pozitivnega statusa, 23. točka odločbe v zadevi št. U-I-110/16). Praviloma (primarno) se javno službo izvršuje (1) na način organizacije osnovnih šol, ki so javni zavodi. (2) Drugi način je s podelitvijo koncesije oziroma koncesionirane javne službe, kjer država prenese pristojnost izvajanja javne službe (pomembno, ne gre le za dovoljenje) zasebnikom in jih tudi financira. Mogoč je tudi način (3) izvajanja z zasebniki, ki niso koncesionarji in tudi niso financirani tako kot javni zavodi ali koncesionarji. In mogoča je tudi (4) možnost šolanja na domu. Vsi omenjeni načini od dva do štiri se od prvega (izvajanje javne službe z javnimi zavodi) bistveno razlikujejo, saj šolanja ne izvajajo javni subjekti. A tudi v tej omenjeni skupini od ena do tri so pomembne razlike. Pri koncesionirani javni službi je položaj izvajalca zelo približan javnemu zavodu, pa vendarle še zdaleč ne gre za enak položaj. Najdlje pa odstopa šolanje na domu. Pri sistemih pod točko tri in štiri zakonodajalec ne prenaša pristojnosti izvajanja javne službe, ampak pod določenimi pogoji (npr. akreditiranost programov, preverjanje znanja) le dovoljuje izobraževanje. Tukaj je bistvena točka preloma, ki ga pobuda ne uvidi. Zakonodajalec se je torej odločil, da so omenjeni sistemi mogoči, kar pa ne pomeni niti, da jih Ustava vse tudi zapoveduje, niti, da vse tudi financira. Tako tudi odločba št. U-I-110/16, h kateri sem spisal ločeno mnenje, v katerem sem kritičen do pogosto preširokega odstopanja od pravil, ki urejajo razmerja med javnim in zasebnim, tudi na področju šolstva.
[1]
Pobuda v tem pogledu terja še odmik več, kot so ga v dveh primerih preteklih odločitev (odločbi št. U-I-269/12 in št. U-I-110/16)  zahtevali zasebniki brez koncesije.
2. Opisani sistemski vidik štirih načinov izvajanja osnovnega šolstva ni ustavno zapovedan. Pobudniki s pobudo uveljavljajo tudi več, kot jim nudi zakonodajalec, čeprav jim je omogočil izjemo od sistemov, opisanih pod točkami 1–3. Izjema pa ne pomeni, da bi se ta morala izvrševati pod takšnimi pogoji kot javno službo izvajajo javni zavodi, koncesionarji ali tudi zasebniki brez koncesije. Gre za različne položaje, ki jih identificira tudi odločba št. U-I-110/16 v 47. točki obrazložitve. V tem pogledu je opisani sistemski vidik v pobudi spregledan.
3. Izjema od ureditve javne službe načelno nikoli ne more imeti zaveze enakosti kot položaj izvajalcev javnih služb.
[2]
Ne gre namreč za enake položaje in drugi odstavek 14. člena Ustave je spoštovan. Nasprotno bi pomenilo popoln spregled odnosa med javnim in zasebnim sektorjem (o tem pišem v ločenem mnenju k odločbi št. U-I-110/16). Tudi, če gre za področje osnovnega šolstva. Javna služba se s strani zasebnikov opravlja pod drugačnimi pogoji, kot to velja za javni subjekt. Tipičen primer je koncesionirana javna služba, tako gospodarska kot negospodarska, kjer se
prenese pristojnost
in dolžnost
izvajanja javne službe, medtem ko so ostali primeri angažiranosti zasebnikov oddaljeni in praviloma brez javnega financiranja.
4. Zgornji kratek oris je splošen opis delovanj javnih služb. A je Ustavno sodišče v zadevi št. U-I-269/12, citirani v pobudi, je ta oris prešlo in slednje v 20. točki obrazložitve pojasnilo takole:
"[…] Ker koristi od obvezne osnovne izobrazbe nimajo le učenci sami, temveč posameznikova osnovna izobrazba hkrati služi javni koristi, je Ustava predvidela tudi njeno javno financiranje. S tem pa je učencem zagotovila pravico do brezplačnega obveznega osnovnošolskega izobraževanja. Ker je Ustava to ustavno pravico učencev povezala z njihovo ustavno dolžnostjo, se mora iz javnih sredstev financirati tisto osnovnošolsko izobraževanje, ki je za učence obvezno. […]".
Do takšnega stališča sem kritičen, a sem ga za odločanje v zadevi št. U-I-110/16 moral sprejeti (ker ga je začrtala odločba št. U-I-269/12). To pa ne pomeni, da se takšna izjema od orisa razmerij med javnim in zasebnim širi tudi na izjemo šolanja doma. Z drugimi besedami, v odločbi št. U-I-269/12 je Ustavno sodišče odprlo vrata javnemu financiranju celo izven koncesioniranih dejavnosti osnovnega šolstva. V odločbi št. U-I-110/16 je Ustavno sodišče še lahko sledilo tej poti, ker je še vedno šlo za zasebnike iz odločbe št. U-I-269/12 in za eno izmed vprašanj iz okvirja prav te odločbe (kaj se financira, kaj so obvezne vsebine). To vprašanje, s katerim je bilo Ustavno sodišče soočeno zdaj, pa spada izven opisanih oblik izvajanja šolstva. Je izjema, ki je, upam, sodniki Ustavnega sodišče pri odločanju v zadevi št. U-I-269/12, ko so tedaj odpirali vrata financiranju zasebnikov (ne koncesionarjem), niso imeli v mislih. Razumem pa, da so pobudniki v njej lahko videli koristi; torej, da bi jih morala država financirati, ko poučujejo svoje otroke, tako kot financira druge zasebnike.
5. Ne da bi se ukvarjal s prednostmi in slabostmi sistema javnega šolstva z drugih zornih kotov izvem prava (na primer omogočanje enakopravnega dostopa po načelu univerzalnosti in preprečevanje družbenih ali družbeno slojnih razlik, učinkov z vidika sociološkega, tudi psihološkega razvoja otrok itd.), menim, da ureditve javnih služb (tudi teh s področja šolstva in 57. člena Ustave), ne gre razlagati na popolnoma svojstven način, različno kot vse druge javne službe. Iz pobude izhaja, da drugačno razumevanje temelji tudi na odločbi št. U-I-269/12, ki je 57. člen Ustave razlagala tako, da je obrnila naslovnika javnih sredstev (torej, da je financiranje iz javnih sredstev pravica otrok in posledično ta sredstva niso le za javne ali koncesionirane izvajalce javne službe). To je podlaga stališčem, da gredo pobudnikom, s tem, ko je zakonodajalec omogočil šolanje na domu, tudi nekatere pravice, ki so sistemsko pridržane javnim zavodom in koncesionarjem (skladno z odločbama št. U-I-269/12 in št. U-I-110/16 pa deloma tudi zasebnikom). Že iz opisanih sistemskih razlogov takšnim stališčem nisem mogel slediti.
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Že v odločbi št. U-I-68/98, kjer je Ustavno sodišče presojalo prepoved izvajanja konfesionalne dejavnosti v javnih šolah in zasebnih šolah s koncesijo z vidikov načela enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave) in pravice do svobode vesti (41. člen Ustave), je glede javnega financiranja zasebnih šol sprejelo stališče, da pravica do izobraževanja in šolanja pomeni dolžnost države, da posamezniku omogoči nediskriminatoren dostop do obstoječih tipov in stopenj izobrazbe ter mu ponudi minimalni standard kakovosti te izobrazbe, ne da bi to pomenilo dolžnost države, da na svoje stroške ustanovi določen tip ali določeno stopnjo izobrazbe (14. točka obrazložitve).
[2]
Izjeme se v pravu praviloma ozko razlagajo.
⇒