U-I-371/22
Natisni
Opravilna št.:
U-I-371/22
Datum odločitve:
2. 4. 2025
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 34/2025
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2025:U.I.371.22
Akt:
Zakon za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje spoštovanja pravne države (Uradni list RS, št. 105/22) (ZZNŠPP)
Izrek:
Zakon za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje spoštovanja pravne države (Uradni list RS, št. 105/22) ni v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Izbira načina noveliranja zakonske ureditve sama po sebi ni predmet ustavnega urejanja in načeloma spada v polje proste presoje zakonodajalca. Ustavnopravno upoštevna bi lahko postala le, če bi bila zaradi nje kršena kakšna ustavna določba, zlasti načelo jasnosti in pomenske določljivosti ter načelo pravne varnosti, ki izhajata iz načela pravne države (2. člen Ustave).
Do posega v pravici iz 44. in 90. člena Ustave lahko pride šele s sprejetjem sklepa o nedopustnosti razpisa referenduma o določenem zakonu. Državni zbor takega sklepa v zvezi z Zakonom za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje spoštovanja pravne države ni sprejel, zato do kršitev pravic iz 44. in 90. člena Ustave ni moglo priti.
Načelo pravne države ne pomeni, da se predpisi ne smejo spreminjati. Zakonodajalec lahko spreminja predhodno zakonsko določene pravice ali pogoje z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti načelu varstva zaupanja v pravo kot enemu od načel pravne države. Zgolj pavšalno zatrjevanje, da je 2. člen Zakona za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje spoštovanja pravne države v neskladju z 2. členom Ustave zato, ker ne sledi predlogom lokalnih skupnosti (ki so ustanovitelji in financerji teh zavodov) po uravnoteženem zastopanju vseh predstavnikov v svetu zavoda, neskladja z 2. členom Ustave ne more utemeljiti.
Izpodbijana ureditev ne posega v mandate že izvoljenih članov svetov javnih vrtcev in šol (zgolj dodatno se imenujeta dva predstavnika delavcev), kar pomeni, da se njihov pravni položaj ni poslabšal, temveč ostaja enak. Poslabšanje pravnega položaja pa je temeljni pogoj, da je sploh mogoče govoriti o kršitvi načela varstva zaupanja v pravo. Zato izpodbijana ureditev ni v neskladju s tem ustavnim načelom.
Načelo varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave posamezniku zagotavlja, da država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu. Če zakon poslabšuje posameznikov pravni položaj, Ustavno sodišče presoja, ali navedeni javni interes odtehta težo posledic poslabšanja pravnega položaja.
Na podlagi ugotovljenih okoliščin, da je orožje iz 8.a točke kategorije A iz prvega odstavka 3. člena Zakona o orožju nevarno orožje, da ga je na športnih tekmovanjih mogoče nadomestiti z orožjem iz 7.b točke kategorije A in da je zakonodajalec določil prehodno obdobje, v katerem so se posamezniki lahko prilagodili na nedopustnost uporabe in posedovanja orožja iz 8.a točke kategorije A, Ustavno sodišče ugotavlja, da je teža sprememb za posameznike v razumnem sorazmerju s ciljem, ki ga zasleduje spremenjena zakonodaja (omejitev dostopa do nevarnega orožja, upoštevaje pravo Evropske unije). Zato izpodbijana ureditev ni v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.
Očitek o nesodelovanju javnosti v postopku sprejemanja Zakona za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje spoštovanja pravne države ustavnopravno ni upošteven, saj Ustavno sodišče presoja zgolj ustavnost postopka sprejemanja zakona, Ustava pa sodelovanja zainteresirane javnosti v zakonodajnem postopku ne zahteva.
Geslo:
1.2.51.5.3 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predhodna presoja mednarodnih pogodb - Tretjina poslancev Državnega zbora.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
3.10 - Splošna načela - Pravna varnost.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 2, 44, 90, Ustava [URS]
Člen 21, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤ Tiskovno sporočilo glede odločitve -
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-371/22 z dne 2. 4. 2025 | Ustavno sodišče Republike Slovenije
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Skupina poslank in poslancev Državnega zbora
Datum vloge:
24. 8. 2022
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US34112
Dokument v PDF obliki:
U-I-371-22 - Odločba.pdf
213 KB
Prenesite datoteko
U-I-371-22 - Pritrdilno LM Šorli.pdf
106 KB
Prenesite datoteko
U-I-371-22 - Odklonilno LM dr. Svetlič.pdf
183 KB
Prenesite datoteko
U-I-371-22 - Pritrdilno LM dr. Knez.pdf
157 KB
Prenesite datoteko
U-I-371-22 - Odklonilno LM Dr. Dr. Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA).pdf
106 KB
Prenesite datoteko
U-I-371/22-14
2. 4. 2025
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo skupine poslank in poslancev Državnega zbora, na seji 2. aprila 2025
odločilo:
Zakon za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje spoštovanja pravne države (Uradni list RS, št. 105/22) ni v neskladju z Ustavo.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Skupina 35 poslank in poslancev Državnega zbora (v nadaljevanju predlagatelj) izpodbija
Zakon za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje spoštovanja pravne države
(v nadaljevanju ZZNŠPP). Navaja, da ZZNŠPP posega v 11 zakonov z različnih pravnih področij. Po mnenju predlagatelja naj bi bila takšna nomotehnična metoda (t. i. omnibus tehnika zakonodajnega noveliranja veljavne zakonodaje) dopustna zgolj v primeru enotnosti osrednje vsebine oziroma izhodišča zakonskega urejanja, istovrstnosti predlaganih zakonskih rešitev in njihove neločljive medsebojne povezanosti. Ker naj ZZNŠPP ne bi bil zakon take narave in zaradi pomanjkanja objektivne in stvarno utemeljene ocene razlogov za spremembe zakonske ureditve v relativno kratkem časovnem obdobju, naj bi bil izpodbijani zakon v neskladju z načelom zakonitosti, načelom sorazmernosti, načelom varstva zaupanja v pravo, načelom sorazmernosti in načelom pravne varnosti (2. člen Ustave), načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), uresničevanjem in omejevanjem pravice (15. člen Ustave) in načelom enakega varstva pravice (22. člen Ustave). Zakonodajalec naj bi podal zgolj subjektivno oceno sprememb, s čimer naj bi se postavili "pod vprašaj načelo zaupanja v pravo, zagotavljanje pravne kontinuitete in preprečitev pravne praznine". Predlagatelj zatrjuje tudi, da gre za nedopusten poseg v pravice, ki izvirajo iz instituta zakonodajnega referenduma (90. člen Ustave). Člen 5 ZZNŠPP naj bi namreč spreminjal prvi odstavek 31. člena Zakona o davku od dohodkov pravnih oseb (Uradni list RS, št. 117/06, 56/08, 76/08, 5/09, 96/09, 43/10, 59/11, 24/12, 30/12, 94/12, 81/13, 50/14, 23/15, 82/15, 68/16, 69/17, 79/18, 66/19 in 172/21 – v nadaljevanju ZDDPO-2/21), referenduma o zakonih o davkih pa na podlagi drugega odstavka 90. člena Ustave ni dopustno razpisati. ZZNŠPP bi sam po sebi lahko bil predmet referenduma, zaradi vključitve te spremembe davčnega zakona pa ne. Predlagatelj meni, da se s tem nedopustno posega v pravice, ki izhajajo iz zakonodajnega referenduma (44. in 90. člen Ustave).
2.
V zvezi z 2. členom ZZNŠPP, ki je posegel v 46. člen
Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo, 36/08, 58/09, 64/09 – popr., 65/09 – popr., 20/11, 47/15, 46/16 in 49/16 – popr., 123/21, 172/21 in 207/21 – v nadaljevanju ZOFVI/21), predlagatelj navaja, da gre za kršitev 2. člena Ustave, ker postavlja predstavnike delavcev v privilegiran položaj, saj se je število predstavnikov delavcev v svetih javnih zavodov (vrtcev in osnovnih šol) s treh ponovno povečalo na pet. Prej veljavna ureditev, po kateri so imeli v svetih javnih zavodov vrtcev in osnovnih šol ustanovitelj, delavci in starši po tri predstavnike, naj bi bila bolj stvarno utemeljena in uravnotežena, ker je sledila odgovornosti ustanovitelja za delovanje zavoda, kakovost poslovanja, financiranje, vzdrževanje, varnost nepremičnine ter ugleda zavoda v javnosti. V nasprotju z 2. členom Ustave naj bi bila tudi prehodna ureditev, ki določa, da se v dveh mesecih po uveljavitvi ZZNŠPP v svet zavoda izvolita dva predstavnika delavcev, ker naj bi se s tem poseglo v trajajoča pravna razmerja oziroma upravičena pričakovanja.
3. S sprejetjem 10., 11., 12., 13., 14., 15. in 33. člena ZZNŠPP naj bi zakonodajalec v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave) posegel v
Zakon o organiziranosti in delu v policiji (Uradni list RS, št. 15/13, 11/14, 86/15, 77/16, 77/17, 36/19, 200/20 in 172/21 – v nadaljevanju
ZODPol/21
).
Predlagatelj zatrjuje, da zakonodajalec očitno ne razume instituta usmerjanja policije s strani ministra oziroma usmerjanja s strani državnega tožilca v predkazenskem postopku. Meni, da bi moral zakonodajalec več napora vložiti v normativno ureditev nedvoumne distinkcije dveh različnih oblik usmerjanja in ne zgolj določiti časovni trenutek, ko pregon prevzame državni tožilec. Navaja, da bi sprejeta rešitev lahko vodila do zaključka, da lahko minister policijo usmerja v konkretnih kazenskih zadevah, vse dokler o tem ni obveščen državni tožilec, kar pa ne drži. Vse to naj bi bilo dodatno pojasnjeno v mnenjih Vlade v zadevah, ki jih Ustavno sodišče vodi pod št. U-I-77/20, št. U-I-823/21 in št. U-I-87/22.
4. V zvezi s 16. členom
ZZNŠPP
, s katerim je bilo dopolnjeno besedilo prvega odstavka 44. člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 91/21 – uradno prečiščeno besedilo in 95/21 – popr. – v nadaljevanju ZTuj-2/21) na način, da glede dokazovanja zmožnosti preživljanja študenta (tujca) v času študija oziroma izobraževanja ponovno zadostuje pisna izjava študentovih staršev oziroma zakonitega zastopnika, če so ga ti po pravu države, katere državljan je, dolžni preživljati, o tem, da bodo študenta v času študija oziroma izobraževanja preživljali, predlagatelj trdi, da gre za kršitev načela varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave), ker nova ureditev posega v izpolnjevanje zadostnih sredstev za preživljanje in omogoča morebitne zlorabe pisnih izjav.
5.
Glede posegov v Gradbeni zakon (Uradni list RS, št. 199/21 – v nadaljevanju GZ-1/21) in Zakon o prevozih v cestnem prometu (Uradni list RS, št. 6/16 – uradno prečiščeno besedilo, 67/19 in 94/21 – v nadaljevanju ZPCP-2/21) predlagatelj navaja, da je podana kršitev načela varstva zaupanja v pravo, ker predlagatelj ZZNŠPP in zakonodajalec nista izkazala razumnega in stvarnega razloga za sprejetje zakonov
, ki se navezujeta na navedeni področji, slednji pa tudi nista vsebinsko tako neločljivo povezani, da bi ju veljalo urejati v istem zakonu. Zakonodajalec naj bi v zvezi s spremembami ZPCP-2/21 kršil načelo zaupanja v pravo tudi zaradi izostanka prehodne ureditve, ker naj prizadetim subjektom ne bi omogočil, da bi se v razumnem roku pripravili na novo ureditev in prilagodili spremenjenim pogojem za opravljanje dejavnosti prevoza potnikov v notranjem cestnem prometu.
6. V zvezi s posegi v Kazenski zakonik (Uradni list RS, št. 50/12 – uradno prečiščeno besedilo, 6/16 – popr., 54/15, 38/16, 27/17, 23/20, 91/20, 95/21 in 186/21 – v nadaljevanju KZ-1/21) predlagatelj zatrjuje, da je prišlo do kršitve načela varstva zaupanja v pravo s tem, ko se je črtalo besedilo, da se kaznivi dejanji prisiljenja in grožnje preganjata po uradni dolžnosti, če sta storjeni zoper uradne osebe (glede kaznivega dejanja prisiljenja) oziroma funkcionarje in njihove bližnje (glede kaznivega dejanja grožnje). Nova ureditev naj bi bila stvarno neutemeljena. Predlagatelj meni, da je primernejša ureditev, po kateri se takšni kaznivi dejanji preganjata po uradni dolžnosti zaradi pristojnosti, ki jih uradne osebe in funkcionarji opravljajo, ter zaradi generalno in specialno preventivnega vidika.
7. Predlagatelj navaja, da spremembe 17.a člena Zakona o orožju (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 85/09 in 125/21 – v nadaljevanju ZOro-1/21), na podlagi katerih do nabave strelnega orožja ni več upravičen posameznik, ki predloži dokazilo, da je član strelske organizacije, ki ima status nevladne organizacije v javnem interesu na področju obrambe, člani športne strelske organizacije pa so upravičeni le še do nabave orožja iz 6.a in 7. točke kategorije A iz prvega odstavka 3. člena ZOro-1/21, kršijo načelo varstva zaupanja v pravo, ker posegajo v upravičena pričakovanja in tekoča pravna razmerja. V podporo svoji trditvi navaja, da naj bi na navedeno opozorila Zakonodajnopravna služba Državnega zbora (v nadaljevanju ZPS), ter dodaja, da naj bi omejitev nabave orožja iz 8.a točke kategorije A iz prvega odstavka 3. člena ZOro-1/21 onemogočila vadbo športnim strelcem in omejila možnost njihove udeležbe na mednarodnih tekmovanjih. Na navedeno naj bi opozorila tudi Slovenska zveza za praktično strelstvo (v nadaljevanju SZPS), k razmisleku pa naj bi pozval tudi Olimpijski komite Slovenije (v nadaljevanju OKS). Predlagatelj navaja, da zoženje upravičenosti ne izhaja iz ciljev, namena in rešitev, ki so navedeni v obrazložitvi zakona, in da zainteresirana javnost, ki se je takšna vsebina dotika, ni imela možnosti sodelovati v postopku in podati svojega mnenja.
8. Državni zbor v odgovoru navaja, da nomotehnične smernice niso pravni predpis, kar pomeni, da njihovo neupoštevanje nima pravnih posledic samo po sebi, zato bi moral predlagatelj konkretizirati vzročno zvezo med neupoštevanjem nomotehničnih smernic in kršitvami naštetih določil Ustave. Tovrstnega pojasnila po mnenju Državnega zbora zahteva ne vsebuje. Državni zbor zavrača tudi očitek, da spremembe zakonov niso ustrezno pojasnjene, in navaja, da so vse spremembe obširneje predstavljene v 1. točki prvega poglavja Predloga zakona za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje spoštovanja pravne države z dne 25. 4. 2022 (EPA: 2707-VIII – v nadaljevanju Predlog ZZNŠPP) ter v obrazložitvi k posameznim členom. V zvezi z očitkom o neskladju s 44. in 90. členom Ustave Državni zbor navaja, da bi do posega v navedeni človekovi pravici lahko prišlo le v primeru, če bi Državni zbor sprejel sklep o nedopustnosti razpisa referenduma o ZZNŠPP, kar pa se ni zgodilo. Zato po mnenju Državnega zbora do kršitev navedenih določb Ustave ni moglo priti.
9. V zvezi z 2. členom ZZNŠPP, ki je posegel v 46. člen ZOFVI/21, Državni zbor pojasnjuje, da bi bila predlagana ureditev lahko ustavno sporna le, če bi imel položaj predstavnikov delavcev znake prepovedane neenakosti iz 14. člena Ustave. Navaja, da zahteva ne vsebuje obrazložitve, zakaj naj bi bila ureditev nerazumna oziroma zakaj naj bi prekomerno posegala v pravice drugih ali v javni interes. Državni zbor še dodaja, da je k prej veljavni ureditvi ZPS podala pripombo, da pregled pravne ureditve kaže, da je vpliv ustanovitelja na področjih poslovanja in financiranja že po obstoječi ureditvi v znatni meri zagotovljen, zato bi sprememba sestave svetov vzgojno-izobraževalnih zavodov (s petih predstavnikov delavcev na tri) zahtevala izčrpnejšo obrazložitev z vidika pristojnosti sveta. Po mnenju Državnega zbora 2. člen ZZNŠPP prav tako ni v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo, saj prehodna ureditev ne posega v mandate že izvoljenih članov svetov javnih vrtcev in šol, kar pomeni, da ni prišlo do poslabšanja njihovega pravnega položaja, kar je nujen pogoj za ugotovitev kršitve načela varstva zaupanja v pravo.
10. Glede očitkov v zvezi z ZODPol/21 Državni zbor zatrjuje, da so navedbe predlagatelja pavšalne in da zakonodajalcu očitajo neznanje, namesto da bi pojasnjevale, zakaj naj bi bila veljavna ureditev v neskladju z 2. členom Ustave.
11. V zvezi s spremembo ZTuj-2/21 Državni zbor najprej opozarja, da iz navedb predlagatelja ni jasno, ali naj bi bila izpodbijana ureditev v nasprotju z načelom varstva zaupanja v pravo že zato, ker je nova, ali zato, ker spreminja pravni položaj posameznika. V prvem primeru kršitev tega načela po mnenju Državnega zbora ni podana, ker se ne navezuje na pravni položaj posameznika, v drugem primeru pa ne zato, ker izpodbijana določba položaj posameznika izboljšuje, saj mu omogoča, da dokazuje zadostna sredstva za preživljanje že na podlagi izjave staršev oziroma zakonitega zastopnika, medtem ko je prejšnja ureditev od posameznika zahtevala, da pred začetkom študija izkaže, da ima 4.826,16 EUR. Glede trditve predlagatelja, da naj bi spremenjena ureditev omogočala zlorabo, Državni zbor navaja, da je pavšalna. Izpostavlja še, da je veljavna ureditev prav tako skladna z Direktivo (EU) 2016/801 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. maja 2016 o pogojih za vstop in prebivanje državljanov tretjih držav za namene raziskovanja, študija, opravljanja pripravništva, prostovoljskega dela, programov izmenjave učencev ali izobraževalnih projektov in dela varušk
au pair
(UL L 132, 21. 5. 2016), ki prepušča državam članicam odločitev o potrebnih dokazilih, s katerimi državljani tretjih držav izkazujejo, ali imajo zagotovljena sredstva za kritje stroškov preživljanja v času izobraževanja.
12. Glede GZ-1/21 in ZPCP-2/21 Državni zbor navaja, da so bili v obrazložitvi Predloga ZZNŠPP navedeni stvarni in razumni razlogi za spremembo ureditve. Glede navedbe predlagatelja, da naj bi bila podana kršitev načela varstva zaupanja v pravo, ker zakonodajalec ni uredil ustreznega prehodnega obdobja v povezavi s spremembami ZPCP-2/21, Državni zbor izpostavlja, da iz pojasnil Vlade izhaja, da ministrstvo, pristojno za prometno politiko, nima podatkov, da bi kakšno podjetje izvajalo novo obliko prevoza in plačevanja taksi prevozov preko digitalne platforme. Navedeno pomeni, da se spremenjene določbe ZPCP-2/21 v praksi niso uporabljale oziroma niso urejale pravnega položaja kateregakoli posameznika ali podjetja, ki bi se s spremembo določb ZPCP-2/21, ki jih določa ZZNŠPP, poslabšal. Zato po mnenju Državnega zbora kršitev načela varstva zaupanja v pravo ni podana.
13. V zvezi s spremembo KZ-1/21 Državni zbor navaja, da je pregon na predlog podvrsta pregona po uradni dolžnosti, saj je za pregon še vedno pristojen državni tožilec, ta pa ga lahko začne in izvrši le na predlog oškodovanca. Državni zbor poudarja, da kazenski pregon storilcev kaznivih dejanj po uradni dolžnosti ni pravica posameznika, temveč kaznovalna pravica države. Zato sprememba pregona kaznivih dejanj grožnje in prisiljenja na način, da se ti več ne preganjata po uradni dolžnosti brez predloga oškodovanca, ne krši načela zaupanja v pravo, saj ni poseženo v pravico posameznika, temveč se spreminja pravica države.
14.
Glede sprememb 17.a člena ZOro-1/21 Državni zbor navaja, da se je z ZZNŠPP (9. in 31. člen) sledilo določbam Direktive (EU) 2021/555 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. marca 2021 o nadzoru nabave in posedovanja orožja (UL L 115, 6. 4. 2021 – v nadaljevanju
Direktiva (EU) 2021/555
), v skladu s katero so do orožja iz 6. in 7. točke razreda A kot tipski upravičenci določeni le člani športnih društev, sicer pa je izdaja dovoljenja posamezniku za strelno orožje pogojena na posamezne, izjemoma utemeljene primere. Temu naj bi sledile tudi spremembe ZOro-1/21, skladno s katerimi do nabave strelnega orožja ni več upravičen posameznik, ki predloži dokazilo, da je član strelske organizacije, ki ima status nevladne organizacije v javnem interesu na področju obrambe, člani športne strelske organizacije pa so upravičeni le še do nabave orožja iz 6.a in 7. točke kategorije A iz prvega odstavka 3. člena ZOro-1/21. Državni zbor navaja, da je predviden tudi ustrezen prehodni režim, ki je sicer krajši od režima, ki je bil predviden s 84. členom Zakona o orožju (Uradni list RS, št. 61/2000 – v nadaljevanju ZOro-1) v povezavi s pridobitvijo nove orožne listine, vendar pa je po mnenju Državnega zbora krajši rok upravičen, saj je orožje iz 8.a točke kategorije A iz prvega odstavka 3. člena ZOro-1
/21 polavtomatsko zložljivo orožje, ki sodi med nevarno strelno orožje, saj lahko v kratkem času smrtno rani veliko ljudi, posameznikom, ki imajo tako orožje, pa je bila dana možnost, da v roku enega leta od uveljavitve ZZNŠPP zaprosijo za izdajo dovoljenja za zbiranje orožja, orožje odsvojijo ali pa pridobijo potrdilo o onesposobitvi orožja. V zvezi z navedbami, da bo spremenjena ureditev onemogočila vadbo športnim strelcem in omejila možnost njihove udeležbe na mednarodnih tekmovanjih, ker ne morejo uporabljati orožja iz 8.a točke kategorije A iz prvega odstavka 3. člena ZOro-1/21, Državni zbor meni, da rešitev tega dejanskega vprašanja ni potrebna. Iz Direktive (EU) 2021/555 naj bi namreč jasno izhajalo, da člani športnih organizacij lahko nabavijo in posedujejo le polavtomatsko strelno orožje iz 6. in 7. točke razreda A. Zoženje dostopa do orožja iz 8.a točke kategorije A iz prvega odstavka 3. člena ZOro-1/21 naj bi bilo skladno tudi s cilji, namenom in rešitvami iz obrazložitve Predloga ZZNŠPP, saj se z njim odpravlja škodljiva posledica prej veljavne zakonodaje, ki je omogočala preširok dostop do nevarnega orožja v nasprotju s pravom Evropske unije. Da je v zakonodajnem postopku sodelovala tudi zainteresirana javnost, naj bi izhajalo že iz navedb predlagatelja, da sta v zakonodajnem postopku svoje pripombe podali SZPS in OKS.
15. Vlada v mnenju uvodoma pojasnjuje, da ni bila predlagatelj ZZNŠPP in zato ne more utemeljevati razlogov, zakaj so bili posamezni zakoni vključeni v ZZNŠPP, je pa med zakonodajnim postopkom Predlog ZZNŠPP preučila v okviru svojih resornih pristojnosti, na katere posega vsebina ZZNŠPP. Glede okoliščine, da se z ZZNŠPP hkrati spreminja večje število zakonov (t. i. pristop omnibus), Vlada ocenjuje, da uporaba takšnega nomotehničnega pristopa v konkretnem primeru ustavnopravno ni sporna, čeprav je v skladu z Nomotehničnimi smernicami Službe Vlade Republike Slovenije za zakonodajo pogosto odsvetovana. ZZNŠPP po mnenju Vlade namreč ne krši (izrecnih) pravil, ki jih Ustava določa v zvezi z urejanjem pravic in obveznosti posameznikov oziroma v zvezi s postopki sprejemanja predpisov, niti standardov jasnosti predpisov, izhajajočih iz načela pravne države (2. člen Ustave). V zvezi s sestavo javnih svetov zavodov (javnih šol in javnih vrtcev) Vlada navaja, da zakonodajalec z 2. členom ZZNŠPP ni storil nič drugega, kot da je vzpostavil stanje, kot je bilo uveljavljeno dobrih enajst let pred letom 2021, saj je bilo ugotovljeno, da odločitev iz leta 2021 o spremembi sestave svetov javnih zavodov na področju vzgoje in izobraževanja ni izhajala iz dejanske analize stanja niti niso takratni predlagatelji predstavili pravnih ali dejanskih okoliščin, ki bi takšen poseg v sestavo sveta zavodov zahtevale. Predlagatelj naj bi povezoval domnevno protiustavnost 2. člena ZZNŠPP s kršitvijo 2. člena Ustave, pri čemer naj ne bi konkretiziral, katero od bistvenih načel pravne države naj bi zakonodajalec kršil. Po mnenju Vlade zgolj pavšalno zatrjevanje predlagatelja, da je 2. člen ZZNŠPP v neskladju z 2. členom Ustave zato, ker naj bi Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 207/21 ­– v nadaljevanju ZOFVI-N) sledil predlogom lokalnih skupnosti po uravnoteženem zastopanju vseh predstavnikov v svetu zavoda, ne vzdrži kritične presoje niti z vidika okoliščine, da je Vlada večinski financer osnovnih šol ter ustanovitelj in financer srednjih in višjih šol. Vlada opozarja tudi, da ZOFVI-N, ki je spremenil sestavo svetov zavodov, dejansko sploh še ni zaživel.
16. V zvezi s spremembo prvega odstavka 31. člena ZDDPO-2/21 Vlada navaja, da v postopku sprejemanja ZZNŠPP ni bila vložena pobuda za razpis referenduma in posledično Državni zbor ni odločal o tem, ali je zoper zakon dopustno razpisati referendum. Tako ni bil sprejet sklep o nedopustnosti referenduma in ni bila vložena zahteva za preizkus ustavnosti takšnega sklepa. Glede na to, da pravica do zakonodajnega referenduma v konkretnem postopku sprejemanja zakona ni bila niti uveljavljena, Vlada meni, da je neutemeljen očitek predlagatelja, da ZZNŠPP posega v pravice, ki izhajajo iz instituta zakonodajnega referenduma, in da zato zakon ni v neskladju s 44. in 90. členom Ustave.
17. Glede spremembe ZODPol/21 Vlada zavrača očitke o posegu v načelo varstva zaupanja v pravo kot pavšalne, saj predlagatelj posega vsebinsko ni obrazložil, temveč se v delu, ki se nanaša na usmerjanje policije s strani ministra ter na imenovanje in razrešitev z vodstvenih položajev v policiji zgolj sklicuje na v prejšnjem mandatu podana stališča Vlade v postopkih za oceno ustavnosti in zakonitosti, ki jih Ustavno sodišče vodi oziroma jih je vodilo pod opravilnimi številkami U-I-77/22, U-I-87/22 in U-I-823/21. Pojasnjuje, da usmeritev in obveznih navodil ministra ne gre enačiti z usmerjanjem predkazenskega postopka skladno z določbami Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 176/21 – uradno prečiščeno besedilo in 53/24 – ZKP), ki je v izključni pristojnosti državnega tožilca. Vlada meni, da pristojnosti ministrskega usmerjanja policije, ki jih opredeljuje Zakon o organiziranosti in delu v policiji (Uradni list RS, št. 15/13, 11/14, 86/15, 77/16, 77/17, 36/19, 200/20, 172/21 in 141/22 – ZODPol), v ničemer ne sovpadajo z izvirnimi pristojnostmi usmerjanja policije v konkretnih (pred)kazenskih postopkih, ki jih ima na podlagi kazensko procesne zakonodaje izključno državni tožilec, ali vanje posegajo.
18. V zvezi s 16. členom ZZNŠPP, s katerim se dopolnjuje prvi odstavek 44. člena ZTuj-2/21, Vlada meni, da dopolnjena določba ni v neskladju z Ustavo, saj je bil takšen
način izkazovanja zadostnih sredstev za preživljanje v veljavi že pred uveljavitvijo ZTuj-2/21, pri čemer tudi ne vzdrži argument, da se s tem posega v načelo varstva zaupanja v pravo. Navaja, da namreč lahko tujec (študent) sredstva za preživljanje dokazuje z vsemi dokazili, enako kot tudi vsi drugi tujci, ki zaprošajo za izdajo dovoljenja za prebivanje iz določenega namena, pri čemer se pri študentih dodatno omogoča tudi predložitev pisne izjave in še to zgolj v primerih, če so študenta starši ali njegovi zakoniti zastopniki po pravu države, katere državljan je študent, dolžni preživljati, kar se v upravnem postopku izdaje dovoljenja za prebivanje tudi preveri.
19. Očitki v zvezi s spremembo GZ-1/21 naj bi bili pavšalni. Glede spremembe ZPCP-2/21 Vlada navaja, da razveljavitev ureditve, ki je predvidevala obliko prevoza najema vozila z voznikom in plačevanje taksi storitev prek digitalne platforme, v praksi ni imela nobene negativne posledice, saj ni podatkov, da bi kakšno podjetje izvajalo novo obliko prevoza in plačevanja taksi prevozov preko digitalne platforme. Tudi glede spremembe 132. in 135. člena KZ-1/21 Vlada navaja, da je očitek o posegu v načelo varstva zaupanja v pravo pavšalen, saj predlagatelj ni pojasnil, na kakšen način ureditev, po kateri se kaznivi dejanji prisiljenja in grožnje preganjata na predlog, posega v položaj oškodovancev oziroma drugih posameznikov. Ne glede na navedeno Vlada podaja nekatera pojasnila glede ustavne skladnosti zakonske ureditve, ki jo je vzpostavil ZZNŠPP, in pri tem poudarja, da vprašanja, ki jih odpira predlagatelj, zadevajo zlasti vprašanje primernosti zakonske ureditve, kar spada v polje proste presoje zakonodajalca.
20.
Glede spremembe 17. člena ZOro-1/21 Vlada navaja,
da je ZZNŠPP s črtanjem možnosti nabave orožja iz 8.a točke kategorije A za športne strelce sledil določbam Direktive (EU) 2021/555, ki določa strožje pogoje za pridobitev orožne listine le za orožje iz 6.a in 7. točke kategorije A in upravičen razlog za izdajo orožne listine športnim strelcem za tovrstno orožje, ne pa tudi za orožje iz 8.a točke kategorije A, ki ga opredeljuje za bolj nevarno orožje in ki zato ne spada med športno orožje.
Zaradi pravilnega prenosa navedene direktive je bilo treba iz 17.a člena ZOro-1/21 črtati možnost pridobitve orožja iz 8.a točke kategorije A za športne strelce, hkrati pa je bila dana možnost tako posameznikom kot tudi pravnim osebam, da za že pridobljeno orožje iz 8.a točke kategorije A, če so ga pridobili na podlagi dokazila o članstvu v strelski organizaciji, ki ima status nevladne organizacije v javnem interesu na področju obrambe, v enem letu po uveljavitvi ZZNŠPP zaprosijo za izdajo dovoljenja za zbiranje orožja ali orožje odsvojijo ali pridobijo potrdilo o onesposobitvi orožja, v nasprotnem primeru se jim orožje in orožna listina odvzameta. Glede navedb, da bo črtanje možnosti nabave orožja iz 8.a točke kategorije A za športne strelce onemogočilo vadbo in možnost njihove udeležbe na športnih tekmovanjih ter da se s tem nedopustno in protiustavno posega na področje športa, Vlada pojasnjuje, da je SZPS že v postopku sprejemanja ZZNŠPP navedla, da je razlika med orožjem iz 8.a točke kategorije A in 7.b točke kategorije A le v tem, da ima orožje iz 8.a točke kategorije A izvlečno ali preklopno kopito in je, ko je to zloženo, primernejše za prenašanje, ter da med samim tekmovanjem med enim in drugim s športnega vidika ni popolnoma nobene razlike, pridobitev orožja iz 7.b točke kategorije A pa je po ZOro-1/21 in navedeni direktivi športnim strelcem dovoljena.
B.
21.
ZZNŠPP
vsebinsko posega v 11 zakonov z različnih pravnih področij.
[1]
Predlagatelj izpodbija posamezne člene ZZNŠPP in ZZNŠPP v celoti zaradi uporabe t. i. omnibus tehnike noveliranja veljavne zakonodaje. V zvezi s slednjim zatrjuje njegovo neskladje z 2., 14., 15., 22. in 153. členom Ustave.
22. Običajno se zakon, ki ureja določeno področje, spremeni z istovrstnim predpisom, ki ureja to področje (novelo zakona). Z zakonom, ki ureja določeno področje, je mogoče novelirati tudi zakon, ki ureja drugo področje. Poseben način zakonodajnega urejanja je tudi spreminjanje več zakonov z enim zakonom (t. i. omnibus tehnika). Gre za različne načine spreminjanja veljavne zakonske ureditve, ki so različno pregledni, jasni oziroma razumljivi. S tega vidika je najustreznejši običajen način noveliranja, druga dva pa bi morala biti uporabljena bolj kot izjemi. Izbira načina noveliranja zakonske ureditve sama po sebi ni predmet ustavnega urejanja in načeloma spada v polje proste presoje zakonodajalca.
[2]
Ustavnopravno upoštevna bi lahko postala le v primeru, če bi bila zaradi nje kršena kakšna ustavna določba, zlasti načelo jasnosti in pomenske določljivosti ter načelo pravne varnosti, ki izhajata iz načela pravne države (2. člen Ustave). To pomeni, da bi moral predlagatelj v utemeljitev svoje trditve, da je ZZNŠPP v neskladju z navedenimi ustavnimi določbami zaradi uporabe t. i. omnibus tehnike, navesti konkretne razloge za to neskladje. Zgolj pavšalno zatrjevanje, da takšen način noveliranja ni dopusten, ker ZZNŠPP posega v vsebino 11 zakonov, ki niso istovrstni in med seboj neločljivo povezani, na kar naj bi opozorila tudi ZPS, za utemeljitev zatrjevanega neskladja ne zadošča.
23. Predlagatelj zatrjuje protiustavnost ZZNŠPP tudi zaradi pomanjkanja objektivne in stvarno utemeljene ocene oziroma razlogov za spremembo zakonske ureditve v relativno kratkem časovnem obdobju, ko nekatere spremembe zakonov niti še niso začele veljati. Zatrjuje, da je bil ZZNŠPP sprejet iz političnih razlogov, kar ne zagotavlja pravne varnosti in enakosti pred zakonom in zato krši
2., 14., 15., 22. in 153. člen Ustave
oziroma je z njimi v neskladju. Ustavno sodišče, ne da bi se ukvarjalo z vprašanjem, ali oziroma v katerih primerih morebiti pomanjkljiva obrazložitev predloga zakona sploh lahko pomeni neskladje z Ustavo, tudi za te navedbe ugotavlja, da so pavšalne. Poleg tega je iz Predloga ZZNŠPP razvidno, da te navedbe ne držijo, saj so vse spremembe zakonov obrazložene. V zvezi s trditvijo predlagatelja, da ni mogoče govoriti o škodljivih posledicah pri spremenjenih zakonih, ki se še niso začeli uporabljati oziroma veljajo relativno kratko obdobje, pa Ustavno sodišče pojasnjuje, da je ocena škodljivih posledic možna tudi v primeru, ko ureditev še ne velja oziroma velja kratek čas.
24. Po mnenju predlagatelja je
ZZNŠPP
prav tako v neskladju s 44. in 90. členom Ustave, ker vključuje spremembo ZDDPO-2/21, o kateri skladno z drugo alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave referenduma ni dopustno razpisati. Zato bi lahko prišlo do ustavnopravno nedopustnega položaja, da bi bile določbe ZZNŠPP, za katere bi predlagatelji referenduma menili, da morajo o njih odločati volivci na referendumu in ki se ne nanašajo na področja, ki so izvzeta po drugem odstavku 90. člena Ustave, izključene iz referendumskega odločanja. Ustavno sodišče pojasnjuje, da bi do takšnega ustavnopravno spornega položaja lahko prišlo le, če bi Državni zbor po prejemu pobude volivcev za vložitev zahteve za referendum o ZZNŠPP sprejel sklep o njegovi nedopustnosti.
Šele s sprejetjem sklepa o nedopustnosti razpisa referenduma namreč lahko pride do posega v pravici iz 44. in 90. člena Ustave. Državni zbor takega sklepa v zvezi z
ZZNŠPP
ni sprejel, zato do kršitev pravic iz 44. in 90. člena Ustave ni moglo priti.
25. Predlagatelj izpodbija tudi posamezne določbe ZZNŠPP. V zvezi z 2. členom ZZNŠPP, ki je ponovno vzpostavil ureditev, v skladu s katero se v svetu javne šole oziroma javnega vrtca število predstavnikov zaposlenih s treh dvigne na pet, predlagatelj navaja, da gre za kršitev 2. člena Ustave, ker postavlja predstavnike delavcev v privilegiran položaj.
[3]
Sprememba števila članov svetov javnih zavodov spada v prosto presojo zakonodajalca, zato sama po sebi ne more biti v neskladju z Ustavo. Predlagatelj zatrjevano protiustavnost ureditve povezuje z načelom pravne in socialne države iz 2. člena Ustave.
Načelo pravne države ne pomeni, da se predpisi ne smejo spreminjati. Zakonodajalec lahko spreminja predhodno zakonsko določene pravice ali pogoje z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti načelu varstva zaupanja v pravo kot enemu od načel pravne države.
[4]
Zgolj pavšalno zatrjevanje, da je 2. člen ZZNŠPP v neskladju z 2. členom Ustave zato, ker ne sledi predlogom lokalnih skupnosti (ki so ustanovitelji in financerji teh zavodov) po uravnoteženem zastopanju vseh predstavnikov v svetu zavoda, neskladja z 2. členom Ustave ne more utemeljiti. Poleg tega navedbe predlagatelja glede financiranja javnih zavodov ne držijo. V skladu z 81. členom Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo, 36/08, 58/09, 64/09 – popr., 65/09 – popr., 20/11, 47/15, 46/16, 49/16 – popr., 123/21, 172/21, 207/21, 141/22 in 71/23 – v nadaljevanju ZOFVI) sredstva za plače in druge osebne prejemke ter povračila stroškov zaposlenih v osnovnih šolah (katerih ustanovitelji so res lokalne skupnosti) zagotavlja državni proračun. Ustanovitelj in financer srednjih in višjih šol ter zavodov za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami pa je država (41. in 81. člen ZOFVI). Predlagatelj v zvezi s spremembo ZOFVI/21 izpodbija tudi prehodno ureditev, ki določa, da se v dveh mesecih po uveljavitvi zakona v svet zavoda izvolita dva predstavnika delavcev (26. člen ZZNŠPP).
[5]
Zatrjuje, da je v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo, ker posega v trajajoča pravna razmerja oziroma upravičena pričakovanja.
Izpodbijana
ureditev ne posega v mandate že izvoljenih članov svetov javnih vrtcev in šol (zgolj dodatno se imenujeta dva predstavnika delavcev), kar pomeni, da se njihov pravni položaj ni poslabšal, temveč ostaja enak. Poslabšanje pravnega položaja pa je temeljni pogoj, da je sploh mogoče govoriti o kršitvi načela varstva zaupanja v pravo.
[6]
Poleg tega določba ZOFVI-N, ki je spremenila sestavo svetov zavodov in je začela veljati 6. 1. 2022, dejansko še ni zaživela, saj prehodno obdobje do konca julija 2022, ko je začel veljati ZZNŠPP, še ni poteklo. Tudi zato ni moglo priti do poslabšanja pravnega položaja kogarkoli. Glede na navedeno prehodna določba 26. člena
ZZNŠPP
ni v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.
26. V neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo naj bi bili tudi 10., 11., 12., 13., 14., 15. in 33. člen ZZNŠPP, s katerimi je zakonodajalec posegel v ZODPol/21. Predlagatelj izrecno izpodbija zgolj 10. člen ZZNŠPP, ki ureja usmerjanje policije. Navaja, da predlagatelj ZZNŠPP in zakonodajalec očitno ne razumeta instituta usmerjanja policije s strani ministra in instituta usmerjanja s strani državnega tožilca v predkazenskem postopku ter da bi kazalo več napora vložiti v normativno ureditev nedvoumnega razlikovanja dveh različnih oblik usmerjanja. Glede razlogov protiustavnosti se sklicuje na mnenja Vlade o pobudah št. U-I-77/22, št. U-I-823/21 in št. U-I-87/22. Skupina poslank in poslancev je predlagatelj, ki mu Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) podeljuje privilegiran dostop do Ustavnega sodišča. Gre za kvalificiranega udeleženca postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, od katerega se utemeljeno pričakuje, da bodo njegove zahteve strokovno in kvalitetno obrazložene.
[7]
Glede na navedeno lahko Ustavno sodišče obravnava le tiste predlagateljeve očitke, ki so razumljivi, dovolj opredeljeni in niso očitno neutemeljeni.
[8]
Golo sklicevanje predlagatelja na razloge v mnenjih Vlade o zgoraj navedenih pobudah te zahteve ne izpolnjujejo. Navedbe v zahtevi o nerazumevanju in ne dovolj kakovostni ureditvi pa so pavšalne. Tudi sicer pa ne drži očitek, da bi sprememba ureditve lahko vodila do zaključka, da lahko minister policijo usmerja v konkretnih kazenskih zadevah, vse dokler o tem ni obveščen državni tožilec. S spremembo ureditve je zgolj določneje opredeljen trenutek, kdaj se šteje, da je državni tožilec prevzel pregon v predkazenskem postopku, in sicer od trenutka, ko je bil obveščen o kaznivem dejanju.
[9]
27. Predlagatelj zatrjuje, da tudi 16. člen ZZNŠPP,
[10]
s katerim lahko študent (tujec) zadostna sredstva za preživljanje izkazuje s pisno izjavo svojih staršev oziroma zakonitega zastopnika, posega v načelo varstva zaupanja v pravo, saj omogoča morebitne zlorabe pisnih izjav in posega v zbiranje zadostnih sredstev za preživljanje. Tudi te navedbe so pavšalne. Prav tako so pavšalne navedbe predlagatelja o kršitvi načela varstva zaupanja v pravo v zvezi s spremembama GZ-1/21
[11]
in ZPCP-2/21.
[12]
Predlagatelj namreč navaja le, da predlagatelj ZZNŠPP in zakonodajalec nista izkazala razumnega in stvarnega razloga za sprejetje sprememb, ki se navezujeta na navedeni področji, slednji pa tudi nista vsebinsko tako neločljivo povezani, da bi ju veljalo urejati v istem zakonu. Načelo varstva zaupanja v pravo v zvezi s spremembami ZPCP-2/21 naj bi bilo kršeno tudi zato, ker zakonodajalec ni uredil ustreznega prehodnega obdobja. Iz odgovora Državnega zbora in mnenja Vlade izhaja, da ministrstvo, pristojno za prometno politiko, nima podatkov, da bi kakšno podjetje izvajalo novo obliko prevoza in plačevanje taksi prevozov preko digitalne platforme, predlagatelj pa temu ne nasprotuje. Navedeno pomeni, da se določbe ZPCP-2/21, ki so veljale pred uveljavitvijo ZZNŠPP, v praksi niso uporabljale in da se zato ni poslabšal pravni položaj nobenega pravnega subjekta. Glede na navedeno prehodno obdobje v zvezi s spremembo
ZPCP-2/21 ni potrebno. Zato
kršitev načela varstva zaupanja v pravo ni podana.
28. V zvezi s spremembami KZ-1/21
[13]
predlagatelj zatrjuje, da naj bi prišlo do kršitve načela varstva zaupanja v pravo s tem, ko se je v zvezi s kaznivima dejanjema prisiljenja in grožnje črtalo besedilo, da se omenjeni kaznivi dejanji preganjata po uradni dolžnosti, če sta storjeni zoper uradne osebe (glede kaznivega dejanja prisiljenja) oziroma funkcionarje in njihove bližnje (glede kaznivega dejanja grožnje). Predlagatelj po vsebini ne izpodbija črtanja posebne kvalificirane oblike kaznivega dejanja prisiljenja, kadar je dejanje storjeno zoper uradno osebo (prvi odstavek 3. člena ZZNŠPP). Nasprotuje zgolj načinu pregona kaznivega dejanja prisiljenja in kaznivega dejanja grožnje, če je to usmerjeno zoper najvišje predstavnike države (funkcionarje). Nova ureditev naj bi bila stvarno neutemeljena.
Predlagatelj ni navedel, komu in iz katerih razlogov naj bi se zaradi navedene spremembe ureditve poslabšal položaj, glede na to, da se obe kaznivi dejanji še vedno preganjata po uradni dolžnosti, le oškodovanec mora podati predlog
.
29. Predlagatelj izpodbija tudi 9. člen ZZNŠPP,
[14]
s katerim se spreminja 17.a člen ZOro-1/21, ki ureja možnost nabave določenih kategorij orožja oziroma pridobitev orožne listine zanje, in prehodno določbo 31. člena ZZNŠPP,
[15]
s katero se ureja prehodno obdobje za posameznike in pravne osebe, ki so že pridobili orožno listino oziroma orožje ali dovoljenje za nabavo orožja za orožje iz 8.a točke kategorije A, pa po spremembi ureditve do njih niso več upravičeni. Predlagatelj zatrjuje, da so te spremembe vsebinsko posegle v ZOro-1/21, in sicer v kategorije orožja, kar bo onemogočilo vadbo športnim strelcem in možnost njihove udeležbe na mednarodnih tekmovanjih. S tem naj bi zakonodajalec prekomerno posegel v načelo varstva zaupanja v pravo, saj naj cilj, ki ga je zasledoval, ne bi bil ustavno dopusten, ker naj bi posegal v upravičena pričakovanja in tekoča pravna razmerja.
30.
Načelo varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave posamezniku zagotavlja, da država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu. Če zakon poslabšuje posameznikov pravni položaj, Ustavno sodišče presoja, ali navedeni javni interes odtehta težo posledic poslabšanja pravnega položaja
.
[16]
Zakonska ureditev, ki zožuje kategorije orožja, ki jih posameznik lahko nabavi (športni strelci ne morejo več nabaviti in pridobiti orožne listine za orožje iz 8.a točke kategorije A), poslabšuje pravni položaj posameznikov, ki so na podlagi prej veljavne zakonodaje to kategorijo orožja lahko nabavili.
31. Državni zbor in Vlada navajata, da je zakonodajalec s črtanjem možnosti (dopustnosti) nabave orožja iz 8.a točke kategorije A iz prvega odstavka 3. člena ZOro-1/21 za športne strelce sledil določbam Direktive (EU) 2021/555, ki določa strožje pogoje za pridobitev orožne listine le za orožje iz 6. in 7. točke razreda A in upravičen razlog za izdajo orožne listine športnim strelcem za tovrstno orožje, ne pa tudi za orožje iz 8. točke razreda A, ki ga opredeljuje za bolj nevarno orožje in ki zato ne spada med športno orožje.
[17]
32. V skladu s šestim odstavkom 9. člena Direktive (EU) 2021/555 države članice lahko dovolijo strelcem v tarčo, da nabavijo in posedujejo polavtomatsko strelno orožje, razvrščeno v 6. ali 7. točko razreda A, in sicer pod naslednjimi pogoji: (a) zadovoljiva ocena ustreznih informacij, ki izhajajo iz uporabe drugega odstavka 6. člena; (b) predložitev dokazila, da zadevni strelec v tarčo aktivno vadi za tekmovanja ali sodeluje na strelskih tekmovanjih, ki jih priznava uradno priznana strelska športna organizacija zadevne države članice ali mednarodno in uradno priznana strelska športna zveza, in (c) predložitev potrdila uradno priznane strelske športne organizacije, da: (i) je strelec v tarčo član strelskega društva in v njem redno strelja v tarčo že vsaj 12 mesecev in (ii) zadevno strelno orožje izpolnjuje specifikacije, potrebne za strelsko disciplino, ki jo priznava mednarodno in uradno priznana strelska športna zveza. Iz Direktive (EU) 2021/555 torej izhaja, da člani športnih organizacij lahko nabavijo in posedujejo le polavtomatsko strelno orožje, razvrščeno v 6. in 7. točko razreda A, ne pa tudi strelnega orožja iz 8. točke razreda A.
[18]
Glede na navedeno je bilo črtanje orožja iz 8.a točke kategorije A iz prvega odstavka 3. člena ZOro-1/21 potrebno zaradi pravilnega prenosa zgoraj navedene direktive, kar pomeni
stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu, za sprejetje izpodbijanje ureditve
.
33. V nadaljevanju je Ustavno sodišče opravilo še tehtanje med težo posega za posameznike oziroma pravne osebe, ki so že nabavili orožje te kategorije, na eni strani, in javno koristjo, ki jo poseg zasleduje, na drugi strani. Orožje iz 8.a točke kategorije A je polavtomatsko zložljivo orožje, ki spada med nevarno strelno orožje, saj lahko v kratkem času smrtno rani veliko ljudi.
Gre za polavtomatsko dolgocevno orožje, ki se lahko zmanjša na velikost, manjšo od 60 cm, ne da bi izgubilo funkcionalnost, tj. z njim se lahko še vedno učinkovito strelja. Prepoved njegove nabave torej
zmanjšuje
dostop do nevarnega orožja (javna korist). V zvezi z navedbami, da bodo spremenjene določbe ZOro-1 onemogočile vadbo športnim strelcem in omejile možnost njihove udeležbe na mednarodnih tekmovanjih, ker ne morejo uporabljati orožja iz 8.a točke kategorije A, Vlada pojasnjuje, da je SZPS že v postopku sprejemanja ZZNŠPP navedla, da je razlika med orožjem iz 8.a točke kategorije A in 7.b točke kategorije A le v tem, da ima orožje iz 8.a točke kategorije A izvlečno ali preklopno kopito in je, ko je to zloženo, primernejše za prenašanje, ter da med tekmovanjem z eno in drugo kategorijo s športnega vidika ni popolnoma nobene razlike. Po pojasnilih Vlade tudi iz javno dostopnih pravil Konfederacije strelskih zvez za praktično streljanje (angl.
International Practical Shooting Confederation – IPSC
)
ni razvidno, da bi morali tekmovalci v disciplinah puška, mini puška in PCC (angl.
Pistol Caliber Carbine
) uporabljati orožje s preklopnim ali izvlečnim kopitom, ki je uvrščeno v 8.a točko kategorije A. Predlagatelj tem navedbam ne nasprotuje (glede odgovora Državnega zbora in mnenja Vlade se ni izrekel). Poleg tega je zakonodajalec v 31. členu ZZNŠPP določil prehodno obdobje enega leta po uveljavitvi zakona, v katerem sta lahko posameznik, ki je pridobil orožno listino za orožje iz 8.a točke kategorije A v skladu s 17.a členom ZOro-1/21, in pravna oseba, ki je pridobila orožje ali dovoljenje za nabavo orožja iz 8.a točke kategorije A po uveljavitvi Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o orožju (Uradni list RS, št. 125/21 – ZOro-1C) na podlagi dokazila o članstvu v strelski organizaciji, ki ima status nevladne organizacije v javnem interesu na področju obrambe, oziroma na podlagi dokazila o statusu nevladne organizacije v javnem interesu na področju obrambe, zaprosila za izdajo dovoljenja za zbiranje orožja ali orožje odsvojila ali pridobila potrdilo o onesposobitvi, sicer se jima orožje in orožna listina odvzameta. Na podlagi vseh navedenih okoliščin (nevarnost orožja iz 8.a točke kategorije A, njegova zamenljivost z orožjem iz 7.b točke kategorije A na športnih tekmovanjih in določitev prehodnega obdobja) Ustavno sodišče ugotavlja, da je teža sprememb za posameznike v razumnem sorazmerju s ciljem, ki ga zasleduje spremenjena zakonodaja (omejitev
dostopa do nevarnega orožja
, upoštevaje zahteve prava Evropske unije). Zato izpodbijana ureditev ni v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.
34. Predlagatelj zatrjuje tudi, da v postopku sprejemanja sprememb ZOro-1/21
zainteresirana javnost ni sodelovala. Ta očitek ustavnopravno ni upošteven, saj Ustavno sodišče presoja zgolj ustavnost postopka sprejemanja zakona, Ustava pa sodelovanja zainteresirane javnosti v zakonodajnem postopku ne zahteva.
[19]
Pa tudi sicer ta očitek ne drži, saj iz navedb predlagatelja v zahtevi, odgovora Državnega zbora in mnenja Vlade izhaja, da sta v zakonodajnem postopku svoje pripombe podala SZPS in OKS.
35. Glede na navedeno je Ustavno sodišče odločilo, da ZZNŠPP ni v neskladju z Ustavo.
C.
36. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jaklič in Svetlič, ki sta dala odklonilni ločeni mnenji. Sodnika Knez in Šorli sta dala pritrdilni ločeni mnenji.
dr. Rok Čeferin
Predsednik
[1]
Predlagatelj ne izpodbija le sprememb, ki se nanašajo na Zakon o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 58/11, 47/12, 19/15, 36/19, 139/20 in 54/21 – ZDT-1), Zakon o uresničevanju javnega interesa na področju kulture (Uradni list RS, št. 77/07 – uradno prečiščeno besedilo, 56/08, 4/10, 20/11, 111/13, 68/16 in 61/17 – ZUJIK) in Zakon o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo, 46/14, 31/18 in 82/20 – ZON).
[2]
Nomotehnika je veda o pravnih tehnikah priprave predpisov. Upoštevanje pravil nomotehnike je pomembno, saj zagotavlja visoko raven kakovosti in jasnosti predpisov. Pravila nomotehnike so določena v nomotehničnih smernicah, ki so splošna strokovna podlaga, pripomoček in instrument za pripravo besedil osnutkov oziroma predlogov predpisov. Nomotehnične smernice niso predpis. Odmik od njihovih priporočil torej sam po sebi ne pomeni kršitve kakšnega predpisa, temveč kršitev enotnih pravil pri sestavi predpisov in posledično lahko nomotehnično slab oziroma neustrezen predpis.
[3]
Člen 2 ZZNŠPP določa:
"V Zakonu o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo, 36/08, 58/09, 64/09 – popr., 65/09 – popr., 20/11, 40/12 – ZUJF, 57/12 – ZPCP-2D, 47/15, 46/16, 49/16 – popr., 25/17 – ZVaj, 123/21, 172/21 in 207/21) se v 46. členu prvi in drugi odstavek spremenita tako, da se glasita:
'Svet javnega vrtca oziroma šole sestavljajo: trije predstavniki ustanovitelja, pet predstavnikov delavcev in trije predstavniki staršev.
Ne glede na določbo prejšnjega odstavka, svet javne poklicne oziroma strokovne šole, gimnazije in javnega dijaškega doma sestavljajo: trije predstavniki ustanovitelja, pet predstavnikov delavcev, trije predstavniki staršev in dva predstavnika dijakov.'."
[4]
Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-66/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 121/08, in OdlUS XVII, 73), 58. točka obrazložitve.
[5]
Člen 26 ZZNŠPP določa:
"V svete javnih vrtcev in šol, oblikovane na podlagi 2. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 207/21), se v dveh mesecih po uveljavitvi tega zakona izvolita dva dodatna člana predstavnika delavcev, ki jima poteče mandat hkrati s potekom mandata drugim članom predstavnikom delavcev.
V svete javnih poklicnih oziroma strokovnih šol, gimnazij in javnih dijaških domov, oblikovane na podlagi 2. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 207/21), se v dveh mesecih po uveljavitvi tega zakona izvolita dva dodatna člana predstavnika delavcev, en dodaten predstavnik staršev in en dodaten predstavnik dijakov. Dodatnima članoma predstavnikoma delavcev poteče mandat hkrati s potekom mandata drugim članom predstavnikom delavcev."
[6]
Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-206/15 z dne 12. 1. 2017 (Uradni list RS, št. 4/17, in OdlUS XXII, 2), 14. točka obrazložitve.
[7]
Prim. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-92/07 z dne 15. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 46/10, in OdlUS XIX, 4), 72. točka obrazložitve, št. U-I-223/16 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 65/20, in OdlUS XXV, 7), 15. točka obrazložitve, in št. U-I-191/19 z dne 18. 5. 2023 (Uradni list RS, št. 63/23), 20. točka obrazložitve.
[8]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-191/19, 20. točka obrazložitve.
[9]
Člen 10 ZZNŠPP določa:
"V Zakonu o organiziranosti in delu v policiji (Uradni list RS, št. 15/13, 11/14, 86/15, 77/16, 77/17, 36/19, 66/19 – ZDZ, 200/20 in 172/21) se v 4. členu na koncu osmega odstavka doda besedilo: 'Ne glede na zakon, ki ureja kazenski postopek, se šteje, da je državni tožilec prevzel usmerjanje dela policije v predkazenskem postopku od trenutka, ko je bil obveščen o kaznivem dejanju.'."
[10]
Člen 16 ZZNŠPP določa:
"V Zakonu o tujcih (Uradni list RS, št. 91/21 – uradno prečiščeno besedilo in 95/21 – popr.) se v 44. členu na koncu prvega odstavka doda besedilo: 'Izpolnjevanje pogoja zadostnih sredstev za preživljanje, mesečno najmanj v višini, kolikor znaša osnovni znesek minimalnega dohodka v Republiki Sloveniji, se lahko dokazuje tudi s pisno izjavo študentovih staršev oziroma zakonitega zastopnika o tem, da ga bodo v času študija oziroma izobraževanja preživljali, če so ga starši po pravu države, katere državljan je, dolžni preživljati. Na enak način izpolnjevanje tega pogoja dokazujejo tudi tujci iz 44.a člena tega zakona.'."
[11]
Gre za 23. in 24. člen ZZNŠPP.
[12]
Gre za 19., 20., 21. in 22. člen ZZNŠPP, s katerimi se ukinjata oblika prevoza najema vozila z voznikom in plačevanje taksi prevozov preko digitalne platforme.
[13]
Gre za 27. in 28. člen ZZNŠPP, s katerim se spreminja način pregona kaznivih dejanj prisiljenja in grožnje.
[14]
Člen 9 ZZNŠPP določa:
"V Zakonu o orožju (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 85/09 in 125/21; v nadaljnjem besedilu: Zakon o orožju) se v 17.a členu v naslovu besedilo '6.a, 7. in 8.a' nadomesti z besedilom '6.a in 7.'.
V prvem odstavku se v napovednem stavku besedilo 'iz 6.a točke kategorije A, 7. točke kategorije A in 8.a točke kategorije A' nadomesti z besedilom 'iz 6.a točke kategorije A in 7. točke kategorije A'.
V prvi alineji se črta besedilo 'ali strelske organizacije, ki ima status nevladne organizacije v javnem interesu na področju obrambe'.
V tretji alineji se besedilo 'iz 6.a točke kategorije A ali 7. točke kategorije A ali 8.a točke kategorije A' nadomesti z besedilom 'iz 6.a točke kategorije A ali 7. točke kategorije A'.
V drugem odstavku se besedilo 'iz 6.a točke kategorije A, 7. točke kategorije A in 8.a točke kategorije A' nadomesti z besedilom 'iz 6.a točke kategorije A in 7. točke kategorije A'."
[15]
Člen 31 ZZNŠPP določa:
"Posameznik, ki je pridobil orožno listino za orožje iz 6.a ali 7. točke kategorije A v skladu s 17.a členom Zakona o orožju na podlagi dokazila o članstvu v strelski organizaciji, ki ima status nevladne organizacije v javnem interesu na področju obrambe, mora v enem letu po uveljavitvi tega zakona:
– pri pristojnem organu vložiti vlogo za pridobitev orožne listine za orožje iz 6.a ali 7. točke kategorije A na podlagi dokazila, da je član strelske športne organizacije, ki je članica Olimpijskega komiteja Slovenije – Združenja športnih zvez ali mednarodno in uradno priznane strelske športne zveze ob izpolnjevanju pogojev iz druge, tretje, četrte in pete alineje 17.a člena Zakona o orožju, ali
– zaprositi za izdajo dovoljenja za zbiranje orožja ali orožje odsvojiti ali pridobiti potrdilo o onesposobitvi.
Pravna oseba, ki je pridobila orožje ali dovoljenje za nabavo orožja iz 6.a ali 7. točke kategorije A po uveljavitvi Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o orožju (Uradni list RS, št. 125/21) na podlagi statusa nevladne organizacije v javnem interesu na področju obrambe, mora v enem letu po uveljavitvi tega zakona:
– pri pristojnem organu vložiti vlogo za pridobitev orožne listine za orožje iz 6.a ali 7. točke kategorije A na podlagi dokazila, da je članica strelske športne organizacije, ki je članica Olimpijskega komiteja Slovenije – Združenja športnih zvez ali mednarodno in uradno priznane strelske športne zveze, da se v okviru pravne osebe aktivno vadi za tekmovanja ali tekmuje na strelskih tekmovanjih, na katerih se uporablja orožje iz 6.a ali 7. točke kategorije A, da strelska tekmovanja priznava strelska organizacija iz prve alineje prvega odstavka 17.a člena Zakona o orožju ali mednarodno in uradno priznana strelska športna zveza in da nabavljeno orožje iz 6.a ali 7. točke kategorije A izpolnjuje pogoje, določene za strelsko disciplino, ki jo priznava mednarodno in uradno priznana strelska športna zveza, ali
– zaprositi za izdajo dovoljenja za zbiranje orožja ali orožje odsvojiti ali pridobiti potrdilo o onesposobitvi.
Posameznik, ki je pridobil orožno listino za orožje iz 8.a točke kategorije A v skladu s 17.a členom Zakona o orožju, ter pravna oseba, ki je pridobila orožje ali dovoljenje za nabavo orožja iz 8.a točke kategorije A po uveljavitvi Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o orožju (Uradni list RS, št. 125/21) na podlagi dokazila o članstvu v strelski organizaciji, ki ima status nevladne organizacije v javnem interesu na področju obrambe oziroma na podlagi dokazila o statusu nevladne organizacije v javnem interesu na področju obrambe, mora v enem letu po uveljavitvi tega zakona zaprositi za izdajo dovoljenja za zbiranje orožja ali orožje odsvojiti ali pridobiti potrdilo o onesposobitvi.
Orožje in orožna listina se odvzameta:
– posamezniku iz prvega odstavka tega člena, če ne pridobi orožne listine na podlagi prve alineje prvega odstavka tega člena, oziroma posamezniku iz prvega in tretjega odstavka tega člena, če ne zaprosi za izdajo dovoljenja za zbiranje orožja ali orožja odsvoji ali pridobi potrdila o onesposobitvi,
– pravni osebi iz drugega odstavka tega člena, če ne pridobi orožne listine iz prve alineje drugega odstavka tega člena, oziroma pravni osebi iz drugega in tretjega odstavka tega člena, če ne zaprosi za izdajo dovoljenja za zbiranje orožja ali orožja odsvoji ali pridobi potrdila o onesposobitvi."
[16]
Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-11/07 z dne 13. 12. 2007 (Uradni list RS, št. 122/07, in OdlUS XVI, 86), 13. in 14. točka obrazložitve, št. U-I-110/15, Up-568/15 z dne 1. 3. 2018 (Uradni list RS, št. 29/18), 26. do 29. točka obrazložitve, in št. U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 81/21, in OdlUS XXVI, 15), 10. točka obrazložitve.
[17]
Orožje iz 8.a točke kategorije A je polavtomatsko dolgocevno strelno orožje s centralnim vžigom naboja (tj. strelno orožje, prvotno namenjeno za streljanje z rame), ki se z zložljivim ali teleskopskim kopitom ali kopitom, ki se lahko sname brez uporabe orodja, lahko skrajša na manj kot 60 centimetrov skupne dolžine, ne da bi izgubilo funkcionalnost (prvi odstavek 3. člena ZOro-1/21).
[18]
Gre za polavtomatsko dolgocevno strelno orožje, to pomeni strelno orožje, prvotno namenjeno streljanju z ramena, ki se lahko z zložljivim ali teleskopskim kopitom ali kopitom, ki se lahko sname brez uporabe orodja, skrajša na manj kot 60 cm skupne dolžine, ne da bi izgubilo funkcionalnost (glej Prilogo I Direktive (EU) 2021/555).
[19]
Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-197/97 z dne 21. 5. 1998 (OdlUS VII, 93) navedlo, da zakonske določbe niso protiustavne samo, kadar je njihova vsebina v neskladju z Ustavo, ampak so lahko protiustavne tudi zaradi kršitev ustavnih pravil zakonodajnega postopka.
⇒
Številka:
U-I-371/22-15
Datum:
24. 4. 2025
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA MARKA ŠORLIJA K ODLOČBI ŠT.
U-I-371/22
Z DNE 2. 4. 2025
1. Strinjam se z odločitvijo in razlogi odločbe, v ločenem mnenju dodajam nekaj misli o vprašanjih zakonodajne t. i. omnibus tehnike.
2. Temeljni očitek predlagatelja je, da Zakon za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje spoštovanja pravne države (v nadaljevanju ZZNŠPP) posega v 11 drugih zakonov iz različnih pravnih področij. Takšna zakonodajna tehnika naj bi bila dopustna zgolj izjemoma v vsebinsko strogo omejenem obsegu in ob izkazanih utemeljenih razlogih, za kar pa po mnenju predlagatelja pri ZZNŠPP ne gre.
3. Omnibus pristop je zakonodajna praksa
common law
držav, ki pa se prenaša tudi v druge države. Prenos pravnih inštitutov in ureditev iz tujih pravnih sistemov praviloma zahteva prilagoditev domačemu pravnemu sistemu, saj je sicer vprašljivo, ali bo uporaba omnibus tehnike dosegla pozitiven učinek pri sprejemanju zakonodaje, to je lažji pregled in preizkus obsežne in zapletene zakonske materije. Pomanjkljiva ureditev lahko povzroči negativne posledice, kot so slabša informiranost poslancev, morebitna izključenost posameznih odborov parlamenta iz zakonodajnega postopka, nemožnost upoštevanja posameznih specifik predmeta zakonskega urejanja itd.
4. Slovenski ustavodajalec zakonodajalcu pušča široko avtonomijo pri sprejemanju zakonov. Izrecno določa le kvorum in minimalno večino za sprejemanje zakonov, upravičence za vložitev predloga zakona ter obvezno razglasitev in objavo sprejetega zakona (86., 88., 91. in 154. člen Ustave). Vse ostalo je prepuščeno Poslovniku Državnega zbora (v nadaljevanju Poslovnik), ki ga mora ta sprejeti z dvotretjinsko večino navzočih poslancev (99. člen Ustave). Državni zbor je torej gospodar postopka sprejemanja zakonov. Glede omnibus tehnike sprejemanja zakonov Ustava in Poslovnik nimata posebnih pravnih omejitev.
5. Državni zbor je omnibus tehniko doslej uporabil že večkrat, znan je primer Zakona za uravnoteženje javnih financ in Zakonov za blažitev krize COVID-19. Pri presoji teh zakonov Ustavno sodišče ni zavzelo stališča, s katerim bi se opredelilo do tehnike spreminjanja večjega števila zakonov hkrati z enim zakonom. Regulatorna avtonomija Državnega zbora, ki izhaja iz načela delitve oblasti pri sodni presoji zakonov ne dopušča uveljavljanja dodatnih omejitev zakonodajalca, ki sicer niso že določene z Ustavo.
6. Politika interventnega pristopa pri presoji ustavnosti sprejemanja "omnibus zakona" ni skladna z načelom delitve oblasti. Ustavno sodišče naj tudi ne vstopa v politično areno in posreduje v strankarskih sporih, razen kadar je poseženo v samo jedro ustavnih vrednot oziroma demokratičnega procesa oblikovanja zakonov. Razsodnik političnih nasprotij in sporov pri sprejemanju zakonodaje bo praviloma volilna skrinjica.
7. Navedeno pa ne pomeni, da omnibus tehnike sprejemanja zakonov ni mogoče nepravilno uporabiti ali zlorabiti. Če se vrnemo k vprašanju prenosa omnibus tehnike iz enih pravnih redov v druge, bi bilo mogoče pravila o tem, kdaj je takšna tehnika noveliranja veljavne zakonodaje dopustna, določiti v Poslovniku, da se takšna metoda lahko uporabi zgolj v primeru enotnosti vsebine oziroma izhodišča zakonskega urejanja, istovrstnosti predlaganih zakonskih rešitev in njihove neločljive medsebojne povezanosti. S takšno samoomejitvijo Državnega zbora – Poslovnik namreč sprejema sam Državni zbor – ne bi bilo poseženo v njegovo avtonomijo.
Marko Šorli, l.r.
Sodnik
Številka:
U-I-371/22-16
Datum:
24. 4. 2025
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. ROKA SVETLIČA K ODLOČBI ŠT.
U-I-371/22
Z DNE 2. 4. 2025
PRAVICA DO "LETA NIČ" KOT
RATIO LEGIS
1. Glasoval sem proti presoji večine, da
"
Zakon za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje spoštovanja pravne države
" ni v neskladju z Ustavo. Menim, da je zakon v nasprotju s 1. členom in prvim odstavkom 82. člena Ustave, saj je nezdružljiv s temeljnimi postulati demokratičnega sobivanja.
2. Možnost zakonodajalca, da sprejme nek zakon, se razlikuje od svobode ravnanja (
facultas agendi
), ki jo uživa zasebnik v zvezi s svojim premoženjem. Zakonodajalec s sprejemanjem splošnih in abstraktnih pravil poseže v pravni položaj pravnih subjektov, zato mora imeti za sprejem zakona
legitimen razlog
(
ratio legis
).
3. Presojani zakon je posegel v kar
devet
, med seboj vsebinsko povsem
nepovezanih
zakonov: v Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, Kazenski zakonik, Zakon o davku od dohodkov pravnih oseb, Zakon o državnem tožilstvu, Zakon o ohranjanju narave, Zakon o orožju, Zakon o organiziranosti in delu v policiji, Zakon o tujcih, Zakon o uresničevanju javnega interesa za kulturo, Zakon o prevozih v cestnem prometu in v Gradbeni zakon.
1) Kaj ima skupnega devet zakonov?
4. V odločbi beremo, da je izbira t.i. omnibus tehnike spreminjanja zakonodaje v domeni proste presoje zakonodajalca in bi bila ustavno sporna le, "če bi bila zaradi nje kršena kakšna ustavna določba, zlasti načelo jasnosti in pomenske določljivosti ter načelo pravne varnosti, ki izhajata iz načela pravne države (2. člen Ustave)."
[1]
To načelno drži, toda pri omnibus tehniki gre za formalno orodje, ki ga mora vsakokrat napolniti konkreten
ratio legis
za paketni poseg v pravno ureditev, saj brez tega ustavnosodna kontrola ni možna.
[2]
5. Pri iskanju odgovora na vprašanje, kaj je
ratio legis
presojanega zakona, je odločilno, kateri legitimni interes bi lahko povezoval teh devet zakonov. Menim, da v primeru presojanega zakona ni mogoče najti nikakršne ekonomske politike, fiskalne politike, socialne politike itd., ki bi tvorila podlago za poseg v
ravno teh devet
zakonov.
6. Edino, kar je naštetim zakonom skupno, je okoliščina, da so bili sprejeti ali spreminjani v mandatu prejšnje vlade. Na to opozarja celo predlagatelj zakona, ki že z izbiro imena opiše razlog za njegovo sprejetje, tj. odprava "škodljivih" posegov "politike".
[3]
2) Oblast nad preteklostjo
7. Zakonodajni predlog, ki je dobil podporo večine v Državnem zboru, je odraz specifičnega dojemanja demokracije, ki ga deli predlagatelj zakona. Gre za pogled, ki je že na načelni ravni nezdružljiv s pojmom demokracije (1. člen Ustave).
8. V demokratični ureditvi zakoni, ki jih sprejme Državni zbor, niso zakoni "od" večine, ki jih je izglasovala. Ne glede na to, katera večina jih je izglasovala, so zakoni (od) Republike Slovenije. Poslanci so predstavniki
vsega ljudstva
kot nosilca suverenosti (82. člen Ustave) države, zato se s sprejetjem zakona zgodi pojmovna premena, zaradi katere zakon začne svoje, od empiričnih okoliščin nastanka
neodvisno življenje
. Iz istega razloga npr. predpis, ki je sprejet soglasno, ne velja "bolj" kot tisti, ki je sprejet s tesno večino.
9. Na teoretski ravni normativni značaj zakonov najbolj jedrnato pojasni koncept
obče volje
(
volonté
generale
), ki se je izoblikoval v evropski pravni teoriji v 18. stoletju. Njegovo bistvo J. J. Rousseau zajame z doslednim razlikovanjem med
občo voljo
in
voljo vseh
(
volonté de tous
). Tudi če zakon ne bi bil sprejet z preglasovanem (opozicije), tudi če bi ga podprli vsi poslanci, to še vedno ni "njihov" zakon! Zakon je "svoj" in je s sprejetjem dobil svoje življenje, saj zavezuje vse, tudi njegove podpornike.
10. Brez koncepta obče volje ni mogoče razumeti demokracije. Če ne moremo preko predstave, da je nek zakon
od
"(škodljive) politike", ki ga je sprejela, državo potiskamo v latentno državljansko vojno. Iz takega razumevanja izhaja, da je prva naloga nove večine v parlamentu ponovna pridobitev "izgubljenih ozemelj", po možnosti celo izbojevanje dokončne zmage (enostransko razumljenega ) Dobrega nad Zlom. To je atavistično pojmovanje sobivanja,
[4]
po katerem cilj politike ni
urejanje
sobivanja, pač pa
uničenje
Zla in v toliko "končna rešitev".
11. Zato je presojani zakon popolnoma nezdružljiv z ustavno demokracijo. Je pravna operacionalizacija razumevanja sobivanja, ob katerem izgubijo svoj pomen vsi instituti, ki jih ureja Ustava v IV. poglavju (Državna ureditev). Gre za naiven, toda zato nič manj nevaren izraz zahteve po "letu nič",
[5]
ki terja odpravo sveta, ki je obstajal poprej (v jeziku nemškega idealizma:
ungetan machen
). Je (samo)razumevanje (nosilcev) oblasti, po katerem mandat oblasti ne sega le v čas sedanjosti in prihodnosti, pač pa tudi v preteklost. S sprejemanjem takih zakonov poskuša nosilec politične moči izpeljati simbolni retroaktivni državi udar in v boju za oblast zmagati tudi za nazaj.
12. Zakonodajalec ima pooblastilo, da spreminja zakonodajo, toda za to mora izkazati legitimne razloge na vsakem področju, ki ga spreminja. Če ti razlogi opravičujejo omnibus intervencijo, je ustavno sprejemljiv tudi tak pristop. Toda pravica do neobstoja prejšnjega mandata ne obstaja. Nasprotno, je protiustavna in vzpostavlja
de facto
pravno diskontinuiteto. Presojani zakon je med mandati dveh vlad v isti državi izpeljal globlji prelom, kot ga je ob svojem nastanku Republika Slovenija izpeljala
[6]
v odnosu do SFRJ.
3) Mučni
déjà vu
: "Zakon o razveljavljanju pravnih predpisov, izdanih pred 6. aprilom 1941 in med sovražnikovo okupacijo"
[7]
13. Vsako razlogovanje Ustavnega sodišča ima splošen in precedenčni značaj. Z neposegom Ustavnega sodišča v nedemokratično
formo mentis,
ki se je prebila v Državni zbor, se vzpostavlja vzorec za vse bodoče mandate. Prvi zakon vsake nove večine bo lahko sprejetje zakona o odpravi prejšnjega mandata. S tem je erodirana nepogrešljiva vloga koncepta obče volje, ki politiko že od antike dalje zavezuje občemu dobremu (
koine sympheron, bonum commune
) in omejuje interese vsakokratnega nosilca moči. Poslej bo vsak volilni uspeh na
apriorni
ravni izenačen z mandatom za implementacijo partikularnih interesov vsakokratne večine. O ustavnopravnih posledicah takega razpusta zavor in ravnovesij ni treba posebej razpravljati.
14. V civilizacijskem smislu pa je "Zakon za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje spoštovanja pravne države" mučna reminiscenca na miselnost iz časov, ko je bil sprejet "Zakon o razveljavljanju pravnih predpisov, izdanih pred 6. aprilom 1941 in med sovražnikovo okupacijo (ZRPP)".
dr. Rok Svetlič, l.r.
Sodnik
[1]
Točka 22 obrazložitve.
[2]
Če presojani zakon
nima
razloga, ne prestane testa razumnosti, ki zahteva, da "je treba razumnost razloga razumeti kot zvezo med ureditvijo in ciljem, torej kot zahtevo po stvarni povezanosti konkretne ureditve s predmetom urejanja."(odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-189/10 in št. U-I-67/16) Pojmovno je namreč nemogoče, da bi
ratio legis
krovnega omnibus zakona lahko predstavljal agregat
nepovezanih
razlogov v vsak zakon posebej. Brez nadaljnjega gre slediti stališču vlagatelja zahteve, ki jo odločba povzema v 1. točki obrazložitve, da je "takšna nomotehnična metoda (t. i. omnibus tehnika zakonodajnega noveliranja veljavne zakonodaje) dopustna zgolj v primeru enotnosti osrednje vsebine oziroma izhodišča zakonskega urejanja, istovrstnosti predlaganih zakonskih rešitev in njihove neločljive medsebojne povezanosti."
[3]
Odveč bi bilo izgubljati besede tudi v zvezi s samim poimenovanjem zakona, ki bolj kot v nomotehnično stroko sodi v družbo humornih naslovov J. Haška, kot je denimo "Politična in socialna zgodovina stranke zmernega napredka v mejah zakona".
[4]
Gre za staroveško eshatološko shemo, katere najznačilnejši predstavnik je A. Avguštin ("De Civitate Dei"), ki pa je našla utelešenje tudi v nasilnih revolucionarnih projektih 20. stoletja.
[5]
Poučen primer začenjanja iz nič preko popolnega izbrisa preteklosti je bila politika Rdečih Kmerov (https://en.wikipedia.org/wiki/Year_Zero_(political_notion)).
[6]
Člen 4 Ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije uredi režim pravne kontinuitete.
[7]
Uradni list FLRJ, št. 86/46.
⇒
Številka:
U-I-371/22-17
Datum:
28
. 04. 2025
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. RAJKA KNEZA K ODLOČBI ŠT.
U-I-371/22
Z DNE 2. 4. 2025
I.
1. Najmanj, kar bi lahko že na prvi
prima facie
ugotovili za omnibus zakonodajno tehniko, je gotovo njena neprijaznost do uporabnikov. Že v tistih  primerih, ko se spreminja posamezen zakon, moramo biti previdni pri vprašanju njegove uporabe v nekem določenem časovnem trenutku, kaj šele, če nek zakon spreminja drug zakon, in kaj šele, če spreminja številne druge zakone. Slednji je primer, ki ga imenujemo omnibus zakonodajna tehnika. Ni pravilo, pa vendarle ta zakonodajna tehnika ni tako redka, da se Ustavno sodišče z njo ne bi že soočilo. Spomnimo se na primer znamenitega ZUJF – Zakona za uravnoteženje javnih financ, ki se je spopadel z ekonomsko finančno krizo in je neposredno ali posredno spremenil 50 drugih zakonov. Spomnim lahko tudi na številne omnibus zakone v času epidemije COVID-19, kjer je zakonodajalec sprejemal zakone z imenom
ZIUZEOP
– Zakon o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo. A ta zakonodajna tehnika ni posebnost le slovenskega zakonodajalca. Npr. tudi Evropska unija je s strategijo Zelenega dogovora predvidela več kot 160 ukrepov. Pod naslovom
Fit for 55
je sprejela t. i. omnibus zakonodajni paket ter spremenila 13 obstoječih predpisov sekundarnega EU prava in uvedla še nekaj novih.
2. Omnibus tehnika v preteklosti ni bila ustavnopravno prerekana. Tudi na ravni EU mi niso znani očitki, uperjeni proti njej. Ustavno sodišče se do sedaj torej še ni izreklo o omnibus zakonodajni tehniki kot nezdružljivi z Ustavo. Ustava neposredno tega vprašanja ne ureja.
3. Ker omnibus pristop prinaša spremembe drugih predpisov, katerih značilnost je razpršenost, torej nekako kot lovke hobotnice, en zakon posega na številne druge, se pri uporabnikih ustvarja vprašanje pravilne uporabe vseh teh sprememb v nekem točno določenem trenutku. To vprašanje je sicer rešljivo s pravili javnega objavljanja vseh sprememb in s čistopisi predpisov. Želim reči, vprašanje ni nerešljivo, a gotovo ni brez vsakega vpliva na pravno varnost (2. člen Ustave). To pa tudi ni edina značilnost te zakonodajne tehnike. Ker je to
"paket zakonodaje"
, ki vključuje spremembe več zakonov ali uvajanje novih pravil na različnih področjih, vse v enem aktu, je mogoče, da spremembe vplivajo na različna – medsebojna nepovezana – področja, ne le na takšna, za katere bi lahko ugotovili, da so (tesno) povezana.
Nadalje
, omnibus pristop lahko znatno pospeši zakonodajni postopek, saj se o celotnem paketu v Državnem zboru glasuje skupaj, naenkrat. Vendar se s tem doseže učinek pritiska. Namreč, čeravno npr. kakšen (še) samostojen poslanec, kot to določa prvi odstavek 81. člena Ustave
[1]
(sic!), kakšnega ukrepa, ki se nanaša na kakšnega od drugih zakonov, ne bi podprl v primeru samostojnega postopka spremembe zakona, pa ga v omnibus zakonodajnem paketu zaradi vseh drugih ukrepov, ki pa jih podpira, podpre (kot celoto). Ni mogoče tudi izključiti svojevrstne vezane trgovine (z interesi).
[2]
Omnibus tehnika lahko zato omogoči
"skrito" vključevanje ukrepov, ker se posamezne spremembe izgubijo v množici drugih. Dodatno, če gre za obsežen dokument, lahko ta tehnika vpliva tudi na preglednost, saj je težje podrobno preučiti vse vsebine.
II.
4. Kot omenjeno, Ustavno sodišče vse doslej teh značilnosti ni opredelilo kot vprašanje protiustavnosti in vedno se je ukvarjalo le s presojo posamezne določbe omnibus zakona, ki je spremenila nek drug zakon. Tudi ni postavljalo pogoja, kot ga izpostavlja zahteva opozicijskega dela poslancev Državnega zbora, da bi morala omnibus tehnika biti uporabljena le za vprašanja, ki so medsebojno povezana. Z drugimi besedami, da bi morala obstajati otipljiva rdeča nit omnibus zakona. Primer takšnega zakona bi gotovo lahko bil ZUJF. Vendar pa smo bili soočeni tudi z omnibus zakoni, ki niso imeli nobene rdeče niti, pa Ustavno sodišče ni ugotovilo neskladja z Ustavo. Tudi ni bilo soočeno s takšnimi očitki kot v tej omenjeni zahtevi.
[3]
Tako smo na primer bili soočeni z ureditvijo, ki naj bi zaradi virusa COVID-19 upravičevala podaljšanje akreditacije visokošolskih zavodov. Ustavno sodišče se je ustavilo pri povezanosti takšnega ukrepa z nujnimi ukrepi in s tem povezanim vprašanjem dopustnosti referenduma.
[4]
Ali na primer onemogočanje aktivne legitimacije nevladnim organizacijam za sodno presojo prostorskih aktov, kar prav tako nima nobene zveze s protikovidnimi ukrepi.
[5]
Dodati je treba, kot omenjam zgoraj, da zoper te omnibus zakone niso bili dovoljeni referendumi (skladno s prvo alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave), kar še toliko bolj postavi pod vprašaj (nepovezano) vsebino. Pri teh presojah Ustavno sodišče tudi ni bilo soočeno z očitki glede omnibus tehnike, ampak zgolj z očitki, ki so se nanašali na posamezno določbo znotraj omnibus zakona. Tako je tudi pristopalo in se osredotočilo le na ustavnosodno presojo posamezne določbe.
III.
5. V tem primeru pa se zdi, da ni omnibus tehnika tisto, kar zmoti preglasovano večino v tej zadevi, temveč tema, ki jo izpodbijani zakon naslavlja. Zmoti odprava ukrepov predhodne Vlade, s tem pa, če le res nisem kaj spregledal, Ustavno sodišče znotraj omnibus tehnike res še ni bilo soočeno. Gre torej za povezavo dveh medsebojno – sicer lahko – ločenih elementov, ki pa sta v tem primeru združena; ko se torej zamenja sestava Vlade in Državnega zbora, predvsem slednjega kot zakonodajalca, in ko ta začne spreminjati sprejete zakonodajne ukrepe predhodnega zakonodajalca, se seveda ne postavi vprašanje, ali je to dovoljeno, temveč se presojajo posamične zakonodajne spremembe ter ali so te ustavno skladne. Tega ne spremeni dejstvo, da to zakonodajalec naredi z enim – omnibus – zakonom in ne s posamičnim zakoni.
6. Menim, da omnibus tehnika načelno ne seže izven meja 2. člena Ustave. Poudarjam, načelno. A tisto, kar je v tem primeru zbodlo manjšino, do neke mere pa tudi mene, je pristop oziroma način. Že naslov zakona
ex ante
obsodi ukrepe predhodnega zakonodajalca kot škodljive in to zapiše v samem naslovu omnibus zakona.
[6]
Zapisal sem, da me je to zbodlo, vendar v tem ne morem prepoznati tudi protiustavnosti. Ne strinjam se z očitkom, da Slovenija s takšnim zakonom kaže, da je "banana republika" in da se vrača v stanje nič (karkoli že to pomeni),
[7]
menim pa, da to gotovo ne pripomore k zorenju demokracije in tistih odnosov znotraj političnih akterjev v Državnem zboru, iz katerih bi bila razvidna odgovornost za prizadevanje doseganja ciljev, ki bi bili v dobro družbe. Načini medsebojnega obračunavanja med političnimi opcijami le redko dosežejo ustavno raven, čeprav je Ustavno sodišče že v t. i. odločbi "Jelinčičeve ovce"
[8]
poudarilo, da morajo nosilci oblasti medsebojno delovati spoštljivo.
[9]
7. Odločba se po enakem pristopu kot pri predhodnih odločitvah presoj posameznih določb omnibus predpisov ukvarja s presojo konkretnih določb, predvsem tiste, ki so spremenile Zakon o orožju, medtem ko pri ostalih očitki ne dosegajo ustavnopravne ravni. V tem pogledu sem odločbo lahko podprl.
8. Kot torej razberem iz stališč manjšine, ni šlo toliko za vprašanje nasprotovanja sami omnibus tehniki, temveč je bil srž v obsodbi prejšnjega zakonodajalca in poskus to uokviriti v načelo demokratičnosti. Bojim se, kot pojasnjujem zgoraj, da očitki ne sežejo preko ustavnega okvirja, vendarle pa odpirajo vprašanje nivoja kulture demokratičnega delovanja najvišjih predstavnikov oblasti, ki se je počasi tako vpila v vse njegove pore, da se pritlehnosti niti ne opazi več oziroma da takšna postane samoumevno sprejemljiva. Ampak, mar niso sami (res tudi s pomočjo ESČP standardov) odprli vrata na to pot in zdaj vsi žanjemo kar se je dolgo in vztrajno (glasno) sejalo? Kot da duha naših zgodovinskih razkolov ne znamo preseči. Politični akterji, ki bi tega lahko spreminjali med prvimi, pa – nasprotno – vodijo na tej krožni poti, ki, kot da nima nobenega izhoda. A ga ima … ampak zavedati se ga je treba in želeti biti ta sprememba. Način postopanja (kot pojasnjujem pa ne tudi sam zakon), bi lahko bil drugačen, bolj dostojanstven.
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
"Poslanci so predstavniki vsega ljudstva in niso vezani na kakršnakoli navodila." Se bojim, da je to pomembno pravilo s prakso v Državnem zboru postalo obsoletno. Naj spomnim npr. na dokazovanje pri glasovnicah, usklajena ravnanja poslanskih skupin itd.
[2]
Podobno je pri izvolitvah. Kadar poslanci volijo posameznika za opravljanje določenih funkcij, in ne gre za posamično (le eno izvolitev za en takšen položaj), je situacija drugačna, kot če gre za paket. Npr. takšna je bila situacija volitev štirih sodnikov Ustavnega sodišča leta 2017 v “paketu”, v katerem sem tudi sam bil kandidat (nisem pa vložil kandidature). Sosodnik mi je nato očital, da sem skočil na vlak, ki ga je on vlekel. O tem imam sicer svoje mnenje in se sprašujem, ali je to res, in če je, kdo je ta (namišljeni) vlak vlekel. Kakorkoli že, zaželel sem si, da ne bi bil voljen v paketu (pa četudi ne bi bil izvoljen).
[3]
Zanimivo, očitke postavljajo poslanci opozicije, ki so, ko so bili v koaliciji v Državnem zboru, sami sprejemali takšne omnibus zakone. Po njihovih današnjih očitkih bi tisti zakoni morali bili protiustavni.
[4]
Pojasnilo je, da mora zakonodajalec utemeljiti, da gre za zakon o nujnih ukrepih, pri čemer morajo razlogi v bistvenem izhajati že iz sklepa o nedopustnosti referenduma. To velja še toliko bolj tedaj, ko gre za zakon, ki s svojimi določbami posega na številna področja družbe, v postopku pred Ustavnim sodiščem pa so izpodbijane le njegove posamezne določbe oziroma posamezni ukrepi. V tem primeru je ključno, da Državni zbor in Vlada posplošeno utemeljitev sklepa o nedopustnosti referenduma na ravni zakona konkretizirata v postopku pred Ustavnim sodiščem in v okviru razlogov sklepa o nedopustnosti referenduma utemeljita nujnost izpodbijanih ukrepov. Tako v zadevi št. U-I-480/20.
[5]
Prim. zadevo št. U-I-184/20.
[6]
Zakon za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje spoštovanja pravne države.
[7]
Razprave, ko se na Ustavno sodišče obrnejo poslanci SDS, praviloma postrežejo z izvirnimi argumenti nekaterih sodnikov v – prepoznam – cilju iskanja poti do željenega rezultata. Pozornemu bralcu ločenih mnenj to gotovo ne uide (npr. v zadevah št. U-I-81/24, št. U-I-109/24).
[8]
Odločba št. Up-1128/12 z dne 14. 5. 2015, 17. točka obrazložitve: "
[…] si morajo vsi nosilci oblasti prizadevati, da se do nosilcev drugih vej oblasti obnašajo spoštljivo, kar predpostavlja, da posvečajo dolžno skrb izgrajevanju in ohranjanju kulture dostojne komunikacije, še posebej, če in ko na nosilce (drugih vej) oblasti naslavljajo kritiko zaradi njihovega delovanja na področju izvrševanja njim zaupane funkcije.
"
[9]
Ko sem se skliceval na to odločbo v odzivu na etiketiranje nekaterih sodnikov Ustavnega sodišča, da smo mafija (2019), je bil nek profesor (taisti, ki vidi v domače prostore sodnikov in ki v osrednji informativni oddaji na javni televiziji popolnoma izkrivlja, kako sodniki glasujemo v domačih foteljih, ne da bi študirali spise) v Pravni praksi kritičen. Poudarjam, nisem očital kršitve prava, opozoril sem na tisto spoštljivost znotraj nosilcev oblasti (ne govorim o vertikalnih odnosih), ki jo je izpostavilo Ustavno sodišče v citirani zadevi (zgoraj op. št. 6).  Očitno je torej citirana odločba s takšnim opozorilom v neskladju z EKČP. Ergo, vse za ceno (neomejene) svobode govora. Drugače to vendarle vidi nemško Zvezno ustavno sodišče, ki
cum grano salis
presodi, da javnim osebam prav vseh kritik brez vsakih meja res ni treba trpeti (1 BvR 1073/20). In ko se laži nagradijo z osrednjim pravniškim priznanjem zvez društev pravnikov, se vprašam, ali še res sodim na ta svet.
⇒
Številka:
U-I-371/22-18
Datum:
24. 4. 2025
ODKLONILNO LOČENO MNENJE
SODNIKA DR. DR. KLEMNA JAKLIČA
K ODLOČBI ŠT.
U-I-371/22
Z DNE 2. 4. 2025
Vsakomur svoje: o pravni kulturi in pravni državi
V tej zadevi je bilo Ustavno sodišče soočeno z vprašanjem, ali lahko vsakokratna nova zakonodajna oblast kar z enim zamahom razveljavi vse mogoče, po njenem mnenju škodljive, ukrepe prejšnje zakonodajne oblasti, četudi so se taki ukrepi nanašali na povsem različna področja zakonskega urejanja, ter to stori v enem skupnem zakonu, ki ga temu ustrezno tudi naslovi: Zakon za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje spoštovanja pravne države? Po moji oceni tak način zakonodajnega urejanja v pravni državi ni primeren in predstavlja zlorabo namena zakonodajnega urejanja. V pravni državi namreč pravila za sprejemanje zakonov veljajo z določenim namenom, med katerimi je osrednji prav ta, da se zakonodajno telo pri sprejemanju zakonov karseda poglobljeno in vsebinsko zaokroženo ukvarja s posamezno tematiko, ki jo posamezni zakon ureja. Nabrati na kup vse mogoče tematike iz vseh mogočih tematsko povsem ločenih področij in zakonov ter sprejeti en zakon o odpravi vseh domnevno škodljivih ukrepov prejšnje oblasti na teh različnih področij, pa je namenu podrobne poglobitve v tematiko vsakega od področij očitno nasprotno. Cilj razprave in urejanja se s tem odmakne od celostnega ter poglobljenega ukvarjanja z vsebino posameznega področja in postane nekaj drugega: javno utrjevanje politične resnice aktualne oblasti, torej oblastna propaganda, ki naj pred volivci političnega tekmeca prikaže kot nedemokratičnega in škodljivega, sebe pa obratno. Takšna uporaba zakonodajnega postopka predstavlja ravno zlorabo omenjenega pristnega namena zakonodajnih pravil. V pravni državi so, kot rečeno, pravila zakonodajnega postopka namenjena temu, da bi zakonodajalec zagotavljal resno, čimbolj poglobljeno in vsebinsko osredotočeno obravnavo posameznih področij. In prav zato tudi imamo različne zakone za različna področja. Uporaba zakonodajnega postopka, ki predstavlja zlorabo tega namena, je zato logično neizogibno tudi v nasprotju z načelom pravne države, ki ta namen zahteva. To ne pomeni, da tu in tam kateri od zakonov ne bi smel vsebovati tudi kakšne določbe, ki sega na katero od področij drugega zakona, še posebej če gre za zakona, ki sta tako ali drugače povezana; tu očitno ne gre za zlorabo zakonodajnega postopka in s tem kršitev načela pravne države. Nekaj povsem drugega pa je sprejeti en zakon za odpravo škodljivih posledic prejšnje oblasti na povsem različnih vsebinskih področjih, v tem primeru enajstih (sic!), s čemer nova politična večina v prvi vrsti izvaja propagando v politični tekmi. Takšna zloraba zakonodajnega postopka predstavlja neprimerno ravnanje ne le v pravno-kulturnem smislu, ampak je tudi kršitev ustavnega načela pravne države. V katerikoli resni, bolj ali manj urejeni demokratični (namesto tranzicijski) družbi, npr. v Zvezni republiki Nemčiji, si multipraktik zakonodajnega urejanja za namene politične propagande ni mogoče zamisliti. Tako pač je to v pravni (in malo drugače v nepravni) državi.
Dr. Dr. Klemen Jaklič, l.r.
(Oxford ZK, Harvard ZDA)
Sodnik