U-I-44/25
Natisni
Opravilna št.:
U-I-44/25
Datum odločitve:
15. 1. 2026
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 7/2026
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2026:U.I.44.25
Akt:
Zakon o skupnih temeljih sistema plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 95/24) (ZSTSPJS), 2. odst. 60. čl. v zvezi s Prilogo 2 (Uvrstitev funkcij v plačne razrede), 8. odst. 101. čl.
Izrek:
Drugi odstavek 60. člena v zvezi s Prilogo 2 (Uvrstitev funkcij v plačne razrede) ter osmi odstavek 101. člena Zakona o skupnih temeljih sistema plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 95/24), kolikor se nanašata na predsednika Državnega sveta in sekretarja Državnega sveta, nista v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Določanje višine plač javnih uslužbencev in funkcionarjev načeloma spada v polje proste presoje zakonodajalca.
Ureditvi o uvrstitvi vodilnih funkcij posameznih vej oblasti v plačne razrede je mogoče očitati neskladje z načelom delitve oblasti iz drugega stavka drugega odstavka 3. člena Ustave (le), če bi bile med seboj primerljive funkcije posameznih vej oblasti uvrščene bistveno različno tako, da bi bila med njimi vzpostavljena bistvena plačna nesorazmerja.
Pri ugotavljanju primerljivosti vodilnih funkcij osrednjih organov posameznih vej oblasti je treba upoštevati, da so z vidika njihovih nalog te funkcije (zlasti funkcije predsednikov) že po naravi stvari v bistvenem enake oziroma podobne, saj je vsem skupen element vodenja. Prav tako imajo vse vodilne funkcije pomembnejšo (tudi simbolno) vlogo oziroma pomen kot druge (nepoložajne) funkcije v posameznih državnih organih. Zato njihove naloge same po sebi ne morejo biti ključno oziroma samostojno merilo primerljivosti, temveč je treba upoštevati tudi ustavni položaj oziroma ustavne pristojnosti organa, ki ga vodijo. Le če bi Ustavno sodišče ugotovilo, da so z vidika pomena za delovanje države tudi oblastne funkcije teh organov v bistvenem enake, bi to utemeljevalo (bistveno) enako uvrstitev navedenih funkcij v plačne razrede.
Oblastne pristojnosti Državnega sveta so tako z vidika obsega kot z vidika pomena za delovanje države upoštevno manjše oziroma šibkejše v primerjavi z oblastnimi pristojnostmi Državnega zbora, Vlade, predsednika republike ter Vrhovnega in Ustavnega sodišča. Iz te razlike izhaja relativno manjša obremenjenost, odgovornost oziroma zahtevnost opravljanja nalog vodilnih funkcionarjev Državnega sveta v primerjavi z obremenjenostjo vodilnih funkcionarjev drugih navedenih državnih organov. Zato ni v neskladju z načelom delitve oblasti, če je funkcija predsednika Državnega sveta na plačni lestvici, ki ima 67 plačnih razredov, uvrščena za dva plačna razreda nižje, kot so uvrščene funkcije predsednikov drugih navedenih državnih organov, oziroma je funkcija sekretarja Državnega sveta uvrščena v 55. plačni razred, kar je za šest plačnih razredov nižje kot funkcija generalnega sekretarja Državnega zbora in za tri plačne razrede nižje kot funkcija generalnega sekretarja predsednika republike.
Splošno načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave terja, da zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja enako, v bistvenem različne položaje pa različno. Če zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja različno ali v bistvenem različne položaje ureja enako, mora za to obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja (ustavno dopusten razlog). Za presojo o tem, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja.
Glede na ustavni položaj in pristojnosti Državnega sveta v primerjavi z ustavnimi položaji in pristojnostmi Državnega zbora, Vlade, predsednika republike ter Vrhovnega in Ustavnega sodišča položaja predsednika Državnega sveta in sekretarja Državnega sveta z vidika določanja višine plač ni mogoče povsem enačiti s položaji predsednikov in generalnih sekretarjev drugih navedenih državnih organov. Zato zakonodajalec njihov plačni položaj lahko različno ureja.
Načelo jasnosti in pomenske določljivosti ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago. Z vidika pravne varnosti pa postane predpis sporen takrat, ko s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm ne moremo priti do njegove jasne vsebine, oziroma tedaj, ko se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti vsebine norme.
Geslo:
1.2.51.3.3 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Državni svet.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
3.4 - Splošna načela - Delitev oblasti.
4.5.51 - Ustanove - Zakonodajni organi - Državni Svet.
4.5.51.5 - Ustanove - Zakonodajni organi - Državni Svet - Razmerja z drugimi organi.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
3.12 - Splošna načela - Jasnost in natančnost pravnih določb.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 2, 3.2, 14.2, 96, Ustava [URS]
Člen 21, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤ Tiskovno sporočilo glede odločitve -
https://www.us-rs.si/sl/zadeve-in-odlocitve/odlocitve/u-i-4425?SearchTerm=U-I-44%2F25
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Državni svet Republike Slovenije
Datum vloge:
19. 3. 2025
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US34318
Dokument v PDF obliki:
U-I-44-25.pdf
244 KB
Prenesite datoteko
U-I-44-25_Odklonilno LM dr. Svetlič.pdf
194 KB
Prenesite datoteko
U-I-44/25-10
15. 1. 2026
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji 15. januarja 2026
odločilo:
Drugi odstavek 60. člena v zvezi s Prilogo 2 (Uvrstitev funkcij v plačne razrede) ter osmi odstavek 101. člena Zakona o skupnih temeljih sistema plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 95/24), kolikor se nanašata na predsednika Državnega sveta in sekretarja Državnega sveta, nista v neskladju z Ustavo.
OBRAZLOŽITEV
A.
1.
Predlagatelj vlaga zahtevo za oceno ustavnosti drugega odstavka 60. člena v zvezi s Prilogo 2 (Uvrstitev funkcij v plačne razrede) ter osmega odstavka 101. člena Zakona o skupnih temeljih sistema plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSTSPJS), kolikor se nanašata na predsednika Državnega sveta in sekretarja Državnega sveta. V zahtevi uvodoma opisuje ustavnopravni položaj Državnega sveta, funkciji predsednika in sekretarja Državnega sveta ter razvoj ureditve njunih plač pred ZSTSPJS. Glede uvrstitve predsednika Državnega sveta v 65. plačni razred in sekretarja Državnega sveta v 55. plačni razred navaja, da ji že na prvi pogled ni mogoče pripisati očitne neprimernosti določitve višine plače, ker sta ti funkciji glede na sistem plač po ZSTSPJS med najvišje uvrščenimi v javnem sektorju, plačilo za opravljanje njunega dela pa že po osnovnih plačah ni tako nizko, da bi lahko vzbudilo očiten dvom o materialni neodvisnosti funkcionarjev. Zato meni, da izpodbijana ureditev z vidika skladnosti z ustavno zahtevano neodvisnostjo Državnega sveta ni sporna.
2. Izpodbijana uvrstitev funkcij predsednika in sekretarja Državnega sveta v plačne razrede
pa naj bi bila v neskladju z načelom delitve oblasti. Predlagatelj meni, da gre pri presoji ustavne skladnosti ureditve plačnega položaja obeh poklicnih funkcionarjev Državnega sveta z načelom delitve oblasti za primerjavo ustreznosti ureditve njunega materialnega položaja z ureditvijo materialnega položaja funkcionarjev drugih dveh vej oblasti v luči primerjave plačnih razredov samih po sebi, pa tudi za primerjavo s funkcionarji zakonodajne veje oblasti. Primerjava tudi s funkcionarji Državnega zbora naj bi bila potrebna zato, ker mora tudi med Državnim svetom in Državnim zborom kot organoma iste veje oblasti delovati sistem zavor in ravnovesij, ki preprečuje, da bi se oblast skoncentrirala samo v enem od neodvisnih organov posamezne veje oblasti. Po mnenju predlagatelja je Državni svet oblastni organ, kar naj bi izhajalo tudi iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-474/18 z dne 10. 12. 2020 (Uradni list RS, št. 195/20, in OdlUS XXV, 26, 17.–19. točka obrazložitve). To naj bi pomenilo, da sta predsednik in sekretar Državnega sveta funkcionarja, ki sta nosilca oblastvene (zakonodajne) funkcije in sta zato ustavnopravno upoštevna pri primerjavi med plačnimi razredi funkcionarjev različnih vej oblasti z vidika načela delitve oblasti. Predlagatelj zatrjuje, da sta funkciji predsednika Državnega sveta in sekretarja Državnega sveta s svojimi vodstvenimi pooblastili in odgovornostmi po statusu primerljivi vodstvenim oblastvenim funkcionarjem v okviru sodne veje oblasti, ki so predsednik Ustavnega sodišča in generalni sekretar Ustavnega sodišča ter predsednik Vrhovnega sodišča in generalni sekretar Vrhovnega sodišča. V okviru izvršilne veje oblasti naj bi šlo za primerljivost v zvezi s funkcijami predsednika republike in njegovega generalnega sekretarja ter predsednika Vlade in generalnega sekretarja Vlade. V zakonodajni veji oblasti v Državnem zboru pa naj bi bila primerljiva funkcionarja predsednik Državnega zbora in generalni sekretar Državnega zbora. Vse naštete funkcije po mnenju predlagatelja pomenijo po statusu primerljive vodstvene položaje, ki zastopajo organe, skrbijo za njihovo delovanje in organizirajo poslovanje organov, s čimer je utemeljen vodstveni položaj funkcionarjev v organih in s tem v temelju enakovreden pomen v sistemu organizacije državne oblasti. Po mnenju predlagatelja primerljivost navedenih funkcionarjev po statusu izhaja najprej iz njihove vloge, ki je v temelju ta, da zagotavljajo delovanje zastopanih organov. Predlagatelj navaja, da so predsedniki kot vodje organov tudi najvišje uvrščeni funkcionarji po vrsti v okviru svojega organa, medtem ko generalni sekretarji podpirajo delovanje organov s koordinacijo in organizacijo izvajanja pristojnosti, nalog organa in pooblastil njegovih funkcionarjev ter siceršnjim vodenjem poslovanja organa. Vsi ti vodstveni funkcionarji naj bi bili še posebej izpostavljeni ter odgovorni za učinkovito, usklajeno in zakonito delovanje organov bodisi na politični bodisi na pravni ravni. Te funkcije naj bi bile povezane tudi z javnim interesom, saj so organi, ki jih zastopajo, bistvenega pomena za normalno demokratično delovanje države, njeno upravljanje in za zagotavljanje pravne države v najširšem možnem smislu. Vodijo lahko tudi pripravo strategij, usmeritev oziroma načrtov za delovanje institucij. Njihov pomen naj bi bil tudi v tem, da komunicirajo z javnostjo in zagotavljajo dostop do informacij o delu organa. Predsednikom naj bi bilo skupno, da morajo zaradi svojega delovanja uživati tudi relativno visoko stopnjo zaupanja javnosti in da imajo reprezentativno vlogo, saj predstavljajo svoje organe navzven v odnosu do drugih državnih organov ali mednarodnih subjektov. Generalnim sekretarjem in sekretarju Državnega sveta pa naj bi bilo skupno, da zagotavljajo organizacijsko, administrativno in strokovno podporo, ki omogoča nemoteno izvajanje pristojnosti, nalog in pooblastil predsednikov, funkcionarjev in organov. Predlagatelj posebej opozarja na primerljivost statusa generalnega sekretarja Državnega zbora in sekretarja Državnega sveta kot reprezentativno primerljivih funkcij znotraj iste veje oblasti, za kateri je značilno, da se pri nobeni ne zahtevajo posebni izobrazbeni pogoj, kot jih je mogoče zaslediti pri sekretarju Računskega sodišča, saj gre pri imenovanju omenjenih funkcionarjev za politično diskrecijo Državnega zbora in Državnega sveta. Oba funkcionarja naj bi imela veliko odgovornost, saj sta zadolžena za zagotavljanje nemotenega dela v zakonodajnih organih, ki jih vodita, kar navsezadnje pomeni, da imata velik vpliv na izvrševanje pristojnosti tako Državnega zbora kot Državnega sveta. Glede na ustavno ureditev in položaj vsakega posameznega organa, predvsem pa glede na pristojnosti, ki jih imata v okviru zakonodajnega postopka, naj bi bilo po mnenju predlagatelja jasno, da ima generalni sekretar Državnega zbora kljub izhodiščni, načelni primerljivosti funkcij vseeno tudi nekoliko večji obseg odgovornosti kot sekretar Državnega sveta, zaradi česar je lahko upravičena določena razlika v plači med tema dvema funkcijama.
3. Predlagatelj navaja, da pri predsednikih primerljivih državnih organov plačni razredi segajo od 65. do 67., pri čemer imajo skoraj vsi določen najvišji, 67. plačni razred, kar odraža večinoma enakopravno obravnavo v smislu plačne politike za vodilne funkcije ključnih državnih institucij. Poudarja, da le predsednik Državnega sveta izstopa s 65. razredom, kar je za dva plačna razreda nižje od drugih vodilnih funkcionarjev. Poudarja tudi, da je bila s sprejetjem ZSTSPJS funkcija predsednika Državnega sveta uvrščena za dva plačna razreda nižje, kot je uvrščena funkcija predsednika Državnega zbora, kar pomeni nazadovanje od prejšnjega plačnega sistema, saj je do sprejetja veljavne ureditve plača predsednika Državnega sveta zaostajala za plačo predsednika Državnega zbora za en plačni razred. Glede uvrstitve generalnih sekretarjev naj bi bil razpon plačnih razredov širši, in sicer od 55. do 63. plačnega razreda. Najnižje, v 55. plačni razred, je uvrščen sekretar Državnega sveta, najvišje, v 63. plačni razred, pa generalni sekretar Vlade. Predlagatelj opozarja, da se je s sprejetjem ZSTSPJS funkcija sekretarja Državnega sveta uvrstila za kar šest plačnih razredov nižje, kot je uvrščena funkcija generalnega sekretarja Državnega zbora, in za tri plačne razrede nižje, kot je uvrščena funkcija generalnega sekretarja predsednika republike.
4. Predlagatelj meni, da pri ugotavljanju ustavne skladnosti uvrstitve predsednika Državnega sveta in sekretarja Državnega sveta v plačna razreda v zvezi s tem, ali so nastala ustavno nedopustna razmerja oziroma razlike med plačnimi razredi primerljivih poklicnih funkcionarjev Državnega sveta ter vodstvenih funkcionarjev izvršilne, zakonodajne in sodne veje oblasti, ni uporabljivo oziroma zavezujoče razlogovanje iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21 z dne 1. 6. 2023 (Uradni list RS, št. 72/23), 99.–108. točka in 114.–116. točka obrazložitve, glede ustavnosti plačnih razmerij med sodniki in ministri. Ustavno sodišče naj bi se namreč v navedeni odločbi dotaknilo samo razlik med najnižje uvrščenimi predstavniki vseh treh vej oblasti in primerjalo vse oziroma najvišje nepoložajne sodniške funkcije na različnih ravneh z najnižjo uvrstitvijo zlasti funkcije poslanca in ministra v plačni razred, pri obravnavani zahtevi pa naj bi šlo za primerjavo med vodilnimi funkcionarji oblastvenih organov različnih vej oblasti, pri čemer naj bi bili položaji teh funkcionarjev bistveno bolj medsebojno podobni in pomembni v luči načela delitve oblasti, zato naj bi zahtevali strožje varstvo v smislu primerljivosti. Poleg tega naj bi bila pomembna tudi razlika, da so plačni razredi vodilnih funkcionarjev določeni fiksno, kar jih razlikuje od obravnavanih funkcionarjev v navedeni odločbi Ustavnega sodišča, ki so uvrščeni v plačne razrede v razponu.
5. Predlagatelj zatrjuje, da se plačni položaj predsednika Državnega sveta in sekretarja Državnega sveta kot nosilcev zakonodajne oblasti v ožjem in širšem pomenu z ZSTSPJS ne ureja ustrezno primerljivo z izvršilno, zakonodajno in sodno vejo oblasti, tako da bi bila zagotovljena neodvisnost Državnega sveta, s čimer se krši načelo delitve oblasti iz drugega stavka drugega odstavka 3. člena Ustave. Uvrstitev navedenih poklicnih funkcionarjev Državnega sveta naj namreč ne bi bila takšna, da bi zagotovila relativno primerljivo plačilo po statusu medsebojno primerljivih oblastvenih funkcionarjev različnih vej oblasti, tako da bi bila zagotovljena enakopravnost materialnega statusa vodilnih funkcionarjev.
Uvrstitev funkcij predsednika Državnega sveta v 65. plačni razred in sekretarja Državnega sveta v 55. plačni razred naj bi bila glede na poseben položaj Državnega sveta neskladna z vidika načela delitve oblasti, ker naj bi vzpostavljala bistvena nesorazmerja med plačnimi razredi teh dveh funkcij v primerjavi s plačnimi razredi primerljivih funkcij izvršilne, zakonodajne in sodne veje oblasti. Da ne bi bilo vzpostavljenih bistvenih nesorazmerij, bi moral biti po mnenju predlagatelja predsednik Državnega sveta uvrščen v 67. plačni razred, torej za dva plačna razreda višje kot po izpodbijani ureditvi, sekretar Državnega sveta pa bi moral biti uvrščen
vsaj v 58. plačni razred, tako da bi zaostajal za generalnim sekretarjem Državnega zbora za tri plačne razrede oziroma bi se izenačil z generalnim sekretarjem predsednika republike
. Predlagatelj poudarja, da je razlika v plačnih razredih najvišja ravno pri funkcijah predsednika Državnega sveta in sekretarja Državnega sveta v primerjavi z razliko med drugimi predsedniki in generalnimi sekretarji organov, kar tudi kaže na sistemsko anomalijo pri uvrščanju funkcij v plačne razrede in vpliva na zmanjšanje uravnoteženosti med vejami oblasti. Bistveno nesorazmerje pri uvrstitvi sekretarja Državnega sveta v 55. plačni razred naj bi bilo podano, ker naj bi bil glede na zahtevnost te funkcije in naravo dela državnega organa, ki ga zastopa, v primerjavi z drugimi generalnimi sekretarji uvrščen bistveno prenizko. Predvsem pa naj bi bilo sporno, da je glede na generalnega sekretarja Državnega zbora uvrščen za kar šest plačnih razredov nižje, čeprav zahtevnost opravljanja obeh funkcij odstopa sorazmerno v bistveno manjši meri, kot je razlika med plačnima razredoma funkcij. Predlagatelj meni, da neustrezna uvrstitev poklicnih funkcionarjev Državnega sveta v plačne razrede pomeni podcenjevanje položaja Državnega sveta kot drugega doma, s tem pa tudi neupoštevanje ustavno določene dvodomnosti in neodvisnosti tega organa.
6. Predlagatelj zatrjuje tudi neskladje izpodbijane uvrstitve funkcij predsednika Državnega sveta in sekretarja Državnega sveta v plačne razrede z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Navaja, da je funkcija predsednika Državnega sveta bistveno podobna funkcijam predsednika republike, predsednika Državnega zbora, predsednika Vlade, predsednika Ustavnega sodišča in predsednika Vrhovnega sodišča, funkcija sekretarja Državnega sveta pa funkciji generalnega sekretarja predsednika republike, generalnega sekretarja Državnega zbora, generalnega sekretarja Vlade, generalnega sekretarja Ustavnega sodišča in generalnega sekretarja Vrhovnega sodišča.
Bistvena podobnost teh oblastvenih funkcionarjev naj bi temeljila na njihovih bistveno podobnih vodstvenih nalogah in pooblastilih v okviru državne oblasti, zaradi česar naj bi imele funkcije medsebojno primerljiv položaj.
Zato bi jih moral ZSTSPJS urejati na enak način oziroma bi moral zakonodajalec za bistveno nižjo uvrstitev funkcij predsednika Državnega sveta in sekretarja Državnega sveta v primerjavi z zgoraj navedenimi funkcijami zakonodajne, izvršilne in sodne oblasti izkazati razumen in stvarno utemeljen razlog, česar pa naj ne bi storil.
7. Predlagatelj izpodbija
tudi prehodno določbo osmega odstavka 101. člena ZSTSPJS, ki za funkcionarje zakonodajne in izvršilne oblasti določa izjemo glede postopne pridobitve pravice do izplačila višje plače
, in sicer so funkcionarji, ki opravljajo ali nastopijo funkcije izvršilne oblasti (predsednik Vlade, podpredsednik Vlade, minister, državni sekretar in generalni sekretar Vlade), in funkcionarji, ki opravljajo ali nastopijo funkcije zakonodajne oblasti (predsednik Državnega zbora, podpredsednik Državnega zbora, poslanec, generalni sekretar Državnega zbora, predsednik Državnega sveta, sekretar Državnega sveta), do izteka mandatnega obdobja Državnega zbora, ki teče ob začetku uporabe tega zakona, začasno izvzeti iz povišanja plače. Predlagatelj zatrjuje neskladje izpodbijane določbe z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Meni, da bi moral zakonodajalec tudi pri prehodni ureditvi povišanja plač bistveno podobne funkcije (tj. funkcije predsednika republike, predsednika Državnega zbora, predsednika Vlade, predsednika Državnega sveta, predsednika Ustavnega sodišča in predsednika Vrhovnega sodišča oziroma funkcije generalnega sekretarja predsednika republike, generalnega sekretarja Državnega zbora, generalnega sekretarja Vlade, sekretarja Državnega sveta, generalnega sekretarja Ustavnega sodišča in generalnega sekretarja Vrhovnega sodišča) urediti na enak način, razen če bi mu različno ureditev uspelo utemeljiti z razumnimi in stvarno utemeljenimi razlogi. Predlagatelj navaja, da nikjer ni pojasnjeno, zakaj bi bilo treba pri prav vseh vodilnih funkcijah zakonodajne veje oblasti in pri vodilnih vladnih funkcijah izvršilne veje oblasti mehanizem povišanja plač zamrzniti do novega mandatnega obdobja Državnega zbora, po drugi strani pa tudi ne, zakaj taka zamrznitev ni potrebna pri vseh drugih funkcijah, torej pri predsedniku republike in njegovih funkcionarjih ter pri sodni veji oblasti in pri funkcionarjih drugih državnih organov.
8. Prehodna določba osmega odstavka 101. člena ZSTSPJS naj bi bila tudi v neskladju z načelom pravne države (2. člen Ustave), ker naj bi bila nejasna, nerazumljiva oziroma dvoumna. Po mnenju predlagatelja ni jasno, kako bo potekalo naknadno povišanje plač pri navedenih funkcionarjih. Nejasno naj bi bilo, ali bosta predsednik Državnega sveta in sekretar Državnega sveta takoj po izteku mandatne dobe Državnega zbora deležna celotnega izplačila plače po novih plačnih razredih ali pa bosta naknadno vstopila v mehanizem obročnega poviševanja plače, ki se konča s 1. 1. 2028. V zvezi z drugo možnostjo naj bi bilo prav tako nejasno, ali bi se nerealizirani (zamrznjeni) obroki povišanja pred iztekom mandatnega obdobja Državnega zbora po izteku tega obdobja pri izplačevanju nove povišane plače vsakomesečno upoštevali za naprej kot
"
dodatek
"
, ki se prišteje k stari plači po Zakonu o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11, 46/13, 50/14, 82/15, 67/17, 84/18, 204/21, 139/22 in 38/24 – v nadaljevanju ZSPJS) in novim obrokom povišanja plače, katerih datum zapade po izteku mandatnega obdobja.
9. Predlagatelj predlaga Ustavnemu sodišču, naj odloči z ugotovitveno odločbo ter določi šestmesečni uskladitveni rok in način izvršitve svoje odločbe tako, da za čas do odprave ugotovljenih protiustavnosti uredi vprašanja v zvezi z ureditvijo plač predsednika Državnega sveta in sekretarja Državnega sveta na način, da bo predsednik Državnega sveta uvrščen v 67. plačni razred in sekretar Državnega sveta v 58. plačni razred, za njuno plačo pa ne bo veljala izjema iz osmega odstavka 101. člena ZSTSPJS.
10. Državni zbor na zahtevo ni odgovoril.
11. Mnenje je poslala Vlada, ki pojasnjuje, da se je pri uvrstitvah funkcij predsednika Državnega sveta in sekretarja Državnega sveta izhajalo iz obstoječih razmerij med funkcijami, uveljavljenih z ZSPJS, ustavnega in zakonskega položaja Državnega sveta ob upoštevanju načela delitve oblasti (nepopolna dvodomnost) in njegovih pristojnosti v okviru zakonodajne veje oblasti. Poudarja, da predlagatelj protiustavnost ureditve plače funkcij v Državnem svetu utemeljuje (le) na primerjavi uvrstitev v plačne razrede, pri čemer zanemari dejstvo, da sta bila z ZSTSPJS spremenjena tudi plačna lestvica in razpon med plačnimi razredi v plačni lestvici. Razpon med plačnimi razredi je po ZSPJS znašal 4 odstotke, po ZSTSPJS pa znaša 3 odstotke, kar vpliva tudi na dejansko razmerje med vrednostjo osnovnih plač funkcionarjev, ki zasedajo posamezno funkcijo iz Priloge 2 ZSTSPJS. Vlada ocenjuje, da za 2 odstotka višja razlika v osnovni plači pri funkciji predsednika Državnega sveta (pri funkciji sekretarja Državnega sveta je razlika pri plači za 6 odstotkov nižja) ne pomeni protiustavnosti v obsegu, kot jo želi prikazati predlagatelj, niti z vidika načela delitve oblasti niti z vidika načela enakosti pred zakonom. Vlada navaja, da so po ZSTSPJS (enako kot so bile po ZSPJS) v najvišji plačni razred plačne lestvice uvrščene funkcije predsednika republike, predsednika Državnega zbora, predsednika Vlade, predsednika Ustavnega sodišča in predsednika Vrhovnega sodišča kot predsednikov najvišjih organov oblasti, in sicer izvršilne, zakonodajne in sodne veje oblasti. Poudarja, da je Državni svet sicer organ zakonodajne veje oblasti, ki pa v sistemu nepopolne dvodomnosti nima enakega položaja kot Državni zbor, kajti zakonodajno in druge funkcije sodobnega parlamenta opravlja Državni zbor, Državni svet pa ima zgolj nekatera pooblastila na področju zakonodajne funkcije in delno na nekaterih drugih področjih.
Vlada ne zanika posebnega ustavno varovanega položaja Državnega sveta, vendar meni, da to ni ključni ali edini element določitve osnovne plače oziroma uvrstitve funkcije v plačni razred. Navedeno naj bi potrjevalo tudi dejstvo, da Državni svet ni edini t. i. ustavni organ, ki ima ustavno varovani položaj (sklicuje se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-474/18, 16. točka obrazložitve), in da vsi t. i. ustavni organi nimajo funkcij predsednikov uvrščenih v najvišji plačni razred v plačni lestvici ZSTSPJS. Nasprotna razlaga bi namreč lahko privedla do zaključka, da bi morali biti tudi funkciji predsednika Računskega sodišča in varuha človekovih pravic uvrščeni v najvišji plačni razred plačne lestvice, s čimer pa bi bil po mnenju Vlade v celoti spregledan položaj dejanskih nosilcev vej oblasti. Poseben položaj funkcije predsednika Državnega sveta se sicer po mnenju Vlade v kontekstu določitve osnovne plače kaže tudi v tem, da je ta funkcija uvrščena za en plačni razred višje od funkcij predsednika Računskega sodišča in varuha človekovih pravic, ki sta po ZSTSPJS uvrščeni v 64. plačni razred.
Glede na navedeno po mnenju Vlade navedena ureditev ni neskladna z načelom enakosti, saj so v Prilogi 2 ZSTSPJS v bistvenem enake funkcije (nosilci različnih vej oblasti) uvrščene v isti plačni razred, funkcije, ki se (vsaj v določenem delu) razlikujejo, pa v nižji plačni razred, vendar še vedno ne pretirano nižji, kar bi potencialno lahko vplivalo na njihov položaj oziroma načelo delitve oblasti.
12. Glede prehodne določbe osmega odstavka 101. člena ZSTSPJS Vlada navaja, da ta določba določa odmik od sicer splošne določbe 3. točke prvega odstavka 101. člena ZSTSPJS, ki velja za vse funkcionarje in javne uslužbence, in sicer na način, da določa
"
zamik
"
izplačevanja razlike iz 1.b točke prvega odstavka 101. člena ZSTSPJS. Ta zamik traja do izteka mandatnega obdobja Državnega zbora, ki teče ob začetku uporabe ZSTSPJS. Glede na to, da se razlika tudi po splošnem pravilu izplačuje postopoma, na način (v odstotnem deležu) in v časovnih rokih, določenih v 3. točki prvega odstavka 101. člena ZSTSPJS, je po mnenju Vlade povsem jasno, do katerega odstotnega deleža te razlike bosta ob izteku mandata aktualnega Državnega zbora upravičena predsednik in sekretar Državnega sveta. Ne glede na določen zamik izplačila višje plače pri izrecno opredeljenih funkcijah je termin
"
razlika
"
enotno določen za vse funkcionarje v 1. točki prvega odstavka 101. člena ZSTSPJS. Vsaka drugačna interpretacija bi bila po mnenju Vlade v nasprotju tako z jezikovno kot tudi z namensko razlago 101. in 102. člena ZSTSPJS. Vlada pojasnjuje, da se osnovna plača funkcionarjev izvršilne in zakonodajne oblasti iz osmega odstavka 101. člena ZSTSPJS v skladu s prvim odstavkom 102. člena ZSTSPJS določa na enak način kot v primeru, ko bi funkcionar v obdobju od 1. 1. 2025 do vključno 31. 12. 2027 (na novo) nastopil funkcijo.
Vlada
prilaga izračun postopnega zvišanja plač predsednika Državnega sveta in sekretarja Državnega sveta.
Meni, da je določba jasna in določna. Prav tako naj bi bila v skladu z načelom enakosti pred zakonom, saj funkcionarja Državnega sveta delita usodo drugih funkcionarjev zakonodajne veje oblasti oziroma bi bilo v nasprotju z načelom enakosti, če bi zanju veljala drugačna ureditev kot za druge funkcionarje zakonodajne oblasti. Zamik izplačila višje plače pa po mnenju Vlade tudi ne pomeni posega v položaj funkcionarjev Državnega sveta na način, da bi zmanjševal njun pomen v ustavni ureditvi, njuno samostojnost oziroma položaj v sistemu zavor in ravnovesij oziroma v zakonodajni veji oblasti.
13. Mnenje Vlade je Ustavno sodišče poslalo predlagatelju, ki ni odgovoril.
B. – I.
Ustavni položaj Državnega sveta
14.
Državni svet ima poseben položaj v organizaciji državne oblasti. Ustava ga ureja v IV. poglavju – Državna ureditev, skupaj z Državnim zborom. V prvem odstavku 96. člena
določa, da je Državni svet zastopstvo nosilcev socialnih, gospodarskih, poklicnih in lokalnih interesov, ki ima 40 članov.
Državni svet torej ni splošen predstavniški organ. Ne zastopa interesov vseh državljanov (kot Državni zbor), temveč posamične interese družbenih skupin, ki so v njem zastopane.
[1]
Odseval naj bi družbeno strukturiranost ter pestrost interesov različnih družbenih skupin, ki imajo možnost na institucionalen način vplivati na delovanje Državnega zbora.
[2]
Državni svet je sestavljen iz predstavnikov teritorialnih (lokalnih) in predstavnikov funkcionalnih interesov.
[3]
15. Pristojnosti Državnega sveta določa 97. člen Ustave. Državni svet lahko Državnemu zboru predlaga sprejetje zakonov; zahteva od Državnega zbora, naj o že sprejetem zakonu ponovno odloča (odložilni veto); zahteva uvedbo preiskave o zadevah javnega pomena (parlamentarne preiskave) in po lastni iniciativi ali na podlagi zahteve Državnega zbora daje Državnemu zboru mnenje o vseh zadevah iz njegove pristojnosti.
V okviru svojih siceršnjih ustavnih pristojnosti sodeluje tudi pri oblikovanju stališč Republike Slovenije glede pravnih aktov in odločitev Evropske unije, predvsem na način, da Državnemu zboru daje svoje mnenje, od Vlade pa ima pravico zahtevati pojasnila in podatke v zvezi z obravnavanimi zadevami.
[4]
O položaju Državnega sveta v ustavni ureditvi, zlasti v razmerju do Državnega zbora, se je Ustavno sodišče že opredelilo.
[5]
Z vidika oblastnih funkcij, ki jih opravljajo državni organi, Državnega sveta sicer ni mogoče opredeliti kot nosilca zakonodajne, izvršilne ali sodne funkcije.
[6]
Vendar njegove pristojnosti kažejo, da gre za organ, ki deluje v okviru zakonodajne funkcije državne oblasti.
[7]
Čeprav ne sprejema zakonov, je celotno njegovo delovanje naravnano na vpliv na delovanje Državnega zbora kot zakonodajnega telesa.
Državni svet v razmerju do Državnega zbora opravlja iniciativno, suspenzivno in svetovalno funkcijo.
[8]
S tega vidika se Državni svet šteje za drugi dom slovenskega parlamenta v sistemu nepopolne dvodomnosti.
[9]
Njegova vloga pomeni korekcijski mehanizem zakonodajne oblasti Državnega zbora.
[10]
Organizacijo Državnega sveta Ustava v celoti prepušča zakonu (tretji odstavek 96. člena Ustave), določa pa, da ima Državni svet poslovnik (101. člen Ustave). Glede na to so pooblastila zakonodajalcu, kako organizirati ta organ, široka, spoštovati pa mora z Ustavo določen položaj Državnega sveta in zagotoviti izvajanje z Ustavo določenih nalog.
[11]
Zagotoviti mora, da bo Državni svet lahko samostojno in neodvisno izvrševal svoje ustavne pristojnosti, ki so v razmerju do Državnega zbora in posredno tudi do Vlade kot glavne predlagateljice zakonov pomemben del sistema zavor in ravnovesij v okviru načela delitve oblasti.
[12]
Temeljna vprašanja organizacije Državnega sveta so urejena z Zakonom o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo in 16/23 – ZDSve).
B. – II.
Presoja
drugega odstavka 60. člena ZSTSPJS v zvezi s Prilogo 2
(uvrstitvi funkcij predsednika Državnega sveta in sekretarja Državnega sveta v plačne razrede)
z vidika načela delitve oblasti
Izpodbijana ureditev
16. Predlagatelj
izpodbija drugi odstavek 60. člena
ZSTSPJS
v zvezi s Prilogo 2, ki določa, da se uvrstitev posameznih funkcij v plačne razrede določi s tem zakonom ter da so uvrstitev in razponi možnih napredovanj v višji plačni razred določeni v Prilogi 2, ki je sestavni del ZSTSPJS. V delu Priloge 2, v katerem so določeni plačni razredi funkcij zakonodajne veje oblasti (podskupina A2), je funkcija predsednika Državnega sveta uvrščena v 65. plačni razred, funkcija sekretarja Državnega sveta pa v 55. plačni razred. Predlagatelj zatrjuje, da je z navedenima uvrstitvama kršeno                           načelo delitve oblasti iz drugega stavka drugega odstavka 3. člena Ustave, ker so z uvrstitvijo nastala ustavno nedopustna razmerja oziroma bistvene razlike med plačnimi razredi predsednika Državnega sveta in sekretarja Državnega sveta ter vodilnimi funkcionarji zakonodajne, izvršilne in sodne veje oblasti. Predlagatelj izpostavlja primerjavo med plačnim razredom funkcije predsednika Državnega sveta s plačnimi razredi vodilnih funkcij sodne (predsednika Vrhovnega in Ustavnega sodišča) in izvršilne (predsednik Vlade in predsednik republike) oblasti kot tudi primerjavo s plačnim razredom vodilne funkcije zakonodajne oblasti (predsednik Državnega zbora). Meni, da bi morale biti funkcije vseh predsednikov uvrščene v (najvišji) 67. plačni razred. Prav tako naj bi nastala ustavno nedopustna razmerja oziroma bistvene razlike med plačnim razredom sekretarja Državnega sveta v primerjavi s plačnimi razredi funkcij (generalnih) sekretarjev drugih navedenih državnih organov. Predlagatelj navaja, da bi morala biti funkcija sekretarja Državnega sveta uvrščena najmanj v 58. plačni razred, kar bi bilo za tri plačne razrede nižje kot funkcija generalnega sekretarja Državnega zbora in enako kot funkcija generalnega sekretarja predsednika republike.
17. Plačna lestvica po ZSTSPJS ima 67 plačnih razredov, pri čemer razlika (razpon) med plačnimi razredi te lestvice znaša 3 odstotke.
[13]
V Prilogi 2
ZSTSPJS
je funkcija predsednika Državnega sveta uvrščena v 65. plačni razred (katerega končna vrednost bo na dan 1. 1. 2028 znašala 8.314,68 EUR), funkcije predsednika Državnega zbora, predsednika Vlade, predsednika republike ter predsednikov Vrhovnega in Ustavnega sodišča pa v 67. plačni razred (katerega končna vrednost bo na dan 1. 1. 2028 znašala 8.821,05 EUR). Razlika dva plačna razreda med navedenimi funkcijami v plačni lestvici ZSTSPJS znaša 6 odstotkov oziroma 506,37 EUR.
[14]
18. Funkcija sekretarja Državnega sveta je v Prilogi 2 ZSTSPJS uvrščena v 55. plačni razred (katerega končna vrednost bo na dan 1. 1. 2028 znašala 6.186,90 EUR), kar je za šest plačnih razredov nižje od funkcije generalnega sekretarja Državnega zbora, ki je uvrščena v 61. plačni razred (katerega končna vrednost bo na dan 1. 1. 2028 znašala 7.387,49 EUR),
[15]
in za tri plačne razrede nižje od funkcije generalnega sekretarja predsednika republike, ki je uvrščena v 58. plačni razred (
katerega končna vrednost bo na dan 1. 1. 2028 znašala
6.760,59 EUR).
[16]
Razlika tri plačne razrede med zadnje navedenima funkcijama v plačni lestvici ZSTSPJS znaša 573 EUR. Funkcija generalnega sekretarja Vlade je uvrščena v 63. plačni razred (katerega končna vrednost bo na dan 1. 1. 2028 znašala 7.837,38 EUR), funkcija generalnega sekretarja Ustavnega sodišča v 61. plačni razred in funkcija generalnega sekretarja Vrhovnega sodišča v 59. plačni razred (katerega končna vrednost bo na dan 1. 1. 2028 znašala 6.963,41 EUR). Pri uvrstitvi funkcij (generalnih) sekretarjev je torej razpon večji, in sicer od 55. do 63. plačnega razreda.
Načelo delitve oblasti pri določitvi plač vodilnih funkcij posameznih vej oblasti
19. Drugi odstavek 3. člena Ustave določa, da ima v Republiki Sloveniji oblast ljudstvo. Državljanke in državljani jo izvršujejo neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. Pri delitvi državne oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno oblast ne gre za razmerje nadrejenosti ali podrejenosti, temveč za razmerje omejevanja in sodelovanja enakovrednih vej oblasti, ki vsaka deluje v okviru lastnega položaja in lastnih pristojnosti. Izhodišče pri urejanju mehanizmov nadzora in ravnotežja med vejami oblasti mora biti ustavnopravna enakopravnost zakonodajne, izvršilne in sodne oblasti.
[17]
20. Pri tem zahteva po uravnoteženosti posameznih vej oblasti predpostavlja tudi primerljivo plačilo po statusu medsebojno primerljivih funkcionarjev različnih vej oblasti.
[18]
Tri veje oblasti morajo biti namreč enakopravne tudi glede materialnega statusa njihovih funkcionarjev.
[19]
Pri tem ne gre za zahtevo po popolni izenačenosti, temveč za relativno primerljivost.
[20]
Z vidika skladnosti z načelom delitve oblasti so lahko ustavnopravno upoštevni le tisti funkcionarji, ki so nosilci oblastvene funkcije.
[21]
21. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da spada določanje višine plač javnih uslužbencev in funkcionarjev načeloma v polje proste presoje zakonodajalca.
[22]
Prav tako je že sprejelo stališče, da je ureditvi o uvrstitvi sodniških funkcij v plačne razrede neskladje z načelom delitve oblasti iz drugega stavka drugega odstavka 3. člena Ustave mogoče očitati (le), če vzpostavlja bistvena nesorazmerja med plačnimi razredi funkcij sodnikov v primerjavi s plačnimi razredi funkcij izvršilne in zakonodajne veje oblasti.
[23]
Smiselno enako velja za uvrstitve funkcij vseh vej oblasti. Za neskladje z načelom delitve oblasti bi šlo le v primeru, če bi bile med seboj primerljive funkcije posameznih vej oblasti uvrščene bistveno različno tako, da bi bila med njimi vzpostavljena bistvena plačna nesorazmerja. To pomeni, da lahko Ustavno sodišče v plačno politiko zakonodajalca z vidika načela delitve oblasti poseže le, če so med plačnimi uvrstitvami med seboj primerljivih funkcij posameznih vej oblasti bistvena nesorazmerja.
[24]
22. Očitke o ustavno nedopustnih razmerjih med plačnim položajem predsednika Državnega sveta in sekretarja Državnega sveta ter plačnim položajem funkcionarjev (predsednikov in generalnih sekretarjev) osrednjih državnih organov različnih vej oblasti predlagatelj opira na več meril primerljivosti (umestitev ureditve Državnega sveta v Ustavo in vrstni red urejanja ustavnih državnih organov v četrtem poglavju Ustave, finančna in institucionalna avtonomija Državnega sveta, položaj predsednika Državnega sveta glede na protokolarna pravila, ustavne pristojnosti Državnega sveta v razmerju do Državnega zbora). Predvsem pa predlagatelj kot merilo primerljivosti podrobno opisuje naloge oziroma pooblastila vodilnih funkcij posameznih vej oblasti (predsednikov in (generalnih) sekretarjev) in zatrjuje, da so v bistvenem primerljivi, zato bi morale biti te funkcije tudi enako primerljivo uvrščene v plačne razrede. Predlagatelj meni, da bi morala biti zato funkcija predsednika Državnega sveta uvrščena v najvišji, 67. plačni razred, enako kot so uvrščene funkcije predsednika republike, predsednika Državnega zbora, predsednika Vlade, predsednika Ustavnega sodišča in predsednika Vrhovnega sodišča, funkcija sekretarja Državnega sveta pa namesto v 55. plačni razred vsaj v 58. plačni razred, tako da bi zaostajal za generalnim sekretarjem Državnega zbora za tri plačne razrede oziroma bi se izenačil z generalnim sekretarjem predsednika republike.
23
. Pri presoji primerljivosti vodilnih funkcij osrednjih organov posameznih vej oblasti je treba upoštevati, da so si z vidika njihovih nalog
oziroma pooblastil te funkcije
(zlasti funkcije predsednikov) že po naravi stvari v bistvenem enake oziroma podobne, saj je vsem skupen element vodenja. Prav tako imajo vse te vodilne funkcije pomembnejšo (tudi simbolno) vlogo oziroma pomen kot druge (nepoložajne) funkcije v posameznih državnih organih. Malo bolj se razlikujejo naloge (generalnih) sekretarjev (po obsegu, zahtevnosti oziroma kompleksnosti, odgovornosti), ki prav tako sodelujejo pri vodenju, kar načeloma upravičuje večje razlike med njihovimi plačami. Zato njihove naloge oziroma pooblastila sami po sebi ne morejo biti ključno oziroma samostojno merilo primerljivosti, temveč je treba upoštevati tudi ustavni položaj oziroma ustavne pristojnosti organa, ki ga vodijo.
[25]
Iz načela delitve oblasti torej ne izhaja zahteva, da bi morali biti zaradi medsebojne (relativne) primerljivosti nalog vodilnih funkcij osrednjih državnih organov predsedniki oziroma (generalni) sekretarji vseh navedenih državnih organov uvrščeni v isti plačni razred oziroma da niso utemeljene prav nobene razlike med najvišje uvrščenimi vodilnimi funkcijami vseh treh vej oblasti, temveč so njihove uvrstitve odvisne tudi od ustavnega položaja oziroma ustavnih pristojnosti organa, ki ga vodijo.
[26]
Le če bi Ustavno sodišče ugotovilo, da so z vidika pomena za delovanje države tudi oblastne funkcije teh državnih organov v bistvenem enake, bi to utemeljevalo (v bistvenem) enako uvrstitev teh funkcij državnih organov v plačne razrede.
24. Ustavno sodišče sprejema navedbe predlagatelja o relativni primerljivosti
osrednjih organov posameznih vej oblasti
, ki izhaja iz umestitve njihove ureditve v Ustavi in protokolarnih pravil, vendar imata ti dve merili bolj kot ne simbolen pomen in zato ne moreta biti odločilno merilo primerljivosti. Ustavno sodišče prav tako sprejema navedbe o primerljivih nalogah oziroma pooblastilih vodilnih funkcionarjev osrednjih organov posameznih vej oblasti. Vendar, kot je že bilo navedeno, so te naloge pri vodilnih funkcionarjih (zlasti pri predsednikih) že po naravi stvari podobne, saj vsi vodijo delovanje državnih organov. Zato tudi podobnosti nalog oziroma pooblastil vodilnih funkcionarjev posameznih vej oblasti same po sebi ne morejo biti odločilno (samostojno) merilo primerljivosti za urejanje plačnega položaja teh funkcionarjev, temveč le v zvezi z ustavnim položajem in pristojnostmi organa, ki ga vodijo.
Ustavni položaji
predsednika republike, Državnega zbora, Vlade ter Ustavnega in Vrhovnega sodišča
25. Položaj predsednika republike urejajo Ustava in nekateri področni zakoni.
[27]
Ustava v 102. členu določa, da predsednik republike predstavlja Republiko Slovenijo in je vrhovni poveljnik njenih obrambnih sil. Njegove pristojnosti so določene zlasti v 107. členu Ustave in v nekaterih drugih določbah Ustave o Državnem zboru, Vladi in sodstvu. Glede na 102. in 107. člen Ustave predsednik republike spada v izvršilno vejo oblasti.
[28]
Svoje pristojnosti iz 102. in 107. člena Ustave izvršuje z izdajanjem splošnih in abstraktnih aktov (uredbe z zakonsko močjo, odlok o razpustitvi Državnega zbora, odlok o razpisu volitev), konkretnih in posamičnih pravnih aktov ter opravljanjem materialnih dejanj. Pristojnosti predsednika republike je mogoče razdeliti v pet skupin, in sicer klasične pristojnosti (pristojnosti, ki jih predsednik republike opravlja kot predstavnik države in so določene v 102. členu Ustave), pristojnosti na zakonodajnem področju (izreka mnenje o posameznem zakonskem vprašanju, razglaša zakone, razpisuje volitve v Državni zbor, skliče sejo na novo izvoljenega Državnega zbora, zahteva sklic izredne seje Državnega zbora, izjemoma razpusti Državni zbor pred potekom mandata,
predlaga Državnemu zboru v izvolitev sodnike Ustavnega sodišča, pet članov Sodnega sveta
in na podlagi zakonov tudi druge kandidate za visoke javne funkcije), pristojnosti na izvršilnem področju (pooblastila v zvezi z imenovanjem predsednika Vlade in imenovanje državnih funkcionarjev, kadar je to določeno z zakonom), pristojnosti na področju sodstva (predlaga Državnemu zboru v izvolitev sodnike Ustavnega sodišča, pet članov Sodnega sveta, kandidate iz Republike Slovenije za sodnike mednarodnih sodišč, odloča o pomilostitvah) in izredne pristojnosti (v času izrednega stanja ali vojne začasno prevzame nekatere pristojnosti Državnega zbora).
[29]
Pristojnosti predsednika so torej številne. Čeprav so po obsegu in vsebini dokaj omejene (v formalnem pogledu nima takšnih pristojnosti, s katerimi bi lahko neposredno in odločilno vplival na oblikovanje politike in zakonodaje), jih ni mogoče označevati za simbolne ali zgolj protokolarne.
[30]
Pomembno je tudi, da se predsednik republike voli na neposrednih, splošnih in tajnih volitvah (103. člen Ustave), kar mu daje visoko stopnjo demokratične legitimnosti ter krepi njegov položaj in vlogo v organizaciji državne oblasti. Neposredna izvolitev poudarja njegovo integrativno vlogo v državi.
[31]
26. Državni zbor je nosilec ustavodajne in zakonodajne oblasti. Je splošno predstavniško telo, ki šteje 90 poslancev. Ti so izvoljeni neposredno na podlagi splošne in enake volilne pravice, s tajnim glasovanjem. Najpomembnejše pristojnosti Državnega zbora določa že Ustava, ki pa teh pristojnosti ne navaja pregledno na enem mestu, temveč v različnih določbah v povezavi z različnimi ustavnimi institucijami. Med najpomembnejšimi pristojnostmi Državnega zbora, ki jih določa že Ustava, so predvsem naslednje: spreminjanje Ustave (168. in 169. člen Ustave), sprejemanje zakonov (86., 87. in 89. člen Ustave), ratificiranje mednarodnih pogodb (86. in 153. člen Ustave), razpis zakonodajnega in ustavodajnega referenduma (90. in 170. člen Ustave), razglasitev izrednega ali vojnega stanja in odločanje o uporabi obrambnih sil (92. člen Ustave), volitve predsednika Vlade (111. člen Ustave), imenovanje ministrov (112. člen Ustave), odločanje o nezaupnici Vladi (116. člen Ustave), odločanje o zaupnici Vladi (117. člen Ustave), odločanje o interpelaciji o delu Vlade ali posameznega ministra (118. člen Ustave), vložitev obtožbe (t. i.
impeachment
) zoper predsednika države, predsednika Vlade ali ministre pred Ustavnim sodiščem (109. in 119. člen Ustave), uvedba parlamentarne preiskave o zadevah javnega pomena (93. člen Ustave), pristojnost zahtevati mnenje od predsednika republike o posameznem vprašanju (107. člen Ustave), pristojnost zahtevati mnenje od Državnega sveta o posamezni zadevi (97. člen), volitve in razrešitve sodnikov (130. in 132. člen Ustave), volitve petih članov Sodnega sveta (131. člen Ustave), imenovanje članov Računskega sodišča (151. člen Ustave), volitve ustavnih sodnikov (163. člen Ustave), odločanje o imuniteti poslancev, sodnikov in sodnikov Ustavnega sodišča (83., 134. in 167. člen Ustave) ter imenovanje guvernerja Banke Slovenije (152. člen Ustave). Državni zbor je pristojen tudi za sprejemanje državnega proračuna (148. člen Ustave).
[32]
Opravlja torej zakonodajno, volilno in nadzorno funkcijo. Na podlagi svojih pristojnosti je pooblaščen sprejemati različne odločitve, ki imajo večinoma zavezujočo pravno naravo (sprejema zakone, odloke).
27. Vlada je temeljni nosilec izvršilne veje oblasti in upravne dejavnosti.
[33]
V temeljih je položaj Vlade urejen v Ustavi (zlasti način njenega oblikovanja in njena odgovornost Državnemu zboru), podrobneje pa v ZVRS in Zakonu o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 48/09, 21/12, 47/13, 12/14, 90/14, 51/16, 36/21, 82/21, 189/21, 153/22 in 18/23 – ZDU-1). Ustava določa pristojnost Vlade, da predlaga Državnemu zboru v sprejetje zakone (88. člen Ustave), predlaga spremembo Ustave; Državnemu zboru ali predsedniku republike predlaga razglasitev vojnega ali izrednega stanja, nujne ukrepe in njihovo odpravo; predsedniku republike predlaga sprejetje uredb z zakonsko močjo med vojnim ali izrednim stanjem, v postopku ratifikacije mednarodne pogodbe predlaga Ustavnemu sodišču izrek mnenja o njeni skladnosti z Ustavo (drugi odstavek 160. člena Ustave) in sproti obvešča Državni zbor o predlogih aktov in odločitev ter o svoji dejavnosti v postopkih sprejemanja pravnih aktov in odločitev v mednarodnih organizacijah, na katere Republika Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, o čemer Državni zbor sprejema za Vlado obvezna stališča (četrti odstavek 3.a člena Ustave). Druge pristojnosti Vlade določa ZVRS. Vlada v skladu z Ustavo, zakoni in drugimi splošnimi akti Državnega zbora določa, usmerja in usklajuje izvajanje politike države. V ta namen izdaja predpise in sprejema druge pravne, politične, ekonomske, finančne, organizacijske in druge ukrepe, ki so potrebni za zagotovitev razvoja države in za urejenost razmer na vseh področjih iz pristojnosti države. Vlada prav tako predlaga Državnemu zboru v sprejetje zakone, državni proračun, nacionalne programe in druge splošne akte, s katerimi se določajo načelne in dolgoročne politične usmeritve za posamezna področja iz pristojnosti države. S proračunskim memorandumom predstavi Državnemu zboru temeljne cilje in naloge ekonomske, socialne in proračunske politike Vlade ter globalne okvire celotnih javnih financ za naslednje leto. Proračunski memorandum vsebuje tudi globalne cilje politike javnih financ za naslednja leta kot izhodišče za sestavo predloga državnega proračuna (2. člen ZVRS). Pomembne pristojnosti Vlade so tudi, da izvršuje pravice in dolžnosti, ki pripadajo Republiki Sloveniji kot ustanoviteljici zavodov, gospodarskih družb in drugih organizacij (če s posebnim zakonom ni drugače določeno) (6. člen ZVRS), zastopa Republiko Slovenijo kot pravno osebo (če glede posameznih zadev s posebnim zakonom ni drugače določeno) in upravlja nepremičnine in drugo premoženje Republike Slovenije (če glede posameznih nepremičnin s posebnim zakonom ni drugače določeno) (7. člen ZVRS). Vlada kot najvišji organ državne uprave tudi usmerja državno upravo prek ministrstev. V okviru svojih pristojnosti Vlada sprejema tudi konkretne odločitve, med katerimi so najpomembnejše imenovanja in razrešitve nekaterih pomembnih funkcionarjev (npr. državnih tožilcev)
[34]
ter odločanje v upravnih zadevah iz vladne pristojnosti. Glede na navedeno je mogoče zaključiti, da se v okviru izvršilne oblasti, katere nosilec je Vlada, najbolj neposredno izvršujejo najpomembnejše funkcije države.
[35]
28. Ustavno sodišče je najvišji organ sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
[36]
Večino pristojnosti Ustavnega sodišča določa že neposredno Ustava, ki ob tem dopušča, da se z zakonom določijo tudi druge (dodatne) pristojnosti tega organa.
[37]
V razmerju do drugih državnih organov je Ustavno sodišče samostojen in neodvisen državni organ.
[38]
V sistemu delitve oblasti je Ustavno sodišče organ sodne veje oblasti in ima v primerjavi z drugimi sodišči, ki izvršujejo sodno funkcijo, posebne pristojnosti.
[39]
Ustavno sodišče lahko med drugim razveljavi zakone, ki jih sprejema zakonodajna veja oblasti, in razveljavi ali celo odpravi predpise izvršilne veje oblasti (prvi odstavek 161. člena Ustave). Poleg tega v postopku z ustavno pritožbo odloča o kršitvah človekovih pravic in temeljnih svoboščin s posamičnimi akti državnih organov, organov lokalnih skupnosti ali nosilcev javnih pooblastil na najvišji in zadnji stopnji v državi, kar pomeni, da s tega vidika presoja ustavnost odločitev sodišč splošne in specializirane pristojnosti (šesta alineja prvega odstavka in tretji odstavek 160. člena Ustave). Odločitve in razlage Ustave, ki jih sprejme pri izvrševanju svojih pristojnosti, so pravno obvezujoče
[40]
(tudi) za vse državne organe, in ti so jih dolžni upoštevati. Glede na ustavno določene pristojnosti je tako Ustavno sodišče ključni akter v sistemu zavor in ravnovesij, saj lahko bistveno vpliva na delovanje vseh treh vej oblasti.
[41]
29.Sodstvo izvršuje sodno funkcijo.
[42]
Klasična funkcija sodišč oziroma sodnikov je razsojanje o pravicah in obveznostih posameznikov iz njihovih zasebnih razmerij ter ugotavljanje odgovornosti in izrekanje kazni za storjena kazniva dejanja. Poleg tega ima sodna oblast v sistemu delitve oblasti, kot ga je vzpostavila Ustava, določen poseben položaj, ki se odraža v močno poudarjeni vlogi nadzora, zlasti nad izvršilno oblastjo.
[43]
V sistemu delitve oblasti je sodstvo pravna oblast. Čeprav morajo vsi državni organi pri svojem delovanju spoštovati pravo, je vendarle to še posebej naloga sodne oblasti, saj prav sodstvo v konkretnih primerih zavezujoče pove, kaj je pravo. V tem smislu ima sodstvo odločilen pomen za uresničevanje načel pravne države iz 2. člena Ustave, ki v najsplošnejšem pomenijo, da je državna oblast omejena s pravom in se izvaja v skladu s pravom (t. i. vladavina prava). Sodna oblast je pogoj za učinkovito omejevanje državne oblasti, torej za delovanje države kot ustavne demokracije.
[44]
Najvišje sodišče v državi je Vrhovno sodišče (prvi odstavek 127. člena Ustave). Funkcije Vrhovnega sodišča določa ZS. Najpomembnejše funkcije Vrhovnega sodišča so sodno odločanje, ustvarjanje enotne sodne prakse, spremljanje sodne prakse meddržavnih sodišč, razvoj pravnih norm, sprejemanje načelnih pravnih mnenj o vprašanjih, pomembnih za enotno uporabo zakonov, dajanje pobud za izdajo ali spremembo zakonodaje ter določanje načina spremljanja sodne prakse na sodiščih. Na določenih področjih ima pooblastila za izvajanje funkcij za vsa sodišča, na primer na področju informatizacije, notranje revizije in dostopa do informacij javnega značaja, na drugih pa zanje opravlja le določena opravila, na primer na področju proračuna opravlja koordinacijo priprave in izvrševanja proračuna, na kadrovskem področju pa koordinira pripravo kadrovskega načrta. Predsednik Vrhovnega sodišča ima v primerjavi s predsedniki drugih sodišč poseben položaj in številne pristojnosti, ki so raztresene po različnih zakonih.
[45]
Predsednik Vrhovnega sodišča predstavlja sodstvo v javnosti, nastopa v medijih, zlasti pa zastopa tretjo vejo oblasti v razmerju do izvršilne in zakonodajne oblasti.
30. Glede na vse navedeno Državni svet za razliko od predsednika republike, Državnega zbora, Vlade ter Ustavnega in Vrhovnega sodišča nima nobenih lastnih pristojnosti, na podlagi katerih bi lahko sam sprejemal odločitve, temveč
lahko le vpliva na večino odločitev, ki jih Državni zbor sprejema v okviru svojih pristojnosti
.
[46]
Kot del zakonodajne oblasti pa nima nobenega vpliva na manj značilne in pogoste, čeprav zelo pomembne pristojnosti Državnega zbora, kot sta npr. ustavnorevizijska pristojnost in nadzorstvo nad delom Vlade.
[47]
Tudi v primerjavi z oblastnimi funkcijami Vlade so njegove oblastne funkcije bistveno manjše in za delovanje sistema državne oblasti bistveno manj pomembne kot oblastne funkcije Vlade. Prav tako ga z vidika oblastnih funkcij ni mogoče primerjati z Ustavnim sodiščem in sodstvom oziroma Vrhovnim sodiščem, ki sprejemata pravno zavezujoče odločitve tako v odnosu do posameznikov oziroma pravnih oseb kot v odnosu do oblastnih državnih organov. Tudi v primerjavi s predsednikom republike so njegove pristojnosti šibkejše, poleg tega pa ima predsednik republike upoštevno večjo simbolno vlogo v organizaciji državne oblasti, ki je ni mogoče spregledati. Z vidika oblastnih funkcij, ki jih opravljajo državni organi, Državnega sveta ni mogoče opredeliti kot nosilca zakonodajne, izvršilne ali sodne funkcije.
[48]
Njegova vloga pomeni (le) korekcijski mehanizem zakonodajne oblasti Državnega zbora.
[49]
31. Državni svet ima torej relativno šibko vlogo v sistemu organizacije državne oblasti, saj kot organ, ki deluje v okviru zakonodajne funkcije državne oblasti, nima nikakršne iniciativne ali nadzorne vloge nad Vlado in upravo ter ni neposredno vključen v odločanje v ustavodajnih, volilnih in drugih postopkih iz pristojnosti Državnega zbora, z delno izjemo zakonodajnega postopka, kjer ima Državni svet iniciativno in korektivno funkcijo. Glede na navedeno so tako z vidika obsega kot z vidika pomena za delovanje države oblastne funkcije Državnega sveta upoštevno manjše oziroma šibkejše v primerjavi z oblastnimi funkcijami
Državnega zbora, Vlade, predsednika republike ter Vrhovnega in Ustavnega sodišča
. Iz te razlike izhajajo relativno manjša obremenjenost, odgovornost oziroma zahtevnost opravljanja nalog vodilnih funkcionarjev Državnega sveta v primerjavi z obremenjenostjo vodilnih funkcionarjev drugih navedenih državnih organov. Zato ni v neskladju z načelom delitve oblasti, če je funkcija predsednika Državnega sveta na plačni lestvici, ki ima 67 plačnih razredov, uvrščena za dva plačna razreda nižje, kot so uvrščene funkcije predsednikov drugih navedenih državnih organov, oziroma je funkcija sekretarja Državnega sveta uvrščena v 55. plačni razred, kar je za šest plačnih razredov nižje kot funkcija generalnega sekretarja Državnega zbora in za tri plačne razrede nižje kot funkcija generalnega sekretarja predsednika republike. Ustavno sodišče ocenjuje, da te razlike ne pomenijo bistvenega nesorazmerja med plačnimi razredi navedenih vodilnih funkcij.
32. Glede na navedeno izpodbijani
ureditvi plačnih razmerij
med predsednikom Državnega sveta in predsedniki Državnega zbora, Vlade, Vrhovnega in Ustavnega sodišča ter predsednika republike oziroma ureditvi plačnih razmerij med sekretarjem Državnega sveta in generalnimi sekretarji drugih navedenih državnih organov ni mogoče očitati neskladja z načelom delitve oblasti iz drugega stavka drugega odstavka 3. člena Ustave.
Presoja
drugega odstavka 60. člena ZSTSPJS v zvezi s Prilogo 2
(uvrstitvi funkcij predsednika Državnega sveta in sekretarja Državnega sveta v plačne razrede) z vidika načela enakosti pred zakonom
33. Drugi odstavek 60. člena ZSTSPJS v zvezi s Prilogo 2 naj bi bil tudi v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ker sta predsednik Državnega sveta in sekretar Državnega sveta uvrščena nižje od drugih bistveno podobnih funkcionarjev izvršilne in sodne oblasti, pa tudi funkcionarjev zakonodajne oblasti, ne da bi za to obstajali utemeljeni ustavnopravni razlogi.
34.
Splošno načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave terja, da zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja enako, v bistvenem različne položaje pa različno. Če zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja različno ali v bistvenem različne položaje ureja enako, mora za to obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja (ustavno dopusten razlog).
[50]
Za presojo o tem, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja.
[51]
35.
Glede na že opisane ustavni položaj in pristojnosti Državnega sveta v primerjavi z ustavnimi položaji in pristojnostmi Državnega zbora, Vlade, predsednika republike ter Vrhovnega in Ustavnega sodišča položaja predsednika Državnega sveta in sekretarja Državnega sveta z vidika določanja višine plač ni mogoče povsem enačiti s položaji predsednikov in generalnih sekretarjev drugih navedenih državnih organov. Zato zakonodajalec njihov plačni položaj lahko različno ureja.
36. Glede na navedeno drugi odstavek 60. člena ZSTSPJS v zvezi s Prilogo 2, kolikor se nanaša na uvrstitvi funkcij predsednika Državnega sveta in sekretarja Državnega sveta v plačne razrede, ni v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
B. – III.
Presoja osmega odstavka 101. člena ZSTSPJS (prehodna določba glede postopne pridobitve pravice do višje plače)
37. Predlagatelj izpodbija tudi osmi odstavek 101. člena
ZSTSPJS
, kolikor se nanaša na predsednika Državnega sveta in sekretarja Državnega sveta. Člen 101 ZSTSPJS je prehodna določba, ki v prvem do vključno sedmem odstavku določa splošna pravila glede postopne pridobitve pravice do višje plače za funkcionarje in javne uslužbence v skladu z novimi plačnimi razredi po plačni reformi, ki je bila sprejeta konec leta 2024. Postopno zvišanje plač poteka v več obrokih poviševanja plače, in sicer v obdobju od 1. 1. 2025 do 1. 1. 2028, ko se pridobi pravica do izplačila preostanka razlike oziroma se izplača celotna vrednost novih plačnih razredov.
[52]
Izpodbijani osmi odstavek 101. člena ZSTSPJS pa določa izjemo od splošnih pravil, in sicer se ne glede na 3. točko prvega odstavka 101. člena ZSTSPJS funkcionarjem, ki opravljajo ali nastopijo funkcije izvršilne oblasti iz plačne podskupine A1 (predsednik Vlade, podpredsednik Vlade, minister, državni sekretar in generalni sekretar Vlade), in funkcionarjem, ki opravljajo ali nastopijo funkcije zakonodajne oblasti iz plačne podskupine A2 (predsednik Državnega zbora, podpredsednik Državnega zbora, poslanec, generalni sekretar Državnega zbora, predsednik Državnega sveta, sekretar Državnega sveta), do izteka mandatnega obdobja Državnega zbora, ki teče ob začetku uporabe tega zakona, ne izplačuje razlika iz 1.b) točke prvega odstavka navedenega člena oziroma četrtega odstavka 102. člena ZSTSPJS. Predsedniku Vlade, podpredsedniku Vlade, ministru, državnemu sekretarju in generalnemu sekretarju Vlade se ne izplačuje razlika iz prejšnjega stavka tudi v obdobju opravljanja tekočih poslov po prenehanju mandatnega obdobja Državnega zbora, ki teče ob začetku uporabe ZSTSPJS. Na podlagi izpodbijane določbe torej (med drugim) za predsednika Državnega sveta in sekretarja Državnega sveta velja, da se jima plača ne začne oziroma ni začela postopno zviševati s 1. 1. 2025, temveč šele po izteku mandatnega obdobja Državnega zbora, ki teče ob začetku uporabe ZSTSPJS.
38. Predlagatelj zatrjuje, da je z neutemeljenim časovnim zamikom povišanja plače predsednika Državnega sveta in sekretarja Državnega sveta protiustavno poseženo v načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ker sta ti dve funkciji brez utemeljenih ustavnopravnih razlogov obravnavani drugače kot nekatere druge bistveno podobne vodilne funkcije drugih državnih organov (predsednik republike in funkcionarji v Uradu predsednika republike, funkcionarji sodne oblasti in funkcionarji drugih državnih organov).
39. Kot je bilo že navedeno, splošno načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave terja, da zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja enako, v bistvenem različne položaje pa različno. Če zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja različno ali v bistvenem različne položaje ureja enako, mora za to obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja.
40.
Z vidika urejanja plač so vsi funkcionarji izhodiščno v enakem položaju. Z ZSTSPJS sta zakonodajna in izvršilna veja oblasti (Vlada kot predlagateljica zakona) na novo uredili sistem plač v javnem sektorju in v okviru tega določili plače tudi sebi oziroma svojim funkcionarjem. Navedeno po presoji Ustavnega sodišča pomeni ustavno dopusten razlog, da je zakonodajalec lahko izplačilo postopnega zvišanja plač različno uredil za funkcionarje zakonodajne in izvršilne veje oblasti v primerjavi z drugimi funkcionarji, ki niso (odločilno) sodelovali pri sprejemanju ureditve njihovih plač (predsednik republike in funkcionarji v Uradu predsednika republike, funkcionarji sodne oblasti in funkcionarji drugih državnih organov) oziroma si niso sami določali plač.
Zato z vidika primerjave navedenih položajev izpodbijana določba ni v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
41. Na podlagi izpodbijane ureditve so vladni funkcionarji in funkcionarji zakonodajne oblasti, ki so zakon sprejeli, upravičeni do izplačil višje plače šele po izteku mandatnega obdobja Državnega zbora, ki teče ob začetku uporabe ZSTSPJS. Predsednik Državnega sveta in sekretar Državnega sveta sta funkcionarja zakonodajne veje oblast
i,
z
ato je zakonodajalec izplačilo višje plače zanju glede ureditve časovnega zamika obračunavanja in izplačevanja višje plače lahko uredil enako kot za druge funkcionarje zakonodajne oblasti in izpodbijana določba tudi z vidika primerjave teh položajev ni v neskladju z načelom enakosti pred zakonom.
42. Izpodbijani osmi odstavek 101. člena ZSTSPJS naj bi bil tudi v neskladju z načelom pravne države iz 2. člena Ustave (načelom jasnosti in pomenske določljivosti), ker naj ne bi bilo jasno, ali bosta predsednik Državnega sveta in sekretar Državnega sveta takoj po izteku mandatne dobe sedanje sestave Državnega zbora deležna celotnega izplačila plače v skladu z novimi plačnimi razredi ali bosta naknadno vključena v sistem obročnega povišanja plače, ki se konča 1. 1. 2028.
43. Načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti vsebino in namen norme. Načelo med drugim zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno, tako da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo. To ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago. Z vidika pravne varnosti pa postane predpis sporen takrat, ko s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm ne moremo priti do njegove jasne vsebine, oziroma tedaj, ko se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti vsebine norme.
[53]
Gre za prepoved, da bi bili naslovniki pravnih norm izpostavljeni ustavnopravno nevzdržni in nesprejemljivi stopnji nepredvidljivosti in negotovosti glede pravnih posledic njihovih storitev in opustitev, ki je, upoštevaje vse okoliščine, ustavnopravno nevzdržna in nesprejemljiva. V temelju to načelo pravne države prepoveduje obstoj predpisov, ki že zaradi svoje nejasne ubeseditve v konkretnih primerih omogočajo arbitrarno delovanje javne oblasti.
[54]
44. Predlagatelj izpodbija kot nejasen prvi stavek osmega odstavka 101. člena ZSTSPJS, ki določa
, da se n
e glede na 3. točko prvega odstavka tega člena funkcionarjem, ki opravljajo ali nastopijo funkcije izvršilne oblasti iz plačne podskupine A1 (predsednik Vlade, podpredsednik Vlade, minister, državni sekretar in generalni sekretar Vlade), in funkcionarjem, ki opravljajo ali nastopijo funkcije zakonodajne oblasti iz plačne podskupine A2, do izteka mandatnega obdobja Državnega zbora, ki teče ob začetku uporabe tega zakona, ne izplačuje razlika iz 1.b) točke prvega odstavka tega člena oziroma četrtega odstavka 102. člena tega zakona. Po splošnem pravilu se razlika iz 1.b točke prvega odstavka 101. člena ZSTSPJS
[55]
tako javnim uslužbencem kot funkcionarjem izplačuje postopoma v odstotnih deležih in časovnih rokih, ki so določeni v 3. točki prvega odstavka 101. člena ZSTSPJS.
[56]
Iz nobene določbe ZSTSPJS ne izhaja, da za kakšno skupino funkcionarjev (ali javnih uslužbencev) to pravilo ne bi veljalo. Postopnost pri zviševanju plač je ena od temeljnih značilnosti plačne reforme, uvedene z ZSTSPJS. V skladu z izpodbijano določbo se v njej navedenim funkcionarjem le časovno zamakne izplačilo višje plače do izteka mandatne dobe sedanje sestave Državnega zbora na način, da bodo takrat prejeli plačo v višini, v kateri bodo zajeta vsa do takrat izvedena povišanja. To pomeni, da bodo ti funkcionarji takrat upravičeni do plače v takšni višini, kot bi jo na tej funkciji prejeli, če ne bi bilo omejitve iz prvega stavka prvega odstavka 101. člena ZSTSPJS, kar vse izhaja tudi iz mnenja Vlade.
[57]
45. Glede na navedeno prvi stavek osmega odstavka 101. člena ZSTSPJS ni v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti iz 2. člena Ustave.
C.
46. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS
in
druge alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi
: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, mag. Nina Betetto, dr. Primož Gorkič, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Rok Svetlič in dr. Katja Šugman Stubbs.
Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Svetlič, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
dr. Rok Čeferin
Predsednik
[1]
Odločba Ustavnega sodišča št. Up-1033/17 z dne 30. 11. 2017 (Uradni list RS, št. 72/17, in OdlUS XXII, 33), 8. točka obrazložitve.
[2]
F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc, Ustavno pravo, druga, spremenjena in dopolnjena izdaja, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2018, str. 446.
[3]
Prav tam, str. 447. Sestavljajo ga štirje predstavniki delodajalcev, štirje predstavniki delojemalcev, štirje predstavniki kmetov, obrtnikov in samostojnih poklicev, šest predstavnikov negospodarskih dejavnosti in dvaindvajset predstavnikov lokalnih interesov (drugi odstavek 96. člena Ustave). Zaradi posebnosti Državnega sveta je zakonodajalec uredil volilni sistem, ki je drugačen kot pri volitvah v Državni zbor. Uzakonil je posredne volitve, na katerih imajo pomembno vlogo interesne organizacije, v katere se združujejo posamezniki oziroma člani družbenih skupin, ki so zastopane v Državnem svetu. Tudi volilna pravica ima pri volitvah v Državni svet posebne značilnosti. Imajo jo zgolj tisti posamezniki, ki so člani interesnih skupin, zastopanih v Državnem svetu (glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-1033/17, 8. točka obrazložitve).
[4]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-17/11 z dne 18. 10. 2012 (Uradni list RS, št. 87/12, in OdlUS XIX, 38), 11. točka obrazložitve.
[5]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-332/05 z dne 4. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 94/07, in OdlUS XVI, 73).
[6]
F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc, nav. delo, str. 446. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-U-474/18, 19. točka obrazložitve.
[7]
Prav tam. F. Grad, I. Kaučič, C. Ribičič, I. Kristan, Državna ureditev Slovenije, tretja, spremenjena in dopolnjena izdaja, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 1999, str. 132.
[8]
Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-474/18, 19. točka obrazložitve, in št. U-I-332/05, 4. točka obrazložitve.
[9]
Po ustavnopravni teoriji se šteje za dvodomno vsaka ureditev, v kateri delujeta na področju zakonodajne funkcije dva organa, ne glede na to, kakšno razmerje je med njima. F. Grad, Parlament in vlada, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2000, str. 141 in 251. Glej tudi F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc, nav. delo, str. 387. Glej tudi odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-474/18, 19. točka obrazložitve, in št. U-I-295/07 z dne 22. 10. 2008 (Uradni list RS, št. 105/08, in OdlUS XVII, 56), 10. in 11. točka obrazložitve.
[10]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-295/07, 10. in 11. točka obrazložitve.
[11]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-332/05, 4. točka obrazložitve.
[12]
Prav tam in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-474/18, 19. točka obrazložitve.
[13]
Plačna lestvica po ZSPJS je imela od junija 2024 dalje 66 plačnih razredov, pri čemer je razpon med njimi znašal 4 odstotke.
[14]
Priloga 3 ZSPJS je funkcijo predsednika Državnega sveta uvrščala v 65. plačni razred (katerega vrednost je na dan 31. 12. 2024 znašala 5.853,71 EUR), funkcije predsednika republike, predsednika Državnega zbora, predsednika Vlade ter predsednikov Ustavnega in Vrhovnega sodišča pa v 66. plačni razred (katerega vrednost je na dan 31. 12. 2024 znašala 6.087,86 EUR). Funkcija predsednika Državnega sveta je bila torej uvrščena za en plačni razred nižje od drugih vodilnih funkcij zakonodajne, izvršilne in sodne oblasti, pri čemer je razlika en plačni razred med navedenimi funkcijami v plačni lestvici ZSPJS znašala 4 odstotke (234,15 EUR).
[15]
Razlika šest plačnih razredov med navedenima funkcijama v plačni lestvici ZSTSPJS pomeni 18 odstotkov oziroma 1.200,58 EUR.
[16]
Funkcija sekretarja Državnega sveta je bila po ZSPJS uvrščena v 55. plačni razred (katerega vrednost je na dan 31. 12. 2024 znašala 3.954,56 EUR), kar je bilo za šest plačnih razredov nižje od funkcije generalnega sekretarja Državnega zbora, ki je bila uvrščena v 61. plačni razred (katerega vrednost je na dan 31. 12. 2024 znašala 5.003,77 EUR) in za tri plačne razrede nižje od funkcije generalnega sekretarja predsednika republike, ki je bila uvrščena v 58. plačni razred (katerega vrednost je na dan 31. 12. 2024 znašala 4.448,35 EUR). Razlika tri plačne razrede med zadnje navedenima funkcijama je v plačni lestvici ZSPJS pomenila 493,79 EUR.
[17]
Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-159/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 120/08, in OdlUS XVII, 71), 24. točka obrazložitve, in št. U-I-474/18, 18. točka obrazložitve. Tako tudi F. Grad, I. Kaučič, C. Ribičič, I. Kristan, nav. delo, str. 38: "Načelo delitve oblasti se nanaša na horizontalna razmerja med državnimi organi, torej na razmerja med organi, ki opravljajo različne funkcije državne oblasti na enakem rangu, ne pa na razmerja med državnimi organi višjega in nižjega nivoja."
[18]
Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 1/07, in OdlUS XV, 84), 80. točka obrazložitve, št. U-I-159/08, 28. točka obrazložitve, in št. U-I-772/21, 87. točka obrazložitve.
[19]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-159/08, 28. točka obrazložitve.
[20]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-772/21, 87. točka obrazložitve. Prim. tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-159/08, 29. točka obrazložitve.
[21]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-772/21, 85. točka obrazložitve.
[22]
Prav tam, 60. točka obrazložitve.
[23]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-15/14 z dne 26. 3. 2015 (Uradni list RS, št. 24/15), 19. točka obrazložitve.
[24]
Ko je Ustavno sodišče presojalo uvrstitev plač sodnikov, je presodilo, da ureditev, po kateri najvišje uvrščeni nepoložajni sodniški funkciji (vrhovni sodnik svetnik in vrhovni sodnik) le za en oziroma dva plačna razreda zaostajata za najnižje uvrščenim ministrom oziroma za tri ali štiri plačne razrede za najvišje uvrščenim ministrom, ustreza zahtevam po primerljivosti in taki ureditvi posledično ni mogoče očitati neskladja z načelom delitve oblasti (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-772/21, 116. in 117. točka obrazložitve).
[25]
Podobne pristojnosti imata npr. tudi predsednik Računskega sodišča in varuh človekovih pravic, ki sta prav tako vodilni funkciji v ustavnih organih, pa to ne pomeni, da bi morali biti ti dve funkciji uvrščeni v najvišji plačni razred.
[26]
Ne nazadnje takšno razumevanje izhaja tudi iz navedb predlagatelja, ki primerljivost funkcij predsednika Državnega sveta in sekretarja Državnega sveta povezuje z ustavnim položajem Državnega sveta (njegovo institucionalno in finančno avtonomijo, umestitvijo v Ustavi ipd.).
[27]
Npr. Zakon o obrambi (Uradni list RS, št. 103/04 – uradno prečiščeno besedilo, 95/15 in 139/20 – ZObr), Zakon o varuhu človekovih pravic (Uradni list RS, št. 69/17 – uradno prečiščeno besedilo – ZVarCP), Zakon o zunanjih zadevah (Uradni list RS, št. 113/03 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 108/09 in 31/15 in 112/25 – ZZZ-1), Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS) in še nekateri drugi.
[28]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-57/06 z dne 29. 3. 2007 (Uradni list RS, št. 33/07, in OdlUS XVI, 22), 29. točka obrazložitve.
[29]
Glej 92. in 108. člen Ustave. Glej tudi
F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc
, nav. delo, str. 481–492.
[30]
Primerjaj prav tam, str. 481.
[31]
Prav tam, str. 471.
[32]
Pristojnost Državnega zbora za sprejemanje državnega proračuna je izrecno določena v 107. členu Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10, 80/13, 38/17, 46/20, 111/21, 58/23 in 35/24 – v nadaljevanju PoDZ-1). Glej tudi 155.–168. člen PoDZ-1.
[33]
Vlada Republike Slovenije je organ izvršilne oblasti in najvišji organ državne uprave Republike Slovenije (1. člen Zakona o Vladi Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 24/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 8/12, 21/13, 65/14, 55/17 in 163/22 – v nadaljevanju ZVRS).
[34]
Prvi odstavek 34. člena Zakona o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 58/11, 47/12, 19/15, 36/19, 139/20 in 54/21 in 100/25 – ZDT-1).
[35]
F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc, nav. delo, str. 500.
[36]
Prvi odstavek 1. člena ZUstS.
[37]
Po tretjem odstavku 82. člena, 109. in 119. členu ter prvem in drugem odstavku 160. člena Ustave Ustavno sodišče odloča o:
– skladnosti zakonov z Ustavo;
– skladnosti zakonov in drugih predpisov z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in s splošnimi načeli mednarodnega prava;
– skladnosti podzakonskih predpisov z Ustavo in zakoni;
– skladnosti predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni;
– skladnosti splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, z Ustavo, zakoni in podzakonskimi predpisi;
– ustavnih pritožbah zaradi kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin s posamičnimi akti;
– sporih glede pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi ter med samimi lokalnimi skupnostmi;
– sporih glede pristojnosti med sodišči in drugimi državnimi organi;
– sporih glede pristojnosti med Državnim zborom, predsednikom republike in Vlado;
– protiustavnosti aktov in delovanja političnih strank;
– pritožbah proti odločitvam Državnega zbora o potrditvi poslanskih mandatov;
– obtožbi zoper predsednika republike, predsednika Vlade in ministre;
– skladnosti mednarodne pogodbe z Ustavo v postopku njene ratifikacije.
[38]
Ta ustavni položaj je izrecno opredeljen tudi v drugem odstavku 1. člena ZUstS.
[39]
Tako odločba Ustavnega sodišča št. U-I-163/99 z dne 23. 9. 1999 (Uradni list RS, št. 80/99, in OdlUS VIII, 209), 9. točka obrazložitve. Zato se v pravni teoriji navaja, da je v skladu z načelom delitve oblasti sicer organ sodne veje oblasti, čeprav ga njegove ustavne pristojnosti in položaj v veliki meri izvzemajo iz klasične trojne delitve oblasti; Ustava ga zato ne ureja v poglavju o državni ureditvi in tudi ne v podpoglavju o sodstvu, temveč mu namenja posebno poglavje. F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc, nav. delo, str. 594–595.
[40]
Tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-163/99, 9. točka obrazložitve.
[41]
Primerjaj odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-159/08, 25. točka obrazložitve, in št. U-II-2/09 z dne 9. 11. 2009 (Uradni list RS, št. 91/09, in OdlUS XVIII, 50), 10. točka obrazložitve.
[42]
Sodno oblast izvajajo v Republiki Sloveniji sodniki na sodiščih s splošno pristojnostjo in specializiranih sodiščih (97. člen Zakona o sodiščih, Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 96/09, 33/11, 63/13, 17/15 in 104/20 – v nadaljevanju ZS).
[43]
Več o tem v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-159/08, 25. točka obrazložitve.
[44]
Glej prav tam, 26. in 27. točka obrazložitve odločbe. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/19 z dne 7. 1. 2021 (Uradni list RS, št. 22/21, in OdlUS XXVI, 1), 67. točka obrazložitve.
[45]
Med drugim na sodiščih vseh stopenj nadzoruje opravljanje zadev sodne uprave, od Sodnega sveta zahteva oblikovanje mnenja o določenih vprašanjih, se lahko na povabilo Sodnega sveta udeleži njegove seje in na njej razpravlja ter postavlja vprašanja kandidatom za predsednike sodišč, je pobudnik disciplinskega postopka zoper posameznega sodnika, ne glede na to, ali gre za vrhovnega sodnika ali sodnika, ki sodniško funkcijo opravlja na sodišču nižje stopnje, lahko sodniku izreče suspenz, poda lahko zahtevo za obravnavo zadeve pred komisijo za etiko in integriteto, s soglasjem ministra za pravosodje po predhodnem mnenju predsednika sodišča določi število sodniških mest na posameznem sodišču ter specializiranih oddelkih, določi število sodnikov porotnikov pri posameznem sodišču, s soglasjem Sodnega sveta sprejme politiko zaznavanja in obvladovanja korupcijskih tveganj, skupaj s Sodnim svetom in ministrom za pravosodje na sestankih s predsedniki sodišč obravnava predloge in realizacijo sprejetih letnih programov dela, odloča o zahtevah za pregled poslovanja sodišča v določeni zadevi, v primeru naravnih in drugih nesreč odredi posebne ukrepe za nemoteno delovanje sodstva, odloča o predlogih za dopustitev kontrole pisem in drugih pošiljk ter predlogih za nadzorovanje in snemanje telekomunikacij in nadzorovanje telekomunikacij z izpisom telekomunikacijskega prometa ter sklicuje občne seje Vrhovnega sodišča. Podrobneje glej zlasti ZS, Zakon o sodniški službi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 91/09, 33/11, 46/13, 63/13, 69/13 – popr., 17/15 in 76/23 – ZSS) in Zakon o Sodnem svetu (Uradni list RS, št. 23/17 – ZSSve).
[46]
Primerjaj F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc, nav. delo, str. 449.
[47]
Prav tam.
[48]
Prav tam, str.
446.
Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-474/18, 19. točka obrazložitve
.
[49]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-474/18, 19. točka obrazložitve.
[50]
Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-512/18 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 8), 10. točka obrazložitve.
[51]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-110/16 z dne 12. 3. 2020 (Uradni list RS, št. 47/20, in OdlUS XXV, 2), 41. točka obrazložitve.
[52]
Prvi do sedmi odstavek 101. člena ZSTSPJS določajo:
"(1) Funkcionarji in javni uslužbenci pridobijo pravico do izplačila višje plače v skladu s plačnim razredom, v katerega se uvrstijo na podlagi 97. in 100. člena tega zakona, postopno, in sicer na naslednji način:
1. določitev razlike:
a) za javne uslužbence se ugotovi razlika med vrednostjo plačnega razreda, v katerega se uvrstijo na dan 1. januarja 2025, in vrednostjo plačnega razreda, v katerega so ali bi bili na podlagi drugega in tretjega odstavka 96. člena tega zakona na istem delovnem mestu uvrščeni na dan 31. decembra 2024, oziroma vrednostjo minimalne plače za leto 2024 pri tistih javnih uslužbencih, ki na dan 31. decembra 2024 prejemajo razliko do minimalne plače,
b) za funkcionarje se ugotovi razlika med vrednostjo plačnega razreda, v katerega se uvrstijo na dan 1. januarja 2025, in vrednostjo plačnega razreda, v katerega so bili na isti funkciji uvrščeni na dan 31. decembra 2024,
c) za sodnike in državne tožilce ter državne pravobranilce in pomočnike državnih pravobranilcev, ki do poteka mandata nadaljujejo delo kot višji državni odvetniki in državni odvetniki, se ugotovi razlika med vrednostjo plačnega razreda, v katerega se uvrstijo na dan 1. januarja 2025, in vrednostjo osnovne plače, ki jo na isti funkciji prejemajo na dan 31. decembra 2024,
č) za javne uslužbence in funkcionarje, ki so napoteni na delo v tujino, se ugotovi razlika med vrednostjo osnovne plače na dan 1. januarja 2025 in vrednostjo osnovne plače na istem delovnem mestu ali funkciji na dan 31. decembra 2024,
d) za funkcionarja, ki je imenovan na funkcijo ministra podpredsednika vlade, se ugotovi razlika med vrednostjo plačnega razreda, v katerega se uvrsti na dan 1. januarja 2025, in vrednostjo 65. plačnega razreda na dan 31. decembra 2024, za funkcionarja, ki je imenovan na funkcijo predsednika sveta samoupravne narodne skupnosti, pa se ugotovi razlika med vrednostjo plačnega razreda, v katerega se uvrsti na dan 1. januarja 2025, in vrednostjo 53. plačnega razreda na dan 31. decembra 2024,
e) za javnega uslužbenca, ki ima na dan 31. decembra 2024 določeno plačo v skladu s 14. členom ZSPJS, se ugotovi razlika med vrednostjo plačnega razreda, v katerega se uvrsti na dan 1. januarja 2025, in vrednostjo plačnega razreda, v katerega bi bil uvrščen na dan 31. decembra 2024, brez zmanjšanja osnovne plače v skladu s 14. členom ZSPJS,
f) za pripravnike, ki imajo na dan 31. decembra 2024 določeno plačo v skladu z 9.a členom ZSPJS, se ugotovi razlika med vrednostjo plačnega razreda, v katerega se uvrstijo na dan 1. januarja 2025, in vrednostjo izhodiščnega plačnega razreda delovnega mesta ali naziva na dan 31. decembra 2024, znižanega za štiri plačne razrede;
2. s 1. januarjem 2025 javni uslužbenci pridobijo pravico do izplačila celotnega zneska do vrednosti minimalne plače za leto 2025;
3. razlika iz 1. točke tega odstavka oziroma v primeru 2. točke tega odstavka razlika med vrednostjo plačnega razreda, v katerega se uvrstijo na dan 1. januarja 2025, in minimalno plačo za leto 2025 se izplača na naslednji način:
a) s 1. januarjem 2025 pridobijo pravico do izplačila 12 odstotkov razlike, vendar ne manj kot 100 evrov; če razlika ne dosega 100 evrov, se izplača v celoti,
b) s 1. oktobrom 2025 pridobijo pravico do izplačila 12 odstotkov razlike, vendar ne manj kot 100 evrov; če preostanek razlike ne dosega 100 evrov, se izplača v celoti,
c) s 1. junijem 2026 pridobijo pravico do izplačila 12 odstotkov razlike, vendar ne manj kot 70 evrov; če preostanek razlike ne dosega 70 evrov, se izplača v celoti,
č) s 1. decembrom 2026 pridobijo pravico do izplačila 15 odstotkov razlike, vendar ne manj kot 50 evrov; če preostanek razlike ne dosega 50 evrov, se izplača v celoti,
d) s 1. julijem 2027 pridobijo pravico do izplačila 15 odstotkov razlike, vendar ne manj kot 100 evrov; če preostanek razlike ne dosega 100 evrov, se izplača v celoti,
e) s 1. januarjem 2028 pridobijo pravico do izplačila preostanka razlike.
(2) Z dnem, ko javni uslužbenec pridobi pravico do izplačila celotne razlike iz prejšnjega odstavka, pridobi pravico do izplačila osnovne plače v vrednosti plačnega razreda, v katerega je uvrščen, v skladu s plačno lestvico, veljavno na dan pridobitve pravice do izplačila celotne razlike.
(3) Osnovna plača javnega uslužbenca in funkcionarja v obdobju od 1. januarja 2025 do vključno 31. decembra 2027 predstavlja seštevek vrednosti plačnega razreda, v katerega je bil ali bi bil na podlagi drugega in tretjega odstavka 96. člena tega zakona javni uslužbenec oziroma funkcionar uvrščen na dan 31. decembra 2024, dela razlike, ki jo postopno prejema v skladu s prvim odstavkom tega člena, in morebitne vrednosti uskladitve v skladu s 104. členom tega zakona.
(4) Za namen izračuna razlike iz tega člena in osnovne plače v obdobju od 1. januarja 2025 do 31. decembra 2027 se pripravnikom določi plačni razred na dan 31. decembra 2024 z odbitkom štirih plačnih razredov, javnim uslužbencem, ki imajo na dan 31. decembra 2024 določeno plačo v skladu s 14. členom ZSPJS, pa se plačni razred na dan 31. decembra 2024 določi brez zmanjšanja osnovne plače v skladu s 14. členom ZSPJS.
(5) Osnovna plača sodnikov in državnih tožilcev ter državnih pravobranilcev in pomočnikov državnih pravobranilcev, ki do poteka mandata nadaljujejo delo kot višji državni odvetniki in državni odvetniki, predstavlja seštevek vrednosti osnovne plače, ki jo prejemajo na dan 31. decembra 2024, dela razlike, ki jo postopno prejemajo skladno s prvim odstavkom tega člena, in morebitne vrednosti uskladitve v skladu s 104. členom tega zakona.
(6) Osnovna plača javnih uslužbencev in funkcionarjev, ki so napoteni na delo v tujino, predstavlja seštevek vrednosti nominalne osnove za delo v tujini, veljavne na dan 31. decembra 2024, pomnožene z vsakokratno veljavnim indeksom življenjskih stroškov, skladno z uredbo, ki ureja plače in druge prejemke javnih uslužbencev za delo v tujini, dela razlike, ki jo postopno prejemajo v skladu s prvim odstavkom tega člena, in morebitne vrednosti uskladitve v skladu s 104. členom tega zakona.
(7) Za izračun razlike iz tega člena se uporabljata plačna lestvica, ki se uporablja na dan 31. decembra 2024, in plačna lestvica, ki velja na dan 1. januarja 2025."
[53]
Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-75/21 z dne 3. 10. 2024 (Uradni list RS, št. 96/24), 31. točka obrazložitve, št. U-I-33/23 z dne 16. 5. 2024 (Uradni list RS, št. 47/24), 74. in 75. točka obrazložitve, in št. U-I-130/22 z dne 21. 3. 2024 (Uradni list RS, št. 30/24), 33. točka obrazložitve.
[54]
Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-33/23, 75. točka obrazložitve, in št. U-I-49/17, U-I-98/17 z dne 28. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 30/19, in OdlUS XXIV, 2), 18. točka obrazložitve.
[55]
Glej opombo 52.
[56]
Prav tam.
[57]
Vlada prilaga konkreten izračun postopnega povišanja plače predsednika Državnega sveta in sekretarja Državnega sveta v skladu s 3. točko prvega odstavka 101. člena ZSTSPJS.
⇒
U-I-44/25-11
22. 1. 2026
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. ROKA
SVETLIČA K ODLOČBI ŠT.
U-I-44/25
Z DNE 15. 1. 2026
ZA EN CENT NIŽJA PLAČA
(Položaj predsednika Državnega sveta)
1. Nisem mogel podpreti te odločbe, v kateri Ustavno sodišče ugotovi, da ni v nasprotju z Ustavo ureditev, na osnovi katerega ima
le
predsednik Državnega sveta (in njegov sekretar)
nižjo
plačo v primerjavi s
predsednikom republike, predsednikom Državnega zbora, predsednikom Vlade, predsednikom Ustavnega sodišča in predsednikom Vrhovnega sodišča.
2. Državni svet, ki je vložil zahtevo za oceno ustavnosti, uvodoma opozarja, da se zaveda, da je plača predsednika Državnega zbora, tudi taka kot je, med najvišjimi v državi. Zato glede gmotne podlage za neodvisno delo njegovega predsednika nima ustavnopravnih pomislekov. Meni pa, da je plačno razlikovanje, ki izmed vseh organov, ki tvorijo
sistem delitve oblasti
, zadeva
zgolj
[1]
predsednika Državnega sveta, v nasprotju z načelom delitve oblasti (3. člen Ustave).
1) Od "ustavnopravne enakopravnosti"
[2]
do različnega "pomena za delovanje države"
[3]
3. Kljub temu da Ustavno sodišče načelno sprejema enakopravnost vseh treh vej oblasti, hkrati dodaja, da gre pri tem za "bolj ko ne simbolen pomen"
[4]
, ki ne more biti "odločilno merilo primerljivosti".
[5]
Zato se napoti na izčrpno analizo pristojnosti posameznih organov, da bi jih na osnovi tega lahko med seboj primerjali.
4. Na osnovi izsledkov analize zaključi, da obstajajo,
prvič
, med posameznimi organi razlike glede njihovih pristojnosti in obremenjenosti, iz česar naj bi izhajal "različen pomen (teh organov, op. R. S.) za delovanje države"
[6]
. In
drugič
, da razlika dveh plačnih razredov ne pomeni "bistvenega nesorazmerja"
[7]
med plačami njihovih vodilnih funkcij. Sintezo poda v 30. točki obrazložitve odločbe. Najprej izpostavi, da predsednik Državnega sveta nima
lastnih pristojnosti
, na osnovi katerih bi sprejemal odločitve, temveč lahko največ
vpliva
na odločitve Državnega zbora. Pri tem spregleda, da podobno velja tudi za nekatere druge organe, denimo za Ustavno sodišče. Temeljna naloga Ustavnega sodišča je v tem – če damo na stran pooblastilo iz 60. člena ZUstS in še nekatera druga –, da zgolj "vpliva" na odločitve drugih organov, tako da vrača posamične akte rednemu sodstvu v novo odločanje ali nalaga zakonodajalcu spremembo ureditve. Podobno tudi predsednik republike (z izjemo pooblastil za izredne razmere), s tem ko npr. sprejme odlok o razpisu volitev, ko skliče sejo Državnega zbora, mu predlaga izvolitev sodnikov itd., opravi zgolj dejanje, ki dobi svoj končni pomen šele tedaj, ko se nanj odzove drug organ.
Nadalje, ker Državni svet nima, za razliko od Državnega zbora, možnosti
nadzora Vlade
, naj bi bil njegov pomen za delovanje države manjši. Toda Vlade ne nadzorujejo niti Vrhovno niti Ustavno sodišče niti predsednik republike.
5. Nadalje, Državni svet ne sprejema
zavezujočih odločitev
. Toda tudi za izvršitev odločitev Ustavnega sodišča in predsednika republike (razen v izjemnih primerih) ne jamči izvršilna oblast s svojim aparatom prisiljevanja. Drugi organ jih upošteva ali ne, enako kot pri Državnem svetu.
[8]
6. Nadalje beremo, da ima Državni svet "za delovanje države kot sistema državne oblasti bistveno manj pomembne (funkcije, op. R. S.), kot so
oblastne funkcije
(podčrtal R. S.) Vlade"
[9]
. Drži, da je Vlada kot nosilec izvršilne oblasti v operativnem smislu daleč najpomembnejši oblastni organ, edini sposoben učinkovitega vplivanja na družbena razmerja tukaj in zdaj. Toda v tem smislu so tudi funkcije drugih organov, ne le Državnega sveta, "minorne" v primerjavi z mogočnostjo izvršilne veje oblasti.
7. Na osnovi uporabljenih meril Ustavno sodišče zaključi: "Glede na navedeno so tako z vidika
obsega
kot z vidika
pomena za delovanje države
oblastne funkcije Državnega sveta upoštevno manjše oziroma šibkejše v primerjavi z oblastnimi funkcijami
Državnega zbora, Vlade, predsednika republike ter Vrhovnega in Ustavnega sodišča
. Iz te razlike izhajajo relativno
manjša obremenjenost
,
odgovornost
oziroma
zahtevnost
opravljanja nalog vodilnih funkcionarjev Državnega sveta v primerjavi z obremenjenostjo vodilnih funkcionarjev drugih navedenih državnih organov" (vsi poudarki, R. S.)
[10]
8. Zaključek: "Zato ni v neskladju z načelom delitve oblasti, če je funkcija predsednika Državnega sveta na plačni lestvici, ki ima 67 plačnih razredov, uvrščena za dva plačna razreda nižje, kot so uvrščene funkcije predsednikov drugih navedenih državnih organov".
[11]
2) Od iskanja
nemogočega
do ugotavljanja
nedopustnega
9. Ustavno sodišče ocenjuje, da je taka odločitev skladna tudi z ustaljeno presojo, pri čemer izpostavi odločbi št. U-I-159/08 in št. U-I-772/21. V njih je zavzeto stališče, da iz 3. člena Ustave ne izhaja ustavna zahteva "po popolni izenačenosti", temveč le "relativni primerljivosti"
[12]
gmotnega položaja funkcionarjev.
10. Toda ni mogoče spregledati, da je bil predmet presoje v teh dveh primerih bistveno drugačen. Odločitvi se nanašata na nagrajevanje (številnih)
[13]
funkcionarjev treh vej oblasti in na njihovo medsebojno primerljivost. Ustavno sodišče se je soočilo s problemom, kako ustavnopravno opredeliti denimo ustreznico sodniku svetniku v izvršilni veji oblasti in kako jo ovrednotiti.
11. V našem primeru, nasprotno, presoja zadeva primerljivost
izključno
vodilnih
funkcij posameznih organov vej oblasti. Vodilna funkcija je
ena
in predstavlja organe
kot take
. Zato je razlikovanje med plačnimi razredi predsednikov
eo ipso
razlikovanje med organi. In prav to razlikovanje naj ne bi bilo v nasprotju z načelom delitve oblasti, saj naj bi ustrezalo – tako Ustavno sodišče – različnosti njihovih pooblastil, funkcij, obremenjenosti itd.
12. Ustavno sodišče spregleda, da je poskus hierarhizacije organov že na empirični ravni nemogoča naloga. Videli smo, da noben od uporabljenih kriterijev (samostojnost sprejemanja odločitev, njihova zavezujočnost, možnost nadzora Vlade in pomen za delovanje oblasti) ne uspe izolirati specifičnosti
zgolj
Državnega sveta. To je razumljivo, saj je sistem zavor in ravnovesij med vejami oblasti za/prepleten mehanizem, ki ima smisel le kot
nedeljiva
celota.
13. To je pa hkrati drugi razlog za, po mojem mnenju, napačen pristop Ustavnega sodišča: ne le
nemogoče
, že v izhodišču je tudi
nedopustno
vzpostavljati hierarhijo organov glede na njihov "pomen za delovanje države". Kajti takoj, ko je en organ inhibiran, "delovanje države" ni več delovanje v skladu z Ustavo. Gre za dele, ki imajo smisel le kot celota. Celota pa obstaja le v vsakem od njenih delov, zato so vsi deli v ustavnopravnem smislu lahko samo
enako pomembni
za delovanje celote – države.  V primerjavi z mogočnostjo Vlade se morda zdijo vsi ostali organi minorni. Toda njihovega doprinosa k ustavni demokraciji ne moremo iskati (zgolj) na manifestativni ravni. Nadzor oblasti deluje najbolje, kadar se ga ne vidi. Čeprav so denimo posegi Ustavnega sodišča v delo zakonodajalca (empirično) redki, je zakonodajni proces v celoti drugačen, kot če bi zakonodajalec vedel, da je nad njim le modro nebo. Podobno vlogo ima Državni svet: zakonodajni proces je že v izhodišču drugačen, če mora računati z možnostjo veta Državnega sveta, saj ga ni mogoče vedno rutinsko preglasovati.
3) Dva plačna razreda: zanemarljiva malenkost ali boleča diskvalifikacija?
14. Ustavno sodišče ne opazi, da ob vsakem uporabljenem kriteriju nehote dokaže še dve stvari.
Prvič
, s stališča vrste in števila pooblastil se od ostalih organov bistveno ne razlikuje
le
Državni svet, pač pa enako velja za
vse
ostale organe med seboj, ki pa so kljub temu deležni
enake
plače njihovega predsednika. Zato ne more biti veljaven test za presojo kršitve enakosti pred zakonom, ki ga v nadaljevanju izpelje odločba v 33–36. točki obrazložitve. Notranje nekonsistenten položaj ne more služiti kot
tertium comparationis
v ustavnopravnem testu presoje "bistvene (ne)enakosti"
[14]
drugega položaja, v tem primeru predsednika Državnega sveta.
15. In
drugič
, Ustavno sodišče nehote dokaže tudi, da bi moralo biti plačilo predsednika Državnega sveta – vsaj v primerjavi s predsednikom Vlade –
bistveno nižje
, kot je. S stališča zahtevnosti opravljanja nalog, obremenjenosti predsednika, pomena funkcij za delovanje državne oblasti itd. so tu dramatične, empirično dokazljive razlike. Toda razlika v plačnih razredih je le dva razreda.
16. Ustavno sodišče v 31. točki obrazložitve zapiše, da ni "bistvenega nesorazmerja" med plačnimi razredi vodilnih funkcij. To ne drži, saj je plača predsednika Državnega sveta
bistveno
previsoka
, če upoštevamo
merila
Ustavnega sodišča. Načelo enakosti pred zakonom namreč zahteva
tudi
, da različne položaje tudi obravnavamo
ustrezno
različno.
[15]
17. Nemogoče se je izogniti vtisu, da je razlika v plači
zgolj
predsednika Državnega sveta simbolno sporočilo glede odnosa do Državnega sveta. Zamislimo si ureditev, kjer imajo vsi subjekti, ne glede na razlike med njimi, enako obravnavo, identično. Samo eden od njih ima
malenkost
, za en (pravni cent) slabšo. Upoštevati moramo, da sta dva plačna razreda malo (javni uslužbenci vsako leto rutinsko napredujejo za en plačni razred, sindikati so nedavno izpogajali pavšalni dvig za nekaj razredov itd.). Majhnost razlike v plačilu tu ustavnopravnega pomisleka ne zmanjšuje, pač pa, nasprotno, zaostruje. Manjša je razlika, bolj je nesmiselna, zato (empirična) "nebistvenost" zaostajanja v plačilu sovpada s (pravno) "bistveno", neopravičljivo diskvalifikacijo.
4) "Delovnopravna" presoja delitve oblasti
18. Na kratko povedano, menim, da je
proton pseudos
Ustavnega sodišča v tem, da je k eminentno ustavnopravnemu problemu pristopilo skozi "delovnopravno" perspektivo. Pri plačah predsednikov organov – zlasti tistih, ki tvorijo sistem zavor in ravnovesij – ne gre za gmotno odmeno za njihovo delo. Plačilo tu ne odraža (večjega ali manjšega) truda ali pomena njihovega dela, pač pa je v prvi vrsti ovrednotenje organa, ki ga on predstavlja. To na samem začetku vloge sporoča tudi Državni svet, v tem ko pove, da ima njegov predsednik že z obstoječo plačo v gmotnem smislu "dovolj". V samem izhodišču zahteve vlagatelju nikoli ni šlo za "denar".
19. Tu delovnopravna perspektiva odpove. Če bi bilo ustavnopravno bistvo plačila predsednika nekega organa v tem, da odraža njegovo obremenjenost, tedaj bi zakonodajalec razlikoval
tudi
med plačami
drugih
vodilnih funkcij, zlasti pa bi morale biti te razlike
bistveno večje
.
20. Povedano
via negativa
: razlikovanja plačila
zgolj
predsednika Državnega sveta – in to za
majhen
znesek – ni mogoče upravičiti z nobenim stvarnim in razumnim razlogom, zato pomeni kršitev načela "ustavnopravne enakopravnosti" vseh treh vej oblasti. Prinaša simbolno diskvalifikacijo Državnega sveta, na katero bi se moralo, po mojem mnenju, odzvati Ustavno sodišče.
dr. Rok Svetlič
Sodnik
[1]
Tu puščam ob strani položaj predsednika Računskega sodišča in varuha človekovih pravic, saj nista organa temeljne delitve oblasti iz 3. člena Ustave.
[2]
Glej odločba št. U-I-159/08, 24. točka obrazložitve.
[3]
Točka 31. obrazložitve.
[4]
Točka 24. obrazložitve.
[5]
Prav tam.
[6]
Točka 31. obrazložitve.
[7]
Prav tam.
[8]
O dejanski "moči" njegovih pooblastil žalostno priča število neuresničenih odločb.
[9]
Točka 30 obrazložitve.
[10]
Točka 31 obrazložitve.
[11]
Prav tam.
[12]
Glej odločbo št. U-I-772/21, 87. točka obrazložitve. Podobno stališče zavzame tudi odločba št. U-I-159/08 v 27.–29. točki obrazložitve.
[13]
"Z izpodbijano ureditvijo je zakonodajalec v primerjavi s prejšnjo ureditvijo za en plačni razred višje uvrstil funkcije vrhovnega sodnika svetnika, višjega sodnika svetnika, okrajnega sodnika svetnika, višjega sodnika in okrajnega sodnika. Uvrstitev drugih sodniških funkcij ni spremenil." (odločba št. U-I-159/08, 29. točka obrazložitve).
[14]
Odločba št. Up-217/14, 10. točka obrazložitve.
[15]
"Drugi odstavek 14. člena Ustave zagotavlja splošno enakost pred zakonom. Zakonodajalca zavezuje, da enake položaje pravnih subjektov uredi enako, različne pa ustrezno različno." (odločba št. U-I-512/18, 10. točka obrazložitve).
⇒