U-I-159/25
Natisni
Opravilna št.:
U-I-159/25
Datum odločitve:
11. 12. 2025
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 2/2026
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2026:U.I.159.25
Akt:
Sklep Občine Piran št. 3505-13/2024 z dne 29. 5. 2024
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti sklepa Občine Piran št. 3505-13/2024 z dne 29. 5. 2024 (Uradni list RS, št. 92/24) se sprejme.
Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvrševanje sklepa Občine Piran št. 3505-13/2024 z dne 29. 5. 2024.
Postopek za preizkus pobude Andreja Kariša in Tine Košuta za oceno ustavnosti in zakonitosti sklepa Občine Piran št. 3505-13/2024 z dne 29. 5. 2024 se ustavi.
Pravna podlaga:
Člen 26.3, 39.1, 25.4.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
občinski predpis
Vlagatelj:
Davorin Petaros, Piran in drugi
Datum vloge:
27. 10. 2025
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
začasno zadržanje
Dokument:
USZZ126
Dokument v PDF obliki:
U-I-159-25.pdf
193 KB
Prenesite datoteko
U-I-159/25-13
11. 12. 2025
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Davorina Petarosa, Piran, ter Andreja Kariša in Tine Košuta, oba Portorož, ki jih vse zastopa Odvetniška družba Velkaverh, Štravs, Podgornik, o. p., d. o. o., Koper, na seji 11. decembra 2025
sklenilo:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti sklepa Občine Piran št. 3505-13/2024 z dne 29. 5. 2024 (Uradni list RS, št. 92/24) se sprejme.
2. Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvrševanje sklepa Občine Piran št. 3505-13/2024 z dne 29. 5. 2024.
3. Postopek za preizkus pobude Andreja Kariša in Tine Košuta za oceno ustavnosti in zakonitosti sklepa Občine Piran št. 3505-13/2024 z dne 29. 5. 2024 se ustavi.
OBRAZLOŽITEV
A.
1.
Pobudniki navajajo, da je Občinski svet Občine Piran (v nadaljevanju Občinski svet) s sklepom št. 3505-13/2024 z dne 29. 5. 2024 (v nadaljevanju Sklep) ugotovil, da Odlok o sprejemu zazidave Lucija II – dodatno (Uradne objave, št. 1/75 – v nadaljevanju Odlok/75) v delu, ki se nanaša na parc. št. 5348, 5354/2, 5354/4, 5367/1, 5367/2, 5367/3, 5367/4, 5367/5, 5367/6, 5368, 5369, 5370, 5371, 5378/2, 5379/1, 5379/2, 5380, 5381, 5388, 5355/3, 5350/3, 4961/4, 5354/7, 5352/7, 5352/8, vse k. o. 2631 Portorož, ni bil realiziran, nato pa odločil, da Odlok/75 ostane v veljavi v delu, ki se nanaša na ta zemljišča in ki dopušča gradnjo stanovanjskih blokov (trojčkov) skladno z grafičnim delom zazidalnega načrta. Trdijo, da je Sklep v materialnem smislu predpis – prostorski akt, ki za določeno območje uveljavlja ukrepe prostorske ureditve, ki pred tem niso veljali. Občini Piran (v nadaljevanju Občina) očitajo, da je na ta način z zavestnim in očitnim neupoštevanjem zakonskih in ustavnih pravil sprejela prostorski akt s sklepom na način, da je uveljavila sicer neveljaven zazidalni načrt. Posameznikom, ki jih ureditev zadeva, naj bi bila s tem odvzeta ustavno zagotovljena pravica do sodelovanja v postopku sprejemanja prostorskega akta. Pobudniki zatrjujejo kršitev 2., 33., 44. in 153. člena Ustave ter  določb Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21, 23/24, 109/24 in 75/25 – v nadaljevanju ZUreP-3), ki urejajo postopek sprejemanja občinskega podrobnega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPPN), in drugega odstavka 295. člena ZUreP-3.
2.
Davorin Petaros (v nadaljevanju pobudnik) svoj pravni interes utemeljuje s svojim položajem občinskega svetnika. Trdi, da ponovna vzpostavitev veljavnosti petdeset let starega Odloka/75, ki je bil razveljavljen leta 1999, s Sklepom pomeni, da je bil odlok, ki po vsebini pomeni OPPN za območje Lucije, sprejet po nezakonitem postopku. Takšna kršitev po njegovem mnenju neposredno posega v pravice in obveznosti, ki jih ima kot izvoljeni predstavnik v občinskem svetu. Osebno naj bi mu bilo onemogočeno odločanje o sprejetju prostorskega akta na zakonit način. Pobudnik trdi, da gre za tako hudo postopkovno kršitev, da je pravni interes občinskega svetnika za pobudo zagotovo podan. Občina naj bi se s tovrstnim ravnanjem izognila vsem postopkovnim jamstvom, ki jih predvideva ZUreP-3, vključno z javno razpravo in pridobivanjem ustreznih mnenj nosilcev urejanja prostora. Tudi ob morebitnem stališču, da ne gre za ponovno uveljavitev oziroma sprejetje Odloka/75, temveč za "ugotovitev njegove veljavnosti", pa naj bi Občina s tem posegla v veljavni odlok o prostorskih ureditvenih pogojih in torej kršila 295. člen ZUreP-3. Pobudnik navaja, da so svetniki na seji občinskega sveta opozorili na nezakonitost sprejemanja akta in predlagali umik z dnevnega reda, župan pa je kljub temu obravnavo omogočil. Trdi tudi, da je sam na zadevo z dopisom z dne 30. 5. 2024 opozoril Ministrstvo za naravne vire in prostor. Nadalje trdi, da je bila s takim ravnanjem tako njemu samemu kot celotni javnosti kršena pravica do sodelovanja pri sprejemanju prostorskega akta. Navaja, da je Ustavno sodišče v podobnih primerih občinskim svetnikom že priznalo pravni interes za vložitev pobude, saj je na ta način preprečilo postopkovno zlorabo občinskega sveta ter vzpostavilo pravni mehanizem za sankcioniranje tovrstnih ravnanj lokalnih oblasti. Sklicuje se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21 z dne 20. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21, in OdlUS XXVI, 19) ter sklep Ustavnega sodišča št. U-I-61/25 z dne 21. 7. 2025 (Uradni list RS, št. 56/25). Opozarja, da je kot občinski svetnik edini, ki lahko opozori na procesne nepravilnosti, zlorabo postopka, obid zakona in izključitev javnosti. Zavesten in popoln obid celotnega zakonsko predpisanega postopka v obravnavanem primeru po mnenju pobudnika pomeni tudi kršitev več temeljnih pravic (33., 44. in 22. člena Ustave).
3. Andrej Kariš (v nadaljevanju drugi pobudnik) in Tina Košuta (v nadaljevanju pobudnica) navajata, da sta lastnika zemljišča, ki meji na območje urejanja s prostorskim izvedbenim aktom. Svoj pravni interes utemeljujeta z zatrjevanjem, da nista mogla sodelovati pri sprejemanju OPPN, ki je bil dejansko sprejet s Sklepom. Pobudnikoma naj bi bila zato kršena pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave), ki je konkretizirana v 11. členu ZUreP-3. Kršeni naj bi bili tudi njuna pravica do zasebne lastnine (33. člen Ustave), načeli pravne države in zakonitosti (2. in 153. člen Ustave) ter načelo enakega varstva pravic (22. člen Ustave).
4. Pobudniki hkrati s pobudo predlagajo začasno zadržanje prostorskega akta do končne odločitve Ustavnega sodišča. Zatrjujejo, da bi z izvrševanjem Sklepa nastale nepopravljive oziroma težko popravljive posledice v prostoru in okolju, saj je Sklep podlaga za izdajanje gradbenih dovoljenj. Utemeljujejo, da se na podlagi gradbenih dovoljenj začne izvajanje gradbenih del, ta pa so neizogibno povezana s fizičnimi posegi v prostor, ki jih kasneje, tudi če Ustavno sodišče Sklep odpravi, ne bo več mogoče sanirati oziroma bo njihova sanacija zelo težka in draga. Sklicujejo se na sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-5/19 z dne 27. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 24/19) in št. U-I-61/25. Nadalje pobudniki utemeljujejo, da bi z izvrševanjem Sklepa zelo verjetno nastala kompleksna pravna razmerja in velika gospodarska škoda. Na podlagi Sklepa naj bi se namreč sklepali pravni posli, investitorji in kupci nepremičnin pa bodo v dobri veri pridobivali pravice, ter kasneje na podlagi odpravljenega Sklepa od Občine terjali povračilo škode, ki bo obremenila vse davkoplačevalce. Pobudniki trdijo, da iz podatkov zemljiške knjige in registra nepremičnin izhaja, da je Občina že začela s parcelacijo nepremičnin s parc. št. 5354/4, 5379/1 in 5354/7, k. o. Portorož, kar naj bi kazalo na namen, da se bodo nepremičnine kmalu ponudile za odkup na javni dražbi ali drugače koristile. Pobudniki menijo, da je zatrjevana škoda očitno bistveno hujša in težje popravljiva kot škoda, ki bi nastala z začasnim zadržanjem Sklepa. Zadržanje Sklepa naj bi imelo za posledico le začasni odlog investicij in prostorskega razvoja območja, ne pa trajnih posledic.
5. Občina v odgovoru na predlog za začasno zadržanje oporeka pravnemu interesu pobudnikov. Glede pobudnika trdi, da ne glede na to, da je bil pravni interes pobudniku v zadevi št. U-I-61/25 priznan, iz obeh odklonilnih ločenih mnenj izhajajo jasni argumenti, zakaj pobudniku pravnega interesa ni mogoče priznati. Še posebej naj bi to veljalo zato, ker položaj ni enak, saj je v navedeni zadevi Ustavno sodišče predhodno že razveljavilo OPPN zaradi kršitve pravice do referendumske pobude. Drugemu pobudniku in pobudnici pa Občina očita, da ne podata konkretnih navedb o tem, kako naj bi bil prizadet njun pravni interes. Občina meni, da bo njun pravni interes kot lastnikov zemljišč, ki mejijo na območje zazidalnega načrta, zavarovan v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.Navaja, da je ponovno uveljavila odlok, da bi omogočila gradnjo stanovanjskih blokov za zagotovitev neprofitnih stanovanj, ki jih v Občini trenutno primanjkuje, uveljavitev občinskega prostorskega načrta, ki je v postopku sprejemanja, pa je še časovno oddaljena.
6. Drugi pobudnik in pobudnica sta z vlogo z dne 14. 11. 2025 umaknila pobudo.
7. Odgovor Občine je bil posredovan v izjavo pobudniku, ki opozarja, da se Občina do predloga za zadržanje izvrševanja Sklepa ni opredelila, in meni, da Občina očitno v pobudi navedenim razlogom za zadržanje ne oporeka. Pobudnik vztraja, da je podana pristojnost Ustavnega sodišča, saj s pobudo uveljavlja nezakonitost postopka sprejemanja Sklepa, ki je bil sprejet brez upoštevanja ZUreP-3. Dodatno utemeljuje, da je Občina s Sklepom ponovno delno uveljavila Odlok/75, ki od leta 1998 do leta 2024 ni veljal. Pobudnik trdi, da ne nasprotuje reševanju stanovanjske problematike, s čimer Občina želi opravičiti  ponovno oživitev Odloka/75, zahteva pa, da se prostorski akt pripravi po zdaj veljavnem postopku, ob upoštevanju zakonskih in urbanističnih sprememb, do katerih je prišlo od leta 1975. Vztraja, da ima pravni interes za vložitev pobude, saj gre za povsem enako postopkovno kršitev Občine kot v zadevi št. U-I-61/25, tj. zavesten obid celotnega z zakonom predpisanega postopka sprejemanja prostorskega akta. Pobudnik navaja, da se do skrajnega roka za vložitev pobude, kljub temu da je o kršitvi opozoril ministrstvo, ni zgodilo nič, zato ni imel druge možnosti kot vložitev pobude. Četudi bi Ustavno sodišče štelo, da mu je v zadevi št. U-I-61/25 "izjemoma" priznalo pravni interes kot občinskemu svetniku, pobudnik meni, da je taka izjemna okoliščina, ki opravičuje enako postopanje, zelo očitno podana tudi v konkretnem primeru.
B. – I.
8. Ker sta drugi pobudnik in pobudnica pobudi umaknila, je Ustavno sodišče postopek za preizkus njunih pobud ustavilo (3. točka izreka).
B. – II.
Pristojnost
9. Po četrti alineji prvega odstavka 160. člena Ustave
[1]
je Ustavno sodišče pristojno za odločanje o ustavnosti in zakonitosti predpisov lokalnih skupnosti. Za presojo, ali je treba akt lokalne skupnosti šteti za predpis (splošni pravni akt), je po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča ključni materialni kriterij. Ustavno sodišče šteje za predpis akt, ki vsebuje splošne in abstraktne pravne norme, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, ali pravne norme, ki navzven povzročajo pravne učinke (t. i. eksterno delovanje).
[2]
Naravo predpisa ima lahko tudi posamična določba znotraj izpodbijanega akta.
[3]
10. Sklep, ki ga je na podlagi 29. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – v nadaljevanju ZLS) sprejel Občinski svet, se glasi:
"Odlok o sprejemu zazidave Lucija II – dodatno (Uradne objave št. 1/75) ni bil realiziran v delu, ki se nanaša na parc. št. 5348, 5354/2, 5354/4, 5367/1, 5367/2, 5367/3, 5367/4, 5367/5, 5367/6, 5368, 5369, 5370, 5371, 5378/2, 5379/1, 5379/2, 5380, 5381, 5388, 5355/3, 5350/3, 4961/4, 5354/7, 5352/7, 5352/8, vse k.o. 2631 Portorož.
Odlok o sprejemu zazidave Lucija II – dodatno (Uradne objave št. 1/75) ostane v veljavi v delu, ki se nanaša na parc. št. 5348, 5354/2, 5354/4, 5367/1, 5367/2, 5367/3, 5367/4, 5367/5, 5367/6, 5368, 5369, 5370, 5371, 5378/2, 5379/1, 5379/2, 5380, 5381, 5388, 5355/3, 5350/3, 4961/4, 5354/7, 5352/7, 5352/8, vse k.o. 2631 Portorož, ki
dopušča gradnjo stanovanjskih blokov (trojčkov) skladno z grafičnim delom zazidalnega načrta.
Ta sklep velja takoj in se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije skupaj s prilogama Odlokom o sprejemu zazidave Lucija II – dodatno in Pravilnikom za izvajanje zazidave Lucija II – dodatno. Prilogi sta sestavni del sklepa."
11. Prilogi, ki sta sestavni del Sklepa, sta po vsebini zazidalni načrt, sprejet na podlagi Zakona o urbanističnem planiranju (Uradni list SRS, št. 16/67 – v nadaljevanju ZUPl), in Pravilnik za izvajanje zazidave Lucija II – dodatno, ki je urejal pravila zazidave območja, opredeljenega kot "Lucija II". Odlok/75 je predvideval stanovanjsko gradnjo, turistično-gostinsko gradnjo in gradnjo komunalnih naprav ter določal pogoje oblikovanja objektov in prostora. Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85 in 29/86, ter Uradni list RS, št. 18/93, 47/93, 71/93 in 44/97 – v nadaljevanju ZUN) je določil, da so prostorski izvedbeni akti prostorski ureditveni pogoji (v nadaljevanju PUP) in prostorski izvedbeni načrti (zazidalni načrti, ureditveni načrti in lokacijski načrti).
[4]
Zaradi prehoda na novo ureditev je ZUN v 82. členu določil, da se do sprejetja prostorskih izvedbenih aktov po določbah ZUN, vendar najdalj do 31. 12. 1990, uporabljajo veljavni zazidalni načrti in urbanistični redi, kolikor niso v nasprotju s prostorskimi sestavinami srednjeročnega družbenega plana, sprejetega v skladu z Zakonom o urejanju prostora (Uradni list SRS, št. 18/84 in 15/89 – ZUreP). Občinam je bilo naloženo, da ob sprejetju srednjeročnega družbenega plana z odlokom ugotovijo, katere sestavine zazidalnih načrtov in urbanističnih redov so v nasprotju s srednjeročnim družbenim planom. Zakon o planiranju in urejanju prostora v prehodnem obdobju (Uradni list RS – stari, št. 48/90, in Uradni list RS, št. 85/2000 – v nadaljevanju ZPUP) je nato uporabo zazidalnih načrtov podaljšal do sprejetja novih predpisov o urejanju prostora. Občina je sprejela Družbeni plan Občine Piran za obdobje od leta 1986 do leta 1990 (Uradne objave, št. 41/87). Z Odlokom o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Piran (Uradne objave, št. 26/98) je Občina določila dolgoročni in srednjeročni plan kot enovit planski dokument, nadomestila njuna tekstualna dela z novim prečiščenim besedilom in njuna kartografska dela z novimi kartami. Z Odlokom o ugotovitvi, katere sestavine zazidalnih načrtov, ureditvenih načrtov, lokacijskih načrtov in prostorskih ureditvenih pogojev, so v nasprotju s sprejetimi spremembami in dopolnitvami prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Piran v letu 1999 (Uradne objave, št. 19/99 – v nadaljevanju Odlok/99), je Občina Odlok/75 uskladila z ZUN. V 3. členu Odloka/99 je določeno, da se tisti dokumenti, ki so le delno usklajeni s prostorskimi sestavinami, lahko izvajajo samo v tistih delih, v katerih so usklajeni, v neusklajenih delih pa se do sprejetja spremembe dokumenta ne morejo izvajati oziroma se izvajajo po navodilih za prehodno obdobje. Iz iste določbe Odloka/99 izhaja, da je Odlok/75 delno neusklajen in se ne izvaja na območju stanovanjskih blokov (trojčki), predlaga pa se gradnja individualnih hiš. V skladu s 5. členom Odloka/99 se zato na tem območju do sprejetja novih dokumentov oziroma spremembe izdelanih dokumentov smiselno uporabljajo veljavni prostorski ureditveni pogoji, za namensko rabo pa se upošteva karta prostorskih sestavin plana. Z Odlokom o dopolnitvi Odloka o ugotovitvi, katere sestavine zazidalnih načrtov, ureditvenih načrtov, lokacijskih načrtov in prostorskih ureditvenih pogojev so v nasprotju s sprejetimi spremembami in dopolnitvami prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Piran v letu 1998 (Uradne objave, št. 48/01), s katerim je Občina sicer ugotovila, da je Odlok/75 realiziran, v določbo Odloka/99 o delni neusklajenosti Odloka/75 ni posegla. Od uveljavitve Odloka/99 gradnja stanovanjskih blokov (trojčkov) glede na navedeno ni bila več dopustna. Kljub uporabi besedne zveze "ostane v veljavi" je torej Občina (kot izhaja tudi iz njenega odgovora na pobudo) s Sklepom ponovno delno uveljavila prostorski izvedbeni akt, ki je pred tem že prenehal veljati.
12. Občinski prostorski izvedbeni akti, ki določajo namensko rabo prostora, so po ustaljenem stališču Ustavnega sodišča predpisi lokalnih skupnosti.
[5]
Ker je bistveni sestavni del Sklepa tudi Odlok/75 kot občinski prostorski izvedbeni akt (zazidalni načrt), ostale določbe pa so zgolj pomožne narave in namenjene uveljavitvi Odloka/75, je Sklep po vsebini predpis lokalne skupnosti. Na presojo pravne narave akta in s tem pristojnosti Ustavnega sodišča ne more vplivati poimenovanje akta kot "sklep" in njegova podlaga v 29. členu ZLS; odločilna sta njegova normativna vsebina in zunanji pravni učinki. Posamični (individualni) pravni akt je tisti akt, s katerim pristojni organ na podlagi splošnega pravnega akta odloči o konkretni pravici, pravni koristi ali obveznosti posamezno določenega subjekta v posamični zadevi. Zanj je značilno, da so njegovi naslovljenci individualno določeni (določljivi) in da se njegov pravni učinek nanaša na konkretno razmerje. Tukaj obravnavani sklep ne vsebuje odločitve o pravici, pravni koristi ali obveznosti določenega posameznika ali drugega konkretno določljivega subjekta, temveč za del ureditvene enote v okolju ponovno uveljavlja splošna (pretekla) pravila zazidalnega načrta, ki zavezujejo vse sedanje in prihodnje lastnike zemljišč na tem območju, vse potencialne investitorje in pristojne upravne organe pri izdaji dovoljenj za posege v prostor. Njegova vsebina se ne izčrpa z enkratno uporabo, temveč se uporablja vsakokrat, ko nastane situacija, ki izpolnjuje v njem določene pogoje. Zato Sklepa ni mogoče šteti za posamični akt, temveč je po vsebini predpis lokalne skupnosti (prostorski izvedbeni akt).
13. Občina nasprotuje pristojnosti Ustavnega sodišča, ker naj bi bilo za odločanje o Sklepu kot prostorskem izvedbenem aktu pristojno Upravno sodišče. Pri tem se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-474/22 in na sklep Ustavnega sodišča št. U-I-90/24 z dne 4. 9. 2025.
14. V prvem odstavku 61. člena ZUreP-3, ki se je začel uporabljati 1. 6. 2022 (342. člen ZUreP-3), je določeno, da je zoper prostorske izvedbene akte mogoč upravni spor pred Upravnim sodiščem. V drugem in tretjem odstavku 61. člena ZUreP-3 so urejene pristojnosti Upravnega sodišča pri odločanju o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih aktov. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-474/22 ugotovilo, da so prvi, drugi in tretji odstavek 61. člena ZUreP-3 v neskladju z Ustavo, ker je zakonodajalec Upravnemu sodišču podelil pristojnost, ki vsebinsko ustreza pristojnostim in pooblastilom Ustavnega sodišča iz tretje in četrte alineje prvega odstavka 160. člena Ustave. Vendar je Ustavno sodišče v 3. točki izreka odločbe št. U-I-474/22 zaradi zavarovanja zahteve po učinkovitem sodnem varstvu zoper prostorske izvedbene akte omogočilo nadaljnjo uporabo sicer protiustavne zakonske ureditve, ki sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte zagotavlja pred Upravnim sodiščem v upravnem sporu. Ustavno sodišče je določilo, da je do odprave ugotovljenega neskladja prvega do tretjega odstavka 61. člena ZUreP-3 Upravno sodišče pristojno odločati v upravnem sporu zoper prostorske izvedbene akte, opredeljene v drugem odstavku 61. člena ZUreP-3.
15. Zazidalni načrt, sprejet na podlagi ZUPl, se v skladu s tretjo alinejo tretjega odstavka 295. člena ZUreP-3 šteje za OPPN. Za oceno zakonitosti OPPN je v skladu z drugim odstavkom 61. člena ZUreP-3 res pristojno Upravno sodišče, vendar pa je pristojnost Upravnega sodišča pri tem omejena tudi s tretjim odstavkom 61. člena ZUreP-3, ki določa, v katerem delu je mogoče prostorski izvedbeni akt izpodbijati v upravnem sporu. V obravnavanem primeru pobudnik – drugače kot v zadevi št. U-I-90/24, na katero se sklicuje Občina – ne izpodbija vsebine posameznih določb prostorskega akta (Sklepa), ki bi jih bilo mogoče uvrstiti v prve tri alineje tretjega odstavka 61. člena ZUreP-3, oziroma spoštovanja okoljskih in naravovarstvenih zahtev (četrta in peta alineja tretjega odstavka 61. člena ZUreP-3), temveč postopek njegovega sprejemanja. Ker torej ne gre za presojo v delu, v katerem je v skladu z ZUreP-3 in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-474/22 pristojno Upravno sodišče, je podana pristojnost Ustavnega sodišča.
[6]
Ugovor Občine o nepristojnosti Ustavnega sodišča zato ni utemeljen.
Pravni interes
16. Po drugem odstavku 162. člena Ustave lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa, če izkaže svoj pravni interes. Ta je v skladu z drugim odstavkom 24. člena ZUstS podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
17. Ustavno sodišče je pristojno tudi za oceno ustavnosti in zakonitosti postopka, po katerem je bil predpis lokalne skupnosti sprejet (tretji odstavek 21. člena ZUstS). Ustavno sodišče je v določenih okoliščinah občinskim svetnikom, ki sicer nimajo položaja privilegiranega predlagatelja (23.a člen ZUstS), že priznavalo pravni interes za izpodbijanje občinskih predpisov, če so zatrjevali, da so bili ti sprejeti po nezakonitem postopku.
[7]
Ker so občinski prostorski izvedbeni akti po svoji naravi občinski predpisi,
[8]
so ta stališča upoštevna tudi za presojo pravnega interesa občinskega svetnika za pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti postopka sprejemanja občinskega prostorskega izvedbenega akta. Ustavno sodišče je tako v zadevi št. U-I-61/25 občinskemu svetniku (pobudniku) že priznalo pravni interes za pobudo, v kateri je zatrjeval nezakonitost postopka sprejemanja občinskega prostorskega izvedbenega akta, pri tem pa upoštevalo tudi okoliščine konkretnega primera in vprašanje, ki ga je pobuda odpirala.
[9]
18. Tudi v obravnavanem primeru pobudnik kot občinski svetnik zatrjuje, da je bil Sklep, ki je po vsebini prostorski izvedbeni akt, sprejet po nezakonitem postopku. Pobuda odpira vprašanje zakonitosti ponovne oživitve predhodno razveljavljenega občinskega prostorskega izvedbenega akta in skladnosti takega ravnanja Občine s postopkovnimi jamstvi, vključno z javno razpravo. V postopkih priprave in sprejetja prostorskih aktov je sodelovanje javnosti posebej poudarjeno.
[10]
Občina mora v postopkih sprejemanja prostorskih aktov omogočiti sodelovanje javnosti ter uskladiti interese različnih subjektov v prostoru, razvojne potrebe z varstvenimi zahtevami, javno korist z zasebnimi interesi oziroma oblikovati pravne režime za varovanje in rabo prostora.
[11]
Na ustavni ravni pravico do sodelovanja v postopku sprejemanja prostorskih aktov (torej tudi OPPN), vključno s pravico do obveščenosti in pravico do izjavljanja o predlaganih prostorskih rešitvah, zagotavlja 44. člen Ustave.
[12]
Na področju prostorskega načrtovanja to pravico konkretizira ZUreP-3, ki v 11. členu opredeljuje načelo sodelovanja javnosti in občino kot pristojni organ zavezuje k temu, da v zadevah urejanja prostora omogoči sodelovanje javnosti pri odločanju in sprejemanju prostorskih aktov, podrobneje pa je način uresničevanja te pravice urejen v členih, ki za posamezno vrsto prostorskega akta urejajo javno razgrnitev in obravnavo.
[13]
Te ustavne in zakonske zahteve omejujejo avtonomijo občine na področju prostorskega načrtovanja.
[14]
V obravnavanem primeru bi zatrjevane nepravilnosti ravnanja Občine, zlasti obid zahteve po vključitvi javnosti, pomenile tako kršitev pravil postopka prostorskega načrtovanja, ki obenem lahko pomeni tudi neskladje s 44. členom Ustave. Pobudnik ima tudi sam interes sodelovati v predhodnem postopku javne razgrnitve in obravnave prostorskega izvedbenega akta Občine v skladu z ZUreP-3, preden Občinski svet tak akt sprejme. Glede na navedeno pobudnik izkazuje pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti postopka sprejemanja Sklepa.
[15]
19. Očitka o zatrjevanem obidu zakonsko predpisanega postopka in izključitvi javnosti nista očitno neutemeljena. Ustavno sodišče je zato pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka sprejelo (1. točka izreka).
B. – III.
20. Po prvem odstavku 39. člena ZUstS sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje protiustavnega predpisa, in škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane določbe sploh ne bi izvrševale, pa bi se v ustavnosodni presoji izkazalo, da niso v neskladju z Ustavo.
21. Občina s Sklepom, katerega sestavni del je Odlok/75, na zemljiščih, ki so opredeljena v Sklepu, načrtuje gradnjo stanovanjskih blokov (trojčkov). Sklep je pravna podlaga za izdajo gradbenih dovoljenj za novogradnje. Kot izhaja iz navedb v pobudi, ki jih Občina ne zanika, so glede nekaterih zemljišč, ki so predmet urejanja s Sklepom, že v teku postopki parcelacije za namene izvedbe načrtovanih posegov v prostor. Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo, da gradnja lahko povzroči težko popravljive škodljive posledice v prostoru.
[16]
Že sama sprememba rabe tal, ki jo prinese gradnja, je praviloma nepovratna sprememba, ki zmanjša ali onemogoči drugačno prihodnjo rabo takšnih zemljišč. Posledice gradnje vplivajo tudi na druge dele prostora in okolja (npr. obremenitev okolja, okrnitev narave, obremenjevanje voda) ter praviloma povzročajo spremembe, ki jih je težko oziroma nemogoče odpraviti.
[17]
22. Po presoji Ustavnega sodišča so te posledice, ki bi nastale z izvrševanjem izpodbijanega prostorskega izvedbenega akta, hujše od posledic, ki jih lahko povzroči začasno zadržanje njegovega izvrševanja. Začasno zadržanje izvrševanja Sklepa nima drugih posledic kot to, da se postopki izdaje gradbenih dovoljenj do končne odločitve Ustavnega sodišča ne morejo začeti oziroma končati, posegi v prostor, ki jih dopušča Sklep in za katere gradbeno dovoljenje ni potrebno, pa so v tem času onemogočeni. Ti postopki oziroma posegi bodo lahko izvedeni kasneje, če bo ugotovljeno, da izpodbijana ureditev ni v neskladju z Ustavo ali zakonom. Občina sicer navaja, da je ponovno uveljavila Odlok/75, da bi omogočila gradnjo neprofitnih stanovanj, ki jih v Občini trenutno primanjkuje, uveljavitev občinskega prostorskega načrta, ki je v postopku sprejemanja, pa je še časovno oddaljena. Kolikor bi se te navedbe sploh dalo razumeti kot zatrjevanje, da bo z zadržanjem izvrševanja Sklepa začasno odložena gradnja neprofitnih stanovanj, ne gre za posledico, ki bi pretehtala nad škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje Sklepa, za katerega bi se v postopku njegove ocene ustavnosti in zakonitosti kasneje izkazalo, da je protiustaven. Upoštevati je namreč treba, da Občina nujnost (delne) ponovne uveljavitve Odloka/75 utemeljuje s tem, da je uveljavitev OPN še časovno oddaljena. Občina je bila že na podlagi
Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt)
dolžna sprejeti OPN.
[18]
Tudi Zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – v nadaljevanju ZUreP-2) in Zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21 – v nadaljevanju ZUreP-3/21), ki je začel veljati 31. 12. 2021, uporablja pa se od 1. 6. 2022, sta določila OPN kot občinski prostorski akt, s katerim se določajo namenska raba prostora in prostorski izvedbeni pogoji za umestitev načrtovanih posegov v prostor,
[19]
uporabo oziroma veljavnost starejših občinskih prostorskih aktov, sprejetih pred uveljavitvijo ZPNačrt, pa sta časovno omejila do največ 31. 12. 2021 (ZUreP-2)
[20]
oziroma nato do 31. 12. 2024 (ZUreP-3/21).
[21]
Občina je ena izmed 22 občin, ki kljub temu niso pravočasno sprejele OPN, zaradi česar je zakonodajalec za preprečitev družbene, gospodarske in okoljske škode, ki bi nastala zaradi nesprejetja OPN,
[22]
z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 109/24 – v nadaljevanju ZUreP-3B) uporabo oziroma veljavnost starejših občinskih prostorskih aktov podaljšal do 30. 10. 2026.
[23]
Občina vse do zdaj še ni sprejela OPN, s katerim bi na območju, glede katerega je sprejela Sklep, načrtovala gradnjo neprofitnih stanovanj. V takih okoliščinah začasen, zgolj do končne odločitve Ustavnega sodišča trajajoč odlog gradnje neprofitnih stanovanj zaradi zadržanja izvrševanja Sklepa, za katerega bi se pri oceni njegove ustavnosti in zakonitosti izkazalo, da ni v neskladju z Ustavo, ne more pretehtati nad škodljivimi posledicami, ki bi z njegovim izvrševanjem nastale v prostoru, v postopku ocene ustavnosti in zakonitosti Sklepa pa bi se izkazalo, da je ta v neskladju z Ustavo in prostorsko zakonodajo.
23. Ustavno sodišče je zato do končne odločitve zadržalo izvrševanje Sklepa (2. točka izreka).
C.
24. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26. člena, prvega odstavka 39. člena in prve alineje četrtega odstavka 25. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto, mag. Nina Betetto, dr. Primož Gorkič, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon in dr. Rok Svetlič. Točki 1 in 2 izreka sklepa je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Svetlič. Točko 3 izreka je sprejelo soglasno.
dr. Rok Čeferin
Predsednik
[1]
Enako določa tudi četrta alineja 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS).
[2]
Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-83/23 z dne 3. 7. 2025 (Uradni list RS, št. 54/25), 18. točka obrazložitve, št. U-I-327/20 z dne 20. 1. 2022 (Uradni list RS, št. 20/22, in OdlUS XXVII, 2), 15. točka obrazložitve, in št. U-I-12/16 z dne 4. 2. 2021 (Uradni list RS, št. 24/21, in OdlUS XXVI, 3), 9. točka obrazložitve.
[3]
Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-126/05 z dne 19. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06, in OdlUS XV, 73), 5. točka obrazložitve, in št. U-I-40/96 z dne 3. 4. 1997 (Uradni list RS, št. 24/97, in OdlUS VI, 46), 3. točka obrazložitve, ter sklep Ustavnega sodišča št. U-I-20/17 z dne 9. 3. 2017, 6. točka obrazložitve.
[4]
Člena 21 in 27 ZUN.
[5]
Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-474/22 z dne 20. 3. 2025 (Uradni list RS, št. 25/25), 24. točka obrazložitve, št. U-I-327/20, 16. točka obrazložitve, št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9), 13. točka obrazložitve, in št. U-I-43/13 z dne 9. 10. 2014 (Uradni list RS, št. 76/14), 21. točka obrazložitve.
[6]
Primerjaj tudi sklep Ustavnega sodišča št. U-I-61/25, 9. točka obrazložitve in sprotna opomba št. 3.
[7]
Glej prav tam, 8. točka obrazložitve in tam navedene odločitve Ustavnega sodišča.
[8]
Odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-43/13, 21. točka obrazložitve, št. U-I-6/17, 13. točka obrazložitve, in št. U-I-327/20, 19. točka obrazložitve.
[9]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-61/25, 8. in 9. točka obrazložitve.
[10]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-372/06 z dne 13. 11. 2008 (Uradni list RS, št. 111/08, in OdlUS XVII, 58), 8. točka obrazložitve.
[11]
Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-203/23 z dne 22. 5. 2025 (Uradni list RS, št. 47/25), 25. točka obrazložitve, in št. U-I-329/22 z dne 22. 1. 2025 (Uradni list RS, št. 12/25), 28. točka obrazložitve.
[12]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-140/16 z dne 2. 4. 2020, 15. točka obrazložitve.
[13]
Za javno razgrnitev in obravnavo v postopku sprejemanja OPPN smiselno veljajo pravila za občinski prostorski načrt (v nadaljevanju OPN) iz 112. člena ZUreP-3 (prvi odstavek 119. člena ZUreP-3).
[14]
Tako na primer odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 21. točka obrazložitve, in št. U-I-329/22, 28. točka obrazložitve.
[15]
Ustavno sodišče tudi v obravnavani zadevi ne priznava občinskim svetnikom splošne legitimacije za izpodbijanje vsebine prostorskih aktov. Pravni interes je priznan v okoliščinah, ko pobudnik kot občinski svetnik trdi, da je bil z izpodbijanim aktom očitno obiden zakonsko predpisani postopek sprejemanja akta in s tem neposredno prizadet njegov pravni položaj kot člana predstavniškega organa.
[16]
Tako na primer sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-61/25, št. U-I-203/23 z dne 23. 11. 2023 (Uradni list RS, št. 121/23), št. U-I-184/20 z dne 2. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 101/20), št. U-I-5/19, št. U-I-43/13 z dne 11. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 35/13), št. U-I-58/12 z dne 10. 5. 2012 (Uradni list RS, št. 39/12), št. U-I-188/12 z dne 15. 11. 2012 (Uradni list RS, št. 90/12) ter št. U-I-86/13 z dne 25. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 40/13).
[17]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-43/13, 7. točka obrazložitve.
[18]
Že Zakon o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt) je določal, da so občine dolžne sprejeti OPN v 24 mesecih po uveljavitvi predpisa ministra, s katerim ta predpiše vsebino, obliko in način priprave OPN ter pogoje za določitev območij sanacij razpršene gradnje in območij za razvoj in širitev naselij (prvi odstavek
95. člena ZPNačrt). Pravilnik o vsebini, obliki in načinu priprave občinskega prostorskega načrta
ter pogojih za določitev območij sanacij razpršene gradnje in območij za razvoj in širitev naselij
je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 99/07 z dne 30. 10. 2007.
[19]
Prvi odstavek 106. člena ZUreP-2 in 116. člen ZUreP-3.
[20]
Člen 268 ZUreP-2.
[21]
Člen 295 ZUreP-3/21.
[22]
Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju prostora – skrajšani postopek (EVA: 2024-2560-0020) z dne 7. 11. 2024, obrazložitev k 1. členu predloga, ter Odgovor Ministrstva za naravne vire in prostor na mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3B), skrajšani postopek (EPA 1779-IX), z dne 9. 12. 2024, str. 2.
[23]
Člen 1 ZUreP-3B.
⇒