U-I-229/23
Natisni
Opravilna št.:
U-I-229/23
Datum odločitve:
11. 9. 2025
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2025:U.I.229.23
Akt:
Poslovnik Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana (Uradni list RS, št. 31/21 - uradno prečiščeno besedilo), 106. čl.
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 106. člena Poslovnika Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana (Uradni list RS, št. 31/21 – uradno prečiščeno besedilo in 50/25) se zavrže.
Evidenčni stavek:
Poslovniki občinskih svetov so svojevrstni interni pravni akti, ki nimajo pravne narave predpisa lokalne skupnosti. Izjema velja za dele poslovnikov, v katerih je urejen postopek sprejemanja predpisov lokalne skupnosti, in dele, ki urejajo razmerja do drugih občinskih organov. V teh delih imajo poslovniki občinskih svetov pravno naravo predpisa lokalne skupnosti.
V postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa Ustavno sodišče ni pristojno za presojo akta, ki po svoji pravni naravi ni predpis.
V postopku za oceno ustavnosti predpisa Ustavno sodišče ne more presojati načina vodenja posamezne seje občinskega sveta.
Geslo:
1.5.51.1.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude.
1.5.51.1.27.9 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Nepristojnost za presojo - Akta, ki ni mednarodna pogodba/zakon/predpis.
1.4.10.6 - Ustavno sodstvo - Postopek - Vmesni postopki - Izločitev sodnika.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 25.3, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
Aleš Primc, Ljubljana
Datum vloge:
6. 12. 2023
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US34214
Dokument v PDF obliki:
U-I-229-23.pdf
166 KB
Prenesite datoteko
U-I-229-23_Odkonilno LM dr. Svetlič.pdf
144 KB
Prenesite datoteko
U-I-229-23_Pritrdilno LM dr. Knez.pdf
127 KB
Prenesite datoteko
U-I-229/23-8
11. 9. 2025
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Aleša Primca, Ljubljana, na seji 11. septembra 2025
sklenilo:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 106. člena Poslovnika Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana (Uradni list RS, št. 31/21 – uradno prečiščeno besedilo in 50/25) se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnik zatrjuje, da je občinski svetnik v Mestnem svetu Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju Mestni svet). Izpodbijanemu 106. členu Poslovnika Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju Poslovnik) očita neskladje z drugim odstavkom 11. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – v nadaljevanju ZLS), s 1., 2., 14., 44., 82. in 138. členom Ustave ter s preambulo Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) v delu, kjer dejansko politično demokracijo izpostavlja kot najpomembnejši način zavarovanja temeljnih svoboščin, ter z 10. in 14. členom EKČP. Pobudnik navaja, da izkazuje pravni interes za presojo izpodbijanega člena, ker ga ovira pri izvrševanju funkcije in neposredno posega v njegov pravni položaj. Izpodbijani člen naj bi večini (koaliciji) v Mestnem svetu omogočal, da manjšini (opoziciji) med razpravo o posamezni točki dnevnega reda onemogoči predstavitev stališč. Zato naj bi močno posegal v pravice, dolžnosti in naloge mestnih svetnikov, saj preprečuje demokratični dialog, izmenjavo mnenj in
sodelovanje pri upravljanju javnih zadev ter onemogoča izvrševanje nadzorne funkcije opozicije in dostop do informacij, ki so pomembne za občane. Pobudnik zatrjuje, da iz 1. člena Ustave izhaja, da je absolutistična oblast prepovedana ter da onemogočanje delovanja opozicije pomeni rušenje demokratične ureditve. Navaja, da je pri upravljanju javnih zadev pomembno, da so predstavljena tudi stališča, rešitve, argumenti posameznikov, ki v predstavniških telesih nimajo podpore vladajoče večine. Zato meni, da izpodbijani člen onemogoča dejansko demokracijo v Mestnem svetu. Pobudnik zatrjuje, da pravice in dolžnosti svetnikov ne morejo biti odvisne od volje vladajoče večine, saj jih lahko določa le zakon. Izpodbijanemu členu očita, da večini omogoča, da diskriminatorno in poljudno omejuje svobodo govora manjšini ter diskriminira svetnike na podlagi političnega prepričanja. Zato naj bi bil v neskladju z 10. in 14. členom EKČP. Pobudnik zatrjuje, da je koalicija že po naravi stvari močnejša, saj lahko vedno preglasuje opozicijo, ki ima že tako omejen prostor za izrekanje mnenj. Zato naj bi bilo še toliko bolj pomembno, da ima opozicija možnost izjavljanja o zadevah oziroma možnost, da je slišana. Izpodbijana določba naj bi bila v neskladju tudi z drugim odstavkom 11. člena ZLS, saj daje opozicijskim svetnikom zgolj izvotljeno pravico do zastopanja občanov (pasivno volilno pravico).
Pobudnik opisuje tudi vodenje 1. izredne seje 23. 1. 2023, ko naj bi bila njemu in drugim svetnikom na podlagi izpodbijanega člena onemogočena razprava v Mestnem svetu. Meni, da je takšen sklep večine svetnikov v nasprotju s 1., 2., 14., 39., 44., 82. in 138. členom Ustave.
B.
2. Poslovnik se je po vložitvi pobude spremenil in dopolnil s Spremembami in dopolnitvami Poslovnika Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana (Uradni list RS, št. 50/25). Ker spremembe in dopolnitve niso vplivale na vsebino izpodbijanega 106. člena Poslovnika, Ustavno sodišče pobudnika ni pozvalo, da bi se glede teh dodatno izjavil.
3. Temeljna procesna predpostavka za vsebinsko obravnavo pobude je pristojnost. Ustavno sodišče je pristojno za odločanje o ustavnosti zakonov oziroma ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov, predpisov lokalnih skupnosti in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil (prva do peta alineja 160. člena Ustave in prva do peta alineja 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS). Poslovnik je na podlagi prvega odstavka 36. člena ZLS sprejel Mestni svet. Zato mora Ustavno sodišče naprej odločiti, ali ima Poslovnik pravno naravo splošnega pravnega akta oziroma ali gre za predpis lokalne skupnosti.
4. Po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča je za presojo, ali je treba akt lokalne skupnosti šteti za predpis (splošni pravni akt), ključni materialni kriterij. Ustavno sodišče šteje za predpis akt, ki vsebuje splošne in abstraktne pravne norme, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, ali pravne norme, ki navzven povzročajo pravne učinke (t. i. eksterno delovanje).
[1]
Naravo predpisa ima lahko tudi posamična določba znotraj izpodbijanega akta.
[2]
5. Ustavno sodišče še ni sprejelo stališča glede pravne narave poslovnikov občinskih oziroma mestnih svetov (v nadaljevanju občinski svet). Sprejelo pa je že stališče glede pravne narave poslovnika Državnega zbora. Poslovniki občinskih svetov in poslovnik Državnega zbora imajo v bistvenih elementih enake značilnosti. Oboji urejajo notranje delovanje in poslovanje predstavniških teles, ki sprejemajo najpomembnejše odločitve v javnih zadevah državne oziroma lokalne skupnosti. Gre za neposredno voljene kolegijske organe, ki odločajo z večino glasov svojih članov ter opravljajo normodajno, volilno in nadzorno funkcijo. Poslovnik Državnega zbora in poslovniki občinskih svetov urejajo njihovo konstituiranje, način dela (zasedanja in seje), njihovo vodenje, oblikovanje manjših delovnih enot (delovnih teles), zakonodajni postopek oziroma postopek sprejemanja splošnih občinskih aktov, postopek sprejemanja proračuna in zaključnega računa, druge postopke odločanja, pravice in obveznosti članov, postopek razlage poslovnika ter razmerja do drugih državnih oziroma občinskih organov. Zato je treba tudi pri presoji pravne narave poslovnikov občinskih svetov oziroma njihovih posameznih določb upoštevati stališča, ki jih je Ustavno sodišče sprejelo glede pravne narave poslovnika Državnega zbora.
6. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da je poslovnik Državnega zbora svojevrsten pravni akt, ki ureja njegovo notranjo organizacijo in delovanje, torej gre za interni pravni akt. Vendar nima v celoti takšne narave, saj ima v delu, ki se nanaša na zakonodajni postopek, in v delu, ki se nanaša na razmerja do drugih državnih organov, naravo splošnega pravnega akta z eksternim učinkom, torej predpisa, pri čemer ima v hierarhiji pravnih aktov položaj zakona, čeprav formalno ni zakon.
[3]
Zato tudi za poslovnike občinskih svetov velja, da gre za svojevrstne (
sui generis
) interne pravne akte. Izjema velja za dele poslovnikov, v katerih je urejen postopek sprejemanja predpisov lokalne skupnosti, in dele, ki urejajo razmerja do drugih občinskih organov. V teh delih imajo poslovniki občinskih svetov pravno naravo predpisa lokalne skupnosti.
7. V obravnavni zadevi pobudnik izpodbija 106. člen Poslovnika. Ta določa, da lahko Mestni svet pri posamezni točki po odprtju razprave kadarkoli odloči, da se obravnava zadeve preloži ali konča (prvi odstavek 106. člena Poslovnika). Predlagatelj obravnavane zadeve se lahko opredeli do predloga za preložitev obravnave oziroma za končanje obravnave. Opredelitev lahko traja največ eno minuto (drugi odstavek 106. člena Poslovnika). Izpodbijani člen je uvrščen v VII. poglavje z naslovom Seje sveta. To poglavje ureja: 1) kraj in način poteka seje, 2) sklic (redne, izredne, slavnostne) seje, 3) predsedovanje, 4) navzočnost, 5) sklepčnost, 6) razpravo, 7) odločanje, 8) vzdrževanje reda na seji, 9) potek seje, 10) zapisnik in 11) načrtovanje dela sveta.
[4]
Izpodbijani člen spada v podpoglavje – obravnava točke dnevnega reda.
[5]
Iz navedenega izhaja, da izpodbijani člen spada med določbe, ki urejajo splošna pravila organiziranja in vodenja sej Mestnega sveta. Izpodbijani člen ne ureja postopka sprejemanja splošnega akta občine, prav tako ne ureja razmerij do drugih občinskih organov. Iz navedenega izhaja, da izpodbijani člen Poslovnika nima pravne narave predpisa lokalne skupnosti z eksternim učinkom.
[6]
8. Ker izpodbijani 106. člen Poslovnika nima pravne narave predpisa lokalne skupnosti, Ustavo sodišče za njegovo presojo ni pristojno. Zato je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno njegove ustavnosti in zakonitosti zavrglo.
9.
Pobudnik navaja še, da je bil sklep Mestnega sveta na seji
23. 1. 2023, ki je onemogočil razpravo pobudniku in nekaterim drugim svetnikom, sprejet na podlagi izpodbijanega člena Poslovnika, in je zato tudi sklep v neskladju s 1., 2., 14., 39., 44., 82. in 138. členom Ustave.
Ustavno sodišče v okviru presoje ustavnosti in zakonitosti vsebine predpisa ne more presojati načina vodenja konkretne seje Mestnega sveta. Zato presoje teh očitkov ni opravilo.
[7]
C.
10. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS
v sestavi: podpredsednica dr. Neža Kogovšek Šalamon ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil pri odločanju o tej zadevi izločen. Ustavno sodišče je sklep sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnik Jaklič, Svetlič in Šorli. Sodnik Svetlič je dal odklonilno ločeno mnenje, sodnik Knez pa pritrdilno ločeno mnenje.
dr. Neža Kogovšek Šalamon
Podpredsednica
[1]
Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-83/23 z dne 3. 7. 2025 (Uradni list RS, št. 54/25), 18. točka obrazložitve, št. U-I-327/20 z dne 20. 1. 2022 (Uradni list RS, št. 20/22, in OdlUS XXVII, 2), 15. točka obrazložitve, in št. U-I-12/16 z dne 4. 2. 2021 (Uradni list RS, št. 24/21, in OdlUS XXVI, 3), 9. točka obrazložitve.
[2]
Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-126/05 z dne 19. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06, in OdlUS XV, 73), 5. točka obrazložitve, in št. U-I-40/96 z dne 3. 4. 1997 (Uradni list RS, št. 24/97, in OdlUS VI, 46), 3. točka obrazložitve, ter sklep Ustavnega sodišča št. U-I-20/17 z dne 9. 3. 2017, 6. točka obrazložitve.
[3]
Glej npr. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-6/16 z dne 27. 5. 2020, in odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-104/01 z dne 14. 6. 2001 (Uradni list RS, št. 52/01, in OdlUS X, 123). 17. točka obrazložitve, št.
U-I-40/96, 3. točka obrazložitve, in št. U-I-84/96 z dne 21. 10. 1999 (Uradni list RS, št. 95/99, in OdlUS VIII, 224), 16. točka obrazložitve.
[4]
Glej 46.–120. člen Poslovnika.
[5]
Glej 102.–111. člen Poslovnika.
[6]
Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-6/16, 5. točka obrazložitve.
[7]
Prim. sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-6/16, 8. točka obrazložitve, št. U-I-443/18 z dne 20. 9. 2018, 4. točka obrazložitve, in št. U-I-132/03 z dne 26. 5. 2005, 7. točka obrazložitve.
⇒
U-I-229/23-9
23. 9. 2025
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. ROKA
SVETLIČA K SKLEPU ŠT.
U-I-229/23
Z DNE 11. 9. 2025
MINUTA ZA OPOZICIJO
1. Ustavno sodišče je zavrglo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 106. člena Poslovnika Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana, ki se glasi:
"1. Svet lahko pri posamezni točki po odprtju razprave kadarkoli odloči, da se obravnava zadeve preloži ali konča.
2. Predlagatelj obravnavane zadeve se lahko opredeli do predloga za preložitev obravnave oziroma za končanje obravnave. Opredelitev lahko traja največ eno minuto."
[1]
2. Večina v Mestnem svetu si je s sprejetjem tega določila zagotovila možnost, da razpravo, ki poteka na določeno temo, kadarkoli konča. S tem je bil manjšini, tj. opoziciji, odvzet ključen instrument, ki ga ima pri nadzoru in kritiki nosilca oblasti, tj. javna razprava. Določilo ne vsebuje meril, ki bi morala biti izpolnjena, da se razprava konča, niti se nanje ne sklicuje (npr. vsebinska nepristojnost Sveta, zloraba pravice predlagatelja ali kakšna druga kršitev določil Poslovnika).
3. Hkrati ima na osnovi izpodbijanega določila nosilec politične moči možnost, da besedo podeli le sebi, opoziciji pa v trenutku, ko bi razprava lahko pokazala na nepravilnosti ali kršitve prava večine, zapre usta. Drugi odstavek možnost arbitrarnega pretrganja javne razprave nadgradi s cinično določbo, ki utišanemu podeljuje "eno minuto" (sic!) za obrazložitev nasprotovanja končanju razprave, katere pa ni treba niti utemeljevati niti obrazložiti.
4. Z vključitvijo 106. člena v Poslovnik so odločitve Mestnega sveta izgubile legitimnost. Odveč je ponavljati pomen javne razprave za našo pravno civilizacijo ali opominjati na izvor besede parlament. Le dokler obstaja institucionalno jamstvo, ki vsakemu svetniku zagotavlja besedo, je mogoče govoriti o obstoju institucije, kot je Mestni svet. Z možnostjo arbitrarne blokade javne razprave Mestni svet, na kateri temelji
demokratičnost
njegovega odločanja, preneha obstajati. Kolegijski organ, v katerem lahko govorijo samo nekateri, postane izvršni svet dominantnih kapitalskih in političnih interesov, njegov nadaljnji formalni obstoj je le fasada za ustvarjanje videza legitimnosti pred javno razpravo zaščitenih odločitev oblasti.
5. Edina institucija, ki lahko odpravi kršitev Ustave, ki je vsebovana v 106. členu Poslovnika, je Ustavno sodišče. Toda večina je presodila, da Ustavno sodišče
ni
pristojno
za njegovo presojo. Še bolj je presenetljiv je način, na katerega utemelji svojo odločitev, saj seže neposredno k
sistemski razlagi
pravnih pravil: "Izpodbijani člen je uvrščen v VII. poglavje z naslovom Seje sveta. To poglavje ureja: 1) kraj in način poteka seje, 2) sklic (redne, izredne, slavnostne) seje, 3) predsedovanje, 4) navzočnost, 5) sklepčnost, 6) razpravo, 7) odločanje, 8) vzdrževanje reda na seji, 9) potek seje, 10) zapisnik in 11) načrtovanje dela sveta. Izpodbijani člen spada v podpoglavje – obravnava točke dnevnega reda. Iz navedenega izhaja, da izpodbijani člen spada med določbe, ki urejajo splošna pravila organiziranja in vodenja sej Mestnega sveta." In ker interna organizacijska pravila Mestnega sveta po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča ne sodijo v njegovo pristojnost, je pobudo zavrglo.
6. Iz Sklepa ni razvidno, zakaj Ustavno sodišče ni uporabilo ustaljenega pristopa pri razlagi prava, po katerem se pomen nekega določila najprej ugotavlja z
jezikovno
razlago. Le če se na ta način ponuja več izključujočih se pomenov, razlaga uporabi tudi druge metode (med katerimi sistemska sicer spet ni na prvem mestu). V konkretnem primeru je namreč že iz
jezikovne
razlage 106. člena Poslovnika razvidno, da možnost večine v Svetu, da
kadarkoli
konča razpravo, pri čemer za to
ni potrebno
, da bi razprava kršila katerokoli določilo Poslovnika, izpolnjuje merila za pristojnost Ustavnega sodišča. Gre za merila, ki jih Ustavno sodišče navede v Sklepu le tri točke obrazložitve višje: "Ustavno sodišče šteje za predpis akt, ki vsebuje splošne in abstraktne pravne norme, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, ali pravne norme, ki navzven povzročajo pravne učinke (t. i. eksterno delovanje)."
[2]
7. Nemogoče je zanikati, da da ureditev, ki predvideva arbitraren odvzem besede, "ureja" pravice svetnikov iz 43. in 44. člena Ustave. Kot tudi, da ima – kolikor volivcem, z utišanjem njihovih predstavnikov v Svetu, izvotli pravici iz 43. in 44. člena Ustave – "eksterne učinke". Ni mogoče razumeti, zakaj je Ustavno sodišče, namesto na
evidentnem
pomenu
izpodbijanega določila, svojo odločitev raje utemeljilo s sklicevanjem na
ime poglavja
, v katerem se to nahaja.
8. V njem resda najdemo določbe, ki gotovo ne sodijo v pristojnost Ustavnega sodišča, npr. to, da vodja službe "z zvonjenjem"
[3]
pokliče svetnike v dvorano. Toda to nikakor ne izključuje, da se v istem poglavju ne nahaja tudi določba, ki pa izpolnjuje merila za pristojnost Ustavnega sodišča. Opisan pavšalen pristop je še toliko bolj presenetljiv, saj v Sklepu le tri točke višje ponovno beremo: "Naravo predpisa ima lahko tudi posamična določba znotraj izpodbijanega akta."
[4]
In 106. člen Poslovnika je točno taka določba.
9. Na osnovi tega menim, da bi Ustavno sodišče moralo začeti postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti 106. člena Poslovnika Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana in ga po vsebinski obravnavi odpraviti.
dr. Rok Svetlič
Sodnik
[1]
Uradni list RS, št. 31/21 – uradno prečiščeno besedilo in 50/25
.
[2]
Točka 4 obrazložitve.
[3]
Člen 92 Poslovnik Mestnega sveta Mestne občine (Uradni list RS, št. 31/21 – uradno prečiščeno besedilo in 50/25).
[4]
Točka 4 obrazložitve.
⇒
U-I-229/23-10
29
. 9. 2025
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. RAJKA KNEZA
K SKLEPU ŠT.
U-I-229/23
Z DNE 11. 9. 2025
1. Ustavno sodišče je bilo v tej zadevi soočeno z vprašanjem presoje procesnih predpostavk, ki bi, če bi bile izpolnjene, omogočile presojo določbe 106. člena Poslovnika Mestnega sveta Mestne občine Ljubljane (v nadaljevanju Poslovnik), ki sicer poraja pomisleke glede skladnosti z načelom demokratičnosti:
"1) Svet lahko pri posamezni točki po odprtju razprave kadarkoli odloči, da se obravnava zadeve preloži ali konča.
2) Predlagatelj obravnavane zadeve se lahko opredeli do predloga za preložitev obravnave oziroma za končanje obravnave. Opredelitev lahko traja največ eno minuto."
Vendar kako bi presojali te pomisleke, je vprašanje, do katerega Ustavno sodišče "ni prišlo". Večina je odločila, da procesna predpostavka za pristojnost Ustavnega sodišča – to je vprašanje, ali ima Poslovnik pravno naravo predpisa lokalne skupnosti – ni izpolnjena.
[1]
Srž odločitve je torej odgovor na vprašanje, ali ima Poslovnik v tem delu, ki vsebuje izpodbijano določbo, naravo predpisa lokalne skupnosti ali ne. Odločitvi večine lahko sledim in v ločenem mnenju poskušam pojasniti zakaj. Razprava je namreč pokazala na sistemska razhajanja med stališči večine in manjšine. Ne dvomim, da bodo ločena mnenja iz preglasovane manjšine ta vprašanja naslovila, sam pa poskušam podati svoje razumevanje.
2. Načelo demokratičnosti seveda zahteva diskurz, omogočanje biti slišan, tudi ko gre za predstavnike organa odločanja, ki nima politične večine. Demokracija je tudi zato kompleksen in ne najbolj hiter proces sprejemanja odločitev.  Omogočanje večini, da kadarkoli prekine in ustavi razpravo, pri tem pa omogočiti le minuto časa opoziciji oziroma manjšini, zato, kot pišem, poraja ustavnopravne pomisleke. O tem se je strinjala večina prisotnih sodnikov, razhajamo pa se pri vprašanju pravnega varstva in dostopa do (kateregakoli) sodišča.
3. Pri poslovnikih občinskega sveta ne moremo spregledati, da gre za pravne akte, ki imajo bistveno enake značilnosti kot Poslovnik Državnega zbora. Urejajo delovanje organov, ki so si po vseh bistvenih značilnostih zelo podobni. Tako Državni zbor kot občinski sveti so (i) neposredno voljeni predstavniški organi določene skupnosti; (ii) kolegijski organi, ki odločajo z večinskim glasovanjem; (iii) odločajo o najpomembnejših javnih zadevah v družbeni skupnosti, ki jo zastopajo; in (iv) opravljajo normodajno, nadzorno in volilno funkcijo. Občinski sveti so organi, ki imajo v sistemu oblasti zelo podobno oziroma praktično enako funkcijo kot Državni zbor, zgolj da jo opravljajo na lokalni ravni. Zato morajo tudi poslovniki občinskih svetov imeti enako pravno naravo kot Poslovnik Državnega zbora. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da je Poslovnik Državnega zbora v večjem delu interni akt organa, saj ureja njegovo notranjo organizacijo in delovanje. V delu, kjer ureja zakonodajni postopek ter razmerja z drugimi državnimi organi, pa gre za splošen predpis, ki ga v hierarhiji pravnih aktov uvrščamo na raven zakona.
[2]
Glede na predhodno navedeno mora enako veljati tudi za poslovnike občinskih svetov.
4. Ustavno sodišče je že večkrat zavrglo pobude, ker pobudniki niso izpolnjevali pravnega interesa za izpodbijanje poslovnikov.
[3]
Menim, da se s tem ni niti posredno opredelilo do pravne narave poslovnikov, saj med procesnimi predpostavkami za obravnavo pobude ni hierarhične lestvice. Zavrženje vloge zaradi neizpolnjenosti ene ne pomeni, da je druga izpolnjena. Ustavno sodišče je večkrat sprejelo tudi stališče, da ni pristojno za presojo skladnosti sprejemanja občinskih predpisov s poslovnikom občinskega sveta, ker gre za predpise enake ravni v hierarhiji predpisov.
[4]
Gre za enako stališče, kot ga Ustavno sodišče sprejme, ko presoja ustreznost postopka sprejemanja zakona, ki se mu očita, da ni bil sprejet po zakonodajnem postopku, določenem s Poslovnikom Državnega zbora.
[5]
Ustavno sodišče je torej logiko pravnega vrednotenja poslovnika Državnega zbora že preneslo na poslovnike občinskih svetov, še preden je sprejelo splošno stališče o pravni naravi poslovnikov. Zato teh odločitev ni mogoče razumeti drugače, kot da je Ustavno sodišče že pred sprejetjem stališča o pravni naravi poslovnikov vsaj posredno sprejelo stališče, da imajo deli poslovnikov, ki urejajo postopek sprejemanja občinskih predpisov, pravno naravo predpisa (enako kot velja za Poslovnik Državnega zbora). Ni pa takšnega stališča sprejelo za preostalo vsebino poslovnikov občinskih svetov.
5. Sedaj je stališče o splošni pravni naravi poslovnikov občinskega sveta sprejeto v sklepu, h katerem dajem ločeno mnenje (6. točka obrazložitve). Za odločitev o izpodbijanem členu poslovnika pa je pomembna tudi 7. točka obrazložitve, ki pojasni, zakaj člen nima pravne narave predpisa. Ustavno sodišče presodi, da izpodbijani člen spada med določbe, ki urejajo splošna pravila organiziranja in vodenja sej Mestnega sveta MOL. Zato ne gre za določbe, ki bi urejale postopek sprejemanja splošnega akta občine ali razmerja do drugih občinskih organov. Pri tem pa se sklicuje na odločitev v sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-6/16 z dne 27. 5. 2020, ki jo je sprejelo v primeru presoje določbe Poslovnika Državnega zbora (glej sprotno opombo št. 6).
6. To pa ne pomeni, da takšna določba nikoli nima pravnega varstva. Če je uporabljena v postopku, ki mu sledi izdaja splošnega akta, se skladno s tretjim odstavkom 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču lahko Ustavno sodišče pri presoji ustavne ali pa zakonske skladnosti akta do nje opredeli. Ustavno sodišče lahko namreč pri presoji ustavnosti in zakonitosti splošnega akta – tudi lokalnih skupnosti – presoja zakonitost postopka, po katerem je bil akt sprejet. Če pa sledi sprejetje individualnega akta, se lahko takšna določba presoja v upravnem sporu. Če razpravi ne sledi sprejetje določenega akta, pa ni izključena uporaba kvazi-upravnega spora zaradi morebitne kršitve pasivne volilne pravice občinskega svetnika. Želim torej pojasniti, da kakšna očitno samovoljna ravnanja večine predstavniškega organa ne ostanejo brez sodnega varstva, vendar je to posredno. Ne gre za
denial of justice
, kar bi tudi mene nagovorilo v smer večje zadržanosti pri presoji pravne narave izpodbijanega akta.
7. Tudi če predpostavimo, da bi
prima facie
Ustavno sodišče ocenilo, da je pravica občinskega svetnika do razprave popolnoma izvotljena, izvoljenost pravice ni procesna predpostavka in ne bi omogočala sprejema. Prav zato je pomembno, da obstaja posredno pravno varstvo, ki lahko prepreči samovoljo večine. Razprava me je spominjala na tematiko v zadevi Palestina (sklep Ustavnega sodišča št. U-I-81/24 z dne 3. 10. 2024), kjer je preglasovana manjšina sodnikov prav tako trdila (glej ločeni mnenji), da gre za splošni akt in da bi Ustavno sodišče moralo biti pristojno za presojo. Zadeva je sicer zelo drugačna glede pravne narave akta (sam menim, da je bil tisti akt priznanja države političen akt, ki ni justicibilen, poslovnik občinskega sveta pa je neprimerljivo drugačen akt), so pa primerljivi argumenti, ki izhajajo iz načela demokratičnosti. Odziv na omenjeno odločitev, sklep o zavrženju, je bil oster in nekateri mediji so angažirali "strokovnjake", ki so ponovno govorili o ukinitvi Ustavnega sodišča, večini kot lakajih leve Vlade itd. Tudi v tem primeru anticipiram podobna stališča o neizvrševanju vloge Ustavnega sodišča, zato ravno poudarjam, da je razlika med mojim stališčem in stališčem manjšine v tem, kdaj se norma, takšna, kot je izpodbijana v tem primeru, lahko presoja in ne zastopam stališča, da to nikoli ni mogoče. Kot že pojasnjeno menim, da se vprašanje njene ustavnosti in zakonitosti lahko posredno odpre v postopku presoje odločitev, sprejetih na njeni podlagi. Te odločitve bodo lahko presojane pred Ustavnim sodiščem (npr. postopek sprejemanja občinskega predpisa) ali pred Upravnim sodiščem (npr. izdaja posamičnega akta ali dejanje, ki onemogoča razpravo). Govorim torej o posrednosti presoje in ne o neposrednem dostopu do sodišč. Ker na eni strani
denial of justice
ni podan in ker na drugi strani tudi ne moremo kar tako pripisati zunanjega učinka notranjemu organizacijskemu pravilu (podobno kot pri Poslovniku Državnega zbora), se mi takšna presoja Ustavnega sodišča precej bolj izriše kot pravilna.
8. Zgoraj sem skušal pojasniti, da je Ustavno sodišče odločilo konsistentno. Konsistentnost je pomembna in v zadnjem obdobju (ne prvič) je predmet ostrih kritik. Ni izvzeto iz konteksta tega ločenega mnenja, da se na kritiko o (ne)konsistentnosti odgovori.
[6]
Pozorni bralec bo namreč lahko uvidel – ne le v mojem ločenem mnenju, ampak tudi v sklepu –, da je Ustavno sodišče v zadevi št. U-I-6/16 odločalo o bistveno zelo podobnem vprašanju, kot v obravnavani zadevi, na ravni Poslovnika Državnega zbora. Presojalo je notranje organizacijsko pravilo, ki določa, da Državni zbor ne more odločati o zadevah, o katerih matično delovno telo še ni sprejelo stališča. Gre za določbo, ki ima enako pravno naravo, kot izpodbijani člen poslovnika MOL. V zadevi št. U-I-6/16 je Ustavno sodišče soglasno odločilo, da takšna določba nima pravne narave predpisa (zato se sklep nanjo tudi sklicuje v opombi št. 6). V točki C odločitve, 9. točka, boste našli torej drugačen glas istega sodnika, kljub temu, da gre za odločanje o bistveno enakem vprašanju. Morda pa vendarle kdo, ob tolikokrat izraženi kritiki o nekonsistentnosti, uvidi
veritas filia temporis
.
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Z drugimi procesnimi predpostavkami, kot sta pravočasnost in neposredni pravni interes, se Ustavno sodišče zato ni ukvarjalo.
[2]
Glej npr. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-6/16 z dne 27. 5. 2020, in odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-104/01 z dne 14. 6. 2001 (Uradni list RS, št. 52/01, OdlUS X, 123). 17. točka obrazložitve, št. U-I-40/96 z dne 3. 4. 1997 (Uradni list RS, št. 24/97, in OdlUS VI, 46), 3. točka obrazložitve, in št. U-I-84/96 z dne 21. 10. 1999 (Uradni list RS, št. 95/99, in OdlUS VIII, 224), 16. točka obrazložitve.
[3]
Glej sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-325/98 z dne 21. 6. 2001, št. U-I-211/02 z dne 9. 9. 2004, št. U-I-52/04 z dne 3. 2. 2005, št. U-I-301/07 z dne 6. 2. 2008 in št. U-I-39/11 z dne 15. 6. 2012.
[4]
Glej npr. sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-95/99 z dne 18. 5. 2000, 2. točka obrazložitve, št. U-I-146/15 z dne 4. 2. 2016, 5. točka obrazložitve, št. U-I-146/15 z dne 4. 2. 2016, 5. točka obrazložitve, odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21 z dne 20. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21, Uradno glasilo slovenskih občin št. 30/21 z dne 4. 6. 2021, in OdlUS XXVI, 19), 20. točka obrazložitve.
[5]
Glej npr. sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-128/93 z dne 23. 12. 1993, št. U-I-409/98 z dne 30. 11. 2000, 2. točka obrazložitve, in št. U-I-24/12 z dne 18. 9. 2014, 4. točka obrazložitve, ter odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-245/01 z dne 12. 2. 2024 (Uradni list RS, št. 19/04, in OdlUS XIII, 9), 7. točka obrazložitve.
[6]
Nedavno je tudi Pravna praksa objavila (le eno) ločeno mnenje v razvpiti zadevi Belokriška (sklep št. U-I-61/25 z dne 21. 7. 2025, v katerem je Ustavno sodišče odločilo o sprejemu pobude in začasnem zadržanju Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu "Ob Belokriški", Uradni list RS, št. 14/25), v katerem sodnik dr. Jaklič kritizira Ustavno sodišče, kako nekonsistentno je pri odločanju, in to ostro ponazori z giljotino zoper pravno državo. Pravna praksa, št. 33 (2025), str. 21–27.
Za potrebe tega ločenega mnenja sicer puščam ob strani, kako se objavi le eno ločeno mnenje, mnenja, ki v isti zadevi pojasnjujejo ravno nasprotno, pa ne (in bralec lahko le ob natačnem branju C. točke odločitve uvidi, da so tudi drugi sodniki pisali ločena mnenja).
⇒