U-I-188/25
Natisni
Opravilna št.:
U-I-188/25
Datum odločitve:
22. 1. 2026
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2026:U.I.188.25
Akt:
Zakon o objavljanju v Uradnem listu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 83/25) (ZOUL), 4.  odst. 10. čl.

Zakon o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 48/09, 21/12, 47/13, 12/14, 90/14, 51/16, 36/21, 82/21, 189/21, 153/22, 18/23 in 83/25 – ZOUL) (ZDU-1), 2. in 3. pov. 2. odst. 72. čl.
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega odstavka 10. člena Zakona o objavljanju v Uradnem listu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 83/25) se zavrne.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti druge in tretje povedi drugega odstavka 72. člena Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 48/09, 21/12, 47/13, 12/14, 90/14, 51/16, 36/21, 82/21, 189/21, 153/22, 18/23 in 83/25 – ZOUL) se zavrže.
Evidenčni stavek:
Pobudnik nima pravnega interesa, če ne izkaže, da izpodbijana določba neposredno posega v njegov pravni položaj.
Če je pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti (in zakonitosti) predpisa očitno neutemeljena, jo Ustavno sodišče zavrne.
Geslo:
1.5.51.1.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrnitev pobude - Ker je očitno neutemeljena.
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 25.3, 26.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Agencija za energijo, Maribor
Datum vloge:
15. 12. 2025
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrnitev, zavrženje
Dokument:
US34333
Dokument v PDF obliki:
U-I-188-25.pdf
169 KB
Prenesite datoteko
U-I-188-25 - Pritrdilno LM dr. Knez.pdf
159 KB
Prenesite datoteko
U-I-188-25 - Odklonilno LM dr. Accetto.pdf
119 KB
Prenesite datoteko
U-I-188/25-9
22. 1. 2026
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Agencije za energijo, Maribor, na seji 22. januarja 2026
sklenilo:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega odstavka 10. člena Zakona o objavljanju v Uradnem listu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 83/25) se zavrne.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti druge in tretje povedi drugega odstavka 72. člena
Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 48/09, 21/12, 47/13, 12/14, 90/14, 51/16, 36/21, 82/21, 189/21, 153/22, 18/23 in 83/25 – ZOUL)
se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnica izpodbija četrti odstavek 10. člena in 1. točko 25. člena Zakona o objavljanju v Uradnem listu Republike Slovenije (v nadaljevanju ZOUL) ter drugo in tretjo poved drugega odstavka 72. člena Zakona o državni upravi (v nadaljevanju ZDU-1). Zatrjuje, da četrti odstavek 10. člena ZOUL sam po sebi sicer ni protiustaven, vendar pa naj bi v medsebojnem učinku z drugimi izpodbijanimi določbami posegel v pristojnosti in neodvisen položaj pobudnice, javne agencije. Izpodbijane določbe naj bi namreč uveljavile ureditev, po kateri bo morala pobudnica pred izdajo splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, te poslati pristojnemu ministrstvu v soglasje. S tem naj bi bila okrnjena njena neodvisnost, ki naj bi jo zagotavljala Ustava in tudi pravo Evropske unije (v nadaljevanju EU), zlasti Direktiva (EU) 2019/944 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2019 o skupnih pravilih notranjega trga električne energije in spremembi Direktive 2012/27/EU (UL L 158, 14. 6. 2019 – v nadaljevanju Direktiva).
2. Pobudnica opozarja, da je položaj v obravnavani zadevi drugačen od tistega v zadevi št. U-I-94/22, v kateri ji Ustavno sodišče ni priznalo pravnega interesa.
[1]
Tam naj bi šlo le za parcialen poseg države v neodvisen položaj pobudnice, kot ga zagotavlja pravo EU, saj naj bi se nanašal le na določene dimenzije regulacije omrežnine za električno omrežje, poleg tega naj bi bil tudi časovno omejen. V obravnavanem primeru pa naj bi šlo za vseobsežen poseg v njeno neodvisnost, saj naj bi se nanašal na praktično celotno delovanje agencije in naj bi povsem izničil njeno samostojnost in neodvisnost. Šlo naj bi tudi za trajen poseg. Pobudnica obširno utemeljuje svoj pravni interes in meni, da bi morala Republika Slovenija skladno z 19. členom Pogodbe o Evropski uniji (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PEU) ter s 47. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina) zagotoviti tudi učinkovito sodno varstvo njene neodvisnosti.
3. Pobudnica za primer, da bi Ustavno sodišče menilo, da obveznost zagotovitve učinkovitega sodnega varstva njene neodvisnosti ne izhaja iz 19. člena PEU in 47. člena Listine, ali bi o tem dvomilo, Ustavnemu sodišču predlaga, naj prekine postopek in postavi vprašanje za predhodno odločanje o tem Sodišču EU. Prav tako predlaga začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb.
4. Pobudnica je 14. 1. 2026 pobudo dopolnila z vlogo, iz katere izhaja, da je na njeno vprašanje Ministrstvo za javno upravo v dopisu z dne 14. 1. 2026 zavzelo stališče, da pobudnica ni javna agencija, temveč pravna oseba
sui generis
, in da se spremenjeni druga in tretja poved drugega odstavka 72. člena ZDU-1 nanašata tudi nanjo, saj da je nosilka javnega pooblastila.
B.
5. Izpodbijana 1. točka 25. člena ZOUL določa, da se v 72. členu ZDU-1 v drugem odstavku druga poved spremeni tako, da se glasi: "Za namen iz prejšnjega odstavka pošlje nosilec javnega pooblastila splošni akt iz prejšnjega odstavka pred njegovo izdajo pristojnemu ministrstvu v soglasje. Če se ministrstvo v 15 dneh ne izreče, se šteje, da je soglasje dano". Pobudnica izpodbija tudi drugo in tretjo poved drugega odstavka 72. člena ZDU-1. Ker je bila s 1. točko 25. člena ZOUL določena ravno vsebina izpodbijane druge in tretje povedi drugega odstavka 72. člena ZDU-1, je Ustavno sodišče štelo, da pobudnica z vloženo pobudo izpodbija četrti odstavek 10. člena ZOUL ter drugo in tretjo poved drugega odstavka 72. člena ZDU-1.
6. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Po drugem odstavku 26. člena ZUstS Ustavno sodišče pobudo zavrne, če je očitno neutemeljena ali če od odločitve ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja.
7. Ustavno sodišče pritrjuje pobudnici, da četrti odstavek 10. člena ZOUL sam po sebi ne vzpostavlja ureditve, ki ji pobudnica nasprotuje po vsebini, to je zatrjevani zahtevi, da naj bi morala pobudnica poslati splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, pred njihovo izdajo pristojnemu ministrstvu v soglasje. Določa le, da priprava iz prvega odstavka tega člena vključuje tudi oblikovanje predlogov aktov za objavo. Le kadar je tako predpisano, to vključuje tudi njihovo predhodno usklajevanje s pristojnimi ministrstvi in vladnimi službami ter posvetovanje z javnostmi. Položaj pobudnice ureja Energetski zakon (Uradni list RS, št. 38/24 – v nadaljevanju EZ-2). Ta v drugem odstavku 58. člena določa, da pobudnica objavi svoje splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, v Uradnem listu Republike Slovenije. Kakršno koli usklajevanje njihove vsebine s pristojnim ministrstvom ali Vlado ni predpisano, prav tako ne soglasje. Obravnavana določba torej pobudnici takšnih obveznosti ne nalaga. Pobudnica pa zmotno zatrjuje, da je zatrjevana obveznost zanjo predpisana z izpodbijanima drugo in tretjo povedjo drugega odstavka 72. člena ZDU-1. Ti določbi sicer res določata, da nosilec javnega pooblastila pošlje splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, pred njegovo izdajo pristojnemu ministrstvu v soglasje za namen opravljanja nadzora ministrstva nad zakonitostjo teh aktov. Vendar pa se, kot je pojasnjeno v nadaljevanju, ti določbi za pobudnico ne uporabljata.
8. Predhodnica pobudnice, Agencija Republike Slovenije za energijo, je bila po izrecni določbi tretjega odstavka 80. člena Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 79/99, 8/2000 – popr. in 51/04 – v nadaljevanju EZ) javna agencija in se je zanjo uporabljal Zakon o javnih agencijah (Uradni list RS, št. 52/02 – v nadaljevanju ZJA), kolikor ni EZ določenih vprašanj urejal drugače.
[2]
V zvezi s tem je upošteven četrti odstavek 72. člena ZDU-1, iz katerega izhaja, da se določbe tega člena ne uporabljajo za javne agencije ter da se za nadzor nad javnimi agencijami uporabljajo določbe ZJA in zakonov, ki urejajo posamezne javne agencije. S tem je želel zakonodajalec urediti nadzor nad zakonitostjo splošnih in posamičnih pravnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, za javne agencije ločeno in enotneje v krovnem zakonu, tj. ZJA. Obenem je želel omogočiti, da področni zakon za posamezno javno agencijo nekatera vprašanja uredi drugače. Med razlogi za takšno ureditev so v zakonodajnem gradivu navedeni tudi potreba po neodvisni regulaciji in samostojnem urejanju določenega področja, pri katerem se terja večja stopnja neodvisnosti od kratkoročnih političnih preferenc.
[3]
9. S kasnejšo uveljavitvijo Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 60/19 – uradno prečiščeno besedilo in 65/20 – v nadaljevanju EZ-1) je bila Agencija Republike Slovenije za energijo ukinjena, ustanovljena pa Agencija za energijo.
[4]
Drugi odstavek 383. člena EZ-1 je določal, da se zanjo ne uporablja ZJA, s čimer ni več imela položaja javne agencije v smislu določb ZJA. Zakonodajalec se je za to odločil zaradi implementacije evropskih direktiv v slovenski pravni red in zahtev prava EU po še dodatni krepitvi samostojnega in neodvisnega položaja te agencije.
[5]
Enak namen je zakonodajalec zasledoval tudi s sprejetjem EZ-2.
[6]
Drugi odstavek 32. člena EZ-2 določa, da se za Agencijo za energijo ne uporablja zakon, ki ureja javne agencije. Ustavno sodišče tako pritrjuje stališču Ministrstva za javno upravo, da je pobudnica nosilka javnega pooblastila in pravna oseba javnega prava
sui generis
, saj je njen položaj v celoti urejen v EZ-2, določbe ZJA pa se zanjo ne uporabljajo več.
10. Ni pa mogoče pritrditi razlagi, da se za pobudnico uporabljata izpodbijani druga in tretja poved drugega odstavka 72. člena ZDU-1. Upoštevati je namreč treba, da je zakonodajalec skozi predstavljene zakonodajne spremembe vseskozi krepil od državne uprave ločen in neodvisen položaj pobudnice in njenih predhodnic. Zato bi bila razlaga, po kateri se s preoblikovanjem agencije v področnih zakonih EZ-1 in EZ-2 za pobudnico zopet uporabljata izpodbijani določbi drugega odstavka 72. člena ZDU-1, v direktnem nasprotju z jasno izraženim namenom zakonodajalca ob sprejetju četrtega odstavka 72. člena ZDU-1, ZJA ter toliko bolj EZ-1 in EZ-2.
[7]
11. Razlaga, po kateri se izpodbijani druga in tretja poved drugega odstavka 72. člena ZDU-1 ne nanašata na pobudnico, je skladna tudi z zahtevami prava EU, na katere utemeljeno opozarja pobudnica. Direktiva v četrtem odstavku 57. člena določa, da države članice zagotovijo neodvisnost regulativnega organa ter njegovo nepristransko in pregledno izvajanje pooblastil. Ta organ mora biti pri opravljanju regulativnih nalog pravno ločen in funkcionalno neodvisen od drugih javnih ali zasebnih subjektov, zagotoviti pa mora tudi, da njegovo osebje in osebe, odgovorne za njegovo upravljanje, pri opravljanju svojih regulativnih nalog ne zahtevajo ali sprejemajo neposrednih navodil od katere koli vlade ali drugega javnega ali zasebnega subjekta. Izjema so sicer morebitno tesno sodelovanje z drugimi pristojnimi nacionalnimi organi ter splošne smernice politike, ki jih določi vlada in ki niso povezane z regulativnimi pooblastili in nalogami iz 59. člena Direktive.
[8]
Nadalje iz petega odstavka 57. člena Direktive izhaja zahteva po zagotovitvi samostojnega odločanja regulativnega organa, neodvisnega od katerega koli političnega organa. Ureditev iz izpodbijanih druge in tretje povedi drugega odstavka 72. člena ZDU-1, po kateri bi morala pobudnica, če bi ta veljala tudi zanjo, za prav vsak splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, pred objavo v Uradnem listu Republike Slovenije pridobiti soglasje pristojnega ministrstva, s temi zahtevami prava EU ne bi bila skladna.
12. Ustavno sodišče na podlagi navedenega ugotavlja, da se izpodbijani druga in tretja poved drugega odstavka 72. člena ZDU-1 ne nanašata na pobudnico.
13. Izpodbijani četrti odstavek 10. člena ZOUL sicer tudi za pobudnico ureja način objave aktov v Uradnem listu Republike Slovenije, vendar, kot je bilo poudarjeno, sam po sebi ne vzpostavlja ureditve, ki ji pobudnica nasprotuje po vsebini. Ustavno sodišče je zato pobudo v tem delu kot očitno neutemeljeno zavrnilo (1. točka izreka). Pri tem se ni spuščalo v presojo, ali je pobudnica izkazala pravni interes za presojo te izpodbijane določbe.
14. Kot je bilo obrazloženo v 8.–12. točki obrazložitve tega sklepa, se izpodbijani druga in tretja poved drugega odstavka 72. člena ZDU-1 ne nanašata na pobudnico in zato tudi ne posegata v njene pristojnosti oziroma omejujeta njene neodvisnosti. Nanjo torej nimata neposrednega pravnega učinka. Pravni interes že zato ni izkazan. Ustavno sodišče je pobudo v tem delu zavrglo (2. točka izreka). Pri tem se ne opredeljuje do tega, ali bi pobudnica v obravnavani zadevi lahko izkazala pravni interes, če bi izpodbijani druga in tretja poved drugega odstavka 72. člena ZDU-1 na zatrjevani način res posegali v njene pristojnosti oziroma omejevali njeno neodvisnost. Glede na sprejeto odločitev se namreč ni zastavilo vprašanje, ali gre za enega od primerov, v katerem Ustavno sodišče zaradi posebnih okoliščin izjemoma tudi državnim organom oziroma pravnim osebam javnega prava, nosilcem pristojnosti, prizna pravni interes.
[9]
15. Ker iz izpodbijanih določb ter določb EZ-2 ne izhaja zatrjevana splošna zahteva, da pobudnica pred izdajo splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, pridobi soglasje pristojnega ministrstva, tudi ni utemeljen njen predlog za postavitev predhodnega vprašanja Sodišču EU. Glede na sprejeto odločitev se Ustavnemu sodišču tudi ni bilo treba opredeljevati do pobudničinega predloga za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb.
C.
16. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena in tretjega odstavka 25. člena ZUstS ter prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnice in
sodniki dr. Matej Accetto, mag. Nina Betetto, dr. Primož Gorkič, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Rok Svetlič in dr. Katja Šugman Stubbs.
Sklep je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Accetto, ki je dal odklonilno ločeno mnenje. Sodnik Knez je dal pritrdilno ločeno mnenje.
dr. Rok Čeferin
Predsednik
[1]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-94/22 z dne 12. 4. 2022.
[2]
Glej drugi odstavek 1. člena ZJA.
[3]
Glej Predlog zakona o javnih agencijah, EVA: 1999-1711-0010, z dne 24. 8. 2000, str. 4, 5; Predlog zakona o državni upravi, tretja obravnava, EVA: 2001-1711-0007 z dne 9. 5. 2002, str. 72, 75. Bohinc navaja, da je odločitev za javne agencije temeljila predvsem na razmisleku, da je treba iz ožje državne uprave izločiti tista področja, za katera je treba zagotoviti večjo samostojnost, politično neodvisnost in strokovnost kot temeljni kriterij delovanja javne uprave (glej
R. Bohinc, Položaj, upravljanje in financiranje javnih agencij v Republiki Sloveniji, Podjetje in delo, št. 6-7 (2024
), str. 1030–1031).
[4]
Kontinuiteto med njima je določal 548. člen EZ-1, ki je v 548. členu opredelil nadaljevanje dela predhodne agencije in določil, da se ta preoblikuje v agencijo po tem zakonu ter do vpisa preoblikovanja v sodni register nadaljuje z delom na podlagi EZ.
[5]
Glej Predlog energetskega zakona (EZ-1), EVA: 2013-2430-0074 z dne 17. 10. 2013, str. 18, 19, 437–440, 478, 479.
[6]
Primerjaj 383. člen EZ-1 in 32. člen EZ-2. Iz Predloga energetskega zakona (EZ-2), EVA: 2023-2570-0065, z dne 7. 12. 2023, str. 113, izhaja: "Ker status agencije v smislu zakona, ki ureja javne agencije, tako glede razmerja z ustanoviteljem, načinom financiranja, sestavo organov in vezanosti na akte vlade ter ministrstva ne zagotavlja samostojnosti in neodvisnosti agencije v obsegu, kot jo zahtevajo EU direktive, predlog zakona ohranja določbo EZ-1, da se zakon o javnih agencijah za agencijo ne uporablja." Kontinuiteto oziroma nadaljevanje dela Agencije za energijo določa 183. člen EZ-2.
[7]
Argumentov za drugačno razlago ni najti niti v zakonodajnem gradivu k ZOUL (glej Predlog zakona o objavljanju v Uradnem listu Republike Slovenije (ZOUL), EVA: 2025-1517-0001, z dne 8. 5. 2025).
[8]
Glej točko (ii)(b) četrtega odstavka 57. člena Direktive.
[9]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-94/22, 6. točka obrazložitve.
⇒
Številka:
U-I-188/25-10
Datum:
12. 2. 2026
PRITRDILNO LOČENO MNENJE
SODNIKA DR.
RAJKA KNEZA
K SKLEPU ŠT. U-I-188/25 Z DNE 22. 1. 2026
I.
1. Izrek sklepa, da se pobuda Agencije za energijo (v nadaljevanju: Agencija ali pobudnica) v enem delu zavrne, v drugem delu pa zavrže, bi lahko na prvi pogled ustvaril vtis, da pobudnica s pobudo ni uspela. Vendar temu ni tako. V obrazložitvi je Ustavno sodišče vsebinsko pojasnilo, da se izpodbijani druga in tretja poved drugega odstavka 72. člena ZDU-1 na Agencijo ne nanašata in da zato Agencija svojih splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, ni dolžna pred njihovo izdajo pošiljati pristojnemu ministrstvu v soglasje. S tem je Ustavno sodišče v bistvenem razrešilo spor, ki ga je sprožila pobuda, in zavrnilo razlago, po kateri bi bil nadzor izvršilne veje oblasti nad splošnimi akti Agencije urejen kot predhodna (
ex ante
) odobritev. Ker je treba nosilne razloge obrazložitve upoštevati pri razlagi in uporabi predpisov v prihodnjih primerih, je stvarni učinek sklepa varovanje pravnega položaja Agencije, njene neodvisnosti. Ločeno mnenje pišem prav zato, da dodatno osvetlim (i) temeljni razlog za zahtevano neodvisnost regulatorja, ki izhaja iz prava EU, in (ii) procesni vidik pravnega interesa, ki ga sklep izrecno ne naslovi.
[1]
II.
2. Najprej glede zahteve po neodvisnem položaju. Zahteva po neodvisnosti Agencije ni formalizem, temveč temeljni pogoj za pravilno delovanje notranjega trga z električno energijo. Pravo EU izhaja iz tega, da mora nacionalni regulativni organ pri izvajanju svojih regulatornih nalog in pooblastil odločati samostojno, avtonomno in izključno v javnem interesu, brez navodil ali zunanjega vpliva drugih javnih organov ali zasebnih subjektov. Neodvisnost v tem smislu pomeni položaj, ki regulatorju omogoča, da je pri odločanju "zaščiten" pred vsakršnimi navodili ali pritiski. Torej, ne le pred neposrednimi posegi, temveč tudi pred vplivi, ki lahko nastopijo posredno, denimo s spremembami pravil ali metod nadzora sredi že začetih regulatornih ciklov, kadar je njihov namen ali učinek v vplivanju na izid regulatornega odločanja (npr. na cene, tarife ali nadzor nad delovanjem sistema). Prav zato tudi Sodišče EU poudarja, da je popolna neodvisnost regulatorja od gospodarskih akterjev in od javnih organov (političnih ali upravnih) instrument, ki zagotavlja, da so odločitve regulatorja
res nepristranske in nediskriminatorne
ter da se izključi tveganje, da bi bili subjekti ali ekonomski interesi, povezani z Vlado ali siceršnjo politično močjo, obravnavani ugodneje. Neodvisnost hkrati omogoča, da regulator svoje naloge opravlja
konsistentno in dolgoročno
, torej da lahko pravila in nadzor koordinira na daljši rok, kar je nujno za stabilnost regulacije in za uresničevanje ciljev energetskega pravnega okvira EU. Pravo EU ob tem ne zanika pristojnosti držav članic, da oblikujejo svojo nacionalno energetsko politiko ali izdajo splošne politične usmeritve; vendar te usmeritve ne smejo posegati v jedro regulatornih pristojnosti in v avtonomno odločanje regulatorja, zlasti tam, kjer gre za naloge, ki so regulatorju izrecno zaupane v okviru tarif, metodologij in drugih ključnih regulatornih vprašanj. Tako Sodišče EU izrecno poudarja, da mora biti neodvisnost regulatorja zagotovljena ne le v razmerju do izvršilne veje oblasti, temveč tudi v razmerju do zakonodajalca, kadar bi zakonodajni ukrepi (po namenu ali učinku) lahko omejevali njeno avtonomno odločanje v okviru njenih pristojnosti.
[2]
3. Sklep svojo razlago gradi pretežno na nacionalnem zakonskem pravu (ZDU-1, ZJA, ZOUL, pa tudi EZ, EZ-1 in EZ-2) in nato pravilnost rezultata potrdi še s sklicevanjem na pravo EU. Takšna argumentacijska pot pripelje do pravilnega sklepa, vendar po mojem mnenju ni metodološko najboljša v zadevi, v kateri je odločilno vprašanje prav varstvo standarda neodvisnosti, ki ga neposredno zahteva pravo EU. V takih položajih bi kazalo razlogovanje začeti graditi pri standardu prava EU. Najprej je treba namreč jasno opredeliti obveznost iz 57. člena Direktive 2019/944/EU o skupnih pravilih notranjega trga električne energije
[3]
in sodne prakse SEU (zgoraj), nato preveriti, kako jo povzema in konkretizira EZ-2, šele zatem pa razložiti splošna pravila ZDU-1 o nadzoru nad nosilci javnih pooblastil ter njihovo razmerje do posebne ureditve regulatorja. V obravnavanem sklepu se pravo EU uporabi predvsem kot dodatna potrditev že izpeljane razlage nacionalnega prava. Čeprav se s končnim rezultatom strinjam, bi bil obrnjen vrstni red (od prava EU k nacionalnim izvedbenim pravilom) prepričljivejši: jasno bi pokazal, da je razlaga nacionalnih določb vselej omejena in vodena z evropsko-pravno zapovedjo neodvisnosti, in zmanjšal bi tveganje, da bi se pomen prava EU v prihodnjih sporih zrelativiziral na raven potrditvenega argumenta. Toliko bolj zato, ker je, kot kaže, treba pojasniti tudi izvršilni oblasti, da bi izpodbijana ureditev lahko v primeru drugačne razlage (neskladne s pravom EU) posegla v zahtevo po neodvisnem položaju Agencije.
4. Namreč, po stališču Ministrstva za javno upravo (iz dopisa, ki ga je pobudnica priložila pobudi), se sporne določbe razlaga tako, da se uporabijo tudi za Agencijo. Menim, da je izvršilni organ spregledal zahteve prava EU o neodvisnem regulatorju in pobudnico podreja izpodbijanim pravilom. Če bi takšna razlaga obveljala, bi bil neodvisni položaj Agencije prizadet že z začetkom uporabe zakona (zato sem se zavzemal, da bi se Ustavno sodišče opredelilo tudi do pravnega interesa, čeprav bi tak pristop po vsebini lažje vodil v odločbo; o tem v nadaljevanju).
III.
5. Sklep se izrecno ne opredeli glede pravnega interesa Agencije, kar pa bi si sam želel drugače. Naslovil bi rad vprašanje (pre)ozkega razumevanja pravnega interesa, kakršno se je po moji oceni pokazalo v št. U-I-94/22. Sklep to zadevo sicer omeni,
[4]
a menim, da bi zahtevala globji premislek in nadgradnjo. Namreč, če bi pobudnike v primerih, kjer gre za institucionalne garancije neodvisnosti po pravu EU, rutinsko napotovali na posamične akte, se lahko pravno varstvo izkaže za prepozno oziroma neučinkovito. Mnenja sem, da bi bilo treba v primerih, ko je predmet pobude varstvo neodvisnosti nacionalnega regulatorja (torej varstvo njegovega evropskopravno zahtevanega položaja in prerogativ), resno pretehtati priznanje pravnega interesa že v fazi preizkusa pobude. Pobudnica se je sklicevala na 19. člen Pogodbe o delovanju EU in 47. člen Listine EU o temeljnih pravicah ter uveljavljala potrebo po učinkovitem sodnem varstvu. Čeprav ima Agencija na voljo tudi posredne mehanizme varstva (vključno z možnostjo postopkov Evropske komisije zoper državo članico, kadar ta krši pravo EU), ti ne morejo učinkovito nadomestiti pravočasnega in učinkovitega nacionalnega pravnega varstva, kadar gre za sistemsko vprašanje neodvisnosti regulatorja. Prav ta zadeva ponazarja, kako hitro lahko izvršilni organi zavzamejo razlago, ki spregleda zahteve prava EU (zgoraj omenjeno stališče MJU), in kako pomembno je, da regulator lahko pravočasno zavaruje svojo institucionalno neodvisnost. Tudi Evropska komisija v omenjenih postopkih zahteva, da se izkoristijo vsa domača pravna sredstva. Odreči pravno varstvo Agenciji zato, ker je formalno državni organ znotraj izvršilne veje oblasti, je preozko stališče, ki lahko vodi do neučinkovitega varstva.
[5]
Zato trdim, da predmetna zadeva pokaže, kako nujno je, da je priznan pravni interes Agenciji v tistih primerih, ko so izpolnjeni pogoji za njegovo presojo, kot jih je izoblikovalo Ustavno sodišče (tudi pogoj neposrednosti).
6. Glede neposrednosti (in s tem morebitnega pravnega interesa), ki bi se odprla, če bi se Ustavno sodišče v sklepu izrecno opredeljevalo do pravnega interesa, menim, da pobudnice ne bi bilo učinkovito napotiti na pot posamičnih aktov in upravnega spora. Agencija mora namreč delovati kontinuirano neodvisno; že začasna podreditev mehanizmu "
ex ante
" soglasja bi lahko posegla v bistvo njenega položaja. Res je, da pravna sredstva praviloma vključujejo tudi začasne ukrepe, vendar je pobudnica pobudo vložila pravočasno, še pred začetkom uporabe izpodbijanega mehanizma (in torej pred vsako možnostjo upravnega postopka, ki bi vodil do posamičnega akta). To sicer odpira tudi vprašanje učinkovanja predpisa pred njegovo uporabo. Toda oba vidika (časovni in "neposrednostni") sta v tej zadevi prepletena: če bi se zahtevala uporaba posamičnih pravnih sredstev, bi to pomenilo, da bi regulator moral najprej sprejeti (ali trpeti) stanje, ki je z vidika prava EU problematično, šele nato pa bi lahko iskal varstvo. Ustavno sodišče pa pri presoji pravnega interesa, tudi kadar so na voljo pravna sredstva, presoja tudi, ali so ta učinkovita oziroma ali bi njihova uporaba za pobudnika pomenila preveliko breme. Naj spomnim: v skladu z drugim odstavkom 24. člena ZUstS in dosedanjo ustavnosodno presojo
[6]
mora pri pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta biti podan pravni interes, kar pomeni, da mora pobudnik dokazati, da:
(i)
predpis učinkuje in posega v njegov
lastni pravni položaj
, nadalje, da poleg učinkovanja na pobudnika
(ii)
učinkuje tudi
neposredno
, torej da ni potrebe po izdaji izvedbenega predpisa, oblastvenega posamičnega akta (ne sledi postopek, ki vodi do izdaje posamičnega akta);
(iii)
da pobudniku, tudi če obstaja takšen postopek, niso na voljo učinkovita in dostopna pravna sredstva pred sodišči, s katerimi bi lahko učinkovito zaščitil svoj položaj; ali
(iv)
da bi bil izpostavljen nesprejemljivemu pravnemu tveganju, če bi ta sredstva moral uporabiti pred sodišči.
[7]
7. Menim, da so pogoji v tem primeru izpolnjeni. Če bi obveljala razlaga MJU oziroma če bi se izpodbijani mehanizem uporabil za Agencijo, v tistem trenutku, ko se bo zakon začel uporabljati, Agencija ne bi bila več neodvisna, kot to zahteva pravo EU. Breme kršitve pa je težko, kajti na ta način je kršeno eno od temeljnih določb delovanja notranjega trga z energijo. Sistem, po katerem države ne smejo vplivati na regulatorni organ, je temelj delovanja sistema (glej 2. točko tega ločenega mnenja). Ne gre le za neko individualno oziroma posamično odločitev, ampak gre za sistemski poseg v neodvisnost, ki je nujna za delovanje trga z električno energijo. Agencija je bila ustrezno skrbna (
due diligence
) in je z vloženo pobudo želela zavarovati svoj neodvisni položaj, še preden se izpodbijana zakonska določba začne uporabljati. Morebiten napotek Ustavnega sodišča, da naj počaka na njeno uporabnost oziroma na prvi primer ter na izčrpanje pravnih sredstev, bi po mojem mnenju kršilo kriterije, ki jih je Ustavno sodišče oblikovalo ravno za primere, ko pravna sredstva niso učinkovita in ko pomeni njihovo uveljavljanje preveliko breme za pobudnika.
[8]
IV.
8. Bistvo sklepa je v obrazložitvi, ne v izreku: obrazložitev v temelju potrdi osrednjo tezo pobudnice, da je Agencija neodvisen nacionalni regulativni organ, in iz tega izpelje, da izpodbijani mehanizem predhodnega soglasja ministrstva zanjo ne velja. V tem pogledu obrazložitev sledi pobudnici in zavaruje njen položaj. Prav v tem je stvarni pomen odločitve in prav zato sem izrek podprl. Hkrati pa menim, da bo treba v prihodnjih zadevah, kadar gre za varstvo neodvisnosti regulatorjev, bolj odločno nasloviti tudi procesni vidik učinkovitega sodnega varstva, vključno z vprašanjem pravnega interesa.
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Vprašanje pravnega interesa odpiram tudi zato, ker menim, da v zadevi št. U-I-94/22 pravni interes ni bil priznan prepričljivo, kar bi se lahko, če se tak pristop utrdi, ponovilo tudi pri pobudah, ki zadevajo standarde prava EU.
[2]
Sodba SEU,
Alajärven Sähkö in drugi
, C-48/23, 29.–35. točka obrazložitve.
[3]
UL L 158, 14. 6. 2019 – v nadaljevanju Direktiva.
[4]
Glej 14. točko obrazložitve predmetnega sklepa.
[5]
Prav tako je notorno, da je Vlada že bila v sporu z Agencijo, da je zamenjala člane nadzornega odbora.
[6]
Glej ločeno mnenje sodnice Jadek Pensa v zadevi št. U-I-192/16, ki je pričela narekovati takšno razumevanje nedoločnega pojma "pravnega interesa" po drugem odstavku 162. člena Ustave, in moje ločeno mnenje v zadevi št. U-I-74/24, kjer si prizadevam prepričevati sodnike za spremembo preveč zožujoče kasnejše prakse presoje pravnega interesa, ki ga je Ustavno sodišče začrtalo v zadevi št. U-I-192/16.
[7]
Če ob odsotnosti individualnega akta vseeno obstajajo učinkovita pravna sredstva pred sodišči, s katerimi bi iskalec tega varstva lahko zaščitil svoj pravni položaj, pa je dodan pogoj, da pri tem ne sme biti izpostavljen
nesprejemljivemu pravnemu tveganju
. Nesprejemljivo pravno tveganje je nedoločni pravni standard, ki ga je treba napolniti v vsakem primeru posebej (
case-by-case
). Naj poskušam pojasniti, na kaj vse se lahko nanaša. Na primer pomeni, da bi moral pobudnik izzvati sodni spor tako, da bi sklepal nezakonite pravne posle, ki bi jih potem lahko izpodbijal pred sodišči, ali storil kakšen prekršek, da bi lahko na ta način dosegel spor pred sodiščem (da bi s kršitvijo uresničil sekundarno hipotezo – zakonski dejanski stan prekrška sankcije, kot piše v pritrdilnem ločenem mnenju sodnica Dunja Jadek Pensa k odločbi št. U-I-192/16), ali deloval tako, da bi nasprotoval splošnemu aktu in s tem morda izgubil dovoljenje za delo oziroma svojo poklicno dejavnost, licenco, bil izpisan iz kakšnega registra, izgubil koncesijo in tako dalje.
[8]
Prav tako pa Ustavno sodišče ne sme pobudnika napotiti na pravna sredstva v prekrškovnih postopkih ali celo kazenskih postopkih, saj bi s tem dostop do sodišča pogojevalo s kršitvijo prava. Slednje sicer velja predvsem za tiste zadeve, kjer ni drugega postopka in drugega dostopa do sodišč, kot le v primeru kršitev pravnih norm, ni pa neuporabljivo tudi v predmetnem primeru.
⇒
Številka:
U-I-188/25-11
Datum:
12. 2. 2026
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. MATEJA ACCETTA K SKLEPU ŠT. U-I-188/25 Z DNE 22. 1. 2026
1. Pričujoča zadeva je ena tistih, v katerih je tudi iz sklepa o zavrnitvi oziroma zavrženju pobude mogoče razbrati vsebinsko sporočilo odločitve. To vsebinsko sporočilo bo pobudnico nemara razveselilo, saj ji prek obrazložitve vsaj posredno daje odgovor, ki ga je želela. Še več, z bistvom tega sporočila se strinjam tudi sam. Vendarle pa bi po moji presoji namesto "meritornega zavrženja" narekovalo meritorno odločbo. Zato po eni strani sam nisem mogel podpreti predlaganega sklepa, po drugi strani pa se mi zdi na ta vidik pomembno opozoriti v tem ločenem mnenju, saj ima ključno zastavljeno vprašanje v vsakem primeru pomen, ki je širši od (razrešitve) konkretne pobude.
2. V po vsebinski plati ključnem delu pobudnica, Agencija za energijo, izpodbija (spremenjeni) drugo in tretjo poved drugega odstavka 72. člena Zakona o državni upravi (ZDU-1). Ta člen ureja nadzor pristojnih ministrstev nad nosilci javnih pooblastil in v izpodbijanih povedih drugega odstavka določa, da za omogočanje tega nadzora nosilec javnega pooblastila splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, pred njegovo izdajo pošlje pristojnemu ministrstvu v soglasje, pri čemer se, če se ministrstvo v 15 dneh ne izreče, šteje, da je soglasje dano. Pobudnica trdi, da naj bi bila s tem nedopustno okrnjena njena neodvisnost.
3. Če začnem pri strinjanju, lahko še sam na hitro povzamem trikotnik razlogov, iz katerih soglašam z bistvom sporočila iz sklepa, da do takega nedopustnega poseganja v neodvisnost pobudnice ne bi smelo priti.
4. Prvič, določbe 72. člena ZDU-1 se po izrecni dikciji njegovega četrtega
[1]
odstavka ne uporabljajo za javne agencije.
[2]
Drugič, predhodnica pobudnice, Javna agencija Republike Slovenije za energijo,
[3]
kot že predtem Agencija Republike Slovenije za energijo,
[4]
je bila izrecno ustanovljena in opredeljena kot javna agencija. Tretjič, preoblikovanje v današnjo Agencijo za energijo kot pravno osebo javnega prava
sui generis
, ki sta ga uvedla kasnejša energetska zakona (EZ-1 in EZ-2), naj bi pomembno narekovale prav zahteve prava EU po dodatni krepitvi neodvisnosti in samostojnosti Agencije za energijo.
[5]
5. Da bi za Agencijo za energijo v primerjavi s prejšnjo ureditvijo, po kateri je bila kot druge javne agencije tudi iz razlogov zagotavljanja samostojnosti, politične neodvisnosti in strokovnosti izvzeta iz uporabe določb 72. člena ZDU-1, po novem te določbe prišle v poštev (ravno) zato, ker je zakonodajalec želel njeno samostojnost in politično neodvisnost še dodatno okrepiti, bi bilo res nerazumno. V tem oziru pritrjujem izhodiščnim navedbam pobudnice, pa tudi vsebinskemu sporočilu iz sklepa, s katerim ji je Ustavno sodišče v zanjo nemara najbolj usodnem smislu dalo prav.
6. Vendarle pa zame rešitev nastale zagate ni v tem, da se izpodbijani druga in tretja poved drugega odstavka 72. člena ZDU-1 preprosto morata
razlagati
tako, da se na pobudnico sploh ne nanašata in slednja že zato nima pravnega interesa, da bi ju izpodbijala. Problem po moji oceni ni v
razlagi
, ampak v
(ne)dopustnosti uporabe
izpodbijanih določb. Druga poved tega odstavka je jasna: nosilec javnega pooblastila mora splošni akt pred izdajo posredovati pristojnemu ministrstvu v soglasje. Agencija za energijo je nesporno nosilka javnega pooblastila. Če ne sodi med izjeme, ki jih določa že zakon (javne agencije), potem se izpodbijani določbi nanjo vsaj v izhodišču nanašata. To po moji oceni za vprašanje priznanje pravnega interesa zadošča. Posledično meritorno vprašanje, ki se nato zastavi, pa je, ali je (ustavno)pravno dopustno, da ta določba potemtakem tudi zanjo uvaja opisani nadzor pristojnega ministrstva oziroma potrebo po pridobitvi njegovega (vsaj molčečega) soglasja pred izdajo splošnih aktov, sprejetih za izvrševanje njenih javnih pooblastil. Iz tega ločenega mnenja je že mogoče razbrati, da po vsebinski plati pritrjujem argumentom pobudnice – a po moji oceni bi tako sporočilo morala dati meritorna odločba, po kateri se izpodbijani določbi za pobudnico
ne smeta
uporabljati
, ne pa, da se že v izhodišču
razlagata
tako, da pobudnica niti ne zadosti procesni predpostavki za priznanje pravnega interesa.
[6]
7. V dveh ozirih bi bilo, končno, po moji oceni treba upoštevati tudi stališče Ministrstva za javno upravo, ki ga je predložila pobudnica in ga omenja tudi sklep. Prvič, ni mogoče prezreti, da naj bi po stališču ministrstva izpodbijani določbi veljali tudi za pobudnico kot nosilko javnega pooblastila. Glede na dikcijo izpodbijane druge povedi drugega odstavka 72. člena ZDU-1 in nesporno dejstvo, da Agencija za energijo je nosilka javnega pooblastila in pravna oseba javnega prava
sui generis
(ter torej ne javna agencija v smislu (prvotnega) četrtega odstavka istega člena), zame tudi to dejstvo pomeni dodatni argument v prid priznanju interesa in vsebinske presoje dopustnosti take uporabe izpodbijanih določb. Ter, drugič, vprašanje, ki ga zadeva odpira, gotovo ni aktualno zgolj za pobudnico, ampak vsaj potencialno tudi za druge samostojne in neodvisne nosilce javnih pooblastil, ki niso javne agencije. Vprašanje doslednega in pravno ustreznega ravnovesja med nadzorom ministrstev in zagotavljanjem samostojnosti ter politične neodvisnosti nosilcev javnih pooblastil tudi v luči predloženega stališča ministrstva očitno terja nov razmislek, smernice Ustavnega sodišča pri iskanju prav(n)ega odgovora nanj pa bi bilo dosti smotrneje podati z vsebinsko odločbo, namesto da jih morajo posredni naslovniki razbirati iz razmeroma kratkega sklepa o zavrženju pobude tokratne pobudnice.
dr. Matej Accetto
Sodnik
[1]
Sledim zapisu iz sklepa, pri čemer kaže opozoriti, da je Zakon o objavljanju v Uradnem listu Republike Slovenije (ZOUL) poleg navedene spremembe v drugem odstavku tudi črtal prejšnji tretji odstavek 72. člena ZDU-1, ni pa nato še preštevilčil preostalih odstavkov, zato že sklep prvotni četrti odstavek tega člena še vedno navaja tako.
[2]
O tem tudi 8. točka obrazložitve sklepa.
[3]
Kot je bila ustanovljena s Sklepom o ustanovitvi Javne agencije Republike Slovenije za energijo (Uradni list RS, št. 63/04, 95/04 in 63/13).
[4]
Kar je tudi v besedilo 80. člena tedaj veljavnega Energetskega zakona (EZ) glede agencije, prvič ustanovljene leta 2000, izrecno vnesel Zakon o spremembah in dopolnitvah energetskega zakona (EZ-A) leta 2004 (Uradni list RS, št. 51/04).
[5]
Glej 9. točko obrazložitve sklepa.
[6]
Če pustim ob strani razloge notranje ustavnopravne narave in se posvetim zgolj argumentu zahtev prava EU, ki jih tudi sklep poudarjeno izpostavlja (glej 11. točko obrazložitve), bi šlo pri uporabi teh določb v primeru pobudnice za kolizijo med državnim in evropskim pravnim redom. Pravo EU sicer zahteva evropsko-skladno razlago domačega prava, a ne razlage
contra legem
– če je neka določba državnega pravnega reda sicer jasna, a v okoliščinah določenega primera nasprotuje zahtevam prava EU, potem se v tistem primeru pač ne sme uporabiti. Ta odločitev, da se torej neskladna domača določba
ne sme uporabiti
, pa po moji presoji ni ugotovitev, do katere bi (Ustavno) sodišče prišlo v fazi izhodiščnega preizkusa izpolnjenosti procesnih predpostavk, ampak šele ob meritornem soočenju zahtev prava EU in pomena pravnega reda države članice.
⇒