U-I-65/24
Natisni
Opravilna št.:
U-I-65/24
Datum odločitve:
9. 4. 2026
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2026:U.I.65.24
Akt:
Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10, 11/14 – popr., 30/18 in 10/26) (ZLS), 3., 4. in 5. odst. 34.a čl.

Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11, 46/13, 50/14, 82/15, 67/17, 84/18, 204/21, 139/22 in 38/24) (ZSPJS), 4., 5. in 6. odst. 5. čl. ter 2. odst. 10. čl. v zvezi s Prilogo 1 in Prilogo 3
Izrek:
Zahteva za oceno ustavnosti tretjega, četrtega in petega odstavka 34.a člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10, 11/14 – popr., 30/18 in 10/26) se zavrže.
Postopek za oceno ustavnosti četrtega, petega in šestega odstavka 5. člena ter drugega odstavka 10. člena v zvezi s Prilogo 1 in Prilogo 3 Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11, 46/13, 50/14, 82/15, 67/17, 84/18, 204/21, 139/22 in 38/24) se ustavi.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče zahtevo zavrže, če predlagatelj ne izkaže ogroženosti pravic samoupravnih lokalnih skupnosti.
Geslo:
1.2.51.3.5 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Predstavniški organi lokalne skupnosti.
1.5.51.1.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje zahteve.
1.4.51.6 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Drugo.
1.5.51.1.4.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ustavitev postopka - Zaradi umika pobude/zahteve.
Pravna podlaga:
Člen 25.1, 25.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Skupnost občin Slovenije, Maribor
Datum vloge:
14. 5. 2024
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje, ustavitev
Dokument:
US34374
Dokument v PDF obliki:
U-I-65-24.pdf
157 KB
Prenesite datoteko
U-I-65/24-7
9. 4. 2026
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Skupnosti občin Slovenije, Maribor, ki jo zastopa generalna sekretarka Jasmina Vidmar, na seji 9. aprila 2026
sklenilo:
1. Zahteva za oceno ustavnosti tretjega, četrtega in petega odstavka 34.a člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10, 11/14 – popr., 30/18 in 10/26) se zavrže.
2. Postopek za oceno ustavnosti četrtega, petega in šestega odstavka 5. člena ter drugega odstavka 10. člena v zvezi s Prilogo 1 in Prilogo 3 Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11, 46/13, 50/14, 82/15, 67/17, 84/18, 204/21, 139/22 in 38/24) se ustavi.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Predlagateljica vlaga zahtevo za oceno ustavnosti četrtega, petega in šestega odstavka 5. člena ter drugega odstavka 10. člena v zvezi s Prilogo 1 in Prilogo 3 Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS), v kolikor se nanašajo na plače županov in podžupanov. Drugemu odstavku 10. člena in prilogam ZSPJS očita neskladje z 2., 14., 138., 139., 140. in 141. členom Ustave. Zatrjuje, da je zakonodajalec župane in podžupane postavil v neenak položaj v primerjavi s funkcionarji sodne, izvršilne in zakonodajne veje oblasti ter s tem nedopustno posegel v pravico do svobodnega opravljanja funkcije, ki naj bi bila po 7. členu Evropske listine lokalne samouprave (Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave, Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 – v nadaljevanju MELLS) temeljni postulat pravne ureditve lokalne samouprave in je vsebinsko enaka neodvisnosti poslancev (prvi odstavek 82. člena Ustave). Predlagateljica opozarja na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-772/21 z dne 1. 6. 2023 (Uradni list RS, št. 72/23) o plačah sodnikov, za katero meni, da bi se morala smiselno uporabiti pri odločanju o njeni zahtevi. Navaja, da obstajajo velike razlike med plačno uvrščenostjo najnižje uvrščenih županov in podžupanov v primerjavi z najvišje uvrščenimi poslanci, ministri in okrajnimi sodniki. Predlagateljica opozarja še, da naj bi bile tudi plače javnih uslužbencev precej višje od županov in podžupanov zaradi različnih dodatkov k plačam, ki jih župani in podžupani ne prejemajo. Navaja številne statistične podatke, iz katerih naj bi izhajalo, da se je realna vrednost plač županov in podžupanov v zadnjih letih precej zmanjšala. Predlagateljica meni še, da višina plače županov in podžupanov ne bi smela biti odvisna od velikosti občine, ker vsi opravljajo enak obseg pristojnosti oziroma nalog ter nosijo enako odgovornost. Izpodbijanim določbam 5. člena ZSPJS očita neskladje z 2. in 14. členom Ustave, ker meni, da ne vsebujejo ustreznega mehanizma za redno usklajevanje plač županov in podžupanov. Opozarja, da je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-772/21, že ugotovilo protiustavnost izpodbijanih določb 5. člena ZSPJS, v kolikor se nanašajo na plače sodnikov, ter meni, da bi moralo enako narediti tudi v primeru županov in podžupanov.
2. Predlagateljica izpodbija tudi tretji, četrti in peti odstavek 34.a člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS). Določbam očita neskladje z 2., 9., 14. in 140. členom Ustave. Zatrjuje, da iz 34.a člena ZLS izhaja, da občinski funkcionarji svojo funkcijo opravljajo nepoklicno, pri čemer se župan ali podžupan (s soglasjem župana) lahko odločita, da jo bosta opravljala poklicno. Izpodbijani tretji, četrti in peti odstavek 34.a člena ZLS pa naj bi določali, da župan oziroma podžupan dobita različno plačilo, če funkcijo opravljata poklicno oziroma nepoklicno. Če jo opravljata nepoklicno, naj bi jima pripadalo plačilo v višini 50 odstotkov, ki bi ga dobila, če bi funkcijo opravljala poklicno. Predlagateljica meni, da izpodbijane določbe postavljajo župane in podžupane, ki funkcijo opravljajo nepoklicno, v neenak položaj v primerjavi z župani in podžupani, ki funkcijo opravljajo poklicno, ter posegajo v ustavno zagotovljeno svobodno opravljanje funkcije izvoljenih krajevnih predstavnikov (9. člen Ustave v zvezi s 7. členom MELLS). Zatrjuje, da je z vidika načel pravne in socialne države (2. člen Ustave) in enakosti pred zakonom (14. člen Ustave) to nedopustno, saj oboji opravljajo enak obseg pristojnosti oziroma nalog ter nosijo enako odgovornost.
3. V času odločanja Ustavnega sodišča je prenehal veljati ZSPJS, ki ga je nadomestil Zakon o skupnih temeljih sistema plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 95/24 – v nadaljevanju ZSTSPJS).
[1]
Zato je Ustavno sodišče predlagateljico v skladu z drugim odstavkom 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS) pozvalo, na izkaže pravovarstveno potrebo za presojo izpodbijanih določb ZSPJS.
4. Predlagateljica je odgovorila, da ne vztraja pri vloženi zahtevi za oceno ustavnosti ZSPJS, ki je prenehal veljati z uveljavitvijo ZSTSPJS, vztraja pa pri zahtevi za oceno ustavnosti tretjega, četrtega in petega odstavka 34.a člena ZLS, ker protiustavnost teh določb ni bila odpravljena. Zatrjuje, da izpodbijane določbe še vedno diskriminirajo župane in podžupane, ki svojo funkcijo opravljajo nepoklicno. Vztraja pri vseh navedbah, ki izhajajo iz obrazložitve njene zahteve.
B.
5. Predlagateljica je v odgovoru na poziv po drugem odstavku 47. člena ZUstS Ustavno sodišče obvestila, da ne vztraja pri vloženi zahtevi za oceno ustavnosti ZSPJS. Če predlagatelj pred sprejetjem odločitve Ustavnega sodišča umakne zahtevo, Ustavno sodišče ustavi postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti (drugi odstavek 25. člena ZUstS). Ustavno sodišče je štelo, da je predlagateljica s tem, ko je navedla, da ne vztraja pri zahtevi, umaknila zahtevo za oceno ustavnosti četrtega, petega in šestega odstavka 5. člena ter drugega odstavka 10. člena v zvezi s Prilogo 1 in Prilogo 3 ZSPJS. Zato je postopek za oceno ustavnosti v tem delu ustavilo (2. točka izreka).
6. V času odločanja je bil ZLS spremenjen z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 10/26 – ZLS-T). Spremembe in dopolnitve niso vplivale na vsebino izpodbijanih tretjega, četrtega in petega odstavka 34.a člena ZLS. Ker zakonska sprememba na pravni položaj predlagateljice ni vplivala, je Ustavno sodišče ni pozvalo, da bi se o spremembi izjavila.
7. Reprezentativno združenje samoupravnih lokalnih skupnosti lahko z zahtevo začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, če so ogrožene pravice samoupravnih lokalnih skupnosti (deseta alineja prvega odstavka 23.a člena ZUstS). Reprezentativno združenje občin je kvalificiran udeleženec postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, saj ima na podlagi desete alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS privilegiran dostop do Ustavnega sodišča. Zato se od njega pričakuje, da so vloge jasne, popolne in kvalitetno obrazložene. To velja tako pri utemeljitvi procesnih predpostavk kot pri obrazložitvi vsebinskih očitkov protiustavnosti in nezakonitosti prepisov.
[2]
8. Za presojo ustavnosti tretjega, četrtega in petega odstavka 34.a člena ZLS mora predlagatelj utemeljiti in izkazati, zakaj bi izpodbijani predpis lahko ogrožal pravice samoupravnih lokalnih skupnosti. Zlasti je dolžan
pojasniti učinke, ki naj bi jih imela zatrjevana protiustavnost na enega od ustavno varovanih elementov lokalne samouprave (teritorialni, funkcionalni, organizacijski, materialno-finančni in pravni element).
[3]
Ustavno sodišče pri presoji, ali je predlagatelj izkazal obstoj procesne predpostavke, upošteva vse navedbe v vlogi, ne zgolj navedb, s katerimi se utemeljuje obstoj procesne predpostavke.
[4]
9. ZLS določa, da so župani, podžupani in člani občinskega sveta občinski funkcionarji, ki funkcijo opravljajo nepoklicno (prvi odstavek in prva poved drugega odstavka 34.a člena ZLS). Tako županom kot podžupanom pa omogoča, da funkcijo opravljajo poklicno. Župan se tako lahko odloči sam, podžupan pa lahko funkcijo opravlja poklicno v soglasju z županom (druga in tretja poved drugega odstavka 34.a člena ZLS). Izpodbijane določbe urejajo plačilo za opravljanje občinskih funkcij. Če župani ali podžupani funkcije opravljajo poklicno, imajo pravico do plače, če pa jo opravljajo nepoklicno, pa imajo pravico do plačila za opravljanje funkcije. Plača je določena v skladu z zakonom, ki ureja plače v javnem sektorju (tretji odstavek 34.a člena ZLS).
[5]
Če župan opravlja funkcijo nepoklicno, mu pripada plačilo v višini 50 odstotkov plače, ki bi jo dobil, če bi funkcijo opravljal poklicno. Pri tem se ne upošteva dodatek za delovno dobo (četrti odstavek 34.a člena ZLS). Če podžupan opravlja funkcijo nepoklicno, mu pripada plačilo največ v višini 50 odstotkov plače, ki bi jo dobil, če bi funkcijo opravljal poklicno. Višino plačila določi župan ob upoštevanju obsega podžupanovih pooblastil. Pri tem se ne upošteva dodatek za delovno dobo (peti odstavek 34.a člena ZLS).
10. Predlagateljica je podala navedbe za utemeljitev procesne predpostavke. Zatrjuje, da morajo izvoljeni predstavniki občanov imeti zagotovljeno ustrezno materialno podstat, ki naj bi jo zagotavljala ustrezna višina plače, da lahko funkcijo opravljajo svobodno. Navaja, da jim trenutna ureditev plač po drugem odstavku 10. člena v zvezi s Prilogo 1 in Prilogo 3 ZSPJS takšne materialne neodvisnosti ne zagotavlja. Zato naj bi bila ogrožena funkcionalni in organizacijski vidik lokalne samouprave. S temi navedbami predlagateljica utemeljuje obstoj procesne predpostavke za tisti del zahteve, za katero je Ustavno sodišče postopek ustavilo. Zato jih Ustavno sodišče ne more upoštevati pri presoji, ali je izpolnjena procesna predpostavka za presojo določb ZLS.
11. V zvezi s protiustavnostjo tretjega, četrtega in petega odstavka 34.a člena ZLS pa predlagateljica navaja, da ureditev postavlja župane in podžupane, ki funkcijo opravljajo nepoklicno, v neenak položaj v primerjavi z župani in podžupani, ki jo opravljajo poklicno, kar naj bi posegalo v svobodno opravljanje funkcije izvoljenih krajevnih predstavnikov (9. člen Ustave v zvezi s 7. členom MELLS). Zatrjuje, da je to v neskladju z načeli pravne in socialne države (2. člen Ustave) in enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), saj oboji opravljajo enak obseg pristojnosti in nalog ter nosijo enako odgovornost.
12. Predlagateljica je kvalificirana udeleženka postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, zato morajo biti njene vloge kvalitetno obrazložene. Izpolnjenost procesne predpostavke ne more izkazati zgolj z golo trditvijo, da domnevno neenak položaj poklicnih in nepoklicnih županov ali podžupanov pri plačilu ogroža svobodno opravljanje njihovih funkcij, saj ne pojasni, zakaj naj bi domnevno razlikovanje povzročilo ogroženost pravic samoupravnih lokalnih skupnosti. Zato predlagateljica ni izkazala izpolnjenosti procesne predpostavke po deseti alineji prvega odstavka 23.a člena ZUstS.
13. Ker predlagateljica ni izkazala obstoja procesne predpostavke po deseti alineji 23.a člena ZUstS, je Ustavno sodišče zahtevo zavrglo (1. točka izreka). Pri tem se ni ukvarjalo z vprašanjem, ali so izpolnjene druge procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo zahteve.
C.
14. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega in drugega odstavka 25. člena ZUstS ter prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnice in sodniki mag. Nina Betetto, dr. Primož Gorkič, Tamara Kek, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, mag. Marko Starman in dr. Katja Šugman Stubbs.
Sklep je sprejelo sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Starman.
dr. Rok Čeferin
Predsednik
[1]
Z dnem uveljavitve ZSTSPJS, razen drugega in tretjega stavka prvega odstavka 3. člena, prenehajo veljati določbe ZSPJS, ki se uporabljajo do začetka uporabe tega zakona, razen 17. in 17.a člena, ki se za namen napredovanja uradnikov v višje nazive v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti uporabljata do začetka uporabe nove ureditve napredovanja v nazive v zakonu, ki ureja javne uslužbence, in za namen določitve letnega dopusta za delovno uspešnost zaposlenih, za katere velja zakon, ki ureja delavce v državnih organih, do ureditve v kolektivnih pogodbah za državne organe in lokalne skupnosti (prvi odstavek 121. člena ZSTSPJS).
[2]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-210/16 z dne 23. 4. 2020, 4. točka obrazložitve, in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-22/15 z dne 27. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 32/19, in OdlUS XXIV, 1), 15. točka obrazložitve.
[3]
Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-107/17 z dne 30. 9. 2020, 9. točka obrazložitve.
[4]
Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-31/24 z dne 11. 9. 2025, 17. točka obrazložitve.
[5]
Tretji odstavek 34.a člena ZLS v celoti določa: "Za opravljanje občinskih funkcij imajo občinski funkcionarji pravico do plače, če funkcijo opravljajo poklicno, ali do plačila za opravljanje funkcije, če funkcijo opravljajo nepoklicno. Plača za poklicne občinske funkcionarje je določena v skladu z zakonom, ki ureja plače v javnem sektorju."