U-I-205/19, U-I-230/19
Natisni
Opravilna št.:
U-I-205/19, U-I-230/19
Datum odločitve:
2. 9. 2025
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 76/2025 in 116/2023
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2025:U.I.205.19
Akt:
Zakon o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/11 in 47/19) (ZNPosr), 1. in 2. odst. 5. čl., 4. in 5. odst. 5. čl., 1., 2. in 3. odst. 25.a čl.
Izrek:
U-I-205/19, U-I-230/19
Prvi in drugi odstavek 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/11 in 47/19), kolikor se nanašata na
pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami, katerih predmet je enostanovanjska stavba, stanovanje ali bivalna enota, s fizično osebo kot kupcem ali najemnikom,
ter četrti in peti odstavek navedenega člena Zakona o nepremičninskem posredovanju v delu, v katerem se nanašata na prvi in drugi odstavek ter šesti in sedmi odstavek navedenega člena Zakona o nepremičninskem posredovanju, se razveljavijo.
⇒
U-I-205/19
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega in drugega odstavka 25.a člena
Zakona o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/11 in 47/19)
se zavrne.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega in drugega odstavka 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju ter četrtega in petega odstavka 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju v delu, v katerem se nanašata na
prvi in drugi odstavek navedenega člena
ter tretjega odstavka 25.a člena Zakona o nepremičninskem posredovanju
, se sprejme.
Prvi in drugi odstavek 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju se razveljavita
, kolikor se ne nanašata na pogodbe o posredovanju
v prometu z nepremičninami, katerih predmet je enostanovanjska stavba, stanovanje ali bivalna enota,
s fizično osebo kot kupcem ali najemnikom.
Tretji odstavek 25.a člena Zakona o nepremičninskem posredovanju se razveljavi.
O preostalem delu pobude bo Ustavno sodišče odločilo posebej.
⇒
U-I-230/19
Zahteva za oceno ustavnosti
drugega odstavka 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/11 in 47/19)
, kolikor se ne nanaša na pogodbe o posredovanju
v prometu z nepremičninami, katerih predmet je enostanovanjska stavba, stanovanje ali bivalna enota,
s fizično osebo kot kupcem ali najemnikom, ter 25. in 25.a člena Zakona o nepremičninskem posredovanju se zavrže.
Tretji odstavek 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju ni v neskladju z Ustavo.
O preostalem delu zahteve bo Ustavno sodišče odločilo posebej.
Evidenčni stavek:
Če je pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti (in zakonitosti) predpisa očitno neutemeljena, jo Ustavno sodišče zavrne.
Izpodbijana ureditev določa najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje ter zgornjo mejo stroškov, ki jih smejo zaračunati pobudnice. Tako brez izvedbenega predpisa ali oblastvenega posamičnega akta neposredno učinkuje na pravni položaj pobudnic. Od pobudnic namreč ni mogoče pričakovati, da izzovejo sodni spor na način, da sklepajo pogodbe, ki so glede bistvene sestavine (cene) v nasprotju s prisilnimi predpisi. Hkrati ravnanje v nasprotju z navedenimi zapovedmi v obravnavanem primeru pomeni dejanski stan prekrška. Od pobudnic tudi ni mogoče zahtevati, da za utemeljitev pravnega interesa s kršitvijo domnevno protiustavnih določb izpolnijo dejanski stan prekrška.
Z omejitvijo plačila (cene oziroma dejanskih stroškov), ki so jo upravičene zaračunati nepremičninske družbe, je zakonodajalec neposredno posegel v bistveni element pogodbenih razmerij med pobudnicami in naročniki storitev posredovanja in torej svobodno gospodarsko pobudo pobudnic. Zakonodajalec je z omejitvijo plačila zasledoval (cenovno) nedostopnost (primernih) stanovanj (za ranljive skupine) in varstvo potrošnikov. Navedeno po presoji Ustavnega sodišča v povezavi s cenovno transparentnostjo lahko pomeni javno korist v smislu drugega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave. To velja po presoji Ustavnega sodišča tudi v delu omejitve višine provizije za primer posredovanja pri nakupu in prodaji nepremičnin. V obeh primerih pa je navedena javna korist lahko izkazana le v delu, v katerem zakonodajalec naslavlja posredovanje v pogodbenih razmerjih, ki se nanašajo na potrošnike, in v zvezi s stanovanjskimi nepremičninami. Le v tem delu je po oceni Ustavnega sodišča javno korist sploh mogoče šteti za izkazano. Ustavno sodišče je zato omejitev višine provizije iz prvega in drugega odstavka 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju razveljavilo v delu, v katerem se ne nanašata na pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami, katerih predmet je enostanovanjska stavba, stanovanje ali bivalna enota, s fizično osebo kot kupcem ali najemnikom. Pri osebni omejitvi glede na kupca oziroma najemnika Ustavno sodišče upošteva pojem fizične osebe, saj je pojem potrošnika v zakonodaji opredeljen tudi z vidika namena uporabe dobrine, ki (za nepremičninsko družbo) ne bo nujno vselej jasno razviden.
Preprečevanje zlorab, ki jih v zvezi z izpodbijano omejitvijo dejanskih stroškov navaja zakonodajalec v določenem segmentu poslovanja nepremičninskih družb, načelno lahko pomeni javno korist v smislu drugega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave. Ker (i) izpodbijana ureditev v osnovi naslavlja že tudi sicer prepovedano zlorabo obračuna dejanskih stroškov; ker (ii) so nepremičninske družbe do povračila dejanskih stroškov (ob predhodnem dogovoru) upravičene le v primerih, ko do sklenitve posla ne pride iz razlogov v sferi naročnika (in ne lastnega poslovnega neuspeha); ker (iii) že zakonska ureditev zapoveduje minimalni obseg obveznosti nepremičninske družbe, katerih izvrševanje je povezano s stroškovno posledico; ker (iv) pomeni predpisana omejitev višine stroškov v primerih, ko dejanski stroški upravičeno presegajo zakonsko omejitev, zapoved poslovanja z izgubo in ker (v) sme nepremičninska družba neodvisno od zakonske omejitve vselej zaračunati le upravičeno nastale stroške, izpodbijana ureditev omejitve po oceni Ustavnega sodišča nesorazmerno posega v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Zato jo je Ustavno sodišče razveljavilo.
⇒
U-I-230/19
Pogodbena svoboda strank je del splošne svobode ravnanja iz 35. člena Ustave. Na področju podjetništva je ta zagotovljena v okviru svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave, ki je v tem smislu posebna določba v razmerju do ustavno zagotovljene splošne svobode ravnanja.
Zakonodajalec ima na podlagi prvega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave pooblastilo, da uredi način uresničevanja pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave, ko gre za opravljanje gospodarske dejavnosti. Ker tako vzpostavlja ekonomsko politiko na posameznih področjih družbenega življenja, ki jo šteje kot najprimernejšo za doseganje splošne družbene blaginje, ima pri tem široko polje proste presoje. Ustavnosodna presoja zakonske ureditve, ki po vsebini pomeni le določitev načina uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude, je nujno zadržana in Ustavno sodišče v tem okviru praviloma preizkuša le, ali je imel zakonodajalec za določitev načina uresničevanja pravice razumen razlog. Izpodbijana ureditev določa, da lahko nepremičninska družba plačilo za posredovanje zaračuna le naročitelju na podlagi pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami. Glede na neznatnost omejitve (dogovora v škodo tretjega) in njeno utemeljitev v smislu varstva šibkejše stranke v prometu z nepremičninami (kupca, najemnika) v povezavi s težavo cenovne nedostopnosti stanovanjskih nepremičnin kot esencialne dobrine, izpodbijana določba po oceni Ustavnega sodišča pomeni način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude, ki mu ni mogoče odreči razumnosti.
Geslo:
1.5.51.1.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrnitev pobude - Ker ne odpira pomembnega vprašanja.
1.5.51.1.17.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Razveljavitev - Zakona.
2.1.1.3 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Pravo Skupnosti.
5.4.6 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Svobodna gospodarska pobuda (74).
3.16 - Splošna načela - Sorazmernost.

⇒

1.2.51.3.3 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Državni svet.
1.5.51.1.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje zahteve.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
5.4.6 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Svobodna gospodarska pobuda (74).
3.20 - Splošna načela - Razumnost.
Pravna podlaga:
Člen 74, Ustava [URS]
Člen 21, 25.1, 26.2, 26.3, 43, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤ K obravnavani zadevi je bila s sklepom Ustavnega sodišča z dne 26. 10. 2023 pridružena zadeva št. U-I-211/19 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Tiskovno sporočilo glede odločitve -
Delna odločba Ustavnega sodišča št. U-I-205/19 z dne 26. 10. 2023 – Ustavno sodišče Republike Slovenije (us-rs.si)
¤
Tiskovno sporočilo glede odločitve -
Delna odločba Ustavnega sodišča št. U-I-230/19 z dne 26. 10. 2023 – Ustavno sodišče Republike Slovenije (us-rs.si)
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Državni svet Republike Slovenije, AEON NEPREMIČNINE, d. o. o., Ljubljana, in drugi
Datum vloge:
12. 8. 2019
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US33669
Dokument v PDF obliki:
U-I-205-19_delna odločba in sklep.pdf
279 KB
Prenesite datoteko
U-I-205-19, U-I-230-19.pdf
367 KB
Prenesite datoteko
Priloga 1-Upoštevane določbe nacionalnega prava.pdf (U-I-205-19, U-I-230-19).pdf
142 KB
Prenesite datoteko
U-I-230-19.pdf
164 KB
Prenesite datoteko
U-I-205-19, U-I-230-19-delna odločba.pdf
298 KB
Prenesite datoteko
U-I-205-19, U-I-230-19- Odklonilno LM dr. Kogovšek Šalamon.pdf
179 KB
Prenesite datoteko
U-I-205-19, U-I-230-19- Odklonilno LM dr. Šugman Stubbs.pdf
179 KB
Prenesite datoteko
U-I-205-19, U-I-230-19- Pritrdilno LM dr. Accetto.pdf
147 KB
Prenesite datoteko
U-I-205-19, U-I-230-19- Odklonilno LM dr. Knez.pdf
218 KB
Prenesite datoteko
U-I-205/19-31
26. 10. 2023
DELNA ODLOČBA
in
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud in postopku za oceno ustavnosti začetem na pobudi družbe AEON NEPREMIČNINE, d. o. o., Ljubljana, in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna SEDMAK, d. o. o., Ljubljana, ter družbe STAN nepremičnine, d. o. o., Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Mrva, d. o. o., Ljubljana, na seji 26. oktobra 2023
odločilo:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega in drugega odstavka 25.a člena
Zakona o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/11 in 47/19)
se zavrne.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega in drugega odstavka 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju ter četrtega in petega odstavka 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju v delu, v katerem se nanašata na
prvi in drugi odstavek navedenega člena
ter tretjega odstavka 25.a člena Zakona o nepremičninskem posredovanju
, se sprejme.
3. Prvi in drugi odstavek 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju se razveljavita
, kolikor se ne nanašata na pogodbe o posredovanju
v prometu z nepremičninami, katerih predmet je enostanovanjska stavba, stanovanje ali bivalna enota,
s fizično osebo kot kupcem ali najemnikom.
4. Tretji odstavek 25.a člena Zakona o nepremičninskem posredovanju se razveljavi.
5.
O preostalem delu pobude bo Ustavno sodišče odločilo posebej.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Ustavno sodišče je prejelo dve pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o nepremičninskem posredovanju (v nadaljevanju ZNPosr) v delu, v katerem ureja najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje pri nakupu/prodaji (prvi odstavek 5. člena ZNPosr) in najemu/oddaji (drugi odstavek 5. člena ZNPosr) nepremičnin ter določa ničnost nasprotnih dogovorov v pogodbi o posredovanju (četrti odstavek 5. člena ZNPosr) in prodajni, najemni, zakupni ali drugi pogodbi za določeno nepremičnino (peti odstavek 5. člena ZNPosr). Pobudnice v obeh pobudah ravno tako izpodbijajo navedeni zakon v delu, v katerem ureja najvišjo dopustno višino dejanskih stroškov, ki jih smejo nepremičninski posredniki zaračunati naročiteljem
[1]
pri opravljanju storitev nepremičninskega posredovanja (tretji odstavek 25.a člena ZNPosr).
[2]
Navedbe pobudnic v zadevi št. U-I-205/19
2. Pobudnice navajajo in z izpiski iz sodnega registra izkazujejo, da so
nepremičninske družbe oziroma samostojni podjetniki,
[3]
ki kot gospodarsko dejavnost opravljajo storitve posredovanja v prometu z nepremičninami v smislu 2. člena ZNPosr. Pravni interes utemeljujejo z navedbo, da izpodbijane določbe neposredno predpisujejo vsebino pogodb o posredovanju (najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje), ki jih pobudnice sklepajo s svojimi strankami za opravljanje storitev posredništva v prometu z nepremičninami. Opozarjajo, da prvi in drugi odstavek 5. člena ZNPosr kot prisilni predpis določata zgornjo mejo plačila (ceno) za posredovanje, ki jo sme nepremičninska družba pri posredovanju pri nakupu ali prodaji oziroma oddaji ali najemu za isto nepremičnino zaračunati naročiteljem. Obe omejitvi sta relativni (v višini 4 odstotkov) in sta odvisni od pogodbene vrednosti,
[4]
pri čemer je za posredovanje pri oddaji ali najemu določena dodatna zgornja omejitev, da plačilo za posredovanje ne sme znašati več kot znesek enomesečne najemnine. Omejitev višine plačila za posredovanje pri prodaji ali nakupu nepremičnine ne velja, če je pogodbena vrednost nepremičnine manjša od 10 tisoč EUR (prvi odstavek 5. člena ZNPosr). Pobudnice menijo, da izkazujejo pravni interes za presojo celotnega 5. člena ZNPosr, ker naj bi bili preostali odstavki tega člena v taki vsebinski zvezi z izpodbijanima omejitvama plačila, da njihov samostojni obstoj ni mogoč. Opozarjajo, da je na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZNPosr pogodba o posredovanju, katere vsebina je v nasprotju s prvim in drugim odstavkom 5. člena, nična. Ničnostna sankcija je na podlagi petega odstavka 5. člena ZNPosr predpisana tudi za določbo prodajne, najemne, zakupne ali druge pogodbe za določeno nepremičnino, ki je bila predmet posredovanja, če je v nasprotju s prvim ali drugim odstavkom 5. člena ZNPosr. Tudi v zvezi s tretjim odstavkom 25.a člena ZNPosr pobudnice opozarjajo, da s 150,00 EUR določa
najvišjo dopustno višino dejanskih stroškov, ki jih smejo pod pogoji drugega odstavka navedenega člena
[5]
zaračunati naročiteljem. Navajajo, da je omejitev absolutna in ni odvisna od opravljenih storitev nepremičninske družbe ter višine dejansko nastalih stroškov. Opozarjajo tudi na prekrškovno sankcijo, ki jo predvideva 13. točka 34. člena ZNPosr, in menijo, da od njih ni mogoče pričakovati izzivanja sodnega spora na način, da sklepajo pogodbe, ki so glede bistvene sestavine (cene njihovih storitev oziroma dejanskih stroškov) v nasprotju s prisilnimi predpisi.
[6]
Pravni interes dodatno utemeljujejo z navedbo, da naj bi četrti in peti odstavek 5. člena ZNPosr retroaktivno posegala v že oblikovana pravna razmerja in njihove že pridobljene (pogodbene) pravice, ker glede na že obstoječe pogodbe ne predvidevata nobenega prilagoditvenega roka. Glede na naravo ničnostne sankcije naj bi se učinek četrtega in petega odstavka 5. člena ZNPosr v smislu izpolnitvenih ravnanj raztezal tudi na pogodbe, ki so bile v trenutku uveljavitve zakona že sklenjene, a še ne izpolnjene.
3. Izpodbijana ureditev po mnenju pobudnic pomeni poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave,
[7]
splošno svobodo ravnanja iz 35. člena Ustave ter lastninsko pravico iz 33. člena Ustave (v zvezi s 1. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Hkrati naj bi bila v nasprotju s 16. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016), pravico do izvajanja gospodarske ali trgovinske dejavnosti, pravico do sklepanja pogodb
[8]
ter prvim in tretjim odstavkom 119. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – PDEU), ki priznava svobodno konkurenco. Pobudnice menijo, da zakonodajalec ni izkazal javne koristi, ki bi bila v realni vsebinski zvezi s posegi v njihove ustavne pravice. Navajajo in izkazujejo, da je trg nepremičninskega posredovanja zelo razvit, saj je za to dejavnost registriranih več kot 990 nepremičninskih družb, pri čemer je v imenik vpisanih več kot 2100 nepremičninskih posrednikov in za vstop na trg ni predpisanih vstopnih ovir. Pobudnice prilagajo imenik nepremičninskih posrednikov in izpis iz poslovnega registra glede poslovnih subjektov, ki kot glavno dejavnost opravljajo dejavnost posredništva v prometu z nepremičninami. Hkrati opozarjajo, da storitve nepremičninskega posredovanja za uporabnike in posle v zvezi z nepremičninami niso obvezne. Zakonodajalec v zakonodajnem gradivu
[9]
po mnenju pobudnic ni navedel nobenega razloga za določanje najvišjega dopustnega plačila za posredovanje, ki bi imelo realno vsebinsko zvezo z dejavnostjo nepremičninskega posredovanja. Varstvo potrošnikov, ki ga zakonodajalec navaja v zakonodajnem gradivu, po oceni pobudnic pomeni splošen cilj, pri čemer iz zakonodajnega gradiva naj ne bi bila razvidna posebno tesna povezava tega cilj z njihovo dejavnostjo. V delu prvega odstavka 5. člena ZNPosr zakonodajalec po mnenju pobudnic tudi ni vzpostavil posebne povezave z varstvom potrošnikov, saj naj bi utemeljeval le splošno potrebo po sprejetju posebnega zakona o nepremičninskem posredovanju. Tudi sklicevanje zakonodajalca na 78. člen Ustave (primerno stanovanje) in na pomanjkanje javnih stanovanj v povezavi z višino tržnih najemnin, ko gre za utemeljitev potrebe po omejitvi plačila iz drugega odstavka 5. člena ZNPosr, po mnenju pobudnic ne vzpostavlja povezave s posegom v njihove ustavne pravice in ne naslavlja z njihovo dejavnostjo povezanih tveganj. Pobudnice ugotavljajo, da se zaradi izpodbijanega 5. člena ZNPosr število javnih stanovanj ne bo povečalo in se tudi ne bodo znižale tržne najemnine. Ob tem iz zakonodajnega gradiva naj ne bi bila razvidna utemeljitev tovrstnih učinkov ali prispevka k rešitvi stanovanjskega problema ranljivih skupin (mladih in starejših) v smeri večje dostopnosti stanovanj in dolgoročnejših najemov, kar naj bi zakon poskušal doseči. Zgolj dejstvo, da plačilo za storitve nepremičninskega posredovanja pomeni neobvezen enkratni strošek pri poslih z nepremičninami, po naziranju pobudnic ne vzpostavlja takšne posebne povezave z njihovo dejavnostjo. Po mnenju pobudnic iz zakonodajnega gradiva zlasti ne izhaja potreba po posebnem varstvu najemodajalcev (lastnikov nepremičnin) v smislu omejitve najvišjega dovoljenega plačila za posredovanje pri oddaji njihove nepremičnine. Ker pogoje prodaje ali najema opredeli naročitelj storitev nepremičninskega posredovanja, navedenega zaključka po naziranju pobudnic ne spremeni niti možnost pogodbene prevalitve stroška na kupca ali najemnika. Posredovanja za najem nepremičnine v primerih najnižjega plačila za posredovanje (150,00 EUR) nepremičninske družbe zaradi nesmotrnosti naj ne bi več nudile, kar naj bi pomenilo tudi slabšo pravno varnost strank tovrstnih pogodb.
4. V zvezi s tretjim odstavkom 25.a člena ZNPosr po mnenju pobudnic zakonodajno gradivo ne vsebuje nobenih razlogov za omejitev celotne višine dejanskih stroškov. Opozarjajo, da so z opravljanjem storitev nepremičninskega posredovanja povezani visoki stroški.
[10]
Menijo, da ni videti ustavno dopustnih razlogov za varstvo naročitelja, ki predčasno enostransko odpove pogodbo o posredovanju (sam ali s pomočjo druge nepremičninske družbe najde pogodbenega partnerja) in s tem povzroči, da nepremičninska družba do plačila za posredovanje ni upravičena, čeprav je morebiti naročene storitve že opravila.
5. Po mnenju pobudnic izpodbijani 5. člen ZNPosr ne prestane testa sorazmernosti. Pobudnice navajajo, da pravni red že pozna druge ukrepe uresničevanja zavez države iz 78. člena Ustave, ki učinkujejo v celotnem času trajanja najema in ciljajo posebej na ranljive skupine. V tem okviru omenjajo režim neprofitnih stanovanj ter možnost subvencije za najemnike tržnih stanovanj. Opozarjajo, da je plačilo za posredovanje enkraten strošek ob najemu nepremičnine in nastane le, če so (neobvezne) storitve nepremičninskega posredovanja sploh naročene. Po mnenju pobudnic je izpodbijani 5. člen ZNPosr zaradi neizkazanosti posebne javne koristi za povratno veljavo v zakonodajnem postopku tudi v nasprotju s prepovedjo povratne veljave predpisov iz 155. člena Ustave. Slednja je po naziranju pobudnic podana iz razloga, ker se predvidena ničnostna sankcija iz četrtega in petega odstavka navedenega člena ZNPosr razteza tudi na izpolnitvena ravnanja v zvezi s pogodbami, ki so bile v trenutku uveljavitve zakona že sklenjene.
Navedbe pobudnice v zadevi št. U-I-211/19
6. Pobudnica navaja, da zakonsko določena najvišja provizija v primeru prvega in drugega odstavka 5. člena ZNPosr neposredno posega v pogoje njenega poslovanja, opozarja na ničnost nasprotnih dogovorov (četrti in peti odstavek 5. člena ZNPosr) in na prekrškovno sankcijo za primer kršitve (2. točka prvega odstavka 34. člena ZNPosr).
7. Pobudnica zatrjuje neskladje z 2. in 74. členom Ustave ter 1. členom Prvega protokola k EKČP. V izhodišču opozarja na neobveznost storitev nepremičninskega posredovanja in navaja, da naj bi bilo 70 odstotkov prodajnih in najemnih pogodb sklenjenih mimo nepremičninskih agencij in posrednikov.
[11]
Meni, da zakonodajalec ni izkazal obstoja javne koristi, ki bi lahko upravičevala pravno urejanje višine provizij nepremičninskih posrednikov. Ko gre za omejitev provizije za posredovanje pri nakupu ali prodaji, zakonodajno gradivo utemeljitve javne koristi namreč sploh ne vsebuje. Tudi sicer naj bi bilo (pri posredovanju pri najemu in oddaji) nedopustno reševanje socialne problematike v breme zasebnih subjektov na točno določenem področju. Če bi bila obravnavana omejitev dopustna, pobudnica meni, da bi zakonodajalec smel prosto omejevati cene vseh storitev in izdelkov, ki so kakorkoli v zvezi s stanovanji ali drugimi nujnimi dobrinami. Opozarja tudi, da ureditev omejitve provizij velja neodvisno od socialne ogroženosti strank in tudi pri zahtevnejšem posredovanju pri oddajanju poslovnih prostorov, kadar jih oddaja fizična oseba. Navaja, da na trgu nastopa vsaj 500 nepremičninskih družb in več kot 2000 nepremičninskih posrednikov, kar ob nizkih vstopnih ovirah po mnenju pobudnice izkazuje konkurenčnost trga nepremičninskega posredovanja. Nejasno naj bi bilo, ali se učinki ZNPosr retroaktivno raztezajo tudi na pogodbe, ki so bile v trenutku uveljavitve zakona že sklenjene, a še ne izpolnjene.
8. Pri posredovanju najema in oddaje nepremičnin naj bi bila pred uveljavitvijo zakonske omejitve povprečna provizija v višini mesečne najemnine in pol. Za znesek mesečne najemnine v višini 500,00 EUR in enoletno trajanje najemne pogodbe pobudnica primeroma navaja, da je znesek provizije po novi zakonski ureditvi trikrat manjši. Tako zmanjšana provizija naj ne bi pokrila stroškov posrednika (priprave oglasa, komunikacije s stranko in potencialnimi najemniki, ogledov, priprave in usklajevanja najemne pogodbe ter prevzema nepremičnine)
. Opozarja na vsa plačila posrednikov iz naslova sklenjenih delovnih razmerij ter siceršnje stroške svojega poslovanja kot nepremičninske družbe.
Navaja, da bi zaradi omejitve provizij pri najemu in oddaji morala poslovati z izgubo, kar pomeni, da bo dejavnost v tem delu morala opustiti. Poudarja, da je provizija v praksi edino plačilo za njeno delo.
[12]
Izpodbijana ureditev bo zato po njenem mnenju povzročila več praznih stanovanj, nižjo pravno varnost, višje stroške, oviranje razvoja in nižjo kakovost storitev nepremičninskega posredovanja ter tudi propad nepremičninskih posrednikov.
Pobudnica se sklicuje na sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zvezi z omejevanjem višine najemnin.
[13]
9. Tretji odstavek 25.a člena ZNPosr naj bi bil v nasprotju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov iz 2. člena Ustave, saj dejansko nastalih stroškov naj ne bi bilo možno omejiti (na 150,00 EUR). Prvi odstavek 25.a člena ZNPosr, ki za pravico do plačila za dodatne storitve veže na predhodni dogovor (njihove cene in količine) v pogodbi o posredovanju, je po mnenju pobudnice v praksi neizvedljiv, saj naj ne bi bilo mogoče vnaprej (tj. ob sklepanju posredniške pogodbe) predvideti potrebnih opravil in/ali za vsako posamezno opravilo sklepati ustreznega aneksa k posredniški pogodbi. Za tretjo alinejo drugega odstavka 25.a člena ZNPosr, ki naročitelju omogoča odpoved pogodbe pred potekom časa, za katerega je bila sklenjena, naj ne bi bilo jasno, ali se nanaša le na odstop iz upravičenih razlogov. V vsakem primeru naj bi bilo nepremičninski družbi težko dokazovati, da je naročitelj pogodbo odpovedal v nasprotju z dobro vero in poštenjem. Omejitev stroškov naj bi v praksi pomenila možnost nesankcioniranega odstopa od pogodbe tudi v primerih, ko je nepremičninska družba večino storitev že opravila. V tem smislu naj bi torej omejitev stroškov zapovedovala poslovanje z izgubo. Pobudnica navaja, da ima pri opravljanju storitev v povezavi s preverjanjem in urejanjem dejanskega in pravnega stanja nepremičnine
[14]
še številne dodatne stroške (poleg zakonsko naštetih v 2. točki drugega odstavka 15. člena ZNPosr). Navaja, da je vse tovrstne storitve v praksi tudi težko predvideti vnaprej, čeprav bi zanje glede na prvi odstavek 25.a člena ZNPosr bila posebej upravičena, če bi bile dogovorjene v pogodbi.
Drugo
10. Ustavno sodišče je pobudi vročilo Državnemu zboru, ki nanju ni odgovoril. V postopku je pridobilo tudi obvestilo Evropske komisije z dne 15. 2. 2023 zaradi neizpolnjevanja obveznosti iz Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (v nadaljevanju obvestilo Komisije) ter povezano korespondenco pristojnega ministrstva s Komisijo. Referenčna številka postopka za ugotavljanje kršitev je INFR(2022)4119. Iz pridobljene dokumentacije je razvidno, da se postopek ugotavljanja kršitev nanaša zgolj na omejitev provizije pri najemnih pogodbah ter le v delu, v katerem je predpisano najnižje dopustno nadomestilo v višini 150,00 EUR.
11. V postopku pridobljeno obvestilo Komisije in povezana korespondenca pristojnega ministrstva je bila posredovana pobudnicam in Državnemu zboru, ki nanju ni odgovoril. Pobudnice v zadevi št. U-I-205/19 ponavljajo, da izpodbijana ureditev ne more reševati pomanjkanja najemnih stanovanj in visokih najemnin za ranljivejše skupine, ker njihova težava ni enkraten strošek posredovanja, če storitev sploh naročijo, ampak nezmožnost plačevanja rednega stroška najemnine, česar pa izpodbijana ureditev ne naslavlja. Ukrep naj tudi ne bi bil nujen v smislu tretjega odstavka 15. člena Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL L 376, 27. 12. 2006), pri čemer pobudnice primeroma kot manj omejujoče dodatno izpostavljajo davčne, prostorske in druge regulativne ukrepe za spodbujanje gradnje (javnih) stanovanj. Pobudnica v zadevi št. U-I-211/19 v povezavi z omejitvijo provizije pri najemnih pogodbah ponavlja navedbe v zvezi s stroškovno nevzdržnostjo poslovanja.
B. – I.
Opredelitev obsega presoje in procesne predpostavke
12. Ustavno sodišče je zadevo št. U-I-211/19 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo z zadevo št. U-I-205/19.
13. Izpodbijani 5. člen ZNPosr se glasi:
"5. člen
(najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje)
(1) Najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje sme znašati v primeru nakupa ali prodaje za isto nepremičnino največ 4
% od pogodbene cene, ta omejitev pa ne velja, kadar je pogodbena vrednost nepremičnine manjša od 10.000 eurov.
(2) Najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje sme znašati v primeru najemne pogodbe za isto nepremičnino največ 4 % od pogodbene vrednosti, vendar ne več kot znesek enomesečne najemnine in ne manj kot 150 eurov. Pogodbena vrednost iz prejšnjega stavka je zmnožek zneska mesečne najemnine in števila mesecev, za katerega se nepremičnina oddaja.
(3) Plačilo za posredovanje lahko nepremičninska družba zaračuna le naročitelju na podlagi pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami.
(4) Pogodba o posredovanju, ki je v nasprotju s prvim, drugim in tretjim odstavkom tega člena, je nična.
(5) Določba prodajne, najemne, zakupne ali druge pogodbe (v nadaljnjem besedilu: pogodba) za določeno nepremičnino, ki je v nasprotju s prvim, drugim in tretjim odstavkom tega člena, je nična.
(6) Minister, pristojen za prostor, lahko v soglasju z ministrom, pristojnim za gospodarstvo, s podzakonskim aktom predpiše merila za oblikovanje cen storitev nepremičninskega posredovanja v okviru najvišjega dovoljenega plačila za posredovanje iz prvega odstavka tega člena.
(7) Določbe drugega odstavka tega člena se ne uporabljajo za pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami, ki jih sklenejo med seboj gospodarski subjekti."
14. Izpodbijani tretji odstavek 25.a člena ZNPosr se glasi:
"(3) Višina dejanskih stroškov, ki jih nepremičninska družba zaračuna naročnikom za storitve nepremičninskega posredovanja, znaša največ 150 eurov."
15.
Nepremičninska družba pridobi pravico do plačila za posredovanje, ko je sklenjena pogodba, pri sklenitvi katere je posredovala.
[15]
Pred sklenitvijo pravnega posla, za katerega se posreduje, nepremičninska družba ne more zahtevati niti delnega plačila za posredovanje.
[16]
Nepremičninska družba in naročitelj se lahko dogovorita, da ima nepremičninska družba skladno s pogoji iz 25.a člena ZNPosr pravico do plačila za posredovanje tudi, kadar naročnik sam najde tretjo osebo, s katero sklene pogodbo, ki je bila predmet posredovanja.
[17]
Ob tem se sme nepremičninska družba na podlagi drugega odstavka 25.a člena ZNPosr za povračilo dejanskih stroškov, katerih omejitev predpisuje izpodbijani tretji odstavek, dogovoriti, kadar (i) nima pravice do plačila za posredovanje, (ii) se z naročnikom s pogodbo o posredovanju dogovori za povračilo dejanskih stroškov, ki so nastali v zvezi z opravljanjem storitev posredovanja, in (iii) naročnik sam vzpostavi stik s tretjo osebo, s katero sklene pogodbo o nepremičnini, sklene pogodbo o nepremičnini s posredovanjem druge nepremičninske družbe ali enostransko odpove pogodbo o posredovanju pred potekom časa, za katerega je bila sklenjena.
16. Glede na vsebino pobude je Ustavno sodišče štelo, da pobudnice izpodbijajo: (i) prvi in drugi odstavek 5. člena ZNPosr v delu, v katerem navzgor (
na 4 odstotke od pogodbene cene oziroma pogodbene vrednosti ali višino mesečne najemnine
) omejujeta najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje pri nakupu ali prodaji oziroma najemu; (ii) četrti in peti odstavek 5. člena ZNPosr v delu, v katerem določata ničnostno sankcijo za primer kršitve prvega ali drugega odstavka navedenega člena; ter (iii) 25.a člen ZNPosr, ki ureja upravičenost za plačilo dodatnih storitev in omejitev plačila dejanskih stroškov, kadar je nepremičninska družba upravičena do njihovega vračila.
17. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena
Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS
). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Izpodbijana prvi in drugi odstavek 5. člena ZNPosr določata najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje, ki jo smejo zaračunati pobudnice. Omejitev velja pri posredovanju pri nakupu ali prodaji (prvi odstavek 5. člena ZNPosr) in pri najemni pogodbi (drugi odstavek 5. člena ZNPosr). Izpodbijani tretji odstavek 25.a člena ZNPosr določa zgornjo mejo stroškov, ki jih smejo zaračunati pobudnice. Navedene določbe tako brez izvedbenega predpisa ali oblastvenega posamičnega akta neposredno učinkujejo na pravni položaj pobudnic. Od pobudnic ni mogoče pričakovati, da izzovejo sodni spor na način, da sklepajo pogodbe, ki so glede bistvene sestavine (cene) v nasprotju s prisilnimi predpisi.
[18]
Hkrati sta račun oziroma zahteva za plačilo v nasprotju s 5. ali 25.a členom ZNPosr predvidena kot dejanski stan prekrška na podlagi 2. oziroma 13. točke prvega odstavka 34. člena ZNPosr. Od pobudnic tudi ni mogoče zahtevati, naj za utemeljitev pravnega interesa s kršitvijo domnevno protiustavnih določb ZNPosr izpolnijo dejanski stan prekrška.
[19]
Zato je Ustavno sodišče sklenilo, da so izpolnjene procesne predpostavke za začetek postopka za oceno ustavnosti
(i) prvega in drugega odstavka 5. člena ZNPosr v delu, v katerem navzgor (na 4 odstotke od pogodbene cene oziroma pogodbene vrednosti ali višino mesečne najemnine) omejujeta najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje pri nakupu ali prodaji oziroma najemu; (ii) četrtega in petega odstavka 5. člena ZNPosr v delu, v katerem določata ničnostno sankcijo za primer kršitve prvega in drugega odstavka navedenega člena ZNPosr;
ter (iii) tretjega odstavka 25.a člena ZNPosr.
B. – II.
18. Po drugem odstavku 26. člena ZUstS Ustavno sodišče pobudo zavrne, če od odločitve ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja. Ko gre za oceno ustavnosti zakona oziroma oceno ustavnosti ali zakonitosti podzakonskega predpisa, Ustavno sodišče torej sprejme pobudo za začetek takega postopka le tedaj, če bo lahko na njeni podlagi odločilo o pomembnem ustavnopravnem vprašanju. Po oceni Ustavnega sodišča pobuda v delu, v katerem izpodbija prvi in drugi odstavek 25.a člena ZNPosr, ne odpira pomembnih ustavnopravnih vprašanj, zato jo je Ustavno sodišče zavrnilo (1. točka izreka). Zaradi navedene odločitve se Ustavno sodišče ni opredeljevalo do vprašanja, ali so izpolnjene procesne predpostavke za obravnavo pobude v tem delu.
19. Ustavno sodišče ocenjuje, da je pobuda v delu prvega in drugega odstavka 5. člena ZNPosr, kolikor se ne nanašata na pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami, katerih predmet je enostanovanjska stavba, stanovanje ali bivalna enota, s fizično osebo kot kupcem ali najemnikom, zrela za odločitev. Na podlagi prvega odstavka 6. člena ZUstS in ob smiselni uporabi prvega odstavka 314. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08 in 10/17 – ZPP) je odločilo, da o tem delu pobude izda delno odločbo. O pobudi v delu prvega in drugega odstavka 5. člena ZNPosr, kolikor se nanašata na pogodbe o posredovanje v prometu z nepremičninami, katerih predmet je enostanovanjska stavba, stanovanje ali bivalna enota, s fizično osebo kot kupcem ali najemnikom, bo Ustavno sodišče odločilo posebej (5. točka izreka).
B. – III.
20. Ustavno sodišče je pobudi v združenih zadevah za začetek postopka za oceno ustavnosti (i) prvega in drugega odstavka 5. člena ZNPosr v delu, v katerem navzgor (na 4 odstotke od pogodbene cene oziroma pogodbene vrednosti ali višino mesečne najemnine) omejujeta najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje pri nakupu ali prodaji oziroma najemu; (ii) četrtega in petega odstavka 5. člena ZNPosr v delu, v katerem določata ničnostno sankcijo za primer kršitve prvega in drugega odstavka navedenega člena ZNPosr; ter (iii) tretjega odstavka 25.a člena ZNPosr sprejelo v obravnavo (2. točka izreka).
21. Glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS in oceno, da je v tem delu zadeva zrela za odločitev, je Ustavno sodišče nadaljevalo odločanje o stvari sami glede (i)
prvega in drugega odstavka 5. člena ZNPosr, kolikor se ne nanašata na pogodbe o posredovanju
v prometu z nepremičninami, katerih predmet je enostanovanjska stavba, stanovanje ali bivalna enota,
s fizično osebo kot kupcem ali najemnikom, in (ii) tretjega odstavka 25.a člena ZNPosr.
22. Pobudnice menijo, da izpodbijana ureditev med drugim prekomerno posega v njihovo pravico do svobodne gospodarske pobude (prvi odstavek 74. člena Ustave).
23. Ustava v prvem odstavku 74. člena zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo, ki jamči tudi svobodo vodenja gospodarskega subjekta v skladu z ekonomskimi načeli.
[20]
Zakonodajalec ima na podlagi prvega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave pooblastilo, da uredi način uresničevanja pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave, ko gre za opravljanje gospodarske dejavnosti.
[21]
Ker tako vzpostavlja ekonomsko politiko na posameznih področjih družbenega življenja, ki jo šteje kot najprimernejšo za doseganje splošne družbene blaginje, ima pri tem široko polje proste presoje.
[22]
Zakonodajalec lahko ne le predpiše način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude skladno z drugim odstavkom 15. člena Ustave, ampak lahko določene oblike podjetništva tudi omeji skladno s tretjim odstavkom 15. člena Ustave. Temelj za to mu daje Ustava v drugem stavku drugega odstavka 74. člena, ki prepoveduje izvajanje gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo.
[23]
Meja med določitvijo načina uresničevanja svobodne gospodarske pobude (drugi odstavek 15. člena in prvi odstavek 74. člena Ustave) in njenim omejevanjem, torej posegom v to človekovo pravico (tretji odstavek 15. člena in drugi stavek drugega odstavka 74. člena Ustave), je, kot je Ustavno sodišče že večkrat poudarilo, gibljiva in težko določljiva.
[24]
Po ustaljeni ustavnosodni presoji gre za omejitev pravice do svobodne gospodarske pobude, ko predpis posebej intenzivno oži polje podjetniške svobode.
[25]
Pri določanju pogojev za opravljanje gospodarske dejavnosti gre za določanje načina uresničevanja pravice lahko le tedaj, ko ima pogoj realno vsebinsko zvezo s konkretno urejevano gospodarsko dejavnostjo.
[26]
To je zlasti v primerih, ko zakonodajalec odvrača nevarnost ali blaži tveganja, ki izhajajo iz opravljanja neke konkretne dejavnosti (npr. na področju varstva pri delu, varstva zdravega življenjskega okolja).
[27]
Če pa zakonodajalec omeji podjetniško svobodo ravnanja zaradi doseganja splošnih javnih ciljev ali ciljev na nekem ločenem področju družbenega življenja, gre za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave oziroma za omejitev te pravice.
[28]
24. Izpodbijana ureditev omejuje najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje,
[29]
določa ničnostno sankcijo za primer kršitve navedene omejitve
[30]
ter navzgor (do višine 150,00 EUR) omejuje višino
dejanskih stroškov, ki jih sme nepremičninska družba po dogovoru zaračunati naročnikom za storitve nepremičninskega posredovanja v primerih, ko nepremičninska družba nima pravice do plačila za posredovanje iz razlogov v sferi naročnika.
[31]
Zakonodajalec je torej na podlagi izpodbijane ureditve omejil plačilo (ceno oziroma dejanske stroške), ki so jo upravičene zaračunati nepremičninske družbe v primeru, ko (i) je pogodba, pri sklenitvi katere je nepremičninska družba posredovala,
[32]
sklenjena, ali (ii) v primeru, ko na podlagi posebnega dogovora ni sklenjena iz razlogov v sferi naročnika.
[33]
S tem je zakonodajalec neposredno posegel v bistveni element pogodbenih razmerij med pobudnicami in naročitelji storitev posredovanja in torej svobodno gospodarsko pobudo pobudnic.
25. Omejitev najvišjega dovoljenega plačila za posredovanje pri nakupu ali prodaji v višini 4 odstotkov od pogodbene cene je bila uzakonjena že z leta 2003 sprejetim Zakonom o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 42/03 – ZNPosr/03). Ob tem iz zakonodajnega gradiva k omenjenemu zakonu ni mogoče razbrati utemeljitve javne koristi za takšno omejitev. Omejitev najvišjega dovoljenega plačila za posredovanje pri najemni pogodbi in omejitev
višine
dejanskih stroškov, ki jih sme nepremičninska družba po dogovoru zaračunati naročnikom na podlagi tretjega odstavka 25.a člena ZNPosr, sta bili uzakonjeni z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 47/19 – ZNPosr-C). Predlog
[34]
navedenega zakona se v izhodišču ob varstvu potrošnikov sklicuje tudi na 78. člen Ustave in ugotavlja, da možnost primernega stanovanja za večino državljanov, ki niso lastniki stanovanj, v praksi ne obstaja.
[35]
Razlog je glede na vsebino navedenega predloga v visokih cenah stanovanj, slabem delovanju in finančni podhranjenosti javnih stanovanjskih skladov, visokih in rastočih tržnih najemninah zasebnih stanovanj ter tudi visokih stroških nepremičninskega posredovanja, ki jih morajo glede na vsebino predloga nositi tudi tisti, ki storitve sploh niso naročili.
[36]
Kot ranljivo skupino predlog izpostavlja mlade (posebej tudi študente), ki se hkrati srečujejo tudi z vse večjo prekarizacijo na področju trga dela, s čimer jim je dodatno onemogočeno pridobivanje stanovanjskih posojil ali dolgoročno varčevanje za nakup lastne nepremičnine.
[37]
Glede na obrazložitev zakonskega predloga nepremičninski posredniki večinoma sami omejujejo višino plačila za posredovanje, ki ga računajo za posredovanje pri najemu, oddaji ali zakupu nepremičnin, na višino dveh mesečnih najemnin.
[38]
Plačilo za posredovanje naj bi se v praksi velikokrat razdelilo med stranki ali prevalilo na najemnika (praviloma finančno šibkejšo stranko), kar naj bi po mnenju predlagatelja zakona v primerih, ko plačilo za posredovanje pomeni pogoj za sklenitev najemne pogodbe, pomenilo grobo zlorabo zakona.
[39]
Z omejitvijo plačila stroškov posredovanja je želel zakonodajalec preprečiti zlorabe, ki jih je praksa do sedaj pokazala v smislu zaračunavanja nesorazmerno visokih dejanskih stroškov, ki so v nekaterih primerih dosegali višino plačila za posredovanje, na kar je opozoril tudi Tržni inšpektorat Republike Slovenije v primeru, ko je nepremičninska družba zaobšla osnovno pravilo nepremičninskega posredovanja, po katerem ima nepremičninska družba pravico do plačila za posredovanje, ko je pogodba o nepremičnini sklenjena.
[40]
Predlagatelj zakona se ob tem sklicuje na plačilo za dodatne storitve (prvi odstavek 25.a člena ZNPosr) in dejanske stroške (drugi in tretji odstavek 25.a člena ZNPosr), čeprav pri sklicevanju na opozorilo Tržnega inšpektorata Republike Slovenije navaja, da naj bi šlo za plačilo za dodatne storitve.
26. Iz zakonodajnega gradiva je ob upoštevanju
Resolucije o nacionalnem stanovanjskem programu 2015–2025 (Uradni list RS, št. 92/15 – ReNSP15–25), na katero se je v zakonodajnem postopku v podporo izpodbijani omejitvi cene posredovanja najema sklicevala Vlada, mogoče razbrati, da je zakonodajalec z omejitvijo plačila zasledoval (cenovno) nedostopnost (primernih) stanovanj (za ranljive skupine) in varstvo potrošnikov. Navedeno po presoji Ustavnega sodišča v povezavi s cenovno transparentnostjo lahko pomeni javno korist v smislu drugega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave. To velja po presoji Ustavnega sodišča tudi v delu omejitve višine provizije za primer posredovanja pri nakupu in prodaji nepremičnin. V obeh primerih pa je navedena javna korist lahko izkazana le v delu, v katerem zakonodajalec naslavlja posredovanje v pogodbenih razmerjih, ki se nanašajo na potrošnike, in v zvezi s stanovanjskimi nepremičninami.
Le v tem delu je po oceni Ustavnega sodišča javno korist sploh mogoče šteti za izkazano. Uporabo omejitve plačila za posredovanje je zakonodajalec na podlagi sedmega odstavka 5. člena ZNPosr namreč le deloma izključil za posredovanje pri najemnih pogodbah
(drugi odstavek 5. člena ZNPosr), ki jih sklenejo med seboj gospodarski subjekti. Ustavno sodišče je zato omejitev višine provizije iz prvega in drugega odstavka 5. člena ZNPosr razveljavilo v delu, v katerem se ne nanašata na pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami, katerih predmet je enostanovanjska stavba, stanovanje ali bivalna enota, s fizično osebo kot kupcem ali najemnikom (3. točka izreka).
Ustavno sodišče upošteva pojem enostanovanjske stavbe, kot ga opredeljuje drugi odstavek 2. člena Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 69/03, 57/08, 87/11, 27/17, 59/19 in 90/21 – v nadaljevanju SZ-1), ter pojma stanovanja in bivalne enote, kot ju opredeljuje prvi odstavek 4. člena SZ-1. Pojma stanovanja in bivalne enote ob tem ne zajemata samo primerov, ko je na stavbi vzpostavljen pravni režim etažne lastnine, ampak vse primere, ko je predmet pogodbe takšna stanovanjska enota (npr. tudi v primeru prenosa solastniškega deleža, če stavba (še) ni etažirana). Pri osebni omejitvi glede na kupca oziroma najemnika Ustavno sodišče upošteva pojem fizične osebe, saj je pojem potrošnika v zakonodaji opredeljen tudi z vidika namena uporabe dobrine,
[41]
ki (za nepremičninsko družbo) ne bo nujno vselej jasno razviden.
27. Omejitev glede višine dejanskih stroškov po tretjem odstavku 25.a člena ZNPosr predlagatelj utemeljuje z zaznanimi zlorabami glede vrste in višine zaračunanih dejanskih stroškov nepremičninskih družb v praksi. Preprečevanje zlorab, ki jih tudi v zvezi z izpodbijano omejitvijo dejanskih stroškov navaja zakonodajalec, je torej v izhodišču vezana na določen segment poslovanja nepremičninskih družb in načelno lahko pomeni javno korist v smislu drugega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave. Ustavno sodišče mora zato presoditi, ali koristi izpodbijane ureditve za doseganje zasledovanih ciljev pretehtajo nad težo posledic posega v pravico do svobodne gospodarske pobude. Ob tem je v izhodišču pomembno, da izpodbijana ureditev skuša naslavljati zlorabe pri obračunu stroškov, ki so že v osnovi protipravne in so tudi že predmet (inšpekcijskega) nadzora Tržnega inšpektorata Republike Slovenije.
[42]
Omejitev stroškov na točno določen znesek nepremičninskim družbam prepoveduje zaračunati višji znesek dejanskih stroškov od zakonsko predpisane omejitve (150,00 EUR). Tako lahko že v izhodišču učinkovito preprečuje zlorabe le v vseh tistih primerih, ko bi nepremičninske družbe v praksi zaračunale stroške v višini nad 150,00 EUR, čeprav jim stroški v zaračunani višini nad 150,00 EUR dejansko niso nastali. Ureditev na drugi strani ne preprečuje zlorab, ko bi družbe zaračunale dejanske stroške v višini pod 150,00 EUR, čeprav jim niso nastali niti stroški v tej višini. Z vidika teže posledic posega v svobodno gospodarsko pobudo je treba v izhodišču upoštevati, da velja zakonska omejitev višine dejanskih stroškov iz tretjega odstavka 25.a člena ZNPosr samo v primeru, ko se dejanski stroški po pogodbenem dogovoru sploh smejo zaračunati. Navedeno je v skladu z drugim odstavkom 25.a člena ZNPosr dopustno le v primeru, (i) ko nepremičninska družba nima pravice do plačila za posredovanje (torej ni sklenjena pogodba, pri kateri je nepremičninska družba posredovala
[43]
), je (ii) njeno plačilo pogodbeno posebej dogovorjeno in (iii) naročnik sam (ali s pomočjo druge nepremičninske družbe) vzpostavi stik s tretjo osebo, s katero sklene pogodbo o nepremičnini, (iv) ali enostransko odpove pogodbo o posredovanju pred potekom časa, za katerega je bila sklenjena. Gre torej za primer, ko do sklenitve posla ne pride iz razlogov v sferi naročnika storitve posredovanja in ne zaradi uresničitve poslovnega tveganja, ki bi pomenilo zgolj to, da nepremičninska družba pri posredovanju ni bila uspešna.
28. Po drugi strani že ZNPosr podrobneje opredeljuje nekatere obveznosti nepremičninske družbe in njeno odgovornost v primeru kršitve dolžne skrbnosti pri pravnih in stvarnih napakah nepremičnine.
[44]
Že ob upoštevanju primeroma navedenih
zakonskih obveznosti nepremičninskih družb je očitno, da slednjim med izvrševanjem pogodbe o posredovanju nastajajo določeni stroški, pri čemer zakonodajno gradivo ne vsebuje ugotovitve ali ocene, da so ti stroški vselej ali praviloma nižji od predpisane omejitve. Kadar stroški presežejo predpisano višino, namreč izpodbijana ureditev vsem nepremičninskim družbam (in ne samo tistim, ki so ureditev plačila stroškov dejansko zlorabile) zapoveduje poslovanje z izgubo. Hkrati je – neodvisno od zakonske omejitve – nepremičninska družba vselej, kadar je do plačila dejanskih stroškov pod pogoji drugega odstavka 25.a člena ZNPosr upravičena, slednje upravičena zaračunati le v višini, ki so ji v zvezi z izvrševanjem zakonskih in pogodbenih obveznosti upravičeno nastali. Ker (i) izpodbijana ureditev v osnovi obravnava že tudi sicer prepovedano zlorabo obračuna dejanskih stroškov; ker (ii) so nepremičninske družbe do povračila dejanskih stroškov (ob predhodnem dogovoru) upravičene le v primerih, ko do sklenitve posla ne pride iz razlogov v sferi naročnika (in ne lastnega poslovnega neuspeha); ker (iii) že zakonska ureditev zapoveduje minimalni obseg obveznosti nepremičninske družbe, katerih izvrševanje je povezano s stroškovno posledico; ker (iv) pomeni predpisana omejitev višine stroškov v primerih, ko dejanski stroški upravičeno presegajo zakonsko omejitev, zapoved poslovanja z izgubo in ker (v) sme nepremičninska družba neodvisno od zakonske omejitve vselej zaračunati le upravičeno nastale stroške, izpodbijana ureditev iz tretjega odstavka 25.a člena ZNPosr po presoji Ustavnega sodišča nesorazmerno posega v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Zato jo je Ustavno sodišče razveljavilo (4. točka izreka).
Ker je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost izpodbijane ureditve v delu omejitve plačila stroškov že zaradi neskladja s pravico do svobodne gospodarske pobude, ni ocenjevalo drugih očitkov pobudnic.
C.
29. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega in tretjega odstavka 26. člena ter 43. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Odločbo je sprejelo soglasno.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
ZNPosr za fizično ali pravno osebo, ki z nepremičninsko družbo sklene pogodbo o posredovanju, uporablja izraz naročitelj oziroma naročiteljica (4. točka 2. člena ZNPosr).
[2]
Gre za primere, ko nepremičninska družba nima pravice do plačila za posredovanje iz razlogov na strani naročnika (drugi odstavek 25.a člena ZNPosr).
[3]
Za gospodarske družbe oziroma samostojne podjetnike posameznike, ki kot gospodarsko dejavnost opravljajo storitve posredovanja v prometu z nepremičninami, ZNPosr uporablja pojem nepremičninske družbe (1. točka 2. člena ZNPosr).
[4]
Pogodbena vrednost za posredovanje pri najemni pogodbi je določena kot zmnožek zneska mesečne najemnine in števila mesecev, za katere se nepremičnina oddaja (drugi stavek drugega odstavka 5. člena ZNPosr).
[5]
Gre za primere, ko nepremičninska družba nima pravice do plačila za posredovanje iz razlogov na strani naročnika.
[6]
Pobudnice se sklicujejo na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-192/16 z dne 7. 2. 2018 (Uradni list RS, št. 15/18, in OdlUS XXIII, 2).
[7]
Pobudnice se sklicujejo na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-192/16.
[8]
Pobudnice se sklicujejo na sodbe Sodišča Evropske unije v zadevah
Nold KG proti Komisiji
, C-4/73, z dne 14. 5. 1974;
Eridania
, C-230/78, z dne 27. 9. 1979; in
Sukkerfabriken Nykøbing Limiteret proti Landbrugsministeriet
, C-151/78, z dne 16. 1. 1979.
[9]
Pobudnice se sklicujejo na Predlog zakona o nepremičninskem posredovanju – prva obravnava – EPA 606-III, Poročevalec DZ, št. 10/03, in
Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o nepremičninskem posredovanju z dne 13. 6. 2019 ((EPA): 0650-VIII)
.
[10]
Pobudnice primeroma navajajo pregled pravnega in dejanskega stanja nepremičnine, storitve oglaševanja, ogled nepremičnine in pogajanja s tretjo osebo.
[11]
Pobudnica se sklicuje na dopis z dne 27. 6. 2019, ki ga je Zbornica za poslovanje z nepremičninami (v okviru Gospodarske zbornice Slovenije) poslala Državnemu zboru v zakonodajnem postopku v zvezi s Predlogom zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o nepremičninskem posredovanju (ZNPosr-C).
[12]
Pobudnica se sklicuje na 4. točko četrtega odstavka 13. člena in 2. točko drugega odstavka 15. člena ZNPosr.
[13]
Navaja sodbe ESČP v zadevah Ghigo proti Malti z dne 26. 9. 2006, Zammit in Attard Cassar proti Malti z dne 30. 7. 2015, Fleri Soler in Camilleri proti Malti z dne 17. 7. 2008, Amato Gauci proti Malti z dne 15. 9. 2009 in Mellacher in drugi proti Avstriji z dne 19. 12. 1989 ter odločitev Evropske komisije za človekove pravice v zadevi G. proti Avstriji z dne 7. 6. 1990.
[14]
Pobudnica navaja stroške v povezavi s storitvami notarjev in odvetnikov, pridobivanjem soglasij sosedov, sestavo služnostnih in drugih pogodb, urejanjem razmerij med solastniki in lastniki sosednjih zemljišč, prevodi v primeru tujih strank, izdelavo energetske izkaznice, geodetskimi storitvami, etažiranjem, izvedenskimi mnenji, delovanjem arhitektov, postopki v primeru predkupnih pravic (pri solastnikih), pridobivanjem mnenj Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije.
[15]
Prvi odstavek 25. člena ZNPosr.
[16]
Drugi odstavek 25. člena ZNPosr.
[17]
Peti odstavek 25. člena ZNPosr.
[18]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-192/16, 19. točka obrazložitve.
[19]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-158/17 z dne 3. 10. 2022 (Uradni list RS, št. 142/22), 29. točka obrazložitve.
[20]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-59/03 z dne 13. 5. 2004 (Uradni list RS, št. 61/04, in OdlUS XIII, 33), 7. točka obrazložitve.
[21]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-201/14, U-I-202/14 z dne 19. 2. 2015 (Uradni list RS, št. 19/15), 21. točka obrazložitve.
[22]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-189/10 z dne 15. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 27/12), 8. točka obrazložitve.
[23]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-201/14, U-I-202/14, 21. točka obrazložitve.
[24]
Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-66/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 121/08, in OdlUS XVII, 73), 83. točka obrazložitve, in št. U-I-285/08 z dne 1. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 33/10), 32. točka obrazložitve.
[25]
Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-73/12 z dne 6. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 19/14), 9. točka obrazložitve, in št. U-I-66/08, 83. točka obrazložitve.
[26]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-73/12, 9. točka obrazložitve.
[27]
Prav tam.
[28]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-66/08.
[29]
Prvi (za namen kupoprodaje) in drugi (za namen najema) odstavek 5. člena ZNPosr.
[30]
Četrti in peti odstavek 5. člena ZNPosr.
[31]
Drugi odstavek 25.a člena ZNPosr.
[32]
Torej kupoprodajna pogodba v primeru prvega odstavka 5. člena ZNPosr ali najemna pogodba v primeru drugega odstavka 5. člena ZNPosr.
[33]
Tretji odstavek v zvezi z drugim odstavkom 25.a člena ZNPosr.
[34]
Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o nepremičninskem posredovanju z dne 13. 6. 2019 ((EPA): 0650-VIII). Predlog je vložila skupina poslank in poslancev.
[35]
Prav tam, str. 2.
[36]
Prav tam.
[37]
Prav tam, str. 2 in 3.
[38]
Zakonski predlog se ob tem sklicuje na primere oglasov na spletni strani (https://www.nepremicnine.net/). Prav tam, str. 4.
[39]
Predlagatelj se (str. 4) sklicuje na vsebino oglasov na spletni strani https://www.nepremicnine.net/.
[40]
Tako tudi prvi odstavek 25. člena ZNPosr.
[41]
Glej 18. točko 4. člena Zakona o varstvu potrošnikov (Uradni list RS, št. 130/22 – ZVPot-1).
[42]
Člen 33 ZNPosr.
[43]
Prvi odstavek 25. člena ZNPosr.
[44]
Tako mora nepremičninska družba pri preverjanju pravnega in dejanskega stanja v okviru posredovanja nepremičnine zlasti: (i) na podlagi podatkov zemljiške knjige, oziroma če nepremičnina ni vpisana v zemljiški knjigi, na podlagi listin, ki so podlaga za vknjižbo, preveriti, ali je prodajalec oziroma najemodajalec lastnik nepremičnine, ki je predmet pogodbe, pri sklenitvi katere posreduje, in ali so na tej nepremičnini stvarne pravice oziroma druge pravice tretjih, ki bi lahko omejevale oziroma izključevale pravice stranke; (ii) na podlagi skrbnega ogleda preveriti, ali ima nepremičnina očitne napake oziroma pomanjkljivosti, ki vplivajo na uporabnost oziroma ceno nepremičnine; (iii) kadar je predmet pogodbe, pri sklenitvi katere posreduje, zemljišče: na podlagi potrdila (lokacijske informacije) pristojnega upravnega organa preveriti namembnost zemljišča, določeno s prostorskimi ureditvenimi akti (tako 23. člen ZNPosr; prim tudi drugi odstavek 15. člena ZNPosr). Kadar posredovanje v prometu z nepremičninami, ki ga opravlja nepremičninska družba, vključuje tudi sestavo listin, ki vsebujejo zapis pogodbe, pri sklenitvi katere je nepremičninska družba posredovala, oziroma listin o drugih pravnih poslih, ki obsegajo posle posredovanja, mora nepremičninska družba zagotoviti, da te listine sestavi univerzitetni diplomirani pravnik (tako prvi odstavek 24. člena ZNPosr). Zakon predvideva tudi obvezno zavarovanje odgovornosti (prim. 6. člen ZNPosr).
⇒
U-I-230/19-16
26. 10. 2023
DELNA ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji 26. oktobra 2023
odločilo:
1. Zahteva za oceno ustavnosti
drugega odstavka 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/11 in 47/19)
, kolikor se ne nanaša na pogodbe o posredovanju
v prometu z nepremičninami, katerih predmet je enostanovanjska stavba, stanovanje ali bivalna enota,
s fizično osebo kot kupcem ali najemnikom, ter
25. in 25.a člena Zakona o nepremičninskem posredovanju se zavrže.
2. Tretji odstavek 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju ni v neskladju z Ustavo.
3.
O preostalem delu zahteve bo Ustavno sodišče odločilo posebej.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Državni svet (v nadaljevanju predlagatelj) zahteva poleg presoje ustavnosti drugega in četrtega odstavka 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju (v nadaljevanju ZNPosr) tudi presojo tretjega odstavka 5. člena ter 25. in 25.a člena ZNPosr. V delu tretjega odstavka 25.a člena ZNPosr zatrjuje neskladje s 33., 35. in 74. členom Ustave. Tretji odstavek 5. člena ZNPosr, ki določa, da lahko nepremičninska družba plačilo za posredovanje zaračuna le naročitelju
[1]
na podlagi pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami, po mnenju predlagatelja v nasprotju s 35. členom Ustave posega v pogodbeno avtonomijo strank pogodbe o posredovanju. Predlagatelj opozarja, da stranki pogodbe o posredovanju zaradi navedene določbe ne moreta skleniti dogovora o tem, da bo stroške posredovanja nosila tretja oseba (kupec, najemnik). Hkrati naj bi prepoved prevalitve stroška posredovanja na tretjo osebo rušila nepristranskost nepremičninskih družb in jih potiskala v vlogo zastopnika. Predlagatelj opozarja, da naročitelju tudi navedena prepoved ne preprečuje, da stroške posredovanja prevali na tretjo osebo posredno z višjo kupnino ali najemnino.
2. Zahteva je bila na podlagi prvega odstavka 28. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS)
poslana v odgovor Državnemu zboru, ki nanjo ni odgovoril.
3. Ustavno sodišče je v postopku pridobilo obvestilo Evropske komisije z dne 15. 2. 2023 zaradi neizpolnjevanja obveznosti iz Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (v nadaljevanju obvestilo Komisije) ter povezano korespondenco pristojnega ministrstva s Komisijo. Referenčna številka postopka za ugotavljanje kršitev je INFR(2022)4119. Iz pridobljene dokumentacije je razvidno, da se postopek ugotavljanja kršitev nanaša samo na omejitev provizije pri najemnih pogodbah ter le v delu, v katerem je predpisano najnižje dopustno nadomestilo v višini 150,00 EUR.
4. V postopku pridobljeno obvestilo Komisije in povezana korespondenca pristojnega ministrstva sta bila posredovana predlagatelju, ki se do njiju ni opredelil.
B.
–
I.
5. Na podlagi prvega odstavka 6. člena ZUstS in ob smiselni uporabi prvega odstavka 314. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08 in 10/17 – ZPP) je Ustavno sodišče ocenilo, da je zahteva v delu, ki se nanaša na tretji odstavek 5. člena ter 25. in 25.a člen ZNPosr, zrela za odločitev. O delu zahteve, ki se nanaša na oceno ustavnosti drugega in četrtega odstavka 5. člena ZNPosr, bo Ustavno sodišče odločilo posebej (3. točka izreka).
B. – II.
6. Ustavno sodišče je z delno odločbo št. U-I-205/19 z dne 26. 10. 2023
[2]
razveljavilo izpodbijani drugi odstavek 5. člena ZNPosr, kolikor se ne nanaša na pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami, katerih predmet je enostanovanjska stavba, stanovanje ali bivalna enota, s fizično osebo kot kupcem ali najemnikom, ter tretji odstavek 25.a člena ZNPosr. Zato je zahtevo v navedenem obsegu zavrglo (1. točka izreka).
7. Predlagatelj je z Ustavo predviden državni organ, ki mu ZUstS podeljuje privilegiran dostop do Ustavnega sodišča. Zato je utemeljeno pričakovanje, da bodo njegove zahteve strokovno in kvalitetno obrazložene.
[3]
Glede na navedeno je Ustavno sodišče obravnavalo le tiste predlagateljeve očitke, ki so razumljivi, dovolj opredeljeni in niso očitno neutemeljeni. V delu izpodbijanega 25. člena ter prvega in drugega odstavka 25.a člena ZNPosr predlagatelj ne navaja samostojnih razlogov neskladja z Ustavo. Njihovo neskladje z Ustavo zatrjuje le v povezavi z že razveljavljenim
[4]
tretjim odstavkom 25.a člena ZNPosr, ki omejuje višino dejanskih stroškov. Ustavno sodišče je zato zahtevo v delu 25. člena ter prvega in drugega odstavka 25.a člena zavrglo (1. točka izreka).
B. – III.
8. V zvezi s tretjim odstavkom 5. člena ZNPosr predlagatelj zatrjuje poseg v pogodbeno avtonomijo in neskladje s 35. členom Ustave zaradi nedopustnosti dogovora o tem, da bi stroške posredovanja nosila tretja oseba (kupec, najemnik).
Pogodbena svoboda strank je del splošne svobode ravnanja iz 35. člena Ustave. Na področju podjetništva je ta zagotovljena v okviru svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave, ki je v tem smislu posebna določba v razmerju do ustavno zagotovljene splošne svobode ravnanja.
[5]
Ustavno sodišče je zato očitke predlagatelja presojalo v okviru 74. člena Ustave.
9. Zakonodajalec ima na podlagi prvega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave pooblastilo, da uredi način uresničevanja pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave, ko gre za opravljanje gospodarske dejavnosti.
[6]
Ker tako vzpostavlja ekonomsko politiko na posameznih področjih družbenega življenja, ki jo šteje kot najprimernejšo za doseganje splošne družbene blaginje, ima pri tem široko polje proste presoje.
[7]
Zakonodajalec lahko ne le predpiše način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude skladno z drugim odstavkom 15. člena Ustave, ampak lahko določene oblike podjetništva tudi omeji skladno s tretjim odstavkom 15. člena Ustave. Temelj za to mu daje Ustava v drugem stavku drugega odstavka 74. člena, ki prepoveduje izvajanje gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo.
[8]
Po ustaljeni ustavnosodni presoji gre za omejitev pravice do svobodne gospodarske pobude, ko predpis posebej intenzivno oži polje podjetniške svobode.
[9]
Pri določanju pogojev za opravljanje gospodarske dejavnosti gre za določanje načina uresničevanja pravice lahko le tedaj, ko ima pogoj realno vsebinsko zvezo s konkretno urejevano gospodarsko dejavnostjo.
[10]
To je zlasti v primerih, ko zakonodajalec odvrača nevarnost ali blaži tveganja, ki izhajajo iz opravljanja neke konkretne dejavnosti (npr. na področju varstva pri delu, varstva zdravega življenjskega okolja).
[11]
Ustavnosodna presoja zakonske ureditve, ki po vsebini pomeni le določitev načina uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude, je nujno zadržana in Ustavno sodišče v tem okviru praviloma preizkuša le, ali je imel zakonodajalec za določitev načina uresničevanja pravice razumen razlog.
[12]
Pri tem je treba razumnost razumeti kot zvezo med ukrepom in ciljem, torej kot zahtevo po stvarni povezanosti ukrepa s predmetom urejanja.
10. Izpodbijani tretji odstavek 5. člena ZNPosr določa, da lahko nepremičninska družba plačilo za posredovanje zaračuna le naročitelju na podlagi pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami. Navedena določba je bila
uzakonjena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 47/19 – v nadaljevanju ZNPosr-C).
Ustavno sodišče v izhodišču ugotavlja, da je omejitev pogodbene svobode, na katero se sklicuje predlagatelj v okviru utemeljitve svoje zahteve, neznatna. Dogovor o tem, da bo plačilo za posredovanje nosila tretja oseba, ki ni stranka pogodbe o posredovanju, namreč po vsebini pomeni dogovor v breme tretjega. Že po splošni ureditvi civilnega prava velja, da tak dogovor tretje osebe ne zavezuje.
[13]
Glede na posebno določbo petega odstavka 5. člena ZNPosr, ki določa, da je nična določba prodajne, najemne, zakupne ali druge pogodbe, ki je v nasprotju z izpodbijanim tretjim odstavkom 5. člena ZNPosr, tak dogovor v pogodbi o posredovanju tudi ne more pravno učinkovati.
11. Na drugi strani se P
redlog ZNPosr-C v izhodišču ob varstvu potrošnikov sklicuje tudi na 78. člen Ustave in ugotavlja, da so primerna stanovanja za večino državljanov (posebej ranljivih skupin), ki niso lastniki stanovanj, (cenovno) nedostopna.
[14]
Navedeno predlagatelj zakona ob visokih cenah (vključno s tržnimi najemninami) stanovanj, slabem delovanju in finančni podhranjenosti javnih stanovanjskih skladov povezuje tudi z visokimi stroški nepremičninskega posredovanja.
[15]
Ti naj bi se v praksi po navedbah predlagatelja zakona velikokrat razdelili med stranki osnovne pogodbe ali v celoti s pogojevanjem sklenitve pogodbe praviloma prevalili na finančno šibkejšo stranko (v najemnem razmerju).
[16]
Predlagatelj zakona še navaja, da je že po splošnih pravilih (civilnega prava) plačnik neke storitve lahko samo oseba, ki je to storitev naročila (praviloma torej ne najemojemalci in zakupniki).
[17]
Izpodbijana določba torej po namenu predlagatelja zakona onemogoča neposredno pravno zavezujočo prevalitev bremena plačila za posredovanje na tretjo osebo (najemnika, kupca) s ciljem varstva šibkejše stranke.
12. Glede na ugotovljeno neznatnost omejitve in njeno utemeljitev v smislu varstva šibkejše stranke v prometu z nepremičninami (kupca, najemnika) v povezavi s težavo cenovne nedostopnosti stanovanjskih nepremičnin kot esencialne dobrine izpodbijana določba po oceni Ustavnega sodišča pomeni način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude (drugi odstavek 15. člena in prvi odstavek 74. člena Ustave), ki mu ni mogoče odreči razumnosti. Tretji odstavek 5. člena ZNPosr torej glede na vsebino zahteve predlagatelja ni v neskladju z Ustavo (2. točka izreka).
C.
13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 25. člena in 21. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Odločbo je sprejelo soglasno.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
ZNPosr za fizično ali pravno osebo, ki z nepremičninsko družbo sklene pogodbo o posredovanju, uporablja izraz naročitelj oziroma naročiteljica (tako 4. točka 2. člena ZNPosr).
[2]
Točka 3 izreka navedene delne odločbe.
[3]
Tako že odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-92/07 z dne 15. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 46/10, in OdlUS XIX, 4), 72. točka obrazložitve, in št. U-I-285/08 z dne 1. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 33/10), 19. točka obrazložitve.
[4]
Točka 4 izreka delne odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-205/19 z dne 26. 10. 2023.
[5]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-199/02 z dne 21. 10. 2004 (Uradni list RS, št. 124/04, in OdlUS XIII, 65), 22. točka obrazložitve.
[6]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-201/14, U-I-202/14 z dne 19. 2. 2015 (Uradni list RS, št. 19/15), 21. točka obrazložitve.
[7]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-189/10 z dne 15. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 27/12), 8. točka obrazložitve.
[8]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-201/14, U-I-202/14, 21. točka obrazložitve.
[9]
Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-73/12 z dne 6. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 19/14), 9. točka obrazložitve, in št. U-I-66/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 121/08, in OdlUS XVII, 73), 83. točka obrazložitve.
[10]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-73/12, 9. točka obrazložitve.
[11]
Prav tam.
[12]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-189/10, 10. točka obrazložitve.
[13]
Prvi odstavek 130. člena Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo in 20/18 – OZ).
[14]
Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o nepremičninskem posredovanju z dne 13. 6. 2019 ((EPA): 0650-VIII), str. 2 in 3. Predlog je vložila skupina poslank in poslancev Državnega zbora.
[15]
Prav tam.
[16]
Prav tam, str. 4. Predlagatelj se sklicuje na vsebino oglasov na spletni strani
https://www.nepremicnine.net
/.
[17]
Prav tam, str. 5.
⇒
U-I-205/19-32
U-I-230/19-17
26. 10. 2023
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopkih za oceno ustavnosti, začetih na pobudi družbe AEON NEPREMIČNINE, d. o. o., Ljubljana, in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna SEDMAK, d. o. o., Ljubljana, ter družbe STAN nepremičnine, d. o. o., Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Mrva, d. o. o., Ljubljana, ter z zahtevo Državnega sveta, na seji 26. oktobra 2023
sklenilo:
1. Sodišču Evropske unije se na podlagi 267. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016) predložita v predhodno odločanje naslednji vprašanji glede razlage Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016) in Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL L 376, 27. 12. 2006), in sicer:
(1) Ali je treba 7., 16. in 38. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah v zvezi s 15. členom Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi v državi članici Evropske unije, po kateri sme najvišje dovoljeno plačilo za nepremičninsko posredovanje
pri nakupu ali prodaji za isto nepremičnino znašati največ 4
odstotke od pogodbene cene, kadar gre za posredovanje pri nakupu ali prodaji enostanovanjske stavbe, stanovanja ali bivalne enote
s fizično osebo kot kupcem?
(2) Ali je treba 7., 16. in 38. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah v zvezi s 15. členom Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi v državi članici Evropske unije, po kateri sme najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje pri najemni pogodbi za isto nepremičnino znašati največ 4 odstotke od
zmnožka zneska mesečne najemnine in števila mesecev, za katere se nepremičnina oddaja,
vendar ne več kot znesek enomesečne najemnine,
kadar gre za posredovanje pri najemu enostanovanjske stavbe, stanovanja ali bivalne enote
s fizično osebo kot
najemnikom?
2. Postopka za oceno ustavnosti
prvega in drugega odstavka 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/11 in 47/19) v delu, v katerem omejujeta najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje pri prodaji in nakupu oziroma najemu nepremičnine, ter četrtega in petega odstavka 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/11 in 47/19) v delu, v katerem določata ničnostno sankcijo za primer kršitve prvega ali drugega odstavka navedenega člena,
se prekineta do odločitve Sodišča Evropske unije v postopku vprašanj za predhodno odločanje, ki ga je začelo Ustavno sodišče v tej zadevi.
OBRAZLOŽITEV
A.
I. Dejanski in pravni okvir postopkov pred Ustavnim sodiščem
1. Ustavno sodišče je prejelo dve pobudi (št. U-I-205/19 in št. U-I-211/19) in zahtevo Državnega sveta (št. U-I-230/19) za začetek postopka za oceno ustavnosti
Zakona o nepremičninskem posredovanju (v nadaljevanju ZNPosr), ki v delu, upoštevnem za predhodno odločanje,
[1]
omejuje najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje pri nakupu ali prodaji oziroma najemu nepremičnine. Ustavno sodišče v postopku s pobudo izvaja abstraktno presojo omenjenega zakona.
2. Glede na vsebino zatrjevanih protiustavnosti v obeh pobudah in zahtevi je Ustavno sodišče štelo, da pobudnice in pobudniki (v nadaljevanju skupaj pobudnice) ter vlagatelj zahteve v upoštevnem delu
[2]
izpodbijajo prvi in drugi odstavek 5. člena ZNPosr v delu, v katerem omejujeta najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje pri kupoprodaji oziroma najemu, ter četrti in peti odstavek 5. člena ZNPosr v delu, v katerem določata ničnostno sankcijo za primer kršitve prvega ali drugega odstavka navedenega člena zakona.
II. Upoštevne navedbe pobudnic in vlagatelja zahteve
3. Pobudo so vložile gospodarske (nepremičninske) družbe oziroma samostojni podjetniki,
[3]
ki kot gospodarsko dejavnost opravljajo storitve posredovanja v prometu z nepremičninami v smislu 2. člena ZNPosr. Pobudnice zatrjujejo neskladje z 2., 33., 35., 74. in 155. členom Ustave, 1. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), 16. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina) ter Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL L 376, 27. 12. 2006 – v nadaljevanju Direktiva o storitvah).
4. Pobudnice menijo, da zakonodajalec ni izkazal javne koristi, ki bi bila v realni vsebinski zvezi s posegi v njihove ustavne pravice. Navajajo in izkazujejo, da je trg nepremičninskega posredovanja zelo razvit, saj je za to dejavnost registriranih več kot 990 nepremičninskih družb, pri čemer je v imenik vpisanih več kot 2100 nepremičninskih posrednikov in za vstop na trg naj ne bi bilo predpisanih vstopnih ovir. Hkrati opozarjajo, da storitve nepremičninskega posredovanja za uporabnike in posle v zvezi z nepremičninami niso obvezne. Zakonodajalec v zakonodajnem gradivu
[4]
po mnenju pobudnic ni navedel nobenega razloga za določanje najvišjega dopustnega plačila za posredovanje, ki bi imelo realno vsebinsko zvezo z dejavnostjo nepremičninskega posredovanja. Varstvo potrošnikov, ki ga zakonodajalec navaja v zakonodajnem gradivu, po oceni pobudnic pomeni splošen cilj, pri čemer naj ne bi bila razvidna posebno tesna povezava tega cilja z njihovo dejavnostjo.
5. Drugačnega zaključka po naziranju pobudnic naj ne bi utemeljevalo niti sklicevanje zakonodajalca na 78. člen Ustave (primerno stanovanje) ter na pomanjkanje javnih stanovanj v povezavi z visokimi tržnimi najemninami. Pobudnice navajajo, da se zaradi izpodbijanega 5. člena ZNPosr število javnih stanovanj ne bo povečalo in se tudi ne bodo znižale tržne najemnine. Ob tem iz zakonodajnega gradiva naj ne bi bila razvidna utemeljitev tovrstnih učinkov ali prispevka k rešitvi stanovanjskega problema ranljivih skupin (mladih in starejših) v smeri večje dostopnosti stanovanj in dolgoročnejših najemov, kar naj bi zakon zasledoval. Zgolj dejstvo, da plačilo za storitve nepremičninskega posredovanja pomeni možen in enkraten strošek pri poslih z nepremičninami, po naziranju pobudnic ne vzpostavlja takšne posebne povezave z njihovo dejavnostjo. Pobudnice menijo, da iz zakonodajnega gradiva zlasti ne izhaja potreba po posebnem varstvu najemodajalcev (lastnikov nepremičnin) v smislu omejitve najvišjega dovoljenega plačila za posredovanje pri oddaji njihove nepremičnine. Ker pogoje prodaje ali najema opredeli naročitelj storitev nepremičninskega posredovanja, navedenega zaključka po naziranju pobudnic ne spremeni niti možnost dejanske prevalitve stroška nepremičninskega posredovanja na kupca ali najemnika v obliki višje kupnine ali najemnine.
6. Po mnenju pobudnic izpodbijani 5. člen ZNPosr ne prestane testa sorazmernosti. Pobudnice navajajo, da pravni red že pozna druge ukrepe uresničevanja zavez države iz 78. člena Ustave, ki učinkujejo v celotnem času trajanja najema in ciljajo posebej na ranljive skupine. Ob tem primeroma navajajo pridobivanje neprofitnih stanovanj in možnost subvencije za najemnike tržnih stanovanj. Opozarjajo, da je plačilo za posredovanje enkraten strošek ob najemu nepremičnine in nastane le, če so (neobvezne) storitve nepremičninskega posredovanja sploh naročene. Izpodbijana ureditev naj bi bila hkrati v nasprotju s 16. členom Listine, in sicer s pravico do izvajanja gospodarske dejavnosti ter pravico do sklepanja pogodb.
[5]
Pri posredovanju pri najemu nepremičnine, kjer je pogodbena vrednost nizka, zlasti v primerih, ko bi plačilo za posredovanje ustrezalo najnižjemu plačilu za posredovanje (150,00 EUR), nepremičninske družbe zaradi ekonomske nesmotrnosti storitev nepremičninskega posredovanja naj ne bi več ponujale na trgu. Določena najvišja provizija za posredovanje pri oddajanju nepremičnin naj bi bila bistveno nižja, kot so stroški, ki nastajajo pri posredovanju pri najemu in oddaji nepremičnin. Pobudnice se izrecno sklicujejo tudi na neskladje z Direktivo o storitvah in prilagajo dopis Komisije, ki obvešča o uvedenem postopku kršitve in izrečenem opominu Republiki Sloveniji. Smiselno enako navaja tudi vlagatelj zahteve. Pobudnice dodatno opozarjajo, da je pomen pogodbene avtonomije v sodbi v zadevi
Španija proti Komisiji
, C-240/97, z dne 5. 10. 1999 prepoznalo tudi SEU, ko je v 99. točki obrazložitve omenilo, da imata stranki pravico sklepati in spreminjati pogodbo, ki ne more biti omejena, kadar ni specifičnega pravila [takrat] Evropske skupnosti.
7. Pobudnice opozarjajo, da je skladno s prakso SEU ureditev primerna za uresničevanje zasledovanega cilja le, če resnično odraža namen doslednega in sistematičnega doseganja tega cilja.
[6]
Menijo, da izpodbijana ureditev ne more reševati pomanjkanja najemnih stanovanj in visokih najemnin za ranljivejše skupine, ker njihova težava ni enkraten strošek posredovanja, če storitev sploh naročijo, ampak nezmožnost plačevanja rednega stroška najemnine, česar pa izpodbijana ureditev ne naslavlja. Nasprotno, storitve nepremičninskega posredovanja po mnenju pobudnic kvečjemu prispevajo k večji ponudbi stanovanj na najemnem trgu in pravni varnosti najemnikov kot šibkejših strank, saj so njihovi uporabniki tudi najemodajalci, ki se sami ne želijo ali ne morejo ukvarjati z oddajanjem nepremičnin. Menijo, da izpodbijana ureditev v delu najema in oddaje nasprotuje zasledovanim ciljem stanovanjske politike v smislu spodbujanja dolgoročnejše oddaje in najema stanovanj. Glede na izračun najvišje dopustne provizije opozarjajo, da naročnikom ustreza krajše obdobje oddajanja, ker je v tem primeru nižje najvišje dopustno plačilo za posredovanje. Hkrati naj bi nizek najvišji strošek posredovanja najemodajalce spodbujal k pogostejšim menjavam najemnikov. Ukrep naj tudi ne bi bil nujen v smislu tretjega odstavka 15. člena Direktive o storitvah, pri čemer se pobudnice primeroma, kot na manj omejujoče ukrepe, sklicujejo na povečanje števila javnih najemnih stanovanj, subvencioniranje tržnih najemnin ter davčne, prostorske in druge regulativne ukrepe za spodbujanje gradnje (javnih) stanovanj.
8. Pobudnica v združeni zadevi št. U-I-211/19
[7]
navaja, da naj bi pred uveljavitvijo izpodbijane ureditve povprečna provizija pri posredovanju pri najemni pogodbi znašala 1,5-kratnik mesečne najemnine. Za znesek mesečne najemnine v višini 500,00 EUR in enoletno trajanje najemne pogodbe primeroma navaja, da je znesek provizije po novi zakonski ureditvi trikrat manjši. Tako zmanjšana provizija naj ne bi pokrila stroškov posredovanja, pri čemer pobudnica navaja stroške posrednika (
dogovarjanje s stranko o sklenitvi posredniške pogodbe, obisk pri stranki, fotografiranje nepremičnine, priprava oglasa, telefonska komunikacija in komunikacija po elektronski pošti s potencialnimi najemniki, posredovanje podatkov potencialnim najemnikom o nepremičnini, dogovori glede termina ogleda, izvedba ogledov (npr. 5 ogledov, včasih bistveno več), usklajevanje elementov pogodbe med najemodajalcem in najemnikom, priprava pogodbe, elektronska komunikacija med najemodajalcem, nepremičninsko družbo in najemnikom glede besedila pogodbe, sestanek s strankami zaradi podpisa pogodbe, prevzem nepremičnine). Opozarja tudi na stroške svojega poslovnega prostora, stroške siceršnjega poslovanja agencije, kar zadeva plačilo nepremičninskih posrednikov, pa vsa običajna plačila: plačo, prispevke, bolniške odsotnosti, potne stroške, dopust, regres.
Navaja, da bi zaradi omejitve provizij pri najemu in oddaji morala poslovati z izgubo, kar pomeni, da bo dejavnost morala opustiti. Poudarja, da je provizija v praksi edino plačilo za njeno delo.
[8]
Nepremičninska družba pridobi pravico do plačila za posredovanje, ko je sklenjena pogodba, pri sklenitvi katere je posredovala.
[9]
Pred sklenitvijo pravnega posla, za katerega se posreduje, nepremičninska družba ne more zahtevati niti delnega plačila za posredovanje.
[10]
Navedeno naj bi pomenilo, da izpodbijana ureditev v praksi povzroča več praznih stanovanj, nižjo pravno varnost, višje stroške, oviranje razvoja in nižjo kakovost storitev nepremičninskega posredovanja ter tudi propad nepremičninskih posrednikov. Predlagatelj v zadevi št. U-I-230/19 v upoštevnem delu navaja, da naj bi drugi odstavek 5. člena ZNPosr posegal v načelo pogodbene avtonomije.
9. Državni zbor na pobudo in na zahtevo ni odgovoril. Ustavno sodišče sme tudi brez odgovora nasprotnega udeleženca nadaljevati presojo pobude.
Omejitev najvišjega dovoljenega plačila za posredovanje pri nakupu ali prodaji v višini 4 odstotkov od pogodbene cene je bila uzakonjena že z leta 2003 sprejetim Zakonom o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 42/03). Ob tem iz zakonodajnega gradiva
[11]
k omenjenemu zakonu ni mogoče razbrati utemeljitve javne koristi za takšno omejitev. Omejitev najvišjega dovoljenega plačila za posredovanje pri najemni pogodbi in omejitev
višine
dejanskih stroškov, ki jih sme nepremičninska družba po dogovoru zaračunati naročnikom na podlagi tretjega odstavka 25.a člena ZNPosr, sta bili uzakonjeni z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 47/19 – v nadaljevanju ZNPosr-C). Predlog
[12]
navedenega zakona se v izhodišču ob varstvu potrošnikov sklicuje tudi na 78. člen Ustave in zapiše, da možnost primernega stanovanja za večino državljanov, ki niso lastniki stanovanj, v praksi ne obstaja.
[13]
Kot razloge izpostavlja visoke in rastoče cene (tudi najemnine) stanovanj, slabo delovanje in finančno podhranjenost javnih stanovanjskih skladov ter tudi visoke stroške nepremičninskega posredovanja, ki jih morajo glede na vsebino predloga nositi tudi tisti, ki storitve sploh niso naročili.
[14]
Kot ranljivo skupino izpostavlja mlade (posebej študente), ki se hkrati srečujejo tudi z vse večjo prekarizacijo na področju trga dela, s čimer jim je dodatno onemogočeno pridobivanje stanovanjskih posojil ali dolgoročno varčevanje za nakup lastne nepremičnine.
[15]
Glede na obrazložitev zakonskega predloga nepremičninski posredniki večinoma sami omejujejo višino plačila za posredovanje, ki ga računajo za posredovanje pri najemu, oddaji ali zakupu nepremičnin, na višino dveh mesečnih najemnin.
[16]
Plačilo za posredovanje naj bi se v praksi velikokrat razdelilo med stranki ali prevalilo na najemnika (praviloma finančno šibkejšo stranko), kar naj bi po mnenju predlagatelja zakona v primerih, ko pomeni pogoj za sklenitev najemne pogodbe, pomenilo grobo zlorabo zakona.
[17]
10. Mnenje o predlogu ZNPosr-C je v zakonodajnem postopku dala tudi Vlada.
[18]
Sklicevala se je na Resolucijo o nacionalnem stanovanjskem programu 2015–2025 (Uradni list RS, št. 92/15 – v nadaljevanju ReNSP15–25) ter izpostavila težko dostopnost primernih stanovanj v Republiki Sloveniji. Ker davčna in stanovanjska zakonodaja naj ne bi omogočali dovolj uravnoteženih ukrepov za vzpostavitev učinkovitega sistema stanovanjske oskrbe,
p
rogram projektov ReNSP15–25 po mnenju Vlade vključuje ukrepe za zagotavljanje večje varnosti najemnih razmerij in večje dostopnosti do stanovanj (za ranljive skupine). Na podlagi navedenega je Vlada v zakonodajnem postopku menila, da je ureditev višine in obveznosti plačila stroškov nepremičninskega posredovanja skladna s cilji stanovanjske politike, saj naj bi prispevala k spodbujanju dolgoročnejše oddaje in najema stanovanj ter večji stanovanjski varnosti najemnikov.
11.
Skladno z 78. členom Ustave država ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo primerno stanovanje. Navedena določba kot izraz načela socialne države pomeni predvsem zavezo k oblikovanju
stanovanjske politike za prebivalce Republike Slovenije.
[19]
Država lahko izbira različne ukrepe za izpolnitev svoje obveznosti. Ukrepi so lahko različni in lahko posegajo na različna področja pravnega urejanja. Vrsta ukrepov, ki jih bo izbrala država, pa sodi v zakonodajalčevo široko polje proste presoje.
Iz ciljev stanovanjske politike v skladu z ReNSP15–25 izhaja potreba po trajnem viru financiranja
[20]
za (i) uravnoteženje ponudbe stanovanj na trgu, (ii) zagotavljanje lažje dostopnosti do stanovanj, (iii) prenavljanje stanovanj v smislu modernih bivanjskih in okoljskih trendov ter (iv) spodbujanje prebivalcev k večji stanovanjski mobilnosti.
[21]
V skladu z izhodišči ReNSP15–25
(i)
stanovanj primanjkuje na lokacijah, kjer je povpraševanje po njih največje; (ii) primanjkuje najemnih stanovanj (za ranljivejše skupine); (iii) je delež zasebnih stanovanj zelo visok, kar vpliva na fizično stanje stanovanjskega fonda; (iv) se stanovanjski fond stara – ne ustreza energetskim in funkcionalnim standardom sodobne družbe in povečuje življenjske stroške; (v) s strani investitorjev ni interesa za vlaganje v stanovanjsko gradnjo v javnem interesu; (vi) veljavna (davčna in stanovanjska) zakonodaja ne podpira razvoja najemnega trga; (vii)
je mobilnost prebivalstva nizka – v smislu pripravljenosti za menjavo stanovanja glede na potrebe v določenem življenjskem obdobju.
[22]
Za zagotavljanje uravnotežene ponudbe primernih stanovanj je treba glede na izhodišča ReNSP15–25 v prvi vrsti aktivirati obstoječi, a nenaseljeni stanovanjski fond in na ta način vsaj delno povečati obseg uporabnega stanovanjskega fonda.
[23]
Na območjih, kjer je potreba po stanovanjih velika, je nujno treba zagotoviti kombinacijo ukrepov s področja zemljiške in finančne politike, ki bodo investitorje spodbudili h gradnji primernih stanovanj in tako dolgoročno omogočili stabilen stanovanjski trg.
[24]
Ker gre v mnogih primerih za prvo iskanje stanovanja in ker je večja verjetnost, da ne gre za stalno rešitev stanovanjskega problema, je dolgoročni cilj ReNSP15–25 predvsem gradnja tako javnih kot zasebnih najemnih stanovanj.
[25]
Na slabšo dostopnost do stanovanj po ReNSP15–25 v veliki meri vpliva pomanjkanje najemnih stanovanj (le 8-odstotni delež vseh stanovanj),
[26]
pri čemer je večina najemnih stanovanj v javni lasti.
[27]
Skoraj četrtina najemnih stanovanj naj bi bila oddana nelegalno.
[28]
Posledice te negotovosti in slabih izkušenj so oddaja stanovanj za kratek čas, oddaja na sivo oziroma črno, mnoga stanovanja pa ostajajo prazna.
[29]
Država mora glede na ugotovitve ReNSP15–25 zagotoviti izvajanje finančne politike v smislu stimulacije lastnikov stanovanj za oddajo teh.
[30]
Med konkretnimi programi projektov so podrobneje predvideni: (i) aktiviranje obstoječega stanovanjskega fonda,
[31]
(ii) večja dostopnost za ranljivejše skupine prebivalstva,
[32]
(iii) prenova stanovanjskega fonda
[33]
in (iv) gradnja novih stanovanj na območjih z največjim povpraševanjem.
[34]
III. Upoštevne določbe nacionalnega prava
12. Upoštevne določbe Ustave in ZNPosr so navedene v Prilogi 1, ki je sestavni del tega sklepa. Ustavno sodišče ravno tako prilaga delno odločbo in sklep št. U-I-205/19 z dne 26. 10. 2023, s katero je tudi deloma razveljavilo izpodbijano ureditev.
[35]
B.
IV. Pravni interes pobudnic za pobudo za presojo ustavnosti, odločitve Ustavnega sodišča in obseg presoje
13. Ustavno sodišče je zadevo št. U-I-211/19 zaradi skupnega obravnavanja združilo z zadevo št. U-I-205/19.
14. V obravnavani zadevi gre za postopek za presojo ustavnosti zakona, ki je bil začet s pobudama (št. U-I-205/19), in za postopek na podlagi zahteve Državnega sveta kot upravičenega predlagatelja na podlagi 23.a člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 –
uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21
– v nadaljevanju
ZUstS) (št. U-I-230/19). Za presojo ustavnosti zakona je Ustavno sodišče pristojno na podlagi prve alineje prvega odstavka 160. člena Ustave, ki določa, da Ustavno sodišče odloča o skladnosti zakonov z Ustavo. Ne gre torej za postopek, ki bi izviral iz posamičnih postopkov pobudnic pred rednimi sodišči.
15. Pobudo so vložile pobudnice, ki kot gospodarsko dejavnost opravljajo storitve posredovanja v prometu z nepremičninami v smislu 2. člena ZNPosr. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-205/19 z dne 26. 10. 2023 sklenilo, da so pobudnice izkazale pravni interes za presojo ustavnosti za predhodno vprašanje upoštevnih (i) prvega in drugega odstavka 5. člena ZNPosr v delu, v katerem navzgor (na 4 odstotke od pogodbene cene oziroma pogodbene vrednosti ali na višino mesečne najemnine) omejujeta najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje pri nakupu ali prodaji oziroma najemu; ter (ii) četrtega in petega odstavka 5. člena ZNPosr v delu, v katerem določata ničnostno sankcijo za primer kršitve prvega in drugega odstavka navedenega člena ZNPosr.
[36]
To pomeni, da mora Ustavno sodišče v navedenem delu odločiti o (ne)utemeljenosti pobude. Ustavno sodišče je z delno odločbo v okviru iste odločitve med drugim
[37]
v upoštevnem delu že odločilo tudi o delu s pobudo izpodbijane ureditve, ki se ne
nanaša na pogodbe o posredovanju
v prometu z nepremičninami, katerih predmet je enostanovanjska stavba, stanovanje ali bivalna enota,
s fizično osebo kot kupcem ali najemnikom.
[38]
Za postopek predhodnega odločanja pred SEU je torej upošteven samo še del zakonske ureditve, ki navzgor omejuje višino provizije za posredovanje pri nakupu ali prodaji (prvi odstavek 5. člena ZNPosr) in najemu (drugi odstavek 5. člena ZNPosr), kolikor se
nanaša na pogodbe o posredovanju
v prometu z nepremičninami, katerih predmet je enostanovanjska stavba, stanovanje ali bivalna enota,
s fizično osebo kot kupcem ali najemnikom. To pomeni, da mora Ustavno sodišče po sprejetju delnih odločb še v tem delu odločiti o utemeljenosti pobude. Enako velja (v istem obsegu v delu drugega odstavka 5. člena ZNPosr in torej posredovanju pri najemnih pogodbah) tudi na podlagi zahteve upravičenega predlagatelja, ki se vodi pod št. U-I-230/19.
16. Ustavno sodišče je v postopku pridobilo obvestilo Komisije z dne 15. 2. 2023 zaradi neizpolnjevanja obveznosti iz Direktive o storitvah
[39]
(v nadaljevanju obvestilo Komisije) ter povezano korespondenco pristojnega ministrstva s Komisijo. Iz pridobljene dokumentacije je razvidno, da se postopek ugotavljanja kršitev nanaša samo na omejitev provizije pri najemnih pogodbah ter le v delu, v katerem je predpisano najnižje dopustno nadomestilo v višini 150,00 EUR. Postopek pred Komisijo se torej po vsebini ne prekriva z obsegom presoje Ustavnega sodišča.
V. Razlogi Ustavnega sodišča za vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe
17. Pobudnice in predlagatelj (slednji le v delu drugega odstavka 5. člena ZNPosr) zatrjujejo tudi neskladnost izpodbijane ureditve s pravom Evropske unije (v nadaljevanju EU). Te trditve so povzete v točkah 3 do 8 obrazložitve tega sklepa. Sklicevanja pobudnic in deloma predlagatelja na pravo EU ni mogoče označiti za pavšalnega oziroma mu odreči upoštevnosti in bistvenosti za postopka za oceno ustavnosti. Po presoji Ustavnega sodišča je razlaga prava EU nujno potrebna za odločitev v obravnavanih zadevah. Ustavno sodišče je sicer vezano na očitke pobudnikov oziroma predlagatelja, ne pa tudi na njihovo pravno opredelitev iz pobude oziroma zahteve. Zato lahko Ustavno sodišče tudi samo ugotovi pravno upoštevnost drugih določb prava EU in Ustave.
18. Razlaga 7., 16. in 38. člena Listine v zvezi s 15. členom Direktive o storitvah je po presoji Ustavnega sodišča odločilna za presojo zakonske ureditve, ki ob upoštevanju delne razveljavitve z odločbo št. U-I-205/19 z dne 26. 10. 2023:
(i) omejuje najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje pri nakupu ali prodaji za isto nepremičnino na največ 4 odstotke od pogodbene cene,
kadar gre za posredovanje pri nakupu ali prodaji enostanovanjske stavbe, stanovanja ali bivalne enote
s fizično osebo kot kupcem;
(ii) omejuje n
ajvišje dovoljeno plačilo za posredovanje pri najemni pogodbi za isto nepremičnino na največ 4 odstotke od pogodbene vrednosti, vendar ne več kot na znesek enomesečne najemnine, pri čemer se pogodbena vrednost določi kot zmnožek zneska mesečne najemnine in števila mesecev, za katere se oddaja enostanovanjska stavba, stanovanje ali bivalna enota,
s fizično osebo kot najemnikom.
19. Razlaga omenjenih pravil prava EU je bistvena za presojo skladnosti izpodbijanih določb ZNPosr z Ustavo zaradi načina vstopanja prava EU v pravni sistem Republike Slovenije, ki ga mora Ustavno sodišče upoštevati tudi v obravnavanih postopkih ocene ustavnosti določb ZNPosr. Republika Slovenija je s pristopom k EU na podlagi 3.a člena Ustave prenesla izvrševanje dela suverenih pravic na EU.
[40]
Iz tretjega odstavka 3.a člena Ustave izhaja, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru EU, uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo EU.
[41]
Ustavno sodišče mora pri presoji predpisov, ki pomenijo izvajanje prava EU, tudi na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave upoštevati primarno in sekundarno zakonodajo EU ter sodno prakso SEU.
[42]
Ta ustavna določba zavezuje Ustavno sodišče, da pri izvrševanju svojih pristojnosti upošteva pravo EU tako, kot to iz njega izhaja.
[43]
Zaradi nje so temeljna načela prava EU, ki opredeljujejo razmerje med notranjim pravom in pravom EU, hkrati tudi notranja ustavnopravna načela, ki zavezujejo z močjo Ustave.
[44]
20. Navedeno pomeni, da se bo Ustavno sodišče pri odločanju o pobudi za oceno ustavnosti in zahtevi moralo opredeliti do trditev pobudnic in predlagatelja o vsebini in pomenu določenih pravil prava EU in oceniti njihovo utemeljenost. Ta pravila prava EU in tudi druga njegova pravila, na katera se pobudnice izrecno ne sklicujejo, se kažejo kot vsebinsko odločujoče povezana s predmetom odločanja, tj. z vprašanjem ustavnosti izpodbijanih določb ZNPosr. V okviru trditev pobudnic jih bo Ustavno sodišče moralo upoštevati pri razlagi tako izpodbijanega zakona kot Ustave. Z vidika zasledovanih ciljev zakonske ureditve je na drugi strani pomembno tudi varstvo potrošnikov.
21. Varstvo potrošnikov na podlagi točke f) drugega odstavka 4. člena PDEU sodi na področje deljenih pristojnosti. Pri opredeljevanju in izvajanju drugih politik in dejavnosti EU se upoštevajo zahteve varstva potrošnikov.
[45]
Zato da bi podprli interese potrošnikov in zagotovili visoko raven varstva potrošnikov, EU prispeva k varovanju zdravja, varnosti in ekonomskih interesov potrošnikov, pa tudi k spodbujanju njihove pravice do obveščenosti, izobraževanja in samoorganiziranja za zaščito njihovih interesov.
[46]
Ob ukrepih za uresničevanje notranjega trga (točka a) drugega odstavka 169. člena PDEU v zvezi s 114. členom PDEU) EU
le sprejema ukrepe za podporo, dopolnitev in nadzor politike držav članic (točka b) drugega odstavka 169. člena PDEU). Slednji državam članicam ne preprečujejo ohranjanja ali uvedbe strožjih zaščitnih ukrepov v skladu s PDEU in
Pogodbo o Evropski uniji (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PEU)
ob predhodnem obvestilu Komisije.
[47]
22. Dejavnost posredovanja v prometu z nepremičninami, ki jo opravljajo gospodarske (nepremičninske) družbe in samostojni podjetniki posamezniki, je očitno mogoče opredeliti kot "ustanovitev" v smislu točke (5) 4. člena Direktive o storitvah.
[48]
Ob tem ne gre za dejavnost, ki bi bila iz področja uporabe Direktive o storitvah izključena (drugi odstavek 2. člena Direktive o storitvah). Hkrati obravnavana ureditev pomeni obveznosti (zapovedi), ki so določene s predpisi države članice, zaradi česar je opravljanje dejavnosti nepremičninskega posredovanja pogojeno z njihovim upoštevanjem.
[49]
Ker spada obravnavani primer na področje uporabe Direktive o storitvah, Ustavno sodišče predlog v nadaljevanju utemeljuje na podlagi določb navedene Direktive in ne hkrati tudi z vidika svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev po PDEU.
[50]
SEU je že odločilo, da je treba sklicevanje države članice na izjeme, ki jih določa pravo EU, za utemeljitev omejevanja temeljne svoboščine, ki jo zagotavlja Pogodba, šteti za izvajanje prava EU v smislu prvega odstavka 51. člena Listine.
[51]
Ustavno sodišče v nadaljevanju predlog bistveno utemeljuje s sklicevanjem na določbe Listine.
23. Sodna praksa SEU potrjuje, da se določbe III. poglavja Direktive o storitvah uporabljajo za položaj, v katerem so vsi upoštevni elementi omejeni le na eno državo članico.
[52]
Če bi se v obravnavani zadevi pojavil dvom glede meddržavnega elementa, Ustavno sodišče pojasnjuje, da gre v navedeni zadevi za postopek za oceno ustavnosti ZNPosr in torej ne za posamično presojo. V navedenem postopku Ustavno sodišče presoja skladnost zakona z Ustavo ob upoštevanju vseh oseb, za katere se te določbe uporabijo.
[53]
V postopku za oceno ustavnosti zakona ni mogoče izključiti, da bi se izpodbijane določbe lahko uporabljale tudi za državljane drugih držav članic in pravne osebe, ki imajo sedež v drugih državah članicah. Tudi zato po oceni Ustavnega sodišča ni mogoče sprejeti stališča, da bi bili vsi elementi spora omejeni le na eno državo članico. Ob tem je v obravnavanem primeru treba upoštevati tudi Direktivo o storitvah, ki konkretizira temeljne svoboščine iz 49. in 56. člena PDEU in kodificirano povzema ustaljeno sodno prakso SEU, v skladu s katero posamezne nacionalne zahteve niso združljive s temeljnimi svoboščinami, na katere se lahko sklicujejo gospodarski subjekti.
[54]
Ko gre za presojo obravnavanega zakona, tudi sicer po storitvah nepremičninskega posredovanja gotovo (vsaj potencialno) povprašujejo subjekti iz drugih držav članic EU. S tega vidika ni izključena niti uporaba 16. člena Direktive o storitvah. Ob tem glede uporabe navedene direktive tudi ne more biti odločilno, ali je omejitev v nacionalnem pravnem redu že obstajala pred uveljavitvijo Direktive o storitvah
[55]
(kot v obravnavanem primeru v delu omejitve provizije pri kupoprodaji).
24. Ustavno sodišče bo odločalo o očitkih pobudnic in predlagatelja o kršitvi prava EU tako, da bo pri presoji njihovih trditev o kršitvah Ustave upoštevalo tudi te očitke, ki po vsebini zatrjujejo neskladje izpodbijanih določb ZNPosr z nekaterimi pravili prava EU (glej 3.–8. točko obrazložitve tega sklepa). Zato je odločitev SEU glede razlage upoštevnega prava EU ključnega pomena za presojo ustavnosti določb nacionalne zakonodaje. O razlagi aktov institucij, organov, uradov ali agencij EU je na podlagi točke b) prvega odstavka 267. člena PDEU izključno pristojno presojati SEU. Ker se v obravnavani zadevi zastavljajo vprašanja o razlagi aktov EU, je odgovor SEU na ta vprašanja bistven za nadaljnje odločanje Ustavnega sodišča. Na podlagi okoliščin, ki so podrobneje predstavljene v nadaljevanju, po oceni Ustavnega sodišča ne gre za primer, ko postavljeno vprašanje za predhodno odločanje ne bi bilo upoštevno, ali bi SEU zadevno določbo prava EU že razložilo, ali bi bila pravilna razlaga prava EU tako očitna, da ne bi dopuščala nikakršnega razumnega dvoma (t. i. kriteriji
CILFIT
).
[56]
VI. Vprašanji za predhodno odločanje SEU
25. Obe postavljeni vprašanji se nanašata na dopustnost zakonske regulacije višine nepremičninskih provizij. Razlikujeta se le po načinu omejitve provizije glede na vrsto posla. Ustavno sodišče zato obe vprašanji obravnava skupaj.
26. Prvo vprašanje, ki ga Ustavno sodišče zastavlja SEU, je:
Ali je treba 7., 16. in 38. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah v zvezi s 15. členom Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri sme najvišje dovoljeno plačilo za nepremičninsko posredovanje
pri nakupu ali prodaji za isto nepremičnino znašati največ 4
odstotke od pogodbene cene, kadar gre za posredovanje pri nakupu ali prodaji enostanovanjske stavbe, stanovanja ali bivalne enote
s fizično osebo kot kupcem?
27. Drugo vprašanje, ki ga Ustavno sodišče zastavlja SEU, je:
Ali je treba 7., 16. in 38. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah v zvezi s 15. členom Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri sme najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje pri najemni pogodbi za isto nepremičnino znašati največ 4 odstotke od
zmnožka zneska mesečne najemnine in števila mesecev, za katere se nepremičnina oddaja,
vendar ne več kot znesek enomesečne najemnine,
kadar gre za posredovanje pri najemu enostanovanjske stavbe, stanovanja ali bivalne enote
s fizično osebo kot
najemnikom?
28. Direktiva o storitvah v drugem odstavku 15. člena (kot delu III. poglavja) določa:
"Države članice preverijo, ali njihov pravni sistem pogojuje začetek opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti z upoštevanjem katere koli od naslednjih nediskriminatornih zahtev:
[…]
(g)      določenih najnižjih in/ali najvišjih tarif, ki jih mora ponudnik upoštevati;
[…]."
29. V skladu s prvim odstavkom 15. člena Direktive o storitvah morajo države članice preveriti, ali njihov pravni sistem predvideva zahteve, kakršne so te iz drugega odstavka tega člena, in zagotoviti, da so te v skladu s pogoji iz tretjega odstavka tega člena. Na podlagi petega in šestega odstavka 15. člena Direktive o storitvah smejo države članice ohraniti oziroma po potrebi uvesti zahteve, podobne tistim iz drugega odstavka, če te izpolnjujejo pogoje iz tretjega odstavka navedenega člena. To pomeni, da omejitve (i) ne smejo biti diskriminatorne (15. člen Direktive o storitvah, točka 3(a)), (ii) morajo biti utemeljene s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes (15. člen Direktive o storitvah, točka 3(b)), in (iii) morajo biti sorazmerne. Morajo torej biti take, da
zagotavljajo izpolnitev zastavljenega cilja; ne smejo presegati tistega, kar je potrebno za uresničitev tega cilja, ter jih ni mogoče nadomestiti z drugimi, manj omejevalnimi ukrepi, s katerimi se lahko dosežejo isti rezultati
(15. člen Direktive o storitvah, točka 3(c)).
Namen 15. člena Direktive o storitvah je v tem smislu uskladiti, prvič, regulativno pristojnost držav članic v zvezi z zahtevami, ki jih je treba presojati na podlagi tega člena, in drugič, učinkovito izvajanje svobode ustanavljanja.
[57]
V obravnavanem primeru po oceni Ustavnega sodišča regulacija zakonodajalca v prvi vrsti zadeva pomembne vidike Listine.
30. Pogoj nediskriminatornosti je v obravnavanem primeru očitno izpolnjen, saj veljata zakonsko predpisani omejitvi provizije neodvisno od državljanstva ali kraja sedeža podjetja. Iz zakonodajnega gradiva je tudi ob upoštevanju
ReNSP15–25, na katerega se je v zakonodajnem postopku v podporo izpodbijani omejitvi višine provizije pri posredovanju pri najemnih pogodbah sklicevala Vlada,
[58]
mogoče razbrati, da je zakonodajalec z omejitvijo višine provizije naslavljal (cenovno) nedostopnost (primernih) stanovanj (za ranljive skupine) in varstvo potrošnikov v luči cenovne transparentnosti in pomanjkanja razpoložljivih (najemnih) stanovanj. Navedene cilje je po oceni Ustavnega sodišča očitno mogoče pripisati tudi delu zakonodajne ureditve, ki se nanaša na omejitev višine provizije za posredovanje pri nakupu ali prodaji.
31. Potrošniki uživajo v okviru prava EU posebno varstvo. V skladu z 12. členom PDEU se morajo zahteve s področja varstva potrošnikov upoštevati tudi pri opredeljevanju in izvajanju drugih politik in dejavnosti EU. Kot izhodišče urejanja notranjega trga je varstvo potrošnikov posebej predvideno že v 169. členu
PDEU in izrecno omenjeno tudi v tretjem odstavku 114. člena PDEU. Slednje je bilo tudi podlaga za varstvo v okviru 38. člena Listine,
[59]
ki določa, da politike EU zagotavljajo visoko raven varstva potrošnikov. Gre za eno izmed
temeljnih načel Listine.
[60]
Tudi pri ukrepih v okviru uresničevanja notranjega trga, sprejetih na podlagi točke (a) drugega odstavka 169. člena v zvezi s 114. členom PDEU, je SEU
že zavzelo stališče, da varstvo potrošnikov zajema vse potrošnike in ne le povprečno informiranega, pazljivega in razumnega potrošnika.
[61]
Varstvo posebej ranljivih skupin izrecno omenja
tudi osemnajsta uvodna izjava Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2005/29/ES z dne 11. maja 2005 o nepoštenih poslovnih praksah podjetij v razmerju do potrošnikov na notranjem trgu ter o spremembi Direktive Sveta 84/450/EGS, direktiv Evropskega parlamenta in Sveta 97/7/ES, 98/27/ES in 2002/65/ES ter Uredbe (ES) št. 2006/2004 Evropskega parlamenta in Sveta (Direktiva o nepoštenih poslovnih praksah) (UL L 149, 11. 6. 2005).
[62]
Iz sodne prakse SEU izhaja, da varstvo potrošnikov temelji na zamisli, da je potrošnik v razmerju do prodajalca ali ponudnika v podrejenem položaju glede pogajalske sposobnosti in ravni obveščenosti.
[63]
V skladu z 8. točko 4. člena Direktive o storitvah pomembni razlogi, ki se nanašajo na javni interes, pomenijo razloge, ki jih kot takšne priznava sodna praksa SEU. Ob tem navedena podlaga kot pomembne razloge, ki se nanašajo na javni interes, primeroma izrecno opredeljuje tudi varstvo potrošnikov, varstvo prejemnikov storitev, zagotavljanje poštenih poslovnih transakcij ter uresničevanje ciljev socialne politike.
32. Varstvo potrošnikov tudi po sodni praksi SEU pomeni pomemben razlog v javnem interesu, s katerim je mogoče upravičiti omejitev svoboščin notranjega trga.
[64]
To velja tudi na podlagi tretjega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.
[65]
Ob tem je SEU (tudi s sklicevanjem na štirideseto uvodno izjavo Direktive o storitvah) že poudarilo, da je tudi varstvo prejemnikov storitev pomemben razlog, ki se nanaša na javni interes.
[66]
Tudi zahteve v zvezi s socialno stanovanjsko politiko države članice v povezavi s strukturno stanovanjsko stisko (in financiranje te politike) je SEU že štelo za nujne razloge v splošnem interesu (
overriding reason
relating to the
public interest
), ki lahko upravičujejo omejitve svoboščin skupnega trga.
[67]
Enako velja za pomanjkanje stanovanj,
namenjenih za oddajo v najem, v povezavi s poslabšanjem pogojev dostopa do stanovanja in poglabljanjem napetosti na (nedelujočih) nepremičninskih trgih.
[68]
Na podlagi navedenega je po oceni Ustavnega sodišča mogoče zaključiti, da je zakonodajalec v obravnavanem primeru zasledoval pomembne razloge, ki se nanašajo na javni interes v smislu točke (b) tretjega odstavka 15. člena Direktive o storitvah. V obravnavanem primeru se po oceni Ustavnega sodišča navedeni cilji v veliki meri odražajo tudi v določbah Listine, kar bo obravnavano v nadaljevanju.
33. Temeljne pravice, ki jih zagotavlja pravni red EU, se uporabljajo v vseh položajih, ki jih ureja pravo EU.
[69]
Če se država članica, da bi upravičila ureditev, ki bi lahko ovirala uresničevanje svobode ustanavljanja, sklicuje na nujne razloge v splošnem interesu (v obravnavanem primeru varstvo potrošnikov v povezavi s transparentnostjo in (cenovno) dostopnostjo stanovanj), je treba to utemeljitev razlagati tudi ob upoštevanju splošnih načel prava EU in zlasti temeljnih pravic, ki jih zdaj zagotavlja Listina.
[70]
Združljivost omejitve s pravom EU je torej treba presojati glede na izjeme, določene v PDEU in sodni praksi SEU, ter temeljne pravice, ki jih zagotavlja Listina.
[71]
Čeprav imajo države članice široko pooblastilo za prosto presojo pri izbiri ukrepov, s katerimi bi lahko uresničile cilje svoje socialne politike, navedeno ne upravičuje kršenja pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi določb PDEU in PEU, ki predpisujejo njihove temeljne svoboščine.
[72]
Poleg tega morajo omejitve pri svobodnem uresničevanju temeljnih pravic in svoboščin, zagotovljenih z Listino, spoštovati bistveno vsebino navedenih pravic in svoboščin. Nacionalno ureditev je mogoče uvrstiti med izjeme, ki jih določa pravo EU za utemeljitev omejitve, le če je to v skladu s temeljnimi pravicami, katerih spoštovanje zagotavlja SEU.
[73]
Kadar neko materijo ureja sekundarni pravni vir (v obravnavanem primeru Direktiva o storitvah), se omejitve glede na sodno prakso SEU presojajo na njegovi podlagi.
[74]
V zvezi z najnižjimi in najvišjimi tarifami arhitektov in inženirjev je SEU že potrdilo, da tovrstne omejitve sodijo na področje uporabe Direktive o storitvah.
[75]
Ta torej glede na sodno prakso SEU pomeni izhodišče za presojo omejitve, a so hkrati upoštevne tudi pravice iz Listine. Temeljne pravice so namreč lahko tudi razlog, ki (praviloma) upravičuje omejitve.
[76]
Upoštevnost in pomen Listine
34. Kadar si konkurira več pravic, ki jih varuje pravni red EU, je treba presojo opraviti ob spoštovanju potrebne uskladitve zahtev, povezanih z varstvom teh različnih pravic, in pravilnega ravnotežja med njimi.
[77]
Po oceni Ustavnega sodišča gre v obravnavanem primeru za kompleksno medsebojno prepletanje več vidikov Listine in omejitev po Direktivi o storitvah (v pogledu svobode ustanavljanja). Ob upoštevanju sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) Ustavno sodišče v izhodišču upošteva pomislek v zvezi z iskanjem ravnotežja med svobodo ustanavljanja na eni strani in pravicami Listine na drugi strani na način, ki bi bil po načinu presoje istovrsten reševanju kolizije med samimi temeljnimi pravicami.
[78]
ESČP je namreč že zapisalo, da z vidika pravice, varovane z EKČP,
[79]
svoboda ustanavljanja ni pravica, ki bi jo bilo mogoče tehtati s pravico iz EKČP v smislu reševanja kolizije (
counterbalancing right
), ampak le pomemben element, ki ga je pri posegu v posamezno človekovo pravico treba upoštevati v okviru testa sorazmernosti. Navedeni pomislek lahko po oceni Ustavnega sodišča bistveno (so)določa način in kriterije presoje v obravnavanem primeru. Tudi v primeru izhodišča Direktive o storitvah (in varovane svobode ustanavljanja), ki je vzpostavljeno s sodno prakso SEU, namreč pomeni vsaj, da se težišče presoje umešča na področje pravic, ki so varovane z Listino. Prvi odstavek 52. člena Listine določa, da je uresničevanje pravic, ki jih priznava Listina, lahko omejeno, med drugim, če je ob upoštevanju načela sorazmernosti to potrebno in če to dejansko ustreza priznanim ciljem splošnega interesa ali je to potrebno zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.
35.
Z vidika pobudnic je seveda upoštevna svoboda gospodarske pobude iz 16. člena Listine. Ta zajema pravico do izvajanja gospodarske ali trgovske dejavnosti, pogodbeno svobodo in svobodno konkurenco.
[80]
SEU je že zapisalo, da svoboda gospodarske pobude (v okviru pogodbene svobode) vključuje tudi pravico določiti ceno storitve.
[81]
V skladu s sodno prakso SEU svoboda gospodarske pobude ni absolutna pravica, temveč jo je treba upoštevati glede na njeno vlogo v družbi.
[82]
Podvržena je širokemu spektru posegov organov javne oblasti, ki lahko v splošnem interesu določijo omejitve za izvajanje gospodarske dejavnosti.
[83]
Ob tem je v
arstvo potrošnikov (38. člen Listine) lahko upravičen razlog za poseg v svobodo gospodarske pobude iz 16. člena Listine.
[84]
SEU je že zapisalo tudi, da je v
pravu EU tudi pravica do stanovanja temeljna pravica, zagotovljena s 7. členom Listine, ki je upoštevna v zvezi z razlago in izvajanjem direktiv.
[85]
Hkrati po oceni Ustavnega sodišča v obravnavanem primeru ni izključena upoštevnost drugih pravic iz Listine, saj cilji zakonodajnega urejanja presegajo zgolj varstvo potrošnikov pred previsokimi cenami. Stanovanje namreč za posameznika in njegovo družino pomeni temeljno eksistenčno dobrino, ki pomeni osnovo in središče za osebnostni razvoj, družbeno vključenost in družinsko življenje.
Družbena vpetost položaja pobudnic glede na poudarjen pomen stanovanja kot temeljne eksistenčne dobrine in dejanske socialne neenakosti je posebej poudarjena tudi v luči informacijske asimetrije (trga stanovanj, lastnosti nepremičnin ipd.) in razmerij moči na trgu stanovanj, ki niso v korist potrošnikov. Kupci in najemniki stanovanj so v razmerju do nepremičninskih družb glede na zaostrene razmere na stanovanjskem trgu gotovo šibkejša stranka. Ob tem so ranljive skupine, ki jih izpostavlja zakonodajalec, še posebej izpostavljene. Posebej zanje (cenovna) nedostopnost stanovanja lahko vodi tudi do socialne izključenosti.
Tako po oceni Ustavnega sodišča ni izključena povezava tudi (vsaj) s 1. in 33. členom Listine.
36. Ustavno sodišče meni, da si mora obravnava zakonske ureditve na obravnavanem občutljivem področju v prvi vrsti prizadevati za uskladitev in pravilno ravnotežje med pravicami in temeljnimi načeli Listine. Navedeno normativno ozadje po oceni Ustavnega sodišča namreč pomeni, da pri obravnavi nacionalne ureditve ni dopustno (odločilno) vrednotenje izključno na podlagi ekonomskih kriterijev. Iz enakih razlogov po razumevanju Ustavnega sodišča skladnosti nacionalne ureditve ni mogoče dosledno obravnavati s kategorijama posega (enostranske omejitve) in sorazmernosti (v širšem smislu tudi nujnosti in primernosti), ampak z iskanjem pravičnega medsebojnega sobivanja pravic Listine, ki se lahko doseže le z vrednostnim tehtanjem na njeni podlagi. Ob tem se po razumevanju Ustavnega sodišča svoboda gospodarske pobude iz 16. člena Listine v obravnavanem primeru bistveno izraža skozi svobodo ustanavljanja (in prostega opravljanja storitev), ki jo (ju) varuje tudi Direktiva o storitvah. Svoboda gospodarske pobude, kadar in (zlasti) kolikor se izraža tudi v svobodi ustanavljanja v povezavi s cenovno regulacijo, varuje v prvi vrsti ekonomsko svobodo pobudnic v smislu svobodnega poslovnega udejstvovanja. Jedro svobode gospodarske pobude po razumevanju Ustavnega sodišča ne zagotavlja pravice do (neomejenega) dobička v vseh vidikih gospodarskega poslovanja nosilca pravice. Na drugi strani ima prispevek k transparentnosti in varstvu potrošnikov v povezavi s (cenovno) dostopnostjo stanovanja kot temeljne eksistenčne dobrine za varovane posameznike neprecenljivo vrednost, ki je v ključnem delu ni mogoče obravnavati v okviru ekonomske analize. Sfera varovane svobode posameznika glede na navedene vidike po oceni Ustavnega sodišča namreč bistveno presega premoženjsko sfero in morebitno prikrajšanje (zaradi višje kupnine ali najemnine). Ustavno sodišče omejitve (tudi ekonomskih in socialnih) pravic v lastni praksi praviloma presoja ob upoštevanju pomena posameznih človekovih pravic in v kontekstu drugih ustavnih vrednot (javne koristi), pri čemer ekonomski vidik (npr. vzdržnost javnih financ
[86]
) lahko pomeni kvečjemu enega od izhodišč presoje, ki sam zase ni odločilen. Tudi socialna pravičnost je vrednota, ki je v javnem interesu.
[87]
Glede na ustaljeno prakso SEU Ustavno sodišče v nadaljevanju postavljena vprašanja umešča tudi v okvir presoje Direktive o storitvah, pri čemer navedeni vidik presoje po razumevanju Ustavnega sodišča glede na izhodišča obravnavanega primera dopolnjuje vrednostno tehtanje na osnovi Listine.
Obravnava v okviru Direktive o storitvah z vidika
zagotavljanja izpolnitev zastavljenih ciljev
(primernost)
37. V skladu z ustaljeno sodno prakso SEU je nacionalna zakonodaja primerna za zagotavljanje uresničevanja zastavljenega cilja le, če resnično zagotavlja, da se ta cilj doseže dosledno in sistematično.
[88]
Ustreznost ukrepa mora dokazati država.
[89]
Kar zadeva najvišje tarife, je SEU že zavzelo stališče, da lahko prispevajo k varstvu potrošnikov s tem, da se poveča preglednost cen, ki jih zaračunavajo ponudniki, in se slednjim preprečuje, da bi zaračunavali pretirane honorarje.
[90]
Pogoju sorazmernosti (torej tudi primernosti) načeloma lahko na primer ustreza tudi ureditev, ki določa najvišjo ceno zemeljskega plina za potrošnike (ob hkratni obveznosti dobave).
[91]
Ustavno sodišče ne vidi razlogov, da omenjeno stališče ne bi veljalo tudi v obravnavanem primeru, ko zakonodajalec dodatno zasleduje prispevek k (cenovni) dostopnosti stanovanj kot temeljne eksistenčne dobrine. Ustavnemu sodišču se v izhodišču in v odsotnosti odgovora zakonodajalca zastavlja vprašanje, ali lahko na presojo primernosti, kolikor je glede na splošna vrednostna izhodišča pravic Listine upoštevna, odločilno vpliva okoliščina, da
zakonodajalec omejitev provizije predpisuje na vertikalno povezanem trgu (torej trgu nepremičninskega posredovanja) in s cenovno regulacijo ne posega neposredno na trg nepremičnin. V tej zvezi lahko nepremičninska družba
na podlagi tretjega odstavka 5. člena ZNPosr
plačilo za posredovanje zaračuna le naročitelju na podlagi pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami. Neposredna prevalitev bremena višine provizije na kupca ali najemnika v primeru, ko ni hkrati tudi naročnik storitve nepremičninskega posredovanja, torej pravno ni dopustna. Nasprotni dogovor je v skladu s četrtim odstavkom navedenega člena namreč ničen. Glede na
poslabšanje pogojev dostopa do stanovanja in poglabljanje napetosti na nepremičninskih trgih (podrobneje v 11. točki obrazložitve tega sklepa), kjer je tržna moč skoncentrirana na strani ponudbe, je po oceni Ustavnega sodišča (znotraj proste presoje zakonodajalca) vendarle mogoče upravičeno pričakovati, da se višina (v odsotnosti regulacije lahko tudi višje) provizije v bistvenem delu prevali na stran tistih, ki po stanovanju povprašujejo. To neposredno velja pri vseh pogodbah, ki se sklepajo s pomočjo nepremičninskih posrednikov. Učinek pri ostalih pogodbah je lahko zaradi vpliva na ceno nepremičnin le posreden. Ob tem višina provizije nepremičninskega posrednika ni posledica ravnanja osebe, ki povprašuje po nakupu ali najemu stanovanja, kadar ni naročnik posla nepremičninskega posredovanja. V tem primeru strošek nepremičninskega posredovanja prvenstveno tudi ni v njenem interesu in na njegovo višino tudi ne more vplivati. V odsotnosti pojasnil zakonodajalca Ustavno sodišče lahko prispevek k doseganju zasledovanih ciljev šteje za podan, a (v odsotnosti analize zakonodajalca
[92]
) ne more zaključiti, da gre za znatni prispevek.
[93]
Ob tem se Ustavnemu sodišču postavlja vprašanje, ali je znatni učinek v tem smislu treba razumeti predvsem tudi z vidika pomena varovane pravice iz Listine in ne le v smislu zahteve,
naslovljene na zakonodajalca, da z (ekonomsko) analizo dokaže in kvantificira učinek ukrepa.
Glede na pomen zasledovanih ciljev zakonodajalca, ki se umeščajo v samo Listino, na kateri je po oceni Ustavnega sodišča v obravnavanem primeru težišče presoje, se Ustavnemu sodišču postavlja vprašanje, ali je pogoj primernosti kljub navedenim pomislekom v tem primeru izpolnjen. Hkrati po oceni Ustavnega sodišča sprejeta ureditev lahko prispeva k cenovni transparentnosti, saj tudi z vidika potrošnikov pripomore k predvidljivosti višine provizije in tudi višine možnega tovrstnega vpliva na višino kupnine ali najemnine.
Obravnava v okviru Direktive o storitvah z vidika
možne nadomestitve z drugimi, manj omejevalnimi ukrepi, s katerimi se lahko dosežejo isti rezultati
(n
ujnost)
38. Čeprav mora država članica, ki se za utemeljitev zahteve v smislu 15. člena Direktive o storitvah sklicuje na pomemben razlog, ki se nanaša na javni interes, dokazati, da je njena ureditev ustrezna in nujna za dosego legitimnega cilja, ki mu sledi, pa to dokazno breme ne more biti tako, da bi se od te države članice zahtevalo, naj pozitivno dokaže, da navedenega cilja v enakih razmerah ne bi bilo mogoče izpolniti z nobenim predstavljivim ukrepom.
[94]
V praksi bi taka zahteva zadevni državi članici namreč odvzela njeno regulativno pristojnost na zadevnem področju.
[95]
Po razumevanju Ustavnega sodišča torej v
ztrajanje pri strogi zahtevi do zakonodajalca, da z (ekonomsko) analizo dokaže nujnost ukrepa v (hipotetični) primerjavi z drugimi ukrepi ali odsotnostjo regulacije, torej ni upravičeno.
Zakonodajalec ima v izhodišču gotovo na voljo številne ukrepe (npr. tudi s področja davčne in prostorske politike). Nekatere od teh predvideva tudi sprejeti
ReNSP15–25 (glej 11. točko obrazložitve tega sklepa). Ustavno sodišče glede na odsotnost pojasnil zakonodajalca ne more sprejeti zaključka, da omejevanje višine provizij pomeni prevladujoč prispevek k (cenovni) dostopnosti stanovanj. Hkrati sprejema, da ukrepa lahko skupaj z drugimi izvršenimi in načrtovanimi ukrepi (so)prispevata k zasledovanim ciljem.
Glede na pomen zasledovanih ciljev zakonodajalca, ki se umeščajo tudi v Listino, na kateri je po oceni Ustavnega sodišča v obravnavanem primeru težišče presoje, se Ustavnemu sodišču postavlja vprašanje, ali je pogoj nujnosti kljub navedenim pomislekom v obravnavanem primeru šteti za izpolnjen, kolikor vpliva na presojo v okviru Listine.
Vprašanje nabora ukrepov in njihova učinkovitost pri stanovanjski politiki je namreč lahko izrazito kompleksno. Ob tem je po oceni Ustavnega sodišča treba upoštevati tudi določene dejanske (npr. prostorske, urbanistične in javnofinančne) omejitve, ki poljubno široke intervencije države na strani ponudbe stanovanj ne omogočajo. Z gotovostjo ni mogoče zaključiti, da ima zakonodajalec na voljo drug (tudi časovno) enakovreden ukrep, ki bi v manjši meri posegel v varovane položaje, ki jih varuje Listina. Po razumevanju Ustavnega sodišča tudi navedena izhodišča lahko prispevajo k utemeljitvi, da je pristojnost nacionalnega zakonodajalca v obravnavanem primeru razumeti široko na način, da je tudi nujnost izpodbijane ureditve šteti za podano.
Obravnava v okviru Direktive o storitvah z vidika
preseganja tistega, kar je potrebno za uresničitev ciljev (sorazmernost)
39. Obravnavana ureditev ne vpliva na možnost formalne ustanovitve in opravljanja storitev.
Ker minimalne tarife podjetjem onemogočajo, da bi zahtevala plačilo, ki je nižje od plačila, ki ga je določil zakonodajalec, po sodni praksi SEU praviloma onemogočajo učinkovito konkurenco.
[96]
Cena storitve je namreč pomemben (glede na homogenost ponudbe lahko tudi ključen) parameter konkurence. Učinek maksimalnih tarif ni omejujoč na enak način, saj cenovne konkurence po naravi stvari ne onemogočajo. V primeru maksimalnih tarif odvetnikov je SEU odločilni pomen pripisalo dejstvu, da Komisiji ni uspelo dokazati, da je zadevna ureditev zasnovana tako, da otežuje dostop na italijanski trg zadevnih storitev v pogojih običajne in učinkovite konkurence.
[97]
SEU je pri določitvi najvišje dovoljene cene zemeljskega plina ob hkratni obveznosti dobave zapisalo, da mora biti za izpolnitev pogoja sorazmernosti javni poseg v prodajne cene zemeljskega plina nujno časovno omejen in njegovo trajanje ne sme presegati tistega, kar je nujno za dosego cilja splošnega interesa, ki se želi doseči.
[98]
V navedenem postopku ni bilo sporno, da so ukrepi ovirali vstop novih operaterjev na trg, za katerega je bila značilna nizka stopnja konkurence.
[99]
V obravnavanem primeru storitev nepremičninskega posredovanja z vidika pobudnic in strank ni obvezna storitev za nakup ali najem nepremičnine. Hkrati trditve pobudnic in predlagatelja ne gredo v smeri nizke stopnje konkurence na trgu nepremičninskega posredovanja. Obveznost rednega pregleda ni predpisana, a je hkrati omejitev višine provizije določena na relativen način (4 odstotke) glede na višino pogodbene cene (pri prodaji in nakupu) oziroma pogodbene vrednosti v višini zmnožka zneska mesečne najemnine in števila mesecev, za katere se nepremičnina oddaja (pri najemu), pri čemer višina provizije pri najemu ne sme presegati vrednosti mesečne najemnine. Slednje pomeni, da se dejanska višina provizije prilagaja glede na tržne razmere, po katerih se prodajajo oziroma oddajajo nepremičnine. Izpodbijana omejitev provizije v delu posredovanja pri nakupu ali prodaji velja že več kot dvajset let. Omejitev provizije v delu posredovanja pri najemni pogodbi je v veljavi od 10. 8. 2019. SEU je že zavzelo stališče, da načelo sorazmernosti nujno ne preprečuje, da se sporni ukrepi nanašajo na vse domače potrošnike (in ne le posebej ranljive skupine).
[100]
Omejitev izpodbijane ureditve na posebej ranljive skupine bi tudi sicer po oceni Ustavnega sodišča lahko postavila pod vprašaj primernost ukrepa, saj bi bila v tem primeru provizija lahko višja ravno v primeru, če se posel ne bi sklenil s kupcem ali najemnikom takšne skupine, ki ji želi zakonodajalec poudarjeno olajšati dostop do primernega stanovanja. Po razumevanju Ustavnega sodišča torej odsotnost omejitve na posebej ranljive skupine tudi v obravnavanem primeru nujno ne pomeni, da ukrep ni sorazmeren. Ob tem Ustavno sodišče pojasnjuje, da se je pri delni odločbi št. U-I-205/19 z dne 26. 10. 2023 (3. točka izreka) odločilo za zamejitev uporabe izpodbijane ureditve s pojmom fizične osebe. Pojem potrošnika je namreč deloma opredeljen tudi po namenu uporabe pridobljene dobrine, ki za nepremičninsko družbo kot naslovnika norm ne bo nujno v vseh primerih jasno razviden.
[101]
40. Pobudnice glede omejitve provizije pri najemnih pogodbah trdijo, da ureditev v tem delu onemogoča opravljanje njihove dejavnosti vsaj pri kratkoročnih najemih, ki dopuščajo le nizke provizije. Ustavno sodišče (v odsotnosti odgovora zakonodajalca) ne more izključiti, da so ali bodo (določene) pobudnice (delno) opustile storitve nepremičninskega posredovanja pri sklepanju najemnih pogodb. Niti se ne more opredeliti do višine tržnih provizij v odsotnosti regulacije in/ali stroškovne (ne)učinkovitosti posameznih pobudnic. V teh okoliščinah se Ustavnemu sodišču v okviru upoštevnosti vrednostnih izhodišč Listine postavlja vprašanje, ali zgolj zatrjevano tveganje, da so ali bodo (nekatere) nepremičninske družbe (delno) prenehale opravljati dejavnost posredovanja pri najemu nepremičnin s strani fizičnih oseb, pomeni, da ukrep v tem delu ni sorazmeren v ožjem smislu. Ustavno sodišče se sprašuje, ali je v smislu vrednostnih izhodišč Listine v takem primeru treba
šteti, da
je pogodbena svoboda tako zelo zmanjšana, da omejitev poseže v samo bistvo pravice do svobode gospodarske pobude.
[102]
Ob tem ureditev obveznega opravljanja storitev ne nalaga in (tudi ob upoštevanju delne razveljavitve v sklopu 3. točke izreka sprejete delne odločbe št. U-I-205/19 z dne 26. 10. 2023) ne posega v drug sklop dejavnosti pobudnic (posredovanje med gospodarskimi subjekti, posredovanje pri najemu v zvezi z nepremičninami, ki niso enostanovanjske stavbe, stanovanja ali bivalne enote, in z upoštevanjem regulirane višine provizije tudi pri kupoprodaji). Po navedbah ene od pobudnic
[103]
je pred regulacijo provizija pri najemu znašala najemnino in pol, kar po razumevanju Ustavnega sodišča ob drugih stroških, ki so običajno povezani z najemom (varščina, selitveni stroški, oprema ipd.), za fizično osebo ni nepomemben ali marginalen strošek v primeru, ko dejansko pride do njegove prevalitve. Iz navedenih razlogov po oceni Ustavnega sodišča ureditev v delu omejitve provizije tudi pri posredovanju v zvezi z najemnimi pogodbami prestane test sorazmernosti v ožjem smislu in posledično bistvo gospodarske pobude tudi ni okrnjeno.
41. Ker se SEU še ni opredelilo do presoje zakonske ureditve z izhodiščem določitve pravičnega ravnovesja različnih vidikov Listine in v tem okviru tudi razmerja do z Direktivo o storitvah varovane svobode ustanavljanja (ali svobode opravljanja storitev) v posebnih okoliščinah varstva (cenovne) dostopnosti stanovanj kot temeljne eksistenčne dobrine, se je Ustavno sodišče odločilo za postavitev vprašanj SEU v predhodno odločanje. Ob tem se Ustavno sodišče zaveda, da mora kot predložitveno sodišče na koncu preveriti, ali so navedene zahteve izpolnjene.
[104]
Ustavno sodišče meni, da postavljena vprašanja terjajo poenoteno razlago prava EU, za katero je pristojno SEU.
[105]
VII. Prekinitev postopkov za oceno ustavnosti izpodbijanih določb
42. Glede na obstoj prikazanega dvoma glede razlage
7., 16. in 38.
člena Listine v zvezi s 15. členom Direktive o storitvah Ustavno sodišče o zadevi ne more odločiti, dokler SEU, ki je izključno pristojno odločiti o razlagi pravil prava EU, o tem ne odloči. Zato je Ustavno sodišče predložilo v predhodno odločanje SEU vprašanji, navedeni v izreku tega sklepa (1. točka izreka), in do njegove odločitve prekinilo postopka odločanja o ustavnosti izpodbijanih določb ZNPosr (2. točka izreka).
C.
43. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 267. člena PDEU v zvezi s tretjim odstavkom 3.a člena Ustave in drugim odstavkom 41. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Točka 3 izreka delne odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-205/19 z dne 26. 10. 2023.
[2]
Torej ob upoštevanju 3. točke izreka delne odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-205/19 z dne 26. 10. 2023.
[3]
Gospodarske družbe oziroma samostojne podjetnike posameznike, ki kot gospodarsko dejavnost opravljajo storitve posredovanja v prometu z nepremičninami, ZNPosr imenuje nepremičninske družbe (1. točka 2. člena ZNPosr).
[4]
Pobudnice se sklicujejo na Predlog zakona o nepremičninskem posredovanju – prva obravnava – EPA 606-III, Poročevalec DZ, št. 10/03, in
Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o nepremičninskem posredovanju z dne 13. 6. 2019 ((EPA): 0650-VIII)
.
[5]
Pobudnice se sklicujejo na sodbe Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zadevah
Nold KG proti Komisiji
, C-4/73, z dne 14. 5. 1974, ECLI:EU:C:1974:51;
Eridania
, C-230/78, z dne 27. 9. 1979, ECLI:EU:C:1979:216;
Sukkerfabriken Nykøbing
, C-151/78, z dne 16. 1. 1979, ECLI:EU:C:1979:4. Dodatno se sklicujejo tudi na prvi in tretji odstavek 119. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU).
[6]
Pobudnice se sklicujejo na sodbo SEU v zadevi
Komisija proti Madžarski (Užitek na kmetijskih zemljiščih)
, C-235/17, z dne 21. 5. 2019, ECLI:EU:C:2019:432, 61. točka obrazložitve.
[7]
Ustavno sodišče je navedeno zadevo zaradi skupnega obravnavanja združilo z zadevo št. U-I-205/19.
[8]
Pobudnica se sklicuje na 4. točko četrtega odstavka 13. člena in 2. točko drugega odstavka 15. člena ZNPosr.
[9]
Tako prvi odstavek 25. člena ZNPosr.
[10]
Tako drugi odstavek 25. člena ZNPosr.
[11]
Predlog zakona o nepremičninskem posredovanju – prva obravnava – EPA 606-III, Poročevalec DZ, št. 10/03.
[12]
Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o nepremičninskem posredovanju z dne 13. 6. 2019 ((EPA): 0650-VIII). Predlog je vložila skupina poslank in poslancev.
[13]
Prav tam, str. 2.
[14]
Prav tam. Ureditev, po kateri lahko plačilo za posredovanje nepremičninska družba zaračuna le naročitelju na podlagi pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami, je bila uzakonjena istočasno z
ZNPosr-C.
[15]
Prav tam, str. 2 in 3.
[16]
Zakonski predlog se ob tem sklicuje na primere oglasov na spletni strani (https://www.nepremicnine.net/). Prav tam, str. 4.
[17]
Predlagatelj se (str. 4) sklicuje na vsebino oglasov na spletni strani https://www.nepremicnine.net/.
[18]
Mnenje o Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o nepremičninskem posredovanju št. (EVA) 2018-1211-0650 z dne 1. 7. 2019.
[19]
Glej B. Kresal, v: L. Šturm, Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 762, in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-109/15 z dne 19. 5. 2016, 22. točka obrazložitve. Glej tudi prvi odstavek 11. člena Mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah.
[20]
Četrti odstavek 2. točke ReNSP15–25.
[21]
Tretji odstavek 2. točke ReNSP15–25.
[22]
Prvi odstavek 3. točke ReNSP15–25.
[23]
Četrti odstavek točke 3.1 ReNSP15–25.
[24]
Prav tam.
[25]
Prav tam.
[26]
Prvi odstavek točke 3.2 ReNSP15–25.
[27]
Prav tam.
[28]
Drugi odstavek točke 3.2 ReNSP15–25.
[29]
Tretji odstavek točke 3.2 ReNSP15–25.
[30]
Četrti odstavek točke 3.2 ReNSP15–25.
[31]
ReNSP15–25 tako predvideva: prenovo stanovanjske zakonodaje za večjo varnost najemnih razmerij (točka 4.1.1), javno službo za najemniško upravljanje (točka 4.1.2) in izvajanje ciljnih finančnih ukrepov z namenom spodbude za oddajanje v najem (tretja alineja drugega odstavka točke 4.1).
[32]
V tem okviru ReNSP15–25 predvideva: novo najemninsko politiko v povezavi z neprofitnimi najemninami in subvencijami (točka 4.2.1); shemo za mlade s prednostno usmeritvijo na javna najemna stanovanja (točka 4.2.2); primerno bivalno okolje za starejše (točka 4.2.3) in shemo zagotavljanja namenskih stanovanjskih enot (točka 4.2.4).
[33]
Točka 4.3 ReNSP15–25.
[34]
Točka 4.4 ReNSP15–25.
[35]
Točka 3 izreka delne odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-205/19 z dne 26. 10. 2023.
[36]
Točka 2 izreka delne odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-205/19 z dne 26. 10. 2023.
[37]
Odločitev v delu 25.a člena ZNPosr, ki se nanaša na omejitev stroškov, ki so jih pod zakonskimi pogoji upravičene zaračunati nepremičninske družbe za predhodno vprašanje, ni upoštevna. Ustavno sodišče je v navedenem delu pobudo zavrnilo (1. točka izreka delne odločbe št. U-I-205/19 z dne 26. 10. 2023) oziroma zakon deloma razveljavilo (4. točka izreka delne odločbe št. U-I-205/19 z dne 26. 10. 2023).
[38]
Točka 3 izreka delne odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-205/19 z dne 26. 10. 2023.
[39]
Referenčna številka postopka za ugotavljanje kršitev je INFR(2022)4119.
[40]
Pogodba med Kraljevino Belgijo, Kraljevino Dansko, Zvezno republiko Nemčijo, Helensko republiko, Kraljevino Španijo, Francosko republiko, Irsko, Italijansko republiko, Velikim vojvodstvom Luksemburg, Kraljevino Nizozemsko, Republiko Avstrijo, Portugalsko republiko, Republiko Finsko, Kraljevino Švedsko, Združenim kraljestvom Velike Britanije in Severne Irske (državami članicami Evropske unije) in Češko republiko, Republiko Estonijo, Republiko Ciper, Republiko Latvijo, Republiko Litvo, Republiko Madžarsko, Republiko Malto, Republiko Poljsko, Republiko Slovenijo in Slovaško republiko o pristopu Češke republike, Republike Estonije, Republike Ciper, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike k Evropski uniji (UL L 236, 23. 9. 2003, in Uradni list RS, št. 12/04, MP, št. 3/04 – MPPEU).
[41]
Tretji odstavek 3.a člena Ustave določa: "Pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, se v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij."
[42]
Prvi in drugi odstavek 3.a člena Ustave določata procesne in vsebinske pogoje za prenos izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodno organizacijo (M. Avbelj, Slovensko ustavno pravo v odnosu do prava EU, v: I. Kaučič (ur.), Pomen ustavnosti in ustavna demokracija, znanstveni zbornik Dvajset let Ustave Republike Slovenije, Ustavno sodišče Republike Slovenije, Ljubljana 2012, str. 346). Prvi odstavek 3.a člena Ustave je Republiki Sloveniji ustavnopravno omogočil oziroma ji omogoča prenos izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodne organizacije, v prvi vrsti na EU, ter s tem Ustavi vsaj deloma odreka tisto moč, ki ji je bila v klasičnem državnopravnem duhu pripisana ob njenem sprejetju (M. Cerar v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 74).
[43]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-65/13 z dne 26. 9. 2013, ECLI:SI:USRS:2014:U.I.65.13, 6. točka obrazložitve. To pomeni, da mora Ustavno sodišče v postopku presoje predpisov pri razlagi nacionalnega prava (Ustave in drugih predpisov) upoštevati pravo EU, in sicer tako, kot izhaja iz aktov EU oziroma kot se je razvilo v praksi SEU (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-146/12 z dne 14. 11. 2013, Uradni list RS, št. 107/13, in OdlUS XX, 10, ECLI:SI:USRS:2013:U.I.146.12, 34. točka obrazložitve).
[44]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-146/12 z dne 14. 11. 2013, Uradni list RS, št. 107/13, in OdlUS XX, 10, ECLI:SI:USRS:2013:U.I.146.12, 32. in 33. točka obrazložitve. Podrobneje o temeljnih načelih tudi odločba Ustavnega sodišča št. U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016 (Uradni list RS, št. 71/16, in OdlUS XXI, 28), ECLI:SI:USRS:2016:U.I.295.13, 67. točka obrazložitve.
[45]
Člen 12 PDEU.
[46]
Prvi odstavek 169. člena PDEU.
[47]
Četrti odstavek 169. člena PDEU.
[48]
Enako velja tudi za pojem storitve v smislu točke (1) 4. člena Direktive o storitvah. Direktivo o storitvah je prenesel v slovenski pravni red Zakon o storitvah na notranjem trgu (Uradni list RS, št. 21/10 – ZSNT).
[49]
Točka (7) 4. člena v zvezi z drugim odstavkom 15. člena Direktive o storitvah.
[50]
Sodbe SEU v zadevah
Rina Services
in drugi
, C
‑
593/13, z dne 16. 6. 2015, ECLI:EU:C:2015:399, 37. in 38. točka obrazložitve; in
Komisija proti Madžarski
, C-179/14,
z dne 23. 2. 2016, ECLI:EU:C:2016:108, 118. točka obrazložitve; ter združenih zadevah
X in Visser
, C‑360/15 in C-31/16, z dne 30. 1. 2018,
ECLI:
EU:C:2018:44, 137. točka obrazložitve.
[51]
Sodba SEU v zadevi
AGET Iraklis
, C
‑
201/15, z dne 21. 12. 2016, ECLI:EU:C:2016:972, 64. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa.
[52]
Glej sodbo SEU v združenih zadevah
X in Visser
, C‑360/15 in C-31/16, z dne 30. 1. 2018,
ECLI:
EU:C:2018:44
, 110. točka obrazložitve.
[53]
Prim. s sodbo SEU v zadevi
Boriss Cilevičs in drugi
, C-391/20, z dne 7. 9. 2022, ECLI:EU:C:2022:638, 32. in 33. točka obrazložitve.
[54]
Sodba SEU v zadevi
Presidenza del Consiglio dei Ministri in drugi proti Rina Services SpA in Rina SpA
, C-593/13, z dne 6. 6. 2015, ECLI:EU:C:2015:399, 40. točka obrazložitve.
[55]
Že pri sodbi SEU v zadevi
Åkerberg Fransson
, C
‑
617/10, z dne 26. 2. 2013, ECLI:EU:C:2013:105, je šlo za zakonodajo, ki je bila uveljavljena pred Direktivo o storitvah.
[56]
Glej v tem smislu sodbe SEU v zadevah
CILFIT
, C-283/81, z dne 6. 10. 1982, ECLI:EU:C:1982:335, 21. točka obrazložitve;
Intermodal Transports
, C
‑
495/03, z dne 15. 9. 2005, ECLI:EU:C:2005:552, 33. točka obrazložitve;
Komisija proti Franciji
(Davčni odtegljaj)
, C
‑
416/17, z dne 4. 10. 2018, ECLI:EU:C:2018:811, 110. točka obrazložitve; in nazadnje še nekoliko podrobneje v sodbi SEU v zadevi
Consorzio Italian Management in Catania Multiservizi SpA proti Rete Ferroviaria Italiana SpA
, C
‑
561/19, z dne 6. 10. 2021, ECLI:EU:C:2021:799, 66. točka obrazložitve.
[57]
Sodba SEU v zadevi
Komisija proti Nemčiji
, C-377/17, z dne 4. 7. 2019, ECLI:EU:C:2019:562, 63. točka obrazložitve.
[58]
Navedbe Vlade so povzete v 10. in 11. točki obrazložitve tega sklepa.
[59]
Pojasnilo k členu 38 – varstvo potrošnikov, v: Pojasnila k Listini o temeljnih pravicah, UL C 303, 14. 12. 2007, str. 28.
[60]
Tako denimo T. Lock v: M. Kellerbauer, M. Klemert in J. Tomkin (ur.), The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights, A Commentary, Oxford University Press, Oxford 2019, str. 2199; R. Streinz v: R. Streinz (ur.), EUV/AEUV, Vertrag über die Europäische Union und Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, Verlag C. H. Beck, München 2012, str. 2838; W. Cremer in G.-J. Ostermann v: S. M. Heselhaus in C. Nowak (ur.), Handbuch der Europäischen Grundrechte, 2. izdaja, Verlag C. H. Beck, München 2020, str. 1588.
[61]
Tako SEU v zvezi z Direktivo Sveta 93/13/EGS z dne 5. aprila 1993 o nepoštenih pogojih v potrošniških pogodbah (UL L 95, 21. 4. 1993 – v nadaljevanju Direktiva 93/13/EGS) v sklepu v zadevi
X Bank
, C-198/20, z dne 10. 6. 2021, ECLI:EU:C:2021:481, 33. točka obrazložitve. Izjema je le drugi odstavek 4. člena Direktive 93/13/EGS.
[62]
Glej tudi sodbo SEU v zadevi
Deroo-Blanquart
, C-310/15, z dne 7. 9. 2016, ECLI:EU:C:2016:633, 32. točka obrazložitve.
[63]
Primeroma sodbe SEU v zadevah
Kušionová
,
C‑34/13, z dne 10. 9. 2014, ECLI:EU:C:2014:2189, 48. točka obrazložitve;
Pohotovosť
, C‑470/12, z dne 27. 2. 2014, ECLI:EU:C:2014:101, 39. točka obrazložitve;
Kásler in Káslerné Rábai
, C‑26/13, z dne 30. 4. 2014, ECLI:EU:C:2014:282, 39. točka obrazložitve;
Sánchez Morcillo in Abril García
, C‑169/14, z dne 17. 7. 2014, ECLI:EU:C:2014:2099, 22. točka obrazložitve.
[64]
Tako že sodbe SEU v združenih zadevah
Ministère public in drugi proti Van Wesemael
, C-110/78 in C-111/78, z dne 18. 1. 1979, ECLI:EU:C:1979:8, 28. točka obrazložitve; ter
Komisija proti Franciji
, C-220/83 z dne 4. 12. 1986, ECLI:EU:C:1986:461, 20. točka obrazložitve. V novejši praksi na primer tudi sodbe SEU v združenih zadevah
Stoß in drugi
, C
‑
316/07, od C
‑
358/07 do C
‑
360/07, C
‑
409/07 in C
‑
410/07, z dne 8. 9. 2010, ECLI:EU:C:2010:504, 74. točka obrazložitve.
[65]
Sodbi SEU v zadevah
Grupo Itevelesa in drugi
, C‑168/14, z dne 15. 10. 2015, ECLI:EU:C:2015:685, 74. točka obrazložitve; in
Komisija proti Nemčiji
, C-377/17, z dne 4. 7. 2019, ECLI:EU:C:2019:562, 70. točka obrazložitve.
[66]
Sodbi SEU v zadevah
Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda proti Commissariaat voor de Media
, C-288/89, z dne 25. 7. 1991, ECLI:EU:C:1991:323, 14. točka obrazložitve in tam navedene sodbe; ter
Komisija proti Nemčiji
, C-377/17, z dne 4. 7. 2019, ECLI:EU:C:2019:562, 70. in 72. točka obrazložitve.
[67]
Tako sodbi SEU v zadevi
Woningstichting Sint Servatius
, C-567/07, z dne 1. 10. 2009, ECLI:EU:C:2009:593, 30. točka obrazložitve; in združenih zadevah
Libert in drugi
, C‑197/11 in C‑203/11, ECLI:EU:C:2013:288, 50.–52. točka obrazložitve.
[68]
Sodba SEU v zadevi
Cali Apartments
, C-724/18, z dne 22. 9. 2020, ECLI:EU:C:2020:743, 65. in 66. točka obrazložitve.
[69]
Sodba SEU v zadevi
Åkerberg Fransson
, C
‑
617/10, z dne 26. 2. 2013, ECLI:EU:C:2013:105, 19. točka obrazložitve.
[70]
Sodba SEU v zadevi
Berlington Hungary in drugi
, C-98/14, z dne 11. 6. 2015, ECLI:EU:C:2015:386, 74. točka obrazložitve.
[71]
Sodba SEU v zadevah
Komisija proti Madžarski
(Užitek na kmetijskih zemljiščih)
, C-235/17, z dne 21. 5. 2019, ECLI:EU:C:2019:432, 66. točka obrazložitve.
[72]
Glej v tem smislu sodbe SEU v zadevah
ITC
, C‑208/05, z dne 11. 1. 2007, ECLI:EU:C:2007:16, 39. in 40. točka obrazložitve;
Confédération générale du travail in drugi
, C‑385/05, z dne 18. 1. 2007, ECLI:EU:C:2007:37, 28. in 29. točka obrazložitve; ter
Caves Krier Frères
, C‑379/11, z dne 13. 12. 2012, ECLI:EU:C:2012:798, 51. in 52. točka obrazložitve.
[73]
Sodba SEU v zadevi
Pfleger in drugi
, C-390/12, z dne 30. 4. 2014, ECLI:EU:C:2014:281, 36. točka obrazložitve.
[74]
Sodbi SEU v zadevah
Komisija proti Madžarski
, C-179/14, z dne 23. 2. 2016, ECLI:EU:C:2016:108, 118. točka obrazložitve; in za svobodo opravljanja storitev
Komisija proti Madžarski (Enseignement supérieur)
, C-66/18, z dne 6. 10. 2020, ECLI:EU:C:2020:792, 206. točka obrazložitve.
[75]
Sodba SEU v zadevi
Komisija proti Nemčiji
, C-377/17, z dne 4. 7. 2019, ECLI:EU:C:2019:562. Glej tudi sklep SEU v zadevi
hapeg dresden
, C-137/18, z dne 6. 2. 2020,
ECLI:EU:C:2020:84.
[76]
O razmerju npr. sodba SEU v zadevi
Laval un Partneri Ltd
, C-341/05, z dne 18. 12. 2007, ECLI:EU:C:2007:809, 93. in 94. točka obrazložitve ter tam navedeni sodbi.
[77]
Sodbi SEU v zadevah
Promusicae
, C
‑
275/06, z dne 29. 1. 2008, ECLI:EU:C:2008:54, 65. in 66. točka obrazložitve; in
Deutsches Weintor
, C
‑
544/10, z dne 6. 9. 2012, ECLI:EU:C:2012:526, 47. točka obrazložitve.
[78]
Na nevarnost je opozorilo ESČP v sodbi v zadevi
Norveške konfederacije sindikatov in norveškega združenja transportnih delavcev proti Norveški
z dne 10. 6. 2021, ECLI:CE:ECHR:2021:0610JUD004548717, 118. točka obrazložitve.
[79]
V konkretnem primeru je šlo za svobodo zbiranja in združevanja iz 11. člena EKČP in njeno razmerje do svobode ustanavljanja.
[80]
Sodbi SEU v zadevah
Sky Österreich
, C
‑
283/11, z dne 22. 1. 2013, ECLI:EU:C:2013:28, 42. točka obrazložitve; in
Schaible
, C
‑
101/12, z dne 17. 10. 2013, ECLI:EU:C:2013:661, 25. točka obrazložitve.
[81]
Sodba SEU v zadevi
Sky Österreich
, C
‑
283/11, z dne 22. 1. 2013, ECLI:EU:C:2013:28, 43. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa.
[82]
Sodbi SEU v zadevah
Deutsches Weintor
, C
‑
544/10, z dne 6. 9. 2012, ECLI:EU:C:2012:526, 54. točka obrazložitve; in
Sky Österreich
, C
‑
283/11, z dne 22. 1. 2013, ECLI:EU:C:2013:28, 45. točka obrazložitve ter tam navedena sodna praksa.
[83]
Sodba SEU v zadevi
Sky Österreich
, C-283/11, z dne 22. 1. 2013, ECLI:EU:C:2013:28, 46. točka obrazložitve.
[84]
Sodba SEU v zadevi
McDonagh
, C-12/11, z dne 31. 1. 2013, ECLI:EU:C:2013:43, 59.–65. točka obrazložitve.
[85]
Sodba SEU v zadevi
Kušionová
, C-34/13, z dne 10. 9. 2014, ECLI:EU:C:2014:2189, 65. točka obrazložitve.
[86]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-146/12 z dne 14. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 107/13, in OdlUS XX, 10), ECLI:SI:USRS:2013:U.I.146.12.
[87]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-249/10 z dne 15. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 27/12, in OdlUS XIX, 34), ECLI:SI:USRS:2012:U.I.249.10, 28. točka obrazložitve.
[88]
Sodbi SEU v zadevah
Hartlauer
, C
‑
169/07, z dne 10. 3. 2009, ECLI:EU:C:2009:141, 55. točka obrazložitve; in
Grupo Itevelesa in drugi
, C
‑
168/14, z dne 15. 10. 2015, ECLI:EU:C:2015:685, 76. točka obrazložitve; ter sklep SEU v zadevi
Sokoll-Seebacher in Naderhirn
, C
‑
634/15, z dne 30. 6. 2016, ECLI:EU:C:2016:510, 27. točka obrazložitve.
[89]
Sodba SEU v zadevi
Komisija proti Nemčiji
, C-377/17, z dne 4. 7. 2019, ECLI:EU:C:2019:562, 64. točka obrazložitve.
[90]
Sodba SEU v zadevi
Komisija proti Nemčiji
, C-377/17, z dne 4. 7. 2019, ECLI:EU:C:2019:562, 94. točka obrazložitve.
[91]
Sodba SEU v združenih zadevah
Repsol Butano
, C-473/17 in C-546/17, z dne 11. 4. 2019, ECLI:EU:C:2019:308, 31.–65. točka obrazložitve.
[92]
Sodba SEU v zadevi
Komisija proti Nemčiji
, C-377/17, z dne 4. 7. 2019, ECLI:EU:C:2019:562, 74. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa.
[93]
Prav tam, 85. točka obrazložitve.
[94]
Prav tam, 65. točka obrazložitve.
[95]
Prav tam.
[96]
Sodba SEU v zadevi
SOA Nazionale Costruttori
, C
‑
327/12, z dne 12. 12. 2013, ECLI:EU:C:2013:827, 56. in 57. točka obrazložitve ter tam navedena sodna praksa.
[97]
Sodba SEU v zadevi
Komisija proti Italiji
, C-565/08, z dne 29. 3. 2011, ECLI:EU:C:2011:188, 51.–54. točka obrazložitve.
[98]
Sodba SEU v združenih zadevah
Repsol Butano
, C-473/17 in C-546/17, z dne 11. 4. 2019, ECLI:EU:C:2019:308, 52. in 53. točka obrazložitve.
[99]
Prav tam, 40. točka obrazložitve.
[100]
Prav tam, 64. točka obrazložitve.
[101]
Glej 1. točko 2. člena Direktive 2011/83/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2011 o pravicah potrošnikov, spremembi Direktive Sveta 93/13/EGS in Direktive 1999/44/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi Direktive Sveta 85/577/EGS in Direktive 97/7/ES Evropskega parlamenta in Sveta (UL L 304, 22. 11. 2011). Enako opredelitev vsebuje tudi 18. točka 4. člena Zakona o varstvu potrošnikov (Uradni list RS, št. 130/22 – ZVPot-1).
[102]
Glej v tem smislu sodbo SEU v zadevi
Alemo-Herron in drugi
, C-426/11, z dne 18. 7. 2013, ECLI:EU:C:2013:521, 35. točka obrazložitve.
[103]
Navedbe so povzete v 8. točki obrazložitve tega sklepa. Glede na zakonodajno gradivo je pred regulacijo povprečna provizija dosegala višino dveh mesečnih najemnin (povzeto v 9. točki obrazložitve tega sklepa).
[104]
Sodba SEU v zadevi
Gebhart Hiebler proti Walterju Schlagbauerju
, C-293/14, z dne 23. 12. 2015, ECLI:EU:C:2015:843, 43. točka obrazložitve.
[105]
Sodbi SEU v zadevi
Nestrade
, C‑562/17, z dne 14. 2. 2019, ECLI:EU:C:2019:115, 36. točka obrazložitve; in v združenih zadevah
Repsol Butano SA
, C
‑
473/17 in C-546/17, z dne 11. 4. 2019, ECLI:EU:C:2019:308, 49. točka obrazložitve.
⇒
U-I-205/19-51
U-I-230/19-29
2. 9. 2025
DELNA ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopkih za oceno ustavnosti, začetih na pobudi družbe AEON NEPREMIČNINE, d. o. o., Ljubljana, in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna SEDMAK, d. o. o., Ljubljana, ter družbe STAN nepremičnine, d. o. o., Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Mrva, d. o. o., Ljubljana, in z zahtevo Državnega sveta, na seji 2. septembra 2025
odločilo:
Prvi in drugi odstavek 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/11 in 47/19), kolikor se nanašata na
pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami, katerih predmet je enostanovanjska stavba, stanovanje ali bivalna enota, s fizično osebo kot kupcem ali najemnikom,
ter četrti in peti odstavek navedenega člena Zakona o nepremičninskem posredovanju v delu, v katerem se nanašata na prvi in drugi odstavek ter šesti in sedmi odstavek navedenega člena Zakona o nepremičninskem posredovanju, se razveljavijo.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Ustavno sodišče je prejelo dve pobudi (št. U-I-205/19 in št. U-I-211/19
[1]
) in zahtevo Državnega sveta (št. U-I-230/19) za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o nepremičninskem posredovanju (v nadaljevanju ZNPosr), ki omejuje najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje pri nakupu ali prodaji oziroma najemu nepremičnine in določa ničnost nasprotnih dogovorov. Pobudi so vložili pobudniki in pobudnice (v nadaljevanju pobudnice), ki kot gospodarske (nepremičninske) družbe oziroma samostojni podjetniki
[2]
opravljajo dejavnost storitev posredovanja v prometu z nepremičninami v smislu 2. člena ZNPosr. Da bi Ustavno sodišče zagotovilo čim večjo jasnost in preglednost odločbe, v nadaljevanju navedbe predlagatelja in pobudnic povzema kot celoto. Pobudnice in predlagatelj zatrjujejo neskladje z 2., 33., 35., 74. in 155. členom Ustave, 1. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), 16. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina) in Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL L 376, 27. 12. 2006 – v nadaljevanju Direktiva o storitvah).
2. Izpodbijana ureditev po mnenju pobudnic in predlagatelja pomeni poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave,
[3]
splošno svobodo ravnanja iz 35. člena Ustave ter lastninsko pravico iz 33. člena Ustave (v zvezi s 1. členom Prvega protokola k EKČP) kot izraza splošne svobode ravnanja na premoženjskem področju.
Predlagatelj v upoštevnem delu navaja, da naj bi drugi odstavek 5. člena ZNPosr posegal tudi v načelo pogodbene avtonomije.
Hkrati naj bi bila izpodbijana ureditev v nasprotju s 16. členom Listine, pravico do izvajanja gospodarske ali trgovinske dejavnosti, pravico do sklepanja pogodb ter prvim in tretjim odstavkom 119. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU), ki priznava svobodno konkurenco. Pobudnice menijo, da zakonodajalec javne koristi, ki bi bila v realni vsebinski zvezi s posegi v njihove ustavne pravice, ni izkazal. Navajajo in izkazujejo,
[4]
da je trg nepremičninskega posredovanja zelo razvit, saj je za to dejavnost registriranih več kot 990 nepremičninskih družb, pri čemer je v imenik vpisanih več kot 2100 nepremičninskih posrednikov in za vstop na trg ni predpisanih vstopnih ovir. Hkrati opozarjajo, da storitve nepremičninskega posredovanja za uporabnike in posle v zvezi z nepremičninami niso obvezne. Zakonodajalec v zakonodajnem gradivu
[5]
po mnenju pobudnic ni navedel nobenega razloga za določanje najvišjega dopustnega plačila za posredovanje, ki bi imelo realno vsebinsko zvezo z dejavnostjo nepremičninskega posredovanja. Varstvo potrošnikov, ki ga zakonodajalec navaja v zakonodajnem gradivu, je po oceni pobudnic splošen cilj, pri čemer iz zakonodajnega gradiva ni razvidna posebno tesna povezava tega cilja z njihovo dejavnostjo. V delu prvega odstavka 5. člena
ZNPosr
zakonodajalec po mnenju pobudnic tudi ni vzpostavil posebne povezave z varstvom potrošnikov, saj je z navedenim utemeljeval le splošno potrebo po sprejetju posebnega zakona o nepremičninskem posredovanju. Tudi sklicevanje zakonodajalca na 78. člen Ustave (primerno stanovanje) in sklicevanje na pomanjkanje javnih stanovanj v povezavi z višino tržnih najemnin, ko gre za utemeljitev potrebe po omejitvi plačila iz drugega odstavka 5. člena ZNPosr, po mnenju pobudnic ne vzpostavlja povezave s posegom v njihove ustavne pravice in ne zadeva z njihovo dejavnostjo povezanih tveganj. Pobudnice navajajo, da se zaradi izpodbijanega 5. člena ZNPosr število javnih stanovanj ne bo povečalo in se tudi ne bodo znižale tržne najemnine. Ob tem iz zakonodajnega gradiva naj ne bi bila razvidna utemeljitev takih učinkov ali prispevka k rešitvi stanovanjskega problema ranljivih skupin (mladih in starejših) v smeri večje dostopnosti stanovanj in dolgoročnejših najemov, kar naj bi zakon zasledoval. Zgolj dejstvo, da plačilo za storitve nepremičninskega posredovanja pomeni možen in enkraten strošek pri poslih z nepremičninami, po mnenju pobudnic ne vzpostavlja takšne posebne povezave z njihovo dejavnostjo. Pobudnice menijo, da iz zakonodajnega gradiva zlasti ne izhaja potreba po posebnem varstvu najemodajalcev (lastnikov nepremičnin) v smislu omejitve najvišjega dovoljenega plačila za posredovanje pri oddaji njihove nepremičnine. Ker pogoje prodaje ali najema opredeli naročnik storitev nepremičninskega posredovanja, navedenega zaključka po mnenju pobudnic ne spremeni niti možnost dejanske prevalitve stroška nepremičninskega posredovanja na kupca ali najemnika v obliki višje kupnine ali najemnine.
3. Po mnenju pobudnic izpodbijani 5. člen ZNPosr ne prestane testa sorazmernosti. Pobudnice navajajo, da pravni red že pozna druge ukrepe uresničevanja zavez države iz 78. člena Ustave, ki učinkujejo v celotnem času trajanja najema in so posebej namenjeni ranljivim skupinam. Ob tem primeroma navajajo pridobivanje neprofitnih stanovanj in možnost pridobitve subvencije za najemnike tržnih stanovanj. Opozarjajo, da je plačilo za posredovanje enkraten strošek ob najemu nepremičnine in nastane le, če so (neobvezne) storitve nepremičninskega posredovanja sploh naročene. Izpodbijana ureditev naj bi bila hkrati v nasprotju s 16. členom Listine, in sicer s pravico do izvajanja gospodarske dejavnosti ter pravico do sklepanja pogodb.
[6]
Posredovanja pri najemu nepremičnine, kjer je pogodbena vrednost nizka, zlasti v primerih, ko bi plačilo za posredovanje ustrezalo najnižjemu plačilu za posredovanje (150,00 EUR), nepremičninske družbe zaradi ekonomske nesmotrnosti storitev nepremičninskega posredovanja naj ne bi več ponujale na trgu. To naj bi pomenilo tudi nižjo pravno varnost podpisnikov tovrstnih pogodb. Določena najvišja provizija za posredovanje pri oddajanju nepremičnin naj bi bila bistveno nižja, kot so stroški, ki nastajajo pri posredovanju pri najemu in oddaji nepremičnin. Pred uveljavitvijo izpodbijane ureditve naj bi povprečna provizija za posredovanje pri najemni pogodbi znašala 1,5-kratnik mesečne najemnine. Za znesek mesečne najemnine v višini 500,00 EUR in enoletno trajanje najemne pogodbe naj bi bil znesek provizije po novi zakonski ureditvi na primer trikrat manjši. To naj bi pomenilo poslovanje z izgubo.
Navedeno naj bi pomenilo, da izpodbijana ureditev v praksi povzroča več praznih stanovanj, slabšo pravno varnost, višje stroške, oviranje razvoja in slabšo kakovost storitev nepremičninskega posredovanja ter tudi propad nepremičninskih posrednikov.
4. Pobudnice se sklicujejo tudi na neskladje z Direktivo o storitvah in prilagajo dopis Komisije, ki obvešča o uvedenem postopku kršitve in izrečenem opominu Republiki Sloveniji. Smiselno enako navaja tudi predlagatelj. Pobudnice dodatno opozarjajo, da je pomen pogodbene avtonomije v sodbi v zadevi
Španija proti Komisiji
, C-240/97, z dne 5. 10. 1999 prepoznalo tudi SEU, ko je v 99. točki obrazložitve omenilo, da imata stranki pravico sklepati in spreminjati pogodbo, ki ne more biti omejena, kadar ni specifičnega pravila [takrat] Evropske skupnosti.
5. Pobudnice opozarjajo, da je skladno s prakso SEU ureditev primerna za uresničevanje zasledovanega cilja le, če resnično odraža namen doslednega in sistematičnega doseganja tega cilja.
[7]
Menijo, da izpodbijana ureditev ne more reševati pomanjkanja najemnih stanovanj in visokih najemnin za ranljivejše skupine, ker njihova težava ni enkraten strošek posredovanja, če storitev sploh naročijo, ampak nezmožnost plačevanja rednega stroška najemnine, česar pa izpodbijana ureditev ne rešuje. Nasprotno, storitve nepremičninskega posredovanja po mnenju pobudnic kvečjemu prispevajo k večji ponudbi stanovanj na najemnem trgu in pravni varnosti najemnikov kot šibkejših strank, saj so njihovi uporabniki tudi najemodajalci, ki se sami ne želijo ali ne morejo ukvarjati z oddajanjem nepremičnin. Pobudnice menijo, da izpodbijana ureditev v delu najema in oddaje nasprotuje zasledovanim ciljem stanovanjske politike v smislu spodbujanja dolgoročnejše oddaje in najema stanovanj. Glede na izračun najvišje dopustne provizije opozarjajo, da naročnikom ustreza krajše obdobje oddajanja, ker je v tem primeru nižje najvišje dopustno plačilo za posredovanje. Hkrati naj bi nizek najvišji strošek posredovanja najemodajalce spodbujal k pogostejšim menjavam najemnikov. Ukrep naj tudi ne bi bil nujen v smislu tretjega odstavka 15. člena Direktive o storitvah, pri čemer se pobudnice primeroma, kot na manj omejujoče ukrepe, sklicujejo na povečanje števila javnih najemnih stanovanj, subvencioniranje tržnih najemnin ter davčne, prostorske in druge regulativne ukrepe za spodbujanje gradnje (javnih) stanovanj.
6. Po mnenju pobudnic je izpodbijani 5. člen ZNPosr zaradi neizkazanosti posebne javne koristi za povratno veljavo v zakonodajnem postopku tudi v nasprotju s prepovedjo povratne veljave predpisov iz 155. člena Ustave. Slednja je po mnenju pobudnic podana iz razloga, ker se predvidena ničnostna sankcija iz četrtega in petega odstavka navedenega člena razteza tudi na izpolnitvena ravnanja v zvezi s pogodbami, ki so bile v trenutku uveljavitve zakona že sklenjene.
7. Državni zbor na pobudi in na zahtevo ni odgovoril.
8. Ustavno sodišče je sodbo SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
, C-674/23, z dne 27. 2. 2025 (v nadaljevanju zadeva
AEON NEPREMIČNINE in drugi
) vročilo Državnemu zboru, predlagatelju in pobudnicam. Predlagatelj in Državni zbor se o sodbi nista izrekla. Odgovor so poslale pobudnice. Te v izhodišču menijo, da glede na merila SEU omejitev provizij ni primerna in nujna za dosego cilja dostopnosti stanovanj in ne prispeva k varstvu potrošnikov. Veljalo naj bi kvečjemu obratno. Pobudnice navajajo, da bi obrazložitev v tem pogledu moral podati že zakonodajalec. Posledica izpodbijane ureditve naj bi bila v tem, da nepremičninske družbe s potrošniki sploh ne sklepajo pogodb o posredovanju, zaradi česar sta potrošnikom (posredno in dejansko) odvzeti avtonomija in pravna varnost, ki jim ju v pravnem prometu z nepremičninami zagotavljajo nepremičninske družbe. Opozarjajo, da primanjkljaja stanovanj in družinskih hiš kot ključne težave omejitev provizije sploh ne naslavlja. Navajajo, da omejitev višine provizij v primeru nakupa ali prodaje nepremičnine tudi v ničemer ni prispevala k rasti cen nepremičnin, saj so te v obdobju od leta 2003 do leta 2007 zrastle za 85 odstotkov,
[8]
v obdobju od leta 2015 do leta 2024 pa ponovno za 99,45 odstotka.
[9]
Samo od leta 2019 do leta 2024 naj bi se cene nepremičnin zvišale za 56,21 odstotka.
[10]
Glede na navedeno pobudnice zaključujejo, da izpodbijana ureditev na dosego zasledovanega cilja ni imela sploh nikakršnega učinka in gotovo tudi ne znatnega učinka, ki se ob doslednem in sistematičnem doseganju cilja zahteva po sodni praksi SEU.
[11]
Ukrep mora biti po mnenju pobudnic že v trenutku njegovega sprejetja primeren za dosego ustavno dopustnega cilja. Tako bi presoja ustavne skladnosti ukrepa, ki zgolj neznatno prispeva k doseganju ustavno dopustnih ciljev, ob hkratnem intenzivnem posegu v ustavno varovane pravice pobudnic, na podlagi domnevnega delovanja ukrepa v povezavi z drugimi, nikoli sprejetimi ukrepi, zakonodajalcu omogočila sprejemanje ustavno neskladnih ukrepov pod pretvezo, da bo njihova ustavna skladnost dosežena šele v prihodnosti. Utemeljitev ustavne skladnosti bi se tako po mnenju pobudnic poljubno odmikala v nedoločeno prihodnost.
9. Po mnenju pobudnic ukrep tudi ni sorazmeren v ožjem smislu, ker se v večji meri nanaša na premožnejše potrošnike z večjim številom nepremičninskih transakcij in zadeva tudi nepremičnine, ki se uporabljajo tudi za druge namene, ne samo za glavno prebivališče. Pobudnice opozarjajo, da je omejitev provizije prisotna v vsakem poslu, pri katerem posredujejo, ne glede na finančno stanje strank, njihovo znanje in izkušnje. Ob tem naj omejitev tudi ne bi bila omejena le na ranljive skupine. Pobudnice navajajo, da omejitev provizij posega v poslovanje nepremičninskih družb na način, ki jim dejansko onemogoča kritje stroškov ponujenih storitev. Opozarjajo, da sprejeti ukrepi kvečjemu pomagajo pri zniževanju transakcijskih stroškov tistih, ki si nepremičnine že lahko privoščijo. Največ koristi naj bi zato imeli prav tisti potrošniki, ki pogosto izvršujejo nepremičninske transakcije in svojega stanovanjskega problema sploh ne rešujejo. Pobudnice navajajo, da je že strošek najema nepremičninskega kredita neprimerljivo višji od enkratnega stroška provizije pri nepremičninskem posredovanju, ki na dostopnost nepremičnin za ranljive skupine nima velikega vpliva. Ob tem obrestne mere za ranljive potrošnike nikoli niso bile regulirane. Ravno tako se država ni odpovedala davku na promet z nepremičninami. Pobudnice se sklicujejo tudi na druge ukrepe (gradnja in subvencioniranje neprofitnih stanovanj, davčne reforme, zvišanje davka na prazna stanovanja, davčne olajšave za oddajanje stanovanj ciljnim skupinam, finančna pomoč ranljivejšim skupinam, znižanje notarskih tarif, znižanje taks za vpis lastninske pravice itd.). Tudi tržno prilagajanje (relativne) višine provizije naj ne bi pomenilo, da določitev višine provizije dejansko pomeni tržno primerno plačilo, ki zahteva prilagoditev višine provizije na podlagi povpraševanja, konkurence, zahtevnosti posla in drugih dejavnikov, kar pa izpodbijana ureditev onemogoča. Pobudnice menijo, da izpodbijana ureditev pomeni kvečjemu neznaten ukrep pri zasledovanju cilja zakonodajalca. Navajajo, da so nekateri ponudniki prenehali opravljati storitve nepremičninskega posredovanja pri sklepanju najemnih pogodb, ker omejena višina provizije ne pokrije niti dejanskih stroškov. Tudi informiranost potrošnikov o višini provizije in deležu stroškov posredovanja v končnem poslu je po mnenju pobudnic mogoče doseči na drug način, in sicer z obveznostjo navedbe običajne višine provizije v splošnih pogojih poslovanja ali ob oglaševanju in kriterijev za njeno zvišanje oziroma znižanje. Pobudnice alternativno navajajo tudi možnost ustanovitve spletnega portala za potrošnike, ki rešujejo stanovanjski problem, in za nepremičninske družbe z obveznostjo navedbe stroškov posredovanja.
10. Odgovora pobudnic je Ustavno sodišče poslalo Državnemu zboru, ki se o navedbah pobudnic ni izrekel.
B.
–
I.
11. Glede na vsebino zatrjevanih protiustavnosti v obeh pobudah in zahtevi je Ustavno sodišče štelo, da pobudnice in predlagatelj izpodbijajo prvi in drugi odstavek 5. člena ZNPosr v delu, v katerem omejujeta najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje pri kupoprodaji oziroma najemu, ter četrti in peti odstavek 5. člena ZNPosr v delu, v katerem določata ničnostno sankcijo za primer kršitve prvega ali drugega odstavka navedenega člena zakona.
12. Z delno odločbo in sklepom št. U-I-205/19 z dne 26. 10. 2023 (Uradni list RS, št. 116/23) je Ustavno sodišče pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega in drugega odstavka 5. člena ZNPosr ter četrtega in petega odstavka 5. člena ZNPosr v delu, v katerem se nanašata na prvi in drugi odstavek navedenega člena, sprejelo v obravnavo.
Ustavno sodišče je z delno odločbo v okviru iste odločitve med drugim že razveljavilo prvi in drugi odstavek 5. člena ZNPosr, kolikor se ne nanašata na pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami, katerih predmet je enostanovanjska stavba, stanovanje ali bivalna enota, s fizično osebo kot kupcem ali najemnikom.
[12]
Odločilo je tudi, da bo o preostalem delu pobude odločilo posebej.
[13]
Z delno odločbo št. U-I-230/19 z dne 26. 10. 2023 je Ustavno sodišče med drugim
[14]
tudi že zavrglo zahtevo predlagatelja za oceno ustavnosti drugega odstavka 5. člena ZNPosr, kolikor se ne nanaša na pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami, katerih predmet je enostanovanjska stavba, stanovanje ali bivalna enota, s fizično osebo kot kupcem ali najemnikom. Odločilo je tudi, da bo o preostalem delu zahteve odločilo posebej.
[15]
13. Za odločanje Ustavnega sodišča v obravnavanem primeru je torej upoštevna samo še zakonska ureditev (i) prvega in drugega odstavka 5. člena ZNPosr v delu, v katerem navzgor (na 4 odstotke od pogodbene cene oziroma pogodbene vrednosti ali na višino mesečne najemnine) omejujeta najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje pri nakupu ali prodaji oziroma najemu,
katerih predmet je enostanovanjska stavba, stanovanje ali bivalna enota,
s fizično osebo kot kupcem ali najemnikom; ter (ii) četrtega in petega odstavka 5. člena ZNPosr v delu, v katerem določata ničnostno sankcijo za primer kršitve prvega in drugega odstavka navedenega člena ZNPosr.
B.
–
II.
Prekinitev postopka odločanja pred Ustavnim sodiščem, sodba SEU in temeljna izhodišča za upoštevanje prava Evropske unije v tej zadevi
14. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-205/19, U-I-230/19 z dne 26. 10. 2023 (Uradni list RS, št. 116/23) prekinilo postopek za oceno ustavnosti izpodbijanih določb ZNPosr do odločitve SEU v postopku predhodnega odločanja o naslednjih vprašanjih razlage Listine in Direktive o storitvah:
"a) Ali je treba 7., 16. in 38. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah v zvezi s 15. členom Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi v državi članici Evropske unije, po kateri sme najvišje dovoljeno plačilo za nepremičninsko posredovanje
pri nakupu ali prodaji za isto nepremičnino znašati največ 4
odstotke od pogodbene cene, kadar gre za posredovanje pri nakupu ali prodaji enostanovanjske stavbe, stanovanja ali bivalne enote
s fizično osebo kot kupcem?
b) Ali je treba 7., 16. in 38. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah v zvezi s 15. členom Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi v državi članici Evropske unije, po kateri sme najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje pri najemni pogodbi za isto nepremičnino znašati največ 4 odstotke od
zmnožka zneska mesečne najemnine in števila mesecev, za katere se nepremičnina oddaja,
vendar ne več kot znesek enomesečne najemnine,
kadar gre za posredovanje pri najemu enostanovanjske stavbe, stanovanja ali bivalne enote
s fizično osebo kot
najemnikom?"
15. SEU je na zastavljena vprašanja s sodbo v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
odgovorilo tako:
"Člen 15(3) Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu v povezavi s členoma 16 in 38 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki pri nakupu ali najemu enostanovanjske stavbe, stanovanja ali bivalne enote s strani fizične osebe določa omejitev višine provizije, ki se lahko zaračuna za storitve nepremičninskega posredovanja, in sicer:
– v primeru nakupa ali prodaje nepremičnine, katere pogodbena vrednost je večja ali enaka 10.000 EUR, na 4 % od pogodbene cene in
– v primeru najema na 4 % od zmnožka zneska mesečne najemnine in števila mesecev, za katero se nepremičnina oddaja, pri čemer ta provizija ne sme preseči zneska enomesečne najemnine,
če ta ureditev ne presega tega, kar je potrebno za doseganje zastavljenih ciljev, in če ne obstajajo drugi, manj omejujoči ukrepi, s katerimi bi bilo mogoče doseči enak rezultat."
16. V obrazložitvi svoje odločitve je SEU v izhodišču potrdilo, da izpodbijani omejitvi provizije pomenita določitev najvišjih tarif, ki jih mora ponudnik upoštevati pri opravljanju dejavnosti, in zato sodita v okvir točke (g) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.
[16]
Zato morata izpolnjevati zahteve tretjega odstavka navedenega člena direktive. SEU je tudi zapisalo, da se 7. člen Listine ne nanaša na položaj, ko želi fizična oseba kupiti ali najeti svoje prihodnje stanovanje.
[17]
Ponovilo je tudi stališče, da kadar se nacionalni ukrep preizkusi z vidika 15. člena Direktive o storitvah, ločena preučitev svobodne gospodarske pobude iz 16. člena Listine ni potrebna.
[18]
Hkrati je treba 15. člen Direktive o storitvah razlagati ob upoštevanju 16. in 38. člena Listine.
[19]
SEU je tudi presodilo, da je ukrep določitve omejitve višine provizij za storitve nepremičninskega posredovanja utemeljen s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes v smislu točke (b) tretjega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.
[20]
Slednje je glede na dosedanjo prakso SEU prepoznalo z vidika (i) spodbujanja dostopa do primernih stanovanj za ranljive osebe ali osebe z nizkimi dohodki
[21]
in (ii) varstva potrošnikov s povečanjem preglednosti cen.
[22]
SEU je poudarilo, da mora na koncu Ustavno sodišče ugotoviti, ali in v kolikšnem obsegu zakonodaja izpolnjuje pogoj sorazmernosti. V ta namen mora dokaze, ki jih predložijo organi zadevne članice, objektivno preučiti z uporabo statističnih podatkov ali z drugimi sredstvi.
[23]
Ob tem se od zadevne države članice ne zahteva, naj pozitivno dokaže, da cilja, ki se želi doseči, v enakih razmerah ne bi bilo mogoče doseči z nobenim predstavljivim ukrepom.
[24]
V praksi bi se namreč s tako zahtevo zadevni državi članici odvzela njena regulativna pristojnost na zadevnem področju.
[25]
To velja še toliko bolj, ker mora biti država članica "zahtevo, ki je predmet ocenjevanja" v smislu 15. člena Direktive o storitvah, sposobna utemeljiti s pomembnim razlogom, ki se nanaša na javni interes že od uvedbe te zahteve, torej hipotetično, ne da bi nujno imela empirične dokaze o rezultatih navedene zahteve v primerjavi z rezultati drugih ukrepov.
[26]
Dejstvi, da se omejitev provizije nanaša na vsako fizično osebo (in ne le na ranljive skupine) ter tudi na nakup, prodajo ali najem stanovanj, ki se uporabljajo za druge namene, ne samo za glavno prebivališče, lahko pomenita indic, na podlagi katerega bi bilo mogoče šteti, da neki ukrep presega tisto, kar bi bilo potrebno za doseganje cilja varstva ranljivih oseb, ki se želi doseči, vendar načelo sorazmernosti ne preprečuje nujno tega, da imajo od tega ukrepa koristi vsi potrošniki.
[27]
Kljub temu mora Ustavno sodišče preučiti zlasti možnost in primernost sprejetja ukrepov, ki so bolj ciljno namenjeni ranljivim potrošnikom.
[28]
V zvezi s tem so upoštevni elementi izvedljivost in ekonomski učinki takih ukrepov.
[29]
Ustavno sodišče bo moralo v zvezi s 16. členom Listine preučiti konkretno raven plačila, ki ga prejmejo nepremičninske družbe, in zlasti, ali je znesek, ki je posledica omejitve višine provizij za storitve nepremičninskega posredovanja, določen na prenizki ravni, da bi se z njim krili stroški teh družb ter da bi se jim omogočila razumen dobiček in cenovna konkurenca.
[30]
V zvezi s ciljem povečanja preglednosti cen bo moralo Ustavno sodišče preveriti zlasti, ali bi bilo mogoče s sprejetjem ukrepov, s katerimi se potrošnikom kot kupcem in najemnikom dajo na voljo koristne informacije o cenah storitev posredovanja, doseči enak rezultat, kot je ta, ki se želi doseči z omejitvijo višine zadevnih provizij.
[31]
V zvezi s tem bi lahko zadostovalo, da se od nepremičninskih družb, ki opravljajo storitve posredovanja, zahteva, da te kupce in najemnike jasno in dovolj zgodaj obvestijo o znesku provizije, ki jo bodo zaračunale, in o tem, ali bo tak znesek vključen v končno ceno, določeno v zadevni pogodbi.
[32]
Če sta cilja, ki ju je slovenski zakonodajalec navedel v utemeljitev omejitve višine provizij za storitve nepremičninskega posredovanja, in sicer na eni strani spodbujanje dostopnosti primernih stanovanj po dostopnih cenah za ranljive osebe in na drugi strani prispevanje k varstvu potrošnikov s povečanjem preglednosti cen, nerazdružljiva in eden ni drugotnega pomena glede na drugega, bi morebitna ugotovitev, da ukrep ne presega tistega, kar je potrebno za dosego enega od teh ciljev, in da za dosego zadevnega cilja ne obstajajo drugi, manj omejujoči ukrepi, s katerimi bi bilo mogoče doseči enak rezultat, pomenila, da navedeni ukrep kot celota izpolnjuje pogoje iz točke (c) tretjega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.
[33]
17. Republika Slovenija je s pristopom k Evropski uniji (v nadaljevanju EU) na podlagi 3.a člena Ustave prenesla izvrševanje dela suverenih pravic na EU.
[34]
Iz tretjega odstavka 3.a člena Ustave izhaja, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru EU, uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo EU.
[35]
Zaradi te ustavne določbe so temeljna načela prava EU, ki opredeljujejo razmerje med notranjim pravom in pravom EU, hkrati tudi notranja ustavnopravna načela, ki zavezujejo z močjo Ustave.
[36]
Gre za temeljna načela prava EU, ki so zapisana v Pogodbi o Evropski uniji (prečiščena različica, UL C 326, 26. 10. 2012 – PEU), v PDEU ali jih je v sodni praksi razvilo SEU.
[37]
Temeljna načela prava EU so odločilnega pomena za določanje učinka prava EU v notranjem pravnem redu. Najpomembnejše je načelo primarnosti prava EU, ki pomeni, da ima v primeru neskladja med pravom držav članic in pravom EU slednje prednost pred pravom držav članic.
[38]
18. Ustavno sodišče pri izvrševanju svojih pristojnosti upošteva pravo EU tako, kot to iz njega izhaja.
[39]
To pomeni, da mora v postopku presoje predpisov pri razlagi nacionalnega prava (Ustave in drugih predpisov) upoštevati pravo EU, in sicer tako, kot izhaja iz aktov EU oziroma kot se je razvilo v praksi SEU. Nacionalno pravo mora razlagati v luči prava EU, da se zagotovi njegova polna učinkovitost.
[40]
Poudariti pa je treba, da pravo EU na ta način zavezuje Ustavno sodišče le, kadar presoja predpise, s katerimi se izvaja pravo EU, oziroma kadar izvršuje svoje pristojnosti v okviru pravnih razmerij, ki zadevajo pravo EU.
[41]
19. Kot izhaja iz 18. točke obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-205/19, U-I-230/19 z dne 26. 10. 2023, izpodbijane določbe ZNPosr vplivajo na področje, na katerem pravotvorno dejavnost držav članic EU omejujejo pravila primarnega in sekundarnega prava EU. Zato se mora Ustavno sodišče pri odločanju o tej zahtevi za oceno ustavnosti opredeliti do trditev predlagateljice o vsebini in pomenu določenih pravil prava EU ter oceniti njihovo utemeljenost in njihov vpliv na odločitev o (proti)ustavnosti izpodbijanih določb.
20. Ta pravila in tudi druga pravila prava EU, na katera se pobudnice in predlagatelj izrecno ne sklicujejo, vendar se kažejo kot (da bi bila lahko) vsebinsko povezana s predmetom odločanja, to je z vprašanjem ustavnosti izpodbijanih določb ZNPosr v okviru trditev pobud in zahteve, mora Ustavno sodišče razložiti in jih upoštevati pri razlagi tako izpodbijanih zakonov kot Ustave ter pri presoji očitkov predlagateljice o kršitvah Ustave.
[42]
21. Ustavno sodišče mora pri razlagi izpodbijanih določb ZNPosr ter Ustave oziroma pri odločanju o pobudah in o zahtevi za oceno ustavnosti predlagatelja upoštevati sodno prakso SEU in posebej tudi sodbo v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
, ki je odgovorila na pravno upoštevna vprašanja o razlagi tretjega odstavka 15. člena Direktive o storitvah v zvezi s 16. in 38. členom Listine. Za razlago prava EU je namreč izključno pristojno SEU.
B.
–
III.
22. Izpodbijani 5. člen ZNPosr se glasi:
"5. člen
(najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje)
(1) Najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje sme znašati v primeru nakupa ali prodaje za isto nepremičnino največ 4
% od pogodbene cene, ta omejitev pa ne velja, kadar je pogodbena vrednost nepremičnine manjša od 10.000 eurov.
(2) Najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje sme znašati v primeru najemne pogodbe za isto nepremičnino največ 4 % od pogodbene vrednosti, vendar ne več kot znesek enomesečne najemnine in ne manj kot 150 eurov. Pogodbena vrednost iz prejšnjega stavka je zmnožek zneska mesečne najemnine in števila mesecev, za katerega se nepremičnina oddaja.
(3) Plačilo za posredovanje lahko nepremičninska družba zaračuna le naročitelju na podlagi pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami.
(4) Pogodba o posredovanju, ki je v nasprotju s prvim, drugim in tretjim odstavkom tega člena, je nična.
(5) Določba prodajne, najemne, zakupne ali druge pogodbe (v nadaljnjem besedilu: pogodba) za določeno nepremičnino, ki je v nasprotju s prvim, drugim in tretjim odstavkom tega člena, je nična.
(6) Minister, pristojen za prostor, lahko v soglasju z ministrom, pristojnim za gospodarstvo, s podzakonskim aktom predpiše merila za oblikovanje cen storitev nepremičninskega posredovanja v okviru najvišjega dovoljenega plačila za posredovanje iz prvega odstavka tega člena.
(7) Določbe drugega odstavka tega člena se ne uporabljajo za pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami, ki jih sklenejo med seboj gospodarski subjekti."
23. Nepremičninska družba pridobi pravico do plačila za posredovanje, ko je sklenjena pogodba, pri sklenitvi katere je posredovala.
[43]
Pred sklenitvijo pravnega posla, za katerega se posreduje, nepremičninska družba ne more zahtevati niti delnega plačila za posredovanje.
[44]
24. Pobudnice in predlagatelj menijo, da izpodbijana ureditev med drugim prekomerno posega v pravico nepremičninskih družb do svobodne gospodarske pobude (prvi odstavek 74. člena Ustave). Pobudnice in predlagatelj (slednji le v delu drugega odstavka 5. člena ZNPosr) zatrjujejo tudi neskladnost izpodbijane ureditve s pravom EU, in sicer s 15. členom Direktive o storitvah v zvezi s 16. členom Listine. Ustavno sodišče mora pri odločanju o pobudi za oceno ustavnosti in zahtevi v okviru očitkov neskladja s pravico do svobodne gospodarske pobude upoštevati tudi navedeni določbi  (v zvezi z 38. členom Listine), katerih upoštevnost je potrdilo tudi SEU v sodbi v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
.
[45]
Te določbe prava EU so odločilno povezane s predmetom odločanja, tj. z vprašanjem ustavnosti izpodbijanih določb ZNPosr. Zato mora Ustavno sodišče tudi 74. člen Ustave razlagati v skladu z navedenimi določbami prava EU, vključno s sodno prakso SEU, s katero je slednje zavezujoče napolnilo njihovo vsebino. Prav to je bil tudi razlog, da je Ustavno sodišče prekinilo postopek in zadevo predložilo SEU v predhodno odločanje, saj se je zastavilo vprašanje razlage prava EU v zgoraj navedenem obsegu.
[46]
25. Ustava zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo (prvi odstavek 74. člena). Vendar to ne pomeni, da je lahko ravnanje tako pri ustanavljanju gospodarskih subjektov kot pri opravljanju gospodarske dejavnosti povsem svobodno. Zakonodajalec ima prav na podlagi slednje ustavne določbe pooblastilo, da uredi način uresničevanja pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave tudi tedaj, ko gre za opravljanje gospodarske dejavnosti. Ker tako vzpostavlja ekonomsko politiko na posameznih področjih družbenega življenja, ki jo šteje za najprimernejšo za doseganje splošne družbene blaginje, ima pri tem široko polje proste presoje.
[47]
Kot je Ustavno sodišče že večkrat poudarilo (npr. v odločbi št. U-I-16/98 z dne 5. 7. 2001, Uradni list RS, št. 62/01, in OdlUS X, 144), skrajno liberalistično pojmovanje podjetništva ni v skladu z Ustavo. Zakonodajalec lahko ne le predpiše način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude v skladu z drugim odstavkom 15. člena Ustave, ampak lahko določene oblike podjetništva tudi omeji skladno s tretjim odstavkom 15. člena Ustave. Če je za to izkazana javna korist, lahko določi posebne subjektivne ali objektivne pogoje za podjetniško delovanje, ki pomenijo omejitev svobodne gospodarske pobude.
[48]
Temelj za to mu daje Ustava v drugem stavku drugega odstavka 74. člena, ki izrecno prepoveduje opravljanje gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo.
[49]
Na tej podlagi lahko zakonodajalec s posamičnimi ukrepi omeji to človekovo pravico, da se doseže spoštovanje navedene ustavne prepovedi. Ali pomeni posamezen zakonodajni ukrep na področju gospodarske dejavnosti način uresničevanja svobodne gospodarske pobude ali pa že njeno omejevanje, torej poseg v to človekovo pravico, je prepuščeno vsakokratni presoji konkretne ureditve. Meja med njima je, kot je že večkrat poudarilo Ustavno sodišče, gibljiva.
[50]
Po ustaljeni ustavnosodni presoji gre za omejitev pravice do svobodne gospodarske pobude, ko predpis posebej intenzivno oži polje podjetniške svobode.
[51]
Pri določanju pogojev za opravljanje gospodarske dejavnosti gre za določanje načina uresničevanja pravice lahko le tedaj, ko ima pogoj realno vsebinsko zvezo s konkretno urejevano gospodarsko dejavnostjo.
[52]
To je zlasti v primerih, ko zakonodajalec odvrača nevarnost ali blaži tveganja, ki izhajajo iz opravljanja neke konkretne dejavnosti (npr. na področju varstva pri delu, varstva zdravega življenjskega okolja).
[53]
Če pa zakonodajalec omeji podjetniško svobodo ravnanja zaradi doseganja splošnih javnih ciljev ali ciljev na nekem ločenem področju družbenega življenja, gre za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave oziroma za omejitev te pravice.
[54]
Vendar je treba v vsakem primeru upoštevati, da Ustava v drugem stavku drugega odstavka 74. člena ne dopušča le možnosti zakonskega urejanja, ampak s prepovedjo opravljanja gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo zakonodajalcu nalaga, naj oblikuje gospodarsko politiko na posameznih področjih družbenega življenja, in ga pooblašča za sprejetje ukrepov, s katerimi bo lahko zagotovil uresničitev ciljev te politike.
[55]
Prav s tem je zakonodajalcu prepuščeno široko polje proste presoje pri vrsti ukrepov ekonomske politike, ki jih šteje za potrebne, pri čemer je tudi sam zavezan z ustavno prepovedjo, da ne sme dopustiti opravljanja gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo.
26. Izpodbijana ureditev omejuje najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje
[56]
in določa ničnostno sankcijo v primeru kršitev navedenih omejitev.
[57]
Zakonodajalec je torej na podlagi izpodbijane ureditve omejil plačilo (ceno), ki so jo upravičene zaračunati nepremičninske družbe v primeru, ko (i) je pogodba, pri sklenitvi katere je nepremičninska družba posredovala,
[58]
sklenjena ali ko (ii) v primeru posebnega dogovora ni sklenjena iz razlogov v sferi naročnika.
[59]
S tem je zakonodajalec neposredno posegel v bistveni element pogodbenih razmerij nepremičninskih družb. Po delni odločbi in sklepu Ustavnega sodišča U-I-205/19 (3. točka izreka) veljata navedeni omejitvi samo še,
kolikor se nanašata na pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami, katerih predmet je enostanovanjska stavba, stanovanje ali bivalna enota, s fizično osebo kot kupcem ali najemnikom.
Omejitev najvišjega dovoljenega plačila za posredovanje v primeru nakupa ali prodaje v višini 4 odstotkov od pogodbene cene je bila uzakonjena že z leta 2003 sprejetim Zakonom o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 42/03). Ob tem iz zakonodajnega gradiva
[60]
k omenjenemu zakonu ni mogoče razbrati utemeljitve javne koristi za takšno omejitev. Omejitev najvišjega dovoljenega plačila za posredovanje v primeru najemne pogodbe je bila uzakonjena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 47/19 – v nadaljevanju ZNPosr-C).
Izpodbijani omejitvi provizij se uporabljata ne glede na državljanstvo oziroma kraj registriranega sedeža. Zato nista diskriminatorni v smislu točke (a) tretjega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.
27. Predlog
[61]
navedenega zakona se v izhodišču ob varstvu potrošnikov sklicuje tudi na 78. člen Ustave in zapiše, da možnost primernega stanovanja za večino državljanov, ki niso lastniki stanovanj, v praksi ne obstaja.
[62]
Kot razlog navaja visoke cene stanovanj, slabo delovanje in finančno podhranjenost javnih stanovanjskih skladov, visoke in rastoče tržne najemnine zasebnih stanovanj ter tudi visoke stroške nepremičninskega posredovanja, ki jih morajo glede na vsebino predloga nositi tudi tisti, ki storitve sploh niso naročili.
[63]
Kot ranljivo skupino izpostavlja mlade (posebej tudi študente), ki se hkrati srečujejo tudi z vse večjo prekarizacijo na področju trga dela, s čimer jim je dodatno onemogočeno pridobivanje stanovanjskih posojil ali dolgoročno varčevanje za nakup lastne nepremičnine.
[64]
Glede na obrazložitev zakonskega predloga nepremičninski posredniki večinoma sami omejujejo višino plačila, ki ga računajo za posredovanje pri najemu, oddaji ali zakupu nepremičnin, na višino dveh mesečnih najemnin.
[65]
Plačilo za posredovanje naj bi se v praksi velikokrat razdelilo med stranki ali prevalilo na najemnika (praviloma finančno šibkejšo stranko), kar naj bi po mnenju predlagatelja zakona v primerih, ko je to plačilo pogoj za sklenitev najemne pogodbe, pomenilo grobo zlorabo zakona.
[66]
28. Mnenje o predlogu ZNPosr-C je v zakonodajnem postopku dala tudi Vlada.
[67]
Sklicevala se je na Resolucijo o nacionalnem stanovanjskem programu 2015–2025 (Uradni list RS, št. 92/15 – v nadaljevanju ReNSP15–25), ki izpostavlja oteženo dostopnost primernih stanovanj v Republiki Sloveniji. Ker davčna in stanovanjska zakonodaja naj ne bi omogočali dovolj uravnoteženih ukrepov za vzpostavitev učinkovitega sistema stanovanjske oskrbe,
p
rogram projektov ReNSP15–25 po mnenju Vlade vključuje ukrepe za zagotavljanje večje varnosti najemnih razmerij in večje dostopnosti do stanovanj (za ranljive skupine). Na podlagi navedenega je Vlada v zakonodajnem postopku menila, da sta ureditev višine in obveznosti plačila stroškov nepremičninskega posredovanja skladni s cilji stanovanjske politike, saj naj bi prispevali k spodbujanju dolgoročnejše oddaje in najema stanovanj ter večji stanovanjski varnosti najemnikov.
29. Iz ciljev stanovanjske politike v skladu z ReNSP15–25 izhaja potreba po trajnem viru financiranja
[68]
za (i) uravnoteženje ponudbe stanovanj na trgu, (ii) zagotavljanje lažje dostopnosti do stanovanj, (iii) prenavljanje stanovanj v smislu modernih bivanjskih in okoljskih trendov ter (iv) spodbujanje prebivalcev k večji stanovanjski mobilnosti.
[69]
V skladu z izhodišči ReNSP15–25
(i)
stanovanj primanjkuje na lokacijah, kjer je povpraševanje po stanovanjih največje; (ii) primanjkuje najemnih stanovanj (za ranljivejše skupine); (iii) je delež zasebnih stanovanj zelo visok, kar vpliva na fizično stanje stanovanjskega fonda; (iv) se stanovanjski fond stara – ne ustreza energetskim in funkcionalnim standardom sodobne družbe in povečuje življenjske stroške; (v) s strani investitorjev ni interesa za vlaganje v stanovanjsko gradnjo v javnem interesu; (vi) veljavna (davčna in stanovanjska) zakonodaja ne podpira razvoja najemnega trga; (vii) je mobilnost prebivalstva nizka – v smislu pripravljenosti za menjavo stanovanja glede na potrebe v določenem življenjskem obdobju.
[70]
Za zagotavljanje uravnotežene ponudbe primernih stanovanj je treba glede na izhodišča ReNSP15–25 v prvi vrsti aktivirati obstoječi, a nenaseljeni stanovanjski fond in na ta način vsaj delno povečati obseg uporabnega stanovanjskega fonda.
[71]
Na območjih, kjer je potreba po stanovanjih velika, je nujno treba zagotoviti kombinacijo ukrepov s področja zemljiške in finančne politike, ki bodo investitorje spodbudili h gradnji primernih stanovanj in tako dolgoročno omogočili stabilen stanovanjski trg.
[72]
Ker gre v mnogih primerih za prvo iskanje stanovanja in ker je večja verjetnost, da ne gre za stalno rešitev stanovanjskega problema, je dolgoročni cilj ReNSP15–25 predvsem gradnja tako javnih kot zasebnih najemnih stanovanj.
[73]
Na slabšo dostopnost stanovanj po ReNSP15–25 v veliki meri vpliva pomanjkanje najemnih stanovanj (le 8-odstotni delež vseh stanovanj),
[74]
pri čemer je večina najemnih stanovanj v javni lasti.
[75]
Skoraj četrtina najemnih stanovanj naj bi bila oddana nelegalno.
[76]
Posledice te negotovosti in slabih izkušenj so oddaja stanovanj za kratek čas, oddaja na sivo oziroma črno, mnoga stanovanja pa ostajajo prazna.
[77]
Država mora glede na ugotovitve ReNSP15–25 zagotoviti izvajanje finančne politike v smislu stimulacije lastnikov stanovanj za oddajo le-teh.
[78]
Med konkretnimi programi projektov so podrobneje predvideni: (i) aktiviranje obstoječega stanovanjskega fonda;
[79]
(ii) večja dostopnost za ranljivejše skupine prebivalstva;
[80]
(iii) prenova stanovanjskega fonda
[81]
in (iv) gradnja novih stanovanj na območjih z največjim povpraševanjem.
[82]
30. Iz zakonodajnega gradiva je ob upoštevanju
ReNSP15–25, na katerega se je v zakonodajnem postopku v podporo izpodbijani omejitvi cene posredovanja najema sklicevala Vlada, mogoče razbrati, da je zakonodajalec z omejitvijo plačila zasledoval (cenovno) dostopnost (primernih) stanovanj (za ranljive skupine) in varstvo potrošnikov s povečanjem preglednosti cen. Ob tem iz utemeljitve ciljev,
tudi v primeru njenega morebitnega širšega razumevanja (v odsotnosti odgovora zakonodajalca) kot podlage za utemeljitev dopustnosti omejitev najvišjega dovoljenega plačila za posredovanje v primeru kupoprodaje, ni razvidna
posebno tesna povezava z omejitvijo pogodbene svobode pobudnic v bistvenem elementu pogodbenega razmerja (cene), kot tudi ne tveganja – značilna posebej za dejavnost posredovanja v prometu z nepremičninami –, ki bi ju predlagana ureditev blažila.
[83]
Nasprotno, težavo (cenovne) nedostopnosti (primernih) stanovanj zakonodajno gradivo tudi ob upoštevanju vsebine ReNSP15–25 umešča na ponudbeno stran trga stanovanjskih nepremičnin (tudi tistih v javni lasti) in splošnega regulativnega okvira ter ne na trg nepremičninskega posredovanja. Posamezni primeri oglasov, ki pomenijo neposredno delitev ali prevalitev stroška storitev nepremičninskega posredovanja na najemodajalca, takšne posebno tesne povezave ne izkazujejo. Na drugi strani zakonodajalec pobudnice kot nepremičninske družbe z omejitvijo cene nepremičninskega posredovanja omejuje v bistvenem elementu pogodbene svobode in svobodnega nastopanja na trgu. Zato je Ustavno sodišče, ko je presojalo omejitvi provizije v delu,
v katerem sta se nanašali na
pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami, katerih predmet ni enostanovanjska stavba, stanovanje ali bivalna enota, s fizično osebo kot kupcem ali najemnikom, že odločilo, da izpodbijana ureditev posega v pravico pobudnic do svobodne gospodarske pobude.
[84]
Po presoji Ustavnega sodišča ni razloga za drugačno stališče v obravnavanem primeru, ko se po delni razveljavitvi odločitev Ustavnega sodišča nanaša samo še na omejitvi provizije
za nepremičninsko posredovanje v primeru kupoprodajnih in najemnih pogodb, kolikor se nanašata na pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami, katerih predmet je enostanovanjska stavba, stanovanje ali bivalna enota, s fizično osebo kot kupcem ali najemnikom. Zato izpodbijani omejitvi provizij tudi v obravnavanem delu pomenita poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave.
[85]
Ker izpodbijana ureditev posega v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave, je moralo Ustavno sodišče presoditi, ali za takšno ureditev obstaja javna korist in ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave).
31. Ustavno sodišče je moralo najprej preveriti, ali za omejitvi provizij nepremičninskih posrednikov obstaja javna korist oziroma pomembni razlogi, ki se nanašajo na javni interes v smislu točke (b) tretjega odstavka 15. člena Direktive o storitvah. Dostopnost (tudi cenovna) stanovanj in njihova primernost za bivanje ter v tem okviru posebna skrb za ranljive skupine prebivalstva v izhodišču pomenijo javno korist, ki je lahko upoštevna tudi pri presoji dopustnosti posega v svobodno gospodarsko pobudo iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Obveznost države (in v tem okviru tudi zakonodajalca), da ustvarja možnosti za pridobitev primernega stanovanja, je vsebovana že v 78. členu Ustave. Navedeni člen kot izraz načela socialne države pomeni predvsem zavezo k oblikovanju
stanovanjske politike za prebivalce Republike Slovenije.
[86]
Država lahko izbira različne ukrepe za izpolnitev svoje obveznosti, pri čemer ima zakonodajalec široko polje proste presoje.
[87]
Stanovanje je dobrina izjemnega pomena, saj pomeni osnovni materialni pogoj za posameznikovo življenje in njegov (osebnostni) razvoj. Je v tesni zvezi s človekovim dostojanstvom in pomeni dejansko materialno osnovo za uresničevanje številnih človekovih pravic (npr. pravice do zasebnosti, izobrazbe, svobode dela oziroma ekonomskega udejstvovanja, socialne varnosti, družinskega življenja itd.). Zato cilj (cenovne) dostopnosti primernega stanovanja uživa posebno ustavnopravno težo. Po sodni praksi SEU pomembni razlogi, ki se nanašajo na javni interes v smislu točke (b) tretjega odstavka 15. člena Direktive o storitvah, zajemajo tudi dostop do stanovanj za ranljive osebe ali osebe z nizkimi dohodki.
[88]
Enako velja tudi za varstvo potrošnikov.
[89]
Zato je zakonodajalec v obravnavanem primeru zasledoval tudi pomembne razloge, ki se nanašajo na javni interes v smislu točke (b) tretjega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.
[90]
Ustavno sodišče v tem smislu kot izkazano javno korist šteje predvsem zagotavljanje cenovne dostopnosti stanovanj za ranljive skupine potrošnikov. Možen cilj varstva potrošnikov v smislu cenovne preglednosti provizij je v obravnavanem primeru, ko lahko nepremičninska družba plačilo za posredovanje zaračuna le naročniku (torej ne kupcu ali najemodajalcu, kadar ne nastopa kot naročnik),
[91]
smiselno podrejen. Obstoj in obseg vpliva provizije na ceno nepremičnine (kupca ali najemodajalca) tudi sicer z izjemo okoliščine, da ta vpliv logično ne more presegati zakonske omejitve, niti za nepremičninsko družbo ne bo jasno razviden.
32. Glede na to, da je za poseg podana javna korist, mora Ustavno sodišče v nadaljevanju presoditi še, ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). Pri presoji dopustnosti posega v 74. člen Ustave Ustavno sodišče uporablja prilagojen test sorazmernosti, v okviru katerega se presoja le, ali je teža posledic omejitve pravice do svobodne gospodarske pobude sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi te omejitve nastale. Presojani omejitvi provizij nepremičninskih družb segata na področje, ki ga ureja pravo EU. To pomeni, da mora Ustavno sodišče tudi v tem delu slediti sodni praksi SEU. Ker načelo sorazmernosti v skladu s sodno prakso SEU glede presojanih omejitev zahteva tudi preizkus primernosti in nujnosti, mora tudi Ustavno sodišče te vidike vključiti v svojo presojo.
[92]
33.
Ustavno sodišče mora v izhodišču najprej presoditi, ali je javna korist izkazana posebej v razmerju do izpodbijanih omejitev plačil nepremičninskega posredovanja. V tem okviru Ustavno sodišče v obravnavanem primeru upošteva tudi merili primernosti in nujnosti (točka (c) tretjega odstavka 15. člena Direktive o storitvah), kakor ju je v svoji sodni praksi napolnilo SEU. Nacionalni organi morajo dokazati, da je izpodbijana ureditev v skladu z načelom sorazmernosti, torej da je nujna za doseganje cilja, na katerega se sklicuje, in da se tega cilja ne da doseči z milejšimi omejitvami.
[93]
Ustavno sodišče mora dokaze, ki jih predložijo državni organi, objektivno preučiti z uporabo statističnih podatkov ali z drugimi sredstvi.
[94]
Zlasti mora objektivno preučiti, ali je mogoče na podlagi dokazov, ki so jih predložili organi zadevne države članice, razumno oceniti, ali so izbrana sredstva primerna za uresničitev zastavljenih ciljev, in ali je mogoče te cilje doseči z manj omejujočimi ukrepi.
[95]
Nacionalna zakonodaja je primerna za zagotavljanje uresničevanja zastavljenega cilja le, če resnično zagotavlja, da se ta cilj doseže dosledno in sistematično.
[96]
Prispevek k uresničevanju zastavljenih ciljev mora biti znaten.
[97]
Država članica mora biti sposobna "zahtevo, ki je predmet ocenjevanja" v smislu 15. člena Direktive o storitvah, utemeljiti s pomembnim razlogom, ki se nanaša na javni interes, že od uvedbe zahteve, torej hipotetično, ne da bi nujno imela empirične dokaze o rezultatih navedene zahteve v primerjavi z rezultati drugih ukrepov.
[98]
Nacionalni organi
morajo dokazati, da je ureditev v skladu z načelom sorazmernosti (s primernimi dokazi in analizo o primernosti in sorazmernosti omejevalnega ukrepa ter natančnimi podatki).
[99]
Ob tem se sicer ne zahteva pozitivni dokaz v smislu, da cilja, ki se želi doseči, v enakih razmerah ne bi bilo mogoče doseči z nobenim predstavljivim ukrepom.
[100]
To pomeni, da se na podlagi sodne prakse SEU zahteva (vsaj) hipotetičen, a (s statističnimi metodami ali drugimi sredstvi) preverljiv izkaz primernosti ob upoštevanju širokega polja proste presoje pri uresničevanju ciljev socialne politike.
[101]
Ustavno sodišče mora preučiti zlasti možnost in primernost ukrepov, ki so bolj ciljno namenjeni ranljivim potrošnikom. V tej zvezi so upoštevni elementi izvedljivost in ekonomski učinki takih ukrepov.
[102]
34. Omejitev višine provizij za posredovanje pri nakupu ali prodaji in pri najemu v razmerju do fizičnih oseb kot kupcev ali najemnikov v zvezi z
enostanovanjskimi stavbami, stanovanji ali bivalnimi enotami
zakonodajalec že v izhodišču ne utemeljuje s potrebo po regulaciji na trgu nepremičninskih posrednikov. Glede na zakonodajno gradivo je cilj zakonskega urejanja usmerjen na (vertikalno) povezan trg (stanovanjskih) nepremičnin, ki je
glede na zakonodajno gradivo in strateški dokument
[103]
nedelujoč trg. Zakonodajalec zakonskih omejitev provizij ne utemeljuje niti z nedelovanjem ali pomanjkljivostmi trga (ali trgov) posredovanja pri nakupu, prodaji oziroma najemu (stanovanjskih) nepremičnin.
[104]
Na drugi strani pobudnice izkazujejo obstoj velikega števila nepremičninskih družb in nepremičninskih posrednikov. Hkrati
storitev nepremičninskega posredovanja pri nobenem od navedenih poslov ni obvezna. Potencialnim uporabnikom storitev nepremičninskega posredovanja je torej prepuščeno, da se odločijo, ali storitve nepremičninskega posredovanja v posameznem primeru tudi potrebujejo. Velja tudi zakonska zapoved, da se sme plačilo za posredovanje zaračunati le naročniku na podlagi pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami.
[105]
Nasprotni dogovor v pogodbi o posredovanju (četrti odstavek 5. člena ZNPosr) in prodajni, najemni, zakupni ali drugi pogodbi (peti odstavek 5. člena ZNPosr) je ničen. Plačila za posredovanje torej zakonsko ni dopustno zaračunati potrošniku kot kupcu ali najemniku v primerih, ko ta ne nastopa kot naročnik, k čemur pa ni zavezan.
35. Na podlagi zakonske ureditve torej neposredne povezave med plačilom za posredovanje in cenovno (ne)dostopnostjo stanovanja ni mogoče vzpostaviti, ker (i) gre za regulacijo (vertikalno) povezanega trga nepremičninskega posredovanja, pri čemer trg (stanovanjskih) nepremičnin ne deluje; (ii) storitev nepremičninskega posredovanja ni obvezna in (iii) storitve nepremičninskega posredovanja ni dopustno zaračunati kupcu ali najemniku, kadar ta ni naročnik storitve. Kakršenkoli učinek izpodbijane ureditve na trgu stanovanjskih nepremičnin in s tem na cenovno dostopnost stanovanjskih nepremičnin je torej lahko zgolj posreden. Gre za posledico izhodiščne težave pomanjkanja primernih stanovanj na ponudbeni strani, ki vključuje tudi nezadovoljivo stanje (javnega) najemnega trga in nestimulativni regulatorni okvir, kar vse opredeljuje že ReNSP15–25. Učinek zakonske omejitve provizij se v izhodišču ravno tako lahko razteza le na tisti del kupoprodajnih in najemnih poslov, pri katerih do sklenitve sploh pride s posredovanjem nepremičninske družbe. Kadar do kupoprodaje ali oddaje nepremičnine ne pride s posredovanjem nepremičninske družbe, strošek provizije nepremičninske družbe že v izhodišču ne nastane in višina (zakonsko omejene) provizije v ceni nepremičnine (kupnini, najemnini) ne more igrati nobene vloge. Zaradi
poslabšanja pogojev dostopa do stanovanja in poglabljanja napetosti na nepremičninskem trgu, kjer je tržna moč skoncentrirana na strani ponudbe, je po oceni Ustavnega sodišča vendarle mogoče pričakovati, da se višina (brez regulacije morda tudi višjih) provizij posredno in delno lahko prevali na stran tistih, ki po stanovanju povprašujejo kot kupci ali najemniki. K
ljub odsotnosti navedb zakonodajalca v zvezi s prispevkom
k dostopnosti stanovanj in/ali njegove doslednosti ter sistematičnosti glede na nacionalno stanovanjsko politiko (ReNSP15–25)
[106]
lahko Ustavno sodišče ob upoštevanju zelo širokega polja proste presoje zakonodajalca vendarle, podobno kot SEU,
[107]
ugotovi, da je ukrep primeren za dosego zasledovanega cilja cenovne dostopnosti stanovanj.
36. Ustavno sodišče mora v nadaljevanju presoditi, ali je presojani ukrep nujen za dosego zasledovanega cilja. V tem okviru mora preveriti, ali obstajajo drugi ukrepi, ki so manj omejujoči (tudi bolj ciljno namenjeni ranljivim potrošnikom) od omejitve višine provizij za storitve nepremičninskega posredovanja in s katerimi je mogoče doseči cilj te omejitve.
[108]
V zvezi s tem so upoštevni elementi izvedljivost in ekonomski učinki takih ukrepov.
[109]
Zakonodajalec glede obstoja in obsega učinka omejitve provizij nepremičninskega posredovanja na cenovno dostopnost stanovanjskih nepremičnin v zakonodajnem gradivu, postopku pred Ustavnim sodiščem in postopku pred SEU ni predložil nikakršnih trditev in/ali gradiv, ki bi (vsaj) hipotetično in glede na nedelujoč trg stanovanjskih nepremičnin kakorkoli izkazovali obstoj in pomembnost navedene povezave. V zvezi z drugimi ukrepi pobudnice navajajo na primer subvencioniranje tržnih najemnin,
finančno pomoč ranljivejšim skupinam,
povečanje števila javnih najemnih stanovanj, znižanje drugih stroškov prenosa nepremičnin ter davčne in prostorske ukrepe. V okviru drugih ukrepov so možni na primer tudi ukrepi, ki pomenijo racionalizacijo uporabe obstoječega stanovanjskega fonda in/ali posebej ranljivim skupinam pomagajo pri stroških financiranja. Čeprav je očitno, da nekateri od navedenih ukrepov zaradi javnofinančnih in drugih dejanskih (npr. prostorskih ali administrativnih) omejitev niso poljubno široko uporabljivi in se tudi po časovnem učinku lahko (bistveno
[110]
) razlikujejo, Ustavno sodišče ukrepov omejitve provizij nepremičninskih družb (z vidika izvedljivosti in ekonomskih učinkov) ne more primerjati z nobenimi drugimi alternativnimi ukrepi, niti tistimi, ki so bolj ciljno namenjeni ranljivim potrošnikom. Zato zakonodajalec po presoji Ustavnega sodišča
, upoštevaje tudi razlago Direktive o storitvah, ki jo je zavzelo SEU,
ni izkazal, da
sta omejitvi provizij nujni za dosego cilja cenovne dostopnosti primernih stanovanj.
37. S ciljem zagotavljanja dostopnosti primernih stanovanj je nerazdružljivo povezan tudi zasledovani cilj varstva potrošnikov s povečanjem preglednosti cen. Vpliv omejitve višine provizije na cenovno preglednost pa je lahko podan zgolj v smislu zavedanja potrošnika, da ta vpliv ne more presegati predpisanih omejitev. V tem smislu je ukrep omejitve provizije nepremičninskih posrednikov primeren za zagotavljanje cilja cenovne preglednosti, čeprav je cena nepremičnine (kupnina ali najemnina) predvsem v domeni naročnika storitve nepremičninskega posredovanja in je na sistemski ravni pogojena s ponudbo in povpraševanjem po nepremičninah. Nepremičninska družba tako velikokrat niti sama ne bo mogla vedeti, v kolikšni meri se, če sploh, višina provizije (ali katerikoli drug strošek v povezavi z nepremičnino) odraža v ceni nepremičnine. Ukrep omejitve provizije pa v nobenem primeru ni nujen za zagotavljanje cenovne preglednosti. Enako (ali celo višjo) raven preglednosti bi bilo namreč mogoče zagotavljati tudi z obvestilom potrošniku o višini provizije, ki jo nepremičninska družba računa naročniku njenih storitev (torej prodajalcu ali najemodajalcu), in v kolikšni meri se, če sploh in če je to nepremičninski družbi po korespondenci z naročnikom znano, višina provizije odraža v ceni nepremičnine.
[111]
Podobno velja tudi v zvezi z izdajo smernic v zvezi z običajnimi cenami posameznih storitev nepremičninskega posredovanja. Zakonodajalec tudi tu ni predložil nobenih argumentov ali ustreznih dokazov, s katerimi bi utemeljil nujnost sprejetega ukrepa v primerjavi z drugimi možnimi ukrepi za zagotovitev preglednosti cen, kot sta denimo omenjeno obvestilo ali smernice. Zato je
izpodbijana ureditev prvega in drugega odstavka 5. člena ZNPosr v delu, v katerem
navzgor (na 4 odstotke od pogodbene cene oziroma pogodbene vrednosti ali višino mesečne najemnine) omejuje najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje v
razmerju do fizičnih oseb kot kupcev ali najemnikov v zvezi z
enostanovanjskimi stavbami, stanovanji ali bivalnimi enotami, v neskladju s pravico nepremičninskih družb iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Ustavno sodišče je zato izpodbijano ureditev v navedenem delu razveljavilo. Ker je ugotovilo protiustavnost izpodbijane ureditve že zaradi neskladja s pravico do svobodne gospodarske pobude, ni ocenjevalo drugih očitkov pobudnic.
38.
Ker je drugi odstavek 5. člena ZNPosr v delu, v katerem določa najnižje dovoljeno plačilo za posredovanje, del celovite cenovne regulacije,
[112]
katere bistveni del je Ustavno sodišče razveljavilo, gre za določbo, ki je z razveljavljenim delom neposredno povezana. Zato nima samostojnega pomena. Enako velja ob upoštevanju delne odločbe in sklepa št. U-I-205/19, s katero je Ustavno sodišče v preostalem delu prvi in drugi odstavek 5. člena ZNPosr že razveljavilo, tudi za četrti in peti odstavek 5. člena ZNPosr, v delu, v katerem se neposredno sklicujeta na razveljavljeni prvi in drugi odstavek, ter iz istega razloga tudi za šesti in sedmi odstavek 5. člena ZNPosr. Ustavno sodišče je zato razveljavilo tudi navedene določbe.
C.
39. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 –
ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodnici Kogovšek Šalamon in Šugman Stubbs ter sodnika Knez in Svetlič. Sodnik Accetto je dal pritrdilno ločeno mnenje, sodnici Kogovšek Šalamon in Šugman Stubbs ter sodnik Knez pa so dali odklonilna ločena mnenja.
dr. Rok Čeferin
Predsednik
[1]
Ustavno sodišče je navedeno zadevo zaradi skupnega obravnavanja združilo z zadevo št. U-I-205/19.
[2]
Gospodarske družbe oziroma samostojne podjetnike posameznike, ki kot gospodarsko dejavnost opravljajo storitve posredovanja v prometu z nepremičninami, ZNPosr imenuje nepremičninske družbe (1. točka 2. člena ZNPosr).
[3]
Pobudnice se sklicujejo na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-192/16 z dne 7. 2. 2018 (Uradni list RS, št. 15/18, in OdlUS XXIII, 2).
[4]
Pobudnice prilagajo imenik nepremičninskih posrednikov in izpis iz poslovnega registra glede poslovnih subjektov, ki kot glavno dejavnost opravljajo storitve posredništva v prometu z nepremičninami.
[5]
Pobudnice se sklicujejo na Predlog zakona o nepremičninskem posredovanju – prva obravnava – EPA 606-III, Poročevalec DZ, št. 10/03, in
Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o nepremičninskem posredovanju z dne 13. 6. 2019 ((EPA): 0650-VIII)
.
[6]
Pobudnice se sklicujejo na sodbe Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zadevah
Nold KG proti Komisiji
, C-4/73, z dne 14. 5. 1974;
Eridania
, C-230/78, z dne 27. 9. 1979 in
Sukkerfabriken Nykøbing
, C-151/78, z dne 16. 1. 1979. Dodatno se sklicujejo tudi na prvi in tretji odstavek 119. člena PDEU.
[7]
Pobudnice se sklicujejo na sodbo SEU v zadevi
Komisija proti Madžarski (Užitek na kmetijskih zemljiščih)
,
C-235/17
, z dne 21. 5. 2019, 61. točka obrazložitve.
[8]
Pobudnice se sklicujejo na raziskavo B. Pavlin, Značilnosti trga in gibanje cen stanovanjskih nepremičnin v Sloveniji v obdobju 2003–2011, ki jo tudi prilagajo.
[9]
Pobudnice se sklicujejo na Letno poročilo Geodetske uprave o slovenskem trgu nepremičnin za leto 2015, marec 2016, in Poročilo Geodetske uprave o slovenskem trgu nepremičnin za prvo polletje leta 2024, oktober 2024, ki ju tudi prilagajo.
[10]
Pobudnice se dodatno sklicujejo na Poročilo Geodetske uprave o slovenskem trgu nepremičnin za leto 2019, maj 2020, ki ga tudi prilagajo.
[11]
Pobudnice se sklicujejo na sodbi SEU v zadevah
Hartlauer
, C-169/07, z dne 10. 3. 2009, 55. točka obrazložitve, in
Grupo Itevelesa in drugi
, C-168/14, z dne 15. 10. 2015, 76. točka obrazložitve, ter sklep SEU v zadevi
Sokoli-Seebacher in Naderhirn
, C-634/15, z dne 30. 6. 2016, 27. točka obrazložitve.
[12]
Točka 3 izreka delne odločbe in sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-205/19.
[13]
Točka 5 izreka delne odločbe in sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-205/19.
[14]
Z isto odločbo je Ustavno sodišče že odločilo, da tretji odstavek 5. člena ZNPosr ni v neskladju z Ustavo (3. točka izreka), ter zavrglo zahtevo v delu, v katerem je predlagatelj izpodbijal 25. in 25.a člen ZNPosr.
[15]
Točka 3 izreka delne odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-230/19.
[16]
Točki 35 in 36 obrazložitve sodbe SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
.
[17]
Glej 40. do 44. točko obrazložitve sodbe SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
.
[18]
Glej 47. točko obrazložitve sodbe SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
.
[19]
Glej 48. in 49. točko obrazložitve sodbe SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
.
[20]
Točka 56 obrazložitve sodbe SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
.
[21]
Točki 55 in 63 obrazložitve sodbe SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
.
[22]
Točki 54 in 63 obrazložitve sodbe SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
.
[23]
Glej 58. točko obrazložitve sodbe SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
in tam navedeno sodno prakso.
[24]
Točka 60 obrazložitve sodbe SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
.
[25]
Prav tam navedena sodna praksa SEU.
[26]
Točka 61 obrazložitve sodbe SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
in tam navedena sodba.
[27]
Točke 67 do 71 obrazložitve sodbe SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
ter v 71. točki navedena sodna praksa SEU.
[28]
Točka 72 obrazložitve sodbe SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
.
[29]
Točki 72 in 75 sodbe SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
.
[30]
Točka 79 sodbe SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
.
[31]
Točka 80 obrazložitve sodbe SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
.
[32]
Prav tam.
[33]
Točka 82 obrazložitve sodbe SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
.
[34]
Pogodba med Kraljevino Belgijo, Kraljevino Dansko, Zvezno republiko Nemčijo, Helensko republiko, Kraljevino Španijo, Francosko republiko, Irsko, Italijansko republiko, Velikim vojvodstvom Luksemburg, Kraljevino Nizozemsko, Republiko Avstrijo, Portugalsko republiko, Republiko Finsko, Kraljevino Švedsko, Združenim kraljestvom Velike Britanije in Severne Irske (državami članicami Evropske unije) in Češko republiko, Republiko Estonijo, Republiko Ciper, Republiko Latvijo, Republiko Litvo, Republiko Madžarsko, Republiko Malto, Republiko Poljsko, Republiko Slovenijo in Slovaško republiko o pristopu Češke republike, Republike Estonije, Republike Ciper, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike k Evropski uniji (UL L 236, 23. 9. 2003, in
Uradni list RS, št.
12/04, MP, št. 3/04 – MPPEU).
[35]
Tretji odstavek 3.a člena Ustave določa: "Pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, se v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij." Prvi in drugi odstavek 3.a člena Ustave pa določata procesne in vsebinske pogoje za prenos izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodno organizacijo (M. Avbelj, Slovensko ustavno pravo v odnosu do prava EU, v: I. Kaučič (ur.), Pomen ustavnosti in ustavna demokracija, znanstveni zbornik Dvajset let Ustave Republike Slovenije, Ustavno sodišče Republike Slovenije, Ljubljana 2012, str. 346). Prvi odstavek 3.a člena Ustave je Republiki Sloveniji ustavnopravno omogočil oziroma ji omogoča prenos izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodne organizacije, predvsem na EU, ter s tem Ustavi vsaj deloma odreka tisto moč, ki ji je bila v klasičnem državnopravnem duhu pripisana ob njenem sprejetju (M. Cerar v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 74).
[36]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-146/12 z dne 14. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 107/13, in OdlUS XX, 10), 32. točka obrazložitve.
[37]
Prav tam. Podrobneje o temeljnih načelih, prav tam, 33. točka obrazložitve, ter odločba Ustavnega sodišča št. U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016 (Uradni list RS, št. 71/16, in OdlUS XXI, 28), 67. točka obrazložitve (načelo primarnosti prava EU, načelo lojalnega sodelovanja, vključno z načelom lojalne razlage, načelo neposredne uporabe prava EU, načelo neposrednega učinka prava EU, načelo prenosa pristojnosti, načelo subsidiarnosti in načelo sorazmernosti). Primerjaj S. Nerad, Recepcija prava Evropske unije v nacionalno ustavno pravo: Ustavno sodišče med pravom Evropske unije in Ustavo, v: I. Kaučič (ur.), nav. delo, str. 383.
[38]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-295/13, 67. točka obrazložitve.
[39]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-65/13 z dne 26. 9. 2013, 6. točka obrazložitve.
[40]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-146/12, 34. točka obrazložitve.
[41]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-295/13, 67. točka obrazložitve.
[42]
Glej tudi razdelek B.–V. obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-205/19, U-I-230/19.
[43]
Prvi odstavek 25. člena ZNPosr.
[44]
Drugi odstavek 25. člena ZNPosr.
[45]
Glej 36., 48. in 49. točko obrazložitve sodbe SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
. Glej tudi sklep Ustavnega sodišča št. U-I-205/19, U-I-230/19, razdelek B.–V. obrazložitve.
[46]
Ustavno sodišče je sicer v okviru predhodnega vprašanja zastavilo tudi vprašanje skladnosti s 7. členom Listine, a je SEU zavzelo stališče, da se navedena podlaga v okoliščinah obravnavanega primera ne uporabi (prim. 40. do 44. točko obrazložitve sodbe SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
).
[47]
Tako odločba Ustavnega sodišča št. U-I-189/10 z dne 15. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 27/12), 8. točka obrazložitve.
[48]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-201/14, U-I-202/14 z dne 19. 2. 2015 (Uradni list RS, št. 19/15), 21. točka obrazložitve.
[49]
Prim. prav tam.
[50]
Tako Ustavno sodišče že v odločbah št. U-I-66/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 121/08, in OdlUS XVII, 73) in št. U-I-285/08 z dne 1. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 33/10).
[51]
Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-73/12 z dne 6. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 19/14), 9. točka obrazložitve, in št. U-I-66/08, 83. točka obrazložitve.
[52]
Tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-73/12, 9. točka obrazložitve.
[53]
Prav tam.
[54]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-66/08.
[55]
Tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-145/95 z dne 9. 11. 1995 (Uradni list RS, št. 68/95, in OdlUS IV, 113).
[56]
Prvi (za namen kupoprodaje) in drugi (za namen najema) odstavek 5. člena ZNPosr.
[57]
Četrti odstavek 5. člena ZNPosr določa ničnostno sankcijo za pogodbo o posredovanju, peti odstavek navedenega člena ZNPosr pa za ustrezno določbo prodajne, najemne, zakupne ali druge pogodbe.
[58]
Torej kupoprodajna pogodba v primeru prvega odstavka 5. člena ZNPosr in najemna pogodba v primeru drugega odstavka 5. člena ZNPosr.
[59]
Tretji odstavek v zvezi z drugim odstavkom 25.a člena ZNPosr.
[60]
Predlog zakona o nepremičninskem posredovanju – prva obravnava – EPA 606-III, Poročevalec DZ, št. 10/03.
[61]
Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o nepremičninskem posredovanju z dne 13. 6. 2019 ((EPA): 0650-VIII). Predlog je vložila skupina poslank in poslancev.
[62]
Prav tam, str. 2.
[63]
Prav tam.
[64]
Prav tam, str. 2 in 3.
[65]
Zakonski predlog se ob tem sklicuje na primere oglasov na spletni strani (https://www.nepremicnine.net/). Prav tam, str. 4.
[66]
Predlagatelj se (str. 4) sklicuje na vsebino oglasov na spletni strani https://www.nepremicnine.net/.
[67]
Mnenje o Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o nepremičninskem posredovanju št. (EVA) 2018-1211-0650 z dne 1. 7. 2019.
[68]
Četrti odstavek 2. točke ReNSP15–25.
[69]
Tretji odstavek 2. točke ReNSP15–25.
[70]
Prvi odstavek 3. točke ReNSP15–25.
[71]
Četrti odstavek točke 3.1 ReNSP15–25.
[72]
Prav tam.
[73]
Prav tam.
[74]
Prvi odstavek točke 3.2 ReNSP15–25.
[75]
Prav tam.
[76]
Drugi odstavek točke 3.2 ReNSP15–25.
[77]
Tretji odstavek točke 3.2 ReNSP15–25.
[78]
Četrti odstavek točke 3.2 ReNSP15–25.
[79]
ReNSP15–25 tako predvideva: prenovo stanovanjske zakonodaje za večjo varnost najemnih razmerij (točka 4.1.1), javno službo za najemniško upravljanje (točka 4.1.2) in izvajanje ciljnih finančnih ukrepov z namenom spodbude za oddajanje v najem (tretja alineja drugega odstavka točke 4.1).
[80]
V tem okviru ReNSP15–25 predvideva: novo najemniško politiko v povezavi z neprofitnimi najemninami in subvencijami (točka 4.2.1); shemo za mlade s prednostno usmeritvijo na javna najemna stanovanja (točka 4.2.2); primerno bivalno okolje za starejše (točka 4.2.3) in shemo zagotavljanja namenskih stanovanjskih enot (točka 4.2.4).
[81]
Točka 4.3 ReNSP15–25.
[82]
Točka 4.4 ReNSP15–25.
[83]
Prim. tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-192/16, 25. točka obrazložitve.
[84]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-205/19, 24. točka obrazložitve.
[85]
Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-192/16, 25. točka obrazložitve.
[86]
Glej B. Kresal v: L. Šturm, Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 762, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-109/15 z dne 19. 5. 2016 (Uradni list RS, št. 38/16), 22. točka obrazložitve.
[87]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-109/15, 22. točka obrazložitve.
[88]
Glej 55. točko obrazložitve sodbe SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
ter tam navedeno sodno prakso SEU. Glej tudi 32. točko obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-205/19, U-I-230/19 in tam navedeno sodno prakso SEU.
[89]
Glej 54. točko obrazložitve sodbe SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
ter tam navedeno sodno prakso SEU. Glej tudi 31. točko obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-205/19, U-I-230/19 in tam navedeno sodno prakso SEU.
[90]
Enako SEU v 56. točki obrazložitve sodbe v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
.
[91]
Tretji odstavek 5. člena ZNPosr.
[92]
Tako je Ustavno sodišče že ravnalo tudi v odločbi št. Up-558/19 z dne 12. 1. 2023 (Uradni list RS, št. 17/23), 38. točka obrazložitve in naslednje.
[93]
Sodba SEU v zadevi
Scotch Whisky Association in drugi
, C-333/14, z dne 23. 12. 2015, 53. točka obrazložitve.
[94]
Točka 58 obrazložitve sodbe SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
in tam navedena sodba praksa SEU.
[95]
Sodba SEU v zadevi
Scotch Whisky Association in drugi
, 56. točka obrazložitve. Enako tudi sodba SEU v zadevi
FA.RO. di YK & C.
, C-16/23, z dne 17. 10. 2024, 92. točka obrazložitve.
[96]
Sodba SEU v zadevi
Komisija proti Nemčiji
, C-377/17, z dne 4. 7. 2019,
89.
t
očka obrazložitve, in tam navedena sodna praksa.
[97]
Prav tam
,
85. točka obrazložitve
.
[98]
Tako 61. točka obrazložitve sodbe SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
.
[99]
Sodba SEU v zadevi
Scotch Whisky Association in drugi
, 56. in 57. točka obrazložitve.
[100]
Točka 60 obrazložitve sodbe SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
in tam navedena sodba SEU.
[101]
Prim prav tam, 58., 61. in 62. točka obrazložitve
.
[102]
Prav tam, 72. točka obrazložitve.
[103]
Prim. ReNSP15–25.
[104]
Sklicevanje na posamezne primere spletnih oglasov, ki so izkazovali (delno) neposredno prevalitev bremena na potrošnika in jih zakon po uveljavitvi ZNPosr-C več ne dopušča, v tem pogledu ni upoštevno.
[105]
Tretji odstavek 5. člena ZNPosr, v zvezi s katerim je Ustavno sodišče že odločilo, da ni v neskladju z Ustavo (delna odločba Ustavnega sodišča št. U-I-230/19, 2. točka izreka).
[106]
Ukrep omejitve provizij v ReNSP15–25 ni tematiziran.
[107]
Glej 66. točko obrazložitve sodbe SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
.
[108]
Prav tam, 72. in 75. točka obrazložitve.
[109]
Prav tam, 72. točka obrazložitve.
[110]
Tako na primer sprememba prostorskega akta še ne pomeni tudi večje ponudbe stanovanj. Hkrati se določeni ukrepi, kot na primer subvencije najemnin po Zakonu o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (Uradni list RS, št. 62/10, 40/11, 14/13, 99/13, 57/15, 90/15, 88/16, 75/17, 77/18 in 47/19 – ZUPJS), že izvajajo.
[111]
Prim. sodbi SEU v zadevah
AEON NEPREMIČNINE in drugi
, 80. točka obrazložitve, ter
Komisija proti Nemčiji
, 95. točka obrazložitve.
[112]
Prim. tudi Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o nepremičninskem posredovanju z dne 13. 6. 2019, str. 14.
⇒
U-I-205/19-52
U-I-230/19-30
19
. 9. 2025
ODKLONILNO LOČENO MNENJE
SODNICE DR. NEŽE KOGOVŠEK ŠALAMON
K DELNI ODLOČBI ŠT.
U-I-205/19
,
U-I-230/19 z dne 2. 9. 2025
Ugotovitev protiustavnosti omejitve provizij iz Zakona o nepremičninskem posredovanju
1. Odločbe št. U-I-205/19-51, U-I-230/19-29 nisem mogla podpreti iz več razlogov. Temelji na napačnih izhodiščih, ki jih osvetljujem v tem ločenem mnenju. Eden od razlogov za to odločitev je dejstvo, da nasprotni udeleženec ni odgovoril na pobudo za presojo ustavnosti, kar pomeni, da se je Ustavno sodišče pri presoji naslanjalo na obstoječa gradiva s področja stanovanjske politike. V teh so razlogi za različne ukrepe, s katerimi se zagotavlja dostopnost stanovanj, predstavljeni sumarno, kar je smiselno, saj le skupaj učinkujejo na način, da zasledujejo dostopnost. Ker Ustavno sodišče ni našlo natančne utemeljitve v zakonodajnem in drugih gradivih, zakaj je prav ukrep omejitve provizij na točno določen znesek ali odstotek nujen za zagotavljanje dostopnosti stanovanj, nujnosti prav tega ukrepa ni prepoznalo ter je zato ureditev razveljavilo. Dejstvo torej je, da je ta odločba sprejeta po pravilih dokaznega bremena, ki izhaja iz adversarnega postopka. Ker zakonodajalec ni izkazal,
[1]
da bi bil prav ta ukrep nujen za doseganje cenovne dostopnosti stanovanj ter za to tudi ni predložil statističnih podatkov in ekonomskih izračunov, Ustavno sodišče samo ni še naprej iskalo možnih razlogov za to. Sporočilo odločbe je, da sodelovanje udeležencev v postopku presoje skladnosti predpisov z Ustavo postaja bistveno; sprejete ukrepe naj zakonodajalec zagovarja, če želi ohraniti določene zakonske rešitve v veljavi, zanje pa naj tudi navede prepričljive razloge. Menim, da je tako postopanje glede na Zakon o Ustavnem sodišču
[2]
neustrezno, postopek presoje ustavnosti v izhodišču ne temelji na načelih klasičnega adversarnega postopka (čeprav vsebuje nekatere elemente kontradiktornosti), Ustavno sodišče pa mora biti sposobno samo poiskati podatke, ki mu pomagajo pri odločitvi.
2. Nosilni argument odločbe je, da zakonodajalec ni izkazal, da bi bil ukrep omejitve provizij nujen za doseganje cilja cenovne dostopnosti stanovanj ali cilja "preglednosti cen".
[3]
Odločba omenja številne druge ukrepe,
[4]
ki naj bi bili milejši in manj invazivni v razmerju do svobodne gospodarske pobude
[5]
v primerjavi z omejitvijo provizij, kakor da skoraj vsi ti ukrepi zakonsko ne bi bili že urejeni in se ne bi že izvajali.
[6]
Glede na vrsto ukrepov, ki se že izvajajo, vprašanje nujnosti ukrepa omejitve provizij v kontekstu stanovanjske politike vidim povsem drugače, kot ta vidik predstavlja odločba. Jasno je namreč, da skoraj ni ukrepa na področju stanovanjske politike, ki bi bil nujen sam po sebi. Med že obstoječimi ukrepi najdemo spodbude za aktiviranje fonda praznih stanovanj, ukrepe finančne in davčne politike, spodbude za gradnjo novih stanovanj, ponudbo neprofitnih stanovanj in izgradnjo novih neprofitnih stanovanj, subvencioniranje tržnih najemnin in podobno. Je kateregakoli od teh ukrepov mogoče samega po sebi izolirano od drugih zagovarjati kot nujnega? Menim, da težko. Vsak od teh ukrepov lahko izostane, saj ni nujen, pa bo na trgu kljub njegovemu izostanku še vedno mogoče najti nekakšno ponudbo najemnih stanovanj ali stanovanj za nakup. Za zagotavljanje večje (cenovne) dostopnosti pa je nujno, da država ima določeno politiko, da vzpostavlja različne ukrepe, ki učinkujejo skupaj in v kombinaciji omogočajo večjo (cenovno) dostopnost. Iz navedenega izhaja, da bi bilo ukrep omejitve provizij mogoče ovrednotiti tudi na način, da je ta nujen, saj skupaj z drugimi nujnimi ukrepi zasleduje javno korist.
3. Odločba št. U-I-205/19-51, U-I-230/19-29 se obsežno sklicuje na sodbo Sodišča Evropske unije (SEU) v zadevi
Aeon Nepremičnine in drugi
(C-674/23, sodba z dne 27. 2. 2025), saj je v tej zadevi Ustavno sodišče samo zastavilo vprašanje za predhodno odločanje. Sama se s postavitvijo vprašanja nisem strinjala. Na voljo so namreč podatki, ki kažejo, da je omejitev provizij pri nepremičninskem posredovanju običajna tudi v drugih državah članicah Evropske unije.
[7]
Glede na to, da o tem vprašanju SEU do prejema vprašanja iz Slovenije še ni odločalo, je bilo mogoče sklepati, da omejitev provizij z vidika prava Evropske unije ni sporna ali pa da države članice namerno niso zastavile vprašanja, saj niso želele tvegati, da bi SEU njihovo ureditev omejitve provizij štelo za neskladno s pravom EU. Obe sporočili sta pomenljivi. Zato je še toliko bolj nenavadno sodbo SEU, ki dopušča ohranitev omejitve provizij, razlagati na način, da je omejitev provizij v Sloveniji z njo v neskladju.
[8]
Sama sodbo berem povsem drugače kot večina in menim, da omejitev provizij z njo nikakor ni v neskladju. Sodba pušča veliko manevrskega prostora za nacionalno ustavnosodno presojo skladnosti s cilji nacionalne stanovanjske politike. Brez dvoma se z omejitvijo provizij varuje potrošnike, kar ustreza zahtevi SEU. Ukrep tudi varuje preglednost cen, saj je ob fiksnem odstotku povsem jasno in predvidljivo, na kakšno provizijo je pri prodaji ali oddaji nepremičnine treba računati. Poleg tega, kakor zahteva SEU, ukrep varuje ranljive potrošnike, ki so med kupci stanovanj v večini in v končni fazi tudi dejansko nosijo breme provizije, ki se prelije v ceno nakupa ali najema stanovanja.
4. Odločba temelji tudi na izhodišču, da provizij tako ali tako ni dopustno zaračunati kupcu oziroma najemniku, ki nista naročnika storitve posredovanja,
[9]
posledično pa naj najemniki in kupci zaradi liberalizacije provizij ne bi trpeli posledic te odločitve. Menim, da gre za dobronamerno zakonsko pravilo, ki pa ga v praksi ni mogoče nadzorovati. Izkustveno je mogoče nasprotno sklepati, da se bodo višje provizije odrazile v višji ceni nakupa ali najema nepremičnine, ki jo bo na koncu dejansko, prek višje cene najema ali nakupa, plačal kupec oziroma najemnik.
5. Odločba nadalje temelji na izhodišču, da nepremičninsko posredovanje ni obvezno, da se mu je mogoče izogniti ter da v takem primeru provizije sploh ni. Hkrati odločba na drugem mestu priznava, da je stanovanjski trg nedelujoč ter da so na njem prisotne številne anomalije. Ena od njih je, da je povpraševanje po stanovanjih občutno večje od njihove ponudbe. Če je v določenem cenovnem razponu za nakup na voljo le nekaj stanovanj in če se vsa prodajajo prek nepremičninskega posrednika, je povsem jasno, da se posredovanju ni mogoče izogniti (drugače je pri najemu, kjer izkušnje kažejo, da se najemna razmerja sklepajo brez posrednikov). Zato menim, da je tako izhodišče za odločanje napačno, je pa bilo pri presoji bistveno ter je pripeljalo do napačnega rezultata.
6. Sklepno naj poudarim, da je ukrep omejitve provizij možno ponovno uvesti v pravni sistem, če bi zakonodajalec presodil, da je potreben. Za presojo skladnosti takega ukrepa z Ustavo pa je pomembno predvsem, da je ukrep (ta in vsak drug) čim bolj konkretno in prepričljivo utemeljen. Odločba daje dovolj napotkov za to. Pri morebitnem premisleku o ponovni uvedbi omejitve provizij pa bo treba tudi upoštevati, da bi težko obstajale zakonsko določene različne provizije glede na socialni položaj potrošnika. Težko si je namreč zamisliti sistem, po katerem bi nepremičninske družbe v pogodbo vključile zakonsko določeno nižjo provizijo za ranljive potrošnike, višjo pa za neranljive (bogate). Gre za horizontalno (zasebnik – zasebnik) in ne vertikalno razmerje (zasebnik – država), nepremičninski posrednik posledično ni v položaju, ko bi lahko celovito preverjal finančni ali socialni položaj kupca ali najemnika. Da gre za neizvedljive zamisli, izhaja tudi iz dejstva, da provizije po zakonu ni dovoljeno zaračunati kupcu ali najemniku, če nista naročnika storitve posredovanja – kako naj bi se torej njun socialni položaj po tem istem zakonu upošteval pri vsakokratnem posredovanju? Upoštevanje njunega socialnega položaja pri določanju višine provizije pa bi lahko povzročilo, da bi posredniki ignorirali socialno šibke kupce in najemnike, saj se jim pravni posel z njim ne bi splačal. Glede na navedeno je nerealno pričakovati, da bo pri določanju višine provizij možna kakršnakoli segmentacija na podlagi socialnega statusa kupca ali najemnika. Edina možnost za odstotkovno omejite provizij, je, da so omejene za vse enako ter da se vsi potrošniki štejejo za ranljive, pri čemer se vzame v zakup, da je kateri od njih tudi premožen.
Dr. Neža Kogovšek Šalamon
Sodnica
[1]
Glej npr. stališče iz 36. točke obrazložitve te odločbe: "Zakonodajalec tudi tu ni predložil nobenih argumentov ali ustreznih dokazov, s katerimi bi utemeljil nujnost sprejetega ukrepa v primerjavi z drugimi možnimi ukrepi za zagotovitev preglednosti cen, kot sta denimo omenjeno obvestilo ali smernice."
[2]
Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – ZUstS.
[3]
Točki 54 in 63 obrazložitve sodbe SEU v zadevi C-674/23, AEON NEPREMIČNINE in drugi z dne 27. 2. 2025.
[4]
Glej 36. točko obrazložitve odločbe št. U-I-205/19-51, U-I-230/19-29.
[5]
Glej 74. člen Ustave Republike Slovenije, ki določa pravico do svobodne gospodarske pobude.
[6]
Glej npr. pregled ukrepov stanovanjske politike na spletnem mestu Vlade Republike Slovenije, , in Resolucijo o nacionalnem stanovanjskem programu 2015–2025, Uradni list RS, št. 92/15.
[7]
Glej npr. Yulia Kozhevnikova, Real estate agency commission rates in different countries, Tranio, 24. 3. 2021,
, in Hannah Thompson, France’s sky-high estate agent fees: What reform is being proposed?, The Connection, 12. 7. 2023, .
[8]
Izrek sodbe SEU št. C‑674/23 se glasi: "Člen 15(3) Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu v povezavi s členoma 16 in 38 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki pri nakupu ali najemu enostanovanjske stavbe, stanovanja ali bivalne enote s strani fizične osebe določa omejitev višine provizije, ki se lahko zaračuna za storitve nepremičninskega posredovanja, in sicer:
– v primeru nakupa ali prodaje nepremičnine, katere pogodbena vrednost je večja ali enaka 10.000 EUR, na 4 % od pogodbene cene in
– v primeru najema na 4 % od zmnožka zneska mesečne najemnine in števila mesecev, za katero se nepremičnina oddaja, pri čemer ta provizija ne sme preseči zneska enomesečne najemnine,
če ta ureditev ne presega tega, kar je potrebno za doseganje zastavljenih ciljev, in če ne obstajajo drugi, manj omejujoči ukrepi, s katerimi bi bilo mogoče doseči enak rezultat."
[9]
Tretji odstavek 5. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/11 in 47/19) se glasi: "Plačilo za posredovanje lahko nepremičninska družba zaračuna le naročitelju na podlagi pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami."
⇒
U-I-205/19-53
U-I-230/19-31
19. 9. 2025
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNICE
DR. KATJE ŠUGMAN STUBBS K DELNI ODLOČBI
ŠT.
U-I-205/19
, U-I-230/19
Z DNE 2. 9. 2025
Nisem mogla podpreti odločitve večine, s katero so bile razveljavljene določbe
Zakona o nepremičninskem posredovanju (
ZNPosr
)
, ki omejujejo najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje pri nakupu ali prodaji (na 4 odstotke od pogodbene vrednosti) oziroma najemu nepremičnine (na višino mesečne najemnine) in določajo ničnost nasprotnih dogovorov. V tem ločenem mnenju želim na kratko predstaviti svoje pomisleke, ki se predvsem nanašajo na
prodajo
oziroma
nakup
nepremičnin.
* * *
Pravica do svobodne gospodarske pobude ni neomejena. Drugi odstavek 74. člena Ustave ji jasno postavi meje: ne sme se izvajati v nasprotju z javno koristijo.
[1]
Pri omejitvi provizij gre po mojem mnenju za področje, na katerem zakonodajalec lahko omeji podjetniško svobodo ravno zaradi doseganja javnih koristi. Strinjam se z mnenjem večine, da bi lahko bili cilji, ki jih izpodbijana ureditev zasleduje, precej bolje obrazloženi,
[2]
poleg vsega pa Državni zbor v postopku s pobudo ni odgovoril na naša vprašanja. Vendar pa je te cilje iz zakonodajnega gradiva vseeno mogoče razbrati, so pa – poznavajoč katastrofalno visoke cene nepremičnin v Sloveniji (predvsem v Ljubljani in na Obali) – vsakomur očitne.
[3]
Kot priznava tudi delna odločba, je "
stanovanje dobrina izjemnega pomena, saj pomeni osnovni materialni pogoj za posameznikovo življenje in njegov (osebnostni) razvoj. Je v tesni zvezi s človekovim dostojanstvom in pomeni dejansko materialno osnovo za uresničevanje številnih človekovih pravic (npr. pravice do zasebnosti, izobrazbe, svobode dela oziroma ekonomskega udejstvovanja, socialne varnosti, družinskega življenja itd.). Zato cilj (cenovne) dostopnosti primernega stanovanja uživa posebno ustavnopravno težo."
[4]
Dostop do bivališča kot ključne dobrine onemogoča več faktorjev:
visoke cene nepremičnin, slab neprofitni trg nepremičnin, pa tudi stroški nepremičninskega posredovanja.
Z omejitvijo provizij se torej poskuša fizičnim osebam (vsaj deloma) zagotoviti lažji dostop do nepremičnin.
K
ljučne vrednote v tej koliziji pravic – na eni strani svobodno gospodarsko pobudo in na drugi javno korist v obliki večje dostopnosti do stanovanja – tehtam drugače kot večina. Ne strinjam se tudi z nekaterimi nosilnimi argumenti odločbe.
Plačilo za posredovanje se v praksi pogosto prevali na finančno šibkejšo stranko (bodisi kot polovica plačila provizije nepremičninski agenciji ali pa kot celotno plačilo davka na promet z nepremičninami). Res je sicer, da provizijo praviloma plača tisti, ki najame nepremičninske posrednike, vendar pa tudi ni težko sklepati en korak naprej. Tisti, ki najame posrednike, njihovo provizijo vračuna v ceno nepremičnine, ki jo želi prodati (ali pač v ceno najema), kar zvišuje skupno ceno nepremičnine. Tisti, ki prodajajo nepremičnino brez posrednika, oblikujejo prodajno ceno s pregledom podobnih nepremičnin na trgu. Ker večina strank prodaja nepremičnine preko posrednika, bodo tudi prodajalci brez posrednika ceno svoje nepremičnine oblikovali glede na prodajalce, ki so provizijo že vračunali v prodajno ceno. Gotovo ne bodo v mislih odšteli provizije, ki jo bodo drugi morali nakazati posrednikom in za ustrezen znesek znižali cene svoje nepremičnine. Tako provizije brez dvoma zvišujejo cene
vseh
nepremičnin. Že 4 % provizija pa se pri povprečnem stanovanju (sploh pa v Ljubljani) giblje okrog 10.000 EUR in tudi krepko čez. Tako po moji oceni pade v vodo argument večine, da je najemanje nepremičninskega agenta opcijsko in ne vpliva na cene nepremičnin.
[5]
De facto
jih zvišuje.
Pri tem celo puščam ob strani vprašanje, zakaj so provizije sploh oblikovane tako, da so odvisne od vrednosti nepremičnine; delo nepremičninskega agenta ob prodaji petsobnega penthouse stanovanja res ne more biti tolikokrat težje kot ob prodaji garsonjere. Poleg tega takšno oblikovanje cen močno favorizira agente v Ljubljani ali na Obali, ki za isto delo dobijo neprimerno višje plačilo.
Pobudnice navajajo, da obstajajo tudi drugi ukrepi, ki lahko zmanjšujejo cene nepremičnin (recimo
subvencioniranje tržnih najemnin,
finančna pomoč ranljivejšim skupinam,
povečanje števila javnih najemnih stanovanj, znižanje drugih stroškov prenosa nepremičnin ter davčni in prostorski ukrepi). S tem se je seveda mogoče strinjati; res obstaja več različnih mehanizmov, s katerimi se lahko zagotovi isti cilj – dostopnost stanovanj. Vsak od njih lahko nekaj doprinese k istemu cilju. In prav za sedanjo Vlado res težko rečemo, da se ne trudi z doseganjem teh, drugih ciljev: veliko je recimo storila z gradnjo neprofitnih stanovanj. Vendar pa ne vidim razloga, zakaj bi k javnemu cilju dostopnosti stanovanj morala prispevati samo država iz javnih sredstev. Iz argumentacije večine se zdi, da bi se lahko provizije omejile šele, ko bi bili vsi drugi načini v popolnosti izpeljani.
Po mojem mnenju mora k izboljšanju stanja na trgu nepremičnin prispevati vsak od teh ukrepov. Povsem utemeljeno se mi zdi, da morajo del tega "bremena" nositi tudi nepremičninski posredniki. Prav tako se mi zdi nerazumno, da se zato, ker lahko k izboljšanju stanja vodi več različnih poti, zanika nujnost regulacije ene od teh poti. Samo dejstvo, da je dejavnikov, ki vplivajo na oblikovanje cene več, še ne pomeni, da omejitev provizij ni nujna za doseganje istega cilja. Morda so potrebni tudi drugi ukrepi, vendar omejevanje provizij prav tako prispeva k nižji ceni kot uvedba drugih ukrepov.
Edino, kar lahko z gotovostjo trdimo, je, da sprostitev provizij prav gotovo ne bo prispevala k nižanju cen.
Ocenjujem tudi, da večina odločitev SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
[6]
interpretira v prid svojih sklepov. V nasprotju z večino namreč menim, da ta odločitev dopušča široko polje presoje in omogoča tudi povsem drugačno odločitev, ki bi bila prav tako v skladu s pravom EU.
Če država po mnenju večine ni "dokazala", da
je omejitev provizij nujna za dosego cilja cenovne dostopnosti primernih stanovanj (kar se mi zdi glede na vse zgoraj povedano nelogično), pa nepremičninski posredniki gotovo niso dokazali, da je konkretna raven plačila, ki ga prejmejo, določena na prenizki ravni, da bi se z njim krili stroški teh družb ter da bi se jim omogočila razumen dobiček in cenovna konkurenca.
[7]
Tudi to je eden od elementov, o katerem bi glede na odločitev SEU moralo presojati Ustavno sodišče. Pa ni.
***
Ustavno sodišče je s prvo delno odločbo že razveljavilo omejitev provizij v delu,
v katerem so se nanašale na prodajo enot, ki
niso
enostanovanjska stavba, stanovanje ali bivalna enota in kje kupec ali najemnik
ni
fizična oseba.
[8]
Takrat sem tudi sama glasovala za takšno odločitev, ker sem ocenjevala, da za takšno omejitev ni obstajala javna korist. V primeru, ko gre za stanovanje, pa za takšno odločitev iz vseh zgoraj navedenih razlogov ne morem glasovati. Javna korist obstaja. Po mojem ta pretehta sicer legitimen interes nepremičninskih družb po večjem dobičku. Štiriodstotna provizija se mi kot eden od ukrepov, ki prispeva k dostopnosti stanovanj, ne zdi nerazumna. Pobudniki tudi niso izkazali, da bi jim takšna provizija onemogočala poslovanje.
Ravno nasprotno: navajajo in izkazujejo, da je trg nepremičninskega posredovanja zelo razvit, saj je za to dejavnost registriranih več kot 990 nepremičninskih družb, pri čemer je v imenik vpisanih več kot 2100 nepremičninskih posrednikov.
[9]
Če bi dokazali, da jim omejena provizija onemogoča poslovanje, bi glasovala drugače.
Vsak bi za svoje delo rad dobil (še) višje plačilo, vendar pa na trgu prodaje stanovanjskih enot fizičnim osebam delujejo tudi druge vrednote, ki jih varuje Ustava in jih mora varovati tudi zakonodajalec. Te vrednote tehtam drugače kot večina, zato se mi zdi omejitev provizij, kot jih je zamejil zakonodajalec, ustavnoskladen poseg. Opozarjam pa, da je moč sporočilo delne odločbe razumeti tako, da bi tudi že presojani poseg lahko prestal ustavno presojo, če bi ga zakonodajalec bolje utemeljil.
dr. Katja Šugman Stubbs
Sodnica
[1]
Kot poudarja 25. točka obrazložitve delne odločbe: "Prav s tem [drugim odstavkom 74. člena Ustave] je zakonodajalcu prepuščeno široko polje proste presoje pri vrsti ukrepov ekonomske politike, ki jih šteje za potrebne, pri čemer je tudi sam zavezan z ustavno prepovedjo, da ne sme dopustiti opravljanja gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo."
[2]
Glej 36. točko obrazložitve delne odločbe.
[3]
Glej 27. in 28. točko obrazložitve delne odločbe.
[4]
Glej 31. točko obrazložitve delne odločbe.
[5]
Glej 31. in 34. in 35. točko obrazložitve delne odločbe.
[6]
Sodba SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in drugi
, C-674/23, z dne 27. 2. 2025.
[7]
Prav tam, 79. točka obrazložitve.
[8]
Glej delno odločbo in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-205/19 z dne 26. 10. 2023, 24. točka obrazložitve.
[9]
Glej 2. točko obrazložitve delne odločbe.
⇒
U-I-205/19-54
U-I-230/19-32
19. 9. 2025
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. MATEJA
ACCETTA K DELNI ODLOČBI ŠT. U-I-205/19, U-I-230/19
Z DNE 2. 9. 2025
1. Obravnavana zadeva ponovno orisuje zahtevnost strogega testa sorazmernosti in pomen obveznosti države oziroma zakonodajalca, da izkaže utemeljenost ukrepov v skladu z vsemi koraki tega testa, s katerim posega v eno izmed ustavno varovanih pravic. Ker v tej zadevi zakonodajalec – kljub jasno izkazani potrebi in večkratni priložnosti za to – svojemu topoglednemu bremenu ni zadostil, sem moral podpreti predlagano odločitev, pa čeprav me v izhodišču nagovori smoter ciljev, ki naj bi ju presojani ukrep zasledoval. Pomembno izhodišče testa sorazmernosti – in s tem tudi ponovno sporočilo te odločbe – namreč je, da (še tako dobronamerni) cilj sam po sebi še ne posvečuje oziroma upravičuje vsakršnega sredstva. V tem mnenju zato na kratko pojasnjujem razloge, ki so narekovali moj glas v podporo sprejeti odločitvi.
2. Nemara za vse bolj ali manj nesporno izhodišče je, da ukrep zgornje omejitve nepremičninskih provizij pomeni poseg v svobodno gospodarsko pobudo. Po ustaljeni ustavnosodni presoji pa tak ukrep, ki torej upoštevno krni obseg ustavno varovane pravice, presojo ustavne dopustnosti prestane zgolj, če zasleduje ustavno dopustni cilj in zadosti zahtevam načela sorazmernosti.
[1]
3. Ustavnemu sodišču se je v obravnavani zadevi kljub jasnim ustavnopravnim izhodiščem, ki bi tehtanje sorazmernosti narekovalo v vsakem primeru, glede na upoštevne določbe prava EU in glede na dosedanja stališča SEU v sorodnih zadevah zastavilo vprašanje, v kolikšni meri je ob upoštevanju zahtev prava EU tovrsten ukrep sploh mogoče utemeljevati z dokazovanjem njegove sorazmernosti. Zato je, kot (v delu B.–II.) pojasnjuje odločba, na SEU vložilo predlog za predhodno odločanje. Slednje je v bistvenem oziru dalo odgovor, ki je bil v izhodišču za možnost tovrstne zakonske omejitve pozitiven – z vidika prava EU načeloma ni nedopustno, da država članica nepremičninske provizije omeji, če to omejitev utemelji s pomembnim razlogom in ukrep prestane strogi test sorazmernosti, kar mora glede na okoliščine zadeve presoditi sodišče države članice, v obravnavani zadevi Ustavno sodišče.
4. Ta presoja v okoliščinah obravnavane zadeve ni enostavna naloga. Ustavno sodišče je vsekakor glede na razpoložljive podatke lahko ugotovilo, da ukrep zasleduje ustavno dopustni cilj, zlasti zagotavljanje cenovne dostopnosti stanovanj, še posebno za ranljive skupine, pa tudi varstvo potrošnikov s povečanjem preglednosti cen. Vendar, če ponovim misel iz 1. točke tega mnenja, ustavna dopustnost, dobronamernost in prepričljivost cilja ukrepa same po sebi še ne zadoščajo za njegovo sorazmernost. Čeprav je Ustavno sodišče tisto, ki mora opraviti presojo njegove sorazmernosti, ne more biti Ustavno sodišče tisto, ki bi v celoti nadomestilo odgovornost zakonodajalca, da z ustreznimi argumenti in po potrebi glede na konkretne okoliščine s podatki in analizami izkaže, da je z ukrepom spoštoval zahteve načela sorazmernosti.
[2]
V tem oziru je bilo v obravnavani zadevi poudarjeno upoštevno in za obstanek izpodbijane ureditve usodno, da zakonodajalec niti v prvotnem zakonodajnem postopku niti v postopkih pred Ustavnim sodiščem (kjer ni odgovoril na prvotni pobudi ter zahtevo ter se nato tudi ni izrekel ne o sodbi SEU ne o navedbah pobudnic v zvezi z njo) in SEU ni predložil argumentov, s katerimi bi utemeljeval sorazmernost ukrepa.
5. Z nekaj truda sem sam v razpoložljivem gradivu – podobno kot SEU – lahko našel dovolj podlage za sklep, da je ukrep primeren za dosego ciljev, kar pomeni, da ni brez pozitivnih učinkov zanju. Vendar pa v odsotnosti kakršnihkoli navedb zakonodajalca v tej smeri tudi po moji presoji Ustavno sodišče v okoliščinah zadeve ni moglo sámo sprejeti sklepa, da je ukrep nujen in sorazmeren v ožjem smislu. Po eni strani ni povsem enostavno opredeliti, v kolikšni meri ukrep res prispeva k udejanjanju cilja – torej ne
ali
, temveč v
kolikšni meri
omejitev nepremičninskih provizij dejansko prispeva k cenovni dostopnosti stanovanj in povečevanju preglednosti cen. Po drugi in morda še pomembneje pa tudi ne, zakaj ne bi bili enako učinkoviti morebitni drugi ukrepi, ki bi jih zakonodajalec vsaj potencialno tudi lahko uvedel za dosego istih ciljev in ki bi manj posegli v svobodno gospodarsko pobudo. Ob izostanku tovrstnih navedb torej ni bilo mogoče skleniti, da ne obstaja alternativni milejši, a enako učinkovit ukrep, kot zahteva pogoj nujnosti v okviru strogega testa sorazmernosti.
6. Tovrstna dolžnost utemeljitve na strani zakonodajalca – vsaj v postopku sodne presoje sorazmernosti ukrepa, če ne že ob sprejemanju zakonodajnih rešitev – je še poudarjena v primeru, ko gre za kompleksno ureditev in ko je mogoče prepoznati potencialno alternativne ukrepe, za katere ni mogoče že v izhodišču skleniti, da so manj učinkoviti. V obravnavani zadevi je šlo za tak primer: alternativne ukrepe so med drugim navajale že same pobudnice,
[3]
kompleksnost področja in obveznost preučitve nujnosti izbranega ukrepa v primerjavi z možnimi alternativnimi ukrepi jasno izhaja iz sodbe SEU,
[4]
pritrjuje pa mu tudi presoja Ustavnega sodišča, ki se ji pridružujem.
V takih okoliščinah je molk zakonodajalca oziroma odsotnost utemeljitve razlogov za sprejem izpodbijanega ukrepa narekovala odločitev, da ni bilo zadoščeno zahtevam načela sorazmernosti.
7. To, seveda, ne pomeni, da omejitve nepremičninskih provizij niso dopustne. Zakonodajalec jih lahko (ponovno) uveljavi, če le zadosti zahtevam sorazmernosti, morda celo povsem enake, kot so bile uveljavljene doslej, le da bo morala biti zakonodajna ureditev podprta s podatki in analizami, ki bodo utemeljevali, zakaj je sprejeta ureditev ne zgolj primerna, temveč tudi nujna za dosego zasledovanih ustavno dopustnih ciljev in sorazmerna v ožjem smislu.
8. Tega sklepa po moji oceni ne omaje dejstvo, da cilj zakonodajnega ukrepa v ospredje postavlja (tudi) ranljive osebe (med njimi zlasti mlajše in starejše), katerih varstvo tako po presoji Ustavnega sodišča kot SEU seveda lahko utemelji poseg v svobodno gospodarsko pobudo. Zagotoviti ustrezno varstvo ranljivih oseb je ne samo ustavno dopustni, temveč v marsikaterem pogledu tudi ustavno narekovani cilj. Vendar pa, še enkrat in zadnjič, tudi tak cilj sam zase še ne upravičuje vsakršnega sredstva. Zakonodajalec mora v tem primeru nositi breme, da – s pomočjo drugih pristojnih strokovnih in političnih akterjev – sprejema ustrezne ukrepe, s katerimi bo lahko na ustavno ustrezen način zagotavljal varstvo posebej ranljivih družbenih skupin. To breme ni lahko, a ga ravno zato, ker zahteva oblikovanje kompleksnih odločitev na podlagi ustreznih strokovnih podlag in analiz, mora nositi zakonodajalec, ne pa Ustavno sodišče.
9. Iz enakega razloga, končno, nisem mogel podpreti morebitne drugačne odločitve, ki bi denimo skušala ranljive osebe izvzeti iz dometa ugotovljene protiustavnosti. Ker gre, kot rečeno, za kompleksno vprašanje, ga po moji presoji ne bi mogli razrešiti z določitvijo načina izvršitve, s katerim bi denimo sami opredelili, kako naj se omejitev nepremičninskih provizij v praksi še nadalje ohranja v veljavi za določene kategorije ranljivih oseb. Tako po vsebinski kot po izvedbeni plati bi tak poskus niansiranja ugotovljene (proti)ustavnosti in urejanja njenih implikacij po moji presoji močno presegel dopustne meje, v okviru katerih lahko Ustavno sodišče z določitvijo načina izvršitve svoje odločbe zadržano in začasno stopi na polje zakonodajalca.
10. Iz navedenih razlogov sem lahko podprl – oziroma moral podpreti – izrek pričujoče odločbe. Hkrati pa sem želel v mnenju obrazložiti tudi razloge, zaradi katerih menim, da ta odločba zakonodajalca ne razbremenjuje možnosti in odgovornosti, da s ponovnim – a analitično in argumentacijsko podprtim – razmislekom o podobnih in drugih ukrepih udejanja cilja preglednosti cen in cenovne dostopnosti stanovanj, zlasti za najbolj ranljive skupine oseb.
dr. Matej Accetto
Sodnik
[1]
Podrobnejše tehnično vprašanje, ki se mu tu ne bom posebej posvečal, je, ali poseg v svobodno gospodarsko pobudo zahteva prilagojeni test sorazmernosti, v katerem se presoja zgolj sorazmernost ukrepa v ožjem smislu, ne pa tudi pogojev primernosti in nujnosti, kot je Ustavno sodišče ugotovilo že večkrat. Svoje stališče, da tako prilagojeni test ni niti ustrezen niti pojmovno mogoč, sem obrazložil v svojem ločenem mnenju k odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-446/20, U-I-448/20, U-I-455/20, U-I-467/20 (Uradni list RS, št. 72/21, in OdlUS XXVI, 13) z dne 15. 4. 2021. Kot je pojasnjeno v odločbi (glej 32. točko obrazložitve), je Ustavno sodišče sicer v obravnavani zadevi (znova) prav zaradi vezi s pravom EU vendarle izvedlo test v celoti, z vsemi njegovimi koraki, tako kot ga v svoji praksi redno izvaja Sodišče EU (SEU) in kot bi bilo po moji presoji edino pravilno tudi v povsem notranjepravnem kontekstu 74. člena Ustave.
[2]
Glej 33. točko obrazložitve pričujoče odločbe. Prim. sodbo SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in dr
., C-674/23, z dne 27. 2. 2025, 58.–62. točka obrazložitve, kjer SEU govori o tem, da mora predložitveno sodišče ustrezno preučiti "dokaze, ki jih predložijo organi zadevne države članice".
[3]
Glej 3.–5. in 36.–37. točko obrazložitve odločbe.
[4]
Sodba SEU v zadevi
AEON NEPREMIČNINE in dr
., 69.–80. točka obrazložitve.
⇒
U-I-205/19-55
U-I-230/19-33
24. 9. 2025
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. RAJKA KNEZA
K DELNI ODLOČBI ŠT.
U-I-205/19
,
U-I-230/19
Z DNE 2. 9. 2025
I.
1. Odločbe nisem podprl, ker menim, da bi upoštevanje socialnega vidika ukrepa omejenih provizij nepremičninskih posrednikov vodilo do drugačne odločitve. Na socialni vidik nas v odgovorih na vprašanja za predhodno odločanje, ki smo jih postavili v tej zadevi, opozarja tudi sodba Sodišča EU (C-674/23). Sodba večkrat napoti Ustavno sodišče na upoštevanje javnega interesa izvrševanja socialne politike pri ranljivih potrošnikih. Ta, seveda, ni potreben pri drugih potrošnikih (neranljivih, z dovolj kapitala, premožnih, itd). Naj poskušam prikazati plastično; če je na primer na eni strani daljice ranljiv potrošnik, ki ne zmore in ne more rešiti svojega osnovnega vprašanja primerne nastanitve, in na drugi strani te iste daljice potrošnik, ki nima (prav nikakršnih) finančnih težav, ki morda kupuje nepremičnine zaradi naložbenih interesov in ne zaradi osebne nastanitve, počitniške hišice in tako dalje, potem lahko hitro uvidimo razliko. Ta razlika bi, menim, terjala selektiven pristop. Naj takoj pojasnim tudi, da kot ranljivega potrošnika štejem zlasti mlade (družine), ki prvikrat kupujejo nepremičnino in se želijo osamosvojiti. Kako težko je to za mlade in mlade družine, je gotovo postalo notorno dejstvo. Podatki izkazujejo, da se mladi težko osamosvojijo in zapustijo dom staršev,
[1]
da primanjkuje nepremičnin, tako stanovanj
[2]
kot zemljišč za gradnjo, da so cene v zadnjem desetletju močno poskočile
[3]
itd. Nadalje, koncept ranljivega potrošnika bi lahko vseboval kriterij dohodka ali pa kombinacijo dejavnikov, kot so nizki dohodki, starost ali zdravstveno stanje in invalidnost. Takšni kriteriji, ki bi jih zakon lahko natančneje določil, bi zajemali osebe z nizkimi dohodki, mlade na začetku zaposlitve, upokojence in starejše, enostarševske ter socialno ogrožene družine. Res gre za nakup in ne najem nepremičnin, ampak ker so tudi cene najemnin (zelo) visoke, je povsem življenjsko izkustveno in logično, da tudi ranljive skupine potrošnikov težijo k lastninski pravici na nepremičnini, ki rešuje njihov stanovanjski problem.
2. V zavzemanju za selektivni pristop sem ostal osamljen. Nasprotni argumenti so izpostavljali nezmožnost izvedbe in oddaljenost takšne rešitve, saj so naročniki, ki plačajo provizijo nepremičninskemu posredniku, in ne kupci. To so tehtni argumenti, ki stališče, za katerega sem se zavzemal, do neke mere rahljajo. Vendar pa menim, da je prevalitev provizij na kupce precej implicitna. Tudi te pomisleke poskušam v nadaljevanju nasloviti.
II.
3. Zakaj ranljive skupine potrošnikov in kako to vpliva na izvedbo testa opravičljivosti (strogi test sorazmernosti)? Razmerja med premožnimi (bogatimi) in revnimi so se z leti osupljivo močno spremenila v škodo slednjih. Porast števila tistih, ki lahko kupujejo nepremičnine, ki jih kupujejo in celo puščajo prazne, pojav vedno bolj prisotne gentrifikacije,
[4]
zviševanje cen nepremičnin zaradi večjega povpraševanja in na drugi strani vse manj razpoložljivih nepremičnin ter tudi novih gradenj zaradi pomanjkanja gradbenih zemljišč, vse to postavlja v težke položaje določene skupine. Omenjam mlade in mlade družine, kupce, ki so slabšega finančnega stanja, invalide in tako dalje. Primerjava med njimi in med kupci, ki so na lestvici prihodkov nadpovprečno premožni,
prima facie
izriše zelo različen položaj. Menim, da bi ukrepi stanovanjsko-socialne politike takšnim spremembam morali slediti. Drži, kot izpostavlja odločba, da provizije pri nepremičninskem posredovanju niso neposredno ukrepi stanovanjske politike. V tem se razlikujejo od možnosti ugodnejših posojil, socialnih stanovanj, varčevalnih shem, usmerjene davčne politike in tako dalje.
[5]
,
[6]
Vendar pa vprašanje provizij ne gre popolnoma razmejiti oziroma odmejiti. Še vedno je nepremičninsko posredovanje del nepremičninskega trga in kupci se pogosto poslužujejo storitev nepremičninskih posrednikov na poti do lastninske pravice na nepremičnini. V težkih situacijah ranljivih skupin, kot smo jim priča, je potrebno več ukrepov, ki so razpršeni in ki jim skupaj lahko nudijo boljši položaj. Vsak ukrep zase bo težko viden kot nujen, ampak kumulativno bi lahko prispevali k spremembi položaja ranljivih skupin.
4. Tudi omenjena sodba Sodišča EU (C-674/23) od nas zahteva celovito izpeljavo testa sorazmernosti, torej tako izpolnitev predpogoja (varovanje potrošnikov, ranljivih skupin potrošnikov tudi v javnem interesu), presojo primernosti, nujnosti in sorazmernost v ožjem smislu. Sodba napoti na presojo položaja ranljivih potrošnikov. Tako zapiše v 72. točki obrazložitve, ki jo Ustavno sodišče v delni odločbi tudi citira v 16. točki obrazložitve (poudarki RK):
"72      Kljub temu
mora
predložitveno sodišče preučiti
zlasti možnost in primernost sprejetja ukrepov, ki so bolj ciljno namenjeni ranljivim potrošnikom
. V zvezi s tem so upoštevni elementi izvedljivost in ekonomski učinki takih ukrepov."
Menim, da ukrep omejitev provizij ni nujen za vse tiste potrošnike oziroma kupce, ki niso ranljivi, pri ranljivih pa, tako kot Sodišče EU, postanem. Zgoraj, kjer navajam težke situacije za tiste skupine posameznikov, ki bi jih zajel (zakonski) pojem ranljivih, sem poskušal upravičiti pogoj nujnosti. Menim pa, da tudi sorazmernost v ožjem smislu dobi drugačno konotacijo, če se omejitev odpravi za tiste potrošnike, ki niso ranljivi: pri ranljivih bi namreč omejitev bila tudi sorazmerna z vidika poslovnih interesov nepremičninskih posrednikov. Če bi le pri teh zmanjšali možnost zaslužka, pri vseh ostalih strankah pa ne, kar pa omejitev v višini provizije ni, bi nepremičninski posredniki bili prosti pri določanju cene njihovih storitev. Takšna delitev bi sicer vplivala na njihove prihodke, vendar pa bi, upoštevaje 2. člen Ustave, pretehtal socialni vidik omejitev (Sodišče EU ta vidik zahteva; v zgoraj citirani 72. točki je zapisana obveznost). Pogled skozi prizmo 2. člena Ustave bi podal pomembno sporočilno vrednost odločbe. Dotaknil bi se tudi etičnega vidika skrbi za mlade, ekonomsko šibkejše in invalide.
[7]
Odsevalo bi načelo medgeneracijske pravičnosti. Sodba Sodišča EU je pustila ne le odprta vrata, da se opredelimo do javnega interesa varovanja ranljivih potrošnikov, ampak nas je prav nanje želela posebej opozoriti. Delna odločba Ustavnega sodišča teh vidikov sicer ne zanemari in tudi ne morem reči, da se do njih ne opredeli, vendar pa bi se sam, v odsotnosti t.i.
Bestellerprinzip-a
,
[8]
ne ustavil tam, kjer se je ustavila večina.
5. Ključne opredelitve so v 33.–37. točki obrazložitve delne odločbe. Ustavno sodišče v njih argumentira, da sam zakonodajalec ni utemeljeval ukrepa z varstvom ranljivih. V 34. točki obrazložitve izrecno ugotavlja, da zakonodajalec ni utemeljil ukrepa omejitve provizij z varstvom ranljivih potrošnikov, temveč z željo po ukrepanju na trgu stanovanjskih nepremičnin. Zakonodajalec, tako Ustavno sodišče, zakonskih omejitev provizij ne utemeljuje niti z nedelovanjem ali pomanjkljivostmi trga (ali trgov) posredovanja pri nakupu, prodaji oziroma najemu (stanovanjskih) nepremičnin. V 36. točki obrazložitve Ustavno sodišče pojasni, da zakonodajalec ni predložil nobenih trditev ali gradiv, ki bi – tudi hipotetično – izkazovali, da ukrep koristi cenovni dostopnosti stanovanj in še manj ranljivim skupinam. Takole zapiše (poudarki RK):
"[…] Zakonodajalec glede obstoja in obsega učinka omejitve provizij nepremičninskega posredovanja na cenovno dostopnost stanovanjskih nepremičnin
v zakonodajnem gradivu, postopku pred Ustavnim sodiščem in postopku pred SEU ni predložil nikakršnih trditev in/ali gradiv, ki bi (vsaj) hipotetično in glede na nedelujoč trg stanovanjskih nepremičnin kakorkoli izkazovali obstoj in pomembnost navedene povezave
. V zvezi z drugimi ukrepi pobudnice navajajo na primer subvencioniranje tržnih najemnin, finančno pomoč ranljivejšim skupinam, povečanje števila javnih najemnih stanovanj, znižanje drugih stroškov prenosa nepremičnin ter davčne in prostorske ukrepe. V okviru drugih ukrepov so možni na primer tudi ukrepi, ki pomenijo racionalizacijo uporabe obstoječega stanovanjskega fonda in/ali posebej ranljivim skupinam pomagajo pri stroških financiranja. Čeprav je očitno, da nekateri od navedenih ukrepov zaradi javnofinančnih in drugih dejanskih (npr. prostorskih ali administrativnih) omejitev niso poljubno široko uporabljivi in se tudi po časovnem učinku lahko (bistveno) razlikujejo,
Ustavno sodišče ukrepov omejitve provizij nepremičninskih družb
(z vidika izvedljivosti in ekonomskih učinkov)
ne more primerjati z nobenimi drugimi alternativnimi ukrepi, niti tistimi, ki so bolj ciljno namenjeni ranljivim potrošnikom.
Zato zakonodajalec po presoji Ustavnega sodišča, upoštevaje tudi razlago Direktive o storitvah, ki jo je zavzelo SEU, ni izkazal, da sta omejitvi provizij nujni za dosego cilja cenovne dostopnosti primernih stanovanj."
Ustavno sodišče torej v odsotnosti zakonodajalčevih stališč v tem postopku meni, da ukrepa omejitev provizij ne more primerjati z drugimi, bolj ciljno usmerjenimi ukrepi. To vidim drugače; zgoraj pojasnjujem, da bi v tako težkih situacijah, kot je nedostopnost ranljivih skupin do rešitev svojega stanovanjskega problema, moral zakonodajalec – skladno s socialno-stanovanjsko politiko – disperzijsko iskati različne načine; ne le tiste neposredne, ki jih sicer pravilno navajajo pobudniki.
[9]
Tudi poudarek na prostovoljnosti posredovanja pri tem ni odločilen. Iz tega Ustavno sodišče implicitno sklepa, da ne obstaja neposredno breme za ranljive kupce, ki bi terjalo varstvo. Vendar je notorno dejstvo, da se nepremičnine pogosto prodajajo s pomočjo posrednikov. In če bi pogodbe o posredovanju določale, da je provizija drugačna v primeru ranljivih potrošnikov, bi prodajalci morda tem celo raje prodajali.
III.
6. Ni me zmotilo le, da se je postavila ločnica med socialno-stanovanjskimi ukrepi, ki (zelo različno) naslavljajo stanovanjsko problematiko, in nepremičninskimi provizijami, kar je posledično pomenilo odmik od izpolnitve pogoja nujnosti (36. in 37. točka obrazložitve delne odločbe). Zmotil me je tudi metodološki razlog, da je presoja vezana na zakonodajalčevo utemeljitev. Ustavno sodišče usmeri kritiko k zakonodajalcu, ker ni odgovoril na pobudo in na sodbo Sodišča EU. Na ta način tudi pojasni neizpolnjenost pogoja nujnosti. Lahko se sicer popolnoma pridružim kritiki, da je odsotnost zakonodajalčevega odziva na poziv (v okviru pravila o kontradiktornosti) Ustavnega sodišča, naj izrazi stališča, neprimerna, vendar to ne ovira Ustavnega sodišča, da v svoji presoji zavzame takšna stališča, ki najbolje argumentirajo odločitev – ali odločitev o ustavni skladnosti ali pa o protiustavnosti izpodbijane norme. Pri tem Ustavno sodišče tudi ne potrebuje empiričnih dokazov, temveč lahko odloči na podlagi argumentacijskega sklepanja.
[10]
7. Čeprav Sodišče EU v 72. točki obrazložitve izrecno spodbuja presojo možnosti milejših ukrepov:
"[…]
mora
predložitveno sodišče preučiti
zlasti možnost in primernost sprejetja ukrepov, ki so bolj ciljno namenjeni ranljivim potrošnikom
[…]"
, Ustavno sodišče ni vezano na to, kar je zakonodajalec utemeljeval. Kaj pa, če sploh nič ne utemeljuje, kar je, predvsem v zadnjem obdobju, pogosta – in kot pišem zgoraj neprimerna – praksa zakonodajalca. Zakonodajalec ni odgovoril, da gre pri izpodbijanih določbah (tudi ali predvsem) za zaščito ranljivih in Ustavno sodišče samo takšne argumentacije ni iskalo. Menim, da Ustavno sodišče tudi samo išče razloge, s katerimi utemelji svojo odločitev. Postopek pred Ustavnim sodiščem ni pravdni postopek s poudarjenim razpravnim načelom. Če primerjam npr. z nedavno zadevo št. U-I-418/20, U-I-847/21,
[11]
kjer je Ustavno sodišče naprej okrcalo zakonodajalca, ki celo pri tako pomembnem vprašanju ni podalo odgovora na pobudi, nato pa je samo nadaljevalo z utemeljevanjem.
[12]
Ni odločilo o ustavnosti izpodbijanih odločb (le) zato, ker zakonodajalec ni odgovoril in ni podal nasprotnih utemeljitev. Menim, da bi tudi v tem primeru Ustavno sodišče lahko samo tehtalo učinek ukrepa na ranljive. Sam se torej ne bi ustavil ne na vsebinski in kot tudi ne na procesni točki delne odločbe. Še posebej, ker Sodišče EU izrecno napotuje na presojo učinkov ukrepa na ranljive osebe in ker je dostopnost stanovanja ustavno relevantna tema tudi v okviru 2. člena Ustave (socialna država) ter ker pozitivne obveznosti države vključujejo tudi varstvo šibkejših pred tržnim izrinjanjem.
IV.
8. Soočen sem bil tudi s stališči, da je takšen pristop ne le oddaljen, ampak da je tudi težko dokazovanje izpolnjevanja pogojev, ki bi jih zakon določil za ranljivost potrošnikov. Tudi s tem se težko strinjam. Že sedaj poznamo posebne ureditve ranljivih potrošnikov tako v pravu EU kot v nacionalnem pravu. Zakon, ki definira ranljivega potrošnika, lahko določi tudi na kakšen način se njegov status dokazuje. Na primer s potrdili CSD, FURS, SPIZ in tako dalje. Če bi Ustavno sodišče ugotovilo, da je ureditev
ustavno skladna, ko gre za vprašanje ranljivih potrošnikov, in bi lahko pojasnil zakonodajalcu tudi, da potrebuje definicijo ranljivega potrošnika s tega področja ter na kakšen način se lahko dokazuje. Ne dvomim, da bi zakonodajalec to lahko – in ne bi prvič – uredil.
[13]
V.
9. Selektivni pristop, ki bi ločeval ranljive od drugih potrošnikov, bi seveda bil usmerjen v horizontalna razmerja (torej ne vertikalna med posameznikom in državo, temveč med posamezniki). Temeljna svoboščina iz 74. člena Ustave ni omejena le na vertikalna razmerja. Oblastni ukrep, s katerim država poseže na horizontalna razmerja, je v njih prav tako zajet in je lahko upravičen, kadar zasleduje javni interes (kot predpogoj), ki mu nato sledi test opravičljivosti (to je strogi test sorazmernosti
[14]
). Na podlagi navedenega menim, da bi moral zakonodajalec – in posledično tudi Ustavno sodišče v okviru ustavnosodne presoje – bolj celovito (holistično) upoštevati možnost selektivnega pristopa, usmerjenega k zaščiti ranljivih potrošnikov, kot to izrecno spodbuja Sodišče EU v sodbi v zadevi št. C-674/23 (72. točka obrazložitve).
[15]
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
V letu 2021 so se mladi v Sloveniji od svojih staršev odselili povprečno pri starosti 29,6 leta; moški pri 30,9 leta, ženske pri 28,1 leta. To Slovenijo uvršča v zgornjo tretjino držav članic po povprečni starosti ob odselitvi. Povprečje za EU je znašalo 26,5 leta. Najnižje povprečne starosti ob odselitvi mladih so bile na Švedskem, Finskem in Danskem. Od mladih, ki so bivali v običajnih stanovanjih (brez skupinskih in drugih nastanitev), jih je bilo 85 odstotkov uporabnikov stanovanja, katerega lastniki so bili večinoma starši. M. Kotnik, Veliko mladih živi skupaj s starši, čedalje več starejših prebiva samih, Delo, 8. 8. 2022.
[2]
Podatek, ki sem ga zasledil v medijih, da je le v Ljubljani praznih kar 11.000 stanovanj, je zastrašujoč. Medtem ko oblasti predvidevajo gradnjo novih stanovanj po nekaj 10 na leto, je na drugi strani le v glavnem mestu praznih toliko stanovanj, da v več desetletjih ne bomo uspeli zgraditi toliko novih. Podatek sicer ni uraden, a je pridobljen, menim, na logičen način. Glej več o tem J. Šimac, Hiše duhov: koliko praznih stanovanj je v Ljubljani? V prestolnici je več kot 11 tisoč popolnoma praznih stanovanj, v katerih ne živi nihče, prav tako v njih ni najemnikov, Finance, 29. 3. 2023.
[3]
Da je problematika za mlade zelo težka in kočljiva, uvidijo tudi politične stranke same in si prizadevajo to vprašanje naslavljati. Glej V SDS predlagajo nabor ukrepov za dostopnost mladih do lastnega doma - V SDS so predstavili nabor ukrepov, ki bi mladim olajšali pot do lastnega doma. STA, 16. 9. 2025.
Med drugim predlagajo dvig posojila s poroštvom države za nakup prve nepremičnine z 200.000 EUR na 300.000 EUR, zmanjšanje davka za dolgoročni najem na 10 odstotkov in znižanje plačila komunalnega prispevka za novograditelje, itd.
[4]
Povežimo to s podatki v op. 2 zgoraj.
[5]
Prim. npr. zadnjo spremembo Stanovanjskega zakona, Zakona o financiranju in spodbujanju gradnje javnih najemnih stanovanj itd.
[6]
Tudi pobudnice navajajo, da pravni red že pozna druge ukrepe uresničevanja zavez države iz 78. člena Ustave (primerno stanovanje), ki so namenjeni ranljivim skupinam. Ob tem primeroma navajajo pridobivanje neprofitnih stanovanj in možnost pridobitve subvencije za najemnike tržnih stanovanj. Opozarjajo tudi, da je plačilo za posredovanje enkraten strošek in nastane le, če so (neobvezne) storitve nepremičninskega posredovanja sploh naročene. Točka 9 obrazložitve delne odločbe, h kateri dajem ločeno mnenje, povzema stališča pobudnic, ki menijo, da tudi za ranljive skupine omejitev ne prestane testa sorazmernosti: "Pobudnice navajajo, da omejitev provizij posega v poslovanje nepremičninskih družb na način, ki jim dejansko onemogoča kritje stroškov ponujenih storitev. Opozarjajo, da sprejeti ukrepi kvečjemu pomagajo pri zniževanju transakcijskih stroškov tistih, ki si nepremičnine že lahko privoščijo. Največ koristi naj bi zato imeli prav tisti potrošniki, ki pogosto izvršujejo nepremičninske transakcije in svojega stanovanjskega problema sploh ne rešujejo. Pobudnice navajajo, da je že strošek najema nepremičninskega kredita neprimerljivo višji od enkratnega stroška provizije pri nepremičninskem posredovanju, ki na dostopnost nepremičnin za ranljive skupine nima velikega vpliva. Ob tem obrestne mere za ranljive potrošnike nikoli niso bile regulirane. Ravno tako se država ni odpovedala davku na promet z nepremičninami. Pobudnice se sklicujejo tudi na druge ukrepe (gradnja in subvencioniranje neprofitnih stanovanj, davčne reforme, zvišanje davka na prazna stanovanja, davčne olajšave za oddajanje stanovanj ciljnim skupinam, finančna pomoč ranljivejšim skupinam, znižanje notarskih tarif, znižanje taks za vpis lastninske pravice itd.)"
[7]
Tudi Konvencija o pravicah invalidov napotuje k pozitivnim obveznostim države, ko v prvem odstavku 28. člena določa, da "države pogodbenice priznavajo invalidom in njihovim družinam pravico do ustrezne življenjske ravni, kar vključuje ustrezno prehrano, oblačila in stanovanje, in do nenehnega izboljševanja življenjskih razmer ter sprejmejo ustrezne ukrepe za varovanje in spodbujanje uresničevanja te pravice brez diskriminacije zaradi invalidnosti". Zakon o ratifikaciji Konvencije o pravicah invalidov in Izbirnega protokola h Konvenciji o pravicah invalidov, Uradni list RS, MP, št. 10-45/08.
[8]
Prim. op. 15 v nadaljevanju.
[9]
Glej 5. in 6. opombo zgoraj.
[10]
Podobno je ravnalo nemško Zvezno ustavno sodišče v zadevi 1 BvR 1015/15, ko je dopustilo poseg v svobodno ceno najema, čeprav ni šlo za absolutno empirično izkazano nujnost, temveč za zaščito socialno šibkih na stanovanjskem trgu.
[11]
Ustavno sodišče je v tej zadevi odločalo o dostopu do oploditve z biomedicinsko pomočjo ženskam, ki živijo v istospolni zakonski zvezi ali zunajzakonski skupnosti, ter samskim ženskam.
[12]
Prim. 61. in 62. točko obrazložitve omenjene odločbe.
[13]
Takšni primeri so EZ-1, direktive o trgu električne energije, plina, distribucije plina in tako dalje.
[14]
Ustavno sodišče sicer za presojo skladnosti posega s 74. členom Ustave (podjetništvo) uporablja prilagojen test sorazmernosti, a v tem ločenem mnenju ne pišem o tem, zakaj menim, da je pravilneje uporabiti strogi test sorazmernosti (v celoti), ki ga – po vsebini – zahteva tudi Sodišče EU. Več o tem glej R. Knez, Konflikt med državo in gospodarskimi subjekti – kdaj državne intervencije presegajo ustavne omejitve, PiD, št. 6 (2025).
[15]
Dodatno podporo selektivnemu pristopu najdemo tudi v sodbi nemškega Zveznega ustavnega sodišča (BVerfG) št. 1 BvR 1015/15, ki je presojalo ustavnost t. i. Bestellerprinzip, torej določbe, da provizijo za nepremičninsko posredovanje pri najemnih stanovanjih plača le tisti, ki je posrednika naročil (v praksi torej najemodajalec). Sodišče je presodilo, da je tak ukrep ustavno dopusten zaradi legitimnega cilja socialne države, saj ščiti ekonomsko šibkejše – zlasti najemnike – in to kljub temu, da posega v svobodo poklica nepremičninskih posrednikov (člen 12(1) GG). Ni bilo zahtevano empirično dokazovanje učinkovitosti ukrepa, pač pa je omenjeno sodišče sprejelo razumsko presojo zakonodajalca, ki je razlikoval med močnejšo in šibkejšo stranko na trgu. Sodba tako potrjuje dopustnost diferenciranih ukrepov, ki ciljno ščitijo ranljive skupine, ob hkratnem spoštovanju načela sorazmernosti (res gre za urejanja posredovanja pri sklepanju najemnih pogodb, a je to povsem primerljivo tudi s posredovanjem pri sklepanju prodajnih).
Kot primer omejitev navedem tudi ureditev v Avstriji, kjer so provizije (celo za vse) omejene tudi z maksimalnimi deleži glede na vrednost nepremičnine. Glej
Verordnung des Bundesministers für wirtschaftliche Angelegenheiten über Standes- und Ausübungsregeln für Immobilienmakler
, (par. 15 Uredbe). Ni torej uporabljen selektiven pristop po kriteriju ranljivega potrošnika. Uporabljen pa je t.i.
Bestellerprinzip
, ki ščiti najemnike (gre za najemna razmerja): § 17a. (1) Wenn ein Vermieter oder ein von diesem dazu Berechtigter im eigenen Namen als erster Auftraggeber einen Immobilienmakler mit der Vermittlung eines Wohnungsmietvertrags beauftragt hat, kann der Immobilienmakler nur mit dem Vermieter bzw. dem von diesem Berechtigten eine Provision vereinbaren.
⇒