U-I-218/22
Natisni
Opravilna št.:
U-I-218/22
Datum odločitve:
12. 12. 2024
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 3/2025 in Uradni vestnik Občine Domžale št. 2/25 z dne 30. 1. 2025
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2024:U.I.218.22
Akt:
Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Domžale (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 10/18)
Izrek:
Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Domžale (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 10/18) je v delih, ki za zemljišča s parc. št. 426/11, 426/16, 426/19, 426/23, 426/24, 426/37, 426/38, 426/39, 426/40, 426/41, 426/42, 426/43, 426/44, 426/45, 426/46, 426/47, 426/48, 426/49, 426/50, 426/51, 426/52, 426/53, 426/54, 426/55, 426/56, 426/57, 426/58, 426/59, 426/60, 426/61, 426/62, 426/63, 426/64, 426/72, 426/73, 426/74 in 507/2, vse k. o. Dob, določajo namensko rabo območje kmetijskih ali območje gozdnih zemljišč, v neskladju z Ustavo.
Občina Domžale je dolžna ugotovljeno protiustavnost odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti
Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Domžale se v delu, ki določa namensko rabo za zemljišče s parc. št. 426/21, k. o. Dob, zavrže.
Evidenčni stavek:
Ustavna omejitev, ki zavezuje pripravljavca prostorskega akta pri opredelitvi vsebine prostorskih aktov, je tudi pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Lokalna skupnost mora pri pripravi občinskega prostorskega načrta, s katerim spremeni obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, izkazati posebno skrbnost. Ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera mora že v fazi sprejemanja občinskega prostorskega načrta presoditi tudi, ali je zagotovila pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanega s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Presoditi mora, ali obstaja razumno razmerje sorazmernosti med koristmi, ki jih ukrep zasleduje, in prikrajšanjem, ki ga na drugi strani pomeni za lastnika nepremičnine.
Za spremembo namenske rabe zemljišč iz stavbnih v kmetijska in gozdna zemljišča mora občina pridobiti tudi ustrezne strokovne podlage. Mnenja nosilcev urejanja prostora praviloma ne morejo nadomestiti strokovnih podlag prostorskega akta, kot jih je določal Zakon o prostorskem načrtovanju.
Pobudnik nima pravnega interesa, če ne izkaže, da izpodbijana določba neposredno posega v njegov pravni položaj.
Geslo:
1.5.51.1.15.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis v neskladju - Z ustavo.
1.5.51.1.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom.
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
5.3.36 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do lastnine (33, 67).
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
1.4.10.6 - Ustavno sodstvo - Postopek - Vmesni postopki - Izločitev sodnika.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 153.3, Ustava [URS]
Člen 25.3, 48, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Tiskovno sporočilo glede odločitve -
https://www.us-rs.si/odlocbe-ustavnega-sodisca-st-u-i-218-22-st-u-i-265-22-in-st-u-i-268-22-vse-z-dne-12-12-2024/
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
občinski predpis
Vlagatelj:
Poslovni sistem MERCATOR, d. o. o., Ljubljana
Datum vloge:
14. 6. 2022
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom, druge rešitve, zavrženje
Dokument:
US34013
Dokument v PDF obliki:
U-I-218-22.pdf
261 KB
Prenesite datoteko
U-I-218-22_Odklonilno LM Dr. Dr. Jaklič.pdf
129 KB
Prenesite datoteko
U-I-218/22-18
12. 12. 2024
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Poslovni sistem MERCATOR, d. o. o., Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška družba Cukrov, o. p., d. o. o., Ljubljana, na seji 12. decembra 2024
odločilo:
1.
Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Domžale (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 10/18) je v delih, ki za zemljišča s parc. št. 426/11, 426/16, 426/19, 426/23, 426/24, 426/37, 426/38, 426/39, 426/40, 426/41, 426/42, 426/43, 426/44, 426/45, 426/46, 426/47, 426/48, 426/49, 426/50, 426/51, 426/52, 426/53, 426/54, 426/55, 426/56, 426/57, 426/58, 426/59, 426/60, 426/61, 426/62, 426/63, 426/64, 426/72, 426/73, 426/74 in 507/2, vse k. o. Dob, določajo namensko rabo območje kmetijskih ali območje gozdnih zemljišč, v neskladju z Ustavo.
2. Občina Domžale je dolžna ugotovljeno protiustavnost odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti
Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Domžale se v delu, ki določa namensko rabo za zemljišče s parc. št. 426/21, k. o. Dob, zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnica izpodbija Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Domžale (v nadaljevanju Odlok) v delih, ki določajo namensko rabo v izreku navedenih zemljišč (v nadaljevanju predmetna zemljišča). Zatrjuje, da je lastnica predmetnih zemljišč. Občina Domžale (v nadaljevanju Občina) naj bi z Odlokom predmetnim zemljiščem spremenila namensko rabo iz stavbnih zemljišč v kmetijska oziroma gozdna zemljišča. Pobudnica navaja, da gre za zemljišča na območju Poslovne cone Želodnik (v nadaljevanju PC Želodnik), ki je bilo skladno z Odlokom o občinskem lokacijskem načrtu za Poslovno cono Želodnik (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 13/06 – v nadaljevanju Odlok o OLN za PC Želodnik) več kot dvanajst let opredeljeno kot območje stavbnih zemljišč s podrobnejšo namensko rabo P – območje proizvodnih dejavnosti, na katerem je bila dopustna gradnja proizvodnih obratov in poslovnih stavb. Pobudnica naj bi zato upravičeno pričakovala, da se namenska raba zemljišč na tem območju ne bo spreminjala. Ker naj bi Občina s sprejetjem Odloka, ki del tega območja opredeljuje kot območje kmetijskih oziroma gozdnih zemljišč, to pričakovanje pobudnice izničila, naj bi kršila načelo prepovedi retroaktivnosti iz 155. člena Ustave. Pobudnica navaja, da se je pred sprejetjem Odloka resno dogovarjala o prodaji zemljišč na tem območju drugemu gospodarskemu subjektu, ki pa naj bi zaradi spremembe njihove namenske rabe od namere za nakup odstopil. Zaradi nesklenjenega pravnega posla in nižje vrednosti predmetnih zemljišč, ki naj bi bila posledica spremembe njihove namenske rabe, naj bi pobudnica utrpela
večmilijonsko prikrajšanje
, za katero naj od Občine ne bi prejela nikakršnega nadomestila. Zato pobudnica zatrjuje, da je v nasprotju z načelom pravne varnosti in predvidljivosti iz 2. člena Ustave poseženo v njena upravičenja in ustavno varovana lastninska pričakovanja. Trdi tudi, da določitev namenske rabe zemljišč na območju PC Želodnik kot kmetijskih oziroma gozdnih zemljišč ni skladna s smernicami in pogoji, določenimi v 12., 14., 15. in 47. členu Odloka, ki naj bi PC Želodnik opredeljevali kot specializirano gospodarsko središče, namenjeno razvoju gospodarske dejavnosti. Ker naj bi tako hudo notranje neskladje Odloka vzbujalo resen dvom o njegovi legitimnosti, pobudnica Odloku očita tudi neskladje z načeloma jasnosti in pomenske določljivosti pravnih norm ter varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.
2. Pobudnica navaja, da Odlok na predmetnih zemljiščih ne dopušča gradnje poslovnih, industrijskih in trgovskih objektov, objektov za storitvene dejavnosti ter skladišč, ki naj bi bili ključni za opravljanje njene gospodarske dejavnosti. Zato naj bi ji izpodbijana ureditev onemogočala razvoj poslovne infrastrukture na teh zemljiščih in njihovo uporabo za realizacijo poslovnih odločitev. Zaradi negativnega vpliva spremembe namenske rabe na vrednost predmetnih nepremičnin naj bi Odlok v izpodbijanih delih posegal tudi v pravico pobudnice do razpolaganja s temi nepremičninami in do njihove odsvojitve. Takšna omejitev lastninskih upravičenj naj bi pomenila izvotlitev pobudničine lastninske pravice. Pobudnica zato trdi, da Odlok v izpodbijanih delih nedopustno posega v njeno pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.
3. Pobudnica Občini očita, da pri načrtovanju izpodbijane ureditve ni sledila zahtevi po upoštevanju in usklajevanju javnega interesa in zasebnih interesov, ki izhaja iz 7. člena
Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt) in
četrtega odstavka 9. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – v nadaljevanju ZUreP-2). Opozarja, da je Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) že v številnih sodbah poudarilo zahtevo po zagotovitvi pravičnega ravnovesja (
fair balance
) med javnim interesom in varovanjem temeljnih pravic posameznika pri prostorskem načrtovanju ter opozorilo, da takega ravnovesja ni mogoče doseči, če mora prizadeti posameznik nositi pretirano individualno breme.
[1]
Tudi Ustavno sodišče naj bi v odločbi št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9) sprejelo stališče, da morajo biti pri urejanju prostora upoštevani tudi zasebni interesi, ki jih varuje pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, ter da je z njihovim varstvom povezana tudi zahteva po spoštovanju sorazmernosti med omejitvami lastninske pravice in javnim interesom na področju prostorskega načrtovanja. Pobudnica zatrjuje, da Občina v postopku priprave Odloka ni opravila tehtanja javnega interesa in zasebnega interesa pobudnice. Čeprav naj bi jo pobudnica na to opozorila že v postopku priprave Odloka, naj se Občina do te in do drugih pripomb pobudnice, podanih v tem postopku, ne bi opredelila. Pobudnica meni, da bi morala Občina tehtanje javnega interesa in zasebnih interesov lastnikov zemljišč, katerih namensko rabo je spremenila, opraviti ob upoštevanju načela sorazmernosti iz 2. člena Ustave po metodi, ki izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86). Navaja, da je bil izključni cilj Občine pri spremembi namenske rabe zemljišč iz stavbnih v kmetijska oziroma gozdna zemljišča, da zaradi zakonsko določene omejitve deleža zazidljivih nepremičnin na svojem območju posameznim gospodarskim subjektom zagotovi zazidljivost njihovih (prej nezazidljivih) zemljišč. Tak cilj, ki naj bi izhajal iz obvestila o sprejetju Odloka, objavljenega na spletni strani Občine, naj bi bil nelegitimen in ustavno nedopusten, saj naj bi v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave druge gospodarske subjekte v primerjavi s pobudnico postavljal v bistveno boljši položaj. Zato pobudnica meni, da ni izpolnjen že prvi pogoj za presojo z vidika načela sorazmernosti. Občina naj bi s tem, ko je spremenila namensko rabo kar osemintridesetih pobudničinih nepremičnin na območju PC Želodnik, močno omejila pravico pobudnice do njihove rabe in uživanja ter ji s tem naložila pretirano individualno breme. Ker naj hkrati ne bi izkazala obstoja javnega interesa, ki bi upravičil tako hudo omejitev lastninskih upravičenj pobudnice, ta meni, da je izpodbijani poseg v njeno lastninsko pravico nesorazmeren tudi v ožjem smislu. Zato zatrjuje, da je Odlok v izpodbijanih delih tudi v tem pogledu v neskladju s 33. členom Ustave ter tudi s 67. in 69. členom Ustave.
4. Pobudnica očita tudi, da Občina v postopku priprave Odloka ni upoštevala zahteve, ki izhaja iz 10. člena ZPNačrt in iz 10. člena ZUreP-2, po kateri morajo odločitve glede urejanja prostora
temeljiti na strokovnih standardih, dognanjih in analizah o lastnostih in zmogljivostih prostora
. Že iz neskladja med opredelitvijo PC Želodnik v strateškem delu Odloka kot gospodarskega središča, namenjenega razvoju gospodarske dejavnosti, in ureditvijo v izvedbenem delu Odloka, ki stavbnim zemljiščem na tem območju spreminja namensko rabo v kmetijska oziroma gozdna zemljišča, naj bi izhajalo, da
je Občina
namensko rabo zemljišč na tem območju spremenila brez ustreznih strokovnih podlag.
Čeprav so strokovne podlage skladno z 19. členom
ZPNačrt obvezna priloga občinskih prostorskih načrtov (v nadaljevanju OPN), naj te podlage iz Odloka ne bi bile razvidne. Zato naj bi bil Odlok v neskladju tudi z navedeno določbo ZPNačrt. Občina naj bi pobudnici na njeno zahtevo sicer predložila številne dokumente, na katerih naj bi temeljile v Odloku sprejete rešitve,
[2]
vendar ti dokumenti po mnenju pobudnice ne vsebujejo konkretnih in strokovno utemeljenih podlag za spremembo rabe njenih zemljišč. Pobudnica pojasnjuje, da gre za dokumente, ki so bili pripravljeni za potrebe utemeljitve posega na kmetijska zemljišča v fazi načrtovanja PC Želodnik
[3]
in že zato niso mogli služiti kot strokovne podlage za spremembo namenske rabe zemljišč iz stavbnih nazaj v kmetijska zemljišča, ter za dokumente, ki vsebujejo le splošne ugotovitve in se nanašajo na območje celotne Občine oziroma na njen strateški razvoj, ne obravnavajo pa konkretnih vprašanj, ki bi se nanašala na spremembo namena rabe zemljišč ali na povečanje deleža kmetijskih zemljišč na območju PC Želodnik.
[4]
Posamezni dokumenti naj bi območje te poslovne cone sicer omenjali kot eno od območij, privlačnih za kmetijstvo,
[5]
vendar naj bi šlo za dokumente, ki so nastali že leta 2006 ali prej in naj zato niti ne bi mogli biti neposredna podlaga za spremembo namenske rabe zemljišč, ki je bila uveljavljena leta 2018, iz njih pa naj bi tudi jasno izhajalo, da niso bili pripravljeni po metodologiji za pripravo strokovnih podlag v smislu 10. člena ZUreP-2.
[6]
Poleg tega naj bi bilo iz enega od teh dokumentov celo
razvidno, da je bila sprememba namenske rabe zemljišč na obravnavanem območju izvedena izključno zaradi skupne bilance stavbnih zemljišč, ki naj bi bila sprejeta zgolj na podlagi diskrecijske odločitve organov Občine in ne na zakonsko utemeljenih strokovnih podlagah.
[7]
Pobudnica zato trdi, da je Občina odločitev o spremembi namenske rabe predmetnih zemljišč na obravnavanem območju sprejela samovoljno, brez ustreznih strokovnih podlag in ne da bi izvedla ustrezno tehtanje javnega interesa in zasebnih interesov pobudnice. Pobudnica zato zatrjuje, da je Odlok v izpodbijanih delih v neskladju s 7., 10., 19. in 47. členom ZPNačrt ter z 9. in 10. členom ZUreP-2, posledično pa tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave.
Ustavnemu sodišču predlaga, naj Odlok v izpodbijanih delih odpravi.
5. Pobudnica je pobudo dopolnila z vlogama, vloženima 19. 12. 2022 in 27. 5. 2024.
6. Občina v odgovoru na pobudo navaja, da je pobudnica aktivno sodelovala v postopku priprave Odloka. Že več let pred njegovim sprejetjem naj bi zato vedela, da Občina načrtuje spremembo namenske rabe njenih nepremičnin na območju PC Želodnik. Če bi ravnala z zadostno skrbnostjo, bi zato lahko že pred sprejetjem Odloka vložila zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja ter si na ta način zagotovila možnost gradnje na predmetnih zemljiščih tudi po uveljavitvi Odloka. Ker naj te možnosti ne bi izkoristila, prav tako pa naj se na poziv Občine, naj se izreče, ali ima namen zemljišča na območju PC Želodnik uporabiti za gradnjo, ne bi odzvala, Občina meni, da z Odlokom uveljavljene spremembe namenske rabe njenih zemljišč ne more izpodbijati s sklicevanjem na načelo varstva upravičenih pričakovanj. Takšno stališče naj bi izhajalo tudi iz sodbe Sodišča Evropske unije v združenih zadevah
Kraljevine Belgije in
Foruma 187 ASBL
proti Komisiji
, C-182/03 in C-217/03, z dne 22. 6. 2006.
7. Občina navaja, da je pri določitvi namenske rabe zemljišč skrbno pretehtala tako javne kot zasebne interese. Pri tem naj bi zlasti upoštevala, da so zemljišča na območju načrtovane industrijske cone vse od tedaj, ko je bila njihova namenska raba spremenjena iz kmetijske v stavbno rabo, tudi po dejanski rabi ostala kmetijska ter da ves ta čas za gradnjo na teh zemljiščih ni bilo interesa. Zato naj bi namensko rabo zemljišč na tem območju zgolj pravno uskladila z dejanskim stanjem. Ker naj bi bilo obravnavano območje določeno kot območje preostale poplavne nevarnosti in območje zaščitene naravne vrednote Rovščica, naj bi Občina tudi ob upoštevanju varstvenih režimov, ki veljajo na tem območju, ocenila, da varstvo pred poplavami, varstvo naravnih habitatov in ohranitev obstoječe kmetijske rabe zemljišč prevlada nad zgolj hipotetično namero pobudnice v prihodnosti graditi na spornih zemljiščih.
8. Občina navaja, da je Odlok sprejela po predpisanem postopku. Skladno s 50. členom ZPNačrt in 112. členom ZUreP-2 naj bi se opredelila do vseh pripomb, ki jih je podala pobudnica v postopku priprave Odloka. Za načrtovano spremembo namenske rabe zemljišč na obravnavanem območju naj bi pridobila
pozitivna
soglasja vseh pristojnih državnih nosilcev urejanja prostora, kar
naj bi dokazovalo, da so bile pred sprejetjem Odloka izdelane vse ustrezne strokovne podlage in da so bile te pripravljene v skladu s predpisi. Navaja, da je v okviru izvirne pristojnosti prostorskega načrtovanja, ki jo ima po 21. členu Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – v nadaljevanju ZLS), namensko rabo zemljišč določila glede na razvojne potrebe Občine in ob upoštevanju mnenj pristojnih nosilcev urejanja prostora ter z zakonom predpisanih omejitev, izvedla pa naj bi tudi tehtanje javnih in zasebnih interesov. Občina navaja, da zakon za obravnavano območje ne določa nobene omejitve, ki bi ji prepovedovala spremembo namenske rabe iz območja za proizvodnjo v območje kmetijske rabe. Pravilnost njene odločitve, da v OPN za zemljišča na tem območju določi tako vrsto namenske rabe, naj bi dodatno utemeljevalo dejstvo, da pobudnica več let ni kazala interesa za gradnjo na spornih zemljiščih in da je večina teh zemljišč v evidenci GERK
[8]
vpisanih kot kmetijska zemljišča. Občina navaja, da je morala pri pripravi Odloka upoštevati tudi t. i. bilanco zemljišč, saj naj sicer pristojni nosilci urejanja prostora ne bi izdali soglasja za določitev novih stavbnih zemljišč. Pobudnica naj bi s tem, ko je zemljišča, namenjena za gradnjo, dejansko uporabljala kot kmetijska zemljišča, ustvarila manko v bilanci zemljišč, medtem ko naj bi se druga območja v tem času razvijala in dosegla maksimum. Zato naj bi bilo treba obseg razpoložljivih stavbnih zemljišč na teh območjih povečati, kar naj bi bilo mogoče doseči le s sprejetjem izpodbijane ureditve. Čeprav je Odlok spremenil namensko rabo številnih zemljišč pobudnice, naj ta po mnenju Občine ne bi nosila pretiranega individualnega bremena, saj naj izpodbijana ureditev ne bi veljala le za zemljišča pobudnice, temveč naj bi se nanašala na celotno območje, glede katerega se težnja po gradnji ni uresničila.
9. Občina trdi, da je izpolnila osnovno merilo za presojo zakonitosti spremembe namenske rabe zemljišč iz stavbnih v kmetijska, ki izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-116/05 z dne 5. 7. 2007 (Uradni list RS, št. 64/07, in OdlUS XVI, 68). Skrbno tehtanje interesov in razvojnih pobud v prostoru naj bi pokazalo, da so zemljišča na spornem območju primerna za kmetovanje ter da so se izključno za ta namen uporabljala tudi v času, ko je bila gradnja na njih dopustna. Odločanje o tem, ali so zemljišča primerna za kmetijsko rabo ali ne, naj bi bilo pridržano ministrstvu, pristojnemu za kmetijstvo, kot državnemu nosilcu urejanja prostora za področje kmetijstva. Ker naj bi to ministrstvo v postopku priprave Odloka podalo mnenje, da je predlagana sprememba namenske rabe zemljišč na obravnavanem območju ustrezna, zemljišča na tem območju pa naj bi izpolnjevala tudi pogoje za določitev kmetijske rabe iz 2. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 71/11 – uradno prečiščeno besedilo, 58/12, 27/16, 79/17 in 44/22 – ZKZ), Občina meni, da so bile za spremembo namenske rabe zemljišč na tem območju izpolnjene vse zahteve.
10. Občina meni, da se pobudnica zmotno opira na stališča v sodbah ESČP, na katere se sklicuje, saj naj bi iz njih izhajalo, da ima lastnik pravico uporabljati nepremičnino za namen, ki je določen s prostorskim aktom, nima pa pravice izbirati, kakšno namensko rabo naj nepremičnina ima, oziroma nima pravice omejevati ali pogojevati spremembe njene namenske rabe. Ker naj bi pobudnica že več let pred sprejetjem Odloka vedela, da Občina načrtuje sprejetje OPN, ki bo spremenil namensko rabo predmetnih zemljišč, tako da gradnja na njih ne bo več mogoča, naj svojih interesov ne bi bila upravičena uveljavljati v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka. Občina predlaga, naj Ustavno sodišče pobudo zavrne.
11. Odgovor Občine je bil poslan pobudnici, ki v odgovoru nanj vztraja pri očitkih v pobudi, navedbe Občine, na katere izčrpno odgovarja, pa zavrača kot pavšalne in neutemeljene. Pobudnica navaja, da se Občina do njenih pripomb z vidika varstva pravice do zasebne lastnine sploh ni opredelila. Vztraja, da Občina ni opravila tehtanja javnega in zasebnega interesa skladno s 7. členom ZPNačrt. Čeprav naj bi Občina navedla, da sta odločitev o spremembi namenske rabe zemljišč na obravnavanem območju utemeljevali zahteva po upoštevanju varstvenih režimov ter pravna uskladitev namenske rabe z dejanskim stanjem, naj ne bi izkazala, da je pri tem skrbno pretehtala tudi interese skupnosti in interese lastnikov zemljišč, na katera se ta ukrep nanaša, saj naj ne bi pojasnila, kako je to tehtanje izvedla, niti ni navedla okoliščin, ki naj bi jih pri tem upoštevala. Zato naj tudi ne bi mogla uspešno zatrjevati, da pobudnica ne nosi pretiranega in individualnega bremena. Pobudnica navaja, da je v pobudi izčrpno pojasnila, zakaj dokumenti, ki naj bi Občini služili kot strokovne podlage za spremembo namenske rabe predmetnih zemljišč, nimajo vsebine, kot jo je glede strokovnih podlag za pripravo prostorskih aktov zahteval 10. člen ZPNačrt. Občina naj tem pojasnilom pobudnice ne bi nasprotovala oziroma naj se do njih ne bi opredelila, niti naj ne bi pojasnila, katere strokovne podlage je pri pripravi Odloka upoštevala. Brez strokovnih podlag, na katerih bi morale skladno z ZPNačrt temeljiti rešitve prostorskega urejanja tudi pri spremembi namenske rabe zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva, pa naj presoja pravičnega sorazmerja med koristmi, ki jih zasleduje z Odlokom uveljavljeni sporni ukrep, in prikrajšanjem, ki ga ta pomeni za lastnike zemljišč, katerih namembnost je bila z njim spremenjena, ne bi bila mogoča. Sklicevanje Občine na t. i. bilanco zemljišč, bi lahko utemeljevalo le dejanski razlog za spremembo namenske rabe zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva, kar pa po mnenju pobudnice za utemeljitev dopustnosti tega ukrepa ne zadošča.
12. Pobudnica navaja, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-116/05, na katero se sklicuje tudi Občina, navedlo, da so obvezna strokovna podlaga pri spreminjanju namenske rabe zemljišča iz stavbnega v kmetijsko strokovna merila. Iz te odločbe naj ne bi izhajalo, da je merilo zakonitosti OPN le vprašanje, ali je zemljišče primerno za kmetijsko rabo ali ne, kar naj bi zmotno navajala Občina. Zahtevam za določitev kmetijske rabe zemljišč naj zato ne bi moglo zadostiti zgolj mnenje ministrstva, ki je pristojno za kmetijstvo, da je določitev te vrste namenske rabe za predmetna zemljišča ustrezna. Pobudnica navaja, da je že v postopku priprave Odloka opozorila na odsotnost strokovnih podlag, ki bi utemeljevale spremembo namenske rabe njenih zemljišč na obravnavanem območju, in na s tem povezane omejitve njene lastninske pravice ter na neupoštevanje javnega in zasebnega interesa. Do teh pripomb naj se Občina ne bi opredelila, prav tako pa naj z njimi ne bi seznanila ministrstva, pristojnega za kmetijstvo, na katerega mnenje se v odgovoru na pobudo izrecno sklicuje, niti drugih pristojnih državnih nosilcev urejanja prostora, da bi se lahko opredelili do okoliščin, ki jih je navajala pobudnica. Ker naj s tem ne bi zagotovila ustreznega sodelovanja med pobudnico, Občino in državnimi nosilci urejanja prostora, pobudnica vztraja, da Občina ni zadostila vsem zahtevam, ki jih za določitev spremenjene namenske rabe zemljišč določa zakon.
B. – I.
Obseg presoje
13. Pobudnica navaja, da izpodbija četrti in šesti odstavek 76. člena,
[9]
prvi odstavek 84. člena
[10]
in grafični del izvedbenega dela Odloka, karta 3 – Prikaz območij enot urejanja prostora, osnovne oziroma podrobnejše namenske rabe prostora in prostorskih izvedbenih pogojev, ter 159. člen Odloka v delu, ki razveljavlja Odlok o OLN za PC Želodnik.
[11]
Med udeleženkama ni sporno, da je pobudnica lastnica predmetnih zemljišč, prav tako med njima ni sporno, da so bila ta zemljišča pred uveljavitvijo Odloka glede na namensko rabo stavbna zemljišča oziroma so spadala v območje za proizvodne dejavnosti ter da je bila z uveljavitvijo Odloka njihova namenska raba spremenjena v kmetijska oziroma gozdna zemljišča.
14. Pred uveljavitvijo Odloka sta namensko rabo predmetnih zemljišč določala Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega plana Občine Domžale za obdobje 1986–2000 in srednjeročnega družbenega plana Občine Domžale za obdobje 1986–1990, za območje Občine Domžale, dopolnitev 2001 in 2003 (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 8/01 in 3/05 – v nadaljevanju
Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin
) ter Odlok o OLN za PC Želodnik.
[12]
Skladno s tema odlokoma je spadalo območje PC Želodnik, na katerem ležijo predmetna zemljišča, glede na osnovno namensko rabo v območje proizvodnih dejavnosti (P) s prevladujočo namensko rabo območje kombiniranih dejavnosti (proizvodne dejavnosti),
[13]
ki je bilo pretežno namenjeno gradnji poslovnih objektov.
[14]
Iz Lokacijske informacije za gradnjo objektov oziroma izvajanje drugih del na zemljiščih in objektih z dne 30. 5. 2022 (v nadaljevanju Lokacijska informacija), ki jo pobudnica prilaga pobudi, izhaja, da spadajo predmetna zemljišča (razen parc. št. 426/21, k. o. Dob) skladno z Odlokom v EUP z oznako EOP-91, pri čemer Odlok za zemljišča na območju te EUP določa različne vrste osnovne in podrobnejše namenske rabe. Tako je iz 4. točke Lokacijske informacije razvidno, da spadajo zemljišča pobudnice, ki ležijo znotraj območja te EUP, v celoti ali deloma v območje kmetijskih zemljišč z določenima vrstama podrobnejše namenske rabe območje K1 – najboljša kmetijska zemljišča
[15]
in območje K2 – druga kmetijska zemljišča
[16]
ter v območje gozdnih zemljišč s podrobnejšo namensko rabo G – gozdna zemljišča,
[17]
deli posameznih teh zemljišč
pa spadajo
tudi
v območje vodnih zemljišč s podrobnejšo namensko rabo VC – območja površinskih celinskih voda.
[18]
15. Ker pobudnica navaja, da Odlok izpodbija v delih, ki predmetna zemljišča glede na namensko rabo uvrščajo v območje kmetijskih in v območje gozdnih zemljišč, je Ustavno sodišče glede na tako opredeljeni predmet in obseg izpodbijanja presojalo ustavnost in zakonitost Odloka le v tem obsegu in se ni spuščalo v presojo tistih delov Odloka, ki predmetna zemljišča uvrščajo tudi v območje vodnih zemljišč.
Pravočasnost pobude
16. Pobudnica je pobudo vložila v roku treh mesecev po prejemu sklepa Upravnega sodišča št. I U 2309/2018 z dne 22. 2. 2022, s katerim je to sodišče zavrglo tožbo, ki jo je pobudnica vložila zoper Odlok na podlagi 58. člena ZUreP-2.
[19]
Ob upoštevanju 2. točke izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-327/20 z dne 20. 1. 2022 (Uradni list RS, št. 20/22)
[20]
je zato pobuda pravočasna. Vlog, ki ju je pobudnica vložila 19. 12. 2022 in 27. 5. 2024, Ustavno sodišče ni upoštevalo, ker sta bili vloženi po poteku trimesečnega roka od dneva, ko ji je bil vročen navedeni sklep Upravnega sodišča, in sta zato prepozni.
[21]
Pravni interes
17. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude (drugi odstavek 162. člena Ustave in prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku 24. člena ZUstS je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
18. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da so OPN, ki določajo oziroma spreminjajo namensko rabo zemljišč, splošni akti, ki lahko učinkujejo na položaj lastnikov teh zemljišč na način, da neposredno posegajo v njihove pravice ali v njihov pravni položaj. V obravnavani zadevi ni sporno, da je pobudnica lastnica predmetnih zemljišč. Vendar zgolj lastninska pravica na nepremičnini z območja izpodbijanega prostorskega akta za izkaz pravnega interesa za presojo njegove ustavnosti in zakonitosti ne zadošča.
[22]
Pobudnik mora izkazati, da izpodbijani OPN neposredno
učinkuje na njegove pravice, pravne interese oziroma na njegov pravni položaj
. Določbe prostorskih aktov, ki opredeljujejo namensko rabo zemljišč, ne urejajo posamičnih razmerij, temveč določajo splošne pravne režime na območjih posameznih EUP.
[23]
Ustavno sodišče zato pri presoji, ali OPN neposredno učinkuje na pravice ali pravni položaj pobudnika, upošteva konkretne okoliščine primera;
[24]
zlasti upošteva vrsto namenske rabe, ki je z izpodbijanim OPN določena za konkretno zemljišče, ter morebitne omejitve, ki jih v okviru prostorskih ureditvenih pogojev za vrsto namenske rabe, določeno za to zemljišče, predvideva OPN.
[25]
Kadar so že v OPN pogoji namenske rabe za konkretno zemljišče opredeljeni tako določno, da je že na njihovi podlagi mogoče določiti meje dopustne rabe zemljišča, tak OPN neposredno učinkuje na pravni položaj lastnika tega zemljišča.
[26]
Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da to praviloma velja v primerih, ko je z izpodbijanim OPN za konkretno zemljišče določena namenska raba območje kmetijskih zemljišč
[27]
ali območje gozdnih zemljišč.
[28]
19. Iz 14. točke obrazložitve je razvidno, da Odlok zemljišča pobudnice parc. št. 426/11, 426/16, 426/19, 426/23, 426/24, 426/37, 426/38, 426/39, 426/40, 426/41, 426/42, 426/43, 426/44, 426/45, 426/46, 426/47, 426/48, 426/49, 426/50, 426/51, 426/52, 426/53, 426/54, 426/55, 426/56, 426/57, 426/58, 426/59, 426/60, 426/61, 426/62, 426/63, 426/64, 426/72, 426/73, 426/74 in 507/2, vsa k. o. Dob, glede na namensko rabo (med drugim) uvršča v območje kmetijskih ali območje gozdnih zemljišč, kar
pomeni, da so meje dopustne rabe teh zemljišč v bistvenem določene že na podlagi Odloka. Zato
Odlok
v delih, v katerih za ta zemljišča določa namensko rabo območje kmetijskih zemljišč ali območje gozdnih zemljišč, neposredno učinkuje na pravice pobudnice oziroma na njen pravni položaj, in pobudnica v tem obsegu izkazuje pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka.
20. Pobudnica izpodbija Odlok tudi v delu, ki se nanaša na določitev namenske rabe za zemljišče s parc. št. 426/21, k. o. Dob. Zatrjuje, da je bila z Odlokom tudi namenska raba tega zemljišča spremenjena iz stavbnega zemljišča v kmetijsko oziroma gozdno zemljišče. Vendar to ne drži. Iz Lokacijske informacije je namreč razvidno, da sedaj to zemljišče skladno z Odlokom spada v območje EUP z oznako DO-13 z določeno osnovno namensko rabo območje stavbnih zemljišč in s podrobnejšo namensko rabo območje Z – območje zelenih površin, ZS – površine za oddih, rekreacijo in šport.
[29]
Odlok torej v delu, ki se nanaša na zemljišče
s parc. št. 426/21, k. o. Dob
, ne določa takšne namenske rabe, kot zatrjuje pobudnica. Zato ta z navedbami, s katerimi utemeljuje pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka v delih, ki določajo namensko rabo drugih njenih zemljišč (tj. zemljišč, navedenih v 1. točki izreka te odločbe), pravnega interesa za izpodbijanje Odloka v delu, ki določa namensko rabo za to zemljišče, ne more utemeljiti. Glede na navedeno in ker pobudnica ne podaja drugih navedb v smislu utemeljitve učinkovanja Odloka v delu, ki se nanaša na zemljišče s parc. št. 426/21, k. o. Dob, na njene pravice, pobudnica ne izkaže, da Odlok v tem delu neposredno posega v njen pravni položaj. Zato pobudnica ne izkazuje pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti tega dela Odloka in je zato Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo (3. točka izreka).
21. Ustavno sodišče je pobudo v delu, ki se nanaša na z Odlokom določeno namensko rabo zemljišč, navedenih v 1. točki izreka te odločbe, kot območij kmetijskih in gozdnih zemljišč, sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami.
B. – II.
22. Predmet presoje v tem postopku je OPN, s katerim se je spremenila namenska raba zemljišč v lasti pobudnice. Pobudnica med drugim trdi, da je Občina z določitvijo namenske rabe na predmetnih zemljiščih prekomerno posegla v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Občina naj bi tudi kršila 7., 10., 19. in 47. člen ZPNačrt ter 9. in 10. člen ZUreP-2, ker naj v postopku sprejemanja Odloka ne bi zagotovila pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesi posameznikov. Prav tako naj v postopku sprejemanja ne bi spoštovala načela strokovnosti. Glede na navedeno naj bi bil Odlok v izpodbijanem delu tudi v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, ki zagotavlja skladnost podzakonskih aktov z zakoni.
Upoštevna dosedanja ustavnosodna presoja
23. Urejanje prostora je ena izmed izvirnih občinskih nalog. V ta namen občina načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči (tretja alineja drugega odstavka 21. člena ZLS). Občina ureja prostor oziroma načrtuje prostorski razvoj samostojno v okviru Ustave in zakonov. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je lokalna skupnost pri odločitvah v veliki meri svobodna, zlasti pri načrtovanju poselitve in razmestitve različnih dejavnosti, načrtovanju infrastrukture itd., vendar pa je hkrati vezana na Ustavo in zakone.
[30]
Načelo zakonitosti delovanja občine (tretji odstavek 153. člena Ustave) na področju normativnega delovanja namreč zahteva, da občinski predpisi, čeprav urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v neskladju z zakoni. Pravnih razmerij ne smejo urejati v nasprotju z zakonskimi določbami, in če zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, tega pooblastila ne smejo preseči.
[31]
24. V postopkih sprejemanja prostorskih aktov je treba uskladiti interese različnih subjektov v prostoru, razvojne potrebe z varstvenimi zahtevami, javno korist z zasebnimi interesi oziroma oblikovati pravne režime za varovanje in rabo prostora. Avtonomija občine na področju prostorskega načrtovanja je omejena s cilji in izhodišči širšega prostorskega urejanja, varstvom okolja ter drugimi z zakoni urejenimi sektorskimi posegi v okolje.
[32]
Med drugim je treba upoštevati tudi posebno varstvo kmetijskih in gozdnih zemljišč (drugi odstavek 71. člena in drugi odstavek 73. člena Ustave). Iz navedenega izhaja dolžnost občine, da na podlagi in v okviru svojih pristojnosti ravna skrbno pri ohranjanju oziroma varovanju površin kmetijskih in gozdnih zemljišč ter pri odločanju o povečanju ali zmanjšanju njihovega obsega.
[33]
Ohranjanje kmetijskih in gozdnih zemljišč vpliva na stopnjo prehranske varnosti in je pomembno za ohranjanje varstva naravnih vrednot in biotske raznovrstnosti.
[34]
25. Ustavna omejitev, ki zavezuje pripravljavca prostorskega akta pri opredelitvi vsebine prostorskih aktov, je tudi pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.
[35]
Z vidika lastnika zemljišča lahko pomeni določitev namenske rabe zemljišča omejitev njegove lastninske pravice, saj sme zemljišče uporabljati le skladno s prostorskimi akti. Opredelitev namenske rabe nepremičnine, določena z namenom smotrnega izkoriščanja zemljišč ter zagotovitve gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastnine, je vsebinska sestavina lastninske pravice na zemljiščih. Po drugi strani tako določeni vsebini lastninske pravice nujno ustreza tudi upravičeno pričakovanje lastnika zemljišča, da bo upravičenja, ki izhajajo iz določene namenske rabe zemljišča, lahko tudi uresničil.
[36]
26. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-6/17 poudarilo, da morajo pripravljavci prostorskih aktov upoštevati tudi zasebne interese, ki jih varuje pravica do zasebne lastnine (33. člen Ustave), ter da je z njihovim varstvom povezana zahteva po spoštovanju sorazmernosti med omejitvami lastninske pravice in javnim interesom na področju prostorskega načrtovanja.
[37]
Zato mora občina pri pripravi OPN, s katerim spremeni obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo,
[38]
izkazati posebno skrbnost in ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi, ali je v načrtovanem ukrepu, s katerim zasleduje javni interes
[39]
po zagotavljanju varstva zemljišč, ustrezno upoštevala tudi interes lastnika pri tovrstni spremembi obstoječe namenske rabe.
[40]
Pri pripravi prostorskih načrtov, s katerimi se spreminja obstoječa namenska raba zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, je vedno treba upoštevati konkretne okoliščine primera.
[41]
27. Učinkovito varstvo lastninske pravice v postopkih sprejemanja OPN, ki spremenijo obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, zahteva že v fazi sprejemanja tega akta sodelovanje med lastniki zemljišča, ki se jim bo spremenila namenska raba zemljišča, občino, ki sprejema OPN, in državnimi nosilci urejanja prostora, ki s sprejetjem smernic in mnenj zagotavljajo spoštovanje zahtev predpisov s posameznih področij. Že v fazi sprejemanja OPN je treba ugotoviti vse upoštevne okoliščine, ki omogočajo tehtanje med zahtevami splošnega interesa ter zahtevo po varovanju pravice do zasebne lastnine.
[42]
O tem ni mogoče presoditi, če niso znane strokovne podlage, pomembne za odločitev o spremembi namenske rabe zemljišča.
[43]
Upoštevna zakonska ureditev
28. Na zakonski ravni mora zahteve, ki izhajajo iz 33. člena Ustave, upoštevati tudi zakonodajalec, ko ureja postopek sprejemanja OPN. V času sprejemanja izpodbijanega Odloka je posamezne faze postopka za pripravo in sprejetje prostorskih aktov urejal ZPNačrt. ZUreP-2, ki je skoraj v celoti razveljavil ZPNačrt, se je začel uporabljati 1. 6. 2018, do tedaj pa se je še uporabljal ZPNačrt.
[44]
ZUreP-2 je v drugem odstavku 273. člena določal, da so se postopki priprave OPN, začeti pred začetkom uporabe tega zakona v skladu z ZPNačrt, končali po dotedanjih predpisih, pri čemer se je v skladu z ZUreP-2 strateški del takega OPN štel za občinski prostorski plan, njegov izvedbeni del pa za OPN. Čeprav iz navedb v pobudi in predloženih listin ni razvidno, kdaj je bil začet postopek priprave in sprejetja Odloka, je Ustavno sodišče ob upoštevanju vsebine pobudi priloženih Stališč do pripomb iz javne razgrnitve dopolnjenega osnutka Občinskega prostorskega načrta Občine Domžale od 1. 10. 2015 do 29. 11. 2015, pripravljenih septembra 2016, ocenilo, da je bil ta postopek začet najkasneje v letu 2014,
[45]
tj. v času, ko je pripravo in sprejetje prostorskih aktov urejal ZPNačrt.
29. ZPNačrt je v 7. členu določal, da morajo pristojni državni in občinski organi pri prostorskem načrtovanju upoštevati tako javni kot zasebni interes in ju skladno s cilji prostorskega načrtovanja med seboj skrbno pretehtati, pri čemer zasebni interes ne sme škodovati javnemu. Zaradi učinkovitega varstva lastninske pravice iz 33. člena Ustave in navedene zahteve 7. člena ZPNačrt je bila Občina dolžna ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi, ali bo s spremembo obstoječe namenske rabe v javnem interesu zagotovljeno tudi pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanim s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave
; dolžna je bila torej presoditi, ali bo z uveljavitvijo spremembe namenske rabe posameznih zemljišč zagotovljeno
pravično sorazmerje med koristmi ukrepa na eni strani in prikrajšanjem za lastnike teh zemljišč na drugi strani.
[46]
30. V 10. členu ZPNačrt je bilo določeno, da morajo prostorski akti temeljiti na strokovnih dognanjih o lastnostih in zmogljivosti prostora ter biti pripravljeni skladno s strokovnimi metodami prostorskega načrtovanja ter kakovostnega urbanističnega, arhitekturnega in krajinskega načrtovanja.
[47]
V skladu s prvim odstavkom 19. člena ZPNačrt je moral prostorski akt med prilogami med drugim vsebovati tudi strokovne podlage, na katerih so temeljile rešitve prostorskega akta (3. točka prvega odstavka 19. člena ZPNačrt),
[48]
ter smernice in mnenja (4. točka prvega odstavka 19. člena ZPNačrt).
[49]
Iz citiranih zakonskih določb je razvidno, da je šlo pri strokovnih podlagah ter smernicah in mnenjih za pojmovno različne sklope dokumentov. Glede na ureditev v ZPNačrt in ZUreP-2 so bile strokovne podlage dokument, ki ga je morala pripraviti občina kot lokalni nosilec urejanja prostora na podlagi ustreznih strokovnih metod ter je pomenil analizo in predlog ali usmeritve posegov v prostor, strategije in podobno.
[50]
Smernice so bile dokument, ki je konkretiziral splošnejša pravila posegov v prostor na konkretno območje in na načrtovane posege v prostor ali prostorske ureditve, mnenja pa dokumenti, v katerih so posamezni pristojni nosilci urejanja prostora ugotovili, ali so bili pri pripravi konkretnega prostorskega akta upoštevani predpisi z njihovega delovnega področja.
Presoja z vidika 7. in 10. člena ZPNačrt ter tretjega odstavka 153. člena Ustave
31. Spoštovanje načela strokovnosti je posebej pomembno v primerih, ko občina spreminja obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, saj s tem intenzivno poseže v pričakovanja lastnika zemljišča in na novo sooblikuje upravičenja, ki izhajajo iz lastninske pravice. Ugotovitev koristi, ki jih ukrep spremembe namenske rabe zasleduje, mora torej temeljiti na strokovnih dognanjih o lastnostih in zmogljivosti prostora ter na strokovnih metodah prostorskega načrtovanja ter kakovostnega urbanističnega, arhitekturnega in krajinskega načrtovanja. Poznavanje strokovnih razlogov med drugim omogoča presojo, ali je v konkretnem primeru zadoščeno pravičnemu sorazmerju med koristmi načrtovane spremembe in težo posega v pravico do zasebne lastnine (7. člen ZPNačrt).
[51]
32. Iz te obrazložitve že izhaja, da morajo lokalne skupnosti pri pripravi prostorskih aktov upoštevati tudi zasebne interese, ki jih varuje pravica do zasebne lastnine. Zato je morala Občina v fazi sprejemanja OPN oziroma v fazi sprejemanja izpodbijanega Odloka v skladu s 7. členom ZPNačrt pretehtati, ali načrtovana ureditev ne prizadeva pravičnega ravnovesja med javnim in zasebnim interesom, in pri tem ugotoviti vse upoštevne okoliščine.
Ker t
eh brez ustreznih strokovnih razlogov za spremembo namenske rabe ni mogoče ugotoviti, je morala Občina v postopku sprejemanja OPN ob upoštevanju 10. člena ZPNačrt za spremembo namenske rabe zemljišč pobudnice iz zazidljivih v nezazidljiva pridobiti tudi ustrezne strokovne podlage v skladu z ZPNačrt.
33. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je šele z ugotovitvijo vseh upoštevnih okoliščin, ki omogočajo tehtanje med zahtevami splošnega interesa ter zahtevo po varovanju pravice do zasebne lastnine že v fazi sprejemanja OPN, mogoče zagotoviti učinkovito pravno varstvo pravice do zasebne lastnine v postopku za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti OPN pred Ustavnim sodiščem.
[52]
Zato Ustavno sodišče, dokler ne presodi, ali je Občina v postopku sprejemanja Odloka spoštovala zahteve iz 7. in 10. člena ZPNačrt, niti ne more presoditi, ali sprememba namenske rabe predmetnih zemljišč pomeni ustavno dopusten poseg v pravico iz 33. člena Ustave.
34. Glede na navedeno je moralo Ustavno sodišče najprej presoditi, ali je Občina v postopku sprejemanja Odloka upoštevala vse zahteve, ki izhajajo iz 7. in 10. člena ZPNačrt, in s tem spoštovala načelo zakonitosti iz tretjega odstavka 153. člena Ustave. Ker se je postopek priprave Odloka začel pred začetkom uporabe ZUreP-2, se je končal po dotedanjih predpisih (drugi odstavek 273. člena ZUreP-2), torej po določbah ZPNačrt. Glede na navedeno lahko v obravnavanem primeru Ustavno sodišče presoja skladnost postopka sprejemanja Odloka v izpodbijanem delu le z ZPNačrt, ne pa tudi z ZUreP-2.
35. Iz te obrazložitve že izhaja, da je z Odlokom prišlo do spremembe namenske rabe na predmetnih zemljiščih, tako da se je njihova namenska raba iz območja proizvodnih dejavnosti, pretežno namenjenega za gradnjo poslovnih objektov (torej iz zazidljivih zemljišč), spremenila v območje kmetijskih in gozdnih zemljišč (torej v nezazidljiva zemljišča). Ker mora lokalna skupnost pri pripravi prostorskih aktov upoštevati tudi zasebne interese, ki jih varuje pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave (glej 25.–27. točko obrazložitve), je morala Občina v fazi sprejemanja OPN oziroma izpodbijanega Odloka v skladu s 7. členom ZPNačrt pretehtati, ali načrtovana ureditev ne prizadeva pravičnega ravnovesja med javnim in zasebnim interesom, in pri tem ugotoviti vse upoštevne okoliščine.
Ker brez ustreznih strokovnih razlogov za spremembo namenske rabe v postopku sprejemanja Odloka ni mogoče ugotoviti vseh upoštevnih okoliščin, ki omogočajo skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa v skladu s 7. členom ZPNačrt, je morala Občina
ob upoštevanju 10. člena ZPNačrt za spremembo namenske rabe zemljišč pobudnice iz zazidljivih v nezazidljiva pridobiti tudi ustrezne strokovne podlage v skladu z ZPNačrt (glej 30.–31. točko obrazložitve).
36. Pobudnica trdi, da Občina za odločitev o spremembi namenske rabe predmetnih zemljišč iz stavbnih v kmetijska in gozdna zemljišča ni imela ustreznih strokovnih podlag ter da je to odločitev sprejela, ne da bi izvedla z ZPNačrt predpisano tehtanje z vidika obstoja pravičnega ravnovesja med javnim interesom in zasebnim interesom pobudnice. Pobudnica v pobudi konkretno pojasnjuje, zakaj dokumenti, ki naj bi po trditvah Občine služili kot strokovne podlage za spremembo namenske rabe njenih zemljišč, niso bili pripravljeni skladno z zahtevami, ki so izhajale iz 10. člena ZPNačrt, ter zakaj nimajo vsebine, ki bi utemeljevala z Odlokom uveljavljeno določitev namenske rabe teh zemljišč. Občina se v odgovoru na pobudo do teh navedb ne opredeli, niti ne zatrjuje, da bi imeli dokumenti, na katere se sklicuje pobudnica, drugačno vsebino, kot jo v pobudi povzema pobudnica. Občina tudi ne navaja, da bi poleg teh dokumentov, za katere niti ne zatrjuje, da so bili pripravljeni za potrebe priprave izpodbijanega Odloka, ter mnenj državnih nosilcev urejanja prostora, na katera se zgolj na splošno sklicuje, pridobila oziroma pripravila dodatne strokovne podlage, ki bi bile pripravljene v skladu z zahtevami iz 10. člena ZPNačrt in ki bi utemeljevale z Odlokom uveljavljeno spremembo namenske rabe obravnavnih zemljišč v kmetijska oziroma gozdna zemljišča. Okoliščine, ki jih navaja Občina (uskladitev namenske rabe zemljišč z njihovo dejansko rabo, upoštevanje t. i. bilance zemljišč, neizkazan interes pobudnice za gradnjo na predmetnih zemljiščih, pridobljena pozitivna mnenja pristojnih državnih nosilcev urejanja prostora), niso strokovni razlogi oziroma strokovne podlage, ki bi bile pripravljene skladno s strokovnimi metodami prostorskega načrtovanja ter kakovostnega urbanističnega, arhitekturnega in krajinskega načrtovanja (10. člen ZPNačrt). Ob upoštevanju, da so bile strokovne podlage in mnenja pristojnih državnih nosilcev urejanja prostora v skladu z ZPNačrt in ZUreP-2 dva vsebinsko različna sklopa dokumentov (glej 30. točko obrazložitve odločbe), bi morala Občina konkretno pojasniti, kako bi lahko v danih okoliščinah pozitivno mnenje, ki ga je k predlogu Odloka podalo ministrstvo, pristojno za kmetijstvo, izkazovalo, da so za spremembo namenske rabe predmetnih zemljišč obstajale ustrezne strokovne podlage, oziroma zakaj naj bi to mnenje pomenilo strokovne razloge, ki bi utemeljevali spremembo namenske rabe, ali jih nadomeščalo. Vendar takšnih pojasnil Občina v odgovoru na pobudo ne podaja. Obstoja strokovnih podlag za sprejetje izpodbijane ureditve Občina ne more utemeljiti s splošnim zatrjevanjem, da je pri načrtovanju izpodbijane spremembe namenske rabe pobudničinih zemljišč upoštevala
z zakonom predpisane omejitve in varstvene režime na obravnavanem območju,
glede na trditev pobudnice, da predmetna zemljišča ležijo na območju PC Želodnik, ki je v Strateškem delu Odloka opredeljeno kot gospodarsko središče, namenjeno razvoju gospodarske dejavnosti, pa tudi ne s strditvijo, da je upoštevala
razvojne potrebe Občine.
37. Iz navedb Občine v odgovoru na pobudo in iz dokumentacije, ki jo je predložila pobudnica, tako ne izhaja, da je Občina izpodbijani ukrep spremembe namenske rabe predmetnih zemljišč iz stavbnih v kmetijska in gozdna zemljišča utemeljila na strokovnih razlogih, ki bi to spremembo terjali, prav tako pa tudi ne izhaja, da je Občina to spremembo ustrezno pretehtala
z vidika zagotovitve
pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesi pobudnice pri varovanju njene pravice do mirnega uživanja nepremičnin, na katere se ta ukrep nanaša (glej 24. točko obrazložitve). Čeprav Občina zatrjuje, da je takšno tehtanje izvedla, namreč ne pojasni, katere konkretne okoliščine naj bi pri tem tehtanju upoštevala, niti ne pojasni, na kakšen način naj bi to tehtanje izvedla.
38. Glede na navedeno v postopku sprejemanja Odloka glede zemljišč parc. št. 426/11, 426/16, 426/19, 426/23, 426/24, 426/37, 426/38, 426/39, 426/40, 426/41, 426/42, 426/43, 426/44, 426/45, 426/46, 426/47, 426/48, 426/49, 426/50, 426/51, 426/52, 426/53, 426/54, 426/55, 426/56, 426/57, 426/58, 426/59, 426/60, 426/61, 426/62, 426/63, 426/64, 426/72, 426/73, 426/74 in 507/2, vsa k. o. Dob, na katerih je prišlo do spremembe namenske rabe iz stavbnih v kmetijska ali gozdna zemljišča, ni bilo zagotovljeno skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa, ki ga je zahteval 7. člen ZPNačrt. Navedena sprememba namenske rabe teh zemljišč tudi ni temeljila na strokovnih podlagah, kar je zahteval 10. člen ZPNačrt. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da je Odlok v delih, ki za navedena zemljišča določajo namensko rabo območje kmetijskih zemljišč ali območje gozdnih zemljišč, v neskladju s 7. in 10. členom ZPNačrt ter posledično tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, po katerem morajo biti predpisi lokalnih skupnosti v skladu z Ustavo in zakoni (1. točka izreka).
39. Ker Občina v postopku sprejemanja Odloka ni skrbno ugotovila in presodila vseh okoliščin, ki so upoštevne z vidika zagotovitve pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanega s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, Ustavno sodišče niti ne more presoditi, ali sprememba obstoječe namenske rabe pobudničinih zemljišč pomeni ustavno dopusten poseg v pravico iz 33. člena Ustave.
40. Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS izdalo ugotovitveno odločbo (1. točka izreka). Odloka namreč ni mogoče razveljaviti ali odpraviti (kar predlaga pobudnica), saj bi to pomenilo, da ne bi bila določena namenska raba predmetnih zemljišč. Zaradi smotrnega izkoriščanja zemljišč (prvi odstavek 71. člena Ustave) ne more obstajati zemljišče, glede katerega namenska raba ne bi bila določena. Opredelitev namenske rabe je namreč sestavni del pravne ureditve vsakega zemljišča.
[53]
Skladno z drugim odstavkom 48. člena ZUstS je Ustavno sodišče naložilo Občini, naj ugotovljeno protiustavnost iz 1. točke izreka odpravi v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka). Občina bo dolžna ob upoštevanju stališč iz te odločbe zagotoviti skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa pri določitvi oziroma spremembi namenske rabe zemljišč. Dolžna bo uporabiti ustrezne strokovne podlage ter na njihovi podlagi in ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi, ali je s spremembo obstoječe namenske rabe zemljišč zagotovljeno pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesi pobudnice, varovanimi s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.
41. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost Odloka v izpodbijanih delih že zaradi neskladja s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, drugih očitkov pobudnice ni presojalo.
C.
42. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena in tretjega odstavka 25. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Sodnik dr. Rok Čeferin je bil
pri odločanju v tej zadevi izločen. Ustavno sodišče je 1. in 2. točko izreka
sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jaklič in Svetlič.
Ustavno sodišče je 3. točko izreka
sprejelo soglasno. Sodnik Jaklič je dal odklonilno ločeno mnenje.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Pobudnica se v zvezi s tem sklicuje na sodbe ESČP v zadevah
Skibińscy proti Poljski
z dne 14. 11. 2006, 87. točka obrazložitve,
Potomska in Potomski proti Poljski
z dne 29. 3. 2011, 65. točka obrazložitve,
Matczyński proti Poljski
z dne 15. 12. 2015, 104. točka obrazložitve, in
Kristiana Ltd. proti Litvi
z dne 6. 2. 2018, 106. točka obrazložitve.
[2]
Pobudnica te dokumente navaja na str. 26 pobude.
[3]
Pobudnica v zvezi s tem omenja naslednje dokumente: "Programske zasnove – Poslovna cona Želodnik" iz marca 2000, "Vodnogospodarska in hidrogeološka študija za območje lOC Želodnik ter ničelno stanje podtalnice" iz julija 2002 in "Okoljsko poročilo – segment ohranjanja narave – za Občinski lokacijski načrt za Poslovno cono Želodnik" iz junija 2006.
[4]
V zvezi s tem se pobudnica sklicuje na dokumenta "
Strategija razvoja kmetijstva v Občini Domžale" (pomlad 2001) in "Razvojni program Občine Domžale 2012–2025" iz junija 2012.
[5]
Tak naj bi bil dokument "
Prostorska in okoljska presoja ustreznosti prostora za potrebe kmetijstva v Občini Domžale" iz julija 2006.
[6]
Šlo naj bi za naslednje dokumente: "
Š
tudija ranljivosti prostora Občine Domžale" iz februarja 2006, "Ničelno stanje okolja na območju Občine Domžale" iz aprila 2001, "Naravovarstvene smernice za prostorski red Občine Domžale" iz avgusta 2005, "Pregled stanja tal v Občini Domžale" iz julija 1997, "Analiza stanja in teženj v prostoru kot podlaga za izdelavo strategije prostorskega razvoja in prostorskega reda Občine Domžale" iz novembra 2006, "Prikaz stanja prostora Občine Domžale" iz avgusta 2015, "Izdelava bilanc za oceno zalog in potreb po zazidljivih zemljiščih v Občini Domžale" iz novembra 2008, "Površine sprememb namenske rabe prostora občinskega prostorskega načrta Občine Domžale" – osnutek iz maja 2013 in "Občinski prostorski načrt Občine Domžale, bilance stavbnih zemljišč" iz januarja 2017.
[7]
Po navedbah pobudnice to izhaja iz dokumenta "Občinski prostorski načrt Občine Domžale, bilance stavbnih zemljišč" iz januarja 2017.
[8]
GERK (grafična enota rabe kmetijskega gospodarstva) je strnjena površina kmetijskega zemljišča z enako vrsto rabe, ki je v uporabi enega kmetijskega gospodarstva (4. točka 2. člena Pravilnika o evidenci dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč, Uradni list RS, št. 122/08, 4/10 in 110/10).
[9]
Člen 76 Odloka ureja usmeritve za določitev namenske rabe zemljišč. Četrti odstavek tega člena določa, da se stavbna zemljišča podrobnejše namenske rabe, ki načrtujejo intenzivnejši razvoj, določijo na podlagi usmeritev iz urbanističnih načrtov, upoštevajoč časovno dinamiko kratkoročnih potreb in pobud. Šesti odstavek istega člena Odloka pa določa, da se stavbna zemljišča spreminjajo v kmetijska oziroma gozdna na podlagi lastnih razvojnih potreb občine, razvojnih potreb nosilcev urejanja prostora in razvojnih potreb drugih oseb, kjer je to sprejemljivo z vidika prostorskega razvoja občine, ter da se stavbna zemljišča spreminjajo v kmetijska oziroma gozdna tudi na območjih, ki so se na podlagi analiz izkazala kot za gradnjo neustrezna.
[10]
Odlok v 84. členu ureja členitev prostora po namenski rabi. Prvi odstavek tega člena se glasi: "Namenska raba prostora je določena za celotno območje Občine Domžale. Prikazana je na kartah '3 – Prikaz območij enot urejanja prostora, osnovne oziroma podrobnejše namenske rabe prostora in prostorskih izvedbenih pogojev'."
[11]
V 159. členu Odloka, ki ureja veljavnost sprejetih prostorskih izvedbenih aktov, so taksativno navedeni občinski prostorski izvedbeni akti, ki z dnem uveljavitve Odloka ostanejo v veljavi. V enajsti alineji tega člena je kot tak akt naveden tudi Odlok o OLN za PC Želodnik, ki skladno s to določbo ostane v veljavi le v delu, ki se nanaša na enoto urejanja prostora (v nadaljevanju EUP) ČŠ-06.
[12]
Iz predloženih zemljiškoknjižnih izpiskov je razvidno, da so zemljišča, na katera se nanaša s pobudo izpodbijana ureditev Odloka, nastala iz nepremičnin s parc. št. 424/1, 426/1 in 507, vse k. o. Dob. Te nepremičnine so skladno s 4. členom Odloka o OLN za PC Želodnik spadale v ureditveno območje tega občinskega lokacijskega načrta, ki je bilo (kot izhaja iz drugega odstavka 1. člena istega odloka) določeno z Odlokom o prostorskih sestavinah dolgoročnega plana Občine Domžale za obdobje 1986–2000 in prostorskih sestavinah srednjeročnega družbenega plana Občine Domžale za obdobje 1986–1990, za območje Občine Domžale, oboje dopolnitev 1996 (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 10/86, 2/90, 12/95, 10/96, 3/97, 10/97, 8/01 in 13/02).
[13]
Z Odlokom o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin je bilo območje PC Želodnik po pretežni namenski rabi določeno kot območje za centralne in proizvodne dejavnosti (točka C drugega odstavka 7. člena in zap. št. 50 v Tabelarični prilogi št. 1), pri čemer je prvi odstavek 3. člena tega odloka območje centralnih dejavnosti (C) določal kot območje, ki je pretežno namenjeno za oskrbne storitvene in poslovne dejavnosti (točka 1.2), območje za proizvodne dejavnosti (P) pa kot območje, ki je pretežno namenjeno industriji in proizvodni obrti, servisom in remontom za velika vozila ter mehanizacijo, gradbenim conam, večjim območjem za intenzivno kmetijsko proizvodnjo itd. (točka 1.3).
[14]
Skladno s 5. členom v zvezi z 8. členom Odloka o OLN za PC Želodnik je bila na tem območju dopustna gradnja poslovnih objektov za namen proizvodnih, poslovnih, obrtnih, trgovskih, oskrbnih, gostinskih in prometnih dejavnosti ter dejavnosti skladiščenja.
[15]
To so zemljišča s parc. št. 426/19, 426/37, 426/38, 426/41, 426/42, 426/50, 426/51, 426/53, 426/54, 426/56, 426/57, 426/58, 426/59, 426/63, 426/72, 426/73 in 426/74, vse k. o. Dob, ter
deli zemljišč s parc
. št. 426/11, 426/16, 426/23, 426/24, 426/39, 426/40, 426/43, 426/44, 426/45, 426/46, 426/47, 426/48, 426/49, 426/52, 426/55, 426/60, 426/61 in 426/62,
vse k. o. Dob.
[16]
V to območje spada
del zemljišča s parc. št. 426/55, k. o. Dob.
[17]
V to območje spadajo zemljišča s parc. št. 426/19, 426/37, 426/38, 426/41, 426/42, 426/50, 426/51, 426/53, 426/54, 426/56, 426/57, 426/58, 426/59, 426/63, 426/72, 426/73 in 426/74, vse k. o. Dob, ter
deli zemljišč s parc
. št. 426/11, 426/16, 426/23, 426/24, 426/39, 426/40, 426/43, 426/44, 426/45, 426/46, 426/47, 426/48, 426/49, 426/52, 426/55, 426/60, 426/61, 426/62 in 426/64,
vse k. o. Dob.
[18]
Gre za dele zemljišč s
parc
. št. 426/11, 426/16, 426/23, 426/24, 426/43, 426/44, 426/47, 426/49, 426/52, 426/55, 426/62 in 426/64, vse k. o. Dob.
[19]
Iz podatkov, ki jih je Ustavnemu sodišču sporočilo Upravno sodišče, je razvidno, da je bil navedeni sklep Upravnega sodišča pobudnici vročen 15. 3. 2022, pobudnica pa je pobudo vložila 13. 6. 2022.
[20]
Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-327/20 ugotovilo, da je bil 58. člen ZUreP-2, ki je urejal sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte, v neskladju z Ustavo. Skladno z 2. točko izreka te odločbe lahko tožniki, ki so zoper prostorske izvedbene akte na podlagi 58. člena ZUreP-2 vložili tožbo v upravnem sporu, v treh mesecih po vročitvi odločitve Upravnega oziroma Vrhovnega sodišča, s katero je postopek odločanja o njihovem tožbenem zahtevku končan, vložijo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskega izvedbenega akta v skladu z Zakonom o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS; glej 30.–31. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-327/20).
[21]
Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-260/22 z dne 19. 3. 2024, 2. točka obrazložitve.
[22]
Glej sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-722/21 z dne 1. 4. 2022, 5. točka obrazložitve, št. U-I-24/17 z dne 21. 4. 2022, 10. točka obrazložitve, št. U-I-788/21 z dne 7. 9. 2023, 4. točka obrazložitve, in št. U-I-261/22 z dne 18. 10. 2023, 6. točka obrazložitve.
[23]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 13. točka obrazložitve.
[24]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-77/17 z dne 17. 2. 2022 (Uradni list RS, št. 29/22), 14. točka obrazložitve, ter sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-84/17 z dne 21. 10. 2021, št. U-I-496/18 z dne 17. 2. 2021 in št. U-I-216/22 z dne 8. 9. 2022.
[25]
Na primer omejitve, določene s prostorskimi izvedbenimi pogoji (PIP) oziroma podrobnimi prostorskimi izvedbenimi pogoji (PPIP), ter omejitve, ki jih za posamezno vrsto namenske rabe prostora določa občinski podrobni prostorski načrt (OPPN).
[26]
OPN v primerih, ko meja
dopustne rabe prostora
ne opredeljuje na način, ki bi (že sam po sebi) omogočal individualizacijo in konkretizacijo dopustnih posegov v prostor na konkretnem zemljišču, na pravni položaj lastnika tega zemljišča ne učinkuje neposredno. V takem primeru je treba meje dopustne rabe prostora oziroma pogoje dopustnih posegov v prostor na tem zemljišču ugotoviti v posebnem upravnem postopku (tj. v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja). V posamičnem in konkretnem upravnem aktu (gradbenem dovoljenju), ki ga pristojni upravni organ izda v tem postopku, pa se na podlagi OPN določijo tudi konkretni pogoji, ki jih je treba upoštevati pri posegih na tem zemljišču.
[27]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-144/17 z dne 3. 6. 2021 (Uradni list RS, št. 95/21, in OdlUS XXVI, 20), 8. in 9. točka obrazložitve.
[28]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 6), 13. točka obrazložitve.
[29]
Točka 4 Lokacijske informacije.
[30]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-260/02 z dne 17. 2. 2005 (Uradni list RS, št. 25/05, in OdlUS XIV, 7), 7. točka obrazložitve.
[31]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-99/04 z dne 16. 6. 2005 (Uradni list RS, št. 66/05, in OdlUS XIV, 56), 9. točka obrazložitve.
[32]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-58/12 z dne 2. 10. 2013 (Uradni list RS, št. 90/13), 8. točka obrazložitve.
[33]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-148/19 z dne 14. 4. 2022 (Uradni list RS, št. 60/22), 12. točka obrazložitve.
[34]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-25/16 z dne 31. 3. 2022 (Uradni list RS, št. 58/22), 39. točka obrazložitve.
[35]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 21. točka obrazložitve.
[36]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 20. točka obrazložitve, in št. U-I-139/15, 20. točka obrazložitve.
[37]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 20. točka obrazložitve.
[38]
Pojem zazidljivost oziroma nezazidljivost zemljišča glede na vsebino dopustne rabe zemljišča, ki jo določa OPN, napolnjuje Ustavno sodišče samo. Pojem nezazidljivo zemljišče v ustavnosodni presoji nima enakega pomena, kot ga je imel pojem nezazidljivo zemljišče v 143. členu ZUreP-2 oziroma ga ima v 152. členu Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21 in 23/24 – ZUreP-3). Z vidika presoje omejitev pravice do zasebne lastnine šteje zemljišče zgolj takrat za zazidljivo, ko so merila in pogoji za umeščanje posegov v prostor s prostorskimi akti v taki meri določeni, da bi pobudnik lahko začel pripravljati projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja po predpisih, ki urejajo gradnjo objektov, ki jih OPN dopušča, in na njegovi podlagi vložil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja. Če na podlagi OPN ni mogoče (ali še ni mogoče) začeti priprave projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja za gradnjo na konkretnem zemljišču, kar pomeni, da na tem zemljišču predvidena gradnja ni (ali še ni) mogoča, tako zemljišče z vidika presoje omejitev pravice do zasebne lastnine ne more šteti za zazidljivo.
[39]
Po stališču ESČP je kakršnokoli vmešavanje javnega organa v mirno uživanje posesti upravičeno le, če služi legitimnemu javnemu interesu
(glej sodbo ESČP v zadevi
Béláné Nagy proti Madžarski
z dne 13. 12. 2016, 113. točka obrazložitve).
[40]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 28. točka obrazložitve, in št. U-I-77/17, 29. točka obrazložitve.
[41]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 27. točka obrazložitve, in št. U-I-77/17, 29. točka obrazložitve.
[42]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-151/15 z dne 4. 6. 2020 (Uradni list RS, št. 90/20, in OdlUS XXV, 11), 24. točka obrazložitve.
[43]
Glej prav tam, 26. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-77/17, 34. točka obrazložitve.
[44]
Glej drugi odstavek 299. člena ZUreP-2.
[45]
V uvodu navedenega dokumenta je med drugim navedeno, da je Občina zaradi dolgotrajnosti postopkov priprave OPN javnost že pred fazo dopolnjenega osnutka Odloka seznanila "s tem novim prostorskim dokumentom". Navedeno je tudi, da je Občina "sprejemljive pobude" (obravnavala naj bi jih več kot 700) vključila v osnutek Odloka, ki je bil razgrnjen že v juniju in juliju 2014.
[46]
Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 33. točka obrazložitve, št. U-I-151/15, 25. točka obrazložitve, št. U-I-144/17, 22. točka obrazložitve, št. U-I-77/17, 33. točka obrazložitve, in št. U-I-148/19, 21. točka obrazložitve.
[47]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-148/19, 22. točka obrazložitve.
[48]
S strokovnimi podlagami se (i) ugotovijo in analizirajo podatki iz prikaza stanja prostora ter drugi podatki, ki so pomembni za pripravo prostorskega akta, vključno s podatki nosilcev urejanja prostora, problemi, razvojne potrebe in možnosti, stanje glede fizičnih lastnosti in pravnega stanja prostora, ranljivost prostora ter ugotovijo tveganja in pričakovani vplivi na posamezne sestavine prostora in okolja, pričakovani učinki na gospodarski razvoj in družbeno-socialno okolje ter analizirajo prostorske, tehnične in tehnološke možnosti načrtovanih prostorskih ureditev; (ii) pripravijo strokovne rešitve načrtovanih prostorskih ureditev ter (iii) opravi vrednotenje in primerjava ali utemeljitev rešitev (tretji odstavek 60. člena ZUreP-2).
[49]
Smernice so dokument, v katerem nosilci urejanja prostora konkretizirajo določbe predpisov in dokumentov s svojega delovnega področja na območje, ki je predmet načrtovanja oziroma v katerem se načrtuje, in na načrtovane posege v prostor ali prostorske ureditve (23. točka prvega odstavka 2. člena ZPNačrt in
38. točka prvega odstavka 3. člena ZUreP-2
). Mnenja pa so dokumenti, s katerimi nosilci urejanja prostora ugotovijo, ali so bile pri pripravi prostorskega akta upoštevane njihove smernice oziroma predpisi z njihovega delovnega področja (8. točka prvega odstavka 2. člena ZPNačrt in
12. točka prvega odstavka 3. člena ZUreP-2
).
[50]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-144/17, 24. točka obrazložitve.
[51]
Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-151/15, 26. točka obrazložitve, in št. U-I-185/07 z dne 13. 3. 2008 (Uradni list RS, št. 31/08, in OdlUS XVII, 10), 8. in 9. točka obrazložitve. Primerjaj tudi z odločbami Ustavnega sodišča št. U-I-144/17, 23. in 24. točka obrazložitve, št. U-I-77/17, 35. točka obrazložitve, ter št. U-I-148/19, 23. točka obrazložitve.
[52]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 30. točka obrazložitve.
[53]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 19. točka obrazložitve.
⇒
Številka:
U-I-218/22-19
Datum:
14. 1. 2025
ODKLONILNO LOČENO MNENJE
SODNIKA DR. DR. KLEMNA JAKLIČA
K ODLOČBI ŠT.
U-I-218/22
Z DNE 12. 12. 2024
Gradnja (in razgradnja) ustavnosodne doktrine
Odločbe nisem podprl, ker za presojo pravnega interesa vpeljuje takšen novi standard, ki niti ni več ustavnosodni standard, ampak le še pomensko odprto, nedoločno besedilo.
Po do sedaj ustaljeni ustavnosodni presoji je veljalo, da je strankin pravni interes za presojo ustavnosti prostorskega akta podan, ko spremenjene določbe prostorskega akta za stranko učinkujejo tako neposredno, da je zemljišče iz zazidljivega postalo nezazidljivo, pri čemer stranka poslabšanja svojega položaja prav zaradi spremembe v nezazidljivo zemljišče take spremembe ni več mogla izpodbijati v okviru postopka za izdajo gradbenega dovoljenja. Četudi ne popoln, kot je vsak ustavnosodni standard, je bil ta standard vendarle dovolj določen in jasen, da je v pravni red vnesel mero predvidljivosti, ki bi jo bilo v bodočih primerih nato mogoče še določneje izgrajevati.
Toda zdaj ga je naenkrat zamenjalo novo, povsem odprto in nedoločno besedilo, ki pravi, da je strankin pravni interes izpolnjen, "kadar so že v prostorskem aktu pogoji namenske rabe za konkretno zemljišče opredeljeni tako določno, da je že na njihovi podlagi mogoče določiti meje dopustne rabe zemljišča",
[1]
pri čemer "iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da to praviloma velja v primerih, ko je z izpodbijanim prostorskim aktom za konkretno zemljišče določena na
menska raba območje kmetijskih zemljišč ali območje gozdnih zemljišč".
Težava neposrečeno ubesedenega novega "standarda" je v tem, da so v posebnem delu prostorskih aktov s praktično vsemi določbami akta pogoji namenske rabe prostora določeni tako natančno, da je že na njihovi podlagi mogoče določiti meje dopustne rabe zemljišča. Bistvo posebnega dela prostorskega akta je namreč ravno v tem da, za razliko od splošnega, s podrobnimi konkretnimi pogoji določa podrobno rabo prostora in s tem povsem konkretne meje dovoljene in nedovoljene rabe. Tak novi "standard", ki zajema praktično vse določbe podrobnega prostorskega akta, torej ne pove ničesar določnega. Sploh ni več standard, ampak odprta bianco menica, ki naenkrat navidezno podeljuje pravni interes za izpodbijanje praktično vseh določb posebnega dela prostorskega akta. Ker v praksi v vseh primerih, ko so z določbami prostorskega akta meje namenske rabe dovolj natančno določene, ustavno sodišče seveda ne more priznati pravnega interesa in ga kljub tako očitno napačno ubesedenemu novemu standardu tudi ne bo (to bi Ustavno sodišče tako "zasulo" s prostorskimi primeri, da bi od zdaj naprej lahko odločalo le še o njih), to pomeni, da bo v praksi delalo nenačelne – brezstandardne, nedoktrinarne, samovoljne – razlike med strankami, ki jim bo pravni interes priznalo, in strankami, ki jim ga ne bo. Odprto besedilo, za razliko od ustavnosodnega standarda, namreč že po definiciji ni sposobno razumljivo zamejiti bodoče presoje o tem, kdaj so pogoji iz standarda izpolnjeni in kdaj niso.
Takšno vpeljevanje nedoločnosti v odločanje ustavnega sodišča opisujemo kot pojav
razgradnje ustavnosodne doktrine
in predstavlja korak v nasprotno smer od tega, kar bi v ustavni demokraciji ustavno sodišče moralo početi. Bistvo ustavnosodne obrti je namreč ravno v
izgrajevanju
čim bolj konsistentne in za naslovnike vnaprej vse bolj jasne in podrobno razdelane ustavnosodne doktrine, ki prav zato nato v konkretnih primerih lahko velja enakopravno za vse stranke in za vse podobne primere enako; hočeš nočeš, ko je doktrina jasna in določna, jo sodnik mora uporabiti v bodočih primerih ne glede na to, kdo je stranka konkretnega postopka, in ne glede na svoje lastne ideološke, politične in druge izvenpravne preference v vsakokratnem primeru. Ko ustavno sodišče doseže to stopnjo izgrajenosti doktrine, in slednjo tudi načelno izvaja, doseže in izpolnjuje svoje poslanstvo. Nasprotno pa vpeljevanje vse večje odprtosti standardov, ter s tem nedoločnosti in nepredvidljivosti v odločanje ustavnega sodišča (razgradnja doktrine), ustavno sodišče upravičeno izpostavlja kritiki, da v konkretnih primerih odloča arbitrarno, na podlagi vzgibov izven prava, saj brez jasno določenega ustavnosodnega standarda enakopravnosti v podobnih primerih ni več mogoče niti doseči, niti je ni mogoče pred naslovniki in javnostjo dokazati.
Spreminjanje relativno določnih ustaljenih standardov v vse bolj odprta besedila je še toliko bolj problematično v okoliščinah slovenskega Ustavnega sodišča, ki je v zadnjih letih bolj in bolj predmet prav te kritike. Da ima namreč namesto vse bolj jasne in sistematično izgrajene ustavnosodne doktrine na vse več pravno-doktrinarnih križiščih vse več različnih, nasprotujočih si judikatov, kar hočeš nočeš vodi v sodniško samovoljo pri odločanju v bodočih primerih oziroma te vsaj ni več mogoče izkazano preprečiti. Razgradnja namesto izgradnje doktrine slabi videz neodvisnosti sojenja in vlogo institucije ustavnega sodišča. Del poslanstva vsake sestave ustavnega sodišča je, da
se trudi ustavnosodno doktrino vse bolj izgrajevati in na podlagi njene konsistentne uporabe v konkretnih primerih dokazati pravno neodvisnost svojega odločanja.
Dr. Dr. Klemen Jaklič
(Oxford ZK, Harvard ZDA)
Sodnik
[1]
Glej obrazložitev odločbe.
⇒