U-I-54/23, Up-426/23
Natisni
Opravilna št.:
U-I-54/23, Up-426/23
Datum odločitve:
6. 2. 2025
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2025:U.I.54.23
Akt:
Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 64/17) (ZZDej-K), 4. in 6. odst. 41. čl.

Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. X DoR 354/2022 z dne 22. 2. 2023 in zoper sodbo Upravnega sodišča št. I U 90/2019 z dne 13. 7. 2022
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 64/17) se zavrne.
Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. X DoR 354/2022 z dne 22. 2. 2023 in zoper sodbo Upravnega sodišča št. I U 90/2019 z dne 13. 7. 2022 se ne sprejme.
Pritožnica sama nosi svoje stroške postopka z ustavno pritožbo.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti (in zakonitosti) zavrne, če od odločitve ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja.
Ustavno sodišče ustavne pritožbe ni sprejelo v obravnavo, ker niso izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 55.b člena Zakona o Ustavnem sodišču.
Geslo:
1.4.14.3 - Ustavno sodstvo - Postopek - Stroški - Stroški postopka.
1.5.51.2.3 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Nesprejem, ker je zadeva majhnega pomena.
1.5.51.1.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrnitev pobude - Ker ne odpira pomembnega vprašanja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 26.2, 34.1, 49, 55.b.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov, ustavna pritožba
Vrsta akta:
zakon, posamični akt
Vlagatelj:
Agencija Avanta, družba za komuniciranje, d. o. o., Ljubljana
Datum vloge:
24. 4. 2023
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrnitev, nesprejem ustavne pritožbe, druge rešitve
Dokument:
US34046
Dokument v PDF obliki:
U-I-54-23, Up-426-23.pdf
154 KB
Prenesite datoteko
U-I-54-23, Up-426-23, U-I-102-23 ... - Odklonilno LM dr. Knez.pdf
113 KB
Prenesite datoteko
U-I-54/23-9
Up-426/23-9
6.
2. 2025
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopkih za preizkus pobude in ustavne pritožbe družbe Agencija Avanta, družba za komuniciranje, d. o. o., Ljubljana, ki jo zastopa Simona Marko, odvetnica v Mariboru, na seji 6. februarja 2025
sklenilo:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 64/17) se zavrne.
2. Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. X DoR 354/2022 z dne 22. 2. 2023 in zoper sodbo Upravnega sodišča št. I U 90/2019 z dne 13. 7. 2022 se ne sprejme.
3. Pritožnica sama nosi svoje stroške postopka z ustavno pritožbo.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Ministrstvo za zdravje (v nadaljevanju ministrstvo) je na podlagi četrtega odstavka 41. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej-K) pritožnici po uradni dolžnosti z odločbo spremenilo čas trajanja koncesije za področje oftalmologije, ki je bila po ugotovitvah ministrstva pritožnici podeljena za nedoločen čas, in sicer tako, da se koncesija podeli za obdobje 15 let v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032 z možnostjo podaljšanja. Pritožnica se z odločbo ministrstva ni strinjala in jo je izpodbijala v upravnem sporu. Upravno sodišče je njeno tožbo zavrnilo. Zoper sodbo Upravnega sodišča je pritožnica vložila predlog za dopustitev revizije, ki ga je Vrhovno sodišče s sklepom zavrnilo.
2. Pritožnica je zoper navedeni sodni odločbi vložila ustavno pritožbo, v kateri zatrjuje kršitve 2., 14., 22., 23., 25., 33., 49., 51., 74., 155. in 156. člena Ustave ter prvega odstavka 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Upravno sodišče, ki naj ne bi ustrezno upoštevalo pritožničinih trditev o protiustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, naj bi zagrešilo več postopkovnih kršitev. Čeprav naj bi v drugi istovrstni zadevi vložilo zahtevo za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, predmetnega upravnega spora naj ne bi prekinilo in pritožnice o vloženi zahtevi naj ne bi obvestilo, temveč naj bi le čakalo na odločitev Ustavnega sodišča. Pritožnica naj ne bi imela možnosti vplivati na vsebino zahteve za oceno ustavnosti. Sodba Upravnega sodišča in sklep Vrhovnega sodišča naj bi bila pomanjkljivo obrazložena. Sodišči naj se ne bi opredeliti do vseh pomembnih pritožničinih argumentov, njuna presoja pa naj bi odstopala od sodne prakse. Upravno sodišče naj bi napačno presodilo pritožničine očitke o kršitvah ustavnih pravic. Pravni položaj pritožnice naj bi bil arbitrarno in protiustavno poslabšan.
3. Pritožnica je hkrati z ustavno pritožbo vložila tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K. Zatrjuje neskladje izpodbijanih določb z 2., 14., 33., 49., 51. in 74. členom Ustave, 1. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94) ter 23. členom Splošne deklaracije človekovih pravic (Človekove pravice, Zbirka mednarodnih dokumentov, I. del, Univerzalni dokumenti, Društvo za ZN za Republiko Slovenijo, Ljubljana, 1995 – v nadaljevanju Deklaracija). Sklicuje se na drugi odstavek 21. člena Deklaracije ter na 15. in 16. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016). Izpodbijani določbi naj bi imeli neposredne pravne učinke. Pobudnica navaja, da je glede vprašanja ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K na podlagi zahteve Upravnega sodišča za oceno ustavnosti Ustavno sodišče že odločilo z odločbo št. U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 81/21, in OdlUS XXVI, 15) in presodilo, da ta določba ni v neskladju z 2. in 155. členom Ustave. Vendar naj bi Ustavno sodišče opravilo navedeno presojo le v obsegu razlogov, navedenih v zahtevi, ne pa tudi z vidika ustavnih pravic iz 33., 49., 51. in 74. člena v zvezi z 2. členom Ustave, za kar naj bi se zavzemala pritožnica. Pritožnica se ne strinja s posameznimi deli presoje Ustavnega sodišča v odločbi št. U-I-193/19 in opozarja še na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-198/19 z dne 5. 1. 2023 (Uradni list RS, št. 14/23). Navaja, da je v odločbi št. U-I-193/19 Ustavno sodišče pri presoji upoštevalo možnost podaljšanja koncesije istemu koncesionarju po drugem odstavku 43. člena ZZDej-K, z odločbo št. U-I-198/19 pa je nato to določbo razveljavilo. Pritožnica pojasnjuje, da mora do drugačne zakonske ureditve koncedent ravnati po pravilih za podelitev nove koncesije, kar pomeni objavo javnega razpisa. Razlaga, da bi morali biti vsi izvajalci zdravstvene dejavnosti, ki delujejo v okviru javne zdravstvene mreže, torej tako javni zdravstveni zavodi kot koncesionarji, enako obravnavani. Po mnenju pritožnice izpodbijana ureditev prekomerno in nedopustno posega v pravico koncesionarja do svobodne gospodarske pobude ter prekomerno omejuje konkurenco, kar naj bi tudi poslabšalo kvaliteto zdravstvenega varstva. Ogrožen naj bi bil javni interes. Pravica koncesionarja do podaljšanja koncesijskega razmerja naj bi bila v celoti odvisna od odločitve in stališča javnega zdravstvenega zavoda, ki naj bi imel v razmerju do koncesionarja ugodnejši položaj. Javni zavod naj bi lahko preprečil podaljšanje koncesije. Pritožnica trdi, da je izpodbijana ureditev nesorazmerna in da tudi ni predvidljiva ter da to velja še toliko bolj, ker je s posamičnim aktom že pridobila pravico izvajanja koncesijske dejavnosti za nedoločen čas. Poleg tega pritožnica navaja, da je izvajanje koncesijske dejavnosti temelj njenega poslovanja ter da izpodbijana ureditev posega v njeno lastninsko pravico. Nezmožnost izvajanja investicij zaradi omejenega trajanja koncesijskih razmerij naj bi ovirala razvoj pobudničine dejavnosti in imela težke negativne posledice na njeno poslovanje. Zmanjšanje števila pacientov naj bi povzročilo izgubo na dohodku. Pritožnica zatrjuje tudi poseg v pravico do svobode opravljanja poklica.
4. Glede pobude pobudnica Ustavnemu sodišču primarno predlaga, naj razveljavi četrti in šesti odstavek 41. člena ZZDej-K z učinkom naslednji dan po objavi odločbe. Podrejeno predlaga, naj Ustavno sodišče ugotovi protiustavnost izpodbijanih določb in določi rok šest mesecev, v katerem mora zakonodajalec odpraviti ugotovljeno protiustavnost. V tem primeru predlaga, naj Ustavno sodišče določi način izvršitve odločbe tako, da se izpodbijani določbi do odprave ugotovljene protiustavnosti ne uporabljata za izvajalce zdravstvene dejavnosti na primarni in specialistični ravni, za izvajalce zobozdravstvene in fizioterapevtske dejavnosti ter za izvajalce dejavnosti zdravstvene nege. Glede ustavne pritožbe pritožnica predlaga, naj jo Ustavno sodišče sprejme v obravnavo, ji ugodi in izpodbijani sodni odločbi razveljavi ter vrne zadevo v ponovno odločanje. Zahteva tudi povračilo priglašenih stroškov ustavne pritožbe.
B.
5. Po drugem odstavku 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) Ustavno sodišče pobudo zavrne, če od odločitve ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja. Ko gre za oceno ustavnosti zakona oziroma oceno ustavnosti ali zakonitosti podzakonskega predpisa, sprejme pobudo za začetek takega postopka Ustavno sodišče torej le tedaj, če bo lahko na njeni podlagi odločilo o pomembnem ustavnopravnem vprašanju. Pomembno ustavnopravno vprašanje, kadar se pobuda vlaga hkrati z ustavno pritožbo, pa je lahko samo tisto, ki je odločilno za sprejem ustavne pritožbe v obravnavo. Po oceni Ustavnega sodišča pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega
[1]
in šestega
[2]
odstavka 41. člena ZZDej-K ne odpira pomembnih ustavnopravnih vprašanj,
[3]
zato jo je Ustavno sodišče zavrnilo (1. točka izreka).
6. Zaradi navedene odločitve se Ustavno sodišče ni spuščalo v ugotavljanje, ali bi bile izpolnjene procesne predpostavke za obravnavo pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti šestega odstavka 41. člena ZZDej-K, glede na to, da posamična akta, ki ju pritožnica izpodbija z ustavno pritožbo, ne temeljita na tej določbi, temveč na četrtem odstavku 41. člena ZZDej-K.
7. Ustavno sodišče ustavne pritožbe ni sprejelo v obravnavo, ker niso izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 55.b člena ZUstS (2. točka izreka).
8. V postopku pred Ustavnim sodiščem nosi vsak udeleženec svoje stroške, če Ustavno sodišče ne odloči drugače (prvi odstavek 34. člena v zvezi z 49. členom ZUstS). Glede zahtevane povrnitve stroškov ustavne pritožbe je Ustavno sodišče odločilo, kot izhaja iz 3. točke izreka.
C.
9. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena, drugega odstavka 55.b člena in prvega odstavka 34. člena v zvezi z 49. členom ZUstS v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli. Sklep je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Knez, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
dr. Rok Čeferin
Predsednik
[1]
Četrti odstavek 41. člena ZZDej-K se glasi: "Koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona podeljene za nedoločen čas, se spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Koncedent v 12 mesecih od uveljavitve tega zakona izda po uradni dolžnosti odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije v skladu s tem zakonom in koncesionarju predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi, glede trajanja koncesije veljajo določbe odločbe o spremembi koncesijske odločbe. Koncedent po preteku 15 let od uveljavitve tega zakona preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po opravljanju koncesijske dejavnosti. Če ugotovi, da so izpolnjeni prej navedeni pogoji, na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije ter pristojne zbornice ali strokovnega združenja lahko podaljša obdobje podelitve koncesije v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 43. člena zakona."
[2]
Šesti odstavek 41. člena ZZDej-K se glasi: "Koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona podeljene za določen čas in se čas njihove veljavnosti izteče po preteku 15 let od uveljavitve tega zakona, se spremenijo v koncesije za določen čas, podeljene za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Koncedent v 12 mesecih od uveljavitve tega zakona izda po uradni dolžnosti odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije v skladu s tem zakonom in koncesionarju predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi, glede trajanja koncesije veljajo določbe odločbe o spremembi koncesijske odločbe. Koncedent po preteku 15 let od uveljavitve tega zakona preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po opravljanju koncesijske dejavnosti. Če ugotovi, da so izpolnjeni prej navedeni pogoji, na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije ter pristojne zbornice ali strokovnega združenja lahko podaljša obdobje podelitve koncesije v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 43. člena zakona."
[3]
Prim. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-193/19 in št. U-I-198/19 ter sklep Ustavnega sodišča št. U-I-182/22 in nasl. z dne 14. 12. 2022.
⇒
U-I-54/23-10
Up-426/23-10
U-I-102/23-8
Up-685/23-8
U-I-103/23-8
Up-686/23-9
24. 2. 2025
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. RAJKA KNEZA
K SKLEPOM ŠT.
U-I-54/23
,
Up-426/23;
ŠT. U-I-102/23,
Up 685/23; IN ŠT. U-I-103/23, Up-686/23 Z DNE 6. 2. 2025
1. K naslovnim zadevam, ki so bile odločene na isti seji Ustavnega sodišča, dajem skupno ločeno mnenje. Zadeve so tudi po vsebini precej podobne.
2. V zadevah št. U-I-182/22, Up-777/22 (in številnih drugih, ki so bile skupaj odločene 14. 12. 2022)
[1]
sem podal odklonilno ločeno mnenje, kjer sem pojasnil, da časovno omejevanje koncesijskih pogodb v zdravstvu zahteva tudi pravo EU (tako kot vsakih drugih koncesijskih pogodb) ter da je zakonodajalec moral reagirati in v preteklosti že podeljene koncesijske pogodbe za nedoločen čas urediti. Kar pa zmoti, je način, na katerega je zakonodajalec to storil. V omenjenem ločenem mnenju pojasnjujem, da tega ni storil z individualnim pristopom in da bi bilo potrebno izračunati trajanje koncesijske dobe za vsako posamezno koncesijo. Namreč,
koncesijsko razmerje je, praviloma, dlje časa trajajoče razmerje (omejen čas),
[2]
ki mora biti tako dolgo, da zagotovi možnost povračila investiranega kapitala, hkrati pa ohrani poslovno tveganje.
[3]
Torej, da je koncesionarju omogočeno, da prejme povrnjena vložena sredstva (in, dodajam, tudi razumen oziroma primeren dobiček, kar poskušam prav tako pojasniti v omenjenem ločenem mnenju). Elemente, ki vplivajo na določitev trajanja koncesijskega razmerja, določata tako pravo EU kot nacionalna zakonodaja. Slednje kot
lex generalis
določa ZJZP.
V tistem ločenem mnenju analiziram tudi, zakaj bi to bil način, ki bi bil skladen z ustavnim varstvom lastninske pravice (33. člen Ustave) in varstvom svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave).
3. Sodne odločitve, sprejete po omenjeni odločitvi št. U-I-182/22, Up-777/22, seveda sledijo tam zapisanim stališčem. Sam se z njimi ne strinjam in ustavne pritožbe delno sledijo ravno tem argumentom, ki jih v ločenem mnenju izpostavljam. Prav tako pobude. Izpostavljajo poseg v pravico do gospodarske pobude, kot ga vidim tudi sam. Pritožniki in pobudniki sicer napadajo tudi samo časovno omejitev koncesij, kar kot pišem, po mojem mnenju ni težava. Težava je v posplošenem in individualnem obravnavanju prenehanja koncesijskih pogodb.
4. Tudi stališča sodišč, da bo po prenehanju koncesije pritožnica lahko varovala svobodo do dela z nastopom na trgu (ne kot koncesionar), seveda drži, ne drži pa, da samo opravljanje dejavnosti s tem ne bi smelo biti prizadeto (npr. 11. točka sodbe Upravnega sodišča št. I U 90/2019) in da zato to ne pomeni posega v lastninsko pravico iz 33. člena Ustave. Popolno enačenje, menim, ni mogoče. Namreč, stranke pri koncesijskem opravljanju dejavnosti so tiste, za katere storitev, ki so jo prejele, plača ZZZS (iz ene od oblik zdravstvenega zavarovanja), medtem ko pri nastopanju na trgu brez koncesije temu ni tako; stranke so samoplačniki, to pa pomeni znatno drugačen položaj (teh namreč na trgu enostavno ne bo ali ne v takšnem številu, če lahko storitev prejmejo kot pravico iz zavarovanja in je ne plačajo same). Pri slednjem načinu ne gre več za opravljanje gospodarske javne službe ampak za povsem tržno dejavnost, kar ima med drugim tudi omenjeno posledico. Popolno enačenje obeh položajev, po mojem mnenju, zato ni mogoče.
5. Sklicujem se torej na omenjeno ločeno mnenje. Sklicujem pa se tudi na ločeno mnenje v zadevi št. U-I-198/19, ki se je nanašala tudi na spremembe koncesij za nedoločen čas v časovno obdobje 15 let in kjer bi lahko nadgradili omenjeni sklep št. U-I-182/22, Up 777/22. Pristop, ki ga sam zagovarjam, je v temeljih drugačen. Če ga lahko opišem z enim stavkom, potem je razlika med pogledi pri odločanju naslednja: menim, da gre koncesionarja dojemati kot izvajalca javne službe, a hkrati tudi kot zasebnika, saj njegov položaj (na trgu) ni enak javnemu zavodu. Zakaj je temu tako, podrobno pojasnjujem v teh ločenih mnenjih, na katera se sklicujem. Drugačna pa so stališča, ki koncesionarja dojemajo zgolj kot izvajalca javne službe in posledično so zato drugačni tudi pogledi na pravne posledice. Želim opozarjati na to vprašljivost nosilnega stališča večine in na omenjena nova stališča sodišč, zato tudi v teh primerih podajam ločeno mnenje.
[4]
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Šlo je za presojo izpodbijanih določb Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti iz leta 2017 (Uradni list RS, št. 64/17 – ZZDej-K).
[2]
Člen 71 Zakona o javno-zasebnem partnerstvu, Uradni list RS, št. 127/06 – v nadaljevanju ZJZP.
[3]
Prim. tudi A. Mužina, Koncesije – Pravna ureditev koncesij v Republiki Sloveniji in EU, Založniška hiša Primath, Ljubljana 2004, str. 422.
[4]
Morda jasnejši pogled na to pojasni tudi dogajanje v zvezi z ukinitvijo amalgana in po mnenju koncesionarjev neustrezne cene belih zalivk, ki nekatere koncesionarje silijo k odpovedovanju koncesij. Glej članek S. Bojc, Zaradi nove pravice bodo zobozdravniki vračali koncesije in se upokojevali, Delo, 7. 2. 2025, str. 10.
Takšne težave zobozdravstvo v javnem zavodu nima. Zakaj ne, je odgovor ravno v drugačnem položaju koncesionarjev od položaja javnih zavodov, pa čeprav delujejo v javni zdravstveni mreži. Ker je temu tako, lahko, kot zagovarjam v svojih stališčih, odsotnost individualne obravnave prenehanja koncesij pomeni poseg v lastninsko pravico in pravico do podjema.