U-I-329/22
Natisni
Opravilna št.:
U-I-329/22
Datum odločitve:
22. 1. 2025
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 12/2025
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2025:U.I.329.22
Akt:
Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Ankaran (Uradni list RS, št. 161/20)
Izrek:
Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Ankaran (Uradni list RS, št. 161/20) v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 1367/26, k. o. Oltra, ni v neskladju z Ustavo in zakonom.
Pobudnica sama nosi svoje stroške postopka s pobudo.
Evidenčni stavek:
Neskladnosti občinskega prostorskega akta z zakonom, ki ureja postopek priprave in sprejetja tega akta, ni mogoče utemeljiti z razlogi, ki pomenijo nestrinjanje z vsebinskimi razlogi za spremembo namenske rabe zemljišča. Ti razlogi so upoštevni pri presoji z vidika pravice do zasebne lastnine.
Zemljišče zgolj takrat šteje za zazidljivo, ko so merila in pogoji za umeščanje posegov v prostor s prostorskimi akti v taki meri določeni, da bi pobudnik lahko začel pripravo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja po predpisih, ki urejajo gradnjo tistih objektov, ki jih občinski prostorski načrt dopušča, in na njegovi podlagi vložil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja.
Izvajanje prostorskega načrtovanja zemljišča in določitev namenske rabe konkretnim zemljiščem zaradi racionalne rabe zemljišč ter ohranjanja kmetijskih zemljišč in krajinske krajine je v javnem interesu.
Sprememba namenske rabe zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo pomeni poseg v pravico do zasebne lastnine. Pri presoji sorazmernosti posega v pravico do zasebne lastnine je treba upoštevati, da ima lokalna skupnost pri urejanju prostorskega načrtovanja široko polje proste presoje, ki je širše kot v zadevah, ki se nanašajo zgolj na varstvo civilnih pravic. Vendar mora lokalna skupnost tudi v tem primeru ohraniti pravično ravnovesje med splošnim interesom in pravico posameznika do mirnega uživanja premoženja. Obstajati mora razumno razmerje sorazmernosti med koristmi, ki jih ukrep zasleduje, in prikrajšanjem, ki ga na drugi strani pomeni za lastnika nepremičnine.
Geslo:
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.5.51.1.13.3 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z zakonom.
1.5.51.1.11 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Odločitev o stroških .
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
5.3.36 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do lastnine (33, 67).
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
3.16 - Splošna načela - Sorazmernost.
3.18 - Splošna načela - Splošni interes.
Pravna podlaga:
Člen 33, 153.3, Ustava [URS]
Člen 21, 34.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤ Tiskovno sporočilo glede odločitve -
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-329/22 z dne 22. 1. 2025 – Ustavno sodišče Republike Slovenije
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
občinski predpis
Vlagatelj:
CHIO IPS, inženiring in poslovne storitve, d. o. o., Ankaran
Datum vloge:
29. 7. 2022
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom, druge rešitve
Dokument:
US34038
Dokument v PDF obliki:
U-I-329-22 - Odločba.pdf
255 KB
Prenesite datoteko
U-I-329-22 - Pritrdilno LM dr. Accetto.pdf
153 KB
Prenesite datoteko
U-I-329-22 - Pritrdilno LM dr. Knez.pdf
295 KB
Prenesite datoteko
U-I-329/22-16
22. 1. 2025
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe CHIO IPS, inženiring in poslovne storitve, d. o. o., Ankaran, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Mužina, Žvipelj in partnerji, d. o. o., Ljubljana, na seji 22. januarja 2025
odločilo:
1. Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Ankaran (Uradni list RS, št. 161/20) v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 1367/26, k. o. Oltra, ni v neskladju z Ustavo in zakonom.
2. Pobudnica sama nosi svoje stroške postopka s pobudo.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnica izpodbija Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Ankaran (v nadaljevanju Odlok) v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 1367/26, k. o. Oltra. Pojasnjuje, da je 30. 3. 2021 z družbo Interkop 2013, d. o. o., Ankaran (v nadaljevanju prenosna družba), sklenila pogodbo o delitvi in prevzemu. Predmet prenosa te pogodbe je bilo tudi zemljišče s parcelno številko 1367/26, k. o. Oltra. Z navedeno pogodbo naj bi pobudnica postala lastnica zgoraj navedene nepremičnine in je kot univerzalna pravna naslednica prenosne družbe vstopila v njen pravni položaj tako glede obveznosti kot glede pravic, povezanih z zgoraj navedeno nepremičnino. Pobudnica navaja, da je Občina Ankaran z Odlokom spremenila namensko rabo zemljišča
s parcelno številko 1367/26, k. o. Oltra,
iz stavbnega, namenjenega za stanovanjsko gradnjo, v stavbno – zelene površine. Pobudnica meni, da je s tem prišlo do spremembe namenske rabe nepremičnine iz zazidljive v nezazidljivo, zato naj bi Odlok v izpodbijanem delu neposredno posegal v njene pravice in pravne koristi.
2. Pobudnica zatrjuje, da je Odlok v izpodbijanem delu v neskladju s pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave). Občina Ankaran naj bi s spremembo namenske rabe dejansko izvotlila lastninsko pravico in gospodarski pomen nepremičnine. Pobudnica poudarja, da je namenska raba v sosednji enoti urejanja prostora (v nadaljevanju EUP) AN-31 stavbno zemljišče, namenjeno za stanovanjsko rabo. Trdi, da je pravni prednik pobudnice predmetno nepremičnino odkupil od Mestne občine Koper, ki je pravna prednica Občine Ankaran. Iz pogodbe o nakupu predmetne nepremičnine naj bi izhajalo, da je pravni prednik pobudnice poleg kupnine plačal tudi komunalni prispevek za gradnjo stavbe. Začel naj bi tudi postopek za pridobitev gradbenega dovoljenja. Občina Ankaran naj bi mu izdala mnenje, da je predvidena ureditev skladna s prostorskim aktom, in naj bi dala soglasje za manjši odmik od parcelne meje. Izdala naj bi tudi projektne pogoje, ki naj bi jih pravni prednik pobudnice upošteval v postopku pridobitve gradbenega dovoljenja. Občina Ankaran pa naj ne bi želela skleniti služnostne pogodbe za izgradnjo in vzdrževanje električnega, vodovodnega, kanalizacijskega in cestnega priključka. Ker pravni prednik pobudnice ni mogel pridobiti ustreznih služnosti, naj bi upravna enota zavrgla vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja. Pobudnica meni, da so zgoraj navedene okoliščine tiste posebne okoliščine, ki bi jih Občina Ankaran pri sprejemanju prostorskega načrta morala posebno skrbno tehtati, česar pa naj ne bi storila. Ob upoštevanju upravičenega pričakovanja pobudnice, da bo na zemljišču mogoče graditi, naj bi sprememba namenske rabe zemljišča v lasti pobudnice pomenila nesorazmeren poseg v lastninsko pravico.
3. Pobudnica trdi, da sta z Odlokom kršena tudi 7. in 50. člen
Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt). Pravni prednik pobudnice naj bi v postopku sprejemanja prostorskega načrta izrecno navedel, da je bila že vložena vloga za izdajo gradbenega dovoljenja, zato naj se ohrani obstoječa namenska raba. Občina Ankaran naj bi v odgovoru na pripombe v postopku javne razgrnitve prostorskega načrta le pojasnila, da je navedeno območje vedutno izpostavljeno in najeda prepoznavni zeleni koridor ob Jadranski cesti. Po mnenju pobudnice Občina Ankaran s splošnimi pojasnili ni odgovorila na posebne okoliščine, povezane z zemljiščem s parcelno številko 1367/26, k. o. Oltra. To naj bi pomenilo, da se Občina Ankaran do pripomb pobudnice sploh ni opredelila. Navedena pojasnila naj bi pomenila zgolj razumni razlog za spremembo namenske rabe, naj pa ne bi zadostovala za utemeljitev grobega posega v lastninsko pravico. Pobudnica še navaja, da varovanje vedute ni ustavna kategorija. Opozarja tudi na to, da so razlogi ohranjanja vedute obstajali že leta 1991, ko je pravni prednik pobudnice pridobil lastninsko pravico na zemljišču, ki je bilo po takratnem prostorskem načrtu zazidljivo. Meni, da celotno breme spremembe namenske rabe nosi le pobudnica, kar naj bi bilo v neskladju tako z zakonom kot z Ustavo.
4. Pobudnica tudi meni, da Občina Ankaran v dokumentu Tehtanje javnega in zasebnega interesa pri odločanju o določitvi namenske rabe prostora v postopku priprave in sprejemanja OPN Ankaran (v nadaljevanju dokument Tehtanje javnega in zasebnega interesa) ni ustrezno vsebinsko tehtala med koristmi, ki jih ukrep zasleduje, in prikrajšanjem, ki ga na drugi strani pomeni za lastnika nepremičnine. Dokument naj bi bil pripravljen bistveno kasneje kot predlog Odloka, po podaji pripomb in odgovorov nanje, in sicer tik pred dokončnim sprejetjem Odloka. Pobudnica meni, da bi morala Občina Ankaran v skladu z 51. in 52. členom ZPNačrt tak dokument pripraviti ob javni razgrnitvi Odloka in po prejemu pripomb ter pred pripravo predloga Odloka. Iz 51. člena ZPNačrt naj bi izhajalo, da mora biti tehtanje med javnim in zasebnim interesom opravljeno, preden so nosilci urejanja prostora pozvani, naj podajo mnenje o predlogu občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPN). Pobudnica meni, da je Občina Ankaran navedeni dokument pripravila zgolj v poskusu, da bi se izognila ugotovitvi protiustavnosti in nezakonitosti Odloka. Iz navedenega naj bi izhajalo, da je celoten Odlok v neskladju z zakonom.
5. Občina Ankaran v odgovoru navaja, da iz javno dostopnih podatkov izhaja, da je bilo po izdaji odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-327/20 z dne 20. 1. 2022 (Uradni list RS, št. 20/22), po kateri je za presojo ustavnosti in zakonitosti OPN ponovno postalo pristojno Ustavno sodišče, vloženih več pobud zoper Odlok. Občina Ankaran naj bi v kratkem časovnem obdobju prejela v odgovor več pobud za presojo ustavnosti in zakonitosti Odloka. Meni, da so pobude med seboj povezane, predvsem v primerih, ko pobudniki zatrjujejo protiustavnost in nezakonitost celotnega Odloka. Pretežni del pobud naj bi se nanašal na istovrstno situacijo, ko naj bi bila s sprejetjem Odloka spremenjena namenska raba zemljišča iz stavbnega, na katerem je bilo dopustno graditi, v zemljišče, na katerem gradnja ni več dopustna. Občina Ankaran opozarja na zadeve, o katerih je Ustavno sodišče že odločilo. Navaja, da je v nekaterih primerih Ustavno sodišče pobude zavrglo, ker naj pravna ureditev ne bi učinkovala neposredno na pravni položaj pobudnikov. Ustavno sodišče naj bi v nekaterih zadevah, v katerih naj bi prostorski načrt v bistveno večjem obsegu neposredno ali posredno posegal v položaj pobudnikov, kot naj bi Odlok posegal v položaj pobudnice v tej zadevi, pobude zavrglo zaradi pomanjkanja pravnega interesa. Zato Občina Ankaran predlaga, naj Ustavno sodišče tudi v tej zadevi pobudo zavrže.
6. Če pa bi Ustavno sodišče presodilo, da je pobudnica izkazala pravni interes za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka, naj pobuda ne bi odpirala pomembnih ustavnopravnih vprašanj, zato Občina Ankaran predlaga, naj Ustavno sodišče pobudo zavrne na podlagi drugega odstavka 26. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Meni, da se v fazi, ko še ni prejela sklepa o sprejemu pobude, ni dolžna opredeliti do vsebinskih očitkov pobudnice. Ne glede na navedeno pa Občina Ankaran očitke o protiustavnosti in nezakonitosti Odloka zavrača. Navaja, da je v postopku sprejemanja Odloka ves čas skrbela, da bi bilo zagotovljeno pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesi posameznikov. V postopku naj bi opravila obsežen in poglobljen postopek, ki ga je podrobno opisala v odgovoru na tožbo v upravnem sporu. Občina Ankaran naj bi se v postopku sprejemanja Odloka opredelila do vseh prejetih pripomb, kar naj bi izhajalo iz dveh dokumentov z naslovoma Stališča do pripomb in predlogov, podanih na javni razgrnitvi dopolnjenega osnutka Občinskega prostorskega načrta Občine Ankaran. Občina Ankaran se je v navedenih dokumentih opredelila tudi do pripomb pobudnice. Iz teh izhaja, da si je pobudnica prizadevala za to, da bi ostala namenska raba nespremenjena. Občina Ankaran poudarja, da je pri sprejetju Odloka morala popraviti preteklo neustrezno prostorsko načrtovanje, ko je bila kar na 107 ha površine občine določena namenska raba za stavbna zemljišča. Možnost tako obsežne gradnje na ozemlju Občine Ankaran, ki meri le 8 kvadratnih kilometrov, bi bistveno povečala število prebivalcev. Občina Ankaran meni, da je bila v javnem interesu dolžna preprečiti takšno namensko rabo zemljišč. Pri tem poudarja, da je bil eden glavnih razlogov za ustanovitev samostojne Občine Ankaran prav nasprotovanje množični pozidavi ankaranskega ozemlja, ki bi bila mogoča na podlagi prostorskih načrtov, ki jih je sprejela Mestna občina Koper.
7. Občina Ankaran meni, da ni pobudnica navedla ničesar, s čimer bi utemeljila poseg v pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesi posameznikov. Meni, da so navedbe pobudnice o že plačanem komunalnem prispevku in o tem, da se namenska raba na sosednji nepremičnini ni spremenila, neupoštevne za odločitev. Pobudnica naj v postopku za presojo ustavnosti in zakonitosti Odloka, ki je splošen akt, ne bi mogla doseči presoje strokovnih vprašanj, povezanih s kompleksnim prostorskim načrtovanjem. To naj bi izhajalo tudi iz ustaljene ustavnosodne presoje. Občina Ankaran meni, da želi pobudnica doseči splošno izničenje vseh ustavnih in zakonskih pristojnosti lokalne skupnosti pri prostorskem načrtovanju.
8. Pobudnici je bil posredovan odgovor Občine Ankaran, na katerega je odgovorila. Pobudnica vztraja pri vseh navedbah v pobudi. Poudarja, da je izkazala, da Odlok v izpodbijanem delu neposredno posega v njene pravice, zato meni, da ne gre za enak primer kot v zadevah, v katerih je Ustavno sodišče pobude zavrglo. V nadaljevanju navaja, da Občina Ankaran pri spremembi namenske rabe zemljišča v lasti pobudnice ni upoštevala individualnih okoliščin. Iz dokumentov, na katere se sklicuje Občina Ankaran, naj bi izhajalo, da so odgovori splošne narave. Edini razlog, ki naj bi ga Občina Ankaran navedla za spremembo namenske rabe zemljišča v lasti pobudnice in ki naj bi bil neposredno povezan s tem zemljiščem, in sicer vedutna izpostavljenost, pa po mnenju pobudnice ne more zadostovati za spremembo namenske rabe zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo. Pobudnica meni, da lokalna skupnost ne sme poseči v zasebno lastnino v korist javnega interesa z razlogom, ki nima podlage v sami Ustavi. Meni, da bi dopustnost posega v človekovo pravico iz razloga, ki ni opredeljen v zakonu, pomenila tudi neskladnost s 120. in 153. členom Ustave.
B. – I.
9. Pobudnica zatrjuje, da izpodbija Odlok oziroma 175. člen Odloka v delu, ki se nanaša na EUP AN-33. Ker iz navedb pobudnice izhaja, da nasprotuje Odloku v delu, v katerem določa namensko rabo zemljišča s parcelno številko
1367/26, k. o. Oltra
, je Ustavno sodišče Odlok presojalo v tem obsegu.
10. Pobudnica je ob upoštevanju 2. točke izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-327/20 pobudo vložila v roku treh mesecev po prejemu sklepa Upravnega sodišča št. III U 92/2021 z dne 28. 4. 2022, ki je zavrglo njeno tožbo zoper Odlok, zato je pobuda pravočasna.
11. Po drugem odstavku 162. člena Ustave lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa, če izkaže svoj pravni interes. Ta je v skladu z drugim odstavkom 24. člena ZUstS podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
12. Pobudnica je pobudi priložila izpis iz zemljiške knjige, iz katerega izhaja, da je bila v času vložitve pobude lastnica zemljišča s parcelno številko 1367/26, k. o. Oltra. Lastnica zgoraj navedenega zemljišča je postala na podlagi pogodbe o delitvi in prevzemu z dne 30. 3. 2021. Iz te pogodbe izhaja, da sta pobudnica (prevzemna družba) in prenosna družba sklenili, da prenosna družba oddeli in prenese del premoženja na prevzemno družbo, vključno z vsemi v tej pogodbi določenimi pravicami in obveznostmi ter upravnimi dovoljenji, ki se nanašajo na oddeljeni del premoženja (z vstopom prevzemne družbe v vse morebitne odprte civilne, upravne ali sodne postopke, ki se kakorkoli nanašajo na oddeljeno premoženje). Iz 9. člena pogodbe izhaja, da se je v okviru oddelitve na prevzemno družbo med drugim prenesla nepremičnina s parcelno številko 1367/26, k. o. Oltra. Vknjižba lastninske pravice na zgoraj navedenem zemljišču je bila izvedena na podlagi sklepa pristojnega sodišča, ki je odločilo o statusnem preoblikovanju prevzetega podjetja v prevzemno družbo (z učinki univerzalnega pravnega nasledstva).
[1]
Pobudnica je postala lastnica zemljišča s parcelno številko 1367/26, k. o. Oltra, 2. 4. 2021 po samem zakonu z vpisom oddelitve v sodni register (1. točka drugega odstavka 635. člena Zakona o gospodarskih družbah, Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 82/13, 55/15, 15/17, 18/21, 75/23 in 102/24 – ZGD-1).
[2]
13.
Vendar zgolj lastninska pravica na nepremičnini z območja izpodbijanega prostorskega akta za izkaz pravnega interesa za presojo njegove ustavnosti in zakonitosti ne zadošča,
[3]
pobudnik mora izkazati, da izpodbijani OPN neposredno učinkuje na njegove pravice, pravne interese oziroma njegov pravni položaj.
Določbe prostorskih aktov, ki opredeljujejo namensko rabo zemljišč, ne urejajo posamičnih razmerij, temveč določajo splošne pravne režime na območjih posameznih EUP.
[4]
Ustavno sodišče zato pri presoji, ali OPN neposredno učinkuje na pravice ali pravni položaj pobudnika, upošteva konkretne okoliščine primera;
[5]
zlasti upošteva vrsto namenske rabe, ki je z izpodbijanim OPN določena za konkretno zemljišče, ter morebitne omejitve, ki jih v okviru prostorskih ureditvenih pogojev za vrsto namenske rabe, določeno za to zemljišče, predvideva OPN.
[6]
Kadar so že v OPN pogoji namenske rabe za konkretno zemljišče opredeljeni tako določno, da je že na njihovi podlagi mogoče določiti meje dopustne rabe zemljišča, tak OPN neposredno učinkuje na pravni položaj lastnika tega zemljišča.
[7]
Iz ustavnosodne presoje izhaja, da to praviloma velja v primerih, ko je bila z izpodbijanim OPN določena namenska raba območje kmetijskih zemljišč
[8]
ali območje gozdnih zemljišč
[9]
ali območje stavbnih zemljišč – zelene površine.
[10]
14.
Med strankami ni sporno, da je zemljišče pobudnice z Odlokom umeščeno v EUP AN-33, za katero Odlok v 175. členu določa osnovno namensko rabo območja stavbnih zemljišč, podrobnejšo namensko rabo zelene površine – parki. V 175. členu Odloka so urejene tiste EUP, za katere veljajo posebni PIP. Odlok glede EUP AN-33 določa posebne PIP, in sicer: "Nasadi se ohranjajo, neobdelane površine se namenjajo tudi rekreaciji. Tridesetmetrski pas ob Jadranski cesti naj se ohranja v naravni zarasti ali kot kmetijska kulturna krajina. Po vzhodnem robu območja poteka načrtovana vzhodna cesta, ki naj bo tudi glavna napajalna cesta." Čeprav v skladu s 164. členom Odloka gradnja na območju zelenih površin ni povsem prepovedana,
[11]
je v skladu s četrtim odstavkom 105. člena Odloka
[12]
treba upoštevati posebne PIP. Iz posebnih PIP, ki so določeni za EUP AN-33, pa izhaja, da so že z Odlokom pogoji namenske rabe za zemljišče s parcelno številko 1367/26, k. o. Oltra, opredeljeni tako, da je že na njihovi podlagi mogoče določiti meje dopustne rabe zemljišča. Odlok ureja namensko rabo obravnavanega zemljišča na način, da omogoča vse vrste dopustnih rab že brez izdaje posamičnega akta. Zato Odlok v izpodbijanem delu neposredno učinkuje na pravice in pravni položaj pobudnice.
15.
Ustavno sodišče ne more slediti predlogu Občine Ankaran, da bi bilo treba pobudo v celoti zavreči, saj naj bi šlo za primerljive položaje kot v sklepih Ustavnega sodišča
št. U-I-102/22 z dne 10. 6. 2022, št. U-I-193/22 z dne 18. 10. 2023, št. U-I-261/22 z dne 18. 10. 2023 in št. U-I-788/21 z dne 7. 9. 2023.
V vseh navedenih zadevah Odlok v izpodbijanem delu ni določil take namenske rabe za konkretna zemljišča, da bi bili že na podlagi OPN z upoštevanjem morebitnih omejitev prostorskih ureditvenih pogojev pogoji namenske rabe za konkretno zemljišče opredeljeni tako določno, da bi bilo mogoče na njihovi podlagi določiti meje dopustne rabe zemljišča, zato Odlok drugače kot v obravnavani zadevi ni neposredno učinkoval na pravice in pravni položaj pobudnikov in je Ustavno sodišče iz tega razloga pobude zavrglo.
16. Iz navedenega izhaja, da je pobudnica, ki je bila v času vložitve pobude lastnica zemljišča s parcelno številko 1367/26, k. o. Oltra, izkazala pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka v tem delu.
B. – II.
17. Občina Ankaran v odgovoru navaja, da je Ustavno sodišče v sklepu št. U-I-229/22 z dne 6. 12. 2023, s katerim je že presojalo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka, sprejelo stališče, da pobuda ne odpira pomembnih ustavnopravnih vprašanj, zato meni, da bi moralo Ustavno sodišče v tej zadevi odločiti enako. Odločitev Ustavnega sodišča, da pobuda ne odpira pomembnih ustavnopravnih vprašanj, je v prvi vrsti odvisna od navedb pobudnikov, saj so s tem opredeljene meje presoje Ustavnega sodišča. Poleg navadnega iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da so OPN
splošni pravni akti
sui generis
, ki jih opredeljuje konkretnejši pristop k normiranju.
[13]
To pomeni, da je treba pri pripravi OPN in posledično tudi pri presoji ustavnosti in zakonitosti OPN vedno upoštevati konkretne okoliščine primera.
[14]
Okoliščina, da je Ustavno sodišče pri eni od pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka sprejelo stališče, da pobuda ne odpira pomembnih ustavnopravnih vprašanj, ne more pomeniti, da v drugi pobudi za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka Ustavno sodišče ne bi moglo sprejeti sklepa o sprejetju pobude (tretji odstavek 26. člena ZUstS).
18. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 1367/26, k. o. Oltra, sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami. Ustavno sodišče pri tem pojasnjuje, da Občina Ankaran kot nasprotna udeleženka zmotno meni, da se v fazi pripravljalnega postopka, dokler Ustavno sodišče ne sprejme sklepa o sprejetju pobude, še ni dolžna opredeliti o vsebinskih očitkih v pobudi. Četrti odstavek 26. člena ZUstS Ustavnemu sodišču dopušča, da lahko takoj po sprejetju sklepa o sprejemu pobude nadaljuje odločanje, če je dejansko stanje pojasnjeno in če je bila ob preizkusu pobude nasprotnemu udeležencu dana možnost, da se izjavi. Ustavno sodišče ni dolžno ponovno obveščati nasprotnega udeleženca o sprejetju sklepa o sprejemu pobude in mu ponovno dati možnosti, da se izjavi.
B. – III.
Presoja z vidika tretjega odstavka 153. člena Ustave ter 7., 50., 51. in 52. člena ZPNačrt
19. Pobudnica navaja, da je Odlok v izpodbijanem delu v neskladju s 7., 50., 51. in 52. členom ZPNačrt in zato tudi v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave.
20.
Načelo zakonitosti delovanja občine (tretji odstavek 153. člena Ustave) na področju normativnega delovanja pomeni, da občinski predpisi, čeprav urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v neskladju z zakoni. Pravnih razmerij ne smejo urejati v nasprotju z zakonskimi določbami, če pa zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, ne smejo preseči tega pooblastila
.
[15]
21. Člen 7 ZPNačrt je določal, da morajo pristojni državni in občinski organi pri prostorskem načrtovanju upoštevati tako javni kot zasebni interes in ju skladno s cilji prostorskega načrtovanja med seboj skrbno pretehtati, pri čemer zasebni interes ne sme škodovati javnemu. V 50. členu ZPNačrt je bilo urejeno sodelovanje javnosti (in s tem tudi lastnikov zemljišč) v postopku sprejemanja prostorskega akta. Občina je bila v skladu s prvim odstavkom 50. člena ZPNačrt dolžna izvesti javno razgrnitev in javno obravnavo dopolnjenega osnutka OPN. V skladu s petim odstavkom 50. člena ZPNačrt je imela javnost, torej tudi lastniki zemljišč, ki bi se jim v skladu z dopolnjenim osnutkom OPN spremenila obstoječa namenska raba zemljišča, pravico dajati pripombe in predloge na dopolnjen osnutek OPN. Šesti odstavek 50. člena ZPNačrt je določal, da občina preuči pripombe in predloge javnosti in do njih zavzame stališče, ki ga objavi na krajevno običajen način in na svetovnem spletu. V 51. členu ZPNačrt je bila urejena priprava predloga OPN,
[16]
v 52. členu ZPNačrt
[17]
pa sprejetje OPN. Ustavno sodišče je moralo presoditi, ali je Občina Ankaran v postopku sprejemanja Odloka spoštovala zgoraj navedene zakonske določbe in s tem tudi načelo zakonitosti iz tretjega odstavka 153. člena Ustave.
22. Pobudnica trdi, da je Občina Ankaran kršila 7. in 50. člen ZPNačrt, ker v postopku sprejemanja Odloka ni posebno skrbno tehtala med zasebnim in javnim interesom. Občina Ankaran naj bi na pripombe pravne prednice pobudnice odgovorila le s splošnimi pojasnili, ne da bi se opredelila do posebnih okoliščin, povezanih z nepremičnino pobudnice. Posamezne faze postopka za pripravo in sprejetje prostorskih aktov, ki jih je morala spoštovati Občina Ankaran, je urejal ZPNačrt.
[18]
S spletne strani Občine Ankaran izhaja, da je Občina Ankaran od 17. 6. do 19. 7. 2019 izvedla prvo javno razgrnitev dopolnjenega osnutka Odloka.
Občina Ankaran je 27. 7. 2019 izvedla prvo javno obravnavo dopolnjenega osnutka Odloka. Na podlagi 7. člena ZPNačrt je bila dolžna določitev namenske rabe konkretnih zemljišč pretehtati z vidika zasebnega interesa in tudi v tej luči pridobiti ustrezne strokovne podlage ter jih upoštevati pri pripravi prostorskega akta, ne glede na to, ali je lastnik zemljišča podal pripombe v postopku javne razgrnitve.
[19]
Vendar pa so bili lastniki zemljišča tisti, ki so morali utemeljiti obstoj morebitnega individualnega in pretiranega bremena pri izvrševanju pravice do zasebne lastnine zaradi določitve predvidene namenske rabe zemljišča.
[20]
Lokalna skupnost se je bila v postopku sprejemanja OPN dolžna opredeliti do tistih pripomb, ki so jih lastniki zemljišč v postopku navajali.
V postopku sprejemanja Odloka je sodelovala prenosna družba, ki je pravna prednica pobudnice.
[21]
Občina Ankaran je preučila pripombe pravne prednice pobudnice in do njih zavzela stališče. Stališča do pripomb in predlogov, podanih na prvi javni razgrnitvi dopolnjenega osnutka Odloka, je 20. 1. 2020 tudi objavila na svetovnem spletu.
[22]
Predlagana sprememba namenske rabe za zemljišče, ki je predmet presoje v tej pobudi, je bila vsebovana že v prvem osnutku Odloka in je ostala ves čas postopka sprejemanja Odloka nespremenjena. Med strankama ni sporno, da se je Občina Ankaran do pripomb pravne prednice pobudnice (pripomba pod zaporedno številko 108) opredelila v Stališčih do pripomb in predlogov, podanih na javni razgrnitvi dopolnjenega osnutka Odloka, ki so bila objavljena 20. 1. 2020 na spletni strani Občine Ankaran. Glede na navedeno Odlok v izpodbijanem delu ni v neskladju s 50. členom ZPNačrt. Pobudnica kršitve te določbe ne more utemeljiti z navedbami, ki pomenijo njihovo nestrinjanje z vsebinskimi razlogi za zavrnitev njene pripombe.
23. Občina Ankaran je v postopku sprejemanja Odloka sprejela dokument Tehtanje javnega in zasebnega interesa, ki je objavljen na spletni strani Občine Ankaran. Pobudnica trdi, da navedeni dokument ne more pomeniti, da je Občina Ankaran skrbno tehtala med interesi skupnosti in zasebnimi interesi, saj naj bi po mnenju pobudnice morala tako tehtanje izvesti takoj po fazi javne razgrnitve, kar naj bi izhajalo iz 51. in 52. člena ZPNačrt, ne pa šele tik pred sprejetjem Odloka. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da je mogoče zagotoviti učinkovito tehtanje med javnim in zasebnim interesom le s sodelovanjem vseh nosilcev urejanja prostora in lastnikov nepremičnin že v postopku sprejemanja OPN.
[23]
Po naravi stvari lahko lokalna skupnost takšno tehtanje izvede šele, ko pridobi vse informacije, ki so za tako tehtanje nujne. Lokalna skupnost pa lahko določene informacije pridobi šele po izvedenih javnih razgrnitvah in javnih obravnavah, ko je lahko seznanjena tudi s konkretnimi in individualnimi pripombami lastnikov zemljišč. Če je predlagana sprememba obstoječe namenske rabe zemljišča posledica smernic in mnenj državnih nosilcev urejanja prostora, je občina dolžna z razlogi, ki jih navede lastnik, seznaniti tudi državne nosilce urejanja prostora, ki morajo imeti možnost, da se do teh okoliščin opredelijo tudi z vidika zahteve iskanja pravičnega ravnovesja med javnim interesom na področju prostorskega planiranja in interesi lastnika zemljišča.
[24]
Okoliščina, da je Občina Ankaran sprejela dokument Tehtanje javnega in zasebnega interesa v zaključnih fazah postopka sprejemanja Odloka, ne pomeni, da bi bila kršena 51. in 52. člen ZPNačrt. Tehtanje med javnim in zasebnim interesom je bil proces, ki je trajal ves čas postopka sprejemanja OPN, do uskladitve predloga OPN (52. člen ZPNačrt). Člena 51 in 52 ZPNačrt niti nista določala, da bi morala lokalna skupnost takšen dokument sprejeti. Lokalna skupnost lahko izkaže, da je v postopku sprejemanja OPN spoštovala dolžnost iz 7. člena ZPNačrt z vsemi dokumenti, ki so nastali v postopku sprejemanja OPN. Glede na navedeno Odlok ni v neskladju z 51. in 52. členom ZPNačrt.
24. Člen 7 ZPNačrt je zahteval, da je bila občina v postopku preučitve pripomb in sprejemanja stališč do pripomb lastnikov zemljišč dolžna ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi, ali bo z določitvijo namenske rabe zemljišča zagotovljeno pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesom posameznika. Tudi pri presoji skladnosti Odloka s 7. členom ZPNačrt velja, da pobudnica ne more kršitve te zakonske določbe utemeljiti z navedbami, ki pomenijo njeno nestrinjanje z oceno Občine Ankaran, da je bilo zagotovljeno pravično ravnovesje med javnim in zasebnim interesom. Te očitke lahko Ustavno sodišče upošteva pri presoji skladnosti Odloka z vidika človekove pravice iz 33. člena Ustave. Občina bi kršila 7. člen ZPNačrt takrat, ko v presojo sploh ne bi vključila okoliščin, ki bi lahko bile upoštevne z vidika varstva pravice do zasebne lastnine in bi jih pobudnica v postopku sprejemanja Odloka tudi navajala oziroma zatrjevala.
25. Pri presoji skladnosti Odloka s 7. členom ZPNačrt je treba poleg Stališč do pripomb in predlogov, podanih na prvi javni razgrnitvi dopolnjenega osnutka Odloka, upoštevati tudi razloge, ki jih je Občina Ankaran navedla v dokumentu Tehtanje javnega in zasebnega interesa. Glede na navedeno ne držijo navedbe pobudnice, da je Občina Ankaran njene pripombe zavrnila, ne da bi upoštevala posebnosti posameznega zemljišča. Iz
dokumenta Tehtanje javnega in zasebnega interes
a namreč izhaja, da je Občina Ankaran upoštevala stališča Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-139/15. Občina Ankaran je upoštevala individualne okoliščine pravne prednice pobudnice,
[25]
saj je pri presoji upoštevala način pridobitve lastninske pravice, osnovno namensko rabo na dan pridobitve lastninske pravice, dejansko rabo prostora in stopnjo razvitosti zemljišča z vidika komunalne opremljenosti ter pri tem izhajala tudi iz konkretnih pripomb, ki jih je posamezni lastnik zemljišča navajal v postopku javne razgrnitve dopolnjenega osnutka Odloka. Ker je bilo v postopku sprejemanja Odloka zagotovljeno skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa, Odlok v izpodbijanem delu ni v neskladju s 7. členom ZPNačrt.
26. Ker Odlok ni v neskladju s 7., 50., 51. in 52. členom ZPNačrt, tudi ni v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave.
B. – IV.
Presoja z vidika 33. člena Ustave
Vsebina pravice do zasebne lastnine pri prostorskem načrtovanju
27. Pobudnica trdi, da je Odlok v neskladju s pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave), ker naj bi Občina Ankaran s spremembo namenske rabe dejansko izvotlila lastninsko pravico in gospodarski pomen njene nepremičnine.
28. Urejanje prostora je ena izmed izvirnih občinskih nalog. V ta namen občina načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči (tretja alineja drugega odstavka 21. člena Zakona o lokalni samoupravi, Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10, 11/14 – popr. in 30/18 – ZLS). Občina ureja prostor oziroma načrtuje prostorski razvoj samostojno v okviru Ustave in zakonov. Lokalna skupnost je pri odločitvah do neke mere svobodna, zlasti pri načrtovanju poselitve in razmestitve različnih dejavnosti, načrtovanju infrastrukture itd.
[26]
Vendar avtonomija občine na področju prostorskega načrtovanja ni neomejena. Lokalna skupnost je pri prostorskem načrtovanju vezana na Ustavo in zakone. Zato mora s ciljem zagotoviti smotrno izkoriščanje zemljišč urejati rabo zemljišč na način, da kar najbolj pride do izraza njihova gospodarska, socialna in ekološka funkcija, in pri tem upoštevati tudi posebne pogoje za uporabo zemljišč, ki jih na podlagi prvega odstavka 71. člena Ustave določi zakonodajalec.
[27]
Lokalna samouprava je omejena tudi s cilji in izhodišči širšega prostorskega urejanja, varstvom okolja in drugimi z zakoni urejenimi sektorskimi posegi v okolje.
[28]
V postopkih sprejemanja prostorskih aktov mora lokalna skupnost uskladiti interese različnih subjektov v prostoru, razvojne potrebe z varstvenimi zahtevami, javno korist z zasebnimi interesi oziroma oblikovati pravne režime za varovanje in rabo prostora. Občina je zavezana, da pri prostorskem načrtovanju skuša doseči cilj skladnega prostorskega razvoja z obravnavo različnih potreb in interesov z javnimi koristmi ter omogoča kakovostno življenjsko okolje s takšno rabo prostora, ki udejanja načelo trajnostnega prostorskega razvoja.
[29]
29. Ustavna omejitev, ki zavezuje pripravljavca prostorskega akta pri opredelitvi vsebine prostorskih aktov, je tudi pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.
[30]
Namen te pravice je nosilcu temeljnih pravic zavarovati svobodo ravnanja na premoženjskem področju. Pravica ima dvojni varovalni učinek. Na eni strani varuje konkreten položaj imetnika pravice pred oblastnimi posegi v njegovo lastninsko sfero, na drugi strani pa varuje pravne položaje, s katerimi ta imetnik uresničuje svobodo na premoženjskem področju.
[31]
Varuje torej konkretni položaj imetnika pravice pred oblastnimi posegi v njegovo lastninsko sfero, izraža razmerje med posameznikom in skupnostjo ter varuje pravni institut lastnine oziroma lastninske pravice. Zajema naslednje prvine: svobodo pridobivanja lastnine, uživanje lastnine, pravico do odtujevanja lastnine in zaupanje v pridobljene pravice.
[32]
30. N
amenska raba zemljišča neizogibno sooblikuje vsebino lastninske pravice lastnikov zemljišč na območju OPN. Z opredelitvijo namenske rabe posamezne nepremičnine so določeni okviri dopustne rabe te nepremičnine (npr. za gradnjo) in je vzpostavljena podlaga za pridobitev drugih pravic in obveznosti (npr. obveznost plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča). Z vidika lastnika zemljišča lahko pomeni določitev namenske rabe zemljišča omejitev njegove lastninske pravice, saj sme zemljišče uporabljati le skladno s prostorskimi akti. Opredelitev namenske rabe nepremičnine, določena z namenom smotrnega izkoriščanja zemljišč ter zagotovitve gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastninske pravice na zemljiščih, je vsebinska sestavina lastninske pravice na zemljiščih. Po drugi strani tako določeni vsebini lastninske pravice nujno ustreza tudi upravičeno pričakovanje lastnika zemljišča, da bo lahko upravičenja, ki izhajajo iz določene namenske rabe zemljišča, tudi uresničil.
[33]
31. Lastninska svoboda posameznikov, ki jo varuje 33. člen Ustave, ni neomejena. V sodobnih družbah se je uveljavilo spoznanje, da ravnanje s stvarjo oziroma pravico ne sme ostati samo v sferi odločitev posameznika oziroma lastnika, temveč se morajo upoštevati tudi splošni interesi. Iz tega spoznanja o t. i. socialni in ekološki vezanosti lastnine izhaja tudi prvi odstavek 67. člena Ustave, ki nalaga zakonodajalcu, naj določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da so zagotovljene njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Citirana ustavna določba torej daje zakonodajalcu pooblastilo, da uredi način pridobivanja in uživanja lastnine.
[34]
Ker je javni interes pri različnih vrstah stvari različno intenzivno izražen, se zakonski lastninskopravni režimi posameznih vrst stvari razlikujejo.
[35]
Vendar ima pooblastilo iz 67. člena Ustave, ki nalaga zakonodajalcu, da določi način pridobivanja in uživanja lastnine, mejo.
Kje je ta meja, je odvisno ne le od narave stvari, ki je predmet lastnine, temveč tudi od tega, kakšne obveznosti je zakonodajalec naložil lastniku v okviru določitve načina uživanja lastnine.
[36]
Zato je treba omejitve lastninske pravice, potrebne za dosego gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastnine, presojati glede na konkretne okoliščine.
[37]
Poseg v pravico do zasebne lastnine
32. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da
pomeni
ukrep, s katerim se spreminja obstoječa namenska raba zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, poseg v pravico do zasebne lastnine
.
[38]
Pojem zazidljivosti oziroma nezazidljivosti zemljišča glede na vsebino dopustne rabe zemljišča, ki jo določa OPN, napolnjuje Ustavno sodišče samo. Pojem nezazidljivo zemljišče v ustavnosodni presoji nima enakega pomena, kot ga je imel pojem nezazidljivo zemljišče v 143. členu
ZUreP-2 oziroma ga ima v 152. členu Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21, 23/24 in 109/24 – v nadaljevanju ZUreP-3).
[39]
Z vidika presoje omejitev pravice do zasebne lastnine z
emljišče zgolj takrat šteje za zazidljivo, ko so merila in pogoji za umeščanje posegov v prostor
[40]
s prostorskimi akti v taki meri določeni, da bi pobudnik
lahko začel pripravo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja po predpisih, ki urejajo gradnjo tistih objektov, ki jih OPN dopušča, in na njegovi podlagi vložil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja.
Če na podlagi OPN ni mogoče ali še ni mogoče začeti priprave projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja, kar pomeni, da na zemljišču predvidena gradnja ni ali še ni mogoča, tako zemljišče z vidika presoje omejitev pravice do zasebne lastnine ne more šteti za zazidljivo.
33. Iz lokacijske informacije z dne 20. 4. 2016 izhaja, da je bilo zemljišče s parcelno številko 1367/26, k. o. Oltra, pred uveljavitvijo Odloka umeščeno v EUP KS-6, za katero sta bili določeni osnovna namenska raba območje za poselitve in podrobnejša namenska raba območje za stanovanje. Za navedeno EUP so bili določeni tudi prostorski ureditveni pogoji. To pomeni, da so bili merila in pogoji za umeščanje posegov v prostor (gradnje) pred uveljavitvijo Odloka v taki meri določeni, da bi lahko lastnik zemljišča začel pripravo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja po predpisih, ki urejajo gradnjo tistih objektov, ki jih je OPN dopuščal, in na njegovi podlagi vložil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja. Zemljišče pobudnice je bilo pred uveljavitvijo Odloka zazidljivo zemljišče. Iz te obrazložitve pa že izhaja, da je bila obravnavanemu zemljišču po uveljavitvi Odloka določena namenska raba zelene površine – parki in da ob upoštevanju posebnih PIP gradnja na tem zemljišču ni mogoča. Z Odlokom je torej prišlo do spremembe namenske rabe zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo. Zato je Občina Ankaran z določitvijo namenske rabe obravnavanemu zemljišču posegla v pravico do zasebne lastnine.
Dopustnost posega v pravico do zasebne lastnine
34. Poseg v človekovo pravico je dopusten samo, če temelji na ustavno dopustnem cilju (tretji odstavek 15. člena Ustave) in je v skladu s splošnim načelom sorazmernosti, kot enim izmed načel pravne države (2. člen Ustave). Iz ustavnosodne presoje izhaja, da je človekove pravice mogoče omejiti tudi zaradi javne koristi.
[41]
Ustavno dopustni cilj
35. Ustavno sodišče mora presoditi, ali je Občina Ankaran z določitvijo namenske rabe obravnavanemu zemljišču zasledovala ustavno dopustne cilje.
Pri tem
Ustavno sodišče ne more slediti pobudnici, da je Občina Ankaran kot razlog za spremembo namenske rabe obravnavanega zemljišča navedla le, da je območje vedutno izpostavljeno. Drži sicer, da je Občina Ankaran v dokumentu
Tehtanje javnega in zasebnega interesa med drugim navedla, da je območje vedutno izpostavljeno in da najeda prepoznavni zeleni koridor ob Jadranski cesti. Vendar to ni bil edini razlog, s katerim je Občina Ankaran utemeljila razloge, da je za EUP AN-33 določila namensko rabo zelene površine – parki.
Iz obrazložitve in utemeljitve prostorskega akta izhaja, da so bile strokovne podlage, ki so vplivale na določitev namenske rabe za EUP AN-33,
Strokovne podlage za poselitev Občine Ankaran, Krajinska zasnova Ankaran in Urbanistična zasnova naselja Ankaran. V Krajinski zasnovi Ankaran so bile sprejete usmeritve za urejanje in razvoj posameznih urejevalnih enot. Opredelitev teh enot je izhajala predvsem iz analize degradiranih območij in usmeritev za njihovo sanacijo ter iz nabora razvojnih interesov in konfliktov v prostoru. Iz usmeritev, ki so bile sprejete za območje, na katerem leži nepremičnina pobudnice, izhaja, da je treba temu območju nameniti posebno skrb za varstvo kmetijskih površin, saj je s tem oblikovana kakovostna vstopna sekvenca v naselje Ankaran, in da je treba ohranjati ekstenzivne kmetijske površine na teh območjih ter ohranjati, obnavljati in vzdrževati kulturne terase. V Strokovnih podlagah za poselitev je bilo pri usmeritvah za območje, na katerem leži nepremičnina pobudnice, ugotovljeno, da gre za vstopno območje, ki je nepozidano in trenutno nepovezano z naseljem. Zato naj bo urejanje območja podrejeno krajinski sliki območja. Na območju naselja Ankaran se kot posebej občutljive izkazujejo določitve tistih namenskih rab, ki so vezane na javni prostor. Občina Ankaran je v dokumentu Tehtanje javnega in zasebnega interesa navedla še, da je na vzhodnem robu naselja ob Jadranski cesti opredeljen pas drugih zelenih površin, kjer se ohranjajo kmetijska zemljišča kot vstopna sekvenca v naselje. Vzdolž vodotoka na vzhodnem robu jedra je urejena zelena poteza, ki se navezuje na območje Ankaran obala. Znotraj razvojnega območja sever se ohranja pas kmetijskih in zelenih površin na pobočju, ki zaradi vizualne izpostavljenosti ni primerno za pozidavo. Jadranska cesta je pomembna nosilka identitete naselja in se kot taka oblikovno preoblikuje. Pomemben ni le njen profil, temveč tudi krajina, na katero meji. Za območje vzhodno od centra je pomemben zeleni pas naravne ali kulturne krajine.
36. Iz navedenega izhaja, da so bili cilji
določitve namenske rabe obravnavanemu zemljišču
prostorsko načrtovanje zaradi zagotavljanja racionalne rabe zemljišč in ohranjanja kmetijskih zemljišč ter krajinske slike
. Navedeni razlogi so v javnem interesu.
Tudi i
z sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) izhaja, da so varstvo okolja,
[42]
varstvo kulturne dediščine,
[43]
zaščita značilne naselbinske strukture in pokrajine,
[44]
prostorsko načrtovanje in racionalna raba zemljišč
[45]
cilji, ki sledijo splošnemu oziroma javnemu interesu in so zato zakoniti.
Ustavno sodišče bi lahko ugotovilo, da določitev namenske rabe iz zgoraj navedenih razlogov ni v javnem interesu le, če bi bili razlogi lokalne skupnosti brez strokovnih podlag
[46]
in očitno nerazumni oziroma samovoljni.
[47]
Razlogi Občine Ankaran temeljijo na strokovnih podlagah in niso očitno samovoljni. Zato je Občina Ankaran izkazala ustavno dopustne cilje za poseg v pravico do zasebne lastnine pobudnice.
Pravično ravnovesje med splošnim interesom in pravico do zasebne lastnine
37. Ustavno sodišče mora v nadaljevanju presoditi, ali je z navedenim ukrepom
ohranjeno pravično ravnovesje med splošnim (javnim) interesom in pravico posameznika do mirnega uživanja premoženja
.
[48]
To pomeni, da mora
obstajati razumno razmerje sorazmernosti med koristmi, ki jih ukrep zasleduje, in prikrajšanjem, ki ga na drugi strani pomeni za lastnika nepremičnine.
[49]
Z
ahtevanega ravnovesja ni mogoče doseči, če mora prizadeta oseba nositi individualno in pretirano breme
.
[50]
Pri presoji pravičnega ravnovesja med javnim in zasebnim interesom je treba upoštevati predvidljivost omejitev pravice do mirnega uživanja premoženja, upravičeno pričakovanje določene rabe nepremičnine oziroma sprejem tveganja ob njenem nakupu, obseg omejitev, obstoj pravnega varstva zoper omejitve pravice do premoženja in/ali dejanski obseg spremembe vrednosti premoženja zaradi spremembe prostorskega načrta
.
[51]
38.
Pri presoji pravičnega ravnovesja
med splošnim (javnim) interesom in pravico posameznika do zasebne lastnine
mora Ustavno sodišče upoštevati, da je zemljišče sestavni del širšega prostora. V primeru, ko je predmet lastninske pravice zemljišče, so omejitve njegove uporabe, uživanja in razpolaganja z njim v javnem interesu neločljivo povezane s prostorskimi omejitvami. Prostor, ki je ljudem na razpolago za zadovoljevanje tako zasebnih kot javnih potreb, je namreč – tudi zaradi gospodarskega in širšega družbenega razvoja – vedno bolj omejen. Omejenost prostora nujno zahteva skrbno načrtovanje njegove namenske in smotrne izrabe. Ustavno sodišče je tako že sprejelo stališče, da je
prostor naravno bogastvo in nenadomestljiva dobrina.
[52]
Bolj kot je pri določeni vrsti stvari poudarjen njen pomen za skupnost, večji manevrski prostor ima na razpolago zakonodajalec pri urejanju vsebine lastninske pravice.
[53]
Pri zemljiščih je ta prostor še posebej velik, saj so v sodobni družbi gospodarska, socialna in ekološka funkcija zemljišč, ki jih izpostavlja Ustava v prvem odstavku 67. člena, močno poudarjene.
[54]
Občina je dolžna pri prostorskem načrtovanju upoštevati posebno varstvo kmetijskih in gozdnih zemljišč (drugi odstavek 71. člena in drugi odstavek 73. člena Ustave). Iz navedenega izhaja dolžnost občine, da na podlagi in v okviru svojih pristojnosti ravna skrbno pri ohranjanju oziroma varovanju površin kmetijskih in gozdnih zemljišč ter pri odločanju o povečanju ali zmanjšanju njihovega obsega.
[55]
Ohranjanje kmetijskih in gozdnih zemljišč vpliva na stopnjo prehranske varnosti in je pomembno za ohranjanje varstva naravnih vrednot in biotske raznovrstnosti.
[56]
39. Bistvena prvina izvrševanja izvirne pristojnosti prostorskega načrtovanja lokalne skupnosti je prav
uresničevanje ciljev in vizija razvoja posamezne lokalne skupnosti pri uporabi prostora
. Glede na navedeno imajo
lokalne skupnosti široko polje proste presoje tako pri izbiri sredstev za dosego ciljev kot pri oceni, ali so posledice izbranih sredstev upravičene v javnem interesu za dosego zasledovanega cilja
.
[57]
Tudi iz sodne prakse ESČP izhaja, da imajo države pri urejanju prostorskega načrtovanja široko polje proste presoje, ki je širše kot v zadevah, ki se nanašajo zgolj na varstvo civilnih pravic.
[58]
40. Tudi zakonodajalec je pri urejanju prostorskega načrtovanja poudaril, da zasebni interes ne sme škodovati javnemu (7. člen ZPNačrt).
[59]
Ker ima lokalna skupnost široko polje proste presoje pri prostorskem načrtovanju, Ustavno sodišče, ko v okviru svojih pristojnosti odloča o skladnosti podzakonskih predpisov z Ustavo in zakoni (160. člen Ustave), ne ocenjuje primernosti ureditve
[60]
in ne odloča o strokovnih vprašanjih.
[61]
Ustavno sodišče zato ne more presojati, ali je namenska raba, določena z OPN, najustreznejša
. Prostorsko načrtovanje je proces interdisciplinarnega strokovnega dela, katerega rezultat je izbira najustreznejše prostorske ureditve. Ocene o primernosti temeljijo na strokovni podlagi – podrobneje obdelanih idejnih rešitvah, ki se vrednotijo s prostorskega, varstvenega, funkcionalnega in ekonomskega vidika. Gre torej za strokovno vprašanje
par excellence
.
[62]
Ustavno sodišče bi lahko o odločitvi lokalne skupnosti o namenski rabi določenega zemljišča dvomilo le v primeru, ko bi bili razlogi za določitev namenske rabe zemljišča brez strokovne podlage ali očitno nerazumni oziroma samovoljni
.
[63]
Pri presoji, ali so razlogi občine brez strokovne podlage ali nerazumni oziroma samovoljni, Ustavno sodišče presoja, ali
prostorski akti temeljijo na ustreznih strokovnih podlagah, ki jih zahteva
zakon, ki ureja prostorsko načrtovanje, in ali strokovne podlage temeljijo
na strokovnih dognanjih o lastnostih in zmogljivosti prostora ter so pripravljene skladno s strokovnimi metodami prostorskega načrtovanja ter kakovostnega urbanističnega, arhitekturnega in krajinskega načrtovanja.
[64]
Poznavanje strokovnih razlogov med drugim omogoča presojo, ali je v konkretnem primeru zadoščeno pravičnemu sorazmerju med koristmi načrtovane spremembe in težo posega v pravico do zasebne lastnine.
[65]
Ustavno sodišče pri tem upošteva, ali je občina že v fazi sprejemanja OPN pretehtala, ali načrtovana ureditev ne prizadeva pravičnega ravnovesja med javnim in zasebnim interesom, in ali je pri tem ugotovila tudi vse upoštevne okoliščine ter se opredelila do morebitnih navedb lastnikov zemljišč v postopku sprejemanja OPN (glej 21. do 25. točko obrazložitve).
41. Glede na zgoraj navedena izhodišča je Ustavno sodišče pri presoji upoštevalo, da je Odlok prvi prostorski akt, ki ga je sprejela Občina Ankaran. Pred tem je to območje spadalo v okvir Mestne občine Koper. Na prostorsko načrtovanje, s katerim se zagotavljajo racionalna raba prostora, varstvo okolja, varstvo kmetijskih in gozdnih zemljišč, nedvomno vplivajo lastnosti posamezne občine (velikost občine, število prebivalcev, starostna struktura prebivalcev, gostota poselitve, naravne in ustvarjene razmere ipd.). Zato je razumno, da so cilji prostorskega načrtovanja v Občini Ankaran lahko bistveno drugačni, kot so bili v Mestni občini Koper, kar lahko vpliva na določitev namenske rabe. Ohranitev prej določene namenske rabe bi lahko bila v škodo javnemu interesu, ki ga je s sprejetjem Odloka zasledovala Občina Ankaran.
42. Pobudniki so tisti, ki morajo zatrjevati obstoj individualnega in pretiranega bremena pri izvrševanju pravice do zasebne lastnine tako v postopku sprejemanja Odloka kot v postopku za presojo ustavnosti OPN. Pobudnica navaja, da naj bi se s spremembo namenske rabe bistveno zmanjšala vrednost njenega zemljišča in naj bi bila njena lastninska pravica dejansko izvotljena. Opozarja, da zemljišče pobudnice meji na EUP AN-31, v kateri pa je določena namenska raba območje stanovanj. Trdi, da je pravni prednik prenosne družbe leta 1991 obravnavano zemljišče kupil od Mestne občine Koper in pri tem plačal tudi komunalni prispevek za stavbo v velikosti 200 m
2
. Pravna prednica pobudnice (prenosna družba) naj bi tudi že začela postopke pridobivanja gradbenega dovoljenja. V navedenem postopku naj bi pridobila mnenje Občine Ankaran, da je predvidena ureditev skladna s prostorskim aktom. Občina pa naj bi dala tudi soglasje za manjši odmik od parcelne meje. Pobudnica navaja, da gradbenega dovoljenja ni mogla pridobiti, ker Občina Ankaran ni želela podeliti služnosti izgradnje in vzdrževanja električnega, vodovodnega, kanalizacijskega in cestnega priključka.
43.
Lastnik zemljišča je dolžan že med postopkom sprejemanja OPN občino seznaniti z vsemi konkretnimi okoliščinami, ki lahko vplivajo na presojo, ali načrtovana določitev namenske rabe zagotavlja pravično ravnovesje med splošnim interesom in interesom posameznika, ki je varovan s pravico do zasebne lastnine
.
[66]
Zgolj v tem primeru je občini omogočeno, da te okoliščine vključi v oceno, ali je v konkretnem primeru zagotovljeno pravično ravnovesje med javnim in njegovim zasebnim interesom. To pa je obenem pogoj, da Ustavno sodišče ob lastnikovem nestrinjanju z oceno občine v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti OPN te njegove očitke upošteva pri presoji skladnosti OPN z vidika 33. člena Ustave.
[67]
44. V obravnavanem primeru je prenosna družba, ki je pravna prednica pobudnice, v postopku sprejemanja Odloka zatrjevala le, da je bila že vložena vloga za pridobitev gradbenega dovoljenja. Pravna prednica pobudnice v postopku sprejemanja Odloka ni zatrjevala, da je za navedeno nepremičnino že plačala komunalni prispevek in da je obravnavano zemljišče kupila od Mestne občine Koper z namenom gradnje. Zato tudi Ustavno sodišče teh navedb pri presoji ne more upoštevati.
45. Ob upoštevanju izhodišč presoje iz 38. do 41. točke obrazložitve na presojo Ustavnega sodišča ne morejo bistveno vplivati navedbe pobudnice, da njeno zemljišče meji na EUP AN-31, v kateri pa je določena namenska raba območje stanovanj, podrobna namenska raba stanovanjske površine. S temi navedbami pobudnica namreč navaja razloge, ki bi lahko bili upoštevani z vidika primernosti namenske rabe, ki jo lokalna skupnost določi za konkretno zemljišče. Ne more pa ta okoliščina sama po sebi vplivati na presojo individualnega ali pretiranega bremena lastnika zemljišča.
46. Pobudnica obstoj pretiranega bremena utemeljuje s trditvami, da naj bi se s spremembo namenske rabe bistveno zmanjšala vrednost njenega zemljišča in naj bi bila njena lastninska pravica dejansko izvotljena. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da zemljišče, na katerem je dopustna gradnja, dosega po naravi stvari največjo vrednost na trgu. Zato sprememba namenske rabe zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo intenzivno poseže v pričakovanja lastnika zemljišča
, pa tudi intenzivno na novo sooblikuje upravičenja, ki izhajajo iz lastninske pravice, varovane v 33. členu Ustave.
[68]
Vendar zgolj zmanjšanje vrednosti zemljišča praviloma ne zadostuje za ugotovitev, da bi bilo porušeno pravično ravnovesje.
[69]
Pobudnica trdi, da naj bi z določitvijo namenske rabe zelene površine – parki
njeno zemljišče postalo javno dobro in da je bila njena lastninska pravica izvotljena. D
oločitev namenske rabe zelene površine – parki
sama po sebi ne pomeni take omejitve lastninske pravice, da lastniku ostane
nudum ius
. Z določitvijo namenske rabe zelene površine – parki zemljišče pobudnice tudi ni postalo javno dobro.
[70]
Pobudnici so kljub spremembi namenske rabe ostali vsi bistveni elementi lastninske pravice na zemljišču (pravica posesti, pravica uporabe in pravica razpolaganja s stvarjo).
P
obudnica pa niti v postopku sprejemanja OPN niti v pobudi ni zatrjevala drugih okoliščin, zaradi katerih bi zmanjšanje vrednosti zemljišča lahko pomenilo, da nosi individualno in pretirano breme
.
47. Glede trditve pobudnice, da naj bi pravna prednica pobudnice že v času javne razgrnitve dopolnjenega osnutka OPN Ankaran vložila vlogo za pridobitev gradbenega dovoljenja, pa Ustavno sodišče ugotavlja, da v celoti ne drži. Iz priloženih dokumentov izhaja, da je pravna prednica pobudnice oktobra 2018 vložila vlogo za izdajo projektnih pogojev, v decembru 2019 pa je vložila zahtevo za izdajo mnenja glede skladnosti s prostorskimi akti in vlogo za soglasje za manjši odmik od parcelne meje. Vendar navedene vloge ne pomenijo, da je pravna prednica pobudnice že vložila vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja. Vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja je pravna prednica pobudnice vložila šele 21. 4. 2020. S spletne strani Občine Ankaran izhaja, da je Občina Ankaran začela pripravljati novi OPN leta 2016. V tem letu je sprejela tudi več sklepov, s katerimi je sprejela začasne ukrepe za zavarovanje urejanja prostora.
[71]
To pomeni, da je pravna prednica pobudnice lahko pričakovala sprejetje novega OPN že od leta 2016. S spletne strani Občine Ankaran izhaja, da je Občina Ankaran že od 17. 6. do 19. 7. 2019 izvedla prvo javno razgrnitev dopolnjenega osnutka Odloka in je 27. 7. 2019 izvedla prvo javno obravnavo dopolnjenega osnutka Odloka. Pravna prednica je bila torej najkasneje v juniju 2019 seznanjena z možnostjo spremembe namenske rabe njenega zemljišča, vendar je šele po objavi dopolnjenega osnutka Odloka, iz katerega je že izhajalo, da se bo na njeni nepremičnini spremenila namenska raba, začela pripravljalna dejanja za pridobitev gradbenega dovoljenja. Glede na to okoliščina, da je pravna prednica pobudnice v aprilu 2020 vložila nepopolno vlogo za pridobitev gradbenega dovoljenja, ne more bistveno vplivati na oceno teže posega v pravico do zasebne lastnine.
48.
Ustavno sodišče mora pri
presoji pravičnega ravnovesja med splošnim (javnim) interesom in pravico posameznika do mirnega uživanja premoženja
upoštevati, da
Ustava posameznikom ne zagotavlja pravice do ohranitve obstoječe namenske rabe njihovih zemljišč.
Spremenljivost namenske rabe zemljišča je vgrajena v sam koncept socialne vezanosti lastnine na zemljiščih in je nujni pogoj za udejanjanje ustavnopravno varovanega smotrnega izkoriščanja zemljišč in načela prevlade javnega interesa v postopku prostorskega načrtovanja.
[72]
Pobudnica je pobudi priložila pogodbo o premoženjskih pravicah in obveznostih pri pridobitvi pravice uporabe stavbnega zemljišča pri gradnji stanovanjsko-poslovnega objekta, ki sta jo 20. 12. 1991 sklenila Stanovanjska zadruga Koper in član zadruge Esad Kajtazović, iz katere izhaja, da je član zadruge pridobil pravico do uporabe obravnavanega zemljišča. Iz zgodovinskega izpiska iz zemljiške knjige izhaja, da je Esad Kajtazović na podlagi 2. člena Zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini (Uradni list RS, št. 44/97 in 59/01 – ZLNDL) postal lastnik obravnavanega zemljišča 28. 9. 2005. Iz Akta o ustanovitvi družbe z omejeno odgovornostjo INTERKOP 2013, d. o. o., z dne 3. 9. 2014 izhaja, da bil Esad Kajtazović edini družbenik prenosne družbe in da je bil del osnovnega kapitala družbe zagotovljen tudi z vložitvijo stvarnih vložkov, med drugim tudi obravnavane nepremičnine. Prenosna družba, ki je pravna prednica pobudnice, je postala lastnica obravnavanega zemljišča 3. 9. 2014. Iz navedenega izhaja, da so pravni predniki pobudnice, na ravnanja katerih se v pobudi sklicuje sama pobudnica, ko utemeljuje obstoj pretiranega bremena, pridobili možnost gradnje na obravnavani nepremičnini že leta 1991. Vendar je pravna prednica pobudnice šele konec leta 2019 začela izvajati prve korake, ki kažejo na nameravano gradnjo.
Pasivnost lastnikov zemljišč je treba upoštevati pri presoji pravičnega ravnovesja. Lastnik zazidljivega zemljišča, ki pred vložitvijo vloge za pridobitev gradbenega dovoljenja pusti preteči dolgo časovno obdobje, s tem kaže pomanjkanje zanimanja za gradnjo. Lastnik zemljišča namreč s svojo pasivnostjo tvega, da se lahko v vmesnem času namenska raba zemljišča spremeni.
[73]
49. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da opredelitev namenske rabe nepremičnine v prostorskem aktu pomeni upravičeno pričakovanje lastnika zemljišča, da bo lahko upravičenja, ki izhajajo iz določene namenske rabe zemljišča, tudi uresničil.
[74]
V tem okviru ni nepomembno, kdaj je
pobudnica postala lastnica zemljišča s parcelno številko 1367/26, k. o. Oltra. Iz te obrazložitve že izhaja, da je pobudnica postala lastnica zgoraj navedenega zemljišča
v postopku oddelitve s prevzemom
2. 4. 2021 po samem zakonu z vpisom delitve v sodni register.
[75]
Iz 7. člena pogodbe o delitvi in prevzemu izhaja, da je bil kot dan obračuna delitve določen 31. 12. 2020. Namenska raba navedenega zemljišča je bila spremenjena s trenutkom veljavnosti Odloka. Odlok je začel veljati 11. 11. 2020 (183. člen Odloka). To pomeni, da sta tako dan obračuna delitve kot dan prehoda lastninske pravice s prenosne družbe na prevzemno družbo nastopila po spremembi namenske rabe z izpodbijanim Odlokom. Prenosna družba lahko z oddelitvijo s prevzemom prenese na prevzemno družbo samo tisto vsebino lastninske pravice, ki jo je imela v trenutku prenosa lastninske pravice. Ker je bilo zemljišče s parcelno številko 1367/26, k. o. Oltra, v trenutku, ko je pobudnica pridobila lastninsko pravico na njem, že nezazidljivo zemljišče, se je pobudnica, čeprav je z oddelitvijo s prevzemom postala univerzalna pravna naslednica pravne prednice glede tega zemljišča,
morala zavedati tveganja, da upravičenj, ki sicer izhajajo iz lastninske pravice na zazidljivih zemljiščih, ne bo mogla uresničiti
.
[76]
50. Ob upoštevanju vseh zgoraj navedenih dejavnikov Ustavno sodišče ugotavlja, da je bilo vzpostavljeno pravično ravnovesje med splošnim (javnim) interesom in pravico pobudnice do zasebne lastnine. Zato Odlok v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 1367/26, k. o. Oltra, ni v neskladju s pravico iz 33. člena Ustave.
B. – V.
51. Glede na navedeno je Ustavno sodišče ugotovilo, da Odlok v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 1367/26, k. o. Oltra, ni v neskladju z Ustavo in zakonom (1. točka izreka).
52. Pobudnica zahteva povrnitev stroškov, ki so ji nastali v postopku pred Ustavnim sodiščem. Po prvem odstavku 34. člena ZUstS nosi v postopku pred Ustavnim sodiščem vsak udeleženec svoje stroške postopka, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Ker niso podani razlogi za drugačno odločitev, je Ustavno sodišče odločilo, kot izhaja iz 2. točke izreka tega sklepa.
C.
53. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS
v sestavi: podpredsednica dr. Neža Kogovšek Šalamon ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Ustavno sodišče je 1. točko izreka sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jaklič in Svetlič. Ustavno sodišče je 2. točko izreka sprejelo soglasno. Sodnika Accetto in Knez sta dala pritrdilni ločeni mnenji.
dr. Neža Kogovšek Šalamon
Podpredsednica
[1]
Z oddelitvijo s prevzemom preide del premoženja prenosne družbe na prevzemno družbo, tako da ta glede tega dela premoženja celostno vstopi v pravni položaj prenosne družbe in je njen pravni naslednik glede celote pravic, obveznosti in pravnih razmerij
(primerjaj s S. Prelič v: M. Kocbek (ur.), Veliki komentar Zakona o gospodarskih družbah (2. knjiga), GV Založba, Ljubljana 2014, str. 465 in 468).
[2]
Pri prenosu lastninske pravice na nepremičninah to pomeni, da je vknjižba lastninske pravice v zemljiški knjigi zgolj deklaratornega značaja (glej četrti in peti odstavek 45. člena Zakona o zemljiški knjigi, Uradni list RS, št. 58/03, 45/08, 28/09, 25/11, 69/17 in 121/21 – ZZK-1, ter sodbo in sklep Vrhovnega sodišča št. II Ips 163/2016 z dne 12. 10. 2017).
[3]
Glej sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-722/21 z dne 1. 4. 2022, 5. točka obrazložitve, št. U-I-24/17 z dne 21. 4. 2022, 10. točka obrazložitve, št. U-I-788/21 z dne 7. 9. 2023, 4. točka obrazložitve, in št. U-I-261/22 z dne 18. 10. 2023, 6. točka obrazložitve.
[4]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9), 13. točka obrazložitve.
[5]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-77/17 z dne 17. 2. 2022 (Uradni list RS, št. 29/22), 14. točka obrazložitve, ter sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-84/17 z dne 21. 10. 2021, št. U-I-496/18 z dne 17. 2. 2021 in št. U-I-216/22 z dne 8. 9. 2022.
[6]
Na primer omejitve, določene s prostorskimi izvedbenimi pogoji (v nadaljevanju PIP) oziroma podrobnimi prostorskimi izvedbenimi pogoji (PPIP), ter omejitve, ki jih za posamezno vrsto namenske rabe prostora določa občinski podrobni prostorski načrt (OPPN).
[7]
OPN v primerih, ko meja
dopustne rabe prostora
ne opredeljuje na način, ki bi (že sam po sebi) omogočal individualizacijo in konkretizacijo dopustnih posegov v prostor na konkretnem zemljišču, na pravni položaj lastnika tega zemljišča ne učinkuje neposredno. V takem primeru je treba meje dopustne rabe prostora oziroma pogoje dopustnih posegov v prostor na tem zemljišču ugotoviti v posebnem upravnem postopku (tj. v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja). V posamičnem in konkretnem upravnem aktu (gradbenem dovoljenju), ki ga pristojni upravni organ izda v tem postopku, pa se na podlagi OPN določijo tudi konkretni pogoji, ki jih je treba upoštevati pri posegih na tem zemljišču.
[8]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-144/17 z dne 3. 6. 2021 (Uradni list RS, št. 95/21, in OdlUS XXVI, 20), 8. in 9. točka obrazložitve.
[9]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 6), 13. točka obrazložitve.
[10]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-151/15 z dne 4. 6. 2020 (Uradni list RS, št. 90/20, in XXV, 11), 12. in 13. točka obrazložitve.
[11]
Ob upoštevanju drugega odstavka 112. člena Odloka in Priloge 1 je na območjih zelenih površin – parki dopustno graditi gostinske stavbe do velikosti 100 m
2
, kolesarnice do velikosti 100 m
2
, paviljone in stavbe za živali in rastline v živalskih in botaničnih vrtovih, kulturno dediščino, javne sanitarije, nadstrešnice h glavnim objektom, parkirišča do velikosti 200 m
2
, vkopane zadrževalnike in podobne objekte za akumulacijo vode, razgledne ploščadi in opazovalnice, bazene do velikosti 100 m
2
, oporne zidove ter izvajati posege za trajno reliefno preoblikovanje terena in za opremo odprtih površin.
[12]
Iz 105. člena Odloka izhaja, da ta odlok za vsako EUP ali podenoto določa PIP. PIP se delijo na splošne PIP, podrobne PIP in posebne PIP. Splošni PIP se uporabljajo v vseh EUP, razen če je s podrobnimi PIP določeno drugače. Podrobni PIP dopolnjujejo in spreminjajo splošne PIP po posameznih namenskih rabah prostora. Če so podrobni PIP drugačni od splošnih PIP, veljajo podrobni PIP. Za nekatere EUP ali podenote urejanja prostora veljajo poleg splošnih in podrobnih PIP tudi posebni PIP. Če se posebni PIP razlikujejo od splošnih in podrobnih PIP, veljajo posebni PIP.
[13]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 13. točka obrazložitve. Primerjaj I. Ivanič v: L. Štravs (ur.), Urejanje prostora na občinski ravni, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2011, str. 234.
[14]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 27. točka obrazložitve.
[15]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-99/04 z dne 16. 6. 2005 (Uradni list RS, št. 66/05, in OdlUS XIV, 56), 9. točka obrazložitve.
[16]
Člen 51 ZPNačrt je določal:
"(1) Ob upoštevanju stališč do pripomb in predlogov javnosti iz šestega odstavka prejšnjega člena občina pripravi predlog občinskega prostorskega načrta.
(2) Predlog občinskega prostorskega načrta, skupaj z obrazložitvijo pripravljavca, kako so bila pri njegovi pripravi upoštevana prva mnenja nosilcev urejanja prostora, občina pošlje ministrstvu. Ministrstvo najpozneje v sedmih dneh preveri, ali je digitalno gradivo pripravljeno na način in v obliki, ki omogoča neposredno uporabo pri pripravi mnenja in zagotovi, da je gradivo za nosilce urejanja prostora dostopno na svetovnem spletu in o tem obvesti občino. Če je za občinski prostorski načrt treba izvesti celovito presojo vplivov na okolje, občina navedenemu predlogu priloži okoljsko poročilo.
(3) Po objavi gradiva iz prejšnjega odstavka na svetovnem spletu občina pozove vse nosilce urejanja prostora, naj ji v 30 dneh od poziva predložijo mnenje k predlogu občinskega prostorskega načrta (v nadaljnjem besedilu: drugo mnenje). Nosilci urejanja prostora pošljejo drugo mnenje tudi ministrstvu.
(4) Iz drugega mnenja nosilcev urejanja prostora mora biti nedvoumno razvidno, ali je občina pri pripravi predloga občinskega prostorskega načrta upoštevala njihovo prvo mnenje oziroma predpise z njihovega delovnega področja. Če nosilci urejanja prostora ugotovijo, da občina njihovih prvih mnenj oziroma predpisov iz njihove pristojnosti ni upoštevala, morajo svojo ugotovitev podrobno utemeljiti in občini podati usmeritve za odpravo nepravilnosti v predlogu občinskega prostorskega načrta.
(5) Če nosilci urejanja prostora v roku iz prejšnjega odstavka ne dajo drugega mnenja, se šteje, da na predlog občinskega prostorskega načrta nimajo pripomb. Pripravljavcu ni treba upoštevati mnenj, izdanih po izteku roka, mora pa upoštevati vse zahteve, ki jih za načrtovanje predvidene prostorske ureditve določajo veljavni predpisi.
(6) Če je za občinski prostorski načrt treba izvesti celovito presojo vplivov na okolje, se pristojni državni nosilci urejanja prostora v mnenju iz tretjega odstavka tega člena opredelijo tudi do sprejemljivosti vplivov načrta na okolje s stališča svoje pristojnosti in ga pošljejo ministrstvu, pristojnemu za varstvo okolja.
(7) Na podlagi mnenj iz prejšnjega odstavka ministrstvo, pristojno za varstvo okolja, odloči o sprejemljivosti vplivov izvedbe občinskega prostorskega načrta na okolje skladno z zakonom, ki ureja varstvo okolja."
[17]
Člen 52 ZPNačrt je določal:
"(1) Občina na podlagi mnenj nosilcev urejanja prostora uskladi predlog občinskega prostorskega načrta in ga pošlje v sprejem občinskemu svetu, razen če je ministrstvo, pristojno za varstvo okolja, skladno z zakonom, ki ureja varstvo okolja, odločilo, da vplivi njegove izvedbe na okolje niso sprejemljivi.
(2) Občinski prostorski načrt sprejme občinski svet z odlokom in ga objavi v uradnem glasilu in na svojih spletnih straneh."
[18]
Postopek priprave Odloka se je začel pred začetkom uporabe Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – v nadaljevanju ZUreP-2), zato se je končal po dotedanjih predpisih (drugi odstavek 273. člena ZUreP-2).
[19]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-77/17, 42. in 43. točka obrazložitve, in št. U-I-144/17, 30. točka obrazložitve.
[20]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 29. točka obrazložitve.
[21]
Univerzalno pravno nasledstvo vključuje materialno in procesno nasledstvo. Prevzemna družba vstopi v nespremenjeni procesni položaj prenosne družbe oziroma v vse njene procesne pravice in dolžnosti. S tem pridobi procesno nasledstvo in vstopi v vsa procesna dejanja, ki jih je do oddelitve s prevzemom opravila prenosna družba, in ta sedaj učinkujejo na prevzemno družbo.
Primerjaj z N. Plavšak v: M. Kocbek (ur.), Veliki komentar Zakona o gospodarskih družbah (3. knjiga), GV Založba, Ljubljana 2014, str. 451452.
[22]
Občina Ankaran je od 27. 1. do 27. 2. 2020 izvedla drugo javno razgrnitev dopolnjenega osnutka Odloka in 30. 1. 2020 drugo javno obravnavo. Stališča do pripomb, podanih na drugi javni razgrnitvi, je na svetovnem spletu objavila 14. 4. 2020.
[23]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 29.–33. točka obrazložitve.
[24]
Prav tam, 29. točka obrazložitve.
[25]
Občina Ankaran se je do konkretnih okoliščin, povezanih z zemljiščem s parcelno številko 1367/26, k. o. Oltra, opredelila na 130. do 133. strani dokumenta Tehtanje javnega in zasebnega interesa.
[26]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-260/02 z dne 17. 2. 2005 (Uradni list RS, št. 25/05, in OdlUS XIV, 7), 7. točka obrazložitve.
[27]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 18. točka obrazložitve.
[28]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-58/12 z dne 2. 10. 2013 (Uradni list RS, št. 90/13), 8. točka obrazložitve.
[29]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 19. točka obrazložitve.
[30]
Glej prav tam, 21. točka obrazložitve.
[31]
Primerjaj G. Virant in L. Šturm v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 342. Primerjaj tudi odločbo Ustavnega sodišča št. Up-849/14 z dne 27. 9. 2018 (Uradni list RS, št. 68/18, in OdlUS XXIII, 29), 12. točka obrazložitve.
[32]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 18. točka obrazložitve.
[33]
Prav tam, 20. točka obrazložitve.
[34]
Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-60/98 z dne 16. 7. 1998 (Uradni list RS, št. 56/98, in OdlUS VII, 150), 23. točka obrazložitve, in št. U-I-40/06 z dne 11. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06, in OdlUS XV, 70), 14. točka obrazložitve, ter sklepoma Ustavnega sodišča št. U-I-51/95 z dne 18. 3. 1999 (Uradni list RS, št. 24/99, in OdlUS VIII, 65), 5. točka obrazložitve, in št. U-I-432/98 z dne 5. 4. 2001 (OdlUS X, 70), 7. točka obrazložitve.
[35]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-98/04 z dne 9. 11. 2006 (Uradni list RS, št. 120/06, in OdlUS XV, 78), 25. točka obrazložitve, in št. U-I-139/15, 18. točka obrazložitve.
[36]
J. Čebulj, O ustavni presoji določanja načina uživanja lastnine na naravnih dobrinah, V. dnevi javnega prava, Portorož 1999, str. 126–127, in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-40/06, 16. točka obrazložitve.
[37]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-70/04 z dne 15. 2. 2007 (Uradni list RS, št. 18/07, in OdlUS XVI, 17), 6. točka obrazložitve.
[38]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 26. točka obrazložitve.
[39]
ZUreP-2 je urejal oziroma ZUreP-3 ureja ukrepe zemljiške politike, ki obsega aktivnosti in ukrepe v javno korist, ki omogočajo pridobivanje zemljišč in učinkovito gospodarjenje z njimi, razvoj stavbnih zemljišč in njihovo opremljanje. V tem okviru se vzpostavi evidenca stavbnih zemljišč in se določijo razvojne stopnje nepozidanih stavbnih zemljišč. V skladu z ZUreP-2 oziroma ZUreP-3 je s pojmom nezazidljivo zemljišče opredeljeno tisto zemljišče, ki mu je določena prva razvojna stopnja nepozidanega stavbnega zemljišča. Iz 143. člena ZUreP-2 oziroma 152. člena ZUreP-3 izhaja, da je nezazidljivo zemljišče tisto, na katerem gradnja zaradi prostorskega akta, dejanskega stanja v prostoru ali pravnih režimov ni dovoljena ali ni mogoča in ki izpolnjuje naslednje pogoje: zemljišče, ki z izvedbeno regulacijo prostora ni predvideno za gradnjo stavb; zemljišče, ki zaradi svoje lege, naklona ali nosilnosti ne omogoča izvedbe prostorskih ureditev, predvidenih s prostorskim aktom; zemljišče, na katerem so uveljavljeni pravni režimi, ki trajno ali začasno ne dopuščajo gradnje stavb in izvedbe drugih posegov v prostor; zemljišče, na katerem so izjemoma dovoljene le gradnje, ki izhajajo neposredno iz pravnega režima oziroma stanja v prostoru, in ki je namenjeno izključno gradnji gospodarske javne infrastrukture.
[40]
Poseg v prostor je poseg v zemljišče ali na zemljišču z namenom gradnje objekta po predpisih o graditvi objektov in drug poseg v fizične strukture na zemeljskem površju ter pod njim (12. točka 2. člena ZPNačrt).
[41]
Primerjaj z odločbami Ustavnega sodišča št. U-I-40/06, 20. točka obrazložitve, št. U-I-297/08 z dne 7. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 30/11, in OdlUS XIX, 20), 41. točka obrazložitve, in št. U-I-133/13, U-I-134/13 z dne 11. 2. 2016 (Uradni list RS, št. 18/16), 23. točka obrazložitve.
[42]
Glej sodbi ESČP v zadevi
Matczynski proti Poljski
z dne 15. 12. 2015, 100. točka obrazložitve, in
Lay Lay Company Limited proti Malti
z dne 23. 7. 2013, 87. točka obrazložitve.
[43]
Glej na primer sodbi ESČP v zadevah
Potomska in Potomski proti Poljski
z dne 29. 3. 2011, 64. točka obrazložitve, in
Kristiana Ltd. proti Litvi
z dne 6. 2. 2018, 104. točka obrazložitve.
[44]
Glej odločitev ESČP v zadevi
Übleis proti Avstriji
z dne 11. 10. 2011.
[45]
Glej odločitvi ESČP v zadevah
Đuzel proti Hrvaški
z dne 7. 1. 2014 in
Haider proti Avstriji
z dne 29. 1. 2004.
[46]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-151/15, 26. točka obrazložitve.
[47]
Primerjaj s sodbami ESČP v zadevah
James in drugi proti Združenemu kraljestvu
z dne 21. 2. 1986, 46. točka obrazložitve,
Jahn in drugi proti Nemčiji
z dne 30. 6. 2005, 91. točka obrazložitve, ter
Zvolský in Zvolská
proti Češki republiki
z dne 12. 11. 2002, 67. točka obrazložitve. Glej tudi odločitev ESČP v zadevi
Scagliarini in drugi proti Italiji
z dne 3. 5. 2015, 19. točka obrazložitve.
[48]
Glej sodbe ESČP v zadevah
Lay Lay Company Limited proti Malti
, 83. točka obrazložitve,
Kristiana Ltd. proti Litvi
, 107. točka obrazložitve,
Skibińscy proti Poljski
z dne 14. 11. 2007, 88. točka obrazložitve, in
Matczynski proti Poljski
, 105. točka obrazložitve
.
[49]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 27. točka obrazložitve. Primerjaj s sodbami ESČP v zadevah S
kibińscy proti Poljski
, 87. točka obrazložitve,
Potomska in Potomski proti Poljski
, 65. točka obrazložitve,
Matczynski proti Poljski
, 104. točka obrazložitve, in
Kristiana Ltd. proti Litvi
, 106. točka obrazložitve.
[50]
Glej sodbe ESČP v zadevah
Lay Lay Company Limited proti Malti
, 83
. točka obrazložitve,
Kristiana Ltd. proti Litvi
, 106. točka obrazložitve, in
Matczynski proti Poljski
, 104. točka obrazložitve.
[51]
Glej sodbe ESČP v zadevah
Matczynski proti Poljski
, 106. točka obrazložitve,
Potomska in Potomski proti Poljski
, 67. točka obrazložitve,
Kristiana Ltd. proti Litvi
, 108. točka obrazložitve, in odločitev ESČP v zadevi
Haider proti Avstriji
.
[52]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-227/00 z dne 14. 2. 2002 (Uradni list RS, št. 23/02, in OdlUS XI, 23), 19. točka obrazložitve.
[53]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-98/04, 25. točka obrazložitve.
[54]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 18. točka obrazložitve.
[55]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-148/19 z dne 14. 4. 2022 (Uradni list RS, št. 60/22), 12. točka obrazložitve.
[56]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-25/16 z dne 31. 3. 2022 (Uradni list RS, št. 58/22), 39. točka obrazložitve.
[57]
Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 27. točka obrazložitve
.
[58]
Glej sodbi ESČP v zadevah
Matczynski proti Poljski
, 105. točka obrazložitve, in
Kristiana Ltd. proti Litvi
, 107. točka obrazložitve
.
Glej tudi W. A. Schabas, The European Convention on Human Rights, A Commentary, Oxford University Press, Oxford 2017, str. 979.
[59]
Primerjaj s četrtim odstavkom 9. člena ZUreP-3.
[60]
Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-203/05 z dne 31. 5. 2006, 6. točka obrazložitve.
[61]
Glej S. Nerad v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 1420.
[62]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-393/18 z dne 25. 4. 2019 (Uradni list RS, št. 36/19, in OdlUS XXIV, 4), 24. točka obrazložitve. Glej tudi sodbo ESČP v zadevi
Gorraiz Lizarraga in drugi proti Španiji
z dne 27. 4. 2004, 70. točka obrazložitve.
[63]
Glej sodbo ESČP v zadevi
Terazzi S. r. l. proti Italiji
z dne 17. 10. 2002, 85. točka obrazložitve, in odločitev ESČP v zadevi
Galtieri proti Italiji
z dne 24. 1. 2006
.
[64]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-148/19, 22. točka obrazložitve.
[65]
Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-151/15, 26. točka obrazložitve, in št. U-I-185/07 z dne 13. 3. 2008 (Uradni list RS, št. 31/08, in OdlUS XVII, 10), 8. in 9. točka obrazložitve. Primerjaj tudi z odločbami Ustavnega sodišča št. U-I-144/17, 23. in 24. točka obrazložitve, št. U-I-77/17, 35. točka obrazložitve, in št. U-I-148/19, 23. točka obrazložitve.
[66]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-217/22 z dne 12. 12. 2024 (Uradni list RS, št. 3/25), 54. točka obrazložitve. Primerjaj tudi z odločbo št. U-I-139/15, 29. točka obrazložitve.
[67]
Če pa lokalna skupnost v postopku sprejemanja OPN ni pripravila ustreznih strokovnih podlag za določitev namenske rabe in zato niti ni bilo mogoče ugotoviti vseh upoštevnih okoliščin, ki so omogočale skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa v skladu s 7. členom ZPNačrt, pa okoliščina, da pobudnik v postopku javnih razgrnitev ni podal pripomb, ne more vplivati na obseg presoje Ustavnega sodišča. Občina je bila namreč dolžna v vsakem primeru določitev namenske rabe pretehtati z vidika zasebnega interesa in tudi v tej luči pridobiti ustrezne strokovne podlage ter jih upoštevati pri presoji rešitev prostorskega akta v tem delu (glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-77/1744, 42. in 43. točka obrazložitve, in št. U-I-144/17, 30. točka obrazložitve).
[68]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 21. točka obrazložitve.
[69]
Glej odločitev ESČP v zadevi
Galtieri proti Italiji
.
[70]
Prvi odstavek 260. člena ZUreP-3 določa, da se status grajenega javnega dobra lokalnega pomena pridobi z ugotovitveno odločbo, ki jo na podlagi sklepa občinskega sveta po uradni dolžnosti izda občinska uprava. Iz tretjega odstavka 259. člena ZUreP-3 izhaja, da je splošna raba javnih površin v zasebni lasti dopustna po pravilih, ki jih določi njihov lastnik ali o katerih se občina ali država z lastnikom dogovori v skladu s pravili civilnega prava.
[71]
Vsi sklepi so bili objavljeni v Uradnem listu RS, št. 47/16.
[72]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 21. točka obrazložitve.
[73]
Glej odločitev ESČP v zadevi
Galtieri proti Italiji
z dne 24. 1. 2006.
[74]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 20. točka obrazložitve, in št. U-I-139/15, 25. točka obrazložitve.
[75]
V primeru materialnih statusnih preoblikovanj v premoženjski strukturi družbe (aktivi), kamor sodi tudi oddelitev s prevzemom, je značilno razpolaganje s premoženjem družbe, ki se je v obravnavanem primeru delila tako, da je del premoženja prenosne družbe prevzela druga družba (prevzemna družba). Institut univerzalnega pravnega nasledstva, ki glede tistega dela premoženja, ki ga je prevzemna družba prevzela od prenosne družbe, prenosno družbo in prevzemno družbo obravnavna kot isto osebo, ne pomeni, da gre za pravno ali dejansko za isti subjekt. Prevzemna družba je samostojna pravna oseba z lastno subjektiviteto in ločena od pravne osebnosti svojega prednika. Z vidika in položaja tretjih oseb, ki so s prenosno družbo na kakršenkoli način sodelovale oziroma vstopale v različne interakcije z njo, je prevzemna družba popolnoma drug subjekt (glej sodbo Višjega sodišča v Ljubljani št. I Cpg 405/2020 z dne 3. 2. 2021; primerjaj tudi s sodbo Vrhovnega sodišča št. III Ips 32/2021 z dne 14. 12. 2021).
[76]
Primerjaj s sodbo ESČP v zadevi
Matczyński proti Poljski
, 109. točka obrazložitve.
⇒
U-I-329/22-17
14. 2. 2025
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. MATEJA
ACCETTA K ODLOČBI ŠT. U-I-329/22 Z DNE 22. 1. 2025
1. Odločbo sem lahko brez težav podprl, kar se tiče njenih bistvenih poudarkov, tako glede procesnih predpostavk v zvezi s priznavanjem pravnega interesa za vložitev pobude v upoštevnih primerih spremembe namenske rabe zemljišč kot tudi glede vsebinske zahteve, da mora občina, ko v okviru svojih pristojnosti sprejema ukrepe za načrtovanje prostorskega razvoja, zagotoviti pravično ravnovesje med javnim in zasebnim interesom. V tem oziru odločba po moji presoji, drugače kot bi bilo lahko mogoče razumeti iz določenih ločenih stališč in javnega odziva na nekatere nedavne odločitve v sorodnih zadevah, tudi ne odstopa od že prej uveljavljenega pristopa Ustavnega sodišča.
2. Zadržan sem le do metodološkega, a še vedno dovolj pomembnega vidika iz obrazložitve odločbe, kolikor je ta iz nje vsaj posredno razviden, ki terja to ločeno mnenje: da naj bi bilo v takih primerih tudi v luči upoštevne presoje Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) treba uporabiti posebni, prilagojeni test sorazmernosti, v katerem Ustavno sodišče ne bi presojalo primernosti in nujnosti posega v lastninsko pravico, ampak bi se omejilo zgolj na presojo, ali je bilo zagotovljeno že omenjeno pravično ravnovesje med javnim in zasebnim interesom. To ni prvič, da sem zadržan do teze, po kateri naj bi določene človekove pravice ali okoliščine presoje zahtevale prilagoditev testa sorazmernosti, zaradi katere od presojanega ukrepa že v izhodišču sploh ne bi zahtevali njegove primernosti in nujnosti za dosego zasledovanega cilja. Svoje zadržke sem podrobneje že obrazložil v primeru presoje posegov v pravico do svobodne gospodarske pobude,
[1]
žal pa jih moram ponoviti tudi v kontekstu obravnavane zadeve.
3. Prvič, takega prilagojenega testa, ki bi torej v takih primerih zavestno prezrl vprašanje primernosti in nujnosti posega, po moji oceni od Ustavnega sodišča ne zahteva praksa ESČP. Res je, da se pri svoji presoji ESČP pogosto osredotoči na vprašanje pravičnega ravnovesja, tudi v zadevah, ki jih odločba navaja v 37. točki obrazložitve.
[2]
Vendar to ne pomeni, da gre za test, ki bi želel na načelni ravni odstopiti od sicer znane splošne zahteve Evropske konvencije o človekovih pravicah (Konvencija), da morajo biti omejitve konvencijskih pravic "nujne v demokratični družbi". Kot namreč poudarja tudi samo ESČP, potreba po iskanju pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in varstvom pravic posameznikov prežema celotno Konvencijo.
[3]
Teza, da bi v primeru pravice do mirnega uživanja posesti ESČP (zgolj) zaradi poudarka potrebe po iskanju pravičnega ravnovesja uporabljalo pomembno drugačen test presoje, ki bi odstopal od siceršnje zahteve nujnosti, tako po moji presoji ne zdrži.
[4]
Še manj pa bi, tudi v kontekstu polja proste presoje, po mojih presoji lahko govorili o tem, da bi praksa ESČP tako prilagoditev testa v smer manjše strogosti zahtevala od sodišč držav pogodbenic.
4. Sklepam, da je tovrsten poudarek po potrebi iskanja pravičnega ravnovesja – ki, kot rečeno, tudi za ESČP prežema celotno Konvencijo – zgolj konceptualni izraz dejstva, da tudi strasbourško sodišče pri razlagi Konvencije, ki sicer izrecno dopustnost omejitve pravic praviloma pogojuje z "nujnostjo v demokratični družbi", pri svoji presoji uporablja test sorazmernosti v podobni obliki kot nacionalna sodišča, kadar presojajo ustavno dopustnost omejitev temeljnih pravic, pri čemer pa se pogosto osredotoča predvsem na sorazmernost v ožjem smislu.
[5]
5. Tudi v povezavi s tem vidikom pa, drugič, znova ne morem sprejeti teze, da je pri izvajanju testa sorazmernosti že po konceptualni plati sploh mogoče presojati sorazmernost v ožjem smislu, ne da bi ta korak vsaj posredno predpostavljal tudi izpolnjenost predhodnih korakov testa sorazmernosti. Kot rečeno, sem tovrstne zadržke podrobneje že obrazložil v zvezi z – zame podobno konceptualno in razlogovalno neustrezno zamejenim – prilagojenim testom v primeru posega v pravico do svobodne gospodarske pobude
[6]
in enako velja tudi v tem primeru: konceptualno nevzdržno in razlogovalno nemogoče je, da bi v primeru ukrepa, ki bi pomenil poseg v pravico do mirnega uživanja posesti (torej ukrepa, ki bi imel upoštevno (ne-ničelno) težo posledic za to pravico), lahko iskali pravično ravnovesje med interesi prizadetega posameznika in ustavno dopustnimi interesi skupnosti, če ukrep sploh ne bi bil primeren za udejanjanje tovrstnih ustavno dopustnih interesov skupnosti (torej za zasledovani cilj ne bi prinašal upoštevnih koristi).
[7]
Primernost ukrepa v luči zasledovanega cilja je nujna predpostavka tehtanja med koristmi ukrepa za ta cilj in težo posega v prizadeto pravico. Zato ne morem sprejeti teze, da Ustavno sodišče lahko presojo zadnjega koraka sorazmernosti opravi brez ozira na izpolnjenost predhodnih korakov oziroma zahtev načela sorazmernosti, še posebno v takem smislu, da bi nek ukrep lahko prestal presojo sorazmernosti v ožjem smislu oziroma, v terminologiji ESČP in odločbe v obravnavani zadevi, našel pravično ravnovesje med javnimi in zasebnimi interesi, pa pri tem sploh ne bi bil primeren za dosego ustavno dopustnega cilja v javnem interesu.
6. Ob tem dodajam, da v dveh ozirih sicer lahko razumem smotrnost poudarka oziroma osredotočenja na ta vidik presoje. Po eni plati gre pri prostorskem načrtovanju za ukrepe, s katerimi se (lahko) naslavljajo strokovno zahtevna vprašanja, o strokovni utemeljenosti katerih sodišča težje vsebinsko presojajo. Po drugi plati pa je tudi mogoče razumeti, zakaj je v takih zadevah torišče negotovosti ravno v zadnjem koraku, saj se v praksi nemara res primernost ukrepa – če gre denimo za spremembo namenske rabe v skladu z opredeljenim javnim interesom – pogosto lahko pokaže kot razmeroma enostaven korak presoje, ključni vidik za presojo dopustnosti posega pa bo vprašanje obstoja ustreznega ravnovesja. V tem smislu razumem tudi poudarke iz prakse ESČP – ključni vidik presoje bo v takih pravilih predvidoma zadnji korak presoje. Vendar to ne pomeni, da se mora test predhodnim korakom presoje že v izhodišču odpovedati oziroma ju sploh ne sme presojati, kar bi torej pomenilo, da bi ukrep obstal kot pravno dopusten tudi v primeru, ko sploh ne bi bil primeren za dosego zasledovanega (in sicer samega po sebi ustavno dopustnega) cilja v javnem interesu. To po moji presoji niti razlogovalno niti konceptualno ne more vzdržati.
7. Povsem na koncu znova poudarjam, da kakršenkoli že oziroma kolikor že strogi test sorazmernosti ne vodi do nekakšne samodejne ocene sorazmernosti, ki od sodišča ne bi zahtevala vrednotenja posameznih korakov testa.
[8]
Včasih bo to vrednotenje enostavnejše, včasih težavnejše, zato pa bo tudi pozornost sodišča pri presoji včasih bolj usmerjena v določeni korak presoje. V tem oziru bo uporaba testa sorazmernosti od primera do primera lahko – oziroma bo celo neizogibno morala biti – nekoliko različna. Ne morem pa pritrditi tezi, da je v določenih primerih, pri katerih gre sicer še vedno za presojo v luči načela sorazmernosti, že konceptualno drugačna do te mere, da določenih elementov sorazmernosti od presojanega ukrepa sploh ne bi zahtevala oziroma da zanjo ne bi bili upoštevni. Ti zadržki so narekovali moje ločeno mnenje, čeprav sem končnemu rezultatu presoje v obravnavani zadevi, pa tudi poudarku potrebe po pravičnem ravnovesju kot ključnemu vidiku te presoje, sicer lahko pritrdil.
dr. Matej Accetto
Sodnik
[1]
Glej ločeno mnenje sodnika Accetta k odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-446/20, U-I-448/20, U-I-455/20, U-I-467/20 (Uradni list RS, št. 72/21, in OdlUS XXVI, 13) z dne 15. 4. 2021, 12.–24. točka mnenja.
[2]
Tako denimo v zadevi
Skibińscy proti Poljski
(št. 52589/99) z dne 14. 11. 2007 zapiše, da mora "
zlasti
presoditi, ali je omejitev mirnega uživanja posesti zagotovila zahtevano pravično ravnovesje med zahtevami splošnega interesa javnosti in zahtevami varstva temeljnih pravic posameznika" (kot v spodnjih citatih iz prakse ESČP lasten prevod, poudarek dodan).
[3]
Tako se denimo v 37. točki obrazložitve citirana zadeva
Potomska in Potomski proti Poljski
(št. 33949/05) z dne 29. 3. 2011, 65. točka obrazložitve, ko govori o takem ravnovesju pri pravici do mirnega uživanja posesti, sklicuje na sodbo v zadevi
Sporrong in Lönnroth proti Švedski
(št. 7151/75; 7152/75) z dne 23. 9. 1982, 69. točka obrazložitve, v kateri je ESČP izrecno zapisalo, da je "iskanje takega ravnovesja [med zahtevami splošnega interesa skupnosti in temeljnimi pravicami posameznika] značilno za celotno Konvencijo in se odraža tudi v strukturi 1. člena [Prvega protokola k EKČP]", ter se je v zvezi s poudarkom v tisti zadevi sklicevalo na svojo še zgodnejšo sodbo v tako imenovani zadevi "
Belgijska jezikovna politika
" (št. 1474/62; 1677/62; 1691/62; 1769/63; 1994/63; 2126/64) z dne 23. 7. 1968, Series A no. 6, 5. točka na str. 32, kjer je ESČP ob presoji pravice do izobraževanja poudarilo, da "Konvencija torej predpostavlja pravično ravnovesje med varstvom splošnega interesa skupnosti in spoštovanjem temeljnih človekovih pravic, pri čemer slednjim pripisuje poseben pomen".
[4]
Glej tudi A. Grgić in dr., The Right to Property Under the European Convention on Human Rights, Human Rights Handbooks, No. 10, Svet Evrope, 2007, str. 14, ki pri opisu zahtev sorazmernosti še pred omembo pravičnega ravnovesja v prvi povedi poudari (lasten prevod): "Ukrep, ki posega v mirno uživanje posesti, mora biti nujen v demokratični družbi in usmerjen k doseganju ustavno dopustnega cilja."
[5]
Glej denimo J. Gerards, How to Improve the Necessity Test of the European Court of Human Rights. International Journal of Constitututional Law, letnik 11, št. 2 (2013), str. 467–470.
[6]
Glej op. 1 zgoraj.
[7]
V zgoraj citiranem ločenem mnenju se posvetim tudi nekoliko težavnejšemu vprašanju, zakaj sorazmernost v ožjem smislu ne more spregledati niti koraka nujnosti.
[8]
Tudi tega vprašanja sem se že dotaknil – glej ločeno mnenje sodnika Accetta k odločbi št. Up-320/14, U-I-5/17 z dne 14. 9. 2017 (Uradni list RS, št. 59/17, in OdlUS XXII, 9), 10. točka mnenja.
⇒
U-I-329/22-18
19. 2. 2025
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. RAJKA KNEZA K ODLOČBI ŠT.
U-I-329/22
Z DNE 22. 1. 2025
I.
1. Odločitev, kot tudi že druge t. i. "prostorske" odločitve, sproža številna vprašanja, ki zahtevajo globlje premisleke. Poskušam dodatno pojasniti naslednje:
vprašanje pravnega interesa za presojo pobud, ki problematizirajo ustavnost in/ali zakonitost splošnih prostorskih aktov,
vprašanje prilagojenega testa presoje; torej, kdaj je poseg v lastninsko pravico, storjen s kategorizacijo zemljišč, skladen s 33. členom Ustave (varstvo lastninske pravice); znotraj tega
kako se presoja tehtanje pravičnega ravnovesja med javnim in zasebnim interesom in
vprašanje, kako je omejeno polje presoje občine pri prostorskem urejanju.
Predvsem zadnja tri vprašanja so medsebojno močno povezana. So vsebinska, medtem ko je prvo v svojem bistvu procesne narave.
2. Odločba, h kateri dajem ločeno mnenje, sledi dosedanjim odločitvam, tudi odločitvam, ki jih je Ustavno sodišče sprejelo pretekli mesec (št. U-I-218/22, št. U-I-265/22, št. U-I-268/22, št. U-I-332/22). Te so v javnosti polemizirane z različnih vidikov. Kar nekaj je odzivov na prve tri navedene odločbe.
[1]
Izstopa medijsko poročanje, da je občina Domžale kršila Ustavo, ker je spremenila zazidljiva zemljišča v kmetijske površine. A treba je pojasniti, da je Ustavno sodišče tako odločilo zato, ker ni bilo ustreznih podlag za presojo tehtanja javnega in zasebnega interesa, in ne, da je protiustavna prekategorizacija sama.
[2]
Takšen zaključek je prehiter. Razlika pa velika, kajti pravičnega tehtanja javnega in zasebnega interesa sploh ni bilo mogoče izvesti, ker so umanjkale ustrezne strokovne podlage. Ko bodo strokovne podlage ustrezne, se bo šele opravilo to tehtanje in zato je to vprašanje na katerega (še) ne vemo odgovora in tudi Ustavno sodišče ga ni predpostavljajo (ga ne sme). Vsebinsko ločeni so odmevi, da je Ustavno sodišče uvedlo nov standard za presojo pravnega interesa pri izpodbijanju prostorskih aktov in da gre pri tem za (škandalozno) razgradnjo ustavnosodne doktrine.
[3]
Tudi do teh objav sem kritičen. V tej zadevi, h kateri dajem ločeno mnenje, je vprašanje presoje pravnega interesa podobno, če že ne enako. Najprej se opredelim do presoje pravnega interesa, nato preidem na vsebinska vprašanja.
II.
3. Ustavno sodišče prizna pravni interes pobudnikom za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskih aktov (na državni ali pa občinski ravni, npr. občinski prostorski načrti), ko si pritrdilno odgovori na vprašanje, ali prostorski akt neposredno učinkuje na pravice ali pravni položaj pobudnika. Naslednje je pri oceni tega pomembno:
Ustavno sodišče je v svojih obrazložitvah dosledno poudarjalo, da prostorski akt, ki
določa ali spreminja
namensko rabo zemljišča, lahko neposredno posega v pravni položaj lastnika tega zemljišča; a v isti sapi je treba poudariti, da to ne velja za vsako spremembo namenske rabe zemljišča. Posebej je Ustavno sodišče izpostavilo primere, kjer prostorski akt določa zemljiščem namensko rabo kot "nezazidljivo" (npr. kmetijska ali gozdna zemljišča). Takšno določitev rabe šteje za neposreden poseg, saj so meje dopustne rabe zemljišča že v bistvenem določene s prostorskim aktom. Lastniki teh zemljišč so zaradi tega prizadeti na način, ki omogoča individualizacijo njihovega pravnega položaja.
[4]
Npr. če na nekem zemljišču nobena gradnja ni dovoljenja, ni prav nobene možnosti za izdajo gradbenega dovoljenja in s tem ni možnosti, da bi pobudnik lahko svoje pravice varoval v posamičnem postopku, temveč jih lahko varuje le v postopku abstraktne presoje.
Ustavno sodišče sicer razlikuje med primeri, kjer prostorski akt neposredno učinkuje, in tistimi, kjer je za določen poseg potrebna še dodatna konkretizacija v upravnem postopku (npr. postopek za izdajo gradbenega dovoljenja). V slednjem primeru se praviloma šteje, da prostorski akt ne učinkuje neposredno, saj pravne posledice nastanejo šele z izdajo posamičnega akta.
Ali povedano drugače: Za priznanje pravnega interesa za presojo prostorskih aktov mora torej pobudnik izkazati, da ti neposredno posegajo v njegov pravni položaj, kar pa pomeni, da morajo pravne posledice teh aktov nastati neposredno z njegovo uveljavitvijo, brez potrebe po dodatnem posamičnem upravnem aktu. Na primer, kadar takšen prostorski akt že določa pogoje za namensko rabo zemljišča (npr. omejitve gradnje ali vrste dopustnih posegov), ti pogoji že neposredno vplivajo na pravice lastnikov. Ustavno sodišče je zato večkrat zapisalo, da prostorski akt, ki zemljiščem določa namensko rabo kot nezazidljivo (kmetijsko, gozdno ali zeleno območje), neposredno učinkuje na pravni položaj lastnikov teh zemljišč. Lastniki lahko zato že na tej podlagi izkazujejo pravni interes za presojo ustavnosti in zakonitosti. Nasprotno pa takšni akti ne učinkujejo neposredno, kadar so meje dopustne rabe prostora odvisne od podrobnejše opredelitve namenske rabe v kasneje sprejetih podrobnejših prostorskih aktih ali od kasnejših upravnih postopkov (največkrat pridobitev gradbenega dovoljenja), pri katerih pravne posledice nastanejo šele z izdajo teh posamičnih aktov.
[5]
4. Pojasniti je treba, da Ustavno sodišče uporablja pojme "zazidljivo zemljišče" in "nezazidljivo zemljišče" v specifičnem, avtonomnem smislu, ki se razlikuje od definicij v zakonodaji (ZUreP-2 in ZUreP-3). V praksi Ustavnega sodišča so "nezazidljiva" zemljišča pogosto tista, ki spadajo v območja kmetijskih, gozdnih ali zelenih površin, kar pomeni tudi, da so meje dopustne rabe teh zemljišč vnaprej opredeljene. Ta avtonomna uporaba pojmov lahko povzroči nejasnosti, ker se zakonodaja – drugače kot praksa Ustavnega sodišča – osredotoča na osnovno namensko rabo zemljišč in zato uporablja dodatne kategorije, kot so "nepozidana stavbna zemljišča", ki so "nezazidljiva" le v kontekstu stavbne rabe. ZUreP-3 pojem "nezazidljivo zemljišče" uporablja za zemljišča znotraj območij stavbnih zemljišč, kjer gradnja zaradi posebnih omejitev ni dovoljena. Ustavno sodišče pa – drugače torej – ta pojem širi tudi na zemljišča zunaj stavbnih območij (npr. kmetijska in gozdna zemljišča). Takšna razlika v pojmovanju bi lahko otežila razumevanje odločitev sodišča in njihovo usklajevanje z zakonskimi določbami. Tudi zato je bil potreben bolj poenoten pristop. Ustavno sodišče zato ne poudarja, ali je z izpodbijanim aktom prišlo do spremembe namenske rabe, temveč je ključnega pomena, kakšna je obstoječa namenska raba zemljišča, določena z veljavnim prostorskim aktom, in kako ta vpliva na pravni položaj lastnika. Kadar gre za zemljišča z namensko rabo kot kmetijska ali gozdna zemljišča, Ustavno sodišče po ustaljeni praksi šteje za neposreden poseg v pravice lastnikov.
5. Omenjena različna terminologija pa ne vpliva na pravni interes. To je pomembno. Ustavno sodišče pobudniku prizna pravni interes v tistih primerih, ko prostorski akt dovolj določno ureja status konkretnega  zemljišča. V tem je poudarek.
Ustavno sodišče tako šteje, da prostorski akt
učinkuje neposredno
, ko ureja tako namensko rabo zemljišča, pri katerih
so vse vrste dopustnih rab mogoče že brez izdaje posamičnega akta.
Če so torej pogoji rabe konkretnega zemljišča že v prostorskem aktu opredeljeni tako določno, da pobudnik za rabo zemljišča ne potrebuje še posebnega posamičnega akta, učinkuje neposredno. V takem primeru namreč pobudnik nima možnosti, da bi v konkretnem postopku zahteval izdajo posamičnega akta, ki bi temeljil na izpodbijanem prostorskem aktu in bi lahko svoj pravni položaj varoval v kakšnem drugem posamičnem postopku. Svoj pravni položaj lahko varuje le z vložitvijo pobude.
[6]
6. V opisanih položajih Ustavno sodišče torej priznava pravni interes. Tudi v odločbi, h kateri dajem pravno mnenje, je tako. Citiram 13. in 14. točko obrazložitve (poudarki R. K.):
"13. Vendar zgolj lastninska pravica na nepremičnini z območja izpodbijanega prostorskega akta za izkaz pravnega interesa za presojo njegove ustavnosti in zakonitosti ne zadošča,
[7]
pobudnik mora izkazati, da izpodbijani OPN neposredno učinkuje na njegove pravice, pravne interese oziroma njegov pravni položaj
.
Določbe prostorskih aktov, ki opredeljujejo namensko rabo zemljišč, ne urejajo posamičnih razmerij, temveč določajo splošne pravne režime na območjih posameznih enot urejanja prostora.
[8]
Ustavno sodišče zato pri presoji, ali OPN neposredno učinkuje na pravice ali pravni položaj pobudnika,
upošteva konkretne okoliščine primera
;
[9]
zlasti upošteva vrsto namenske rabe, ki je z izpodbijanim OPN določena za konkretno zemljišče ter morebitne omejitve, ki jih v okviru prostorskih ureditvenih pogojev za vrsto namenske rabe, določeno za to zemljišče
, predvideva OPN.
[10]
Kadar so že v OPN pogoji namenske rabe za konkretno zemljišče opredeljeni tako določno, da je že na njihovi podlagi mogoče določiti meje dopustne rabe zemljišča, tak OPN neposredno učinkuje na pravni položaj lastnika tega zemljišča.
[11]
Iz ustavnosodne presoje izhaja, da to praviloma velja v primerih, ko je bila z izpodbijanim OPN določena namenska raba območje kmetijskih zemljišč
[12]
ali območje gozdnih zemljišč
[13]
ali območje stavbnih zemljišč – zelene površine.
[14]
14. Med strankami ni sporno, da je zemljišče pobudnice z Odlokom umeščeno v EUP AN-33, za katero Odlok v 175. členu določa
osnovno namensko rabo območja stavbnih zemljišč, podrobnejšo namensko rabo zelene površine – parki
. V 175. členu Odloka so urejene tiste EUP, za katere veljajo posebni PIP. Odlok glede EUP AN-33 določa posebne PIP, in sicer: "Nasade se ohranja, neobdelane površine se namenja tudi rekreaciji. Trideset metrski pas ob Jadranski cesti naj se ohranja v naravni zarasti ali kot kmetijska kulturna krajina. Po vzhodnem robu območja poteka načrtovana vzhodna cesta, ki naj bo tudi glavna napajalna cesta." Čeprav v skladu s 164. členom Odloka gradnja na območju zelenih površin
ni povsem prepovedana
,
[15]
je v skladu s četrtim odstavkom 105. člena Odloka
[16]
treba upoštevati posebne PIP. Iz posebnih PIP, ki so določeni za EUP AN-33, pa izhaja, da so
že z Odlokom pogoji namenske rabe za zemljišče s parcelno številko 1367/26, k. o. Oltra opredeljeni tako, da je že na njihovi podlagi mogoče določiti meje dopustne rabe zemljišča
. Odlok ureja namensko rabo obravnavanega zemljišča na način, da omogoča vse vrste dopustnih rab že brez izdaje posamičnega akta.
Zato Odlok v izpodbijanem delu neposredno učinkuje na pravice in pravni položaj pobudnice
."
Tako "vrata" za dostop pobudnikom na Ustavno sodišče z vsemi omenjenimi zadevami, tudi zadevami, odločenimi v zadnjem obdobju, niso prav nič bolj odprta. Prav tako ne drži, da je s pomenskim in nedoločnim besedilom uveden neustavni standard.
[17]
Ustavno sodišče povsem konsistentno sledi svoji dosedanji praksi.
[18]
7. Vprašanje pravnega interesa za presojo prostorskih splošnih aktov so vsebinsko zelo povezane z vprašanjem pristojnosti Ustavnega sodišča za presojo prostorskih izvedbenih aktov (tretja in četrta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave). Uvidimo namreč lahko nemalo obremenjevanja s presojami prostorskih aktov (tako na državni kot na občinski ravni) že tako preveč obremenjenega Ustavnega sodišča. O tem podrobneje pišem v ločenem mnenju k odločbi št. U-I-327/20, kjer je Ustavno sodišče presojalo 58. člen ZUreP-2. Bralca lahko napotim na tam pojasnjene razloge (ki izhajajo tudi iz prava EU in mednarodnega prava), zakaj bi pristojnost za presojo prostorskih splošnih podzakonskih aktov morala biti določena za Upravno sodišče. O skladnosti zdaj veljavne ureditve (61. člen ZUreP-3), ki jo presoja v zadevi št. U-I-474/22, mora Ustavno sodišče še odločiti. Od preteklega petka pa je jasno, da ustavodajalec meni, da Ustave ni treba spremeniti. O tem bom pisal ob robu navedene odločitve, ko bo enkrat odločena.
III
.
8. Naslednje vprašanje, ki ga želim dodatno osvetliti, je povezano z vprašanjem opravičenja posega v lastninsko pravico lastnika nepremičnine, ki se zgodi z (s spremembo) namensko rabo. To vprašanje povezujem s pristojnostjo lokalnih skupnosti sprejemati ukrepe za poseganje v prostor (ang.
spatial planning phase
). Urejanje prostorov je sicer ena izmed izvirnih občinskih nalog in občina ureja prostor in načrtuje prostorski razvoj samostojno v okviru ustave in zakonov. Ustavno sodišče je sprejelo stališče, da je lokalna skupnost pri odločitvah v določeni meri svobodna, zlasti pri načrtovanju poselitve in razmestitve različnih dejavnosti ter infrastrukture in tako dalje, vendar je dodalo tudi, da je vezana na Ustavo in zakone. Sam menim, tako kot je večina sledila predlogu, ki odseva v 28. točki obrazložitve, da je avtonomija občin na področju prostorskega načrtovanja omejena. Citiram tisti del 28. točke, ki poskuša to pojasniti:
"28. […] Lokalna skupnost je pri odločitvah
v določeni meri
svobodna, zlasti pri načrtovanju poselitve in razmestitve različnih dejavnosti, načrtovanju infrastrukture itd.
[19]
Vendar avtonomija
občine na področju prostorskega načrtovanja
ni neomejena.
Lokalna skupnost je pri prostorskem načrtovanju vezana na Ustavo in zakone. Zato mora
s ciljem zagotoviti smotrno izkoriščanje zemljišč urejati rabo zemljišč na način, da kar najbolj pride do izraza njihova gospodarska, socialna in ekološka funkcija
in pri tem upoštevati tudi posebne pogoje za uporabo zemljišč, ki jih na podlagi prvega odstavka 71. člena Ustave določi zakonodajalec.
[20]
Lokalna samouprava je
omejena tudi s cilji in izhodišči širšega prostorskega urejanja, varstvom okolja
in drugimi z zakoni urejenimi sektorskimi posegi v okolje.
[21]
V postopkih sprejemanja prostorskih aktov mora lokalna skupnost uskladiti interese različnih subjektov v prostoru, razvojne potrebe z varstvenimi zahtevami, javno korist z zasebnimi interesi oziroma oblikovati pravne režime za varovanje in rabo prostora.
Občina je zavezana, da pri prostorskem načrtovanju
skuša doseči cilj skladnega prostorskega razvoja z obravnavo različnih potreb in interesov z javnimi koristmi
ter omogoča kakovostno življenjsko okolje s takšno rabo prostora, ki udejanja
načelo trajnostnega prostorskega razvoja.
[22]
"
Vse navedeno so pomembne omejitve. Občine, prav tako tudi država, kadar sprejema splošne prostorske akte na državni ravni, mora pri poseganju v prostor biti izrazito previdna.
IV.
9. Test, po katerem Ustavno sodišče presodi poseg v lastninsko pravico (33. člen Ustave), je prilagojen. Običajno Ustavno sodišče presodi posege v človekovo pravico s strogim testom sorazmernosti. Vendar je Ustavno sodišče že v zadevi št. U-I-139/15 (glej 22., 26. in 27. točko obrazložitve) opredelilo drugačen test za primere presoje splošnih prostorskih aktov. Pri tem se je močno naslonilo na sodno prakso ESČP. Iz te namreč izhaja, da pri presoji tovrstnih ukrepov ne presoja po standardu "
necessary in a democratic society
" - nujno v demokratični družbi, temveč: "
Any interference with the right to the peaceful enjoyment of possessions must achieve a “fair balance” between the demands of the general interest of the community and the requirements of the protection of the individual’s fundamental rights. In particular, there must be a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought. In each case involving the alleged violation of this right the Court must, therefore, ascertain whether by reason of the State’s action or inaction, the person concerned had to bear a disproportionate and excessive burden
." Iz navedenega testa torej ne izhaja, da bi ESČP izrecno presojalo tudi nujnost ukrepa, saj ne uporabi terminologije "
necessary in a democratic society
".
10. Kot je torej Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-139/15 (27. točka obrazložitve) opredelilo tako prilagojen test, tudi v 34. točki obrazložitve odločbe, h kateri dajem ločeno mnenje, uporabi ta prilagojeni test.
[23]
Dodatno pojasnjevanje, zakaj takšen test, je zapisano tudi v 39. točki obrazložitve odločbe.
11. V okviru tega testa je zato presoja pravičnega ravnovesja med splošnim interesom in pravico do zasebne lastnine osrednjega pomena. V tem pogledu je treba posebej poudariti 40. točko obrazložitve, ki jo prav tako citiram in poudarjam nekatere kriterije za sodno presojo te ocene
:
"40. Tudi zakonodajalec je pri urejanju prostorskega načrtovanja poudaril, da zasebni interes ne sme škodovati javnemu (7. člen ZPNačrt).
[24]
[…]
Ustavno sodišče
, ko v okviru svojih pristojnosti odloča o skladnosti podzakonskih predpisov z Ustavo in zakoni (160. člen Ustave),
ne ocenjuje primernosti ureditve
[25]
in
ne odloča o strokovnih vprašanjih
.
[26]
Ustavno sodišče zato ne more presojati,
ali je namenska raba
, določena z OPN,
najustreznejša
. Prostorsko načrtovanje je proces
interdisciplinarnega strokovnega dela, katerega rezultat je izbira najustreznejše prostorske ureditve
. Ocene o primernosti temeljijo na strokovni podlagi – podrobneje obdelanih idejnih rešitvah, ki se vrednotijo s prostorskega, varstvenega, funkcionalnega in ekonomskega vidika. Gre torej za
strokovno vprašanje
par excellence
.
[27]
Ustavno sodišče bi lahko o odločitvi lokalne skupnosti o namenski rabi določenega zemljišča dvomilo le v primeru, ko bi bili razlogi za določitev namenske rabe zemljišča brez strokovne podlage
ali
očitno nerazumni oziroma samovoljni.
[28]
Pri presoji ali so razlogi občine
brez strokovne podlage ali nerazumni oziroma samovoljni
Ustavno sodišče presoja,
ali
prostorski akti temeljijo na ustreznih strokovnih podlagah, ki jih zahteva
zakon, ki ureja prostorsko načrtovanje
in ali strokovne podlage
temeljijo
na strokovnih dognanjih o lastnostih in zmogljivosti prostora ter so pripravljene skladno s strokovnimi metodami prostorskega načrtovanja ter kakovostnega urbanističnega, arhitekturnega in krajinskega načrtovanja.
[29]
Poznavanje strokovnih razlogov med drugim omogoča presojo, ali je v konkretnem primeru zadoščeno pravičnemu sorazmerju med koristmi načrtovane spremembe in težo posega v pravico do zasebne lastnine
.
[30]
Ustavno sodišče pri tem upošteva, ali je občina že v fazi sprejemanja OPN
pretehtala, ali načrtovana ureditev ne prizadeva pravičnega ravnovesja med javnim in zasebnim interesom,
in ali je pri tem ugotovila tudi
vse upoštevne okoliščine ter se opredelila do morebitnih navedb
lastnikov zemljišč v postopku sprejemanja OPN (glej 21. do 25. točke obrazložitve)."
12. Z drugimi besedami, Ustavno sodišče ne tehta, tako kot pri običajnem strogem testu sorazmernosti, nujnosti in primernosti. To so kompleksna strokovna vprašanja, ki jih, tako kot smo to zapisali v odločbi o Tretji razvojni osi (št. U-I-393/18) in kot to poudari zgoraj citirana 40. točka obrazložitve, ne presojamo. V 24. točki obrazložitve odločbe o Tretji razvoji osi smo zapisali:
"24. Ustavno sodišče
je seznanjeno z javnimi stališči o prednostih in slabostih predlaganih variant
, o njihovih
posegih v okolje in naravo (izguba kmetijskih zemljišč) ter zasebna življenja (rušitev domov), o nevarnostih za vodne vire in o finančnih posledicah.
Vendar
stališča o primernosti posameznih variant na presojo Ustavnega sodišča ne morejo vplivati
. Ko Ustavno sodišče v okviru svojih pristojnosti odloča o skladnosti podzakonskih predpisov z Ustavo in zakoni (160. člen Ustave),
ne ocenjuje primernosti ureditve
[31]
in
ne odloča o strokovnih vprašanjih
.
[32]
Ustavno sodišče zato
ne more presojati, ali je izbrana trasa cestnega odseka najustreznejša
med predlaganimi, niti ne tega, ali varianta F2-2 pomeni zgolj optimizacijo variante F2 ali pa gre za samostojno traso.
Načrtovanje in optimizacija variant je proces interdisciplinarnega strokovnega dela, katerega rezultat je izbira najustreznejše variante prostorske ureditve.
Ocene o
primernosti temeljijo na strokovni podlagi
– podrobneje obdelanih idejnih rešitvah, ki se vrednotijo s prostorskega, varstvenega, funkcionalnega in ekonomskega vidika.
[33]
Gre torej za strokovno vprašanje
par excellence
. To velja tudi za presojo, ali premik trase pomeni zgolj njeno optimizacijo v smislu odmika od obstoječe rešitve ali gre za novo traso, ki terja ponovno vrednotenje in primerjavo variant. Zato je zmotno stališče predlagateljev, da je to, ali konkreten premik trase že pomeni drugačno, novo traso ali pa gre za optimizacijo obstoječe trase, pravno vprašanje. Pri vprašanju, ali je bilo ob tem javnosti ustrezno omogočeno sodelovanje v postopku in so ji bile zagotovljene vse procesne pravice, pa ne gre za optimizacijo trase, temveč za presojo zakonitosti postopka priprave prostorskega akta."
13. Vendar pa – pomembno – to ne pomeni, da se sodno varstvo popolnoma ogradi od presoje strokovnih vprašanj. Zahteva se presoja ustreznosti strokovnih podlag, ali te temeljijo na strokovnih dognanjih o lastnostih in zmogljivosti prostora, ali so pripravljene skladno s strokovnimi metodami prostorskega načrtovanja, urbanističnega, arhitekturnega in krajinskega načrtovanja (primerjaj odločitev v zadevi št. U-I-148/19, 22. točka). Tudi Aarhuška konvencija in pravo EU zahtevata, da mora sodno varstvo preverjati postopkovno in vsebinsko zakonitost (glej
Sporočilo Komisije o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah
,
[34]
pod naslovom 3.3. (
Intensity of scrunity/standard of review
). Gre torej za prilagojen test z osrčjem v presoji tehtanja, za kar morajo biti, tako kot pišem zgoraj, podane ustrezne strokovne podlage, če so v teh vrzeli, ni mogoče presoditi tehtanja obeh interesov.
14. Še posebno problematična bi bila presoja v tistih primerih, kjer je potrebno presojati celovito presojo vplivov na okolje (CPVO) ali presojo sprejemljivosti planov za naravo (PSP) oziroma z njima povezano presojo prevlade javnega interesa. V primerih PSP je treba uporabiti habitatno direktivo, zanjo pa Sodišče EU zahteva precej bolj strogo presojo – tudi od sodišč. SEU zahteva, da se načrti ali projekti, ki se nanašajo na zaščitena območja narave, odobrijo zgolj pod pogojem, da so se navedeni organi prepričali, da nima škodljivih učinkov na celovitost zadevnega območja in za tak primer gre, če z znanstvenega vidika ni nobenega razumnega dvoma glede neobstoja takih učinkov.
[35]
Torej, zahtevana je presoja na znanstveni ravni. Poleg tega, ne gre le za načrtovane posege v prostor, ki zahtevajo CPVO ali PSP, temveč tudi za vedno bolj specialna pravila, ki presegajo te okvire varovanja okolja in ohranjanja narave in posegajo, tudi z zahtevo po kompleksni presoji prevlade javne koristi, v posamezne državne politike.
[36]
V.
15. Osrednje vprašanje tako izvedenega testa je torej tehtanje javnega interesa na eni in zasebnega interesa na drugi strani; kot je Ustavno sodišče že pojasnilo v odločbah, začenši z nastavki v odločbi št. U-I-6/17,
[37]
a bolj določno in jasneje slabo leto dni kasneje v odločbi št. U-I-139/15,
[38]
mora biti v postopku priprave in sprejemanja prostorskega akta ter v postopku priprave in sprejemanja morebitne spremembe tega akta opravljeno tehtanje med omenjenima interesoma. Akt lahko namreč poseže v interese posameznika z razlogi, ki so v javnem interesu (npr. zemljišče se opredeli kot nezazidljivo, pred spremembo pa je gradnja bila dovoljena). S tem se poseže v interes posameznika, ki je računal z razpolaganjem zemljišča, ki omogoča gradnjo. Ali je takšna omejitev z vidika 33. člena Ustave ustavnoskladna, je vprašanje tehtanja javnega in zasebnega interesa.
[39]
Skladno s sodno prakso ESČP
[40]
je treba zagotoviti pravično ravnovesje med obema interesoma.
16. Ustavno sodišče sicer nikoli ni pojasnilo, ali se tehtanje pravičnega ravnovesja opravi v strokovnih podlagah, ki jih zahteva načelo strokovnosti,
[41]
ali je tehtanje samostojen postopek v okviru postopka priprave in sprejemanja PPA in tudi pojasnjeno v samostojnem dokumentu.
[42]
Falsa demonstratio non nocet
je, seveda, pravilo. Pomembno je, da je to vsebinsko tehtanje opravljeno, ni pa pomembna oblika akta ali dokumenta, v katerem je to tehtanje pojasnjeno. Pomembno je, da so pri tehtanju med javnim in zasebnim interesom uporabljeni vsebinski kriteriji in razlogi iz odločbe št. U-I-139/15 (39. in 40. točka obrazložitve). Zato razlogi, kot so npr. zasledovanje ustrezne zemljiške bilance, uskladitev stanja v naravi z registri in javnimi knjigami, niso kriteriji, po katerih je treba izvesti tehtanje pravičnega ravnovesja.
Tudi odobritev občinskega PPA s strani državnih nosilcev urejanja prostora ne pomeni, da je tehtanje (ustrezno) opravljeno.
17. Kriterije je potrebno iskati v nasprotujočih si zasebnih interesih (ti vključujejo tudi interes kapitala, podjema iz 74. člena Ustave in ne le lastninske pravice iz 33. člena Ustave) na eni strani in javnem interesu,
[43]
inter alia
interesu varstva okolja ter ohranjanja narave, ki vključuje različne (pod)cilje (npr. varovanje biodiverzitete), ohranjanja kmetijskih zemljišč, vpliva na stanje samooskrbe itd., na drugi strani. Prav slednje poudarjam. K temu jo zavezuje tudi 2. člen ZUreP-3. Pri tem, menim, izstopa predpredzadnja alineja prvega odstavka tega člena, ki zahteva tudi varovanje okolja in ohranjanje narave:
"2. člen
(namen, cilji in instrumenti urejanja prostora)
(1) Namen urejanja prostora je doseganje trajnostnega prostorskega razvoja s celovito obravnavo, usklajevanjem in upravljanjem njegovih družbenih, okoljskih in ekonomskih vidikov, tako da se kot cilji urejanja prostora, ki so
v javnem interesu
:
[…]
- omogoča
varstvo okolja, ohranjanje narave,
varovanje kulturne dediščine,
varovanje kmetijskih zemljišč
in
drugih kakovosti prostora
;
[…]"
Ustavno sodišče v svoji praksi nenehno poudarja (začenši pred dvema desetletjema), da je prostor naravno bogastvo in nenadomestljiva dobrina.
[44]
Kako je zato lastninska pravica lahko omejena, pojasnjuje v 18. do 28. točki obrazložitve odločbe št. U-I-139/15.
18. Zakaj poudarjam ravno ta vidik javnega interesa? Vsi odmevi na odločitve o prostorskem aktu občine Domžale poudarjajo protiustavnost, ki naj bi se kazala s samo spremembo kategorizacije, ker ta ni več kmetijsko zemljišče. To ni
ratio decidendi
odločitve, kot pojasnjujem že v 1. točki tega ločenega mnenja.
19. Prav zaradi takšnih pogledov, ki so pretežno antropocentrična, je pomembno opozoriti, da Slovenija, ob, menim, nezavednem
land sharing
pristopu,
[45]
izgublja kmetijske površine, jih v praksi skoraj ne revitalizira, in da so tudi gozdne površine in gozd sam ogroženi (o tem, kako slabo je stanje v Sloveniji, sem že večkrat pisal, zato v opombah dodajam reference.
[46]
,
[47]
). To so pogosto nepovratni procesi, kajti v naravi pozidana zemljišča ne postanejo več kmetijske površine. Zaradi nepovratnosti je toliko bolj potrebna previdnost in zadržanost. Namreč, danes odločamo o položaju prihodnjih generacij.
[48]
Kot je Ustavno sodišče že pojasnilo v zadevi št. U-I-416/19,
[49]
so posegi v okolje in naravo del
medgeneracijske odgovornosti.
Zato je danes potrebno razmišljati o prihodnosti in o tem, kam vodi izgubljanje kmetijskih in gozdnih površin. Le pred kratkim (oktobra 2024) je bil opravljen posvet Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, ki je opozorilo na nevarnosti nedoseganja prehranske varnosti v Sloveniji in izgubljanja kmetijskih površin. Osrednji poudarek: "
Slovenija se glede zaščite kmetijskih zemljišč sooča z resnimi težavami, ki jih ne moremo več ignorirati. Te težave niso nove. Desetletja se je o tem pogovarjalo, sprejemalo razpršene ukrepe, a odločnih sprememb ni bilo.
",
[50]
je dovolj poveden.
20. Zgoraj zapisano seveda ni brez tesne vezi z različnimi državnimi politikami, na primer stanovanjsko politiko. Ne le v Sloveniji, tudi v številnih drugih državah je vprašanje razpoložljivosti zemljišč za stanovanjsko gradnjo pereče. Teh zemljišč primanjkuje, zato je konflikt med varovanjem kmetijskih zemljišč, ohranjanjem narave na eni strani in spremembami namembnosti zemljišč v gradbena stalno prisoten. Ta konflikt se rešuje tudi z zahtevami po minimalni in predvsem maksimalni velikosti gradbenih parcel in omejitvami velikosti objektov na njih.
[51]
Takšnih omejitev v preteklosti nismo poznali in posledica tega je bila ne le razpršena gradnja (z domino učinkom povečanje vse infrastrukture
[52]
), ampak tudi prevelika razkošnost velikosti parcel in velikosti objektov.
Obiter
dodajam, da za to razpršenost in neomejenost plačujejo, žal, največjo ceno mladi. Treba bi bilo poseči po drugih rešitvah, na primer po starejših stanovanjskih objektih. Menim, da je primer dobre prakse Ajdovščina, kjer ne le ugotavljajo, da se preveč stavi na novogradnje, ampak pristopajo tudi k inovativnim rešitvam z uporabnostjo že obstoječih gradenj.
[53]
VI.
21. Naj zaključim: Glede pravnega interesa Ustavno sodišče ni bolj odprlo vrat za dostop na Ustavno sodišče za presojo ustavnosti in zakonitosti prostorskih aktov s pobudo.
[54]
Nasprotne trditve ne držijo. Ustavno sodišče ostaja pri že obstoječi presoji pravnega interesa za presojo ustavnosti in zakonitosti prostorskih aktov.
[55]
22. Glede prilagojenega testa presoje posega v 33. členu Ustave zaključujem, vsled vsega zapisanega zgoraj, da je nujen. Ne le, da je nujnost in primernost pri prostorskih aktih treba vpeti v različne politike razvoja države in družbe, ki so prepletena z najkompleksnejšimi strokovnimi vprašanji, v katera Ustavno sodišče ni pristojno posegati, temveč je tudi vidik pravičnega tehtanja med zasebnim in javnim interesom tisti, ki v oceni dovoljenosti posega izstopa. Takšnih vprašanj pri drugih posegih v človekove pravice, tudi v 33. člen Ustave, ki jih presojamo s strogim testom sorazmernosti, ni. Odločba, h kateri dajem ločeno mnenje, v tem pogledu ne prinaša ničesar novega in je takšna pot bila začrtana že z zadevo št. U-I-139/15.
23. Poudarki, ki se nanašajo na pristojnost občin upravljanja z urejanjem prostora, pa želijo pojasniti, da so občine bolj omejene, kot kaže tudi v naši praksi večkrat ponovljeno stališče, da imajo pri tem vprašanju široko polje proste presoje. Omejitve, ki jim jih nalaga zakonodaja (kot pojasnjujem), pa tudi Ustavno sodišče z zahtevami po pravičnem tehtanju interesov, to široko polje precej zožujejo. Številnost občin v Sloveniji prinaša tudi številnost različnih pogledov in (trkov) interesov, kar lahko ima za posledico različne pristope k poseganju v prostor v različnih delih države. Skrbijo predvsem tisti, ki nepovratno vplivajo na izgubo zemljišč, ne da bi se upoštevali javni interesi. Zato je nujno, da so posegi v prostor tudi pod nadvse skrbim drobnogledom države, ki lahko z omejitvami, ki jih določa ZUreP, preprečijo nadaljnjo neustrezno ravnanje s prostorom (kot smo to počeli v preteklosti in, kot poudarjam, za to ceno danes plačujejo predvsem mlajše generacije oziroma mlade družine). Primeri sprememb zazidljivega zemljišča (nazaj) v kmetijsko, s katerimi se srečuje Ustavno sodišče, v zadnjem obdobju niso tako redki. To po eni strani kaže na vedno več zavedanja občin o potrebi po ohranjanju kmetijskih zemljišč, po drugi strani pa, prav tako dobrodošlo, sili k iskanju drugačnih rešitev reševanja stanovanjske problematike. V tem pogledu je manevrskega prostora še veliko, zato pogrešam tudi (precej) bolj temeljita in izčrpna poročila o pravičnem tehtanju javnega in zasebnega interesa.
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Zadnje navedena odločba št. U-I-332/22 se nanaša na prostorski akt Ankaranske občine.
[2]
B. Rajšek, Občina Domžale kršila zakonodajo in ustavo, Delo, 7. 2. 2025, str. 4, V. Levičnik, Nezakonita sprememba rabe zemljišč, Dnevnik, 6. 2. 2025, str. 8.
[3]
P. Janša, Razgradnja ustavnosodne doktrine, Demokracija, št 5, z dne 30. 1. 2025, str. 36. Nekaj dni prej tudi I. K., Jaklič razkriva škandalozno razgradnjo ustavnosodne doktrine s strani večine ustavnih sodnikov, Nova 24, 21. 1. 2025.
O temi presoje pravnega interesa za presojo prostorskih splošnih aktov sem pisal tudi v prispevku z naslovom Pravni interes za
locus standi
za presojo prostorskih aktov na Ustavnem sodišču in vprašanje tehtanja pravičnega ravnovesja med zasebnimi in javnimi interesi, ki je objavljen v Pravni praksi, št. 3 (2025), str. 9.
[4]
Prim. odločbi št. U-I-151/15 (13. točka obrazložitve) in št. U-I-77/17 (9. točka obrazložitve). Tako Ustavno sodišče tudi v precedenčni odločitvi št. U-I-6/17, 24. točka obrazložitve, in v odločbi št. U-I-139/15, 13. točka obrazložitve, v odločbi št. U-I-151/15, 12. in 13. točka obrazložitve, ter odločbi št. U-I-144/17, 8. in 9. točka obrazložitve.
[5]
Ustavno sodišče je v dosedanji presoji obrazložilo, kdaj prostorski akt ne učinkuje neposredno z naslednjim besedilom: "
Gradnja neposredno na podlagi prostorskih aktov načeloma ni mogoča, saj mora pristojni upravni organ na podlagi navedenega predpisa odločiti o dovoljenosti gradnje in predpisati konkretne pogoje, ki jih je treba pri gradnji upoštevati. Pobudnik lahko svoj pravni položaj varuje v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.
" Glej na primer sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-305/13 z dne 2. 6. 2015, št. U-I-102/22 z dne 10. 6. 2022, št. U-I-722/21 z dne 1. 4. 2022, št. U-I-84/17 z dne 21. 10. 2021 in št. U-I-496/18 z dne 17. 2. 2021.
Tudi v zgoraj omenjenih odločbah Ustavno sodišče navaja: "
OPN (občinski prostorski načrt) v primerih, ko meja dopustne rabe prostora ne opredeljuje na način, ki bi (že sam po sebi) omogočal individualizacijo in konkretizacijo dopustnih posegov v prostor na konkretnem zemljišču, na pravni položaj lastnika tega zemljišča ne učinkuje neposredno. V takem primeru je treba meje dopustne rabe prostora oziroma pogoje dopustnih posegov v prostor na tem zemljišču ugotoviti v posebnem upravnem postopku (tj. v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja). V posamičnem in konkretnem upravnem aktu (gradbenem dovoljenju), ki ga pristojni upravni organ izda v tem postopku, pa se na podlagi OPN določijo tudi konkretni pogoji, ki jih je treba upoštevati pri posegih na tem zemljišču.
" Prim. npr. op. 7 v obrazložitvi odločbe št. U-I-332/22. Podobno tudi 26. opomba v odločbi št. U-I-218/22, 19. opomba v obrazložitvi odločbe št. U-I-268/22.
[6]
Navedeni pristop je jasno razviden že iz odločbe v zadevi št. U-I-77/17, v kateri je Ustavno sodišče ugotovilo, da prostorski akt (OPN) deloma učinkuje neposredno, deloma pa ne, ker je bila na eni nepremičnini na podlagi izpodbijanega OPN dopustna gradnja na podlagi gradbenega dovoljenja. Ustavno sodišče je v tem drugem delu pobudo zavrglo.
[7]
Glej sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-722/21 z dne 1. 4. 2022, 5. točka obrazložitve, št. U-I-24/17 z dne 21. 4. 2022, 10. točka obrazložitve, št. U-I-788/21 z dne 7. 9. 2023, 4. točka obrazložitve, in št. U-I-261/22 z dne 18. 10. 2023, 6. točka obrazložitve.
[8]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9), 13. točka obrazložitve.
[9]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-77/17 z dne 17. 2. 2022 (Uradni list RS, št. 29/22), 14. točka obrazložitve, ter sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-84/17 z dne 21. 10. 2021, št. U-I-496/18 z dne 17. 2. 2021 in št. U-I-216/22.
[10]
Na primer omejitve, določene s prostorskimi izvedbenimi pogoji (v nadaljevanju PIP) oziroma podrobnimi prostorskimi izvedbenimi pogoji (PPIP), ter omejitve, ki jih za posamezno vrsto namenske rabe prostora določa občinski podrobni prostorski načrt (OPPN).
[11]
OPN v primerih, ko meja dopustne rabe prostora ne opredeljuje na način, ki bi (že sam po sebi) omogočal individualizacijo in konkretizacijo dopustnih posegov v prostor na konkretnem zemljišču, na pravni položaj lastnika tega zemljišča ne učinkuje neposredno. V takem primeru je treba meje dopustne rabe prostora oziroma pogoje dopustnih posegov v prostor na tem zemljišču ugotoviti v posebnem upravnem postopku (tj. v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja). V posamičnem in konkretnem upravnem aktu (gradbenem dovoljenju), ki ga pristojni upravni organ izda v tem postopku, pa se na podlagi OPN določijo tudi konkretni pogoji, ki jih je treba upoštevati pri posegih na tem zemljišču.
[12]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-144/17 z dne 3. 6. 2021 (Uradni list RS, št. 95/21, in OdlUS XXVI, 20), 8. in 9. točka obrazložitve.
[13]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20), 13. točka obrazložitve.
[14]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-151/15 z dne 4. 6. 2020 (Uradni list RS, 90/20), 12. in 13. točka obrazložitve.
[15]
Ob upoštevanju drugega odstavka 112. člena Odloka in Priloge 1 je na območjih zelenih površin – parki dopustno graditi gostinske stavbe do velikosti 100 m
2
, kolesarnice do velikosti 100 m
2
, paviljone in stavbe za živali in rastline v živalskih in botaničnih vrtovih, kulturno dediščino, javne sanitarije, nadstrešnice h glavnim objektom, parkirišča do velikosti 200 m
2
, vkopane zadrževalnike in podobne objekte za akumulacijo vode, razgledne ploščadi in opazovalnice, bazene do 100 m
2
, oporne zidove ter izvajati posege za trajno reliefno preoblikovanje terena in za opremo odprtih površin.
[16]
Iz 105. člena Odloka izhaja, da ta Odlok za vsako EUP ali podenoto določa PIP. PIP se delijo na splošne PIP, podrobne PIP in posebne PIP. Splošni PIP se uporabljajo v vseh EUP, razen če je s podrobnimi PIP določeno drugače. Podrobni PIP dopolnjujejo in spreminjajo splošne PIP po posameznih namenskih rabah prostora. Če so podrobni PIP drugačni od splošnih PIP, veljajo podrobni PIP. Za nekatere EUP ali podenote urejanja prostora veljajo poleg splošnih in podrobnih PIP tudi posebni PIP. Če se posebni PIP razlikujejo od splošnih in podrobnih PIP, veljajo posebni PIP.
[17]
Takšno stališče, ki so ga kot nekakšno izhodišče svoje kritike uporabili prispevki, navedeni v op. 3 zgoraj, iz odločitev Ustavnega sodišča ne izhaja. Posebej me žalosti, da tovrstno nerazumevanje krepijo ali včasih (upam, da ne namerno) spodbujajo tudi stališča iz ločenih mnenj. Odločbe sicer govorijo same zase, a niso imune na kritične in včasih žal tudi senzacionalistične medijske odzive, še posebno, če se ti odzivi lahko oprejo tudi na grobosti v ločenem mnenju. To se ni zgodilo prvič, niti ni redko. S takim pristopom se njegovi avtorji oddaljujejo od poslanstva pravnikov, da pravo uporabljajo in udejanjajo kot veščino dobrega in pravičnega (glej J. Krajnc, Pravo in pravniki v sodobni družbi, Pravnik, let. 141, št. 9–10 (2024), str. 565 in nasl.). In podobno kot sem zapisal že v ločenem mnenju št. U-I-109/24, kjer pišem o izkušnjah s pogromom, ki je sledil odločitvi o priznanju Palestine (glej 6.–8. točko ločenega mnenja); le upam lahko, da se motim, da vse to morda niti ni slučaj.
[18]
Priznavanja
locus standi
Ustavno sodišče ni razširilo in odločitve v zadevah št. U-I-218/22, št. U-I-265/22, št. U-I-268/22, št. U-I-332/22 ne pomenijo, da bi Ustavno sodišče presojalo vsak (občinski ali državni) prostorski akt. V vseh obravnavanih zadevah je situacija takšna, da gre za spremembo iz zazidljivega v nezazidljivo kategorizacijo določene parcele. S stavkom: "
[…] Ker je z Odlokom v izpodbijanem delu na predmetnih zemljiščih določena namenska raba, območje kmetijskih zemljišč ali območje gozdnih zemljišč, kar pomeni, da so že na podlagi Odloka v bistvenem določene dopustne meje rabe predmetnih zemljišč, je pobudnica izkazala, da Odlok v izpodbijanem delu neposredno učinkuje na njene pravice in pravne koristi. […]
", je Ustavno sodišče povedalo ravno to, kar pišem zgoraj, in priznalo pravni interes za presojo pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskega akta.
Tako v odločbi št. U-I-265/22, 20. točka obrazložitve, odločbi št. U-I-218/22, 19. točka obrazložitve, v odločbi št. U-I-268/22, 18. točka obrazložitve, in v odločbi št. U-I-332/22, 15. točka obrazložitve.
[19]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-260/02 z dne 17. 2. 2005 (Uradni list RS, št. 25/05, in OdlUS XIV, 7), 7. točka obrazložitve.
[20]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 18. točka obrazložitve.
[21]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-58/12 z dne 2. 10. 2013 (Uradni list RS, št. 90/13), 8. točka obrazložitve.
[22]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 19. točka obrazložitve.
[23]
V tem pogledu sem kritičen tudi do poročanja Pop-TV (prispevek z naslovom Prelomna odločitev v oddaji 24ur, 28. 1. 2025), ki se je nanašalo na odločitev v zadevah št. U-I-218/22, št. U-I-265/22, št. U-I-268/22. Gre za prostorski akt občine Domžale. Odločitve je predstavilo kot precedenčne in s tem podalo povsem napačen signal. Ne strinjam se, da gre za prelomne odločitve, kajti že v večkrat citirani odločbi št. U-I-139/15 je Ustavno sodišče zahtevalo pravično tehtanje javnega in zasebnega interesa. V odločitvah glede prostorskega akta v občini Domžale je zgolj pojasnilo, da to tehtanje ni bilo opravljeno, ker ni bilo niti ustreznih strokovnih podlag, na podlagi katerih bi se tehtanje sploh lahko izvedlo.
Prispevek je tudi predstavil pomembnost finančnega vidika, ko se s spremembo namembnosti zmanjša vrednost zemljišč. Vendar je izostala pomembna informacija.
Zgolj zmanjšanje vrednosti zemljišča praviloma ne zadostuje za ugotovitev, da bi bilo porušeno pravično ravnovesje (glej
odločitev ESČP v zadevi
Galtieri proti Italiji
z dne 24. 1. 2006).
Odločba, h kateri dajem to ločeno mnenje, to pojasni v 46. točki obrazložitve.
[24]
Primerjaj s četrtim odstavkom 9. člena ZUreP-3.
[25]
Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-203/05 z dne 31. 5. 2006, 6. točka obrazložitve.
[26]
Glej S. Nerad v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 1420.
[27]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-393/18 z dne 25. 4. 2019 (Uradni list RS, št. 36/19, in OdlUS XXIV, 4), 24. točka obrazložitve. Glej tudi sodbo ESČP v zadevi
Gorraiz Lizarraga indrugi proti Španiji
z dne 27. 4. 2004, 70. točka obrazložitve.
[28]
Glej sodbo ESČP v zadevi
Terazzi S. r. l. proti Italiji
z dne 17. 10. 2002, 85. točka obrazložitve, in odločitev ESČP v zadevi
Galtieri proti Italiji
z dne 24. 1. 2006.
[29]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-148/19, 22. točka obrazložitve.
[30]
Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-151/15, 26. točka obrazložitve, in št. U-I-185/07 z dne 13. 3. 2008 (Uradni list RS, št. 31/08, in OdlUS XVII, 10), 8. in 9. točka obrazložitve. Primerjaj tudi z odločbami Ustavnega sodišča št. U-I-144/17, 23. in 24. točka obrazložitve, št. U-I-77/17, 35. točka obrazložitve, ter št. U-I-148/19, 23. točka obrazložitve.
[31]
Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-203/05 z dne 31. 5. 2006.
[32]
Glej S. Nerad v: L. Šturm (ur.), nav. delo, str. 1420.
[33]
Primerjaj prvi odstavek 12. člena in prvi odstavek 13. člena Pravilnika o vsebini, obliki in načinu priprave državnega prostorskega načrta (Uradni list RS, št. 106/11).
[34]
UL EU C 275, 18. 8. 201, str. 22. in nasl.
[35]
Prim. na primer
Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging
, C‑127/02, točka 56 obrazložitve,
Komisija proti Portugalski
, C-239/04, 20. točka obrazložitve in 23., 31., 46. in 49. točka sklepnih predlogov pravobranilke
Kokott
. Podobno v zadevi C-209/02
Komisija proti Avstriji
, 26. točka in 40. točka v sklepnih predlogih pravobranilca
Léger
(država članica EU mora, kadar so škodljivi učinki znanstveno dokazani, dokazati učinkovitost omilitvenih ukrepov) ali tudi v zadevi
AquaPri
, C-278/21, 50. in 51. točka obrazložitve. Zadev, kjer SEU že več kot dve desetletji ponavlja te zahteve, je veliko. Glej tudi že omenjeno Sporočilo Evropske komisije v 13. točki tega ločenega mnenja, 144. in 145. točka. Tam so te zahteve tudi pojasnjene.
[36]
Na primer z Zakonom o uvajanju naprav za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije (Uradni list RS, št. 78/23, 95/24 – ZUNPEEOVE) je predvidena posebna ureditev okoljske presoje v primeru prostorskega načrtovanja in umeščanja naprav in objektov, ki proizvajajo električno energijo iz obnovljivih virov energije, v prostor, ki je izvedel EU Uredbo 2022/5577 o pospešenem umeščanju nekaterih objektov za obnovljive vire energije po načelu
go-area
in kjer se prevlada javnega interesa predpostavlja (vendar ni
praesumptio iuris et de jure
). Kompleksnost vprašanj, ki se raztezajo izven meja varovanja okolja in ohranjanja narave, na občutljivo vprašanje oskrbovanja z električno energije, se tako še poveča. Zato je nujno skrbno pripravljati elaborate o tehtanju zasebnega in javnega interesa.
[37]
V 18. točki obrazložitve te odločbe in 15. opombi.
[38]
Sledile pa so odločbe št. U-I-151/15, št. U-I-77/17, št. U-I-144/17 in št. U-I-148/19.
[39]
Glej 40. točko obrazložitve v odločbi št. U-I-139/15. Glej tudi ločeno mnenje sodnice dr. Jadek Pensa, ki bolj določno pojasnjuje spremembo prakse Ustavnega sodišča, ki je v navedeni zadevi sprejelo stališče o posegu.
[40]
Prim. 15. opombo obrazložitve v zadevi št. U-I-6/17.
[41]
Prim. 10. člen ZUreP-3, ki je bil del zakonodaje tudi v prej veljavnih zakonih o urejanju prostora.
[42]
Takšne zahteve v odločbi št. U-I-139/15 in odločitvah, ki so ji sledile, št. U-I-151/15, št. U-I-77/17, št. U-I-144/17, št. U-I-148/19, ni.
[43]
ZUreP-3 v 2. členu našteva številne cilje v javnem interesu. A osredotočam se na cilje, povezane z vidiki varovanja okolja, kmetijskih zemljišč in gozda.
[44]
Glej odločbo št. U-I-227/00, 19. točka obrazložitve, ki so ji sledile odločbe, v katerih Ustavno sodišče presoja poseganje v prostor, tudi precedenčna odločba št. U-I-139/15, v 20. točki obrazložitve.
[45]
Prim. F. Pearce, Sparing vs Sharing: The Great Debate Over How to Protect Nature, YaleEnvironment360, 3. 12. 2018, dosegljivo:
https://e360.yale.edu/features/sparing-vs-sharing-the-great-debate-over-how-to-protect-nature
(10. 2. 2025) J. Fischer et al., Land Sparing Versus Land Sharing: Moving Forward, Conservation Letters, let. 7, št. 3 (2014), str. 149–157.
[46]
V Sloveniji obdelujemo nekaj več kot 8 arov (0,08 hektara) njiv na prebivalca, kar je dobra tretjina povprečja držav Evropske unije (EU-27), ki znaša 22 arov njiv na prebivalca (podatki za leto 2022). Vir: ARSO,
https://kazalci.arso.gov.si/sl/content/kmetijska-zemljisca-povrsina-njiv-na-prebivalca-1
(30. 1. 2025). Slovenija je močno pod povprečjem.
[47]
Že leta 2017 (od takrat so podatki še slabši) je po javno dostopnih podatkih Slovenija, odkar je postala samostojna, izgubila že več kot 85.000 hektarjev kmetijskih zemljišč. Za lažjo predstavitev: to pomeni 85.000 nogometnih igrišč,
https://www.rtvslo.si/okolje/novice/od-osamosvojitve-smo-izgubili-85-tisoc-hektarjev-kmetijskih-zemljisc/411632
. (10. 2. 2025).
A. Komat piše o več kot 100.000 ha njiv in o 16.000 izgubljenih majhnih kmetijah (kar je posebna težava, kajti Zakon o dedovanju kmetijskih zemljišč se nanaša samo na zaščitene kmetije). Glej A. Komat, Zemlja, voda, seme, Buča, 2017, str. 22.
Prim. tudi moje ločeno mnenje v zadevi št. U-I-64/14 in v zadevi št. Up-133/16, kjer opozarjam na odnos do kmetijskih površin. V Sloveniji imamo 4x premalo obdelovalne zemlje za zadovoljivo samooskrbo. Poleg tega spomnim še na poskus pretekle vlade, ki je želela krčiti gozdove zaradi pridobivanja kmetijskih zemljišč, kar jasno kaže smer percepcije. V preteklosti smo poznali hube, dedne zakupe, zemljiško odvezo itd. V ospredju je bila zemlja. Marija Terezija je, na primer, tudi pospeševala dedni zakup in uvajala kupno pravo. Prizadevala si je namreč, da rod ostane na zemlji, kar bi kmete še bolj motiviralo za delo.
Danes smo soočeni z drugačnimi procesi (prim. npr. S. Fajfar, Kmetje izginjajo, ker si mladi ne želijo negotovega življenja, Delo, 11. 12. 2023). Ravno nasprotno pa lahko ugotavljamo, da se velike evropske in svetovne finančne institucije zanimajo za nakup kmetijskih in obdelovalnih površin celo v južni Ameriki in Afriki. Razlogi za takšno množično vlaganje so, tako vlagatelji, povezani z vedno višjo ceno hrane in pomanjkanjem obdelovalnih površin. Več o tem glej pri N. Senić, Arena, 14. 10. 2011, št. 7.
Prav nasprotno pa priporočilo OECD, naj Slovenija sprošča pravne ovire za spreminjanje državnih kmetijskih zemljišč v zazidljiva (SIC!). In to kljub temu, da je Slovenija v evropskem prostoru med državami z najmanj kmetijskimi površinami na prebivalca in z nizko stopnjo samooskrbe. Glej več o tem S. Kos, Točka, na kateri sta se ujeli SDS in Svoboda, Delo, 23. 8. 2024.
O stanju gozdov sem pisal tudi tukaj: Slovenski gozdovi včeraj, danes in predvsem jutri, Delo, 13. 12. 2023, str. 7. Dodam še zaskrbljenost v EU: Uredba 2023/1115 glede problematike krčenja gozdov v 2. točki uvodnih določil navaja: "
Krčenje in degradacija gozdov potekata zaskrbljujoče hitro. Organizacija Združenih narodov za prehrano in kmetijstvo (FAO) ocenjuje, da je bilo med letoma 1990 in 2020 po vsem svetu izgubljenih 420 milijonov hektarov gozdov, kar je približno 10 % preostalih svetovnih gozdov oziroma območje, večje od EU
."
[48]
Med avtorji, ki opozarjajo na nespametno izgubo kmetijskih zemljišč in s tem na nizko raven samooskrbe, je tudi akademik zasl. prof. Janez Kranjc. V enem nedavnih njegovih prispevkov je zapisal:
"
[…] se vse bolj izgublja občutek za prehransko neodvisnost in spoštovanje rodne zemlje, ki edina lahko zagotovi zadostno ter kakovostno prehrano. […] Različni odločevalci pogosto pozabljajo oziroma se pustijo prepričati (morda tudi podkupiti) različnim interesom, ki potrebujejo rodovitno ravninsko zemljo za nakupovalna središča, skladišča ipd. Če gledamo Slovenijo, lahko vidimo, kako lahkomiselno se krčijo kmetijske površine, kako neodgovorno se dovoljuje njihova pozidava in kako brezbrižni smo do tega. […] Prav bi bilo, da bi se nad tem zamislili. […] Brezbrižen odnos do zemlje je del porabniške miselnosti, ki živi za sedanji trenutek in si nebeli glave s prihodnostjo. […] Zmožnost celovitega in dolgoročnega razmišljanja je nujna za preživetje. Današnjemu izobilju lahko hitro sledi jutrišnje pomanjkanje. Ob vedno novih nakupovalnih centrih, ki rastejo na najlepših poljih okrog naših mest in trgov, bi se morali vsaj vprašati, ali jih res potrebujemo oziroma ali ne bi bilo bolje ohraniti dosedanjo namembnost kmetijskih zemljišč in si na ta način zagotoviti več prehranske samostojnosti in predvsem boljšo hrano, pa tudi manj okrnjeno naravo. Predvsem pa ne bi smeli pozabiti, da rodovitne zemlje ni mogoče narediti ali kupiti.
"
Glej J. Kranjc, Agris fertilibus pretiosum ceditur aurum, Pravna praksa, št. 39 (2024), str. 34.
[49]
Glej 17., 18., 28., 30., 36. in 37. točko obrazložitve odločbe.
Prim. tudi odločitev nemškega Zveznega ustavnega sodišča (
Bundesverfassunsgericht
) 1 BvR 2656/18, 1 BvR 96/20, 1 BvR 78/20, 1 BvR 288/20, 1 BvR 96/20, 1 BvR 78/20 z dne 24. 3. 2021, ki posege v okolje prav tako vpne v medgeneracijsko odgovornost.
[50]
Dosegljivo (skupaj z drugimi viri) https://www.gov.si/novice/2024-10-17-za-prehransko-varnost-je-potrebno-zavarovati-njen-kljucni-steber-kmetijska-zemljisca/ (6. 1. 2025). Glej tudi M. Videmšek, Najboljša kmetijska zemljišča je treba čim prej zaščititi, Delo, 19. 10. 2024.
[51]
O tem v Sloveniji ni veliko govora, čeprav so takšne omejitve v primerjalnih sistemih pogoste. Ne le na Nizozemskem, kjer je zaradi nivoja morske gladine notorno dejstvo, da zemljišč primanjkuje, temveč tudi v drugih državah (Nemčija, Francija, Avstrija, itd.). Glej N. Gole, Največja ovira za stanovanja so zemljišča in Denar za stanovanja bo, ne bo pa zemljišč, Delo, 4. 2. 2025, str. 1 in 4. B. Zimic, Kancler Scholz: Graditi bomo morali na zelenicah, Delo, 20. 11. 2023 in navaja: "
Kancler Scholz je pred kratkim ocenil, da za pomanjkanje stanovanj v Nemčiji niso krivi visoki stroški financiranja, ampak pomanjkanje zemljišč, namenjenih za pozidavo. Prepričan je, da bi morali v Nemčiji ponoviti gradbeni zagon iz 70. let prejšnjega stoletja, ko so po državi nastale celotne nove soseske. Kancler pravi, da so se doslej izogibali gradnji na zelenicah, a da bo to znova potrebno. Da bi izpolnili povpraševanje ljudi po novih stanovanjih, bo treba po celotni državi na najbolj priljubljenih lokacijah zgraditi celotne nove mestne četrti. Hkrati bo treba dovoliti višje gradnje in vlagati v ustrezna stanovanja. Kancler meni, da se pogosto gradijo stanovanja, ki jih nihče ne potrebuje.
"
[52]
In zato je Slovenija prva po številu kilometrov cest na prebivalca v Evropi. Slovenija ima 4 km avtocest na 10.000 prebivalcev, druga Nemčija le 1,6 km, nadalje imamo 198 km drugih cest, drugo uvrščena Nemčija 150 km, Vir: Zavod RS za varstvo narave, ki je te podatke preračunal iz Eurostata.
[53]
V. Rupnik Ženko, Pereča stanovanjska problematika: Preveč stavimo na novogradnje, Dnevnik, 14. 8. 2024, dosegljivo:
https://www.dnevnik.si/novice/slovenija/prevec-stavimo-na-novogradnje-2685784/
(10. 2. 2025).
[54]
To sicer še vedno postavlja pod vprašaj učinkovitost takšnih postopkov, kajti sodno varstvo zoper splošne prostorske akte bi moralo biti zagotovljeno, "
ko so vse možnosti še odprte
", čemur pa pri presoji izdaje na primer gradbenega dovoljenja ni več tako. To vprašanje je bolj poudarjeno v primerih, kjer je potrebna celovita presoja vplivov na okolje, kjer je (učinkovito) sodno varstvo potrebno v fazi, ko so vse možnosti še odprte (o tem pišem v ločenem mnenju k odločbi št. U-I-327/20, ki jo omenjam že zgoraj v 6. točki tega ločenega mnenja). S tem vprašanjem se bo poudarjeno moralo Ustavno sodišče ukvarjati v pendentni zadevi št. U-I-474/22 presoje 61. člena ZUreP-3.
[55]
Ustavno sodišče je sicer opozorilo, da pojma zazidljivo in nezazidljivo zemljišče uporablja avtonomno in v drugačnem pomenu kot ZUreP-3 (glej zgoraj 4. točko tega ločenega mnenja). To opozorilo je dodalo pri presoji upravičenosti posega v 33. člen Ustave. Ni ga podalo v zvezi s priznavanjem pravnega interesa.
⇒