U-I-479/22
Natisni
Opravilna št.:
U-I-479/22
Datum odločitve:
22. 1. 2026
Objavljeno:
Uradni list RS št. 22/2023 in Uradni list RS, št. 59/2023 | 1. 6. 2023
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2023:U.I.479.22
Akt:
Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 163/22) (ZRTVS-1B), 1.a, 2., 4. in 5. odst. 23. čl. ter 24. in 25. čl.
Izrek:
Sodnik Ustavnega sodišča dr. Matej Accetto se pri odločanju o zadevah št. U-I-479/22 in št. U-I-228/23 izloči.
⇒
Izvrševanje prvega, drugega, četrtega in petega odstavka 23. člena ter 24. in 25. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 163/22) se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži.
Pravna podlaga:
Člen 39.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
dr. Peter Gregorčič, Ljubljana, in drugi
Datum vloge:
28. 12. 2022
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
začasno zadržanje
Dokument:
USZZ108
Dokument v PDF obliki:
U-I-479-22_Sklep-izločitev sodnika.pdf
106 KB
Prenesite datoteko
U-I-479-22, U-I-228-23_Odklonilno LM dr. Knez.pdf
153 KB
Prenesite datoteko
U-I-479-22, U-I-228-23_Pritrdilno LM Dr. Dr. Jaklič.pdf
112 KB
Prenesite datoteko
U-I-479-22-Sklep.pdf
188 KB
Prenesite datoteko
U-I-479-22_Odklonilno LM dr. Kogovšek Šalamon.pdf
145 KB
Prenesite datoteko
U-I-479-22_Odklonilno LM dr. Mežnar.pdf
181 KB
Prenesite datoteko
U-I-479-22_Pritrdilno LM dr. Knez.pdf
169 KB
Prenesite datoteko
U-I-479-22_Odklonilno LM dr. Šugman Stubbs.pdf
174 KB
Prenesite datoteko
U-I-479-22_Pritrdilno LM dr. dr. Jaklič.pdf
123 KB
Prenesite datoteko
U-I-479-22_Sklep (zavrženje-DZ).pdf
133 KB
Prenesite datoteko
U-I-479-22_Sklep (zavrženje).pdf
111 KB
Prenesite datoteko
U-I-479-22_Sklep (zavrženje-Vlada).pdf
112 KB
Prenesite datoteko
U-I-479-22 - Sklep (26. 5. 2023).pdf
178 KB
Prenesite datoteko
U-I-479-22 - Pritrdilno LM dr. Šugman Stubbs.pdf
154 KB
Prenesite datoteko
U-I-479-22 - Odklonilno LM dr. Svetliča.pdf
183 KB
Prenesite datoteko
U-I-479-22 - Pritdilno LM dr. Mežnar.pdf
138 KB
Prenesite datoteko
U-I-479-22 - Pritrdilno LM dr. Knez.pdf
189 KB
Prenesite datoteko
U-I-479/22-25
16. 2. 2023
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude dr. Petra Gregorčiča, Ljubljana, in drugih, na seji 16. februarja 2023
sklenilo:
Izvrševanje prvega, drugega, četrtega in petega odstavka 23. člena ter 24. in 25. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 163/22) se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudniki (generalni direktor RTV Slovenija,
[1]
direktor televizije,
[2]
predsednik Programskega sveta,
[3]
namestnica predsednika Nadzornega sveta
[4]
in javni zavod RTV Slovenija
[5]
) izpodbijajo Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o Radioteleviziji Slovenija (v nadaljevanju ZRTVS-1B), ki spreminja ureditev organov vodenja, upravljanja in nadzora RTV Slovenija. Zatrjujejo, da je bil ZRTVS-1B sprejet z očitno in flagrantno zlorabo nujnega zakonodajnega postopka in zato v nasprotju z 89. členom Ustave. Prav tako naj ne bi bili izpolnjeni pogoji za ustavno dopustno skrajšanje vakacijskega roka, zaradi česar naj bi bil ZRTVS-1B sprejet in uveljavljen tudi v nasprotju s 154. členom Ustave. Pobudniki navajajo, da sta 22. in 27. člen ZRTVS-1B, ki neposredno z uveljavitvijo
ex lege
uvajata tako prenehanje mandatov članov Programskega in Nadzornega sveta ter vseh nanju vezanih odborov kakor tudi mandatov (in delovnega razmerja) generalnega direktorja ter direktorjev radia in televizije brez ugotavljanja pogojev, ki so za to sicer predpisani, protiustavno posegla v pravice prvih štirih pobudnikov iz prvega odstavka 23. člena, 44. člena in tretjega odstavka 49. člena Ustave ter pravici iz prvega odstavka 6. člena in 8. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP).
2. Izpodbijane določbe ZRTVS-1B naj bi prav tako kršile načela pravne države iz 2. člena Ustave, zlasti načelo pravne varnosti oziroma zaupanja v pravo ter načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov.
Pobudniki zatrjujejo, da zakonodajalec za poseg v načelo zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave v zvezi z uveljavljanimi pravicami pobudnikov v zakonodajnem gradivu ni navedel nikakršnih razlogov, temveč je zgolj tavtološko povzel besedilo člena. Tudi v primeru, da bi Ustavno sodišče kot razlog za poseg v to načelo upoštevalo splošni cilj zakona, po mnenju pobudnikov ZRTVS-1B ne prestane testa sorazmernosti, saj izbrana sredstva niso niti primerna niti nujna za dosego izbranega cilja. ZRTVS-1B naj bi v nasprotju z načelom demokratičnosti iz 1. člena Ustave Državnemu zboru kot ustavni instituciji z najvišjo stopnjo demokratične legitimnosti odvzel pristojnost za imenovanje članov Sveta RTV Slovenija (v nadaljevanju Svet) ter jo prenesel na interesne skupine in
sui generis
institucije, kot sta Informacijski pooblaščenec in Varuh človekovih pravic. Namesto demokratičnega modela imenovanja članov Sveta, ki (kot naj bi izhajalo iz zakonodajnega gradiva) naj bi prevladoval v večini evropskih držav, naj bi izpodbijani zakon uvajal korporativistični model upravljanja. Poleg tega naj zakonodajalec ne bi utemeljil, zakaj so bile izbrane določene interesne skupine, ki imajo pristojnost imenovanja članov Sveta, zaradi česar naj bi bila celotna ureditev novega Sveta z vidika njegovega imenovanja, posledično pa tudi delovanja, protiustavna, saj naj bi kršila načelo enakopravnosti iz 14. člena Ustave. Ker tak protiustavno oblikovan Svet imenuje tako Finančni odbor kakor tudi Upravo, ki nato imenuje direktorje in vodje enot RTV Slovenija, naj bi bilo posledično protiustavno urejeno oblikovanje tudi vseh teh drugih organov, zaradi česar bi bilo treba ZRTVS-1B razveljaviti v celoti. Določitev Informacijskega pooblaščenca in Varuha človekovih pravic kot upravičencev za imenovanje članov Sveta naj bi bila v neskladju z načelom delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. Pobudniki navajajo tudi, da ZRTVS-1B ni temeljno uredil postopkov imenovanja posameznega člana Sveta, zato je v neskladju z načelom določnosti pravnih norm in načelom enakopravnega obravnavanja kandidatov v teh postopkih z vidika načela pravne varnosti iz 2. in 14. člena Ustave. Ker naj bi ZRTVS-1B kot upravičence za imenovanje članov novega Sveta izbral korporativistične organizacije, ki naj po ustavnopravni naravi z vidika načela delitve oblasti ne bi imele nikakršnih pristojnosti imenovanja in naj bi bile same prav tako politično imenovane (bodisi s strani Državnega zbora ali celo Vlade), naj tudi ne bi pomenil primernega sredstva za dosego izbranega cilja depolitizacije RTV Slovenija. Pobudniki glede na navedeno navajajo, da so izbrana sredstva v nasprotju z načelom enakopravnosti iz 14. člena Ustave, z načelom demokratičnosti iz 1. člena Ustave in načelom delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave ter dejansko, le da na prikrit način, omogočajo politizacijo RTV Slovenija skozi zadnja vrata prek izbranih "naših" korporativističnih skupin.
3. Novi upravljavski model naj bi bil še posebej protiustaven, ker naj bi zaradi 7. člena ZRTVS-1B, po katerem je članu Sveta, katerega predčasna razrešitev je predlagana, do sprejetja odločitve o njegovi razrešitvi odvzeta glasovalna pravica, dejansko ukinjal stabilnost funkcije članov Sveta in s tem njihovo samostojnost, neodvisnost in avtonomnost, brez katere pa tudi ni neodvisnosti RTV Slovenija, ki jo zahteva svoboda izražanja iz 39. člena Ustave. Člen 7 ZRTVS-1B, ki ureja razloge za predčasno prekinitev mandata članov Sveta, naj bi bil tudi tako pomensko odprt in raztegljiv, da naj bi očitno kršil tako načelo določnosti kaznovalnih pravnih norm iz 2. člena Ustave kakor tudi domnevo nedolžnosti iz 27. člena Ustave.
4. V neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti pravnih norm iz 2. člena Ustave naj bi bil tudi 6. člen ZRTVS-1B, ki kot izključitveni razlog za imenovanje v Svet navaja tudi različne oblike sodelovanja posameznika pri "
konkurenčnem mediju
", ki naj bi bil pravno povsem nedoločen pojem in kot tak pomeni neposreden poseg v pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave za vse tiste, ki bi bili na podlagi take nedoločne zakonske dikcije izločeni od kandidiranja za člane Sveta. V istem kontekstu naj bi bilo tudi povsem pravno nelogično ter zato nevzdržno in protiustavno, da za člane Sveta ne smejo biti imenovani kandidati, ki so bili v obdobju zadnjih pet let pred svojim imenovanjem ustavni sodniki.
5. Ker ZRTVS-1B varuje mandat odgovornih urednikov programov in predstojnikov drugih notranjih organizacijskih enot, ki so vodstveni delavci, do izteka mandata, ne pa tudi mandatov direktorja radia in televizije, naj bi bil tudi v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Ker naj bi bilo
ex lege
prenehanje mandata dosedanjih članov vodstvene, upravne in nadzorne strukture RTV Slovenija protiustavno, naj bi preprečitev te protiustavnosti nujno zahtevala tudi ugotovitev protiustavnosti nove vodstvene, upravne in nadzorne strukture RTV Slovenija, kar naj bi pomenilo, da je treba ZRTVS-1B razveljaviti v celoti.
6. Pobudniki predlagajo tudi, naj Ustavno sodišče začasno zadrži izvrševanje ZRTVS-1B. Predlog utemeljujejo z navedbami, da z začasnim zadržanjem izvrševanja ZRTVS-1B ne bi nastale prav nikakršne škodljive posledice, saj bi se še naprej uporabljala dosedanja ureditev po Zakonu o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 96/05 in 9/14 – v nadaljevanju ZRTVS-1), katere ustavnost je po njihovem mnenju nesporna. Po drugi strani pa bi z izvrševanjem ZRTVS-1B za vse pobudnike, vključno z RTV Slovenija, nastale ne le težko popravljive, temveč dejansko nepopravljive posledice. Po navedbah pobudnikov je bilo s takojšnjim
ex lege
prenehanjem mandatov prvemu in drugemu pobudniku prekinjeno delovno razmerje, tretji pobudnik in četrta pobudnica pa sta izgubila pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev. Vsem naštetim pobudnikom naj bi bilo poseženo tudi v pravico do varovanja zasebnega življenja iz 8. člena EKČP ter naj bi jim bila na individualni ravni odvzeta funkcija zagotavljanja samostojnosti, neodvisnosti in avtonomnosti RTV Slovenija, brez katere tudi institucionalna neodvisnost RTV Slovenija, ki izhaja iz 39. člena Ustave, ne bi več obstajala. Ker ZRTVS-1 B
ex lege
ukinja organe, v katerih so doslej delovali pobudniki, in jih nadomešča s popolnoma novo strukturo vodenja, upravljanja in nadzora RTV Slovenija, njihovih pravic brez začasnega zadržanja ZRTVS-1B, tudi če bi jim Ustavno sodišče kasneje ugodilo, po mnenju pobudnikov ne bi bilo več mogoče učinkovito zaščititi, saj "njihovi" organi sploh ne bi več obstajali.
7. Poleg tega bi po mnenju pobudnikov zaradi nedoločnosti postopka imenovanja članov Sveta s strani posameznih upravičencev za imenovanje lahko prišlo do situacije, ko določeni upravičenci daljši čas ne bi uspeli imenovati posameznih članov Sveta. To bi lahko vodilo do položaja, ko bi bilo delovanje RTV Slovenija dalj časa okrnjeno, kar bi v skrajnem primeru lahko privedlo do tega, da RTV Slovenija ne bi mogla v celoti izvajati javne službe,
zaradi česar bi lahko prišlo do
kršitve 39. člena Ustave. To stališče izhaja iz ugotovitve pobudnikov, da zakoni in drugi pravni akti, ki urejajo delovanje posameznih upravičencev za imenovanje (v predlogu pobudniki predstavijo ureditev, ki velja za Nacionalni svet za kulturo, Olimpijski komite Slovenije, Informacijskega pooblaščenca, Svet za trajnostni razvoj in varstvo okolja ter Varuha človekovih pravic), ne vsebujejo določb o pristojnosti imenovanja članov drugih organov ali pravnih oseb in s tem povezanih postopkih.
8. Državni zbor v odgovoru na predlog za začasno zadržanje izvrševanja ZRTVS-1B navaja, da pobudniki z navedbami o posledicah, ki naj bi jim nastale zaradi
ex lege
prenehanja mandatov (prekinitev delovnega razmerja, izguba pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev), ne morejo utemeljiti težko popravljivih ali celo nepopravljivih škodljivih posledic. Ker so pobudnikom funkcije z uveljavitvijo ZRTVS-1B že prenehale, ta posledica z začasnim zadržanjem izvrševanja zakona ne bi mogla biti odpravljena, sicer pa naj bi jim bilo zagotovljeno, da s svojim delom nadaljujejo do imenovanja novih organov. Stališču, da je bila dvema od pobudnikov zaradi prenehanja mandata odvzeta pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, po mnenju Državnega zbora ni mogoče slediti, saj opravljanje funkcije v organih RTV Slovenija ni pridobljena pravica, v katero zakonodajalec ne bi smel poseči. Po mnenju Državnega zbora je takšen poseg dopusten, kadar zanj obstajajo v javnem interesu izkazani prevladujoči razlogi, pomembnejši od posega v položaj prizadetih.
9. Glede navedbe o posegu v pravico pobudnikov do varovanja zasebnega življenja iz 8. člena EKČP Državni zbor navaja, da je ta poseg v predlogu za začasno zadržanje izvrševanja zgolj zatrjevan, vendar z ničemer izkazan in utemeljen. Če in kolikor se nanaša na poseg v materialni položaj pobudnikov, pa Državni zbor pojasnjuje, da s takšnimi navedbami, tudi če bi bile izkazane in konkretizirane, začasnega zadržanja izvrševanja izpodbijanega predpisa ni mogoče utemeljiti, saj so takšne posledice praviloma popravljive (npr. z odpravnino). Državni zbor prav tako nasprotuje navedbi, da prenehanje mandata v organih RTV Slovenija pomeni odvzem funkcije zagotavljanja samostojnosti, neodvisnosti in avtonomnosti RTV Slovenija na individualni ravni, brez katere bi bila onemogočena njena institucionalna neodvisnost. Ta zaradi prenehanja mandatov članov dosedanjih organov vodenja, upravljanja in nadzora RTV Slovenija ne more biti ogrožena, celo nasprotno, z ZRTVS-1B uveljavljena sprememba koncepta vodenja in upravljanja RTVS naj bi jo (šele) zagotovila. Državni zbor ob tem posebej opozarja tudi na neutemeljenost izhodiščne ocene pobudnikov, da je temeljni namen ZRTVS-1B izvedba kadrovske čistke politično nezaželenih kadrov v RTV Slovenija. Navaja, da prehodna ureditev 22. člena ZRTVS-1B ni enostranski oblastni poseg, usmerjen v prenehanje posameznih mandatov, temveč pomeni zakonsko podlago za prenehanje vseh funkcij v organih RTV Slovenija
zaradi vsebinske spremembe koncepta vodenja, upravljanja in nadzora RTV Slovenija, sestave organov in načina njihovega imenovanja. Državni zbor poudarja, da bi neizvrševanje ZRTVS-1B preprečilo ali vsaj dodatno odložilo zagotovitev institucionalne in programske avtonomije RTV Slovenija in omogočilo nadaljevanja stanja, v katerem je vzpostavljen politični vpliv na delovanje RTV Slovenija.
10. Po mnenju Državnega zbora pri odločanju o predlogu za začasno zadržanje izvrševanja ZRTVS-1B ni mogoče upoštevati navedb o odsotnosti določb o pristojnosti in postopkih imenovanja v zakonih in drugih aktih, ki urejajo delovanje subjektov, ki naj bi imenovali člane Sveta. Predvidevanja pobudnikov, da posamezni od njih imenovanja članov ne bi mogli (pravočasno) izvesti, s čimer bi bilo ogroženo izvajanje javne službe in s tem podana kršitev 39. člena Ustave, naj bi bila zgolj hipotetična. Pristojnost upravičencev je z ZRTVS-1B jasno določena, verjetnosti, še manj pa gotovosti, da bodo takšne posledice tudi dejansko nastale, pa po mnenju Državnega zbora pobudniki niso z ničemer izkazali.
11. Vlada v mnenju glede predloga za začasno zadržanje izvrševanja ZRTVS-1B navaja, da pobudnikom zaradi prenehanja njihovih mandatov oziroma funkcij (ker ti niso pravica, temveč legitimno pričakovanje oziroma privilegij zasedati vodilno ali vodstveno mesto do poteka mandatne dobe) ne more nastati škoda, ki bi v pravnem smislu imela nepopravljive ali težko popravljive posledice. Po mnenju Vlade posledica prenehanja mandatov oziroma funkcij pobudnikov pred potekom mandatne dobe ni težko popravljiva, temveč gre za poseg, ki ga je mogoče sanirati s povrnitvijo materialne škode in za popravo posledic katerega obstaja sistem učinkovitih pravnih sredstev in sodnega varstva pred rednimi sodišči, vključno z določitvijo ustrezne odškodnine v primeru dokazanih protipravnosti.
12. V zvezi z očitkom pobudnikov, da bi zaradi nedoločnosti postopka imenovanja članov Sveta s strani posameznih upravičencev za imenovanje lahko prišlo do situacije, ko določeni upravičenci za imenovanje več časa ne bi uspeli imenovati posameznih članov Sveta in bi bilo posledično delovanje RTV Slovenija dalj časa okrnjeno, Vlada pojasnjuje, da do takšnih posledic v nobenem primeru ne more priti, saj ZRTVS-1B v prehodni določbi drugega odstavka 22. člena jasno določa, da do konstituiranja (novega) Sveta nadaljujejo z delom tako (obstoječi) Programski svet in Nadzorni svet kot tudi nanju vezani odbori v sestavi in s pristojnostmi, ki jih imajo do uveljavitve ZRTVS-1B. Vlada meni, da bi izvrševanje ZRTVS-1B zagotovilo, da bi se strankarska politika popolnoma umaknila iz upravljanja in vodenja RTV Slovenija ter da bi se zaposlenim na RTV Slovenija povrnila avtonomija in zagotovili pogoji za strokovno in neodvisno delo.
13. Po oceni Vlade bi nepopravljive posledice nastale v primeru začasnega zadržanja ZRTVS-1B. Vlada navaja, da je dosedanja zakonska ureditev omogočala razmere, v katerih je lahko prihajalo do podrejanja programske politike RTV Slovenija vladajoči politiki, nesorazmerno politično zastopanost in politično obvladovanje dveh ključnih organov RTV Slovenija.
Na podlagi tega ocenjuje, da je na RTV Slovenija "globoko neustavno stanje." Te razmere naj bi vodile do stavke novinarskih sindikatov RTV Slovenija in v zadnjem letu do številnih politično motiviranih pritiskov na zaposlene (predvsem na novinarje), do posegov v program, groženj in kaznovanj novinarjev ter številnih odpovedi novinarjev. Posledice navedenih ravnanj naj bi se kazale v vedno manjšem ugledu RTV Slovenija v javnosti oziroma zaupanju javnosti v njeno kredibilnost in verodostojnost, manjši medijski relevantnosti (javno dostopne informacije naj bi izkazovale drastičen padec gledanosti programov TV Slovenija in obiskanosti spletnega portala MMC),
[6]
slabši kvaliteti programov in nižanju profesionalnih standardov.
S tem naj bi aktualno vodstvo povzročilo RTV Slovenija tudi veliko poslovno škodo. Vlada opozarja, da sta obstoj političnih vplivov in drugih nedopustnih pritiskov, ki izrazito negativno vplivajo na delovanje RTV Slovenija v smislu izvajanja njenih ustavnih funkcij po 39. členu Ustave, potrdili tudi neodvisni poročili mednarodnih organizacij (poročilo Reporters Without Borders za leto 2022 in poročilo The Media Pluralism Monitor, Monitoring Media Pluralism in The Digital Era iz julija 2021). Vlada poudarja, da bi se v primeru začasnega zadržanja ZRTVS-1B nadaljevali politično obvladovanje organov upravljanja, vodenja in nadzora ter kršitve veljavnih predpisov in druge nepravilnosti, s tem pa bi bilo posledično ogroženo izvajanje funkcij RTV Slovenija v skladu z 39. členom Ustave.
14. Vlada navaja, da so porušeno oziroma izgubljeno zaupanje javnosti v RTV Slovenija v smislu njene kredibilnosti in verodostojnosti ter njena manjša medijska relevantnost in ugled dobrine, ki jih v primeru začasnega zadržanja ZRTVS-1B (in če bi se kasneje izkazalo, da ta ni bil protiustaven) kasneje ne bi bilo več mogoče popraviti, s tem pa bi za RTV Slovenija in za izvajanje njenih ustavnih funkcij po 39. členu Ustave ter za javni interes na področju medijev nastale težko popravljive oziroma celo nepopravljive posledice. Vlada se zaveda, da vodijo sistemske spremembe do prenehanja funkcij pobudnikov pred potekom mandatne dobe, vendar so po mnenju Vlade posledice teh sprememb za pričakovanja in privilegije funkcionarjev RTV Slovenija neprimerljivo manj pomembne, kot bi bile posledice začasnega zadržanja izvrševanja ZRTVS-1B za RTV Slovenija kot javni zavod, za demokratično delovanje družbe ter za pravice in svoboščine njenih prebivalcev kot gledalcev in poslušalcev programov RTV Slovenija. Glede na navedeno Vlada predlaga, naj Ustavno sodišče predlog za začasno zadržanje izvrševanja ZRTVS-1B zavrne.
B.
15. Po prvem odstavku 39. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS)
sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje protiustavnega predpisa, in škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane določbe ne bi izvrševale, pa bi se v ustavnosodni presoji izkazalo, da niso v neskladju z Ustavo.
16. ZRTVS-1B določa novo ureditev organov vodenja, upravljanja in nadzora RTV Slovenija. V prehodnih in končnih določbah določa prehodno ureditev, ki naj zagotavlja kontinuiteto dela javnega zavoda. V prvem odstavku 22. člena ZRTVS-1B (prehodne določbe) je določeno, da z dnem uveljavitve ZRTVS-1B preneha mandat članov Programskega sveta in članov Nadzornega sveta, mandat nanju vezanih odborov ter mandat generalnega direktorja, direktorja radia in direktorja televizije. V nadaljnjih prehodnih določbah izpodbijanega zakona je urejeno konstituiranje novih organov RTV Slovenija (23., 24. in 25. člen ZRTVS-1B) ter začasno vodenje, upravljanje in nadzor RTV Slovenija v prehodnem obdobju (drugi, tretji in četrti odstavek 22. člena ter 26. člen ZRTVS-1B).
17. ZRTVS-1B je 28. 12. 2022 že začel veljati,
[7]
kar pomeni, da so mandati zgoraj navedenih oseb že prenehali in da vodenje, upravljanje in nadzor RTV Slovenija poteka v skladu s prehodno ureditvijo, na podlagi katere do konstituiranja Sveta nadaljujejo z delom Programski in Nadzorni svet ter nanju vezani odbori v sestavi in s pristojnostmi, ki jih imajo do uveljavitve tega zakona, generalni direktor, direktor radia in direktor televizije pa opravljajo svoje naloge kot vršilci dolžnosti s pristojnostmi, ki so jih imeli do uveljavitve ZRTVS-1B, pri čemer znotraj pristojnosti iz 22. člena ZRTVS-1 opravljajo le tekoče posle, ki omogočajo nemoteno delovanje RTV Slovenija in zagotavljajo izpolnjevanje profesionalnih standardov na področju izvajanja radijske in televizijske dejavnosti (drugi, tretji in četrti odstavek 22. člena ZRTVS-1B).
18. Ustavno sodišče je v obravnavani zadevi tehtalo med, na eni strani, možnostjo nastanka težko popravljivih škodljivih posledic v primeru izvrševanja prehodne in nove ureditve organov vodenja, upravljanja in nadzora RTV Slovenija, če bi nato v postopku ustavnosodne presoje izpodbijanega zakona presodilo, da ta ni skladna z Ustavo, in, na drugi strani, možnostjo nastanka težko popravljivih škodljivih posledic, če bi Ustavno sodišče izvrševanje nove in prehodne ureditve začasno zadržalo, a nato v postopku ustavnosodne presoje izpodbijanega zakona ugotovilo, da je zakon skladen z Ustavo.
19. Ustavno sodišče ugotavlja, da bi v obeh primerih lahko nastale težko popravljive škodljive posledice.
20. Tako pobudniki kot Državni zbor in Vlada v postopku navajajo dve vrsti škodljivih posledic. Prva se nanaša na posledice za položaje konkretnih posameznikov. Pobudniki med drugim navajajo nepopravljive posledice, do katerih naj bi privedlo izvrševanje zakona za prve štiri pobudnike, pri čemer sami navajajo, da je do najbolj neposrednih posledic prišlo že z uveljavitvijo zakona. Na drugi strani Vlada v svojem odgovoru navaja, da naj bi
v zadnjem letu na
RTV Slovenija
prihajalo do številnih politično motiviranih pritiskov na zaposlene (predvsem na novinarje), do posegov v program, groženj in kaznovanj novinarjev ter številnih odpovedi novinarjev. Druga vrsta škodljivih posledic pa se nanaša na institucionalno raven. Tudi tu možnost nastanka težko popravljivih posledic zatrjujejo tako pobudniki kot nasprotna udeleženca. Pobudniki navajajo, da bi bilo z uveljavitvijo oziroma izvrševanjem izpodbijanega zakona
nepopravljivo poseženo v institucionalno neodvisnost RTV Slovenija, ki izhaja iz 39. člena Ustave. Na drugi strani Vlada navaja, da naj bi tovrstne nepopravljive posledice povzročilo zadržanje zakona, saj naj bi prav dosedanja zakonska ureditev omogočala razmere, v katerih je lahko prihajalo do podrejanja programske politike RTV Slovenija vladajoči politiki, nesorazmerno politično zastopanost in politično obvladovanje dveh ključnih organov RTV Slovenija.
21. Ne da bi želelo zmanjševati pomen ohranitve prejšnje ali vzpostavitve nove ureditve za položaje prvih štirih pobudnikov in drugih posameznikov na RTV Slovenija, Ustavno sodišče ocenjuje, da imajo v kontekstu obravnavane zadeve večjo težo možne posledice zadržanja ali izvrševanja izpodbijanega zakona na sistemski, institucionalni ravni.
[8]
Svoboda izražanja iz prvega odstavka 39. člena Ustave zahteva od države sprejetje ustreznih predpisov, ki naj zagotovijo, da bodo lahko javni mediji (zlasti radio in televizija) samostojno izvrševali svoje funkcije (naloge) pri svobodnem oblikovanju javnega mnenja. Zato mora zakonodajalec z ustrezno zakonodajo zagotoviti programsko, organizacijsko in finančno samostojnost javnih medijev. To še posebej velja za tiste javne medije, ki jih ustanovi država in katerih glavni namen je zagotavljati uresničevanje ustavne pravice (državljanov) do javnega obveščanja in obveščenosti.
[9]
Ob takšnem poudarjenem pomenu RTV Slovenija je tudi zahteva po zagotavljanju njene ustrezne samostojnosti oziroma institucionalne neodvisnosti posebej poudarjenega pomena.
22. Ustavno sodišče ocenjuje, da bi težko popravljive posledice za institucionalno samostojnost RTV Slovenija lahko nastale v obeh primerih, tako v primeru zadržanja ustavnoskladne nove ureditve, če bi se ob vsebinski presoji izkazalo, da odpravlja protiustavno stanje oziroma šele vzpostavlja ustrezno institucionalno samostojnost RTV Slovenija, kot tudi v primeru izvrševanja nove ureditve, če bi se ob njeni vsebinski presoji izkazalo, da sama protiustavno krni to institucionalno samostojnost.
23. Ugotovljeno stanje v vsakem primeru predvsem terja čim hitrejšo vsebinsko odločitev Ustavnega sodišča, zato bo Ustavno sodišče takoj nadaljevalo z vsebinsko presojo. Pri odločanju o začasnem zadržanju pa je vendarle upoštevalo, da bi dokončna uveljavitev nove ureditve v primeru njene morebitne kasnejše razveljavitve povzročila dodatne škodljive posledice, vključno s posledicami za novo vzpostavljene organe RTV Slovenija in položaje tistih, ki bi bili nanje imenovani. Glede na navedeno je Ustavno sodišče odločilo, da izvrševanje ZRTVS-1B začasno zadrži, a le v tistem obsegu, ki začasno preprečuje dokončno uveljavitev nove ureditve, kar vsaj deloma omejuje nastanek škodljivih posledic.
24. Posledica začasnega zadržanja izvrševanja ZRTVS-1B v celoti (torej nove in celotne prehodne ureditve) do končne odločitve Ustavnega sodišča bi namreč povzročila, da bi bili začasno ustavljeni vsi postopki konstituiranja novih organov RTV Slovenija in posledično začasno odložena uveljavitev nove ureditve vodenja, upravljanja in nadzora RTV Slovenija. Prav tako bi bilo ustavljeno vodenje, upravljanje in nadzor RTV Slovenija v skladu s prehodno ureditvijo. Ker je ureditev vodenja, upravljanja in nadzora iz ZRTVS-1 z uveljavitvijo ZRTVS-1B prenehala veljati, to pomeni, da vodenje, upravljanje in nadzor RTV Slovenija sploh ne bi bili urejeni. Glede na navedeno bi začasno zadržanje izvrševanja ZRTVS-1B v celoti v pravnem redu povzročilo nastanek protiustavne pravne praznine, saj vodenje, upravljanje in nadzor RTV Slovenija kljub zgoraj navedeni ustavni zahtevi iz 39. člena Ustave ne bi bili urejeni. Zato ZRTVS-1B v celoti ni mogoče začasno zadržati.
25. Ustavno sodišče je tako začasno zadržalo zgolj izvrševanje tistih prehodnih določb ZRTVS-1B, ki urejajo končno konstituiranje Sveta in posledično drugih novih organov RTV Slovenija (prvi, drugi, četrti in peti odstavek 23. člena ter 24. in 25. člen ZRTVS-1B). S tem je Ustavno sodišče zagotovilo, da je v času do končne odločitve Ustavnega sodišča urejeno vodenje, poslovanje in nadzor RTV Slovenija v obsegu in pod pogoji, ki jih določajo drugi, tretji in četrti odstavek 22. člena
[10]
ter 26. člen
[11]
ZRTVS-1B, ter da lahko tečejo postopki imenovanja (novih) članov Sveta na podlagi 5. in 6. člena ZRTVS-1B, hkrati pa je zadržalo dokončno uveljavitev nove ureditve.
26. Ustavno sodišče je sklenilo, da bo zadevo obravnavalo absolutno prednostno in takoj nadaljevalo vsebinsko presojo.
C.
27. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil pri odločanju o tej zadevi izločen. Ustavno sodišče je sklep sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovale sodnice Kogovšek Šalamon, Mežnar in Šugman Stubbs, ki so dale odklonilna ločena mnenja. Sodnika Jaklič in Knez sta dala pritrdilni ločeni mnenji.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
V nadaljevanju prvi pobudnik.
[2]
V nadaljevanju drugi pobudnik.
[3]
V nadaljevanju tretji pobudnik.
[4]
V nadaljevanju četrta pobudnica.
[5]
V nadaljevanju peti pobudnik.
[6]
Gledanost TV Slovenija  naj bi v času aktualnega vodstva in Programskega sveta padla tudi za 20 odstotkov. MMC naj bi po merjenosti obiskanosti spletnih strani padel s četrtega na osmo mesto. Ugled TV Slovenija in njenega programa je pod vodstvom aktualnega generalnega direktorja in njegovih sodelavcev padel za 17 odstotnih točk v primerjavi z drugimi mediji.
[7]
Člen 27 ZRTVS-1B določa, da ta zakon začne veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. ZRTVS-1B je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 163/22, dne 27. 12. 2022.
[8]
Glede na razloge za odločitev se tu posebej ne opredeljuje do vseh navedb v zvezi z začasnim zadržanjem, tako denimo ne tistih na strani pobudnikov, da naj bi bilo z izvrševanjem zakona poseženo tudi v pravico do varovanja zasebnega življenja iz 8. člena EKČP, ne tistih na strani nasprotnih udeležencev, da naj bi bile možne posledice predčasnega prenehanja mandata za prve štiri pobudnike popravljive s povrnitvijo materialne škode v postopkih sodnega varstva pred rednimi sodišči, vključno z določitvijo ustrezne odškodnine v primeru dokazanih protipravnosti, kar bo predmet vsebinske presoje pobude.
[9]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-106/01 z dne 5. 2. 2004 (Uradni list RS, št. 16/04, in OdlUS XIII, 7), 8. točka obrazložitve.
[10]
V času do končne odločitve Ustavnega sodišča v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 22. člena ZRTVS-1B nadaljujejo z delom Programski in Nadzorni svet ter nanju vezani odbori v sestavi in s pristojnostmi, ki jih imajo do uveljavitve tega zakona, generalni direktor, direktor radia in direktor televizije pa opravljajo svoje naloge kot vršilci dolžnosti s pristojnostmi, ki so jih imeli do uveljavitve ZRTVS-1B, pri čemer znotraj pristojnosti iz 22. člena ZRTVS-1 opravljajo le tekoče posle, ki omogočajo nemoteno delovanje RTV Slovenija in zagotavljajo izpolnjevanje profesionalnih standardov na področju izvajanja radijske in televizijske dejavnosti.
[11]
V skladu s 26. členom ZRTVS-1B odgovorni uredniki programov in predstojniki drugih notranjih organizacijskih enot nadaljujejo z delom do izteka svojega mandata.
U-I-479/22-27
17. 2. 2023
ODKLONILNO LOČENO MNENJE
SODNICE DR. NEŽE KOGOVŠEK ŠALAMON
K SKLEPU ŠT.
U-I-479/22
Z DNE 16. 2. 2023
1. Sklepa o začasnem zadržanju Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Radioteleviziji Slovenija
[1]
(v nadaljevanju ZRTVS-1B, tudi: novela) nisem mogla podpreti, saj se ne strinjam z nosilnimi razlogi iz obrazložitve. Menim, da sklep popolnoma napačno in skrajno pomanjkljivo oceni obstoj škodljivih posledic ter neustrezno izvede tehtanje. Hkrati pa vsebuje nedoslednosti, saj temelji na napačnih predpostavkah, kakšne učinke bi imelo zadržanje oziroma ne-zadržanje novele zakona sedaj, v času izdaje zadržanja, kot tudi v prihodnje, ko bo sprejeta vsebinska odločitev o pobudi za oceno ustavnosti ZRTVS-1B. Začasno zadržanje sedaj, v času teka prehodnega obdobja do konstituiranja novih organov javnega zavoda Radiotelevizije Slovenija, po mojem mnenju odpira prostor za številne kaotične pravne zaplete in konflikte na področju upravljanja in nadzora zavoda, od katerih je nekatere mogoče predvideti že sedaj, mnogih pa še ne, vse to pa lahko povzroči hudo in nepopravljivo škodo. V času plenumske razprave o začasnem zadržanju je manjšina med nami večkrat opozorila na pravne nedoslednosti sklepa in na težave, ki jih bo povzročil pri upravljanju zavoda, ter svoje pomisleke obširno utemeljila, vendar niso bili upoštevani. Pri prvi obravnavi je bilo nekaj izraženih pomislekov slišanih na način, da je tudi večina spoznala, da sklep ni primeren za nadaljnjo obravnavo in da je treba pripraviti novega. Pri drugi obravnavi pa ni bilo tako, čeprav smo utemeljeno opozarjale na številne preostale nedoslednosti in šibko logično podlago za sprejem sklepa. Nedoslednosti v sklepu, do katerih je zaradi tega prišlo, se bodo po mojem mnenju v praksi izkazale kot kritične in škodljive za javni zavod. Namesto, da bi začasno zadržanje zagotovilo čas za vsebinsko obravnavo, bo povzročilo pravno in dejansko kaotično stanje, za katerega pa sama nisem pripravljena prevzeti odgovornosti.
2. V nadaljevanju podrobneje predstavljam nekatere vsebinske razloge, zaradi katerih sklepa nisem mogla podpreti. Najprej, sklep po mojem mnenju temelji na napačni predpostavki, da je mandate, ki so prenehali po zakonu, mogoče vzpostaviti nazaj s pristojnostmi, ki jih ima Ustavno sodišče. Menim, da za to ni ustavne podlage in da bi Ustavno sodišče občutno preseglo svoje pristojnosti, če bi to storilo. Pri vsebinski presoji tudi v primeru popolne razveljavitve novele in pri določitvi načina izvršitve odločbe Ustavno sodišče ne more in ne sme z enim zamahom stopiti v čevlje vseh upravičencev za imenovanje Programskega sveta in Nadzornega sveta po prejšnjem zakonu (ZRTVS-1), torej zakonodajalca, vlade, predsednice republike, samoupravnih manjšinskih skupnosti, Slovenske akademije znanosti in umetnosti, zaposlenih na RTV, ki imenujejo svoje predstavnike, pa tudi v čevlje Programskega sveta, ki imenuje generalnega direktorja RTV, ter v čevlje generalnega direktorja, ki imenuje direktorja televizije. Da ne govorimo o tem, da bi Ustavno sodišče s tem, ko bi vzpostavilo vse takšne mandate, to storilo tudi za 28 programskih svetnikov in 5 nadzornikov, ki na Ustavno sodišče sploh niso vložili pobude za presojo ustavnosti. Ker niti tega – ponovne vzpostavitve vseh navedenih mandatov – niti ugotovitve protiustavnosti ali razveljavitve zakona ne more doseči, začasno zadržanje pravno ne more imeti učinka na mandate.
3. Zakon o ustavnem sodišču
[2]
v prvem odstavku 39. člena določa, da sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev zakona ali drugega predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Člen je jasen – Ustavno sodišče sme izvrševanje zakona začasno zadržati
ex nunc
, torej od trenutka odločitve o začasnem zadržanju dalje, ne more pa za nazaj (
ex tunc
) preprečiti njegove uveljavitve. Novela zakona je začela veljati 28. 12. 2022, takrat so prenehali tudi mandati direktorjev ter članov Programskega sveta ter Nadzornega sveta javnega zavoda. Začasno zadržanje, kakršnega želi doseči sprejeta odločitev (ohranitev mandatov), bi bilo po mojem mnenju možno samo do 28. 12. 2022. Ker je Ustavno sodišče sklep o začasnem zadržanju izdalo več mesecev kasneje, mandatov z začasnim zadržanjem ni mogoče ohraniti; mogoče je le podaljšati prehodno obdobje, ki ga je določil zakonodajalec v prehodnih določbah ZRTVS-1B. V tem smislu situacija z vidika varovanja mandatov ni pravno čista, kot je bila v primeru mandatov vodstvenih delavcev v policiji, ko je Ustavno sodišče začasno zadržalo novelo, s katero so prenehali mandati teh delavcev.
[3]
Pri policijskih vodstvenih delavcih so bili izdani in nato začasno zadržani tudi individualno izdani sklepi o razrešitvi, s čimer so bili mandati lahko v celoti ohranjeni in je imelo začasno zadržanje smisel. V obravnavanem primeru pa ni tako: začasno zadržanje mandatov ne povrne, temveč le podaljša prehodno obdobje in s tem obdobje negotovosti za javni zavod kot tudi za posamezne nekdanje nosilce mandatov.
4. Poleg tega, da sklep po mojem mnenju temelji na napačnih pravnih izhodiščih, je enako problematično, da se v njem neustrezno izvede standard nepopravljivih škodljivih posledic. V sklepu se ugotavlja, »da bi težko popravljive posledice za institucionalno samostojnost RTV Slovenija lahko nastale v obeh primerih« (točka 22 obrazložitve). Do te točke torej ni jasno, katere posledice naj bi bile hujše, v primeru enako hudih posledic pa začasno zadržanje ni upravičeno. Nato sklep v 23. točki nekatere škodljive posledice izpostavi kot tiste, ki bodo še naprej nastajale, če se zakon ne zadrži, ne navede pa posledic na drugi strani, ki bodo dodatno nastajale, če se zakon zadrži. Iz tega se nato v obrazložitvi izpelje sklepanje, da so posledice ne-zadržanja hujše. V mojih očeh to ni tehtanje posledic, temveč arbitrarna podelitev večje teže posledicam na eni strani in spregled ter izključitev drugih možnih posledic na drugi strani. Posledice zadržanja v sklepu sploh niso upoštevane.
5. V času razprav o začasnem zadržanju je manjšina med nami poskušala na škodljive posledice zadržanja večkrat opozoriti plenum. Ker nismo bili slišani in ker škodljive posledice v sklepu niso naslovljene, jih pojasnjujem v nadaljevanju tega ločenega mnenja. Škodljive posledice, ki jih bo povzročilo zadržanje (ob predpostavki, da je zakon skladen z Ustavo, kakor določa ustavnopravni test za začasno zadržanje), so po mojem mnenju naslednje. Pobudnika, ki sta imela mandat direktorja, sta z uveljavitvijo ZRTVS-1B postala vršilca dolžnosti. Z začasnim zadržanjem se bo obdobje vodenja javnega zavoda s strani vršilcev dolžnosti podaljšalo za neznano dolgo dobo. Enako velja za organe vodenja in nadzora javnega zavoda, ki bodo zaradi začasnega zadržanja kljub prenehanju mandatov dejansko delali naprej, kar bo spet trajalo neznano dolgo obdobje. Vsi navedeni bodo v vsem tem času lahko opravljali samo tekoče posle, kar izjemno omejuje možnosti za gospodarno in strokovno upravljanje zavoda. Tu vidim veliko nevarnost za možnost nastajanja nepopravljivih škodljivih posledic za javni zavod, konkretno žal tudi možnost za nastajanje neposredne gospodarske in institucionalne škode. Moje osebne vodstvene izkušnje so me naučile, da je obstoj organov vodenja in upravljanja pravne osebe s polnimi pooblastili nujen za ustrezno strokovno reagiranje v hitro spreminjajočem se nacionalnem in globalnem prostoru. Prepustiti tako pomemben javni zavod posebnega pomena vodstvu brez polnih pooblastil za neznano dolgo obdobje je skrajno tvegano početje.
6. Z začasnim zadržanjem se zadrži tudi začetek delovanja novega organa upravljanja – Sveta, s tem pa tudi vseh na mandat Sveta vezanih odborov. Gre za organe, načrtovane v okviru reforme sistema upravljanja in nadzora zavoda, z začasnim zadržanjem pa se ustavi tudi ta reforma. Slednja je glede na podatke iz javno dostopnih poročil o stanju medijske svobode v Republiki Sloveniji (navedena so v nadaljevanju) nujno potrebna, kakor v predlogu ZRTVS-1B utemeljuje tudi zakonodajalec. Začasno zadržanje torej povzroči razvojno blokado, kar znova odpre polje možnih novih nepopravljivih škodljivih posledic za institucionalno samostojnost in politično neodvisnost javnega zavoda. Obravnavana zadeva se tudi v tem pogledu v bistvenem razlikuje od primera ureditve vodilnih položajev v policiji,
[4]
kjer z začasnim zadržanjem ni bila zaustavljena kakšna širša reforma. V tem primeru pa začasno zadržanje zadrži izvajanje celovite prenove koncepta upravljanja, vodenja in nadzora javnega medijskega servisa z namenom preprečevanja političnih vplivov, in to ne da bi Ustavno sodišče vedelo, ali je reforma ustavnopravno kakorkoli problematična.
7. Nadalje se mi zdi ključno opozoriti, da v neznano dolgem prehodnem obdobju, ki sledi, lahko pride do številnih situacij, ki bi zahtevale ukrepanje po prejšnjih določbah zakona ZRTVS-1, pa to ukrepanje ne bo možno, ker so bile določbe nadomeščene z ZRTVS-1B in torej ne veljajo več. Kot kaže časovna statistika, vsebinska presoja Ustavnega sodišča lahko traja daljše časovno obdobje. Postavlja se vprašanje, kako postopati, če bodo vmes mandati (nekaterih) programskih svetnikov potekli ali če bo medtem nekaj svetnikov odstopilo. Novih svetnikov ne bo mogoče imenovati, ker stare določbe, ki bi za to zagotavljale pravno podlago, ne veljajo več. Novi Svet pa zaradi zadržanja novele ne bo mogel začeti delovati. Posledično lahko pride do okleščenega Programskega sveta, ki morda niti ne bo več sklepčen in ne bo mogel sprejemati odločitev, niti v okviru tekočih poslov ne. Tudi na tem področju obstaja velika nevarnost nastanka nepopravljivih škodljivih posledic, do katerih bi lahko pripeljala odsotnost zmožnosti organov upravljanja javnega zavoda, da se sestanejo in opravijo delo skladno s svojim zakonskimi pooblastili.
8. Nenazadnje pa so bistveno upoštevne tudi nepopravljive škodljive posledice, do katerih glede na javno dostopne podatke prihaja zaradi politične instrumentalizacije na področju pravice javnosti do obveščenosti iz 39. člena Ustave. Na to opozarjajo poročila na ravni Evropske komisije (Poročilo o vladavini prava za leto 2022)
[5]
in Sveta Evrope,
[6]
akademska poročila,
[7]
kot tudi opozorila mednarodnih nevladnih organizacij (Reporters Without Borders).
[8]
Vse navedeno torej lahko povzroči nepopravljive škodljive posledice, ker se izvrševanje zakona zadrži. To so škodljive posledice, ki se tehtajo, na eni strani. Ker v sklepu niso navedene, jih v tem ločenem mnenju navajam sama, da bo javnost seznanjena, da smo nanje v času plenumskih razprav večino obširno opozarjali.
9. Kaj pa morebitne nepopravljive škodljive posledice na drugi strani, če novele ne bi zadržali, pa bi se izkazalo, da je v celoti ali delno protiustavna? Kakšne so torej škodljive posledice odločitve o ne-zadržanju novele zakona, torej če se konstituira Svet ter vsi ostali novi organi upravljanja in nadzora? Najprej glede vpliva na mandate. Mandati pobudnikov so formalno gledano tako ali tako že prenehali, na to odločitev o ne-zadržanju ne vpliva. Kolikor je morebitnih škodljivih posledic za mandate že nastalo, jih je že, neodvisno od začasnega zadržanja. Začasno zadržanje teh posledic ne more več preprečiti. Nadaljnje izvrševanje novele zakona bi vplivalo na osebe, ki so prej imele mandate, na način, da bi s konstituiranjem novih organov prenehala njihova obveznost opravljanja dela na podlagi prehodnih določb oziroma njihovo vršilstvo dolžnosti. V tem smislu so upoštevne morebitne škodljive posledice za štiri osebe – prve štiri pobudnike kot fizične osebe. Možno je seveda, da bi v primeru ugotovljene protiustavnosti novele lahko prišlo do individualnih sodnih sporov ali do odškodninske odgovornosti države z vidika prenehanja posamezne funkcije za štiri pobudnike, ki so fizične osebe, kar je možna škodljiva posledica. Ostale osebe v primerljivem položaju (torej ostali programski svetniki, ostali nadzorniki ter eden od direktorjev) ustavnosodnega varstva niso zahtevale, zato morebitne škodljive posledice glede njih niso upoštevne.
10. Če ne bi bilo začasnega zadržanja, bi se novi organi konstituirali oziroma začeli delovati po korakih, ki jih je predvidel zakon. Podeljeni bi bili polni mandati novim organov in omogočeno bi bilo normalno delovanje zavoda z organi s polnimi pooblastili. S tem se na institucionalni ravni javnega zavoda kot pravne osebe ne povzroči nobene kaotične situacije in nejasnosti, kateri organi oziroma posamezniki opravljajo posamezno funkcijo. V tem smislu torej škodljive posledice sploh ne morejo nastati.
11. Tehtanje opisanih škodljivih posledic na obeh straneh mi jasno pokaže, da so morebitne škodljive posledice bistveno hujše v primeru zadržanja zakona, če se ta izkaže za skladnega z Ustavo, kot v primeru ne-zadržanja, tudi če se zakon izkaže za neskladnega z Ustavo. Institucionalna škoda za javni zavod na vseh opisanih ravneh bistveno pretehta morebitno individualno škodo za prve štiri pobudnike. Glede na navedeno menim, da začasno zadržanje novele zakona ni utemeljeno.
12. Menim, da opisane škodljive posledice zadržanja zakona, ki imajo po mojem mnenju večjo težo od tistih v primeru ne-zadržanja, v sklepu niso zgolj nezadostno obravnavane, ampak sploh niso obravnavane, kljub temu, da smo nanje vseskozi opozarjali. Menim tudi, da bi se jih večina lahko bolje zavedala, če bi Ustavno sodišče izvedlo narok za izdajo sklepa o začasnem zadržanju z namenom zaslišanja prič in izvedencev, kot mu to omogoča drugi odstavek 28. člena ZUstS. Za izvedbo naroka v času pripravljalnega postopka si nas je v teku obravnave zadeve prizadevala manjšina sodnic in sodnikov, a neuspešno, saj je večina predlog zavrnila. Menim, da bi bilo tak narok mogoče izvesti hitro, zaradi česar ne bi bistveno podaljšali časa odločanja o začasnem zadržanju. Še zlasti, ker je optimalen čas za izdajo začasnega zadržanja (to pa je bilo pred 28. 12. 2022) že potekel. Če sklenem, ker standard težko popravljivih škodljivih posledic ni ustrezno uporabljen, menim, da sprejeti sklep o začasnem zadržanju ne zadosti zahtevam prvega odstavka 39. člena ZUstS. Iz vseh navedenih razlogov sklepa o začasnem zadržanju nisem mogla podpreti.
13. Ob koncu naj še opozorim, da posledice izreka sklepa za vzpostavitev novega Sveta niso povsem jasne. Sklep je po mojem mnenju notranje nekonsistenten. V 25. točki obrazložitve sklepa je namreč zapisano, da je Ustavno sodišče "… začasno zadržalo zgolj izvrševanje tistih prehodnih določb ZRTVS-1B, ki urejajo končno konstituiranje Sveta…", kar naj bi preprečilo konstituiranje Sveta. To pa se ne bo zgodilo: s sklepom se namreč ni zadržalo tiste določbe novele, ki opredeljuje, kdaj natanko se Svet konstituira. To je določeno v 7. členu novele, ki spreminja 18. člen ZRTVS-1, ta pa se po novem glasi: "Svet je konstituiran, ko so v Uradnem listu Republike Slovenije objavljeni sklepi o imenovanju oziroma izvolitvi večine vseh članov sveta." Te določbe sklep ni zadržal. Prav tako sklep ni zadržal določbe drugega odstavka 22. člena novele, ki se glasi: "Do konstituiranja sveta nadaljujejo z delom Programski svet in Nadzorni svet ter nanju vezani odbori v sestavi in s pristojnostmi, ki jih imajo do uveljavitve tega zakona." Ti torej lahko delujejo samo
do konstituiranja
Sveta. Kaj to pomeni? Ker se sklepom ne zadrži določbe, ki opredeljuje
trenutek
konstituiranja Sveta, se bo Svet po mojem mnenju v trenutku, ko bo v Uradnem listu objavljen deveti član Sveta, tudi konstituiral. V tistem trenutku pa bo prenehala obstajati tudi pravna podlaga za delo dotedanjega Programskega (in Nadzornega) sveta, kakor jo določajo prehodne določbe 22. člena novele. Ta pravna dejstva so v sklepu popolnoma spregledana. Še več, v 25. točki obrazložitve sklep napačno navaja, da bosta zaradi začasnega zadržanja Programski in Nadzorni svet lahko delovala do končne vsebinske odločitve Ustavnega sodišča, kar pa ne drži, ker se bo vmes zaradi nezadržanega drugega odstavka 18. člena konstituiral novi Svet. Da večina očitno meni, da je s sklepom zadržala konstituiranje Sveta, izhaja tudi iz zadnjega stavka 25. točke obrazložitve. S tem je večina zapisala, kaj si konkretno predstavlja, da se kljub zadržanju nadaljuje, torej le imenovanje posameznih članov sveta. Sama pa na podlagi drugega odstavka 18. člena ZRTVS-1 menim, da se bo Svet pravno konstituiral kljub začasnemu zadržanju. Kljub temu, da se bo konstituiral novi Svet in da bo v tistem trenutku prenehala pravna podlaga za delovanje prejšnjega Programskega in Nadzornega sveta, pa se novi Svet ne bo mogel sestajati in delovati, saj mu je Ustavno sodišče z začasnim zadržanjem četrtega odstavka 24. člena ZRTVS-1B odvzelo pravno podlago za to. S tem bo povzročena institucionalna kriza javnega zavoda neprecedenčnih razsežnosti. Dvomim, da je to tisto, kar je večina s sklepom o začasnem zadržanju želela doseči.
dr. Neža Kogovšek Šalamon
Sodnica
[1]
Uradni list RS, št. 163/22.
[2]
Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21.
[3]
Ustavno sodišče Republike Slovenije, sklep št. U-I-823/21-12 z dne 23. 12. 2021.
[4]
Prav tam.
[5]
European Commission, 2022 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in Slovenia, 2022,
https://commission.europa.eu/system/files/2022-07/54_1_194035_coun_chap_slovenia_en.pdf
.
[6]
Svet Evrope, Komisarka za človekove pravice, Memorandum on freedom of expression and media freedom in Slovenia, 2021,
https://rm.coe.int/memorandum-on-freedom-of-expression-and-media-freedom-in-slovenia/1680a2ae85
.
[7]
EUI, Centre for Media Pluralism and Media Freedom, Monitoring media pluralism in the digital era. Application of the media pluralism monitor in the European Union, Albania, Montenegro, the Republic of
North Macedonia, Serbia & Turkey in the year 2020. Country Report: Slovenia, 2020,
https://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/71962/slovenia_results_mpm_2021_cmpf.pdf?sequence=1
.
[8]
RSF, Slovenia: Media freedom groups back legislative efforts to depoliticise public media, 24. 11. 2022,
https://rsf.org/en/slovenia-media-freedom-groups-back-legislative-efforts-depoliticise-public-media
.
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNICE DR. ŠPELCE
MEŽNAR K SKLEPU ŠT.
U-I-479/22
Z DNE 16. 2. 2023
1. Z odločitvijo večine, da delno zadrži izvrševanje novega zakona o RTV, nikakor nisem mogla soglašati. Posledice začasne odredbe so nepredvidljive, zelo verjetno bodo tudi nepopravljive. Nerealno in naivno je pričakovanje, da bo Ustavno sodišče o pobudi odločilo hitro (samo za odločitev o zadržanju je potrebovalo skoraj dva meseca). Predlog, naj sodniki v izreku veljavnost začasnega zadržanja omejijo do določenega datuma
[1]
(namesto nedoločenega »do končne odločitve«), s čimer bi Ustavno sodišče tudi javno nakazalo svojo zavezo, da v tem času vsebinsko odloči, je bil namreč zavrnjen.
2. Za pravilno razumevanje sklepa in ločenih mnenj je treba izhodiščno poudariti, da večina pri tehtanju škodljivih posledic ni upoštevala dejstva, da so prvim štirim pobudnikom po samem zakonu (
ex lege
) prenehali mandati. Drugače povedano, predčasnega prenehanja mandatov direktorjev, programskih in nadzornih svetnikov Ustavno sodišče ni štelo za škodljivo posledico (točka 21). Upoštevalo je zgolj posledice, ki bi z začasnim zadržanjem nastale peti pobudnici, javnemu mediju RTV.
[2]
3. Interes RTV kot javnega medija je neločljivo povezan z interesom javnosti po objektivnem in nepristranskem poročanju o družbeni realnosti in ne s parcialnimi interesi prvih štirih pobudnikov. Ohranitev sedanjega stanja, ki jo omogoča začasna odredba, pomeni nadaljevanje nastajanja hudih škodljivih posledic za RTV in za nepristransko obveščanje javnosti. Odpravo teh škodljivih posledic je mogoče doseči samo z zagotovitvijo samostojnosti RTV (tako odločba US št. U-I-106/01). Žal bo začasna odredba v obravnavani zadevi, kot bom utemeljila v nadaljevanju, dosegla nasproten učinek.
RTV brez delujočih organov
4. Najprej naj opozorim na (najbrž nepričakovan) problem, ki ga je večina povzročila z izdano začasno odredbo. Ustavno sodišče je z zadržanjem 23., 24. in 25. člena ZRTVS-1B za nedoločen čas onemogočilo delovanje ključnega novega organa, ki ga uvaja ZRTVS-1B – Sveta zavoda. Ni pa ustavilo njegovega konstituiranja. Sedmi člen ZRTVS-1B (novi 18. člen), ki ni zadržan, določa, da je svet konstituiran, ko so v Uradnem listu objavljeni sklepi o imenovanju oziroma izvolitvi večine vseh članov sveta. Ker sklep o zadržanju izrecno predvideva, da postopki imenovanja novih članov Sveta tečejo dalje (zadnji stavek točke 25), bo novi Svet veljavno konstituiran tistega dne, ko bo v Uradnem listu objavljen sklep o imenovanju (izvolitvi) vsaj devetega člana/ice. Ali to pomeni, da bosta od tega trenutka dalje obstajala dva sveta – bivši Programski svet in novi Svet RTV? Ne. Drugi odstavek 22. člena ZRTVS-1B, ki ga Ustavno sodišče prav tako ni zadržalo (in zato velja), zagotavlja pravno podlago za delovanje Programskega (in Nadzornega) sveta le, dokler ni konstituiran novi Svet. V trenutku konstituiranja novega Sveta bo torej obstajal novi Svet, ki zaradi začasne odredbe Ustavnega sodišča ne bo smel delovati (izvajati svojih nalog), stari Programski in Nadzorni svet pa bosta ostala brez pravne podlage za svoje delovanje. Javna RTV se bo torej znašla v situaciji, ko razen v. d. direktorjev ne bo imela delujočih organov. Močno dvomim, da je bil to namen izglasovanega sklepa.
5. Zgornjega zaključka ne more spremeniti dejstvo, da je večina zadržala prvi in drugi odstavek 23. člena ZRTVS-1B. Ta dva namreč na konstitutiranje Sveta nimata nobenega vpliva. Prvi odstavek 23. člena določa le skrajni rok za konstituiranje Sveta – ta rok je z zadržanjem pač ukinjen oziroma podaljšan za nedoločen čas. Zadržanje drugega odstavka 23. člena ZRTVS-1B pa je nesmiselno, saj ta določba določa le, da se ob prvem imenovanju izvoli ali imenuje vseh 17 članov - ne glede na to, da imajo nekateri dve-, drugi pa štiriletni mandat.
6. Zgornjega zaključka prav tako ne spremeni dejstvo, da obrazložitev sklepa v točki 25 govori o »začasnem zadržanju prehodnih določb, ki urejajo
končno konstituiranje
Sveta...« in da je »v času
do končne odločitve Ustavnega sodišča
vodenje RTV urejeno v obsegu in pod pogoji, ki jih določajo drugi, tretji in četrti odstavek 22. člena...«. Te navedbe so namreč v očitnem nasprotju z izrekom sklepa. Iz izreka ne izhaja, da bi Ustavno sodišče zadržalo 7. člen ZRTVS-1B, ki ureja končno konstituiranje Sveta. Prav tako je v očitnem nasprotju z izrekom trditev, da sme (stari) Programski svet nadaljevati s svojim delom do končne odločitve Ustavnega sodišča.
[3]
Tudi 22. člena ZRTVS-1B namreč sodišče ni zadržalo. Sklepa, v katerem si izrek in obrazložitev nasprotujeta, ni mogoče izvršiti.
7. Ker 7. in 22. člen ZRTVS-1B nista bila zadržana, je Ustavno sodišče javni zavod RTV pahnilo v situacijo, ko bo lahko mesece brez delujočega sveta in nadzornega organa. Če bo stari Programski svet kljub takšni situaciji nadaljeval z delom in sprejemal sklepe, bo njihova veljavnost močno vprašljiva, kar bo generiralo nove sodne spore. Izdana začasna odredba že iz tega razloga ne ureja situacije na način, da izbere najmanjšo možno škodo. Nasprotno, škoda bo ogromna – celo za pobudnike.
Ključna dilema začasnega zadržanja
8. Začasna odredba načeloma nima nič opraviti s (proti)ustavnostjo zakona (ZRTVS-1B). Ustavno sodišče (drugače kot redna sodišča
[4]
) pri izdaji začasnih odredb verjetnosti pobude za uspeh ne upošteva. Edini pogoj za izdajo začasne odredbe je manjša teža škodljivih posledic zadržanja ustavnoskladnega zakona v primerjavi z izvrševanjem neustavnega zakona. Z drugimi besedami – tudi če ni verjetno,
[5]
da bo pobudnik s pobudo uspel, lahko Ustavno sodišče izda začasno odredbo. Praksa sicer kaže, da v primerih, ko je izdana začasna odredba, Ustavno sodišče praviloma ugotovi, da je predpis v neskladju z Ustavo. To bi lahko kazalo, da se v praksi vendarle upošteva tudi
prima facie
utemeljenost pobude. Sama se že dlje časa zavzemam, da bi bil eden izmed kriterijev za izdajo začasne odredbe tudi verjetnost njenega uspeha.
[6]
V tej zadevi pa je predhodna ocena obeh zakonskih ureditev (prejšnje in sedanje) celo neobhodno potrebna za tehtanje škodljivih posledic.
9. V konkretnem primeru si nasproti stojita dva koncepta upravljanja javne RTV. Stari, ki je veljal dvajset let in ga je Državni zbor spremenil, ter novi, ki ga pobudniki izpodbijajo kot neskladnega z Ustavo. V upravljavski strukturi obeh konceptov ni videti bistvenih razlik: tako stari zakon kot novela ZRTVS-1B uvajata (programski) Svet kot organ, ki sprejema ključne strateške, programske in finančne odločitve. Direktor (v starem) oziroma štiričlanska uprava (v novem) sistemu vodita in upravljata javni zavod, nadzorni svet (finančni odbor) pa nadzoruje njegovo poslovanje.
10. Bistvena razlika med zakonoma pa je v načinu imenovanja članov (programskega) Sveta.
[7]
Medtem ko prejšnji zakon določa, da enaindvajset članov 29-članskega Programskega sveta izvoli Državni zbor, so po ZRTVS-1B upravičenci za imenovanje sedemnajstih svetnikov in svetnic organizacije z različnih področij družbenega delovanja.
[8]
Državni zbor v novi ureditvi pristojnosti imenovanja članov Sveta nima (več). Že na prvi pogled je očitno, da ima v starem sistemu bistven vpliv na sestavo organov upravljanja RTV zakonodajalec, torej politika.
11. Ključno vprašanje za Ustavno sodišče se je glasilo: je za pobudnico (javno RTV)
[9]
za čas do končne odločitve Ustavnega sodišča manj škodljiv star sistem upravljanja, ki omogoča politično imenovanje svetnikov v Državnem zboru in je v praksi že pokazal svoje učinke, ali nov sistem, ki ukinja (vsaj neposredni) politični vpliv, v praksi pa še ne deluje? Škodljivost enega ali drugega sistema ne pomeni le tega, da se mora Ustavno sodišče seznaniti s pravnim okvirjem ter dejanskimi učinki ene in druge ureditve na javni zavod RTV. Pomeni tudi, da mora pripoznati, kaj učinkovanje ene in druge pravne ureditve na RTV pomeni za temeljno ustavno pravico javnosti do obveščenosti (39. člen Ustave). Programska, organizacijska in finančna samostojnost javnega medija (javne RTV) ni sama sebi namen. Je osnova, tako rekoč predpogoj demokratične ureditve. Svoboden in avtonomen javni medij služi nam vsem, državljankam in državljanom, prebivalkam in prebivalcem te države, ker nam dnevno učinkovito zagotavlja pravico do javnega obveščanja in obveščenosti.
[10]
Če javna RTV ne deluje skladno z ustavnimi standardi o programski, organizacijski in finančni samostojnosti, škode ne trpi le javni zavod in njeni zaposleni – pač pa vsi, ki smo dolžni plačevati RTV prispevek. Ostajamo namreč brez edine javne RTV, s tem pa brez temeljnega vira za uresničevanje pravice do obveščenosti, ki je predpogoj za civilnodružbeni nadzor oblasti v demokratični družbi. Takšna škoda ni velika, je neizmerna.
Brez resne presoje škodljivih posledic
12. Leta 2014 je nemško Ustavno sodišče (BVerfG) odločalo o vprašanju, ali in kaj v zvezi z upravljanjem javne RTV določa nemška ustava (
Rundfunkfreiheit
, 5. člen nemškega Temeljnega zakona).
[11]
Nemško ustavno sodišče je pojasnilo, da mora institucionalni okvir (predpis, ki ureja upravljanje javne RTV) sestavo upravljavskih organov (Sveta RTV) urediti tako, da odraža najširši spekter družbenih pogledov, pri čemer
delež članov sveta, ki so del oblasti ali so z njo povezani, ne sme presegati ene tretjine
. Pluralizem, ki od javnega medija zahteva tudi zastopanje in predstavljanje manjšinskih stališč in obrobnih pogledov, se mora odražati v sestavi članstva sveta javne RTV. Organizacija javnega medija temelji na načelu ločenosti od države (
Staatsferne
). Država ima pozitivno dolžnost, da ustanovi, financira in organizira (vključno z zakonsko podlago) javno RTV, pri tem pa jo omejujejo ustavni standardi: organi upravljanja javne RTV morajo biti oblikovani tako, da učinkovito preprečujejo kakršenkoli vpliv politike na neodvisno obveščanje javnosti. Nemško ustavno sodišče izrecno opozarja, da javno obveščanje ne sme biti podvrženo posameznemu politično-strankarskemu interesu ali agendi. Že abstraktna ureditev sestave upravljavskih teles mora učinkovito preprečiti možnost instrumentalizacije javne RTV za politične namene.
[12]
13. Izhajajoč iz opisanih standardov je prejšnja ureditev na prvi pogled škodljiva, saj je politiki omogočala bistveno prevelik vpliv
[13]
na sestavo Programskega sveta. Pri tem ni pomembno, katera politična stranka (ali več njih) dejansko instrumentalizira javno RTV. Instrumentalizacija javnega medija za politične namene ni ustavno dopustna že na abstraktni ravni - zakon, ki jo omogoča, je protiustaven.
14. Prvi korak ocene škodljivih posledic v tej zadevi od sodnikov zahteva, da se seznanijo z novo in staro zakonsko ureditvijo upravljanja javne RTV ter ocenijo, ali katera izmed njiju na abstraktni ravni omogoča izvajanje škodljivega vpliva politike v javnem mediju. Odgovor na to vprašanje v večinskem sklepu povsem umanjka. Zagotovo gre v tem delu že deloma za vsebinsko presojo zakonske ureditve, vendar je ta v konkretnem primeru neločljivo povezana z ugotavljanjem škodljivih posledic.
15. V Sloveniji pa žal ne gre več zgolj za to, da obstaja zakonska (abstraktna) možnost instrumentalizacije javne RTV za politično strankarske interese. Instrumentalizacija se je že zgodila. Te ocene ne dajem le zato, ker še vedno vztrajam in spremljam program RTV Slovenija. Ta ocena temelji na poročilih verodostojnih mednarodnih organizacij, analizah uglednih novinarjev ter urednikov in opozorilih domačih in tujih medijskih strokovnjakov.
[14]
Ustavno sodišče se ne bi smelo izogniti drugemu koraku ocene škodljivih posledic. Ta zahteva, da se sodniki seznanijo, kako ena in druga ureditev dejansko učinkujeta na samostojnost in avtonomijo javnega zavoda.
[15]
Ker nova ureditev še sploh ni zaživela, stara pa že ima dejanske škodljive učinke, je ugotovitev o enako hudih posledicah na obeh straneh (točki 19. in 22) milo rečeno nenavadna.
16. Večina sodnikov je nato ocenila, da je škoda zaradi bistveno prevelikega vpliva politike (države) na upravljanje javne RTV v stari ureditvi manjša od »škodljivih posledic za novo vzpostavljene organe RTV Slovenija in položaje tistih, ki bi bili imenovani nanje« (točka 23). Ob razpravi na seji smo s kolegicama večkrat skušale od kolegov dobiti pojasnilo, kaj naj bi ta sintagma pomenila. Katere škodljive posledice bi nastopile, če bi v času do vsebinske odločitve Ustavnega sodišča delovali novi organi, nato pa bi Ustavno sodišče pritrdilo pobudnikom in ugotovilo, da je ZRTVS-1B protiustaven? V tem primeru bi RTV (drugače kot s trenutnim zadržanjem) ves čas imela operativne, funkcionalne in normalno delujoče organe upravljanja. Veljavnost njihovih odločitev ne bi bila vprašljiva. Odločitev Ustavnega sodišča o protiustavnosti novele ZRTVS-1B namreč lahko učinkuje samo za naprej (
ex nunc
, od objave odločbe v Uradnem listu dalje).
[16]
17. Naj zaključim: temu, kar vsebuje začasna odredba, je težko reči tehtanje škode. Ustavno sodišče je z začasnim zadržanjem ZRTVS-1B omogočilo nadaljnjo instrumentalizacijo javne RTV za parcialne politične interese. Kljub ugotovitvi večine kolegov, da "
ugotovljeno stanje... terja čim hitrejšo vsebinsko odločitev Ustavnega sodišča
« (točka 23), ni pričakovati, da bo ta kmalu sprejeta. Javna RTV bo ob izdani začasni odredbi težko delovala, pravica javnosti do obveščenosti pa bo še naprej okrnjena. Le malo je stvari, ki so za demokracijo bolj nevarne.
dr. Špelca Mežnar, l.r.
Sodnica
[1]
Tudi če bi Ustavno sodišče veljavnost sklepa vezalo na določen datum, lahko začasno zadržanje v primeru, da v tem času ne sprejme končne odločitve, podaljša. O tem namreč lahko odloči po uradni dolžnosti.
[2]
Na seji sem pojasnila tudi svoje stališče, po katerem so prvi štirje pobudniki v različnih pravnih položajih. Prva dva sta po mojem mnenju utemeljeno dokazovala hujše škodljive posledice zaradi prenehanja delovnega razmerja, do katerega bi prišlo s prenehanjem njunega statusa v. d. Pri tretjem pobudniku in četrti pobudnici takšnega položaja ni, saj prenehanje članstva v Programskem oziroma Nadzornem svetu ne vpliva na njun delovnopravni položaj. Prenehanje delovnega razmerja sicer samo po sebi še ne utemeljuje izdaje začasne odredbe, dokazuje pa hujše posledice (takšna je ustaljena praksa upravnega senata Ustavnega sodišča, ko gre za odločanje o (ne)sprejemu ustavnih pritožb, ki izvirajo iz sporov o prenehanju delovnega razmerja).
[3]
To trdi besedilo sklepa v opombi 10.
[4]
Nujen pogoj za izdajo začasne odredbe v civilnem postopku je verjetnost terjatve, ki jo varuje upnik. Le če je obstoj terjatve verjeten (če je torej bolj verjetno, da terjatev obstaja, kot da ne obstaja), je možno izdati začasno odredbo, s katero se varuje učinkovitost kasnejše izvršbe (zavarovalna začasna odredba) ali prepreči nenadomestljiva škoda (regulacijska začasna odredba). Prim. Pogorelčnik, Neža:
Regulacijske začasne odredbe, Zbornik znanstvenih razprav Letnik 73 (2013), str. 135.
[5]
Standard verjetnosti je dosežen, ko je razlogov za nek sklep več kot tistih, ki kažejo nasprotno.
[6]
To bi pomenilo, da lahko z začasnim zadržanjem uspe samo pobudnik, ki izkaže verjetnost za vsebinski uspeh. V razpravi se je pokazalo, da nekateri izmed sodnikov, ki podpirajo začasno zadržanje,
prima facie
štejejo, da pobuda, kolikor se nanaša na peto pobudnico, nima realnih možnosti za vsebinski uspeh. Ker je tudi začasna odredba izrecno omejena le na položaj pete pobudnice (in škodljivih posledic zanjo), bi upoštevanje verjetnosti uspeha ob izdaji začasne odredbe imelo odločilen vpliv na odločitev o začasnem zadržanju.
[7]
In nato v načinu imenovanja vseh drugih organov, katerih imenovanje je odvisno od Sveta.
[8]
Manjšine, verske skupnosti,  SAZU, Nacionalni svet za kulturo, Olimpijski komite, Informacijski pooblaščenec, Svet za trajnostni razvoj in varstvo okolja, invalidske organizacije, Varuh človekovih pravic.
[9]
Tu znova opozarjam na odločitev večine, da položaji prvih štirih pobudnikov (torej bivšega predsednika Programskega sveta, namestnice predsednika Nadzornega sveta, v. d. generalnega direktorja RTV in televizije) pri izdaji začasne odredbe niso upoštevni (točka 21, prvi stavek ter opomba 8). Ustavno sodišče je pri tehtanju škodljivih posledic upoštevalo le položaj javnega zavoda RTV (pete pobudnice) na sistemski in institucionalni ravni, ne pa tudi položaja oseb, ki so jim predčasno prenehali mandati. Začasna odredba torej ne temelji na škodi, ki bi lahko nastala prvim štirim pobudnikom, pač pa izključno na škodi, ki lahko nastane zavodu RTV.
[10]
Prim. U-I-106/01 z dne 5. 2. 2004.
[11]
Na spodnji povezavi je dosegljivo tiskovno sporočilo v angleščini:
https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/EN/2014/bvg14-026.html
[12]
Nemško ustavno sodišče je glede upravljanja javnega medija postavilo tudi konkretne zahteve: na vsakega člana sveta zavoda, ki je povezan z državno oblastjo, mora zakon zagotoviti najmanj dva od države popolnoma neodvisna člana. Pravna ureditev mora zagotavljati tudi spolno uravnoteženo zastopanost ter preprečevati »utrjevanje« pozicij – torej to, da bi si velike in pomembne nedržavne organizacije (npr. iz gospodarstva) vselej zagotovile članstvo v zavodu.
[13]
Uporaba enotretjinske omejitve bi pomenila, da sme največ 9 članov v 29-članskem Programskem svetu imenovati Državni zbor. Tudi spolne uravnoteženosti (ki je po nemški praksi prav tako ustavna zahteva) trenutna sestava Programskega sveta ne zagotavlja – v 28-članskem svetu je trenutno 6 žensk. Argument, da večino članov, ki jih izvoli Državni zbor, predlagajo poslušalci in gledalci, le manjšino pa same politične stranke, verjetno ne more imeti posebne teže.
[14]
Poročili
Reporters Without Borders
za leto 2022 in
The Media Pluralism Monitor, Monitoring Media Pluralism in The Digital Era
iz leta 2021.
[15]
Navedbe Vlade in dokaze, s katerimi opozarja na dejanske učinke prejšnje ureditve na RTV, sklep povzema v točki 13. Ker sem na seji dobila občutek, da nekateri sodniki s temi trditvami niso seznanjeni, sem skupaj s kolegicama predlagala, da jih objektivno preverimo z zaslišanjem prič in izvedencev, ki bi jih lahko predlagali tako pobudniki kot nasprotna udeleženca (DZ in Vlada), pa tudi Ustavno sodišče. Narok, na katerem Ustavno sodišče v pripravljalnem postopku izvaja dokaze (tudi po uradni dolžnosti), Zakon o ustavnem sodišču predvideva v 28. členu in ga je možno izvesti hitro. Večina je predlog treh sodnic preglasovala. Za razpis javne obravnave pred US zadoščajo glasovi treh sodnikov oziroma sodnic (35. člen Zakona o ustavnem sodišču). Za stališče večine kolegov, po katerem je za razpis pripravljalnega naroka potrebno večje število glasov sodnic in sodnikov, ni podlage niti v Zakonu o ustavnem sodišču niti v Zakonu o pravdnem postopku, ki se v postopkih pred Ustavnim sodiščem uporablja subsidiarno.
[16]
Tudi če bi Ustavno sodišče novo ureditev razveljavilo s takojšnjim učinkom (kar se zdi sicer neverjetno), bi lahko z načinom izvršitve vzpostavilo prehodno ureditev upravljanja RTV (do sprejetja novega zakona) in s tem znova zagotovilo polno operativnost pete pobudnice.
U-I-479/22-29
17. 2. 2023
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA
DR. RAJKA KNEZA
K SKLEPU ŠT.
U-I-479/22
Z DNE 16. 2. 2023
1. Sklep o začasnem zadržanju izpodbijanega zakona (ZRTVS-1B)
[1]
sem lahko podprl. Utemeljen je predvsem na eni od dveh vrst škodljivih posledic; v točki 21 sklepa je zapisana ocena, da ima v kontekstu obravnavane zadeve večjo težo presoja možnih posledic zadržanja na sistemski, torej na institucionalni ravni. Sklep torej tehta posledice glede svobode izražanja. V ločenem mnenju ne bom dodajal pogledov na to oceno tehtanja, ki ji lahko sledim. Želim dodati oceno težko popravljivih škodljivih posledic glede druge vrste škodljivih posledic; ta se nanaša na pravne posledice za položaje konkretnih posameznikov. Tem so namreč prenehali mandati
[2]
na podlagi samega zakona,
ex lege
. Državni zbor v odgovoru na predlog za začasno zadržanje izvrševanja novega zakona navaja da pobudniki z navedbami posledic, ki naj bi nastale zaradi
ex lege
prenehanja mandata (prekinitev delovnega razmerja, izgube pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev), sploh ne morejo utemeljiti težko popravljivih ali celo nepopravljivih škodljivih posledic, ker so ti mandati že prenehali in t posledica z začasnim zadržanjem izvrševanja zakona ne bi mogla biti odpravljena. Tako
ex lege
prenehanje mandatov kot tudi navedeno stališče Državnega zbora združujem pri oceni težko popravljivih škodljivih posledic (če Ustavno sodišče začasno zadrži izpodbijan predpis in se kasneje v presoji izkaže, da je izpodbijani predpis ustavnoskladen).
2. Pri tem me tudi omenjeno stališče Državnega zbora, da škoda sploh ne more nastati, vodi k
prima facie
presoji, ali pobuda ni očitno neutemeljena (
fumus non mali iuris
).
[3]
Prenehanje določenega mandata po samem zakonu, ne da bi temeljilo na vnaprej določenem razlogu, na da bi bilo določeno kakršnokoli varstvo, postopek, v katerem bi lahko posamezniki prek neodvisnega organa preizkusili, ali je bilo prenehanje upravičeno ali ne, je invazivno in izraža absolutnost oblastne moči zakonodajalca. Takšna trdost prenehanja brez pravnega varstva ni značilna za sistem ustavne demokracije. Odsotnost individualnega pravnega in sodnega varstva, ki sledi vnaprej nepredvidenemu
ex lege
prenehanju mandatov, pa pomeni še dodatno težo. Trči ob številna načela pravne države, izpostavljam pa načela zaupanja v pravo, pravne predvidljivosti in pravne varnosti ter pravico do pravnega sredstva. Če ima katero od načel pravne države v sistemu ustavne demokracije za posameznika poudarjeno težo, potem je to ravno načelo predvidljivosti in pravne varnosti. Prvo odraža zaupanje posameznika v sistem, da mu ta s silo, naenkrat in brez razlogov ne bo posegel v njegov pravni položaj. V odsotnosti spoštovanja teh načel je znatno odprta pot tistim oblastnim odločitvam, ki izražajo moč, ne pa tudi argumentacije. Odgovor Državnega zbora na predlog za začasno zadržanje izpodbijanega zakona, da se upoštevnih pravnih stanj sploh ne da popraviti, tako dejansko sporoča, da lahko zakonodajalec ostro zareže v neko pravno razmerje in potem niti sodna veja oblasti, vključno z Ustavnim sodiščem, ne more tega popraviti. V javnosti, menim, lahko takšen izraz moči oblasti vzbudi nezaupanje in negotovost.
3. Ali so takšna stališča združljiva s pravnim sistemom ustavne demokracije, ki temelji na zgoraj opisanih načelih, bo Ustavno sodišče moralo vsebinsko preveriti. Seveda ima zakonodajalec tudi široko polje prostega odločanja o spremembah posameznih ureditev. Načelo zaupanja v pravo (2. člen Ustave) ne seže tako daleč, da zaradi njega sestave ali organiziranosti kakšne javne institucije ne bi bilo mogoče spreminjati, in to vse dokler tistim, ki so bili imenovani za člane ali imeli določene mandate, ti časovno ne bi potekli, ali da bi mandati morali ostati nedotaknjeni.
[4]
Ne trdim torej, da nobena sprememba pred potekom mandatov ni mogoča. Vendar pa popolna odsotnost vnaprejšnje ureditve takšnih položajev in odsotnost pravnega varstva vzpostavljata zgoraj omenjene dvome do mere, ko lahko
prima facie
ocenim, da pobuda glede teh očitkov ni povsem neutemeljena.
4. To menim tudi upoštevajoč potencialno derogacijo pravnega varstva v primeru pravnih razmerij, urejenih z mandati. Res je namreč, da je Ustavno sodišče za nekatere mandate v preteklosti pojasnilo, da ne pomenijo pridobljene pravice,
[5]
pa čeprav je pred tem navedlo, da vsi posegi, ko ne gre za oblastne funkcije oziroma za izvrševanje oblasti (
de iure imperii
), ampak gre za javni zavod osrednjega pomena za javnost, ki uresničuje eno temeljnih človekovih pravic iz 39. člena Ustave (svoboda izražanja), niso dovoljeni. Prav v s strani Vlade citirani zadevi št. U-I-172/94,
[6]
kjer je Ustavno sodišče presojalo 31. člen takratnega Zakona o RTVS (1994), ki je določal potrjevanje imenovanja poslovodnega organa, je v 3. točki odločbe zapisalo: - da je pomembna stabilnost organa, da lahko opravlja funkcijo v javnem interesu; - da arbitrarno odločanje (brez navedbe razlogov) o položaju vodstvene osebe preprečuje neodvisno in ustvarjalno posvečanje programu; - da navedeno preprečuje tudi odločanje brez postopka; - da arbitrarno odločanje pomeni poseg v integriteto posameznika; - da ima razrešitev elemente kaznovanja; - da zato ne more biti v popolni diskreciji odločevalca; - da ima položaj vodstvene osebe značilnosti funkcije in poklica; - da časovna opredelitev funkcije služi dolgoročnemu načrtovanju; in - da gre tudi za ureditev njihovega socialno-ekonomskega položaja.
[7]
Nadalje Ustavno sodišče v B.-II. delu citirane odločbe pojasni tudi, da "Položaja in mesta generalnega direktorja RTV Slovenija pa ni mogoče presojati samo s stališča zakonske ureditve položaja direktorjev javnih zavodov, ampak tudi glede na poseben pomen, ki ga ima in ga mora imeti generalni direktor pri zagotavljanju svobode tiska, s katero na tem mestu označujemo generično širši pojem svobode javnih glasil oziroma javnih medijev in v tem kontekstu zlasti tudi elektronskih medijev." Ustavno sodišče pa nato v delu B.-III. zapiše, da pri mandatu ne gre za pridobljeno pravico. Vendar to zapiše v smislu 155. člena Ustave, kjer so urejeni pogoji za izjemoma dopuščeno povratno učinkovanje zakona. Tam ima ta pogoj drugačno konotacijo in se presoja specialno z vidika retroaktivnosti, ne pa iz splošnega položaja nosilcev mandatov (npr. vnaprej določeni razlogi za prenehanje, ki preprečujejo arbitrarnost odločevalca, postopek pravnega varstva itd.). Pri navedenem pogoju retroaktivnosti časovno omejen mandat ni dojet kot položaj, ki se nikoli ne bi smel spremeniti. S tem se strinjam, a to ni odgovor na vprašanje, kako se lahko poseže vanj. Zgoraj citirana stališča Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-172/94 sploh ne bi bila potrebna, če bi stališče glede 155. člena Ustave avtomatično prenesli tudi na 39. člen Ustave. Zato menim, da bo treba pri vsebinski presoji odgovoriti na vprašanje, ali stališče velja za vse vrste mandatov in za vse primere, ali pa je treba uvesti natančnejše presoje. Tudi iz odločitve nemškega Zveznega Ustavnega sodišča (BVerfG) iz leta 2014 izhaja, da je treba pri imenovanju oseb, ki vodijo takšen subjekt in ki odgovarjajo za njegove programe in vsebino, upoštevati posebna pravila in pristope. Gre za zastopanje raznolikosti in različnih interesov. BVerfG pri tem dodaja, da je treba enako kot temu ustrezno pozornost posvetiti tudi vprašanju, kako lahko predčasno prenehajo mandati (zgolj iz pomembnih in vnaprej določenih razlogov).
[8]
Glede tega, ali torej za mandate odgovornih takšnega zavoda v celoti velja, da gre le za privilegije, sem skeptičen do meje
fumus non mali iuris
.
5. Prav tako Vlada v mnenju in Državni zbor v odgovoru na predlog za začasno zadržanje izpodbijanega zakona navajata tudi, da bi bila mogoča materialna odmena za predčasno prenehanje mandatov. To je, menim, vsebinsko vprašanje, do katerega se bo moralo Ustavno sodišče pri presoji pobude opredeliti. In takrat bo moralo odgovoriti tudi na vprašanje, ali vzdrži sporočilo zakonodajalca, ki ga omenjam zgoraj (torej, da lahko tovrsten mandat preneha brez vnaprej predvidenih razlogov in brez individualnih postopkov pravnega varstva, le z dejstvom moči), in da se lahko takšen zakonodajni ukrep opraviči z materialno odmeno tudi v takšnih primerih, kot so mandati pobudnikov v javnem zavodu kvalificiranega pomena v smislu 39. člena Ustave. Do tega vprašanja se, ker je vsebinsko, tukaj še ne morem opredeljevati,
prima facie
– do meje
fumus non mali iuris
– pa menim, da ni enoznačno.
6. Ko je tako, da me
fumus non mali iuris
presoja vodi do zaključka, da pobuda v tem delu ni povsem neutemeljena, se opredelim še do nastanka težko popravljivih hujših posledic. Te vidim tudi za sam sistem ustavne demokracije oziroma menim, da je lahko
ex lege
prenehanje mandatov, brez vnaprej določenih razlogov in brez ureditve pravnega položaj pravnega varstva – kot takšno – samo po sebi – nezdružljivo s pravnim redom.
[9]
Glede tega, ali se bo tako izkazalo pri vsebinski presoji, se še ne morem opredeliti. Gotovo pa, menim, začasno zadržanje upoštevajoč to oceno, poleg položaja samih pobudnikov, za katere se ob odsotnosti pravnega varstva ne ve, kakšne so lahko posledice, pretehta nad oceno posledic, ki bi nastale, če zakona ne bi začasno zadržali, pa bi se kasneje pri vsebinski presoji izkazalo, da ni ali pa da njegove posamezne določbe niso ustavnoskladne. Na "težji" strani tehtnice je torej vse zgoraj pojasnjeno. Na drugi strani tehtnice pa so posledice zadržanja za javni zavod. Državni zbor in Vlada navajata številne razloge za škodo, s skupnim imenovalcem njihove ocene, da gre za "globoko neustavno stanje". Navajata slabšo kvaliteto programov, vedno manjši ugled RTV Slovenija, padanje gledanosti in vedno manjše zaupanje javnosti, podrejanje programske politike RTV Slovenija politiki, politično obvladovanje organov upravljanja itd. Prisluhnem tudi tem razlogom in strinjam se, da gre prav tako za hujše posledice. Menim sicer, da niso nepopravljive (a tega kriterija 39. člen ZUstS ne vsebuje). Skupna značilnost je, da izhajajo iz "človeškega elementa". Ta pa se lahko z odgovornim ravnanjem stalno spreminja, poveča zaupanje, gledanost, ugled itd. V primerjavi z zgoraj pojasnjenimi (pravnimi in dejanskimi) posledicami, povezanimi z
ex lege
prenehanji mandatov (in z razlogi obrazložitve sklepa), se po mojem mnenju tehtnica nagne na stran začasnega zadržanja.
7. Ker se torej strinjam tudi z zapisano oceno v sklepu, da lahko nastanejo hujše posledice tudi ob začasnem zadržanju, sta pomembni sporočili omenjenega sklepa tudi zadržanje le nekaterih prehodnih določb
[10]
izpodbijanega zakona (ZRTVS-1B) in hitro odločanje v tej zadevi.
dr. Rajko Knez                                                                                                                                                                                                       Sodnik
[1]
Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 163/22).
[2]
Gre za mandate Programskega in Nadzornega sveta ter nanju vezanih odborov, mandatov (in delovnih razmerij) generalnega direktorja ter direktorjev radia in televizije. Gl. prvi odstavek 22. člena ZRTVS-1B in povzetek navedb pobudnikov v točkah 2, 5 in 8 sklepa o začasnem zadržanju.
[3]
To ni izrecna zahteva 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS), vendar menim, da ga je smiselno tako razlagati, še posebej, če nasprotni udeleženec trdi, da škoda ne more nastati ali da pobudnik nima pravnega interesa (oziroma da ni izpolnjena kakšna druga procesna predpostavka) ali pa da je vloga očitno neutemeljena. Tudi primerjalno redna in ustavna sodišča pri presoji začasnega ukrepa v prvem koraku izvršijo oceno
prima facie
oz.
fumus boni iuris
, ali pa njej niansirano podobno
fumus non mali iuris
. Tudi to je namreč del
ex ante
ocene hujših posledic, ki lahko nastanejo z začasnim zadržanjem.
Tako tudi Sodišče EU oziroma Sodišče splošne pristojnosti EU. Npr. tako predsednik slednjega sodišča v 59. točki sklepa v zadevi št.
T
-392/02 R z dne 11. aprila 2003: "Le Conseil, ayant uniquement admis lors de l'audition que les moyens soulevés à l'appui du recours au principal démontrent, tout au plus, un
fumus non mali juris
, conteste l'existence d'un fumus boni juris adéquat. Il convient donc, d'abord, d'examiner si la condition relative au fumus boni juris est remplie en l'espèce, ce qui exige un examen prima facie du bien-fondé des moyens invoqués par la requérante [ordonnance de la Cour du 14 février 2002, Commission/Artegodan, C-440/01 P(R), Rec. p. I-1489, point 64]."
[4]
Prim. tudi odločitev Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-48/01 z dne 8. 5. 2003, predvsem točke 17–22.
[5]
Vlada opozarja na odločitvi v zadevah št. U-I-158/94 z dne 9.3.1995 (vodilni in pooblaščeni delavci Agencije za plačilni promet, nadziranje in informiranje) in št. U-I-172/94 z dne 9.11.1994.
[6]
Odločba št. U-I-172/94 z dne 9. 11. 1994 (Uradni list RS, št. 73/94, in OdlUS III, 123).
[7]
3. točka citirane odločbe določa (v poševnem tisku so dodani poudarki avtorja): "Imenovanje direktorja javnega zavoda za določen čas, z določitvijo razlogov in postopkov, ki lahko povzročijo prenehanje mandata pred potekom tega časa, zagotavlja relativno stabilnost in s tem samostojnost funkcije generalnega direktorja. Takšna
stabilnost mu omogoča, da opravlja javno funkcijo v javnem interesu
. Negotov položaj, ki bi nastal s tem, da bi lahko upravljalec
brez navedbe razlogov za to in v postopku, ki prizadetemu ne zagotavlja procesnih pravic, prosto odločil o predčasnem prenehanju mandata, bi direktorju javnega zavoda onemogočal, da se neodvisno in ustvarjalno posveča aktivnostim, ki jih mora izvajati v javnem interesu
. Predčasno prenehanje mandata po ZZ pomeni tudi
poseg v integriteto osebe
, ki funkcijo opravlja. Gre za uveljavitev statusne odgovornosti poslovodnega organa. Razrešitev po Zakonu o zavodih ima
elemente kaznovanja
in zato ne more biti
v popolni diskreciji
nosilcev upravljanja v javnem zavodu. Poslovodstvo ima značilnosti tako
poklica kot funkcije
. Interesentom je dostopno na podlagi javnega razpisa in temu
ustrezno mora biti trajno varovano, saj od nosilcev zahteva dolgoročno načrtovano delovanje
. V času mandata jim daje tudi ustrezen
socialno ekonomski položaj
. Razlogi, ki narekujejo takšno ureditev v Zakonu o zavodih, seveda niso podani pri gospodarskih družbah, ki niso ustanovljene zaradi izvajanja dejavnosti v javnem interesu, ampak zaradi pridobivanja dobička. Zato ureditve mandata in razlogov ter postopkov za predčasen odpoklic ali za izrek nezaupnice upravi oziroma poslovodstvu gospodarskih družb, ki jih vsebuje Zakon o gospodarskih družbah, tudi smiselno ni mogoče uporabiti glede teh vprašanj za direktorje javnih zavodov. Enako velja glede določb o zaupnici osebam, ki opravljajo politične funkcije."
[8]
Odločba št. 1 BvF 1/11, 1 BvF 4/11 prvega senata BVerfG z dne 25. marca 2014. Prim. točke 37–42. Nemško Zvezno ustavno sodišče je v omenjeni odločbi zapisalo, da lahko tovrstni mandati predčasno prenehajo le iz resnih razlogov (81. točka odločbe).
[9]
Podobno sem takšne hujše posledice ocenil pri vprašanju začasnega zadržanja zakonodajalčeve odreditve parlamentarne preiskave zoper delovanja sodišč zadevi U-I-214/19, Up-1011/19. Glej moje ločeno mnenje k sklepu o začasnem zadržanju v tej zadevi št. U-I-214/19-21, Up-1011/19-20, z dne 13. 11. 2019). Tudi v tistem primeru je Državni zbor z izrazito in veliko izraženo močjo želel poseči v načelo delitve oblasti. Da je hujša posledica kot takšna – torej
sama po sebi
ne le za pobudnike ampak tudi za sistem – upoštevna v 39. členu ZUstS, menim, ni sporno.
[10]
V 24. točki sklepa vidim odziv tudi na v tem mnenju opisano problematiko. V primeru začasnega zadržanja celotnega zakona bi
ex lege
prenehanja pomenila pravno praznino. Ustavno sodišče bi to lahko razrešilo z načinom izvršitve, a se je odločilo za zadržanje le tistih prehodnih določb, ki zadržijo dokončno uveljavitev nove ureditve. Menim, da je to utemeljeno v položaju, ko so mogoče hujše posledice ob začasnem zadržanju izpodbijanega zakona.
U-I-479/22-30
20. 2. 2023
ODKLONILNO LOČENO MNENJE
SODNICE DR. KATJE ŠUGMAN STUBBS
K SKLEPU ŠT.
U-I-479/22
Z DNE 16. 2. 2023
Sklepa o začasnem zadržanju Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Radioteleviziji Slovenija (ZRTVS-1B)
[1]
nisem mogla podpreti. Še več; od njega se v celoti distanciram, tako v vsebinskem kot v metodološkem smislu. Celo, če bi se vsebinsko lahko strinjala s sklepom, ga ne bi mogla podpreti, ker ne naredi tega, kar bi
lege artis
sklep o začasnem zadržanju v skladu s standardi Ustavnega sodišča moral. Po mojem mnenju sklep ostaja nedomišljen, v ključnem delu neobrazložen in rezultatsko zaletav.
I. Narava odločanja o začasnem zadržanju
Za začetek je treba ponovno poudariti, da se pri odločanju o začasnem zadržanju sodišče ne ukvarja z vsebinsko presojo skladnosti zakona z ustavo; o tem bo Ustavno sodišče odločalo kasneje. Bistvo vsakega sklepa o začasnem zadržanju je preprečevanje težko popravljivih škodljivih posledic, ki bi nastale z izvrševanjem izpodbijanega predpisa; vsebinska presoja sledi šele kasneje.
[2]
Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora Ustavno sodišče tehtati med dvojim: škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če bi se izpodbijani (vedno zgolj domnevno protiustavni) predpis začel izvrševati, in škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane določbe ne bi izvrševale, pa bi se v kasnejši ustavnosodni presoji izkazalo, da niso v neskladju z Ustavo.
[3]
Takšno tehtanje je srčika presoje pri odločitvah o začasnem zadržanju. Ustavno sodišče izvajanje zakona zadrži, če škodljive posledice prvega (torej izvrševanja protiustavnega predpisa) pretehtajo nad drugimi (torej neizvrševanjem določb, ki bi se kasneje, v vsebinski presoji, izkazale za skladne z Ustavo).
[4]
II. Postopek odločanja in vprašanje pravnega interesa
Pobudnikov je v naši zadevi pet: štirje individualni pobudniki (generalni direktor RTV Slovenija, direktor televizije, predsednik Programskega sveta RTV in namestnica predsednika Nadzornega sveta) in RTV kot pravna oseba. Na drugi strani nastopata Državni zbora ter Vlada kot nasprotna udeleženca. V sklepu so korektno povzete navedbe obeh strani (1.–15. točka obrazložitve). Vendar se mora pravniku že ob navedbi pobudnikov postaviti ključno vprašanje: ali lahko ob presoji začasnega zadržanja vse pobudnike, ki so v zelo različnih pravnih položajih, obravnavamo enako in torej malo počez.
[5]
V nadaljevanju se bo namreč postavilo vprašanje pravnega interesa vsakega od petih pobudnikov in odgovori na to vprašanje verjetno ne bodo enoznačni.
Tudi znotraj skupine individualnih pobudnikov gre za (vsaj) dve različni skupini. Če naštejemo samo najbolj očitno razliko: oba direktorja sta z RTV v delovnem razmerju, medtem ko za tretjega in četrtega pobudnika to ne velja. Če zadevo zadržimo ali ne, sta mandata obema direktorjema prenehala. Zadržanje ali nezadržanje jima mandatov ne more povrniti.
[6]
Položaj obeh članov organov pa je sploh specifičen. Peta pobudnica pa je pravna oseba, katere interesi so gotovo drugačne narave kot interesi individualnih pobudnikov.
Sklep se tej zadregi poskuša izogniti tako, da se s temi še kako pomembnimi razlikami ne ukvarja, temveč zgolj pavšalno navrže, da imajo v kontekstu obravnavane zadeve večjo težo možne posledice zadržanja na sistemski ravni za RTV kot pa tiste, ki se nanašajo na pravne položaje prvih štirih individualnih pobudnikov (21. točka obrazložitve). Sama se sicer strinjam s tem, da je v ospredju tehtanja lahko predvsem (če ne že izključno) interes pete pritožnice, RTV,
[7]
vendar pa menim, da bi moral dobro obrazložen sklep pojasniti, zakaj in kako je Ustavno sodišče prišlo do tega sklepa. Tudi v diskusiji so se, kljub tej zamejitvi v sklepu, pogosto pojavljali argumenti, ki so se nanašali na individualne pobudnike, kar ne dokazuje samo, da so tudi ti argumenti vplivali na odločanje, pa v sklepu niso izraženi, ampak tudi, da tudi pri tem razlikovanju večine nastopa miselna zmeda. Ali ne bi bilo morda bolje že na tej točki razčistiti z vprašanjem pravnega interesa individualnih pobudnikov in vedeti, zakaj in s katerimi razlogi se zakon začasno zadrži, kot pa individualne pobudnike puščati v negotovosti in namigovati, da se zdi njihov položaj manj pomemben?
III. Odsotnost ključnega elementa sklepa – tehtanja
V 22. točki obrazložitve Ustavno sodišče ugotovi, da bi težko popravljive posledice za institucionalno samostojnost RTV lahko nastale v obeh primerih: če zakon zadržimo ali ne.
[8]
Tej trditvi vsaj
a priori
ni mogoče oporekati. Vendar se od te točke naprej od Ustavnega sodišča pričakuje artikuliranje razlogov, ki nastopajo na eni in drugi strani, razlogov, ki jih je Ustavno sodišče štelo za relevantne pri svoji presoji. Pri tem povzemanje navedb obeh strank v 20. točke obrazložitve gotovo ne more biti dovolj.
[9]
Ustavno sodišče lahko namreč upošteva tudi razloge, ki jih stranke niso navajale,
[10]
in ne upošteva nekaterih razlogov, ki so jih navajale. Temu delu pa bi moralo slediti tehtanje – razlogovanje, ki pojasni, kateri so bili tisti razlogi, ki so po presoji Ustavnega sodišča prevesili tehtnico v določeno smer.
[11]
Tudi zelo pozoren bralec takšno utemeljitev išče zaman.
V 23. točki obrazložitve večina navede zgolj to, da je »vendarle« upoštevala, da bi dokončna uveljavitev nove ureditve (in njena morebitna kasnejša razveljavitev zaradi protiustavnosti) »povzročila dodatne škodljive posledice, vključno s posledicami za novo vzpostavljene organe RTV Slovenija in položaje tistih, ki bi bili nanje imenovani.« Katere so te »dodatne škodljive posledice«, ni pojasnjeno. To vprašanje ostane nedorečeno.
Hkrati tudi ni jasno, kaj naj bi bile tako imenovane »posledice za novo vzpostavljene organe RTV«. Ima večina v mislih, da bi bili ti organi lahko odstavljeni in vzpostavljene stare strukture? Takšno implicitno sugeriranje je res problematično. Veliko vprašanje je, kakšne so pristojnosti Ustavnega sodišča v primerih abstraktne presoje aktov. Gotovo lahko ugotovi protiustavnost nove zakonske ureditve, vendar ta velja
ex nunc
in ne
ex tunc
. Oživljanje mandatov, ki so prenehali pa je povsem drugo vprašanje…
Četudi pustimo ob strani nejasnost zgoraj navedene misli iz 23. točke, je sklicevanje na (nejasne) posledice, ki bi nastale za novo vzpostavljene organe RTV, kot okoliščino, ki vpliva na to, da se izvrševanje zakona zadrži, sprevrženo. V interesu nasprotnih udeležencev je, da se vzpostavijo novi organi. Ustavno sodišče škode zaradi uveljavitve zakona (nezadržanja) ne more utemeljevati s tem, da bo za nasprotne udeležence slabše, če se vzpostavi to, kar sami želijo (nove vodstvene strukture, namreč). Hkrati pa v tem delu sklep zdrsne na nivo vprašanja položajev individualnih oseb – nekaj, kar je bilo na začetku presoje po mnenju večine postavljeno na stran (21. točka obrazložitve).
Iz sklepa izvemo samo še to, da je delno zadržanje zakona blažje od zadržanja v celoti (24. točka obrazložitve) in da bo takšno, delno zadržanje vsaj deloma omililo nastanek škodljivih posledic. Škodljivih posledic za koga ali kaj večina ne pove. Glede na to, da začasno zadržanje koristi pobudnikom, se zdi, kot da bo takšno zadržanje vsaj deloma omililo posledice škode, ki bi nastala pobudnikom. Zdi se pa se celo lahko, kot da ta navedba predstavlja nekakšen argument tehtanja. V smislu: ker bi v obeh primerih nastale škodljive posledice, jih bomo pač povzročili nekoliko manj, kot bi jih z zadržanjem celotnega zakona. S tem bomo uravnotežili to neprijetnost za obe strani.
Če sklenem: iz izdanega sklepa je nemogoče ugotoviti, kateri so bili tisti razlogi, ki so večino prepričali v to, da bo do hujših posledic prišlo, če zakona ne zadržimo. Iz obrazložitve ni mogoče razbrati niti tega, katere razloge je večina štela za relevantne, še manj pa, zakaj so razlogi za zadržanje tehtnejših od tistih proti. Če zadevo primerjamo recimo samo z nedavnim primerom marca 2022 izdanega sklepa o začasnem zadržanju Zakona o omejitvi in porazdelitvi valutnega tveganja med kreditodajalci in kreditojemalci kreditov v švicarskih frankih,
[12]
lahko tam občudujemo šolski primerek dobro utemeljenega sklepa. Ne samo, da Ustavno sodišče škodljive posledice obravnava po skupinah, ki jih bodo čutile (škodljive posledice za pobudnice, za druge subjekte in za bančni sistem kot celoto),
[13]
ampak opravi prepričljivo in jasno argumentirano tehtanje.
[14]
Že samo ta primerjava kaže na kršitev sodniške obveze obrazložiti svojo odločbo in hkrati velik odstop od dosedanjih zahtev po obrazloženosti sklepov Ustavnega sodišča v zadevah začasnega zadržanja.
[15]
IV. Tehtanje
Sama zadevo vsebinsko tehtam povsem drugače. Tudi zame je pri začasnem zadržanju ključen položaj RTV kot institucije. Če tehtamo samo te škodljive posledice, pa imamo na eni strani argumente pobudnikov, da je novi zakon protiustaven in bi lahko omogočil, da bi politika prek sestave Sveta vplivala na delovanje RTV, na drugi strani pa trditve nasprotnih strank, da je sedanje stanje na RTV takšno, da omogoča vpliv politike. Pri tem navajata sledeče glede obstoječega stanja na RTV:
[16]
razmere, v katerih prihaja do podrejanja programske politike RTV Slovenija vladajoči politiki;
nesorazmerna politična zastopanost in politično obvladovanje dveh ključnih organov RTV Slovenija,
številni politično motivirani pritiski na zaposlene (predvsem novinarje),
posegi v program, grožnje in kaznovanje novinarjev ter številne odpovedi novinarjev,
manjši ugled RTV Slovenija v javnosti oziroma zaupanje javnosti v njeno kredibilnost in verodostojnost,
manjša medijska relevantnost (javno dostopne informacije naj bi izkazovale drastičen padec gledanosti programov TV Slovenija in obiskanosti spletnega portala MMC),
[17]
slabša kvaliteta programov in nižanje profesionalnih standardov,
posledično poslovna škoda,
vse to pa je potrjeno tudi v neodvisnih poročilih mednarodnih organizacij (poročilo Reporters Without Borders za leto 2022 in poročilo The Media Pluralism Monitor, Monitoring Media Pluralism in The Digital Era iz julija 2021).
[18]
Pri začasnem zadržanju je v navadi, da trditvam obeh strani (če niso očitno nerazumne in pravno nerelevantne) verjamemo, kar je bilo tudi večkrat ponovljeno v diskusiji. Predstavljajmo si torej, da so navedbe obeh strani resnične. Da je nova ureditev zares protiustavna in da je stanje, kot ga opisuje Vlada resnično. Če tehtamo samo posledice za institucijo RTV, potem imamo na eni strani še neobstoječe posledice nove, protiustavne ureditve, na drugi pa izkazan učinek obstoječe ureditve. Če verjamemo obema stranema, je stari zakon dejansko že pripeljal do situacije, za katero se pobudniki zgolj bojijo, da bo nastala v prihodnosti. Z drugimi besedami: izvrševanje sedanjega zakona je pripeljalo do situacije, v kateri je že ogrožena ustavna vloga RTV; nekaj, za kar pobudniki trdijo, da bo šele nastopilo z novo ureditvijo.
Večina bi tako morala opraviti svojo nalogo in argumentirano obrazložiti, kako lahko grožnja uveljavitve še neveljavne (četudi) protiustavne ureditve odtehta realnost nesorazmerne politične zastopanosti v vodstvu in organih RTV, političnih pritiskov, kaznovanj novinarjev, odpuščanj, posegov v program RTV, ki so dosegli to mero, da to ni ostalo neopaženo od pristojnih mednarodnih institucij. To, česar se pobudniki bojijo, je že realno stanje na RTV, če verjamemo obema pobudnikoma. Z drugimi besedami: začasno zadržanje odpravlja grozečo nevarnost, slepo pa je do obstoječih dejstev.
Lahko pa tudi razumem večino, ki je imela težave obrazložiti, da je potencialna nevarnost političnega vpliva večja kot dejanski obstoj političnega vpliva.
Kljub zavezi, da bo Ustavno sodišče takoj
[19]
nadaljevalo z vsebinsko presojo, je kakršnakoli napoved, kdaj bomo lahko zares odločili, nemogoča. Zadeva je izredno kompleksna: ne samo, da gre za 5 pobudnikov, katerih pravni položaji so zelo različni, ampak so tudi navedbe večplastne. V igri je cela vrsta ustavnih pravic. Poleg tega, poznavajoč naravo dela kolegijskega organa, usklajevanj, piljenj, težav pri doseganju večine glede vseh delov izreka, vem, da se lahko takšno odločanje zelo zavleče.
V. Kaj bo sklep dosegel?
Za krono vsega, pa se zdi, da je večina pri začasnem zadržanju spregledala ključni, 18. člen ZRTVS-1B. Ta namreč določa, da
je Svet RTV konstituiran, ko so v Uradnem listu objavljeni sklepi o imenovanju oziroma izvolitvi večine vseh članov Sveta. Če beremo to določbo v kombinaciji z drugim odstavkom 22. člena
ZRTVS-1B, ki določa, da stara Programski svet in Nadzorni svet ter nanju vezani odbori delujejo samo do konstituiranja Sveta, potem je jasno, da je večina s svojo odločitvijo RTV spravila v pat pozicijo, ker ni (če je to pač želela) zadržala tudi omenjenih dveh členov.
Če lahko še naprej tečejo postopki imenovanja (novih) članov Sveta na podlagi 5. in 6. člena ZRTVS-1B (kar izrecno poudarja 25. točka obrazložitve) in če se lahko v skladu z nezadržanim drugim odstavkom 18. člena Svet vseeno konstituira (
ex lege
), potem je večina dosegla samo to, da v skladu z (nezadržanim) drugim odstavkom 22. člena ZRTVS-1B, obstoječi Programski in Nadzorni svet ter nanju vezani odbori v hipu, ko bodo v Uradnem listu objavljeni potrebni sklepi, ne bodo več smeli nadaljevati z delom. Medtem pa tudi na novo konstituiran Svet ne bo smel delovati, ker je večina zadržala izvrševanja 23. (razen tretjega odstavka), 24. in 25. člena ZRTVS-1B. RTV se bo na podlagi tega sklepa torej znašla v situaciji, ko ne bo imela ključnih organov. Zdi se, da se večina tega niti ne zaveda.
VI. Sklepno
Naj za konec utemeljim ostre uvodne besede.
Sklep je nedomišljen: na hitro opravi s petimi zelo različnimi pobudniki, tako da štiri od njih pomeče z mize in se navidezno ukvarja samo z enim, RTV. Kljub temu pa tako na odločanje kot na obrazložitev vplivajo raznoliki, nediferencirani argumenti, ki jih je iz odločitve nemogoče razbrati. Očitno nedomišljen je tudi način začasnega zadržanja.
Namesto da bi v obrazložitev tehtanja vložili mentalni napor, se večina zadovolji z v bistveni stvari neobrazloženim sklepom ter se navidezno dobrodušno, spravljivo ustavi nekje na sredi s salomonsko ugotovitvijo, da bi škodljive posledice nastale v obeh primerih, če zakon zadržimo ali ne.
[20]
Za njih so pretehtale neizrečene »dodatne škodljive posledice« (23. točke obrazložitve). Kaj sploh je sodišče tehtalo in kako, pa ostaja skrivnost. Takšna opustitev dolžnosti obrazložitve je nedopustna v kateremkoli sklepu Ustavnega sodišča, kaj šele pri odločitvi o tako sistemsko pomembnem vprašanju, ki se nanaša na za demokracijo ključno pravico – pravico javnosti do obveščenosti (39. člen Ustave).
Sklep je tudi rezultatsko zaletav. Manjšina treh sodnic, v kateri sem bila tudi sama, je v maratonskih razpravah na plenumih podala raznolike pravne ugovore, predlagala celo izvedbo naroka (drugi odstavek 28. člena ZUstS), na katerem bi lahko zaslišali priče in izvedence, opozarjala na številne zaplete, do katerih bo izvrševanje tega sklepa privedlo, se ves čas tudi trudila izboljšati argumentacijo sklepa, čeprav ga niti nismo podpirale, vendar je večina ostala gluha za naše argumente.
Ta premočrtna usmerjenost v rezultat ne glede na vse, ko tudi relevantne, dobronamerne pripombe niso slišane, je znak slabega sodnega odločanja. Še precej več pa pove o naravi in motivacijah takega odločanja. Narava našega dela je pač taka: večina ima prav, ne glede na to, je sklep nekoherenten, tako rekoč neobrazložen, ter celo, če vsebuje grobe in očitne napake.
Katja Šugman Stubbs, l.r.
Sodnica
[1]
Uradni list RS, št. 163/22.
[2]
Po prvem odstavku 39. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS)
sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice.
[3]
Glej recimo sklepe št. U-I-182/21, U-I-184/21 z dne 16. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 154/21), 4. točka obrazložitve, št. U-I-64/22, U-I-65/22 z dne 10. 3. 2022 (Uradni list RS, št. 38/22), 8. točka obrazložitve, št. U-I-4/20 z dne 5. 3. 2020 (Uradni list RS, št. 19/20), 24. točka obrazložitve, in št. U-I-83/20 z dne 16. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 58/20), 21. točka obrazložitve.
[4]
Človeško je, da vsak sodnik pri tem tehtanju nekoliko prejudicira že vsebinsko presojo določenega predpisa, kolikor pač lahko glede na svoje znanje in izkušnje presodi. Zato je v nekaterih zakonih relevanten element pri izdaji začasnih odredb tudi (
prima facie
) verjetnost uspeha z določenim pravnim sredstvom.
[5]
Točno to razliko je, recimo, Ustavno sodišče upoštevalo pri odločanju o začasnem zadržanju v zadevi št. U-I-823/21. Glej 22. in 23. točko obrazložitve sklepa z dne 23. 12. 2021.
[6]
To vprašanje je, recimo, relevantno za ocenjevanje škode, ki bi lahko za ta dva posameznika nastala pri začasnem zadržanju oziroma brez njega.
[7]
Če zadevo zadržimo ali ne, sta mandata obema direktorjema prenehala. Zadržanje ali nezadržanje jima mandatov ne more povrniti. Vprašanje je celo, ali ga lahko vsebinska odločitev. Položaj obeh članov organov pa je sploh specifičen.
[8]
Glej tudi 19. točko obrazložitve sklepa.
[9]
Za primerjavo glej recimo temeljito obrazloženo tehtanje v sklepu št. Up-411/19 z dne 27. 5. 2019, 5. točka obrazložitve, pa bolj sumaren, ampak vseeno jasen prikaz razlogov na eni in na drugi strani v sklepu št. U-I-83/20, točki 23 in 24 obrazložitve.
[10]
Še več; zadevo lahko zadrži celo po uradni dolžnosti, četudi stranke tega sploh ne predlagajo. Glej recimo lepo ponazoritev sumiranja razlogov in tehtanja v sklepu št. U-I-144/19 z dne 4. 7. 2019 (Uradni list RS, št. 48/19), 8.–10. točka obrazložitve.
[11]
Glej recimo primerljivo zadevo št. U-I-823/21, kjer Ustavno sodišče res tehta. Prav tako ločuje med pravnim položajem posameznikov in institucije. Zaradi primerljivosti navajam velik del 22. in 23. točke obrazložitve sklepa v tej zadevi, kjer Ustavno sodišče zavzame stališče do relevantnih trditev in opiše, kaj se bo zgodilo, če bo zadeva zadržana ali ne.
»22. V primeru, da Ustavno sodišče izpodbijanih določb ne zadrži, se bodo na podlagi prvega odstavka 42. člena ZODPol-G v treh mesecih od uveljavitve ZODPol-G začeli posebni izbirni postopki za položaje vodij organizacijskih enot … iz 49.a člena ZODPol. Če se bodo ti postopki izvedli in zaključili pred končno odločitvijo Ustavnega sodišča, bosta za delavce, ki bodo na podlagi teh postopkov izbrani, veljala 49.a in 49.b člena ZODPol, kar pomeni, da bodo na navedene položaje premeščeni za določen čas petih let, njihova razrešitev pa bo mogoča iz vseh razlogov, navedenih v drugem odstavku 49.b člena ZODPol. Po drugi strani bodo delavci, ki so v času uveljavitve ZODPol-G navedene položaje zasedali, pa v posebnem izbirnem postopku na te položaje ne bodo izbrani, z delom na teh položajih prenehali. Če bo Ustavno sodišče kasneje ugotovilo, da je izpodbijana ureditev protiustavna, bo prišlo do konflikta med pravico novo izbranih delavcev, da ostanejo na položaju, na katerega so bili premeščeni, in pravico predhodnih delavcev, da se vrnejo na položaj, ki jim je v nasprotju z Ustavo prenehal. Izvrševanje izpodbijane ureditve do končne odločitve Ustavnega sodišča bi tako lahko vsaj za eno od navedenih skupin delavcev povzročilo težko popravljive ali celo nepopravljive škodljive posledice. Upoštevaje očitke predlagatelja, da izpodbijana ureditev protiustavno posega v samostojno, neodvisno in strokovno delo policije, pa bi lahko težko popravljive ali nepopravljive posledice nastale tudi na širšem področju delovanja državne uprave, zagotavljanja varnosti ljudi in delovanja pravne države.
23. Zadržanje izpodbijane ureditve do končne odločitve v tej zadevi po drugi strani težko popravljivih škodljivih posledic po oceni Ustavnega sodišča ne bi povzročilo. Edina posledica zadržanja bo, da bo izvedba posebnih izbirnih postopkov za nekaj časa odložena.
Vlada sicer navaja, da bo v primeru zadržanja prišlo do zastoja v razvoju organizacije policije, optimizacije njenih delovnih procesov ter da bo zastal trend rasti medosebnih odnosov in s tem povezanega spodbujanja zadovoljstva zaposlenih, ki se posledično kaže tudi v bolj učinkoviti policiji kot instituciji z namenom zagotavljanja varnosti vsem njenim prebivalcem. Vendar pa Vlada s tem ni izkazala potrebe po takojšnji spremembi ureditve, ki je po zatrjevanju predlagatelja v veljavi že trideset let, oziroma možnosti, da bi z odložitvijo uveljavitve izpodbijane ureditve do končne odločitve Ustavnega sodišča nastala težko popravljiva ali nepopravljiva škoda.«
[12]
Sklep št. U-I-64/22, U-I- 65/22.
[13]
Prav tam, 9. in 12. točka obrazložitve.
[14]
Prav tam, 13. in 14. točka obrazložitve.
[15]
Glej recimo tudi zadevo št. U-I-4/20. Vzorna obrazložitev škodljivih posledic na eni in na drugi strani ter tehtanje zajemajo točke 26–34, v obsegu sklepa pa kar 4 strani.
[16]
Glej 13. in 14. točko obrazložitve sklepa v obravnavani zadevi.
[17]
Gledanost TV Slovenija  naj bi v času aktualnega vodstva in Programskega sveta padla tudi za 20 odstotkov. MMC naj bi po merjenosti obiskanosti spletnih strani padel s četrtega na osmo mesto. Ugled TV Slovenija in njenega programa je pod vodstvom aktualnega generalnega direktorja in njegovih sodelavcev padel za 17 odstotnih točk v primerjavi z drugimi mediji.
[18]
Glej 13. točko obrazložitve sklepa v obravnavani zadevi.
[19]
Glej 23. točko obrazložitve sklepa v obravnavani zadevi.
[20]
Glej 19. in 22. točko obrazložitve sklepa v obravnavani zadevi.
Številka:
U-I-479/22-31
Datum:
20. 02. 2023
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA
DR. DR. KLEMNA JAKLIČA
K SKLEPU ŠT.
U-I-479/22
Z DNE 16. 2. 2023
ZAČASNO ZADRŽANJE NOVEGA ZAKONA O RTV
Po ustaljeni doktrini Ustavno sodišče pri odločanju o začasnem zadržanju tehta med (1) škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če zakona, ki bi bil kasneje spoznan za protiustavnega, sodišče ne bi zadržalo (protiustavna izguba mandatov, ki jih brez posegov v druge pravice kasneje ne bi bilo mogoče več vrniti), in (2) škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če bi prišlo do zadržanja novega zakona (zatrjevano nadaljevanje politične podreditve javne RTV), ki pa bi bil kasneje spoznan za ustavnoskladnega.
Glasoval sem za zadržanje novega zakona, ker je v ustavnopravnem pomenu gornje tehtanje v resnici logično preprosto in enostavno. Za razliko morda od dnevnopolitičnega tehtanja iz vzporedne realnosti razgretega javnega diskurza.
Na eni strani tehtnice imamo objektivno dejstvo predčasne izgube mandatov brez možnosti učinkovitega posamičnega pravnega varstva. Če bi bil tak poseg novega zakona kasneje spoznan za protiustavnega (kar bomo presojali ob vsebinski, meritorni presoji, ne pri začasnem zadržanju, kjer to predpostavimo), bi to nesporno predstavljalo ustavnopravno škodo. Ta je, po tem, ko so enkrat na ta mesta po novem zakonu imenovani drugi, težko, če sploh, popravljiva.
Na drugi strani tehtnice pa imamo trditev, da bo z zadržanjem domnevno ustavno skladnega novega zakona nastala škoda zaradi nadaljevanja zatrjevane politizacije javne RTV na podlagi starega zakona, po katerem je večino v programski svet RTV imenoval Državni zbor. Težava na tej strani tehtnice je v tem, da je v tej fazi življenja novega zakona nemogoče izkazati, da bo ta do večje mere kot stari zakon preprečil domnevno politizacijo javne RTV. Sam koncept imenovanja Programskega sveta RTV, ki je pri novem zakonu drugačen kot pri starem (poenostavljeno povedano, tu civilnodružbene organizacije povečini same izberejo člane novega programskega sveta), sam po sebi seveda še ne predstavlja depolitizacije javne RTV. Tako iz primerjalne teorije in prakse kot tudi iz domačih izkušenj izhaja, da je tak sistem nemalokrat vodil prav v stanje intenzivne, celo perverzne politizacije javnih medijev. Politično podrejanje javnih medijev je še toliko nevarnejše prav takrat, ko poteka pod krinko civilne družbe, ko politika, ki skrivoma kadruje prek civilne družbe, za svoje podrejanje javnih medijev ne odgovarja niti na volitvah. Ne koncept sam, zgolj čas lahko torej pokaže, kako bi takšen koncept ponovno deloval (kot je nekoč ponesrečeno že) v trenutnem slovenskem okolju, ali bi privedel do manj ali več političnega podrejanja javnega medija, kot ga zagovorniki novega zakona pripisujejo staremu zakonu. Tega zgolj s sklicevanjem na novi koncept imenovanja kot tak, ne da bi ocenjevali dejansko bodoče življenje takšnega »novega« koncepta v letih morebitne bodoče prakse, preprosto ni mogoče vedeti. S tem pa odprava zatrjevane domnevne škode (zatrjevane trenutne večje stopnje politizacije) ni objektivno izkazana in v tej fazi že po naravi stvari sploh ne more biti objektivno izkazana.
Za razliko od začetne strani tehtnice, kjer je objektivno izkazana škoda predčasnih posegov v mandate, če bi bil kasneje novi zakon spoznan za protiustavnega, na drugi strani tehtnice ustavnopravna škoda (stopnja zatrjevane politizacije RTV), ki bi bila večja od stopnje politizacije v življenju pod novim zakonom, torej (še) ni objektivno izkazana. Ustavno sodišče pa lahko sodi zgolj in samo glede na objektivno izkazana dejstva. Subjektivni občutki in odprte špekulacije, kako naj bi neki novi koncept imenovanja kot tak deloval v prihodnje, so zgolj to: zaenkrat še ne izkazane subjektivne špekulacije, morda celo politično motivirani stereotipi. Njihovih zaključkov brez opazovanja dejanskega življenja novega koncepta imenovanja v praksi kar tako vnaprej ni mogoče niti potrditi niti ovreči.
Ker je na eni strani tehtnice objektivno izkazana škoda (predčasni odvzem mandatov brez možnosti pravnega sredstva), na drugi pa odvrnitve večje škode vsaj v tej fazi življenja novega zakona (še) ni mogoče objektivno izkazati, je po ustavni doktrini edino mogoče iztehtati v korist zavarovanja mandatov, kar pomeni novi zakon začasno zadržati.
Dr. Dr. Klemen Jaklič
(Oxford ZK, Harvard ZDA)
Sodnik
U-I-479/22-49
13. 4. 2023
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku preizkusa pobude dr. Petra Gregorčiča, Ljubljana, in drugih, na seji 13. aprila 2023
sklenilo:
Zahteva predsednice Državnega zbora za izločitev sodnika Ustavnega sodišča Dr. Dr. Klemna Jakliča (Oxford ZK, Harvard ZDA) se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
1. Predsednica Državnega zbora je kot predstavnica Državnega zbora dne 3. 4. 2023 vložila zahtevo za izločitev v izreku sklepa navedenega sodnika Ustavnega sodišča. Izločitev utemeljuje z navedbami, da je ustavni sodnik Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA) v postopku sprejemanja Zakona o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 96/05 – v nadaljevanju ZRTVS-1/05)
zavzemal eksplicitna stališča glede ZRTVS-1/05 ter jih aktivno in javno zagovarjal. Iz njegovih izjav in podanih mnenj naj bi bilo razvidno, da je bil navedeni sodnik zagovornik sprejetih rešitev iz 23., 24. in 26. člena ZRTVS-1/05, ki so bile z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 163/22 – v nadaljevanju ZRTVS-1B) spremenjene, in da naj bi v okviru posameznih referendumskih aktivnosti organizatorjev referendumske kampanje volivce aktivno nagovarjal k podpori oziroma sprejetju ZRTVS-1. Ta zavzemanja naj bi daleč presegla načeloma dovoljeno dejavnost sodnikov in drugih pravnikov, da prispevajo k pravnemu napredku in razvoju. V nadaljevanju predsednica Državnega zbora navaja konkretne izjave in pisne prispevke ustavnega sodnika Dr. Dr. Klemna Jakliča (Oxford ZK, Harvard ZDA) v referendumski kampanji leta 2005, iz katerih naj bi izhajalo njegovo zavzemanje oziroma podpora ureditvi, ki jo izpodbijani ZRTVS-1B korenito spreminja. Njegove takratne aktivnosti naj bi vzbujale upravičen dvom o njegovi tako objektivni kot tudi subjektivni nepristranskosti v zadevi št. U-l-479/22, ki v svojem vsebinskem bistvu naslavlja ravno vprašanje, kdo je bolj primeren za opravljanje imenovanj v okviru RTV Slovenija – zakonodajalec (obstoječi sistem, ki je zaradi pobude za ustavno presojo še vedno v veljavi) ali civilna družba (kot določa ZRTVS-1B, ki zaradi pobude za ustavno presojo še ni stopil veljavo). Predsednica Državnega zbora navaja tudi, da je Državni zbor leta 2006 ustavnega sodnika Dr. Dr. Klemna Jakliča (Oxford ZK, Harvard ZDA) na podlagi ZRTVS-1 na predlog poslanske skupine Slovenske demokratske stranke imenoval za člana Nadzornega sveta RTV Slovenija.
Navedene okoliščine naj bi
zaradi velike časovne oddaljenosti ter popolnoma spremenjene sestave Državnega zbora postale znane šele pred nekaj dnevi (tvit nekdanje poslanke Državnega zbora Majde Širca, povzet v medijih) in naj jih Državni zbor v času sprejemanja odgovora na pobudo ne bi poznal.
2.
V skladu s prvim odstavkom 33. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS)
lahko
zahtevo za izločitev sodnika Ustavnega sodišča udeleženci v postopku
vložijo najpozneje do začetka javne obravnave, če je ta razpisana,
sicer pa do začetka nejavne seje Ustavnega sodišča, na kateri se o zadevi odloča. Citirana določba od udeležencev v postopku zahteva, da ravnajo skrbno, ažurno, v dobri veri in transparentno. To pomeni, da morajo zahtevo za izločitev sodnika praviloma vložiti do začetka prve nejavne seje, na kateri Ustavno sodišče obravnava zadevo. Kasneje je zahteva za izločitev dopustna le, če udeleženec razlogov za izločitev brez svoje krivde ni mogel uveljavljati prej in to ustrezno obrazloži. Tudi v tem primeru mora ravnati skrbno, v dobri veri in transparentno ter zahtevo vložiti takoj, ko se z razlogi seznani. Takšna razlaga 33. člena ZUstS zagotavlja pošteno sojenje in hkrati preprečuje špekulacije v zvezi z zahtevami za izločitev sodnikov ter onemogoča uporabo tega instituta v nasprotju z njegovim namenom.
[1]
3. Ustavno sodišče je zadevo obravnavalo na nejavnih sejah dne 5. 1. 2023, 19. 1. 2023, 2. 2. 2023, 16. 2. 2023, 30. 3. 2023 in 6. 4. 2023.
4. Sodelovanje ustavnega sodnika v postopku sprejemanja
ZRTVS-1/05 in njegovo članstvo v Nadzornem svetu RTV Slovenija v letih 2005 in 2006 sta okoliščini, s katerima bi se Državni zbor ob ustrezni skrbnosti lahko seznanil že pred prvo nejavno sejo Ustavnega sodišča. Ker je zahtevo za izločitev predsednica Državnega zbora vložila šele 3. 4. 2023, je ta prepozna in jo je Ustavno sodišče zavrglo. Glede na to se Ustavno sodišče ni ukvarjalo z drugimi procesnimi predpostavkami, vključno z vprašanjema, ali Državni zbor lahko zahteva izločitev ustavnega sodnika in ali je predsednica Državnega zbora upravičena vložiti zahtevo za izločitev.
5. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 33. člena ZUstS v sestavi: predsedujoča sodnica dr. Špelca Mežnar ter sodnica in sodniki dr. Rajko Knez, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo s štirimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Šorli.
dr. Špelca Mežnar
Predsedujoča sodnica
[1]
Prim.  odločbo Ustavnega sodišča št. Up-346/04 z dne 11. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06), 12. točka obrazložitve.
U-I-479/22-50
13. 4. 2023
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku preizkusa pobude dr. Petra Gregorčiča, Ljubljana, in drugih, na seji 13. aprila 2023
sklenilo:
Zahteva za izločitev sodnika Ustavnega sodišča dr. Mateja Accetta se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
1. Pobudnik Uroš Urbanija je dne 4. 4. 2023 vložil zahtevo za izločitev v izreku sklepa navedenega sodnika Ustavnega sodišča. Izločitev utemeljuje z navedbami, da se je ustavni sodnik dr. Matej Accetto 1. 3. 2023 srečal na uradnem obisku s podpredsednico Evropske komisije in evropsko komisarko za vrednote in preglednost V
ě
ro Jourovo, ki je pri Evropski komisiji zadolžena za področje medijev. Navaja, da je srečanje potekalo med odločanjem Ustavnega sodišča o ustavnosti Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 163/22 – v nadaljevanju ZRTVS-1B) in po začasnem zadržanju dela ZRTVS-1B, pri čemer je iz samega sklepa o zadržanju razvidno, kako je ustavni sodnik dr. Matej Accetto glasoval. Pobudnik poudarja, da V
ě
ra Jourová opravlja politično funkcijo, iz česar sledi, da je navedeno srečanje pomenilo srečanje politika, ki je na najvišji ravni Evropske unije pristojen za področje medijev, s predsednikom Ustavnega sodišča, ki odloča o ustavnosti zakona o javnem mediju. Věra Jourová naj bi v imenu Evropske komisije javnosti že ob sprejemanju ZRTVS-1B izrazila politično podporo novemu ZRTVS-1B, obisk predsednika Ustavnega sodišča pa naj bi bil načrtovan kot prednostni obisk v okviru obiska v Republiki Sloveniji v času, ko je Ustavno sodišče zadržalo izvrševanje dela ZRTVS-1B in o njegovi ustavnosti še odloča. Iz javno dostopnih virov naj bi bilo razvidno, da je Věra Jourová po obisku pri predsedniku Ustavnega sodišča javno in jasno z izjavama, da bo odločitev Ustavnega sodišča pokazala, kako se bo javna RTV Slovenija razvijala v prihodnje, in da Slovenija potrebuje kakovostne javne medije z zagotovljenim financiranjem in člani uprave z visokim ugledom, podprla uveljavitev ZRTVS-1B in izrazila stališče, ki pomeni pritisk na delo Ustavnega sodišča. Kot naj bi bilo razvidno iz poročanja medijev, naj bi se Věra Jourová o čimprejšnji uveljavitvi ZRTVS-1B pogovarjala tudi s predsednico Državnega zbora, kar naj bi v javnosti ustvarjalo jasen vtis, da je bil celotni obisk komisarke v Republiki Sloveniji namenjen tudi čim hitrejši uveljavitvi ZRTVS-1B. Pobudnik meni, da je povsem nepomembno, ali sta evropska komisarka Věra Jourová in predsednik Ustavnega sodišča na obisku dejansko govorila o ZRTVS-1B (v naravi same stvari je, da se to javno zanika). Že samo dejstvo obiska politične funkcionarke, ki je v preteklosti zagovarjala uveljavitev ZRTVS-1B in je neposredno po obisku Ustavnega sodišča javno izrazila podporo ZRTVS-1B, naj bi bilo dovolj za kršitev objektivnega videza nepristranskosti v navedeni zadevi pri odločanju ustavnega sodnika dr. Mateja Accetta. Po mnenju pobudnika bi se v primeru, če je bilo srečanje s politično funkcionarko Věra Jourová dejansko potrebno za delovanje Ustavnega sodišča prav v času odločanja o predmetni zadevi, z njo lahko srečal podpredsednik Ustavnega sodišča dr. Rok Čeferin, ki je pri odločanju o tej zadevi že izločen. Pobudnik navaja, da je takšno srečanje v javnosti ustvarilo videz pristranskosti pri odločanju Ustavnega sodišča v tej sestavi, obisk pa je odmeval tudi v Evropskem parlamentu.
2.
V skladu s prvim odstavkom 33. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS)
lahko
zahtevo za izločitev sodnika Ustavnega sodišča udeleženci v postopku
vložijo najpozneje do začetka javne obravnave, če je ta razpisana,
sicer pa do začetka nejavne seje Ustavnega sodišča, na kateri se o zadevi odloča. Citirana določba od udeležencev v postopku zahteva, da ravnajo skrbno, ažurno, v dobri veri in transparentno. To pomeni, da morajo zahtevo za izločitev sodnika praviloma vložiti do začetka prve nejavne seje, na kateri Ustavno sodišče obravnava zadevo. Kasneje je zahteva za izločitev dopustna le, če udeleženec razlogov za izločitev brez svoje krivde ni mogel uveljavljati prej in to ustrezno obrazloži. Tudi v tem primeru mora ravnati skrbno, v dobri veri in transparentno ter zahtevo vložiti takoj, ko se z razlogi seznani. Takšna razlaga 33. člena ZUstS zagotavlja pošteno sojenje in hkrati preprečuje špekulacije v zvezi z zahtevami za izločitev sodnikov ter onemogoča uporabo tega instituta v nasprotju z njegovim namenom.
[1]
3. Ustavno sodišče je zadevo obravnavalo na nejavnih sejah dne 5. 1. 2023, 19. 1. 2023, 2. 2. 2023, 16. 2. 2023, 30. 3. 2023 in 6. 4. 2023.
4. Srečanje predsednika Ustavnega sodišča dr. Mateja Accetta dne
1. 3. 2023 na uradnem obisku s podpredsednico Evropske komisije in evropsko komisarko za vrednote in preglednost Věro Jourovo je
okoliščina, s katero se je udeleženec po lastnih navedbah seznanil že pred naslednjo nejavno sejo Ustavnega sodišča, ki je potekala 30. 3. 2023. Ker je zahtevo za izločitev sodnika vložil šele 4. 4. 2023,
[2]
je ta prepozna in jo je Ustavno sodišče zavrglo.
5. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 33. člena ZUstS v sestavi: predsedujoča sodnica dr. Špelca Mežnar ter sodnica in sodniki dr. Rajko Knez, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo s štirimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Šorli.
dr. Špelca Mežnar
Predsedujoča sodnica
[1]
Prim.  odločbo Ustavnega sodišča št. Up-346/04 z dne 11. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06), 12. točka obrazložitve.
[2]
Da bi obstajali utemeljeni razlogi za kasnejšo zahtevo za izločitev, pobudnik niti ne navaja.
U-I-479/22-52
13. 4. 2023
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku preizkusa pobude dr. Petra Gregorčiča, Ljubljana, in drugih, na seji 13. aprila 2023
sklenilo:
Zahteva Vlade za izločitev sodnika Ustavnega sodišča Dr. Dr. Klemna Jakliča (Oxford ZK, Harvard ZDA) se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
1. Vlada je dne 5. 4. 2023 vložila zahtevo za izločitev v izreku sklepa navedenega sodnika Ustavnega sodišča. Izločitev utemeljuje z navedbami, da je ustavni sodnik Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA) v postopku sprejemanja Zakona o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 96/05 – v nadaljevanju ZRTVS-1/05)
zavzemal eksplicitna stališča glede ZRTVS-1/05 ter jih aktivno in javno zagovarjal. Iz njegovih izjav in podanih mnenj naj bi bilo razvidno, da je bil navedeni sodnik zagovornik sprejetih rešitev iz 23., 24. in 26. člena ZRTVS-1/05, ki so bile z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 163/22 – v nadaljevanju ZRTVS-1B) spremenjene, in da naj bi v okviru posameznih referendumskih aktivnosti organizatorjev referendumske kampanje volivce aktivno nagovarjal k podpori oziroma sprejetju ZRTVS-1/05. Njegove takratne aktivnosti naj bi vzbujale upravičen dvom o njegovi tako objektivni kot tudi subjektivni nepristranskosti v obravnavani zadevi, ki v svojem vsebinskem bistvu naslavlja ravno vprašanje, kdo je bolj primeren za opravljanje imenovanj v okviru RTV Slovenija – zakonodajalec (obstoječi sistem, ki je zaradi pobude za ustavno presojo še vedno v veljavi) ali civilna družba (kot določa ZRTVS-1B, ki zaradi pobude za ustavno presojo še ni stopil veljavo). Vlada navaja tudi, da je Državni zbor leta 2006 ustavnega sodnika Dr. Dr. Klemna Jakliča (Oxford ZK, Harvard ZDA) na podlagi ZRTVS-1/05 na predlog poslanske skupine Slovenske demokratske stranke imenoval za člana Nadzornega sveta RTV Slovenija.
Navedene o
koliščine naj bi se zaradi velike časovne oddaljenosti v javnosti izkristalizirale šele pred kratkim, zato naj Vladi v času sprejemanja odgovora na pobudo ne bi bile in naj ne bi mogle biti poznane.
2. Vlada je zahtevala izločitev ustavnega sodnika Dr. Dr. Klemna Jakliča (Oxford ZK, Harvard ZDA) tudi zato, ker naj bi v oddaji Radia Ognjišče 20. 3. 2023 javno izražal svoje mnenje o ZRTVS-1B. Vlada opozarja, da je odločanje o ustavnosti ZRTVS-1B v teku, zato se od ustavnega sodnika še toliko bolj pričakuje skrb za zadržanost in zagotavljanje videza nepristranskosti. Tudi s temi izjavami je po mnenju Vlade ustavni sodnik Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA) bistveno presegel mejo ustreznega izražanja sodnikov o relevantnih strokovnih vprašanjih v javnosti.
3. V skladu s prvim odstavkom 33. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) lahko zahtevo za izločitev sodnika Ustavnega sodišča udeleženci v postopku vložijo najpozneje do začetka javne obravnave, če je ta razpisana, sicer pa do začetka nejavne seje Ustavnega sodišča, na kateri se o zadevi odloča
. Citirana določba od udeležencev v postopku zahteva, da ravnajo skrbno, ažurno, v dobri veri in transparentno. To pomeni, da morajo zahtevo za izločitev sodnika praviloma vložiti do začetka prve nejavne seje, na kateri Ustavno sodišče obravnava zadevo. Kasneje je zahteva za izločitev dopustna le, če udeleženec razlogov za izločitev brez svoje krivde ni mogel uveljavljati prej in to ustrezno obrazloži. Tudi v tem primeru mora ravnati skrbno, v dobri veri in transparentno ter zahtevo vložiti takoj, ko se z razlogi seznani. Takšna razlaga 33. člena ZUstS zagotavlja pošteno sojenje in hkrati preprečuje špekulacije v zvezi z zahtevami za izločitev sodnikov ter onemogoča uporabo tega instituta v nasprotju z njegovim namenom.
[1]
4. Ustavno sodišče je zadevo obravnavalo na nejavnih sejah dne 5. 1. 2023, 19. 1. 2023, 2. 2. 2023, 16. 2. 2023, 30. 3. 2023 in 6. 4. 2023.
5. Sodelovanje ustavnega sodnika v postopku sprejemanja
ZRTVS-1/05 in njegovo članstvo v Nadzornem svetu RTV Slovenija v letih 2005 in 2006 sta okoliščini, s katerima bi se Vlada ob ustrezni skrbnosti lahko seznanila že pred prvo nejavno sejo Ustavnega sodišča. Z intervjujem na Radiu Ognjišče (20. 3. 2023) se je Vlada lahko seznanila do seje Ustavnega sodišča, ki je potekala dne 30. 3. 2023. Vlada ni navedla razlogov, ki bi upravičevali vložitev zahteve za izločitev po tem datumu. Ker je zahtevo za izločitev vložila šele 5. 4. 2023, je ta prepozna in jo je Ustavno sodišče zavrglo. Glede na to se Ustavno sodišče ni ukvarjalo z drugimi procesnimi predpostavkami, vključno z vprašanjem, ali je Vlada upravičena zahtevati izločitev ustavnega sodnika.
6. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 33. člena ZUstS v sestavi: predsedujoča sodnica dr. Špelca Mežnar ter sodnica in sodniki dr. Rajko Knez, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo s štirimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Šorli.
dr. Špelca Mežnar
Predsedujoča sodnica
[1]
Prim.  odločbo Ustavnega sodišča št. Up-346/04 z dne 11. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06), 12. točka obrazložitve.
Številka:
U-I-479/22-63
Datum:
26. 5. 2023
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude dr. Petra Gregorčiča, Ljubljana, in drugih, na seji 26. maja 2023
sklenilo:
1. Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-479/22 z dne 16. 2. 2023, s katerim je Ustavno sodišče do končne odločitve zadržalo izvrševanje prvega, drugega, četrtega in petega odstavka 23. člena ter 24. in 25. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 163/22), preneha veljati.
2. Svet RTV Slovenija se konstituira najpozneje v sedmih dneh po objavi tega sklepa v Uradnem listu Republike Slovenije. V tem roku vršilec dolžnosti generalnega direktorja oziroma oseba, ki ga nadomešča, skliče prvo sejo Sveta RTV Slovenija. Če seje ne skliče vršilec dolžnosti generalnega direktorja ali oseba, ki ga nadomešča, lahko prvo sejo skliče vsaj ena tretjina članov Sveta RTV Slovenija. Glede drugih vprašanj začasnega vodenja, upravljanja in nadzora RTV Slovenija do imenovanja vseh novih organov se smiselno uporabljajo določbe drugega, tretjega in četrtega odstavka 22. člena ter 23., 24., 25. in 26. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Radioteleviziji Slovenija.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudniki (generalni direktor RTV Slovenija, direktor televizije, predsednik Programskega sveta, namestnica predsednika Nadzornega sveta in javni zavod RTV Slovenija) izpodbijajo Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o Radioteleviziji Slovenija (v nadaljevanju ZRTVS-1B), ki spreminja ureditev organov vodenja, upravljanja in nadzora RTV Slovenija. Zatrjujejo, da je bil ZRTVS-1B sprejet z očitno in flagrantno zlorabo nujnega zakonodajnega postopka in zato v nasprotju z 89. členom Ustave. Prav tako naj ne bi bili izpolnjeni pogoji za ustavno dopustno skrajšanje vakacijskega roka, zaradi česar naj bi bil ZRTVS-1B sprejet in uveljavljen tudi v nasprotju s 154. členom Ustave. Pobudniki navajajo, da sta 22. in 27. člen ZRTVS-1B, ki neposredno z uveljavitvijo
ex lege
uvajata tako prenehanje mandatov članov Programskega in Nadzornega sveta ter vseh nanju vezanih odborov kakor tudi mandatov (in delovnega razmerja) generalnega direktorja ter direktorjev radia in televizije brez ugotavljanja pogojev, ki so za to sicer predpisani, protiustavno posegla v pravice prvih štirih pobudnikov iz prvega odstavka 23. člena, 44. člena in tretjega odstavka 49. člena Ustave ter pravici iz prvega odstavka 6. člena in 8. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP). Izpodbijane določbe ZRTVS-1B naj bi prav tako kršile načela pravne države iz 2. člena Ustave, zlasti načelo pravne varnosti oziroma zaupanja v pravo ter načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov.
2. ZRTVS-1B naj bi v nasprotju z načelom demokratičnosti iz 1. člena Ustave Državnemu zboru kot ustavni instituciji z najvišjo stopnjo demokratične legitimnosti odvzel pristojnost za imenovanje članov Sveta RTV Slovenija ter jo prenesel na interesne skupine in
sui generis
institucije, kot sta Informacijski pooblaščenec in Varuh človekovih pravic. Poleg tega naj zakonodajalec ne bi utemeljil, zakaj so bile izbrane določene interesne skupine, ki imajo pristojnost imenovanja članov Sveta, zaradi česar naj bi bila celotna ureditev novega Sveta z vidika njegovega imenovanja, posledično pa tudi delovanja, protiustavna, saj naj bi kršila načelo enakopravnosti iz 14. člena Ustave. Ker tak protiustavno oblikovan Svet imenuje tako Finančni odbor kakor tudi Upravo, ki nato imenuje direktorje in vodje enot RTV Slovenija, naj bi bilo posledično protiustavno urejeno oblikovanje tudi vseh teh drugih organov, zaradi česar bi bilo treba ZRTVS-1B razveljaviti v celoti. Določitev Informacijskega pooblaščenca in Varuha človekovih pravic kot upravičencev za imenovanje članov Sveta naj bi bila v neskladju z načelom delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. Pobudniki navajajo tudi, da ZRTVS-1B ni temeljno uredil postopkov imenovanja posameznega člana Sveta, zato je v neskladju z načelom določnosti pravnih norm in načelom enakopravnega obravnavanja kandidatov v teh postopkih z vidika načela pravne varnosti iz 2. in 14. člena Ustave. Novi upravljavski model naj bi bil še posebej protiustaven, ker naj bi zaradi 7. člena ZRTVS-1B ukinjal stabilnost funkcije članov Sveta in s tem njihovo samostojnost, neodvisnost in avtonomnost, brez katerih pa tudi ni neodvisnosti RTV Slovenija. Člen 7 ZRTVS-1B naj bi bil tudi tako pomensko odprt in raztegljiv, da naj bi očitno kršil tako načelo določnosti kaznovalnih pravnih norm iz 2. člena Ustave kakor tudi domnevo nedolžnosti iz 27. člena Ustave. V neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti pravnih norm iz 2. člena Ustave naj bi bil tudi 6. člen ZRTVS-1B. Ker ZRTVS-1B varuje mandat odgovornih urednikov programov in predstojnikov drugih notranjih organizacijskih enot, ki so vodstveni delavci, do izteka mandata, ne pa tudi mandatov direktorja radia in televizije, naj bi bil tudi v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
3. Pobudniki so predlagali, naj Ustavno sodišče začasno zadrži izvrševanje ZRTVS-1B. Predlog so utemeljevali z navedbami, da z začasnim zadržanjem izvrševanja ZRTVS-1B ne bi nastale prav nikakršne škodljive posledice, saj bi se še naprej uporabljala dosedanja ureditev po Zakonu o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 96/05 in 9/14 – v nadaljevanju ZRTVS-1), katere ustavnost je po njihovem mnenju nesporna. Po drugi strani pa bi z izvrševanjem ZRTVS-1B za vse pobudnike, vključno z RTV Slovenija, nastale ne le težko popravljive, temveč dejansko nepopravljive posledice.
4. Državni zbor in Vlada sta nasprotovala navedbam v pobudi in predlogu za začasno zadržanje izvrševanja ZRTVS-1B. Po njunem mnenju bi nepopravljive posledice nastale v primeru začasnega zadržanja ZRTVS-1B. Navajala sta, da je dosedanja zakonska ureditev omogočala razmere, v katerih je lahko prihajalo do podrejanja programske politike RTV Slovenija vladajoči politiki, nesorazmerno politično zastopanost in politično obvladovanje dveh ključnih organov RTV Slovenija. Zavedala sta se, da vodijo sistemske spremembe do prenehanja funkcij pobudnikov pred potekom mandatne dobe, vendar so po njunem mnenju posledice teh sprememb za pričakovanja in privilegije članov RTV Slovenija neprimerljivo manj pomembne, kot bi bile posledice začasnega zadržanja izvrševanja ZRTVS-1B za RTV Slovenija kot javni zavod, za demokratično delovanje družbe ter za pravice in svoboščine njenih prebivalcev kot gledalcev in poslušalcev programov RTV Slovenija.
B.
5. Ustavno sodišče je 16. 2. 2023 sprejelo sklep, s katerim je do svoje končne odločitve zadržalo izvrševanje prvega, drugega, četrtega in petega odstavka 23. člena ter 24. in 25. člena ZRTVS-1B. Ne da bi želelo zmanjševati pomen ohranitve prejšnje ali vzpostavitve nove ureditve za položaje prvih štirih pobudnikov in drugih posameznikov na RTV Slovenija, je Ustavno sodišče ocenilo, da imajo v kontekstu obravnavane zadeve večjo težo možne posledice zadržanja ali izvrševanja izpodbijanega zakona na sistemski, institucionalni ravni. Presodilo je, da bi težko popravljive posledice za institucionalno samostojnost RTV Slovenija lahko nastale v obeh primerih, tako v primeru zadržanja ustavnoskladne nove ureditve, če bi se ob vsebinski presoji izkazalo, da odpravlja protiustavno stanje oziroma šele vzpostavlja ustrezno institucionalno samostojnost RTV Slovenija, kot tudi v primeru izvrševanja nove ureditve, če bi se ob njeni vsebinski presoji izkazalo, da sama protiustavno krni to institucionalno samostojnost. Pri odločanju o začasnem zadržanju pa je vendarle upoštevalo, da bi dokončna uveljavitev nove ureditve v primeru njene morebitne kasnejše razveljavitve povzročila dodatne škodljive posledice, vključno s posledicami za novo vzpostavljene organe RTV Slovenija in položaje tistih, ki bi bili nanje imenovani. Glede na navedeno je Ustavno sodišče odločilo, da izvrševanje ZRTVS-1B začasno zadrži, a le v tistem obsegu, ki začasno preprečuje dokončno uveljavitev nove ureditve, kar vsaj deloma omejuje nastanek škodljivih posledic. S tem je želelo Ustavno sodišče zagotoviti, da bi bili v času do končne odločitve Ustavnega sodišča urejeni vodenje, poslovanje in nadzor RTV Slovenija v obsegu in pod pogoji, ki jih določajo drugi, tretji in četrti odstavek 22. člena ter 26. člen ZRTVS-1B. Ustavno sodišče je ob tem poudarilo, da ugotovljeno stanje v vsakem primeru predvsem terja čim hitrejšo vsebinsko odločitev Ustavnega sodišča ter da bo zato takoj nadaljevalo z vsebinsko presojo. Hitrost odločanja je Ustavno sodišče pomembno upoštevalo tudi v okviru presoje hujših posledic, ki lahko nastanejo v primeru zadržanja ustavnoskladne ureditve (22. in 23. točka Sklepa o začasnem zadržanju).
6. Ustavno sodišče je zadevo obravnavalo na nejavnih sejah dne 5. 1. 2023, 19. 1. 2023, 2. 2. 2023, 16. 2. 2023, 30. 3. 2023, 6. 4. 2023, 13. 4. 2023
,
11. 5. 2023, 22. 5. 2023 in 26. 5. 2023. Na več sejah je odločalo o sedmih vlogah za izločitev sodnic in sodnikov Ustavnega sodišča (od tega sta tri predloge podala sodnik in sodnica Ustavnega sodišča) in iz odločanja o zadevi izločilo sodnika dr. Roka Čeferina in sodnico dr. Nežo Kogovšek Šalamon. V zadevi so se, prvič še pred izdajo začasne odredbe zaradi izločitve sodnika poročevalca, zamenjali trije sodniki poročevalci.
7. Ustavno sodišče je torej doslej zadevo obravnavalo na desetih nejavnih sejah (glej 6. točko obrazložitve tega sklepa). Ustavno sodišče je obravnavalo več različnih osnutkov vsebinskih odločitev o zadevi, ki so bili oblikovani v različnih smereh glede presoje posameznih vsebinskih sklopov pobude, tako dveh sodnikov poročevalcev kot drugih sodnikov.
Skladno s sklepom o začasnem zadržanju si je Ustavno sodišče prizadevalo o obravnavani zadevi prednostno in čimprej vsebinsko dokončno odločiti, vendar kljub
prizadevanjem nobena od predlaganih odločitev ni dobila zahtevane podpore petih sodnikov.
Ustavno sodišče je na seji 22. 5. 2023 sicer izglasovalo vsebinsko odločitev, vendar je bila nato predlagana in izglasovana njena revotacija. Vse navedeno je, ob
upoštevanju dejstva, da zaradi izločitev dveh sodnikov zadevo obravnava le sedem sodnikov,
Ustavno sodišče postavilo v položaj, ko ne more več oceniti, kdaj bo lahko sprejelo dokončno vsebinsko odločitev v obravnavani zadevi. Ni mogoče izključiti niti, da bi se takšno stanje spremenilo šele s (prvo ali naslednjimi) spremembami sestave sodnikov Ustavnega sodišča. Ker ni mogoče jasno predvideti, kdaj bo Ustavno sodišče lahko sprejelo končno odločitev v obravnavani zadevi, kar je njegova ustavna dolžnost, in ke
r je
tudi že
ob odločanju o začasnem zadržanju dokončne uveljavitve nove ureditve Ustavno sodišče poudarilo, da negotovo stanje v vsakem primeru terja hitro odločitev Ustavnega sodišča, mora glede na opisani položaj presoditi, ali te okoliščine terjajo spremembo odločitve glede začasnega zadržanja izpodbijanega zakona.
[1]
8. Ustavno sodišče se pri odločanju o začasnem zadržanju ne spušča v vsebinsko odločitev v tem smislu, da bi se vsebinsko opredeljevalo do posamezne odločitve ali več potencialnih odločitev. Tudi v primeru odločanja o prenehanju začasnega zadržanja izpodbijanega predpisa mora ravnati enako. Ne da bi prestopilo meje tega pravila, pojasnjuje le, da različni osnutki odločitev niso bili podprti z ustavno zahtevano večino petih glasov sodnikov. Kot posebej upoštevno za to presojo je Ustavno sodišče zato štelo, da niti glede nove ureditve upravljanja, vodenja in nadzora RTV Slovenija niti glede prehodne ureditve, ki ureja prenehanje mandatov
ex lege
, z vidika prvega odstavka 39. člena Ustave oziroma institucionalne samostojnosti RTV Slovenija ne obstaja večinsko stališče, da bi bila ta protiustavna.
ZUstS
sicer ne vsebuje posebnih pravil za odločanje Ustavnega sodišča, ko v primeru ene ali več izločitev ob različnih stališčih ustavnih sodnic in sodnikov ne more oblikovati večinske odločitve s podporo zahtevanih petih glasov. Primerjalno gledano pa ima Ustavno sodišče pred očmi nemško ureditev, ki določa, da v primeru, kadar ni zahtevane večine za razveljavitev oziroma ugotovitev protiustavnosti izpodbijanega (splošnega ali posamičnega) akta, ta akt ostane v veljavi.
[2]
Takšno razlogovanje je po presoji Ustavnega sodišča lahko upoštevno tudi pri odločanju o smotrnosti začasnega zadržanja izpodbijane zakonske ureditve, ki onemogoča njeno uveljavitev, kadar ni verjetno, da bo lahko v razumnem času sprejelo dokončno odločitev o njeni ustavni dopustnosti.
Zato je podan položaj, ko se zadržane določbe izpodbijanega zakona ne morejo izvajati, hkrati pa tudi Ustavno sodišče ne more uresničiti svoje ustavne vloge v razumnem času, skladno z načelom učinkovitega sodnega varstva. Takšen položaj ni brez vpliva na razmerje med Ustavnim sodiščem in zakonodajalcem in s tem na načelo delitve oblasti. Ko je izvajanje zakona v celoti ali delno zadržano, je s tem preprečeno tudi izvrševanje zakonodajalčeve volje. Če je Ustavno sodišče, kot pojasnjeno, soočeno z odmikanjem končne odločitve v vnaprej neopredeljen čas, to pomeni tudi, da Ustavno sodišče z začasnim zadržanjem izvrševanja nekaterih izpodbijanih določb zakona intenzivno poseže v položaj zakonodajalca. Ustavno sodišče si je zadeve, kjer je zadržalo izpodbijane določbe ali celoten predpis, vedno prizadevalo reševati hitro. Takšne zadeve se tudi po internih pravilih Ustavnega sodišča rešujejo prednostno. S tem se zagotovi, da je poseg v zakonodajalčeve pristojnosti
[3]
čim manjši. V obravnavani zadevi pa je nesporno, da je Ustavno sodišče soočeno z dejstvom, da se vsebinska odločitev časovno odmika od ustrezno hitre presoje, kar posledično, kot je bilo opisano, vpliva na načelo delitve oblasti
.
9. Prejšnja ureditev sicer nikoli ni bila predmet presoje Ustavnega sodišča, vendar je po presoji Ustavnega sodišča očitno, da je v primerjavi z izpodbijano omogočala bistveno večji politični vpliv na imenovanje članov Programskega sveta. Ni namreč mogoče spregledati, da je po prejšnji ureditvi večino članov (kar 21 od 29) imenoval neposredno Državni zbor, in sicer pet neposredno na predlog političnih strank in 16 na podlagi javnega poziva organizacijam civilne družbe, naj predlagajo kandidate. Takšna ureditev je omogočala močan vpliv političnih strank pri imenovanju svetnikov, saj so politične stranke same izbirale, katere kandidate bodo imenovale za svetnike.
[4]
Državni zbor po novi (izpodbijani) ureditvi ne imenuje več nobenega člana v Svet RTV Slovenija. Čeprav tudi pri novi ureditvi ni mogoče popolnoma izključiti možnosti političnega vpliva na imenovanje članov Sveta RTV Slovenija, pa je ta možnost nedvomno bistveno manjša, kot če bi jih imenoval Državni zbor kot političen organ
par excellence,
ki sprejema politične odločitve, ki so rezultat političnih kompromisov.
10. Ustavno sodišče je prav tako ugotovilo, da je po odločitvi Ustavnega sodišča o začasnem zadržanju izvrševanja Višje delovno in socialno sodišče pravnomočno odločilo, da je bilo prvo imenovanje generalnega direktorja RTV Slovenija (ki je eden od pobudnikov) 5. 1. 2021 nezakonito, ker ni izpolnjeval razpisnih pogojev za imenovanje.
[5]
Prav tako je pravnomočno razsodilo, da je ta isti nezakonito imenovani generalni direktor 20. 8. 2021 nezakonito razrešil direktorico televizije, saj razlogi za njeno razrešitev niso bili utemeljeni.
[6]
Sodišči prve in druge stopnje sta soglašali v oceni, da je bila razrešitev direktorice televizije povračilni ukrep, ker ni želela izvršiti zahteve generalnega direktorja, naj zahteva odstop ali predlaga razrešitev odgovorne urednice.
[7]
Zoper obe sodbi je bil vložen predlog za dopustitev revizije, ki pa ju je Vrhovno sodišče zavrnilo. Obe sodbi, potrjeni na Vrhovnem sodišču, vzbujata dvom v zakonitost delovanja Programskega sveta, ki je nezakonito imenoval generalnega direktorja, ta pa nato nezakonito razrešil direktorico televizije. To nezakonito ravnanje je sicer predmet drugih postopkov in ne presoje Ustavnega sodišča. Vendar pa Ustavno sodišče pri vprašanju presoje škodljivih posledic (prvi odstavek 39. člena ZUstS), ki jih lahko povzroči začasno zadržanje, ne more povsem spregledati pravnomočne presoje Višjega delovnega in socialnega sodišča in Vrhovnega sodišča. Ustavno sodišče je že pri izdaji sklepa o začasnem zadržanju (22. točka) ocenilo, da začasno zadržanje in s tem nadaljevanje vodenja javnega zavoda RTV z organi, oblikovanimi po prej veljavnem zakonu, lahko povzroča hujše posledice. Pomen te okoliščine se je po izdaji omenjenega sklepa o začasnem zadržanju z zgoraj omenjenimi odločitvami sodišč še povečal, hkrati pa, kot je pojasnjeno zgoraj (12.­–14. točka obrazložitve tega sklepa), ni mogoče pričakovati hitre odločitve Ustavnega sodišča.
11.
Zaradi negotovosti glede tega, kdaj bo Ustavno sodišče v obravnavani zadevi lahko vsebinsko odločilo, se povečuje tudi teža možnih škodljivih posledic za RTV Slovenija, ker se lahko vodijo le tekoči in ne vsi (redni) posli. Ob tem Ustavno sodišče še dodaja, da bi lahko člani organov RTV Slovenija, v okoliščinah opisanih v 7. točki obrazložitve tega sklepa, ob nadaljnji veljavnosti začasnega zadržanja izpodbijanih določb ohranili položaj iz drugega, tretjega in četrtega odstavka 22. člena ZRTVS-1B (vršilci dolžnosti) prek časovne meje štirih let, za kolikor jim je bil podeljen mandat, in upravljali z javnim zavodom RTV Slovenija po določbah ne več veljavnega zakona.
[8]
12. Ustavno sodišče je ob upoštevanju navedenih
spremenjenih
okoliščin tako
moralo
ponovno oceni
ti
, ali še obstajajo razlogi, ki so narekovali začasno zadržanje.
13. Ob tehtanju razlogov za začasno zadržanje je Ustavno sodišče poudarilo, da bodo težko popravljive posledice za institucionalno samostojnost RTV Slovenija lahko nastale tako v primeru zadržanja ustavnoskladne nove ureditve kot tudi v primeru izvrševanja nove ureditve, če bi se ob njeni vsebinski presoji izkazalo, da sama protiustavno krni to institucionalno samostojnost, kar predvsem terja čim hitrejšo vsebinsko odločitev o zadevi. Tudi zato je izvrševanje ZRTVS-1B zadržalo le v tistem obsegu, ki začasno preprečuje dokončno uveljavitev nove ureditve, s čimer je vsaj deloma omejilo nastanek škodljivih posledic, obenem pa kar najmanj poseglo v druge postopke za omogočanje prehoda na novo ureditev.
[9]
Glede na razhajanja med stališči sedmih sodnic in sodnikov, ki še odločajo v zadevi, zaradi katerih nobena od obravnavanih vsebinskih odločitev ni prejela večinske podpore petih glasov, hitre vsebinske odločitve ne bo mogoče zagotoviti. Iz tega razloga in glede na to, da: 1) ne obstaja večinsko stališče, da bi bila nova ureditev kot taka protiustavna, 2) obstaja dvom v zakonitost odločanja Programskega sveta in generalnega direktorja, ki izhaja iz navedenih pravnomočnih sodb Višjega delovnega in socialnega sodišča, 3) ni znano, kdaj bo Ustavno sodišče lahko vsebinsko odločilo o pobudi in 4) na podlagi sklepa o začasnem zadržanju generalni direktor ter direktorja radia in televizije lahko opravljajo le tekoče posle, kar ovira nemoteno delovanje RTV Slovenija, Ustavno sodišče ocenjuje, da so
navedeni
razlogi skupaj
v tolikšni meri spremenili upoštevno težo v času izdaje sklepa o začasnem zadržanju ugotovljenih škodljivih posledic, da je treba sprejeti
odločitev o prenehanju veljavnosti začasnega zadržanja izpodbijanih
določb
. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da sklep o zadržanju izvrševanja prvega, drugega, četrtega in petega odstavka 23. člena ter 24. in 25. člena ZTRVS-1B preneha veljati (1. točka izreka).
14. Z objavo tega sklepa v Uradnem listu Republike Slovenije sklep o zadržanju izvrševanja preneha veljati, kar pomeni, da se lahko konstituira Svet RTV Slovenija in posledično drugi novi organi RTV Slovenija (prvi, drugi, četrti in peti odstavek 23. člena ter 24. in 25. člen ZRTVS-1B). Ker sta rok za konstituiranje Sveta RTV Slovenija iz prvega odstavka 23. člena ZRTVS-1B in rok za sklic prve seje Sveta RTV Slovenija iz četrtega odstavka 23. člena ZRTVS-1B že potekla, člani Sveta RTV Slovenija po novi ureditvi pa so že imenovani, je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena
ZUstS
določilo, da se Svet RTV Slovenija konstituira najpozneje v sedmih dneh po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. V tem roku mora biti sklicana prva seja Sveta RTV Slovenija, ki jo skliče vršilec dolžnosti generalnega direktorja oziroma oseba, ki ga nadomešča. Če seje ne skliče vršilec dolžnosti generalnega direktorja ali oseba, ki ga nadomešča, lahko prvo sejo skliče vsaj ena tretjina članov Sveta. Glede drugih vprašanj začasnega vodenja, upravljanja in nadzora RTV Slovenija do imenovanja vseh novih organov se smiselno (upoštevaje konstituiranje Sveta RTV Slovenija) uporabljajo določbe drugega, tretjega in četrtega odstavka 22. člena ter 23., 24., 25. in 26. člena ZRTVS-1B (2. točka izreka).
C
.
15. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 39. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodnika dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin in sodnica dr. Neža Kogovšek Šalamon sta bila pri odločanju o zadevi izločena. Sklep je sprejelo s štirimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Svetlič, ki je napovedal odklonilno ločeno mnenje. Pritrdilna ločena mnenja so napovedali sodnici Mežnar in Šugman Stubbs ter sodnik Knez. Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 73. člena Poslovnika sklenilo, da se sklep odpravi takoj, ločena mnenja pa se odpravijo po poteku rokov v skladu z 72. členom Poslovnika.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Prim. sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-116/95 z dne 11. 7. 1996 in št. U-I-220/03 z dne 5. 2. 2004. Glej tudi F. Testen v L. Šturm (ur.): Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 1135, in J. Čebulj v Začasne odredbe v civilnih sodnih postopkih, postopkih pred delovnimi in socialnimi sodišči, upravnimi sodišči, ustavnim sodiščem ter v upravnem sporu, GV Založba, Ljubljana 2001, str. 403–404. Ustavno sodišče bi načeloma lahko tudi sprožilo postopek po koneksiteti (drugi odstavek 30. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju
ZUstS) in presojalo ZUstS, ker ne ureja pravil odločanja v položaju, ko Ustavno sodišče v okrnjeni sestavi zaradi izločitve enega ali več sodnikov ne more oblikovati odločitve s podporo glasov petih sodnikov. Vendar je tudi to vprašanje težje odpreti in razrešiti v zadevi, v kateri sodišče že o sami vlogi ne more oblikovati večinske odločitve, v vsakem primeru pa bi tudi predhodni postopek ocene ustavnosti ZUstS odločanje Ustavnega sodišča odlagal v prihodnost in zahteval presojo, ali te okoliščine terjajo spremembo odločitve o začasnem zadržanju.
[2]
Glej 15. člen Zakona o Zveznem ustavnem sodišču (
Bundesvergassungsgerichtsgesetz - BVerfGG
).
[3]
Ali pristojnosti izvršilne veje oblasti, kadar se začasno zadržijo podzakonski predpisi ali njihove posamične določbe.
[4]
Zvezno ustavno sodišče Zvezne republike Nemčije je leta 2014 presojalo nemško ureditev organa upravljanja (sveta) javne radiotelevizije in odločilo, da delež članov sveta, ki so del oblasti ali so z njo povezani, ne sme presegati ene tretjine. Poudarilo je, da mora biti pravna ureditev sestave organov upravljanja javne radiotelevizije takšna, da učinkovito preprečuje kakršenkoli vpliv politike na neodvisno obveščanje javnosti. Organizacija javnega medija mora temeljiti na načelu ločenosti od države (
Staatsferne
). Glej 33. točko in točke 39 do 45 obrazložitve sodbe 1. senata Zveznega Ustavnega sodišča Zvezne republike Nemčije št. 1 BvF 1/11, 1 BvF 4/11 z dne 25. marca 2014.
[5]
Glej sodbo Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Pdp 694/2022 z dne 28. 2. 2023.
[6]
Glej sodbo Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Pdp 760/2022 z dne 21. 2. 2023.
[7]
Prav tam, 14. točka obrazložitve.
[8]
Ta pa tudi
prima facie
zelo pomanjkljivo ureja razloge za odpoklic nosilcev različnih mandatov.
[9]
Prim. s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-83/20 z dne 16. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 58/20), 25. točka obrazložitve.
U-I-479/22-64
30. 5. 2023
PRITRDILNO LOČENO MNENJE
SODNICE DR. KATJE ŠUGMAN STUBBS
K SKLEPU ŠT.
U-I-479/22
Z DNE 26. 5. 2023
O možnosti odprave začasnega zadržanja
Dne 16. 2. 2022 je Ustavno sodišče na predlog pobudnikov začasno zadržalo izvrševanje prvega, drugega, četrtega in petega odstavka 23. člena ter 24. in 25. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Radioteleviziji Slovenija. Ustavno sodišče je začasno zadržanje sicer odredilo na predlog strank, kar pa ne pomeni, da tega zadržanja ne more odpraviti po uradni dolžnosti. Ustavno sodišče sme namreč, glede na svoja zakonska pooblastila, izdati začasno zadržanje predpisa tudi po uradni dolžnosti (
ex officio
), torej brez predloga strank. To jasno izhaja iz prvega odstavka 39. člena ZUstS.
[1]
Ta določba pomeni, da zakon v zvezi z izdajanjem začasnih odredb določa aktivno procesno vlogo Ustavnega sodišča. Glede izdaje začasnega zadržanja torej lahko deluje (tudi) samoiniciativno in ne samo na podlagi predloga strank.
[2]
V (strokovnem) pravnem svetu ne more biti nobenega dvoma o tem, da sme sodišče, ki sme odrediti začasno zadržanje po uradni dolžnosti, tekom postopka zadržanje (ne glede na to, ali je bilo odrejeno po predlogu strank) po uradni dolžnosti tudi odpraviti. Vprašanje je samo, pod kakšnimi pogoji.
ZUstS določa, da se začasno zadržanje predpisa odredi,
če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice.
[3]
Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da sodišče pri odločanju o tem, ali bo začasno zadržanje odredilo, tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje protiustavnega predpisa, in škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane določbe ne bi izvrševale, pa bi se v ustavnosodni presoji izkazalo, da niso v neskladju z Ustavo.
[4]
Razumljivo torej je, da mora sodišče bdeti nad okoliščinami, ki vplivajo na tehtanje škode na eni in na drugi strani, ter reagirati, če oceni, da so se te okoliščine v tolikšni meri spremenile, da se tehtanje prevesi v nasprotno smer. Če Ustavno sodišče začasnega zadržanja po uradni dolžnosti ne bi smelo odpraviti, bi to pomenilo, da bi lahko sàmo začasno zadržanje ob spremenjenih okoliščinah povzročalo težje škodljive posledice, kot so tiste, ki bi nastale, če zadržanja ne bi bilo. Tega seveda ni mogoče dopustiti.
Do aktualne zadeve se ne v praksi ne v teoriji nikoli ni postavilo vprašanje, ali sme Ustavno sodišče začasno zadržanje odpraviti. Ne samo, da je Ustavno sodišče to že (vsaj) dvakrat naredilo,
[5]
ampak o tem pričajo tudi vsa strokovna dela, ki so napisana na to temo. Teh pa ni malo. V knjigi Začasne odredbe je Čebulj zapisal: "Ustavno sodišče lahko namreč začasno odredbo med postopkom odločanja (tudi na predlog udeleženca, ne glede na to, ali je bila izdana na predlog ali po uradni dolžnosti) spremeni ali sklene, da preneha veljati…"
[6]
Enako misel izrazi Testen v Komentarju Ustave: "Potem, ko je US izvrševanje predpisa zadržalo, lahko med postopkom po uradni dolžnosti ali na predlog udeležencev glede na spremenjene okoliščine sklep o zadržanju tudi spremeni."
[7]
S tem se strinja tudi Sovdat v Praktikumu ustavnega procesnega prava.
[8]
Tehtanje in spremenjene okoliščine
Sama sem že ob uvedbi začasnega zadržanja ocenjevala, da večina ni pravilno ocenila škodljivih posledic na eni in drugi strani in da je neutemeljeno izdala sklep o začasnem zadržanju.
[9]
Že takrat je bilo očitno, kot to sedaj poudarja 9. točka obrazložitve sklepa, da je bila stara ureditev na prvi pogled bolj ustavno sporna kot nova, saj je omogočala bistveno večji vpliv politike na sestavo Programskega sveta kot sedanja.
[10]
Prav tako so bili mandati vzeti
ex lege
že po starem zakonu, ki ga je večina z začasnim zadržanjem novega zakona ohranila v uporabi, kar pomeni, da je bila morebitna protiustavnost tistega predpisa vsaj enaka novemu. Ocenjevala sem tudi, da je izvrševanje starega zakona pripeljalo do situacije, v kateri je že ogrožena ustavna vloga RTV, medtem ko pobudniki trdijo, da bo tako stanje šele nastopilo z novo ureditvijo.
[11]
Tako sem že ob tedanjem tehtanju tudi drugih dejavnikov ocenila, da bo škoda, če se predpis zadrži, mnogo večja kot v primeru, če se ne.
Hkrati sem že takrat izražala nejevero v to, da bo mogoče o zadevi odločiti hitro, k čemur se je tedaj zavezala večina, ki je sprejela sklep o uvedbi začasnega zadržanja. Tri sodnice, ki smo glasovale proti, retrospektivno gledano nekoliko preroško, tega optimizma nismo delile.
[12]
Gotovo nismo mogle vedeti, kaj vse se bo v zadevi zapletlo, z gotovostjo pa smo lahko predvidele, da se bo zapletlo vse, kar se le da.
[13]
Hkrati je bilo očitno, da gre za vsebinsko izredno kompleksen primer.
Še vedno ostaja odprto vprašanje, ali je hitrost odločanja sploh lahko dejavnik, ki vpliva na izdajo ali odpravo začasnega zadržanja; samo po sebi gotovo ne. Tako je tudi v sklepu o odpravi začasnega zadržanja nekoliko nerodna formulacija, da Ustavno sodišče svoje vloge (tj. izdaje meritorne odločbe) ne bo moglo uresničiti v razumnem času in v skladu z načelom učinkovitega sodnega varstva.
[14]
S to trditvijo se ne morem strinjati. Drži samo to, da Ustavno sodišče ni moglo izdati meritorne odločbe v zelo kratkem času, ki si ga je večina zadala s sklepom o uvedbi začasnega zadržanja. Nikakor pa to ne pomeni, da Ustavno sodišče z vsebinsko obravnavo zadeve ne bo nadaljevalo in da je ne bo moglo razrešiti v razumnem času. Glede na redno postopanje Ustavnega sodišča v zelo kompleksnih zadevah, kar pričujoča zadeva nedvomno je, je razumen čas lahko tudi več let.
[15]
Prepričana sem, da bo ta zadeva obravnavana enako hitro, kot vse druge podobno kompleksne zadeve, in da bo tudi končna odločba izdana v razumnem času.
Upoštevajoč vse povedano, mi je bilo gotovo lažje glasovati za odpravo začasnega zadržanja, saj že od začetka verjamem, da to sploh nikoli ne bi smelo biti odrejeno, kot tistim sodnikom, ki so ga takrat podprli. Moje tehtanje se namreč ni spremenilo. Vendar ni mogoče zanikati, da so od izdaje sklepa o začasnem zadržanju nastopile tudi pomembne nove okoliščine, zaradi katerih je povsem razumno, da sta tudi dva sodnika, ki sta glasovala za odreditev začasnega zadržanja, v luči novih okoliščin tehtala drugače.
[16]
Tako je gotovo relevantna spremenjena okoliščina, ki se nanaša na pretek časa, dejstvo, da se z dolžino odločanja daljša stanje, ki ga je povzročilo začasno zadržanje, v katerem generalni direktor ter direktorja radia in televizije nimajo polnih pooblastil za delovanje. Opravljajo lahko le tekoče posle, kar nedvomno ovira nemoteno delovanje RTV Slovenija.
[17]
Od izdaje sklepa o začasnem zadržanju sta bili izdani tudi dve pravnomočni sodbi Višjega delovnega in socialnega sodišča, ki potrjujeta dvom o zakonitosti odločanja Programskega sveta in generalnega direktorja RTV.
Iskanje kompromisa – načeloma
Kdor ne pozna realnosti skupinskega odločanja, težko razume, kako se v nekaterih primerih Ustavno sodišče mora zateči tudi h kompromisnim rešitvam. Naivno in popreproščeno je prepričanje, da je pravo objektivno in da je samo ena rešitev v skladu s pravom.
[18]
Ravno zato pa nas na Ustavnem sodišču sedi devet: devet različnih strokovnjakov, ki imamo različna znanja in izkušnje, predvsem pa različne vrednote, ki so pri ustavnem sojenju zelo pomemben dejavnik odločanja.
[19]
In vsakdo, ki se je kdaj ukvarjal z ustavnim pravom, tudi ve (ali bi moral vedeti), da so pri razrešitvi določenega pravnega vprašanja mogoče različne ustavnopravne rešitve; torej različni izidi, ki so še znotraj meja razumne razlage prava. Ti izidi nikakor niso enoznačni.
[20]
Vsaka pravna norma namreč zahteva interpretacijo, ta pa je utemeljeno lahko raznolika. Ne sme pa biti arbitrarna: omejujejo jo prejšnji podobni primeri in ustaljena razlaga.
[21]
Nekateri ustavni sodniki so mnenja, da se kvaliteta Ustavnega sodišča kaže tudi v tem, da je v kakršnikoli situaciji sposobno doseči večinsko odločitev. To naj bi pomenilo, da je sposobno sklepati kompromise in doseči magičnih 5 glasov. Sama ne delim tega mnenja, saj menim, da je pripravljenost na kompromis odvisna od vsebine "sredinske rešitve". Če se moram odločati med vrednotama lastnega pravnega znanja, strokovne ocene in vesti na eni strani in sposobnostjo Ustavnega sodišča, da doseže pet glasov in izda meritorno odločitev na drugi strani, se zame tehtnica prevesi v prvo smer. Obstajajo kompromisi, ki jih kljub temu, da sodišče ne bi bilo zmožno odločiti, ne bi bila pripravljena sprejeti. Prisegli smo, da bomo
sodil po Ustavi in zakonu in po svoji vesti in si z vsemi svojimi močmi prizadevali za ustavnost in zakonitost ter za varovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
[22]
Če ocenjujem, da moj glas udejanja ustavnoskladno prepričanje, in sem prepričana, da je v duhu varstva človekovih pravic, bom glasovala tako, kot mi veleva moja vest. In bom spoštovala, če bodo drugi ravnali enako.
Na srečo se to vprašanje redko postavlja. V res veliki večini je Ustavno sodišče namreč soglasno. Poleg tega zelo redko pride do pat pozicije, če nas je v sestavi devet; vendar pa tudi to ni čisto nemogoče.
[23]
Bolj pomembna, občutljiva in razdvajajoča je zadeva ter manj kot je sodnikov, težje je dosegati pet glasov za meritorno odločitev. In ta zadeva je gotovo ena takih.
IV. Iskanje vsebinske rešitve v konkretni zadevi
V konkretni zadevi je bilo očitno, da imamo do vprašanja ustavne skladnosti nove zakonodaje in številnih drugih podvprašanj, ki jih odpira pobuda, zelo različna stališča. Vendar smo kljub temu s pozitivno energijo in sodelovanjem ter dobronamernostjo že prišli do vsebinske odločitve, ki jo je podprlo šest od sedmih sodnikov. Ob piljenju besedila odločbe pa se je pokazalo, da je nekaterim nelagodno ob doseženem soglasju, ker se jim je zdelo, da so šli predaleč, drugim pa dogovorjena rešitev ni bila več sprejemljiva, ker so ocenili, da je treba iti dlje.
Sama sem nadaljnje muke pregovarjanj prekinila tako, da sem predlagala revotacijo že dogovorjene odločitve, ki so jo sodniki soglasno sprejeli. Ne zato, ker sama ne bi bila več pripravljena podpreti izglasovane rešitve, pač pa zato, ker ne pomnim zadeve, ki bi jo obravnavali na toliko sejah in zanjo porabili toliko časa (pogosto smo skupaj sedeli več kot 10 ur samo zaradi te točke) in kjer bi se zahtevana večina tako vztrajno in dolgotrajno izmikala. Po sprejetju skupne odločitve so se namreč naša stališča glede izglasovanega in dogovorjenega vedno bolj razhajala in do revotacije je slej ko prej moralo priti. Če je pač ni predlagal tisti sodnik, ki na zadnji seji edini ni hotel podpreti že dogovorjene rešitve, jo je moral nekdo drug.
Prepričana sem, da bo prav izdaja sklepa o prenehanju začasnega zadržanja spodbudila nove vsebinske razprave. V luči izdanega sklepa bo verjetno tudi iskanje potrebnega soglasja lažje, saj nekateri sodniki ne bodo več pod samozadanim časovnim pritiskom, spet drugim pa bo prav odprava začasnega zadržanja omogočila, da se bodo lažje osredotočili na vsebino zadeve in manj na strateške taktike zavlačevanja.
V. Pritiski in odzivi javnosti
Celotno obdobje odločanja o tej zadevi so spremljali burni odzivi in komentarji javnosti. Gre pač za pomemben in odmeven primer. Bolj ali manj resnične informacije so pricurljale v medije, ki so kar tekmovali, kdo bo razkril več. V pričujočem primeru so izrazi nestrinjanja in celo pritiskov dosegli povsem novo raven.
Javna RTV je objavljala prispevke, v katerih je cvetober tako imenovanih strokovnjakov, od katerih so bili nekateri celo ustavni sodniki, v kamero razlagal, da je odprava začasnega zadržanja nekaj nezaslišanega in da je celo dolžnost ustavnega sodnika, če se ne strinja z odločitvijo in meni, da je neskladna z Ustavo, da obstruira sejo.
[24]
In to dan pred sejo, kjer je prvič na dnevnem redu tudi odprava začasnega zadržanja. Kako je vsebina osnutkov naših odločb prišla do njih, raje ne ugibam.
Vse to vsi po vrsti zatrjujejo, čeprav je Ustavno sodišče že (vsaj) dvakrat odpravilo začasno zadržanje po uradni dolžnosti, kar pomeni ustaljeno sodno prakso. Take očitne nesmisle trosijo, čeprav vsi viri, ki govorijo o začasnih odredbah Ustavnega sodišča, jasno in glasno povedo, da sme Ustavno sodišče po uradni dolžnosti odpraviti začasno zadržanje. Zakon o Ustavnem sodišču je tudi glede dolžnosti glasovanja jasen – ne dopušča, da se sodnik vzdrži glasovanja.
[25]
Od strokovnih komentatorjev pričakujemo, da poznajo ustavnosodno presojo in dela, ki so jih objavili nekdanji ustavni sodniki, celo trije bivši predsedniki Ustavnega sodišča. In težko je verjeti, da jih ne…
Nesporno je, da lahko Ustavno sodišče po uradni dolžnosti odpravi začasno zadržanje. Nesporno je tudi, da mora sodnik, ki se z odločitvijo večine ne strinja, vseeno glasovati, kolege pa lahko prepričuje s svojimi argumenti na seji in jih izrazi v ločenem mnenju. Da pa bi sodnik sejo zapustil zato, da večina ne bi mogla sprejeti odločitve, pa je zloraba funkcije in dejanje, nevredno sodnika.
Pričujoči primer pa je žalostna slika stanja, ko skušajo nepravni vplivi skozi vse pore prodreti v proces ustavnega odločanja.
dr. Katja Šugman Stubbs, l.r.
Sodnica
[1]
Ta odstavek namreč jasno določa, da sme
Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev zakona ali drugega predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice.
Drugi odstavek istega člena pa ureja ravnanje sodišča, kadar takšno zadržanje predlaga udeleženec postopka.
[2]
Mogoča bi bila tudi ureditev, v kateri bi sodišče lahko izdalo in odpravilo začasno odredbo samo na podlagi vloge strank, vendar je, kot rečeno, pravni položaj Ustavnega sodišča drugačen, bolj aktiven.
[3]
Prvi odstavek 39. člena ZUstS.
[4]
Glej recimo sklepe št. U-I-182/21, U-I-184/21 z dne 16. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 154/21), 4. točka obrazložitve, št. U-I-64/22, U-I-65/22 z dne 10. 3. 2022 (Uradni list RS, št. 38/22), 8. točka obrazložitve, št. U-I-4/20 z dne 5. 3. 2020 (Uradni list RS, št. 19/20), 24. točka obrazložitve, in št. U-I-83/20 z dne 16. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 58/20), 21. točka obrazložitve.
[5]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-116/95 z dne 11. 7. 1996 in sklep št. U-I-220/02 z dne 5. 2. 2004.
[6]
J. Čebulj, Začasne odredbe v postopku presoje ustavnosodne presoje, v: M. Šipec, N. Plavšak, M. Klampfer, T. Jerovšek, J. Čebulj, Začasne odredbe, GV Založba, Ljubljana 2001, str. 383.
[7]
F. Testen, 161. člen (razveljavitev zakona), v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002.
[8]
J. Sovdat, Ustavno procesno pravo – Praktikum, Pravna fakulteta, Ljubljana 2015, str. 169.
[9]
Glej odklonilno ločeno mnenje sodnice Šugman Stubbs z dne 16. 2. 2022 v tej zadevi, predvsem IV. točka.
[10]
Kar 21 od 29 programskih svetnikov je imenoval Državni zbor.
[11]
Kot sem zapisala tedaj: "Pri začasnem zadržanju je v navadi, da trditvam obeh strani (če niso očitno nerazumne in pravno nerelevantne) verjamemo, kar je bilo tudi večkrat ponovljeno v diskusiji. Predstavljajmo si torej, da so navedbe obeh strani resnične. Da je nova ureditev zares protiustavna in da je stanje, kot ga opisuje Vlada resnično. Če tehtamo samo posledice za institucijo RTV, potem imamo na eni strani še neobstoječe posledice nove, protiustavne ureditve, na drugi pa izkazan učinek obstoječe ureditve. Če verjamemo obema stranema, je stari zakon dejansko že pripeljal do situacije, za katero se pobudniki zgolj bojijo, da bo nastala v prihodnosti. Z drugimi besedami: izvrševanje sedanjega zakona je pripeljalo do situacije, v kateri je že ogrožena ustavna vloga RTV; nekaj, za kar pobudniki trdijo, da bo šele nastopilo z novo ureditvijo." Glej 4. točka obrazložitve odklonilnega ločenega mnenja sodnice Šugman Stubbs.
[12]
Glej recimo odklonilno ločeno mnenje k sklepu o začasnem zadržanju sodnice Mežnar, 1. točka obrazložitve.
[13]
Nismo recimo mogle vedeti, da bo prišlo do številnih predlogov za izločitev in taktik zavlačevanja. Medtem je bila tudi izločena še ena sodnica, kar je gotovo še otežilo odločanje v zadevi.
[14]
Glej 8. točko obrazložitve sklepa.
[15]
Trenutno Ustavno sodišče še vedno odloča o nekaterih zadevah iz let 2019 in 2020.
[16]
Glej 8.–13. točko obrazložitve sklepa.
[17]
Na to je posebej opozarjala sodnica Kogovšek Šalamon v svojem odklonilnem ločenem mnenju.
[18]
O umetnosti sklepanja kompromisov na najvišjih sodiščih je bilo prelito veliko črnila. Glej recimo B. Woodward, S. Armstrong, The Brethren: Inside the Supreme Court, Simon & Schuster, 1979; B. Schwartz, How the Supreme Court Decides Cases, Oxford University Press, Oxford 1996.
[19]
Glej recimo številne študije vrednot ameriških vrhovnih sodnikov in psihologije njihovega odločanja. J. A. Segal, A. D. Cover, Ideological Values and the Votes of the US Supreme Court Justices, American Political Science Review, let. 83, št. 2 (1989), str. 557–565, J. A. Segal, L. Epstein, C. M. Cameron, H. J. Spaeth, Ideological Values and the Votes of the US Supreme Court Justices Revisited, The Journal of Politics, let. 57, št. 3 (1995), str. 812–823, D. R. Songer, S. A. Lindquist, Not the Whole Story: the Impact of Justices' Values on Supreme Court Decision Making, American Journal of Political Science, let. 40. št. 4 (1996), str. 1049–1063, C. W. Clayton, H. Gillman (ur.), Supreme Court Decision Making: New Institutionalist Approaches, University of Chicago Press, Chicago 1999, L. S. Wrightsman, The Psychology of the Supreme Court, Oxford University Press, Oxford 2006.
[20]
O tem govori praksa vseh ustavnih ali vrhovnih sodišč po svetu, kjer odločitve v pomembnih zadevah pogosto niso sprejete soglasno. Glej recimo C. R. Sunstein, Unanimity and Disagreement on the Supreme Court, Cornell Law Review, let. 100 (2015), str. 769–823, K. Kelemen, Dissenting Opinions in Constitutional Courts, German Law Journal, let. 14, št. 8 (2013), str. 1345–1371.
[21]
Glej tudi K. Šugman Stubbs, M. Mihelj Plesničar, Psihološki vidiki sodniškega odločanja: od objektivnosti k subjektivnosti in spet nazaj, Revija za kriminalistiko in kriminologijo, 2020, str. 194–207.
[22]
Glej 15. člen ZUstS.
[23]
Včasih namreč sodišče "razpade" na več podskupin in ne samo na dve. Na polovici svojega mandata se spomnim samo ene take situacije.
[24]
https://www.rtvslo.si/rtv365/arhiv/174959187?s=tv
z dne 20. 5. 23;
https://www.rtvslo.si/rtv365/arhiv/174959367?s=tv
z dne 21. 5. 23.
[25]
Tretji odstavek 41. člena ZUstS namreč določa: "Predsednik in sodniki ustavnega sodišča se ne smejo vzdržati glasovanja." Iz tega jasno izhaja, da je dolžnost ustavnega sodnika, da o zadevi glasuje.
U-I-479/22-65
30. 5. 2023
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. ROKA SVETLIČA K SKLEPU ŠT.
U-I-479/22
Z DNE 26. 5. 2023
1) "Nezmožnost" uresničiti svojo ustavno vlogo
Nosilni razlog tega sklepa je teza, da petih glasov za vsebinsko odločitev v tej sestavi sodišča ni mogoče pričakovati. To ne drži. Le tri dni pred glasovanjem o sklepu je ena od inačic kompromisnega osnutka uživala podporo petih, druga celo šestih sodnikov. Na dan glasovanja so bile še vedno na mizi. Toda kljub odsotnosti enega od sodnikov se je oblikovalo stališče, da so vse kompromisne inačice mrtve in da je vsako nadaljnje iskanje vsebinske rešitve brez smisla. Ena od sodnic je z neomajno angažiranostjo zahtevala, da se nemudoma preide h glasovanju o odpravi začasnega zadržanja.
Pred glasovanjem ni bila opravljena razprava niti ni poročevalec predstavil osnutka sklepa, o katerem smo odločali. Izvedlo se je zgolj glasovanje. Zato sem tik pred glasovanjem zahteval, da se v skladu s 64. členom Poslovnika Ustavnega sodišča vloži v zapisnik naslednje besedilo, ki sem ga tudi prebral:
"Ustavni sodnik Rok Svetlič pred glasovanjem opozarjam spoštovane kolegice in kolege, da:
1) Ustavno sodišče nima podlage za tako odločitev niti v Ustavi, ZUstS ali kakem drugem zakonu. Prav tako se ni izoblikovala ustaljena presoja Ustavnega sodišča, ki bi to omogočala. En sam primer pred 28. leti, ob neštetih primerih začasnega zadržanja, ko Ustavno sodišče ni (!)
ex offo
poseglo v tak sklep, izkazuje nasprotno ustaljeno presojo Ustavnega sodišča: da v sklep o zadržanju ni mogoče poseči.
2)
Z umikom začasnega zadržanja pobudnikom, ki jim je
ex lege
prenehal mandat, Ustavno sodišče onemogoči sodno varstvo
, kar je ustavna pravica.
3) Z umikom začasnega zadržanja v tej fazi postopka pobudnikom Ustavno sodišče krši pravico do izjave, kar je ustavna pravica.
4) Dolžnost sodne veje oblasti je, da nadzira in zameji izvršilno in zakonodajno vejo oblasti.
V Ljubljani, 26. 5. 2023"
Ko je bil sklep izglasovan, ga je Ustavno sodišče sporočilo javnosti nemudoma, kar se zgodi zelo redko. Zaradi tega sočasna objava ločenih mnenj, ki so integralni del sporočila Ustavnega sodišča, ni bila možna. Prav tako je odpadel čas za premislek sodnikov in posledično morebitno revotacijo. Primarna vloga ločenih mnenj je namreč namenjena preostalim sodnikom kot apel, naj še enkrat pretehtajo argumente sodnika, ki je ostal v manjšini.
2) Sklep brez podlage
Instituta odprave izrečenega začasnega zadržanja ZUstS ne pozna. Podlage za odpravo začasnega zadržanja zato ni mogoče iskati neposredno v določbah predpisov, ki urejajo postopek pred Ustavnim sodiščem.
Odprave začasnega zadržanja tudi ni mogoče utemeljiti s prakso Ustavnega sodišča. Edini primer, ko je Ustavno sodišče zadržanje odpravilo, je sklep v zadevi št. U-I-116/95 izpred sedemindvajsetih let.
[1]
V nadaljnji praksi je bilo sprejetih prek 300 začasnih zadržanj in v njej ni niti enkrat Ustavno sodišče sledilo rešitvi iz omenjenega sklepa.
Iz tega sledi dvoje. Prvič,
ne obstaja
ustaljena sodna praksa, da
je
odprava začasnega zadržanja mogoča. In drugič,
obstaja
ustaljena sodna praksa, da odprava začasnega zadržanja
ni
mogoča. Da praksa Ustavnega sodišča torej sledi jezikovni interpretaciji prvega odstavka 39. člena ZUstS, ki se glasi: "Ustavno sodišče sme
do končne odločitve
(podčrtal R. S.) v celoti ali delno zadržati izvršitev zakona ali drugega predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice."
Literatura resda možnost odprave začasnega zadržanja omenja,
[2]
toda upoštevati je treba, da gre za dela, ki so bila objavljena le nekaj let po sklepu št. U-I-116/95, da je torej od takrat preteklo prek dvajset let sodne prakse, v kateri se ta rešitev ni uveljavila. Sodna praksa, natančneje utečena sodna praksa namreč pomeni verigo med seboj povezanih in medsebojno sklicujočih se sodnih odločitev, izdanih v časovnem zaporedju, z bistveno podobnimi življenjskimi stanovi, ki napotujejo na uporabo vsem primerom skupne pravne podlage ali na isti pravni institut. Očitno je, da ta okoliščina v zadevnem primeru v celoti umanjka.
Nadalje, kadar se sodišče odloči za pravno inovacijo, ko šele z razlago znotraj še dopustnega pravnega aktivizma – ki je načelno mogoč le znotraj jezikovnih meja zakonskega besedila ali v primerih navideznih pravnih praznin – dogradi določen pravni institut ali ga celo ustvari, mora izdelati tudi doktrino, ki zapolni vse vrzeli in odgovori na vse vidike ter na ključna vprašanja z njenim aktivizmom dograjevanega ali ustvarjenega pravnega instituta.
[3]
Ustavnosodna praksa bi se torej morala zato izreči, kaj sploh lahko je razlog za prenehanje začasnega zadržanja. Je to napačnost prvotne odločitve, so to morda spremenjene okoliščine? In če, katere, kako intenzivne morajo biti, v kakšni meri morajo posegati v ravnotežje interesov strank ali tretjih oseb? Nadalje, v kakšnih časovnih razmakih je treba preizkušati, ali so nastopile spremenjene okoliščine, kako in kdaj ter na kakšen način sodnik poročevalec o svojih ugotovitvah poroča preostalim sodnikom, dalje, kako zagotoviti strankam, predvsem tisti, na katere predlog je bil izpodbijani akt začasno zadržan, da se izrečejo o okoliščinah, ki po mnenju sodišča zahtevajo ponovno presojo začasnega zadržanja, ter kako naj se jim omogoči sodelovanje v postopku odprave zadržanja itd. O tem sklep št. U-I-161/95 ne pove praktično ničesar.
[4]
Zgolj dejstvo, da se je v zgodovini obstoja Ustavnega sodišča pojavila neka odločitev, nikakor ne upravičuje njene ponovne uporabe. Do danes je Ustavno sodišče sprejelo prek dvajset tisoč odločitev, med katerimi so neizogibno nekatere napačne, med seboj izključujoče, presežene, opuščene itd. Če bi bil goli obstoj neke odločitve podlaga za njeno ponovitev, bi to vodilo v razpust normativnega značaja sodne prakse in v popolno arbitrarnost odločanja. Ustavno sodišče ne more sprejemati odločitev kot zasebnik, ki ob tem uresničuje svobodo ravnanja in lahko svojo preteklo odločitev ponovi ob vsaki priložnosti, nikoli več ali pa enkrat na 27 let. Sodni diskurz mora artikulirati občo voljo (
voluntas
), ki se pojmovno razlikuje od volje kot artikulacije svobode izbire (
arbitrium
). Ni dovolj, da se nekaj pač "da" narediti.
3) Dodatno: neupoštevnost sklepa
št.
U-I-161/95
Toda tudi če bi se v nadaljnjih letih ali desetletjih uveljavila rešitev iz
zadeve št. U-I-116/95
, ki bi ustrezala standardom "ustaljene sodne prakse", bi bila v tem primeru še vedno neupoštevna. V zadevi št. U-I-116/95 je šlo za začasno zadržanje zakona, ki je reguliral določen družbeni proces (izdajanje lastniških certifikatov), v tem primeru pa gre (v prvi vrsti) za zakon, ki je odvzel
ex lege
mandate organom vodenja javnega zavoda, ki uživa poseben ustavnopravni status. Z drugimi besedami, pobudnikom z odpravo začasnega zadržanja nastanejo nepopravljive posledice, saj jim mandati nepovratno prenehajo.
Iz tega sledi pomembna ustavnopravna posledica: pravica pobudnikov do sodnega varstva se izvotli. Mandat je namreč prenehal brez individualne odločbe, v zvezi s katero bi lahko prizadeti uveljavljali pravno varstvo pri rednih sodiščih, prav tako izpodbijana novela Zakona o RTV ne dopušča nobenih pravnih sredstev. Pobudniki niso imeli drugega sodnega varstva kot zgolj varstvo pred Ustavnim sodiščem. S sprejetjem tega sklepa jim je bilo vsako sodno varstvo dokončno odrečeno. Da je to ustavno in konvencijsko nedopustno, ni treba posebej utemeljevati.
[5]
Posebej poudarjam, da je sodno varstvo v
konkretnem
primeru izjemnega pomena tudi z vidika ogroženosti demokratične kulture pri nas. Prenehanje mandatov
ex lege
je institut, ki že po svoji naravi hodi po robu ustavne demokracije. Predstavlja mesto, v katerem se inhibira sistem zavor in ravnovesij, saj parlamentarna večina pri odločitvi deluje hkrati kot presojevalec, normodajalec in izvrševalec. Naloga zakonodajalca je v skladu z 2. členom Ustave, da sprejema splošne in abstraktne predpise. Pri
ex lege
prenehanju mandatov pa ima predpis, nasprotno, učinek individualne odločbe, saj je ob njegovem sprejetju poimensko znano, na koga bo učinkoval (na to je jasno opozorilo Ustavno sodišče že v zadevi št. U-I-172/94
[6]
). Taka odločitev zakonodajalca predstavlja
de facto
sovpad vseh treh vej oblasti, zato je institut
ex lege
prenehanja mandatov nekakšna slepa pega ustavne demokracije, v kateri ni zagotovljenih nobenih nadzornih mehanizmov med vejami oblastmi niti nimajo prizadeti sodnega varstva. O tem se je ESČP izreklo v številnih sodbah, ki jih primeroma ponazarja zadeva
Baka zoper Madžarsko
.
[7]
Z odpravo začasnega zadržanja, zdaj ko so novi organi upravljanja RTV že konstituirani, vrnitev mandatov ni več mogoča. Posledično so pobudniki glede ustavnosodnega varstva mandatov izgubili pravni interes, saj se jim pravni položaj ne more več izboljšati. O nepremišljenosti te odločitve priča tudi zadrega Ustavnega sodišča, ki je z odpravo začasnega zadržanja nastala. Pravni interes je Ustavno sodišče pobudnikom namreč že priznalo z začasnim zadržanjem, zdaj je pa z odpravo tega zadržanja samo ustvarilo okoliščine, zaradi katerih bo moralo, spet samo, ugotoviti neobstoj pravnega interesa in pobudo v bistvenem delu zavreči.
4) Procesni sklep kot obvod do vsebinske odločitve
Iz zgoraj povedanega izhaja, da vsebinska odločitev v najpomembnejšem delu pobude zdaj ni več mogoča. Sklep o umiku zadržanja je
de facto
ustvaril isti učinek, kot bi ga vsebinska odločba Ustavnega sodišča, v kateri bi bilo ugotovljeno, da presojani zakon v delu, ki določa
ex lege
prenehanja mandatov, ni v neskladju z Ustavo. Odprava začasnega zadržanja je tako izigrala prvi odstavek 41. člena ZUstS, ki določa: "
O glavni stvari
(podčrtal R. S.) v zadevah iz 21. člena tega zakona odloči ustavno sodišče z večino glasov vseh sodnikov, če ni s tem zakonom določeno drugače." O protiustavnosti zakonov Ustavno sodišče torej odloča z glasovi (vsaj)
petih
sodnikov. Do tega rezultata je Ustavno sodišče uspelo priti po postopku, ki ureja odločanje o "
drugih vprašanjih
(podčrtal R. S.)" – "O drugih vprašanjih odloči s sklepom z večino glasov navzočih sodnikov" (prvi odstavek 41. člena ZUstS) –, torej z glasovi (vsaj)
štirih
sodnikov.
Ocena, da v razumnem roku ne bo mogoče najti petih glasov za vsebinsko odločitev, je, kot pojasnjeno zgoraj, mnogo preuranjena. V nobenem primeru pa ne more biti podlaga za odpravo začasnega zadržanja, še posebej ne v primeru, ko da Ustavno sodišče na ta način tako drastično prednost eni strani. Prav tako ni upoštevno sklicevanje na ureditev odločanja nemškega Zveznega ustavnega sodišča, ki v primeru, ko senat ne uspe sprejeti odločitve, pusti izpodbijani zakon veljati. Ne le da take rešitve pri nas zakonodajalec ni sprejel, ta zadeva le vsebinsko presojo in je ni mogoče skozi zadnja vrata vnesti v odločanje o začasnem zadržanju, ki je presojanje
sui generis
. Prav tako odprave začasnega zadržanja ni mogoče upravičiti s sklicevanjem na dolgo trajanje odločanja Ustavnega sodišča, saj tri mesece po nobenem kriteriju ni dolga doba. Celo pritožniki, ki jim je z odvzemom prostosti najgloblje poseženo v človekovo pravico, pogosto že pridejo iz zapora ali pripora, ko prejmejo obvestilo o odločitvi Ustavnega sodišča.
5) Varstvo človekovih pravic in "varstvo" volje zakonodajalca
Ni mogoče spregledati nekaterih argumentov, na osnovi katerih je Ustavno sodišče utemeljilo odpravo začasnega zadržanja. Zapisalo je, da "ne more več oceniti, kdaj bo
lahko sprejelo dokončno vsebinsko odločitev v obravnavani zadevi" (7. točka obrazložitve sklepa), zaradi česar "ne more uresničiti svoje ustavne vloge v razumnem času, skladno z načelom učinkovitega sodnega varstva" (8. točka obrazložitve sklepa). Ne glede na empirično spornost ocene v tem primeru lahko sprejmemo, da je taka situacija vsaj možna.
Toda način, na katerega se je Ustavno sodišče odločilo razrešiti (domnevni) zaplet, je v diametralnem nasprotju z njegovo vlogo v ustavni demokraciji. Iz varuha
človekovih
pravic
zoper nosilca oblasti (v tem primeru zakonodajalca) se je spremenilo v varuha
volje
zakonodajne oblasti na račun posameznih nosilcev človekovih pravic. Ustavno sodišče ugotavlja: "Ko je izvajanje zakona v celoti ali delno zadržano, je s tem preprečeno tudi izvrševanje zakonodajalčeve volje"; in nadaljuje: "Če je Ustavno sodišče, […] soočeno z odmikanjem končne odločitve v vnaprej neopredeljen čas, to pomeni tudi, da Ustavno sodišče z začasnim zadržanjem izvrševanja nekaterih izpodbijanih določb zakona intenzivno poseže v položaj zakonodajalca" (8. točka obrazložitve sklepa).
Konflikt med interesi zakonodajalca po čimprejšnji uveljavitvi zakona in pravico do sodnega varstva pobudnikov je Ustavno sodišče razrešilo na račun slednjih. Povedano drugače, zadrego, da pobudnikom (domnevno) ne more zagotoviti učinkovitega sodnega varstva, se pravi sodnega varstva v razumnem roku, je rešilo tako, da jim je pravico do sodnega varstva kratko malo odvzelo.
6) Odstop od razpravnega načela in kršitev pravice do izjavljanja
Začasno zadržanje je bilo sprejeto na osnovi predloga pobudnikov, torej kot odgovor Ustavnega sodišča na procesno dejanje stranke. Odprave začasnega zadržanja ni predlagala nobena stranka. Zanj se je odločilo Ustavno sodišče po uradni dolžnosti, sklicujoč se na novo nastale okoliščine. Ustavno sodišče bi zato moralo dati pritožnikom in nasprotnemu udeležencu možnost, da se o teh okoliščinah izjavijo. Po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča pripada ta pravica strankam v primeru tistih procesnih sklepov, ki lahko vplivajo na vsebinsko odločitev
[8]
in jo je treba zagotoviti celo v dvomu. Posebej izpostavljam, da se Ustavno sodišče do vloge z dne 16. 5. 2023, v kateri pritožniki zahtevajo zagotovitev te ustavne pravice, nikoli ni opredelilo niti se ni z njo seznanilo.
7) Procesna presenečenja
Težko je spregledati, da ta primer že od začetka spremljajo številne nenavadne okoliščine, tudi na stani Ustavnega sodišča.
[9]
Predstavniki izvršilne in zakonodajne oblasti so sprva večkrat javno izrazili pričakovanje, da bo Ustavno sodišče odločilo hitro. Če je tako javno izražanje pričakovanj zgolj malce nenavadno – saj se lahko postavi le na konec dolge vrste pričakovanj vseh tistih, ki čakajo na odločitev Ustavnega sodišča –, pa so v nadaljevanju sledile poteze, ki so Ustavno sodišče postavile v veliko zadrego. Vlada je denimo tik pred sejo dne 15. 2. 2023 predlagala izpeljavo zamudne javne obravnave, s čimer bi v naslednjih dneh omogočila dokončno konstituiranje novih organov RTV in tako izigrala morebitno začasno zadržanje, o katerem je takrat odločalo Ustavno sodišče. S tem bi že takrat dosegli rezultat, do katerega je prišlo sedaj z odpravo začasnega zadržanja. Nadalje, tako Vlada kot Državni zbor sta se vključila v tekmo taktičnih izločanj sodnikov, kar se prav tako ni zgodilo še nikoli. Številnih grobih izjav glede Ustavnega sodišča in zagotovil, da bo oblast dosegla svoje na tak ali drugačen način, ni štel nihče več.
Kako škodljiv odnos do Ustavnega sodišča je bil s tem ustvarjen v javnosti, priča slavje nekaterih zaposlenih na RTV ob odpravi začasnega zadržanja. V zanesenih javnih govorih se je govorilo o "zmagi" v težkem "boju", izražale so se zahvale vsem, ki so "pomagali" do zmage, itd. Te besede so srhljive.
Kdo se lahko veseli delovanja javnega zavoda posebnega ustavnopravnega pomena na pravni podlagi, o ustavnosti katerega še ni odločeno oziroma v bistvenem delu nikoli ne bo?
Kako lahko kdo spregleda, da odločanje sodišča ni "boj" in uspeh neke stranke, ni "zmaga"? Ne gre za zmago kogarkoli, pač pa za poraz institucij demokracije. Torej vseh nas.
Načelno velja, da obnašanje strank in taktične procesne poteze ne smejo vplivati na odločitev Ustavnega sodišča, toda ni mogoče spregledati, da so opisane razmere ustvarjale dodatno breme. Zato bi bilo, če kdaj, v teh razmerah še posebej pomembno, da bi Ustavno sodišče sledilo svoji ustaljeni sodni presoji.
8) Navidezno olajšanje
S sprejetjem odločitve o odpravi začasnega zadržanja je po treh mesecih odločanja, deležnega političnih pritiskov in izjemnega interesa medijev, nastal občutek olajšanja. Toda ta občutek je lažen. Ustavno sodišče se je znašlo v veliko težjem položaju, kot je bilo prej. Dokazovati bo moralo, da odprava začasnega zadržanja ni bila arbitrarna, kar pomeni, da bo moralo nadaljevati z vpeljano doktrino odprave začasnega zadržanja po uradni dolžnosti.
To pomeni, da bi moralo Ustavno sodišče: 1) po uradni dolžnosti začeti presojati vsa začasna zadržanja in ugotavljati, ali so s potekom čas nastale nove okoliščine, ki narekujejo odpravo tega zadržanja; 2) po uradni dolžnosti presojati vse primere, pri katerih začasno zadržanje ni bilo sprejeto, ali so s potekom časa nastale okoliščine, ki sprejetje tega zadržanja narekujejo; 3) pobudnikom (oziroma predlagateljem) in nasprotnim udeležencem dati možnost, da vedno znova vlagajo nove predloge za začasno zadržanje oziroma za njegovo odpravo. Razviti bi moralo tudi postopke in merila. V nasprotnem primeru bo obvisela zlovešča senca dvoma, da je v tem primeru Ustavno sodišče arbitrarno, po sedemindvajsetih letih iz pravnega naftalina vzelo neko rešitev in jo po uporabi vrnilo nazaj na svoje mesto. Bojim se, da se bo zgodilo prav to.
Ključna ostaja teža primera samega. Toda ne zaradi njegove "težkosti", nasprotno, zdaj je okleščen, prost ključnega ustavnopravnega problema. Ostaja vprašanje denarne odmene tistim, ki so izgubili mandat. "Demokracija" po ceniku. Ne glede na to, kako bo Ustavno sodišče vsebinsko rešilo primer, bo ostal grenak priokus. Kajti molk ključnih ustavnih vprašanj, o katerih ne bo nikoli odločeno, bo ostal oglušujoč.
dr. Rok Svetlič, l.r.
Sodnik
[1]
Drugi primer, ko je Ustavno sodišče poseglo v začasno zadržanje, je zadeva št. U-I-220/03, vendar je ta primer neupošteven, saj Ustavno sodišče začasnega zadržanja ni odpravilo, pač pa le zožilo njegov obseg.
[2]
F. Testen v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 1135; M. Šipec in drugi, Začasne odredbe v civilnih sodnih postopkih, postopkih pred delovnimi in socialnimi sodišči, upravnimi sodišči, ustavnim sodiščem ter v upravnem postopku, GV Založba, Ljubljana 2001, str. 383 in 403.
[3]
Tako, kot je Ustavno sodišče naredilo v npr. primeru nove doktrine glede pravovarstvenega interesa v odločbi št. U-I-129/19 z dne 1. 7. 2020.
[4]
Navede, da se je zaradi razpisa javne obravnave odločanje zavleklo in da je v obdobju po izdaji začasnega zadržanja prišlo do velikega porasta vloženih certifikatov v pooblaščene investicijske družbe, omeni neskladje med zbranimi lastniškimi certifikati in tistimi, ki so bili vloženi v delnice, prenosljive vrednostne papirje in nepremičnine, ter doda, da bi z nadaljnjim zadržanjem izvrševanja izpodbijane določbe Sklepa o spremembi Metodologije za izračun čiste vrednosti enote premoženja vzajemnega sklada ogrozili pravice vlagateljev.
[5]
Kljub temu opozarjam na odločbo št. U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013, kjer je v 38. točki obrazložitve med drugim rečeno: "[I]z zahteve po učinkovitosti pravnega sredstva izhaja, da mora vložitev pravnega sredstva zadržati izvršitev izpodbijanega akta, če po izvršitvi izpodbijane odločbe in nato ob morebitni ugoditvi pritožbi ne bi bilo mogoče vzpostaviti prejšnjega stanja, kakršno je bilo pred izvršitvijo te odločbe, ali bi bila vzpostavitev prejšnjega stanja nesorazmerno otežena".
[6]
"Načelo pravne države zahteva, da so zakonske rešitve splošne in abstraktne. Pri zakonskih določbah, ki se glede na naravo vprašanja, ki ga urejajo, nanašajo na vnaprej določen krog oseb ali celo samo na eno osebo, je toliko pomembneje, da je njihov vpliv na položaj teh oseb omejen, s tem pa tudi merljiv in predvidljiv." (4. točka obrazložitve).
[7]
Sodba v zadevi
Baka zoper Madžarsko
, št. 20261/12, z dne 23. 6. 2016, 120. in nasl. točke obrazložitve.
[8]
"Ustavno sodišče je potrdilo, da mora biti kontradiktornost zagotovljena tudi glede pomembnejših procesnih sklepov" (A. Galič v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 302).
[9]
Neobrazloženo smo odstopili od prakse in predloge za izločitve sodnikov zavrgli zaradi prekluzije. Do tega je prišlo na osnovi osnutkov sklepov, ki so bili mimo vednosti poročevalca razdeljeni kar med potekom seje. Zato je na upravni seji dne 20. 3. Ustavno sodišče, v skladu z maksimo
noblesse oblige
, sprejelo stališče, da procesnih možnosti ustavni sodniki ne bomo izkoriščali do skrajnih meja in da bomo svoje predloge podajali transparentno in v naprej. Žal neuspešno. Del teh nenavadnosti je tudi odločitev, da se sklep o odpravi začasnega zadržanja, kot že omenjeno, objavi nemudoma, v petek popoldan, s čimer je onemogočena sočasna objava ločenih mnenj in preudarek sodnikov za morebitno revotacijo.
U-I-479/22-66
30. 5. 2023
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNICE DR. ŠPELCE MEŽNAR K SKLEPU ŠT.
U-I-479/22
Z DNE 26. 5. 2023
Po objavi sklepa o odpravi začasnega zadržanja ZRTVS-1B so se v javnosti upravičeno pojavili številni izrazi zaskrbljenosti v zvezi s "polarizacijo", "blokado" in "krizo" na Ustavnem sodišču. Gre za dve vrsti skrbi: prva je usmerjena v dejstvo, da Ustavno sodišče, kot samo priznava v sklepu, ni sposobno doseči potrebne večine za sprejetje vsebinske odločitve o tem, ali je ZRTVS-1B skladen z Ustavo. Druga skrb je povezana s tem, da se je tokrat prvič v zgodovini Ustavnega sodišča kot realna pokazala nevarnost obstrukcije ustavnih sodnikov, torej nepripravljenost glasovati in s tem onemogočiti kvorum ter sprejetje (procesne) odločitve. V ločenem mnenju želim predstaviti svoj pogled na omenjena problema ter dogodke, ki so v tej zadevi vodili do začasnega zadržanja in nato njegove odprave.
Zakaj vsebinska odločitev trenutno ni mogoča in zakaj takšno stanje ni krizno?
Ob izdaji začasne odredbe 16. 2. 2023 smo tri sodnice Ustavnega sodišča opozorile, da je pričakovanje večine (petih sodnikov, ki so podprli začasno zadržanje) o hitri vsebinski odločitvi nerealno in naivno. Naša ocena se je izkazala za točno. Ni bila dana na pamet. Že februarja je bilo namreč jasno, da bi celo v (tedaj še) osemčlanski sestavi katerakoli vsebinska odločitev težko dobila pet glasov. Dejstvo, da je bila nato izločena še ena sodnica, je te možnosti zagotovo poslabšalo. Vendar pa je paradoksalno k temu, da vsebinska odločitev trenutno ni mogoča, največ pripomogla prav sama izdaja začasne odredbe. Ustavno sodišče je namreč z začasnim zadržanjem ustvarilo stanje, v katerem je za nedoločen čas podaljšalo "mandate" (v. d. položaje) vodilnim na RTV, ki so jim sicer na podlagi novega zakona že prenehali, ne da bi hkrati položaje teh oseb pravno uredilo. Pobudniki (vodilni na RTV) so se tako znašli v situaciji, ko so (prav zaradi odločitve Ustavnega sodišča) svoje delo lahko opravljali dlje, kot je to predvidel zakonodajalec, hkrati pa njihovo delovanje ni bilo več pravno regulirano: stari zakon ni več veljal, novega je Ustavno sodišče zadržalo. Za marsikoga, ne le za pobudnike, je bilo takšno stanje idealno in bistveno boljše od (skoraj vsake) vsebinske odločitve. V tej luči je potrebno razumeti tudi silno upiranje odpravi začasnega zadržanja.
[1]
Ustavno sodišče odločitve o vsebinsko pomembnih in zahtevnih ustavnih problemih, kot je zakonska ureditev upravljanja javnega medija, ne more sprejeti v mesecu ali dveh.
[2]
Sodnice in sodniki moramo imeti dovolj časa, da se opravijo potrebne (tudi primerjalnopravne) analize in poročila, da se poglobljeno in brez časovnih pritiskov pogovorimo o vseh vidikih predlaganih rešitev, predvsem pa da v miru premislimo njihove implikacije. Vsega naštetega je v tej zadevi manjkalo. Izjemno (že skoraj nečloveško) delo strokovne svetovalke ter hvalevreden angažma sodnikov poročevalcev niso mogli kompenzirati tistega, kar Ustavno sodišče najbolj potrebuje prav v najtežjih zadevah: umirjenost in čas za trezen premislek. V hektičnih razmerah, ki smo jih (žal sami) soustvarili z začasnim zadržanjem, je bilo resnično težko resno in profesionalno opravljati našo delo. Ne sme torej čuditi, da se je polčas končal s priznanjem, da tako enostavno ne gre naprej.
Iz enakih razlogov pa hkrati ne delim skeptičnih napovedi iz sklepa o odpravi začasnega zadržanja, da Ustavno sodišče v razumnem času ne bo zmožno sprejeti vsebinske odločitve.
[3]
Odprava začasnega zadržanja bo po eni strani vplivala na pripravljenost sodnikov za iskanje skupnih rešitev, po drugi pa se zna precej spremeniti tudi procesni položaj. Povsem možno namreč je, da novo vodstvo javne RTV (pete pobudnice) ne bo več v celoti delilo pogledov prvih štirih pobudnikov o protiustavnosti novega sistema upravljanja, v katerem se politika umika iz javnega medija.
[4]
Razumni rok za zagotavljanje pravice do poštenega postopka, ko gre za kompleksno presojo zakonov, po praksi ESČP znaša tudi več let.
[5]
Do ocene, da je stanje, v katerem Ustavno sodišče ne more presoditi o ustavnosti zakona, ker nobena izmed odločitev ne uživa petih glasov, krizno ali celo protiustavno, sem tudi sicer (ne le v zadevi RTV) zadržana. Zakonodajalec je takšno situacijo predvidel in sprejel kot skladno z Ustavo.
[6]
Tudi ko Ustavno sodišče zaseda v polni sestavi (devet sodnic in sodnikov), se občasno zgodi, da je sprejetje vsebinske odločitve blokirano. Toliko bolj pogosto do tega pride v manjši sestavi.
[7]
Ni res, da rešitve v takšnem primeru ni. Rešitev v slovenskem pravu je enaka kot v nemškem sistemu: izpodbijani zakon velja.
[8]
Nezmožnost doseči vsebinsko odločitev v primeru presoje ustavnosti zakona pomeni, da za njegovo razveljavitev (ugotovitev neskladnosti z Ustavo) ni zahtevanih pet glasov, ni potrebne večine. V takšnih okoliščinah se zdi odločitev zakonodajalca, da "blokade" ne odpravlja za vsako ceno (npr. z nadomestnimi sodniki, odločilno težo glasu predsedujočega in podobno), pač pa s pravilom (dokler ni zahtevane večine za ugotovitev protiustavnosti, zakon velja), ki zagotavlja spoštovanje načela delitve oblasti, povsem razumna. Drugače povedano: govoriti o krizi Ustavnega sodišča, ker trenutno nismo sposobni doseči večine, je nepotrebno. Ustavno sodišče bo o pobudi slej ko prej odločilo in prepričana sem, da to obdobje ne bo nerazumno dolgo.
Obstrukcija in spodobnost ustavnih sodnikov
Če trenutna nesposobnost Ustavnega sodišča zagotoviti vsebinsko odločitev ni posebej kritična, pa tega nikakor ni mogoče trditi za apologijo obstrukcije. Ustavno sodišče je po spletu čudežnih naključij tokrat zmoglo doseči kvorum za odpravo začasnega zadržanja. A žal je treba priznati, da je bila nevarnost obstrukcije prvič v zgodovini te institucije še kako realna.
Na javni RTV so se nekaj dni pred sejo Ustavnega sodišča pojavili posnetki bivšega ustavnega sodnika, ki je odkrito zagovarjal bojkot glasovanja o odpravi začasnega zadržanja. Utemeljeval je, da takšno početje ni samo dopustno, ampak so ustavni sodniki k bojkotu ustavno zavezani, saj lahko le tako preprečijo sprejetje globoko protiustavne odločitve.
[9]
Edini, ki je te nezaslišane in neprecedenčne pozive k obstrukciji javno in ostro obsodil, je bil po mojem vedenju bivši ustavni sodnik Krivic.
Ustavno sodišče nima pravnih vzvodov, da bi obstrukcijo kot zlorabo sodniške funkcije preprečilo ali sankcioniralo. Tretji odstavek 41. člena Zakona o Ustavnem sodišču sodniku prepoveduje, da bi se vzdržal glasovanja. Svoje nasprotovanje večinski odločitvi smemo sodnice in sodniki izraziti samo z glasom proti in z ločenim mnenjem – nikoli z bojkotom glasovanja.
Edini zakonski in ustavni pogoj za ustavnega sodnika poleg starostnega je ta, da gre za "pravnega strokovnjaka".
[10]
Ta standard je postavljen prenizko. Izkušnja s pretečo obstrukcijo nas je naučila, da je treba pri izbiri ustavnih sodnic in sodnikov dosledno vztrajati tudi pri (nezapisani) zahtevi po visoki moralni integriteti. Za razliko od ustavnega prava se spodobnosti ne da priučiti.
dr. Špelca Mežnar
Sodnica
[1]
Začasno odredbo je mogoče po uradni dolžnosti izdati in odpraviti. To velja nesporno tako v teoriji (
F. Testen v: L. Šturm (ur.): Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 1135, in J. Čebulj v: Začasne odredbe v civilnih sodnih postopkih, postopkih pred delovnimi in socialnimi sodišči, upravnimi sodišči, ustavnim sodiščem ter v upravnem sporu, GV Založba, Ljubljana 2001, str. 403–404)
kot v praksi (
sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-116/95 z dne 11. 7. 1996 in št. U-I-220/03 z dne 5. 2. 2004).
Dodajam, da smo prav zaradi izrecno izraženih dvomov nekaterih ustavnih sodnikov na 15. seji Ustavnega sodišča 11. 5. 2023 soglasno sprejeli tudi poseben procesni sklep (razviden iz zapisnika), s katerim je Ustavno sodišče v sestavi Accetto, Mežnar, Knez, Šorli, Šugman Stubbs in Svetlič potrdilo, da sme Ustavno sodišče po uradni dolžnosti odpraviti začasno zadržanje. Vsi navedeni sodniki so glasovali za sklep, ki se glasi: "Ustavno sodišče sme na podlagi prvega odstavka 39. člena ZUstS sprejeti sklep o prenehanju začasnega zadržanja. Sklep se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije."
[2]
Pobudniki, med njimi javna RTV, trdijo, da je upravljalski model, ki ga za javno RTV uvaja ZRTVS-1B, protiustaven. V nasprotju z Ustave naj bi bilo to, da ključne upravljalske organe imenujejo predstavniki civilne družbe in ne Državni zbor. Poleg tega zatrjujejo še vrsto drugih potiustavnosti, med drugim
ex lege
prenehanje mandatov vodilnih na RTV.
[3]
Glej 8. točko obrazložitve sklepa o odpravi začasnega zadržanja.
[4]
Model, ki v moderni demokratični državi najbolj koristi pravici javnosti do obveščenosti, po mnenju komunikološke stroke ne temelji na političnem vplivanju na javne medije, pač pa na umiku politike iz javnih medijev. Svet Evrope je že leta 2012 izdal Priporočila, v katerih državam članicam svetuje odmik od modela državnih medijev z močnimi političnimi navezavami v model javnega medija, ki je uredniško, institucionalno in upravljalsko neodvisen od države in ekonomskih centrov. Tudi EBU v svojih dokumentih opozarja, da je neodvisnost eno temeljnih načel upravljanja javnih medijev: najbolj učinkovit način za preprečevanje nezaželenega vpliva politike na delo javnega medija predstavljajo pravni in nadzorni mehanizmi, ki javni medij distancirajo od političnih institucij, zlasti od izvršilne in zakonodajne veje oblasti ter političnih strank. Prim. M. Milosavljević, M. Poler, Balkanization and pauperization: Analysis of media capture of public service broadcasters in the Western Balkans, Journalism, let. 19, št. 8 (2018), str. 1149–1164.
Recommendation CM/Rec(2012)1 of the Committee of Ministers to Member States on public service media governance (Adopted by the Committee of Ministers on 15 February 2012 at the 1134th meeting of the Ministers' Deputies),
https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=09000016805cb4b4
;
EBU, Legal Focus. Governance Principles for Public Service Media, 2015,
https://www.ebu.ch/files/live/sites/ebu/files/Publications/EBU-Legal-Focus-Gov-Prin_EN.pdf
.
[5]
V zadevi
A. T. proti Sloveniji
(odločitev z dne 20. 9. 2022) je pritožnica trdila, da ji je bila kršena pravica do sojenja v razumnem roku (6. člen EKČP), ker je Ustavno sodišče za odločitev o pobudi potrebovalo 5 let. ESČP je na podlagi presoje okoliščin primera (kompleksnost zadeve, ravnanje strank, pomen zadeve za pobudnico) zavrnilo pritožbo kot očitno neutemeljeno in ni ugotovilo kršitve pravice do sojenja v razumnem roku.
[6]
Glej tudi mnenje
predstojnika katedre za ustavno pravo na Pravni fakulteti v Ljubljani dr.
Sama Bardutzkega, objavljeno v Večeru 25. 5. 2023 (
https://moj.vecer.com/slovenija/zakon-o-rtv-slovenija-eni-prenasajo-vojno-za-rtvs-na-ustavno-sodisce-10333495
).
[7]
Tudi v neki drugi aktualni zadevi Ustavno sodišče (prav tako v sestavi sedmih sodnic in sodnikov) ni zmožno odločiti.
[8]
Glej 43. člen Zakona o Ustavnem sodišču. Postopek ustavne presoje nima vpliva na veljavnost zakona. Celo začasno zadržanje (kot izjemen ukrep) ne vpliva na veljavnost zakona, temveč zadrži le njegovo izvrševanje. Odločba Ustavnega sodišča o razveljavitvi zakona ima vselej in izključno
ex nunc
učinek – učinkovati začne naslednji dan po objavi v Uradnem listu.
[9]
https://365.rtvslo.si/arhiv/arena/174957916
.
[10]
Glej 163. člen Ustave in 9. člen Zakona o Ustavnem sodišču. Višji standard velja za vse sodnike in sodnice rednih sodišč. Zakon o sodniški službi v 2.a členu določa:
Sodnik mora biti osebnostno primeren za opravljanje sodniške funkcije. Ni osebnostno primeren za opravljanje sodniške funkcije tisti, ki sodniške funkcije ne opravlja strokovno, pošteno in vestno ali ne varuje sodniškega ugleda, nepristranskosti in neodvisnosti sojenja oziroma za katerega je na podlagi dosedanjega dela, ravnanja in obnašanja utemeljeno sklepati, da ne bo tako ravnal.
Številka:
U-I-479/22-67
Datum:
26. 5. 2023
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. RAJKA KNEZA
K SKLEPU ŠT.
U-I-479/22
Z DNE 26. 5. 2023
I. Uvod
1. Odločitev o prenehanju začasnega zadržanja izpodbijanega Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Radioteleviziji Slovenija (ZRTVS-1B), ki spreminja ureditev organov vodenja, upravljanja in nadzora RTV Slovenija, sem podprl. V ločenem mnenju dodajam posamezne razloge in pojasnjujem nekatera vprašanja, ki so (mi) sprožala pomisleke.
II. Razlaga prvega odstavka 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču – sprememba odločitve o začasnem zadržanju
2. Poleg pojasnila v opombi št. 1 sklepa o prenehanju začasnega zadržanja, ki navede že preteklo prakso Ustavnega sodišča in stališča nekaterih avtorjev glede vprašanja, ali je prvi odstavek 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (ZUstS) treba razumeti tako, da začasno zadržanje preneha zgolj z dokončno vsebinsko odločitvijo ali ne, dodatno pojasnjujem, da to vprašanje v širši primerjalnopravni teoriji ni sporno. Prav tako ni sporno pri najvišjih evropskih sodiščih. Na primer, tako na Evropskem sodišču za človekove pravice (ESČP) kot na Sodišču EU (SEU) je odločitve o začasnih ukrepih (
interim measures
ali
interlocutory measures
,
einstweiligen Verordnungens
,
les mesures provisoires
, etc.) mogoče izdati tudi le za določen čas ali pa jo spremeniti pred dokončno odločitvijo ali na predlog strank ali brez predloga, po uradni dolžnosti (
sua sponte, ex officie
).
[1]
To je, seveda, potrebno, kajti v času odločanja sodišč se lahko okoliščine spremenijo. V nasprotnem primeru, če bi se spremenile tako, da tehtanje morebitnih hujših škodljivih posledic ne ustreza več tehtanju ob začasnem zadržanju, sodišča sploh ne bi imela več pristojnosti reagirati in spremeniti odločitev. Odločitev o začasnem zadržanju tudi ni končna odločitev in je ne moremo podrejati pravilom vsebinske odločitve, učinkom pravnomočnosti, pravilu
ne bis in idem
itd. Vsa ta vprašanja se ne pojavljajo. Pomembno je, da imajo sodišča, tudi Ustavno sodišče, možnost spreminjanja začasnih odločitev, da so tehtanja hujših škodljivih posledic, ki lahko nastanejo v času visečnosti postopka, vedno ustrezna.
III. Časovni vidik vsebinskega odločanja
III.1. Neizpolnitev zaveze iz 22. in 23. točke obrazložitve sklepa o začasnem zadržanju
3. V 22. in 23. točki obrazložitve sklepa o začasnem zadržanju (16. 2. 2023) je Ustavno sodišče zapisalo, da je del (implicitno) odločitve o začasnem zadržanju tudi hitrost odločanja.
[2]
Z vidika kriterija časa se je torej Ustavno sodišče znašlo v situaciji, ko ni moglo več slediti lastni zavezi v sklepu o začasnem zadržanju. To pa res tudi pomeni, da ta razlog izhaja iz sfere Ustavnega sodišča (in ne iz drugih dejanskih okoliščin). Časovnica hitrega odločanja je bila del tehtanja, kajti ugotovili smo hujše škodljive posledice v obeh primerih – tudi z zadržanjem, ne le v primeru odreka zadržanj. Zato je Ustavno sodišče intenzivno odločalo. Nekateri sodniki smo pripravili osnutke poleg sodnikov poročevalcev.
[3]
Tudi sam sem pripravil variantni osnutek. Vse s ciljem, da vsebinsko odločimo. Razprava v preteklih treh mesecih pa je pokazala, da bo to izredno težko (ne pa tudi nemogoče).
4. Še posebej je pri tem pomemben razlog, da je sodnikov, ki odločamo v tej zadevi, samo sedem in ne devet. Pri tako precedenčni zadevi, s takšnimi posebej pomembnimi vprašanji precedenčne narave, je še toliko bolj pomembno, da bi bila sestava popolna. V preteklosti sem že predlagal, da bi presojali ustavnost ZUstS,
[4]
ki ne predvideva rešitev za primere, ko so sodniki izločeni (in večine petih glasov sodnikov ni mogoče doseči). Ustavno sodišče je namreč že naletelo na takšne situacije, vendar jih je doslej reševalo. To nujno pomeni prilagajanje stališč sodnikov, vendar, seveda, slednje ni absolutno in je omejeno le do tiste mere, ko je za posameznega sodnika izrek sprejemljiv. Pri abstraktni presoji – na ravni zgornje premise ustavnih določb – ni prav v vsakem primeru mogoča le ena ustavnoskladna rešitev. Podobno to velja tudi za nosilna stališča odločitve. To lahko vodi v slabše argumentirane odločbe. Bolj kot je zadeva pomembna, pomembnejši in daljnosežnejši kot so njeni pravni (in tudi družbeni ter politični) učinki, težje je sodnikom podpirati stališča in predvsem nosila stališča, ki jih povsem ne zagovarjajo. Vendar lahko slednje pojasnijo v ločenih mnenjih in s tem transparentno opozorijo tudi na drugačna stališča.
[5]
To je pomembna možnost za takšne primere. Tudi v tej zadevi, ki ima za demokracijo in razvoj demokratičnih načel izreden pomen, se je pokazalo, da so stališča do neke mere lahko podprta.
5. Zapisano, da ima ustavna presoja ZRTVS-1B za demokracijo in razvoj demokratičnih načel izreden pomen, je, menim, nesporno. Ne gre le za sam javni zavod RTV Slovenija; vidiki pluralizma, pluralističnega upoštevanja različnih interesov in interesnih skupin pri formalnem, predvsem pa pri vsebinskem vodenju javnega zavoda takšnega pomena, kot je javna RTV, imajo razširjajoč učinek na vprašanja dojemanja, izgrajevanja in negovanja demokracije ter demokratičnih načel. Demokracija je kompleksen sistem in o vseh podrobnostih njenega delovanja ni vedno strinjanja. Je sistem, ki ga je potrebno negovati in zato vnaprej predvideti v katero smer (morda napačno) se razvija. Hitre spremembe je težavno dosegati, zato je toliko bolj potrebno pravočasno uvideti smer razvoja (ali zatona). Zaradi vseh teh značilnosti je demokracija lahko tudi krhka. Kadar vprašanja razdvajajo ne le predstavnike oblasti kot javnost, bi prav sodna veja oblasti (Ustavno sodišče v tem primeru) bilo tisto, ki bi z argumenti pokazalo izhod iz delitev. Z odločitvijo ne bi le izpolnilo svoje ustavne naloge, temveč bi lahko v razdeljeno družbo vneslo pomiritev. A tudi brez zadnje omenjenega imajo v takšnih precedenčnih zadevah stališča sodnikov in njihova dvignjena roka za določeno odločitev poudarjeno težo. Moč odločanja ustavnih sodnikov tako narašča s pomenom precedenčnosti in (širšimi) učinki odločitve.
6. V takšnih precedenčnih zadevah, kot je obravnavana, odločati zgolj s sedmimi sodniki, menim, ne zasleduje ustavnega cilja odločanja devetih sodnikov in petih glasov za sprejetje odločitve.
[6]
Ko sodišče ne more hitro odločiti, se ustvari tudi občutek, da ne zmore opraviti svoje ustavne vloge. Če gre za vprašanje zakona, ki je bil potrjen na referendumu, dobi to v javnosti celo dodaten, vendarle ne odločujoč, prizvok.
[7]
Ustavno sodišče gotovo bo vsebinsko odločilo o zadevi (kot to večkrat poudarim v tem ločenem mnenju, to enostavno mora storiti). Morda tudi v času, ki bo še ustrezal učinkovitemu pravnemu varstvu tako po Ustavi kot po Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (zadeva je trenutno v odločanju na Ustavnem sodišču pet mesecev).
[8]
Res pa je, da tega sodišče po vseh vsebinskih razpravah ne more zagotoviti. Bolj gotovo vemo le, da Ustavno sodišče ne more odločiti tako hitro, kot je to upoštevalo pri odločanju o začasnem zadržanju. Z vidika časa odločanja je treba torej ločiti med pobudo kot učinkovitim pravnim sredstvom na eni in uresničevanjem zaveze Ustavnega sodišča o hitri odločitvi, ki je bila pomemben del tehtanja v smer začasnega zadržanja iz sklepa o začasnem zadržanju (z dne 16. 2. 2023), na drugi strani. To ni zgolj en (in isti) časovni vidik.
III.2. Odmikanje trenutka odločitve in načelo delitve oblasti
7. V 8. točki obrazložitve sklepa o prenehanju začasnega zadržanja je Ustavno sodišče zapisalo, da je v položaju,
ko se zadržane določbe izpodbijanega zakona ne morejo izvajati, hkrati pa tudi Ustavno sodišče ne more izvesti svoje ustavne vloge, in da takšen položaj ni brez vpliva na razmerje med Ustavnim sodiščem in zakonodajalcem in s tem na načelo delitve oblasti.
8. S tem se strinjam in to je pomemben poudarek. Zadeve, kjer je Ustavno sodišče začasno zadržalo izvrševanje predpisa, vedno obravnavamo prednostno. Menim, da s časovnim odmikanjem odločitve res intenzivno posežemo v položaj zakonodajalca. Ustavno sodišče namreč ne sme zakona zadržati, nato pa neodločiti. Če se le zaradi ponazoritve izrazim grobo, je to podobno, kot da bi si Ustavno sodišče vzelo zakonodajno pristojnost in to celo tako, da bi povsem zanikalo zakonodajalca in njegovo vlogo. S potekom časa postaja intenzivnost takšne, sicer začasne odločitve vse večja in posledično se vse bolj približuje učinku končne odločitve, čeprav to v resnici (še zdaleč) ni. Npr. kot pojasnjuje obravnavani sklep v 11. točki obrazložitve, bi se mandati oziroma obdobje izvrševanja funkcije vršilca dolžnosti lahko časovno razširili celo prek meje štirih let, kar ni določal niti zakon pred spremembo.
9. Vendarle vse navedeno ne pomeni, da Ustavno sodišče ne bo vsebinsko odločilo. To, seveda, mora.
[9]
To je njegova vloga. Morda bo celo odločilo v času, ki bo še vedno znotraj okvirjev poštenega sojenja. Kot je zapisano tudi zgoraj, po dosedanjih razpravah na to vprašanje ne moremo več z gotovostjo odgovoriti.  Vendar pa se odmikanje od hitre končne odločitve kaže kot poseganje v načelo delitve oblasti zato, ker lahko tudi v času začasnega zadržanja nastajajo hujše škodljive posledice (kot je Ustavno sodišče zapisalo v sklepu o začasnem zadržanju), ki jih je zakonodajalec želel preprečiti. Ko pa je tako, je časovno odmikanje vsebinske odločitve toliko bolj občutljivo z vidika načela delitve oblasti.
IV. Vprašanje
ex lege
prenehanja mandatov z vidika možnosti nastanka težko popravljivih škodljivih posledic
10. O tem vprašanju sem pisal v ločenem mnenju ob sprejetju sklepa o začasnem zadržanju izvrševanja ustreznih določb zakona. Omenjeni sklep se s temi vprašanji sicer podrobneje ni ukvarjal.
11. Čeprav je sodišču – v času trajanja postopka po že sprejetem sklepu o zadržanju – vsebina vprašanj, ki naj bi bila predmet vsebinskega odločanja, jasnejša, mora presojo možnosti nastanka hujših škodljivih posledic morebiti protiustavnih zakonskih določb (glede na to, da se tudi tokratna odločitev še vedno nanaša zgolj na to, ali so izpolnjeni pogoji za začasno zadržanje izvrševanja) vezati na pravilo
fumus boni iuris
oziroma
fumus non mali iuris
.
[10]
Še vedno namreč končne odločitve ni in vse dokler je ni, ne more biti gotovo, kakšna bo. Vendarle pa sodniki lahko določneje ocenimo nekatere različne vidike pendentne zadeve in brez prejudica končne odločitve tudi, kakšne hujše škodljive posledice se lahko morebiti pričakujejo v primeru nadaljnjega trajanja zadržanja. Če bi se v presoji ustavnosti izpodbijanih določb izkazalo, da bi izpodbijani zakon odpravil morebitne protiustavne pomanjkljivosti prejšnje zakonske ureditve pravice do sodnega varstva pri odvzemu mandatov, pri čemer zadržanje seveda to onemogoča, bi ravno zadržanje izvrševanja upoštevnih zakonskih določb in s tem zadržanje izvrševanja obstoječih mandatov lahko povzročilo nadaljnje časovno nedoločeno izvrševanje funkcije vršilcev dolžnosti.
12. Če bi namreč ugotovili, da v prejšnji zakonski ureditvi merila za odpoklic protiustavno niso bila urejena, ta pa so šele predpogoj za morebitno ukrepanje in učinkovito sodno varstvo, bi to ob zadržanju izvrševanja izpodbijanih določb, če te takšno protiustavnost odpravljajo, tako rekoč onemogočilo možnost odpoklica vršilcev dolžnosti funkcije. Z drugimi besedami; ugotovili bi morda, da je bila pred uveljavitvijo izpodbijanih določb možnost nadzora vsebinskega delovanja odgovornih oseb zakonsko protiustavno pomanjkljiva, medtem ko naj bi izpodbijane zakonske določbe takšno protiustavnost odpravljale.
13. Sklep v 11. točki obrazložitve
[11]
pojasnjuje, kako dolgo bi lahko mandati, ki so sicer res
ex lege
prenehali, trajali naprej v obliki izvrševanja funkcije vršilca dolžnosti. Če Ustavno sodišče še dolgo ne bi moglo sprejeti vsebinske odločitve o zadevi, bi se namreč obstoječi mandati lahko na tak način izvrševali tako rekoč neomejeno dolgo, ne da bi bila hkrati vzpostavljena možnost ustavnoskladnega nadzora nad tem, ali nosilci svoje funkcije opravljajo odgovorno. Naj spomnim, kot pojasnjuje tudi nemško Zvezno ustavno sodišče, morajo za odpoklic odgovornih oseb obstajati resni in tehtni razlogi.
[12]
Šele nato lahko govorimo tudi o sodnem varstvu, kjer bi se ti razlogi in morebitne dejanske kršitve tudi ugotavljali. Če bi se izkazalo, da izpodbijane zakonske določbe takšno protiustavno pomanjkljivo ureditev odpravljajo, bi z nadaljnjim zadržanjem njihovega izvrševanja lahko nastale hujše škodljive posledice, kajti nadaljnje časovno neopredeljeno omogočanje takšnega stanja – morda celo prek obdobja, za katerega so mandati bili podeljeni – bi pomenilo neučinkovit nadzor nad delovanjem odgovornih oseb. Hkrati pa urejanje vseh teh vprašanj z učinkom
ex tunc
– za nazaj – zaradi prepovedi povratnega učinkovanja predpisov ne bi moglo biti dovoljeno.
14. Zapisano v enaki meri, ali celo toliko bolj, velja za situacijo izvrševanja vodenja tekočih poslov. Poleg tega, da vodenje tekočih poslov vsebinsko pomeni oteževanje (stalno potrebnega) razvoja javnega zavoda (sklep v 11. točki obrazložitve pravilno opozarja, da slednji tovrstnih poslov ne morejo izvajati), tudi v ničemer ne spremeni vprašanja ustavnosti obstoja zakonskih meril za morebiten odvzem mandata na podlagi ugotovljene odgovornosti.
15. Ko torej združim nedoločnost odgovora na vprašanje, kdaj bo lahko sprejeta končna odločitev Ustavnega sodišča, morebitno protiustavno odsotnost meril za ugotavljanje odgovornosti in odločitev o odpoklicu oziroma prenehanju mandatov, posledično onemogočanje učinkovitega sodnega varstva (tako z vidika nosilcev mandatov kot tudi z vidika zakonodajalca, ki ureditev spreminja) in to, da se vprašanje meril ne more urejati s povratnim učinkom, ocenim, da ima možnost nastanka predstavljenih hujših škodljivih posledic celo na učinkovito delovanje sistema zaradi učinkovitega uresničevanja pravice do svobode izražanja znatno težo.
16. Drži, kar sem zapisal že v prejšnjem pritrdilnem ločenem mnenju, da lahko nastanejo z
ex lege
prenehanji mandatov hujše škodljive posledice za njihove nosilce, upoštevaje naravo teh mandatov v funkciji svobode izražanja. Vendar pa drži tudi, da lahko v teh opisanih novih okoliščinah nastanejo še hujše škodljive posledice prav v funkciji učinkovitega uresničevanja navedene pravice, ko v času trajanja mandatov, ki se nadaljujejo z izvrševanjem funkcije vršilca dolžnosti, ne bi bilo zadoščeno varovanju institucije javne RTV, če bi te odgovorne osebe ravnale v škodo ali v nasprotju z njenimi ustavno in zakonsko določenimi interesi. Zato sem v 11. točki obrazložitve sklepa prepoznal ustrezno obrazložitev nastanka morebitnih še hujših škodljivih posledic ob nadaljevanju zadržanja izvrševanja ustreznih določb izpodbijanega zakona kot v primeru, če se zakonske določbe v času do končne odločitve Ustavnega sodišča izvršujejo.
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Kratek pregled ureditev je predstavljen v članku G. Gentile in D. Sartori, Interim measures as "weapons of democracy" in the European legal space, European Human Rights Law Review, št. 1 (2023), str. 18–31. Članek poudarja širok prostor, ki ga imajo sodišča pri odločanju o začasnih ukrepih, da dosežejo namen, to je, da zaradi časa, potrebnega za sojenje, vsebinska odločitev ne bo prepozna in s tem pravno varstvo ne bo neučinkovito.
Za podrobnejše analize možnosti sprememb odločitev o začasnih ukrepih in predstavitev ureditev na SEU in ESČP glej Pravila postopka SEU, členi od 160 dalje, in 39. člen Pravil postopka ESČP.
V literaturi je posebej poudarjeno, da se lahko, pri obeh sodiščih, ali na predlog katerekoli stranke ali
sua sponte
, začasni ukrepi spremenijo, razširijo, prekinejo.
Glej več o tem K. Lenaerts, I. Maselis, K. Gutman (ur. J. T. Nowak), EU procedural law, Oxford University Press, Oxford 2014, str. 573; C. Koenig, M. Pechstein, C. Sander, EU-/EG-Prozessrecht,  2. Auflage, Mohr Siebeck, Tuebingen 2002, str. 496, in v teh delih citirano literaturo in sklicevanja na odločitve SEU. Glede pravil in prakse ESČP pa primerjaj pojasnila glede začasnih ukrepov tega sodišča, General presentation of interim measures, dosegljiva na:
https://www.echr.coe.int/Documents/PD_interim_measures_intro_ENG.pdf
.
Na ESČP začasnih ukrepov celo ni treba obrazložiti. Sprejeta so v dopisnem odločanju. Njihova pravila, tako kot 39. člen ZUstS, ne določajo posebej, da je sprememba odločitve o začasnem zadržanju mogoča in iz katerih razlogov.
[2]
Ustavno sodišče je takrat zapisalo:
"22. Ustavno sodišče ocenjuje, da bi težko popravljive posledice za institucionalno samostojnost RTV Slovenija lahko nastale v obeh primerih, tako v primeru zadržanja […] kot tudi v primeru izvrševanja nove ureditve […].
23. Ugotovljeno stanje v vsakem primeru predvsem terja čim hitrejšo vsebinsko odločitev Ustavnega sodišča, zato bo Ustavno sodišče takoj nadaljevalo z vsebinsko presojo. […] Glede na navedeno je Ustavno sodišče odločilo, da izvrševanje ZRTVS-1B začasno zadrži, a le v tistem obsegu, ki začasno preprečuje dokončno uveljavitev nove ureditve, kar vsaj deloma omejuje nastanek škodljivih posledic."
Hitrost odločanja je torej Ustavno sodišče "vpelo" v samo tehtanje in odločanje o začasnem zadržanju.
[3]
Skladno s prvim odstavkom 65. člena Poslovnika Ustavnega sodišča lahko vsak sodnik predloži svoj variantni predlog odločitev.
[4]
Po t. i. koneksiteti (30. člen ZUstS).
[5]
"V odločitvah Ustavnega sodišča je […] – drugače kot pri odločitvah drugih sodišč – navedeno, kako so glasovali posamezni sodniki, sodniki, ki so pri odločanju ostali v manjšini, pa glede pomembnejših vprašanj svoja stališča praviloma utemeljijo v ločenih mnenjih. Vse to zmanjšuje nevarnost pristranskosti pri odločanju Ustavnega sodišča." Tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-34/94, 17. točka obrazložitve.
[6]
Tretji odstavek 161. člena Ustave določa da Ustavno sodišče odloča z večino vseh glasov sodnikov, vendar pri tem določa tudi, da je temu tako, kadar Ustava ali zakon za posamezne primere ne določata drugače. Ustava torej dopušča tudi izjeme; npr. pri odločanju o izločitvah ustavnih sodnikov v drugem odstavku 33. člena ZUstS, v skladu s katerim pri enakem številu glasov odloči glas predsedujočega. To, seveda, je daleč od obravnavane zadeve.
Treba je upoštevati kontekst te zadeve in velik učinek v druge sfere (kar torej presega zgolj RTV kot javni zavod), odsotnost oziroma izločenost dveh sodnikov, težo teh precedenčnih vprašanj, o katerih pišem zgoraj (tako za sistem delitve dejavnosti kot tudi za vsakega posameznega sodnika). Ko se zadeva pogleda torej tudi s teh širših aspektov, menim, da je prav odločanje zgolj sedmih in ne devetih sodnikov tisto, ki je odločujoče vplivalo na to, da v kratkem času ne moremo doseči vsebinske odločitve.
Čeprav sem se sam (ne prvič in tudi v tej zadevi) zavzemal za sprožitev postopka vsebinske presoje ZUstS, da bi nam to omogočal (seveda, znotraj v okviru Ustave, ki je tista, ki zahteva pet glasov za vsebinske odločitve), vendar so me razprave v tej zadevi prepričale, da ne bi bilo učinkovito in da bi se Ustavno sodišče soočilo še z enim trdim orehom, za katerega bi težko našli pet glasov. Zato sem lahko podprl tudi sklep o prenehanju začasnega zadržanja brez začetnega postopka po koneksiteti za presojo ustavnosti ZUstS.
[7]
V sistemu ustavne demokracije Ustavno sodišče sicer ne more biti vezano z rezultatom referenduma, kot izrazom ljudske volje. V Sloveniji je namreč vzpostavljena ustavna demokracija, katere bistvo je v tem, da vrednote, ki jih varuje Ustava, prevladajo tudi nad demokratično sprejetimi odločitvami večine (prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-111/04 z dne 8. 7. 2004, Uradni list RS, št. 77/04, in OdlUS XIII, 54). Prim. tudi sklep Ustavnega sodišča št. U-II-3/03 z dne 22. 12. 2003, OdlUS XII, 101).
[8]
Res nismo uspeli hitro vsebinsko odločiti, kot smo predvideli v sklepu o začasnem zadržanju. To obžalujem. Vendar Ustavno sodišče še vedno ima možnost odločiti s precedenčnimi stališči znotraj razlag o za demokracijo pomembnih vidikih pluralističnega upoštevanja interesov.
Ustavno sodišče ni edino, ki je v tem trenutku soočeno s takšnimi vprašanji. Tudi pred avstrijskim ustavnim sodiščem je viseča zadeva s podobno pomembnimi vprašanji. Glej
https://www.vfgh.gv.at/medien/Vorschau_erstes_Halbjahr_2023.de.php
– Burgenländische Landesregierung sieht verfassungswidrige Bestellung von ORF-Gremien (G 215/2022).
[9]
Ali, kot je zapisalo Ustavno sodišče v 17. točki obrazložitve odločbe št. U-I-34/94, zakonodaja ne sme ostati brez ustavnosodnega nadzora.
[10]
Tudi zato ZUstS ureja zavrženje in zavrnitev pobude v postopku njenega preizkusa (26. člen), šele kasneje (v poglavju
4. Obravnavanje
) pa ureja tudi začasno zadržanje (39. člen). Vendarle, menim, da vprašanje
fumus non boni iuris
in pomembno pravno vprašanje nista vedno identični vprašanji. Slednje še ne pomeni vedno tudi, da pobudnik "nima morda slabega primera" (npr. odvisno od substanciranja trditev, zakonodajnih in drugih podrobnostih, ki ob prvem, hitrem in vsebinsko še ne natančnem pregledu niso preučene).
[11]
Ta se glasi: "Zaradi negotovosti glede tega, kdaj bo Ustavno sodišče v obravnavani zadevi lahko vsebinsko odločilo, se povečuje tudi teža možnih škodljivih posledic za RTV Slovenija, ker se lahko vodijo le tekoči in ne vsi (redni) posli. Ob tem Ustavno sodišče še dodaja, da bi lahko člani organov RTV Slovenija, v okoliščinah opisanih v 7. točki obrazložitve tega sklepa, ob nadaljnji veljavnosti začasnega zadržanja izpodbijanih določb ohranili položaj iz drugega, tretjega in četrtega odstavka 22. člena ZRTVS-1B (vršilci dolžnosti) prek časovne meje štirih let, za kolikor jim je bil podeljen mandat, in upravljali z javnim zavodom RTV Slovenija po določbah ne več veljavnega zakona."
[12]
Odločba št. 1 BvF 1/11, 1 BvF 4/11 prvega senata BVerfG z dne 25. 3. 2014. Prim. 37.– 42. točko obrazložitve. Nemško Zvezno ustavno sodišče je v omenjeni odločbi zapisalo, da lahko tovrstni mandati predčasno prenehajo le iz resnih razlogov (81. točka obrazložitve odločbe).
⇒
U-I-479/22-75
U-I-228/23-17
22. 1. 2026
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku preizkusa pobude dr. Petra Gregorčiča, Ljubljana, in drugih ter v postopku odločanja o zahtevi Državnega sveta, na predlog sodnika Ustavnega sodišča dr. Mateja Accetta, na seji 22. januarja 2026
sklenilo:
Sodnik Ustavnega sodišča dr. Matej Accetto se pri odločanju o zadevah št.
U-I-479/22 in št. U-I-228/23 izloči.
* * *
Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 33. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – ZUstS) v sestavi: predsedujoči Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA) ter sodnici in sodniki mag. Nina Betetto, dr. Primož Gorkič, dr. Rajko Knez, dr. Rok Svetlič in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo s tremi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnici Betetto in Šugman Stubbs ter sodnik Knez, ki je dal odklonilno ločeno mnenje. Sodnik Jaklič je dal pritrdilno ločeno mnenje.
Dr. Dr. Klemen Jaklič
(Oxford ZK, Harvard ZDA)
Predsedujoči
⇒
U-I-479/22
-76
U-I-228/23-18
9. 2. 2026
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA
DR. RAJKA KNEZA
K SKLEPU ŠT.
U-I-479/22
, U-I-228/23 Z DNE 22. 1. 2026
I.
1. Ustavno sodišče je odločalo o zahtevi pobudnika za izločitev sodnika dr. Accetta pri odločanju o pobudi št. U-I-479/22 (presoja ustavnosti sprememb Zakona o RTV
[1]
). Ker je pobuda vsebinsko tesno povezana z zahtevo Državnega sveta št. U-I-228/23, je sodišče o izločitvi odločilo v obeh zadevah. Sodnik dr. Accetto je v samem odgovoru na zahtevo hkrati podal tudi svoj predlog za izločitev ter pojasnil razloge zanj in se opredelil do navedb pobudnika.
[2]
2. Najprej pojasnim procesne vidike sklepa, h kateremu dajem ločeno mnenje. Ustavno sodišče, kadar odloča o zahtevi za izločitev, sprejme obrazložen sklep praviloma v primerih, kadar zahtevi ne ugodi. Kadar pa ugodi, kot v tem primeru, sprejme le t. i. zapisniški sklep in brez obrazložitve. Predlagatelja se nato zgolj obvesti o tem, da je bil sodnik izločen. Kadar pa zahteva izločitev sodnik sam, se sklep ne izda, temveč se sodnika zgolj obvesti, ali je izločen ali ne. Ta informacija, skupaj z rezultatom glasovanja, se zavede v zapisniku. V tem primeru je šest sodnikov, ki je odločalo o izločitvi, naredilo izjemo, ki jo narekujejo okoliščine tega primera. Namesto zapisniškega sklepa je izdalo sklep (sicer neobrazložen), s tem pa omogočilo tudi ločena mnenja.
3. Nadalje, skladno s sodno prakso Ustavnega sodišča se o predlogu sodnika odloča tudi pred zahtevo stranke ali udeleženca v postopku, v tem primeru pobudnika. Če je sodnik izločen na podlagi njegovega predloga, se o zahtevi predlagatelja ne odloča več. Tako smo postopali tudi v tem primeru.
4. Menim, da je prav, da se sodnikom, ki želijo pojasniti razloge za svoje stališče, to omogoči že v tej fazi in ne šele ob končni odločitvi. Še posebej v tej zadevi, ker nekateri sodniki, ki smo odločali o izločitvi, pri končni odločitvi
morda
ne bomo več sodelovali (iztek mandata). Poleg tega je za razumevanje zadeve pomemben širši kontekst, o katerem ima javnost
omejene informacije
. Neobrazložen zapisniški sklep o izločitvi bi lahko ustvaril vtis, da smo sodnika dr. Accetta izločili zato, ker se je, kot izhaja iz medijskih objav, s komisarko pogovarjal o zadevi RTV. Glasovanje 3 : 3 (s prevladujočim glasom predsedujočega, določenega po senioriteti
[3]
) tega ne pomeni: v ospredju je bil objektivni (in ne subjektivni) videz nepristranskosti. Menim tudi, da javno oblikovana slika ni v celoti pravilna; deloma je posledica poročanja in komentarjev, ki so pogosto ostali na ravni ugibanj. K temu je prispevalo tudi to, da Ustavno sodišče doslej ni pojasnilo poteka zadeve; seveda ne na način, ki bi posegel v tajnost deliberacij. Takšno pojasnilo pa lahko pomembno vpliva na presojo objektivnega videza nepristranskosti. To poskušam pojasniti v tem ločenem mnenju.
II.
5. V zimskih in spomladanskih mesecih leta 2023 se je Ustavno sodišče intenzivno ukvarjalo z zadevo RTV. 16. 2. 2023 je zadržalo izvajanje sprememb Zakona o RTV in nemudoma nadaljevalo s pripravo vsebinske presoje. To izhaja tudi iz samega sklepa o začasnem zadržanju. Iz njega je razvidno, da lahko nastanejo hujše posledice tako v primeru začasnega zadržanja kot tudi v primeru nezadržanja, zato je odločilnega pomena, da se o zadevi hitro odloči (poudarki R. K.):
"22. Ustavno sodišče ocenjuje, da bi
težko popravljive posledice za institucionalno samostojnost RTV Slovenija lahko nastale v obeh primerih
, tako v
primeru zadržanja
ustavnoskladne nove ureditve, če bi se ob vsebinski presoji izkazalo, da odpravlja protiustavno stanje oziroma šele vzpostavlja ustrezno institucionalno samostojnost RTV Slovenija, kot
tudi v primeru izvrševanja nove ureditve
, če bi se ob njeni vsebinski presoji izkazalo, da sama protiustavno krni to institucionalno samostojnost.
23. Ugotovljeno stanje
v vsakem primeru predvsem terja čim hitrejšo vsebinsko odločitev
Ustavnega sodišča, zato bo Ustavno sodišče takoj nadaljevalo z vsebinsko presojo. […]
[…]
26. Ustavno sodišče je sklenilo, da bo zadevo obravnavalo
absolutno prednostno
in
takoj nadaljevalo vsebinsko presojo
."
6. Vsebinska priprava je nemudoma sledila
.
Komisarka je Ustavno sodišče obiskala 1. 3. 2023 (tj. 14 dni po začasnem zadržanju). V obdobju od 1. 3. 2023 do 26. 5. 2023, ko je Ustavno sodišče odpravilo začasno zadržanje, smo sodniki obravnavali štiri osnutke odločitev. Osnutkov ni pripravljal le sodnik poročevalec; enega sem pripravil tudi sam.
[4]
Osnutek je bil izglasovan, vendar je bila še pred odpremo izglasovana revotacija. Takrat se je tudi pokazalo, da v kratkem času ne bo mogoče doseči ponovne odločitve, saj so razhajanja
bila velika, predvsem pa ni bilo zaznati popuščanja pri stališčih
. V teh okoliščinah smo ponovno odprli vprašanje začasnega zadržanja oziroma prenehanja njegove veljavnosti. To pojasnjujem tudi v ločenem mnenju z dne 26. 5. 2023.
7. To pojasnilo je potrebno zato, ker se je v javnosti zaradi medijskega poročanja ustvaril vtis, da smo začasno zadržali izvajanje zakona, nato je komisarka obiskala Ustavno sodišče, zatem pa je sodišče
po obisku
odpravilo začasno zadržanje. Tako se je ustvarilo stališče, da je sodišče s tem omogočilo
zamenjavo
vodstva in programskega sveta zavoda RTV.
S tem se ne strinjam.
O tem pišem tudi v prispevku v Pravni praksi.
[5]
8. Naj pojasnim, zakaj menim, da med obiskom komisarke in odločitvijo ni vzročne zveze. To ne utemeljujem s tem, da tudi sicer obstajajo stiki s predstavniki Evropske komisije, da ji odgovarjamo na njena vprašanja, ko pripravljajo poročilo o stanju spoštovanja pravne države, niti s tem, da iz zapisnika izhaja, da o zadevi RTV ni bilo razprave, da so nam to potrdili tam takrat prisotni, itd., ampak utemeljujem z dejstvi o dogajanjih med 16. 2. in 26. 5. 2023. Takole sem sam pojasnil odpravo začasnega zadržanja glede vprašanja časovnega odmikanja odločitve (poudarki R. K.):
"7. V 8. točki obrazložitve sklepa o prenehanju začasnega zadržanja je Ustavno sodišče zapisalo,
da je v položaju, ko se zadržane določbe izpodbijanega zakona ne morejo izvajati, hkrati pa tudi Ustavno sodišče ne more izvesti svoje ustavne vloge, in da takšen položaj ni brez vpliva na razmerje med Ustavnim sodiščem in zakonodajalcem in s tem na načelo delitve oblasti
.
8. S tem se strinjam in to je pomemben poudarek. Zadeve, kjer je Ustavno sodišče začasno zadržalo izvrševanje predpisa, vedno obravnavamo
prednostno
. Menim, da
s časovnim odmikanjem odločitve res intenzivno posežemo v položaj zakonodajalca
.
Ustavno sodišče namreč ne sme zakona zadržati, nato pa neodločiti.
Če se le zaradi ponazoritve izrazim grobo, je to podobno, kot da bi si
Ustavno sodišče vzelo zakonodajno pristojnost in to celo tako, da bi povsem zanikalo zakonodajalca in njegovo vlogo.
S potekom časa postaja intenzivnost takšne, sicer začasne odločitve vse večja in posledično se vse bolj približuje učinku končne odločitve, čeprav to v resnici (še zdaleč) ni. Npr. kot pojasnjuje obravnavani sklep v 11. točki obrazložitve, bi se mandati oziroma obdobje izvrševanja funkcije vršilca dolžnosti lahko časovno razširili celo prek meje štirih let, kar ni določal niti zakon pred spremembo.
9.
Vendarle vse navedeno ne pomeni, da Ustavno sodišče ne bo vsebinsko odločilo. To, seveda, mora. To je njegova vloga.
Morda bo celo odločilo v času, ki bo še vedno znotraj okvirjev poštenega sojenja. Kot je zapisano tudi zgoraj, po dosedanjih razpravah
na to vprašanje ne moremo več z gotovostjo odgovoriti.
Vendar pa se odmikanje od hitre končne odločitve
kaže kot poseganje v načelo delitve oblasti zato, ker lahko tudi v času začasnega zadržanja nastajajo hujše škodljive posledice (kot je Ustavno sodišče zapisalo v sklepu o začasnem zadržanju), ki jih je zakonodajalec želel preprečiti. Ko pa je tako, je časovno odmikanje vsebinske odločitve toliko bolj občutljivo z vidika načela delitve oblasti
."
Bistveno je, da Ustavno sodišče po izdaji začasnega zadržanja izvajanja zakona zadevo praviloma obravnava prednostno in si prizadeva za čimprejšnjo vsebinsko odločitev, da začasno zadržanje ne bi nesorazmerno poseglo v razmerje med Ustavnim sodiščem in zakonodajalcem. V položaju, ko ni bilo mogoče realno predvideti, kdaj bo mogoče doseči odločitev s potrebnim številom glasov (ob odločanju v sedemčlanski sestavi), in ob hujših posledicah, ki so nastajale tudi ob začasnem zadržanju, se je zato postavilo vprašanje, ali je začasno zadržanje še dopustno ohranjati v veljavi. To me je vodilo k podpori odločitvi o prenehanju veljavnosti začasnega zadržanja izvajanja zakona.
9. Zato ocene, da naj bi Ustavno sodišče, predvsem dva sodnika, ki sva glasovala tako za zadržanje kot tudi za prenehanje veljavnosti zadržanja, odločalo nekonsistentno,
ne vzdržijo
. Za razumevanje razlogov napotujem na oba sklepa o začasnem zadržanju ter na ločeni mnenji, ki ju dodatno pojasnjujeta. Posebej problematično je, kadar se takšne ocene oblikujejo brez upoštevanja navedenih razlogov.
[6]
10.
Skratka:
obisk komisarke po moji oceni ni bil vzročno povezan z odločitvijo o prenehanju veljavnosti začasnega zadržanja, kot to izpostavlja zahteva za izločitev in kot se je oblikovalo v delu javnosti. Zato je, ob upoštevanju pojasnjenih dejstev,
težko govoriti o kršitvi
objektivnega videza nepristranskosti iz tega razloga. Intenzivnost dela in priprava osnutkov med februarjem in majem 2023 (po obisku komisarke) ter potek glasovanj kažejo, da je odločanje potekalo avtonomno.
III.
11. Pomembna dodatna okoliščina je, da je takratni predsednik dr. Accetto sodnike večkrat seznanil z napovedanim obiskom komisarke. V tistem času bi bilo mogoče izraziti pomisleke ali predlagati, naj do obiska ne pride, in jih tudi utemeljiti.
[7]
Ker takšnih pomislekov takrat ni bilo, je treba poznejše očitke, da obiska ne bi smelo biti, presojati ob upoštevanju tudi tega dejstva. Naknadne presoje
"
za nazaj
"
so v takih okoliščinah neprepričljive (po vojni je lahko biti general). Če bi sodniki takrat mislili, da se to lahko zgodi, bi morali (dovolj odločno in argumentirano) to povedati. Tudi iz teh razlogov mi je težko sprejemljivo, da je nekdanji predsednik danes v položaju, ko je soočen s posledicami ravnanja drugega (komisarke oziroma njene ekipe) in ne svojega.
IV.
12. Res je, da se zgodba s tem ne konča. V obrazložitvi zahteve za izločitev
[8]
se omenja tudi vprašanje časovnega poteka odločanja. Tudi sam kritično ocenjujem dejstvo, da po 26. maju 2023 sodniki nismo več imeli možnosti zadeve ponovno vsebinsko obravnavati. V tej zvezi se sklicujem tudi na moja že objavljena stališča.
[9]
Ker gre za zadevo, ki je posebej pomembna z vidika načela demokratičnosti, bi se moralo iskati pot do rešitve, ki bi jo bilo mogoče podpreti. Sam sem zato pripravil osnutek ter kasneje večkrat predlagal odločanje. Dejstvo, da v nekaterih zadevah ne pride do potrebnega števila glasov, samo po sebi ne more pomeniti, da se preprosto čaka na novo sestavo. O tem sem sodnikom nazadnje govoril ob temi, da bi Ustavno sodišče potrebovalo
ad hoc
sodnike, in o tem sem tudi pisal. Upal sem, da bomo vendarle lahko imeli možnost za nove in ponovne premisleke, da bi omilili ali nadgradili verzijo že sprejetega osnutka ali nadgradili kakšno drugo (to ni edini primer, kjer nam ni kazalo dobro, da bomo dosegli pet glasov, a smo se trudili naprej in iskali najmanjši skupni imenovalec odločitve). Razprava o tem tudi po opozorilu ni bila predmet obravnave kolegija ali upravne seje.
[10]
Za takšna vprašanja, kaj z zadevami, ki obstojijo, kaj se da narediti, kako voditi tako pomembne primere (ki vplivajo tudi na ugled Ustavnega sodišča), kako odgovoriti na kritike itd., so kolegiji in upravne seje.
13.
Nestrinjanje in revotacija
že sprejete odločitve sama po sebi še ne pomenita, da so nadaljnji poskusi
nujno
neuspešni. Sem torej kritičen, vendar to samo po sebi še ne pomeni, da je to tudi razlog za izločitev, v izhodišču povezan z obiskom delegacije Evropske komisije. Če bi bilo temu tako, zakaj smo odločali o zadevi v spomladanskih  mesecih 2023 po njenem obisku. Razlog pretežno vidim, kot pojasnjujem v 6. točki ločenega mnenja zgoraj, da so se izoblikovala velika razhajanja
ob odsotnosti popuščanj pri stališčih
. Izločitev vodi do stališča, da je treba v vseh starejših zadevah, kjer ne zmoremo odločiti, sodnike izločati.
[11]
V.
14. Kljub temu, da sem kritičen do odsotnosti ponovnega poskušanja presoje zadeve, sem glasoval proti izločitvi sodnika. Predvsem menim, da bi se s primernim pojasnilom o procesu odločanja pomladi 2023, poteku priprave osnutkov ter razlogov za prenehanje začasnega zadržanja (ki po moji oceni
ni vzročno povezano
z obiskom komisarke in ga je mogoče utemeljiti z objektivnimi navedbami in dejstvi, kot jih podajam zgoraj) lahko v sklepu o zavrnitvi zahteve za izločitev sodnika predstavila drugačna dejstvena slika, kot se je oblikovala v delu javnosti. Menim, da je pomanjkanje tovrstnega pojasnjevanja
lahko prispevalo
k vtisu pristranskega postopanja in hkrati odprlo prostor za ugibanja ter komentiranje, ki je v posameznih delih
spregledalo bistvene okoliščine
in s tem vtis videza pristranskosti poglobilo. To je tudi zame pomembna izkušnja, iz katere izhaja, da bi Ustavno sodišče lahko v večji meri pojasnilo procesni potek odločanja in s tem zmanjšalo prostor za ugibanja ter zavajajoče interpretacije oziroma se do njih argumentirano opredelilo.
15. RTV zadeva ni le pomembna zadeva v smislu stališč, ki bi jih moralo Ustavno sodišče sprejeti zaradi načela demokratičnosti, temveč je pomembna tudi z vidika integritete in institucionalne kulture. To je primer, ki je
močno zaznamoval moje razumevanje teh vprašanj
. Zame je to
grenka izkušnja
, del katere sem, čeprav kot nepredsednik in neporočevalec ne morem vplivati na to, kdaj bo zadeva uvrščena na dnevni red. Tega pa ne povezujem neposredno z obiskom komisarke. Sodnik dr. Accetto se zato v pogledu obiska delegacije Evropske komisije sooča z ravnanji drugih, ne s svojimi.
To je pomembno, kajti
izglasovana odločitev o izločitvi se nevarno približuje položaju, v katerem bi zunanji pritiski in medijske diskreditacije lahko začeli sooblikovati "objektivni videz nepristranskosti". Vprašanje je, ali lahko videz nepristranskosti utemeljujemo na posledicah ravnanj tretjih oseb, za katera sodnik ni odgovoren. Menim, da ne.
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
V nadaljevanju: zadeva RTV.
[2]
Ustavno sodišče je odločalo o sodnikovem lastnem predlogu za izločitev, a ni mogoče reči, da se pri tem niso upoštevali tudi razlogi pobudnika. O obeh vlogah smo razpravljali na sejah istočasno, odgovori sodnika na zahtevo in njegov predlog za izločitev so bili v istem dokumentu.
[3]
O izločitvi je odločalo šest sodnikov; dva sodnika sta bila izločena, sodnik, katerega izločitev se zahteva (oziroma jo predlaga sam), pa pri odločanju ne sodeluje.
[4]
Po Poslovniku lahko osnutek pripravi tudi sodnik, ki ni poročevalec. Tudi drugi sodniki so imeli možnost pripraviti alternativni osnutek oziroma predlagati procesne korake, kar je relevantno pri kasnejšem vrednotenju očitkov o poteku odločanja.
[5]
R. Knez, Ko Ustavno sodišče ne more odločiti: potreba po nadomestnih sodnikih (oziroma ad hoc rešitvi), Pravna praksa, št. 42-43 (2025), str. 6–7.
[6]
Glej tudi vir iz op. 5, kjer sem zapisal: "[…] Daleč od izjave nekdanjega sodnika, da se glasuje zjutraj tako, zvečer pa drugače. Glej https://demokracija.si/fokus/aktualno-ustavno-sodisce-jutri-o-rtv-je-kljucno-to-da-predsednik-vlade-ne-bo-vec-frustriran/.« V ločenem mnenju pojasnjujem razloge za odločitev. Želel bi si, da si ga kritiki preberejo."
[7]
Sodnik dr. Accetto je pojasnil, da je srečanje predlagalo predstavništvo Evropske komisije 2. 2. 2023 s pismom, ki so ga poslali po predhodnem telefonskem klicu na Ustavno sodišče. V tem pismu so zapisali, da bi se podpredsednica Jourová želela srečati z njim kot predsednikom sodišča, pristojnega za vprašanja primarnosti evropskega prava. Predlog je sprejel, pri čemer je imel pred očmi tri zanj upoštevne okoliščine: (1) da kot predsednik v skladu s prvim odstavkom 8. člena Poslovnika med drugim skrbi za uresničevanje stikov Ustavnega sodišča z drugimi državnimi organi ter za sodelovanje z ustavnimi sodišči tujih držav in z mednarodnimi organizacijami, in v ta okvir nedvomno sodi tudi Evropska komisija, (2) da je Evropska komisija aktivna pri spremljanju oziroma zagotavljanju spoštovanja načela pravne države (pripravlja vsakoletnega poročila o stanju pravne države v državah članicah EU) ter (3) da je podpredsednica Jourová (skupaj s komisarjem Reyndersom) zadolžena za zagotavljanje spoštovanja načela pravne države, pa tudi za spremljanje uresničevanja Listine EU o temeljnih pravicah.
[8]
Glej op. 2 zgoraj.
[9]
Prim. op. 5, vir, v katerem sem v op. 6 zapisal: "Dodajam osebni pogled. Neodločena zadeva, še posebno pomembna, je ne le težko breme avtoritete in ugleda Ustavnega sodišča, ampak tudi moje osebne integritete. Moč institucije namreč tvori devet sodnikov, in če nismo zmožni odločiti, smo vsi odgovorni za posledice. Nižanje ugleda (in s tem avtoritete) je v rokah sodnikov. V zadevi RTV sem zato poskušal narediti vse, da bi lahko ta gordijski vozel presekali; pripravil sem tudi osnutek odločbe (kot sodnik ne-poročevalec, kar dovoljuje prvi dostavek 65. člena Poslovnika Ustavnega sodišča). Ta je bil izglasovan 22. maja 2023, a nato 26. maja 2023 revotiran. Takrat je tudi postalo jasno, da bo odločitev obvisela v zraku, zato je sledilo odločanje o vprašanju prenehanja začasnega zadržanja. Žal sta le dva izločena sodnika vendarle preveč,
da bi v tej zadevi, ki jo imamo zdaj na sodišču že več kot 1.000 dni, odločili. Zadeva je politično obremenjena, a to za sodnika ne sme biti pomembno (iudex non calculat). Pomembno je, da seže v srž načela demokratičnosti in delovanja pravne države. Nezmožnost odločitve je neuspeh, ki ga čutim kot član te sestave Ustavnega sodišča (in upam, da ne bom celo končal mandata, ne da bi o zadevi odločili). Na potrebo po odločanju in odločitvi sem sicer večkrat opozoril. Ravno zato, ker me teža (skupne) odgovornosti močno obremenjuje in ker zadeva tudi mojo osebno integriteto, sem o tem napisal nekaj stavkov. Avstrijsko Ustavno sodišče je takšen oreh zrelo zmoglo. Odločalo je v podobni zadevi presoje njihovega zakona o javni radioteleviziji (št. G215/2022). Prav tako jo je prejelo leta 2022, a je odločilo 5. oktobra 2023."
[10]
Osebno me obremenjuje, da od maja 2023 v tej zadevi nisem imel več možnosti sodelovati pri vsebinskem odločanju in v tem času nismo uspeli sprejeti odločitve.
[11]
Če bi bil tak standard odločilen, bi se ne samo analogno odprlo vprašanje izločitve tudi v drugih zadevah, ampak (ob jedru očitka, da je kršen "objektivni videz nepristranskosti" zaradi okoliščin odločanja v tej zadevi), bi kazalo dosledno presojati tudi druge okoliščine, povezane z odločanjem o prenehanju veljavnosti začasnega zadržanja (npr. vprašanje prisotnosti le petih sodnikov ob javnih pozivih k obstrukciji glasovanja). Odpira se vprašanje položaja
non liquet
in njegovega mesta v presoji videza nepristranskosti. Prim. vir v op. 5, op. 7.
⇒
U-I-479/22-77
U-I-228/23-19
10. 2. 2026
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA
DR. DR. KLEMNA JAKLIČA
K SKLEPU ŠT.
U-I-479/22
IN U-I-228/23
Z DNE 22. 1. 2026
IZLOČITEV SODNIKA ACCETTA IZ ODLOČANJA O RTV
SLOVENIJA
Za izločitev sem glasoval iz razloga kršitve videza nepristranskosti. Do kršitve je prišlo zaradi srečanja takratnega predsednika Ustavnega sodišča Accetta z visoko evropsko političarko, komisarko Vero Jourovo. Do srečanja je prišlo sredi občutljivega in neobičajnega odločanja Ustavnega sodišča o nenadnem "odzadržanju" učinkovanja spornega novega Zakona o RTV, ki ga je Ustavno sodišče nedolgo pred tem zadržalo. Jourova je ob takratnem obisku Slovenije izrecno pojasnjevala, da je k nam prišla tudi zaradi problematike javnih medijev. Med drugim je izrazila prepričanje, da bo odločitev Ustavnega sodišča pokazala, kako se bo javna RTV razvijala v prihodnje, ker da Slovenija potrebuje visoko kakovostne javne medije z zagotovljenim financiranjem in člani uprave z visokim ugledom. Ob takšnih odkrito izraženih namenih obiska bi predsednik neodvisnost Ustavnega sodišča moral zavarovati in v takšnih okoliščinah visoki obisk političarke na Ustavnem sodišču odkloniti. Ker tega ni storil, je prekršil ne le videz svoje nepristranskosti, ampak tudi nepristranskosti odločanja sodišča, ki je nato "odzadržanje" Zakona uveljavilo le nekaj dni zatem s pičlo prevlado enega glasu.
[1]
Kot pa vidimo danes, sodnik Accetto v tej zadevi sploh ne bi smel odločati. Kljub temu je, pri čemer je celo prispeval tisti odločilni en glas, ki je vzpostavil prevlado v prid »odzadržanja« in omogočil uveljavitev prej zadržanega spornega Zakona.
Nenavadnosti so se nadaljevale tudi po odločitvi o "odzadržanju". Medtem ko je sporni Zakon neovirano učinkoval ter vidno monopoliziral že tako nepluralizirano medijsko krajino, je danes izločeni sodnik, ki je nekje sredi obravnave celo prevzel poročevalstvo v tej zadevi, javnosti na neki točki pojasnil, da je razlog, da tega zakona kot poročevalec ne privede več na sklice sej, ta, da naj bi bili sodniki in sodnice v tej zadevi v nekakšnem pat položaju, da ne najdemo večine za vsebinsko odločitev o njegovi ustavnosti/protiustavnosti. Od vsega začetka sem ocenjeval, da je sklicevanje na nezmožnost odločanja sodišča, kot razlog za omenjeno neaktivnost, nesprejemljivo. Zagovarjal sem stališče, da bi v zadevi, ki je za demokratični proces enakih možnosti tako zelo pomembna, sodnice in sodniki seveda morali, kot smo to počeli v prenekateri drugi zadevi, sedeti toliko dolgo in se toliko dolgo pogovarjati, argumentirati, da bi naposled vendarle prišli do rešitve. Nikoli nisem videl resnega razloga, zakaj tega ne bi zmogli. Še pred zatrjevano "nezmožnostjo" odločanja smo nekateri poskušali z zame še vedno zanimivim osnutkom, ki je bil celo že izglasovan, pa nato tik pred zdajci revotiran. Predvideval je načelno smer, ki ji je težko ugovarjati in bi vsaj na trenutni stopnji razvoja slovenske demokracije in vsaj za neko obdobje očitno zagotovila večjo politično neodvisnost RTV – vpeljava dvotretjinskega odločanja pri imenovanjih vodstvenih struktur zavoda in uredništev kot garant zoper grožnjo instrumentalizacije javnega servisa s strani te ali one neobrzdane politike v obdobju tranzicije. Ko tudi takšni izrazito nevtralni in prepričljivi, že večinsko izglasovani predlogi nato preko noči nasedejo na neprepričljivo pojasnjene revotacije, se opazovalec hočeš nočeš vpraša po dolgi senci zunanjih, političnih silnic. Politika je namreč tista, ki ima po naravi stvari vselej interes segati po javnih medijih kot vzvodu oblasti in si ga prikrajati v lastno korist. Nevtralnost javnih medijev samo njej ne diši. Ni mogoče izključiti, da bi prav te silnice RTV Slovenijo, kot enega od ključnih potencialnih vzvodov oblasti oziroma njenega podaljševanja, vse do volitev načrtno izmikale neodvisni in nepristranski presoji Ustavnega sodišča. Zato je še toliko bolj pomembno, da se sodnik najmanj v času odločanja o tako občutljivi zadevi vzdrži sestankov z visoko politiko, ki ima z javnimi mediji razne namene. Dejstvo je, da je do spornega srečanja ob spornem času, na spornem kraju in ob izrecno izraženih namenih politike po urejanju medijev, prišlo. Zato objektivno tudi ni mogoče izključiti videza, ki je nastal v javnosti, da je do opisanih nenavadnosti pri obravnavanju te zadeve na Ustavnem sodišču prišlo prav zaradi pritiskov ali pričakovanj visoke politike. Ena od bistvenih nalog prava je varovati svojo neodvisnost pred politiko. Današnja odločitev Ustavnega sodišča je zato še kako pravilna.
Dr. Dr. Klemen Jaklič
(Oxford ZK, Harvard ZDA)
Sodnik
[1]
Razmerje se je spremenilo v 4:3 v prid »odzadržanja«, pri čemer se je večina, ki je s tem razmerjem odločitev zagotovila, nato odločila glasovati na dan, ko sta bila dva od treh sodnikov manjšine odsotna.
⇒