U-I-71/24
Natisni
Opravilna št.:
U-I-71/24
Datum odločitve:
26. 3. 2026
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2026:U.I.71.24
Akt:
Gradbeni zakon (Uradni list RS, št. 61/17, 72/17 – popr. in 65/20) (GZ), 117. čl.
Izrek:
Zahteva za oceno ustavnosti 117. člena Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 61/17, 72/17 – popr. in 65/20) se zavrže.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče zahtevo zavrže, če predlagatelj ne izkaže, da bi bila odločitev Ustavnega sodišča o domnevni protiustavnosti zakona odločilna (nujna) za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku.
Geslo:
1.2.51.4.1 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Konkretna presoja norm - Sodišče.
1.5.51.1.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje zahteve.
1.4.51.6 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Drugo.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 25.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Upravno sodišče Republike Slovenije
Datum vloge:
4. 6. 2024
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US34375
Dokument v PDF obliki:
U-I-71-24.pdf
181 KB
Prenesite datoteko
U-I-71-24 - Odklonilno LM dr. Svetlič.pdf
156 KB
Prenesite datoteko
U-I-71/24-13
26. 3. 2026
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Upravnega sodišča, na seji 26. marca 2026
sklenilo:
Zahteva za oceno ustavnosti 117. člena Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 61/17, 72/17 – popr. in 65/20) se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Predlagatelj je prekinil postopek odločanja o tožbi, vloženi zoper dovoljenje za objekt daljšega obstoja, izdanega na podlagi 117. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ). Navaja, da je tožnica v upravnem postopku kot stranka z interesom zatrjevala, da je bilo s pravnomočnim lokacijskim dovoljenjem z dne 27. 8. 1996 odločeno, da je treba objekt, na katerega se nanaša zahteva za izdajo dovoljenje za objekt daljšega obstoja, odstraniti. Ministrstvo, pristojno za okolje in prostor, je te njene navedbe zavrnilo kot neupoštevne, saj so pri odločanju o dovoljenju za objekt daljšega obstoja upoštevni le pogoji iz 117. člena GZ. Nadalje predlagatelj navaja, da je tožnica tožbi priložila tudi odločbo Inšpektorata Republike Slovenije za promet, energetiko in prostor, Območne enote Koper – Nova Gorica, z dne 9. 7. 2012, iz katere izhaja, da mora inšpekcijski zavezanec takoj po vročitvi odločbe ustaviti gradnjo pomožnega objekta ter v 60-ih dneh po vročitvi odločbe odstraniti tristransko vkopan pritlični objekt in kovinsko pergolo na ravni strehi objekta ter vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje; če to ne bi bilo izvršeno, pa bi se začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti.
2. Predlagatelj meni, da je bil 117. člen GZ v neskladju s 14. in 33. členom Ustave, kolikor je omogočal legalizacijo neskladnih in nelegalnih gradenj z neupoštevanjem prostorskih aktov in okoliščine, da je bila že pred uveljavitvijo te zakonske ureditve izdana pravnomočna in izvršljiva inšpekcijska odločba za rušenje takega objekta. Ne v samem GZ ne v obrazložitvi predloga tega zakona naj ne bi bilo moč najti razumnega, iz narave stvari izhajajočega razloga za različno obravnavo objektov, zgrajenih na podlagi gradbenega dovoljenja, ki so morali izpolnjevati vse upoštevne zakonske in podzakonske predpise, ter objektov, ki so bili zgrajeni "na črno" brez upoštevanja predpisov in za katere je že bila izdana inšpekcijska odločba za rušenje. Potek časa od gradnje objekta v nasprotju s prostorskimi akti po predlagateljevem mnenju sam po sebi ne pomeni razumnega in stvarnega razloga za tako različno obravnavanje gradenj. Obenem naj bi 117. člen GZ posegal tudi v lastninsko pravico lastnikov sosednjih zemljišč. Predlagatelj navaja, da v prekinjenem postopku tožnica zatrjuje, da objekt, za katerega je bilo izdano izpodbijano dovoljenje za objekt daljšega obstoja, povzroča zamakanje njenega objekta. S tem po predlagateljevem mnenju posega v njegovo funkcionalno rabo, kar je predmet varovanja po 33. členu Ustave. Zakonodajalcu predlagatelj tudi očita, da ni navedel nobenega razloga, zakaj bi bila taka legalizacija objektov, zgrajenih v nasprotju s prostorskimi akti in ob uveljavitvi zakona že izdani pravnomočni in izvršljivi inšpekcijski odločbi o rušenju, v javnem interesu in ustavno skladna. Predlagatelj trdi tudi, da investitor, ki mu je bila pred uveljavitvijo izpodbijane zakonske določbe z inšpekcijsko odločbo že naložena rušitev objekta, ni mogel imeti upravičenega pričakovanja, da bo tak objekt nekoč legaliziral mimo siceršnjih pogojev za gradnjo. Tako meni, da je 117. člen GZ arbitraren in ne predpisuje načina uresničevanja lastninske pravice skladno s 33. členom Ustave in da zato nelegalno oziroma neskladno zgrajen objekt ne more uživati ustavne zaščite. Pogoji za razveljavitev dovoljenja za objekt daljšega obstoja v šestem odstavku 117. člena GZ naj bi bili določeni tako ozko, da predmetne zadeve ni mogoče rešiti ustavnoskladno. Predlagatelj zato Ustavnemu sodišču predlaga, naj 117. člen GZ razveljavi, kolikor se na njegovi podlagi lahko izda dovoljenje za objekt daljšega obstoja, kadar se to izda za objekt, zgrajen v nasprotju s prostorskimi predpisi in za katerega je bila pred uveljavitvijo te določbe že izdana izvršljiva in pravnomočna inšpekcijska odločba.
3. Državni zbor na zahtevo ni odgovoril. Mnenje je dala Vlada, ki meni, da izpodbijana zakonska ureditev ni v neskladju z Ustavo. Vlada utemeljuje sistemske razloge za uzakonitev možnosti legalizacije objektov, pojasnjuje dolgotrajno in zapleteno naravo postopkov na področju gradbene inšpekcije in opozarja na dejavnike, ki vplivajo na učinkovitosti izvršb inšpekcijskih ukrepov. V zvezi z uzakonjeno izjemo glede nevarnih gradenj pri tem navaja, da je ta smiselna oziroma nujna, da se prepreči legalizacija objektov, ki bi bili lahko nevarni za zdravje in življenje ljudi, premoženje večje vrednosti, promet ali sosednje objekte. Dodatno varovalko pa po navedbah Vlade pomeni tudi pogojna veljavnost dovoljenja za objekt daljšega obstoja. Na predlagateljev očitek neenake obravnave zgrajenih objektov glede na veljavne prostorske akte Vlada odgovarja, da dovoljenje za objekt daljšega obstoja ne pomeni, da je gradnja skladna s prostorskim izvedbenim aktom, temveč le, da objekt ni nelegalen in da se zanj šteje, da ima uporabno dovoljenje. Tak objekt lahko po navedbah Vlade v prostoru ostane v obliki in namembnosti, kot izhaja iz pridobljenega dovoljenja, na njem pa je mogoče izvajati le tiste vrste gradenj, ki jih na območju, kjer stoji, dopušča občinski prostorski izvedbeni akt. Vlada meni, da tudi v primeru, če bi bil izrečen inšpekcijski ukrep določen kot ovira za legalizacijo, ne bi bilo mogoče v celoti zagotoviti enake obravnave vseh investitorjev oziroma lastnikov, saj glede na obstoječi sistem uvedbe in vodenja inšpekcijskega postopka že samo po sebi prihaja do neenakosti, ker so nekateri objekti predmet inšpekcijskega nadzora, drugi pa ne. Določitev izjeme, ki bi preprečevala legalizacijo vseh objektov, glede katerih je bil izrečen inšpekcijski ukrep, bi po mnenju Vlade pomenila slabši položaj investitorjev oziroma lastnikov, ki jih je gradbena inšpekcija obravnavala, v primerjavi s tistimi, glede katerih postopek ni bil uveden. Vlada zato meni, da se za zagotovitev spoštovanja ustavnih jamstev, zlasti enakosti pred zakonom in pravice do zasebne lastnine, za objekt, ki izpolnjuje pogoje za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja, tako dovoljenje izda, tudi če je bila za objekt že izdana pravnomočna in izvršljiva inšpekcijska odločba, pa do izdaje odločbe za objekt daljšega obstoja ni bila izvršena. Izpodbijana ureditev je po mnenju Vlade nujno, primerno in sorazmerno sredstvo glede na namen zakonodajalca, ki je zaradi časa takih gradenj (tj. pred 1. 1. 1998) ocenil, da nad javnim interesom (pogojno) prevlada interes ohranitve objekta.
4. Mnenje Vlade je bilo vročeno v izjavo predlagatelju, ki se o njem ni izjavil.
5. Ustavno sodišče je vpogledalo v spis Upravnega sodišča, Oddelka v Novi Gorici, št. III U 130/2019.
B.
6. Če sodišče pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, mora na podlagi 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS) prekiniti postopek in z zahtevo začeti postopek za oceno njegove ustavnosti. To ustavno pooblastilo sodiščem je treba razlagati skupaj s 125. členom Ustave, po katerem so sodniki pri opravljanju sodniške funkcije vezani ne samo na zakon, temveč tudi na Ustavo. Upoštevaje ustavni položaj rednih sodišč, kot izhaja iz 125. člena Ustave, ima Ustavno sodišče po 156. členu Ustave subsidiarno vlogo. Ustavno sodišče je po tej določbi Ustave upravičeno intervenirati le takrat, kadar je ustavnosodna presoja zakona potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku.
[1]
7. Predlagatelj zahteva oceno ustavnosti 117. člena GZ, ki je določal pogoje za pridobitev dovoljenja za objekt daljšega obstoja, ki je bil zgrajen brez gradbenega dovoljenja pred 1. 1. 1998. Člen 117 GZ je prenehal veljati še pred vložitvijo zahteve.
[2]
To dejstvo ne vpliva na pravovarstveno potrebo za oceno ustavnosti izpodbijane zakonske ureditve. Po prvem odstavku 47. člena ZUstS odloči Ustavno sodišče o ustavnosti zakona, ki v času vložitve zahteve ne velja več, če niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti. Iz sklepa o prekinitvi postopka izhaja, da bo predlagatelj odločal o tožbi zoper dovoljenje za objekt daljšega obstoja, izdano na podlagi 117. člena GZ, kar pomeni, da bo predlagatelj pri odločanju o tožbi moral uporabiti 117. člen GZ. Vendar ta ugotovitev sama po sebi še ne zadostuje za izpolnjenost predpostavk, da lahko Ustavno sodišče meritorno odloči o zahtevi.
[3]
8. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da mora biti odločitev Ustavnega sodišča o domnevni protiustavnosti zakona odločilna (nujna) za odločanje sodišča v konkretnem sodnem postopku.
[4]
Ker je zahteva za oceno ustavnosti skrajno sredstvo (
ultima ratio
) sodišča, lahko Ustavno sodišče o zahtevi meritorno odloči samo takrat, ko sodišče utemelji, da mora v konkretni zadevi, v kateri sodi, uporabiti (domnevno protiustavno) zakonsko ureditev na način, ki mu preprečuje ustavnoskladno odločitev.
[5]
Naloga sodišča kot predlagatelja je, da jasno, nedvoumno in določno izkaže zveznost med konkretno zadevo, v kateri sodi, in domnevno protiustavno ureditvijo.
[6]
Ne zadošča kakršna koli zveznost med domnevno protiustavno zakonsko določbo in konkretnim sodnim postopkom.
[7]
Ustavno sodišče je tudi že sprejelo stališče, da dilema o (proti)ustavnosti posamezne izpodbijane zakonske določbe v zahtevi za oceno ustavnosti ne sme ostati na abstraktni ravni, pač pa mora sodišče izkazati, da se je natančno tisti ustavnopravni pomislek, ki ga je navedlo v zahtevi, "kristaliziral" (izostril, izkazal za pravno odločilnega) v konkretnih okoliščinah zadeve, v kateri je sodišče zaradi vložitve zahteve za oceno ustavnosti prekinilo postopek. Povedano drugače, zatrjevana protiustavnost zakona mora biti pomembna za odločitev o strankini pravici ali obveznosti.
[8]
Enako velja tudi v primeru, ko predlagatelj zatrjuje protiustavnost zakonske ureditve zaradi protiustavne pravne praznine.
[9]
9. Predlagatelj v prekinjenem upravnem sporu odloča o tožbi tožnice, ki je v postopku izdaje dovoljenja za objekt daljšega obstoja sodelovala kot stranska udeleženka. Kot izhaja iz priloženega dovoljenja za objekt daljšega obstoja, je bil tožnici položaj stranske udeleženke v upravnem postopku priznan na podlagi petega odstavka 117. člena GZ, ker je lastnica zemljišča, ki meji na nepremičnine, na katerih je sporni objekt. V obravnavanem primeru tožnica torej v prekinjenem upravnem sporu varuje svoj pravni položaj, ki ga ima kot lastnica sosednje nepremičnine. Iz navedb predlagatelja in priložene tožbe iz prekinjenega postopka izhaja, da bo predmet presoje v upravnem sporu zakonitost izdanega dovoljenja za objekt daljšega obstoja.
10. Iz prvega odstavka 40. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10, 109/12 in 49/23 – v nadaljevanju ZUS-1) izhaja, da sodišče presoja upravni akt v mejah tožbenega predloga,
[10]
ni pa vezano na tožbene razloge. Sodno varstvo v upravnem sporu je namenjeno varstvu tožnikovega pravnega položaja (koncept subjektivnega varstva).
[11]
Zato lahko Upravno sodišče pri odločanju o tožbi presoja le nezakonitosti, ki so ali bi lahko bile pomembne za tožnikov pravni položaj, ki se z ugoditvijo tožbi izboljša. Upravni spor ni namenjen kontroli objektivne zakonitosti izpodbijanega upravnega akta, ki bi jo lahko opravilo Upravno sodišče po uradni dolžnosti na podlagi vložene tožbe ter preko (mimo) v njej zatrjevanih nezakonitosti in njihovega vpliva na pravni položaj tožnika. Takega splošnega pooblastila Upravno sodišče v ZUS-1 nima. Presoja nezakonitosti upravnega akta se mora omejiti na očitke v tožbi. Tožnik je tisti, ki s tožbenimi navedbami postavlja okvir sodne presoje odločitve o njegovi pravici, obveznosti ali pravni koristi (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). To je obseg želenega sodnega varstva in s tem tožbeni predlog. To, da sodišče pri presoji tožbenega predloga ni vezano na tožbene razloge, ne pomeni, da sodišče prevzame oziroma nadomesti trditveno podlago. Tožbenega predloga namreč ne opredeljuje le formalni predlog, temveč ga opredeljujejo tudi tožbene navedbe (očitki) o tem, kateri vsebinski del izpodbijanega akta je sporen, torej o čem naj sodišče presoja.
[12]
Sodišče je vezano na trditveno podlago v tožbi in se omeji na ugotavljanje zatrjevanih dejstev in presojo pravnih vprašanj.
[13]
11. V skladu s petim odstavkom 117. člena GZ so lahko stranski udeleženci iz drugega odstavka 36. člena GZ v postopku izdaje dovoljenja za objekt daljšega obstoja nasprotovali le obstoju dejstev iz prvega, drugega in tretjega odstavka 117. člena GZ.
[14]
Kot izhaja iz priložene tožbe, tožnica v prekinjenem upravnem sporu zatrjuje, da objekt, za katerega je bilo izdano sporno dovoljenje, vpliva na njene pravice in pravne koristi, saj nima urejenega odtoka, kar povzroča zamakanje na njeni nepremičnini. Tožnica meni, da objekt, ki je že predviden za rušenje, nima več enake namembnosti, kot je to zahteval prvi odstavek 117. člena GZ. Ker je bil za sporni objekt izrečen inšpekcijski ukrep, po mnenju tožnice glede na tretji odstavek 117. člena GZ zanj ni mogoče izdati dovoljenja za objekt daljšega obstoja.
12. Iz predlagateljevih navedb ne izhaja, da bi bil zanj sporen nabor ugovorov, ki so jih lahko v postopku izdaje dovoljenja za objekt daljšega obstoja uveljavljali stranski udeleženci (peti odstavek 117. člena GZ). Predlagatelj tudi ne nasprotuje institutu dovoljenja za objekt daljšega obstoja kot takemu. Protiustavnost izpodbijanega 117. člena GZ predlagatelj vidi (samó) v tem, da je na njegovi podlagi mogoče izdati dovoljenje za objekt daljšega obstoja tudi za tiste objekte, za katere je bil izrečen inšpekcijski ukrep glede nelegalne ali neskladne gradnje. Predlagatelj torej smiselno zatrjuje obstoj pravne praznine, ker zakonodajalec ni določil prepovedi izdaje dovoljenja za objekte daljšega obstoja za nelegalne
[15]
ali neskladne objekte,
[16]
za katere je bil v preteklosti izrečen inšpekcijski ukrep. Zakonodajalec je namreč prepoved izdaje dovoljenja za objekt daljšega obstoja določil le za nevarne objekte,
[17]
za katere je bil izrečen inšpekcijski ukrep (tretji odstavek 117. člena GZ). Iz predlagateljevih navedb je mogoče razbrati, da v primeru, o katerem odloča v upravnem sporu, inšpekcijska odločba ni bila izdana zato, ker bi objekt bil nevaren. Iz inšpekcijske odločbe z dne 9. 7. 2012 izhaja, da je bila ta izdana zaradi nelegalne in ne nevarne gradnje. Odgovoriti je torej treba na vprašanje, ali je predlagatelj v zadostni meri utemeljil, da je zatrjevana protiustavna odsotnost določitve izjeme tudi za primere nelegalnih (in neskladnih) gradenj pomembna za odločitev v konkretni zadevi, o kateri odloča v upravnem sporu. Tako oblikovan očitek mora predlagatelj utemeljiti kot odločilen za rešitev konkretne zadeve, v kateri odloča o tožbi lastnice sosednje nepremičnine.
13. Predlagatelj zatrjuje, da je izdaja dovoljenja za objekt daljšega obstoja za objekte, za katere je že bil izrečen inšpekcijski ukrep, v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Razlogi, s katerimi predlagatelj utemeljuje zatrjevano neskladje, se ne nanašajo na pravni položaj tožnice kot lastnice sosednje nepremičnine, o katerem odloča v prekinjenem upravnem sporu, temveč na domnevno neenako obravnavo investitorjev oziroma lastnikov objektov, zgrajenih brez zahtevanega gradbenega dovoljenja, v primerjavi z investitorji, ki so za gradnjo pridobili ustrezno dovoljenje. Ustavno sodišče ugotavlja, da se vprašanje neenake obravnave investitorjev, torej ali je v skladu z Ustavo ureditev, po kateri so investitorji, ki za gradnjo niso pridobili zahtevanega gradbenega dovoljenja, zgolj zaradi poteka časa obravnavani ugodneje od tistih investitorjev, ki so za gradnjo izpolnjevali vse zahteve in pridobili gradbeno dovoljenje, glede na vsebino tožbe v prekinjenem postopku ne zastavlja. Iz priložene tožbe namreč izhaja, da objekt, za katerega je bilo izdano izpodbijano dovoljenje, nima urejenega otoka in povzroča zamakanje tožničinega objekta, nadalje, da je bil objekt predviden za rušenje in da takšen inšpekcijski ukrep preprečuje izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja. Neenake obravnave investitorjev tožnica ne zatrjuje.
14. Presoja neenake obravnave zato ne bi bila usmerjena v odločitev o tožničinem pravnem položaju, temveč bi presegla meje konkretnega upravnega spora.
Pomenila bi odločanje o morebitnem protiustavnem prikrajšanju investitorjev, ki so pridobili ustrezno gradbeno dovoljenje, v primerjavi z investitorji, ki so objekte gradili brez dovoljenja in katerim je bil zato izrečen inšpekcijski ukrep, in ne o protiustavni neenaki obravnavi tožnice v upravnem sporu (lastnice sosednje nepremičnine, stranske udeleženke v upravnem postopku)
. Zato očitki o neskladju 117. člena GZ z drugim odstavkom 14. člena Ustave presegajo obseg varstva položaja tožnice iz upravnega spora. V takem primeru ni mogoče šteti, da je podana zahtevana zveznost med konkretno zadevo in domnevno protiustavno ureditvijo. Če bi veljalo nasprotno in bi Ustavno sodišče meritorno odgovorilo na tako zastavljeno vprašanje, bi precedenčno odločilo o ustavnopravnem problemu, ki ni odločilen za spor, v katerem predlagatelj sodi.
[18]
Prav tako bi bilo sodiščem omogočeno celo vlaganje zahteve za oceno ustavnosti v korist tretjih oseb, tudi kadar te v prekinjenem sodnem postopku ne uveljavljajo nobenih zahtevkov oziroma celo v njem niti niso udeležene
.
[19]
Ustavnosodna kontrola po 156. členu Ustave
[20]
bi se zato oddaljila od svoje funkcije, tj. zagotavljanje ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku, in bi vodila do precedenčne presoje, ki ne bi izhajala iz vprašanja, odločilnega za izid spora. Izhajala bi iz vprašanja, ki presega meje varstva tožničinega pravnega položaja, saj v obravnavanem primeru tožba navedb o neenaki obravnavi investitorjev sploh ne vsebuje. Zato predlagatelj tudi zveznosti s tem očitkom ne more utemeljiti. Predlagateljev očitek neenake obravnave investitorjev je tako procesno iztrgan iz okvira konkretnega spora. Utemeljevanje zahteve z razlogi, ki ne morejo biti predmet presoje v prekinjenem upravnem sporu, ni v skladu z ustavnim pooblastilom sodiščem iz 156. člena Ustave.
[21]
15. Predlagatelj trdi tudi, da je 117. člen GZ v neskladju s 33. členom Ustave. Zatrjevano neskladje po eni strani utemeljuje s tožničinimi navedbami, da nepremičnina, za katero je bilo v obravnavanem primeru izdano dovoljenje za objekt daljšega obstoja, povzroča zamakanje njenega objekta in s tem, kot trdi predlagatelj, posega v njegovo funkcionalno rabo. Te navedbe dejstev ne zadoščajo za utemeljitev zveznosti med konkretno zadevo, v kateri predlagatelj sodi o zakonitosti upravne odločbe, in domnevno protiustavno ureditvijo, saj predlagatelj ne pojasni povezave med zamakanjem objekta na sosednjem zemljišču in odločanjem o dovoljenju za objekt daljšega obstoja.
[22]
Zahtevane zveznosti pa po drugi strani prav tako ne utemeljijo predlagateljevi očitki o odsotnosti zakonodajalčeve utemeljitve ustavne skladnosti izpodbijane zakonske ureditve in njegovo prepričanje, da nelegalno oziroma neskladno zgrajen objekt ne more uživati ustavne zaščite. Predlagatelj pri tem sicer izhaja iz tožničinih navedb o predhodno izdani inšpekcijski odločbi, vendar pa ne navede razlogov, zakaj bi bila izdaja dovoljenja za objekt daljšega obstoja
v primerih, ko je bila glede nelegalnega (ali neskladnega,
ne pa nevarnega
) objekta že izdana inšpekcijska odločba,
nedopustna z vidika pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave lastnikov sosednjih nepremičnin.
16. Glede na navedeno predlagatelj ni utemeljil, da bi bila odločitev Ustavnega sodišča o zatrjevani protiustavnosti 117. člena GZ
nujna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v prekinjenem upravnem sporu
. To pa pomeni, da predlagatelj ni zadostil trditvenemu bremenu, ki ga v zvezi z vsebino zahteve za oceno ustavnosti nalaga četrta alineja prvega odstavka 24.b člena ZUstS. Ker zato ni podana procesna predpostavka za oceno ustavnosti izpodbijane zakonske ureditve, je Ustavno sodišče zahtevo zavrglo.
C.
17. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, mag. Nina Betetto, dr. Primož Gorkič, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Rok Svetlič in dr. Katja Šugman Stubbs.
Sklep je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Gorkič in Svetlič. Sodnik Svetlič je dal odklonilno ločeno mnenje.
dr. Rok Čeferin
Predsednik
[1]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-45/25 z dne 10. 7. 2025, 22. točka obrazložitve in tam navedeni odločitvi Ustavnega sodišča.
[2]
Z dnem uveljavitve Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 199/21, 133/23 in 75/25 – v nadaljevanju GZ-1) je prenehal veljati GZ (157. člen GZ-1). GZ-1 je začel veljati 31. 12. 2021.
[3]
Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-228/22 z dne 29. 2. 2024, 7. točka obrazložitve.
[4]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-222/18 z dne 14. 5. 2020 (Uradni list RS, št. 85/20, in OdlUS XXV, 9), 8. točka obrazložitve, in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-45/25, 22. točka obrazložitve.
[5]
Primerjaj s sklepoma Ustavnega sodišča št. U-I-238/12 z dne 23. 1. 2014 (Uradni list RS, št. 10/14), 7. in 9. točka obrazložitve, in št. U-I-52/15 z dne 28. 9. 2016, 5. točka obrazložitve.
[6]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-113/14 z dne 16. 3. 2017, 7. točka obrazložitve.
[7]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-228/22, 8. točka obrazložitve.
[8]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-204/15 z dne 3. 3. 2016, 8. točka obrazložitve.
[9]
Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-217/19 z dne 1. 6. 2023 (Uradni list RS, št. 69/23), 20. točka obrazložitve.
[10]
Sodišče po uradni dolžnosti v upravnem sporu pazi le na ničnost upravnega akta (drugi odstavek 37. člena ZUS-1).
[11]
Primerjaj prvo alinejo drugega odstavka 63. člena ZUS-1, po kateri sodišče tožbo – če je ni že ob predhodnem preizkusu zavrglo, ker izpodbijani upravni akt očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1) – kot neutemeljeno zavrne, če spozna, da je izpodbijani upravni akt sicer nezakonit, vendar pa ne posega v tožnikovo pravico ali pravno korist.
[12]
Glej npr. sklepa Vrhovnega sodišča št. X Ips 298/2016 z dne 20. 9. 2017 in št. I Up 120/2023 z dne 5. 7. 2023 ter sodbi Vrhovnega sodišča št. X Ips 19/2015 z dne 18. 10. 2017 in št. X Ips 317/2015 z dne 18. 10. 2017.
[13]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-228/22, 10. točka obrazložitve.
[14]
Kot izhaja iz obrazložitve predloga GZ, upravni organ v postopku izdaje dovoljenja za objekt daljšega obstoja ne preverja siceršnjih pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja, torej da gradnja ne nasprotuje določbam prostorskega izvedbenega akta, da ne nasprotuje pravnim interesom strank in da ne nasprotuje predpisom v pristojnosti mnenjedajalcev, zato se tudi ugovori strank lahko nanašajo le na dejstva, ki so pogoj za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja (glej Predlog gradbenega zakona z dne 18. 5. 2017, prva obravnava, EVA: 2015-2550-0004, obrazložitev k 50. členu).
[15]
Nelegalen objekt je GZ opredeljeval kot objekt, ki se gradi ali ki je zgrajen brez pravnomočnega gradbenega dovoljenja ali v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem, če ga gradbeno-tehnično ni mogoče uskladiti z gradbenim dovoljenjem; nelegalen objekt sta tudi:
– objekt, za katerega je bilo gradbeno dovoljenje ali dovoljenje za objekt daljšega obstoja odpravljeno ali razveljavljeno in
– objekt, za katerega ni predpisano gradbeno dovoljenje, če je zgrajen v nasprotju s prostorskim izvedbenim aktom ali drugim predpisom občine (18. točka prvega odstavka 3. člena GZ).
[16]
Neskladen objekt je GZ opredeljeval kot objekt, ki ima pravnomočno gradbeno dovoljenje, vendar se gradi ali je zgrajen v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem, tako da ga je gradbeno-tehnično mogoče uskladiti z gradbenim dovoljenjem in pri tem ne gre za dopustna odstopanja v skladu s 66. členom GZ (19. točka prvega odstavka 3. člena GZ).
[17]
Nevaren objekt je GZ opredeljeval kot objekt, ki ne izpolnjuje bistvenih zahtev, tako da neposredno ogroža zdravje in življenje ljudi, premoženje večje vrednosti, promet ali sosednje objekte (21. točka prvega odstavka 3. člena GZ).
[18]
Precedenčna odločitev Ustavnega sodišča ne sme temeljiti na očitku, ki se v prekinjenem upravnem sporu ne zastavlja.
[19]
Tudi v primerjalnem pravu so znane takšne rešitve. Primerjaj odločitvi BVerfG
št. 1 BvL 1/18, 1 BvL 4/18, 1 BvR 1595/18 z dne 18. 7. 2019, 39. točka obrazložitve
, in
št. 1 BvL 7/82 z dne 24. 1. 1984 (BVerfGE 66, 100), 26. točka obrazložitve
.
[20]
V primerjalnopravni doktrini se za tovrstno ustavnosodno presojo uporablja izraz konkretna ustavnosodna presoja (F. Testen v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 1050; glej tudi S. Nerad v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, II. del, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Nova Gorica 2019, str. 412).
[21]
Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-228/22, 11. točka obrazložitve.
[22]
Primerjaj tudi s stališčem Ustavnega sodišča, da je v primeru, ko ravnanje inšpekcijskega zavezanca posega v pravice prijavitelja – lastnika sosednje nepremičnine, temu sodno varstvo zagotovljeno v pravdnem postopku, tako na stvarnopravni kot na obligacijskopravni podlagi (odločba Ustavnega sodišča št. Up-976/21 z dne 11. 10. 2023, Uradni list RS, št. 112/23, 15. točka obrazložitve).
⇒
U-I-71/24-14
13. 4. 2026
ODKLONILNO LOČENO MNENJE
SODNIKA DR. ROKA SVETLIČA
K SKLEPU ŠT.
U-I-71/24
Z DNE 26. 3. 2026
"STRUKTURNA" VS. "VREDNOSTNA" PROTIUSTAVNA
PRAVNA PRAZNINA
1. Menim, da je v tej zadevi Ustavno sodišče trčilo ob rob svoje doktrine, zaradi česar ni uspelo prepoznati protiustavnosti presojane ureditve oz. celo izpolnjenosti procesnih predpostavk za vsebinsko odločanje. Ustava v 156. členu določa, da mora sodišče, če meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti protiustaven, postopek prekiniti in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem.
2. Ob razvoju svoje prakse je Ustavno sodišče razvilo doktrino, ki podrobneje opredeljuje pogoje, ki jih mora izpolniti predložitveno sodišče za vsebinsko obravnavo spornega določila: "
Sodišče mora v zahtevi za oceno ustavnosti jasno in določno utemeljiti, da mora v konkretni zadevi, v kateri sodi, uporabiti (domnevno protiustavno) zakonsko ureditev na način, ki mu preprečuje ustavnoskladno odločitev. Njegova naloga je, da jasno, nedvoumno in določno izkaže zveznost (koneksnost) med konkretno zadevo, v kateri sodi, in domnevno protiustavno ureditvijo
".
[1]
1) Slepa pega doktrine o zveznosti
3. Predložitveno sodišče mora torej izkazati dvoje,
prvič
, da mora za svojo odločitev uporabiti domnevno protiustavno določilo in,
drugič
, da tega določila ni mogoče ustavnoskladno razložiti. Ta pogoja izhajata iz načela, da za ustavnoskladno razlago v prvi vrsti skrbijo redna sodišča (125. člen Ustave),
zahteva za oceno ustavnosti mora ohraniti značaj skrajnega sredstva (
ultima ratio
). S tem stališčem Ustavno sodišče sledi doktrini drugih ustavnih sodišč, kar je pregledno predstavljeno v 8. točki obrazložitve in naslednjih.
4. Zadrega je, da imata opisana kriterija slepo pego, zaradi katere ne zaznata situacije, ki je sicer v sodobnih pravni redih
izjemno redka
. Gre za pojav
vrednostne
protiustavne pravne praznine, ki je ne prepoznamo po okoliščini, da sodišče ne uspe najti
[2]
norme za konkreten življenjski primer. To lahko imenujemo
strukturna
protiustavna pravna praznina. Nasprotno, sodišče nesporno
ima
na voljo pravilo, na osnovi katerega lahko sprejme odločitev, vendar bi bila taka odločitev v neskladju s temeljnimi ustavnimi načeli. Tako situacijo imenujemo
vrednostna
protiustavna pravna praznina.
5. Ključno za to situacijo, s katero se sooči sodišče, je torej, da protiustavnost ne izhaja iz
vsebine
pravila, ki ga lahko uporabi, pač pa iz okoliščine, da
ne obstaja
pravilo, ki bi omogočilo
drugačno
, tj. ustavnoskladno odločitev.
6. Gre za izjemno redek primer, ki ga lahko ilustriramo s provokativnim izmišljenim primerom. Zamislimo si, da zakonodajalec ne bi inkriminiral uboja in bi kazensko sodišče zaradi tega vložilo zahtevo za presojo ustavnosti. Na osnovi ustaljene doktrine zveznosti bi jo Ustavno sodišče moralo zavreči, saj bi ugotovilo, da presoja Ustavnega sodišča
ni nujna
za odločitve kazenskega sodišča, saj to lahko sprejeme odločitev na podlagi 277. člena Zakona o kazenskem postopku tako, da obtožnico zavrže. Potreba po intervenciji Ustavnega sodišča kot
ulitima ratio
instrumentu tako ne bi bila izkazana.
7. Ta absurden primer ponazarja opisano doktrinarno pomanjkljivost. Protiustavnost nemožnosti kaznovanja uboja ne bi izhajala iz vsebine 277. člena ZKP, pač pa iz
neobstoja
norme, ki bi določenemu dejanskemu stanu pripisala ustavnoskladno posledico. Predložitveno sodišče bi se znašlo v zadregi, saj ne bi moglo izkazati, da ne more sprejeti odločitve, niti da se 277. člena ZKP ne da ustavnoskladno razlagati. Za razliko od
strukture
protiustavne pravne praznine, ki jo je mogoče izkazati na osnovi blokade pri sprejemanju odločitve,
vrednostne
pravne praznine ni mogoče izkazati po teh kriterijih.
8. O njej lahko govorimo oz. celo
moramo
govoriti na osnovi dejstva, da – v demokratičnih ureditvah, temelječih na človekovih pravicah –
formalno
funkcijo pravnega reda, ki je v tem, da za vsak dejanski stan predvidi rešitev spora, nadgrajuje njegova
vsebinska
funkcija, tj. varstvo človekovih pravic. Gre za spoznanje, da je v demokraciji postala nevzdržna maksima H. Kelsna, da "
je vsaka poljubna vsebina lahko pravo
".
[3]
9. Ker je število ravnanj, ki pomenijo kršitev temeljnih ustavnih načel, majhno, je običajno, da jih je zakonodajalec v preteklosti že prepoznal in uredil. Situacija, ko za zavržno ravnanje pravni red ne predvidi sankcije, ali – kot v tem primeru – ne odtegne pravne dobrote, so empirično zelo redke. Že pred dvesto leti je taka situacija veljala za tako izredno, da jo je I. Kant opisal kot skriti preostanek naravnega stanja v pravnem redu.
[4]
2) Konkretni primer
10. Zato ni presenetljivo, da je to zadrego čutiti tudi v utemeljitvi zahteve v tem primeru. Predlagatelj izpodbija ustavnost
117. člena Gradbenega zakona, čeprav
smiselno zatrjuje obstoj pravne praznine v njem
. Tudi iskanje gornje premise v 14. in 33. členu Ustave (ki sicer ni utemeljeno) je posledica sledenja doktrini Ustavnega sodišča, ki ne omogoča artikulacije ustavnopravnih pomislekov v primeru, s katerim se je sodišče soočilo.
11. Sodišče je odločalo v sporu, ki ga je z vložitvijo
tožbe zoper dovoljenje za objekt daljšega obstoja, izdanega na podlagi 117. člena Gradbenega zakona, sprožil stranski intervenient. Pri tem ni moglo prezreti okoliščin konkretnega primera, ki jih izčrpno pojasnjuje v točkah 2, 3 in 4 zahteve. Te okoliščine so:
– da je bil že leta 1990
[5]
objekt določen za rušenje;
– da je bila v lokacijskem dovoljenju iz leta 1996 prav tako predvidena njegova odstranitev;
[6]
– in da je leta 2012 gradbeni inšpektor izdal pravnomočno odločbo,
[7]
s katero je še enkrat odredil odstranitev objekta.
12. Na drugi strani pa veljavna ureditev
prepoved
izdaje
dovoljenja za objekt daljšega obstoja
predvideva
zgolj
, če je izrečen inšpekcijski ukrep zaradi nevarnosti objekta
[8]
in v nobenem drugem primeru.
13. To pomeni, da bi na osnovi veljavne zakonodaje morali izdati dovoljenje za objekt, katerega lastnik tako pri izgradnji kot ves čas po njej
ni spoštoval
pravnega reda Republike Slovenije, tako
splošnih
pravnih aktov kot
odločbe
. Če bi lastnik v preteklosti spoštoval pravo, ne bi mogel zdaj
to isto
pravo zaprositi za pravno dobroto, ki jo predstavlja institut dovoljenja za objekt daljšega obstoja.
14. Menim, da je predložitveno sodišče pravilno ugotovilo, da ni možna ustavnoskladna razlaga Gradbenega zakona,
četudi
bi lahko odločitev nesporno sprejelo na podlagi njegovega 117. člena. Odsotnost prepovedi izdaje dovoljenja za primere, ki bi pomenili priznanje pravice nekomu, ki je zanjo lahko zaprosil le zato, ker se je uprl pravu, je v nasprotju s samim jedrom pravne države: pravno ne more podeliti koristi tistemu, ki ga krši (
commodum ex injuria sua nemo habere debet
).
15. Čeprav je zahteva predlagatelja utemeljena na drugi strategiji, menim, da je dovolj trditvene podlage, da bi Ustavno sodišče lahko primer vsebinsko obravnavalo. Hkrati bi bila to priložnost za dopolnitev doktrine glede zveznosti, ki je za
vsebinske
protiustavne pravne praznine trenutno slepa.
3) Dragocen primer
16. Če je vsebina predpisa ustavno sporna, je to vsem na očeh. Da je ureditev protiustavna, ker manjka predpis za konkreten življenjski primer, katerega zakonodajalec ni predvidel, je težje zaznati. Da pa je ureditev lahko protiustavna kljub temu, da obstaja (
nek
) predpis, ki omogoča rešitev spora, toda manjka (
vsebinsko
primeren
) predpis, ta situacija se skriva najbolj. Ta primer nas je opozoril na to.
17. O pravni praznini torej ne govorimo le tedaj, če zakonodajalec ni predvidel
nekega
pravila za določen življenjski položaj. Pač pa tudi, če ni predvidel
vsebinsko ustreznega
pravila, in tudi če je spor mogoče rešiti po nekem drugem pravilu, glede katerega sicer ni nobenih ustavnopravnih pomislekov.
dr. Rok Svetlič
Sodnik
[1]
U-I-113/14, 7. točka obrazložitve.
[2]
"Obstoj pravnih praznin v pravnem redu sam po sebi ni v neskladju z Ustavo. Pravna praznina je protiustavna le, če se je z ustaljenimi metodami razlage ne da zapolniti." (sklep št. U-I-129/15, 10. točka obrazložitve).
[3]
H. Kelsen, Reine Rechtslehre: Einleitung in die rechtswissenschaftliche Problematik, Deuticke, Wien 1960, str. 201.
[4]
"Zdi se, da se ljudje v teh primerih ljudje nahajajo v naravnem stanju in da je vzetje življenja (homicidium), ki ga potem sploh ne bi bilo treba imenovati umor (homicidium dolosum), v obeh primerih res kazniv, vendar ga vrhovna oblast ne more kaznovati s smrtjo." (I. Kant, Die Metaphysik der Sitten, Suhrkamp Verlag, Frankfurt am Main 1977).
[5]
Odločba št. 352-74/89; LD-38/89 z dne 9. 5. 1990.
[6]
Lokacijsko dovoljenje št. 351/122/81-96 z dne 27. 8. 1996.
[7]
Odločba št. 06122/2003-22 z dne 9. 7. 2012.
[8]
Tretji odstavek 117. člena GZ.
⇒