U-I-273/22
Natisni
Opravilna št.:
U-I-273/22
Datum odločitve:
8. 5. 2025
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 39/2025
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2024:U.I.273.22
Akt:
Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Ankaran (Uradni list RS, št. 161/20)
Izrek:
Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Ankaran (Uradni list RS, št. 161/20) v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 108/1, k. o. Ankaran, ni v neskladju z Ustavo in zakonom.
Evidenčni stavek:
Neskladnosti občinskega prostorskega akta z zakonom, ki ureja postopek priprave in sprejetja tega akta, ni mogoče utemeljiti z razlogi, ki pomenijo nestrinjanje z vsebinskimi razlogi za spremembo namenske rabe zemljišča. Ti razlogi so upoštevni pri presoji z vidika pravice do zasebne lastnine.
Zemljišče zgolj takrat šteje za zazidljivo, ko so merila in pogoji za umeščanje posegov v prostor s prostorskimi akti v taki meri določeni, da bi pobudnik lahko začel s pripravo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja po predpisih, ki urejajo gradnjo tistih objektov, ki jih občinski prostorski načrt dopušča, in na njegovi podlagi vložil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja. Če na podlagi občinskega prostorskega načrta ni mogoče ali še ni mogoče začeti s pripravo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja, kar pomeni, da na zemljišču predvidena gradnja ni ali še ni mogoča, tako zemljišče z vidika presoje omejitev pravice do zasebne lastnine ne more šteti za zazidljivo.
Če z uveljavitvijo izpodbijanega prostorskega akta pri zemljiščih, ki so predmet presoje, ni prišlo do spremembe namenske rabe iz zazidljive v nezazidljivo, z določitvijo namenske rabe zemljišč ni prišlo do posega v lastninsko pravico, temveč je s tem določen le način uresničevanja pravice do zasebne lastnine.
Spremembe namenske rabe zaradi racionalne rabe zemljišč in prostorskega načrtovanja so v javnem interesu. Spremembi namenske rabe, ki sledi ciljem prostorskega načrtovanja, ni mogoče očitati nerazumnosti.
Pravna podlaga:
Člen 33, 153.3, Ustava [URS]
Člen 21, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
občinski predpis
Vlagatelj:
Elmarkt d. o. o., Portorož
Datum vloge:
5. 7. 2022
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US34138
Dokument v PDF obliki:
U-I-273-22.pdf
242 KB
Prenesite datoteko
U-I-273/22-15
8. 5. 2025
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Elmarkt, d. o. o., Portorož, ki jo zastopa Dunja Grgurevič, odvetnica v Mariboru, na seji 8. maja 2025
odločilo:
Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Ankaran (Uradni list RS, št. 161/20) v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 108/1, k. o. Ankaran, ni v neskladju z Ustavo in zakonom.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnica izpodbija 107. in 175. člen Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Ankaran (v nadaljevanju Odlok) v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 108/1, k. o. Ankaran. Navaja, da je družba Vudex, d. o. o., Ljubljana, leta 2007 kupila zemljišče s parcelno številko 108, k. o. Ankaran. Zemljišče naj bi želela pozidati in prodati ter s tem ustvariti dobiček. Pobudnica pojasni, da je bilo zemljišče leta 2009 parcelirano, novo nastalo zemljišče s parcelo številko 108/1, k. o. Ankaran, pa je bilo prodano njej. Zemljišče naj bi bilo po namenski rabi stavbno, namenjeno za centralne dejavnosti. Pobudnica navaja, da je bil pred nakupom izveden ogled zemljišča. Ugotovljeno naj bi bilo, da je neposredno ob parceli asfaltirana cesta, ob njej pa naj bi bili stanovanjski objekti, priklopljeni na vodovod in elektriko. Pobudnica navaja, da je glede na komunalno opremljenost bližnjih zemljišč in namensko rabo zemljišča štela, da je zemljišče dejansko zazidljivo. To naj bi odražala tudi višina kupnine.
2. Pobudnica navaja, da je iz več pridobljenih lokacijskih informacij izhajalo, da je v skladu s prostorskimi akti Mestne občine Koper (v nadaljevanju MOK) za enoto urejanja prostora (v nadaljevanju EUP) KC-20, v katero je spadalo navedeno zemljišče, predvideno sprejetje novega izvedenega prostorskega akta, ki bi podrobneje opredelil možnosti gradnje na navedenem območju. Skupaj s prejšnjo lastnico zemljišča parcelna številka 108/1, k. o Ankaran, in lastnico (sosednjih) zemljišč s parcelnimi številkami 108/2, 108/3, 108/4, 108/5 in 108/6, vse k. o. Ankaran, družbo Vudex, d. o. o., Ljubljana, naj bi zato poskušala doseči čimprejšnje sprejetje občinskega podrobnega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPPN). MOK naj bi za območje KC-20 namesto OPPN pripravila prostorske ureditvene pogoje (v nadaljevanju PUP). Pristojno ministrstvo naj bi v postopku priprave in sprejetja PUP podalo negativno mnenje, zahtevalo naj bi izdelavo OPPN. Zaradi ustanovitve Občine Ankaran (v nadaljevanju Občina) naj do sprejetja OPPN ne bi prišlo.
3. Pobudnica navaja, da je Občina v letu 2016 začela postopek priprave Odloka. Sprejela naj bi tudi Odlok o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora na podlagi Sklepa o začetku priprave Občinskega prostorskega načrta Občine Ankaran za območja KC-7, KC-12, KC-13, KC-16, KC-17, KC-20, KS-4, KS-8 in KU-2/13 prostora (Uradni list RS, št. 47/16 ­– v nadaljevanju Odlok o začasnih ukrepih). Pobudnica navaja, da je aktivno sodelovala v vseh fazah postopka sprejemanja Odloka. Svoja stališča glede predlaganih sprememb naj bi tudi utemeljila, vendar naj bi jih Občina brez konkretnih razlogov zavrnila. Pobudnica dodaja, da je sprejeti Odlok njeno zemljišče uvrstil v krajinsko enoto zaledje vzhod (ZV-02). Po osnovni namenski rabi naj bi bilo sedaj zemljišče gozdno, s podrobnejšo namensko rabo G-gozdno zemljišče. Sprememba naj bi zanjo imela bistvene negativne posledice.
4. Pobudnica meni, da je Občina kršila 7. člen
Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt) in
tretji odstavek 153. člena Ustave, ker v postopku sprejemanja Odloka ni opravila posebno skrbnega tehtanja med javnim interesom in interesi lastnika in na podlagi tega presodila, ali je izpolnjen pogoj pravičnega ravnovesja med javnimi in zasebnimi interesi. Pobudnica zatrjuje tudi neskladje s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in 1. člena Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Meni, da je bilo s sporno spremembo namembnosti njenega zemljišča prekomerno poseženo v njeno lastninsko pravico. Že od leta 2009 naj bi utemeljeno pričakovala in delovala v smeri zazidave skladno s prostorskim aktom, po katerem je bilo njeno zemljišče zazidljivo. Pri izvedbi spremembe iz zazidljivega v nezazidljivo zemljišče naj bi morala Občina posebej skrbno pretehtati, ali je izpolnjen pogoj pravičnega ravnovesja med javnimi in zasebnimi interesi ter strokovno utemeljiti razloge za in proti. Če naj bi Občina ocenila, da je sprememba namembnosti utemeljena, bi morala zemljišče razlastiti in plačati primerno odškodnino. Tako naj bi ravnala v nekem podobnem primeru. Pobudnica meni še, da je njen primer podoben primeru, obravnavanemu v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-151/15 z dne 4. 6. 2020 (Uradni list RS, št. 90/20, in OdlUS XXV, 11). Tudi njeno zemljišče naj bi s spremembo namembnosti izgubilo skoraj vso vrednost na trgu. Zemljišče naj bi postalo javno dostopno vsakomur in s tem neuporabno za pobudnico kot lastnico. Pobudnica zatrjuje tudi kršitev drugega odstavka 14. člena Ustave. Občina naj bi namreč nepremičnine drugega lastnika, katerih namembnost je bila spremenjena iz območja centralnih dejavnosti v parkovne površine, razlastila. Pobudnica navaja še, da je Občina z lastnikom teh zemljišč sklenila dogovor o primerni odškodnini. Pobudnica zatrjuje tudi neskladje Odloka s 26. členom Ustave. Navaja, da ji je zaradi spremembe namembnosti zemljišča nastala ogromna izguba (nepremičnina naj bi bila pred spremembo namembnosti vredna več kot milijon EUR, po spremembi naj bi bila praktično brez vrednosti, šlo naj bi namreč za navadno kmetijsko oziroma gozdno zemljišče, ne najboljše kmetijsko zemljišče). S sporno spremembo namembnosti naj bi bila tako dejansko razlaščena brez plačila odškodnine. Pobudnica meni še, da je Odlok v neskladju s 67. členom Ustave. Ker njeno zemljišče ni več zazidljivo, naj bi bila onemogočena v izvrševanju gospodarske funkcije lastnine.
5. Pobudnica predlaga, naj Ustavno sodišče izvede javno obravnavo in postavi izvedenca urbanistične stroke.
6. Občina v odgovoru navaja, da iz javno dostopnih podatkov izhaja, da je bilo po izdaji odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-327/20 z dne 20. 1. 2022 (Uradni list RS, št. 20/22), po kateri je za presojo ustavnosti in zakonitosti občinskih prostorskih načrtov (v nadaljevanju OPN) ponovno postalo pristojno Ustavno sodišče, vloženih več pobud zoper Odlok. Občina naj bi v kratkem časovnem obdobju prejela v odgovor več pobud za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka. Meni, da so pobude med seboj povezane, predvsem v primeru, ko pobudniki zatrjujejo protiustavnost in nezakonitost celotnega Odloka. Pretežni del pobud naj bi se nanašal na istovrstno situacijo, ko naj bi bila s sprejetjem Odloka spremenjena namenska raba zemljišča iz stavbnega, na katerem je bilo dopustno graditi, v zemljišče, na katerem gradnja ni več dopustna. Občina opozarja na zadeve, o katerih je Ustavno sodišče že odločilo. Navaja, da je v nekaterih primerih Ustavno sodišče pobude zavrglo, ker naj pravna ureditev ne bi učinkovala neposredno na pravni položaj pobudnikov. Ustavno sodišče naj bi v nekaterih zadevah, v katerih naj bi prostorski načrt v bistveno večjem obsegu neposredno ali posredno posegal v položaj pobudnikov, kot naj bi Odlok posegal v položaj pobudnikov v tej zadevi, pobude zavrglo zaradi pomanjkanja pravnega interesa. Zato Občina predlaga, naj Ustavno sodišče tudi v tej zadevi pobudo zavrže.
7. Če pa bi Ustavno sodišče presodilo, da je pobudnica izkazala pravni interes za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka, pobuda naj ne bi odpirala pomembnih ustavnopravnih vprašanj, zato Občina predlaga, naj Ustavno sodišče pobudo zavrne na podlagi drugega odstavka 26. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS). Meni, da se v fazi, ko še ni prejela sklepa o sprejemu pobude, ni dolžna opredeliti do vsebinskih očitkov pobudnice. Ne glede na navedeno pa Občina očitke o protiustavnosti in nezakonitosti Odloka zavrača. Navaja, da je v postopku sprejetja Odloka ves čas skrbela, da bi bilo zagotovljeno pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesi posameznikov. V postopku naj bi opravila obsežen in poglobljen postopek, ki ga je podrobno opisala v odgovoru na tožbo v upravnem sporu. Občina naj bi se v postopku sprejetja Odloka opredelila do vseh prejetih pripomb, kar naj bi izhajalo iz dveh dokumentov z naslovoma Stališča do pripomb in predlogov, podanih na javni razgrnitvi dopolnjenega osnutka Občinskega prostorskega načrta Občine. Občina se je v navedenih dokumentih opredelila tudi do pripomb pobudnice. Tudi iz pripomb pobudnice (kot iz pripomb lastnikov drugih zemljišč, katerih situacija je bila enaka pobudničini) naj bi izhajalo, da si je prizadevala za to, da ostane namenska raba nespremenjena in da se tudi v območju, v katerem leži njena nepremičnina, omogoči množično stanovanjsko poselitev. Ob tem Občina opozarja, da je pobudnica na dokaj majhnem zemljišču (702 kvadratnih metrov) želela doseči pravico do "izgradnje večstanovanjskega objekta", kot sama navaja v pobudi. Občina poudarja, da je pri sprejetju Odloka morala popraviti preteklo neustrezno prostorsko načrtovanje, ko je bila kar na 107 ha površine občine določena namenska raba za stavbna zemljišča. V teh okoliščinah bi ugoditev zahtevam po nespremenjeni namenski rabi teh zemljišč privedla do preintenzivne pozidave ozemlja, ki znaša le 8 kvadratnih kilometrov, in bistvenega povečanja števila prebivalcev. Občina Ankaran meni, da je bila v javnem interesu dolžna preprečiti takšno namensko rabo zemljišč. Pri tem poudarja, da je bil eden glavnih razlogov za ustanovitev samostojne Občine prav nasprotovanje množični pozidavi ankaranskega ozemlja, ki bi bila mogoča na podlagi prostorskih načrtov MOK.
8. Občina meni, da pobudnica ne navaja ničesar, s čimer bi utemeljila poseg v pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesi posameznikov. Meni, da pobudnica v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka, ki je splošen akt, ne more doseči presoje strokovnih vprašanj, povezanih s kompleksnim prostorskim načrtovanjem. To naj bi izhajalo tudi iz ustaljene ustavnosodne presoje. Občina meni, da je neutemeljena zahteva pobudnice po ločeni obravnavni zgolj njenega zemljišča, brez upoštevanja drugih istovrstnih zemljišč oziroma celote
107 ha istovrstnih zemljišč
. Neutemeljeno naj bi bilo tudi njeno zatrjevanje neskladja z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave oziroma njena primerjava z zemljišči s parcelnima številkama 1067 in 1069, obe k. o. Oltra. Že iz njenih navedb naj bi izhajalo, da je dejanski in pravni status primerjanih zemljišč različen. Občina meni, da želi pobudnica doseči splošno izničenje vseh ustavnih in zakonskih pristojnosti lokalne skupnosti pri prostorskem načrtovanju.
9. Pobudnica v odgovoru na izjavo Občine vztraja pri vseh navedbah v pobudi. Zavrača predlog Občine, naj Ustavno sodišče pobudo zavrže. Navaja, da ne more podati vloge za pridobitev gradbenega dovoljenja za gradnjo na nezazidljivem zemljišču in v tem postopku izčrpati tudi vsa pravna sredstva. Meni tudi, da bi bila zaradi trajanja takega postopka njena pravica do učinkovitega pravnega sredstva prekomerno omejena. Ker naj bi bila zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja nedvomno zavrnjena, naj bi šlo za popolnoma nesmiselne postopke, ki pa bi ji hkrati povzročili izjemno visoke stroške. Pobudnica tudi meni, da njene zadeve ni mogoče primerjati z drugimi zadevami, o katerih je Ustavno sodišče že odločilo. V nadaljevanju navaja, da naj bi Občina večje število pripomb, ki se nanašajo na številne nepremičnine, ki niso enake po legi in kvaliteti zemljišč, pozidanosti sosednjih zemljišč in bližini komunalne opremljenosti, zavrnila z enakimi razlogi. To pa naj bi pomenilo, da pri spremembi namenske rabe zemljišča ni upoštevala individualnih okoliščin. Pobudnica navaja, da je v neposredni bližini njenega zemljišča več stanovanjskih hiš, javna cesta, na zemljišču je vodovod, druga komunalna infrastruktura pa v neposredni bližini njenega zemljišča. Navaja, da so trditve Občine, da bi se zemljišče pobudnice uporabljalo za množično gradnjo, neutemeljene. Med pripravo Odloka naj bi podala pobudo za spremembo namenske rabe iz območja centralnih dejavnosti v območje za stanovanjsko gradnjo – gradnjo individualne družinske hiše, na katero naj bi Občina pavšalno odgovorila z dokumentom, ki ga je naslovila Opredelitev občine do pobude za vnos v občinski prostorski načrt Občine Ankaran. Na pobudo, naj ji v zamenjavo dodeli podobno stavbno zemljišče, na katerem bi bilo po Odloku možno graditi, naj se Občina ne bi odzvala.
10. Pobudnica tudi meni, da je s prenosom odločanja o ustavnosti in zakonitosti OPN z Upravnega sodišča na Ustavno sodišče pobudnikom praktično onemogočena pravica do učinkovitega pravnega sredstva in sodnega varstva, če bi Ustavno sodišče pobudo vsebinsko obravnavalo le v primeru, ko bi odpirala nova oziroma pomembna ustavnopravna vprašanja. Navaja, da bi tako stališče Ustavnega sodišča pomenilo, da lastniki nepremičnin, pri katerih pride do spremembe namenske rabe, nimajo nobene možnosti vplivanja na sprejete OPN in možnosti vsebinske presoje ustavnosti in zakonitosti sprejetih OPN.
B. – I.
11. Pobudnica zatrjuje, da izpodbija 107. in 175. člen Odloka. Člen 107 Odloka opredeljuje vrste namenske rabe prostora, 175. člen Odloka pa določa posebne prostorske izvedbene pogoje in usmeritve za načrtovanje OPPN v posamezni EUP. Med udeleženkama postopka ni sporno, da je pobudničino zemljišče s parcelno številko 108/1, k. o. Ankaran, na podlagi 175. člena Odloka umeščeno v EUP ZV-02, ki spada v krajinsko enoto "Zaledje vzhod", in da so zemljišča, ki ležijo na tem območju, po osnovni namenski rabi umeščena v "območje kmetijskih zemljišč" ali v "območja gozdnih zemljišč", po podrobnejši namenski rabi pa so K2 – druga kmetijska zemljišča ali G – gozdna zemljišča.
[1]
Med udeleženkama tudi ni sporno, da je bilo pobudničino zemljišče pred uveljavitvijo Odloka umeščeno v EUP KC-20, v kateri je bila določena osnovna namenska raba za poselitev in podrobnejša namenska raba območje za centralno dejavnost. Iz navedb pobudnice izhaja, da nasprotuje Odloku v delu, v katerem določa namensko rabo zemljišča s parcelno številko 108/1, k. o. Ankaran. Glede na to je Ustavno sodišče ustavnost in zakonitost Odloka presojalo v tem obsegu.
12. Pobudnica je ob upoštevanju 2. točke izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-327/20 pobudo vložila v roku treh mesecev po prejemu sklepa Upravnega sodišča št. III U 40/2021 z dne 31. 3. 2022, ki je zavrglo njeno tožbo zoper Odlok, zato je njena pobuda pravočasna.
[2]
13. Po drugem odstavku 162. člena Ustave lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa, če izkaže svoj pravni interes. Ta je v skladu z drugim odstavkom 24. člena ZUstS podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
14. Pobudnica je pobudi priložila izpis iz zemljiške knjige, iz katerega izhaja, da je bila v času vložitve pobude lastnica zgoraj navedenega zemljišča.
Vendar zgolj lastninska pravica na nepremičnini z območja izpodbijanega prostorskega akta za izkaz pravnega interesa za presojo njegove ustavnosti in zakonitosti ne zadošča,
[3]
pobudnik mora izkazati, da izpodbijani OPN neposredno učinkuje na njegove pravice, pravne interese oziroma njegov pravni položaj.
Določbe prostorskih aktov, ki opredeljujejo namensko rabo zemljišč, ne urejajo posamičnih razmerij, temveč določajo splošne pravne režime na območjih posameznih enot urejanja prostora.
[4]
Ustavno sodišče zato pri presoji, ali OPN neposredno učinkuje na pravice ali pravni položaj pobudnika, upošteva konkretne okoliščine primera;
[5]
zlasti vrsto namenske rabe, ki je z izpodbijanim OPN določena za konkretno zemljišče, ter morebitne omejitve, ki jih v okviru prostorskih ureditvenih pogojev za vrsto namenske rabe, določeno za to zemljišče, predvideva OPN.
[6]
Kadar so že v OPN pogoji namenske rabe za konkretno zemljišče opredeljeni tako določno, da je že na njihovi podlagi mogoče določiti meje dopustne rabe zemljišča, tak OPN neposredno učinkuje na pravni položaj lastnika tega zemljišča.
[7]
Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da to praviloma velja v primerih, ko je z izpodbijanim OPN za konkretno zemljišče določena namenska raba območje kmetijskih zemljišč
[8]
ali območje gozdnih zemljišč.
[9]
Ker je z izpodbijanim delom Odloka na zemljišču pobudnice določena namenska raba območje gozdnih zemljišč, je pobudnica izkazala, da Odlok neposredno učinkuje na njene pravice in pravne koristi, in zato izkazuje pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko
108/1, k. o. Ankaran.
15.
Ustavno sodišče ne more slediti predlogu Občine, da bi bilo treba pobudo zavreči, saj naj bi šlo za primerljiv položaj kot v sklepih Ustavnega sodišča
št. U-I-102/22 z dne 10. 6. 2022, št. U-I-193/22 z dne 18. 10. 2023, št. U-I-261/22 z dne 18. 10. 2023 in št. U-I-788/21 z dne 7. 9. 2023.
V vseh navedenih zadevah Odlok v izpodbijanem delu ni določil take namenske rabe za konkretna zemljišča, da bi bili že na podlagi OPN z upoštevanjem morebitnih omejitev prostorskih ureditvenih pogojev pogoji namenske rabe za konkretno zemljišče opredeljeni tako določno, da bi bilo mogoče na njihovi podlagi določiti meje dopustne rabe zemljišča, zato Odlok drugače kot v obravnavani zadevi ni neposredno učinkoval na pravice in pravni položaj pobudnikov in je Ustavno sodišče iz tega razloga pobude zavrglo.
16. Občina v odgovoru navaja, da je Ustavno sodišče v sklepih št. U-I-229/22 z dne 6. 12. 2022, št. U-I-226/22 z dne 27. 3. 2024 in št. U-I-263/22 z dne 3. 5. 2024, s katerimi je že presojalo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka, sprejelo stališče, da pobuda ne odpira pomembnih ustavnopravnih vprašanj, zato meni, da bi moralo Ustavno sodišče v tej zadevi v celoti zavrniti pobudo. Odločitev Ustavnega sodišča, da pobuda ne odpira pomembnih ustavnopravnih vprašanj, je v prvi vrsti odvisna od navedb pobudnikov, saj so s tem opredeljene meje presoje Ustavnega sodišča. Poleg navedenega iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da so OPN
splošni pravni akti
sui generis
, ki jih opredeljuje konkretnejši pristop k normiranju.
[10]
To pomeni, da je treba pri pripravi OPN, s katerimi se spreminja obstoječa namenska raba, in posledično tudi pri presoji ustavnosti in zakonitosti takih OPN vedno upoštevati konkretne okoliščine primera.
[11]
Okoliščina, da je Ustavno sodišče pri nekaterih pobudah za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka sprejelo stališče, da pobuda ne odpira pomembnih ustavnopravnih vprašanj, ne more pomeniti, da v drugi pobudi za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka, Ustavno sodišče ne bi moglo sprejeti sklepa o sprejetju pobude (tretji odstavek 26. člena ZUstS).
17. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 108/1, k. o. Ankaran, sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami. Ustavno sodišče pri tem pojasnjuje, da Občina kot nasprotna udeleženka zmotno meni, da se v fazi pripravljenega postopka, dokler Ustavno sodišče ne sprejme sklepa o sprejetju pobude, še ni dolžna opredeliti o vsebinskih očitkih v pobudi. Četrti odstavek 26. člena ZUstS Ustavnemu sodišču dopušča, da lahko takoj po sprejetju sklepa o sprejemu pobude nadaljuje odločanje, če je dejansko stanje pojasnjeno in če je bila ob preizkusu pobude nasprotnemu udeležencu dana možnost, da se izjavi. Ustavno sodišče ni dolžno ponovno obveščati nasprotnega udeleženca o sprejetju sklepa o sprejemu pobude in mu ponovno dati možnost, da se izjavi.
B. – II.
Presoja z vidika tretjega odstavka 153. člena Ustave in 7. člena ZPNačrt
18. Pobudnica navaja, da je Odlok v izpodbijanem delu v neskladju s 7. členom ZPNačrt in četrtim odstavkom 9. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – v nadaljevanju ZUreP-2), ker naj Občina v postopku sprejemanja Odloka ne bi skrbno tehtala javnega in zasebnega interesa ter na tej podlagi zagotovila pravičnega ravnovesja med javnim in zasebnim interesom. Pobudnica tudi navaja, da se Občina v postopku sprejemanja Odloka ni konkretno opredelila do njenih pripomb, podanih po javni razgrnitvi dopolnjenega osnutka Odloka. S tem po vsebini zatrjuje kršitev prvega stavka šestega odstavka 50. člena ZPNačrt. Pobudnica navaja, da naj bi bil iz navedenih razlogov Odlok v izpodbijanem delu tudi v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, ki zagotavlja skladnost podzakonskih aktov z zakoni.
19.
Načelo zakonitosti delovanja občine (tretji odstavek 153. člena Ustave) na področju normativnega delovanja pomeni, da občinski predpisi, čeprav urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v neskladju z zakoni. Pravnih razmerij ne smejo urejati v nasprotju z zakonskimi določbami; če zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, pa ne smejo preseči tega pooblastila
.
[12]
20. Člen 7 ZPNačrt je določal, da morajo pristojni državni in občinski organi pri prostorskem načrtovanju upoštevati tako javni kot zasebni interes in ju skladno s cilji prostorskega načrtovanja med seboj skrbno pretehtati, pri čemer zasebni interes ne sme škodovati javnemu. V 50. členu ZPNačrt je bilo urejeno sodelovanje javnosti (in s tem tudi lastnikov zemljišč) v postopku sprejemanja prostorskega akta. Občina je bila v skladu s prvim odstavkom 50. člena ZPNačrt dolžna izvesti javno razgrnitev in javno obravnavo dopolnjenega osnutka OPN. V skladu s petim odstavkom 50. člena ZPNačrt je imela javnost, torej tudi lastniki zemljišč, ki bi se jim v skladu z dopolnjenim osnutkom OPN spremenila obstoječa namenska raba zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, pravico dajati pripombe in predloge na dopolnjen osnutek OPN. Prvi stavek šestega odstavka 50. člena ZPNačrt je določal, da občina preuči pripombe in predloge javnosti in do njih zavzame stališče, ki ga objavi na krajevno običajen način in na svetovnem spletu. Ustavno sodišče je moralo presoditi, ali je Občina v postopku sprejemanja Odloka spoštovala navedene zakonske določbe in s tem načelo zakonitosti iz tretjega odstavka 153. člena Ustave.
21. Posamezne faze postopka za pripravo in sprejetje prostorskih aktov, ki jih je morala spoštovati Občina, je urejal ZPNačrt. Postopek priprave Odloka se je namreč začel pred začetkom uporabe ZUreP-2, zato se je končal po dotedanjih predpisih (drugi odstavek 273. člena ZUreP-2). Glede na navedeno lahko Ustavno sodišče presoja skladnost postopka sprejemanja Odloka v izpodbijanem delu le z ZPNačrt, ne pa tudi z ZUreP-2.
22. S spletne strani Občine izhaja, da je Občina od 17. 6. do 19. 7. 2019 izvedla prvo javno razgrnitev dopolnjenega osnutka Odloka in da je bilo s tem tudi pobudnici omogočeno dajati pripombe in predloge na osnutek Odloka. Občina je 27. 6. 2019 izvedla prvo javno obravnavo dopolnjenega osnutka Odloka. Preučila je pripombe pobudnice in do njih zavzela stališče. Stališča do pripomb in predlogov, podanih na prvi javni razgrnitvi dopolnjenega osnutka Odloka, je 20. 1. 2020 tudi objavila na svetovnem spletu.
[13]
Predlagana sprememba namenske rabe za zemljišče, ki je predmet presoje v tej pobudi, je bila vsebovana že v prvem osnutku Odloka in je ostala ves čas postopka sprejemanja Odloka nespremenjena. Med udeleženkama postopka ni sporno, da se je Občina do pripomb pobudnice (pripombe pod zaporedno številko 32) opredelila v Stališčih do pripomb in predlogov, podanih na prvi javni razgrnitvi dopolnjenega osnutka Odloka, ki so bila objavljena 20. 1. 2020 na spletni strani Občine. Glede na navedeno Odlok v izpodbijanem delu ni v neskladju s prvim stavkom šestega odstavka 50. člena ZPNačrt. Pobudnica kršitve te določbe ne more utemeljiti z navedbami, ki pomenijo nestrinjanje z vsebinskimi razlogi za zavrnitev njihovih pripomb.
23. Enako velja za trditve pobudnice o kršitvi 7. člena ZPNačrt. Navedena določba je zahtevala, da je bila občina v postopku preučitve pripomb in sprejemanja stališč do pripomb lastnikov zemljišč dolžna ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi, ali bo s spremembo obstoječe namenske rabe zemljišča zagotovljeno pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesom posameznika. Tudi pri presoji skladnosti Odloka s 7. členom ZPNačrt velja, da pobudnica ne more kršitve te zakonske določbe utemeljiti z navedbami, ki pomenijo njeno nestrinjanje z oceno Občine, da je bilo zagotovljeno pravično ravnovesje med javnim in zasebnim interesom. Te očitke lahko Ustavno sodišče upošteva pri presoji skladnosti Odloka z vidika človekove pravice iz 33. člena Ustave. Občina bi kršila 7. člen ZPNačrt takrat, ko v presojo sploh ne bi vključila okoliščin, ki bi lahko bile upoštevne z vidika varstva pravice do zasebne lastnine in bi jih pobudnica v postopku sprejemanja Odloka tudi navajala oziroma zatrjevala.
24. Občina je v postopku sprejemanja Odloka tehtala med interesi skupnosti in interesi posameznikov, kar izhaja iz dokumenta z naslovom
Tehtanje javnega in zasebnega interesa pri odločanju o določitvi namenske rabe prostora v postopku priprave in sprejemanja OPN Občine Ankaran
(v nadaljevanju Tehtanje javnega in zasebnega interesa), ki je objavljen na spletni strani Občine. Pri presoji skladnosti Odloka s 7. členom ZPNačrt je treba poleg Stališč do pripomb in predlogov, podanih na prvi javni razgrnitvi dopolnjenega osnutka Odloka, upoštevati tudi razloge, ki jih je Občina navedla v zgoraj navedenem dokumentu. Glede na navedeno ne drži navedba pobudnice, ki se sklicuje zgolj na Stališča do pripomb in predlogov, podanih na prvi javni razgrnitvi dopolnjenega osnutka Odloka, da je Občina njene pripombe zavrnila, ne da bi upoštevala posebnosti posameznega zemljišča. Iz
dokumenta Tehtanje javnega in zasebnega interes
a namreč izhaja, da je Občina upoštevala stališča Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-139/15. Občina je upoštevala individualne okoliščine pobudnice,
[14]
saj je pri presoji upoštevala način pridobitve lastninske pravice, osnovno namensko rabo na datum pridobitve lastninske pravice, dejansko rabo prostora in stopnjo razvitosti zemljišča z vidika komunalne opremljenosti in pri tem izhajala tudi iz konkretnih pripomb, ki jih je posamezni lastnik zemljišča navajal v postopku javne razgrnitve dopolnjenega osnutka Odloka. Pobudnica pa ne trdi, da Občina kakšne konkretne okoliščine, ki jo je navajala v postopku sprejemanja Odloka, ni vključila v svojo oceno. Ker je bilo v postopku sprejemanja Odloka zagotovljeno skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa, Odlok v izpodbijanem delu ni v neskladju s 7. členom ZPNačrt.
25. Ker Odlok ni v neskladju s 7. členom in prvim stavkom šestega odstavka 50. člena ZPNačrt, tudi ni v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave.
Presoja z vidika pravice do zasebne lastnine (33. člen Ustave)
26. Pobudnica trdi, da Občina s spremembo namenske rabe na zemljišču v njeni lasti ni zagotovila pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesi posameznikov, zato naj bi kršila 33. člen Ustave.
27. Urejanje prostora je ena izmed izvirnih občinskih nalog. V ta namen občina načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči (tretja alineja drugega odstavka 21. člena Zakona o lokalni samoupravi, Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10, 11/14 – popr. in 30/18 – ZLS). Občina ureja prostor oziroma načrtuje prostorski razvoj samostojno v okviru Ustave in zakonov. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je lokalna skupnost pri odločitvah v veliki meri svobodna, zlasti pri načrtovanju poselitve in razmestitve različnih dejavnosti, načrtovanju infrastrukture itd., hkrati pa je vezana na Ustavo in zakone.
[15]
V teh postopkih je treba uskladiti interese različnih subjektov v prostoru, razvojne potrebe z varstvenimi zahtevami, javno korist z zasebnimi interesi oziroma oblikovati pravne režime za varovanje in rabo prostora. Avtonomija občine na področju prostorskega načrtovanja zato ni neomejena. Lokalna samouprava je omejena s cilji in izhodišči širšega prostorskega urejanja, varstvom okolja in drugimi z zakoni urejenimi sektorskimi posegi v okolje.
[16]
Med drugim mora občina upoštevati tudi posebno varstvo kmetijskih in gozdnih zemljišč (drugi odstavek 71. člena in drugi odstavek 73. člena Ustave). Iz navedenega izhaja dolžnost občine, da na podlagi in v okviru svojih pristojnosti ravna skrbno pri ohranjanju oziroma varovanju površin kmetijskih in gozdnih zemljišč ter pri odločanju o povečanju ali zmanjšanju njihovega obsega.
[17]
Ohranjanje kmetijskih in gozdnih zemljišč vpliva na stopnjo prehranske varnosti in je pomembno za ohranjanje varstva naravnih vrednot in biotske raznovrstnosti.
[18]
28. Ustavna omejitev, ki zavezuje pripravljavca prostorskega akta pri opredelitvi vsebine prostorskih aktov, je tudi pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.
[19]
Namen pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave je nosilcu temeljnih pravic zavarovati svobodo ravnanja na premoženjskem področju. Pravica ima dvojni varovalni učinek. Na eni strani varuje konkreten položaj imetnika pravice pred oblastnimi posegi v njegovo lastninsko sfero, na drugi strani pa varuje pravne položaje, s katerimi ta imetnik uresničuje svobodo na premoženjskem področju.
[20]
Varuje torej konkretni položaj imetnika pravice pred oblastnimi posegi v njegovo lastninsko sfero, izraža razmerje med posameznikom in skupnostjo ter varuje pravni institut lastnine oziroma lastninske pravice. Zajema naslednje prvine: svobodo pridobivanja lastnine, uživanje lastnine, pravico do odtujevanja lastnine in zaupanje v pridobljene pravice.
[21]
29. N
amenska raba zemljišča neizogibno sooblikuje vsebino lastninske pravice lastnikov zemljišč na območju OPN. Z opredelitvijo namenske rabe posamezne nepremičnine so določeni okviri dopustne rabe te nepremičnine (npr. za gradnjo) in je vzpostavljena podlaga za pridobitev drugih pravic in obveznosti (npr. obveznost plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča). Z vidika lastnika zemljišča lahko pomeni določitev namenske rabe zemljišča omejitev njegove lastninske pravice, saj sme zemljišče uporabljati le skladno s prostorskimi akti. Opredelitev namenske rabe nepremičnine, določena z namenom smotrnega izkoriščanja zemljišč ter zagotovitve gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastninske pravice na zemljiščih, je vsebinska sestavina lastninske pravice na zemljiščih. Po drugi strani tako določeni vsebini lastninske pravice nujno ustreza tudi upravičeno pričakovanje lastnika zemljišča, da bo lahko upravičenja, ki izhajajo iz določene namenske rabe zemljišča, tudi uresničil.
[22]
30. Lastninska svoboda posameznikov, ki jo varuje 33. člen Ustave, ni neomejena. V sodobnih družbah se je uveljavilo spoznanje, da ravnanje s stvarjo oziroma pravico ne sme ostati samo v sferi odločitev posameznika oziroma lastnika, temveč se morajo upoštevati tudi splošni interesi. Iz tega spoznanja o t. i. socialni in ekološki vezanosti lastnine izhaja tudi prvi odstavek 67. člena Ustave, ki nalaga zakonodajalcu, naj določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da so zagotovljene njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Citirana ustavna določba torej daje zakonodajalcu pooblastilo, da uredi način pridobivanja in uživanja lastnine.
[23]
Ker je javni interes pri različnih vrstah stvari različno intenzivno izražen, se zakonski lastninskopravni režimi posameznih vrst stvari razlikujejo.
[24]
Vendar ima pooblastilo iz 67. člena Ustave, ki nalaga zakonodajalcu, da določi način pridobivanja in uživanja lastnine, mejo.
Kje je ta meja, je odvisno ne le od narave stvari, ki je predmet lastnine, temveč tudi od tega, kakšne obveznosti je zakonodajalec naložil lastniku v okviru določitve načina uživanja lastnine.
[25]
Zato je treba omejitve lastninske pravice, potrebne za dosego gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastnine, presojati glede na konkretne okoliščine.
[26]
31. Zemljišče je sestavni del širšega prostora. V primeru, ko je predmet lastninske pravice zemljišče, so omejitve njegove uporabe, uživanja in razpolaganja v javnem interesu neločljivo povezane s prostorskimi omejitvami. Prostor, ki je ljudem na razpolago za zadovoljevanje tako zasebnih kot javnih potreb, je namreč – tudi zaradi gospodarskega in širše družbenega razvoja – vedno bolj omejen. Omejenost prostora nujno zahteva skrbno načrtovanje njegove namenske in smotrne izrabe. Ustavno sodišče je tako že sprejelo stališče, da je prostor naravno bogastvo in nenadomestljiva dobrina.
[27]
Bolj ko je pri določeni vrsti stvari poudarjen njen pomen za skupnost, večji manevrski prostor ima na razpolago zakonodajalec pri urejanju vsebine lastninske pravice.
[28]
Pri zemljiščih je ta prostor še posebej velik, saj so v sodobni družbi gospodarska, socialna in ekološka funkcija zemljišč, ki jih izpostavlja Ustava v prvem odstavku 67. člena, močno poudarjene.
[29]
32.
Iz ustavnosodne presoje izhaja, da
pomeni
ukrep, s katerim se spreminja obstoječa namenska raba zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, poseg v pravico do zasebne lastnine
.
[30]
Pojem zazidljivosti oziroma nezazidljivosti zemljišča glede na vsebino dopustne rabe zemljišča, ki jo določa OPN, napolnjuje Ustavno sodišče samo.
Pojem nezazidljivega zemljišča v ustavnosodni presoji nima enakega pomena, kot ga je imel pojem nezazidljivo zemljišče v 143. členu
ZUreP-2 oziroma ga ima v 152. členu Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21 in 23/24 – v nadaljevanju ZUreP-3).
[31]
Z vidika presoje omejitev pravice do zasebne lastnine z
emljišče zgolj takrat šteje za zazidljivo, ko so merila in pogoji za umeščanje posegov v prostor
[32]
s prostorskimi akti v taki meri določeni, da bi pobudnik lahko začel pripravo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja po predpisih, ki urejajo gradnjo tistih objektov, ki jih OPN dopušča, in na njegovi podlagi vložil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja. Če na podlagi OPN ni mogoče ali še ni mogoče začeti priprave projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja, kar pomeni, da na zemljišču predvidena gradnja ni ali še ni mogoča, tako zemljišče z vidika presoje omejitev pravice do zasebne lastnine ne more šteti za zazidljivo.
Če je OPN določal, da mora biti za posamezno področje pripravljen še podrobnejši izvedbeni akt, merila in pogoji za umeščanje posegov v prostor (gradnje) niso bili tako določni, da bi bilo mogoče že na podlagi samega OPN začeti pripravo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja. Šele sprejeti podrobnejši izvedbeni akt je določil konkretne meje dopustnih posegov v prostor in s tem omogočil začetek postopka za pridobitev gradbenega dovoljenja. V primeru, ko
lastnik zemljišča oziroma investitor (še) ni mogel začeti postopka za pridobitev gradbenega dovoljenja za gradnjo na določenem zemljišču, ker podrobnejši izvedbeni akt ni bil sprejet, tako zemljišče, čeprav je bila na njem določena namenska raba območje stavbnih zemljišč, še ne more šteti za zazidljivo zemljišče
.
33. Iz navedb pobudnice in dokumenta Tehtanje javnega in zasebnega interesa izhaja, da so prej veljavni prostorski akti za EUP KC-20 zahtevali sprejetje podrobnega izvedbenega akta, ki ga MOK ni nikoli sprejela. Zato za EUP, v kateri leži nepremičnina pobudnice, merila in pogoji za gradnjo nikoli niso bili določeni tako natančno, da bi pobudnica lahko začela pripravo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja in da bi na njegovi podlagi lahko vložila zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja. V takem primeru pa ni mogoče šteti, da je bilo zemljišče pobudnice pred uveljavitvijo Odloka zazidljivo.
[33]
Zato tudi ni mogoče šteti, da je z uveljavitvijo Odloka pri zemljišču, ki je predmet presoje v tem postopku, prišlo do spremembe namenske rabe iz zazidljive v nezazidljivo. To pa pomeni, da sprememba namenske rabe zemljišča, ki je predmet tega postopka, iz območja za centralno dejavnost v območje za gozdna zemljišča ne pomeni posega v pravico do zasebne lastnine, temveč je s tem določen le način uresničevanja te pravice.
[34]
34. V primeru, ko presojani ukrep po vsebini ne pomeni posega v posamezno človekovo pravico, temveč le določitev načina njenega uresničevanja, Ustavno sodišče preizkuša le, ali je imela občina za določitev takšnega načina uresničevanja pravice do zasebne lastnine razumen razlog. Razumnost razloga je treba razumeti tudi kot zvezo med ureditvijo in ciljem, torej kot zahtevo po stvarni povezanosti konkretne ureditve s predmetom urejanja.
[35]
35. Iz obrazložitve in utemeljitve prostorskega akta izhaja, da je Občina pri pripravi Odloka upoštevala naslednje strokovne podlage:
Predlog strategije trajnostnega razvoja Občine Ankaran, Razvojni scenariji "Rethink Ankaran", Strokovne podlage za poselitev Občine Ankaran, Analiza pravnih podlag, Krajinska zasnova Ankaran, Urbanistična zasnova naselja Ankaran, Prometni načrt Občine Ankaran in druge potrebne rešitve, kot so idejne zasnove cest, načrtovanih ureditev in podobno.
V dokumentu Tehtanje javnega in zasebnega interesa je Občina navedla razloge za spremembo namenske rabe na zemljiščih, ki so predmet presoje s to pobudo. Občina je v postopku priprave Odloka ugotovila, da je bilo po takrat veljavni prostorski ureditvi za 49 odstotkov ozemlja Občine določena namenska raba za stavbna zemljišča. Izmed stavbnih zemljišč je prevladovala namenska raba centralnih dejavnosti.
[36]
Občina je tudi upoštevala, da je po takrat veljavni prostorski ureditvi obstajala precejšna prostorska rezerva (nepozidana stavbna zemljišča). Ugotovila je, da je glede na primerljive občine in upoštevaje teoretične podlage urbanističnega planiranja zemljišč, zemljišč, namenjenih za centralno dejavnost, bistveno (pre)več.
[37]
Pri načrtovanju stavbnih zemljišč je upoštevala tri najpomembnejše vsebine: namen stavbnih zemljišč, kam umeščamo stavbna zemljišča in količino stavbnih zemljišč. Ugotovila je, da so se v prostor umeščale vsebine, ki so presegale raven načrtovanja za lokalne potrebe. Za potrebe Občine naj bi bilo določeno bistveno preveč zemljišč, ki jim je določena namenska raba za centralne dejavnosti. V primeru uveljavitve veljavne planske rabe bi to povzročilo obsežne izgube gozdnih in kmetijskih zemljišč ter s tem povezane izgube habitatov ter zmanjšanje biotske in krajinske pestrosti območja.
[38]
Iz strokovnih podlag izhaja, da O
bčina že ima večino potrebnih funkcij, ki naj bi jih imelo pomembnejše lokalno središče, ter da je kar nekaj prostorske rezerve z reorganizacijo programov že v samem naselju Ankaran, zato ni smiselno, da bi se prostorske rezerve za centralne dejavnosti zagotavljale na nepozidanih površinah. Iz strokovnih podlag izhaja, da v zalednem delu Občine prevladuje razpršena poselitev (avtohtona gradnja), ki se ohranja. Zato razen z namenom sanacije in vzdrževanja obstoječe poselitve ni potrebe po nadaljnji širitvi teh območij, predvsem pa naj se na ta območja ne umeščajo centralne dejavnosti. Na območju, kjer leži zemljišče pobudnice,
je obstoječa dejavnost predvsem bivanje, zato načrtovano umeščanje centralnih dejavnosti na območje razpršene poselitve izven naselja s (pre)veliko prostorsko rezervo za pozidavo z nedoločeno vsebino ni bilo skladno z vizijo prostorskega razvoja Občine.
[39]
Navedene razloge je Občina poudarila tudi v odgovoru na pobudo.
36. Iz navedenega izhaja, da je bil cilj
spremembe namenske rabe racionalna raba zemljišč in prostorsko načrtovanje, kar je v javnem interesu
.
[40]
Razlogi Občine temeljijo na strokovnih podlagah in niso očitno samovoljni. Ureditvi, ki zasleduje cilj racionalne rabe zemljišč in pomeni skrbno načrtovanje namenske in smotrne izrabe prostora, ni mogoče očitati nerazumnosti. Občina je navedla razumne razloge, ki so stvarno povezani s predmetom urejanja in pomenijo razumno izbiro ukrepov, ki opredeljujejo način uresničevanja človekove pravice.
37. Glede na navedeno Odlok v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 108/1, k. o. Ankaran, ni v neskladju s pravico iz 33. člena Ustave.
Presoja drugih navedb pobudnice
38. Pobudnica zatrjuje, da bi ji morala biti zaradi zmanjšanja vrednosti zemljišča izplačana odškodnina. S to navedbo utemeljuje neskladnost Odloka s 26. členom Ustave, ki zagotavlja pravico do povračila škode, vendar iz ustavnosodne presoje izhaja, da bi bila ta navedba lahko upoštevna pri presoji z vidika pravice do zasebne lastnine, če bi presojani ukrep pomenil poseg v lastninsko pravico.
[41]
Ker pa v primeru pobudnice ne gre za tak primer, je ta očitek neutemeljen.
39. Pobudnica trdi, da je Odlok v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Občina naj bi v določenih primerih po spremembi namenske rabe zemljišč iz območja za centralne dejavnosti v območja zelenih površin, parki, take nepremičnine odkupila in s tem lastnikom namenila ustrezno odškodnino. Pobudnica neskladnosti Odloka z načelom enakosti ne more utemeljiti z domnevno različnim ravnanjem Občine v konkretnih postopkih odkupa zemljišč v javnem interesu. Zato Odlok iz razlogov, ki jih navaja pobudnica, ni v neskladju z načelom enakosti.
40. Pobudnica predlaga, naj Ustavno sodišče imenuje izvedenca za urbanistično stroko, ki bi povedal, ali je opredelitev namenske rabe razumna.
Ustavno sodišče bi lahko o odločitvi lokalne skupnosti o namenski rabi določenega zemljišča dvomilo le v primeru, ko bi bili razlogi za spremembo namenske rabe nepremičnine iz zazidljive v nezazidljivo brez strokovne podlage in očitno nerazumni oziroma samovoljni
.
[42]
Ker v konkretnem primeru ni tako, postavitev izvedenca ni potrebna. Ustavno sodišče je lahko presodilo navedbe pobudnice na podlagi podatkov v spisu in javno dostopnih podatkov, objavljenih na svetovnem spletu.
41. Pobudnica tudi predlaga, naj Ustavno sodišče izvede javno obravnavo. Ustavno sodišče je v pisnem postopku pobudnici in nasprotni udeleženki postopka omogočilo uresničitev pravice do izjave o zbranem procesnem gradivu. Iz gradiva izhaja, da med udeleženci postopka pravno pomembna dejstva niso sporna. Ustavno sodišče zato za obravnavo pritožbe ni razpisalo glavne obravnave, saj je bila za odločitev o pobudi bistvena odločitev o pravnih vprašanjih.
C.
42. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo soglasno.
dr. Rok Čeferin
Predsednik
[1]
Za EUP ZV-02 so bili določeni naslednji podrobni prostorski izvedbeni pogoji: "Obstoječe gozdne površine se praviloma ne zmanjšuje. Vzpostavi se gozdne koridorje med obstoječimi zaključenimi gozdnimi površinami. Območje slapov, vodotoka in vegetacije ob vodotoku Kolombin se ohranja v naravnem stanju, tako da se zagotavlja ohranjanje hidrološke naravne vrednote".
[2]
Pobudnica je pobudo vložila v skladu z načinom izvršitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-327/20, določenim v 2. točki izreka. Zanjo se ne uporablja način izvršitve odločbe št. U-I-474/22 z dne 20. 3. 2025 (Uradni list RS, št. 25/25), določen v 4. točki izreka.
[3]
Glej sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-722/21 z dne 1. 4. 2022, 5. točka obrazložitve, št. U-I-24/17 z dne 24. 4. 2022, 10. točka obrazložitve, št. U-I-788/21 z dne 7. 9. 2023, 4. točka obrazložitve in št. U-I-261/22 z dne 18. 10. 2023, 6. točka obrazložitve.
[4]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9), 13. točka obrazložitve.
[5]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-77/17 z dne 17. 2. 2022 (Uradni list RS, št. 29/22), 14. točka obrazložitve, ter sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-84/17 z dne 21. 10. 2021, št. U-I-496/18 z dne 17. 2. 2021 in št. U-I-216/22 z dne 8. 9. 2022.
[6]
Na primer omejitve, določene s prostorskimi izvedbenimi pogoji (PIP) oziroma podrobnimi prostorskimi izvedbenimi pogoji (PPIP), ter omejitve, ki jih za posamezno vrsto namenske rabe prostora določa OPPN.
[7]
OPN v primerih, ko meja
dopustne rabe prostora
ne opredeljuje na način, ki bi (že sam po sebi) omogočal individualizacijo in konkretizacijo dopustnih posegov v prostor na konkretnem zemljišču, na pravni položaj lastnika tega zemljišča ne učinkuje neposredno. V takem primeru je treba meje dopustne rabe prostora oziroma pogoje dopustnih posegov v prostor na tem zemljišču ugotoviti v posebnem upravnem postopku (tj. v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja). V posamičnem in konkretnem upravnem aktu (gradbenem dovoljenju), ki ga pristojni upravni organ izda v tem postopku, pa se na podlagi OPN določijo tudi konkretni pogoji, ki jih je treba upoštevati pri posegih na tem zemljišču.
[8]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-144/17 z dne 3. 6. 2021 (Uradni list RS, št. 95/21, in OdlUS XXVI, 20), 8. in 9. točka obrazložitve.
[9]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 6), 13. točka obrazložitve.
[10]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 13. točka obrazložitve. Primerjaj I. Ivanič v: L. Štravs (ur.), Urejanje prostora na občinski ravni, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2011, str. 234.
[11]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 27. točka obrazložitve.
[12]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-99/04 z dne 16. 6. 2005 (Uradni list RS, št. 66/05, in OdlUS XIV, 56), 9. točka obrazložitve.
[13]
Občina Ankaran je od 27. 1. do 27. 2. 2020 izvedla drugo javno razgrnitev dopolnjenega osnutka Odloka in 30. 1. 2020 izvedla drugo javno obravnavo. Stališča do pripomb, podanih na drugi javni razgrnitvi, je na svetovnem spletu objavila 14. 4. 2020. V tem dokumentu je Občina na 40. do 42. strani le povzela pripombe (med njimi pobudnice), ki niso bile predmet druge javne razgrnitve dopolnjenega osnutka Odloka.
[14]
Občina se je do konkretnih okoliščin, povezanih z zemljiščem s parcelno številko 108/1, k. o. Ankaran, opredelila pod zaporedno številko 13, na 104. do 111. strani dokumenta Tehtanje javnega in zasebnega interesa.
[15]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-260/02 z dne 17. 2. 2005 (Uradni list RS, št. 25/05, in OdlUS XIV, 7), 7. točka obrazložitve.
[16]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-58/12 z dne 2. 10. 2013 (Uradni list RS, št. 90/13), 8. točka obrazložitve.
[17]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-148/19 z dne 14. 4. 2022 (Uradni list RS, št. 60/22), 12. točka obrazložitve.
[18]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-25/16 z dne 31. 3. 2022 (Uradni list RS, št. 58/22), 39. točka obrazložitve.
[19]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 21. točka obrazložitve.
[20]
Primerjaj G. Virant in L. Šturm v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 342. Primerjaj tudi odločbo Ustavnega sodišča št. Up-849/14 z dne 27. 9. 2018 (Uradni list RS, št. 68/18, in OdlUS XXIII, 29), 12. točka obrazložitve.
[21]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 18. točka obrazložitve.
[22]
Prav tam, 20. točka obrazložitve.
[23]
Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-60/98 z dne 16. 7. 1998 (Uradni list RS, št. 56/98, in OdlUS VII, 150), 23. točka obrazložitve, in št. U-I-40/06 z dne 11. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06, in OdlUS XV, 70), 14. točka obrazložitve, ter sklepoma Ustavnega sodišča št. U-I-51/95 z dne 18. 3. 1999 (Uradni list RS, št. 24/99, in OdlUS VIII, 65), 5. točka obrazložitve, in št. U-I-432/98 z dne 5. 4. 2001 (OdlUS X, 70), 7. točka obrazložitve.
[24]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-98/04 z dne 9. 11. 2006 (Uradni list RS, št. 120/06, in OdlUS XV, 78), 25. točka obrazložitve in št. U-I-139/15, 18. točka obrazložitve.
[25]
Glej J. Čebulj, O ustavni presoji določanja načina uživanja lastnine na naravnih dobrinah, V. dnevi javnega prava, Portorož 1999, str. 126–127, in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-40/06, 16. točka obrazložitve.
[26]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-70/04 z dne 15. 2. 2007 (Uradni list RS, št. 18/07, in OdlUS XVI, 17), 6. točka obrazložitve.
[27]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-227/00 z dne 14. 2. 2002 (Uradni list RS, št. 23/02, in OdlUS XI, 23), 19. točka obrazložitve.
[28]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-98/04, 25. točka obrazložitve.
[29]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 18. točka obrazložitve.
[30]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 26. točka obrazložitve.
[31]
ZUreP-2 je urejal oziroma ZUreP-3 ureja ukrepe zemljiške politike, ki obsega aktivnosti in ukrepe v javno korist, ki omogočajo pridobivanje zemljišč in njihovo učinkovito gospodarjenje, razvoj stavbnih zemljišč in opremljanje stavbnih zemljišč. V tem okviru se vzpostavi evidenca stavbnih zemljišč in se določijo razvojne stopnje nepozidanih stavbnih zemljišč. V skladu z ZUreP-2 oziroma ZUreP-3 je s pojmom nezazidljivo zemljišče opredeljeno tisto zemljišče, ki mu je določena prva razvojna stopnja nepozidanega stavbnega zemljišča. Iz 143. člena ZUreP-2 oziroma 152. člena ZUreP-3 izhaja, da je nezazidljivo zemljišče tisto, na katerem gradnja zaradi prostorskega akta, dejanskega stanja v prostoru ali pravnih režimov ni dovoljena ali ni mogoča in ki izpolnjuje naslednje pogoje: zemljišče, ki z izvedbeno regulacijo prostora ni predvideno za gradnjo stavb; zemljišče, ki zaradi svoje lege, naklona ali nosilnosti ne omogoča izvedbe prostorskih ureditev, predvidenih s prostorskim aktom; zemljišče, na katerem so uveljavljeni pravni režimi, ki trajno ali začasno ne dopuščajo gradnje stavb in izvedbe drugih posegov v prostor; zemljišče, na katerem so izjemoma dovoljene le gradnje, ki izhajajo neposredno iz pravnega režima oziroma stanja v prostoru, in ki je namenjeno izključno gradnji gospodarske javne infrastrukture.
[32]
Poseg v prostor je poseg v zemljišče ali na zemljišče z namenom gradnje objekta po predpisih o graditvi objektov in drug poseg v fizične strukture na zemeljskem površju ter pod njim (12. točka 2. člena ZPNačrt).
[33]
Občina Ankaran je v letu 2016 začela postopek priprave OPN. Sprejela je Odlok o začasnih ukrepih. Na območju začasnih ukrepov je bilo prepovedano izvajanje parcelacije zemljišč in promet z njimi, grajenje novih objektov ter rušenje starih in na njihovem mestu grajenje novih (nadomestna gradnja), postavljanje začasnih in pomožnih objektov in urejanje novih trajnih nasadov.
[34]
Tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-332/22 z dne 12. 12. 2024 (Uradni list RS, št. 3/25), 35. točka obrazložitve.
[35]
Primerjaj z odločbami Ustavnega sodišča št. U-I-189/10 z dne 15. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 27/12, 10. točka obrazložitve, št. Up-195/13, U-I-67/16 z dne 26. 1. 2017 (Uradni list RS, št. 9/17, in OdlUS XXII, 4), 12. točka obrazložitve in št. U-I-303/18 z dne 18. 9. 2019 (Uradni list RS, št. 59/19, in OdlUS XXIV, 15), 37. točka obrazložitve.
[36]
Območja za centralne dejavnosti so prednostno namenjena razvoju oskrbnih in storitvenih (terciarnih in kvartarnih) dejavnosti kakor tudi v mešani rabi (mestno središče). V območja centralnih dejavnosti sodijo: trgovina s priročnimi skladišči, hoteli, turistična naselja in druga gostinsko-turistična dejavnost, storitve na področju prometa in zvez, osebne storitvene dejavnosti, storitve za gospodinjstva, posamezne proizvodno-servisne dejavnosti (ki niso moteče za bivalno okolje), izobraževalne, zdravstvene in socialne ustanove, športno-rekreacijski objekti in urejena igrišča, nastanitveni centri, domovi za ostarele, šolski nastavitveni centri, pridrževalni centri in podobno, kulturne ustanove, poslovne storitve, predstavništva, javna uprava, finančne, zavarovalniške in druge storitve, itd.
[37]
Glej dokumenta Strokovne podlage poselitev, januar 2017, in Tehtanje javnega in zasebnega interesa.
[38]
Glej Krajinska zasnova Ankaran, Obalni pas Ankaran in Ankaran zaledje, september 2017.
[39]
Glej dokument Tehtanja javnega in zasebnega interesa.
[40]
Glej odločitvi Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevah
Đuzel proti Hrvaški
z dne 7. 1. 2014 in
Haider proti Avstriji
z dne 29. 1. 2004.
[41]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-133/13, U-I-134/13 z dne 11. 2. 2016 (Uradni list RS, št. 18/16), 18. točka obrazložitve
[42]
Glej sodbo ESČP v zadevi
Terazzi S. r. l. proti Italiji
z dne 17. 10. 2002, 85. točka obrazložitve, in odločitev ESČP v zadevi
Galtieri proti Italiji
z dne 24. 1. 2006.
⇒