U-I-34/23
Natisni
Opravilna št.:
U-I-34/23
Datum odločitve:
19. 3. 2026
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 284/2026
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2026:U.I.34.23
Akt:
Zakon o eksplozivih in pirotehničnih izdelkih (Uradni list RS, št. 35/08 in 19/15) (ZEPI), 6. odst. 35. čl.
Izrek:
Šesti odstavek 35. člena Zakona o eksplozivih in pirotehničnih izdelkih (Uradni list RS, št. 35/08 in 19/15) je bil v delu, v katerem je določal časovno omejitev prodaje ognjemetnih izdelkov kategorije F1, katerih glavni učinek je pok, fizičnim osebam, v neskladju z Ustavo.
Pobudnica sama nosi svoje stroške postopka pred Ustavnim sodiščem.
Evidenčni stavek:
Direktiva 2013/29/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. junija 2013 o harmonizaciji zakonodaj držav članic v zvezi z dostopnostjo pirotehničnih izdelkov na trgu je v pretežnem delu direktiva popolne harmonizacije, s katero želi EU zagotoviti prosti pretok pirotehničnih izdelkov na notranjem trgu ter ukiniti razlike med državami, zato države članice, če jim direktiva tega izrecno ne dovoljuje, ne morejo z odstopanjem od nje omejevati ali prepovedovati prometa s pirotehničnimi izdelki.
Ustavno sodišče mora pri presoji predpisov, ki pomenijo izvajanje prava Evropske unije, na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave upoštevati primarno in sekundarno zakonodajo Evropske unije in sodno prakso Sodišča Evropske unije. Pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru Evropske unije, se uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo Evropske unije. Temeljna načela, ki opredeljujejo razmerje med notranjim pravom in pravom Evropske unije, so hkrati tudi notranja ustavnopravna načela, ki zavezujejo z močjo Ustave.
Zakon o eksplozivih in pirotehničnih izdelkih je predpis, s katerim se v pravni red Republike Slovenije prenašajo obveznosti iz Direktive 2013/29/EU in s katerim se izvaja pravo Evropske unije, oziroma Zakon o eksplozivih in pirotehničnih izdelkih ureja pravna razmerja, ki jih pravo Evropske unije zadeva. Pristojnost Ustavnega sodišča za presojo ustavnosti predpisov, ki prenašajo direktive v notranji pravni red, ni izključena.
Šesti odstavek 35. člena Zakona o eksplozivih in pirotehničnih izdelkih vsebuje časovno opredeljeno prepoved prodaje ognjemetov F1, katerih glavni učinek je pok, fizičnim osebam, in sicer vse koledarsko leto, z izjemo trinajstih koledarskih dni (od vključno 19. decembra do vključno 31. decembra). Ta prepoved posega v ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude pobudnice in drugih gospodarskih subjektov, ki se ukvarjajo s prodajo pirotehničnih izdelkov na drobno. Prodajalcem pirotehničnih izdelkov prepoveduje prodajo fizičnim osebam zgolj enega tipa izdelkov in ne prepoveduje trgovinskega poslovanja nasploh. Vendar je prepoved daljnosežna, saj ne učinkuje vsega trinajst koledarskih dni v posameznem letu in s tem v bistvenem časovno odmerjenem deležu onemogoča pridobivanje prihodkov z dajanjem v promet določenih pirotehničnih izdelkov. Učinki takšne prepovedi hkrati pomenijo stopnjevanje starostne omejitve prodaje tovrstnih izdelkov fizičnim osebam.
Šesti odstavek 35. člena Zakona o eksplozivih in pirotehničnih izdelkih pomeni obliko omejevanja oziroma oviranja omogočanja dostopnosti na trgu določene podkategorije ognjemetov F1, ki ni skladen z Direktivo 2013/29/EU. Zato ni izkazan ustavno dopusten razlog za omejevanje prodaje fizičnim osebam (potrošnikom) ognjemetov F1, katerih glavni učinek je pok.
Šesti odstavek 35. člena Zakona o eksplozivih in pirotehničnih izdelkih je v presojanem delu bil v neskladju s pravico do svobodne gospodarske pobude.
Geslo:
1.5.51.1.21.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je bil predpis - V neskladju z Ustavo/mednarodno pogodbo/zakonom.
1.5.51.1.11 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Odločitev o stroških .
2.1.1.3 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Pravo Skupnosti.
2.1.3.2.2 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Sodišče Evropskih skupnosti.
5.4.6 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Svobodna gospodarska pobuda (74).
1.4.10.6 - Ustavno sodstvo - Postopek - Vmesni postopki - Izločitev sodnika.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 74, Ustava [URS]
Člen 34.1, 47.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤ Tiskovno sporočilo glede odločitve -
https://www.us-rs.si/sl/informacijsko-sredisce/novice-in-objave/odlocba-ustavnega-sodisca-st-u-i-3423-z-dne-19-3-2026
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Piro Planet, d. o. o., Celje
Datum vloge:
9. 3. 2023
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom, druge rešitve
Dokument:
US34372
Dokument v PDF obliki:
U-I-34-23.pdf
238 KB
Prenesite datoteko
U-I-34-23_Odklonilno LM dr. Knez.pdf
162 KB
Prenesite datoteko
U-I-34/23-22
19. 3. 2026
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo družbe Piro Planet, d. o. o., Celje, ki jo zastopa odvetniška družba Planinc, Omerzel, o. p., d. o. o., Krško, na seji 19. marca 2026
odločilo:
1. Šesti odstavek 35. člena Zakona o eksplozivih in pirotehničnih izdelkih (Uradni list RS, št. 35/08 in 19/15) je bil v delu, v katerem je določal časovno omejitev prodaje ognjemetnih izdelkov kategorije F1, katerih glavni učinek je pok, fizičnim osebam, v neskladju z Ustavo.
2. Pobudnica sama nosi svoje stroške postopka pred Ustavnim sodiščem.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnica navaja, da opravlja dejavnost veleprodaje in maloprodaje pirotehničnih izdelkov. Navaja, da izpodbija šesti odstavek 35. člena Zakona o eksplozivih in pirotehničnih izdelkih (v nadaljevanju ZEPI), ki se glasi: "Prodaja ognjemetnih izdelkov kategorije F1, katerih glavni učinek je pok, je fizičnim osebam dovoljena od 19. do 31. decembra, njihova uporaba pa je dovoljena od 26. decembra do vključno 1. januarja." Izpodbijana določba ZEPI naj bi neposredno posegala v pravni položaj pobudnice, saj naj bi prodajo izdelkov, ki jih pobudnica prodaja, omejevala na vsega trinajst dni v koledarskem letu, njihovo uporabo pa na sedem dni v koledarskem letu. S tem naj bi pobudnica vsako leto izgubljala del prihodka. Izpodbijana določba je po njenem mnenju v neskladju z ustavnima pravicama do svobodne gospodarske pobude in do zasebne lastnine (74. in 33. člen Ustave), s pravico do mirnega uživanja premoženja iz 1. člena Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), s pravicama iz 16. in 17. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina), pa tudi v očitnem nasprotju z Direktivo 2013/29/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. junija 2013 o harmonizaciji zakonodaj držav članic v zvezi z dostopnostjo pirotehničnih izdelkov na trgu (prenovitev) (UL L 178, 28. 6. 2013 – v nadaljevanju Direktiva 2013/29). Ta direktiva naj namreč državam članicam ne bi dovoljevala omejevanja prodaje pirotehničnih izdelkov kategorije F1. Pobudnica trdi, da v to kategorijo spadajo tudi pasje bombice.
2. Pobudnica meni, da izpodbijana določba posega v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave in 16. člena Listine, pri čemer se sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-446/20, U-I-448/20, U-I-455/20, U-I-467/20 z dne 15. 4. 2021 (Uradni list RS, št. 72/21, in OdlUS XXVI, 13) in št. U-I-155/20 z dne 7. 10. 2021 (Uradni list RS, št. 178/21, in OdlUS XXVI, 32), ki naj bi obravnavali podobne primere. Šesti odstavek 35. člena ZEPI naj bi namreč prepovedoval prodajo pirotehničnih izdelkov določene kategorije v pretežnem delu koledarskega leta, pri čemer naj bi šlo za več izdelkov, ki so pomemben del prodajnega asortimenta pobudnice in so na trgu priljubljeni. Prvi odstavek 34. člena ZEPI naj bi ognjemetne izdelke kategorije F1 (v nadaljevanju ognjemeti F1) opredeljeval kot izdelke, ki pomenijo zelo majhno nevarnost, povzročajo zanemarljivo raven hrupa in so namenjeni uporabi v strnjenih naseljih, vključno z ognjemetnimi izdelki, ki so namenjeni uporabi v stanovanjskih zgradbah in drugih zaprtih prostorih.
3. Pobudnica za izpodbijano prepoved prodaje ne vidi nobene javne koristi. Ustavno dopusten cilj omejitve naj ne bi bil razviden niti iz predloga ZEPI. Na to naj bi kazala zakonska opredelitev spornih izdelkov, pa tudi dejstvo, da ZEPI dovoljuje njihov nakup že 14 let starim osebam, njihovo uporabo (pod nadzorom) pa tudi mlajšim. Ti izdelki naj ne bi pomenili praktično nobene nevarnosti za zdravje ljudi, prav tako naj ne bi povzročali omembe vrednega hrupa. Pobudnica trdi, da je teža posledic omejitve pravice do svobodne gospodarske pobude povsem nesorazmerna z vrednostjo z njo doseženih koristi (tudi če bi te hipotetično obstajale). Izpodbijana prepoved naj bi, glede na priljubljenost spornih izdelkov, v podjetniško svobodo pobudnice posegala intenzivno in ji povzročala velik upad prihodkov. Pobudnica ne vidi niti njene nujnosti niti primernosti.
4. Po mnenju pobudnice je Direktiva 2013/29 (z le nekaj izjemami) direktiva popolne (izčrpne, maksimalne) harmonizacije, s katero želi Evropska unija (v nadaljevanju EU) zagotoviti prosti pretok pirotehničnih izdelkov na notranjem trgu, in naj zato državam članicam EU ne bi puščala manevrskega prostora za drugačno zakonodajno delovanje. Pobudnica to stališče utemeljuje s sklicevanjem na naslov ter na četrto, peto, deveto in dvanajsto uvodno izjavo Direktive 2013/29. Iz prvega in drugega odstavka 4. člena Direktive 2013/29 v zvezi z dvanajsto in šestnajsto uvodno izjavo te direktive naj bi izhajalo, da pravo EU dovoljuje, da države prepovejo ali omejijo posest, uporabo in/ali prodajo le za ognjemetne izdelke kategorij F2 in F3. Šesti odstavek 35. člena ZEPI naj bi bil zato v neskladju z Direktivo 2013/29.
5. Pobudnica predlaga, naj Ustavno sodišče, "v kolikor bi se [mu] zastavljal dvom" pri razlagi Direktive 2013/29, postavi Sodišču Evropske unije (v nadaljevanju SEU) dve vprašanji za predhodno odločanje: prvo za razlago prvega odstavka 4. člena Direktive 2013/29 in drugo za razlago 16. člena Listine, obe glede skladnosti prepovedi prodaje in uporabe ognjemetov F1 na način, kot je določeno v šestem odstavku 35. člena ZEPI, s pravnim redom EU.
6. Pobudnica zatrjuje neskladje izpodbijane določbe tudi s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in s pravico do mirnega uživanja premoženja iz 1. člena Prvega protokola k EKČP. Vidi podobnost obravnavanega primera s primeri iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP), v katerih je to sodišče obravnavalo omejitve pravice do opravljanja poklica oziroma odvzeme ali umike dovoljenj ali dovolilnic za opravljanje dejavnosti. Šesti odstavek 35. člena ZEPI naj bi v zasebno lastnino pobudnice posegal, ne da bi temeljil na ustavno dopustnem cilju in ne da bi zadostil zahtevam splošnega načela sorazmernosti, ki prepoveduje prekomerne posege države.
7. Ustavno sodišče je pobudo poslalo v odgovor Državnemu zboru, ki je nanjo odgovoril. Državni zbor meni, da ima pobudnica le ekonomski interes za začetek postopka za oceno ustavnosti šestega odstavka 35. člena ZEPI. Strinja se, da določba posega v pravici do zasebne lastnine in svobodne gospodarske pobude, vendar naj ne bi kršila 33. in 74. člena Ustave.
8. Izpodbijana ureditev naj bi javno korist (varovanje življenja in zdravja ljudi ter premoženja, zagotavljanje varstva okolja in javnega reda) zasledovala primerno, nujno in sorazmerno. Pirotehnični izdelki kategorije F1 naj bi bili sicer manj nevarni, vendar naj bi kljub temu proizvajali hrup in prinašali možnost poškodb pri uporabi. Pokajoči pirotehnični izdelki naj bi bili za ljudi in živali najbolj moteči in nevarni. Prepoved prodaje in omejitev uporabe ognjemetov F1, katerih glavni učinek je pok, naj bi pripomogli k zmanjšanju hrupa zaradi pirotehnike in k preprečitvi telesnih poškodb zaradi njene uporabe. Državni zbor navaja, da je pri tehtanju med nasprotujočimi si interesi presodil, da interesi ponudnikov pirotehničnih izdelkov in potrošnikov prevladajo v obdobju med 19. in 31. decembrom, ko naj bi zaradi velikega povpraševanja ponudniki lahko pričakovali višje dobičke. Poudarja pa, da so izven navedenega obdobja sporni izdelki izredno moteči in "časovno neobičajni". Po njegovem mnenju tedaj javni interes pretehta nad svobodno gospodarsko pobudo. Javnega interesa naj na milejši način ne bi bilo mogoče zasledovati, ker naj bi zgolj prepoved prodaje preprečevala negativne učinke pirotehničnih izdelkov; sproščena prodaja skozi vse leto naj bi povzročila tudi skozi vse leto razporejeno uporabo teh izdelkov, z vsemi negativnimi učinki.
9. Državni zbor trdi, da tudi poseg v zasebno lastnino zdrži ustavnosodni preizkus. Pri tem navaja bistveno enake razloge kot pri svobodni gospodarski pobudi in dodaja, da so nevarnosti in nevšečnosti zaradi uporabe ognjemetov F1, katerih glavni učinek je pok, večje od negativnih posledic, ki jih ima pobudnica zaradi izpodbijane prepovedi prodaje. Ta naj bi se nanašala na obdobje, ko naj bi bilo povpraševanje po teh izdelkih znatno manjše.
10. Mnenje o pobudi je dala tudi Vlada. Vlada navaja, da med ognjemete F1, katerih glavni učinek je pok, ne spadajo petarde, pač pa naslednjih pet izdelkov: božična pokalica, pokajoča vžigalica, pokajoči konfeti, pokajoči trak in pasja bombica. Zato naj bi bila časovna omejitev njihove prodaje in uporabe nekoliko vprašljiva, vendar jo Vlada med drugim zagovarja z navedbami o dolgem trajanju (za prodajo več kot 20 let, za uporabo več kot 28 let). Vlada poleg tega vidi javno korist od izpodbijanega šestega odstavka 35. člena ZEPI. Pojavljale naj bi se civilnodružbene pobude in peticije, ki se zavzemajo za popolno prepoved prodaje in uporabe vseh pirotehničnih izdelkov, zlasti pa naj bi se v njih izpostavljali pokajoči izdelki, ki naj bi povzročali strah, zlasti med starejšimi ljudmi, mlajšimi otroki in hišnimi ljubljenčki ter prosto živečimi živalmi. Večina državljanov naj bi obsojala pokanje pirotehničnih izdelkov in naj bi bila negativno naravnana do njihove prodaje in uporabe. Vlada opozarja, da ognjemeti F1 vendarle lahko povzročijo hrup do 120 decibelov (na predpisani varnostni razdalji). Vlada kot cilj ZEPI, in tudi sporne omejitve, izrecno navaja varstvo življenja in zdravja ljudi, varstvo premoženja ter okolja in javnega reda.
11. Po mnenju Vlade izpodbijana ureditev, ki naj bi časovno omejevala uporabo in prodajo le petih, za državljane najbolj motečih "pokajočih pirotehničnih izdelkov z nizko cenovno vrednostjo", ne posega v bistvo ustavne pravice do svobodne gospodarske pobude. Republika Slovenija naj ne bi imela zgodovinske tradicije množične in masovne uporabe pirotehničnih izdelkov, kot naj bi jo imele nekatere druge evropske države. V Republiki Sloveniji naj bi se ti izdelki tradicionalno povezovali z novoletnimi prazniki, ko pa je dovoljena tudi prodaja in uporaba ognjemetov F1, katerih glavni učinek je pok.
12. Vlada meni, da Ustavno sodišče ni pristojno za presojo skladnosti zakonov z direktivami EU. Po njeni razlagi iz 4. člena Direktive 2013/29 "nedvomno ne izhaja, da izdelkov kategorije F1 države članice ne smejo prepovedati ali omejiti njihove posesti, uporabe in/ali prodaje širši javnosti".
13. Vlada navaja, da je pobudnica pred začetkom prodaje Ministrstvu za notranje zadeve priglasila le en ognjemet F1, katerega glavni učinek je pok (pasje bombice). Izpodbijana prepoved naj torej ne bi pomembno omejevala pobudničine podjetniške svobode. Vlada meni, da omejitev prodaje pasjih bombic ne more imeti za posledico velikega upada prihodkov pobudnice. Ta naj bi pirotehnične izdelke na drobno prodajala dejansko le v decembru, ko naj bi bila sezona njihove prodaje. Glavnina sezone prodaje na drobno naj bi padla v čas, ko je po izpodbijani določbi dovoljena tudi prodaja ognjemetov F1, katerih glavni učinek je pok.
14. Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade vročilo pobudnici, ki se je nanju odzvala. V odgovoru na odgovor Državnega zbora navaja, da ima pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti šestega odstavka 35. člena ZEPI. Tako naj bi bilo zato, ker naj bi določba posegala v svobodo sprejemanja odločitev pobudnice o opravljanju gospodarske dejavnosti. Pobudnica v odgovoru pretežno ponavlja argumente iz pobude. Izpostavlja, da se pobuda ne nanaša na petarde, torej na ognjemetne izdelke kategorij F2 in F3, katerih glavni učinek je pok. Razlogi za prepoved prodaje, posesti in uporabe petard naj bi bili za to zadevo brezpredmetni in zavajajoči. Izdelki, na katere se nanaša pobuda, naj bi bili že po definiciji zanemarljivo hrupni in nikakor ne "izredno moteči". V praksi naj ne bi dosegali zgornje meje 120 decibelov. Pobudnica meni, da so ti pirotehnični izdelki praktično nenevarni in nemoteči. To naj bi se odražalo v nizki starostni meji za njihov nakup in uporabo.
15. V odgovoru na mnenje Vlade pobudnica v glavnem ponavlja argumente iz pobude. Poudarja, da se pobuda z ničimer ne nanaša na ognjemetne izdelke kategorij F2 in F3, katerih glavni učinek je pok (petarde). V kategorijo ognjemetov F1 naj petarde ne bi spadale. Ta kategorija naj bi že po definiciji povzročala zanemarljivo raven hrupa; v praksi naj bi že na razdalji nekaj metrov izdelki imeli glasnost, primerljivo s sušilnikom za lase. Pobudnica znova obširno utemeljuje odsotnost javne koristi za prepoved prodaje tako nenevarnih izdelkov in tudi njeno nesorazmernost. Navaja, da dolgotrajnost izpodbijane omejitve nima pomena za presojo njene skladnosti z Ustavo in pravom EU. Izpostavlja, da ima zaradi navedene omejitve dejansko visoke upade letnih prihodkov in da se ukvarja tudi z veleprodajo pirotehničnih izdelkov; izpodbijani šesti odstavek 35. člena ZEPI naj bi se nanašal tudi na veleprodajo (trgovino na debelo). Nazadnje pobudnica predlaga, naj Ustavno sodišče, če bi se mu zastavljal dvom pri razlagi Direktive 2013/29, postavi SEU še eno vprašanje za predhodno odločanje, in sicer glede skladnosti prepovedi prodaje in uporabe ognjemetov F1 na način, kot je določeno v šestem odstavku 35. člena ZEPI, z načelom prostega pretoka blaga iz 28. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU).
B. – I.
Razlaga izpodbijane določbe in vpliv upoštevnega prava EU
16. Izpodbijana določba šestega odstavka 35. člena ZEPI se glasi:
"Prodaja ognjemetnih izdelkov kategorije F1, katerih glavni učinek je pok, je fizičnim osebam dovoljena od 19. do 31. decembra, njihova uporaba pa je dovoljena od 26. decembra do vključno 1. januarja."
17. ZEPI je predpis, s katerim je Republika Slovenija v svoj pravni red prenesla Direktivo 2013/29. Direktiva 2013/29 je razveljavila (in nadomestila) Direktivo 2007/23/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. maja 2007 o dajanju pirotehničnih izdelkov v promet (UL L  154, 14. 6. 2007 – v nadaljevanju Direktiva 2007/23).
[1]
Tako se je tudi prvotno besedilo ZEPI (veljavno do uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o eksplozivih in pirotehničnih izdelkih, Uradni list RS, št. 19/15 – v nadaljevanju ZEPI-A) sklicevalo na Direktivo 2007/23. ZEPI je bil pred uveljavitvijo ZEPI-A nacionalni predpis, ki je prenesel Direktivo 2007/23, po uveljavitvi pa nacionalni predpis, ki v slovenski pravni red prenaša Direktivo 2013/29.
18. Republika Slovenija je s pristopom k EU na podlagi 3.a člena Ustave prenesla izvrševanje dela suverenih pravic na EU. Iz tretjega odstavka 3.a člena Ustave izhaja, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru EU, uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo EU.
Zaradi te ustavne določbe so temeljna načela prava EU, ki opredeljujejo razmerje med notranjim pravom in pravom EU, hkrati tudi notranja ustavnopravna načela, ki zavezujejo z močjo Ustave.
[2]
Gre za temeljna načela prava EU, ki so zapisana v Pogodbi o Evropski uniji (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PEU), v PDEU ali jih je v svoji presoji razvilo SEU. Temeljna načela prava EU so odločilnega pomena za določanje učinka prava EU v notranjem pravnem redu. Najpomembnejše je načelo primarnosti prava EU, ki pomeni, da ima v primeru neskladja med pravom držav članic in pravom EU slednje prednost pred pravom držav članic.
Ustavno sodišče pri izvrševanju svojih pristojnosti upošteva pravo EU tako, kot to iz njega izhaja. To pomeni, da mora v postopku presoje predpisov pri razlagi nacionalnega prava (Ustave in drugih predpisov) upoštevati pravo EU, in sicer tako, kot izhaja iz aktov EU oziroma kot se je razvilo v praksi SEU. Nacionalno pravo mora razlagati v luči prava EU, da se zagotovi njegova polna učinkovitost. Poudariti pa je treba, da pravo EU na ta način zavezuje Ustavno sodišče le, kadar to presoja predpise, s katerimi se izvaja pravo EU, oziroma kadar izvršuje svoje pristojnosti v okviru pravnih razmerij, ki zadevajo pravo EU.
[3]
19. ZEPI – med drugim – ureja pogoje, ki jih morajo izpolnjevati poslovni subjekti, ki opravljajo dejavnost na področju proizvodnje eksplozivov ali pirotehničnih izdelkov in prometa z njimi, uvoza, izvoza in tranzita eksplozivov, pirotehničnih izdelkov ali streliva (prvi odstavek 1. člena ZEPI). Ureja prenos pirotehničnih izdelkov med državami članicami EU ter določa tehnične in varnostne zahteve zanje ter njihov nadzor v skladu z Direktivo 2013/29 (drugi odstavek 1. člena ZEPI). Pirotehnični izdelki se razvrščajo v ognjemetne izdelke, pirotehnične izdelke za odrska prizorišča in druge pirotehnične izdelke (drugi odstavek 4. člena ZEPI). Ognjemetni izdelki so pirotehnični izdelki, namenjeni za zabavo (9. točka 5. člena ZEPI).
20. Razvrstitev pirotehničnih izdelkov po kategorijah ureja 34. člen ZEPI. Ognjemetni izdelki so na podlagi 34. člena ZEPI razvrščeni v štiri kategorije, od F1 do F4, pri čemer so ognjemeti F1 opredeljeni kot "ognjemetni izdelki, ki predstavljajo zelo majhno nevarnost, povzročajo zanemarljivo raven hrupa in so namenjeni uporabi v strnjenih naseljih, vključno z ognjemetnimi izdelki, ki so namenjeni uporabi v stanovanjskih zgradbah in drugih zaprtih prostorih".
[4]
Izpodbijani šesti odstavek 35. člena ZEPI za fizične osebe (potrošnike) časovno omejuje tako nakup
[5]
ognjemetov F1, katerih glavni učinek je pok, kakor tudi njihovo uporabo. V ozkem časovnem oknu sedmih koledarskih dni v letu, v katerem je njihova uporaba fizičnim osebam dovoljena, je prostorsko dodatno omejena v sedmem odstavku 35. člena ZEPI: prepovedana je v strnjenih stanovanjskih naseljih, zgradbah in vseh zaprtih prostorih, v bližini bolnišnic, v prevoznih sredstvih za potniški promet in na površinah, na katerih potekajo javni shodi in javne prireditve.
21. Iz pete uvodne izjave Direktive 2013/29 izhaja, da je treba zakone in druge predpise držav članic, ki lahko povzročijo trgovinske ovire v EU, harmonizirati, da se zagotovi prosti pretok pirotehničnih izdelkov na notranjem trgu, pri čemer naj se zagotavlja visoka raven zaščite zdravja in varnosti ljudi ter varstva potrošnikov in poklicnih končnih uporabnikov.
[6]
Dvanajsta uvodna izjava poudarja, da – ob izpolnjevanju zahtev iz te direktive –
države članice ne smejo prepovedati, omejiti ali ovirati prostega pretoka pirotehničnih izdelkov. Šestnajsta uvodna izjava pove, da je uporaba
pirotehničnih izdelkov in zlasti uporaba izdelkov za ognjemete predmet izrazito različnih kulturnih običajev in navad v državah članicah. Zato je treba državam članicam omogočiti, da sprejmejo nacionalne ukrepe za omejevanje uporabe ali prodaje nekaterih kategorij pirotehničnih izdelkov širši javnosti zaradi, med drugim, javne varnosti ali zdravstvenih in varnostnih razlogov. Iz enainšestdesete uvodne izjave izhaja, da države članice ne morejo zadovoljivo doseči cilja Direktive 2013/29, tj. zagotovitve, da pirotehnični izdelki na trgu izpolnjujejo zahteve, s čimer naj se omogoča visoka raven zaščite zdravja in varnosti ter drugih javnih interesov in hkrati zagotavlja delovanje notranjega trga. Ker se ta cilj zaradi obsega in učinkov predlaganega ukrepa lažje doseže na ravni EU, lahko EU sprejme ukrepe v skladu z načelom subsidiarnosti iz 5. člena PEU. Člen 5 Direktive 2013/29 določa, da države članice sprejmejo ustrezne ukrepe za zagotovitev, da se omogoči dostopnost pirotehničnih izdelkov na trgu le, če so skladni z zahtevami te direktive.
22. Kategorije ognjemetnih izdelkov iz 34. člena ZEPI (F1 do F4) sledijo razvrstitvi na kategorije iz točke a) prvega odstavka 6. člena Direktive 2013/29.
[7]
23. Direktiva 2013/29 v prvem in drugem odstavku 4. člena z naslovom Prosti pretok določa:
"1. Države članice ne prepovedujejo, omejujejo ali ovirajo omogočanja dostopnosti na trgu za pirotehnične izdelke, ki so skladni z zahtevami te direktive.
2. Ta direktiva ne izključuje ukrepov držav članic glede prepovedi ali omejitve posesti, uporabe in/ali prodaje izdelkov za ognjemete kategorij F2 in F3, pirotehničnih izdelkov za odrska prizorišča in drugih pirotehničnih izdelkov širši javnosti, ki so upravičeni na podlagi javnega reda in miru, javnega zdravja, javne varnosti ali varstva okolja."
24. Po 7. točki 3. člena Direktive 2013/29 "omogočiti dostopnost na trgu" pomeni vsako dobavo pirotehničnega izdelka za distribucijo, porabo ali uporabo na trgu Unije v okviru gospodarske dejavnosti, bodisi odplačno ali neodplačno.
25. Vsebina Direktive 2013/29 se vsebinsko tesno navezuje na vsebino Direktive 2007/23. Razlike med Direktivo 2007/23 in Direktivo 2013/29 (v delih, pomembnih za to odločbo) so zanemarljive. Peta, dvanajsta, šestnajsta in enainšestdeseta uvodna izjava Direktive 2013/29 imajo tesne vsebinske ustreznice v drugi, trinajsti, deseti in petindvajseti uvodni izjavi Direktive 2007/23. Enako velja za prvi odstavek 1. člena, prva dva odstavka 4. člena, 5. in 7. člen Direktive 2013/29 (in prvi odstavek 1. člena, prvi in drugi odstavek 6. člena, prvi odstavek 5. člena in 7. člen Direktive 2007/23). Kategorije ognjemetnih izdelkov iz točke a) prvega odstavka 6. člena Direktive 2013/29 (F1 do F4) so zelo podobne kategorijam iz točke a) prvega odstavka 3. člena Direktive 2007/23 (1 do 4).
[8]
Varnostne zahteve za ognjemete F1 iz dela A 5. točke Priloge 1 Direktive 2013/29 so popolnoma enake varnostnim zahtevam za ognjemetne izdelke kategorije 1 iz dela A 5. točke Priloge 1 Direktive 2007/23.
26. Prvi in drugi odstavek 6. člena Direktive 2007/23, ki vsebinsko ustrezata prvemu in drugemu odstavku 4. člena Direktive 2013/29, sta se glasila:
"1. Države članice ne prepovedujejo, omejujejo ali ovirajo dajanja v promet pirotehničnih izdelkov, ki so skladni z zahtevami te direktive.
2. Določbe te direktive ne izključujejo ukrepov držav članic glede prepovedi ali omejitve posesti, uporabe in/ali prodaje izdelkov za ognjemete kategorij 2 in 3, pirotehničnih izdelkov za odrska prizorišča in drugih pirotehničnih izdelkov širši javnosti, torej ukrepov, ki so upravičeni na podlagi javnega reda in miru, javne varnosti ali varstva okolja."
27. Ustavno sodišče se je zato pri razlagi upoštevnih določb Direktive 2013/29 lahko oprlo tudi na stališča, pomembna za razlago Direktive 2007/23.
28. SEU je s sodbo v zadevi
Evropska komisija proti Zvezni republiki Nemčiji
, C-220/15, z dne 27. 10. 2016 oblikovalo razlago prvega odstavka 6. člena v zvezi z 2. točko 2. člena Direktive 2007/23. Ko je neki pirotehnični izdelek prvič ponujen na trgu EU, torej na ozemlju ene od držav članic, v skladu z zahtevami Direktive 2007/23 druge države članice načeloma več ne morejo ovirati njegovega trženja in distribucije na svojem ozemlju, zlasti s tem, da bi – strožje od navedenih zahtev – nalagale izpolnjevanje obveznosti ali dodatnih formalnosti, ki niso določene z direktivo. SEU je pojasnilo, da smejo pirotehnični izdelki, ki nosijo oznako CE in ki dokazuje njihovo skladnost z bistvenimi zahtevami Direktive 2007/23, načeloma prosto krožiti brez ovir ali omejitev po vsej EU, in sicer od takrat, ko so prvič ponujeni na trgu v neki državi članici. To stališče ne posega v ukrepe, ki jih države članice lahko sprejmejo iz razlogov javnega reda in miru, javne varnosti ali varstva okolja na podlagi drugega odstavka 6. člena Direktive 2007/23 (kar je posebej opredeljeno kot izjema) ali, začasno, iz naslova nadzora na trgu na podlagi šestega odstavka 14. člena in ob spoštovanju 16. člena Direktive 2007/23.
29. SEU je s sodbo v zadevi
Van Gennip BVBA in drugi
, C-137/17, z dne 26. 9. 2018 na eno od vprašanj za predhodno odločanje odgovorilo tako, da je načelo prostega pretoka pirotehničnih izdelkov, kot je določeno zlasti v drugem odstavku 6. člena Direktive 2007/23, treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki prepoveduje, da potrošniki posedujejo ali uporabijo izdelke za praznične ognjemete, katerih vsebnost pirotehnične snovi ali zmesi je večja od 1 kilograma, oziroma da se jim ti izdelki prodajo, če je ta ureditev primerna za zagotovitev javnega reda in javne varnosti in ne presega tega, kar je potrebno za zaščito teh temeljnih interesov. Pri tem je pomembno, da se ta odgovor SEU nanaša na ureditev, ki je tako omejitev določala za ognjemetne izdelke kategorij 2 in 3, kar ustreza kategorijama F2 in F3 po Direktivi 2013/29.
[9]
SEU je navedlo, da drugi odstavek 6. člena Direktive 2007/23 državam članicam dopušča, da sprejmejo nacionalne ukrepe, zato da iz razlogov javnega reda in miru ali javne varnosti oziroma varstva okolja omejijo uporabo ali prodajo nekaterih kategorij izdelkov za praznične ognjemete posameznikom. Po oceni SEU je splošno pravilo iz prvega odstavka 6. člena Direktive 2007/23, da države članice ne smejo prepovedati, omejiti ali ovirati trženja pirotehničnih izdelkov v vsej EU, razen če ukrepi, ki jih sprejmejo, spadajo med izjeme, določene v drugem odstavku 6. člena navedene direktive, ali pod nadzor na trgu, določen v šestem odstavku 14. člena te direktive.
30. Tudi Direktiva 2013/29 je, tako kot starejša Direktiva 2007/23,
[10]
načeloma, zlasti pa v odločilnem delu prvega in drugega odstavka 4. člena, direktiva popolne harmonizacije. Z njo želi EU zagotoviti prosti pretok pirotehničnih izdelkov na notranjem trgu ter ukiniti razlike med državnimi regulatornimi režimi. Zato države članice, če jim direktiva tega izrecno ne dovoljuje, ne morejo z odstopanjem od nje omejevati ali prepovedovati prometa s pirotehničnimi izdelki. To je jasno iz samega besedila navedene direktive (zlasti 1. člen, prvi in drugi odstavek 4. člena, 5. in 7. člen). Četudi Direktiva 2013/29 dopušča nekatere derogacije oziroma na nekaterih mestih odkazuje na nacionalno pravo, to ne pomeni, da glede drugih vprašanj, ki jih ureja, harmonizacija ni popolna.
[11]
Harmonizacija ni popolna le glede tistih pravil Direktive 2013/29, glede katerih direktiva sama daje državam članicam svobodo, da kaj uredijo drugače oziroma po lastni presoji, kot npr. velja prav za drugi odstavek 4. člena te direktive (kar se tiče ognjemetnih izdelkov, torej le glede kategorij F2 in F3).
31. To pomeni, da država članica ne sme odstopiti od Direktive 2013/29 tako, da bi (pa čeprav s sklicevanjem na javno korist) prepovedala, omejila ali otežila dostopnost na trgu, vključno z dobavo potrošnikom v okviru gospodarske dejavnosti, ognjemetov F1, katerih glavni učinek je pok, kolikor take prepovedi, omejitve ali ovire ne izhajajo že iz Direktive 2013/29.
32. Takšno razlago podpirajo tako besedila njenih uvodnih izjav, zlasti pete, dvanajste, šestnajste in enainšestdesete, kot tudi stališča SEU o Direktivi 2007/23. Sklep o tem, da je EU z Direktivo 2013/29 zasledovala popolno harmonizacijo področja prometa s pirotehničnimi izdelki (razen tam, kjer direktiva sama dovoljuje nacionalna odstopanja), se ponuja na podlagi same direktive, njenega besedila, namena in strukture. Ustavno sodišče je zato lahko razložilo pravno upoštevno vsebino Direktive 2013/29 brez postavitve SEU vprašanja za predhodno odločanje
[12]
(ki ga je predlagala pobudnica), saj gre za primer, ko je razlaga prava EU tako očitna, da ne dopušča nobenega razumnega dvoma.
[13]
33. Če se šesti odstavek 35. člena ZEPI razlaga, da je prodaja fizičnim osebam ognjemetov F1, katerih glavni učinek je pok, prepovedana, razen od 19. do 31. decembra vsako leto, je to oblika omejevanja oziroma oviranja omogočanja dostopnosti na trgu določene podkategorije ognjemetov F1 in je v neskladju s prvim in drugim odstavkom 4. člena Direktive 2013/29. Prav tako tudi ne gre za ukrepe splošnega nadzora trga iz 39. in 41. člena Direktive 2013/29, ki so vezani na posamično in konkretizirano ugotovitev za določen pirotehnični izdelek, da pomeni tveganje za zdravje ali varnost ljudi ali za druge vidike varovanja javnega interesa. Ustavno sodišče tudi ob upoštevanju dolžnosti evropsko skladne razlage zakona (
interpretatio europea
) šestega odstavka 35. člena ZEPI ne more razložiti drugače; evropsko skladna razlaga ne more biti podlaga za razlago nacionalnega prava
contra legem
.
[14]
34. Na učinke prvega in drugega odstavka 4. člena Direktive 2013/29 se lahko vsak, ki je v položaju pobudnice, sklicuje v različnih postopkih, v katerih mu nasproti stoji država. Gre za prekrškovne in druge oblastne postopke zaradi prodaje fizičnim osebam ognjemetov F1, katerih glavni učinek je pok, izven obdobja med 19. in 31. decembrom tekočega leta (torej v nasprotju s šestim odstavkom 35. člena ZEPI). Navedena določba direktive je brezpogojna ter dovolj določna in nedvoumna, da ima neposredni učinek in se nanjo lahko sklicuje vsak posameznik, ki trdi, da je Republika Slovenija s šestim odstavkom 35. člena ZEPI Direktivo 2013/29 nepravilno prenesla v nacionalno pravo in s tem onemogočila dobavo ognjemetov F1, katerih glavni učinek je pok, potrošnikom v okviru gospodarske dejavnosti.
[15]
B. – II.
Pravni interes pobudnice za vložitev pobude
35. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. V primeru, ko izpodbijani predpis ne učinkuje neposredno, se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS (sklep Ustavnega sodišča št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007, Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82).
36. Pobudnica je gospodarska družba, ki to, da se (med drugim) ukvarja tudi s trgovino na drobno
[16]
s pirotehničnimi izdelki F1,
[17]
izkazuje z dvema upravnima dovoljenjema.
[18]
Torej je distributer pirotehničnih izdelkov iz 22. točke 5. člena ZEPI (pravna oseba ali podjetnik v dobavni verigi, razen proizvajalca ali uvoznika, ki omogoči dostopnost eksploziva ali pirotehničnega izdelka na trgu). Za izpodbijanje šestega odstavka 35. člena ZEPI v delu, v katerem časovno prepoveduje uporabo zadevnih izdelkov, pobudnica ne bi imela pravnega interesa, tudi če bi določbo izpodbijala tudi v tem delu. Navedena določba namreč táko uporabo prepoveduje le fizičnim osebam, ne pa pravnim osebam, kot je pobudnica.
[19]
To pomeni, da prepoved uporabe posega le v ekonomske interese pobudnice, kar pa ne zadošča za vložitev pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti predpisa.
[20]
37. Hkrati šesti odstavek 35. člena ZEPI v pravni položaj pobudnice posega neposredno, saj uvaja prepoved, ki nanjo neposredno učinkuje, brez potrebe po izdaji izvedbenega predpisa ali oblastvenega posamičnega akta.
[21]
Pobudnica pobude sicer ni vložila skupaj z ustavno pritožbo zoper posamični pravni akt, ki bi se opiral na šesti odstavek 35. člena ZEPI. Vendar pa je kršitev izpodbijane prepovedi (torej prodaja ognjemetov F1, katerih glavni učinek je pok, izven dovoljenega časa) prekršek po 14. točki 47. člena ZEPI. Ne glede na razhajanja izpodbijane določbe ZEPI in prvega odstavka 4. člena Direktive 2013/29 bi odrekanje pravnega interesa za vložitev pobude pobudnico še vedno vodilo v položaj, v katerem bi se na učinke Direktive 2013/29 morala sklicevati v prekrškovnem postopku. Ko bi pobudnik izdajo posamičnega akta lahko dosegel le z ravnanjem, ki bi lahko vodilo v pregon zaradi očitka storitve prekrška,
[22]
Ustavno sodišče šteje, da je pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti splošnega akta podan.
[23]
38. Pobudnica kot gospodarska družba, ki se ukvarja s trgovino na drobno s pirotehničnimi izdelki F1 in ima za to ustrezna dovoljenja, torej izkazuje pravni interes za presojo šestega odstavka 35. člena ZEPI v delu, v katerem navedena določba časovno omejuje prodajo ognjemetov F1, katerih glavni učinek je pok, fizičnim osebam. Glede na to je Ustavno sodišče pobudo v tem delu sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami.
39. Na pravni interes pobudnice za presojo šestega odstavka 35. člena ZEPI v navedenem delu ne more vplivati dejstvo, da je bil celoten 35. člen ZEPI po vložitvi pobude spremenjen na podlagi Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o eksplozivih in pirotehničnih izdelkih (Uradni list RS, št. 14/26 – v nadaljevanju ZEPI-B). ZEPI-B je bil uveljavljen 11. 3. 2025 (14. člen ZEPI-B), ko je tako izpodbijani šesti odstavek 35. člena ZEPI nehal veljati. Vendar iz 13. člena ZEPI-B izhaja, da se izpodbijani šesti odstavek 35. člena ZEPI še uporablja do 9. 8. 2026. Glede na pravilo iz drugega odstavka 47. člena ZUstS,
[24]
Ustavno sodišče – tudi brez posebnega pozivanja pobudnice – ugotavlja, da posledice zatrjevane protiustavnosti ZEPI, ki se v času izdaje te odločbe še uporablja in ureja pravni položaj pobudnice, niso bile odpravljene.
B. – III.
Presoja izpodbijane določbe z vidika 74. člena Ustave
40. Pobudnica prvenstveno zatrjuje neskladje šestega odstavka 35. člena ZEPI (v izpodbijanem delu) z ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude (prvi odstavek 74. člena Ustave).
41. Ustava zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo (prvi odstavek 74. člena). Vendar to ne pomeni, da je lahko ravnanje tako pri ustanavljanju gospodarskih subjektov kot pri opravljanju gospodarske dejavnosti povsem svobodno. Zakonodajalec ima na podlagi drugega odstavka 15. člena Ustave pooblastilo, da uredi način uresničevanja pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave tudi tedaj, ko gre za opravljanje gospodarske dejavnosti.
[25]
Zakonodajalec lahko ne le predpiše način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude v skladu z drugim odstavkom 15. člena Ustave, ampak lahko določene oblike podjetništva tudi omeji skladno s tretjim odstavkom 15. člena Ustave, če je za to izkazana javna korist. Temelj za to mu daje Ustava v drugem stavku drugega odstavka 74. člena, ki izrecno prepoveduje opravljanje gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo. Ali pomeni posamezen zakonodajni ukrep na področju gospodarske dejavnosti način uresničevanja svobodne gospodarske pobude (drugi odstavek 15. člena in prvi odstavek 74. člena Ustave) ali poseg v to človekovo pravico in temeljno svoboščino (tretji odstavek 15. člena in drugi stavek drugega odstavka 74. člena Ustave), je prepuščeno vsakokratni presoji konkretne ureditve. Meja med njima je, kot je že večkrat poudarilo Ustavno sodišče, gibljiva in težko določljiva.
[26]
Ko Ustavno sodišče presoja, ali posamezna ureditev pomeni način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude ali pa že poseg vanjo, upošteva, kako močno predpis oži polje podjetniškega udejstvovanja. Po ustaljeni ustavnosodni presoji gre za omejitev pravice do svobodne gospodarske pobude, ko predpis posebej intenzivno oži polje podjetniške svobode.
[27]
42. Pobudnica izpodbija časovno opredeljeno omejitev prodaje ognjemetov F1, katerih glavni učinek je pok, fizičnim osebam (tako, da je prodaja dovoljena od vključno 19. decembra do vključno 31. decembra), kar omejuje njeno gospodarsko poslovanje v preostalem delu koledarskega leta. Prepoved torej seže na polje svobodne gospodarske pobude.
43. Ustavno sodišče ocenjuje, da šesti odstavek 35. člena ZEPI v izpodbijanem delu omejuje ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude pobudnice in drugih gospodarskih subjektov, ki se ukvarjajo s prodajo pirotehničnih izdelkov na drobno, ter s tem posega v to pravico. Ustavno sodišče je že presodilo, da lahko časovne omejitve prodaje blaga ožijo podjetniško svobodo do te mere, da prerasejo v poseg v podjetniško svobodo. V odločbi št. U-I-446/20, U-I-448/20, U-I-455/20, U-I-467/20 je na primer presojalo zakonsko določitev obratovalnega časa, tako da ob nedeljah in dnevih, ki so po zakonu dela prosti, trgovec ne sme določiti obratovalnega časa trgovin, in v tem prepoznalo ureditev, ki oži polje podjetniške svobode do te mere, da je določitev tega pogoja za opravljanje trgovinske dejavnosti prerasla v poseg (omejitev) v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave.
[28]
44. Šesti odstavek 35. člena ZEPI prodajalcem pirotehničnih izdelkov prepoveduje prodajo fizičnim osebam zgolj enega (pod)tipa izdelkov (ognjemeti F1, katerih glavni učinek je pok) in ne prepoveduje trgovinskega poslovanja nasploh. Vendar je prepoved daljnosežna, saj
ne učinkuje
vsega trinajst (koledarskih) dni v posameznem letu in s tem v bistvenem (časovno odmerjenem) deležu onemogoča pridobivanje prihodkov z dajanjem v promet določenih pirotehničnih izdelkov. Hkrati je prodaja drugih ognjemetnih izdelkov, katerih glavni učinek je pok in ki spadajo v kategoriji F2 in F3, prepovedana brez izjem (peti odstavek 35. člena ZEPI). Učinki takšne prepovedi hkrati pomenijo stopnjevanje starostne omejitve prodaje tovrstnih izdelkov fizičnim osebam (14 let; prvi odstavek 35. člena ZEPI); časovna omejitev, veljavna za vse fizične osebe, očitno učinkuje ne glede na njihovo starost. Zato je Ustavno sodišče ocenilo, da učinki izpodbijane prepovedi že prehajajo v poseg v svobodo gospodarske pobude iz 74. člena Ustave.
45. Ustavno sodišče mora v nadaljevanju najprej preizkusiti, ali je za navedeno omejitev podana upoštevna javna korist. Državni zbor in Vlada utemeljujeta javno korist za poseg v pravico iz prvega odstavka 74. člena Ustave z več vidikov. Med drugim izpostavljata tudi varstvo življenja in zdravja ljudi, varstvo premoženja ter okolja in javnega reda (1. člen ZEPI), kar so vse tudi ustavno varovane dobrine, upoštevne za utemeljevanje omejitev pravice iz 74. člena Ustave.
46. Tudi pri preizkusu, ali je za ugotovljeno omejitev podjetniške svobode podana upoštevna javna korist, je treba upoštevnim določbam Direktive 2013/29 zagotoviti polni učinek. Ustavno sodišče je pri tem upoštevalo, da Direktiva 2013/29 vsebuje pravila (1. člen), da bi se dosegel prosti pretok pirotehničnih izdelkov na notranjem trgu ter zagotovili visoka raven zaščite zdravja ljudi in javne varnosti ter varnost in varstvo potrošnikov, upoštevaje pomembne vidike varstva okolja. To pomeni, da tudi prvi in drugi odstavek 4. člena Direktive 2013/29 že odražata skrb za tiste dobrine, ki jih Državni zbor in Vlada navajata kot javno korist, ki naj jo zasleduje izpodbijana določba 6. člena ZEPI, in ki so – kot rečeno – upoštevne tudi z vidika Ustave.
47. Predpostavka, na kateri temelji izhodiščna ureditev dostopnosti pirotehničnih izdelkov na trgu (prvi odstavek 4. člena Direktive 2013/29), je skladnost izdelkov z zahtevami Direktive 2013/29. Med ognjemete F1, kot je bilo pojasnjeno (točka a) prvega odstavka 6. člena Direktive 2013/29), spadajo izdelki za ognjemete, "ki predstavljajo zelo majhno nevarnost, povzročajo zanemarljivo raven hrupa in so namenjeni uporabi na omejenih območjih, vključno z izdelki za ognjemete, ki so namenjeni uporabi v stanovanjskih zgradbah". Ta opredelitev se opira na določitev bistvenih varnostnih zahtev (iz Priloge I k Direktivi 2013/29). Te zahteve so med drugim: (i) prepoved vsebnosti eksplozivov, razen črnega praška in snovi za bliskanje; (ii) med ognjemete F1 ne spadajo petarde, ognjemetne baterije, svetlobne petarde in ognjemetne svetlobne baterije; in (iii) določitev najvišje ravni hrupa na točki varnostne razdalje (praviloma 1 meter), ki ne sme presegati 120 dB (A, imp) ali enakovredne ravni hrupa.
[29]
Tem bistvenih varnostnim zahtevam se pridružuje tudi določitev starostne omejitve dostopnosti pirotehničnih izdelkov na trgu iz 7. člena Direktive 2013/29. Tudi te omejitve so namenjene zagotavljanju zaščite zdravja in varnosti ljudi ter varstva potrošnikov (peta in petnajsta uvodna izjava Direktive 2013/29). Za izdelke za ognjemete F1, med katere spadajo tudi izdelki, na katere se nanaša izpodbijana določba ZEPI, je starostni prag 12 let (točka (a) (i) prvega odstavka 7. člena Direktive 2013/29). To mejo lahko države članice zvišajo, kadar je to upravičeno na podlagi javnega reda in miru, javnega zdravja ali javne varnosti. In končno, države članice naj pri sprejemanju ukrepov, s katerimi naj se zagotovi varstvo zdravja in varnosti ljudi, izhajajo iz predpostavk ustreznega skladiščenja izdelkov, njihove uporabe za predviden namen in uporabe v razumno predvidljivih pogojih (triinštirideseta uvodna izjava Direktive 2013/29). Presoja, ali izdelki izpolnjujejo bistvene varnostne zahteve, naj izhaja iz predpostavke, da so uporabljeni v pogojih, ki jih je mogoče razumno predvideti, tj. ob zakonitem in lahko predvidljivem ravnanju uporabnikov.
48. Ob takšnih predpostavkah, na katerih temelji izključitev ognjemetov F1 iz polja omejitev prostega pretoka v smislu drugega odstavka 4. člena Direktive 2013/29, ni mogoče prepoznati upoštevnega javnega interesa, ki bi narekoval časovno omejitev prodaje ognjemetov F1, katerih glavna značilnost je pok, kot je predmet presoje v tej zadevi.
49. Ker ni izkazan ustavno dopusten razlog za omejevanje prodaje fizičnim osebam (potrošnikom) ognjemetov F1, katerih glavni učinek je pok, je i
zpodbijana ureditev bila v neskladju s pravico iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Ustavno sodišče
je odločilo, da je šesti odstavek 35. člena ZEPI bil v delu, v katerem je določal časovno omejitev prodaje fizičnim osebam ognjemetov F1, katerih glavni učinek je pok, v neskladju z Ustavo (1. točka izreka). Ta ugotovitev ima, ker gre za zakon, na podlagi 47. člena ZUstS učinek razveljavitve. To pomeni, da se kljub drugemu odstavku 13. člena ZEPI-B šesti odstavek 35. člena ZEPI v tem delu od dneva učinkovanja te odločbe Ustavnega sodišča naprej ne more več uporabljati.
[30]
Ustavno sodišče se s to odločitvijo ne opredeljuje do skladnosti tretjega odstavka 35. člena Zakona o eksplozivih in pirotehničnih izdelkih (Uradni list RS, št. 35/08, 19/15 in 14/26) z Ustavo. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost izpodbijane ureditve že zaradi neskladja s pravico do svobodne gospodarske pobude, ni ocenjevalo drugih očitkov pobudnice.
50
.
Pobudnica je zahtevala povrnitev svojih stroškov postopka. Po prvem odstavku 34. člena ZUstS nosi v postopku pred Ustavnim sodiščem vsak udeleženec svoje stroške postopka, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Ustavno sodišče ne more slediti pobudnici, ki meni, da je do povrnitve stroškov upravičena predvsem zato, ker je večkrat javno opozarjala na neskladnost izpodbijane določbe ZEPI s pravnim redom EU. Ker torej niso podani razlogi za drugačno odločitev, je Ustavno sodišče odločilo, kot izhaja iz 2. točke izreka.
C.
51. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 47. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS v sestavi: podpredsednica dr. Neža Kogovšek Šalamon ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto, mag. Nina Betetto, dr. Primož Gorkič,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Rok Svetlič in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil pri odločanju v tej zadevi izločen. Ustavno sodišče je 1. točko izreka odločbe sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnici Kogovšek Šalamon in Šugman Stubbs ter sodnik Knez. Ustavno sodišče je 2. točko izreka odločbe sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Knez, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
dr. Neža Kogovšek Šalamon
Podpredsednica
[1]
Glej 48. člen Direktive 2013/29 in odkazilo na korelacijsko tabelo iz njene Priloge V, ki pove, kako se sklicevanja na razveljavljeno direktivo štejejo kot sklicevanja na to direktivo.
[2]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-146/12 z dne 14. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 107/13, in OdlUS XX, 10), 32. točka obrazložitve. Podrobneje o temeljnih načelih prav tam, 33. točka obrazložitve, ter odločba Ustavnega sodišča št. U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016 (Uradni list RS, št. 71/16, in OdlUS XXI, 28), 67. točka obrazložitve.
[3]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-146/12, 34. točka obrazložitve.
[4]
Vse naslednje kategorije pomenijo večjo nevarnost od kategorije F1 in so tudi namenjene uporabi izključno na prostem oziroma le uporabi strokovno usposobljenih oseb (F4).
[5]
Nasploh lahko fizična oseba kupi ognjemete le od poslovnega subjekta z ustreznim dovoljenjem. Preprodaja pirotehničnih izdelkov je fizičnim osebam prepovedana (četrta alineja desetega odstavka 35. člena ZEPI).
[6]
Prvi odstavek 1. člena Direktive 2013/29 določa, da ta direktiva določa pravila, da bi se dosegel prosti pretok pirotehničnih izdelkov na notranjem trgu, zagotavlja visoko raven zaščite zdravja ljudi in javne varnosti ter varnost in varstvo potrošnikov, upošteva pa tudi pomembne vidike varstva okolja.
[7]
Opredelitev ognjemetov F1 iz Direktive 2013/29: izdelki za ognjemete, ki pomenijo zelo majhno nevarnost, povzročajo zanemarljivo raven hrupa in so namenjeni uporabi na omejenih območjih, vključno z izdelki za ognjemete, ki so namenjeni uporabi v stanovanjskih zgradbah.
[8]
Opredelitev ognjemetnih izdelkov kategorije 1 iz Direktive 2007/23: izdelki za ognjemete, ki pomenijo zelo majhno nevarnost, povzročajo zanemarljivo raven hrupa in so namenjeni uporabi v zaprtih območjih, vključno z izdelki za ognjemete, ki so namenjeni uporabi v stanovanjskih zgradbah.
[9]
Sodba SEU v zadevi
Van Gennip BVBA in drugi
, 47. točka obrazložitve, in sklepni predlogi generalnega pravobranilca Yvesa Bota v tej zadevi, 80. točka.
[10]
Generalni pravobranilec Yves Bot je v 81. točki svojih sklepnih predlogov navedel, da je bila z Direktivo 2007/23 izvedena izčrpna harmonizacija tako vsebinskih kot postopkovnih pogojev, ki jih morajo izpolnjevati pirotehnični izdelki za njihovo dajanje v promet.
[11]
Primerjaj s sodbo SEU v zadevi
González Sánchez
, C-183/00, z dne 25. 4. 2002, 25.–28. točka obrazložitve.
[12]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-416/19 z dne 16. 3. 2023 (Uradni list RS, št. 35/23), 34. točka obrazložitve.
[13]
Glej sodbi SEU v zadevah
C.I.L.F.I.T
., C-283/81, z dne 6. 10. 1982, 21. točka obrazložitve, in
Intermodal Transports
, C-495/03, z dne 15. 9. 2005, 33. točka obrazložitve.
[14]
Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-165/19 z dne 8. 6. 2023, 11. točka obrazložitve.
[15]
Prav tam, 12. in 13. točka obrazložitve.
[16]
Šesti odstavek 35. člena ZEPI se ne nanaša na trgovino na debelo.
[17]
V to kategorijo izdelkov se uvrščajo tudi ognjemeti F1, katerih glavni učinek je pok, na katere se nanaša šesti odstavek 35. člena ZEPI.
[18]
Za odločitev o pravnem interesu pobudnice ni treba ugotavljati dejstev, ki so med pobudnico in Vlado sporna; namreč točne višine izpada prihodkov zaradi izpodbijane časovne omejitve prodaje. Poseg v pravni položaj subjekta, ki ima posebno dovoljenje za opravljanje neke dejavnosti, je namreč podan že z obstojem neposredno učinkujočega predpisa, ki omejujoče ureja to dejavnost oziroma krni, oži ali ovira njeno opravljanje.
[19]
Naslov 35. člena ZEPI je "omejitve za prodajo in uporabo pirotehničnih izdelkov fizičnim osebam". Glej tudi Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o eksplozivih in pirotehničnih izdelkih – prva obravnava z dne 4. 12. 2014, EVA: 2013-1711-0092, str. 24.
[20]
Tako Ustavno sodišče npr. v odločbi št. U-I-212/03 z dne 24. 11. 2005 (Uradni list RS, št. 111/05, in OdlUS XIV, 84) ter v sklepih št. U-I-423/98 z dne 4. 2. 1999 (OdlUS VIII, 25), št. U-I-165/99 z dne 25. 11. 1999 (OdlUS VIII, 269), št. U-I-260/00 z dne 1. 2. 2001 (OdlUS X, 19) in št. U-I-31/13, U-I-53/13 z dne 4. 2. 2016.
[21]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-194/17 z dne 22. 3. 2018, 13. točka obrazložitve.
[22]
Kršitelju šestega odstavka 35. člena ZEPI bi bili lahko izrečeni tudi posamezni nadzorni ukrepi policije ali pristojne inšpekcije (glej 38. in 39. člen ZEPI).
[23]
Ustavno sodišče je v 17. točki obrazložitve sklepa št. U-I-107/15 z dne 7. 2. 2019 navedlo, da od pobudnic ni mogoče pričakovati, da za utemeljitev pravnega interesa s kršitvijo domnevno protiustavne določbe izpolnijo dejanski stan prekrška.
[24]
Če je med postopkom pred Ustavnim sodiščem predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, v izpodbijanem delu prenehal veljati ali je bil spremenjen ali dopolnjen, Ustavno sodišče odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti, če pobudnik izkaže, da niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti oziroma nezakonitosti.
[25]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-158/17 z dne 13. 10. 2022 (Uradni list RS, št. 142/22, in OdlUS XXVII, 23), 34. točka obrazložitve.
[26]
Tako Ustavno sodišče v odločbah št. U-I-66/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 121/08, in OdlUS XVII, 73), 83. točka obrazložitve, in št. U-I-285/08 z dne 1. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 33/10), 32. točka obrazložitve.
[27]
Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-73/12 z dne 6. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 19/14), 9. točka obrazložitve, in št. U-I-66/08, 83. točka obrazložitve.
[28]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-446/20, U-I-448/20, U-I-455/20, U-I-467/20, 18. točka obrazložitve. To je Ustavno sodišče utemeljilo s stališčem, da se z zakonsko ureditvijo obratovalnega časa posega v možnost pridobivanja prihodkov, saj se z njegovim določevanjem zamejuje manevrski prostor, znotraj katerega gospodarski subjekti, ki opravljajo trgovinsko dejavnost, to sploh lahko opravljajo in s tem pridobivajo prihodke. Določba o obratovalnem času trgovin pa naj bi hkrati posegala v razmerje med delavcem in delodajalcem.
[29]
Pri čemer ni nepomembno, da se pri enaki ravni moči zvoka z razdaljo manjša raven zvočnega tlaka. Večja je razdalja od vira zvoka, manjša je raven zvočnega tlaka in manjše je tveganje zaradi izpostavljenosti hrupu. E. Tratnik in drugi, Prenehajte s tem hrupom!, priročnik z osnovnimi informacijami in navodili, Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve, Ljubljana 2009, str. 17.
[30]
Primerjaj s 44. členom ZUstS.
⇒
U-I-34/23
-23
8. 4. 2026
ODKLONILNO LOČENO MNENJE
SODNIKA DR. RAJKA KNEZA
K ODLOČBI ŠT.
U-I-34/23
Z DNE 19. 3. 2026
I.
1. Odločitve nisem podprl; ne zato, ker bi menil, da slovenski predpis ne nasprotuje Direktivi 2013/29/EU
[1]
ali da ta direktiva ni bila nepravilno izvedena, niti ne zato, ker se ne bi strinjal z razlago te direktive v delu, ki ureja pirotehnične izdelke kategorije F1.
[2]
Moj pomislek je usmerjen drugam: na vprašanje veljavnosti same Direktive. ZAavzemal sem se, da bi Ustavno sodišče sprožilo postopek za predhodno odločanje, in sicer ne glede razlage, temveč glede veljavnosti akta sekundarnega prava.
[3]
Kadar se nacionalnemu sodišču v zadevi, v kateri odloča, odpre resen dvom o veljavnosti akta EU in je odgovor na to vprašanje pomemben za odločitev, tega akta ne sme samo razglasiti za neveljavnega, temveč mora vprašanje predložiti Sodišču EU.
[4]
Tudi v slovenskem ustavnem redu ima tak pristop jasno podlago; tretji odstavek 3.a člena Ustave namreč pomeni, da Republiko Slovenijo pravo EU ne veže le vsebinsko, temveč tudi institucionalno in procesno. Zato spoštovanje prava EU v tej zadevi ni moglo pomeniti, da bi Ustavno sodišče sámo presojalo neveljavnost Direktive, ampak prav nasprotno: da bi v skladu z doktrino
Foto-Frost
vprašanje njene veljavnosti predložilo Sodišču EU, ki je za takšno presojo izključno pristojno. Prav v tem je bila po moji presoji bistvena razlika med obravnavano zadevo in pristopom večine.
II.
2. Vprašanje veljavnosti Direktive se mi je odprlo ob 13. členu PDEU, ki od uveljavitve Lizbonske pogodbe dalje (2009) zahteva, da EU in države članice pri oblikovanju in izvajanju določenih politik živali obravnavajo kot čuteča bitja in v celoti upoštevajo zahteve njihove dobrobiti. Ta določba ima naravo horizontalne integracijske klavzule oziroma norme programskega značaja: ne narekuje enoznačnega normativnega izida, vendar zakonodajalcu EU nalaga, da dobrobit živali vključi v presojo pri sprejemanju sekundarnega prava. To odpira vprašanje, ali je bila ta zahteva pri sprejetju Direktive 2013/29 sploh upoštevana. Iz njenega besedila in iz pripravljalnih gradiv namreč ni razvidno, da bi se v postopku sprejemanja te direktive zakonodajalec EU s tem vprašanjem dejansko ukvarjal. Ne trdim, kakšen bi moral biti rezultat takega tehtanja; trdim le, da bi do njega moralo priti, pa iz akta in gradiv to ni razvidno.
3. Zato ne morem slediti večini, da je Direktiva že sama opravila zadostno tehtanje meje 120 dB (ob varnostni razdalji 1 m
[5]
), pod katero se lahko ti izdelki prosto prodajajo na notranjem trgu. Iz Direktive izhaja, da je evropski zakonodajalec stehtal samo vprašanje poka za varstvo zdravja ljudi, ne pa tudi za živali, katerih sluh je precej bolj občutljiv kot človeški. Z drugimi besedami, subjekti, katerih sluh je bolj občutljiv, niso bili upoštevani pri tehtanju meja, do katere Direktiva prepoveduje državam članicam EU uvajanje kakršnihkoli omejitev prostega pretoka blaga, medtem ko so subjekti, ki ne slišijo tako intenzivno kot živali, bili predmet tehtanja. Če je tako, potem programska norma o varstvu živali kot čutečih bitij pri nastajanju sekundarne zakonodaje ni bila upoštevana. Člen 13 PDEU je ob sprejetju Direktive že veljal in zavezoval kot primarno pravo vse institucije, vpete v redni zakonodajni postopek (postopek soodločanja). Menim, da gre za opustitev upoštevanja elementa, ki bi moral biti v zakonodajnem postopku vključen v normativno presojo. Kako ga upoštevati, je drugo vprašanje. Trdim le, da v sami Direktivi (preambuli) tega podatka ni, niti ga nisem našel v pripravljalnih dokumentih.
4. Po moji presoji je to bistvena slabost Direktive 2013/29 in zastavlja se mi nekaj vprašanj: ali je bila izbrana stopnja harmonizacije na ravni EU v tem delu (kategorija F1) sploh potrebna? Če je sploh bila, ali je ureditev sorazmerna glede na prizadete neekonomske dobrine? Pomembno je tudi vprašanje subsidiarnosti (tretji odstavek 5. člena PEU
[6]
): ali je bilo na področju deljene pristojnosti (drugi odstavek 4. člena PDEU), kjer je cilje prostega pretoka blaga treba stehtati z zahtevami varstva živali, zdravja, okolja in javne varnosti, potrebno izbrati takšno stopnjo harmonizacije – tako, da pri določeni kategoriji ne dopušča izjem?
[7]
Pri pirotehničnih izdelkih kategorije F1 Direktiva državam članicam EU ni pustila primerljivega prostora za strožjo zaščito (več o pomenu izjem od prostega pretoka blaga pišem v naslednji točki tega ločenega mnenja).
[8]
Ta vprašanja po moji presoji zadoščajo za dvom o skladnosti sekundarnega prava s primarnim pravom EU.
[9]
V takem položaju bi Ustavno sodišče sprožilo postopek predhodnega odločanja. Dejstvo, da se stranke na ta vprašanja niso izrecno sklicevale, tega ne spreminja; ko se sodišču samemu (
ex officie
) odpre resen dvom o veljavnosti akta EU, ga ne sme prezreti.
[10]
5. Vprašanje možnih izjem od pravil Direktive je še bolj daljnosežno kot omenjeno v prejšnji točki. Če bi namreč Direktiva tudi glede kategorije F1 puščala ustrezen prostor za strožje nacionalne ukrepe, vprašanje njene veljavnosti morda sploh ne bi bilo odločilno. Ker tega ne dopušča, se zastavlja vprašanje, ali lahko tak prostor ustvari država članica sama. Splošno pravilo prava EU je, da se na področju izčrpne harmonizacije država članica ne more neposredno opreti ne na 36. člen PDEU ne na t. i. obvezne zahteve (
mandatory requirements
), saj je merilo presoje harmonizacijski akt sam. Drugače je le, če harmonizacijski akt državam članicam izrecno pušča regulativni prostor ali če PDEU predvideva posebno možnost derogacije.
[11]
Pri pirotehniki Direktiva sicer izrecno dopušča nekatere nacionalne omejitve za druge kategorije izdelkov, kar potrjuje, da nacionalni regulativni prostor ni nasploh izključen.
[12]
Toda prav za kategorijo F1, ki je predmet obravnavane zadeve, v Direktivi ni prostora za strožjo nacionalno zaščito.
[13]
Zato se vprašanje nujno premakne od dopustnih nacionalnih izjem na vprašanje veljavnosti same Direktive.
III.
6. Pomen 13. člena PDEU v obravnavani zadevi se pokaže prav ob posledicah, ki jih imajo hrup, poki in bliskovni učinki pirotehnike za živali. Hrup, poki in bliskovni učinki pirotehnike za živali ne pomenijo le vprašanja neposredne telesne poškodbe, temveč predvsem vprašanje močnega in nepredvidljivega stresnega dražljaja.
[14]
Iz zbranih strokovnih gradiv izhaja, da je vpliv hrupa na živali odvisen od njegove jakosti, frekvence, trajanja, vzorca, bližine izvora ter od vrste in fiziološkega stanja živali. Pri pirotehniki je posebej pomembno, da dovoljeni vrhovi segajo do 120 dBA, pri čemer posamezne vrste slišijo širši frekvenčni spekter kot človek in so zato za hrupno stisko še posebej občutljive. Tudi tam, kjer trajna okvara sluha ni izkazana, to še ne izključuje resnih vedenjskih in fizioloških posledic: povišan srčni utrip, stres, tesnoba, panični odzivi in beg. Tudi praktične posledice niso zanemarljive; v tukaj citiranih gradivih so zabeleženi številni incidenti, poškodbe in pogini živali. Zato vprašanja pirotehnike pri živalih ni mogoče skrčiti na raven prehodnega nelagodja, temveč gre za vprašanje preprečevanja prestrašenosti, stiske in škodljivih vedenjskih odzivov pri čutečih bitjih.
[15]
7. Pri pticah pa so posledice lahko še izrazitejše in tudi ekološko širše. Kritični pregledi in novejše empirične raziskave ugotavljajo, da nenadni poki in svetlobni bliski sprožajo močne in panične odzive, posebej pri večjih vrstah v odprtih habitatih. Tak beg ni brez posledic: živali se dezorientirajo, trčijo v ovire, se izčrpajo, izgubijo varna zatočišča in motijo svoj energetski režim. Še posebej pomembno pa je, da literatura opisuje tudi posledice za razmnoževanje: zapuščanje gnezd, prepozno vračanje odraslih ptic ali povečano izgubo mladičev. Pirotehnika zato lahko povzroča ne le strah in paniko, temveč tudi fiziološki stres, povečano smrtnost in zmanjšano reproduktivno uspešnost živali.
[16]
IV.
8. Ne vem, kakšen bi bil končni odgovor Sodišča EU. Pri vprašanju za predhodno odločanje o veljavnosti direktive ni v ospredju, kakšen rezultat bi narekovala neposredna uporaba 13. člena PDEU. Ustavim se pred rezultatom; zadošča mi stališče, da to pravilo zahteva upoštevanje dobrobiti živali kot čutečih bitij v zakonodajnem postopku EU. S tem, ko je primarno pravo EU živalim priznalo status čutečih bitij, je naredilo izredno velik korak. Ne pomeni priznanja pravne subjektivitete živalim, pomeni pa jasen odmik od tradicionalnega pojmovanja živali kot zgolj stvari. Tudi Ustavno sodišče je v zadevi
Halal
(št. U-I-140/14) uporabilo 13. člen PDEU kot močan argument v podporo obveznemu omamljanju živali pred klanjem. Tako smo takrat
[17]
zapisali v ločenem mnenju:
"Razvoj pravnega varstva dostojanstva oziroma dobrobiti živali, vključno z izrazi te vrednote v ustavnem redu, je zagotovo postopen in bo dolgotrajen proces. Eden od pravnih izrazov tega razvoja je načelo previdnosti, že dolgo pomembno načelo na področju varstva okolja,
[9]
ki se v zadnjem času poudarja tudi v zvezi z dobrobitjo živali kot čutečih bitij,
[10]
po katerem odsotnost popolne znanstvene gotovosti ni razlog za odlaganje ukrepov za preprečitev resne nevarnosti varovani dobrini.
[11]
_____
[9]
Med drugim je bilo kot eno temeljnih načel uvrščeno v neobvezujočo Deklaracijo o okolju in razvoju, U.N. Doc. A/Conf. 151/26, Vol. I (1992), sprejeto 12. 8. 1992 na Konferenci OZN o okolju in razvoju v Riu de Janeiru.
[10]
Glej npr. J. Birch,
Animal Sentience and the Precautionary Principle
, Animal Sentience, 2(16)/2017, str. 3–5. Da so živali čuteča bitja, določa tudi 13. člen Pogodbe o delovanju EU (PDEU) […] Določba je bila sprejeta v PDEU leta 2007 in je začela veljati leta 2009.
[11]
[…] Načelo pomeni sledenje deontološkemu pristopu urejanja pravnih razmerij. Tako videno je to načelo v korist živalim in v sinergiji z dojemanjem, da so živali čuteča bitja."
Prav tako je podobno – z razlogom varovanja živali kot čutečih bitij – odločilo Sodišče EU v belgijski zadevi
Halal
(C-336/19).
9. Ker iz Direktive in pripravljalnih gradiv varstvo živali kot čutečih vitij ni razvidno, se je po moji presoji odprl dovolj resen dvom o njeni veljavnosti, da bi bilo treba vprašanje predložiti Sodišču EU. Tudi če bi Sodišče EU ugotovilo, da je Direktiva veljavna, bi še vedno zagovarjal, da bi bila predložitev vprašanja veljavnosti Direktive pravilna. Vprašanje za predhodno odločanje se namreč ne sproža šele tedaj, ko je nacionalno sodišče že prepričano o neveljavnosti akta, temveč že tedaj, ko se mu odpre resen dvom o njegovi veljavnosti – neskladnosti s primarnim pravom (sodba v zadevi
Foto-Frost)
.
10. Če evropski zakonodajalec na dobrobit živali pozabi, ga morajo na to spomniti nacionalna sodišča. Zato me pri odločitvi niso vodili argumenti, da je slovenska ureditev boljša od evropske,
[18]
temveč zahteva po preveritvi, ki jo lahko opravi le Sodišče EU, izključno pristojno za ugotovitev neveljavnosti akta Unije. Odgovor na vprašanje, ali je zakonodajalec EU dobrobit živali sploh tehtal in, če jo je, ali jo je tehtal ustrezno, ni pomemben le za obravnavano zadevo, temveč za celotno Unijo in vse nacionalne zakonodajalce; tudi za tiste, ki razmišljajo o strožjem omejevanju pirotehnike in o odmiku od antropocentričnega pristopa k tej problematiki.
[19]
To še toliko bolj velja zato, ker država članica Direktive iz leta 2013 danes ne more več neposredno izpodbijati z ničnostno tožbo po 263. členu PDEU;
[20]
postopek predhodnega odločanja tako ostaja osrednja institucionalna pot, po kateri se lahko vprašanje njene veljavnosti še učinkovito odpre. Toliko bolj pomembno je torej, da bi nacionalno sodišče sprožilo takšno vprašanje.
[21]
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Direktiva 2013/29/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. junija 2013 o harmonizaciji zakonodaj držav članic v zvezi z dostopnostjo pirotehničnih izdelkov na trgu (prenovitev) (UL L 178, 28. 6. 2013 – v nadaljevanju Direktiva 2013/29 ali Direktiva).
[2]
Direktiva 2013/29 zahteva (Priloga 1), da izdelki za ognjemete kategorije F1 izpolnjujejo naslednje pogoje:
(i) varnostna razdalja mora biti najmanj 1 m; vendar je lahko, če je to ustrezno, varnostna razdalja manjša;
(ii) najvišja raven hrupa na točki varnostne razdalje ne sme presegati 120 dB (A, imp) ali enakovredne ravni hrupa, izmerjene z drugačno primerno metodo;
(iii) v kategorijo F1 ne smejo biti vključene petarde, ognjemetne baterije, svetlobne petarde in ognjemetne svetlobne baterije;
(iv) metalci v kategoriji F1 ne smejo vsebovati več kot 2,5 mg srebra za pokanje.
[3]
Ne primarnega, ki je vir mednarodnega prava.
Ustavno sodišče v svoji dosedanji praksi še ni sprožilo vprašanja za predhodno odločanje zaradi morebitne neveljavnosti sekundarnega predpisa EU. V zadevi Interzero (C-254/23) je sicer vprašalo, kako naj se skladno z Listino EU o temeljnih pravicah razlaga direktiva o odpadkih, vendar neposredno vprašanje neskladnosti s primarnim pravom, kot bi v tem predmetnem primeru, ni sprožilo. Ustavno sodišče se do vprašanje dvoma o veljavnosti direktive ni opredelilo; Tako se ne strinjam z 32. točko obrazložitve odločbe, ki pojasnjuje odsotnost vprašanja za predhodno odločanje.
[4]
Tako izhaja iz t. i. Foto-Frost doktrine, ki dopolnjuje 267. člen Pogodbe o delovanju EU (PDEU). Izhaja iz zadeve C-314/85 in je temeljno načelo prava EU, po katerem nacionalna sodišča niso pristojna sama razveljaviti aktov institucij EU. Če sodišče dvomi o veljavnosti akta EU, mora vprašanje predložiti Sodišču EU v predhodno odločanje, s čimer se zagotavlja enotna uporaba prava EU. Njen namen je preprečevanje neskladij med državami članicami EU pri uporabi prava EU in zagotavljanje pravne varnosti.
[5]
Kadar je ta sploh upoštevana.
[6]
Ta določa: “V skladu z načelom subsidiarnosti Unija deluje na področjih, ki niso v njeni izključni pristojnosti, le če in kolikor države članice ciljev predlaganih ukrepov ne morejo zadovoljivo doseči na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni, temveč se zaradi obsega ali učinkov predlaganih ukrepov lažje dosežejo na ravni Unije.”
[7]
V nadaljevanju pišem o tem, da nekatere države članice razmišljajo o popolni prepovedi pirotehničnih sredstev. Ali so se spremenili pogledi in zorni koti glede uporabe pirotehničnih sredstev, ki trčijo z načelom subsidiarnega ukrepanja EU? Načrti o popolni prepovedi niso skladni s tem, kar je zapisano v 61. točki uvodnih določil Direktive 2013/29. Tam je to načelo povzeto (kot običajno pri direktivah na področjih deljenih pristojnosti): “Ker cilja te direktive, in sicer zagotovitve, da pirotehnični izdelki na trgu izpolnjujejo zahteve, s čimer se omogoča visoka raven zaščite zdravja in varnosti ter drugih javnih interesov in hkrati zagotavlja delovanje notranjega trga, države članice ne morejo zadovoljivo doseči in ker se ta cilj zaradi obsega in učinkov predlaganega ukrepa lažje doseže na ravni Unije, lahko Unija sprejme ukrepe v skladu z načelom subsidiarnosti iz člena 5 Pogodbe o Evropski uniji. V skladu z načelom sorazmernosti iz navedenega člena ta direktiva ne presega tistega, kar je potrebno za doseganje navedenega cilja.”
Tako kot je EKČP "
living instrument
" je tudi pravo EU z ustanovitvenimi pogodbami in sekundarnim pravom. Prostor za premislek gotovo je.
[8]
Menim, da je Vlada v postopku pravilno opozorila, da taki izdelki povzročajo strah pri hišnih in prosto živečih živalih ter da lahko dosežejo hrup do 120 dB na predpisani varnostni razdalji.
[9]
Prim. sodbo SEU v zadevi
Vodafone Ltd in drugi
, C-58/08, z dne 8. 6. 2010, v kateri je Sodišče EU pri presoji veljavnosti uredbe, sprejete na področju notranjega trga, izrecno obravnavalo vprašanja pravne podlage, subsidiarnosti in sorazmernosti. Poudarilo je, da lahko zakonodajalec Unije na področjih, ki vključujejo politične, gospodarske in socialne presoje ter zahtevajo kompleksno tehtanje, razpolaga s široko diskrecijo, vendar mora biti izbrani ukrep primeren za dosego legitimnega cilja in ne sme očitno presegati tega, kar je za dosego tega cilja potrebno. Zadeva je zato upoštevna kot opora stališču, da je tudi na področju notranjega trga mogoče veljavnost akta sekundarnega prava preverjati z vidika subsidiarnosti in sorazmernosti, kadar se zastavi vprašanje, ali je bila izbrana stopnja harmonizacije na ravni EU sploh potrebna in ustrezna.
[10]
Prav tako v spisu ni podatka, ali bi se pobudnik morda skliceval na načelo neposrednega učinka določb direktiv, ki jim je treba dati prednost pred nacionalno zakonodajo in skladno z njimi (ter v nasprotju z nacionalnim predpisom) prodajal pirotehnična sredstva.
[11]
Prim. sodbo Sodišča EU v zadevi
Vanacker in Lesage
, C-37/92, z dne 12. 10. 1993, 9. točka, po kateri je treba nacionalni ukrep na harmoniziranem področju presojati v luči direktive, ne pa členov 30–36 PES; glej tudi sodbo v zadevi
UNIC
, C-95/14, z dne 16. 7. 2015, 37. in 40. točka, po kateri je treba nacionalni ukrep na področju izčrpne harmonizacije presojati izključno z vidika harmonizacijskega akta; glej tudi Evropska komisija, Guide on Articles 34–36 of the Treaty on the Functioning of the European Union, 2021/C 100/03, z navedbo, da se člena 34 in 36 PDEU uporabljata le na neharmoniziranih področjih in da so "
mandatory requirements
" razvite v okviru 34. člena PDEU. Drugače je v primerih, kjer harmonizacija ni popolna ali kadar sekundarno pravo ne uredi vprašanja v celoti. V takšnih primerih je še prostor za izjeme po PDEU; prim. sodbo v zadevi
Scotch Whisky Association
, C-333/14, z dne 23. 12. 2015, 26. in nasl. točke.
[12]
Odločba se z razlogi izjem sicer ukvarja (47. točka obrazložitve), vendar do mere, ko ugotavlja, kakšni razlogi so vodili EU k postavljanju omenjene meje, do katere se zahteva popolna harmonizacija.
[13]
V tem se strinjam s 30. točko obrazložitve odločbe: "Tudi Direktiva 2013/29 je, tako kot starejša Direktiva 2007/23, načeloma, zlasti pa v odločilnem delu prvega in drugega odstavka 4. člena, direktiva popolne harmonizacije. […] To je jasno iz samega besedila navedene direktive (zlasti 1. člen, prvi in drugi odstavek 4. člena, 5. in 7. člen). Četudi Direktiva 2013/29 dopušča nekatere derogacije oziroma na nekaterih mestih odkazuje na nacionalno pravo, to ne pomeni, da glede drugih vprašanj, ki jih ureja, harmonizacija ni popolna. Harmonizacija ni popolna le glede tistih pravil Direktive 2013/29, glede katerih direktiva sama daje državam članicam svobodo, da kaj uredijo drugače oziroma po lastni presoji, kot npr. velja prav za drugi odstavek 4. člena te direktive (kar se tiče ognjemetnih izdelkov, torej le glede kategorij F2 in F3)."
[14]
Sluh živali, kot sta pes in mačka, je v spektru frekvenc, ki jih človek komaj sliši ali sploh ne (ultrazvok) – do tridesetkrat oziroma 3.000 % bolj občutljiv na moč zvoka. To pomeni, da je pok pirotehničnega sredstva za žival dražljaj z neprimerno večjo in širšo energijo kot za človeka. Upoštevati je treba, da natančnega odstotka, ki bi veljal za celotni slušni spekter, ni mogoče podati, saj se intenzivnost slišanja ne meri linearno v odstotkih, temveč logaritemsko v decibelih. Ne glede na to pa je ocena o neprimernem večjem dražljaju za žival kot za človeka nesporna.
[15]
Office for Product Safety and Standards (OPSS), Fireworks evidence base, GOV.UK, 29. 10. 2020, v razdelku Fireworks information commissioned by OPSS objavljen dokument Fireworks: noise levels and impacts on health and the environment, 5. 4. 2026.
[16]
Hoekstra, Bart, Willem Bouten, Adriaan Dokter, Hans van Gasteren, Chris van Turnhout, Bart Kranstauber, Emiel van Loon, Hidde Leijnse in Judy Shamoun-Baranes, Fireworks disturbance across bird communities, Frontiers in Ecology and the Environment, 2023; H. Stickroth, Auswirkungen von Feuerwerken auf Vögel – ein Überblick, Berichte zum Vogelschutz, št. 52 (2015), str. 115–149.
[17]
Sodniki dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Matej Acetto in dr. Rajko Knez.
[18]
Kaj šele, da v zadevi ne gre za pomembno pravno vprašanje.
[19]
Primerjalno pravno je mogoče zaznati vsaj trend k bistveno strožji omejitvi ali skoraj popolni prepovedi potrošniške pirotehnike v nekaterih državah članicah oziroma v njihovih zakonodajnih in političnih razpravah. Na Nizozemskem je bil potrjen predlog Wet veilige jaarwisseling, ki uvaja splošno prepoved potrošniške pirotehnike (algemeen/algeheel vuurwerkverbod voor consumenten), pri čemer je (vsled tukaj obravnavane direktive izrecno predvidena izjema le za izdelke kategorije F1). Na Irskem je že od 4. 7. 2010 splošni javnosti dovoljena le prodaja izdelkov kategorije 1, medtem ko so vse druge kategorije pridržane za organizirane prikaze profesionalnih izvajalcev, kar pomeni že vzpostavljen skoraj popoln režim prepovedi zasebne uporabe. V Nemčiji je vprašanje splošne prepovedi zasebne pirotehnike prav tako predmet obsežne parlamentarne in strokovne obravnave: glej Deutscher Bundestag, Umgang mit Feuerwerkskörpern auf dem Prüfstand, 2023, kjer je navedeno, da je bila obravnavana peticija za prepoved prodaje, posesti in prižiganja pirotehnike kategorije F2 s strani zasebnikov (glej tudi Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, Zur Verfassungsmäßigkeit eines bundesweiten Verbots privaten Feuerwerks in der Silvesternacht, WD 3 - 3000 - 004/26, Abschluss der Arbeit 13. 2. 2026). Tudi v Sloveniji mediji poročajo o nadaljnjih omejitvah uporabe pirotehničnih izdelkov. Slovenija na ravni EU zagovarja strožjo, enotnejšo ureditev, zlasti prepoved spletne prodaje pirotehničnih izdelkov (glej Ministrstvo za notranje zadeve Republike Slovenije, Pripravili bomo zakonodajne spremembe o uporabi pirotehničnih izdelkov, 13. 1. 2025, ter Pirotehnika: pomembni so preventiva, nadzor in ozaveščenost, 9. 1. 2026). Da ne gre za osamljene pobude, potrjujejo tudi poslanska vprašanja v Evropskem parlamentu. Prim. European Parliament, Towards a European framework for the use of fireworks by private individuals, Priority question for written answer P-25/2026, 7. 1. 2026, kjer je izrecno navedeno, da je "a growing number of Member States or local authorities" že uvedlo omejitve ali lokalne prepovedi uporabe pirotehnike s strani zasebnikov in kjer se Komisijo sprašuje o "a possible European ban" oziroma "a possible EU-wide ban"; glej tudi European Parliament, Urgent need for a revision of the Pyrotechnics Directive, Question for written answer E-004605/2025, 19. 11. 2025, ter European Parliament, Action against use of fireworks in the EU, Question for written answer E-182/2026, 16. 1. 2026.
[20]
Omejena je z rokom dveh mesecev od začetka veljavnosti direktive (šesti odstavek 263. člena PDEU). Ta rok je že daleč izgubljen. To je drugačna ureditev kot po ZUstS, ki za izpodbijanje zakonov ne določa rokov. Določa le enoletni rok za presojo protiustavnosti podzakonskih aktov. Glej tretji odstavek 24. člena ZUstS.
[21]
Hipotetično; če bi pobudnik sledil neposredno direktivi in se pri svojem poslovanju ne bi oziral na izpodbijani 35. člen Zakona o eksplozivih in pirotehničnih izdelkih ter omejitev v zvezi z izdelki iz kategorije F1, ampak bi se skliceval na neposredni učinek določb direktive (ki omejitev ne dovoljuje), bi v upravnem sporu, ki bi sledil morebitnem inšpekcijskem postopku, tudi Upravno sodišče imelo možnost tovrstnega vprašanja za predhodno odločanje.
⇒