U-I-30/24
Natisni
Opravilna št.:
U-I-30/24
Datum odločitve:
11. 7. 2025
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2025:U.I.30.24
Akt:
Merila za akreditacijo in zunanjo evalvacijo visokošolskih zavodov in študijskih programov (Uradni list RS, št. 42/17, 14/19, 3/20, 78/20, 82/20 – popr.. 44/21 in 23/23), 49.a čl.
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prvega in tretjega odstavka 49.a člena
Meril za akreditacijo in zunanjo evalvacijo visokošolskih zavodov in študijskih programov
(Uradni list RS, št. 42/17, 14/19, 3/20, 78/20, 82/20 – popr., 44/21 in 23/23) se zavrže.
Evidenčni stavek:
Pobudnik nima pravnega interesa, če ne izkaže, da izpodbijana določba neposredno posega v njegov pravni položaj.
Geslo:
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
Pravna podlaga:
Člen 25.3, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
Univerza v Ljubljani, Ljubljana
Datum vloge:
16. 2. 2024
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US34196
Dokument v PDF obliki:
U-I-30-24.pdf
153 KB
Prenesite datoteko
U-I-30/24-8
11. 7. 2025
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Univerze v Ljubljani, Ljubljana, ki jo zastopa Tadej Kovačič, odvetnik v Ljubljani, na seji 11. julija 2025
sklenilo:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prvega in tretjega odstavka 49.a člena
Meril za akreditacijo in zunanjo evalvacijo visokošolskih zavodov in študijskih programov
(Uradni list RS, št. 42/17, 14/19, 3/20, 78/20, 82/20 – popr., 44/21 in 23/23) se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnica izpodbija 49.a člen Meril za akreditacijo in zunanjo evalvacijo visokošolskih zavodov in študijskih programov (v nadaljevanju Merila).
Zatrjuje kršitev 2., 58., 87., 153., 155. in 158. člena Ustave ter petega odstavka 51.e člena in 51.f člena Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 85/14, 75/16, 65/17 in 102/23 – v nadaljevanju ZViS).
Nacionalni agenciji Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu (v nadaljevanju NAKVIS) očita, da je z izpodbijano določbo brez zakonske podlage visokošolskim zavodom določila obveznost poročanja o napredku. Z Aktom o spremembah in dopolnitvah Meril za akreditacijo in zunanjo evalvacijo visokošolskih zavodov in študijskih programov (Uradni list RS, št. 23/23), s katerim je bil spremenjen prvi odstavek 49.a člena Meril, naj bi NAKVIS to obveznost poročanja retroaktivno uvedla tudi za dokončne odločbe o podaljšanju akreditacije visokošolskega zavoda.
Pobudnica pojasnjuje, da je Svet NAKVIS 21. 4. 2022 izdal odločbo o podaljšanju akreditacije pobudnici za najdaljše možno obdobje, tj. pet let,
brez kakršnih koli zahtev za izvedbo popravnih ukrepov na ravni visokošolskega zavoda. Trdi, da so z uvedbo obveznega poročanja
priporočila strokovnjakov iz evalvacijskega poročila, povzeta v obrazložitvi odločbe o podaljšanju akreditacije, postala zavezujoča
. Zoper pozive NAKVIS za predložitev poročil o napredku naj bi pobudnica ne imela nobenih pravnih sredstev. Ker pobudnica poročanje odklanja, naj bi že bila izpostavljena šikaniranju, grozila pa naj bi ji tudi uvedba izrednih evalvacij visokošolskega zavoda in študijskih programov. V dopisu z dne 21. 12. 2023 o ugotovitvi Sveta NAKVIS, da pobudnica ni predložila poročil o napredku v desetih pravnomočno končanih postopkih vzorčne evalvacije in dveh pravnomočno končanih postopkih akreditacije, naj bi Svet NAKVIS napovedal, da bo v prvem naslednjem posameznem akreditacijskem ali evalvacijskem postopku visokošolskega zavoda oziroma študijskega programa to ugotovitev posredoval skupini strokovnjakov, kar bo ta upoštevala v novem postopku in presodila morebitne posledice, ki so zaradi tega nastale na področju sistema kakovosti in izboljšav študijskega programa oziroma visokošolskega zavoda, ter imela možnost predlagati Svetu NAKVIS temeljitejšo presojo programa. Pobudnica naj bi se zaradi zahtev NAKVIS znašla v negotovem položaju, zato meni, da izkazuje pravni interes za presojo prvega odstavka 49.a člena Meril, s katerim ji je NAKVIS nezakonito naložil dodatno obveznost poročanja o napredku glede dokončne odločbe o podaljšanju akreditacije visokošolskega zavoda za pet let. Ker po njenem mnenju 49.a člen Meril predstavlja pravni tujek v sistemu kakovosti visokošolskih zavodov, pobudnica Ustavnemu sodišču predlaga, naj v skladu s 30. členom Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS) opravi presojo celotnega člena.
2. NAKVIS v odgovoru na pobudo zatrjuje, da niso izpolnjeni pogoji za njeno vsebinsko obravnavo. Pojasnjuje, da iz Meril ne izhaja nobena pravna posledica, ki bi doletela visokošolski zavod, če obveznosti iz prvega odstavka 49.a člena Meril ne bo izpolnil. NAKVIS trdi, da bo lahko pobudnica neskladnost izpodbijane določbe z Ustavo in zakonom uveljavljala v okviru konkretnega akreditacijskega postopka in da zato pravni interes za pobudo še ni podan.
Pojasnjuje, da obveznost, ki izhaja iz izpodbijanega člena Meril, NAKVIS določa v odločbah, zoper katere imajo visokošolski zavodi možnost pritožbe, po dokončnosti odločbe pa možnost vložitve tožbe v upravnem sporu. Ker naj ne v Merilih ne v dopisih, s katerimi NAKVIS poziva k izpolnitvi zaveze iz 49.a člena Meril, ne bi bile navedene posledice opustitve poročanja, naj bi bilo treba dopise šteti zgolj kot priporočila, s katerimi se ne posega v pravni položaj pobudnice in ki nimajo zanjo nobenih pravih posledic. Če pa bi opustitev poročanja vplivala na uvedbo ponovnega postopka evalvacije oziroma povzročila odvzem akreditacije, naj bi imela pobudnica možnost vložiti pritožbo zoper odločbo, izdano v tem postopku, in v tem postopku uveljavljati nezakonitost oziroma protiustavnost 49.a člena Meril.
Prav tako bi lahko po mnenju NAKVIS pobudnica, če bi izkazala, da je poziv k izpolnitvi zaveze iz 49.a člena Meril akt, s katerim se posega v njen pravni položaj, zoper tak akt vložila tožbo pred Upravnim sodiščem. NAKVIS utemeljuje tudi vsebinsko skladnost izpodbijane določbe s 35. členom ZViS ter Standardi in smernicami za zagotavljanje kakovosti v evropskem visokošolskem prostoru (ESG) in trdi, da zatrjevane kršitve Ustave niso podane.
3. Odgovor NAKVIS je bil vročen v izjavo pobudnici, ki navedbe NAKVIS o odsotnosti pravnih posledic izpodbijane določbe ocenjuje za zavajajoče. Navaja, da NAKVIS zahteva oddajanje poročil o napredku neposredno na podlagi 49.a člena Meril, pobudnica pa nima na voljo nobenega formalnega, konkretnega postopka, v katerem bi lahko izpodbijala navedeno določbo. Vztraja, da je neizpolnjevanje obveznosti poročanja lahko razlog za uvedbo novih postopkov proti pobudnici, kar pa ima za visokošolski zavod zelo konkretne pravne posledice, ki se jim ne more izogniti. Predmet presoje izredne evalvacije visokošolskega zavoda in/ali študijskih programov naj bi namreč bila le skladnost delovanja visokošolskega zavoda oziroma izvajanja študijskega programa, ne pa neoddajanje poročil o napredku. Pobudnica meni tudi, da za nastanek neposredne obveznosti, ki jo nalaga izpodbijana določba, ni potrebna in predvidena izdaja posebnega akta. Pozivi NAKVIS k oddajanju poročil po pobudničinem mnenju niso pravni akti, ki bi ji nalagali kakšne obveznosti, zato jih tudi ni mogoče izpodbijati s pravnimi sredstvi. Pobudnica zato trdi, da ima pravni interes za ustavno presojo spornega 49.a člena Meril, in vztraja pri zatrjevanih očitkih. Navaja tudi, da je NAKVIS nezakonito prakso pozivanja k predložitvi poročil o napredku uvedel tudi v postopkih vzorčne evalvacije. Ustavnemu sodišču predlaga, naj
do končne odločitve zadrži izvrševanje 49.a člena Meril v delu, ki določa obveznost poročanja o napredku,
ugotovi, da je 49.a člen Meril v tem delu v neskladju z Ustavo, ter ga v tem delu odpravi.
B.
4. V pobudi je kot izpodbijana določba naveden 49.a člen Meril, vendar pa iz vsebine pobude izhaja, da pobudnica izpodbija prvi odstavek 49.a člena Meril. Pobudnica zgolj glede prvega odstavka 49.a člena Meril utemeljuje, da izkazuje pravni interes za začetek postopka za oceno njegove skladnosti z Ustavo in zakonom, glede preostalega dela (tj. drugi do četrti odstavek 49.a člena Meril) pa Ustavnemu sodišču predlaga začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti na podlagi 30. člena ZUstS. Iz odgovora pobudnice na navedbe NAKVIS pa izhaja, da je pobudnica pobudo razširila in oporeka tudi obveznosti poročanja visokošolskega zavoda o napredku v postopkih vzorčnih evalvacij (tretji odstavek 49.a člena Meril) in trdi, da je 49.a člen Meril v delu, ki določa obveznost poročanja o napredku, v neskladju z Ustavo. Ustavno sodišče je glede na to štelo, da pobudnica izpodbija prvi in tretji odstavek 49.a člena Meril, in pobudo preizkusilo v tem obsegu.
5. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
6. Prvi odstavek 49.a člena Meril določa, da mora visokošolski zavod v dveh letih od dokončnosti odločbe, s katero mu je bila akreditacija podeljena ali podaljšana za pet let oziroma je bila akreditacija podeljena študijskemu programu ali ugotovljena ustreznost izvajanja študijskega programa, Svetu NAKVIS poročati o napredku in upoštevanju priporočil, ki so bila izražena v odločbi oziroma končnem poročilu skupine strokovnjakov. Poročilo o napredku se lahko sklicuje na dele samoevalvacijskega ali drugega poročila, iz katerih je razviden napredek oziroma upoštevanje priporočil. V skladu s tretjim odstavkom 49.a člena Meril morajo o napredku poročati tudi visokošolski zavodi, ki jim je Svet NAKVIS podal priporočila v postopkih vzorčnih evalvacij. Svet NAKVIS se v obeh primerih s poročilom seznani (četrti odstavek 49.a člena Meril).
7. Prvi in tretji odstavek 49.a člena Meril na pobudničin pravni položaj ne učinkujeta neposredno. Kršitev izpodbijanih določb za pobudnico v tem trenutku nima nikakršnih neposrednih pravnih posledic.
[1]
Njen pravni položaj visokošolskega zavoda je opredeljen z odločbo o podaljšanju akreditacije visokošolskemu zavodu in vanj izpodbijani določbi ne posegata. Če pa bi nespoštovanje obveznosti poročanja o napredku imelo za posledico uvedbo postopka izredne evalvacije visokošolskega zavoda ali študijskega programa, kot trdi pobudnica, oziroma bo na tem dejstvu temeljila odločitev v prihodnjih postopkih akreditacij, bo imela pobudnica možnost v teh postopkih uveljavljati tudi očitke o protiustavnosti in nezakonitosti prvega odstavka 49.a člena Meril. O izvedbi izredne evalvacije odloči Svet NAKVIS s sklepom,
[2]
v postopku izredne evalvacije pa sprejme eno izmed zakonsko predvidenih odločitev.
[3]
Tudi v postopku podaljšanja akreditacije Svet NAKVIS sprejme eno izmed zakonsko predvidenih odločitev.
[4]
Zoper odločbo Sveta NAKVIS je mogoče vložiti pritožbo, o kateri odloča pritožbena komisija NAKVIS, sodno varstvo zoper dokončno odločitev pritožbene komisije pa je zagotovljeno v upravnem sporu.
[5]
Ko in če bo nastopil položaj, ko bo imelo neupoštevanje obveznosti poročanja o napredku za posledico izredno evalvacijo visokošolskega zavoda ali študijskega programa oziroma za pobudnico neugodno odločitev v postopku podaljšanja akreditacije visokošolskega zavoda, ima torej pobudnica na voljo ustrezna pravna sredstva. V primerih, ko izpodbijana določba ne učinkuje neposredno, se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo v sklepu št. U-I-251/07 z dne 10. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 6/08, in OdlUS XVII, 2). Glede na navedeno pobudnica ne izkazuje pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prvega in tretjega odstavka 49.a člena Meril.
8. Ustavno sodišče je zato pobudo zavrglo. Glede na tako odločitev se Ustavnemu sodišču ni bilo treba opredeljevati do predloga pobudnice za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane določbe.
C.
9. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS in prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.
dr. Rok Čeferin
Predsednik
⇒
[1]
Primerjaj sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-157/21 z dne 2. 9. 2021 in št. U-I-181/93 z dne 20. 1. 1994 (OdlUS III, 6).
[2]
Glej prvi odstavek 51.š in prvi odstavek a51.š člena ZViS ter točko c prvega odstavka 38. člena Meril.
[3]
Glej tretji odstavek 51.s člena in tretji odstavek a51.t člena ZViS.
[4]
Glej osmi odstavek 51.r člena ZViS.
[5]
Glej 51.k člen ZViS in 48. člen Meril.