U-I-83/23
Natisni
Opravilna št.:
U-I-83/23
Datum odločitve:
3. 7. 2025
Objavljeno:
Uradni list RS, 54/2025
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2025:U.I.83.23
Akt:
Sklep o lokacijski preveritvi za parcelo št. 1366/10 k. o. 2631 Portorož (Uradni list RS, št. 115/22) 
Sklep o lokacijski preveritvi za parcelo št. 1328/1 k. o. 2631 Portorož (Uradni list RS, št. 115/22)
Izrek:
Sklep o lokacijski preveritvi za parcelo št. 1366/10 k. o. 2631 Portorož (Uradni list RS, št. 115/22) in Sklep o lokacijski preveritvi za parcelo št. 1328/1 k. o. 2631 Portorož (Uradni list RS, št. 115/22) se odpravita.
Evidenčni stavek:
Sklep o lokacijski preveritvi je splošni pravni akt lokalne skupnosti.
Sklep o lokacijski preveritvi, ki ne omogoča začasne rabe prostora, ampak dovoljuje gradnjo enostanovanjske stavbe in drugih objektov ter s tem omogoča trajno poseganje v prostor, je v neskladju s tretjo alinejo prvega odstavka 127. člena v zvezi s 46. točko prvega odstavka 43. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2) in posledično tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave.
Geslo:
1.5.51.1.19 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Odprava podzakonskega predpisa.
1.2.51.3.4 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Vlada.
4.8.3 - Ustanove - Federalizem, regionalizem in lokalna samouprava - Občine.
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
Pravna podlaga:
Člen 153.3, Ustava [URS]
Člen 45.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Tiskovno sporočilo glede odločitve - https://www.us-rs.si/sl/informacijsko-sredisce/novice-in-objave/odlocba-ustavnega-sodisca-st-u-i-8323-z-dne-3-7-2025
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
drugi akti
Vlagatelj:
Vlada Republike Slovenije
Datum vloge:
11. 5. 2023
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US34188
Dokument v PDF obliki:
U-I-83-23.pdf
191 KB
Prenesite datoteko
U-I-83/23-11
3. 7. 2025
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Vlade, na seji 3. julija 2025
odločilo:
Sklep o lokacijski preveritvi za parcelo št. 1366/10 k. o. 2631 Portorož (Uradni list RS, št. 115/22) in Sklep o lokacijski preveritvi za parcelo št. 1328/1 k. o. 2631 Portorož (Uradni list RS, št. 115/22) se odpravita.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Vlada (v nadaljevanju predlagateljica) izpodbija Sklep o lokacijski preveritvi za parcelo št. 1366/10 k. o. 2631 Portorož (Uradni list RS, št. 115/22 – v nadaljevanju Sklep o lokacijski preveritvi 1) in Sklep o lokacijski preveritvi za parcelo št. 1328/1 k. o. 2631 Portorož (Uradni list RS, št. 115/22 – v nadaljevanju Sklep o lokacijski preveritvi 2), ki ju je sprejela Občina Piran (v nadaljevanju Občina). Zatrjuje njuno neskladje s 46. točko prvega odstavka 3. člena, tretjo alinejo prvega odstavka 127. člena in 130. členom Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – v nadaljevanju ZUreP-2) in s 153. členom Ustave ter predlaga njuno razveljavitev.
2. Predlagateljica navaja, da je Občina v skladu s petim odstavkom 131. člena ZUreP-2 Ministrstvo za okolje in prostor (sedaj Ministrstvo za naravne vire in prostor – v nadaljevanju Ministrstvo) zaprosila, naj ji kot nosilec urejanja prostora izda mnenji s področja prostora o ustreznosti Elaborata lokacijske preveritve za omogočanje začasne rabe prostora na parceli št. 1366/10, k. o. 2631 Portorož, in Elaborata lokacijske preveritve za omogočanje začasne rabe prostora na parceli št. 1328/1, k. o. 2631 Portorož. Ministrstvo naj bi Občini izdalo mnenji, v katerih je ugotovilo, da pogoji za omogočanje začasne rabe na omenjenih parcelah v veljavnih predpisih ne obstajajo, digitalno gradivo, ki ga je Občina predložila za izdajo mnenj, pa naj ne bi bilo pripravljeno v skladu s Priporočili za izvajanje lokacijskih preveritev. Občina pa naj bi, kljub negativnima mnenjema Ministrstva k predloženima elaboratoma lokacijskih preveritev, sprejela izpodbijana sklepa o lokacijski preveritvi.
3. Predlagateljica navaja, da izpodbijana sklepa o lokacijski preveritvi in elaborata lokacijske preveritve vsebujeta v bistvenem enake prostorske izvedbene pogoje, razlikujeta se le glede parcelnih številk zemljišča, glede velikosti in deloma glede lege. Enako naj bi določala tudi čas svoje veljavnosti in čas trajanja začasne rabe. Predlagateljica izpostavlja, da se z izpodbijanima sklepoma o lokacijski preveritvi dovoljuje začasna gradnja individualnih enostanovanjskih stavb. V elaboratih lokacijske preveritve naj bi bilo navedeno, da predlagana začasna raba ne zahteva druge namenske rabe prostora in da je bila gradnja stanovanjske hiše na vsaki izmed parcel predvidena že v Odloku o občinskem podrobnem prostorskem načrtu Med vrtovi (Uradni list RS, št. 76/18 – v nadaljevanju OPPN Med vrtovi), ki je bil razveljavljen z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-5/19 z dne 11. 2. 2021 (Uradni list RS, št. 28/21, in OdlUS XXVI, 6). Začasna raba pa naj bi veljala do sprejetja novega občinskega podrobnega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPPN), v katerem bodo lastniki predlagali isti namen, kot je predviden za začasno rabo.
4. Predlagateljica pojasnjuje, da je Ministrstvo na podlagi 64. člena Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 48/09, 21/12, 47/13, 12/14, 90/14, 51/16, 36/21, 82/21, 189/21, 153/22 in 18/23 – v nadaljevanju ZDU-1) Občino pozvalo, naj se v določenem roku opredeli do očitanih neskladij Sklepov o lokacijski preveritvi 1 in 2. Ker naj Ministrstvo v določenem roku ne bi prejelo pojasnil Občine, naj bi jo pozvalo, da Sklepa o lokacijski preveritvi 1 in 2 zaradi očitanih neskladij razveljavi in ga o tem obvesti. Predlagateljica navaja, da je Občina na poziv Ministrstva najprej odgovorila, da je zaradi negativnih mnenj nosilcev urejanja prostora in neskladnosti obravnavanih lokacijskih preveritev z ZUreP-2 Občinskemu svetu predlagala, da lokacijski preveritvi s sklepom zavrne, vendar je Občinski svet na seji 7. 7. 2022 kljub temu sprejel Sklepa o lokacijski preveritvi 1 in 2. Izjavila naj bi še, da bo kljub nejasnostim in pomislekom glede pravne narave sklepa o lokacijski preveritvi Občinski svet na prvi naslednji občinski seji seznanila s pozivom Ministrstva ter da bo Ministrstvo obvestila o sklepu Občinskega sveta. Predlagateljica dodaja, da je Občina naknadno seznanila Ministrstvo s pridobljenim pravnim mnenjem glede pristojnosti in nalog župana v postopku nadzora zakonitosti Sklepov o lokacijski preveritvi 1 in 2 ter ob tem navedla, da v postopku sprejetja Sklepov o lokacijski preveritvi 1 in 2 ni ravnala v nasprotju z ZUreP-2. Ker Občina ni ravnala v skladu s pozivom Ministrstva, predlagateljica vlaga zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti Sklepov o lokacijski preveritvi 1 in 2 na podlagi četrte alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS).
5. Predlagateljica opozarja, da so v času sprejetja Sklepov o lokacijski preveritvi 1 in 2 na območju lokacijskih preveritev veljale
[1]
(le) Spremembe in dopolnitve prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Piran (Uradne objave Primorskih novic, št. 26/98, 22/99, 31/99, 46/2000, 17/02, 24/02, 36/02, 7/03, 37/03, 36/04 in 20/10 – v nadaljevanju Plan). Določbe Plana naj bi pomenile usmeritev za urbanistično urejanje v območju naselij oziroma naj bi bile podlaga za pripravo podrobnejših prostorskih izvedbenih aktov (sedaj OPPN, prej prostorski ureditveni pogoji). Z uveljavitvijo OPPN Med Vrtovi, ki je bil razveljavljen z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-5/19, naj bi namreč Prostorski ureditveni pogoji za območja planskih celot Strunjan (1), Fiesa – Pacug (2), Piran (3), Razgled – Moštra – Piranska vrata (4), Portorož (5), Lucija (7), Seča (8), Sečoveljske soline (10), Dragonja (12), M ST/1 in M SE/2 v Občini Piran (Uradne objave Primorskih novic, št. 25/93 in nasl. – v nadaljnjem besedilu PUP), ki so urejali (tudi) območje lokacijskih preveritev pred sprejetjem OPPN Med vrtovi, prenehali veljati. Predlagateljica zato zaključi, da ne obstaja oziroma ne velja noben prostorski izvedbeni akt, ki bi lahko bil podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja, s tem pa tudi za regulacijo morebitne začasne rabe prostora. Predlagateljica zato očita, da sta izpodbijana sklepa o lokacijski preveritvi v neskladju s 46. točko prvega odstavka 3. člena, tretjo alinejo prvega odstavka 127. člena in 130. členom ZUreP-2.
6. Predlagateljica dodaja, da začasna raba, kot jo omogočata izpodbijana sklepa o lokacijski preveritvi, ni začasna raba, opredeljena v 46. točki prvega odstavka 3. člena ZUreP-2. Z začasno rabo naj tako ne bi bilo predvideno, da bi se na zemljiščih, kjer je ta dovoljena, gradili ali postavljali trajni objekti, kot je stanovanjska stavba z bazenom. Prav tako naj pri stanovanjski stavbi z bazenom ne bi šlo za začasne objekte, kot so določeni v prvem odstavku 4. člena Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 199/21 in 133/23 – v nadaljevanju GZ-1). Predlagateljica opozarja, da pojem "začasna gradnja" (ki ga uporabljata izpodbijana sklepa o lokacijski preveritvi) v predpisih s področja urejanja prostora in graditve objektov ne obstaja. V 8. točki 3. člena GZ-1 naj bi bila definirana le graditev objektov, ki vključuje projektiranje, dovoljevanje in gradnjo objektov. Ker gradnja stanovanjske hiše zahteva prav navedeno, predlagateljica zaključi, da v obravnavanih primerih ne gre za morebitno začasno rabo ali za začasno gradnjo, temveč gre za trajno rabo prostora in za gradnjo. To pa naj bi bilo v nasprotju z osnovnim namenom instrumenta lokacijske preveritve za omogočanje začasne rabe prostora. Predlagateljica v nadaljevanju dodatno utemeljuje, zakaj šteje, da gre v obravnavanih primerih za trajno rabo prostora. Pri tem se dodatno sklicuje na GZ-1 in Uredbo o razvrščanju objektov (Uradni list RS, št. 96/22 – v nadaljevanju Uredba).
7. Predlagateljica poudarja, da je trajna raba prostora dovoljena le na podlagi prostorskega akta občine (občinskega prostorskega načrta – v nadaljevanju OPN ali OPPN), ki mora biti sprejet po predpisanem postopku in s katerim je ob upoštevanju vseh okoliščin posameznega prostora določena raba zemljišča, ne pa na podlagi začasnega akta, ki naj bi veljal največ sedem let in pri katerega sprejetju vsi vidiki prostorskega načrtovanja niso upoštevani niti niso v njegovo sprejetje vključene vse relevantne institucije, ki sicer dajo mnenje pri sprejemanju prostorskih aktov občine (npr. Zavod za varstvo kulturne dediščine in Zavod za varstvo narave).
8. Predlagateljica zaključi, da čeprav se sklep o lokacijski preveritvi sprejme v postopku, ki se vodi na pobudo, je to splošni pravni akt, sprejet v okviru posebej predvidenega postopka prostorskega načrtovanja in ustvarjanja pravne podlage, ki omogoča pridobitev gradbenega dovoljenja, kar izhaja tudi iz drugega odstavka 50. člena ZUreP-3. Tudi iz sklepa Upravnega sodišča št.
II U 100/2021
z dne 2. 7. 2021 naj bi izhajalo, da je sklep o lokacijski preveritvi zavezujoča pravna podlaga za nadaljnje postopke.
9. Občina v odgovoru na zahtevo najprej opisuje okoliščine v zvezi s sprejetjem izpodbijanih sklepov o lokacijski preveritvi in enako kot predlagateljica potek postopka nadzora zakonitosti nad Sklepoma o lokacijski preveritvi 1 in 2.
10. Občina navaja, da je izpodbijana sklepa o lokacijski preveritvi sprejela po postopku, ki ga določa ZUreP-2, in v skladu s svojimi pristojnostmi. Meni, da pravna narava akta o lokacijski preveritvi ni jasna. To vprašanje naj bi poskušal rešiti ZUreP-3 v drugem odstavku 50. člena, vendar se Občini rešitev ne zdi prepričljiva. Med sklepom o lokacijski preveritvi in prostorskimi akti, kot sta OPN in OPPN, naj bi bile bistvene razlike (sklep se izdaja na pobudo investitorja, nanaša se na konkretno individualno gradnjo, njegova veljavnost je časovno vezana na pridobitev gradbenega dovoljenja). Zato Občina meni, da gre za posamičen pravni akt, zoper katerega ni mogoče vložiti zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti.
11. Občina tudi meni, da sta bila izpodbijana sklepa o lokacijski preveritvi izčrpana. Na njuni podlagi naj bi bili že izdani gradbeni dovoljenji, ki sta pravnomočni. Občina zato meni, da bi bilo kasatorično poseganje v navedena akta brezpredmetno. Poleg tega naj bi se posegalo v pravnomočno pridobljene pravice fizičnih oseb.
12. Občina v nadaljevanju zavrača očitke o neskladju izpodbijanih sklepov o lokacijski preveritvi. Navaja, da je bila gradnja enostanovanjskih stavb predhodno načrtovana že z OPPN Med Vrtovi, zato naj bi bilo precej verjetno, da bo tako rešitev uveljavil tudi novi OPPN. Omogočanje začasne rabe prostora naj bi bilo tako namenjeno zgolj premostitvi določenega obdobja, potrebnega za pripravo in uveljavitev OPPN. Občina dodaja, da je pri sprejetju Sklepa o lokacijski preveritvi 1 in 2 sodelovala javnost na način, kot ga predvideva 131. člen ZUreP-2. Dodaja še, da bi bilo iz navedb predlagateljice mogoče sklepati, da bi Občina (oziroma njen župan in občinska uprava) morala preprečiti, da bi občinski svet obravnaval in nato sprejel izpodbijana sklepa o lokacijski preveritvi, za kar pa ni nobene pravne podlage. Meni, da sta župan in občinska uprava oziroma občinski urbanist dolžna ravnati na način iz 131. člena ZUreP-2. Pobude investitorja naj ne bi mogli zavreči ali celo zavrniti oziroma jo prezreti in ne uvrstiti na sejo občinskega sveta.
13. Občina vztraja, da izpodbijana sklepa o lokacijski preveritvi ne vsebujeta splošnih in abstraktnih pravnih pravil, ampak konkretne določbe o konkretnih individualnih gradnjah investitorjev, ki sta si že pridobila pravnomočni gradbeni dovoljenji. Sklicevanje predlagateljice na eno odločitev Upravnega sodišča naj navedenega stališča ne bi moglo izpodbiti. Poleg tega naj bi navedena odločitev učinkovala le
inter partes
. Občina svoje stališče o pravni naravi sklepa o lokacijski preveritvi opira tudi prispevek Rajka Pirnata.
[2]
Glede na navedeno Občina predlaga, naj Ustavno sodišče zahtevo zavrže oziroma jo kot neutemeljeno zavrne.
14. Predlagateljica v odgovoru na navedbe Občine vztraja pri zahtevi in ponavlja, da na območju obravnavanih lokacijskih preveritev ne velja noben prostorski izvedbeni akt in da zato tudi ni regulirana začasna raba prostora. V Občini naj bi veljal le Plan, Občina naj ne bi sprejela še niti OPN kaj šele ustrezen OPPN. Plan pa naj določb, na podlagi katerih bi bilo mogoče ustrezno izpeljati lokacijski preveritvi, ne bi vseboval.
15. Predlagateljica zavrača stališče Občine, da je sklep o lokacijski preveritvi posamičen pravni akt. Sklep o lokacijski preveritvi naj ne bi urejal konkretnih pravic in pravnih razmerij občanov, temveč zavezujočo pravno podlago za nadaljnje postopke.
16. V zvezi z navedbo Občine, da sta bili na podlagi izpodbijanih sklepov o lokacijski preveritvi izdani gradbeni dovoljenji, ki sta že pravnomočni, predlagateljica odgovarja, da se zoper pravnomočen posamičen akt, tudi pravnomočno gradbeno dovoljenje, lahko uporabijo izredna pravna sredstva, ki jih ureja Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – ZUP). Poleg tega, naj bi Ustavno sodišče podzakonske predpise in druge splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, lahko v primeru iz drugega odstavka 45. člena ZUstS tudi odpravilo. Za ta primer pa naj bi ZUstS urejal tudi posebno izredno pravno sredstvo v 46. členu.
B. – I.
Pravna narava sklepa o lokacijski preveritvi po ZUreP-2
17. Ustavno sodišče je po četrti alineji prvega odstavka 160. člena Ustave in po četrti alineji prvega odstavka 21. člena ZUstS pristojno za odločanje o skladnosti predpisov lokalne skupnosti z Ustavo in zakoni. Občina trdi, da izpodbijana sklepa o lokacijski preveritvi nista splošna pravna akta (predpisa), zato se je Ustavno sodišče najprej opredelilo do vprašanja, ali je sklep o lokacijski preveritvi po ZUreP-2 splošni pravni akt.
18. Po ustaljenem stališču Ustavnega sodišča so za oceno, ali je treba akt lokalne skupnosti šteti za predpis (splošni pravni akt), ključni materialni kriteriji. Tako je Ustavno sodišče v več odločitvah zapisalo, da je, ne glede na izpolnjevanje oziroma neizpolnjevanje formalnih pogojev, treba šteti za predpis akt, v katerem so vsebovane splošne in abstraktne norme, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, ali če bi te norme navzven povzročale pravne učinke.
[3]
19. Ustavno sodišče je tako z odločbo št. U-I-327/20 presojalo, ali imajo občinski prostorski izvedbeni akti, čeprav jih je ZUreP-2 izrecno opredeljeval kot splošne pravne akte (druga poved drugega odstavka 48. člena), tako pravno naravo.
[4]
Ugotovilo je, da v 48. členu ZUreP-2 navedeni OPN, OPPN in odlok o urejanju podobe naselij in krajine ustrezajo materialnim kriterijem za splošni pravni akt. Glede OPN in OPPN je izhajalo iz že sprejetega stališča, da imajo prostorski akti, ki določajo namensko rabo prostora v Republiki Sloveniji, naravo predpisa in se v sistemu delitve pravnih aktov na posamične in splošne uvrščajo med slednje. Med slednje je Ustavno sodišče uvrstilo tudi odlok o urejanju podobe naselij in krajine, s katerim občina ureja urbani in siceršnji prostorski razvoj praviloma že izgrajenih naselij. Upoštevalo je, da se z njim določa splošne pogoje za gradnjo nekaterih objektov, vzdrževanje objektov, izvajanje negradbenih posegov v prostor in druge pogoje, namenjene zagotavljanju ustrezne podobe naselij in krajine na določenem območju. Ti občinski prostorski izvedbeni akti torej nedvomno so predpisi lokalne skupnosti.
20. Ustavno sodišče se z vprašanjem pravne narave in posledično pravnim varstvom zoper sklep o lokacijski preveritvi v odločbi št. U-I-327/20 ni ukvarjalo. Vsaj implicitno pa je na to vprašanje odgovorilo v kasnejših odločitvah. Sprejeta sklepa o zavrženju v zadevah št. U-I-334/22 z dne 22. 11. 2022 in št. U-I-109/23 z dne 4. 4. 2025 sta temeljila na predpostavki, da je sklep o lokacijski preveritvi po ZUreP-2 splošni pravni akt.
21. Upoštevaje kriterije, ki jih je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-327/20 (16. točka obrazložitve) uporabilo pri presoji o pravni naravi prostorskih izvedbenih aktov iz 48. člena ZUreP-2 in razloge, ki so Ustavno sodišče vodili k sprejetju sklepov št. U-I-334/22 in št. U-I-109/23, je treba ugotoviti, da je sklep o lokacijski preveritvi po ZUreP-2 splošni pravni akt.
[5]
Čeprav je postopek lokacijske preveritve individualiziran in se vodi na pobudo investitorja gradnje ali pobudnika začasne rabe prostora, gre za postopek prostorskega načrtovanja in ustvarjanja pravne podlage. Zato je predpisano tudi sodelovanje javnosti, odločitev sprejme občinski svet, izdelava elaborata pa se poverja prostorskemu načrtovalcu (131. člen ZUreP-2).
[6]
V skladu s prvim odstavkom 133. člena ZUreP-2 je bil sklep o lokacijski preveritvi glede vsebin, ki so z njim določene, obvezna podlaga za izdajo predodločbe ali gradbenega dovoljenja in za izvedbo posegov v prostor, za katera po predpisih, ki so urejali graditev, gradbeno dovoljenje ni bilo potrebno. Glede na vsebino, ki jo ureja, ima zato tudi sklep o lokacijski preveritvi nedvomno naravo predpisa.
[7]
Občina ugovarja, da se izpodbijana sklepa o lokacijski preveritvi nanašata na posamezni, konkretni parceli oziroma na konkretna investitorja. Ta ugovor ne more biti uspešen. Čeprav je v primeru sklepa o lokacijski preveritvi (ne le v obravnavanih primerih) individualizacija oziroma konkretizacija zemljišč, na katere se sklep nanaša, posebej izrazita, navedeno še ne zadošča za sklep, da gre za posamičen akt. Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo, da izvedbene prostorske akte opredeljuje konkretnejši pristop k normiranju, zato jih je opredelilo kot pravne akte
sui generis
.
[8]
Navedeno pomeni, da tudi če prostorski izvedbeni akt ureja večje območje, so vanj vključena zemljišča vedno opredeljena tako natančno, da jih je mogoče individualizirati. Gre za tipično lastnost prostorskih izvedbenih aktov.
B. – II.
Presoja Sklepov o lokacijski preveritvi 1 in 2
22. Na podlagi tretjega odstavka 153. člena Ustave morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni. Gre za načelo zakonitosti delovanja občine na področju njenega normativnega delovanja, ki pomeni, da občinski predpisi ne smejo biti v nasprotju z zakoni.
[9]
Materialna skladnost občinskih predpisov zahteva, da občina pravnih razmerij po vsebini ne ureja na način, da bi bila v nasprotju z zakonom.
[10]
23. ZUreP-2 je vpeljal nov institut, ki naj bi občini omogočal večjo prožnost pri prostorskem načrtovanju. Čeprav naj bi prostorski akti kot splošni, vnaprej pripravljeni predpisi, zajeli vsa možna dejanska stanja in jih podvrgli vnaprej določenim pravilom, naj bi praksa in primerjalne ureditve kazale na potrebo po določeni meri prožnosti. To naj bi prinašala lokacijska preveritev kot instrument, s katerim se individualne potrebe v prostoru, ki so nove ali pa v manjši meri odstopajo od predvidenih, ustrezno prostorsko obdelajo in nato kot take predstavljajo podlago za nadaljnjo izvedbo investicijske namere. Lokacijska preveritev naj bi bila tako namenjena natančni določitvi velikosti in oblike stavbnih zemljišč na posamični poselitvi, dopuščala naj bi individualna odstopanja od prostorskih izvedbenih pogojev ter omogočala začasno rabo prostora. Z ZUreP-2 je bila kot novost vpeljana tudi začasna raba prostora, in sicer z namenom aktivacije nerealiziranih ali opuščenih gradenj za čas do njihove izvedbe. Institut začasne rabe naj bi občini omogočal izboljšanje neracionalne rabe prostora, ki jo take gradnje pomenijo.
[11]
24. Člen 127 ZUreP-2 določa, da je lokacijska preveritev instrument prostorskega načrtovanja, s katerim se za namen izvajanja gradenj prilagodi in določi natančna oblika ter velikost območja stavbnih zemljišč na posamični poselitvi; za doseganje gradbenega namena prostorskega izvedbenega akta dopušča individualno odstopanje od prostorskih izvedbenih pogojev, kot so določeni v tem aktu; ter se za namen smotrne rabe in aktivacije zemljišč in objektov, ki niso v uporabi, omogoča začasna raba prostora. V skladu z ZUreP-2 je začasna raba prostora takšna raba prostora v ureditvenih območjih naselij in drugih ureditvenih območjih, ki ni trajno načrtovana skozi prostorske ureditve ali skozi namensko rabo prostora in prostorske izvedbene pogoje v prostorskih izvedbenih aktih, vendar pa do izvedbe načrtovanih prostorskih ureditev ali predvidenih posegov v prostor omogoča izvedbo začasnih posegov v prostor in začasno izvajanje dejavnosti in s tem smotrno rabo ter aktivacijo zemljišč in objektov, ki niso v uporabi (46. točka prvega odstavka 3. člena ZUreP-2).
25. Člen 130 ZUreP-2 določa način in okvir omogočanja začasne rabe prostora. Člena 131 in 132 ZUreP-2 določata postopek in stroške lokacijske preveritve, 133. člen ZUreP-2 pa določa posledice in veljavnost sklepa o lokacijski preveritvi.
26. Če občina ne določi prostorskih izvedbenih pogojev za začasno rabo prostora v prostorskem izvedbenem aktu, jo lahko omogoči z izvedbo lokacijske preveritve (prvi odstavek 130. člena ZUreP-2). V skladu z drugim odstavkom 130. člena ZUreP-2 začasna raba ne sme biti v nasprotju z javnim interesom in cilji prostorskega razvoja občine; ne sme onemogočati izvedbe trajno načrtovanih prostorskih ureditev in predvidenih posegov v prostor, vključno z izvedbo pripravljalnih del zanje; ne sme zmanjševati možnosti pozidave sosednjih zemljišč; ne sme terjati izvedbe nove komunalne opreme ali povzročiti bistvenega povečanja obremenitve obstoječe komunalne opreme na območju in ne sme biti v nasprotju s pravnimi režimi. Z lokacijsko preveritvijo občina določi zemljišča, na katerih je dopustna začasna raba, čas izvajanja začasne rabe in – ob smiselni uporabi določb tega zakona, ki urejajo prostorske izvedbene pogoje – pogoje zanjo ter uredi druga s tem povezana vprašanja (tretji odstavek 130. člena ZUreP-2).
27. S Sklepom o lokacijski preveritvi 1 je Občina potrdila lokacijsko preveritev za parcelo št. 1366/10, k. o. Portorož. V 2. točki navedenega predpisa je določila, da se na navedenem zemljišču dopusti začasna raba in prostorske izvedbene pogoje, po katerimi naj bi se ta izvajala. S prostorskimi izvedbenimi pogoji je Občina dovolila začasno gradnjo individualne enostanovanjske stavbe (CC-SI 11100 Enostanovanjske stavbe). Pri tem je določila faktor pozidanosti (FZ), faktor izrabe zemljišča (FIZ), minimalni dopustni odmik objekta od parcelnih meja, gabarite, etažnost in orientacijo objekta, pogoje za gradnjo opornih in podpornih zidov, prometno ureditev, pogoje za umeščanje in gradnjo enostavnih ter nezahtevnih objektov. Prostorski izvedbeni pogoji urejajo še vprašanja vzdrževanja objektov, gradnje gospodarske javne infrastrukture in drugih omrežij ter ureditve zunanjih odprtih površin. Določajo pogoje za poseganje na občinske ceste ter na obstoječo in predvideno ostalo infrastrukturo, določajo odmike gradenj od obstoječih in predvidenih omrežij ter vodov, način prestavitve ali spremembe obstoječe infrastrukture zaradi novih objektov ter pogoje za izgradnjo komunalnega ali cestnega priključka. S Sklepom o lokacijski preveritvi 2 je Občina potrdila lokacijsko preveritev za parcelo št. 1328/1, k. o. Portorož. V 2. točki navedenega akta je določila, da se na navedenem zemljišču dopusti začasna raba in prostorske izvedbene pogoje, pod katerimi naj bi se ta izvajala. Ti so v bistvenem enaki kot opredeljeni v Sklepu o lokacijski preveritvi 2, zato jih Ustavno sodišče ne ponavlja.
28. Predlagateljica v zahtevi podrobno obravnava različne vidike začasne rabe, opredeljene z ZUreP-2, in začasne rabe, kot ju dopuščata izpodbijana sklepa o lokacijski preveritvi, in jih primerja. Pri tem izhaja iz določb GZ-1, ki ureja pogoje za graditev objektov in druga vprašanja, povezana z graditvijo objektov, iz Uredbe, ki določa klasifikacijo vrst objektov CC SI glede na namen uporabe objektov, in, kar je ključno, ureditve prostorskega načrtovanja, ki razmejuje prostorske akte, prek katerih se ta udejanja, njihov namen, vsebine in postopke njihovega sprejemanja. Predlagateljica zaključi, da gradnja zahtevnih enostanovanjskih stavb z bazenoma, dovoljena z izpodbijanima sklepoma o lokacijski preveritvi, pomeni trajno in ne začasno rabo prostora. Trajne rabe prostora pa naj občina s sklepom o lokacijski preveritvi ne more dovoliti. Ta ugotovitev je za presojo v obravnavani zadevi ključna.
29. Ustavno sodišče, ne da bi se posebej opredeljevalo do posameznih, čeprav morebiti spornih, vidikov postopka sprejetja, uveljavitve in vsebine izpodbijanih sklepov o lokacijski preveritvi, ugotavlja, da ta sklepa očitno ne sledita namenu lokacijske preveritve za primer začasne rabe prostora, kot izhaja iz ZUreP-2. Gradnje objektov, kot sta jo predvidela izpodbijana prostorska akta in ki se je konkretizirala v na njuni podlagi izdanih gradbenih dovoljenjih, čeprav deklarirana kot začasna, ne opredeljuje noben element začasnosti. Gradnji posegata v prostor in imata zanj trajne, lahko celo nepopravljive posledice. Urejanju takih posegov v prostor lokacijska preveritev ni namenjena. Načrtovanju prostorske ureditve in določitvi prostorskih izvedbenih pogojev za umestitev načrtovanih posegov v prostor je namenjen OPN. Ta oziroma v skladu z njim tudi OPPN lahko določi tudi prostorske izvedbene pogoje za začasno rabo prostora; če teh vsebin prostorski izvedbeni akt nima, lahko občina začasno rabo prostora omogoči z izvedbo lokacijske preveritve.
[12]
Pri urejanju začasne rabe prostora pa občina, kot je razvidno iz že navedenega, ni prosta, temveč mora slediti zakonski ureditvi prostora in posegov vanj ter njenemu namenu. Tega Občina s Sklepoma o lokacijski preveritvi 1 in 2 ni storila, zato sta izpodbijana sklepa v neskladju s tretjo alinejo prvega odstavka 127. člena v zvezi s 46. točko prvega odstavka 43. člena ZUreP-2 in posledično tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, po katerem morajo biti predpisi lokalnih skupnosti v skladu z Ustavo in zakoni.
Odločitev
30. Na podlagi prvega odstavka 45. člena ZUstS Ustavno sodišče protiustavne ali nezakonite podzakonske akte ali splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, odpravi ali razveljavi. Navedene akte odpravi, kadar ugotovi, da je treba odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti ali nezakonitosti (drugi odstavek 45. člena ZUstS).
31. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da mora pobudnik oziroma predlagatelj predlagati odpravo izpodbijanega predpisa in izkazati škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti ali nezakonitosti.
[13]
32. Predlagateljica je ob vložitvi zahteve predlagala razveljavitev Sklepov o lokacijski preveritvi 1 in 2. Občina je v odgovoru na zahtevo navedla in izkazala, da sta bili na podlagi izpodbijanih sklepov o lokacijski preveritvi izdani gradbeni dovoljeni, ki sta že pravnomočni. Razveljavitev naj zato ne bi bila več smiselna, hkrati pa bi lahko povzročila poseg v pravnomočno pridobljene pravice fizičnih oseb. Predlagateljica je na navedeno odgovorila, da je v skladu z Ustavo z izrednimi pravnimi sredstvi dopustno posegati v pravnomočne posamične akte, tudi gradbena dovoljenja, in da lahko v primeru obstoja škodljivih posledic Ustavno sodišče podzakonske predpise odpravi.
33. Upoštevaje navedeno je Ustavno sodišče štelo, da so izpolnjeni pogoji za odpravo Sklepov o lokacijski preveritvi 1 in 2. Na njuni podlagi izdani gradbeni dovoljenji sta pravnomočni.
[14]
S pravnomočnostjo gradbenih dovoljenj lahko investitorja začneta s posegi v prostor,
[15]
ki je, kot je Ustavno sodišče že večkrat ugotovilo, naravno bogastvo in nenadomestljiva dobrina.
[16]
Po ustavnosodni presoji so zato škodljive posledice, ki jih je treba odpraviti, izkazane.
[17]
Ustavno sodišče je zato Sklepa o lokacijski preveritvi 1 in 2 odpravilo.
[18]
S tem je omogočena tudi odprava škodljivih posledic, nastalih na njuni podlagi.
C.
34. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 45. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Odločbo je sprejelo soglasno.
dr. Rok Čeferin
Predsednik
⇒
[1]
Prvi odstavek 295. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21, 23/24 in 109/24 – v nadaljevanju ZUreP-3) v zvezi s prvim odstavkom 268. člena ZUreP-2.
[2]
R. Pirnat, Lokacijska preveritev med diskrecijo in pravno vezanim odločanjem, Pravnik, let. 73, št. 7–8 (2018), str. 533–534.
[3]
Glej na primer odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-327/20 z dne 20. 1. 2022 (Uradni list RS, št. 20/22, in OdlUS XXVII, 2), 15. točka obrazložitve, in št. U-I-12/16 z dne 4. 2. 2021 (Uradni list RS, št. 24/21, in OdlUS XXVI, 3), 9. točka obrazložitve, ter sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-94/17 z dne 18. 7. 2017, 2. točka obrazložitve, št. U-I-86/04 z dne 22. 9. 2005 (Uradni list RS, št. 90/05 in 11/06 – popr., ter OdlUS XIV, 71), 2. točka obrazložitve, in št. U-I-95/01 z dne 21. 6. 2001 (OdlUS X, 127), 4. točka obrazložitve.
[4]
Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-327/20 presojalo 58. člen ZUreP-2 in ugotovilo, da je bil v neskladju z Ustavo.
[5]
ZUreP-3 izrecno določa, da je sklep o lokacijski preveritvi splošni pravni akt. .
[6]
Tako postopek lokacijske preveritve in posledice ter veljavnost lokacijske preveritve utemeljujeta Predlog zakona o urejanju prostora – ZUreP-2 z dne 24. 5. 2017, EPA: 2001-VII, str. 189, in Predlog zakona o urejanju prostora – ZUreP-3 z dne 24. 6. 2021, EPA: 1960-VIII, str. 260.
[7]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-327/20, 16. točka obrazložitve.
[8]
Tako npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9), 13. točka obrazložitve.
[9]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-348/96 z dne 27. 2. 1997 (Uradni list RS, št. 17/97, in OdlUS VI, 25), 9. točka obrazložitve.
[10]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21 z dne 20. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21, in OdlUS XXVI, 19), 21. točka obrazložitve.
[11]
Glej Predlog zakona o urejanju prostora – ZUreP-2 z dne 24. 5. 2017, EPA: 2001-VII, str. 7 in 188.
[12]
Prvi odstavek 130. člena ZUreP-2.
[13]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-90/01 z dne 23. 4. 2003 (Uradni list RS, št. 42/03, in OdlUS XII, 40).
[14]
Po podatkih Občine je gradbeno dovoljenje št. 351-369/2023-6235-21 z dne 21. 6. 2024 za gradnjo enostanovanjskega objekta, bazena, opornih zidov in ograje na zemljišču s parc. št. 1366/10, k. o. Portorož, postalo pravnomočno 5. 7. 2024, gradbeno dovoljenje št. 351-94/2024-6235-13 z dne 9. 1. 2025 za gradnjo enostanovanjskega objekta, bazena in opornih zidov na zemljišču s parc. št. 1328/1, k. o. Portorož, pa 28. 1. 2025.
[15]
Glej 5. člen GZ-1.
[16]
Tako že odločba Ustavnega sodišča št. U-I-227/00 z dne 14. 2. 2002 (Uradni list RS, št. 23/02, in OdlUS XI, 23), 19. točka obrazložitve.
[17]
Primerjaj sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-90/13 z dne 18. 4. 2013, št. U-I-58/12 z dne 10. 5. 2012, št. U-I-65/11 z dne 21. 4. 2011 in št. U-I-227/00 z dne 19. 10. 2000 ter odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-288/11 z dne 15. 12. 2011 (Uradni list RS, št. 109/11), 5. točka obrazložitve, št. U-I-151/11 z dne 5. 7. 2012 (Uradni list RS, št. 55/12), 18. točka obrazložitve, št. U-I-26/14 z dne 24. 4. 2014 (Uradni list RS, št. 33/14), 6. točka obrazložitve, in št. U-I-51/15 z dne 27. 10. 2016 (Uradni list RS, št. 73/16), 13. točka obrazložitve.
[18]
Primerjaj odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-288/11, št. U-I-151/11 in št. U-I-26/14.