U-I-64/24
Natisni
Opravilna št.:
U-I-64/24
Datum odločitve:
25. 9. 2025
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 80/2025
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2025:U.I.64.24
Akt:
Zakon o odvetništvu (Uradni list RS, št. 18/93, 24/01, 54/08, 35/09, 97/14, 46/16 in 36/19) (ZOdv), 1. poved 5. odst. 17.čl.
Izrek:
Prva poved petega odstavka 17. člena Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 18/93, 24/01, 54/08, 35/09, 97/14, 46/16 in 36/19), kolikor se je nanašala na odvetnika, ki je izvajal storitve brezplačne pravne pomoči, ni bila v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave zahteva, da je treba v bistvenem enake položaje obravnavati enako. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo je treba pri oceni, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, izhajati iz predmeta pravnega urejanja. Primerjava v okviru presoje skladnosti določene ureditve z načelom enakosti mora upoštevati vse vidike, značilnosti ipd., ki ponazarjajo naravo in namen primerjanih prvin, njihovo bistvo.
Ker je predmet pravnega urejanja plačilo storitev brezplačne pravne pomoči, je treba pri primerjavi upoštevnih položajev v okviru presoje skladnosti izpodbijane ureditve z načelom enakosti izhajati ne le iz samega (načina) plačevanja storitev, temveč tudi iz bistvenih vsebinskih značilnosti zadevnih storitev in tistih, ki te storitve izvajajo.
Zgolj okoliščina, da izvajalci brezplačne pravne pomoči prejmejo plačilo na enak način in iz istega vira (proračuna države), sama po sebi še ne pomeni, da bi že iz tega razloga z vidika načela enakosti izvajalci morali prejeti plačilo v enaki višini.
Storitve, ki jih lahko v okviru brezplačne pravne pomoči izvedejo odvetniki, notarji in sodni izvedenci, po svoji naravi niso v bistvenem enake, saj gre za različne poklice z različnim (ustavno)pravnim položajem.
Ker primerjani položaj odvetnikov, notarjev in sodnih izvedencev z vidika storitev, ki jih lahko izvajajo v okviru brezplačne pravne pomoči, in s tem posledično tudi z vidika plačila za te storitve, ni v bistvenem enak, ni v nasprotju z načelom enakosti, če zakonodajalec plačilo za njihove storitve različno ureja.
Geslo:
1.2.51.4.1 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Konkretna presoja norm - Sodišče.
1.5.51.1.21.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je bil predpis - V skladu z Ustavo/mednarodno pogodbo/zakonom.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
1.4.10.6 - Ustavno sodstvo - Postopek - Vmesni postopki - Izločitev sodnika.
Pravna podlaga:
Člen 14.2, Ustava [URS]
Člen 47.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤ Tiskovno sporočilo glede odločitve -
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-64/24 z dne 25. 9. 2025 | Ustavno sodišče Republike Slovenije
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Upravno sodišče Republike Slovenije
Datum vloge:
9. 5. 2024
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US34229
Dokument v PDF obliki:
U-I-64-24.pdf
205 KB
Prenesite datoteko
U-I-64/24-20
25. 9. 2025
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Upravnega sodišča, na seji 25. septembra 2025
odločilo:
Prva poved petega odstavka 17. člena Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 18/93, 24/01, 54/08, 35/09, 97/14, 46/16 in 36/19), kolikor se je nanašala na odvetnika, ki je izvajal storitve brezplačne pravne pomoči, ni bila v neskladju z Ustavo.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Predlagatelj je prekinil upravni spor zaradi odmere nagrade in stroškov odvetnika kot izvajalca brezplačne pravne pomoči (v nadaljevanju BPP) ter vlaga zahtevo za oceno ustavnosti prve povedi petega odstavka 17. člena Zakona o odvetništvu (v nadaljevanju ZOdv). Zatrjuje neskladje izpodbijane določbe z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Pojasnjuje okoliščine dosedanjega postopka ter navedbe strank upravnega spora. Tožnik v upravnem sporu – odvetnik naj bi med drugim zatrjeval protiustavnost polovičnega zmanjšanja priglašene nagrade in potrebnih izdatkov za izvajanje BPP v skladu z izpodbijano določbo, kot se je uporabljala v času izdaje v upravnem sporu izpodbijanega sklepa sodišča o odmeri nagrade. Predlagatelj pojasnjuje, da se je sicer ureditev kasneje spremenila z Zakonom o spremembi in dopolnitvi Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 130/22 – v nadaljevanju ZOdv-G). Odvetniki, ki izvajajo storitve BPP, naj bi bili zdaj upravičeni do plačila za svoje delo v skladu z Odvetniško tarifo (Uradni list RS, št. 2/15, 28/18 in 70/22) v celotni višini. Čeprav naj izpodbijana določba ne bi več veljala, naj bi jo moral predlagatelj uporabiti pri presoji izpodbijanega sklepa sodišča o odmeri nagrade, ker temelji na tej določbi. Izpodbijana določba naj bi bila jasna in pomensko določljiva, zato naj je ne bi bilo mogoče razlagati na način, ki bi zagotavljal njeno ustavno skladnost. Predlagatelj primerja odvetnike in notarje. Meni, da je zakonodajalec odvetnike obravnaval neenako v primerjavi z notarji, ki so v popolnoma enakem položaju. Oba poklica naj bi bila plačana iz proračuna v bistveno enakem plačilnem sistemu, izpodbijana določba pa naj bi bistveno znižala le plačilo odvetnikom. Za takšno razlikovanje predlagatelj ne najde razumnega razloga, ki bi izhajal iz narave stvari. Predlagatelj se ne strinja s stališči Vrhovnega sodišča v sodbi št. X Ips 23/2022 z dne 24. 1. 2024. Znižano plačilo odvetnikom naj bi pomenilo arbitrarno razlikovanje brez razumnega razloga. Po mnenju predlagatelja je treba pri presoji skladnosti izpodbijane določbe z načelom enakosti med položaji posameznih udeležencev v plačilnem sistemu, ki je določen v zvezi z BPP, presojati bistvene podobnosti in razlike z vidika plačila iz javnih sredstev. Predlagatelj razlaga, da pravica do sodnega varstva vključuje tudi pravico do BPP osebam, ki jo potrebujejo, ter da iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-II-1/09 z dne 5. 5. 2009 (Uradni list RS, št. 35/09, in OdlUS XVIII, 20) izhaja, da v primerih obveznega zastopanja v postopkih BPP osebe, pooblaščene za izvajanje BPP, ob plačilu iz državnih sredstev dejansko opravljajo po pooblastilu države naloge, ki so njihova dolžnost. Predlagatelj natančneje primerja položaj odvetnika in notarja v sistemu BPP ter njun plačilni sistem v zvezi z BPP. V zvezi s tem trdi, da v skladu z Zakonom o brezplačni pravni pomoči (Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08 in 19/15 – v nadaljevanju ZBPP) izvajajo BPP odvetniki, odvetniške družbe in notarji, torej pravniki z opravljenim pravniškim državnim izpitom. Upoštevaje ZOdv, ZBPP in Zakon o notariatu (Uradni list RS, št. 2/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 91/13 in 130/22 – v nadaljevanju ZN), naj bi bila lahko tako odvetnik kot notar kvalificirana pooblaščenca strank v postopkih pred sodišči. Določena naj bi lahko bila za enako obliko in obseg BPP, to je za pravno svetovanje in zastopanje strank. To naj bi pomenilo, da sta lahko določena za izvajanje istih storitev. Tako za odvetnika kot za notarja naj bi veljalo, da ne opravljata gospodarske dejavnosti, ko izvajata BPP. Za oba naj bi veljal bistveno enak sistem plačil. Storitve zastopanja strank, ki jih opravi notar, naj bi se v skladu z Notarsko tarifo (Uradni list RS, št. 59/19, 9/21 in 143/21 – popr.) celo vrednotile po Odvetniški tarifi, pri čemer naj bi imel notar pravico do polnega plačila. Šesti odstavek 30. člena ZBPP, ki je začel veljati 11. 9. 2001, naj bi sicer določal pravico do celotnega plačila nagrade odvetniku, ki izvaja BPP, vendar naj se ta določba v zvezi s plačilom odvetnikom v sistemu BPP ne bi uporabljala, temveč naj bi se uporabljala izpodbijana določba, ki je začela veljati 31. 12. 2014 (
lex posterior derogat legi priori
). Predlagatelj nadalje primerja tudi položaj odvetnikov in sodnih izvedencev z vidika plačila za njihovo delo v sistemu BPP. Ugotavlja, da je tudi ta položaj v bistvenem enak. Bistveno enak naj bi bil tudi sistem plačil za navedena poklica. Vendar naj bi bilo v postopkih BPP določeno znižanje plačila le za odvetnike, ne pa tudi za sodne izvedence. Čeprav naj bi bil podlaga za plačilo sodnim izvedencem Pravilnik o sodnih izvedencih, sodnih cenilcih in sodnih tolmačih (Uradni list RS, št. 84/18 in nasl. – v nadaljevanju Pravilnik), naj bi tako Odvetniška tarifa kot Pravilnik urejala plačila po enakih načelih. Predlagatelj poudarja, da je merilo primerjave, ki temelji na predmetu urejanja, vprašanje, ali (različne) pravne podlage urejajo plačilo za opravljeno delo odvetnikov in sodnih izvedencev na bistveno enak način. Po navedbah predlagatelja iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je bila izpodbijana določba sprejeta zaradi varčevalnih ukrepov države, vendar naj ne bi bilo jasno, zakaj naj bi se moralo plačilo znižati le odvetnikom. Predlagatelj trdi, da izpodbijana določba prekomerno posega v ureditev plačilnega sistema iz javnih sredstev iz naslova BPP. Razlog za sprejetje izpodbijane določbe naj bi bil navidezen in naj bi temeljil na golem občutku, saj naj v zakonodajnem gradivu ne bi bili predstavljeni učinki ureditve. Predlagatelj tudi opozarja, da domnevno javnofinančno breme ni stalna in absolutna kategorija, ki bi praktično z enako vsebino veljala nedoločen čas in s tem utemeljevala sporni poseg v pravico odvetnikov do plačila za izvajanje BPP. Razlog, da naj bi imeli odvetniki, ki izvajajo BPP, zagotovljene stranke in plačilo iz državnega proračuna, naj ne bi bil utemeljen, ker naj namen BPP ne bi bil v zagotavljanju strank odvetnikom, temveč v omogočanju državljanom, da učinkovito izvršujejo pravico do sodnega varstva. Poleg tega naj bi si v praksi stranke same izbirale odvetnike tudi v primerih, kadar gre za BPP. Predlagatelj Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi, da je bila izpodbijana določba v neskladju z Ustavo.
2. O zahtevi je naprej poslala mnenje Vlada. Vlada nasprotuje očitkom predlagatelja in pojasnjuje sporno zakonsko ureditev, ki naj bi bila sprejeta zaradi omejitev javnofinančnih učinkov Odvetniške tarife, po kateri naj bi bili postavljeni in dodeljeni odvetniki drugače kot po tarifi, ki je veljala pred tem, upravičeni do enakih plačil odvetniških storitev kot odvetniki, ki delujejo na trgu in prosto iščejo stranke. Šlo naj bi za nujne varčevalne ukrepe države. Vlada trdi, da veljavna ureditev ne določa več spornega polovičnega plačila storitev BPP, in ker ni prehodne ureditve, po kateri bi se storitve, ki so bile opravljene pred začetkom uporabe ZOdv-G, o njihovi odmeri pa odloča sodišče po začetku uporabe ZOdv-G, obračunavale po do tedaj veljavnih predpisih, naj bi bilo mogoče izpodbijano ureditev razlagati ustavnoskladno. Odprte zadeve BPP naj bi se obračunavale po zdaj veljavnih predpisih in zahteva naj bi bila vložena na podlagi konkretne zadeve, katere okoliščine naj ne bi kazale na očitno spornost veljavne ureditve. Predlagatelj naj zato ne bi izkazoval pravovarstvene potrebe za vloženo zahtevo. Vlada nadalje navaja, da se storitev zastopanja strank za notarje sicer vrednoti po Odvetniški tarifi, vendar se ta določba v sistemu BPP v praksi ne izvaja. Notarska tarifa naj bi tudi določala možnost znižanja ali odpustitve plačila storitev. Upoštevati naj bi bilo treba, da plačila odvetnikom, notarjem in sodnim izvedencem temeljijo na različnih podlagah. Že v osnovi naj bi šlo za različne položaje, kot naj bi izhajalo tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča št. X Ips 23/2022 z dne 24. 1. 2024 in odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-84/15 z dne 18. 5. 2017 (Uradni list RS, št. 40/17, in OdlUS XXII, 8). Vlada navaja, da je imela izpodbijana določba znatne pozitivne javnofinančne učinke, saj so se od konca aprila 2023, ko je začela veljati nova ureditev, ki več ne omejuje izplačil odvetnikom, ta izplačila v letu 2023 povišala za 55 odstotkov. Poleg tega Vlada opozarja še na odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/09 in na okoliščino, da se odvetnik sam odloča o tem, ali bo izvajal BPP ali ne. Ustavno sodišče naj bi v preteklosti že večkrat zavrnilo pobude zoper izpodbijano določbo in naj ne bi sprejelo z njimi povezanih ustavnih pritožb.
3. Državni zbor v odgovoru na zahtevo prav tako poudarja, da je Ustavno sodišče do zdaj v zvezi z obravnavano problematiko že večkrat zavrnilo pobude in ni sprejelo ustavnih pritožb. Državni zbor se ne strinja z navedbami predlagatelja. Odvetniška tarifa naj bi uvedla točkovni sistem zaračunavanja posameznih odvetniških storitev. Zakon o odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 67/08 – v nadaljevanju ZOdvT), ki naj bi začel veljati v letu 2009 in naj bi bil istega leta razveljavljen z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 35/09 – ZOdv-C), naj bi ukinil odvetniško točko in uvedel zneske v EUR. Državni zbor pojasnjuje razlike med obračunavanjem storitev po ZOdvT in Odvetniški tarifi. Nižje plačilo odvetnikom naj bi bilo določeno z namenom znižanja proračunskih izdatkov. Načelo enakosti naj ne bi bilo kršeno. Državni zbor se sklicuje tudi na sodbo Vrhovnega sodišča št. X Ips 23/2022 z dne 24. 1. 2024 in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-84/15. Postavljeni oziroma dodeljeni odvetniki naj bi imeli zagotovljene stranke in plačilo iz državnega proračuna. Zakonodajalec naj bi imel široko polje proste presoje glede vprašanja, na kakšen način se bo določala cena odvetniških storitev. Tudi v več drugih državah naj bi bile nagrade postavljenih oziroma dodeljenih odvetnikov nižje. Državni zbor predlaga, naj Ustavno sodišče zahtevo zavrne.
4. Predlagatelju sta bila poslana mnenje Vlade in odgovor Državnega zbora. Predlagatelj se je izrekel o mnenju Vlade. Njenemu stališču o pomanjkanju pravovarstvene potrebe za zahtevo nasprotuje. Pri presoji pravilnosti uporabe materialnega prava naj bi moral predlagatelj v upravnem sporu uporabiti izpodbijano določbo, ki je veljala v času izdaje posamičnega akta, ki je predmet upravnega spora. Predlagatelj vztraja, da je z vidika primerljivosti položajev treba kot bistveno okoliščino upoštevati ureditev plačila v sistemu BPP, ta pa naj bi bila za odvetnike, notarje in sodne izvedence enaka. Notarska tarifa naj ne bi omogočala znižanja plačila v primeru storitev v zvezi z zastopanjem strank. Predlagatelj se ne strinja s sodbo Vrhovnega sodišča št. X Ips 23/2022 z dne 24. 1. 2024. V zvezi z navedbami Vlade, da se odvetniki prosto odločajo o izvajanju BPP, predlagatelj odgovarja, da to ne bi veljalo, če na seznamu za BPP ne bi bilo odvetnikov, saj bi morali tedaj BPP v skladu s četrtim odstavkom 5. člena ZOdv izvajati vsi odvetniki.
5. Na podlagi zaprosila Ustavnega sodišča (drugi odstavek 28. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS) je Notarska zbornica pojasnila, da BPP izvajajo vsi notarji, in sicer za območje okrožnega sodišča, na katerem imajo sedež. Notarska zbornica naj bi v letih 2001 in 2002 na zaprosilo predsednikov okrožnih sodišč vsako okrožno sodišče seznanila s seznamom notarjev, ki imajo sedež in poslujejo na območju posameznega okrožnega sodišča. Notarska zbornica naj sicer ne bi imela podatkov o obsegu izvajanja BPP po notarjih.
6. Udeleženci postopka se o dodatnih pojasnilih Notarske zbornice niso izrekli.
B. – I.
Procesne predpostavke in obseg presoje
7. Sodišče mora v skladu s 156. členom Ustave prekiniti postopek in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem, če meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti pri odločanju, protiustaven. Prekinitev postopka in uporaba zakona ali njegovega dela v sodnem postopku sta kot pogoja za začetek postopka za oceno ustavnosti določena tudi v prvem in drugem odstavku 23. člena ZUstS. Sodišče prekine postopek, ki ga vodi, in začne postopek pred Ustavnim sodiščem le, če oceni, da je zakonska določba, ki bi jo moralo uporabiti pri odločanju, protiustavna. Ustavno sodišče je upravičeno intervenirati le, kadar je ustavnosodna presoja zakona potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku.
8. V obravnavani zadevi mora predlagatelj v prekinjenem upravnem sporu presoditi pravilnost in zakonitost posamičnega akta, to je sklepa, s katerim je sodišče oziroma organ za BPP odločil o zahtevi odvetnika kot izvajalca BPP za odmero nagrade in stroškov za nudenje BPP upravičencu. Kot pojasnjuje predlagatelj (tako pa izhaja tudi iz obrazložitve sklepa organa za BPP z dne 18. 9. 2020, ki ga je predložil predlagatelj), je organ za BPP v upravnem sporu izpodbijano odločitev med drugim oprl (tudi) na prvo poved petega odstavka tedaj veljavnega 17. člena ZOdv, ki se je v celoti glasil (poudarek je dodan):
"17. člen
Odvetnik je upravičen do plačila za svoje delo in do povračila stroškov v zvezi z opravljenim delom po odvetniški tarifi.
Odvetnik je upravičen do višjega plačila za svoje delo, kakor mu gre po odvetniški tarifi, če se o tem pisno dogovori s stranko.
Odvetnik se v premoženjskopravnih zadevah lahko dogovori s stranko za plačilo tako, da namesto plačila po odvetniški tarifi prejme kot nagrado največ 15-odstotni delež od zneska, ki ga bo sodišče prisodilo stranki.
Dogovor iz drugega ali tretjega odstavka tega člena mora biti sklenjen v pisni obliki ter ločen od pooblastila in drugih dogovorov.
Odvetnik, postavljen po uradni dolžnosti, in odvetnik, ki izvaja storitve brezplačne pravne pomoči, je upravičen do plačila za svoje delo v višini polovice zneska, ki bi mu pripadal po odvetniški tarifi.
V primeru zastopanja stranke po uradni dolžnosti ali v primeru nudenja brezplačne pravne pomoči so morebitni dogovori po drugem odstavku tega člena nični."
9. Izpodbijana določba je bila uvedena konec leta 2014 z Zakonom o dopolnitvah Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 97/14 – ZOdv-D) in je veljala do leta 2022, ko je bil sprejet ZOdv-G. Po prvem odstavku 47. člena ZUstS, če se z zahtevo ali pobudo izpodbija predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, ki v času vložitve zahteve ali pobude ne velja več, niso pa bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti oziroma nezakonitosti, Ustavno sodišče odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti. Ker mora v prekinjenem upravnem sporu predlagatelj uporabiti izpodbijano določbo, gre v obravnavani zadevi za tak primer. Stališče Vlade, da predlagatelj ne izkazuje pravovarstvene potrebe za zahtevo, ker zdaj veljavna ureditev ne določa več spornega polovičnega plačila storitev BPP oziroma ker ni prehodne ureditve, ki bi določala uporabo izpodbijane določbe, ni utemeljeno. Kot pravilno pojasnjuje predlagatelj, je treba v upravnem sporu presoditi pravilnost in zakonitost posamičnega akta, ta pa temelji na izpodbijani določbi, kot je veljala v času njegove izdaje.
10. Ustavno sodišče se strinja s predlagateljem, da je izpodbijana določba jasno določala polovično plačilo odvetnikom v primerjavi z zneski po Odvetniški tarifi in je z ustaljenimi metodami razlage ni mogoče razložiti oziroma uporabiti drugače. ZBPP v šestem odstavku 30. člena res določa, da je za pravno pomoč po tem zakonu odvetnik upravičen do nagrade in povračila stroškov v zvezi z opravljenim delom v višini, izračunani po Odvetniški tarifi oziroma Notarski tarifi (izraz odvetnik po ZBPP pomeni tudi notarja
[1]
). Vendar Ustavno sodišče sledi razlagi predlagatelja, da ker je besedilo šestega odstavka 30. člena v ZBPP določeno že od uveljavitve tega zakona v letu 2001, izpodbijana določba pa je bila sprejeta kasneje, v letu 2014, za uporabo slednje govori argument
lex posterior derogat legi priori
. Temu pritrjuje namenska razlaga. Zakonodajalec je izpodbijano določbo sprejel z jasnim namenom drugačne ureditve plačila storitev BPP odvetnikom.
[2]
Po povedanem je pravovarstvena potreba za odločanje Ustavnega sodišča iz 156. člena Ustave izkazana. Predlagatelj je utemeljil, da bi moral uporabiti sporno zakonsko ureditev na način, ki mu preprečuje ustavnoskladno odločitev brez intervencije Ustavnega sodišča.
[3]
11. Okoliščina, da je Vrhovno sodišče v podobnem primeru v sodbi št. X Ips 23/2022 z dne 24. 1. 2024 ob zavrnitvi revizije sprejelo stališče, da je izpodbijana določba po njegovi presoji skladna z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave,
[4]
s čimer se predlagatelj po lastnih navedbah ne strinja, v obravnavani zadevi in ob upoštevanju zgoraj navedenega ne more vplivati na obravnavo zahteve. Prav tako niso bistvene navedbe Državnega zbora in Vlade, da do zdaj pritožniki oziroma pobudniki niso bili uspešni z ustavnimi pritožbami oziroma pobudami v zvezi z isto določbo, ki jo zdaj izpodbija predlagatelj. V predmetni zadevi je postopek pred Ustavnim sodiščem drugačen in teče na podlagi zahteve kvalificiranega predlagatelja.
12. Upoštevaje navedbe predlagatelja in obseg njegove pravovarstvene potrebe, je Ustavno sodišče opravilo presojo prve povedi petega odstavka 17. člena ZOdv z vidika odvetnika, ki izvaja storitve BPP. Ustavno sodišče je štelo, da predlagatelj navedeno določbo izpodbija v tem delu. Ker v skladu s tretjim odstavkom 4. člena ZOdv določbe ZOdv, ki se nanašajo na odvetnika kot posameznika, veljajo tudi za odvetniško družbo, kolikor ni z ZOdv drugače določeno, se presoja Ustavnega sodišča v obravnavani zadevi enako kot na odvetnike nanaša tudi na odvetniške družbe.
B. – II.
Presoja ustavne skladnosti izpodbijane določbe
13. Predlagatelj zatrjuje neskladje izpodbijane določbe z načelom enakosti pred zakonom, kot ga določa drugi odstavek 14. člena Ustave. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo načelo enakosti pred zakonom zahteva, da je treba v bistvenem enake položaje obravnavati enako. Če se v bistvenem enaki položaji obravnavajo različno, mora za to obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja. Načelo enakosti pred zakonom namreč ne pomeni, da zakonodajalec v bistvenem enakih položajev pravnih subjektov ne bi smel različno urejati, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Pri presoji, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je torej treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja.
[5]
14. Predlagatelj v zvezi s svojim očitkom primerja položaj odvetnikov in notarjev. Po trditvah predlagatelja so vse osebe, ki izvajajo BPP, plačane iz javnih sredstev in lahko v okviru BPP izvajajo iste storitve. Izvajanje BPP naj bi pomenilo izvajanje dolžnosti države na tem področju. Ker so po izpodbijani ureditvi za izvajanje BPP znižano plačilo prejeli samo odvetniki, naj bi takšno različno obravnavanje po mnenju predlagatelja pomenilo arbitrarno razlikovanje brez razumnega razloga.
15. Pri presoji zatrjevane protiustavnosti je treba najprej presoditi, ali držijo predlagateljeve navedbe, da gre za v bistvenem enake položaje primerjanih subjektov. Ustavno sodišče ugotavlja, da je v obravnavani zadevi upoštevni predmet pravnega urejanja plačilo storitev BPP. Na splošno gre pri tem za zakonsko urejeno pravico izvajalcev, da za opravljene storitve prejmejo določeno plačilo. Kot poudarja predlagatelj, se preko plačevanja storitev BPP izvajalcem uresničuje pravica posameznikov – upravičencev do BPP kot del pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave.
[6]
Namen BPP je uresničevanje pravice do sodnega varstva po načelu enakopravnosti, upoštevajoč socialni položaj osebe, ki brez škode za svoje preživljanje in preživljanje svoje družine te pravice ne bi mogla uresničevati.
[7]
16. Glede na predmet pravnega urejanja je treba preučiti značilnosti storitev BPP, na katere se nanaša plačilo v skladu z izpodbijano določbo. Člen 7 ZBPP določa, da se BPP lahko dodeli za pravno svetovanje, pravno zastopanje in za druge pravne storitve, določene z zakonom, za vse oblike sodnega varstva pred vsemi sodišči splošne pristojnosti in specializiranimi sodišči v Republiki Sloveniji, pred Ustavnim sodiščem in pred vsemi organi, institucijami ali osebami v Republiki Sloveniji, ki so pristojne za izvensodno poravnavanje sporov, ter kot oprostitev plačila stroškov sodnega postopka. BPP se dodeli tudi za postopke pred mednarodnimi sodišči ali arbitražami, če s pravili mednarodnega sodišča ali arbitraže ni urejena pravica do BPP oziroma če posameznik po pravilih o BPP do te ni upravičen.
[8]
Člen 26 ZBPP določa, da se BPP v isti zadevi lahko dodeli za pravno svetovanje, za sestavo, overitev in potrditev listin o pravnih razmerjih, dejstvih in izjavah, za pravno svetovanje in zastopanje za sklenitev izvensodne poravnave, za pravno svetovanje in zastopanje v postopku pred sodišči na prvi in drugi stopnji, za pravno svetovanje in zastopanje v zvezi z izrednimi pravnimi sredstvi, za pravno svetovanje in zastopanje v zvezi z ustavno pritožbo, za pravno svetovanje in zastopanje pred mednarodnimi sodišči, za pravno svetovanje in zastopanje pri vložitvi pobude za oceno ustavnosti ter kot oprostitev plačila stroškov sodnega postopka. Za pravno svetovanje se šteje preučitev pravnega položaja in ustreznih pravnih predpisov zaradi seznanitve upravičenca z vsemi vprašanji in okoliščinami, ki so pomembne za njegove pravice, obveznosti in pravna razmerja, ter s pogoji, obliko in vsebino pravnih sredstev in postopkov za njihovo zavarovanje.
[9]
Za pravno zastopanje se štejeta svetovanje in zastopanje v postopkih pred domačimi in mednarodnimi sodišči ter institucijami, ustanovljenimi za izvensodno poravnavanje sporov.
[10]
BPP lahko izvajajo osebe, ki so vnaprej določene z ZBPP.
[11]
To so odvetniki in notarji v zadevah, ki jih opravljajo po ZN. BPP lahko v določenih primerih izvajajo še druge osebe, ki imajo soglasje ministra, pristojnega za pravosodje.
[12]
Prosilec lahko sam izbere osebo, pooblaščeno za izvajanje BPP.
[13]
Če prosilec te osebe ne izbere sam, jo določi organ za BPP po uradni dolžnosti po abecednem redu s seznamov, ki ju sestavljata Odvetniška zbornica oziroma Notarska zbornica.
[14]
17. Tako odvetništvo kot notariat sta ustavni kategoriji, pri čemer je odvetništvo del pravosodja ter samostojna in neodvisna služba (prvi odstavek 137. člena Ustave), notariat pa je javna služba (drugi odstavek 137. člena Ustave). Za razliko od odvetnikov, ki varujejo interese svojih strank v kontradiktornih sodnih postopkih (kot del pravosodja oziroma kot svoboden poklic),
[15]
morajo biti notarji kot osebe javnega zaupanja
[16]
predvsem nepristranski.
[17]
V skladu s 137. členom Ustave odvetništvo in notariat ureja zakon, to sta ZOdv in ZN. ZOdv določa, da odvetništvo opravljajo odvetniki kot svoboden poklic in to pravico pridobijo z vpisom v imenik odvetnikov.
[18]
Odvetnik v okviru opravljanja odvetniškega poklica strankam pravno svetuje ter jih zastopa in zagovarja pred sodišči in drugimi državnimi organi, sestavlja listine in zastopa stranke v njihovih pravnih razmerjih.
[19]
Tudi notarji opravljajo notariat kot svoboden poklic.
[20]
Delo notarja se opravlja na podlagi javnega pooblastila.
[21]
Notarje imenuje minister, pristojen za pravosodje.
[22]
Notarji sestavljajo javne listine o pravnih poslih, izjavah volje oziroma dejstvih, iz katerih izvirajo pravice, prevzemajo listine v hrambo, denar in vrednostne papirje pa za izročitev tretjim osebam ali državnim organom, opravljajo vse oblike alternativnega reševanja sporov ter izvajajo po nalogu sodišč opravila, ki se jim lahko odstopijo po zakonu, oziroma izvajajo druga opravila, za katera jih pooblašča zakon.
[23]
Notar sme na zahtevo strank sestavljati tudi zasebne listine. V nepravdnih zadevah pred sodišči in v nespornih stvareh pred drugimi državnimi organi sme zastopati stranke kot pooblaščenec, če so zadeve v neposredni zvezi s kakšno notarsko listino, sestavljeno pri njem.
[24]
Notar ne sme zastopati stranke v postopku, v katerem se v celoti ali deloma izpodbija listina, pravni posel ali drugo dejanje, pri katerem je sodeloval kot notar.
[25]
Pri opravljanju svojega dela sicer notarji nastopajo v lastnem imenu in za lasten račun, za razliko od odvetnikov, ki pri izvajanju mandatnega zastopanja nastopajo za tuj račun in v lastnem imenu.
[26]
18. Iz predstavljenega izhaja, da storitve notarjev v pretežnem delu niso v bistvenem enake storitvam odvetnikov, saj gre za različna poklica z različnim (ustavno)pravnim položajem in različnimi nameni oziroma cilji delovanja. Presoja, ali posamezne storitve pomenijo gospodarsko dejavnost ali ne, pri tem ni odločilna. V odločbi št. U-II-1/09, na katero se sklicuje predlagatelj, je Ustavno sodišče navedlo, da v primerih obvezne obrambe v kazenskih postopkih in obveznega zastopanja v postopkih BPP odvetniki dejansko opravljajo naloge, ki iz Ustave izhajajo kot pozitivne obveznosti države in ki jih država v celoti financira. V tem delu odvetniki ne opravljajo svobodne gospodarske dejavnosti, temveč opravljajo dolžnosti države, po njenem pooblastilu in ob plačilu iz državnih sredstev.
[27]
Toda to še ne pomeni, da so v takih primerih storitve, ki jih izvajajo odvetniki in notarji, po vsebini iste. Med delom odvetnika in notarja sicer obstajajo določene podobnosti v posameznih primerih (na primer, določen pravni nasvet lahko za stranko poda tako odvetnik kot notar). Vendar na drugi strani obstaja tudi veliko pomembnih, temeljnih razlik. Kot je bilo že navedeno, je možnost, da notarji zastopajo stranke v raznih pravnih postopkih, omejena. Notarji izvajajo posebno javno službo. Opravila, ki jih lahko izvajajo v skladu z zakonom, izvajajo kot osebe javnega zaupanja. Na drugi strani odvetniki pri svojem delovanju predvsem zastopajo interese ene strani, torej svojih strank v razmerju do drugih subjektov. To je bistvo njihovega poklica. Omejitve zastopanja, kot veljajo za notarje, za odvetnike niso določene. Razlikovanje med odvetniki in notarji v danih okoliščinah obravnavane zadeve ne more biti drugačno, kadar eni in drugi izvajajo storitve BPP, saj to v bistvu pomeni, da gre za storitve, ki jih v skladu z zakonskimi pogoji zagotavlja država socialno šibkejšim posameznikom. Tudi sicer pa dejstvo, da po podatkih Notarske zbornice sodišča imajo sezname notarjev za namen izvajanja BPP, ki so bili pripravljeni pred 23 leti, lahko celo kaže na manjši pomen notarskih storitev znotraj sistema BPP, če so seznami neažurni. To bi lahko dodatno pritrjevalo ugotovitvi, da so odvetniki in notarji z vidika izvajanja storitev BPP v različnih položajih, tudi v smislu obsega teh storitev. Formalno pojmovanje storitev, ki jih lahko izvajajo tako odvetniki kot notarji, kot je na primer zastopanje strank ali sestavljanje listin, ne more biti odločilno, temveč je treba upoštevati tudi, kdo določeno storitev izvede. Izvajanje storitev BPP je neločljivo povezano s tem, kdo te storitve izvaja (odvetniki, notarji ali celo druge osebe, ki imajo soglasje pristojnega ministra).
19. Okoliščina, da vsi izvajalci BPP prejmejo plačilo na enak način in iz istega vira (proračuna države), torej da je sistem plačevanja za storitve BPP enak,
[28]
sama po sebi še ne pomeni, da bi že zato z vidika načela enakosti na primer vsi izvajalci morali prejeti plačilo v enaki višini. Že podlage za ta plačila so (lahko) različne (Odvetniška tarifa, Notarska tarifa) in na to ne more vplivati dejstvo, da se Notarska tarifa sicer deloma sklicuje na Odvetniško tarifo.
[29]
Poleg tega tudi sicer predlagatelj niti ne problematizira dejstva, da so (formalno enako poimenovane) storitve v navedenih različnih podlagah (lahko) različno vrednotene (kot npr. pravno svetovanje). Zadevni predmet urejanja, na katerem temelji primerjava odvetnikov in notarjev, po povedanem torej ni zgolj plačilo (samo po sebi), temveč je predmet urejanja plačilo za storitve BPP, teh storitev pa po presoji Ustavnega sodišča ni mogoče primerjati neodvisno od tistih, ki jih izvajajo, in že v osnovi gre za povsem različne poklice. Vse to torej pomeni, da je treba pri ugotavljanju, katere podobnosti in razlike v položajih so v obravnavani zadevi bistvene, upoštevati tudi izvajalce BPP in značilnosti njihovega dela,
[30]
kar pa predlagatelj v zahtevi spregleda.
20. V odločbi št. U-I-84/15, ki jo navajata Državni zbor in Vlada, je Ustavno sodišče v zvezi z omejitvijo sklicevanja sodnih izvedencev in sodnih cenilcev na njihov status (kot "sodnih") denimo pojasnilo, da med položaji sodnih tolmačev, sodnih izvedencev in sodnih cenilcev obstajajo določene podobnosti, saj te osebe kot strokovnjaki nudijo pomoč sodiščem in državnim organom, da pa kljub temu med njimi obstaja tudi več razlik, ki izhajajo že iz narave njihove dela. Ustavno sodišče je navedlo, da so sodni tolmači zaradi drugačne narave in načina izvajanja njihovega dela ter zaradi zagotavljanja učinkovitega uveljavljanja pravic posameznikov v Republiki Sloveniji in tujini v drugačnem pravnem položaju kot sodni izvedenci in sodni cenilci. Zato je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da ker ne gre za v bistvenem enake pravne položaje, jih zakonodajalec sme različno urejati.
[31]
Po mnenju Ustavnega sodišča tudi v obravnavani zadevi pri primerjavi položaja odvetnikov in notarjev ni mogoče spregledati njihovega splošnega (ustavno)pravnega položaja ter narave njihovega dela, smiselno enako kot v zadevi št. U-I-84/15. Tudi v zadevi št. U-I-84/15 je Ustavno sodišče pri primerjanju položajev glede na predmet pravnega urejanja, to je bilo sklicevanje na določen status, upoštevalo naravo dela in položaj zadevnih oseb. Primerjava v okviru presoje skladnosti določene ureditve z načelom enakosti se ne sme osredotočiti le na določene izbrane vidike, značilnosti pravic, temveč mora upoštevati vse vidike, značilnosti ipd., ki ponazarjajo naravo in namen primerjanih prvin, njihovo bistvo. Le navedeno omogoča ustrezno oceno njihove primerljivosti za potrebe presoje z vidika splošnega načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Ta namreč zahteva, da se pri iskanju podobnosti oziroma razlik izhaja iz predmeta urejanja.
[32]
Ker je narava storitev odvetnikov in notarjev upoštevno drugačna, z vidika predmeta pravnega urejanja, to je plačila za storitve BPP, odvetniki v primerjavi z notarji torej niso v bistvenem v enakem položaju.
21. Predlagatelj primerja tudi položaj odvetnikov in sodnih izvedencev. Vse zgoraj navedeno velja
mutatis mutandis
še toliko bolj za primerjavo teh položajev. BPP se lahko dodeli kot oprostitev plačila stroškov za izvedence.
[33]
Sodni izvedenci so osebe, imenovane za neomejen čas s pravico in dolžnostjo, da sodišču na njegovo zahtevo podajo izvid in mnenje glede strokovnih vprašanj, za katera tako določa zakon ali glede katerih sodišče meni, da mu je pri njihovi presoji potrebna pomoč strokovnjaka.
[34]
Že iz tega izhaja, da njihovo delo ni v bistvenem enako delu odvetnikov, ki zastopajo oziroma uveljavljajo pravice in interese svojih strank. Storitve sodnih izvedencev, ki se izvedejo v smislu storitev BPP, očitno niso primerljive storitvam BPP, ki jih lahko izvedejo odvetniki.
22. Ker položaj odvetnikov, notarjev in sodnih izvedencev z vidika storitev, ki jih lahko izvajajo v okviru BPP, in posledično tudi z vidika plačila za te storitve ni v bistvenem enak, očitek predlagatelja o kršitvi načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave ni utemeljen. Iz načela enakosti ne izhaja zahteva, da bi morale biti storitve BPP, ki jih lahko izvajajo odvetniki, notarji oziroma sodni izvedenci, plačane enako.
23. Glede na to, da ni utemeljen že predlagateljev očitek, da je izpodbijana določba obravnavala različno v bistvenem enake položaje, se Ustavno sodišče ni spuščalo v presojo drugih navedb predlagatelja, ki se navezujejo na domnevno neutemeljene razloge za sprejetje in uporabo izpodbijane določbe ter na zatrjevano okoliščino, da odvetniki, ki izvajajo BPP, nimajo zagotovljenih strank in plačila za svoje storitve. Te navedbe na drugačno presojo ne bi mogle vplivati.
24. Po presoji Ustavnega sodišča izpodbijana določba iz navedenih razlogov ni bila v neskladju z Ustavo.
C.
25. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 47. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: podpredsednica dr. Neža Kogovšek Šalamon ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil pri odločanju o tej zadevi izločen. Ustavno sodišče je odločbo sprejelo soglasno.
dr. Neža Kogovšek Šalamon
Podpredsednica
[1]
Glej prvi odstavek 29. člena ZBPP.
[2]
Glej Predlog zakona o dopolnitvah Zakona o odvetništvu z dne 4. 12. 2014, EPA: 215-VII.
[3]
Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-238/12 z dne 23. 1. 2014 (Uradni list RS, št. 10/14), 7. točka obrazložitve.
[4]
Vrhovno sodišče je v sodbi št. X Ips 23/2022 z dne 24. 1. 2024 navedlo, da so položaji odvetnikov, ki izvajajo BPP, na eni strani ter sodnih izvedencev, cenilcev in tolmačev na drugi strani že v samem izhodišču neprimerljivi, zato načelo enakosti ni kršeno. Vsi navedeni naj bi sicer bili nepogrešljivi udeleženci sodnih postopkov, vendar pa naj to ne bi pomenilo, da so tudi njihovi položaji v sodnih postopkih v bistvenem enaki. Razlike naj bi izhajale tako iz drugačne narave njihovega dela oziroma vsebine njihovih storitev kot tudi iz pravnih podlag, ki določajo višino njihovega plačila.
[5]
Npr. odločbe Ustavnega sodišča št. Up-217/14 z dne 7. 2. 2018 (OdlUS XXIII, 19), 10. točka obrazložitve, št. U-I-391/18 z dne 14. 11. 2019 (Uradni list RS, št. 70/19, in OdlUS XXIV, 19), 14. točka obrazložitve, in št. U-I-209/23 z dne 13. 3. 2025 (Uradni list RS, št. 25/25), 5. točka obrazložitve.
[6]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-253/13 z dne 13. 2. 2014 (Uradni list RS, št. 15/14, in OdlUS XX, 19), 9. točka obrazložitve.
[7]
Prvi odstavek 1. člena ZBPP.
[8]
Člen 7 ZBPP.
[9]
Tretji odstavek 26. člena ZBPP.
[10]
Četrti odstavek 26. člena ZBPP.
[11]
Člen 5 ZBPP.
[12]
Glej 29. člen ZBPP.
[13]
Prvi odstavek 30. člena ZBPP.
[14]
Drugi odstavek 30. člena ZBPP.
[15]
A. Dežman v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, II. del, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Nova Gorica 2019, str. 319.
[16]
Člen 2 ZN.
[17]
Člen 3 Kodeksa notarske poklicne etike, dostopno na: https://www.notar-z.si/upload/files/notarski_kodeks_etike.pdf (25. 8. 2025). Glej tudi A. Dežman, nav. delo, str. 322 in 323.
[18]
Drugi in tretji odstavek 1. člena ZOdv.
[19]
Prvi odstavek 2. člena ZOdv.
[20]
Drugi odstavek 1. člena ZN.
[21]
A. Dežman, nav. delo, str. 322.
[22]
Prvi odstavek 10. člena ZN.
[23]
Prvi odstavek 2. člena ZN.
[24]
Prvi odstavek 5. člena ZN.
[25]
Drugi odstavek 5. člena ZN.
[26]
A. Dežman, nav. delo, str. 322.
[27]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-II-1/09, 32. točka obrazložitve.
[28]
Izvajalec BPP je pristojni strokovni službi za BPP dolžan predložiti izpolnjeno napotnico v 15 dneh po opravljeni storitvi (prvi odstavek 40. člena ZBPP). Pristojni organ za BPP odloči o končnem obračunu storitev BPP s sklepom najpozneje v 30 dneh po prejemu popolne napotnice (šesti odstavek 40. člena ZBPP). Sredstva se zagotavljajo iz proračuna Republike Slovenije (44. člen ZBPP) in se izplačujejo na podlagi odredbe organa za BPP (45. člen ZBPP).
[29]
Kot navaja že predlagatelj, se storitve zastopanja strank, ki jih opravi notar, vrednotijo po Odvetniški tarifi (tretji odstavek 1. člena Notarske tarife).
[30]
Takšen pristop je sprejelo tudi Vrhovno sodišče v sodbi št. X Ips 23/2022 z dne 24. 1. 2024.
[31]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-84/15, 33. točka obrazložitve.
[32]
Tako npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-201/19 z dne 12. 5. 2022 (Uradni list RS, št. 74/22, in OdlUS XXVII, 11), 23. točka obrazložitve, in št. U-I-780/21 z dne 1. 12. 2022 (Uradni list RS, št. 157/22, in OdlUS XXVII, 31), 23. točka obrazložitve.
[33]
Točka 1 petega odstavka 26. člena ZBPP.
[34]
Prvi odstavek 2. člena Zakona o sodnih izvedencih, sodnih cenilcih in sodnih tolmačih (Uradni list RS, št. 22/18 in 102/24 – ZSICT).
⇒