U-I-476/22
Natisni
Opravilna št.:
U-I-476/22
Datum odločitve:
17. 4. 2025
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 37/2025
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2025:U.I.476.22
Akt:
Zakon o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 100/05 - uradno prečiščeno besedilo) (ZDSve), 28., 29. in 32. čl.
Izrek:
Zakon o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo in 16/23) je, kolikor ureja volitve predstavnika samostojnih poklicev v Državni svet, v neskladju z Ustavo.
Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Evidenčni stavek:
Načelo jasnosti in pomenske določljivosti ima na področju volilnega prava poseben pomen zaradi pomembnosti volilne pravice in zaradi posebnih značilnosti volilnega postopka. Iz načela jasnosti in pomenske določljivosti izhaja zahteva po visoki stopnji določnosti in konkretnosti zakonskega urejanja volitev.
Pogoji za pridobitev volilne pravice so temeljni element volilnega prava oziroma gre za temeljna pravila vsakih volitev. Pogoji so vrednostno izhodišče volitev, saj določijo obseg in vrsto posameznikov, ki imajo pravico sodelovati pri izboru predstavnikov družbene skupnosti. Če že določen čas pred začetkom volilnega postopka ni jasno, kateri posamezniki bodo imeli pravico sodelovati na volitvah, se lahko pri posameznikih in volilnih organih pojavljajo negotovosti in dvomi o pravilni izvedbi celotnega volilnega postopka. To lahko vodi do sporov o pravilnosti volilnega izida in zamika pri oblikovanju predstavniškega organa, kar lahko ogroža ustavne vrednote, ki opredeljujejo volitve: pošten volilni postopek, verodostojnost volilnega izida ter zaupanje državljanov v pošteno izvedbo volitev. Zato mora za določanje pogojev za pridobitev volilne pravice veljati visoka stopnja določnosti zakonskih pravil. Pogoji morajo biti urejeni na način, da so že na prvi pogled jasni.
Pojem samostojni poklic določa pogoje za pridobitev aktivne in pasivne volilne pravice pri izvolitvi predstavnika samostojnih poklicev, saj opredeljuje družbeno skupino, ki ima predstavnika v Državnem svetu. Zgolj posamezniki, za katere je mogoče šteti, da opravljajo samostojen poklic, so namreč lahko nosilci interesa te družbene skupine. Zgolj oni lahko volijo in so izvoljeni v Državni svet. Zakonska opredelitev pojma samostojni poklic mora omogočati določitev posameznikov, ki lahko v okviru ustreznih interesnih organizacij sodelujejo pri volitvah in tudi postanejo člani Državnega sveta.
Pojem samostojni poklic je nedoločen pravni pojem. Ustavodajalec je zakonodajalcu prepustil široko polje proste presoje pri urejanju pogojev za pridobitev volilne pravice pri volitvah predstavnika samostojnih poklicev, vključno z opredelitvijo, kateri poklici sodijo v interesno skupino samostojnih poklicev. Zakonodajalec pri urejanju pogojev ni popolnoma svoboden, saj mora upoštevati značilnosti poklicev, ki se uvrščajo med samostojne poklice, ter druge družbene skupine, ki so še zastopane v Državnem svetu, oziroma preostalo sestavo Državnega sveta.
Zakonodajalec lahko vsebino pojma samostojni poklic opredelil na različne načine, na primer z naštevanjem poklicev, ki sodijo v to družbeno skupino, z opredelitvijo statusne oblike, v kateri se samostojni poklici opravljajo, s kombinacijo obeh pristopov ali na drug način, pri čemer mora upoštevati značilnosti samostojnih poklicev.
Geslo:
1.5.51.1.15.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis v neskladju - Z ustavo.
1.5.51.1.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom.
4.5.51 - Ustanove - Zakonodajni organi - Državni Svet.
4.5.51.3.1 - Ustanove - Zakonodajni organi - Državni Svet - Sestava - Volitve članov.
3.12 - Splošna načela - Jasnost in natančnost pravnih določb.
Pravna podlaga:
Člen 2, 43, 96, Ustava [URS]
Člen 48, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤ Tiskovno sporočilo glede odločitve -
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-476/22 z dne 17. 4. 2025 | Ustavno sodišče Republike Slovenije
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Inženirska zbornica Slovenije, Ljubljana
Datum vloge:
23. 12. 2022
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom, druge rešitve
Dokument:
US34130
Dokument v PDF obliki:
U-I-476-22.pdf
177 KB
Prenesite datoteko
Mp-2-22, U-I-476-22.pdf
186 KB
Prenesite datoteko
Mp-2/22-22
U-I-476/22-15
22. 6. 2023
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o pritožbi in v postopku za preizkus pobude Inženirske zbornice Slovenije, Ljubljana, ki jo zastopa Carmen Dobnik, odvetnica v Ljubljani, na seji 22. junija 2023
sklenilo:
1. Pritožba zoper sklep Državnega sveta št. 020-09-2/2022/23 z dne 12. 12. 2022 se zavrne.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo in 16/23) se sprejme v obravnavo.
OBRAZLOŽITEV
A.
1
. Pritožnica je interesna organizacija, ki je sodelovala pri volitvah člana Državnega sveta – predstavnika samostojnih poklicev. Navaja, da vlaga pritožbo zoper sklep št. 020-09-2/2022/23 z dne 12. 12. 2022, s katerim je Državni svet zavrnil njeno pritožbo in potrdil mandat Bojane Potočan. Zatrjuje, da je bistvo nezakonitosti volitev v tem, da na volilnem zboru 24. 11. 2022 ni smela sodelovati s predlaganim kandidatom in tudi ne s 53 elektorji. Ustavnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep razveljavi ter razveljavi tudi volitve za člana Državnega sveta – predstavnika samostojnih poklicev in odredi ponovne volitve za tega člana.
2. Pritožnica očita Državni volilni komisij (v nadaljevanju DVK), da ji je z odločbo št. 041-129/2022-2E z dne 3. 11. 2022 neutemeljeno zavrnila 52 od predlaganih 53 elektorjev. Vrhovnemu sodišču in DVK pa očita, da sta ji s sodbo št. Uv 12/2022 z dne 7. 11. 2022 in z odločbo št. 041-129/2022-2K z dne 3. 11. 2022 neutemeljeno zavrnila tudi predlog kandidature Črtomirja Remca. Najprej opozarja na vsebino javnega poziva DVK, št. 041-114/2022-1 z dne 30. 8. 2022, s katerim se je volilni postopek začel. Navaja, da iz poziva izhaja, da se v postopku preizkusa ustreznega števila predstavnikov organizacije, ki bodo sodelovali na volilnem zboru (v nadaljevanju tudi elektorski postopek), kot bistveni pogoj uporablja dejstvo, da so ti posamezniki člani te organizacije ter da opravljajo ustrezno dejavnost. Poziv naj bi določil tudi, da interesne organizacije volijo elektorje zgolj glede na število članov, ki poklicno delujejo na področju posamezne dejavnosti (zaposlitev ali druga ustrezna oblika). Za poklicno opravljanje dela oziroma dejavnosti na določenem področju se šteje, če kandidati in njihovi predlagatelji opravljajo delo ali dejavnost redno in v pomembnem obsegu – torej za plačilo, ki pomeni znaten vir preživljanja. Pritožnica navaja, da so navedeni pogoji vsebinsko enaki zahtevam, ki jih za opravljanje inženirskega poklica določata 5. člen Zakona o arhitekturni in inženirski dejavnosti (Uradni list RS, št. 61/17 – v nadaljevanju ZAID) in 13. člen Statuta inženirske zbornice Slovenije (Uradni list RS, št. 37/18, 68/19, 26/22 in 43/22 – v nadaljevanju Statut). Zato meni, da vsi njeni člani izpolnjujejo pogoje za uresničevanje volilne pravice pri volitvah za predstavnika samostojnih poklicev in so navedene odločitve državnih organov nezakonite in protiustavne.
3. Pritožnica meni, da pojem samostojnega poklica, kot ga uporablja 96. člen Ustave, ne pomeni samostojnega podjetnika. Zatrjuje, da v času uveljavitve Ustave v letu 1991 ta pojem v pravnem redu ni obstajal. Pravni red naj bi poznal zgolj pojem samostojnega obrtnika.
[1]
Pojem samostojnega podjetnika naj bi se uveljavil šele v letu 1993, ko je začel veljati Zakon o gospodarskih družbah(Uradni list RS, št. 30/93 – ZGD). Meni, da bi zato ustavodajalec sedanje samostojne podjetnike lahko obravnaval zgolj kot obrtnike, ne pa kot samostojne poklice. Interesna sfera, ki vključuje samostojne podjetnike, naj bi se združevala v skupino obrtnikov – to pa naj bi pomenilo, da samostojno podjetništvo ne more biti pogoj tudi za skupino samostojnih poklicev. Pritožnica meni, da pojem samostojnega poklica v "današnji" terminologiji pomeni neodvisen poklic, ki je v področni zakonodaji posebej reguliran ter ga posameznik opravlja osebno in pri tem za ustrezno izvedbo nalog tudi odgovarja. Meni, da oblika opravljanja poklica (ali ga posameznik opravlja kot samostojen podjetnik ali v delovnem razmerju) naj ne bi bila bistvenega pomena. Pritožnica v tej zvezi navaja večje število določb ZAID, iz katerih naj bi izhajala samostojnost, neodvisnost, stalnost in trajnost opravljanja inženirskih delovnih nalog. Pritožnica nasprotuje stališčem iz sodbe Vrhovnega sodišča št. Uv 12/2022, saj meni, da bi moralo sodišče uporabiti ZAID in z njim napolniti vsebino volilne pravice. Zatrjuje tudi, da sta se v volilnem postopku oblikovala dva pogoja za izvrševanje volilne pravice pri inženirjih: i) da gre za posameznika, ki opravlja naloge pooblaščenega inženirja, in ii) da takšno dejavnost opravlja samostojni podjetnik. Pritožnica meni, da je lahko odločilen zgolj prvi pogoj, saj drugi pogoj iz 96. člena Ustave sploh ne izhaja. Sprejeta razlaga pa naj bi posegala v njeno ustavno pravico nastopanja na volitvah, prav tako naj bi bila v nasprotju s 96. členom Ustave. Pritožnica navaja še, da bi ob takšni razlagi pogojev za uresničevanje volilne pravice inženirji lahko bili zastopani tako v skupini obrtnikov kot v skupini samostojnih poklicev. Meni tudi, da za spremembo razumevanja pojma samostojnega poklica govorijo razlogi enakomerne zastopanosti različnih poklicev ter dosledno uveljavljanje splošne in enake volilne pravice. Navaja, da razlaga DVK glede pogojev uresničevanja volilne pravice povzroči neproporcionalnost zastopstva v skupini kmetov, obrtnikov in samostojnih poklicev, saj en predstavnik samostojnih poklicev zastopa veliko manjše število posameznikov kot predstavnika kmetov in predstavnik obrtnikov. Če bi se razlaga spremenila, bi bilo zastopstvo bolj enakomerno, prav tako pa bi se dosledno uveljavili načeli enakosti in splošnosti volilne pravice. Zato pritožnica meni, da bi moral biti bistven pogoj za uresničevanje volilne pravice le opravljanje dejavnosti samostojnega poklica, neodvisno od oblike, v kateri se ta opravlja.
4. Pritožnica očita DVK, da je v elektorskem postopku kršila načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), saj je različno obravnavala njo in Odvetniško zbornico Slovenije (v nadaljevanju OZS). Obema organizacijama naj bi posredovala poziv na dopolnitev vloge z ustreznimi podatki o njunem članstvu. Iz poziva naj bi izhajalo, da je pogoje za uresničevanje volilne pravice različno razložila pri odvetnikih in inženirjih. Pri pritožnici je zahtevala, da ji posreduje podatek o številu članov, ki dejavnost opravljajo kot samostojni podjetnik posameznik ali posameznik, ki samostojno opravlja dejavnost. Pri OZS pa naj bi zahtevala posredovanje podatkov o tem, koliko odvetnikov poklic opravlja individualno in tudi koliko jih poklic opravlja na način, da so zaposleni v odvetniški družbi in imajo delež v tej družbi. Pritožnica meni, da se lahko odvetniški poklic primerja z inženirskim, pri čemer opozarja na veliko podobnost med vsebino tretjega odstavka 5. člena ZAID ter prvim in drugim odstavkom 4. člena Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 18/93, 24/01, 54/08, 35/09, 97/14, 46/16, 36/19 in 130/22 – v nadaljevanju ZOdv), ter naj zato ne bi obstajal razumen razlog za različno obravnavo. Zatrjuje, da je ob enaki obravnavi obeh organizacij število elektorjev, do katerih bi bila upravičena sama, višje, kot število tistih, do katerih bi bila upravičena OZS. Zato meni, da je DVK določila drugačna pravila sodelovanja pri volitvah, čeprav sta obe organizaciji v isti interesni skupini in bi morala biti pravila za obe enaka.
5. Pritožnica vlaga tudi pobudo, s katero izpodbija
28., 29. in 32. člen Zakona o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZDSve/05)
. Navaja, da iz drugega odstavka 15. člena in 43. člena Ustave izhaja zahteva, da bi morale biti volitve v Državni svet natančno urejene. Meni, da naj zakon ne bi jasno določal, kdo ima aktivno in pasivno volilno pravico pri volitvah predstavnika samostojnih poklicev. Zatrjuje, da DVK in drugi organi ne znajo natančno definirati, kateri člani posamezne organizacije se upoštevajo za določanje števila elektorjev in kateri člani lahko kandidirajo za predstavnike. Šlo naj bi za ustavno nedopustno širok prostor, ki omogoča različno interpretacijo pravil, ki ključno vplivajo na sestavo Državnega sveta, prav tako pa naj pogojev za volilno pravico ne bi bilo mogoče jasno določiti z uveljavljenimi metodami razlage.
6. Pritožba je bila poslana Državnemu svetu, DVK, OZS in Bojani Potočan. Pobuda pa je bila posredovana v odgovor Državnemu zboru. Državni svet je zgolj podrobno pojasnil postopek sprejemanja odločitve o potrditvi mandata Bojani Potočan. DVK zavrača vse očitke pritožnice ter navaja, da je volilni postopek vodila v skladu z določbami ZDSve/05 ob smiselni uporabi Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo, 23/17 in 29/21 – v nadaljevanju ZVDZ). Glede postopka zavrnitve kandidature Črtomirja Remca DVK navaja, da vztraja pri svojih stališčih iz odločbe ter da je pravilnost njene odločitve potrdila tudi sodba Vrhovnega sodišča št. Uv 12/2022. Glede elektorskega postopka pa navaja, da je tako pritožnico kot OZS pozvala k dopolnitvi vlog pri odločanju o elektorjih. Pritožnica naj zahtevanih podatkov ne bi sporočila, OZS pa je te posredovala. DVK meni, da je zato obe predlagateljici obravnavala enako, pri čemer pa je upoštevala tudi pretekle odločitve Vrhovnega in Ustavnega sodišča. Glede na odgovor pritožnice meni, da tudi ni mogla odločiti drugače, kot da ji je priznala zgolj enega elektorja. DVK zatrjuje, da tudi ni bila dolžna po uradni dolžnosti pridobivati podatkov o tem, koliko članov pritožnice poklic inženirja opravlja samostojno.
7. OZS najprej ugovarja aktivni legitimaciji pritožnice. Zatrjuje, da je pritožnica sicer res predlagala Črtomirja Remca, vendar je bila njegova kandidatura pravnomočno zavrnjena, zato naj bi šlo zgolj za potencialnega kandidata, pritožnica pa naj bi bila zgolj "potencialna predlagateljica". OZS navaja, da je postopek kandidatur pravnomočno končan in da je bila v tem postopku kot edina kandidatka potrjena Bojana Potočan. Zato tudi morebitno večje število elektorjev, priznanih pritožnici, ne more vplivati na volilni izid, saj bi tudi ob morebiti ponovljenih volitvah vsi elektorji lahko glasovali zgolj o Bojani Potočan. OZS zavrača očitek o neenaki obravnavi obeh organizacij v elektorskem postopku. Meni, da je DVK obe organizaciji obravnavala smiselno enako, saj je pri tem treba upoštevati, da je odvetništvo ustavna kategorija, da lahko odvetniki poklic opravljajo zgolj kot svoboden poklic (in ne kot samostojni podjetniki) ter da so družbeniki v odvetniških družbah lahko zgolj odvetniki. Navaja, da se je sama ustrezno odzvala na poziv DVK, medtem ko pritožnica ni posredovala zahtevanih podatkov. Zavrača tudi argument pritožnice, da pri razumevanju pojma samostojnega poklica ni bistvena oblika opravljanja poklica. Zagovarja nasprotno stališče, saj meni, da je imel ustavodajalec pri sprejemanju 96. člena Ustave "v mislih" ravno razlikovanje med osebo, ki je nosilec dejavnosti, in osebo, ki ima zaposlitveni status. OZS navaja, da naj bi bili samostojni poklici ravno zaradi oblike opravljanja poklica – samostojnega opravljanja dejavnosti – uvrščeni v skupino s kmeti in obrtniki. Zatrjuje, da se določeno mero neodvisnosti in odgovornosti pri izvajanju svojega poklica pričakuje od vseh strokovnjakov, zato to ne more biti razlikovalna okoliščina, ki bi definirala samostojne poklice. Oblika opravljanja dela (samostojnost ali kot delovno razmerje) pa naj bi ključno vplivala na vpetost posameznika v družbo in na oceno, ali lahko predstavlja interese samostojnega poklica.
8. Bojana Potočan zatrjuje, da sta bili ustreznost kandidatov in morebitna kršitev pasivne volilne pravice predmet presoje v drugem postopku, ki je pravnomočno zaključen. Vprašanja ustreznosti kandidature Črtomirja Remca v tem postopku naj zato ne bi bilo več mogoče obravnavati. Bojana Potočan meni, da je zavrnitev njegove kandidature tudi vsebinsko pravilna, saj je kot direktor zaposlen na Stanovanjskem skladu Republike Slovenije,  inženirske dejavnosti pa ne opravlja kot samostojen nosilec dejavnosti. Navaja, da se postopek, ki se obravnava pred Ustavnim sodiščem, lahko vodi zgolj kot spor o aktivni volilni pravici, za katerega pa pritožnica glede na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18 z dne 29. 11. 2018 (Uradni list RS, št. 81/18, in OdlUS XXIII, 15) ni aktivno legitimirana. Meni, da v tem sporu pritožnica ne more uspeti, ker tudi morebitna odobritev 52 elektorjev ne bi vplivala na volilni izid – na morebitnih ponovljenih volitvah bi bila sama edina kandidatka. Zatrjuje še, da je tudi odločitev DVK o elektorjih pritožnice vsebinsko pravilna, saj se je pritožnica neustrezno odzvala na poziv DVK.
9. Državni zbor je posredoval odgovor na pobudo. Zavrača tezo pobudnice, saj meni, da je mogoče Zakon o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo in 16/23 – v nadaljevanju ZDSve) z ustaljenimi metodami razlage razložiti na način, da se jasno opredelijo pogoji za aktivno in pasivno volilno pravico. Meni, da to izhaja iz i) namena ustavodajalca, ii) dejstva, da je Vrhovno sodišče že večkrat razložilo pojem samostojnega poklica iz tretje alineje drugega odstavka 96. člena Ustave, in iii) dejstva, da je pobudnica sama podala razlago določb, za katero meni, da je ustavno skladna. Državni zbor ocenjuje, da je bil namen ustavodajalca, da samostojne poklice zastopajo posamezniki, ki samostojno opravljajo poklic kot glavno dejavnost, ne da bi bili v delovnem razmerju. Glede odločanja Vrhovnega sodišča se sklicuje na sodbi št. II Uv 1/2008 z dne 22. 2. 2008 in št. Uv 12/2022 ter opozarja, da Vrhovno sodišče v nobeni od obeh zadev ni prekinilo postopka in sprožilo postopka abstraktne presoje pred Ustavnim sodiščem.
10. Pritožnica je posredovala dodatno vlogo 3. 3. 2023 in vlogo, s katero je odgovorila na odgovore udeležencev postopka. V dodatni vlogi navaja, da je pridobila pravno mnenje prof. dr. Rajka Pirnata o nekaterih vprašanjih zagotavljanja enakosti volilne pravice v postopku volitev predstavnikov samostojnih poklicev v Državni svet z dne 3. 3. 2023, ter povzema njegovo vsebino. Navaja še, da ji je OZS, v okviru postopka dostopa do informacij javnega značaja, odgovorila, da ne razpolaga s podatkom o tem, koliko odvetnikov opravlja poklic v odvetniški družbi kot lastniki družbe in koliko na način, da so v družbi zgolj zaposleni. V zadnji vlogi pritožnica nasprotuje ugovorom OZS glede pravnega interesa in aktivne legitimacije za vložitev pritožbe. Navaja še, da imajo enak pravni interes za vložitev pritožbe po 50. členu ZDSve vsi kandidati, katerim mandati v Državnem svetu niso bilo potrjeni zaradi nezakonitih ravnanj DVK. Pritožnica zavrača argument OZS, da odvetništvo in inženirstvo nista medsebojno primerljiva poklica. Zatrjuje, da tudi pooblaščeni inženirji lahko svoje poklicne naloge opravljajo stalno, trajno, samostojno in neodvisno, kar naj bi pomenilo, da ne smejo hkrati delovati na drugih področjih. Glede pobude navaja, da bi moral zakonodajalec urediti vsaj tri vprašanja: i) kateri so samostojni poklici, ii) kaj pomeni, da se poklic opravlja v pomembnem delu svojega delovanja, in iii) na kakšnih pravnih podlagah se opravlja ta poklic. Zatrjuje, da ima zakonodajalec precejšne polje proste presoje pri urejanju teh vprašanj ter da navedene pravne praznine ni mogoče zapolniti z analogno uporabo drugih določb ZDSve.
B. – I.
Postopkovna vprašanja
11. V času odločanja v tej zadevi je zakonodajalec sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 16/23 – v nadaljevanju ZDSve-B), s katerim se je odzval na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18. Z zakonom je prenovil volilni spor in v 20. členu določil, da ZDSve-B začne veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, uporabljati pa se začne za prve splošne volitve v Državni svet, razpisane po njegovi uveljavitvi. Navedeno pomeni, da se nova ureditev varstva volilne pravice uporablja šele za naslednje splošne volitve članov Državnega sveta in da je za odločanje o vseh vprašanjih v zvezi z obravnavanim volilnim sporom upošteven ZDSve/05.
[2]
12. OZS in Bojana Potočan ugovarjata aktivni legitimacije pritožnice, saj menita, da glede na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18 ni aktivno legitimirana za vložitev pritožbe po tretjem odstavku 50. člena ZDSve/05. Zatrjujeta, da pritožnica v postopku volitev ni sodelovala s kandidatom, potrjenim s strani DVK, ampak zgolj s "potencialnim kandidatom", zato je zgolj "potencialna predlagateljica". Ustavno sodišče je z navedeno odločbo presodilo, da je ureditev pritožbe v tretjem odstavku 50. člena ZDSve/05 v neskladju s pravico do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Odločilo je, da pravice vložiti pritožbo nima le kandidat, ki mu Državni svet ni potrdil mandata, ampak tudi vsi drugi kandidati, ki so se udeležili volilne tekme, pa niso bili izvoljeni, in njihovi predlagatelji (16. do 25. točka obrazložitve).
13. Pritožnica je v volilnem postopku sodelovala, saj je predlagala svojega kandidata, Črtomirja Remca, in seznam 53 elektorjev. DVK je predlaganega kandidata zavrnila z odločbo št. 041-129/2022-2K z dne 3. 11. 2022. Z odločbo št. 041-129/2022-2E z dne 3. 11. 2022 pa ji je priznala enega in zavrnila preostalih 52 elektorjev. Iz zadnje odločitve DVK izhaja tudi, da je DVK odločila, da gre za poklicno organizacijo, ki lahko sodeluje pri volitvah predstavnika samostojnih poklicev v Državnem svetu.
14. Ustavno sodišče je z odločbo št. Up-1033/17 z dne 30. 11. 2017 (Uradni list RS, št. 72/17, in OdlUS XXII, 33) spremenilo stališče iz odločbe št. Up-3564/07 z dne 6. 12. 2007 (Uradni list RS, št. 116/07, in OdlUS XVI, 114)
[3]
ter sodno varstvo v elektorskem sporu iz postopka kandidiranja oziroma sodnega varstva pred volilnim dnevom prestavilo v volilni spor po volilnem dnevu. Ugotovilo je, da sodno varstvo pred volilnim dnevom ne pomeni učinkovitega pravnega sredstva za varstvo aktivne volilne pravice članov poklicnih organizacij, saj ne zagotavlja primernega časa in primerne možnosti za pripravo učinkovitega pravnega sredstva. Sprejelo je stališče, da pravno sredstvo oziroma sodno varstvo zaradi nepravilnosti v zvezi z določitvijo volilnega telesa (elektorjev) v temelju ni namenjeno varstvu osebne volilne pravice posameznega volivca, temveč je v službi kolektivnega izvrševanja volilne pravice, ki se mora odražati v verodostojnem volilnem izidu. Zato so lahko nepravilnosti, ki bi jih volilni organi storili v postopkih potrjevanja seznamov elektorjev kot vse druge nepravilnosti v volilnem postopku, razen glede zavrnitve kandidatur, predmet volilnega spora po volitvah (18. in 20. točka obrazložitve odločbe).
15. Pred spremembo stališča o sodnem varstvu v elektorskem sporu bi pritožnica imela aktivno legitimacijo za izpodbijanje odločitve DVK o zavrnitvi elektorjev pred Vrhovnim sodiščem.
[4]
Tudi po spremembi stališča mora imeti pravico preizkusiti pravilnost odločitve DVK o predlaganem seznamu predstavnikov (elektorjev) pred pristojnimi državni organi – v obravnavani zadevi še vedno z vložitvijo pritožbe na Državni svet in kasneje na Ustavno sodišče. V nasprotnem primeru bi to pomenilo, da je sprememba stališča pritožnici odvzela pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave) in pravico do sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave).
16. Zato je treba stališča Ustavnega sodišča glede aktivne legitimacije za vložitev pritožbe iz odločbe št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18 razlagati širše. Pravico do pritožbe mora imeti vsaka interesna organizacija, ki je imela pravico do sodelovanja v volilnem postopku in se je za takšno sodelovanje tudi odločila. To svojo odločitev je izkazala s tem, da je predlagala skupino svojih predstavnikov (elektorjev) v volilno telo, ali s tem, da je predlagala svojega kandidata za izvolitev. V nasprotnem primeru bi organizacijam, ki so upravičene sodelovati v volilnem postopku ter so v njem tudi sodelovale, odrekali pravico, da varujejo volilno pravico svojih članov v postopkih s pravnimi sredstvi. Pritožnica je bila predlagateljica seznama elektorjev in tudi predlagateljica kandidata za člana Državnega sveta. Zato je upravičena oseba za vložitev pritožbe.
17. Ustavno sodišče je v pisnem postopku pritožnici in ostalim udeležencem postopka omogočilo uresničitev pravice do izjave o zbranem procesnem gradivu. Iz tega gradiva je razvidno, da med udeleženci postopka dejstva, ki so pravno pomembna za preizkus pritožbe, niso sporna. Zato Ustavno sodišče ni imelo razloga, da bi dvomilo o resničnosti tako ugotovljenega dejanskega stanja in je na tej podlagi opravilo predhodni preizkus pritožbe.
[5]
18. Tretji odstavek 50. člena ZDSve/05 določa rok 15 dni od dneva odločitve Državnega sveta, v katerem je pritožnik dolžan vložiti pritožbo. Ustavno sodišče je zato presojalo le tiste nepravilnosti, ki jih je pritožnica zatrjevala v pritožbi, ne pa tudi kasnejših navedb o drugih domnevnih nepravilnosti, ki jih je pritožnica podala v dodatni vlogi 3. 3. 2023 in v vlogi, s katero je odgovorila na odgovore drugih udeležencev postopka.
[6]
B. – II.
Odločanje o pritožbi
19. V odločbi št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18 je Ustavno sodišče pojasnilo, da Ustava nima določb o sodnem varstvu volilne pravice pri volitvah v Državni svet. Zakonodajalec je sodno varstvo volilne pravice pri volitvah v Državni svet uredil s pritožbo pred Ustavnim sodiščem (tretji odstavek 50. člena ZDSve/05). Pred tem je varstvo volilne pravice predvidel pred Državnim svetom v postopku potrjevanja mandatov članov Državnega sveta (49. člen ter prvi in drugi odstavek 50. člena ZDSve/05). Zakonodajalec je Ustavnemu sodišču podelil pristojnost, da razveljavi odločitev Državnega sveta in potrdi mandat ali pa pritožbo zavrne. Glede vprašanj, ki s tem zakonom niso posebej urejena (tudi glede varstva volilne pravice), 10. člen ZDSve/05 predpisuje primerno uporabo določb ZVDZ (21. točka obrazložitve).
20. V navedeni odločbi je Ustavno sodišče pojasnilo tudi pravno naravo tega sodnega varstva. Sprejelo je stališče, da ima volilna pravica pri volitvah v Državni svet (enako kot volilna pravica pri volitvah v Državni zbor) posebno pravno naravo, saj se, čeprav je osebna pravica, lahko uresničuje le kolektivno, tj. skupaj z drugimi volivci na vnaprej organiziran način in po vnaprej določenem postopku. Posebni naravi te pravice mora biti prilagojeno tudi sodno varstvo, ki ni primarno namenjeno varstvu subjektivnega položaja posameznega volivca oziroma kandidata, temveč varstvu javnega interesa oziroma ustavnopravnih vrednot. Te so enake kot pri volitvah v Državni zbor, in sicer: pošten volilni postopek, v katerem so spoštovana volilna pravila, verodostojnost volilnega izida in zaupanje državljanov v pošteno izvedbo volitev.
[7]
Objektivnost sodnega varstva volilne pravice pri volitvah v Državni svet se enako kot pri volitvah v Državni zbor zagotavlja tako, da se upoštevajo le take ugotovljene nepravilnosti pri volitvah, ki so vplivale ali bi lahko vplivale na volilni izid (19. točka obrazložitve).
21. Bistveno vprašanje v obravnavni zadevi je, ali lahko pritožnica doseže ponovno presojo ustreznosti zavrnitve kandidature njenega kandidata. Če tega ne more, Ustavnemu sodišču ni treba odločati o vprašanju, ali je DVK pri odločanju o številu predstavnikov pritožnice na volilnem zboru (elektorjev) storila kakšne nepravilnosti. Tudi če bi Ustavno sodišče ugotovilo, da pritožnici pripada večje število elektorjev, in bi odredilo ponovitev volitev, to ne bi vplivalo na volilni izid. Tudi na ponovljenih volitvah bi lahko glasovali zgolj o eni kandidatki, Bojani Potočan, ter bi bil izid volitev enak, kot je bil že na izvedenih volitvah.
22. DVK je z odločbo št. 041-129/2022-2K z dne 3. 11. 2022 zavrnila kandidaturo pritožničinega kandidata Črtomirja Remca. To odločitev je potrdilo Vrhovno sodišče s sodbo št. Uv 12/2022. Ustavno sodišče ustavne pritožbe pritožnice s sklepom št. Up-1473/22 z dne 18. 11. 2022 ni sprejelo v obravnavo.
23. Ustavno sodišče je v odločbi št. Up-1033/17 sprejelo stališče, da so lahko nepravilnosti, ki bi jih volilni organi storili v postopkih potrjevanja seznamov elektorjev, kot vse druge nepravilnosti v volilnem postopku, razen glede zavrnitve kandidatur, predmet volilnega spora po volitvah (18. točka obrazložitve).
[8]
Ustavno sodišče je s tem stališčem omejilo predmet sodnega varstva v volilnem sporu po volilnem dnevu.
[9]
Poudarilo je, da je mogoče uveljaviti vse morebitne nepravilnosti, ki so vplivale ali bi lahko vplivale na volilni izid. Iz predmeta odločanja pa je izločilo odločanje o nepravilnostih, ki so se zgodile ali bi se lahko zgodile v postopku odločanja o kandidaturi posameznika, in sicer zgolj nepravilnosti v postopkih, ko DVK zavrne kandidaturo posameznega kandidata. Ustavno sodišče je to stališče utemeljilo na dejstvu, da so imeli zavrnjeni kandidati in njihovi predlagatelji zoper takšno odločitev DKV zagotovljeno predhodno sodno varstvo s pritožbo na Vrhovno sodišče, ki so ga tudi dolžni izkoristiti.
24. Ključni namen volilnega spora po volilnem dnevu je, da se z njim pravnomočno odloči o (ne)pravilnosti volilnega izida oziroma da se zavarujejo temeljne ustavnopravne vrednote, ki opredeljujejo volitve: pošten volilni postopek, v katerem so spoštovana volilna pravila, verodostojnost volilnega izida in
zaupanje državljanov v pošteno izvedbo volitev
. Zato je mogoče od stališča, da zavrnjeni kandidat ali organizacija, ki ga je predlagala, v volilnem sporu po volitvah ne moreta več uveljavljati domnevnih nepravilnosti zoper odločitev o njegovi zavrnitvi, v zelo izjemnih primerih tudi odstopiti. To je mogoče zgolj v primeru, če bi v volilnem postopku prišlo do tako bistvene kršitve ene od temeljnih ustavnopravnih vrednot, da bi ta kršitev pretehtala nad pomenom predvidljivega in vnaprej določenega sistema varstva volilne pravice.
25. V obravnavni zadevi pritožnica takšnega izjemnega pravnega položaja ni izkazala. Ob dejstvu, da je razlaga pogojev za uresničevanje volilne pravice inženirjev v skupni samostojnih poklicev znana že od leta 2008
[10]
ter v vmesnem času ni prišlo do njihovih zakonskih sprememb, bi takšen izjemen položaj lahko predstavljalo zgolj ravnanje DVK v postopku preizkusa elektorjev. V tem postopku je DVK pritožnici in OZS posredovala poziv na dopolnitev podatkov o njihovih članih, iz katerega bi lahko izhajalo, da je oblikovala različne pogoje za uresničevanje volilne pravice. To ravnanje bi lahko pomenilo kršitev pravice do enake obravnave interesnih organizacij v volilnem postopku (drugi odstavek 14. člena Ustave) ali celo kršitev načela splošnosti volilne pravice (prvi odstavek 43. člena Ustave), vendar se Ustavnemu sodišču do tega vprašanja v obravnavani zadevi ni treba opredeliti.
26. Iz poziva DVK št. 041-129/2022 z dne 27. 10. 2022, s katerim je OZS pozvala na dopolnitev podatkov glede članstva, izhaja, da je DVK pri odločanju v elektorskem postopku sprejela stališče, da pogoje za aktivno in pasivno volilno pravico, ki jih določa 2. člen ZDSve/05, izpolnjujejo odvetniki, ki poklic opravljajo individualno, ter odvetniki, ki so zaposleni v odvetniški družbi in imajo v tej družbi tudi lastniški delež. Tudi če bi to stališče razširili na celoten volilni postopek ter bi enak pogoj za uveljavljanje aktivne in pasivne volilne pravice upoštevali tudi pri pritožnici, to ne bi spremenilo vsebinske odločitve o kandidaturi njenega kandidata, tj. Črtomirja Remca.
27. Podobno kot ZOdv tudi ZAID omogoča inženirjem, da svojo dejavnost opravljajo v pravnoorganizacijski obliki gospodarskega subjekta. Naziv inženirski biro in geodetski biro lahko nosi gospodarski subjekt, ki opravlja le storitve poklicnih nalog pooblaščenih inženirjev; ki je vsaj v polovičnem lastništvu posameznikov, ki imajo pridobljen naziv pooblaščenega inženirja; v katerem je zaposlen vsaj en družbenik, ki ima naziv pooblaščenega inženirja; v katerem je eden družbenikov, ki ima naziv pooblaščenega inženirja, poslovodni organ; ki ni povezana in je neodvisna družba (povzetek zgolj bistvenih pogojev, ki jih določajo tretji, četrti in peti odstavek 16. člena v zvezi s 14. členom ZAID).
[11]
Podobne omejitve za opravljanje odvetniškega poklica v okviru odvetniške družbe izhajajo tudi iz ZOdv.
[12]
Zato je mogoče tako za inženirje kot za odvetnike zagovarjati stališče, da so nosilci dejavnosti samostojnega poklica in izpolnjujejo pogoje za uresničevanje volilne pravice iz 2. člena ZDSve v tistih primerih, ko so lastniki takšnih družb in ko hkrati v teh družbah kot zaposleni izvajajo naloge samostojnih poklicev. Iz navedenega izhaja, da bi ravnanje DVK lahko bilo sporno, če bi kandidat pritožnice svoj inženirski poklic kot zaposleni opravljal v inženirski ali geodetski gospodarski družbi, ki nosi poseben naziv biro, in bi bil hkrati tudi lastnik te družbe.
28. Med udeleženci postopka je nesporno dejstvo, da je Črtomir Remec kot direktor zaposlen na Stanovanjskem skladu Republike Slovenije. Gre za pravno osebo javnega prava, ki jo je ustanovila Republika Slovenija in je v njeni lasti. Stanovanjski sklad je finančni in nepremičninski sklad, ustanovljen za financiranje in izvajanje nacionalnega stanovanjskega programa, spodbujanje stanovanjske gradnje, prenove in vzdrževanja stanovanj in stanovanjskih stavb.
[13]
Iz navedenega izhaja, da Črtomir Remec inženirskega poklica ne opravlja v inženirski ali geodetski gospodarski družbi, ki nosi zavarovan naziv biro, in tudi ni lastnik takšne gospodarske družbe. Zato tudi v primeru, če bi stališče DVK o pogojih za uveljavitev volilne pravice pri odvetnikih uporabili pri odločanju o kandidaturi Črtomirja Remca, bi bilo treba njegovo kandidaturo zavrniti.
29. Glede na vse navedeno je Ustavno sodišče ugotovilo, da je treba pritožbo kot očitno neutemeljeno zavrniti (1. točka izreka).
B. – III.
Odločanje o pobudi
30. Pritožnica vlaga tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 28., 29. in 32. člena ZDSve/05. Navaja, da zakon ne določa dovolj jasno, kdo ima aktivno in pasivno volilno pravico pri volitvah predstavnika samostojnih poklicev, ter da bi moral ZDSve/05 urediti vsaj tri vprašanja: i) kateri so samostojni poklici, ii) kaj pomeni, da se poklic opravlja v pomembnem delu svojega delovanja, in iii) na kakšnih pravnih podlagah se opravlja ta poklic. Meni še, da ima zakonodajalec precejšnje polje proste presoje pri urejanju teh vprašanj.
31.
Ustavno sodišče je sklenilo, da bo pobudo obravnavalo ločeno od pritožbe zoper potrditev mandata člana Državnega sveta – predstavnika samostojnih poklicev. Tudi če bi se izkazalo, da so očitki pobudnika utemeljeni, ter bi Ustavno sodišče ugotovilo, da ZDSve/05 vsebuje protiustavno pravno praznino, takšna odločitev ne bi mogla vplivati na izid volitev. Ugotovitev obstoja protiustavne pravne praznine bi glede na očitke pobudnika lahko namreč pomenila zgolj ugotovitev, da volilni postopek z ZDSve/05 ni dovolj določno urejen ter da mora zakonodajalec za naslednje volitve zakonske pomanjkljivosti odpraviti. Takšna odločitev pa ne bi mogla vplivati na odločanje o pravilnosti volilnega izida že izvedenih volitev.
32. Kot že pojasnjeno, je zakonodajalec v času od vložitve pobude do sprejetja tega sklepa sprejel ZDSve-B. Pobudnica navaja, da protiustavna pravna praznina izhaja iz 28., 29. in 32. člena ZDSve/05, v katere ZDSve-B ni vsebinsko posegal. Vendar iz navedb pobudnice izhaja, da bi vzrok za obstoj protiustavne pravne praznine lahko izhajal tudi iz neustrezne ureditve drugih zakonskih določb. Zato je Ustavno sodišče štelo, da izpodbija celoten ZDSve.
33. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču,
Uradni list RS, št. 64/07 –
uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21
– v nadaljevanju
ZUstS). Ta je podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj (drugi odstavek 24. člena ZUstS). Po ustaljenem stališču Ustavnega sodišča imajo politične stranke, društva, zbornice in združenja pravni interes le za izpodbijanje predpisov, ki neposredno posegajo v njihove pravice, pravne interese ali v njihov pravni položaj. Zato za pobude, ki jih ti subjekti vlagajo v imenu svojih članov ali zaradi njihovih interesov ali ker menijo, da uveljavljajo splošni družbeni interes, njihov pravni interes ni izkazan.
[14]
34.
Pobudnica ima statusno pravno obliko zbornice, vendar navedena stališča ustavnosodne presoje o pravnem interesu zbornic v obravnavani zadevi ne morejo biti upoštevna. Zakonodajalec je zaradi posebnosti posrednih volitev v Državni svet interesnim organizacijam podelil pomembno vlogo. Gre za organizacije, ki združujejo posameznike, ki so nosilci družbenih interesov, ki so zastopani v Državnem svetu. Če se odločijo sodelovati na volitvah, so zadolžene za izvedbo začetne faze volitev, kjer na podlagi lastnih pravil izvolijo svoje predstavnike v volilno telo (14. člen ZDSve) ter predlagajo kandidate, ki bi lahko bili izvoljeni v Državni svet (15. člen ZDSve). S tem omogočijo kasnejšo izvedbo volilnega zbora, kjer predstavniki vseh organizacij iz določene družbene skupine izbirajo med vsemi kandidati. Pomembno je tudi, da imajo interesne organizacije pravico vlagati pravna sredstva in sprožati sodno varstvo za varstvo aktivne in pasivne volilne pravice svojih članov (prvi odstavek 42.b in prvi odstavek 42.c člena ZDSve). Iz navedenega izhaja, da so interesne organizacije neposredne udeleženke volilnega postopka, kjer nastopajo tako v lastnem interesu kot v interesu svojih članov, pri čemer je težko jasno razločevati, kdaj zastopajo kateri interes. Skupni interes organizacije in njenih članov pa je, da je izvoljen njihov kandidat, ki jih bo zastopal v Državnem svetu. Protiustavna pravna praznina, ki jo zatrjuje pobudnica, neposredno in konkretno posega v njen pravni položaj in v pravni položaj njenih članov, saj odpira vprašanje ustrezne ureditve pogojev za uresničevanje volilne pravice. Zato pobudnica zaradi posebne pravne narave volitev v Državni svet izkazuje pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti ZDSve.
[15]
Ustavno sodišče je pobudo sprejelo v obravnavo (2. točka izreka).
C.
35. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 50. člena ZDSve/05 in prve alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) ter na podlagi tretjega odstavka 36. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar in Marko Šorli. Točko 1 izreka je sprejelo s petimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Knez. Ustavno sodišče je 2. točko izreka sprejelo soglasno.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Tega naj bi določal Obrtni zakon (Uradni list SRS, št. 35/88).
[2]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. Mp-3/22, U-I-349/18 z dne 19. 4. 2023 (Uradni list RS, št. 54/23), 15. točka obrazložitve.
[3]
Iz prvega odstavka 103. člena ZVDZ v zvezi z 10. členom ZDSve izhaja, da lahko vloži pritožbo zoper odločitev DVK o določitvi števila predstavnikov v volilno telo vsaka poklicna organizacija, katere predstavniki sestavljajo isto volilno telo (7. točka obrazložitve odločbe št. Up-3564/07).
[4]
V skladu s prvim odstavkom 12. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – ZUS-1) Vrhovno sodišče odloča v upravnem sporu o zakonitosti aktov volilnih organov za volitve v Državni zbor, Državni svet in volitve predsednika države.
[5]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. Up-135/19, U-I-37/19 z dne 5. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 45/19, in OdlUS XXIV, 7), 38. točka obrazložitve.
[6]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18, 47. točka obrazložitve.
[7]
Primerjaj J. Sovdat, Volilni spor, GV Založba, Ljubljana 2013, str. 146–147.
[8]
Primerjaj tudi s stališčem Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18 (31. točka obrazložitve), da mora biti tudi v postopku pritožbe pred Državnim svetom dopustno uveljavljati vse nepravilnosti, ki so ali bi lahko bistveno vplivale na volilni izid, razen tistih nepravilnosti pri kandidiranju, glede katerih je že zagotovljeno predhodno sodno varstvo (103. in 105. člen ZVDZ v zvezi z 10. členom ZDSve/05).
[9]
V volilnem sporu po volilnem dnevu ima interesna organizacija pravico izpodbijati potrjeno kandidaturo kandidata druge interesne organizacije, s katero sodeluje v volilnem postopku za istega predstavnika Državnega sveta (glej odločbi Ustavnega sodišča št. Mp-3/22, U-I-349/18 31.–36. točke obrazložitve, in št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18, 55.–69. točka obrazložitve).
[10]
Sodba Vrhovnega sodišča št. II Uv 1/2008 in sklep Ustavnega sodišča št. Up-628/08 z dne 4. 3. 2008.
[11]
ZAID omogoča ustanovitev tudi gospodarske družbe z nazivom arhitekturni biro in krajinsko arhitekturni biro. Ker pritožnica teh inženirskih strok ne združuje v okviru matičnih sekcij (19. člen Statuta), značilnosti teh družb niso bile obravnavane.
[12]
Ta določa, da lahko odvetniška družba izvaja zgolj dejavnost opravljanja odvetniškega poklica (prvi odstavek 37. člena ZOdv), da so družbeniki odvetniške družbe lahko samo odvetniki, ki v družbi upravljajo odvetniško dejavnost (tretji odstavek 37. člena ZOdv), da vodenja poslov odvetniške družbe ni mogoče zaupati osebi, ki ni odvetnik (četrti odstavek 37. člena ZOdv). Enako kot pri inženirjih so povzeti zgolj bistveni pogoji.
[13]
Člen 146 Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 69/03, 57/08, 87/11, 27/17, 59/19 in 90/21 – SZ-1) ter 3. in 4. člen Akta o ustanovitvi Stanovanjskega sklada Republike Slovenije kot javnega sklada (Uradni list RS, št. 6/11, 60/17, 17/18, 4/19 in 31/21).
[14]
Glej na primer odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-158/17 z dne 3. 10. 2022 (Uradni list RS, št. 142/22) in št. U-I-195/16 z dne 17. 9. 2020 (Uradni list RS, 134/20, in OdlUS XXV, 20), sklep Ustavnega sodišča št. U-I-292/12 z dne 10. 1. 2013, odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-297/08 z dne 7. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 30/11, in OdlUS XIX, 20) in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-202/09 z dne 4. 2. 2010.
[15]
Primerjaj tudi s sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-168/16 z dne 21. 2. 2019, št. U-I-204/00 z dne 14. 9. 2000 (OdlUS IX, 200), št. U-I-45/09 z dne 12. 3. 2009 (Uradni list RS, št. 22/09, in OdlUS XVIII, 11) in št. U-I-114/09 z dne 27. 5. 2009.
⇒
U-I-476/22-20
17. 4. 2025
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na podlagi pobude Inženirske zbornice Slovenije, Ljubljana, ki jo zastopa Carmen Dobnik, odvetnica v Ljubljani, na seji 17. aprila 2025
odločilo:
1. Zakon o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo in 16/23) je, kolikor ureja volitve predstavnika samostojnih poklicev v Državni svet, v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnica Zakonu o Državnem svetu (v nadaljevanju ZDSve) očita obstoj protiustavne pravne praznine in neskladje s 43. členom Ustave. Zatrjuje, da iz tretjega odstavka 96. člena in iz 98. člena Ustave izhaja, da mora organizacijo in volitve v Državni svet urediti zakon, torej ZDSve. Navaja, da iz drugega odstavka 15. člena in iz 43. člena Ustave izhaja zahteva, da bi morale biti volitve v Državni svet jasno in natančno urejene. Volilna pravica naj bi bila temeljna človekova pravica, za katero je nujno, da so pogoji za njeno uresničevanje jasno in določno urejeni v ZDSve. Pobudnica meni, da v primeru predstavnika samostojnih poklicev temu standardu očitno ni zadoščeno. ZDSve naj ne bi določal, kdo ima volilno pravico za predstavnika samostojnih poklicev. Pobudnica navaja, da do jasnega odgovora ni mogoče priti z uveljavljenimi metodami razlage. Zatrjuje, da Državna volilna komisija (v nadaljevanju DVK) in drugi državni organi ne znajo natančno opredeliti, kateri člani organizacij se lahko upoštevajo za določanje števila elektorjev, ki pripadajo posamezni poklicni organizaciji, in kateri posamezniki izpolnjujejo pogoje za kandidiranje za predstavnika samostojnih poklicev. To naj bi jasno izhajalo tudi iz ravnanja DVK pri vodenju postopka splošnih volitev za predstavnika samostojnih poklicev v letu 2022. DVK naj bi različno obravnavala interesni organizaciji odvetnikov in inženirjev. Pri odvetnikih naj bi dovolila, da na volitvah sodelujejo tisti posamezniki, ki poklic odvetnika opravljajo samostojno in v okviru odvetniške družbe, katere lastniki so. Pri inženirjih pa naj bi dovolila, da na volitvah sodelujejo zgolj tisti posamezniki, ki poklic inženirja opravljajo samostojno oziroma kot samostojni podjetniki. Pobudnica meni, da iz navedenega jasno izhaja, da obstoječa ureditev v ZDSve dopušča nedopustno širok prostor za razlago pogojev za uresničevanje volilne pravice. Zatrjuje, da tudi uporaba uveljavljenih metod razlage pravnih pravil ne daje jasnega odgovora na izpostavljeno vprašanje. Navaja, da je Vrhovno sodišče oblikovalo razlago, da pogoje za volilno pravico pri inženirjih izpolnjuje tisti posameznik, ki poklic opravlja kot samostojni podjetnik, vendar naj bi ravno iz prej opisanega ravnanja DVK izhajalo, da takšne razlage ni mogoče jasno in enakopravno uporabiti za vse interesne organizacije.
2. Pobuda je bila posredovana v odgovor Državnemu zboru, ki zavrača očitek pobudnice o obstoju protiustavne pravne praznine. Navaja, da je v skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo (zakonska) pravna praznina protiustavna le, če se je ne da zapolniti z uveljavljenimi metodami razlage. Meni, da je mogoče na podlagi določb ZDSve in s pravili razlage jasno določiti aktivno in pasivno volilno pravico pri volitvah v Državni svet za predstavnika samostojnih poklicev. Pri tem navaja, da je treba upoštevati: 1) namen ustavodajalca pri ureditvi zastopstva posameznih interesnih skupin v drugem odstavku 96. člena Ustave, 2) dejstvo, da je Vrhovno sodišče že večkrat razložilo pojem samostojni poklic iz tretje alineje drugega odstavka 96. člena Ustave, in 3) dejstvo, da je pobudnica v pobudi že podala razlago določb, za katero meni, da je ustavnoskladna. Glede namena Državni zbor pojasnjuje, da je iz razprav o nastajanju nove Ustave mogoče razbrati, da je bil s pojmom samostojni poklic mišljen svobodni poklic. Ta je v Pravnem terminološkem slovarju opredeljen kot poklic, ki ga opravlja oseba kot glavno dejavnost, ne da bi bila v delovnem razmerju za več kot polovični čas, pojma svobodni poklic in samostojni poklic pa sta sinonima. Državni zbor zato ocenjuje, da je bil namen ustavodajalca, da samostojne poklice zastopajo posamezniki, ki samostojno opravljajo poklic kot glavno dejavnost, ne da bi bili v delovnem razmerju. Meni, da je mogoče do takšne razlage priti tudi z drugimi metodami razlage. Državni zbor navaja, da je Vrhovno sodišče že večkrat razložilo pojem samostojni poklic, in se pri tem sklicuje na sodbo št. II Uv 1/2008 z dne 22. 2. 2008, v kateri je sodišče sprejelo stališče, da so predstavniki samostojnih poklicev zgolj tisti člani poklicne organizacije, ki svojo dejavnost opravljajo kot samostojni nosilci oziroma izvajalci pridobitne (poklicne) dejavnosti in so torej po pravnem statusu samostojni podjetniki (v skladu s šestim odstavkom 2. člena Zakona o gospodarskih družbah, Uradni list RS, št. 42/06, 60/06 – popr. in 10/08 – ZGD-1), ne pa tisti, ki so kot delojemalci zaposleni. Pri tem Državni zbor izpostavlja, da je Ustavno sodišče s sklepom št. Up-628/08 z dne 4. 3. 2008 potrdilo to odločitev in sprejelo stališče, da takšnemu stališču Vrhovnega sodišča ni mogoče očitati očitne napačnosti. Državni zbor se sklicuje tudi na odločitev Vrhovnega sodišča št. Uv 12/2022 z dne 7. 11. 2022, v kateri naj bi sodišče ponovilo predhodno stališče. Iz navedenega naj bi izhajalo, da je Vrhovno sodišče, ki skrbi za enotno sodno prakso in za ustavnoskladno razlago zakonodaje, v dveh sodbah enotno razložilo pojem samostojni poklic, ne da bi začelo postopek abstraktne presoje pred Ustavnim sodiščem, ker je štelo, da je mogoče pojem ustavnoskladno razložiti. Glede razlage pobudnice pa Državni zbor ponovi, da tudi dejstvo, da je pobudnica podala lastno ustavnoskladno razlago, jasno kaže, da ZDSve ne vsebuje protiustavne pravne praznine.
3. Odgovor je bil posredovan pobudnici. Ta vztraja pri predhodnih očitkih in zavrača argumente Državnega zbora. Glede razprav o nastajanju Ustave navaja, da Državni zbor ni predložil nobenega dokaza, s katerim bi utemeljil svoje navedbe. O razlaganju pojma samostojni poklic s pomočjo Pravnega terminološkega slovarja pa, da gre zgolj še za dodaten dokaz, da pojem v ZDSve ni ustrezno definiran. Pobudnica dodatno pojasnjuje, zakaj je zakonska ureditev nejasna in nedoločna. Zatrjuje, da iz drugega odstavka 2. člena ZDSve, ki ureja pogoje za uresničevanje volilne pravice za vse predstavnike funkcionalnih interesov, ne izhaja jasno, na katere od predstavnikov se nanaša pogoj, da morajo v Republiki Sloveniji opravljati dejavnosti, in na katere pogoj, da so v delovnem razmerju. Navaja še, da tudi iz vsebine 14., 28., 29. in 32. člena ZDSve ne izhajajo jasni odgovori glede pogojev za uresničevanje volilne pravice v skupini samostojnih poklicev. Pobudnica nasprotuje stališču Vrhovnega sodišča iz sodbe št. II Uv 1/2008, saj meni, da je to stališče napačno. Zatrjuje, da stališče sodišča ne izhaja iz Ustave in ZDSve, saj navedena pravna vira uporabljata zgolj pojem samostojni poklic, ne pa besedne zveze samostojno opravljanje poklica, na kar bi morda kazala statusna oblika samostojnega podjetnika. Meni, da je stališče tudi po vsebini napačno, saj so nosilci interesov določene poklicne skupine tisti posamezniki, ki poklic opravljajo, pri čemer ni pomembno, na kakšni podlagi in v kakšni statusni obliki ga opravljalo. Zatrjuje, da je Ustavno sodišče takšno stališče pri volitvah predstavnika za področje vzgoje in izobraževanja sprejelo z odločbo št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18 z dne 29. 11. 2018 (Uradni list RS, št. 81/18, in OdlUS XXIII, 15), ter meni, da bi to stališče moralo veljati tudi pri volitvah predstavnika samostojnih poklicev. Pobudnica navaja, da je bil namen ustavodajalca, da se v Državnem svetu zagotovi čim širše predstavništvo različnih funkcionalnih interesov, ter je zato stališče o samostojnih podjetnikih kot edini vrsti samostojnega poklica s tem ciljem v neskladju. Zatrjuje še, da tudi če se sprejme stališče, da je samostojno opravljanje poklica bistven kriterij za opredelitev pojma samostojni poklic, statusna oblika samostojnega podjetnika ne more biti edina oblika za samostojno opravljanje poklica. Meni, da v okvir tega pojma sodijo še osebe, ki so zaposlene v gospodarski družbi, v kateri imajo lastniške deleže, ali v zavodu, katerega edini ustanovitelj so. Pobudnica meni, da iz vsega navedenega jasno izhaja, da v ZDSve obstaja protiustavna pravna praznina. Zatrjuje, da bi zakonodajalec za uresničevanje volilne pravice moral urediti vsaj tri vprašanja
: i) kateri so samostojni poklici, ii) kaj pomeni, da se poklic opravlja v pomembnem delu svojega delovanja, in iii) na kakšnih pravnih podlagah se opravlja ta poklic.
Pobudnica meni še, da ima zakonodajalec precejšnje polje proste presoje pri urejanju teh vprašanj.
B. – I.
4. Ustavno sodišče je pobudo s sklepom št. Mp-2/22, U-I-476/22 z dne 22. 6. 2023 sprejelo v obravnavo.
5. Od sprejetja pobude v obravnavno je bil ZDSve spremenjen z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 12/24 – ZVDZ-E). Zakon je razveljavil drugi odstavek 2. člena ZDSve, ki je določal prepoved uresničevanja volilne pravice osebam, ki so bile postavljene pod skrbništvo in za katere je bilo ob tem dodatno ugotovljeno, da niso sposobne razumeti pomena, namena in učinkov volitev. Zakonska sprememba na pravni položaj pobudnice ne vpliva, zato je Ustavno sodišče ni pozvalo, da bi se o spremembi izjavila.
B. – II.
6. Pobudnica zatrjuje, da ZDSve vsebuje protiustavno pravno praznino. Navaja, da iz vsebine 2., 14., 28., 29. in 32. člena ZDSve ne izhaja jasno, kdo spada v skupino samostojnih poklicev oziroma kateri so samostojni poklici ter na kakšnih pravnih podlagah se ti poklici lahko opravljajo. Zatrjuje, da iz drugega odstavka 15. člena in iz 43. člena Ustave izhaja zahteva za jasno in določno urejanje teh vprašanj.
Iz navedenega izhaja, da pobudnica ne uveljavlja obstoja protiustavne pravne praznine, ampak zatrjuje, da pogoji za pridobitev volilne pravice za predstavnika samostojnih poklicev v ZDSve niso dovolj jasno in določno urejeni. Glede na to je Ustavno sodišče pobudničine navedbe presojalo z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov, ki je kot eno od načel pravne države varovano v okviru 2. člena Ustave.
7. Načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti vsebino in namen norme. Načelo med drugim zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno, tako da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo. To ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago. Z vidika pravne varnosti pa postane predpis sporen takrat, ko s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm ne moremo priti do njegove jasne vsebine, oziroma tedaj, ko se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti vsebine norme.
[1]
Gre za prepoved, da bi bili naslovniki pravnih norm izpostavljeni ustavnopravno nevzdržni in nesprejemljivi stopnji nepredvidljivosti in negotovosti glede pravnih posledic njihovih storitev in opustitev, ki je, upoštevaje vse okoliščine, ustavnopravno nevzdržna in nesprejemljiva. V temelju to načelo pravne države prepoveduje obstoj predpisov, ki že zaradi svoje nejasne ubeseditve v konkretnih primerih omogočajo arbitrarno delovanje javne oblasti.
[2]
8. Kdaj predpis v ustavnopravnem pogledu zadosti zahtevi po jasnosti in pomenski določljivosti, je odvisno tudi od pravnega področja, ki ga zakon ureja.
[3]
Pobuda očita nejasnost določbam ZDSve, ki urejajo pogoje za pridobitev volilne pravice pri volitvah predstavnika samostojnih poklicev v Državni svet. Vprašanje jasnosti in pomenske določljivosti se v konkretnem primeru torej postavlja na področju volilnega prava.
9.
Državni svet ima v organizaciji državne oblasti v Republiki Sloveniji poseben položaj.
[4]
Je organ, v katerem so zastopani nosilci socialnih, gospodarskih, poklicnih in lokalnih interesov ter ga sestavlja 40 članov (prvi odstavek 96. člena Ustave). Državni svet lahko Državnemu zboru predlaga sprejetje zakonov; zahteva od Državnega zbora, da o že sprejetem zakonu ponovno odloča (odložilni veto); zahteva uvedbo preiskave o zadevah javnega pomena (parlamentarne preiskave) in po lastni iniciativi ali na podlagi zahteve Državnega zbora daje Državnemu zboru mnenje o vseh zadevah iz njegove pristojnosti (97. člen Ustave). Državni svet v razmerju do Državnega zbora opravlja iniciativno, suspenzivno in svetovalno funkcijo.
[5]
Ustavno sodišče je že pojasnilo, da iz njegovih pristojnosti izhaja, da gre za organ, ki deluje v okviru zakonodajne funkcije, vendar sam ne sprejema zakonov, ima pa vlogo korekcijskega mehanizma zakonodajne oblasti Državnega zbora. Zato je Državni svet drugi dom slovenskega parlamenta v sistemu nepopolne dvodomnosti.
[6]
10. Državni svet ni splošen predstavniški organ. Ne zastopa interesov vseh državljanov (kot Državni zbor), ampak posamične interese družbenih skupin, ki so v njem zastopane.
[7]
Odseval naj bi družbeno strukturiranost ter pestrost interesov različnih družbenih skupin, ki imajo možnost na institucionalen način vplivati na delovanje Državnega zbora.
[8]
Državni svet je sestavljen iz predstavnikov teritorialnih (lokalnih) in predstavnikov funkcionalnih interesov.
[9]
V okviru funkcionalnih interesov so zastopani interesi tistih interesnih oziroma družbenih skupin, ki imajo na podlagi Ustave v Državnem svetu svojega predstavnika.
11. Ustava določa, da Državni svet sestavljajo: štirje predstavniki delodajalcev, štirje predstavniki delojemalcev, štirje predstavniki kmetov, obrtnikov in samostojnih poklicev, šest predstavnikov negospodarskih dejavnosti in dvaindvajset predstavnikov lokalnih interesov (drugi odstavek 96. člena Ustave). Zakonodajalec je sestavo Državnega sveta dodatno konkretiziral. Določil je, da skupino kmetov, obrtnikov in samostojnih poklicev sestavljajo dva predstavnika kmetov ter po en predstavnik obrtnikov in samostojnih poklicev (28. člen ZDSve). Za negospodarske dejavnosti je določil, da jih zastopajo en predstavnik univerz, visokih šol in višjih šol, en predstavnik za področje vzgoje in izobraževanja, en predstavnik za področje raziskovalne dejavnosti, en predstavnik za področje kulture in športa, en predstavnik za področje zdravstva in en predstavnik za področje socialnega varstva (prvi odstavek 34. člena ZDSve).
12. Zaradi posebnosti Državnega sveta je zakonodajalec uredil volilni sistem, ki je drugačen kot pri volitvah v Državni zbor. Uzakonil je posredne volitve, na katerih imajo pomembno vlogo interesne organizacije,
[10]
v katere se združujejo posamezniki oziroma člani družbenih skupin, ki so zastopane v Državnem svetu. V okviru interesnih organizacij se izvede začetna faza volitev. Na podlagi svojih pravil interesne organizacije izvolijo svoje predstavnike, t. i. elektorje, v volilno telo (14. člen ZDSve) ter predlagajo kandidate, ki bi lahko bili izvoljeni v Državni svet (15. člen ZDSve). S tem omogočijo izvedbo volitev, ki potekajo na volilnem zboru. Volilni zbor sestavljajo elektorji vseh interesnih organizacij, ki glasujejo o predlaganih kandidatih ter s tem izvolijo člane Državnega zbora za svojo interesno skupino (17. do 23. člen ZDSve).
[11]
13. Tudi volilna pravica ima pri volitvah v Državni svet posebne značilnosti. Imajo jo zgolj tisti posamezniki, ki so člani interesnih skupin, zastopanih v Državnem svetu.
[12]
Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je njihova volilna pravica, enako kot volilna pravica pri volitvah v Državni zbor, varovana v prvem in drugem odstavku 43. člena Ustave.
[13]
Tudi za varstvo te volilne pravice veljata načeli enake in splošne volilne pravice (sicer uveljavljeni le znotraj posamezne interesne skupine) ter načeli svobodnega in tajnega glasovanja.
[14]
Iz navedenega izhaja, da je tudi volilna pravica pri volitvah v Državni svet temeljna politična pravica in ima osrednji pomen za demokratično državo. Je bistvenega pomena za vzpostavitev in delovanje učinkovite demokracije, ki temelji na vladavini prava. Pravila, ki urejajo volilno pravico pri volitvah v Državni svet, morajo biti do te mere določna, da ne pride do arbitrarnosti pri njihovi uporabi.
[15]
Uresničevanje volilne pravice in zlasti posegi vanjo morajo biti v zakonu (enako kot pri volitvah v Državni zbor) jasno in določno urejeni.
[16]
14. Volilna pravica pri volitvah v Državni svet je pravica pozitivnega statusa, ki od države zahteva, da z zakonom uredi način njenega uresničevanja. Brez ustrezne zakonske ureditve te pravice ni mogoče uresničevati. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da ima volilna pravica pri volitvah v Državni svet, enako kot volilna pravica pri volitvah v Državni zbor, posebno pravno naravo, saj se, čeprav je osebna pravica, lahko uresničuje le kolektivno, tj. skupaj z drugimi volivci na vnaprej organiziran način in po vnaprej določenem postopku.
[17]
Zato tudi za te volitve velja, da so proces, ki se mora odvijati in končati v določenem kontinuiranem obdobju, in da je zato vsa opravila treba opraviti v zakonsko točno določenih rokih. Tudi pri teh volitvah volivci volilno pravico uresničujejo s ciljem oblikovanja predstavniškega telesa, ki mora biti konstituirano v čim krajšem času po izvedenih volitvah, da se zagotovi učinkovito izvrševanje oblasti.
[18]
15. Opisane značilnosti volilne pravice pri volitvah v Državni svet vplivajo na obseg zahtev, ki izhajajo iz načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (2. člen Ustave) in zavezujejo zakonodajalca pri zakonskem urejanju volitev in volilne pravice. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da čim pomembnejša je ustavno varovana dobrina, tem bolj je poudarjena zahteva po določnosti zakonskega urejanja.
[19]
Zaradi pomembnosti volilne pravice, ki je osrednja politična pravica demokratične države, in zaradi posebnih značilnosti volilnega postopka je zahteva po določnosti in konkretnosti zakonskega urejanja na področju volilnega prava posebnega pomena. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da morajo biti volilna pravila, ki urejajo postopek štetja glasov, prejetih po pošti, v zakonu določena tako jasno, da so razumljiva že na prvi pogled.
[20]
Iz načela jasnosti in določnosti predpisov torej izhaja zahteva po visoki stopnji določnosti in konkretnosti zakonskega urejanja volitev.
16. To poudarjeno velja za pravila, ki določajo pogoje za pridobitev volilne pravice. Pogoji za pridobitev volilne pravice so vrednostno izhodišče vsakih volitev, saj določijo obseg in vrsto posameznikov, ki imajo pravico sodelovati pri izboru predstavnikov družbene skupnosti. Zato gre za enega od temeljih elementov volilnega prava oziroma temeljnih pravil vsakih volitev.
[21]
Nujno je, da je že določen čas pred začetkom volilnega postopka jasno, kateri posamezniki bodo imeli pravico sodelovati na volitvah. V nasprotnem primeru se pri posameznikih, ki želijo sodelovati, ter pri organih, ki vodijo volilni postopek, pojavljajo negotovosti in dvomi o pravilni izvedbi celotnega volilnega postopka. To lahko vodi do večjega števila sporov o pravilnosti volilnega izida in zamika pri oblikovanju predstavniškega organa, kar lahko ogroža ustavne vrednote, ki opredeljujejo volitve: pošten volilni postopek, verodostojnost volilnega izida ter zaupanje državljanov v pošteno izvedbo volitev.
[22]
Zato
mora za določanje pogojev za pridobitev volilne pravice veljati visoka stopnja določnosti zakonskih pravil.
Pogoji morajo biti urejeni na način, da so že na prvi pogled jasni. Ta ustavna zahteva primarno naslavlja zakonodajalca. Te svoje odgovornosti zakonodajalec ni razbremenjen niti tedaj, ko nedoločnost (bolj ali manj uspešno) zapolnjujejo volilni organi in volilni sodniki v konkretnih volilnih postopkih. Pravna negotovost o vsebini pogojev mora namreč biti odpravljena že na začetku volilnega postopka.
17. V obravnavani zadevi je sporno, ali je zakonodajalec dovolj določno uredil pogoje za pridobitev volilne pravice pri volitvah v Državni svet za interesno skupino samostojnih poklicev. Pojem samostojni poklic opredeljuje skupino, ki ima predstavnika v Državnem svetu. S tem je določena meja med družbenimi skupinami, ki so v Državnem svetu zastopane, in tistimi, ki niso. Zakonska opredelitev pojma samostojni poklic mora omogočati določitev posameznikov, ki lahko v okviru ustreznih interesnih organizacij sodelujejo pri volitvah in tudi postanejo člani Državnega sveta. Zgolj posamezniki, za katere je mogoče šteti, da opravljajo samostojen poklic, so namreč lahko nosilci interesa te družbene skupine. Zato lahko zgolj oni volijo in so izvoljeni v Državni svet. Od vsebine pojma samostojni poklic so torej odvisni pogoji za pridobitev aktivne in pasivne volilne pravice pri izvolitvi predstavnika te družbene skupine v Državni svet.
18. Samostojni poklic je nedoločen pravni pojem (drugi odstavek 96. člena Ustave). Ustava pooblašča zakonodajalca, da volitve v Državni svet uredi z zakonom, ki ga sprejme z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev (prvi odstavek 98. člena Ustave). Ustavodajalec je torej zakonodajalcu prepustil široko polje proste presoje pri urejanju pogojev za pridobitev volilne pravice pri volitvah predstavnika samostojnih poklicev, vključno z opredelitvijo, kateri poklici sodijo v interesno skupino samostojnih poklicev, ki ji Ustava zagotavlja predstavnika v Državnem svetu. Kljub temu zakonodajalec pri urejanju pogojev ni popolnoma svoboden, saj mora upoštevati značilnosti poklicev, ki se uvrščajo med samostojne poklice,
[23]
ter druge družbene skupine, ki so še zastopane v Državnem svetu, oziroma preostalo sestavo Državnega sveta.
19. Zakon določa, da se v Državni svet (iz)voli en predstavnik samostojnih poklicev. Volijo ga poklicne organizacije samostojnih poklicev, ki so organizirane za območje države (tretja alineja 28. člena ZDSve). Poklicne organizacije, ki lahko sodelujejo pri volitvah predstavnika samostojnih poklicev, so zbornice, združenja, društva, zveze in druge poklicne organizacije samostojnih poklicev, ki so organizirane za območje države (prva alineja 29. člena ZDSve), ter sekcije samostojnih poklicev v drugih poklicnih zbornicah, združenjih, društvih, zvezah in drugih poklicnih organizacijah, organizirane za območje države (druga alineja 29. člena ZDSve). Predstavnika samostojnih poklicev voli volilno telo, ki ga sestavljajo izvoljeni predstavniki organizacij samostojnih poklicev, organiziranih za območje države (prvi odstavek 32. člena ZDSve). Vsaka organizacija samostojnih poklicev izvoli v volilno telo po enega predstavnika ne glede na število članov in po enega predstavnika na vsakih dopolnjenih sto članov (drugi odstavek 32. člena ZDSve).
20. Zakonodajalec je pogoje za pridobitev aktivne in pasivne volilne pravice za predstavnika samostojnih poklicev uredil enako kot za druge predstavnike funkcionalnih interesov. Pravico voliti imajo državljani Republike Slovenije in tujci, ki so na dan glasovanja že dopolnili osemnajst let starosti in ki v Sloveniji opravljajo ustrezno dejavnost oziroma so v delovnem razmerju (prvi in drugi odstavek 2. člena ZDSve). Pravico biti izvoljen za člana Državnega sveta pa imajo polnoletni državljani Republike Slovenije, ki v Sloveniji opravljajo ustrezno dejavnost oziroma so v delovnem razmerju (tretji odstavek 2. člena ZDSve).
21. Zakonodajalec interesne skupine samostojnih poklicev ni uredil dovolj določno. Z izjemo tega, da gre za poklice, ki se združujejo v poklicne organizacije (zbornice, združenja, društva, zveze in druge poklicne organizacije samostojnih poklicev) na ravni države, zakonodajalec vsebine pojma samostojni poklic ni natančneje opredelil ali zamejil (ločil od drugih poklicnih skupin, ki nimajo predstavnika v Državnem svetu). Okoliščina, da se posamezniki, ki opravljajo določen poklic, združujejo v poklicne organizacije, ki so organizirane za območje države, sama po sebi ne omogoča vsebinske opredelitve pojma samostojni poklic, saj so poklicne organizacije značilne za mnogo poklicev. Zakonodajalec bi lahko vsebino pojma samostojni poklic opredelil na različne načine, na primer z naštevanjem poklicev, ki sodijo v to družbeno skupino, z opredelitvijo statusne oblike, v kateri se samostojni poklici opravljajo, s kombinacijo obeh pristopov ali na drug način. Pri tem pa bi moral upoštevati tudi značilnosti samostojnih poklicev. Iz zakona niso razvidna niti okvirna vsebinska merila ali okoliščine, iz katerih bi jasno in določno izhajalo, kateri poklici štejejo za samostojne. Zato je ZDSve, kolikor ureja pogoje za pridobitev aktivne in pasivne volilne pravice pri volitvah predstavnika samostojnih poklicev v Državni svet, v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (2. člen Ustave) (1. točka izreka).
22. Ugotovljena protiustavnost bi narekovala razveljavitev zakonske ureditve v delu, ki ureja volitve predstavnika samostojnih poklicev. Vendar ta ni mogoča, saj ne bi pomenila odprave posledic ugotovljene protiustavnosti, ampak bi se protiustavnost še povečala. Razveljavitev bi povzročila, da za izvedbo naslednjih volitev v Državni svet v skupini samostojnih poklicev ne bi obstajala zakonska pravna podlaga. Če zakonodajalec ne bi pravočasno odpravil protiustavnosti, bi to lahko pomenilo, da bi bila izvedba volitev v tej skupini močno otežena oziroma celo onemogočena. Zato je Ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 48. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS)
sprejelo ugotovitveno odločbo. Na podlagi drugega odstavka 48. člena ZUstS je zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno neskladje odpravi v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka). Ustavno sodišče pojasnjuje, da je enoletni rok določilo zato, da Državni zbor protiustavnost odpravi v primernem času pred izvedbo naslednjih volitev v letu 2027 ter volivcem in interesnim organizacijam omogoči ustrezno pripravo za sodelovanje na volitvah.
C.
23. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo soglasno.
dr. Rok Čeferin
Predsednik
[1]
Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-75/21 z dne 3. 10. 2024 (Uradni list RS, št. 96/24), 31. točka obrazložitve, št. U-I-33/23 z dne 16. 5. 2024 (Uradni list RS, št. 47/24), 74. in 75. točka obrazložitve, in št. U-I-130/22 z dne 21. 3. 2024 (Uradni list RS, št. 30/24), 33. točka obrazložitve.
[2]
Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-33/23, 75. točka obrazložitve, in št. U-I-49/17, U-I-98/17 z dne 28. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 30/19, in OdlUS XXIV, 2), 18. točka obrazložitve.
[3]
Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-49/17, U-I-98/17, 19. točka obrazložitve, in št. U-I-75/21, 35. točka obrazložitve.
[4]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-474/18 z dne 10. 12. 2020 (Uradni list RS, št. 195/20, in OdlUS XXV, 26), 19. točka obrazložitve.
[5]
Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-474/18, 19. točka obrazložitve, in št. U-I-332/05 z dne 4. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 94/07, in OdlUS XVI, 73), 4. točka obrazložitve.
[6]
Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-474/18, 19. točka obrazložitve, in št. U-I-295/07 z dne 22. 10. 2008 (Uradni list RS, št. 105/08, in OdlUS XVII, 56), 10. in 11. točka obrazložitve.
[7]
Odločba Ustavnega sodišča št. Up-1033/17 z dne 30. 11. 2017 (Uradni list RS, št. 72/17, in OdlUS XXII, 33), 8. točka obrazložitve.
[8]
F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc, Ustavno pravo, druga, spremenjena in dopolnjena izdaja, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2018, str. 446.
[9]
Prav tam, str. 447.
[10]
Pri volitvah predstavnikov lokalnih interesov gre za lokalne skupnosti. Ker odločba obravnava vprašanje ustavnosti zakonske ureditve volilne pravice za predstavnika samostojnih poklicev, bodo v nadaljevanju zanemarjene volitve predstavnikov lokalnih interesov.
[11]
Če za določeno družbeno skupino obstaja zgolj ena interesna organizacija, je zakonodajalec predvidel izjemo. V tem primeru volilno telo za volitve člana Državnega sveta sestavljajo člani predstavniškega telesa te interesne organizacije (prva alineja 11. člena ZDSve).
[12]
Odločba Ustavnega sodišča št. Up-1033/17, 8. točka obrazložitve.
[13]
Odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18, 17. točka obrazložitve, št. Up-1033/17, 7. točka obrazložitve, in št. Mp-1/12 z dne 21. 2. 2013 (Uradni list RS, št. 18/13, in OdlUS XX, 2), 7. točka obrazložitve.
[14]
Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18, 19. točka obrazložitve, in št. Up-1033/17, 8. točka obrazložitve.
[15]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-227/14, Up-790/14 z dne 4. 6. 2015 (Uradni list RS, št. 42/15, in OdlUS XXI, 3), 17. točka obrazložitve, in z J. Sovdat, Volilni spor, GV Založba, Ljubljana 2013, str. 30.
[16]
Primerjaj z
odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-227/14, Up-790/14
, 17. točka obrazložitve.
[17]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18, 19. točka obrazložitve.
[18]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. Up-305/98 z dne 19. 11. 1998 (OdlUS VII, 241), 5. točka obrazložitve.
[19]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-75/21, 31. točka obrazložitve, in št. U-I-18/93 z dne 11. 4. 1996 (Uradni list RS, št. 25/96, in OdlUS V, 40), 38. točka obrazložitve.
[20]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-7/07, Up-1054/07 z dne 7. 6. 2007 (Uradni list RS, št. 54/07, in OdlUS XVI, 63), 15. točka obrazložitve.
[21]
Iz 5. točke Revidirane razlagalne izjave o stabilnosti volilnega prava (Revised interpretative declaration on the Stability of electoral law, approved by the Council for Democratic Elections at its 80th meeting, Venice, 20 June 2024, and adopted by the Venice Commission at its 139th Plenary Session, Venice, 21-22 June 2024), ki je bila sprejeta kot dopolnitev oziroma razlaga točke II.2.b Kodeksa dobrih praks v volilnih zadevah, izhaja, da so pravila, ki opredeljujejo aktivno ali pasivno volilno pravico, temelj pravila volilnega prava. Zanje velja, da ne bi smela biti predmet sprememb manj kot eno leto pred volitvami ali pa bi morala biti urejena v ustavi ali pa na ravni, ki je višja od običajnega zakona.
[22]
Ustavno sodišče je navedene vrednote opredelilo v odločbi št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18, 19. točka obrazložitve, ko je pojasnjevalo pravno naravo sodnega varstva volilne pravice.
[23]
Člen 137 Ustave na primer ureja položaj odvetništva kot samostojne in neodvisne službe ter notariata kot javne službe.