Up-16/23, U-I-4/23
Natisni
Opravilna št.:
Up-16/23, U-I-4/23
Datum odločitve:
5. 6. 2025
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2025:U.I.4.23
Akt:
Sodba Upravnega sodišča št. I U 1709/2019 z dne 29. 3. 2022

Zakon o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13, 64/17, 73/19 in 82/20) (ZZDej), 1. in 7. odst. 53.c čl. 

Zakon o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08 in 14/13)  (ZZDej), 1. odst. 53.c čl.

Zakon o dohodnini (Uradni list RS, št. 13/11 – uradno prečiščeno besedilo, 24/12, 30/12, 75/12, 94/12, 96/13, 50/14, 23/15, 55/15, 63/16, 69/17, 21/19, 28/19, 66/19, 39/22, 158/22 in 104/24) (ZDoh-2), 2. tč. 3. odst. 35. čl.
Izrek:
Sodba Upravnega sodišča št. I U 1709/2019 z dne 29. 3. 2022 se razveljavi in zadeva se vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega in sedmega odstavka 53.c člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13, 64/17, 73/19 in 82/20), prvega odstavka 53.c člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08 in 14/13) in 2. točke tretjega odstavka 35. člena Zakona o dohodnini (Uradni list RS, št. 13/11 – uradno prečiščeno besedilo, 24/12, 30/12, 75/12, 94/12, 96/13, 50/14, 23/15, 55/15, 63/16, 69/17, 21/19, 28/19, 66/19, 39/22, 158/22 in 104/24) se zavrže.
Evidenčni stavek:
Zaradi spoštovanja načela avtonomije pogodbenih strank pri sklepanju pogodb obligacijskega prava, ki je izhodiščno utemeljeno v splošni svobodi ravnanja, ki jo zagotavlja 35. člen Ustave, varujeta pa jo tudi 33. in 74. člen Ustave, kot tudi zaradi pravne varnosti zavezancev za davek, ki jo zagotavlja 2. člen Ustave, in načela zakonitost na področju obdavčevanja, ki ga zagotavlja 147. člen Ustave, morajo biti pravni posli obdavčeni v skladu z njihovo pravno obliko. Drugačna obdavčitev pravnih poslov, t. i. davčna prekvalifikacija, je zato dopustna zgolj v primerih, ki jih zakon izrecno določa. Te primere taksativno določa 74. člen Zakona o davčnem postopku, ki davčno prekvalifikacijo dopušča v naslednjih položajih: če je pravni posel neveljaven ali postane neveljaven (drugi odstavek), če je pravni posel navidezen (tretji odstavek) ali če se ugotovi izogibanje ali zloraba drugih predpisov, ki sta namenjena izognitvi uporabe predpisov o obdavčenju (četrti odstavek).
Ker se Upravno sodišče kljub izrecnemu pritožnikovemu ugovoru v tej smeri ni opredelilo do vprašanja, ali smejo javni zdravstveni zavodi poslovne pogodbe o zagotavljanju zdravstvenih storitev z drugimi izvajalci zdravstvene dejavnosti sklepati tudi na podlagi sedmega odstavka 53.c člena Zakona o zdravstveni dejavnosti, in ker se tudi ni opredelilo do pritožnikove navedbe, da mu ta določba dovoljuje skleniti pogodbo z zasebnim zdravstvenim zavodom, čeprav zanj delo opravlja pri pritožniku zaposlena zdravnica, je kršilo ustavno pravico do obrazložene sodne odločbe, ki izhaja iz 22. člena Ustave.
Geslo:
1.5.51.2.10 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Razveljavitev/odprava izpodbijanega akta in vrnitev v novo odločanje.
1.5.51.1.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude.
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
5.3.13.17 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31) - Obrazložitev.
Pravna podlaga:
Člen 22, Ustava [URS]
Člen 25.3, 59.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤ Tiskovno sporočilo glede odločitve -
Odločba Ustavnega sodišča št. Up-16/23, U-I-4/23 z dne 5. 6. 2025 | Ustavno sodišče Republike Slovenije
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov, ustavna pritožba
Vrsta akta:
zakon, posamični akt
Vlagatelj:
Zdravstveni dom Izola, Izola
Datum vloge:
10. 1. 2023
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava, zavrženje
Dokument:
US34168
Dokument v PDF obliki:
U-I-4-23, Up-16-23.pdf
170 KB
Prenesite datoteko
Up-16/23-12
U-I-4/23-8
5. 6. 2025
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi in v postopku za preizkus pobude Zdravstvenega doma Izola, Izola, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Tamara Kek in partnerji, d. o. o., Ljubljana, na seji 5. junija 2025
odločilo:
1. Sodba Upravnega sodišča št. I U 1709/2019 z dne 29. 3. 2022 se razveljavi in zadeva se vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega in sedmega odstavka 53.c člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13, 64/17, 73/19 in 82/20), prvega odstavka 53.c člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08 in 14/13) in 2. točke tretjega odstavka 35. člena Zakona o dohodnini (Uradni list RS, št. 13/11 – uradno prečiščeno besedilo, 24/12, 30/12, 75/12, 94/12, 96/13, 50/14, 23/15, 55/15, 63/16, 69/17, 21/19, 28/19, 66/19, 39/22, 158/22 in 104/24) se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju FURS) je po izvedenem postopku davčnega nadzora pritožniku za leti 2017 in 2018 odmerila dodatno akontacijo dohodnine od dohodkov iz zaposlitve in drugih dohodkov iz zaposlitve, prispevke za socialno varnost ter pripadajoče obresti v skupnem znesku 146.362,08 EUR. V postopku nadzora je FURS podrobneje pregledala pogodbe civilnega prava (v nadaljevanju podjemne pogodbe), ki jih je pritožnik, ki je javni zdravstveni zavod, sklenil z različnimi zasebnimi izvajalci zdravstvenih storitev, ki so bili po statusni obliki zasebni zdravstveni zavodi ali gospodarske družbe (d. o. o.) ali zdravniki s statusom samostojnega podjetnika (s. p.). Ti naj bi po podjemnih pogodbah za pritožnika opravljali različne zdravstvene storitve. Ugotovljeno je bilo, da so dela na podlagi podjemnih pogodb opravili zdravniki, ki niso bili zaposleni pri pritožniku, temveč pri pogodbenih partnerjih, z izjemo dveh zdravnic, ki sta bili redno zaposleni pri pritožniku, na podlagi pogodb pa sta delo zanj opravljali prek svojih zdravstvenih zavodov. FURS je izplačila za delo, ki so ga na podlagi podjemnih pogodb opravili zdravniki, ki pri pritožniku niso bili zaposleni, štela za izplačila dohodka iz drugega pogodbenega razmerja v smislu 38. člena Zakona o dohodnini (v nadaljevanju ZDoh-2). Izplačila za delo, ki sta ga na podlagi podjemnih pogodb opravili zdravnici, ki sta bili pri pritožniku zaposleni, pa je štela za dohodke iz delovnega razmerja v smislu 37. člena ZDoh-2. Posledica take opredelitve izplačil je višja davčna in prispevkovna obveznost pritožnika, ki je bil izplačevalec teh dohodkov (plačnik davka).
2. Odločitev glede zdravnikov, ki pri pritožniku niso bili zaposleni, je FURS utemeljila s sklicevanjem na prvi odstavek 53.c člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej). Ta naj bi javnim zdravstvenim zavodom dovoljeval sklepanje podjemnih pogodb za opravljanje zdravstvenih storitev le z zdravniki kot fizičnimi osebami, ne pa tudi z gospodarskimi subjekti. Glede na navedeno in glede na ugotovitve o načinu izvajanja dela na podlagi podjemnih pogodb je bilo po mnenju FURS sklepanje obravnavanih pogodb z gospodarskimi subjekti le navidezno. Delo na podlagi podjemnih pogodb naj bi se dejansko izvajalo kot odvisno pogodbeno delo med delodajalcem in fizično osebo. To naj bi izkazovale okoliščine, da so zdravniki pogodbeno dogovorjene zdravstvene storitve opravljali v pritožnikovih prostorih in z njegovimi sredstvi; da je bilo v pogodbah določeno, da morajo zdravniki storitve opravljati osebno; da so dela opravljali po vnaprej dogovorjenem urniku in razporedu urgence, dežurstva in nadomeščanj; da niso plačevali najemnin; da jim je podporno službo nudil pritožnik; da je paciente pridobival pritožnik in da so se pacienti tudi naročali pri njem. Odločitev glede zdravnic, ki sta bili pri pritožniku zaposleni, pa je FURS utemeljila s sklicevanjem na šesti odstavek 53.c člena ZZDej, ki javnemu zdravstvenemu zavodu ne dovoljuje sklepanja podjemnih pogodb za opravljanje zdravstvenih storitev z lastnimi zdravstvenimi delavci, razen če gre za opravljanje storitev v okviru državnih presejalnih programov in drugih posebnih programov, ki jih potrdi pristojni minister. Da bi šlo za opravljanje teh storitev, naj ne bi bilo izkazano, hkrati pa naj bi zdravnici delo opravljali na način, iz katerega izhaja, da gre za delo v odvisnem pogodbenem razmerju.
3. Ministrstvo za finance je zavrnilo pritožbo zoper odločbo FURS.
4. Upravno sodišče je zavrnilo tožbo. Tudi po presoji Upravnega sodišča 53.c člen ZZDej ni veljavna pravna podlaga za sklepanje podjemnih pogodb za opravljanje zdravstvenih storitev med javnim zdravstvenim zavodom in gospodarskimi subjekti, saj naj bi ta člen javnim zdravstvenim zavodom dovoljeval sklepanje podjemnih pogodb le z zdravniki kot fizičnimi osebami.
[1]
Obravnavane pogodbe naj bi bile zato sklenjene v nasprotju s kogentnimi predpisi. Po mnenju Upravnega sodišča se dohodki zdravnikov, ustvarjeni na z davčnega vidika neveljavni podlagi, ne morejo obdavčiti kot dohodki, ki jih fizična oseba dosega v okviru svojega organiziranega poslovanja, tj. kot dohodki s. p., d. o. o. ali zavodov. Dejanske ugotovitve davčnega organa o vrsti in načinu opravljanja storitev po pogodbah, ki naj ne bi bile sporne, tudi po presoji Upravnega sodišča kažejo na odvisno pogodbeno razmerje med delodajalcem in fizično osebo v smislu tretjega odstavka 35. člena ZDoh-2. Okoliščin, ki bi kazale na tržno ravnanje ter samostojno in neodvisno opravljanje storitev po sklenjenih pogodbah o poslovnem sodelovanju, naj ne bi bilo mogoče zaslediti in naj tudi ne bi bile konkretno zatrjevane. Okoliščine, v katerih deluje pritožnik in ki so privedle do sklepanja spornih pogodb, na katere se v tožbi sklicuje pritožnik, pa naj ne bi mogle vplivati na drugačno odločitev. Upravno sodišče pa se ni strinjalo s stališčem FURS, da so bile pogodbe sklenjene le navidezno. Menilo je, da sta pogodbeni stranki prevzeli obveznosti in pridobili pravice, ki so vsebina tega posla. Vendar naj to na odločitev ne bi imelo vpliva. Davčni organ in ministrstvo naj bi namreč v zvezi z obdavčitvijo izplačanih prejemkov utemeljeno izhajala iz drugega odstavka 5. člena Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 13/11 – uradno prečiščeno besedilo, 32/12, 94/12, 111/13, 90/14, 91/15, 63/16, 69/17, 36/19, 66/19, 163/22 in 100/24 – v nadaljevanju ZDavP-2), po katerem se predmet obdavčitve ter okoliščine in dejstva, ki so bistveni za obdavčitev, vrednotijo po svoji gospodarski (ekonomski) vsebini, in iz drugega odstavka 74. člena ZDavP-2, ki določa, da neveljavni pravni posli ne vplivajo na obdavčenje, če gospodarske (ekonomske) posledice tega pravnega posla kljub njegovi neveljavnosti nastanejo in obstajajo, če ni z zakonom drugače določeno.
5. Vrhovno sodišče je predlog za dopustitev revizije zavrnilo brez posebne obrazložitve.
6. Zoper sodbo Upravnega sodišča je pritožnik vložil ustavno pritožbo, v kateri uveljavlja kršitev 2., 14., 22., 33., 49. in 67. člena Ustave v zvezi s 1. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP) ter 74. in 147. člena Ustave.
7. Pritožnik zatrjuje, da je razlaga Upravnega sodišča, po kateri 53.c člen ZZDej dovoljuje sklepanje podjemnih pogodb samo z zdravniki kot fizičnimi osebami, prepoveduje pa sklepanje takih pogodb z drugimi izvajalci zdravstvenih storitev, v neskladju s 74. členom Ustave. Prvi in sedmi odstavek 53.c člena ZZDej naj bi bila jasna in nedvoumna. Po mnenju pritožnika iz jezikovne, namenske in logične razlage teh določb ne more izhajati nič drugega kot to, da je javnim zdravstvenim zavodom dovoljeno sklepanje podjemnih pogodb o opravljanju zdravstvenih storitev tako z zdravniki kot fizičnimi osebami (prvi odstavek 53.c člena ZZDej) kot tudi z drugimi izvajalci zdravstvene dejavnosti iz 3. člena ZZDej (sedmi odstavek 53.c člena ZZDej).
[2]
Očitno napačno in zato v neskladju z 22. členom Ustave naj bi bilo sklicevanje Upravnega sodišča na stališča, ki jih je Vrhovno sodišče sprejelo na podlagi 65. člena ZZdrS, ki je prenehal veljati že z uveljavitvijo Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12, 105/12, 85/14, 95/14, 90/15, 102/15 in 72/19 – ZUJF). Razlaga Upravnega sodišča naj bi bila sporna tudi zato, ker naj del storitev, ki jih za pritožnika na podlagi podjemnih pogodb opravljajo drugi izvajalci zdravstvenih storitev, ne bi sodil v javno zdravstveno službo, saj se pri pritožniku opravljajo za plačilo. Omejitev sklepanja podjemnih pogodb za storitve, opravljene na trgu, naj bi kršila tudi drugi odstavek 14. člena Ustave, saj naj ne bi bilo razumnega razloga za neenako obravnavo izvajalcev tržnih zdravstvenih storitev. Na izvajalce tržnih zdravstvenih storitev, ki niso javni zavodi, naj se razlaga Upravnega sodišča ne bi nanašala.
8. Pritožnik nasprotuje tudi stališču Upravnega sodišča, da so pogodbe, ki so sklenjene v nasprotju s 53.c členom ZZDej, z davčnega vidika neveljavne in se zato na podlagi drugega odstavka 74. člena ZDavP-2 obdavčijo po njihovi ugotovljeni ekonomski (gospodarski) vsebini, ne pa v skladu z njihovo pravno obliko. Pritožnik meni, da drugega odstavka 74. člena ZDavP-2 ni mogoče razlagati na način, da se (z davčnega vidika) neveljavni pravni posli obdavčujejo po njihovi ugotovljeni ekonomski (gospodarski) vsebini, pač pa kot določbo, ki zgolj določa, da civilnopravna (in ne davčna) neveljavnost sklenjenih pravnih poslov ne vpliva na obdavčenje. Stališče Upravnega sodišča naj bi nasprotovalo enotni in ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča, iz katere naj bi izhajalo, da se lahko sklenjeni pravni posli obdavčijo po njihovi ugotovljeni ekonomski (gospodarski) vsebini le, če je pred tem ugotovljeno, da gre bodisi za navidezne pravne posle v smislu tretjega odstavka 74. člena ZDavP-2 bodisi za zlorabo predpisov v smislu četrtega odstavka 74. člena ZDavP-2. Upravno sodišče naj bi od te sodne prakse Vrhovnega sodišča neobrazloženo odstopilo, saj je sporne pravne posle obravnavalo po njihovi gospodarski (ekonomski) vsebini, pri tem pa sprejelo stališče, da niso navidezni, niti ni ugotovilo, da bi šlo za posle, ki pomenijo zlorabo. Stališče Upravnega sodišča, da se sklenjene podjemne pogodbe lahko presojajo po drugačni pravni vsebini brez ugotovitve o navideznosti pravnih poslov ali ugotovitve o zlorabi, naj bi bilo tudi tako očitno napačno, da naj bi kršilo 22. člen Ustave.
9.
Za primer, če bi Ustavno sodišče pritrdilo razlagi 53.c člena ZZDej, ki jo je sprejelo Upravno sodišče, pa pritožnik zatrjuje, da sklenjeni pravni posli niti niso bili neveljavni. Po njegovem mnenju bi se veljavnost pravnih poslov tudi z vidika obdavčitve pravnih poslov morala presojati po pravilih civilnega (pogodbenega) prava. To naj bi izhajalo iz stališča Vrhovnega sodišča, da je treba navideznost pravnih poslov, ki je institut obligacijskega prava, tudi v davčnem pravu razumeti s pomočjo razlage, ki se je glede navideznih pravnih poslov oblikovala na civilnopravnem področju. Pritožnik opozarja na drugi odstavek 86. člena Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo in 20/18 – OZ), ki določa, da v primeru, ko je sklenitev določene pogodbe prepovedana samo eni stranki, ostane pogodba v veljavi, razen če ni v zakonu za posamezen primer določeno kaj drugega, stranko, ki je prekršila zakonsko prepoved, pa zadenejo ustrezne posledice. Prepoved sklepanja pogodb za javne zdravstvene zavode iz 53.c člena ZZDej naj bi bila prepoved, ki je naložena zgolj eni stranki, zato naj sklenjene pogodbe ne bi bile neveljavne. Za te primere naj ZZDej tudi ne bi določal česa drugega. Zato pritožnik meni, da bi ga lahko zadele le posledice prekrška. Sklicuje se na 88. člen ZZDej, ki določa, da je sklenitev podjemne pogodbe v nasprotju s 53.c členom ZZDej prekršek. Stališče Upravnega sodišča, da je določen pravni posel neveljaven le z davčnega vidika, čeprav civilnopravno velja (ker sta stranki prevzeli obveznosti in pridobili pravice, ki so vsebina tega posla), naj bi po mnenju pritožnika kršilo načelo zakonitosti v davčnem pravu iz 147. člena Ustave in načelo usklajenosti pravnih aktov iz 2. člena Ustave. Upravno sodišče naj bi namreč isti pravni posel hkrati kvalificiralo kot civilnopravno veljavnega in kot davčno neveljavnega. Po pritožnikovem mnenju stališče, ki ločuje navadno in davčno neveljavnost, čeprav pravni sistem davčne neveljavnosti sploh ne ureja, ustvarja anomalijo v pravnem sistemu in je zato tudi očitno napačno.
10. Ustavno sodišče je ustavno pritožbo sprejelo v obravnavo s sklepom senata št. Up-16/23 z dne 30. 9. 2024. V skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS) je o sprejemu obvestilo Ministrstvo za finance in Upravno sodišče.
B.
Splošno o obdavčitvi dohodkov in "davčni prekvalifikaciji"
11.
V obravnavani zadevi so bili pravni posli, ki jih je sklenil pritožnik, obdavčeni na način, ki ne ustreza njihovi pravni obliki in ne upošteva izrecne volje pogodbenih strank, da svoje pravne odnose uredijo v izbrani pravni obliki.
Zaradi spoštovanja načela avtonomije pogodbenih strank pri sklepanju pogodb obligacijskega prava, ki je izhodiščno utemeljeno v splošni svobodi ravnanja, ki jo zagotavlja 35. člen Ustave, varujeta pa jo tudi 33. in 74. člen Ustave, kot tudi zaradi pravne varnosti zavezancev za davek, ki jo zagotavlja 2. člen Ustave, in načela zakonitosti na področju obdavčevanja, ki ga zagotavlja 147. člen Ustave, morajo biti pravni posli obdavčeni v skladu z njihovo pravno obliko. Drugačna obdavčitev pravnih poslov, t. i. davčna prekvalifikacija, je zato dopustna zgolj v primerih, ki jih zakon izrecno določa. Te primere taksativno določa 74. člen ZDavP-2, ki davčno prekvalifikacijo dopušča v naslednjih položajih: če je pravni posel neveljaven ali postane neveljaven (drugi odstavek), če je pravni posel navidezen (tretji odstavek) ali če se ugotovi izogibanje ali zloraba drugih predpisov, ki sta namenjena izognitvi uporabe predpisov o obdavčenju (četrti odstavek).
Presoja pogodb med pritožnikom in izvajalci zdravstvenih storitev, za katere so delali zdravniki, ki niso bili zaposleni pri pritožniku
12. Davčno prekvalifikacijo pogodb, ki so jih kot izvajalci zdravstvenih storitev s pritožnikom sklenili gospodarski subjekti (d. o. o. in s. p.) in zasebni zdravstveni zavodi, je Upravno sodišče utemeljilo s sklicevanjem na prvi odstavek 53.c člena ZZDej, ki naj bi javnim zdravstvenim zavodom prepovedoval sklepanje pogodb za opravljanje zdravstvenih storitev z gospodarskimi subjekti kot izvajalci zdravstvene dejavnosti.
[3]
Glede na to naj bi bile sklenjene pogodbe z davčnega vidika neveljavne (kar je položaj, ki ga ureja drugi odstavek 74. člena ZDavP-2). Hkrati je Upravno sodišče ugotovilo, da pogodbe niso bile navidezne (kar je položaj, ki ga ureja tretji odstavek 74. člena ZDavP-2), saj naj bi obe stranki na podlagi sklenjenih pogodb prevzeli obveznosti in pridobili pravice, ki so vsebina tega posla.
[4]
Z vprašanjem, ali je morda šlo za pravne posle izogibanja ali zlorabe (kar je položaj, ki ga ureja četrti odstavek 74. člena ZDavP-2), pa se Upravno sodišče niti ni ukvarjalo.
13. Za odločitev v obravnavani zadevi je tako pomembno, da je Upravno sodišče potrdilo davčno prekvalifikacijo zgolj iz razloga, ki je določen v drugem odstavku 74. člena ZDavP-2, torej zaradi neveljavnosti pravnih poslov.
[5]
Pritožnik uporabi drugega odstavka 74. člena ZDavP-2 nasprotuje z argumentom, da je stališče Upravnega sodišča o neveljavnosti sklenjenih pravnih poslov očitno napačno (22. člen Ustave), saj sedmi odstavek 53.c člena ZZDej sklepanje takšnih poslov izrecno dovoljuje. To določbo (sedmi odstavek 53.c člena ZZDej) naj bi Upravno sodišče povsem spregledalo.
14. ZDavP-2 ne daje odgovora na vprašanje, kdaj je pravni posel neveljaven v smislu drugega odstavka 74. člena ZDavP-2. Ustavno sodišče, ne da bi se spuščalo v vprašanje, ali je lahko pravni posel obligacijskopravno (civilnopravno) veljavno sklenjen in hkrati davčnopravno neveljaven, ugotavlja, da je v konkretnem primeru stališče Upravnega sodišča, po katerem so sporne pogodbe neveljavne zato, ker njihovo sklenitev javnemu zdravstvenemu zavodu prepoveduje 53.c člen ZZDej, premalo obrazloženo, ker se ne opredeli do sedmega odstavka 53.c člena ZZDej, ki (vsaj na prvi pogled) ureja in pritožniku dovoljuje sklepanje prav takšnih pogodb, kot so bile sklenjene v konkretnih primerih.
[6]
15. Upravno sodišče je svoje razlogovanje in zaključek o neveljavnosti pravnih poslov, ki jih je sklepal pritožnik z gospodarskimi subjekti, oprlo zgolj na ugotovitev, da prvi odstavek 53.c člena ZZDej javnim zdravstvenim zavodom dovoljuje sklepanje podjemnih pogodb za opravljanje zdravstvenih storitev zgolj z zdravniki kot zasebniki. Ker pa se kljub izrecnemu pritožnikovemu ugovoru v tej smeri ni opredelilo do vprašanja, ali smejo javni zdravstveni zavodi poslovne pogodbe o zagotavljanju zdravstvenih storitev z drugimi izvajalci zdravstvene dejavnosti sklepati tudi na podlagi sedmega odstavka 53.c člena ZZDej, je prekršilo 22. člen Ustave, ki zagotavlja pošteno sojenje. Iz dosedanje ustavnosodne presoje izhaja, da je obrazložena sodna odločba bistveni del poštenega sodnega postopka, ki ga zagotavlja 22. člen Ustave. Zahteva po obrazloženi sodni odločbi po eni strani izhaja iz pravice stranke do izjavljanja kot sestavnega dela pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, ki strankam zagotavlja, da se v postopkih pred sodišči in drugimi organi v kontradiktornem postopku izjavijo glede okoliščin, pomembnih za odločitev, ter podajo svoja pravna naziranja. Obveznost sodišča, ki logično izhaja iz te pravice stranke, je, da se z navedbami strank seznani, prouči njihovo dopustnost in pravno relevantnost ter se do njih, če so dopustne in za odločitev pomembne, v obrazložitvi svoje odločbe opredeli. Za zagotovitev ustavne pravice do poštenega sojenja kot tudi za zagotovitev zaupanja v sodstvo je namreč velikega pomena, da stranka, tudi če njenemu zahtevku ali pravnemu sredstvu ni ugodeno, lahko spozna, da se je sodišče z njenimi argumenti seznanilo in jih obravnavalo, in da ne ostane v dvomu, ali jih morda ni enostavno prezrlo.
[7]
Presoja pogodb med pritožnikom in zasebnima zavodoma, za katera sta delali zdravnici, zaposleni pri pritožniku
16. Upravno sodišče je (enako kot FURS) neveljavnost
podjemnih pogodb, ki ju je pritožnik sklenil z zasebnima zdravstvenima zavodoma, preko katerih sta delo za pritožnika opravljali zdravnici, ki sta bili sicer redno zaposleni pri pritožniku, utemeljilo z dodatnim razlogom. Šesti odstavek 53.c člena ZZDej javnim zdravstvenim zavodom prepoveduje sklepanje podjemnih pogodb z lastnimi zaposlenimi (razen v določenih primerih, ki za konkretni primer niso relevantni), zato naj bi bila pogodba med zasebnima zdravstvenima zavodoma, preko katerih sta delo opravili zdravnici, in pritožnikom neveljavna.
[8]
Upravno sodišče je posledično potrdilo ugotovitev FURS, da se izplačila za delo, ki sta ga na podlagi podjemnih pogodb opravili zdravnici, štejejo za dohodke iz delovnega razmerja v smislu 37. člena ZDoh-2.
[9]
17. Upravno sodišče ob tem ni odgovorilo na pritožnikovo trditev, da sedmi odstavek 53.c člena ZZDej pritožniku dovoljuje sklepanje civilnopravne pogodbe z zasebnim zdravstvenim zavodom (pravno osebo). Pritožnikova navedba, da mu sedmi odstavek 53.c člena ZZDej dovoljuje skleniti pogodbo z zasebnim zdravstvenim zavodom, čeprav zanj delo opravlja pri pritožniku zaposlena zdravnica, ni niti neupoštevna niti očitno neutemeljena, saj je od te presoje odvisno, ali so bili posli (ne)veljavni. Upravno sodišče se do pomena sedmega odstavka 53.c člena ZZDej za veljavnost pritožnikovih pogodb z zasebnima zdravstvenima zavodoma, preko katerih sta delo opravili zdravnici, ni opredelilo, čeprav je (ne)veljavnost pogodb ključni razlog za davčno prekvalifikacijo.
[10]
Iz navedenih razlogov je izpodbijana sodba Upravnega sodišča v neskladju s pritožnikovo
ustavno pravico do obrazložene sodne odločbe
, ki izhaja iz 22. člena Ustave.
18. Zaradi ugotovljene kršitve 22. člena Ustave je Ustavno sodišče izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo odločanje (1. točka izreka). Glede na ugotovljeno kršitev se Ustavnemu sodišču z drugimi očitki pritožnika ni bilo treba ukvarjati.
19. Pritožnik je hkrati z ustavno pritožbo vložil pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega in sedmega odstavka 53.c člena ZZDej, prvega odstavka 53.c člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08 in 14/13) in 2. točke tretjega odstavka 35. člena ZDoh-2. Ker je Ustavno sodišče ugodilo njegovi ustavni pritožbi, pobudnik za presojo izpodbijanih določb ne izkazuje pravnega interesa. Zato je Ustavno sodišče njegovo pobudo zavrglo (2. točka izreka).
C.
20. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena in tretjega odstavka 25. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Odločbo je sprejelo soglasno.
dr. Rok Čeferin
Predsednik
⇒
[1]
Po oceni Upravnega sodišča smiselno enako stališče izhaja iz stališča Vrhovnega sodišča, da 65. člen Zakona o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo in 58/08 – v nadaljevanju ZZdrS), ki je v preteklosti urejal pogoje, pod katerimi se lahko javna zdravstvena služba izvaja na podlagi podjemnih pogodb, in naj bi ga nadomestil 53.c člen ZZDej, javnim zdravstvenim zavodom ni dopuščal sklepanja takih pogodb z gospodarskimi subjekti, temveč samo z zdravniki kot fizičnimi osebami. Stališče naj bi Vrhovno sodišče sprejelo v sodbi in sklepu št. X Ips 15/2017 z dne 7. 3. 2018, sodbi in sklepu št. X Ips 379/2016 z dne 10. 10. 2018 in sodbi št. X Ips 364/2016 z dne 14. 2. 2018.
[2]
Po mnenju pritožnika je to veljalo že pred sprejetjem Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 64/17 – ZZDej-K), ki je začel veljati 17. 12. 2017 in s katerim je bil v 53.c člen ZZDej dodan nov sedmi odstavek. Ta določa, da se lahko javni zdravstveni zavodi in drugi javni zavodi iz šestega odstavka 8. člena tega zakona z drugim izvajalcem zdravstvene dejavnosti pogodbeno dogovorijo o opravljanju zdravstvenih storitev.
[3]
Izpodbijana sodba Upravnega sodišča, 15. točka obrazložitve.
[4]
Prav tam, 21. točka obrazložitve. Nesporno je tudi, da so bile pogodbe realizirane in zdravstvene storitve opravljene.
[5]
Pri tem je Upravno sodišče izrecno zavrnilo stališče prvostopenjskega davčnega organa, da so bili pritožnikovi pravni posli navidezni, z vprašanjem, ali je morda šlo za pravne posle izogibanja ali zlorabe, pa se niti ni ukvarjalo.
[6]
Sedmi odstavek 53.c člena ZZDej se glasi: "
Javni zdravstveni zavodi in drugi javni zavodi iz šestega odstavka 8. člena tega zakona se lahko z drugim izvajalcem zdravstvene dejavnosti pogodbeno dogovorijo o opravljanju zdravstvenih storitev.
"
[7]
Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-97/20 z dne 4. 4. 2024, 19. točka obrazložitve.
[8]
Izpodbijana sodba Upravnega sodišča, 19. točka obrazložitve.
[9]
Ustavno sodišče se v tej odločbi ne more spuščati v vprašanje, ali lahko davčni organ v davčnem postopku po uradni dolžnosti ugotavlja obstoj delovnega razmerja brez sodbe pristojnega delovnega sodišča (in brez ugotavljanja, ali za to sploh obstaja soglasje strank).
Prim. sodbo Vrhovnega sodišča št. X Ips 11/2024 z dne 29. 1. 2025.
[10]
Upravno sodišče je izrecno zavrnilo stališče prvostopenjskega davčnega organa, da so bili pritožnikovi pravni posli navidezni, z vprašanjem, ali je morda šlo za pravne posle izogibanja ali zlorabe, pa se niti ni ukvarjalo.
⇒