U-I-79/25
Natisni
Opravilna št.:
U-I-79/25
Datum odločitve:
12. 3. 2026
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 112/2025 in Uradni list RS, št. 271/2026
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2025:U.I.79.25
Akt:
Zakon o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13, 64/17, 73/19, 82/20 in 32/25) (ZZDej), 7. tč. 1. odst. 44.f čl., 1. in 2. poved 1 odst. 53.b čl. in 1. odst. 53.c čl.

DELNA ODLOČBA 2
Zakon o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13, 64/17, 73/19, 82/20 in 32/25) (ZZDej), 1. tč. 4. odst. in 3. al. 5. odst. 3.a čl., 1. pov. 1. odst. 3.č čl., 2. pov. 1. odst. 38. čl., 2. do 5. odst. 38. čl., 3. in 5. odst. 42. čl., 2. tč. 1. odst. in 2. odst 44.č čl., 2. al. 5. odst. 44.f čl., 8. tč. 1. odst. 44.j čl.
Izrek:
Prva in druga poved prvega odstavka 53.b člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13, 64/17, 73/19, 82/20 in 32/25), kolikor se nanašata na zdravstvenega delavca, sta v neskladju z Ustavo.
Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Do odprave ugotovljene protiustavnosti se odločitev iz 1. točke izreka izvrši na način, določen v 69. točki obrazložitve te odločbe.
Točka 7 prvega odstavka 44.f člena Zakona o zdravstveni dejavnosti, kolikor se nanaša na zdravstvenega delavca, ki posluje kot samostojni podjetnik posameznik, ni v neskladju z Ustavo.
Prvi odstavek 53.c člena Zakona o zdravstveni dejavnosti, kolikor se nanaša na zdravstvenega delavca, ki posluje kot samostojni podjetnik posameznik, ni v neskladju z Ustavo.
O preostalem delu pobude bo Ustavno sodišče odločilo posebej.
DELNA ODLOČBA 2
Točka 1 četrtega odstavka in tretja alineja petega odstavka 3.a člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13, 64/17, 73/19, 82/20 in 32/25) nista v neskladju z Ustavo.
Tretji in peti odstavek 42. člena ter 8. točka prvega odstavka 44.j člena
Zakona o zdravstveni dejavnosti niso v neskladju z Ustavo.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prve povedi prvega odstavka 3.č člena Zakona o zdravstveni dejavnosti se zavrne.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti druge povedi prvega odstavka 38. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti se zavrne.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega do petega odstavka 38. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti se zavrže.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 2. točke prvega odstavka in drugega odstavka 44.č člena Zakona o zdravstveni dejavnosti se zavrže.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti druge alineje petega odstavka 44.f člena Zakona o zdravstveni dejavnosti se zavrže.
O preostalem delu pobude bo Ustavno sodišče odločilo posebej.
Evidenčni stavek:
Izpodbijana ureditev onemogoča zdravstvenemu delavcu, da bi kot samostojni podjetnik opravljal storitve v mreži javne zdravstvene službe, zato posega v pravico do svobodne gospodarske pobude, ki je varovana v okviru prvega odstavka 74. člena Ustave.
Ker izpodbijana ureditev posega v pravico do svobodne gospodarske pobude, na podlagi druge povedi drugega odstavka 74. člena Ustave pa se to pravico lahko omeji zaradi javne koristi, je treba po ustaljeni ustavnosodni presoji ugotoviti obstoj te javne koristi in ali je poseg skladen s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). S presojano ureditvijo se želi doseči, da bi zdravstvene storitve v javni mreži izvajali praviloma zdravstveni delavci v delovnem razmerju z delodajalcem, ker ta način dela omogoča najintenzivnejšo vključitev v delovni proces. Javna korist je zato v krepitvi sistema javne zdravstvene službe.
Čeprav je prepoved opravljanja storitev v mreži javne zdravstvene službe za samostojne podjetnike sama po sebi znatna, je treba težo te prepovedi oceniti ob upoštevanju celotnega konteksta zadeve. Negativne posledice posega so bistveno manjše, ker izpodbijana ureditev samostojnim podjetnikom le zožuje potencialni trg storitev na način, da omejuje izvajanje tistih storitev, ki se izvajajo znotraj mreže javne zdravstvene službe, in svobodne gospodarske pobude ni mogoče razumeti tako, da bi posameznemu subjektu morala zagotavljati delo ali dejavnost oziroma želen tržni položaj. Poleg tega ni mogoče spregledati, da lahko zasebni zdravstveni delavci še vedno delajo v javni zdravstveni mreži, če pri tem nastopajo v tem svojstvu, torej kot zasebni zdravstveni delavci (ne kot samostojni podjetniki). Izpodbijana ureditev ima manj negativnih učinkov tudi zato, ker pridobivanje storitev na trgu že v osnovi povzroča večje tveganje za dostop do storitev v okviru javne zdravstvene mreže, saj gre za storitve, ki so odvisne (tudi) od tržnih razmer. Ker so koristi presojanega posega večje od negativnih posledic, izpodbijana ureditev ni v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave.
Zasebni zdravstveni delavci so fizične osebe, ki niso registrirane kot samostojni podjetniki na podlagi Zakona o gospodarskih družbah. Zato v smislu tega zakona niso gospodarski subjekti in ne opravljajo gospodarskih dejavnosti, ne glede na opredelitev zdravstvenih storitev kot ekonomskih po pravu Evropske unije. Ureditev, ki velja drugače za zasebne zdravstvene delavce in za samostojne podjetnike, ki so sicer tudi zasebni zdravstveni delavci, vendar izvajajo gospodarske dejavnosti kot samostojni podjetniki, zato ne more biti v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
Izpodbijana ureditev, ki omejuje dodatno delo zdravstvenemu delavcu oziroma določa pogoje za opravljanje dodatnega dela zunaj javne zdravstvene službe, s čimer v celoti prepoveduje določene oblike dela, posega v pravico do proste izbire zaposlitve, ki je varovana v okviru drugega odstavka 49. člena Ustave.
Skupni cilj izpodbijane ureditve, ki omejuje dvojno prakso pri zdravstvenih delavcih, zaposlenih v javnih zavodih, je krepitev sistema javne zdravstvene službe. Ta cilj je ne le ustavno dopusten, temveč Ustava tudi nalaga zakonodajalcu, da ga aktivno zasleduje (prvi odstavek 51. člena Ustave), zato je izpodbijana ureditev za dosego tega cilja primerna. Čeprav so lahko možni učinki izpodbijane ureditve zelo različni, to še ne pomeni, da izpodbijana ureditev ni primerna. Ustavnosodna presoja se ne more nanašati na zapletena strokovna vprašanja in zakonodajalec ima prosto polje presoje, kadar gre za zadeve s področja zdravstvene politike. Vendar izpodbijana ureditev popolne prepovedi dodatnega dela zunaj mreže javne zdravstvene službe ni nujna, saj iz predložene dokumentacije ne izhaja, da želenega cilja ne bi bilo mogoče doseči enako učinkovito z drugimi blažjimi ukrepi, ki bi jih lahko uporabil delodajalec, in da so bile ustrezno pretehtane rešitve, ki bi lahko pomembno omilile togost izpodbijane ureditve. Prav tako že obstoječa pravna ureditev določa različne nadzorne postopke, ki lahko preprečijo primere, ko bi zdravstveni delavci opravljali dodatno delo na škodo javnih zavodov oziroma mreže javne zdravstvene službe. Ustavno sodišče je zato presodilo, da je izpodbijana ureditev v neskladju z drugim odstavkom 49. člena Ustave.
DELNA ODLOČBA 2
Izraz zdravstveni tim je mogoče z ustaljenimi metodami razlage vsebinsko napolniti glede na konkretne okoliščine, zato načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (2. člen Ustave) ni kršeno.
Iz ustavnosodne presoje izhaja, da določitev pogojev, ki jih mora izpolnjevati odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti, da lahko opravlja to delo, posega v pravico do proste izbire zaposlitve (drugi odstavek 49. člena Ustave).
Določitev pogoja dodatnih upravljavskih izkušenj, ki jih mora pridobiti odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti, zasleduje ustavno dopusten cilj zagotavljanja kakovostnega in varnega zdravstvenega varstva vsem pacientom pod enakimi pogoji ter je za zasledovanje tega cilja tudi primerna. Ukrep je nujen, ker se čim višja raven kakovosti in varnosti zdravstvenega varstva ne more dosegati tako uspešno in v tolikšni meri, kot se lahko, če mora imeti odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti poleg zdravniških izkušenj tudi upravljavske. Prav tako je ukrep sorazmeren v ožjem smislu. Čeprav presojana ureditev posega v pravico do proste izbire zaposlitve, pretehtajo koristi zviševanja kakovosti zdravstvenega varstva, ki zadevajo zdravje vseh posameznikov. Te koristi imajo zelo veliko težo, saj je javno zdravje ena od najbolj osnovnih in ustavno varovanih vrednot (51. člen Ustave). Zato ukrep ni v neskladju s pravico do proste izbire zaposlitve.
Določitev pogoja, v skladu s katerim mora biti odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti zaposlen pri izvajalcu zdravstvene dejavnosti najmanj osem ur tedensko, pomeni z vidika delodajalca, ki je gospodarski subjekt, način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude (prvi odstavek 74. člena Ustave).
Ukrep obvezne minimalne zaposlitve odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti je razumen, ker je razumno pričakovati, da bo delo kvalitetnejše in učinkoviteje opravljeno, če bo odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti vsaj v določenem obsegu zaposlen pri izvajalcu zdravstvene dejavnosti, za organizacijo katere mora v skladu s svojimi nalogami skrbeti oziroma jo nadzorovati. Zato ukrep ni v neskladju s pravico do svobodne gospodarske pobude.
Iz Ustave ne izhaja posebna zahteva, po kateri bi morali imeti koncesionarji pravico še naprej opravljati koncesijo ali jo prenašati, čeprav je prišlo do sprememb okoliščin, ki so del koncesijskega razmerja oziroma ki so upoštevne za to razmerje.
Izraz dejanski lastnik je v zakonu opredeljen in zgolj uporaba nedoločnih pravnih pojmov ali dejstvo, da izpodbijana ureditev v praksi omogoča različne razlage, samo po sebi še ne pomeni kršitve načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov, če stopnja nedoločnosti ni previsoka. Ker je določitev dejanskega lastnika podatek, ki ga navede že sam ponudnik, ki želi pridobiti koncesijo, pri čemer so vsi pravni učinki oziroma posledice določitve dejanskega lastnika vnaprej jasni, stopnja nedoločnosti, ki bi morebiti povzročala ustavno nesprejemljivo pravno nepredvidljivost, ni previsoka. Zato načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov ni kršeno.
Pri primerjanju položaja izvajalcev koncesionirane zdravstvene dejavnosti in izvajalcev koncesionirane lekarniške dejavnosti je treba upoštevati, da se za razliko od zdravstvene dejavnosti lekarniška dejavnost lahko izvaja samo na podlagi pridobljene koncesije.
Če je pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti (in zakonitosti) predpisa očitno neutemeljena, jo Ustavno sodišče zavrne.
Pobuda, ki ne vsebuje razlogov neskladnosti z Ustavo ali zakonom, se zavrže kot nepopolna.
Pobudnik nima pravnega interesa, če ne izkaže, da izpodbijana določba neposredno posega v njegov pravni položaj.
Geslo:
1.5.51.1.15.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis v neskladju - Z ustavo.
1.5.51.1.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom.
1.5.51.1.22 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Določitev načina izvršitve odločbe .
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.5.51.1.24 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Delna odločba.
5.4.6 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Svobodna gospodarska pobuda (74).
3.16 - Splošna načela - Sorazmernost.
3.18 - Splošna načela - Splošni interes.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
5.4.4 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Svoboda izbire poklica (49.2).
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.

DELNA ODLOČBA 2
1.5.51.1.24 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Delna odločba.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.5.51.1.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrnitev pobude - Ker je očitno neutemeljena.
1.5.51.1.2.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Nepopolna vloga.
1.4.51.1 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Popolnost vloge.
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
3.12 - Splošna načela - Jasnost in natančnost pravnih določb.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
5.4.4 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Svoboda izbire poklica (49.2).
5.4.6 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Svobodna gospodarska pobuda (74).
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 14.2, 49.2, 74.1, Ustava [URS]
Člen 21, 40.2, 48,  Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]

DELNA ODLOČBA 2
Člen 2, 14.2, 49.2, 74.1, Ustava [URS]
Člen 21, 25.3, 26.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤ Tiskovno sporočilo glede odločitve -
Delna odločba Ustavnega sodišča št. U-I-79/25 z dne 11. 12. 2025 | Ustavno sodišče Republike Slovenije
in
Druga delna odločba Ustavnega sodišča št. U-I-79/25 z dne 12. 3. 2026 | Ustavno sodišče Republike Slovenije
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Strokovno združenje zasebnih zdravnikov in zobozdravnikov Slovenije, Ljubljana in drugi
Datum vloge:
30. 5. 2025
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom, ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom, druge rešitve
Dokument:
US34370
Dokument v PDF obliki:
U-I-79-25 - Delna odločba.pdf
298 KB
Prenesite datoteko
U-I-79-25-Delno pritrdilno in delno odklonilno LM dr. Čeferin.docx
72 KB
Prenesite datoteko
U-I-79-25 - Odklonilno LM dr. Svetlič.pdf
158 KB
Prenesite datoteko
U-I-79-25 - Pritrdilno LM dr. Šugman Stubbs.pdf
162 KB
Prenesite datoteko
U-I-79-25 - Pritrdilno LM dr. Knez.pdf
263 KB
Prenesite datoteko
U-I-79-25 - Pritrdilno LM dr. Kogovšek Šalamon.pdf
108 KB
Prenesite datoteko
U-I-79-25 - Delna odločba (12. 3. 2026).pdf
287 KB
Prenesite datoteko
U-I-79-25 - Delno odklonilno LM dr. Knez.pdf
167 KB
Prenesite datoteko
U-I-79/25-30
11. 12. 2025
DELNA ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Strokovnega združenja zasebnih zdravnikov in zobozdravnikov Slovenije, Ljubljana, in drugih, ki jih vse zastopa Simona Marko, odvetnica v Mariboru, na seji 11. decembra 2025
odločilo:
1. Prva in druga poved prvega odstavka 53.b člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13, 64/17, 73/19, 82/20 in 32/25), kolikor se nanašata na zdravstvenega delavca, sta v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Do odprave ugotovljene protiustavnosti se odločitev iz 1. točke izreka izvrši na način, določen v 69. točki obrazložitve te odločbe.
4. Točka 7 prvega odstavka 44.f člena Zakona o zdravstveni dejavnosti, kolikor se nanaša na zdravstvenega delavca, ki posluje kot samostojni podjetnik posameznik, ni v neskladju z Ustavo.
5. Prvi odstavek 53.c člena Zakona o zdravstveni dejavnosti, kolikor se nanaša na zdravstvenega delavca, ki posluje kot samostojni podjetnik posameznik, ni v neskladju z Ustavo.
6. O preostalem delu pobude bo Ustavno sodišče odločilo posebej.
OBRAZLOŽITEV
A.
Vsebina pobude
Splošno
1. Pobudniki Strokovno združenje zasebnih zdravnikov in zobozdravnikov Slovenije, Ljubljana, Zdravniška zbornica Slovenije, Ljubljana, NEFRODIAL, d. o. o., Celje, Marija Cigler – dr. stomatologije, Slovenj Gradec, Zdravstvena ordinacija "Dr. Šolman", d. o. o., Ptuj, Žiga Volgemut, poslovno svetovanje, s. p., Petrovče, Žiga Volgemut, Petrovče, ter Anja Suzić, Radeče, so vložili pobudo, s katero izpodbijajo Zakon o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej). Za pobudnike je spornih več sprememb oziroma dopolnitev ZZDej, uvedenih z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 32/25 – v nadaljevanju ZZDej-N), ki velja od 21. 5. 2025. Pobudniki navajajo, da izpodbijajo tretjo poved drugega odstavka 3. člena, 1. točko četrtega odstavka in tretjo alinejo petega odstavka 3.a člena, prvo poved prvega odstavka 3.č člena, tretji do peti odstavek 38. člena, tretji in peti odstavek 42. člena v zvezi z 8. točko prvega odstavka 44.j člena, 2. točko prvega odstavka in drugi odstavek 44.č člena v zvezi s 7. točko prvega odstavka 44.f člena, drugo alinejo petega odstavka 44.f člena, prvo in drugo poved prvega odstavka 53.b člena v zvezi s prvim odstavkom 53.c člena ter 7. točko prvega odstavka 44.f člena ZZDej. Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju z 2., 14., 15., 22., 33., 49., 50., 51., 67. in 74. členom Ustave.
2. Glede prve in druge povedi prvega odstavka 53.b člena ter prvega odstavka 53.c člena in 7. točke prvega odstavka 44.f člena ZZDej pobudniki trdijo, da izpodbijajo ureditev, kolikor zapoveduje opravljanje zdravstvenih storitev zdravstvenemu delavcu, ki je zaposlen v javnem zavodu, pri drugem izvajalcu zgolj v okviru javne zdravstvene mreže in na podlagi pogodbe o zaposlitvi ali podjemne pogodbe ali v obliki zdravnika zasebnika, brez možnosti dela pri drugem izvajalcu v javni mreži v obliki samostojnega podjetnika ali zunaj javne zdravstvene mreže (opravljanje tržnih storitev). Trdijo tudi, da izpodbijajo ureditev, kolikor prepoveduje izvajanje koncesijskih programov s samostojnim podjetnikom posameznikom (v nadaljevanju samostojni podjetnik). Pobudniki naj bi bili izvajalci zdravstvene oziroma zobozdravstvene dejavnosti, ki kot fizična ali pravna oseba opravljajo zunajbolnišnično zdravstveno oziroma zobozdravstveno dejavnost na podlagi podeljene koncesije oziroma brez nje na primarni ali sekundarni ravni. Žiga Volgemut naj bi bil kot zdravnik zaposlen v javnem zavodu. Anja Suzić naj bi bila zaposlena v javnem zavodu in naj bi opravljala dela in naloge odgovorne nosilke zdravstvene dejavnosti na področju pediatrije. Strokovno združenje zasebnih zdravnikov in zobozdravnikov Slovenije naj ne bi opravljalo zdravstvene dejavnosti, temveč naj bi uresničevalo različne interese svojih članov. Tudi Zdravniška zbornica Slovenije naj ne bi opravljala zdravstvene dejavnosti in naj bi med drugim uveljavljala poklicne, ekonomske in socialne interese zdravnikov in zobozdravnikov. Izpodbijana ureditev naj bi neposredno vplivala na pravice in obveznosti pobudnikov. Z ZZDej-N naj bi bilo pobudnikom oteženo izvajanje zdravstvene dejavnosti, kar naj bi bila temeljna dejavnost, ki naj bi posameznikom omogočala uresničevanje pravice do zdravstvenega varstva in socialne varnosti.
Navedbe pobudnikov glede omejitev dela zdravnikov, zaposlenih v javnih zavodih
3. Glede omejitev dela zdravnikov, ki so zaposleni v javnih zavodih, pobudniki navajajo, da ima izpodbijana ureditev iz prvega odstavka 53.b člena ZZDej neposredni učinek na organizacijo poslovanja pobudnikov, ki so do zdaj del svoje dejavnosti opravljali na način, da so sklepali pogodbena razmerja ali tudi pogodbe o zaposlitvi za krajši delovni čas z zdravniki, zaposlenimi v javnih zavodih. Zdravniki, zaposleni v javnih zdravstvenih zavodih, naj bi pri pobudnikih opravljali storitve javne (koncesijske) službe in zasebne (tržne) storitve. Zdravniško službo naj bi opravljali tudi kot samostojni podjetniki. Izpodbijana ureditev naj bi izrecno onemogočala vsakršno obliko sodelovanja med zasebnim izvajalcem zdravstvene dejavnosti (s koncesijo ali brez nje) in zdravnikom, zaposlenim v javnem zavodu, v delu tržne oblike zdravstvene dejavnosti. Zdravniku, zaposlenemu v javnem zavodu, naj bi bilo dovoljeno na podlagi predhodno pridobljenega soglasja delodajalca opravljati zdravstvene storitve zunaj delovnega časa pri delodajalcu (javnem zavodu) ali pri drugem izvajalcu v javni mreži (koncesionarju) in le v delu storitev iz programa koncesije. Opravljanje storitev v okviru tržne zdravstvene dejavnosti na podlagi zaposlitve ali podjemne pogodbe pri koncesionarju naj bi bilo dovoljeno le, kadar je storitev iz tržne dejavnosti mogoče opraviti istočasno oziroma s standardom, ki presega s predpisi s področja zdravstvenega zavarovanja priznani standard. Zdravniku naj bi bilo dejansko prepovedano opravljati tržne storitve v svojem prostem času. Možnosti opravljanja tržne dejavnosti pri koncesionarju naj bi bile zelo omejene. To naj bi grobo posegalo v svobodo dela in pridobivanja dohodka od dela. Tržne storitve v svojem imenu in za svoj račun naj bi lahko zdravnik opravljal le v obliki nadurnega dela po pogodbi, sklenjeni z javnim zavodom, v katerem je zaposlen. Pri tem pa naj bi bil omejen v svobodni odločitvi ustvarjanja dohodka, saj naj bi bil javni zavod tisti, ki naj bi oblikoval cenik storitev. Zdravnik naj tudi ne bi imel možnosti svobodne izbire vrste storitev, ki bi jih želel izvajati.
4. Pobudniki navajajo, da je glede na izpodbijano ureditev in Pravila obveznega zdravstvenega zavarovanja (Uradni list RS, št. 79/94, 73/95, 39/96, 70/96, 47/97, 3/98, 3/98, 90/98, 6/99 – popr., 61/2000, 64/2000 – popr., 91/2000 – popr., 59/02, 18/03, 30/03, 35/03 – popr., 78/03, 84/04, 44/05, 86/06, 90/06 – popr., 64/07, 33/08, 7/09, 88/09, 30/11, 49/12, 106/12, 25/14, 85/14, 64/18, 4/20, 61/21, 183/21, 163/22, 124/23 in 82/24) nabor tržnih zdravstvenih storitev, ki jih je dovoljeno izvajati, v vsakem primeru zelo omejen. Izpodbijana ureditev naj bi bila še posebej omejujoča za posameznike, ki so v javnih zdravstvenih zavodih zaposleni zgolj delno, na primer osemdesetodstotno, pa za zaposlitev za preostalih dvajset odstotkov ni potreb. Pobudniki opozarjajo, da ureditev posega v svobodno gospodarsko pobudo zasebnih izvajalcev zdravstvenih storitev, saj delavcem, ki so delno zaposleni v javnih zavodih, ne morejo naložiti opravljanja tržnih storitev. Izpodbijana ureditev naj bi bila nesorazmerna in neprimerna za dosego cilja zagotavljanja zadostnega obsega zdravstvenega varstva v javni mreži. Posamezen izvajalec naj niti ne bi mogel enostransko začeti zagotavljati zdravstvene storitve v javni mreži zgolj na podlagi dodatnega kadra, saj je javna zdravstvena služba vnaprej določena in omejena z javnimi sredstvi iz naslova zbranih prispevkov za zdravstveno zavarovanje. Če javni zavod (delodajalec) nima potrebe po dodatnem delu konkretnega zdravstvenega (so)delavca, ker je na primer že realiziral celoten program storitev, ki ga financira Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) ali ker ne more zagotoviti drugih pogojev za izvajanje večjega obsega storitev (postelj, medicinske opreme, operacijskih sob, drugega kadra itd.), naj zgolj s prepovedjo dodatnega dela ne bi bilo mogoče doseči nobenega prispevka k delovanju javne zdravstvene mreže. Pobudniki trdijo, da če bi bila prepoved izvajanja tržnih zdravstvenih storitev za zaposlene v javnih zavodih primeren ukrep za dosego večjega števila zdravstvenih storitev v okviru mreže javne zdravstvene službe, potem bi moral zakonodajalec zdravstvenim (so)delavcem, zaposlenim v javnih zavodih, prepovedati tudi izvajanje tržnih storitev pri lastnem delodajalcu. Konkretne analize, ki bi potrjevale povečanje obsega izvedenih storitev zaradi izpodbijane ureditve, naj ne bi bile predstavljene. Izpodbijani ureditvi pobudniki očitajo, da brez stvarno utemeljenega razloga razlikuje med tem, kdaj oziroma katere tržne zdravstvene storitve lahko zdravstveni (so)delavec opravlja pri lastnem delodajalcu in kdaj oziroma katere tržne zdravstvene storitve lahko isti zdravstveni (so)delavec opravlja pri drugem javnem zavodu ali koncesionarju. Po mnenju pobudnikov izvajanje tržnih zdravstvenih storitev dejansko lahko prispeva k stabilnosti in dostopnosti mreže javne zdravstvene službe, saj se ta s samoplačniškimi storitvami razbremenjuje.
5. Več kot šestnajst odstotkov zdravnikov, ki naj bi jih anketirala Zdravniška zbornica Slovenije, naj bi napovedalo, da bodo prenehali delati v javnem zavodu, če bo ZZDej-N prepovedal opravljanje dodatnega dela zunaj javne zdravstvene mreže. Iz zakonodajnega gradiva naj ne bi izhajali pravni oziroma finančni argumenti, ki bi upoštevali omejenost storitev v javni mreži, niti empirični podatki, kako naj bi se po ZZDej-N povečal obseg teh storitev. Zobozdravniki naj bi opozarjali, da ZZZS krije ortodontsko zdravljenje samo pri otrocih in mladostnikih, ki so do dopolnjenega šestnajstega leta uvrščeni na čakalni seznam, ne krije pa ortodontskega zdravljenja odraslih. Ortodontsko zdravljenje odraslih naj se ne bi izvajalo v javnih zdravstvenih zavodih. Ortodont, zaposlen v javnem zavodu, naj bi lahko to zdravljenje po dosedanji ureditvi (pred uveljavitvijo ZZDej-N) izvajal pri zasebnem izvajalcu (ob soglasju delodajalca). Tudi domnevni namen zagotavljanja lojalnosti zaposlenih do delodajalcev naj ne bi mogel utemeljevati očitane protiustavnosti izpodbijane ureditve. Pobudniki zatrjujejo, da izvajanje tržnih storitev ne krši lojalnosti zaposlenih, saj pacienti, ki želijo storitev pridobiti v javni mreži, tržnih storitev ne uporabljajo in zato v tem pogledu ni konkurence med različnimi izvajalci. Če pa tudi delodajalec izvaja tržne zdravstvene storitve in ne želi, da bi zdravstveni (so)delavec v prostem času izvajal konkurenčne tržne zdravstvene storitve, lahko po mnenju pobudnikov izdajo soglasja zavrne na podlagi individualne presoje v vsakem konkretnem primeru. Cilje izpodbijane ureditve naj bi bilo mogoče doseči z bistveno manj invazivnimi ukrepi, to je z določanjem pogojev za izdajo soglasij za dodatno delo, kot določajo 1., 2., 4. in 9. točka četrtega odstavka 53.b člena ZZDej.
6. Po mnenju pobudnikov je bilo v Republiki Sloveniji javno zdravstvo že pred uveljavitvijo ZZDej-N strogo ločeno od zasebnega, zato za dosego cilja tega razmejevanja ni potrebna reforma. Jasno naj bi že bilo, da zavarovana oseba, ki uveljavlja storitve pri zasebniku, ne pa pri javnem zavodu ali koncesionarju, sama nosi stroške. Varstvo javne koristi s povečano dostopnostjo do zdravstvene storitve naj bi bilo mogoče učinkovito zagotoviti samo s povečanjem financiranja storitev iz obveznega zavarovanja, torej s širitvijo javne zdravstvene mreže. Iz zakonodajnega gradiva naj bi izhajal cilj odprave dvojne prakse, s čimer naj bi se povečal obseg dela zdravnikov izključno v okviru javne zdravstvene mreže. Zdravniki naj bi svoj čas in delo namenili dodatno opravljenim storitvam v okviru javne zdravstvene mreže v obliki nadurnega dela ali dela po podjemni pogodbi. Vendar po mnenju pobudnikov zakonodajalec tako postavljenega cilja ni utemeljil z dejanskimi pozitivnimi učinki. Pobudniki razlagajo, da je okvir dela zdravnika v javnem zavodu opredeljen v pogodbi o zaposlitvi in delovnopravni zakonodaji. Zdravnika naj bi pri obsegu dela omejeval obseg nalog in storitev, vezanih na program zdravstvene dejavnosti v okviru enega zdravstvenega tima. V zakonodajnem gradivu naj bi bilo navedeno, da je glavni problem dvojne prakse konflikt interesov, ker zdravniki pogosto usmerjajo paciente iz javnega sistema v zasebni sektor, kjer so storitve samoplačniške. Pobudniki ta argument za spremembe ZZDej zavračajo. Zakonodajalec naj ne bi navedel nobenega konkretnega primera tovrstnih praks. Pacienti naj bi se odločali za samoplačniške storitve izključno zaradi hitrejše obravnave. Posega v pravico do svobode opravljanja poklica naj prav tako ne bi utemeljevala razloga za sprejetje ZZDej-N, ki naj bi se nanašala na boljšo preglednost dela zdravstvenih delavcev in preprečevanje dela pri izvajalcih, ki so dejanska konkurenca javnim zavodom. Za preprečevanje navedenega naj bi (že) obstajali blažji ukrepi. Delodajalec naj bi imel možnost zavrnitve izdaje soglasja za dodatno delo.
Navedbe pobudnikov posebej glede omejitve dela samostojnih podjetnikov in zasebnih zdravstvenih delavcev
7. V povezavi z izpodbijano ureditvijo po 53.b členu ZZDej naj bi bilo treba presojati tudi prvi odstavek 53.c člena ZZDej in 7. točko prvega odstavka 44.f člena ZZDej. Pobudniki ZZDej očitajo, da je skupna protiustavna posledica izpodbijanih določb tudi omejitev opravljanja zdravstvene dejavnosti v pravnoorganizacijski obliki samostojnega podjetnika. Pojasnjujejo, da prva poved prvega odstavka 53.b člena ZZDej dopušča, da zdravstveni delavec, ki je polni ali krajši delovni čas zaposlen pri enem ali več javnih zavodih, opravlja zdravstvene storitve znotraj javne mreže kot izvajalec zdravstvene dejavnosti v obliki zasebnega zdravstvenega delavca iz 35. člena ZZDej, medtem ko istovrstnih zdravstvenih storitev ne sme opravljati v pravnoorganizacijski obliki samostojnega podjetnika. Po mnenju pobudnikov za zasebne zdravstvene delavce, ki opravljajo registrirano dejavnost, enako kot za samostojne podjetnike, ki pridobijo dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti, velja, da nastopajo v vlogi izvajalca zdravstvene dejavnosti. Razlogi za razlikovanje med navedenima oblikama izvajanja zdravstvene dejavnosti naj ne bi obstajali. Izpodbijana ureditev po 53.b členu ZZDej naj bi bila tudi nejasna in praktično neuporabljiva. Da bi zasebni zdravstveni delavec deloval v javni zdravstveni mreži (kar naj bi bil pogoj za pridobitev ustreznega soglasja), naj bi moral predhodno pridobiti koncesijo. Za pridobitev koncesije naj bi moral imeti ponudnik skladno s 44.č členom ZZDej že ob vložitvi ponudbe za dodelitev koncesije dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki ga izda Ministrstvo za zdravje. To naj bi vključevalo tudi zahtevo, da ima izvajalec že zagotovljene ustrezne prostore, opremo in tako dalje. Hkrati naj bi moral imeti zasebni zdravstveni delavec že ob vložitvi ponudbe zaposleno ustrezno število zdravstvenih delavcev. Do same pridobitve koncesije naj zdravstveni (so)delavec ne bi mogel pridobiti soglasja svojega delodajalca, saj naj še ne bi deloval v okviru javne zdravstvene mreže. Ker naj bi bilo torej neživljenjsko pričakovati, da bi se nekdo potegoval za pridobitev koncesije brez vnaprej pridobljenega soglasja svojega delodajalca, naj bi zakonodajalec dejansko prepovedal izvajanje zdravstvenih storitev tudi zasebnim zdravstvenim (so)delavcem.
Druge navedbe pobudnikov glede omejitev dodatnega dela
8. Pobudniki zatrjujejo neskladje med 53.b in 53.a členom ZZDej, ki ga ni mogoče odpraviti z ustaljenimi metodami razlage predpisov. Zato naj bi bil kršen 2. člen Ustave. Pobudniki trdijo, da je že Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora v Mnenju o Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej-N) z dne 25. 2. 2025 navedla, da se ureditev v 53.b členu ZZDej navezuje na 53.a člen ZZDej, ki ni bil spremenjen z ZZDej-N, oziroma da 53.b člen ZZDej pomeni konkretizacijo 53.a člena ZZDej. Člen 53b ZZDej naj bi določal bistveno ožja pravila izvajanja zdravstvenih storitev, kot izhajajo iz 53.a člena ZZDej. Prav tako pobudniki zatrjujejo ustavno spornost 53.b člena ZZDej v zvezi s točkama c in č osmega odstavka 5. člena ZZDej, v skladu s katerima naj bi lahko javni zavodi za namen celostne zdravstvene obravnave in boljše dostopnosti do zdravstvenih storitev pogodbeno sodelovali tudi na način sklenitve pogodb o zaposlitvi s polnim ali krajšim delovnim časom, vključno z dopolnilnim delom, za obdobje do 12 mesecev in pod določenimi drugimi pogoji. Pobudniki trdijo, da je z vidika pravic (so)delavcev zahteva po sklepanju pogodb za določen čas ustavno sporna. Nejasen in negotov naj bi bil položaj zdravstvenih (so)delavcev, ki so že delno zaposleni v javnem zavodu, delno pa pri drugem izvajalcu (s koncesijo ali brez nje). Pobudniki navajajo, da bo lahko zdravstveni (so)delavec po novi ureditvi delno zaposlen v javnem zavodu le za določen čas 12 mesecev, hkrati pa bo imel za svojo drugo delno zaposlitev pri koncesionarju (pri katerem bo sicer praviloma zaposlen za nedoločen čas) izdano soglasje zgolj za določen čas 12 mesecev. Po novi ureditvi naj bi bili tako zdravstveni (so)delavci pri obeh delodajalcih podvrženi negotovemu položaju glede trajanja zaposlitve, kar naj bi tudi posegalo v njihovo pravico do varstva dela. Tudi sicer naj zaposlovanje za določen čas ne bi moglo prispevati h krepitvi javnega zdravstva. Iz točke c osmega odstavka 5. člena ZZDej naj bi izhajale še druge protiustavne omejitve. Te omejitve naj bi kršile načelo enakosti, saj naj bi brez utemeljenih razlogov veljale le za določene delavce in delodajalce. Veljale naj bi tudi za brezposelne, ki jim je prenehalo delovno razmerje v enem javnem zavodu in bi se želeli zaposliti v drugem javnem zavodu, kar naj bi bilo nevzdržno.
Predlogi pobudnikov
9. Pobudniki predlagajo razveljavitev izpodbijanih določb oziroma izdajo ugotovitvene odločbe, s katero naj Ustavno sodišče ugotovi njihovo protiustavnost. Glede prve in druge povedi prvega odstavka 53.b člena ter prvega odstavka 53.c člena in 7. točke prvega odstavka 44.f člena ZZDej, kolikor omejujejo zdravstvenemu delavcu, ki je zaposlen v javnem zavodu, možnost izvajanja zasebne (tržne) zdravstvene dejavnosti zunaj javnega zavoda, v katerem je zaposlen, pobudniki predlagajo, naj Ustavno sodišče ugotovi njihovo protiustavnost ter določi šestmesečni rok, v katerem mora zakonodajalec ugotovljeno protiustavnost odpraviti. Pri tem pobudniki predlagajo, naj Ustavno sodišče določi način izvršitve odločbe tako, da se do odprave protiustavnosti izpodbijana ureditev ne uporablja za zdravstvene delavce in zdravstvene sodelavce ter izvajalce zdravstvene dejavnosti.
10. Pobudniki tudi predlagajo, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje tretje povedi drugega odstavka 3. člena, 1. točke četrtega odstavka in tretje alineje petega odstavka 3.a člena, tretjega do petega odstavka 38. člena, tretjega in petega odstavka 42. člena v zvezi z 8. točko prvega odstavka 44.j člena, druge alineje petega odstavka 44.f člena ter prve in druge povedi prvega odstavka 53.b člena v zvezi s prvim odstavkom 53.c člena in 7. točko prvega odstavka 44.f člena ZZDej.
Mnenje Vlade
11. O pobudi se je najprej izrekla Vlada. Glede prve in druge povedi prvega odstavka 53.b člena ter prvega odstavka 53.c člena in 7. točke prvega odstavka 44.f člena ZZDej Vlada pojasnjuje, da ureditev dodatnega dela zaposlenih v javnih zavodih pomeni izjemo od splošne konkurenčne prepovedi v smislu Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13, 78/13 – popr., 52/16, 81/19, 15/22 in 114/23 – v nadaljevanju ZDR-1), ki sicer velja v delovnopravni zakonodaji kot temeljno načelo za večino drugih poklicnih skupin zunaj zdravstva. Lojalnost naj bi bila kršena, če zdravstveni delavec v nasprotju s poslovnimi interesi javnega zavoda in brez njegovega soglasja pri svojem delu (opravljanju zdravstvenih storitev zunaj sfere tega javnega zavoda) uporablja znanja in delovne izkušnje, ki jih je pridobil v delovnem razmerju oziroma v zvezi z njim. Táko naj bi bilo tudi stališče Ustavnega sodišča v odločbi št. U-I-81/97 z dne 14. 1. 1999 (Uradni list RS, št. 12/99, in OdlUS VIII, 1). Po mnenju Vlade naj bi tako kot v večini drugih dejavnosti tudi na področju zdravstva lahko zadoščala že splošna konkurenčna prepoved iz ZDR-1, a naj se v praksi ne bi uspešno uresničevala. Razlogi za to naj bi bili visoka stopnja avtonomije zdravnikov, razširjenost dela pri več izvajalcih zdravstvene dejavnosti, zloraba svobodne gospodarske pobude za upravičevanje zasebnega interesa, nespoštovanje ekonomskega in drugih interesov javnih zavodov, sistemsko zagotavljanje soglasij za dodatno delo, široke možnosti samoplačništva oziroma tržne dejavnosti, čakalne dobe ter visoko samoocenjevanje (zlasti finančne) vrednosti zdravniške službe. Vlada navaja, da so omejitve ozke in utemeljene v javnem interesu zaradi ohranitve stabilnega delovanja mreže javne zdravstvene službe. Bile naj bi tudi nujne in popolnoma neizogibne, saj naj cilja zagotavljanja in ohranjanja javne službe, ki je pod enakimi pogoji dostopna vsem, ne bi bilo mogoče doseči z drugimi manj restriktivnimi ukrepi. Razni ukrepi samoregulacije, dodatnih finančnih spodbud ter strožjega nadzora nad opravljenim delom in uporabljenimi sredstvi javnih zavodov naj ne bi bili primerni. Individualna presoja vsakokratnega delodajalca pa naj bi vodila v arbitrarnost in neenako obravnavo zaposlenih. Vlada poudarja, da je delo, ki ga na podlagi soglasja izvaja zdravstveni delavec, praviloma popolnoma enako oziroma isto delo (zdravstvene storitve), kot ga opravlja za svojega matičnega delodajalca. Šlo naj bi za dejansko konkurenco. Za zdravstveni sistem naj bi bila značilna asimetrija informacij in zdravstveni delavci naj bi lahko delali manj pri svojem delodajalcu ter preusmerjali paciente v zasebno zdravstveno dejavnost. Vlada trdi, da je treba upoštevati, da gre lahko za materialne, moralne ali druge interese javnega zavoda, ki bi lahko bili kršeni, četudi do kršitve dejansko ne pride, pa bi potencialno lahko. Zadoščala naj bi namreč že sama verjetnost vpliva na konkurenco oziroma poslovanje javnega zavoda.
12. Opravljanje zdravstvenih storitev znotraj tržne zdravstvene dejavnosti naj ne bi bilo v celoti prepovedano. Absolutna prepoved naj bi veljala le za opravljanje samoplačniških storitev pri t. i. čistem zasebniku. Namen naj bi bil transparentno urediti delo zdravstvenih delavcev v javni mreži in zunaj nje, kar naj bi med drugim zahtevalo predhodno uvedbo jasnih ciljev, standardov in normativov. Novela naj bi zato uvedla tudi merjenje delovne obremenitve za vsakega zdravstvenega delavca v javni mreži (51.b člen ZZDej). Namen naj bi bil tudi kadrovsko okrepiti javni zdravstveni sistem. Opravljanje dela zunaj matične ustanove naj ne bi bilo v javnem interesu. Poleg dodatnega dela v prostem času naj bi delavec ta čas namenjal še prihodu na delo in z dela ter pripravi na delo. To naj bi vodilo v večjo izčrpanost delavca in naj bi lahko ogrožalo njegovo lastno zdravje in zdravje pacientov. Vlada navaja, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-198/19 z dne 5. 1. 2023 (Uradni list RS, št. 14/23) presodilo, da gre pri določitvi zgornje meje obsega dela v zdravstvu sicer za poseg v svobodo dela, ki pa je ustavno skladen. Tudi zadevna omejitev naj bi bila namenjena varovanju zagotavljanja obveznih minimalnih počitkov in izrabi letnega dopusta ter zagotavljanju kakovostne in varne zdravstvene obravnave, ne nazadnje pa tudi skrbi za delavčevo varnost in zdravje pri delu. ZZDej naj bi izhajal iz temeljne predpostavke, da zdravstveno službo izvajajo zdravstveni delavci v delovnem razmerju, ki so zaposleni pri javnih (zdravstvenih) zavodih. Delo na podlagi pogodbe o zaposlitvi naj bi bilo trajnejše in bolj stabilne narave, kar naj bi vplivalo tudi na stabilnost izvajanja zdravstvene dejavnosti. Sklepanje podjemnih pogodb z zdravstvenimi delavci, ki imajo status samostojnega podjetnika na področju zdravstvene dejavnosti, naj bi bilo prepovedano, saj naj bi v nasprotnem primeru zdravniki oziroma drugi zdravstveni delavci, zaposleni v javnih zavodih, lahko odpovedali pogodbe o zaposlitvi in s svojimi nekdanjimi delodajalci kot podjetniki posamezniki sklenili pogodbe civilnega prava. Vlada trdi, da je delo na podlagi pogodb civilnega prava, ne da bi pri tem zdravstveni delavci registrirali dejavnost samozaposlene osebe, praviloma davčno oziroma ekonomsko manj ugodno. Zato naj bi bilo ocenjeno, da možnost sklepanja podjemnih pogodb s fizičnimi osebami s statusom zasebnega zdravstvenega delavca iz 35. člena ZZDej ni problematična, in je to ostalo dopuščeno. Vlada razlaga, da zasebni zdravstveni delavec ni enak samostojnemu podjetniku. Samostojni podjetniki naj bi kot prirejene pogodbene stranke svobodno vstopali v pravna razmerja s pravnimi osebami, bodisi javnega bodisi zasebnega prava znotraj ali zunaj javne mreže, zaradi česar naj bi bilo težje zasledovati zadovoljevanje javnega interesa na področju zdravstvene dejavnosti (nezmožnost uporabe pravil o odrejanju dela, omejen nadzor). Sklepanje podjemnih pogodb naj bi omogočil šele Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 64/17 – v nadaljevanju ZZDej-K). Vlada tudi trdi, da je (ne)realizacija programa javnega zavoda odvisna zlasti od zmogljivosti izvajalca (kadri in oprema), pri čemer (ne)realizacija v posameznem koledarskem letu neposredno vpliva na to, kako ZZZS določi program za ta javni zavod v naslednjem koledarskem letu. Javnemu zavodu naj bi bilo v največjem interesu, da ima program realiziran v celoti oziroma v največji meri. Po mnenju Vlade je izpodbijana ureditev nujna, ker analize preteklega obdobja kažejo na škodljive posledice mešanja javnega in zasebnega dela zdravstvene dejavnosti oziroma praktično prostega prehajanja med njima. Te posledice naj bi se kazale zlasti na poslovanju in delovanju javnih zdravstvenih zavodov ter ekonomski in časovni dostopnosti zdravstvenih storitev. Vlada ocenjuje, da blažjih ukrepov ni mogoče predpisati. Cilji javnega interesa naj bi prevladali nad posegom v pravici iz 49. in 74. člena Ustave, pri čemer naj bi ti določbi spadali v III. poglavje Ustave, ki ureja gospodarska in socialna razmerja, in ne v sklop II. poglavja, ki določa človekove pravice in temeljne svoboščine, med drugim tudi pravico do zdravstvenega varstva. Na tem področju naj bi imel zakonodajalec široko polje proste presoje in naj bi bil zavezan k sprejemanju ukrepov za učinkovito ter enakopravno izvrševanje pravice do socialne varnosti in zdravstvenega varstva.
Odgovor Državnega zbora
13. Državni zbor glede prve in druge povedi prvega odstavka 53.b člena ter prvega odstavka 53.c člena in 7. točke prvega odstavka 44.f člena ZZDej odgovarja, da so očitki pobudnikov neutemeljeni. Tako kot Vlada tudi Državni zbor razlaga, da je izpodbijana ureditev uveljavljena zaradi spodbujanja zdravstvenih delavcev, da dodatno delo opravijo pri lastnem delodajalcu. S tem naj bi se zasledoval cilj zadržati zdravstvene delavce v matičnih ustanovah, kjer lahko opravljajo najzahtevnejše storitve, ki so prioriteta. Delodajalec naj bi bil varovan pred morebitnim nelojalnim ali nepoštenim ravnanjem delavca med trajanjem delovnega razmerja. Izpodbijana ureditev naj bi bila v javnem interesu in sorazmerna. Državni zbor poudarja, da je pravica do zdravstvenega varstva človekova pravica pozitivnega statusa, zato se od države pričakuje njeno aktivno skrb na področju zdravstva. Izpodbijana ureditev naj bi pomenila enega od ukrepov za učinkovito zagotavljanje te pravice. Pravico do zdravstvenega varstva na račun javnih sredstev naj bi določal zakon, kar naj bi pomenilo, da Državni zbor na tem področju uživa široko polje proste presoje. Izpodbijana ureditev naj bi sledila stopnji tveganja. Ker naj bi bilo tveganje nasprotja interesov in obstoj konkurence največje pri čistih zasebnikih, naj bi bila predpisana absolutna prepoved prehajanja zdravstvenih (so)delavcev. Ko je tveganje sorazmerno manjše, tj. pri koncesionarjih oziroma drugih javnih zavodih, pa naj bi bile predpisane omejitve, v skladu s katerimi se soglasje sme izdati. Državni zbor v zvezi s sklepanjem podjemnih pogodb pojasnjuje, da je predmet dela opravljanje zdravstvenih storitev znotraj neke zdravstvene dejavnosti in ne opravljanje zdravstvene dejavnosti kot celote, saj se podjemna pogodba sklepa z zdravstvenim delavcem, ki je fizična oseba, in ne z izvajalcem zdravstvene dejavnosti (ki ima dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti). Zato naj se ne bi dopuščalo sklepanje podjemnih pogodb s podjetniki, ki so izvajalci zdravstvene dejavnosti.
Izjava pobudnikov o navedbah Vlade in Državnega zbora
14. Pobudnikom so bile poslane v izjavo vse vloge Vlade in Državnega zbora, torej tudi vlogi, ki sta ju poslala Vlada in Državni zbor v zvezi s predlogom pobudnikov za izdajo začasne odredbe. Tudi ti dve vlogi se namreč nanašata na nekatera vprašanja, ki so lahko pomembna za nadaljnjo presojo Ustavnega sodišča, ne le za odločanje o začasnem zadržanju. Pobudniki so se izrekli o stališčih Vlade in Državnega zbora, in sicer jim nasprotujejo ter vztrajajo pri svojih dosedanjih navedbah, ki jih še dodatno pojasnjujejo. Poudarjajo, da ni zagotovila, da bodo zdravstveni delavci zaradi prepovedi dodatnega dela opravljali nadurno delo pri matičnem delodajalcu. Konkurenčna prepoved po ZDR-1 naj bi veljala tudi za zaposlene v zdravstveni dejavnosti, zato naj dodatna oziroma strožja ureditev ne bi bila potrebna. Direktorji javnih zavodov naj bi že imeli jasna pooblastila za izvajanje potrebnega nadzora nad morebitnimi nepravilnostmi in tovrstni nadzor naj bi lahko izvajalo tudi Ministrstvo za zdravje. Vlada naj bi navajala le teoretična in politična izhodišča, ne pa konkretnih razlogov izpodbijane ureditve. Prepoved dodatnega dela naj ne bi bila v javnem interesu, tudi sicer pa naj bi se dopuščalo mešanje javnega in zasebnega dela zdravnika pri istem izvajalcu, kar naj bi bil paradoks glede na zahteve po večji transparentnosti. V ospredju naj bi bil le posamezni individualni interes po ugodni davčni osnovi. Pobudniki še opozarjajo, da je tako kot samostojni podjetnik tudi zasebni zdravstveni delavec poslovni subjekt in da v pravnem prometu ter z vidika davčnega položaja med njima ni razlik. Edina razlika naj bi bila v registrskem organu, in sicer naj bi bilo to za zasebnega zdravstvenega delavca Ministrstvo za zdravje, za samostojnega podjetnika pa poslovni register (Agencija Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve – AJPES).
Glede predloga za izdajo začasne odredbe
15. Predlog pobudnikov, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih določb, je Ustavno sodišče zavrnilo s sklepom št. U-I-79/25 z dne 10. 7. 2025, ker pogoji iz prvega odstavka 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS) niso bili izpolnjeni.
Glede absolutno prednostnega odločanja
16. Ustavno sodišče je sklenilo, da zadevo obravnava absolutno prednostno.
B. – I.
Obseg presoje
17. Ustavno sodišče je na podlagi 6. člena ZUstS ter ob smiselni uporabi prvega odstavka 314. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08 in 10/17 – v nadaljevanju ZPP) ocenilo, da je pobuda zrela za odločitev v delu, ki se nanaša na dodatno delo, to je na prvo in drugo poved prvega odstavka 53.b člena ter na prvi odstavek 53.c člena in 7. točko prvega odstavka 44.f člena ZZDej. Zato je izdalo delno odločbo. O preostalih delih pobude bo Ustavno sodišče odločalo posebej (6. točka izreka).
18. V zvezi z dodatnim delom pobudniki zatrjujejo tudi protiustavnost točk c in č osmega odstavka 5. člena ZZDej. Pobudniki ne navajajo izrecnega zahtevka, iz katerega bi izhajalo, da Ustavnemu sodišču predlagajo, naj razveljavi tudi ti določbi oziroma ugotovi njuno protiustavnost. Določbi je treba razumeti v kontekstu sedmega odstavka 5. člena ZZDej. Ta določa, da se javni zavodi v skladu z določenimi pogoji lahko povezujejo v skupnosti zavodov za opravljanje skupnih zadev in uresničevanje skupnih interesov.
[1]
Osmi odstavek 5. člena ZZDej pa med drugim določa, da lahko ne glede na sedmi odstavek 5. člena ZZDej javni zavodi sklepajo tudi določene pogodbe o zaposlitvi z zdravnikom ali zobozdravnikom, ki ni zaposlen v okviru mreže javne zdravstvene službe, in z zdravstvenim delavcem, zaposlenim pri koncesionarju.
[2]
Točki c in č osmega odstavka 5. člena ZZDej javnim zavodom izjemoma dopuščata sklepanje pogodb o zaposlitvi z zdravstvenimi delavci zunaj mreže javne zdravstvene službe. V tem smislu določbi določata obveznosti za javne zavode in na drugi strani za zdravstvene delavce izjemne primere, ko lahko sklenejo pogodbo o zaposlitvi kljub siceršnjim omejitvam. Določbi določata tudi podlago za opredelitev nabora storitev (točka c osmega odstavka 5. člena ZZDej) in posledice v primeru kršitev na strani delavca (točka č osmega odstavka 5. člena ZZDej), vendar pobudniki ne navajajo očitkov, ki bi se nanašali na to ureditev. Glede na navedeno in ker nobeden od pobudnikov ni javni zavod, Ustavno sodišče ni štelo, da bi pobudniki posebej izpodbijali tudi ti določbi. Očitke, ki jih pobudniki navajajo v zvezi s tema določbama, je Ustavno sodišče upoštevalo v obsegu in pomenu, kolikor se navezujejo na prvo in drugo poved prvega odstavka 53.b člena ZZDej.
19. Pobudniki v pobudi ponekod omenjajo poleg zdravstvenih delavcev tudi zdravstvene sodelavce. V skladu s točko 1.3.1 Enotnih definicij ključnih pojmov v zdravstvu (v nadaljevanju Enotne definicije), ki so priloga Odredbe o določitvi enotne definicije ključnih pojmov v zdravstvu (Uradni list RS, št. 40/14 in 13/25), so zdravstveni delavci vsi tisti delavci, ki so si pridobili dodiplomsko ali podiplomsko izobrazbo zdravstvenega področja oziroma študijskega področja in opravili strokovni izpit na Ministrstvu za zdravje ali pri izvajalcih, ki jih je to ministrstvo pooblastilo. Izjema pri strokovnih izpitih so medicinske sestre, ki so opravile izobraževanje v skladu z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2005/36/ES z dne 7. septembra 2005 o priznavanju poklicnih kvalifikacij (UL L 255, 30. 9. 2005), zadnjič spremenjeno z Direktivo 2013/55/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. novembra 2013 o spremembi Direktive 2005/36/ES o priznavanju poklicnih kvalifikacij in Uredbe (EU) št. 1024/2012 o upravnem sodelovanju prek informacijskega sistema za notranji trg (uredba IMI) (UL L 354, 28. 12. 2013). V skladu s točko 1.3.2 Enotnih definicij so zdravstveni sodelavci vsi tisti delavci, ki nimajo izobrazbe zdravstvenega področja oziroma študijskega področja, v zdravstvu pa zasedajo delovna mesta zdravstvenih sodelavcev (logopedi, psihologi, biologi in podobno). V ta namen morajo imeti opravljen strokovni izpit na Ministrstvu za zdravje. Ker nihče od pobudnikov ne navaja, da bi bil zdravstveni sodelavec, Ustavno sodišče ni štelo, da bi ZZDej izpodbijali tudi v delu, ki se nanaša nanje. Ustavno sodišče je torej štelo, da pobudniki izpodbijajo ureditev, kolikor se nanaša na zdravstvene delavce.
20. Ustavno sodišče je izpodbijano ureditev presojalo z vidika omejevanja opravljanja zdravstvenih storitev
[3]
zdravstvenemu delavcu, zaposlenemu v javnem zavodu, in zdravstvenemu delavcu, ki opravlja zdravstveno dejavnost kot samostojni podjetnik. Presojo je opravilo v okviru tistih določb, ki oziroma kolikor jih pobudniki izpodbijajo s pobudo in upoštevaje njihove navedbe. Presoja se tako ne nanaša na direktorje in strokovne direktorje oziroma strokovne vodje javnih zavodov (v smislu 29. člena ZZDej).
Pravni interes
21. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Ta je podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj (drugi odstavek 24. člena ZUstS). Ker v obravnavani zadevi pobudo vlaga več pobudnikov, za izpolnjenost pogoja pravnega interesa zadošča, da pravni interes izkaže (vsaj) en pobudnik.
22. Omejitve sklepanja pogodb o zaposlitvi ter izvajanja tržne dejavnosti, ki v skladu s prvo in drugo povedjo prvega odstavka 53.b člena ZZDej veljajo za zdravstvene delavce, zaposlene v javnih zavodih, učinkujejo neposredno na podlagi zakona. Pri tem morebitna izdaja posamičnega in konkretnega akta ni potrebna. Zato navedeni določbi neposredno posegata v pravni položaj pobudnika Žige Volgemuta, ki je po navedbah v pobudi zdravnik in zaposlen v javnem zavodu. Prvi odstavek 53.c člena ZZDej, kolikor prepoveduje, da bi lahko javni zavod sklenil pogodbo s samostojnim podjetnikom, kar torej te izključuje iz javne zdravstvene mreže, in 7. točka prvega odstavka 44.f člena ZZDej, kolikor prepoveduje izvajanje koncesijskega programa s samostojnim podjetnikom, pa na enak način posegata v pravni položaj istega pobudnika, ki oziroma kolikor deluje (tudi) kot samostojni podjetnik Žiga Volgemut, s. p.
[4]
Pogoj pravnega interesa za vloženo pobudo je tako izpolnjen. Z vprašanjem, ali pravni interes izkazujejo tudi drugi pobudniki, se Ustavnemu sodišču ni bilo treba ukvarjati, saj, kot je bilo navedeno, zadostuje, da pravni interes za posamezno izpodbijano določbo izkaže že eden od pobudnikov.
23. Upoštevaje navedeno, je Ustavno sodišče pobudo v delu, ki se nanaša na prvo in drugo poved prvega odstavka 53.b člena ter prvi odstavek 53.c člena in 7. točko prvega odstavka 44.f člena ZZDej, sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
B. – II.
Prvi odstavek 53.c člena in 7. točka prvega odstavka 44.f člena ZZDej
24. Prvi odstavek 53.c člena ZZDej, kot je bil spremenjen z 38. členom ZZDej-N, določa:
"Javni zavod lahko za opravljanje zdravstvenih storitev sklene podjemno pogodbo z zdravstvenim delavcem oziroma zdravstvenim sodelavcem, ki ne posluje kot samostojni podjetnik posameznik, če:
je takšno opravljanje zdravstvenih storitev za javni zavod učinkovitejše, kar javni zavod izkazuje s podatki dnevne delovne obremenjenosti zdravstvenih delavcev oziroma zdravstvenih sodelavcev in analize materialnih stroškov po vrstah zdravstvenih dejavnosti,
je takšno opravljanje zdravstvenih storitev potrebno z vidika zagotavljanja dostopnosti do zdravstvenih storitev in
za opravljanje zdravstvenih storitev, ki so predmet pogodbe, ni mogoče skleniti pogodbe o zaposlitvi zaradi občasne narave teh storitev ali ni razpoložljivega ustreznega kadra ali gre za nadomeščanje začasno odsotnih zdravstvenih delavcev oziroma zdravstvenih sodelavcev javnega zavoda."
25. Točka 7 prvega odstavka 44.f člena ZZDej, kot je bil spremenjen z 31. členom ZZDej-N, določa:
"S koncesijsko pogodbo koncedent in koncesionar uredita medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem koncesije, in sicer najmanj:
[…]
7. omejitev, da se koncesijski program izvaja le z zdravstvenimi delavci in zdravstvenimi sodelavci, zaposlenimi pri koncesionarju, razen za primer začasnega nadomeščanja koncesionarja oziroma pri njem zaposlenih, ko se lahko sklene podjemna pogodba z zdravstvenim delavcem ali zdravstvenim sodelavcem, zaposlenim pri izvajalcu zdravstvene dejavnosti v ali izven mreže javne zdravstvene službe, javnim zavodom ali z zasebnim zdravstvenim delavcem iz 35. člena tega zakona, ne pa z zdravstvenim delavcem ali zdravstvenim sodelavcem, ki posluje kot samostojni podjetnik posameznik,
[…]."
Presoja prvega odstavka 53.c člena in 7. točke prvega odstavka 44.f člena ZZDej z vidika pravice do svobodne gospodarske pobude (prvi odstavek 74. člena Ustave)
Poseg v pravico samostojnega podjetnika do svobodne gospodarske pobude
26. Pobudniki trdijo, da sta prvi odstavek 53.c člena in 7. točka prvega odstavka 44.f člena ZZDej ustavno sporna z vidika zdravstvenih delavcev, ki so samostojni podjetniki. Izpodbijana ureditev naj bi omejevala svobodno gospodarsko pobudo oziroma opravljanje zdravstvene dejavnosti v pravnoorganizacijski obliki samostojnega podjetnika. Državni zbor in Vlada trdita, da je izpodbijana ureditev sorazmerna oziroma da ukrep omejuje svobodno gospodarsko pobudo le, kolikor je potrebno za zasledovanje ciljev izpodbijane ureditve.
27. Glede na navedeno je Ustavno sodišče presodilo skladnost prvega odstavka 53.c člena in 7. točke prvega odstavka 44.f člena ZZDej s pravico do svobodne gospodarske pobude.
28. Na splošno je svobodna gospodarska pobuda (prvi odstavek 74. člena Ustave) zagotovljena vsem gospodarskim subjektom pri njihovem gospodarskem poslovanju in pomeni predvsem svobodno ustanovitev gospodarskega subjekta (pod zakonskimi pogoji), njegovo vodenje v skladu z ekonomskimi načeli (upoštevaje prisilne predpise), svobodno izbiro dejavnosti, s katero gospodarski subjekti uresničujejo svoje pridobitne interese v konkurenci na tržišču, izbiro poslovnih partnerjev in podobno, ne glede na velikost, statusno obliko ali druge značilnosti.
[5]
Bistvo svobodne gospodarske pobude je v pravilu, da se z zakonom določijo pravnoorganizacijske oblike gospodarskih subjektov in da lahko vse fizične in pravne osebe (v skladu z zakonom, ki upošteva specifičnosti posameznih subjektov in področij) za opravljanje gospodarske dejavnosti uporabijo katero izmed predvidenih organizacijskih oblik.
[6]
29. Že Ustava v drugem odstavku 74. člena določa, da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da slednje pomeni, da ima zakonodajalec široko polje proste presoje pri vrsti ukrepov gospodarske politike, ki jih šteje za potrebne, pri čemer je tudi sam zavezan z ustavno prepovedjo, da ne sme dopustiti opravljanja gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo.
[7]
Pravica do svobodne gospodarske pobude se torej lahko omeji, če to zahteva javna korist, vendar pa zakonodajalec v to pravico lahko poseže le toliko, kolikor je zaradi varovanja javne koristi treba vanjo poseči, upoštevajoč pri tem splošno načelo sorazmernosti.
[8]
Zato mora pri uzakonitvi omejitve zakonodajalec izbrati tak ukrep, ki bo zagotovil učinkovito varstvo javne koristi in hkrati kar najmanj posegel v ustavno pravico.
[9]
30. Pri presoji zakonskih ukrepov, ki urejajo področje podjetništva, je temeljnega pomena vprašanje, ali je zakonodajalec predpisal način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude ali pa je pravico do svobodne gospodarske pobude omejil. Meja med načinom uresničevanja človekovih pravic in njihovo omejitvijo je gibljiva in težko določljiva. Nedvomno gre za omejitev pravice do svobodne gospodarske pobude, ko predpis neobičajno intenzivno oži polje podjetniške svobode. Relativno manj omejujoči pogoji za opravljanje gospodarske dejavnosti lahko pomenijo izvrševanje pooblastila iz drugega odstavka 15. člena Ustave.
[10]
Vendar pa gre pri določanju pogojev za opravljanje gospodarske dejavnosti za določanje načina uresničevanja pravice lahko le tedaj, ko ima pogoj oziroma ukrep realno vsebinsko zvezo s konkretno regulirano gospodarsko dejavnostjo. To je zlasti v primerih, ko zakonodajalec odvrača nevarnosti ali blaži tveganja, ki izhajajo iz opravljanja neke konkretne dejavnosti (na primer na področju varstva pri delu, varstva zdravega življenjskega okolja in podobno). Če pa zakonodajalec omeji podjetniško svobodo ravnanja zaradi doseganja splošnih javnih ciljev ali ciljev na nekem ločenem področju družbenega življenja, gre za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave oziroma za omejitev te pravice.
[11]
31. Izpodbijani določbi omejujeta zdravstvenega delavca, da bi kot samostojni podjetnik opravljal storitve v mreži javne zdravstvene službe, saj z javnimi zavodi samostojni podjetnik ne sme skleniti podjemne pogodbe (prvi odstavek 53.c člena ZZDej) in pri koncesionarju ne sme izvajati koncesijskega programa (7. točka prvega odstavka 44.f člena ZZDej).
[12]
32. Po Zakonu o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 82/13, 55/15, 15/17, 18/21, 75/23, 102/24 in 77/25 – v nadaljevanju ZGD-1) je samostojni podjetnik fizična oseba, ki na trgu samostojno opravlja pridobitno dejavnost v okviru organiziranega podjetja.
[13]
Pridobitna dejavnost v smislu ZGD-1 je vsaka dejavnost, ki se opravlja na trgu zaradi pridobivanja dobička.
[14]
Iz tega izhaja, da zdravstveni delavec kot samostojni podjetnik izvaja zasebno zdravstveno dejavnost, in glede na prvi odstavek 35. člena ZZDej je to torej zasebni zdravstveni delavec,
[15]
ki ima status samostojnega podjetnika v smislu navedenih določb ZGD-1. Zasebna zdravstvena dejavnost je gospodarska dejavnost v smislu, da se izvaja na trgu proti plačilu. Glede javne zdravstvene dejavnosti je Ustavno sodišče že navedlo, da izvajalci v tej mreži v medsebojnih razmerjih delujejo v pogojih konkurence na trgu
[16]
ter da je poleg tega ta dejavnost varovana tudi z vidika ustavnega položaja koncesionarjev in jo je treba s tega vidika šteti za gospodarsko dejavnost, na katero se nanašajo jamstva iz 74. člena Ustave, ne glede na njeno pojmovanje v smislu (ne)gospodarske javne službe.
[17]
Navedeno pomeni, da je položaj zdravstvenega delavca, ki je samostojni podjetnik, varovan s pravico do svobodne gospodarske pobude, in sicer ne glede na to, ali izvaja storitve v mreži javne ali zasebne zdravstvene službe ali v obeh. Tudi po ustaljeni praksi Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) zdravstvena dejavnost pomeni storitev, ki se praviloma opravlja za plačilo v smislu ekonomske protistoritve za zadevno storitev in tako sodi na področje uporabe določb prava Evropske unije (v nadaljevanju EU) o svobodi opravljanja storitev, ne glede na to, ali se zdravljenje opravi v bolnišnici ali zunaj nje.
[18]
Storitve, ki se običajno opravljajo za plačilo, se lahko opredelijo za gospodarsko dejavnost.
[19]
Navedeno sicer ne posega v nacionalni pravni režim javnih služb. Ta mora spoštovani pravila EU, hkrati pa država lahko zaradi zagotavljanja javnega interesa uvede posebne pogoje v zvezi s posamezno javno službo.
[20]
33. Po presoji Ustavnega sodišča izpodbijana ureditev omejuje svobodno gospodarsko pobudo, ker onemogoča, da bi zdravstveni delavci kot samostojni podjetniki delali v javni zdravstveni službi. Kot je bilo že navedeno, so namreč temeljne prvine svobodne gospodarske pobude možnost gospodarskega udejstvovanja v skladu z ekonomskimi načeli v katerikoli od zakonsko predvidenih pravnoorganizacijskih oblik ter svobodna izbira poslovnih partnerjev in dejavnosti.
Presoja javne koristi in sorazmernosti posega
34. Ker izpodbijana ureditev posega v pravico do svobodne gospodarske pobude, je treba presoditi, ali za takšno ureditev obstaja javna korist in ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo se pri tem tehta, ali je teža posledic omejitve pravice do svobodne gospodarske pobude sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja – prepovedi opravljanja gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo – oziroma koristim, ki bodo zaradi te omejitve nastale.
[21]
35. Ustavno sodišče ne sledi trditvam pobudnikov, da javna korist ni izkazana. S presojano ureditvijo se želi doseči, da bi zdravstvene storitve v javni mreži izvajali praviloma zdravstveni delavci v delovnem razmerju z delodajalcem, ker je zaradi narave delovnih razmerij ta način dela stabilnejši in trajnejši ter omogoča večjo povezanost med delavcem in delodajalcem v smislu intenzivnejše vključitve v delovni proces, kot ga organizira delodajalec. Delovno razmerje namreč pomeni, da se delo opravlja osebno in nepretrgano po navodilih ter pod nadzorom delodajalca.
[22]
Navedeno pomeni, da je javna korist izpodbijane ureditve krepitev sistema javne zdravstvene službe.
[23]
36. Glede na izkazano javno korist je treba pretehtati, ali je teža posledic presojane omejitve na pravico do svobodne gospodarske pobude sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi te omejitve nastale.
37. Negativna posledica izpodbijane ureditve za zdravstvene delavce kot samostojne podjetnike je v tem, da ti z javnimi zavodi ne morejo sklepati podjemnih pogodb oziroma ne morejo izvajati zdravstvenih storitev v okviru javne zdravstvene službe. Na ta način ti zdravstveni delavci kot samostojni podjetniki svoje gospodarske dejavnosti ne morejo izvajati. Prepoved je sama po sebi znatna, vendar pa presojane ureditve ni mogoče ocenjevati le same po sebi, temveč v odvisnosti od njenega celotnega konteksta. Zdravstvene storitve so zelo različne, nekatere je mogoče (finančno vzdržno) tržno izvajati, medtem ko so nekatere zaradi svoje zahtevnosti in visoke cene običajno zagotovljene samo v javnem zdravstvenem sistemu in bodo težje zagotovljene na prostem trgu. Na številnih področjih zdravstvene dejavnosti prepoved zato sploh ne bo imela nobenega učinka. Svobodne gospodarske pobude tudi ni mogoče razumeti tako, da bi posameznemu subjektu morala zagotavljati delo ali dejavnost oziroma želen tržni položaj.
[24]
Vse navedeno pa v danem primeru zmanjšuje strogost ustavne presoje izpodbijane ureditve. Ta samostojnim podjetnikom le zožuje potencialni trg storitev na način, da omejuje izvajanje storitev, ki se izvajajo znotraj mreže javne zdravstvene službe, to pa so storitve, ki so od zasebne zdravstvene dejavnosti že po zakonu ločene.
[25]
38. Poleg tega v obravnavani zadevi ni mogoče spregledati specifičnega položaja samostojnih podjetnikov, ki so zdravstveni delavci in želijo opravljati storitve (tudi) v mreži javne zdravstvene službe. Samostojni podjetniki so zasebni zdravstveni delavci, ki registrirajo pravnoorganizacijsko obliko samostojnega podjetnika. Če zdravstveni delavci v pravnem prometu ne nastopajo kot samostojni podjetniki, pri izvajanju storitev po presojani ureditvi niso omejeni. Ne glede na presojano ureditev torej lahko uresničujejo svobodno gospodarsko pobudo kot zasebni zdravstveni delavci. Zato je sporna omejitev opravljanja storitev bistveno manj intenzivna in Ustava tudi ne zagotavlja, da bi morali imeti subjekti vedno možnost najugodnejše davčne obravnave.
39. Negativna posledica izpodbijane ureditve je lahko tudi morebitno zmanjšanje obsega izvedenih storitev v javnem sektorju. Ta negativna posledica bi lahko bila z vidika tehtanja odločilna, če zaradi izpodbijane ureditve pacienti ne bi mogli dostopati do zdravstvenih storitev. Toda kot je bilo že navedeno, izpodbijana ureditev prepoveduje sklepanje določenih pogodb v določeni pravnoorganizacijski obliki. Izpodbijana ureditev dejansko ne izključuje nobenega zdravstvenega delavca kot fizično osebo, saj lahko vsi zasebni zdravstveni delavci še vedno delajo v javni zdravstveni mreži pod zakonskimi pogoji. Samostojni podjetniki so namreč tudi zasebni zdravstveni delavci. Poleg tega je treba spomniti, da je SEU večkrat poudarilo, da je mogoče upravičiti tržne ovire na področju zagotavljanja zdravstvenih storitev, kjer so zahteve za različna načrtovanja posebej izpostavljene. Namen tovrstnih ureditev je zagotoviti zadosten in stalen dostop do uravnoteženega obsega visokokakovostne zdravstvene oskrbe ter obvladovati visoke stroške na področju zdravstvenega varstva. SEU je potrdilo, da cilj vzdrževanja uravnoteženih in vsem dostopnih zdravstvenih storitev zaradi razlogov javnega zdravja lahko sodi med odstopanja na podlagi javnega zdravja v skladu z 52. členom Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU), ki zadeva pravico do ustanavljanja, kolikor prispeva k doseganju visoke ravni varovanja zdravja. SEU je tudi odločilo, da države članice lahko omejijo svobodo opravljanja zdravstvenih in bolnišničnih storitev zaradi ohranitve zdravstvenih zmogljivosti.
[26]
40. Zaradi odhajanja zdravnikov med zasebnike in samostojne podjetnike je izvajanje določenih zdravstvenih storitev v okviru javne zdravstvene službe postalo odvisno od ponudbe in povpraševanja na trgu. Javni zavodi in koncesionarji so v teh okoliščinah postali odvisni od tega, ali bo za izvajanje storitve sploh mogoče skleniti pogodbo o sodelovanju z zasebnim izvajalcem glede na plačilne in druge pogoje sodelovanja. Ker je sklepanje pogodb z zasebniki, vključno s tistimi, ki imajo status samostojnega podjetnika, podvrženo več tveganjem, ima posledično prepoved pogodbenega sodelovanja bistveno manj negativnih učinkov (z drugimi besedami, večji obseg tovrstnega sodelovanja prinaša večje tveganje, ker so storitve po naravi stvari odvisne od trga). Prepoved ne zajema zasebnih zdravstvenih delavcev, kakor tudi ne prepoveduje sklepanja podjemnih pogodb zasebnim zdravstvenim delavcem, ki imajo sicer status samostojnega podjetnika, če slednji v pogodbeni odnos ne vstopijo v tem svojstvu. Iz vsega navedenega izhaja, da je tveganje morebitnega slabšega dostopa do zdravstvenih storitev omejeno. To tveganje že sama izpodbijana ureditev zmanjšuje s tem, da daje prednost delu v okviru delovnega razmerja. Delo na podlagi pogodbe o zaposlitvi je sicer lahko za zdravstvene delavce zaradi različnih razlogov, med drugim tudi davčnih, manj privlačno v primerjavi z izvajanjem zasebne zdravstvene dejavnosti v obliki samostojnega podjetnika. Kot je bilo opredeljeno, Ustavno sodišče kot cilj izpodbijane ureditve prepoznava krepitev javne zdravstvene mreže, kar vključuje ohranjanje števila zdravstvenih delavcev v delovnih razmerjih in spodbujanje vračanja zdravstvenih delavcev v javni zdravstveni sistem z namenom zagotavljanja storitev v javni zdravstveni mreži. V zakonodajnem gradivu je prikazano, da je število izdanih dovoljenj za opravljanje zdravstvene dejavnosti (3.a člen ZZDej) v velikem porastu. Razlog naj bi bil predvsem v tem, da naj bi veliko zdravstvenih delavcev registriralo podjetje v obliki samostojnega podjetnika, zlasti zaradi zniževanja stroškov poslovanja (ki so bistveno nižji, kot če bi zdravstveni delavec sklenil podjemno pogodbo), delo pa naj bi opravljali za drugega izvajalca (v imenu in na račun tretje osebe). V obdobju 2018–2024 je bilo po stanju na dan 1. 9. 2024 izdanih 1510 dovoljenj, od tega denimo v letu 2023 368, v letu 2024 pa 372 že do 30. 11. 2024. Javni zdravstveni zavodi so imeli po izvedeni anketi Ministrstva za zdravje iz avgusta 2024 največ sklenjenih pogodb s samostojnimi podjetniki.
[27]
Trend odhajanja redno zaposlenih zdravnikov med samostojne podjetnike, ki spodkopava bistvo javnega zdravstva, temelječe na z zdravstvenim zavodom povezanem personalnem substratu, je iz navedenih podatkov jasno razviden, kar po drugi strani kaže na upravičenost prizadevanj zakonodajalca za preobrnitev tega trenda in vračanje zdravnikov med redno zaposlene zdravstvene delavce za doseganje javne koristi.
41. Koristi izpodbijane ureditve so torej v krepitvi izvajanja storitev v javni zdravstveni mreži, te koristi pa so izkazane. Z vidika javnih zavodov in koncesionarjev je pomembno, da so zdravstvene storitve na voljo znotraj mreže javne zdravstvene službe, saj je to namen njihovega celovitega delovanja. Zaradi zagotavljanja javnega zdravja velja poseben režim te zdravstvene službe. Državni zbor in Vlada utemeljeno poudarjata, da je namen samostojnih podjetnikov, ki registrirajo svojo gospodarsko dejavnost, drugačen. Samostojni podjetniki se glede na njihovo obliko gospodarsko udejstvujejo z namenom doseganja dobička in ravnajo po ekonomskih načelih. Izvajajo lahko tudi več različnih dejavnosti. Pravila, ki se nanašajo na samostojnega podjetnika, temu omogočajo namen
kontinuirane in stalne tržne prisotnosti, medtem ko
podjemna pogodba praviloma zadeva bolj
posamično,
časovno omejeno opravljanje dela
za konkretnega izvajalca. Za delovanje javne zdravstvene službe je pomembno, da so zdravstvene storitve na voljo znotraj te službe vsakemu pacientu, ki jih potrebuje, in da niso odvisne od tržnih razmer. V tem je bistvo javne službe.
[28]
Javna zdravstvena služba na področju zdravstva je pretežno financirana iz javnih sredstev in je pravni okvir za uresničevanje pravice do zdravstvenega varstva iz 51. člena Ustave. Njen temeljni smisel je v javnopravnem delovanju in solidarnem medgeneracijsko-zavarovalniškem pristopu. Sistematično prenašanje izvajanja storitev javne zdravstvene službe na samostojne podjetnike – tržne subjekte – bi v organizacijo javne službe vnašalo podjetniško logiko, ki je s ciljem javne službe – zagotoviti vsem zavarovancem potreben dostop do storitev, neodvisno od njihove plačilne sposobnosti in trenutnih razmer na trgu – v notranjem nasprotju. Javni zavodi in koncesionarji zdravstvene storitve v javni mreži zagotavljajo kot nosilci javne službe, ne kot udeleženci na trgu, ki zasledujejo dobiček.
[29]
42. Ustavno sodišče ocenjuje, da so koristi izpodbijane ureditve večje od negativnih posledic. Čeprav izpodbijana ureditev povzroča določene negativne učinke za konkretne samostojne podjetnike, ki so bili v zadnjih letih vajeni dela v tej organizacijski obliki, ti v okoliščinah obravnavane zadeve ne morejo prevladati, saj so omejeni na posamične primere pogodbenih odnosov med izvajalci javne zdravstvene službe in tistimi zasebnimi zdravstvenimi delavci, ki oziroma kolikor delujejo kot samostojni podjetniki. Že v osnovi gre za storitve, ki niso del javne zdravstvene službe, torej jih je treba šele pridobiti na trgu, kar pomeni, da je njihova dostopnost v pomembni meri odvisna tudi od tržnih dejavnikov. Da bi bilo drugače, iz predloženih oziroma dostopnih podatkov ne izhaja. Po presoji Ustavnega sodišča izpodbijana ureditev zato ni v neskladju s pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave.
Presoja drugih očitkov
43. Pobudniki še navajajo, da je izpodbijana ureditev v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ker naj bi drugače obravnavala zasebne zdravstvene delavce in samostojne podjetnike. Prvi odstavek 53.c člena ZZDej se nanaša na izjemoma dopustno sklepanje podjemnih pogodb z zdravstvenimi delavci, ki ne poslujejo kot samostojni podjetniki. Zdravstveni delavci so lahko tudi zasebni zdravstveni delavci v smislu 35. člena ZZDej, ki niso hkrati samostojni podjetniki,
[30]
prvi odstavek 53.c člena ZZDej pa teh ne izključuje. V skladu s 7. točko prvega odstavka 44.f člena ZZDej se koncesijski program lahko izvaja z zdravstvenimi delavci, ki so zaposleni pri koncesionarju, razen v primeru začasnega nadomeščanja, ko se lahko sklene podjemna pogodba tudi z zasebnim zdravstvenim delavcem v smislu 35. člena ZZDej, ne pa z zdravstvenim delavcem, ki posluje kot samostojni podjetnik.
44. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo načelo enakosti pred zakonom zahteva, da je treba v bistvenem enake položaje obravnavati enako. Pri presoji, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja,
[31]
pri čemer mora primerjava upoštevati vse vidike, značilnosti ipd., ki ponazarjajo naravo in namen primerjanih prvin oziroma njihovo bistvo.
[32]
V obravnavani zadevi so predmet pravnega urejanja zdravstvene storitve, ki jih izvajajo samostojni podjetniki. Pri primerjavi upoštevnih položajev v okviru presoje skladnosti izpodbijane ureditve z načelom enakosti je treba izhajati ne le iz samega (načina) opravljanja storitev, temveč tudi iz bistvenih vsebinskih značilnosti zadevnih storitev in tistih, ki te storitve izvajajo.
[33]
45. Zasebni zdravstveni delavci so fizične osebe, ki niso registrirane kot samostojni podjetniki na podlagi ZGD-1.
[34]
To pomeni, da v smislu ZGD-1 niso gospodarski subjekti in ne morejo opravljati gospodarskih dejavnosti. Tega dejstva ne more spremeniti niti opredelitev zdravstvenih storitev kot ekonomskih po pravu EU. Zasebni zdravstveni delavec, ki je samostojni podjetnik, vodi poslovne knjige in sam plačuje dajatve za socialno varnost ter lahko zaposli delavce. Kot samostojni podjetnik lahko zasebni zdravstveni delavec izvaja različne gospodarske dejavnosti in sklepa pogodbe z ZZZS ali dela samoplačniško. Zasebni zdravstveni delavci opravljajo samo zdravstveno dejavnost,
[35]
ki obsega ukrepe in aktivnosti, ki se izvajajo po medicinski doktrini in ob uporabi medicinske tehnologije pri varovanju zdravja, preprečevanju, odkrivanju in zdravljenju pacientov ter poškodovancev.
[36]
Opravljanje dejavnosti zasebnega zdravstvenega delavca je vezano izključno na zdravstveno stroko, ne na katerokoli gospodarsko dejavnost v smislu ZGD-1, in tako v glavnem temelji le na ZZDej ter predpisih o poklicnih zbornicah (na primer Zdravniška zbornica, Zbornica zdravstvene in babiške nege). Zasebni zdravstveni delavci lahko sklenejo pogodbo z ZZZS, vendar običajno ne zaposlujejo delavcev. Tudi na primer v primeru sodnega spora v zvezi z zasebnim zdravstvenim delavcem, ki ni samostojni podjetnik, ne gre za gospodarski spor po ZPP.
[37]
Poleg tega niti ni mogoče spregledati, da se (samo) nekateri zasebni zdravstveni delavci odločijo, da bodo postali samostojni podjetniki, kar kaže, da gre pri tem tudi z vidika posameznika za pomembno drugačen položaj, ki torej v bistvenem ni enak položaju zasebnega zdravstvenega delavca. Glede na zakonsko ureditev v 35. členu ZZDej je jasen zakonodajalčev namen, da se ločita dejavnost zasebnega zdravstvenega delavca in dejavnost samostojnega podjetnika, tudi če je ta hkrati zasebni zdravstveni delavec v smislu, da mora ravno tako pridobiti dovoljenje za opravljanje dejavnosti (kar je posledica narave dejavnosti, ki jo opravlja).
[38]
Ta ločnica izhaja tudi že iz Predloga ZZDej-K.
[39]
Ker gre pri zasebnih zdravstvenih delavcih in samostojnih podjetnikih torej že v osnovi za različne položaje, in sicer tako z vidika pravnega položaja subjektov kot z vidika pravne narave storitev, ki jih opravljajo, izpodbijana ureditev ne more biti v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
46. Pobudniki navajajo, da je izpodbijana ureditev v neskladju z 2., 15., 22., 33., 49., 50., 51. in 67. členom Ustave. Vendar teh domnevnih neskladij z Ustavo pobudniki jasno in konkretno ne obrazložijo, zato jih Ustavno sodišče ni moglo preizkusiti.
Odločitev Ustavnega sodišča
47. Iz vsega navedenega izhaja, da 7. točka prvega odstavka 44.f člena in prvi odstavek 53.c člena ZZDej nista v neskladju z Ustavo (4. in 5. točka izreka).
B. – III.
Prva in druga poved prvega odstavka 53.b člena ZZDej
48. Prva in druga poved prvega odstavka 53.b člena ZZDej, kot sta bili spremenjeni s 37. členom ZZDej-N, določata:
"53.b člen
Zdravstveni delavec oziroma zdravstveni sodelavec, ki je polni ali krajši delovni čas zaposlen pri enem ali več javnih zavodih, lahko sklene pogodbo o zaposlitvi za krajši delovni čas od polnega ali podjemno pogodbo iz 53.c člena tega zakona za opravljanje zdravstvenih storitev le pri izvajalcu zdravstvene dejavnosti ali kot izvajalec zdravstvene dejavnosti v obliki zasebnega zdravstvenega delavca iz 35. člena tega zakona v okviru mreže javne zdravstvene službe, in sicer na podlagi predhodnega pisnega soglasja delodajalca. Opravljanje zdravstvenih storitev v okviru tržne dejavnosti je zdravstvenemu delavcu oziroma zdravstvenemu sodelavcu iz prejšnjega stavka dovoljeno le pri javnem zavodu, pri katerem je zaposlen, na podlagi podjemne pogodbe pri javnem zavodu ali zaposlitve oziroma podjemne pogodbe pri koncesionarju pa le, kadar je storitev iz tržne dejavnosti mogoče opraviti istočasno oziroma s standardom, ki presega s predpisi s področja zdravstvenega zavarovanja priznani standard. […]"
Presoja prve in druge povedi prvega odstavka 53.b člena ZZDej z vidika pravice do proste izbire zaposlitve (drugi odstavek 49. člena Ustave)
Poseg v pravico zdravstvenega delavca do proste izbire zaposlitve
49. Pobudniki trdijo, da sta prva in druga poved prvega odstavka 53.b člena ZZDej v neskladju z 49. členom Ustave. V zvezi s tem pobudniki izpodbijani ureditvi v bistvenem očitajo, da je za delavce pretirano omejujoča, neprimerna in tudi nepotrebna. Na drugi strani Državni zbor in Vlada menita, da gre za ustavno skladen ukrep, ki upošteva načelo sorazmernosti. Zakonodajalec naj bi imel široko polje proste presoje na področju oblikovanja zdravstvenega sistema v javnem interesu.
50. Ustava v 49. členu zagotavlja svobodo dela (prvi odstavek), prosto izbiro zaposlitve (drugi odstavek), dostopnost vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji (tretji odstavek) in prepoveduje prisilno delo (četrti odstavek). Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da se svoboda dela praviloma uresničuje neposredno na podlagi Ustave.
[40]
Za nekatere poklice pa že iz narave stvari izhaja, da njihovo opravljanje ne more biti dopuščeno komur koli, temveč le posameznikom, ki izpolnjujejo določene pogoje. Obstoj zakonske ureditve, ki določa pogoje za opravljanje določenih poklicev, je torej v teh primerih predpogoj za uresničevanje pravice do proste izbire zaposlitve. Zato v takem primeru ne gre za poseg, temveč za izvrševanje zakonodajalčevega pooblastila iz drugega odstavka 15. člena Ustave.
[41]
51. Drugi odstavek 49. člena Ustave določa, da vsakdo prosto izbira zaposlitev. Z vidika te ustavne določbe bi lahko bilo upoštevno, če bi zakonska določba prepovedovala opravljanje določenega dela, če bi določala pogoje za opravljanje določenega dela ali omejevala obseg dela.
[42]
Primeri, ko je Ustavno sodišče določitev pogojev za opravljanje določenega dela oziroma poklica štelo za poseg v pravico do proste izbire zaposlitve (drugi odstavek 49. člena Ustave), so se nanašali na posebne pogoje za opravljanje določenega dela oziroma poklica. Za poseg v pravico do proste izbire zaposlitve je tako Ustavno sodišče na primer štelo omejitev kraja opravljanja dejavnosti za določeno dobo (odločba št. U-I-201/93 z dne 7. 3. 1996, Uradni list RS, št. 24/96, in OdlUS V, 27); ureditev, ki med pogoji za izdajo licence za opravljanje detektivske dejavnosti določa tudi zahtevo, da prosilec v zadnjih dveh letih ni opravljal nalog pooblaščenih uradnih oseb Ministrstva za notranje zadeve ali obveščevalno-varnostnih služb (odločba št. U-I-139/94); pogoj, da je lahko odvetnik le tisti, ki je vreden zaupanja za opravljanje odvetniškega poklica (odločba št. U-I-371/98 z dne 24. 5. 2001, Uradni list RS, št. 48/01, in OdlUS X, 104); ureditev, ki je določala, da mora etažni načrt za vpis posameznega dela stavbe v zemljiško knjigo izdelati geodet (odločba št. U-I-288/00 z dne 21. 3. 2002, Uradni list RS, št. 32/02, in OdlUS XI, 44); in omejitev, v skladu s katero zdravnik, ki sicer izpolnjuje pogoje za samostojno opravljanje zdravniške službe, ne pa hkrati tudi pogojev, predpisanih za odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti, ne more samostojno opravljati zdravstvene dejavnosti (odločba št. U-I-198/19 z dne 5. 1. 2023, Uradni list RS, št. 14/23). Dopustnost takšnih posegov je Ustavno sodišče presojalo po strogem testu sorazmernosti.
52. V skladu s prvo povedjo prvega odstavka 53.b člena ZZDej lahko zdravstveni delavec, ki je zaposlen v javnem zavodu, po prej pridobljenem pisnem soglasju delodajalca dodatno dela pri drugem izvajalcu zdravstvene dejavnosti,
[43]
ki je del mreže javne zdravstvene službe. Javna zdravstvena služba je sistem, ki ga v javnem interesu zagotavljajo država in občine ter vključuje tudi koncesionarje.
[44]
Dodatno delo v javnem zavodu zaposlenega zdravstvenega delavca je, glede na prvo poved prvega odstavka 53.b člena ZZDej, možno samo znotraj mreže javne zdravstvene službe, in sicer na podlagi pogodbe o zaposlitvi ali podjemne pogodbe ali pa kot delo v obliki zasebnega zdravstvenega delavca v smislu 35. člena ZZDej,
[45]
torej zasebnega zdravstvenega delavca, ki mu je podeljena koncesija. Takšno razumevanje navedene določbe izhaja iz zakonodajnega gradiva
[46]
in navedb strank postopka pred Ustavnim sodiščem.
53. V skladu z drugo povedjo prvega odstavka 53.b člena ZZDej je morebitno opravljanje zdravstvenih storitev v okviru tržne dejavnosti zdravstvenemu delavcu iz prve povedi prvega odstavka 53.b člena ZZDej dovoljeno le pri javnem zavodu, pri katerem je zaposlen. V smislu ZZDej je na splošno tržna dejavnost zasebna zdravstvena dejavnost,
[47]
ki se izvaja zunaj mreže javne zdravstvene službe. To so t. i. samoplačniške zdravstvene storitve.
[48]
Zdravstvenemu delavcu je v skladu z drugo povedjo prvega odstavka 53.b člena ZZDej dovoljeno opravljati tržno dejavnost tudi v nekaterih drugih primerih, in sicer (i) na podlagi podjemne pogodbe pri javnem zavodu ali (ii) na podlagi zaposlitve ali podjemne pogodbe pri koncesionarju. V obeh primerih je opravljanje storitev dovoljeno, kadar je storitev iz tržne dejavnosti mogoče opraviti istočasno oziroma s standardom, ki presega s predpisi s področja zdravstvenega zavarovanja priznani standard (na primer z uporabo nadstandardnega materiala
[49]
). Gre za primer doplačila za nadstandard ali za storitev, ki se opravi hkrati s storitvijo javne zdravstvene službe.
[50]
54. Kot je bilo že navedeno, izpodbijana ureditev pomeni posebno obliko konkurenčne prepovedi.
[51]
Po splošni delovni zakonodaji konkurenčna prepoved pomeni prepoved konkurenčne dejavnosti med trajanjem delovnega razmerja. Delavec ne sme brez pisnega soglasja delodajalca opravljati del, ki sodijo v dejavnost, ki jo dejansko opravlja delodajalec, in pomenijo ali bi lahko pomenili za delodajalca konkurenco.
[52]
Zdravstvenemu delavcu izpodbijana ureditev določa pogoje za opravljanje dodatnega dela zunaj javne zdravstvene službe in mu s tem v celoti prepoveduje določene oblike dela. Posledično je lahko obseg dela zdravstvenega delavca bistveno omejen. Po oceni Ustavnega sodišča izpodbijana ureditev tako posega v pravico do proste izbire zaposlitve (drugi odstavek 49. člena Ustave).
[53]
Strogi test sorazmernosti
55. Zakonska ureditev, ki posega v človekovo ali ustavno pravico, je ustavno dopustna samo, če temelji na ustavno dopustnem cilju. Poleg tega je treba po ustaljeni ustavnosodni presoji vselej oceniti še, ali je poseg, tudi če skušamo z njim doseči dopusten cilj, v skladu z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti). Oceno, ali gre za prekomeren poseg, opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti. Ta test obsega presojo treh vidikov posega: (1) ali je ocenjevani poseg primeren za dosego zasledovanega cilja; (2) ali je poseg sploh nujen za dosego cilja in (3) ali je teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo nastale zaradi posega (načelo sorazmernosti v ožjem pomenu). Če poseg prestane vse tri vidike testa, je ustavno dopusten.
[54]
Dopustnost cilja
56. Iz zakonodajnega gradiva in pojasnil Državnega zbora in Vlade izhaja, da pomeni izpodbijana ureditev obliko konkurenčne prepovedi, ki krepi delavčevo lojalnost v razmerju do delodajalca. Izpodbijana ureditev naj bi z omejevanjem dvojne prakse
[55]
tudi prispevala k preglednejšemu ločevanju dela zdravstvenih delavcev v javni mreži in zunaj nje (v smislu zmanjševanja potencialnih konfliktov interesov), zagotavljanju boljših finančnih učinkov za javne zavode (zaradi spodbujanja opravljanja več dela v okviru delovnega razmerja), zmanjševanju čakalnih vrst (s tem ko naj bi zdravstveni delavec delal drugje, naj pri lastnem delodajalcu ne bi v ničemer prispeval k zmanjševanju čakalnih vrst, te pa naj bi silile paciente k odhajanju v zasebno zdravstveno službo) ter izboljšanju učinkovitosti in varovanju zdravja (dodatno delo naj bi dodatno obremenjevalo zdravstvene delavce).
[56]
Vse navedeno po presoji Ustavnega sodišča pomeni, da je skupni cilj navedenih podciljev izpodbijane ureditve krepitev sistema javne zdravstvene službe.
57. Ne le, da je navedeni cilj ustavno dopusten, temveč Ustava tudi nalaga zakonodajalcu, da ga (aktivno) zasleduje. Iz pravice do zdravstvenega varstva, ki jo ima pod zakonskimi pogoji vsakdo (prvi odstavek 51. člena Ustave), izhaja, da je zakonodajalec dolžan sprejeti vse potrebne ukrepe, s katerimi se posameznikom in prebivalstvu v celoti zagotovi najvišja možna stopnja zdravja.
[57]
Tudi iz prava EU izhaja, da so države članice EU odgovorne za določitev zdravstvene politike ter za organizacijo in zagotavljanje zdravstvenih storitev in zdravstvene oskrbe.
[58]
Primernost
58. Glede na ugotovljeno dopustnost cilja izpodbijane ureditve je treba še oceniti, ali je ta skladna s splošnim načelom sorazmernosti. V tem okviru Ustavno sodišče najprej opravi presojo z vidika kriterija primernosti, s katero preveri, ali je ocenjeni poseg primeren za dosego zasledovanih ciljev v tem smislu, da je te cilje s posegom v človekovo pravico dejansko mogoče doseči.
[59]
Ukrep je neprimeren, kadar sredstvo za dosego določenega cilja ni v razumni zvezi s tem ciljem in kadar s sredstvom cilja v nobenem primeru ni mogoče doseči, ne le zgolj v določenem obsegu.
[60]
59. Pobudniki navajajo, da je izpodbijana ureditev neprimerna. Trdijo, da ni podatkov, ki bi potrjevali, da se bo dejansko povečal obseg izvedenih zdravstvenih storitev, tudi sicer pa da je ta obseg že vnaprej vsako leto opredeljen s programom storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja in obsegom sredstev, ki so za to določena. Če bi res šlo za primeren ukrep, naj bi moral zakonodajalec prepovedati tudi izvajanje tržnih storitev pri lastnem delodajalcu. Državni zbor in Vlada pa poudarjata, da je omejitev dodatnega dela uvedena, ker se bo z njo izboljšal sistem javne zdravstvene mreže.
60. Ustavno sodišče ocenjuje, da so lahko možni učinki izpodbijane ureditve zelo različni v različnih konkretnih okoliščinah. Omejevanje dvojne prakse ima tako pozitivne kot negativne učinke. Kot negativni učinki dvojne prakse se na primer omenjajo podaljševanje čakalnih dob in nižanje kakovosti v javni zdravstveni mreži ter večja motiviranost zdravstveni delavcev za delo v zasebni zdravstveni mreži, kar vse lahko povečuje družbeno neenakost, tudi z vidika problematike neenakovrednega dostopa do storitev v smislu različne stopnje razvitosti posameznih geografskih območij.
[61]
Hkrati dvojna praksa prinaša tudi pozitivne učinke. Kot poudarjajo tudi že sami pobudniki, se s preusmeritvijo tistih, ki lahko plačajo zdravstvene storitve, v zasebno zdravstveno mrežo za druge izboljša dostop v javni zdravstveni mreži. Kot pozitivni učinki dvojne prakse se na primer omenjajo še splošno izboljšanje produktivnosti zdravstvenih delavcev (upoštevaje delo v javni in zasebni zdravstveni mreži skupaj), ohranjanje zdravnikov v javni zdravstveni mreži, ker imajo možnost zaslužiti več, kot bi zaslužili sicer, in možnost prenosa dobrih praks iz zasebne zdravstvene mreže.
[62]
Iz navedenega torej izhaja, da se različni učinki dvojne prakse, pozitivni in negativni, medsebojno prepletajo in tudi dopolnjujejo.
61. Dejstvo, da obstaja več možnih učinkov izpodbijane ureditve, še ne pomeni, da je ta ureditev neprimerna. V tem kontekstu velja opozoriti, da se ustavnosodna presoja ne more nanašati na vprašanja politike (
policy
) na področju zdravstva ter na zapletena strokovna vprašanja sama po sebi.
[63]
V tem smislu Vlada in Državni zbor pravilno opozarjata na prosto polje zakonodajalčeve presoje, ki ga je treba upoštevati v tovrstnih primerih. Pravica do zdravstvenega varstva med drugim pomeni, da mora zakonodajalec spremljati dejanske in pravne okoliščine v zdravstvu (organizacija in izvajanje zdravstvenih storitev ter njihova pravna ureditev) ter jih po potrebi ustrezno prilagajati, da se lahko zagotavlja primerna raven javnega zdravja. Zakonodajalec mora upoštevati tudi širše družbene razmere in usklajevati različne interese. Čeprav za določeno pravno ureditev v danem trenutku vnaprej ni mogoče predvideti vseh dejanskih učinkov, ki jih ta lahko povzroči, to samo po sebi ne pomeni, da zakonodajalec ni dolžan ukrepati, da v okviru polja proste presoje zavaruje potreben standard zdravstvenega varstva. Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) denimo v načelu priznava nacionalnim organom prosto polje presoje, kadar gre za zadeve s področja zdravstvene politike (
health-care policy
). To stališče ESČP opira na zavedanje, da so na tem področju pristojni nacionalni organi najprimernejši za oceno prioritet, potrebnih virov in socialnih zahtev.
[64]
Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-25/22 z dne 17. 3. 2022 (Uradni list RS, št. 52/22, in OdlUS XXVII, 6) opozorilo, da so kadrovski izzivi na področju zdravstva (pomanjkanje zdravstvenih delavcev) trajajoči že dlje časa, vzroki zanje pa številni, med drugim ureditev plačnega sistema in drugih pogojev dela ter politika izobraževanja zdravnikov in omogočanje specializacije.
[65]
Vedno bolj se poudarjajo vprašanja zadostnih kadrovskih virov in ustreznih plač oziroma ustreznega nagrajevanja zdravstvenih delavcev.
[66]
V konkretnem primeru je po naravi stvari, denimo, težko vnaprej točno predvideti, koliko zdravstvenih delavcev in na katerih področjih zdravstvenih storitev se bo dejansko odločilo le za delo v javni zdravstveni mreži ali le v zasebni. Vzroki tovrstnih odločitev so lahko zelo različni in niti niso nujno (neposredno) povezani s pravno ureditvijo, temveč so lahko tudi osebne narave. V vsakem primeru pa izpodbijana ureditev omejuje dvojno prakso in kot oblika konkurenčne prepovedi varuje interese javnih zavodov, zato jo je mogoče sprejeti kot primerno za krepitev sistema javne zdravstvene službe.
Nujnost
62. V okviru preizkusa nujnosti posega Ustavno sodišče presoja, ali je ukrep nujen, da bi se želeni cilj dosegel tako uspešno in v tolikšni meri, kot to omogoča presojani ukrep.
[67]
Pobudniki trdijo, da bi bilo zasledovani cilj mogoče doseči že preko instituta obveznih soglasij, ki jih predvideva ZZDej, in da splošna prepoved dodatnega dela zunaj javne mreže zato ni nujna. Vlada in Državni zbor pa vztrajata, da je izpodbijana ureditev nujna. Samoregulacija v okviru strokovnih poklicnih združenj naj bi bila neprimerna, ker naj ne bi bila dovolj učinkovita oziroma naj v Republiki Sloveniji ne bi bilo dovolj močnih in "univerzalno sprejetih" poklicnih združenj, ki bi lahko učinkovito nadzorovala in sankcionirala kršitve. Takšna ureditev naj bi bila tudi pravno nezavezujoča in naj ne bi zagotavljala "enotne" zaščite javnega interesa. Za neprimernega naj bi se izkazal tudi t. i. ukrep finančne spodbude za "ekskluzivnost" (dodatek za primer, če delavec ne opravlja konkurenčne dejavnosti). Tak sistem naj ne bi bil finančno vzdržen za javne zavode, ki bi morali zagotavljati dovolj visok dodatek, da bi motiviral zaposlene, da bi ga želeli pridobiti, povzročil pa naj bi lahko tudi neenakost med zaposlenimi. Ukrep prepovedi uporabe delovnih sredstev javnega zavoda za zasebno delo naj bi bil neprimeren, ker naj bi bila takšna ureditev težko nadzorljiva in dokazljiva, saj naj bi bilo strokovno znanje pogosto neločljivo povezano z neposrednim delom v javnem zavodu, zato naj bi bila meja med dovoljenim in prepovedanim zelo zabrisana. Ukrep poročanja o dodatnem delu naj bi bil neustrezen, ker naj ne bi omogočal preventivnega in vnaprejšnjega nadzora (spremljanja, predhodnega vplivanja in prilagajanja), zato naj ne bi učinkovito zmanjševal konflikta interesov. Prav tako naj ne bi bil primeren ukrep z uporabo individualne presoje vsakokratnega delodajalca, saj naj bi to vodilo v arbitrarno odločanje delodajalcev (javnih zavodov) in posledično v neenako obravnavo zaposlenih. Pri takšni ureditvi naj bi bilo pričakovati več težav, pogoji za izdajo soglasij naj bi bili manj predvidljivi in posledično naj bi bilo poseženo v pravno varnost.
63. Izpodbijana ureditev se nanaša na zdravstvene delavce, ki so zaposleni v javnih zavodih. Kot poudarjajo tudi pobudniki, to torej pomeni, da je določitev obsega dela oziroma delovnih rezultatov element delovnega razmerja, temelječega na pogodbi o zaposlitvi. Že na splošno je temeljna obveznost vsakega delavca vestno opravljanje dela in upoštevanje delodajalčevih navodil ter vseh upoštevnih predpisov in aktov delodajalca.
[68]
Dolžnosti in pravice zdravnikov pri opravljanju zdravniške službe določa Zakon o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 58/08, 40/17, 49/18, 66/19, 199/21 in 35/24 – v nadaljevanju ZZdrS).
[69]
Stališče Vlade in Državnega zbora o nujnosti izpodbijane ureditve, ki se nanaša na dopustnost dodatnega dela, ki ni del pogodbenega razmerja, tako ni utemeljeno, saj neizpolnjevanje delovnih obveznosti, tudi zaradi morebitnega dodatnega dela, lahko sankcionira delodajalec. Ustavno sodišče ne sledi mnenju Vlade in Državnega zbora, da obveznost pridobivanja delodajalčevega soglasja za opravljanje dodatnega dela zunaj javne zdravstvene mreže ni učinkovita oziroma da vodi v arbitrarnost. Če zdravstveni delavec opravi vse pogodbene in druge obveznost iz delovnega razmerja v okviru javne zdravstvene službe, dodatno delo zunaj te službe, s katerim delodajalec soglaša, samo po sebi na izpolnjevanje navedenih obveznosti ne more negativno vplivati oziroma, če ni tako ali če pride do spremembe upoštevnih okoliščin, je delodajalcu lahko dana možnost, da soglasje umakne ali prekliče
[70]
ali ga sploh ne izda. Pobudniki utemeljeno opozarjajo, da denimo ZZDej v 1., 2., 4. in 9. točki četrtega odstavka 53.b člena za dodatno delo znotraj mreže javne zdravstvene službe določa izdajo soglasja med drugim le, če s tem ni povzročena škoda javnemu zavodu ali motnja pri opravljanju javne zdravstvene službe, če javni zavod sam nima potrebe po dodatnem delu, če zdravstveni delavec ne odklanja sodelovanja v akcijskem programu za odpravo čakalnih dob ter če ne zavrača kakršne koli oblike dela pri delodajalcu. Ni videti razloga, da tovrstni pogoji za izdajo soglasja, ki jih ZZDej določa za dodatno delo v mreži javne zdravstvene službe, ne bi mogli biti smiselno uporabljivi tudi kot pogoji za opravljanje dodatnega dela zunaj te mreže, s čimer bi se še vedno lahko dosegli enaki učinki, kot jih zasleduje splošna prepoved dodatnega dela po izpodbijani ureditvi. Navedbe Vlade in Državnega zbora, da bi delo, ki bi bilo predmet soglasja, lahko pomenilo enako delo, kot bi ga delavec opravljal za svojega matičnega delodajalca, po povedanem na drugačno presojo ne morejo vplivati. Glede morebitnega ukrepa prepovedi uporabe delovnih sredstev javnega zavoda pa je treba navesti, da se ta neposredno ne nanaša na vprašanje dodatnega dela kot takega, zato za presojo prav tako ni upošteven.
64. Okoliščina, da lahko v primeru pogojevanja dopustnosti dodatnega dela s predhodnim soglasjem delodajalca ta v vsakem posameznem primeru posebej presodi, ali bo delavcu dovolil dodatno delo, sama po sebi še ne zmanjšuje pravne varnosti in tudi ne povzroča neenake obravnave delavcev, če so pogoji za izdajo soglasja vnaprej ustrezno zakonsko določeni. Izključiti tudi ni mogoče zakonske ureditve, ki bi na primer lahko določala, da bi soglasja izdajal zunanji organ, ki ne bi bil del javne zdravstvene službe in bi v tem smislu lahko ravnal bolj objektivno in neodvisno kot sami delodajalci. Trditve Vlade in Državnega zbora o neučinkovitosti samoregulacije na področju zdravstva so pavšalne in neupoštevne. Morebitne nepravilnosti delodajalcev pri izdaji soglasij oziroma delavcev pri dodatnem delu se lahko uveljavljajo v okviru posamičnih pravnih postopkov zoper delodajalce oziroma delavce, izključiti pa ni mogoče niti sistemskih ukrepov, če bi se ti izkazali za potrebne. V tem pogledu bi lahko k boljšemu nadzoru in večji preglednosti prispevalo tudi poročanje o opravljenem dodatnem delu. Vlada celo sama poudarja, da 51.b člen ZZDej določa merjenje delovne obremenitve za zdravstvene delavce v javnih zavodih. Ta določba velja tudi za koncesionarje, določa pa merjenje dnevne delovne obremenitve glede na število opravljenih zdravstvenih storitev, upoštevajoč njihovo zahtevnost oziroma kompleksnost, in sicer v rednem delovnem času, v času, ko se opravljata nadurno delo in dežurstvo, v času, ko se opravlja delo na podlagi podjemne pogodbe pri lastnem delodajalcu, ter v času, ko se opravlja tržna dejavnost. ZZDej tudi sicer določa različne vrste notranjega in zunanjega nadzora, vključno z inšpekcijskim nadzorom, za zagotavljanje zakonitosti, strokovnosti, kakovosti in varnosti dela.
[71]
ZZDej določa tudi upravni nadzor, ki ga izvaja Urad Republike Slovenije za nadzor, kakovost in investicije v zdravstvu. Upravni nadzor obsega nadzor nad izvajanjem predpisov s področja opravljanja zdravstvene dejavnosti in zdravstvenega zavarovanja ter področja materialnega poslovanja.
[72]
Na podlagi Zakona o zagotavljanju kakovosti v zdravstvu (Uradni list RS, št. 102/24 – v nadaljevanju ZZKZ) pa je bila ustanovljena Javna agencija Republike Slovenije za kakovost v zdravstvu.
[73]
Na podlagi zakonodajnega gradiva in navedb Vlade in Državnega zbora ni mogoče ugotoviti, da opisani pravni okvir ne bi mogel preprečevati primerov, ko bi zdravstveni delavci opravljali dodatno delo na škodo javnih zavodov oziroma mreže javne zdravstvene službe. Z obstoječimi pravili se lahko učinkovito nadzoruje ne le delo drugje oziroma spoštovanje obsega izdanih dovoljenj, temveč tudi posledice teh dovoljenj, kot so lahko (umetno) ustvarjanje čakalnih vrst, (pre)naročanja v zasebne (plačljive) prakse pri drugih ali celo istih zdravstvenih delavcih in podobno.
65. Da izpodbijana ureditev ni nujna za dosego želenega cilja, Ustavno sodišče ugotavlja tudi na podlagi dejstva, da izpodbijana ureditev učinkuje zelo splošno in ne ločuje posameznih področij zdravstva. Zdravstvene storitve, ki jih zadeva izpodbijana ureditev, so tako po strokovni plati kot po obsegu izjemno raznolike (lahko gre za življenjsko bolj ali manj pomembne storitve ter za storitve, ki jih potrebuje zelo majhno ali zelo veliko število pacientov). Presoja bi lahko bila drugačna, če bi zakonodajalec dodatno delo zunaj mreže javne zdravstvene službe denimo prepovedal samo na določenih področjih zdravstva ali na primer za določeno časovno obdobje in bi táko prepoved ustrezno utemeljil z argumenti in podatki. Da bi bile pretehtane tudi tovrstne možnosti, ki bi lahko pomembno omilile togost izpodbijane ureditve, iz navedb Vlade in Državnega zbora ne izhaja. V zvezi z navedbo Vlade, da bi morebitne finančne spodbude, ki bi omejevale dvojno prakso, terjale dodatna finančna sredstva javnih zavodov in da zato tak ukrep ni primeren ter da bi povzročal neenakost med zaposlenimi, pa je treba dodati, da zgolj potreba po višjih sredstvih, ki bi jih domnevno terjal blažji ukrep, še ne pomeni neprimernosti takšnega ukrepa in nujnosti popolne prepovedi,
[74]
prav tako pa tovrstni ukrep sam po sebi tudi ne more povzročati neenakosti. Zato niti te navedbe Vlade, ki so tudi sicer posplošene in nekonkretizirane, ne morejo utemeljiti nujnosti presojane ureditve. Poudariti pa je tudi treba, da je pred uveljavitvijo ZZDej-N zakon (ZZDej) v prvem odstavku 53.b člena določal, da če direktor javnega zavoda o vlogi za izdajo soglasja za dodatno delo pri drugem izvajalcu zdravstvene dejavnosti ni odločil v določenem roku, se je štelo, da je bilo soglasje podano. Glede na to, da izpodbijana ureditev določa popolno prepoved, je torej očitno, da obstaja med obema navedenima skrajnima možnostma tudi povsem običajen postopek izdaje izrecnega soglasja, v katerem delavec poda vlogo za dodatno delo, ki jo delodajalec izrecno odobri po preveritvi izpolnjevanja zahtevanih pogojev, kot velja za vsa ostala področja javnega sektorja (na primer izobraževanje in druge javne službe), na katerih se konflikti interesov rešujejo preko režima soglasij in nadzora. Razloga, da bi bila v zdravstvu nujno izbrana skrajnost v obliki popolne zakonske prepovedi, ni videti. Izpodbijana ureditev torej ni nujna, kakor zahteva splošno načelo sorazmernosti iz 2. člena Ustave.
66. Na podlagi vsega navedenega je Ustavno sodišče presodilo, da sta izpodbijani prva in druga poved prvega odstavka 53.b člena ZZDej,
kolikor se nanašata na zdravstvenega delavca
, v neskladju z drugim odstavkom 49. člena Ustave (1. točka izreka).
67. Glede na takšno ugotovitev se Ustavno sodišče ni ukvarjalo z drugimi očitki pobudnikov, ki se nanašajo na protiustavno ureditev.
Ugotovitvena odločba in določitev načina njene izvršitve
68. Razveljavitev izpodbijanih določb ni mogoča, saj bi to povzročilo, da dodatno delo zdravstvenih delavcev, ki so zaposleni pri javnih zavodih, ne bi bilo ustrezno pravno urejeno v ZZDej, kar bi lahko poslabšalo organizacijo izvajanja zdravstvenih storitev oziroma položaj zdravstvenih delavcev in pacientov ter s tem ustavno zapovedano varovanje javnega zdravja. Ureditev, v katero je posegel ZZDej-N, je medsebojno tesno prepletena, zato bi lahko postala nejasna in nepredvidljiva. To pomeni, da gre za primer, ko je zakonodajalec določeno vprašanje uredil na način, ki ne dopušča razveljavitve. Zato je Ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS sprejelo ugotovitveno odločbo. Na podlagi drugega odstavka 48. člena ZUstS je zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno protiustavnost odpravi v enem letu od objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka). Zakonodajalec se bo moral na ugotovljeno protiustavnost odzvati na način, da bo v skladu s stališči Ustavnega sodišča iz te odločbe celovito uredil položaj, ko zdravstveni delavec, ki je zaposlen v javnem zavodu, opravlja zdravstvene storitve tudi pri drugem izvajalcu zdravstvene dejavnosti ali kot izvajalec zdravstvene dejavnosti. Zakonodajalec ima pri določanju politike na področju zdravstva prosto presojo, mora pa upoštevati stališča Ustavnega sodišča iz te odločbe.
69. Ustavno sodišče je, da bi do odprave ugotovljene protiustavnosti začasno preprečilo negativne posledice protiustavne ureditve oziroma da bi začasno omogočilo nemoteno organizacijo in izvajanje zdravstvenih storitev, na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve svoje odločitve (3. točka izreka). Odločba se izvrši na način, da se v obsegu, kolikor je Ustavno sodišče ugotovilo, da je izpodbijana ureditev protiustavna, do odprave ugotovljene protiustavnosti uporablja ureditev, kot je veljala pred sprejetjem ZZDej-N, torej ureditev v skladu s prej veljavnim Zakonom o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13, 64/17, 73/19 in 82/20 – ZZDej). Prehodna določba dvajsetega odstavka 46. člena ZZDej-N, ki določa, da soglasja zdravstvenim delavcem, zaposlenim v javnem zavodu, iz 53.b člena ZZDej ostanejo v veljavi največ 12 mesecev od uveljavitve ZZDej-N, se pri tem ne uporabi. Namen določitve načina izvršitve odločbe torej je, da se zaradi varovanja kontinuitete opravljanja zdravstvenih storitev do odprave ugotovljene protiustavnosti uporablja ureditev, kot je veljala pred uveljavitvijo ZZDej-N.
C.
70. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena, drugega odstavka 40. člena in 21. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, mag. Nina Betetto, dr. Primož Gorkič, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Rok Svetlič in dr. Katja Šugman Stubbs. Ustavno sodišče je 1., 2., 3. in 6. točko izreka sprejelo soglasno. Točko 4 izreka je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Čeferin in Svetlič. Točko 5 izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Svetlič. Sodnik Svetlič je dal odklonilno ločeno mnenje. Sodnik Čeferin je dal delno odklonilno in delno pritrdilno ločeno mnenje. Sodnici Kogovšek Šalamon in Šugman Stubbs ter sodnik Knez so dali pritrdilna ločena mnenja.
dr. Rok Čeferin
Predsednik
[1]
Sedmi odstavek 5. člena ZZDej določa:
"Javni zavodi se lahko za opravljanje skupnih zadev in uresničevanje skupnih interesov s soglasjem ustanoviteljev in v skladu z aktom o ustanovitvi in statutom na območju zdravstvene regije, kjer ima javni zavod sedež, oziroma sosednje zdravstvene regije, znotraj posamezne ravni zdravstvene dejavnosti in med posameznimi ravnmi zdravstvene dejavnosti povezujejo v skupnosti zavodov za opravljanje:
skupnih podpornih zadev,
skupnih podpornih zdravstvenih dejavnosti."
[2]
Točki c in č osmega odstavka 5. člena ZZDej določata:
"Ne glede na prejšnji odstavek lahko javni zavodi za namen celostne zdravstvene obravnave in boljše dostopnosti do zdravstvenih storitev pogodbeno sodelujejo na način sklenitve:
[…]
c) pogodbe o zaposlitvi s krajšim delovnim časom, vključno z dopolnilnim delom, za največ 40 odstotkov polnega delovnega časa, javnega zdravstvenega zavoda, ki ima pridobljen naziv kliničnosti iz 18. člena tega zakona, z zdravnikom ali zobozdravnikom, ki ni zaposlen v okviru mreže javne zdravstvene službe, če gre za zdravnika ali zobozdravnika, ki je pridobil naziv svetnik ali višji svetnik, za največ 12 mesecev, pri čemer nabor zdravstvenih storitev, ki jih, upoštevajoč njihovo naravo, zahtevnost in kompleksnost, lahko opravlja zdravnik oziroma zobozdravnik iz te točke, določi minister, pristojen za zdravje,
č) pogodbe o zaposlitvi s polnim ali krajšim delovnim časom, vključno z dopolnilnim delom, javnega zavoda z zdravstvenim delavcem oziroma zdravstvenim sodelavcem, ki je zaposlen pri koncesionarju, če pri koncesionarju opravlja zgolj koncesijsko dejavnost, za največ 12 mesecev v skladu z zahtevami glede dnevnega in tedenskega počitka iz 52.c člena tega zakona, pri čemer javni zavod tako pogodbo odpove brez odpovednega roka (izredna odpoved), če se tekom delovnega razmerja ugotovi, da zaposleni pri koncesionarju opravlja zdravstvene storitve v okviru tržne dejavnosti v nasprotju z 18. točko prvega odstavka 44.f člena tega zakona, za zdravstvenega delavca oziroma zdravstvenega sodelavca, ki mu je bila pogodba o zaposlitvi izredno odpovedana v skladu s to točko, pa velja prepoved sklepanja pogodbe z javnim zavodom na podlagi te točke v šestih mesecih od odpovedi ne glede na izpolnjevanje drugih pogojev,
[…]."
[3]
Zdravstvene storitve so opravila ali posegi v okviru zdravstvene oskrbe pacienta, ki jo v okviru zdravstvene dejavnosti opravi zdravstveni delavec (točka 1.4 Enotnih definicij).
[4]
Pobudniki so predložili izpis iz poslovnega registra za Žigo Volgemuta, s. p.
[5]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-59/03 z dne 13. 5. 2004 (Uradni list RS, št. 58/04 in 61/04, ter OdlUS XIII, 33), 7. točka obrazložitve.
[6]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-306/98 z dne 11. 4. 2002 (Uradni list RS, št. 37/02, in OdlUS XI, 60), 19. točka obrazložitve.
[7]
Npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-II-1/12, U-II-2/12 z dne 17. 12. 2012 (Uradni list RS, št. 102/12, in OdlUS XIX, 39), 42. točka obrazložitve, št. U-I-446/20, U-I-448/20, U-I-455/20, U-I-467/20 z dne 15. 4. 2021 (Uradni list RS, št. 72/21, in OdlUS XXVI, 13), 14. točka obrazložitve, in št. U-I-205/19, U-I-230/19 z dne 2. 9. 2025 (Uradni list RS, št. 76/25), 25. točka obrazložitve.
[8]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-285/08 z dne 1. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 33/10), 31. točka obrazložitve.
[9]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-212/03 z dne 24. 11. 2005 (Uradni list RS, št. 111/05, in OdlUS XIV, 84), 13. točka obrazložitve.
[10]
Drugi odstavek 15. člena Ustave določa, da je z zakonom mogoče predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa Ustava ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine.
[11]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-66/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 121/08, in OdlUS XVII, 73), 81. in 83. točka obrazložitve.
[12]
Glej tudi Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti – prva obravnava z dne 16. 1. 2025, EVA 2024-2711-0060, EPA 1917-IX (v nadaljevanju Predlog ZZDej-N), obrazložitev k 31. členu (spremenjeni in dopolnjeni 44.f člen), str. 152, in obrazložitev k 38. členu (spremenjeni in dopolnjeni 53.c člen), str. 162.
[13]
Šesti odstavek 3. člena ZGD-1.
[14]
Drugi odstavek 3. člena ZGD-1.
[15]
Prvi odstavek 35. člena ZZDej določa: "Zasebni zdravstveni delavec, zasebni zdravstveni sodelavec, zasebni zdravnik oziroma zasebni doktor dentalne medicine (v nadaljnjem besedilu: zasebni zdravstveni delavec) je fizična oseba, ki je pridobila dovoljenje ministrstva, pristojnega za zdravje, za opravljanje zdravstvene dejavnosti."
[16]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 81/21, in OdlUS XXVI, 15), 11. točka obrazložitve.
[17]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-194/17 z dne 15. 11. 2018 (Uradni list RS, št. 1/19, in OdlUS XXIII, 14), 39. točka obrazložitve.
[18]
Npr. sodba SEU v zadevi
Smits in Peerbooms
, C-157/99, z dne 12. 7. 2001, 53. in 58. točka obrazložitve.
[19]
Npr. sodba SEU v zadevi
Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania
, C-74/16, z dne 27. 6. 2017, 47. točka obrazložitve.
[20]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-194/17, 19.–27. točka obrazložitve.
[21]
Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-311/11 z dne 25. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 44/13, in OdlUS XX, 6), 16. točka obrazložitve.
[22]
Glej 4. člen ZDR-1.
[23]
Drugi odstavek 3. člena ZZDej določa: "Javna zdravstvena služba je celovit sistem javne skrbi za zdravje prebivalstva in obsega zdravstvene storitve, katerih trajno, usklajeno in nemoteno opravljanje zagotavljajo v javnem interesu država in samoupravne lokalne skupnosti in ki se, temelječe na načelu solidarnosti in enakopravnega dostopa, v skladu s predpisi, ki urejajo zdravstveno varstvo in zdravstveno zavarovanje, v celoti ali deloma financirajo iz javnih sredstev, predvsem iz obveznega zdravstvenega zavarovanja. […]"
[24]
Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-255/01 z dne 25. 9. 2003, 5. točka obrazložitve, in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-66/20 z dne 6. 4. 2023 (Uradni list RS, št. 46/23), 51. točka obrazložitve.
[25]
Prvi odstavek 38. člena ZZDej.
[26]
Glej Direktivo 2011/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2011 o uveljavljanju pravic pacientov pri čezmejnem zdravstvenem varstvu (UL L 88, 4. 4. 2011), dvanajsta uvodna izjava.
[27]
Glej Predlog ZZDej-N, str. 9–11 in str. 26–27 (tabele).
[28]
Glej G. Strban, Posebnosti pri izvajanju zdravstvene dejavnosti v mreži javne zdravstvene službe, Podjetje in delo, št. 6–7 (2024), str. 1204–1214.
[29]
Na primer, tudi SEU je v sodbi v zadevi
Sodemare in drugi proti Regione Lombardia
, C-70/95, z dne 17. 6. 1997, 28. in nasl. točke obrazložitve, sprejelo stališče, da ne nasprotuje pravu EU ureditev, ki prepoveduje, da bi podjetja, ki delujejo pridobitno (
profit-making companies
), pogodbeno sodelovala v okviru nacionalnega sistema socialnega varstva, ki zasleduje socialne cilje in temelji na solidarnosti.
[30]
Prim. prvi stavek prvega odstavka 53.b člena ZZDej.
[31]
Npr. odločbe Ustavnega sodišča št. Up-217/14 z dne 7. 2. 2018 (OdlUS XXIII, 19), 10. točka obrazložitve, št. U-I-391/18 z dne 14. 11. 2019 (Uradni list RS, št. 70/19, in OdlUS XXIV, 19), 14. točka obrazložitve, in št. U-I-209/23 z dne 13. 3. 2025 (Uradni list RS, št. 25/25), 5. točka obrazložitve.
[32]
Tako npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-201/19 z dne 12. 5. 2022 (Uradni list RS, št. 74/22, in OdlUS XXVII, 11), 23. točka obrazložitve, in št. U-I-780/21 z dne 1. 12. 2022 (Uradni list RS, št. 157/22, in OdlUS XXVII, 31), 23. točka obrazložitve.
[33]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-64/24 z dne 25. 9. 2025 (Uradni list RS, št. 80/25), 18. točka obrazložitve.
[34]
Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti z dne 21. 4. 2017, EPA 1930-VII (v nadaljevanju Predlog ZZDej-K), obrazložitev k 11. členu, str. 66.
[35]
Glej prvi odstavek 35. člena ZZDej.
[36]
Glej prvi odstavek 1. člena ZZDej.
[37]
Prvi odstavek 481. člena ZPP določa, da pravila o postopku v gospodarskih sporih veljajo:
"1. v sporih, v katerih je vsaka od strank katera od navedenih oseb: gospodarska družba, zavod (vključno javni zavod), zadruga, država ali samoupravna lokalna skupnost;
2. v sporih iz medsebojnih pravnih razmerij samostojnih podjetnikov posameznikov, izvirajočih iz njihove pridobitne dejavnosti, in v sporih iz pravnih razmerij, ki so nastala med samostojnimi podjetniki posamezniki v zvezi z opravljanjem njihove pridobitne dejavnosti in osebami iz prejšnje točke."
[38]
Glej tudi Predlog ZZDej-N, str. 11–12.
[39]
Glej Predlog ZZDej-K, obrazložitev k 11. členu, str. 66.
[40]
Primerjaj npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/94 z dne 30. 1. 1997 (Uradni list RS, št. 10/97, in OdlUS VI, 9).
[41]
Tako že v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-240/04 z dne 8. 12. 2005 (Uradni list RS, št. 117/05, in OdlUS XIV, 90).
[42]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-84/15 z dne 18. 5. 2017 (Uradni list RS, št. 40/17, in OdlUS XXII, 8), 21. točka obrazložitve.
[43]
V skladu s prvim odstavkom 3. člena ZZDej so izvajalci zdravstvene dejavnosti pravne in fizične osebe, ki so pridobile dovoljenje Ministrstva za zdravje za opravljanje zdravstvene dejavnosti. Zdravstvena dejavnost obsega ukrepe in aktivnosti, ki jih po medicinski doktrini in ob uporabi medicinske tehnologije opravljajo zdravstveni delavci oziroma delavke in zdravstveni sodelavci oziroma sodelavke pri varovanju zdravja, preprečevanju, odkrivanju in zdravljenju pacientov in poškodovancev (prvi odstavek 1. člena ZZDej).
[44]
Glej drugi odstavek 3. člena ZZDej.
[45]
Člen 35 ZZDej določa:
"Zasebni zdravstveni delavec, zasebni zdravstveni sodelavec, zasebni zdravnik oziroma zasebni doktor dentalne medicine (v nadaljnjem besedilu: zasebni zdravstveni delavec) je fizična oseba, ki je pridobila dovoljenje ministrstva, pristojnega za zdravje, za opravljanje zdravstvene dejavnosti.
Dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki se zasebnemu zdravstvenemu delavcu izda ob izpolnjevanju pogojev iz 3.a člena tega zakona, pri čemer se šteje, da je odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti zasebni zdravstveni delavec sam, se vodi v evidenci dovoljenj iz 3.c člena tega zakona.
[…]"
[46]
Glej obrazložitev Amandmaja (k 37. členu) z dne 5. 3. 2025, Svoboda – Poslanska skupina Svoboda, SD – Poslanska skupina Socialnih demokratov, Levica – Poslanska skupina Levica, sprejet, EPA 1917-IX (v nadaljevanju Amandma k 37. členu z dne 5. 3. 2025), ter obrazložitev Amandmaja (k 37. členu) z dne 18. 3. 2025, Svoboda – Poslanska skupina Svoboda, SD – Poslanska skupina Socialnih demokratov, Levica – Poslanska skupina Levica, sprejet, EPA 1917-IX (v nadaljevanju Amandma k 37. členu z dne 18. 3. 2025).
[47]
Prvi odstavek 38. člena ZZDej določa: "Zasebna zdravstvena dejavnost je tržna dejavnost, ki se financira iz sredstev pacientov ali zasebnih zavarovalnic, pri čemer te storitve zasebni izvajalci zdravstvene dejavnosti lahko izvajajo na pridobiten način. Izvajalec zdravstvene dejavnosti neposredno po opravljeni zdravstveni storitvi, ki je opravljena v okviru tržne dejavnosti, pacientu oziroma zasebni zavarovalnici izda račun za opravljeno zdravstveno storitev ter uporabljena zdravila, medicinske pripomočke in živila za posebne zdravstvene namene."
[48]
Predlog ZZDej-N, obrazložitev k 37. členu (spremenjeni in dopolnjeni 53.b člen), str. 157.
[49]
Amandma k 37. členu z dne 5. 3. 2025 in Amandma k 37. členu z dne 18. 3. 2025.
[50]
Prav tam.
[51]
Predlog ZZDej-N, obrazložitev k 37. členu (spremenjeni in dopolnjeni 53.b člen), str. 156.
[52]
Glej prvi odstavek 39. člena ZDR-1.
[53]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-81/97, 13. točka obrazložitve, ki se nanaša na konkurenčno prepoved po splošni delovni zakonodaji. Ustavno sodišče je tam navedlo, da takšna omejitev posega v svobodo dela po 49. členu Ustave, kar je ena od temeljnih svoboščin delavcev, in da pravica do proste izbire zaposlitve ne more biti izčrpana že s tem, da se delavec sam odloči za sklenitev delovnega razmerja. Delavcu mora biti v načelu prepuščeno in zagotovljeno, da se svobodno odloči, kako bo porabil preostanek časa in delovne energije.
[54]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86), 25. točka obrazložitve.
[55]
Dvojno prakso je mogoče opredeliti kot kombinacijo javnega in zasebnega izvajanja zdravstvenih storitev na istih ali različnih lokacijah. Dvojna praksa se lahko pojavlja v različnih oblikah: zasebna praksa, ki se opravlja zunaj, v ločeni zasebni ustanovi; zasebna praksa, ki je fizično povezana z javno ustanovo, na primer znotraj zasebnih storitev, ki se ponujajo v javni ustanovi, vendar zunaj delovnega časa; povezane zasebne storitve, ki se ponujajo poleg standardnih javnih storitev, pogosto lahko tudi neformalno, ali zagotavljanje zasebnih storitev preko spleta. Glej Svetovna zdravstvena organizacija, Governance of dual practice in the public and private health sectors, 26. 8. 2024, str. 1, dostopno na: https://www.who.int/publications/i/item/9789240096615 (7. 10. 2025).
[56]
Mnenje Vlade, str. 39 in nasl., odgovor Državnega zbora, str. 20 in nasl., ter Predlog ZZDej-N, obrazložitev k 37. členu (spremenjeni in dopolnjeni 53.b člen), str. 156–157 in 159.
[57]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-321/02 z dne 27. 5. 2004 (Uradni list RS, št. 62/04, in OdlUS XIII, 42), 29. točka obrazložitve.
[58]
Glej sedmi odstavek 168. člena PDEU.
[59]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-164/09 z dne 4. 2. 2010 (Uradni list RS, št. 12/10, in OdlUS XIX, 1), 19. točka obrazložitve, in št. U-I-74/12 z dne 13. 9. 2012 (Uradni list RS, št. 75/12, in OdlUS XIX, 37), 11. točka obrazložitve.
[60]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-65/13 z dne 3. 7. 2014 (Uradni list RS, št. 54/14, in OdlUS XX, 27), 20. točka obrazložitve.
[61]
Svetovna zdravstvena organizacija, nav. delo, str. 2.
[62]
Prav tam.
[63]
Da strokovna vprašanja sama po sebi ne morejo biti predmet ustavnosodne presoje, je Ustavno sodišče poudarilo že večkrat. V zvezi s tem prim. npr. sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-292/97 z dne 15. 6. 2000 (OdlUS IX, 167), 7. točka obrazložitve, št. U-I-285/99 z dne 10. 7. 2002 (OdlUS XI, 157), 9. točka obrazložitve, št. U-I-138/21 z dne 7. 9. 2023, 41. točka obrazložitve, ter odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-32/05 z dne 30. 6. 2005 (Uradni list RS, št. 67/05, in OdlUS XIV, 63), 11. točka obrazložitve.
[64]
Glej npr. sodbo ESČP v zadevi
Vavřička in drugi proti Češki
z dne 8. 4. 2021, 274. in 280. točka obrazložitve.
[65]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-25/22, 32. točka obrazložitve.
[66]
Letno poročilo ZZZS 2024, 19. 3. 2025, na voljo na: https://api.zzzs.si/ZZZS/info/egradiva.nsf/0/96af75ea682ead8ac1258c4a0042eb85/$FILE/Letno%20poro%C4%8Dilo%20ZZZS%202024.pdf (10. 10. 2025), str. 34.
[67]
Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-40/12 z dne 11. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 39/13, in OdlUS XX, 5), 49. točka obrazložitve.
[68]
Glej 10. in 33.–35. člen ZDR-1.
[69]
Glej 41.a in nasl. člene ZZdrS.
[70]
Prim. osmi odstavek 53.b člena ZZDej.
[71]
Glej npr. 76. člen ZZDej.
[72]
Glej 80. člen ZZDej.
[73]
Prvi odstavek 21. člena ZZKZ.
[74]
Primeri, ko je možno dodatno delo tudi zunaj mreže javne zdravstvene službe, so izjemni in omejeni na specifične okoliščine, zato ne morejo vplivati na ugotovitev, da izpodbijana ureditev dejansko pomeni popolno prepoved. Gre za primere, ki denimo izhajajo iz petega odstavka 53.b člena ZZDej. Ta določa, da lahko delodajalec soglasje iz prvega odstavka 53.b člena izda ne glede na zahteve in omejitve iz (med drugim) druge povedi prvega odstavka 53.b člena za primer opravljanja določenih vrst zdravstvenih storitev, na primer zdravstvenih storitev za namen zagotavljanja zdravstvenega varstva na javnih prireditvah in shodih ali zdravstvenih storitev v okviru dejavnosti medicine dela, prometa in športa, ki jih ne zagotavlja obvezno zdravstveno zavarovanje.
⇒
Številka:
U-I-79/25-31
Datum:
22. 12. 2025
DELNO PRITRDILNO IN DELNO ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. ROKA ČEFERINA
K ODLOČBI ŠT.
U-I-79/25
Z DNE 11. 12. 2025
PRITRDILNO LOČENO MNENJE GLEDE PREPOVEDI DODATNEGA DELA ZDRAVNIKOV
1. Uvodoma naj poudarim, da trdno verjamem, da mora biti kakovosten, učinkovit in vsem dostopen javni zdravstveni sistem temelj vsake socialne države. Privatizacija zdravstva v nekaterih tujih državah je prinesla dramatično poslabšanje kakovosti zdravstvenih storitev
[1]
in ti primeri bi nas morali prepričati o tem, da mora biti skrb za kakovosten javni zdravstveni sistem ena od družbenih prioritet.
2. V okvir javnega zdravstvenega sistema pa ne spadajo samo javni zdravstveni zavodi, ampak tudi zasebniki, ki zdravstvene storitve opravljajo v okviru podeljenih koncesij. Bistveni razlikovalni element med javnim in zasebnim zdravstvom namreč ni status ustanove, v kateri se nudijo zdravstvene storitve oziroma njena lastniška struktura, ampak vir sredstev, iz katerih se zdravstvene storitve financirajo. Javno zdravstvo financira Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (ZZZS), zdravstvene storitve v zasebnem sektorju pa pacienti iz lastnih sredstev (samoplačniško).
3. Ustava v prvem odstavku 51. člena pravnim subjektom zagotavlja pravico do zdravstvenega varstva, državnim oblastem pa v okviru njihovih pozitivnih dolžnosti v zvezi z varstvom človekovih pravic s tem nalaga, da vsakomur zagotovijo učinkovit dostop do zdravstvenega varstva. Glede na navedeno lahko razumem, da sta izvršilna in zakonodajna oblast v Sloveniji morali sprejeti reformo javnega zdravstvenega sistema, katerega kakovost je vse slabša. Splošno znano dejstvo je, da so čakalne vrste pri zdravnikih vedno daljše
[2]
in da je v Sloveniji vedno več oseb, ki sploh nimajo osebnega zdravnika.
[3]
Ta trend padanja kakovosti in dostopnosti javnega zdravstva je od državnih oblasti zahteval, da sprejmejo ukrepe, ki naj zagotovijo, da 51. člen Ustave ne ostane le mrtva črka na papirju.
4. Vlada in Državni zbor sta navedeno zdravstveno reformo utemeljila na oceni, da je eden od glavnih razlogov za podaljševanje čakalnih vrst tako imenovana dvojna praksa zdravnikov, ki svoje delo opravljajo v rednem delovnem času v javnih zdravstvenih zavodih, v svojem prostem času pa v zasebnih zdravstvenih zavodih.
5. O tem, ali je ta ocena razlogov za krizo našega zdravstvenega sistema utemeljena, imam pomisleke. Vzroke za vedno slabše delovanje javnega zdravstva bi lahko iskali tudi drugje. Morda v prenizkih plačah medicinskih sester, ki zato zapuščajo javno zdravstvo in brez katerih zdravniki svojega dela ne morejo opravljati? Lahko se zamislimo ob zame težko razumljivem podatku, da je po poročanju medijev ZZZS, ki bi moral plačevati opravljanje zdravstvenih storitev v javnem zdravstvu, lani ustvaril dobiček v višini več kot 79 milijonov EUR.
[5]
Lahko se vprašamo, zakaj ni s tem denarjem ob vedno daljših čakalnih vrstah plačal zdravstvenih storitev v javnem zdravstvu, torej tako v javnih zavodih kot tudi pri koncesionarjih. Vzroke za slabo poslovanje javnih zavodov pa lahko iščemo tudi v koruptivnih aferah v zdravstvu,
[6]
ki so povezane s preplačevanjem medicinske opreme.
[7]
Ne moremo tudi mimo vprašanja, kako je mogoče, da slovenske bolnice zdravstveno opremo plačujejo dražje kot nekatere tuje zdravstvene ustanove.
[8]
Morda pa je eden od razlogov za daljšanje čakalnih vrst tudi slaba organizacija javnih zdravstvenih zavodov, ki pri svojem poslovanju iz leta v leto vztrajno večajo finančno izgubo?
[9]
6. Čeprav se ob navedenem porajajo dvomi o učinkovitosti zdravstvene reforme, kot si jo je zamislil zakonodajalec, pa mu moramo pri opredelitvi njene vsebine priznati široko polje proste presoje. V njegovi pristojnosti mora ostati izbira sredstev, ki naj zaustavijo negativni trend pri razvoju javnega zdravstva, Ustavno sodišče pa mora biti pri ocenjevanju utemeljenosti izbrane strategije zadržano. Poseganje Ustavnega sodišča v samo jedro reforme bi bilo po mojem mnenju pretirano aktivistično. Vladi in Državnemu zboru je treba pustiti, da izpeljeta reformo zdravstva, kot sta na podlagi strokovnih analiz ocenili, da je najbolj primerno in učinkovito. Če bosta pri tem neuspešni, pa bosta za to morali nositi politično odgovornost.
7. Ne glede na navedeno pa ostaja v pristojnosti Ustavnega sodišča ocena, ali sta Vlada in Državni zbor pri sprejetju navedene zdravstvene reforme nesorazmerno posegli v človekove pravice zdravnikov, konkretno v njihovo svobodo dela. Po mojem mnenju iz odločbe, h kateri dajem to ločeno mnenje, prepričljivo izhaja, da je odgovor na gornje vprašanje pritrdilen.
8. Poseg v svobodo dela zdravnikov oziroma skoraj popolna prepoved opravljanja tržne dejavnosti za zdravnike, zaposlene v javnem sektorju,
[10]
v obravnavani zadevi ne prestane testa sorazmernosti. Tudi če v okviru širokega polja presoje zakonodajalca soglašamo z njim, da bi prepoved dodatnega dela sploh lahko prispevala k izboljšanju delovanja javnega zdravstva, je po mojem mnenju očitno, da navedena prepoved ne prestane naslednjega koraka testa sorazmernosti, to je nujnosti posega v svobodo dela zdravnikov.
9. Z drugimi besedami, odločba prepričljivo pojasni, da je imel zakonodajalec pri zasledovanju ustavno dopustnega cilja, to je izboljšanja kakovosti javnega zdravstva, na razpolago enako učinkovite ukrepe, ki pa ne bi tako intenzivno posegli v svobodo dela zdravnikov v javnem sektorju, kot je skoraj popolna prepoved njihovega dodatnega dela v zasebnem sektorju.
10. Po prej veljavni zakonski ureditvi so dovoljenja zdravnikov za dodatno delo v zasebnem sektorju izdajali direktorji javnih zdravstvenih zavodov, nato pa so se ta dovoljenja podaljševala, če direktorji prošnje za opravljanje dodatnega dela niso izrecno zavrnili. Ker je tudi veliko predstojnikov javnih zavodov ob svoji redni zaposlitvi opravljalo dodatno delo v zasebnih zavodih, gotovo ni mogoče izključiti možnosti, da so dovoljevali opravljanje dodatnega dela svojim kolegom zdravnikom tudi v primerih, ko ti niso izpolnili vseh svojih primarnih delovnih obveznosti v javnih zavodih. Morda tudi drži, da so posamezni zdravniki, zaposleni v javnih zavodih, preusmerjali svoje paciente v zasebne zavode, kjer so za njih opravljali zdravstvene storitve proti plačilu in umetno podaljševali čakalne vrste. Ustavno sodišče nima nobenih podatkov o tem, kako pogosti so bili taki primeri. Lahko pa sklepamo, da so tako, kot v vsakem poklicu, tudi med zdravniki posamezniki, ki so na opisan način zlorabljali zdravstveni sistem v svojo korist.
11. Vendar, ali taki primeri zlorab sistema res opravičujejo skoraj popolno prepoved dodatnega dela za vse zdravnike, ki so zaposleni v javnih zdravstvenih ustanovah? Ali ne bi bilo mogoče zagotoviti, da bi zdravniki v javnih zavodih kakovostno izpolnili vse svoje obveznosti v teh zavodih, hkrati pa bi jim dopustili, da v prostem času opravljajo pridobitno dejavnost v zasebnem zdravstvu, če to želijo in zmorejo?
12. Prepričan sem, da bi bilo to mogoče. Morda bi bilo treba spremeniti ureditev, po kateri se dovoljenja zdravnikom v javnem zdravstvu, da v prostem času delajo tudi v zasebnem sektorju, avtomatično podaljšujejo. Morda bi lahko zakonodajalec opredelil strožje pogoje za izdajo soglasja zdravnikom, zaposlenim v javnem zdravstvenem zavodu, za opravljanje dodatnega dela v zasebnem sektorju. Za te zdravnike bi se lahko opredelile norme oziroma obseg dela, ki ga mora vsak od njih opraviti, preden dobi dovoljenje za delo v zasebnem zdravstvu, izpolnitev teh pogojev pa bi se moralo strogo nadzorovati. Če Vlada in Državni zbor menita, da je sistem nepregleden, ker tovrstna dovoljenja izdajajo direktorji zdravstvenih zavodov, ki tudi sami delajo v javnem in zasebnem sektorju in so morda pretirano naklonjeni svojim kolegom zdravnikom, ki bi želeli opravljati dvojno prakso, in jim preveč zlahka dajejo dovoljenja za dodatno delo, bi se lahko pristojnost za izdajanje dovoljenj prenesla na nek drug organ, morda na neodvisno komisijo, sestavljeno iz zdravnikov in predstavnikov ministrstva. Morda pa bi lahko zakonodajalec določil, da smejo mladi zdravniki, zaposleni v javnem zdravstvu, začeti z opravljanjem dvojne zdravniške prakse šele po nekaj letih prakse izključno v javnih zdravstvenih centrih, ko bodo že povrnili svoj dolg družbi iz naslova njihovega brezplačnega izobraževanja v javnem visokem šolstvu.
13. Naj na tem mestu poudarim, da ne razpolagam s podatki o tem, koliko zdravnikov zlorablja dvojno prakso na način, da na račun dodatnega zaslužka z delom v zasebnem sektorju zanemarja svoje delovne obveznosti v javnem sektorju. Verjamem, da večina zdravnikov svoje zdravniško poslanstvo opravlja odgovorno in pošteno. Vendar, če je zakonodajalec zaznal, da gre za sistemski problem, bi ga verjetno lahko rešil s sredstvi, ki so navedena v prejšnji točki tega ločenega mnenja.
14. Odločitev o tem, kateri ukrepi naj se sprejmejo za zagotovitev nadzora nad tem, da zdravniki v javnem sektorju izpolnijo vse svoje delovne obveznost, preden dobijo dovoljenje za delo v zasebnem sektorju, mora sprejeti zakonodajalec, to pač ni v pristojnosti Ustavnega sodišča. Očitno pa je, da obstajajo ukrepi, ki bi po eni strani zagotovili, da bi javni zdravstveni sistem lahko kakovostno deloval ob polnem angažmaju v njem zaposlenih zdravnikov, hkrati pa taka ureditev ne bi nesorazmerno omejila svobode dela zdravnikov, ki jim je treba priznati pravico, da v svojem prostem času opravljajo pridobitno dejavnost, če to želijo in zmorejo.
15. Težko pa razumem, da zakonodajalec poskuša zagotoviti, da zdravniki v javnem zdravstvu izpolnijo svoje delovne obveznosti tako, da jim prepove opravljati dodatno delo in jih prisili, da namesto, da bi ob svojem prostem času skrajševali čakalne vrste v zasebnem zdravstvu, če nekoliko karikiram, večere in konce tedna preživijo v brezdelju.
16. Temeljna dolžnost prava človekovih pravic je, da med pravicami in interesi, ki so v koliziji, vzpostavi ravnotežje. Zakonodajalcu to v obravnavanem primeru ni uspelo. Izpodbijane določbe zakona morda lahko prispevajo k izboljšanju delovanja javnega zdravstva, enako učinkovito pa bi ta cilj lahko dosegli z bistveno milejšimi posegi v svobodo dela zdravnikov.
ODKLONILNO LOČENO MNENJE GLEDE PREPOVEDI SODELOVANJA KONCESIONARJEV Z ZDRAVNIKI V PRAVNO ORGANIZACIJSKI OBLIKI SAMOSTOJNEGA PODJETNIKA IN SKLEPANJA PODJEMNIH POGODB MED NJIMI
17. Soglašam z večino o tem, da ni v neskladju z Ustavo ureditev, po kateri lahko
javni zdravstveni zavod
sodeluje z zdravniki le v obliki delovnega razmerja ali pa izjemoma na podlagi podjemne pogodbe, pod s prvim odstavkom 53.c člena ZZDej določenimi pogoji. Nimam tudi pomislekov o tem, da je zakonska prepoved sodelovanja javnih zdravstvenih zavodov z zdravniki, ki so organizirani kot samostojni podjetniki, skladna z Ustavo.
18. V interesu kakovostnega delovanja javnega zdravstva je, da se med javnimi zdravstvenimi zavodi in zdravniki, ki v njih opravljajo svoje delo, ustvari tesna medsebojna vez. Če so zdravniki redno zaposleni v javnem zavodu, morajo svoje delovne obveznosti opravljati v skladu z navodili vodstva zavoda, ki bdi nad kakovostjo izpolnjevanja teh obveznosti in nad izpolnitvijo ustreznega obsega delovnih obveznosti. Kršitev delovnih obveznosti lahko, tako kot v vseh drugih primerih delovnega razmerja, vodi v izrek disciplinskih sankcij. Vsi elementi delovnega razmerja (obseg delovnih obveznosti, koriščenje dopusta, plača in plačilo nadur itd.) so v delovnem razmerju določeni s pogodbo o zaposlitvi. Tako razmerje med javnim zavodom in v njem zaposlenim zdravnikom je trdno, stabilno in prispeva h kakovostnemu delu javnega zavoda in s tem posredno tudi h kakovostnemu delovanju javnega zdravstva.
19. Ne morem pa soglašati z večino kolegic in kolegov, sodnic in sodnikov, o tem, da je skladna z Ustavo zakonska prepoved
koncesionarjem
, (1) da sodelujejo z zdravniki, ki so zaposleni v javnem sektorju in ki imajo status samostojnega podjetnika, in (2) da se jim prepove tudi sklepanje podjemnih pogodb z zdravniki, razen če gre za nadomeščanje odsotnih delavcev.
[11]
Dejansko ta prepoved pomeni, da morajo koncesionarji redno zaposliti zdravnike, ki pri njih opravljajo svoje delo, razen če gre za nadomeščanja odsotnih delavcev, kar oteži njihovo poslovanje.
20. Kot sem zgoraj navedel, je za kakovost javnega zdravstva pomembno, da je vez med javnimi zavodi in pri njih zaposlenimi zdravniki tesna, kar lahko zagotovi zakonska ureditev, ki zapoveduje, da so zdravniki v javnih zavodih redno zaposleni. Nasprotno pa z zakonom zapovedana sklenitev delovnega razmerja med koncesionarji in zdravniki, ki pri njih opravljajo svoje dodatno delo, v ničemer ne prispeva h kakovostnemu delovanju javnega zdravstva.
21. Čeprav so tako javni zdravstveni zavodi kot tudi koncesionarji del javnega zdravstva, pa so med njimi tudi pomembne razlike. Javni zavodi in zasebne zdravstvene ustanove s koncesijo imajo različno lastniško strukturo, različno organizacijo dela, pa tudi različno odgovornost glede uspešnosti svojega poslovanja. Če javni zavod pri svojem delovanju ustvarja izgubo, mu jo "pokrije" država. Če z izgubo posluje zasebni zavod, pa gre lahko v končni fazi v stečaj in preneha s poslovanjem. Obstoj zasebnega zavoda je odvisen od čimbolj racionalne organizacije njegovega delovnega procesa.
22. Navedene razlike med enimi in drugimi terjajo, da se koncesionarjem dopusti nekoliko večja (in ne manjša!) fleksibilnost pri sprejemanju odločitev o tem, na kakšen način bodo sodelovali z zdravniki, ki pri njih opravljajo svoje delo. Izpodbijana zakonska ureditev pa jim postavlja nerazumno toga pravila pri organizaciji njihovega dela, ki jih spravljajo v težak položaj na trgu in ki nikakor ne prispevajo k boljšemu delovanju javnega zdravstva.
23. Za primer si predstavljajmo v praksi pogosto situacijo, v kateri zdravnik v svojem prostem času, ko je že opravil vse svoje delovne obveznosti v javnem zavodu, kjer je zaposlen in dobil dovoljenje za opravljanje dodatnega dela, pri koncesionarju opravi neko zdravstveno storitev, npr. nek specialistični pregled. V takem primeru bi ZZZS koncesionarju za opravljeno storitev plačal znesek po veljavnem ceniku, koncesionar pa bo zdravniku, ki je opravil zdravstveno storitev, plačal za njegovo delo. Na kakšen način bosta koncesionar in zdravnik uredila medsebojno razmerje, pa je za kakovostno delovanje javnega zdravstva povsem nepomembno.
24. Lahko bi se dogovorila za sklenitev delovnega razmerja (kar je sicer za opravljanje občasnih del neprimeren pravni institut), za sklenitev podjemne pogodbe za konkretno zdravstveno storitev ali pa bi koncesionar zdravniku za njegovo delo plačal honorar na podlagi računa, ki bi mu ga izstavil zdravnik, organiziran kot popoldanski samostojni podjetnik. Kot je zgoraj navedeno, pa je za bolj ali manj kakovostno delovanje javnega zdravstva, torej za javni interes, ki se zasleduje z zdravstveno reformo, povsem nepomembno, za katero od navedenih variant se bosta dogovorila koncesionar in zdravnik.
25. Izpodbijana zakonska določba pa tudi z zdravniki, ki opravijo na primer en specialistični pregled na teden ali na mesec, zdravnikom pa s tem bistveno oteži opravljanja dodatnega dela izven njihovega rednega delovnega časa pri javnem zavodu, kjer so zaposleni. Za tako zakonsko zapoved ni videti nobenega razumnega razloga.
26. Po drugi strani pa prvi odstavek 53.c člena ZZDej, kot je bil spremenjen z 38. členom ZZDej-N, javnim zavodom, če je to za javni zavod bolj učinkovito ali pa če gre za občasne storitve, dovoljuje sklepanje podjemnih pogodb z zdravniki zgolj za posamezne storitve, koncesionarjem pa to dovoljuje le v primeru, če je to potrebno zaradi nadomeščanja odsotnega zaposlenega delavca.
27. Sklepno ugotavljam, da ZZDej (1) niti najmanj ne prispeva k javnemu interesu, to je h kakovostnemu delovanju javnega zdravstva, in (2) nedopustno diskriminira koncesionarje, (3) hkrati pa zdravnike, ki bi želeli opravljati svoje delo pri koncesionarjih, odvrača od tega in posledično posega v njihovo pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave.
28. Iz zgoraj navedenih razlogov odločbe v delu, ki se nanaša na prepoved sodelovanja koncesionarjev z zdravniki v pravno organizacijski obliki samostojnega podjetnika in sklepanja podjemnih pogodb med njimi, nisem mogel podpreti.
dr. Rok Čeferin
Sodnik
[1]
Glej npr. študijo o znižanju kakovosti zdravstvenih storitev v Združenem kraljestvu po privatizaciji zdravstvenega sistema v B. Goodair in A. Reeves, The effect of health-care privatisation on the quality of care, članek je dostopen na spletnem naslovu https://pubmed.ncbi.nlm.nih.gov/38429019/.
[2]
Danes sem na spletni strani UKC Ljubljana preveril, koliko znaša čakalna doba za prvi pregled "
Dermatološki pregled v subspecialistični dermatoonkološki ambulanti – prvi". Čakalna doba je 494 dni. Čeprav nisem strokovnjak za medicinska vprašanja, se mi zdi, da se lahko v letu in pol kožni rak razvije do stopnje, ko je kakršnakoli zdravniška pomoč onkološkemu bolniku že povsem neučinkovita.
[3]
Glej prispevek na RTV SLO "Vse več ljudi brez izbranega zdravnika – v Ljubljani se odpira enajsta ambulanta za neopredeljene", iz katerega izhaja, da je bilo leta 2024 v Sloveniji 135.000 bolnikov brez osebnega zdravnika. Prispevek je objavljen na spletnem naslovu https://www.rtvslo.si/zdravje/vse-vec-ljudi-brez-izbranega-zdravnika-v-ljubljani-se-odpira-enajsta-ambulanta-za-neopredeljene/704369.
[4]
Glej prispevek "Zaskrbljujoči podatki: medicinske sestre odhajajo, nove težko dobijo", članek je dostopen na spletnem naslovu
https://n1info.si/novice/slovenija/zaskrbljujoci-podatki-medicinske-sestre-odhajajo-nove-tezko-dobijo/.
[5]
Glej npr. prispevek STA "
Skupščina ZZZS tudi o dobičku zavoda v letu 2024,
https://www.sta.si/3396184/skupscina-zzzs-tudi-o-dobicku-zavoda-v-letu-2024".
[6]
Glej obvestilo Komisije za preprečevanje korupcije "Komisija ponovno opozarja na korupcijska tveganja v procesih javnega naročanja v zdravstvu", ki je dostopno na spletnem naslovu https://www.kpk-rs.si/sl/novice/vse-novice/komisija-ponovno-opozarja-na-korupcijska-tveganja-v-procesih-javnega-narocanja-v-zdravstvu.
[7]
Glej npr. prispevek Necenzurirano "Nov sum korupcije v UKC Ljubljana: preplačevali servise podjetju Medicoengineering", prispevek je dostopen na spletni strani https://necenzurirano.si/clanek/preiskave/ukc-ljubljana-medicoengineering-igor-zabret-marko-jug-operacijske-mize-1390209.
[8]
Glej prispevek RTV SLO "Kriminalisti preiskujejo domnevno korupcijo pri nabavi žilnih opornic", ki je objavljen na naslovu https://www.rtvslo.si/zdravje/kriminalisti-preiskujejo-domnevno-korupcijo-pri-nabavi-zilnih-opornic/468494.
[9]
Glej "UKC Ljubljana z 32,9 milijona evrov izgube", prispevek je objavljen na spletnem naslovu https://www.24ur.com/novice/tujina/ukc-ljubljana-s-329-milijona-evrov-izgube.html.
[10]
Člen 53b Zakona o zdravstveni dejavnosti določa, da je opravljanje zdravstvenih storitev v okviru tržne dejavnosti zdravstvenemu delavcu oziroma zdravstvenemu sodelavcu iz prejšnjega stavka dovoljeno le pri javnem zavodu, pri katerem je zaposlen, na podlagi podjemne pogodbe pri javnem zavodu ali zaposlitve oziroma podjemne pogodbe pri koncesionarju pa le, kadar je storitev iz tržne dejavnosti mogoče opraviti istočasno oziroma s standardom, ki presega s predpisi s področja zdravstvenega zavarovanja priznani standard. Dejansko ta določba pomeni, da je zdravnikom, ki so zaposleni v javnih zavodih, skoraj v celoti prepovedano opravljati tržno dejavnost, tudi v njihovem prostem času.
[11]
Točka 7 prvega odstavka 44.f člena ZZDej, kot je bil spremenjen z 31. členom ZZDej-N.
⇒
Številka:
U-I-79/25-32
Datum:
11. 12. 2025
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. ROKA SVETLIČA K DELNI ODLOČBI ŠT.
U-I-79/25
Z DNE 11. 12. 2025
JAVNO ZDRAVSTVO: CILJ ALI SREDSTVO?
1. Nisem mogel podpreti 4. in 5. točke izreka iz dveh razlogov. Prvič, zaradi izbire gornje premise, in drugič, zaradi prelomov v argumentaciji.
"Javni interes"
[1]
in "pravica do zdravstvenega varstva"
[2]
2. Odločba za presojo ureditve uporabi pravni standard javne koristi. Ustava že v 74. členu, v katerem zagotovi svobodno gospodarsko pobudo, postavi tudi omejitev tej pravici: "Gospodarska dejavnost se ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo."
[3]
Že sama umestitev te omejitve priča o njeni splošni naravi. Izhaja iz zgodovinskega spoznanja, da lahko zasebna gospodarska pobuda ustvarja škodljive antagonizme z javnimi interesi. Podobno velja za institut zasebne lastnine, katere pridobivanje in uživanje mora zavezovati "njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija."
[4]
3. Menim, da je uporabljeno merilo ustavnopravne presoje neustrezno. Morda lahko katastrofalne razmere v zdravstvenem sistemu opišemo tudi kot nekaj, kar ni javno koristno, toda gre najprej za poseg v
pravico do zdravstvenega varstva
, ki je zagotovljena v 51. členu Ustave. V igri je človekova pravica (posameznika) in ne le splošni interes (javnosti).
4. Ta vidik je v odločbi po mojem mnenju prezrt. Presoja sledi strukturi, ki jo narekuje izbrano merilo. Pri tem sledi navedbam Vlade in Državnega zbora in opisuje napetosti med svobodno gospodarsko pobudo in javnim interesom. Pri tem gre celo prek okvira 74. člena Ustave, saj med dejavnostjo, ki ustvarja dobiček, in javnim interesom ne vidi le možnosti konflikta, pač pa kar
apriorno
"notranje nasprotje": "Sistematično prenašanje izvajanja storitev javne zdravstvene službe na samostojne podjetnike – tržne subjekte, bi v organizacijo javne službe vnašalo podjetniško logiko, ki je s ciljem javne službe – zagotoviti vsem zavarovancem potreben dostop do storitev, neodvisno od njihove plačilne sposobnosti in trenutnih razmer na trgu – v notranjem nasprotju."
[5]
5. To je
faktično napačno
, javna služba lahko opravlja svoje naloge le, ker se na neštetih ravneh naslanja ravno na tisto, kar ustvari trg (npr. razvoj farmacije), tudi kruh naš vsakdanji je bil spečen zaradi dobička. Nadalje, je
pravno nesprejemljivo,
saj prehod od možnosti konflikta med profitno dejavnostjo in javnim interesom v nujnost takega konflikta predstavlja prehod od predpostavk socialne demokracije v marksizem. In naposled, je za
ratio
te odločbe
povsem
nepotrebno
.
6. Relevantna je le presoja, ali izpodbijana ureditev pripomore k zagotavljanju ustavne pravice do zdravstvenega varstva; in če, ali je korist taka, da upravičuje poseg v pravico do svobode podjetništva. Celotna analiza škodljivosti dobička ni le civilizacijsko anahronistična, pač pa v prvi vrsti odveč.
Manjkajoči člen v argumentaciji
7. Prvi odstavek 53.c člena ZZDej določa, da lahko javni zavod za opravljanje zdravstvenih storitev sklene podjemno pogodbo, če je na tak način opravljanje zdravstvenih storitev za javni zavod
učinkovitejše
in če je to potrebno z vidika
zagotavljanja dostopnosti
do zdravstvenih storitev.
8. Če je
ratio legis
izpodbijane ureditve izboljšanje delovanja javnih zavodov, ki naj se ga doseže s sklenitvijo podjemnih pogodb, se zastavlja načelno vprašanje: zakaj je zakonodajalec predvidel
omejitev
– tj. izključil je pravnoorganizacijsko obliko samostojnih podjetnikov – iz nabora potencialnih sodelavcev? Zdi se, da je v korist javnih zavodov, če je izbor možnih pogodbenikov čim širši.
9. Da bi lahko povezali izključitev samostojnih podjetnikov s koristmi za javni zavod, potrebujemo dve predpostavki. Prvič, da so samostojni podjetniki, ki jih zakon izključuje iz sodelovanja,
prav
tisti zdravniki
, ki so pred tem izstopili iz javnih zavodov. In drugič, da so izstopili
prav
z namenom
, da se bodo (ob ugodnejšem davčnem režimu) nato vanj vrnili kot pogodbeni sodelavci. Samo v tem primeru je ureditev v (ustavnopravnem smislu)
primerna
.
10. Če bi se, denimo, kot samostojni podjetniki v naši državi registrirali zdravniki, ki bi prihajali iz drugih držav, tedaj bi bila presojana ureditev za javne zavode evidentno škodljiva. Da bi Ustavno sodišče lahko prepoznalo koristi izpodbijane ureditve, bi moralo v navedbah nasprotnega udeleženca najti utemeljitev, da bo prepoved
vračanja
zdravnikov kot samostojnih podjetnikov v javne zavode preprečila njihovo
odhajanje
kot zaposlenih zdravnikov.
11. Toda te utemeljitve iz navedb nasprotnih udeleženk ni mogoče razbrati. Vlada govori o kršitvi lojalnosti, o konkurenčni prepovedi itd., državni zbor o cilju "zadržati zdravstvene delavce v matičnih ustanovah, kjer lahko opravljajo najzahtevnejše storitve".
[6]
Ključni dve predpostavki nista izkazani. Še več, iz medijev se trenutno nudi vtis, da je odhodov iz javnega sistema sedaj celo več.
12. Problema teh predpostavk se odločba sicer zave v 41. točki obrazložitve: "Negativna posledica izpodbijane ureditve je lahko tudi morebitno zmanjšanje obsega izvedenih storitev v javnem sektorju. Ta negativna posledica bi lahko bila z vidika tehtanja odločilna, če zaradi izpodbijane ureditve pacienti ne bi mogli dostopati do zdravstvenih storitev." Toda po presoji Ustavnega sodišča to tveganje nevtralizira okoliščina, da imajo zdravniki še vedno
možnost
za sodelovanje z javnim zavodom prek podjemne pogodbe: "Izpodbijana ureditev dejansko ne izključuje nobenega zdravstvenega delavca kot fizično osebo, saj lahko vsi zasebni zdravstveni delavci še vedno delajo v javni zdravstveni mreži, če pogodbeno (prek podjemne pogodbe) sodelujejo v tem svojstvu (kot zasebni zdravstveni delavci)."
[7]
13. Ta zaključek je neveljaven, saj za presojanje (
explicans
) uporabi prav to, kar se presoja (
explanandum
). Možnost sodelovanja prek pogodbe so imeli zdravniki ves čas, ne le podjemne, celo prek pogodbe o zaposlitvi. Toda dejstvo je, da so mnogi to možnost opuščali in žal raje izbrali zasebno podjetništvo. Ravno iz tega izhaja potreba po odzivu zakonodaje. Zato tveganj, ki jih prinaša prepoved sodelovanja s samostojnimi podjetniki, ne more izravnati okoliščina, da drugih oblik sodelovanja zakon ni prepovedal. Če bi bilo zdravnikom vseeno, na kakšen način sodelujejo z javnim zavodom, presojana novela že v izhodišču ne bi bila potrebna. Na ta način koristi ureditve in s tem njeno (eventualno) ustavnoskladnost ni mogoče izkazati.
Z najboljšimi nameni
14. Ne dvomim, da je možno izkazat nujnost izločitve določenih dejavnosti iz tržne logike, na kar nas je, npr. ob epidemiji COVID-19, bridko opozoril kolaps oskrbe z zaščitno opremo. Ni si težko zamisliti, da so določene zdravstvene dejavnosti, ki jih pravica iz 51. člena Ustave kategorično zahteva, "tržno nezanimive". Toda od tega spoznanja do presoje konkretne zakonske rešitve, ki je prišla pred Ustavno sodišče, je zapletena pot. Zavzemanje za javno zdravstvo je lahko legitimen politični cilj neke politike. Ustavnopravno pa je relevantna le pravica do zdravstvenega varstva.
15. Argumentacija v odločbi k presoji pristopi z zadnje strani. Najprej dokazuje, da je zasebna ponudba na področju zdravstva nekaj slabega, iz česar zaključi, da je javno zdravstvo nekaj dobrega.
[8]
In ker želi izpodbijana določba prispevati h krepitvi javnega zdravstva, jo presodi kot ustavno skladno. Toda prvo je povsem odveč, drugo pa ostane neizkazano. Pravo vprašanje je preprosto: kaj izpodbijana ureditev pomeni za pravico do zdravstvenega varstva. Žal to po mojem mnenju, tudi zaradi neprepričljivih navedb nasprotnih udeleženk, ni izkazano.
16. Ne glede na to iskreno želim, da bi ureditev, ki je obveljala, vendarle prinesla neko izboljšanje na področju dostopnosti do zdravstvenega varstva. Eno je predvideti odzive subjektov na spremembo zakonodaje, drugo je znati to argumentirati pred Ustavnim sodiščem. Ključno pa je, da se razmere izboljšajo. V tem primeru bo čisto vseeno, kdo "je imel prav".
dr. Rok Svetlič
Sodnik
[1]
Člen 74 Ustave.
e
[2]
Člen 51 Ustave.
[3]
Člen 74 Ustave.
[4]
Prvi odstavek 67. člena Ustave.
[5]
Točka 41 obrazložitve.
[6]
Točka 13 obrazložitve.
[7]
Točka 41 obrazložitve.
[8]
Ni mogoče spregledati, da ravno organizacija javnega zdravstva omogoča razrast korupcije pri dobavi opreme in medikamentov. Ocene opozarjajo, da gre za zneske, v primerjavi s katerimi so davčni manevri zdravnikov samostojnih podjetnikov kaplja v morje.
⇒
Številka:
U-I-79/25-33
Datum:
22. 12. 2025
PRITRDILNO LOČENO MNENJE
SODNICE DR. KATJE ŠUGMAN STUBBS
K DELNI ODLOČBI ŠT.
U-I-79/25
Z DNE 11. 12. 2025
Podprla sem izrek delne odločbe, s katero smo odločili, da je popolna prepoved dodatnega dela tistih zdravnikov, ki delajo v javnem zavodu pri drugih izvajalcih izven javne zdravstvene mreže, protiustavna (
prva in druga poved prvega odstavka 53.b člena
ZZDej
)
, ni pa v neskladju z Ustavo prepoved sklepanja pogodb s samostojnimi podjetniki (7. točka prvega odstavka 44.f člena in prvi odstavek 53.c člena ZZDej).
Nekatere dele odločbe sem podprla s stisnjenimi zobmi, čeprav se z deli obrazložitve ne strinjam. Celoten postopek presoje pa sem doživljala kognitivno ambivalentnost glede presojanih vprašanj in sem morala odganjati najrazličnejše pomisleke glede posameznih vidikov odločanja. Ker se vseh teh pomislekov nisem otresla, k delni odločbi podajam v določenem pogledu zadržano pritrdilno ločeno mnenje.
Glede na to, da se z argumenti odločbe, ki prepovedujejo sklepanje pogodb s samostojnimi podjetniki (4. in 5. točka izreka), popolnoma strinjam, bom več pozornosti posvetila drugemu delu odločitve, s katerim imam več problemov. Gre za tako imenovano ločitev javnega in zasebnega zdravstva, ki jo je vladna stran poskušala doseči s prepovedjo istočasnega delovanja posameznega zdravnika v javnem in zasebnem sektorju (1. točka izreka).
Uvodno
Naj začnem z najbolj očitnim: zdravstveni sistem je izredno kompleksen, minuciozen in z drugimi sistemi prepleten mehanizem. Nanj vpliva toliko dejavnikov, da jih je nemogoče v celoti našteti. Odločilni so raznoteri finančni vidiki: kako je organizirano zdravstveno zavarovanje, kaj in koliko financira ZZZS in kaj sami, kako je ovrednotena posamezna storitev, kako se zbrani denar uporablja, za kaj se sme uporabiti, kakšen je plačni sistem, kakšni so zapleteni odnosi z dobavitelji zdravstvene opreme… Potem so tu še praktični organizacijski vidiki: kako so organizirane in razdeljene tri ravni zdravstva (primarna, sekundarna in terciarna), pa razmejevanje in organizacija vsaj treh veliki delov tega sistema, ki ga sestavljajo (i) javni zavodi in (ii) koncesionarji (ki so po položaju vseeno nekako med javnim in zasebnim zdravstvom) ter (iii) čisto zasebno, samoplačniško zdravstvo. Vse to se povezuje z vprašanji, kaj smejo oziroma česa zdravniki v teh treh sistemih ne smejo delati. Ne smemo pa spregledati tudi elementov dejanskega delovanja tega sistema: delovanja posameznih zdravnikov, zdravstvenih sodelavcev (strokovnost, učinkovitost, predanost, pridobitna naravnanost, težnja k iskanju "obvozov"
[1]
…), celotnih oddelkov in njihovih medosebnih odnosov, kvalitete vodenja in tako naprej. Svoje dodajo še različni pogledi na etiko zdravniškega poklica in postavljanje prioritet zdravstvene politike. Hkrati je zdravstveni sistem vpet še v mnoge druge sisteme – sistem socialnega in invalidskega varstva, zdravniki odločajo o bolniških odsotnostih kot izvedenci na sodiščih in podobno.
Pravni vidiki tega kompleksnega sistema so prepleteni z večino teh elementov, vendar so praviloma samo eden od segmentov, ki vpliva na delovanje celotnega sistema. Odgovor na vprašanje, zakaj nek zdravstveni sistem funkcionira dobro, slabo ali nekje vmes, v sivi coni, je rezultat na desetine delnih odgovorov, ki se na koncu zlijejo v oceno določenega zdravstvenega sistema. Pri vsem tem pa skorajda ni vidika tega sistema, ki ne bi bil predmet javne pozornosti, ki ne bi kdaj (upravičeno ali neupravičeno) prerastel celó v afero.
[2]
Mi smo odločali zgolj o dveh elementih tega velikega sistema.
Ločitev javnega in zasebnega (prva in druga poved prvega odstavka 53.b člena ZZDej)
Presojali smo ureditev, ki zdravnikom, ki so zaposleni v javnih zavodih, v celoti prepoveduje delo pri zdravnikih zasebnikih, pri koncesionarjih pa ga dovoljuje pod določenimi pogoji. Ne gre torej za popolno prepoved opravljanja tržne zdravstvene dejavnosti, vendar pa popolna prepoved velja za sodelovanje z zasebniki. Brez dvoma gre za precejšnjo omejitev pravice do proste izbire zaposlitve (drugi odstavek 49. člena Ustave).
[3]
Vprašanje, o katerem smo morali odločiti, je torej bilo – ali je takšna prepoved (v tem trenutku) nujna in sorazmerna.
Naj za začetek povem, da razumem in podpiram cilje vladne reforme. Strinjam se s tem, da je nujno ohraniti in celo krepiti javni zdravstveni sistem, še posebej javne zavode. Kot vsak prebivalec oziroma prebivalka Slovenije tudi sama budno spremljam dogajanje na tem področju. Poleg tega sem živela v več različnih državah sveta, tudi v eni, ki ima v veliki meri privatizirano zdravstvo, in sem tako na lastni koži izkusila, kakšne negativne posledice ima lahko privatizacija zdravstva. Dodatno delo zdravnikov ni nedolžen element zdravstvenega sistema. Tudi KPK v svoj analizi opozarja na njegove daljnosežne posledice. "Zaradi finančnega učinka, ki ga dodatno delo prinaša zaposlenim, se pojavlja tveganje, da zasebni interesi v obliki izvajanja zasebnih zdravstvenih dejavnosti, podjemnih pogodb ali dopolnilnega dela dobijo prednost pred opravljanjem javne službe in uresničevanjem javnega interesa."
[4]
Vsak zdravstveni sistem mora računati tudi na ta pojav.
Vlada je v odgovoru na pobudo navedla številne razloge, zakaj je takšna stroga prepoved dela potrebna.
[5]
Nekateri od njih so prepričljivi in me nagovorijo. Zato sem oklevala, ali ne bi sprejete zakonske rešitve podprla. Vendar sem se na koncu morala vprašati, ali je imela Vlada še kaj manevrskega prostora, da enake cilje doseže z blažjimi ukrepi, in ali je edino, kar bi uredilo nastalo situacijo, skoraj popolna prepoved opravljanja dodatnega (tržnega) dela za tiste zdravnike, ki so zaposleni v javnih zavodih. In še več: ali bi morda sprejeta stroga rešitev še poslabšala stanje v javnem zdravstvu.
Razumem, kot navaja Vlada, da se problemi pojavljajo že na ravni uveljavljanja splošne konkurenčne prepovedi iz Zakona o delovnih razmerjih (ZDR-1). Ta se v praksi slabo izvaja. O tem pričajo številni primeri, ki jih morajo (žal) razkrivati mediji,
[6]
namesto da bi jih zaznali kontrolni mehanizmi v zdravstvu.
[7]
Prvi problem v zvezi s konkurenčno prepovedjo se je pojavljal (pred uveljavitvijo ZZDej-N)
[8]
že v samem ZZDej. Ta je namreč v prvem odstavku 53.b člena določal, da če direktor javnega zavoda o vlogi za izdajo soglasja za dodatno delo ni odločil v določenem roku, se je štelo, da je bilo soglasje podano. Takšna določba je bila v nasprotju s prvim odstavkom 39. člena ZDR-1, ki določa, da med trajanjem delovnega razmerja delavec brez pisnega soglasja delodajalca ne sme opravljati del, ki bi lahko pomenili za delodajalca konkurenco.
Iz ZDR-1 torej izhaja ideja, da je prepoved opravljanja enakih poslov kot pri delodajalcu pravilo, izjema pa je mogoča samo na podlagi pisnega soglasja delodajalca. Za zdravnike pa je veljalo drugače: dovolj je bilo, da so vložil vlogo za takšno soglasje, pa se je po preteku roka za izdajo odgovora štelo, da je takšno dovoljenje dano, tudi če direktor zavoda takšnega soglasja ni podal. Kot so kazale analize pa v določenem obdobju polovica zdravnikov, ki so dodatno delali, dovoljenja sploh ni imela.
[9]
Del problema je bilo tudi dejstvo, da je pred sprejetjem novele (ZZdej-N) direktor javnega zavoda lahko tudi sam deloval na trgu ali bil celo lastnik zasebne zdravstvene organizacije.
[10]
Težko si je zamisliti, da bi tak direktor svojim porejenim lahko prepovedoval dodatno delo, če ga sam opravlja, pri tem pa je lahko celo lastnik konkurenčnih gospodarskih subjektov. Vsaj za določeno obdobje bi bil gotovo blažji poseg v svobodno izbiro dela sprememba tega člena (kar je zakonodajalec v resnici storil) v kombinaciji z močnejšimi kontrolnimi mehanizmi.
Vlada tudi navaja, da naj bi samoregulacija v okviru strokovnih poklicnih združenj ne bila primerna, ker naj ne bi bila dovolj učinkovita oziroma naj pri nas ne bi bilo dovolj močnih in "univerzalno sprejetih" poklicnih združenj, ki bi lahko učinkovito nadzorovala in sankcionirala kršitve. Poleg tega naj bi bil ukrep poročanja o dodatnem delu neustrezen, ker ne omogoča preventivnega in vnaprejšnjega nadzora, zato naj ne bi učinkovito zmanjševal konflikta interesov.
[11]
Če takšnih poklicnih združenj ni, je dolžnost zakonodajalca, da ustanovi nek zunanji, neodvisni organ, ki bo lahko učinkovito kontroliral sistem. Poleg tega lahko brez dvoma zagotovi učinkovite centralne evidence, ki bi omogočale nadzor.
Ocenjujem torej, da je imel zakonodajalec pri urejanju vprašanja ločitve javnega in zasebnega zdravstva na razpolago nekaj drugih, blažjih možnosti. Če blažji posegi ne bi bili dovolj, pa bi lahko posegel še po močnejših orodjih. Tako bi lahko na primer uvedel (i) obvezna pisna dovoljenja z določenim dovoljenim obsegom dela in organizacijami, kjer se sme to delo opravljati;
[12]
(ii) obvezno poročanje o opravljenih "zunanjih" storitvah, (iii) strožjo kontrolo izdajanja soglasij, (iv) centralno evidenco vseh opravljenih zdravstvenih posegov iz javne blagajne in zdravnikov, ki jih izvajajo, (v) strožje sankcije ob kršitvah obsega dela iz soglasij, (vi) uvedbo zunanjih nadzornikov nad temi mehanizmi in podobno. Tako pa je izbral najmočnejšo in najbolj radikalno rešitev, ki najgloblje posega v pravico do svobodne izbire dela.
Tudi poročilo KPK o analizi dodatnega dela zdravnikov iz leta 2025 ugotavlja, da je "nadzor nad izvajanjem dodatnega dela zdravstvenega osebja neustrezen, ker trenutno ni učinkovitega sistema za nadzor …, pri čemer je dodatno tveganje ob neustreznem nadzoru še pristranskost tistega, ki nadzira, kajti trenutni nadzorni mehanizmi dopuščajo možnost, da zdravniki nadzorujejo delo svojih kolegov. Nadzor in vodenje podatkov otežuje tudi dejstvo, da ni centralizirane evidence o izdanih soglasjih, podjemnih pogodbah in dopolnilnem delu."
[13]
Tudi KPK po celoviti analizi stanja torej ne priporoča popolne prepovedi "tržnega" dela, pač pa uvedbo ukrepov, ki bi izboljšali nadzor nad "dodatnim" delom zdravnikov.
[14]
Popolna prepoved bi morebiti lahko bila naslednji sorazmerni korak, če boljši nadzor ne bi deloval.
Kljub priznavanju legitimnost cilja, ki se skuša doseči z reformo, ne morem spregledati dejstva, da torej obstajajo blažji ukrepi, s katerimi se lahko dosežejo cilji, kot jih skuša doseči Vlada. Tako kot v primeru vseh drugih delovnih razmerij naj bo dovoljenje za opravljanje konkurenčnega dela izjema, dovoljena v omejenem obsegu in samo, če je delo pri delodajalcu dobro opravljeno. Takšna pravila veljajo za vse poklice. Predvsem pa naj se zagotovi učinkovita kontrola nad dovoljenji in dejansko opravljenem delu. Seveda so kljub obstoju nadzornih mehanizmov vedno mogoče tudi njihovi obidi,
[15]
vendar pa bi strog, zunanji sistem kontrole takšne možnosti gotovo bistveno zmanjšal.
Imam pa še en pomislek: ne zdi se mi primeren pristop, ki vse zdravnike obravnava kot pohlepneže in manipulante, ki želijo izigrati sistem in jih je zato treba omejevati strožje kot vse druge zaposlene. Treba je zagotoviti, da se delo v okviru zaposlitve opravlja dobro, dodatne dovoljene dejavnosti pa dejansko v skladu z zakonom. Zato ne vidim razloga, da bi s tako radikalno prepovedjo opravljanja tržne dejavnosti "kaznovali" vse zdravnike, tudi tiste, ki svoje delo v javnih zavodih opravljajo strokovno, učinkovito in predano. Tako kot v vseh poklicih tudi v zdravstvu delajo raznoliki ljudje. Verjamem, da jih velika večina želi delati dobro. Nekateri to delo opravljajo celo na škodo svojega zdravja.
[16]
Na drugi strani so tisti, ki bolj kot na paciente gledajo na svoje koristi, udoben življenjski stil in velike zaslužke. Takšnih zdravnikov je verjetno malo, vendar pa največ prispevajo k slabi javni podobi tega poklica.
Sklepno
V tej delni odločbi smo odločali samo o dveh elementih kompleksnega zdravstvenega sistema. Vendar gre za kontroverzna elementa, ki razburjata tako javnost kot zdravnike, saj se nanašata na vprašanje ločitve javnega in zasebnega zdravstva in finančne vidike izvajanja teh dejavnosti. Hkrati pa gre za ključna gradnika vladne reforme zdravstva. Odločba nikakor ne nasprotuje cilju preprečevanja razgradnje javnega zdravstvenega sistema in preprečevanja zlorab; prej nasprotno.
Moj temeljni problem z delom odločbe, ki se nanaša na razmejitev javnega in zasebnega zdravstva, pa je v tem, da se ukvarja samo z eno stranjo problema – posegom v pravico do svobodne izbire dela in/ali svobodno gospodarsko pobudo. Kot da na drugi strani ne bi bilo ničesar. Pa je. Ocenjujem, da gre na tem področju prej za kolizijo pravic – pravice do zdravstvenega varstva iz 51. člena Ustave in podjetniških pravic na drugi strani. Življenje in zdravje sta brez dvoma najvišje zavarovani ustavni pravici in marsikateri poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude in pravico do svobodne izbire poklica se mora umakniti tema dvema vrednotama. Če bi bila presoja zastavljena na tak način, bi se morda tudi izšla drugače.
Seveda smo se ob odločanju spraševali tudi o tem, kaj bomo s svojo odločitvijo povzročili: bomo ustavili razpadanje javnega sistema, ga morda ublažili ali celo povzročili še več problemov. Nihče od nas ne ve, kaj bi vladna reforma, če bi bila v celoti uveljavljena, povzročila, tako kot nihče ne ve točno, kaj se bo zgodilo po naši odločitvi. Poudarjam pa, da naša odločitev vendarle tudi podpre (skoraj soglasno) pomemben del vladne reforme (prepoved javnega sistema, da sklepa pogodbe s samostojnimi podjetniki). Prav mogoče tudi je, da bo že naslednja vlada ali pa kakšna za njo ponovno uvedla stari sistem ali pa pač katerega tretjega.
Vendar je razkrajanje javnega zdravstva dolga zgodba, ki se ne začne z ZZdej-N niti z ustavno presojo dveh elementov zdravstvenega sistema. Ta zgodba se začenja desetletja prej.
[17]
Sega tudi na področje spremembe vrednot: kapitalizem uvaja idejo trga, s tem pa tekmovalnost, egocentričnost in pohlep tudi na področja, ki so bila zasnovana na netržnih idejah: na skrbi za šibke, solidarnosti in ideji enakega dostopa do zdravstvenih storitev za vse. Tako je prišlo tudi do spremembe razumevanja narave zdravstvene dejavnosti – iz ideje neprofitne javne službe se jo v sedanjem času vedno bolj razume kot profitno gospodarsko dejavnost. V tej luči se lahko žal hitro zazdi, da je nekdo, ki v javnem zavodu opravlja podobno, pa slabše plačano, pogosto pa tudi težje delo
[18]
kot nekdo v zasebnem sektorju, poraženec. Odločitev Ustavnega sodišča je samo delček v vsem tem vesolju in se umešča na konec te zgodbe.
[19]
Tega svetá pač ne more spremeniti.
dr. Katja Šugman Stubbs
Sodnica
[1]
Med njimi je najbrž najbolj znan primer, ko so ortopedi lažno prikazovali svojo prisotnost na delovnem mestu.
Nad lažno evidentiranje na ljubljanski ortopediji tudi policija in inšpekcija - RTV SLO
[2]
Nekatere afere pa prerastejo celo v kazenske postopke.
Afera Emporio Medical: Antolič, Vengust, Cirman in Žafran morajo v zapor | 24ur.com
Afera zdravniška spričevala: trojica zdravnikov obsojena
Zdravnik Zoran Miloševič obsojen zaradi korupcije
[3]
Primerjaj recimo z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-81/97. Delavcu mora biti v načelu prepuščeno in zagotovljeno, da se svobodno odloči, kako bo porabil preostanek časa in delovne energije.
[4]
Analiza dodatnega dela zdravnikov, zobozdravnikov in ostalega zdravstvenega osebja v UKC Ljubljana in UKC Maribor, KPK, 17. 7. 2025, str. 25. Dostopno na
Analiza-dodatnega-dela-v-zdravstvu-2025.pdf
.
[4]
Necenzurirano.si - Pred vodstvom bolnice in ZZZS prikrivali, koliko je delal v zasebni kliniki
[5]
Glej 11. točko obrazložitve odločbe.
[6]
Nazadnje je bil recimo razkrit primer zdravnika radiologa, ki naj bi samo v enem mesecu (oktobra 2025) opravil več kot 1.500 preiskav z magnetno resonanco, a od tega kar 1.400 po pogodbi za ostale izvajalce, za katere lahko uradno dela le 32 ur na mesec.
Necenzurirano.si - Novi podatki: je radiolog rekorder za zasebnike delal med službo v UKC?
[7]
V primerjavi z UKC Ljubljana ima UKC Maribor bistveno slabši sistem nadzora. " … ugotavljamo, da UKC Maribor nima izdelanega postopkovnika za izdajo soglasij za opravljanje dodatnega dela, kar predstavlja dodatno tveganje pomanjkljive transparentnosti in sledljivosti teh postopkov." Analiza dodatnega dela zdravnikov, zobozdravnikov in ostalega zdravstvenega osebja v UKC Ljubljana in UKC Maribor, KPK, 17. 7. 2025, str. 25. Dostopno na:
Analiza-dodatnega-dela-v-zdravstvu-2025.pdf
[8]
Uradni list RS, št. 32/25.
[9]
Zdravniki dvoživke ob plači zaslužili 151 milijonov evrov - RTV SLO
[10]
Odstopil dolgoletni direktor ZD Izola, da bo lahko delal kot zasebnik
Poplas Susičeva še vedno na dveh stolih | 24ur.com
[11]
Glej 62. točko obrazložitve odločbe.
[12]
UKC Maribor takšnih mehanizmov še do leta 2025 ni imel. Analiza dodatnega dela zdravnikov, zobozdravnikov in ostalega zdravstvenega osebja v UKC Ljubljana in UKC Maribor, KPK, 17. 7. 2025, str. 25. Dostopno na:
Analiza-dodatnega-dela-v-zdravstvu-2025.pdf
.
[12]
Necenzurirano.si - Pred vodstvom bolnice in ZZZS prikrivali, koliko je delal v zasebni kliniki
[13]
Analiza dodatnega dela zdravnikov, zobozdravnikov in ostalega zdravstvenega osebja v UKC Ljubljana in UKC Maribor, KPK, 17. 7. 2025, str. 25. Dostopno na:
Analiza-dodatnega-dela-v-zdravstvu-2025.pdf
.
[13]
Necenzurirano.si - Pred vodstvom bolnice in ZZZS prikrivali, koliko je delal v zasebni kliniki
[14]
Predlagajo občasne in periodične nenapovedane nadzore zunanjih neodvisnih izvajalcev nad dovoljenji za dopolnilno delo, izdanimi soglasji in sklenjenimi podjemnimi pogodbami, vzpostavitev centralizirane evidence dovoljenj za dopolnilno delo, izdanih soglasij in sklenjenih podjemnih pogodb, MZ priporočajo uvedbo centraliziranega sistema za spremljanje obremenitev in dela zdravstvenega osebja, ki bo omogočal pregled nad razporeditvijo dela med javnim in zasebnim, Uradu za nadzor, kakovost in investicije v zdravstvu pa  priporočajo, da vsem javnim zdravstvenim zavodom izda navodila, da pripravijo in sprejmejo postopkovnik za izdajo soglasij za opravljanje dodatnega dela zdravstvenega osebja. Analiza dodatnega dela zdravnikov, zobozdravnikov in ostalega zdravstvenega osebja v UKC Ljubljana in UKC Maribor, KPK, 17. 7. 2025, str. 25–26. Dostopno na:
Analiza-dodatnega-dela-v-zdravstvu-2025.pdf
.
[15]
Necenzurirano.si - Pred vodstvom bolnice in ZZZS prikrivali, koliko je delal v zasebni kliniki
[16]
A. B. Brayne
et al
. Medical specialties and life expectancy: Ananalysis of doctors’ obituaries 1997–2019, Lifestyle Med., 2(17), 2021.
Women tend to live longer than men. But not in medicine | AAMC
Emergency medicine specialists save lives daily, risking their own - Yale Daily News
[17]
Glej opozorila KPK že leta 2014.
Poročilo KPK: Zdravniki poleg plače zaslužili 151 milijonov evrov
[18]
Javnim zavodom ostajajo urgentne službe, dežurstva in vse težje operacije oziroma posegi.
[19]
Vprašanja, kako in zakaj so se podeljevale koncesije, kako so se razvijale zasebne zdravstvene institucije, kako se financirajo in podobno. Glej recimo D. Keber, Solidarnost in pohlep: javno zdravstvo na razpotju, Sanje, 2024.
⇒
Številka:
U-I-79/25-34
Datum:
22. 12. 2025
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. RAJKA KNEZA K DELNI ODLOČBI ŠT.
U-I-79/25
Z DNE 11. 12. 2025
I. Uvod
1. V ločenem mnenju pojasnjujem razloge, na podlagi katerih sem lahko podprl tako izrek odločbe, ki ugotavlja neskladje s pravico do dela zdravnikov, kot potrditev skladnosti omejitve sklepanja pogodb z zdravniki, ki delujejo v svojstvu samostojnega podjetnika, z Ustavo. Poleg razlogov v obrazložitvi delne odločbe tukaj navajam tiste, ki so me vodili k podpori delne odločbe ob tem pa pojasnjujem sistemsko ozadje teh argumentov. Delna odločba rešuje eno najbolj spornih zahtev zdravstvene reforme, uvedeno z namenom strožje razmejitve javnega in zasebnega zdravstva. Številni pretekli poskusi naslavljanja težav javnega zdravstva (s katerimi se je tudi že v preteklosti ukvarjalo Ustavno sodišče) niso nikoli tako zarezali v pravice zdravnikov, delovanje javnih zavodov in tudi koncesionarjev kot tokratne spremembe ZZDej-N.
[1]
Z ugotovitvijo, da je ena najpomembnejših zahtev, to je skoraj popolna prepoved dela zdravnikov iz javnega sektorja v zasebnem (ne pa tudi obratno), ocenjena kot protiustavna, pomeni za zdravstveno reformo novo oviro.
[2]
Razloge za takšno odločitev mora Ustavno sodišče (tudi) zato dobro utemeljiti. Primerno je tudi, da sam pojasnim razloge, ki obrazložitev dopolnjujemo. Ne nazadnje je to pomembno tudi zato, da lahko predlagatelj in zakonodajalec dobita celostno sliko razmišljanja sodnikov Ustavnega sodišča, ki to pomembno temo ustreznega delovanje sistema javnega zdravstva vidijo drugače (protiustavno omejujoče) kot zakonodajna in izvršna oblast. Vprašanja, s katerimi smo soočeni, zahtevajo veliko mero odgovornosti vseh vpletenih, tudi mojo. Najmanj, kar lahko storim, je, da argumentirano pojasnim svojo odločitev.
2. Seveda sem imel ves čas pred seboj cilje zdravstvene reforme in namen izpodbijanih določb: da bi se skrajšale čakalne dobe, naslovile prakse, ki ustvarjajo čakalne sezname ali celo umetne čakalne sezname, okrepila razpoložljivost storitev v okviru javne zdravstvene službe, tako da pacient ne bi bil prisiljen iskati pravočasne obravnave na trgu plačljivih zdravstvenih storitev, za katere je sicer zavarovan, itd. Legitimni so načrti Vlade in zakonodajalca, da težave javnega zdravstva naslovita (morata jih) in javnemu zdravstvu (predvsem javnim zdravstvenim zavodom) določita (omogočita) okvir delovanja, ki bi pripeljal do večje učinkovitosti. Podpora Vlade in zakonodajalca javnemu in vsakomur dostopnemu javnemu zdravstvu je gotovo pravilna smer. Učinkovito delovanje javnega zdravstva je velika vrednota, ki jo v jedru varuje 51. člen Ustave (pravica do zdravstvenega varstva).
3. A novela (ZZDej-N) je v ta sistem intenzivno posegla, predvsem z omejitvami delovanja zdravnikov. Ključno vprašanje je, ali je to ustrezno, ali pa gre za premik težišča reforme z organizacijskih in upravljavskih vzvodov sistema na omejevanje ravnanja izvajalcev, torej za ukrepanje na simptomih namesto na vzrokih. To je na prvi pogled težko in kompleksno strokovno vprašanje, izven dometa ustavnosodnega odločanja. A za slednje, menim, da ni tako. Ko Ustavno sodišče uporablja strogi test sorazmernosti za presojo ustavnosti ukrepa, ki poseže na človekovo pravico, mora odgovoriti tudi na izpolnjevanje pogojev primernosti in nujnosti. Za to pa potrebuje tudi vpogled v delovanje sistema, tudi če gre za široko polje proste presoje zakonodajalca. Sicer ne ve dovolj za odločanje. Zato je treba uvideti, ali zakonodajalec ureja posledice na repu sistema (delovna sila in izvajalci), ali glavo sistema (organizacijo, vodenje in plačilne vzvode). To je podobno, kot da bi za vročino krivili termometer: meritev (in tistega, ki jo omogoča) kaznujemo (discipliniramo), namesto da bi odpravili vzrok. Sprašujem se, ali ureditev vzpostavlja antagonističen okvir: ali se sistemske disfunkcije obravnavajo kot problem izvajalcev, kar akterje postavi v nasprotni položaj namesto v položaj sodelovanja pri odpravi vzrokov. Ločeno mnenje bo morda bolje razumljeno, če ga bo bralec poskušal razumeti iz tega izhodišča.
II. Pravica do dela (drugi odstavek 49. člena Ustave) – prepoved dela zdravnikov izven javnih zavodov
4. ZZDej-N je torej posegel v sistem javnega zdravstva na način, ki nasprotuje interesom zdravnikov – ne smejo delati izven sistema javnih zdravstvenih zavodov, kjer so zaposleni. Skoraj
[3]
popolna prepoved dela izven javnih zavodov je ostra.
[4]
Takšne omejitve so značilne na primer za javne funkcionarje, npr. tudi za sodnike. Sam sem subjekt takšne omejitve in vem, da je ostra. Ne smem "stopiti" na trg. Če bi se pokazala kakšna takšna priložnost, opraviti storitev na trgu, zaslužiti, jo moram nemudoma zavrniti. To je absolutizirana konkurenčna prepoved, drugače kot jo pozna delovnopravna zakonodaja. Ampak zdravniki niso javni funkcionarji, katerih omejitve so določene zaradi javne narave funkcije in ne dela. Zdravniki so gonilna sila celotnega zdravstva, javnega in zasebnega. Še več, v marsičem se močno razlikujejo od vseh drugih poklicev. Študij medicine je zelo zahteven in dolgotrajen. Veliko morajo vložiti v pridobitev izobrazbe, nato še v specializacijo. Šele s končano specializacijo se delo prav začne.
[5]
Študij in specializacija nimata primerjave z drugimi poklici. Če bi delali primerjavo med študijskimi programi in potmi do samostojnega poklicnega dela, sem prepričan, da zahtevata največji vložek. Njihovo delo je tudi nadvse odgovorno. Tudi ob dolžni skrbnosti se jim zaradi konstantne nepredvidljivosti vseh okoliščin lahko zgodijo težke in nepopravljive napake pri zdravljenju. Zdravje pa vsi postavljamo visoko na lestvici osebnih vrednot. Jasno mi je, da jim pripada tudi (višja) odmena za svoje delo, ki ga lahko opravljajo le, če so torej uspešno – zahtevno in dolgo – investirali vase (v tem pogledu ne vidim prostora za ideološke poglede
[6]
). Sistem plač v javnem sektorju teh razlik ne odraža.
[7]
ZZDej-N pa je ravno pri zdravnikih (in zdravstvenih sodelavcih) zahteval skoraj absoluten rez. Z drugimi besedami, čeprav morajo zdravniki veliko vložiti, bodo bolj omejeni v svoji svobodi dela kot kakšen drug zaposleni v javni službi.
5. Ali je to ustrezno ali pa gre za premik težišča reforme z organizacijskih in upravljavskih vzvodov sistema na omejevanje ravnanja izvajalcev, kot to pojasnim v 3. točki tega mnenja, je vprašanje, ki je zame v ozadju presoje omejitev. Torej, ali se težave javnega zdravstva ustavno skladno (predvsem pri pogoju nujnosti) rešujejo tako, da ne trčijo s človekovimi pravicami in temeljnimi svoboščinami, na način, ki ga ni mogoče opravičiti. Gre za stik stroke (vprašanja organiziranosti javnega zdravstvenega sistema) z ustavnimi okvirji. Presoja tega stika vključuje tudi vprašanje učinkovitosti takšnih ukrepov, zato se ni mogoče izogniti tudi spoznanju o
ex ante
predvidevanju; npr. kako se bodo odzvali zdravniki, jih bodo omejitve spodbudile k zapuščanju javnega sektorja in bo ta vedno bolj slabel, trg zdravstvenih storitev pa nasprotno pridobival na pomenu, ker bomo pacienti primorani v njem iskati storitve (ker javne ne bodo več (v takšnem obsegu in kakovosti) dosegljive), nadalje, ali bo takšen razvoj spodbudil k zapuščanju javnih zdravstvenih zavodov ravno tiste zdravnike, ki so najbolj produktivni, najbolj kakovostni, imajo največ znanja in referenc (kar je običajno) itd? To bi vodilo k potopu javnega zdravstva. Ali pa bo reakcija nasprotna in bodo zdravniki ostali v javnem sistemu, se podredili omejitvam ("discipliniranju"), ne bodo ne odhajali v tujino in ne v zasebne prakse. Težko je predvideti razvoj. A interesna nasprotnost je v vsakem primeru izredno velika: ravno tiste izvajalce storitev torej, ki morajo največ vložiti v svojo izobrazbo in
facultas
, se najbolj omejuje (ne le osem dodatnih ur na teden, kar je Ustavno sodišče (še) potrdilo v zadevi št. U-I-198/19
[8]
), ampak jim je popolnoma prepovedano delati izven javnega sektorja. Nisem presenečen nad ostrimi odzivi dela zdravnikov. A vso to predvidevanje posledic ni, seveda, kar neposreden (in samozadosten) element ustavnosodnega odločanja. Nikakor. Kot sodnik sem moral v "svet prava", predvsem 51. in 49. člena Ustave, v trk pravice do dela na eni in do učinkovitega zdravstvenega varstva na drugi strani. Vendar pa pri testu presoje upravičenosti poseganja v pravico do dela Ustavno sodišče (predvsem pri vprašanju primernosti in nujnosti) ni moglo mimo navedenih elementov. Pri tem so bile študije tovrstnih omejitev delovanja zdravnikov v drugih državah koristne in v pomoč.
[9]
Tudi z delom izven svojega javnega zdravstvenega zavoda zdravijo in ni mogoče trditi, da ne prispevajo k zdravljenju ali k manj obremenjenim čakalnim vrstam. Študije, ki smo jih sodniki pri študiju zadeve preučevali, pojasnjujejo dobre in slabe strani tovrstnih omejitev. Iz njih je mogoče razbrati, da ni idealnega sistema. Tako je 60. točka obrazložitve delne odločbe povedna – Ustavno sodišče je ugotovilo, da tovrstne omejitve povzročajo tako pozitivne kot negativne učinke (poudarki R. K.):
"60. Ustavno sodišče ocenjuje, da so lahko možni učinki izpodbijane ureditve
zelo različni v različnih konkretnih okoliščinah
.
Omejevanje dvojne prakse ima tako pozitivne kot negativne učinke.
Kot negativni učinki dvojne prakse se na primer omenjajo
podaljševanje čakalnih dob
in
nižanje kakovosti
v javni zdravstveni mreži ter
večja motiviranost zdravstveni delavcev za delo v zasebni zdravstveni mreži
, kar vse lahko
povečuje družbeno neenakost
, tudi z vidika problematike neenakovrednega dostopa do storitev v smislu različne stopnje razvitosti posameznih geografskih območij.
[10]
Hkrati
dvojna praksa prinaša tudi pozitivne učinke
. Kot poudarjajo tudi že sami pobudniki, se s preusmeritvijo tistih, ki lahko plačajo zdravstvene storitve, v zasebno zdravstveno mrežo, za druge
izboljša dostop v javni zdravstveni mreži
. Kot pozitivni učinki dvojne prakse se na primer omenjajo
še splošno izboljšanje produktivnosti zdravstvenih delavcev
(upoštevaje delo v javni in zasebni zdravstveni mreži skupaj),
ohranjanje zdravnikov v javni zdravstveni mreži
, ker imajo možnost zaslužiti več, kot bi sicer, in
možnost prenosa dobrih praks iz zasebne zdravstvene mreže
.
[11]
Iz
navedenega torej izhaja, da se različni učinki dvojne prakse, pozitivni in negativni, medsebojno prepletajo in tudi dopolnjujejo
."
6. Ustavno sodišče je utemeljilo tako ustavno dopustnost kot primernost omejitev. Drugače pa je presodilo pogoj nujnosti. Pri nujnosti namreč tehta, ali je način (med več možnimi) za dosego cilja najmanj intruziven. Odločba se namreč ustrezno opredeli tudi do argumenta, da bi bilo mogoče z manj intruzivnimi ukrepi (zlasti z doslednim izvajanjem sistema soglasij oziroma dovoljenj za dodatno delo) nadzorovati morebitne zlorabe in interese, ki škodijo javni zdravstveni službi. Tak sistem praviloma ne zahteva le formalne kontrole izdaje dovoljenj, temveč tudi učinkovito spremljanje njegovih posledic: od tveganja (umetnega) podaljševanja čakalnih dob do preusmerjanja pacientov v plačljive oblike obravnave in do konfliktov interesov pri odločitvah o obsegu dela. Te in tudi druge oblike izroditve sistema lahko spremljamo tudi v medijih; postale so notorne. A pri posameznih primerih vidimo tudi, da sistem kontrole lahko deluje. Težave so pogosto v personalnem substratu. Hkrati pa tudi ne gre spregledati, da mnogi zdravniki (dodatno) delo opravljajo korektno in da javnemu sistemu pogosto pomenijo oporo. Prav zato je ključno vprašanje zasnove in izvajanja nadzora: težišče mora biti na posameznikih (odmik od kolektivnega discipliniranja k posamičnemu nadzoru). Če nadzor v praksi odpove, se lahko izkaže, da manj intruzivni ukrepi niso zmožni doseči zasledovanega cilja. Zato na koncu 64. točke obrazložitve odločbe Ustavno sodišče zapiše:
"[…] Z obstoječimi pravili se lahko učinkovito nadzoruje ne le delo drugje oziroma spoštovanje obsega izdanih dovoljenj, temveč tudi posledice teh dovoljenj, kot so lahko (umetno) ustvarjanje čakalnih vrst, (pre)naročanja v zasebne (plačljive) prakse pri drugih ali celo istih zdravstvenih delavcih in podobno."
Ni prvič, da Ustavno sodišče v že obstoječih pravilih oceni ustrezno učinkovitost, če bi se le dosledno izvajala. In če se ne, to ni vprašanje za reformo, ki lahko izpade prej kot kaznovanje tistih, ki delajo v skladu s pravili in ki ob številnih težavah javnemu zdravstvenemu sistemu dajejo podporo in omogočajo njegovo delovanje. Ali z drugimi besedami: tudi (vsak) dober sistem se lahko izrodi, če se ne izvaja pravilno in če nadzor ni ustrezen. V tem okviru je pomembna tudi misel odločbe, da bi zakonodajalec lahko razmislil o modelu, v katerem bi o soglasjih odločal zunanji, institucionalno neodvisen organ, ne neposredno delodajalci, ki so hkrati udeleženi v kadrovskih in organizacijskih pritiskih (ali interesih). Pomenljiva je zato še ena misel iz 64. točke obrazložitve odločbe (poudarek R. K.):
"[…] Izključiti tudi ni mogoče zakonske ureditve, ki bi na primer lahko določala, da bi soglasja izdajal
zunanji organ
, ki ne bi bil del javne zdravstvene službe in bi v tem smislu lahko ravnal bolj objektivno in neodvisno kot sami delodajalci. […]"
III. Svobodna gospodarska pobuda (prvi odstavek 74. člena Ustave) – prepoved sklepanja pogodb z zdravniki, ki poslujejo kot samostojni podjetniki
7. Z nekaj zadržki sem glasoval za ustavno skladnost dveh določb, ki omejujeta delo zdravstvenega delavca v pravno-organizacijski obliki samostojnega podjetnika (v nadaljevanju s.p.). Ukrepi, ki omejujejo poslovanja z določeno pravno organizacijsko obliko, so namreč običajno (tudi v pravu EU) prepoznani kot neupravičeno omejevalni, formalistični.
[12]
A se da takšne ukrepe tudi opravičiti.
[13]
Sprva sem tudi sam menil, da takšne omejitve ne bom mogel podpreti,
[14]
vendar so me razlogi iz odločbe prepričali. Dodatno, tudi sam sem ob študiju prišel do v nadaljevanju pojasnjenih spoznanj.
8. Odločba izhaja iz ugotovitve, da se je število zdravnikov, ki v javnih zdravstvenih zavodih delujejo v pravno-organizacijski obliki s.p., v zadnjih letih opazno povečevalo.
[15]
Pojasnjeno je, kar je pomembno, da to ni več zanemarljiva številka. Tudi sam menim, da gre za precejšnji nihaj, ki trči z naravo delovanja javnega zavoda. Pravna ureditev s.p. je zasnovana za podjetnika – tržni subjekt, ki praviloma opravlja storitev na lastno poslovno tveganje, v lastnem imenu in za lasten račun. Tak okvir je po naravi stvari usmerjen v pridobitno dejavnost (3. člen Zakona o gospodarskih družbah, odslej ZGD-1). To je torej oblika kontinuiranega delovanja na trgu. Z drugimi besedami, "tržni subjekt – zdravnik" po tem modelu "pride v javni zavod, opravi storitev in odide". Takšen "tržni subjekt" ne deluje več nujno s kolektivom, ni več v odvisnem (delovnem) razmerju, temveč je samostojen in neodvisen. Za svoj račun in v svojem imenu opravlja dejavnost. Na to svojo dejavnost lahko – to mu torej omogoča pravo – gleda tržno. Na drugi strani je javni zavod, ki pa ne deluje tržno (slednjega ne gre zamenjati z dejstvom, da se zdravstvene storitve po svoji naravi tudi tržne). Tako pride do nevsakdanjega stika: v
javnem
zdravstvenem zavodu je personalni substrat – zdravnik –
tržni
subjekt; torej, tržni v javnem. V praksi, sodeč po omenjenih številkah, to postaja vsakdanjost. Javni zavod kot celota in organizacijsko ne deluje tržno (kar velja tudi za odnos ZZZS do izvajalcev),
[16]
ampak ko pride do vprašanje personalnega substrata, pa temu ni več tako (če bi le bila slika obratna). In prav v tem vidim pomenljivo sporočilo. Dojemanje zdravniških storitev na ekonomski način, a znotraj javnih subjektov (ja, je mogoče), je jedro problematike. To je vprašanje konkurenčnosti javnega sektorja. Storitve, tudi zdravstvene, so po svoji naravi ekonomske (v smislu gospodarske narave, kot jih pojmuje pravo EU), o tem ne more biti spora; že zgolj dejstvo, da se lahko uspešno opravljajo na trgu, to potrjuje. Tudi javni sektor bi jih kot take moral razumeti. Zato tudi težko sobiva z zdajšnjim sistemom plač v javnem sektorju. V tej sliki konkurenčnosti javnega sektorja ima pomembno vlogo tudi javna zdravstvena blagajna, ki te storitve plačuje.
[17]
Ravno to vprašanje konkurenčnosti javnega zdravstvenega sistema je po mojem mnenju jedro, v katerem bi se nakopičene težave morale reševati.
[18]
Z omejitvijo svobode dela zdravstvenih delavcev in zdravstvenih sodelavcev (na slednje se sicer odločba ne nanaša) pa je pristopljeno na popolnoma drug način (
naslavlja simptome, ne vzrok
e), nasprotno interesom personalnega substrata in do njega izključevalno. V jedru je vprašanje vloge osrednje zdravstvene zavarovalnice, različno nagrajevanje za različne (najbolj) kompleksne zdravstvene storitve, vprašanje prilagoditve nagrajevanja (plačni sistem), usklajevanje in komplementiranje zdravstvenih storitev tako, da bodo te najbolj učinkovite, ekonomsko racionalno obnašanje javnih zavodov in tako dalje.
9. Zaobid pravkar opisanega jedra na način, če ustanove javnega zdravstva svoja medsebojna razmerja ne približajo tržnim pogledom (različna plačila za različno kompleksne in zahtevne zdravstvene storitve, temu ustrezno različno nagrajevanje itd.), se bo temu približal personalni substrat, pa je, menim, res vprašanje, ki seže na ustavno raven svobodne gospodarske pobude. Da prepoved delovanja personalnega substrata kot tržnih subjektov znotraj javnega zavoda prestane omejitev svobodne gospodarske pobude, sem zato videl nekaj argumentov. Ustavno sodišče je s potrditvijo zakonske prepovedi takšnega delovanja dejansko odločilo, da personalni substrat v javnih zavodih ne morejo biti tržni subjekti. Pacient, ko stopi v ordinacijo, pride k zdravniku in ne gospodarstveniku. Zdravstvena storitev je samo en vidik delovanja javnega zavoda. Prisotni pa so tudi številni drugi vidiki organizacije v vsakodnevnem delovanju. Npr. vpletenost v številne organizacijske in logistične procese, izrazito pomembna medsebojna komplementarnost storitev in komunikacija, ki jo zaznamuje odvisnost pravnega razmerja med delodajalcem in delavcem. Vse to se odraža tudi pri vprašanju medsebojnih odnosov (in ne tržnih), ki skozi prepotrebno komunikacijo o delovnih procesih, stanjih pacienta in tako dalje odražajo popolnoma drugačno svojstvo kot tržno naravnano (individualno) delovanje znotraj javnega zavoda, ki ga s.p. (v pravu) omogoča. Veliko zdravstvenih posegov terja kontinuirano spremljanje pacienta (na primer določeno (celo daljše) obdobje po določenem posegu).
[19]
Življenjsko in izkustveno je logično, da pacienti pričakujejo, da izvajalci v javni zdravstveni službi vsak čas razpolagajo z delavci, ki lahko nudijo vso potrebno oskrbo, ter lahko ves čas spremljajo pacienta, kolikor je to potrebno. Strinjam se zato s konkluzijo v 40. točki obrazložitve odločbe (poudarki R. K.):
"[…] Trend odhajanja redno zaposlenih zdravnikov med samostojne podjetnike, ki spodkopava bistvo javnega zdravstva, temelječe na z zdravstvenim zavodom povezanem personalnem substratu, je iz navedenih podatkov jasno razviden, kar po drugi strani kaže na
upravičenost prizadevanj zakonodajalca za preobrnitev tega trenda in vračanje zdravnikov med redno zaposlene zdravstvene delavce za doseganje javne koristi
."
10. Odločba poskuša v tem delu pojasniti, da bi javni zavod moral prvenstveno težiti k delovnim razmerjem z zdravniki, seveda pa ne spregleda, da je delovanje z zunanjimi izvajalci mogoče tudi s podjemnimi pogodbami. Te se približajo delovanju s.p.-jev. Primerjavo naredi tudi s tem načinom možnega kontrahiranja zdravstvenih storitev. Pri tem poskuša pojasniti, da izvajalci na podlagi podjemnih pogodb niso tržni subjekti v smislu s.p., kot jih ureja ZGD-1. Pravno-organizacijske oblike gospodarskih subjektov bodo običajno namenjene opravljanju dejavnosti, torej določeni kontinuiranosti, podrejenosti tržnim pravilom, ekonomskim in finančnim zakonitostim trga, predvsem pa precej večji neodvisnosti. Izvajalec praviloma posamične storitve na podlagi podjemne pogodbe je pod manjšim vplivom vsega, kar lahko pripišemo trgu in gospodarskim subjektom.
[20]
11. Zato se ne morem strinjati s stališčem, da je vsako delo – delo in da je vseeno v kakšni pravno-organizacijski obliki se opravi. Tako na primer sodniki ne moremo biti hkrati tudi podjetniki (tudi ne s.p.-ji), lahko pa na podlagi podjemne pogodbe opravimo predavanja. Res je, da smo, drugače kot zdravniki, javni funkcionarji, ampak ni položaj javnega funkcionarja tisti, ki je odločujoč, temveč dejstvo nezdružljivosti določene javne funkcije ali javne službe z gospodarsko oziroma tržno konotacijo personalnega subjekta, ki to javno službo opravlja.
[21]
To razlikovanje sem lahko videl tudi pri zdravnikih, predvsem zato, ker je torej nezdružljivo, da bi brez te omejitve zaradi velikega nihaja, ki se je zgodil in se dogaja še naprej, imeli v ordinacijah podjetnike – zdravnike, torej podjetnike, ki opravljajo javno službo. Ta se potem zreducira na sistem
pridem-opravim-odidem
, kar pa ne omogoča ne učinkovitega delovanja javnega zavoda (povzroča številne težave pri organizacijskih in logističnih vprašanjih), ne funkcionalno integracijo zdravstvenega delavca v delovni proces javnega zavoda (delovanje kolektiva), ki je nujno potrebna tudi za varnost pacientov.
[22]
Drži, da je takšno delo lahko bolj fleksibilno, vendar menim, da v okoliščinah izrazitega nihaja, ki ga z navajanjem statističnih podatkov ugotavlja odločba, ta fleksibilnost ne pretehta nad potrebo po stabilnem in funkcionalno integriranem kolektivu, brez katerega javni zavod kot institucija ne more delovati in zagotavljati varne zdravstvene oskrbe.
12. Vprašanje tovrstnih omejitev iz 7. točke prvega odstavka 44.f člena ZZDej naslavlja tudi koncesionarje, a ne povsem enako kot javne zavode: zahteva, da se koncesijska pogodba spremeni oz. da določa, da se koncesijski program lahko izvaja le z zaposlenimi zdravstvenimi (so)delavci in le za primer začasnega nadomeščanja se lahko sklene mandatna pogodba z zdravstvenimi (so)delavci, zaposlenimi v ali izven javne zdravstvene službe, – vendar pa to ni dovoljeno, če delujejo v svojstvu s.p. ZZDej torej primarno izhaja iz stališča, da koncesionar opravlja koncesijski program z zaposlenimi. Ker opravlja javno službo in je z vidika pacienta vseeno, ali prejme storitev v javnem zavodu ali pri koncesionarju, lahko ponovim vse, kar sem zapisal zgoraj za značilnosti zdravstvenih storitev v javnem zavodu.
13. A koncesionarji v številnih značilnostih niso v  identičnem položaju kot javni zavodi. Koncesionar res deluje v okviru javne službe; podeljena mu je ta pristojnost in dolžnost (ne le pravica) izvajati zdravstveni program, za kar pridobi pravico plačil iz sredstev obveznega zavarovanja. Vendar pa koncesionar sam nosi poslovno tveganje, medtem ko je za javnim zavodom javni ustanovitelj, ki bo ne le bdel nad njegovim delovanjem, ampak ga tudi (so)financiral, mu pomagal z investicijami v opremo, v stavbo, tudi v primeru dolgov, itd. Koncesionarju nič od tega ne gre, zato je, če karikiram, z "eno nogo" v izvajanju javnozdravstvenih programov, z "drugo nogo" pa se mora obnašati kot gospodarstvenik, podjetnik.
[23]
Vseeno sem podprl večinsko odločitev, da je tudi takšna omejitev skladna z Ustavo. Kot pojasnjujem, je tudi za koncesionarje namreč upoštevnih veliko argumentov, ki sem jih naštel v podporo omejitvi pri delovanju z javnimi zavodi: pacient pride k zdravniku in ne gospodarstveniku. Koncesionar je pri izvajanju javnega zdravstvenega programa v razmerju do pacienta v enakem položaju kot javni zavod in zdravnik v javnem zavodu.
[24]
Bistvo ureditve, ki smo jo presojali, je, da se s.p. prepove vstop v javni sektor. Zato je treba – iz opisanega zornega kot pacienta – enotno, na široko, gledati enako javne zavode in koncesionarje.
14. Pod črto glede prvega odstavka 74. člena Ustave: res je, da se lahko na prvi pogled zdi, da je izključitev pravno-organizacijske oblike s.p. formalistična, ker se lahko delo dejansko opravlja podobno kot na podlagi pogodbe (na prvi pogled bi se lahko zdelo, da odločitev ne bo imela drugačnih posledic kot davčnih
[25]
). Vendar odločba utemeljeno opozori, da je za javni zdravstveni zavod in tudi za koncesionarje, ki so vstopili v sistem javne zdravstvene službe, s čimer so sprejeli tudi njene značilnosti, bistven stabilen, funkcionalno integriran zdravstveni team in z njim povezana odgovornost za organizacijo dela. Pravna oblika, ki je po svoji naravi usmerjena v tržno nastopanje in – pomembno – v odsotnost organizacijske podrejenosti, temu cilju objektivno slabše služi. Zlasti kadar postane prevladujoč (omenjeni nihaj) način sodelovanja. Odločba želi pojasniti, kako pomembno je, da so v javni zdravstveni službi kohezivne ekipe javnih zdravstvenih delavcev (notranje povezane in usklajene) in ne ekipe podjetnikov. In tudi, dokler so slednji v manjšem številu, to morda še ne bi bila težava. Vendar pa se je zgodil nihaj, ki še vedno vztraja v smeri vedno več tržnih subjektov v ordinacijah javnih zdravstvenih ustanov. Pomembno je tudi, da zakonodajalec ni razbremenjen dolžnosti stalnega spremljanja dejanskega stanja na področju javnega zdravstva (enako velja za Vlado
[26]
). Če bi se izkazalo, da razlogi, ki so ukrep utemeljevali (zlasti trend odhajanja zaposlenih v podjetniške oblike), prenehajo ali se bistveno zmanjšajo, je na mestu razmislek o omilitvi ali odpravi prepovedi. Prav zato se mi zdi, da je odločbo treba brati dinamično, skladno z njenimi nosilnimi razlogi: kot odziv na konkreten sistemski pojav, ne kot trajno in absolutno opredelitev.
IV. Sklepno
15. Naj zaključim. Ugotovitev protiustavnosti pri morda celo najbolj temeljnem vprašanju zadnje reforme zdravstvenega sistema bi lahko nosila napačno sporočilo, da je Ustavno sodišče dalo več teže ustavnim pravicam zdravnikov kot učinkovitemu delovanju javnega zdravstva. Slednji gotovo ni spregledan. Ampak menim, da ne gre za to. Sam vidim sporočilo tako delne odločbe kot argumentov, ki jih nizam v tem ločenem mnenju, drugje. Sistema ne gre izboljševati s kršitvijo ustavnih pravic, posplošenim discipliniranjem zdravnikov. Čeprav je kdaj za delovanje kakšnega sistema res treba omejiti človekove pravice ali temeljne svoboščine, pa to praviloma nikoli niso dolgoročne sistemske rešitve. Prave rešitve skoraj vedno sobivajo s spoštovanjem človekovih pravic in ne v trku z njimi. Odločba poskuša pojasniti tudi, da je ZZDej že pred tem poznal omejitve in da bi lahko ob pravilnem in doslednem izvrševanju nadzora teh omejitev uspešneje naslavljali akutne težave v javnem zdravstvu. Ustavno sodišče je o teh omejitvah že odločalo v preteklosti in pojasnjevalo, da so še sprejemljive v cilju varnosti izvajanja zdravstvenih storitev.
16. Omejitve, ki jih prinaša ZZDej-N, so precej bolj dalekosežne. Sporočilo odločbe tako ni le v tem, da se je treba osredotočiti na tiste posameznike, ki kršijo konkurenčne prepovedi, na tista dovoljenja za delo drugje, ki ne bi smela biti izdana, in ne na zdravnike in zdravstvene sodelavce v celoti,
en gros
, počez; sporočilo je tudi, da so drugi elementi sistema, tako javnozdravstvenega kot širšega, v katerem javni zdravstveni sistem deluje, tisti, kjer bi bilo treba iskati rešitve, ne da bi se kršile človekove pravice zdravnikom in zdravstvenim (so)delavcem. Cilj strogega ločevanja med javnim in zasebnim zdravstvom je po stališčih iz odločbe storjen s preostrim (skoraj popolnim) rezom v svobodo opravljanja dela zdravnikov. To pa torej še ne pomeni, da ni drugih načinov za izboljšanje delovanja javnega zdravstva, ki bi bolje zadeli jedro, upravljavsko-finančno arhitekturo sistema (organizacija, vodenje, plačilni modeli, razmerja med plačnikom in izvajalci, nadzor nad procesi), torej vzrokov in ne toliko simptomov (razpoložljivost zdravnikov, dvoživkarstvo itd.). Do večje razpoložljivosti zdravnikov s prepovedmi dela (in ne na način spoštovanja pogojev za izdajo dovoljenj in ugotavljanja
ad personam
kršitev), ki trčijo v drugi odstavek 49. člena Ustave, ne gre.
Presojane omejitve tudi niso spodbuda za prihajajoče generacije bodočih zdravnikov in zdravstvenih delavcev (ki jih potrebujemo vedno več). Sporočale so jim namreč: v izobrazbo boste morali vložiti veliko več kot drugi, vlagali boste tudi precej dlje, vendar pa boste nagrajeni le toliko kot tisti, ki vlagajo precej manj in precej krajši čas; pri delu pa boste, dodatno, tudi precej bolj omejeni kot drugi. Bojim se, da takšno sporočilo na dolgi rok ne bi vodilo k cilju izobraziti vedno več zdravstvenih (so)delavcev.
V tem pogledu je to odločba, ki tudi vpliva na prihodnje generacije in s tem na prihodnost zdravstvenega sistema.
[27]
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Uradni list RS, št. 32/25 – v nadaljevanju ZZDej-N.
[2]
Zavedam se, da bo odločba povzročila veliko nelagodnosti v zakonodajni in izvršilni veji oblasti, vendar pa sodnikov pri presoji to ne sme zanimati (
iudex non calculat
in na to moramo biti odporni). S tem namenom želim tudi pojasniti, da odločba prepozna potrebo po urejanju tega področja in da so vprašanja neučinkovitega zdravstvenega varstva nadvse resna vprašanja zdravstvenega sistema, ki sta se jih Vlada in zakonodajalec lotila.
Prepoznam namen doseči izboljšanje. Ta utež (izboljšanje zdravstvenega sistema) na eni strani tehtnice je gotovo težka. Vendar pa je prav tako težka tudi omejitev dela zdravstvenih delavcev izven javnih zdravstvenih zavodov.
[3]
Peti odstavek 53.b člena ZZDej določa devet specifičnih izjem.
[4]
Tudi dvolična, kajti prvi odstavek 53.b člena ZZDej določa, da javni zdravstveni delavec lahko sklene pogodbo za tržno dejavnost, ki jo opravlja sam javni zavod, kjer je zaposlen.
[5]
Glej tudi V. Didanovič, Maksilofacialna kirurgija po prelomu, Delo, 20. 12. 2025, str. 12 in 13.
[6]
Razpravo o reformi, ki sem jo v času njenega nastajanja redno spremljal, so zaznamovali tako strokovni razlogi
za
in
proti
samih zdravnikov, kot tudi različni vrednostno obarvani poudarki.
A naj spomnim: ne gre za enakost, ko smo enaki v različnih okoliščinah, ampak enakost pomeni, da smo različni v različnih okoliščinah.
[7]
Zapisanega ne gre razumeti, da se kakorkoli opredeljujem do večkrat izraženega stališča, da bi naj zdravniki imeli svoj plačni sistem. Trdim le, da sistem ne razlikuje med upravnimi nalogami javnega sektorja in bolj zahtevnimi storitvami. Le kot primer dajem zdravstvene storitve. A so tudi druge storitve, za katere kvalifikacijo in
facultas
morajo posamezniki skozi težke in dolgotrajne izobraževalne poti, drugačno je vprašanje odgovornosti itd.
[8]
Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-198/19 omejilo delo zdravnikov izven rednega delovnega časa na osem ur tedensko. S to odločitvijo je, menim, doseglo meje omejevanja. To odločitev sem podprl. Težko bi takrat glasoval proti razlogom, da je takšna omejitev tudi v korist pacientov, da niso torej zdravljeni s strani morda preveč utrujenega zdravnika, ki lahko naredi zdravstveno napako večje ali manjše usodnosti.
[9]
Prim. Svetovna zdravstvena organizacija, Governance of dual practice in the public and private health sectors, 26. 8. 2024, str. 1, dostopno na: https://www.who.int/publications/i/item/9789240096615 (16. 12. 2025).
Prim. tudi WHO, Contracting private providers for health care requires balance, new WHO guidance says, dostopno na
https://www.who.int/europe/news/item/14-04-2025-contracting-private-providers-for-health-care-requires-balance--new-who-guidance-says
(15.12.2025).
Prim. tudi intervju z D. Keber, Zgodovinska odločitev. Treba jo bo vzdrževati, Delo, Sobotna priloga, 19. 4. 2025, str. 4–7.
[10]
Svetovna zdravstvena organizacija, nav. delo, str. 2.
[11]
Prav tam.
[12]
Npr. v zadevi C-514/03, kjer je Sodišče EU odločilo, da država ne sme zahtevati, da so zasebnovarnostna podjetja (vključno z detektivi) nujno ustanovljene kot pravne osebe z določenim minimalnim kapitalom (torej določeno pravnoorganizacijsko obliko) in minimalnim številom delavcev, če to ni nujno in primerno za varnostni cilj.
[13]
Pravilno odločba citira tudi sodbo Sodišča EU v zadevi
Sodemare in drugi proti Regione Lombardia
, C-70/95, z dne 17. 6. 1997, 28. in nasl. točke obrazložitve. Sodišče EU je sprejelo stališče, da ne nasprotuje pravu EU ureditev, ki prepoveduje, da bi podjetja, ki delujejo pridobitno (
profit-making companies
), pogodbeno sodelovala v okviru nacionalnega sistema socialnega varstva, ki zasleduje socialne cilje in temelji na solidarnosti. Torej, zahteva po "neprofitni naravi" izvajalcev v javno financiranem socialnovarstvenem sistemu je bila sprejeta kot skladna s pravom EU. Če je ukrep nediskriminatoren in utemeljen na konkretnem, stvarno povezanem cilju in tega ni mogoče doseči z milejšimi ukrepi, je zahteva po točno določeni pravni obliki lahko opravičena.
[14]
Podobno kot Zakonodajno-pravna služba DZ o svojem mnenju o predlogu novele Zakona o zdravstveni dejavnosti, ki opozarja na morebiten trk z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Mnenja je, da bi zakonodajalec moral navesti razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja. O takšnih razlogih pišem v nadaljevanju.
[15]
Glej 40. točko obrazložitve odločbe.
[16]
Kar je ena od težav, do katere se opredelim v nadaljevanju.
[17]
Ustvarja presežke, izvajalci pa izgube. Vse v redu, res?
[18]
Prim. tudi A. Ihan, Dva eksperimenta, Delo, 13. 9. 2024, str. 7, in A. Ihan, ZZZS v trgovini s porcelanom, Delo, 12. 1. 2025, str. 7.
[19]
Ob tem se spomnim tudi primera pokojnega zdravnika Vinka Dolenca, pooperativnih zapletov  pacienta in oškodovanca Eliyaho Mesika ter pravne sage, ki je sledila (opisujem jo v ločenem mnenju št. U-I-200/23). Omenjam jo zaradi vezi z zgornjo trditvijo o potrebi po kontinuiranem spremljanju pacientov in vpetosti celotnega teama skozi pripravo same zdravstvene storitve ter tudi po njeni izvedbi. O vlogi ekipe po operacijah piše tudi V. Didanovič, prav tam, str. 13.
[20]
Tako v 41. točki obrazložitve odločba zapiše: "[…] Pravila, ki se nanašajo na samostojnega podjetnika, temu omogočajo namen kontinuirane in stalne tržne prisotnosti, medtem ko podjemna pogodba praviloma zadeva bolj posamično, časovno omejeno opravljanje dela za konkretnega izvajalca. […]".
[21]
Naj v izogib nesporazuma pojasnim: te primerjave nisem zapisal z namenom, češ, če sodniki ne moremo, zakaj bi lahko zdravniki. Ne le, da niso javni funkcionarji, poudarjam le vidik tržne konotacije personalnega substrata v javni službi.
[22]
Kako pomembna je komunikacija pri zdravljenju med različnimi zdravniki in zdravstvenim osebjem, me spomni tudi primer smrti 14-letnega fantka na Pediatrični kliniki leta 2017. Mediji so o tem množično poročali. Npr. Rajko Kenda: "Kardiologi A, B in C niso mogli delati skupaj". Delo, 7. 4. 2017. Sporočilo, ki ga želim dati, ni le vprašanje odnosov, ampak da zdravniški teami potrebujejo kohezivnost. Glej tudi op. 13 zgoraj.
[23]
Ne strinjam se z stališči, da je koncesionar le javni in pika. V številnih ločenih mnenjih pojasnjujem te razlike (npr. št. U-I-182/22, št. Up-777/22, št. U-I-59/18). Morda prepriča ta novica: Slaba volja tudi pri koncesionarjih: Zaradi regresa višje oskrbnine? (Dnevnik, 26. 11. 2025) Koncesionarje bo zahteva po božičnici prizadela. Nekje bodo morali dobiti sredstva. Povišali bodo ceno oskrbnine.
Če sta koncesionar in javni zavod res tako enaka, zakaj to skrbi le koncesionarje, ne pa javne zavode? Odgovor je v tem, kar pišem zgoraj.
[24]
Koncesionar bo še vedno lahko deloval tudi z s.p.-ji, ki ne bodo zdravniki (za vse druge storitve, ki jih potrebuje za izvajanje koncesije, npr. obrtniške), in zdravniki bodo še vedno lahko delali na podlagi podjemnih pogodb.
[25]
Ker so s.p., še posebej t. i. "pavšalisti", davčno precej bolj ugodno obravnavani. Ampak, to vprašanje res ne doseže 51. člena Ustave in razlogov, ki jih pojasnjujem zgoraj. Je del tistih vrednostno obarvanih stališč, ki jih omenjam v 4. točki tega ločenega mnenja.
[26]
Prim. zadevo št. U-I-178/10, 9. točko obrazložitve. Čeprav ne gre za področje zdravstva, se zahteva po stalnem spremljanju in kontinuiranem preverjanju delovanja nekega področja
mutatis mutandis
uporablja.
[27]
Ob študiju zadeve sem najprej sam razmišljal, da bi – če že – takšne omejitve lahko bile časovno omejene (npr. leto dni), da se ugotovi, ali učinkujejo. Predvsem pa bi nosile sporočilo, da ne bodo stalne. Takšno sporočilo je izredno pomembno za nekoga, ki se odloča za prehod iz javnega v zasebni sektor. (Sorazmerno) omejeno dobo lahko morda potrpi omejitve, ne pa tudi, če je to nova stalna realnost zdravstvenega sistema. Ob študiju pa sem spoznal, da bi tudi takšna časovna omejena ureditev, iz razlogov, ki jih navajam v tem ločenem mnenju, pomenila ukvarjanje s simptomi in ne z razlogi težav in bi prav tako trčila ob pogoj nujnosti.
⇒
Številka:
U-I-79/25-35
Datum:
22. 12. 2025
PRITRDILNO LOČENO MNENJE
SODNICE DR. NEŽE KOGOVŠEK ŠALAMON
K DELNI ODLOČBI ŠT.
U-I-79/25
Z DNE 11. 12. 2025
Z delno odločbo št. U-I-79/25 v celoti soglašam. V tem pritrdilnem ločenem mnenju želim opozoriti le na nekaj dodatnih poudarkov. Prvi je, da je reformiranje zdravstvenega sistema nujno. Tako uradni podatki kot tudi posamični primeri, o katerih poročajo mediji, zdravniki sami ali njihove stanovske organizacije, pričajo o številnih težavah, s katerimi se je treba spoprijemati. S tega vidika je popolnoma razumljivo, da sta izvršilna in zakonodajna veja oblasti ukrepali s sprejetjem novega zakona.
Predmet delne odločbe št. U-I-79/25 sta dve vprašanji zdravstvene reforme. Prvo je ureditev dodatnega dela zdravnikov iz javne zdravstvene mreže v tržni dejavnosti v zasebnem sektorju, drugo pa prepoved sklepanja pogodb med javnimi zavodi in koncesionarji (v delu koncesijske dejavnosti) z zdravniki, ki imajo status samostojnega podjetnika. Pri prvem vprašanju je bila ustavna presoja opravljena z vidika svobode dela iz 49. člena Ustave, pri drugem vprašanju pa z vidika svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave. Treba je opozoriti, da je skladno z zahtevami ustavnega prava treba presojo teh dveh različnih vprašanj opraviti po dveh različnih ustavnopravnih testih. Zato se je presoja posega v svobodo dela izšla drugače kot presoja posega v svobodno gospodarsko pobudo. Pri presoji svobode dela je v ospredju ustavna pravica posameznika, v primeru posega v to pravico pa se presoja opravi po strogem testu sorazmernosti, ki vsebuje vse tri elemente – presojo primernosti, nujnosti in sorazmernosti v ožjem smislu. Pri presoji posega v svobodo dela se je presoja ustavila na nujnosti – soglasno smo presodili, da je bil ukrep skoraj popolne zakonske prepovedi dodatnega dela zdravnikov iz javnih zavodov v zasebnem sektorju preveč skrajen ter da ima zakonodajalec na voljo številne milejše možnosti za omejevanje tovrstnega dela, pri čemer mora omejitve vedno prepričljivo utemeljiti s podatki in analizami. Skrajnost ukrepa je bila še toliko bolj izrazita ob našem zavedanju, da so se soglasja za izvajanje dodatnega dela pri zasebnikih dolga leta skrajno problematično izdajala celo
tacite
(tj. če je zdravnik zaprosi za soglasje in mu v 30-ih dneh ni bilo izdano, se je štelo, da je soglasje izdano), kar je popoln unikum v javnem sektorju, v zasebnem pa je tak pristop sploh nepredstavljiv. Presojo je torej zaznamoval vtis, da je zakonodajalec prešel od ene skrajnosti k drugi, od odsotnosti vsakršnega nadzora na skoraj absolutno prepoved.
Kot rečeno, se je ustavnosodna presoja posega v svobodno gospodarsko presojo iztekla drugače, saj je tudi test presoje drugačen, prilagojen. Pri presoji posega v to pravico je presoja Ustavnega sodišča praviloma zadržana. Poseg v pravico namreč povzročijo ukrepi vlade in zakonodajalca na področju gospodarske politike, na tem področju pa imata vlada in zakonodajalec široko polje proste presoje, kakšne ukrepe želita sprejemati in kakšni so njuni (politični) cilji. Za te ukrepe nato nosita politično odgovornost, ni pa namen Ustavnega sodišča, da bi to politično odgovornost korigiralo s svojo presojo. Zato je presoja zadržana, pri njej se skladno z Ustavo tehta zlasti negativne in pozitivne posledice, ki jih bo ukrep pomenil za javno korist. Takšna ustavnosodna presoja je ustaljena. Večina je presodila, da ukrep zasleduje javno korist, da koristi pretehtajo nad negativnimi posledicami ter da ukrep nedvomno prispeva k cilju ohranjanja javne zdravstvene mreže.
Ob koncu velja opozoriti še na vprašanje statusa obstoječih soglasij za dodatno delo. Vsa že izdana soglasja za dodatno delo ostajajo veljavna skladno z obdobjem, za katerega so bila izdana (če so bila izdana za določeno obdobje). Kot je zapisano v 69. točki obrazložitve, se namreč zaradi te odločbe ne more uporabiti prehodna določba dvajsetega odstavka 46. člena ZZDej-N, ki določa, da soglasja zdravnikom, zaposlenim v javnem zavodu, iz 53.b člena ZZDej ostanejo v veljavi največ 12 mesecev od uveljavitve ZZDej-N. Obstoječa soglasja bodo torej veljala še naprej, jih pa delodajalec lahko prekliče, če zdravnik za soglasje ne bo več izpolnjeval pogojev. Prav tako je nova soglasja dopustno izdajati samo ob izpolnjenosti veljavnih zakonskih pogojev za izdajo soglasij, saj ta niso bila predmet ustavnosodne presoje.
Dr. Neža Kogovšek Šalamon, l.r.
Sodnica
⇒
U-I-79/25-39
12. 3. 2026
DELNA ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Strokovnega združenja zasebnih zdravnikov in zobozdravnikov Slovenije, Ljubljana, in drugih, ki jih vse zastopa Simona Marko, odvetnica v Mariboru, na seji 12. marca 2026
odločilo:
1. Točka 1 četrtega odstavka in tretja alineja petega odstavka 3.a člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13, 64/17, 73/19, 82/20 in 32/25) nista v neskladju z Ustavo.
2. Tretji in peti odstavek 42. člena ter 8. točka prvega odstavka 44.j člena
Zakona o zdravstveni dejavnosti niso v neskladju z Ustavo.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prve povedi prvega odstavka 3.č člena Zakona o zdravstveni dejavnosti se zavrne.
4. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti druge povedi prvega odstavka 38. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti se zavrne.
5. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega do petega odstavka 38. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti se zavrže.
6. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 2. točke prvega odstavka in drugega odstavka 44.č člena Zakona o zdravstveni dejavnosti se zavrže.
7. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti druge alineje petega odstavka 44.f člena Zakona o zdravstveni dejavnosti se zavrže.
8. O preostalem delu pobude bo Ustavno sodišče odločilo posebej.
OBRAZLOŽITEV
A.
Vsebina pobude
1. Pobudniki Strokovno združenje zasebnih zdravnikov in zobozdravnikov Slovenije, Ljubljana, Zdravniška zbornica Slovenije, Ljubljana, NEFRODIAL, d. o. o., Celje, Marija Cigler – dr. stomatologije, Slovenj Gradec, Zdravstvena ordinacija "Dr. Šolman", d. o. o., Ptuj, Žiga Volgemut, poslovno svetovanje, s. p., Petrovče, Žiga Volgemut, Petrovče, ter Anja Suzić, Radeče, so vložili pobudo, s katero izpodbijajo Zakon o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej). Za pobudnike je spornih več sprememb oziroma dopolnitev ZZDej, uvedenih z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 32/25 – v nadaljevanju ZZDej-N), ki velja od 21. 5. 2025. Pobudniki med drugim navajajo, da izpodbijajo 1. točko četrtega odstavka in tretjo alinejo petega odstavka 3.a člena, prvo poved prvega odstavka 3.č člena, drugi do peti odstavek 38. člena, tretji in peti odstavek 42. člena v zvezi z 8. točko prvega odstavka 44.j člena, 2. točko prvega odstavka in drugi odstavek 44.č člena v zvezi s 7. točko prvega odstavka 44.f člena ter drugo alinejo petega odstavka 44.f člena ZZDej. Te določbe, ki zadevajo različne pogoje za opravljanje zdravstvene dejavnosti ter koncesijska razmerja, naj bi bile v neskladju z 2., 14., 15., 22., 33., 49., 50., 51., 67. in 74. členom Ustave.
2. Pobudniki zatrjujejo, da izpodbijane določbe neposredno posegajo v njihove pravne položaje in da ni mogoče pričakovati, da bodo ravnali v nasprotju z njimi ter tvegali sankcijo, kot je plačilo globe oziroma odvzem koncesije. Pobudniki naj bi bili izvajalci zdravstvene oziroma zobozdravstvene dejavnosti, ki kot fizična ali pravna oseba opravljajo zunajbolnišnično zdravstveno oziroma zobozdravstveno dejavnost na podlagi podeljene koncesije in brez nje (na trgu), na primarni ali sekundarni ravni. Koncesijo naj bi imeli družbi NEFRODIAL in Zdravstvena ordinacija "Dr. Šolman" ter Marija Cigler. Žiga Volgemut naj bi bil kot zdravnik zaposlen v javnem zavodu, deloval pa naj bi tudi kot samostojni podjetnik. Anja Suzić naj bi bila zaposlena v javnem zavodu in naj bi do zdaj opravljala dela in naloge odgovorne nosilke zdravstvene dejavnosti (v nadaljevanju odgovorni nosilec) na področju pediatrije. Strokovno združenje zasebnih zdravnikov in zobozdravnikov Slovenije naj ne bi opravljalo zdravstvene dejavnosti, temveč naj bi uresničevalo različne interese svojih članov. Tudi Zdravniška zbornica Slovenije naj ne bi opravljala zdravstvene dejavnosti in naj bi med drugim uveljavljala poklicne, ekonomske ter socialne interese zdravnikov in zobozdravnikov.
3. Točka 1 četrtega odstavka 3.a člena ZZDej naj bi v nasprotju s splošnim načelom sorazmernosti določala dodaten pogoj za samostojno opravljanje zdravniške službe, in sicer zaposlitev odgovornega nosilca za najmanj osem ur tedensko. Ta pogoj naj bi posegal v pravico do proste izbire zaposlitve. Utemeljen naj bi bil s ciljem zagotavljanja kakovosti zdravstvene obravnave in minimalnega obsega programa, vendar pa naj ta cilj ne bi imel stvarne povezave s predmetom urejanja. Ukrep naj ne bi bil potreben in nujen. Pobudniki pojasnjujejo, da je odgovorni nosilec zavezan storitve opravljati samostojno in skladno s strokovnimi smernicami, ne glede na to, v kolikšnem obsegu opravlja zdravniško službo in naloge odgovornega nosilca. Tudi sicer naj bi bil zdravnik z licenco sposoben samostojno opravljati naloge v zdravstveni dejavnosti, zato naj bi bilo nepotrebno, da se od odgovornega nosilca zahtevajo stalne delovne izkušnje v trajanju najmanj osem ur tedensko, in to po izpolnitvi pogojev za samostojno opravljanje dela v zdravstveni dejavnosti.
4. Poleg tega naj bi odgovorni nosilec po izpodbijani ureditvi opravljal naloge za vse vrste dejavnosti, ne glede na njegovo siceršnjo specializacijo, kar naj bi v praksi pomenilo, da zgolj zaradi dodatnega pogoja, ki ga mora izpolnjevati, dejansko niti ni mogoče pričakovati boljših rezultatov na celotnem področju zdravstvene dejavnosti. Ureditev naj bi pretirano posegala v svobodno gospodarsko pobudo in lastninsko pravico. Zdravstvena dejavnost naj bi se lahko opravljala v ožjem obsegu, kot znaša 20 odstotkov polnega delovnega časa, zato naj bi bila neutemeljena zahteva zakonodajalca, da mora izvajalec odgovornega nosilca zaposliti za najmanj takšen obseg dela. Pobudniki opozarjajo, da lahko izvajalec zdravstvene dejavnosti v praksi imenuje tudi več odgovornih nosilcev. Obvezno zaposlovanje odgovornih nosilcev naj bi lahko neutemeljeno zmanjševalo dobičke izvajalcev zdravstvene dejavnosti.
5. Tretja alineja petega odstavka 3.a člena ZZDej, ki določa, da mora imeti odgovorni nosilec najmanj dve leti delovnih izkušenj z vodenjem ali sodelovanjem v zdravstvenem timu, naj bi bila nejasna in nerazumna ter naj bi nesorazmerno posegala v svobodo opravljanja poklica, s čimer naj bi bila povezana tudi pravica do lastnine in svobodne gospodarske pobude. Zdravnik, ki izpolnjuje pogoje za samostojno opravljanje zdravniške službe, ne izpolnjuje pa hkrati pogojev za odgovornega nosilca, naj ne bi mogel samostojno opravljati zdravstvene dejavnosti in naj se tudi ne bi mogel prijavljati na razpise za pridobitev koncesije. Dodatne delovne izkušnje naj ne bi pomenile primernega ukrepa, saj naj ne bi šlo za izkušnje s področja vodenja in upravljanja, temveč za izkušnje iz opravljanja zdravniške službe, čeprav je odgovorni nosilec zadolžen za upravljavske naloge. Poleg tega naj izraz zdravstveni tim ne bi bil zakonsko opredeljen. Pobudniki trdijo, da je istovrstni pogoj Ustavno sodišče že razveljavilo z odločbo št. U-I-198/19 z dne 5. 1. 2023 (Uradni list RS, št. 14/23). Iz zakonodajnega gradiva naj bi sicer izhajalo, da je zakonodajalec sledil navedeni odločbi, vendar naj to ne bi držalo.
6. Prva poved prvega odstavka 3.č člena ZZDej, v skladu s katero izvajalec zdravstvene dejavnosti o predvidenem prenehanju opravljanja dejavnosti obvesti paciente in Ministrstvo za zdravje ter predlaga drugega izvajalca, ki bo prevzel njegove paciente, naj bi bila v neskladju z načeli pravne države in načelom enakosti ter pravico do zdravstvenega varstva. Ukrep naj bi bil v nasprotju z drugimi določbami ZZDej in Zakonom o pacientovih pravicah (Uradni list RS, št. 15/08, 55/17 in 177/20 – v nadaljevanju ZPacP), Zakonom o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 163/22 – v nadaljevanju ZVOP-2) ter Zakonom o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 91/07, 76/08, 87/11, 91/13, 36/19, 51/21, 159/21, 15/22, 43/22 in 78/23 – v nadaljevanju ZZVZZ). Pozitivnih učinkov z vidika javne koristi naj ukrep ne bi prinašal. Kršil naj bi pravico pacientov do proste izbire zdravnika in varstvo osebnih podatkov. Izvajalec naj ne bi imel podlage, da bi pacientu izbiral zdravnika. Izvajalci in pacienti naj bi bili v primerih, ko lahko pride do spremembe zdravnika, postavljeni v neenake položaje.
7. Pobudniki navajajo, da izpodbijajo drugi do peti odstavek 38. člena ZZDej. Trdijo, da je ukrep omejevanja cen v neskladju z načeli pravne države, načelom enakosti, pravico do lastnine in svobodnega opravljanja poklica ter svobodno gospodarsko pobudo. Bil naj bi tudi v neskladju s 1. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP). Omejevanje cen naj bi bilo nejasno in nesorazmerno ter naj ne bi imelo pozitivnih učinkov na javno korist. Nobenega zagotovila naj ne bi bilo, da bodo izvajalci sploh pripravljeni opravljati storitve z omejenimi cenami. Pobudniki zakonodajalcu očitajo, da želi preusmeriti del zavarovanih oseb iz javne sfere v zasebno (samoplačniško), da bi razbremenil javni zdravstveni sistem, čeprav hkrati tržno zdravstveno dejavnost odriva na rob sistema. Pogoji za omejevanje cen naj bi dejansko obstajali ves čas. Razmerje med izpodbijano ureditvijo in Zakonom o kontroli cen (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZKC) naj bi bilo nejasno. Pobudniki menijo, da je nejasna in zato v neskladju z načelom pravne države tudi druga poved prvega odstavka 38. člena ZZDej, v skladu s katero morajo izvajalci zasebne zdravstvene dejavnosti izdajati račune. ZZDej naj ne bi vseboval drugih določb v zvezi s to obveznostjo.
8. Po trditvah pobudnikov so tretji in peti odstavek 42. člena ter 8. točka prvega odstavka 44.j člena ZZDej, ki omejujejo pravni promet s koncesijami ter določajo, da so te vezane na dejanskega lastnika, neskladni z načeloma pravne države in enakosti ter pravico do lastnine, opravljanja poklica in svobodne gospodarske pobude. Namen zakonodajalca naj bi bil onemogočiti statusna preoblikovanja koncesionarjev in določiti drugačno ureditev, kot jo določa Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (Uradni list RS, št. 127/06 – v nadaljevanju ZJZP). To naj bi bilo v nasprotju s stališči iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-194/17 z dne 15. 11. 2018 (Uradni list RS, št. 1/19, in OdlUS XXIII, 14). Tudi sicer naj bi bilo v zakonodajnem gradivu nejasno navedeno, ali je ZJZP uporabljiv ali ne. Pobudniki navajajo, da je bila dosedanja praksa v posamičnih primerih izdaje soglasij za prenos koncesij zaradi statusnih preoblikovanj neenotna in da je želelo Ministrstvo za zdravje z arbitrarnimi odločitvami že preprečiti uporabo ZJZP. Absolutna prepoved statusnih preoblikovanj naj bi bila nesorazmerna. Subjekti, ki izvajajo dejavnost javne zdravstvene službe, naj bi bili neenako obravnavani, saj naj bi bilo statusno preoblikovanje dopustno na področju lekarniške dejavnosti. Pobudniki opozarjajo, da koncesionarji praviloma le del svoje dejavnosti izvajajo v okviru koncesije, izpodbijani ukrep, ki ima le politične cilje, pa jih omejuje v celoti.
9. Ciljev varovanja javnega interesa, zagotavljanja preglednosti izvajalcev v javni zdravstveni mreži in upoštevanja nepridobitne narave javne zdravstvene službe naj z omejevanjem pravnega prometa s koncesijami ne bi bilo mogoče doseči oziroma naj bi bili ti cilji dosegljivi ne glede na statusno organiziranost koncesionarja. Iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-198/19 naj bi izhajalo, da je načelo enakopravnosti kandidatov za koncesije varovano s tem, da je treba po poteku koncesijskega obdobja izvesti nov javni razpis. Ministrstvo za zdravje naj bi že imelo pregled nad podeljenimi koncesijami. Razlogi iz zakonodajnega gradiva, da se trguje s koncesijami in da v podjetja koncesionarjev vstopajo nove družbe, naj bi bili pavšalni in nerazumljivi. Po dosedanji ureditvi naj bi bil prenos koncesije dopusten s soglasjem koncedenta, pri čemer naj bi pri tem šlo le za uporabo tega instituta v postopku statusnega preoblikovanja, ne pa v smislu kakršnega koli prenašanja koncesije na drugo osebo.
10. Pobudniki trdijo, da z vidika namena izvajanja koncesije ni upoštevno, kdo je lastnik koncesionarja, temveč kdo izvaja naloge zdravniške službe. Zadosten ukrep za varstvo kvalitete izvajanja javne zdravstvene službe naj bi bil institut obveznega soglasja za spremembo odgovornega nosilca. Lastnik, ki ni tudi odgovorni nosilec, pa naj ne bi imel nobenega neposrednega vpliva na izvajanje javne zdravstvene službe, saj naj bi sprejemal poslovno-finančne odločitve. V primeru statusnega preoblikovanja zdravnika zasebnika v družbo z omejeno odgovornostjo naj sploh ne bi prišlo do spremembe lastništva. Zakonodajalec naj bi v javnem interesu lahko kvečjemu omejil lastništvo na fizično osebo, podobno kot naj bi veljalo na področju lekarniške dejavnosti in odvetništva.
11. Prepoved spremembe dejanskega lastnika naj bi bila nejasna in nedoločna, ker naj ne bi upoštevala vseh možnih dejanskih položajev. Poleg tega naj bi bila nesorazmerno omejena pravica do zasebne lastnine, opravljanja poklica in svobodne gospodarske pobude. Pojem dejanski lastnik naj bi bil neustrezno prevzet iz Zakona o preprečevanju pranja denarja in financiranja terorizma (Uradni list RS, št. 48/22, 145/22, 17/25 in 56/25 – v nadaljevanju ZPPDFT-2). ZZDej naj ne bi določal, kdaj oziroma kako pride do spremembe dejanskega lastnika, ureditev po ZPPDFT-2 pa naj ne bi bila uporabljiva. Zakonska opredelitev dejanskega lastnika kot fizične osebe, v imenu katere se opravlja zdravstvena dejavnost, naj bi bila tudi sicer nerazumna, saj naj bi se dejavnost opravljala v imenu pravne osebe. Koncesionar kot pravna oseba naj ne bi mogel vplivati na morebitne spremembe dejanskega lastnika. Zakonodajalec naj ne bi navedel, konkretno v čem je javna korist izpodbijane ureditve. ZZDej naj bi določal, da je nosilec koncesije dejanski lastnik koncesionarja in ne sam koncesionar, čeprav naj bi bila v slovenskem korporacijskem pravu pravna oseba praviloma ločena od njenih družbenikov. Prepoved domnevnega posrednega trgovanja s koncesijami naj tako ne bi mogla biti legitimen cilj v slovenskem pravnem redu.
12. Pregledno poslovanje koncesionarjev in nadzor nad izvajanjem koncesij naj bi bila natančno urejena že z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 64/17 – v nadaljevanju ZZDej-K), tako da naj spremembe ZZDej niti ne bi bile potrebne. Morebitni odvzemi koncesij naj bi negativno vplivali na stabilnost mreže javne zdravstvene službe. V primeru ponovnega javnega razpisa zaradi odvzete koncesije naj bi bilo zelo verjetno, da bi koncesijo pridobil ravno koncesionar, ki mu je bila koncesija odvzeta, saj naj se pri njem ne bi spremenila nobena okoliščina, ki naj bi bila upoštevna v postopku pridobitve koncesije. Zakonodajalec naj bi posegel v pravico do zasebne lastnine, ker naj poslovnih deležev koncesionarja ne bi bilo dopustno odtujiti. Pobudniki trdijo, da na drugih področjih, ki ne zadevajo zdravstva, koncesije niso vezane na dejanske lastnike in da tudi za javne zavode ni znano, kdo je dejanski lastnik kot fizična oseba. Zato naj bi bilo kršeno načelo enakosti.
13. Pobudniki očitajo, da postavljata 2. točka prvega odstavka in drugi odstavek 44.č člena ZZDej, kolikor določata, da mora imeti ponudnik, ki želi pridobiti koncesijo, že ob vložitvi ponudbe določeno število zaposlenih, v ugodnejši položaj tiste ponudnike, ki že izvajajo (zasebno) zdravstveno dejavnost. To naj bi kršilo načelo enakosti. Po dosedanji ureditvi naj bi bilo treba takšen pogoj izpolnjevati šele z dnem začetka opravljanja koncesijske dejavnosti. Pobudniki se ne strinjajo tudi z obvezno zaposlitvijo delavcev. Pravna podlaga opravljenih storitev naj ne bi vplivala na njihovo kvaliteto in tudi izvajalci po podjemni pogodbi naj bi morali opravljati delo po navodilih koncesionarja. Delo po podjemni pogodbi naj bi lahko bilo celo trajnejše, kot je delo po pogodbi o zaposlitvi. Izpodbijana ureditev naj bi zmanjševala dostopnost do zdravstvenih storitev in naj bi vplivala tudi na pobudnike, ki so koncesijo že pridobili pred uveljavitvijo ZZDej-N. Iz zakonodajnega gradiva naj ne bi bilo mogoče razbrati, kako naj bi izpodbijana ureditev prispevala k javnemu zdravju. Pobudniki trdijo, da je izpodbijana ureditev neskladna tudi z načeloma pravne države in enakosti ter pravico do lastnine, svobodo dela in svobodno gospodarsko pobudo.
14. Po trditvah pobudnikov je druga alineja petega odstavka 44.f člena ZZDej, v skladu s katero sprememba odgovornega nosilca pomeni nebistveno spremembo koncesijskega razmerja, v praksi neizvršljiva ter zato v neskladju z načelom pravne države in pravico do lastnine. Ministrstvo za zdravje naj niti ne bi imelo pooblastil presojati, ali bi konkretna sprememba odgovornega nosilca v postopku podelitve koncesije vplivala na drugačno izbiro najugodnejšega ponudnika, poleg tega pa naj tudi ne bi imelo ustrezne dokumentacije, na podlagi katere naj bi lahko opravilo to presojo. Posledično naj bi bili omejeni svobodna gospodarska pobuda in pravica do opravljanja poklica, saj naj z izgubo odgovornega nosilca izvajalec ne bi več izpolnjeval pogojev za opravljanje zdravstvene dejavnosti, o spremembi pa naj Ministrstvo za zdravje ne bi moglo odločati.
15. Pobudniki predlagajo, naj Ustavno sodišče izpodbijane določbe razveljavi oziroma ugotovi njihovo protiustavnost, ki jo mora zakonodajalec odpraviti v roku šestih mesecev, do odprave ugotovljene protiustavnosti pa naj določi, da se posamezne izpodbijane določbe ne uporabljajo.
Mnenje Vlade
16. O pobudi je najprej poslala mnenje Vlada. Vlada meni, da pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa, sicer pa zavrača njihove očitke in razlaga, da je izpodbijata ureditev sorazmerna ter ustavnoskladna. V zvezi s 1. točko četrtega odstavka in tretjo alinejo petega odstavka 3.a člena ZZDej Vlada navaja, da se z novo ureditvijo odgovornega nosilca opušča njegova vezanost na posamezno vrsto zdravstvene dejavnosti, ker se je prejšnja ureditev izkazala za pretirano zaradi pomanjkanja kadra. Institut odgovornega nosilca naj bi bil po novem vezan na njegove dejanske pristojnosti. Minimalna zaposlitev naj bi bila določena v obsegu, ki je še sprejemljiv na ravni posamezne vrste zdravstvene dejavnosti. S tem naj bi se zagotavljali stabilnost in kakovost zdravstvene dejavnosti. Izpodbijana ureditev naj bi prispevala k boljši organizaciji dela ter s tem h kakovostni in varni zdravstveni obravnavi. S tem naj bi se dosegal legitimen cilj varovanja individualnega in javnega zdravja. Zato naj bi bilo nujno, da odgovorni nosilec ne izpolnjuje le pogojev za samostojno opravljanje zdravniške službe, temveč da mora imeti že določen (minimalni) obseg delovnih izkušenj. Prav tako naj bi šlo za zakonsko uresničevanje ustavne pravice do zdravstvenega varstva na račun javnih sredstev, kjer naj bi zakonodajalec užival široko polje proste presoje.
17. Pogoj delovnih izkušenj naj bi bil neposredno vezan na pristojnosti odgovornega nosilca, ki so dejansko vezane na organizacijo dela in delovnih procesov, torej zahtevajo določene dodatne veščine, ki niso potrebne za klasično samostojno delo v zdravstveni dejavnosti. Vodenje zdravstvenega tima naj bi vključevalo organizacijo dela, razporejanje nalog, spremljanje izvajanja storitev in odgovornost za rezultate. Zakonska ureditev, ki določa pogoje za opravljanje določenih poklicev, naj bi pomenila le uresničevanje pravice do proste izbire zaposlitve. Vlada meni, da pravica prejeti koncesijo ne obstaja, svoboda dela pa ne pomeni izvajanja poklicne dejavnosti v točno določeni obliki.
18. Prva poved prvega odstavka 3.č člena ZZDej naj ne bi posegala v pravico pacienta do proste izbire zdravnika in izvajalca zdravstvene dejavnosti. Šlo naj bi le za določitev začasnega prevzema dokumentacije oziroma za ureditev statusa upravljavca zdravstvene dokumentacije in tudi sicer naj po sodni praksi pacient ne bi imel pravice zahtevati katerega koli zdravnika ne glede na razpoložljivost ali organizacijo zdravstvenega sistema. Ukrep naj bi bil posledica številnih opozoril, med drugim tudi Informacijskega pooblaščenca.
19. V zvezi z 38. členom ZZDej Vlada meni, da je ta jasen in določljiv. Namen omejevanja cen na področju tržne dejavnosti, ki naj bi prišel v poštev v izjemnih primerih ogrožanja javnega zdravja, naj bi bil zagotavljati dostopnost do zdravstvenih storitev za vse prebivalce, še posebej za ranljive skupine prebivalstva. Vlada poudarja časovno omejenost ukrepa in pozitivne obveznosti zakonodajalca na področju varovanja zdravja. Razpon možne cene naj bi bil določen strokovno, objektivno, neodvisno in primerljivo, saj naj bi se neposredno uporabil cenik, ki velja za obvezno zdravstveno zavarovanje. Obstoječa ureditev po ZKC naj ne bi bila primerna na zdravstvenem področju.
20. V zvezi z očitki pobudnikov, ki se nanašajo na tretji in peti odstavek 42. člena ter 8. točko prvega odstavka 44.j člena ZZDej, Vlada navaja, da drži, da ta ureditev izključuje uporabo ZJZP, ki ureja prenos koncesije, ker je zdravstvo posebno področje. Koncesija po ZZDej naj ne bi bila klasična gospodarska dejavnost. Namen ukrepa naj bi bil v zagotavljanju preglednosti izvajalcev javne zdravstvene službe. Vlada trdi, da če koncesionar ne želi več opravljati koncesije kot zasebni izvajalec, kot mu je bila podeljena, in želi statusno spremembo, se lahko izvede javni razpis, na katerega se lahko prijavijo vsi izvajalci zdravstvene dejavnosti, in podeli nova koncesija. Statusna preoblikovanja, preko katerih naj bi koncesije pridobile nove osebe, ki jih niso pridobile na javnih razpisih, naj bi postala "stalna praksa" koncesionarjev, čemur Vlada nasprotuje. Statusno preoblikovanje naj bi posegalo v razmerje javno-zasebnega partnerstva, ki naj bi moralo biti podvrženo nadzoru koncedenta. Koncesija, ki naj bi bila javno pooblastilo, naj bi postajala tržna dobrina, kar naj bi se želelo z novo ureditvijo preprečiti.
21. Tveganja za pregledno in kakovostno izvajanje zdravstvenih storitev ter razvoj dejavnosti, ki naj bi bila povezana z dejanskimi prenosi koncesij v obliki prodaje podjetij, naj bi bila prevelika. Zato naj bi izpodbijana ureditev pomenila primeren in nujen ukrep. Druge možnosti naj ne bi bile ustrezne. Institut dejanskega lastnika naj bi bil namenjen spremljanju dejanskega lastništva koncesionarja, pri čemer naj bi šlo za fizično osebo, ki jo svobodno določi izvajalec (ponudnik koncesije). Pojem dejanski lastnik naj ne bi bil vedno enak pojmu pravni lastnik nekega poslovnega subjekta. Tudi pri postopkih javnega naročanja naj bi bili podatki o dejanskih lastnikih del razkritij, ki morajo biti priloženi ponudbi.
22. Vlada se v zvezi z 2. točko prvega odstavka in drugim odstavkom 44.č člena ZZDej strinja, da nova ureditev ne dopušča več, da ponudnik posamezne pogoje izpolni naknadno. Nujno naj bi bilo, da koncesijo pridobi ponudnik, ki je že izvajalec zdravstvene dejavnosti, torej je že prisoten v sistemu (zasebne) zdravstvene dejavnosti. To naj bi zagotavljalo, da ima potrebna znanja in izkušnje na področju, ki bo predmet koncesije, kar naj bi bistveno zmanjševalo tveganja koncedenta za ustrezno izbiro ponudnika. Izrecna zahteva glede zaposlitve delavcev naj bi služila zagotavljanju večje kakovosti in varnosti zdravstvene obravnave, pa tudi večji zaščiti v delovnopravnem smislu. Zahtevalo naj bi se poznavanje drugih članov tima in delovnega procesa koncesionarja. Delo naj bi potekalo pod nadzorom koncesionarja in nepretrgoma (stalno), kar naj bi bili elementi delovnega razmerja. Vlada meni, da ukrep pomeni tudi uskladitev višine plač med javnimi zavodi in koncesionarji, kar lahko zmanjša odliv kadra iz javnega sektorja.
23. Pogoji delovanja javnih zavodov in koncesionarjev naj bi bili različni (koncesionarji naj na primer ne bi bili zavezani izvajati javnih naročil in naj bi lahko najemali prostore ter opremo), kar naj bi utemeljevalo strožjo ureditev za koncesionarje. Izpodbijana ureditev naj bi upoštevala stališča iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-198/19. Vlada tudi meni, da je treba upoštevati, da je koncesionirana zdravstvena dejavnost negospodarska javna služba in da je koncesijsko razmerje poseben pravni okvir, ki zahteva predhodno izpolnjevanje določenih pogojev. Izpodbijana ureditev naj pri javnih razpisih ne bi postavljala obstoječih izvajalcev zdravstvene dejavnosti v neupravičeno boljši položaj, temveč naj bi dejansko zagotavljala enake pogoje za vse ponudnike.
24. Druga alineja petega odstavka 44.f člena ZZDej, ki določa, da se sprememba odgovornega nosilca lahko šteje za nebistveno spremembo koncesijskega razmerja, naj bi olajševala administrativne postopke. Če bi prišlo do spremembe, ki bi povzročila izbiro drugega pobudnika, naj bi moral slediti odvzem koncesije, sicer naj bi bil kršen izbirni postopek oziroma njegova načela, zlasti načeli enakopravnosti in preglednosti. Po sodni praksi naj bi bile med trajanjem koncesijskega razmerja dovoljene le njegove nebistvene spremembe. Sprememba odgovornega nosilca naj ne bi pomenila odvzema koncesije, niti posega v lastnino ali prepovedi opravljanja poklica. Šlo naj bi za notranjo, organizacijsko spremembo. Ukrep naj bi omogočal stabilno izvajanje javne službe. Vlada predlaga, naj Ustavno sodišče pobudo zavrže oziroma zavrne.
25. Pobudniki se o zgoraj povzetem mnenju Vlade niso posebej izjavili.
Odgovor Državnega zbora
26. Državni zbor očitke pobudnikov zavrača. Zatrjuje, da je izpodbijana ureditev sorazmerna in ustavnoskladna, pri čemer navaja v bistvenem enake argumente kot Vlada. Tudi Državni zbor trdi, da pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa za pobudo. V zvezi z ureditvijo odgovornega nosilca naj bi Državni zbor sledil odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-198/19. Pogoji, ki jih mora izpolnjevati odgovorni nosilec, naj bi bili pomembni za njegov strokovni razvoj ter za pridobitev znanja in veščin, potrebnih za vodenje in usklajevanje zdravstvene dejavnosti. Cilj ureditve prevzema zdravstvene dokumentacije naj bi bil v poenotenju pravil za vse izvajalce zdravstvene dejavnosti. Lastninsko pravico na nosilcih zapisa zdravstvenih podatkov naj bi praviloma imeli izvajalci zdravstvene dejavnosti. V zvezi z možnostjo omejitve cen zdravstvenih storitev, ki se izvajajo na trgu, Državni zbor poudarja, da so okoliščine, v katerih lahko Vlada izda uredbo o omejitvi cen, opredeljene in da gre pri tem za varovanje javnega interesa.
27. Glede omejitev pri pravnem prometu s koncesijami Državni zbor navaja, da je upošteval, da pri statusnih preoblikovanjih podjetje ne spremeni svoje dejavnosti, temveč jo nadaljuje v drugi družbi oziroma pravnoorganizacijski obliki. Prenos koncesije naj ne bi bil dopusten niti po ZJZP. Ureditev naj bi sicer posegala v svobodno gospodarsko pobudo, vendar naj bi se le na ta način lahko preprečilo posredno trgovanje s koncesijami, ki ni združljivo z naravo izvajanja javne službe. Institut dejanskega lastnika naj bi bil povzet po ZPPDFT-2 in izpodbijana ureditev naj bi bila predvidljiva. V zvezi z institutom nebistvenih sprememb koncesijskega razmerja Državni zbor trdi, da soglasje kot milejši ukrep ni zadostna varovalka, ker imajo lahko koncedenti v praksi različna stališča, kar bi povzročilo različne odločitve v posamičnih primerih.
28. Pobudniki se o zgoraj povzetem odgovoru Državnega zbora niso posebej izjavili.
B. – I.
Dosedanji potek postopka in obseg presoje
29. Ustavno sodišče je o delu pobude že odločilo z delno odločbo št. U-I-79/25 z dne 11. 12. 2025 (Uradni list RS, št. 112/25 – v nadaljevanju prva delna odločba), in sicer v zvezi z dodatnim delom zdravstvenih delavcev in samostojnih podjetnikov (prva in druga poved prvega odstavka 53.b člena ter 7. točka prvega odstavka 44.f člena in prvi odstavek 53.c člena ZZDej). V prvi delni odločbi je Ustavno sodišče tudi že pojasnilo dosedanji potek postopka in upoštevne okoliščine celotne zadeve.
30. Po oceni Ustavnega sodišča je pobuda tudi v delu, ki se nanaša na določbe ZZDej, navedene v izreku te odločbe, zrela za odločitev. Zato je na podlagi 6. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS) ter ob smiselni uporabi prvega odstavka 314. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08 in 10/17 – ZPP) izdalo delno odločbo. O preostalem delu pobude, ki se nanaša na porabo presežka prihodkov nad odhodki koncesionarjev (tretja poved drugega odstavka 3. člena ZZDej), bo Ustavno sodišče odločalo posebej (8. točka izreka).
31. Pobudniki 1. točko četrtega odstavka in tretjo alinejo petega odstavka 3.a člena ZZDej izpodbijajo, kolikor določa pogoja, ki jih mora izpolnjevati odgovorni nosilec, to je, da je pri izvajalcu zdravstvene dejavnosti zaposlen v minimalnem obsegu osem ur tedensko in da ima najmanj dve leti določenih delovnih izkušenj. Ustavno sodišče je tako očitke v zvezi z navedenima določbama presojalo v tem obsegu.
32. Pobudniki na več mestih v pobudi navajajo, da izpodbijajo različne določbe 38. člena ZZDej. Državni zbor je navedel, da je iz vsebine pobude razvidno, da pobudniki izpodbijajo drugi do četrti odstavek 38. člena ZZDej. Na navedbo Državnega zbora pobudniki niso odgovorili. Ustavno sodišče ugotavlja, da iz pobude izhaja, da pobudniki ne izpodbijajo le drugega do četrtega odstavka 38. člena ZZDej, saj izrecno navajajo, da izpodbijajo tudi peti odstavek 38. člena ZZDej, poleg tega pa je za njih sporna še druga poved prvega odstavka istega člena. Iz navedenih razlogov je Ustavno sodišče štelo, da pobudniki s pobudo izpodbijajo drugo poved prvega odstavka in drugi do peti odstavek 38. člena ZZDej.
B. – II.
Preizkus procesnih predpostavk
Druga alineja petega odstavka 44.f člena ZZDej (glede spremembe odgovornega nosilca)
33. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Ta je podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj (drugi odstavek 24. člena ZUstS). Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora pobudnik izkazati, da bi morebitna ugoditev pobudi privedla do izboljšanja njegovega pravnega položaja. Ker v obravnavani zadevi pobudo vlaga več pobudnikov, za izpolnjenost pogoja pravnega interesa sicer zadošča, da pravni interes izkaže (vsaj) en pobudnik.
34. Po presoji Ustavnega sodišča druga alineja petega odstavka 44.f člena ZZDej neposredno ne ustvarja pravnih učinkov. Ta določba določa, kdaj se sprememba odgovornega nosilca šteje za nebistveno in zato za še dopustno spremembo koncesijskega razmerja.
[1]
V zvezi s tem v posamičnih postopkih odloča koncedent, ki poda v skladu z ZZDej soglasje za spremembe koncesijskega razmerja, ki so nebistvene, in sicer v obliki spremembe koncesijske odločbe (kar po vsebini pomeni izdajo nove odločbe).
[2]
Koncesionar torej ni prisiljen kršiti pogojev koncesije, da bi dosegel izdajo posamičnega akta, zoper katerega lahko uveljavlja pravna sredstva in v njihovem okviru tudi morebitne očitke o domnevni protiustavnosti druge alineje petega odstavka 44.f člena ZZDej.
Točka 1 četrtega odstavka in tretja alineja petega odstavka 3.a člena ZZDej (glede pogojev, ki jih mora izpolnjevati odgovorni nosilec)
35. Točka 1 četrtega odstavka in tretja alineja petega odstavka 3.a člena ZZDej, ki določata pogoje, ki jih morajo izpolnjevati odgovorni nosilci, neposredno vplivata na pobudnike, ki imajo koncesijo. Za pridobitev in opravljanje koncesije je treba imeti dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti (1. točka prvega odstavka 44.č člena ZZDej), za pridobitev tega dovoljenja pa je treba imeti določenega odgovornega nosilca (1. točka četrtega odstavka 3.a člena ZZDej). Izpodbijani določbi neposredno vplivata tudi na Žigo Volgemuta, ki ima dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti
[3]
ter je, kot navajajo pobudniki, licenco pridobil junija 2024, zaradi česar naj ne bi izpolnjeval pogoja najmanj dveh let delovnih izkušenj, ki ga določa izpodbijana ureditev. Izvajalci zdravstvene dejavnosti, ki so pridobili dovoljenje pred uveljavitvijo ZZDej-N, morajo v 12 mesecih od uveljavitve ZZDej-N predložiti dokazila o izpolnjevanju pogojev iz 1. točke četrtega odstavka 3.a člena ZZDej (prvi odstavek 46. člena ZZDej-N), kar, kot pojasnjujejo tudi pobudniki, posledično velja še za tretjo alinejo petega odstavka 3.a člena ZZDej, ki prav tako ureja pogoje za odgovornega nosilca (v zvezi s 1. točko četrtega odstavka 3.a člena ZZDej).
36. Sankcija za opustitev navedene obveznosti je odvzem dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti (tretji odstavek 46. člena ZZDej-N). Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da od koncesionarja ni mogoče pričakovati ravnanja v nasprotju z ZZDej, da bi prišlo do odvzema koncesije oziroma da bi koncesionar tako izzval sodni spor, v okviru katerega bi zatrjeval protiustavnost ZZDej.
[4]
Po povedanem je torej treba šteti, da 1. točka četrtega odstavka in tretja alineja petega odstavka 3.a člena ZZDej v obravnavani zadevi učinkujeta neposredno.
Prva poved prvega odstavka 3.č člena ZZDej (glede prevzemnika zdravstvene dokumentacije)
37. Prva poved prvega odstavka 3.č člena ZZDej, ki določa, da mora izvajalec zdravstvene dejavnosti v primeru prenehanja njenega izvajanja predlagati svojega naslednika, učinkuje neposredno na vse izvajalce zdravstvene dejavnosti, tj. na pravne in fizične osebe, ki imajo dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti,
[5]
torej tudi na pobudnike, ki so izvajalci zdravstvene dejavnosti. Pobudniki sicer ne zatrjujejo konkretnega prenehanja opravljanja zdravstvene dejavnosti, vendar se določba nanaša na predvideno prenehanje (prevzemnika dokumentacije je treba predlagati vnaprej, najmanj 90 dni pred predvidenim prenehanjem opravljanja zdravstvene dejavnosti) in za primer njene kršitve je z ZZDej predpisana globa (8. točka prvega odstavka ter drugi in tretji odstavek 88. člena ZZDej). Po ustaljeni ustavnosodni presoji velja, da se pobudniku prizna pravni interes, četudi pobude ne vloži skupaj z ustavno pritožbo zoper posamični pravni akt, ki se opira na zanj ustavno sporne določbe splošnega akta, če bi izdajo posamičnega akta lahko izzval zgolj tako, da bi storil prekršek.
[6]
Druga poved prvega odstavka in drugi do peti odstavek 38. člena ZZDej (glede obveznosti izdaje računa in drugih vprašanj zasebne zdravstvene dejavnosti)
38. Z ZZDej je prav tako predpisana globa v primeru kršitve druge povedi prvega odstavka 38. člena ZZDej, ki se nanaša na obveznost izdaje računov, in drugega do petega odstavka 38. člena ZZDej (16.–18. točka prvega odstavka ter drugi in tretji odstavek 88. člena ZZDej), ki urejajo različna vprašanja v zvezi z zasebno zdravstveno dejavnostjo, ki jo tudi izvajajo pobudniki. Kot že izhaja iz te obrazložitve, se v takem primeru na splošno prizna pravni interes.
39. Vendar pa je treba v obravnavani zadevi glede drugega do četrtega odstavka 38. člena ZZDej ugotoviti, da te določbe ne glede na prej navedeno pomenijo le pravno podlago, na temelju katere lahko (šele) Vlada s podzakonskim predpisom v določenih primerih predpiše najvišje dovoljene cene zdravstvenih storitev, ki se opravijo v okviru tržne dejavnosti.
[7]
Drugi do četrti odstavek 38. člena ZZDej tako sami po sebi še ne določajo nobenih neposrednih pravnih posledic. V skladu z drugim odstavkom 38. člena ZZDej je pogoj za izdajo podzakonskega predpisa, da v mreži javne zdravstvene službe ni mogoče zagotoviti trajnega in nemotenega izvajanja zdravstvenih storitev, ki jih zagotavlja obvezno zdravstveno zavarovanje in so nujne za zadovoljevanje zdravstvenih potreb prebivalstva, njihovo pomanjkanje pa bi lahko povzročilo resno zdravstveno škodo. Vlada mora tudi določiti obseg in standarde zdravstvenih storitev, za katere se določa ukrep najvišje dovoljene cene, ter obstoj razloga za ukrep, način njegove ugotovitve in utemeljitev ter program ukrepov za odpravo pomanjkanja zadevnih zdravstvenih storitev. Iz vsega navedenega izhaja, da se lahko ukrep omejitve cen nanaša le na posamezne zdravstvene storitve in lahko pride v poštev le v konkretnih utemeljenih okoliščinah. To posledično tudi pomeni, da je mogoče pravni učinek na posameznega pobudnika presoditi šele, če in ko je uveljavljen predpis Vlade.
40. Drugi do četrti odstavek 38. člena ZZDej torej še ne učinkujejo neposredno, za izpodbijanje druge povedi prvega odstavka 38. člena ZZDej pa je, kot je bilo že navedeno, tudi v obravnavani zadevi pobudnikom treba priznati pravni interes.
41. Pobudniki navajajo, da izpodbijajo peti odstavek 38. člena ZZDej, ki določa, katerih vrst zdravstvene dejavnosti ni mogoče opravljati kot zasebno zdravstveno dejavnost. Vendar pa pobudniki glede te določbe ne navajajo nobenih razlogov, kar pomeni, da je pobuda v tem delu pomanjkljiva. Drugi odstavek v zvezi s prvim odstavkom 24.b člena ZUstS določa, kaj mora vsebovati pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa. Med drugimi zahtevami je izrecno določeno, da mora pobuda vsebovati navedbo razlogov neskladnosti z Ustavo ali zakonom (drugi odstavek 24.b člena v zvezi s tretjo alinejo prvega odstavka 24.b člena ZUstS).
42. Ker iz navedb v pobudi ni mogoče ugotoviti, zakaj konkretno naj bi bil peti odstavek 38. člena ZZDej v neskladju z Ustavo, obravnava pobude v tem delu ni mogoča. Ustavnemu sodišču se zato v tem delu ni treba spuščati v presojo, ali pobudniki v okoliščinah obravnavane zadeve izkazujejo pravni interes za izpodbijanje petega odstavka 38. člena ZZDej.
Tretji in peti odstavek 42. člena ter 8. točka prvega odstavka 44.j člena ZZDej (glede koncesij)
43. Tretji in peti odstavek 42. člena ter 8. točka prvega odstavka 44.j člena ZZDej se nanašajo na prepoved pravnega prometa s koncesijami ter na vezanost koncesij na izvajalca zdravstvene dejavnosti, njegov pravni status in dejanskega lastnika. V skladu z navedenimi določbami je ničen pravni posel, ki krši prepoved pravnega prometa s koncesijo, in sankcija v tem primeru ali v primeru sprememb na strani koncesionarja je (tudi) odvzem koncesije. Iz te obrazložitve že izhaja, da od koncesionarja ni mogoče pričakovati sklepanja ničnih pogodb ali ravnanja, ki bi vodilo v odvzem koncesije, da bi tako izzval sodni spor, v okviru katerega bi zatrjeval protiustavnost ZZDej. Glede na to je treba pobudnicam, ki imajo koncesijo, priznati pravni interes za izpodbijanje tretjega in petega odstavka 42. člena ter 8. točke prvega odstavka 44.j člena ZZDej.
Točka 2 prvega odstavka in drugi odstavek 44.č člena ZZDej (glede obvezne zaposlitve delavcev pri koncesionarju)
44. Točka 2 prvega odstavka in drugi odstavek 44.č člena ZZDej določata, da mora imeti ponudnik, ki želi pridobiti koncesijo, ob vložitvi ponudbe določeno število zaposlenih delavcev, ki bodo opravljali koncesionirane zdravstvene storitve.
[8]
Ker nobeden od pobudnikov ne pojasni, da bi bil dejansko v položaju ponudnika, torej v položaju, ko bi moral sporne pogoje izpolnjevati vnaprej oziroma že ob oddaji ponudbe za pridobitev koncesije, v tem delu pravnega interesa za vloženo pobudo ni mogoče priznati. Hkrati je treba navesti, da gre tudi sicer v tovrstnih primerih za posamične postopke pridobitve koncesij na podlagi javnih razpisov in da se o izbiri koncesionarja odloči z upravno odločbo,
[9]
zato izpodbijane določbe same po sebi še nimajo neposrednega učinka. Koncesije se sicer podeljujejo za določen čas 15 let
[10]
in po preteku obstoječe koncesije se (lahko) izvede nov javni razpis,
[11]
vendar to ne vpliva na drugačno presojo, saj gre za bodoče in hipotetične okoliščine, na katerih ni mogoče utemeljevati pravnega interesa. Navedeno pomeni, da v obravnavani zadevi ni izkazan neposredni učinek 2. točke prvega odstavka in drugega odstavka 44.č člena ZZDej, kolikor se določbi nanašata na ponudbo za pridobitev koncesije.
45. Točka 2 prvega odstavka in drugi odstavek 44.č člena ZZDej prav tako določata, da mora navedeni pogoj v zvezi z zaposlenimi delavci izpolnjevati tudi koncesionar, in sicer celotno obdobje podelitve koncesije. Z vidika presoje obstoja pravnega interesa je tako treba ugotoviti, ali navedeno pravno učinkuje (tudi) na pobudnike, ki že imajo koncesijo.
46. ZZDej-N v prehodnih določbah (šestnajsti odstavek 46. člena) določa, da koncesionarji, ki opravljajo zdravstveno dejavnost na podlagi koncesijske odločbe in koncesijske pogodbe, ki je bila sklenjena pred uveljavitvijo tega zakona, uskladijo izvajanje dejavnosti s spremenjenimi določbami 3.a, 44.č, 44.f in 44.e člena ZZDej na način, da v 12 mesecih od uveljavitve ZZDej-N koncedentu sporočijo podatke o odgovornem nosilcu zdravstvene dejavnosti iz spremenjenega 3.a člena ZZDej za vrsto zdravstvene dejavnosti, ki je predmet koncesije, dejanskem lastniku iz tretjega odstavka spremenjenega 44.č člena ZZDej in obsegu koncesijske dejavnosti iz spremenjenega 44.e člena ZZDej.
[12]
Za obstoječe koncesionarje je obveznost iz citirane določbe ZZDej-N izpolnjena s predpisanim sporočanjem podatkov, ki pa se ne nanašajo na zaposlene delavce oziroma na to, na kakšni podlagi delajo delavci pri koncesionarju (torej izvajalcu, ki že opravlja zdravstveno dejavnost na podlagi koncesije). Podatki, ki jih morajo obstoječi koncesionarji posredovati, se izrecno nanašajo na odgovornega nosilca, dejanskega lastnika in obseg koncesijske dejavnosti, ki je v skladu s 44.e členom ZZDej vsebina koncesijske odločbe. Navedeno se med drugim nanaša tudi na 44.f člen ZZDej, torej tudi na sedmo alinejo prvega odstavka 44.f člena ZZDej, ki določa, da se v koncesijski pogodbi določi omejitev, da se koncesijski program izvaja le z zdravstvenimi delavci in zdravstvenimi sodelavci, zaposlenimi pri koncesionarju.
[13]
47. Sankcija po 2. točki prvega odstavka 44.j člena ZZDej, ki določa, da koncedent odvzame koncesijo, če koncesionar ne izpolnjuje pogojev za opravljanje koncesijske dejavnosti iz prvega odstavka 44.č člena ZZDej, ni uporabljiva za obstoječe koncesionarje, ki delujejo na podlagi koncesijskih odločb in koncesijskih pogodb, sklenjenih pred uveljavitvijo ZZDej-N, če so sporočili podatke v skladu s šestnajstim odstavkom 46. člena ZZDej-N, saj so se na predpisani način (to je v skladu s prehodno ureditvijo) uskladili s spremenjenim ZZDej.
[14]
Drugačna ureditev bi morala biti v ZZDej oziroma v prehodnih določbah ZZDej-N izrecno določena.
48. Po povedanem za vloženo pobudo ni mogoče priznati pravnega interesa glede 2. točke prvega odstavka in drugega odstavka 44.č člena ZZDej niti v delu, kolikor se določbi nanašata na koncesionarje oziroma na fazo opravljanja koncesije, saj so pobudniki, ki že imajo koncesijo, to pridobili pred uveljavitvijo ZZDej-N, zato izpodbijani določbi nanje neposredno ne učinkujeta.
Sklepno
49. Iz vsega navedenega izhaja, da je pravni interes za pobudo izkazan v delu, ki se nanaša na 1. točko četrtega odstavka in tretjo alinejo petega odstavka 3.a člena, prvo poved prvega odstavka 3.č člena, drugo poved prvega odstavka 38. člena, tretji in peti odstavek 42. člena ter 8. točko prvega odstavka 44.j člena ZZDej.
50. Pravni interes ni izkazan za pobudo v delu, ki se nanaša na drugi do četrti odstavek 38. člena, 2. točko prvega odstavka in drugi odstavek 44.č člena ter drugo alinejo petega odstavka 44.f člena ZZDej. V delu, ki se nanaša na peti odstavek 38. člena ZZDej, pa je pobuda pomanjkljiva in v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUstS je treba pobudo zavreči tudi, če niso izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 24.b člena ZUstS. Ustavno sodišče je tako v navedenih delih pobudo zavrglo (5., 6. in 7. točka izreka).
B. – III.
Zavrnitev pobude
51. Po drugem odstavku 26. člena ZUstS Ustavno sodišče pobudo zavrne, če je očitno neutemeljena ali če od odločitve ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja.
Prva poved prvega odstavka 3.č člena ZZDej (glede prevzemnika zdravstvene dokumentacije)
52. Pobudniki prvi povedi prvega odstavka 3.č člena ZZDej
[15]
očitajo, da posameznikom (pacientom) v primerih, ko izvajalci prenehajo opravljati zdravstveno dejavnost, onemogoča svobodno izbiro drugega izvajalca in krši pravico do varstva osebnih podatkov. Izpodbijana določba naj bi bila v neskladju z 2., 14. in 51. členom Ustave, pa tudi z ZPacP, ZVOP-2 in ZZVZZ. Sistem dostopa do zdravstvenega varstva naj bi bil zaradi izpodbijane določbe nejasen. Izpodbijana določba naj bi postavljala izvajalce in paciente v neenak položaj, ker naj bi v drugih primerih, ko ravno tako pride do spremembe zdravnika (na primer po volji pacienta), veljalo, da je treba spoštovati pravico pacienta do proste izbire zdravnika.
53. Očitki pobudnikov so očitno neutemeljeni. Trditve, ki se nanašajo na paciente, so neupoštevne, saj pobudniki ne vlagajo pobude kot pacienti. Obveznost predlagati izvajalca, ki bo nadaljeval zdravstveno dejavnost, sama po sebi ne omejuje izbire zdravnika in tudi ne vpliva na siceršnje zahteve po varovanju osebnih podatkov, zato niti z vidika pobudnikov izpodbijani ureditvi ni mogoče očitati nejasnosti. Druge navedbe pobudnikov so nejasne in pavšalne, zato jih ni mogoče preizkusiti.
Druga poved prvega odstavka 38. člena ZZDej (glede obveznosti izdaje računa)
54. Očitek pobudnikov, da je druga poved prvega odstavka 38. člena ZZDej
[16]
nejasna in nedoločna ter v neskladju z 2. členom Ustave, je pavšalen in očitno neutemeljen. Pobudniki le na splošno omenjajo mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora, da ni razlogov za posebno ureditev izdaje računov v ZZDej, pri čemer svoje trditve jasno ne opredelijo oziroma je ne konkretizirajo in tako ostane na ravni splošno zatrjevanega. Pobudniki ne navedejo, v čem konkretno naj bi bila nejasna obveznost izdaje računa v zvezi z opravljanjem zdravstvenih storitev. Ker drugih očitkov v zvezi z drugo povedjo prvega odstavka 38. člena ZZDej pobudniki obrazloženo ne navajajo, je pobuda očitno neutemeljena tudi v tem delu.
Sklepno
55. Iz navedenega izhaja, da je treba pobudo v delu, ki se nanaša na prvo poved prvega odstavka 3.č člena in drugo poved prvega odstavka 38. člena ZZDej, zavrniti (3. in 4. točka izreka).
B. – IV.
56. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo v delu, ki se nanaša na 1. točko četrtega odstavka in tretjo alinejo petega odstavka 3.a člena, tretji in peti odstavek 42. člena in 8. točko prvega odstavka 44.j člena ZZDej. Glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS je Ustavno sodišče v tem delu nadaljevalo presojo.
Presoja 1. točke četrtega odstavka in tretje alineje petega odstavka 3.a člena ZZDej (glede odgovornega nosilca)
57. Točka 1 četrtega odstavka 3.a člena ZZDej določa:
"Za pridobitev dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti izvajalec zdravstvene dejavnosti glede na vrsto zdravstvene dejavnosti izpolnjuje naslednje pogoje:
1. ima določenega odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti, ki je z vidika funkcije vodenja, upoštevaje samostojnost in odgovornost posameznih zdravstvenih delavcev in zdravstvenih sodelavcev pri opravljanju zdravstvenih storitev, pri izvajalcu zdravstvene dejavnosti pristojen za organizacijo delovnih procesov in za sistemsko vzpostavitev pogojev glede strokovnega, kakovostnega in varnega opravljanja zdravstvene dejavnosti in ki je pri njem zaposlen za polni delovni čas ali za krajši delovni čas, sorazmerno glede na predviden obseg opravljanja zdravstvene dejavnosti, vendar ne manj kot osem ur tedensko, razen v primeru izvajalca zdravstvene dejavnosti, ki je fizična oseba, ko je sam izvajalec zdravstvene dejavnosti odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti, pri čemer se šteje, da je v javnem zavodu odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti strokovni direktor javnega zdravstvenega zavoda, strokovni vodja drugega javnega zavoda iz šestega odstavka 8. člena tega zakona ali vodja organizacijske enote zdravstvene dejavnosti iz šestega odstavka tega člena,
[…]."
58. Tretja alineja petega odstavka 3.a člena ZZDej določa:
"Odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti izpolnjuje naslednja merila:
[…]
ima najmanj dve leti delovnih izkušenj po izpolnitvi pogojev za samostojno opravljanje dela v zdravstveni dejavnosti, in sicer z vodenjem ali sodelovanjem v zdravstvenem timu."
59. Pobudniki navajajo, da se z izpodbijano ureditvijo, ki predpisuje pogoje za izdajo dovoljenja, dejansko določa dodaten pogoj delovnih izkušenj, kar ni primerno za dosego cilja povečanja kakovosti dela, saj je odgovorni nosilec ustrezno strokovno usposobljen že s tem, ko izpolni pogoj za samostojno opravljanje zdravniške službe. Pravna podlaga dela naj ne bi bila pomembna. Poleg tega naj bi bilo za razliko od ureditve po ZZDej-K zdaj določeno, da odgovorni nosilec opravlja naloge za vse vrste zdravstvene dejavnosti, ne samo za tiste, za katere ima specializacijo. Pobudniki trdijo, da ukrep posega v pravico do proste izbire zaposlitve, ker posameznik, ki bi se zaposlil za manj kot osem ur tedensko, ne more opravljati dela odgovornega nosilca in ne more pridobiti dovoljenja ter opravljati poklica v zdravstveni dejavnosti. Ukrep naj bi omejeval svobodno gospodarsko pobudo, ker naj bi pretirano posegal v organizacijo poslovanja. Zaradi narave pogoja naj bi bila omejena svoboda dela. Pobudniki tudi trdijo, da izraz zdravstveni tim ni zakonsko določen, zato je ureditev nejasna. V zakonodajnem gradivu naj bi se omenjal izraz širši tim. Pogoj najmanj dveh let delovnih izkušenj naj bi zakonodajalec ponovno določil, čeprav naj bi istovrstno omejitev po ZZDej-K Ustavno sodišče že razveljavilo z odločbo št. U-I-198/19.
60. Vlada in Državni zbor očitke pobudnikov zavračata. Izpodbijana ureditev naj bi upoštevala odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-198/19 in načelo sorazmernosti. Pomenila naj bi minimum, ki zagotavlja ustrezni strokovni razvoj zdravstvenega delavca, kakovost in varnost dela ter razpolaganje z znanjem in veščinami, ki omogočajo prepoznavanje zahtev glede ustrezne strokovnosti, kakovosti in varnosti izvajanja zdravstvenih storitev. Za razliko od ureditve po ZZDej-K naj bi se zahtevale izkušnje s področja vodenja. Pri zdravstvenem timu naj bi šlo za delo v širšem timu v kliničnem okolju, ki naj bi bilo vezano na vrsto zdravstvene dejavnosti. Zdravstveni tim naj bi pomenil najmanjšo zaokroženo enoto delovanja. Njegovo vodenje naj bi pomenilo organiziranje dela (razporejanje nalog, spremljanje izvajanja storitev) in pomembna naj bi bila odgovornost za rezultate.
61. Po trditvah pobudnikov je izpodbijana ureditev v neskladju z več ustavnimi določbami, in sicer z 2., 33., 49., 67. in 74. členom Ustave. Vendar ker so pobudniki konkretno obrazložili le zatrjevano neskladje z 2. členom, drugim odstavkom 49. člena in prvim odstavkom 74. člena Ustave, je Ustavno sodišče presojalo skladnost izpodbijanih določb s temi ustavnimi določbami.
Presoja z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (2. člen Ustave)
62. Iz načel pravne države iz 2. člena Ustave izhaja zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti vsebino in namen pravnega pravila. Načelo jasnosti in pomenske določljivosti med drugim zahteva, da so predpisi opredeljeni tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.
[17]
To sicer ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago, in tako kot vsi drugi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti, ki je prav tako eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, postane predpis sporen takrat, kadar s pomočjo razlage ne moremo priti do njegove jasne vsebine oziroma kadar se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti njegova vsebina (ne pa že tedaj, ko samo besedilo predpisa ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti v praksi).
[18]
63. Izraza zdravstveni tim iz tretje alineje petega odstavka 3.a člena ZZDej ta zakon izrecno ne opredeljuje. Vendar to še ne pomeni, da ga z ustaljenimi metodami razlage ni mogoče vsebinsko napolniti glede na konkretne okoliščine. V literaturi je zdravstveni tim (
healthcare team
) opredeljen kot skupina zdravstvenih delavcev, ki zagotavlja izvajanje zdravstvene dejavnosti v obsegu, za katerega je tim zadolžen.
[19]
Na primer po Zakonu o digitalizaciji zdravstva (Uradni list RS, št. 100/25 – v nadaljevanju ZDigZ) je zdravstveni tim skupina zdravstvenih delavcev in zdravstvenih sodelavcev, ki skupaj sodelujejo pri obravnavi pacienta.
[20]
64. Iz navedb Vlade in Državnega zbora izhaja, da se od odgovornega nosilca zahtevajo izkušnje, ki so vezane na organizacijo dela s področja zdravstvene dejavnosti, za katero se izdaja dovoljenje. Enako je navedeno v Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti – prva obravnava z dne 16. 1. 2025, EVA 2024-2711-0060, EPA 1917-IX (v nadaljevanju Predlog ZZDej-N), v katerem je tudi pojasnjeno, da se izkušnje dela v zdravstvenem timu nanašajo na delo v širšem timu v kliničnem okolju.
[21]
Uporaba izraza širši tim v Predlogu ZZDej-N v tem kontekstu ne povzroča nejasnosti izpodbijane določbe, temveč pomeni, da je treba pri njeni razlagi upoštevati pomen izkušenj sodelovanja z več strokovnjaki, ki so pomembne (tudi) pri organizaciji dela odgovornega nosilca. To je bistvo zahtevanih izkušenj iz vodenja ali sodelovanja v zdravstvenem timu. Glede na navedeno očitki pobudnikov niso utemeljeni in zatrjevano neskladje izpodbijane ureditve z 2. členom Ustave ni podano.
Presoja z vidika pravice do proste izbire zaposlitve (drugi odstavek 49. člena Ustave)
65. Kot izhaja že iz navedb pobudnikov, je institut odgovornega nosilca uvedel ZZDej-K iz leta 2017 in Ustavno sodišče je ureditev po ZZDej-K presojalo v odločbi št. U-I-198/19. Iz navedene odločbe, na katero se sklicujeta tudi Vlada in Državni zbor, izhaja, da določitev pogojev, ki jih mora za delovanje izpolnjevati odgovorni nosilec, posega v pravico do proste izbire zaposlitve (drugi odstavek 49. člena Ustave).
[22]
66. V obravnavani zadevi izpodbijana ureditev določa, da mora biti za pridobitev dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti določen odgovorni nosilec, katerega funkcija pri izvajalcu zdravstvene dejavnosti je vodenje v smislu skrbi za organizacijo delovnih procesov ter za sistemsko vzpostavitev pogojev glede strokovnega, kakovostnega in varnega opravljanja zdravstvene dejavnosti (1. točka četrtega odstavka 3.a člena ZZDej).
[23]
V skladu s tretjo alinejo petega odstavka 3.a člena ZZDej se zahtevajo delovne izkušnje z vodenjem ali sodelovanjem v zdravstvenem timu. Tudi zasebni zdravstveni delavec ne more pridobiti dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti, če ne izpolnjuje vseh pogojev za odgovornega nosilca, saj se šteje, da je on sam odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti.
[24]
Že iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-198/19 izhaja, da to pomeni poseg v pravico do proste izbire zaposlitve (ne more pa pomeniti posega v to pravico obvezen minimalen obseg zaposlitve).
67. Zakonska ureditev, ki posega v človekovo ali ustavno pravico, je ustavno dopustna samo, če temelji na ustavno dopustnem cilju. Poleg tega je treba po ustaljeni ustavnosodni presoji vselej oceniti še, ali je poseg, tudi če skušamo z njim doseči dopusten cilj, v skladu z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti). Oceno, ali gre za prekomeren poseg, opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti. Ta test obsega presojo treh vidikov posega: (1) ali je ocenjevani poseg primeren za dosego zasledovanega cilja; (2) ali je poseg sploh nujen za dosego cilja in (3) ali je teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo nastale zaradi posega (načelo sorazmernosti v ožjem pomenu). Če poseg prestane vse tri vidike testa, je ustavno dopusten.
[25]
68. Da določitev pogojev glede delovnih izkušenj, ki jih mora izpolnjevati odgovorni nosilec, zasleduje ustavno dopusten cilj, je Ustavno sodišče navedlo že v odločbi št. U-I-198/19. Ustavno sodišče je ugotovilo, da ima ureditev ustavno dopusten cilj zagotavljanja kakovostnega in varnega zdravstvenega varstva vsem pacientom pod enakimi pogoji, ker višanje izobrazbenih ali delovnoizkustvenih pogojev lahko izboljšuje kakovost storitev.
[26]
69. Glede na ugotovljeno dopustnost cilja izpodbijane ureditve je treba oceniti, ali je ta skladna s splošnim načelom sorazmernosti. V tem okviru Ustavno sodišče najprej opravi presojo z vidika kriterija primernosti, s katero preveri, ali je ocenjeni poseg primeren za dosego zasledovanih ciljev v tem smislu, da je te cilje s posegom v človekovo pravico dejansko mogoče doseči.
[27]
Ukrep je neprimeren, kadar sredstvo za dosego določenega cilja ni v razumni zvezi s tem ciljem in kadar s sredstvom cilja v nobenem primeru ni mogoče doseči, ne le zgolj v določenem obsegu.
[28]
70. Po presoji Ustavnega sodišča v odločbi št. U-I-198/19 je bila ureditev, kolikor je določala, da je moral imeti odgovorni nosilec dodatne zdravniške delovne izkušnje po opravljeni specializaciji, čeprav je njegov namen, da izvaja upravljavske naloge, neprimerna za dosego zasledovanega cilja. Za naloge, ki so po svoji naravi upravljavske, je ureditev zahtevala dodatne zdravniške izkušnje (namesto upravljavskih). Z odločbo št. U-I-198/19 je zato Ustavno sodišče razveljavilo ureditev, kolikor je glede zahtevanih delovnih izkušenj za odgovornega nosilca določala, da so se upoštevale delovne izkušnje po pridobitvi pogojev za samostojno opravljanje dela v zdravstveni dejavnosti oziroma zdravniški službi. Razveljavitev je pomenila, da je zadostovalo, če je odgovorni nosilec izpolnjeval pogoje za samostojno opravljanje zdravniške službe iz zakona, ki ureja zdravniško službo.
[29]
71. Ureditev, ki pa je izpodbijana v obravnavani zadevi, po presoji Ustavnega sodišča sledi odločbi št. U-I-198/19 in je za dosego prej navedenega cilja primerna, saj se, upoštevaje navedbe Vlade in Državnega zbora ter obrazložitev Predloga ZZDej-N,
[30]
zahtevajo upravljavske izkušnje, ki jih odgovorni nosilec pridobi z delom v zdravstvenem timu, kar je skladno s tem, da odgovorni nosilec skrbi za delovni proces (1. točka četrtega odstavka 3.a člena ZZDej). Z ZZDej zahtevane upravljavske izkušnje je treba v posamičnih primerih ustrezno izkazati in torej konkretno opredeliti. Na drugačno presojo ne vpliva okoliščina, da ZZDej ne določa, da mora biti odgovorni nosilec določen za (vsako) posamezno vrsto zdravstvene dejavnosti (kot je veljalo po ZZDej-K).
[31]
Organizacija se po naravi stvari lahko nanaša na več zdravstvenih dejavnosti, ki jih je treba na ravni vodenja medsebojno upoštevati in usklajevati.
72. Glede na navedeno je treba še presoditi, ali je izpodbijana ureditev nujna in skladna z načelom sorazmernosti v ožjem pomenu.
73. V okviru preizkusa nujnosti posega Ustavno sodišče presoja, ali je ukrep nujen, da bi se želeni cilj dosegel tako uspešno in v tolikšni meri, kot to omogoča presojani ukrep.
[32]
Pobudniki trdijo, da je odgovorni nosilec ustrezno strokovno usposobljen, ko izpolni pogoj za samostojno opravljanje zdravniške službe. Odgovorni nosilec naj bi moral v vsakem primeru storitve opravljati samostojno, kakovostno in skladno s strokovnimi smernicami. Zdravnik, ki izpolnjuje pogoje za samostojno opravljanje zdravniške službe, naj ne bi potreboval dodatnega pogoja delovnih izkušenj, da bi bil sposoben prepoznati in zagotavljati ustrezno opremo in prostore ter organizirati delo zdravstvenega kadra. V zvezi s temi trditvami je treba spomniti, da se za odgovornega nosilca v bistvu zahtevajo upravljavske izkušnje. Kot že izhaja iz te obrazložitve, odgovorni nosilec glede na svojo funkcijo nadzoruje delovni proces oziroma zdravstveno dejavnost. Na tej podlagi sledi, da se zgolj z zdravniškimi izkušnjami, kakor zatrjujejo pobudniki, zasledovani cilj še ne more dosegati v tolikšni meri, kot se lahko, če ima odgovorni nosilec poleg zdravniških tudi določene upravljavske izkušnje.
[33]
To pa pomeni, da je izpodbijana ureditev nujna.
74. Oceniti je še treba, ali je zadoščeno tudi načelu sorazmernosti v ožjem pomenu, torej ali je poseg v pravico do proste izbire zaposlitve sorazmeren vrednosti zasledovanega cilja oziroma pričakovanim koristim, ki bodo zaradi posega nastale (zagotavljanje kakovostnega in varnega zdravstvenega varstva vsem pacientom pod enakimi pogoji zaradi izboljševanja kakovosti storitev). Čeprav so zahtevane delovne izkušnje
pogoj za opravljanje dela, kar na splošno intenzivno posega v pravico do proste izbire zaposlitve
, je treba upoštevati, da je ta poseg v danih okoliščinah manjši, ker gre za delovne izkušnje, ki jih treba pridobiti v dveh letih, kar ni zelo dolgo obdobje. Prav tako je mogoče pogoju delovnih izkušenj zadostiti na različne načine, odvisno od konkretnega primera. Tudi to zmanjšuje strogost izpodbijane ureditve.
75. Na drugi strani je treba upoštevati poseben pomen zagotavljanja kakovostnega zdravstvenega varstva z ustrezno organizacijo znotraj posameznega izvajalca zdravstvenih storitev, za katero je zadolžen odgovorni nosilec. Te koristi imajo nedvomno zelo veliko težo. Upravljavske izkušnje odgovornega nosilca lahko prispevajo k učinkovitejšim in hitrejšim postopkom, kar pomeni boljši dostop do zdravstvenih storitev za paciente. Iz narave stvari izhaja, da izboljšan nadzor, strokovno utemeljeni protokoli, optimalna uporaba kadrovskih in drugih virov ter usklajevanje različnih dejavnosti prispevajo k cilju čim bolj kakovostnega zdravstvenega varstva. Dodatne upravljavske izkušnje zvišujejo kakovost organizacije zdravstvene dejavnosti. Po oceni Ustavnega sodišča te
koristi, ki zadevajo zdravje vseh posameznikov, kar je ena od najbolj osnovnih in ustavno varovanih vrednot (51. člen Ustave)
, pretehtajo nad opisano težo presojanega posega.
76. Glede na navedeno očitki pobudnikov, da je izpodbijana ureditev v neskladju s pravico do proste izbire zaposlitve (drugi odstavek 49. člena Ustave), niso utemeljeni.
Presoja z vidika pravice do svobodne gospodarske pobude (prvi odstavek 74. člena Ustave)
77. Pobudniki izpodbijani ureditvi očitajo, da tudi omejuje pravico do svobodne gospodarske pobude (prvi odstavek 74. člena Ustave), ker posega v organizacijo poslovanja izvajalcev zdravstvene dejavnosti in omejuje njihove možnosti ustvarjanja dobička, saj mora biti odgovorni nosilec zaposlen najmanj osem ur tedensko.
[34]
Gre torej za očitek, ki je naveden z vidika izvajalcev zdravstvene dejavnosti kot gospodarskih subjektov in delodajalcev. V zvezi s tem očitkom je treba najprej ugotoviti, da iz ustavnosodne presoje že izhaja, da je zdravstvena dejavnost varovana v okviru navedene pravice, in sicer tako v delu, ki se nanaša na zasebno zdravstveno dejavnost, kot v delu, ki se nanaša na javno službo.
[35]
Ustavno sodišče je tudi že navedlo stališče, da v okvir ustavne pravice do svobodne gospodarske pobude spada upravičenje gospodarskega subjekta kot delodajalca, da oblikuje kadrovsko strukturo svojega podjema po lastni izbiri in presoji.
[36]
78. Tako je treba v naslednjem koraku ugotoviti, ali izpodbijana ureditev pomeni omejitev svobodne gospodarske pobude, torej ali posega v to pravico ali pa gre le za ureditev načina njenega uresničevanja (drugi odstavek 15. člena Ustave). Ustavno sodišče je že poudarilo, da je meja med enim in drugim gibljiva, pri čemer gre praviloma za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude, ko predpis neobičajno intenzivno oži polje podjetniške svobode. Iz ustavnosodne presoje tudi izhaja, da gre lahko pri določanju pogojev za opravljanje gospodarske dejavnosti le za določanje načina uresničevanja pravice tedaj, kadar ima pogoj realno vsebinsko zvezo s konkretno regulirano gospodarsko dejavnostjo.
[37]
79. V obravnavani zadevi je treba upoštevati, da lahko izvajalci zdravstvene dejavnosti kljub obvezni minimalni zaposlitvi odgovornega nosilca po svoji presoji ter v skladu z ekonomskimi načeli kot delodajalci organizirajo delovni proces in potrebno kadrovsko strukturo (upoštevaje prisilne delovnopravne predpise in druge akte). Polje podjetniške svobode glede na navedeno ni neobičajno intenzivno zoženo in pogoj obvezne minimalne zaposlitve odgovornega nosilca je tudi v realni vsebinski zvezi z zdravstveno dejavnostjo. V Predlogu ZZDej-N je pojasnjeno, da minimalna zaposlitev osem ur tedensko pomeni najmanj en dan tedensko oziroma dvajsetodstotno zaposlitev za krajši delovni čas (tudi v smislu dopolnilnega dela), ki je še sprejemljiva z vidika kakovosti zdravstvene obravnave in minimalnega obsega programa, kadar gre za delo v mreži javne zdravstvene službe. Tako razlagata tudi Vlada in Državni zbor. Po presoji Ustavnega sodišča obvezna minimalna zaposlitev odgovornega nosilca neposredno zadeva zdravstveno dejavnost, ki se mora izvajati varno, kakovostno in učinkovito. K temu prispeva ustrezna organizacija, za katero je zadolžen odgovorni nosilec, ki je zaposlen pri določenem izvajalcu zdravstvene dejavnosti. Izpodbijana ureditev tako pomeni le način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude in ne že njenega omejevanja.
[38]
80. V primeru, ko ukrep ne pomeni omejitve posamezne človekove oziroma ustavne pravice, temveč določitev načina njenega uresničevanja, Ustavno sodišče praviloma preizkuša le, ali je imel zakonodajalec za določitev načina uresničevanja pravice razumen razlog.
[39]
Pri tem je treba razumnost razumeti kot zvezo med ukrepom in ciljem, torej kot zahtevo po stvarni povezanosti ukrepa s predmetom urejanja.
[40]
81. Pobudniki trdijo, da je izpodbijana ureditev nerazumna, ker naj kakovost dela odgovornega nosilca ne bi bila odvisna od pravne podlage tega dela. Ustavno sodišče je že navedlo stališče, da zaposlitev zdravstvenega delavca na podlagi pogodbe o zaposlitvi zaradi pravne narave ter splošnih značilnosti delovnih razmerij prispeva k stabilni in kontinuirani zdravstveni dejavnosti.
[41]
To velja
mutatis mutandis
tudi glede zaposlitve odgovornega nosilca, ki skrbi za ustrezno organizacijo zdravstvene dejavnosti pri določenem izvajalcu, kar je v javnem interesu zagotavljanja zdravstvenega varstva (51. člen Ustave). Za delo, ki temelji na pogodbi o zaposlitvi, je torej razumno pričakovati, da bo kvalitetnejše in učinkoviteje opravljeno, če bo odgovorni nosilec vsaj v določenem obsegu zaposlen pri izvajalcu zdravstvene dejavnosti, za organizacijo katere mora v skladu s svojimi nalogami skrbeti.
[42]
V tem smislu bo odgovorni nosilec vsaj v določenem minimalnem obsegu intenzivno in nepretrgoma vključen v delovni proces, ki ga mora nadzorovati, saj je ne glede na različne možnosti prenehanja pogodbe o zaposlitvi to bistvena značilnost delovnega razmerja.
[43]
Potrebna zveza med ukrepom in ciljem je izkazana.
82. Vprašanje, kolikšen odstotek zaposlitve zadostuje za zagotavljanje varne in kakovostne organizacije zdravstvene dejavnosti, v kontekstu predmetne presoje kriterija razumnosti ni bistveno. Delovno razmerje omogoča najintenzivnejšo vključenost delavca v organiziran delovni proces, poznavanje tega pa je ključno za izvajanje upravljavskih nalog odgovornega nosilca. Ker pogoju obvezne minimalne zaposlitve odgovornega nosilca torej ni mogoče odreči razumnosti, izpodbijana ureditev ni v neskladju s pravico do svobodne gospodarske pobude (prvi odstavek 74. člena Ustave).
Sklepno
83. Iz navedenih razlogov je Ustavno sodišče presodilo, da očitki pobudnikov niso utemeljeni, zato 1. točka četrtega odstavka in tretja alineja petega odstavka 3.a člena ZZDej nista v neskladju z Ustavo (1. točka izreka).
Presoja tretjega in petega odstavka 42. člena ter 8. točke prvega odstavka 44.j člena ZZDej (glede omejitev koncesij)
84. Tretji odstavek 42. člena ZZDej določa:
"Koncesija, ne glede na zakon, ki ureja javno-zasebno partnerstvo, ni predmet dedovanja, prodaje, prenosa ali druge oblike pravnega prometa. Pravni posel v nasprotju s prejšnjim stavkom je ničen. Koncesija je vezana na izvajalca zdravstvene dejavnosti, njegov pravni status in dejanskega lastnika v času izdaje koncesijske odločbe. Če se pravni status oziroma dejanski lastnik izvajalca zdravstvene dejavnosti v času trajanja koncesijskega razmerja spremeni, se koncesija odvzame."
85. Peti odstavek 42. člena ZZDej določa:
"Dejanski lastnik iz tretjega odstavka tega člena je fizična oseba, ki je končni lastnik koncesionarja ali ga nadzira ali kako drugače obvladuje, ali fizična oseba, v imenu katere se vrsta zdravstvene dejavnosti, ki je predmet koncesije, opravlja."
86. Točka 8 prvega odstavka 44.j člena ZZDej določa:
"Koncedent z odločbo odvzame koncesijo, če:
[…]
8. koncesionar prenese koncesijo na tretjo osebo oziroma se v času trajanja koncesijskega razmerja spremeni pravni status oziroma dejanski lastnik koncesionarja v nasprotju s tretjim odstavkom 42. člena tega zakona,
[…]."
87. Pobudniki zatrjujejo neskladje izpodbijanih določb z 2., 14., 33., 49., 67. in 74. členom Ustave. Izpodbijanim določbam očitajo, da prepovedujejo statusna preoblikovanja koncesionarjev ter neutemeljeno in nejasno vežejo koncesijo na dejanskega lastnika. Zakonodajalec naj ne bi upošteval stališč iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-194/17. Statusno preoblikovanje naj bi bilo dopustno na področju lekarniške dejavnosti in niti za javne zavode naj ne bi bilo znano, kdo je dejanski lastnik. Posledično naj bi bilo kršeno načelo enakosti. Razlogi za izpodbijano ureditev naj bi bili pavšalni in nerazumljivi. Nad koncesionarji naj bi se že izvajale številne oblike nadzora. Poleg tega pobudniki trdijo, da je izraz dejanski lastnik v ZZDej opredeljen nejasno in nedoločno.
88. Vlada in Državni zbor menita, da je izpodbijana ureditev ustavnoskladna, ter poudarjata pomen preglednosti izvajalcev javne zdravstvene službe. Pomembno naj bi bilo, da se v primerih sprememb na strani koncesionarja izvede nov javni razpis. Namen ukrepa naj bi bil omejiti razširjeno prakso statusnih preoblikovanj oziroma dejanskih prodaj koncesij in s tem povezana tveganja. Izraz dejanski lastnik naj bi se uporabljal tudi v postopkih javnega naročanja ureditev v ZZDej pa naj bi bila povzeta po ZPPDFT-2.
89. V odločbi št. U-I-194/17 je Ustavno sodišče presojalo tretji odstavek 42. člena ZZDej, kot je veljal po ZZDej-K in ki je (že) določal, da koncesija ni predmet dedovanja, prodaje, prenosa ali druge oblike pravnega prometa ter da je pravni posel v nasprotju s to prepovedjo ničen. Ustavno sodišče je v navedeni odločbi navedlo stališče, da se takšna zakonska ureditev ne nanaša na t. i. materialna preoblikovanja (kot podvrsto statusnih preoblikovanj), ki pomenijo prehod celotnega premoženja oziroma določenega sklopa premoženja družbe, ki se materialnostatusno preoblikuje, na družbo oziroma družbe, ki to premoženje prevzamejo. Glede drugih načinov statusnih preoblikovanj, kot je denimo preoblikovanje samostojnega podjetnika v gospodarsko družbo, se Ustavno sodišče ni opredeljevalo, ker se očitki pobudnikov na to niso nanašali. V odločbi št. U-I-194/17 je Ustavno sodišče navedlo različne možne razlage zakonske ureditve in konkretnih koncesijskih pogodb, ker so pobudniki zatrjevali neskladje z načeli pravne države iz 2. člena Ustave zaradi domnevnega obstoja notranjih nasprotij znotraj pravnega reda. Ustavno sodišče je presodilo, da takšnih nasprotij ni bilo. Iz odločbe št. U-I-194/17 izhaja, da je prenos koncesije, če ne gre za posamezni pravni posel oziroma singularno nasledstvo, torej če gre za primer materialnega preoblikovanja in univerzalno sukcesijo, glede na drugi odstavek 74. člena ZJZP načeloma pravno mogoč – ni ničen, ne glede na to, da se takšen prenos sicer praviloma šteje za kršitev obveznosti koncesionarja iz koncesijskega razmerja.
[44]
90. Z uveljavitvijo ZZDej-N je bila ureditev prepovedi pravnega prometa s koncesijami dopolnjena z zahtevo, da je koncesija vezana na izvajalca zdravstvene dejavnosti, na njegov pravni status in na dejanskega lastnika v času izdaje koncesijske odločbe. Upoštevaje 8. točko prvega odstavka 44.j člena ZZDej, je sankcija v primeru spremembe koncesionarja (v smislu spremembe njegovega pravnega statusa ali dejanskega lastnika po tretjem odstavku 42. člena ZZDej) ali v primeru pravnega prometa s koncesijo, ki je tudi že
ex lege
ničen (po tretjem odstavku 42. člena ZZDej), odvzem koncesije.
[45]
91. V Predlogu ZZDej-N je ob sklicevanju na upravnosodno prakso navedeno, da že po ZZDej-K prenos koncesije ni bil mogoč in da splošna ureditev po ZJZP ni bila uporabljiva, vendar so posamezni koncedenti ureditev razlagali različno, kar je privedlo do položaja, ko je bil prenos koncesije v nekaterih primerih dovoljen, v drugih pa ne. To naj bi bilo neustrezno z vidika pravne varnosti, zato naj bi bilo zdaj kakršno koli prenašanje koncesije jasno oziroma izrecno prepovedano, in sicer ne glede na ureditev po ZJZP, torej ne glede na to, kako bi se (lahko) razlagala uporabljivost ZJZP.
[46]
Da so bile odločitve pristojnih organov v zvezi s prenosom koncesij za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti v praksi različne zaradi različne razlage zakonske ureditve, opozarjajo tudi pobudniki.
92. Poleg tega je v Predlogu ZZDej-N navedeno, da koncesija avtomatično ne sledi morebitnemu statusnemu preoblikovanju koncesionarja, temveč mora ta, če gre na primer za spremembo iz samostojnega podjetnika v družbo z omejeno odgovornostjo, pridobiti novo dovoljenje za izvajanje zdravstvene dejavnosti in nato prek novega javnega razpisa novo koncesijo.
[47]
Zaradi statusnih preoblikovanj koncesionarjev, do katerih naj bi pogosto prihajalo, naj bi nove osebe prevzemale koncesije brez vednosti koncedentov ali brez možnosti, da bi ti lahko vplivali na te spremembe. Koncesija naj bi pogosto pomenila bistveno ali celo edino vrednost podjetja, zato naj bi se z njegovo prodajo dejansko prodala koncesija kot tržna dobrina, kar pa naj z vidika njene narave ne bi bilo dopustno.
[48]
93. Glede na navedeno Ustavno sodišče v obravnavani zadevi ugotavlja, da izpodbijana ureditev, enako kot že ureditev po ZZDej-K, ki je bila predmet presoje v odločbi št. U-I-194/17, ne ureja materialnih preoblikovanj, kar pomeni, da jih niti ne prepoveduje. Izpodbijana ureditev tudi ne ureja in posledično ne prepoveduje drugih (formalnih) statusnih preoblikovanj (kot je na primer sprememba iz pravnoorganizacijske oblike samostojnega podjetnika v družbo z omejeno odgovornostjo). Izpodbijana ureditev sicer opredeljuje izraz dejanski lastnik, vendar niti morebitnih sprememb dejanskega lastnika ne prepoveduje. Izpodbijana ureditev zadeva namreč le koncesije kot take – kar je treba že v izhodišču ločiti od omenjenih formalnih lastnosti koncesionarjev – in se tako nanaša zgolj na (i) vprašanja prenosa koncesije oziroma koncesijskega razmerja ter (ii) vprašanja vpliva določenih sprememb, do katerih lahko pride pri koncesionarju, na obstoječo koncesijo, ki jo ima ta koncesionar.
94. Ker izpodbijana ureditev določa le, kako poznejše spremembe različnih okoliščin vplivajo na že podeljeno koncesijo, ni mogoče sprejeti očitkov pobudnikov, da je ta ureditev protiustavna, ker prepoveduje statusna preoblikovanja in veže koncesije na dejanske lastnike, saj to torej ne zdrži presoje. Koncesionarji se lahko svobodno, v skladu s prisilnimi predpisi, statusno preoblikujejo oziroma v skladu z ekonomskimi načeli odločajo o svojih statusnopravnih vidikih, tudi kar zadeva lastništvo oziroma dejanske lastnike. Od tega vprašanja je treba razlikovati vprašanje prenosa koncesij. V odločbi št. U-I-194/17 Ustavno sodišče ni navedlo stališča, da bi morali imeti koncesionarji po Ustavi možnost prenašati koncesijo v primeru statusnega preoblikovanja. Izpodbijani ureditvi ni mogoče očitati, da bi bila v nasprotju s stališči iz odločbe št. U-I-194/17. Iz Ustave ne izhaja posebna zahteva, po kateri bi morali imeti koncesionarji pravico še naprej opravljati koncesijo ali jo prenašati, čeprav je prišlo do sprememb okoliščin, ki so del koncesijskega razmerja oziroma ki so upoštevne za to razmerje. To pa hkrati tudi pomeni, da na drugačno presojo ne more vplivati dejstvo, da koncesionarji nimajo vedno neposrednega vpliva na morebitno kasnejšo spremembo dejanskega lastnika, ki so ga sporočili koncedentu (na primer v primeru njegove smrti). Prav tako je neupoštevna okoliščina, da dejanski lastnik ni vedno tudi koncesionar, saj izpodbijana ureditev zadeva koncesijske pogoje, ti pa so lahko različni in niso vezani le na samega koncesionarja.
95. Očitku o kršitvi načela enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave) ni mogoče slediti, saj ničnost pravnega prometa s koncesijami velja tudi na področju lekarniške dejavnosti.
[49]
ZLD-1 sicer določa nekatere izjemne in časovno omejene primere, kot je možnost začasnega prenosa koncesije, če koncesionar, ki je fizična oseba, ne more izvajati lekarniške dejavnosti zaradi dalj časa trajajoče bolezni,
[50]
kar pa je treba razumeti v specifičnem kontekstu varovanja javnega interesa zaradi dejstva, da se lahko (za razliko od zdravstvene dejavnosti) lekarniška dejavnost izvaja samo na podlagi pridobljene koncesije.
[51]
V tem pogledu to kaže tudi na v bistvenem drugačen položaj izvajalcev koncesionirane zdravstvene dejavnosti in izvajalcev koncesionirane lekarniške dejavnosti. Prav tako je očitno, da položaj koncesionarjev in položaj javnih zavodov, ki so osebe javnega prava in ne izvajajo koncesij, ni v bistvenem enak, zato načelo enakosti ne more biti kršeno niti z vidika zahteve po določitvi dejanskega lastnika.
Presoja z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (2. člen Ustave)
96. Ker pobudniki zatrjujejo, da je izraz dejanski lastnik preveč ohlapen oziroma nejasen, je Ustavno sodišče v nadaljevanju presojalo skladnost izpodbijane ureditve z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov.
97. Iz te obrazložitve že izhaja, da načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov zahteva, da je pravni položaj pravnih naslovnikov dovolj določno opredeljen, tako da je predpise mogoče izvajati ter da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja, upoštevaje dejstvo, da so predpisi vselej predmet razlage. Čeprav se lahko v praksi odpirajo različna vprašanja glede uporabe predpisa, je morebitno neskladje z 2. členom Ustave podano, če s pomočjo ustaljenih metod razlage ni mogoče ugotoviti njegove vsebine.
98. ZZDej izraz dejanski lastnik opredeljuje (pravno definira) in zgolj uporaba nedoločnih pravnih pojmov sama po sebi še ne pomeni neskladja z 2. členom Ustave, če stopnja nedoločnosti ni previsoka. V naravi stvari je, da nedoločnih pravnih pojmov na abstraktni ravni ni mogoče v celoti opredeliti, temveč je njihova konkretna vsebina rezultat razlage v posamičnih primerih (kar pa še ne pomeni, da je dopustno arbitrarno odločanje).
[52]
99. Vlada in Državni zbor poudarjata, da je dejanski lastnik fizična oseba, ki jo svobodno določi vsak ponudnik koncesije (ki kasneje, če mu je podeljena koncesija, postane koncesionar). Pri tem je treba razumeti, da svobodna določitev dejanskega lastnika ne more pomeniti poljubnih možnosti, temveč gre za to, da morajo ponudniki oziroma kasneje koncesionarji sami ugotoviti in določiti dejanskega lastnika. Merila izhajajo iz petega odstavka 42. člena ZZDej. Gre za fizično osebo, ki je končni lastnik koncesionarja ali ga nadzira ali kako drugače obvladuje, ali za fizično osebo, v imenu katere se vrsta zdravstvene dejavnosti, ki je predmet koncesije, opravlja. Navedeno pomeni, da je dejanski lastnik fizična oseba oziroma več fizičnih oseb (saj te možnosti ZZDej ne izključuje), ki (lahko) na različne načine vplivajo na upravljanje koncesionarja. Bistvena okoliščina je, da gre za takšen vpliv, torej za obvladovanje koncesionarja. Ker je dejanski lastnik fizična oseba, je lahko upoštevno še posredno lastništvo (obvladovanje prek pravne osebe).
100. Tudi v Predlogu ZZDej-N je obrazloženo, da je dejanski lastnik, na katerega je vezana posamezna koncesija, fizična oseba in da ga določi sam ponudnik (oziroma kasneje koncesionar). Navedeno je, da je opredelitev dejanskega lastnika v ZZDej sicer povzeta po 40. členu ZPPDFT-2, ki določa, da je dejanski lastnik vsaka fizična oseba, ki je končni lastnik stranke ali jo nadzira ali kako drugače obvladuje, ali fizična oseba, v imenu katere se izvaja transakcija. Namen določitve dejanskega lastnika v skladu z ZZDej je preprečiti izogibanje prepovedi prenašanja koncesij (na primer prek prodaje poslovnih deležev), torej zagotavljati preglednost poslovanja koncesionarjev.
[53]
Dejanskega lastnika je treba z osebnim imenom navesti v ponudbi za pridobitev koncesije, in ta dejanski lastnik je nato naveden tudi v koncesijski odločbi (s katero se odloči o izbiri koncesionarja).
[54]
Podatke o dejanskih lastnikih vpisuje Ministrstvo za zdravje v posebno evidenco, v kateri se vodijo podatki o podeljenih koncesijah.
[55]
101. Posamezni elementi opredelitve izraza dejanski lastnik so pomensko odprti in niso določeni kumulativno, temveč je med njimi veznik "ali", kar dopušča prilagajanje določitve dejanskega lastnika konkretnim okoliščinam v posameznih primerih. Iz navedb Vlade in Državnega zbora izhaja, da bo v primeru, če je koncesionar fizična oseba, ta oseba praviloma tudi dejanski lastnik (zdravstvena dejavnost se bo v tem primeru izvajala v njegovem imenu), sicer pa naj pojem dejanski lastnik ne bi bil nujno enak pojmu pravni lastnik poslovnega subjekta.
102. Pobudniki navajajo primer družbe z dvema družbenikoma, direktorjem in odgovornim nosilcem ter trdijo, da na podlagi izpodbijane ureditve ni mogoče ugotoviti, kateri bi lahko bil v tem primeru dejanski lastnik. Sprašujejo se, ali je lahko dejanski lastnik direktor, kar naj bi pomenilo, da lahko pride do spremembe imetništva poslovnega deleža brez sankcije odvzema koncesije. V zvezi s temi navedbami pobudnikov je treba spomniti, da zgolj dejstvo, da izpodbijana ureditev omogoča različne razlage, še ne pomeni neskladja z 2. členom Ustave, zato zgolj (posplošeno) navajanje različnih možnosti določitve dejanskega lastnika, do česar pride v posamičnih primerih in glede na konkretne okoliščine, v pobudi ni upoštevno. Pritrditi je sicer treba pobudnikom, da je lahko določitev dejanskega lastnika zelo pomembna, saj je na ta podatek vezana koncesija, in torej ni vseeno, katerega dejanskega lastnika določi ponudnik oziroma pozneje koncesionar. Vendar je treba hkrati tudi upoštevati, da dejanskega lastnika dejansko določi sam ponudnik (kar je v tem pogledu njegova edina obveznost),
[56]
ki je pri tem vezan (le) z merili iz petega odstavka 42. člena ZZDej, pri čemer pa se mora zavedati, da bo v primeru spremembe te osebe, ki jo bo sam določil, koncesija odvzeta ter se bo moral, če jo bo želel obdržati, za njo potegovati na (morebitnem) novem javnem razpisu.
[57]
103. Ker gre pri določitvi dejanskega lastnika za presojo, ki jo opravi sam ponudnik, vsi pravni učinki oziroma posledice te presoje pa so vnaprej jasni, stopnja nedoločnosti, ki bi morebiti povzročala ustavno nesprejemljivo pravno nepredvidljivost, v danih okoliščinah zaradi navedenega še ni previsoka. Podatek o dejanskem lastniku zagotovi sam ponudnik (oziroma nato koncesionar). Ob upoštevanju navedenega pa se v okviru abstraktne presoje Ustavno sodišče ne more spuščati v različna vprašanja v zvezi z možnostmi izvajanja izpodbijane ureditve, ki se lahko potencialno odpirajo šele v posamičnih primerih. Po povedanem izpodbijana ureditev ne krši načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (2. člen Ustave).
104. Glede na vse navedeno je Ustavno sodišče presodilo, da tretji in peti odstavek 42. člena ter 8. točka prvega odstavka 44.j člena ZZDej niso v neskladju z Ustavo (2. točka izreka).
C.
105. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena, drugega odstavka 26. člena in tretjega odstavka 25. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto, mag. Nina Betetto, dr. Primož Gorkič,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon in dr. Rok Svetlič.
Točko 1 izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Jaklič. Točko 2 izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Knez. Ustavno sodišče je 3., 4., 5., 6., 7. in 8. točko izreka sprejelo soglasno. Sodnik Knez je dal delno odklonilno ločeno mnenje.
dr. Rok Čeferin
Predsednik
[1]
Druga alineja petega odstavka 44.f člena ZZDej določa:
"Za nebistvene spremembe koncesijskega razmerja štejejo:
[…]
sprememba odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti glede vrste zdravstvene dejavnosti, ki je predmet koncesije, če gre za spremembo, ki se nanaša na merilo iz 1. točke 44.d člena tega zakona in v postopku izbire ne bi povzročila izbire drugega ponudnika,
[…]."
[2]
Četrti odstavek 44.f člena ZZDej določa:
"Med trajanjem koncesijskega razmerja so ob soglasju koncedenta dovoljene le nebistvene spremembe koncesijskega razmerja, ki jih koncedent odobri v obliki spremembe koncesijske odločbe."
[3]
Prvi in drugi odstavek 35. člena ZZDej določata:
"Zasebni zdravstveni delavec, zasebni zdravstveni sodelavec, zasebni zdravnik oziroma zasebni doktor dentalne medicine (v nadaljnjem besedilu: zasebni zdravstveni delavec) je fizična oseba, ki je pridobila dovoljenje ministrstva, pristojnega za zdravje, za opravljanje zdravstvene dejavnosti.
Dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki se zasebnemu zdravstvenemu delavcu izda ob izpolnjevanju pogojev iz 3.a člena tega zakona, pri čemer se šteje, da je odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti zasebni zdravstveni delavec sam, se vodi v evidenci dovoljenj iz 3.c člena tega zakona."
[4]
Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-194/17 z dne 22. 3. 2018, 13. točka obrazložitve.
[5]
Glej prvi odstavek 3. člena ZZDej.
[6]
Glej na primer sklep Ustavnega sodišča št. U-I-83/20 z dne 16. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 58/20), 18. točka obrazložitve.
[7]
Drugi do četrti odstavek 38. člena ZZDej določajo:
"Vlada Republike Slovenije lahko zaradi varovanja javnega interesa, kadar v mreži javne zdravstvene službe ni mogoče zagotoviti trajnega in nemotenega izvajanja zdravstvenih storitev, ki jih zagotavlja obvezno zdravstveno zavarovanje in so nujne za zadovoljevanje zdravstvenih potreb prebivalstva, njihovo pomanjkanje pa bi lahko povzročilo resno zdravstveno škodo, določi najvišje dovoljene cene zdravstvenih storitev, ki se opravijo v okviru tržne dejavnosti, pri čemer izvajalci zdravstvene dejavnosti teh zdravstvenih storitev ne smejo oglaševati, ponujati ali zaračunavati nad to ceno. Predpis iz prejšnjega stavka določa tudi obseg, standarde zdravstvenih storitev, za katere se določa ukrep najvišje dovoljene cene, ter vključuje tudi obstoj razloga za določitev ukrepa najvišje dovoljenje cene, način njegove ugotovitve in utemeljitev ter program ukrepov za odpravo pomanjkanja teh zdravstvenih storitev.
Vlada Republike Slovenije lahko določi najvišjo dovoljeno ceno najmanj v višini cene, ki jo za to zdravstveno storitev zagotavlja obvezno zdravstveno zavarovanje, in ne več kot 150 odstotkov cene, ki jo za to zdravstveno storitev zagotavlja obvezno zdravstveno zavarovanje, pri čemer upošteva, da ceno zdravstvene storitve sestavlja strošek dela, prostora in opreme ter uporabljenih zdravil in medicinskih pripomočkov ter živil za posebne zdravstvene namene, naravo in tržno ceno zdravstvene storitve, njen pomen za zdravje prebivalcev, morebiten monopolni ali obvladujoč položaj izvajalca zdravstvene dejavnosti, ki opravlja take zdravstvene storitve, in vpliv oziroma možen vpliv na javno zdravje prebivalstva.
Ukrep določitve najvišje dovoljene cene posameznih zdravstvenih storitev traja, dokler obstaja zanj razlog iz drugega odstavka tega člena, vendar ne več kot 12 mesecev. Vlada Republike Slovenije lahko v utemeljenih primerih na podlagi predhodne analize stanja po izteku 12 mesecev ta ukrep obnovi, vsakokrat za največ 12 mesecev."
[8]
Točka 2 prvega odstavka in drugi odstavek 44.č člena ZZDej določata:
"Ponudnik mora za pridobitev in opravljanje koncesije izpolnjevati naslednje pogoje:
[…]
2. ima zaposleno najmanj takšno število zdravstvenih delavcev in zdravstvenih sodelavcev, katerih plačilo zagotavlja obvezno zdravstveno zavarovanje v skladu z zakonom, ki ureja zdravstveno varstvo in zdravstveno zavarovanje, in ki izpolnjujejo pogoje iz tega zakona ali zakona, ki ureja zdravniško službo, za samostojno opravljanje zdravstvenih storitev in bodo opravljali zdravstvene storitve, ki so predmet koncesije,
[…].
Pogoje iz prejšnjega odstavka mora ponudnik izpolnjevati ob vložitvi ponudbe, koncesionar pa celotno obdobje podelitve koncesije."
[9]
Prvi odstavek 44.e člena ZZDej.
[10]
Prvi odstavek 43. člena ZZDej.
[11]
Drugi odstavek 43. člena ZZDej.
[12]
Šestnajsti odstavek 46. člena ZZDej-N.
[13]
Točko 7 prvega odstavka 44.f člena ZZDej je Ustavno sodišče presojalo v prvi delni odločbi. Ugotovilo je, da ta določba ni v neskladju z Ustavo, pri čemer je, upoštevaje očitke pobudnikov, ustavno skladnost te določbe presojalo z vidika položaja samostojnih podjetnikov. Ustavno sodišče je priznalo pravni interes pobudniku, ki je samostojni podjetnik.
[14]
Takšno razlago podpira tudi dejstvo, da se 2. točka prvega odstavka 44.j člena ZZDej sklicuje na prvi odstavek 44.č člena ZZDej, ki ureja pogoje, ki jih mora izpolnjevati (že) ponudnik. Odvzem koncesije je torej določen za primere, ko bi se ugotovilo, da ponudnik po pridobitvi koncesije ne izpolnjuje več predpisanih pogojev, pod katerimi je bil izbran in je sklenil koncesijsko pogodbo (v kateri je med drugim tudi navedena omejitev iz sedme alineje prvega odstavka 44.f člena ZZDej).
[15]
Prva poved prvega odstavka 3.č člena ZZDej določa:
"Izvajalec zdravstvene dejavnosti o predvidenem prenehanju opravljanja zdravstvene dejavnosti obvesti paciente in ministrstvo, pristojno za zdravje, najmanj 90 dni pred predvidenim prenehanjem opravljanja zdravstvene dejavnosti, pri čemer ministrstvu, pristojnemu za zdravje, predlaga tudi izvajalca zdravstvene dejavnosti, ki bo nadaljeval zdravstveno obravnavo pacientov in prevzel njihovo zdravstveno dokumentacijo v fizični in elektronski obliki […]."
[16]
Druga poved prvega odstavka 38. člena ZZDej določa:
"[…] Izvajalec zdravstvene dejavnosti neposredno po opravljeni zdravstveni storitvi, ki je opravljena v okviru tržne dejavnosti, pacientu oziroma zasebni zavarovalnici izda račun za opravljeno zdravstveno storitev ter uporabljena zdravila, medicinske pripomočke in živila za posebne zdravstvene namene."
[17]
Prim. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-131/04 z dne 21. 4. 2005 (Uradni list RS, št. 50/05, in OdlUS XIV, 24), 41. točka obrazložitve; št. U-I-24/07 z dne 4. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 74), 56. točka obrazložitve; in št. U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013 (Uradni list RS, št. 114/13, in OdlUS XX, 12), 28. točka obrazložitve.
[18]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-32/02 z dne 10. 7. 2003 (Uradni list RS, št. 73/03, in OdlUS XII, 71), 11. točka obrazložitve. Prim. tudi odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-29/04 z dne 30. 6. 2005 (Uradni list RS, št. 68/05, in OdlUS XIV, 64), 12. točka obrazložitve, in št. U-I-277/05 z dne 9. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 15), 45. točka obrazložitve.
[19]
V. Prevolnik Rupel, B. Simčič, E. Turk, Terminološki slovar izrazov v sistemu zdravstvenega varstva, Ministrstvo za zdravje, Ljubljana 2014, dostopno na: https://nijz.si/wp-content/uploads/2022/07/terminoloski_slovar_izrazov_v_sistemu_zdravstvstvenega_varstva.pdf (27. 1. 2026) str. 98.
[20]
Točka 19 2. člena ZDigZ. O razlikovanju med zdravstvenimi delavci in zdravstvenimi sodelavci glej prvo delno odločbo, 19. točka obrazložitve.
[21]
Glej Predlog ZZDej-N, obrazložitev k 3. členu (spremenjeni in dopolnjeni 3.a člen), str. 109–110.
[22]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-198/19, 40. točka obrazložitve.
[23]
Glej tudi Predlog ZZDej-N, obrazložitev k 3. členu (spremenjeni in dopolnjeni 3.a člen), str. 107 in nasl. Tovrstne naloge so izhajale že iz ureditve po 4. členu ZZDej-K.
[24]
Prvi in drugi odstavek 35. člena ZZDej določata:
"Zasebni zdravstveni delavec, zasebni zdravstveni sodelavec, zasebni zdravnik oziroma zasebni doktor dentalne medicine (v nadaljnjem besedilu: zasebni zdravstveni delavec) je fizična oseba, ki je pridobila dovoljenje ministrstva, pristojnega za zdravje, za opravljanje zdravstvene dejavnosti.
Dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki se zasebnemu zdravstvenemu delavcu izda ob izpolnjevanju pogojev iz 3.a člena tega zakona, pri čemer se šteje, da je odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti zasebni zdravstveni delavec sam, se vodi v evidenci dovoljenj iz 3.c člena tega zakona."
[25]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86), 25. točka obrazložitve.
[26]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-198/19, 42. točka obrazložitve.
[27]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-164/09 z dne 4. 2. 2010 (Uradni list RS, št. 12/10, in OdlUS XIX, 1), 19. točka obrazložitve, in št. U-I-74/12 z dne 13. 9. 2012 (Uradni list RS, št. 75/12, in OdlUS XIX, 37), 11. točka obrazložitve.
[28]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-65/13 z dne 3. 7. 2014 (Uradni list RS, št. 54/14, in OdlUS XX, 27), 20. točka obrazložitve.
[29]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-198/19, 44.–45. točka obrazložitve.
[30]
Predlog ZZDej-N, obrazložitev k 3. členu (spremenjeni in dopolnjeni 3.a člen), str. 109–110.
[31]
Glej prav tam, str. 42. Glej tudi 4. člen ZZDej-K.
[32]
Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-40/12 z dne 11. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 39/13, in OdlUS XX, 5), 49. točka obrazložitve.
[33]
Prim. tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-198/19, 23. in 44. točka obrazložitve.
[34]
Obvezno zaposlitev odgovornega nosilca, vendar brez izrecno določenega minimalnega obsega zaposlitve, je sicer določil že ZZDej-K. Po ZZDej-K je moral biti odgovorni nosilec zaposlen za polni delovni čas ali krajši delovni čas, sorazmerno glede na predvideni obseg izvajanja posamezne vrste zdravstvene dejavnosti (glej 4. člen ZZDej-K).
[35]
Prva delna odločba, 30. točka obrazložitve.
[36]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-139/17 z dne 14. 12. 2017, 15. točka obrazložitve.
[37]
Prva delna odločba, 32. točka obrazložitve.
[38]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-285/08 z dne 1. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 33/10), 33. točka obrazložitve. V navedeni odločbi je Ustavno sodišče presodilo, da pomeni način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude zakonska ureditev, ki določa, da se za pridobitev licenc za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja zahteva izpolnjevanje pogoja minimalnega števila kvalificiranega varnostnega osebja, ki ga mora gospodarski subjekt zaposliti za nedoločen čas s polnim delovnim časom. Ustavno sodišče je pojasnilo, da je tak pogoj v realni vsebinski zvezi z dejavnostjo zasebnega varovanja, ki obsega izredno občutljiva področja, zato je pomembno, da se izvaja zakonito, kakovostno in s tem učinkovito.
[39]
Prim. npr. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-280/05 z dne 18. 1. 2007 (Uradni list RS, št. 10/07, in OdlUS XVI, 7), 18. točka obrazložitve.
[40]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-189/10 z dne 15. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 27/12), 10. točka obrazložitve.
[41]
Glej prvo delno odločbo, 35. točka obrazložitve.
[42]
Izjema obvezne zaposlitve velja v skladu s 1. točko četrtega odstavka 3.a člena ZZDej v primeru izvajalca zdravstvene dejavnosti, ki je fizična oseba, ko je sam izvajalec zdravstvene dejavnosti hkrati odgovorni nosilec.
[43]
Glej 4. člen Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13, 78/13 – popr., 52/16, 81/19, 15/22 in 114/23 – ZDR-1).
[44]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-194/17, 60.–63. točka obrazložitve. Druga poved drugega odstavka 74. člena ZJZP (oddaja pravnih poslov tretjim osebam) določa: "Izvajalec lahko posebne in izključne pravice prenese na druge izvajalce le skladno z zakonom in ob predhodnem soglasju javnega partnerja."
[45]
Glej tudi Predlog ZZDej-N, obrazložitev k 24. členu (spremenjeni in dopolnjeni 42. člen), str. 147.
[46]
Glej prav tam, str. 24, in obrazložitev k 24. členu (spremenjeni in dopolnjeni 42. člen), str. 146.
[47]
Glej prav tam, obrazložitev k 24. členu (spremenjeni in dopolnjeni 42. člen), str. 146.
[48]
Glej prav tam, str. 147.
[49]
Šesti odstavek 39. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (Uradni list RS, št. 85/16, 77/17, 73/19, 186/21 in 112/24 – v nadaljevanju ZLD-1).
[50]
Člen 59 ZLD-1.
[51]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-59/18 z dne 8. 9. 2022 (Uradni list RS, št. 132/22, in OdlUS XXVII, 20), 18. točka obrazložitve.
[52]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-834/21 z dne 18. 1. 2024 (Uradni list RS, št. 9/24), 11. točka obrazložitve. Glej tudi M. Pavčnik, Teorija prava, prispevek k razumevanju prava, 6., pregledana in dopolnjena izdaja, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2020, str. 108, 128 in 397.
[53]
Glej Predlog ZZDej-N, obrazložitev k 24. členu (spremenjeni in dopolnjeni 42. člen), str. 147–148.
[54]
Glej tretji odstavek 44.č člena ZZDej.
[55]
Glej 44.k člen ZZDej.
[56]
Tretji odstavek 44.č člena ZZDej določa, da ponudnik v ponudbi navede tudi osebno ime dejanskega lastnika, kar je v primeru izbire ponudnika del koncesijske odločbe iz 44.e člena ZZDej.
[57]
Odvzem koncesije, ki je posledica prenosa koncesije ali spremembe dejanskega lastnika, po izrecni zakonski določbi ni ovira, da ponudnik pridobi in opravlja koncesijo (3. točka prvega odstavka 44.č člena ZZDej).
⇒
Številka:
U-I-79/25-40
Datum:
3. 4. 2026
DELNO ODKLONILNO LOČENO MNENJE
SODNIKA DR. RAJKA KNEZA
K DELNI ODLOČBI ŠT.
U-I-79/25
Z DNE
12. 3. 2026
1. Odločitve, da so izpodbijane določbe tretjega in petega odstavka 42. člena in 8. točka prvega odstavka 44.j člena ZZDej ustavnoskladne (2. točka izreka), nisem podprl. Odgovoriti je bilo treba na vprašanje, ali je določba, kdo je "dejanski lastnik" koncesije jasna in v skladu z 2. členom Ustave. Pri tej presoji ne gre za primerjavo med zakoni niti za zahtevo po terminološki enotnosti kot taki. Vprašanje je strožje in ustavnopravno: ali je mogoče z ustaljenimi metodami pravne razlage dovolj zanesljivo ugotoviti, kdo je oseba, na katero zakon veže tako hudo pravno posledico, kot je odvzem koncesije. Prav zato je treba sporni pojem razlagati v matičnih področjih prava – v sistemskem pravu koncesij in v statusnem pravu. Če tam nima dovolj prepoznavne in stabilne vsebine, ne gre več le za vprašanje zakonodajnotehnične ustreznosti, temveč za vprašanje jasnosti in pomenske določljivosti zakona iz 2. člena Ustave.
2. Predvsem peti odstavek 42. člena ZZDej je pomemben. Gre za osrednjo določbo, ki opredeljuje "dejanskega lastnika":
"Dejanski lastnik iz tretjega odstavka tega člena je fizična oseba, ki je končni lastnik koncesionarja ali ga nadzira ali kako drugače obvladuje, ali fizična oseba, v imenu katere se vrsta zdravstvene dejavnosti, ki je predmet koncesije, opravlja."
Zakaj menim, da je določba nejasna in neskladna z 2. členom Ustave? Uporablja pojme, ki jih matični pravni področji, ki definirata koncesionarja oziroma imetnika koncesije, to pa sta področji koncesioniranih javnih služb in statusnega prava, ne poznata. Statusno pravo ne pozna "lastnika družbe" v stvarnopravnem pomenu. Družba kot pravna oseba je sama nosilka pravic in obveznosti ter lastninske pravice na svojem premoženju; družbeniki oziroma delničarji pa so imetniki poslovnih deležev oziroma delnic in nosilci z njimi povezanih članskih, upravljavskih in premoženjskih pravic.
[1]
Ustanovitelji niso lastniki družbe.
[2]
Enako kaže tudi sistemska zakonodaja s področja koncesij. Zakon o gospodarskih javnih službah
[3]
določa postopke podeljevanja koncesij in izbire koncesionarjev ter določa, da je koncesionar lahko fizična ali pravna oseba, če izpolnjuje pogoje za opravljanje dejavnosti. Zakon o javno-zasebnem partnerstvu
[4]
podobno izhaja iz razmerja med javnim in zasebnim partnerjem, pri koncesijski obliki pa posebej opredeli koncedenta in koncesionarja.
[5]
Enako potrjuje tudi Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah,
[6]
sprejet zaradi prenosa Direktive 2014/23/EU o podeljevanju koncesijskih pogodb. Tudi ta zakon, ki sicer ureja postopkovna pravila izbire koncesionarja, uporablja klasične pojme koncedenta, ponudnika in koncesionarja ter izhaja iz koncesijske pogodbe kot pravnega okvira razmerja. Omenjeni viri matičnih oziroma sistemskih področij ne uvajajo pojma "dejanskega lastnika" kot samostojnega nosilca ali opredelilnega elementa koncesijskega razmerja. Kot nosilca koncesijskega razmerja prepoznavajo koncesionarja oziroma zasebnega partnerja, ne pa njegovega “dejanskega lastnika” kot samostojni pravni pojem, na katerega bi bila vezana sama koncesija.
3. Odločba povzema pojasnila iz zakonodajnega postopka in predloga ZZDej-N, da je izpodbijana določba vzeta iz Zakona  o preprečevanju pranja denarja in financiranja terorizma (ZPPDFT-2). To sicer drži. Tudi sklicevanje na ZPPDFT-2 problema ne odpravi. Ta zakon pojem dejanskega lastnika uporablja v povsem drugem normativnem okviru: za preglednost strank, transakcij in lastniških struktur v režimu preprečevanja pranja denarja in financiranja terorizma. Že zato prenos tega pojma v koncesijsko pravo ni samoumeven. Še manj pa je mogoče brez izrecne in natančne prilagoditve šteti, da pojem, oblikovan za potrebe preglednosti transakcij in lastniških struktur, avtomatično postane dovolj določen tudi kot opredelilni element koncesijskega razmerja, od katerega je odvisen njegov obstoj.
4. Ko razčlenim določbo in se ustavljam pri njenih posameznih pojmih, ne znam natančno ugotoviti, kdo je dejanski lastnik. Ne le zato, ker tega pojma v statusnem pravu sploh ne poznamo, temveč tudi zato, ker sam ta pojem širi na druge pojme, ki so nedoločni. Na primer, da
nadzira
koncesionarje. Že pojem nadzora oziroma obvladovanja je v korporacijskem okolju večpomenski. Odločilen vpliv lahko izhaja iz večinskega deleža, iz posebnih glasovalnih upravičenj, iz povezanega delovanja več oseb ali iz drugih pravnih in dejanskih okoliščin. Tu se odpre nov problem. Kako razlagati primer, ko so poslovni deleži koncesionarja razpršeni, nihče od družbenikov nima večine, odločilen vpliv pa nastaja šele s povezanim delovanjem več oseb? Ne pomaga, da dejanskega lastnika določi sam ponudnik oziroma koncesionar, kajti v tem se pokaže problem. Če zakon odločilnega pojma ne opremi z dovolj določno pravno vsebino, ga ne razjasni s tem, da breme njegove konkretizacije prenese na naslovnika norme. S tem nejasnost ni odpravljena, temveč je le preložena na zasebni subjekt, ki mora pod grožnjo odvzema koncesije sam ugotoviti, kaj je zakonodajalec sploh imel za pravno odločilno.
5. Tudi kadar ZJZP ureja prenos razmerja, tega ne stori tako, da bi koncesijo navezal na "dejanskega lastnika", temveč zahteva predhodno dovoljenje oziroma soglasje javnega partnerja pred prenosom razmerja na novega izvajalca.
[7]
Sistemsko pravo torej reagira na ravni koncesijskega razmerja in koncedentove kontrole, ne pa s konstruiranjem novega nosilnega pojma, ki v koncesijskem in statusnem pravu ni ustaljen. Problem torej ni v tem, da zakonodajalec ne bi smel preprečevati prikritih prenosov koncesij ali statusnih sprememb, ki so za koncedenta bistvene. Problem je, da je ta cilj poskušal doseči s pojmom, ki ni pravno zasidran v matičnem pravnem okolju in zato naslovniku ne omogoča dovolj zanesljivega predvidevanja, kdaj natančno nastopi zakonska posledica. Po moji oceni se je zakonodajalec pri tem oddaljil od rešitev, ki jih za takšne položaje sicer uporabljajo sistemska pravila. Ta problem je dejansko lažje rešljiv. Naj pojasnim: koncesijsko razmerje je
intuitu personae
razmerje. Takole piše Mužina:
[8]
"Koncesionarjeve obveznosti so t.i. obveznosti
d'un caractére personelle.
Gre za njihov intuitu značaj, ki je v francoski teoriji in praksi posebej poudarjen.
480
Koncesionar mora sam zagotavljati izvajanje javne službe. Zato obveznosti brez soglasja koncedenta ne sme cedirati, niti dati v podzakup. V primeru prenosa koncesije je za obveznosti še naprej solidarno odgovoren.
481
_____
480
Essig et al, Financiranje javnih infrastruktur in javnih storitev, str. 61.
481
Borković, Koncesioniranan javna službau francuskom upravnom pravu, str. 14."
Prav zato je v koncesijskem pravu običajno, da si koncedent zagotovi možnost vnaprejšnje kontrole statusnih sprememb in prenosa koncesijskega razmerja.
[9]
Bistveno je, da se takšne spremembe ne izvršijo brez njegove volje. To izhaja iz
intuitu personae
narave koncesijskega razmerja: koncedent mora ves čas vedeti, kdo je koncesionar, ali še izpolnjuje pogoje za izvajanje javne službe in ali še uživa njegovo zaupanje glede njenega opravljanja.
[10]
Prav v tem je bistvo: sistemsko pravo ta problem rešuje na ravni koncesijskega razmerja in koncedentove kontrole, ne pa z uvajanjem pojmov, ki v matičnem pravnem okolju nimajo ustaljene vsebine.
6. Takšni pojmovni premiki niso problematični le z vidika zakonodajne tehnike, temveč tudi zato, ker lahko spreminjajo domet že uveljavljenih institutov in s tem slabijo pravno predvidljivost.
[11]
7. Ne trdim, da je vsako terminološko odstopanje od sistemskih zakonov že samo po sebi protiustavno. Trdim nekaj drugega: da je pri presoji po 2. členu Ustave nujno najprej preveriti, ali sporni zakonski pojem sploh ima dovolj določljivo vsebino v pravnem redu kot celoti. To pa ni mogoče brez vpogleda v matično področje, na katerem ta pojem učinkuje. Če sistemsko pravo koncesij uporablja pojme koncesionar, koncedent, javni partner in zasebni partner, statusno pravo pa pozna družbenika, delničarja in poslovni delež, ne pa "lastnika družbe", je odsotnost pojma "dejanskega lastnika koncesije" v teh okoljih pokazatelj, da naslovnik z običajnimi metodami razlage ne more dovolj zanesljivo ugotoviti vsebine svoje obveznosti. To pa je že ustavnopravno vprašanje jasnosti in pomenske določljivosti zakona. Zato sklicevanje na sistemsko in matično zakonodajo v tej zadevi ni moj odmik od ustavnopravne presoje, temveč njen nujni prvi korak. Prav v tem smislu odsotnost spornega pojma iz matičnega pravnega okolja ni le sistemska posebnost, temveč pomemben znak, da zakon ne omogoča dovolj zanesljive določitve osebe, na katero veže tako resno pravno posledico.
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Prim. Zakon o gospodarskih družbah (ZGD-1), zlasti 3. člen (pojem družbe), 4. člen (pravna osebnost), 7. člen (odgovornost za obveznosti) in 8. člen (spregled pravne osebnosti). Glej Virgile Chassagnon, Xavier Hollandts, Who are the owners of the firm: shareholders, employees or no one?, Journal of Institutional Economics, 10 (2014), str. 47–69. Glej tudi Kodeks upravljanja za nejavne družbe, Ljubljana 2016, str. 5: "Družbeniki so imetniki poslovnih deležev ali delnic družbe in niso njeni lastniki. Do družb imajo premoženjske in upravljavske članske pravice."
[2]
Opažam, da so zgornji pojmi velikokrat napačno uporabljeni; ne le med nepravniki. Celo firma se zamenjuje z družbo. Firma pa je le ime, s katerim družba posluje.
[3]
Zakon o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93, 30/98 – ZZLPPO, 127/06 – ZJZP, 38/10 – ZUKN in 57/11).
[4]
Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (Uradni list RS, št. 127/06, Uradni list Evropske unije, št. 317/07, 314/09, 319/11, 335/13, 307/15, 337/17, 279/19, 398/21, 1611/23 in 2310/25). V nadaljevanju ZJZP.
[5]
ZJZP se uporablja za vsa javno-zasebna partnerstva (glej 1. in 2. člen ZJZP).
[6]
Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah (Uradni list RS, št. 9/19, 121/21 – ZJN-3B, 50/23 in 83/25 – ZOUL).
[7]
Glej npr. 131. člen ZJZP.
[8]
Aleksij Mužina, Koncesije – Pravna ureditev koncesij v Republiki Sloveniji in EU, Primath, Ljubljana 2004, str. 280.
Ozir na francosko pravo je na mestu, kajti koncesije izhajajo prav iz francoskega sistema. Prva koncesija je bila podeljena leta 1777 za zbiranje in distribucijo vode v Parizu 1777. leta. Isti vir, str. 43. Francosko pravo ima za seboj dolg in natančno razdelan razvoj pravil o koncesijah.
[9]
Z dovoljenji, ne s soglasji. Dovoljenje se običajno daje v naprej (
ex nunc
), soglasje za nazaj (
ex tunc
). Glej op. 7 zgoraj.
[10]
Koncesionar opravlja siceršnjo zakonsko pristojnost (dolžnost) koncedenta. Torej poleg tega, da je dobil pristojnost opravljati javno službo, je dobil tudi dolžnost, da jo opravlja skladno s predpisi. Koncedent je še vedno odgovoren, če se javna služba ne bo pravilno opravljala (tretji odstavek 18. člena ZJZP). Zato je torej zelo pomembno za koncedenta, da ve, kdo je koncesionar in mu ves čas koncesijskega razmerja zaupa. Poudarjam,
ves čas
koncesijskega razmerja, prav enako kot na začetku, ko ga je izbral. Imetnik koncesije, ni prost, kako se bo korporacijsko spreminjal ali celo prenašal koncesijo. Opisana rešitev je v poslovnem svetu nekaj popolnoma običajnega.
[11]
Celo več kot to. Na primer, tudi uvedba (izven statusnega gospodarskega prava) pojma aktivnega družbenika je eden takšnih primerov, ki je popolnoma izrodil institut spregleda pravne osebnosti po 8. členu ZGD-1 in številne družbenike pahnil v nelikvidnost, revščino in osebne stečaje. Odločitvi Ustavnega sodišča št. U-I-135/00 je sledilo tudi ESČP (in na primer v primeru
Lekić
uporabilo svojo sodno prakso ločevanja med družbeniki glede na to, kakšen delež imajo in kako lahko vplivajo na vodenje družbe). ESČP je takšno novo uvedbo potrdil ("
Furthermore, the test developed by the Constitutional Court in this regard, establishing a distinction between “active members”, who were in a position to influence the operation of a company, and “passive members”, who exerted no such influence, was clear
[
…
]." Tako v 100. točki obrazložitve v sodbi v zadevi
Lekić proti Sloveniji
, št. 36480/07, z dne 11. 12.  2018).
S tem se je institut spregleda pravne osebnosti spremenil: nekateri družbeniki tako odgovarjajo za obveznosti kapitalskih družb tudi takrat, kadar je ne zlorabijo za oškodovanje upnikov. Kaj pa, če niso prav nič krivi za dolgove? Kaj pa, če v državi vlada splošna plačilna nedisciplina zaradi gospodarske krize (kot je bila v takratnem obdobju), ali kakšen druge objektivne okoliščine, ki izključujejo krivdo in tudi odgovornost. In vseeno odgovarjajo z vsem svojim premoženjem, ostanejo z družinami brez premoženja, brez sredstev za preživljanje, z blokiranimi računi, brez strehe nad glavo.
Glej tovrstne povedne žalostne zgodbe v Šime Ivanjko, Zakaj ste nas kaznovali? (Prisilni izbrisi pravnih oseb), Kulturni center Maribor, Maribor 2021.
Odločba št. U-I-135/00 se ob takšnih posledicah ne ustavi, temveč sprejme to poimenovanje brez premislekov, ki jih tukaj navajam. Prav tako ESČP. Glej predvsem 49.–88. točko obrazložitve v zadevi
Lekić
, moje ločeno mnenje (nestrinjanja) v zadevi št. U-I-4/20 (pod naslovom III) in tudi št. Up-190/17 (pod naslovom II).
⇒