U-I-45/25
Natisni
Opravilna št.:
U-I-45/25
Datum odločitve:
10. 7. 2025
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2025:U.I.45.25
Akt:
Zakon o finančni upravi (Uradni list RS, št. 25/14, 39/22, 14/23) (ZFU), 14. in 38. čl.
Izrek:
Zahteva za oceno ustavnosti 14. in 38. člena Zakona o finančni upravi (Uradni list RS, št. 25/14, 39/22 in 14/23) se zavrže.
Predlog, naj se v odločbi ali sklepu ne navedejo osebni podatki osumljencev iz prekinjenega postopka, se zavrne.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče zavrže zahtevo za oceno ustavnosti zakona, če njegova odločitev ni odločilna (neizogibno potrebna) za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem primeru. Zahteva za oceno ustavnosti je lahko le skrajnje sredstvo za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem primeru.
Geslo:
1.2.51.4.1 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Konkretna presoja norm - Sodišče.
1.5.51.1.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje zahteve.
5.3.33 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Nedotakljivost komunikacij (37).
Pravna podlaga:
Člen 25.1, 38.a.3, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Okrožno sodišče v Ljubljani
Datum vloge:
20. 3. 2025
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje, druge rešitve
Dokument:
US34192
Dokument v PDF obliki:
U-I-45-25.pdf
200 KB
Prenesite datoteko
U-I-45/25-13
10. 7. 2025
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Okrožnega sodišča v Ljubljani, na seji 10. julija 2025
sklenilo:
1. Zahteva za oceno ustavnosti 14. in 38. člena Zakona o finančni upravi (Uradni list RS, št. 25/14, 39/22 in 14/23) se zavrže.
2. Predlog, naj se v odločbi ali sklepu ne navedejo osebni podatki osumljencev iz prekinjenega postopka, se zavrne.
OBRAZLOŽITEV
A.
1.
Zunajobravnavni senat Okrožnega sodišča v Ljubljani (v nadaljevanju predlagatelj) je vložil zahtevo za presojo 14. in 38. člena Zakona o finančni upravi (v nadaljevanju ZFU), kolikor naj bi uradnim osebam Finančne uprave Republike Slovenije (v nadaljevanju FURS) omogočala poseg v tajnost pisem in drugih občil brez predhodne odločbe sodišča v nasprotju z drugim odstavkom 37. člena Ustave.
2.
Predlagatelj je pravnomočno prekinil postopek odločanja o zahtevi preiskovalnega sodnika istega sodišča, naj zunajobravnavni senat
[1]
zaradi nestrinjanja preiskovalnega sodnika odloči o pisnih predlogih Okrožnega državnega tožilstva Ljubljana (v nadaljevanju ODT) za izdajo sodnih odredb za hišno in osebno preiskavo,
[2]
posredovanje podatkov o okoliščinah in dejstvih poštnega prometa,
[3]
pridobitev metapodatkov
[4]
ter za zaseg, zavarovanje in preiskavo elektronskih podatkov
[5]
v predkazenskem postopku zaradi kaznivega dejanja po drugem v zvezi s prvim odstavkom 183.a člena Kazenskega zakonika (Uradni list RS, št. 50/12 – uradno prečiščeno besedilo, 54/15, 6/16 – popr., 38/16, 27/17, 23/20, 91/20, 95/21, 186/21 in 16/23 – v nadaljevanju KZ-1). Za odločanje o izdaji navedenih sodnih odločb naj bi bilo namreč po 18. členu ZKP bistveno, ali so bili dokazi, na katere se ODT sklicuje v predlogu za izdajo sodnih odredb, pridobljeni s kršitvijo 37. člena Ustave oziroma ali gre za sadeže zastrupljenega drevesa. Preiskovalni sodnik pa je odločil, da ZFU ne vsebuje pravne podlage za odpiranje vsebine poštnih pošiljk, da za to niso bile izdane predhodne sodne odredbe, da ni razviden namen pregleda vsebine poštnih pošiljk in da pregled ni časovno omejen.
3.
Predlagatelj zatrjuje, da uradne osebe FURS v praksi po navedbah ODT zakonito izvajajo posege v poštne pošiljke na podlagi 14. in 38. člena ZFU. Ureditev navedenih izpodbijanih členov naj bi bila v delu, v katerem naj bi omogočala poseg v tajnost pisem in drugih občil brez predhodne sodne odločbe, v nasprotju s pogoji iz drugega odstavka 37. člena Ustave. Predlagatelj izpostavlja izostanek sodne odredbe.
4.
Čeprav naj bi preiskovalni sodnik poskušal najti ustavnoskladno razlago, po kateri naj ZFU ne bi pooblaščal FURS za odpiranje vsebine pošiljk, pa predlagatelj meni, da v skladu z jezikovno razlago 14. in 38. člen ZFU (drugače kot sedmi odstavek 17. člena ZFU, ki naj bi izrecno določal, da ne omogoča posega v tajnost pisem in drugih občil) take omejitve ne določata. FURS naj bi navedeni določbi že dlje uporabljal za posege v tajnosti pisem in drugih občil brez sodne odločbe, tudi ODT naj bi štelo, da ima FURS za to zakonito podlago. Zaradi zahteve po določni ureditvi (
lex certa)
naj predlagatelj pravil ne bi mogel oblikovati neposredno na podlagi Ustave. Zato naj položaja ne bi bilo mogoče razrešiti z razpoložljivimi razlagalnimi metodami, ki naj bi prepričale tudi ODT, izpodbijani določbi pa naj bi bili v neskladju s 37. členom Ustave.
5.
Predlagatelj še navaja, da predstavljata poseg v vsebino pošiljk brez odredbe sodišča tako odpiranje pošiljk kot tudi pregled pošiljk z rentgensko ali podobno tehnologijo. Glede slednjega se sklicuje na analogijo z uporabo termovizijskih kamer za pregled notranjosti hiše po sodbi Vrhovnega sodišča Združenih držav Amerike v zadevi
Kyllo proti Združenim državam Amerike,
533 U. S. 27, z dne 11. 6. 2001.
6.
Zahteva je bila na podlagi prvega odstavka 28. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS) poslana Državnemu zboru, ki nanjo ni odgovoril.
7.
Svoje mnenje je poslala Vlada, ki je zavrnila predlagateljeve navedbe. Zahteva naj bi v neskladju z ureditvijo carinske kontrole v Evropski uniji (v nadaljevanju EU) izenačevala poštne pošiljke, ki naj bi bile predmet carinskega nadzora, s pismi in drugimi občili. Uporaba tehnične opreme na podlagi 38. člena ZFU in pregled pošiljk na podlagi 14. člena ZFU naj ne bi pomenila posega v pravico iz prvega odstavka 37. člena Ustave. Ta ustavna določba naj se ne bi nanašala na blago v pošiljkah, ki naj bi se prenašalo v okviru mednarodnega poštnega prometa po pravilih Svetovne poštne zveze. Pisma in druga občila iz prvega odstavka 37. člena Ustave naj ne bi spadala med predmete in stvari, ki naj bi bile predmet izpodbijanih ukrepov FURS. Blago v paketnih pošiljkah naj s 37. členom Ustave ne bi bilo zaščiteno. Ker naj sploh ne bi šlo za poseg v tajnost pisem in drugih občil, naj tudi ne bi bila primerna določba, primerljiva s sedmim odstavkom 17. člena ZFU.
8.
Vlada trdi, da se pooblastilo iz 38. člena ZFU uporablja pri opravljanju z zakonom določenih nalog FURS kot izvršilnega organa in ne organa pregona.
[6]
9.
Uporaba tehničnih sredstev rentgenske tehnologije pri izvajanju carinske kontrole naj bi omogočala pravilno izvajanje zakonodaje, za katero naj bi bila pristojna FURS, in učinkovito pobiranje davkov, ki naj bi bilo (poleg zagotavljanja varnosti z zaznavanjem nevarnosti za življenje in zdravje
[7]
) temeljna naloga FURS. Z njo naj bi se prepoznavala odstopanja v paketnih pošiljkah v primerjavi z navedbo v carinski deklaraciji. Uporaba tehnologije naj bi bila manj invazivna in bolj gospodarna kot dolgotrajnejše fizično odpiranje pošiljk.
10.
Z namenom zagotovitve enotne ravni kontrole na vseh carinskih kontrolnih točkah v državah članicah EU naj bi EU zagotavljala sredstva za finančno podporo za nakup navedene opreme. Carinjenje blaga in nadzor nad vnosom, iznosom, tranzitom in prenosom blaga v skladu s carinskimi predpisi ter predpisi, s katerimi so določeni posebni ukrepi zaradi interesov varnosti, varovanja zdravja in življenja ljudi, živali in rastlin, varstva okolja, varovanja kulturne dediščine, varstva pravic intelektualne lastnine ter ukrepi trgovinske politike, naj bi spadala med temeljne naloge FURS. Uredba (EU) št. 952/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. oktobra 2013 o carinskem zakoniku Unije (prenovitev) (UL L 269, 10. 10. 2013 – v nadaljevanju Carinski zakonik Unije) naj bi določala splošna pravila in postopke za vnos blaga na carinsko območje EU ali iznos blaga s carinskega območja EU ter naloge carinskega organa. Na podlagi 2. člena Zakona o izvajanju carinske zakonodaje Evropske unije (Uradni list RS, št. 32/16 – v nadaljevanju ZICZEU) naj bi naloge carinskega organa (tudi carinske formalnosti in kontrolo) opravljala FURS.
11.
Na podlagi 139. člena Carinskega zakonika Unije naj bi morale biti vse pošiljke iz tretjih držav predložene carinskemu organu takoj ob vnosu na carinsko območje EU, prav tako naj bi zanje morala biti vložena carinska deklaracija. V ta postopek naj bi bilo treba predložiti blago v poštni pošiljki, ne pa tudi pisemskih pošiljk (pisem, razglednic, braillovih pisem in tiskovin, za katere naj ne bi bilo treba plačati uvozne ali izvozne dajatve) po 26. točki 1. člena Delegirane uredbe Komisije (EU) 2015/2446 z dne 28. julija 2015 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 952/2013 Evropskega parlamenta in Sveta o podrobnih pravilih v zvezi z nekaterimi določbami carinskega zakonika Unije (UL L 343, 29. 12. 2015 – v nadaljevanju Delegirana uredba),
[8]
ki niso predmet carinskega nadzora. Pošta Slovenije naj bi pisma izločila že pred nadzorom carinskega organa in naj bi v pregled poslala samo pismo v smislu blaga (paket, blagovno pismo). Za blago v poštnih pošiljkah, ki naj ne bi bilo pisemska pošiljka, naj bi veljale zahteve po vstopni skupni deklaraciji, carinski deklaraciji in obveznosti plačila davka na dodano vrednost v skladu z Zakonom o davku na dodano vrednost (Uradni list RS, št. 13/11 – uradno prečiščeno besedilo, 18/11, 78/11, 38/12, 83/12, 86/14, 90/15, 77/18, 59/19, 72/19, 3/22, 122/23 in 104/24 – v nadaljevanju ZDDV-1). Posameznik naj tudi ne bi mogel pričakovati, da blago, vneseno ali izneseno čez mejo po pošti, ne bi bilo predmet pregleda carinskih organov zaradi varovanja komunikacijske zasebnosti (v nasprotju z blagom v prevoznem ali prenosnem sredstvu).
12.
Če bi bilo pismo del paketa z blagom, naj vsebina pisma v rentgenskem pregledu ne bi bila razvidna, saj naj rentgenska naprava ne bi zaznala zapisa v pismu, prav tako naj ne bi omogočala seznanitve z zapisom v pismu oziroma tiskovini. Zato naj se FURS ne bi mogla seznaniti z vsebino sporočila oziroma s kakršnim koli zapisom. Rentgenske tehnologije naj tudi ne bi bilo mogoče enačiti z odpiranjem pisem in drugih občil.
13.
Preventivni nadzori z rentgensko tehnologijo naj bi bili nujno orodje za preprečevanje prometa nezakonitega blaga (droge, ponarejena zdravila, orožje in podobno) in za ugotavljanje davčne obveznosti oziroma za pobiranje davkov. Brez uporabe tehničnih sredstev naj bi bil nadzor dejansko neizvedljiv, kar naj bi imelo nepopravljive posledice za javno varnost, javno zdravje in javne finance. Ukrep naj tudi ne bi bil nesorazmeren in naj bi bil standardna praksa v državah članicah EU.
14.
Glede odpiranja poštnih pošiljk pa je Vlada navedla, da ima FURS pooblastilo pregleda poštnih pošiljk z blagom, ne pa odpiranja in pregleda pisanj. Od vnosa blaga na carinsko območje EU z ustrezno carinsko deklaracijo naj bi bilo blago pod carinskim nadzorom in tako lahko predmet carinske kontrole, med katere naj bi sodili tudi naključni pregledi blaga (46.–50. člen Carinskega zakonika Unije). V skladu s prvim odstavkom 46. člena Carinskega zakonika Unije pa naj bi carinski organi lahko opravili vsako potrebno carinsko kontrolo, da bi zagotovili skladnost s carinskimi pravili in zavarovali lastna finančna sredstva. Če bi šteli poštne pošiljke z blagom za pisma v smislu prvega odstavka 37. člena Ustave, naj bi bilo onemogočeno učinkovito opravljanje temeljnih nalog FURS.
15.
Na podlagi 5. člena ZUstS je Ustavno sodišče zaprosilo FURS za podatke o tehničnih vidikih uporabe posebne tehnične opreme na podlagi 38. člena ZFU, in sicer, kako tehnično poteka uporaba navedene naprave; kakšne podatke je s tako napravo mogoče pridobiti, s poudarkom na natančnosti pridobljenih podatkov (obrisi predmetov ali natančna slika predmetov oziroma snovi, kako natančno so predmeti prepoznavni, ali je mogoče z napravo prebrati pisno komunikacijo v pošiljki); ter ali se z navedeno napravo pregleduje vsaka pošiljka, se pregled izvaja ciljno ali naključno in na podlagi katerega merila.
16.
FURS je v odgovoru na dopis Ustavnega sodišča še dodatno pojasnila, da ji pregled blaga omogoča 23. člen ZFU, ne glede na način prenosa blaga (osebno, v prenosnem sredstvu ali s prevoznim sredstvom). Vse pošiljke iz tretjih držav naj bi morale biti v skladu s 139. členom Carinskega zakonika Unije predložene carinskemu organu takoj ob vnosu na carinsko območje EU, v skladu s 158. členom Carinskega zakonika Unije pa naj bi morala biti zanje vložena elektronska carinska deklaracija.
17.
FURS je potrdila, da se v carinski nadzor predloži samo blago v poštni pošiljki, ne pa tudi pisemske pošiljke. Za to naj bi bila odgovorna Pošta Slovenije, njen logistični proces in lastna kategorizacija pošiljk pa naj bi onemogočala, da bi se pisemske pošiljke predložile FURS. Pošta Slovenije naj bi že ob oddaji pošiljk v svojem sistemu točno navedla, ali gre za pisemsko pošiljko ali za pošiljko v smislu blaga (paket, blagovno pismo). Pisma in razglednice naj ne bi dobile sledilne številke, transportirale naj bi se v ločenih vezih (vrečah), ki naj jih Pošta Slovenije ne bi predložila v carinski postopek in pregled, ampak naj bi jih direktno dostavila naslovniku. Pošiljke, ki naj bi sodile v kategorijo blagovnega pisma in paketov, pa naj bi spremljala carinska deklaracija CN 23 in sledilna številka. Take številke naj bi se prek črtne kode skenirale ob vsakem premiku, pošiljatelj pa naj bi jih lahko spremljal preko spletnih strani. Navezava na 37. člen Ustave naj bi onemogočila učinkovito izvajanje nalog carinskega organa. FURS se je pri tem sklicevala na odločbo Ustavnega sodišča št. Up-1293/08 z dne 6. 7. 2011 (Uradni list RS, št. 60/11).
18.
Glede na navedeno je tudi FURS poudarila, da ne gre za poseg v tajnost pisem in drugih občil, morebitna omejitev pooblastil pa naj bi bila v nasprotju s carinsko zakonodajo EU in z ukrepi, nujno potrebnimi za zaščito finančnih interesov EU ter za zagotavljanje varnosti in zaščite prebivalstva. Iz projekta delovne skupine v okviru Sveta EU naj bi izhajalo, da naj bi bilo mogoče naročiti vse, tudi prepovedano blago ali blago dvomljive kakovosti, ki naj bi pomenilo resno tveganje za življenje in zdravje ljudi. Pregled poštnih pošiljk naj bi se nanašal na pregled blaga in ne na pregled komunikacije med posamezniki oziroma vsebine sporočil ali na pregled posameznika. Izvajal naj bi se v neprimerljivih posebnih okoliščinah, ki naj bi terjale hitro ravnanje. Pošiljke naj bi se za pregled izbirale glede na analizo tveganja, tj. na podlagi vnaprej določenih kriterijev tveganja, za pregled se določi večje število pošiljk (na primer vse pošiljke blaga iz določene tvegane države) na podlagi izkustev in informacij carinskega organa. Merilo naj bi se učinkovitost kriterijev. Prav tako naj posameznik ne bi mogel utemeljeno pričakovati, da blago, vneseno ali izneseno preko meje po pošti, ne bo podvrženo pregledu carinskih organov.
19.
FURS je odgovorila tudi na vprašanja Ustavnega sodišča glede tehničnih vidikov izpodbijanih ukrepov. Za rentgenski pregled pošiljk naj bi carinski organ uporabljal rentgensko napravo Pošte Slovenije. Iz rentgenskih slik naj bi se razbral zgolj zabrisan obris predmetov, slika pa naj bi bila odraz različne gostote v pošiljki vsebovanih predmetov. Na sumljivo vsebino pošiljke naj bi bilo mogoče samo sklepati. Ne bi naj bilo mogoče brati teksta, tudi samega lista papirja naj v pošiljki ne bi bilo mogoče ločiti od ostalih predmetov, saj naj bi bil za rentgenske žarke razmeroma prozoren. Še bolj naj bi to veljalo za zapise na papirju. Rentgenske slike naj bi lahko pokazale gostejše predmete (na primer sponka, kovanec, elektronske naprave, zdravila in druge substance v obliki tablet, kot na primer droge, nedovoljene snovi v športu, ki naj bi bile vstavljene v paketno pošiljko ali pismo). Rentgensko skeniranje naj bi prikazalo organske materiale v oranžni, anorganske v modri barvi, mešane pa v zelenih odtenkih. Večja gostota in debelina materiala skeniranega predmeta glede na okolico naj bi povzročila, da naj bi bili bolj vidni obrisi (silhuete) oblik posameznega predmeta. Primerjava rentgenske slike s carinsko deklaracijo CN 23 (prijavljeno blago) naj bi pokazala morebitna odstopanja od prijavljenega blaga. Temu naj bi bila namenjena uporaba rentgenske tehnologije. Šlo naj bi za najmanj invazivno pooblastilo za pregled; paket naj se ne bi odpiral, pregledala pa naj bi se samo odstopanja. Šele v primeru zaznanih odstopanj naj bi se paket odprl, blago pa pregledalo. Tehnologija naj bi se uporabljala tudi v pristanišču Luka Koper za pregled kontejnerjev. V eni uri naj bi bilo mogoče pregledali maksimalno 20 kontejnerjev, detajlni fizični pregled pa naj bi lahko trajal tudi tri dni. Luka Koper naj bi bila pomembna vstopna točka za blago na celotni evropski trg, zato naj bi omejitev uporabe tehničnih naprav v pristanišču bistveno olajšala vstop nezakonitega blaga oziroma blaga brez plačila dajatev.
20.
Odgovor FURS je Ustavno sodišče poslalo predlagatelju in Državnemu zboru, ki nanj nista odgovorila.
B. – I.
21.
Če sodišče pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, mora na podlagi 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena ZUstS prekiniti postopek in z zahtevo začeti postopek za oceno njegove ustavnosti. To ustavno pooblastilo sodiščem je treba razlagati skupaj s 125. členom Ustave, po katerem so sodniki pri opravljanju sodniške funkcije vezani ne samo na zakon, temveč tudi na Ustavo. Upoštevaje ustavni položaj rednih sodišč, kot izhaja iz 125. člena Ustave, ima Ustavno sodišče po 156. členu Ustave subsidiarno vlogo. Ustavno sodišče je po tej določbi Ustave upravičeno intervenirati le takrat, kadar je ustavnosodna presoja zakona potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku.
[9]
22.
Navedeno pomeni, da mora biti odločitev Ustavnega sodišča o domnevni protiustavnosti zakona odločilna (nujna) za odločanje sodišča v konkretnem sodnem postopku.
[10]
Sodišče mora torej v zahtevi za oceno ustavnosti utemeljiti, zakaj mora v zadevi, v kateri sodi, uporabiti (domnevno protiustavno) zakonsko ureditev na način, ki mu preprečuje ustavnoskladno odločitev.
[11]
Dilema o (proti)ustavnosti posamezne izpodbijane zakonske določbe v zahtevi za oceno ustavnosti tako ne sme ostati na abstraktni ravni, pač pa mora sodišče izkazati, da se je natančno tisti ustavnopravni pomislek, ki ga je navedlo v zahtevi, "kristaliziral" (izostril, izkazal za pravno odločilnega) v konkretnih okoliščinah zadeve, v kateri je sodišče zaradi vložitve zahteve za oceno ustavnosti prekinilo postopek.
[12]
23.
Vezanost sodnika na Ustavo najprej zahteva, da sodnik pri sprejemanju konkretnih odločitev zakone razlaga tako, da je njihova uporaba v okoliščinah konkretnega primera skladna z Ustavo. Pri iskanju ustavnoskladne razlage upoštevnih zakonskih določb oziroma pri iskanju ustavnoskladne rešitve določenega pravnega problema se lahko sodišče opre na vse splošno sprejete metode pravne razlage. Med več mogočimi razlagami pa mora nato pri odločanju uporabiti tisto, ki je skladna z Ustavo. Šele če sodišče z metodami pravne razlage ne more razlagati zakona na ustavnoskladen način, mora, če meni, da je zakon v neskladju z Ustavo, na podlagi 156. člena Ustave začeti postopek za oceno njegove ustavnosti. Zato mora sodišče v zahtevi za presojo ustavnosti utemeljiti, da mora v konkretni zadevi, v kateri sodi, uporabiti (domnevno protiustavno) zakonsko ureditev na način, ki mu preprečuje ustavnoskladno odločitev.
[13]
24.
V sklepu št. U-I-42/24 je Ustavno sodišče odločilo, da predlagatelj, tj. sodišče, ni izkazal, da ob upoštevanju vseh metod razlage v konkretnem postopku ne more sprejeti ustavnoskladne razlage izpodbijanega zakona brez odločitve Ustavnega sodišča o protiustavnosti zakona, zato niso bili izpolnjeni pogoji iz 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena ZUstS za odločanje Ustavnega sodišča, ki je zahtevo za oceno ustavnosti zavrglo.
[14]
Kot razlog za to je navedlo, da je predlagatelj opisal zgolj eno izmed mogočih razlag, ki jo je sodna praksa izoblikovala, ni pa utemeljil, zakaj zakonskih določb za potrebe konkretnega sodnega postopka ne more razlagati na ustavnoskladen način, kakor tudi ne, zakaj v konkretnem postopku ne more sprejeti ustavnoskladne odločitve brez odločitve Ustavnega sodišča o protiustavnosti izpodbijanih zakonskih določb. Predlagatelj po stališču Ustavnega sodišča ni pojasnil, zakaj ju ne more razložiti, kot predlagata Državni zbor in Vlada. Na navedbe Državnega zbora in Vlade namreč predlagatelj ni odgovoril.
[15]
Presoja, ali je z vidika zakonske ureditve razlaga, ki jo ponujata Državni zbor in Vlada, (še) mogoča ali ne oziroma ali je pravilna, pa ni naloga Ustavnega sodišča v postopku presoje ustavnosti.
[16]
25.
Predlagatelj v svoji zahtevi izpodbija dva ukrepa; uporabo
posebne tehnične opreme z rentgensko tehnologijo
in odpiranje pošiljk. V zvezi s slednjim ukrepom zatrjuje neskladje 14. člena ZFU s 37. členom Ustave.
26.
Izpodbijani 14. člen ZFU se glasi:
"14. člen
(pooblastila uradnih oseb)
(1) Pri opravljanju nalog finančne uprave uradna oseba:
1. ugotavlja identiteto osebe in status zavezanca,
2. zbira in pridobiva obvestila ter podatke,
3. zahteva predložitev podatkov, listin in dokumentov in drugih zapisov ter zavaruje podatke,
4. uporablja tehnične pripomočke za fotografiranje ali snemanje in sledilne naprave, ki uporabljajo globalni sistem pozicioniranja,
5. odvzame in pregleduje vzorce blaga,
6. ugotavlja namensko uporabo označenih energentov in vsebnosti sredstev za označevanje energentov,
7. zaseže listine, dokumente, nosilce zbirk podatkov in druge stvari,
8. vstopa na zemljišča, v prostore in objekte ter jih pregleda,
9. pregleduje naprave, blago in druge stvari,
10. ustavi prevozna sredstva,
11. pregleduje in preiskuje prevozna ter prenosna sredstva,
12. opravi varnostni pregled,
13. pregleduje osebe,
14. uporablja prisilna sredstva,
15. prepove opravljanje dejavnosti in zapečati poslovne prostore, poslovne knjige in drugo dokumentacijo,
16. uporabi tehnično opremo, službene pse, službena vozila s prednostjo,
17. zadrži kršitelja,
18. opravlja druga dejanja, ki so v skladu z namenom opravljanja nalog finančne uprave.
(2) Inšpektor pri izvajanju nalog izvršuje pooblastila iz 1. do 18. točke prejšnjega odstavka.
(3) Carinik in preiskovalec pri izvajanju nalog izvršujeta pooblastila iz 1. do 18. točke prvega odstavka tega člena.
(4) Kontrolor pri izvajanju nalog izvršuje pooblastila iz 1. do 9. točke in 18. točke prvega odstavka tega člena.
(5) Izterjevalec pri izvajanju nalog izvršuje pooblastila iz 1. do 4. točke, 7. do 9. točke in 18. točke prvega odstavka tega člena."
27.
Izpodbijani 14. člen ZFU v prvem odstavku našteva pooblastila uradnih oseb FURS pri izvajanju nalog, določenih v 11. členu ZFU. Drugi do peti odstavek 14. člena ZFU določajo, katera uradna oseba FURS lahko izvršuje ta pooblastila glede na sistematizacijo delovnih mest v FURS (inšpektor, carinik in preiskovalec, kontrolor, izterjevalec). Našteta pooblastila so raznolika, tudi takšna, ki vsebinsko ne morejo pomeniti odpiranja pošiljk (na primer ustavitev prevoznih sredstev, prepoved opravljanja dejavnosti, opravljanje varnostnega pregleda). Točka 18 prvega odstavka 14. člena ZFU vsebuje tudi generalno klavzulo, po kateri lahko uradna oseba FURS opravlja druga dejanja (kot tista, izrecno našteta v 1. do 17. točki prvega odstavka 14. člena ZFU), ki so v skladu z namenom opravljanja nalog finančne uprave. Hkrati 14. člen ZFU ne ureja zakonskih pogojev in omejitev, pod katerimi se navedena pooblastila lahko izvršujejo, niti ne konkretizira nalog FURS, za namene katerih se navedena pooblastila lahko izvršujejo. To je urejeno v naslednjih členih ZFU, na primer za uporabo posebne tehnične opreme z rentgensko tehnologijo v izpodbijanem 38. členu ZFU.
28.
Izpodbijani 14. člen ZFU je torej splošen člen, ki zgolj našteva vsebinsko zelo raznolika pooblastila FURS, pri čemer predlagatelj ne konkretizira, katero izmed pooblastil iz prvega odstavka 14. člena ZFU naj bi pomenilo pravno podlago za odpiranje poštnih pošiljk in naj bi bilo zato v neskladju s 37. členom Ustave. Ker predlagatelj ne izpodbija konkretne določbe ZFU, ki naj bi urejala pravno podlago za odpiranje poštnih pošiljk, predlagatelj posledično tudi ni mogel konkretizirati in utemeljiti, da bi bila relevantna določba uporabljiva v konkretnem primeru prekinjenega postopka odločanja o izdaji s strani ODT zahtevanih sodnih odredb.
29.
Predlagatelj se v obravnavani zadevi tudi zadovolji z jezikovno razlago 14. člena ZFU in spregleda možnost uporabe sistemske razlage. Navaja, da je preiskovalni sodnik (ne pa predlagatelj) sicer poskušal najti ustavnoskladno razlago, vendar naj 14. člen (za razliko od 17. člena) ZFU ne bi določal, da pooblastilo ne sme pomeniti posega v tajnost pisem in drugih občil (kot naj bi to določal sedmi odstavek 17. člena ZFU). Vendar glede na sistematiko ZFU, ki v 14. členu zgolj našteva vsa pooblastila uradnih oseb FURS, 17. člen ZFU, ki ga predlagatelj izpostavlja kot primer, pa ureja pogoje in omejitve določenega pooblastila FURS, tj. predložitev, pregled, razmnoževanje podatkov, listin, dokumentov in drugih zapisov ter zavarovanje podatkov, niti ne bi bilo smiselno, da bi določena alineja prvega odstavka 14. člena ZFU vsebovala omejitev, podobno tisti iz sedmega odstavka 17. člena ZFU.
[17]
30.
Predlagatelj še navaja, da 14. člen ZFU predstavlja zakonito pravno podlago za odpiranje poštnih pošiljk v skladu z navedbami ODT. To je v prekinjenem postopku odločanja o njegovi zahtevi za izdajo sodnih odredb za izvedbo določenih preiskovalnih dejanj in pridobitev podatkov na podlagi zahteve preiskovalnega sodnika v svoji drugi dopolnitvi res navedlo, da je 14. člen ZFU pravna podlaga za odprtje poštne pošiljke.
31.
V prekinjenem postopku odloča predlagatelj o zahtevi ODT za izdajo navedenih sodnih odredb v skladu z ZKP. Pri tem mora upoštevati, da ne sme opreti sodne odločbe (torej tudi zahtevanih sodnih odredb) na dokaze, ki so bili, med drugim, pridobljeni s kršitvijo ustavno določenih človekovih pravic in temeljnih svoboščin (drugi odstavek 18. člena ZKP). Ustava v drugem odstavku 37. člena kot enega izmed pogojev za poseg v komunikacijsko zasebnost določa zakonsko podlago, zato je za predlagatelja v okviru presoje po drugem odstavku 18. člena ZKP relevantna tudi presoja, ali za izpodbijani ukrep obstaja zakonita podlaga. Predlagatelj je utemeljil zahtevo za oceno ustavnosti 14. člena ZFU zgolj s stališči ODT o zakonski podlagi za ukrep FURS. Sam te presoje v prekinjenem postopku ni opravil, čeprav bi moral presoditi, katera zakonska določba je bila temelj za izpodbijani ukrep FURS, in utemeljiti, da je ne more ustavno skladno razložiti. Presoja, ali je z vidika zakonske ureditve razlaga, ki jo predlagatelju ponuja ODT, pravilna, pa ni naloga Ustavnega sodišča v postopku presoje ustavnosti.
[18]
32.
Poleg tega sta Vlada in FURS v svojem mnenju oziroma pojasnilu podrobno obrazložili svoje stališče, zakaj pregled poštnih pošiljk z blagom ne pomeni posega v pravico iz prvega odstavka 37. člena Ustave; to naj ne bi pomenilo odpiranja in pregleda pisanj; šlo naj bi za blago pod carinskim nadzorom, ki naj bi bilo lahko predmet kontrole carinskih organov, podlaga za to naj bi bila v prvem odstavku 46. člena Carinskega zakonika Unije, subsumpcija tega ukrepa pod 37. člen Ustave pa naj bi onemogočila učinkovito opravljanje nalog FURS.
33.
Predlagatelj na navedene obrazložene navedbe Vlade in FURS ni odgovoril in ni pojasnil, zakaj 14. člena ZFU ne more razložiti tako, kot to predlagata Vlada in FURS. Tudi zato ni utemeljil, zakaj izpodbijane zakonske določbe za potrebe konkretnega postopka ne more razlagati na ustavnoskladen način oziroma zakaj v konkretnem postopku ne more sprejeti ustavnoskladne odločitve brez odločitve Ustavnega sodišča o protiustavnosti 14. člena ZFU.
34.
Predlagatelj z vidika 37. člena Ustave izpodbija tudi 38. člen ZFU, ki se glasi:
"38. člen (uporaba tehnične opreme, službenih psov, službenih vozil s prednostjo)
(1) Uradna oseba lahko pri opravljanju nalog iz 1. do 4., 6., 7., 9. in 10. točke prvega odstavka 11. člena tega zakona uporablja
posebno tehnično opremo
, posebej izurjene službene pse za odkrivanje prepovedanih drog, tobačnih izdelkov in drugih stvari (denarja, prehrambenih izdelkov in drugo) ter službena vozila s prednostjo, opremljena z napravami za dajanje posebnih svetlobnih in zvočnih znakov.
(2) Posebna tehnična oprema so orodje, naprave in drugi pripomočki,
naprave z rentgensko
ali podobno
tehnologijo
, naprave za merjenje sevanj ter specialna vozila, opremljena z rentgensko ali podobno tehnologijo in napravami za merjenje sevanj, namenjeni pregledu in preiskavi prevoznih, prenosnih sredstev, pregledu oseb, naprav, blaga in drugih stvari ter opravljanju varnostnega pregleda."
35.
Predlagatelj izpodbija navedeno določbo, kolikor se nanaša na uporabo naprav z rentgensko tehnologijo za pregledovanje poštnih pošiljk.
36.
Predlagatelj trdi, da pomeni 38. člen ZFU po navedbah ODT zakonito pravno podlago za poseg v vsebino pošiljk brez sodne odredbe, hkrati pa naj bi iz jezikovne razlage izhajalo, da izpodbijana določba izrecno ne določa, da ukrep ne sme pomeniti posega v tajnost pisem in drugih občil, zagotovljeno v 37. členu Ustave. ODT je v zvezi s tem v drugi dopolnitvi zahteve za izdajo sodnih odredb navedlo, da ima FURS pravno podlago za izvajanje pregleda poštnih pošiljk, naslovljenih na prejemnike v tujini (kar naj bi se izvajalo v konkretnem primeru), z rentgenom zaradi izvajanja finančnega nadzora po različnih zakonih (Zakon o trošarinah, Uradni list RS, št. 47/16, 92/21, 192/21, 140/22 in 38/24 – ZTro-1; Zakon o omejevanju uporabe tobačnih in povezanih izdelkov, Uradni list RS, št. 9/17, 29/17 in 31/24 – ZOUTPI; Zakon o zdravilih, Uradni list RS, št. 17/14, 66/19, 24/25 in 27/25 – popr. – ZZdr-2; Zakon o omejevalnih ukrepih, ki jih Republika Slovenija uvede ali izvaja skladno s pravnimi akti in odločitvami, sprejetimi v okviru mednarodnih organizacij, Uradni list RS, št. 127/06 in 44/22 – ZOUPAMO). Po njegovih navedbah naj nadzor brez pregleda poštnih pošiljk ne bi bil mogoč.
37.
Po drugi strani sta Vlada in FURS v svojem mnenju oziroma pojasnilu podrobno obrazložila svoje stališče, zakaj niti pregled poštnih pošiljk z rentgenom ne pomeni posega v pravico iz prvega odstavka 37. člena Ustave. Pojasnila sta, da naj bi se pregledovale zgolj pošiljke z blagom, ki naj bi imele carinsko deklaracijo (ne pa tudi pisma, razglednice in druga pisanja, zaščitena s 37. členom Ustave); posameznik naj ne bi mogel pričakovati, da blago, vneseno ali izneseno čez mejo po pošti, ne bi bilo predmet pregleda carinskih organov zaradi varovanja komunikacijske zasebnosti (v nasprotju z blagom v prevoznem ali prenosnem sredstvu); pregled vseh pošiljk iz tretjih držav takoj ob vnosu na carinsko območje EU naj bi izhajal že iz 139. člena Carinskega zakonika Unije; iz rentgenskih slik naj bi se razbral zgolj zabrisan obris predmetov, na sumljivo vsebino pošiljke naj bi bilo mogoče samo sklepati, ne bi pa naj bilo mogoče brati teksta, tudi samega lista papirja naj v pošiljki ne bi bilo mogoče ločiti od ostalih predmetov, saj naj bi bil za rentgenske žarke razmeroma prozoren. Utemeljila sta tudi nujnost in sorazmernost izpodbijanega ukrepa.
38.
Predlagatelj je torej v svoji vlogi opisal zgolj eno izmed mogočih razlag izpodbijane določbe, ki, drugače kot 14. člen ZFU, izrecno določa pravno podlago za uporabo naprave z rentgensko tehnologijo. Vendar predlagatelj tudi v zvezi z 38. členom ZFU ni utemeljil, zakaj izpodbijane zakonske določbe za potrebe konkretnega postopka ne more razlagati na ustavnoskladen način, kakor tudi ne, zakaj v konkretnem postopku ne more sprejeti ustavnoskladne odločitve brez odločitve Ustavnega sodišča o protiustavnosti 38. člena ZFU. Predlagatelj ni pojasnil, zakaj ZFU ne more razložiti, kot predlagata Vlada in FURS, tj., da pregled z rentgenom poštnih pošiljk ne pomeni posega v komunikacijsko zasebnost iz prvega odstavka 37. člena Ustave. Tudi na obrazložene navedbe Vlade in FURS glede 38. člena ZFU namreč predlagatelj ni odgovoril.
39.
Predlagatelj torej ni izkazal, da ob upoštevanju vseh metod razlage v konkretnem postopku ne more sprejeti ustavnoskladne razlage brez odločitve Ustavnega sodišča o protiustavnosti 14. in 38. člena ZFU. Zato niso izpolnjeni pogoji iz 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena ZUstS za presojo Ustavnega sodišča o ustavni skladnosti izpodbijanih določb ZFU. Ker zahteva za oceno ustavnosti 14. in 38. člena ZFU ne izpolnjuje teh pogojev, jo je Ustavno sodišče zavrglo (1. točka izreka).
B. – II.
40.
Predlagatelj je glede na fazo in naravo prekinjenega postopka glede osumljencev predlagal uporabo drugega odstavka 38.a člena ZUstS.
41.
Zaradi varstva zasebnosti udeleženca v postopku lahko Ustavno sodišče samo ali na predlog predlagatelja ali pobudnika odloči, da se v odločbi ali sklepu ne navedejo osebni podatki udeleženca v postopku ali osebni podatki drugega posameznika (drugi odstavek 38.a člena ZUstS). V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo prikritje identitete predstavlja izjemo. Za prikritje identitete morajo biti izkazane posebne okoliščine, ki v konkretni zadevi kažejo na potrebo po odstopu od splošnega pravila javnosti postopkov pred Ustavnim sodiščem. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da mora predlagatelj v predlogu za prikritje identitete navesti razloge, ki predlog utemeljujejo glede na njegov namen varstva zasebnosti, ti razlogi pa morajo biti konkretizirani.
[19]
42.
V obravnavanem primeru predlagatelj predlaga prikritje identitete osumljencev zaradi faze in narave prekinjenega postopka odločanja o izdaji sodnih odredb. Sklep Ustavnega sodišča ne vsebuje osebnih podatkov navedenih oseb. Prav tako faza in narava prekinjenega postopka nista zakonski razlog za ugoditev predlogu za prikritje identitete. Ustavno sodišče namreč lahko odredi prikritje identitete zaradi varstva zasebnosti udeležencev postopka pred Ustavnim sodiščem. Zato je Ustavno sodišče njegov predlog zavrnilo (2. točka izreka).
C.
43.
Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na
podlagi prvega odstavka 25. člena in tretjega odstavka 38.a člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika
Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnica in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon in dr. Rok Svetlič. Sklep je sprejelo soglasno.
dr. Rok Čeferin
Predsednik
⇒
[1]
Na podlagi prvega odstavka 215. člena in drugega odstavka 156.a člena Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 176/21 – uradno prečiščeno besedilo in 53/24 – v nadaljevanju ZKP).
[2]
Glej 214. in 215. člen ZKP.
[3]
Glej 149.b člen ZKP v zvezi s prvim odstavkom 55. člena Zakona o poštnih storitvah (Uradni list RS, št. 51/09, 77/10 in 81/15 – ZPSto-2).
[4]
Glej 149.b člen ZKP.
[5]
Glej 219.a, 220, 223.a, 514. in 515. člen ZKP.
[6]
Pooblastilo se uporabi pri odmeri in obračunu obveznih dajatev; carinjenju blaga; finančnem nadzoru; finančni preiskavi; nadzoru nad prijavo vnosa in iznosa gotovine na območje ali z območja EU; nadzoru nad vnosom, iznosom, tranzitom in prenosom blaga v skladu s carinskimi predpisi ter predpisi, s katerimi so določeni posebni ukrepi zaradi interesov varnosti, varovanja zdravja in življenja ljudi, živali in rastlin, varstva okolja, varovanja kulturne dediščine, varstva pravic intelektualne lastnine ter ukrepi trgovinske politike; pri odločanju v drugih upravnih postopkih po predpisih, za izvajanje katerih je pristojen FURS; in pri odločanju v postopku o prekršku po predpisih, za nadzor nad izvajanjem katerih je pristojen FURS (prvi odstavek 38. člena ZFU).
[7]
Pri tem se Vlada sklicuje na projekt delovne skupine za organe pregona pri Svetu EU (
Law Enforcement Working Party-Customs
).
[8]
Glej tudi 24. točko 1. člena Delegirane uredbe.
[9]
Primerjaj s sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-238/12 z dne 23. 1. 2014 (Uradni list RS, št. 10/14), št. U-I-63/15 z dne 16. 12. 2015, št. U-I-38/17 z dne 1. 2. 2018, 6. točka obrazložitve, in št. U-I-42/24 z dne 17. 4. 2025.
[10]
Glej
odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-222/18
z dne 14. 5. 2020 (Uradni list RS, št. 85/20, in OdlUS XXV, 9), 8. točka obrazložitve, in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-42/24.
[11]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-222/18.
[12]
Primerjaj sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-204/15 z dne 3. 3. 2016, 8. točka obrazložitve, in št. U-I-96/15 z dne 16. 2. 2017, 10. točka obrazložitve.
[13]
Glej sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-238/12, 7. in 9. točka obrazložitve, in št. U-I-52/15 z dne 28. 9. 2016, 5. točka obrazložitve.
[14]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-42/24, 10. točka obrazložitve.
[15]
Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-127/16 z dne 9. 2. 2017, 6. točka obrazložitve.
[16]
Prav tam, 9. točka obrazložitve.
[17]
Sedmi odstavek 17. člena ZFU se glasi: "(7) Uradna oseba lahko kopira podatke v elektronski obliki in izdela ali zahteva izdelavo verodostojne kopije celotnega nosilca podatkov ter zahteva šifrirne ključe ali šifrirna gesla, če so potrebna za dostop do podatkov ali njihovo berljivost, vendar le, če se podatki nanašajo na opravljanje dejavnosti ali pridobivanje prihodkov in ni posega v tajnost pisem in drugih občil." Podobna je sistematika Zakona o nalogah in pooblastilih policije (Uradni list RS, št. 22/25 – uradno prečiščeno besedilo – ZNPPol) 33. člen in naslednji. Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-28/16 z dne 12. 5. 2016 (Uradni list RS, št. 42/16, in OdlUS XXI, 25).
[18]
Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-42/24, 9. točka obrazložitve.
[19]
Glej npr. sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-128/16 z dne 23. 9. 2016, 3. točka obrazložitve; št. U-I-190/19 z dne 8. 9. 2022, 5. točka obrazložitve; št. U-I-104/20, U-I-107/20, U-I-122/20, U-I-129/20, U-I-130/20, U-I-132/20, U-I-137/20, U-I-140/20 z dne 1. 7. 2020, 5. točka obrazložitve; št. U-I-325/20 z dne 1. 9. 2020, 4. točka obrazložitve; in št. U-I-472/22 z dne 13. 1. 2023, 2. točka obrazložitve.