U-I-61/25
Natisni
Opravilna št.:
U-I-61/25
Datum odločitve:
21. 7. 2025
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 56/2025
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2025:U.I.61.25
Akt:
Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu "Ob Belokriški" (Uradni list RS, št. 14/25)
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti
Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu "Ob Belokriški" (Uradni list RS, št. 14/25)
se sprejme.
Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvrševanje Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu "Ob Belokriški".
Pravna podlaga:
Člen 26.3, 39.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
občinski predpis
Vlagatelj:
Davorin Petaros, Piran
Datum vloge:
20. 3. 2025
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
druge rešitve
Dokument:
USZZ125
Dokument v PDF obliki:
U-I-61-25.pdf
168 KB
Prenesite datoteko
U-I-61-25 - Odklonilno LM Dr. Dr. Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA).pdf
217 KB
Prenesite datoteko
U-I-61-25 - Odklonilno LM Dr. Svetlič.pdf
160 KB
Prenesite datoteko
U-I-61-25 - Pritrdilno LM dr. Knez.pdf
210 KB
Prenesite datoteko
U-I-61/25-18
21. 7. 2025
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude
Davorina Petarosa, Piran, ki ga zastopata Marko Zorman in Kira Zorman, odvetnika iz odvetniške družbe Zorman, d. o. o., o. p., Koper,
na seji 21. julija 2025
sklenilo:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti
Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu "Ob Belokriški" (Uradni list RS, št. 14/25)
se sprejme.
2. Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvrševanje Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu "Ob Belokriški".
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudnik izpodbija Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu "Ob Belokriški" (v nadaljevanju Odlok). Zatrjuje kršitev 1. člena, 2. člena v zvezi z drugo povedjo drugega odstavka 3. člena ter 44. in 153. člena Ustave, 46. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – ZLS) ter določb Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21, 23/24 in 109/24 – v nadaljevanju ZUreP-3), ki urejajo postopek sprejemanja občinskega prostorskega izvedbenega načrta. Pobudnik navaja, da je občan Občine Piran in svetnik Občinskega sveta Občine Piran (v nadaljevanju Občinski svet) in da je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-5/19 z dne 11. 2. 2021 (Uradni list RS, št. 28/21, in OdlUS XXVI, 6) na njegovo pobudo razveljavilo Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu "Ob Belokriški" (Uradni list RS, št. 76/18 – v nadaljevanju Odlok/18). Občini Piran (v nadaljevanju Občina) očita, da pred sprejetjem Odloka ni izpeljala ustreznega postopka, kot ga za sprejemanja prostorskih izvedbenih aktov predvideva prostorska zakonodaja, vključno z organiziranjem javne razprave in pridobitvijo zahtevanih mnenj in soglasij, temveč je 24. 5. 2024 na predlog župana ponovno, v istem besedilu, sprejela odlok, ki ga je Ustavno sodišče pred tem razveljavilo. Svoj pravni interes pobudnik utemeljuje z navedbami, da naj bi bila s ponovnim sprejetjem odloka z isto vsebino izničena njegova pravica do referenduma, kot mu je bila priznana z odločbo št. U-I-5/19, ter obenem grobo kršena in izigrana ta odločba Ustavnega sodišča. Nadalje trdi, da ima tudi kot občinski svetnik pravni interes za izpodbijanje Odloka, sprejetega po nezakonitem postopku, ter se pri tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21 z dne 20. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21, in OdlUS XXVI, 19).
2. Pobudnik predlaga, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje Odloka. Navaja, da se na podlagi Odloka pridobivajo gradbena dovoljenja in druga dovoljenja za gradnjo ter da upravičenci v to vlagajo denarna sredstva, naročajo izdelavo projektov, izdelavo investicijskih načrtov in plačujejo komunalne prispevke. Zgrajeni objekt na območju Odloka bi po pobudnikovem mnenju pomenil nastanek nepopravljive oziroma težko popravljive škode, saj bi tak objekt z odpravo Odloka postal nelegalen. Pobudnik trdi, da bodo upravičenci lahko utrpeli škodo v primeru odprave Odloka, Občina pa bo lahko tudi odškodninsko odgovorna, pri čemer gre za denar davkoplačevalcev. Po pobudnikovem mnenju se je tem nevarnostim in potencialni škodi mogoče izogniti z začasnim zadržanjem izvrševanja Odloka. To naj bi po drugi strani ne povzročilo nobene škode. Pobudnik navaja, da je bil Odlok/18 razveljavljen že februarja 2021, Občina pa je tudi po tem, ko je Občinski svet sprejel Odlok, devet mesecev čakala do objave v Uradnem listu Republike Slovenije, kar dokazuje, da sprejetje Odloka tudi za Občino ni bilo nujno. Pobudnik kot dodaten razlog za začasno zadržanje izvrševanja Odloka navaja, da bi Ustavno sodišče na ta način zagotovilo ne le pravno varstvo pobudnika, kot mu je bilo priznano z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-5/19, temveč tudi integriteto Ustavnega sodišča, saj Odlok krši navedeno odločbo.
3. Občina v odgovoru na predlog za začasno zadržanje izvrševanja Odloka in v odgovoru na pobudo oporeka pravnemu interesu pobudnika, saj se po njenem mnenju pravni interes, priznan v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-5/19, ne razteza na obravnavano zadevo. Trdi, da bi pobudnik lahko svojo pravico do referenduma uveljavil s pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma zoper Odlok, pa tega ni storil.
S ponovnim sprejetjem navedenega akta naj bi Občina pobudniku zagotovila, da ponovno uveljavi svojo pravico, ki mu je bila tedaj odvzeta
. V konkretnem primeru pa naj bi pravni interes ne bil podan. Občina utemeljuje, da Odlok ne učinkuje neposredno, saj gradnja neposredno na podlagi Odloka ni mogoča, ter obenem zatrjuje, da pobudnik niti ne zatrjuje, da bi bil lastnik zemljišča na območju urejanja z Odlokom. V zvezi s pogoji za začasno zadržanje izvrševanja Odloka Občina odgovarja, da z razlogi, s katerimi se utemeljuje predlog za končno odločitev o ustavnosti predpisa, ni mogoče utemeljiti predloga za začasno zadržanje. Občina navaja, da bi do odprave upravnih aktov, pridobljenih na podlagi Odloka, lahko potencialno prišlo le v primeru odprave Odloka. Pojasnjuje, da je
z razveljavitvijo Odloka/18 prišlo do ustavno nevzdržnega (protipravnega) stanja, da za navedeno območje ni obstajal veljavni izvedbeni akt in da je bil vsem lastnikom zemljišč na tem območju onemogočen kakršen koli poseg v prostor. Zaradi tega in kršitve referendumske pobude pri sprejemanju Odloka/18 naj bi proti Občini tekli trije pravdni postopki za plačilo odškodnine. Občina trdi, da je iz navedenega razvidno, da Občina zaradi povzročenega nezakonitega stanja že trpi škodo najmanj v višini 4 milijone EUR in da bi ta škoda še naprej nastajala, če Odlok ne bi bil sprejet.
Tudi če bi Ustavno sodišče pobudniku priznalo pravni interes, po mnenju Občine ne bo utrpel nobene škode, saj ni lastnik zemljišč na območju Odloka, medtem ko naj bi Občini še naprej nastajala škoda, ki jo bo težko nadomestiti, saj so denarna sredstva v proračunu zelo omejena.
4. Odgovora Občine na predlog za začasno zadržanje izvrševanja Odloka in na pobudo sta bila vročena v izjavo pobudniku. Pobudnik vztraja, da izkazuje pravni interes tako kot upravičenec iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-5/19 kot občinski svetnik, ki ima pravni interes, da Občina svoje pristojnosti izvršuje zakonito. Glede morebitne nove referendumske pobude se sklicuje na stališče Ustavnega sodišča v odločbi št. U-I-5/19, da
zaradi poteka časa nadaljevanje referendumske pobude nima več ustreznega pomena
. Glede ugovora Občine zoper predlog za začasno zadržanje izvrševanja Odloka pa pobudnik Občini očita, da ni predložila nobenih dokazov za svoje navedbe o škodi in odškodninskih postopkih. Te navedbe tudi sicer po pobudnikovem mnenju ne bi smele vplivati na odločitev Ustavnega sodišča, saj zatrjevana škoda in z njo povezani odškodninski postopki ne morejo biti razlog za nezakonito sprejemanje občinskih predpisov.
5. Občina je z vlogo z dne 26. 5. 2025 dopolnila svoj odgovor na pobudo z navedbami, da je na seji Občinskega sveta 29. 5. 2024, na kateri je bil Odlok sprejet, pobudnik kot predsednik Odbora za urbanizem, okolje in prostor (v nadaljevanju Odbor) podal pozitivno mnenje Odbora k sprejetju Odloka.
6. Pobudnik je na navedbe Občine v dopolnitvi odgovora na pobudo odgovoril z vlogo z dne 6. 6. 2025 in navedel, da je bil pozitivno mnenje Odbora dolžan podati kot njegov predsednik, da pa to ni njegovo osebno mnenje. V utemeljitev je priložil zapisnik seje Odbora z dne 27. 5. 2024, iz katerega izhaja, da je nasprotoval sprejetju Odloka in Odbor opozoril, da je Ustavno sodišče navedeni odlok razveljavilo. Pobudnik je navedel, da je svoje nasprotovanje izrazil tudi v dopisu Ministrstvu za naravne vire in prostor, v katerem je opozoril na sprejemanje nezakonitega odloka, ter v utemeljitev te navedbe priložil ta dopis.
B. – I.
7. Po drugem odstavku 162. člena Ustave lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa, če izkaže svoj pravni interes. Ta je v skladu z drugim odstavkom 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS) podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
8. Ustavno sodišče je pristojno tudi za oceno ustavnosti in zakonitosti postopka, po katerem je bil predpis lokalne skupnosti sprejet (tretji odstavek 21. člena ZUstS). Ustavno sodišče je v določenih okoliščinah občinskim svetnikom, ki sicer nimajo položaja privilegiranega predlagatelja (23.a člen ZUstS), že priznavalo pravni interes za izpodbijanje občinskih predpisov, če so zatrjevali, da so bili ti sprejeti po nezakonitem postopku.
[1]
9. V obravnavani zadevi gre za tak primer. Odlok je predpis lokalne skupnosti,
[2]
za presojo skladnosti katerega z Ustavo in zakoni je pristojno Ustavno sodišče.
[3]
Pobudnik, ki je izkazal, da je občinski svetnik Občinskega sveta, izpodbija Odlok zato, ker naj bi bil sprejet po nezakonitem postopku. Pobuda odpira vprašanje, ali občina po razveljavitvi prostorskega izvedbenega akta zaradi kršitve, do katere je prišlo po sprejetju akta na seji občinskega sveta, lahko kasneje tak akt ponovno sprejme s sklepom občinskega sveta o uveljavitvi akta, ne da bi ponovno v celoti izpeljala za sprejetje takega akta zakonsko predviden postopek. Za Ustavno sodišče je to vprašanje ob upoštevanju presoje v odločbi št. U-I-5/19, da zaradi poteka časa zgolj z vrnitvijo postopka sprejemanja Odloka/18 v fazo pred njegovo objavo ne bi bilo mogoče zagotoviti učinkovitega varstva pobudnikove pravice zahtevati referendum,
[4]
upoštevno tudi glede presoje pobudnikovega pravnega interesa za obravnavano pobudo. Ob tem Ustavno sodišče pripominja, da v konkretni zadevi ni šlo zgolj za potek časa, temveč tudi za to, da postopek sprejemanja občinskega podrobnega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPPN) zdaj ureja kasneje uveljavljeni ZUreP-3. Glede na navedeno pobudnik izkazuje pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti postopka sprejemanja Odloka.
10. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka sprejelo (1. točka izreka).
B. – II.
11. Po prvem odstavku 39. člena ZUstS sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje protiustavnega predpisa, in škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane določbe sploh ne bi izvrševale, pa bi se v ustavnosodni presoji izkazalo, da niso v neskladju z Ustavo.
12. Občina z Odlokom na trenutno večinoma nepozidanem
[5]
območju ureditve načrtuje gradnjo pretežno stanovanjskih objektov.
[6]
Izpodbijani odlok je pravna podlaga za izdajo gradbenih dovoljenj za novogradnje. Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo, da gradnja lahko povzroči težko popravljive škodljive posledice v prostoru.
[7]
Že sama sprememba rabe tal, ki jo prinese gradnja, je praviloma nepovratna sprememba, ki zmanjša ali onemogoči drugačno prihodnjo rabo takšnih zemljišč. Posledice gradnje vplivajo tudi na druge dele prostora in okolja (npr. obremenitev okolja, okrnitev narave, obremenjevanje voda) ter praviloma povzročajo spremembe, ki jih je težko oziroma nemogoče odpraviti.
[8]
13. Po presoji Ustavnega sodišča so te posledice, ki bi nastale z izvrševanjem izpodbijanega odloka, hujše od posledic, ki jih lahko povzroči začasno zadržanje njegovega izvrševanja. Začasno zadržanje izvrševanja Odloka nima drugih posledic kot to, da se postopki izdaje gradbenih dovoljenj do končne odločitve Ustavnega sodišča ne morejo začeti oziroma končati, posegi v prostor, ki jih dopušča Odlok in za katere gradbeno dovoljenje ni potrebno, pa so v tem času onemogočeni. Ti postopki oziroma posegi bodo lahko izvedeni kasneje, če bo ugotovljeno, da izpodbijana ureditev ni v neskladju z Ustavo ali zakonom. Občina sicer trdi, da je bilo sprejetje Odloka nujno, ker naj bi z razveljavitvijo Odloka/18 nastalo ustavno nevzdržno stanje, da za območje, ki ga ureja Odlok, ni obstajal prostorski izvedbeni akt, s čimer so bili lastnikom zemljišč onemogočeni vsakršni posegi v njihova zemljišča. Kolikor je te navedbe Občine sploh mogoče razumeti kot utemeljevanje škodljivih posledic morebitnega začasnega zadržanja izvrševanja Odloka, teh z njimi Občina ne more utemeljiti. Kot navaja pobudnik, je Občina Odlok sprejela šele več kot tri leta po razveljavitvi Odloka/18 (od tega leto in pol po začetku mandata zdajšnjega občinskega sveta), Odlok pa je bil v Uradnem listu Republike Slovenije objavljen devet mesecev po njegovem sprejetju na seji Občinskega sveta, kar že samo po sebi kaže na to, da tudi po mnenju Občine ne gre za nujni predpis. Onemogočanje vseh posegov v prostor tudi ni posledica, ki bi jo bilo mogoče pripisati morebitnemu začasnemu zadržanju izvrševanja Odloka. Ta je po vsebini občinski podrobni prostorski načrt, s katerim se podrobneje načrtujejo prostorske ureditve za območja, za katera je z občinskim prostorskim načrtom (v nadaljevanju OPN) predvidena njegova priprava, lahko pa tudi v območjih, kjer z OPN ni predviden, če se za to pokaže potreba ali pobuda po tem, ko je bil sprejet OPN.
[9]
Namenska raba prostora in prostorski izvedbeni pogoji za umestitev načrtovanih posegov v prostor se določajo z OPN kot temeljnim občinskim prostorskim izvedbenim aktom.
[10]
Občina je bila dolžna sprejeti OPN,
[11]
a tega vse do zdaj še ni storila.
[12]
Zatrjevanih škodljivih posledic, da v primeru začasnega zadržanja izvrševanja Odloka za območje urejanja OPPN ne bi obstajal prostorski izvedbeni akt, zato ni mogoče pripisati morebitnemu začasnemu zadržanju izvrševanja OPPN. Odškodninski postopki zaradi nemožnosti posegov v prostor in kršitve pravice do referenduma, ki naj bi bili že v teku, ter škoda, ki naj bi zato nastajala Občini, pa škodljivih posledic začasnega zadržanja izvrševanja Odloka tudi ne morejo utemeljiti, saj med slednjim ter navedenimi postopki in zatrjevano škodo ni nobene vzročne povezave.
14. Ustavno sodišče je glede na navedeno do končne odločitve zadržalo izvrševanje Odloka (2. točka izreka).
C.
15. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26. člena in prvega odstavka 39. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Sklep je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Jaklič, Svetlič in Šorli. Sodnica Šugman Stubbs ter sodnika Čeferin in Knez so napovedali pritrdilna ločena mnenja, sodnika Jaklič in Svetlič pa odklonilni ločeni mnenji. Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 73. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20 – v nadaljevanju Poslovnik) sklenilo, da se sklep odpravi takoj, ločena mnenja pa se odpravijo po poteku rokov iz 72. člena Poslovnika.
dr. Rok Čeferin
Predsednik
⇒
[1]
Odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-182/21, U-I-184/21 z dne 9. 5. 2024 (Uradni list RS, št. 47/24, in Uradno glasilo slovenskih občin, št. 33/2024 z dne 7. 6. 2024), 10. točka obrazložitve, št. U-I-2/21, 3/21 z dne, 16. točka obrazložitve, št. U-I-262/97 z dne 22. 10. 1997 (Uradni list RS, št. 67/97, in OdlUS VI, 134), 3. točka obrazložitve, in št. U-I-119/95 z dne 12. 10. 1995 (Uradni list RS, 64/95, in OdlUS IV, 98), 3. točka obrazložitve, ter sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-146/15 z dne 4. 2. 2016, 4. točka obrazložitve, in št. U-I-95/99 z dne 18. 5. 2000 (OdlUS IX, 115), 2. točka obrazložitve.
[2]
Drugi odstavek 50. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21, 23/24 in 109/24 – v nadaljevanju ZUreP-3). Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-474/22 z dne 20. 3. 2025 (Uradni list RS, št. 25/25), 8. in 18. točka obrazložitve.
[3]
V obravnavanem primeru glede na okvir, opredeljen v tretjem odstavku 61. člena ZUreP-3, ne gre za primer, ko bi bilo v skladu z načinom izvršitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-474/22 za sodno varstvo zoper Odlok kot prostorski izvedbeni akt pristojno Upravno sodišče.
[4]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-5/19, 18. točka obrazložitve.
[5]
Glej grafično prilogo Odloka št. 4 "Ureditvena situacija".
[6]
Občina je po uveljavitvi Odloka sprejela tudi Sklep o potrditvi lokacijske preveritve za območje OPPN "Ob Belokriški" (Uradni list RS, št. 25/25).
[7]
Tako na primer sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-203/23 z dne 23. 11. 2023 (Uradni list RS, št. 121/23), št. U-I-184/20 z dne 2. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 101/20), št. U-I-5/19 z dne 27. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 24/19), št. U-I-43/13 z dne 11. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 35/13), št. U-I-58/12 z dne 10. 5. 2012 (Uradni list RS, št. 39/12), št. U-I-188/12 z dne 15. 11. 2012 (Uradni list RS, št. 90/12) ter št. U-I-86/13 z dne 25. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 40/13).
[8]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-43/13, 7. točka obrazložitve.
[9]
Prvi in drugi odstavek 126. člena ZUreP-3.
[10]
Člena 116 in 117 ZUreP-3.
[11]
Že Zakon o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt) je določal, da so občine dolžne sprejeti OPN v 24 mesecih po uveljavitvi predpisa ministra, s katerim ta predpiše vsebino, obliko in način priprave OPN ter pogoje za določitev območij sanacij razpršene gradnje in območij za razvoj in širitev naselij (prvi odstavek 95. člena ZPNačrt). Pravilnik o vsebini, obliki in načinu priprave občinskega prostorskega načrta ter pogojih za določitev območij sanacij razpršene gradnje in območij za razvoj in širitev naselij je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 99/07 z dne 30. 10. 2007.
[12]
Sklep o začetku priprave Občinskega prostorskega načrta Občine Piran je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 5/25 z dne 1. 2. 2025.
⇒
Številka:
U-I-61/25-20
Datum:
4. 8. 2025
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA
DR. DR. KLEMNA JAKLIČA
K SKLEPU ŠT.
U-I-61/25
Z DNE 21. 7. 2025
OD ZGORAJ DRSI GILJOTINA PRAVNE DRŽAVE:
PROBLEM NEKONSISTENTNOSTI ODLOČANJA USTAVNEGA SODIŠČA
I. Uvodno o ozadju zadeve
1. Po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča občinski svetniki ne izkazujejo pravnega interesa za presojo ustavnosti in zakonitosti prostorskih aktov občine. V več kot 30 letih ustavnosodne prakse Ustavno sodišče o tem vprašanju
nikoli
ni odločilo drugače; ničkolikokrat je obrazložilo, da v takih primerih interes občinskega svetnika ne more biti neposreden in konkreten. Predmetno pobudo bi v skladu z ustaljeno presojo zato Ustavno sodišče moralo zavreči.
2. Pobudnik Davorin Petaros je občan Občine Piran in občinski svetnik. Izpodbija Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu "Ob Belokriški", objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije 7. 3. 2025, za katerega trdi, da ga je Občina sprejela po nezakonitem postopku. Navaja, da je Občina 19. 5. 2024 ponovno sprejela odlok, ki je bil razveljavljen z odločbo št. U-I-5/19 z dne 11. 2. 2021 (Uradni list RS, št. 28/21, in OdlUS XXVI, 6),
[1]
tako da je občinski svet zgolj sprejel sklep o ponovni uveljavitvi odloka. Pobudnik trdi, da je tako sprejetje Odloka nezakonito in da bi morala Občina izpeljati postopek sprejemanja Odloka kot prostorskega izvedbenega akta po določbah, ki jih za to predvideva Zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21, 23/24 in 109/24 – v nadaljevanju ZUreP-3). Ustavnemu sodišču predlaga, naj zadevo obravnava prednostno, do končne odločitve zadrži izvrševanje Odloka ter Odlok odpravi oziroma podredno razveljavi.
II. Ključno: neizpolnjenost procesnih predpostavk
Vprašanje pravnega interesa pobudnika
5. Pobudnik zatrjuje pravni interes s tem, da naj bi bila s ponovnim sprejetjem odloka z isto vsebino izničena njegova pravica do referenduma, kot je bila zavarovana z odločbo št. U-I-5/19, ter obenem grobo kršena in izigrana ta odločba Ustavnega sodišča. Pobudnik prav tako navaja, da naj bi pravni interes izkazoval zato, ker kot občinski svetnik zatrjuje, da je občinski svet sprejel Odlok po nezakonitem postopku (za sprejeti Odlok ni na novo izpeljal vseh faz postopka pred nosilci odločanja), pri čemer se pobudnik sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21 z dne 20. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21, Uradno glasilo slovenskih občin, št. 30/21 z dne 4. 6. 2021, in OdlUS XXVI, 19).
6. Občina nasprotuje pravnemu interesu pobudnika. Navaja, da se pravni interes, priznan v odločbi št. U-I-5/19, kjer je šlo za neposredno varovanje svetnikove pravice do vložitve pobude volivcem za razpis referenduma, ne razteza na tu obravnavano zadevo. Pobudnik bi namreč tudi v postopku novo sprejetega Odloka lahko svojo pravico do referenduma uveljavil s pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma (občina mu je s sprejetjem Odloka to ravno omogočila), pa je za razliko od prejšnjega postopka tokrat ni uveljavil. Namesto tega je napadel nezakonitost Odloka. V tem oziru pa občina navaja, da pobudnik ni lastnik zemljišč na območju urejanja z Odlokom, kar občinskemu svetniku v skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo odreka pravni interes, saj v takem primeru Odlok nanj ne učinkuje neposredno. Zato naj ne bi bili izpolnjeni pogoji za priznanje pravnega interesa iz 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS).
Pravni interes pobudnika zaradi zatrjevanega izničenja pravice do referenduma?
7. V delu, v katerem pobudnik pravni interes zatrjuje z izničenjem njegove pravice do referenduma, mu ni mogoče slediti. Pravni interes za Odlok se presoja po 24. členu ZUstS, po katerem mora izpodbijani predpis neposredno posegati v pobudnikov pravni položaj. Pobudnik ne zatrjuje, da bi v postopku sprejemanja zdaj izpodbijanega Odloka podal pobudo volivcem za razpis referenduma oziroma da bi mu bilo to onemogočeno. Ne glede na to, ali je občinski svet Občine Odlok sprejel po nezakonitem postopku ali ne, je imel pobudnik možnost, da po sprejetju Odloka na občinskem svetu vloži pobudo volivcem za razpis referenduma, s katerim bi (lahko) preprečil njegovo uveljavitev. Pobudnik tokrat tega ni storil, čeprav mu zakon to omogoča. Zato v predmetni zadevi ne gre za vprašanje izpodbijanja Odloka zaradi kršitve svetnikove neposredne pravice do referenduma, ampak za izpodbijanje Odloka zaradi zatrjevanja njegove nezakonitosti, ker Občina ni na novo izvedla oziroma ponovila vseh faz prostorskega planiranja (pridobitev mnenj nosilcev urejanja prostora), ki so bile za Odlok z identično vsebino sicer že opravljene. S takšnim zatrjevanjem nezakonitosti Odloka se gibljemo izven pobudnikove pravice do referenduma; gre za zatrjevanje splošne nezakonitosti v postopku sprejemanja prostorskega akta. Ker pobudnik z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-5/19 ni pridobil pravice, da bo (novi) Odlok sprejet po zakonitem postopku, tudi z zatrjevanjem kršitve te odločbe Ustavnega sodišča ne more utemeljiti svojega pravnega interesa.
Pravni interes pobudnika kot občinskega svetnika?
8. Gre torej za situacijo, ko občinski svetnik izpodbija zakonitost sprejetega prostorskega akta občine, ki se ne tiče njegove neposredne pravice kot občinskega svetnika. Ustavno sodišče se je v svoji praksi že večkrat ukvarjalo z vprašanjem priznanja/nepriznanja pravnega interesa občinskim svetnikom za izpodbijanje občinskih prostorskih predpisov iz naslova njihove splošne nezakonitosti. Pregled ustavnosodne presoje pokaže, da je praksa popolnoma ustaljena: Ustavno sodišče ga v svoji več kot 30-letni praksi pravnega interesa občinskih svetnikov za takšno izpodbijanje prostorskih aktov občine
še niti enkrat
ni priznalo; v vseh primerih ga je
dosledno zavrnilo
kot splošnega, in ne neposrednega:
S
sklepom št. U-I-275/98 z dne 1. 7. 1999
(OdlUS VIII, 171)
je Ustavno sodišče zavrglo pobudo občinskega svetnika, vloženo zoper planski prostorski akt zaradi kršitev poslovnika občinskega sveta v postopku njegovega sprejemanja. Ustavno sodišče je navedlo, da pobudnik ni izkazal neposrednega pravnega interesa, saj tega sploh ni zatrjeval, saj je navajal le kršitve poslovnika, »
[m]orebitne kršitve Poslovnika pri sprejemanju izpodbijanega odloka pa ne utemeljujejo pravnega interesa za vložitev pobude, saj ZUstS kot pogoj za obstoj pravnega interesa izrecno zahteva, da izpodbijani akt po svoji vsebini posega v pobudnikove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj.
«
S
sklepom št. U-I-202/04 z dne 10. 11. 2005
je Ustavno sodišče zavrglo pobudo občinskega svetnika, vloženo zoper posamezne določbe planskih prostorskih aktov. Navedlo je:
»Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu mora privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-18/98 z dne 19. 4. 2001, Uradni list RS, št. 37/01 in OdlUS X, 76). […] Občinski svetnik lahko izpodbija predpis Občinskega sveta le, če izkaže, da predpis neposredno posega v njegov pravni položaj, ki mu gre kot občinskemu svetniku. Tega pa pobudnik za izpodbijani predpis ne izkaže. Pobudnikov interes je splošen interes, to je interes vseh državljanov, in ga ni mogoče šteti za njegov lasten neposredni interes. Zgolj dejstvo, da se pobudnik ne strinja z izpodbijano določbo za uveljavitev pravnega interesa ne zadošča.«
S
sklepom št. U-I-295/08 z dne 28. 1. 2009
je Ustavno sodišče zavrglo pobudo občinskih svetnikov, vloženo zoper prostorski izvedbeni akt, v kateri so ti zatrjevali, da je občina že po izvedeni javni razgrnitvi in javni obravnavi vsebinsko spremenila odlok. Navedlo je:
»Drugi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) določa, da je pravni interes za vložitev pobude podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu mora privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja. […] Občinski svetnik lahko izpodbija predpis Občinskega sveta le, če izkaže, da predpis neposredno posega v njegov pravni položaj, ki mu gre kot občinskemu svetniku. Tega pa pobudniki za izpodbijani predpis ne izkažejo. Interes pobudnikov je splošen interes, to je interes vseh državljanov, in ga ni mogoče šteti za njihov lastni neposredni interes. Zgolj dejstvo, da se pobudniki ne strinjajo z izpodbijanim predpisom za uveljavitev pravnega interesa, ne zadošča.«
S
sklepom št. U-I-200/12 z dne 19. 9. 2012
je Ustavno sodišče zavrglo pobudo občinskega svetnika zoper določbo prostorskega izvedbenega akta z vsebino, kot mu jo je dala obvezna razlaga. Navedlo je:
»Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev predlogu pa mora privesti do izboljšanja pobudnikovega pravnega položaja. Splošen in abstrakten pravni interes, ki bi ga lahko imel kdorkoli, ne zadošča. Pobudnik zgolj z zatrjevanjem, da je bilo v postopku sprejemanja izpodbijanega dela predpisa kršeno načelo javnosti svojega pravnega interesa ne izkaže. […] Kot občinski svetnik lahko pobudnik v skladu z ustaljeno presojo Ustavnega sodišča izpodbija predpis pred Ustavnim sodiščem le, če izkaže, da predpis neposredno posega v njegov pravni položaj, ki mu gre kot občinskemu svetniku (npr. sklep št. U-I-249/97 z dne 13. 1. 2000, OdlUS IX, 2). Pobudnik tudi tega ni izkazal. Njegov interes, ki se izraža v splošni skrbi, da občinski svet odloča zakonito, za vložitev pobude ne zadošča, saj gre za splošen in ne konkreten interes. Zato je Ustavno sodišče njegovo pobudo zavrglo.«
S
sklepom št. U-I-48/16 z dne 19. 5. 2016
je Ustavno sodišče zavrglo pobudo romskega občinskega svetnika, vloženo med drugim zoper posamezne določbe dveh prostorskih izvedbenih aktov (občinski prostorski načrt (v nadaljevanju OPN) in OPPN). Pobudnik je svoj pravni interes utemeljeval z zatrjevanjem, da ima na območju, ki ga ureja OPPN, hišo, investitor načrtovane stanovanjske soseske pa lahko na podlagi OPPN pridobi gradbeno dovoljenje za rušenje obstoječih objektov in gradnjo nove soseske ali kar sam poruši objekte oziroma da lahko inšpektor zoper njega začne inšpekcijski postopek zaradi nelegalne gradnje. Ustavno sodišče pobudniku ni priznalo pravnega interesa, ker izpodbijani OPPN ni učinkoval neposredno, pobudnik pa je imel možnost svoje očitke o protiustavnosti in nezakonitosti OPPN in OPN uveljavljati v morebitnih postopkih izdaje gradbenega dovoljenja za odstranitev objekta oziroma v inšpekcijskem postopku.
9. Tudi kar se tiče priznavanja/nepriznavanja pravnega interesa občinskim svetnikom za izpodbijanje ostalih občinskih aktov, ki niso prostorski akti, Ustavno sodišče praviloma sledi tej doktrinarni utemeljitvi. Namreč, v primerih aktov, ki so splošni tudi v smislu, da se ne tičejo posebej položaja občinskega svetnika, Ustavno sodišče pravnega interesa praviloma ni priznalo. V obsežni judikaturi glede pravnega interesa občinskih svetnikov je namreč Ustavno sodišče svetnikom do zdaj priznalo pravni interes le za oceno zakonitosti postopka sprejemanja statuta občine oziroma njegovih sprememb (odločba št. U-I-119/95,
[2]
glej tudi sklep št. U-I-95/99
[3]
), pravil v zvezi z občinskimi predstavniki v Državnem svetu (odločba št. U-I-262/97
[4]
), odloka o proračunu (sklep št. U-I-146/15
[5]
) ter odloka o imenovanju občinskih ulic, trgov in naselij(odločbi št. U-I-2/21, U-I-3/21 in št. U-I-182/21, U-I-184/21
[6]
). V vseh ostalih primerih pa Ustavno sodišče pravnega interesa občinskim svetnikom ni priznalo. V nadaljevanju prikaz:
S
sklepom št. U-I-123/96 z dne 20. 6. 1996
(OdlUS V, 105)
je Ustavno sodišče zavrglo pobudo mestnega svetnika zoper občinski odlok o stanovanjskem skladu zaradi pomanjkanja pravnega interesa, ker izpodbijane določbe niso neposredno posegale v njegov pravni položaj.
S
sklepom št. U-I-249/97 z dne 13. 1. 2000
(OdlUS IX, 2) je Ustavno sodišče zaradi pomanjkanja pravnega interesa zavrglo pobudo občinskega svetnika, vloženo zoper posamezne določbe statuta občine, pri tem pa navedlo iste razloge kot v sklepu št. U-I-286/97 (glej v nadaljevanju) ter se nanj tudi sklicevalo.
S
sklepom št. U-I-95/99 z dne 18. 5. 2000
je Ustavno sodišče pobudo občinskih svetnikov za oceno ustavnosti in zakonitosti postopka, po katerem je bila sprejeta Sprememba Statuta Občine Vrhnika, in za oceno ustavnosti in zakonitosti 1. in 2. člena Spremembe Statuta Občine Vrhnika zavrglo:
»Pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa za izpodbijanje 1. in 2. člena Spremembe Statuta oziroma spremembe 56. člena Statuta, kot to izrecno navajajo v pobudi. Izpodbijana sprememba neposredno ne posega v njihov pravni položaj, ki ga imajo kot občinski svetniki. Po ZLS niso občinski svetniki tisti, ki jim je naložena skrb za ustavnost in zakonitost občinskih predpisov, ki jih je sprejel občinski svet, katerega člani so. Ne more pa občinski svetnik vložiti pobude za presojo ustavnosti in zakonitosti predpisa zgolj zaradi tega, ker ne bi bil zadovoljen z izglasovanim predpisom oziroma bi menil, da je nezakonit ali protiustaven. Ustava mu takega širokega pooblastila za izpodbijanje pravnih predpisov ne daje (sklep št. U-I-286/97, OdlUS VI, 169).«
S
sklepom št. U-I-21/01 z dne 20. 11. 2003
je Ustavno sodišče zavrglo pobudo občinskega svetnika, vloženo zoper posamezne določbe statuta, ker je sklenilo, da pobudnik kot svetnik ne izkazuje neposrednega pravnega interesa za izpodbijanje določb statuta o spremembi imena krajevne skupnosti in uporabi sredstev nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Tak pravni interes bi imel le, če bi izkazal, da izpodbijani določbi posegata neposredno v njegov pravni položaj, ki ga ima kot svetnik.
S
sklepom
št. U-I-384/06
z dne 19. 10. 2006
je Ustavno sodišče zavrglo pobudo mestnega svetnika, vloženo zoper več odlokov o opremljanju stavbnih zemljišč.
S
sklepom št. U-I-34/07 z dne 5. 4. 2007
je Ustavno sodišče zavrglo pobudo občinskih svetnikov, vloženo zoper določbi odloka o proračunu, ker izpodbijani določbi, ki urejata proračun občine, neposredno ne posegata v pravni položaj pobudnikov, ki ga imajo kot občinski svetniki, drugih okoliščin pa pobudniki niso navedli.
S
sklepom št. U-I-301/07 z dne 6. 2. 2008
je Ustavno sodišče zaradi pomanjkanja pravnega interesa zavrglo pobudo občinskega svetnika, vloženo zoper spremembe poslovnika, ker vsebina izpodbijanih sprememb ni urejala neposredno položaja občinskih svetnikov, temveč postopke sprejemanja proračunskih aktov in uradna prečiščena besedila občinskih aktov.
V
odločbi št. U-I-119/95 z dne 12. 10. 1995
je Ustavno sodišče skupini članov Sveta Mestne občine Velenje priznalo pravni interes za oceno zakonitosti postopka sprejemanja Statuta Mestne občine Velenje, ne da bi se pri tem posebej ukvarjalo z vprašanjem pravnega interesa, temveč je štelo, da so pogoji za sprejem pobude v obravnavo izpolnjeni (glej 3. točko obrazložitve odločbe).
V
odločbi št. U-I-262/97 z dne 22. 10. 1997
je Ustavno sodišče članom občinskega sveta priznalo pravni interes za oceno zakonitosti pravil za izvolitev predstavnikov v volilno telo za volitve člana Državnega sveta ter za določitev kandidata za člana Državnega sveta Republike Slovenije, ki jih je sprejel Občinski svet Občine Trebnje, ker so trdili, da naj bi bila pravila sprejeta po nezakonitem postopku. Ustavno sodišče je zakonitost postopka sprejemanja pravil presojalo z vidika skladnosti postopka z ZLS. Tudi v tem primeru se Ustavno sodišče ni posebej ukvarjalo z vprašanjem pravnega interesa, temveč je štelo, da so pogoji za sprejem pobude v obravnavo izpolnjeni (glej 3. točko obrazložitve odločbe).
S
sklepom št. U-I-286/97 z dne 11. 12. 1997
(OdlUS VI, 169) je Ustavno sodišče zavrglo pobudo občinskega svetnika, vloženo zoper občinski odlok o razpisu zakonodajnega referenduma, ker naj ne bi bil sprejet po predpisanem postopku. Ustavno sodišče je preizkusilo, ali ima pobudnik pravni interes za izpodbijanje odloka s stališča v pobudi zatrjevane neskladnosti z zakonom o referendumu in o ljudski iniciativi, in sklenilo, da pobudnik ne more izpodbijati sprejetega odloka v funkciji občinskega svetnika, ker izpodbijani odlok v ničemer ne posega v njegov pravni položaj, ki ga ima kot svetnik v občinskem svetu. Zapisalo je (5. točka obrazložitve):
»Pobudnik v pobudi ne opredeljuje, na kakšen način izpodbijani odlok posega neposredno v njegov pravni položaj. Zakon o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS) ima vgrajene mehanizme, ki naj bi preprečevali, da bi nezakoniti ali neustavni občinski predpisi začeli veljati. Na podlagi petega odstavka 33. člena lahko župan zadrži objavo splošnega akta občinskega sveta, če meni, da je neustaven ali nezakonit, in predlaga občinskemu svetu ponovno odločanje na naslednji seji. Če občinski svet vztraja pri svoji odločitvi, se splošni akt objavi, župan pa lahko vloži pri Ustavnem sodišču zahtevo za oceno njegove skladnosti z Ustavo in zakonom. Občinski svetnik lahko izpodbija predpis občinskega sveta le, če izkaže, da predpis neposredno posega v njegov pravni položaj, ki mu gre kot občinskemu svetniku. Kolikor bi lahko vsak občinski svetnik izpodbijal v občinskem svetu sprejeti predpis, bi to pomenilo, da bi lahko svetnik, ki ne bi bil zadovoljen z izglasovanim predpisom oziroma bi menil, da je nezakonit ali protiustaven, vložil pobudo za presojo njegove ustavnosti in zakonitosti. Ustava takega širokega pooblastila za izpodbijanje pravnih predpisov ne daje.«
V
sklepu št. U-I-146/15 z dne 4. 2. 2016
je Ustavno sodišče skupini mestnih svetnikov Mestne občine Ljubljana priznalo pravni interes za oceno zakonitosti postopka sprejemanja odloka o proračunu, pri tem pa se je sklicevalo na odločitve, sprejete v zadevah št. U-I-119/95, št. U-I-262/97 in št. U-I-95/99 (4. točka obrazložitve):
»Pobudniki trdijo, da kršitve ZLS in Poslovnika pri sprejetju Odloka posegajo v njihov pravni položaj. Ovirale in celo onemogočale naj bi izvrševanje svetniškega mandata. Po tretjem odstavku 21. člena ZUstS, sledeč tudi ustaljeni ustavnosodni presoji, sta presojanje predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, in presojanje postopka, po katerem je bil ta sprejet, vsebinsko povezana (glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-262/97 z dne 22. 10. 1997, Uradni list RS, št. 67/97, in OdlUS VI, 134). Ustavno sodišče je občinskim svetnikom že priznalo pravni interes za izpodbijanje občinskih predpisov, ki jih je sprejel občinski svet, če so uveljavljali, da so bili sprejeti po nezakonitem postopku (tako v odločbi št. U-I-119/95 z dne 12. 10. 1995, Uradni list RS, 64/95, in OdlUS IV, 98; tudi v odločbi št. U-I-262/97; glej tudi sklep št. U-I-95/99). Kolikor pobudniki očitajo, da je bil Odlok sprejet v nasprotju z ZLS, glede na dosedanja stališča Ustavnega sodišča izkazujejo pravni interes.«
V
odločbah št. U-I-2/21, U-I-3/21
in
št. U-I-182/21, U-I-184/21
je Ustavno sodišče občinskim svetnikom in nekaterim prebivalcem občine priznalo pravni interes za oceno zakonitosti postopka sprejemanja odloka o preimenovanju občinske ceste.
Sklepno o pravnem interesu v obravnavanem primeru
10. Očitno je, da v tem primeru pobudnik z navedbami o kršitvi njegove pravice do referenduma, ki naj bi bila podana zato, ker naj bi Občina izigrala odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-5/19 in Odlok sprejela po nezakonitem postopku, pravnega interesa ne more utemeljiti. V obravnavani zadevi gre za novo sprejeti odlok, zatrjevanje kršitev (in pravnega interesa) pa je omejeno na postopek sprejemanja tega odloka in ne prejšnjega odloka, ki ga je Ustavno sodišče razveljavilo zaradi kršitve svetnikove takrat uveljavljane pravice do referenduma. V današnjem primeru bi pobudnik glede na svoje navedbe zato pravni interes izkazoval le, če bi obveljalo, da ima zgolj zaradi svojega položaja občinskega svetnika pravni interes za oceno ustavnosti in zakonitosti postopka sprejemanja Odloka.
11. Ustaljena ustavnosodna presoja glede prostorskih aktov in 24. člen ZUstS pa, kot smo videli, nikakor ne podpirata takega stališča. Ključno je, da Ustavno sodišče do zdaj
še nikoli
ni priznalo pravnega interesa občinskemu svetniku za izpodbijanje zatrjevane nezakonitosti/protiustavnosti občinskega prostorskega akta, ne po vsebini ne zaradi kršitev pravil postopka njegovega sprejemanja. Interes občinskih svetnikov za to, da so občinski prostorski akti zakoniti, vključno z zakonito izvedenim postopkom njihovega sprejemanja, Ustavno sodišče brez izjeme obravnava kot splošen interes, to je interes vseh naslovnikov predpisa, in ne kot lasten neposreden interes občinskih svetnikov. Zgolj dejstvo, da se občinski svetnik ne strinja z izpodbijanim prostorskim aktom pa za uveljavitev pravnega interesa tudi ne zadošča. Zato je Ustavno sodišče v teh primerih v vsej svoji judikaturi vselej in brez izjeme odločilo, da pri prostorskih aktih ne gre za neposredno učinkujoče predpise, ampak je najprej potreben konkreten postopek, npr. postopek za pridobitev gradbenega dovoljenja, v katerem je najprej treba izpodbijati zatrjevane nezakonitosti prostorskega akta in šele po izčrpanju vseh stopenj nato priti na Ustavno sodišče. Za neposreden dostop do Ustavnega sodišča v primerih izpodbijanja prostorskih aktov iz naslova njihove zatrjevane nezakonitosti nikoli ni priznalo pravnega interesa.
12. V primeru prostorskih aktov zato tudi ni mogoče uporabiti stališč, sprejetih v odločitvah glede drugačnih aktov, v katerih je Ustavno sodišče občinskim svetnikom izjemoma priznalo pravni interes za presojo zakonitosti postopka, saj gre v redkih primerih priznanja pravnega interesa po vsebini za povsem druge splošne akte, in sicer točno take, ki se tičejo prav posebnega položaja oziroma vloge občinskih svetnikov (statut občine, volitve svetnikov, proračun), ali pa gre za ozko ukrojene izjeme (npr. simbolno poimenovanje cest), kjer že akt sam učinkuje neposredno na vsakega občana (tam ni nobenega konkretnega postopka, ki bi ga bilo treba najprej izčrpati) in zato vsak občan, ne le občinski svetnik, izpolnjuje pravni interes za njegovo neposredno izpodbijanje. Poleg tega so prostorski izvedbeni akti, kot je ravno izpodbijani OPPN, po ustaljeni ustavnosodni presoji splošni pravni akti
sui generis
, ki jih opredeljujeta tako abstraktni kot konkretni pristop k normiranju
[7]
in ki torej zadevajo predvsem lastnike zemljišč, ki so predmet urejanja, ter okoliške prebivalce. Še več, celo v primeru pobude, ki jo je zoper vsebino OPPN vložil občinski svetnik, ki je bil prebivalec na območju urejanja prostorskega izvedbenega akta, je Ustavno sodišče vztrajalo pri stališču, da izpodbijane določbe OPPN niso učinkovale neposredno in pobudnika napotilo na uveljavljanje očitkov v konkretnih upravnih oziroma inšpekcijskih postopkih (sklep št. U-I-48/16). Tudi tu velja enako – če kdorkoli od prizadetih meni, da je bila v postopku sprejemanja prostorskega akta storjena kakršnakoli nezakonitost, lahko to uveljavlja v postopkih izdaje gradbenih dovoljenj ter nato preko izčrpanja vseh stopenj šele naposled pride tudi na Ustavno sodišče. Pravno varstvo je v teh primerih zagotovljeno posameznikom, na katere prostorski izvedbeni akt konkretno vpliva, in sicer v upravnih postopkih izdaje posamičnih aktov, ki temeljijo na prostorskem aktu, oziroma po novem tudi v upravnem sporu zoper prostorski izvedbeni akt, v obsegu in pod pogoji, določenimi v 61. členu ZUreP-3.
[8]
V teh postopkih prav tako obstaja institut začasne odredbe zaradi zatrjevanih nepopravljivih posledic, tako da je argument večine, češ, da je s priznanjem pravnega interesa potrebno varovati morebitne nepopravljive posledice zatrjevane nezakonitosti, povsem iz trte izvit. Če Ustavno sodišče naenkrat v tem primeru odloči drugače in pravni interes občinskemu svetniku prizna, se neizbežno postavi vprašanje neenakega obravnavanja strank pred Ustavnim sodiščem. Takšno odločanje predstavlja vzorčni primer uničevanja ustavnosodne doktrine, ko imamo namesto njene konsistentne izgradnje opraviti z vnašanjem nekonsistentnosti v pravni red. To pa je v samem bistvu nasprotno ideji ustavnega prava in v sodniško odločanje ter pravni red namesto pravnosti vnaša arbitrarnost oziroma nebrzdano rezultatsko odločanje. Kot sem opozarjal že večkrat v svojih ločenih mnenjih, imamo naenkrat opraviti s situacijo, ko imamo za eno in isto doktrinarno vprašanje dva nasprotujoča si odgovora in v bodočih primerih sodnik nato lahko prosto izbere (
pick and choose
), na katerega od njiju se bo pri svojem naslednjem želenem rezultatu skliceval. V takšni situaciji sodnika pri njegovem odločanju nič več vnaprej ne veže oziroma omejuje, niti ustavnosodna doktrina – pravo – ne več. Takšno pristopanje k odločanju na ustavnem sodišču zato presega meje pravnosti in s tem meje samega sojenja. Prihaja iz samega vrha, ki bi moral graditi pravno državo, a je v resnici njena giljotina.
13. Tudi glede na številčnost (splošnih in izvedbenih) prostorskih aktov po občinah si drugačnega zaključka kot zavrženje ni mogoče predstavljati. Glede na običajno razdeljenost lokalne politike glede prostorskih aktov bi bil v takem primeru skoraj vsak prostorski akt (tako splošni kot izvedbeni, teh pa je ogromno) predmet presoje na Ustavnem sodišču, kar pa ne bi bilo vzdržno. Tudi to je razlog za ustaljeno doktrino glede tega vprašanja skozi vse sestave Ustavnega sodišča.
14. Priznanje pravnega interesa pobudniku v obravnavanem primeru bi pomenilo nenaden odstop od doktrine oziroma stališč Ustavnega sodišča na področju prostorskih aktov, ki so jih enotno, brez izjeme, in s prepričljivimi razlogi oblikovale vse sestave tega sodišča do sedaj. Iz tega razloga sem lahko podprl zgolj zavrženje pobude.
Dr. Dr. Klemen Jaklič
(Oxford ZK, Harvard ZDA)
Sodnik
[1]
Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-5/19 z dne 11. 2. 2021 na pobudo Davorina Petarosa razveljavilo tri občinske podrobne prostorske načrte – OPPN, med drugim Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu "Ob Belokriški" (Uradni list RS, št. 76/18 – v nadaljevanju Odlok/18). V navedeni zadevi je šlo za to, da je Davorin Petaros v postopku sprejemanja Odloka/18 vložil pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, glede katere je župan sprejel sklep, da ni bila vložena (ker naj kljub pozivu ne bi bile odpravljene formalne pomanjkljivosti), pobudnik referenduma pa je zoper to odločitev vložil tožbo pred Upravnim sodiščem, kot predvideva Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – v nadaljevanju ZLS). Ker je župan Odlok/18 objavil, preden je bilo odločeno o tožbi, je kršil zakonsko zahtevo, da v primeru, ko je dana pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, župan zadrži objavo splošnega akta do odločitve o pobudi oziroma do odločitve na referendumu. S tem pa je kršil pobudnikovo pravico, da predlaga referendum. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je bil zato Odlok/18 v neskladju s tretjim odstavkom 46. člena ZLS in posledično tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, ter Odlok/18 razveljavilo. S tem je bila v celoti in pravnomočno preprečena kršitev pobudnikove pravice, da o Odloku volivcem predlaga vložitev zahteve za referendum.
[2]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-119/95 z dne 12. 10. 1995 (Uradni list RS, št. 64/95, in OdlUS IV, 98).
[3]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-95/99 z dne 18. 5. 2000 (OdlUS IX, 115).
[4]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-262/97 z dne 22. 10. 1997 (Uradni list RS, št. 67/97, in OdlUS VI, 134).
[5]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-146/15 z dne 4. 2. 2016.
[6]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-182/21, U-I-184/21 z dne 9. 5. 2024 (Uradni list RS, št. 47/24, in Uradno glasilo slovenskih občin, št. 33/2024 z dne 7. 6. 2024).
[7]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9), 22. točka obrazložitve, in kasnejše odločitve, ki se sklicujejo na to stališče.
[8]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-474/22 z dne 20. 3. 2025 (Uradni list RS, št. 25/25).
⇒
Številka:
U-I-61/25-21
Datum:
28. 7. 2025
ODKLONILNO LOČENO MNENJE
SODNIKA DR. ROKA SVETLIČA
K SKLEPU ŠT.
U-I-61/25
Z DNE 21. 7. 2025
Pobuda za začetek postopka: kaj pomeni "izkazati"
[1]
pravni interes?
1. Menim, da je s tem sklepom Ustavno sodišče pobudniku neutemeljeno priznalo pravni interes (s čimer se je odprla možnost začasnega zadržanja izvajanja izpodbijanega Odloka). Pri tem je moralo odstopili od svoje ustaljene sodne presoje, ter
162. členu Ustave in 24. členu ZUstS
dati pomen, do katerega ni mogoče priti z nobeno od ustaljenih metod pravne razlage.
2. Pobudnik je – kot občan in občinski svetnik – vložil pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu, saj naj bi bil sprejet ob kršitvi postopka, ki ga določa
46. člen Zakona o lokalni samoupravi
. Preden Ustavno sodišče opravi vsebinsko presojo, mora preveriti izpolnjenost procesnih predpostavk, med drugim izkazanost pravnega interesa vlagatelja. Menim, da tega trditvenega in dokaznega bremena pobudnik ni zmogel. Pravni interes pobudnik sicer utemeljuje na dveh podlagah: s sklicevanjem na 1) samo dejstvo, da je mestni svetnik, in na 2) okoliščino, da mu je bil že priznan pravni interes pri izpodbijanju Odloka (z istim besedilom). Gre za zadevo
št. U-I-5/19
,
[2]
s katero je bil prejšnji Odlok/18 razveljavljen zaradi kršitve 153. člena v povezavi s 44. členom Ustave.
3. Zdi se, da je Ustavno sodišče pritrdilo obema podlagama, ki ju navaja pobudnik, toda pri tem se je v celoti izognilo njunemu vsebinskemu preizkusu. V zvezi s prvo podlago zgolj pavšalno zapiše, da je »Ustavno sodišče v določenih okoliščinah svetnikom […] že priznavalo pravni interes za izpodbijanje občinskih predpisov, če so zatrjevali, da so bili ti sprejeti po nezakonitem postopku.«
[3]
V celoti umanjka preizkus, ali so
tudi v tem
primeru podane okoliščine, ki utemeljujejo tako izjemo (ki jo je treba tudi sicer razlagati ozko). Do sedaj je Ustavno sodišče priznalo pravni interes občinskim svetnikom za izpodbijanje predpisa, ki naj bi bil sprejet po nezakonitem postopku, le v štirih primerih: pri sprejemanju statuta občine,
[4]
pravil v zvezi z občinskimi predstavniki v Državnem svetu,
[5]
odloka o proračunu,
[6]
ter odloka o poimenovanju ulic.
[7]
4. Če damo zadnji primer na stran – saj je bil v tem primeru priznan pravni interes tudi posameznikom, ne le občinskim svetnikom –, vidimo, da imata vsaj dva primera od preostalih skupno podlago: izpodbijani predpisi zadevajo neposredno in konkretno
položaj mestnega
svetnika
kot takega. Zato je v teh primerih Ustavno sodišče izjemoma priznalo pravni interes mestnemu svetniku, saj je ugotovilo, da izpodbijani predpis, kot določata Ustava in ZUstS, »neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj«.
[8]
Očitno je, da je konkretni primer (izpodbijanje odloka o ureditvi prostora) povsem neprimerljiv.
5. Ustavno sodišče je neobrazloženo odstopilo od ustaljene sodne presoje in s to odločitvijo v bodoče priznalo vsakemu občinskemu svetniku pravni interes za izpodbijanje predpisa, za katerega meni, da je bil sprejet ob kršitvi postopka. Sodna praksa Ustavnega sodišča je (bila) ravno nasprotna: »Občinski svetnik lahko izpodbija predpis občinskega sveta le, če izkaže, da predpis neposredno posega v njegov pravni položaj, ki mu gre kot občinskemu svetniku. Kolikor bi lahko vsak občinski svetnik izpodbijal v občinskem svetu sprejeti predpis, bi to pomenilo, da bi lahko svetnik, ki ne bi bil zadovoljen z izglasovanim predpisom oziroma bi menil, da je nezakonit ali protiustaven, vložil pobudo za presojo njegove ustavnosti in zakonitosti. Ustava takega širokega pooblastila za izpodbijanje pravnih predpisov ne daje.«
[9]
Težko je predvideti posledice te odločitve za opravljanje ustavne funkcije Ustavnega sodišča, saj so
de facto
mestni svetniki na ta način umeščeni med privilegirane vlagatelje, ki jih sicer opredeljuje 23a. člen ZUstS.
6. Prav tako se Ustavno sodišče vsebinsko ne opredeli do
druge podlage
, preko katere pobudnik utemeljuje pravni interes – tj. do okoliščine, da mu je bil pravni interes v zadevi št. U-I-5/19 že priznan. Tudi v tem primeru najdemo zgolj eno, povsem pavšalno poved: »upoštevno« naj bi bilo stališče iz zadeve št. U-I-5/19, kjer je Ustavno sodišče zapisalo, da »zaradi poteka časa zgolj z vrnitvijo postopka sprejemanja Odloka/18 v fazo pred njegovo objavo ne bi bilo mogoče zagotoviti učinkovitega varstva pobudnikove pravice zahtevati referendum«.
[10]
Priznavanje pravnega interesa s pomočjo tega razlogovanja je po mojem mnenju napačno iz dveh razlogov.
7
. Prvič
, to stališče je Ustavno sodišče zapisalo v okviru odločanja o načinu izvršitve, kjer se je osredotočalo na vprašanje, kako zavarovati pobudnikovo pravico iz 44. člena Ustave. Pobudnik je napreč predlagal
odpravo
Odloka/18, Ustavno sodišče pa ga je
razveljavilo
, saj pobudnik ni utemeljil škodljivih posledic, ki bi nastale na podlagi protiustavnega odloka (drugi odstavek 45. člena ZUstS). In v nadaljevanju je
obiter dictum
dodalo še pripombo, ki jo v tem primeru Ustavno sodišče ocenjuje kot pri priznavanju pravnega interesa »upoštevno«: da
v tistem primeru
vračanje v »fazo pred njegovo objavo«
[11]
ne bi zavarovalo pobudnikove pravice do razpisa referenduma. Povedano drugače, Odlok/18 je treba sprejeti na novo.
8. Točno to se je zgodilo, mestni svet je Odlok/18 sprejel še enkrat kot Odlok. Toda v tem primeru pobudnik ni niti poskušal doseči razpisa referenduma, zato mu v to pravico ni moglo biti poseženo. Sedaj pobudnik izpodbija Odlok iz povsem drugih razlogov, zaradi (ustavnopravnih implikacij) kršitve 46. člena Zakona o lokalni samoupravi (očitki, to je treba priznati,
prima facie
niso neprepričljivi). Zato je priznavanje pravnega interesa pobudniku s sklicevanjem na »upoštevnost« stališča iz prejšnje zadeve že v izhodišču zgrešeno: v konkretnem primeru ne gre za »vračanje v prejšnjo fazo postopka«, pač pa za
nov
postopek, ki
na novo
odpira možnost razpisa referenduma, ki je pobudnik
ni izkoristil
.
9
. Drugič,
– ključno – v celoti umanjka
trditvena podlaga
pobudnika. »Upoštevnost« (kot smo videli, neutemeljene) povezave s prejšnjim primerom je Ustavno sodišče
ugotavljalo samo
. Pobudnik pravni interes utemeljuje s povsem
drugo
»upoštevnostjo« zadeve št. U-I-5/19 za konkretni primer. Kot odločilno ocenjuje, da je besedilo novega Odloka enako (pri čemer ne ločuje med pravnim položajem in pravnim interesom): »Z dejstvom, da je Občina Piran ponovno sprejela isti (ne samo identičen) Odlok […] pobudnik izkazuje povezanost sedanjega lastnega pravnega položaja (pravnega interesa) s pravnim položajem (pravnim interesom), ki mu je bil priznan in potrjen v odločbi Ustavnega sodišča […], pri čemer naj se ohrani pridobljena pravica, da ta isti (ne identičen) Odlok ne dobi ponovne veljave, saj mu je veljavo USR že odreklo, kar bi posledično pomenilo izničenje pobudnikove pravice.«
[12]
To naziranje je seveda zgrešeno,
ratio decidendi
odločbe št. U-I-5/19 v ničemer ni zadeval
vsebine
Odloka/18.
10. Pobudnik nikjer, niti posredno ne trdi, da bi mu bila z sprejetjem novega Odloka kršena pravica (iz 44. člena Ustave), zaradi kršitve katere mu je bil priznan pravni interes v prejšnji pobudi. Torej da pri drugem sprejetju Odloka ni mogel uresničiti pravice do referenduma, ali vsaj, da bi bila ta pravica iz tega ali onega razloga izvotljena.
[13]
Nasprotno, vse stavi na identičnost besedila, s čimer naj bi občina »izigrala ne samo učinke ustavne odločbe, pač pa tudi odločbo samo na sebi (kot tako)«.
[14]
11. Ustava in ZUstS eksplicitno nalagata, da mora pobudnik
izkazati
pravni interes, kar mu nalaga (vsaj minimalno) procesno aktivnost. Drugega odstavka 162. člena Ustave in drugega odstavka 24. člena ZUstS v nobenem primeru
ni mogoče
razlagati tako, da bi procesno aktivnost namesto pobudnika lahko opravljalo Ustavno sodišče.
12. To so razlogi, zaradi katerih nisem mogel podpreti tega sklepa. Če uporabim terminologijo ustavnopravne presoje, menim, da ta sklep vsebuje kršitev pravice iz 22. člena Ustave, ki prepoveduje neobrazložen odstop od ustaljene sodne presoje in arbitrarnost odločitve, ki je podana (med drugim), če je "[o]dločitev brez razumnih argumentov, sprejetih v pravni znanosti, iz katere ni mogoče razbrati razlogov zanjo",
[15]
oziroma, če taki argumenti sodišča "po nobeni od mogočih razlag zakona ne pridejo v poštev."
[16]
dr. Rok Svetlič, l.r.
Sodnik
[1]
162. člen Ustave in 24. člen ZUstS.
[2]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-5/19 z dne 27. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 24/19) in odločba št. U-I-5/19 z dne 11. 2. 2021 (Uradni list RS, št. 28/21, in OdlUS XXVI, 6).
[3]
Točka 8 obrazložitve.
[4]
Odločba št. U-I-119/95 z dne 12. 10. 1995 (Uradni list RS, št. 64/95, in OdlUS IV, 98).
[5]
Odločba št. U-I-262/97 z dne 22. 10. 1997 (Uradni list RS, št. 67/97, in OdlUS VI, 134).
[6]
Sklep št. U-I-146/15 z dne 4. 2. 2016.
[7]
Odločba št. U-I-2/21, U-I-3/21 z dne 20. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21, Uradno glasilo slovenskih občin, št. 30/21 z dne 4. 6. 2021, in OdlUS XXVI, 19) in U-I-182/21, U-I-184/21 z dne 9. 5. 2024 (Uradni list RS, št. 47/24, in Uradno glasilo slovenskih občin, št. 33/24 z dne 7. 6. 2024).
[8]
Drugi odstavek 24. člena ZUstS.
[9]
Sklep št. U-I-286/97 z dne 11. 12. 1997 (OdlUS VI, 169), 5.
točka obrazložitve
.
[10]
Točka 9 obrazložitve.
[11]
U-I-5/19, 18. točka obrazložitve.
[12]
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti, prejeta dne 17. 4. 2025,
str. 4.
[13]
Edina tozadevno bližnja navedba se nahaja v odgovoru pobudnika z dne 14. 5. 2025 na očitek nasprotne udeleženke, da pobudnik ni izkoristil pravice do referenduma: »Glede očitka, da bi pobudnik lahko začel ponovno izvajati referendumsko pobudo, pa odgovarjamo, da je že ustavno sodišče v svoji prvotni pobudi zavzelo stališče, da zaradi poteka časa nadaljevanje referendumske pobude nima več ustreznega pomena«. Neutemeljenost te reference smo zgoraj že obširno pojasnili (ne gre za vračanje v prejšnjo
fazo
istega
postopka), poleg tega pa pobudnik ne pojasni, v kakšnem smislu bi časovni interval med sprejemanjem prvega in drugega odloka vplival na izvedbo referendumske pobude glede drugega Odloka. Tudi sicer tako razlogovanje ne bi moglo utemeljiti pravnega interesa v nobenem primeru, saj trditve, da sprejem novega Odloka nadaljuje poseg v njegovo pravico iz 44. člena, pobudnik nikjer ne poda.
[14]
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti, prejeta dne 17. 4. 2025, str. 5.
[15]
Odločba št. Up-2698/07 z dne 22. 5. 2008 (Uradni list RS, št. 62/08, in OdlUS XVII, 38), 7. točka obrazložitve.
[16]
Odločba št. Up-1369/06 z dne 13. 11. 2008 (Uradni list RS, št. 113/08, in OdlUS XVII, 92), 7. točka obrazložitve. Več o tem; A. Galič: Enako varstvo pravic, v: KURS, NU Ljubljana 2011, str. 274–325.
⇒
Številka:
U-I-61/25
-22
Datum:
28. 7. 2025
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. RAJKA KNEZA
K SKLEPU ŠT.
U-I-61/25
Z DNE 21. 7. 2025
I.
1. Vprašanje pravnega interesa pobudnika nas sodnike že lep čas ni tako razdvajalo. Primer ni povsem črno-bel: pobudnik, občinski svetnik Občine Piran, trdi, da je občina sprejela isto besedilo s strani Ustavnega sodišča že razveljavljenega odloka. Ustavno sodišče je namreč v zadevi št. U-I-5/19
[1]
odlok – občinski podrobni prostorski izvedbeni akt (odslej: Odlok iz leta 2018)
razveljavilo
, ker je bil objavljen, preden je Upravno sodišče odločilo o pobudnikovi pravici do referenduma. Občina se je sicer zavzemala za "
vrnitev odloka v fazo pred objavo
", češ da bo to zadoščalo za odpravo kršitve pravice do referenduma, vendar Ustavno sodišče temu ni sledilo (18. točka obrazložitve odločbe št. U-I-5/19
[2]
) in je omenjeni odlok
razveljavilo
. Ni ga sicer vsebinsko presojalo. Občina Piran (nasprotna udeleženka tudi v tukaj obravnavani zadevi) meni, da ga je imela pravico ponovno sprejeti takšnega, kot je bil prvič sprejet (leta 2018) in nato razveljavljen.
[3]
Tako meni zato, ker Ustavno sodišče odloka ni presojalo po vsebini in ker 294. člen kasneje sprejetega Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3) določa, da akti, sprejeti na podlagi ZUreP-2,
[4]
ostanejo še naprej v veljavi.
II.
2. Ustavno sodišče je pobudniku priznalo pravni interes in pobudo sprejelo; razlaga nasprotne udeleženke kot je pojasnjena v 1. točki tega mnenja, menim, je pomembno ustavnopravno vprašanje. Sodniki smo se razdelili; predvsem pri vprašanju pravnega interesa, je preglasovana manjšina trdila, da Ustavno sodišče s tem odstopa od doktrine presoje pravnega interesa občinskih svetnikov. Seveda, tudi moja prva misel ob študiju zadeve je bila ta, da svetniki niso privilegirani predlagatelji po 23.a členu ZUstS in ne morejo vlagati zahtev za presojo ustavnosti in zakonitosti splošnih aktov. Če Ustavno sodišče svetnikom široko priznava pravni interes, torej, že zaradi same funkcije, potem jih približa privilegiranim predlagateljem. Takšen pristop bi morali potem uporabiti tudi pri poslancih Državnega zbora in članih Državnega sveta. To me je zadrževalo pri podpori priznanja pravnega interesa. V ločenem mnenju poskušam pojasniti, zakaj strah, da bi Ustavno sodišče "odprlo vrata" občinskim svetnikom (in drugim omenjenim), vendarle ni tako velik in sem sklep lahko podprl. Prav omenjeno "odpiranje vrat" Ustavnega sodišča je tisto, kar je med drugim poudarjala preglasovana manjšina sodnikov. Vendar pa menim, da je večina sodnikov manjšino slišala in zato v razpravi izoblikovala besedilo sklepa o sprejemu pobude, ki kaže na znatno zadržanost in na zgolj izjemno priznavanje pravnega interesa občinskim svetnikom. Naj pojasnim zakaj tako in katere so tiste okoliščine, ki so utemeljile izjemnost obravnave. Besedilo 8. in (predvsem) 9. točke obrazložitve sklepa, se je dovolj približalo mojim stališčem v prid podpore sklepa in nato tudi začasnemu zadržanju izpodbijanega odloka.
3. Nasprotni argumenti, da Ustavno sodišče deluje v nasprotju s svojo doktrino priznavanja pravnega interesa, so, menim, pretirani. Ustavno sodišče je pripravilo analizo svojih dosedanjih odločitev glede priznavanja pravnega interesa občinskim svetnikom. Kot pojasnjuje 8. točka sklepa, smo v določenih okoliščinah tak pravni interes že priznavali.
[5]
Primeri res niso identični (npr. svetnik ni bil edini pobudnik, a pravnega interesa mu nismo odrekli). Prav obratno: npr. v zadevi Titova cesta – Radenci,
[6]
se je pristop priznavanja pravnega interesa svetnikom v določenih okoliščinah utrdil. Svetniki niso bili edini pobudniki in, ker zadošča, da pravni interes izkazuje eden izmed pobudnikov, bi Ustavno sodišče lahko pravni interes priznalo (samo) občanom, ne da bi se opredeljevalo do pravnega interesa občinskih svetnikov. Pa je Ustavno sodišče kljub temu izrecno zapisalo, da tudi pobudniki svetniki izkazujejo pravni interes za presojo postopka sprejemanja izpodbijanega odloka. Sam vidim tudi drugo veliko podobnost – z omenjenim primerom, kjer je župan "briskiral"  postopek sprejemanja občinskega odloka (torej, ga ni upošteval). Tudi v tukaj obravnavanem primeru gre za zatrjevanje svojevrstnega neupoštevanja postopka, tokrat vseh procedur (ne le postopkov) po ZUreP-3, ki je že veljal (nadomestil je ZUreP-2) v času sprejemanja izpodbijanega odloka. Prejšnji – razveljavljeni odlok – je bil sprejet po postopku ZPNačrt, kot je to omogočal takrat veljaven ZUreP-2,
[7]
novo sprejemanje odloka – z istim besedilom – pa naj ne bi upoštevalo ZUreP-3. Če bi se izkazalo, da to drži, se je občina s tem izognila tudi trku interesov;
[8]
med drugim tudi javnost ni bila slišana oziroma ni mogla sodelovati v postopku, kot to predvideva ZUreP-3. Ko je tako, ko je na drugi strani zatrjevanje "briskiranja" postopka, Ustavno sodišče pravni interes občinskim svetnikom prizna. Tako je storilo v omenjenih zadevah Titova cesta – Radenci. Seveda, Ustavno sodišče pri tem pazi, da občinski svetniki ne dobijo podobnega položaja kot privilegirani predlagatelji po 23.a členu ZUstS. Vendar pa, kot lepo razlaga tudi nekdanji sodnik Zobec,
[9]
je pri pravnem interesu Ustavno sodišče dovzetno tudi glede na vprašanje, ki ga pobuda odpira. Tako je na primer v Titovi cesti – Ljubljana vprašanje osebnega dostojanstva povezalo (tudi) s pravnim interesom.
[10]
4. Najbolj me nagovarja vprašanje ponovljenega postopka in neupoštevanje novega sistemskega zakona o urejanju okolja ZUreP-3. Pri poseganju v prostor so predvideni številni postopki soglasij, dajalcev mnenj, upoštevanje mnenja javnosti oziroma sodelovanja javnosti, s tem pa prihaja tudi do trka različnih interesov, o katerih pišem. Upoštevanje ZUreP-3 pri ponovnem odločanju o razveljavljenem odloku, bi pomenilo ne le en nov krovni postopek, ampak nove postopke posameznih državnih in lokalnih nosilcev urejanja prostora. To pomeni nove trke interesov in morda tudi prekinitev (krajših ali daljših) postopkov, ki si jih občina (in investitorji) ne želijo.
[11]
In naj tudi spomnim; že v tej predhodni zadevi št. U-I-5/19 je Ustavno sodišče v 18. točki odločbe zapisalo razlog zakaj ne more slediti predlogu občine, naj Odloka iz leta 2018 ne razveljavi, ampak ga enostavno "vrne" v čas pred objavo (z načinom izvršitve). Ustavno sodišče je navedlo razlog "potek časa"; od objave Odloka iz leta 2018 do odločbe Ustavnega sodišča, je poteklo dve leti in tri mesece. Zdaj smo soočeni, lahko zapišem s "kvalificiranim potekom časa", ko je od sprejetja besedila (pravil) Odloka iz leta 2018 poteklo več kot šest let, in v vmesnem času je bil sprejet tudi nov sistemski zakon ZUreP-3 (torej, Odlok iz leta 2018 je bil sprejet po ZPNačrt,
[12]
in zdaj, ko je z enakim besedilom bil sprejet leta 2025, smo soočeni z vprašanjem, kako je s postopki po vmes spremenjenih zakonih (ZUreP-2 in ZUreP-3)).
5. Še en razlog je, zakaj sem bil naklonjen sprejemu pobude in začasnemu zadržanju izpodbijanega odloka ter sem presojo pravnega interesa v teh okoliščinah umestil v pogoje 24. člena ZUstS. Namreč, ko se postavljajo vprašanja napak postopka – in ne vprašanja protiustavne ali nezakonite vsebine kakšnega podzakonskega akta – ki jih prepoznajo odločevalci (npr. opozicijski svetniki), so slednji morda edini, ki lahko na to opozorijo. Kasneje, ko je predpis sprejet, objavljen v uradnem glasilu in se uporablja v praksi, postanejo takšne procesne napake oddaljene in uporabniki predpisa zanje ne vedo. Iz samega predpisa tudi niso razvidne.  Slovenski predpisi, tudi predpisi lokalnih skupnosti, ne pojasnjujejo, po kakšnem postopku in ob upoštevanju katerih mnenj, soglasij in tako dalje so sprejeti. Drugače smo navajeni iz prakse Evropske unije, kjer uvodna določila oziroma preambula posameznega akta to pojasnijo. V odsotnosti takšnih informacij v slovenski praksi pa uporabnik predpisa ne more vedeti, ali je v postopku bila storjena kakšna napaka, katere posledica bi lahko bil nezakonit ali protiustaven predpis. Uporabnik predpisa se bo osredotočil le na vsebino in, kadar bo ta sporna z vidika hierarhično nadrejenih predpisov, bo reagiral torej po vsebini, ne pa z vidika postopka. Zato je sprožitev postopkovnih vprašanj s strani tistih, ki pri predpisih sodelujejo, lahko videna tudi pozitivno. To seveda ne pomeni, da lahko Ustavno sodišče takšnim pobudnikom vedno prisluhne in jim na ta način omogoči podoben položaj, kot ga imajo privilegirani vlagatelji po 23.a členu ZUstS. Tisto torej, kar me je v tem konkretnem primeru prepričalo, da je pravni interes podan, je zatrjevanje "briskiranja" celotnega postopka po ZUreP-3. Argumenti nasprotne udeleženke, da ZUreP-3 omogoča še nadaljnjo uporabo aktov, ki so bili sprejeti po ZUreP-2, in da ne določa pogoja uveljavljanja, temveč veljavnosti akta, pri tem pa doda še, da je šlo za razveljavitev z
ex nunc
učinkom in brez vsebinske presoje, bodo zaposlovali Ustavno sodišče pri vsebinski presoji. Zato ne prehitevam in se do naštetih argumentov ne opredeljujem. Misli in stališča o tem si pridržim za odločanje in morebitno kasnejše ločeno mnenje.
III.
6. Naj zaključim; kljub temu, da vprašanje ni povsem črno-belo, sem našel več argumentov v podporo priznanju pravnega interesa in argumenti, ki jih je navajala preglasovana manjšina, niso bili močnejši. Zavzetost podpori načelu subsidiarnosti zagotovo trči s stališči, ki jih pojasnjujem. Vendar, gradbena dovoljenja se že izdajajo, Ustavno sodišče nima informacij, da bi se ta izpodbijala, in okoliščine primera kažejo na željo po hitrem izdajanju dovoljenj. Ker upravni organi nimajo možnosti uporabe
exceptio ilegalis,
vidim nevarnost razvodenitve subsidiarnosti. Predvsem pa tudi po vsebini segajo odprta vprašanja bolj na ustavni kot na zakonski nivo oziroma upravni spor. Poleg tega, tudi pomembno, so posegi v okolje enosmerna cesta. Vzpostavitve prvotnega stanja (
restitutio in integrum
) pri takšnih gradnjah so redke, če ne že kar nemogoče (zato tudi v tem vidim razloge za začasno zadržanje izpodbijanega predpisa).
7. Ta sklep, tako kot že pred njim tiste v mnenju in sklepu citirane odločitve, kjer je Ustavno sodišče občinskim svetnikom priznalo pravni interes za presojo zakonitosti postopka sprejemanja občinskih predpisov, ne pomeni, da se Ustavnega sodišča občinskim svetnikom odpro vrata za presojo kar vseh splošnih občinskih aktov in v vseh primerih, kjer gre za vprašanje pravilnosti postopka, po katerem so bili sprejeti. Nikakor ga ne gre tako razumeti. Zato Ustavno sodišče poudarja izjemnost, ki jo je treba razumeti iz 8. in (predvsem) 9. točke obrazložitve sklepa.
dr. Rajko Knez
Sodni
k
[1]
Odločba št. U-I-5/19 z dne 11. 2. 2021 (Uradni list RS, št. 28/21, in OdlUS XXVI, 6).
[2]
To je pomembno zaradi vprašanja, ki ga občina sproža (več o tem v nadaljevanju). Zato citiram obrazložitev Ustavnega sodišča v omenjeni točki in sicer tiste dele, ki se na nanašajo na nezmožnost drugačne odločitve, kot je razveljavitev, in na dodatni razlog poteka časa:
"18. V skladu s prvim odstavkom 161. člena Ustave in 45. členom ZUstS lahko Ustavno sodišče protiustaven ali nezakonit podzakonski predpis
odpravi ali razveljavi
.
To velja tudi za primer, ko predpis ni v skladu z Ustavo zato, ker je bila v postopku njegovega sprejemanja kršena Ustava
. […] Drugačna odločitev, za katero se zavzema nasprotna udeleženka, v okoliščinah obravnavanega primera
ni mogoča, saj je od sprejetja Odlokov preteklo preveč časa, da bi bilo z vrnitvijo postopkov sprejemanja Odlokov v fazo pred njihovo objavo še mogoče zagotoviti učinkovito varstvo pobudnikove pravice zahtevati referendum
."
[3]
In tako je sprejela izpodbijani Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu "Ob Belokriški" (Uradni list RS, št. 14/25).
[4]
Naj že kar tukaj opozorim, da je bil Odlok iz leta 2018 dejansko sprejet po ZPNačrt, kajti 273. člen ZUreP-2 je določal, da se akti, ki so se začeli  sprejemati pred začetkom uporabe ZUreP-2, sprejmejo po ZPNačrt. Glej op. 7 in 4. točko tega ločenega mnenja. Tako je v glavi Odloka iz leta 2018 zapisano, da je
inter alia
sprejet: "
Na podlagi petega odstavka 61. člena Zakona o prostorskem načrtovanju […].
"
[5]
Op. 1 v sklepu navaja naslednje odločitve: odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-182/21, U-I-184/21 z dne 9. 5. 2024 (Uradni list RS, št. 47/24, in Uradno glasilo slovenskih občin, št. 33/2024 z dne 7. 6. 2024), 10. točka obrazložitve, št. U-I-2/21, 3/21 z dne 20. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21, in OdlUS XXVI, 19), 16. točka obrazložitve, št. U-I-262/97 z dne 22. 10. 1997, 3. točka obrazložitve, in št. U-I-119/95 z dne 12. 10. 1995 (Uradni list RS, št. 67/97, in OdlUS VI, 134), 3. točka obrazložitve, ter sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-146/15 z dne 4. 2. 2016, 4. točka obrazložitve, in št. U-I-95/99 z dne 18. 5. 2000 (OdlUS IX, 115), 2. točka obrazložitve.
[6]
Glej odločitev v zadevah št. U-I-2/21, U-I-3/21 in moje ločeno mnenje k odločbi št. U-I-182/21, U-I-184/21.
[7]
Kot pojasnjujem v op. 4, se je skladno s tretjim odstavkom 273. člena ZUreP-2 postopek priprave občinskega podrobnega prostorskega načrta končal po določbah ZPNačrt, saj se je začel pred začetkom uporabe ZUreP-2.
[8]
O trku interesov pri poseganju v prostor sem v ločenih mnenjih že večkrat pisal in jih poskušal tudi prikazati s primeri in prikazi (skicami). Nazadnje v zadevi št. U-I-474/22 (odločba z dne 20. 3. 2025, Uradni list RS, št. 25/25), pri presoji vprašanja ustavnosti 61. člena ZUreP-3. Glej moje ločeno mnenje, 11. točko in prikaz št. 2.
[9]
Jan Zobec, Pravni interes kot procesna predpostavka (drugi odstavek 162. člena Ustave), PiD, št. 6–7, 2012, str. 1088 in nasl.
[10]
Kot sem to poudaril že v ločenem mnenju k odločbi št. U-I-182/21, U-I-184/21, v op. 2:
“3.3. Dve skupini primerov neposrednega učinka v praksi Ustavnega sodišča” avtor zapiše: “Zato je treba takrat," kadar bi zatrjevane protiustavnosti posameznih določb ali pa kar zakona v celoti pomenile tako globok poseg v pravice iz 3., 43., 44. in 90. člena Ustave, da bi bilo prizadeto njihovo bistvo, je treba vsakemu državljanu priznati neposredno prizadetost v njegovem (ustavno)pravno varovanem položaju, ne da bi moral utemeljevati, kako izpodbijana ureditev konkretno in neposredno prizadeva ravno njega". (Stališče je nato ponovljeno še v sklepu št. U-I-45/09 z dne 12. 3. 2009 in v odločbi U-I-54/09 z dne 14. 4. 2011.) V to skupino bi lahko uvrstili tudi odločbo št. U-I-109/10 z dne 26. septembra 2011, s katero je Ustavno sodišče odpravilo določbo Odloka Mestne občine Ljubljana o poimenovanju ene od na novo projektiranih ulic po Titu. Neposredni učinek sporne določbe Odloka je utemeljilo z dvema součinkujočima argumentoma: 1. Poimenovanje javnih prostorov ne zadeva zgolj prebivalcev na teh območjih, temveč pravno učinkuje nasproti vsem, ki se s takšnim poimenovanjem srečujejo oziroma ga zaznavajo. Takšna poimenovanja imajo poudarjen simbolni pomen, ki prav tako zadeva vsakogar. Poimenovanje Titove ceste ima tako učinke erga omnes, ki so nastopili neposredno na podlagi Odloka z dnevom njegove uveljavitve. 2. V obravnavani zadevi se poleg tega postavljajo vprašanja, ki se nanašajo na človekovo dostojanstvo kot temeljno vrednostno in pravno izhodišče slovenske demokracije. Gre za najbolj elementarna vprašanja o odnosu države oziroma oblasti do posameznika, o položaju in pomenu človeka in človečnosti v državi ter nasploh o temeljnem namenu svobodne in demokratične države." Tako torej Jan Zobec, nav. delo, str. 1088 in nasl.
[11]
Občina se tudi ni potrudila, da bi pojasnila, zakaj bi neuporaba ZUreP-3 tudi po postopkovni in vsebinski plati opravičevala sprejemanje izpodbijanega odloka mimo veljavnega zakona. Ali bi enako razmišljala, če bi preteklo 10 in več let, se vmes znatno spremenila pravila in tako dalje. Kljub "
rešilni bilki"
, ki jo vidi v 294. členu ZUreP-3 subsidiarnosti v tem ne črno-belem primeru, nisem pripisal takšne teže, da pobude ne bi bilo treba sprejeti v obravnavno.
[12]
Glej op. 4 in 7 zgoraj.
⇒