U-I-52/22, U-I-202/23
Natisni
Opravilna št.:
U-I-52/22, U-I-202/23
Datum odločitve:
2. 4. 2025
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 34/2025
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2025:U.I.52.22
Akt:
Zakon o tujcih (Uradni list RS, št. 91/21 – uradno prečiščeno besedilo, 95/21 – popr., 48/23 in 115/23) (ZTuj-2), 2. odst. 10.a čl., 10.b
Izrek:
Drugi odstavek 10.a člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 91/21 – uradno prečiščeno besedilo, 95/21 – popr., 48/23 in 115/23) ni v neskladju z Ustavo.
Člen 10b Zakona o tujcih se razveljavi.
O preostalem delu zahteve skupine poslank in poslancev Državnega zbora bo Ustavno sodišče odločilo posebej.
Evidenčni stavek:
Ko Ustavno sodišče presoja ustavnost zakona, ki spada na področje uporabe prava Evropske unije, mora pri presoji skladnosti izpodbijanih določb z Ustavo upoštevati primarno pravo Evropske unije, zlasti Listino Evropske unije o temeljnih pravicah, sekundarno pravo Evropske unije in sodno prakso Sodišča Evropske unije.
Vsebina prvega odstavka 33. člena Ženevske konvencije in 3. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin je zajeta v 18. členu Ustave. Ta ustavna določba vključuje spoštovanje t. i. načela nevračanja, ki prepoveduje neposredno ali posredno vrnitev posameznika v državo, v kateri bi bil izpostavljen obravnavi, ki bi kršila pravico do prepovedi mučenja.
Načelo nevračanja zagotavlja posamezniku pravico dostopa do poštenega in učinkovitega postopka, v katerem mora pristojni organ presoditi, ali bi bilo z odstranitvijo, izgonom ali izročitvijo posameznika to načelo lahko kršeno.
Odstranitev posameznika, ki zatrjuje, da potrebuje zaščito, iz države brez presoje, ali so izkazani tehtni razlogi, ki utemeljujejo sklep o obstoju resnične nevarnosti, da bo ta posameznik z odstranitvijo iz države izpostavljen nečloveškemu ravnanju, je skladna z načelom nevračanja samo, če je tretja država varna (koncept varne tretje države). Tretja država je varna, če posamezniku nudi učinkovito zaščito pred kršitvijo načela nevračanja. Koncept varne tretje države, ki temelji na izpodbojni domnevi meddržavnega zaupanja, je skladen z načelom nevračanja, če je tretja država zavezana izpolnjevati primerljive mednarodne obveznosti.
V primeru vrnitve v tretjo državo je glavno vprašanje, ali bo imel posameznik dostop do ustreznega postopka za priznanje mednarodne zaščite v tretji državi. Poleg tega mora država izgona preveriti še pogoje pridržanja ali življenjske pogoje prosilcev za mednarodno zaščito v državi sprejema. Država mora pri uporabi koncepta varne tretje države preveriti tudi, ali posamezniku po predaji v tretjo državo grozi t. i. posredno vračanje.
Država mora zagotoviti učinkovit dostop do postopka, ki omogoča obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito. Zato mora imeti posameznik zadostna procesna jamstva (pravico do informiranosti, pravico do osebnega razgovora, dostop do tolmačenja in pravne pomoči), da lahko učinkovito izvršuje pravico iz 18. člena Ustave.
Enaka merila veljajo tudi, ko je posameznik predan drugi državi članici Evropske unije.
Ustava izrecno ne ureja prepovedi kolektivnega izgona tujcev, zato Ustavno sodišče na podlagi 8. člena Ustave opravi presojo z vidika 4. člena Protokola št. 4 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin in pri tem upošteva merila, ki jih pri presoji skladnosti ukrepov držav z zahtevami 4. člena Protokola št. 4 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin uporablja Evropsko sodišče za človekove pravice.
Člen 4 Protokola št. 4 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin od držav zahteva, da preučijo osebne okoliščine vsake osebe, ki jo zadeva morebitni ukrep izgona, in sprejmejo odločitve za vsak primer posebej, in sicer v postopku, ki tej osebi omogoča, da navede razloge zoper izgon. Odločilno merilo pri presoji, da se izgon opredeli kot "kolektivni", je odsotnost razumne in objektivne presoje položaja vsakega posameznega tujca v skupini.
Ravnanje države, ki izžene tujca brez individualne obravnave, ne pomeni kršitve 4. člena Protokola št. 4 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, če tujcu individualna obravnava ni bila zagotovljena zaradi njegovega ravnanja oziroma po njegovi krivdi.
Geslo:
1.2.51.3.2 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Tretjina poslancev.
1.2.51.4.3 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Konkretna presoja norm - Varuh človekovih pravic.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.5.51.1.17.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Razveljavitev - Zakona.
1.5.51.1.24 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Delna odločba .
2.1.1.3 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Pravo Skupnosti.
2.1.1.4.3 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Mednarodni dokumenti - Evropska konvencija o človekovih pravicah iz leta 1950.
2.1.3.2.1 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Evropsko sodišče za človekove pravice.
2.1.1.4.14 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Mednarodni dokumenti - Listina Evropske unije o temeljnih pravicah. 
2.1.3.2.2 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Sodišče Evropskih skupnosti.
3.12 - Splošna načela - Jasnost in natančnost pravnih določb.
5.3.3 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Prepoved mučenja, nečloveškega in ponižujočega ravnanja (18).
5.1.1.3 - Temeljne pravice - Splošna vprašanja - Upravičenost - Tujci (13, 68).
5.3.1 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do dostojanstva (21).
5.3.13 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31).
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 2, 18, Ustava [URS]
Člen 4, Četrti Protokol k EKČP
Člen 21, 43, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤ Tiskovno sporočilo glede odločitve -
Delna odločba Ustavnega sodišča št. U-I-52/22, U-I-202/23 z dne 2. 4. 2025 | Ustavno sodišče Republike Slovenije
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Skupina poslank in poslancev Državnega zbora
Datum vloge:
10. 2. 2022
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom, razveljavitev ali odprava, druge rešitve
Dokument:
US34113
Dokument v PDF obliki:
U-I-52-22, U-I-202-23 - odločba.pdf
373 KB
Prenesite datoteko
U-I-52-22, U-I-202-23 - Delno pritrdilno in delno odklonilno LM dr. Kogovšek Šalamon.pdf
147 KB
Prenesite datoteko
U-I-52-22, U-I-202-23 - Delno odklonilno LM dr. Svetlič.pdf
186 KB
Prenesite datoteko
U-I-52-22, U-I-202-23 - Pritrdilno LM dr. Mežnar.pdf
120 KB
Prenesite datoteko
U-I-52-22, U-I-202-23 - Delno odklonilno LM dr. Čeferin.pdf
129 KB
Prenesite datoteko
U-I-52-22, U-I-202-23 - Pritrdilno LM dr. Knez.pdf
186 KB
Prenesite datoteko
U-I-52/22-15
U-I-202/23-12
2. 4. 2025
DELNA ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevama skupine poslank in poslancev Državnega zbora in Varuha človekovih pravic, na seji 2. aprila 2025
odločilo:
1. Drugi odstavek 10.a člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 91/21 – uradno prečiščeno besedilo, 95/21 – popr., 48/23 in 115/23) ni v neskladju z Ustavo.
2. Člen 10b Zakona o tujcih se razveljavi.
3. O preostalem delu zahteve skupine poslank in poslancev Državnega zbora bo Ustavno sodišče odločilo posebej.
OBRAZLOŽITEV
A.
Navedbe skupine poslank in poslancev
1. Skupina poslank in poslancev Državnega zbora (v nadaljevanju prvi predlagatelj) zatrjuje, da so
drugi do šesti odstavek 10.a člena in 10.b člen Zakona o tujcih (
v nadaljevanju ZTuj-2) v neskladju z načelom nevračanja (18. in 48. člen Ustave), s prepovedjo kolektivnih izgonov (34. člen Ustave), s pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave), načelom pravne države (2. in 22. člen Ustave) in načelom enakosti (14. člen Ustave).
2. Prvi predlagatelj z isto zahtevo izpodbija tudi določbe Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 16/17 – uradno prečiščeno besedilo in 54/21 – v nadaljevanju ZMZ-1), ki po vsebini niso povezane z vprašanjem ustavnosti izpodbijanih določb ZTuj-2. Meni, da so šesta alineja desetega odstavka 9. člena, drugi stavek osmega odstavka 18. člena in prva alineja prvega odstavka 78. člena ZMZ-1 v neskladju z 2., 14., 22., 35., 36., 37. in 56. členom Ustave. Prva alineja prvega odstavka 78. člena ZMZ-1 naj bi bila v neskladju s 32. členom Ustave.
3. Prvi predlagatelj navaja, da je zakonodajalec v 10.a in 10.b členu ZTuj-2 uredil kompleksno krizo na področju migracij. Ureditev naj bi bila v bistvenem enaka zakonski ureditvi, ki jo je Ustavno sodišče razveljavilo z odločbo št. U-I-59/17 z dne 18. 9. 2019 (Uradni list RS, št. 62/19, in OdlUS XXIV, 14). Navaja, da zakonodajalec z institutom "kompleksne krize" ni uredil razglasitve izrednega stanja, zato mora Ustavno sodišče zakonsko ureditev presojati skladno z merili ustavnosodne presoje, ki veljajo v običajnem stanju, ki ni izredno stanje. Tega dejstva ne spremeni niti ureditev v tretjem odstavku 10.a člena ZTuj-2, ki določa, da mora Državni zbor sprejeti odločitev o uveljavitvi posebnega režima iz 10.b člena ZTuj-2, upoštevajoč načelo sorazmernosti in stopnjo ogroženosti ustavno varovanih dobrin.
4. Prvi predlagatelj zatrjuje, da je drugi odstavek 10.a člena ZTuj-2 v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti (2. člen Ustave). Meni, da zakonodajalec pojma "kompleksna kriza na področju migracij" ni vsebinsko napolnil. Sklicevanje na 20. člen Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 8/12, 21/13, 65/14, 55/17 in 163/22 – v nadaljevanju ZVRS) naj ne bi bilo zadostno. Ureditev naj bi omogočala, da ministrstvo, pristojno za notranje zadeve, postopa arbitrarno.
5. Z ureditvijo v drugem odstavku 10.b člena ZTuj-2 naj bi zakonodajalec taksativno omejil okoliščine, ki jih lahko tujci uveljavljajo v postopku pred policijo. S tem naj bi jim bilo onemogočeno, da uveljavljajo vse subjektivne razloge, ki bi lahko preprečevali predajo v sosednjo državo. Prvi predlagatelj nasprotuje drugi alineji drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2, ki naj bi določala, da mora posameznik med drugim izkazati tudi, da iz utemeljenih razlogov v sosednji državi ni mogel zaprositi za mednarodno zaščito. Prvi predlagatelj meni, da načelo nevračanja ne dovoljuje, da bi država dostop do postopka za priznanje mednarodne zaščite dodatno pogojevala z zahtevo, po kateri mora posameznik izkazati, da iz utemeljenih razlogov ni mogel zaprositi za mednarodno zaščito v sosednji državi. Zato naj bi bila takšna ureditev v neskladju z 18. členom Ustave. Prvi predlagatelj nasprotuje tudi ureditvi v tretji in četrti alineji drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2. Zakonska ureditev naj bi ob upoštevanju prvega odstavka 10.b člena ZTuj-2 dopuščala, da se mladoletniki brez spremstva in osebe v slabem zdravstvenem stanju, ki ne izrazijo namere za vložitev prošnje za mednarodno zaščito, nemudoma odstranijo z ozemlja Republike Slovenije, kar naj bi bilo v neskladju z 18. in 56. členom Ustave ter Konvencijo o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 15/90, Akt o notifikaciji nasledstva glede konvencij Organizacije združenih narodov in konvencij, sprejetih v Mednarodni agenciji za atomsko energijo, Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – KOP). Na podlagi četrte alineje drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2 naj bi policija po videzu, obnašanju in drugih okoliščinah preverila, ali je tujec mladoletnik, s tem pa naj bi bilo tujcem onemogočeno, da sami uveljavljajo to okoliščino. Zato naj mladoletne osebe ne bi imele dostopa do učinkovitega postopka.
6. Prvi predlagatelj meni, da postopek iz drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2 ne predvideva postopkovnih jamstev, ki so zagotovljena prosilcem na podlagi ZMZ-1 in s katerimi se zagotavlja učinkovita in resnična možnost, da tujci izrazijo potrebo po mednarodni zaščiti. Iz 10.b člena ZTuj-2 ne izhaja, da bi bila policija dolžna tujca seznaniti s posebnostmi postopka, ki se vodi v času trajanja kompleksne krize na področju migracij, in sicer katere okoliščine lahko navaja v tem postopku in kakšne dokaze je dolžan predložiti, da bi se lahko izognil vrnitvi v sosednjo državo. Ureditev ne predvideva, da mora biti tujec predhodno seznanjen s posledicami nezakonitega prestopa meje, o načinih morebitne vložitve prošnje za mednarodno zaščito in o možnostih posvetovanja s svetovalcem za begunce in možnostjo sporazumevanja s pomočjo tolmača. Člen 10b ZTuj-2 ne določa, da bi bila tujcu zagotovljena pravica do postopka v njegovem jeziku ob prisotnosti tolmača ali do pravne pomoči tako v postopku na prvi stopnji kot v pritožbenem postopku. Ureditev ne določa, da mora biti tujcu izdan sklep v jeziku, ki ga razume. Ker ureditev v 10.b členu ZTuj-2 izrecno ne predvideva zgoraj navedenih procesnih jamstev, naj tujcem ne bi bil zagotovljen dostop do poštenega in učinkovitega postopka, v katerem bi pristojni organ presodil, ali bi bilo z izgonom ali odstranitvijo tujca kršeno načelo nevračanja.
7. Prvi predlagatelj meni, da vsi zgoraj navedeni razlogi pomenijo, da tujcem v postopku na podlagi 10.b člena ZTuj-2 ni zagotovljen dostop do učinkovitega in poštenega postopka, v katerem bi jim bila zagotovljena vsebinska presoja, da neposredna ali posredna vrnitev v izvorno državo ne bo ogrozila njihovih življenj ali svobode ali jih izpostavila nečloveškemu ravnanju. Zato naj bi bila navedena ureditev v neskladju z 18. in 48. členom Ustave.
8. Prvi predlagatelj zatrjuje, da se bodo ukrepi iz 10.b člena ZTuj-2 uporabljali zoper večje skupine tujcev, ki se bodo znašli v podobni situaciji, saj bodo odstranjeni iz države brez postopka, v katerem bi jim bila zagotovljena individualna obravnava njihovih osebnih okoliščin. Izgon tujcev, ne da bi bili ti pred izgonom ob prisotnosti tolmača obveščeni o možnosti podaje prošnje za mednarodno zaščito, kaže na kolektivno naravo takega ravnanja, zato naj bi bila navedena ureditev v nasprotju s prepovedjo kolektivnih izgonov, ki so izrecno prepovedani v 4. členu Protokola št. 4 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) in 19. členu Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina). Čeprav Ustava ne vsebuje izrecne prepovedi kolektivnih izgonov, naj bi bilo po stališču prvega predlagatelja varstvo zagotovljeno v 18. in 48. členu Ustave. Ureditev pa naj bi posegala tudi v pravico iz 34. člena Ustave.
9. Prvi predlagatelj meni, da ureditev v tretjem odstavku 10.b člena ZTuj-2, po kateri vložitev pritožbe zoper sklep o zavrženju namere vložiti prošnjo za mednarodno zaščito ne zadrži izvršitve, ne zagotavlja učinkovitega pravnega sredstva. Zato naj bi bila navedena ureditev v neskladju s 25. členom Ustave.
10. Prvi predlagatelj meni, da sta v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti tudi prva in četrta alineja drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2. Iz prve alineje drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2 naj ne bi bilo razvidno, kateri organ ugotavlja obstoj sistemskih pomanjkljivosti v sosednji državi. Podobno nejasna naj bi bila tudi ureditev v četrti alineji drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2, ki dopušča, da policija po videzu, obnašanju ali drugih okoliščinah presodi, ali obravnava mladoletno osebo.
11. Ureditev naj bi bila v neskladju tudi z načelom enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave), saj bistveno slabše obravnava tujce, ki bi bili obravnavani na podlagi 10.b člena ZTuj-2, v primerjavi s tistimi, ki so obravnavani na podlagi ZMZ-1.
Navedbe Varuha človekovih pravic
12. Varuh človekovih pravic (v nadaljevanju drugi predlagatelj) je podal mnenje o zahtevi za oceno ustavnosti ZTuj-2, ki jo je vložil prvi predlagatelj. Meni, da so določbe 10.b člena ZTuj-2, ki jih izpodbija prvi predlagatelj in ki urejajo postopanje z osebami, ki so izrazile namero podati prošnjo za mednarodno zaščito, v nasprotju z Uredbo (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (UL L 180, 29. 6. 2013 – v nadaljevanju Dublinska uredba III), in Direktivo 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev) (UL L 180, 29. 6. 2013 – v nadaljevanju Postopkovna direktiva II).
13. Drugi predlagatelj je poleg mnenja o delu zahteve prvega predlagatelja vložil tudi zahtevo za oceno ustavnosti prvega odstavka 10.b člena ZTuj-2, ki ureja postopanje s tujci na področju migracij, ki ne izpolnjujejo pogojev za vstop ali se nezakonito nahajajo na območju izvajanja kriznega upravljanja in vodenja. Navaja, da je prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 v neskladju z 21., 22., 23. in 34. členom Ustave ter v nasprotju s pravom Evropske unije (v nadaljevanju EU), ker ureja napotitev posameznika v sosednjo državo brez izdaje obrazložene odločbe. Ureditev v prvem odstavku 10.b člena ZTuj-2 naj bi predvidevala, da se v pravice posameznika poseže z ravnanjem oblastnih organov v neformalnem in hitrem postopku brez izdaje posamičnega akta. V postopku naj se ne bi ugotavljala identiteta posameznikov, ali gre za mladoletnike brez spremstva oziroma pripadnike kakšne druge ranljive skupine in ali tem osebam grozi nevarnost kršitve načela nevračanja. ZTuj-2 tudi ne predvideva, kako naj bi se postopalo, če sosednja država teh oseb ne bi sprejela. S postopanjem pristojnih organov, ki ga ureja prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2, posamezniku ni zagotovljen dostop do postopka, v katerem bi imel pravico do izjave in v katerem bi lahko oporekal napotitvi v sosednjo državo. To naj bi pomenilo, da bi se o pravici posameznika odločalo, ne da bi imel ta možnost izreči se o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev. S takim ravnanjem naj bi bil posameznik obravnavan kot objekt oblastnega ravnanja. Posameznik naj bi bil prikrajšan za obrazloženo odločitev, ki bi mu omogočala razumeti razloge za zavrnitev vstopa v državo. Posameznik naj ne bi imel suspenzivnega pravnega sredstva in sodnega varstva. Ker naj tako postopanje ne bi imelo nobenih elementov pravnosti, naj bi bila sporna ureditev tudi v neskladju s pravico do dostojanstva iz 21. in 34. člena Ustave. Z ureditvijo v prvem odstavku 10.b člena ZTuj-2 pa naj bi se kršilo tudi načelo enakosti (14. člen Ustave).
14. Drugi predlagatelj še meni, da je prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 tudi v nasprotju s pravom EU. Pravo EU naj bi urejalo postopek obravnave migrantov, ki niso prosilci za mednarodno zaščito, in naj bi urejalo obveznosti držav članic in institucij EU v primeru množičnega prihoda razseljenih oseb. Drugi predlagatelj opozarja, da na podlagi 78. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU) EU oblikuje skupno politiko o azilu, subsidiarni zaščiti in začasni zaščiti z namenom ponuditi ustrezen status vsem državljanom tretjih držav, ki potrebujejo mednarodno zaščito, in zagotoviti skladnost z načelom nevračanja. Na podlagi prvega odstavka 79. člena PDEU EU oblikuje tudi skupno politiko priseljevanja, s katero zagotovi učinkovito upravljanje migracijskih tokov. Pravo EU naj bi dajalo poseben poudarek jamstvom, ki jih imajo posamezniki v navedenih postopkih. Pri tem naj bi bilo treba upoštevati tudi Listino. Država članica EU naj ne bi smela enostransko odstopiti od prava EU. Drugi predlagatelj meni, da je Republika Slovenija z ureditvijo v 10.a in 10.b členu ZTuj-2 zaobšla pravo EU.
15. Del skupne azilne politike naj bi bila tudi Direktiva Sveta 2001/55/ES z dne 20. julija 2001 o najnižjih standardih za dodelitev začasne zaščite v primeru množičnega prihoda razseljenih oseb in o ukrepih za uravnoteženje prizadevanj in posledic za države članice pri sprejemanju takšnih oseb (UL L 212, 7. 8. 2001 – v nadaljevanju Direktiva o začasni zaščiti). Zakonodajalec in Vlada naj bi sprejetje sporne ureditve utemeljila tudi s tem, da se Evropska komisija, ki ima na podlagi Direktive o začasni zaščiti vlogo predlagatelja za sprožitev posebnega mehanizma na ravni EU, kljub prizadevanjem Republike Slovenije za ta ukrep ni odločila. Po mnenju drugega predlagatelja to ne more biti utemeljen razlog za enostransko ukrepanje države članice. Z ureditvijo v prvem odstavku 10.b člena ZTuj-2 naj bi se varovala le javni red in nacionalna varnost, ne da bi se pri tem upoštevale pravice razseljenih oseb.
16. Vračanje tujcev, ki nezakonito bivajo na ozemlju držav članic EU, naj bi urejala Direktiva 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL L 348, 24. 12. 2008 – v nadaljevanju Direktiva o vračanju). Iz Direktive o vračanju naj bi izhajalo, da vsi državljani tretjih držav, ki ne izpolnjujejo pogojev za vstop ali bivanje v državi članici, nezakonito bivajo in se za njih uporablja zgoraj navedena direktiva. Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) je sprejelo več sodb, iz katerih izhaja, da se Direktiva o vračanju uporablja za osebe, ki jih ureja prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2. Direktiva o vračanju naj bi urejala skupne standarde in postopke pri obravnavi nezakonito bivajočih tujcev in naj bi zahtevala, da se državljanu tretje države zagotovi pravica do izjave, da se mu izda odločba o vrnitvi in da se mu zagotovi pravno sredstvo. Tega pa naj prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 ne bi določal.
17. Iz 14. člena Uredbe (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (kodificirano besedilo) (UL L 77, 23. 3. 2016 – v nadaljevanju Zakonik o schengenskih mejah), naj bi izhajalo, da se mora tujcu vstop zavrniti z utemeljeno odločitvijo, ki natančno določa razloge za zavrnitev. Odločitev naj bi začela učinkovati takoj, vendar naj bi tujci imeli pravico do pritožbe. Prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 naj ne bi urejal enakega postopanja v času kompleksne krize na področju migracij, saj ne predvideva izdaje odločbe. Čeprav naj bi bilo državam članicam na podlagi drugega odstavka 2. člena Direktive o vračanju omogočeno, da na svojih zunanjih mejah še naprej uporabljajo poenostavljene postopke vračanja, pa bi države morale spoštovati četrti odstavek 4. člena Direktive o vračanju. Države članice naj bi bile dolžne spoštovati minimalna jamstva, ki jih določa Direktiva o vračanju, in sicer spoštovanje načela nevračanja, omejitve pri uporabi prisilnih ukrepov, možnost odložitve odstranitve zaradi fizičnega in duševnega stanja posameznika, možnost nujne zdravstvene oskrbe, upoštevanje potreb ranljivih skupin in spoštovanje pogojev pridržanja.
18. Iz navedenega izhaja, da naj bi postopanje s tujci v času kompleksne krize bistveno odstopalo od postopanja, ki ga ureja pravo EU.
19. Državni zbor na zahtevi prvega in drugega predlagatelja ni odgovoril.
Mnenje Vlade
20. Vlada je podala mnenje le o zahtevi prvega predlagatelja. V mnenju navaja, da v 10.a in 10.b členu ZTuj-2 niso urejene običajne razmere, temveč gre za urejanje razmer, ko zaradi spremenjenih razmer na področju migracij nastane kompleksna kriza. Pojem kompleksna kriza naj bi zakonodajalec opredelil v 20. členu ZVRS. Kompleksna kriza naj bi se nanašala na krizne razmere v državi, vendar pri tem ne gre za tako visoko stopnjo sistemskega nedelovanja države, da bi bila potrebna razglasitev vojnega ali izrednega stanja. Potencialne vzroke za nastanek kompleksne krize naj bi opredelila Resolucija o strategiji nacionalne varnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 59/19 – v nadaljevanju Resolucija), iz katere naj bi izhajalo, da so nezakonite migracije ena izmed resnih in realnih groženj in tveganj za nacionalno varnost.
21. Vlada navaja, da naj bi bil pritisk na zunanjo mejo EU, ki je hkrati državna meja med Republiko Hrvaško ter Bosno in Hercegovino oziroma Republiko Srbijo, velik in naj bi meja ostajala prepustna. Po drugi strani pa naj bi velik pritisk migrantov in predvsem sekundarnih migracij (migracije znotraj EU oziroma schengenskega območja) sosednje države članice EU izkoriščale za utemeljitev nadzora na notranjih mejah EU, kar naj bi posledično vplivalo na gospodarstvo ter ekonomski, politični in varnostni položaj Republike Slovenije. Te posledice naj bi bile posebej izrazite v primeru povečanega obsega migracij. Za spoprijemanje z množičnimi migracijskimi pritiski, s kakršnimi naj bi se posamezne države članice srečevale v letu 2015 in začetku leta 2016, naj (še vedno) ne bi bilo primernih rešitev in mehanizmov na ravni EU. Vlada poudarja, da veljavni pravni red, vključno z mednarodnimi pogodbami in sodno prakso sodišč, ni prilagojen novemu pojavu množičnih migracij, s katerim se lahko sooča posamezna država. V takšnih razmerah naj bi bila posamezna država nemočna. Zaradi te nepopolnosti pravnega reda in neusklajene oziroma odsotne enotne evropske politike na tem področju naj bi bile države prisiljene iskati lastne ukrepe za urejanje razmer v času kompleksne krize iz 20. člena ZVRS.
22. Vlada navaja, da se je zakonodajalec z ureditvijo v 10.a in 10.b členu ZTuj-2 prilagodil spremenjenim razmeram. Prosilcem naj bi se poskušale zagotavljati pravice v obsegu, ki naj bi hkrati še zagotavljal notranjo varnost in javni red ter nemoteno izvajanje državnih funkcij. Rešitve v ZTuj-2 naj bi bile pripravljene ob spoštovanju načela sorazmernosti. Cilje, ki jih zasleduje izpodbijani zakon, naj bi bilo treba tehtati s pravico do mednarodne zaščite. Ob določenih okoliščinah naj bi se ta pravica smela omejiti.
23. Vlada poudarja, da se ukrep iz 10.b člena ZTuj-2 nanaša izključno na osebe, ki bodo v Republiko Slovenijo vstopile iz drugih držav članic EU, v katerih naj bi veljali enaki standardi skupnega evropskega azilnega sistema kot v Republiki Sloveniji. To naj bi pomenilo, da ima oseba možnost za zaščito zaprositi v tej državi članici. Vlada poudarja, da prosilci za mednarodno zaščito nimajo pravice do izbire države članice, v kateri bo njihova vloga obravnavana. Izključni cilj osebe, ki potrebuje zaščito, naj bi bil, da jo poišče v zanjo prvi varni državi, ne pa, da je iskanje zaščite podrejeno drugim preferencam osebe. Sistem mednarodne zaščite naj bi bil podvržen številnim zlorabam s strani migrantov, ki zaščite dejansko ne potrebujejo, vlaganje prošenj za mednarodno zaščito v posameznih državah članicah pa naj bi jim odpiralo pot do želene ciljne države.
24. Ukrep iz 10.a in 10.b člena ZTuj-2 naj bi bil uveden, preden bi lahko potencialno nastopile razmere, ki bi neposredno ogrozile obstoj države in zato zahtevale razglasitev izrednega stanja v skladu z 92. členom Ustave. Po mnenju Vlade naj bi bilo treba javni red in notranjo varnost države v vsakem primeru zavarovati. Protiustavno in nedopustno naj bi bilo z ukrepanjem čakati tako dolgo, da bi bil lahko neposredno ogrožen obstoj države. Država naj v tem primeru ne bi več mogla zagotavljati človekovih pravic niti državljanom niti tujcem. Zato Vlada meni, da je treba pri oceni ustavnosti 10.a in 10.b člena ZTuj-2 izhajati iz okoliščin, ki ukrep narekujejo. Takšnega ravnanja Republiki Sloveniji ne preprečujeta ne mednarodno pravo ne pravo EU. Tega ne preprečuje niti Ustava, saj prav ta narekuje sorazmerno ukrepanje v takšnih primerih. Po mnenju Vlade morebitno arbitrarno postopanje preprečuje tudi postopek sprejemanja odločitve o uporabi 10.b člena ZTuj-2, kjer končno odločitev sprejme Državni zbor z večino glasov vseh poslancev na predlog Vlade. Vlada in Državni zbor postopata na podlagi utemeljenega in obrazloženega predloga ministrstva, pristojnega za notranje zadeve. Izpodbijane določbe zakona glede na vse navedeno po mnenju Vlade zasledujejo legitimen cilj, ukrepi pa so nujni, primerni in sorazmerni.
25. Vlada navaja, da je zakonodajalec upošteval odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-59/17, saj naj bi ureditev dopuščala, da vloži prošnjo za mednarodno zaščito tudi tujec, ki v postopku verjetno in tehtno izkaže, da mu v sosednji državi članici grozi nevarnost mučenja, nečloveškega ali poniževalnega ravnanja in da iz utemeljenih razlogov v tej državi ni mogel zaprositi za mednarodno zaščito. Šlo naj bi za podoben standard, ki ga pri uporabi koncepta varne tretje države v prvem odstavku 55. člena predvideva ZMZ-1. Tujcu naj bi bilo omogočeno, da v postopku navede vse okoliščine, ki naj bi bile ob upoštevanju ustavnosodne presoje in sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) upoštevne z vidika načela nevračanja. Iz sodne prakse SEU naj bi izhajalo, da so sistemske pomanjkljivosti azilnega sistema ključna ovira pri predaji tujca drugi državi članici EU. Pri določitvi dokaznega standarda glede osebnih okoliščin tujca, ki bi bile relevantne z vidika načela nevračanja, naj bi zakonodajalec upošteval, da se ukrep iz drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2 nanaša na tujca, ki v času kompleksne krize vstopi v Republiko Slovenijo iz sosednje države in izrazi namen podati prošnjo za mednarodno zaščito.
26. Vlada poudarja, da izpodbijana ureditev v ZTuj-2 dopušča zgolj napotitev posameznikov v varno državo, v varni državi pa naj posameznik ne bi mogel biti podvržen kršitvi načela nevračanja. Poudarja še, da vse države članice EU štejejo za varne države. Za države članice EU naj bi veljali enaki standardi skupnega evropskega azilnega sistema, hkrati naj bi bile tudi vse članice EU države podpisnice Konvencije o statusu beguncev ter Protokola o statusu beguncev (Uradni list FLRJ, MP, št. 7/60, Uradni list SFRJ, MP, št. 15/67, Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – v nadaljevanju Ženevska konvencija). Tudi iz Dublinske uredbe III naj bi izhajalo, da vse države članice EU spoštujejo načelo nevračanja in zato štejejo za varne države. Dublinska uredba III naj bi temeljila na načelu medsebojnega zaupanja, da so azilni sistemi v državah članicah EU v skladu s standardi, ki jih določa pravo EU. V tretjem odstavku 10.b člena ZTuj-2 naj bi bili predvideni varovalni mehanizmi, ki naj bi varovali še posebej ranljive skupine. Vlada meni, da se v postopku odločanja po Dublinski uredbi III ne presoja vsaka pomanjkljivost azilnega postopka v posamezni državi članici EU, temveč le tiste pomanjkljivosti, ki pomenijo kršitev prepovedi nečloveškega ravnanja. Zato mora prosilec obstoj teh okoliščin tudi verjetno izkazati.
27. Vlada poudarja, da 10.b člen ZTuj-2 ohranja individualno obravnavo tujca. Iz sodne prakse ESČP naj bi izhajalo, da je pri presoji z vidika 4. člena Protokola št. 4 k EKČP bistveno, da imajo posamezniki v postopku obravnave dejansko možnost navesti razloge, s katerimi nasprotujejo svoji odstranitvi, in da obstajajo zadostna jamstva. Vlada meni, da 10.b člen ZTuj-2 zagotavlja zadostno stopnjo individualizacije postopka in da ukrep iz 10.b člena ZTuj-2 v situaciji kompleksne krize omogoča ustavnoskladno izvajanje.
28. Vlada tudi zavrača trditve o neskladnosti 10.b člena ZTuj-2 s 25. členom Ustave. Navaja, da zakonska ureditev omogoča vložitev pravnih sredstev, ki naj bi jih posamezniki lahko vložili tako na ozemlju Republike Slovenije kot izven njega. Zato Vlada meni, da odsotnost odložilnega učinka pravnega sredstva ne pomeni kršitve 25. člena Ustave.
29. Vlada tudi meni, da ureditev v ZTuj-2 ni v neskladju z 22. členom Ustave, saj predvideva individualno obravnavo vsakega tujca, izdajo upravnega akta in pravno sredstvo v obsegu, ki je po mnenju Vlade v izjemni situaciji, za katero je predviden, še sorazmeren. Policija pa naj bi imela možnost preveriti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembna glede na osebne okoliščine posamezne osebe.
30. Ustavno sodišče je mnenje Vlade poslalo prvemu predlagatelju, ki pa nanj ni odgovoril.
B. – I.
Obseg presoje in procesna vprašanja
31. Prvi predlagatelj navaja, da izpodbija drugi do šesti odstavek 10.a člena in 10.b člen ZTuj-2. Vendar iz njegovih navedb izhaja, da
nasprotuje
le drugemu odstavku 10.a člena in 10.b členu ZTuj-2.
Zato je Ustavno sodišče štelo, da predlagatelj ne izpodbija tretjega do šestega odstavka 10.a člena ZTuj-2.
Drugi predlagatelj navaja, da izpodbija prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2. Glede na navedeno bo Ustavno sodišče opravilo presojo ustavnosti drugega odstavka 10.a člena in 10.b člena ZTuj-2.
32. Drugi predlagatelj je skupaj z zahtevo za oceno ustavnosti prvega odstavka 10.b člena ZTuj-2 podal tudi mnenje o zahtevi prvega predlagatelja za oceno ustavnosti drugega odstavka 10.a člena in 10.b člena ZTuj-2. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da se Ustavno sodišče z mnenjem Varuha človekovih pravic sicer seznani, ga pa ne šteje za del navedb prvotnega vlagatelja, zato teh navedb drugega predlagatelja ne more upoštevati pri presoji ustavnosti drugega odstavka 10.a člena in 10.b člena ZTuj-2.
[1]
33. Ustavno sodišče je na podlagi 6. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) in ob smiselni uporabi prvega odstavka 314. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08 in 10/17 – ZPP) ocenilo, da je del zahteve prvega predlagatelja, ki se nanaša na oceno ustavnosti drugega odstavka 10.a člena in na 10.b člen ZTuj-2, zrel za odločitev. Ustavno sodišče bo z delno odločbo odločilo o delu zahteve prvega predlagatelja in o zahtevi drugega predlagatelja, ker gre za odločanje o vsebinsko povezanih vprašanjih. O delu zahteve prvega predlagatelja, ki se nanaša na oceno ustavnosti šeste alineje desetega odstavka 9. člena, drugi stavek osmega odstavka 18. člena in prvo alinejo prvega odstavka 78. člena ZMZ-1, bo Ustavno sodišče odločilo posebej (3. točka izreka).
B. – II.
Opis zakonske ureditve v
10.a in 10.b členu
ZTuj-2
34. Člen 10a ZTuj-2 določa:
"(1) Ministrstvo, pristojno za notranje zadeve, redno spremlja razmere na področju migracij, predvsem na podlagi informacij državnih organov, drugih držav članic Evropske unije in tretjih držav, institucij Evropske unije ter mednarodnih in medvladnih organizacij, ki delujejo na področju migracij.
(2) Če ministrstvo, pristojno za notranje zadeve, na podlagi informacij organov in institucij iz prejšnjega odstavka oceni, da je v Republiki Sloveniji zaradi spremenjenih razmer na področju migracij ali drugih okoliščin iz šestega odstavka 20. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 38/10 – ZUKN, 8/12, 21/13, 47/13 – ZDU-1G, 65/14 in 55/17) nastala kompleksna kriza, Vladi Republike Slovenije predlaga, da na podlagi osmega odstavka 20. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 38/10 – ZUKN, 8/12, 21/13, 47/13 – ZDU-1G, 65/14 in 55/17) sprejme odločitev o izvajanju kriznega upravljanja in vodenja v kompleksni krizi.
(3) V okviru kriznega upravljanja in vodenja kompleksne krize lahko Vlada Republike Slovenije na podlagi utemeljenega in obrazloženega predloga ministrstva, pristojnega za notranje zadeve, predlaga Državnemu zboru Republike Slovenije, da upoštevajoč načelo sorazmernosti in stopnjo ogroženosti ustavno varovanih dobrin odloči o uporabi 10.b člena tega zakona, in sicer najdlje za obdobje šestih mesecev, in določi območje izvajanja tega ukrepa. Državni zbor Republike Slovenije lahko na predlog Vlade Republike Slovenije po istem postopku podaljša uporabo 10.b člena tega zakona, vsakič za največ šest mesecev, če za to še vedno obstajajo razlogi. Državni zbor Republike Slovenije sprejme odločitev z večino glasov vseh poslancev.
(4) V predlogu iz prejšnjega odstavka ministrstvo, pristojno za notranje zadeve, pripravi oceno razmer zaradi nastale kompleksne krize iz drugega odstavka tega člena ter vpliv na stopnjo ogroženosti ustavno varovanih temeljnih družbenih vrednot, navedenih v šestem odstavku 20. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 38/10 – ZUKN, 8/12, 21/13, 47/13 – ZDU-1G, 65/14 in 55/17), zlasti glede učinkovitega delovanja pravne in socialne države, zagotavljanja javnega reda in miru, učinkovitega delovanja gospodarstva, zaščite zdravja in življenja prebivalstva ter stopnje varnosti. Pri oceni upošteva razmere v državah, iz katerih tujci nameravajo vstopiti ali so vstopili v Republiko Slovenijo, in stanje na področju migracij v državah v regiji, število nezakonito prebivajočih tujcev in tujcev z odločbo o dovolitvi zadrževanja v Republiki Sloveniji, število prosilcev za mednarodno zaščito in oseb s priznano mednarodno zaščito v Republiki Sloveniji, nastanitvene in integracijske zmožnosti Republike Slovenije za vse omenjene kategorije tujcev, možnost izvajanja zakona, ki ureja mednarodno zaščito, in druge dejavnike, ki bi lahko vplivali na ogroženost ustavno varovanih temeljnih družbenih vrednot.
(5) Vlada Republike Slovenije o izvajanju 10.b člena tega zakona mesečno poroča Državnemu zboru Republike Slovenije. Takoj ko prenehajo razlogi iz drugega odstavka tega člena in izvajanje 10.b člena tega zakona ni več potrebno, ministrstvo, pristojno za notranje zadeve, Vladi Republike Slovenije predlaga, da Državnemu zboru Republike Slovenije predlaga, da odloči o predčasnem prenehanju uporabe 10.b člena tega zakona. Državni zbor Republike Slovenije sprejme odločitev z večino glasov vseh poslancev.
(6) O razlogih, uporabi in prenehanju uporabe 10.b člena tega zakona Vlada Republike Slovenije obvesti generalnega sekretarja Sveta Evrope, generalnega sekretarja Organizacije združenih narodov, visokega komisarja Združenih narodov za begunce in Evropsko komisijo."
35. Člen 10b ZTuj-2 določa:
"(1) Če Državni zbor Republike Slovenije sprejme odločitev iz tretjega odstavka prejšnjega člena, policija tujcu, ki ne izpolnjuje pogojev za vstop, ne dovoli vstopa, tujca, ki je po uveljavitvi te odločitve nezakonito vstopil v Republiko Slovenijo in se na območju, na katerem se izvaja ta člen, nahaja nezakonito, pa privede do državne meje in ga napoti v državo, iz katere je nezakonito vstopil.
(2) Če tujec, ki poskuša nezakonito vstopiti na mejnem prehodu ali je že nezakonito vstopil na ozemlje Republike Slovenije iz sosednje države in se nahaja na območju, na katerem se ta člen izvaja po uveljavitvi odločitve Državnega zbora Republike Slovenije iz tretjega odstavka prejšnjega člena, izrazi namero podati prošnjo za mednarodno zaščito, policija ugotavlja identiteto tujca v skladu z zakonom, ki ureja naloge in pooblastila policije, in ne glede na določbe zakona, ki urejajo mednarodno zaščito, preveri, ali:
– je bilo ugotovljeno, da v sosednji državi, iz katere je tujec vstopil, obstajajo sistemske pomanjkljivosti v zvezi s postopkom mednarodne zaščite in pogoji za sprejem prosilcev, ki bi lahko povzročile nevarnost mučenja, nečloveškega ali poniževalnega ravnanja;
– je tujec v postopku individualno, verjetno in tehtno izkazal, da njemu osebno v sosednji državi grozi resnična nevarnost mučenja, nečloveškega ali poniževalnega ravnanja in da iz utemeljenih razlogov v tej državi ni mogel zaprositi za mednarodno zaščito;
– individualno zdravstveno stanje tujca ali njegovega družinskega člana očitno onemogoča napotitev v sosednjo državo;
– gre po videzu, obnašanju ali drugih okoliščinah za mladoletnika brez spremstva.
(3) Če policija po izvedenem postopku ugotovi, da v primeru tujca iz prejšnjega odstavka niso podane okoliščine iz prejšnjega odstavka, policija namero podati prošnjo za mednarodno zaščito s sklepom zavrže. Zoper sklep je dovoljena pritožba, ki ne zadrži izvršitve. O pritožbi odloča ministrstvo, pristojno za notranje zadeve. V primeru obstoja ene izmed okoliščin iz prejšnjega odstavka tujcu dovoli vložitev prošnje za mednarodno zaščito in ravna skladno z določbami zakona, ki ureja mednarodno zaščito, ki urejajo predhodni postopek.
(4) Na podlagi izvršljivega sklepa iz prejšnjega odstavka policija tujca privede do državne meje in ga napoti v sosednjo varno državo, iz katere je tujec vstopil. Če sosednja varna država, iz katere je tujec vstopil, tujca ne sprejme na ozemlje, se sklep razveljavi, tujca pa obravnava v skladu z določbami zakona, ki ureja mednarodno zaščito.
(5) Po uveljavitvi odločitve Državnega zbora Republike Slovenije iz tretjega odstavka prejšnjega člena policija pri obravnavi oseb iz tega člena opusti izvajanje postopkov o prekršku za prekrške po zakonu, ki ureja nadzor državne meje, in tem zakonu."
36. Člena 10a in 10b ZTuj-2 urejata ravnanje države v času kompleksne krize na področju migracij. V 10.a členu ZTuj-2 sta urejena opredelitev kompleksne krize na področju migracij in postopek, po katerem se ugotovi obstoj takega stanja. Iz prvega odstavka 10.a člena ZTuj-2 izhaja, da je ministrstvo, pristojno za notranje zadeve, dolžno redno spremljati razmere na področju migracij. Če ugotovi nastanek kompleksne krize zaradi spremenjenih razmer na področju migracij ali drugih okoliščin iz šestega odstavka 20. člena ZVRS, predlaga Vladi, naj na podlagi osmega odstavka 20. člena ZVRS sprejme odločitev o izvajanju kriznega upravljanja in vodenja v kompleksni krizi.
[2]
Med ukrepi, katerih cilj sta učinkovito odzivanje na kompleksno krizo na področju migracij in njeno obvladovanje in ki jih lahko sprejme Vlada, je tudi njen predlog Državnemu zboru, naj odloči o uporabi 10.b člena ZTuj-2 (tretji odstavek 10.a člena ZTuj-2).
37. Državni zbor odloči o uporabi 10.b člena ZTuj-2 z večino glasov vseh poslancev. Pri sprejetju odločitve mora upoštevati načelo sorazmernosti in stopnjo ogroženosti ustavno varovanih dobrin. Določiti mora tako čas trajanja ukrepa, ki je lahko najdlje šest mesecev, kot tudi območje izvajanja tega ukrepa (tretji odstavek 10.a člena ZTuj-2). Trajanje ukrepa lahko po istem postopku podaljša, vsakič za največ šest mesecev, če za to še vedno obstajajo razlogi (tretji odstavek 10.a člena ZTuj-2). V petem odstavku 10.a člena ZTuj-2 je urejena možnost predčasnega prenehanja tega ukrepa.
38. V 10.b členu ZTuj-2 je urejen poseben pravni režim, ki nastopi v času kompleksne krize na področju migracij. Zakonodajalec ureja dve skupini oseb. V prvem odstavku 10.b člena ZTuj-2 je uredil poseben režim obravnave tujcev, ki ne izpolnjujejo pogojev za vstop v Republiko Slovenijo ali pa so nezakonito vstopili na ozemlje Republike Slovenije. V drugem do petem odstavku 10.b člena ZTuj-2 pa je uredil poseben režim obravnave tujcev, ki izrazijo namero podati prošnjo za mednarodno zaščito.
39. Zakon glede na različne dejanske okoliščine določa različno ravnanje policije s tujci, ki ne izpolnjujejo pogojev za vstop ali se nezakonito nahajajo na ozemlju Republike Slovenije. Policija tujcu, ki se nahaja na meji in ne izpolnjuje pogojev za vstop, ne dovoli vstopa. Tujca, ki je po uveljavitvi odločitve Državnega zbora nezakonito vstopil v Republiko Slovenijo in se nahaja na območju, kjer se po odločitvi Državnega zbora izvaja navedeni ukrep, pa privede do državne meje in ga napoti v državo, iz katere je nezakonito vstopil. V času kompleksne krize policija tujcem, ki ne izpolnjujejo pogojev za vstop ali nezakonito vstopijo v državo in ne izrazijo namere podati prošnjo za mednarodno zaščito, fizično prepreči vstop v Republiko Slovenijo ali jih fizično odstrani z ozemlja Republike Slovenije. Ta skupina tujcev ne prejme posamičnega akta, iz katerega bi izhajala oblastna odločitev policije o prepovedi vstopa v Republiko Slovenijo ali o odstranitvi z ozemlja Republike Slovenije.
40. V drugem odstavku 10.b člena ZTuj-2 je zakonodajalec določil poseben režim obravnave tujcev
, ki so
poskušali nezakonito vstopiti na ozemlje Republike Slovenije na mejnem prehodu oziroma so že nezakonito vstopili na ozemlje Republike Slovenije in so izrazili namero podati prošnjo za mednarodno zaščito, ko Državni zbor sprejme odločitev iz tretjega odstavka 10.a člena ZTuj-2. Zakonodajalec je v drugem odstavku 10.b člena ZTuj-2 začasno in na določenem območju nadomestil določbe ZMZ-1, ki urejajo ravnanje z namero podati prošnjo za mednarodno zaščito. Pristojni organi morajo v času veljavnosti odločitve Državnega zbora iz tretjega odstavka 10.a člena ZTuj-2 namero posameznika podati prošnjo za mednarodno zaščito obravnavati na podlagi drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2 in ne na podlagi ZMZ-1
[3]
ali na podlagi Dublinske uredbe III, ki ureja postopek določanja odgovorne države članice.
[4]
41. Tujca, ki izrazi namero podati prošnjo za mednarodno zaščito, obravnava policija. Ta izvede identifikacijski postopek in ugotovi identiteto tujca v skladu z zakonom, ki ureja naloge in pooblastila policije. Po izvedenem identifikacijskem postopku policija presodi, (1) ali tujec
[5]
poskuša nezakonito vstopiti na ozemlje Republike Slovenije na mejnem prehodu oziroma je že nezakonito vstopil na ozemlje Republike Slovenije, (2) ali je vstopil iz sosednje države članice EU (Republika Hrvaška, Republika Madžarska, Republika Avstrija ali Italijanska republika) in (3) ali se nahaja na območju, ki je opredeljeno v odločitvi Državnega zbora iz tretjega odstavka 10.a člena ZTuj-2 (prvi stavek tretjega odstavka 10.a člena ZTuj-2). Če so izpolnjeni pogoji iz drugega stavka drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2, policija v nadaljevanju preveri še, ali (1) je bilo ugotovljeno, da v sosednji državi, iz katere je tujec vstopil, obstajajo sistemske pomanjkljivosti v zvezi s postopkom mednarodne zaščite in pogoji za sprejem prosilcev, ki bi lahko povzročile nevarnost mučenja, nečloveškega ali poniževalnega ravnanja; (2) je tujec v postopku individualno, verjetno in tehtno izkazal, da njemu osebno v sosednji državi grozi resnična nevarnost mučenja, nečloveškega ali poniževalnega ravnanja in da iz utemeljenih razlogov v tej državi ni mogel zaprositi za mednarodno zaščito; (3) individualno zdravstveno stanje tujca ali njegovega družinskega člana očitno onemogoča napotitev v sosednjo državo; (4) gre po videzu, obnašanju ali drugih okoliščinah za mladoletnika brez spremstva. Če so podane zgoraj navedene okoliščine, se tujcu dovoli vložitev prošnje za mednarodno zaščito in se ravna skladno z določbami ZMZ-1, ki urejajo predhodni postopek (tretji odstavek 10.b člena ZMZ-1). Če policija ugotovi, da niso podane zgoraj naštete okoliščine, s sklepom zavrže namero podati prošnjo za mednarodno zaščito. Zoper sklep je dovoljena pritožba, ki pa ne zadrži izvršitve (drugi stavek tretjega odstavka 10.b člena ZTuj-2). Policija tujca na podlagi izvršljivega sklepa privede do državne meje in ga napoti v sosednjo varno državo, iz katere je vstopil. Če sosednja varna država tujca ne sprejme na ozemlje, se sklep razveljavi in se tujec obravnava na podlagi ZMZ-1 (četrti odstavek 10.b člena ZTuj-2).
B. – III.
Presoja drugega odstavka 10.a člena ZTuj-2
42. Prvi predlagatelj navaja, da zakonodajalec v drugem odstavku 10.a člena ZTuj-2 ni določno opredelil pojma "kompleksna kriza na področju migracij", zato naj bi zakonska ureditev omogočala prosto razlago navedenega pojma in arbitrarno odločanje ministrstva, pristojnega za notranje zadeve. Ustavno sodišče lahko navedene očitke prvega predlagatelja presoja z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti (2. člen Ustave).
43. Eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti njihovo vsebino in namen. Načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov med drugim zahteva, da so pojmi opredeljeni jasno in določno, tako da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo. Zahteva po jasnosti in pomenski določljivosti predpisa pa ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago, in tako kot vsi drugi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, pa postane predpis sporen takrat, ko s pomočjo razlage ne moremo priti do njegove jasne vsebine, oziroma tedaj, ko se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti njegova vsebina (ne pa že tedaj, ko samo besedilo predpisa ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti v praksi). Predpis torej izpolnjuje zahtevo po jasnosti in pomenski določljivosti, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti vsebino pravila in je na ta način dolžno ravnanje naslovnikov določno in predvidljivo.
[6]
Ustavno sodišče je tudi večkrat opozorilo, da čim pomembnejša je varovana dobrina, tem bolj poudarjena je zahteva po določnosti zakona.
[7]
44. Zakonodajalec je dejansko stanje, ki zahteva posebno pripravljenost državnih organov in možnost sprejemanja posebnih ukrepov, opredelil s pojmom "kompleksna kriza na področju migracij". Jezikovna razlaga tega pojma pove, da gre za stanje, ko so selitve ljudi iz enega kraja v drugega, povezane tudi z drugimi med seboj prepletenimi večplastnimi okoliščinami, povzročile neugodno ter težko rešljivo stanje v državi.
45. Zakonodajalec se pri opredelitvi navedenega dejanskega stanja sklicuje na 20. člen ZVRS. Čeprav prvi predlagatelj trdi, da se pri razlagi pojma kompleksna kriza ni mogoče nasloniti na 20. člen ZVRS, ki na splošno ureja kompleksno krizo v državi, tem navedbam Ustavno sodišče ne more slediti. Iz drugega odstavka 10.a člena ZTuj-2 izhaja, da je zakonodajalec v 10.a členu ZTuj-2 urejal primerljivo dejansko stanje, kot ga ureja 20. člen ZVRS. Zakonodajalec se tako pri opredelitvi dejanskih okoliščin, ki opisujejo dejansko stanje, ki ga zakonodajalec želi urejati, kot tudi pri urejanju postopanja pristojnih organov sklicuje na 20. člen ZVRS. Zato je pri razlagi navedenega pojma treba upoštevati šesti odstavek 20. člena ZVRS. Drugi odstavek 10.a člena ZTuj-2 pomeni specialno ureditev v razmerju do splošne ureditve v 20. členu ZVRS. To jasno izhaja iz tretjega odstavka 10.a člena ZTuj-2, iz katerega izhaja, da je možnost uporabe 10.b člena ZTuj-2 zgolj eden od ukrepov, ki jih lahko država sprejme v okviru kriznega upravljanja. Takšno razlago potrjuje tudi zakonodajno gradivo pri sprejemanju Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 57/21 – v nadaljevanju ZTuj-2F).
[8]
46. Iz šestega odstavka 20. člena ZVRS izhaja, da za kompleksno krizo štejejo pojav, dogodek ali situacija hujšega ogrožanja temeljnih družbenih vrednot in hujše naravne ali druge nesreče ter s tem povezane velike negotovosti in razmeroma kratek čas za ukrepanje, ki presega odzivne zmožnosti posameznih ministrstev, vladnih služb in podsistemov sistema nacionalne varnosti. Pri tem temeljne družbene vrednote vključujejo ohranjanje neodvisnosti, suverenosti, ozemeljske celovitosti države, spoštovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ustavno demokracijo, učinkovito delovanje pravne in socialne države, zagotavljanje javnega reda in miru, učinkovito delovanje gospodarstva, zaščito zdravja in življenja prebivalcev ter visoko stopnjo varnosti, učinkovito varovanje okolja, ohranjanje naravnih in zagotavljanje strateških virov ter ohranjanje kulturne dediščine. Zakonodajalec je v šestem odstavku 20. člena ZVRS na splošno opredelil varovane dobrine in stopnjo ogroženosti teh dobrin. V četrtem odstavku 10.a člena ZTuj-2 pa je zakonodajalec podrobneje določil dobrine, ki bi lahko bile ogrožene z nastankom kompleksne krize na področju migracij. Določil je, da mora sporno dejansko stanje vplivati na
učinkovito delovanje pravne in socialne države, zagotavljanje javnega reda in miru, učinkovito delovanje gospodarstva, zaščito zdravja in življenja prebivalstva in na stopnjo varnosti.
Ob upoštevanju šestega odstavka 20. člena ZVRS je določena tudi stopnja ogroženosti varovanih dobrin. Navedene dobrine morajo biti hujše ogrožene. Jezikovna razlaga tega pojma pove, da mora biti podana visoka stopnja ogroženosti teh dobrin.
47. Iz zakonodajnega gradiva pri sprejemanju Zakona o spremembah Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 55/17 – ZVRS-I) izhaja, da je namen 20. člena ZVRS opredeliti dejansko stanje, ki zahteva krizno upravljanje zaradi kompleksne krize.
[9]
Krizno stanje namreč ogroža temeljne vrednote in pomeni, da je zaradi neugodnih razmer omejen čas za odločanje in ukrepanje. Pretekle informacije o dejanskem stanju in sedanji informacijsko-komunikacijski kanali so le omejeno uporabni. Osebe, ki so pristojne za krizno upravljanje in vodenje, so zelo psihično obremenjene, saj imajo lahko njihove morebitne napačne odločitve težke posledice. Zato je pomembno, da je dejansko stanje, ki pomeni nastanek kompleksne krize, tudi formalno opredeljeno. Iz Predloga ZVRS izhaja, da je pojem kriza opredeljen že v nekaterih drugih predpisih in dokumentih.
[10]
Skupne značilnosti, ki opredeljujejo pojem kriza, so, da gre za stanje, ki pomeni ogrožanje temeljnih vrednot, preseganje zmožnosti posameznih podsistemov sistema nacionalne varnosti oziroma nezmožnosti obvladovanja ogrožanja z običajnimi sredstvi, dejavnostmi ali ukrepi, zaradi česar nastanejo potreba po uvedbi in izvajanju posebnih kriznih ukrepov ter nujnost, negotovost in potreba po hitrem odločanju in ukrepanju. Iz Predloga ZVRS tudi izhaja, da pojem kompleksna kriza ne vključuje pojavov, situacij in dogodkov, ki jih lahko samostojno upravlja in obvladuje eno ministrstvo ali podsistem sistema nacionalne varnosti. Prav tako pojem kompleksna kriza ne vključuje pojavov, situacij in dogodkov, ki pomenijo povečano tveganje za napad na državo, za neposredno vojno nevarnost ali neposredni vojaški napad na državo oziroma splošno ali veliko nevarnost, ki ogroža obstoj države, zaradi česar je treba razglasiti vojno oziroma izredno stanje. Kompleksna kriza torej presega odzivne zmožnosti posameznih ministrstev in podsistemov sistema nacionalne varnosti in je v njej potrebno usklajeno delovanje vseh organov, medtem ko dogodek, ob katerem je razglašeno izredno stanje, lahko presega celo odzivne zmožnosti države oziroma družbe, ne samo ministrstva ali podsistema sistema nacionalne varnosti.
[11]
48. Zakonodajalec je v četrtem odstavku 10.a člena ZTuj-2 opredelil dejanske okoliščine, ki jih morajo pri pripravi ocene stopnje ogroženosti ustavno varovanih dobrin zaradi kompleksne krize na področju migracij spremljati pristojni organi. Pristojno ministrstvo mora upoštevati razmere v državah, iz katerih tujci nameravajo vstopiti ali so vstopili v Republiko Slovenijo, in stanje na področju migracij v državah v regiji, število nezakonito prebivajočih tujcev in tujcev z odločbo o dovolitvi zadrževanja v Republiki Sloveniji, število prosilcev za mednarodno zaščito in oseb s priznano mednarodno zaščito v Republiki Sloveniji, nastanitvene in integracijske zmožnosti Republike Slovenije za vse omenjene kategorije tujcev, možnost izvajanja zakona, ki ureja mednarodno zaščito, in druge dejavnike, ki bi lahko vplivali na ogroženost ustavno varovanih temeljnih družbenih vrednot. S tem je zakonodajalec opredelil dejanske okoliščine, ki so na področju migracij upoštevne pri oceni, ali konkretno dejansko stanje pomeni nastanek kompleksne krize.
49. Iz navedenega izhaja, da pomeni kompleksna kriza na področju migracij stanje, ko bi zaradi povečanega obsega migracij v regiji, odziva drugih sosednjih držav na povečani obseg migracij, večjega števila nezakonitih vstopov v državo in večjega števila vloženih prošenj za mednarodno zaščito bili huje ogroženi učinkovito delovanje pravne in socialne države, zagotavljanje javnega reda in miru, učinkovito delovanje gospodarstva, zaščita zdravja in življenja prebivalstva ter stopnja varnosti. Navedena ogroženost varovanih dobrin mora biti tako visoke stopnje, da ministrstvo, ki je pristojno za migracije, razmer ne more več obvladovati samostojno in je zato treba upravljanje prenesti na Vlado, ki zagotovi usklajeno krizno upravljanje vseh pristojnih organov. Vendar pa kompleksna kriza še ni stanje, ki bi zahtevalo razglasitev izrednega stanja.
50. Zakonodajalec je varovane dobrine in stopnjo ogroženosti teh dobrin opredelil z nedoločnimi pravnimi pojmi.
Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da uporaba nedoločnih pojmov sama po sebi ne pomeni kršitve načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov.
[12]
Vendar v primerih, ko zakonodajalec ne more predvideti vseh bodočih konkretnih in življenjskih primerov, ki jih norma ureja, sme uporabiti nedoločne pravne pojme. Vsebina zakonskih pojmov se določi glede na cilj urejanja zakonske materije v vsakem konkretnem primeru njene uporabe posebej. Organ, ki uporablja pravno normo, mora vsebino v njej vsebovanega nedoločenega pravnega pojma določiti tako, da je skladna z voljo zakonodajalca, izraženo v normi. Vsebina pojma kompleksna kriza je nujno povezana z oceno posamezne konkretne situacije, ki jo bosta ocenila pristojno ministrstvo in Vlada. Ministrstvo in Vlada pa morata ob upoštevanju vseh bistvenih okoliščin konkretnega primera in zakonskih meril odločiti na najprimernejši, z zakonom skladen način. V takem primeru pojmu ni mogoče očitati nedoločnosti.
[13]
51. Iz navedenega izhaja, da je mogoče z jezikovno, sistematično, zgodovinsko in namensko razlago ugotoviti vsebino pojma kompleksna kriza na področju migracij. Zato drugi odstavek 10.a člena ZTuj-2 ni v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti iz 2. člena Ustave (1. točka izreka).
B. – IV.
Presoja drugega do četrtega odstavka 10.b člena ZTuj-2, ki urejajo obravnavo tujcev, ki so podali namero vložiti prošnjo za mednarodno zaščito
Vpliv prava EU na presojo
52. Drugi do četrti odstavek 10.b člena ZTuj-2 urejajo postopek obravnave posameznikov, ki izrazijo namero podati prošnjo za mednarodno zaščito, in postopek predaje teh oseb sosednji državi članici EU v času kompleksne krize na področju migracij.
53.
Drugi do četrti odstavek 10.b člena ZTuj-2 sodijo na področje, na katerem si EU deli pristojnost z državami članicami (točka (j) drugega odstavka 4. člena PDEU).
[14]
Na podlagi prvega odstavka 78. člena PDEU EU oblikuje skupno politiko o azilu, subsidiarni zaščiti in začasni zaščiti z namenom ponuditi ustrezen status vsem državljanom tretjih držav, ki potrebujejo mednarodno zaščito, in zagotoviti skladnost z načelom nevračanja. Ta politika mora biti v skladu z Ženevsko konvencijo ter drugimi ustreznimi pogodbami. Na podlagi drugega odstavka 78. člena PDEU sta Evropski parlament in Svet sprejela več uredb in direktiv, ki urejajo azilno politiko EU. V skladu s tretjim odstavkom 78. člena PDEU lahko Svet na predlog Evropske komisije v primeru izrednih razmer v eni ali več državah članicah EU zaradi nenadnega prihoda državljanov tretjih držav sprejme začasne ukrepe v korist zadevnih držav članic.
Iz 80. člena PDEU izhaja, da pri izvajanju politik na področju azilne politike in migracij velja načelo solidarnosti in pravične delitve odgovornosti med državami članicami EU, tudi na finančnem področju.
54. Del skupne azilne politike je tudi Direktiva o začasni zaščiti, ki določa najnižje standarde za dodelitev začasne zaščite v primeru množičnega prihoda razseljenih oseb iz tretjih držav, ki se ne morejo vrniti v svojo matično državo, in podpira uravnoteženje prizadevanj med državami članicami pri sprejemanju teh oseb in posledic takega sprejema. Iz druge uvodne izjave Direktive o začasni zaščiti izhaja, da je treba v primerih množičnega prihoda razseljenih oseb oblikovati izredne programe, da bi tem osebam lahko ponudili takojšnjo začasno zaščito. Iz sedme, osme in devete uvodne izjave te direktive izhaja, da mora biti v takih primerih na ravni EU dosežen sporazum o začasni zaščiti razseljenih oseb na podlagi solidarnosti med državami članicami. Sprejeti morajo biti ukrepi za uravnoteženje prizadevanj med državami članicami pri sprejemanju teh oseb in posledic njihovega sprejema. Iz Direktive o začasni zaščiti izhaja, da morajo biti ukrepi pri obravnavi množičnih prihodov razseljenih oseb sprejeti na ravni EU kot enotni pravni instrument, saj so vsi ukrepi povezani in medsebojno odvisni. Njihova učinkovitost je soodvisna tudi od solidarnosti držav članic EU.
55. Namen Direktive o začasni zaščiti je določiti najnižje standarde za dodelitev začasne zaščite v primeru množičnega prihoda razseljenih oseb iz tretjih držav, ki se ne morejo vrniti v svojo matično državo, in podpirati uravnoteženje prizadevanj med državami članicami pri sprejemanju teh oseb in posledic takega sprejema. Z zaščito se želi zlasti preprečiti, da bi zaradi množične hkratne predložitve prošenj za pridobitev statusa begunca prišlo do preobremenitve sistema, namenjenega dodeljevanju mednarodne zaščite, kar je v interesu tako teh razseljenih oseb kot tudi drugih oseb, ki prosijo za mednarodno zaščito.
[15]
Začasna zaščita je izraz solidarnosti in pravične delitve odgovornosti med državami članicami pri izvajanju azilne politike in se uporabi izjemoma v primerih množičnih prihodov razseljenih oseb. Upravičenci pridobijo manjši obseg pravic v primerjavi z osebami, ki jim države priznajo mednarodno zaščito na podlagi Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (prenovitev) (UL L 337, 20. 12. 2011 – v nadaljevanju Kvalifikacijska direktiva II).
[16]
56. Na podlagi 5. člena Direktive o začasni zaščiti obstoj množičnega prihoda razseljenih oseb ugotovi Svet s sklepom, ki se sprejme s kvalificirano večino na predlog Evropske komisije. Ta sklep temelji med drugim na pregledu stanja in obsega premikov razseljenih oseb ter na oceni smotrnosti uveljavljanja začasne zaščite, upoštevajoč zmogljivosti za nujno pomoč in delovanje na terenu, ali neustreznosti takšnih ukrepov. Navedeni sklep učinkuje tako, da morajo države članice EU skupini oseb, ki je opredeljena v sklepu Sveta, od datuma, določenega v sklepu, zagotoviti začasno zaščito.
[17]
57. Kasneje sprejeta Dublinska uredba III določa merila in mehanizme za določitev države članice, ki je odgovorna za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, ter postopek predaje in sprejema prosilcev med državami članicami EU. V 33. členu Dublinske uredbe III so urejeni mehanizmi za zgodnje opozarjanje in pripravljenost na krize ter njihovo obvladovanje, če se ugotovi, da bi lahko bila ovirana uporaba Dublinske uredbe III zaradi velike nevarnosti posebnega pritiska na azilni sistem države članice in/ali zaradi težav v delovanju azilnega sistema države članice.
[18]
Iz tretjega odstavka 33. člena Dublinske uredbe III izhaja, da lahko država članica v primeru množičnega prihoda državljanov tretjih držav, ki bi želeli dobiti zaščito, po lastnem preudarku in na lastno pobudo pripravi preventivni akcijski načrt in naknadne revizije tega načrta. Država članica lahko pri pripravi načrta zaprosi za pomoč Evropsko komisijo, druge države članice, Agencijo EU za azil (v nadaljevanju EUAA) in druge ustrezne agencije EU. Iz drugega do četrtega odstavka 33. člena Dublinske uredbe III izhaja, da so države članice dolžne sprejeti vse potrebne ukrepe za soočanje z razmerami posebnega pritiska na njen sistem, še preden se razmere poslabšajo. Vendar mora država članica pri sprejemanju ukrepov sodelovati z Evropsko komisijo. Ta mora skupaj z EUAA in Evropskim parlamentom sodelovati pri obvladovanju kriznih razmer in sprejemati solidarnostne ukrepe.
58. Iz sodne prakse SEU izhaja, da prihod izjemno velikega števila državljanov tretjih držav, ki bi želeli pridobiti mednarodno zaščito, ne more vplivati na razlago ali uporabo Dublinske uredbe III. SEU je sprejelo stališče, da je zakonodajalec EU upošteval, da lahko pride do takega položaja, in je zato državam članicam dal na voljo instrumente za to, da bi se lahko nanj primerno odzvale, ni pa določil, da se v tem primeru uporabi posebna ureditev za določitev odgovorne države članice.
[19]
59. Postopek obravnave tujcev, ki vstopijo na območje EU z namenom pridobiti mednarodno zaščito, ureja Postopkovna direktiva II. SEU je sprejelo stališče, da čeprav so države članice pristojne, da na podlagi 72. člena PDEU sprejmejo primerne ukrepe za zagotovitev javnega reda in miru na svojem ozemlju ter svoje notranje in zunanje varnosti, pa iz tega ne izhaja, da so taki ukrepi v celoti zunaj področja uporabe prava EU. PDEU v natančno določenih primerih določa izrecna odstopanja, ki se lahko uporabijo v položajih, ki bi lahko ogrozili javni red ali javno varnost. Zato PDEU ne vsebuje splošne izjeme, ki bi vse ukrepe, sprejete zaradi javnega reda ali javne varnosti, izvzemala iz uporabe prava EU. Izjemo iz 72. člena PDEU je treba razlagati ozko. Člena 72 PDEU ni mogoče razlagati tako, da državam članicam priznava pravico do odstopanja od določb prava EU že zgolj s sklicevanjem na obveznosti, ki jih te imajo glede vzdrževanja javnega reda in zagotavljanja notranje varnosti. Splošno sklicevanje na ogrožanje javnega reda ali notranje varnosti, ki ga je povzročil množični prihod državljanov tretje države, ne zadošča, da bi se na podlagi 72. člena PDEU odstopalo od zahtev Postopkovne direktive II.
[20]
60. EU je tudi nedavno prenovila skupni evropski azilni sistem, s katerim je določila minimalne standarde za obravnavo vseh prosilcev za mednarodno zaščito. Sprejela je več uredb, s katerimi na novo ureja področje azilne politike. Med drugim je sprejela tudi Uredbo (EU) 2024/1351 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. maja 2024 o upravljanju azila in migracij, spremembi uredb (EU) 2021/1147 in (EU) 2021/1060 ter razveljavitvi Uredbe (EU) št. 604/2013 (UL L 2024/1351, 22. 5. 2024 – v nadaljevanju Uredba o upravljanju), ki v II. delu ureja skupne okvire za upravljanje azila in migracij. Skupni ukrepi, ki jih EU in države članice sprejmejo na področju upravljanja azila in migracij, temeljijo na načelu solidarnosti in pravične delitve odgovornosti. Iz drugega odstavka 3. člena Uredbe o upravljanju izhaja, da se v okviru EU zagotavlja celoviti pristop k upravljanju azila in migracij z doslednim izvajanjem politik upravljanja azila in migracij. Iz 7. člena Uredbe o upravljanju izhaja, da morajo države članice oblikovati nacionalne strategije, s katerimi zagotovijo zmogljivosti za učinkovito izvajanje sistema upravljanja azila in migracij v popolnem skladu s svojimi obveznostmi iz prava EU in mednarodnega prava, pri tem pa upoštevajo svoje specifične razmere, zlasti geografsko lego. Države članice se pri oblikovanju nacionalnih strategij lahko posvetujejo s pristojnimi institucijami EU. Iz 8. člena Uredbe o upravljanju izhaja, da Evropska komisija pripravi dolgoročno evropsko strategijo za upravljanje azila in migracij.
61. EU je sprejela tudi Uredbo (EU) 2024/1359 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. maja 2024 o ravnanju v kriznih razmerah in primeru višje sile na področju migracij in azila ter spremembi Uredbe (EU) 2021/1147 (UL L 2024/1359, 22. 5. 2024 – v nadaljevanju Krizna uredba). Iz 1. člena Krizne uredbe izhaja, da obravnava krizne razmere, vključno z instrumentalizacijo, in primere višje sile na področju migracij in azila v EU z začasnimi ukrepi. Iz tretje uvodne izjave Krizne uredbe izhaja, da je njen namen urediti soočanje EU in držav članic z migracijskimi izzivi in oblikovanje različnih orodij za odzivanje na vse vrste situacij. Namen Krizne uredbe je zagotoviti učinkovito uporabo načela solidarnosti in pravične delitve odgovornosti med državami članicami ter prilagoditev ustreznih pravil o azilnem postopku, da bi imele države članice in EU na voljo ustrezna pravna orodja za hiter odziv v kriznih razmerah (šesta uvodna izjava). Iz sedemindvajsete uvodne izjave izhaja, da bi morali v kriznih razmerah solidarnostni ukrepi za obravnavanje teh razmer presegati ukrepe iz Uredbe o upravljanju. Vendar pa iz devete in desete uvodne izjave izhaja, da Krizna uredba ne določa odstopanj in jamstev niti glede materialnih pogojev za sprejem niti glede postopkovnih jamstev. Iz 2. člena Krizne uredbe izhaja, da lahko država članica v kriznih razmerah pred Evropsko komisijo vloži prošnjo za koriščenje solidarnostnih ukrepov, ki bi omogočili ustrezno upravljanje kriznih razmer in odobritev morebitnih odstopanj od ustreznih
pravil o azilnem postopku
ob hkratnem zagotavljanju spoštovanja temeljnih pravic prosilcev. Iz 3. člena Krizne uredbe izhaja, da Evropska komisija, kadar presodi, da se država članica sooča s kriznimi razmerami, sprejme izvedbeni sklep. Evropska komisija nato pripravi predlog za izvedbeni sklep Sveta, s katerim se državi članici odobri uporaba določenih odstopanj od pravil o azilnem postopku in določi načrt solidarnostnega odziva.
[21]
62. Iz navedenega izhaja, da že veljavno pravo EU na področju azilne politike ureja položaj, ko bi lahko zaradi množičnega prihoda državljanov tretjih držav, ki bi podali namero vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, nastala kompleksna kriza. Država članica mora krizne razmere na področju migracij reševati v sodelovanju z EU in njenimi institucijami. Država je dolžna spremljati razmere in pravočasno sprejemati ukrepe za soočanje s kriznimi razmerami, vključno z uporabo vseh instrumentov, ki državi zagotavljajo možnost koriščenja solidarnih ukrepov v okviru EU. Vendar pa to ne pomeni, da sme država članica neodvisno od pravil prava EU sprejemati ukrepe, ki bi zmanjševali pravice in jamstva, ki jih določa pravo EU.
63. Tudi iz pravnih aktov, s katerimi je EU prenovila azilni sistem, izhaja, da bo morala država članica pri reševanju morebitnih množičnih prihodov migrantov, ki bi lahko povzročili krizne razmere v državi, sodelovati z institucijami EU. Čeprav se Krizna uredba in Uredba o upravljanju še ne uporabljata
[22]
in zato v tem trenutku še nimata pravno obvezujoče narave,
[23]
ni nepomembno, da je prenovljen azilni sistem urejen predvsem z uredbami. I
z drugega odstavka 288. člena PDEU izhaja, da so uredbe zavezujoče v celoti in se neposredno uporabljajo v vseh državah članicah. Neposredna uporaba uredbe pomeni, da za njeno uveljavitev in uporabo v korist tistih, ki jih ureja, ali proti njim ni potreben nikakršen predpis, s katerim bi bila sprejeta v nacionalno pravo,
[24]
razen če zadevna uredba dopušča državam članicam, da same sprejmejo zakonske, regulativne, upravne in finančne ukrepe, zato da bi zagotovile učinkovito uporabo določb te uredbe. To pomeni, da je načeloma izključena možnost, da bi država članica sprejela ali obdržala vzporedne nacionalne predpise.
[25]
Države članice ne smejo sprejeti notranjih predpisov, ki bi lahko vplivali na obseg uredbe, in ne smejo ovirati neposrednega učinka uredb.
[26]
64. Iz navedenega izhaja, da drugi do četrti odstavek 10.b člena ZTuj-2 segajo na področje urejanja prava EU, saj urejajo postopanje z osebami, ki so podale namero vložiti prošnjo za mednarodno zaščito v času kriznih razmer na področju migracij.
Iz tretjega odstavka 3.a člena Ustave izhaja zahteva, da morajo vsi državni organi, tudi Ustavno sodišče, pravo EU pri izvrševanju svojih pristojnosti uporabljati v skladu s pravno ureditvijo te organizacije. Ustavno sodišče mora pri presoji predpisov, ki spadajo na področje prava EU, upoštevati 3.a člen Ustave. Na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave mora upoštevati primarno in sekundarno zakonodajo EU ter sodno prakso SEU.
Države članice EU skladno s prvim odstavkom 51. člena Listine uporabljajo tudi določbe Listine, ko izvajajo pravo EU.
[27]
Ker drugi do četrti odstavek 10.b člena ZTuj-1 segajo na področje urejanja prava EU, mora
Ustavno sodišče pri opredeljevanju vsebine človekovih pravic in temeljnih svoboščin upoštevati primarno pravo EU, zlasti Listino, veljavno sekundarno pravo EU in sodno prakso SEU.
Kljub temu da uredbe iz prenovljenega azilnega sistema v času odločanja Ustavnega sodišča še niso zavezujoče, mora Ustavno sodišče v največji možni meri zagotoviti, da ne bi z razlago Ustave ogrožalo polnega učinka uredb iz prenovljenega azilnega sistema po začetku njihove uporabe.
[28]
Načelo nevračanja (18. člen Ustave)
65. Drugi do četrti odstavek 10.b člena ZTuj-2 urejajo postopanje s tujci, ki izrazijo namero podati prošnjo za mednarodno zaščito in postopek predaje teh oseb sosednji državi članici EU, zato so pri presoji Ustavnega sodišča upoštevne zahteve, ki izhajajo iz načela nevračanja. Člen 18 Ustave določa, da nihče ne sme biti podvržen mučenju, nečloveškemu ali ponižujočemu kaznovanju ali ravnanju. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da 18. člen Ustave prepoveduje, da bi bila oseba, glede katere obstaja resnična nevarnost, da bo v primeru vrnitve v državo, iz katere je prišla, izpostavljena mučenju, nečloveškemu ali ponižujočemu kaznovanju ali ravnanju (v nadaljevanju nečloveško ravnanje), izročena tej državi oziroma izgnana vanjo.
[29]
Spoštovanje načela nevračanja je torej varovano v okviru 18. člena Ustave.
66. Ustavno sodišče mora pri presoji zakonske ureditve z vidika 18. člena Ustave upoštevati, da je načelo nevračanja varovano tudi s 3. členom EKČP. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je vsebina 3. člena EKČP zajeta v 18. členu Ustave, zato mora Ustavno sodišče pri presoji z vidika 18. člena Ustave upoštevati tudi sodno prakso ESČP.
[30]
67. V 4. členu Listine je urejena prepoved mučenja, ki določa, da nihče ne sme biti podvržen mučenju ali nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju. Varstvo v primeru odstranitve, izgona ali izročitve je zagotovljeno tudi z drugim odstavkom 19. člena Listine. V skladu s to določbo Listine se nihče ne sme odstraniti iz države, izgnati iz države ali izročiti državi, v kateri obstaja zanj resna nevarnost, da bo podvržen smrtni kazni, mučenju ali drugemu nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju. Člen 18 Listine priznava pravico do azila ob upoštevanju Ženevske konvencije, s čimer je zajeto tudi načelo nevračanja iz 33. člena Ženevske konvencije.
[31]
68. SEU je sprejelo stališče, da s
kupni evropski azilni sistem temelji na popolni in splošni uporabi Ženevske konvencije in zagotovitvi, da nihče ne bo poslan nazaj na območje, na katerem bi lahko bil ponovno preganjan.
[32]
T
emeljna pravica, ki je zagotovljena s 3. členom EKČP, je del splošnih načel prava EU.
[33]
SEU je sprejelo stališče, da prepoved nečloveškega ali ponižujočega ravnanja iz 4. člena Listine ustreza tisti iz 3. člena EKČP ter da sta v tem okviru njena vsebina in obseg v skladu s tretjim odstavkom 53. člena Listine enaka kot tista, ki ju določa EKČP.
[34]
Navedlo je, da je pravica iz 4. člena Listine absolutne narave.
[35]
SEU je tudi sprejelo stališče, da je treba pri razlagi 4. člena in drugega odstavka 19. člena Listine upoštevati sodno prakso ESČP.
[36]
69. Načelo nevračanja (
non-refoulment
) je mednarodnopravno načelo, ki prepoveduje državi odstranitev iz države, izgon iz države ali izročitev posameznika državi, v kateri obstaja zanj resna nevarnost, da bo podvržen nečloveškemu ravnanju. Posamezniku, ki zaprosi za zaščito, načelo nevračanja zagotavlja pravico dostopa do poštenega in učinkovitega postopka, v katerem mora pristojni organ presoditi, ali bi bilo z odstranitvijo, izgonom ali izročitvijo posameznika to načelo lahko kršeno.
[37]
Zagotovljena mu mora biti podrobna in natančna presoja, ki vključuje tudi oceno, da odstranitev iz države ne bo ogrozila njegovega življenja ali svobode oziroma ga izpostavila nečloveškemu ravnanju.
[38]
Odstranitev posameznika, ki zatrjuje, da potrebuje zaščito, iz države brez podrobne in natančne presoje njegovih trditev, da obstaja resna nevarnost, da bo zaradi odstranitve iz države podvržen nečloveškemu ravnanju, pomeni kršitev načela nevračanja.
[39]
Če država po vsebini ne preuči domnevnih tveganj za nastanek ravnanj, ki so v nasprotju s 3. členom EKČP, preden posameznika odstrani iz države, s tem krši postopkovne obveznosti iz 3. člena EKČP.
[40]
70.
Načelo nevračanja prepoveduje tako neposredno vračanje (
refoulement direct
) kot posredno vračanje (
refoulemen indirect
),
pri katerem je prosilec izročen državi, v kateri zanj sicer neposredno ne obstaja resna nevarnost, da bo podvržen nečloveškemu ravnanju, vendar obstaja možnost, da bo iz te države izročen državi, v kateri zanj obstaja resna nevarnost, da bo izpostavljen nečloveškemu ravnanju.
[41]
Država sme posameznika predati tretji državi brez presoje, ali bi predaja v to državo ogrozila njegovo življenje ali svobodo oziroma ga izpostavila nečloveškemu ravnanju, samo v primeru, če je tretja država varna (t. i. koncept varne tretje države). Kadar država uporabi koncept varne tretje države, mora pred predajo posameznika zaradi spoštovanja načela nevračanja oceniti varnost tretje države.
[42]
71. Varnost tretje države lahko država oceni v vsakem konkretnem primeru ali pa na splošno. Pri splošnem pristopu ocena varnosti tretje države temelji na načelu medsebojnega zaupanja.
[43]
Vendar pa meddržavno zaupanje ne sme biti absolutno. Prosilec mora imeti možnost, da domnevo o varnosti tretje države izpodbije. V posameznem postopku mora imeti možnost dokazati, da tretja država zanj konkretno ni varna.
[44]
Tudi domneva o varnosti držav članic EU je izpodbojna.
[45]
Okoliščina, da država predaja posameznika drugi državi članici EU, ne more vplivati na obseg zaščite, ki ga zagotavlja načelo nevračanja iz 18. člena Ustave. Tudi pri predaji posameznika drugi državi članici EU mora biti zagotovljena natančna in individualna presoja posameznikove situacije. Pristojni organi in sodišča morajo v primeru, ko prosilec zatrjuje, da država članica EU konkretno zanj ni varna, presojati vse okoliščine, ki so pomembne z vidika spoštovanja načela nevračanja.
[46]
72. ESČP je sprejelo stališče, da se dolžnost države, da posameznika ne izpostavi resničnemu tveganju, da bo izpostavljen ravnanju v nasprotju s 3. členom EKČP, v primerih vrnitve v tretjo državo izpolni drugače kot v primerih vrnitve v izvorno državo. V primeru izgona v izvorno državo pristojni organi preverijo, ali je prošnja za mednarodno zaščito utemeljena, in v skladu s tem obravnavajo domnevna tveganja v izvorni državi. V primeru vrnitve v tretjo državo je njihovo glavno vprašanje, ali bo imel posameznik dostop do ustreznega postopka za priznanje mednarodne zaščite v tretji državi. Poleg tega mora država izgona preveriti še pogoje pridržanja ali življenjske pogoje prosilcev za mednarodno zaščito v državi sprejema.
[47]
Načela, ki izhajajo iz sodne prakse ESČP glede ocene tveganj v izvorni državi prosilca, se smiselno uporabljajo tudi za preučitev vprašanja, ali je tretja država, v katero bo predan prosilec, varna.
[48]
73. Če država pred odstranitvijo ne oceni pogojev v tretji državi ter zlasti dostopnosti in zanesljivosti njenega azilnega sistema, to pomeni kršitev postopkovnih obveznosti iz 3. člena EKČP.
[49]
Država izgona sme posameznika odstraniti iz države, ne da bi vsebinsko obravnavala njegovo prošnjo za mednarodno zaščito, le če bo tretja država prejemnica dolžna vsebinsko obravnavati to prošnjo.
[50]
V vseh primerih odstranitve prosilca v tretjo vmesno državo, ne da bi bila prošnja vsebinsko obravnavana, je dolžnost države izgona, da temeljito presodi, ali obstaja resnično tveganje, da se prosilcu v tretji državi prejemnici onemogoči dostop do ustreznega postopka, ki bi ga zaščitil pred vračanjem. Če se ugotovi, da obstoječa jamstva v zvezi s tem niso zadostna, iz 3. člena EKČP izhaja dolžnost, da se prosilec ne sme odstraniti v zadevno tretjo državo.
[51]
74. Čeprav so prosilci za mednarodno zaščito dolžni navesti in utemeljiti individualne okoliščine, ki jih nacionalni organi ne morejo poznati, morajo pristojni organi na lastno pobudo opraviti posodobljeno oceno dostopnosti in delovanja azilnega sistema države sprejemnice ter zaščitnih ukrepov, ki jih ta sistem zagotavlja v praksi. ESČP je sprejelo stališče, da je d
ržava dolžna po uradni dolžnosti v zadostni meri upoštevati razpoložljive splošne informacije o tretji državi in njenem azilnem sistemu.
[52]
Država mora oceno opraviti ob upoštevanju dejstev, ki so organom znana v času izgona, in ne sme zgolj domnevati, da bo prosilec v tretji državi sprejemnici obravnavan v skladu s standardi EKČP, temveč mora preveriti, kako organi države v praksi uporabljajo svojo zakonodajo s področja mednarodne zaščite.
[53]
75. Pri tem ESČP posebno pozornost namenja tudi presoji ravnanj držav, ki zavračajo vstop tujcev v državo na meji ali pa tujce vračajo v tretje države v kratkem časovnem obdobju po vstopu. ESČP poudarja, da posamezniku ni
treba izrecno zaprositi za azil, prav tako ni treba, da je želja po azilu izražena v posebni obliki.
[54]
ESČP je
poudarilo pomen tolmačenja za dostop do postopkov za priznanje mednarodne zaščite, usposabljanja uradnikov, ki jim omogoča odkrivanje in razumevanje prošenj za azil,
[55]
in pomanjkanje dostopa do ustrezne pravne pomoči.
[56]
76. Pogoje za uporabo koncepta varne tretje države, ki torej pomeni, da država ne krši načela nevračanja, čeprav posameznika preda drugi državi, ne da bi opravila vsebinsko presojo, ali bi predaja v to državo povzročila tveganje, da bo posameznik izpostavljen nečloveškemu ravnanju, ureja tudi pravo EU.
[57]
Pogoje za predajo drugi državi članici EU, ne da bi prva država članica ob upoštevanju Kvalifikacijske direktive II in Postopkovne direktive II po vsebini odločila o prošnji za mednarodno zaščito, ureja Dublinska uredba III. Pogoje za izročitev prosilca, ne da bi bila država članica dolžna po vsebini odločiti o prošnji za mednarodno zaščito (koncept varne tretje države), državam, ki niso države članice, pa ureja Postopkovna direktiva II.
77. Predaja posameznika med državami članicami EU na podlagi Dublinske uredbe III pomeni uporabo koncepta varne tretje države, pri katerem je varnost tretje države (države članice EU) določena na splošno. SEU je sprejelo stališče, da pravo EU temelji na osnovni premisi, da vsaka država članica z vsemi drugimi državami članicami deli vrsto skupnih vrednot, na katerih temelji EU, in priznava, da jih druge države članice delijo z njo. Ta premisa pomeni in utemeljuje obstoj vzajemnega zaupanja med državami članicami v zvezi s priznavanjem teh vrednot in torej spoštovanjem prava EU, s katerim se te vrednote izvajajo. Pravni sistemi držav članic so zmožni zagotoviti enakovredno in učinkovito varstvo temeljnih pravic, priznanih z Listino, zlasti s 1. in 4. členom, ki določata eno temeljnih vrednot EU in njenih držav članic.
[58]
Zato je treba v okviru skupnega evropskega azilnega sistema in zlasti Dublinske uredbe III, ki temelji na načelu medsebojnega zaupanja in želi z racionalizacijo prošenj za mednarodno zaščito pospešiti njihovo obravnavanje v interesu prosilcev in udeleženih držav, domnevati, da je obravnavanje prosilcev za tako zaščito v vsaki državi članici v skladu z zahtevami Listine in Ženevske konvencije.
[59]
78. Vendar pa meddržavno zaupanje ne sme biti absolutno. Prosilec mora imeti možnost, da domnevo o varnosti države članice izpodbije. V posameznem postopku mora imeti možnost dokazati, da država članica EU zanj konkretno ni varna.
[60]
Okoliščina, da država predaja posameznika drugi državi članici EU, ne more vplivati na obseg zaščite, ki ga zagotavlja načelo nevračanja. Tudi pri predaji posameznika drugi državi članici EU mora biti zagotovljena natančna in individualna presoja posameznikove situacije. Pristojni organi in sodišča morajo v primeru, ko prosilec zatrjuje, da država članica EU konkretno zanj ni varna, presojati vse okoliščine, ki so pomembne z vidika spoštovanja načela nevračanja.
[61]
79. Iz sodne prakse SEU izhaja, da je predajo posameznika drugi državi članici EU mogoče opraviti le v okoliščinah, v katerih predaja ne more povzročiti dejanske nevarnosti, da bi se z zadevno osebo ravnalo nečloveško ali ponižujoče v smislu 4. člena Listine.
[62]
SEU je sprejelo stališče, da organi države članice, vključno z njenimi sodišči, pri predaji ne smejo zanemariti presoje elementov, s katerimi je mogoče izkazati, da bi predaja lahko pomenila dejansko nevarnost nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu 4. člena Listine.
[63]
80. SEU je poudarilo, da prepoved predaje posameznika drugi državi članici EU na podlagi drugega pododstavka drugega odstavka 3. člena Dublinske uredbe III izhaja iz splošne in absolutne prepovedi, ki je določena v 4. členu Listine. Iz nje izhaja, da se predaja prosilca v to državo članico ne izvede v vseh okoliščinah, v katerih obstajajo utemeljeni razlogi za prepričanje, da bo prosilec med predajo ali po njej izpostavljen taki nevarnosti.
[64]
Za namene uporabe 4. člena Listine ni pomembno, ali resna nevarnost, da bo zadevna oseba izpostavljena nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju zaradi predaje odgovorni državi članici na podlagi Dublinske uredbe III, nastane ob predaji, med postopkom za priznanje mednarodne zaščite ali po njem.
[65]
81. SEU je tudi sprejelo stališče, da se država članica EU v skladu s 4. členom Listine pri presoji ne sme omejiti na to, da upošteva zgolj izjave tretje države, ali na to, da je ta država sprejela mednarodne pogodbe, ki načeloma zagotavljajo spoštovanje temeljnih pravic. Pristojni organ se mora za namen te preveritve opreti na objektivne, zanesljive, natančne in ustrezno posodobljene elemente, ki lahko med drugim izhajajo iz mednarodnih sodnih odločb, kot so sodbe ESČP, sodne odločbe tretje države prosilke ter odločbe, poročila in drugi dokumenti, ki jih pripravijo organi Sveta Evrope ali organi v okviru sistema Združenih narodov.
[66]
82. Iz sodne prakse SEU izhaja, da je treba tudi v vseh postopkih predaje na podlagi Dublinske uredbe III spoštovati pravico do obveščenosti iz 4. člena Dublinske uredbe III in da je treba obvezno opraviti osebni razgovor.
[67]
SEU je pri tem poudarilo, da se prav z osebnim razgovorom lahko preveri, ali pri posamezniku zaradi predaje obstaja tveganje za nastanek kršitve 4. člena Listine. SEU je navedlo, da osebni razgovor omogoča, da se prepreči, da bi bil državljan tretje države ali oseba brez državljanstva opredeljen kot oseba, ki prebiva nezakonito, čeprav je dejansko želel vložiti prošnjo za mednarodno zaščito.
[68]
83. SEU je tudi poudarilo, da je eden od ciljev Postopkovne direktive II zagotoviti, da ima oseba, ki poda prošnjo za mednarodno zaščito, dejansko možnost, da jo vloži v najkrajšem času.
[69]
Pri tem je poudarilo, da državljan tretje države pridobi status prosilca že s tem, da pred katerim koli državnim organom izrazi željo, da zaprosi za mednarodno zaščito, in ne šele s formalno vložitvijo prošnje, ki zahteva določene formalnosti.
[70]
Pravica do podaje prošnje za mednarodno zaščito je predpogoj, da se ta prošnja evidentira in da se lahko formalno vloži. S tem se zagotovi tudi učinkovito izvrševanje pravice do azila iz 18. člena Listine.
[71]
SEU je poudarilo, da čeprav sta podaja in vložitev prošnje za mednarodno zaščito zaporedni in ločeni fazi, obstaja tesna povezava med tema ravnanjema, ker je njun namen zagotoviti učinkovit dostop do postopka, ki omogoča obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito in učinkovito izvrševanje 18. člena Listine.
[72]
Nacionalna zakonodaja, ki bi posamezniku zgolj zato, ker se je nezakonito nahajal na ozemlju države, onemogočila podati ali vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, preprečuje, da bi ta posameznik učinkovito izvrševal pravico iz 18. člena Listine.
[73]
SEU je poudarilo, da je treba vsako prošnjo načeloma obravnavati posamično.
P
ristojni nacionalni organi morajo posamično presojo utemeljenosti strahu prosilca pred preganjanjem skrbno in previdno opraviti v vsakem primeru posebej, in sicer zgolj na podlagi konkretne ocene dejstev in okoliščin, da ugotovijo, ali ugotovljena dejstva in okoliščine pomenijo tako grožnjo, da se lahko zadevna oseba glede na svoj osebni položaj upravičeno boji, da bo dejansko žrtev dejanj preganjanja, če bi se vrnila v svojo izvorno državo.
Zahteva po posamičnem obravnavanju prošnje za mednarodno zaščito temelji na predpostavki, da morajo pristojni nacionalni organi način preizkusa dejstev in dokazov prilagoditi okoliščinam in značilnostim vsake prošnje
.
[74]
84. Državljan tretje države, ki poskuša nezakonito vstopiti na ozemlje države članice ali se nezakonito nahaja na ozemlju države članice, mora imeti zadostna procesna jamstva, da lahko v vseh fazah brani svoj primer.
[75]
SEU je navedlo, da je zaradi večje dostopnosti postopka na mejnih prehodih in v ustanovah za pridržanje treba zagotoviti, da so posamezniki obveščeni o možnosti zaprositi za mednarodno zaščito. Prvi odstavek 8. člena Postopkovne direktive II državam članicam EU nalaga, da morajo, kadar je mogoče sklepati, da želijo državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, ki so pridržani v ustanovah za pridržanje ali na mejnih prehodih, vključno s tranzitnimi območji na zunanjih mejah, podati prošnjo za mednarodno zaščito, tem priskrbeti informacije o možnostih, da to storijo.
[76]
Vsak organ, za katerega je verjetno, da bo prejel prošnje za mednarodno zaščito, ima obveznost, da državljanom tretjih držav da na voljo informacije o možnosti podaje prošnje za mednarodno zaščito.
[77]
85. Iz sodne prakse SEU izhaja, da mora država članica, če uvede koncept varne tretje države, njegovo uporabo urediti v nacionalnem pravu. Pri tem mora spoštovati pogoje, ki so določeni v Postopkovni direktivi II.
[78]
Pristojni organi držav članic se morajo prepričati, da zadevna tretja država spoštuje načela, da življenje in svoboda prosilca nista ogrožena zaradi rasne, verske ali narodne pripadnosti, pripadnosti določeni družbeni skupini ali političnega prepričanja, da prosilec ne tvega resne škode, da se v skladu z Ženevsko konvencijo spoštuje načelo nevračanja, da se spoštuje prepoved odstranitve, s katero bi se kršila prepoved načela nevračanja, kakor je urejeno v mednarodnem pravu, in da ima prosilec možnost zaprositi za priznanje mednarodne zaščite, in če je ugotovljeno, da oseba pogoje za priznanje izpolnjuje, to zaščito tudi pridobiti.
[79]
SEU je poudarilo, da morajo biti v nacionalnem pravu urejena tudi metodološka pravila, po katerih se preuči varnost države od primera do primera za vsakega prosilca, ali pravila, po katerih se določi, katere države se lahko na splošno štejejo za varne. V nacionalnem pravu morajo biti tudi določena pravila, ki omogočajo, da lahko prosilec izpodbija uporabo koncepta varne tretje države zaradi njegovega posebnega položaja.
[80]
SEU je še poudarilo, da mora biti prosilec obveščen o uporabi koncepta varne tretje države in mora prejeti dokument, s katerim se oblasti tretje države v jeziku te države sporoči, da prošnja vsebinsko ni bila obravnavana. Če pa tretja država prosilcu ne dovoli vstopa na svoje ozemlje, mora država zagotoviti dostopnost postopka v skladu s temeljnimi načeli in jamstvi II. poglavja Postopkovne direktive II.
[81]
Vsi pogoji morajo biti izpolnjeni kumulativno.
[82]
Presoja
drugega do četrtega odstavka 10.b člena ZTuj-2
z vidika 18. člena Ustave
86. Ustavno sodišče mora presoditi, ali postopek obravnave oseb, ki so izrazile namero podati prošnjo v času kompleksne krize, kot je urejen v drugem do četrtem odstavku 10.b člena ZTuj-2, izpolnjuje zgoraj navedene zahteve iz 18. člena Ustave ob upoštevanju prava EU in EKČP.
87. Drugi do četrti odstavek 10.b člena ZTuj-2 urejajo postopek obravnave tujcev, ki zatrjujejo, da potrebujejo mednarodno zaščito, ter njihovo predajo sosednji državi članici EU. Na podlagi drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2 pristojni organ izda posamični akt, ki je pravna podlaga za predajo tujca, ki zatrjuje, da potrebuje mednarodno zaščito, v tretjo (sosednjo) državo članico EU.
To pomeni, da izpodbijane zakonske določbe segajo na področje, ki ga varuje pravica iz 18. člena Ustave.
[83]
88. Iz opisa zakonske ureditve izhaja, da postopek obravnave oseb, ki so izrazile namero podati prošnjo za mednarodno zaščito v času komplekse krize, ni namenjen vsebinski obravnavi prošnje za mednarodno zaščito. Gre za postopek, v katerem policija odloči, ali bo tujca, ki je izrazil namero podati prošnjo za mednarodno zaščito, obravnavala na podlagi drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2 ali na podlagi ZMZ-1. Če policija odloči, da bo vlogo obravnavala po posebnem režimu iz drugega do četrtega odstavka 10.b člena ZTuj-2, je postopek obravnave tujca v Republiki Sloveniji z izdajo sklepa o zavrženju na prvi stopnji končan, policija pa tujca privede do državne meje in ga napoti v sosednjo državo, tujec pa mora zapustiti ozemlje Republike Slovenije, ne da bi policija (ali drug organ) vsebinsko presojala, ali so izkazani tehtni razlogi, ki utemeljujejo sklep o obstoju resnične nevarnosti, da bo lahko oseba zaradi odstranitve iz države izpostavljena nečloveškemu ravnanju.
89. Iz te obrazložitve že izhaja, da je predaja posameznika, ki zatrjuje, da potrebuje zaščito, tretji državi brez presoje, ali bi predaja v to državo povzročila tveganje, da bo posameznik izpostavljen nečloveškemu ravnanju, skladna z načelom nevračanja samo, če je tretja država varna.
[84]
Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-59/17 že presojalo podobno zakonsko ureditev. Sprejelo je stališče, da je zakonodajalec s tako ureditvijo uredil poseben koncept sosednje varne države članice EU s splošno oceno varnosti države, ki temelji na načelu medsebojnega zaupanja med državami članicami EU.
[85]
S tem je zakonodajalec uredil postopanje s tujci, ki prihajajo iz sosednjih držav članic EU in izrazijo namero podati prošnjo za mednarodno zaščito v Republiki Sloveniji, drugače, kot določa Dublinska uredba III, kar izrecno izhaja iz zakonodajnega gradiva, kjer je zakonodajalec navedel, da lega Republike Slovenije, ki meji izključno na države članice EU, pomeni, da ne more uporabljati mehanizmov obstoječega evropskega pravnega reda (koncept varne tretje države), temveč lahko prosilce za mednarodno zaščito vrača v druge države članice EU samo v okviru dolgotrajnejših dublinskih postopkov.
90. Zakonodajalec pa je uredil postopanje s tujci, ki prihajajo iz sosednjih držav članic EU in izrazijo namero podati prošnjo za mednarodno zaščito, tudi drugače, kot določa ZMZ-1 (in s tem tudi drugače, kot je urejeno v Postopkovni direktivi II). Ker je zakonodajalec za določeno skupino tujcev, ki izrazijo namero podati prošnjo za mednarodno zaščito, v celoti izključil uporabo določb ZMZ-1, je navedeni koncept varne sosednje države članice EU treba tudi razlikovati od koncepta varne tretje države iz 53. člena ZMZ-1 in koncepta evropske varne države iz 56. člena ZMZ-1. Takšno razlago potrjuje tudi Vlada v svojem mnenju, ko trdi, da naj veljavni pravni red ne bi bil prilagojen pojavu množičnih migracij in naj bi zato bila prisiljena sprejeti lastne ukrepe za urejanje razmer. Vlada tudi potrjuje, da je z navedeno ureditvijo skušala urediti posebni koncept varne tretje države, saj v mnenju navaja, da naj bi s posebno ureditvijo v drugem do četrtem odstavku 10.b člena ZTuj-2 sledila podobnim standardom, kot jih ZMZ-1 določa pri uporabi koncepta varne tretje države. Sklicuje pa se tudi na ureditev v Dublinski uredbi III, po kateri države članice EU štejejo za varne države.
91. Okoliščina, da je zakonodajalec uredil poseben koncept sosednje varne države članice EU, ne pomeni, da pri urejanju položaja prosilcev za mednarodno zaščito ni dolžan spoštovati vseh zahtev, ki jih 18. člen Ustave zahteva pri uvedbi koncepta varne tretje države. Upoštevati je treba tudi, da državljan tretje države pridobi status prosilca že s tem, da pred katerim koli državnim organom izrazi željo, da zaprosi za mednarodno zaščito, in ne šele s formalno vložitvijo prošnje, ki zahteva določene formalnosti.
[86]
92. Zakonodajalec je zagotovil individualno obravnavo tujcev, ki podajo namero vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, in omogočil, da lahko posamezniki domnevo o varnosti sosednje države članice EU izpodbijejo, saj je v prvi do četrti alineji drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2 določil okoliščine, ki preprečijo zavrženje namere podati prošnjo za mednarodno zaščito. Zakonodajalec je torej v prvi do četrti alineji drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2 določil okoliščine, s katerimi lahko posameznik izpodbije varnost sosednje države članice in doseže, da se njegova namera podati prošnjo za mednarodno zaščito obravnava po določbah ZMZ-1.
93. Bistvena zahteva pri uporabi koncepta varne tretje države je zagotovitev individualnega postopka, v katerem lahko posameznik domnevo o varnosti tretje države izpodbije (glej 71. in 78. točko obrazložitve). Iz sodne prakse ESČP in SEU izhaja, da mora imeti posameznik tudi pri predaji v sosednjo državo članico EU možnost v postopku uveljaviti vse okoliščine, s katerimi izkaže, da obstaja resna nevarnost, da bo zaradi predaje v državo članico EU podvržen nečloveškemu ravnanju (glej 72. do 74. in 79. točko obrazložitve). Število in vrste takih okoliščin ne smejo biti vnaprej omejeni.
[87]
Iz ustavnosodne presoje, sodne prakse ESČP in SEU izhaja, da lahko tretja država šteje za varno državo le, če posamezniku dovoli vstop na svoje ozemlje in dostop do postopka z vsemi procesnimi jamstvi,
v katerem bo posamezniku zagotovljena vsebinska ocena, da odstranitev iz države ne bo ogrozila njegovega življenja ali svobode oziroma ga izpostavila nečloveškemu ravnanju.
[88]
Če ni mogoče zagotoviti, da bo tretja država posamezniku dovolila vstop in mu zagotovila dostop do poštenega in učinkovitega postopka, obstaja tveganje, da nobena država ne bo prevzela obveznosti vsebinske presoje z vidika načela nevračanja.
[89]
To pa pomeni, da mora država pri uporabi koncepta varne tretje države preveriti tudi, ali posamezniku po predaji v tretjo državo grozi t. i. posredno vračanje (glej 72. in 73. točko obrazložitve).
[90]
94. Iz sodne prakse ESČP in SEU tudi izhaja, da mora država zagotoviti učinkovit dostop do postopka, ki omogoča obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito. Posameznikom se ne sme onemogočati podati in vložiti prošnjo za mednarodno zaščito le zato, ker poskušajo nezakonito vstopiti na ozemlje države ali se nezakonito nahajajo na njenem ozemlju.
[91]
Zato mora imeti posameznik zadostna procesna jamstva, da lahko učinkovito izvršuje pravico iz 18. člena Listine. Tako ESČP kot SEU pri tem poudarjata pravico do informiranosti, pravico do osebnega razgovora ter pomen tolmačenja in dostopa do pravne pomoči. Iz sodne prakse ESČP izhaja, da je treba pri presoji učinkovitosti dostopa do postopkov za priznanje mednarodne zaščite in presoji ravnanj držav, ki zavračajo vstop tujcev v državo na meji ali pa tujce vračajo v tretje države v kratkem časovnem obdobju po vstopu, posebno pozornost nameniti procesnim jamstvom, ki so zagotovljena tujcem (informiranje, tolmačenje, pravna pomoč) (glej 75., 82. in 85. točko obrazložitve).
95. Iz te obrazložitve že izhaja, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-59/17 že presojalo ustavnost podobne ureditve v ZTuj-2 in jo je razveljavilo, ker je ugotovilo, da je v neskladju z 18. členom Ustave. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je izpodbijana ureditev omejevala okoliščine, s katerimi lahko posameznik izkaže, da bo zaradi predaje izpostavljen nečloveškemu ravnanju, da zakonodajalec ni uredil položaja prosilca, če bi sosednja država zavrnila vstop na svoje ozemlje, in da zakonodajalec ni uredil učinkovitega dostopa do postopka za priznanje mednarodne zaščite bodisi v sosednji državi bodisi v Republiki Sloveniji.
96. Ustavno sodišče ob primerjavi zakonske ureditve v Zakonu o tujcih (Uradni list RS, št. 16/17 – uradno prečiščeno besedilo in 9/18 – popr. – ZTuj-2/18), ki jo je razveljavilo z odločbo št. U-I-59/17, z zakonsko ureditvijo v ZTuj-2, ki jo presoja v tem postopku, ugotavlja, da je ureditev v ZTuj-2 drugačna v dveh pogledih. Zakonodajalec je določil dodatno okoliščino, ki omogoča obravnavo tujca po postopku, ki ga ureja ZMZ-1. Tujec lahko individualno, verjetno in tehtno izkaže, da njemu osebno v sosednji državi grozi resnična nevarnost nečloveškega ravnanja in da iz utemeljenih razlogov v tej državi ni mogel zaprositi za mednarodno zaščito (druga alineja drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2). Zakonodajalec je uredil postopanje z osebo, ki je sosednja država ne bi sprejela na svoje ozemlje. Sklep o zavrženju namere za podajo prošnje za mednarodno zaščito se v takem primeru razveljavi. Pristojni organ tujca obravnava skladno z določbami zakona, ki urejajo mednarodno zaščito (drugi stavek četrtega odstavka 10. člena ZTuj-2).
97. Ustavno sodišče ugotavlja, da kljub določenim spremembam zakonske ureditve drugi do četrti odstavek 10.b člena ZTuj-2 ne izpolnjujejo vseh zahtev, ki izhajajo iz 18. člena Ustave, ko država uvede koncept varne tretje države.
98. Zakonodajalec je v drugem odstavku 10.b člena ZTuj-2 uredil okoliščine, s katerimi lahko prosilec izpodbija domnevo o varnosti tretje države. V prvi alineji drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2 je določena enaka okoliščina, ki jo določa drugi pododstavek drugega odstavka 3. člena Dublinske uredbe III. Iz sodne prakse SEU izhaja, da razlog, da predaja v drugo državo članico ni dopustna, ne morejo biti zgolj sistemske pomanjkljivosti azilnega sistema, temveč je lahko predaja nedopustna tudi zaradi drugih okoliščin.
[92]
Zakonodajalec je v drugi in tretji alineji drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2 določil še dve dodatni okoliščini, s katerima je mogoče izpodbiti varnost sosednje tretje države.
[93]
Zavrženje namere podati prošnjo za mednarodno zaščito ni dopustno, če individualno zdravstveno stanje tujca ali njegovega družinskega člana očitno onemogoča napotitev v sosednjo državo in če lahko tujec individualno, verjetno in tehtno izkaže, da njemu osebno v sosednji državi grozi resnična nevarnost nečloveškega ravnanja in da iz utemeljenih razlogov v tej državi ni mogel zaprositi za mednarodno zaščito.
99. Zakonodajalec v drugem odstavku 10.b člena ZTuj-2 ni zajel vseh okoliščin, ki so upoštevne pri varovanju pravice iz 18. člena Ustave. Zakonodajalec namreč ni upošteval, da sme posameznik domnevo o varnosti tretje države izpodbijati tudi z okoliščinami, ki bi lahko utemeljile, da mu v tretji državi grozi t. i. posredno vračanje (glej 72., 73. in 93. točko obrazložitve).
100. Zakonodajalec v drugem do četrtem odstavku 10.b člena ZTuj-2 tudi ni zagotovil, da bi bila tujcem, ki so izrazili namero podati prošnjo za mednarodno zaščito, zagotovljena procesna jamstva. Zakonodajalec ni uredil pravice do informiranosti, pravice do osebnega razgovora, pravice do tolmača in pravne pomoči. Zakonska ureditev, ki ne ureja omenjenih procesnih jamstev, ne zagotavlja učinkovitega dostopa do postopka, ki omogoča obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito. To pomeni, da ni omogočeno učinkovito izvrševanje pravice iz 18. člena Listine, ki vključuje tudi načelo nevračanja iz 33. člena Ženevske konvencije.
101. Iz zakonodajnega gradiva in mnenja Vlade izhaja, da gre za poseben pravni režim, ki ga je dopustno uveljaviti zgolj v času kompleksne krize na področju migracij, ki je opredeljena v drugem odstavku 10.a člena ZTuj-2. Zato mora Ustavno sodišče presoditi, ali obstoj kompleksne krize vpliva na ustavnosodno presojo.
102. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-59/17 že sprejelo stališče, da Ustava omejevanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin v običajnem stanju (ki ni izredno stanje) ureja v tretjem odstavku 15. člena. Začasno razveljavitev in omejitev pravic v vojnem in izrednem stanju Ustava ureja v 16. členu. Omejitev človekovih pravic je torej po Ustavi možno presojati le v običajnem stanju (tretji odstavek 15. člena Ustave) in v vojnem ali izrednem stanju (16. člen Ustave). Tretje možnosti ni (
tertium non datur
). Če posebno stanje, ki ga ureja zakonodajalec, ne pomeni izrednega stanja,
mora
Ustavno sodišče izpodbijano zakonsko ureditev presojati skladno z merili ustavnosodne presoje, ki veljajo v običajnem stanju (ki ni izredno stanje).
[94]
103. Iz zakonodajnega gradiva pri sprejetju ZTuj-2F in ZVRS (glej 47. in 49. točko obrazložitve) izhaja, da se kompleksna kriza nanaša na krizo na državni ravni, vendar pri tem ne gre za tako visoko stopnjo sistemskega nedelovanja države, da bi bila potrebna razglasitev vojnega ali izrednega stanja. Vlada v mnenju izrecno navaja, da kompleksna kriza na področju migracij ne pomeni obstoja izrednega stanja iz 92. člena Ustave. Navede, da so ukrepi iz 10.b člena ZTuj-2 namenjeni urejanju stanja, preden bi nastopile okoliščine, ki bi neposredno ogrozile obstoj države in bi zato zahtevale razglasitev izrednega stanja iz 92. člena Ustave. Tudi Ustavno sodišče je pri presoji ustavnosti drugega odstavka 10.a člena ZTuj-2 z vidika jasnosti in pomenske določljivosti predpisov z jezikovno, sistematično, zgodovinsko in namensko razlago ugotovilo, da kompleksna kriza ne pomeni obstoja stanja, ki bi zahtevalo razglasitev izrednega stanja (glej 44. do 50. točko obrazložitve). Zato lahko Ustavno sodišče posebni pravni režim, ki ureja tudi ravnanje z osebami, ki so podale namero vložiti prošnjo za mednarodno zaščito v drugem do četrtem odstavku 10.b člena ZTuj-2, presoja le skladno z merili, ki veljajo v običajnem stanju (ki ni izredno stanje).
[95]
104.
Ustavno sodišče je pri presoji dolžno upoštevati tudi, da iz sodne prakse ESČP
[96]
in SEU
[97]
izhaja, da povečan prihod števila migrantov oziroma prosilcev za mednarodno zaščito ne odvezuje države, da izpolnjuje obveznosti, ki izhajajo iz načela nevračanja. Težje zagotavljanje izoblikovanih standardov na področju pozitivnih obveznosti države, ki je posledica povečanega števila prihodov migrantov, ne more utemeljiti zniževanja teh standardov. Zaradi izzivov pri nadzoru migracij je tudi EU uredila mehanizme, ki državam članicam omogočajo, da v primeru kriznih razmer v sodelovanju z institucijami EU dosežejo uporabo solidarnostnih ukrepov, s katerimi je državi omogočeno obvladovanje kriznih razmer ob hkratnem spoštovanju pravic in jamstev iz prava EU.
105. Ustavno sodišče se zaveda tudi izzivov, s katerimi se soočajo vse evropske države v zvezi z nadzorom priseljevanja zaradi gospodarskih in drugih kriz ter družbenih in političnih sprememb, ki lahko imajo znatne vplive na migracije.
[98]
Država se lahko zaradi prihoda izjemno velikega števila tujcev spopada s številnimi težavami. Pristojni organi si morajo v takih situacijah na eni strani prizadevati za osnovno oskrbo migrantov, na drugi strani pa morajo zagotoviti varnost in dobrobit lokalnega prebivalstva ter vzdrževati javni red in mir.
[99]
Tudi ESČP je že sprejelo stališče, da bi bilo neživljenjsko preučiti dejstva primera brez upoštevanja splošne situacije, v kateri so nastala.
[100]
Ustavno sodišče lahko pri zagotavljanju varstva človekovih pravic v konkretnih primerih, obravnavanih na podlagi ustavne pritožbe, drugače kot pri vnaprejšnji abstraktni presoji, v bistveno večji meri upošteva splošno situacijo, v kateri upoštevna dejstva nastajajo. Ustavno sodišče lahko upošteva dejansko situacijo in posebne okoliščine posameznika in ugotovi, ali ravnanje države, zaradi katerega se posameznik pritožuje, dosega zadosten prag resnosti, da bi lahko spadalo na področje varovanja pravice iz 18. člena Ustave in 3. člena EKČP.
[101]
Ali so v konkretnem primeru podane dejanske okoliščine, ki so upoštevne pri presoji stopnje resnosti spornega ravnanja države, je mogoče presojati le v vsakem posamičnem primeru posebej in ne v postopku abstraktne presoje.
106. Ureditev v drugem do četrtem odstavku 10.b člena ZTuj-2 tujcem, ki podajo namero vložiti prošnjo, v času razglasitve kompleksne krize na področju migracij ne zagotavlja dostopa do poštenega in učinkovitega postopka, v katerem bo posamezniku zagotovljena vsebinska presoja, da predaja v sosednjo državo članico EU ne more povzročiti dejanske nevarnosti, da bi se z zadevno osebo ravnalo nečloveško ali ponižujoče. Zakonodajalec
torej že na abstraktni ravni
tujcem, ki podajo namero vložiti prošnjo, ni zagotovil procesnih jamstev, s katerimi bi jim bilo zagotovljeno učinkovito izvrševanje pravice iz 18. člena Listine, ki vključuje tudi spoštovanje načela nevračanja. Navedene določbe tudi ne omogočajo, da bi
posameznik domnevo o varnosti tretje države izpodbijal z okoliščinami, ki bi lahko utemeljile, da mu v tretji državi grozi t. i. posredno vračanje.
Ureditev v drugem do četrtem odstavku 10.b člena ZTuj-2 je med seboj povezana celota materialnih in postopkovnih določb, ki skupaj ne omogočajo učinkovitega izvrševanja pravice iz 18. člena Ustave, zato drugi do četrti odstavek 10.b člena ZTuj-2 posegajo v pravico iz 18. člena Ustave.
107. Iz ustaljene ustavnosodne presoje
[102]
ter sodne prakse ESČP
[103]
in SEU
[104]
izhaja, da pravice iz 18. člena Ustave ni mogoče omejiti. Poseg vanjo je nedopusten.
[105]
Zato so drugi do četrti odstavek 10.b člena ZTuj-2 v neskladju z 18. členom Ustave in jih je Ustavno sodišče razveljavilo (2. točka izreka).
108. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost drugega do četrtega odstavka 10.b člena ZTuj-2 že z vidika 18. člena Ustave, ni presojalo drugih očitkov prvega predlagatelja.
B. – V.
Presoja prvega odstavka 10.b člena ZTuj-2, ki obravnava tujce, ki ne izpolnjujejo pogojev za vstop na ozemlje države ali se nezakonito nahajajo na ozemlju države
Opredelitev pravne podlage za presojo
109. Prvi odstavek 10.a člena ZTuj-2 ureja postopanje s tujci, ki ne izpolnjujejo pogojev za vstop v državo ali ki se nezakonito nahajajo na ozemlju, ki ga je opredelil Državni zbor v odločitvi iz tretjega odstavka 10.a člena ZTuj-2, v času kompleksne krize. Drugi predlagatelj zatrjuje, da je prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 v neskladju z 21., 22., 23., 25. in 34. členom Ustave, ker naj bi dopuščal, da se v pravice tujca poseže z ravnanjem oblastnih organov. Ureditev naj tujcem ne bi zagotavljala procesnih jamstev, zato naj bi posegala tudi v njihovo dostojanstvo.
110. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da ureditev, ki ne bi omogočala posameznikom uveljavljati pravic v posamičnem postopku, v katerem bi jim bile zagotovljene vse procesne človekove pravice in temeljne svoboščine, pomeni neskladnost z 22., 23. in 25. členom Ustave. V tem primeru pa je prizadeto tudi osebno dostojanstvo (34. člen Ustave), ki vsakemu posamezniku kot temeljno zagotavlja, da je v postopkih, v katerih se odloča o njegovih pravicah, obveznostih ali pravnih interesih, obravnavan kot subjekt in ne kot objekt.
[106]
Zgoraj navedene ustavne določbe (22., 23. in 25. člen Ustave) urejajo ustavno procesna jamstva vsakogar, torej tudi tujcev, ko uveljavljajo svoje pravice v vseh postopkih pred državnimi organi, ki odločajo o njihovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Vendar prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 ureja dva posebna položaja tujca, in sicer (1) položaj tujca, ki želi vstopiti v državo, čeprav ne izpolnjuje pogojev za vstop in mu država zavrne vstop, ter (2) položaj tujca, ki se nezakonito nahaja na ozemlju države in ga država odstrani z ozemlja. Zato mora Ustavno sodišče presoditi, ali so človekove pravice, ki na splošno urejajo ustavna procesna jamstva, ustrezna pravna podlaga za presojo zgoraj opisanih položajev tujcev.
111. Države imajo po ustaljenem mednarodnem pravu pravico nadzora nad vstopom tujcev, dovoljenji za njihovo bivanje in izgoni oziroma izročitvami.
[107]
Države imajo tudi pravico, da oblikujejo lastno politiko priseljevanja v okviru dvostranskega sodelovanja ali v skladu s svojimi obveznostmi, ki izhajajo iz članstva v EU.
[108]
Mednarodni akti tujcem
[109]
ne zagotavljajo človekove pravice do vstopa v tujo državo
[110]
oziroma na ozemlje EU.
[111]
Vendar pa to ne pomeni, da države pri odločanju o vstopu in izgonu tujcev nimajo nobenih obveznosti. Iz te obrazložitve že izhaja, da je suverenost države lahko omejena zaradi spoštovanja načela nevračanja.
[112]
Države so tudi dolžne pri nadzoru nad vstopom in pri izgonu tujcev spoštovati tujčeve človekove pravice.
[113]
Iz sodne prakse ESČP izhaja, da lahko države na svojih mejah načeloma vzpostavijo ureditev, ki omogoča dostop na njihovo ozemlje samo osebam, ki izpolnjujejo določene pogoje.
[114]
Vendar težave, s katerimi se države lahko srečujejo pri upravljanju migracijskih tokov ali sprejemanju prosilcev, ne morejo upravičiti uporabe praks, ki niso združljive z EKČP ali njenimi protokoli.
[115]
112. Tujec nima človekove pravice do prepovedi izgona iz države.
[116]
Vendar pa 4. člen Protokola št. 4 k EKČP prepoveduje kolektivni izgon tujcev. Iz sodne prakse ESČP izhaja, da je ESČP pojem "izgon" iz te določbe razlagalo v splošnem pomenu, ki se uporablja, in sicer "odgnati s kraja",
[117]
pri presoji vsake prisilne odstranitve tujca z ozemlja države, ne glede na zakonitost bivanja, čas, ki ga je oseba preživela na ozemlju, kraj, kjer je bila prijeta, njen status migranta ali prosilca in njeno ravnanje pri prečkanju meje.
[118]
ESČP je sprejelo stališče, da se 4. člen Protokola št. 4 k EKČP ne uporablja zgolj v primerih, ko se tujec že nahaja na ozemlju države in ga želi država odstraniti, temveč tudi v primerih poskusa vstopa v državo.
[119]
Člen 4 Protokola št. 4 k EKČP je upošteven v primerih zavrnitve vstopa na meji,
[120]
če mejni organi ne sprejmejo prošnje za mednarodno zaščito,
[121]
ali pri presoji ravnanj policistov pri upravljanju večjih skupin migrantov.
[122]
113. Iz te obrazložitve že izhaja, da prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 ureja ukrepe države, ki se nanašajo na tujce, ki ne izpolnjujejo pogojev za vstop na ozemlje Republike Slovenije ali se nezakonito nahajajo na ozemlju Republike Sloveniji in jim država zavrne vstop ali jih odstrani z ozemlja države. Prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 torej sega na področje varovanja 4. člena Protokola št. 4 k EKČP.
[123]
114. Ustava izrecno ne ureja obveznosti države, ko odloča o vstopu ali izgonu tujcev, in ne ureja prepovedi kolektivnega izgona tujcev. Vendar pa to ne pomeni, da zgoraj opisani položaj tujcev v Republiki Sloveniji ni varovan. Iz petega odstavka 15. člena Ustave izhaja, da nobene človekove pravice ali temeljne svoboščine, urejene v pravnih aktih, ki veljajo v Republiki Sloveniji, ni dopustno omejiti z izgovorom, da je Ustava ne priznava ali da jo priznava v manjši meri.
Preko petega odstavka 15. člena Ustave je tako človekovim pravicam in temeljnim svoboščinam, zagotovljenim z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami, priznan ustavni rang.
[124]
EKČP je mednarodna pogodba, ki zavezuje Republiko Slovenijo in se na podlagi 8. člena Ustave uporablja neposredno.
[125]
Iz drugega odstavka 153. člena Ustave izhaja, da morajo biti zakoni v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z veljavnimi mednarodnimi pogodbami, ki jih je ratificiral Državni zbor. Glede na navedeno je Ustavno sodišče na podlagi 8. člena Ustave presojo prvega odstavka 10.b člena ZTuj-2 opravilo z vidika 4. člena Protokola št. 4 k EKČP in pri tem upoštevalo merila, ki jih pri presoji skladnosti ukrepov držav z zahtevami 4. člena Protokola št. 4 k EKČP uporablja ESČP.
Vpliv prava EU na presojo
115. Iz prvega odstavka 77. člena PDEU izhaja, da so cilji EU zagotoviti izvajanje kontrole oseb in učinkovit nadzor pri prehajanju zunanjih meja in postopna uvedba integriranega sistema upravljanja zunanjih meja.
V skladu s prvim odstavkom 79. člena PDEU EU oblikuje skupno politiko priseljevanja, s katero v vseh fazah zagotovi učinkovito upravljanje migracijskih tokov, pravično obravnavo državljanov tretjih držav, ki zakonito prebivajo v državah članicah, in preprečevanje nezakonitega priseljevanja in trgovine z ljudmi ter okrepljene ukrepe za boj proti temu. Na podlagi 77. člena PDEU je EU sprejela
Zakonik o schengenskih mejah in Uredbo (ES) št. 810/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o vizumskem zakoniku Skupnosti (UL L 243, 15. 9. 2009 – v nadaljevanju Vizumski zakonik), ki urejata vstop na ozemlje EU, pravila za izvajanje kontrole oseb pri prehajanju zunanjih meja držav članic EU ter postopke in pogoje za izdajo vizumov za tranzit čez ozemlje držav članic ali za načrtovano bivanje na ozemlju držav članic, ki ne presega treh mesecev v katerem koli šestmesečnem obdobju. Vračanje tujcev, ki nezakonito bivajo na ozemlju držav EU, ureja Direktiva o vračanju.
116. Vse sosednje države Republike Slovenije so države članice EU. Z vstopom Republike Hrvaške 1. 1. 2023 v schengenski režim nobena meja Republike Slovenije ni več zunanja meja EU.
[126]
V skladu s prvim odstavkom 1. člena Zakonika o schengenskih mejah se osebe pri prehajanju notranjih meja držav članic EU ne kontrolirajo. Vendar je v II. poglavju
Zakonika o schengenskih mejah
urejena začasna uvedba nadzora na notranjih mejah. Iz 10.a in 10.b člena ZTuj-2 sicer izrecno ne izhaja, da bo Republika Slovenija pri izvajanju posebnega pravnega režima v času kompleksne krize na področju migracij uvedla tudi nadzor nad notranjimi mejami. Ker brez nadzora na mejah države ukrepa iz prvega odstavka 10.b člena ZTuj-2 niti ne bi bilo mogoče izvajati, je treba šteti, da prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 ureja ravnanje države, ko je uvedla nadzor nad notranjimi mejami. Iz sodne prakse
SEU izhaja, da lahko država članica, kadar je ponovno uvedla nadzor na svojih notranjih mejah, proti državljanu tretje države, ki pride na odobreni mejni prehod, na katerem se tak nadzor izvaja,
smiselno uporablja 14. člen Zakonika o schengenskih mejah, ki ureja zavrnitev vstopa na območje EU.
[127]
Ponovna uvedba nadzora na notranjih mejah države članice pa ne povzroči, da je mogoče nezakonito prebivajočega državljana tretje države, ki je bil prijet ob prestopu te meje ali v njeni neposredni bližini, hitreje in bolj zlahka odstraniti z ozemlja schengenskega območja s privedbo na zunanjo mejo, kot če bi bil na istem mestu prijet ob policijski kontroli pri izvrševanju policijskih pooblastil s strani pristojnih organov držav članic v skladu z nacionalnim pravom (a) točka prvega odstavka 23. člena Zakonika o schengenskih mejah).
[128]
Zakonik o schengenskih mejah nasprotuje temu, da bi notranja meja, na kateri je bil ponovno uveden mejni nadzor, štela za zunanjo mejo.
[129]
117. SEU je izrecno sprejelo stališče, da ponovna uvedba nadzora na notranjih mejah ne vpliva na obveznosti, ki jih imajo države članice na podlagi Direktive o vračanju.
[130]
S
prejelo je stališče, da drugi odstavek 2. člena Direktive o vračanju državi članici, ki je ponovno uvedla nadzor na svojih notranjih mejah, ne dovoljuje odstopiti od skupnih standardov in postopkov, določenih s to direktivo, da bi odstranila državljana tretje države, ki je bil brez veljavnega dovoljenja za prebivanje prestrežen na enem od mejnih prehodov na ozemlju te države članice, na katerem se izvaja tak nadzor.
[131]
118. Čeprav Zakonik o schengenskih mejah, Vizumski zakonik in Direktiva o vračanju izrecno ne urejajo množičnega prihoda tujcev, ki bi skušali vstopiti na ozemlje države članice, prvi odstavek 10.a člena ZTuj-2 brez dvoma sega na področje uporabe prava EU, saj ureja vstop tujcev, ki ne izpolnjujejo pogojev, in vrnitev tujcev, ki se nezakonito nahajajo na ozemlju države. Iz obrazložitve že izhaja, da mora država članica krizne razmere na področju migracij reševati v sodelovanju z EU in njenimi institucijami (54.–59. in 62. točka obrazložitve). Država je dolžna spremljati razmere in pravočasno sprejemati ukrepe za soočanje s kriznimi razmerami, vključno z uporabo vseh instrumentov, ki ji zagotavljajo možnost koriščenja solidarnih ukrepov v okviru EU. Še večji poudarek pa je EU skupnemu upravljanju migracij namenila v prenovljeni azilni zakonodaji (glej 60. in 61. točko obrazložitve). Ob presoji ureditve, ki je upoštevno povezana s pravom EU
[132]
oziroma glede katere pravo EU tudi brez specifične sekundarne zakonodaje državam članicam nalaga določene obveznosti, mora Ustavno sodišče upoštevati 3.a člen Ustave in pri opredeljevanju vsebine človekovih pravic in temeljnih svoboščin upoštevati primarno pravo EU, zlasti Listino, veljavno sekundarno pravo EU in sodno prakso SEU.
[133]
V takih primerih lahko Ustavno sodišče uporabi nacionalne standarde glede varstva temeljnih pravic, če ta uporaba ne ogrozi ravni varstva iz Listine, kot jo razlaga SEU, niti ne posega v primarnost, enotnost in učinkovitost prava EU.
[134]
Prepoved kolektivnega izgona tujcev
119. Iz 4. člena Protokola št. 4 k EKČP izhaja, da so kolektivni izgoni tujcev prepovedani. Pri presoji je torej bistveno, kdaj izgon pridobi kolektivni značaj. V trenutku, ko se izgon opredeli kot kolektiven, pomeni kršitev te človekove pravice. Osnovni namen 4. člena Protokola št. 4 k EKČP je preprečiti, da bi države lahko odstranile določeno število tujcev, ne da bi preučile njihove osebne okoliščine in ne da bi jim posledično omogočile, da predložijo svoje argumente zoper ukrep, ki ga je sprejel pristojni organ.
[135]
Predvsem mora biti tujcem zagotovljeno, da lahko v postopku zatrjujejo tudi morebitno tveganje, da bi bili zaradi zavrnitve vstopa ali izgona izpostavljeni tveganju za kršitev 3. člena EKČP.
[136]
120. Člen 4 Protokola št. 4 k EKČP od držav zahteva, da preučijo osebne okoliščine vsake osebe, ki jo zadeva morebitni ukrep izgona, in sprejmejo odločitve za vsak primer posebej, in sicer v postopku, ki tej osebi omogoča, da navede razloge zoper izgon.
[137]
Pri presoji, ali gre za kolektivni izgon, nista pomembna niti število oseb, ki jih prizadene presojani ukrep, niti pripadnost določeni skupini. Odločilno merilo pri presoji, da se izgon opredeli kot "kolektivni", je odsotnost razumne in objektivne presoje položaja vsakega posameznega tujca v skupini.
[138]
Iz sodne prakse ESČP tudi izhaja, da čeprav je zagotovljen individualni pregled, je treba presoditi ozadje izgona z vidika zahtev iz 4. člena Protokola št. 4 k EKČP.
[139]
Kršitev pravice iz te določbe lahko uveljavlja tudi posameznik, ki trdi, da je bil član skupine, ki je bila kolektivno izgnana.
[140]
121. Četudi bi tujci za prehod meje uporabili ponarejene dokumente ali bi nezakonito vstopili v državo, to samo po sebi države ne odvezuje obveznosti iz 4. člena Protokola št. 4 k EKČP. Varstvo na podlagi EKČP ne more biti odvisno od presoje, ali so bili posamezniki, ki jih je treba zaščititi, sprejeti na ozemlje države v skladu določbami nacionalnega prava ali prava EU, ki je upoštevno v konkretnem primeru. ESČP je sprejelo stališče, da je treba merila iz 4. člena Protokola št. 4 k EKČP uporabiti tudi v primerih, ko osebe nedovoljeno prestopijo kopensko mejo, namerno izkoristijo svoje veliko število in uporabijo silo ter s tem povzročijo očitno moteče razmere, ki jih je težko nadzorovati in ki ogrožajo javno varnost.
[141]
Nasprotni pristop bi pomenil, da bi se lahko osebam, ki potrebujejo zaščito, ta zaščita odvzela na podlagi formalnih razlogov (npr. ker niso zakonito prečkale meje države). Upravičena skrb držav, da preprečijo nezakonito priseljevanje, ne more iti tako daleč, da bi postala zaščita, ki jo zagotavlja EKČP, predvsem njen 3. člen, neučinkovita.
[142]
122. Vendar pa iz sodne prakse ESČP izhaja, da ravnanje države, ki izžene tujca brez individualne obravnave, vključno s potencialnimi prosilci za mednarodno zaščito, ne pomeni kršitve 4. člena Protokola št. 4 k EKČP, če tujcu individualna obravnava ni bila zagotovljena zaradi njegovega ravnanja oziroma po njegovi krivdi
.
[143]
ESČP je sprejelo stališče, da državi ni mogoče očitati kršitve pravice iz 4. člena Protokola št. 4 k EKČP v primerih, ko bi osebe pri prehodu meje organizirano
uporabile silo in namerno izkoristile številčnost skupine, ki poskuša nezakonito vstopiti, da bi povzročila razmere, ki jih je težko nadzorovati in ogrožajo javno varnost.
[144]
Iz sodne prakse ESČP izhaja, da je pri presoji skladnosti ravnanja države s 4. členom Protokola št. 4 k EKČP v konkretnem primeru ravnanje tujca, ki poskuša vstopiti v državo, upošteven dejavnik.
[145]
Državi ni mogoče očitati kršitve te določbe, če je pomanjkljiva individualna obravnava posledica nesodelovanja tujca v postopku.
[146]
V skladu s sodno prakso ESČP okoliščina, da je več tujcev prejelo podobne odločbe, še ne pomeni, da gre za kolektivni izgon. Če je država vsaki navedeni osebi zagotovila možnost, da je pred pristojnim organom posamično navedla argumente proti svojemu izgonu, to ne pomeni kršitve 4. člena Protokola št. 4 k EKČP.
[147]
123. ESČP je v več primerih presojalo primere, ko so posamezniki nezakonito prestopili državno mejo in so bili skupinsko izgnani iz države (
push-backs
).
[148]
V takih primerih je ESČP v prvi fazi preučilo, ali je država dejansko in učinkovito zagotovila možnost dostopa do individualnega postopka, v katerem bi posameznik lahko navajal razloge, ki bi preprečevali izgon, vključno z razlogi, ki so upoštevni z vidika spoštovanja načela nevračanja.
[149]
Iz sodne prakse ESČP izhaja, da je država dolžna dokazati obstoj učinkovitega dostopa do individualnega postopka na zakoniti vstopni točki. Pri tem ESČP upošteva lokacijo mejnih prehodov, načine za vložitev prošenj za mednarodno zaščito, obveščanje prosilcev za mednarodno zaščito o njihovih pravicah, možnost dostopa do tolmača in do pravne pomoči ter informacije o tem, da so bile na zakonitih vstopnih točkah dejansko vložene prošnje za mednarodno zaščito.
[150]
Če je država učinkovito zagotovila dostop do individualnega postopka in ga tujec ni izkoristil, je treba v drugi fazi objektivno preučiti, ali so obstajali utemeljeni razlogi, da tujec ni vstopil na zakoniti vstopni točki. Če takih utemeljenih razlogov ni bilo, je treba šteti, da je bilo ravnanje države (izgon brez individualne odločitve) posledica ravnanja prosilca. Kot je bilo že navedeno v tej obrazložitvi, državi ni mogoče očitati kršitve 4. člena Protokola št. 4 k EKČP, če je bil tujec izgnan brez individualne odločitve, ker brez utemeljenih razlogov in zaradi svojih krivdnih ravnanj ni uporabil možnosti dostopa do individualnega postopka.
[151]
124. V primerih, ko tujci poskušajo vstopiti na ozemlje države na zakoniti vstopni točki in jim je zavrnjen vstop ali ko tujci nedovoljeno vstopijo na ozemlje države in jim je po prijetju v bližini meje omogočen dostop do individualnega postopka, je treba z vidika morebitne kršitve 4. člena Protokola št. 4 k EKČP presoditi, ali jim je bila v tem individualnem postopku zagotovljena učinkovita možnost, da pred izgonom uveljavljajo ugovore proti izgonu.
[152]
Presoja, ali je zagotovljen dostop do učinkovitega postopka, je dejansko vprašanje in ne zadostuje zgolj sklicevanje na zakonsko ureditev, ki ureja to področje.
[153]
Zato ESČP pri presoji, ali je bila
posamezniku zagotovljena individualna obravnava, vedno presodi okoliščine konkretne zadeve in preveri, ali so pristojni organi upoštevali individualni položaj obravnavanih posameznikov.
[154]
Ob upoštevanju dokazov, ki jih predložijo stranke, ESČP upošteva, ali je bil izveden postopek identifikacije in pod kakšnimi pogoji. Presoja, ali so postopek identifikacije izvajale usposobljene osebe, ali je razgovor potekal v jeziku, ki ga je posameznik razumel, ali so bili posamezniki ustrezno informirani o svojih pravicah, ali so bile osebe usposobljene za izvajanje razgovorov, ali so bili posamezniki seznanjeni z možnostjo vložitve prošnje za mednarodno zaščito, ali jim je bila zagotovljena pravna pomoč in tolmač ter ali so imeli dejansko možnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito. ESČP pri tem upošteva tudi neodvisna poročila o ravnanju države v takih situacijah.
[155]
125. V primerih, ko posamezniki v kratkem razgovoru z mejno policijo in ob prisotnosti tolmača ne trdijo, da obstaja tveganje za nastanek nečloveškega ravnanja ob vrnitvi, niti ne navajajo nobenih drugih pravnih ovir za svoj izgon in je tak tujec z individualno odločitvijo izgnan iz države, ne gre za kolektivni izgon.
[156]
Člen 4 Protokola št. 4 k EKČP namreč ne zagotavlja v vseh okoliščinah pravice do individualnega osebnega razgovora. Zahteve te določbe so izpolnjene že, če ima vsak tujec resnično in učinkovito možnost, da predloži argumente proti svojemu izgonu, in če te trditve na ustrezen način preučijo državni organi.
[157]
126. ESČP je tudi sprejelo stališče, da nobene oblike kolektivnega izgona ni mogoče upravičiti s sklicevanjem na pravo EU, ki se mora v vseh primerih uporabljati tako, da je skladno z EKČP.
[158]
127. Prepoved kolektivnega izgona ureja tudi prvi odstavek 19. člena Listine. Iz Pojasnil k Listini (UL C 303, 14. 12. 2007) izhaja, da ima prvi odstavek 19. člena Listine enak pomen in področje uporabe kot 4. člen Protokola št. 4 k EKČP. Njegov namen je zagotoviti, da je vsaka odločitev utemeljena na posebni obravnavi in da z enim ukrepom ni mogoče izgnati vseh oseb, ki imajo državljanstvo posamezne države.
128. Obveznosti držav pri ravnanju z državljani tretjih držav ureja tudi sekundarno pravo EU. Iz te obrazložitve že izhaja, da sta upoštevna Zakonik o schengenskih mejah in Direktiva o vračanju. Država članica mora v primerih, ko je uvedla mejni nadzor na notranjih mejah
, pri zavrnitvi vstopa smiselno uporabljati 14. člen Zakonika o schengenskih mejah.
[159]
Ponovna uvedba nadzora na notranjih mejah ne vpliva na obveznosti, ki jih imajo države članice na podlagi Direktive o vračanju.
[160]
SEU je izrecno sprejelo stališče, da ni mogoče razlikovati med položaji nezakonito prebivajočih državljanov tretje države, ki so bili prijeti v neposredni bližini notranje meje, glede na to, ali je bil ponovno uveden nadzor na notranji meji ali ne.
[161]
129. V prvem odstavku 14. člena Zakonika o schengenskih mejah je določeno, da se lahko zavrne vstop vsakemu tujcu, ki ne izpolnjuje pogojev za vstop na območje EU
. V drugem in tretjem odstavku 14. člena Zakonika o schengenskih mejah so določena procesna jamstva tujca. Tujcu se lahko vstop zavrne s pisno odločitvijo, v kateri so navedeni razlogi za zavrnitev vstopa. Odločitev, ki določa natančne razloge za zavrnitev, se izda v obliki standardnega obrazca. Osebe, ki jim je bil vstop zavrnjen, imajo pravico do pritožbe. Državljanu tretje države se zagotovi tudi pisna navedba kontaktnih točk, ki omogočajo zagotovitev informacij o zastopnikih, ki so pooblaščeni za zastopanje državljana tretje države v njegovem imenu v skladu z nacionalnim pravom. Postopek pritožbe ne zadrži izvršitve odločitve o zavrnitvi vstopa.
130. Direktiva o vračanju določa skupne standarde in postopke, ki se uporabljajo v državah članicah EU za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, v skladu s temeljnimi pravicami kot splošnimi načeli prava EU in mednarodnega prava, vključno z obveznostmi, ki se nanašajo na zaščito beguncev in človekove pravice. Direktiva o vračanju ureja vrnitev tujcev z ozemlja EU. Prvi odstavek 6. člena Direktive o vračanju zahteva, da se praviloma vsakemu državljanu tretje države, ki nezakonito biva na njenem ozemlju, izda odločba o vrnitvi.
[162]
V III. poglavju so urejena postopkovna jamstva, ki jih imajo državljani tretjih držav. Posameznik mora prejeti pisno odločbo, ki navaja dejanske in pravne razloge za odstranitev in pravni pouk.
[163]
Bistveni deli odločbe morejo biti prevedeni v jezik, ki ga tujec razume, vendar se države članice lahko odločijo, da te določbe ne bodo uporabljale. V takem primeru mora biti odločitev na standardnem obrazcu. Tujcu mora biti zagotovljen dostop do pravne pomoči, in kadar je potrebno, do prevajalske pomoči. Tujec mora imeti na voljo učinkovito pravno sredstvo pred pristojnim sodnim ali upravnim organom ali pred pristojnim telesom, katerega člani so nepristranski in neodvisni. Navedeni organ je pristojen za pregled odločb o vrnitvi, vključno z možnostjo začasne odložitve njihove izvršitve, razen če se začasna odložitev že uporablja po nacionalni zakonodaji.
[164]
Obstajati mora možnost, da posamezniki zaprosijo za brezplačno pravno pomoč pod pogoji nacionalne zakonodaje.
131. Tretji odstavek 6. člena Direktive o vračanju določa, da se države članice EU lahko vzdržijo izdaje odločbe o vrnitvi državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju, če zadevnega državljana tretje države na podlagi dvostranskih sporazumov ali ureditev, ki veljajo na dan začetka veljavnosti te direktive, sprejme druga država članica, ki je v takem primeru zavezana, da uporabi prvi odstavek 6. člena Direktive o vračanju in tujcu izda odločbo o vrnitvi. Republika Slovenija ima z vsemi sosednjim državami članicam EU sklenjene posebne sporazume o predaji državljanov tretjih držav, ki se nezakonito nahajajo na njenem ozemlju; ti sporazumi so bili sklenjeni pred uveljavitvijo Direktive o vračanju.
[165]
Vendar iz sodne prakse SEU izhaja, da tretjega odstavka 6. člena Direktive o vračanju ni mogoče razlagati tako, da določa izjemo od področja uporabe te direktive in državam članicam omogoča, da državljanom tretjih držav, ki v njih nezakonito prebivajo, ne zagotovijo skupnih standardov in postopkov za vračanje, kadar te na podlagi sporazuma ali ureditve, ki velja ob začetku veljavnosti navedene direktive, ponovno sprejme država članica, ki ni tista, v kateri so bili prijeti.
[166]
Taka razlaga bi bila v nasprotju z besedilom 6. člena Direktive o vračanju ter sistematiko in cilji Direktive o vračanju. Izjema iz tretjega odstavka 6. člena Direktive o vračanju se nanaša zgolj na obveznost države članice EU, na ozemlju katere je zadevni državljan, da sprejme odločbo o njegovi vrnitvi in tako poskrbi za njegovo prostovoljno vrnitev ali odstranitev; ta obveznost je naložena državi članici, ki je tega državljana ponovno sprejela. SEU je poudarilo, da položaj takega državljana tretje države ureja Direktiva o vračanju in da mora država članica ravnati v okviru skupnih standardov in postopkov, določenih z navedeno direktivo.
Presoja prvega odstavka 10.b člena ZTuj-2 z vidika 4. člena Protokola št. 4 k EKČP
132. Iz te obrazložitve že izhaja, da prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 ureja dva položaja tujca, in sicer (1) položaj tujca, ki želi vstopiti v državo na vstopni točki, čeprav ne izpolnjuje pogojev za vstop in mu država zavrne vstop, ter (2) položaj tujca, ki se nezakonito nahaja na ozemlju države in ga država odstrani z ozemlja. V obeh primerih prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 ne predvideva izdaje kakršnegakoli posamičnega akta, s katerim bi se tujcu ali zavrnil vstop v Republiko Slovenijo ali pa bi se mu naložila odstranitev z ozemlja države. V obeh primerih zakon določa le materialno dejanje policije. Tujcu se z materialnim dejanjem zavrne vstop v državo ali pa se ga privede do meje in se ga napoti iz države. Zakon niti v prvem niti v drugem položaju praviloma ne predvideva individualnega postopka, v katerem bi se tujcu izdal posamični akt, v katerem bi bili navedeni razlogi za tako ravnanje policije. Vendar pa je treba pri razlagi prvega odstavka 10.b člena ZTuj-2 upoštevati tudi drugi odstavek 10.b člena ZTuj-2. V drugem odstavku 10.b člena ZTuj-2 je urejena izjema, ko je tujcu, ki poskuša vstopiti v državo na zakoniti vstopni točki, omogočena individualna obravnava. Če tujec zatrjuje, da ima namen podati prošnjo za mednarodno zaščito, policija ravna drugače, kot določa prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2, in preveri določene okoliščine in mu, če pogoji iz drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2 niso izpolnjeni, zavrne vstop s posebnim sklepom.
133. Iz sodne prakse ESČP izhaja, da je treba pri presoji skladnosti ukrepov države z vidika 4. člena Protokola št. 4 k EKČP ne glede na to, ali se tujec že nezakonito nahaja na ozemlju države ali pa želi vstopiti v državo na zakoniti vstopni točki, najprej preučiti,
ali je država posamezniku dejansko zagotovila učinkovit dostop do individualnega postopka, v katerem bi lahko navajal razloge, ki bi preprečevali izgon, vključno z razlogi, ki so upoštevni z vidika spoštovanja načela nevračanja.
Obveznost države torej ni omejena zgolj na primere, ko bi tujec zatrjeval, da mu v primeru zavrnitve vstopa grozi kršitev načela nevračanja, temveč je država praviloma dolžna tako ravnati v vseh primerih, razen če bi bilo mogoče krivdo, da tujec ni imel dostopa do individualnega postopka, pripisati samemu tujcu (glej 122. in 123. točko obrazložitve). Tudi iz prava EU izhaja, da mora država članica EU, ko zavrne vstop tujcu v državo, izdati posamični akt, v katerem so navedeni razlogi za zavrnitev vstopa. Tujcu, ki nezakonito prebiva na njenem ozemlju, pa mora izdati odločbo o vrnitvi.
134. Ustavno sodišče je v tej odločbi že ugotovilo, da drugi do četrti odstavek 10.b člena ZTuj-2, ki urejajo poseben postopek obravnave tujcev, ki so izrazili namero podati prošnjo za mednarodno zaščito, ne izpolnjujejo vseh zahtev iz 18. člena Ustave. Ustavno sodišče je posebej poudarilo, da tujcem ni zagotovljena presoja vseh okoliščin, ki so lahko upoštevne z vidika varovanja načela nevračanja. Poudarilo je, da zakonodajalec ni določil, da bi imeli tujci pravico do informiranosti, pravico do osebnega razgovora, pravico do tolmača in pravne pomoči. Sprejelo je stališče, da z ureditvijo, ki ne ureja posebnih procesnih jamstev, ni mogoče zagotoviti učinkovitega dostopa do postopka, ki omogoča obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito. Ustavno sodišče ugotavlja, da enaka ugotovitev velja tudi za prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2, ki ureja položaj tujcev, ki niso podali namere vložiti prošnje za mednarodno zaščito. Tej skupini tujcev ni zagotovljena niti možnost pridobiti posamični akt, v katerem bi bili navedeni razlogi za zavrnitev vstopa ali razlogi za izgon iz države, niti jim niso zagotovljena procesna jamstva (pravica do in informiranosti, dostop do tolmača in pravne pomoči ter pravica do pravnega sredstva).
135. Čeprav prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 ureja postopanje s posameznim tujcem, je treba šteti, da gre za kolektivni ukrep. Nanaša se na vse tujce, ki bi v času trajanja kompleksne krize poskusili vstopiti v Republiko Slovenijo ali bi se nezakonito nahajali na njenem ozemlju, in jim ne zagotavlja objektivne in individualne presoje njihovega položaja. Prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 ne predvideva izdaje nobenega pravnega akta (niti izdaje akta na predpisanem obrazcu), zato sploh ni mogoče preveriti, ali je bil tujcu zagotovljen individualni postopek, kar zmanjšuje dokazljivost ustreznega ravnanja policije.
[167]
Iz prvega odstavka 10.a člena ZTuj-2 izhaja, da tujcem tudi ni zagotovljena pravica do pritožbe, ki bi omogočala presojo zakonitosti ravnanja policije in s tem nadzor nad obravnavo tujcev. Takšna ureditev pomeni, da imajo ukrepi iz prvega odstavka 10.b člena ZTuj-2 kolektivno naravo.
136. Ker prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 z upoštevanjem drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2 tudi tistemu tujcu, ki poskuša vstopiti v državo na zakoniti vstopni točki, ne zagotavlja dejanskega in učinkovitega dostopa do individualnega postopka, Ustavnemu sodišču niti ni treba presojati, ali je ravnanje države (izgon brez individualne odločitve) posledica ravnanja tujca (glej 123. in 124. točko obrazložitve). Iz navedenega izhaja, da ureditev v prvem odstavku 10.a člena ZTuj-2 ne izpolnjuje zahtev iz 4. člena Protokola št. 4 k EKČP.
137. Ustavno sodišče mora upoštevati, da prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 ureja posebni režim obravnave tujcev v času kompleksne krize na področju migracij. Državni zbor ni odgovoril na zahtevo drugega predlagatelja, mnenja pa ni poslala niti Vlada, tako da Ustavno sodišče niti nima posebnih argumentov zakonodajalca, s katerimi bi ta pojasnil svoje razloge za navedeno ureditev. Ustavno sodišče je v tej obrazložitvi že poudarilo, da se zaveda izzivov pri nadzoru migracij, še posebno v primeru množičnih prihodov tujcev (glej 104. in 105. točko obrazložitve).
138. Iz sodne prakse ESČP izhaja, da ESČP pri presoji, ali država spoštuje vse zahteve iz 4. člena Protokola št. 4 k EKČP, upošteva tako ravnanje države kot tudi ravnanje posameznikov, ki želijo vstopiti v posamezno državo. Zakonodajalec v prvem odstavku 10.b člena ZTuj-2 ne razlikuje med ravnanjem države in posameznikov. Čeprav so zahteve, ki izhajajo iz 4. člena Protokola št. 4 k EKČP, za državo lahko drugačne v primerih, ko bi osebe pri prehodu meje organizirano
uporabile silo in namerno izkoristile številčnost skupine ali ko je zavrnitev vstopa posledica izključno ravnanja tujca (glej 122. točko obrazložitve),
je zakonodajalec v prvem odstavku 10.b člena ZTuj-2 določil enak pravni režim za vse tujce, ki bi poskusili vstopiti ali bi vstopili v državo v času kompleksne krize. Prav zato, ker izpodbijana ureditev ne razlikuje med situacijami, v katerih sme država tujcem brez individualne obravnave zavrniti vstop v državo ali jih odstraniti iz države, ne da bi pri tem ogrozila pravici iz 3. člena EKČP in 4. člena Protokola št. 4 k EKČP, kot izhajata iz sodne prakse ESČP, in situacijami, ki zahtevajo individualno obravnavo, Ustavno sodišče ugotavlja, da prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 ne izpolnjuje zahtev iz 4. člena Protokola št. 4 k EKČP.
139. Iz sodne prakse ESČP izhaja, da ESČP pri presoji, ali je bila
posamezniku zagotovljena individualna obravnava, vedno upošteva okoliščine konkretne zadeve. ESČP preverja, kako so pristojni organi upoštevali posamičen položaj obravnavanega posameznika.
[168]
ESČP šteje, da je lahko odgovornost države na podlagi 4. člena Protokola št. 4 k EKČP omejena ob določenem ravnanju posameznikov (122. točka obrazložitve). Ali so v konkretnem primeru podane takšne dejanske okoliščine, je mogoče presojati le v vsakem posamičnem primeru posebej in ne v postopku
abstraktne presoje (glej 123. in 124. točko obrazložitve).
140. Če kompleksna kriza na področju migracij ne pomeni razglasitve izrednega stanja, mora Ustavno sodišče zakonsko ureditev presojati po merilih, ki veljajo v običajnem stanju. Iz 135. in 138. točke obrazložitve že izhaja, da prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 ne izpolnjuje zahtev iz 4. člena Protokola št. 4 k EKČP. Ukrep zakonodajalca iz prvega odstavka 10.b člena ZTuj-2 je treba šteti za prepovedan kolektivni izgon.
141. Prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 je torej v neskladju s 4. členom Protokola št. 4 k EKČP ter posledično z drugim odstavkom 153. člena Ustave, ki določa, da morajo biti zakoni v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z veljavnimi mednarodnimi pogodbami, ki jih je ratificiral Državni zbor. Zato je Ustavno sodišče prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 razveljavilo (2. točka izreka).
142. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost prvega odstavka 10.b člena ZTuj-2 s 4. členom Protokola št. 4 k EKČP in drugim odstavkom 153. člena Ustave, ni presojalo drugih očitkov drugega predlagatelja.
143. Ureditev v prvem do četrtem odstavku 10.b členu ZTuj-2 je med seboj povezana celota postopkovnih in materialnih določb. Zakonodajalec jo je zgradil na predpostavki, da je poseben režim obravnave tujcev in prosilcev za mednarodno zaščito v času kompleksne krize na področju migracij ustavno sprejemljiv. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je celoten poseben režim, ki ga je določil zakonodajalec (prvi do četrti odstavek 10.b člena ZTuj-2), v neskladju ali z 18. členom Ustave ali s 4. členom Protokola št. 4 k EKČP. Ustavno sodišče je razveljavilo prvi, drugi, tretji in četrti odstavek 10.b člena ZTuj-2. Zaradi te razveljavitve je peti odstavek 10.b člena ZTuj-2, ki ureja razmerje s prekrškovnim postopkom, izgubil namen, ki ga je zasledoval zakonodajalec. Ustavnosodno poseganje v posamezne dele tako povezane in prepletene celote tako ne bi bilo smiselno: kar bi ostalo, ne bi bilo več tisto, kar je nameraval zakonodajalec.
[169]
Zato je Ustavno sodišče razveljavilo tudi peti odstavek 10.b člena ZTuj-2 (2. točka izreka).
C.
144. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 43. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža
Kogovšek Šalamon
, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja
Šugman Stubbs
. Točko 1 izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovali sodnici Kogovšek Šalamon in Šugman Stubbs.
Ustavno sodišče je
2. točko izreka sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodniki Čeferin, Jaklič, Svetlič in Šorli. Ustavno sodišče je 3. točko izreka sprejelo soglasno. Sodnica Kogovšek Šalamon ter sodnika Čeferin in Svetlič so dali odklonilna ločena mnenja. Sodnica Mežnar in sodnik Knez sta dala pritrdilni ločeni mnenji.
dr. Rok Čeferin
Predsednik
[1]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-166/07 z dne 26. 3. 2009, 2. točka obrazložitve.
[2]
ZVRS ureja ravnanje Vlade v času kompleksne krize. V šestem odstavku 20. člena ZVRS je opredeljen pojem kompleksna kriza. V času kompleksne krize Vlada sprejeme odločitev o kriznem upravljanju (osmi odstavek 20. člena ZVRS). Krizno upravljanje in vodenje Vlade v času kompleksne krize pomeni organizacijo in sprejetje ukrepov, katerih cilj sta učinkovito odzivanje na kompleksno krizo in njeno obvladovanje (sedmi odstavek 20. člena ZVRS).
[3]
V 35. členu ZMZ-1 je določeno, da mora oseba, ki izrazi namen, da bi v Republiki Sloveniji vložila prošnjo za mednarodno zaščito, in je v Republiko Slovenijo vstopila nezakonito ali je nezakonito podaljšala svoje prebivanje, prošnjo za mednarodno zaščito vložiti v najkrajšem možnem času. Postopek za priznanje mednarodne zaščite se formalno začne z vložitvijo prošnje pri pristojnem organu (prvi in drugi odstavek 44. člena ZMZ-1). V skladu s prvim odstavkom 41. člena ZMZ-1 se v postopku za priznanje mednarodne zaščite ugotavlja, ali prosilec izpolnjuje pogoje za priznanje mednarodne zaščite v Republiki Sloveniji.
[4]
Postopek določanja odgovorne države članice se začne takoj, ko je v državi prvič vložena prošnja za mednarodno zaščito (prvi odstavek 20. člena Dublinske uredbe III). Prošnja za mednarodno zaščito se šteje za vloženo, ko obrazec, ki ga predloži prosilec, ali poročilo, ki ga pripravi pristojni organ, prispe do pristojnega organa (drugi odstavek 20. člena Dublinske uredbe III).
[5]
Tujec je vsakdo, kdor nima državljanstva Republike Slovenije (prva alineja 2. člena ZTuj-2). Tujec je oseba, kot jo opredeljuje zakon, ki ureja vstop tujcev v Republiko Slovenijo, njihovo zapustitev Republike Slovenije in bivanje v Republiki Sloveniji, razen državljanov EU, prosilcev in oseb s priznano mednarodno zaščito (15. točka 2. člena ZMZ-1).
[6]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-32/02 z dne 10. 7. 2003 (Uradni list RS, št. 73/03, in OdlUS XII, 71), 11. točka obrazložitve, in št. U-I-65/17 z dne 2. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 159/21, in OdlUS XXVI, 25), 25. in 26. točka obrazložitve.
[7]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-18/93 z dne 11. 4. 1996 (Uradni list RS, št. 25/96, in OdlUS V, 40), 38. točka obrazložitve, in št. U-I-28/16 z dne 12. 5. 2016 (Uradni list RS, št. 42/16, in OdlUS XXI, 25), 14. točka obrazložitve.
[8]
Glej Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o tujcih (ZTuj-2F) z dne 3. 12. 2020, EPA: 1531-VIII, str. 80–83.
[9]
Glej Predlog zakona o spremembah Zakona o Vladi Republike Slovenije z dne 16. 6. 2017, EPA 2054-VII (v nadaljevanju Predlog ZVRS).
[10]
Glej na primer Zakon o obrambi (Uradni list RS, št. 103/04 – uradno prečiščeno besedilo, 95/15 in 139/20 – ZObr), Uredbo o obrambnem načrtovanju (Uradni list RS, št. 51/13 in 11/22), Zakon o organiziranosti in delu v policiji (Uradni list RS, št. 15/13, 11/14, 86/15, 77/16, 77/17, 36/19, 200/20, 172/21 in 141/22 – ZODPol), Zakon o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 97/10 in 117/22 – ZVNDN) in Resolucijo.
[11]
Glej Predlog ZVRS.
[12]
Primerjaj z odločbami Ustavnega sodišča št. U-I-220/03 z dne 13. 10. 2004 (Uradni list RS, št. 123/04 in 11/06 – popr., in OdlUS XIII, 61), 29. točka obrazložitve, št. U-I-98/04 z dne 9. 11. 2006 (Uradni list RS, št. 120/06, in OdlUS XV, 78), 84. točka obrazložitve, in št. U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013 (Uradni list RS, št. 114/13, in OdlUS XX, 12), 30. točka obrazložitve.
[13]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-28/16, 31. točka obrazložitve.
[14]
Kot izhaja iz drugega odstavka 2. člena PDEU, na področjih, na katerih ima EU deljene pristojnosti z državami članicami, lahko tako EU kot države članice izdajajo zakonodajne in sprejemajo pravno zavezujoče akte. Države članice izvajajo svojo pristojnost, kolikor EU svoje pristojnosti ne izvaja.
[15]
Glej sodbo SEU v združenih zadevah
P, AI, ZY, BG proti Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
, C-244/24 in C-290/24, z dne 19. 12. 2024, 81. točka obrazložitve.
[16]
Prav tam, 82. točka obrazložitve.
[17]
Prav tam, 83. točka obrazložitve.
[18]
Primerjaj s sodbo SEU v zadevi
Jafari
,
C-646/16
, z dne 26. 7. 2017, 95. točka obrazložitve.
[19]
Prav tam, 93. in 94. točka obrazložitve.
[20]
Glej sodbo SEU v zadevi
Valstybės sienos apsaugos tarnyba
,
C-72/22
PPU, z dne 30. 6. 2022, 70. do 72. točka obrazložitve.
[21]
Poleg Krizne uredbe in Uredbe o upravljanju je EU v okviru prenovljenega skupnega evropskega azilnega sistema sprejela še Uredbo (EU) 2024/1348 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. maja 2024 o vzpostavitvi skupnega postopka za mednarodno zaščito v Uniji in razveljavitvi Direktive 2013/32/EU (UL L 2024/1348, 22. 5. 2024), Uredbo (EU) 2024/1356 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. maja 2024 o uvedbi preverjanja državljanov tretjih držav na zunanjih mejah ter spremembi uredb (ES) št. 767/2008, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240 in (EU) 2019/817 (UL L 2024/1356, 22. 5. 2024), Uredbo (EU) 2024/1349 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. maja 2024 o vzpostavitvi postopka vračanja na meji in spremembi Uredbe (EU) 2021/1148 (UL L, 2024/1349, 22. 5. 2024), Uredbo (EU) 2024/1347 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. maja 2024 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite ter spremembi Direktive Sveta 2003/109/ES in razveljavitvi Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta (UL L 2024/1347, 22. 5. 2024). Navedene uredbe so začele veljati 11. 6. 2024, vendar se bodo začele uporabljati 12. 6. 2026 oziroma 1. 7. 2026.
[22]
Krizna uredba in Uredba o upravljanju sta začeli veljati 11. 6. 2024. Krizna uredba se bo začela uporabljati 1. 7. 2026, Uredba o upravljanju pa 12. 6. 2026.
[23]
Predpis dobi svojo eksistenco oziroma začne pravno obstajati, ko je razglašen in objavljen v predvidenem uradnem glasilu. Takrat postane del pravnega reda, vendar s tem še ne dobi obvezujoče pravne moči. To moč pridobi s potekom vakacijske dobe oziroma ko se začne uporabljati. Takrat veže pravne subjekte in se začne uporabljati v praksi. Med obvezno močjo predpisa in njegovo uporabo v praksi ni nikakršne časovne razlike (glej A. Igličar v: M. Pavčnik in T. Štajnpihler Božič, Časovnost razlage zakona, Razlage začetka veljavnosti, obvezne moči in uporabe zakona, Slovenska akademija znanosti in umetnosti, Ljubljana 2018, str. 69).
[24]
Glej sodbo SEU v zadevi
ANAFE
, C-606/10, z dne 14. 6. 2012, 72. točka obrazložitve.
[25]
Glej sodbo SEU v združenih zadevah
Stichting Al-Aqsa in Kraljevina Nizozemska
, C-539/10 P in C-550/10 P z dne 15. 11. 2012, 85. točka obrazložitve.
[26]
Prav tam, 86. in 87. točka obrazložitve.
[27]
Glej sodbe SEU v zadevah
Åkerberg Fransson
, C‑617/10, z dne 26. 2. 2013, 19. točka obrazložitve, in
Siragusa
, C‑206/13, z dne 6. 3. 2014, 20. točka obrazložitve, ter v združenih zadevah
Eurosaneamientos in drugi
, C‑532/15 in C‑538/15, z dne 8. 12. 2016, 52. točka obrazložitve.
[28]
Primerjaj s sodbo SEU v zadevi
Adeneler in drugi
, C-212/04, z dne 4. 7. 2006, 108. točka obrazložitve.
[29]
Glej odločbe Ustavnega sodišča št. Up-78/00 z dne 29. 6. 2000 (Uradni list RS, št. 66/2000, in OdlUS IX, 295), 14. točka obrazložitve, št. U-I-238/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 134/06, in OdlUS XV, 83), 10. točka obrazložitve, in št. Up-763/09 z dne 17. 9. 2009 (Uradni list RS, št. 80/09), 6. točka obrazložitve.
[30]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-155/11, 11. točka obrazložitve.
[31]
Glej Scope of the principle of non-refoulement in contemporary border management: evolving areas of law, Agencija EU za človekove pravice, Luxembourg 2016, str. 14.
[32]
Glej sodbo SEU v združenih zadevah
N. S
., C-411/10 in C-493/10, z dne 21. 12. 2011, 75. točka obrazložitve.
[33]
Glej sodbo SEU v zadevi
Elgafaji
, C-465/07, z dne 17. 2. 2009, 28. točka obrazložitve.
[34]
Glej sodbe SEU v zadevah
C. K., H. F., A. S. proti Republiki Sloveniji
, C-578/16 PPU, z dne 16. 2. 2017, 67. točka obrazložitve, in
Jawo
, C-163/17, z dne 19. 3. 2019, 91. točka obrazložitve, ter v združenih zadevah
Ibrahim
, C-297/17, C-318/17, C-319/17 in C-438/17, z dne 19. 3. 2019, 89. točka obrazložitve.
[35]
Glej sodbe SEU v zadevah
C. K., H. F., A. S. proti Republiki Sloveniji
, 69. točka obrazložitve, in
Jawo
, 78. točka obrazložitve, ter v združenih zadevah
Ibrahim
, 87. točka obrazložitve.
[36]
Glej sodbe SEU v zadevah
C. K., H. F., A. S. proti Republiki Sloveniji
, 68. točka obrazložitve,
Elgafaji
, 28. točka obrazložitve, in Abdida, C-562/13, z dne 18. 12. 2014, 47. točka obrazložitve.
[37]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-155/11, 23. točka obrazložitve, in št. U-I-189/14, Up-663/14 z dne 15. 10. 2015 (Uradni list RS, št. 82/15), 26. točka obrazložitve.
[38]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. Up-763/09, 7. točka obrazložitve, in št. U-I-189/14, Up-663/14, 26. točka obrazložitve.
[39]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-155/11, 22. točka obrazložitve.
[40]
Glej sodbo ESČP v zadevi
Shenturk in drugi proti Azerbajdžanu
z dne 10. 3. 2022, 112.–117. točka obrazložitve.
[41]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-155/11, 22. točka obrazložitve, in št. U-I-59/17, 30. točka obrazložitve, ter sodbe ESČP v zadevah
M. S. S. proti Belgiji in Grčiji
z dne 21. 1. 2011, 286. točka obrazložitve,
J. K. in drugi proti Švedski
z dne 23. 8. 2016, 78. točka obrazložitve, in
Ilias in Ahmed proti Madžarski
z dne 21. 11. 2019, 113. točka obrazložitve.
[42]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-59/17, 32. točka obrazložitve.
[43]
Prav tam, 33. točka obrazložitve.
[44]
Glej sodbo SEU v združenih zadevah
N. S
., 99. točka obrazložitve, in sodbo ESČP v zadevi
M. S. S. proti Belgiji in Grčiji
, 342. in 345. točka obrazložitve.
[45]
Primerjaj s sodbo ESČP v zadevi
Tarakhel proti Švici
z dne 4. 11. 2014, 102. točka obrazložitve. Glej sodbo SEU v zadevi
Jawo
, 83. in 84. točka obrazložitve.
[46]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-59/17, 38. točka obrazložitve, in št. Up-919/23 z dne 23. 11. 2023, 19. točka obrazložitve.
[47]
Glej sodbo ESČP v zadevi
Ilias in Ahmed proti Madžarski
, 140. in 141. točka obrazložitve.
[48]
Prav tam.
[49]
Glej prav tam, 163. in 164. točka obrazložitve, ter sodbo ESČP v zadevi
H. T. proti Zvezni republiki Nemčiji in Grčiji
z dne 15. 10. 2024, 138.–140. točka obrazložitve.
[50]
Glej sodbo ESČP v zadevi
O. M. in D. S. proti Ukrajini
z dne 15. 9. 2022, 83. točka obrazložitve.
[51]
Prav tam.
[52]
Glej sodbi ESČP v zadevah
Ilias in Ahmed proti Madžarski
, 141. točka obrazložitve, in
O. M. in D. S. proti Ukrajini
, 84. točka obrazložitve.
[53]
Glej sodbe ESČP v zadevah
M. S. S. proti Belgiji in Grčiji
, 359. točka obrazložitve,
Ilias in Ahmed proti Madžarski
, 141. točka obrazložitve, in
O. M. in D. S. proti Ukrajini
, 84. točka obrazložitve.
[54]
Glej sodbi ESČP v zadevah
Hirsi Jamaa in drugi proti Italiji
z dne 23. 2. 2012, 133. točka obrazložitve, in
D. proti Bolgariji
z dne 20. 7. 2021, 120.–128. točka obrazložitve.
[55]
Glej sodbi ESČP v zadevah
D. proti Bolgariji
, 124.–126. točka obrazložitve, in
H. T. proti Zvezni republiki Nemčiji in Grčiji
, 148. točka obrazložitve
.
[56]
Glej sodbi ESČP v zadevah
D. proti Bolgariji
, 125. točka obrazložitve, in
H. T. proti Zvezni republiki Nemčiji in Grčiji
, 148. točka obrazložitve.
[57]
Primerjaj s sodbo SEU v zadevi
Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal
, C‑564/18, z dne 19. 3. 2020, 29. točka obrazložitve.
[58]
Glej sodbo SEU v zadevi
Jawo
, 80. točka obrazložitve.
[59]
Prav tam, 82. točka obrazložitve.
[60]
Glej sodbi SEU v združenih zadevah
N. S
., 99. točka obrazložitve, in v zadevi
Jawo
, 83. in 84. točka obrazložitve.
[61]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-59/17, 38. točka obrazložitve, in št. Up-919/23, 19. točka obrazložitve.
[62]
Glej sodbe SEU v zadevah
C. K., H. F., A. S. proti Republiki Sloveniji
, 65. točka obrazložitve,
A. S. proti Republiki Sloveniji
, C-490/16, z dne 26. 7. 2017, 41. točka obrazložitve, ter
Jafari
, 101. točka obrazložitve.
[63]
Glej sodbo SEU v zadevi
C. K., H. F., A. S. proti Republiki Sloveniji
, 75. točka obrazložitve.
[64]
Glej sodbo SEU v zadevi
Jawo
, 87. točka obrazložitve.
[65]
Prav tam, 88. točka obrazložitve.
[66]
Glej sodbo SEU v zadevi
Ruska Federacija
, C-897/19 PPU, z dne 2. 4. 2020, 65. točka obrazložitve.
[67]
Glej sodbo SEU v združenih zadevah
Ministero dell’Interno
,
C
‑228/21, C‑254/21, C‑297/21, C‑315/21 in C‑328/21, z dne 30. 11. 2023, 117. točka obrazložitve.
[68]
Prav tam, 121. točka obrazložitve.
[69]
Glej sodbi SEU v zadevah
Ministerio Fiscal,
C-36/20 PPU, z dne 25. 6. 2020, 63. točka obrazložitve, in
Valstybės sienos apsaugos tarnyba
, 60. točka obrazložitve.
[70]
Glej sodbo SEU v zadevi
Ministerio Fiscal
, 93. in 94. točka obrazložitve.
[71]
Glej sodbo SEU v zadevi
Valstybės sienos apsaugos tarnyba
, 61. točka obrazložitve.
[72]
Prav tam, 62. točka obrazložitve.
[73]
Prav tam, 63. točka obrazložitve.
[74]
Glej sodbo SEU v združenih zadevah
Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl in drugi
, C-608/22, C-609/22, z dne 4. 10. 2024, 48., 49. in 54. točka obrazložitve.
[75]
Glej sodbo SEU v zadevi
Ministerio Fiscal
, 64. točka obrazložitve.
[76]
Prav tam, 76. točka obrazložitve.
[77]
Prav tam, 77. točka obrazložitve.
[78]
Primerjaj s sodbama
SEU v zadevah
Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal
, 35. točka obrazložitve, in
Elliniko Symvoulio gia tous Prosfyges in Ypostirixi Prosfygon sto Aigaio
,
C-134/23
, z dne 4. 10. 2024, 37. in 41. točka obrazložitve.
[79]
Glej sodbi SEU v zadevah
Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal
, 37. točka obrazložitve, in
Elliniko Symvoulio gia tous Prosfyges in Ypostirixi Prosfygon sto Aigaio
, 39. točka obrazložitve
.
[80]
Glej sodbi SEU v zadevah
Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal
, 38. točka obrazložitve, in
Elliniko Symvoulio gia tous Prosfyges in Ypostirixi Prosfygon sto Aigaio
, 41. točka obrazložitve.
[81]
Glej sodbi SEU v zadevah
Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal
, 39. točka obrazložitve, in
Elliniko Symvoulio gia tous Prosfyges in Ypostirixi Prosfygon sto Aigaio
, 42. točka obrazložitve.
[82]
Glej sodbi SEU v zadevah
Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal
, 40. točka obrazložitve, in
Elliniko Symvoulio gia tous Prosfyges in Ypostirixi Prosfygon sto Aigaio
, 38. točka obrazložitve.
[83]
Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-155/11, 31. točka obrazložitve, št. U-I-189/14, Up-663/14, 23. točka obrazložitve, in št. U-I-59/17, 45. točka obrazložitve.
[84]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-155/11, 22. točka obrazložitve.
[85]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-59/17, 46. točka obrazložitve.
[86]
Glej sodbo SEU v zadevi
Ministerio Fiscal
, 93. in 94. točka obrazložitve.
[87]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-59/17, 47. točka obrazložitve.
[88]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-155/11, 23. točka obrazložitve.
[89]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-59/17, 39. točka obrazložitve.
[90]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. Up-919/23, 29. točka obrazložitve. Glej tudi sodbo ESČP v zadevi
O. M. in D. S. proti Ukrajini
z dne 15. 9. 2022, 83. točka obrazložitve.
[91]
Glej sodbo SEU v zadevi
Valstybės sienos apsaugos tarnyba
, 62. točka obrazložitve.
[92]
Glej sodbo SEU v zadevi
C. K., H. F., A. S. proti Republiki Sloveniji
, 65. do 69. točka obrazložitve.
[93]
Zakonodajalec je v četrti alineji drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2 iz posebnega postopka izključil tudi vse mladoletnike brez spremstva.
[94]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-59/17, 60. točka obrazložitve.
[95]
Prav tam.
[96]
Primerjaj s sodbo ESČP v zadevi
Khlaifia in drugi proti Italiji
z dne 15. 12. 2016, 184. in 185. točka obrazložitve.
[97]
Glej sodbi SEU v zadevah
Valstybės sienos apsaugos tarnyba
, 72. točka obrazložitve, in
Jafari
, 96. točka obrazložitve.
[98]
Primerjaj s sodbami ESČP v zadevah
M. S. S. proti Belgiji in Grčiji
, 223. točka obrazložitve,
Khlaifia in drugi proti Italiji
, 241. točka obrazložitve, ter
Hirsi Jamaa in drugi proti Italiji
, 179. točka obrazložitve.
[99]
Primerjaj s sodbo ESČP v zadevi
Khlaifia in drugi proti Italiji
, 183. točka obrazložitve.
[100]
Primerjaj prav tam, 185. točka obrazložitve.
[101]
Primerjaj prav tam, 159. točka obrazložitve. Primerjaj tudi z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-59/17, 37. točka obrazložitve.
[102]
Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-238/06, 14. točka obrazložitve, št. U-I-292/09, Up-1427/09 z dne 20. 10. 2011 (Uradni list RS, št. 98/11, in OdlUS XIX, 27), 18. točka obrazložitve, št. U-I-189/14, Up-663/14, 46. točka obrazložitve, in št. U-I-59/17, 62. točka obrazložitve.
[103]
Primerjaj s sodbama ESČP v zadevah
M. S. S. proti Belgiji in Grčiji
, 218. točka obrazložitve, in
Chahal proti Združenemu kraljestvu
z dne 15. 11. 1996, 79. točka obrazložitve.
[104]
Glej sodbe SEU v zadevah
C. K., H. F., A. S. proti Republiki Sloveniji
, 69. točka obrazložitve, in
Jawo
, 78. točka obrazložitve, ter v združenih zadevah
Ibrahim
, 87. točka obrazložitve.
[105]
Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-238/06, 14. točka obrazložitve, št. U-I-292/09, Up-1427/09, 18. točka obrazložitve, in št. U-I-189/14, Up-663/14, 46. točka obrazložitve.
[106]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/10 z dne 10. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 50/10, in OdlUS XIX, 11), 21. točka obrazložitve.
[107]
Glej sodbe ESČP v zadevah
Abdulaziz, Cabales in Balkandali proti Združenemu kraljestvu
z dne 28. 5. 1985, 167. točka obrazložitve,
Vilvarajah in drugi proti Združenemu kraljestvu
z dne 30. 10. 1991, 102. točka obrazložitve,
Chahal proti Združenemu kraljestvu
, 73. točka obrazložitve, ter
N. D. in N. T. proti Španiji
z dne 13. 2. 2020, 167. točka obrazložitve.
[108]
Glej sodbe ESČP v zadevah
Sharifi in drugi proti Italiji
in Grčiji
z dne 21. 10. 2014, 244. točka obrazložitve,
Khlaifia in drugi proti Italiji
, 241. točka obrazložitve, in
Asady in drugi proti Slovaški
z dne 24. 3. 2020, 59. točka obrazložitve.
[109]
Posameznik ima zgolj pravico do vstopa v državo svojega državljanstva (četrti odstavek 12. člena Mednarodnega pakta o političnih in državljanskih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 7/91, in Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – v nadaljevanju Pakt), tretji odstavek 2. člena Protokola št. 4 k EKČP in drugi odstavek 13. člena Splošne deklaracije človekovih pravic, ki jo je Generalna skupščina OZN sprejela 10. decembra 1948 z Resolucijo št. 217 A (III)).
[110]
P. Boeles, M. den Heijer, G. Lodder in K. Wouters, European Migration Law, 2. izdaja, Intersentia, Cambridge 2014, str. 15.
[111]
Glej D. Thym in K. Hailbronner, EU Immigration and Asylum Law, 3. izdaja, Verlag C. H. Beck oHG, Munchen 2022, str. 77.
[112]
Suverenost države pri odločanju o vstopu tujcev v državo in njihovi odstranitvi iz države je omejena tudi s pravicami iz 8. člena EKČP (glej prav tam, str. 75).
[113]
P. Boeles, M. den Heijer, G. Lodder in K. Wouters, nav. delo, str. 15.
[114]
Glej sodbo ESČP v zadevi
N. D. in N. T. proti Španiji
, 167. točka obrazložitve
.
[115]
Prav tam
,
169. točka obrazložitve
.
[116]
Prav tam. Glej tudi P. Boeles, M. den Heijer, G. Lodder in K. Wouters, nav. delo, str. 16. Pogoje za izgon tujca, ki zakonito biva na ozemlju države, urejata 13. člen Pakta in 1. člen Protokola št. 7 k EKČP.
[117]
Glej sodbo ESČP v zadevi
Hirsi Jamaa in drugi proti Italiji
, 174. točka obrazložitve.
[118]
Glej sodbi ESČP v zadevah
N. D. in N. T. proti Španiji
, 185. točka obrazložitve, in
M. D. in drugi proti Madžarski
z dne 19. 9. 2024, 35. točka obrazložitve.
[119]
Glej sodbe ESČP v zadevah
Sharifi in drugi proti Italiji
, 210.–213. točka obrazložitve,
Khlaifia in drugi proti Italiji
, 243. in 244. točka obrazložitve
,
N. D. in N. T. proti Španiji
, 187. točka obrazložitve, ter
Shahzad proti Madžarski
z dne 8. 7. 2021, 45.–52. točka obrazložitve.
[120]
Glej sodbo ESČP v zadevi
Kebe in drugi proti Ukrajini
z dne 12. 1. 2017, 75.–77. točka obrazložitve.
[121]
Glej sodbo ESČP v zadevi
M. K. in drugi proti Poljski
z dne 23. 7. 2020, 129.–132. točka obrazložitve.
[122]
Glej sodbo ESČP v zadevi
A. A. in drugi proti Severni Makedoniji
z dne 5. 4. 2022, 57.–64. točka obrazložitve.
[123]
Primerjaj s sodbama ESČP v zadevah
S. S. in drugi proti Madžarski
z dne 12. 10. 2023, 45. točka obrazložitve, in
M. D. in drugi proti Madžarski
, 47. točka obrazložitve.
[124]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. Up-43/96 z dne 30. 5. 2000 (OdlUS IX, 141), 12. točka obrazložitve.
[125]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-207/99 z dne 4. 7. 2002 (Uradni list RS, št. 65/02, in OdlUS XI, 266), 8. točka obrazložitve.
[126]
Ko je zakonodajalec leta 2021 sprejel ZTuj-2F, je bila meja med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško še zunanja meja EU.
[127]
Glej sodbo SEU v zadevi
ADDE in drugi
, C-143/22, z dne 21. 9. 2023, 40. točka obrazložitve.
[128]
Glej sodbo SEU v zadevi
Arib in drugi
, C-444/17, z dne 19. 3. 2019, 56. točka obrazložitve.
[129]
Prav tam, 62. točka obrazložitve.
[130]
Prav tam, 65. točka obrazložitve.
[131]
Glej sodbo SEU v zadevi
ADDE in drugi
, 36. in 37. točka obrazložitve.
[132]
Glej sodbo SEU v zadevi
Åkerberg Fransson
, 19. točka obrazložitve.
[133]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-59/17, 25. točka obrazložitve.
[134]
Glej sodbi SEU v zadevah
Melloni
, C-399/11, z dne 26. 2. 2013, 63. točka obrazložitve, in
Åkerberg Fransson
, 29. točka obrazložitve.
[135]
Glej sodbo ESČP v zadevi
Hirsi Jamaa in drugi proti Italiji
, 174. točka obrazložitve.
[136]
Glej sodbo ESČP v zadevi
Asady in drugi proti Slovaški
, 58. točka obrazložitve.
[137]
Glej sodbo ESČP v zadevi
M. D. in drugi proti Madžarski,
57. točka obrazložitve.
[138]
Glej sodbo ESČP v zadevi
N. D. in N. T. proti Španiji
, 193. do 195. točka obrazložitve.
[139]
Glej sodbo ESČP v zadevi
Čonka proti Belgiji
z dne 5. 2. 2002, 59. točka obrazložitve.
[140]
Glej sodbo ESČP v zadevi
Shahzad proti Madžarski
.
[141]
Glej sodbo ESČP v zadevi
N. D. in N. T. proti Španiji
, 201. točka obrazložitve.
[142]
Glej sodbo ESČP v zadevi
S. S. in drugi proti Madžarski
, 50. točka obrazložitve
.
[143]
Glej sodbe ESČP v zadevah
S. S. in drugi proti Madžarski
, 46. točka obrazložitve,
N. D. in N. T. proti Španiji
, 231. točka obrazložitve,
M. H. in drugi proti Hrvaški
z dne 18. 11. 2021, 294. točka obrazložitve,
A. A. in drugi proti Severni Makedoniji
, 112. točka obrazložitve, ter odločitvi
ESČP v zadevah
Berisha in Haljiti proti Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji
z dne 16. 6. 2005 in
Dritsas in drugi proti Italiji
z dne 1. 2. 2011.
[144]
Glej sodbo ESČP v zadevi
N. D. in N. T. proti Španiji
, 206. in 210. točka obrazložitve.
[145]
Glej odločitev ESČP v zadevi
M. A. in drugi proti Latviji
z dne 29. 3. 2022, 65. točka obrazložitve.
[146]
Glej odločitve ESČP v zadevah
Berisha in Haljiti proti Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji, Dritsas in drugi proti Italiji
ter
M. A. in drugi proti Latviji
, 67. točka obrazložitve.
[147]
Glej sodbi ESČP v zadevah
Khlaifia in drugi proti Italiji
, 239. točka obrazložitve, ter
Hirsi Jamaa in drugi proti Italiji
, 184. točka obrazložitve.
[148]
Glej sodbe ESČP v zadevah
N. D. in N. T. proti Španiji
, 209.–211. točka obrazložitve,
Shahzad proti Madžarski
, 59. točka obrazložitve,
M. H. in drugi proti Hrvaški
z dne 18. 11. 2021, 295. točka obrazložitve, ter
A. A. in drugi proti Severni Makedoniji
, 112. in 123. točka obrazložitve. Iz sodne prakse izhaja, da ESČP v določenih primerih navedene situacije presoja tudi z vidika 3. ali 13. člena EKČP.
[149]
Prav tam.
[150]
Glej sodbe ESČP v zadevah
N. D. in N. T. proti Španiji
, 212.–217. točka obrazložitve,
Shahzad proti Madžarski
, 63.–67. točka obrazložitve,
M. H. in drugi proti Hrvaški
, 295. točka obrazložitve, ter
A. A. in drugi proti Severni Makedoniji
, 116. in 122. točka obrazložitve.
[151]
Glej sodbi ESČP v zadevah
N. D. in N. T. proti Španiji
, 200. točka obrazložitve, in
S. S. in drugi proti Madžarski
, 46. točka obrazložitve, ter odločitvi ESČP v zadevah
Berisha in Haljiti proti Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji
in
Dritsas in drugi proti Italiji
.
[152]
Glej sodbi ESČP v zadevah
M. K. in drugi proti Poljski
, 204.–211. točka obrazložitve, ter
D. A. in drugi proti Poljski
, 81.–84. točka obrazložitve.
[153]
Glej sodbe ESČP v zadevah
Khlaifia in drugi proti Italiji
, 245.–254. točka obrazložitve,
Hirsi Jamaa in drugi proti Italiji
, 185. točka obrazložitve, ter
M. H. in drugi proti Hrvaški
, 295.–303. točka obrazložitve.
[154]
Glej sodbi ESČP v zadevah
N. D. in N. T. proti Španiji
, 197. točka obrazložitve, in
Hirsi Jamaa in drugi proti Italiji
, 183. točka obrazložitve, ter odločitev ESČP v zadevi
M. A. in drugi proti Latviji
, 67.–69. točka obrazložitve.
[155]
Glej sodbe ESČP v zadevah
Hirsi Jamaa in drugi proti Italiji
, 185. točka obrazložitve,
Sharifi in drugi proti Italiji in Grčiji
z dne 21. 10. 2014, 214.–225. točka obrazložitve,
Khlaifia in drugi proti Italiji
, 245.–254. točka obrazložitve,
Asady in drugi proti Slovaški
, 63.–71. točka obrazložitve, ter
M. K. in drugi proti Poljski
, 206.–210. točka obrazložitve.
[156]
Glej sodbo ESČP v zadevi
M. K. in drugi proti Poljski
, 202. točka obrazložitve
.
[157]
Glej sodbi ESČP v zadevah
Khlaifia in drugi proti Italiji
, 248. točka obrazložitve, ter
N. D. in N. T. proti Španiji,
193. in 199. točka obrazložitve
.
[158]
Glej sodbo ESČP v zadevi
Sharifi in drugi proti Italiji in Grčiji
, 223. točka obrazložitve.
[159]
Glej sodbo SEU v zadevi
ADDE in drugi
, 40. točka obrazložitve.
[160]
Prav tam, 65. točka obrazložitve.
[161]
Glej sodbo SEU v zadevi
Arib in drugi
, 59. točka obrazložitve.
[162]
V drugem do petem odstavku 6. člena Direktive o vračanju so določene izjeme, ko odločbe o vrnitvi pod določenimi pogoji ni treba izdati.
[163]
Glej tudi sodbo SEU v zadevi
Mukarubega
, C-166/13, z dne 5. 11. 2014, 40. točka obrazložitve.
[164]
Glej tudi sodbo SEU v zadevi
K., L., M. in N. proti Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
, C-156/23, z dne 17. 10. 2024, 29.–43. točka obrazložitve.
[165]
Republika Slovenija ima z Republiko Hrvaško sklenjen Sporazum med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške o izročitvi in prevzemu oseb, katerih vstop ali prebivanje je nezakonito (Uradni list RS, št. 33/06, MP, št. 8/06 – BHRIPO), ki je začel veljati 1. 7. 2006. Z Republiko Avstrijo ima sklenjen Sporazum med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Avstrije o prevzemu oseb na skupni meji in dogovora za izvajanje sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Avstrije o prevzemu oseb na skupni meji (Uradni list RS, št. 14/93, MP, št. 4/93 – BATPOSM), ki je začel veljati 3. 4. 1993. Z Republiko Madžarsko ima sklenjen Sporazum med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Madžarske o prevzemu oseb na skupni državni meji in dogovora o izvajanju sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Madžarske o prevzemu oseb na skupni državni meji (Uradni list RS, št. 14/93, MP, št. 4/93 – BHUPO), ki je začel veljati 20. 3. 1993. Z Italijansko republiko ima sklenjen Sporazum med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Italije o prevzemu oseb na državni meji (Uradni list RS, št. 35/97, MP, št. 10/97 – BITPODM), ki je začel veljati 14. 6. 1997.
[166]
Glej sodbo SEU v zadevi
Affum
, C-47/15, z dne 7. 6. 2016, 82.–86. točka obrazložitve.
[167]
V primerih, ko državni organi s posamezniki postopajo z materialnimi dejanji, je po naravi stvari težje dokazovati zakonitost postopanja državnega organa. Če oblastna odločitev policije ni podprta v posamičnem aktu, je možnost učinkovite uporabe pravnih sredstev zmanjšana.
[168]
Glej sodbi ESČP v zadevah
N. D. in N. T. proti Španiji
, 197. točka obrazložitve, in
Hirsi Jamaa in drugi proti Italiji
, 183. točka obrazložitve, ter odločitev ESČP v zadevi
M. A. in drugi proti Latviji
, 67.–69. točka obrazložitve.
[169]
Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-266/98 z dne 28. 2. 2002 (Uradni list RS, št. 27/02, in OdlUS XI, 27), 28. točka obrazložitve, in št. U-I-117/07 z dne 21. 6. 2007 (Uradni list RS, št. 58/07, in OdlUS XVI, 64), 41. točka obrazložitve.
⇒
Številka:
U-I-52/22-17
U-I-202/23-13
Datum:
24. 4. 2025
DELNO PRITRDILNO IN DELNO ODKLONILNO
LOČENO MNENJE
SODNICE DR. NEŽE KOGOVŠEK ŠALAMON
K DELNI ODLOČBI ŠT.
U-I-52/22
,
U-I-202/23 Z DNE 2. 4. 2025
1. K delni odločbi št. U-I-52/22, U-I-202/23 dajem delno pritrdilno in delno odklonilno ločeno mnenje, saj sem podprla 2. točko izreka, da se razveljavi 10.b člen Zakona o tujcih (ZTuj-2),
[1]
nisem pa podprla 1. točke izreka, da drugi odstavek 10.a člena ZTuj-2 ni v neskladju z Ustavo.
[2]
I. Pritrdilno ločeno mnenje k 2. točki izreka delne odločbe
2. Pritrdilno ločeno mnenje dajem k obrazložitvi 2. točke izreka v zvezi z 10.b členom ZTuj-2. Z njim želim vnaprej odgovoriti na morebitne kritike odločbe, tudi tiste, ki bi se lahko pojavile v drugih ločenih mnenjih, katerih vsebine sodniki v času pisanja svojega ločenega mnenja še ne poznamo. Najprej velja opozoriti, da 2. točka obrazložitve uživa podporo le petih ustavnih sodnikov in sodnic. Za večino to zadostuje, odločba pa je bila vendarle le en glas stran od tega, da bi bila popolnoma drugačna. Zakaj je ta navedba sploh potrebna? Ustavno sodišče je skoraj enako tematiko obravnavalo že leta 2019,
[3]
ko je podobno ureditev že razveljavilo, vendar je takrat odločbo podprlo osem sodnikov, le eden je bil proti. Regresija varstva ustavnih pravic posameznikov, tudi migrantov in beguncev, ne glede na njihovo raso, narodnost ali druge osebne okoliščine, je s tem očitna in zaskrbljujoča.
3. Nadalje naj poudarim, da je odločitev Ustavnega sodišča v zvezi z 2. točko izreka pravilna, argumentacijsko vodotesna in ustavnopravno edina možna. Kot je razvidno iz obrazložitve, je sodna praksa Sodišča EU in Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) na obravnavanih področjih obsežna, natančna in nedvoumna. Na področjih i) dostopa do postopka mednarodne zaščite, ii) zavrnitve vstopa tujcem ter iii) njihovega vračanja je sprejeta obsežna in podrobna pravna ureditev na ravni Evropske unije (EU). Ta ureditev je veljavna in zavezujoča tudi za Slovenijo kot državo članico EU, zaradi 3.a člena Ustave pa je ta ureditev tudi del slovenskega ustavnega reda.
Področja mednarodne zaščite, vstopa in zavrnitve vstopa tujcev (tudi v kriznih razmerah) so v deljeni pristojnosti držav članic in institucij EU,
[4]
kar
de facto
pomeni, da nobena država članica ne sme teh področij enostransko urejati v nasprotju s pravom EU. Morda komu to ni povšeči, a taka so pravila. Slovenija se je sama odločila za članstvo v EU, strinjala se je s tem, da so ta področja v deljeni pristojnosti prava EU, njeni predstavniki sodelujejo pri pripravi vseh zakonodajnih dokumentov, ki se sprejemajo na ravni EU, države članice pa so jih nato zavezane spoštovati, prenesti v svojo notranjo zakonodajo in izvrševati. Spremembe regulacije na tem področju je zato treba doseči na ravni EU, ne pa ob nezadovoljstvu in nestrinjanju z ureditvijo prava EU sprejemati drugačna nacionalna pravila, ki bi povozila ureditev prava EU. Če koga, je naloga Ustavnega sodišča, da v takih situacijah vzpostavi red in poskrbi za to, da bodo vsi trije sistemi – ustavnopravni, pravo EU in sodna praksa ESČP – upoštevani in medsebojno skladni. To je večina na Ustavnem sodišču s sprejetjem te delne odločbe tudi zagotovila.
4. Na ravni EU je v zadnjem času v kontekstu razmisleka o prihodnosti migracijske in azilne politike mogoče spremljati razprave o položaju instrumentaliziranih migrantov, ki se znajdejo v primežu t. i. "hibridne vojne".
[5]
Tudi te razprave so rezultirale v sprejetju t. i. krizne uredbe št. 2024/1359, ki pa bo veljala šele od 1. julija 2026 dalje, pa še ta uredba EU ne dopušča vsesplošnega zavračanja instrumentaliziranih ljudi na meji, temveč zahteva individualen postopek in ugotavljanje ranljivosti ter predvideva predvsem solidarnostne ukrepe prek premeščanja in razbremenjevanja posamezne države članice.
[6]
Iz podobnih razlogov so bile sprejete tudi dopolnitve Schengenskega zakonika,
[7]
ki pa nimajo nobenega vpliva na prosilce za mednarodno zaščito (glej c) točko tretjega odstavka 1. člena), kar pomeni, da bi se kljub aktivaciji ukrepov iz 10.a in 10.b člena ZTuj-2 v primeru instrumentalizacije migrantov in njihovega množičnega prihoda na mejo ali ozemlje Slovenije moral izvajati osnovni individualni postopek, da se preveri, kdo sodi v to skupino. Poleg tega tudi Evropska komisija v svojih izjavah za javnost poudarja, da morajo države članice tudi v primeru instrumentalizacije migrantov v kontekstu hibridne vojne upoštevati temeljne pravice in načelo nevračanja instrumentaliziranih oseb.
[8]
Teh temeljnih načel pač nobena, niti prihodnja regulacija EU ne bo mogla povsem odmisliti. Prostor za pogajanja o spremembah teh pravil je v dvoranah evropskih institucij ter v razpravni dvorani slovenskega ustavodajalca, ne v deliberacijski dvorani Ustavnega sodišča.
5. Ob soočanju z instrumentalizacijo migrantov se države članice EU (konkretno Poljska, Latvija in Litva) na meji z Belorusijo poslužujejo spornih praks kolektivnih izgonov oziroma zavračanja prošenj za mednarodno zaščito (
pushbacks
),
[9]
ki jih na podlagi prejetih pritožb zaradi kršenja načela nevračanja in temeljnih pravic tujcev že presoja ESČP.
[10]
V zadevah naj bi glede na razpoložljive informacije odločilo čez leto dni. Postavlja se vprašanje, ali bi bile odločitve v teh zadevah, tudi če bi bile za tožene države ugodne, sploh relevantne za odločanje o 10.b členu ZTuj-2. Odgovor je negativen. ESČP je v zadnjih letih večkrat odločilo, da so prepovedi vstopa tujcem in kolektivni izgoni (
pushbacks
) v določenih okoliščinah dopustni, pri tem pa so bile ključne prav okoliščine individualnega primera, ki ga je obravnavalo sodišče. ESČP v teh posamičnih primerih ni presojalo skladnosti zakonske ureditve posamezne države z Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic (EKČP), temveč je presojalo konkretno ravnanje posamezne države v posamičnih primerih tujcev. Odločanje bo povsem enako tudi v pendentnih postopkih proti navedenim trem državam, kjer bi morda instrumentalizacija lahko bila upoštevana kot takšna posebna okoliščina posamičnega primera. Kako bo upoštevana in ali bo upoštevana, ni mogoče napovedati. Če bo upoštevana in bi ESČP tožene države razbremenilo obveznosti po 3. členu EKČP, bi se Slovenija na te sodbe lahko naslonila samo v primeru, če bi bila tudi sama izpostavljena primerljivim okoliščinam instrumentalizacije, za kar bi morala predstaviti dokaze. Vse navedeno pa je za delno odločbo o ZTuj-2 v tem trenutku nerelevantno in preuranjeno, zato so kakršnikoli argumenti, ki bi se pojavili v to smer, zgolj špekulativni. Izhajajo namreč iz morebitnih prihodnjih, a za zdaj še neobstoječih sodb ESČP, za katere niti ni jasno, ali se bodo ukvarjale v vprašanjem instrumentalizacije. Tudi če bi se, gre za situacije, s katerimi se v Sloveniji zaradi svoje geografske lege ne soočamo.
6. Ob vsem tem ni mogoče spregledati, da je odločanje o skladnosti 10.a in 10.b člena ZTuj-2 z Ustavo potekalo v času sodne presoje letalskih deportacij južnoameriških priseljencev iz Združenih držav Amerike (ZDA) v El Salvador. Glavno vprašanje, ki se je – primerljivo kot v primeru odločanja o 10.b členu ZTuj-2 – postavilo v kontekstu dogajanja ZDA, je bilo povezano z zagotavljanjem ustreznega postopka (
due process
) za osebe, ki so izpostavljene odstranitvi iz države (deportaciji). Mogoče je bilo spremljati posledice ravnanja države, ki uporabi svoj represivni aparat za odstranitev, ne da bi posamezniku pred tem zagotovila osnovne procesne garancije ter možnost, da izgon izpodbija ter da navede dejstva, ki kažejo, da bi lahko bil po odstranitvi iz države izpostavljen mučenju ter nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju. Pomen teh garancij je hitro potrdilo tudi ameriško Vrhovno sodišče v zadevi
Trump proti A.G.G.
in od izvršilne veje oblasti zahtevalo, da mora biti targetiranim osebam pred odstranitvijo izdana odločba (
notice
) ter da jim mora biti zagotovljen razumen čas in možnost, da sprožijo postopek proti odstranitvi pred pristojnim sodiščem.
[11]
Velja omeniti, da bi bile
due process
garancije enako pomembne ne glede na to, kam se posameznika odstranjuje, še bolj očiten pa postane pomen ustreznega individualnega postopka takrat, ko osebo po deportaciji čaka trajen odvzem osebne svobode in prisilno delo v modernem koncentracijskem taborišču, ne da bi ji bila pred tem izrečena kakršnakoli kazenska sankcija. Tudi bistvo delne odločbe št. U-I-52/22, U-I-202/23 je v obveznosti zagotavljanja ustreznega individualnega postopka z ustreznimi procesnimi garancijami, ne pa, kot bi morda kdo želel razlagati delno odločbo, v zagovarjanju politike odprtih vrat na področju migracij. Migracijska politika je lahko stroga, mora pa biti ustavnoskladna.
7. V okviru kritike delne odločbe bi se lahko pojavil argument "razumnosti" v smislu, da je ureditev 10.b člena ZTuj-2 "razumna" in je Ustavno sodišče ne bi smelo razveljaviti, regulacija na ravni EU pa naj bi bila "nerazumna", ker naj ne bi upoštevala družbene realnosti na področju migracij. Najprej je treba povedati, da smo v kontekstu sodobne pravne argumentacije v kompleksnem položaju, v katerem se prepletajo vsaj trije vzporedni pravni sistemi – ustavnopravni, pravo Evropske unije in konvencijski (EKČP), katerega vsebino določa sodna praksa ESČP, lahko pa bi mu dodali tudi četrtega – mednarodnopravnega, vsaj s Konvencijo o statusu beguncev, ki določa načelo
non-refoulement
, in Mednarodnim paktom o državljanskih in političnih pravicah, ki prepoveduje mučenje ter nečloveško in ponižujoče ravnanje. V tem sodobnem pravnem položaju smo že davno prerasli stanje, ko bi lahko odločali zgolj na podlagi argumenta razumnosti.
[12]
Z današnjega vidika je videti smiselno, da je argumente razumnosti pred stoletji vpeljala šola naravnega prava, ko se je srednjeveško pravo s svojimi božjimi sodbami moralo umakniti razumu ter racionalno utemeljenim pravnim pravilom.
[13]
Prav tako je bilo smiselno, da je v Angliji v srednjem veku poleg
common law
sistema nastal še
equity
, ki je vpeljal razumnost, pravičnost in primernost v sodno odločanje, kadar je slednje pripeljalo do neživljenjskih in absurdnih rešitev sporov.
[14]
Danes so zahteve iskanja pravno pravilnih rešitev drugačne. Med seboj je treba uskladiti pravila več pravnih sistemov, ki so že zgrajeni na konceptih razumnosti, primernosti in pravičnosti. Zgolj argument razumnosti sam po sebi nam torej v tem primeru ne more ponuditi rešitve, še zlasti, če bi to pomenilo, da je treba odmisliti celoten korpus prava EU na določenem vsebinskem področju in pa celotno jurisprudenco ESČP, ki je na tem področju že podrobno razdelana. Da o precedenčni odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-59/17 niti ne govorimo.
8. Preden zaključim pritrdilni del svojega ločenega mnenja, se želim še distancirati od določenega koncepta, ki se je znašel v delni odločbi zaradi vsebinskega usklajevanja besedila obrazložitve med petimi sodniki, ki so odločbo podprli. To je koncept "prizadevanja" iz 105. točke obrazložitve: "Pristojni organi si morajo v takih situacijah na eni strani prizadevati za osnovno oskrbo migrantov, na drugi strani pa morajo zagotoviti varnost in dobrobit lokalnega prebivalstva ter vzdrževati javni red in mir." Opozoriti želim, da za vnos besede "prizadevati si" ni trdne pravne osnove. Direktiva EU št. 2013/33/EU o pogojih sprejema,
[15]
ki ureja to področje, namreč ne govori o prizadevanju, temveč o obveznosti zagotavljanja. Seveda so lahko ravni osnovne oskrbe, ki se zagotavlja, različne, mora pa biti zagotovljena. Država se ne more izogniti pravni odgovornosti za kršitve prava z obrambo, da si je prizadevala zagotavljati osnovno oskrbo, vendar ji pač ni uspelo. Sama se z vnosom te besede v obrazložitev nisem strinjala in sem se zavzemala za pravno pravilno in evropskoskladno ubeseditev, vendar večina zgolj petih glasov veliko manevrskega prostora za popolno soglasje ne pušča. Želim pa opozoriti, da bi morala biti za morebitno prihodnje odločanje Ustavnega sodišča o vprašanjih zagotavljanja osnovne oskrbe upoštevna ustavnopravna in evropska ureditev tega področja v času odločanja in ne stališče iz delne odločbe št. U-I-52/22, U-I-202/23.
II. Odklonilno ločeno mnenje k 1. točki izreka delne odločbe
9. Točke 1 izreka delne odločbe, da drugi odstavek 10.a člena ZTuj-2 ni v neskladju z Ustavo, nisem podprla, saj se ne strinjam z nosilnim stališčem iz obrazložitve, da je pojem "kompleksne krize na področju migracij" skladen z zahtevami iz načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov. Drži, da ta zahteva ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Drži, da si s pomočjo 20. člena Zakona o vladi RS lahko pomagamo nekoliko natančneje razložiti vsebino pojma "kompleksne krize na področju migracij", vendar pa so kriteriji za opredelitev pretežno opisni, s tem pa zelo odprti za razlago. Posledično puščajo preveč manevrskega prostora za odločitev izvršilne veje oblasti, kdaj nastane kompleksna kriza na področju migracij. Obstoj takega manevrskega prostora sam po sebi ni problematičen oziroma je celo zaželen za primere, ko bi izvršilna veja potrebovala pravno podlago za sprejemanje različnih organizacijskih, logističnih in praktičnih ukrepov za obvladovanje take krize. Preširok manevrski prostor pa ni ustrezen takrat, ko odločitev o nastanku tovrstne kompleksne krize pomeni aktivacijo posebnega pravnega režima, ki suspendira redna pravila, tudi pravila prava EU na področju temeljnih pravic določenih posameznikov in pa absolutne in nederogabilne
[16]
pravice, kot je prepoved mučenja.
10. Opozoriti velja tudi, da so kriteriji za napolnitev pojma "kompleksne krize na področju migracij" napisani tako široko, da so odvisni tudi od političnega (tako v smislu
politics
kot tudi v smislu
policy
) odnosa izvršilne veje oblasti do migracij glede na to, ali je ta odnos utemeljen na sekuritizacijskih premisah, na premisah varstva temeljnih pravic ali nekje vmes. Očitno je, da bodo različni vlade in zakonodajalci različno razlagali, ali je že napočil trenutek, ko migracije vplivajo na "učinkovito delovanje pravne in socialne države, zagotavljanje javnega reda in miru, učinkovito delovanje gospodarstva, zaščito zdravja in življenja prebivalstva in na stopnjo varnosti" (46. točka obrazložitve delne odločbe). Stališče, da so navedene dobrine ogrožene, bi izvršilna veja oblasti lahko zavzela že pri desetih prehodih meje na dan ali pa morda šele pri deset tisočih takih prehodih – dokler bi pač svoje stališče sama pred seboj in pred zakonodajalcem zadovoljivo utemeljila.
11. Glede na navedeno menim, da določba ne izpolnjuje zahtev načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (2. člen Ustave) ter da lahko pride do tega, da bo uporabljena za primere, za katere ni bila namenjena (glej 47. točko obrazložitve). Določba tudi ne vsebuje ustreznih varovalk, ki bi preprečevale zlorabo možnosti razglasitve kompleksne krize. Menim, da je obrazložitev delne odločbe, kolikor se nanaša na drugi odstavek 10.a člena ZTuj-2, napisana v dobri veri, da bo namen koncepta kompleksne krize spoštovan, na kar pa se na tematskem področju migracij ne gre zanašati.
Dr. Neža Kogovšek Šalamon, l.r.
Sodnica
[1]
Uradni list RS, št. 91/21 – uradno prečiščeno besedilo, 95/21 – popr., 48/23 in 115/23.
[2]
Točko 3 izreka delne odločbe sem prav tako podprla, vendar se z njo v tem ločenem mnenju ne ukvarjam, ker ni problematična.
[3]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-59/17 z dne 18. 9. 2019.
[4]
Glej 77.-80. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica), UL C 326, 26. 10. 2012.
[5]
Glej npr. Evropska komisija, Commission steps up support for Member States to strengthen EU security and counter the weaponisation of migration, Press release, 11. 12. 2024,
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_6251
.
[6]
Uredba (EU) 2024/1359 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. maja 2024 o ravnanju v kriznih razmerah in primeru višje sile na področju migracij in azila ter spremembi Uredbe (EU) 2021/1147, OJ L, 2024/1359, 22. 5. 2024.
[7]
Uredba (EU) 2024/1717 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. junija 2024 o spremembi Uredbe (EU) 2016/399 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja, OJ L, 2024/1717, 20. 6. 2024.
[8]
Evropska komisija, Commission steps up support for Member States to strengthen EU security and counter the weaponisation of migration, Press release, 11. 12. 2024,
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_6251
.
[9]
Koletivni izgoni, ki vključujejo kolektivna zavračanja na meji, so izrecno prepovedani v 4. členu Protokola št. 4 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94) in 19. členu Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016).
[10]
Glej npr. Grazyna Baranowska, What – if any – are the consequences of the ‘instrumentalization of migration’ for human rights protection under the ECHR? A look at the arguments raised at the ECtHR Grand Chamber hearing on pushbacks to Belarus, 4. 3. 2025,
https://strasbourgobservers.com/
.
[11]
Vrhovno sodišče ZDA je konkretno navedlo: "More specifically, in this context, AEA detainees must receive notice after the date of this order that they are subject to removal under the Act. The notice must be afforded within a reasonable time and in such a manner as will allow them to actually seek habeas relief in the proper venue before such removal occurs." Vrhovno sodišče Združenih držav Amerike,
Trump, et al. v. J.G.G., et al.
, 604 U.S. ----, 2025 WL 1024097, at *1 (U.S. Apr. 7, 2025).
[12]
Z argumentom oziroma testom razumnosti sicer ni nič narobe, kadar ta predstavlja enega od ustaljenih korakov ustavne presoje skladnosti predpisov z Ustavo, denimo v primerih, kadar Ustavno sodišče ugotovi, da zakonska ureditev pomeni način uresničevanja določene človekove pravice in svoboščine. Takrat je naslednji korak presoje še preverjanje, ali je ureditev razumna. Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-169/10 z dne 12. 9. 2013.
[13]
J. Porter, Nature as Reason: A Thomistic Theory of the Natural Law, Wm. B. Eerdmans Publishing, 2005.
[14]
Glej H. L. Oleck, Historical Nature of Equity Jurisprudence, Fordham L. Rev., let. 20, št. 23 (1951).
[15]
Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev), UL L 180, 29. 6. 2013.
[16]
Glej Bardutzky, S. et al., Uvod v pravo migracij in mednarodne zaščite, Založba Pravne fakultete, 2023, str. 69.
⇒
Številka:
U-I-52/22-18
U-I-202/23-14
Datum:
24. 4. 2025
DELNO ODKLONILNO LOČENO MNENJE
SODNIKA DR. ROKA SVETLIČA
K DELNI ODLOČBI ŠT.
U-I-52/22
,
U-I-202/23-14
Z DNE 2. 4. 2025
REGULACIJA PRAVICE DO MEDNARODNE ZAŠČITE
IN STRATEGIJE ZA OBVAROVANJE USTAVNOSTI
1. Glasoval sem proti odločbi, saj ocenjujem, da Ustavno sodišče ni ustavnopravno ovrednotilo
možnosti preobremenitve
državnih organov, iz česar izhajajo številne neustavne posledice. Ustavno sodišče je 1) nezmožnost organov, da v primeru preobremenitve izpolnjujejo svoje naloge v polnem obsegu, opredelilo kot kršitev Ustave in jim s tem naložilo odgovornost za nekaj,
kar ni možno
.
2. Posledica te presoje je, nadalje, 2) ogrožanje zagotavljanja
temeljnih funkcij države
, saj je pravica do mednarodne zaščite varovana z 18. členom Ustave, ki ima kot absolutna pravica prednost pred ostalimi. In naposled, razveljavitev 10.b člena ZTuj-2 neizogibno vodi v 3)
kršitev pravice do mednarodne zaščite
in njeno razvrednotenje, saj v primeru preobremenitve organov pobudo prepušča iznajdljivosti tujcev, ki jim je uspelo prestopiti državno mejo.
1)
Impossibilium nulla obligatio est
[1]
3. Možnost preobremenitve državnih organov je apolitično dejstvo, neodvisno od vrednostnega sistema ali svetovnega nazora. Lahko ga opišemo tudi z matematičnimi znaki: XImpossibilium nulla obligatio est).
4. Zato so se na področjih, ki so za funkcioniranje družbe vitalnega pomena, izoblikovala pravila,
[2]
ki opredeljujejo, kako v primeru preobremenitve – npr. številka za nujno pomoč prejme dva klica sočasno – uporabiti obstoječe kapacitete na najbolj smoter način. Na področju zagotavljanja zdravstvene pomoči se uporaba teh pravil imenuje
triaža.
Presojani 10.b člen ZTuj-2 sodi v to vrsto ureditve, pri čemer je problem urejen na ravni zakona in po v naprej jasnih kriterijih.
5. V primeru, ko organi ne morejo obravnavati vseh prošenj za mednarodno zaščito, zakonodajalec
da prednost
bolnim osebam in njihovim svojcem, maloletnim brez spremstva, osebam, katerim grozi nevarnost mučenja ob vrnitvi, ali osebam, če prihajajo iz države, v kateri so na področju mednarodne zaščite sistemske pomanjkljivosti. Ostale osebe se vrnejo v državo, iz katere so vstopile v Slovenijo, pri čemer ureditev vsebuje dodatno varovalko, saj če ta država tujca ne sprejme, se ga brez omejitev obravnava po Zakonu o mednarodni zaščiti.
6. Ocenjujem, da na ta način ne le 1)
ni
poseženo
v pravico do mednarodne zaščite, pač pa nasprotno, v danih razmerah je ta pravica zagotovljena 2)
v največji možni meri
. Predpostavka te ocene je, da je naloga prava
urejati družbene odnose v okviru možnega
.
7. Toda Ustavno sodišče je presojalo izven te predpostavke, zato je prišlo do drugačnega zaključka. Tudi v primeru, če bi tisoče ali deset tisoče oseb dnevno izrazilo namero podati prošnjo za mednarodno zaščito, ostaja obveznost Republike Slovenije
vsakemu
od njih zagotoviti postopek z vsemi procesnimi jamstvi: pravico do informiranosti, pravico do osebnega razgovora, pravico do tolmača in pravne pomoči.
[3]
Ter seveda "nastanitev, prehrano, obleko in obutev, higienske potrebščine."
[4]
8. Po presoji sodišča predstavlja kršitev Ustave
vsako
odstopanje od ureditve, ki velja, kadar organi niso preobremenjeni. Edino, česar odločba ne prepozna kot kršitev Ustave, je, da presojana ureditev ne nalaga organom, da bi samoiniciativno iskali osebe, ki sicer niso izrazile želje po mednarodni zaščiti, vendar "je mogoče sklepati",
[5]
da bi to želeli. V tem primeru, kot zapiše SEU, je obveznost organov, da jih opozarjajo na to možnost in oskrbijo z informacijami.
9. Kolikor skuša pravo regulirati nekaj, kar ni možno, se postavi vprašanje, ali ima taka ureditev mednarodne zaščite sploh
še pravni značaj.
2) Odnos do migracij in "… toliko slabše za dejstva"
[6]
10. Priznati je treba, da je imelo Ustavno sodišče pri presoji (skorajda) zvezane roke, saj dejstvo preobremenitve organov zavestno prezre tudi celotna mednarodna ureditev migracij. Odločba v 104. točki obrazložitve povzema kategorično stališče ESČP in SEU, da "povečan prihod števila migrantov (…) ne odvezuje države, da izpolnjuje obveznosti."
[7]
Ne le odveza, tudi "zniževanje standardov" ni dopustno, ne glede na "težje zagotavljane standardov" in "povečan prihod".
[8]
Tudi pravna ureditev sistematično prezira možnost dejstva. Pravni viri, ki jih odločba korektno povzema, zgolj dogmatsko naštevajo obveznosti držav: da "sprejmejo primerne ukrepe",
[9]
da "morajo"
[10]
narediti strategije, "prilagoditi pravila",
[11]
"spremljati položaj in pravočasno"
[12]
reagirati itd.
[13]
Lahko bi naštevali obveznosti držav še naprej, toda na ta način ne moremo obiti
dejstva
, da do obremenitve kljub vsem tem ukrepom lahko pride.
11. Ni mogoče spregledati, da se nahajamo na področju regulacije ilegalnih migracij, kjer veljajo določene posebnosti. Vprašanje migracij zaznamuje velika stopnja inercije stališč političnih, mnenjskih, akademskih, civilnodružbenih itd. elit, ki so izrazito neobčutljive na stališča volivcev. To ima pomembne posledice za stabilnost demokracij v Evropi,
[14]
kar je predpogoj učinkovitega varstva ustavnih pravic na vseh ravneh družbe.
12. Vse glasnejši postajajo pomisleki, ali ne gre pri regulaciji ilegalnih migracij za izgubo občutka za težo družbenih problemov. Je na delu vrednostna dekadenca? Trdim, da ni tako. Veljavna ureditev predstavlja precizno izpeljavo posledic razumevanja lastne identitete Evrope na področju varstva človekovih pravic.
13. (Pravna) civilizacija, kateri pripadamo, je razumevanje družbenih odnosov in vrednot oblikovala skozi tisočletja. Znaten del naše zgodovine je pri tem dominirala
religija
, ki se je s procesom sekularizacije počasi umikala razsvetljenskim principom sobivanja. Toda naivno bi bilo pričakovati, da se bo tisočletna struktura povsem umaknila v tako kratkem času. Še vedno v družbi dominirajo simbolne teme, ki določajo identiteto družbe in delujejo po principu religije. Odnos do migracij je ena takih tem.
14. Ta odločba je odslikava širšega stanja v Evropi, ki je svojo identiteto organizirala okoli pojma eksistencialne krivde.
[15]
Na mobilizacijsko moč koncepta krivde nas opozarja vrsta okoliščin, npr. da s(m)o breme nacističnega ekscesa v 20. stoletju ponotranjile
vse
države Evropa, ne glede na to, ali s(m)o bile njegove protagonistke ali žrtve. Nadalje, iz istega razloga smo prav tako
vsi
sprejeli krivdo kolonializma, ne glede nato, ali smo v preteklosti delili kolonialistično avanturo ali bili prej njena žrtev.
15. Deklariranje svoje krivde prinaša poenostavljeno vrednostno orientacijo, h kateri spada tudi poenostavitev (ustavno)pravnih problemov. Vsa razsežnost "zavezanosti človekovim pravicam" se reducira na neko simbolno mesto (ali nekaj takih mest), s čimer je vsa kompleksnost varstva človekovih pravic potisnjena v ozadje. To simbolno mesto predstavljajo ilegalne migracije, saj ustrezajo preseku
obeh plati
podedovane krivde Evrope, nacizma in kolonializma. Po obeh kriterijih je migrant ranljivi Drugi: nacionalno, rasno, kulturno, versko itd. razlikovan, ter izkoriščan v "globalnem" jugu" kot nadaljevanju kolonialnega projekta za blagor "trdnjave Evrope".
16. Zato odnos do migracij iracionalno izenačujemo z odnosom do naše (oz. "naše") travmatične evropske zgodovine. Odnos do migracij je nekakšna civilna liturgija, v kateri moramo danes vsak dan posebej reči "ne!" nacizmu in kolonializmu in na ta način izvrševati zgodovinsko pokoro.
17. Od tukaj radikalno drugačen je odnos do regulacije migracij. Četudi je v njej uporabljena pravna terminologija, je diskurz po pojmovni strukturi religiozen. To je najbolj manifestno – poleg same ideje
podedovane
krivde
, seveda – v odnosu do
dejstev
. Resnica religije ne izvira iz dejstev, zato je dejstva tudi ne morejo ovreči. Od tu slepo vztrajanje pri maksimalističnem dostopu do pravice do mednarodne zaščite, ne glede na okoliščine.
18. Religiozna odpornost na dejstva je vidna tudi v neodzivnosti na zlorabe pravice do mednarodne zaščite. Leta 2023 je bilo od vloženih 7261 prošenj odobrenih le 129.
[16]
Dalje, preko 95 % vlagateljev takoj po začetku postopka zapusti Slovenijo
[17]
in nadaljuje pot proti ciljni, večinoma ekonomsko razviti državi. Od tistih, ki jim je v teh državah status mednarodne zaščite odobren, mnogi letujejo v domačih državah, po poročanju medijev
[18]
naj bi bil ta delež na Švedskem 79 %. To pomeni, da ti ljudje letujejo v državah, kjer jim, po presoji državnega organa, grozi (med drugim) mučenje. Podobno je po presoji Ustavnega sodišča manj kot maksimalistična dostopnost postopka za mednarodno zaščito − ne glede na možnost preobremenitve − kršitev 18. člena Ustave. Ni si mogoče zamisliti, da bi država na kateremkoli področju tako stoično tolerirala naravnost dekadentne prakse zlorab institutov, ki so v svojem temelju izraz najgloblje kozmopolitske humanosti.
19. Vaclav Havel je življenje v tedanjem režimu poimenoval "življenje v laži". Toda v našem primeru ne gre za (vsiljeno) laž, pač pa za (prostovoljno sprejeto) resnico. V odnos do migracij je Evropa položila merilo svojega moralnega obličja. Ta odnos sicer izvršuje na ravni pravne regulacije, čeprav ta nima nič skupnega s pravom – kolikor je pravo normativni sistem, ki ureja,
kar je možno
. Kajti pravo se ukvarja z urejanjem sveta, religija z urejanjem svoje lastne eksistencialno-moralne podobe. Pravo je regulacija razmer v okviru danih pogojev, religija je izpovedovanje brezpogojne zvestobe idealu.
3)
Od besed k dejanjem: konverzija ustavnopravnega pomena prepovedi mučenja
20. Toda tu se specifika regulacije migracij ne konča. Ni dovolj neomajno vztrajanje pri maksimalistični dostopnosti do postopka (ne glede na zlorabe, objektivne okoliščine, preobremenitev organov itd.). Gre za eksistencialno držo evropske identitete, ki ne sme obtičati zgolj pri
abstraktni
predanosti načelom. Ta drža mora vključevati tudi pripravljenost
zastaviti
za ta načela tisto najvrednejše, tudi lastno eksistenco (države) kot tako. Tak vzorec mišljenja opišemo z sintagmo Fiat iustitia, et pereat mundus.
[19]
Če je pravičnost
"absolutna", svet pa zgolj relativen, to zahteva v skrajnem primeru njegovo žrtvovanje. Da absolutne vrednote ne tehtamo z drugimi (relativnimi), ni pomanjkljivost, ampak bistvo takega stališča.
21. Bodimo pozorni, da je vsak odstop od maksimalistične dostopnosti postopka presojan po 18. členu Ustave, ki velja za
absolutno pravic
o. V primeru konkurence z drugimi pravicami je eventualno tehtanje med njimi nedopustno že na
apriorni
ravni, katerakoli pravica se mora umakniti pravici iz 18. člena. Pretvorba ustavnopravnega pomena 18. člena je še ena okoliščina, ki opozarja, da pri urejanju migracij zapuščamo pravni diskurz.
22. Prepoved mučenja in nečloveškega ravnanja varuje namreč v prvi vrsti človekovo telesno plat. Telesnost človeka lahko v trenutku postane skrajno enostaven in učinkovit instrument za podrejanje, s čimer ta v hipu postane povsem izpraznjen človeškosti in dostojanstva. Če je mišljenje, prosto po Heglu, absolutna negacija (in je kot tako sposobno zanikati vsako trditev in tako potrditi svojo svobodo), je telo s svojo ranljivostjo odprto za brezmejne zlorabe. Zato je razumljivo, da prepoved mučenja kot
delictum proprium
državnim organom absolutno in brezpogojno prepoveduje prestopiti to mejo.
23. Ko pomanjkljiv postopek pri prošnji za mednarodno zaščito obravnavamo kot kršitev 18. člena Ustave, se najprej vsiljuje pomislek primerljivosti obeh vrst posegov s stališča njune
teže
. Na civilizacijsko razsežnost pravice iz 18. člena Ustave nas je opozorilo, denimo, nedavno ravnanje ruskih oblasti z osumljenci za bombni napad,
[20]
ki so pohabljeni in napol nezavestni pred sodiščem serijsko priznavali krivdo. Toda širjenje ustavnopravnega dometa prepovedi mučenja vsebuje še eno, manj očitno dimenzijo.
24. Izvorno ta prepoved od oblasti zahteva v prvi vrsti
opustitev
ravnanj (z izjemo osnovne skrbi za prehrano, bivalne razmere itd.). Pri migracijah pa ta standard uporabljamo v diametralno nasprotnem pomenu, kot podlago za
pozitivne
obveznosti države. Kolikor prepoved mučenja zahteva opustitev državnih organov, se v zvezi z njenim absolutnim statusom ne pojavlja problem konflikta z drugimi pravicami: da država
ne
muči enega človeka ali tisoče ljudi, v obeh primerih to zahteva od nje enako "napora".
25. V kolikor pa gre za
pozitivno
obveznost, ki lahko zadeva deset tisoče ljudi dnevno, katerim mora država zagotoviti − kot beremo v tej odločbi − maksimalističen dostop do postopka po ZMZ, tedaj absolutnost te pravice neizogibno implicira številna ustavnopravna vprašanja. Prvo od njih je status
varovanja
ostalih
ustavnih pravic. Tudi tega problema se tako pravo kot sodna praksa izogibata ali pa se v najboljšem primeru do njega opredelita pavšalno in dogmatsko.
[21]
4) Nujnost
nadaljnjega
širjenja ustavnopravnega dometa prepovedi mučenja
26. Izziv, s katerim se bi moralo Ustavno sodišče svoji pri presoji soočiti, je, kako v teh razmerah zavarovati ustavne (neabsolutne) pravice posameznikov in, posledično, ustavnost kot tako. Nekaj je neizpodbitno:
pravo mednarodne zaščite in prakso SEU in ESČP mora Ustavno sodišče brezpogojno spoštovati
. To pomeni, da pri presoji ne sme odstopiti tako od kategorične zahteve po maksimalistični dostopnosti postopkov kot od absolutnega značaja pravice do mednarodne zaščite.
27. Toda na drugi strani Ustavno sodišče (kot institucijo) zavezuje Ustava in ZUstS, ustavne sodnike (kot posameznike) pa njihova prisega. Zato se ni mogoče izogniti ustavnopravnemu ovrednotenju konstelacije, ki jo predstavlja pravni okvir regulacije migracij na eni strani in
dejstvo
, da lahko zaradi negotovih geopolitičnih razmer vsak hip pride do dramatičnega porasta migracijskih tokov in preobremenitve državnih organov.
28. Zahteva prava EU in mednarodnega prava je, da tudi v takih razmerah država ne sme omejevati maksimalistične dostopnosti postopka za mednarodno zaščito. Ker je ta pravica
absolutna
in je tudi v izrednem stanju ni možno omejiti (16. člen Ustave), to pomeni, da Ustava nalaga državi, da razpoložljive kapacitete
najprej
nameni zagotavljanju te pravice, šele eventualen presežek pa ostalim pravicam. Tehtanje z drugimi pravicami ni dopustno. Zato je rešitev treba iskati v okviru konstelacije, v kateri se nahajamo, in v okviru doktrine ustavnega prava iskati možnosti za varstvo neabsolutnih pravic.
29. Pot, ki se ponuja, je na prvi pogled v nasprotju z intuicijo: problem varstva neabsolutnih pravic se je resda pojavil zaradi
širjenja
ustavnega dometa prepovedi mučenja, toda rešitev ni v poskusu oženja pravice iz 18. člena, pač pa nasprotno, v njenem
nadaljnjem širjenju
. Ustavnopravno varstvo ostalih pravic (pravice do zdravstvenega varstva, življenja, varnosti itd.), ki bi bilo ob dramatični preobremenitvi organov ogroženo, lahko zagotovimo le tako, da
tudi te pravice interpretiramo kot absolutne
. Nobenega doktrinarnega ali pravnega zadržka ni, da ne bi Republika Slovenija zagotavljala
višjo raven
varstva nekaterih pravic, kot je določena na konvencijski ravni ali v praksi SEU in ESČP.
30. To je edini način, da lahko
na področju regulacije mednarodne zaščite
sploh 1)
upoštevamo
neabsolutne pravice in opravimo 2)
tehtanje
njihove teže ter jih v skladu z njihovo težo 3)
zavarujemo
glede na razpoložljive možnosti.
31. V teh razmerah bi Ustavno sodišče moralo 1) reinpretirati pojem "ravnanje" iz 18. člena Ustave − "Nihče ne sme biti podvržen mučenju, nečloveškemu ali ponižujočemu kaznovanju ali ravnanju" − ter, glede na to, da gre za
delictum proprium
, 2) razširiti nabor oseb oz. institucij, ki lahko posežejo v absolutno pravico. Poleg "uradnih oseb"
[22]
je potrebno med akterje uvrstiti tudi izvajalce tistih služb, ki so za obstoj družbe nepogrešljive, denimo, zdravstvene ustanove, ki bodo v primeru nezagotavljanja primerne oskrbe odgovorne za poseg v
absolutno
pravico.
32. V obstoječih razmerah je to ednini način, da v celoti spoštujemo zahteve evropskega in mednarodnega prava mednarodne zaščite in hkrati preprečimo, da neabsolutne ustavne pravice ob stiku z absolutno pravico ne potonejo v ustavnopravni nič. Na ta način bi Ustavno sodišče ohranilo kategorični in absolutni status pravice do mednarodne zaščite, hkrati pa bi na osnovi testa sorazmernosti utemeljilo, da je presojani 10.b člen ZTuj-2 ustavno skladen.
dr. Rok Svetlič
Sodnik
[1]
Maksima, katere avtor je Celz, ima v obligacijskem pravu specifičen pomen. Več o tem glej D. Možina, Impossibilium nulla obligatio est? Začetna nezmožnost izpolnitve v slovenskem in primerjalnem pogodbenem pravu, Zbornik znanstvenih razprav, 2006, str. 175–202.
[2]
Druga možnost, ki je na voljo, ko pride do preobremenitve organov, je, da se država na preobremenitev ne odzove in neurejene razmere prepusti spontanemu toku. V najboljšem primeru nastalo praznino napolni načelo
prior tempore, potior iure
, v najslabšem pa zakon sile, v katerem bolj iznajdljivi, nasilni, fizično spodobni itd. dosežejo svoje. V obeh primerih pa najbolj ranljivi, tj. bolni in mladoletni, obtičijo na koncu vrste.
[3]
Točka 100 obrazložitve.
[4]
Člen 79 ZMZ.
[5]
Glej sodbo SEU v zadevi
Ministerio Fiscal proti VL
, 74. točka obrazložitve.
[6]
Fraza, "če se dejstva ne skladajo s teorijo, toliko slabše za dejstva" (avtor naj bi bil Hegel), velja kot ilustracija patološke samozavesti teorije, ki se na svoje ovrženje odzove z oholim vztrajanjem.
[7]
Točka 104 obrazložitve.
[8]
Prav tam.
[9]
Točka 59 obrazložitve.
[10]
Točka 60 obrazložitve.
[11]
Točka 61 obrazložitve.
[12]
Točka 62 obrazložitve.
[13]
Tudi Direktiva o začasni zaščiti se temu dejstvu izogne, predvideva zgolj prerazporejanje prosilcev v druge države članice. Tudi če predpostavimo polno kooperativnost vseh članic, je povsem jasno, da to ne izključuje možnosti preobremenitve organov, ki morajo
in situ
to prerazporeditev izvesti.
[14]
Priča smo dramatični dezorientaciji volilnega telesa, kar omogoča vznik novim strankam, ki imajo bolj ali manj eno programsko točko, tj. vpliv volivcev na migracijske politike. Destruktivnost tega premika za demokratično kulturo ne potrebuje podrobnejše obravnave.
[15]
Celostna analiza, zakaj je ravno pojem krivde primeren za to funkcijo, presega okvir ločenega mnenja. Na kratko: pri izrekanju svoje krivde gre za poenostavljeno situacijo etične presoje, saj je presojevalec in presojani eni in isti subjekt. Kdor izpoveduje svojo krivdo, ima zato vselej "prav", s čimer se na cenen način etično afirmira. Podrobneje v moji razpravi Konzumpcija etiškega objekta (Etika danes, Annales ZRS, 2021, str. 69–84) ali Prenašati bit sveta – ontologija prava in države (Slovenska Matica, Ljubljana 2015).
[16]
https://www.stat.si/Pages/cilji/cilj-10.-zmanj%C5%A1ati-neenakosti-znotraj-dr%C5%BEav-in-med-njimi/10.6-%C5%A1tevilo-prvih-pro%C5%A1enj-za-azil-(skupaj-in-sprejetih)-na-prebivalca.
[17]
"Velika večina migrantov, ki v Republiki Sloveniji zaprosi za mednarodno zaščito, Republiko Slovenijo zapusti še pred končanjem postopka, kar nakazuje na zlorabo tega inštituta". (Resolucija o strategiji nacionalne varnosti Republike Slovenije (ReSNV-2)).
[18]
https://rmx.news/article/four-in-five-refugees-living-in-sweden-have-vacationed-in-the-country-they-fled-from/.
[19]
Reklo, »naj se zgodi pravičnost, četudi propade ves svet«, velja kot ilustracija slepega normativnega fanatizma.
[20]
Gre za napad na dvorano Krokus 22. marca 2024 v Krokus City Hall v Krasnogorsku.
[21]
Tako stališče povzema 59. točka obrazložitve odločbe: "Člena 72 PDEU ni mogoče razlagati tako, da državam članicam priznava pravico do odstopanja od določb prava EU že zgolj s sklicevanjem na obveznosti, ki jih te imajo glede vzdrževanja javnega reda in zagotavljanja notranje varnosti. Splošno sklicevanje na ogrožanje javnega reda ali notranje varnosti, ki ga je povzročil množični prihod državljanov tretje države, ne zadošča, da bi na podlagi 72. člena PDEU odstopalo od zahtev Postopkovne direktive II."
[22]
KURS 2011, str. 252.
⇒
Številka:
U-I-52/22-19
U-I-202/23-15
Datum:
25. 4. 2025
PRITRDILNO LOČENO MNENJE
SODNICE DR. ŠPELCE MEŽNAR K DELNI ODLOČBI
ŠT.
U-I-52/22
, U-I-202/23 Z DNE 2. 4. 2025
1. Zakonske določbe, na podlagi katerih je mogoče (poenostavljeno povedano) v primeru kriznih razmer tujce (prosilce za mednarodno zaščito) po hitrem postopku odstraniti iz države ali jim preprečiti vstop v našo državo, so že bile predmet presoje pred Ustavnim sodiščem. Septembra 2019 smo z osmimi glasovi za in enim proti izglasovali odločitev, da je takšna ureditev v nasprotju z Ustavo, ker posamezniku zaradi omejevanja okoliščin, s katerimi lahko izkazuje, da mu v sosednji državi članici EU grozi nevarnost nečloveškega ravnanja, ne zagotavlja dostopa do učinkovitega postopka v skladu s pravom EU ter prakso ESČP. Takratna ureditev je bila neposredni odgovor na veliko migrantsko krizo, ki je v Evropi izbruhnila leta 2015. Tudi Slovenija se je zaradi številnih beguncev na t. i. balkanski poti znašla pod hudim pritiskom.
2. Dobrih pet let kasneje smo soočeni z zelo podobnim zakonom. Odločitev (ugotovitev neskladja z Ustavo) glede na to ne bi smela biti presenečenje. Pa vendar se je v tem času v svetu, Evropi in Sloveniji spremenilo marsikaj. Kot ustavna sodnica sem pri presoji dolžna upoštevati tudi nove (drugačne) družbene okoliščine. Svet danes je drugačen od tistega v letu 2019. Ne gre zgolj za povsem drugačno (geo)politično situacijo; v vmesnem času smo preživeli tudi zdravstveno krizo neslutenih razsežnosti, ki je imela za posledico družbenopolitične eksperimente istih dimenzij. Med krizami se ljudje v glavnem ukvarjamo s tem, kako jih prebroditi. Po njihovem koncu pa nastopi čas za refleksijo in analizo. Če kriza človeka ali družbe ne poškoduje (preveč), je lahko razmislek o njenih vzrokih, posledicah in strategijah ukrepanja izredno koristen za prihodnje izzive.
3. Ustavna presoja zakonov, ki jo opravlja devet ljudi na Ustavnem sodišču, ima brez dvoma politične razsežnosti. Pomeni namreč kontrolo in neredko (ob ugotovitvi protiustavnosti) tudi direktno nasprotovanje političnim predstavnikom ljudstva – s tem pa ljudstvu samemu. Pet ljudi na Ustavnem sodišču lahko zakon, ki ga je sprejelo najbolj demokratično telo v državi, razveljavi in zakonodajalca prisili, da se takšni ureditvi družbenih odnosov odpove. To je izjemna moč. Kot vsaka oblast ima tudi naša svoje skušnjave. Eden najtežjih izzivov za ustavnega sodnika je vprašanje, ali slediti (visokim) standardom varstva človekovih pravic tudi tedaj, ko ti niso več življenjski, ker ne dohajajo družbene realnosti in jih ni mogoče uresničiti. Zdi se, da je to srž problema izpodbijane zakonske ureditve, ki je tokrat (bolj kot leta 2019) razdvojila tudi naše Ustavno sodišče. Naj nekoliko podrobneje pojasnim, kaj s tem mislim in zakaj sem glasovala za to, da je 10.b člen Zakona o tujcih protiustaven.
4. EU pa tudi Svet Evrope (preko sodb ESČP) dosledno vztrajata pri tem, da je potrebno tujcem, ki iščejo mednarodno zaščito, tudi v času velikih migrantskih kriz (kot je bila tista v letih 2015 in 2016) zagotoviti individualno obravnavo ter dostop do učinkovitega (sodnega) postopka.
[1]
Prosilec lahko v postopku uveljavlja, da njemu konkretno (zaradi njegovih specifičnih življenjskih okoliščin) grozi nevarnost nečloveškega ravnanja v sosednji državi članici EU (v našem primeru so to Avstrija, Hrvaška ali Madžarska), zato ga tja ne smemo vrniti, pa čeprav se na našem ozemlju nahaja nezakonito ali s ponarejenimi dokumenti. Za pravo človekovih pravic, ki je dandanes na udaru celo tam, kjer bi to najmanj pričakovali,
[2]
je vztrajanje pri doseženih standardih nesporno pomemben dosežek. A po drugi strani ni mogoče spregledati, da je zahteva po individualni obravnavi s številnimi procesnimi kavtelami za državo lahko pretirana in nemogoča, če tujci k nam ne prihajajo kontrolirano in posamično, pač pa v neobvladljivih množicah. Izpodbijana ureditev je namenjena prav temu, da v primerih masovnih prihodov tujcev (ki lahko ogrožajo javni red) omogoči državi "zaprtje mej" in vračanje v sosednje države po hitrem postopku.
5. Verjamem, da med ustavnimi sodniki ni nikogar, ki bi zanikal, da izpodbijana ureditev ni skladna z načelom nevračanja ter prepovedjo kolektivnih izgonov, kot ju razlagata in zagotavljata pravo EU ter Evropska konvencija o človekovih pravicah. Številne sodbe SEU in ESČP, ki to dokazujejo, so citirane v odločbi (68.–85. točka obrazložitve). Razhajanje med nami torej ni posledica razlik v razumevanju mednarodnih standardov varstva človekovih pravic, pač pa različnega pristopa k dilemi, ali naj jim sledimo tudi tedaj, ko dvomimo o njihovi smiselnosti in življenjskosti. Vsem nam je namreč jasno, da so v primeru množičnih prihodov tujcev, ko država individualne obravnave dejansko ne bi bila več sposobna zagotavljati, sedanji standardi neuresničljivi.
6. Odločitev, da je 10.b člen Zakona o tujcih, kolikor odstopa od načela nevračanja (3. člen EKČP) ter prepovedi kolektivnih izgonov (4. člen Protokola št. 4 k EKČP), v neskladju z Ustavo, sem kljub zgornjim pomislekom podprla iz naslednjih razlogov.
7. Prvič, članstvo v EU Slovenijo zavezuje k spoštovanju prava EU. Enako velja tudi za sodno prakso SEU. Na podlagi prvega odstavka 78. člena PDEU oblikuje EU skupno azilno politiko. Evropski parlament in Svet sta sprejela številne pravne akte, ki skupno politiko operacionalizirajo. Slovenija kot polnopravna članica sodeluje pri sprejemanju skupnih rešitev na področju evropske azilne politike. Edini pravi način za nasprotovanje predlaganim in sprejetim ukrepom na ravni EU je po mojem mnenju v postopku sprejemanja sekundarne zakonodaje, ne pa v postopku ustavne presoje nacionalnih predpisov.
8. Drugič, odstopanje od uveljavljenih standardov varstva človekovih pravic, še posebej tedaj, ko izhajajo iz prava EU in EKČP, pomeni rušenje pravnega reda EU. Z vidika EU je vseeno, ali to počne nacionalna vlada, parlament ali ustavno sodišče. Z vstopom v EU je Slovenija del svoje suverenosti prenesla na EU. Nadnacionalni sistem ima svoje prednosti in slabosti. Ena slednjih je, da moramo delovati kot del tima tudi takrat, ko nam neko pravilo ne ustreza. Vsako zavestno nespoštovanje prava EU pomeni spodkopavanje moči Evropske unije. Če kdaj, zdaj ni pravi trenutek, da bi si to privoščila Slovenija in njeno Ustavno sodišče.
9. Tretjič, naša odločitev nikakor ni ovira sprejetju zakona ali posamičnih odločitev, na podlagi katerih lahko država brez individualne presoje izžene nasilne, agresivne ali celo instrumentalizirane skupine tujcev.
[3]
To odločba posebej poudarja v 105., 122. in zlasti 138. točki obrazložitve. Načelo nevračanja ni kršeno, če je tujec zavrnjen na meji zaradi nesprejemljivega ravnanja ali po svoji krivdi, vključno s primeri nasilnih skupin, ki bi skušale nezakonito vstopiti v našo državo. Toliko bolj mora to veljati, če bi skupine tujcev vstop v države hotele izkoristiti za ogrožanje javnega reda in miru. Člen 10.b Zakona o tujcih je problematičen zato, ker ne razlikuje med tovrstnimi primeri frauduloznega ravnanja ter primeri, ko skušajo tujci v državo vstopiti mirno in na zakonitih točkah. Če bi se zakon omejil zgolj na prvo skupino, bi se lahko ustavna presoja izšla drugače.
10. Ustavno sodišče torej s tesno večino sporoča, da ne odstopa od pridobljenih ustavnih pravic. Tudi za tiste, ki se s konkretno (politično nabito) odločitvijo ne bodo strinjali, je na načelni ravni takšno sporočilo lahko dobra novica.
dr. Špelca Mežnar
Sodnica
[1]
Prim. s sodbo ESČP v zadevi
Khlaifia in drugi proti Italiji
z dne 15. 12. 2016, 184. in 185. točka obrazložitve. Glej tudi sodbi SEU v zadevah
Valstybes sienos apsaugos tarnyba
, 72. točka obrazložitve, in
Jafari
, 96. točka obrazložitve.
[2]
https://www.nytimes.com/2025/04/23/us/politics/trump-immigrants-trials-deportation.html
.
[3]
Pred ESČP je trenutno odprtih nekaj postopkov v zvezi z zavračanjem skupin tujcev na meji med baltskimi državami in Belorusijo:
https://www.echr.coe.int/documents/d/echr/fs_collective_expulsions_eng
.
⇒
Številka:
U-I-52/22-20
U-I-202/23-16
Datum:
5. 5. 2025
DELNO ODKLONILNO LOČENO MNENJE
SODNIKA DR. ROKA ČEFERINA
K ODLOČBI ŠT.
U-I-52/22
, U-I-202/23
Z DNE 2. 4. 2025
1. Ustavno sodišče je z odločbo, h kateri dajem to ločeno mnenje, med drugim razveljavilo 10.b člen Zakona o tujcih (ZTuj-2). Glasoval sem proti navedenemu delu odločbe, v nadaljevanju pa pojasnjujem razloge, ki so me vodili k taki odločitvi.
2. Navedena določba v primeru tako imenovane kompleksne krize na področju migracij (ta je opredeljena v 10.a členu ZTuj-2) določa postopek obravnave tujcev, ki želijo vstopiti v Slovenijo, pa za to ne izpolnjujejo pogojev, oziroma njihovega vračanja v državo, iz katere so vstopili v Slovenijo, če so vanjo vstopili nezakonito.
3. V primeru kompleksne krize na področju migracij tako policija tujcu, ki ne izpolnjuje pogojev za vstop, ne dovoli vstopa, tujca, ki je po uveljavitvi te odločitve nezakonito vstopil v Republiko Slovenijo in se na območju, na katerem se izvaja ta člen, nahaja nezakonito, pa privede do državne meje in ga napoti v državo, iz katere je nezakonito vstopil.
4. Policija pa tujca ne sme napotiti iz Slovenije, če izrazi namero, da zaprosi za mednarodno zaščito, in (1) če v sosednji državi, iz katere je tujec vstopil, obstajajo sistemske pomanjkljivosti v zvezi s postopkom mednarodne zaščite in pogoji za sprejem prosilcev, ki bi lahko povzročile nevarnost mučenja, nečloveškega ali poniževalnega ravnanja, (2) če je tujec izkazal, da mu v sosednji državi grozi resnična nevarnost mučenja, nečloveškega ali poniževalnega ravnanja, in da iz utemeljenih razlogov v tej državi ni mogel zaprositi za mednarodno zaščito, (3) če je tujec mladoleten, (4) če vrnitev v drugo državo onemogoča njegovo zdravstveno stanje ali zdravstveno stanje njegovega družinskega člana in (5) če ga država, v katero ga policija želi vrniti, ne želi sprejeti.
5. Če v prejšnji točki tega ločenega mnenja navedeni pogoji niso izpolnjeni, policija tujčevo namero podati prošnjo za mednarodno zaščito s sklepom zavrže, zoper sklep je dopustna pritožba, ki pa ne zadrži izvršitve.
6. Iz zgoraj zelo na kratko povzete vsebine 10.b člena ZTuj-2 tako izhaja, da ta tujcem, ki nezakonito vstopijo v državo ali pa vanjo želijo vstopiti, pa za to ne izpolnjujejo pogojev, nudi zelo omejeno pravno varstvo, ki ne ustreza povsem zahtevam evropskega prava. Predvsem sodna praksa Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) in Sodišča Evropske unije (SEU) prepoveduje tako imenovani kolektivni izgon oziroma "push back" tujcev. Obe navedeni sodišči zahtevata, da se vsakemu tujcu omogoči individualni postopek presoje njegove zahteve za mednarodno zaščito, kar vključuje izdajo odločbe o njegovi prošnji za mednarodno zaščito in učinkovit pritožbeni postopek, kar v 10.b členu ZTuj-2 opredeljena pritožba na ministrstvo že zaradi svoje nesuspenzivnosti gotovo ni.  Kot poudarja SEU v svoji sodni praksi, morajo države članice izvesti individualne postopke z vsakim prosilcem za azil tudi v primeru, če na meje pride izjemno veliko število prosilcev.
[1]
Tudi ta okoliščina torej ne more vplivati na zgoraj opisane dolžnosti evropskih držav glede sprejemanja tujcev.
7. Podobne zahteve glede prepovedi "kolektivnega izgona" prosilcev za azil izhajajo tudi iz normativnih določb evropskega prava. Naj v zvezi s tem omenim predvsem dva dokumenta, na katera se sklicuje tudi odločba, h kateri dajem to ločeno mnenje.
8. V skladu z Direktivo o zaščiti (Direktiva) je treba v primerih množičnega prihoda razseljenih oseb oblikovati izredne programe, da bi razseljenim osebam lahko ponudili takojšnjo začasno zaščito. Iz 7., 8. in 9. uvodne izjave Direktive izhaja, da mora biti v takih primerih na ravni EU dosežen sporazum o začasni zaščiti razseljenih oseb na podlagi solidarnosti med državami članicami. Ukrepi pri obravnavi množičnih prihodov razseljenih oseb so sprejeti na ravni EU kot enotni pravni instrument, njihova učinkovitost pa je soodvisna od solidarnosti držav članic EU, določa Direktiva.
9. Direktiva na prvi pogled res omogoča sodelovanje evropskih držav pri sprejemanju zelo velikega števila beguncev in razbremenitev države, ki je soočena z velikim številom beguncev. Vendar pa pri tem jasno ugotavlja, da je učinkovitost tega postopka mogoča le v primerih solidarnosti držav članic EU. Že dejstvo, da klasičen "push back" velikega števila tujcev, ki poskušajo vstopiti v njihove države, izvaja skoraj tretjina evropskih držav (npr. Grčija, Finska, Italija, Madžarska, Poljska, Litva, Latvija, Hrvaška),
[2]
pa kaže na to, da v Direktivi deklarirana solidarnost med državami članicami EU v praksi pač ne obstaja in da so države, katerih geografska lega jih izpostavlja migracijam, v veliki meri prepuščene same sebi.
10. Drug pomemben dokument evropskega prava, na katerega se sklicuje odločba, h kateri dajem to ločeno mnenje, je Dublinska uredba III. V 33. členu te uredbe so urejeni mehanizmi za zgodnje opozarjanje in pripravljenost na krize ter njihovo obvladovanje, če obstaja velika nevarnost posebnega pritiska na azilni sistem države članice, in/ali zaradi težav v delovanju azilnega sistema države članice. Iz tretjega odstavka 33. člena Dublinske uredbe III izhaja, da lahko država članica v primeru množičnega prihoda državljanov tretjih držav, ki bi želeli dobiti zaščito, po lastnem preudarku in na lastno pobudo pripravi preventivni akcijski načrt in naknadne revizije tega načrta. Država članica lahko pri pripravi načrta zaprosi za pomoč Evropsko komisijo, druge države članice, Agencijo EU za azil (EUAA) in druge ustrezne agencije EU. Iz drugega do četrtega odstavka 33. člena Dublinske uredbe III izhaja, da so države članice dolžne sprejeti vse potrebne ukrepe za soočanje z razmerami posebnega pritiska na njen sistem, še preden se razmere poslabšajo. Vendar pa mora država članica pri sprejemanju ukrepov sodelovati z Evropsko komisijo, ki bo skupaj s EUAA in Evropskim parlamentom sodelovala pri obvladovanju kriznih razmer in s sprejetjem solidarnostnih ukrepov.
11. Iz citiranega besedila Dublinske uredbe III lahko razberemo, kako zapleten in posledično dolgotrajen postopek mora izvesti država članica, če na njene meje pride izjemno veliko število beguncev.  Najprej mora pripraviti preventivni akcijski načrt (z ustreznimi revizijami), nato sme zaprositi za pomoč Evropsko komisijo, druge države članice in zato pristojne agencije v EU, pri izvajanju ukrepov mora ves čas sodelovati z Evropsko komisijo, ta pa s pristojnimi agencijami in Evropskim parlamentom. Vendar morebiten nenaden prihod zelo velikega števila beguncev zahteva hitro in učinkovito reakcijo države, ki je s tem ogrožena. Vse opisano usklajevanje evropskih institucij pa zahteva (1) čas, ki ga država, če želi ob prihodu zelo velikega števila beguncev na njene meje zavarovati svoje vitalne nacionalne interese, preprosto nima, in (2) solidarno pomoč drugih držav članic, ki je, kot vemo iz dosedanjih izkušenj, pogosto ni mogoče pričakovati.
12. Ob tem naj opozorim na dogajanje v zadnjih letih, ko Rusija in Belorusija v okviru hibridne vojne organizirano pošiljata veliko število tujcev v EU z namenom njene destabilizacije. Te osebe ne prihajajo v Evropo z namenom iskanja azila, ampak z namenom zamajati delovanje javnega reda v posameznih evropskih državah. Ali morajo evropske države tudi tem osebam nuditi (vsaki posebej) postopek ugotavljanja pogojev za mednarodno zaščito? Najmanj štiri evropske države se s tem (po mojem mnenju utemeljeno) ne strinjajo in to so Finska, Poljska, Latvija in Litva.
13. V okviru tako imenovane hibridne vojne je Belorusija predvsem v letu 2021 na poljsko mejo prepeljala afganistanske begunce, na latvijsko iraške in na litvansko kubanske.
[3]
Predvsem za slednje, torej za kubanske državljane, je povsem jasno, da niso bežali iz svoje domovine preko Rusije in Belorusije v Litvo, ampak so odigrali svojo vlogo kot orožje v hibridni vojni. Ali naj tudi v takih okoliščinah Poljska, Litva in Latvija v skladu z zahtevami institucij EU sprejmejo te osebe, jih za čas ugotavljanja pogojev za azil namestijo na svojem ozemlju, pri tem pa se zanašajo na (nezanesljivo) solidarnost drugih članic EU ter na hitro in usklajeno  delovanje evropskih institucij? Menim, da specifične opisane okoliščine upravičujejo odločno zavračanje teh oseb s strani vseh navedenih držav, v interesu njihove nacionalne varnosti in varstva javnega reda na njihovem ozemlju. O tem vprašanju ESČP že odloča v treh pendentnih zadevah.
[4]
14. Menim, da spremenjene geopolitične okoliščine narekujejo vzpostavitev določenih, sicer restriktivno določenih izjem od ustaljenih evropskih pravil na tem področju. Morda bo ESČP že v zadevah, omenjenih v prejšnji točki, začrtalo drugačno pot obravnave tujcev v primerih, ko zaradi njihovega izjemno velikega števila ali pa zaradi očitnih zlorab s strani sovražnih držav ogrožajo javni red, delovanje gospodarstva, zdravje prebivalcev itd. v državi, v katero tujci nameravajo vstopiti. Tako varovalko, ki naj se sproži le v zelo izjemnih primerih kompleksne krize, določata 10.a in 10.b člen ZTuj-2 . Menim, da bi iz zgoraj navedenih razlogov to varovalko v slovenskem pravnem redu morali ohraniti. Še posebej pa to velja ob upoštevanju dejstva, da 10.b člen ZTuj-2 omogoča določenim ranljivim kategorijam tujcev (mladoletnikom, tistim z zdravstvenimi težavami itd.), da vstopijo v Slovenijo, čeprav za to ne izpolnjujejo pogojev in ne glede na morebitno zelo veliko število teh oseb.
15. Filozof Francis Fukuyama je dejal, da bi vsi sicer radi pomagali ljudem, ki bežijo zaradi slabih političnih razmer, korupcije, revščine, vendar večina družb preprosto nima neomejenih zmožnosti absorbiranja tolikšnega števila tujcev v družbo.
[5]
Fukuyama opozarja, da je zaradi zahtev po individualnem postopku preverjanja pogojev za azil v ZDA vstopilo 8 milijonov beguncev, ki čakajo na odločitev o azilu že več let. Podobna pravna ureditev glede sprejemanja tujcev pa velja tudi v EU, ki od individualne obravnave prošenj za mednarodno zaščito ne dopušča nobenih izjem, ne glede na število tujcev, ki želijo vstopiti na ozemlje njenih članic, in ne glede na resnost pritiska na države članice.
16. Kot sem poskusil zgoraj razložiti, hitro se spreminjajoče okoliščine v modernem svetu zahtevajo prilagoditev teh pravil oziroma vzpostavitev varovalk, ki naj v skrajnem primeru evropskim državam omogočijo, da zavarujejo svoje nacionalne interese. Pravni sistem, ki temelji na solidarnosti oziroma dobri volji evropskih držav, da druga drugi pomagajo, ter na zapletenih in neučinkovitih postopkih znotraj EU, pa tega ne omogoča. In prav mogoče je, da bo tako stališče, kot ga zagovarjam v svojem ločenem mnenju, sprejelo tudi ESČP v pendentnih zadevah št. 42120/21, št. 42165/21 in št. 17764/22, ki čakajo na odločitev. V tem smislu se mi zdi razveljavitev 10.b člena ZTuj-2 najmanj preuranjena, če ne že napačna.
dr. Rok Čeferin
Sodnik
[1]
Glej sodbo SEU v zadevi
Jafari
.
[2]
Glej npr. EU borders recorded over 120,000 migrant pushbacks in 2024, says report by NGOs, prispevek je dostopen na spletnem naslovu https://www.euronews.com/my-europe/2025/02/17/eu-borders-recorded-over-120000-migrant-pushbacks-in-2024-says-report-by-ngos.
[3]
Glej npr. European Human Rights Court To Examine ‘Pushbacks’ To Belarus. Prispevek je dostopen na spletnem naslovu https://www.forbes.com/sites/freylindsay/2025/02/11/eu-human-rights-court-to-consider-contentious-pushbacks-to-belarus/.
[4]
Tri opisane primere zavrnitve beguncev s strani Poljske, Litve in Latvije trenutno obravnava ESČP. Gre za zadeve št. 42120/21, št. 42165/21 in št. 17764/22. Po javno dostopnih podatkih je ESČP že februarja letos opravilo glavne obravnave v teh zadevah. Kot stranska intervenientka v postopku je sodelovala tudi Finska, ki je ESČP spomnila na to, da je eden od temeljev Evropske konvencije o človekovih pravicah tudi zagotovitev evropske varnosti, ki jo opisana hibridna vojna ogroža. V zvezi s tem glej npr. The Claim of Hybrid Attacks Balancing State Sovereignty and Migrants’ Rights at the European Court of Human Rights, prispevek je dostopen na spletnem naslovu https://verfassungsblog.de/hybrid-attacks/.
[5]
Glej
F. Fukuyama, Politika identitete, ki jo v ZDA izvajajo demokrati, je res elitističen pojav, prispevek je dostopen na spletnem naslovu https://www.rtvslo.si/kultura/intervju/francis-fukuyama-politika-identitete-ki-jo-v-zda-izvajajo-demokrati-je-res-elitisticen-pojav/740303.
⇒
Številka:
U-I-52/22-21
U-I-202/23-17
Datum:
5
. 5. 2025
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. RAJKA KNEZA  K DELNI ODLOČBI ŠT.
U-I-52/22
, U-I-202/23 Z DNE 2. 4. 2025
I.
1. Naslovna zadeva odpira podobna vprašanja, kot jih je zadeva št. U-I-59/17. Ustavno sodišče je odločilo, da zakonodajalec s spremembo 10.a in 10.b člena Zakona o tujcih ni sledil ne omenjeni odločbi Ustavnega sodišča kot tudi ne pravu EU in mednarodnemu pravu. Odločitev sem podprl. Številne razloge za moja stališča vsebuje že ločeno mnenje v omenjeni zadevi št. U-I-59/17. V izogib povzemanju zgolj napotujem nanj. V tem ločenem mnenju pa opozarjam na določene poudarke, ki so v naslovni delni odločbi novi.
II.
2. Najprej, drugače kot v odločbi št. U-I-59/17 je vidik o
primarnosti
pravil EU o masovnih migracijah
bolj poudarjen. Namreč, zakonodajalec je dal premalo poudarka dejstvu, da na ravni EU že obstajajo pravila (
Direktiva Sveta 2001/55/ES z dne 20. julija 2001 o najnižjih standardih za dodelitev začasne zaščite v primeru množičnega prihoda razseljenih oseb in o ukrepih za uravnoteženje prizadevanj in posledic za države članice pri sprejemanju takšnih oseb
). Namen teh je ukrepanje ob množičnih migracijah. Ta pravila, predvsem pa tudi nova (
Uredba 2024/1359 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. maja 2024 o ravnanju v kriznih razmerah in primeru višje sile na področju migracij in azila
), ki so že sprejeta in se bodo začela uporabljati 1. 7. 2026, urejajo primere množičnih migracij sodelovanje vseh držav članic EU ter  razbremenitev tiste države ali tistih držav, kjer so begunski valovi močni.
[1]
Ukrepanje je torej skupnostno. Država članica EU, soočena z begunskim valom, po teh pravilih ne bi smela sama nositi vsega bremena. Odločba to pojasnjuje v 54. do 64. točki obrazložitve. Seveda takšno ukrepanje zahteva pravočasno sprožanje postopkov na ravni EU, kajti odločitve sprejemajo različni njeni organi oziroma institucije. Odločba tudi pojasnjuje, da so se takšna ukrepanja v preteklosti že zgodila, da pa niso bila vedno najuspešnejša. Tudi Sodišče EU v zadevi C-646/17 pojasnjuje podobno (prim. 97.–100. točka obrazložitve):
"97. […], ta vrsta položajev je posebej urejena z Direktivo 2001/55, katere člen 18 določa, da se v primeru množičnega prihoda razseljenih oseb uporabljajo merila in mehanizmi za odločanje o tem, katera država članica je odgovorna."
Glede hitrosti in predvsem pravočasnosti sprožitve postopkov odločba na več mestih poudarja to zavezo držav, kajti ti postopki odločanja na ravni EU  vzamejo nekaj časa, in tudi če se na koncu odločitve izkažejo kot učinkovite, je potrebno računati s tem, da ne bodo sprejete z danes na jutri.
3. Možnost ukrepanja na ravni EU v takšnih primerih množičnih migracij pa ne pomeni, da država članica EU ne sme imeti rezervnega načrta. Torej, ne gre za primarno ukrepanje, ampak za ukrepanje ob tem, ko bi kazalo ali se celo izkazalo, da evropski ukrepi zamujajo, da niso učinkoviti itd. Vendar pa tudi v tem, poimenujem ga
načrt B
, država članica EU ne sme postopati izven okvirov, ki jih glede individualnih postopkov zahteva pravo EU. Načelo nevračanja pri tem igra osrednjo vlogo, z njim pa so povezana številna vprašanja, ki vsa spadajo pod okvirni naslov individualne obravnave. Seveda je s tem načrt ukrepanj države članice močno omejen. Omejitvena pravila prava EU in mednarodnega prava (standardi, ki jih je treba spoštovati tudi v primeru množičnih prihodov migrantov) ne bom razlagal še enkrat. Odločba jih ustrezno pojasnjuje.
III.
4. Poudariti želim pristop in posledice odločbe, kajti v ospredju je problematika trka sveta prava in dejanskega sveta. O tem sicer pišem že v omenjenem ločenem mnenju k zadevi št. U-I-59/17, a to vprašanje zahteva nadgradnjo. V tem pogledu je naslovna delna odločba namreč storila korak naprej in to podpiram. V 103. točki obrazložitve odločbe je poudarjeno, da Ustavno sodišče ne more presoditi uporabe zakona v konkretnih okoliščinah. S tem želi odločba pojasniti, da na evropski in mednarodni ravni pravila ne smejo vnaprej predvideti zmanjševanja kriterijev v primeru množičnih migracij, da pa države članica EU kdaj morda ne morejo vedno in v vsakem trenutku zagotoviti popolno spoštovanje teh. Mogoče je torej, da bo država članica EU kljub prizadevanju in požrtvovalnosti spoštovanja minimalnih standardov kdaj, začasno, ali kje, področno, v situaciji, ko jih prav popolnoma ne bo mogla spoštovati.
5. Migranti želijo priti v določeno državo članico EU, v kateri zaprosijo npr. za azil ali mednarodno zaščito, in če to ni mejna (prva) država članica EU na poti njihovega vstopa (to bodo države na zunanjih mejah EU, ki torej mejijo na tretje države), se bodo poskušali tihotapiti. S kakšnimi dejanskimi okoliščinami se bo država srečala, če bo na njenih mejnih prehodih čakala nepregledna množica migrantov, če bo ta množica uporabila silo, želela torej na silo prebiti ograde ali če bodo migranti želeli prestopati meje izven mejnih prehodov, je vnaprej težko natančno definirati. V takšnih okoliščinah bo trk sveta prava in dejanskega sveta lahko bolj ali manj izrazit. Vse navedene okoliščine, ki smo jim v preteklosti že bili priča na mejah v različnih državah članicah EU na t. i. balkanski poti, kažejo na moč množic. V takšnih okoliščinah je tudi neupoštevanje pravil, kdaj tudi množično in s pomočjo sile, lahko realnost. Ne gre sicer še za okoliščine izrednega stanja (prim. 102. točko obrazložitve delne odločbe), v katerega odločitev Ustavnega sodišča ne posega. Navedene okoliščine ne pomenijo, da ima država članica EU
carte blanche
glede ukrepanj. Še vedno si mora, tako kot določa 103. točka obrazložitve delne odločbe, prizadevati k izpolnjevanju minimalnih kriterijev. Ne moremo pa torej vnaprej predvideti vseh okoliščin, ki se lahko zgodijo ob množičnih migrantskih valovih in pritiskih in s katerimi bodo soočene oblasti. Ko je tako, imamo opravka s trkom sveta prava in dejanskega sveta. Ta trk je – menim – rešen s srednjo potjo: pravila določajo raven minimalnih standardov in za njihovo spoštovanje si je treba prizadevati. A absolutnega spoštovanja v prav vseh okoliščinah, za katere vnaprej ne vemo, in prav vsak trenutek, ni mogoče vnaprej natančno predvideti.
[2]
To želi pojasniti odločba v 105. in 106. točki obrazložitve (spodaj izpostavljam upoštevne povedi), ko primerja
ex post
odločanje z ustavno pritožbo (v
ex post
primerih bodo lahko sodišča upoštevala dejanske okoliščine) z
ex ante
abstraktno presojo, kjer v primeru kompleksnih okoliščin ne more odločiti s standardom absolutnosti:
"105. Ustavno sodišče se zaveda tudi izzivov, s katerimi se soočajo vse evropske države v zvezi z nadzorom priseljevanja zaradi gospodarskih in drugih kriz ter družbenih in političnih sprememb, ki lahko imajo znatne vplive na migracije.
[3]
Država se lahko zaradi prihoda
izjemno velikega števila tujcev spopada s številnimi težavami
. Pristojni organi si morajo v takih situacijah na eni strani prizadevati za osnovno oskrbo migrantov, na drugi strani pa morajo zagotoviti varnost in dobrobit lokalnega prebivalstva ter vzdrževati javni red in mir.
[4]
Tudi ESČP je že sprejelo stališče, da bi bilo
neživljenjsko preučiti
dejstva primera brez upoštevanja splošne situacije, v kateri so nastala.
[5]
Ustavno sodišče lahko pri zagotavljanju varstva človekovih pravic v konkretnih primerih, obravnavanih na podlagi ustavne pritožbe, drugače kot pri vnaprejšnji abstraktni presoji, v bistveno večji meri upošteva splošno situacijo, v kateri upoštevna dejstva nastajajo. Ustavno sodišče lahko upošteva dejansko situacijo in posebne okoliščine posameznika in ugotovi, ali ravnanje države, zaradi katerega se posameznik pritožuje, dosega zadosten prag resnosti, da bi lahko spadalo na področje varovanja pravice iz 18. člena Ustave in 3. člena EKČP.
[6]
Ali so v konkretnem primeru podane dejanske okoliščine, ki so upoštevne pri presoji stopnje resnosti spornega ravnanja države, je mogoče presojati le v vsakem posamičnem primeru posebej in ne v postopku abstraktne presoje
.
106. Ureditev v drugem do četrtem odstavku 10.b člena ZTuj-2 tujcem, ki podajo namero vložiti prošnjo, v času razglasitve kompleksne krize na področju migracij ne zagotavlja dostopa do poštenega in učinkovitega postopka, v katerem bo posamezniku zagotovljena vsebinska presoja, da predaja v sosednjo državo članico EU ne more povzročiti dejanske nevarnosti, da bi se z zadevno osebo ravnalo nečloveško ali ponižujoče.
Zakonodajalec torej že na abstraktni ravni tujcem, ki podajo namero vložiti prošnjo, ni zagotovil procesnih jamstev
, s katerimi bi jim bilo zagotovljeno učinkovito izvrševanje pravice iz 18. člena Listine, ki vključuje tudi spoštovanje načela nevračanja. Navedene določbe tudi ne omogočajo, da bi
posameznik domnevo o varnosti tretje države izpodbijal z okoliščinami, ki bi lahko utemeljile, da mu v tretji državi grozi t. i. posredno vračanje. […]
"
6. Podobno zapiše delna odločba tudi v 137. in 138. točki obrazložitve, ki sta uvrščeni v poglavje množičnih izgonov oziroma
push-back
-a (torej, ko bi se izgnali tisti, ki so vstopili nezakonito, poglavje B. – V. delne odločbe, poudarki R. K.):
"137. Ustavno sodišče mora upoštevati, da prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 ureja
posebni režim obravnave tujcev v času kompleksne krize
na področju migracij. […] Ustavno sodišče je v tej obrazložitvi
že poudarilo, da se zaveda izzivov pri nadzoru
migracij, še posebno
v primeru množičnih prihodov
tujcev (glej 104. in 105. točko obrazložitve).
138. Iz sodne prakse ESČP izhaja, da ESČP pri presoji, ali država spoštuje vse zahteve iz 4. člena Protokola št. 4 k EKČP, upošteva tako ravnanje države kot tudi ravnanje posameznikov, ki želijo vstopiti v posamezno državo. Zakonodajalec v prvem odstavku 10.b člena ZTuj-2 ne razlikuje med ravnanjem države in posameznikov. Čeprav so zahteve, ki izhajajo iz 4. člena Protokola št. 4 k EKČP, za državo lahko drugačne v primerih, ko bi osebe
pri prehodu meje organizirano uporabile silo in namerno izkoristile številčnost skupine ali ko je zavrnitev vstopa posledica izključno ravnanja tujca
(glej 122. točko obrazložitve),
je zakonodajalec v prvem odstavku 10.b člena ZTuj-2 določil enak pravni režim za vse tujce, ki bi poskusili vstopiti ali bi vstopili v državo v času kompleksne krize.
Prav zato, ker izpodbijana ureditev ne razlikuje med situacijami, v katerih sme država tujcem brez individualne obravnave zavrniti vstop v državo ali jih odstraniti iz države, ne da bi pri tem ogrozila pravici iz 3. člena EKČP in 4. člena Protokola št. 4 k EKČP, kot izhajata iz sodne prakse ESČP, in situacijami, ki zahtevajo individualno obravnavo, Ustavno sodišče ugotavlja, da prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 ne izpolnjuje zahtev
iz 4. člena Protokola št. 4 k EKČP."
7. Po izdaji odločbe št. U-I-59/17 je tudi ESČP odločilo, da lahko begunci oziroma migranti sami povzročijo ukrepanje države, ki bo – zaradi njihovih dejanj – skladno s 4. členom Protokola št. 4 k EKČP in država ne bo odgovorna za njegovo kršitev. Takšne okoliščine pojasnjuje odločba (poudarki R. K.)
"122. Vendar pa iz sodne prakse ESČP izhaja, da
ravnanje države
, ki izžene tujca brez individualne obravnave, vključno s potencialnimi prosilci za mednarodno zaščito,
ne pomeni kršitve 4. člena Protokola št. 4 k EKČP, če tujcu individualna obravnava ni bila zagotovljena zaradi njegovega ravnanja oziroma po njegovi krivdi
.
[7]
ESČP je sprejelo stališče, da državi ni mogoče očitati kršitve pravice iz 4. člena Protokola št. 4 k EKČP v primerih, ko bi osebe pri prehodu meje organizirano
uporabile silo in namerno izkoristile številčnost skupine, ki poskuša nezakonito vstopiti, da bi povzročila razmere, ki jih je težko nadzorovati in ogrožajo javno varnost.
[8]
Iz sodne prakse ESČP izhaja, da je pri presoji skladnosti ravnanja države s 4. členom Protokola št. 4 k EKČP v konkretnem primeru
ravnanje tujca, ki poskuša vstopiti v državo, upošteven dejavnik
.
[9]
Državi ni mogoče očitati kršitve te določbe, če je pomanjkljiva individualna obravnava posledica nesodelovanja tujca v postopku.
[10]
V skladu s sodno prakso ESČP okoliščina, da je več tujcev prejelo podobne odločbe, še ne pomeni, da gre za kolektivni izgon. Če je država vsaki navedeni osebi zagotovila možnost, da je pred pristojnim organom posamično navedla argumente proti svojemu izgonu, to ne pomeni kršitve 4. člena Protokola št. 4 k EKČP.
[11]
"
Izgon (
push-back
) in odsotnostjo individualne obravnave oziroma
non-refoulement,
gresta z roko v roki. Želim reči, istočasno se lahko pojavi tako vprašanje prepovedi izgona in kot pomanjkljive obravnave oziroma nastanitve, zato je pravilno, da odločba ponovi stališče iz dela, kjer pojasnjuje prepoved vračanja
non-refoulement
, tudi v delu, kjer je govora o prepovedi
push-back
.
8. Z drugimi besedami, Ustavno sodišče je priprlo vrata; ni jih odprlo v prid vračanja oziroma ni jih pustilo tako odprto, kot je to želel zakonodajalec. Tega priprtja vrat ni v odločbi št. U-I-59/17 in to je bila takrat moja kritika te odločbe, izražena v ločenem mnenju k njej. Tokrat je Ustavno sodišče ta korak naredilo, kar pa seveda ne pomeni, da je zakon ustavno skladen. Kot želim pojasniti in upam, da ne bom napačno razumljen, to ne pomeni, da bi zahtevano spoštovanje minimalnih standardov tudi v primeru množičnih migracij bilo zgolj mrtva črka na papirju, ker bi lahko v praksi zaradi teh priprtih vrat od teh pravil odstopili.
9. Tako se odločba ne sme razlagati. Država si mora namreč pristno prizadevati, da te standarde tudi spoštuje. Kar Ustavno sodišče ne more storiti, je zahtevati od države, da bo spoštovanje standardov absolutno mogoče v prav vsak trenutek in v prav vsaki situaciji. Ključna ustavnopravna dilema, ki jo naslavlja odločba, je torej, ali in kako lahko zakonodajalec vnaprej predvidi ekstremne, a konkretno še ne znane situacije ter kako zagotoviti, da ukrepi v takih situacijah ne vodijo v samovoljne ali nesorazmerne posege v človekove pravice.
10. Strinjati se je, da bi zakonodajalec lahko do neke mere predvideval takšne okoliščine in jih niansiral v samem zakonu (odločba zakonodajalcu očita nerazlikovanje med različnimi situacijami, kjer bi se lahko upoštevala ravnanja migrantov, t. i.
estoppel
). Sam sicer tukaj pišem o odsotnosti vsakega razlikovanja med niansami znotraj pojma kompleksna kriza. Pa vendar tudi določeno niansiranje ne bi bila popolnoma in izčrpna rešitev, kajti prav vse situacije je težko predvidevati, prav tako pa vsaka zahteva posebno ali drugačno ukrepanje.
IV.
11. Manjšina, ki je zagovarjala, da ima država pravico do takšne ureditve, kot je izpodbijana, in da torej že vnaprej odstopi od minimalnih standardov, če gre za situacijo uvrščeno pod širok pojem kompleksne krize, se torej s takšnimi razlogi iz obrazložitve, ki vrata malo odpirajo – kolikor je to sploh pravilna prispodoba – ni strinjala. Poglavitna razlika med večino in manjšino se je pokazala v tem, da večina vztraja pri prizadevanjih, da se minimalni standardi spoštujejo tudi v času kompleksne krize, da pa Ustavno sodišče ni jasnovidec, ki bi za vsak primer vnaprej uvidelo, da bo to mogoče v prav vsakem primeru; manjšina pa meni, da je odstop od minimalnih standardov mogoč že
ex ante
in v svetu prava.
12. To, za kar si prizadeva manjšina, menim, ne gre. Ta stališča pomenijo neposreden trk s pravili prava EU in pravili mednarodnega prava, o katerih sta obe sodišči, tako ESČP kot SEU, že pojasnili, kje so meje. Te so pri minimalnih standardih in individualni obravnavi. EU poskuša tudi
ex ante
, kot pišem zgoraj v 2. točki tega ločenega mnenja, breme množičnih migracij porazdeliti med države članice EU in tudi to je
inter alia
razlog, da vztraja pri zagotavljanju minimalnih standardov. ESČP pa s pogledom za nazaj (
ex post)
ugotavlja v vsakem posamičnem primeru, ali so standardi človeškega ravnanja bili izpolnjeni in ali so tudi migranti sami povzročili prepoved vstopa. Ta kombinacija in odstop od absolutnosti, ki je za prav vsak prihodnji primer res ni mogoče vedno in v vsakem trenutku zagotavljati, so poglavitni elementi, a manjšine niso prepričali, čeprav neposredno naslavljajo marsikateri njihov pomislek.
V.
13. Opisani so torej trije poudarki, za katere sem se zavzemal:
(i)
delna odločba pojasni, da pravo EU poudarja uporabo, recimo temu,
načrta A
, torej EU mehanizma, predvidenega za dogodke množičnih migracij, in da je
načrt B
(nacionalna pravila za primer množičnih migracij) na drugem mestu. Z novo Uredbo EU 2024/1359 ta pravila pridobivajo na pomenu, tako vsebinsko kot zaradi neposredne uporabe Uredbe (kot akta). Zakonodajalec ni pogojeval uporabe 10.a in 10.b člena Zakona o tujcih z neuspešnostjo ali predvidljivo neuspešnostjo
načrta A
, prednostne uporabe prava EU. To mora zakonodajalec sedaj razbrati iz odločbe.
(ii)
Nadalje, trk sveta prava in dejanskega sveta je lahko za tako kompleksne okoliščine, ki jih lahko povzroči množičen prihod migrantov, realnost. Ustavno sodišče ga prepozna in se mu ne izogne. Še vedno zahteva minimalne standarde, kot izhajajo iz prava EU in EKČP, ampak jih ne absolutizira (kot opisujem zgoraj).
(iii)
Pomembno delna odločba vključi tudi tako imenovani
estoppel
na strani migrantov, ki lahko zakrivijo svoj izgon oziroma svoje vračanje. Ti poudarki nadgrajujejo odločbo v zadevi št. U-I-59/17. Menim, da v pravi smeri.
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Novosti nove evropske migracijske zakonodaje, zlasti Uredbe (EU) 2024/1359 o obvladovanju kriznih in višje sile situacij na področju migracij in azila (t. i. Crisis Regulation), predstavljajo pomemben premik v pravnem okviru EU za obravnavo množičnih prihodov migrantov.​ Omenjena Uredba določa, da krizna situacija nastopi, kadar pride do množičnega prihoda državljanov tretjih držav ali oseb brez državljanstva, ki vstopijo na ozemlje države članice in zaradi tega pride do nesorazmernega pritiska na njen azilni, sprejemni ali povratni sistem, kar lahko ogrozi celotno delovanje skupnega evropskega azilnega sistema (CEAS). V primeru aktivacije Krizne uredbe lahko države članice začasno odstopijo od določenih določb zakonodaje EU na področju azila in migracij. To vključuje podaljšanje rokov za registracijo prošenj za azil, podaljšanje trajanja postopkov na mejah ter možnost zadržanja prosilcev za azil v posebnih objektih.
Kljub tem derogacijam mora biti vsak primer individualno obravnavan, zagotovljena pa mora biti tudi pravica do pritožbe. ​Zato pa Uredba uvaja
obvezen mehanizem solidarnosti
, ki omogoča prerazporeditev prosilcev za azil med državami članicami EU. Države članice, ki ne želijo sprejeti prosilcev, lahko prispevajo na druge načine, na primer s finančnimi prispevki ali zagotavljanjem osebja. Ta mehanizem naj bi zagotovil pravičnejšo porazdelitev bremena med državami članicami.
[2]
Prim. tudi odločbo nemškega Zveznega ustavnega sodišča 1 BvR 357/05 z dne 15. 2. 2006, ki je razveljavilo 14. člen Zakona o varnosti zračnega prostora (
Luftsicherheitsgesetz
). Ta je nemškemu ministru za obrambo omogočal odreditev
sestrelitve civilnega letala
, če obstaja
sum, da bo letalo uporabljeno kot orožje
za povzročitev množičnih človeških žrtev (v kontekstu preprečevanja terorističnih napadov). Razveljavitev je nemško Zvezno ustavno sodišče omejilo na primere, kadar so v letalu tudi posamezniki, ki ne sodelujejo v kaznivem dejanju, torej potniki. Iz obrazložitve sodišča izhaja tudi – in ta del poudarjam –, da zakonodajalec ne more vnaprej natančno urediti primere okoliščin, ki se bodo dogajale neposredno v samem letalu. To poimenujem trk sveta prava in dejanskega sveta.
Pomanjkanje neposrednega kontakta in videnja situacije pomeni tudi špekulacijo, ki lahko pripelje do napačne odločitve.
Prim. 125.–135. točko obrazložitve odločbe; v tem primeru gre sicer za pravico do življenja (drugače kot v obravnavi delni odločbi), vendar pa, menim, da je pomembno sporočilo te odločbe, da je vnaprejšnje omogočanje določenih ukrepov, ki posežejo v temeljne človekove pravice, v okoliščinah, ki niso v naprej natančno predvidljive in so lahko špekulativne, nezdružljivo z Ustavo. In obratno, nepredvidljivost okoliščin lahko povzroči, da se vnaprej postavljeni standardi ne morejo absolutno – vedno in povsod – dosegati.
[3]
Primerjaj s sodbami ESČP v zadevah
M. S. S. proti Belgiji in Grčiji
, 223. točka obrazložitve,
Khlaifia in drugi proti Italiji
, 241. točka obrazložitve, ter
Hirsi Jamaa in drugi proti Italiji
, 179. točka obrazložitve.
[4]
Primerjaj s sodbo ESČP v zadevi
Khlaifia in drugi proti Italiji
, 183. točka obrazložitve.
[5]
Primerjaj prav tam, 185. točka obrazložitve.
[6]
Primerjaj prav tam, 159. točka obrazložitve. Primerjaj tudi z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-59/17, 37. točka obrazložitve.
[7]
Glej sodbe ESČP v zadevah
S. S. in drugi proti Madžarski
, 46. točka obrazložitve,
N. D. in N. T. proti Španiji
, 231. točka obrazložitve,
M. H. in drugi proti Hrvaški
z dne 18. 11. 2021, 294. točka obrazložitve,
A. A. in drugi proti Severni Makedoniji
, 112. točka obrazložitve, ter odločitvi ESČP v zadevah
Berisha in Haljiti proti Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji
z dne 16. 6. 2005 in
Dritsas in drugi proti Italiji
z dne 1. 2. 2011.
[8]
Glej sodbo ESČP v zadevi
N. D. in N. T. proti Španiji
, 206. in 210. točka obrazložitve.
[9]
Glej odločitev ESČP v zadevi
M. A. in drugi proti Latviji
z dne 29. 3. 2022, 65. točka obrazložitve.
[10]
Glej odločitve ESČP v zadevah
Berisha in Haljiti proti Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji, Dritsas in drugi proti Italiji
ter
M. A. in drugi proti Latviji
, 67. točka obrazložitve.
[11]
Glej sodbi ESČP v zadevah
Khlaifia in drugi proti Italiji
, 239. točka obrazložitve, ter
Hirsi Jamaa in drugi proti Italiji
, 184. točka obrazložitve.
⇒