Up-40/23
Natisni
Opravilna št.:
Up-40/23
Datum odločitve:
22. 1. 2025
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2025:Up.40.23
Akt:
Ustavna pritožba zoper sodbo Upravnega sodišča št. I U 1917/2019 z dne 5. 4. 2022
Izrek:
Ustavna pritožba zoper sodbo Upravnega sodišča št. I U 1917/2019 z dne 5. 4. 2022 se zavrne.
Evidenčni stavek:
Če sodišče zakon razloži v mejah zakonskega besedila in (oziroma) ob upoštevanju razlagalnih argumentov, uveljavljenih v pravu, takšni sodniški razlagi zakona ni mogoče očitati očitne napačnosti in s tem kršitve pravice iz 22. člena Ustave.
Geslo:
1.5.51.2.6 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Zavrnitev ustavne pritožbe.
5.3.13.17 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31) - Obrazložitev.
3.20 - Splošna načela - Razumnost.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 22, Ustava [URS]
Člen 59.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤ Tiskovno sporočilo glede odločitve -
Odločba Ustavnega sodišča št. Up-40/23 z dne 22. 1. 2025 – Ustavno sodišče Republike Slovenije
Vrsta zadeve:
ustavna pritožba
Vrsta akta:
posamični akt
Vlagatelj:
VAROVANJE GALEKOM, družba za varovanje, d. o. o., Kočevje
Datum vloge:
24. 1. 2023
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
zavrnitev
Dokument:
US34030
Dokument v PDF obliki:
Up-40-23.pdf
154 KB
Prenesite datoteko
Up-40-23 - Odklonilno LM dr. Kogovšek  Šalamon.pdf
122 KB
Prenesite datoteko
Up-40/23-12
22. 1. 2025
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi družbe VAROVANJE GALEKOM, družba za varovanje, d. o. o., Kočevje, ki jo zastopa Odvetniška družba Potočnik in Prebil, o. p., d. o. o., Ljubljana, na seji 22. januarja 2025
odločilo:
Ustavna pritožba zoper sodbo Upravnega sodišča št. I U 1917/2019 z dne 5. 4. 2022 se zavrne.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Na podlagi davčnega inšpekcijskega nadzora Finančne uprave Republike Slovenije (v nadaljevanju davčni organ) v zvezi s pravilnostjo obračunavanja in plačevanja davka od dohodka pravnih oseb (v nadaljevanju DDPO) za obdobje od 1. 1. do 31. 12. 2015 je bil pritožnici dodatno odmerjen DDPO s pripadajočimi obrestmi. Do povečanja davčne osnove naj bi prišlo zaradi stališča davčnega organa, da pritožnica ni upravičena do davčne olajšave iz naslova spodbude zaposlitve na podlagi drugega odstavka 28. člena Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (Uradni list RS, št. 20/11, 57/12 in 46/16 – v nadaljevanju ZSRR-2) za tiste delavce, ki niso opravljali dela na t. i. problemskem območju in na tem območju niso imeli stalnega prebivališča. Ministrstvo za finance je zavrnilo pritožničino pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo in pritrdilo stališču davčnega organa.
2. Upravno sodišče je zavrnilo pritožničino tožbo zoper odločbo davčnega organa. Ugotovilo je, da že iz naslova spornega 28. člena ZSRR-2 kot tudi iz njegovega zakonskega besedila izhaja, da je davčna olajšava regionalno naravnana in neposredno vezana na območje z visoko brezposelnostjo. Pojasnilo je, da iz drugega odstavka 28. člena ZSRR-2 v zvezi s prvim in drugim odstavkom 27. člena ZSRR-2 izhaja, da mora tako na strani delodajalca kot na strani delavca obstajati določena vez s problemskim območjem. Upravno sodišče je navedlo, da je Vrhovno sodišče v sodbah št. X Ips 4/2021 z dne 13. 4. 2021 in št. X Ips 125/2020 z dne 10. 3. 2021 v zvezi s spodbudo za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo pojasnilo, da je treba besedilo "zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju" iz tretjega odstavka 27. člena ZSRR-2 razumeti tako, da mora tudi prikrajšani delavec, za katerega delodajalec iz prvega odstavka sporne določbe uveljavlja spodbudo za zaposlovanje, živeti na problemskem območju, saj se bo stopnja brezposelnosti na tem območju znižala, samo če delodajalec zaposli delavca s tega območja. Po oceni Upravnega sodišča je osrednji namen davčne olajšave iz 28. člena ZSRR-2 v zmanjšanju regionalnih razlik glede stopnje brezposelnosti na teh območjih. Navedeno davčno olajšavo je treba priznati le tistim delodajalcem, ki imajo sedež na problemskem območju z visoko brezposelnostjo in na njem dejansko izvajajo dejavnost, ter za tiste delavce, ki opravljajo dela na problemskih območjih in izpolnjujejo druge zakonske pogoje za t. i. prikrajšanega delavca. Upravno sodišče je sklenilo, da je pravilna odločitev davčnega organa, ki pritožnici ni priznal davčne olajšave za tiste delavce, ki opravljajo delo izven problemskega območja in nimajo stalnega bivališča na navedenem območju. Če bi se pritožnici priznala davčna olajšava tudi za delavce, ki opravljajo delo izven problemskega območja, to po presoji Upravnega sodišča ne bi prispevalo k zmanjševanju regionalnih razlik, kar je namen ZSRR-2.
3. Vrhovno sodišče je zavrnilo pritožničin predlog za dopustitev revizije.
4. Pritožnica zatrjuje kršitev 2., 14., 22., 23. in 25. člena Ustave. Meni, da je Upravno sodišče mimo besedila drugega odstavka 28. člena ZSRR-2 določilo nova pogoja za uveljavitev davčne olajšave, tj. stalno prebivališče delavca na problemskem območju in opravljanje dela na tem območju. Namreč ne v drugem odstavku 27. člena ZSRR-2 ne v drugem odstavku 28. člena ZSRR-2 naj ne bilo navedeno, da bi bil delodajalec upravičen do davčne olajšave zgolj v primeru, ko bi zaposlil delavca, ki stalno prebiva na problemskem območju in tam tudi (fizično) opravlja delovne zadolžitve. Upravno sodišče naj bi prestopilo mejo, ki jo dopušča jezikovna razlaga te določbe, in naj bi nedopustno poseglo v pristojnost zakonodajalca. Zmotno naj bi bilo zato stališče Upravnega sodišča, da naj bi jezikovna razlaga drugega odstavka 28. člena ZSRR-2 omogočala tako razlago. Upravno sodišče naj bi se tudi neutemeljeno sklicevalo na tretji odstavek 27. člena ZSRR-2, ki naj se ne bi nanašal na vprašanje davčnih olajšav delodajalca. Glede namenske razlage tega zakonskega pravila pa naj bi se Upravno sodišče zateklo k splošnemu in pavšalnemu iskanju takšnih ali drugačnih namenov, ki naj bi izhajali iz zakona.
5. Ustavno sodišče je s sklepom št. Up-40/23 z dne 8. 4. 2024 sklenilo, da ustavno pritožbo zoper sodbo Upravnega sodišča sprejme v obravnavo. O sprejemu ustavne pritožbe v obravnavo je v skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) obvestilo Upravno sodišče.
B.
6. Pritožnica zatrjuje, da je Upravno sodišče pri presoji, pod katerimi pogoji lahko delodajalec uveljavlja davčno olajšavo iz drugega odstavka 28. člena ZSRR-2, očitno napačno in samovoljno razlagalo to določbo. Meni, da jezikovna razlaga drugega odstavka 28. člena ZSRR-2 v zvezi z drugim odstavkom 27. člena ZSRR-2 ne dopušča razlage Upravnega sodišča, da bi delodajalec bil upravičen do te olajšave le za delavce, ki stalno prebivajo na problemskem območju ter tam tudi vsakodnevno in neposredno delajo.
7. Navedeni očitek pritožnice bi bil lahko ustavnopravno pomemben z vidika pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, ki zagotavlja tudi ustavnopravno varstvo pred očitno napačnimi sodniškimi odločitvami. Očitno napačna bi bila sodniška razlaga zakona, katere vsebina, ki je sad razlage, bi očitno bodisi presegala meje zakonskega besedila bodisi do nje sodnik ob upoštevanju razlagalnih argumentov, uveljavljenih v pravu, očitno ne bi mogel priti.
[1]
Takšne kvalificirane stopnje napačnosti izpodbijana odločitev ne dosega.
8. Člen 28 ZSRR-2 v drugem do četrtem odstavku ureja davčno olajšavo za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo, v petem do trinajstem odstavku pa davčno olajšavo za investiranje, kar ni predmet te ustavne pritožbe. ZSRR-2 v drugem odstavku 28. člena, ob sklicevanju na prvi in drugi odstavek 27. člena ZSRR-2, določa pogoje, ki jih morata izpolnjevati delodajalec in delavec, da lahko delodajalec uveljavlja predmetno davčno olajšavo. Drugi odstavek 28. člena ZSRR-2 v zvezi z drugim odstavkom 27. člena ZSRR-2, ki opredeljuje delavca, ne določa izrecno, da mora imeti delavec stalno prebivališče na problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Ker pa je davčna olajšava vezana na problemsko območje z visoko brezposelnostjo, navedeno pomeni, da mora obstajati vez med delavcem in problemskim območjem.
9. Jezikovna razlaga določa le okvir, v katerem se razlagalec giblje, in je le prva stopnja, ki določa možni besedni pomen pravnega pravila. Zato je treba pomen zakonskega besedila dopolniti in preveriti tudi z drugimi metodami razlage. Pri razlagi pomena zakonskega besedila je treba upoštevati tudi umeščenost zakonske določbe v zakon.
[2]
10. ZSRR-2 ureja spodbujanje skladnega regionalnega razvoja in določa ukrepe regionalne politike. Zakon v V. poglavju ureja ukrepe endogene regionalne politike (22.–30. člen). Eden izmed ukrepov endogene regionalne politike so dodatni začasni ukrepi razvojne podpore za problemska območja z visoko brezposelnostjo (25. člen ZSRR-2). Problemsko območje z visoko brezposelnostjo je skladno s prvim odstavkom 25. člena ZSRR-2 območje, na katerem se zaradi notranjih strukturnih problemov ali zunanjih vplivov gospodarske razmere tako poslabšajo, da
stopnja registrirane brezposelnosti
doseže kritično mejo, pod pogojem, da z ukrepi razvojnih politik ni mogoče izboljšati gospodarskih razmer. Doseganje kritične meje ugotavlja služba na ravni upravnih enot. Vlada lahko v teh primerih sprejme dodatne začasne ukrepe razvojne podpore (drugi odstavek 25. člena ZSRR-2), kot npr. spodbudo za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo (27. člen ZSRR-2) ter davčno olajšavo
za zaposlovanje
in investiranje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo (28. člen ZSRR-2). Sočasno mora določiti obdobje in problemsko območje za njihovo izvajanje.
11. Glede na predstavljeno pravno ureditev je davčna olajšava iz drugega odstavka 28. člena ZSRR-2, kar že nakazuje umeščenost te določbe v sam ZSRR-2, kot tudi naslov navedenega člena (davčna olajšava za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo), regionalno naravnana in pogojena z obstojem problemskega območja z visoko brezposelnostjo. Če Vlada ne določi problemskega območja z visoko brezposelnostjo, se ne more zastaviti vprašanje upravičenosti delodajalca do davčne olajšave po drugem odstavku 28. člena ZSRR-2. Namen te določbe, ki je usmerjena k zmanjševanju regionalnih razlik, je zato dvojen – spodbujanje gospodarstva in zmanjševanje brezposelnosti na problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Iz navedenih razlogov ne more (in še zlasti ne kot edina mogoča) obveljati razlaga, za katero se zavzema pritožnica, da bi bil delodajalec upravičen do te olajšave za vse delavce že zgolj s tem, da bi imel sedež na tem območju in bi na njem izvajal dejavnost. Nasprotno, tudi po presoji Ustavnega sodišča ni nerazumna, še manj pa očitno napačna in samovoljna, razlaga Upravnega sodišča, da mora delodajalec, zato da bi bil upravičen do te olajšave, zaposliti tudi delavca, ki je brezposelna oseba in izpolnjuje vsaj še enega od pogojev iz drugega odstavka 27. člena ZSRR-2, s čimer prispeva k znižanju kritične meje stopnje registrirane brezposelnosti na problemskem območju z visoko brezposelnostjo (drugi odstavek 28. člena ZSRR-2 v zvezi z drugim odstavkom 27. člena in prvim odstavkom 25. člena ZSRR-2). Z upoštevanjem jezikovne, sistematične in namenske razlage je namreč mogoče drugi odstavek 28. člena ZSRR-2 v zvezi z drugim odstavkom 27. člena ZSRR-2 glede na okoliščine konkretnega primera razlagati tako, da je delodajalec upravičen do davčne olajšave za tiste delavce, ki imajo stalno prebivališče na problemskem območju z visoko brezposelnostjo.
12. Ker torej ni nerazumna razlaga, po kateri mora delodajalec skladno z drugim odstavkom 28. člena ZSRR-2 zaposliti delavca iz drugega odstavka 27. člena ZSRR-2, da bi bil zanj upravičen do davčne olajšave za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo, skladno s prvim odstavkom 27. člena ZSRR-2 pa mora tudi imeti sedež na problemskem območju z visoko brezposelnostjo in na njem dejansko izvajati dejavnost, tudi razlagi Upravnega sodišča, da mora takšen delavec opravljati delo na problemskem območju, ni mogoče očitati očitne napačnosti.
13. Preostalih zatrjevanih kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin pritožnica ne konkretizira, zato jih ni mogoče preizkusiti. Pritožnica se sklicuje tudi na kršitev 2. člena Ustave. Ker ta člen Ustave neposredno ne ureja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, se nanj za utemeljevanje ustavne pritožbe ni mogoče sklicevati.
14. Glede na navedeno je Ustavno sodišče zavrnilo ustavno pritožbo.
C.
15. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: podpredsednica dr. Neža Kogovšek Šalamon ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti tremi. Proti so glasovali sodnica Kogovšek Šalamon ter sodnika Knez in Šorli. Sodnica Kogovšek Šalamon je dala odklonilno ločeno mnenje.
dr. Neža Kogovšek Šalamon
Podpredsednica
[1]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-919/10 z dne 8. 11. 2012 (Uradni list RS, št. 91/12), 8. točka obrazložitve, in sklep Ustavnega sodišča št. Up-960/20 z dne 5. 5. 2022, 10. točka obrazložitve.
[2]
Podobno v sklepu Ustavnega sodišča št. Up-960/20, 12. točka obrazložitve.
⇒
Up-40/23-13
5. 2. 2025
ODKLONILNO LOČENO MNENJE
SODNICE DR. NEŽE KOGOVŠEK ŠALAMON
K ODLOČBI ŠT.
Up-40/23
Z DNE 22. 1. 2025
Odločbe nisem podprla, saj se ne strinjam z njenim nosilnim stališčem. Ustavno sodišče je pritrdilo stališču Upravnega sodišča, da je delodajalec upravičen do olajšave le za delavce, ki imajo stalno prebivališče na problemskem območju. Stališče je problematično tako z vidika jezikovne kot tudi namenske razlage zakonskih norm Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (ZSRR-2).
Jezikovna razlaga določa zunanjo mejo, ki je razlagalec ne sme prestopiti. Razlagalčeva dolžnost je, da jezikovno razlago dopolni in preveri še z drugimi metodami, ki naj jo potrdijo ali pa utemeljijo tistega izmed več mogočih besednih pomenov, ki je pravi (pravni) pomen razlagane določbe. Drugi odstavek 28. člena ZSRR-2 je jezikovno jasen. Delodajalec je upravičen do davčne olajšave za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo za delavce, ki jih zaposli najmanj za dobo dvanajstih mesecev in jih opredeljuje drugi odstavek 27. člena ZSRR-2. Glede na jasno besedilo navedene določbe, ki ne pogojuje davčne olajšave s stalnim prebivališčem delavca na problemskem območju, in ker ZSRR-2 v drugih določbah ne določa, da bi bila pravica do davčne olajšave za delavca, ki jo uveljavlja delodajalec, izključno vezana na stalno prebivališče delavca iz drugega odstavka 27. člena ZSRR-2, pogoja stalnega prebivališča že z jezikovno razlago drugega odstavka 28. člena ZSRR-2 v zvezi z drugim odstavkom 27. člena ZSRR-2 ni mogoče izpeljati. Upravno sodišče je pri razlagi drugega odstavka 28. člena ZSRR-2 v zvezi z drugim odstavkom 27. člena ZSRR-2 prestopilo jezikovni okvir določbe in ji dalo vsebino, ki ga ta jezikovni okvir ne podpira.
Razlage Upravnega sodišča tudi ne podpira namenska razlaga drugega odstavka 28. člena ZSRR-2 v zvezi z drugim odstavkom 27. člena ZSRR-2. Delodajalec mora, da bi bil upravičen do davčne olajšave, dejansko izvajati dejavnost na problemskem območju in zaposliti delavca iz drugega odstavka 27. člena ZSRR-2. Vezanost na problemsko območje zakonodajalec torej izrecno in nedvoumno pogojuje upravičenost delodajalca do davčne olajšave z izvajanjem dejavnosti na tem področju in zaposlitvijo delavca, od delavca pa zahteva, ob izpolnitvi enega od pogojev iz drugega odstavka 27. člena ZSRR-2, ki ne vključujejo bivališča oziroma stalnega bivališča, da na tem območju opravlja delo za delodajalca. Davčna olajšava je sicer vezana na problemsko območje z visoko brezposelnostjo, vendar zgolj na tej podlagi ni mogoče sklepati, da je izključni namen davčne olajšave spodbujati zaposlovanje brezposelnih delavcev, ki imajo stalno prebivališče na problemskem območju, izključeni pa bi bili brezposelni delavci, ki imajo na tem območju začasno prebivališče, in celo brezposelni delavci s prebivališčem drugje, saj takšen namen ne izhaja že iz jezikovne razlage te določbe. Davčna olajšava iz drugega odstavka 28. člena ZSRR-2 je namreč izrecno vezana na zaposlitev in delo delavca na problemskem območju, ne pa tudi na njegovo bivališče na tem območju. Glede na namensko razlago drugega odstavka 28. člena ZSRR-2 v zvezi z drugim odstavkom 27. člena ZSRR-2 je torej vez delavca s problemskim območjem njegova zaposlitev in delo na tem območju.
Stališče Upravnega sodišča, da je delodajalec upravičen do davčne olajšave za zaposlovanje na problemskem območju z visoko brezposelnostjo le za delavce, ki imajo stalno prebivališče na tem območju, je po mojem mnenju očitno napačno ter s tem v nasprotju s pravico do enakega varstva pravic po 22. členu Ustave.
dr. Neža Kogovšek Šalamon
Sodnica