U-I-104/22
Natisni
Opravilna št.:
U-I-104/22
Datum odločitve:
22. 1. 2026
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 81/2022, Uradni list RS, št. 160/2022, Uradni list RS, št. 48/2023 in Uradni list RS, št. 54/2023 in Uradni list RS, št. 11/2026
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2026:U.I.104.22
Akt:
Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 44/22 in 23/24), 1. do 4. odst. 37. čl., 1. in 3. do 12. odst. 38. čl., 9. odst. 39. čl., 1. in 5. odst. 40. čl., 41. čl., 3.  in 4. odst. 43. čl., 1. odst. 275. čl., 3. odst. 275. čl., 4., 5., 6., 8. in 9. odst. 275. čl., 2. odst. 321. čl.
Izrek:
Prvi do četrti odstavek 37. člena, prvi in tretji do dvanajsti odstavek 38. člena, deveti odstavek 39. člena, prvi in peti odstavek 40. člena, 41. člen, tretji in četrti odstavek 43. člena in drugi odstavek 321. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 44/22 in 23/24) niso v neskladju z Ustavo.
Četrti, peti, šesti, osmi in deveti odstavek 275. člena Zakona o varstvu okolja niso v neskladju z Ustavo.
Prvi odstavek 275. člena Zakona o varstvu okolja, kolikor ureja vsebino prepovedanega ravnanja, je v neskladju z Ustavo.
Prvi odstavek 275. člena Zakona o varstvu okolja v delu, ki ni zajet v 3. točki izreka, ni v neskladju z Ustavo.
Tretji odstavek 275. člena Zakona o varstvu okolja, kolikor ureja proizvajalce, ki morajo
svojo obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz 37. člena Zakona o varstvu okolja
, je v neskladju z Ustavo.
Državni zbor mora ugotovljeni protiustavnosti iz 3. in 5. točke izreka odpraviti v roku šestih mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Obstoječi proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi Zakona o varstvu okolja velja proizvajalčeva razširjena odgovornost in ki morajo svoje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz 37. člena tega zakona, ustanovijo organizacijo iz 38. člena tega zakona, ta pa vloži popolno vlogo za pridobitev dovoljenja za skupno izpolnjevanje obveznosti iz 41. člena tega zakona najkasneje v roku treh mesecev od objave podzakonskega predpisa iz osmega odstavka 34. člena Zakona o varstvu okolja v Uradnem listu Republike Slovenije.
Obstoječi proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi tega zakona velja proizvajalčeva razširjena odgovornost in ki morajo svoje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz 37. člena Zakona o varstvu okolja, morajo od organizacije, ki pridobi dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti iz 41. člena tega zakona, zahtevati sklenitev pogodbe najkasneje v roku treh mesecev od pravnomočnosti dovoljenja iz 7. točke izreka te odločbe.
Obstoječi proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi Zakona o varstvu okolja velja proizvajalčeva razširjena odgovornost in ki lahko skladno s četrtim odstavkom 35. člena tega zakona samostojno izpolnjujejo svoje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, pa ne bodo ustanovili organizacije iz 38. člena tega zakona ali se pridružili že ustanovljeni organizaciji, morajo vložiti popolno vlogo za pridobitev dovoljenja za samostojno izpolnjevanje obveznosti iz 45. člena tega zakona najkasneje v roku treh mesecev od objave podzakonskega predpisa iz osmega odstavka 34. člena Zakona o varstvu okolja v Uradnem listu Republike Slovenije.
Ministrstvo, pristojno za okolje, odloči o vlogah iz 7. in 9. točke izreka te odločbe najkasneje v roku dveh mesecev od prejema vloge. Ministrstvo, pristojno za okolje, mora v Uradnem listu Republike Slovenije objaviti datum, s katerim dovoljenja iz 7. in 9. točke izreka te odločbe postanejo pravnomočna.
Odločbe o potrditvi individualnih načrtov, izdanih na podlagi Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (Uradni list RS, št. 84/06, 106/06, 110/07, 67/11, 68/11 – popr., 18/14, 57/15, 103/15, 2/16 – popr., 35/17, 60/18, 68/18 in 84/18) ali Uredbe o embalaži in odpadni embalaži (Uradni list RS, št. 54/21, 208/21 in 120/22), Uredbe o odpadni električni in elektronski opremi (Uradni list RS, št. 55/15, 47/16, 72/18 in 108/20), Uredbe o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji (Uradni list RS, št. 3/10, 64/12, 93/12, 103/15 in 101/20), Uredbe o odpadnih nagrobnih svečah (Uradni list RS, št. 25/19), Uredbe o ravnanju z odpadnimi zdravili (Uradni list RS, št. 105/08), Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi (Uradni list RS, št. 119/06), Uredbe o izrabljenih vozilih (Uradni list RS, št. 32/11, 45/11 – popr., 26/12 in 101/20) ter Uredbe o ravnanju z izrabljenimi gumami (Uradni list RS, št. 63/09), prenehajo veljati v treh mesecih od pravnomočnosti dovoljenj iz 9. točke izreka te odločbe, ministrstvo, pristojno za okolje, pa najkasneje v petih dneh po prenehanju veljavnosti odločb izda ugotovitvene odločbe.
Evidenčni stavek:
Pobudnik nima pravnega interesa, če ne izkaže, da izpodbijana določba neposredno posega v njegov pravni položaj.
Če je pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti (in zakonitosti) predpisa očitno neutemeljena, jo Ustavno sodišče zavrne.
ZA ODLOČBO:
Ko Ustavno sodišče presoja zakonsko ureditev, ki pomeni izvajanje prava Evropske unije (EU), mora pri razlagi človekovih pravic in temeljnih svoboščin upoštevati primarno in sekundarno pravo EU ter sodno prakso Sodišča EU. Ustavno sodišče lahko pri tem uporabi standarde varstva človekovih pravic, kot jih zagotavlja Ustava, če s to uporabo ne poseže v raven varstva, ki je zagotovljena s pravom EU, niti v primarnost, enotnost in učinkovitost prava EU. Vendar pa v primeru, ko mora Ustavno sodišče opraviti presojo institutov, ki jih Ustava ne ureja, uporabi izključno merila prava EU.
Ko mora Ustavno sodišče opraviti presojo skladnosti zakonske ureditve s temeljnimi svoboščinami prava EU, mora uporabiti standarde varstva, kot jih zagotavlja pravo EU, da se ne ogrozi enotnost notranjega trga.
Ustavno sodišče v postopku za oceno ustavnosti ne more preverjati, ali je študija, ki je bila podlaga za sprejetje zakonske ureditve, metodološko napačna, nepopolna ali morebiti v nasprotju z drugimi strokovnimi dognanji. Ustavno sodišče ne sme s svojo presojo tehničnih dejstev ali znanstvenih oziroma strokovnih vprašanj nadomestiti presoje zakonodajalca, ki mu je Ustava na področju urejanja gospodarskih razmerij podelila široko polje proste presoje. Dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti (PRO) pomeni storitev splošnega gospodarskega pomena, zato zakonodajalec pri njeni ureditvi uživa široko polje proste presoje.
Varstvo okolja in varovanje zdravja ljudi sta po Ustavi ter pravu EU cilja, ki sta ustavno dopustna oziroma v splošnem interesu, ki ga priznava EU, zato lahko utemeljita posege v svobodno gospodarsko pobudo, pravico do zasebne lastnine, svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev, če so ti posegi sorazmerni glede na zasledovana cilja.
Uvedba izključne pravice za opravljanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO (monopol) sama po sebi ni v neskladju z Ustavo in pravom EU, če zakonodajalec utemelji, da takšna ureditev prispeva k učinkovitemu varstvu okolja in zdravja ljudi ter je sorazmerna cilju, pri čemer mora biti sistem podvržen strogemu nadzoru in vsebovati ustrezna jamstva, ki preprečujejo možnost zlorabe prevladujočega položaja.
Zahteva po nepridobitnem delovanju organizacije, ki izvaja dejavnost PRO, in določitev načina, kako mora organizacija uporabiti morebitni presežek prihodkov nad odhodki, nista protiustavna in ne kršita prava EU, saj je namenjena preprečevanju nasprotij interesov in zagotavljanju integritete sistema PRO, s tem pa k doslednemu in sistematičnemu izpolnjevanju ciljev varstva okolja in varovanja zdravja ljudi.
Obveznost proizvajalcev, ki dajejo na trg najmanj 51 % istovrstnih proizvodov, da ustanovijo organizacijo za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, je skladna z Ustavo in ne krši prava EU, če zagotavlja učinkovito upravljanje sistema, s tem pa dosledno in sistematično izpolnjuje cilja varstva okolja in varovanja zdravja ljudi, pri čemer mora biti zagotovljena tudi enakopravnost vseh proizvajalcev.
Prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med organizacijo, člani organov upravljanja in nadzora ter izvajalci zbiranja in obdelave odpadkov je skladna z Ustavo in ne krši prava EU, saj se s tem zagotavljata preprečevanje izkrivljanja konkurence in nasprotij interesov.
Ureditev, ki razlikuje med proizvajalci, ki so ustanovitelji organizacije, in tistimi, ki se ji zgolj pridružijo, ni protiustavna, ker zakon zagotavlja enakopravno obravnavo obeh skupin ter uravnoteženo sestavo nadzornega organa.
Obveznost proizvajalcev, da sklenejo pogodbo z organizacijo, in obveznost organizacije, da sklene pogodbo s proizvajalcem, ki to od nje zahteva, ni v neskladju z Ustavo in ne krši prava EU, če so zagotovljena jamstva, ki omogočajo preprečiti pretirano breme za proizvajalca, in jamstva, da delovanje sistema in njegov vpliv na pravice proizvajalcev nista niti samovoljna niti nepredvidljiva.
Prvi odstavek 275. člena ZVO-2, ki proizvajalcem nalaga obveznosti v zvezi z ustanovitvijo organizacije za skupno izpolnjevanje PRO, je v delu, ki opredeljuje vsebino prepovedanega ravnanja, v neskladju z načelom zakonitosti iz 28. člena Ustave, ker ne določa dovolj jasno zakonskih znakov prekrška, saj je vsebina obveznosti in prepovedanega ravnanja nejasna in pomensko nedoločljiva.
Tretji odstavek 275. člena ZVO-2 je protiustaven, ker ne izpolnjuje zahtev načela zakonitosti iz 28. člena Ustave, saj ne določa jasno obveznosti, nepopolno opredeljuje prepovedano ravnanje ter ne določa pogojev, pod katerimi nastopi odgovornost.
Prehod v novi sistem PRO ter ex lege prenehanje okoljevarstvenih dovoljenj, odločb o skupnih načrtih in pogodb proizvajalcev, ki so jih imeli sklenjene z dosedanjimi izvajalci dejavnosti obveznosti PRO, ne krši načela zaupanja v pravo niti načela prava EU o varstvu legitimnih pričakovanj, če zakonodajalec z razumno dolgim prehodnim obdobjem varuje legitimna pričakovanja udeležencev in s tem omogoči prilagoditev brez nesorazmernih bremen. Ustavno sodišče je presodilo, da pobudnice, ki so po starem sistemu opravljale dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, niso bile izpostavljene pretiranemu bremenu, saj ne gre za kapitalsko intenzivno dejavnost, niti niso izkazale velikih investicij, poleg tega pa bodo lahko osnovna sredstva amortizirala prek izvajanja drugih dejavnosti, v katera izpodbijana ureditev ne posega.
Geslo:
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.5.51.1.15.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis v neskladju - Z ustavo.
1.5.51.1.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom.
1.5.51.1.22 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Določitev načina izvršitve odločbe .
2.1.1.3 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Pravo Skupnosti. 
2.1.3.2.1 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Evropsko sodišče za človekove pravice.
2.1.3.2.2 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Sodišče Evropskih skupnosti.
3.12 - Splošna načela - Jasnost in natančnost pravnih določb.
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
5.4.6 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Svobodna gospodarska pobuda (74).
5.3.36 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do lastnine (33, 67).
2.1.1.4.3 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Mednarodni dokumenti - Evropska konvencija o človekovih pravicah iz leta 1950.
2.1.1.4.14 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Mednarodni dokumenti - Listina Evropske unije o temeljnih pravicah. 
3.16 - Splošna načela - Sorazmernost.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
3.10 - Splošna načela - Pravna varnost.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 2, 3.a, 14, 28, 33, 74, 120.2, Ustava [URS]
Člen 21, 28, 40.2, 41.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Člen 267, Pogodba o delovanju Evropske unije [PDEU]
Opomba:
¤
K
obravnavani
zadevi je bila s sklepom Ustavnega sodišča z dne 29. 9. 2022 pridružena zadeva št. U-I-220/22 zara
di
skupnega
obravnavanja
in
odločanja
.
Tiskovno sporočilo glede odločitve -
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne 22. 1. 2026 | Ustavno sodišče Republike Slovenije
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
INTERZERO, trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d. o. o. in drugi
Datum vloge:
1. 4. 2022
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom, ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US34325
Dokument v PDF obliki:
U-I-104-22.pdf
358 KB
Prenesite datoteko
U-I-104-22-Sklep.pdf
224 KB
Prenesite datoteko
U-I-104-22 - Dopolnilni sklep 14. 12. 2022.pdf
153 KB
Prenesite datoteko
U-I-104-22 - Sklep-predhodno-vprašanje.pdf
465 KB
Prenesite datoteko
Priloga 1-Upoštevane določbe nacionalnega prava (1).pdf
179 KB
Prenesite datoteko
U-I-104-22 - Popravni sklep.pdf
133 KB
Prenesite datoteko
U-I-104-22 - Odločba.pdf
811 KB
Prenesite datoteko
U-I-104-22 - Odklonilno LM dr. Kneza.pdf
473 KB
Prenesite datoteko
U-I-104/22-15
19. 5. 2022
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe Interseroh, zbiranje in predelava odpadnih surovin, d. o. o., Ljubljana, in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Brezavšček Žgavec, d. o. o., Ljubljana, na seji 19. maja 2022
sklenilo:
1. Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvrševanje tretjega in četrtega odstavka 37. člena, četrtega, petega, šestega, sedmega, osmega, devetega in enajstega odstavka 38. člena, prvega odstavka 40. člena, 41. člena ter prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 44/22).
2. Predlog, naj se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži izvrševanje osmega odstavka 34. člena, prvega in drugega odstavka 37. člena, prvega, desetega in dvanajstega odstavka 38. člena, devetega odstavka 39. člena, petega odstavka 40. člena, tretjega in četrtega odstavka 43. člena ter prvega odstavka 47. člena Zakona o varstvu okolja, se zavrne.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Pobudo so vložili družba, ki je imetnica okoljevarstvenega dovoljenja (v nadaljevanju OVD) za upravljanje skupnega sistema upravljanja s komunalno in ne komunalno odpadno embalažo ter imetnica odločb o potrditvi skupnega načrta ravnanja z odpadno električno in elektronsko opremo, z odpadnimi nagrobnimi svečami in z odpadnimi baterijami in akumulatorji (v nadaljevanju prva pobudnica), družba, ki je edini družbenik prve pobudnice (v nadaljevanju druga pobudnica), osebe, zaposlene pri prvi pobudnici, in gospodarske družbe, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost (v nadaljevanju PRO). Pobudniki zatrjujejo, da sta 2.2. poglavje Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-2), z naslovom Sistem PRO, in 275. člen ZVO-2, ki ureja prehodno obdobje za prilagoditev izvajanja obveznosti PRO, v neskladju z 2., 3.a, 14., 33. in 74. členom Ustave, 16. in 17. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina) in 1. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Izpodbijane določbe ZVO-2 naj bi bile tudi v neskladju z 41. (pravilno 49.), 56., 102. in 106. členom Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU), Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži (UL L 365, 31. 12. 1994, zadnjič spremenjena z Direktivo (EU) 2018/852 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži, UL L 150, 14. 6. 2018 – v nadaljevanju Direktiva o embalaži in odpadni embalaži), in Direktivo 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (UL L 312, 22. 11. 2008, nazadnje spremenjena z Direktivo (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih, UL L 150, 14. 6. 2018 – v nadaljevanju Okvirna direktiva o odpadkih).
2. Pobudniki zatrjujejo, da je z izpodbijano ureditvijo poseženo v njihova pričakovana pravna upravičenja (2. člen Ustave). Uveljavitev izpodbijane zakonske ureditve naj bi pomenila, da bi prva pobudnica morala prenehati s svojim delovanjem. Do poslabšanja njenega položaja naj bi prišlo nepričakovano. Zakonodajalec naj ne bi imel stvarnega razloga, ki bi bil utemeljen v prevladujočem javnem interesu, za sprejetje takšne zakonske ureditve. Sprememba narave dejavnosti iz tržne gospodarske dejavnosti v neprofitno naj bi pomenila najvišjo stopnjo omejevanja trga. S tem naj bi bilo kršeno načelo zaupanja v pravo. Izpodbijana zakonska ureditev naj bi bila v neskladju s pravico do nediskriminatornega obravnavanja. Izpodbijane določbe naj bi brez razumnih razlogov dajale prednost organizaciji s točno določeno kapitalsko strukturo. S tem naj bi bilo prvi pobudnici onemogočeno, da bi v spremenjenem sistemu pridobila dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.
3. Izpodbijana zakonska ureditev naj bi bila v neskladju s 74. členom Ustave in 16. členom Listine, ker naj bi zakonodajalec tržno dejavnost preoblikoval v netržno, določil, da sme dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO opravljati le en subjekt (monopolno izvajanje dejavnosti), in določil pogoje, ki jih mora izpolnjevati lastnik poslovnega deleža organizacije, ki sme izvajati skupno izpolnjevanje obveznosti. Pobudniki menijo, da navedeni ukrepi pomenijo najmočnejši poseg v pravico do svobode gospodarske pobude. Menijo, da je z vidika javnega interesa bistveno zagotoviti učinkovito ravnanje z odpadki in ustrezen nadzor nad delovanjem sistema. Zato naj ne bi bilo razlogov za neprofitno opravljanje navedene dejavnosti in omejitev števila subjektov, ki smejo to dejavnost izvajati. Izpodbijana ureditev naj bi posegala tudi v pogodbeno avtonomijo pobudnikov, saj jim nalaga obvezno sklenitev pogodbe z monopolno organizacijo, ki bo pridobila dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti.
4. Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju tudi s pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave), pa tudi s 17. členom Listine in 1. členom Prvega protokola k EKČP, ker omejuje kapitalsko udeležbo v organizaciji, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti. Z določitvijo pogojev, ki jih mora izpolnjevati lastnik poslovnega deleža organizacije, ki sme izvajati skupno izpolnjevanje obveznosti, naj bi bilo poseženo v lastninsko pravico in premoženje prve in druge pobudnice. Peti odstavek 40. člena ZVO-2 naj bi urejal način porabe dobička in naj bi s tem posegal v pravico iz 33. člena Ustave. Pobudniki obsežno obrazložijo, da sta posega v pravici iz 33. in 74. člena Ustave protiustavna, ker naj ne bi bil podan javni interes za sprejetje izpodbijanih ukrepov.
5. Pobudniki posebej uveljavljajo, da je izpodbijana ureditev v neskladju s pravom Evropske unije (v nadaljevanju EU). Izpodbijana ureditev naj bi pomenila nedovoljeno omejitev svobode ustanavljanja in opravljanja storitev. Z izpodbijano ureditvijo naj bi država določila neobhodne vstopne ovire za vstop na trg skupnega izpolnjevanja obveznosti sistema PRO. Ureditev naj bi zaradi državnega ukrepa ustvarjala neenake možnosti gospodarskih subjektov in izkrivljeno konkurenco. Zato naj bi bila zakonska ureditev v neskladju s 102. in 106. členom PDEU. Ureditev naj bi bila v neskladju z Okvirno direktivo o odpadkih, ki naj bi v sistemih z več organizacijami za ravnanje z odpadki zahtevala le uvedbo nadzornega organa, ne pa uvedbe monopolnega izvajanja navedene dejavnosti. Ureditev naj bi bila v neskladju z Direktivo o embalaži in odpadni embalaži, ki naj bi določala, da morajo biti sistemi vračanja embalaže odprti za sodelovanje vseh gospodarskih subjektov. Države pa naj bi bile pri uvedbi sistema PRO dolžne spoštovati pomen pravilnega delovanja notranjega trga.
6. Pobudniki tudi menijo, da je izpodbijana zakonska ureditev v neskladju z Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL L 376 z dne 27. 12. 2006 – v nadaljevanju Direktiva o storitvah) in Direktivo (EU) 2015/1535 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe (UL L 241 z dne 17. 9. 2015), ker naj ZVO-2 ne bi bil pred uveljavitvijo notificiran pri Evropski komisiji.
7. Pobudnice predlagajo, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje 34. do 53. člena in 275. člena ZVO-2, oziroma podredno predlagajo zadržanje izvrševanja posameznih zakonskih določb, ki urejajo izvrševanje skupnega izpolnjevanja obveznosti sistema PRO in prehodno obdobje.
[1]
Navajajo, da bi moralo Ustavno sodišče pri odločanju o zadržanju izvrševanja izpodbijanih predpisov tehtati škodljive posledice, če bi do končne odločitve deloval sistem PRO na podlagi ureditve v Zakonu o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16 in 158/20 – v nadaljevanju ZVO-1), in škodljive posledice, če se takoj uveljavi sistem PRO, ki je uveden z ZVO-2. M
enijo, da zadržanje izvrševanje izpodbijanih predpisov do končne odločitve Ustavnega sodišča ne bi povzročilo nobenih škodljivih posledic. Sistem PRO naj bi v Republiki Sloveniji deloval že na podlagi stare ureditve. Dosedanja ureditev naj bi zagotavljala njegovo nadaljnje delovanje. Zakonodajalec pa naj ne bi izkazal, da bi bil spremenjeni sistem PRO bistveno učinkovitejši. Pobudniki menijo tudi, da je obstoječi sistem skladen s pravom EU.
8. Pobudniki trdijo, da bi za njih, če ne bi Ustavno sodišče zadržalo izvrševanje izpodbijane ureditve, nastale nepopravljive posledice. Prvi pobudnici naj bi na podlagi izpodbijanih določb prenehala veljati vsa dovoljenja, na podlagi katerih je izvajala skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Na podlagi izpodbijane ureditve naj bi prenehale veljati pogodbe, ki so sklenjene med prvo pobudnico in pobudniki, ki so proizvajalci, za katere velja PRO (v nadaljevanju pobudniki – proizvajalci). Prenehale naj bi veljati pogodbe, ki jih ima prva pobudnica sklenjene s subjekti, ki ravnajo z odpadki iz proizvodov (v nadaljevanju izvajalci). Prvi pobudnici naj bi bilo onemogočeno izvajanje gospodarske dejavnosti. Ob morebitni ugotovitvi Ustavnega sodišča, da je izpodbijana zakonska ureditev protiustavna, bi bila prva pobudnica zaradi prenehanja veljavnosti dovoljenj v izrazito podrejenem položaju ob ponovnem vstopu na trg. Ustavno sodišče naj namreč ne bi moglo posegati v nova pravna razmerja in že sklenjene pogodbe. To naj bi pomenilo, da z ugotovitvijo protiustavnosti ne bi bilo mogoče odpraviti vseh škodljivih posledic.
9. Zakonska ureditev naj bi posegala tudi v položaj drugih gospodarskih družb, ki izvajajo dejavnost skupnega izvajanja obveznosti PRO. Pobudniki navajajo, da se z navedeno dejavnostjo ukvarja najmanj 24 gospodarskih družb, ki bi zaradi izpodbijane ureditve morale prenehati s svojimi delovanjem. Menijo tudi, da bo uveljavitev novega sistema PRO imela širše posledice na državo. Opozarjajo tudi, da je treba pri tehtanju posledic upoštevati tudi posledice, ki bi nastale za državo, če bi se izkazali utemeljeni očitki o kršitvi prava EU in kršitvi dolžnosti notifikacije. Zaradi pomanjkljivega postopka notifikacije ZVO-2 naj zakonske določbe ne bi veljale. Glede na to naj nekateri proizvajalci ne bi več izpolnjevali svojih obveznosti PRO, zato bi lahko prišlo do nedelovanja sistema PRO. Tudi teh škodljivih posledic naj ne bi bilo mogoče odpraviti z naknadno ugotovitvijo protiustavnosti ZVO-2. Iz podobnih razlogov, s katerimi pobudniki utemeljujejo predlog za zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb, predlagajo tudi, naj Ustavno sodišče odloči o zadevi absolutno prednostno.
10. Ustavno sodišče je pobudo vročilo Državnemu zboru s pozivom, naj se opredeli do predloga za zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb. Državni zbor ni odgovoril.
11. Vlada v mnenju navaja, da je Republika Slovenija z 2.2. poglavjem ZVO-2 ustrezno in zakonito prenesla ukrepe iz Direktive (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih (UL L 150, 14. 6. 2018 – v nadaljevanju Direktiva 2018/851). Vlada v mnenju obsežno pojasnjuje, da notifikacija ZVO-2 Evropski komisiji ni bila potrebna, zato ni prišlo do kršitve prava EU. Poudarja, da se Direktiva o storitvah ne uporablja za dejavnosti, ki se ne izvajajo z namenom pridobivanja dobička. Z ureditvijo v ZVO-2, po kateri mora organizacija delovati neprofitno, naj bi se sledilo zahtevi Okvirne direktive o odpadkih, ki naj bi zahtevala, da prispevki proizvajalcev ne presegajo dejanskih stroškov skupnega izpolnjevanja obveznosti. Okvirna direktiva o odpadkih naj bi sicer dopuščala, da lahko skupno izpolnjevanje obveznosti izvaja več organizaciji, vendar mora biti v tem primeru ustanovljen nadzorni organ, ki bi nadzoroval izvajanje obveznosti PRO. Namen ureditve sistema PRO naj ne bi bilo komercialno trženje proizvodov in storitev ter poslovanje organizacij z namenom pridobivanja dobička, temveč doseganje okoljskih ciljev glede recikliranja odpadkov. Vlada navaja, da izpodbijana ureditev ne posega v svobodno gospodarsko pobudo, ker ne gre za opravljanje gospodarske dejavnosti. Z uveljavitvijo sistema PRO z eno organizacijo za proizvajalce istovrstnih proizvodov naj bi se težilo k večji učinkovitosti sistema.
12. Vlada meni, da bo zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb pomenilo, da s 1. 1. 2023 ne bi več obstajala pravna podlaga za uvedbo spremenjenega sistema PRO. Roki, določeni v 275. členu ZVO-2, naj ne bi več vezali proizvajalcev. Zato naj bi bili proizvajalci ob izdaji končne odločitve Ustavnega sodišča v pravni negotovosti. Ob ugotovitvi Ustavnega sodišča, da zakonska ureditev ni v neskladju z Ustavo, bi bili proizvajalci v prekršku, ker ne bi izpolnili zakonskih obveznosti. Z zadržanjem izvrševanja izpodbijanih določb ZVO-2 vzpostavitev spremenjenega sistema PRO sploh ne bi bila več mogoča, zato bi to področje ostalo pravno neurejeno. S spremembo sistema PRO naj bi se zasledovala večja učinkovitost tega sistema, ustreznejši institucionalni okvir za izvajanje tega sistema in prenos zahtev Okvirne direktive o odpadkih v notranje pravo. Z zadržanjem izvrševanja izpodbijanih določb naj ne bi bile uvedene nujno potrebne sistemske spremembe sistema PRO. Veljavna ureditev naj ne bi izhajala iz javnega interesa varstva okolja in izpolnjevanja proizvajalčevih obveznosti, temveč naj bi se PRO izvajala zaradi poslovnih interesov. Z zadržanjem izvrševanja izpodbijanih določb naj bi obstajalo realno tveganje za nadaljnjo neučinkovitost in nedelovanje sistema PRO, za kopičenje določenih vrst odpadkov in potrebne intervencije države s finančnimi posledicami.
13.
Z zadržanjem izvrševanja izpodbijanih določb naj bi še naprej ostala neizpolnjena obveznost vzpostavitve minimalnih zahtev sistema PRO v skladu s pravnim redom EU in bi se nadaljevali postopki zoper državo zaradi kršitev prava EU.
Zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb naj bi povzročilo tudi škodljive posledice proizvajalcem. Namen izpodbijane ureditve naj bi bil namreč tudi v zmanjšanju stroškov za proizvajalce, povečanju učinkovitosti ter izboljšanju upravljanja in preglednosti sistema PRO.
B.
Obseg predloga za zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb
14. Pobudniki zatrjujejo, da izpodbijajo celotno 2.2. poglavje in 275. člen ZVO-2 in v tem obsegu predlagajo tudi zadržanje izvrševanja teh določb. Vendar iz njihovih navedb izhaja, da zakonski ureditvi nasprotujejo le v delu, ki ureja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, in v tem delu tudi ureditvi prehodnega obdobja. Iz navedb pobudnikov jasno izhaja, da ne nasprotujejo ZVO-2 v delu, v katerem ureja PRO (prvi do sedmi odstavek 34. člena ZVO-2), obveznosti proizvajalca (35. člen ZVO-2), stroške proizvajalca (36. člen ZVO-2), samostojno izpolnjevanje obveznosti (44. in 45. člen ZVO-2), nadzor nad finančnim poslovanjem (46. člen ZVO-2), register proizvajalcev (48. člen ZVO-2), informacijski sistem PRO (49. člen ZVO-2), druge deležnike sistema PRO (50. člen ZVO-2), ceno storitev gospodarske javne službe ravnanja z odpadki (51. člen ZVO-2), spremljanje in nadzor (52. člen ZVO-2) in dialog med zadevnimi deležniki (53. člen ZVO-2). Pobudniki tudi ne nasprotujejo prehodni ureditvi samostojnega izpolnjevanja obveznosti (drugi in sedmi odstavek 275. člena ZVO-2). Ustavno sodišče lahko odloča o predlogu za zadržanje izvrševanja le tistih zakonskih določb iz 2.2. poglavja ZVO-2, ki jih pobudniki z vloženo pobudo izpodbijajo, torej tistih določb, pri katerih so pobudniki navedli razloge za njihovo protiustavnost in so hkrati navedli tudi razloge za zadržanje izvrševanja teh določb.
Upoštevnost prava EU pri odločanju o zadržanju izvrševanja predpisov
15. Ustavno sodišče mora na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave pri presoji ukrepov, ki pomenijo izvajanje prava EU, upoštevati primarno in sekundarno zakonodajo EU ter sodno prakso Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU). Republika Slovenija je izvrševanje dela svojih suverenih pravic prenesla na EU, kar pomeni, da je nanjo prenesla tudi normativno urejanje na nekaterih področjih. Področje urejanja okoljske politike sodi na področje skupnega urejanja. Na podlagi prvega odstavka 192. člena PDEU
[2]
je bilo sprejetih več direktiv, ki urejajo področje ravnanja z odpadki.
[3]
Izpodbijane določbe ZVO-2 sodijo na področje prava EU. Slednje mora Ustavno sodišče upoštevati tudi pri odločanju o predlogu za zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb. To pomeni, da mora Ustavno sodišče, če ugotovi, da izpodbijana ureditev temelji na pravici iz prava EU (neposredna ali posredna uporaba prava EU), tudi pri odločanju o začasnih ukrepih upoštevati pogoje za izvajanje začasnih ukrepov iz prava EU, ki imajo prednost pred pogoji, ki izhajajo iz nacionalnega prava.
[4]
16. SEU je sprejelo stališče, da bi lahko bila ogrožena učinkovitost prava EU, če nacionalno sodišče do končne odločitve ne bi imelo pristojnosti zadržati izvrševanja nacionalnega predpisa. Brez zadržanja izvrševanja predpisov bi lahko bilo zaradi trajanja postopka varovanje pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava EU, nemogoče. Nastala bi lahko nepopravljiva škoda interesom strank postopka in pravu EU. Zato so nacionalna sodišča ob izpolnjenih pogojih dolžna izdati začasno odredbo, da zagotovijo učinkovitost prava EU.
[5]
O
koliščina, da so izpodbijane določbe implementacijski predpis, torej pristojnosti Ustavnega sodišča za odločanje o predlogu za zadržanje izvrševanja predpisa ne izključuje, vendar pa mora Ustavno sodišče upoštevati pogoje za zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb, ki izhajajo iz sodne prakse SEU.
[6]
17. Pobudniki med drugim trdijo, da bi izvrševanje izpodbijanih določb ZVO-2 poseglo tudi v učinkovito izvrševanje pravic, ki jih imajo na podlagi prava EU, predvsem v pravico do ustanavljanja (49. člen PDEU) in svobodo opravljanja storitev (56. člen PDEU). Zatrjujejo pa tudi, da so bile z izpodbijano ureditvijo nepravilno prenesene zahteve iz Okvirne direktive o odpadkih in iz Direktive o embalaži in odpadni embalaži.
18. Načelo učinkovitega sodnega varstva pravic
(principle of effective judicial protection)
, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava EU, je treba v primeru dvoma o skladnosti nacionalnih določb s pravom EU razlagati na naslednji način: uporabijo se merila za morebitno sprejetje začasnih odredb za odložitev izvršitve teh določb, dokler pristojno sodišče ne odloči o njihovi skladnosti s pravom EU, ki so urejena v nacionalnem pravu, če niso manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobne nacionalne zahtevke, in uveljavljanja začasnega sodnega varstva takih pravic praktično ne onemogočajo oziroma čezmerno otežujejo.
[7]
Ker je predmet presoje v konkretni zadevi med drugim tudi vprašanje skladnosti izpodbijanih določb s pravom EU,
[8]
mora Ustavno sodišče pri odločanju o zadržanju izvrševanja izpodbijanih določb, ki so hkrati tudi implementacijski predpis, odločati po pravilih, ki so določena v
Zakonu o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju
ZUstS), vendar mora upoštevati, da ta pravila ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobna nacionalna pravna sredstva (načelo enakovrednosti), in uveljavljanja pravic, ki jih daje pravo EU, ne smejo praktično onemogočiti oziroma čezmerno otežiti (načelo učinkovitosti).
[9]
19. Po prvem odstavku 39. člena ZUstS sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa, in škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane določbe sploh ne bi izvrševale, pa bi se v ustavnosodni presoji izkazalo, da niso v neskladju z Ustavo. Ko Ustavno sodišče odloča o zadržanju izvrševanja, je njegova presoja omejena na oceno možnosti nastanka težko popravljivih škodljivih posledic v navedenih primerih. Glede na to, da pobudniki predlagajo zadržanje izvrševanja predpisa, ki sega na področje prava EU, mora Ustavno sodišče ob upoštevanju meril, ki so se pri odločanju o začasnih ukrepih oblikovali v sodni praksi SEU, oceniti, ali ima pobuda možnosti za uspeh (
fumus boni iuris
).
[10]
Presoja pogojev za zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb
20. Ustavno sodišče je pri presoji, ali so izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 39. člena ZUstS, upoštevalo, da se na podlagi drugega odstavka 321. člena ZVO-2 nekatere določbe 2.2. poglavja ZVO-2, ki jih izpodbijajo pobudniki, čeprav že veljajo, še ne uporabljajo.
[11]
Glede na to je Ustavno sodišče najprej presodilo, ali so izpolnjeni pogoji za zadržanje izvrševanja tistih izpodbijanih določb ZVO-2, navedenih v predlogu pobudnikov, ki so se z začetkom veljavnosti ZVO-2 tudi začele uporabljati. To so tretji in četrti odstavek 37. člena, četrti, peti, šesti, sedmi, osmi, deveti in enajsti odstavek 38. člena, prvi odstavek 40. člena, 41. člen ter prvi, tretji, četrti, peti, šesti, osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2.
21. Ustavno sodišče ocenjuje, da bi izvrševanje morebiti protiustavnih zgoraj navedenih določb ZVO-2 povzročilo več težko popravljivih ali celo nepopravljivih škodljivih posledic, ki jih je mogoče razvrstiti v več skupin.
22. Prva skupina možnih škodljivih posledic se nanaša na pobudnike – proizvajalce. Zakonodajalec je v 2.2. poglavju ZVO-2 uredil sistem PRO. Sistem PRO je sklop predpisanih ukrepov, ki zagotavljajo, da v fazi odpadkov znotraj življenjskega kroga proizvodov proizvajalci določenih proizvodov nosijo finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje z odpadki iz proizvodov (9.2. točka 3. člena ZVO-2). Proizvajalci izpolnjujejo svoje obveznosti iz prvega odstavka 35. člena ZVO-2 skupaj z drugimi proizvajalci (skupno izpolnjevanje obveznosti, drugi odstavek 35. člena ZVO-2) ali samostojno (tretji odstavek 35. člena ZVO-2). Zakonodajalec je z ureditvijo od 37. do 43. člena ZVO-2 spremenil obstoječi sistem skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO in je pobudnikom – proizvajalcem, za katere velja PRO, naložil številna opravila. Ustanoviti morajo organizacijo, ki bo izvajala skupno izpolnjevanje obveznosti PRO (prvi odstavek 275. člena ZVO-2), in/ali skleniti pogodbo z navedeno organizacijo (tretji in četrti odstavek 37. člena ZVO-2 in prvi odstavek 275. člena ZVO-2). Iz osmega in devetega odstavka 275. člena ZVO-2 izhaja, da bi prenehale veljati pogodbe, ki so jih pobudniki sklenili z organizacijami, ki so na podlagi ZVO-1 izvajale skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, in pogodbe, ki so jih te organizacije morale skleniti z izvajalci. Za delovanje sistema PRO pa je ključno, da so razmerja med proizvajalci, organizacijo in izvajalci urejena z veljavnimi pogodbami. To pomeni, da bi bili pobudniki – proizvajalci dolžni na novo urediti razmerja med vsemi deležniki, ki zagotavljajo delovanje sistema PRO. Iz ustavnosodne presoje že izhaja, da prizadevanja in stroški ter organizacijske priprave za izvedbo določenih opravil, ki jih nalaga izpodbijana zakonska ureditev, lahko pomenijo težko popravljive škodljive posledice.
[12]
Če bi se z izvrševanjem izpodbijanih določb pobudnikom povzročalo precejšnje finančno in organizacijsko breme in bi se izkazalo, da je izpodbijana ureditev protiustavna, bi bile te škodljive posledice težko popravljive.
[13]
23. Ustavno sodišče je upoštevalo, da bi na podlagi petega in šestega odstavka 275. člena ZVO-2 prenehale veljati OVD in odločbe o potrditvi skupnih načrtov, ki prvi pobudnici dovoljujejo izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Prva pobudnica brez OVD in odločb o potrditvi skupnih načrtov ne bi več smela izvajati svoje osnovne gospodarske dejavnosti. V primeru, da Ustavno sodišče ne bi zadržalo izvrševanja tretjega in četrtega odstavka 37. člena, četrtega, petega, šestega, sedmega, osmega, devetega in enajstega odstavka 38. člena, prvega odstavka 40. člena, 41. člena ter prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena ZVO-2, bi se začeli postopki, s katerimi bi prišlo do prehoda iz prejšnje ureditve skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v nov sistem organiziranja obveznosti PRO. Če bi se izvedla vsa opravila, ki bi bila potrebna za uveljavitev novega sistema skupnega izvajanja obveznosti PRO pred končno odločitvijo Ustavnega sodišča, bi bilo dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti novi organizaciji že podeljeno, proizvajalci bi že sklenili pogodbe z novo organizacijo, ta pa bi že sklenila pogodbe z izvajalci. Zato bi bila odprava posledic domnevo protiustavne ureditve zelo otežena in bi bila ogrožena učinkovitost ustavnosodnega varstva. Upoštevati je tudi treba zatrjevanje pobudnikov, da navedena ureditev posega v pravico do ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev iz PDEU. Ob morebitni ugotovitvi, da izpodbijana ureditev krši tudi pravice, ki jih zagotavlja pravo EU, bi bilo ogroženo tudi načelo učinkovitega sodnega varstva pravic na podlagi prava EU, kot je pojasnjeno v 18. točki obrazložitve tega sklepa Pri tem ni mogoče izključiti možnosti, da bi z izvrševanjem izpodbijanih določb prva pobudnica izgubila možnost delovanja v Republiki Sloveniji. S tem bi bil ogrožen obstoj prve pobudnice in s tem tudi delovna mesta. Če bo Ustavno sodišče kasneje ugotovilo, da je izpodbijana ureditev protiustavna, bi izvrševanje izpodbijane ureditve do končne odločitve Ustavnega sodišča povzročilo težko popravljive ali celo nepopravljive škodljive posledice za prvo pobudnico. V takšnih okoliščinah je presoja ustavnosti ureditve novega sistema PRO in ureditve prehodnega obdobja pomembno ustavno pravno vprašanje, pri katerem je treba zaradi teže pričakovanih posledic do končne odločitve Ustavnega sodišča zavarovati položaj pobudnikov.
24. V drugi skupini so posledice, ki bi lahko nastale tudi drugim subjektom, ne le pobudnikom. Iz ustaljene ustavnosodne presoje namreč izhaja, da Ustavno sodišče presoja težko popravljive škodljive posledice tudi širše in ne le tistih, ki bi lahko nastale pobudniku.
[14]
Sistem PRO ureja položaj številnih proizvajalcev, za katere velja obveznost PRO. Obveznosti PRO torej nimajo le pobudniki, temveč tudi druge gospodarske družbe. Tudi te gospodarske družbe bi bile z izvrševanjem izpodbijanih določb obremenjene s številnimi opravili, ki bi jih bile dolžne izvršiti za učinkovit prehod iz starega sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v novi sistem. Upoštevati je tudi treba, da prva pobudnica ni edina organizacija, ki je imela OVD in odločbe o potrditvi skupnih načrtov. Izvrševanje izpodbijanih določb bi enake nepopravljive posledice, kot so navedene v prejšnji točki obrazložitve tega sklepa, povzročilo tudi tem organizacijam.
25.
Tretja skupina posledic se nanaša tudi na zagotavljanje učinkovitosti prava EU.
[15]
Če bi se izkazalo, da so utemeljeni očitki pobudnikov, da so bile z izpodbijano ureditvijo neustrezno prenesene obveznosti prava EU ali da sta kršeni pravica do ustanavljanja ali svoboda opravljanja storitev, ki sta temeljni svoboščini, bi to lahko vplivalo na zagotavljanje učinkovitosti prava EU. Neučinkovito varovanje pravic, ki jih zagotavlja primarno pravo EU, in nepravilen prenos pravnih aktov EU v pravni red Republike Slovenije, vključno z nepravilnim prenosom obveznosti, ki jih državam članicam nalaga pravo EU, lahko ogrozi doseganje ciljev, ki jih zasleduje pravo EU.
[16]
Če bi izvrševanje izpodbijanih zakonskih določb lahko pomenilo, da bi bilo po končni odločitvi Ustavnega sodišča prvi pobudnici dejansko onemogočeno ali čezmerno oteženo izvrševanje svoboščin notranjega trga, urejenih v primarnem pravu EU, kar je Ustavno sodišče ugotovilo v 23. točki obrazložitve tega sklepa, bi bilo s tem lahko poseženo tudi v načelo učinkovitosti prava EU.
26. Četrta skupina posledic se nanaša na državo kot celoto. Ustavno sodišče lahko namreč tudi ta vidik vzame v obzir, ko odloča o zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa po prvem odstavku 39. člena ZUstS.
[17]
Sistem PRO je strategija varstva okolja, ki ima cilj zmanjšati celokupni učinek proizvoda na okolje tako, da je proizvajalec proizvoda odgovoren za proizvod skozi ves njegov življenjski krog. To pomeni, da mora sistem PRO delovati učinkovito in neprekinjeno. Spremembe sistema PRO morajo biti premišljene in morajo omogočiti vsem udeležencem prilagoditev na spremembe tako, da izvrševanje sistema ni ogroženo. Če bo Ustavno sodišče kasneje ugotovilo, da je izpodbijana ureditev protiustavna, z izvrševanjem izpodbijanih določb pa bi bila sprememba sistema PRO že izvedena, bi to pomenilo, da bi v kratkem časovnem obdobju prišlo do večkratnih sprememb sistema,
ki pa mora delovati neprekinjeno, učinkovito in predvidljivo. To bi lahko negativno vplivalo na učinkovitost delovanja sistema PRO. S tem pa bi lahko bile povzročene težko popravljive ali celo nepopravljive posledice za zdravo življenjsko okolje.
27. Po drugi strani pa Vlada zatrjuje, da so bile s sprejetjem ZVO-2 v notranji pravni red prenesene obveznosti iz Direktive 2018/851, ki je spremenila Okvirno direktivo o odpadkih. Zatrjuje, da z zadržanjem izvrševanja izpodbijanih določb v notranji pravni red ne bi bile prenesene minimalne zahteve za sisteme PRO, ki jih določa pravo EU. Zadržanje izvrševanja predpisa, ki v notranji pravni red prenaša obveznosti prava EU, bi lahko povzročilo nastanek škodljivih posledic.
Upoštevati je namreč treba, da vsako zadržanje izvrševanja predpisa, ki je bil sprejet z namenom prenosa prava EU v notranje pravo, hkrati pomeni tudi zadržanje uporabe prava EU.
[18]
S tem pa se lahko vpliva na učinkovito uveljavljanje pravic, ki jih daje pravni red EU.
28. Splošne minimalne zahteve za sisteme PRO so urejene v 8.a členu Okvirne direktive o odpadkih.
Ustavno sodišče je upoštevalo, da je Republika Slovenija prejela Obrazloženo mnenje Evropske komisije z dne 9. 6. 2021, ker ni priglasila Evropski komisiji, da je v notranji pravni red prenesla obveznosti iz navedene določbe Okvirne direktive o odpadkih.
V tej določbi je urejeno več obveznosti držav članic EU, pri urejanju sistema PRO. Okvirna direktiva o odpadkih pa ne določa načina organiziranja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, kar je sporno v obravnavanem primeru. Države članice lahko to vprašanje uredijo samostojno, vendar pa morajo upoštevati obveznosti, ki jih nalaga pravo EU. Vlada na primer opozarja, da mora biti v primerih, ko skupno izpolnjevanje obveznosti PRO na ozemlju države članice izvaja več organizacij, imenovan vsaj en organ, ki je neodvisen od zasebnih interesov ali poveri javnemu organu nadzor izvajanja obveznosti PRO. Ureditev v ZVO-1, ki je do sprejetja izpodbijanih določb urejala sistem PRO, pa neodvisnega organa nadzora ne ureja. Zato je mogoče slediti Vladi, da bi zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb v določenem delu lahko povzročilo, da ne bi bile v celoti spoštovane zahteve prava EU, ki morajo biti izpolnjene pri urejanju skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, kar bi lahko povzročilo nastanek škodljivih posledic.
29. Vendar je Ustavno sodišče upoštevalo, da so države članice v skladu s sedmim odstavkom 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih dolžne sisteme PRO, ki so bili vzpostavljeni pred 4. 7. 2018, obveznostim iz 8.a člena Okvirne direktive za odpadke prilagoditi do 5. 1. 2023 in ta rok še ni potekel. Poleg navedenega v skladu s prvo alinejo prvega odstavka 320. člena ZVO-2 deveti, deseti, enajsti, dvanajsti, trinajsti, štirinajsti in petnajsti odstavek 20. člena ZVO-1, ki urejajo do sedaj uveljavljeni sistem skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, do uveljavitve sistema PRO iz 34. do 53. člena ZVO-2, veljajo. To pomeni, da bo skupno izpolnjevanja obveznosti PRO, kljub zadržanju izvrševanja izpodbijanih določb, do končne odločitve Ustavnega sodišča deloval po pravilih, ki jih je določal ZVO-1. S tem bo zagotovljeno neprekinjeno delovanje sistema PRO, s katerim ne bo praktično onemogočeno ali čezmerno oteženo izvrševanje teh obveznosti (načelo učinkovitosti). Glavna posledica zadržanja izvrševanja bo v tem, da bo prehod iz do sedaj uveljavljenega sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v novi sistem za nekaj časa odložen. Vlada v mnenju zgolj pavšalno zatrjuje, da je obstoječi sistem PRO neučinkovit in se sklicuje na okoliščino, da je morala pri zagotavljanju obveznosti intervenirati država. Vendar pa Vlada v tem okviru ne odgovori na navedbe pobudnikov, da v določenem obdobju povzročiteljem onesnaževanj z embalažo ni bilo treba izpolnjevati obveznosti PRO, če količina na trg dane embalaže ni presegla 15 ton letno. Pobudniki zatrjujejo, da je prav navedena omejitev obveznosti PRO, ki v do sedaj uveljavljenem sistemu PRO ne velja več, povzročila neučinkovitost tega sistema. Glede na navedeno ni mogoče šteti, da bi Vlada izkazala neučinkovitost obstoječega sistema PRO v taki meri, da bi bilo izpolnjevanje obveznosti sistema PRO po do sedaj veljavni ureditvi praktično onemogočeno ali čezmerno oteženo. Iz navedenega izhaja, da bi zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb sicer lahko povzročilo, da ne bodo v celoti spoštovane zahteve prava EU glede skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Vendar pa bo takšno stanje trajalo le začasno, do končne odločitve Ustavnega sodišča, in z zadržanjem izvrševanja ne bo praktično onemogočeno ali čezmerno oteženo izvrševanje teh obveznosti.
30. Vlada tudi zatrjuje, da naj bi z zadržanjem izvrševanja izpodbijanih določb potekli roki, v katerih bi moral biti uveden spremenjeni sistem PRO. Ob ugotovitvi, da izpodbijana zakonska ureditev ni v neskladju z Ustavo, naj s potekom roka ne bi več obstajala pravna podlaga za vzpostavitev spremenjenega sistema PRO. S temi navedbami Vlada ne more utemeljiti nastanka težko popravljivih posledic. Ustavno sodišče lahko tudi v primeru, če bi ugotovilo skladnost izpodbijane ureditve z Ustavo, na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določi način izvršitve svoje odločbe tako, da vzpostavi ustrezno pravno podlago za prehod v spremenjeni sistem PRO.
[19]
31. Glede na navedeno možnost nastanka škodljivih posledic izvrševanja morebiti protiustavnih zgoraj navedenih določb ZVO-2 iz 22. do 26. točke obrazložitve tega sklepa pretehta nad možnostjo nastanka škodljivih posledic njihovega začasnega neizvrševanja.
32. Ustavno sodišče je upoštevalo, da so določbe ZVO-2, ki urejajo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO tako tesno medsebojno povezane, da je treba zadržati izvrševanje vseh tistih določb ZVO-2, ki so pomembne za začetek uveljavitve spremenjenega sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Zgolj tako je mogoče preprečiti nastanek težko popravljivih ali nepopravljivih škodljivih posledic, ki bi nastale z izvrševanjem izpodbijanih določb. Zato je Ustavno sodišče do svoje končne odločitve zadržalo izvrševanje tretjega in četrtega odstavka 37. člena, četrtega, petega, šestega, sedmega, osmega, devetega in enajstega odstavka 38. člena, prvega odstavka 40. člena, 41. člena ter prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena ZVO-2 (1. točka izreka).
Glede predloga za zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb, ki se še ne uporabljajo
33. Po drugi strani pa je Ustavno sodišče moralo upoštevati tudi, da bi zadržanje izvrševanja nekaterih izpodbijanih določb lahko v določeni meri vplivalo na učinkovito izvrševanje prava EU. Načelo učinkovitosti zahteva, da Ustavno sodišče zadrži izvrševanje implementacijskega predpisa le v taki meri, kot je nujno, da se prepreči nastanek težko popravljivih ali nepopravljivih škodljivih posledic. Pobudniki izrecno predlagajo tudi zadržanje izvrševanja osmega odstavka 34. člena, prvega in drugega odstavka 37. člena, prvega, desetega in dvanajstega odstavka 38. člena, devetega odstavka 39. člena, petega odstavka 40. člena, tretjega in četrtega odstavka 43. člena in prvega odstavka 47. člena ZVO-2. Iz drugega odstavka 321. člena ZVO-2 izhaja, da se navedene določbe še ne uporabljajo. To pomeni, da zgoraj navedene določbe še ne morejo imeti pravnih učinkov in zato tudi ne morejo povzročati škodljivih posledic. Zato je Ustavno sodišče predlog pobudnikov za zadržanje izvrševanja osmega odstavka 34. člena, prvega in drugega odstavka 37. člena, prvega, desetega in dvanajstega odstavka 38. člena, devetega odstavka 39. člena, petega odstavka 40. člena, tretjega in četrtega odstavka 43. člena in prvega odstavka 47. člena ZVO-2 zavrnilo (2. točka izreka). Še pred ali ob začetku uporabe navedenih zakonskih določb pa lahko Ustavno sodišče na novi predlog pobudnikov ali po uradni dolžnosti ponovno oceni, ali so izpolnjeni pogoji za zadržanje izvrševanja zgoraj navedenih izpodbijanih določb. Pri tem pa bo moralo presoditi, v kakšni meri bi zadržanje izvrševanja navedenih določb lahko vplivalo na učinkovito izvrševanje prava EU.
34.
Ustavno sodišče je sklenilo, da bo zadevo obravnavalo absolutno prednostno.
C.
35. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega in drugega odstavka 39. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Sklep je sprejelo soglasno.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Pobudnice so v posebni tabeli navedle posamezne določbe v 2.2 poglavju ZVO-2, za katere predlagajo zadržanje izvrševanje, in razloge, s katerimi utemeljujejo svoj predlog.
[2]
Pred uveljavitvijo PDEU je bila pravna podlaga za sprejetje direktiv s področja urejanja okoljske politike določena v prvem odstavku 175. člena Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (prečiščeno besedilo, UL C 321E, 29.12.2006 – PES).
[3]
Področje ravnanja z odpadki urejajo Okvirna direktiva o odpadkih, Direktiva o embalaži in odpadni embalaži, Direktiva 2000/53/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. septembra 2000 o izrabljenih vozilih (UL L 269, 21. 10. 2000), zadnjič spremenjena z Delegirano direktivo Komisije (EU) 2020/363 z dne 17. decembra 2019 o spremembi Priloge II k Direktivi 2000/53/ES Evropskega parlamenta in Sveta o izrabljenih vozilih glede določenih izjem za svinec in svinčeve spojine v sestavnih delih (UL L 67, 5. 3. 2020), Direktiva 2006/66/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o baterijah in akumulatorjih ter odpadnih baterijah in akumulatorjih in razveljavitvi Direktive 91/157/EGS (UL L 266, 26. 9. 2006), zadnjič spremenjena z Direktivo (EU) 2018/849 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi direktiv 2000/53/ES o izrabljenih vozilih, 2006/66/ES o baterijah in akumulatorjih ter odpadnih baterijah in akumulatorjih ter 2012/19/EU o odpadni električni in elektronski opremi (UL L 150, 14. 6. 2018), in Direktiva 2012/19/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. julija 2012 o odpadni električni in elektronski opremi (OEEO) (UL L 197, 24. 7. 2012), zadnjič spremenjena z Direktivo (EU) 2018/849 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi direktiv 2000/53/ES o izrabljenih vozilih, 2006/66/ES o baterijah in akumulatorjih ter odpadnih baterijah in akumulatorjih ter 2012/19/EU o odpadni električni in elektronski opremi (UL L 150, 14. 6. 2018).
[4]
R. Knez, Začasni ukrepi po pravu Evropske unije, Revizor, št. 12 (2007), str. 19.
[5]
Glej sodbe SEU v zadevah
The Queen in Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd in drugi
, C-213/89, z dne 19. 6. 1990, 21. točka obrazložitve,
Unibet (London) Ltd in Unibet (International) Ltd proti Justitiekanslern
, C-432/05, z dne 13. 3. 2007, 67. točka obrazložitve, in
Jozef Križan in drugi proti Slovenská inšpekcia životného prostredia
, C-416/10, z dne 15. 1. 2013, 107. člen obrazložitve.
[6]
Primerjaj z R. Knez, nav. delo, str. 13–14.
[7]
Glej sodbi SEU v zadevah
Unibet (London) Ltd in Unibet (International) Ltd proti Justitiekanslern
, 83. točka obrazložitve in 3. točka izreka, ter
Jozef Križan in drugi proti Slovenská inšpekcia životného prostredia
, 107. točka obrazložitve. Glej tudi V. Stehlik, Interim measures before national courts in the context of EU and Czech law, International and Comperatitve Law Review, let. 12, št. 2 (2012), str. 35–38.
[8]
Iz sodne prakse SEU izhaja, da mora nacionalno sodišče v primerih, v katerih bi bilo predmet presoje vprašanje veljavnosti prava EU, pri odločanju o zadržanju izvrševanja ukrepov pogoje presojati na podlagi enotnih pogojev, ki morajo ustrezati pogojem, pod katerimi lahko SEU zadrži izvršitev izpodbijanega akta (278. člen PDEU) oziroma sprejme potrebne začasne odredbe (279. člen PDEU). Glej sodbo SEU v združenih zadevah
Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG in Hauptzollamt Itzehoe ter med Zuckerfabrik Soest GmbH in Hauptzollamt Paderborn
, C-143/88 in C-92/89, z dne 21. 2. 1991. Glej tudi sklep Ustavnega sodišča št. U-I-113/04 z dne 8. 7. 2004 (Uradni list RS, št. 83/04), 8. točka obrazložitve.
[9]
Glej npr. sodbi SEU v zadevah
Rewe-Zentralfinanz eG in Rewe-Zentral AG proti Landwirtschaftskammer für das Saarland
, 33/76, z dne 16. 12. 1976, 5. točka obrazložitve, in
Unibet (London) Ltd in Unibet (International) Ltd proti Justitiekanslern
, 43. točka obrazložitve.
[10]
Ker ocena možnosti uspeha v postopku močno posega v vprašanje odločanja o sami zadevi, je sodna praksa merilo možnosti uspeha v postopku
(fumus boni iuris)
razlagala tako, da je sodišče presojalo, ali gre za zahtevek, ki ni očitno brez vsake možnosti za uspeh v postopku (
fumus non mali iuris
). Glej R. Knez, nav. delo, str. 11.
[11]
Drugi odstavek 321. člena ZVO-2 določa: "Določbe 34. do 40. člena, 42. do 44. člena, 46. in 47. člena ter določbe 50. do 53. člena tega zakona se začnejo uporabljati s 1. januarjem 2023, razen določb prvega do sedmega odstavka 34. člena, prvega do četrtega odstavka 35. člena, prvega do šestega odstavka 36. člena, tretjega in četrtega odstavka 37. člena, četrtega do devetega odstavka in enajstega odstavka 38. člena, prvega odstavka 40. člena tega zakona, ki se začnejo uporabljati z dnem začetka veljavnosti tega zakona."
[12]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-4/20 z dne 5. 3. 2020 (Uradni list RS, št. 19/20), 27. točka obrazložitve.
[13]
Primerjaj s sklepoma Ustavnega sodišča št. U-I-4/20, 27. točka obrazložitve, in št. U-I-313/13 z dne 6. 2. 2014 (Uradni list RS, št. 11/14), 7. točka obrazložitve.
[14]
Glej npr. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-315/97 z dne 5. 2.1998 (Uradni list RS, št. 13/98, in OdlUS IX, 57, 6. točka obrazložitve.
[15]
Gre za interes EU, ki ga je treba upoštevati skladno s sodno prakso SEU. Primerjaj s sodbo SEU v združenih zadevah
Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG in Hauptzollamt Itzehoe ter med Zuckerfabrik Soest GmbH in Hauptzollamt Paderborn
, 30. in 31. točka obrazložitve.
[16]
Primerjaj z R. Knez, nav. delo, str. 18, in V. Stehlik, nav. delo, str. 18.
[17]
Primerjaj sklepa Ustavnega sodišča št. Up-879/14 z dne 11. 12. 2014, 16. točka obrazložitve, in št. U-I-64/22, U-I-64/22 z dne 10. 3. 2022 (Uradni list RS, št. 38/22), 12. točka obrazložitve.
[18]
Glej V. Stehlik, nav. delo, str. 18.
[19]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-271/95 z dne 15. 5. 1996 (Uradni list RS, št. 27/96, in OdlUS V, 82), 68. točka obrazložitve.
⇒
U-I-104/22-30
29. 9. 2022
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus
pobude družbe Interzero, trajnostne rešitve za svet brez odpadkov, d. o. o., Ljubljana (prej družba Interseroh, zbiranje in predelava odpadnih surovin, d. o. o., Ljubljana),
in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Brezavšček Žgavec, d. o. o., Ljubljana, in družbe Surovina, družba za predelavo odpadkov, d. o. o., Maribor, in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Senica & partnerji, d. o. o., Ljubljana, na seji 29. septembra 2022
sklenilo:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 25. člena, osmega odstavka 34. člena ter prvega in tretjega odstavka 267. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 44/22) se zavrže.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 47. člena Zakona o varstvu okolja se zavrne.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega do četrtega odstavka 37. člena, prvega in tretjega do dvanajstega odstavka 38. člena, devetega odstavka 39. člena, prvega in petega odstavka 40. člena, 41. člena, tretjega in četrtega odstavka 43. člena, prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena in drugega odstavka 321. člena Zakona o varstvu okolja se sprejme.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Ustavno sodišče je prejelo dve pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-2) v delu, v katerem ureja sistem proizvajalčeve razširjene odgovornosti (v nadaljevanju PRO) in kjer ureja prehodno obdobje za uveljavitev novega sistema PRO. Pobudniki družba Interzero, d. o. o., Ljubljana, in drugi (v nadaljevanju pobudniki v zadevi št. U-I-104/22) zatrjujejo, da izpodbijajo celotno 2. 2. poglavje in 275. člen ZVO-2. Pobudniki družba Surovina, d. o. o., Maribor, in drugi (v nadaljevanju pobudniki v zadevi št. U-I-220/22) vlagajo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 25. člena, drugega, tretjega in četrtega odstavka 37. člena, petega, šestega in dvanajstega odstavka 38. člena, prvega in tretjega odstavka 267. člena, prvega, tretjega, petega, osmega in devetega odstavka 275. člena ter drugega odstavka 321. člena ZVO-2. Pobudniki v obeh pobudah imajo različne položaje in vloge pri delovanju sistema PRO, zato z različnimi razlogi utemeljujejo svoj pravni interes za presojo ustavnosti izpodbijanih določb.
Utemeljevanje pravnega interesa pobudnikov iz zadeve št. U-I-104/22
2. Družba Interzero, ki ima v sistemu PRO položaj družbe, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO (v nadaljevanju DSIO), zatrjuje, da je v 37. členu ZVO-2 uzakonjen monopol na področju skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO in da so v tej določbi določeni novi pogoji za pridobitev dovoljenja za izvajanje navedene dejavnosti. Z 38. členom ZVO-2 naj bi bili določeni nepridobitno izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO in načini uporabe dobička. V 38. členu ZVO-2 naj bi bili določeni pogoji glede dopustnih ustanoviteljev organizacije, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO (v nadaljevanju organizacija). DSIO naj novih pogojev ne bi izpolnjevala, zato bi morala prenehati z izvajanjem svoje osnovne gospodarske dejavnosti. Ker naj bi vse navedene obveznosti neposredno učinkovale na njen pravni položaj, naj bi bil pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb izkazan. Pobudnica, ki ima poslovni delež v DSIO (v nadaljevanju druga pobudnica), zatrjuje, da četrti odstavek 38. člena ZVO-2, ki določa, da lahko organizacijo ustanovijo le proizvajalci, neposredno posega v njen pravni položaj, ker ji onemogoča ustanoviti in imeti v lasti
organizacijo
, oziroma ji onemogoča imeti poslovni delež v organizaciji.
3. Pobudniki, ki imajo v sistemu PRO položaj proizvajalcev (v nadaljevanju pobudniki proizvajalci), zatrjujejo, da 37. in 38. člen ZVO-2 neposredno posegata v njihov pravni položaj, ker nalagata obvezno sklenitev pogodbe z organizacijo. V položaj pobudnikov proizvajalcev naj bi posegala tudi ureditev v 38. členu ZVO-2, ki določa previsoke vstopne ovire in prekratke roke za ustanovitev organizacije. Ko se bo ustanovila prva organizacija, ki bo pridobila dovoljenje, naj pobudniki proizvajalci ne bi več imeli možnosti ustanoviti svoje organizacije. Z ureditvijo iz 38. člena ZVO-2, po kateri morajo organizacijo ustanoviti zgolj proizvajalci, naj bi morali pobudniki proizvajalci svoje poslovne skrivnosti (vrsta embalaže, sestava in značilnosti embalaže, količina embalaže) sporočati svojim konkurentom. Če bi pobudniki proizvajalci s pobudo uspeli, bi še naprej veljale njihove pogodbe s DSIO in bi lahko prosto izbirali svoje pogodbene partnerje.
4. DSIO in druga pobudnica zatrjujeta, da v njun pravni položaj neposredno posegajo tudi peti, šesti in deveti odstavek 275. člena ZVO-2. Menita, da
posega v njun položaj ne povzroči izdaja ugotovitvene odločbe, temveč naj bi prenehanje veljavnosti okoljevarstvenega dovoljenja (v nadaljevanju OVD) nastopilo neposredno na podlagi zakona. Pobudnici obsežno pojasnjujeta, da vložitev tožbe v upravnem sporu zoper ugotovitveno odločbo ne bi zagotovila učinkovitega pravnega varstva v individualnem postopku. Navajata, da osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2 določata, da pogodbe med DSIO in proizvajalci ter subjekti, ki izvajajo zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti (v nadaljevanju izvajalci), prenehajo veljati z dnem izdaje ugotovitvene odločbe na podlagi samega zakona. Pobudnici poudarjata, da prenehanje ni vezano na pravnomočnost ugotovitvene odločbe. Zato naj ne bi imeli možnosti doseči odloga tega učinka s kakršnimikoli suspenzivnimi pravnimi sredstvi. DSIO opozarja, da bodo pogodbe prenehale veljati po samem zakonu, še preden bi ji bila vročena ugotovitvena odločba. Z dnem izdaje ugotovitvene odločbe naj bi DSIO izgubila vse svoje stranke in s tem izgubila vse prihodke.
5. Prvi odstavek 275. člena ZVO-2 naj bi neposredno posegal v položaj pobudnikov proizvajalcev, ker naj bi jih silil, da sklenejo pogodbo za izvajanje obveznosti PRO z organizacijo, ki naj bi jo ustanovili njihovi konkurenti. Navedena določba naj bi neposredno učinkovala na njihov pravni položaj, saj naj bi nespoštovanje te določbe pomenilo izvršitev prekrška. Osmi odstavek 275. člena ZVO-2 naj bi neposredno posegel v pravice pobudnikov proizvajalcev, ker naj bi na podlagi zakona prenehale pogodbe, ki so jih sklenili z DSIO. Pogodbe med njimi in DSIO naj bi prenehale veljati na podlagi samega zakona z dnem izdaje ugotovitvene odločbe, zato naj bi navedena določba neposredno učinkovala na njihov pravni položaj.
6. Pobudniki, ki so zaposleni pri DSIO, zatrjujejo, da bo z uveljavitvijo izpodbijane zakonske ureditve DSIO morala prenehati s svojim poslovanjem. Zato naj bi zaposleni izgubili svojo zaposlitev. S tem naj bi bilo na podlagi zakona neposredno poseženo v njihove pravne interese.
Utemeljevanje pravnega interesa pobudnikov iz zadeve št. U-I-220/22
7. Drugo pobudo so vložile pobudnice, ki imajo v sistemu PRO položaj DSIO (družba Surovina, družba Dinos, d. o. o., Ljubljana, in družba Recikel, d. o. o., Ljubljana), proizvajalcev (družba Dinos in družba Rastoder, d. o. o., Ljubljana) in izvajalcev (družbi Surovina in Dinos). DSIO zatrjujejo, da izpodbijane določbe neposredno posegajo v njihov položaj, ker naj bi
ex lege
prenehala veljati OVD, ki jim dovoljujejo izvajati skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Ker naj bi izpodbijana zakonska ureditev določala, da sme dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO opravljati le ena organizacija, naj bi jim bilo tudi v celoti onemogočeno še naprej opravljati to gospodarsko dejavnost. Pobudnice proizvajalke zatrjujejo, da izpodbijane določbe neposredno posegajo v njihov pravni položaj, ker jim nalagajo obveznost sklenitve pogodbe z organizacijo, ki bo pridobila dovoljenje iz 41. člena ZVO-2. Na podlagi izpodbijanih določb naj bi
ex lege
prenehale veljati dosedanje pogodbe, ki jih imajo sklenjene z izvajalci. Člen 38 ZVO-2 naj bi pobudnicam proizvajalkam nalagal obveznost ustanovitve organizacije oziroma naj bi jim nalagal obvezno članstvo v navedeni organizaciji. V primeru lastniške udeležbe v organizaciji pa naj bi bilo pobudnicam proizvajalkam tudi prepovedano izvajati dejavnost predelave odpadkov. Pobudnici družbi Surovina in Rastoder še zatrjujeta, da peti in šesti odstavek 38. člena ZVO-2 določata prepoved kapitalske udeležbe gospodarskih družb, ki se ukvarjajo s predelavo odpadkov, v organizaciji. Navajata, da je družba Rastoder, posredni lastnik družbe Surovina, zato bi ob trenutni lastniški strukturi morala pobudnica družba Surovina prenehati opravljati dejavnost zbiranja in predelovanja odpadkov. Družba Rastoder pa naj ne bi smela biti družbenik v organizaciji ali pa naj ne bi smela biti družbenik pri izvajalcu.
8. Zakonodajalec naj bi z drugim odstavkom 25. člena ter prvim in tretjim odstavkom 267. člena ZVO-2 določil obvezno pridobitev lastninske pravice na nepremičninah, na katerih se izvaja dejavnost predelave odpadkov. Pobudnica družba Dinos, ki ima v sistemu PRO tudi položaj izvajalca, zatrjuje, da ima v najemu zemljišča, na katerih izvaja dejavnost predelave odpadkov. Če naj ne bi spoštovala navedene obveznosti, bi ji prenehalo veljati OVD za predelavo odpadkov. Zato meni, da zgoraj navedene določbe ZVO-2 neposredno posegajo v njen pravni položaj. Pobudo sta vložili tudi fizični osebi, ki sta lastnici nepremičnin, na katerih se izvaja dejavnost predelave odpadkov. Pobudnici fizični osebi zatrjujeta, da ju drugi odstavek 25. člena ter prvi in tretji odstavek 267. člena ZVO-2 silijo, da prekineta najemno razmerje. Poudarjata, da so nepremičnine opremljene z infrastrukturo za opravljanje predelave odpadkov. V primeru prenehanja najemne pogodbe naj ne bi mogli hitro opravljati druge dejavnosti na teh nepremičninah.
Navedbe pobudnikov v zadevi št. U-I-104/22
9. Pobudniki v zadevi št. U-I-104/22 zatrjujejo, da sta 2.2. poglavje ZVO-2 in 275. člen ZVO-2, ki ureja prehodno obdobje za prilagoditev izvajanja obveznosti PRO, v neskladju z 2., 3.a, 14., 33. in 74. členom Ustave, 16. in 17. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina) in 1. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Izpodbijane določbe ZVO-2 naj bi bile tudi v neskladju z 41. (pravilno 49.), 56., 102. in 106. členom Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU), Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži (UL L 365, 31. 12. 1994, zadnjič spremenjena z Direktivo (EU) 2018/852 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži, UL L 150, 14. 6. 2018 – v nadaljevanju Direktiva o embalaži in odpadni embalaži), ter Direktivo 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (UL L 312, 22. 11. 2008, nazadnje spremenjena z Direktivo (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih, UL L 150, 14. 6. 2018 – v nadaljevanju Okvirna direktiva o odpadkih).
10. Pobudniki zatrjujejo, da je z izpodbijano ureditvijo poseženo v njihova pričakovana pravna upravičenja in kršeno načelo zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Uveljavitev izpodbijane zakonske ureditve naj bi pomenila, da bi DSIO morala prenehati s svojim delovanjem. Do poslabšanja njenega položaja naj bi prišlo nepričakovano. Zakonodajalec naj za sprejetje takšne zakonske ureditve ne bi imel stvarnega razloga, ki bi bil utemeljen v prevladujočem javnem interesu.
11. Izpodbijana zakonska ureditev naj bi bila v neskladju s 74. členom Ustave in 16. členom Listine, ker naj bi zakonodajalec tržno dejavnost preoblikoval v netržno. Sprememba narave dejavnosti iz tržne gospodarske dejavnosti v neprofitno naj bi pomenila najvišjo stopnjo omejevanja trga. Zakonodajalec naj bi v pravico iz 74. člena Ustave posegel tudi, ker je določil, da sme dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO opravljati le en subjekt (monopolno izvajanje dejavnosti). Določil naj bi tudi pogoje, ki jih mora izpolnjevati lastnik poslovnega deleža organizacije, ki sme izvajati skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Pobudniki menijo, da je z vidika javnega interesa bistveno zagotoviti učinkovito ravnanje z odpadki in ustrezen nadzor nad delovanjem sistema. Zato naj ne bi bilo razlogov za neprofitno opravljanje navedene dejavnosti in omejitev števila subjektov, ki smejo to dejavnost izvajati. Izpodbijana ureditev naj bi posegala tudi v pogodbeno avtonomijo pobudnikov, saj jim nalaga obvezno sklenitev pogodbe z monopolno organizacijo, ki bo pridobila dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.
12. Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju s pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave), 17. členom Listine in 1. členom Prvega protokola k EKČP, ker naj bi omejevala kapitalsko udeležbo v organizaciji in določala način porabe dobička (peti odstavek 40. člena ZVO-2). Zakonska ureditev, ki prepoveduje kapitalske in sorodstvene povezave med proizvajalci, ki ustanovijo organizacijo, ter organizacijo in izvajalci, naj bi bila v neskladju s pravico do nediskriminatornega obravnavanja.
13. Pobudniki zatrjujejo, da je izpodbijana ureditev v neskladju s pravom Evropske unije (v nadaljevanju EU). Izpodbijana ureditev naj bi pomenila nedovoljeno omejitev svobode ustanavljanja in opravljanja storitev. Z izpodbijano ureditvijo naj bi država določila neobhodne vstopne ovire za vstop na trg skupnega izpolnjevanja obveznosti sistema PRO. Ureditev naj bi zaradi državnega ukrepa ustvarjala neenake možnosti gospodarskih subjektov in izkrivljala konkurenco. Zato naj bi bila zakonska ureditev v neskladju s 102. in 106. členom PDEU. Ureditev naj bi bila v neskladju z Okvirno direktivo o odpadkih, ki naj bi v sistemih z več organizacijami za ravnanje z odpadki zahtevala le uvedbo nadzornega organa, ne pa uvedbe monopolnega izvajanja navedene dejavnosti. Ureditev naj bi bila v neskladju z Direktivo o embalaži in odpadni embalaži, ki naj bi določala, da morajo biti sistemi vračanja embalaže odprti za sodelovanje vseh gospodarskih subjektov. Države pa naj bi bile pri uvedbi sistema PRO dolžne spoštovati pomen pravilnega delovanja notranjega trga.
14. Pobudniki tudi menijo, da je izpodbijana zakonska ureditev v neskladju z Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL L 376, 27. 12. 2006) in Direktivo (EU) 2015/1535 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe (UL L 241, 17. 9. 2015), ker naj ZVO-2 ne bi bil pred uveljavitvijo notificiran pri Evropski komisiji.
Navedbe pobudnikov v zadevi št. U-I-220/22
15. Pobudniki v zadevi št. U-I-220/22 zatrjujejo, da so drugi, tretji in četrti odstavek 37. člena in prvi odstavek 275. člena ZVO-2 v neskladju s 74. členom Ustave, 1. členom Prvega protokola k EKČP ter 49. in 56. členom PDEU, ker določajo, da lahko dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja le ena organizacija. S tem naj bi zakonodajalec uvedel monopol na trgu shem ravnanja z odpadki. Ureditev naj bi bila v neskladju z navedenimi človekovimi pravicami tudi zato, ker naj bi bili pobudniki proizvajalci dolžni obvezno skleniti pogodbo z organizacijo.
16. Pobudniki zatrjujejo, da so peti, šesti in dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2 v neskladju s 14., 33. in 74. členom Ustave, 1. členom Prvega protokola k EKČP in 1. členom Protokola št. 12 k EKČP (Uradni list RS, št. 46/10, MP, št. 8/10), ker določajo prepoved kapitalske in/ali sorodstvene povezave med proizvajalcem, ki je imetnik poslovnega deleža v organizaciji, ter organizacijo in izvajalci. Menijo, da je šesti odstavek 38. člena ZVO-2 nejasen. Dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2 naj bi bil v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker naj bi dopuščal različno urejanje položaja proizvajalcev, ki s svojo dejavnostjo pridobivajo izključno surovine za isto vrsto proizvodov, in tistih proizvajalcev, ki s svojo dejavnostjo pridobivajo izključno surovine za različne vrste proizvodov. Pooblastilo Vladi za sprejetje podzakonskega akta v dvanajstem odstavku 38. člena ZVO-2 naj bi bilo nejasno in premalo določno.
17. Pobudniki zatrjujejo, da so peti, osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2 v neskladju z 2., 33., 74. in 155. členom Ustave ter 1. členom Prvega protokola k EKČP, ker naj bi
ex lege
prenehala veljati že izdana OVD. Zato naj bi bilo poseženo v njihove pridobljene pravice. Prvi odstavek 275. člena ZVO-2 naj bi bil v neskladju s 155. členom Ustave, saj naj bi v celoti odvzemal pravico DSIO, da na trgu izvajajo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Z izpodbijanimi določbami naj bi tudi
ex lege
prenehale veljati civilnopravne pogodbe.
18. Pobudniki zatrjujejo, da sta prvi in tretji odstavek 275. člena ZVO-2 v neskladju s 27. in 28. členom Ustave. Izpodbijani določbi naj bi bili nedoločni (
lex certa
) in naj bi vzpostavljali objektivno odgovornost proizvajalcev.
19. Pobudniki zatrjujejo tudi, da je celotno 2. 2. poglavje ZVO-2 v neskladju z načelom jasnosti in določnosti predpisov (2. člen Ustave) in načelom zakonitosti (drugi odstavek 120. člena Ustave). Izrecno nasprotujejo drugemu odstavku 321. člena ZVO-2, ki določa, da se nekatere določbe ZVO-2 začasno uporabljajo, nekatere določbe ZVO-2 pa ne. Po mnenju pobudnikov naj bi bil sistem PRO, kot je urejen v ZVO-2, objektivno neizvedljiv. Ključna merila za delovanje organizacije in sistema PRO naj bi predpisala Vlada v podzakonskem aktu, ki naj še ne bi bil sprejet. Proizvajalci pa naj bi morali že do 31. 7. 2022 oddati popolno vlogo za izdajo dovoljenja za organizacijo. Pobudniki menijo, da je ureditev sistema PRO nejasna, zmedena (pobudniki so uporabili izraz konfuzna), pomensko odprta in naj bi dopuščala možnost številnih različnih razlag.
20. Pobudniki zatrjujejo, da so drugi odstavek 25. člena ter prvi in tretji odstavek 267. člena ZVO-2 v neskladju z 2., 33. in 74. členom Ustave, ker kot pogoj za opravljanje dejavnosti določajo obvezno lastništvo nepremičnin in premičnin. Pobudniki naj bi, če ne bi pridobili lastninske pravice na nepremičnini, na kateri izvajajo dejavnost, izgubili že izdane OVD. Lastnikom zemljišč pa naj bi izpodbijane določbe omejevale način rabe nepremičnine, saj naj za svoje nepremičnine ne bi mogli skleniti najemne pogodbe.
21. Pobudniki tudi zatrjujejo, da je bil ZVO-2 sprejet brez sodelovanja javnosti.
22. Državni zbor na pobudi ni odgovoril. Mnenji o pobudah je poslala Vlada. Ta v mnenju podrobneje pojasnjuje razloge za spremembo sistema PRO in zavrača očitke o neskladnosti izpodbijanih določb z Ustavo in pravom EU.
23. Ustavno sodišče je v postopku pridobilo mnenje Ministrstva za okolje in prostor (v nadaljevanju MOP). MOP zatrjuje, da pobudniki iz zadeve št. U-I-104/22 ne izkazujejo pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb. Navaja, da izpodbijane odločbe nalagajo dolžnosti le proizvajalcem, za katere velja obveznost PRO. DSIO bi morala počakati na izdajo ugotovitvene odločbe, s katero bi prenehalo veljati OVD za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO in pobudo vložiti skupaj z ustavno pritožbo. Pobudniki proizvajalci pa naj ne bi izkazali konkretnega pravnega interesa. MOP meni, da bi morali izkazati, da imajo pred sodiščem ali drugim državnim organom odprt kakšen konkretni postopek. MOP v nadaljevanju mnenja zavrne očitke pobudnikov o neskladnosti izpodbijanih določb z Ustavo in pravom EU.
24. Mnenja Vlade in MOP so bila posredovana pobudnikom. Ti so odgovorili, da vztrajajo pri svojih navedbah.
B. – I.
Uvodne ugotovitve in opredelitev obsega presoje
25. Ustavno sodišče je zadevo št. U-I-220/22 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo z zadevo št. U-I-104/22.
26. Pobudniki v pobudi št. U-I-104/22 zatrjujejo, da izpodbijajo 2. 2. poglavje in 275. člen ZVO-2. Vendar iz njihovih navedb izhaja, da prvemu do sedmemu odstavku ter devetemu in desetemu odstavku 34. člena, 35. in 36. členu, petemu do desetemu odstavku 37. člena, drugemu odstavku 38. člena, prvemu do osmemu odstavku ter desetemu in enajstemu odstavku 39. člena, drugemu do četrtemu odstavku ter šestemu do petnajstemu odstavku 40. člena, 42. členu, prvemu, drugemu, petemu in šestemu odstavku 43. člena, 44., 45. in 46. členu ter drugemu odstavku 47. člena, 48., 49., 50., 51., 52. in 53. členu ZVO-2 ne očitajo, da so v neskladju z Ustavo. Pobudniki v zadevi št. U-I-104/22 tudi ne nasprotujejo drugemu in petemu odstavku 275. člena ZVO-2, ki urejata prehodno ureditev samostojnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Zato je Ustavno sodišče štelo, da pobudniki v zadevi št. U-I-104/22 teh določb ne izpodbijajo.
27. Glede na vsebino zatrjevanih protiustavnosti v obeh pobudah je Ustavno sodišče štelo, da pobudniki vlagajo
pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 25. člena, osmega odstavka 34. člena, prvega do četrtega odstavka 37. člena, prvega in tretjega do dvanajstega odstavka 38. člena, devetega odstavka 39. člena, prvega in petega odstavka 40. člena, 41. člena, tretjega in četrtega odstavka 43. člena, prvega odstavka 47. člena, prvega in tretjega odstavka 267. člena, prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena ter drugega odstavka 321. člena
ZVO-2.
B. – II.
Procesne predpostavke
O pravnem interesu za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 25. člena ter prvega in tretjega odstavka 267. člena ZVO-2
28. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Če predpis ne učinkuje neposredno, se po ustaljeni ustavnosodni presoji pobuda lahko vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo v sklepu št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007 (Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82). Kadar pobudo vlaga več pobudnikov skupaj, za izpolnjenost pogoja pravnega interesa za vsebinsko presojo posamične določbe zakona zadošča, da pravni interes za presojo posamezne izpodbijane določbe izkaže (vsaj) en pobudnik. V takem primeru se Ustavnemu sodišču ni treba opredeliti, ali pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti izkazujejo vsi pobudniki.
29. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 25. člena ter prvega in tretjega odstavka 267. člena ZVO-2 vlagata družba Surovina, ki je imetnica večjega števila OVD za predelavo odpadkov, in ima sklenjeno pogodbo o najemu poslovnih prostorov, kjer izvaja dejavnost zbiranja in predelave odpadkov, ter fizični osebi, ki imata v lasti nepremičnine, ki jih ima družba Surovina v najemu.
30. Drugi odstavek 25. člena ZVO-2 določa pogoje za pridobitev OVD za opravljanje dejavnosti obdelave odpadkov v napravi ali brez naprave. Pravna ali fizična oseba lahko OVD pridobi, če ima lastninsko pravico na nepremičninah in premičninah za opravljanje dejavnosti obdelave odpadkov. V skladu s prvim odstavkom 267. člena ZVO-2 mora pravna ali fizična oseba, ki opravlja dejavnost obdelave odpadkov v napravi ali brez naprave in ki ob uveljavitvi ZVO-2 nepremičnin in premičnin za opravljanje dejavnosti nima v lasti, v primerih, ki jih določa zakon, te pridobiti v last najkasneje v petih letih po uveljavitvi ZVO-2. V skladu s tretjim odstavkom 267. člena ZVO-2 pravni in fizični osebi, ki nepremičnin in premičnin za opravljanje dejavnosti predelave odpadkov ne pridobi v last v roku iz prvega odstavka 267. člena ZVO-2, OVD preneha veljati. Ministrstvo o tem izda ugotovitveno odločbo.
31. Na položaj pobudnice družbe Surovina, ki je pravna oseba, ki izvaja dejavnost obdelave odpadkov, izpodbijane določbe ne učinkujejo neposredno. Pravna ali fizična oseba, ki želi izvajati dejavnost predelave odpadkov, lahko vloži vlogo za pridobitev OVD. Zoper morebitno zavrnitev vloge za pridobitev OVD je sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu
(prvi odstavek 2. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – ZUS-1)
. Če pobudnica ne bo izpolnila zakonskih pogojev v rokih, ki jih določa prvi odstavek 267. člena ZVO-2, bo ministrstvo izdalo ugotovitveno odločbo. Tudi zoper odločbo, ki jo izda ministrstvo, je sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu. Kot že izhaja iz te obrazložitve, se po ustaljeni ustavnosodni presoji pobuda lahko vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo. Zato pobudnica, ki izvaja dejavnost obdelave odpadkov, ne izkazuje neposrednega pravnega interesa za
začetek postopka za oceno ustavnosti
zgoraj navedenih zakonskih določb.
32. Drugi odstavek 25. člena ter prvi in tretji odstavek 267. člena ZVO-2 urejajo obveznosti pravnih ali fizičnih oseb, ki izvajajo gospodarsko dejavnost obdelave odpadkov v napravi ali brez naprave, zato navedene določbe položaja pobudnikov, ki sta lastnika nepremičnin, ki jih dajeta v najem, sploh ne urejajo. Navedene zakonske določbe na njun položaj učinkujejo torej le posredno. Pobudnika – fizični osebi, ki pravni interes utemeljujeta z lastninsko pravico na nepremičninah, ki jih dajeta v najem gospodarski družbi, ki izvaja dejavnost predelave odpadkov – pravnega interesa nista izkazala.
33. Ker noben pobudnik ni izkazal neposrednega pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 25. člena ter prvega in tretjega odstavka 267. člena ZVO-2, je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo (1. točka izreka).
O pravnem interesu za začetek postopka za oceno ustavnosti osmega odstavka 34. člena ZVO-2
34. Osmi odstavek 34. člena ZVO-2 pooblašča Vlado, da predpiše skupna pravila za izvajanje sistema PRO, ki vključujejo podrobnejšo vsebino skupnega načrta iz tretjega odstavka 39. člena tega zakona, način dokazovanja izpolnjevanja pogojev iz četrtega odstavka 38. člena tega zakona, vsebino splošnega akta, telesa in merila za izbiro oseb, ki bodo za organizacijo iz prvega odstavka 37. člena tega zakona izvajale zbiranje in postopke priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo ali odstranjevanje v prihodnjem koledarskem letu iz enajstega odstavka 38. člena tega zakona ter vsebino letnega poročila organizacije in način njenega poročanja iz petnajstega odstavka 40. člena tega zakona. Pobudniki v zadevi št. U-I-104/22 so pravni interes utemeljil zgolj z navedbo, da je ta zakonska določba povezana s četrtim odstavkom 38. člena ZVO-2, ki določa, da organizacijo ustanovijo le proizvajalci, in z enajstim odstavkom 38. člena ZVO-2, ki določa pristojnosti telesa za sistem PRO.
35. V navedeni določbi je pooblastilo Vladi za izdajanje podzakonskih aktov, s katerimi bodo bolj podrobno urejana skupna pravila za izvajanje sistema PRO. Podzakonski akt, ki naj bi ga Vlada izdala na podlagi osmega odstavka 34. člena ZVO-2, še ni bil izdan. Zakonska določba, ki vsebuje izvršilno klavzulo, bi lahko neposredno posegala v položaj pobudnikov le, če bi skupaj s podzakonskimi predpisi tvorila skupek pravil, ki bi neposredno urejala položaj pobudnikov.
Možnost neposrednega posega v pravni položaj pobudnikov je torej odvisna od vsebine podzakonskega akta. Ker podzakonski akt še ni bil izdan, osmi odstavek 34. člena ZVO-2 v pravni položaj pobudnikov neposredno ne more posegati, okoliščin, ki bi lahko pomenile podlago za drugačen zaključek, pa pobudniki ne navajajo.
36. Ker pobudniki niso izkazali, da bi osmi odstavek 34. člena ZVO-2 neposredno posegel v njihov pravni položaj, je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo (1. točka izreka).
O procesnih predpostavkah za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega do četrtega odstavka 37. člena, prvega in tretjega do dvanajstega odstavka 38. člena, devetega odstavka 39. člena, prvega in petega odstavka 40. člena, 41. člena, tretjega in četrtega odstavka 43. člena ter prvega odstavka 47. člena ZVO-2
37. Pobudo zoper zgoraj navedene zakonske določbe vlagajo gospodarske družbe, ki so proizvajalci proizvodov, za katere velja PRO (pobudniki proizvajalci), gospodarske družbe, ki na podlagi OVD in odločb o potrditvi skupnih načrtov izvajajo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO (DSIO), gospodarska družba, ki ima poslovni delež v DSIO, in gospodarske družbe, ki imajo OVD za predelavo odpadkov (pobudniki izvajalci). Pobudo vlagajo tudi zaposleni pri DSIO.
38. Prvi odstavek 37. člena ZVO-2 nalaga proizvajalcem skupno izpolnjevanje obveznosti PRO in obveznost ustanovitve organizacije za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Tretji in četrti odstavek 37. člena ZVO-2 proizvajalcem nalagata obvezno sklenitev pogodbe z organizacijo, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Četrti odstavek 38. člena ZVCO-2 proizvajalcem nalaga obveznost ustanovitve organizacije. Tretji odstavek 43. člena ZVO-2 v primeru odvzema dovoljenja prejšnji organizaciji nalaga proizvajalcem obveznost ustanovitve nove organizacije.
39. Navedene določbe zavezujejo vse proizvajalce proizvodov, za katere velja PRO, k določenemu ravnanju, torej tudi pobudnike proizvajalce. Sankcija prekrška je izrecno določena za kršitev obveznosti iz četrtega odstavka 37. člena ZVO-2 (5. točka prvega odstavka 260. člena ZVO-2).
Vendar pa od pobudnikov ni mogoče zahtevati, da za utemeljitev pravnega interesa s kršitvijo domnevno protiustavne določbe ZVO-2 izpolnijo dejanski stan prekrška. Iz ustaljene presoje Ustavnega sodišča izhaja, da je pravni interes za vložitev pobude izkazan, četudi pobudnik pobude ne vloži skupaj z ustavno pritožbo zoper posamični pravni akt, ki se opira na zanj ustavno sporne določbe splošnega akta, če bi pobudnik izdajo takega posamičnega akta lahko izzval zgolj tako, da bi ravnal v nasprotju s prisilnimi predpisi,
[1]
oziroma tako, da bi se izpostavil nesprejemljivemu pravnemu tveganju.
[2]
Iz tega razloga Ustavno sodišče tudi v primerih, ko bi pobudniki izdajo posamičnega akta lahko dosegli le tako, da bi izpolnili znake prekrška, šteje, da je pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti splošnega akta podan.
[3]
Za tak primer gre tudi pri izpodbijanem četrtem odstavku 37. člena ZVO-2.
40. Čeprav za morebitno nespoštovanje prvega in tretjega odstavka 37. člena, četrtega odstavka 38. člena in tretjega odstavka 43. člena ZVO-2 ni določena kazenska sankcija, pa ni dvoma, da morajo pobudniki proizvajalci izpodbijane določbe spoštovati. V takem primeru ni potrebe po izdaji oblastvenega posamičnega akta v konkretnem postopku.
[4]
Zato te določbe neposredno posegajo v pravni položaj pobudnikov proizvajalcev. To pomeni, da pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega, tretjega in četrtega odstavka 37. člena, četrtega odstavka 38. člena in tretjega odstavka 43. člena ZVO-2 izkazujejo pobudniki proizvajalci.
41. Drugi odstavek 37. člena ZVO-2 določa, da skupno izpolnjevanje obveznosti za proizvajalce istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO, izvaja le ena organizacija. Prvi odstavek 38. člena ZVO-2 določa, da mora organizacija svojo dejavnost opravljati neprofitno. Tretji odstavek 38. člena ZVO-2 določa, da ne sme organizacija opravljati nobene dejavnosti, ki ni povezana z zagotavljanjem skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Deveti odstavek 39. člena ZVO-2 nalaga organizaciji, da na svoj račun zagotoviti skupno izpolnjevanje obveznosti PRO za proizvajalca, ki ga ni sprejela. Prvi odstavek 40. člena ZVO-2 nalaga organizaciji obvezno sklenitev pogodbe z vsakim proizvajalcem, ki to zahteva. Peti odstavek 40. člena ZVO-2 ureja namen uporabe premoženja, presežka prihodkov nad odhodki in dobička organizacije. Prvi odstavek 47. člena ZVO-2 določa, da mora imeti organizacija vzpostavljen nadzor nad kakovostjo podatkov, ki jih posredujejo proizvajalci.
42. Navedene določbe zavezujejo k določenemu ravnanju pravne osebe, ki za proizvajalce izvajajo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Sankcija prekrška je izrecno določena za kršitev obveznosti iz prvega in tretjega odstavka 38. člena (7. in 8. točka prvega odstavka 260. člena ZVO-2), prvega in petega odstavka 40. člena (8. in 9. točka prvega odstavka 259. člena ter 15. točka prvega odstavka 260. člena ZVO-2) ter prvega odstavka 47. člena ZVO-2 (20. točka prvega odstavka 260. člena ZVO-2). Kot že izhaja iz te obrazložitve, se v primerih, ko bi pobudniki izdajo posamičnega akta lahko dosegli le tako, da bi izpolnili znake prekrška, šteje, da je pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti splošnega akta podan. Kazenska sankcija sicer ni določena za nespoštovanje drugega odstavka 37. člena in devetega odstavka 39. člena ZVO-2, vendar ni dvoma, da mora organizacija te obveznost izpolnjevati neposredno na podlagi zakona in izdaja
oblastvenega posamičnega akta v konkretnem postopku ni potrebna (primerjaj z 39. točko obrazložitve tega sklepa). Zato te določbe, ki so medsebojno tesno povezane in soodvisne, neposredno posegajo v položaj pravnih oseb, ki za proizvajalce izvajajo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.
43. V izpodbijanih določbah so obveznosti naložene organizaciji kot posebni pravni osebi, ki mora biti pod pogoji, določenimi v ZVO-2, šele ustanovljena. Ker so posamezne pravne osebe dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ob uveljavitvi ZVO-2 že izvajale (DSIO), ni mogoče šteti, da navedene določbe neposredno posegajo le v pravni položaj te posebne organizacije, temveč je treba šteti, da določbe, ki določajo obveznosti pravnim osebam pri izvajanju skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, neposredno posegajo v pravni položaj tistih pravnih oseb, ki so v času uveljavitve ZVO-2 na podlagi OVD ali odločb o potrditvi skupnih načrtov že izvajale dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Zato te določbe neposredno posegajo v pravni položaj DSIO. To pomeni, da pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 37. člena, prvega in tretjega odstavka 38. člena, deveti odstavek 39. člena, prvega in petega odstavka 40. člena ter prvega odstavka 47. člena ZVO-2 izkazujejo DSIO.
44. Peti, šesti, sedmi, osmi in deveti odstavek 38. člena ZVO-2 določajo omejitve kapitalskih ali sorodstvenih povezav med organizacijo in proizvajalcem, lastnikom poslovnega deleža, in pravnimi ali fizičnimi osebami, ki izvajajo zbiranje ali obdelavo odpadkov. V desetem in enajstem odstavku 38. člena ZVO-2 sta urejena nadzorni organ za sistem PRO pri organizaciji in njegove pristojnosti. V dvanajstem odstavku 38. člena ZVO-2 so določena merila, na podlagi katerih lahko Vlada določi, da omejitve glede kapitalskih povezav za proizvajalca, ki je lastnik poslovnega deleža, in organizacijo ne veljajo. V 41. členu ZVO-2 je določeno, da mora organizacija za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti pridobiti dovoljenje, določena je vsebina vloge in pogoji, ki morajo biti izpolnjeni, da ministrstvo lahko izda dovoljenje. V četrtem odstavku 43. člena ZVO-2 je določen rok, v katerem mora ministrstvo odločiti o vlogi za izdajo novega dovoljena, če je bilo dovoljenje organizaciji odvzeto.
45. Ustavno sodišče mora pri presoji izpolnjenosti procesnih predpostavk upoštevati, da peti do dvanajsti odstavek 38. člena in 41. člen ZVO-2 skupaj z drugimi izpodbijanimi določbami tvorijo bistveni okvir pravnega režima skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Kot je že pojasnjeno v 42. točki obrazložitve, so določbe tesno medsebojno povezane in soodvisne. Peti do dvanajsti odstavek 38. člena in 41. člen ZVO-2 so tako povezani s prvim do četrtim odstavkom 37. člena, prvim, tretjim in četrtim odstavkom 38. člena, devetim odstavkom 39. člena, prvim in petim odstavkom 40. člena ZVO-2, da tvorijo neločljivo pravno celoto. Prav tako tako neločljivo enoto tvorita tretji in četrti odstavek 43. člena ZVO-2. Morebitna delna presoja zgolj tistih izpodbijanih določb, za katere je Ustavno sodišče že presodilo, da neposredno učinkujejo ali na položaj pobudnikov proizvajalcev ali na položaj DSIO, ne bi mogla zagotoviti učinkovitega ustavnosodnega varstva tem pobudnikom. Nepopolna ustavnosodna presoja, pri kateri Ustavno sodišče ne bi upoštevalo medsebojne vsebinske povezanosti izpodbijanih določb, bi lahko povzročila pravno negotovost. Ustavno sodišče ob tako omejenem obsegu presoje ne bi moglo celovito odločiti o vseh spornih vprašanjih. Glede na navedeno je kljub temu, da bi bilo za posamezno zakonsko določbo, ki tvori takšno neločljivo pravno celoto, sicer mogoče sprejeti stališče, da ne učinkuje neposredno, ker zakon predvideva izdajo posamičnega akta, treba šteti, da so procesne predpostavke za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega do četrtega odstavka 37. člena, prvega in tretjega do dvanajstega odstavka 38. člena, devetega odstavka 39. člena, prvega in petega odstavka 40. člena, 41. člena, tretjega in četrtega odstavka 43. člena in prvega odstavka 47. člena ZVO-2 izpolnjene.
O procesnih predpostavkah za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena ZVO-2
46. Člen 275 ZVO-2, razen drugega in petega odstavka, ureja prehod iz sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, ki ga je urejal Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16 in 158/20 – ZVO-1), v sistem, ki ga ureja ZVO-2.
47. Prvi odstavek 275. člena ZVO-2 nalaga proizvajalcem, za katere velja PRO, da morajo ustanoviti organizacijo iz 38. člena ZVO-2 in z njo skleniti pogodbo. Organizacija pa je dolžna vložiti popolno vlogo za pridobitev dovoljenja iz 41. člena ZVO-2. Iz tretjega odstavka 275. člena ZVO-2 izhaja, da je za kršitev obveznosti proizvajalcev iz prvega odstavka 275. člena ZVO-2 določena sankcija. Iz te obrazložitve že izhaja, da se v primerih, ko bi pobudniki izdajo posamičnega akta lahko dosegli le tako, da bi izpolnili znake prekrška, šteje, da je pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti splošnega akta podan. Za tak primer gre tudi pri izpodbijanih prvemu in tretjemu odstavku 275. člena ZVO-2.
48. Osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2 določata, da z dnem izdaje ugotovitvenih odločb o prenehanju veljavnosti OVD in odločb o potrditvi skupnih načrtov prenehajo veljati pogodbe, sklenjene med proizvajalci in DSIO, in pogodbe, sklenjene med DSIO in izvajalci. To pomeni, da pogodbe prenehajo veljati neposredno na podlagi zakona. Zato osmi odstavek 275. člena ZVO-2 neposredno posega v pravni položaj pobudnikov proizvajalcev, deveti odstavek 275. člena ZVO-2 pa neposredno posega v pravni položaj pobudnikov izvajalcev.
49. Četrti odstavek 275. člena ZVO-2 določa rok, v katerem mora ministrstvo odločiti o vlogi organizacije. Peti in šesti odstavek 275. člena ZVO-2 določata, da ministrstvo po prejemu obvestila, da je organizacija začela izvajati skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, izda ugotovitveno odločbo, s katero prenehajo veljati OVD in odločbe o potrditvi skupnih načrtov DSIO.
50. Iz te obrazložitve že izhaja, da določbe, ki urejajo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, tvorijo neločljivo pravno celoto (primerjaj s 45. točko obrazložitve tega sklepa). Prav enako velja tudi za ureditev prehodnega obdobja. Za učinkovito delovanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO mora biti nov sistem PRO uveden za vse udeležence hkrati. Zato le morebitna delna presoja zakonskih določb, ki urejajo prehod iz enega v drug režim skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, ne bi mogla zagotoviti učinkovitega ustavnosodnega varstva pobudnikom. Ker so prvi, tretji, osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2, za katere je Ustavno sodišče že presodilo, da pobudniki proizvajalci oziroma pobudniki izvajalci izkazujejo pravni interes za začetek postopka za oceno njihove ustavnosti, neločljivo povezani s
četrtim, petim in šestim odstavkom 275. člena ZVO-2
, je treba šteti, da so izpolnjene procesne predpostavke tudi za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega, petega in šestega odstavka 275. člena ZVO-2.
O pravnem interesu za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 321. člena ZVO-2
51. Drugi odstavek 321. člena ZVO-2 ureja začetek veljavnosti izpodbijanih določb, ki urejajo sistem PRO. Iz te obrazložitve že izhaja, da izpodbijane določbe neposredno posegajo v pravni položaj pobudnikov izvajalalcev, DSIO in pobudnikov izvajalcev, zato na njihov pravni položaj neposredno učinkuje tudi zakonska določba, ki ureja začetek veljavnosti teh zakonskih določb. Ustavno sodišče je sklenilo, da so procesne predpostavke za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 321. člana ZVO-2 izpolnjene.
B. – III.
52. Po drugem odstavku 26. člena ZUstS Ustavno sodišče pobudo zavrne, če je očitno neutemeljena ali če od odločitve ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja.
53. Pobudniki zatrjujejo protiustavnost prvega odstavka 47. člena ZVO-2, ki določa, da mora imeti organizacija vzpostavljen nadzor nad kakovostjo podatkov iz 6. točke prvega odstavka 35. člena ZVO-2,
[5]
ki jih posredujejo proizvajalci. Pobudniki navajajo le, da je navedena določba povezana z obveznostjo organizacije, da ustanovi telo za sistem PRO, ne navedejo pa samostojnih razlogov, zakaj bi obveznost zagotavljati nadzor nad podatki pomenila neskladnost z Ustavo. Navedbe pobudnikov v tem delu so tako splošne in nekonkretizirane, da z njimi ni mogoče utemeljiti pobude.
[6]
Ustavno sodišče je zato pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 47. člena ZVO-2 kot očitno neutemeljeno zavrnilo (2. točka izreka).
B. – IV.
54. Ustavno sodišče je pobudi v združenih zadevah (25. točka obrazložitve) za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega od četrtega odstavka 37. člena, prvega in tretjega do dvanajstega odstavka 38. člena, devetega odstavka 39. člena, prvega in petega odstavka 40. člena, 41. člena, tretjega in četrtega odstavka 43. člena, prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena in drugega odstavka 321. člena ZVO-2 sprejelo (3. točka izreka).
C.
55. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ter drugega in tretjega odstavka 26. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsedujoča sodnica dr. Špelca Mežnar in sodniki
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli.
Sklep je sprejelo soglasno.
dr. Špelca Mežnar
Predsedujoča sodnica
[1]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-192/16 z dne 7. 2. 2018 (Uradni list RS, št. 15/18, in OdlUS XXIII, 2), 19. točka obrazložitve.
[2]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-194/17 z dne 22. 3. 2018, 13. točka obrazložitve.
[3]
Glej sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-107/15 z dne 7. 2. 2019, 17. točka obrazložitve, št. U-I-40/17 z dne 18. 12. 2019, 21. točka obrazložitve, št. U-I-83/20 z dne 16. 4. 2020, 18. točka obrazložitve.
[4]
Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-194/17, 13. točko obrazložitve.
[5]
V skladu s 6. točko prvega odstavka 35. člena ZVO-2 so proizvajalci dolžni zagotavljati evidenco o proizvodih, za katere velja PRO, ki jih dajejo na trg v Republiki Sloveniji, in evidenco o zbranih in obdelanih odpadkih iz proizvodov.
[6]
Primerjaj npr. s sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-32/17 z dne 31. 3. 2022, 19. točka obrazložitve, št. U-I-440/18 z dne 14. 12. 2020, 3. točka obrazložitve, št. U-I-168/16 z dne 21. 2. 2019, 6. točka obrazložitve, in št. U-I-396/06 z dne 7. 12. 2006, 3. točka obrazložitve.
U-I-104/22-36
14. 12. 2022
DOPOLNILNI SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus
pobude družbe Interzero, trajnostne rešitve za svet brez odpadkov, d. o. o., Ljubljana (prej družba Interseroh, zbiranje in predelava odpadnih surovin, d. o. o., Ljubljana),
in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Brezavšček Žgavec, d. o. o., Ljubljana, in družbe Surovina, družba za predelavo odpadkov, d. o. o., Maribor, in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Senica & partnerji, d. o. o., Ljubljana, na seji 14. decembra 2022
sklenilo:
Točka 1 sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022 se izvrši tako, da se od 1. 1. 2023 do končne odločitve Ustavnega sodišča namesto 34. do 53. člena,
274. člena ter drugega in sedmega odstavka 275. člena Zakona o varstvu okolja
(Uradni list RS, št. 44/22) uporabljajo deveti, deseti, enajsti, dvanajsti, trinajsti, štirinajsti in petnajsti odstavek 20. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16 in 158/20) ter podzakonski predpisi, ki urejajo izvajanje sistema proizvajalčeve razširjene odgovornosti za posamezne proizvode.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Ustavno sodišče je prejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 44/22 – v nadaljevanju ZVO-2) v delu, v katerem ureja sistem proizvajalčeve razširjene odgovornosti (v nadaljevanju PRO). Pobudniki so predlagali zadržanje izvrševanje 2. 2. poglavja ZVO-2. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022 po eni strani upoštevalo, da lahko odloča o predlogu za zadržanje izvrševanja le tistih določb 2. 2. poglavja ZVO-2, ki jih pobudniki izpodbijajo, po drugi strani pa, da se bodo nekatere določbe 2. 2. poglavja ZVO-2 začele uporabljati šele s 1. 1. 2023. Glede na navedeno je Ustavno sodišče zadržalo le izvrševanje tretjega in četrtega odstavka 37. člena, četrtega, petega, šestega, sedmega, osmega, devetega in enajstega odstavka 38. člena, prvega odstavka 40. člena, 41. člena ter prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena ZVO-2, ne pa tistih zakonskih določb, ki se bodo začele uporabljati šele s 1. 1. 2023 ali jih pobudniki niso izpodbijali.
2. Ustavno sodišče je sklenilo, da se zadeva obravnava absolutno prednostno. S sklepom št. U-I-104/22 z dne 29. 9. 2022 je sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega do četrtega odstavka 37. člena, prvega in tretjega do dvanajstega odstavka 38. člena, devetega odstavka 39. člena, prvega in petega odstavka 40. člena, 41. člena, tretjega in četrtega odstavka 43. člena, prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena in drugega odstavka 321. člena ZVO-2. Pobuda odpira številna sporna vprašanja, ki so povezna tudi z učinkovito uporabo prava Evropske unije (v nadaljevanju EU). Ustavno sodišče mora upoštevati, da mora v primeru uporabe pravil EU, katerih razlaga je v izključni pristojnosti Sodišča EU, pri odločanju spoštovati zahteve in pogoje, ki so določeni v pravu EU. Ustavno sodišče zaradi kompleksnosti vprašanj, s katerimi je soočeno, o pobudi za presojo ustavnosti izpodbijanih določb ZVO-2 ne bo moglo odločiti pred 1. 1. 2023.
3. Ustavno sodišče je prejelo predlog družbe Interzero, d. o. o., Ljubljana, in drugih za zadržanje izvrševanja
druge in tretje povedi prvega odstavka 37. člena, drugega odstavka 37. člena, prvega, tretjega, desetega in dvanajstega odstavka 38. člena, devetega odstavka 39. člena, petega odstavka 40. člena ter tretjega in četrtega odstavka 43. člena ZVO-2
. Pobudniki navajajo, da bo začetek uporabe tistih določb ZVO-2, ki jih Ustavno sodišče ni zadržalo, jim pa pobudniki očitajo protiustavnost, povzročil enake škodljive posledice, kot jih je Ustavno sodišče že ugotovilo v sklepu št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022.
4. Ustavno sodišče je prejelo tudi dopis Ministrstva za okolje in prostor, v katerem navaja, da je sistem PRO, ki je urejen v 2. 2. poglavju ZVO-2, nedeljiva celota. Ministrstvo meni, da bi lahko bilo ogroženo učinkovito delovanje sistema PRO, če bi se po 1. 1. 2023 morale delno uporabljati določbe ZVO-2 in delno določbe Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16 in 158/20 – v nadaljevanju ZVO-1).
5. S 1. 1. 2023 se bodo na podlagi drugega odstavka 321. člena ZVO-2 začele uporabljati vse določbe od 34. do 53. člena ZVO-2, razen določb, katerih izvrševanje je Ustavno sodišče zadržalo. S skorajšnjim začetkom uporabe vseh določb od 34. do 53. člena ZVO-2 so podane drugačne razmere, kot v času sprejetja sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022. Zato mora Ustavno sodišče po uradni dolžnosti pretehtati vpliv zadržanja izvrševanja le tretjega in četrtega odstavka 37. člena, četrtega, petega, šestega, sedmega, osmega, devetega in enajstega odstavka 38. člena, prvega odstavka 40. člena, 41. člena ter prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena ZVO-2 na učinkovito delovanje sistema PRO.
B.
6. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-104/22 z dne 29. 9. 2022 že ugotovilo, da izpodbijane določbe 2. 2. poglavja ZVO-2 tvorijo bistveni okvir pravnega režima sistema PRO. Zaradi zadržanja izvrševanja posameznih določb v 2. 2. poglavju ZVO-2 in določb 275. člena ZVO-2, ki so urejale prilagoditev izpolnjevanja obveznosti PRO obstoječih proizvajalcev, ni bila mogoča uveljavitev spremenjenega sistema PRO iz ZVO-2. Na podlagi prve alineje prvega odstavka 320. člena ZVO-2 deveti, deseti, enajsti, dvanajsti, trinajsti, štirinajsti in petnajsti odstavek 20. člena ZVO-1, ki so urejali sistem PRO pred uveljavitvijo ZVO-2, veljajo, dokler se ne uveljavi sistem PRO iz 34. do 53. člena ZVO-2. Z začetkom uporabe 34. do 53. člena ZVO-2, katerih izvrševanja Ustavno sodišče ni zadržalo, bodo udeležencem v sistemu PRO naložene obveznosti, ki bi jih bili dolžni izpolnjevati v spremenjenem sistemu PRO na podlagi ZVO-2. Ustavno sodišče ocenjuje, da bi delna uveljavitev spremenjenega sistema PRO na podlagi ZVO-2 in delno izvajanje sistema PRO na podlagi ZVO-1 lahko povzročila stanje pravne negotovosti v taki meri, da bi lahko bila ogrožena pravna varnost, saj obveznosti vseh udeležencev v sistemu PRO ne bi bile jasno in določljivo urejene. Ustavno sodišče mora upoštevati, da so določbe v 2. 2. poglavju ZVO-2 tesno medsebojno povezane in soodvisne. Zadržanje izvrševanja posamezne določbe v 2. 2. poglavju ZVO-2 lahko vpliva na učinkovito izvrševanje drugih zakonskih določb, ki urejajo navedeni sistem, čeprav Ustavno sodišče njihovega izvrševanja ni moglo zadržati. Ker je sistem PRO eden glavnih instrumentov pri izvajanju hierarhije ravnanja z odpadki in pri zagotavljanju trajnostne rabe virov in krožnega gospodarstva, je nujno, da nemoteno in neprekinjeno deluje. Zato mora biti udeležencem v sistemu PRO ves čas znan obseg njihovih pravic in obveznosti. Le na tak način je mogoče zagotoviti učinkovito in neprekinjeno delovanje sistema PRO.
7. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022 že ugotovilo, da bi izvrševanje morebiti protiustavnega spremenjenega sistema PRO iz ZVO-2 povzročilo več težko popravljivih ali celo nepopravljivih škodljivih posledic in je zato zadržalo izvrševanje izpodbijanih določb. Vendar pa Ustavno sodišče tudi samo ne sme z zadržanjem izvrševanja nekaterih določb 2. 2. poglavja ZVO-2 povzročiti stanja pravne negotovosti, ki bi lahko negativno vplivalo na učinkovitost sistema PRO in ogrozilo pravno varnost (glej prejšnjo točko obrazložitve tega dopolnilnega sklepa).
8. Ustavno sodišče je, da bi v času do svoje končne odločitve preprečilo nastanek škodljivih posledic, ki bi nastale zaradi izvrševanja morebitnih protiustavnih določb iz 2. 2. poglavja ZVO-2, in da ne bi obenem ogrozilo pravne varnosti udeležencev v sistemu PRO in učinkovitega izvrševanja sistema PRO, po uradni dolžnosti skladno s tretjim odstavkom 39. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju
ZUstS) določilo način izvršitve zadržanja iz 1. točke sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022. Točka 1 izreka sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022 se izvrši tako, da se od 1. 1. 2023 do končne odločitve Ustavnega sodišča namesto 34. do 53. člena, 274. člena ter drugega in petega odstavka 275. člena ZVO-2 uporabljajo deveti, deseti, enajsti, dvanajsti, trinajsti, štirinajsti in petnajsti odstavek 20. člena ZVO-1 ter podzakonski predpisi, ki urejajo izvajanje sistema PRO za posamezne proizvode. To so Uredba o embalaži in odpadni embalaži (Uradni list RS, št. 54/21, 208/21 in 120/22), Uredba o odpadni električni in elektronski opremi (Uradni list RS, št. 55/15, 47/16, 72/18 in 108/20), Uredba o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji (Uradni list št. 3/10, 64/12, 93/12, 103/15 in 101/20), Uredba o odpadnih nagrobnih svečah (Uradni list RS, št. 25/19), Uredba o ravnanju z odpadnimi zdravili (Uradni list RS, št. 105/08), Uredba o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi (Uradni list RS, št. 119/06), Uredba o izrabljenih vozilih (Uradni list RS, št. 32/11, 45/11 – popr., 26/12 in 101/20), Uredba o ravnanju z izrabljenimi gumami (Uradni list RS, št. 63/09) in Uredba o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje (Uradni list RS, št. 132/22). To pomeni, da od 1. 1. 2023 do končne odločitve Ustavnega sodišča določbe ZVO-2, ki urejajo sistem PRO, ne morejo imeti pravnih učinkov in se sistem PRO v celoti izvaja po predpisih, ki so ga urejali pred začetkom veljavnosti ZVO-2.
9. Ker je Ustavno sodišče že po uradni dolžnosti določilo način izvršitve zadržanja iz 1. točke sklepa št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022 tako, da je preprečilo tudi nastanek tistih morebitnih škodljivih posledic, s katerimi pobudniki družba Interzero in drugi utemeljujejo svoj predlog za zadržanje izvrševanja druge in tretje povedi prvega odstavka 37. člena, drugega odstavka 37. člena, prvega, tretjega, desetega in dvanajstega odstavka 38. člena, devetega odstavka 39. člena, petega odstavka 40. člena ter tretjega in četrtega odstavka 43. člena ZVO-2, Ustavnemu sodišču o njihovem predlogu ni bilo treba še posebej odločiti.
C.
10. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Sklep je sprejelo soglasno.
dr. Matej Accetto
Predsednik
U-I-104/22-50
13. 4. 2023
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudi družbe Interzero, d. o. o., Ljubljana (prej družba Interseroh, d. o. o., Ljubljana), in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Brezavšček Žgavec, d. o. o., Ljubljana, in družbe Surovina, d. o. o., Maribor, in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Senica & partnerji, d. o. o., Ljubljana, na seji 13. aprila 2023
sklenilo:
1.
Sodišču Evropske unije se na podlagi 267. člena
Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016)
predložijo v predhodno odločanje naslednja vprašanja glede razlage 16. in 17. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016), 49., 56. in 106. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije,
načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj
, Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL L 376, 27. 12. 2006) ter
8. in 8.a člena Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (UL L 312, 22. 11. 2008, nazadnje spremenjena z Direktivo (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih, UL L 150, 14. 6. 2018),
in sicer:
(1) Ali se lahko šteje za podjetje, ki je pooblaščeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena iz drugega odstavka 106. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (upoštevaje 14. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, Protokol št. 26 o storitvah splošnega pomena ter 8. in 8.a člen Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv), pravna oseba z izključno pravico do izvajanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti za istovrstne proizvode na ozemlju Republike Slovenije, ki obsega:
sklepanje pogodb s proizvajalci določenih proizvodov, s katerimi ti pooblastijo to pravno osebo, da v njihovem imenu zagotovi ustrezno ravnanje z odpadki iz teh proizvodov;
organizacijo sistema zbiranja in obdelave odpadkov (sklepanje pogodb z gospodarskimi družbami, da v imenu organizacije zberejo in ustrezno obdelajo vse zbrane odpadke iz proizvodov, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost); in
vodenje evidence o proizvodih, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost in so dani na trg v Republiki Sloveniji, ter evidence o zbranih in obdelanih odpadkih iz proizvodov, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost, ter posredovanje teh podatkov ministrstvu,
in je dolžna v zvezi z opravljenem te dejavnosti sklepati pogodbe tako s proizvajalci, ki imajo obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti, kot z gospodarskimi družbami, ki bodo izvajale zbiranje in obdelavo odpadkov?
(2) Ali je treba
16. in 17. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, 49., 56. in 106. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu
ter 8. in 8.a člen Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri sme dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti za istovrstne proizvode opravljati le ena pravna oseba na ozemlju države članice na nepridobiten način, kar pomeni, da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov za skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti in da mora ta pravna oseba dobiček uporabiti le za izvajanje aktivnosti in ukrepov za skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti?
(3) Če je odgovor na vprašanje (2) nikalen, ali je treba 16. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, 49., 56. in 106. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije,
načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj
ter 8. in 8.a člen Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri država članica spremeni dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti za istovrstne proizvode iz regulirane pridobitne tržne dejavnosti, ki jo opravlja več gospodarskih subjektov, v dejavnost, ki jo sme izvajati le ena organizacija in ki mora to dejavnost izvajati nepridobitno v smislu vprašanja iz točke (2)?
(4) Ali je treba določbe prava EU iz vprašanja iz točke (3) razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, po kateri zaradi uveljavitve nove zakonske ureditve skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti posledično po sili zakona (
ex lege
) ta posega v posamična razmerja tako, da prenehajo veljati vse pogodbe, sklenjene med gospodarskimi subjekti, ki so izvajali dejavnost skupnega izpolnjevanja proizvajalčeve razširjene odgovornosti po prejšnji ureditvi, in proizvajalci, ki imajo obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti, ter med gospodarskimi subjekti, ki so izvajali dejavnost skupnega izpolnjevanja proizvajalčeve razširjene odgovornosti po prejšnji ureditvi, in gospodarskimi subjekti, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti?
(5) Ali je treba v okoliščinah sprejetja nove zakonske ureditve, opisane v vprašanjih iz točk (3) in (4), načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj razlagati tako, da zakonodajalec mora določiti prehodno obdobje in/ali sistem nadomestil? Če je odgovor pritrdilen, katera merila opredeljujejo razumnost prehodnega obdobja oziroma razumnost sistema nadomestil?
(6)
Ali je treba 16. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, 49., 56. in 106. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu ter 8. in 8.a člen Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri je proizvajalcem, ki imajo obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti in dajejo na trg 51 odstotkov istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti, naložena obveznost ustanovitve pravne osebe, ki bo izvajala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti,
in morajo proizvajalci istovrstnih proizvodov ob morebitnem odvzemu dovoljenja tako pravno osebo ponovno ustanoviti oziroma ali je treba zgoraj navedene določbe prava EU razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri smejo biti imetniki poslovnega deleža v tej pravni osebi le proizvajalci
?
(7) Ali je treba
16. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, 49., 56. in 106. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu
ter 8. in 8.a člen Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv razlagati na način, da nasprotujejo ureditvi, po kateri proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža pravne osebe, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, ne smejo biti oseba, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti
proizvajalčeve razširjene odgovornosti v tej pravni osebi?
(8) Ali je treba 16. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, 49., 56. in 106. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu ter 8. in 8.a člen Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv razlagati na način, da nasprotujejo ureditvi, po kateri proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža pravne osebe, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, in pravna oseba, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti
proizvajalčeve razširjene odgovornosti, ne smeta biti:
– neposredno ali posredno kapitalsko povezana z osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v pravni osebi, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, in ne smeta imeti v njej upravljavskih ali nadzorstvenih pravic;
– kapitalsko ali sorodstveno povezana z osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebe iz prejšnje alineje.
(9) Ali je treba 16. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, 49., 56. in 106. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu ter 8. in 8.a člen Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri omejitve iz vprašanj (7) in (8) veljajo tudi za člana poslovodnega organa pravne osebe, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti
proizvajalčeve razširjene odgovornosti, njenega nadzornega organa ali zastopnika?
(10) Ali je treba 16. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah ter 49. in 56. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri morajo proizvajalci, za katere velja obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti in dajejo na trg proizvode, namenjene za uporabo v gospodinjstvu, obvezno skleniti pogodbo, s katero pooblastijo pravno osebo, ki ima dovoljenje za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, za izpolnjevanje svojih obveznosti
proizvajalčeve razširjene odgovornosti?
2. Postopek za oceno ustavnosti
prvega do četrtega odstavka 37. člena, prvega in tretjega do dvanajstega odstavka 38. člena, devetega odstavka 39. člena, prvega in petega odstavka 40. člena, 41. člena, tretjega in četrtega odstavka 43. člena, prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena in drugega odstavka 321. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 44/22)
se prekine do odločitve Sodišča Evropske unije.
OBRAZLOŽITEV
KAZALO
I. Dejanski in pravni okvir postopka pred Ustavnim sodiščem
..
6
II. Za postavitev vprašanj za predhodno odločanje upoštevne navedbe pobudnikov v postopku pred Ustavnim sodiščem
..
7
III. Mnenje Vlade Republike Slovenije o navedbah pobudnikov, ki so upoštevne za predhodno odločanje
.
11
IV. Upoštevne določbe nacionalnega prava
.
16
V. Pravni interes pobudnikov za pobudo za presojo ustavnosti, odločitve Ustavnega sodišča v pripravljalnem postopku in obseg presoje
.
16
VI. Opis izpodbijane zakonske ureditve in zakonske ureditve, ki je sistem PRO urejala pred tem
..
18
Splošno o PRO
..
19
Sistem PRO po ZVO-2
.
20
Sistem PRO po ZVO-1 in primerjava obeh sistemov PRO
..
24
Prehodna ureditev
.
27
VII. Razlogi Ustavnega sodišča za vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe
.
28
VIII. Vprašanja za predhodno odločanje SEU
.
35
Povzetek postavljenih vprašanj za predhodno odločanje SEU
.
35
Prvo vprašanje
.
36
Drugo vprašanje
.
45
Tretje, četrto in peto vprašanje
.
54
Šesto vprašanje
.
60
Sedmo, osmo in deveto vprašanje
.
63
Deseto vprašanje
.
68
IX. Prekinitev postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb
.
72
A.
I.
Dejanski in pravni okvir postopka pred Ustavnim sodiščem
1. Ustavno sodišče je prejelo dve pobudi (št. U-I-104/22 in št. U-I-220/22) za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-2) v delu, v katerem ureja sistem proizvajalčeve razširjene odgovornosti (v nadaljevanju PRO), in delu, ki ureja prehodno obdobje za uveljavitev novega sistema PRO.
2. Glede na vsebino zatrjevanih protiustavnosti v obeh pobudah je Ustavno sodišče štelo, da pobudniki vlagajo
pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 25. člena, osmega odstavka 34. člena, prvega do četrtega odstavka 37. člena, prvega in tretjega do dvanajstega odstavka 38. člena, devetega odstavka 39. člena, prvega in petega odstavka 40. člena, 41. člena, tretjega in četrtega odstavka 43. člena, prvega odstavka 47. člena, prvega in tretjega odstavka 267. člena, prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena ter drugega odstavka 321. člena
ZVO-2.
II. Za postavitev vprašanj za predhodno odločanje upoštevne navedbe pobudnikov v postopku pred Ustavnim sodiščem
3. Pobudniki zatrjujejo, da so izpodbijane določbe ZVO-2 v neskladju z 2., 3.a, 14., 33. in 74. členom Ustave, 16. in 17. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju Listina) in 1. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Izpodbijane določbe ZVO-2 naj bi bile tudi v neskladju z 41. (pravilno 49.), 56., 102. in 106. členom Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju PDEU), Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži (UL L 365, 31. 12. 1994, zadnjič spremenjena z Direktivo (EU) 2018/852 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži, UL L 150, 14. 6. 2018 – v nadaljevanju Direktiva o embalaži in odpadni embalaži), ter
Direktivo 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (
v nadaljevanju Okvirna direktiva o odpadkih).
4. Pobudniki tudi menijo, da je izpodbijana zakonska ureditev v neskladju z Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (v nadaljevanju Direktiva o storitvah) in Direktivo (EU) 2015/1535 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe (UL L 241, 17. 9. 2015).
5. Izpodbijana zakonska ureditev naj bi bila v neskladju z 2. in 74. členom Ustave, 16. členom Listine ter 49. in 56. členom PDEU, ker naj bi zakonodajalec tržno dejavnost preoblikoval v netržno. Sprememba narave dejavnosti iz tržne gospodarske dejavnosti v nepridobitno naj bi pomenila najvišjo stopnjo omejevanja trga. Zakonodajalec naj bi v navedene pravice posegel tudi, ker je določil, da sme dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO opravljati le en subjekt, t. i. organizacija.
S tem naj bi zakonodajalec uvedel monopol na trgu skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
Določil naj bi tudi pogoje, ki jih mora izpolnjevati lastnik poslovnega deleža organizacije. Pobudniki menijo, da je z vidika javnega interesa bistveno zagotoviti učinkovito ravnanje z odpadki in ustrezen nadzor nad delovanjem sistema. Zato naj ne bi bilo razlogov za nepridobitno izvajanje navedene dejavnosti in omejitev števila subjektov, ki smejo to dejavnost izvajati. Izpodbijana ureditev naj bi posegala tudi v pogodbeno avtonomijo pobudnikov, saj jim nalaga obvezno sklenitev pogodbe z organizacijo.
6. Izpodbijana ureditev naj bi pomenila nedovoljeno omejitev svobode ustanavljanja in opravljanja storitev. Z izpodbijano ureditvijo naj bi država določila neizogibne ovire za vstop na trg skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Ureditev naj bi zaradi državnega ukrepa ustvarjala neenake možnosti gospodarskih subjektov in izkrivljala konkurenco. Zato naj bi bila v neskladju s 102. in 106. členom PDEU. Ureditev naj bi bila v neskladju tudi z Okvirno direktivo o odpadkih, ki naj bi v sistemih z več organizacijami za ravnanje z odpadki zahtevala le uvedbo nadzornega organa, ne pa uvedbe monopolnega izvajanja navedene dejavnosti. Ureditev naj bi bila v neskladju z Direktivo o embalaži in odpadni embalaži, po kateri morajo biti sistemi vračanja embalaže odprti za sodelovanje vseh gospodarskih subjektov. Države pa naj bi bile pri uvedbi sistema PRO dolžne spoštovati pomen pravilnega delovanja notranjega trga.
7. Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju s pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave, 17. člen Listine in 1. člen Prvega protokola k EKČP), ker naj bi omejevala kapitalsko udeležbo v organizaciji (peti in šesti odstavek 38. člena ZVO-2) in določala način uporabe dobička (peti odstavek 40. člena ZVO-2). Pobudo so vložili tudi pobudniki, ki so proizvajalci, ki imajo obveznost PRO in hkrati tudi izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov. Zaradi ureditve, ki določa, da imetniki poslovnega deleža organizacije ne smejo biti gospodarski subjekti, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov, naj bi bilo tem proizvajalcem onemogočeno pridobiti poslovni delež v organizaciji. Zakonska ureditev, ki prepoveduje kapitalske in sorodstvene povezave med proizvajalci, ki ustanovijo organizacijo, ter organizacijo in subjekti, ki izvajajo zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO (v nadaljevanju izvajalci), naj bi bila v neskladju s
14., 33. in 74. členom Ustave, 1. členom Prvega protokola k EKČP in 1. členom Protokola št. 12 k EKČP (Uradni list RS, št. 46/10, MP, št. 8/10).
8. Pobudniki zatrjujejo, da so peti, osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2 v neskladju z 2., 33., 74. in 155. členom Ustave ter 1. členom Prvega protokola k EKČP, ker določajo, da
ex lege
prenehajo veljati že izdana okoljevarstvena dovoljenja (v nadaljevanju OVD) in pogodbe, sklenjene med
gospodarskimi subjekti, ki izvajajo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO po
Zakonu o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16 in 158/20 – v nadaljevanju ZVO-1) in proizvajalci ter med gospodarskimi subjekti, ki izvajajo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO po ZVO-1 (v nadaljevanju GSZVO-1) in izvajalci. Z
atrjujejo, da je z izpodbijano ureditvijo poseženo v njihova pričakovana pravna upravičenja in je kršeno načelo varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Uveljavitev izpodbijane ureditve naj bi pomenila, da bi pobudniki, ki so GSZVO-1, morali prenehati s svojim delovanjem. Do poslabšanja njihovega položaja naj bi prišlo nepričakovano. Zakonodajalec naj za sprejetje takšne ureditve ne bi imel stvarnega razloga, ki bi bil utemeljen v prevladujočem javnem interesu.
Prvi odstavek 275. člena ZVO-2 naj bi bil v neskladju s 155. členom Ustave, saj naj bi v celoti odvzemal pravico GSZVO-1, da na trgu izvajajo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
9. Pobudniki menijo, da omejitev izvajanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO le z eno organizacijo ni pogojena z zahtevami prava Evropske unije (v nadaljevanju EU). Menijo, da je enak cilj mogoče doseči z milejšimi ukrepi, in sicer z regulacijo cen in poostrenim inšpekcijskim nadzorom. Zatrjujejo, da Vlada ni priložila strokovnih študij, s katerimi bi utemeljila spremembo sistema. Analiza, ki naj bi bila pripravljena ob spremembi zakonodaje, naj bi razkrivala hude metodološke pomanjkljivosti. Iz študije, ki so jo priložili pobudniki, smernic Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj (v nadaljevanju OECD) ter empiričnih in historičnih podatkov pa naj bi izhajalo, da je bolj učinkovit, tako stroškovno kot okoljsko, sistem z več organizacijami, ki si med seboj konkurirajo pod pogojem, da je ustrezno urejen tudi nadzor in sankcioniranje. Država naj ne bi izkazala, da bi bil sistem z eno monopolno organizacijo stroškovno bolj učinkovit oziroma da je sistem, v katerem so organizacije med seboj konkurirale, neučinkovit. Vlada naj bi se pri tem sklicevala le na težave s področja odpadne embalaže, na drugih podsistemih PRO pa naj bi monopol uvedla, ne da bi zato obstajal kakršenkoli razlog. Pobudniki se sklicujejo tudi na mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora (mnenje Zakonodajno-pravne službe št. 801-01/21-22/15 z dne 14. 2. 2022), iz katerega izhaja, da naj bi bila z vidika pravice do svobodne gospodarske pobude vprašljiva ureditev, po kateri se sme ustanoviti le ena organizacija, zlasti ob dejstvu, da je mogoče obveznost PRO izpolnjevati tudi individualno. Torej naj organizacija ne bi bila edini subjekt, ki bo izpolnjeval obveznosti PRO.
10. Pobudniki poudarjajo, da je treba razlikovati med položajem, ko se sistem PRO šele ustanavlja in organizacije, ki izvajajo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, še ne obstajajo, in položajem, ko država z zakonsko ureditvijo poseže v že obstoječ sistem. Glede na to naj s trditvami, da v drugih državah članicah EU obstajajo sistemi, v katerih deluje le ena organizacija za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, ne bi bilo mogoče utemeljiti posega v pravno zavarovana pričakovanja pobudnikov. Iz navedb Vlade pa naj ne bi izhajalo, da bi v katerikoli državi članici EU s pravili (torej
de iure
) prišlo do spremembe konkurenčnega sistema PRO v monopolni sistem. Monopoli, kjer obstajajo, naj bi bili posledica dejanskih okoliščin in ne zakonodajnega urejanja. Pobudniki menijo tudi, da je prav svobodna konkurenca na trgu skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO omogočila bistveno znižanje stroškov ravnanja z odpadno embalažo. Kot primer navajajo ureditev v Zvezni republiki Nemčiji, kjer naj bi se po odpravi monopola spodbudile nove investicije v infrastrukturo in zmanjšali operativni stroški, izboljšali pa naj bi se deleži recikliranja.
11. Pobudniki zatrjujejo, da je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO gospodarska dejavnost. Člen 49 PDEU naj bi bilo treba razlagati široko. Pri presoji, ali posamezna dejavnost sodi na področje varovanja 49. člena PDEU, naj bi bilo treba presojati njen ekonomski značaj. V skladu s sodno prakso Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) lahko tudi dejavnost, ki se izvaja nepridobitno, če se za opravljene storitve prejme plačilo, sodi na področje varovanja 49. člena PDEU.
12. Pobudniki menijo, da je uvedba zakonskega monopola v neskladju s pravico do ustanavljanja in pravili konkurenčnega prava iz PDEU. Čeprav naj Okvirna direktiva o odpadkih ne bi urejala organizacije sistema PRO, naj bi bile države članice dolžne zagotavljati pravilno delovanje notranjega trga in spoštovanje temeljnih svoboščin, ki jih na ravni EU zagotavlja tudi Listina. Tudi posegi, ki naj bi bili namenjeni izvrševanju pravice do zdravega življenjskega okolja, bi morali biti primerni
.
13. Pobudniki nasprotujejo tudi ureditvi, ki ločuje med proizvajalci, ki bodo organizacijo ustanovili, in proizvajalci, ki bodo z organizacijo le sklenili pogodbo. Poudarjajo, da predstavniki ene in druge skupine proizvajalcev med seboj konkurirajo na trgu proizvodov. Izpodbijana ureditev naj bi pomenila, da bo ena skupina proizvajalcev dolžna skleniti pogodbo z organizacijo, ki bo v lasti njihovih konkurentov na trgu. Zaradi obveznosti PRO naj bi bili nekateri proizvajalci dolžni organizaciji, ki bo v lasti njihovih konkurentov na trgu proizvodov, predajati informacije o svojih izdelkih, količini in zasnovi proizvodov. Pobudniki, ki bodo imeli poslovni delež v organizaciji, bi lahko vplivali na organizacijo tako, da bi ta skupini proizvajalcev, ki ne bi bila lastnica poslovnih deležev v organizaciji, določila slabše pogoje pri izpolnjevanju obveznosti PRO. Proizvajalci s poslovnim deležem v organizaciji naj bi tako imeli ugodnejši dostop do trga sekundarnih surovin oziroma recikliranega materiala. Razlogi, s katerimi Vlada utemeljuje ureditev, po kateri morajo biti ustanovitelji organizacije proizvajalci, naj bi bili zgrešeni. Tista skupina proizvajalcev, ki ne bi bila ustanovitelj organizacije, naj bi bila izključena iz upravljanja in naj ne bi imela vloge, ki jo Vlada pripisuje proizvajalcem
.
14. Pobudniki se ne strinjajo, da Okvirna direktiva o odpadkih določa, da se mora dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajati nepridobitno, kar trdi Vlada. Menijo, da Okvirna direktiva o odpadkih določa, da sme organizacija za izvajanje navedenih storitev zaračunati običajno maržo in pri tem ustvarjati take dobičke, ki so potrebni za razvoj te panoge.
15. Pobudniki trdijo, da naj bi ureditev v ZVO-2, ki omejitve kapitalskih povezav širi čez rob nujno potrebnega za odpravo nasprotja interesov, nekaterim pobudnikom onemogočala nadaljnje izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Preširoka omejitev kapitalskih povezav naj bi bila nesorazmerna in prekomerna.
16. Pobudniki družba Interzero in drugi so odgovorili na mnenje Vlade z dne 23. 3. 2023. Iz odgovora izhaja, da vztrajajo pri svojih dosedanjih navedbah. Dodatno navajajo, da ureditev v drugih državah članicah ne more biti upoštevna za presojo v obravnavanem primeru. Zatrjujejo, da ne drži navedba Vlade, da je v Češki republiki in Republiki Estoniji število organizacij omejeno z nacionalno zakonodajo, temveč da je pri izvrševanju zakonodaje v praksi prišlo do takega položaja, da le ena organizacija opravlja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Trdijo tudi, da češko ureditev preverja Evropska komisija zaradi potencialne kršitve zakonodaje EU (št. AT40775). Dodatno navajajo, da so odpadki blago v pomenu prostega pretoka blaga iz 30. člena PDEU (pravilno 34. člen PDEU). Menijo, da bi bil pretok blaga lahko omejen, če bi imela monopol nad upravljanjem z odpadki le ena organizacija. Taka omejitev prostega pretoka blaga naj bi povzročila, da proizvajalci, čigar izdelki po izteku življenjske dobe postanejo odpadki, ne bi mogli odpadkov upravljati oziroma jih pošiljati v druge države članice. Pobudniki opozarjajo na Direktivo (EU) 2022/2464 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. decembra 2022 o spremembi Uredbe (EU) št. 537/2014, Direktive 2004/109/ES, Direktive 2006/43/ES in Direktive 2013/34/EU glede poročanja podjetij o trajnostnosti (UL L 322, 16. 12. 2022) in na Uredbo (EU) 2020/852 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. junija 2020 o vzpostavitvi okvira za spodbujanje trajnostnih naložb ter spremembi Uredbe (EU) 2019/2088 (UL L 198, 22. 6. 2020). V navedenih aktih naj bi bila jasno določena merila, ki jih bodo podjetja morala izpolnjevati, da bodo njihove dejavnosti prepoznavne kot trajnostne. Trajnostne dejavnosti pa naj bi imele lažji dostop do financiranja na kapitalskih trgih in bankah. Pobudniki menijo, da sistem PRO, kot ga ureja ZVO-2, omejuje konkurenco pri doseganju okoljskih ciljev. Vsi proizvajalci naj bi bili enaki, zato naj med njimi ne bi bilo konkurence pri doseganju okoljskih ciljev.
III. Mnenje Vlade Republike Slovenije o navedbah pobudnikov, ki so upoštevne za predhodno odločanje
17. Državni zbor na pobudo ni odgovoril.
18. Mnenje o pobudi je poslala Vlada. Vlada zatrjuje, da so bile z Okvirno direktivo o odpadkih določene minimalne zahteve sistema PRO, ki jih je bilo treba prenesti v notranjo zakonodajo. Zato naj bi bilo treba tudi v slovenskem pravnem redu na novo urediti sistem PRO. Z ZVO-2 naj bi bili sprejeti ustrezni in zakoniti ukrepi za prenos obveznosti iz Okvirne direktive o odpadkih. Cilj sistema PRO in namen uvedbe obveznosti PRO naj bi bila zagotoviti učinkovitost ločenega zbiranja odpadkov, ozaveščati ter informirati o pomenu preprečevanja nastanka odpadkov ter ponovne uporabe in vračanja odpadkov, spreminjati vedenjske vzorce vseh udeležencev uporabe proizvodov, zagotoviti ustrezno ravnanje z odpadki iz proizvodov na celotnem ozemlju države. Zato naj bi bila ekonomska učinkovitost sistema PRO v celoti podrejena izpolnjevanju obveznosti PRO. Proizvajalec proizvodov naj bi bil odgovoren za upoštevanje okoljskih vidikov proizvoda v njegovi celotni življenjski dobi (od načrtovanja do ravnanja z njim, ko postane odpadek).
19. Okvirna direktiva o odpadkih naj bi zahtevala, da skupno izpolnjevanje obveznosti PRO zasleduje javno korist varstva okolja. Namen dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO naj bi bilo doseganje okoljskih ciljev, ne pa pridobivanje dobička. Vlada zatrjuje, da so s prvim odstavkom 38. člena ZVO-2, ki določa nepridobitno delovanje organizacije, v slovenski pravni red prenesene obveznosti iz točke (c) četrtega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih. Nosilec skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO naj bi bila organizacija, ki deluje izključno z namenom izpolnjevanja proizvajalčeve obveznosti PRO in doseganja okoljskih ciljev. Izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, pri katerem prevladujejo poslovni in ekonomski interesi, naj bi ustvarjalo konflikt interesov. Pri podrejanju izpolnjevanja obveznosti PRO finančnemu interesu subjekta, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, naj bi nastajalo znatno tveganje za izkrivljanje sistema PRO. Ker naj bi bila dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO nepridobitna, z izpodbijano ureditvijo naj ne bi bilo mogoče poseči v pravico do svobodne gospodarske pobude. Vlada tudi zatrjuje, da je tudi v drugih državah članicah EU predpisan nepridobitni status organizacije, npr. v Republiki Estoniji. Meni, da je zato sistem PRO skladen z 49. členom PDEU.
20. Okvirna direktiva o odpadkih naj bi dopuščala tako sisteme PRO, v katerih dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja ena organizacija, kot sisteme, v katerih navedeno dejavnost opravlja več organizacij. Centraliziran sistem z eno organizacijo naj bi bil uveden v več državah članicah EU, denimo v Češki republiki in Republiki Estoniji. Po mnenju Vlade konkurenca med organizacijami ne izboljša učinkovitosti sistema PRO, kar naj bi bilo razvidno iz ureditve v Češki republiki. Vlada nasprotuje trditvam pobudnikov, da naj bi sistem PRO v ZVO-2 pomenil uvedbo monopolnega sistema z vplivom na svobodno gospodarsko pobudo. Za učinkovitost sistema PRO naj bi bilo bolj pomembno, da država zagotavlja transparentnost delovanja organizacije in preprečevanje izkrivljanja konkurence na trgu ravnanja z odpadki, kot pa okoliščina, da dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja le ena organizacija. Vlada meni, da je prav s sistemom z eno organizacijo zagotovljena večja učinkovitost sistema PRO. Tak sistem naj bi bil bolj ekonomičen in enostavnejši za proizvajalce. Zagotovljena naj bi bila večja transparentnost in boljši nadzor nad kakovostjo ravnanja z odpadki, poleg tega naj ne bi bilo treba ustanoviti koordinacijskega telesa, ki bi nadzoroval izvajanje obveznosti PRO.
21. Vlada pojasnjuje, da je namen četrtega odstavka 38. člena ZVO-2, ki določa, da organizacijo ustanovijo in imajo v njej poslovne deleže proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO, ki skupaj dajejo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine teh proizvodov, zagotoviti uspešno izvedbo postopka pridobitve dovoljenja za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Navedeni delež mora biti predpisan, saj je le tako mogoče zagotoviti, da bo zakonske pogoje izpolnjevala le ena organizacija. Če delež ne bi bil predpisan, bi lahko pogoje izpolnjevalo več organizacij. Četrti odstavek 38. člena in četrti odstavek 41. člena ZVO-2 naj bi omogočala delovanje sistema PRO, s katerim bodo ustrezno prenesene zahteve iz Okvirne direktive o odpadkih.
22. Po mnenju Vlade naj bi ključno vlogo pri delovanju sistema PRO imeli proizvajalci. Primerjalni pregled tujih ureditev naj bi kazal, da so sistemi PRO, ki jih vzpostavijo, upravljajo in jih imajo v lasti proizvajalci, najbolj učinkoviti z ekonomskega in okoljskega vidika. Sistem PRO naj bi vplival na spremembo ravnanja proizvajalcev, tako da bi pri izvajanju njihove dejavnosti nastalo čim manj odpadkov oziroma da bi bili odpadki v čim večji meri primerni za ponovno uporabo. Odgovornost proizvajalcev naj bi presegala zgolj obveznost plačila stroškov zagotavljanja izpolnjevanja obveznosti PRO in naj bi vključevala tudi dejansko izvedbo predpisanega ravnanja z odpadki ter sprejemanje odgovornosti in skrbi za celoten življenjski cikel proizvodov. Zato bi morala obstajati povezava med proizvajalci in organizacijo, da bi slednja lahko v imenu proizvajalca in za njegov račun zagotovila ustrezno ravnanje z odpadki. Proizvajalcu bi morali biti zaračunani stroški, ki upoštevajo dejanske stroške izpolnjevanja obveznosti PRO, brez ustvarjanja dobička pri izvajanju dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Zato naj bi bilo treba pri ugotavljanju višine stroškov za izpolnjevanje obveznosti PRO za posamezni proizvod upoštevati posebnosti posameznih proizvodov in poznavanje vseh dejavnikov na trgu. Takšno uravnavanje stroškov pa naj bi najbolj učinkovito zagotovili proizvajalci.
23. Pomanjkanje medsebojne povezave med proizvajalci in GSZVO-1 naj bi bila največja težava ureditve. Sledenje dobičku v sistemu PRO, v katerem naj bi navedene gospodarske družbe delovale z namenom pridobivanja dobička, ne pa izpolnjevanju vseh obveznosti, naj bi vodilo do oddaljevanja od temeljnega cilja sistema PRO. Z ureditvijo, pri kateri organizacijo ustanovijo le proizvajalci, naj bi se zagotavljala večja učinkovitost sistema, saj naj bi se proizvajalci kot ustanovitelji organizacije zavedali svoje odgovornosti in pritiskov javnosti glede ravnanja z odpadki.
24. Vlada tudi podrobno pojasnjuje, da neučinkovitost sistema PRO ni bila posledica neustrezne zakonodaje, ki je določala visoke količinske prage z vključitev v sistem PRO. Po mnenju Vlade naj bi težave nastale zaradi napačnega enačenja mase embalaže, ki je dana na trg, in mase odpadne embalaže.
25. Vlada poudarja, da je treba pri vzpostavljanju sistema PRO in urejanju delovanja organizacije preprečiti tveganje izkrivljanja konkurence na trgu ravnanja z odpadki. Prepoved organizaciji, da izvaja dejavnosti ravnanja z odpadki, ter prepoved kapitalske in sorodstvene povezanosti organizacije z izvajalci naj bi dodatno zagotavljali delovanje organizacije izključno zaradi izpolnjevanja obveznosti PRO in naj bi preprečevali izkrivljanja konkurence na trgu ravnanja z odpadki. S prepovedjo vertikalnih povezav v obe smeri naj bi se zmanjšala nasprotja interesov pri delovanju organizacije. Organizacija naj bi primarno delovala v javnem interesu, dejavnost ravnanja z odpadki pa naj bi bila gospodarska dejavnost. V primeru lastniških in sorodstvenih povezav bi organizacija lahko vplivala na usmerjanje tokov odpadkov v točno določene gospodarske obrate. Vzpostavitev sistema PRO in ustanovitev organizacije bi lahko vodila do koncentracije povpraševanja po določeni storitvi ravnanja z odpadki, kar bi lahko organizaciji dajalo dovolj veliko pogajalsko moč, da bi lahko porušila ekonomsko in konkurenčno ravnovesje na trgu ravnanja z odpadki. Podobno tveganje za izkrivljanje konkurence na trgu ravnanja z odpadki naj bi obstajalo, če bi organizacija sama izvajala dejavnost ravnanja z odpadki. Vlada tudi zavrača trditev pobudnikov, da naj bi bili
proizvajalci, ki bodo organizacijo ustanovili
, v bistveno boljšem (konkurenčnem) položaju kot proizvajalci, ki bodo z organizacijo le sklenili pogodbo. ZVO-2 naj ne bi pri določitvi obveznosti PRO ločeval med prej opisanima skupinama proizvajalcev. ZVO-2 ureja pravice proizvajalca do organizacije. Vsak proizvajalec ima pravico vpogleda v vso dokumentacijo organizacije, ki se nanaša na njegovo izpolnjevanje obveznosti. ZVO-2 naj bi določal tudi, da organizacija izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti za vse proizvajalce, tako za proizvajalce, ki so jo ustanovili, kakor za proizvajalce, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji. Prvi odstavek 37. člena ZVO-2 naj bi določal, da so proizvajalci pri izpolnjevanju obveznosti enakopravni, ne glede na to, ali so organizacijo ustanovili ali se pridružili že ustanovljeni organizaciji. V desetem odstavku 38. člena ZVO-2 naj bi bilo določeno, da nadzorni organ organizacije sestavljajo trije predstavniki proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, in trije predstavniki proizvajalcev, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji, ter predstavnik ministrstva, pristojnega za okolje. Predstavniki proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije in predstavniki proizvajalcev, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji, naj bi bili enakopravni in naj bi imeli enakovredne odločevalske pravice.
26. Vlada zavrača navedbe pobudnikov, da bodo zaradi uvedbe novega sistema PRO razvrednotene investicije in bo prišlo do izgube zaposlitev. Sistem PRO v ZVO-2 pri izpolnjevanju obveznosti PRO loči med organizacijsko in finančno obveznostjo proizvajalcev ter med samim ravnanjem z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO. ZVO-2 naj bi določal, da je izvajalec dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO organizacija, ki zagotavlja izvrševanje organizacijskih in finančnih obveznosti proizvajalcev. Organizacija pa naj ne bi smela sama izvajati zbiranja ali obdelave odpadkov in naj bi zagotavljala ustrezno ravnanje z odpadki s sklenitvijo pogodbenih razmerij z izvajalci. Vlada navaja, da mora organizacija na podlagi javnega razpisa nediskriminatorno in pod enakimi pogoji skleniti pogodbo o izvajanju zbiranja in obdelave odpadkov iz proizvodov z vsako osebo, ki se prijavi na javni poziv in izpolnjuje pogoje, torej tudi s pobudniki. Zato naj ne bi držale trditve pobudnikov, da bi jim bilo v primeru, ko bi prenehale opravljati dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, onemogočeno izvajanje gospodarskih dejavnosti na trgu ravnanja z odpadki.
27. Ustavno sodišče je v postopku pridobilo mnenje Ministrstva za okolje, podnebje in energijo (v nadaljevanju MOPE). To je pojasnilo, da je namen ZVO-2 ohranjanje okolja in zavarovanje narave ter prenos obveznosti številnih direktiv v slovenski pravni red. Cilj ureditve sistema PRO v ZVO-2 naj bi bilo trajno, kakovostno in ekonomično zagotavljanje sistema PRO, ki bo omogočil zdravo življenjsko okolje in čim cenejše proizvode na trgu za potrošnike. Uvedba sistema PRO naj bi bila namenjena varstvu okolja in doseganju okoljskih ciljev. Bistveni namen nove ureditve izvajanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO naj bi tudi bil zagotoviti večjo učinkovitost in ekonomičnost sistema PRO, poenostavitev in večja preglednost sistema za proizvajalce, poenostavljeno nadziranje izpolnjevanja obveznosti in zagotovitev večje kakovosti ravnanja z odpadki. V sistemih PRO, ki delujejo z eno organizacijo, kot je določeno v ZVO-2, naj ne bi bilo treba vzpostaviti koordinacijskega nadzornega telesa.
28. MOPE meni, da z izpodbijanimi določbami ni bilo protiustavno poseženo v pridobljene pravice pobudnikov. Sistem PRO naj bi pomenil uresničevanje pravice do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena Ustave. Država naj bi lahko izbirala različne ukrepe, s katerimi bi izpolnila svojo obveznost, pri čemer naj bi imela široko polje proste presoje. MOPE navaja, da je bilo treba sistem PRO spremeniti zaradi spoštovanja minimalnih zahtev, določenih v Okvirni direktivi o odpadkih, zato naj ne bi držali očitki pobudnikov, da je bila sprememba zakonske ureditve nepredvidljiva. Trdi, da sprememba zakonske ureditve temelji na strokovno izvedenih in preverjenih študijah, zato naj zakonodajalec ne bi samovoljno in arbitrarno posegel v pridobljene pravice pobudnikov. Poudarja še, da pravo EU ne ureja načina organiziranja sistema PRO v posamezni državi članici. Države članice naj bi bile dolžne pri urejanju sistema PRO upoštevati tehnično izvedljivost in ekonomsko smiselnost ter splošne okoljske in družbene vplive ter vplive na zdravje ljudi, pri tem pa spoštovati potrebo po pravilnem delovanju notranjega trga.
29. Cilji zakonske ureditve naj bi opravičevali poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude in v pravico do zasebne lastnine. MOPE meni, da je ureditev sistema PRO le z eno organizacijo nujno potrebna in da z milejšimi ukrepi ni mogoče doseči ciljev spremembe sistema. Finančni prispevki posameznega proizvajalca naj v skladu z zahtevami Okvirne direktive o odpadkih ne bi smeli presegati stroškov, ki so dejansko potrebni za izpolnitev njegove obveznosti. Zgolj z ureditvijo, po kateri se dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja nepridobitno, naj bi bilo mogoče zmanjšati stroške, ki so naloženi proizvajalcem. Sistem, v katerem organizacija z izvajanjem te dejavnosti pridobiva dobiček, naj bi nujno pomenil, da je v ceno izvajanja te dejavnosti, poleg dejanskih stroškov, vključen tudi dobiček teh družb. Izvajanje sistema PRO ne bi smelo biti podrejeno pridobivanju dobička. Skupno izpolnjevanje obveznosti PRO po mnenju MOPE ni dejavnost, ki bi se prosto zagotavljala na trgu in bi jo zaradi svojega poslovnega interesa lahko opravljal vsakdo. MOPE meni, da je zakonodajalec dolžan določiti pogoje za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
30. Z ureditvijo, po kateri so lahko lastniki poslovnega deleža v organizaciji le proizvajalci, naj bi se dosegla tesna povezava med organizacijo in proizvajalci, zagotovilo naj bi se strokovno izvajanje nalog in možnost vplivanja proizvajalcev na ceno storitve. Sistem PRO naj bi bil torej pristop okoljske politike, po kateri je proizvajalec odgovoren za ravnanje s produktom v njegovem celotnem življenjskem cilju. Odgovornost proizvajalca naj bi bila finančna in organizacijska. Obveznost PRO poleg ravnanja z odpadki vključuje tudi dejavnost ozaveščanja javnosti in končnih uporabnikov produktov o pomenu ločenega zbiranja odpadkov in vračanja rabljenih proizvodov, za katere velja PRO.
31. MOPE meni, da izpodbijane določbe ne omejujejo svobode ustanavljanja in opravljanja storitev. Ravnanje z odpadki naj bi sodilo med storitve splošnega gospodarskega pomena (v nadaljevanju SSGP), za katere veljajo Direktiva o storitvah ter pravila notranjega trga in konkurence. Vendar naj bi bilo dopustno od navedenih pravil odstopiti, kadar je to treba zaradi varstva dostopa državljanov do osnovnih storitev. Glede na navedeno naj se 16. člen Direktive o storitvah ne bi uporabljal za ravnanje z odpadki. Svoboda opravljanja navedenih storitev naj bi smela biti omejena s sistemom dovoljenj. Omejitev števila organizacij, ki izvajajo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, naj bi bila določena izključno zaradi preprečevanja onesnaževanja okolja in zagotavljanja zdravega življenjskega okolja pri ravnanju z odpadki iz proizvodov. Z omejitvami kapitalskih in sorodstvenih povezav med proizvajalci, ki imajo poslovni delež v organizaciji, ter organizacijo in izvajalci (peti in šesti odstavek 38. člena ZVO-2) naj bi se ohranjala in zagotavljala konkurenčnost na trgu ravnanja z odpadki.
32. MOPE meni, da navedena ureditev tudi ni v neskladju s pravili konkurenčnega prava EU (102. in 106. člen PDEU). Z ZVO-2 naj bi se zagotavljala konkurenčnost na trgu ravnanja z odpadki, saj naj bi morala organizacija na podlagi javnega razpisa izbrati izvajalce. ZVO-2 naj bi omogočal, da proizvajalci obveznosti PRO zagotavljajo tudi samostojno, zato naj bi se lahko sami odločili, po kakšnem sistemu bodo izpolnjevali svoje obveznosti.
IV. Upoštevne določbe nacionalnega prava
33. Upoštevne določbe Ustave in ZVO-2 so navedene v Prilogi 1, ki je sestavni del tega sklepa.
B.
V.
Pravni interes pobudnikov za pobudo za presojo ustavnosti, odločitve Ustavnega sodišča v pripravljalnem postopku in obseg presoje
34. Ustavno sodišče je zadevo št. U-I-220/22 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo z zadevo št. U-I-104/22.
35. V obravnavani zadevi gre za postopek za presojo ustavnosti zakona, konkretno nekaterih določb ZVO-2, ki je bil začet na pobudo. Pristojnost zanj črpa Ustavno sodišče v prvi alineji prvega odstavka 160. člena Ustave, ki določa, da Ustavno sodišče odloča o skladnosti zakonov z Ustavo. Ne gre torej za postopek, ki bi izviral iz posamičnih postopkov pobudnic pred rednimi sodišči.
36. Pobudo so vložile gospodarske družbe, ki so proizvajalci proizvodov, za katere velja PRO (proizvajalci), gospodarske družbe, ki na podlagi OVD in odločb o potrditvi skupnih načrtov izvajajo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO na podlagi ZVO-1 (GSZVO-1), in gospodarska družba, s sedežem v drugi državi članici EU, ki je imetnica poslovnega deleža GSZVO-1 in izvaja gospodarsko dejavnost ravnanja z odpadki.
[1]
Pobudo so vložile tudi gospodarske družbe, ki so hkrati GSZVO-1 in imajo OVD za izvajanje gospodarske dejavnosti ravnanja z odpadki, ter gospodarske družbe, ki so proizvajalci, za katere velja PRO in imajo hkrati OVD za izvajanje gospodarske dejavnosti ravnanja z odpadki.
37. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-104/22 z dne 29. 9. 2022 sklenilo, da so pobudniki izkazali pravni interes za presojo ustavnosti prvega do četrtega odstavka 37. člena, prvega in tretjega do dvanajstega odstavka 38. člena, devetega odstavka 39. člena, prvega in petega odstavka 40. člena, 41. člena, tretjega in četrtega odstavka 43. člena, prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena in drugega odstavka 321. člena ZVO-2, ter je v tem delu pobudo sprejelo.
[2]
To pomeni, da mora Ustavno sodišče v tem delu odločiti o njeni utemeljenosti.
38. S sklepom št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022 (Uradni list RS, št. 81/22) je Ustavno sodišče začasno zadržalo izvrševanje tretjega in četrtega odstavka 37. člena, četrtega, petega, šestega, sedmega, osmega, devetega in enajstega odstavka 38. člena, prvega odstavka 40. člena, 41. člena ter prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena ZVO-2. Pri tem je upoštevalo, da lahko odloči o začasnem zadržanju le tistih določb ZVO-2, ki jih pobudniki izpodbijajo s pobudo, in da so se nekatere določbe 2. 2. poglavja ZVO-2 začele uporabljati šele s 1. 1. 2023. Z dopolnilnim sklepom št. U-I-104/22 z dne 14. 12. 2022 (Uradni list RS, št. 160/22) je Ustavno sodišče, da bi v času do svoje končne odločitve preprečilo nastanek škodljivih posledic, ki bi nastale zaradi izvrševanja morebitnih protiustavnih določb iz 2. 2. poglavja ZVO-2, in da ne bi obenem ogrozilo pravne varnosti udeležencev v sistemu PRO in učinkovitega izvrševanja sistema PRO, po uradni dolžnosti skladno s tretjim odstavkom 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) določilo način izvršitve začasnega zadržanja iz 1. točke sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022. Določilo je, da se 1. točka izreka sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022 izvrši tako, da se od 1. 1. 2023 do končne odločitve Ustavnega sodišča namesto 34. do 53. člena, 274. člena ter drugega in petega odstavka 275. člena ZVO-2 uporabljajo deveti, deseti, enajsti, dvanajsti, trinajsti, štirinajsti in petnajsti odstavek 20. člena ZVO-1 ter podzakonski predpisi, ki urejajo izvajanje sistema PRO za posamezne proizvode. To so Uredba o embalaži in odpadni embalaži (Uradni list RS, št. 54/21, 208/21 in 120/22 – v nadaljevanju UEOE), Uredba o odpadni električni in elektronski opremi (Uradni list RS, št. 55/15, 47/16, 72/18 in 108/20 – v nadaljevanju Uredba o OEEO), Uredba o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji (Uradni list RS, št. 3/10, 64/12, 93/12, 103/15 in 101/20 – v nadaljevanju Uredba o BAOBA), Uredba o odpadnih nagrobnih svečah (Uradni list RS, št. 25/19), Uredba o ravnanju z odpadnimi zdravili (Uradni list RS, št. 105/08), Uredba o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi (Uradni list RS, št. 119/06), Uredba o izrabljenih vozilih (Uradni list RS, št. 32/11, 45/11 – popr., 26/12 in 101/20), Uredba o ravnanju z izrabljenimi gumami (Uradni list RS, št. 63/09) in Uredba o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje (Uradni list RS, št. 132/22). To pomeni, da od 1. 1. 2023 do končne odločitve Ustavnega sodišča določbe ZVO-2, ki urejajo sistem PRO, ne morejo imeti pravnih učinkov in se sistem PRO v celoti izvaja po predpisih, ki so ga urejali pred začetkom veljavnosti ZVO-2.
39. Ustavno sodišče pri tem pojasnjuje tudi, da je rok za implementacijo Direktive (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih (v nadaljevanju Direktiva 2018/851) že potekel. Ker Republika Slovenija te obveznosti ni izpolnila, je Evropska komisija zoper njo vodila postopek št. INFR(2020)0481 zaradi kršitve. Republika Slovenija je prejela obrazloženo mnenje Evropske komisije z dne 9. 6. 2021, ker ji ni priglasila, da je v notranji pravni red prenesla obveznosti iz Okvirne direktive o odpadkih. Republika Slovenija je ZVO-2 sprejela z namenom prenosa navedene direktive v slovenski pravni red. Zato je Evropska komisija 15. 2. 2023 ustavila postopek št. INFR(2020)0481 zoper Republiko Slovenijo. Kot je bilo pojasnjeno v prejšnji točki obrazložitve, je Ustavno sodišče izvrševanje nekaterih določb ZVO-2 zadržalo do svoje končne odločitve. Pri tej odločitvi je upoštevalo, da bi začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb sicer lahko povzročilo, da ne bodo v celoti spoštovane zahteve prava EU glede skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Vendar pa bo takšno stanje trajalo le začasno, do končne odločitve Ustavnega sodišča, in z zadržanjem izvrševanja ne bo praktično onemogočeno ali čezmerno oteženo izvrševanje teh obveznosti.
[3]
VI. Opis izpodbijane zakonske ureditve in zakonske ureditve, ki je sistem PRO urejala pred tem
40. Ustavno sodišče je v nadaljevanju tega sklepa zaradi kompleksnosti zadeve opisalo splošne značilnosti sistema PRO, izpodbijano ureditev, ureditev, ki je veljala pred sprejetjem ZVO-2, in pravne posledice, ki jih ima uvedba spremenjenega sistema PRO na dosedanje udeležence tega sistema.
Splošno o PRO
41. Sistem PRO je nastal zaradi številnih izzivov, s katerimi so se srečevale lokalne skupnosti pri upravljanju z odpadki. Zaradi povečanega obsega odpadkov in nasprotovanja javnosti pri umeščanju odlagališč odpadkov v prostor se je pojavila potreba po prenosu bremena upravljanja z odpadki na proizvajalce proizvodov. Proizvajalci morajo v vseh življenjskih fazah produkta, tj. od faze oblikovanja do faze odpadka, upoštevati tudi okoljske vidike.
[4]
Sistem PRO je eden glavnih instrumentov pri izvajanju hierarhije ravnanja z odpadki
[5]
in pri zagotavljanju trajnostne rabe virov in krožnega gospodarstva.
[6]
42. Cilji okoljske politike EU, ki temelji na 191. členu PDEU, so ohranjanje, varovanje in izboljšanje kakovosti okolja ter varovanje zdravja ljudi.
EU je pristojna za ukrepanje na področjih okoljske politike, kot so onesnaževanje zraka in vode, varstvo in obnova narave, ravnanje z odpadki ter podnebne spremembe. Področje ravnanja z odpadki ureja Okvirna direktiva o odpadkih. Cilj te direktive je zagotoviti varstvo okolja in zdravja ljudi s poudarkom na pomenu ustreznih tehnik za ravnanje z odpadki, njihove predelave in recikliranja, da bi se zmanjšale obremenitve virov in izboljšala njihova uporaba. V Okvirni direktivi o odpadkih je vzpostavljena hierarhija ravnanja z odpadki in poudarjeno načelo, da stroške ravnanja z odpadki krije izvirni povzročitelj odpadkov. Uresničitev tega načela pa pomeni uvedba sistema PRO. Z namenom zagotoviti učinkovito delovanje sistema PRO v državah članicah so v Okvirni direktivi o odpadkih urejene splošne minimalne zahteve, ki jih morajo države članice upoštevati pri uvedbi sistema PRO.
43. Sistem PRO je torej sklop ukrepov okoljske politike, ki jih sprejme država, s katerimi proizvajalcem naloži finančno ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje z njihovimi proizvodi tudi v fazi odpadka v življenjskem ciklu proizvoda, vključno z ločenim zbiranjem, sortiranjem in postopki obdelave.
[7]
Proizvajalci lahko svojo obveznost izpolnjujejo posamično ali skupinsko prek posebnih organizacij.
[8]
Posamično izpolnjevanje obveznosti sprejemanja vrnjenih proizvodov in odpadkov je namreč učinkovito le, če je trg upoštevnih produktov zelo zgoščen in če lahko proizvajalci zagotovijo sistem sprejemanja vrnjenih produktov in odpadkov pri vsakem končnem uporabniku.
[9]
Če bi bilo posamično izpolnjevanje obveznosti PRO organizacijsko in ekonomsko neučinkovito, je treba organizirati skupno izpolnjevanje obveznosti PRO prek posebnih organizacij, ki izvajajo obveznosti PRO v imenu proizvajalcev.
[10]
Obveznost PRO ni določena proizvajalcem vseh proizvodov.
V Republiki Sloveniji je obveznost PRO določena proizvajalcem embalaže, električne in elektronske opreme, baterij in akumulatorjev, vozil, gum, sveč, fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebujejo nevarne snovi, zdravil in nekaterih plastičnih proizvodov.
44. Ustavno sodišče bo moralo v postopku za oceno ustavnosti presoditi skladnost zakonskih določb, ki urejajo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO z Ustavo. ZVO-2 je bistveno spremenil način izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO in pogoje, pod katerimi smejo organizacije v imenu proizvajalcev proizvodov izvajati obveznosti PRO.
Sistem PRO po ZVO-2
45. Na podlagi ZVO-2 lahko proizvajalci izpolnjujejo obveznost PRO skupaj z drugimi proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO (skupno izpolnjevanje obveznosti), ali samostojno (drugi in tretji odstavek 35. člena ZVO-2). Vendar pa morajo tisti proizvajalci, ki dajejo na trg v Republiki Sloveniji proizvode, ki so namenjeni za uporabo v gospodinjstvih, svojo obveznost izpolnjevati skupno (tretji odstavek 35. člena ZVO-2). Skupno izpolnjevanje obveznosti za proizvajalce istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO, izvaja samo ena organizacija (drugi odstavek 37. člena ZVO-2). To pomeni, da je zakonodajalec uvedel sistem z več organizacijami v državi, vsako za svojo vrsto proizvoda, ki si med seboj ne konkurirajo. Posamezna organizacija torej izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO za odpadke iz istovrstnih proizvodov. Ni pa dopustno, da bi bili ustanovljeni dve organizaciji, ki bi si med seboj konkurirali in bi izvajali skupno izpolnjevanje obveznosti PRO za odpadke iz istovrstnih proizvodov. Vendar pa sme posamezna organizacija, razen če bi drugače določal podzakonski akt (drugi odstavek 38. člena ZVO-2), zagotavljati skupno izpolnjevanje obveznosti za več istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO.
46. Ustanovitelji organizacije oziroma lastniki poslovnega deleža v organizaciji smejo biti le proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO (prvi odstavek 37. člena in četrti odstavek 38. člena ZVO-2). Organizacijo ustanovijo in imajo v lasti poslovne deleže proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO, ki skupaj dajo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine teh proizvodov. Vendar lastniški poslovni delež posameznega proizvajalca v organizaciji ne sme presegati 25 odstotkov (četrti odstavek 38. člena ZVO-2). Proizvajalci, ki obveznost PRO izpolnjujejo skupno in niso ustanovitelji organizacije oziroma niso imetniki poslovnega deleža, morajo v 15-ih delovnih dneh od vpisa v register proizvajalcev
[11]
zahtevati sklenitev pogodbe z organizacijo, na podlagi katere je organizacija pooblaščena za izvajanje obveznosti proizvajalca (tretji in četrti odstavek 37. člena ZVO-2).
[12]
Organizacija pa je dolžna skleniti pogodbo z vsakim proizvajalcem, ki to zahteva, najkasneje v roku 30 dni od prejema zahteve za sklenitev pogodbe (prvi odstavek 40. člena ZVO-2). Če organizacija ne sprejme vseh proizvajalcev, ki skupno izpolnjujejo obveznost PRO, je dolžna na svoj račun zagotoviti skupno izpolnjevanje obveznosti PRO tudi za te proizvajalce (deveti odstavek 39. člena ZVO-2). Proizvajalci, ki ustanovijo organizacijo, in proizvajalci, ki niso ustanovitelji organizacije, so pri izpolnjevanju obveznosti enakopravni (prvi odstavek 37. člena ZVO-2).
47. Organizacija torej v imenu proizvajalca izvaja aktivnost in ukrepe za izpolnjevanje obveznosti PRO. Če proizvajalec obveznost PRO ne izpolnjuje ali ne sme izpolnjevati posamično, mora skleniti z organizacijo pogodbo, po kateri ji plačuje stroške za izvajanje navedene storitve (prvi odstavek 36. člena, 1. točka šestega odstavka 37. člena in tretji odstavek 40. člena ZVO-2). Vendar pa organizacija ne sme sama izvajati gospodarske dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov iz proizvodov (peti odstavek 38. člena ZVO-2), temveč mora le zagotoviti ustrezno ravnanje z odpadki iz proizvoda tako, da to dejavnost na podlagi sklenjene pogodbe zanjo izvajajo pravne ali fizične osebe, ki izpolnjujejo pogoje za opravljanje navedenih gospodarskih dejavnosti,
[13]
tako da se zberejo in obdelajo vsi odpadki iz proizvodov, nastali v določenem obdobju na območju Republike Slovenije, za katere velja obveznost PRO. Organizacija mora na podlagi javnega poziva, ki ga mora pred koncem vsakega tekočega koledarskega leta objaviti na svoji spletni strani, na nediskriminatoren način in pod enakimi pogoji za prihodnje koledarsko leto skleniti pogodbo o izvajanju zbiranja in postopkov priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo ali odstranjevanje z vsako osebo, ki se prijavi na javni poziv in izpolnjuje pogoje iz javnega poziva (šesti odstavek 40. člena ZVO-2).
[14]
48. Glavne dejavnosti organizacije torej obsegajo: (1) zagotovitev zbiranja, prevoza in obdelave vseh zbranih odpadkov, ki nastanejo iz proizvajalčevega proizvoda, (2) obveščanje javnosti in imetnikov odpadkov o načinu in pomenu preprečevanja nastajanja odpadkov iz proizvodov, ponovne uporabe in vračanja rabljenih proizvodov, za katere velja PRO, ločenega zbiranja odpadkov iz proizvodov in preprečevanja smetenja z njimi ter o okoljsko učinkovitem ravnanju z odpadki iz proizvodov ponovne uporabe, (3) zagotavljanje informacij osebam, ki izvajajo obdelavo odpadkov, o proizvodih, za katere velja PRO, in načinih obdelave odpadkov iz teh proizvodov, kadar je to predpisano, in (4) vodenje evidence o proizvodih, za katere velja PRO, ki jih dajejo proizvajalci na trg v Republiki Sloveniji, in evidence o zbranih in obdelanih odpadkih iz proizvodov ter posredovanje podatkov iz evidenc pristojnemu ministrstvu.
49. Skupno izpolnjevanje obveznosti PRO sme organizacija zagotavljati na podlagi dovoljenja (prvi odstavek 40. člena ZVO-2), ki ga izda ministrstvo, pristojno za okolje in prostor (tretji odstavek 41. člena ZVO-2), za nedoločeno obdobje (peti odstavek 41. člena ZVO-2). Ministrstvo, pristojno za okolje, mora vsakih pet let po uradni dolžnosti preveriti izpolnjevanje pogojev (sedmi odstavek 41. člena ZVO-2). Izdano dovoljenje mora biti objavljeno na osrednjem spletnem mestu državne uprave in poslano pristojni inšpekciji, skupaj s skupnim načrtom organizacije (šesti odstavek 41. člena ZVO-2). Če ministrstvo po uradni dolžnosti ugotovi, da organizacija, ki ima dovoljenje, ali proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža, izvajata zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO (peti odstavek 38. člena ZVO-2), ali da ne spoštujeta prepovedi kapitalske ali sorodstvene povezave z osebami, ki izvajajo zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti (šesti odstavek 38. člena ZVO-2), pozove proizvajalce, da v dveh mesecih uskladijo delovanje organizacije z zakonskimi pogoji (prvi odstavek 43. člena ZVO-2). Če proizvajalci v roku ne izkažejo uskladitve organizacije z zakonskimi pogoji iz petega in šestega odstavka 38. člena ZVO-2, ministrstvo, pristojno za okolje, dovoljenje odvzame z odločbo (drugi odstavek 43. člena ZVO-2). V takem primeru so proizvajalci, ki obveznosti PRO ne izpolnjujejo ali ne smejo izpolnjevati posamično, dolžni ustanoviti novo organizacijo in zanjo pridobiti novo dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti (tretji odstavek 43. člena ZVO-2). Ministrstvo, pristojno za okolje, mora odločiti o izdaji novega dovoljenja v treh mesecih (četrti odstavek 43. člena ZVO-2).
50. Zakonodajalec je določil več pogojev, ki jih mora izpolnjevati organizacija, da lahko pridobi dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO (tretji odstavek 41. člena ZVO-2). Organizacija mora biti pravna oseba s sedežem v Republiki Sloveniji (prvi odstavek 38. člena ZVO-2). Dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO mora izvajati kot nepridobitno dejavnost, tako da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO v skladu z ZVO-2 (prvi odstavek 38. člena ZVO-2). Organizacija lahko premoženje, presežek prihodkov nad odhodki in dobiček uporabi le za izvajanje aktivnosti in ukrepov za skupno izpolnjevanje obveznosti (peti odstavek 40. člena ZVO-2).
51. Proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža, član poslovodnega organa organizacije, član nadzornega organa organizacije in njen zastopnik praviloma
[15]
ne smejo izvajati zbiranja
[16]
ali obdelave odpadkov
[17]
iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji (peti odstavek 38. člena ZVO-2). Take omejitve pa ZVO-2 ne določa za proizvajalce, za katere velja obveznost PRO, ki niso imetniki poslovnega deleža organizacije, temveč morajo z njo skleniti le pogodbo (prvi in tretji odstavek 37. člena ZVO-2).
52. Organizacija, proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža, član poslovodnega organa organizacije, član nadzornega organa organizacije in njen zastopnik (1) ne smejo biti neposredno ali posredno kapitalsko povezani z osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji, (2) ne smejo imeti v njej upravljavskih ali nadzorstvenih pravic in (3) ne smejo biti kapitalsko ali sorodstveno povezani
[18]
z osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice
[19]
v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v tej organizaciji (šesti odstavek 38. člena ZVO-2). To pomeni, da tisti proizvajalci, za katere velja obveznost PRO, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji, ne morejo biti imetniki poslovnega deleža te iste organizacije.
53. Organizacija mora imeti poseben nadzorni organ, t. i. telo za sistem PRO, ki ga sestavljajo predstavniki proizvajalcev, ki imajo poslovni delež v organizaciji, predstavniki proizvajalcev, ki nimajo poslovnega deleža v organizaciji, imajo pa z njo sklenjeno pogodbo, in predstavnik ministrstva, pristojnega za okolje. Proizvajalci s poslovnim deležem v organizaciji in proizvajalci, ki nimajo poslovnega deleža, so enakopravni in imajo enakovredne odločevalske pravice (deseti odstavek 38. člena ZVO-2).
Sistem PRO po ZVO-1 in primerjava obeh sistemov PRO
54. Pred uveljavitvijo ZVO-2 je sistem PRO urejal ZVO-1. Navedeni sistem se v Republiki Sloveniji še vedno uporablja zaradi sklepov Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022 in z dne 14. 12. 2022, s katerima je Ustavno sodišče začasno zadržalo izvrševanje izpodbijanih določb ZVO-2 in hkrati določilo način izvrševanja tega zadržanja tako, da se še naprej uporablja ZVO-1 in podzakonski akti, ki urejajo izvajanje sistema PRO za posamezne proizvode. ZVO-1 je enako kot ZVO-2 omogočal, da so proizvajalci izdelkov svoje obveznosti izpolnjevali samostojno ali skupno (deseti odstavek 20. člena ZVO-1). V dvanajstem odstavku 20. člena ZVO-1 je bilo določeno, da združenje proizvajalcev izdelkov ali druga gospodarska družba, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, zagotavlja v svojem imenu in za račun teh proizvajalcev prevzemanje in ravnanje z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO.
55. V ZVO-1 način skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ni bil podrobneje urejen. V zakonu je bilo le pooblastilo Vladi, da sprejme predpis, v katerem določi, za katere proizvode velja obveznost PRO, obveznosti proizvajalcev izdelkov in obveznosti združenja proizvajalcev ali druge gospodarske družbe za izvajanje obveznosti PRO. Na podlagi ZVO-1 sta lahko skupno izpolnjevanje obveznosti PRO izvajala ali združenje proizvajalcev izdelkov ali gospodarska družba, ki sta izpolnjevala pogoje (GSZVO-1). Vlada pa je za vsak proizvod, za katerega velja PRO, uredila način izvajanja obveznosti PRO v podzakonskem aktu. Ravnanje s posamezno vrsto odpadkov, vključno z obveznostjo PRO, so torej urejali tudi UEOE, Uredba o OEEO, Uredba o BAOBA, Uredba o odpadnih nagrobnih svečah, Uredba o ravnanju z odpadnimi zdravili, Uredba o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi, Uredba o izrabljenih vozilih, Uredba o ravnanju z izrabljenimi gumami in Uredba o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje. Način skupnega izpolnjevanja obveznosti ni bil določen enotno za vse proizvode, za katere velja obveznost PRO, temveč je bil urejen različno za posamezne vrste odpadkov.
Podzakonski akti, ki urejajo ravnanje s posamezno vrsto odpadka, ne določajo popolnoma enakih pogojev za pridobitev upravnega akta, ki omogoča izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Ne glede na navedeno pa je mogoče ugotoviti določene skupne značilnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
56. Bistvena razlika med sistemom, ki je urejen v ZVO-2, in sistemom, ki je urejen v ZVO-1, je, da sme na podlagi ZVO-2 dejavnost skupnega izpolnjevanje obveznosti PRO za istovrstne proizvode, za katere velja obveznost PRO, izvajati samo ena organizacija, ki pridobi dovoljenje. Na podlagi ZVO-1 in uredb, ki za posamezne proizvode določajo obveznost PRO (v nadaljevanju uredbe), pa je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO lahko izvajala vsaka pravna oseba ali samostojni podjetnik posameznik, ki je na področju ravnanja z odpadno embalažo pridobila OVD (prvi odstavek 41. člena UEOE),
[20]
na področju ravnanja z odpadki iz drugih proizvodov, za katere velja PRO, pa je pridobila odločbo o potrditvi skupnega načrta.
[21]
To pomeni, da je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode lahko izvajalo več gospodarskih subjektov, ki so si med seboj konkurirali na istem trgu. OVD in odločba o potrditvi skupnega načrta sta veljala za nedoločen čas. Naslednja bistvena razlika je, da ZVO-1 in uredbe, razen na področju ravnanja z električno in elektronsko opremo,
[22]
tudi niso določali, da morajo GSZVO-1 skupno izpolnjevanje obveznosti PRO opravljati nepridobitno oziroma da bi morali dobiček, premoženje in presežke prihodkov nad odhodki uporabiti le za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Iz navedenega izhaja, da je zakonodajalec dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode iz regulirane tržne dejavnosti spremenil v dejavnost, ki jo lahko izvaja le ena pravna oseba na nepridobiten način.
57. Proizvajalci so na podlagi ZVO-1 in uredb lahko izbirali, ali bodo svoje obveznosti PRO zagotavljali posamično ali skupno. V skladu z ZVO-2 pa proizvajalci, ki dajejo na trg proizvode, ki so namenjeni gospodinjstvom, te izbire nimajo več. Ti proizvajalci so dolžni obveznosti PRO izpolnjevati skupno prek združenja proizvajalcev, tj. organizacije, ki so jo dolžni ustanoviti ali z njo skleniti pogodbo. Proizvajalci, ki so obveznosti PRO izpolnjevali skupno, so tudi na podlagi ZVO-1 in uredb morali skleniti pogodbo z GSZVO-1
[23]
in plačati stroške ravnanja z odpadki iz proizvodov.
[24]
Podzakonski akti, ki urejajo ravnanje s posamezno vrsto odpadkov, določajo obvezno ravnanje s tovrstnimi odpadki. Obveznosti so naložene vsem subjektom, ki sodelujejo v sistemu PRO (proizvajalci, GSZVO-1, izvajalci javnih služb, distributerji in končni uporabniki). Končni uporabniki so dolžni ločeno zbirati določene vrste odpadkov.
[25]
Na primer na področju odpadne embalaže mora končni uporabnik komunalno odpadno embalažo prepustiti izvajalcu javne službe.
[26]
Izvajalci javne službe morajo nato oddati komunalno odpadno embalažo GSZVO-1, ki so imele OVD za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO na področju odpadne embalaže, to so družbe za ravnanje z odpadno embalažo (v nadaljevanju DROE), brezplačno in brez zahteve za plačilo zaradi njene morebitne vrednosti ali vrednosti posameznih vrst embalažnega materiala v odpadni embalaži, ki nastanejo pri njeni ponovni uporabi ali predelavi.
[27]
Končni uporabnik pa mora nekomunalno odpadno embalažo oddati DROE tako, da jo odda v zbirni center ali se dogovori z DROE za neposredno prevzemanje odpadne embalaže.
[28]
Distributer mora odpadno embalažo, ki jo prevzame od končnih uporabnikov, ali tisto, ki nastane zaradi njegove dejavnosti, brezplačno oddati DROE in brez zahteve za plačilo zaradi njene morebitne vrednosti ali vrednosti posameznih vrst embalažnega materiala v odpadni embalaži, ki nastanejo pri njeni ponovni uporabi ali predelavi.
[29]
58. ZVO-2 je spremenil tudi druge pogoje, ki jih mora izpolnjevati organizacija, ki bo izvajala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Medtem ko ZVO-2 določa, da lahko organizacijo ustanovijo samo proizvajalci, ZVO-1 in uredbe take omejitve niso določali. Pred uveljavitvijo ZVO-2 tudi niso bile določene omejitve glede kapitalskih ali sorodstvenih povezav GSZVO-1 ali imetnikov njihovega poslovnega deleža, članov poslovodnega organa, članov nadzornega organa in njihovih zastopnikov s pravnimi osebami ali samostojnimi podjetniki posamezniki, ki izvajajo gospodarsko dejavnost ravnanja z odpadki. ZVO-1 tudi ni določal omejitev glede dejavnosti, ki so jo lahko izvajali GSZVO-1. GSZVO-1 so lahko izvajali tudi druge gospodarske dejavnosti, povezane z ravnanjem z odpadki (zbiranje, prevoz, priprava odpadkov za ponovno uporabo, predelava, recikliranje in odstranjevanje odpadkov).
Prehodna ureditev
59. Ustavno sodišče bo moralo presoditi tudi zakonsko ureditev, ki ureja prehod v novi sistem PRO, ki ga ureja ZVO-2. Proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi ZVO-2 velja obveznost PRO in dajejo na trg proizvode, ki so namenjeni gospodinjstvom, morajo ustanoviti organizacijo, ki izpolnjuje vse pogoje iz 38. in 41. člena ZVO-2 (prvi odstavek 275. člena ZVO-2). Organizacija je dolžna v roku, ki ga določa zakon, vložiti popolno vlogo za pridobitev dovoljenja za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO (drugi odstavek 41. člena ZVO-2). Proizvajalci proizvodov, ki niso ustanovitelji organizacije, pa so dolžni zahtevati sklenitev pogodbe z organizacijo, ki bo pridobila dovoljenje. Proizvajalci, ki ne bi izpolnili navedenih obveznosti, bi izpolnili zakonske znake prekrška in bi lahko bili kaznovani s plačilom globe (tretji odstavek 275. člena ZVO-2).
60. Od petega do devetega odstavka 275. člena ZVO-2 je urejen položaj dosedanjih udeležencev v sistemu PRO na podlagi ZVO-1 in uredb v novem sistemu PRO na podlagi ZVO-2. V skladu s petim odstavkom 275. člena ZVO-2 ministrstvo izda ugotovitveno odločbo, na podlagi katere OVD za skupno izvajanje obveznosti PRO na področju odpadne embalaže, ki so ga gospodarski subjekti pridobili na podlagi UEOE, preneha veljati. Ministrstvo, pristojno za okolje, ugotovitveno odločbo izda, ko organizacija sporoči, da je na podlagi pravnomočnega dovoljenja iz 41. člena ZVO-2 začela izvajati skupno izpolnjevanje obveznosti. V skladu s šestim odstavkom 275. člena ZVO-2 na podlagi ugotovitvene odločbe prenehajo veljati tudi vse odločbe o potrditvi skupnih načrtov, ki so jih gospodarski subjekti pridobili na podlagi Uredbe o ravnanju z odpadnimi gumami, Uredbe o OEEO, Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi, Uredbe o ravnanju z odpadnimi zdravili, Uredbe o izrabljenih vozilih in Uredbe o BAOBA.
61. Z dnem izdaje ugotovitvene odločbe tudi prenehajo veljati dogovori oziroma pogodbe, ki so jih proizvajalci sklenili z GSZVO-1, ter pogodbe med GSZVO-1 in izvajalci, ki so izvajali zbiranje in obdelavo odpadkov iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO (osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2). Iz četrtega odstavka 275. člena ZVO-2 izhaja, da mora ministrstvo, pristojno za okolje, dovoljenje iz 41. člena ZVO-2 izdati v šestih mesecih po objavi zakona v Uradnem listu Republike Slovenije. Iz prvega odstavka 275. člena ZVO-2 izhaja, da morajo proizvajalci skleniti pogodbo o izvajanju obveznosti PRO prek organizacije v devetih mesecih po objavi zakona v Uradnem listu Republike Slovenije. Iz drugega odstavka 275. člena ZVO-2 pa izhaja, da morajo proizvajalci ustanoviti organizacijo, organizacija pa mora vložiti vlogo za pridobitev dovoljenja iz 41. člena ZVO-2 v treh mesecih po objavi zakona v Uradnem listu Republike Slovenije.
62. Iz navedenega izhaja, da GSZVO-1 po izdaji ugotovitvene odločbe iz petega in šestega odstavka 275. člena ZVO-2 ne smejo več izvajati dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Z izdajo ugotovitvene odločbe pa tudi prenehajo veljati vse pogodbe, na podlagi katerih so GSZVO-1 uredili konkretna pravna razmerja s proizvajalci in izvajalci.
VII. Razlogi Ustavnega sodišča za vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe
63. Pobudniki med drugim izpodbijajo ureditev, po kateri lahko skupno izpolnjevanje obveznosti PRO za proizvajalce istovrstnih proizvodov izvaja le ena pravna oseba, tj. organizacija (drugi odstavek 37. člena ZVO-2), ureditev, po kateri morajo organizacijo ustanoviti samo proizvajalci istovrstnih proizvodov (prvi odstavek 37. člena, četrti odstavek 38. člena in prvi odstavek 275. člena ZVO-2), in ureditev, da morajo proizvajalci istovrstnih proizvodov ob morebitnem odvzemu dovoljenja organizaciji ponovno ustanoviti tako organizacijo (tretji in četrti odstavek 43. člena ZVO-2). Pobudniki nasprotujejo tudi pravnemu režimu, v katerem mora organizacija dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajati nepridobitno (prvi in tretji odstavek 38. člena in peti odstavek 40. člena ZVO-2). Izpodbijajo tudi ureditev, ki določa prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med organizacijo in gospodarskimi subjekti, ki izvajajo zbiranje in obdelavo odpadkov, torej izvajalci, ter prepoved navedenih povezav med člani poslovodnega organa, nadzornega organa in zastopnika organizacije z izvajalci (peti, šesti, sedmi, osmi in deveti odstavek 38. člena ZVO-2). Pobudniki izpodbijajo tudi ureditev, po kateri morajo proizvajalci, ki dajejo na trg v Republiki Sloveniji proizvode, namenjene gospodinjstvom, obvezno skleniti pogodbo za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO z edino organizacijo (tretji in četrti odstavek 37. člena ter prvi in tretji odstavek 275. člena ZVO-2), in način ureditve njihovega položaja v prehodnem obdobju (prvi, četrti, peti, šesti, osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2).
64. Protiustavnost zakonskih določb pobudniki utemeljujejo tudi s sklicevanjem na pravo EU oziroma zatrjujejo, da so navedene določbe v neskladju ne le z Ustavo, pač pa tudi s pravom EU. Te trditve oziroma navedbe pobudnikov so povzete v 3.–16. točki obrazložitve tega sklepa. Sklicevanja pobudnikov na pravo EU ni mogoče označiti za pavšalnega oziroma mu odreči upoštevnosti in bistvenosti za ta postopek za oceno ustavnosti.
Po presoji Ustavnega sodišča je razlaga prava EU nujno potrebna za odločitev v obravnavani zadevi.
65. Pobudniki svoje očitke zoper izpodbijane določbe deloma opirajo neposredno na pravo EU, deloma pa na določbe Ustave. Sicer pa je Ustavno sodišče vezano na očitke pobudnikov, ne pa tudi na njihovo pravno opredelitev iz pobude za oceno ustavnosti. Zato lahko Ustavno sodišče tudi samo ugotovi pravno upoštevnost drugih določb prava EU in Ustave.
66. Razlaga 16. in 17. člena Listine, 49., 56. in 106. člena PDEU, Direktive o storitvah ter 8. in 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih
je odločilna
za presojo ureditve:
(i) po kateri morajo organizacijo ustanoviti samo proizvajalci, ki imajo obveznost PRO in dajejo na trg 51 odstotkov istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO, in po kateri morajo ti proizvajalci ob morebitnem odvzemu dovoljenja tako organizacijo ponovno ustanoviti;
(ii) po kateri sme dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajati le ena organizacija, ki ji je s posebnim dovoljenjem podeljena izključna pravica za izvajanje navedene dejavnosti;
(iii) po kateri mora organizacija dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO opravljati nepridobitno; in
(iv) ki določa prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med organizacijo in izvajalci ter prepoved navedenih povezav med člani poslovodnega organa, nadzornega organa in zastopnika organizacije z izvajalci;
pri čemer pobudniki trdijo, da navedeni ukrepi posegajo v svobodo gospodarske pobude (16. člen Listine), lastninsko pravico (17. člen Listine), svobodo ustanavljanja (49. člen PDEU) oziroma svobodo opravljanja storitev (56. člen PDEU) in kršijo Direktivo o storitvah ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih.
67. Razlaga 106. člena PDEU
je
prav tako
odločilna
za presojo, če država članica zatrjuje, da je ravnanje z odpadki SSGP, ponudniki pa zatrjujejo, da je podelitev izključne pravice organizaciji, da izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, v neskladju s 106. členom v zvezi s 102. členom PDEU.
68. Prav tako
je za odločitev bistvena
razlaga načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj.
[30]
Pobudniki namreč trdijo, da je zakonodajalec s spremembo sistema PRO arbitrarno in nepričakovano posegel v njihove pričakovane pravice do opravljanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
69. Razlaga 16. člena Listine ter 49. in 56. člena PDEU
je odločilna
za presojo ustavnosti nacionalne ureditve, po kateri morajo proizvajalci, za katere velja obveznost PRO in dajejo na trg proizvode, namenjene za uporabo v gospodinjstvu, obvezno za izpolnjevanje svojih obveznosti PRO skleniti pogodbo z organizacijo, ki ima dovoljenje za izključno izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode, če pobudniki trdijo, da navedena nova ureditev posega v njihovo pogodbeno avtonomijo.
70. Razlaga omenjenih pravil prava EU
je bistvena
za presojo skladnosti izpodbijanih določb ZVO-2 z Ustavo zaradi specifičnega načina vstopanja prava EU v pravni sistem Republike Slovenije, ki ga mora Ustavno sodišče upoštevati tudi v tem postopku ocene ustavnosti določb ZVO-2. Republika Slovenija je s pristopom k EU in na podlagi 3.a člena Ustave prenesla izvrševanje dela suverenih pravic na EU.
[31]
Iz tretjega odstavka 3.a člena Ustave izhaja, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru EU, uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo EU.
[32]
Ustavno sodišče mora pri presoji predpisov, ki pomenijo izvajanje prava EU, tudi na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave upoštevati primarno in sekundarno zakonodajo EU ter sodno prakso SEU.
[33]
Ta ustavna določba zavezuje Ustavno sodišče, da pri izvrševanju svojih pristojnosti upošteva pravo EU tako, kot to iz njega izhaja.
[34]
Zaradi nje so temeljna načela prava EU, ki opredeljujejo razmerje med notranjim pravom in pravom EU, hkrati tudi notranja ustavnopravna načela, ki zavezujejo z močjo Ustave.
[35]
71. Ustavno sodišče se je že izreklo, da njegova pristojnost za presojo skladnosti predpisov, ki prenašajo direktive v notranji pravni red, z Ustavo ni izključena.
[36]
Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da je Ustavno sodišče izhodišča iz prejšnje točke obrazložitve tega sklepa upoštevalo tudi v drugih zadevah, v katerih je šlo za presojo ustavnosti predpisov, ki so izvajali pravo EU oziroma so urejali pravna razmerja, ki jih pravo EU zadeva.
72. Vse navedeno pomeni, da se bo Ustavno sodišče pri odločanju o tej pobudi za oceno ustavnosti moralo opredeliti do trditev pobudnikov o vsebini in pomenu določenih pravil prava EU in oceniti njihovo utemeljenost. Ta pravila prava EU in tudi druga njegova pravila, na katera se pobudniki izrecno ne sklicujejo, se kažejo kot vsebinsko odločujoče povezana s predmetom odločanja, tj. je z vprašanjem ustavnosti izpodbijanih določb ZVO-2. V okviru trditev pobudnikov jih bo Ustavno sodišče moralo upoštevati pri razlagi tako izpodbijanega zakona kot Ustave.
73. V skladu s 4. členom PDEU sodi okolje na področje deljenih pristojnosti,
torej pristojnosti, pri katerih se ukrepanje deli med EU in državami članicami. Iz Protokola (št. 25) o izvajanju deljenih pristojnosti
[37]
izhaja, da kadar EU ukrepa na posameznem področju, potem glede na drugi odstavek 2. člena PDEU zajema obseg izvajanja pristojnosti le elemente, ki jih ureja zadevni akt EU, in torej ne zajema celotnega področja.
74. Področje ravnanja z odpadki ureja Okvirna direktiva o odpadkih. Poleg navedenega pravo EU ureja tudi ravnanje s posameznimi vrstami odpadkov. O
bveznost PRO je urejena v direktivah, ki urejajo ravnanje z izrabljenimi vozili,
[38]
odpadnimi baterijami in akumulatorji
[39]
ter odpadno električno in elektronsko opremo.
[40]
V Republiki Sloveniji je obveznost PRO naložena tudi proizvajalcem embalaže, zato je upoštevna tudi Direktiva o embalaži in odpadni embalaži.
75. Okvirna direktiva o odpadkih organiziranost sistema PRO prepušča državam članicam.
Gre za položaj, ko imajo na podlagi akta EU države članice svobodo izbire med različnimi izvedbenimi načini, ki so najprimernejši, da se doseže spoštovanje zavez iz akta EU.
V takem primeru gre za izvajanje prava EU v pomenu iz prvega odstavka 51. člena Listine.
[41]
Poleg navedenega iz sodne prakse SEU tudi izhaja, da sklicevanje države članice na izjeme, ki jih določa pravo EU, za utemeljitev omejevanja temeljne svoboščine, ki jo zagotavlja PDEU, tudi šteje za izvajanje prava EU v smislu prvega odstavka 51. člena Listine.
[42]
Zato se v konkretnem primeru uporabljajo določbe Listine.
[43]
76. Nacionalni organi so pri sprejetju ukrepov na podlagi predpisov EU, tudi če imajo svobodo izbire med različnimi izvedbenimi načini, ki so najprimernejši, da se doseže spoštovanje zavez iz akta EU, dolžni spoštovati temeljna načela prava EU, med drugim tudi načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj.
[44]
77. Iz sodne prakse SEU izhaja, da se PDEU na področju temeljnih svoboščin ne uporablja za položaj, v katerem so vsi elementi omejeni le na eno državo članico.
[45]
Vendar v konkretnem primeru ne gre za tak položaj. Ena od pobudnic je gospodarska družba s sedežem v Republiki Avstriji. Navedena pobudnica je družbenica in imetnica poslovnega deleža GSZVO-1. Izpodbijane določbe med drugim določajo tudi pogoje, ki jih morajo izpolnjevati lastniki poslovnih deležev organizacije, ki bo v spremenjenem sistemu izvajala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Poleg navedenega tudi urejajo prehod v nov sistem izvajanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. S tem pa izpodbijane določbe vplivajo na položaj pobudnice, ki ima sedež v Republiki Avstriji.
78. Če pa bi se postavil dvom, ali gre za položaj, v katerem so vsi elementi omejeni le na eno državo, pa Ustavno sodišče še pojasnjuje, da gre v navedeni zadevi tudi za postopek za oceno ustavnosti ZVO-2 (torej za abstraktno in ne posamično presojo). V navedenem postopku Ustavno sodišče presoja skladnost zakona z Ustavo ob upoštevanju vseh oseb, za katere se te določbe uporabijo.
[46]
V postopku za oceno ustavnosti zakona ni mogoče izključiti, da bi se izpodbijane določbe lahko uporabljale tudi za državljane drugih držav članic in pravne osebe, ki imajo sedež v drugih državah članicah, zato ni mogoče sprejeti stališča, da bi bili vsi elementi spora omejeni le na eno državo članico in so zato v takem primeru temeljne svoboščine vedno upoštevne. Ob tem je v obravnavanem primeru treba upoštevati tudi Direktivo o storitvah, ki konkretizira temeljne svoboščine iz 49. in 56. člena PDEU in kodificirano povzema ustaljeno sodno prakso SEU, v skladu s katero posamezne nacionalne zahteve niso združljive s temeljnimi svoboščinami, na katere se lahko sklicujejo gospodarski subjekti.
[47]
Iz sodne prakse SEU pa izhaja, da se določbe III. poglavja Direktive o storitvah uporabljajo tudi za položaj, v katerem so vsi upoštevni elementi omejeni le na eno državo članico.
[48]
79. Ne glede na to, da gre v obravnavanem primeru za položaj, ki je predmet urejanja s sekundarnim pravom EU, pa je po mnenju Ustavnega sodišča odločilnega pomena tudi razlaga Pogodb. Upoštevati je namreč treba, da zakonska ureditev, ki jo mora presoditi Ustavno sodišče, pomeni prenos zahtev Okvirne direktive o odpadkih v notranji pravni red. Čeprav smejo
države članice sistem PRO urediti samostojno, morajo pri tem spoštovati določene pogoje. Sistem PRO mora izpolnjevati minimalne zahteve, ki jih določa Okvirna direktiva o odpadkih, pri tem pa morajo države članice spoštovati potrebo po zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga (tretji odstavek 8. člena Okvirne direktive o odpadkih).
To pomeni, da je razlaga Okvirne direktive o odpadkih neposredno povezana z razlago določb PDEU, ki urejajo delovanje notranjega trga (49. in 56. člen PDEU). Ustavno sodišče še dodaja, da je treba upoštevati, da se na podlagi točke (e) prvega odstavka 17. člena Direktive o storitvah
[49]
16. člen te direktive ne uporablja za SSGP ravnanja z odpadki. Če v to izjemo spada tudi sistem PRO, so za presojo posameznih omejitev temeljnih svoboščin v smislu 15. člena Direktive o storitvah še vedno upoštevne določbe PDEU.
[50]
Ko je tako, je razlaga sekundarnega prava EU (direktiv), ki ni pogojena s čezmejnim elementom, odvisna od razlage primarnega prava (PDEU, Listina). Pogoj čezmejnega elementa, ki sicer velja za uporabo Pogodb, pa v teh okoliščinah razlage slednjih ne bi smel preprečiti.
80. Iz navedenega izhaja, da izpodbijane določbe ZVO-2 segajo na področje, na katero vplivajo oziroma na katerem pravotvorno dejavnost držav članic EU omejujejo pravila primarnega in sekundarnega prava EU.
81.
Ustavno sodišče bo odločalo o očitkih predlagateljice o kršitvi prava EU tako, da bo pri presoji njenih trditev o kršitvah Ustave upoštevalo tudi te očitke, ki po vsebini zatrjujejo neskladje izpodbijanih določb ZVO-2 z nekaterimi pravili prava EU (glej 3. do 7. točko, 9. točko in 11. do 12. točko obrazložitve tega sklepa).
Poleg tega bo Ustavno sodišče moralo pri svoji presoji upoštevati vsebino in obseg pravic EKČP, saj se pobudniki sklicujejo tudi nanje. Pri tem ni mogoče prezreti, da kolikor Listina vsebuje pravice, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z EKČP, sta vsebina in obseg teh pravic enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa EKČP (tretji odstavek 52. člena Listine).
[51]
Zato je odločitev SEU glede razlage upoštevnega prava EU ključnega pomena za presojo ustavnosti določb nacionalne zakonodaje. O razlagi aktov institucij, organov, uradov ali agencij EU je na podlagi b) točke prvega odstavka 267. člena PDEU izključno pristojno presojati SEU. Ker se v obravnavani zadevi zastavljajo vprašanja o razlagi aktov EU, je odgovor SEU na ta vprašanja bistven za nadaljnje odločanje Ustavnega sodišča.
VIII. Vprašanja za predhodno odločanje SEU
Povzetek postavljenih vprašanj za predhodno odločanje SEU
82. Vprašanja je mogoče razvrstiti v štiri vsebinske sklope. Prvi sklop – vprašanji (1) in (2) – je povezan z vprašanjem, ali je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO mogoče opredeliti za SSGP.
Ne glede na to, ali res gre za SSGP, pa je za odločitev Ustavnega sodišča bistveno vprašanje, ali izpodbijana zakonska ureditev, ki določa monopol in neprofitno delovanje organizacije, morda pomeni nacionalni ukrep, ki mu pravo EU nasprotuje.
83. Drugi sklop – vprašanja (3) do (5) – je povezan z dopustnostjo spremembe pravnega režima sistema PRO in s prehodnim režimom. Najprej Ustavno sodišče zastavlja vprašanje, ali je dopustno tržno regulirano dejavnost spremeniti v netržno nepridobitno dejavnost, v nadaljevanju pa še vprašanje o dopustnosti načina, na katerega je zakonodajalec uredil prehod na novo zakonsko ureditev (
ex lege
prenehanje vseh pogodb in prenehanje veljavnosti dovoljenj za opravljanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO). Ustavno sodišče sprašuje SEU tudi, ali mora zakonodajalec v okoliščinah konkretnega primera sploh določiti prehodno obdobje in če, kakšna so merila prava EU glede razumnosti tega obdobja oziroma sistema nadomestil.
84. Tretji sklop – vprašanja od (6) do (9) – je povezan s presojo skladnosti zakonske ureditve, ki se nanaša na lastništvo deleža v organizaciji, s PDEU in Direktivo o storitvah. Ne glede na to, ali je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO SSGP, je za odločitev bistveno tudi vprašanje, ali zakonska ureditev, ki določa, kdo je lahko ustanovitelj organizacije, katere dejavnosti sme opravljati organizacija in kakšne lastnosti morajo imeti imetniki poslovnega deleža v organizaciji, člani poslovodnega in nadzornega organa organizacije in njeni zastopniki, morda pomeni nacionalne ukrepe, ki jim pravo EU nasprotuje.
85. Četrti sklop – vprašanje (10) – je povezan s pogodbeno avtonomijo. Ustavno sodišče sprašuje SEU, ali obvezna sklenitev pogodbe z organizacijo morda pomeni nacionalni ukrep, ki mu pravo EU nasprotuje.
Prvo vprašanje
86. Prvo vprašanje, ki ga Ustavno sodišče zastavlja SEU, je:
Ali se lahko šteje za podjetje, ki je pooblaščeno za opravljanje SSGP iz drugega odstavka 106. člena PDEU (upoštevaje 14. člen PDEU, Protokol št. 26 o storitvah splošnega pomena ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih), organizacija z izključno pravico do izvajanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode na ozemlju Republike Slovenije, ki obsega:
sklepanje pogodb s proizvajalci določenih proizvodov, s katerimi ti pooblastijo to pravno osebo, da v njihovem imenu zagotovi ustrezno ravnanje z odpadki iz teh proizvodov;
organizacijo sistema zbiranja in obdelave odpadkov (sklepanje pogodb z gospodarskimi družbami, da v imenu organizacije zberejo in ustrezno obdelajo vse zbrane odpadke iz proizvodov, za katere velja PRO); in
vodenje evidence o proizvodih, za katere velja PRO in so dani na trg v Republiki Sloveniji, ter evidence o zbranih in obdelanih odpadkih iz proizvodov, za katere velja PRO, ter posredovanje teh podatkov ministrstvu,
in
je dolžna v zvezi z opravljenem te dejavnosti sklepati pogodbe tako s proizvajalci, ki imajo obveznost PRO, kot z izvajalci?
87. Vlada oziroma MOPE pri svojih trditvah o naravi dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO prihajata sama s seboj v nasprotje. Na eni strani trdita, da sploh ne gre za izvajanje gospodarske dejavnosti, ker se dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO po ZVO-2 opravlja nepridobitno, na drugi strani pa zatrjujeta, da gre pri ravnanju z odpadki za SSGP. Pobudniki trditvi, da gre za SSGP, ne nasprotujejo, vendar navajajo, da ureditev, kot je izpodbijana, že sama po sebi pomeni kršitev 106. člena v zvezi s 102. členom PDEU, ker omogoča razširjanje prevladujočega položaja na drug trg, in da ni treba dokazati dejanske zlorabe prevladujočega položaja.
88. V skladu s 1. členom Protokola (št. 26) o storitvah splošnega pomena imajo države članice široko polje proste presoje pri zagotavljanju, naročanju in organiziranju SSGP, in sicer čim bolj v skladu s potrebami uporabnikov. Države članice tako ob spoštovanju prava EU lahko opredelijo obseg in organizacijo svojih SSGP zlasti ob upoštevanju ciljev svoje nacionalne politike. V zvezi s tem imajo države članice široko diskrecijsko pravico, ki jo Evropska komisija lahko izpodbija le v primeru očitne napake.
[52]
V skladu s sodno prakso SEU ima storitev splošen gospodarski pomen, če ima pomen te dejavnosti posebne značilnosti v primerjavi s pomenom drugih gospodarskih dejavnosti.
[53]
89. Ker se SEU še ni opredelilo do vprašanja, ali je dejavnost v smislu skupnega izpolnjevanje obveznosti PRO z vidika prava EU mogoče opredeliti kot SSGP, se je Ustavnemu sodišču zastavilo navedeno vprašanje, zavedajoč se, da mora predložitveno sodišče na koncu preveriti, ali gre za naloge, povezane s SSGP.
[54]
Pri tem mu SEU lahko vseeno posreduje vse koristne napotke za rešitev spora, ki mu je predložen.
[55]
90. Iz izpodbijane zakonske ureditve izhaja, da bo organizacija edina smela izvajati dejavnost skupnega izpolnjevanje obveznosti PRO za istovrstne proizvode, kar izhaja tako iz ZVO-2 kot tudi iz dovoljenja, ki ga bo za to dejavnost morala pridobiti v skladu z 41. členom ZVO-2. Podeljena ji je torej izključna pravica opravljanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode, pri čemer Ustavno sodišče meni, da gre za opravljanje gospodarske dejavnosti. Organizacija sklene pogodbo s proizvajalci, s katero se zaveže, da bo v njihovem imenu izvajala obveznosti PRO, in zato prejme ustrezno plačilo. Gre torej za ponujanje storitev, ki se opravljajo za plačilo.
[56]
Plačilo pomeni ekonomsko protivrednost zadevne storitve.
[57]
Pri tem ni treba, da ponudnik sledi cilju ustvarjanja dobička.
[58]
Čeprav mora torej organizacija delovati nepridobitno, to ne more vplivati na opredelitev narave zadevne dejavnosti.
91. Že Direktiva o storitvah v točki (e) prvega odstavka 17. člena predvideva, da je ravnanje z odpadki v državi članici lahko opredeljeno kot SSGP, če so izpolnjeni kriteriji v sedemdeseti uvodni izjavi k tej direktivi. Poleg tega iz dosedanje sodne prakse SEU izhaja, da je na več različnih področjih ravnanja z odpadki to dopustilo SSGP, denimo glede zbiranja gradbenih odpadkov,
[59]
odstranjevanja oziroma sežiga odpadkov,
[60]
vključno z nevarnimi odpadki,
[61]
ter odstranjevanja in obdelave gospodinjskih odpadkov.
[62]
Poleg tega iz štiriindvajsete uvodne izjave Direktive 2018/851 izhaja, da so lahko tudi javni organi pristojni za organizacijo operativnih vidikov ravnanja z odpadki iz proizvodov, za katere veljajo sistemi PRO proizvodov, kar kaže na to, da je
a fortiori
mogoče sistem skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO opredeliti kot SSGP.
92. Ravnanje s posamezno vrsto odpadkov se lahko šteje za SSGP, še posebej takrat, ko je dejavnost usmerjena v reševanje okoljskega problema.
[63]
Vlada posebej opozarja na specifične razmere v Republiki Sloveniji, ki naj bi zahtevale uvedbo presojanega sistema PRO. Zatrjuje, da je bilo treba drugače urediti sistem PRO, ker je bil prejšnji sistem neučinkovit, zato je pri posameznih odpadnih tokovih (izrazito pa pri odpadni embalaži) prišlo do izkrivljanja sistema PRO v taki meri, da je morala intervenirati država. Prejšnji sistem PRO naj ne bi temeljil na proizvajalčevi odgovornosti za ravnanje z odpadki iz njegovih proizvodov in zato ni omogočal izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO predvsem s ciljem zagotoviti ustrezno ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO, temveč naj bi bil temeljni cilj GSZVO-1 pridobivanje dobička. Vlada tudi podrobno pojasnjuje, da neučinkovitost sistema PRO ni bila posledica neustrezne zakonodaje, ki je določala visoke količinske prage za vključitev v sistem PRO. Po mnenju Vlade naj bi težave nastale zaradi napačnega enačenja mase embalaže, ki je dana na trg, in mase odpadne embalaže. Pobudniki sicer ne zanikajo, da sistem PRO na področju odpadne embalaže ni deloval učinkovito, saj je prišlo do kopičenja odpadne embalaže pri izvajalcih lokalne javne službe zbiranja komunalnih odpadkov, in da je morala država z interventnim zakonom zagotoviti ustrezno ravnanje z odpadno embalažo. Vendar pa menijo, da navedena neučinkovitost ni bila povezana s spornim ravnanjem GSZVO-1 na področju odpadne embalaže, temveč je nastala zaradi ureditve, ki je velik delež odpadne embalaže, ki so jo zbrali izvajalci javnih komunalnih služb, izključila iz sistema PRO. Zato naj bi po mnenju pobudnikov neučinkovitost sistema PRO na področju odpadne embalaže povzročila sama država. Pobudniki tudi menijo, da bi bilo treba težave s koordinacijo delovanja več organizacij za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO za istovrstne proizvode reševati z ustanovitvijo učinkovitega organa nadzora, ne pa z ureditvijo, ki dopušča izvajanje te dejavnosti le eni organizaciji.
93. Neustrezno delovanje sistema PRO izhaja tudi iz revizijskega poročila Računskega sodišča.
[64]
Med drugim je Računsko sodišče ugotovilo, da ministrstvo, pristojno za okolje, ni vzpostavilo ustrezne normativne ureditve ravnanja z odpadki. Pri urejanju ravnanja z embalažo in odpadno embalažo ni jasno uredilo razmerij med GSZVO-1, ki so imele OVD za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO na področju odpadne embalaže, to so DROE, in izvajalci gospodarskih javnih služb. Prav tako ni določilo jasnih meril za določitev deleža odpadne embalaže, za katerega mora posamezna DROE zagotoviti ustrezno ravnanje. Nekatere DROE zato niso prevzele vse odpadne embalaže pri izvajalcih gospodarskih javnih služb. Ministrstvo pa ni predvidelo niti sankcij za take primere niti ustreznih zavarovanj za primer, če bi morala Republika Slovenija sama zagotoviti prevzem in obdelavo teh odpadkov. Ministrstvo ni imelo zanesljivih in verodostojnih podatkov za izračunavanje doseganja predpisanih okoljskih ciljev pri ravnanju z odpadno embalažo. Količina embalaže, ki naj bi bila po podatkih v uradnih evidencah dana v promet, je bila manjša od količine odpadne embalaže, ki je bila zbrana v zbirnih centrih. Po stališču Računskega sodišča naj bi ta razlika deloma nastala, ker proizvajalci, ki so letno dajali na trg manj kot 15 ton embalaže, niso bili dolžni sporočati podatkov o dajanju embalaže na trg, deloma pa zato, ker država ni imela ustreznih podatkov o vseh proizvajalcih, ki so imeli obveznost PRO.
[65]
Računsko sodišče je ugotovilo tudi druge pomanjkljivosti sistema PRO. Ocenilo je, da v sistem PRO na področju embalaže ni bila vključena vsaj polovica embalaže, dane na trg, in da je obveznost PRO izvajala manj kot polovica vseh proizvajalcev, torej le 50 odstotkov.
94. Računsko sodišče je zahtevalo sprejetje popravljalnih ukrepov, s katerimi bi se zagotovilo smotrnejše ravnanje z odpadno embalažo. Zakonodajalec je sprejel Zakon o interventnih ukrepih pri ravnanju s komunalno odpadno embalažo in z odpadnimi nagrobnimi svečami (Uradni list RS, št. 84/18 – ZIURKOE), s katerim je sprejel ukrepe pri ravnanju s komunalno odpadno embalažo in z odpadnimi nagrobnimi svečami zaradi odvrnitve tveganja za onesnaževanje okolja in zdravja ljudi ter zaradi doseganja okoljskih ciljev na področju ravnanja z odpadki. Ministrstvo, pristojno za okolje, je spremenilo podzakonski akt, ki je urejal sistem PRO za embalažo. V podzakonskem aktu so bila podrobneje urejena razmerja med DROE in izvajalci javnih služb ter način določanja deleža odpadne embalaže, ki jo mora DROE prevzeti pri izvajalcih javnih služb.
[66]
Kljub sprejetju navedenih ukrepov Vlada v odgovoru na pobudo navaja, da sistem PRO na področju embalaže še vedno ni v celoti ustrezno deloval. Zato je bilo treba po mnenju Vlade ob prenosu obveznosti iz Direktive 2018/851 spremeniti način izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
95. Ob navedenih okoliščinah Ustavno sodišče ocenjuje, da je bila organizaciji zaupana SSGP v smislu drugega odstavka 106. člena PDEU. V slovenskem pravnem redu ni opredelitve SSGP, temveč je uveljavljen pojem gospodarske javne službe, ki se ne prekriva nujno s pojmom SSGP. Sistem javnih služb na področju gospodarskih dejavnosti na splošno ureja
Zakon o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 in 57/11 – v nadaljevanju ZGJS)
. Gospodarske javne službe so dejavnosti, s katerimi se zagotavljajo materialne dobrine kot proizvodi ali storitve, katerih trajno in nemoteno proizvajanje je v javnem interesu (drugi odstavek 1. člena ZGJS). Ta javni interes se po ZGJS kaže v tem, da gre za zadovoljevanje javnih potreb, kadar in kolikor jih ni mogoče zagotavljati na trgu, ter da je pri zagotavljanju teh dobrin pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju javnih potreb. Ustaljeno stališče Ustavnega sodišča je, da vzpostavitev pravne ureditve gospodarske javne službe, ki temelji na ustavni določbi, da se gospodarske dejavnosti ne smejo izvajati v nasprotju z javno koristjo, pomeni dopustno omejitev svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave).
[67]
Gospodarsko dejavnost je tako v skladu z ustavno zajamčeno svobodno gospodarsko pobudo dopustno z zakonom določiti kot gospodarsko javno službo, če gre za zagotavljanje prej omenjenega javnega interesa. S tem je zakonodajalec opredelil pravni režim javnih služb, saj nobena gospodarska dejavnost ni javna služba sama po sebi, temveč to postane s trenutkom vzpostavitve javnopravnega režima, ki je njeno bistvo.
[68]
Pri tem je bistveno, da je zakon tisti, ki izrecno opredeli neko dejavnost kot gospodarsko javno službo.
[69]
96. Obravnavani primer je drugačen. Čeprav ureditev skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO po svojih značilnostih (npr. nepridobitnost, dostopnost vsem proizvajalcem ipd.), podrobneje opisanih v 45. do 53. točki obrazložitve tega sklepa, kaže na to, da je zakonodajalec želel vzpostaviti gospodarsko javno službo, je v ZVO-2 ni izrecno opredelil kot gospodarske javne službe.
97. Iz ustaljene sodne prakse SEU izhaja, da
državni poseg na trg v smislu posredovanja v delovanje trga sicer pomeni oviro za vzpostavitev konkurenčnega trga
, vendar je tak poseg lahko kljub temu dopusten, če so izpolnjeni trije pogoji.
[70]
Prvič, s tem posegom je treba uresničevati cilj v splošnem gospodarskem interesu, drugič, z njim je treba upoštevati načelo sorazmernosti, ter, tretjič, obveznosti javnih storitev, ki jih tak poseg določa, morajo biti jasno opredeljene, pregledne, nediskriminatorne in preverljive.
98. Kot izhaja iz tretjega odstavka 3. člena PEU ter prvega in drugega odstavka 191. člena PDEU, mora EU zagotoviti visoko raven varstva in izboljšanje kakovosti okolja. Iz 37. člena Listine izhaja, da je treba v politike EU vključiti visoko raven varstva in izboljšanje kakovosti okolja, ki se zagotavljata v skladu z načelom trajnostnega razvoja. Iz štiridesete uvodne izjave Direktive o storitvah izhaja, da je varstvo okolja lahko nujni razlog v splošnem interesu. Tudi iz prve uvodne izjave Direktive 2018/851 izhaja, da so cilji te direktive izboljšati ravnanje z odpadki zaradi varstva, ohranjanja in izboljševanja kakovosti okolja, varovanja zdravja ljudi in spodbujanje načel krožnega gospodarstva. Iz enaindvajsete uvodne izjave Direktive 2018/851 izhaja, da so sistemi PRO bistveni elementi učinkovitega ravnanja z odpadki, iz dvaindvajsete uvodne izjave te direktive pa, da morajo sistemi PRO zmanjšati stroške in izboljšati učinkovitost, zagotoviti enake konkurenčne pogoje, prispevati k vključevanju stroškov ob koncu življenjske dobe proizvodov v njihovo ceno ter izboljšati upravljanje in preglednost sistemov PRO. Glede na to bi bilo mogoče sprejeti stališče, da so cilji nacionalne ureditve, ki določa, da lahko dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode izvaja le ena organizacija, utemeljeni s cilji v splošnem gospodarskem interesu. V skladu z ustaljeno sodno prakso SEU sta varstvo okolja in varovanje zdravja pripoznana kot nujna razloga v splošnem interesu,
[71]
tudi kadar gre za vprašanja, povezana z ravnanjem z odpadki.
[72]
Glede na to Ustavno sodišče meni, da je določitev dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za posebno nalogo v javnem interesu v splošnem (gospodarskem) interesu.
99. Čeprav bo Ustavno sodišče v okviru postopka za oceno ustavnosti moralo presoditi, ali je zahteva po sorazmernosti presojanih ukrepov izpolnjena, pa je SEU v predhodno odločanje predložilo navedeno vprašanje, da mu to sodišče na podlagi razpoložljivih informacij poda vse smernice, ki so v ta namen potrebne glede prava EU.
[73]
SEU se namreč še ni opredelilo do vprašanja, katere okoliščine so pri opredelitvi dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO kot SSGP upoštevne za presojo, ali bi uporaba pravil PDEU pravno ali dejansko ovirala izvajanje te dejavnosti oziroma ali bi bilo organizaciji onemogočeno uresničevanje posebnih nalog, ki so ji dodeljene, oziroma ali je ohranjanje teh pravic nujno, da se organizaciji omogoči uresničevanje nalog SSGP v gospodarsko sprejemljivih okoliščinah.
[74]
100. Spoštovanje načela sorazmernosti pomeni, prvič, da je z zadevnim ukrepom mogoče zagotoviti uresničitev zasledovanega cilja splošnega gospodarskega interesa.
[75]
101. Pobudniki menijo, da navedena ureditev ne more doseči cilja večje ekonomske učinkovitosti sistema PRO in da bo uvedba sistema, v katerem izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode le ena organizacija, povzročila povečanje stroškov za proizvajalce, ne pa njihovega znižanja.
102. Vlada v odgovoru navaja, da gre za določitev načina uresničevanja pravice do zdravega življenjskega okolja in zato ureditev sistema PRO sodi v polje proste presoje zakonodajalca. Meni, da imajo države članice tudi na podlagi Okvirne direktive o odpadkih prosto presojo, kakšen sistem skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO bodo uvedle. Vlada tudi poudarja, da ni cilj navedenega ukrepa zagotoviti le ekonomsko učinkovitost sistema PRO, temveč predvsem večjo učinkovitost ravnanja z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO.
103. Iz drugega pododstavka petega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih ne izhaja, da na ozemlju države članice obveznosti PRO v imenu proizvajalcev ne more izvajati le ena organizacija. S sistemi z zgolj eno organizacijo, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode, je mogoče zagotoviti poenostavitev sistema PRO za proizvajalce in večjo transparentnost sistema. Z navedenim ukrepom bi se lahko doseglo ustrezno ravnanje z vsemi odpadki, ki nastanejo iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO, na celotnem ozemlju nacionalne države. S tem bi se lahko zagotovilo trajno zagotavljanje podobnih pogojev kakovosti, brez upoštevanja posebnih okoliščin ali stopnje gospodarske donosnosti vsakega posameznega posla.
104. Ustavno sodišče ocenjuje, da je z ukrepom, s katerim se dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO določi za posebno nalogo v javnem interesu, mogoče zagotoviti uresničitev zasledovanega cilja splošnega gospodarskega interesa. Že iz petindvajsete uvodne izjave Okvirne direktive o odpadkih namreč izhaja, da se teh storitev ne bi smelo omejiti z vidikov geografske pokritosti ter proizvodov in materialov, ki jih zajemajo na območja, kjer sta zbiranje in ravnanje z odpadki najbolj dobičkonosna.
[76]
105. Drugič, zaradi spoštovanja načela sorazmernosti mora biti državni poseg omejen na to, kar je nujno za dosego uresničevanega cilja, zaradi česar se zahteva redno preverjanje nujnosti ukrepa.
[77]
106. Iz izpodbijane zakonske ureditve izhaja, da za podelitev izključne pravice organizaciji ni določena nobena omejitev trajanja obveznosti opravljanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, zato Ustavno sodišče šteje, da je navedena obveznost trajna. Po ustaljeni praksi SEU izhaja, da mora predložitveno sodišče v takih primerih preveriti, ali in v kolikšnem obsegu veljavno nacionalno pravo določa, da se mora redno preverjati – v rednih obdobjih, ki so dovolj pogosta – nujnost in pogoje nacionalnega posega glede na razvoj trga odpadkov.
[78]
Sedmi odstavek 41. člena ZVO-2 izrecno določa, da mora ministrstvo, pristojno za okolje, vsakih pet let po uradni dolžnosti preverjati izpolnjevanje pogojev iz tretjega odstavka tega člena. Poleg tega na podlagi prvega odstavka 42. člena ZVO-2 ministrstvo, pristojno za okolje, spremeni dovoljenje za skupno opravljanje obveznosti po uradni dolžnosti, če to zahtevajo spremembe predpisov s področja varstva okolja, ki urejajo sistem PRO.
107. Tretjič, uporabljena metoda ne sme presegati tega, kar je nujno za dosego zastavljenega cilja splošnega gospodarskega interesa.
[79]
108. Omejitve konkurence drugih gospodarskih subjektov morajo biti dovoljene, če so potrebne, da se podjetju, ki mu je zaupana takšna naloga splošnega pomena, omogoči njeno izvajanje. Pri tem je treba upoštevati gospodarske pogoje, v katerih podjetje deluje, zlasti stroške, ki jih mora nositi, in zakonodajo, ki velja zanj, še posebej okoljsko.
[80]
Ustavnemu sodišču se zato zastavlja vprašanje, katere okoliščine mora upoštevati pri presoji, ali uporabljena metoda posega ne presega tega, kar je nujno za dosego zastavljenih ciljev splošnega gospodarskega interesa, in ali ne obstajajo manj omejujoči ukrepi.
[81]
109. Glede pogoja, da morajo biti obveznosti javnih storitev jasno določene, pregledne, nediskriminatorne in preverljive, Ustavno sodišče meni, da je dejavnost skupnega izpolnjevanje obveznosti PRO v ZVO-2, zlasti v 9.1. točki 3. člena, drugem odstavku 35. člena in 39. členu ZVO-2 in v dovoljenju, ki ga bo za to dejavnost morala pridobiti v skladu z 41. členom ZVO-2,
[82]
jasno in pregledno določena kot posebna naloga javnega pomena. Glede nediskriminatornosti prvi odstavek 40. člena ZVO-2 nalaga, da mora organizacija skleniti pogodbo iz tretjega odstavka 37. člena tega zakona z vsakim proizvajalcem in ne le nekaterimi. Ustavno sodišče ocenjuje, da je izpolnjeno tudi merilo preverljivosti, ki zapoveduje, da so akti, s katerimi se te obveznosti določijo, obrazloženi in objavljeni ter da je nad njimi mogoče opraviti sodni nadzor.
[83]
Preden predpisi začnejo veljati, morajo biti objavljeni. Predpis začne veljati petnajsti dan po objavi, če ni v njem drugače določeno. Državni predpisi se objavljajo v državnem uradnem listu (glej 154. člen Ustave). Če predpis ni objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije, ne more začeti veljati.
[84]
ZVO-2 je bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije št. 44/22. V skladu s šestim odstavkom 41. člena ZVO-2 mora biti objavljeno tudi dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, in sicer na osrednjem spletnem mestu državne uprave. Poleg tega je mogoča presoja ustavnosti ZVO-2, kar izkazuje predmetni postopek, sodna presoja zakonitosti dovoljenja iz 41. člena ZVO-2 pa je zagotovljena v upravnem sporu (2. člen Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – ZUS-1).
Drugo vprašanje
110. Drugo vprašanje, ki ga Ustavno sodišče zastavlja SEU, je:
Ali je treba 16. in 17. člen Listine, 49., 56. in 106. člen PDEU, Direktivo o storitvah ter 8. in 8.a člen
Okvirne direktive o odpadkih
razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri sme dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode opravljati le ena organizacija na ozemlju države članice na nepridobiten način, kar pomeni, da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO in da mora ta organizacija dobiček uporabiti le za izvajanje aktivnosti in ukrepov za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO?
111. Pobudniki menijo, da svoboda gospodarske pobude iz 16. člena Listine in lastninska pravica iz 17. člena Listine, pravica do ustanavljanja iz 49. člena PDEU, pravica do opravljanja storitev iz 56. člena PDEU, Direktiva o storitvah ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih nasprotujejo ureditvi, po kateri država članica izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO uredi tako, da jo sme izvajati le en subjekt za istovrstne proizvode, ki pridobi izključno pravico in mora to dejavnost izvajati nepridobitno.
112. Pobudniki tudi menijo, da ureditev, kot je izpodbijana, že sama po sebi pomeni kršitev 106. člena v zvezi s 102. členom PDEU, ker omogoča razširjanje prevladujočega položaja na drug trg. Zatrjujejo tudi, da za ugotovitev kršitve zadostuje že ugotovitev potencialne protikonkurenčne posledice.
113. Člen 16 Listine določa, da je svoboda gospodarske pobude priznana v skladu s pravom EU, nacionalnimi zakonodajami in običaji. Varstvo, ki se priznava s 16. členom Listine, zajema tudi pravico do izvajanja gospodarske ali trgovske dejavnosti.
[85]
Člen 17 Listine določa, da ima vsakdo pravico imeti v posesti svojo zakonito pridobljeno lastnino, jo uporabljati, z njo razpolagati in jo komu zapustiti. Lastnina se nikomur ne sme odvzeti, razen v javno korist v primerih in pod pogoji, ki jih določa zakon, vendar le proti pravični in pravočasni odškodnini za njeno izgubo. Uživanje lastnine se lahko uredi z zakonom, kolikor je to potrebno zaradi splošnega interesa. V skladu s prvim odstavkom 49. člena in prvim odstavkom 56. člena PDEU so omejitve svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev prepovedane. Pojem ustanavljanja v smislu PDEU je zelo širok in državljanu EU omogoča, da stalno in neprekinjeno sodeluje na gospodarskem področju države članice.
[86]
Svoboda ustanavljanja zajema pravico začeti in opravljati dejavnost kot samozaposlena oseba ter pravico do ustanovitve in vodenja podjetij, pod enakimi pogoji, kot jih za svoje državljane določa zakonodaja države članice.
[87]
Pojem "omejitev" v smislu 49. člena PDEU se nanaša zlasti na ukrepe države članice, ki – čeprav veljajo brez razlikovanja – vplivajo na dostop podjetij iz drugih držav članic do trga in tako ovirajo trgovino v EU in bi – tudi če se uporabijo brez diskriminacije glede na državljanstvo – izvrševanje svobode ustanavljanja lahko ovirali ali ga naredili manj privlačnega.
[88]
Člen 56 PDEU zahteva odpravo vsakršne omejitve svobode opravljanja storitev, čeprav se ta omejitev uporablja brez razlikovanja za nacionalne ponudnike in ponudnike iz drugih držav članic, če lahko onemogoča, ovira ali zmanjšuje privlačnost dejavnosti ponudnika s sedežem v drugi državi članici, v kateri ta zakonito opravlja podobne storitve.
[89]
Iz obrazložitve k vprašanju a) pa so že razvidna stališča SEU glede vsebine 106. člena PDEU.
114. Po mnenju Ustavnega sodišča nacionalna ureditev, ki je predmet presoje, spada na področje urejanja 16. in 17. člena Listine, 49., 56. in 106. člena PDEU, Direktive o storitvah in Okvirne direktive o odpadkih.
115. Ob upoštevanju sodne prakse SEU Ustavno sodišče meni, da bi nacionalna ureditev, na podlagi katere za opravljanje neke gospodarske dejavnosti velja sistem izključenosti v korist le enega javnega ali zasebnega podjetja, pomenila omejitev svobode ustanavljanja (49. člen PDEU) in svobode opravljanja storitev (56. člen PDEU).
[90]
Iz sodne prakse SEU pa bi tudi lahko izhajalo, da bi taka nacionalna ureditev pomenila tudi omejitev svobode gospodarske pobude iz 16. člena Listine.
[91]
Prav tako bi taka nacionalna ureditev lahko pomenila zahtevo, navedeno v d) točki drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.
[92]
Četudi bi bila dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO opredeljena kot SSGP, je glede svobode ustanavljanja upoštevna Direktiva o storitvah.
[93]
116. SEU je že sprejelo stališče, da okoliščina, da se določena dejavnost izvaja nepridobitno oziroma da mora biti ustvarjen dobiček uporabljen izključno za uresničevanje nekaterih ciljev, ne more vplivati na naravo zadevne dejavnosti in ji zato odvzeti gospodarskega značaja.
[94]
Iz sodne prakse SEU ne izhaja, da bi se to sodišče že opredelilo do vprašanja, ali okoliščina, da se mora dejavnost izvajati na nepridobiten način, in sicer tako, da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov za izvajanje dejavnosti in da se mora dobiček uporabiti le izključno za uresničevanje nekaterih ciljev, pomeni omejitev svobode gospodarske pobude (16. člen Listine), svobode ustanavljanja (49. člen PDEU) in svobode opravljanja storitev (56. člen PDEU).
117. Iz sodne prakse SEU izhaja tudi, da se varstvo lastninske pravice, ki ga daje 17. člen Listine, ne nanaša na gole poslovne interese ali priložnosti, katerih negotovost je značilna za samo bistvo gospodarske dejavnosti, temveč na pravice, ki imajo premoženjsko vrednost in iz katerih glede na pravni red izhaja pridobljen pravni položaj, ki imetniku teh pravic omogoča samostojno izvajanje teh pravic v njegovo korist.
[95]
Iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP), ki jo je treba na podlagi tretjega odstavka 52. člena Listine prav tako upoštevati, v zvezi s 1. členom Prvega protokola k EKČP izhaja, da se prihodnji dohodek lahko šteje za "premoženje", za katero velja varstvo iz tega člena, le če je bil že pridobljen, če je predmet gotove terjatve ali če obstajajo posebne okoliščine, ki pri zadevni osebi lahko utemeljijo legitimno pričakovanje glede pridobitve premoženjske koristi.
[96]
Ker je mogoče šteti, da je ustvarjen dobiček iz opravljanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO pridobljen pravni položaj, se zastavlja tudi vprašanje, ali ureditev, po kateri se mora dobiček uporabiti izključno le za uresničevanje nekaterih ciljev, ne pa prosto, pomeni omejitev lastninske pravice iz 17. člena Listine.
118. Če bi šlo za ukrepe, ki bi lahko ovirali izvajanje svoboščin iz 49. in 56. člena PDEU ali naredili to izvajanje manj privlačno, bi v skladu z ustaljeno sodno prakso SEU morali izpolnjevati štiri pogoje, da bi lahko bili utemeljeni: da se uporabljajo nediskriminatorno, da jih upravičujejo nujni razlogi v splošnem interesu, da so primerni za zagotovitev cilja, ki ga zasledujejo, in da ne presegajo tega, kar je nujno potrebno za uresničitev tega cilja.
[97]
Prav tako iz tretjega odstavka 15. člena Direktive o storitvah izhaja, da morajo države članice preveriti, ali zahteve iz drugega odstavka 15. člena navedene direktive izpolnjujejo tri kumulativne pogoje, in sicer, da so nediskriminatorne, potrebne in sorazmerne za uresničitev nujnega razloga v splošnem interesu.
[98]
119. Iz navadnega izhaja, da morajo biti podani nujni razlogi v splošnem interesu, da bi bila omejitev svobode ustanavljanja oziroma opravljanja storitev lahko utemeljena. Vlada trdi, da je cilj nove ureditve sistema PRO, vključno z omejitvijo števila organizacij, ki lahko izvajajo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO za istovrstne proizvode in omejitvijo uporabe dobička, uskladitev nacionalne zakonodaje z Direktivo 2018/851, ki je določila minimalne zahteve za sisteme PRO. Ob upoštevanju Okvirne direktive o odpadkih naj bi bil cilj ureditve sistema PRO doseganje okoljskih ciljev glede recikliranja odpadkov in s tem zagotavljanje varstva okolja in zdravja ljudi pri ravnanju z odpadki iz proizvodov. Z uvedbo centraliziranega sistema z eno organizacijo naj bi se ob upoštevanju količine odpadkov iz proizvodov v Republiki Slovenji, za katere velja obveznost PRO, zagotovila velja učinkovitost in ekonomičnost sistema PRO, boljša kakovost ravnanja z odpadki, večja transparentnost sistema, boljše upravljanje sistema in učinkovitejši nadzor. Učinkovitost sistema PRO naj ne bi pomenila le ekonomske učinkovitosti. Učinkovitost sistema naj bi bilo treba presojati z vidika učinkovitosti ločenega zbiranja odpadkov iz proizvodov, ozaveščanja in informiranja o pomenu preprečevanja odpadkov ter ponovne uporabe in vračanja rabljenih proizvodov. S sistemom PRO naj bi bilo treba zagotoviti ustrezno ravnanje z odpadki, ki nastanejo na celotnem ozemlju države, ne glede na njihovo dodano vrednost in ne glede na to, ali odpadki nastanejo v urbanih ali ruralnih okoljih. Vlada trdi, da je treba ekonomsko učinkovitost sistema PRO podrediti doseganju ciljev sistema PRO, ne pa doseganju dobička z izvajanjem dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Vlada meni, da iz točke (c) četrtega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih izhaja zahteva, da se mora navedena dejavnost izvajati nepridobitno. Z ureditvijo, po kateri skupno izpolnjevanje obveznosti PRO izvaja ena organizacija, naj bi se zagotovila poenostavitev sistema PRO za proizvajalce, saj v takem primeru ni potrebe po vzpostavitvi neodvisnega organa, ki izvaja nadzor nad izvajanjem obveznosti PRO. Cilja navedene ureditve naj bi bila tudi zmanjšanje stroškov proizvajalcev in prispevanje k vključitvi stroškov, povezanih z ravnanjem z odpadki iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO, v ceno proizvoda. Ureditev sistema PRO, vključno s skupnim izpolnjevanjem obveznosti PRO naj bi temeljila na načelu plačila za obremenjevanja okolja (12. člen ZVO-2) in načelu enake obravnave proizvajalcev (prvi odstavek 37. člena in deseti odstavek 38. člena ZVO-2).
120. Pobudniki menijo, da bi moral zakonodajalec za uvedbo sistema, v katerem izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode le ena organizacija, posebej utemeljiti javni interes. Menijo, da zmanjšanje konkurence skoraj vedno pomeni slabše storitve, nižjo stopnjo tehničnega in gospodarskega napredka in višje cene, ki jih na koncu prek višjih cen proizvodov plačujejo potrošniki. Zato menijo, da je presojana ureditev celo v nasprotju z javnim interesom.
121. Ustavno sodišče meni, da je država z ureditvijo, po kateri sme dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode nepridobitno izvajati le ena organizacija, zasledovala cilje iz Direktive 2018/851 in s tem tudi cilje, povezane z varstvom okolja. Iz te obrazložitve že izhaja, da je bil temeljni cilj zakonodajalca pri ureditvi sistema PRO zagotovitev učinkovitega ravnanja z odpadki in s tem varstvo okolja. Poseben pomen varstva okolja po pravu EU je bil pojasnjen že v 98. točki obrazložitve tega sklepa.
122. Ker nacionalna zakonodaja prepoveduje, da bi katera koli druga oseba, razen organizacije, ki ima dovoljenje, lahko izvajala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, se ta omejitev uporablja brez diskriminacije na podlagi državljanstva in brez razlikovanja za gospodarske subjekte, ki bi jih ta dejavnost lahko zanimala, ne glede na to, ali imajo sedež v Republiki Sloveniji ali v drugi državi članici.
[99]
Vse torej kaže na to, da se navedena ureditev uporablja nediskriminatorno.
123. Čeprav bo Ustavno sodišče v okviru postopka za oceno ustavnosti moralo presoditi, ali so omejitve v nacionalnem pravu primerne za zagotovitev cilja, ki ga zasledujejo, in ali ne presegajo tega, kar je nujno potrebno za uresničitev tega cilja, pa je v pristojnosti SEU podati Ustavnemu sodišču na podlagi razpoložljivih informacij vse smernice, ki so v ta namen potrebne glede prava EU.
[100]
Iz sodne prakse SEU sicer izhaja, da je to sodišče že sprejelo več sodb, v katerih se je opredelilo do pogojev, ki morajo biti izpolnjeni na podlagi 16. člena Listine ter 49. in 56. člena PDEU oziroma tretjega odstavka 15. člena Direktive o storitvah, da bi nacionalni ukrepi, ki bi lahko ovirali izvajanje svobode ustanavljanja in opravljanja storitev, lahko bili utemeljeni. Vendar pa v sodni praksi ni zaslediti stališč SEU, povezanih prav z izvajanjem dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
124. Zastavlja se vprašanje, ali presojani ukrepi lahko zagotovijo uresničitev zastavljenega cilja. Četudi ureditev načeloma lahko uresniči cilj v splošnem interesu, pa je potrebno še, da ta ureditev dosledno sledi temu cilju. V skladu s sodno prakso SEU je namreč nacionalna zakonodaja primerna za zagotavljanje uresničitve zatrjevanega cilja, le če resnično odraža namen doslednega in sistematičnega doseganja tega cilja.
[101]
Ustavnemu sodišču se zato zastavlja vprašanje, katere okoliščine mora upoštevati pri presoji, da bi ureditev, po kateri sme skupno izpolnjevanje obveznosti PRO nepridobitno izvajati le ena organizacija, lahko dosledno zagotovila uresničitev zgoraj navedenih ciljev v splošnem interesu.
125. Pobudniki menijo, da navedena ureditev ne more doseči cilja večje ekonomske učinkovitosti sistema PRO. Dodajajo, da bo uvedba sistema, v katerem izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode le ena organizacija, povzročila povečanje stroškov za proizvajalce, ne pa znižanja stroškov. Pobudniki sicer ne navedejo kakšnih posebnih razlogov, zakaj ukrep, po katerem mora organizacija delovati nepridobitno, ne bi mogel zagotoviti uresničitev zastavljenega cilja. Vendar pa zatrjujejo, da država ne sme obiti pravil prava EU o notranjem trgu tako, da bi samovoljno in brez prepričljive utemeljitve, ki bi jo terjal javni interes, določeno dejavnost označila za nepridobitno.
126. Čeprav Vlada v odgovoru izrecno ne utemelji primernosti presojanega ukrepa, navaja, da gre za določitev načina uresničevanja pravice do zdravega življenjskega okolja in zato ureditev sistema PRO sodi v polje proste presoje zakonodajalca. Meni, da imajo države članice tudi na podlagi Okvirne direktive o odpadkih prosto presojo, kakšen sistem skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO bodo uvedle. Vlada tudi poudarja, da ni cilj navedenega ukrepa zagotoviti le ekonomsko učinkovitost sistema PRO, temveč predvsem večjo učinkovitost ravnanja z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO. Poudarja, da je treba upoštevati tudi ekonomijo obsega, pri ureditvi sistema PRO pa tudi količino odpadkov iz proizvodov, za katere velja PRO, ki nastanejo na ozemlju Republike Slovenije. Presojana ureditev sistema PRO naj bi temeljila na načelu plačila za obremenjevanja okolja in načelu enake obravnave proizvajalcev. Vlada zatrjuje, da sme biti finančni prispevek proizvajalca, ki ga ta plača organizaciji, takšen, da ne presega stroškov, ki so potrebni za zagotavljanje obveznosti PRO.
127. Iz sodne prakse SEU izhaja, da država članica ni dolžna predložiti študije, ki naj bi bila osnova za sprejetje nacionalnega omejevalnega ukrepa, da bi lahko dokazala, da ukrep izpolnjuje vse zahteve iz 56. člena PDEU.
[102]
Država članica, ki se za utemeljitev zahteve v smislu 15. člena Direktive o storitvah sklicuje na nujni razlog v splošnem interesu, mora sicer dokazati, da je njena ureditev primerna in potrebna za dosego zakonitega cilja, ki ga želi doseči, vendar to dokazno breme ne sme biti tako, da bi se od te države članice zahtevalo, naj pozitivno dokaže, da navedenega cilja v enakih razmerah ne bi bilo mogoče izpolniti z nobenim predstavljivim ukrepom.
[103]
Taka zahteva bi v praksi pomenila, da je zadevna država članica prikrajšana za svoje regulativne pristojnosti na zadevnem področju.
[104]
Zato ni mogoče slediti navedbam pobudnikov, da bi morala država za uvedbo presojanega sistema PRO pripraviti posebno analizo oziroma študijo.
128. Iz drugega pododstavka petega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih izhaja, da ureditev, po kateri lahko na ozemlju države članice obveznosti PRO v imenu proizvajalcev izvaja le ena organizacija, ni sama po sebi v nasprotju s to direktivo. S sistemom z zgolj eno organizacijo, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO za istovrstne proizvode, bi bilo mogoče zagotoviti poenostavitev sistema PRO za proizvajalce in večjo transparentnost sistema. Z navedenim ukrepom bi se tudi lahko doseglo ustrezno ravnanje z vsemi odpadki, ki nastanejo iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO, na celotnem ozemlju nacionalne države, tako da bi se zagotovilo trajno zagotavljanje podobnih pogojev kakovosti, brez upoštevanja posebnih okoliščin ali stopnje gospodarske donosnosti vsakega posameznega posla.
[105]
Poleg navedenega Ustavno sodišče meni, da bi bilo mogoče z ureditvijo, po kateri sme dejavnost skupnega izvajanja obveznosti PRO nepridobitno izvajati le ena organizacija, zagotoviti izvrševanje načela plačila za obremenjevanje okolja in načela enake obravnave proizvajalcev.
[106]
129. Nadalje se zastavlja vprašanje, ali omejitev izpolnjuje pogoj v zvezi z obstojem manj omejevalnih nacionalnih ukrepov, s katerimi se lahko doseže želeni cilj.
130. Pobudniki menijo, da pomeni ureditev, po kateri sme gospodarsko dejavnost opravljati le ena organizacija, najvišjo stopnjo omejevanja delovanja trga, zato bi vsak drug ukrep pomenil milejši ukrep. Navedena ureditev naj ne bi zagotavljala bolj učinkovitega sistem PRO, kar naj bi izhajalo tudi iz študije, ki je bila pripravljena po njihovem naročilu. Pobudniki menijo, da bo ureditev, v kateri bo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajala le ena organizacija, povzročila višje stroške, produktivno neučinkovitost in zmanjšanje inovacij, ki naj bi prispevale k povečanju učinkovitosti sistema PRO. Trdijo, da iz drugega pododstavka petega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih izhaja, da bi morala država obstoječi sistem PRO prilagoditi minimalnim zahtevam iz 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih tako, da bi imenovala neodvisen organ za nadzor sistema PRO, ne pa z ureditvijo, ki dopušča obstoj le ene organizacije za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Zakonodajalec bi moral tudi upoštevati značilnosti posameznih podsistemov PRO glede na značilnosti odpadnega toka in presoditi, ali so navedene omejitve nujne za vse podsisteme PRO. Pobudniki menijo, da bi bilo cilje mogoče doseči z milejšimi ukrepi, in sicer z določanjem pogojev za opravljanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, določanjem pogojev glede kakovosti storitev in glede višine stroškov, ki jih smejo organizacije zaračunavati proizvajalcem, in z ustanovitvijo neodvisne agencije, ki bi izvajala nadzor nad sistemom PRO.
131. Vlada navaja, da z drugačnim milejšim ukrepom ni mogoče doseči cilja ukrepa. Dodaja, da so centralizirani sistemi z le eno organizacijo ustanovljeni tudi v drugih državah članicah. Meni, da je treba pri presoji nujnosti ureditve, po kateri dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode izvaja le ena organizacija na celotnem ozemlju države, upoštevati tudi druge mehanizme, s katerimi se zagotavljata preglednost delovanja organizacije in preprečevanje izkrivljanja konkurence na trgu ravnanja z odpadki. Vlada pri tem izpostavlja, da mora organizacija dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti izvajati nepridobitno, da ne sme izvajati gospodarske dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov in da mora organizacija izvajalce izbirati pod enakimi pogoji na podlagi javnega razpisa. Ob ureditvi, pri kateri bi bilo izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO podrejeno pridobivanju dobička, bi obstajalo znatno tveganje za izkrivljanje sistema PRO, saj bi bilo doseganje okoljskih ciljev podrejeno pridobivanju dobička. Vlada meni, da z navedenim ukrepom ni poseženo v jedro podjetniške svobode, saj smejo gospodarske družbe dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO opravljati v drugih državah članicah. Zatrjuje, da je v Republiki Sloveniji le z ureditvijo, v kateri dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode nepridobitno izvaja ena organizacija, mogoče uresničevati politiko in cilje na področju ravnanja z odpadki.
132. Ker se SEU še ni opredelilo do vprašanja, katere okoliščine bi lahko utemeljile nujnost omejitev, ki bi lahko ovirale ali naredile dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO manj privlačne, se je Ustavnemu sodišču zastavilo navedeno vprašanje, zavedajoč se, da mora predložitveno sodišče na koncu preveriti, ali so navedene zahteve izpolnjene.
[107]
Pri tem Ustavno sodišče meni, da SEU lahko poda napotke za rešitev spora, ki mu je predložen.
[108]
133. Če je treba dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO šteti za SSGP, pa iz drugega odstavka 106. člena PDEU izhaja, da podjetja, pooblaščena za opravljanje SSGP, ravnajo po pravilih iz PEU in PDEU, zlasti po pravilih o konkurenci, kolikor uporaba takšnih pravil pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebnih nalog, ki so jim dodeljene, in razvoj trgovine ne bi bil prizadet v takšnem obsegu, ki bi bil v nasprotju z interesi EU. Iz sodne prakse SEU pa izhaja, da se zahteve iz prvega, drugega in tretjega odstavka 15. člena Direktive o storitvah uporabijo samo pod pogojem, da uporaba teh določb pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebne naloge, ki jim je dodeljena. V skladu s sodno prakso SEU pravo EU ne nasprotuje ureditvi, ki sicer pomeni omejitev svobode ustanavljanja iz 49. člena PDEU oziroma pomeni zahtevo iz drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah, če je ta omejitev nujna za izvajanje SSGP.
[109]
134. V obrazložitvi k vprašanju (1) je Ustavno sodišče že opredelilo okoliščine, ki bi lahko bile upoštevne za presojo navedenega vprašanja.
Tretje, četrto in peto vprašanje
135. Tretje, četrto in peto vprašanje, ki jih Ustavno sodišče zastavlja na SEU, so:
(3) Če je odgovor na vprašanje (2) nikalen, ali je treba 16. člen Listine, 49., 56. in 106. člen PDEU, načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri država članica spremeni dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode iz regulirane pridobitne tržne dejavnosti, ki jo opravlja več gospodarskih subjektov, v dejavnost, ki jo sme izvajati le ena organizacija in ki mora to dejavnost izvajati nepridobitno v smislu vprašanja iz točke (2)?
(4) Ali je treba določbe prava EU iz vprašanja iz točke (3) razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, po kateri zaradi uveljavitve nove zakonske ureditve skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO posledično po sili zakona (
ex lege
) ta posega v posamična razmerja tako, da prenehajo veljati vse pogodbe, sklenjene med GSZVO-1, in proizvajalci, ki imajo obveznost PRO, ter med GSZVO-1 in izvajalci?
(5) Ali je treba v okoliščinah sprejetja nove zakonske ureditve, opisane v vprašanjih iz točk (3) in (4), načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj razlagati tako, da zakonodajalec mora določiti prehodno obdobje in/ali sistem nadomestil? Če je odgovor pritrdilen, katera merila opredeljujejo razumnost prehodnega obdobja oziroma razumnost sistema nadomestil?
136. Iz obrazložitve (glej 40. do 62. točko obrazložitve tega sklepa) že izhaja, da je zakonodajalec z ureditvijo v ZVO-2 bistveno spremenil sistem PRO. S tem je tudi bistveno vplival na položaje vseh subjektov, ki sodelujejo v navedenem sistemu. Iz opisa zakonske ureditve izhaja, da je zakonodajalec bistveno spremenil tudi naravo dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO je iz regulirane tržne dejavnosti spremenil v dejavnost, ki jo sme izvajati le ena organizacija in ki mora to dejavnost izvajati nepridobitno. To pomeni, da nekateri GSZVO-1, ki so dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajali ali na podlagi OVD ali odločb o potrditvi skupnih načrtov, ki so bili izdani za nedoločen čas, te dejavnosti ne bodo mogli več izvajati. Upoštevati je tudi treba, da
ex lege
prenehajo veljati vse pogodbe, ki so jih GSZVO-1 sklenili tako s proizvajalci kot izvajalci. V petem in šestem odstavku 275. člena ZVO-1 sicer ni natančno določen rok, v katerem bodo OVD in odločbe o potrditvi skupnih načrtov prenehali veljati, ker je rok vezan na sporočilo organizacije, da je začela izvajati skupno izpolnjevanja obveznosti PRO, in izdajo ugotovitvene odločbe ministrstva, pristojnega za okolje. Vendar pa glede na roke, ki so določeni v prvem in četrtem odstavku 275. člena ZVO-2, mogoče sklepati, da bi do prenehanja veljavnosti OVD, odločb o potrditvi skupnih načrtov in pogodb, ki jih so jih GSZVO-1 sklenili s proizvajalci in izvajalci, če ne bi Ustavno sodišče začasno zadržalo izvrševanja izpodbijanih določb, prišlo približno v devetih mesecih po objavi ZVO-2 v Uradnem listu Republike Slovenije. Zakonodajalec tudi ni predvidel, da bi GSZVO-1 zaradi prenehanja možnosti opravljanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO in
ex lege
prenehanja veljavnosti vseh sklenjenih pogodb med GSZVO-1 in proizvajalci, ki imajo obveznost PRO, ter med GSZVO-1 in izvajalci, prejeli kakršnokoli nadomestilo.
137. Poudariti je treba, da je zakonodajalec spremenil le pogoje za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, ni pa spremenil pogojev za izvajanje gospodarskih dejavnosti ravnanja z odpadki. Te dejavnosti se tudi po uveljavitvi ZVO-2 opravljajo na trgu z namenom pridobivanja dobička. Do uveljavitve ZVO-2 so GSZVO-1 smeli poleg dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajati tudi druge dejavnosti, povezane z ravnanjem z odpadki. Izpodbijana ureditev v možnosti GSZVO-1, da nadaljujejo z izvajanjem teh dejavnosti, ne posega. Organizacija lahko, če bo izbrana na javnem razpisu, z njimi sklene pogodbo o izvajanju teh storitev.
138. Upoštevati je tudi treba, da je zakonodajalec pred sprejetjem ZVO-2 že podrobneje uredil sistem PRO z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 158/20 – v nadaljevanju ZVO-1J). Spremenjeni sistem PRO na podlagi ZVO-1J se je začel uporabljati 1. 1. 2021, torej le eno leto in štiri mesece preden je zakonodajalec z ZVO-2 ponovno, tokrat v bistveno večji meri, spremenil sistem PRO. Opozoriti je treba, da iz zakonodajnega gradiva k sprejetju ZVO-1J ne izhaja, da bi bile z ZVO-1J v notranji pravni red prenesene minimalne zahteve za sisteme PRO iz 8.a člena Direktive 2018/851. Države članice so morale obstoječe sisteme PRO prilagoditi zahtevam iz Direktive 2018/851 do 5. 1. 2023 (sedmi odstavek 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih), zato so udeleženci sistema PRO lahko pričakovali spremembe zakonodaje, niso pa mogli pričakovati, da bo zakonodajalec v takem obsegu posegel v obstoječi sistem PRO (glej 45. do 62. točko obrazložitve tega sklepa).
139. Pobudniki posebej poudarjajo, da presojana ureditev spreminja dejavnost, ki se je izvajala na trgu z namenom pridobivanja dobička, v nepridobitno dejavnost, ki jo sme izvajati le ena organizacija na celotnem ozemlju države. Menijo, da taka sprememba narave dejavnosti pomeni najhujšo omejitev svobode opravljanja gospodarske dejavnosti, svobode ustanavljanja in opravljanja storitev. Poudarjalo tudi, da ureditev v ZVO-2 ne omogoča, da bi se GSZVO-1 sploh lahko prilagodili novim pogojem in bi dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO smeli izvajati pod spremenjenimi pogoji. Menijo, da v situaciji, ko že deluje več organizacij, ki izvajajo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, drugi pododstavek petega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih nalaga državi, da mora imenovati neodvisen organ za nadzor, ne sme pa sistema spremeniti tako, da bi omejila izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO le na eno organizacijo. Pobudniki torej zatrjujejo, da sprememba zakonske ureditve, kot je ta iz postopka, krši 16. člen Listine, 49. in 56. člen PDEU, načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj ter 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih.
140. Iz sodne prakse SEU izhaja, da novi pogoji za opravljanje storitve, ki zmanjšajo privlačnost uresničevanja svoboščin ali celo onemogočijo izvajanje, če jim ti pogoji preprečijo povrnitev investicije, pomenijo omejitev svoboščin iz 49. in 56. člena PDEU.
[110]
Glede na navedeno Ustavno sodišče meni, da nacionalna ureditev, ki spremeni dejavnost, ki se je izvajala na trgu z namenom pridobivanja dobička, v nepridobitno dejavnost, ki jo sme izvajati le ena organizacija na celotnem ozemlju države in s tem dosedanjim izvajalcem te dejavnosti onemogoči nadaljnje izvajanje te dejavnosti, pomeni omejitev svobode gospodarske pobude iz 16. člena Listine ter svoboščin iz 49. in 56. člena PDEU. Poleg navedenega pa tak položaj varuje tudi načelo pravne varnosti, katerega korelat je načelo varstva legitimnih pričakovanj, ki zlasti zahteva, da so pravna pravila jasna, natančna in imajo predvidljive učinke, predvsem če imajo lahko neugodne posledice za posameznike in podjetja.
[111]
V skladu s sodno prakso SEU se lahko sklicujejo na načelo varstva legitimnih pričakovanj vsi gospodarski subjekti, pri katerih je nacionalni organ ustvaril upravičena pričakovanja. Vendar kadar lahko razumen in preudaren gospodarski subjekt predvidi sprejetje ukrepa, ki lahko vpliva na njegove interese, se v primeru sprejetja tega ukrepa na to načelo ne more sklicevati.
[112]
141. Vendar pa Ustavno sodišče meni, da ni mogoče slediti navedbam pobudnikov, da zgoraj opisana sprememba sistema PRO z vidika 16. člena Listine ter 49. in 56. člena PDEU sploh ne bi bila dopustna. Iz sodne prakse SEU izhaja, da se gospodarski subjekt ne more zanašati na to, da ne bo nikakršnih zakonskih sprememb, ampak lahko le izpodbija način izvajanja take spremembe.
[113]
Iz sodne prakse SEU tudi izhaja, da so pogodbene stranke – ob spoštovanju zavezujočih določb in pravnega reda – svobodne pri opredeljevanju vsebine njihovega pravnega razmerja, vključno s posledicami morebitne odpovedi ali nespoštovanja svojih obveznosti.
[114]
142. Ustavno sodišče meni, da v primeru, če je skupno izpolnjevanje obveznosti PRO SSGP z vidika 16. člena Listine ter 49., 56. in 106. člena PDEU sprememba dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO iz dejavnosti, ki se izvaja na trgu, v dejavnost, ki jo nepridobitno izvaja le ena organizacija, ta sama po sebi ni prepovedana, kot tudi ni prepovedana sama sprememba dejavnosti iz tržne v netržno. Iz 12. točke Sporočila Komisije o uporabi pravil Evropske unije o državni pomoči za nadomestilo, dodeljeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena (UL C 8, 11. 1. 2012 – v nadaljevanju Sporočilo), izhaja, da je obstoj trga odvisen od organizacije sistema v zadevni državi članici. Gospodarska narava nekaterih storitev se med državami članicami lahko razlikuje, zato okoliščina, da se v drugih državah članicah določena dejavnost opravlja na trgu, ne more biti odločilna za presojo dopustnosti spremembe v netržno dejavnost. Iz iste točke Sporočila tudi izhaja, da se zaradi politične izbire ali gospodarskega razvoja razvrstitev posamezne storitve sčasoma lahko spremeni. Današnje netržne dejavnosti lahko v prihodnosti postanejo tržne in obratno. Iz sodne prakse SEU tudi izhaja, da dejstvo, da se neka storitev že opravlja na trgu, vendar na način, ki ni ustrezen ali združljiv z javnim interesom, kot ga opredeli država članica, lahko opraviči, da se storitev opredeli kot SSGP.
[115]
143. Iz sodne prakse SEU izhaja, da sme država članica pod določenimi pogoji spremeniti sisteme ravnanja z odpadki.
[116]
Nov sistem se mora uveljaviti brez prekinitve ogrožanja možnosti gospodarskih subjektov iz zadevnih sektorjev, da učinkovito sodelujejo pri novem sistemu od začetka njegove veljavnosti.
[117]
Iz dvaindvajsete uvodne izjave Direktive 2018/851 izhaja, da je treba določiti prehodno obdobje za prilagoditev strukture in postopkov obstoječih sistemov razširjene odgovornosti proizvajalca na nove zahteve. S spremenjenim sistemom bi se moralo doseči cilje Okvirne direktive o odpadkih in cilje, ki jih določajo posamezne direktive, ki urejajo ravnanje s posebnimi vrstami odpadkov.
[118]
144. Pobudniki zatrjujejo, da bi moral zakonodajalec izkazati posebej utemeljen javni interes za tako spremembo sistema PRO in bi ga moral utemeljiti že v zakonodajnem gradivu. Poleg tega menijo, da bi bila taka ureditev upravičena le, če bi temeljila na empiričnih podatkih, ki bi dokazovali večjo učinkovitost presojane ureditve sistema PRO, česar pa država naj ne bi storila. Pobudniki zatrjujejo, da je odločitev zakonodajalca arbitrarna.
145. Iz obrazložitve k vprašanju (2) že izhaja, da državi ni treba predložiti študije, ki naj bi bila osnova za sprejetje nacionalnega omejevalnega ukrepa
[119]
ali da bi morala država članica pozitivno dokazati, da cilja v splošnem interesu v enakih razmerah ne bi bilo mogoče izpolniti z nobenim predstavljivim ukrepom.
[120]
146. Ustavno sodišče je v obrazložitvi k vprašanju (1) navedlo razloge, ki so Vlado vodili pri odločitvi, da spremeni sistem PRO. Vlada zatrjuje, da je sistem PRO spremenila tudi z upoštevanjem specifičnih razmer v Republiki Sloveniji, ker naj bi bil prejšnji sistem neučinkovit. Iz obrazložitve k vprašanju (1) tudi izhaja, da se pobudniki s tem stališčem Vlade ne strinjajo. Pobudniki trdijo, da neučinkovitost sistema PRO na področju ravnanja z odpadno embalažo ni bila posledica ravnanja DROE, temveč ravnanja države.
147. Ustavno sodišče meni, da je torej sprememba zakonodaje, po kateri se tudi znatno spremenijo pogoji za opravljanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO in hkrati prenehajo veljati tako obstoječa OVD oziroma odločbe o potrditvi skupnih načrtov kot tudi pogodbe, sklenjene med GSZVO-1 in proizvajalci ter med GSZVO-1 in izvajalci, dopustna, če to zahtevajo nujni razlogi v splošnem interesu. Vendar pa vsaka sprememba zakonske ureditve zahteva bodisi razumno dolg prehodni režim (še posebno pri tako znatni spremembi, opisani v 45. do 62. točki obrazložitve tega sklepa) bodisi sistem razumnih nadomestil.
148. Čeprav bo Ustavno sodišče v okviru postopka za oceno ustavnosti moralo presoditi, ali nacionalna ureditev, ki spreminja sistem PRO, ustreza vsem zahtevam prava EU, bo SEU na podlagi razpoložljivih smernic Ustavnemu sodišču podalo vse elemente razlage prava EU, ki bodo Ustavnemu sodišču omogočile presojo te skladnosti.
[121]
149. Načelo pravne varnosti ne prepoveduje zakonskih sprememb, zahteva pa, da zakonodajalec upošteva posebne okoliščine gospodarskih subjektov in po potrebi predvidi prilagoditev na uporabo novih predpisov.
[122]
SEU je sicer v zvezi s proizvajalci in distributerji že sprejelo stališče, da mora biti ob spremembi obstoječega sistema ravnanja z odpadno embalažo zagotovljeno razumno prehodno obdobje, da bi se nanj prilagodili, in da lahko ob spremembi sistema ravnanja z odpadno embalažo vsak proizvajalec in distributer dejansko sodelujeta v operativnem sistemu.
[123]
Prav tako je že pojasnilo, da se v primeru, ko nacionalni zakonodajalec prekliče dovoljenja, ki njihovim imetnikom omogočajo opravljanje gospodarske dejavnosti, mora za te imetnike predvideti ali prehodno obdobje, ki je dovolj dolgo, da se lahko ti prilagodijo, ali sistem razumnih nadomestil.
[124]
Vendar pa iz sodne prakse SEU izhajajo tudi nasprotna stališča, po katerih v določenih okoliščinah prehodno obdobje sploh ni potrebno. Kot je SEU že presodilo, čeprav načelo varstva legitimnih pričakovanj spada med temeljna načela EU, gospodarski subjekti ne morejo imeti legitimnih pričakovanj glede ohranitve obstoječega položaja, ki ga lahko bodisi institucije EU
[125]
bodisi nacionalni organi
[126]
spremenijo na podlagi svoje diskrecijske pravice, in to zlasti na področju delovanja trga, ki se stalno prilagaja spremembam gospodarskih razmer. Poleg tega se razumen in preudaren gospodarski subjekt, kadar lahko predvidi sprejetje ukrepa EU
[127]
oziroma nacionalnega ukrepa,
[128]
ki lahko vpliva na njegove interese, v primeru njegovega sprejetja ne more sklicevati na to načelo. V zvezi s prehodnim obdobjem je prav tako SEU že presodilo, da tudi ob predpostavki, da je EU predhodno ustvarila položaj, ki bi lahko vzbudil legitimna pričakovanja, tj. kadar organi EU dajo prizadeti osebi natančna, brezpogojna in skladna zagotovila, ki izhajajo iz pooblaščenih in zanesljivih virov,
[129]
lahko prevladujoč javni interes nasprotuje sprejetju prehodnih ukrepov za položaje, ki so nastali pred začetkom veljavnosti nove ureditve, vendar se še razvijajo.
[130]
Glede na to se Ustavnemu sodišču zastavlja vprašanje, ali je v okoliščinah, opisanih v tem sklepu,
[131]
prehodno obdobje sploh potrebno, in če odgovor pritrdilen, katera merila opredeljujejo razumnost prehodnega obdobja oziroma razumnost sistema nadomestil.
Šesto vprašanje
150. Šesto
vprašanje, ki ga Ustavno sodišče zastavlja SEU, je:
Ali je treba 16. člen Listine, 49., 56. in 106. člen PDEU, Direktivo o storitvah ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri je proizvajalcem, ki imajo obveznosti PRO in dajejo na trg 51 odstotkov istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO, naložena obveznost ustanovitve organizacije, ki bo izvajala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, in morajo proizvajalci istovrstnih proizvodov ob morebitnem odvzemu dovoljenja tako organizacijo ponovno ustanoviti oziroma ali je treba zgoraj navedene določbe prava EU razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri smejo biti imetniki poslovnega deleža v tej organizaciji le proizvajalci?
151. ZVO-2 ureja način ustanovitve organizacije, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanje obveznosti PRO. Proizvajalci, za katere velja obveznost PRO in dajejo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine teh proizvodov, pri čemer lastniški poslovni delež posameznega proizvajalca v organizaciji ne sme presegati 25 odstotkov, morajo ustanoviti organizacijo in imeti v njej poslovne deleže (prvi odstavek 37. člena in četrti odstavek 38. člena ZVO-2). Iz navedenega izhaja, da je proizvajalcem naložena obveznost ustanovitve posebne pravne osebe – organizacije, ki bo izvajala obveznosti PRO v imenu proizvajalcev. Poleg tega navedena zakonska ureditev določa, da morajo biti poslovni deleži organizacije v izključni lasti proizvajalcev istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO in ki bodo obveznosti PRO izpolnjevali skupno prek navedene organizacije.
152. Ustavno sodišče meni, da se SEU še ni opredelilo do vprašanja, ali nacionalna ureditev, na podlagi katere morajo proizvajalci ustanoviti organizacijo in po kateri morajo biti lastniki poslovnih deležev v tej organizaciji izključno le proizvajalci, pomeni omejitev svobodne gospodarske pobude (16. člen Listine), svobode ustanavljanja (49. člen PDEU) in svobode opravljanja storitev (56. člen PDEU).
153. Če bi navedeni ukrepi pomenili omejitev svobodne gospodarske pobude ter svobode ustanavljanja in opravljanja storitev, pa se Ustavnemu sodišču zastavlja vprašanje, ali bi ti ukrepi lahko bili utemeljeni.
154. Preveriti je treba, ali bi presojane omejitve lahko bile neposredno ali posredno diskriminatorne. Presojana zahteva po mnenju Ustavnega sodišča ni neposredno ali posredno diskriminatorna, saj obveznost ne razlikuje med proizvajalci glede na kraj registriranega sedeža. Iz 34. člena ZVO-2 izhaja, da so obveznosti PRO naložene vsem proizvajalcem, ki dajejo proizvode na trg Republike Slovenije.
[132]
155. Pobudniki sicer menijo, da ureditev, ki zahteva, da so ustanovitelji organizacije
proizvajalci, ki dajejo na trg 51 odstotkov istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO
, posredno diskriminira med potencialnimi ustanovitelji organizacije na podlagi kraja registriranega sedeža. Večino proizvodov dajejo na slovenski trg podjetja, ki imajo sedež v Republiki Sloveniji. Ker naj bi proizvode na slovenski trg v večji meri dali proizvajalci s sedežem v Republiki Sloveniji, naj bi imeli ti proizvajalci prednost pri ustanovitvi organizacije na podlagi registriranega sedeža v primerjavi s proizvajalci, ki imajo sedež zunaj Republike Slovenije.
156. Vlada pojasnjuje, da je cilj zakonske ureditve, po kateri morajo organizacijo ustanoviti proizvajalci, ki skupaj dajejo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine proizvodov, za katere velja obveznost PRO, uspešna izvedba upravnega postopka pridobitve dovoljenja iz 41. člena ZVO-2. Če navedeni delež ne bi bil predpisan, bi lahko vlogo za pridobitev dovoljenja vložilo več organizacij, ki bi želele izvajati dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode. To pa bi onemogočilo izvrševanje zakonske ureditve, v kateri lahko dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode izvaja le ena organizacija.
157. Vlada poudarja, da imajo ključno vlogo pri delovanju sistema PRO proizvajalci. Z ureditvijo, po kateri so le proizvajalci lastniki poslovnih deležev organizacije, se zagotavlja čim večji vpliv proizvajalcev na poslovanje organizacije. Proizvajalci so odgovorni za ravnanje s proizvodom v njegovem celotnem ciklu. To pomeni, da proizvajalci z upravljanjem, usmerjanjem in samonadzorom organizacije poskrbijo, da organizacija v njihovem imenu in na njihov račun zagotovi ustrezno ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO. Pomanjkanje povezave med proizvajalci in organizacijo naj bi bila največja težava sistema PRO po prejšnji ureditvi. V prejšnjem sistemu naj bi proizvajalci svojo odgovornost izpolnili zgolj s sklenitvijo pogodbe s pravno osebo, ki je izvajala skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. S tem naj bi bila proizvajalcem naložena zgolj finančna odgovornost, ne pa tudi organizacijska. S presojano ureditvijo naj bi se doseglo, da bi bili proizvajalci v večji meri tudi organizacijsko odgovorni za ravnanje s proizvodi v fazi odpadkov.
158. Ustavno sodišče meni, da je država z ureditvijo, s katero je določila zahteve, ki so povezane z lastništvom organizacije, zasledovala cilje iz Direktive 2018/851, po kateri naj proizvajalci prevzemajo tudi organizacijsko odgovornost za ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO, in s tem tudi cilje, povezane z varstvom okolja. Iz te obrazložitve že izhaja, da je bil temeljni cilj zakonodajalca pri ureditvi sistema PRO zagotovitev učinkovitega ravnanja z odpadki in s tem varstvo okolja. Poseben pomen varstva okolja po pravu EU je bil že pojasnjen v 98. točki obrazložitve tega sklepa.
159. Nadaljnje vprašanje je, ali omejitev lahko zagotovi uresničitev zastavljenega cilja. Ukrepi, s katerimi država članica omeji lastništvo podjetja, ker meni, da obstaja tveganje, da bi osebe, ki niso proizvajalci, lahko vplivale na upravljanje organizacije tako, da bi ta sprejela ekonomske strategije, ki bi lahko ogrozile cilj zagotavljanja kakovostnega ravnanja z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO, in ki bi zmanjševali stroške upravljanja, bi verjetno lahko bili primeren ukrep za dosego cilja učinkovitega delovanja sistema PRO.
[133]
160. Naslednje vprašanje je, ali omejitev izpolnjuje pogoj v zvezi z obstojem manj omejevalnih nacionalnih, s katerimi se lahko doseže želeni cilj. Ker se SEU še ni opredelilo do vprašanja, katere okoliščine bi lahko utemeljile nujnost omejitev, ki bi lahko ovirale ali naredile dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO manj privlačne, se je Ustavnemu sodišču zastavilo navedeno vprašanje, zavedajoč se, da mora predložitveno sodišče na koncu preveriti, ali so navedene zahteve izpolnjene.
[134]
Glede na navedeno Ustavno sodišče potrebuje razlago upoštevanih določb prava EU in koristne napotke SEU za rešitev spora, ki mu je predložen.
[135]
161. Pobudniki menijo, da bi bilo cilje enako mogoče doseči, če bi dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajala gospodarska družba, ki bi bila specializirana za tako dejavnost. Menijo, da bi moralo biti v prosti presoji proizvajalcev, na kakšen način bodo izvrševali obveznosti PRO, in da ni nujno, da bi bili tudi organizacijsko vpeti v ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere obstaja obveznost PRO. Ocenjujejo, da bi kapitalska povezava med proizvajalci in organizacijo povzročala konflikt interesov, saj bi lahko proizvajalci s kapitalsko udeležbo v organizaciji brez kazni posredovali podatke o nižjih količinah proizvodov, ki jih dajo na trg, in si tako zniževali stroške, organizacija pa naj ne bi imela interesa za preverjanje svojih lastnikov.
162. Vlada po drugi strani pojasnjuje, da omejitev lastništva poslovnega deleža v organizaciji na proizvajalce prispeva k večji proaktivnosti proizvajalcev, saj se s tem zavedajo svoje odgovornosti in pritiskov javnosti, da ustrezno ravnajo z odpadki iz svojih proizvodov. Ker proizvajalci vplivajo na poslovanje organizacije, s tem vplivajo na zmanjševanje svojih stroškov ter izboljšajo upravljanje in preglednost sistemov PRO. S tako ureditvijo se zagotavlja zaračunavanje stroškov proizvajalcev ob upoštevanju dejanskih stroškov izpolnjevanja obveznosti PRO in njihovo uravnavanje glede na trajnost, popravljivost, ponovno uporabljivost in možnost recikliranja proizvoda. Za učinkovito uravnavanje stroškov je treba poznati posebnosti posameznih proizvodov in njihove lastnosti, kar pa lahko najbolj učinkovito izvajajo sami proizvajalci.
163. Če pa je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO treba šteti za SSGP, iz drugega odstavka 106. člena PDEU izhaja, da podjetja, pooblaščena za opravljanje SSGP, ravnajo po pravilih iz PEU in PDEU, zlasti po pravilih o konkurenci, kolikor uporaba takšnih pravil pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebnih nalog, ki so jim dodeljene, in razvoj trgovine ne bi bil prizadet v takšnem obsegu, ki bi bil v nasprotju z interesi EU. Iz sodne prakse SEU tudi izhaja, da se zahteve iz prvega, drugega in tretjega odstavka 15. člena Direktive o storitvah uporabijo samo, pod pogojem, da uporaba teh določb pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebne naloge, ki jim je dodeljena. Iz sodne prakse SEU izhaja, da pravo EU ne nasprotuje ureditvi, ki sicer pomeni omejitev svobode ustanavljanja iz 49. člena PDEU oziroma pomeni zahtevo iz drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah, če je ta omejitev nujna za izvajanje SSGP.
[136]
164. V obrazložitvi k vprašanju (1) pa je Ustavno sodišče že opredelilo okoliščine, ki bi lahko bile upoštevne za presojo navedenega vprašanja.
Sedmo, osmo in deveto vprašanje
165. Sedmo, osmo in deveto vprašanje, ki jih Ustavno sodišče zastavlja SEU, so:
(7) Ali je treba 16. člen Listine, 49., 56. in 106. člen PDEU, Direktivo o storitvah ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih razlagati na način, da nasprotujejo ureditvi, po kateri proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, ne smejo biti oseba, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti
PRO v tej organizaciji?
(8) Ali je treba 16. člen Listine, 49., 56. in 106. člen PDEU, Direktivo o storitvah ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih razlagati na način, da nasprotujejo ureditvi, po kateri proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža organizacije, in organizacija, ne smeta biti:
– neposredno ali posredno kapitalsko povezana z osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v tej organizaciji, in ne smeta imeti v njej upravljavskih ali nadzorstvenih pravic;
– kapitalsko ali sorodstveno povezana z osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebe iz prejšnje alineje?
(9) Ali je treba 16. člen Listine, 49., 56. in 106. člen PDEU, Direktivo o storitvah ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri omejitve iz vprašanj (7) in (8) veljajo tudi za člana poslovodnega organa organizacije, njenega nadzornega organa ali zastopnika?
166. Presojana ureditev določa po vsebini sicer podobne omejitve za različne subjekte, ki imajo različen položaj v sistemu PRO. Zato bi lahko obstajali razlogi za različno razlago upoštevnih določb prava EU z vidika posameznega subjekta, ki ga sporna omejitev zadeva. Vendar niti pobudniki niti država ne navedejo kakšnih posebnih razlogov, ki bi bili povezani s položajem zadevnega subjekta v sistemu PRO. Glede na navedeno Ustavno sodišče meni, da je treba navedene položaje, čeprav bi lahko obstajali razlogi za različno presojo, obravnavati skupaj.
167. Ustavnemu sodišču se zastavlja vprašanje, ali bi ureditev, ki določa posebne lastnosti, ki jih morajo izpolnjevati proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža, člani poslovodnega organa organizacije, člani nadzornega organa organizacije in njeni zastopniki, lahko pomenila omejitev svobodne gospodarske pobude (16. člen Listine), svobode ustanavljanja (49. člen PDEU) in svobode opravljanja storitev (56. člen PDEU).
Ustavno sodišče meni, da bi taka nacionalna ureditev lahko pomenila zahtevo, navedeno v točki (c) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah
.
[137]
168. Zgoraj opisana ureditev tudi vpliva na položaj tistih proizvajalcev, ki imajo obveznost PRO in hkrati tudi izvajajo dejavnost zbiranja ali obdelave odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji. Ti proizvajalci ne bodo smeli biti imetniki poslovnega deleža v organizaciji, temveč bodo lahko imeli položaj le tistih proizvajalcev, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji, tako da z njo sklenejo pogodbo. To dejansko pomeni, da
na primer proizvajalec, ki ima obveznost PRO na področju odpadne embalaže in hkrati izvaja dejavnost zbiranja ali obdelave odpadne embalaže, ne sme biti imetnik poslovnega deleža v organizaciji, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO za odpadno embalažo
.
169. Ustavno sodišče meni, da se SEU še ni opredelilo do vprašanja, ali zakonska ureditev, opisana v prejšnji točki obrazložitve, pomeni omejitev svobodne gospodarske pobude (16. člen Listine), svobode ustanavljanja (49. člen PDEU) in svobode opravljanja storitev (56. člen PDEU). Ustavno sodišče meni, da bi taka nacionalna ureditev lahko pomenila zahtevo, navedeno v točki (c) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.
170. Če bi navedeni ukrepi pomenili omejitev svobode gospodarske pobude ter svobode ustanavljanja in opravljanja storitev oziroma zahteve iz drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah, pa se Ustavnemu sodišču zastavlja vprašanje, ali ti nacionalni ukrepi, ki bi lahko ovirali izvajanje svoboščin iz 49. in 56. člena PDEU ali naredili to izvajanje manj privlačno, izpolnjujejo pogoje, da bi lahko bili utemeljeni.
171. Zastavlja se vprašanje, ali bi presojane omejitve lahko bile neposredno ali posredno diskriminatorne. Ustavno sodišče meni, da presojana zahteva ni neposredno ali posredno diskriminatorna, saj zahteve, ki veljajo za proizvajalce, ki so lastniki poslovnega deleža, člane poslovodnega organa organizacije, člane nadzornega organa organizacije in njene zastopnike, veljajo ne glede na kraj registriranega sedeža ali državljanstvo teh oseb. Zato Ustavno sodišče meni da zahteve niso diskriminatorne v smislu točke (a) tretjega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.
[138]
172. Vlada navaja tudi, da je treba pri ureditvi sistema PRO posebno pozornost nameniti preprečevanju morebitnega tveganja za izkrivljanje konkurence na trgu ravnanja z odpadki (zbiranje in obdelava odpadkov). Namen omenjenih prepovedi vertikalnih povezav je zmanjšanje nasprotja interesov med organizacijo in gospodarskimi subjekti, ki ravnajo z odpadki. Če bi bile dopustne vertikalne povezave med organizacijo, njenimi lastniki in organi upravljanja, bi lahko prišlo do obstoja neenakopravnega položaja med gospodarskimi subjekti, ki opravljajo dejavnost ravnanja z odpadki. Vzpostavitev sistema PRO in ustanovitev ene organizacije za istovrstne proizvode naj bi vodili do koncentracije povpraševanja po določeni storitvi, kar bi dajalo organizaciji tako pogajalsko moč, da bi lahko porušila ekonomsko in konkurenčno ravnovesje na trgu ravnanja z odpadki. S presojano prepovedjo vertikalnih povezav je to tveganje zmanjšano.
173. Iz dvaindvajsete uvodne izjave Direktive 2018/851 izhaja, da morajo splošne minimalne zahteve, ki jih morajo izpolnjevati sistemi PRO, tudi zmanjšati možnost nasprotja interesov med organizacijami, ki izvajajo obveznosti PRO v imenu proizvajalcev, in izvajalci ravnanja z odpadki, s katerimi te organizacije sklenejo pogodbe. Ustavno sodišče meni, da je država z ureditvijo, s katero je določila zahteve, ki veljajo za proizvajalce, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, člane poslovodnega organa organizacije, člane nadzornega organa organizacije in njene zastopnike, zasledovala cilje iz Direktive 2018/851. Iz te obrazložitve pa že izhaja, (1) da so splošni minimalni pogoji, ki jih morajo izpolnjevati sistemi PRO, določeni zaradi zagotavljanja učinkovitega ravnanja z odpadki; in (2) da je mogoče ukrepe držav članic, ki bi lahko omejevali svobodo ustanavljanja, utemeljiti z nujnimi okoljevarstvenimi zahtevami.
[139]
Poleg navedenega iz navedb Vlade izhaja, da je navedeni ukrep namenjen tudi varstvu konkurence na trgu ravnanja z odpadki. Glede na to Ustavno sodišče meni, da je ureditev, po kateri je določena prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža, člani poslovodnega organa organizacije, člani nadzornega organa organizacije in njenimi zastopniki ter izvajalci, mogoče utemeljiti z nujnimi razlogi v splošnem interesu.
174. Naslednje vprašanje je, ali omejitev lahko zagotovi uresničitev zastavljenega cilja. Po stališču Ustavnega sodišča so ukrepi, s katerimi država članica omeji medsebojne povezave med organizacijo, njenimi lastniki, organi upravljanja in izvajalci, lahko primeren ukrep za dosego cilja zmanjšanja nasprotja interesov med navedenimi subjekti zaradi varstva okolja in varstva konkurence.
[140]
175. Zadnje vprašanje je, ali omejitev izpolnjuje pogoj v zvezi z obstojem manj omejujočih nacionalnih ukrepov, s katerimi se lahko doseže želeni cilj.
176. Pobudniki menijo, da so navedene zahteve prekomerne, saj naj bi omejevale možnost gospodarskih subjektov, ki izvajajo dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov, da pridobijo poslovni delež v organizaciji. Navajajo sicer, da je treba odpraviti nasprotje interesov med organizacijo in gospodarskimi družbami, ki zbirajo in obdelujejo odpadke, saj lahko navedene povezave preprečujejo, omejujejo ali izkrivljajo konkurenco na trgu. Vendar pa menijo, da bi navedena prepoved morala veljati le za regionalen ali nacionalni trg, ne pa za nadnacionalnega. Pobudniki menijo, da sta tako trg dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO kot trg ravnanja z odpadki geografsko zamejena na ozemlje Republike Slovenije, zato so prepovedi povezav med organizacijo in lastniki poslovnega deleža v organizaciji ter gospodarskimi družbami, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov s sedežem zunaj Republike Slovenije, prekomerne.
177. Pobudniki tudi zatrjujejo, da bi bilo mogoče varstvo konkurence na trgu zbiranja in obdelave odpadkov doseči z milejšimi sredstvi. Zakonodajalec je sprejel že več zakonov, ki na splošno urejajo konkurenčno delovanje subjektov na trgu. V navedenih zakonih so protikonkurenčna dejanja že sankcionirana. Protikonkurenčno delovanje je tudi določeno za kaznivo dejanje. Takšno ravnanje je tudi temelj za odškodninsko odgovornost. Zakonodajalec pa naj ne bi pojasnil, zakaj splošne zakonodajne varovalke za varovanje konkurence ne bi zadostovale. Pobudniki menijo, da bi moral zakonodajalec navesti poseben razlog, da bi lahko utemeljil tako ureditev. Navajajo tudi, da je trg izvajalcev izjemno razpršen in da na njem obstaja delujoča konkurenca in s tem povezan samonadzor nad tekmeci. Zakonodajalec naj bi cilje lahko dosegel z milejšimi ukrepi, kot na primer: z določitvijo strogih pogojev glede poročanja nadzornemu organu, z določitvijo obveznosti javnega objavljanja informacij in z uvedbo prekrškovnih sankcij. Zakonodajalec bi lahko tudi omejil upravljavske in/ali sorodstvene povezave le na tiste proizvajalce, ki bi imeli v organizaciji takšen poslovni delež, ki bi lahko povzročil protikonkurenčno tveganje z vplivanjem na trg izvajalcev.
178. Ker se SEU še ni opredelilo do vprašanja, katere okoliščine bi lahko utemeljile nujnost omejitev, ki bi lahko ovirale ali naredile dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO manj privlačne, se je Ustavnemu sodišču zastavilo navedeno vprašanje, zavedajoč se, da mora predložitveno sodišče na koncu preveriti, ali so navedene zahteve izpolnjene.
[141]
Vendar Ustavno sodišče meni, da mu SEU vseeno lahko posreduje vse koristne napotke za rešitev spora, ki mu je predložen.
[142]
179. Če pa je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO treba šteti za SSGP, iz drugega odstavka 106. člena PDEU izhaja, da podjetja, pooblaščena za opravljanje SSGP, ravnajo po pravilih iz PEU in PDEU, zlasti po pravilih o konkurenci, kolikor uporaba takšnih pravil pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebnih nalog, ki so jim dodeljene, in razvoj trgovine ne bi bil prizadet v takšnem obsegu, ki bi bil v nasprotju z interesi EU. Iz sodne prakse SEU tudi izhaja, da se zahteve iz prvega, drugega in tretjega odstavka 15. člena Direktive o storitvah uporabijo zgolj pod pogojem, da pravno ali dejansko ne ovirajo izvajanja posebnih nalog, ki so jim dodeljena. Iz sodne prakse SEU izhaja, da pravo EU ne nasprotuje ureditvi, ki sicer pomeni omejitev svobode ustanavljanja iz 49. člena PDEU oziroma pomenila zahtevo iz drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah, če je ta omejitev nujna za izvajanje SSGP.
[143]
180. V obrazložitvi k vprašanju (1) pa je Ustavno sodišče že opredelilo okoliščine, ki bi lahko bile upoštevne za presojo navedenega vprašanja.
Deseto vprašanje
181. Deseto vprašanje, ki ga Ustavno sodišče zastavlja SEU, je:
Ali je treba 16. člen Listine ter 49. in 56. člen PDEU razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri morajo proizvajalci, za katere velja obveznost PRO in dajejo na trg proizvode, namenjene za uporabo v gospodinjstvu, obvezno skleniti pogodbo, s katero pooblastijo organizacijo za izpolnjevanje svojih obveznosti
PRO?
182. Pobudniki nasprotujejo ureditvi, ki ločuje med proizvajalci, ki bodo organizacijo ustanovili, in proizvajalci, ki bodo z organizacijo le sklenili pogodbo. Poudarjajo, da si predstavniki ene in druge skupine proizvajalcev med seboj konkurirajo na trgu proizvodov. Proizvajalci, ki so hkrati imetniki poslovnega deleža organizacije, naj bi imeli možnost nesankcioniranega posredovanja podatkov o nižjih količinah proizvodov, ki jih dajejo na trg, zato da bi si znižali stroške. Organizacija pa naj ne bi imela prevelikega motiva, da bi svoje lastnike preverjala. Tako naj bi prišlo do položaja, ko bo ena skupina proizvajalcev dolžna skleniti pogodbo z organizacijo, ki bo v lasti njihovih konkurentov na trgu. Zaradi obveznosti PRO naj bi bili dolžni organizaciji, ki bo v lasti njihovih konkurentov na trgu proizvodov, predajati informacije o svojih izdelkih, količini in zasnovi proizvodov. Pobudniki, ki bodo imeli poslovni delež v organizaciji, naj bi vplivali na organizacijo tako, da bo ta določila slabše pogoje pri izpolnjevanju obveznosti PRO za tisto skupino proizvajalcev, ki ne bodo imeli poslovnega deleža v organizaciji. Po mnenju Vlade naj bi proizvajalci s tem, ko so ustanovitelji organizacije, dejansko prevzemali odgovornost in skrb za celoten življenjski cikel svojega proizvoda. Organizacija naj bi zagotavljala ustrezno ravnanje z odpadki s sklenitvijo pogodbenih razmerij s proizvajalci in izvajalci. Vlada navaja, da mora organizacija na podlagi javnega razpisa nediskriminatorno in pod enakimi pogoji skleniti pogodbo o izvajanju zbiranja in predelave odpadkov iz proizvodov z vsako osebo, ki se prijavi na javni poziv in izpolnjuje pogoje, torej tudi s pobudniki. Vlada tudi zavrača trditev pobudnikov, da naj bi bili proizvajalci, ki bodo organizacijo ustanovili, v bistveno boljšem (konkurenčnem) položaju kot proizvajalci, ki bodo z organizacijo le sklenili pogodbo. ZVO-2 naj ne bi pri določitvi obveznosti PRO ločeval med prej opisanima skupinama proizvajalcev. ZVO-2 ureja pravice proizvajalca do organizacije. Vsak proizvajalec ima pravico vpogleda v vso dokumentacijo organizacije, ki se nanaša na njegovo izpolnjevanje obveznosti. ZVO-2 naj bi določal tudi, da organizacija izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti za vse proizvajalce, tako za proizvajalce, ki so jo ustanovili, kakor za proizvajalce, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji. Prvi odstavek 37. člena ZVO-2 naj bi določal, da so proizvajalci pri izpolnjevanju obveznosti enakopravni, ne glede na to, ali so organizacijo ustanovili ali se pridružili že ustanovljeni organizaciji. V desetem odstavku 38. člena ZVO-2 naj bi bilo določeno, da nadzorni organ organizacije sestavljajo trije predstavniki proizvajalcev, lastnikov poslovnega deleža organizacije, in trije predstavniki proizvajalcev, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji, ter predstavnik ministrstva, pristojnega za okolje. Predstavniki proizvajalcev, lastnikov poslovnega deleža organizacije, in predstavniki proizvajalcev, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji, naj bi bili enakopravni in naj bi imeli enakovredne odločevalske pravice.
183. Varstvo, ki ga daje 16. člen Listine, zajema med drugim tudi pogodbeno svobodo, kakor je razvidno iz pojasnil k temu členu, ki jih je treba v skladu s tretjim pododstavkom prvega odstavka 6. člena PEU in sedmim odstavkom 52. člena Listine upoštevati kot vodilo pri njeni razlagi.
[144]
Pogodbena svoboda zajema med drugim svobodno izbiro gospodarskega partnerja.
[145]
Hkrati iz sodne prakse SEU izhaja, da obveznost sklepanja pogodb omejuje svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev.
[146]
184. Iz izpodbijane zakonske ureditve izhaja, da morajo proizvajalci, za katere velja obveznost PRO in dajejo na trg proizvode, namenjene za uporabo v gospodinjstvu, obvezno skleniti pogodbo, s katero pooblastijo pravno osebo, ki ima dovoljenje za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO (organizacija) za izpolnjevanje svojih obveznosti PRO (tretji in četrti odstavek 37. člena ZVO-2). Zakon jih torej sili, da morajo skleniti pogodbo. Če pogodbe ne sklenejo, gre za prekršek po 5. točki prvega odstavka 260. člena ZVO-2, za katerega so lahko kaznovani z globo 40.000 do 75.000 EUR. Zato Ustavno sodišče meni, da določitev obveznosti skleniti pogodbo pomeni bistven poseg v svobodo sklepanja pogodb, ki jo načeloma imajo gospodarski subjekti.
Še več, upoštevaje stališča SEU, je pogodbena svoboda proizvajalcev tako zelo zmanjšana, da bi taka omejitev lahko posegla v samo bistvo njegove pravice do svobode gospodarske pobude.
[147]
Zato se Ustavnemu sodišču zastavlja vprašanje, ali je taka omejitev skladna s pravom EU.
185. Vendar v skladu s sodno prakso SEU svoboda gospodarske pobude ni absolutna pravica, temveč jo je treba upoštevati glede na njeno vlogo v družbi.
[148]
Na podlagi te sodne prakse in glede na besedilo 16. člena Listine, ki se razlikuje od besedila drugih temeljnih svoboščin iz naslova II Listine, hkrati pa je podobno besedilu nekaterih določb iz njenega naslova IV, je lahko svoboda gospodarske pobude podvržena širokemu spektru posegov organov javne oblasti, ki lahko v splošnem interesu določijo omejitve za izvajanje gospodarske dejavnosti. Vendar se ta okoliščina kaže zlasti v načinu, na katerega je treba v skladu s prvim odstavkom 52. člena Listine izvajati načelo sorazmernosti.
[149]
V skladu z navedeno določbo Listine mora biti vsakršno omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava Listina, predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin ter mora biti ob upoštevanju načela sorazmernosti potrebno in dejansko ustrezati ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali potrebno zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.
[150]
Prav tako je lahko utemeljena omejitev svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev, če ustreza nujnim razlogom v splošnem interesu, če je primerna za uresničitev zastavljenega cilja in če ne presega tega, kar je nujno za njegovo doseganje.
[151]
Kot izhaja iz sodne prakse SEU, se presoji po Listini in PDEU vsebinsko prekrivata – ukrep, ki ni v nasprotju s temeljno svoboščino, tudi ni v nasprotju s svobodo gospodarske pobude.
[152]
186. V zvezi s tem vprašanjem Vlada poudarja, da imajo ključno vlogo pri delovanju sistema PRO proizvajalci. Proizvajalci so odgovorni za ravnanje s proizvodom v njegovem celotnem ciklu. To pomeni, da proizvajalci z upravljanjem, usmerjanjem in samonadzorom organizacije poskrbijo, da organizacija v njihovem imenu in na njegov račun zagotovi ustrezno ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO. Pomanjkanje povezave med proizvajalci in organizacijo naj bi bila največja težava sistema PRO po prejšnji ureditvi. Proizvajalci naj bi svojo odgovornost izpolnili zgolj s sklenitvijo pogodbe, ki je izvajala skupno izpolnjevanje obveznosti PRO (finančna odgovornost).
187. Kot je bilo že pojasnjeno, sta v skladu z ustaljeno sodno prakso SEU varstvo okolja in varovanje zdravja pripoznana kot nujna razloga v splošnem interesu,
[153]
tudi kadar gre za vprašanja, povezana z ravnanjem z odpadki.
[154]
Ureditev, po kateri proizvajalci skupno izpolnjujejo obveznosti PRO tako, da morajo skleniti pogodbo z organizacijo, s katero jo pooblastijo za izpolnjevanje svojih obveznosti PRO, je v splošnem (gospodarskem) interesu. Že iz enaindvajsete uvodne izjave Direktive 2018/851 izhaja, da morajo biti minimalne zahteve določene tudi za organizacije, ki v imenu proizvajalcev izvajajo obveznosti PRO, kar implicira, da mora biti med organizacijo in proizvajalci pogodbeni odnos. Enako pa izhaja tudi iz tretjega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih, ki prav tako določa, da države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da vsak proizvajalec ali organizacija, ki izvaja obveznost PRO
v imenu
proizvajalcev proizvodov.
188. Nadaljnje vprašanje je, ali so lahko omejitve svobode ustanavljanja, svobode opravljanja storitev in svobode gospodarske pobude, ki jih povzroča izpodbijana zakonska ureditev, utemeljene z razlogi v splošnem (gospodarskem) interesu, torej z varstvom okolja. Kot je razvidno iz sodne prakse SEU, je za to, da bi to veljalo, potrebno, da so navedene omejitve primerne za uresničitev zastavljenega cilja v splošnem interesu in ne presegajo tega, kar je potrebno za dosego tega cilja. Pri tem je treba opozoriti, da se Vlada sklicuje na to, da imajo države članice široko pooblastilo za prosto presojo pri izbiri ukrepov, s katerimi bi lahko uresničile cilje svoje socialne politike. Vendar pa kljub temu to polje proste presoje ne upravičuje kršenja pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi določb PDEU in PEU, ki predpisujejo njihove temeljne svoboščine.
[155]
Poleg tega morajo omejitve pri svobodnem uresničevanju temeljnih pravic in svoboščin, zagotovljenih z Listino, in – v obravnavanem primeru – svobode gospodarske pobude iz 16. člena Listine prav tako spoštovati bistveno vsebino navedenih pravic in svoboščin.
189. Prvič, kot je že bilo pojasnjeno, je pogodbena svoboda proizvajalcev tako zelo zmanjšana, da bi lahko taka omejitev posegla v samo bistvo njihove pravice do svobode gospodarske pobude.
[156]
Vendar je treba opozoriti, da obveznost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO velja le za proizvode, za katere velja PRO, ki so namenjeni za uporabo v gospodinjstvih, za druge proizvode, za katere velja PRO, ki niso namenjeni za uporabo v gospodinjstvih, ZVO-2 dopušča samostojno izpolnjevanje obveznosti (tretji odstavek 35. člena ZVO-2). Zato Ustavno sodišče ocenjuje, da ni mogoče kar tako šteti, da taka ureditev vpliva na bistveno vsebino svobode gospodarske pobude. Ustavnemu sodišču se zato zastavlja vprašanje, kdaj je mogoče šteti, da
je pogodbena svoboda tako zelo zmanjšana, da omejitev poseže v samo bistvo pravice do svobode gospodarske pobude.
190. Drugič, prvi odstavek 52. člena Listine določa, da je uresničevanje pravic, ki jih priznava Listina, lahko omejeno, med drugim, če je ob upoštevanju načela sorazmernosti to potrebno in če to dejansko ustreza priznanim ciljem splošnega interesa ali je to potrebno zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih. Tako že 37. člen Listine predvideva, da je v politike EU treba vključiti visoko raven varstva in izboljšanja kakovosti okolja, ki se zagotavlja v skladu z načelom trajnostnega razvoja. Ustavno sodišče meni, da si mora nacionalna ureditev PRO na tem občutljivem področju prizadevati za uskladitev in pravilno ravnotežje med interesi, povezanimi z varstvom okolja, in interesi, povezanimi s svobodo ustanavljanja in opravljanja storitev ter svobodo gospodarske pobude gospodarskih subjektov, ki jih zagotavljajo 49. in 56. člen PDEU ter 16. člen Listine. Poleg tega so države članice glede na polje proste presoje, ki ga imajo pri izvajanju svoje okolijske politike, načeloma upravičene, da obstoj takega sistema ocenijo kot potreben za zagotovitev okrepljene ravni varstva okolja. Zlasti ni očitno, da bi manj zavezujoči ukrepi zagotavljali uresničevanje zastavljenih ciljev tako učinkovito, kot se to doseže z vzpostavitvijo takega okvira. Glede na to Ustavno sodišče ocenjuje, da taka ureditev pogojev skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO lahko torej izpolnjuje zahteve, ki izhajajo iz načela sorazmernosti, in je s tega vidika skladna z 49. in 56. členom PDEU in 16. členom Listine.
IX. Prekinitev postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb
191. Glede na obstoj prikazanega dvoma glede razlage 16. in 17. člena Listine, 49., 56. in 106. člena PDEU, načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj, Direktive o storitvah ter 8. in 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih Ustavno sodišče o zadevi ne more odločiti, dokler SEU, ki je izključno pristojno odločiti o razlagi pravil prava EU, o tem ne odloči. Zato je Ustavno sodišče predložilo v predhodno odločanje SEU vprašanja, navedena v izreku tega sklepa (1. točka izreka), in do njegove odločitve prekinilo postopek odločanja o ustavnosti izpodbijanih določb ZVO-2 (2. točka izreka).
C.
192. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 267. člena PDEU v zvezi s tretjim odstavkom 3.a člena Ustave in drugim odstavkom 41. člena ZUstS
v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli. Sklep je sprejelo soglasno.
dr. Matej Accetto
Predsednik
[1]
Ravnanje z odpadki je zbiranje, prevoz, predelava in odstranjevanje odpadkov (7.12. točka 3. člena ZVO-2).
[2]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne 29. 9. 2022, ECLI:SI:USRS:2022:U.I.104.22, 1. točka izreka.
[3]
Glej 29. točko obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022.
[4]
Glej Development of Guidance on Extended Producer Responsibility (EPR), European Commission – DG Environment, Final Report, No 07.0307/2012/63260/ETU/C2, 2014, str. 10.
[5]
Hierarhija ravnanja z odpadki se uporablja kot prednostni vrstni red zakonodaje in politike preprečevanja nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi. Kot prednostni vrstni red se uporablja naslednja hierarhija ravnanja z odpadki: preprečevanje, priprava za ponovno uporabo, recikliranje, druga predelava in odstranjevanje (prvi odstavek 4. člena Okvirne direktive o odpadkih in prvi odstavek 23. člena ZVO-2).
[6]
Krožno gospodarstvo je sistem, ki ohranja vrednost izdelkov, materialov in virov v gospodarstvu, dokler je to mogoče, in zmanjšuje ustvarjanje odpadkov. To pomeni sistem, v katerem se izdelki ponovno uporabljajo, popravljajo, proizvajajo ali reciklirajo. Načelo krožnega gospodarstva stremi k preprečevanju odpadkov, zmanjšanju onesnaževanja okolja in ohranjanju narave z zmanjšanjem uporabe snovi, energije in materialov, še zlasti naravnih dobrin, ter k čim bolj dolgotrajnemu življenjskemu krogu proizvodov, materialov in snovi (glej 6. člen ZVO-2).
[7]
Glej štirinajsto uvodno izjavo Direktive 2018/851;
Development of Guidance on Extended Producer Responsibility (EPR), European Commission – DG Environment, nav. delo,
str. 10; in OECD, Extended Producer Responsibility, Guidance for efficient waste management, OECD Publishing, Paris 2016, 1. 2. 1. točka.
[8]
Glej štirinajsto uvodno izjavo Direktive 2018/851.
[9]
Glej Development of Guidance on Extended Producer Responsibility (EPR), European Commission – DG Environment, nav. delo, str. 78.
[10]
Primerjaj z OECD, Extended Producer Responsibility, Guidance for efficient waste management, nav. delo.
[11]
V 48. členu ZVO-2 je urejen register proizvajalcev, katerega namen je izvajanje in nadzor nad sistemom PRO. Proizvajalec iz prvega odstavka 34. člena ZVO-2 ali pooblaščeni zastopnik iz četrtega in šestega odstavka 34. člena ZVO-2 morata biti vpisana v register proizvajalcev.
[12]
Proizvajalci, ki ustanovijo organizacijo, so dolžni skleniti pogodbo z organizacijo v 15-ih delovnih dneh, ko organizacija pridobi dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti (četrti odstavek 37. člena ZVO-2).
[13]
Pravna ali fizična oseba, ki opravlja dejavnost obdelave odpadkov v napravi ali brez naprave, mora za opravljanje te dejavnosti in obratovanje naprave, če je ta potrebna za izvajanje dejavnosti obdelave odpadkov, imeti pravnomočno okoljevarstveno dovoljenje (prvi odstavek 25. člena ZVO-2). Pravna ali fizična oseba, ki opravlja dejavnost zbiranja odpadkov ali dejavnost prevoznika odpadkov, trgovca z odpadki ali posrednika odpadkov, mora za opravljanje te dejavnosti pridobiti odločbo o dovolitvi opravljanja priglašene dejavnosti (tretji odstavek 25. člena ZVO-2).
[14]
Vlada na podlagi osmega odstavka 34. člena ZVO-2 v podzakonskem aktu določi merila za izbiro oseb, ki bodo za organizacijo izvajale zbiranje in postopke priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo in odstranjevanje. Vsebino javnega poziva potrjuje tudi telo za sistem PRO (6. točka enajstega odstavka 38. člena ZVO-2).
[15]
V petem odstavku 38. člena ZVO-2 sta določeni dve izjemi, ko smejo organizacija, proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža v organizaciji, član poslovodnega organa organizacije, član nadzornega organa organizacije in njen zastopnik izvajati zbiranje in obdelavo odpadkov, in sicer, če je s podzakonskim aktom določeno, da se za proizvajalca šteje tudi: (1) oseba, ki odpadke iz proizvodov, za katere velja PRO, pripravi za ponovno uporabo in jih drugič daje na trg, ali (2) oseba, ki odpadke iz proizvodov, za katere velja PRO, reciklira v predelano snov ali predmet, ki je proizvod, za katerega velja PRO, vendar ima predelana snov ali predmet drug namen uporabe kot izvorni proizvod, za katerega velja PRO.
[16]
Zbiranje odpadkov je prevzemanje odpadkov, vključno z njihovim predhodnim sortiranjem in predhodnim skladiščenjem za namene prevoza odpadkov do naprave za njihovo obdelavo (7.13. točka 3. člena ZVO-2).
[17]
Obdelava odpadkov so postopki predelave ali odstranjevanja odpadkov, vključno s postopki priprave odpadkov za predelavo ali odstranjevanja (7.15. točka 3. člena ZVO-2).
[18]
Za sorodstveno povezavo se šteje krvno sorodstvo v ravni vrsti ali v stranski vrsti do vštetega četrtega kolena, pravno priznane oblike partnerske zveze ter svaštvo do vštetega drugega kolena, čeprav je zakonska ali zunajzakonska skupnost prenehala ali če je lastnik poslovnega deleža skrbnik ali v razmerju rejništva z osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v tej organizaciji (sedmi odstavek 38. člena ZVO-2).
[19]
Nadzor glasovalnih pravic pomeni pravice, pogodbe ali druga sredstva, ki vsako zase ali skupaj ob upoštevanju ustreznih dejanskih ali pravnih okoliščin lastniku poslovnega deleža omogočajo izvajanje odločilnega vpliva na osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v tej organizaciji (osmi odstavek 38. člena ZVO-2).
[20]
V skladu z drugim odstavkom 41. člena UEOE je OVD dobila gospodarska družba, ki je bila registrirana za opravljanje dejavnosti zbiranja, odvoza, posredovanja in predelave odpadkov po predpisih, ki urejajo klasifikacijo dejavnosti, je bila sama ali skupaj s podizvajalci ali drugimi osebami, ki izpolnjujejo predpisane pogoje in zagotavljajo zbiranje in predobdelavo odpadne embalaže v skladu s to uredbo, je razpolagala s sredstvi in opremo ter napravami in zbirnimi centri ter je sama ali skupaj s podizvajalci ali drugimi osebami izpolnjevala pogoje za predelavo ali odstranjevanje odpadne embalaže v skladu s predpisi, ki urejajo odpadke.
[21]
Glej 19. člen Uredbe o ravnanju z izrabljenimi gumami, 12. člen Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi, 14. člen Uredbe o odpadnih nagrobnih svečah, 29. člen Uredbe o OEEO, 11. člen Uredbe o ravnanju z odpadnimi zdravili, 13., 22. in 28. člen Uredbe o BAOBA in 29. člen Uredbe o izrabljenih vozilih.
[22]
Glej 4. točko tretjega odstavka 27. člena Uredbe o OEEO.
[23]
Glej prvi odstavek 30. člena UEOE, drugi odstavek 25. člena Uredbe o OEEO, prvi odstavek 11. člena, prvi odstavek 20. člena in prvi odstavek 26. člena Uredbe o BAOBA, drugi odstavek 12. člena Uredbe o odpadnih nagrobnih svečah, četrto alinejo četrtega odstavka 11. člena Uredbe o ravnanju z odpadnimi zdravili, tretji odstavek 12. člena Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi, tretji odstavek 26. člena Uredbe o izrabljenih vozilih, drugi odstavek 16. člena Uredbe o ravnanju z izrabljenimi gumami in prvi do četrti odstavek 14. člena Uredbe o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje.
[24]
Glej drugi odstavek 29. člena in 31. člen UEOE, drugi odstavek 17. člena Uredbe o OEEO, drugi odstavek 13. člena, tretji odstavek 20. člena in drugi odstavek 28. člena Uredbe o BAOBA, drugi odstavek 10. člena Uredbe o odpadnih nagrobnih svečah, drugi odstavek 11. člena Uredbe o ravnanju z odpadnimi zdravili, prvi odstavek 10. člena Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi, prvi odstavek 19. člena Uredbe o izrabljenih vozilih, prvi odstavek 9. člena Uredbe o ravnanju z izrabljenimi gumami ter 9. do 12. člen in osmi odstavek 14. člena Uredbe o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje.
[25]
Glej 18. člen Uredbe o odpadkih (Uradni list RS, št. 77/22).
[26]
Glej prvi odstavek 18. člena UEOE.
[27]
Glej prvi odstavek 22. člena UEOE
[28]
Glej drugi odstavek 19. člena in drugi odstavek 44. člena UEOE.
[29]
Glej drugi odstavek 28. člena UEOE.
[30]
Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016 (Uradni list RS, št. 71/16, in OdlUS XXI, 28, ECLI:SI:USRS:2016:U.I.295.13, 100. točka obrazložitve) pojasnilo, da načelo varstva legitimnih pričakovanj kot splošno načelo prava EU funkcionalno ustreza načelu zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.
[31]
Pogodba med Kraljevino Belgijo, Kraljevino Dansko, Zvezno republiko Nemčijo, Helensko republiko, Kraljevino Španijo, Francosko republiko, Irsko, Italijansko republiko, Velikim vojvodstvom Luksemburg, Kraljevino Nizozemsko, Republiko Avstrijo, Portugalsko republiko, Republiko Finsko, Kraljevino Švedsko, Združenim kraljestvom Velike Britanije in Severne Irske (državami članicami Evropske unije) in Češko republiko, Republiko Estonijo, Republiko Ciper, Republiko Latvijo, Republiko Litvo, Republiko Madžarsko, Republiko Malto, Republiko Poljsko, Republiko Slovenijo in Slovaško republiko o pristopu Češke republike, Republike Estonije, Republike Ciper, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike k Evropski uniji (UL L 236, 23. 9. 2003, in Uradni list RS, št. 12/04, MP, št. 3/04 – MPPEU).
[32]
Tretji odstavek 3.a člena Ustave določa: "Pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, se v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij."
[33]
Prvi in drugi odstavek 3.a člena Ustave določata procesne in vsebinske pogoje za prenos izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodno organizacijo (M. Avbelj, Slovensko ustavno pravo v odnosu do prava EU, v: I. Kaučič (ur.), Pomen ustavnosti in ustavna demokracija, znanstveni zbornik Dvajset let Ustave Republike Slovenije, Ustavno sodišče Republike Slovenije, Ljubljana 2012, str. 346). Prvi odstavek 3.a člena Ustave je Republiki Sloveniji ustavnopravno omogočil oziroma ji omogoča prenos izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodne organizacije, v prvi vrsti na EU, ter s tem Ustavi vsaj deloma odreka tisto moč, ki ji je bila v klasičnem državnopravnem duhu pripisana ob njenem sprejetju (M. Cerar v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 74).
[34]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-65/13 z dne 26. 9. 2013, ECLI:SI:USRS:2014:U.I.65.13, 6. točka obrazložitve. To pomeni, da mora Ustavno sodišče v postopku presoje predpisov pri razlagi nacionalnega prava (Ustave in drugih predpisov) upoštevati pravo EU, in sicer tako, kot izhaja iz aktov EU oziroma kot se je razvilo v praksi SEU (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-146/12 z dne 14. 11. 2013, Uradni list RS, št. 107/13, in OdlUS XX, 10, ECLI:SI:USRS:2013:U.I.146.12, 34. točka obrazložitve).
[35]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-146/12, 32. točka obrazložitve. Podrobneje o temeljnih načelih prav tam, 33. točka obrazložitve, ter odločba Ustavnega sodišča št. U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016 (Uradni list RS, št. 71/16, in OdlUS XXI, 28), ECLI:SI:USRS:2016:U.I.295.13, 67. točka obrazložitve.
[36]
Glej na primer sklep Ustavnega sodišča št. U-I-113/04 z dne 7. 2. 2007 (Uradni list RS, št. 16/07, in OdlUS XVI, 16), ECLI:SI:USRS:2007:U.I.113.04.
[37]
V skladu z 51. členom Pogodbe o Evropski uniji (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PEU) so protokoli sestavni del pogodb in imajo torej enak pravni status kot PEU in PDEU.
[38]
Direktiva 2000/53/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. septembra 2000 o izrabljenih vozilih (UL L 269, 21. 10. 2000 – v nadaljevanju Direktiva 2000/53/ES).
[39]
Direktiva 2006/66/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o baterijah in akumulatorjih ter odpadnih baterijah in akumulatorjih in razveljavitvi Direktive 91/157/EGS (UL L 266, 26. 9. 2006 – v nadaljevanju Direktiva 2006/66/ES).
[40]
Direktiva 2012/19/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. julija 2012 o odpadni električni in elektronski opremi (OEEO) (prenovitev) (UL L 197, 24. 7. 2012 – v nadaljevanju Direktiva 2012/19/EU).
[41]
Glej sodbe SEU v zadevah
N. S. in drugi proti Secretary of State for the Home Department
, C-411/10 in C-493/10, z dne 21. 12. 2011, ECLI:EU:C:2011:865, 64.–68. točke obrazložitve,
C. K. in drugi proti Republiki Sloveniji
, C-578/16 PPU, z dne 16. 2. 2017, ECLI:EU:C:2017:127, 53. točka obrazložitve, in
Florescu in drugi proti Casa Judeţeană de Pensii Sibiu in drugi
, C-258/14, z dne 13. 6. 2017, ECLI:EU:C:2017:448, 48. točka obrazložitve.
[42]
Glej sodbi SEU v zadevah
Pfleger in drugi
, C‑390/12, z dne 30. 4. 2014, ECLI:EU:C:2014:281, 36. točka obrazložitve, in
Anonymi Geniki Etairia Tsimenton Iraklis (AGET Iraklis)
, C-201/15, z dne 21. 12. 2016, ECLI:EU:C:2016:972, 64. točka obrazložitve.
[43]
Glej sodbi SEU v zadevah
Åklagaren proti Hansu Åkerbergu Franssonu
, C-617/10, z dne 26. 2. 2013, ECLI:EU:C:2013:105, 19. točka obrazložitve; in
Cruciano Siragusa proti Regione Sicilia – Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo
, C-206/13, z dne 6. 3. 2014, ECLI:EU:C:2014:126, 20. točka obrazložitve; ter sodbo SEU v združenih zadevah
Eurosaneamientos SL in drugi proti ArcelorMittal Zaragoza SA ter Francesc de Bolós Pi proti Urbaser SA
, C-532/15 in C-538/15, z dne 8. 12. 2016, ECLI:EU:C:2016:932, 52. točka obrazložitve.
[44]
Glej sodbi SEU v zadevah
Mulligan in drugi
, C-313/99, ECLI:EU:C:2002:386, z dne 20. 6. 2002 3, 35. in 36. točka obrazložitve, in
Johan Piek proti Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
, C-384/05, z dne 11. 1. 2007, ECLI:EU:C:2007:21, 34. točka obrazložitve.
[45]
Glej sodbi SEU v zadevah
Fernand Ullens de Schooten proti État belge
, C-268/15, z dne 15. 11. 2016, ECLI:EU:C:2016:874, 47. točka obrazložitve, in
Boriss Cilevičš in drugi
, C-391/20, z dne 7. 9. 2022, ECLI:EU:C:2022:638, 31. točka obrazložitve.
[46]
Primerjaj s sodbo SEU v zadevi
Boriss Cilevičš in drugi
, C-391/20, z dne 7. 9. 2022, ECLI:EU:C:2022:638, 32. in 33. točka obrazložitve.
[47]
Glej sodbo SEU v zadevi
Presidenza del Consiglio dei Ministri in drugi proti Rina Services SpA in Rina SpA
, C-593/13, z dne 6. 6. 2015, ECLI:EU:C:2015:399, 40. točka obrazložitve.
[48]
Glej sodbo SEU v združenih zadevah
College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort proti X BV in Visser Vastgoed Beleggingen BV proti Raad van de gemeente Appingedam
, C‑360/15 in C‑31/16, z dne 30. 1. 2018, ECLI:EU:C:2018:44, 110. točka obrazložitve.
[49]
Iz sodne prakse SEU izhaja, da se določbe III. poglavja Direktive o storitvah uporabljajo tudi za položaj, v katerem so vsi upoštevni elementi omejeni le na eno državo članico. Glej sodbi SEU v združenih zadevah
College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort proti X BV in Visser Vastgoed Beleggingen BV proti Raad van de gemeente Appingedam
, C‑360/15 in C‑31/16, z dne 30. 1. 2018, ECLI:EU:C:2018:44, 110. točka obrazložitve, in v zadevi
Kirschstein
, C-393/17, z dne 4. 7. 2019, ECLI:EU:C:2019:563, 24. točka obrazložitve.
[50]
Glej sodbo SEU v zadevi
Evropska komisija proti Madžarski
, C-171/17, z dne 7. 11. 2018, ECLI:EU:C:2018:881, 63. točka obrazložitve.
[51]
Pri tem je že SEU poudarilo, da ima EKČP prav poseben pomen, glej zlasti sodbi SEU v zadevi
ERT
, C‑260/89, z dne 18. 6. 1991, ECLI:EU:C:1991:254, 41. točka obrazložitve, in v združenih zadevah
Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu in Komisiji
, C‑402/05 P in C‑415/05 P, z dne 3. 9. 2008, ECLI:EU:C:2008:461, 283. točka obrazložitve). Ta sodna praksa je bila kodificirana s tretjim odstavkom 6. člena PEU.
[52]
Sodbi SEU v združenih zadevah
Comunidad Autónoma del País Vasco in drugi proti Evropski komisiji
, C‑66/16 P do C‑69/16 P, z dne 20. 12. 2017, ECLI:EU:C:2017:999, 69. in 70. točka obrazložitve, in v zadevi
Evropska komisija proti Madžarski
, C-171/17, z dne 7. 11. 2018, ECLI:EU:C:2018:881, 49. točka obrazložitve.
[53]
Glej v tem smislu sodbe SEU v zadevah
Merci convenzionali porto di Genova
, C‑179/90, z dne 10. 12. 1991, ECLI:EU:C:1991:464, 27. točka obrazložitve;
Corsica Ferries France
, C‑266/96, z dne 18. 6. 1998, ECLI: EU:C:1998:306, 45. točka obrazložitve;
Sydhavnens Sten & Grus
, C‑209/98, z dne 23. 5. 2000, ECLI:EU:C:2000:279, 75. točka obrazložitve; in
AG2R Prévoyance
, C‑437/09, z dne 3. 3. 2011, ECLI:EU:C:2011:112, 71. in 72. točka obrazložitve.
[54]
Sodba SEU v zadevi
Gebhart Hiebler proti Walterju Schlagbauerju
, C-293/14, z dne 23. 12. 2015, ECLI:EU:C:2015:843. 43. točka obrazložitve.
[55]
Sodbi SEU v zadevi
Nestrade
, C‑562/17, z dne 14. 2. 2019, ECLI:EU:C:2019:115, 36. točka obrazložitve, in v združenih zadevah
Repsol Butano SA
in drugi
, C‑473/17 in C‑546/17, z dne 11. 4. 2019, ECLI:EU:C:2019:308, 49. točka obrazložitve.
[56]
Glej sodbo SEU v združenih zadevah
Peter Pavlov in drugi
, C-180/98 do C-184/98, z dne 12. 9. 2000, ECLI:EU:C:2000:428, 25. točka obrazložitve, in v zadevi
Evropska komisija proti Madžarski
, C-179/14, z dne 23. 2. 2016, ECLI:EU:C:2016:108, 149. točka obrazložitve.
[57]
Glej sodbo SEU v zadevah
Jundt
, C-281/06, z dne 18. 12. 2007, ECLI:EU:C:2007:816, 28. in 29. točka obrazložitve, in
Evropska komisija proti Madžarski
, C-179/14, z dne 23. 2. 2016, ECLI:EU:C:2016:108, 153. točka obrazložitve
[58]
Glej sodbo SEU v zadevah
Jundt
, C-281/06, z dne 18. 12. 2007, ECLI:EU:C:2007:816, 32. in 33. točka obrazložitve, in
Evropska komisija proti Madžarski
, C-179/14, z dne 23. 2. 2016, ECLI:EU:C:2016:108, 154. točka obrazložitve
[59]
Sodba SEU v zadevi
Entreprenørforeningens Affalds/Miljøsektion (FFAD) proti Københavns Kommune
, C-209/98, z dne 23. 5. 2000, ECLI:EU:C:2000:279.
[60]
Sodba SEU v zadevi
Komisija proti Nemčiji
, C-480/06, z dne 9. 6. 2009, ECLI:EU:C:2009:357.
[61]
Sodba SEU v zadevi
Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV in drugi
, C-203/96, z dne 25. 6. 1998, ECLI:EU:C:1998:316.
[62]
Sodba SEU v zadevi
Gemeente Arnhem
, C-360/96, z dne 10. 11. 1998, ECLI:EU:C:1998:525.
[63]
Sodba SEU v zadevi
Entreprenørforeningens Affalds/Miljøsektion (FFAD) proti Københavns Kommune
, C-209/98, z dne 23. 5. 2000, ECLI:EU:C:2000:279, 75. točka obrazložitve.
[64]
Računsko sodišče, Ravnanje s komunalnimi odpadki, revizijsko poročilo z dne 2. 9. 2015, doi:
Računsko sodišče - Revizija (rs-rs.si)
. Računsko sodišče je opravilo revizijo poslovanja ministrstva, pristojnega za okolje, in Carinske uprave Republike Slovenije, ki od 1. 8. 2014 nadaljuje z delom kot Finančna uprava Republike Slovenije, pri vzpostavitvi pogojev in nadzora ravnanja s komunalnimi odpadki v obdobju od leta 2009 do leta 2012.
[65]
Prav tam.
[66]
Glej Računsko sodišče, Popravljalni ukrepi Ministrstva za okolje in prostor pri ravnanju s komunalnimi odpadki, porevizijsko poročilo z dne 18. 2. 2016, doi:
Porevizijsko poročilo: Popravljalni ukrepi Ministrstva za okolje in prostor pri ravnanju s komunalnimi odpadki (rs-rs.si)
.
[67]
Glej zlasti odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-49/95 z dne 4. 3. 1999 (Uradni list RS, št. 24/99, in OdlUS VIII, 45, ECLI:SI:USRS:1999:U.I.49.95), št. U-I-48/97 z dne 6. 7. 2000 (Uradni list RS, št. 66/2000, in OdlUS IX, 185, ECLI:SI:USRS:2000:U.I.48.97), št. U-I-384/98 z dne 19. 12. 2001 (Uradni list RS, št. 2/02, in OdlUS X, 217, ECLI:SI:USRS:2001:U.I.384.98) in št. U-I-159/01 z dne 11. 12. 2003 (Uradni list RS, št. 134/03, in OdlUS XII, 97, ECLI:SI:USRS:2003:U.I.159.01).
[68]
Tako v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-48/97 z dne 6. 7. 2000 (Uradni list RS, št. 66/2000, in OdlUS IX, 185, ECLI:SI:USRS:2000:U.I.48.97), 7. točka obrazložitve.
[69]
Glej denimo odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-80/96 z dne 19. 9. 1996 (Uradni list RS, št. 55/96, in OdlUS V, 127, ECLI:SI:USRS:1996:U.I.80.96).
[70]
Glej sodbe SEU v zadevah
ANODE
, C‑121/15, z dne 7. 9. 2016, ECLI:EU:C:2016:637, 36. točka obrazložitve,
Оvergas Mrezhi in Balgarska gazova asotsiatsia
, C‑5/19, z dne 30. 4. 2020, ECLI:EU:C:2020:343, 56. točka obrazložitve, in
Viesgo Infraestructuras Energéticas SL proti Administración General del Estado in drugi
, C-683/19, z dne 14. 10. 2021, ECLI:EU:C:2021:847, 44. točka obrazložitve
.
[71]
Glej sodbe SEU v zadevah
Procureur de la République proti Association de défense des brûleurs d'huiles usagées (ADBHU),
C-240/83, z dne 7. 2. 1985, ECLI:EU:C:1985:59, 15. točka obrazložitve,
Komisija proti Danski,
C-302/86, z dne 20. 9. 1988, ECLI:EU:C:1988:421, 9. točka obrazložitve, in
Attanasio Group Srl
, C-384/08, z dne 11. 3. 2010, ECLI:EU:C:2010:133, 50. točka obrazložitve.
[72]
Sodba SEU v zadevi
Radlberger Getränkegesellschaft in S. Spitz
, C‑309/02, z dne 14. 12. 2004, ECLI:EU:C:2004:799, 75. točka obrazložitve.
[73]
Sodba SEU v zadevi
Federutility in drugi
, C‑265/08, z dne 20. 4. 2010, ECLI:EU:C:2010:205, 34. točka obrazložitve.
[74]
Glej sodbo SEU v zadevi
AG2R Prévoyance
, C‑437/09, z dne 3. 3. 2011, ECLI:EU:C:2011:112, 76. točka obrazložitve.
[75]
Sodba SEU v zadevi
Enel Produzione
, C‑242/10, z dne 21. 12. 2011, EU:C:2011:861, 55. točka obrazložitve.
[76]
Prim. tudi sodbo SEU v zadevi
Gebhart Hiebler proti Walterju Schlagbauerju
, C-293/14, z dne 23. 12. 2015, ECLI:EU:C:2015:843, 60. točka obrazložitve.
[77]
Glej v tem smislu sodbo SEU v zadevi
ANODE
, C-121/15, z dne 7. 9. 2016, ECLI:EU:C:2016:637, 60. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa.
[78]
Prim. sodbo SEU v zadevi
Оvergas Mrezhi in Balgarska gazova asotsiatsia
, C-5/19, z dne 30. 4. 2020, ECLI:EU:C: 2020:343, 71. točka obrazložitve.
[79]
Prav tam, 64. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa.
[80]
Glej sodbo SEU v zadevi
Gemeente Almelo in drugi
, C-393/92, z dne 27. 4. 1994, ECLI:EU:C:1994:171, 49. točka obrazložitve.
[81]
Prim. sodbo SEU v zadevi
ANODE
, C-121/15, z dne 7. 9. 2016, ECLI:EU:C:2016:637, 66. točka obrazložitve.
[82]
Prim. tudi sodbo SEU v zadevi
Gebhart Hiebler proti Walterju Schlagbauerju
,
C-293/14, z dne 23. 12. 2015, ECLI:EU:C:2015:843, 41. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa.
[83]
Prim. sodbo SEU v zadevi
Оvergas Mrezhi in Balgarska gazova asotsiatsia
, C-5/19, z dne 30. 4. 2020, ECLI:EU:C: 2020:343, 95. točka obrazložitve.
[84]
Prim. delno odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-445/20, U-I-473/20 z dne 3. 12. 2020 (Uradni list RS, št. 179/20, in OdlUS XXV, 25), ECLI:SI:USRS:2021:U.I.445.20, 14. in 20. točka obrazložitve.
[85]
Glej sodbe SEU v zadevah
Sky Österreich
, C-283/11, z dne 22. 1. 2013, ECLI:EU:C:2013:28, 42. točka obrazložitve,
Herbert Schaible proti Land Baden
‑Württemberg
, C‑101/12, z dne 17. 10. 2013, ECLI:EU:C:2013:661, 25. točka obrazložitve,
"
Spika" UAB in drugi proti Žuvininkystės tarnyba prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos
, C‑540/16, z dne 12. 7. 2018, ECLI:EU:C:2018:565, 34. točka obrazložitve, ter
OC in drugi
proti Banca d’Italia in drugi
, C-686/18, z dne 6. 7. 2020, ECLI:EU:C:2020:567, 82. točka obrazložitve.
[86]
Glej sodbo SEU v zadevi
Reinhard Gebhard
, C-55/94, z dne 30. 11. 1995, ECLI:EU:C:1995:411, 25. točka obrazložitve.
[87]
Glej sodbo v zadevi
Anonymi Geniki Etairia Tsimenton Iraklis (AGET Iraklis)
, C-201/15, z dne 21. 12. 2016, ECLI:EU:C:2016:972
, 45. točka obrazložitve.
[88]
Glej sodbo v zadevi
Anonymi Geniki Etairia Tsimenton Iraklis (AGET Iraklis)
, C-201/15, z dne 21. 12. 2016, ECLI:EU:C:2016:972, 48. in 49. točka obrazložitve.
[89]
Glej sodbo SEU v zadevi
Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft in drugi
, C-98/14, z dne 11. 6. 2015, ECLI:EU:C:2015:386, 35. točka obrazložitve.
[90]
Glej sodbo SEU v zadevi
Evropska komisija proti Madžarski
, C-179/14, z dne 23. 2. 2016, ECLI:EU:C:2016:108, 164. točka obrazložitve.
[91]
Glej sodbe SEU v zadevah
Evropska komisija proti Madžarski
, C-179/14, z dne 23. 2. 2016, ECLI:EU:C:2016:108, 118. točka obrazložitve,
Global Starnet,
C-322/16, z dne 20. 12. 2017, ECLI:EU:C:2017:985, 50. točka obrazložitve,
Boriss Cilevičš in drugi
, C-391/20, z dne 7. 9. 2022, ECLI:EU:C:2022:638, 56. točka obrazložitve.
[92]
Glej sodbe SEU v zadevah
Evropska komisija proti Madžarski
, C-179/14, z dne 23. 2. 2016, ECLI:EU:C:2016:108, 81. točka obrazložitve,
Evropska komisija proti Madžarski
, C-171/17, z dne 7. 11. 2018, ECLI:EU:C:2018:881, 78. točka obrazložitve, in
Colegiul Medicilor Veterinari din România (CMVRO) proti Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor
, C-297/16, z dne 1. 3. 2018, ECLI:EU:C:2018:141, 53. točka obrazložitve.
[93]
Glej sodbo SEU v zadevi
Evropska komisija proti Madžarski
, C-171/17, z dne 7. 11. 2018, ECLI:EU:C:2018:881, 61. točka obrazložitve.
[94]
Glej v tem smislu sodbi SEU v zadevah
Her Majesty's Customs and Excise proti Gerhart Schindler in Jörg Schindler
, C-275/92, z dne 24. 3. 1994, ECLI:EU:C:1994:119, 35. točka obrazložitve, in
Evropska komisija proti Madžarski
, C-179/14, z dne 23. 2. 2016, ECLI:EU:C:2016:108, 157. točka obrazložitve.
[95]
Glej sodbo SEU v zadevi
Sky Österreich
, C‑283/11, z dne 22. 1. 2013, ECLI:EU:C:2013:28, 34. točko obrazložitve in tam navedeno sodno prakso.
[96]
Glej zlasti sodbi ESČP v zadevah
Anheuser-Busch Inc. proti Portugalski
, št. 73049/01, z dne 11. 1. 2007, 64. in 65. točka obrazložitve, in
Malik proti Združenemu kraljestvu
, št. 23780/08, z dne 13. 3. 2012, 93. točka obrazložitve.
[97]
Glej sodbo SEU v zadevi
Reinhard Gebhard
, C-55/94, z dne 30. 11. 1995, ECLI:EU:C:1995:411, 37. točka obrazložitve.
[98]
Glej sodbi SEU v zadevah
Evropska komisija proti Madžarski
, C-179/14, z dne 23. 2. 2016, ECLI:EU:C:2016:108, 80. točka obrazložitve, in
Colegiul Medicilor Veterinari din România (CMVRO) proti Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor
, C-297/16, z dne 1. 3. 2018, ECLI:EU:C:2018:141, 54. točka obrazložitve.
[99]
Glej sodbo SEU v zadevi
Markku Juhani Läärä, Cotswold Microsystems Ltd in Oy Transatlantic Software Ltd proti Kihlakunnansyyttäjä (Jyväskylä) in Suomen valtio (Finska država)
, C-124/97, z dne 21. 9. 1999, ECLI:EU:C:1999:435, 29. točka obrazložitve.
[100]
Sodba SEU v zadevi
Federutility in drugi
, C‑265/08, z dne 20. 4. 2010, ECLI:EU:C:2010:205, 34. točka obrazložitve.
[101]
Glej sodbe SEU v združenih zadevah
Blanco Pérez in Chao Gómez
, C‑570/07 in C‑571/07, z dne 1. 6. 2010, EU:C:2010:300, 94. točka obrazložitve, v zadevi
Ottica New Line di Accardi Vincenzo
, C‑539/11, z dne 26. 9. 2013, ECLI:EU:C:2013:591, 47. točka obrazložitve, in zadevi
Sokoll-Seebacher
, C‑367/12, z dne 13. 2. 2014, ECLI:EU:C:2014:68, 39. točka obrazložitve.
[102]
Glej sodbo SEU v zadevi
Robert Pfleger in drugi
, C-390/12, z dne 30. 4. 2014, ECLI:EU:C:2014:281, 51. točka obrazložitve.
[103]
Glej sodbi SEU v zadevah
Komisija proti Italijanski republiki,
C‑518/06, z dne 28. 4. 2009, ECLI:EU:C:2009:270, 84. točka obrazložitve, in
Evropska komisija proti Kraljevini Španiji
, C‑400/08, z dne 24. 3. 2011, ECLI:EU:C:2011:172, 123. točka obrazložitve.
[104]
Glej sodbo SEU v zadevi
Evropska komisija proti Republiki Avstriji
, C-209/18, z dne 29. 7. 2019, ECLI:EU:C:2019:632, 82. točka obrazložitve.
[105]
Primerjaj s sodbo SEU v zadevi v zadevi
Gebhart Hiebler proti Walterju Schlagbauerju
,
C-293/14, z dne 23. 12. 2015, ECLI:EU:C:2015:843, 60. točka obrazložitve.
[106]
Primerjaj s Study to Support Preparation of the Commission´s Guidance for Extended Producer Responsibility Schemes, Recommendations for Guidance, European Commission, April 2020, str. 84–86 in 88.
[107]
Sodba SEU v zadevi
Gebhart Hiebler proti Walterju Schlagbauerju
,
C-293/14, z dne 23. 12. 2015, ECLI:EU:C:2015:843, 43. točka obrazložitve.
[108]
Sodbi SEU v zadevi
Nestrade
, C‑562/17, z dne 14. 2. 2019, ECLI:EU:C:2019:115, 36. točka obrazložitve, in v združenih zadevah
Repsol Butano SA
in drugi
, C‑473/17 in C‑546/17, z dne 11. 4. 2019, ECLI:EU:C:2019:308, 49. točka obrazložitve.
[109]
Primerjaj s sodbo SEU v zadevi
Evropska komisija proti Madžarski
, C-171/17, z dne 7. 11. 2018, ECLI:EU:C:2018:881, 85. točka obrazložitve.
[110]
Glej sodbo SEU v zadevi
Global Starnet Ltd.,
C-322/16, z dne 20. 12. 2017, ECLI:EU:C:2017:985, 36. točka obrazložitve.
[111]
Glej sodbo SEU v zadevi
Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft in drugi
, C-98/14, z dne 11. 6. 2015, ECLI:EU:C:2015:386, 77. točka obrazložitve.
[112]
Glej sodbo SEU v združenih zadevah
Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) in drugi
, C‑798/18 in C‑799/18, z dne 15. 4. 2021, ECLI:EU:C:2021:280, 42. točka obrazložitve.
[113]
Glej sodbi SEU v združenih zadevah
Gemeente Leusden in Holin Groep
, C‑487/01 in C‑7/02, z dne 29. 4. 2004, ECLI:EU:C:2004:263, 81. točka obrazložitve, in v zadevi
Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft in drugi
, C-98/14, z dne 11. 6. 2015, ECLI:EU:C:2015:386, 78. točka obrazložitve.
[114]
Glej sodbo SEU v zadevi
Société thermale d’Eugénie-les-Bains proti Ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie
, C-277/05, z dne 18. 7. 2007, ECLI:EU:C:2007:440, 28. točka obrazložitve.
[115]
Glej sodbo SEU v zadevi
Evropska komisija proti Madžarski
, C-171/17, z dne 7. 11. 2018, ECLI:EU:C:2018:881, 55. točka obrazložitve.
[116]
Primerjaj s sodbo SEU v zadevi
Radlberger Getränkegesellschaft in S. Spitz
, C‑309/02, z dne 14. 12. 2004, ECLI:EU:C:2004:799, 43. točka obrazložitve.
[117]
Primerjaj prav tam, 48. in 50. točka obrazložitve.
[118]
Direktiva 2000/53/ES, Direktiva 2006/66/ES in Direktiva 2012/19/EU.
[119]
Glej sodbo SEU v zadevi
Robert Pfleger in drugi
, C-390/12, z dne 30. 4. 2014, ECLI:EU:C:2014:281, 51. točka obrazložitve.
[120]
Glej sodbi SEU v zadevah
Komisija proti Italijanski republiki,
C‑518/06, z dne 28. 4. 2009, ECLI:EU:C:2009:270, 84. točka obrazložitve, in
Evropska komisija proti Kraljevini Španiji
, C‑400/08, z dne 24. 3. 2011, ECLI:EU:C:2011:172, 123. točka obrazložitve.
[121]
Glej sodbo SEU v združenih zadevah
Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) in drugi
, C‑798/18 in C‑799/18, z dne 15. 4. 2021, ECLI:EU:C:2021:280, 43. točka obrazložitve.
[122]
Glej sodbo SEU v zadevi
Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft in drugi
, C-98/14, z dne 11. 6. 2015, ECLI:EU:C:2015:386, 78. točka obrazložitve.
[123]
Sodba SEU v zadevi
Radlberger Getränkegesellschaft in S. Spitz
, C‑309/02, z dne 14. 12. 2004, ECLI:EU:C:2004:799, 81. točka obrazložitve.
[124]
Sodba SEU v zadevi
Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft in drugi
, C-98/14, z dne 11. 6. 2015, ECLI:EU:C:2015:386, 85. točka obrazložitve, s sklicevanjem na sodbo ESČP v zadevi
Vékony proti Madžarski
, št. 65681/13, z dne 13. 1. 2015, 34. in 35. točka obrazložitve.
[125]
Glej npr. sodbe SEU v zadevah
Kühn proti Landeswirtschaftskammer Weser-Ems
, C-177/90, z dne 10. 1. 1992, ECLI:EU:C:1992:2, 13. točka obrazložitve;
Poljska proti Evropski komisiji
, C-335/09 P, z dne 26. 6. 2012, ECLI:EU:C:2012:385, 80. točka obrazložitve, in
Kotnik in drugi
, C-526/14, z dne 19. 7. 2016, ECLI:EU:C:2016:570, 66. točka obrazložitve.
[126]
Glej sodbe SEU v zadevi
Plantanoil GmbH & Co. KG proti Hauptzollamt Darmstadt
, C-201/08, z dne 10. 9. 2009, ECLI:EU:C:2009:539, 53. točka obrazložitve; v združenih zadevah
Agrenergy
, C-180/18, C-286/18 in C-287/18, z dne 11. 7. 2019, ECLI:EU:C:2019:605, 31. točka obrazložitve; in v združenih zadevah
Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) in drugi
, C‑798/18 in C‑799/18, z dne 15. 4. 2021, ECLI:EU:C:2021:280, 42. točka obrazložitve.
[127]
Glej npr. sodbi SEU v zadevah
AJD Tuna
, C-221/09, z dne 17. 3. 2011, ECLI:EU:C:2011:153, 71. do 73. točka obrazložitve, in
Italijanska republika proti Svetu Evropske unije
, C-611/17, z dne 30. 4. 2019, ECLI:EU:C:2019:332, 112. točka obrazložitve.
[128]
Glej npr. sodbo SEU v zadevi
Plantanoil GmbH & Co. KG proti Hauptzollamt Darmstadt
, C-201/08, z dne 10. 9. 2009, ECLI:EU:C:2009:539, 57. točka obrazložitve
[129]
Glej sodbe SEU v zadevi
Kahla Thüringen Porzellan proti Evropski komisiji
, C-537/08 P, z dne 16. 12. 2010, ECLI:EU:C:2010:769, 63. točka obrazložitve; v združenih zadevah
HGA in drugi proti Evropski komisiji
, od C-630/11 P do C-633/11 P, z dne 13. 6. 2013, ECLI:EU:C:2013:387, 132. točka obrazložitve, in v zadevi
Kotnik in drugi
, C-526/14, z dne 19. 7. 2016, ECLI:EU:C:2016:570, 62. točka obrazložitve.
[130]
Glej sodbe SEU v zadevah
Affish
, C‑183/95, z dne 17. 7. 1997, ECLI:EU:C:1997:373, 57. točka obrazložitve;
Komisija proti Koninklijke FrieslandCampina,
C‑519/07 P, z dne 17. 9. 2009, ECLI:EU:C:2009:556, 85. točka obrazložitve, in
Kotnik in drugi
, C-526/14, z dne 19. 7. 2016, ECLI:EU:C:2016:570, 68. točka obrazložitve.
[131]
Še posebej pri tako znatni spremembi, primerjaj s 138. točko obrazložitve tega sklepa.
[132]
Primerjaj s sodbo SEU v zadevi
Evropska komisija proti Helenski republiki,
C-729/17, z dne 26. 6. 2019, ECLI:EU:C:2019:534, 66. točka obrazložitve
.
[133]
Primerjaj s sodbo SEU v zadevi
Colegiul Medicilor Veterinari din România (CMVRO) proti Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor,
C-297/16, z dne 1. 3. 2018, ECLI:EU:C:2018:141, 82. točka obrazložitve.
[134]
Sodba SEU v zadevi
Gebhart Hiebler proti Walterju Schlagbauerju
, C-293/14, z dne 23. 12. 2015, ECLI:EU:C:2015:843, 43. točka obrazložitve.
[135]
Sodbi SEU v zadevi
Nestrade
, C‑562/17, z dne 14. 2. 2019, EU:C:2019:115, 36. točka obrazložitve, in v združenih zadevah
Repsol Butano SA
in drugi
, C‑473/17 in C‑546/17, z dne 11. 4. 2019, ECLI:EU:C:2019:308, 49. točka obrazložitve.
[136]
Primerjaj s sodbo SEU v zadevi
Evropska komisija proti Madžarski
, C-171/17, z dne 7. 11. 2018, ECLI:EU:C:2018:881, 85. točka obrazložitve.
[137]
Glej triinsedemdeseto uvodno izjavo Direktive o storitvah.
[138]
Primerjaj s sodbo SEU v zadevi
Evropska komisija proti Helenski republiki,
C-729/17, z dne 26. 6. 2019, ECLI:EU:C:2019:534, 66. točka obrazložitve.
[139]
Primerjaj s sodbo SEU v zadevi
Colegiul Medicilor Veterinari din România (CMVRO) proti Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor
, C-297/16, z dne 1. 3. 2018, ECLI:EU:C:2018:141, 75. točka obrazložitve.
[140]
Glej prav tam, 82. točka obrazložitve.
[141]
Sodba SEU v zadevi
Gebhart Hiebler proti Walterju Schlagbauerju
, C-293/14, z dne 23. 12. 2015, ECLI:EU:C:2015:843, 43. točka obrazložitve.
[142]
Sodbi SEU v zadevi
Nestrade
, C‑562/17, z dne 14. 2. 2019, EU:C:2019:115, 36. točka obrazložitve, in v združenih zadevah
Repsol Butano SA
in drugi
, C‑473/17 in C‑546/17, z dne 11. 4. 2019, ECLI:EU:C:2019:308, 49. točka obrazložitve.
[143]
Primerjaj s sodbo SEU v zadevi
Evropska komisija proti Madžarski
, C-171/17, z dne 7. 11. 2018, ECLI:EU:C:2018:881, 85. točka obrazložitve.
[144]
Sodba SEU v zadevi
DEB
, C‑279/09, z dne 22. 12. 2010, ECLI:EU:C:2010:811, 32. točka obrazložitve.
[145]
Glej v tem smislu sodbo SEU v združenih zadevah
Neu in drugi
, C‑90/90 in C‑91/90, z dne 10. 7. 1991, ECLI:EU:C:1991:303, 13. točka obrazložitve.
[146]
Glej sodbo SEU v zadevi
Komisija proti Italijanski republiki
, C-518/06, z dne 28. 4. 2009, ECLI:EU:C:2009:270, 71. točka obrazložitve.
[147]
Glej v tem smislu sodbo SEU v zadevi
Alemo-Herron in drugi
, C-426/11, z dne 18. 7. 2013, ECLI:EU:C:2013:521, 35. točka obrazložitve.
[148]
Sodbi SEU v združenih zadevah
Španija in Finska proti Evropskemu parlamentu in Svetu
, C‑184/02 in C‑223/02, z dne 9. 9. 2004, ECLI:EU:C:2004:497, 51. in 52. točka obrazložitve, ter v zadevi
Deutsches Weintor
, C‑544/10, z dne 6. 9. 2012, ECLI:EU:C:2012:526, 53. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa.
[149]
Glej sodbe SEU v zadevah
Sky Österreich
, C-283/11, z dne 22. 1. 2013, ECLI:EU:C:2013:28, 45.–47. točka obrazložitve,
AGET Iraklis
, C‑201/15, z dne 21. 12. 2016, ECLI:EU:C:2016:972, 70. točka obrazložitve, in
Polkomtel
, C-277/16, z dne 20. 12. 2017, ECLI:EU:C:2017:989, 51. točka obrazložitve.
[150]
Sodba SEU v zadevi
Sky Österreich
, C-283/11, z dne 22. 1. 2013, ECLI:EU:C:2013:28, 48. točka obrazložitve.
[151]
Glej zlasti sodbe SEU v združenih zadevah
Cipolla in drugi
, C‑94/04 in C‑202/04, z dne 5. 12. 2006, ECLI:EU:C:2006:758, 61. točka obrazložitve, v zadevi
United Pan-Europe Communications Belgium in drugi
, C‑250/06, z dne 13. 12. 2007, ECLI:EU:C:2007:783, 39. točka obrazložitve, in v zadevi
Gouvernement de la Communauté française in Gouvernement wallon
, C‑212/06, z dne 1. 4. 2008, ECLI:EU:C:2008:178, 55. točka obrazložitve.
[152]
Glej sodbe SEU v zadevah
AGET Iraklis
, C‑201/15, z dne 21. 12. 2016, ECLI:EU:C:2016:972,
Evropska komisija proti Madžarski
, C-235/17, z dne 21. 5. 2019, ECLI:EU:C:2019:432, in
Evropska komisija proti Madžarski
, C-78/18, z dne 18. 6. 2020, ECLI:EU:C:2020:476.
[153]
Glej sodbe SEU v zadevah
Procureur de la République proti Association de défense des brûleurs d'huiles usagées (ADBHU),
C-240/83, z dne 7. 2. 1985, ECLI:EU:C:1985:59, 15. točka obrazložitve,
Komisija proti Danski,
C-302/86, z dne 20. 9. 1988, ECLI:EU:C:1988:421, 9. točka obrazložitve,
Attanasio Group Srl
, C-384/08, z dne 11. 3. 2010, ECLI:EU:C:2010:133, 50. točka obrazložitve.
[154]
Sodba SEU v zadevi
Radlberger Getränkegesellschaft in S. Spitz
, C‑309/02, z dne 14. 12. 2004, ECLI:EU:C:2004:799, 75. točka obrazložitve.
[155]
Glej v tem smislu sodbe SEU v zadevah
ITC
, C‑208/05, z dne 11. 1. 2007, ECLI:EU:C:2007:16, 39. in 40. točka obrazložitve;
Confédération générale du travail in drugi
, C‑385/05, z dne 18. 1. 2007, ECLI:EU:C:2007:37, 28. in 29. točka obrazložitve, ter
Caves Krier Frères
, C‑379/11, z dne 13. 12. 2012, ECLI:EU:C:2012:798, 51. in 52. točka obrazložitve.
[156]
Glej v tem smislu sodbo SEU v zadevi
Alemo-Herron in drugi
, C-426/11, z dne 18. 7. 2013, ECLI:EU:C:2013:521, 35. točka obrazložitve.
PRILOGA 1: UPOŠTEVNE DOLOČBE NACIONALNEGA PRAVA
1. Upoštevne določbe Ustave
z 2., 3.a, 14., 33. in 74. členom Ustave
2. člen
Slovenija je pravna in socialna država.
3.a člen
Slovenija lahko z mednarodno pogodbo, ki jo ratificira državni zbor z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev, prenese izvrševanje dela suverenih pravic na mednarodne organizacije, ki temeljijo na spoštovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin, demokracije in načel pravne države, ter vstopi v obrambno zvezo z državami, ki temeljijo na spoštovanju teh vrednot.
Pred ratifikacijo mednarodne pogodbe iz prejšnjega odstavka lahko državni zbor razpiše referendum. Predlog je na referendumu sprejet, če zanj glasuje večina volivcev, ki so veljavno glasovali. Državni zbor je vezan na izid referenduma. Če je bil referendum izveden, glede zakona o ratifikaciji take mednarodne pogodbe referenduma ni dopustno razpisati.
Pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, se v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij.
V postopkih sprejemanja pravnih aktov in odločitev v mednarodnih organizacijah, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, vlada sproti obvešča državni zbor o predlogih takih aktov in odločitev ter o svoji dejavnosti. Državni zbor lahko o tem sprejema stališča, vlada pa jih upošteva pri svojem delovanju. Razmerja med državnim zborom in vlado iz tega odstavka podrobneje ureja zakon, ki se sprejme z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev.
14. člen
(enakost pred zakonom)
V Sloveniji so vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj
, invalidnost
ali katerokoli drugo osebno okoliščino.
Vsi so pred zakonom enaki.
33. člen
(pravica do zasebne lastnine in dedovanja)
Zagotovljena je pravica do zasebne lastnine in dedovanja.
74. člen
(podjetništvo)
Gospodarska pobuda je
svobodna
.
Zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij. Gospodarska dejavnost se ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo.
Prepovedana so dejanja nelojalne konkurence in dejanja, ki v nasprotju z zakonom omejujejo konkurenco.
2. Upoštevne določbe Zakona o varstvu okolja (ZVO-2)
2.2 Sistem PRO
34. člen
(proizvajalčeva razširjena odgovornost)
(1) Proizvajalec proizvodov, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost (v nadaljnjem besedilu: proizvajalec), mora upoštevati vse prepovedi, zahteve in druga pravila ravnanja, da se zagotovi predpisano ravnanje z odpadki, ki nastanejo po uporabi takih proizvodov (v nadaljnjem besedilu: odpadki iz proizvodov).
(2) Proizvajalec mora zagotoviti tudi možnost vračanja in prevzemanja rabljenih proizvodov, za katere velja PRO, kadar je to predpisano s predpisom iz 21. člena tega zakona.
(3) Odgovornost proizvajalca ne izključuje odgovornosti povzročitelja odpadkov ali njihovega imetnika kot povzročitelja obremenitve za ravnanje z odpadki iz proizvodov.
(4) Proizvajalec s sedežem v drugi državi, ki v Republiki Sloveniji na daljavo prodaja proizvode, za katere velja PRO, neposredno potrošnikom ali drugim končnim uporabnikom, mora določiti pooblaščenega zastopnika, ki je odgovoren za izpolnjevanje obveznosti proizvajalca.
(5) Če proizvajalec iz prejšnjega odstavka ne določi pooblaščenega zastopnika, mora končni uporabnik s sedežem v Republiki Sloveniji, ki je na daljavo kupil proizvode, za katere velja PRO, na svoje stroške zagotoviti predpisano ravnanje z odpadki iz teh proizvodov. Ta odstavek se ne uporablja za končnega uporabnika, ki je potrošnik.
(6) Proizvajalec s sedežem v drugi državi članici EU ali državi Evropskega gospodarskega prostora (v nadaljevanju: EGP), katerega proizvodi, za katere velja PRO, se tržijo na ozemlju Republike Slovenije, lahko prevzame obveznosti proizvajalca s sedežem v Republiki Sloveniji, tako da določi pooblaščenega zastopnika, ki je odgovoren za izpolnjevanje obveznosti proizvajalca na ozemlju Republike Slovenije. V primeru iz prejšnjega stavka obveznosti proizvajalca s sedežem v Republiki Sloveniji prenehajo v obsegu, v katerem jih je prevzel pooblaščeni zastopnik.
(7) Pooblaščeni zastopnik iz četrtega ali šestega odstavka tega člena je gospodarska družba ali samostojni podjetnik posameznik s sedežem v Republiki Sloveniji. Proizvajalec s sedežem v drugi državi lahko s pisnim pooblastilom, ki je del pogodbe o prevzemu obveznosti, hkrati določi samo enega pooblaščenega zastopnika. Za pooblaščenega zastopnika se smiselno uporabljajo določbe tega pododdelka, ki veljajo za proizvajalca, razen tretjega odstavka 35. člena, 44. in 45. člena tega zakona.
(8) Vlada predpiše skupna pravila za izvajanje sistema PRO, ki vključujejo podrobnejšo vsebino skupnega načrta iz tretjega odstavka 39. člena tega zakona, način dokazovanja izpolnjevanja pogojev iz četrtega odstavka 38. člena tega zakona, vsebino splošnega akta telesa in merila za izbiro oseb, ki bodo za organizacijo iz prvega odstavka 37. člena tega zakona izvajale zbiranje in postopke priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo ali odstranjevanje v prihodnjem koledarskem letu iz enajstega odstavka 38. člena tega zakona in vsebino letnega poročila organizacije in način njenega poročanja iz petnajstega odstavka 40. člena tega zakona.
(9) Vlada, poleg proizvajalcev in proizvodov, za katere velja sistem PRO v skladu s predpisi EU o odpadni električni in elektronski opremi, o baterijah in akumulatorjih ter odpadnih baterijah in akumulatorjih, o izrabljenih vozilih, o embalaži in odpadni embalaži, ter o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje, lahko predpiše, da sistem PRO velja tudi za druge vrste proizvodov, za katere velja PRO, in proizvajalce takih proizvodov, pri čemer se upoštevajo tehnična izvedljivost in ekonomska upravičenost sistema PRO, vplivi na okolje, družbo in na zdravje ljudi ter delovanje notranjega trga EU.
(10) Vlada v predpisu iz prejšnjega odstavka za proizvajalca s sedežem v Republiki Sloveniji, ki na daljavo prodaja proizvode, za katere velja PRO, neposredno potrošnikom ali drugim končnim uporabnikom v drugi državi članici EU ali državi EGP, v kateri nima sedeža, predpiše obveznost določitve pooblaščenega zastopnika v tej državi, kadar je to zahtevano s predpisom EU, ki ureja PRO za tak proizvod.
35. člen
(obveznosti proizvajalca)
(1) Proizvajalec zagotavlja:
1. zbiranje odpadkov iz proizvodov na območju celotne Republike Slovenije, razen zbiranja od izvirnih povzročiteljev odpadkov, kadar se to izvaja kot obvezna občinska gospodarska javna služba zbiranja komunalnih odpadkov;
2. obdelavo vseh zbranih odpadkov iz proizvodov;
3. doseganje okoljskih ciljev pri zagotavljanju ravnanja z odpadki iz proizvodov;
4. obveščanje javnosti in imetnikov odpadkov o načinu in pomenu preprečevanja nastajanja odpadkov iz proizvodov, ponovne uporabe in vračanja rabljenih proizvodov, za katere velja PRO, ločenega zbiranja odpadkov iz proizvodov in preprečevanja smetenja z njimi ter o okoljsko učinkovitem ravnanju z odpadki iz proizvodov;
5. informacije osebam, ki izvajajo obdelavo odpadkov, o proizvodih, za katere velja PRO, in načinih obdelave odpadkov iz teh proizvodov, kadar je to predpisano, ter
6. evidenco o proizvodih, za katere velja PRO, ki jih daje na trg v Republiki Sloveniji, in evidenco o zbranih in obdelanih odpadkih iz proizvodov ter posredovanje podatkov iz evidenc ministrstvu.
(2) Proizvajalec izpolnjuje obveznosti iz prvega odstavka tega člena skupaj z drugimi proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO, tako da se pridruži skupnemu izvajanju aktivnosti in ukrepov za izpolnjevanje obveznosti v zvezi z odpadki iz takih proizvodov (v nadaljnjem besedilu: skupno izpolnjevanje obveznosti), pri čemer je delež obveznosti posameznega proizvajalca v zvezi z odpadki iz proizvodov enak količniku med maso proizvodov, za katere velja PRO, ki jih je ta v določenem obdobju dal na trg v Republiki Sloveniji, in maso takih proizvodov, danih na trg v Republiki Sloveniji, zmanjšano za maso proizvodov, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji proizvajalci iz četrtega odstavka tega člena.
(3) Ne glede na prejšnji odstavek lahko proizvajalec izpolnjuje obveznosti iz prvega odstavka tega člena samostojno, če daje na trg v Republiki Sloveniji proizvode, za katere velja PRO, ki niso namenjeni za uporabo v gospodinjstvih (v nadaljnjem besedilu: samostojno izpolnjevanje obveznosti).
(4) Proizvajalec lahko spremeni način izpolnjevanja obveznosti iz prejšnjih dveh odstavkov samo za posamezno koledarsko leto.
(5) Vlada v predpisu iz osmega odstavka 34. člena tega zakona predpiše:
1. okoljske cilje pri zagotavljanju ravnanja z odpadki iz proizvodov;
2. način in obseg izpolnjevanja obveznosti, povezanih z ravnanjem z odpadki iz proizvodov, vključno z obveznostmi in roki prevzema odpadkov iz proizvodov od izvajalcev občinskih javnih služb varstva okolja;
3. organizacijske in tehnične ukrepe, povezane z zbiranjem in obdelavo odpadkov iz proizvodov;
4. način, obseg in vsebino obveščanja javnosti, imetnikov odpadkov in oseb, ki izvajajo obdelavo odpadkov iz proizvodov;
5. evidence, podatke o proizvodih, za katere velja PRO, danih na trg v Republiki Sloveniji, podatke o zbranih in obdelanih odpadkih iz proizvodov in način poročanja teh podatkov ministrstvu ter
6. druge ukrepe, zahteve in pravila ravnanja za izpolnjevanje obveznosti iz prvega odstavka tega člena.
(6) Vlada lahko v predpisu iz prejšnjega odstavka predpiše različen način in obseg izpolnjevanja obveznosti iz prvega odstavka tega člena za različne skupine proizvodov znotraj istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO.
(7) Vlada zaradi spodbujanja uporabe hierarhije ravnanja z odpadki iz prvega odstavka 23. člena tega zakona ali doseganja ciljev ločenega zbiranja odpadkov iz določene vrste proizvodov, za katere velja PRO, predpiše obveznost zbiranja odpadkov v obliki kavcijskega sistema. Vlada v predpisu iz prejšnjega stavka določi zlasti okoljske cilje pri zagotavljanju ravnanja z odpadki iz določene skupine proizvodov, za katere velja PRO, obveznosti in načine vključitve vseh deležnikov sistema PRO in obveznost prevzema odpadka iz proizvoda, za katerega kavcijski sistem velja, ter vrnitve kavcije potrošniku.
36. člen
(stroški proizvajalca)
(1) Proizvajalec zagotavlja financiranje obveznosti iz prvega odstavka prejšnjega člena tako, da so pokriti stroški:
1. zbiranja odpadkov iz proizvodov;
2. prevoza in obdelave odpadkov iz proizvodov;
3. izpolnjevanja okoljskih ciljev pri zagotavljanju ravnanja z odpadki iz proizvodov v skladu s predpisi;
4. informiranja javnosti in obveščanja imetnikov odpadkov in, kadar je predpisano, dajanja informacij osebam, ki izvajajo obdelavo odpadkov, ter
5. zbiranja in posredovanja predpisanih podatkov ministrstvu.
(2) Proizvajalec zagotavlja financiranje zbiranja odpadkov iz proizvodov od izvirnih povzročiteljev odpadkov tudi, ko je zbiranje teh odpadkov določeno kot obvezna občinska gospodarska javna služba zbiranja komunalnih odpadkov.
(3) Proizvajalec določene vrste ali skupine proizvodov, za katere velja PRO, poleg stroškov iz prvega in drugega odstavka tega člena zagotavlja tudi financiranje določenih stroškov čiščenja okolja zaradi smetenja z odpadki iz te vrste ali skupine proizvodov, če je to določeno s predpisom iz devetega odstavka 34. člena tega zakona.
(4) Vsi proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO, skupaj, so finančno odgovorni, da se zberejo in obdelajo vsi odpadki iz proizvodov, nastali v določenem obdobju na območju Republike Slovenije.
(5) V primeru skupnega izpolnjevanja obveznosti mora posamezen proizvajalec zagotoviti financiranje predpisanih obveznosti v deležu, ki je enak količniku med maso proizvodov, za katere velja PRO, ki jih je ta v določenem obdobju dal na trg v Republiki Sloveniji, in maso takih proizvodov, danih na trg v Republiki Sloveniji, zmanjšano za maso proizvodov, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji proizvajalci, ki samostojno izpolnjujejo obveznosti, pri čemer se ob upoštevanju določb iz 3. točke tretjega odstavka 40. člena njegove odgovornosti uravnavajo.
(6) Proizvajalec, ki samostojno izpolnjuje obveznosti, mora zagotoviti financiranje predpisanih obveznosti za odpadke iz tistih proizvodov, za katere velja PRO, ki jih daje na trg v Republiki Sloveniji.
(7) Ne glede na prvi in drugi odstavek tega člena lahko Vlada v predpisu iz devetega odstavka 34. člena tega zakona določi, da proizvajalec ne krije vseh stroškov, kadar to za določeno vrsto proizvodov, za katere velja PRO, določajo predpisi EU. V primeru iz prejšnjega stavka Vlada predpiše, katere stroške krije proizvajalec.
(8) Ne glede na prvi, drugi in četrti odstavek tega člena lahko Vlada v predpisu iz devetega odstavka 34. člena tega zakona določi, da proizvajalec, ki daje na trg manjše količine določene vrste ali skupine proizvodov, ne krije stroškov iz prvega in drugega odstavka tega člena, kadar to za določeno vrsto ali skupino proizvodov, za katere velja PRO, določajo predpisi EU.
(9) Vlada v predpisu iz devetega odstavka 34. člena tega zakona predpiše vrste in skupine proizvodov, za katere velja tretji odstavek tega člena, kadar to določajo predpisi EU. V primeru iz prejšnjega stavka Vlada predpiše tudi aktivnosti čiščenja okolja, potrebno infrastrukturo in površine, katerih čiščenje financira proizvajalec, ter s tem povezane stroške.
(10) Vlada lahko predpiše, da mora proizvajalec zaradi izpolnjevanja obveznosti iz 1., 2. in 3. točke prvega odstavka 35. člena tega zakona zagotoviti finančno jamstvo v skladu s 175. členom tega zakona.
37. člen
(skupno izpolnjevanje obveznosti)
(1) Proizvajalci iz prvega odstavka 35. člena tega zakona, ki ne zagotavljajo samostojnega izpolnjevanja obveznosti iz tretjega odstavka 35. člena tega zakona, morajo zagotavljati skupno izpolnjevanje obveznosti. Skupno izpolnjevanje obveznosti za proizvajalce istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO, izvaja organizacija za skupno izpolnjevanje PRO za odpadke iz takih proizvodov (v nadaljnjem besedilu: organizacija). Organizacija izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti za proizvajalce ki jo ustanovijo, in za proizvajalce, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji. Proizvajalci iz prejšnjega stavka so pri izpolnjevanju obveznosti enakopravni, ne glede na to, ali so organizacijo ustanovili ali se pridružili že ustanovljeni organizaciji.
(2) Skupno izpolnjevanje obveznosti za proizvajalce istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO, izvaja samo ena organizacija.
(3) Proizvajalec iz prvega odstavka tega člena z organizacijo sklene pogodbo v pisni obliki, s katero jo pooblasti za izpolnjevanje svojih obveznosti iz prvega odstavka 35. člena tega zakona.
(4) Proizvajalec iz prvega odstavka tega člena mora najkasneje v 15 delovnih dneh od vpisa v register iz 48. člena tega zakona od organizacije zahtevati sklenitev pogodbe iz tretjega odstavka tega člena. Ne glede na prejšnji stavek mora proizvajalec iz prvega odstavka tega člena, ki organizacijo ustanovi, skleniti pogodbo iz tretjega odstavka tega člena najkasneje v 15 delovnih dneh od pridobitve dovoljenja za skupno izpolnjevanje obveznosti iz 41. člena tega zakona.
(5) Proizvajalec, ki je z organizacijo sklenil pogodbo iz tretjega odstavka tega člena, je za delež iz drugega odstavka 35. člena tega zakona subsidiarno finančno odgovoren, če organizacija ne izpolni njegovih obveznosti iz 1., 2. in 3. točke prvega odstavka 35. člena tega zakona.
(6) Obveznosti proizvajalca do organizacije so:
1. plačevanje stroškov iz prejšnjega člena;
2. zagotavljanje točnih, pravilnih in popolnih podatkov o količini proizvodov, za katere velja PRO, ki jih daje na trg v Republiki Sloveniji, ter drugih podatkov, pomembnih za izpolnjevanje njegovih obveznosti;
3. zagotavljanje informacij o spremembah vrste, sestave ali lastnosti proizvodov, za katere velja PRO, ki lahko vplivajo na skupno izpolnjevanje obveznosti;
4. na njeno zahtevo omogočiti vpogled v dokumentacijo, potrebno za ugotavljanje točnosti, pravilnosti in popolnosti podatkov ter informacij iz 2. in 3. točke tega odstavka.
(7) Proizvajalec ima pravico do vpogleda v vso dokumentacijo organizacije, ki se nanaša na izpolnjevanje njegovih obveznosti, pri čemer organizacijo vežejo pravila o varovanju poslovnih skrivnosti proizvajalcev, vključenih v organizacijo zaradi skupnega izpolnjevanja obveznosti.
(8) Način izvrševanja pravic in obveznosti proizvajalca iz prejšnjih dveh odstavkov se uredi v pogodbi iz tretjega odstavka tega člena.
(9) Proizvajalec, za katerega velja sistem PRO v skladu s predpisom EU o embalaži in odpadni embalaži, si lahko med osebami, ki za organizacijo zbirajo ali obdelujejo odpadke iz proizvodov, za katere velja PRO, in ne nastajajo v gospodinjstvih, sam izbere osebo, ki bo zanj izvajala dejavnost zbiranja ali obdelave odpadkov iz proizvodov v posameznem koledarskem letu.
(10) Vlada lahko proizvajalcem, ki so mala ali srednja podjetja in dajejo na trg v Republiki Sloveniji manjšo količino proizvodov, za katere velja PRO, predpiše, kdaj proizvajalec za posamezno vrsto proizvodov, za katere velja PRO, namesto podatkov iz 2. točke šestega odstavka tega člena sporoči ocenjeno količino teh proizvodov, ki jih daje na trg v Republiki Sloveniji.
38. člen
(organizacija)
(1) Organizacija je pravna oseba s sedežem v Republiki Sloveniji, ustanovljena z namenom, da za proizvajalce istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO in ki morajo zagotavljati skupno izpolnjevanje obveznosti skladno s prvim odstavkom prejšnjega člena, izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti kot nepridobitno dejavnost, tako da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov za skupno izpolnjevanje obveznosti v skladu s tem zakonom.
(2) Vlada lahko zaradi tehničnih ali ekonomskih razlogov pri zbiranju ali obdelavi odpadkov iz proizvodov s predpisom določi, da lahko organizacija izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti samo za proizvajalce določene skupine istovrstnih proizvodov.
(3) Organizacija ne sme opravljati nobene dejavnosti, ki ni povezana z namenom iz prvega odstavka tega člena.
(4) Organizacijo ustanovijo in imajo v lasti poslovne deleže proizvajalci določenih istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO, ki skupaj dajo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine teh proizvodov, pri čemer lastniški poslovni delež posameznega proizvajalca v organizaciji ne sme presegati 25 odstotkov. Način dokazovanja izpolnjevanja pogoja iz prejšnjega stavka določi Vlada v predpisu iz osmega odstavka 34. člena tega zakona.
(5) Organizacija, ki zagotavlja skupno izpolnjevanje obveznosti, in proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža organizacije, ne smeta biti oseba, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v tej organizaciji, razen če predpis iz osmega odstavka 34. člena tega zakona določa, da se kot proizvajalec šteje tudi oseba, ki odpadke iz proizvodov, za katere velja PRO, pripravi za ponovno uporabo in jih drugič daje trg, ali oseba, ki odpadke iz proizvodov, za katere velja PRO, reciklira v predelano snov ali predmet, ki je proizvod, za katerega velja PRO, vendar ima predelana snov ali predmet drug namen uporabe kot izvorni proizvod, za katerega velja PRO.
(6) Organizacija in proizvajalec, proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža organizacije, ne smeta biti:
1. neposredno ali posredno kapitalsko povezana z osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v tej organizaciji, in ne smeta imeti v njej upravljavskih ali nadzorstvenih pravic;
2. kapitalsko ali sorodstveno povezana z osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebe iz prejšnje točke.
(7) Za sorodstveno povezavo iz 2. točke prejšnjega odstavka se šteje krvno sorodstvo v ravni vrsti ali v stranski vrsti do vštetega četrtega kolena, pravno priznane oblike partnerske zveze ter svaštvo do vštetega drugega kolena, čeprav je zakonska ali zunajzakonska skupnost prenehala ali če je lastnik poslovnega deleža skrbnik ali v razmerju rejništva z osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebe iz 1. točke prejšnjega odstavka.
(8) Nadzor glasovalnih pravic iz 2. točke šestega odstavka tega člena pomeni pravice, pogodbe ali druga sredstva, ki vsako zase ali skupaj ob upoštevanju ustreznih dejanskih ali pravnih okoliščin lastniku poslovnega deleža omogočajo izvajanje odločilnega vpliva na osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebe iz 1. točke šestega odstavka tega člena.
(9) Omejitve iz petega in šestega odstavka tega člena veljajo tudi za člana poslovodnega organa organizacije, njenega nadzornega organa ali zastopnika.
(10) Organizacija mora imeti kot nadzorni organ vzpostavljeno telo za sistem PRO, ki ga sestavljajo trije predstavniki proizvajalcev, lastnikov poslovnega deleža organizacije in trije predstavniki proizvajalcev, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji ter predstavnik ministrstva, pristojnega za okolje. Predstavniki proizvajalcev, ki ustanovijo organizacijo in predstavniki proizvajalcev, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji, so enakopravni in imajo enakovredne odločevalske pravice. Postopek imenovanja posameznih predstavnikov proizvajalcev iz prejšnjega stavka v telo iz tega odstavka in trajanje opravljanja njihove funkcije za sistem PRO določi Vlada s predpisom iz osmega odstavka 38. člena tega zakona.
(11) Telo iz prejšnjega odstavka:
1. se redno seznanja z izvajanjem skupnega izpolnjevanja obveznosti, ki ga izvaja organizacija,
2. potrjuje višino finančnega prispevka na prodajno enoto ali tono proizvoda, za katerega velja PRO, danega na trg v Republiki Sloveniji, ki ga mora plačati proizvajalec,
3. potrjuje načrtovane in dosežene okoljske cilje organizacije pri zagotavljanju ravnanja z odpadki iz proizvodov,
4. sprejme splošni akt, ki opredeljuje standarde ravnanja z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO, ki jih morajo, poleg zahtev iz predpisa iz šestega odstavka 24. člena tega zakona in predpisa iz osmega odstavka 34. člena tega zakona, obvezno upoštevati osebe, ki za organizacijo zbirajo ali obdelujejo odpadke iz proizvodov, za katere velja PRO,
5. izvede ali organizira izvedbo vpogledov v dokumentacijo iz 4. točke šestega odstavka prejšnjega člena in skladno z enajstim odstavkom 40. člena tega zakona oglede lokacij zbiranja ali obdelave odpadkov na lokacijah oseb, ki za organizacijo zbirajo ali obdelujejo odpadke iz proizvodov, za katere velja PRO, ter ovrednoti njihove ugotovitve v skladu s kriteriji iz predpisa iz osmega odstavka 38. člena tega zakona, in
6. potrjuje vsebino javnega poziva iz šestega odstavka 40. člena tega zakona in na podlagi meril, ki jih predpiše Vlada v prepisu iz osmega odstavka 34. člena tega zakona, in ugotovitev vpogledov v dokumentacijo in ogledov lokacij zbiranja ali obdelave odpadkov iz prejšnje točke, na nediskriminatoren način določi osebe, ki bodo za organizacijo iz prvega odstavka 37. člena tega zakona izvajale zbiranje in postopke priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo ali odstranjevanje v prihodnjem koledarskem letu.
(12) Ne glede na 1. točko šestega odstavka tega člena lahko Vlada zaradi zagotavljanja ustreznega ravnanja z odpadki ali ekonomske vzdržnosti sistema PRO v predpisu iz devetega odstavka 34. člena tega zakona določi, da za proizvajalca, ki je lastnik poslovnega deleža organizacije, ali za organizacijo, kadar se v okviru ravnanja z odpadki iz ene vrste proizvodov, za katere velja PRO, neposredno zagotavljajo surovine za proizvodnjo izključno te vrste proizvodov, ne veljajo omejitve glede kapitalskih povezav z osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz določenih proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v tej organizaciji.
39. člen
(obveznosti organizacije)
(1) Organizacija zagotavlja skupno izpolnjevanje obveznosti v skladu s prvim in drugim odstavkom 35. člena tega zakona na stroškovno učinkovit način. Organizacija zagotavlja izpolnjevanje obveznosti iz prejšnjega stavka za ravnanje z vsemi odpadki iz proizvodov, ki v določenem obdobju nastanejo na celotnem območju Republike Slovenije. Organizacija zagotavlja, da se zbiranje in obdelava odpadkov iz proizvodov izvajata tako, da skozi vse leto ne prihaja do zastojev.
(2) Organizacija vodi in sproti posodablja seznam proizvajalcev, za katere zagotavlja skupno izpolnjevanje obveznosti.
(3) Organizacija ima načrt za skupno izpolnjevanje obveznosti (v nadaljnjem besedilu: skupni načrt), v katerem opredeli aktivnosti in ukrepe za izpolnitev obveznosti iz prvega odstavka tega člena.
(4) Organizacija mora imeti finančni načrt, iz katerega je razvidno, da ima na voljo zadostna finančna sredstva za kritje stroškov izvajanja skupnega načrta.
(5) Organizacija spremeni skupni načrt ob spremembah:
1. načina ali obsega zbiranja odpadkov iz proizvodov ali zbiralnih mest;
2. načina ali obsega obdelave zbranih odpadkov iz proizvodov ali
3. oseb, ki za organizacijo zbirajo ali obdelujejo odpadke iz proizvodov.
(6) Organizacija zagotavlja sledljivost sprememb skupnega načrta, vsako spremembo skupnega načrta pa mora predložiti ministrstvu. Organizacija najmanj enkrat letno uskladi skupni načrt.
(7) Če ministrstvo ugotovi, da s predloženo spremembo skupnega načrta ne bo zagotovljeno skupno izpolnjevanje obveznosti v skladu s tem zakonom ali da vsebina spremenjenega skupnega načrta ni skladna s predpisanimi zahtevami, organizacijo o tem pisno obvesti ter jo pozove, naj odpravi ugotovljene neskladnosti in informacije o tem v določenem roku pošlje ministrstvu.
(8) Organizacija zagotavlja izvajanje aktivnosti in ukrepov za izpolnjevanje obveznosti iz prvega odstavka tega člena v skladu s skupnim načrtom iz četrtega odstavka tega člena. Pristojni inšpektor vsaj enkrat letno preveri skladnost izvajanja aktivnosti in ukrepov organizacije s skupnim načrtom in določbami tega člena.
(9) Če organizacija ne sprejme vseh proizvajalcev iz prvega odstavka 37. člena tega zakona, je dolžna na svoj račun zagotoviti skupno izpolnjevanje obveznosti iz prvega odstavka 35. člena tega zakona tudi za te proizvajalce.
(10) Vlada v predpisu iz osmega odstavka 34. člena tega zakona predpiše vsebino skupnega načrta.
(11) Kadar je v skladu s sedmim odstavkom 35. člena tega zakona predpisana obveznost zbiranja odpadkov iz proizvodov, za katere velja PRO, v obliki kavcijskega sistema, organizacija vzpostavi in vodi kavcijski sistem, ki zagotavlja njegovo delovanje ob vključitvi oseb, ki niso proizvajalci in ki zagotavljajo dostopnost teh proizvodov na trgu Republike Slovenije, na nediskriminatoren in transparenten način ter sorazmerno glede na njihove obveznosti.
40. člen
(delovanje organizacije)
(1) Organizacija mora skleniti pogodbo iz tretjega odstavka 37. člena tega zakona z vsakim proizvajalcem iz prvega odstavka 37. člena tega zakona najkasneje v roku 30 dni od prejema zahteve za sklenitev pogodbe iz četrtega odstavka 37. člena tega zakona.
(2) Kadar je za proizvajalce v skladu z desetim odstavkom 36. člena tega zakona predpisano finančno jamstvo, ga mora za proizvajalce iz prvega odstavka 37. člena tega zakona zagotoviti organizacija in ga predložiti ministrstvu. Prvič ga mora ministrstvu predložiti v treh mesecih od dneva izdaje dovoljenja iz 41. člena tega zakona.
(3) Organizacija proizvajalcem iz prvega odstavka 37. člena tega zakona zaračunava stroške iz prvega do tretjega odstavka 36. člena tega zakona ob upoštevanju določb iz petega odstavka 36. člena tega zakona tako, da:
1. upošteva dejanske stroške zagotavljanja izpolnjevanja njihovih obveznosti;
2. upošteva prihodke iz ponovne uporabe proizvodov, za katere velja PRO, ali iz prodaje odpadnih materialov za sekundarne surovine in iz nevrnjenih kavcij, in
3. pri zaračunavanju stroškov za vrste ali skupine proizvodov, za katere velja PRO, kolikor je mogoče upošteva njihovo trajnost, popravljivost, ponovno uporabljivost in reciklabilnost ter vsebnost nevarnih snovi v njih in sicer na podlagi pristopa življenjskega cikla, v skladu z zahtevami iz predpisov EU, ki urejajo sistem PRO, ter, kadar so na voljo, na podlagi smernic Evropske komisije o uravnavanju finančnih prispevkov posameznega proizvajalca proizvoda za uskladitev z njegovimi obveznostmi razširjene odgovornosti proizvajalca, ki določajo harmonizirana merila za zagotovitev nemotenega delovanja notranjega trga.
(4) Organizacija ima zaradi preglednosti notranji akt o načinu zaračunavanja stroškov iz prejšnjega odstavka, ki mora biti dostopen vsem proizvajalcem iz prvega odstavka 37. člena tega zakona.
(5) Organizacija lahko premoženje, presežke prihodkov nad odhodki in dobiček uporabi le za izvajanje aktivnosti in ukrepov za skupno izpolnjevanje obveznosti.
(6) Organizacija mora na podlagi javnega poziva, ki ga objavi na svoji spletni strani pred koncem vsakega tekočega koledarskega leta za prihodnje koledarsko leto, na nediskriminatoren način in pod enakimi pogoji skleniti pogodbo o izvajanju zbiranja in postopkov priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo ali odstranjevanje z vsako osebo, ki se prijavi na javni poziv in izpolnjuje pogoje iz javnega poziva. Pri izboru oseb, ki zanjo izvajajo postopke priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo ali odstranjevanje, mora zagotoviti, da se ti prednostno izvedejo v Republiki Sloveniji.
(7) Organizacija mora imeti vzpostavljen nadzor nad svojim finančnim poslovanjem in kakovostjo podatkov v skladu s 46. in 47. členom tega zakona.
(8) Organizacija mora na svoji spletni strani javno objavljati informacije o:
1. lastnikih poslovnega deleža organizacije,
2. seznamu proizvajalcev iz prvega odstavka 37. člena tega zakona,
3. finančnem prispevku na prodajno enoto ali tono proizvoda, za katerega velja PRO, danega na trg v Republiki Sloveniji, ki ga mora plačati proizvajalec iz prejšnje točke,
4. postopkih izbora oseb, ki za organizacijo izvajajo zbiranje in obdelavo odpadkov iz proizvodov,
5. oseb, ki zanjo izvajajo postopke priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo ali odstranjevanje za posamezno koledarsko leto, ter
6. doseganju predpisanih okoljskih ciljev pri zagotavljanju ravnanja z odpadki iz proizvodov.
(9) Organizacija mora:
1. redno preverjati točnost, pravilnost in popolnost podatkov iz 6. točke prvega odstavka 35. člena tega zakona, ki ji jih posreduje proizvajalec iz prvega odstavka 37. člena tega zakona;
2. vsaj enkrat letno obveščati proizvajalce o izvajanju aktivnosti in ukrepov ter obsegu izpolnitve njihovih obveznosti v preteklem koledarskem letu;
3. proizvajalce nemudoma obvestiti o inšpekcijskih ukrepih, izrečenih organizaciji, in o začetku postopka odvzema dovoljenja;
4. ministrstvu in pristojni inšpekciji na zahtevo omogočiti vpogled v seznam proizvajalcev iz prvega odstavka 37. člena tega zakona in v dokumentacijo, iz katere je razvidna verodostojnost podatkov o proizvajalcih in proizvodih, za katere velja PRO, ki jih dajejo ti proizvajalci na trg v Republiki Sloveniji, ter o zbranih in obdelanih odpadkih iz proizvodov.
(10) Organizacija mora letno pregledati dokumentacijo, s katero proizvajalec iz prvega odstavka 37. člena tega zakona izkazuje točnost, pravilnost in popolnost podatkov iz 2. in 3. točke šestega odstavka 37. člena tega zakona pri najmanj 10 odstotkih proizvajalcev.
(11) Organizacija mora zagotavljati sledljivost podatkov o obdelavi odpadkov iz proizvodov do njihove končne obdelave. V ta namen od oseb, ki zanjo v skladu s skupnim načrtom za posamezno koledarsko leto zbirajo ali obdelujejo odpadke iz proizvodov, zahteva vpogled v dokumentacijo, ki dokazuje točnost, pravilnost in popolnost podatkov o količinah zbranih ali obdelanih odpadkov iz proizvodov, ter doseganje predpisanih okoljskih ciljev v posameznem koledarskem letu, te osebe pa ji morajo omogočiti vpogled v dokumentacijo. Organizacija mora letno izvesti najmanj deset ogledov izvajanja zbiranja ali obdelave odpadkov na lokacijah oseb, ki za organizacijo zbirajo ali obdelujejo odpadke iz proizvodov, te osebe pa ji morajo omogočiti ogled lokacije ter izvajanja dejavnosti. Organizacija ugotovitve vpogleda v dokumentacijo in ogleda izvajanja zbiranja ali obdelave odpadkov na lokacijah oseb iz tega odstavka ovrednoti v skladu s kriteriji iz predpisa iz osmega odstavka 38. člena tega zakona.
(12) Organizacija mora ministrstvu enkrat letno poslati poročilo o izvajanju aktivnosti in ukrepov za izpolnjevanje obveznosti iz prvega odstavka prejšnjega člena za preteklo koledarsko leto (v nadaljnjem besedilu: letno poročilo organizacije). Letnemu poročilu organizacije mora biti priloženo revizorjevo poročilo iz 46. člena tega zakona, skupaj z revidiranimi računovodskimi izkazi.
(13) Organizacija mora trajno hraniti:
1. pogodbe z osebami, ki v posameznem koledarskem letu izvajajo zbiranje, in osebami, ki v posameznem koledarskem letu izvajajo postopke priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo ali odstranjevanje, ter
2. dovoljenja ali druge akte oseb iz drugih držav, na podlagi katerih te osebe izvajajo postopke priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo ali odstranjevanje.
(14) Vlada lahko predpiše podrobnejša merila za zaračunavanje stroškov za posamezne proizvode ali skupine proizvodov, za katere velja PRO, glede na njihovo trajnost, popravljivost, ponovno uporabljivost in reciklabilnost ter vsebnost nevarnih snovi v njem.
(15) Vlada v predpisu iz osmega odstavka 34. člena tega zakona predpiše vsebino letnega poročila organizacije in način njenega poročanja.
41. člen
(dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti)
(1) Organizacija mora za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti imeti dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti.
(2) Vloga za dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti mora vsebovati podatke o organizaciji, vrsti in skupini proizvodov, za katere velja PRO, odpadkih iz proizvodov, za katere bo zagotavljala skupno izpolnjevanje obveznosti, podatke iz četrtega odstavka 38. člena tega zakona in o finančnem jamstvu, kadar je to predpisano. Vlogi mora vlagatelj predložiti naslednje priloge:
1. ustanovni akt organizacije in druga dokazila, da so izpolnjeni pogoji iz 38. člena tega zakona;
2. seznam proizvajalcev iz prvega odstavka 37. člena tega zakona;
3. skupni načrt;
4. pogodbe z osebami, ki bodo izvajale zbiranje, in osebami, ki bodo izvajale postopke priprave odpadkov iz proizvodov za pripravo odpadkov za ponovno uporabo ali za končno predelavo ali odstranjevanje, pri čemer te osebe ne smejo biti osebe iz petega odstavka 38. člena tega zakona, veljavnost pogodb pa mora biti manj kot dve leti, tako da je izpolnjena zahteva iz šestega odstavka 40. člena tega zakona;
5. dovoljenja ali druge akte oseb iz drugih držav, na podlagi katerih te osebe izvajajo postopke priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo ali odstranjevanje, in
6. oceno predvidenih letnih stroškov izvajanja skupnega načrta in finančni načrt, iz katerega je razvidno, da bo imela organizacija na voljo zadostna finančna sredstva za kritje teh stroškov.
(3) Ministrstvo izda organizaciji dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti, če ugotovi, da:
1. so izpolnjeni pogoji iz 38. člena tega zakona;
2. je skupni načrt izdelan v skladu s predpisom iz osmega odstavka 34. člena tega zakona in iz njega izhaja, da bo zagotovljeno skupno izpolnjevanje obveznosti v skladu s tem zakonom;
3. imajo osebe, ki izvajajo zbiranje, odločbo o dovolitvi opravljanja priglašene dejavnosti zbiranja odpadkov ali okoljevarstveno dovoljenje v skladu s tem zakonom, in osebe, ki izvajajo postopke priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo ali odstranjevanje, okoljevarstveno dovoljenje v skladu s tem zakonom, izvajalci tovrstne obdelave v drugi državi pa ustrezno dovoljenje ali drugi akt te države, in
4. je iz finančnega načrta razvidno, da ima organizacija na voljo zadostna finančna sredstva za kritje stroškov izvajanja skupnega načrta.
(4) Ne glede na določbe prejšnjega odstavka v primeru, ko proizvajalci, ki ustanovijo organizacijo, ki vloži vlogo, skupaj ne dajejo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine istovrstnih proizvodov, ministrstvo izda dovoljenje organizaciji, katere ustanovitelji skupaj dajejo na trg največji delež celotne količine istovrstnih proizvodov in izpolnjujejo pogoje iz prejšnjega odstavka.
(5) Dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti se izda za nedoločeno obdobje od njegove pravnomočnosti. V dovoljenju se določi:
1. vrste in skupine proizvodov, za katere velja PRO, ki jih proizvajalci iz prvega odstavka 37. člena tega zakona dajejo na trg v Republiki Sloveniji,
2. obveznost doseganja predpisanih okoljskih ciljev pri zagotavljanju ravnanja z odpadki iz proizvodov v posameznem koledarskem letu, in
3. odpadke iz proizvodov, za katere organizacija zagotavlja izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti.
(6) Ministrstvo objavi dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti na osrednjem spletnem mestu državne uprave. Ministrstvo dovoljenje iz prejšnjega stavka pošlje pristojni inšpekciji, skupaj s skupnim načrtom, na podlagi katerega je bilo izdano.
(7) Ministrstvo vsakih pet let po uradni dolžnosti preverja izpolnjevanje pogojev iz tretjega odstavka tega člena.
42. člen
(sprememba dovoljenja za skupno izpolnjevanje obveznosti)
(1) Ministrstvo spremeni dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti po uradni dolžnosti, če to zahtevajo spremembe predpisov s področja varstva okolja, ki urejajo sistem PRO.
(2) Organizacija mora zaradi spremembe firme ali sedeža vložiti vlogo za spremembo dovoljenja za skupno izpolnjevanje obveznosti. Vloga mora vsebovati stare in spremenjene podatke o organizaciji, ministrstvo pa v 20 dneh od vložitve vloge odloči o spremembi dovoljenja.
43. člen
(odvzem dovoljenja za skupno izpolnjevanje obveznosti)
(1) Če ministrstvo po uradni dolžnosti ugotovi, da organizacija po pridobitvi dovoljenja za skupno izpolnjevanje obveznosti iz 41. člena tega zakona ne izpolnjuje več pogojev iz petega in šestega odstavka 38. člena tega zakona, ministrstvo pozove proizvajalce, da najkasneje v dveh mesecih uskladijo organizacijo z določbami petega in šestega odstavka 38. člena tega zakona.
(2) Če proizvajalci najkasneje v dveh mesecih po prejemu poziva iz prejšnjega odstavka ministrstvu ne izkažejo uskladitve organizacije s pogoji iz petega in šestega odstavka 38. člena tega zakona, ministrstvo z odločbo odvzame dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti ter določi, da dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti preneha veljati v 120 dneh po pravnomočnosti odločbe.
(3) Proizvajalci morajo po prejemu odločbe iz prejšnjega odstavka do roka iz prejšnjega odstavka ustanoviti novo organizacijo in zanjo pridobiti novo dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti ali pridobiti dovoljenje za samostojno izpolnjevanje obveznosti, če izpolnjujejo pogoje iz tretjega odstavka 35. člena tega zakona.
(4) Rok, v katerem ministrstvo odloči o izdaji novega dovoljenja za skupno izpolnjevanje obveznosti iz prejšnjega odstavka, je tri mesece.
(5) Ministrstvo pošlje odločbo o odvzemu dovoljenja tudi pristojni inšpekciji.
(6) Zoper odločbo iz tretjega odstavka tega člena ni pritožbe, dopusten pa je upravni spor.
XVI. PREHODNE IN KONČNE DOLOČBE
275. člen
(prilagoditev izpolnjevanja obveznosti PRO obstoječih proizvajalcev proizvodov, za katere velja PRO)
(1) Obstoječi proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi tega zakona velja PRO in ki morajo svoje obveznosti PRO izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz 37. člena tega zakona, ustanovijo organizacijo iz 38. člena tega zakona, ta pa vloži popolno vlogo za pridobitev dovoljenja za skupno izpolnjevanje obveznosti iz 41. člena tega zakona najkasneje do 31. julija 2022. Obstoječi proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi tega zakona velja PRO in niso ustanovitelji organizacije iz 38. člena tega zakona, morajo od organizacije, ki pridobi dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti iz 41. člena tega zakona, zahtevati sklenitev pogodbe najkasneje do 31. decembra 2022.
(2) Obstoječi proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi tega zakona velja PRO, in ki lahko skladno s četrtim odstavkom 35. člena tega zakona samostojno izpolnjujejo svoje obveznosti PRO, pa ne bodo ustanovili organizacije iz 38. člena tega zakona ali se pridružili že ustanovljeni organizaciji, morajo popolno vlogo za pridobitev dovoljenja za samostojno izpolnjevanje obveznosti iz 45. člena tega zakona najkasneje do 30. junija 2022.
(3) Obstoječi proizvajalec proizvodov, za katere ob uveljavitvi tega zakona velja PRO, ki ne ravna skladno z določbami prejšnjih odstavkov tega člena, se kaznuje:
1. pravna oseba z globo od 75.000 do 250.000 eurov;
2. samostojni podjetnik posameznik ali posameznik, ki samostojno opravlja dejavnost, z globo od 45.000 do 135.000 eurov.
(4) Ministrstvo odloči o vlogah iz prvega in drugega odstavka tega člena najkasneje do 30. septembra 2022.
(5) Ko organizacija iz prvega odstavka 38. člena tega zakona pisno sporoči ministrstvu, da je na podlagi pravnomočnega dovoljenja iz tretjega odstavka 41. člena tega zakona začela izvajati skupno izpolnjevanje obveznosti ravnanja z odpadno embalažo po tem zakonu, ministrstvo o prenehanju veljavnosti dovoljenja za skupno izpolnjevanje obveznosti ravnanja z odpadno embalažo izda ugotovitveno odločbo, s katero okoljevarstvena dovoljenja za skupno izpolnjevanje obveznosti ravnanja z odpadno embalažo, izdana na podlagi Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (Uradni list RS, št. 84/06, 106/06, 110/07, 67/11, 68/11 - popr., 18/14, 57/15, 103/15, 2/16 - popr., 35/17, 60/18, 68/18, 84/18 - ZIURKOE) ali Uredbe o embalaži in odpadni embalaži (Uradni list RS, št. 54/21), prenehajo veljati.
(6) Odločbe o potrditvi skupnih načrtov, izdanih na podlagi Uredbe o odpadni električni in elektronski opremi (Uradni list RS, št. 55/15, 47/16, 72/18 in 84/18 - ZIURKOE), Uredbe o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji (Uradni list št. 3/10, 64/12, 93/12, 103/15 in 84/18 - ZIURKOE), Uredbe o odpadnih nagrobnih svečah (Uradni list RS, št. 25/19 in 84/18 - ZIURKOE), Uredbe o ravnanju z zdravili (Uradni list RS, št. 105/08 in 84/18 - ZIURKOE), Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi (Uradni list RS, št. 119/06 in 84/18 - ZIURKOE), Uredbe o izrabljenih vozilih (Uradni list RS, št. 32/11, 45/11 - popr., 26/12 in 84/18 - ZIURKOE) in Uredbe o ravnanju z izrabljenimi gumami (Uradni list RS, št. 63/09 in 84/18 - ZIURKOE), prenehajo veljati na podlagi ugotovitvenih odločb o prenehanju veljavnosti skupnih načrtov, ki jih izda ministrstvo, ko organizacija iz prvega odstavka 38. člena tega zakona pisno sporoči ministrstvu, da je na podlagi pravnomočnega dovoljenja iz tretjega odstavka 41. člena tega zakona začela izvajati skupno izpolnjevanje obveznosti ravnanja s temi proizvodi po tem zakonu.
(7) S 1. januarjem 2023 prenehajo veljati odločbe o potrditvi individualnih načrtov, izdanih na podlagi Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (Uradni list RS, št. 84/06, 106/06, 110/07, 67/11, 68/11 - popr., 18/14, 57/15, 103/15, 2/16 - popr., 35/17, 60/18, 68/18, 84/18 - ZIURKOE) ali Uredbe o embalaži in odpadni embalaži (Uradni list RS, št. 54/21), Uredbe o odpadni električni in elektronski opremi (Uradni list RS, št. 55/15, 47/16, 72/18 in 84/18 - ZIURKOE), Uredbe o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji (Uradni list št. 3/10, 64/12, 93/12, 103/15 in 84/18 - ZIURKOE), Uredbe o odpadnih nagrobnih svečah (Uradni list RS, št. 25/19 in 84/18 - ZIURKOE), Uredbe o ravnanju z zdravili (Uradni list RS, št. 105/08 in 84/18 - ZIURKOE), Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi (Uradni list RS, št. 119/06 in 84/18 - ZIURKOE), Uredbe o izrabljenih vozilih (Uradni list RS, št. 32/11, 45/11 - popr., 26/12 in 84/18 - ZIURKOE) in Uredbe o ravnanju z izrabljenimi gumami (Uradni list RS, št. 63/09 in 84/18 - ZIURKOE), ministrstvo pa najkasneje 5. januarja 2023 o tem izda ugotovitveno odločbo.
(8) V primerih iz petega in šestega odstavka tega člena z dnem izdaje ugotovitvene odločbe prenehajo veljati pogodbe, sklenjene za izpolnjevanje obveznosti proizvajalcev proizvodov glede ravnanja za odpadki iz proizvodov, s katerimi je bilo pooblastilo za izpolnjevanje obveznosti dano gospodarski družbi na podlagi 2. točke desetega odstavka 20. člena ZVO-1.
(9) V primerih iz petega, šestega in sedmega odstavka tega člena z dnem izdaje ugotovitvene odločbe prenehajo veljati pogodbe, sklenjene med gospodarsko družbo, ki ji je bilo dano pooblastilo za izpolnjevanje obveznosti na podlagi 2. točke desetega odstavka 20. člena ZVO-1 ali proizvajalcem, ki je samostojno izpolnjeval obveznosti na podlagi na podlagi 1. točke desetega odstavka 20. člena ZVO-1, in subjekti, ki ravnajo z odpadki iz proizvodov na podlagi teh pogodb.
U-I-104/22-54
3. 5. 2023
Na podlagi prvega odstavka 70. člena Poslovnika Ustavnega sodišča
(Uradni list RS, št. 86/07, 54/10,
56/11, 70/17 in 35/20
)
izdajam
POPRAVNI SKLEP
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne 13. 4. 2023 se popravi tako, da se:
– v osmem stavku 136. točke obrazložitve sklepa za besedama "Vendar pa" doda beseda "je",
– v prvem stavku 160. točke obrazložitve sklepa se za besedo "nacionalnih" doda beseda "ukrepov",
– v zadnjem stavku 187. točke obrazložitve sklepa se pika nadomesti z vejico in se doda besedilo "ravna v skladu s to določbo."
OBRAZLOŽITEV
V osmem stavku 136. točke obrazložitve, prvem stavku 160. točke obrazložitve in zadnjem stavku 187. točke obrazložitve sklepa št. U-I-104/22 z dne 13. 4. 2023 je prišlo do očitne pomote pri redigiranju besedila. Pomote v odločbah in sklepih, ki so bili sprejeti na seji, popravi s sklepom predsednik Ustavnega sodišča (prvi odstavek 70. člena Poslovnika Ustavnega sodišča).
dr. Matej Accetto
Predsednik
Številka:
U-I-104/22-77
Datum:
22. 1. 2026
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za
oceno ustavnosti, začetem s pobudo družbe Interzero, d. o. o., Ljubljana (prej družba Interseroh, d. o. o., Ljubljana),
in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Brezavšček Žgavec, d. o. o., Ljubljana, ter družbe Surovina, d. o. o., Maribor, in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Senica & partnerji, d. o. o., Ljubljana, na seji 22. januarja 2026
odločilo:
1.
Prvi do četrti odstavek 37. člena, prvi in tretji do dvanajsti odstavek 38. člena, deveti odstavek 39. člena, prvi in peti odstavek 40. člena, 41. člen, tretji in četrti odstavek 43. člena in drugi odstavek 321. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 44/22 in 23/24) niso v neskladju z Ustavo.
2.
Četrti, peti, šesti, osmi in deveti odstavek 275. člena Zakona o varstvu okolja niso v neskladju z Ustavo.
3.
Prvi odstavek 275. člena Zakona o varstvu okolja, kolikor ureja vsebino prepovedanega ravnanja, je v neskladju z Ustavo.
4.
Prvi odstavek 275. člena Zakona o varstvu okolja v delu, ki ni zajet v 3. točki izreka, ni v neskladju z Ustavo.
5.
Tretji odstavek 275. člena Zakona o varstvu okolja, kolikor ureja proizvajalce, ki morajo
svojo obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz 37. člena Zakona o varstvu okolja
, je v neskladju z Ustavo.
6.
Državni zbor mora ugotovljeni protiustavnosti iz 3. in 5. točke izreka odpraviti v roku šestih mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
7. Obstoječi proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi Zakona o varstvu okolja velja proizvajalčeva razširjena odgovornost in ki morajo svoje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz 37. člena tega zakona, ustanovijo organizacijo iz 38. člena tega zakona, ta pa vloži popolno vlogo za pridobitev dovoljenja za skupno izpolnjevanje obveznosti iz 41. člena tega zakona najkasneje v roku treh mesecev od objave podzakonskega predpisa iz osmega odstavka 34. člena Zakona o varstvu okolja v Uradnem listu Republike Slovenije.
8. Obstoječi proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi tega zakona velja proizvajalčeva razširjena odgovornost in ki morajo svoje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz 37. člena Zakona o varstvu okolja, morajo od organizacije, ki pridobi dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti iz 41. člena tega zakona, zahtevati sklenitev pogodbe najkasneje v roku treh mesecev od pravnomočnosti dovoljenja iz 7. točke izreka te odločbe.
9. Obstoječi proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi Zakona o varstvu okolja velja proizvajalčeva razširjena odgovornost in ki lahko skladno s četrtim odstavkom 35. člena tega zakona samostojno izpolnjujejo svoje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, pa ne bodo ustanovili organizacije iz 38. člena tega zakona ali se pridružili že ustanovljeni organizaciji, morajo vložiti popolno vlogo za pridobitev dovoljenja za samostojno izpolnjevanje obveznosti iz 45. člena tega zakona najkasneje v roku treh mesecev od objave podzakonskega predpisa iz osmega odstavka 34. člena Zakona o varstvu okolja v Uradnem listu Republike Slovenije.
10. Ministrstvo, pristojno za okolje, odloči o vlogah iz 7. in 9. točke izreka te odločbe najkasneje v roku dveh mesecev od prejema vloge. Ministrstvo, pristojno za okolje, mora v Uradnem listu Republike Slovenije objaviti datum, s katerim dovoljenja iz 7. in 9. točke izreka te odločbe postanejo pravnomočna.
11. Odločbe o potrditvi individualnih načrtov, izdanih na podlagi Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (Uradni list RS, št. 84/06, 106/06, 110/07, 67/11, 68/11 – popr., 18/14, 57/15, 103/15, 2/16 – popr., 35/17, 60/18, 68/18 in 84/18) ali Uredbe o embalaži in odpadni embalaži (Uradni list RS, št. 54/21, 208/21 in 120/22), Uredbe o odpadni električni in elektronski opremi (Uradni list RS, št. 55/15, 47/16, 72/18 in 108/20), Uredbe o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji (Uradni list RS, št. 3/10, 64/12, 93/12, 103/15 in 101/20), Uredbe o odpadnih nagrobnih svečah (Uradni list RS, št. 25/19), Uredbe o ravnanju z odpadnimi zdravili (Uradni list RS, št. 105/08), Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi (Uradni list RS, št. 119/06), Uredbe o izrabljenih vozilih (Uradni list RS, št. 32/11, 45/11 – popr., 26/12 in 101/20) ter Uredbe o ravnanju z izrabljenimi gumami (Uradni list RS, št. 63/09), prenehajo veljati v treh mesecih od pravnomočnosti dovoljenj iz 9. točke izreka te odločbe, ministrstvo, pristojno za okolje, pa najkasneje v petih dneh po prenehanju veljavnosti odločb izda ugotovitvene odločbe.
KAZALO
Navedbe
.
6
Navedbe pobudnikov v zadevi št. U-I-104/22
.
6
Navedbe pobudnikov v zadevi št. U-I-220/22
.
8
Mnenje Vlade
.
9
Pojasnila Ministrstva za okolje, podnebje in energijo
.
12
Odgovor pobudnikov na mnenje Vlade in pojasnila MOPE
.
13
Mnenje Vlade o dopolnitvi pobude
.
14
Odgovor pobudnikov na mnenje Vlade o njihovi dopolnitvi pobude
.
15
Navedbe strank postopka po izdaji sodbe Sodišča Evropske unije
.
15
Dosedanji potek postopka
.
16
Prekinitev postopka odločanja pred Ustavnim sodiščem in sodba SEU
..
17
Oris sistema PRO
..
21
Splošno o sistemu PRO
..
21
Ureditev sistema PRO v pravu EU
..
23
Opis izpodbijane zakonske ureditve in zakonske ureditve, ki je sistem PRO urejala pred njo
.
25
Ureditev v ZVO-2
.
25
Sistem PRO po ZVO-1 in primerjava obeh sistemov PRO
..
29
Prehodna ureditev
.
32
Upoštevnost prava EU in njegov vpliv na presojo Ustavnega sodišča
.
33
Dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO in SSGP
.
39
Presoja z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov
.
44
Presoja prvega in drugega odstavka 37. člena ZVO-2
.
45
Presoja šestega odstavka 38. člena ZVO-2
.
46
Presoja drugega odstavka 321. člena ZVO-2
.
47
Presoja prvega in tretjega odstavka 275. člena ZVO-2 z vidika načela zakonitosti iz prvega odstavka 28. člena Ustave
.
48
Obveznost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO prek ene organizacije, ki je pridobila dovoljenje, in posledice uvedbe pravnega monopola na premoženje pobudnikov
.
52
Sprememba sistema opravljanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja PRO
..
57
Uvedba monopola oziroma podelitev izključne pravice s premoženjskim vidikom
..
60
Poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude in pravico do zasebne lastnine
61
Ustavnodopusten cilj oziroma javna korist (cilj splošnega interesa)
64
Primernost
69
Nujnost
71
Sorazmernost v ožjem smislu
.
77
Drugi očitki
79
Nepridobitno delovanje organizacije
.
81
Sprememba sistema PRO iz pridobitne (tržne) dejavnosti v nepridobitno dejavnost
82
Določitev neprofitnega delovanja organizacije
.
82
Poseg v svobodno gospodarsko pobudo
.
85
Ustavnodopusten cilj oziroma javna korist (cilj splošnega interesa)
87
Primernost
89
Nujnost
91
Sorazmernost v ožjem smislu
.
92
Drugi očitki
94
Obveznost ustanovitve in ponovne ustanovitve organizacije, obveznost proizvajalcev imeti poslovni delež v organizaciji, sestava nadzornega organa in pogoji za pridobitev dovoljenja
.
94
Presoja z vidika svobodne gospodarske pobude (prvi odstavek 74. člena Ustave)
95
Ustavnodopusten cilj oziroma javna korist (cilj splošnega interesa)
99
Primernost
100
Nujnost
102
Sorazmernost v ožjem smislu
.
104
Presoja z vidika načela enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave)
107
Prepoved opravljanja dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov ter prepoved sorodstvenih in kapitalskih povezav
.
109
Poseg v svobodno gospodarsko pobudo
.
111
Ustavnodopustni cilj oziroma javna korist (cilj splošnega interesa)
113
Primernost
114
Nujnost
115
Sorazmernost v ožjem smislu
.
118
Dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2
.
121
Presoja z vidika drugega odstavka 14. člena Ustave
.
121
Presoja z vidika drugega odstavka 120. člena Ustave
.
123
Kontrahirna dolžnost proizvajalcev
.
124
Poseg v svobodno gospodarsko pobudo
.
126
Ustavnodopustni cilj oziroma javna korist (cilj splošnega interesa)
128
Primernost
129
Nujnost
129
Sorazmernost v ožjem smislu
.
130
Kontrahirna dolžnost organizacije
.
134
Prehodni režim ter ex lege prenehanja upravnih odločb in pogodbenih razmerij
135
Presoja z vidika načela zaupanja v pravo (2. člen Ustave)
136
Sprememba položaja pobudnikov
.
140
Prevladujoči in legitimni javni interes
.
141
Relativna predvidljivost sprememb
.
142
Trajanje prehodnega obdobja
.
145
Tehtanje teže spremembe položaja in javnega interesa
.
146
Drugi očitki
150
Očitki o kršitvi postopka sprejetja ZVO-2
.
152
Odločitev Ustavnega sodišča in način izvršitve
.
153
OBRAZLOŽITEV
A.
Navedbe
1.
Ustavno sodišče je prejelo dve pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-2) v delu, ki ureja sistem proizvajalčeve razširjene odgovornosti (v nadaljevanju PRO) in prehodno obdobje za uveljavitev novega sistema PRO. Pobudniki družba Interzero in drugi (v nadaljevanju pobudniki v zadevi št. U-I-104/22) zatrjujejo, da izpodbijajo celotno poglavje 2.2 in 275. člen ZVO-2. Pobudniki družba Surovina in drugi (v nadaljevanju pobudniki v zadevi št. U-I-220/22) vlagajo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 25. člena, drugega, tretjega in četrtega odstavka 37. člena, petega, šestega in dvanajstega odstavka 38. člena, prvega in tretjega odstavka 267. člena, prvega, tretjega, petega, osmega in devetega odstavka 275. člena ter drugega odstavka 321. člena ZVO-2.
Navedbe pobudnikov
v zadevi št. U-I-104/22
2.
Pobudniki v zadevi št. U-I-104/22 zatrjujejo, da sta poglavje 2.2 in 275. člen ZVO-2, ki ureja prehodno obdobje za prilagoditev izvajanja obveznosti PRO, v neskladju z 2., 3.a, 14., 33. in 74. členom Ustave, 16. in 17. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina) in 1. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Izpodbijane določbe ZVO-2 naj bi bile tudi v neskladju z 41. (pravilno 49.), 56., 102. in 106. členom Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU), Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži (UL L 365, 31. 12. 1994, zadnjič spremenjena z Direktivo (EU) 2018/852 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži, UL L 150, 14. 6. 2018 – v nadaljevanju Direktiva o embalaži in odpadni embalaži) ter Direktivo 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (UL L 312, 22. 11. 2008, nazadnje spremenjena z Direktivo (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih, UL L 150, 14. 6. 2018 – v nadaljevanju Okvirna direktiva o odpadkih).
3.
Pobudniki zatrjujejo, da je z izpodbijano ureditvijo poseženo v njihova pričakovana pravna upravičenja in kršeno načelo zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Uveljavitev izpodbijane zakonske ureditve naj bi pomenila, da bi gospodarski subjekti, ki izvajajo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO po Zakonu o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16 in 158/20 – v nadaljevanju ZVO-1) (v nadaljevanju GSZVO-1), morali prenehati delovati. Do poslabšanja njihovega položaja naj bi prišlo nepričakovano. Zakonodajalec naj za sprejetje takšne zakonske ureditve ne bi imel stvarnega razloga, ki bi bil utemeljen v prevladujočem javnem interesu.
4.
Izpodbijana zakonska ureditev naj bi bila v neskladju s 74. členom Ustave in 16. členom Listine, ker naj bi zakonodajalec tržno dejavnost preoblikoval v netržno. Taka sprememba narave dejavnosti naj bi pomenila najvišjo stopnjo omejevanja trga. Zakonodajalec naj bi v pravico iz 74. člena Ustave posegel tudi, ker je določil, da sme dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO opravljati le en subjekt (monopolno izvajanje dejavnosti). Pobudniki menijo, da težave, ki so nastale s presežki odpadne embalaže, ne morejo pomeniti legitimnega in stvarnega razloga, da bi država v sistemu PRO uvedla monopolni sistem. Dodajajo, da je problem kopičenja odpadne embalaže povzročila sama država z določitvijo meje 15 ton embalaže za izključitev iz sistema PRO. Zakonodajalec naj bi protiustavno določil tudi pogoje, ki jih mora izpolnjevati lastnik poslovnega deleža organizacije, ki sme izvajati skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Pobudniki menijo, da je z vidika javnega interesa bistveno zagotoviti učinkovito ravnanje z odpadki in ustrezen nadzor nad delovanjem sistema. Zato naj ne bi bilo razlogov za neprofitno opravljanje navedene dejavnosti in omejitev števila subjektov, ki smejo to dejavnost izvajati. Izpodbijana ureditev naj bi posegala tudi v pogodbeno avtonomijo pobudnikov, saj jim nalaga obvezno sklenitev pogodbe z monopolno organizacijo, ki bo pridobila dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.
5.
Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju s pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave), 17. členom Listine in 1. členom Prvega protokola k EKČP, ker naj bi omejevala kapitalsko udeležbo v organizaciji in določala način porabe dobička. Zakonska ureditev, ki prepoveduje kapitalske in sorodstvene povezave med proizvajalci, ki ustanovijo organizacijo, ter organizacijo in gospodarskimi subjekti, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov (v nadaljevanju izvajalci), naj bi bila v neskladju s pravico do nediskriminacijskega obravnavanja.
6.
Pobudniki zatrjujejo, da je izpodbijana ureditev v neskladju s pravom Evropske unije (v nadaljevanju EU), ker pomeni nedovoljeno omejitev svobode ustanavljanja in opravljanja storitev. Z izpodbijano ureditvijo naj bi država določila neobhodne ovire za vstop na trg skupnega izpolnjevanja obveznosti sistema PRO. Ureditev naj bi zaradi državnega ukrepa ustvarjala neenake možnosti gospodarskih subjektov in izkrivljala konkurenco, zato naj bi bila v neskladju s 106. členom v zvezi s 102. členom PDEU. Ureditev naj bi bila v neskladju tudi z Okvirno direktivo o odpadkih, ki naj bi v sistemih z več organizacijami za ravnanje z odpadki zahtevala le uvedbo nadzornega organa, ne pa uvedbe monopolnega izvajanja navedene dejavnosti. Ureditev naj bi bila v neskladju z Direktivo o embalaži in odpadni embalaži, ki naj bi določala, da morajo biti sistemi vračanja embalaže odprti za sodelovanje vseh gospodarskih subjektov. Države pa naj bi bile pri uvedbi sistema PRO dolžne spoštovati pomen pravilnega delovanja notranjega trga.
7.
Pobudniki tudi menijo, da je izpodbijana zakonska ureditev v neskladju z Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL L 376, 27. 12. 2006 – v nadaljevanju Direktiva o storitvah) in Direktivo (EU) 2015/1535 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe (UL L 241, 17. 9. 2015), ker naj ZVO-2 ne bi bil pred uveljavitvijo notificiran pri Evropski komisiji.
Navedbe pobudnikov v zadevi št. U-I-220/22
8.
Pobudniki v zadevi št. U-I-220/22 zatrjujejo, da so drugi, tretji in četrti odstavek 37. člena in prvi odstavek 275. člena ZVO-2 v neskladju s 74. členom Ustave, 1. členom Prvega protokola k EKČP ter 49. in 56. členom PDEU, ker določajo, da lahko dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja le ena organizacija. S tem naj bi zakonodajalec uvedel monopol na trgu shem ravnanja z odpadki. Ureditev naj bi bila v neskladju z navedenimi pravicami tudi zato, ker naj bi bili pobudniki proizvajalci dolžni obvezno skleniti pogodbo z organizacijo.
9.
Pobudniki zatrjujejo, da so peti, šesti in dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2 v neskladju s 14., 33. in 74. členom Ustave ter 1. členom Prvega protokola k EKČP, ker določajo prepoved kapitalske in/ali sorodstvene povezave med proizvajalcem, ki je lastnik poslovnega deleža v organizaciji, ter organizacijo in izvajalci. Menijo, da je šesti odstavek 38. člena ZVO-2 nejasen. Dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2 naj bi bil v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave in 1. členom Protokola št. 12 k EKČP (Uradni list RS, št. 46/10, MP, št. 8/10). Pobudniki zatrjujejo, da je dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2 v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker naj bi dopuščal različno urejanje položaja proizvajalcev, ki s svojo dejavnostjo predelave odpadkov pridobivajo izključno surovine za isto vrsto proizvodov, ki so ga v okviru svoje dejavnosti reciklirali, in tistih proizvajalcev, ki s svojo dejavnostjo predelave odpadkov pridobivajo surovine za različne vrste proizvodov.
10.
Pobudniki zatrjujejo, da so peti, osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2 v neskladju z 2., 33., 74. in 155. členom Ustave ter 1. členom Prvega protokola k EKČP, ker naj bi po sili zakona (
ex lege
) prenehala veljati že izdana okoljevarstvena dovoljenja (v nadaljevanju OVD). Zato naj bi bilo poseženo v njihove pridobljene pravice. Peti odstavek 275. člena ZVO-2 naj bi bil v neskladju s 155. členom Ustave, ker naj bi
ex lege
prenehala veljati pravnomočna OVD.
11.
Pobudniki zatrjujejo, da sta prvi in tretji odstavek 275. člena ZVO-2 v neskladju s 27. in 28. členom Ustave. Izpodbijani določbi naj bi bili nedoločni (
lex certa
) in naj bi vzpostavljali objektivno odgovornost proizvajalcev.
12.
Pobudniki zatrjujejo še, da je celotno poglavje 2.2 ZVO-2 v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (2. člen Ustave), načelom delitve oblasti (3. člen Ustave) in načelom zakonitosti (drugi odstavek 120. člena Ustave). Izrecno nasprotujejo drugemu odstavku 321. člena ZVO-2, ki določa, da se nekatere določbe ZVO-2 začnejo uporabljati z uveljavitvijo, nekatere pa ne. Po mnenju pobudnikov naj bi bil sistem PRO, kot je urejen v ZVO-2, objektivno neizvedljiv. Ključna merila za delovanje organizacije in sistema PRO naj bi predpisala Vlada v podzakonskem aktu, ki naj še ne bi bil sprejet. Proizvajalci pa naj bi morali že do 31. 7. 2022 oddati popolno vlogo za izdajo dovoljenja za organizacijo. Pobudniki menijo, da je ureditev sistema PRO nejasna, zmedena (dobesedno konfuzna), pomensko odprta in naj bi dopuščala možnost številnih različnih razlag.
13.
Pobudniki tudi zatrjujejo, da je bil ZVO-2 sprejet brez sodelovanja javnosti.
14.
Državni zbor na pobudi ni odgovoril.
Mnenje Vlade
15.
Mnenji o pobudah je poslala Vlada. Podrobneje pojasnjuje razloge za spremembo sistema PRO in zavrača očitke o neskladnosti izpodbijanih določb z Ustavo in pravom EU. Okvirna direktiva o odpadkih določa minimalne zahteve sistema PRO, ki jih je bilo treba prenesti v notranjo zakonodajo. Vlada meni, da so bili z ZVO-2 sprejeti ustrezni in zakoniti ukrepi za prenos obveznosti iz te direktive. Pogoje za ustanovitev organizacije, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, naj bi določila država članica EU. Zakonodajalec naj bi sistem PRO uredil tako, da se dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja zgolj zaradi zagotavljanja javnega interesa varstva okolja in zdravja ljudi pri ravnanju odpadkov iz proizvodov. Vlada poudarja, da s spremembo sistema PRO zakonodajalec ni zasledoval le ekonomske učinkovitosti sistema PRO. Cilj sistema PRO in uvedbe obveznosti PRO naj bi bil zagotoviti učinkovitost loč
enega zbiranja odpadkov, ozaveščati in informirati o pomenu preprečevanja nastanka odpadkov ter ponovne uporabe in vračanja odpadkov, spreminjati vedenjske vzorce vseh udeležencev uporabe proizvodov, zagotoviti ustrezno ravnanje z odpadki iz proizvodov na celotnem ozemlju države. Ekonomska učinkovitost sistema naj bi bila v celoti podrejena izpolnjevanju obveznosti PRO in ne opravljanju dejavnosti z namenom pridobivanja dobička. Proizvajalec proizvodov naj bi bil odgovoren za upoštevanje okoljskih vidikov proizvoda v njegovi celotni življenjski dobi (od načrtovanja do ravnanja z njim, ko postane odpadek). S sistemom PRO naj bi se preprečevalo nastajanje odpadkov ter zagotavljala ponovna uporaba in recikliranje odpadkov.
16.
Okvirna direktiva o odpadkih naj bi določala, da je treba s skupnim izpolnjevanjem obveznosti PRO zasledovati javno korist varstva okolja, zato naj dejavnost ne bi smela biti namenjena pridobivanju dobička. Vlada meni, da so s prvim odstavkom 38. člena ZVO-2, ki določa neprofitno delovanje organizacije, v slovenski pravni red prenesene obveznosti iz četrtega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih. Nosilec skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO naj bi bila organizacija, ki deluje izključno z namenom izpolnjevanja proizvajalčeve obveznosti PRO in doseganja okoljskih ciljev. Izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, pri katerem prevladujejo poslovni in ekonomski interesi, naj bi ustvarjalo konflikt interesov. Pri podrejanju izpolnjevanja obveznosti PRO finančnemu interesu nosilca izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO naj bi nastajalo znatno tveganje za izkrivljanje sistema PRO. Po mnenju Vlade izvajanje nepridobitne dejavnosti ne more posegati v pravico do svobodne gospodarske pobude.
17.
Okvirna direktiva o odpadkih naj bi dopuščala različne sisteme PRO, vključno s sistemom, v katerem dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja le ena organizacija. Centraliziran sistem z eno organizacijo PRO naj bi bil uveden v več državah članicah EU. Vlada meni, da je delovanje organizacije podobno delovanju zbornic z obveznim članstvom. Organizacija za svoje člane opravlja storitve, ki jih nalaga Okvirna direktiva o odpadkih. S sistemom z eno organizacijo naj bi bila zagotovljena večja učinkovitost sistema PRO. Navedeni sistem naj bi bil bolj ekonomičen in enostavnejši za proizvajalce. Zagotovljena naj bi bila večja transparentnost in boljši nadzor nad kakovostjo ravnanja z odpadki. Poleg navedenega v takem sistemu ne bi bilo treba ustanoviti koordinacijskega telesa, ki bi nadziral izvajanje obveznosti PRO.
18.
Vlada pojasnjuje, da je namen četrtega odstavka 38. člena ZVO-2, ki določa, da organizacijo ustanovijo in imajo v njej poslovne deleže proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO, ki skupaj dajejo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine teh proizvodov, zagotoviti uspešno izvedbo postopka pridobitve dovoljenja za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Če delež ne bi bil predpisan, bi lahko pogoje izpolnjevalo več organizacij. Četrti odstavek 38. člena in četrti odstavek 41. člena ZVO-2 naj bi omogočala delovanje sistema PRO, s katerim bodo ustrezno prenesene zahteve iz Okvirne direktive o odpadkih.
19.
Ključno vlogo pri delovanju sistema PRO naj bi imeli proizvajalci. Primerjalni pregled tujih ureditev naj bi kazal, da so sistemi PRO, ki jih vzpostavijo, upravljajo in jih imajo v lasti proizvajalci, najbolj učinkoviti z ekonomskega in okoljskega vidika. Odgovornost proizvajalcev naj bi presegala zgolj obveznost plačila stroškov zagotavljanja izpolnjevanja obveznosti PRO in naj bi vključevala tudi dejansko izvedbo predpisanega ravnanja z odpadki ter sprejemanje odgovornosti in skrbi za celoten življenjski cikel proizvodov. Zato naj bi morala obstajati povezava med proizvajalci in organizacijo, da bi organizacija lahko v imenu proizvajalca in za njegov račun zagotovila ustrezno ravnanje z odpadki. Proizvajalcu bi morali biti zaračunani stroški izpolnjevanja obveznosti, ki upoštevajo dejanske stroške izpolnjevanja obveznosti, brez ustvarjanja dobička pri opravljanju dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Takšno uravnavanje stroškov pa naj bi najbolj učinkovito zagotovili proizvajalci.
20.
Pomanjkanje medsebojne povezave med proizvajalci in GSZVO-1 naj bi bila največja težava ureditve v ZVO-1, ki naj bi do neke mere povzročila nižanje stroškov izpolnjevanja obveznosti na račun delnega izpolnjevanja obveznosti. Sledenje dobičku v sistemu PRO, v katerem so GSZVO-1 delovali z namenom pridobivanja dobička, ne pa izpolnjevanja vseh obveznosti, naj bi vodila do oddaljevanja temeljnemu namenu sistema PRO.
21.
Vlada tudi podrobno pojasnjuje, da neučinkovitost sistema PRO ni bila posledica neustrezne zakonodaje, ki je določala visoke količinske prage za vključitev v sistem PRO. Po mnenju Vlade naj bi težave nastale zaradi napačnega enačenja mase embalaže, ki je dana na trg, in mase odpadne embalaže. Z vidika izvajanja celovitega in učinkovitega sistema naj bi bilo neracionalno za en masni tok odpadkov vzpostavljati in zagotavljati izvajanje več različnih sistemov financiranja in delovanja. Ker naj bi bili za doseganje okoljskih ciljev odgovorni proizvajalci za vse odpadke iz proizvodov, bi okoliščina, da bi se za del odpadkov v masnem toku zagotavljal drug način financiranja, lahko povzročila, da ne bi bilo zagotovljeno doseganje okoljskih ciljev. Vlada zavrača navedbe pobudnikov, da bodo zaradi uvedbe novega sistema PRO razvrednotene investicije in bo prišlo do izgube zaposlitev. Sistem PRO v ZVO-2 pri izpolnjevanju obveznosti PRO loči med organizacijsko in finančno obveznostjo proizvajalcev ter samim ravnanjem z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO. ZVO-2 naj bi določal, da je nosilec skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO organizacija, ki zagotavlja izvrševanje organizacijskih in finančnih obveznosti proizvajalcev. Organizacija pa naj ne bi smela sama zbirati ali obdelovati odpadkov. Organizacija naj bi zagotavljala ustrezno ravnanje z odpadki s sklenitvijo pogodbenih razmerij z izvajalci. Vlada navaja, da mora organizacija na podlagi javnega razpisa nediskriminatorno in pod enakimi pogoji skleniti pogodbo o zbiranju in predelavi odpadkov iz proizvodov z vsako osebo, ki se prijavi na javni poziv in izpolnjuje pogoje, torej tudi s pobudniki. Zato naj ne bi držale trditve pobudnikov, da bi jim bilo v primeru, ko bi organizacije prenehale opravljati dejavnost, onemogočeno izvajanje dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov.
22.
Vlada poudarja, da je pri vzpostavljanju sistema PRO in urejanju delovanja organizacije treba preprečiti tveganja za nastanke izkrivljanja konkurence na trgu ravnanja z odpadki. Prepoved izvajanja dejavnosti ravnanja z odpadki s strani organizacije ter prepoved kapitalske in sorodstvene povezanosti organizacije z izvajalci naj bi dodatno zagotavljali delovanje organizacije izključno zaradi izpolnjevanja obveznosti PRO in naj bi preprečevali izkrivljanja konkurence na trgu ravnanja z odpadki. S prepovedjo vertikalnih povezav v obe smeri naj bi se zmanjšala nasprotja interesov pri delovanju organizacije. Organizacija naj bi primarno delovala v javnem interesu, dejavnost ravnanja z odpadki pa naj bi bila gospodarska dejavnost. V primeru dopustnosti vertikalnih povezav bi lahko prišlo do neenakopravnega položaja med gospodarskimi subjekti, ki izvajajo dejavnost ravnanja z odpadki. V primeru lastniških in sorodstvenih povezav bi organizacija lahko vplivala na usmerjanje tokov odpadkov v določene obrate. Vzpostavitev sistema PRO in organizacije naj bi vodila do koncentracije povpraševanja po določeni storitvi ravnanja z odpadki, kar naj bi organizaciji dajalo dovolj veliko pogajalsko moč, da bi lahko porušila ekonomsko in konkurenčno ravnovesje na trgu ravnanja z odpadki. Podobno tveganje za izkrivljanje konkurence na trgu ravnanja odpadkov naj bi obstajalo, če bi organizacija sama izvajala dejavnost ravnanja z odpadki.
23.
Vlada pojasnjuje, da je v besedilu šestega odstavka 38. člena ZVO-2 napaka in da ureditev deluje omejujoče le na organizacijo in proizvajalca, ki je lastnik poslovnega deleža organizacije. Vlada zavrača očitke pobudnikov, da je dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2, ki ureja izjemo pri prepovedi vertikalnih povezav med organizacijo in izvajalci, v neskladju z načelom legalitete, ker naj bi bilo pooblastilo Vladi za izdajo podzakonskega akta presplošno. Vlada navaja, da obstaja razumen razlog za različno obravnavo proizvajalcev v specifičnih primerih, ko si proizvajalci z dejavnostjo predelave odpadkov, ki je v njihovi lasti, zagotavljajo izključno surovine za isto vrsto proizvodov (npr. industrijske in avtomobilske baterije). Vlada tudi podrobno pojasnjuje, da ureditev sistema PRO v ZVO-2 ne pomeni sprejetja tehničnega predpisa ali predpisa o izvajanju tržnih dejavnosti, ki bi lahko vplivale na pravilno delovanje notranjega trga. Zato meni, da notifikacija ZVO-2 ni bila potrebna.
Pojasnila Ministrstva za okolje, podnebje in energijo
24.
Ustavno sodišče je v postopku pridobilo pojasnila Ministrstva za okolje, podnebje in energijo (prej Ministrstva za okolje in prostor – v nadaljevanju MOPE). MOPE je v pojasnilu navedlo enake argumente, kot jih je navedla Vlada. Dodatno pa je pojasnilo, da je bil cilj ureditve sistema PRO v ZVO-2 trajno, kakovostno in ekonomično zagotavljanje sistema PRO, ki bo omogočil zdravo življenjsko okolje in čim cenejše proizvode na trgu za potrošnike. Uvedba sistema PRO naj bi bila namenjena varstvu okolja in doseganju okoljskih ciljev. MOPE meni, da z izpodbijanimi določbami ni bilo protiustavno poseženo v pridobljene pravice pobudnikov. Izpodbijane določbe naj bi služile zagotavljanju pravice do zdravega življenjskega okolja, zato naj bi javni interes prevladal nad interesom pobudnikov. Trdi, da je sprememba zakonske ureditve temeljila na strokovno izvedenih in preverjenih študijah.
25.
Cilji zakonske ureditve naj bi upravičevali poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude in v pravico do zasebne lastnine. MOPE meni, da je ureditev sistema PRO le z eno organizacijo nujno potrebna in da z milejšimi ukrepi ni mogoče doseči ciljev spremembe sistema. Skupno izpolnjevanje obveznosti PRO po mnenju MOPE ni dejavnost, ki bi se prosto zagotavljala na trgu in bi jo zaradi svojega poslovnega interesa lahko opravljal vsakdo. MOPE meni, da je zakonodajalec dolžan določiti pogoje za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
26.
MOPE meni, da izpodbijane določbe ne omejujejo svobode ustanavljanja in opravljanja storitev. Ravnanje z odpadki naj bi sodilo med storitve splošnega gospodarskega pomena (v nadaljevanju SSGP), kar omogoča odstop od pravil notranjega trga in varstva konkurence. Omejitev števila organizacij, ki izvajajo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, naj bi bila določena izključno zaradi preprečevanja onesnaževanja okolja in zagotavljanja zdravega življenjskega okolja pri ravnanju z odpadki iz proizvodov. Z omejitvami kapitalskih in sorodstvenih povezav med proizvajalci, ki imajo poslovni delež v organizaciji, ter organizacijo in izvajalci (peti in šesti odstavek 38. člena ZVO-2) naj bi se ohranjala in zagotavljala konkurenčnost na trgu ravnanja z odpadki.
27.
MOPE meni, da navedena ureditev prav tako ni v neskladju s pravili konkurenčnega prava EU (102. in 106. člen PDEU). Z ZVO-2 naj bi se zagotavljala konkurenčnost na trgu ravnanja z odpadki, saj naj bi morala organizacija na podlagi javnega razpisa izbrati izvajalce. ZVO-2 naj bi omogočal, da proizvajalci obveznosti PRO zagotavljajo tudi samostojno, zato naj bi se lahko sami odločili, po kakšnem sistemu bodo izpolnjevali svoje obveznosti.
Odgovor pobudnikov na mnenje Vlade in pojasnila MOPE
28.
Mnenje Vlade in pojasnila MOPE so bili posredovani pobudnikom. Pobudniki vztrajajo pri svojih navedbah. Navajajo, da je sistem PRO povezan s prehodom v krožno gospodarstvo in politiko trajnostne rasti. Povpraševanje po sekundarnih surovinah naj bi se povečevalo, ker se bodo povečale obvezne stopnje vsebnosti recikliranega materiala v proizvodih. Z ureditvijo, po kateri je dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO izdano le eni organizaciji za nedoločen čas, naj bi se trg skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO trajno zaprl. Pobudniki menijo, da bi moral zakonodajalec že v zakonodajnem gradivu zatrjevati, da se spremembe sistema PRO uvajajo zaradi uresničevanja pravice do zdravega življenjskega okolja. Zakonodajalec bi tudi moral že pred sprejetjem ZVO-2 opraviti tehtanje med pravicami iz 72. in 74. člena Ustave.
29.
Pobudniki se ne strinjajo s trditvami Vlade, da je mogoče stroškovno učinkovit sistem PRO doseči le z uvedbo neprofitnega monopola na trgu skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Omejitev izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO le z eno organizacijo naj ne bi bila zahteva prava EU. Enake cilje naj bi bilo mogoče doseči z milejšimi ukrepi, in sicer z regulacijo cen in poostrenim inšpekcijskim nadzorom. Pobudniki menijo, da odločitev o spremembi sistema PRO ne temelji na strokovnih podlagah, saj naj Vlada ne bi predložila strokovnih študij oziroma naj študije ne bi temeljile na upoštevnih in kakovostnih podatkih ter naj bi imele hude metodološke pomanjkljivosti. Vlada naj bi neučinkovitost obstoječega sistema utemeljevala le s sklicevanjem na težave s področja odpadne embalaže, na drugih podsistemih PRO pa naj bi monopol uvedla, ne da bi zato obstajal kakršen koli razlog.
30.
Pobudniki poudarjajo, da je treba razlikovati med položajem, ko se sistem PRO šele ustanavlja in organizacije, ki upravljajo sistem skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, še ne obstajajo, in položajem, ko država z zakonsko ureditvijo poseže v že obstoječi sistem. Ker naj zakonodajalec ne bi konkretno pojasnil razlogov za tako korenito spremembo sistema PRO, naj bi bil poseg v pravice pobudnikov že iz tega razloga nesorazmeren.
31.
Pobudniki se ne strinjajo s stališčem Vlade in MOPE, da upravljanje sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ni gospodarska dejavnost, da Okvirna direktiva o odpadkih zahteva, da se mora upravljanje sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajati neprofitno in ga mora izvajati le ena monopolna organizacija. Menijo, da Okvirna direktiva o odpadkih določa le, da sme organizacija za izvajanje svojih storitev zaračunati običajno maržo in pri tem ustvarjati take dobičke, ki so potrebni za razvoj te panoge.
32.
Pobudniki tudi zavračajo trditve Vlade, da ukinitev količinskega praga 15 ton za plačevanje embalažnine ni imela vpliva na kopičenje odpadne embalaže na komunalnih odlagališčih. Podrobno pojasnjujejo, da je ukinitev količinskega praga povečala količino embalaže, ki je bila vključena v sistem PRO in za katero je bilo zagotovljeno financiranje.
33.
Pobudnica družba Interzero se strinja z navedbami Vlade, da med organizacijo in izvajalci obstaja nasprotje interesov. Vendar poudarja, da bo ureditev v ZVO-2, ki omejitve kapitalskih povezav širi čez rob nujno potrebnega za odpravo nasprotja interesov, pobudnico družbo Interzero izključila iz nadaljnje možnosti opravljanja dejavnosti PRO. Družba Interzero, ki je posredno kapitalsko povezana z družbo, ki izvaja storitve obdelave odpadne embalaže, zaradi geografske oddaljenosti pri tej družbi ne naroča teh storitev. Preširoka omejitev kapitalskih povez
av naj bi bila zato z vidika družbe Interzero nesorazmerna in prekomerna.
34.
Pobudniki tudi nasprotujejo ureditvi, ki ločuje med proizvajalci, ki bodo organizacijo ustanovili, in proizvajalci, ki bodo z organizacijo le sklenili pogodbo. Poudarjajo, da predstavniki ene in druge skupine proizvajalcev med seboj konkurirajo na trgu proizvodov. To naj bi pomenilo, da bo ena skupina proizvajalcev dolžna skleniti pogodbo z organizacijo, ki bo lastni
k njihovih konkurentov na trgu. Pobudniki, ki bodo imeli poslovni delež v organizaciji, naj bi vplivali na organizacijo tako, da bo določila slabše pogoje pri izpolnjevanju obveznosti PRO za tisto skupino pobudnikov, ki ne bo imela poslovnega deleža v organizaciji. Proizvajalci, ki bodo imeli poslovni delež, naj bi imeli ugodnejši dostop do trga sekundarnih surovin oziroma recikliranega materiala. Pobudniki menijo, da so razlogi, s katerimi Vlada utemeljuje ureditev, po kateri morajo biti ustanovitelji organizacije proizvajalci, zgrešeni. Po mnenju Vlade naj bi proizvajalci s tem, ko so ustanovitelji organizacije, dejansko prevzemali odgovornost in skrb za celoten življenjski cikel svojega proizvoda. Tista skupina proizvajalcev, ki ne bo ustanovitelj organizacije, naj bi bila izključena iz upravljanja in bo dolžna pogodbo skleniti z monopolno organizacijo v upravljanju njihovih konkurentov.
35.
Ker so pobudniki v zadevi št. U-I-104/22 v odgovoru na mnenje Vlade pobudo razširili z novimi očitki o protiustavnosti, je Ustavno sodišče odgovor pobudnikov ponovno posredovalo Državnemu zboru v odgovor.
Mnenje Vlade o dopolnitvi pobude
36.
Državni zbor ni odgovoril, mnenje pa je poslala Vlada, ki vztraja pri navedbah iz predhodnega mnenja. Vlada zavrača trditev pobudnikov, da naj bi bili
proizvajalci, ki bodo organizacijo ustanovili
, v bistveno boljšem (konkurenčnem) položaju kot proizvajalci, ki bodo z organizacijo le sklenili pogodbo. ZVO-2 naj ne bi pri določitvi obveznosti PRO ločeval med prej opisanima skupinama proizvajalcev. ZVO-2 ureja pravice proizvajalca do organizacije. Vsak proizvajalec ima pravico vpogleda v vso dokumentacijo organizacije, ki se nanaša na njegovo izpolnjevanje obveznosti. ZVO-2 naj bi določal tudi, da organizacija izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti za vse proizvajalce, tako za proizvajalce, ki so jo ustanovili, kakor za proizvajalce, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji. Prvi odstavek 37. člena ZVO-2 naj bi določal, da so proizvajalci pri izpolnjevanju obveznosti enakopravni, ne glede na to, ali so organizacijo ustanovili ali se pridružili že ustanovljeni organizaciji. V desetem odstavku 38. člena ZVO-2 naj bi bilo določeno, da nadzorni organ organizacije sestavljajo trije predstavniki proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, in trije predstavniki proizvajalcev, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji, ter predstavnik ministrstva, pristojnega za okolje. Predstavniki proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, in predstavniki proizvajalcev, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji, naj bi bili enakopravni in naj bi imeli enakovredne odločevalske pravice.
Odgovor pobudnikov na mnenje Vlade o njihovi dopolnitvi pobude
37.
Iz odgovora pobudnikov izhaja, da vztrajajo pri svojih dosedanjih navedbah. Dodatno navajajo, da so odpadki blago v pomenu prostega pretoka blaga iz 30. člena PDEU (pravilno 36. člen PDEU). Menijo, da bi bil pretok blaga lahko omejen, če bi imela monopol nad upravljanjem z odpadki le ena organizacija. Taka omejitev prostega pretoka blaga naj bi povzročila, da proizvajalci, katerih izdelki po izteku življenjske dobe postanejo odpadki, ne bi mogli odpadkov upravljati oziroma jih pošiljati v druge države članice. Pobudniki opozarjajo na Direktivo (EU) 2022/2464 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. decembra 2022 o spremembi Uredbe (EU) št. 537/2014, Direktive 2004/109/ES, Direktive 2006/43/ES in Direktive 2013/34/EU glede poročanja podjetij o trajnostnosti (UL L 322, 16. 12. 2022) in na Uredbo (EU) 2020/852 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. junija 2020 o vzpostavitvi okvira za spodbujanje trajnostnih naložb ter spremembi Uredbe (EU) 2019/2088 (UL L 198, 22. 6. 2020). V navedenih aktih naj bi bila jasno določena merila, ki jih bodo podjetja morala izpolnjevati, da bodo njihove dejavnosti prepoznavne kot trajnostne. Trajnostne dejavnosti pa naj bi imele lažji dostop do financiranja na kapitalskih trgih in bankah. Pobudniki menijo, da sistem PRO, kot ga ureja ZVO-2, omejuje konkurenco pri doseganju okoljskih ciljev. Vsi proizvajalci naj bi bili enaki, zato naj med njimi ne bi bilo konkurence pri doseganju okoljskih ciljev.
Navedbe strank postopka po izdaji sodbe Sodišča Evropske unije
38.
Ustavno sodišče je sodbo Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zadevi
Interzero in drugi, Surovina in drugi
[1]
vročilo Državnemu zboru, pobudnikom v zadevi št. U-I-104/22 in pobudnikom v zadevi št. U-I-220/22.
39.
Državni zbor se o vsebini sodbe SEU ni izjavil.
40.
Pobudniki so se opredelili do vsebine sodbe SEU. Iz njihovih navedb izhaja, da vztrajajo pri svojih navedbah iz pobud. V zvezi s samo sodbo SEU pa navajajo, da naj bi iz nje izhajala trditvena in dokazna bremena države, ki jih v postopku naj ne bi zmogla. Med drugim vztrajajo, da naj bi bil glavni zakonodajalčev cilj večja ekonomska učinkovitost sistema PRO in ne zagotovitev višje ravni varstva okolja in zdravja ljudi. Poleg tega naj stališča Vlade ne bi temeljila na opravljenih analizah in študijah. Po mnenju pobudnikov naj bi sistem po ZVO-1 dobro deloval, njegove pomanjkljivosti pa naj bi bile v celoti v sferi države, ki teh pomanjkljivosti ni odpravila. Ko je bila odpravljena količinska omejitev 15 ton, naj bi se pokazalo, da je bil to izključni razlog za kopičenje odpadne embalaže, saj so se odpadki prenehali kopičiti. Ker je torej sistem po ZVO-1 deloval dobro, bi država morala dokazati, da je s sistemom po ZVO-2 mogoče doseči višjo raven varstva okolja in zdravja ljudi kot s sistemom po ZVO-1. Iz različnih študij naj bi izhajalo, da monopolni sistem ni primeren za dosego višjih ravni varstva okolja in zdravja ljudi. Poleg tega monopolni sistem naj ne bi bil nujen, saj je že sistem po ZVO-1 deloval učinkovito. Pobudniki dodajajo, da zakonodajalec tudi ni predvidel ustrezno dolgega prehodnega obdobja, saj ta znaša manj kot eno leto, kar naj bi izhajalo iz besedila zakonodajnega osnutka, ki je bilo kasneje v zakonodajnem postopku spremenjeno. S tem ko naj pobudniki ne bi dobili povrnjenih svojih investicij, naj bi jim bilo naloženo pretirano breme, ki ni skladno z načelom varstva legitimnih pričakovanj.
B. – I.
Dosedanji potek postopka
41.
Ustavno sodišče je zadevo št. U-I-220/22 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo z zadevo št. U-I-104/22.
42.
S sklepom št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022 (Uradni list RS, št. 81/22) je Ustavno sodišče začasno zadržalo izvrševanje tretjega in četrtega odstavka 37. člena, četrtega, petega, šestega, sedmega, osmega, devetega in enajstega odstavka 38. člena, prvega odstavka 40. člena, 41. člena ter prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena ZVO-2. Pri tem je upoštevalo, da lahko odloči o začasnem zadržanju izvrševanja le tistih določb ZVO-2, ki jih pobudniki izpodbijajo s pobudo, in da so se nekatere določbe poglavja 2.2 ZVO-2 začele uporabljati šele s 1. 1. 2023. Z dopolnilnim sklepom št. U-I-104/22 z dne 14. 12. 2022 (Uradni list RS, št. 160/22) je Ustavno sodišče, da bi v času do svoje končne odločitve preprečilo nastanek škodljivih posledic, ki bi nastale zaradi izvrševanja morebitnih protiustavnih določb iz poglavja 2.2 ZVO-2, in da ne bi obenem ogrozilo pravne varnosti udeležencev v sistemu PRO in učinkovitega izvrševanja sistema PRO, po uradni dolžnosti skladno s tretjim odstavkom 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS) določilo način izvršitve zadržanja izvrševanja zakonskih določb iz 1. točke izreka sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022. Določilo je, da se 1. točka izreka sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022 izvrši tako, da se od 1. 1. 2023 do končne odločitve Ustavnega sodišča namesto 34. do 53. člena, 274. člena ter drugega in petega odstavka 275. člena ZVO-2 uporabljajo deveti, deseti, enajsti, dvanajsti, trinajsti, štirinajsti in petnajsti odstavek 20. člena ZVO-1 ter podzakonski predpisi, ki urejajo izvajanje sistema PRO za posamezne proizvode. To so
Uredba o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje
(Uradni list RS, št. 132/22 in 49/24) in podzakonski predpisi iz 11. točke izreka te odločbe (v nadaljevanju uredbe PRO). To pomeni, da od 1. 1. 2023 do končne odločitve Ustavnega sodišča določbe ZVO-2, ki urejajo sistem PRO, ne morejo imeti pravnih učinkov in se sistem PRO v celoti izvaja po predpisih, ki so ga urejali pred začetkom veljavnosti ZVO-2.
43.
Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-104/22 z dne 29. 9. 2022 sklenilo, da so pobudniki izkazali pravni interes za presojo ustavnosti prvega do četrtega odstavka 37. člena, prvega in tretjega do dvanajstega odstavka 38. člena, devetega odstavka 39. člena, prvega in petega odstavka 40. člena, 41. člena, tretjega in četrtega odstavka 43. člena, prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena in drugega odstavka 321. člena ZVO-2, ter je v tem delu pobudo sprejelo.
44.
Ustavno sodišče je z navedenim sklepom pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 25. člena, osmega odstavka 34. člena ter prvega in tretjega odstavka 267. člena ZVO-2 zavrglo, za prvi odstavek 47. člena ZVO-2 pa zavrnilo.
B. – II.
Prekinitev postopka odločanja pred Ustavnim sodiščem in sodba SEU
45.
Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-104/22 z dne 13. 4. 2023 (Uradni list RS, št. 48/23 in 54/23 – popr.) prekinilo postopek za oceno ustavnosti izpodbijanih določb ZVO-2 do odločitve SEU v postopku predhodnega odločanja o naslednjih vprašanjih glede razlage 16. in 17. člena Listine, 49., 56. in 106. člena PDEU, načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj, Direktive o storitvah ter 8. in 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih, in sicer:
"(1) Ali se lahko šteje za podjetje, ki je pooblaščeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena iz drugega odstavka 106. člena PDEU (upoštevaje 14. člen PDEU, Protokol št. 26 o storitvah splošnega pomena ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih, pravna oseba z izključno pravico do izvajanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti za istovrstne proizvode na ozemlju Republike Slovenije, ki obsega:
– sklepanje pogodb s proizvajalci določenih proizvodov, s katerimi ti pooblastijo to pravno osebo, da v njihovem imenu zagotovi ustrezno ravnanje z odpadki iz teh proizvodov;
– organizacijo sistema zbiranja in obdelave odpadkov (sklepanje pogodb z gospodarskimi družbami, da v imenu organizacije zberejo in ustrezno obdelajo vse zbrane odpadke iz proizvodov, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost); in
– vodenje evidence o proizvodih, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost in so dani na trg v Republiki Sloveniji, ter evidence o zbranih in obdelanih odpadkih iz proizvodov, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost, ter posredovanje teh podatkov ministrstvu, in je dolžna v zvezi z opravljenem te dejavnosti sklepati pogodbe tako s proizvajalci, ki imajo obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti, kot z gospodarskimi družbami, ki bodo izvajale zbiranje in obdelavo odpadkov?
(2) Ali je treba 16. in 17. člen Listine, 49., 56. in 106. člen PDEU, Direktivo o storitvah ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri sme dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti za istovrstne proizvode opravljati le ena pravna oseba na ozemlju države članice na nepridobiten način, kar pomeni, da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov za skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti in da mora ta pravna oseba dobiček uporabiti le za izvajanje aktivnosti in ukrepov za skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti?
(3) Če je odgovor na vprašanje (2) nikalen, ali je treba 16. člen Listine, 49., 56. in 106. člen PDEU, načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri država članica spremeni dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti za istovrstne proizvode iz regulirane pridobitne tržne dejavnosti, ki jo opravlja več gospodarskih subjektov, v dejavnost, ki jo sme izvajati le ena organizacija in ki mora to dejavnost izvajati nepridobitno v smislu vprašanja iz točke (2)?
(4) Ali je treba določbe prava EU iz vprašanja iz točke (3) razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, po kateri zaradi uveljavitve nove zakonske ureditve skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti posledično po sili zakona (ex lege) ta posega v posamična razmerja tako, da prenehajo veljati vse pogodbe, sklenjene med gospodarskimi subjekti, ki so izvajali dejavnost skupnega izpolnjevanja proizvajalčeve razširjene odgovornosti po prejšnji ureditvi, in proizvajalci, ki imajo obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti, ter med gospodarskimi subjekti, ki so izvajali dejavnost skupnega izpolnjevanja proizvajalčeve razširjene odgovornosti po prejšnji ureditvi, in gospodarskimi subjekti, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti?
(5) Ali je treba v okoliščinah sprejetja nove zakonske ureditve, opisane v vprašanjih iz točk (3) in (4), načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj razlagati tako, da zakonodajalec mora določiti prehodno obdobje in/ali sistem nadomestil? Če je odgovor pritrdilen, katera merila opredeljujejo razumnost prehodnega obdobja oziroma razumnost sistema nadomestil?
(6) Ali je treba 16. člen Listine, 49., 56. in 106. člen PDEU, Direktivo o storitvah ter 8. in 8.a člen Okvirne o odpadkih razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri je proizvajalcem, ki imajo obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti in dajejo na trg 51 odstotkov istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti, naložena obveznost ustanovitve pravne osebe, ki bo izvajala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, in morajo proizvajalci istovrstnih proizvodov ob morebitnem odvzemu dovoljenja tako pravno osebo ponovno ustanoviti oziroma ali je treba zgoraj navedene določbe prava EU razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri smejo biti lastniki poslovnega deleža v tej pravni osebi le proizvajalci?
(7) Ali je treba 16. člen Listine, 49., 56. in 106. člen PDEU, Direktivo o storitvah ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih razlagati na način, da nasprotujejo ureditvi, po kateri proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža pravne osebe, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, ne smejo biti oseba, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti v tej pravni osebi?
(8) Ali je treba 16. člen Listine, 49., 56. in 106. člen PDEU, Direktivo o storitvah ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih razlagati na način, da nasprotujejo ureditvi, po kateri proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža pravne osebe, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, in pravna oseba, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, ne smeta biti:
– neposredno ali posredno kapitalsko povezana z osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v pravni osebi, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, in ne smeta imeti v njej upravljavskih ali nadzorstvenih pravic;
– kapitalsko ali sorodstveno povezana z osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebe iz prejšnje alineje.
(9) Ali je treba 16. člen Listine, 49., 56. in 106. člen PDEU, Direktivo o storitvah ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri omejitve iz vprašanj (7) in (8) veljajo tudi za člana poslovodnega organa pravne osebe, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, njenega nadzornega organa ali zastopnika?
(10) Ali je treba 16. člen Listine ter 49. in 56. člen PDEU razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri morajo proizvajalci, za katere velja obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti in dajejo na trg proizvode, namenjene za uporabo v gospodinjstvu, obvezno skleniti pogodbo, s katero pooblastijo pravno osebo, ki ima dovoljenje za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, za izpolnjevanje svojih obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti?"
46.
SEU je na zastavljena vprašanja s sodbo v zadevi
Interzero in drugi
odgovorilo, kot sledi:
"1. Člen 106(2) PDEU je treba razlagati tako, da je treba pravno osebo, ki ima na eni strani izključno pravico do opravljanja dejavnosti izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca – za določeno kategorijo proizvodov in na celotnem ozemlju države članice – za račun zadevnih proizvajalcev v skladu s členoma 8 in 8a Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv, kakor je bila spremenjena z Direktivo (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018, in ki mora na drugi strani to dejavnost opravljati nepridobitno, šteti za podjetje, pooblaščeno za opravljanje storitve splošnega gospodarskega pomena v smislu tega člena 106(2), če je bila ta pravna oseba dejansko pooblaščena za izpolnjevanje obveznosti javne službe ter če so narava, trajanje in obseg teh obveznosti jasno opredeljeni v nacionalnem pravu.
2. Člena 8 in 8a Direktive 2008/98, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2018/851, člen 15 Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu, člene 49, 56 in 106 PDEU, člena 16 in 17 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah ter načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj je treba razlagati tako, da ob upoštevanju načela sorazmernosti ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, s katero je:
uveden monopol z ustanovitvijo organizacije, pooblaščene za skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, ki ima izključno pravico za opravljanje te dejavnosti za določeno kategorijo proizvodov, hkrati pa je določeno tako
ex lege
prenehanje veljavnosti dovoljenj, na podlagi katerih so gospodarski subjekti opravljali navedene dejavnosti do tedaj, kot tudi
ex lege
prenehanje veljavnosti vseh pogodb, ki so jih ti gospodarski subjekti sklenili pri opravljanju te dejavnosti, vendar le, če na eni strani to ureditev spremlja vzpostavitev regulativnega okvira, ki zagotavlja, da bo lahko ta monopolist dejansko dosledno in sistematično uresničeval cilja varstva okolja in varovanja javnega zdravja, ki ju je določila zadevna država članica, s ponudbo, ki je kvantitativno odmerjena in kvalitativno načrtovana glede na ta cilja in je pod strogim nadzorom javnih organov, in če na drugi strani navedena ureditev določa prilagoditve uporabe novih pravil, s katerimi se je mogoče izogniti pretiranemu bremenu za zadevne gospodarske subjekte, zlasti dovolj dolgo prehodno obdobje, da se ti lahko prilagodijo spremembam, ali sistem primernega nadomestila za škodo, ki jo utrpijo;
tej organizaciji naloženo, da svojo dejavnost opravlja nepridobitno;
za proizvajalce, za katere veljajo obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca in ki dajejo na trg najmanj 51 % celotne količine iste kategorije proizvodov, za katere velja ta razširjena odgovornost, določena obveznost, da ustanovijo tako organizacijo in da imajo v njej poslovni delež;
za lastnike poslovnega deleža v tej organizaciji določeno, da morajo biti proizvajalci na zadevnem trgu;
za te proizvajalce določena prepoved opravljanja dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov ter prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med navedeno organizacijo, člani njenega poslovodnega organa in proizvajalci, ki imajo poslovni delež v njej, na eni strani ter osebami, ki zbirajo in obdelujejo odpadke, in osebami, ki imajo glasovalno pravico v organu upravljanja ali organu nadzora navedene organizacije, na drugi strani;
določeno obvezno skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca za proizvajalce proizvodov, za katere velja ta razširjena odgovornost, in tem proizvajalcem naloženo, da s to organizacijo sklenejo pogodbo, vendar le, če te obveznosti spremljajo zadostna procesna jamstva, zlasti v zvezi z morebitnimi nasprotji interesov ali neugodnim konkurenčnim položajem, s katerimi je mogoče preprečiti kakršno koli pretirano breme za zadevne proizvajalce pri opravljanju njihove gospodarske dejavnosti, ki bi bilo posledica samovoljnih ali nepredvidljivih vplivov na njihova pogodbena razmerja."
B. – III.
Oris sistema PRO
Splošno o sistemu PRO
47.
Sistem PRO je nastal zaradi številnih izzivov, s katerimi so se srečevale lokalne skupnosti pri upravljanju z odpadki. Zaradi povečanega obsega odpadkov in nasprotovanja javnosti pri umeščanju odlagališč odpadkov v prostor se je pojavila potreba po prenosu bremena upravljanja z odpadki na proizvajalce proizvodov. Proizvajalci morajo v vseh življenjskih fazah produkta, tj. od faze oblikovanja do faze odpadka, upoštevati tudi okoljske vidike.
[2]
Cilji sistema PRO so zmanjšanje uporabe novih surovin, preprečevanje oziroma zmanjševanje nastajanja odpadkov, zmanjšanje vpliva produktov na okolje in ponovna raba surovin.
[3]
Sistem PRO je eden glavnih instrumentov pri izvajanju hierarhije ravnanja z odpadki
[4]
ter pri zagotavljanju trajnostne rabe virov in krožnega gospodarstva.
[5]
S sistemom PRO se uresničujejo tudi temeljna načela okoljskega prava, in sicer načelo trajnostnega razvoja, načelo medgeneracijske odgovornosti, načelo onesnaževalec plača, načelo preprečevanja, previdnostno načelo in načelo presoje vplivov na okolje.
[6]
Sistem PRO je torej sklop ukrepov okoljske politike, s katerimi država proizvajalcem naloži finančno ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje z njihovimi proizvodi tudi v fazi odpadka v življenjskem ciklu proizvoda, vključno z ločenim zbiranjem, sortiranjem in postopki obdelave.
[7]
Ukrepi lahko vključujejo sprejemanje vrnjenih proizvodov in odpadkov, ki ostanejo po uporabi teh proizvodov, nadaljnje ravnanje s temi odpadki in finančno odgovornost za takšne dejavnosti. Ti ukrepi lahko vključujejo dolžnost zagotavljanja javno dostopnih informacij o tem, v kolikšni meri je proizvod mogoče ponovno uporabiti in reciklirati (drugi pododstavek prvega odstavka 8. člena Okvirne direktive o odpadkih). Proizvajalci lahko svojo obveznost izpolnjujejo posamično ali skupinsko prek posebnih organizacij.
[8]
Posamično izpolnjevanje obveznosti sprejemanja vrnjenih proizvodov in odpadkov je namreč učinkovito le, če je trg upoštevnih produktov zelo zgoščen in če lahko proizvajalci zagotovijo sistem sprejemanja vrnjenih produktov in odpadkov pri vsakem končnem uporabniku.
[9]
Če bi bilo posamično izpolnjevanje obveznosti PRO organizacijsko in ekonomsko neučinkovito, je treba organizirati skupno izpolnjevanje obveznosti PRO prek posebnih organizacij, ki izvajajo obveznosti PRO v imenu proizvajalcev.
Ureditev sistema PRO v pravu EU
48.
Cilji okoljske politike EU, ki temelji na 191. členu PDEU, so ohranjanje, varovanje in izboljšanje kakovosti okolja ter varovanje zdravja ljudi. Okoljska politika EU je osredotočena na skrbno in preudarno rabo naravnih virov in prispeva k spodbujanju ukrepov na mednarodni ravni za reševanje regionalnih in globalnih okoljskih problemov, kot so podnebne spremembe in izguba biotske raznovrstnosti. Temelji na previdnostnem načelu ter na načelih, da je treba delovati preventivno, da je treba okoljsko škodo odpravljati pri viru in po načelu "plača povzročitelj obremenitve".
49.
EU je pristojna za ukrepanje na področjih okoljske politike, kot so onesnaževanje zraka in vode, varstvo in obnova narave, ravnanje z odpadki ter podnebne spremembe. Okoljske politike EU so zasnovane tako, da bodo pospešile prehod v trajnostno, inovativno in krožno gospodarstvo, v katerem je biotska raznovrstnost zaščitena, cenjena in obnovljena, z okoljem povezano tveganje za zdravje pa kar najbolj zmanjšano.
50.
Področje ravnanja z odpadki ureja Okvirna direktiva o odpadkih. Cilj te direktive je zagotoviti varstvo okolja in zdravja ljudi s poudarkom na pomenu ustreznih tehnik za ravnanje z odpadki, njihove predelave in recikliranja, da bi se zmanjšale obremenitve virov in izboljšala njihova uporaba. V Okvirni direktivi o odpadkih je vzpostavljena hierarhija ravnanja z odpadki in poudarjeno načelo, da stroške ravnanja z odpadki krije izvirni povzročitelj odpadkov. Uresničitev tega načela pa pomeni uvedba sistema PRO. Z namenom zagotoviti učinkovito delovanje sistema PRO v državah članicah so v Okvirni direktivi o odpadkih urejene splošne minimalne zahteve, ki jih morajo države članice upoštevati pri uvedbi sistema PRO. Na ravni EU je bila obveznost PRO sicer najprej urejena v treh direktivah, ki so urejale ravnanje z izrabljenimi vozili,
[10]
odpadnimi baterijami in akumulatorji
[11]
ter odpadno električno in elektronsko opremo.
[12]
Uvedba sistema PRO za embalažo in odpadno embalažo v državah članicah z Direktivo o embalaži in odpadni embalaži
[13]
,
[14]
je tudi omogočala učinkovito doseganje okoljskih ciljev.
51.
Ker so torej sistemi PRO bistveni element učinkovitega ravnanja z odpadki in ker obstajajo precejšne razlike med državami članicami glede učinkovitosti in uspešnosti teh sistemov, je EU v Direktivi 2018/851 določila minimalne operativne zahteve za takšne sisteme.
[15]
Splošne minimalne zahteve bi morale zmanjšati stroške in izboljšati učinkovitost ter zagotoviti enake konkurenčne pogoje ter preprečiti ovire za nemoteno delovanje notranjega trga. Prispevati morajo k vključevanju stroškov ob koncu življenjske dobe proizvodov v njihovo ceno ter zagotoviti spodbude za proizvajalce že pri načrtovanju njihovih proizvodov. Splošne zahteve bi morale izboljšati upravljanje in preglednost sistemov PRO ter zmanjšati možnost nasprotja interesov med organizacijami, ki izvajajo obveznosti PRO v imenu proizvajalcev, in izvajalci ravnanja z odpadki, s katerimi te organizacije sklenejo pogodbe.
[16]
52.
Države članice morajo pri uporabi sistema PRO upoštevati tehnično izvedljivost in ekonomsko smiselnost ter splošne okoljske in družbene vplive ter vplive na zdravje ljudi, pri tem pa morajo spoštovati potrebo po zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga (tretji odstavek 8. člena Okvirne direktive o odpadkih).
53.
Ko država članica na podlagi prvega odstavka 8. člena Okvirne direktive o odpadkih in drugih zakonodajnih aktov EU vzpostavi sistem PRO, mora: (1) jasno opredeliti vloge in odgovornosti vseh upoštevnih udeležencev (proizvajalci, organizacije, lokalne oblasti izvajalcev ter socialna podjetja); (2) v skladu s hierarhijo ravnanja z odpadki določiti cilje ravnanja z odpadki, da bi se dosegli vsaj količinski cilji, pomembni za sistem PRO, ter določiti druge kvantitativne in/ali kvalitativne cilje, ki se štejejo za pomembne za sistem PRO; (3) zagotoviti, da je vzpostavljen sistem poročanja za zbiranje podatkov o proizvodih, ki jih proizvajalci proizvodov, za katere velja PRO, dajejo na trg države članice, in podatkov o zbiranju in predelavi odpadkov iz teh proizvodov; in (4) zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov, brez nalaganja nesorazmernega upravnega bremena proizvajalcem, vključno z malimi in srednjimi podjetji, z majhnimi količinami proizvodov (prvi odstavek 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih).
54.
Država članica je dolžna sprejeti ukrepe, s katerimi zagotovi, da so lastniki odpadkov, na katere se nanaša sistem PRO, obveščeni o ukrepih za preprečevanje odpadkov, zbirnih centrih, sistemih za vračanje in zbiranje ter o preprečevanju smetenja. Države članice tudi sprejmejo ukrepe, s katerimi spodbujajo lastnike odpadkov, da svoje odpadke prinašajo v vzpostavljene sisteme ločenega zbiranja odpadkov (drugi odstavek 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih).
55.
Države članice so dolžne sprejeti ukrepe, s katerimi zagotovijo, da imajo proizvajalci in organizacije jasno določeno območje delovanja (geografska pokritost, vrsta proizvodov in materialov), tako da delovanje ni omejeno le na območja, na katerih sta zbiranje odpadkov in ravnanje z njimi najbolj dobičkonosen posel. Proizvajalci oziroma organizacije morajo zagotavljati ustrezno razpoložljivost sistemov za zbiranje odpadkov, morajo imeti potrebna finančna sredstva ali finančna in organizacijska sredstva za izpolnitev obveznosti PRO, vzpostaviti morajo ustrezne mehanizme samonadzora, ki jih dopolnjujejo redni neodvisni pregledi finančnega poslovanja in kakovosti podatkov o proizvodih, ki jih proizvajalci proizvodov, za katere velja PRO, dajejo na trg države članice, in podatkov o zbiranju in predelavi odpadkov iz teh proizvodov. Proizvajalci oziroma organizacija morajo objaviti informacije o izpolnjevanju ciljev ravnanja z odpadki. V primeru skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO pa mora organizacija objaviti tudi podatke o svojih lastnikih in članih, finančnih prispevkih proizvajalcev na podano enoto ali tono proizvoda, danega na trg, in postopku izbora izvajalcev ravnanja z odpadki (tretji odstavek 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih).
56.
V četrtem odstavku 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih so urejene minimalne zahteve glede višine finančnega prispevka posameznega proizvajalca, s katerim so izpolnjene obveznosti PRO. V drugem pododstavku petega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih je določeno, da mora država članica imenovati vsaj en organ, ki je neodvisen od zasebnih interesov, ali zaupati javnemu organu nadzor nad izvajanjem obveznosti PRO, če na ozemlju države članice obveznost PRO izvaja več organizacij.
57.
Okvirna direktiva o odpadkih organiziranost sistema PRO prepušča državam članicam. Države članice smejo sistem PRO urediti samostojno, pod pogojem, da sistem izpolnjuje minimalne zahteve, ki jih določa Okvirna direktiva o odpadkih, in da države članice pri tem spoštujejo potrebo po zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga.
Opis izpodbijane zakonske ureditve in zakonske ureditve, ki je sistem PRO urejala pred njo
Ureditev v ZVO-2
58.
Na podlagi ZVO-2
[17]
lahko proizvajalci izpolnjujejo obveznost PRO skupaj z drugimi proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO (skupno izpolnjevanje obveznosti), ali samostojno (drugi in tretji odstavek 35. člena ZVO-2). Vendar pa morajo tisti proizvajalci, ki dajejo na trg v Republiki Sloveniji proizvode, ki so namenjeni za uporabo v gospodinjstvih, svojo obveznost izpolnjevati skupno (tretji odstavek 35. člena ZVO-2). Skupno izpolnjevanje obveznosti za proizvajalce istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO, izvaja samo ena organizacija (drugi odstavek 37. člena ZVO-2). To pomeni, da je zakonodajalec uvedel sistem z več organizacijami v državi, vsako za svojo vrsto proizvoda, ki med seboj ne konkurirajo. Posamezna organizacija torej izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO za odpadke iz istovrstnih proizvodov. Ni pa dopustno, da bi bili ustanovljeni dve organizaciji, ki bi med seboj konkurirali in bi izvajali skupno izpolnjevanje obveznosti PRO za odpadke iz istovrstnih proizvodov. Vendar pa sme posamezna organizacija, razen če bi drugače določal podzakonski akt (drugi odstavek 38. člena ZVO-2), zagotavljati skupno izpolnjevanje obveznosti za več istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO.
59.
Ustanovitelji organizacije oziroma lastniki poslovnega deleža v organizaciji smejo biti le proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO (prvi odstavek 37. člena in četrti odstavek 38. člena ZVO-2). Organizacijo ustanovijo in imajo v lasti poslovne deleže proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO, ki skupaj dajo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine teh proizvodov. Vendar lastniški poslovni delež posameznega proizvajalca v organizaciji ne sme presegati 25 odstotkov (četrti odstavek 38. člena ZVO-2). Proizvajalci, ki obveznost PRO izpolnjujejo skupno in niso ustanovitelji organizacije oziroma niso lastniki poslovnega deleža, morajo v 15 delovnih dneh od vpisa v register proizvajalcev
[18]
zahtevati sklenitev pogodbe z organizacijo, na podlagi katere je organizacija pooblaščena za izvajanje obveznosti proizvajalca (tretji in četrti odstavek 37. člena ZVO-2).
[19]
Organizacija pa je dolžna skleniti pogodbo z vsakim proizvajalcem, ki to zahteva, najkasneje v roku 30 dni od prejema zahteve za sklenitev pogodbe (prvi odstavek 40. člena ZVO-2). Če organizacija ne sprejme vseh proizvajalcev, ki skupno izpolnjujejo obveznost PRO, je dolžna na svoj račun zagotoviti skupno izpolnjevanje obveznosti PRO tudi za te proizvajalce (deveti odstavek 39. člena ZVO-2). Proizvajalci, ki ustanovijo organizacijo, in proizvajalci, ki niso ustanovitelji organizacije, so pri izpolnjevanju obveznosti enakopravni (prvi odstavek 37. člena ZVO-2).
60.
Organizacija torej v imenu proizvajalca izvaja aktivnost in ukrepe za izpolnjevanje obveznosti PRO. Če proizvajalec obveznosti PRO ne izpolnjuje ali ne sme izpolnjevati posamično, mora z organizacijo skleniti pogodbo, po kateri ji plačuje stroške za izvajanje navedene storitve (prvi odstavek 36. člena, 1. točka šestega odstavka 37. člena in tretji odstavek 40. člena ZVO-2). Vendar pa organizacija ne sme sama izvajati gospodarske dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov iz proizvodov (peti odstavek 38. člena ZVO-2), temveč mora le zagotoviti ustrezno ravnanje z odpadki iz proizvoda tako, da to dejavnost na podlagi sklenjene pogodbe zanjo izvajajo pravne ali fizične osebe, ki izpolnjujejo pogoje za opravljanje navedenih gospodarskih dejavnosti,
[20]
tako da se zberejo in obdelajo vsi odpadki iz proizvodov, nastali v določenem obdobju na ozemlju Republike Slovenije, za katere velja obveznost PRO. Organizacija mora na podlagi javnega poziva, ki ga mora pred koncem vsakega tekočega koledarskega leta objaviti na svoji spletni strani, na nediskriminatoren način in pod enakimi pogoji za prihodnje koledarsko leto skleniti pogodbo o izvajanju zbiranja in postopkov priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo ali odstranjevanje z vsako osebo, ki se prijavi na javni poziv in izpolnjuje pogoje iz javnega poziva (šesti odstavek 40. člena ZVO-2).
[21]
61.
Glavne dejavnosti organizacije torej obsegajo: (1) zagotovitev zbiranja, prevoza in obdelave vseh zbranih odpadkov, ki nastanejo iz proizvajalčevega proizvoda, (2) obveščanje javnosti in lastnikov odpadkov o načinu in pomenu preprečevanja nastajanja odpadkov iz proizvodov, ponovne uporabe in vračanja rabljenih proizvodov, za katere velja PRO, ločenega zbiranja odpadkov iz proizvodov in preprečevanja smetenja z njimi ter o okoljsko učinkovitem ravnanju z odpadki iz proizvodov ponovne uporabe, (3) zagotavljanje informacij osebam, ki izvajajo obdelavo odpadkov, o proizvodih, za katere velja PRO, in načinih obdelave odpadkov iz teh proizvodov, kadar je to predpisano, in (4) vodenje evidence o proizvodih, za katere velja PRO, ki jih dajejo proizvajalci na trg v Republiki Sloveniji, in evidence o zbranih in obdelanih odpadkih iz proizvodov ter posredovanje podatkov iz evidenc pristojnemu ministrstvu.
62.
Skupno izpolnjevanje obveznosti PRO sme organizacija zagotavljati na podlagi dovoljenja (prvi odstavek 40. člena ZVO-2), ki ga izda ministrstvo, pristojno za okolje in prostor (tretji odstavek 41. člena ZVO-2), za nedoločeno obdobje (peti odstavek 41. člena ZVO-2). Ministrstvo, pristojno za okolje, mora vsakih pet let po uradni dolžnosti preveriti izpolnjevanje pogojev (sedmi odstavek 41. člena ZVO-2). Izdano dovoljenje mora biti objavljeno na osrednjem spletnem mestu državne uprave in poslano pristojni inšpekciji, skupaj s skupnim načrtom organizacije (šesti odstavek 41. člena ZVO-2). Če ministrstvo po uradni dolžnosti ugotovi, da organizacija, ki ima dovoljenje, ali proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža, izvajata zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO (peti odstavek 38. člena ZVO-2), ali da ne spoštujeta prepovedi kapitalske ali sorodstvene povezave z osebami, ki izvajajo zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti (šesti odstavek 38. člena ZVO-2), pozove proizvajalce, naj v dveh mesecih uskladijo delovanje organizacije z zakonskimi pogoji (prvi odstavek 43. člena ZVO-2). Če proizvajalci v roku ne izkažejo uskladitve organizacije z zakonskimi pogoji iz petega in šestega odstavka 38. člena ZVO-2, ministrstvo, pristojno za okolje, dovoljenje odvzame z odločbo (drugi odstavek 43. člena ZVO-2). V takem primeru so proizvajalci, ki obveznosti PRO ne izpolnjujejo ali ne smejo izpolnjevati posamično, dolžni ustanoviti novo organizacijo in zanjo pridobiti novo dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti (tretji odstavek 43. člena ZVO-2). Ministrstvo, pristojno za okolje, mora odločiti o izdaji novega dovoljenja v treh mesecih (četrti odstavek 43. člena ZVO-2).
63.
Zakonodajalec je določil več pogojev, ki jih mora izpolnjevati organizacija, da lahko pridobi dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO (tretji odstavek 41. člena ZVO-2). Organizacija mora biti pravna oseba s sedežem v Republiki Sloveniji (prvi odstavek 38. člena ZVO-2). Dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO mora izvajati kot nepridobitno dejavnost, tako da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO v skladu z ZVO-2 (prvi odstavek 38. člena ZVO-2). Organizacija lahko premoženje, presežek prihodkov nad odhodki in dobiček uporabi le za izvajanje aktivnosti in ukrepov za skupno izpolnjevanje obveznosti (peti odstavek 40. člena ZVO-2).
64.
Proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža, član poslovodnega organa organizacije, član nadzornega organa organizacije in njen zastopnik praviloma
[22]
ne smejo izvajati zbiranja
[23]
ali obdelave odpadkov
[24]
iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji (peti odstavek 38. člena ZVO-2). Take omejitve pa ZVO-2 ne določa za proizvajalce, za katere velja obveznost PRO, ki niso lastniki poslovnega deleža organizacije, temveč morajo z njo skleniti le pogodbo (prvi in tretji odstavek 37. člena ZVO-2).
65.
Organizacija, proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža, član poslovodnega organa organizacije, član nadzornega organa organizacije in njen zastopnik (1) ne smejo biti neposredno ali posredno kapitalsko povezani z osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji, (2) ne smejo imeti v njej upravljavskih ali nadzorstvenih pravic in (3) ne smejo biti kapitalsko ali sorodstveno povezani
[25]
z osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice
[26]
v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v tej organizaciji (šesti odstavek 38. člena ZVO-2). To pomeni, da tisti proizvajalci, za katere velja obveznost PRO, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji, ne morejo biti lastniki poslovnega deleža te iste organizacije.
66.
Organizacija mora imeti poseben nadzorni organ, t. i. telo za sistem PRO, ki ga sestavljajo predstavniki proizvajalcev, ki imajo poslovni delež v organizaciji, predstavniki proizvajalcev, ki nimajo poslovnega deleža v organizaciji, imajo pa z njo sklenjeno pogodbo, in predstavnik ministrstva, pristojnega za okolje. Proizvajalci s poslovnim deležem v organizaciji in proizvajalci, ki nimajo poslovnega deleža, so enakopravni in imajo enakovredne odločevalske pravice (deseti odstavek 38. člena ZVO-2).
Sistem PRO po ZVO-1 in primerjava obeh sistemov PRO
67.
Pred uveljavitvijo ZVO-2 je sistem PRO urejal ZVO-1. ZVO-1 je enako kot ZVO-2 omogočal, da so proizvajalci izdelkov svoje obveznosti izpolnjevali samostojno ali skupno (deseti odstavek 20. člena ZVO-1). V dvanajstem odstavku 20. člena ZVO-1 je bilo določeno, da združenje proizvajalcev izdelkov ali druga gospodarska družba, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, zagotavlja v svojem imenu in za račun teh proizvajalcev prevzemanje vseh odpadkov, ki na ozemlju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, in ravnanje z njimi.
68.
V ZVO-1 način skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ni bil podrobneje urejen. V Zakonu je bilo le pooblastilo Vladi, naj sprejme predpis, v katerem bo določila, za katere proizvode velja obveznost PRO, obveznosti proizvajalcev izdelkov in obveznosti združenja proizvajalcev ali druge gospodarske družbe za izvajanje obveznosti PRO. Na podlagi ZVO-1 sta lahko skupno izpolnjevanje obveznosti PRO izvajala ali združenje proizvajalcev izdelkov ali gospodarska družba (tj. GSZVO-1), če sta izpolnjevala pogoje. Vlada je za vsak proizvod, za katerega velja PRO, uredila način izvajanja obveznosti PRO v podzakonskem aktu. Ravnanje s posamezno vrsto odpadkov, vključno z obveznostjo PRO, so torej urejali tudi Uredba o embalaži in odpadni embalaži (v nadaljevanju
UEOE
), Uredba o
odpadni električni in elektronski opremi
(v nadaljevanju
Uredba o OEEO), Uredba o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji (v nadaljevanju Uredba o BAOBA), Uredba o odpadnih nagrobnih svečah, Uredba o ravnanju z odpadnimi zdravili, Uredba o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi, Uredba o izrabljenih vozilih, Uredba o ravnanju z izrabljenimi gumami in Uredba o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje. Način skupnega izpolnjevanja obveznosti ni bil določen enotno za vse proizvode, za katere velja obveznost PRO, temveč je bil urejen različno za posamezne vrste odpadkov.
Podzakonski akti, ki urejajo ravnanje s posamezno vrsto odpadka, ne določajo popolnoma enakih pogojev za pridobitev upravnega akta, ki omogoča izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Ne glede na navedeno pa je mogoče ugotoviti določene skupne značilnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
69.
Bistvena razlika med sistemom, ki je urejen v ZVO-2, in sistemom, ki je urejen v ZVO-1, je, da sme na podlagi ZVO-2 dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode, za katere velja obveznost PRO, izvajati samo ena organizacija, ki pridobi dovoljenje. Na podlagi ZVO-1 in uredb PRO, ki za posamezne proizvode določajo obveznost PRO, pa je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO lahko izvajala vsaka pravna oseba ali samostojni podjetnik posameznik, ki je na področju ravnanja z odpadno embalažo pridobila OVD (prvi odstavek 41. člena UEOE),
[27]
na področju ravnanja z odpadki iz drugih proizvodov, za katere velja PRO, pa je pridobila odločbo o potrditvi skupnega načrta.
[28]
To pomeni, da je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode lahko izvajalo več gospodarskih subjektov, ki so med seboj konkurirali na istem trgu. OVD in odločba o potrditvi skupnega načrta sta veljala za nedoločen čas. Naslednja bistvena razlika je, da ZVO-1 in uredbe PRO, razen na področju ravnanja z električno in elektronsko opremo,
[29]
tudi niso določali, da morajo GSZVO-1 skupno izpolnjevanje obveznosti PRO opravljati nepridobitno oziroma da bi morali dobiček, premoženje in presežke prihodkov nad odhodki uporabiti le za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Iz navedenega izhaja, da je zakonodajalec dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode iz regulirane tržne dejavnosti spremenil v dejavnost, ki jo lahko izvaja le ena pravna oseba na nepridobiten način.
70.
Proizvajalci so na podlagi ZVO-1 in uredb PRO lahko izbirali, ali bodo svoje obveznosti PRO zagotavljali posamično ali skupno. V skladu z ZVO-2 pa proizvajalci, ki dajejo na trg proizvode, ki so namenjeni gospodinjstvom, te izbire nimajo več. Ti proizvajalci so dolžni obveznosti PRO izpolnjevati skupno prek združenja proizvajalcev, tj. organizacije, ki so jo dolžni ustanoviti ali z njo skleniti pogodbo. Proizvajalci, ki so obveznosti PRO izpolnjevali skupno, so tudi na podlagi ZVO-1 in uredb PRO morali skleniti pogodbo z GSZVO-1
[30]
in plačati stroške ravnanja z odpadki iz proizvodov.
[31]
Podzakonski akti, ki urejajo ravnanje s posamezno vrsto odpadkov, določajo obvezno ravnanje s tovrstnimi odpadki. Obveznosti so naložene vsem subjektom, ki sodelujejo v sistemu PRO (proizvajalci, GSZVO-1, izvajalci javnih služb, distributerji in končni uporabniki). Končni uporabniki so dolžni ločeno zbirati določene vrste odpadkov.
[32]
Na primer na področju odpadne embalaže mora končni uporabnik komunalno odpadno embalažo prepustiti izvajalcu javne službe.
[33]
Izvajalci javne službe morajo nato oddati komunalno odpadno embalažo GSZVO-1, ki so imele OVD za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO na področju odpadne embalaže, to so družbe za ravnanje z odpadno embalažo (v nadaljevanju DROE), brezplačno in brez zahteve za plačilo zaradi njene morebitne vrednosti ali vrednosti posameznih vrst embalažnega materiala v odpadni embalaži, ki nastanejo pri njeni ponovni uporabi ali predelavi.
[34]
Končni uporabnik pa mora nekomunalno odpadno embalažo oddati DROE tako, da jo odda v zbirni center ali se dogovori z DROE za neposredno prevzemanje odpadne embalaže.
[35]
Distributer mora odpadno embalažo, ki jo prevzame od končnih uporabnikov, ali tisto, ki nastane zaradi njegove dejavnosti, brezplačno oddati DROE in brez zahteve za plačilo zaradi njene morebitne vrednosti ali vrednosti posameznih vrst embalažnega materiala v odpadni embalaži, ki nastanejo pri njeni ponovni uporabi ali predelavi.
[36]
71.
ZVO-2 je spremenil tudi druge pogoje, ki jih mora izpolnjevati organizacija, ki bo izvajala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Medtem ko ZVO-2 določa, da lahko organizacijo ustanovijo samo proizvajalci, ZVO-1 in uredbe PRO take omejitve niso določali. Pred uveljavitvijo ZVO-2 tudi niso bile določene omejitve glede kapitalskih ali sorodstvenih povezav GSZVO-1 ali lastnikov njihovega poslovnega deleža, članov poslovodnega organa, članov nadzornega organa in njihovih zastopnikov z izvajalci. ZVO-1 tudi ni določal omejitev glede dejavnosti, ki so jo lahko izvajali GSZVO-1. GSZVO-1 so lahko izvajali tudi druge gospodarske dejavnosti, povezane z ravnanjem z odpadki (zbiranje, prevoz, priprava odpadkov za ponovno uporabo, predelava, recikliranje in odstranjevanje odpadkov).
Prehodna ureditev
72.
Ustavno sodišče je moralo presoditi tudi zakonsko ureditev, ki ureja prehod v novi sistem PRO, ki ga ureja ZVO-2. Proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi ZVO-2 velja obveznost PRO in ki dajejo na trg proizvode, namenjene gospodinjstvom, morajo ustanoviti organizacijo, ki izpolnjuje vse pogoje iz 38. in 41. člena ZVO-2 (prvi odstavek 275. člena ZVO-2). Organizacija je dolžna v roku, ki ga določa zakon, vložiti popolno vlogo za pridobitev dovoljenja za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO (drugi odstavek 41. člena ZVO-2). Proizvajalci proizvodov, ki niso ustanovitelji organizacije, pa so dolžni zahtevati sklenitev pogodbe z organizacijo, ki bo pridobila dovoljenje. Proizvajalci, ki ne bi izpolnili navedenih obveznosti, bi izpolnili zakonske znake prekrška in bi lahko bili kaznovani s plačilom globe (tretji odstavek 275. člena ZVO-2).
73.
Peti do deveti odstavek 275. člena ZVO-2 urejajo položaj dosedanjih udeležencev v sistemu PRO na podlagi ZVO-1 in uredb PRO v novem sistemu PRO na podlagi ZVO-2. V skladu s petim odstavkom 275. člena ZVO-2 ministrstvo izda ugotovitveno odločbo, na podlagi katere OVD za skupno izvajanje obveznosti PRO na področju odpadne embalaže, ki so ga gospodarski subjekti pridobili na podlagi UEOE, preneha veljati. Ministrstvo, pristojno za okolje, ugotovitveno odločbo izda, ko organizacija sporoči, da je na podlagi pravnomočnega dovoljenja iz 41. člena ZVO-2 začela izvajati skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. V skladu s šestim odstavkom 275. člena ZVO-2 na podlagi ugotovitvene odločbe prenehajo veljati tudi vse odločbe o potrditvi skupnih načrtov, ki so jih gospodarski subjekti pridobili na podlagi Uredbe o ravnanju z odpadnimi gumami, Uredbe o OEEO, Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi, Uredbe o ravnanju z odpadnimi zdravili, Uredbe o izrabljenih vozilih in Uredbe o BAOBA.
74.
Z dnem izdaje ugotovitvene odločbe tudi prenehajo veljati dogovori oziroma pogodbe, ki so jih proizvajalci sklenili z GSZVO-1, ter pogodbe med GSZVO-1 in izvajalci (osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2). Iz četrtega odstavka 275. člena ZVO-2 izhaja, da mora ministrstvo, pristojno za okolje, dovoljenje iz 41. člena ZVO-2 izdati v šestih mesecih po objavi zakona v Uradnem listu Republike Slovenije. Iz prvega odstavka 275. člena ZVO-2 izhaja, da morajo proizvajalci skleniti pogodbo o izvajanju obveznosti PRO prek organizacije. Iz drugega odstavka 275. člena ZVO-2 izhaja, da morajo proizvajalci ustanoviti organizacijo, organizacija pa mora vložiti vlogo za pridobitev dovoljenja iz 41. člena ZVO-2 v treh mesecih po objavi zakona v Uradnem listu Republike Slovenije.
75.
Iz navedenega izhaja, da GSZVO-1 po izdaji ugotovitvene odločbe iz petega in šestega odstavka 275. člena ZVO-2 ne smejo več izvajati dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Z izdajo ugotovitvene odločbe pa tudi prenehajo veljati vse pogodbe, na podlagi katerih so GSZVO-1 uredili konkretna pravna razmerja s proizvajalci in izvajalci.
B. – IV.
Upoštevnost prava EU in njegov vpliv na presojo Ustavnega sodišča
76.
Protiustavnost zakonskih določb pobudniki utemeljujejo tudi s sklicevanjem na pravo EU oziroma zatrjujejo, da so izpodbijane določbe v neskladju ne le z Ustavo, pač pa tudi s pravom EU. Svoje očitke zoper izpodbijane določbe deloma opirajo neposredno na pravo EU, deloma pa na določbe Ustave. Sicer pa je Ustavno sodišče vezano na očitke pobudnikov, ne pa tudi na njihovo pravno opredelitev iz pobude za presojo ustavnosti. Zato lahko Ustavno sodišče tudi samo ugotovi pravno upoštevnost drugih določb prava EU in Ustave.
[37]
77.
V skladu s točko e) drugega odstavka 4. člena PDEU sodi okolje na področje deljenih pristojnosti, torej pristojnosti, pri katerih se ukrepanje deli med EU in državami članicami. Iz Protokola (št. 25) o izvajanju deljenih pristojnosti
[38]
izhaja, da kadar EU ukrepa na posameznem področju, potem glede na drugi odstavek 2. člena PDEU zajema obseg izvajanja pristojnosti le elemente, ki jih ureja zadevni akt EU, in torej ne zajema celotnega področja. Področje ravnanja z odpadki ureja Okvirna direktiva o odpadkih. Poleg navedenega pravo EU ureja tudi ravnanje s posameznimi vrstami odpadkov. Obveznost PRO je urejena v direktivah in uredbah, ki urejajo ravnanje z izrabljenimi vozili,
[39]
odpadnimi baterijami in akumulatorji
[40]
ter odpadno električno in elektronsko opremo.
[41]
V Republiki Sloveniji je obveznost PRO naložena tudi proizvajalcem embalaže, zato je upoštevna tudi Direktiva o embalaži in odpadni embalaži.
[42]
78.
Okvirna direktiva o odpadkih organiziranost sistema PRO prepušča državam članicam. Gre za položaj, ko imajo na podlagi akta EU države članice svobodo izbire med različnimi izvedbenimi načini, ki so najprimernejši, da se doseže spoštovanje zavez iz akta EU. V takem primeru gre za izvajanje prava EU v pomenu iz prvega odstavka 51. člena Listine.
[43]
Poleg navedenega iz sodne prakse SEU tudi izhaja, da sklicevanje države članice na izjeme, ki jih določa pravo EU, za utemeljitev omejevanja temeljne svoboščine, ki jo zagotavlja PDEU, tudi šteje za izvajanje prava EU v smislu prvega odstavka 51. člena Listine.
[44]
Zato se v konkretnem primeru uporabljajo določbe Listine.
[45]
79.
Nacionalni organi so pri sprejetju ukrepov na podlagi predpisov EU, tudi če imajo svobodo izbire med različnimi izvedbenimi načini, ki so najprimernejši, da se doseže spoštovanje zavez iz akta EU, dolžni spoštovati temeljna načela prava EU, med drugim tudi načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj.
[46]
80.
Iz sodne prakse SEU izhaja, da se PDEU na področju temeljnih svoboščin ne uporablja za položaj, v katerem so vsi elementi omejeni le na eno državo članico.
[47]
Vendar v konkretnem primeru ne gre za tak položaj. Ena od pobudnic je gospodarska družba s sedežem v Republiki Avstriji. Navedena pobudnica je družbenica in imetnica poslovnega deleža GSZVO-1. Izpodbijane določbe med drugim določajo tudi pogoje, ki jih morajo izpolnjevati lastniki poslovnih deležev organizacije, ki bo v spremenjenem sistemu izvajala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Poleg navedenega tudi urejajo prehod v novi sistem izvajanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. S tem pa izpodbijane določbe vplivajo na položaj pobudnice, ki ima sedež v Republiki Avstriji.
81.
Ustavno sodišče še pojasnjuje, da gre v navedeni zadevi za postopek za presojo ustavnosti ZVO-2 (torej za abstraktno in ne posamično presojo). V navedenem postopku Ustavno sodišče presoja skladnost zakona z Ustavo ob upoštevanju vseh oseb, za katere se te določbe uporabijo.
[48]
V postopku za oceno ustavnosti zakona ni mogoče izključiti, da bi se izpodbijane določbe lahko uporabljale tudi za državljane drugih držav članic in pravne osebe, ki imajo sedež v drugih državah članicah, zato ni mogoče sprejeti stališča, da bi bili vsi elementi spora omejeni le na eno državo članico, in so zato v takem primeru temeljne svoboščine vselej upoštevne. Ob tem je v obravnavanem primeru treba upoštevati tudi Direktivo o storitvah, ki konkretizira temeljne svoboščine iz 49. in 56. člena PDEU in kodificirano povzema ustaljeno sodno prakso SEU, v skladu s katero posamezne nacionalne zahteve niso združljive s temeljnimi svoboščinami, na katere se lahko sklicujejo gospodarski subjekti.
[49]
Iz sodne prakse SEU pa izhaja, da se določbe III. poglavja Direktive o storitvah uporabljajo tudi za položaj, v katerem so vsi upoštevni elementi omejeni le na eno državo članico.
[50]
82.
Ne glede na to, da gre v obravnavanem primeru za položaj, ki je predmet urejanja s sekundarnim pravom EU, pa je po mnenju Ustavnega sodišča odločilnega pomena tudi primarno pravo EU, zlasti t. i. ustanovitvene pogodbe. Upoštevati je namreč treba, da zakonska ureditev, ki jo mora presoditi Ustavno sodišče, pomeni prenos zahtev Okvirne direktive o odpadkih v notranji pravni red. Čeprav smejo države članice sistem PRO urediti samostojno, morajo pri tem spoštovati določene pogoje. Sistem PRO mora izpolnjevati minimalne zahteve, ki jih določa Okvirna direktiva o odpadkih, pri tem pa morajo države članice spoštovati potrebo po zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga (tretji odstavek 8. člena Okvirne direktive o odpadkih). To pomeni, da je razlaga Okvirne direktive o odpadkih neposredno povezana z razlago določb PDEU, ki urejajo delovanje notranjega trga (49. in 56. člen PDEU). Ustavno sodišče še dodaja, da je treba upoštevati, da se na podlagi točke (e) prvega odstavka 17. člena Direktive o storitvah 16. člen te direktive ne uporablja za SSGP ravnanja z odpadki. Če v to izjemo spada tudi sistem PRO, so za presojo posameznih omejitev temeljnih svoboščin v smislu 15. člena Direktive o storitvah še vedno upoštevne določbe PDEU.
[51]
Ko je tako, je razlaga sekundarnega prava EU (direktiv), ki ni pogojena s čezmejnim elementom, odvisna od razlage primarnega prava (PDEU, Listina). Pogoj čezmejnega elementa, ki sicer velja za uporabo Pogodb, pa v teh okoliščinah razlage slednjih ne bi smel preprečiti.
83.
Iz navedenega izhaja, da izpodbijane določbe ZVO-2 segajo na področje, na katero vplivajo oziroma na katerem pravotvorno dejavnost držav članic EU omejujejo pravila primarnega in sekundarnega prava EU.
84.
Razlaga upoštevnega prava EU je bistvena za presojo skladnosti izpodbijanih določb ZVO-2 z Ustavo zaradi specifičnega načina vstopanja prava EU v pravni sistem Republike Slovenije, ki ga mora Ustavno sodišče upoštevati tudi v tem postopku ocene ustavnosti določb ZVO-2. Republika Slovenija je namreč s pristopom k EU in na podlagi 3.a člena Ustave prenesla izvrševanje dela suverenih pravic na EU. Iz 3.a člena Ustave izhaja, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru EU, uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo EU.
[52]
To pomeni, da mora Ustavno sodišče v postopku presoje predpisov pri razlagi nacionalnega prava (Ustave in drugih predpisov) upoštevati pravo EU, in sicer tako, kot izhaja iz aktov EU oziroma kot se je razvilo v praksi SEU.
[53]
Ta ustavna določba zavezuje Ustavno sodišče, da pri izvrševanju svojih pristojnosti upošteva pravo EU tako, kot to iz njega izhaja.
[54]
Poleg tega so zaradi nje temeljna načela prava EU, ki opredeljujejo razmerje med notranjim pravom in pravom EU, hkrati tudi notranja ustavnopravna načela, ki zavezujejo z močjo Ustave.
[55]
V obravnavanem primeru pa je treba še posebej upoštevati, da mora Ustavno sodišče upoštevati stališča SEU, ki jih je to sprejelo v sodbi v zadevi
Interzero in drugi
, v kateri je odgovorilo na pravno upoštevna vprašanja, ki jih je zastavilo Ustavno sodišče s sklepom št. U-I-104/22 z dne 13. 4. 2025.
85.
Ustavno sodišče se je že izreklo, da njegova pristojnost za presojo skladnosti predpisov, ki prenašajo direktive v notranji pravni red, z Ustavo ni izključena.
[56]
Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da je Ustavno sodišče izhodišča iz prejšnje točke obrazložitve te odločbe upoštevalo tudi v drugih zadevah, v katerih je šlo za presojo ustavnosti predpisov, ki so izvajali pravo EU oziroma so urejali pravna razmerja, ki jih pravo EU zadeva.
86.
Ustavno sodišče mora pri presoji trditev pobudnikov o neskladnosti izpodbijanih zakonskih določb z Ustavo upoštevati tudi očitke, s katerimi pobudniki po vsebini zatrjujejo neskladje izpodbijanih določb ZVO-2 z nekaterimi pravili prava EU. Ustavno sodišče mora pri presoji upoštevati vsebino in obseg pravic iz Listine. Poleg tega mora pri presoji upoštevati vsebino in obseg pravic EKČP, saj se pobudniki sklicujejo tudi nanje. Pri tem ni mogoče prezreti, da kolikor Listina vsebuje pravice, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z EKČP, sta vsebina in obseg teh pravic enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa EKČP (tretji odstavek 52. člena Listine).
[57]
87.
Pobudniki pa ne zatrjujejo le neskladja izpodbijanih zakonskih določb z Ustavo, temveč tudi s PDEU. Ustavno sodišče je že v zvezi z Lizbonsko pogodbo, ki spreminja Pogodbo o Evropski uniji in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti (UL C 306, 17. 12. 2007 – v nadaljevanju Lizbonska pogodba), pojasnilo, da ima ta pogodba položaj mednarodne pogodbe, kar pomeni, da sta pri presoji ustavnosti upoštevna 8. člen in drugi odstavek 153. člena Ustave, po katerih morajo biti zakoni v skladu z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo. Hkrati to pomeni tudi, da je podana pristojnost Ustavnega sodišča iz druge alineje prvega odstavka 160. člena Ustave, po kateri je Ustavno sodišče pristojno odločati o skladnosti zakonov z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami.
[58]
Ker je Lizbonska pogodba spremenila dotedanji PEU in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti, navedeno velja tudi za PDEU.
88.
Iz dosedanje ustavnosodne presoje izhaja, da je uporaba mednarodne pogodbe odvisna od vsebinskega pokrivanja z določbami Ustave, zlasti tistimi, ki urejajo človekove pravice in temeljne svoboščine. Če se tako obseg oziroma vsebina varstva neke pravice po mednarodni pogodbi prekriva z obsegom, kakršnega ima pravica po Ustavi, se zatrjevana kršitev pravice oziroma neskladje določbe z mednarodno pogodbo običajno presoja le z vidika Ustave.
[59]
Če Ustava vsebuje pravico, pa je mednarodna pogodba natančnejša, Ustavno sodišče napolni vsebino ustavne pravice s pomočjo mednarodnih pogodb, presojo pa opravi na podlagi Ustave.
[60]
Če Ustava neke pravice nima (je ne ureja) ali mednarodna pogodba daje večji obseg varstva, Ustavno sodišče neposredno uporabi mednarodno pogodbo,
[61]
če so njene določbe neposredno uporabljive, kar pomeni, da urejajo pravice in obveznosti pravnih ali fizičnih oseb.
[62]
89.
Navedena stališča so uporabljiva tudi v obravnavanem primeru. V primerih, ko primarno pravo EU, še posebej pa PDEU, ureja institute (denimo SSGP), ki jih Ustava ne ureja, je treba neposredno uporabiti pravila primarnega prava EU, torej mednarodne pogodbe. V takem položaju Ustavno sodišče torej neposredno uporabi PDEU.
90.
Upoštevati je treba, da sekundarno pravo EU na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave, primarno pravo EU pa na podlagi tretjega odstavka 3.a člena in 8. člena Ustave na specifični način vstopata v pravni red Republike Slovenije. Kot je bilo že pojasnjeno, se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru EU, v Republiki Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo EU. Tako kot vsi državni organi in sodišča je tudi Ustavno sodišče dolžno zagotoviti polno učinkovitost prava EU.
[63]
Zato stališča, navedena v
84
. točki obrazložitve, niso upoštevna zgolj z vidika pravno odločilnega pravnega akta, ki ga mora uporabiti Ustavno sodišče pri presoji posamezne temeljne pravice (Ustave ali primarnega prava EU), temveč tudi z vidika meril presoje, ki se uporabijo za presojo dopustnosti omejitve posamezne pravice ali svoboščine, varovane z Ustavo ali primarnim pravom EU, oziroma posega vanjo. Drži sicer, da v primeru, ko imajo države članice na podlagi prava EU prosto presojo v okviru izvedbe akta prava EU, nacionalni organi in sodišča načeloma lahko uporabijo nacionalne standarde glede varstva temeljnih pravic, pod pogojem, da se s to uporabo ne poseže v raven varstva, ki je zagotovljena z Listino, kot jo razlaga SEU, niti v primarnost, enotnost in učinkovitost prava EU.
[64]
Vendar je v obravnavani zadevi treba upoštevati, da pobudniki zatrjujejo neskladje tudi s temeljnimi svoboščinami prava EU, konkretno s svobodo ustanavljanja (49. člen PDEU) in svobodo opravljanja storitev (56. člen PDEU), kot tudi s pravili konkurence (102. in 106. člen PDEU). Zanje pa je treba uporabiti izključno standarde varstva po pravu EU, saj bi sicer bilo ogroženo enotno delovanje notranjega trga.
91.
Vse navedeno pomeni, da se mora Ustavno sodišče pri odločanju o tej pobudi za presojo ustavnosti opredeliti do trditev pobudnikov o vsebini in pomenu določenih pravil prava EU in oceniti njihovo utemeljenost. Ta pravila prava EU in tudi druga njegova pravila, na katera se pobudniki izrecno ne sklicujejo, se kažejo kot vsebinsko odločujoče povezana s predmetom odločanja, tj. je z vprašanjem ustavnosti izpodbijanih določb ZVO-2. V okviru trditev pobudnikov jih Ustavno sodišče upošteva tako pri razlagi izpodbijanega zakona kot pri opredelitvi vsebine ustavnih pravic. Upoštevati pa jih bo moralo tudi pri uporabi meril presoje, ko bo odločalo o utemeljenosti očitkov pobudnikov, saj bo le na ta način zagotovljen standard varstva, ki ga zahteva pravo EU.
92.
Poudariti je treba, da je tak način presoje, kot ga mora opraviti Ustavno sodišče v obravnavanem primeru, omejen le na primere, ko Ustavno sodišče presoja predpise, s katerimi se izvaja pravo EU, oziroma ko izvršuje svoje pristojnosti v okviru pravnih razmerij, ki zadevajo pravo EU.
[65]
B. – V.
Dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO in SSGP
93.
Pravno odločilno vprašanje, na katero mora odgovoriti Ustavno sodišče v obravnavanem primeru, je, ali lahko dejavnost organizacije, ki izvaja skupno izpolnjevanja obveznosti PRO, pomeni opravljanje SSGP. Odgovor na navedeno vprašanje namreč odločilno vpliva na eni strani na zadržanost Ustavnega sodišča pri presoji nacionalne ureditve, ki izpolnjuje pogoje za SSGP. Pravo EU priznava bistveno vlogo in široko polje proste presoje nacionalnih organov držav članic pri zagotavljanju, naročanju in organiziranju SSGP.
[66]
Podjetja, ki so zadolžena za izvajanje SSGP, se lahko uporabijo kot instrument gospodarske ali socialne politike, vendar mora biti njihovo delovanje usklajeno z interesi EU po spoštovanju pravil o konkurenci in ohranitvi notranjega trga.
[67]
Na drugi strani odgovor vpliva na merila presoje, ki jih je v obravnavanem primeru uporabilo Ustavno sodišče. Četudi bi namreč presodilo, da kateri izmed izpodbijanih ukrepov ni v skladu z Ustavo, bi moralo upoštevati še, ali ni mogoče ustavnosti izpodbijanih ukrepov utemeljiti na podlagi okoliščine, da gre za SSGP.
[68]
94.
Presojo vprašanja, ali gre pri dejavnosti organizacije za SSGP, glede na izhodišča ustavne presoje, pojasnjene v
89
. točki obrazložitve, Ustavno sodišče opravi neposredno na podlagi pravil prava EU. SSGP je namreč koncept oziroma institut, ki ga Ustava ne ureja, zato je Ustavno sodišče v skladu z ustaljeno presojo uporabilo neposredno PDEU in ne Ustave. Poleg tega iz sodne prakse SEU izhaja, da je drugi odstavek 106. člena PDEU, ki je pravno odločilen v obravnavanem primeru, neposredno uporabljiv, zato se lahko posamezniki pred nacionalnim sodiščem neposredno sklicujejo nanj, da dosežejo presojo izpolnjenosti pogojev, ki jih ta člen določa.
[69]
95.
V 14. členu PDEU in 1. členu Protokola (št. 26) o storitvah splošnega pomena, v katerem se razlaga ta člen PDEU, se priznava, da imajo SSGP bistveno vlogo v EU. Poleg tega iz 36. člena Listine izhaja, da EU priznava in spoštuje dostop do SSGP, ki je v skladu s PDEU in PEU določen v nacionalnih zakonodajah in običajih, s čimer pospešuje socialno in teritorialno kohezijo EU. V teh okoliščinah so SSGP z drugim odstavkom 106. člena PDEU izvzete iz prava EU v obsegu, potrebnem za zagotovitev, da njegova polna uporaba pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebnih nalog, ki so jim dodeljene. Nacionalni, regionalni in lokalni organi imajo torej široko polje proste presoje pri oblikovanju, naročanju in organiziranju takih storitev,
[70]
uresničevanje tega polja proste presoje pa je mogoče uspešno izpodbijati le, kadar se uresničuje očitno napačno.
[71]
Pristojnosti držav članic, da opredelijo SSGP, namreč ni mogoče izvajati arbitrarno, z edinim ciljem izvzetja določenega sektorja dejavnosti s področja uporabe pravil Pogodb.
[72]
96.
PDEU v drugem odstavku 106. člena ne opredeljuje SSGP niti ne opredeljuje pogojev, pod katerimi lahko država članica ta koncept uporablja. Zato je v zvezi s tem treba upoštevati stališča, ki jih je izoblikovala sodna praksa SEU. Zgoščeno je mogoče merila strniti, da gre pri SSGP za (1) podjetje, ki (2) opravlja gospodarsko dejavnost, pri čemer (3) ima sama izvajana storitev splošen gospodarski pomen, (4) država članica pa je izvajanje javne službe podelila z oblastnim aktom, ki izpolnjuje določene formalne kriterije, izoblikovane v sodni praksi SEU.
97.
Prvič, drugi odstavek 106. člena PDEU se uporablja za "podjetja", kar je SEU opredelilo kot "vsak subjekt, ki opravlja gospodarsko dejavnost, ne glede na pravni status subjekta in način njegovega financiranja".
[73]
Subjekti, da štejejo za podjetja, niso nujno ustanovljeni v skladu z gospodarskim pravom in lahko imajo kakršno koli drugo pravno priznano obliko.
[74]
Tudi vprašanje lastništva ni pomembno. Tako zasebni kot javni subjekti, ki se kvalificirajo kot "podjetja", so enako podvrženi konkurenčnim predpisom.
[75]
98.
Drugič, da se lahko uporabi drugi odstavek 106. člena PDEU, mora zadevni subjekt izvajati gospodarsko dejavnost. V skladu s sodno prakso SEU je vsaka dejavnost, ki vključuje ponujanje blaga in storitev na določenem trgu, gospodarska dejavnost; to je storitev, ki se praviloma opravlja za plačilo. Bistveni element plačila je, da pomeni ekonomsko vrednost zadevne storitve.
[76]
Pridobivanje dobička ni bistveno.
[77]
99.
Ali subjekt lahko šteje za podjetje, je treba presojati za vsak primer posebej, ob upoštevanju okoliščin, značilnih za posamezen položaj.
[78]
Ustavno sodišče je v zvezi z merili, ki jih mora spoštovati država članica pri uporabi koncepta SSGP, SEU postavilo vprašanje za predhodno odločanje. SEU je odgovorilo, da pravna oseba, kot je organizacija, opravlja gospodarsko dejavnost in je zato podjetje v smislu drugega odstavka 106. člena PDEU.
[79]
100.
Tretjič, v skladu z ustaljeno sodno prakso SEU ima storitev splošen gospodarski pomen, če ima ta pomen posebne značilnosti v primerjavi s pomenom drugih gospodarskih dejavnosti.
[80]
Konkretno pa je SEU že razsodilo, da so nekateri vidiki ravnanja z odpadki, kot sta njihovo zbiranje in obdelava, ob upoštevanju njihovega pomena za varstvo okolja in varovanje zdravja ljudi lahko predmet SSGP, zlasti kadar je zadevna storitev namenjena reševanju okoljske problematike.
[81]
V obravnavanem primeru je SEU sprejelo stališče, da dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO prispeva k zagotavljanju učinkovite uporabe sistemov PRO, zato je ta dejavnost v splošnem gospodarskem interesu in ima posebne značilnosti v primerjavi z drugimi gospodarskimi dejavnostmi ter je zato lahko predmet SSGP.
[82]
101.
Četrtič, po sodni praksi SEU mora država članica, ki želi vzpostaviti SSGP, izpolniti tudi nekatera formalna merila. Država članica mora gospodarske subjekte dejansko pooblastiti za izvajanje celovite in obvezne naloge v javnem interesu z oblastnim aktom.
[83]
Iz sodne prakse SEU sicer izhaja precejšnja prožnost glede oblike akta, s katerim se podeli pooblastilo za opravljanje SSGP: ni treba, da je oblastni akt le zakon ali drug predpis, lahko gre za sveženj ukrepov
[84]
ali pa ima obliko pogodbe, vendar mora biti opredeljiv;
[85]
lahko gre za akt upravne narave, kot je denimo koncesija, po potrebi podeljena za izpolnitev zakonskih obveznosti, naloženih zadevnemu podjetju.
[86]
Poleg tega je zahteva prava EU, da morajo biti obveznosti podjetja, ki je dejansko pooblaščeno za izvajanje posebnih nalog javnega pomena, jasno opredeljene, kar pomeni, da morajo biti dovolj natančno določeni narava, trajanje in področje uporabe (obseg) javne službe, ki je naložena podjetjem, pooblaščenim za izpolnjevanje teh obveznosti.
[87]
S temi zahtevami se poenostavi objektivni preizkus morebitne očitne napake, ki bi jo država članica lahko storila pri prosti presoji, ki jo ima za vzpostavitev SSGP.
[88]
102.
V skladu s prvim odstavkom 41. člena ZVO-2 organizacija, zadolžena za opravljanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, izvaja dejavnost na podlagi dovoljenja, ki ga prav za to izda pristojno ministrstvo. Po enotnih stališčih pravne teorije je dovoljenje upravni akt v obliki odločbe, s katerim pristojni organ posamezniku (ali pravni osebi) dovoli določeno ravnanje, ki je sicer prepovedano ali omejeno, ali pa pogojuje izvajanje določene dejavnosti. Tak akt ima praviloma konstitutiven učinek – pravica ali možnost za opravljanje dejavnosti nastane šele z izdajo dovoljenja (npr. gradbeno dovoljenje, obratovalno dovoljenje, vozniško dovoljenje).
[89]
Ključni značilnosti dovoljenja sta njegova individualnost in konkretnost: dovoljenje velja za točno določen subjekt in za točno določen primer ali dejavnost.
[90]
Dovoljenje pa je tudi akt upravne narave v smislu prava EU, saj je SEU že pripoznalo dovoljenje kot akt, s katerim je subjektu zaupano izvajanje posebne naloge javnega pomena.
[91]
Poleg tega ZVO-2 v petem odstavku 41. člena vsebuje natančne določbe glede vsebine in obsega obveznosti, ki jih ima enotna organizacija v okviru te dejavnosti. Peti odstavek 41. člena ZVO-2 določa še, da se dovoljenje izda za nedoločeno obdobje od njegove pravnomočnosti, s čimer je določeno tudi njegovo trajanje, tj. za nedoločen čas.
[92]
103.
Glede na navedeno ZVO-2 organizacijo dejansko pooblašča za opravljanje SSGP, pri čemer so posebne naloge javnega pomena jasno opredeljene, kar pomeni, da so dovolj natančno določeni narava, trajanje in področje uporabe (obseg) javne službe. Poleg tega je SEU že v sodbi v zadevi
Interzero in drugi
za navedeno dovoljenje sprejelo stališče, da je z ureditvijo po ZVO-2 očitno izpolnjena zahteva prava EU po oblastnem aktu, s katerim je podeljeno opravljanje SSGP.
[93]
104.
Ustavno sodišče tako ugotavlja, da dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO pomeni storitev splošnega gospodarskega pomena v smislu prava EU. To okoliščino bo Ustavno sodišče kot pravno odločilno upoštevalo pri nadaljnji presoji izpodbijane zakonske ureditve.
B. – VI.
Presoja z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov
105.
Pobudniki iz zadeve št. U-I-220/22 pavšalno zatrjujejo nejasnost celotnega poglavja 2.2 ZVO-2, ki ureja sistem PRO. Ureditev naj bi bila
notranje neskladna in na prvi pogled neizvedljiva.
Pobudniki
z
atrjujejo, da je ureditev sistema PRO v ZVO-2 nejasna, konfuzna, pomensko odprta in dopušča možnost različnih razlag zakonskega besedila, zato naj bi bila v neskladju z 2. in 3. členom ter drugim odstavkom 120. člena Ustave, ker
naj bi omogočala preširok prenos pooblastil za urejanje zakonske materije na izvršilno vejo oblasti.
106.
Ustavno sodišče pavšalnih očitkov pobudnikov o neskladnosti celotne zakonske ureditve sistema PRO z načelom delitve oblasti (3. člen Ustave) in načelom zakonitosti (drugi odstavek 120. člena Ustave) ne more presojati. Pobudniki niti niso jasno navedli, katera zakonska določba in iz katerih razlogov naj ne bi izpolnjevala zahtev načela delitve oblasti (3. člen Ustave) in načela zakonitosti iz drugega odstavka 120. člena Ustave. Zgolj s pavšalnim zatrjevanjem, da naj bi bila v zakonu preširoka pooblastila za urejanje sistema PRO s podzakonskimi predpisi, pobudniki ne morejo izkazati protiustavnosti z vidika načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave in načela zakonitosti iz drugega odstavka 120. člena Ustave.
[94]
Ustavno sodišče lahko presoja le tiste zakonske določbe, pri katerih so pobudniki dovolj določno navedli argumente, s katerimi utemeljujejo nejasnost in nedoločnost izpodbijanih zakonskih določb.
107.
Iz ustavnosodne presoje izhaja, da Ustavno sodišče očitke o nejasnosti zakonske ureditve presoja z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti (2. člen Ustave).
[95]
Eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti njihovo vsebino in namen. Načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov med drugim zahteva, da so pojmi opredeljeni jasno in določno, tako da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo. Zahteva po jasnosti in pomenski določljivosti predpisa pa ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago, in tako kot vsi drugi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, pa postane predpis sporen takrat, ko s pomočjo razlage ne moremo priti do njegove jasne vsebine, oziroma tedaj, ko se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti njegova vsebina (ne pa že tedaj, ko samo besedilo predpisa ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti v praksi). Predpis torej izpolnjuje zahtevo po jasnosti in pomenski določljivosti, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti vsebino pravila in je na ta način dolžno ravnanje naslovnikov določno in predvidljivo.
[96]
Presoja prvega in drugega odstavka 37. člena ZVO-2
108.
Pobudniki trdijo, da sta prvi in drugi odstavek 37. člena ZVO-2 nejasna, ker naj bi zakonodajalec v prvem odstavku 37. člena ZVO-2 uporabil pojem "proizvajalci iz prvega odstavka 35. člena ZVO-2", v drugem odstavku 37. člena ZVO-2 pa "proizvajalci istovrstnih proizvodov", zato naj ne bi bilo mogoče jasno ugotoviti, kateri proizvajalci imajo možnost samostojnega izpolnjevanja obveznosti PRO in kateri proizvajalci so dolžni skupno izpolnjevati obveznosti PRO. Pobudniki se pri tem sklicujejo tudi na mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora (v nadaljevanju ZPS).
109.
V 9. točki 3. člena ZVO-2 je opredeljen pojem proizvajalec proizvodov. To je povzročitelj obremenitve, ki pri svoji dejavnosti razvija, izdeluje, dodeluje, obdeluje, prodaja ali uvaža določene vrste proizvodov. Iz prvega odstavka 34. člena ZVO-2 izhaja, da je nekaterim proizvajalcem naložena obveznost PRO. V prvem odstavku 35. člena ZVO-2 je določen obseg obveznosti tistih proizvajalcev, ki imajo obveznost PRO. Iz drugega in tretjega odstavka 35. člena ZVO-2 izhaja, da lahko proizvajalci svojo obveznost izpolnjujejo v dveh oblikah, in sicer kot skupno izpolnjevanje obveznosti in kot samostojno izpolnjevanje obveznosti. Iz tretjega odstavka 35. člena ZVO-2 tudi izhaja, da se lahko proizvajalci praviloma sami odločijo, v kakšni obliki bodo izpolnjevali svojo obveznost. Možnost izbire pa ne velja za tiste proizvajalce, ki dajejo na trg v Republiki Sloveniji proizvode, namenjene za gospodinjstvo.
110.
V prvi povedi prvega odstavka 37. člena ZVO-2 je določeno, kateri proizvajalci so dolžni skupno izpolnjevati obveznosti PRO. Zakon se pri tem sklicuje na prvi in tretji odstavek 35. člena ZVO-2. Ob upoštevanju prvega in tretjega odstavka 35. člena ZVO-2 je mogoče jasno ugotoviti, da morajo skupno izpolnjevati obveznosti PRO tisti proizvajalci, ki dajejo na trg v Republiki Sloveniji proizvode, namenjene za gospodinjstvo, in tisti proizvajalci, ki ne dajejo na trg v Republiki Sloveniji proizvodov, namenjenih za gospodinjstvo, in se ne bodo odločili za samostojno izpolnjevanje obveznosti PRO.
111.
Ustavno sodišče ne more slediti navedbam pobudnikov, da naj bi uporaba pojma "proizvajalci istovrstnih proizvodov" iz drugega odstavka 37. člena ZVO-2 pomenila, da so dolžni vsi proizvajalci istovrstnih proizvodov skupno izpolnjevati obveznost PRO. Posamezne zakonske določbe je treba razlagati v okviru zakona kot celote.
[97]
Ob upoštevanju, da je zakonodajalec v prvem odstavku 37. člena ZVO-2 določil, kateri proizvajalci so dolžni skupno izpolnjevati obveznost PRO, je s pomočjo sistematične razlage mogoče ugotoviti, da se tudi drugi odstavek 37. člena ZVO-2 nanaša le na tiste proizvajalce istovrstnih proizvodov, ki so dolžni skupno izpolnjevati obveznosti. To potrjuje tudi naslov 37. člena ZVO-2, iz katerega jasno izhaja, da 37. člen ZVO-2 ureja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, kar pomeni, da ne ureja tistih proizvajalcev, ki bodo obveznost PRO izpolnjevali samostojno. Samostojno izpolnjevanje obveznosti PRO je namreč urejeno v samostojni zakonski določbi (44. člen ZVO-2). To pomeni, da se tudi drugi odstavek 37. člena ZVO-2 nanaša na tiste proizvajalce istovrstnih proizvodov, ki so skladno s prvim odstavkom 37. člena ZVO-2 dolžni skupno izpolnjevati obveznost PRO. Pobudniki tudi ne morejo nejasnosti utemeljiti s sklicevanjem na mnenje ZPS, ki se je nanašalo na besedilo predloga zakona, drugačno od sedaj veljavnega.
112.
Iz navedenega izhaja, da prvi in drugi odstavek 37. člena ZVO-2 nista v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov iz 2. člena Ustave (1. točka izreka).
Presoja šestega odstavka 38. člena ZVO-2
113.
Pobudniki trdijo, da naj bi bil šesti odstavek 38. člena ZVO-2, ki ureja prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav, nejasen. Menijo, da ni mogoče jasno ugotoviti, koga zavezuje prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav. Iz zakonskega besedila naj bi izhajalo, da se nanaša na tri subjekte (organizacijo, proizvajalce in proizvajalce, ki imajo lastniški delež v organizaciji). Zakonsko besedilo pa v nadaljevanju uporablja dvojinsko obliko glagola (ne smeta biti). Glede na to naj ne bi bilo jasno, ali se prepoved nanaša le na proizvajalca, ki je lastnik poslovnega deleža organizacije, ali na vse proizvajalce.
114.
Šesti odstavek 38. člena ZVO-2 določa, kot trdijo pobudniki, da "
[
…] organizacija in proizvajalec, proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža organizacije, ne smeta biti […
]
". Zgolj jezikovna razlaga bi potrjevala stališča pobudnikov, da je v šestem odstavku 38. člena ZVO-2 določena prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav vseh proizvajalcev z izvajalci.
115.
Peti in šesti odstavek 38. člena ZVO-2 z namenom zagotavljanja in ohranjanja konkurenčnosti na trgu ravnanja z odpadki določata prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med organizacijo in izvajalci. Iz petega odstavka 38. člena ZVO-2 izhaja, da se prepoved nanaša na organizacijo in proizvajalce, ki imajo lastniški delež v organizaciji. Tudi iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je bil namen zakonodajalca v petem in v šestem odstavku 38. člena ZVO-2 enak: določiti prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med izvajalci in tistimi proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije. Bistveni namen petega in šestega odstavka 38. člena ZVO-2 je namreč zmanjšati nasprotje interesov med organizacijo in izvajalci. Zato lahko cilj te zakonske ureditve doseže le ureditev, po kateri te prepovedi ne veljajo samo za organizacijo, temveč tudi za proizvajalce, ki imajo poslovni delež v organizaciji. Ureditev, po kateri bi te prepovedi veljale tudi za proizvajalce,
ki niso lastniki poslovnega deleža organizacije, temveč morajo z njo skleniti le pogodbo, pa ne bi z ničimer prispevala k cilju ureditve.
Tudi iz mnenja Vlade izhaja, da je dodatna beseda "proizvajalci" v zakonsko besedilo vključena po pomoti, ker izhaja tudi iz nadaljevanja zakonske določbe, ki uporablja dvojinsko glagolsko obliko, na kar opozorijo tudi pobudniki. Ker je mogoče z namensko in sistematično razlago ugotoviti pravi pomen zakonske določbe, iz zakonskega besedila pa tudi nedvomno izhaja, da gre za očitno pomoto v uradnem besedilu zakona, šesti odstavek 38. člena ZVO-2 ni v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (1. točka izreka).
Presoja drugega odstavka 321. člena ZVO-2
116.
Pobudniki zatrjujejo, da je v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov tudi drugi odstavek 321. člena ZVO-2, ki določa začetek uporabe posameznih zakonskih določb ZVO-2. Drugi odstavek 321. člena ZVO-2 naj bi med drugim določal, da se bo osmi odstavek 34. člena ZVO-2 začel uporabljati 1. 1. 2023. Pobudniki navajajo, da so proizvajalcem na podlagi prvega odstavka 275. člena ZVO-2 naložene obveznosti, ki naj bi jih podrobneje uredila Vlada v zgoraj navedenem podzakonskem predpisu. Pri tem opozarjajo, da so dolžni v skladu s prvim odstavkom 275. člena ZVO-2 obveznosti izpolniti, še preden bo Vlada dolžna izdati podzakonski predpis iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2
. Zato naj bi bil njihov pravni položaj negotov.
117.
Osmi odstavek 34. člena ZVO-2 vsebuje izvršilno klavzulo, na podlagi katere je Vlada dolžna v podzakonskem predpisu podrobneje predpisati določena vprašanja izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
[98]
Iz prvega odstavka 321. člena ZVO-2 izhaja, da je ZVO-2 začel veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, tj. 13. 4. 2022.
V drugem odstavku 321. člena ZVO-2 je zakonodajalec določil, da se nekatere določbe ZVO-2, ki urejajo sistem PRO, začnejo uporabljati šele s 1. 1. 2023. Med drugimi določbami naj bi se s 1. 1. 2023 začel uporabljati tudi osmi odstavek 34. člena ZVO-2. Dejstvo, da je zakonodajalec določil, da se zakonska določba, ki je pravna podlaga za izdajo podzakonskega predpisa, začne uporabljati s 1. 1. 2023, ne pomeni, da Vlada ne bi smela pred tem datumom izdati podzakonskega predpisa iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2. Podzakonski predpis za izvrševanje zakona se ne sme izdati le pred začetkom veljavnosti zakona. Pravna podlaga za izdajo podzakonskega predpisa iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2 pa je začela veljati s potekom vakacijskega roka, tj. 13. 4. 2022 (prvi odstavek 321. člena ZVO-2). Pri razlagi, v katerem roku je Vlada dolžna izdati navedeni podzakonski predpis, je treba upoštevati drugo alinejo četrtega odstavka 264. člena ZVO-2, v kateri je zakonodajalec izrecno določil, da mora Vlada predpis iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2 izdati v treh mesecih po uveljavitvi tega zakona. Pojem uveljavitev v splošnem pogovornem jeziku pomeni narediti, da postane kaj veljavno.
[99]
Tudi iz Nomotehničnih smernic Službe Vlade za zakonodajo izhaja, da se pojem uveljavitev zakona nanaša na trenutek začetka njegove veljavnosti.
[100]
To pomeni, da je bila Vlada dolžna podzakonski akt iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2 izdati do 13. 7. 2022. Ker iz prvega odstavka 275. člena ZVO-2 ne izhaja, da bi bile proizvajalcem ali organizaciji pred tem datumom naložene kakršne koli obveznosti, trditve pobudnikov, da naj bi bili dolžni obveznosti izpolniti, še preden je bila Vlada dolžna izdati podzakonski predpis iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2, ne držijo.
118.
Glede na navedeno drugi odstavek 321. člena ZVO-2 ni v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (1. točka izreka).
Presoja prvega in tretjega odstavka 275. člena ZVO-2 z vidika načela zakonitosti iz prvega odstavka 28. člena Ustave
119.
Pobudniki zatrjujejo, da sta prvi in tretji odstavek 275. člena ZVO-2, ki sta prekrškovni normi, v neskladju z domnevo nedolžnosti iz 27. člena Ustave in z načelom zakonitosti iz 28. člena Ustave. Menijo, da ni jasno določeno, koga pravna norma zavezuje, saj naj zakon ne bi definiral pojma obstoječi proizvajalci. Poudarjajo, da tudi ni jasno opredeljena vsebina prepovedanega ravnanja. Menijo, da ni jasno določeno, kdaj so proizvajalci dolžni ustanoviti organizacijo in kdaj so se ji dolžni le pridružiti in kdaj naj bi opustitev dolžnega ravnanja pomenila prepovedano ravnanje.
120.
Iz tretjega odstavka 275. člena ZVO-2 izhaja, da določa sankcijo tudi za opustitev dolžnega ravnanja, ki je opredeljeno v drugem odstavku 275. člena ZVO-2, ki ureja prehodni režim za tiste proizvajalce, ki lahko skladno s četrtim odstavkom 35. člena ZVO-2 samostojno izpolnjujejo obveznosti PRO. Ker pobudniki tej določbi ne nasprotujejo, lahko Ustavno sodišče presoja tretji odstavek 275. člena ZVO-2 le, kolikor ureja položaj obstoječega proizvajalca, ki mora svojo obveznost PRO izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz 37. člena ZVO-2.
121.
Pobudniki zatrjujejo, da sta zgoraj navedeni določbi nejasni, ker niso jasno določeni zavezanci zapovedanega ravnanja in vsebina prepovedanega ravnanja. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da so ti očitki pobudnikov upoštevni z vidika načela zakonitosti v kazenskem pravu iz prvega odstavka 28. člena Ustave, ne pa z vidika domneve nedolžnosti iz 27. člena Ustave. Načelo zakonitosti iz prvega odstavka 28. člena Ustave, ki po ustaljeni ustavnosodni presoji velja tudi na področju prekrškovnega prava,
[101]
je namreč s prepovedjo (zakonske in pravne) analogije strožje od načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov kot enega od načel pravne države iz 2. člena Ustave, ki se nanaša na vse predpise.
122.
V skladu z načelom zakonitosti v kazenskem pravu iz prvega odstavka 28. člena Ustave nihče ne sme biti kaznovan za dejanje, za katero ni zakon določil, da je kaznivo, in ni zanj predpisal kazni, še preden je bilo dejanje storjeno. Iz tega načela med drugim izhaja, da morajo biti kazniva ravnanja (kazniva dejanja in prekrški) opredeljena tako, da je mogoče vnaprej in popolnoma jasno razmejiti med ravnanji (storitvami ali opustitvami), ki so kazniva, in tistimi, ki v polje kaznivosti ne spadajo.
[102]
S tem se zagotavlja pravna varnost ter preprečuje samovoljna in arbitrarna uporaba državnega kaznovalnega sankcioniranja v situacijah, ki ne bi bile vnaprej dovolj točno opredeljene.
[103]
Kazenskopravna oziroma prekrškovna norma izpolnjuje zahtevo po določnosti, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti vsebino prepovedanega ravnanja in če je ravnanje organov, ki naj normo uporabijo, določno in predvidljivo.
[104]
Samo dejstvo, da je pri določitvi kakšnega znaka kaznivega ravnanja uporabljen pomensko odprt izraz, še ne pomeni, da je kršena zahteva po določnosti kaznovalnopravnih predpisov. Vsebina pomensko odprtega izraza pa mora biti v stiku s konkretnim primerom vsebinsko določljiva z uporabo ustreznih razlagalnih metod, uveljavljenih v kaznovalnem pravu.
[105]
Meje še dopustne pomenske odprtosti pojmov, s katerimi so opredeljeni znaki kaznivih dejanj in prekrškov, ni mogoče opredeliti vnaprej za vsak posamezen pravno urejen primer, saj jo soopredeljujejo tudi okoliščine urejanega področja družbenega življenja v povezavi z zahtevo po (še vedno splošni in abstraktni) vrednostno konsistentni normativni ureditvi.
123.
Prvi in tretji odstavek 275. člena ZVO-2 skupaj tvorita prekrškovno normo. V prvem odstavku 275. člena ZVO-2 je urejena vsebina prepovedanega ravnanja, v tretjem odstavku 275. člena ZVO-2 pa je določena sankcija.
124.
Pobudniki trdijo, da v prvem odstavku 275. člena ZVO-2 niso jasno opredeljeni zavezanci zakonske obveznosti, zato ker naj bi bil nejasen zakonski pojem "obstoječi proizvajalci". Prvi odstavek 275. člena ZVO-2 določa, da morajo obveznosti iz tega odstavka izpolniti obstoječi proizvajalci, za katere ob uveljavitvi tega zakona velja PRO. Obveznost PRO, ki je naložena določenim proizvajalcem, ni nova, saj jo je urejal že ZVO-1. To pomeni, da so bili z ZVO-1 in z uredbami PRO določeni proizvajalci, za katere je veljala obveznost PRO.
[106]
Obstoječi proizvajalci so torej tisti proizvajalci, ki so ob uveljavitvi ZVO-2 imeli obveznosti PRO. Iz prvega odstavka
275. člena ZVO-2 torej izhaja, da imajo obveznost iz te določbe tisti obstoječi proizvajalci, ki morajo v skladu z ZVO-2 skupno izpolnjevati obveznost PRO. Iz drugega in tretjega odstavka 35. člena ZVO-2
[107]
ter prve povedi prvega odstavka 37. člena ZVO-2
[108]
izhaja, da morajo skupno izpolnjevati obveznosti PRO tisti proizvajalci, ki dajejo na trg proizvode, za katere velja PRO in ki so namenjeni gospodinjstvu, in pa tisti proizvajalci, ki ne bodo zagotovili samostojnega izpolnjevanja obveznosti PRO (glej
109
. do
111
. točko obrazložitve). To pomeni, da morajo obveznosti, naložene s prvim odstavkom 275. člena ZVO-2, izpolnjevati tisti proizvajalci, ki so ob uveljavitvi ZVO-2 imeli obveznost PRO in te ne bodo izpolnjevali samostojno, temveč skupno.
Iz navedenega izhaja, da je z jezikovno, primerjalno in sistematično razlago mogoče jasno in nedvomno ugotoviti, kdo so zavezanci z zakonom naložene obveznosti.
125.
Ustavno sodišče pa mora še presoditi, ali je v skladu z zahtevami prvega odstavka 28. člena Ustave določena vsebina prepovedanega ravnanja. V prvem odstavku 275. člena ZVO-2 so naslovnikom pravne norme naložene obveznosti. Iz tretjega odstavka 275. člena ZVO-2 izhaja, da prepovedano ravnanje pomeni opustitev z zakonom določene obveznosti. Zakonodajalec je določil, da morajo zavezanci ustanoviti organizacijo, ki mora vložiti popolno vlogo za pridobitev dovoljenja za skupno izpolnjevanje obveznosti. Organizacija je morala popolno vlogo vložiti do 31. 7. 2022. Tisti proizvajalci, ki niso ustanovili organizacije, pa so bili dolžni najkasneje do 31. 12. 2022 zahtevati sklenitev pogodbe od organizacije, ki je pridobila dovoljenje. Iz navedenega izhaja, da lahko zavezanec svojo obveznost izpolni na dva alternativna načina, in sicer s tem, da ustanovi organizacijo in z njo sklene pogodbo, ali pa s tem, da zahteva sklenitev pogodbe z organizacijo. Vendar proizvajalec svoje obveznosti zahtevati sklenitev pogodbe z organizacijo ne more izpolniti, če organizacija pred tem ni ustanovljena in organizacija ne vloži popolne vloge za pridobitev dovoljenja iz 41. člena ZVO-2. Zakonodajalec je določil individualno odgovornost proizvajalcev za zakonsko obveznost, ki se lahko izpolni samo kolektivno. To pa pomeni, da posamezni proizvajalec ne more vnaprej vedeti, z opustitvijo katere dolžnosti bo izpolnil zakonske znake prekrška. Ne more vnaprej vedeti, ali je dolžan ustanoviti organizacijo in z njo skleniti pogodbo ali pa za izpolnitev zakonske dolžnosti zadostuje le sklenitev pogodbe, ko bo organizacija že ustanovljena. Prav tako pa ni jasno, kako bi na presojo odgovornosti proizvajalcev za opustitev izpolnitve naložene obveznosti vplivala okoliščina, da organizacija ne bi pravočasno vložila popolne vloge za pridobitev dovoljenja ali ne bi pridobila dovoljenja in bi s tem proizvajalcem onemogočila izpolnitev obveznosti sklenitve pogodbe. Rezultat razlage prvega odstavka 275. člena ZVO-2 je po oceni Ustavnega sodišča v tolikšni meri negotov in nepredvidljiv, da ne izpolnjuje zahteve po vsebinski določljivosti trenutka, ko nastopi položaj prepovedanega ravnanja. Zakonodajalec je nejasno določil, opustitev katerega dejanja pomeni vsebino prepovedanega ravnanja za konkretnega proizvajalca. Ker je eden od zakonskih znakov kaznovalne norme vsebinsko nedoločljiv, to pomeni tudi nedoločnost kaznovalne norme. Ustavno sodišče zato ocenjuje, da prvi in tretji odstavek 275. člena ZVO-2 ne zadostita zahtevam, ki izhajajo iz načela
lex certa
, in sta zato v neskladju s prvim odstavkom 28. člena Ustave.
126.
Iz navedenega izhaja, da sta prvi in tretji odstavek 275. člena ZVO-2 v neskladju z načelom zakonitosti iz drugega odstavka 28. člena Ustave, kolikor urejata vsebino prepovedanega ravnanja za proizvajalce, ki morajo svojo obveznost PRO izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO (3. in 5. točka izreka).
B. – VII.
Obveznost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO prek ene organizacije, ki je pridobila dovoljenje, in posledice uvedbe pravnega monopola na premoženje pobudnikov
(drugi odstavek 37. člena, deveti odstavek 39. člena, 41. člen ter peti, šesti, osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2)
127.
Očitke pobudnikov o izpodbijanih zakonskih določbah je mogoče strnjeno povzeti, kot sledi: zatrjujejo (1) protiustavnost, ker je zakonodajalec s spremembo sistema tržno dejavnost spremenil v netržno s podelitvijo pravnega monopola, (2) da je sama uvedba monopola protiustavna, s čimer je zakonodajalec preprečil, da bi kateri koli drug subjekt lahko pridobil dovoljenje ter opravljal to dejavnost, in je zaradi njega nastopilo prikrajšanje pri pridobivanju premoženja, saj dejavnosti ni več mogoče prosto opravljati, (3) poseg v premoženje pobudnikov, ker ZVO-2 določa
ex lege
prenehanje veljavnosti že izdanih OVD in
ex lege
prenehanje pogodb, sklenjenih med GSZVO-1 in proizvajalci ter med GSZVO-1 in izvajalci, ter (4) da pravo EU ne zahteva uvedbe monopolnega izvajanja navedene dejavnosti PRO, temveč zgolj uvedbo nadzornega organa. Izpodbijana ureditev naj bi tako bila v neskladju s 33. in 74. členom Ustave ter 64. členom
Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (Uradni list RS, št. 36/08, 40/09, 26/11, 87/11, 57/12, 33/14, 76/15 in 23/17 – v nadaljevanju ZPOmK-1)
, 49. in 56. členom PDEU, 16. in 17. členom Listine ter 1. členom Prvega protokola k EKČP.
128.
Kot je bilo pojasnjeno v
69
. točki obrazložitve
, je zakonodajalec spremenil obstoječo ureditev tako, da je bistvena razlika med ureditvama po ZVO-2 in ZVO-1 ta, da sme na podlagi ZVO-2 dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode, za katere velja obveznost PRO, izvajati samo ena organizacija, ki pridobi dovoljenje. Na podlagi ZVO-1 in uredb PRO pa je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode lahko izvajalo več gospodarskih subjektov, ki so med seboj konkurirali na istem trgu. Hkrati je v predhodnih in končnih določbah določil, da
ex lege
prenehajo veljati že izdana OVD in odločbe o potrditvi skupnih načrtov, kot tudi pogodbe, sklenjene med GSZVO-1 in proizvajalci ter med GSZVO-1 in izvajalci.
129.
Zakonodajalec je na področju skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO uveljavil sistem obveznega izpolnjevanja obveznosti PRO z eno organizacijo za proizvajalce istovrstnih proizvodov, ki zato pridobi dovoljenje (prvi in drugi odstavek 37. člena ter 41. člen ZVO-2). To pomeni, da bo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO opravljalo več organizacij v državi, vendar vsaka za svoj proizvod, zato med seboj ne bodo konkurirale. Posledica take ureditve je, da je zakonodajalec za posamezen proizvod v okviru sistema PRO uvedel zakoniti monopol v korist subjekta (organizacije) z izključnimi pravicami.
130.
Uvedba monopola oziroma podelitev izključnih pravic pomeni tudi, da gospodarski subjekti, ki so do podelitve teh pravic opravljali gospodarsko dejavnost na trgu, te dejavnosti ne morejo več opravljati. Praviloma pride zaradi tega v praksi do prekinitve že sklenjenih pogodbenih razmerij in do prenehanja veljavnosti izdanih dovoljenj, licenc, koncesij ipd. Tak je položaj tudi v obravnavanem primeru. Dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO je zakonodajalec iz regulirane tržne dejavnosti spremenil v dejavnost, ki jo sme izvajati le ena organizacija, in to nepridobitno. To pomeni, da nekateri GSZVO-1, ki so dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajali ali na podlagi OVD ali odločb o potrditvi skupnih načrtov, ki so bili izdani za nedoločen čas, te dejavnosti ne bodo mogli več izvajati. Upoštevati je tudi treba, da
ex lege
prenehajo veljati vse pogodbe, ki so jih GSZVO-1 sklenili tako s proizvajalci kot z izvajalci. Vendar je v obeh položajih, tako pri prenehanju dovoljenj in odločb kot pri pogodbah, prenehanje neposredna in nujna posledica okoliščine, da je uveden pravni monopol na področju dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Če namreč zakonodajalec
ex lege
prenehanja ne bi predvidel, bi dovoljenja in odločbe dovoljevali nekaj, kar ZVO-2 dovoljuje le organizaciji, pogodbe pa bi imele predmet obveznosti, ki bi nasprotoval prisilnim predpisom.
131.
Z navedeno ureditvijo je zakonodajalec urejal pogoje za opravljanje določene gospodarske dejavnosti in način pridobivanja premoženja z opravljanjem določene dejavnosti. Zato zgoraj navedene zakonske določbe segajo na področje varovanja pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in pravice do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave.
132.
Ustava v prvem odstavku 74. člena zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo. Gre za skup pravic in upravičenj, ki med drugim obsegajo pravico opravljati gospodarsko oziroma pridobitno dejavnost, pravico ustanoviti gospodarski subjekt in pravico do izbire njegove pravnoorganizacijske oblike, kot tudi pravico biti lastnik oziroma družbenik gospodarskega subjekta, pravico vodenja gospodarskega subjekta v skladu z ekonomskimi načeli, svobodno izbiro dejavnosti, s katero gospodarski subjekt uresničuje svoje pridobitne interese v konkurenci na trgu, izbiro poslovnih partnerjev ne glede na velikost, statusno obliko ali druge značilnosti.
[109]
133.
Vendar svoboda gospodarske pobude ne pomeni, da je lahko ravnanje tako pri ustanavljanju gospodarskih subjektov kot pri opravljanju gospodarske dejavnosti povsem svobodno. V prvem stavku drugega odstavka 74. člena Ustava pooblašča zakonodajalca, da opredeli pogoje za ustanavljanje gospodarskih subjektov, s čimer se glede na ustaljeno ustavnosodno presojo
[110]
določa način uresničevanja te človekove pravice v smislu drugega odstavka 15. člena Ustave. Zakonodajalec ima prav na podlagi slednje ustavne določbe pooblastilo, da uredi način uresničevanja pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave tudi tedaj, ko gre za opravljanje gospodarske dejavnosti. Ker tako vzpostavlja ekonomsko politiko na posameznih področjih družbenega življenja, ki jo šteje za najprimernejšo za doseganje splošne družbene blaginje, ima pri tem široko polje proste presoje. Kot je Ustavno sodišče že večkrat poudarilo,
[111]
skrajno liberalistično pojmovanje podjetništva ni v skladu z Ustavo. Zakonodajalec lahko ne le predpiše način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude v skladu z drugim odstavkom 15. člena Ustave, ampak lahko določene oblike podjetništva tudi omeji skladno s tretjim odstavkom 15. člena Ustave. Če je za to izkazana javna korist (varstvo zdravja ali življenja ljudi, varstvo narave, varstvo potrošnikov, zaposlenih ipd.), lahko določi posebne subjektivne ali objektivne pogoje za podjetniško delovanje, ki pomenijo omejitev svobodne gospodarske pobude. Temelj za to mu daje Ustava v drugem stavku drugega odstavka 74. člena, ki izrecno prepoveduje opravljanje gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo. Na tej podlagi lahko zakonodajalec s posamičnimi ukrepi omeji to človekovo pravico, da se doseže spoštovanje navedene ustavne prepovedi. V vsakem primeru je treba upoštevati, da Ustava v drugem stavku drugega odstavka 74. člena ne dopušča le možnosti zakonskega urejanja, ampak s prepovedjo opravljanja gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo zakonodajalcu nalaga, naj oblikuje gospodarsko politiko na posameznih področjih družbenega življenja, in ga pooblašča za sprejetje ukrepov, s katerimi bo lahko zagotovil uresničitev ciljev te politike.
[112]
Prav s tem je zakonodajalcu prepuščeno široko polje proste presoje pri vrsti ukrepov ekonomske politike, ki jih šteje za potrebne, pri čemer je tudi sam zavezan z ustavno prepovedjo, da ne sme dopustiti opravljanja gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo.
134.
Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave ne varuje le lastninske pravice, kot je opredeljena v civilnem pravu, temveč zagotavlja tudi varstvo pred posegi v druge obstoječe pravne položaje, ki imajo za posameznika na podoben način kot civilnopravna lastninska pravica premoženjsko vrednost in mu kot taki omogočajo svobodo ravnanja na premoženjskem področju.
[113]
Pravica do zasebne lastnine varuje tudi možnost pridobivanja sredstev z opravljanjem (gospodarske) dejavnosti.
[114]
135.
Iz te obrazložitve že izhaja, da mora Ustavno sodišče upoštevati tudi Listino (glej razdelek B.
–
IV. obrazložitve).
Člen 16 Listine določa, da je svoboda gospodarske pobude priznana v skladu s pravom EU ter nacionalnimi zakonodajami in običaji. Varstvo, ki se priznava s tem členom, zajema pravico do izvajanja gospodarske ali trgovske dejavnosti, pogodbeno svobodo in svobodno konkurenco.
[115]
Podobno tudi prvi odstavek 17. člena Listine varuje pravice, ki imajo premoženjsko vrednost, iz katerih glede na zadevni pravni red izhaja pridobljen pravni položaj, ki lastniku teh pravic omogoča samostojno uresničevanje teh pravic v njegovo korist.
[116]
136.
SEU je sprejelo stališče, da uvedba monopola za enotno organizacijo s sistemom PRO, ki povzroči tako
ex lege
prenehanje OVD ter obstoječih odločb o potrditvi skupnih načrtov, izdanih GSZVO-1 za opravljanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, kot tudi
ex lege
prenehanje veljavnosti vseh pogodb, sklenjenih med temi subjekti ter proizvajalci in izvajalci storitev ravnanja z odpadki, spada na področje varovanja 16. in 17. člena Listine.
[117]
137.
Iz sodne prakse SEU prav tako izhaja, da nacionalna ureditev, na podlagi katere za opravljanje neke gospodarske dejavnosti velja sistem izključnosti v korist enega samega javnega ali zasebnega gospodarskega subjekta, med drugim lahko pomeni omejitev svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev.
[118]
138.
Svoboda ustanavljanja iz 49. člena PDEU zajema pravico začeti in opravljati dejavnost kot samozaposlena oseba ter pravico do ustanovitve in vodenja podjetij pod enakimi pogoji, kot jih za svoje državljane določa zakonodaja države članice, v kateri se taka ustanovitev izvede, zajema pravico opravljati dejavnost v zadevni državi članici prek odvisne družbe, podružnice ali agencije.
[119]
Na podlagi svobode ustanavljanja ima tako državljan ali pravna oseba EU možnost, da stalno in trajno sodeluje v gospodarskem življenju države članice, ki ni njegova država izvora, ter da dosega dobiček s tem, da v državi članici gostiteljici dejansko opravlja gospodarsko dejavnost prek stalne poslovne enote za nedoločen čas.
[120]
Svoboda opravljanja storitev, zagotovljena v 56. členu PDEU, varuje pravico posameznikov in gospodarskih subjektov s sedežem v eni državi članici, da ponujajo in izvajajo storitve v drugi državi članici brez neupravičenih posegov nacionalnih organov. Bistveno je, da se ne ponujajo stalno in nepretrgoma s sedeža v namembni državi članici.
[121]
Storitev mora torej imeti tudi začasen značaj, kar jo ločuje od svobode ustanavljanja. SEU je že večkrat pojasnilo, da se začasnost presoja glede na trajanje, pogostost, periodičnost in neprekinjenost dejavnosti, ne pa po vnaprej določenem časovnem pragu.
[122]
Ponudnik storitev lahko uporablja infrastrukturo ali ima določeno stopnjo prisotnosti v državi gostiteljici in še vedno deluje v okviru svobode opravljanja storitev, dokler ta prisotnost ni tako stalna in trajna, da bi pomenila ustanovitev.
[123]
139.
SEU je sprejelo stališče, da je odločilni dejavnik, da neka dejavnost sodi na področje uporabe PDEU (tako svobode ustanavljanja kot svobode opravljanja storitev),
[124]
njen gospodarski značaj, tj. dejavnost se ne sme opravljati brez protidajatve.
[125]
Pri tem ni treba, da ponudnik sledi cilju ustvarjanja dobička.
[126]
Okoliščina, da je plačilo za storitev določeno v skladu s pravili, ki jih določajo javni organi, ali da se mora dobiček iz dejavnosti uporabiti za uresničevanje ciljev v javnem interesu, ne pomeni, da navedena dejavnost ne sodi na področje uporabe PDEU.
[127]
Iz te obrazložitve že izhaja, da je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO gospodarska dejavnost (glej
98
. točko obrazložitve), zato spada na področje uporabe PDEU.
140.
SEU je v zvezi z uvedbo monopola nad dejavnostjo skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO z drugim odstavkom 37. člena ZVO-2 sprejelo stališče, da gre za zahtevo, s katero je začetek opravljanja dejavnosti pridržan določenim ponudnikom zaradi posebne narave zadevne dejavnosti v smislu točke d) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.
[128]
141.
Zato so za presojo Ustavnega sodišča poleg 33. in 74. člena Ustave upoštevni tudi 16. in 17. člen Listine, 49. in 56. člen PDEU in točka d) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.
142.
Pridobljene pravne položaje, ki imajo premoženjsko vrednost, varuje tudi 1. člen Prvega protokola k EKČP. Interesi, povezani s koriščenjem licence, so premoženjski interesi, ki zahtevajo varstvo po tem členu Prvega protokola k EKČP.
[129]
Zato se
ex lege
prenehanje dovoljenja, ki njegovemu lastniku omogoča opravljanje gospodarske dejavnosti, obravnava kot omejitev lastninske pravice, zagotovljene s tem členom, ki kot ukrep ureditve uživanja lastnine spada na področje uporabe drugega odstavka navedenega člena.
[130]
EKČP ne zagotavlja višje ravni varstva lastninske pravice od Ustave,
[131]
vendar pa mora Ustavno sodišče pri opredelitvi ravni varstva pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave upoštevati tudi sodno prakso
ESČP.
Sprememba sistema opravljanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja PRO
143.
Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da je edini pogoj, ki je z vidika svobodne gospodarske pobude ustavnopravno odločilen za specialno zakonsko ureditev gospodarske dejavnosti, pogoj obstoja javnega interesa oziroma javne koristi, da se vzpostavi poseben pravni režim in se na ta način gospodarska dejavnost izvzame iz spontanih interakcij, kot jih poznamo na trgu, kot tudi, da pravo EU, če gre za področje, ki je tudi predmet urejanja na ravni EU, ne nasprotuje vzpostavitvi posebnega pravnega režima.
[132]
144.
Navedeno pomeni tudi, da je ob upoštevanju opisanih omejitev v prosti presoji zakonodajalca, ali stanje na posameznem področju opravljanja določene gospodarske dejavnosti zahteva popolni javnopravni režim ali pa za zasledovanje javne koristi zadošča (bolj ali manj reguliran ali celo nereguliran) tržni sistem. Pri tem je zakonodajalcu prepuščeno široko polje proste presoje pri izbiri vrste ukrepov ekonomske politike, ki jih šteje za potrebne, pri čemer je tudi sam zavezan z ustavno prepovedjo, da ne sme dopustiti opravljanja gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo.
[133]
Odločitev zakonodajalca, da se bo dejavnost skupnega izpolnjevanja PRO opravljala z eno organizacijo kot SSGP, temelji na oceni MOPE
[134]
(ki ji, kot izhaja iz mnenja o pobudi in iz pisnih stališč Republike Slovenije v postopku predhodnega odločanja pred SEU, sledi tudi Vlada), da zaradi cilja zagotovitve višje učinkovitosti in doseganja okoljskih ciljev, zlasti varstva okolja in zdravja ljudi s preprečevanjem ali zmanjševanjem škodljivih vplivov nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi, ta dejavnost ne more biti več prepuščena trgu, temveč je treba uresničiti možnost, ki jo kot del proste presoje države članice dopušča tudi Okvirna direktiva o odpadkih.
[135]
145.
Tudi pravo EU ne preprečuje spremembe sistema opravljanja gospodarske dejavnosti. Zaradi politične izbire ali gospodarskega razvoja se lahko razvrstitev dejavnosti sčasoma spremeni. Današnje netržne dejavnosti lahko v prihodnosti postanejo tržne in obratno.
[136]
Dejstvo, da se neka storitev sicer že opravlja na trgu, vendar na način, ki ni ustrezen ali združljiv z javnim interesom, kot ga opredeli zadevna država članica, tako lahko upraviči, da se ta storitev opredeli kot SSGP.
[137]
Tako je zlasti, kadar država članica v okviru proste presoje, ki jo ima, meni, da trg ne omogoča izpolnjevanja ciljev kontinuitete in dostopa do storitev, ki jih je opredelila.
[138]
Tudi na področju ravnanja z odpadki, konkretno z odpadno embalažo, je SEU že potrdilo, da je prehod v drug sistem ravnanja z odpadno embalažo pod določenimi pogoji dopusten, da bi se zagotovila najprimernejša rešitev ravnanja z odpadno embalažo.
[139]
Gospodarski subjekti se ne morejo zanašati, da ne bo nikakršnih zakonskih sprememb, vendar lahko izpodbijajo način izvajanja takih sprememb.
[140]
146.
Ob izhodiščih, opisanih v prejšnjih točkah obrazložitve, zlasti o polju proste presoje, ki ga imajo države, so neupoštevni očitki pobudnic, da so razlogi za sprejetje drugačne ureditve od ureditve po ZVO-1 obstajali le za odpadno embalažo, ne pa tudi za druge vrste odpadkov.
147.
Iz sodne prakse SEU izhaja, da država članica ni zavezana pripraviti študije, ki naj bi bila osnova za sprejetje nacionalnega omejevalnega ukrepa, da bi lahko dokazala, da ukrep izpolnjuje vse zahteve iz prava EU.
[141]
To pa ne pomeni, da država sploh ne bi bila dolžna utemeljiti in izkazati, da je zakonska ureditev, ki posega v svobodno gospodarsko pobudo, nujna.
[142]
Država članica, ki se za utemeljitev zahteve v smislu 15. člena Direktive o storitvah sklicuje na nujni razlog v splošnem interesu, mora dokazati, da je njena ureditev primerna in potrebna za dosego zakonitega cilja, ki ga želi doseči, vendar ni mogoče zahtevati, da bi morala pozitivno dokazati, da navedenega cilja v enakih razmerah ne bi bilo mogoče izpolniti z nobenim predstavljivim ukrepom.
[143]
Taka zahteva bi v praksi pomenila, da je država članica prikrajšana za svoje regulativne pristojnosti na določenem področju.
[144]
Zato ni mogoče slediti navedbam pobudnikov, da bi morala država za uvedbo presojanega sistema PRO pripraviti posebno analizo oziroma študijo. Kot pa izhaja iz listin, ki so jih predložili pobudniki v zadevi št. U-I-104/22, je Republika Slovenija tako študijo za potrebe sprejetja ZVO-2 pripravila oziroma je naročila njeno izdelavo.
[145]
Pobudniki sicer navedeni študiji, ki je služila kot strokovna podlaga za sprejetje ZVO-2, nasprotujejo. Vendar v postopku za presojo ustavnosti ni naloga Ustavnega sodišča, da preverja, ali je študija metodološko napačna, nepopolna ali morebiti v nasprotju z drugimi strokovnimi dognanji.
[146]
Ustavno sodišče je pri presoji strokovnih vprašanj zadržano. V strokovne ugotovitve zakonodajalca bi lahko poseglo, ko bi bile te ugotovitve očitno nerazumne, logično nesprejemljive ali arbitrarne.
[147]
Ustavno sodišče ne sme s svojo presojo tehničnih dejstev in znanstvenih oziroma strokovnih vprašanj nadomestiti presoje zakonodajalca, ki mu je Ustava na področju urejanja gospodarskih razmerij podelila široko polje proste presoje.
[148]
148.
Glede na navedeno zgolj sprememba sistema opravljanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v netržno dejavnost, ki jo opravlja ena organizacija z izključno pravico opravljanja te dejavnosti, ni v neskladju s pravico iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Ali je bil sam način prehoda v novi pravni režim skladen z Ustavo in zahtevami prava EU in ali so skladne z Ustavo in zahtevami prava EU posamezne statusne značilnosti nove organizacije, pa Ustavno sodišče presoja v okviru očitkov, uperjenih zoper prehodne določbe ZVO-2
(glej razdelek B. – XII. obrazložitve)
oziroma zoper posamezne določbe, ki urejajo statusne značilnosti organizacije
(razdelki B. – VIII. do B. – XI. obrazložitve)
.
Uvedba monopola oziroma podelitev izključne pravice s premoženjskim vidikom
149.
Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da monopol sam po sebi ni v neskladju z Ustavo in da ob odsotnosti pravil prava EU lahko države članice oblikujejo pravne oziroma zakonite monopole.
[149]
To pa ne pomeni, da način, kako je monopol urejen, ne more kršiti pravice do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Če se namreč monopol zlorablja ali pa je denimo urejen na način, da se subjekt ne more izogniti zlorabi svojega prevladujočega položaja, gre za opravljanje gospodarske dejavnosti na način, ki nasprotuje javni koristi v smislu drugega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave. Tudi iz sodne prakse SEU ne izhaja, da bi bil monopol že sam po sebi v neskladju s pravom EU. Golo dejstvo, da država podeli izključno pravico opravljanja neke dejavnosti v smislu 106. člena PDEU, ni v neskladju s 102. členom PDEU.
[150]
Način, kako je monopol urejen ali kako se izvaja, pa lahko krši pravila PDEU, zlasti tista, ki se nanašajo na temeljne svoboščine (proste pretoke) in pravila konkurence.
[151]
Poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude in pravico do zasebne lastnine
150.
Ustavno sodišče mora v nadaljevanju presoditi, ali zgoraj navedena ureditev pomeni določitev načina uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude
in pravice do zasebne lastnine ali poseg v ti človekovi pravici.
151.
Ali pomeni posamezen zakonodajni ukrep na področju gospodarske dejavnosti način uresničevanja svobodne gospodarske pobude ali pa že njeno omejevanje, torej poseg v to človekovo pravico, je prepuščeno vsakokratni presoji konkretne ureditve. Meja med njima je, kot je že večkrat poudarilo Ustavno sodišče, gibljiva.
[152]
Ko Ustavno sodišče presoja, ali posamezna ureditev pomeni način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude ali pa gre že za njeno omejitev in s tem poseg vanjo, upošteva, kako močno predpis oži polje podjetniškega udejstvovanja. Po ustaljeni ustavnosodni presoji gre za omejitev pravice do svobodne gospodarske pobude, ko predpis posebej intenzivno oži polje podjetniške svobode.
[153]
Za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude gre praviloma takrat, ko zakonodajalec subjektom neko ravnanje prepoveduje
[154]
ali zapoveduje točno določeno ravnanje, ki subjektu ne omogoča prav nikakršnega polja za prosto podjetniško odločanje.
[155]
152.
Vsebina lastnine kot pravnega instituta je hkrati odvisna od funkcij, ki ji jih daje pravni red. To, da posameznik pri izvrševanju svojih lastninskih upravičenj ni neomejen, ampak mora upoštevati interese drugih članov skupnosti in skupnosti kot take, sodi že v koncept lastninske pravice po rimskem pravu.
[156]
Lastninske pravice, ki jo zagotavlja Ustava v 33. členu, ni mogoče obravnavati brez 67. člena Ustave, ki govori o gospodarski, socialni in ekološki funkciji lastnine. Člen 67 Ustave izhaja iz predpostavke, da mora imeti lastnina poleg individualistične funkcije tudi funkcijo za celotno družbeno skupnost. Lastnikova pravica mora služiti tudi uresničevanju svobode in osebnostnega razvoja drugih oziroma celotne družbene skupnosti. Člen 67 Ustave dopušča in nalaga zakonodajalcu, da določi vsebino lastnine.
[157]
Pooblastilo iz 67. člena Ustave ima mejo. Če jo zakonodajalec prestopi, ne gre več za določitev načina uživanja lastnine, temveč gre za poseg v pravico do zasebne lastnine. Kje je ta meja, je odvisno ne le od narave stvari, ki je predmet lastnine, temveč tudi od tega, kakšne obveznosti je zakonodajalec naložil lastniku v okviru določitve načina uživanja lastnine.
[158]
Zato je treba omejitve lastninske pravice, potrebne za dosego gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastnine, presojati glede na konkretne okoliščine.
153.
V konkretnem primeru ima uvedba monopola za posledico, da je začetek opravljanja gospodarske dejavnosti mogoč le z organizacijo, določeno z ZVO-2. S tem je onemogočeno, da bi to isto dejavnost lahko opravljal še kak drug gospodarski subjekt. Po vsebini to pomeni prepoved opravljanja gospodarske dejavnosti. Različne pojavne oblike prepovedi opravljanja gospodarske dejavnosti
[159]
pa po ustaljeni ustavnosodni presoji pomenijo poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave.
154.
Zaradi uvedbe monopola na področju skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO te dejavnosti ni mogoče več opravljati prosto, saj jo lahko opravlja le še organizacija. Zato bodo sklenjene pogodbe in izdana dovoljenja za opravljanje te dejavnosti
ex lege
prenehala veljati. To pomeni, da ni več mogoče pridobivati premoženja z izvajanjem te dejavnosti. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da gre za poseg v pravico iz 33. člena Ustave, ko je subjektu onemogočeno pridobivanje premoženja zaradi prepovedi opravljanja določene dejavnosti.
[160]
Zato gre za poseg v to ustavno varovano pravico tudi v obravnavanem primeru.
155.
Iz sodbe SEU v zadevi
Interzero in drugi
izhaja, da presojana zakonska ureditev pomeni omejitev svobode ustanavljanja iz 49. člena PDEU
[161]
in svobode opravljanja storitev iz 56. člena PDEU,
[162]
omejitev uresničevanja svobode gospodarske pobude iz 16. člena Listine
[163]
in omejitev uresničevanja lastninske pravice iz 17. člena Listine
[164]
ter zahteve iz točke (d) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.
156.
Kadar Ustavno sodišče ugotovi, da gre za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude in/ali pravico do zasebne lastnine, presodi, ali za takšno ureditev obstaja javna korist oziroma ustavno dopusten cilj in ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). Ker gre pri presojanem posegu za izvajanje prava EU, bo Ustavno sodišče pri svoji presoji upoštevalo tudi vidike, ki iz sodne prakse SEU izhajajo kot pravno odločilni za to, da ukrep ne krši zahtev prava EU (glej razdelka B. – IV. in B. – V.).
[165]
Pri presoji dopustnosti posega v 74. člen Ustave Ustavno sodišče po ustaljeni ustavnosodni presoji uporablja prilagojen test sorazmernosti, v okviru katerega se presoja le, ali je teža posledic omejitve pravice do svobodne gospodarske pobude sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi te omejitve nastale. Ker je pri presoji sorazmernosti omejitve svobodne gospodarske pobude v skladu s sodno prakso SEU treba preizkusiti tudi primernost in nujnost omejitve, mora tudi Ustavno sodišče te vidike vključiti v svojo presojo,
[166]
pri tem pa upoštevati še, da gre za dejavnost, ki pomeni SSGP.
157.
Ustavno sodišče ugotavlja, da ukrep uvedbe monopola ne krši prepovedi diskriminacije,
[167]
saj se uporablja za vse proizvajalce, ki dajejo proizvode na trg v Republiki Sloveniji, ne da bi se pri tem razlikovali (posredno ali neposredno) po svojem državljanstvu oziroma statutarnem sedežu. Iz prvega, četrtega in šestega odstavka 34. člena ZVO-2 namreč izhaja, da za proizvajalce s sedežem v drugi državi članici, ki trži svoje proizvode v Republiki Sloveniji, načeloma velja obveznost PRO, določena z ZVO-2.
158.
Iz prvega odstavka 52. člena Listine izhaja, da mora biti kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin predpisano z zakonom. V obravnavanem primeru ni sporno, da so določitev monopola in z njim povezane pravne posledice prenehanja veljavnosti sklenjenih pogodb in izdanih dovoljenj predpisane z ZVO-2, kar pomeni, da je ukrep predpisan z zakonom.
[168]
Ob tem ukrep spoštuje bistveno vsebino pravice do svobodne gospodarske pobude, saj ne preprečuje opravljanja vsakršne gospodarske dejavnosti, Ustava
[169]
in primarno pravo EU
[170]
pa načeloma dovoljujeta podelitev izključnih pravic enemu ali več javnim ali zasebnim subjektom za določeno gospodarsko dejavnost.
[171]
Še več, iz drugega pododstavka petega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih izhaja, da ta ne nasprotuje ureditvi, po kateri lahko na ozemlju države članice obveznost PRO izvaja le ena organizacija. Ob tem je treba upoštevati tudi, da iz drugega odstavka 72. člena Ustave izrecno izhaja, da mora država v skrbi za zdravo življenjsko okolje določiti pogoje za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti. Še več, opustitev normativnega urejanja gospodarske dejavnosti z vidika zagotovitve pravice do zdravega življenjskega okolja bi bila protiustavna.
[172]
159.
Prav tako ukrep ne posega v bistveno vsebino pravice do zasebne lastnine. Iz te obrazložitve že izhaja, da ta pravica ni neomejena (glej
152
. točko obrazložitve). Tudi iz sodne prakse SEU izhaja, da gre le za ukrep uživanja lastnine v smislu tretjega stavka prvega odstavka 17. člena Listine,
[173]
saj ne gre za ukrep odvzema lastnine in zato ne more posegati v bistveno vsebino lastninske pravice.
[174]
Ustavnodopusten cilj oziroma javna korist (cilj splošnega interesa)
160.
Poseg v človekovo pravico je dopusten samo, če temelji na ustavno dopustnem cilju (tretji odstavek 15. člena Ustave). Iz ustavnosodne presoje izhaja, da je človekove pravice mogoče omejiti tudi zaradi javne koristi.
[175]
Iz sodne prakse SEU izhaja, da so omejitve temeljnih svoboščin lahko dopustne, če so utemeljene z nujnimi razlogi v javnem interesu.
[176]
Omejitve temeljnih pravic pa so lahko dopustne, če sledijo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava EU, ali pa so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin.
[177]
161.
Pobudniki trdijo, da naj bi država v zakonodajnem gradivu uvedbo sistema PRO z eno organizacijo utemeljila le z ekonomsko učinkovitostjo sistema in da naj bi bilo varstvo okolja in varstvo zdravja ljudi le posledica bolj ekonomičnega sistema PRO. Menijo tudi, da spremembe sistema PRO ni terjal javni interes.
162.
Iz ustavnosodne presoje izhaja, da Ustavno sodišče pri presoji ustavno dopustnega cilja ne izhaja le iz navedb v zakonodajnem gradivu, s katerim je obrazložena posamezna presojana zakonska določba, temveč v postopku za oceno ustavnosti upošteva celotno zakonodajno gradivo ter navedbe zakonodajalca in izvršilne veje oblasti (ki je predlagatelj zakonske ureditve) v postopku za presojo ustavnosti. V konkretnem primeru, ko je Ustavno sodišče prekinilo postopek in postavilo vprašanje za predhodno odločanje pred SEU, pa upošteva tudi navedbe v postopku pred SEU.
[178]
163.
Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je zakonodajalec pri sprejemanju ZVO-2 posebno pozornost namenil preprečevanju nastajanja odpadkov in ravnanju z njimi.
[179]
Glavni cilji zakonodajalca pri sprejetju ZVO-2, vključno z ureditvijo sistema PRO, so bili izboljšati ravnanje z odpadki, spodbujati inovacije pri recikliranju odpadkov in čim bolj omejiti odlaganje odpadkov na odlagališčih. Zakonodajalec navaja, da je pri ureditvi sistema PRO sledil načelu odgovornosti povzročitelja (11. člen ZVO-2) in načelu plačila za obremenjevanje (12. člen ZVO-2).
[180]
Bistveni cilj vseh določb o ravnanju z odpadki naj bi bilo varstvo zdravja ljudi in okolja pred škodljivimi vplivi, ki jih povzročajo zbiranje, prevoz, skladiščenje, predelava in odstranjevanje odpadkov. S tem namenom naj bi bilo treba vzpostaviti jasna pravila, po katerih mora biti za vse odpadke na poti od izvirnega povzročitelja do končne obdelave zagotovljeno takšno ravnanje, ki ne ogroža zdravja ljudi in okolja.
[181]
Zakonodajalec je pojasnil, da je z ureditvijo sistema PRO v notranjo zakonodajo prenesel minimalne zahteve na tem področju, ki jih določa 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih.
[182]
Sistemi PRO naj bi bili bistveni elementi učinkovitega ravnanja z odpadki. Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je s sistemom PRO z eno organizacijo, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode, mogoče zagotoviti poenostavitev sistema PRO za proizvajalce, večjo transparentnost sistema in bolj učinkovit nadzor nad izpolnjevanjem obveznosti proizvajalcev.
[183]
Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da večja učinkovitost sistema PRO ne pomeni zasledovati večjo ekonomičnost sistema PRO, temveč predvsem zasledovati bolj učinkovito ravnanje z odpadki z vidika doseganja okoljskih ciljev glede recikliranja odpadkov.
[184]
164.
Vlada in MOPE sta v mnenjih pojasnila, da je bil osnovni namen pri uveljavljanju sistema PRO z eno organizacijo za proizvajalce istovrstnih proizvodov težnja po večji učinkovitosti sistema PRO in odpravi obstoječih težav pri izvajanju sistema PRO na podlagi obstoječe ureditve. Vlada je večkrat poudarila, da pomeni sprememba sistema PRO odziv zakonodajalca na neučinkovito ravnanje z odpadki na podlagi prejšnje zakonske ureditve. Poudarila je, da je cilj sistema PRO in uvedbe obveznosti PRO zagotoviti učinkovitost ločenega zbiranja odpadkov, ozaveščati ter informirati o pomenu preprečevanja nastanka odpadkov ter ponovne uporabe in vračanja odpadkov, spreminjati vedenjske vzorce vseh udeležencev uporabe proizvodov in zagotoviti ustrezno ravnanje z odpadki iz proizvodov na celotnem ozemlju države. Vlada je pojasnila, da se z navedenim ukrepom lahko doseže ustrezno ravnanje z vsemi odpadki, ki nastanejo iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO, na celotnem ozemlju države. S tem se lahko zagotovi trajno zagotavljanje podobnih pogojev kakovosti brez upoštevanja posebnih okoliščin ali stopnje gospodarske donosnosti vsakega posameznega posla.
165.
Čeprav zakonodajalec in Vlada navajata, da bo uvedba sistema PRO z eno organizacijo povzročila tudi znižanje stroškov za proizvajalce, Ustavno sodišče ugotavlja, da to ni bil glavni cilj presojane ureditve. Zakonodajalec je navedel, da je cilj ureditve sistema PRO dosledno spoštovati načelo plačila za obremenjevanje (angl.
polluter pays principle
), ki je eno temeljnih načel varstva okolja. Načelo plačila za obremenjevanje določa, da mora povzročitelj obremenitve kriti vse stroške predpisanih ukrepov za preprečevanje in zmanjševanje onesnaževanja in tveganja za okolje, rabo okolja in odpravo posledic obremenjevanja okolja.
[185]
Ob upoštevanju vseh navedb zakonodajalca in izvršilne velja oblasti, s katerimi so utemeljili uvedbo sistema PRO z eno organizacijo, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode, je nedvomno mogoče ugotoviti, da je bil glavni cilj presojane ureditve zagotoviti učinkovito ravnanje z odpadki zaradi zagotavljanja varstva okolja in zdravja ljudi in ne zagotovitev znižanja stroškov ravnanja z odpadki.
166.
Iz ustavnosodne presoje izhaja, da Ustava zagotavlja varovanje okolja v več določbah. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da Ustava varstvu okolja zagotavlja vsaj enako raven varstva kot zavezujoči mednarodnopravni akti oziroma pravo EU.
[186]
Varstvo okolja je prepoznano kot temeljna, ustavno zavarovana vrednota.
[187]
Drugi odstavek 72. člena Ustave državi nalaga skrb za zdravo življenjsko okolje in s tem številne pozitivne obveznosti.
[188]
Iz te obrazložitve že izhaja, da Ustava v drugem odstavku 72. člena posebej pooblašča zakonodajalca, da z namenom zagotavljanja zdravega življenjskega okolja določa pogoje in način za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti.
[189]
Zakonodajalec je dolžan na podlagi drugega odstavka 74. člena in drugega odstavka 72. člena Ustave urediti pogoje za izvajanje gospodarske dejavnosti tudi tako, da spoštuje načelo plačila za obremenjevanje okolja, s katerim se učinkovito varuje okolje. Varovanje okolja pomeni zasledovanje javne koristi, ki lahko upraviči poseg v svobodno gospodarsko pobudo.
[190]
167.
Člen 67 in drugi odstavek 72. člena Ustave zakonodajalcu nalagata, da z zakoni uredi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da bo zagotovljena njena ekološka funkcija. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je treba pri uresničevanju pravice do zasebne lastnine zaradi upoštevanja ekološke funkcije lastnine zagotoviti ohranjanje in izboljševanje kakovosti okolja.
[191]
Člen 67 in drugi odstavek 72. člena Ustave zahtevata, da zakonodajalec uredi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da spoštuje načelo plačila za obremenjevanje okolja. Varovanje okolja je ustavnodopusten cilj, ki lahko upraviči poseg v pravico do zasebne lastnine.
[192]
168.
Tudi iz sodne prakse ESČP izhaja, da je varstvo okolja cilj, ki sledi splošnemu oziroma javnemu interesu.
[193]
Prav tako se je ESČP opredelilo tudi že do dejavnosti ravnanja z odpadki. Šteje, da so zbiranje, obdelava in odstranjevanje odpadkov nedvomno nevarne dejavnosti.
[194]
ESČP meni, da ima država pozitivno obveznost, da sprejme razumne in ustrezne ukrepe za zaščito pravic iz 8. člena EKČP ter, splošneje, do življenja v varnem in zdravem okolju.
[195]
Pri tem poudarja, da je treba upoštevati tudi polje proste presoje, ki jo imajo države pri izbiri konkretnih sredstev, ki jih uporabljajo za izpolnjevanje svojih pozitivnih obveznosti iz 8. člena EKČP.
[196]
169.
Iz ustavnosodne presoje tudi že izhaja, da je varovanje zdravja javna korist, ki lahko upraviči poseg v svobodno gospodarsko pobudo,
[197]
in ustavnodopusten cilj, ki lahko upraviči poseg v pravico do zasebne lastnine.
[198]
170.
Zakonska ureditev, ki sega na področje urejanja prava EU, mora slediti tudi nujnim razlogom v splošnem interesu, ki jih priznava EU. Iz tretjega odstavka 3. člena PEU ter prvega in drugega odstavka 191. člena PDEU izhaja, da mora EU zagotoviti visoko raven varstva okolja in izboljšanje kakovosti okolja. Iz drugega odstavka 191. člena PDEU in sodne prakse SEU izhaja, da okoljska politika EU temelji zlasti na načelu plačila za obremenjevanje okolja.
[199]
Iz 37. člena Listine izhaja, da je treba v politike EU vključiti visoko raven varstva okolja in izboljšanje kakovosti okolja, ki se zagotavljata v skladu z načelom trajnostnega razvoja. Iz štiridesete uvodne izjave Direktive o storitvah izhaja, da je varstvo okolja lahko nujni razlog v splošnem interesu. Tudi iz prve uvodne izjave Direktive 2018/851 izhaja, da so cilji te direktive izboljšati ravnanje z odpadki zaradi varstva, ohranjanja in izboljševanja kakovosti okolja, varovanja zdravja ljudi in spodbujanja načel krožnega gospodarstva. Iz enaindvajsete uvodne izjave Direktive 2018/851 izhaja, da so sistemi PRO bistveni elementi učinkovitega ravnanja z odpadki, iz dvaindvajsete uvodne izjave te direktive pa, da morajo sistemi PRO zmanjšati stroške in izboljšati učinkovitost, zagotoviti enake konkurenčne pogoje, prispevati k vključevanju stroškov ob koncu življenjske dobe proizvodov v njihovo ceno ter izboljšati upravljanje in preglednost sistemov PRO. V skladu z ustaljeno sodno prakso SEU sta varstvo okolja in varovanje zdravja pripoznana kot nujna razloga v splošnem interesu,
[200]
tudi kadar gre za vprašanja, povezana z ravnanjem z odpadki.
[201]
SEU je v sodbi v zadevi
Interzero in drugi
sprejelo stališče, da je uvedbo sistema PRO z eno organizacijo, ki pomeni omejitev svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev ter omejitev temeljnih pravic iz 16. in 17. člena Listine, mogoče utemeljiti s ciljema varstva okolja in varovanja javnega zdravja, ki sta nujna razloga v splošnem interesu.
[202]
171.
Iz navedenega izhaja, da ustavnodopusten cilj, ki mu je sledil zakonodajalec s sprejetjem presojanega ukrepa, ustreza tudi nujnim ukrepom v splošnem interesu, ki jih priznava EU.
172.
Ustavno sodišče pri presoji primernosti posega v človekove pravice ocenjuje, ali je cilj presojane ureditve s spornim ukrepom sploh mogoče doseči. Pri tem mora ukrep presojati v kontekstu presojane ureditve in ugotoviti, kako v praksi součinkuje skupaj z drugimi določbami istega predpisa in tudi drugih predpisov.
[203]
To pomeni, da mora biti z ukrepom resnično zagotovljeno dosledno in sistematično uresničevanje tega cilja.
[204]
Ukrep je neprimeren šele takrat, kadar sredstvo za dosego cilja ni v razumni zvezi s tem ciljem in kadar s sredstvom navedenega cilja v nobenem primeru ni mogoče doseči, ne le zgolj v določenem obsegu.
[205]
173.
Kar zadeva primernost uvedbe monopola pri izvajanju skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode z namenom doseči cilj varstva okolja in varovanja javnega zdravja, pobudniki menijo, da navedena ureditev ne more doseči cilja večje ekonomske učinkovitosti sistema PRO. Dodajajo, da bo uvedba sistema, v katerem izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode le ena organizacija, povzročila povečanje stroškov za proizvajalce, ne pa znižanja. Pobudniki sicer ne navedejo kakšnih posebnih razlogov, zakaj ukrep, po katerem se ustanovi le ena organizacija za istovrstne proizvode, ne bi mogel uresničiti zastavljenega cilja. Vendar pa zatrjujejo, da država ne sme obiti pravil prava EU o notranjem trgu tako, da bi samovoljno in brez prepričljive utemeljitve, ki bi jo terjal javni interes, določeno dejavnost uredila monopolno.
174.
Čeprav Vlada v odgovoru izrecno ne utemelji primernosti presojanega ukrepa, navaja, da gre za določitev načina uresničevanja pravice do zdravega življenjskega okolja in da zato ureditev sistema PRO sodi v polje proste presoje zakonodajalca. Meni, da imajo države članice tudi na podlagi Okvirne direktive o odpadkih prosto presojo, kakšen sistem skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO bodo uvedle. Vlada tudi poudarja, da ni cilj navedenega ukrepa zagotoviti le ekonomsko učinkovitost sistema PRO, temveč predvsem večjo učinkovitost ravnanja z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO. Poudarja, da je treba upoštevati tudi ekonomijo obsega, pri ureditvi sistema PRO pa tudi količino odpadkov iz proizvodov, za katere velja PRO, ki nastanejo na ozemlju Republike Slovenije. Presojana ureditev sistema PRO naj bi temeljila na načelu plačila za obremenjevanje okolja in načelu enake obravnave proizvajalcev.
175.
Kot izhaja iz zakonodajnega gradiva in pisnih stališč Vlade tako v postopku za presojo ustavnosti kot tudi v postopku predhodnega odločanja pred SEU, je bil monopol uveden za izboljšanje dostopnosti, preglednosti sistema PRO in enotnega oblikovanja cen sistema PRO, ki se uporablja za določeno kategorijo proizvodov, in za učinkovito delovanje celotnega sistema ravnanja z odpadki. Ustavno sodišče ne vidi razlogov, zakaj z uvedbo monopola ne bi bilo mogoče uresničiti ciljev varstva okolja in varovanja zdravja ljudi.
[206]
Vendar pa je treba upoštevati, da četudi ureditev načeloma lahko uresniči cilj v splošnem interesu, pa je potrebno še, da ta ureditev dosledno in sistematično sledi temu cilju.
[207]
Ustavno sodišče meni, da je mogoče z uvedbo monopola dosledno in sistematično uresničiti cilj varstva okolja in varstva zdravja ljudi, če so zagotovljena zadostna jamstva
,
da bo organizacija učinkovito izpolnjevala obveznosti PRO,
ter
zadostna jamstva, s katerimi se preprečita nevarnost zlorabe prevladujočega položaja organizacije in nasprotje interesov med organizacijo, lastniki poslovnega d
el
eža in proizvajalci, ki se organizaciji pridružijo s sklenitvijo pogodbe, tako da se zagotovi ustrezno varstvo pravic udeležencev sistema PRO.
176.
Ustavno sodišče kot ustrezna jamstva šteje določbe ZVO-2, ki se nanašajo na pravila dobrega upravljanja organizacije, zlasti pa na preglednost njenega poslovanja. Tako četrti odstavek 40. člena ZVO-2 določa, da ima organizacija zaradi preglednosti notranji akt o načinu zaračunavanja stroškov iz tretjega odstavka, ki mora biti dostopen vsem proizvajalcem iz prvega odstavka 37. člena tega zakona. Poleg tega so v 46. in 47. členu ZVO-2 urejeni nadzor nad finančnim poslovanjem organizacije, ki obsega ločeno računovodsko evidentiranje prihodkov, stroškov in odhodkov, povezanih z zahtevami iz 36. člena tega zakona, obstoj učinkovitega sistema notranjih kontrol, ki bo zagotavljal pravilnost in popolnost računovodskega evidentiranja, revidiranje, ki ga opravlja revizijska družba, in nadzor nad kakovostjo podatkov iz 6. točke prvega odstavka 35. člena tega zakona, ki ji jih posreduje proizvajalec.
177.
Poleg tega iz sodne prakse SEU izhaja tudi, da je treba za dosledno in sistematično izvajanje ciljev zagotoviti, da je monopolist pod strogim nadzorom javnih organov.
[208]
Na podlagi prvega odstavka 243. člena ZVO-2 nadzor nad izvajanjem določb tega zakona in na njegovi podlagi izdanih predpisov opravlja inšpekcija, pristojna za varstvo okolja. Drugi odstavek 247. člena ZVO-2 nadalje določa, da ima pristojni inšpektor, če pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon ali drug predpis ali da organizacija ali proizvajalec, ki samostojno izpolnjuje obveznosti sistema PRO, ne zagotavlja izpolnjevanja obveznosti ali na drug način krši predpisane zahteve sistema PRO, pravico in dolžnost (1) odrediti, da se nepravilnosti, ki jih ugotovi, odpravijo v roku, ki ga določi; (2) odrediti izvedbo ukrepov za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti ali (3) predlagati pristojnemu ministrstvu odvzem dovoljenja, izdanega na podlagi tega zakona.
178.
Ustavno sodišče tako ugotavlja, da je uvedba ene organizacije za dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode, za katere velja obveznost PRO in posledično
ex lege
prenehanje sklenjenih pogodb in izdanih dovoljenj za opravljanje dejavnosti, primeren ukrep za uresničitev cilja varstva okolja in zagotovitve zdravja ljudi.
179.
Kar zadeva nujnost uvedbe monopola pri izvajanju skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode in posledično
ex lege
prenehanje sklenjenih pogodb in izdanih dovoljenj za opravljanje dejavnosti z namenom doseči cilj varstva okolja in varovanja javnega zdravja, mora Ustavno sodišče preveriti, ali zastavljenega cilja ni mogoče doseči z ukrepi, ki so sicer enako učinkoviti, vendar manj omejevalni.
[209]
180.
Pobudniki menijo, da pomeni ureditev, po kateri sme gospodarsko dejavnost opravljati le ena organizacija, najvišjo stopnjo omejevanja delovanja trga, zato bi bil vsak drug ukrep milejši. Navedena ureditev naj ne bi zagotavljala bolj učinkovitega sistema PRO, kar naj bi izhajalo tudi iz študije, ki je bila pripravljena po njihovem naročilu. Pobudniki menijo, da bo ureditev, v kateri bo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajala le ena organizacija, povzročila višje stroške, produktivno neučinkovitost in zmanjšanje inovacij, ki naj bi prispevale k povečanju učinkovitosti sistema PRO. Trdijo, da iz drugega pododstavka petega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih izhaja, da bi morala država obstoječi sistem PRO prilagoditi minimalnim zahtevam iz 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih tako, da bi imenovala neodvisen organ za nadzor sistema PRO, ne pa z ureditvijo, ki dopušča obstoj le ene organizacije za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Pobudniki menijo, da bi bilo cilje mogoče doseči z milejšimi ukrepi, in sicer z določanjem pogojev za opravljanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, določanjem pogojev glede kakovosti storitev in glede višine stroškov, ki jih smejo organizacije zaračunavati proizvajalcem, in z ustanovitvijo neodvisne agencije, ki bi izvajala nadzor nad sistemom PRO.
181.
Vlada navaja, da z drugačnim, milejšim ukrepom ni mogoče doseči ciljev. Dodaja, da so centralizirani sistemi z le eno organizacijo ustanovljeni tudi v drugih državah članicah. Meni, da je treba pri presoji nujnosti ureditve, po kateri dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode izvaja le ena organizacija na celotnem ozemlju države, upoštevati tudi druge mehanizme, s katerimi se zagotavljata preglednost delovanja organizacije in preprečevanje izkrivljanja konkurence na trgu ravnanja z odpadki. Vlada pri tem poudarja, da mora organizacija dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajati nepridobitno, da ne sme izvajati gospodarske dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov in da mora izvajalce izbirati pod enakimi pogoji na podlagi javnega razpisa. Zatrjuje, da je v Republiki Sloveniji le z ureditvijo, v kateri dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode nepridobitno izvaja ena organizacija, mogoče uresničevati politiko in cilje na področju ravnanja z odpadki. S tem namreč odpadejo tveganja, s katerimi se je Republika Slovenija soočala pri izvajanju skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO po prejšnji, konkurenčni ureditvi. Hkrati naj bi bilo zagotovljeno, da se dejavnost PRO izvaja dosledno in sistematično na celotnem državnem ozemlju in pod enakimi pogoji za vse uporabnike, ne glede na donosnost regije, v kateri se opravlja, in dobičkonosnost storitev ravnanja z odpadki.
182.
Kot izhodišče te presoje je treba upoštevati, da imajo države članice polje proste presoje, da glede na nacionalne posebnosti in pomen, ki ga pripisujejo bolj specifičnim legitimnim ciljem, kot je ureditev kakovostnega, uravnoteženega in vsem dostopnega sistema ravnanja z odpadki, določijo ukrepe, s katerimi se lahko dosežejo konkretni rezultati,
[210]
in da lahko prosto določajo cilje svoje politike na področju ravnanja z odpadki in po potrebi natančno opredelijo želeno raven varstva okolja in varovanja javnega zdravja.
[211]
Že SEU je pobudnikom pojasnilo, da vprašanje, ali ne bi bilo za uresničitev zastavljenih ciljev bolje sprejeti predpise, ki za zadevne gospodarske subjekte določajo potrebne zahteve, kot pa podeliti tako izključno pravico do opravljanja storitev pooblaščenemu subjektu, načeloma spada na področje uporabe polja proste presoje, ki ga imajo države članice, vendar s pridržkom, da sprejeta odločitev ni nesorazmerna glede na zastavljeni cilj.
[212]
Prav tako je SEU na načelni ravni sprejelo stališče, da lahko država članica upravičeno šteje, da lahko le podelitev izključnih pravic enotni organizaciji, ki je pod strogim nadzorom javnih organov, omogoči, da te cilje uresničujejo dovolj učinkovito.
[213]
183.
Iz podatkov v spisu izhaja, da je v preteklosti v praksi prihajalo do neustreznega delovanja sistema PRO na področju komunalne odpadne embalaže in odpadnih nagrobnih sveč, saj je prišlo do njihovega kopičenja pri zbiralcih odpadkov.
[214]
Vlada posebej opozarja na specifične razmere v Republiki Sloveniji, ki naj bi zahtevale uvedbo presojanega sistema PRO. Zatrjuje, da je bilo treba drugače urediti sistem PRO, ker je bil prejšnji sistem neučinkovit, zato je pri posameznih odpadnih tokovih (izrazito pa pri odpadni embalaži) prišlo do izkrivljanja sistema PRO v tolikšni meri, da je morala intervenirati država. Vlada tudi podrobno pojasnjuje, da neučinkovitost sistema PRO ni bila posledica neustrezne zakonodaje, ki je določala visoke količinske prage za vključitev v sistem PRO. Po mnenju Vlade naj bi težave nastale zaradi napačnega enačenja mase embalaže, ki je dana na trg, in mase odpadne embalaže. Vlada poudarja, da so GSZVO-1 kot enega od razlogov za neprevzem odpadne embalaže navajali njeno stroškovno nedobičkonosnost, še posebej glede komunalne odpadne embalaže.
[215]
184.
Neustrezno delovanje sistema PRO izhaja tudi iz revizijskega poročila Računskega sodišča.
[216]
Med drugim je Računsko sodišče ugotovilo, da ministrstvo, pristojno za okolje, ni vzpostavilo ustrezne normativne ureditve ravnanja z odpadki. Pri urejanju ravnanja z embalažo in odpadno embalažo ni jasno uredilo razmerij med DROE in izvajalci gospodarskih javnih služb. Prav tako ni določilo jasnih meril za določitev deleža odpadne embalaže, za katerega mora posamezna DROE zagotoviti ustrezno ravnanje. Nekatere DROE zato niso prevzele vse odpadne embalaže pri izvajalcih gospodarskih javnih služb. Ministrstvo pa ni predvidelo niti sankcij za take primere niti ustreznih zavarovanj za primer, če bi morala Republika Slovenija sama zagotoviti prevzem in obdelavo teh odpadkov. Ministrstvo ni imelo zanesljivih in verodostojnih podatkov za izračunavanje doseganja predpisanih okoljskih ciljev pri ravnanju z odpadno embalažo. Količina embalaže, ki naj bi bila po podatkih v uradnih evidencah dana v promet, je bila manjša od količine odpadne embalaže, ki je bila zbrana v zbirnih centrih. Po stališču Računskega sodišča naj bi ta razlika deloma nastala, ker proizvajalci, ki so letno dajali na trg manj kot 15 ton embalaže, niso bili dolžni sporočati podatkov o dajanju embalaže na trg, deloma pa zato, ker država ni imela ustreznih podatkov o vseh proizvajalcih, ki so imeli obveznost PRO.
[217]
Računsko sodišče je ugotovilo tudi druge pomanjkljivosti sistema PRO.
Ocenilo je, da v sistem PRO na področju embalaže ni bila vključena vsaj polovica embalaže, dane na trg, zato se je predpisano ravnanje izvajalo za manj kot polovico nastale odpadne embalaže.
[218]
185.
Računsko sodišče je zahtevalo sprejetje popravljalnih ukrepov, s katerimi bi se zagotovilo smotrnejše ravnanje z odpadno embalažo. Zakonodajalec je sprejel Zakon o interventnih ukrepih pri ravnanju s komunalno odpadno embalažo in z odpadnimi nagrobnimi svečami (Uradni list RS, št. 84/18 – ZIURKOE), s katerim je sprejel ukrepe pri ravnanju s komunalno odpadno embalažo in z odpadnimi nagrobnimi svečami zaradi odvrnitve tveganja za onesnaževanje okolja in zdravja ljudi ter zaradi doseganja okoljskih ciljev na področju ravnanja z odpadki. Ministrstvo, pristojno za okolje, je spremenilo podzakonski akt, ki je urejal sistem PRO za embalažo. V podzakonskem aktu so bili podrobneje urejeni razmerja med DROE in izvajalci javnih služb ter način določanja deleža odpadne embalaže, ki jo mora DROE prevzeti pri izvajalcih javnih služb.
[219]
Ker prvi ukrep ni zadostoval, je zakonodajalec ponovno interveniral in sprejel dodatne ukrepe s 100.a členom Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (Uradni list RS, št. 49/20 in nasl. – ZIUZEOP) ter uredil oddajo presežnih količin odpadne embalaže. Veljavnost ukrepa je podaljšal s 24. členom Zakona o interventnih ukrepih za pomoč pri omilitvi posledic drugega vala epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 203/20 in nasl. – ZIUPOPDVE). Kljub sprejetju navedenih ukrepov Vlada v odgovoru na pobudo navaja, da sistem PRO na področju embalaže še vedno ni v celoti ustrezno deloval. Zato je bilo treba po mnenju Vlade ob prenosu obveznosti iz Direktive 2018/851 spremeniti način izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
186.
Pobudniki sicer ne zanikajo, da sistem PRO na področju odpadne embalaže ni deloval učinkovito, saj je prišlo do kopičenja odpadne embalaže pri izvajalcih lokalne javne službe zbiranja komunalnih odpadkov, in da je morala država z interventnim zakonom zagotoviti ustrezno ravnanje z odpadno embalažo in odpadnimi svečami. Vendar pa menijo, da navedena neučinkovitost ni bila povezana s spornim ravnanjem GSZVO-1 na področju odpadne embalaže, temveč je nastala zaradi ureditve, ki je velik delež odpadne embalaže, ki so jo zbrali izvajalci javnih komunalnih služb, izključila iz sistema PRO. Zato naj bi po mnenju pobudnikov neučinkovitost sistema PRO na področju odpadne embalaže povzročila sama država z določitvijo meje 15 ton embalaže za izključitev iz sistema PRO, kar je povzročilo, da v sistem ravnanja z embalažo in odpadno embalažo ni bila vključena vsaj polovica embalaže, dane v promet.
187.
Iz podatkov v spisu izhaja, da je položaj s kopičenjem odpadne embalaže zahteval spremembo obstoječe ureditve. Zato pri presoji nujnosti ni ustavnopravno odločilna ugotovitev, ali sistem PRO na podlagi ZVO-1 ni učinkovito deloval zaradi pomanjkljive zakonske ureditve, ki ni omogočala učinkovitega izvajanja nadzora nad delovanjem GSZVO-1, ali zaradi spornega ravnanja GSZVO-1 ali zaradi obeh vzrokov. Ustavnopravno odločilna ugotovitev je, da obstoječi sistem PRO ni zagotavljal učinkovitega izvrševanja obveznosti PRO, zato ga je bil zakonodajalec dolžan spremeniti in tako zagotoviti visoko raven varstva okolja in varovanja zdravja. Drži, da s tem ukrepom zakonodajalec izključi konkurenco, vendar Ustavno sodišče ocenjuje, da je bil ukrep nujen, saj ukrepi z manj omejujočimi učinki za konkurenco, na katere se sklicujejo tudi pobudniki, ne bi ustvarili enakih učinkov, kot jih je želel doseči zakonodajalec z opredelitvijo te dejavnosti za SSGP. Upoštevaje polje proste presoje, ki jo uživa zakonodajalec na tem področju, še posebej, ker gre za SSGP, je zakonodajalec lahko podelil izključno pravico za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, če lahko upravičeno šteje, da bo podelitev izključne pravice zagotovila kakovosten, uravnotežen, vsem dostopen in učinkovit sistem ravnanja z odpadki.
Iz sodne prakse SEU izhaja tudi, da pomeni kopičenje odpadkov nevarnost za okolje, še preden to dejansko postane nevarnost za zdravje.
[220]
Zato so ukrepi, ki sledijo cilju učinkovitega ravnanja z odpadki, kar vključuje tudi ukrepe za preprečevanje kopičenja odpadkov, namenjeni tudi varovanju varstva okolja in zdravja ljudi.
[221]
188.
Iz mnenja Vlade izhaja, da ena organizacija prispeva k doslednemu in sistematičnemu izvajanju obveznosti PRO na celotnem ozemlju Republike Slovenije. Že iz sodne prakse SEU izhaja, da lahko države članice za vrsto različnih dejavnosti in storitev (denimo zdravstvo, lekarne, optiki, dimnikarstvo) načrtujejo način, da se zagotovi opravljanje dejavnosti, ki pokriva celotno ozemlje in upošteva regije, ki so geografsko izolirane oziroma so kako drugače v slabšem položaju.
[222]
Ustavno sodišče sprejema, da ena organizacija skupaj s proizvajalci veliko lažje pripravi strukturo ravnanja z odpadki ter sklepa sporazume z izvajalci, saj to počne na državni ravni. Prav zato, ker to počne na državni ravni, torej centralizirano, mora poskrbeti, da je ravnanje z odpadki iz vseh regij, vključno s tistimi, v katerih je to stroškovno manj učinkovito (zaradi oddaljenosti ali težje dostopnosti), enako dosledno in učinkovito. V primeru konkurenčnega sistema izpolnjevanja obveznosti iz PRO lahko proizvajalci štejejo, da stroški, povezani z učinkovitim ravnanjem z odpadki, pomenijo poslabšanje konkurenčnega položaja. To nato spodbuja k temu, da so njihova prizadevanja minimalna. Pri skupnem izpolnjevanju obveznosti PRO z eno organizacijo se bistveno zmanjša tudi možnost neupravičenega okoriščanja (angl.
free-rider problem
). Organizacija bo tudi od vseh proizvajalcev, ki dajejo proizvode, za katere velja obveznost PRO, na trg v Republiki Sloveniji, zahtevala finančni prispevek za kritje stroškov, potrebnih za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Vsak proizvajalec mora namreč prispevati k stroškom odstranjevanja odpadkov sorazmerno količini in vrsti odpadkov, ki jih proizvede. Poleg tega je organizacija na splošno močnejša za to, da sodeluje pri uveljavitvi učinkovitega sistema zbiranja in obdelave odpadkov, na primer z zagotavljanjem informacij na državni ravni o strukturi ravnanja z odpadki.
189.
Tudi opravljene teoretične analize
[223]
kažejo, da lahko sistemi PRO s skupno odgovornostjo prek enotnega, nekonkurenčnega sistema izkoristijo prednosti enotnega organa, ki pokriva bremena proizvajalcev blaga in zagotavlja zbiranje, prevoz in obdelavo odpadkov. Tako prednost pojasnjuje več dejavnikov:
[224]
enotna teritorialna porazdelitev dejavnosti; učinkovitejša komunikacija med proizvajalci, organi in drugimi akterji v dobavni verigi; zmanjšanje administrativnih bremen (spremljanje in nadzor); optimizacija logistike in stroškov obdelave (zaradi ekonomije obsega); izogibanje oportunističnemu ravnanju, ki bi lahko privedlo do zagotavljanja storitve le v primerih, ko je to ekonomsko ugodno (angl.
cherry picking
).
[225]
Analize kažejo tudi, da konkurenčni sistem ne le ne prinaša boljših rezultatov kot sistem z enim samim operaterjem, ampak prinaša tudi številne pomanjkljivosti, kot so višji transakcijski stroški, slaba preglednost sistema, višje administrativne zahteve, večja motivacija za goljufije, več možnosti za izogibanje obveznostim proizvajalcev in operaterjev sistema ter s tem večje zahteve po reguliranju in nadzoru države. Poleg tega lahko v primeru slabega konkurenčnega sistema pride do cenovne diskriminacije malih proizvajalcev ali na primer kartelnega dogovarjanja
.
[226]
Četudi bi se v okoliščinah posamezne države pokazalo, da sta monopolni in tržni sistem skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO po ekonomskih učinkih primerljiva, je treba upoštevati, da mora zakonodajalec slediti v prvi vrsti okoljskim ciljem, ne pa ciljem ekonomske učinkovitosti.
190.
Glede na to, da je bil eden izmed ciljev zakonodajalca, da poveča učinkovitost na področju ravnanja z odpadki s končnim ciljem višje ravni varstva okolja in zdravja ljudi, Ustavno sodišče ocenjuje, da je glede na prednosti, ki jih nakazuje obstoj ene same organizacije, vključno z
ex lege
prenehanjem veljavnosti pogodb in dovoljenj za opravljanje dejavnosti, mogoče zaključiti, da zastavljenega cilja ni mogoče doseči z drugačnimi ukrepi, saj po učinkih sistem z več organizacijami za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO glede na specifične značilnosti slovenskega trga z odpadki (majhna država, odročni in težko dostopni deli) ni enako učinkovit pri doseganju zastavljenih ciljev
,
ki niso doseganje ekonomske učinkovitosti sistema PRO, temveč zagotavljanje visoke ravni varstva in izboljšanje kakovosti okolja
.
Izpodbijani zakonodajni ukrep je tako nujen.
Sorazmernost v ožjem smislu
191.
Pri sorazmernosti v ožjem smislu mora Ustavno sodišče presoditi, ali zakonodajni ukrep vzpostavitve monopola, vključno z
ex lege
prenehanjem veljavnosti pogodb in dovoljenj za opravljanje dejavnosti, ni nesorazmeren glede na zastavljene cilje varstva okolja in varovanja zdravja ljudi. Odgovoriti mora torej na vprašanje, ali je teža posledic ocenjevanega posega v človekovo pravico sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi posega nastale.
192.
Kot je SEU v sodbi v zadevi
Interzero in drugi
pojasnilo, lahko Ustavno sodišče pri tem upošteva tako pomanjkljivosti, ki so se pojavljale v obstoječem sistemu PRO po ZVO-1 in ki niso omogočale zagotovitve učinkovitega ravnanja z odpadki, kot tudi trditve Vlade, da sistem PRO po ZVO-2 omogoča državi, da zagotovi preglednost delovanja enotne organizacije in prepreči izkrivljanje konkurence na trgu ravnanja z odpadki, ter da je ta sistem za proizvajalce bolj ekonomičen in preprost, s čimer prispeva k boljšemu nadzoru kakovosti ravnanja z odpadki.
[227]
V zvezi s sorazmernostjo v ožjem smislu iz sodbe v zadevi
Interzero
in drugi
izhaja tudi, da mora Ustavno sodišče presoditi, ali je zakonodajalec ob zakonodajni spremembi sprejel ustrezne ukrepe, ki omogočajo varstvo gospodarskih subjektov pred ukrepi, s katerimi se jim ob upoštevanju njihovega posebnega položaja nalaga pretirano breme.
[228]
To vprašanje bo Ustavno sodišče presodilo pri presoji prehodnega režima ZVO-2, ki ga pobudniki prav tako izpodbijajo.
193.
Kot je bilo pojasnjeno v
183
. do
185
. točki obrazložitve, je bilo delovanje sistema PRO po ZVO-1 pomanjkljivo, kar je ugotovilo tudi Računsko sodišče, do te mere, da je javna korist, ki jo je Ustavno sodišče ugotovilo v
187
. točki obrazložitve, zahtevala zakonodajno ukrepanje. Ustavno sodišče je namreč že sprejelo stališče, da je zakonodajalec, če to zahteva javna korist, dolžan normativno urediti pogoje in način opravljanja gospodarske dejavnosti.
[229]
Drži, da gre pri monopolu za izključitev gospodarskih subjektov iz dela notranjega trga, vendar je treba upoštevati, da pri dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ne gre za trg, ki bi nastal na podlagi spontane interakcije na trgu med povpraševanjem (pripravljenostjo za plačilo blaga ali storitev) in ponudbo (pripravljenostjo dobaviti blago ali storitev na trgu).
[230]
Gre za umetno oblikovan trg, ki je bil določen zaradi varstva okolja z zakonodajo EU, namen sistema PRO pa je doseči cilje ravnanja z odpadki, ki so določeni s politično odločitvijo.
[231]
Konkurenčni sistem PRO, za kakršnega se zavzemajo pobudniki, zahteva večjo reguliranost, saj mora biti sistem pripravljen na delovanje večjega števila subjektov in je zato treba urediti pogoje za njihovo skupno delovanje v sistemu. V sistemu PRO po ZVO-1 je bilo treba določiti deleže za prevzemanje odpadne embalaže, kar je povzročilo številne sodne spore.
[232]
Ker je vključenih več subjektov, se bistveno poveča število transakcij, pogodbenih razmerij ipd., zato je treba zagotoviti temeljitejši nadzor nad izpolnjevanjem pogodb, izdajanjem računov, upoštevanjem omejitev itd. To pa povzroča tudi potrebo po več inšpekcijskih nadzorih in več inšpektorjih. V primeru enotne organizacije je nadzor lažji in zato učinkovitejši, saj je treba nadzorovati le eno organizacijo. ZVO-2, kot je že bilo pojasnjeno, tak nadzor tudi ureja, vključno z ukrepi, ki se lahko naložijo organizaciji v primeru ugotovljenih kršitev
(glej
177
. točko obrazložitve).
194.
Nadalje konkurenčni sistem PRO spodbuja iskanje koristi (angl.
rent-seeking
), saj je za vse zainteresirane strani ekonomsko racionalno, da se osredotočijo na dejavnosti, ki jim bodo zagotovile najboljše pogoje na račun drugih, saj to maksimira prihodke od sodelovanja v sistemu. Vendar ta neproduktivna dejavnost porablja vire, ki bi jih bilo mogoče uporabiti za izpolnitev cilja okoljske politike (zlasti učinkovitega ravnanja z odpadki). Praksa iz drugih držav članic kaže, da ideja, da bodo konkurenti sodelovali, hkrati pa delovali kot neprofitne organizacije, ni ekonomsko racionalna. Zato obstaja tveganje poslabšanja položaja malih in srednjih podjetij ter majhnih občin, kar zahteva znatne in drage nadzore nadzornih organov, to pa hkrati odvzema vire, ki bi jih bilo mogoče uporabiti za doseganje osnovnih ciljev varstva okolja. To je pogosto posledica želje po povečanju prihodkov in zmanjšanju stroškov na račun konkurentov. Primeroma je mogoče navesti usmerjenost na tržne segmente, ki jih je mogoče izvajati z nižjimi stroški. Takšni primeri so lahko velika mesta z razvito infrastrukturo in lokacije v bližini krajev, kjer se odpadki predelujejo.
[233]
195.
Izpolnjevanje obveznosti PRO zgolj z eno organizacijo zagotavlja obdelavo vseh odpadkov iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO, ne glede na strošek ravnanja z njimi, in iz vseh regij, vključno s tistimi, pri katerih zaradi oddaljenosti ali težje dostopnosti ravnanje z odpadki ni stroškovno učinkovito. S skupno organizacijo so prav tako zagotovljeni enaki konkurenčni pogoji za vse proizvajalce, s čimer se prepreči izkrivljanje konkurence na trgu.
[234]
Poleg tega je zagotovljena večja jasnost in preglednost sistema tako za uporabnike kot za proizvajalce. Prav tako je lažji nadzor, kot je bilo že pojasnjeno v tej obrazložitvi. Ker se z odpadki zaradi ene organizacije ravna na širši, tj. državni ravni, nastopijo finančne in organizacijske koristi. Izvajalci storitev namreč potrebujejo večji trg za kritje svojih fiksnih stroškov in za izkoriščanje ekonomije obsega.
[235]
Iz vseh teh razlogov se po oceni Ustavnega sodišča lahko doseže večja učinkovitost ravnanja z odpadki, kot ključni podcilj ZVO-2, ki ga izpostavlja Vlada, na način, da skupno izpolnjevanje obveznosti PRO izvaja le ena organizacija.
196.
Glede na navedeno je ukrep uvedbe monopola, vključno z
ex lege
prenehanjem veljavnosti pogodb in dovoljenj za opravljanje dejavnosti, tudi sorazmeren v ožjem smislu. Zato uvedba monopola na področju izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ni v neskladju s 33. in 74. členom Ustave
.
Drugi očitki
197.
Po prvem odstavku 64. člena ZPOmK-1 (sedaj prvem odstavku 108. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence, Uradni list RS, št. 130/22 in 12/24 – v nadaljevanju ZPOmK-2, saj je ZPOmK-2 razveljavil ZPOmK-1) Vlada, državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil ne smejo omejevati prostega nastopanja podjetij na trgu. Za omejevanje prostega nastopanja podjetij na trgu po tem zakonu se štejejo splošni in posamični akti in dejanja, s katerimi se v nasprotju z Ustavo in zakonom omejujejo svobodna menjava blaga in storitev, svoboden vstop na trg in svobodno nastopanje na trgu ali s katerimi se kako drugače preprečuje konkurenca. Prvi odstavek 109. člena ZPOmK-2 (prej prvi odstavek 65. člena ZPOmK-1) določa, da se pri omejevanju prostega nastopanja podjetij s predpisi varstvo interesov podjetij zagotavlja v postopku za presojo skladnosti predpisov z Ustavo in zakoni, če takega varstva ni mogoče zagotoviti v upravnem sporu. Vendar navedena zakonska določba ne vzpostavlja pristojnosti Ustavnega sodišča za presojo skladnosti zakonov med seboj. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da Ustavno sodišče po 160. členu Ustave ni pristojno presojati medsebojne skladnosti dveh zakonov, razen če bi bila zaradi njunega neskladja kršena načela pravne države (2. člen Ustave), temveč je pristojno le za presojo skladnosti zakona z Ustavo. V primeru morebitnih notranjih ali medsebojnih neskladij zakonov je naloga sodišč in drugih organov, ki odločajo o pravicah in obveznostih ter pravnih interesih fizičnih in pravnih oseb, da z različnimi pravili razlage, ki so splošno sprejeta v pravni teoriji in uporabljana v pravni praksi, ugotovijo, katero pravo je treba uporabiti v posameznem primeru. Vse dokler je medsebojna neskladja mogoče odpraviti z uporabo razlagalnih pravil, njihov obstoj ne pomeni neskladja z načeli pravne države.
[236]
Notranja konsistentnost je namreč ena od bistvenih prvin pravne varnosti.
[237]
198.
Tretji odstavek 74. člena Ustave na ustavno raven povzdigne tudi varstvo konkurence.
[238]
Gre za tako pomembno vrednoto, da ji je zagotovljeno ustavno varstvo.
[239]
Kadar pobudniki zatrjujejo, da gre za oblastno omejevanje konkurence z zakonom v smislu prvega odstavka 108. člena ZPOmK-2, Ustavno sodišče opravi presojo sporne zakonske ureditve z Ustavo, konkretno s prvim odstavkom 74. člena Ustave, in ne s prvim odstavkom 108. člena ZPOmk-2. Svobodna konkurenca, ki jo je Ustavno sodišče opredelilo kot svoboden trg, na katerega subjekti prosto vstopajo in z njega izstopajo in na katerem morebitne omejitve zadevajo ob enakih pogojih vse udeležence ter na katerem subjekti sami oblikujejo tržna razmerja, svobodno izbirajo in uporabljajo sredstva za izboljšanje tržnega položaja ter na katerem so hkrati prepovedana nepoštena in omejevalna dejanja pri oblikovanju tržnih razmerij,
[240]
je namreč v skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo varovana v okviru svobodne gospodarske pobude po prvem odstavku 74. člena Ustave. Tako ureditev, ki bi pomenila prekomerno omejitev konkurence po ustaljeni ustavnosodni presoji, ne more pomeniti neskladja s tretjim odstavkom 74. člena Ustave, temveč bi lahko pomenila kvečjemu nedopusten poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude po prvem odstavku 74. člena Ustave.
[241]
Presojo uvedbe monopola po prvem odstavku 74. člena Ustave je Ustavno sodišče že opravilo v tem razdelku obrazložitve, pobudniki pa posebnih razlogov, razen splošne trditve, da je uvedba monopola sporna z vidika 64. člena ZPOmK-1, ne uveljavljajo.
199.
Eden izmed očitkov pobudnikov je tudi, da iz zahtev prava EU ne izhaja, da bi morala država članica za dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO vzpostaviti monopol, temveč da bi morala le vzpostaviti delovanje nadzornega organa. Kot je pojasnilo že SEU v sodbi v zadevi
Interzero in drugi
, je evropski zakonodajalec za dejavnost uporabe sistema PRO določil le minimalne zahteve, ki veljajo za sistem PRO, hkrati pa ni določil načina, kako morajo zadevni proizvajalci izpolnjevati svoje obveznosti. Iz štirinajste uvodne izjave Direktive 2018/851 pa izrecno izhaja, da lahko ti proizvajalci obveznosti načeloma izpolnjujejo bodisi posamično bodisi skupinsko. Skupinsko izpolnjevanje prek ene organizacije, ki naj bi opravljala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, tako pomeni le enega izmed načinov, kako je mogoče izpolniti obveznosti, ki jih imajo na podlagi sistema PRO.
[242]
Očitek pobudnikov ne drži.
200.
Pobudniki iz zadeve št. U-I-104/22 izpodbijajo tudi deveti odstavek 39. člena ZVO-2, ki določa, da je organizacija, če ne sprejme vseh proizvajalcev iz prvega odstavka 37. člena tega zakona, dolžna na svoj račun zagotoviti skupno izpolnjevanje obveznosti iz prvega odstavka 35. člena tega zakona tudi za te proizvajalce. V zvezi s to določbo pobudniki ne navajajo drugačnih argumentov od tistih, s katerimi izpodbijajo ureditev, da lahko zgolj ena organizacija opravlja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Z navedbami, s katerimi utemeljujejo poseg v svobodno gospodarsko pobudo, ker je zakonodajalec določil pravni monopol organizacije in izključil vse potencialne gospodarske subjekte, ki bi želeli opravljati to dejavnost, ni mogoče utemeljiti tudi posega v svobodno gospodarsko pobudo same organizacije, ki je dolžna na svoj račun zagotoviti skupno izpolnjevanje obveznosti tudi za proizvajalce, ki jih ne sprejme. Gre namreč za dva različna pravna položaja, na eni strani organizacije in na drugi potencialnih konkurentov te organizacije. Zato tudi deveti odstavek 39. člena ZVO-2 ni v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave.
201.
Glede na vse navedeno drugi odstavek 37. člena, deveti odstavek 39. člena, 41. člen ZVO-2
ter
peti, šesti, osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2 niso v neskladju z Ustavo (1. in 2. točka izreka).
B. – VIII.
Nepridobitno delovanje organizacije
(prvi odstavek 38. člena in peti odstavek 40. člena ZVO-2)
202.
Prvi odstavek 38. člena ZVO-2 določa, da mora organizacija izvajati skupno izpolnjevanje obveznosti kot nepridobitno dejavnost, tako da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov za skupno izpolnjevanje obveznosti v skladu s tem zakonom. Kljub temu da organizacija prejema plačilo za izvajanje svojih storitev, njeni prihodki praviloma ne smejo presegati dejanskih stroškov, ki jih ima z izvajanjem svoje dejavnosti. Bistvena razlika med ureditvama po ZVO-1 in ZVO-2 je, da je zakonodajalec spremenil dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO tako, da je dejavnost, ki se je izvajala na trgu z namenom pridobivanja dobička, spremenil v SSGP, ki se mora izvajati nepridobitno.
203.
Ker glavni cilj organizacije ni pridobivanje dobička, lastništvo poslovnega deleža v organizaciji ne pomeni klasične kapitalske naložbe. Zakonodajalec je zato uredil tudi porabo morebitnega dobička (presežka prihodkov nad odhodki). V petem odstavku 40. člena ZVO-2 je določil, da mora organizacija premoženje, presežke prihodkov nad odhodki in dobiček uporabiti za izvajanje aktivnosti in ukrepov za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Organizacija mora torej morebitni presežek prihodkov nad odhodki in dobiček reinvestirati v dejavnost in ga ne sme nameniti za izplačilo lastnikom poslovnega deleža.
204.
Pobudniki zatrjujejo, da sta prvi odstavek 38. člena in peti odstavek 40. člena ZVO-2
v neskladju z 2., 33. in 74. členom Ustave, 16. in 17. členom Listine, 49. in 56. členom PDEU in 1. členom Prvega protokola k EKČP,
(1) ker je zakonodajalec spremenil izvajanje tržne gospodarske dejavnosti v nepridobitno dejavnosti,
(2)
ker je gospodarsko dejavnost samovoljno opredelil kot nepridobitno dejavnost in (3) ker naj bi izpodbijani določbi
posegali v pravico do uporabe dobička in naj bi preprečili, da bi si smel lastnik kapitala izplačati dobiček.
Sprememba sistema PRO iz pridobitne (tržne) dejavnosti v nepridobitno dejavnost
205.
Pobudniki trdijo, da država ne bi smela dejavnosti, ki se pridobitno izvaja na trgu, spremeniti v dejavnost, ki se izvaja nepridobitno. Pobudniki torej trdijo, da zakonodajalec ne bi smel spremeniti izvajanja tržne dejavnosti v izvajanje netržne dejavnosti. Ustavno sodišče je v tej odločbi že pojasnilo, da sprememba sistema opravljanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO iz tržne dejavnosti, ki se izvaja na konkurenčnem trgu, v sistem, po katerem to dejavnost opravlja ena organizacija z izključno pravico opravljanja te dejavnosti, sama po sebi ni v neskladju s pravico do svobodne gospodarske pobude (glej
148
. točko obrazložitve).
Zato iz enakih razlogov sprememba sistema PRO, po katerem se je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajala pridobitno na trgu, v dejavnost, ki jo nepridobitno opravlja monopolna organizacija, sama po sebi ni v neskladju s pravico iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Ustavno sodišče pa mora presoditi, ali je z vidika svobodne gospodarske pobude dopustno določiti, da mora pravna oseba, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, to dejavnost izvajati nepridobitno.
Določitev neprofitnega delovanja organizacije
206.
Iz ustavnosodne presoje izhaja, da je nujna predpostavka pri sklicevanju na svobodno gospodarsko pobudo, da sploh gre za pridobitno opravljanje gospodarske dejavnosti.
[243]
Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da dejavnost, katere cilj ni pridobivanje dobička, ne more uživati varstva na podlagi 74. člena Ustave.
[244]
Ker gre za področje izvajanja prava EU, mora Ustavno sodišče pojem gospodarska dejavnost razlagati tako, kot izhaja iz prava EU. Iz obrazložitve že izhaja (glej
98
. in
99
. točko obrazložitve), da je po pravu EU gospodarska dejavnost vsaka dejavnost ponujanja blaga ali storitev na danem trgu, to je storitev, ki se praviloma opravlja za plačilo, in pri tem ni nujno, da ponudnik storitve sledi cilju ustvarjanja dobička.
[245]
207.
SEU je v sodbi v zadevi
Interzero in drugi
sprejelo stališče, da je treba dejavnost organizacije šteti za izvajanje gospodarske dejavnosti, čeprav se izvaja nepridobitno. Organizacija namreč ponuja storitve, ki jih opravlja za plačilo. Organizacija je samostojna pri izbiri načina zagotavljanja storitev skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Kljub temu da imajo javni organi velik vpliv na dejavnost organizacije, ni mogoče šteti, da pomeni dejavnost organizacije izvajanje javne oblasti na področju ravnanja z odpadki.
[246]
To pomeni, da izvajanju dejavnosti organizacije, ki se izvaja nepridobitno, ni mogoče iz tega razloga odreči ustavnih jamstev, ki jih zagotavlja pravica iz prvega odstavka 74. člena Ustave.
208.
SEU je v sodbi v zadevi
Interzero in drugi
sprejelo stališče, da obveznost organizacije, da deluje neprofitno, lahko pomeni zahtevo, po kateri mora ponudnik storitve skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO dejavnost opravljati v točno določeni pravnoorganizacijski obliki, če nacionalno pravo dejansko določa posebno pravno obliko za nepridobitne subjekte. V slovenskem pravnem sistemu nepridobitno opravljanje dejavnosti ni vezano na točno določeno pravnoorganizacijsko obliko. Tudi zakonodajalec v ZVO-2 ni določil, v kakšni organizacijski obliki mora organizacija opravljati dejavnosti. Iz ZVO-2 ne izhaja, da organizacija ne bi smela biti organizirana v eni od obstoječih oblik gospodarskih družb iz Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 82/13, 55/15, 15/17, 18/21, 75/23, 102/24 in 77/25 – v nadaljevanju ZGD-1)
[247]
ali v kakšni drugačni organizacijski obliki. Z navedenim ukrepom zakonodajalec ni določil pravnoorganizacijske oblike organizacije, temveč je opredelil
merila, po katerih mora organizacija oblikovati ceno za opravljanje svojih storitev.
Iz prvega odstavka 38. člena ZVO-2 izhaja le, da mora organizacija dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO opravljati kot nepridobitno dejavnost. Nepridobitno delovanje pomeni, da organizacija (pravna oseba) ni ustanovljena z namenom ustvarjanja dobička, ki bi se delil med lastnike poslovnega deleža. To pomeni, da je primarni cilj organizacije z učinkovitim izvajanjem skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v največji meri zagotovitvi učinkovito ravnanje z odpadki. Edino poslanstvo organizacije mora biti izpolnjevanje okoljskih ciljev v imenu in za račun proizvajalcev.
209.
Peti odstavek 40. člena ZVO-2 organizaciji nalaga, naj presežek prihodkov iz dejavnosti organizacije porabi za opravljanje in razvoj te dejavnosti, torej za investicije v to dejavnost oziroma za njene tekoče stroške poslovanja. Izplačilo dobička za organizacijo kot pravno osebo pomeni obveznost do njenih lastnikov (lastnikov poslovnega deleža). Prepoved izplačila dobička, ki naj bi jo izpodbijana določba vsebovala, ima za posledico to, da je organizacija te obveznosti prosta. Sredstva presežka prihodkov nad odhodki (dobiček) torej na podlagi takšne prepovedi ostajajo pri organizaciji kot pravni osebi. Prepoved izplačila dobička je v korist organizacije. To pomeni, da navedena zakonska določba posega le v položaj lastnikov poslovnega deleža organizacije.
[248]
Zakonska določba lastnikom poslovnega deleža omejuje možnost izplačila dobička iz kapitalske naložbe in s tem vpliva na uresničevanje pravice do svobodne gospodarske pobude lastnika poslovnega deleža.
210.
Ureditev, s katero zakonodajalec določa merila, po katerih mora organizacija oblikovati ceno za opravljeno storitev, in določa način uporabe presežka prihodkov oziroma dobička, pomeni določanje pogojev za opravljanje gospodarske dejavnosti. Iz navedenega izhaja, da prvi odstavek 38. člena in peti odstavek 40. člena ZVO-2 segata na področje varovanja pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave.
211.
Iz
132
. točke obrazložitve te odločbe izhaja, da svobodna gospodarska pobuda iz 74. člena Ustave zagotavlja svobodno opravljanje gospodarske dejavnosti, zato so navedbe pobudnikov upoštevne z vidika 74. člena Ustave in ne 33. člena Ustave. Pobudniki očitajo izpodbijanima določbama tudi neskladje z načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da splošno načelo sorazmernosti (2. člen Ustave) ne more biti samostojno merilo za presojo skladnosti z Ustavo, temveč je vselej vezano na ugotovljeni poseg v posamezno človekovo pravico.
[249]
Glede na navedeno bo Ustavno sodišče prvi odstavek 38. člena in peti odstavek 40. člena ZVO-2 presojalo z vidika 74. člena Ustave.
212.
Iz te obrazložitve že izhaja, da mora Ustavno sodišče upoštevati tudi Listino (glej razdelek B. – IV. obrazložitve).
Iz sodbe SEU v zadevi
Interzero in drugi
izhaja, da obveznost, po kateri mora subjekt opravljati gospodarsko dejavnost kot nepridobiten subjekt, kar vključuje tudi obveznost uporabe
presežka prihodkov iz dejavnosti za opravljanje in razvoj te dejavnosti, sega na področje varovanja pravice iz 16. člena Listine.
[250]
213.
Iz te obrazložitve že izhaja, da prvi odstavek 38. člena in peti odstavek 40. člena ZVO-2 ne določata posebne pravnoorganizacijske oblike, v kateri bi morala biti ustanovljena organizacija. Zato prvega odstavka 38. člena in petega odstavka 40. člena ZVO-2 ni mogoče šteti za zahtevo iz točke b) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah. Vendar to ne pomeni, da ta ureditev ne bi segala na področje urejanja svobode ustanavljanja iz 49. člena PDEU.
[251]
Ker pomeni izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO gospodarsko dejavnost, ki se opravlja stalno in za nedoločen čas,
[252]
je za presojo prvega odstavka 38. člena in petega odstavka 40. člena ZVO-2 upošteven tudi 49. člen PDEU.
214.
Ustavno sodišče mora v nadaljevanju presoditi, ali ureditev v prvem odstavku 38. člena in petem odstavku 40. člena ZVO-2 pomeni določitev načina uresničevanja svobodne gospodarske pobude ali poseg v to človekovo pravico.
Poseg v svobodno gospodarsko pobudo
215.
Zakonodajalec je v prvem odstavku 38. člena ZVO-2 določil, da morajo finančni prispevki, prejeti v zameno za storitve organizacije, pokriti vse stroške te dejavnosti. S tem je zakonodajalec uredil način določanja višine protidajatve, ki jo lahko organizacija zahteva za opravljanje svojih storitev. S prvim odstavkom 38. člena ZVO-2 je torej določil način določanja cene izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, s čimer je posegel v bistveni element pogodbenih razmerij med organizacijo in proizvajalci.
[253]
Takšna ureditev vpliva tudi na ustvarjanje morebitnega presežka prihodkov nad odhodki. Zakonodajalec je z navedeno ureditvijo vplival tudi na ustvarjanje morebitnega dobička organizacije in s tem na možnost gospodarskega udejstvovanja v skladu z ekonomskimi načeli. To pa je ena od temeljnih prvin svobodne gospodarske pobude. Zato držijo navedbe pobudnikov, da je zakonodajalec s tako ureditvijo omejil možnost, da bi pridobitni subjekti opravljali to dejavnost.
216.
V petem odstavku 40. člena ZVO-2 je zakonodajalec onemogočil lastnikom poslovnega deleža v organizaciji, da bi pridobili izplačilo dobička. S prepovedjo prostega razpolaganja z morebitnimi presežki prihodkov nad odhodki se posega v samo jedro pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Prav upravičenje avtonomnega odločanja na lastno odgovornost o tem, ali bodo lastniki poslovnega deleža v organizaciji pozitivni donos svoje dejavnosti ohranili v dejavnosti, preusmerili v drugo dejavnost oziroma po svoji presoji porabili drugače, je eno izmed ključnih jamstev svobodne gospodarske pobude.
[254]
217.
Prvi odstavek 38. člena in peti odstavek 40. člena ZVO-2 intenzivno ožita pomembne prvine pravice do svobodne gospodarske pobude in zato pomenita poseg v pravico iz 74. člena Ustave.
[255]
218.
SEU je v sodbi v zadevi
Interzero in drugi
pri omejitvah iz prvega odstavka 38. člena in petega odstavka 40. člena ZVO-2 izhajalo iz predpostavke, da je zakonodajalec omejil pravnoorganizacijsko obliko organizacije, zato je navedeno omejitev presojalo z vidika točke b) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah. Čeprav iz te obrazložitve že izhaja, da navedena predpostavka SEU ne drži, to ne more bistveno vplivati na presojo teže zgoraj navedenih omejitev.
Ureditev, ki določa, da se mora dejavnost opravljati nepridobitno, kar vključuje tudi obveznost uporabe presežka prihodkov iz dejavnosti za opravljanje in razvoj te dejavnosti,
[256]
omejuje uresničevanje svobode ustanavljanja pridobitnim subjektom.
[257]
Iz sodbe SEU je mogoče jasno sklepati, da prvi odstavek 38. člena in peti odstavek 40. člena ZVO-2 pomenita omejitev svobodne gospodarske pobude iz 16. člena Listine in omejitev svobode ustanavljanja iz 49. člena PDEU.
[258]
219.
Ko Ustavno sodišče ugotovi, da gre za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude, presodi, ali za tako ureditev obstaja javna korist oziroma ustavnodopusten cilj in ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave).
Pri tem bo Ustavno sodišče upoštevalo stališča iz razdelkov B – IV. in B. – V. obrazložitve ter
156
. točke obrazložitve.
220.
S prvim odstavkom 38. člena in petim odstavkom 40. člena ZVO-2 je z zakonom opredeljen obseg omejitve uresničevanja svobodne gospodarske pobude,
[259]
zato so izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 52. člena Listine.
221.
Ustavno sodišče mora še presoditi, ali se z navedenimi omejitvami spoštuje bistvena vsebina 16. člena Listine. Omejitve iz prvega odstavka 38. člena in petega odstavka 40. člena ZVO-2 spoštujejo bistveno vsebino svobodne gospodarske pobude, saj omejitve ne preprečujejo vsakršne podjetniške dejavnosti.
[260]
Omejitve se nanašajo zgolj na ozek del gospodarske dejavnosti, ki jo opravljajo proizvajalci. Omejitev iz prvega odstavka 38. člena ZVO-2 omejuje le možnost samostojnega in avtonomnega odločanja o ceni skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, ki pomeni le manjši del gospodarske dejavnosti, ki jo izvajajo proizvajalci. Ureditev, ki določa merila za določanje cene storitve, ki jo opravlja organizacija, sicer na organizacijo učinkuje bolj omejujoče, vendar še vedno spoštuje bistveno vsebino svobodne gospodarske pobude. Organizacija še vedno samostojno določa ceno skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO glede na stroške učinkovitega ravnanja z odpadki, tako da upošteva trajnost, popravljivost, ponovno uporabljivost in možnost recikliranja posameznih proizvodov, za katere velja obveznost PRO.
222.
Peti odstavek 40. člena ZVO-2 omejuje le lastnike poslovnega deleža v organizaciji in ne same organizacije. Tudi ta omejitev spoštuje bistveno vsebino podjetniške dejavnosti lastnikov poslovnega deleža organizacije, saj omejitev velja le za kapitalsko naložbo v organizacijo in ne vpliva na možnosti teh proizvajalcev, da uživajo donose svojih kapitalskih naložb pri drugih gospodarskih subjektih.
Ustavnodopusten cilj oziroma javna korist (cilj splošnega interesa)
223.
Vlada je v mnenju zatrjevala, da je med drugim cilj zakonske določbe, ki določa nepridobitno delovanje organizacije, prenos zahtev iz točke c) četrtega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih, iz katere naj bi izhajalo, da mora organizacija delovati nepridobitno. V točki c) četrtega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih izhaja, da države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da finančni prispevki posameznega proizvajalca proizvoda za uskladitev z njegovimi obveznostmi razširjene odgovornosti proizvajalca ne presegajo stroškov, ki so potrebni za zagotavljanje storitev ravnanja z odpadki na stroškovno učinkovit način. Vendar pa to ne pomeni, da bi bilo s tem pravilom o oblikovanju cen za storitve ravnanja z odpadki določeno, da mora organizacija delovati nepridobitno.
[261]
Zato Vlada z navedbami, da je v zakonsko ureditev prenašala zahteve prava EU, ne more utemeljiti obstoja ustavnodopustnega cilja oziroma nujnih razlogov v javnem interesu.
224.
Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-104/22 z dne 29. 9. 2022 in dopolnilnem sklepu št. U-I-104/22 z dne 14. 12. 2022 že sprejelo stališče, da so določbe v  poglavju 2.2 ZVO-2, ki urejajo sistem PRO, tesno medsebojno povezane in soodvisne. Zato posameznih ukrepov, ki pomenijo poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude, ni mogoče presojati neodvisno drug od drugega. Iz celotnega spisnega gradiva izhaja, da je namen določenih omejitev, ki so naložene monopolni organizaciji in proizvajalcem, ki imajo v njej poslovne deleže, okrepiti organizacijsko odgovornost proizvajalcev v sistemu PRO, zagotoviti zadostna jamstva, da bo organizacija kot monopolist učinkovito izpolnjevala obveznosti PRO, in zagotoviti jamstva, s katerimi se prepreči nevarnost zlorabe prevladujočega položaja monopolne organizacije, ter preprečiti nasprotje interesov med organizacijo, lastniki poslovnega deleža in pridruženimi proizvajalci. Če omejitve, ki so naložene organizaciji in proizvajalcem, prispevajo k bolj učinkovitemu delovanju organizacije in s tem k bolj učinkovitemu sistemu ravnanja z odpadki iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO, je treba šteti, da tudi te omejitve sledijo ciljem varstva okolja in varstva zdravja oseb.
[262]
225.
Iz celotnega spisnega gradiva izhaja, da je glavni cilj ureditve, ki določa nepridobitno delovanje organizacije in omejitev porabe presežka prihodkov nad odhodki, doseči,
da bo monopolna organizacija dosledno in sistematično izvrševala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO
. Z učinkovitim delovanjem organizacije se zagotovi učinkovito ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO. S tem se, kot že izhaja iz te obrazložitve, sledi ciljem varstva okolja in varstva zdravja ljudi.
226.
Varovanje okolja in varstvo zdravja ljudi lahko upraviči poseg v svobodno gospodarsko pobudo, zato je izkazan ustavno dopusten cilj za poseg v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave. Navedena cilja tudi
ustrezata nujnim ukrepom v splošnem interesu, ki jih priznava EU (glej
166
. in
171
. točko obrazložitve).
227.
Navedbe pobudnikov, da država ni izkazala javne koristi za sprejetje presojanih ukrepov in da naj bi bil glavni cilj zakonske ureditve zmanjšanje stroškov izvajanja obveznosti PRO, torej ne držijo (glej
165
. točko obrazložitve). Zato so neupoštevne tudi navedbe pobudnikov, da bi morala država, če bi želela izkazati obstoj javnega interesa, s posebno študijo izkazati, da bo nepridobitno izvajanje dejavnosti organizacije prispevalo k znižanju stroškov proizvajalcev. Ne glede na navedeno pa iz te obrazložitve že izhaja, da država ni bila dolžna pri uvedbi presojanega sistema PRO, vključno z uvedbo nepridobitnega delovanja organizacije, pripraviti posebne analize ali študije (glej
147
. točko obrazložitve).
Primernost
228.
Iz
193
. točko obrazložitve že izhaja, da pri dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ne gre za trg, ki bi nastal na podlagi ponudbe in povpraševanja, temveč za dejavnost, ki je bila zaradi varstva okolja ustvarjena na podlagi prava EU. Zato običajnega prizadevanja za doseganje dobička, ki v tipičnem tržnem okolju zagotavlja učinkovito opravljanje posamezne pridobitne dejavnosti, pri dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ni mogoče šteti za pozitivni dejavnik, ki bi spodbujal učinkovito izvajanje te dejavnosti.
[263]
Cena izpolnjevanja obveznosti PRO pomeni za posameznega proizvajalca izdatek, ki povečuje njegove stroške poslovanja, kar pomeni, da povečuje tudi ceno njegovega končnega proizvoda. Cilj proizvajalcev je zagotoviti čim nižjo ceno svojega proizvoda, zato da so čim bolj konkurenčni na trgu. Zato je v interesu proizvajalcev, da so stroški izpolnjevanja obveznosti PRO dolgoročno stabilni in določeni zgolj v taki višini, da so pokriti stroški ravnanja z odpadki, ki jih zahtevajo prisilni predpisi (obveznost PRO).
[264]
Ko se dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja pridobitno in se dobiček deli med lastnike poslovnega deleža, izvajalec skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO pri določitvi cene izvajanja svoje dejavnosti ne upošteva le nujnih stroškov opravljanja te dejavnosti, temveč v ceno vključi tudi pričakovani dobiček. Če organizacija deluje pridobitno, skuša znižati tiste stroške, ki niso neposredno povezani z okoljskimi cilji, določenimi s predpisi. Organizacije, ki pridobitno izvajajo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, niso motivirane za izvajanje čim bolj kakovostnih storitev (z vidika doseganja okoljskih ciljev), temveč poskušajo okoljske cilje (npr. delež recikliranja) doseči na stroškovno najbolj učinkovit sistem. Ko taka organizacija doseže predpisane stopnje recikliranja, ne obstaja nobena spodbuda, da bi storitev izvajala še naprej.
V pridobitnem sistemu se teži k zmanjšanju stroškov izvajanja storitve in se zato ne vlaga v dodatne dejavnosti, ki same po sebi ne prinašajo dobička, so pa ključne za delovanje sistema (izobraževanje, oglasne kampanje ipd.).
[265]
S tem, ko mora organizacija morebitni dobiček reinvestirati v svojo dejavnost, se tudi vsi prispevki proizvajalcev usmerijo v bolj učinkovito ravnanje z odpadki, ne pa da se sredstva namenijo za izplačilo dobička.
229.
Ureditev, po kateri organizacija deluje nepridobitno, tako da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov in da mora morebitne presežke prihodkov nad odhodki uporabiti za izvajanje dejavnosti, tudi pomeni, da bo organizacija določila ceno svoje storitve tako, da bo proizvajalec dejansko plačal le stroške, ki so nujni za doseganje okoljskih ciljev. Organizacija mora pri določanju cene storitve upoštevati trajnost, popravljivost, ponovno uporabljivost in možnost recikliranja zadevnega proizvoda, kar pomeni, da mora ceno skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO prilagajati vrsti odpadka in stroškom ravnanja s tem odpadkom. S tem ko organizacija določa ceno, ki je skladna s stroški ravnanja s posamezno vrsto odpadka ob upoštevanju vseh okoljskih zahtev, in ne sledi pridobivanju najvišjega mogočega dobička, se spoštujeta
načelo odgovornosti povzročitelja (11. člen ZVO-2) in načelo plačila za obremenjevanje (12. člen ZVO-2),
ki sta temeljni načeli varstva okolja (72. člen Ustave). S tako ureditvijo se prepreči, da bi prizadevanje za najvišji možni dobiček ogrozilo izpolnjevanje okoljskih ciljev. Ureditev, po kateri mora organizacija delovati nepridobitno in mora morebitne presežke prihodkov nad odhodki uporabiti za izvajanje dejavnosti, je primeren ukrep, s katerim se lahko doseže dosledno in sistematično opravljanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO in s tem zagotovi učinkovito ravnanje z odpadki.
230.
Čeprav Okvirna direktiva o odpadkih ne zahteva, da bi morale organizacije delovati nepridobitno, pa je sistem, v katerem prihodki organizacije ne presegajo dejanskih stroškov za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, tudi primeren ukrep, s katerim se lahko dosežejo cilji iz točke c) četrtega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih, ki določa merila za oblikovanje cene.
231.
Ureditev, po kateri mora organizacija delovati nepridobitno, in ukrep, po katerem mora organizacija morebitne presežke prihodkov nad odhodki uporabiti le za izvajanje svoje dejavnosti, je tudi ukrep, s katerim se zagotavljajo zadostna jamstva, s katerimi se prepreči nevarnost zlorabe prevladujočega položaja monopolne organizacije in preprečijo nasprotja interesov med gospodarskimi subjekti, ki so vključeni v sistem PRO. Nepridobitno delovanje (skupaj s transparentnim delovanjem organizacije in učinkovitim nadzorom)
[266]
prepreči, da bi organizacija z določanjem cen zlorabila prevladujoč položaj. Ker mora organizacija ceno storitve prilagajati strošku ravnanja s posamezno vrsto odpadka cen, tudi ne more bolj ugodno obravnavati večjih proizvajalcev na račun manjših (cenovna diskriminacija manjših proizvajalcev, kartelno dogovarjanje).
[267]
Omejitev porabe morebitnega dobička tudi zagotavlja enako obremenitev vseh proizvajalcev z okoljskimi stroški, ne glede na to, ali so lastniki poslovnega deleža v organizaciji ali so z organizacijo le sklenili pogodbo. Če bi se namreč dobiček lahko delil, bi bili proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža v organizaciji, v bolj ugodnem položaju v primerjavi s tistimi proizvajalci, ki so z organizacijo sklenili le pogodbo.
[268]
Delitev dobička med lastnike poslovnega deleža v organizaciji bi pomenila, da bi si proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža v organizaciji, z izplačilom morebitnega dobička znižali stroške izpolnjevanja obveznosti PRO. Iz navedenega izhaja, da sta ukrepa iz prvega odstavka 38. člena in petega odstavka 40. člena ZVO-2 primerna tudi za zagotovitev jamstev, s katerimi se prepreči nevarnost zlorabe prevladujočega položaja monopolne organizacije in preprečijo nasprotja interesov med gospodarskimi subjekti, vključenimi v sistem PRO; navedena podcilja omogočata učinkovito delovanje organizacije.
232.
Iz navedenega izhaja, da sta ukrepa iz prvega odstavka 38. člena in petega odstavka 40. člena ZVO-2 primerna za dosledno doseganje ciljev varstva okolja in varstva zdravja ljudi.
[269]
Nujnost
233.
Ustavno sodišče mora pri presoji nujnosti upoštevati, da je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO SSGP in da imajo države
široko polje proste presoje pri oblikovanju, naročanju in organiziranju takih storitev.
[270]
Iz sodne prakse SEU izhaja, da imajo države članice polje proste presoje, da ob upoštevanju nacionalnih posebnosti in specifičnih nacionalnih legitimnih ciljev na področju sistema ravnanja z odpadki sprejmejo ukrepe, s katerimi bodo dosegle konkretne rezultate.
[271]
234.
Iz sodne prakse SEU izhaja, da mora biti v primerih, ko je v uveden monopol, vzpostavljen regulatorni okvir, ki zagotavlja, da bo monopolist dejansko dosledno in sistematično uresničeval cilje dejavnosti v splošnem gospodarskem interesu.
[272]
Naložitev nekaterih omejitev monopolistu je ne samo skladna s pravom EU, temveč pravo EU te omejitve celo zahteva, da se prepreči nevarnost zlorabe prevladujočega položaja monopolista in bi se s tem lahko ogrozili zastavljeni cilji.
[273]
Pri tem pa te omejitve ne smejo preseči tistega, kar je nujno za doseganje ciljev.
[274]
235.
Vlada pojasnjuje, da bi ob ureditvi, pri kateri bi bilo izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO podrejeno pridobivanju dobička, obstajalo znatno tveganje za izkrivljanje sistema PRO, saj bi bilo doseganje okoljskih ciljev podrejeno pridobivanju dobička. Navaja, da je le z ureditvijo, v kateri dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode nepridobitno izvaja ena organizacija, mogoče dosledno uresničevati politiko in cilje na področju ravnanja z odpadki.
236.
Ob ugotovitvi, da je sistem PRO, po katerem dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja ena organizacija za istovrstne proizvode, skladen z Ustavo, je treba nujnost drugih omejitev, ki so naložene organizaciji ali proizvajalcem, ki so lastniki poslovnega deleža, presojati v luči tega ukrepa. Vzpostavitev sistema, v katerem mora monopolna organizacija delovati nepridobitno in ne sme presežka prihodkov nad odhodki uporabiti za delitev dobička med lastnike poslovnega deleža, je nujna za preprečitev možnosti zlorabe monopolnega položaja organizacije in preprečitev nasprotja interesov med organizacijo, lastniki poslovnega deleža v organizaciji in pridruženimi proizvajalci. Iz te obrazložitve že izhaja, da nepridobitnost monopolne organizacije bistveno vpliva na učinkovito izvajanje nalog organizacije in preprečuje, da bi organizacija zlorabljala svoj prevladujoči položaj npr. z določanjem oderuških cen in s cenovno diskriminacijo malih proizvajalcev. Ureditev, po kateri mora organizacija morebitni presežek prihodkov nad odhodki porabiti za izvajanje svoje dejavnosti, lahko zagotovi enakopravnost med vsemi proizvajalci. Ob upoštevanju, da učinkovitega ravnanja z odpadki ni bilo mogoče doseči brez uvedbe monopolne organizacije (
180
. do
190
. točka obrazložitve), ni videti blažjega ukrepa, ki bi preprečil možnost zlorabe monopolnega položaja organizacije in preprečil nasprotja interesov med udeleženci sistema PRO ter obenem zagotovil tudi nemoteno in učinkovito ravnanje z odpadki.
[275]
Sorazmernost v ožjem smislu
237.
Poseg v človekovo pravico je sorazmeren v ožjem smislu, če je teža tega posega (poseg v svobodno gospodarsko pobudo) sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma pričakovanim koristim, ki bodo zaradi posega nastale (varstvo okolja in varstvo zdravja ljudi v povezavi z učinkovitim delovanjem organizacije in zagotavljanjem jamstev, s katerimi se preprečijo nevarnost zlorabe prevladujočega položaja organizacije in  nasprotja interesov med udeleženci sistema PRO). SEU je v sodbi v zadevi
Interzero in drugi
pojasnilo, da lahko Ustavno sodišče pri presoji sorazmernosti posega v človekovo pravico upošteva pomanjkljivosti, ki so se pojavljale v sistemu PRO na podlagi ZVO-1.
[276]
238.
Ureditev iz prvega odstavka 38. člena ZVO-2 pomeni, da organizacija ne more svobodno določiti cene storitve skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Pri storitvah, ki se zagotavljajo po tržnih načelih, se cena načeloma oblikuje na podlagi ponudbe in povpraševanja. V takem primeru pomenijo omejitve pri določanju cene storitev poseg v bistveni element pogodbenih razmerij med subjektom, ki nudi storitev, in subjektom, ki storitev uporablja. Navedena ureditev, ki zahteva, da se cena oblikuje tako, da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov, vpliva tudi na zmožnost organizacije, da pridobiva dobiček z izvajanjem gospodarske dejavnosti, kar je temeljna predpostavka izvajanja gospodarske dejavnosti.
239.
Vendar je po drugi strani treba upoštevati, da je bil zakonodajalec soočen s položajem, ko obstoječi PRO ni učinkovito deloval (glej
183
. do
185
. točko obrazložitve) in je bil zato dolžan zakonodajno ukrepati. Poleg navedenega dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ni dejavnost, ki bi nastala na podlagi spontane interakcije na trgu (glej
193
. točko obrazložitve), temveč je SSGP, zato ne more biti njen temeljni namen pridobivanje dobička, temveč izpolnjevanje okoljskih ciljev. Zakonodajalec je z ZVO-2 vzpostavil posebni sistem PRO, v katerem dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode opravlja monopolna organizacija. Določil je, da morajo vsi proizvajalci, ki imajo obveznost PRO, tudi nujno skleniti pogodbo z organizacijo (tretji odstavek 37. člena ZVO-2). S tem je zakonodajalec posegel v tržni mehanizem ponudbe in povpraševanja. Proizvajalcem ni prepuščeno, da se svobodno odločijo, ali potrebujejo storitve organizacije, temveč jim je zaradi zagotovitve ciljev varstva okolja in varstva zdravja ljudi naloženo, da morajo uporabljati storitve organizacije. Ker povpraševanje po storitvah organizacije ne izhaja iz svobodne odločitve proizvajalcev, temveč temelji na zakonski prisili, ker se z navedenim ukrepom zagotavljajo tudi jamstva, s katerimi se prepreči nevarnost zlorabe prevladujočega položaja, in ker je bil zakonodajalec zaradi pomanjkljivosti obstoječega sistema dolžan sprejeti ukrepe, s katerimi bi te pomanjkljivosti odpravil, je po stališču Ustavnega sodišča sorazmerno, da je zakonodajalec posegel v svobodno gospodarsko pobudo organizacije pri določanju cene tako, da je cena storitve usklajena z dejanskimi stroški za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.
240.
Iz te obrazložitve že izhaja, da ureditev, po kateri je treba presežek prihodkov nad odhodki uporabiti le za izvajanje aktivnosti in ukrepov za skupno izpolnjevanje, posega v enega od temeljnih elementov svobodne gospodarske pobude, da družbeniki gospodarske družbe svobodo razpolagajo z dobičkom, ki ga družba ustvari z izvajanjem gospodarske dejavnosti. Nedvomno gre za precejšen poseg v svobodno gospodarsko pobudo.
241.
Vendar je enako kot pri ukrepu iz prvega odstavka 38. člena ZVO-2 treba upoštevati poseben položaj organizacije, ki je monopolist na trgu storitev skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Izpodbijana ureditev, ki organizaciji prepoveduje prosto razpolaganje z morebitnimi presežki prihodkov nad odhodki, lahko prispeva k trajnemu, bolj kakovostnemu in čim bolj dostopnemu zagotavljanju storitve skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, saj se morebitni presežki smejo uporabiti le za izvajanje te dejavnosti. Predvsem pa navedeni ukrep bistveno prispeva k preprečevanju nasprotja interesov med organizacijo, proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, in pridruženimi proizvajalci, s čimer se zagotavlja tudi ustrezno varstvo pravic in interesov obvezno pridruženih proizvajalcev. Po stališču Ustavnega sodišča je sorazmerno, da je zakonodajalec posegel v svobodno gospodarsko pobudo lastnikov poslovnega deleža organizacije tako, da je omejil možnost uporabe presežka prihodkov nad odhodki organizacije, saj se s presojanim ukrepom zagotavljata učinkovito izpolnjevanje nalog organizacije in s tem tudi učinkovito ravnanje z odpadki.
242.
Glede na navedeno prvi odstavek 38. člena in peti odstavek 40. člena ZVO-2 nista v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave
(1. točka izreka).
Drugi očitki
243.
Peti odstavek 40. člena ZVO-2, ki omejuje uporabo premoženja in dobička organizacije, naj bi prekomerno posegal v pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave), ker naj druga pobudnica, ki je stoodstotna imetnica poslovnega deleža v prvi pobudnici, v primeru likvidacije prve pobudnice ne bi mogla prevzeti čistega neto premoženja.
244.
Pobudniki ne morejo protiustavnosti petega odstavka 40. člena ZVO-2 utemeljiti s trditvami, da v primeru likvidacije prve pobudnice druga pobudnica ne bi smela zaradi omejitev iz petega odstavka 40. člena ZVO-2 upravljati svojega deleža v prvi pobudnici. Peti odstavek 40. člena ZVO-2 ureja delovanje organizacije in določa omejitve pri razpolaganju s premoženjem in dobičkom organizacije. Čeprav prva pobudnica na podlagi ZVO-1 opravlja enako dejavnost, kot jo bo na podlagi ZVO-2 opravljala organizacija, to še ne pomeni, da peti odstavek 40. člena ZVO-2 določa omejitve pri razpolaganju s premoženjem prve in druge pobudnice. Peti odstavek 40. člena ZVO-2 sploh ne ureja položaja prve in druge pobudnice. Zato pobudniki z navedenimi razlogi ne morejo utemeljiti protiustavnosti petega odstavka 40. člena ZVO-2 s pravico iz 33. člena Ustave.
245.
Prva in druga pobudnica iz zadeve št. U-I-104/22 trdita, da naj bi bil zaradi zahteve, po kateri mora organizacija dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajati nepridobitno, v celoti razvrednoten namen finančne investicije druge pobudnice v poslovnem deležu prve pobudnice. Pobudnici s temi očitki nasprotujeta učinkom, ki jih bo sprememba sistema PRO imela na položaj obeh pobudnic. Iz te obrazložitve že izhaja, da ni v neskladju s 74. členom Ustave, če zakonodajalec spremeni sistem opravljanja dejavnosti PRO iz gospodarske dejavnosti, ki se izvaja na trgu, v netržno dejavnost, ki se izvaja nepridobitno. Ustavno sodišče v tem okviru lahko presoja, ali je zakonodajalec ob zakonodajni spremembi sprejel ustrezne ukrepe, ki omogočajo varstvo gospodarskih subjektov, pred ukrepi, s katerimi se jim ob upoštevanju njihovega posebnega položaja nalaga pretirano breme.
[277]
To vprašanje bo Ustavno sodišče presodilo pri presoji prehodnega režima ZVO-2, ki ga pobudniki prav tako izpodbijajo (glej razdelek B. – XII. obrazložitve).
B. – IX.
Obveznost ustanovitve in ponovne ustanovitve organizacije, obveznost proizvajalcev imeti poslovni delež v organizaciji, sestava nadzornega organa in pogoji za pridobitev dovoljenja
(četrti, deseti in enajsti odstavek 38. člena ter tretji in četrti odstavek 43. člena v zvezi z 41. členom ZVO-2 in prvi odstavek 275. člena ZVO-2)
Presoja z vidika svobodne gospodarske pobude (prvi odstavek 74. člena Ustave)
246.
Pobudniki trdijo, da so četrti, deseti in enajsti odstavek 38. člena, tretji in četrti odstavek 43. člena in prvi odstavek 275. člena ZVO-2 v povezavi s pogoji za izdajo dovoljenja iz 41. člena ZVO-2 v neskladju z 2., 33. in 74. členom Ustave, 16. in 17. členom Listine, 49. in 56. členom PDEU in 1. členom Prvega protokola k EKČP. Zatrjujejo protiustavnost ureditve, (1) ker proizvajalcem, ki skupaj dajejo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine istovrstnih proizvodov, določa obveznost ustanovitve organizacije in obveznost ponovne ustanovitve organizacije, (2) ker so lahko lastniki poslovnega deleža organizacije le proizvajalci in (3) ker so lahko člani nadzornega organa, poleg predstavnika pristojnega ministrstva, le proizvajalci. To naj bi tudi pomenilo, da subjekti, ki niso proizvajalci, ne morejo ustanoviti organizacije, imeti v njej poslovnega deleža in imeti predstavnikov v nadzornem organu organizacije. Subjektom, ki niso proizvajalci, naj bi bilo onemogočeno izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, saj ne morejo pridobiti dovoljenja iz 41. člena ZVO-2.
247.
Četrti odstavek 38. člena ZVO-2 določa, da morajo proizvajalci, ki imajo obveznost PRO in
ki dajejo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine istovrstnih proizvodov
, za katere velja obveznost PRO, ustanoviti organizacijo in imeti v njej poslovni delež. Delež lastniškega poslovnega deleža posameznega proizvajalca v organizaciji ne sme presegati 25 odstotkov. Iz navedenega izhaja, da je proizvajalcem naložena obveznost ustanovitve posebne pravne osebe – organizacije, ki bo izvajala obveznosti PRO v imenu proizvajalcev. Poleg tega navedena zakonska ureditev določa, da morajo biti poslovni deleži organizacije v izključni lasti proizvajalcev istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO, ki bodo obveznosti PRO izpolnjevali skupno prek navedene organizacije. V desetem in enajstem odstavku 38. člena ZVO-2 je urejen nadzorni organ organizacije in njegove pristojnosti. Člani nadzornega organa so lahko predstavniki proizvajalcev, ki bodo obveznosti PRO skupno izpolnjevali prek organizacije, ne morejo pa biti člani nadzornega organa predstavniki drugih subjektov. V 41. členu ZVO-2 so urejeni pogoji, pod katerimi organizacija pridobi dovoljenje za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Dovoljenja za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ne more pridobiti pravna oseba, ki je niso ustanovili proizvajalci. Tretji odstavek 43. člena ZVO-2 določa obveznost, po kateri morajo proizvajalci ponovno ustanoviti organizacijo, če bi bilo prvotni organizaciji odvzeto dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. V četrtem odstavku 43. člena ZVO-2 je določen rok, v katerem morajo proizvajalci zgoraj navedeno obveznost izpolniti.
Prvi odstavek 275. člena ZVO-2, ki je prehodna določba, določa, da morajo obstoječi proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi zakona velja PRO in ki morajo obveznosti PRO izpolnjevati v okviru skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, v določenem roku ustanoviti organizacijo iz 38. člena ZVO-2.
248.
Svobodna gospodarska pobuda varuje vsakršne odločitve o opravljanju gospodarske dejavnosti in zagotavlja avtonomijo pri odločanju o tem, ali, kako in v kakšni obliki bo posameznik izvajal gospodarsko dejavnost. To vključuje tudi svobodo odločanje o tem, ali bo ustanovil gospodarski subjekt, ga statusno preoblikoval in končno tudi ukinil (likvidiral).
[278]
Četrti odstavek 38. člena, tretji in četrti odstavek 34. člena in prvi odstavek 275. člena ZVO-2 gospodarskim subjektom določajo ustanovitev točno določenega gospodarskega subjekta, v katerem so dolžni izvajati točno določeno gospodarsko dejavnost.
249.
Z obveznostmi v četrtem, desetem in enajstem odstavku 38. člena, tretjem in četrtem odstavku 43. člena in prvem odstavku 275. člena ZVO-2 v zvezi z 41. členom ZVO-2 je zakonodajalec določal pogoje za ustanovitev gospodarske družbe in pogoje za opravljanje gospodarske dejavnosti, zato zgoraj navedene določbe spadajo na področje varovanja pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave.
[279]
Ustavno sodišče je z vidika te ustavne pravice preizkusilo ne le tistih očitkov pobudnikov, glede katerih se izrecno sklicujejo nanjo, pač pa tudi tiste, glede katerih zatrjujejo neskladje z 2. in 33. členom Ustave ter 1. členom Prvega protokola k EKČP.
[280]
Tudi pri teh očitkih gre po vsebini za zatrjevanje neskladja s prvim odstavkom 74. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče tudi vse te očitke presojalo v okviru 74. člena Ustave.
250.
Iz te obrazložitve že izhaja, da mora Ustavno sodišče pri presoji upoštevati tudi 16. člen Listine (glej
135
. točko obrazložitve).
[281]
SEU je v sodbi v zadevi
Interzero in drugi
sprejelo stališče, da sta obveznosti proizvajalcev, da ustanovijo organizacijo in imajo v njej poslovni delež, neločljivo povezani. Sprejelo je stališče, da obveznost, da morajo proizvajalci ustanoviti oziroma ponovno ustanoviti organizacijo, ne spada v nobeno kategorijo, ki so naštete v drugem odstavku 15. člena Direktive o storitvah. Zato je treba to obveznost presojati neposredno na podlagi PDEU.
[282]
Ustavno sodišče je že ugotovilo, da je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO gospodarska dejavnost, ki se opravlja prek stalne poslovne enote in za nedoločen čas, in je zato upošteven 49. člen PDEU (glej
135
. točko obrazložitve). Pogoj, da imajo lahko poslovni delež v organizaciji le proizvajalci, pomeni zahtevo v zvezi z lastništvom kapitala družbe in s tem zahtevo iz točke c) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.
[283]
Iz navedenega izhaja, da mora Ustavno sodišče pri presoji upoštevati tudi 49. člen PDEU in točko c) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah (glej razdelek B. – IV. obrazložitve).
Poseg v svobodno gospodarsko pobudo
251.
Ustavno sodišče mora v nadaljevanju presoditi, ali zgoraj navedena ureditev pomeni določitev načina uresničevanja svobodne gospodarske pobude ali poseg v to človekovo pravico.
252.
Iz te obrazložitve že izhaja, da sta obveznosti proizvajalcev, da ustanovijo organizacijo in imajo v njej poslovni delež, neločljivo povezani. Ta zakonska obveznost pomeni omejitev svobode razpolaganja s kapitalom oziroma avtonomije posameznikov pri odločanju o naložbah kapitala. Zakonske določbe, ki določenim gospodarskim subjektom zapovedujejo ustanovitev oziroma ponovno ustanovitev točno določenega gospodarskega subjekta, bistveno vplivajo na pravico do svobodnega odločanja, ali bo posameznik sploh opravljal določeno gospodarsko dejavnost in kako jo bo opravljal. Navedena določba eni skupini subjektov zapoveduje ustanovitev določene pravne osebe in drugi skupini subjektov prepoveduje ustanovitev take pravne osebe. Subjektom ni zagotovljeno prosto polje podjetniškega odločanja pri ustanovitvi pravne osebe, prek katere se lahko podjetniško udejstvujejo. S tem je zakonodajalec urejal eno od bistvenih prvin svobodne gospodarske pobude. Podobno velja tudi za ureditev, po kateri so lahko lastniki poslovnega deleža v organizaciji le proizvajalci, in ureditev, ki določa sestavo nadzornega organa. Navedene določbe intenzivno ožijo polje podjetniške svobode, saj določenemu krogu oseb omejujejo svobodo razpolaganja s kapitalom in svobodo opravljati funkcijo nadzora v gospodarskih družbah. Z vidika organizacije pa posegajo v njen personalni substrat, saj ji določajo, kdo je lahko lastnik njenega poslovnega deleža in kako sme biti sestavljen njen nadzorni organ. Zato te omejitve pomenijo poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude.
[284]
253.
Tudi SEU je v sodbi v zadevi
Interzero in drugi
sprejelo stališče, da zgoraj navedene omejitve pomenijo omejitev pravice iz 16. člena Listine in omejitev svobode ustanavljanja oziroma zahtevo iz točke c) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.
[285]
254.
Ko Ustavno sodišče ugotovi, da gre za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude, presodi, ali za tako ureditev obstaja javna korist oziroma ustavnodopusten cilj in ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). Pri tem je Ustavno sodišče upoštevalo stališča iz
razdelkov B. – IV. in B. – V. obrazložitve ter
156
. točke obrazložitve.
255.
Ustavno sodišče mora najprej preveriti, ali obveznost proizvajalcev, da ustanovijo organizacijo oziroma ponovno ustanovijo organizacijo in imajo v njej poslovni delež, krši prepoved diskriminacije.
[286]
Pobudniki zatrjujejo, da ureditev, ki zahteva, da so ustanovitelji organizacije proizvajalci,
ki dajejo na trg najmanj 51 odstotkov istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO
, posredno diskriminira proizvajalce, ki nimajo sedeža v Republiki Sloveniji. Po stališču pobudnikov naj bi proizvajalci s sedežem v Republiki Sloveniji dajali na trg v Republiki Sloveniji večji delež proizvodov, zato naj bi imeli ugodnejši položaj pri ustanovitvi organizacije v primerjavi s proizvajalci, ki imajo sedež zunaj Republike Slovenije.
[287]
Iz navedb pobudnikov izhaja, da naj bi bili pri ustanovitvi organizacije v bolj ugodnem položaju proizvajalci, ki dajejo na trg v Republiki Sloveniji večji delež proizvodov, za katere velja obveznost PRO, saj naj bi tako lažje in hitreje dosegli tržni delež, ki ga zahteva četrti odstavek 38. člena ZVO-2. Vendar pa to ne more pomeniti, da bi zakonska ureditev posredno razlikovala proizvajalce na podlagi njihovega sedeža. Okoliščina, da na določenem trgu morda deluje več domačih proizvajalcev kot proizvajalcev iz drugih držav, se lahko sčasoma spremeni, zato presojani ukrep ni diskriminacijski.
[288]
Zakonska ureditev se uporablja za vse proizvajalce, ki dajejo proizvode na trg v Republiki Sloveniji, ne glede na njihov sedež, in ne omejuje možnosti, da bi tudi proizvajalci z manjšim tržnim deležem bili ustanovitelji organizacije. Zato pobudniki s temi navedbami ne morejo utemeljiti kršitev prepovedi diskriminacije. SEU je v zadevi
Interzero in drugi
sprejelo stališče, da ukrep, po katerem morajo proizvajalci, ki dajejo na trg 51 odstotkov istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO, ustanoviti oziroma ponovno ustanoviti organizacijo, ne krši prepovedi diskriminacije, saj se uporablja za vse proizvajalce, ki dajejo proizvode na trg v Republiki Sloveniji, ne da bi jih pri tem razlikovali (posredno ali neposredno) po državljanstvu oziroma statutarnem sedežu.
[289]
Ustavno sodišče ne vidi razlogov, da ne bi sledilo stališčem SEU. Enako velja tudi za ukrep, po katerem so lahko ustanovitelji organizacije samo proizvajalci, in ukrep, po katerem so člani nadzornega organa, poleg predstavnika pristojnega ministrstva, lahko le predstavniki proizvajalcev. Tudi ta dva ukrepa se uporabljata za vse proizvajalce, ki dajejo proizvode na trg v Republiki Sloveniji.
256.
Prav tako ni sporno, da so zgoraj navedeni ukrepi in pogoji, predpisani z ZVO-2, kar pomeni, da so predpisani z zakonom. Presojana ureditev tudi spoštuje bistveno vsebino svobodne gospodarske pobude, saj ukrep ne preprečuje opravljanja vsakršne gospodarske dejavnosti.
[290]
Iz te obrazložitve že izhaja, da pomeni izpolnjevanje obveznosti PRO le manjši del gospodarske dejavnosti, ki jo izvajajo proizvajalci. Tudi drugi gospodarski subjekti, ki bi se želeli podjetniško udejstvovati na področju dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, niso omejeni pri izvajanju drugih gospodarskih dejavnosti. Ureditev na organizacijo deluje bolj omejujoče, vendar je zakonodajalec predpisal le eno lastnost, ki jo morajo imeti lastniki poslovnega deleža ali člani nadzornega organa, in sicer, da so proizvajalci, ki imajo obveznost PRO za istovrstne proizvode. Organizacija pa lahko svobodno odloča o drugih vidikih svojega personalnega substrata.
Ustavnodopusten cilj oziroma javna korist (cilj splošnega interesa)
257.
Iz navedb Vlade izhaja, da je glavni cilj ureditve, po kateri morajo proizvajalci, ki skupaj dajejo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine istovrstnih proizvodov, ustanoviti organizacijo oziroma ponovno ustanoviti in biti lastniki poslovnega deleža v organizaciji, okrepiti organizacijsko odgovornost proizvajalcev v sistemu PRO in zagotoviti jamstva, da bo monopolna organizacija lahko učinkovito v imenu proizvajalcev izpolnjevala obveznosti PRO. Pomanjkanje povezave med proizvajalci in organizacijo naj bi bila največja težava sistema PRO po prejšnji ureditvi. V prejšnjem sistemu naj bi proizvajalci svojo odgovornost izpolnili zgolj s sklenitvijo pogodbe s pravno osebo, ki je izvajala skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. S tem naj bi bila proizvajalcem naložena zgolj finančna odgovornost, ne pa tudi organizacijska. S presojano ureditvijo naj bi se doseglo, da bi bili proizvajalci v večji meri tudi organizacijsko odgovorni za ravnanje s proizvodi v fazi odpadkov.
258.
Vlada še pojasnjuje, da je cilj zakonske ureditve, po kateri morajo organizacijo ustanoviti oziroma ponovno ustanoviti proizvajalci, ki skupaj dajejo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine proizvodov, za katere velja obveznost PRO,
uspešna izvedba upravnega postopka pridobitve dovoljenja iz 41. člena ZVO-2. Če navedeni delež ne bi bil predpisan, bi lahko vlogo za pridobitev dovoljenja vložilo več organizacij, ki bi želele izvajati dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode. To pa bi onemogočilo izvrševanje zakonske ureditve, v kateri lahko dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode izvaja le ena organizacija
.
259.
Iz
224
. točke obrazložitve že izhaja, da je namen določenih omejitev, ki so naložene monopolni organizaciji in proizvajalcem, ki imajo v njej poslovne deleže, okrepiti organizacijsko odgovornost proizvajalcev v sistemu PRO, zagotoviti zadostna jamstva, da bo organizacija kot monopolist učinkovito izpolnjevala obveznosti PRO, in zagotoviti jamstva, s katerimi se prepreči nevarnost zlorabe prevladujočega položaja monopolne organizacije. Z ureditvijo, s katero je država zasledovala cilje Okvirne direktive o odpadkih,
[291]
po kateri naj proizvajalci prevzemajo tudi organizacijsko odgovornost za ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO, država zasleduje tudi cilje, povezane z varstvom okolja. Če navedene omejitve prispevajo k bolj učinkovitemu delovanju organizacije in s tem k bolj učinkovitemu sistemu ravnanja z odpadki iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO, je treba šteti, da tudi te omejitve sledijo ciljem varstva okolja in varstva zdravja oseb.
[292]
260.
Varovanje okolja in varstvo zdravja ljudi lahko upraviči poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude, zato je izkazan ustavno dopustni cilj za poseg v to človekovo pravico in temeljno svoboščino. Navedena cilja hkrati
ustrezata nujnim ukrepom v splošnem interesu, ki jih priznava EU (glej
166
. in
171
. točko obrazložitve).
Ustavno sodišče pa je tudi že presodilo, da ni bil glavni cilj zakonske ureditve zmanjšanje stroškov izvajanja obveznosti PRO (glej
165
. točko obrazložitve).
Primernost
261.
Vlada je pojasnila, da omejitev lastništva poslovnega deleža v organizaciji na proizvajalce prispeva k večji proaktivnosti proizvajalcev, saj se s tem zavedajo svoje odgovornosti in pritiskov javnosti, da ustrezno ravnajo z odpadki iz svojih proizvodov.
262.
Cilj 8. in 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih je zagotoviti, da proizvajalci, ki imajo obveznost PRO, ne prevzamejo le finančne odgovornosti za ravnanje z odpadki iz teh proizvodov, ampak tudi organizacijsko odgovornost za to dejavnost. Proizvajalci vplivajo na poslovanje organizacije, s tem vplivajo na zmanjševanje svojih stroškov ter izboljšajo upravljanje in preglednost sistemov PRO. Ureditev, po kateri morajo proizvajalci, ki skupaj dajejo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine istovrstnih proizvodov, ustanoviti oziroma ponovno ustanoviti organizacijo in imeti v njej poslovni delež, je primeren ukrep, s katerim se zagotovi, da proizvajalci niso le finančno odgovorni za ravnanje z odpadki iz proizvodov, temveč prevzemajo tudi organizacijsko odgovornost.
Ko proizvajalci sodelujejo pri upravljanju in nadzorovanju organizacije, ki v njihovem imenu in za njihov račun izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, so proizvajalci organizacijsko vključeni v procese, s katerimi se zagotavlja doseganje okoljskih ciljev pri ravnanju z odpadki iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO. Za učinkovito uravnavanje stroškov organizacije je treba poznati posebnosti posameznih proizvodov in njihove lastnosti, kar pa lahko najbolj učinkovito izvajajo sami proizvajalci. Enako velja tudi za zahtevo, da so lahko člani nadzornega organa, poleg predstavnika pristojnega ministrstva, le predstavniki proizvajalcev.
263.
Z ukrepi, po katerih ustanovitelji organizacije in lastniki poslovnega deleža v organizaciji ne morejo biti subjekti, ki niso proizvajalci, in ureditev, po kateri člani nadzornega organa organizacije ne morejo biti predstavniki subjektov, ki niso proizvajalci, se tudi zmanjšuje tveganje, da bi osebe, ki niso proizvajalci, vplivale na upravljanje organizacije in sprejele odločitve o upravljanju, ki bi lahko ogrozile okoljske cilje, ki jim sledi organizacija. Proizvajalci, ki so jim naložene obveznosti PRO, imajo bistveno večji interes, da organizacija zagotavlja učinkovito ravnanje z odpadki in s tem zagotovi, da so izpolnjene zakonske obveznosti proizvajalcev. Zato bodo tudi odločitve, povezane z upravljanjem organizacije, usmerjene k doseganju okoljskih ciljev, ki jih določa zakonodajalec. Pri subjektih, ki niso proizvajalci in zato nimajo obveznosti PRO, obstaja večja verjetnost, da bi jih pri sprejemanju odločitev, povezanih z upravljanjem organizacije, vodili tudi motivi, ki ne bi bili povezani z doseganjem okoljskih ciljev.
[293]
Zato je ureditev, po kateri so lahko ustanovitelji in lastniki poslovnega deleža v organizaciji le proizvajalci in po kateri so člani nadzornega organa lahko le predstavniki proizvajalcev, primerna za zmanjšanje takega tveganja in za uresničitev cilja, ki mu ta ureditev sledi.
[294]
264.
Omejitev, po kateri morajo organizacijo ustanoviti oziroma ponovno ustanoviti tisti proizvajalci, ki dajo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine istovrstnih proizvodov, je tudi primeren ukrep, s katerim se zagotovi učinkovita vzpostavitev sistema PRO z eno monopolno organizacijo. Ko se država v okviru polja proste presoje odloči, da bo delovanje sistema PRO zagotovila z eno monopolno organizacijo, mora sprejeti tudi ukrepe, s katerimi bo zagotovila učinkovito delovanje te organizacije. Pogoj, po katerem
morajo organizacijo ustanoviti
oziroma ponovno ustanoviti tisti proizvajalci, ki dajo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine istovrstnih proizvodov
, onemogoča, da bi dve skupini proizvajalcev ustanovili dve organizaciji, ki bi izpolnjevali zakonske pogoje za pridobitev dovoljenja iz 41. člena ZVO-2. To bi nasprotovalo temeljnemu izhodišču predvidenega sistema PRO, po katerem dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode izvaja monopolna organizacija. Poleg navedenega pa je z ureditvijo, po kateri so organizacijo dolžni ustanoviti tisti proizvajalci, ki dajo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine istovrstnih proizvodov, mogoče doseči, da so v ravnanje z odpadki organizacijsko vključeni tisti proizvajalci, ki tudi povzročajo nastanek največjega deleža odpadkov iz proizvodov. Večji vpliv na upravljanje, usmerjanje in samonadzor organizacije povečuje odgovornost proizvajalcev, saj organizacija zagotavlja ustrezno ravnanje z odpadki v njihovem imenu in za njihov račun.
[295]
Zato je tudi ta ukrep primeren za dosledno doseganje zastavljenih ciljev zakonodajalca.
265.
Ker so zgoraj navedeni ukrepi primerni za doseganje podciljev okrepiti organizacijsko odgovornost proizvajalcev v sistemu PRO in zagotoviti zadostna jamstva, da bo organizacija kot monopolist učinkovito izpolnjevala obveznosti PRO, so tudi primerni za dosledno doseganje ciljev varstva okolja in varstva zdravja ljudi.
[296]
Iz te obrazložitve že izhaja, da navedena podcilja prispevata k učinkovitemu delovanju organizacije in s tem tudi k učinkovitemu ravnanju z odpadki iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO (glej
259
. točko obrazložitve).
Nujnost
266.
Pobudniki menijo, da bi bilo cilje enako mogoče doseči, če bi dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajala gospodarska družba, ki bi bila specializirana za tako dejavnost. Menijo, da bi moralo biti v prosti presoji proizvajalcev, na kakšen način bodo opravljali obveznosti PRO, in da ni nujno, da bi bili tudi organizacijsko vpeti v ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere obstaja obveznost PRO. Ocenjujejo, da bi kapitalska povezava med proizvajalci in organizacijo povzročala konflikt interesov, saj bi lahko proizvajalci s kapitalsko udeležbo v organizaciji brez kazni posredovali podatke o nižjih količinah proizvodov, ki jih dajo na trg, in si tako zniževali stroške, organizacija pa naj ne bi imela interesa za preverjanje svojih lastnikov.
267.
Ustavno sodišče je v
182
. točki obrazložitve že pojasnilo, kako na presojo nujnosti vpliva okoliščina, da je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO storitev splošnega gospodarskega pomena.
268.
Iz te obrazložitve že izhaja, da ima večji organizacijski vpliv proizvajalcev na delovanje organizacije vpliv na njeno učinkovito delovanje. Učinkovito delovanje organizacije pa vpliva na učinkovito ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO. Država je spremenila obstoječi sistem PRO v ZVO-2 med drugim tudi z namenom odpraviti pomanjkljivosti prejšnjega sistema, v katerem ni bila določena obvezna organizacijska vključenost proizvajalcev v ravnanje z odpadki, ki je vodil v kopičenje odpadkov.
269.
Cilj, po katerem proizvajalci poleg finančne odgovornosti prevzemajo tudi organizacijsko odgovornost, je pri skupnem izpolnjevanju obveznosti PRO mogoče doseči samo tako, da proizvajalci sodelujejo pri upravljanju organizacije. Zato navedenega cilja ne bi bilo mogoče doseči, če bi dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajala gospodarska družba, ki je ne bi ustanovili in imeli v njej poslovnega deleža proizvajalci. Glede na navedeno je ukrep, po katerem organizacijo ustanovijo proizvajalci in ki morajo imeti v njej tudi poslovni delež, nujen za doseganje cilja, po katerem proizvajalci prevzemajo tudi organizacijsko odgovornost za ravnanje z odpadki iz njihovih proizvodov, za katere velja obveznost PRO.
270.
Pobudniki sicer opozarjajo, da ne bodo vsi proizvajalci ustanovitelji organizacije in zato ne bodo vsi proizvajalci nosili tudi organizacijskega bremena. Z ureditvijo, po kateri morajo organizacijo ustanoviti oziroma ponovno ustanoviti proizvajalci, ki dajo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine istovrstnih proizvodov, je v delovanje organizacije vključena več kot polovica proizvajalcev, ki obveznosti PRO izpolnjujejo skupno prek organizacije. S tem se v zadostni meri zagotavlja organizacijski vpliv proizvajalcev na delovanje organizacije z namenom izboljšanja upravljanja in preglednosti sistemov PRO.
[297]
Poleg navedenega zakonska ureditev tudi ne omejuje najvišjega odstotka tržnega deleža proizvajalcev, ki dajejo na trg istovrstne proizvode in ki so dolžni ustanoviti organizacijo in v njej imeti poslovni delež. Ukrep, po katerem morajo organizacijo
ustanoviti oziroma ponovno ustanoviti proizvajalci, ki dajo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine istovrstnih proizvodov
, je namenjen predvsem uspešni izvedbi upravnega postopka pridobitve dovoljenja iz 41. člena ZVO-2, ne pa omejevanju proizvajalcev, ki bi želeli ustanoviti oziroma ponovno ustanoviti organizacijo in v njej imeti poslovni delež. Če navedeni delež ne bi bil predpisan, bi lahko vlogo za pridobitev dovoljenja vložilo več organizacij, ki bi želele izvajati dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode. To pa bi onemogočilo izvrševanje zakonske ureditve, v kateri lahko dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode izvaja le ena organizacija. Ob upoštevanju, da učinkovitega ravnanja z odpadki ni bilo mogoče doseči brez uvedbe monopolne organizacije (
180
. do
190
. točka obrazložitve)
, je bilo nujno sprejeti ukrepe, ki omogočajo uspešno izvedbo upravnega postopka pridobitve dovoljenja iz 41. člena ZVOP-2.
271.
Zakonska ureditev, po kateri so lahko lastniki poslovnega deleža v organizaciji le proizvajalci, poleg zagotavljanja organizacijske vključenosti proizvajalcev v ravnanje z odpadki zmanjšuje tudi tveganje, da bi osebe, ki niso proizvajalci, vplivale na upravljanje organizacije in sprejele odločitve o upravljanju, ki bi lahko ogrozile okoljske cilje, ki jim sledi organizacija. Lastnik poslovnega deleža, ki ni proizvajalec, bi lahko sledil predvsem cilju oplemenitenja svoje kapitalske naložbe z zasledovanjem čim višjega dobička. Če bi ocenil, da njegova naložba ni dovolj donosna, bi lahko vplival na organizacijo in dejavnost organizacije, tako da ne bi bili več v ospredju okoljski cilji. Poleg navedenega tudi Okvirna direktiva o odpadkih, ki ureja minimalne zahteve za sisteme PRO, takšni ureditvi ne nasprotuje. Celo nasprotno, iz četrtega pododstavka prvega odstavka 8. člena Okvirne direktive o odpadkih izhaja, da morajo proizvajalci prevzeti tudi organizacijsko odgovornost za odpadke iz njihovih proizvodov. Zato ni videti blažjega ukrepa, s katerim bi se proizvajalce v enaki meri organizacijsko vključilo v ravnanje z odpadki iz njihovih proizvodov in hkrati tudi preprečilo tveganje, da bi osebe, ki niso proizvajalci, vplivale na upravljanje organizacije.
272.
Ukrep, po katerem so člani nadzornega organa organizacije lahko, poleg predstavnika pristojnega ministrstva, le proizvajalci, sledi enakima ciljema. Iz pristojnosti nadzornega organa
[298]
izhaja, da sprejema temeljne odločitve, s katerimi se zagotavlja učinkovito ravnanje z odpadki. Zato je nujno, da so člani tega organa proizvajalci in ne predstavniki oseb, ki niso proizvajalci. Zgolj tako se lahko zmanjša tveganje, da bi osebe, ki bi imele zgolj finančne interese, lahko vplivale na delovanje organizacije, in se hkrati sledi cilju, po katerem proizvajalci prevzemajo organizacijsko odgovornost za ravnanje z odpadki iz njihovih proizvodov.
Sorazmernost v ožjem smislu
273.
Poseg v človekovo pravico je sorazmeren v ožjem smislu, če je teža tega posega (poseg v svobodno gospodarsko pobudo) sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma pričakovanim koristim, ki bodo zaradi posega nastale (varstvo okolja in varstvo zdravja ljudi v povezavi
z zagotavljanjem organizacijske odgovornosti proizvajalcev in zmanjšanjem tveganja vpliva oseb, ki bi imele le finančne interese na delovanje organizacije
).
274.
Presojana zakonska ureditev, po kateri morajo organizacijo ustanoviti oziroma ponovno ustanoviti proizvajalci in v njej imeti poslovni delež, in ureditev, po kateri so člani nadzornega organa organizacije lahko le predstavniki proizvajalcev, intenzivno oži polje podjetniške svobode, saj omejuje svobodo razpolaganja s kapitalom in svobodo opravljanja funkcije nadzora v gospodarskih subjektih.
275.
Tako kot mora Ustavno sodišče že pri presoji nujnosti posega v človekovo pravico upoštevati, da ima država polje proste presoje pri urejanju gospodarske dejavnosti z namenom varstva okolja in varstva zdravja ljudi, je ta okoliščina upoštevna tudi pri presoji sorazmernosti v ožjem smislu. Država lahko izbira ukrepe, ki jih šteje za potrebne, da bo dosegla cilje, ki jim je sledila pri urejanju sistema PRO.
276.
Sistem PRO, ki zagotavlja finančno in organizacijsko vključenost proizvajalcev v ravnanje z odpadki iz njihovih proizvodov, vpliva na to, da proizvajalci pri proizvajanju svojih proizvodov upoštevajo tudi okoljske vidike od faze načrtovanja do faze, ko proizvod postane odpadek. Proizvajalci, ki imajo obveznost PRO, imajo večji motiv iskati stroškovno učinkovitost ravnanja z odpadki ob upoštevanju vseh okoljskih ciljev, kot subjekti, ki nimajo obveznosti PRO. Z organizacijsko vključenostjo proizvajalcev v dejavnost organizacije proizvajalci prevzamejo aktivno vlogo pri ravnanju z odpadki iz njihovih proizvodov in s tem zagotavljajo učinkovito delovanje organizacije. Osebe, ki niso proizvajalci, nimajo obveznosti PRO, zato njihov motiv pri pridobitvi poslovnega deleža organizacije ali pri pridobitvi vpliva na delovanje nadzornega organa ne bi bil povezan z učinkovitim izvrševanjem obveznosti PRO, temveč bi sledil predvsem želji po oplemenitenju kapitalske naložbe. Če bi imeli subjekti, ki niso proizvajalci, vpliv na delovanje organizacije, bi lahko ekonomski razlogi prevladali nad razlogi, ki so povezani z učinkovitim izpolnjevanjem obveznosti PRO. Zato koristi ukrepov, s katerimi se zagotavlja organizacijska odgovornost proizvajalcev in zmanjšuje tveganje vpliva oseb, ki bi imele le finančne interese, na delovanje organizacije pretehtajo težo posega v svobodno gospodarsko pobudo.
277.
Ustavno sodišče tudi ne more slediti pobudnikom, da naj bi iz drugega pododstavka prvega odstavka 7. člena Direktive o embalaži in odpadni embalaži izhajalo, da morajo biti sistemi PRO odprti za sodelovanje vseh gospodarskih subjektov, kar naj bi pomenilo, da ni dopustno omejevati kapitalske udeležbe v organizaciji, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Iz sodne prakse SEU izhaja, da prvi odstavek 7. člena Direktive o embalaži in odpadni embalaži državam članicam nalaga, da morajo vzpostaviti sisteme, ki zagotavljajo po eni strani vračanje in/ali zbiranje rabljene embalaže in/ali odpadne embalaže ter po drugi strani ponovno uporabo ali predelavo zbrane embalaže ali odpadne embalaže.
[299]
Iz nje izhaja tudi, da morajo biti zgoraj navedeni sistemi odprti za sodelovanje vseh gospodarskih subjektov iz zadevnih sektorjev in pristojnih javnih oblasti in se morajo nediskriminacijsko uporabljati za uvožene proizvode in biti zasnovani tako, da ne prihaja do trgovinskih ovir ali izkrivljanja konkurence v skladu s PDEU.
[300]
Iz navedenega izhaja, da drugi pododstavek 7. člena Direktive o embalaži in odpadni embalaži ureja dostopnost proizvajalcev in končnih uporabnikov do sistemov vračanja in/ali zbiranja embalaže oziroma odpadne embalaže, ne ureja pa pogojev za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Iz drugega pododstavka 7. člena Direktive o embalaži in odpadni embalaži ne izhaja, da bi zagotavljal udeležbo gospodarskih subjektov, ki niso proizvajalci, pri delovanju organizacije, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO na področju embalaže.
278.
Pobudniki tudi trdijo, da bi kapitalska povezava med proizvajalci in organizacijo povzročala konflikt interesov, saj bi lahko proizvajalci s kapitalsko udeležbo v organizaciji brez kazni posredovali podatke o nižjih količinah proizvodov, ki jih dajo na trg, in si tako zniževali stroške, organizacija pa naj ne bi imela interesa za preverjanje svojih lastnikov. Ustavno sodišče je upoštevalo, da zakonska ureditev v ZVO-2 vsebuje številna jamstva, ki se nanašajo na dobro upravljanje organizacije in preglednost njenega poslovanja (glej
176
. točko obrazložitve). Ustavno sodišče je v tej obrazložitvi tudi že pojasnilo, da bo organizacija pod strogim nadzorom javnih organov (glej
177
. točko obrazložitve). Proizvajalci so dolžni na podlagi 6. točke prvega odstavka 35. člena ZVO-2 zagotavljati evidenco o proizvodih, za katere velja PRO, ki jih dajejo na trg v Republiki Sloveniji, in evidenco o zbranih in obdelanih odpadkih iz proizvodov ter posredovati podatek iz evidenc ministrstvu. Nespoštovanje navedenih obveznosti pomeni prekršek (3. točka prvega odstavka 260. člena ZVO-2). Iz prvega odstavka 47. člena ZVO-2 izhaja, da mora imeti organizacija vzpostavljen nadzor nad kakovostjo podatkov iz 6. točke prvega odstavka 35. člena ZVO-2. Nadzor je urejen v splošnem aktu, ki ga sprejme telo za nadzor, ki ga sestavljajo predstavniki proizvajalcev, ki imajo lastniški delež v organizaciji, predstavniki proizvajalcev, ki imajo z organizacijo sklenjeno pogodbo, in predstavnik ministrstva. Takšna sestava telesa za nadzor onemogoča prevladujoči vpliv proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, na vsebino splošnega akta, ki ureja način nadzora nad kvaliteto podatkov iz 6. točke prvega odstavka 35. člena ZVO-2.
[301]
Pristojno ministrstvo zagotavlja informacijski sistem o PRO, ki vsebuje tudi podatke o količinah proizvodov, za katere velja PRO, danih na trg v Republiki Sloveniji (3. točka tretjega odstavka 49. člena ZVO-2). Podatke iz informacijskega sistema uporabljajo tudi organi, pristojni za nadzor (drugi odstavek 52. člena ZVO-2). Ustavno sodišče šteje, da so navedena jamstva zadostna, da se zagotovita dobro upravljanje organizacije in preglednost njenega poslovanja. Pobudniki pa ne morejo prekomernosti posega v človekovo pravico utemeljiti s položajem, ki naj bi nastal, če naslovniki pravnih norm ne bi spoštovali zakonskih obveznosti. Ustavno sodišče je namreč že sprejelo stališče, da v okvir presoje ustavnosti zakona ne spada ocena konkretnih ravnanj posameznih oseb v praksi.
[302]
Morebitne kršitve izpodbijane zakonske ureditve bodo predmet inšpekcijskih in prekrškovnih postopkov in v tem okviru tudi predmet sodnega varstva.
279.
Po stališču Ustavnega sodišča je zakonodajalec sorazmerno posegel v pravico do svobodne gospodarske pobude pobudnikov, ko je določil, da morajo organizacijo ustanoviti oziroma ponovno ustanoviti proizvajalci in v njej imeti poslovni delež in da so člani nadzornega organa organizacije, poleg predstavnika pristojnega ministrstva, lahko le predstavniki proizvajalcev. Z navedenimi ukrepi se zagotavlja organizacijska odgovornost proizvajalcev in zmanjšuje tveganje vpliva oseb, ki bi imele le finančne interese, na delovanje organizacije. Z navedenima podciljema se zagotavljata učinkovito delovanje organizacije in s tem tudi učinkovito ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO.
280.
Glede na navedeno četrti, deseti in enajsti odstavek 38. člena ZVO-2, tretji in četrti odstavek 43. člena ter prvi odstavek 275. člena ZVO-2 v zvezi z 41. členom ZVO-2 niso v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave (1. in 4. točka izreka).
Presoja z vidika načela enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave)
281.
Pobudniki tudi navajajo, da je četrti odstavek 38. člena ZVO-2 v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ker naj bi brez razumnih razlogov razlikoval med gospodarskimi družbami, ki niso ustanovljene iz proizvajalcev, in gospodarskimi družbami, ki so ustanovljene iz proizvajalcev. Zakonodajalec naj bi le gospodarski družbi, ki je ustanovljena iz proizvajalcev, dovoljeval opravljanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
282.
V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave zahteva, da je treba v bistvenem enake položaje obravnavati enako. Če se v bistvenem enaki položaji obravnavajo različno, mora za to obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja. Načelo enakosti pred zakonom namreč ne pomeni, da zakonodajalec v bistvenem enakih položajev pravnih subjektov ne bi smel različno urejati, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Pri presoji, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je torej treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja.
[303]
283.
Iz četrtega odstavka 38. člena ZVO-2 izhaja, da lahko dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja le organizacija, ki jo ustanovijo proizvajalci in imajo v njej tudi poslovni delež. Dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO lahko izvaja samo organizacija, ki pridobi dovoljenje iz 41. člena ZVO-2. Druge gospodarske družbe, ki jih niso ustanovili proizvajalci in v katerih lastniki poslovnega deleža niso samo proizvajalci, te dejavnosti ne morejo in ne smejo opravljati. Zakonodajalec je torej različno urejal položaj pravne osebe, ki jo ustanovijo proizvajalci, v primerjavi s pravnimi osebami, ki jih ne ustanovijo proizvajalci.
284.
Temeljna predpostavka za neskladje z načelom enakosti je, da sploh gre za v bistvenem enake položaje. Ustavno sodišče mora najprej presoditi, ali je z vidika pravice do opravljanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO organizacija, ki jo ustanovijo proizvajalci, v enakem položaju kot druge pravne osebe, ki jih ne ustanovijo proizvajalci.
285.
Z vidika pravice do opravljanja določene gospodarske dejavnosti so vsi gospodarski subjekti, ki bi želeli izvajati to dejavnost, v enakem pravnem položaju.
286.
Ustavno sodišče mora v nadaljevanju presoditi, ali je razlog za razlikovanje razumen in stvarno utemeljen glede na predmet zakonodajnega urejanja in cilje, ki jih želi zakonodajalec pri tem doseči. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je namen
zakonodajnega urejanja, da zakonodajalec v mejah svojih pristojnosti določa merila, po katerih bo pravne položaje med seboj razlikoval in nanje vezal različne pravne posledice.
[304]
Tovrstno razločevanje, s katerim zakonodajalec zasleduje dopustne cilje, je torej bistvena sestavina normodajne dejavnosti.
[305]
Glede na navedeno mora Ustavno sodišče upoštevati, da je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO storitev splošnega gospodarskega pomena (
104
. točka obrazložitve). Zakonodajalec ima široko polje proste presoje pri oblikovanju in organiziranju takih storitev (
182
. točka obrazložitve).
287.
Iz te obrazložitve že izhaja, da je cilj zakonske ureditve, po kateri lahko dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja le organizacija, ki so jo ustanovili proizvajalci, zagotoviti večjo organizacijsko vključenost proizvajalcev v ravnanje z odpadki iz njihovih proizvodov (
259
. točka obrazložitve). Ustavno sodišče je že pojasnilo, da z organizacijsko vključenostjo proizvajalcev v dejavnost organizacije proizvajalci prevzamejo aktivno vlogo pri ravnanju z odpadki iz njihovih proizvodov in s tem zagotavljajo učinkovito delovanje organizacije (
262
. in
276
. točka obrazložitve). Iz te obrazložitve tudi že izhaja, da bi vključenost oseb, ki niso proizvajalci in nimajo obveznosti PRO, lahko povečalo tveganje, da bi osebe, ki niso proizvajalci, vplivale na odločitve o upravljanju organizacije, ki ne bi bile povezane z okoljskimi cilji (
263
. in
276
. točka obrazložitve).
288.
Po mnenju Ustavnega sodišča so z vidika ciljev, ki jim je sledil zakonodajalec, podani razumni razlogi za različno urejanje položaja pravne osebe, ki jo ustanovijo proizvajalci, v primerjavi s pravnimi osebami, ki jih ne ustanovijo proizvajalci.
289.
Glede na navedeno četrti odstavek 38. člena ZVO-2 ni v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave (1. točka izreka).
B. – X.
Prepoved opravljanja dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov ter prepoved sorodstvenih in kapitalskih povezav
(tretji, peti, šesti, sedmi, osmi in deveti odstavek 38. člena ZVO-2 v zvezi z 41. členom Ustave)
290.
Tretji, peti, šesti, sedmi, osmi in deveti odstavek 38. člena ZVO-2 naj bi bili v neskladju s 33. in 74. členom Ustave in 1. členom Prvega protokola k EKČP, (1) ker organizacija in proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža,
ne smejo izvajati dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov in (2) ker organizacija in proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža, ne smeta biti sorodstveno ali kapitalsko povezana s subjekti, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov.
291.
Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-104/22 z dne 29. 9. 2022, s katerim je sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega do enajstega odstavka 38. člena ZVO-2, navedlo, da te določbe skupaj z drugimi izpodbijanimi določbami tvorijo bistveni okvir pravne ureditve sistema PRO. Pobudo zoper vse zgoraj navedene zakonske določbe je Ustavno sodišče sprejelo, da bi lahko celovito odločilo o vseh spornih vprašanjih in da ne bi z delno presojo povzročilo pravne negotovosti. Ne glede na navedeno pa mora Ustavno sodišče upoštevati trditveno podlago v pobudah. Zgoraj navedene določbe določajo po vsebini podobne omejitve za različne subjekte, ki imajo različen položaj v sistemu PRO. Peti do deveti odstavek 38. člena ZVO-2 urejajo pravni položaj organizacije, proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, članov poslovodnega organa organizacije, članov njenega nadzornega organa in zastopnika ter izvajalcev. Iz navedb pobudnikov izhaja, da zakonskim določbam nasprotujejo le z vidika organizacije in proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije. Zato bo Ustavno sodišče presojo opravilo le v tem obsegu.
292.
Tretji odstavek 38. člena ZVO-2 določa, da sme organizacija opravljati samo dejavnost, ki je povezana z izvajanjem skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za proizvajalce istovrstnih proizvodov. V petem odstavku 38. člena ZVO-2 je zakonodajalec dejavnost organizacije še dodatno omejil, in sicer organizacija ne sme izvajati dejavnosti zbiranja ali obdelave odpadkov
iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji. Poleg navedenega iz petega odstavka 38. člena ZVO-2 izhaja, da tudi p
roizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža, praviloma
[306]
ne smejo izvajati zbiranja ali obdelave odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji.
Zakonodajalec je v tretjem in petem odstavku 38. člena ZVO-2 določil pogoje za izvajanje določene gospodarske dejavnosti. S
vobodna gospodarska pobuda iz 74. člena Ustave zagotavlja svobodo sprejemanja vsakršnih odločitev o opravljanju gospodarske dejavnosti,
[307]
torej tudi svobodo izbire gospodarske dejavnosti, ki jo želi gospodarski subjekt izvajati,
[308]
zato izpodbijani zakonski določbi segata na področje varovanja pravice iz 74. člena Ustave.
293.
V šestem, sedmem, osmem in devetem odstavku 38. člena ZVO-2 je določeno, da organizacija, proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža, član poslovodnega organa organizacije, član nadzornega organa organizacije in njen zastopnik (1) ne smejo biti neposredno ali posredno kapitalsko povezani z osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji, (2) ne smejo imeti v njej upravljavskih ali nadzorstvenih pravic in (3) ne smejo biti kapitalsko ali sorodstveno povezani
[309]
z osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice
[310]
v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji (šesti odstavek 38. člena ZVO-2). Zakonodajalec je navedene pogoje še podrobneje opredelil v sedmem in osmem odstavku 38. člena ZVO-2. V devetem odstavku 38. člena ZVO-2 pa je enake pogoje določil za člane poslovodnega in nadzornega organa organizacije in njenega zastopnika. Zakonodajalec je z navedeno ureditvijo določil pogoje za pridobitev lastniškega deleža v organizaciji. Z obveznostmi
iz šestega do devetega odstavka
38. člena ZVO-2 je določil pogoje za ustanovitev gospodarske družbe in pogoje za opravljanje gospodarske dejavnosti, zato izpodbijane določbe segajo na področje varovanja pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave.
294.
Ustavno sodišče je z vidika te ustavne pravice preizkusilo ne le tistih očitkov pobudnikov, glede katerih se izrecno sklicujejo nanjo, pač pa tudi tiste, glede katerih zatrjujejo neskladje z 2. in 33. členom Ustave in 1. členom Prvega protokola k EKČP. Tudi pri teh očitkih gre po vsebini za zatrjevanje neskladja s prvim odstavkom 74. člena Ustave (glej
249
. točko obrazložitve).
295.
Iz
135
. točke obrazložitve že izhaja, da mora Ustavno sodišče pri presoji upoštevati tudi 16. člen Listine.
[311]
SEU je v sodbi v zadevi
Interzero in drugi
sprejelo stališče, da pomenijo omejitve iz tretjega, petega, šestega, sedmega, osmega in devetega odstavka 38. člena ZVO-2 zahteve, povezane s sestavo gospodarskega subjekta, in zahteve, povezane s statusom lastnikov kapitala v gospodarski družbi. Gre za zahteve iz točke c) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.
[312]
Iz navedenega izhaja, da mora Ustavno sodišče pri presoji upoštevati tudi to določbo Direktive o storitvah (glej razdelek B. – IV. obrazložitve).
296.
Pobudniki zatrjujejo, da so izpodbijane določbe tudi v neskladju s 1. členom Prvega protokola k EKČP. EKČP izrecno ne zagotavlja svobodne gospodarske pobude, vendar pa v okviru 1. člena Prvega protokola k EKČP varuje posamezne vidike svobodne gospodarske pobude, ki so povezani s premoženjskimi interesi gospodarskih subjektov. Pobudniki ne zatrjujejo, da bi jim 74. člen Ustave, ki samostojno ureja svobodno gospodarsko pobudo, priznaval to pravico v manjši meri, kot jo priznava 1. člen Prvega protokola k EKČP, zato je Ustavno sodišče tudi te očitke presojalo v okviru 74. člena Ustave.
297.
Ustavno sodišče mora v nadaljevanju presoditi, ali ureditev v tretjem ter v petem do devetem odstavku 38. člena ZVO-2 pomeni določitev načina uresničevanja svobodne gospodarske pobude ali poseg v to človekovo pravico.
Poseg v svobodno gospodarsko pobudo
298.
Tretji in peti odstavek 38. člena ZVO-2 pomenita
tako za organizacijo kot za proizvajalce, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, omejitev svobode izbire gospodarske dejavnosti oziroma prepoved opravljanja določene gospodarske dejavnosti.
[313]
Iz ustavnosodne presoje
[314]
in te obrazložitve (glej
153
. točko obrazložitve) izhaja, da zakonodajni ukrepi, ki določajo prepoved opravljanja gospodarske dejavnosti, pomenijo poseg v svobodno gospodarsko pobudo. V šestem do devetem odstavku 38. člena ZVO-2 je zakonodajalec omejil svobodo razpolaganja s kapitalom oziroma avtonomijo proizvajalcev pri odločanju o naložbah kapitala. Z navedeno ureditvijo je tudi posegel v personalni substrat organizacije, saj ji določa, kdo je lahko njen družbenik, kdo član poslovodnega in nadzornega organa in kdo njen zastopnik.
[315]
Ustavno sodišče je v tej odločbi že presojalo ukrepe, ki omejujejo svobodo razpolaganja s kapitalom in posegajo v personalni substrat gospodarske družbe. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da taka zakonska ureditev pomeni poseg v svobodno gospodarsko pobudo (glej
252
. točko obrazložitve).
[316]
299.
Tudi SEU je v sodbi v zadevi
Interzero in drugi
sprejelo stališče, da zgoraj navedene omejitve pomenijo omejitev pravice iz 16. člena Listine in zahtevo iz točke c) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.
[317]
300.
Ko Ustavno sodišče ugotovi, da gre za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude, presodi, ali za tako ureditev obstaja javna korist oziroma ustavnodopusten cilj in ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). Pri tem je upoštevalo stališča iz razdelkov
B. – IV. in B. – V. obrazložitve ter
156
. točke obrazložitve.
301.
Ustavno sodišče mora najprej preveriti, ali ureditev v tretjem in petem do devetem odstavku 38. člena ZVO-2 krši prepoved diskriminacije.
[318]
Presojana ureditev ni neposredno ali posredno diskriminacijska, saj zahteve, ki veljajo za organizacijo in proizvajalce, ki so lastniki poslovnega deleža, veljajo ne glede na kraj registriranega sedeža ali državljanstvo teh oseb. Zato Ustavno sodišče meni, da zahteve niso diskriminacijske v smislu točke a) tretjega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.
[319]
302.
Prav tako ni sporno, da so zgoraj navedeni ukrepi in pogoji predpisani z ZVO-2, kar pomeni, da so predpisani z zakonom. Presojana ureditev tudi spoštuje bistveno vsebino svobodne gospodarske pobude, saj ukrepi ne preprečujejo opravljanja vsakršne gospodarske dejavnosti.
[320]
Iz te obrazložitve že izhaja, da pomeni izpolnjevanje obveznosti PRO le manjši del gospodarske dejavnosti, ki jo izvajajo proizvajalci. Ureditev na organizacijo sicer deluje bolj omejujoče, saj ji je zakonodajalec natančno določil gospodarsko dejavnost, ki jo sme izvajati. Ker pa izpodbijane določbe tudi organizaciji ne preprečujejo opravljanja vsakršne gospodarske dejavnosti, je treba šteti, da je spoštovana bistvena vsebina pravice iz 16. člena Listine.
[321]
Ustavnodopustni cilj oziroma javna korist (cilj splošnega interesa)
303.
Vlada navaja, da je treba pri ureditvi sistema PRO posebno pozornost nameniti preprečevanju morebitnega tveganja za izkrivljanje konkurence na trgu ravnanja z odpadki (zbiranje in obdelava odpadkov). Namen prepovedi opravljanja dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov in prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med organizacijo in njenimi lastniki ter med izvajalci je zmanjšanje nasprotja interesov med organizacijo in gospodarskimi subjekti, ki izvajajo dejavnosti ravnanja z odpadki. Če bi bile dopustne kakršne koli povezave med njimi, bi lahko prišlo do neenakopravnega obravnavanja gospodarskih subjektov, ki opravljajo dejavnost ravnanja z odpadki. Vzpostavitev sistema PRO in ustanovitev ene organizacije za istovrstne proizvode naj bi vodila do koncentracije povpraševanja po določeni storitvi, kar bi dajalo organizaciji tako pogajalsko moč, da bi lahko porušila ekonomsko in konkurenčno ravnovesje na trgu ravnanja z odpadki. Vlada meni, da je z izpodbijano ureditvijo to tveganje zmanjšano.
304.
Iz te obrazložitve že izhaja, da so določbe v poglavju 2.2 ZVO-2, ki urejajo sistem PRO, tesno medsebojno povezane in soodvisne. Zato posameznih ukrepov, ki pomenijo poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude, ni mogoče presojati neodvisno drug od drugega. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je cilj posameznih ukrepov, s katerimi se v ZVO-2 omejuje svobodna gospodarska pobuda, organizaciji in njenim lastnikom zagotoviti zadostna jamstva, da bo organizacija kot monopolist učinkovito izpolnjevala obveznosti PRO. To pomeni, da mora zakonodajalec po eni strani zagotoviti, da bo organizacija učinkovito in v skladu z okoljskimi cilji ravnala z odpadki, in po drugi strani tudi zagotoviti jamstva, s katerimi se prepreči nevarnost zlorabe prevladujočega položaja monopolne organizacije (glej
231
. točko obrazložitve).
Iz tretjega odstavka 8. člena Okvirne direktive o odpadkih izhaja, da morajo države članice pri urejanju sistema PRO spoštovati potrebo po zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga. Iz dvaindvajsete uvodne izjave Direktive 2018/851 izhaja, da je namen minimalnih zahtev iz 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih med drugim tudi zagotoviti konkurenčne pogoje ter omejiti nasprotja interesov med organizacijo in izvajalci, s katerimi organizacije sklepajo pogodbe. Ukrepi, s katerimi se omejijo nasprotja interesov med organizacijo in izvajalci, s katerimi organizacije sklepajo pogodbe, pomenijo določanje postopkovnih pogojev za učinkovito monopolno opravljanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
[322]
Iz zakonodajnega gradiva in mnenja Vlade izhaja, da je cilj ukrepov iz tretjega in petega do devetega odstavka 38. člena ZVO-2 zagotoviti zadostna jamstva, ki zmanjšujejo tveganja za zlorabo prevladujočega položaja organizacije. Ustavno sodišče je v tej obrazložiti že sprejelo stališče, da ukrepi, ki prispevajo k bolj učinkovitemu delovanju organizacije, prispevajo k bolj učinkovitemu ravnanju z odpadki iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO, in je zato treba šteti, da tudi te omejitve sledijo ciljem varstva okolja in varstva zdravja oseb (glej
224
. točko obrazložitve).
[323]
305.
Varovanje okolja in varstvo zdravja ljudi lahko upravičita poseg v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave, zato je izkazan ustavno dopustni cilj za ta poseg. Navedena cilja tudi
ustrezata nujnim ukrepom v splošnem interesu, ki jih priznava EU (glej
166
. in
171
. točko obrazložitve). Ustavno sodišče pa je tudi že presodilo, da ni bil glavni cilj zakonske ureditve sistema PRO zmanjšanje stroškov izvajanja obveznosti PRO (glej
165
. točko obrazložitve).
Primernost
306.
Ustavno sodišče mora najprej presoditi, ali je ukrep, po katerem organizacija ne sme opravljati nobene dejavnosti, ki ni povezana s skupnim izpolnjevanjem obveznosti PRO (tretji odstavek 38. člena ZVO-2), primeren za uresničevanje cilja učinkovitega delovanja organizacije.
Ustavno sodišče mora upoštevali, da je organizacija subjekt, ki ga je oblastni organ z oblastnim aktom pooblastil za izvajanje naloge v javnem interesu. Dejavnost, ki jo opravlja organizacija, je namreč SSGP. Zato so ukrepi, s katerimi je dejavnost takega subjekta omejena na tisto, kar obsega naloge v javnem interesu, primeren ukrep, s katerim se zagotavlja učinkovito delovanje organizacije. Vse odločitve organizacije so usmerjene v učinkovito izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. S tem se zmanjša tveganje, da bi organizacija sledila tudi ciljem učinkovitega delovanja dodatnih gospodarskih dejavnosti, ki bi jih izvajala. Ob omejitvi dejavnosti organizacije so vsi njeni viri usmerjeni v učinkovito izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
Zato je ukrep primeren za doseganje cilja učinkovitega delovanja organizacije.
307.
V nadaljevanju mora Ustavno sodišče presoditi, ali so ukrepi, po katerih organizacija in proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža, ne smejo izvajati dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov, in ukrepi, po katerih organizacija in proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža, ne smejo biti kapitalsko ali sorodstveno povezani s subjekti, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov, primerni za dosledno doseganje cilja, ki je zagotoviti jamstva, ki zmanjšujejo tveganja zlorabe prevladujočega položaja monopolne organizacije.
308.
Organizacija upravlja odpadke iz istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO, zato njena dejavnost vpliva na trg zbiranja in obdelave odpadkov. Njena osnovna naloga je zagotoviti, da so odpadki zbrani in obdelani v skladu z okoljskimi cilji. Monopolna organizacija ima torej koncentrirano tržno moč pri povpraševanju po storitvah zbiranja in obdelave odpadkov. Ima močno pogajalsko moč pri dogovarjanju o izvajanju storitev zbiranja in obdelave odpadkov, s čimer lahko bistveno vpliva na ekonomsko in konkurenčno ravnovesje na trgu ravnanja z odpadki. Zato je pomembno, da obstajajo jamstva, ki preprečujejo, da bi organizacija zaradi svojega monopolnega položaja negativno vplivala na trg zbiranja in obdelave odpadkov. Če bi organizacija sama izvajala dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov, bi celotni masni tok odpadkov usmerila le v svoje obrate in bi tako lahko s trga izrinila druge ponudnike teh storitev.
309.
Enako velja tudi za proizvajalce, ki imajo lastniški delež v organizaciji. Ti proizvajalci bi prek upravljavskih pravic, ki jih imajo v organizaciji zaradi imetništva poslovnega deleža, lahko vplivali na odločitve o usmeritvi masnega toka odpadkov v svoje obrate in s tem negativno vplivali na konkurenco na trgu ravnanja z odpadki.
310.
Ko organizacija ne izvaja dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov, mora sklepati pogodbe s subjekti, ki izvajajo te dejavnosti, in se dogovarjati za cene izvedenih storitev. Tveganje za morebitno zlorabo prevladujočega položaja je mogoče zmanjšati z ukrepi, s katerimi se zmanjšuje nasprotje interesov med subjekti (organizacija in proizvajalci, ki imajo poslovni delež), ki delujejo na področju skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, in subjekti, ki delujejo na področju ravnanja z odpadki, in obratno. Preprečiti je tudi treba, da bi organizacija zgolj nekaterim zbiralcem in obdelovalcem ponudila boljše pogoje dostopa do odpadkov, s katerimi upravlja. Zato je treba zmanjšati tveganje, da bi organizacija pri sklepanju pogodb za izvajanje zbiranja in obdelave odpadkov sklepala pogodbe z izvajalci, ki ne bi izpolnjevali vseh okoljskih pogojev, temveč bi bili izbrani zaradi povezav z organizacijo. To bi lahko vodilo tudi k povečanju stroškov organizacije in s tem k določanju cene skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v nasprotju z zahtevami iz točke c) četrtega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih.
311.
Zato so ukrepi, po katerih organizacija in proizvajalci, ki imajo lastniški delež, ne smejo izvajati dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov, in ukrepi, s katerimi se v največji meri preprečijo kakršne koli povezave med organizacijo in proizvajalci, ki imajo lastniški delež, z izvajalci, primerni za dosledno doseganje cilja zmanjševanja
tveganja za zlorabo prevladujočega položaja organizacije
[324]
in s tem za doseganje cilja učinkovitega delovanja organizacije.
Nujnost
312.
Ustavno sodišče mora najprej presoditi, ali je ukrep, po katerem organizacija ne sme opravljati nobene dejavnosti, ki ni povezana s skupnim izpolnjevanjem obveznosti PRO, nujen za zagotavljanje učinkovitega delovanja organizacije. Iz te obrazložitve že izhaja, da je treba pri presoji omejitve dejavnosti organizacije upoštevati, da je organizaciji z oblastnim aktom zaupana izključna pravica izvajati naloge v javnem interesu (
306
. točka obrazložitve). Ker ima organizacija izključno pravico izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, je nujno, da ne opravlja drugih gospodarskih dejavnosti. Z opravljanjem drugih gospodarskih dejavnosti se povečuje tveganje za zlorabo prevladujočega položaja. Organizacija bi lahko navzkrižno financirala izvajanje drugih gospodarskih dejavnosti, ki bi jih izvajala, z uporabo prihodkov iz monopolne dejavnosti. S tem bi lahko diskriminirala tekmece na trgu drugih dejavnosti ali jim onemogočala vstop na trg. Zato je ukrep, po katerem organizacija ne sme opravljati nobene dejavnosti, ki ni povezana s skupnim izpolnjevanjem obveznosti PRO, nujen za doseganje cilja zagotavljanja jamstev, ki zmanjšujejo tveganja zlorabe prevladujočega položaja monopolne organizacije.
313.
V nadaljevanju mora Ustavno sodišče presoditi, ali so ukrepi, po katerih organizacija in proizvajalci, ki imajo lastniški delež, ne smejo izvajati dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov, in ukrepi, s katerimi je določena prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med organizacijo in proizvajalci, ki imajo lastniški delež, in izvajalci, nujni za doseganje zastavljenega cilja.
314.
Pobudniki zatrjujejo, da bi bilo mogoče varstvo konkurence na trgu zbiranja in obdelave odpadkov doseči z milejšimi sredstvi. Zakonodajalec naj bi sprejel več zakonov, ki na splošno urejajo konkurenčno delovanje subjektov na trgu. V navedenih zakonih naj bi bila protikonkurenčna dejanja že sankcionirana. Protikonkurenčno delovanje naj bi bilo določeno za kaznivo dejanje. Takšno ravnanje naj bi bilo tudi temelj za odškodninsko odgovornost. Zakonodajalec pa naj ne bi pojasnil, zakaj splošne zakonodajne varovalke za varovanje konkurence ne bi zadostovale. Pobudniki menijo, da bi moral zakonodajalec navesti poseben razlog, da bi lahko utemeljil tako ureditev. Navajajo tudi, da je trg izvajalcev izjemno razpršen in da na njem obstaja delujoča konkurenca in s tem povezan samonadzor nad tekmeci. Zakonodajalec naj bi cilje lahko dosegel z milejšimi ukrepi, kot na primer z določitvijo strogih pogojev glede poročanja nadzornemu organu, z določitvijo obveznosti javnega objavljanja informacij in z uvedbo prekrškovnih sankcij. Zakonodajalec bi lahko tudi omejil upravljavske in/ali sorodstvene povezave le na tiste proizvajalce, ki bi imeli v organizaciji takšen poslovni delež, ki bi lahko povzročil protikonkurenčno tveganje z vplivanjem na trg izvajalcev. Prva pobudnica v zadevi št. U-I-104/22 sicer ne nasprotuje zahtevam o prepovedi povezav med organizacijo, njenimi lastniki in organi organizacije, ter izvajalci, vendar meni, da so ukrepi prekomerni, ker bi navedene prepovedi morala veljati le za regionalen ali nacionalni trg, ne pa za nadnacionalnega. S tem pobudnica zatrjuje, da bi bilo mogoče cilje doseči z milejšimi ukrepi, in sicer, da
prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav ne bi veljala za povezave z gospodarskimi družbami, ki bi dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov izvajale v drugih državah članicah
.
315.
Ustavno sodišče je v
182
. točki obrazložitve že pojasnilo, kako na presojo nujnosti vpliva okoliščina, da je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO storitev splošnega gospodarskega pomena.
316.
Dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO je SSGP, kar pomeni, da ne deluje nujno po tržnih principih.
[325]
Temeljni namen organizacije ni pridobivanje dobička, temveč učinkovito ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO. Trg ravnanja z odpadki v celoti deluje po tržnih principih, zato je treba zagotoviti ločenost obeh sistemov, saj delujeta po različnih načelih. Zakonodajalec je določil, da bo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO opravljala le ena monopolna organizacija. V takem položaju splošna zakonodaja varstva konkurence ne more v enaki meri zagotoviti enake stopnje varstva konkurence na trgu, s katerim je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO tako tesno povezana. Zakonodajalec je v okviru proste presoje ocenil, da je treba zaradi posebnega položaja organizacije sprejeti še dodatne ukrepe varstva konkurence na trgu zbiranja in obdelave odpadkov. Sprejel je ukrepe, s katerimi se zmanjšuje tveganje za medsebojno vplivanje subjektov (organizacija
in
proizvajalci, ki imajo lastniški delež), ki delujejo na področju skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, na subjekte, ki delujejo na področju ravnanja z odpadki, in obratno. Določil je, da imajo izvajalci možnost, da pod enakimi pogoji sodelujejo z organizacijo. V šestem odstavku 40. člena ZVO-2 je zakonodajalec določil, da mora organizacija na podlagi javnega poziva, na nediskriminacijski način in pod enakimi pogoji skleniti pogodbo o izvajanju zbiranja in postopkov priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo ali odstranjevanje z vsako osebo, ki se prijavi na javni poziv in izpolnjuje pogoje iz javnega poziva. Zakonodajalec je torej ocenil, da koncentrirana tržna moč, ki jo organizacija pridobi z izključno pravico izvajati dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, pomeni takšno tveganje zlorabe prevladujočega položaja na trgu ravnanja z odpadki, da je nujno, da se prepovejo vsakršne povezave med subjekti, ki so povezani z izvajanjem dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, in izvajalci, vključno s prepovedjo kapitalskih in sorodstvenih povezav z gospodarskimi družbami, ki dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov izvajajo v drugih državah članicah.
317.
Navedbe pobudnikov, da je trg zbiralcev in obdelovalcev odpadkov izjemno razpršen in da na njem obstaja delujoča konkurenca, ne morejo biti upoštevne. Pobudniki namreč izhajajo iz obstoječega stanja, pri tem pa prezrejo, da zakonodajalec v ZVO-2 uvaja monopolno organizacijo, ki bo v drugačnem položaju kot dosedanji izvajalci dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO in bo zato njen vpliv na trg drugačen. Zakonodajalec mora v največji meri zmanjšati tveganje za nastanek nasprotja interesov med organizacijo, njenimi lastniki in organi organizacije ter izvajalci, kar pa je mogoče doseči le tako, da se preprečijo vsakršne povezave med organizacijo in njeno dejavnostjo ter dejavnostjo ravnanja z odpadki. Upoštevati je namreč treba, da ima organizacija izključno pravico in s tem v položaju monopola izjemno ekonomsko moč, s katero bi lahko vplivala tudi na druge dejavnosti ravnanja z odpadki, kar pa je v obravnavanem primeru, prav s prepovedjo kapitalskih in sorodstvenih povezav ter hkratno omejitvijo opravljanja dejavnosti organizacije zgolj na dejavnosti sistema PRO, v največji možni meri preprečeno. Ukrepi iz petega do devetega odstavka 38. člena ZVO-2 so nujni za doseganje cilja zmanjševanja tveganja zlorabe prevladujočega položaja organizacije.
Ustavno sodišče ocenjuje, da se z ukrepi, ki jih predlagajo pobudniki, želeni cilj zakonodajalca ne bi dosegel v enaki meri, kot z ukrepi iz petega do devetega odstavka 38. člena ZVO-2.
Sorazmernost v ožjem smislu
318.
Poseg v človekovo pravico je sorazmeren v ožjem smislu, če je teža tega posega (poseg v svobodno gospodarsko pobudo) sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma pričakovanim koristim, ki bodo zaradi posega nastale (varstvo okolja in varstvo zdravja ljudi v povezavi s ciljem zagotoviti zadostna jamstva, da bo organizacija kot monopolist učinkovito izpolnjevala obveznosti PRO, kar vključuje tudi preprečevanje zlorabe prevladujočega položaja organizacije).
319.
Ustavno sodišče mora pri tehtanju teže posega v pravico do svobodne gospodarske pobude upoštevati, da sta
ohranitev enakih konkurenčnih pogojev v sektorju ravnanja odpadkov in nemoteno delovanje tega trga
posebej pomembna pri doseganju minimalnih zahtev iz 8. in 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih
[326]
in da ima država široko polje proste presoje pri izbiri ukrepov, s katerimi je mogoče uresničiti cilja varstva okolja in varstva zdravja ljudi.
[327]
320.
Svoboda izbire gospodarske dejavnosti
je bistven element svobodnega podjetniškega udejstvovanja. Ukrep, po katerem organizacija ne sme opravljati nobene dejavnosti, ki ni povezana s skupnim izpolnjevanjem obveznosti, vključno s prepovedjo izvajanja dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov, pomeni intenziven poseg v svobodno gospodarsko pobudo. Upravičenje avtonomnega odločanja o dejavnosti, ki jo bo gospodarski subjekt opravljal, je eno izmed ključnih jamstev svobodne gospodarske pobude.
321.
Pri presoji teže posega v svobodno gospodarsko pobudo organizacije zaradi omejitev, povezanih z izbiro gospodarske dejavnosti, je Ustavno sodišče upoštevalo, da je organizacija monopolna organizacija, ki je pridobila izključno pravico izvajanja SSGP, zato omejitve nimajo enake teže kot, če bi organizacija delovala v tržnem okolju. Iz te obrazložitve že izhaja, da je zakonodajalec z ukrepi, ki omejujejo svobodo izbire dejavnosti, poleg učinkovitega izvajanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO zasledoval tudi cilj preprečiti nevarnost zlorabe prevladujočega položaja monopolne organizacije. Z ukrepi, s katerimi se preprečujejo povezave med trgom skupnega izpolnjevanja PRO, kjer ima organizacija zaradi monopolnega položaja koncentrirano tržno moč, in trgom zbiranja in obdelave odpadkov, se zagotavlja ohranitev enakih konkurenčnih pogojev na trgu ravnanja z odpadki. Ukrepi, ki prispevajo k temu, da gospodarski subjekt z izključno pravico učinkovito izvaja naloge, ki so mu bile podeljene v splošnem interesu, in ukrepi, s katerimi je učinkovita konkurenca na trgu ravnanja z odpadki, utemeljujejo posege v pravico do svobodne gospodarske pobude. Zato je sorazmerno, da je zakonodajalec posegel v svobodno gospodarsko pobudo organizacije tako, da sme organizacija izvajati le dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO oziroma ne sme izvajati dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov. Tretji odstavek in peti odstavek 38. člena ZVO-2, kolikor urejata položaj organizacije, nista v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave.
322.
Z ureditvijo, ki določa omejitve kapitalskih in sorodstvenih povezav med organizacijo, proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža, člani poslovodnega in nadzornega organa organizacije in njenega zastopnika ter med izvajalci, zakonodajalec določa, kdo sme biti ustanovitelj, družbenik organizacije, kdo sme biti član nadzornega in poslovodnega organa organizacije in kdo njen zastopnik (šesti do deveti odstavek 38. člena ZVO-2). S tem je zakonodajalec posegel v pravico organizacije, da odloča o svojem personalnem substratu, kar je tudi eden od bistvenih elementov svobodnega podjetniškega udejstvovanja.
[328]
Vendar je Ustavno sodišče tudi tu upoštevalo, da gre za monopolno organizacijo, ki izvaja SSGP, zato omejitve nimajo enake teže kot, če bi organizacija delovala v tržnem okolju. Ustavno sodišče je upoštevalo, da organizacija še vedno lahko svobodno odloča o večini pogojev, ki jih morajo izpolnjevati njeni družbeniki, člani njenih organov in njen zastopnik. Zakonodajalec je namreč določil le eno lastnost, ki jo morajo izpolnjevati lastniki poslovnega deleža in člani organov organizacije. Zato ni mogoče šteti, da bi bila svoboda organizacije odločati o svojem personalnem substratu bistveno omejena. Zato je tudi v tem primeru treba ugotoviti, da je teža posega v pravico do svobodne gospodarske pobude organizacije sorazmerna s ciljema učinkovitega izvajanja dejavnosti organizacije in preprečevanja nevarnosti zlorabe prevladujočega položaja monopolne organizacije. Zato šesti do deveti odstavek 38. člena ZVO-2, kolikor urejajo položaj organizacije, niso v neskladju s 74. členom Ustave.
323.
V nadaljevanju mora Ustavno sodišče še presoditi, ali je ukrep prepovedi opravljanja določene gospodarske dejavnosti sorazmeren zasledovanim ciljem tudi z vidika proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije.
324.
Iz te obrazložitve že izhaja, da je svoboda odločanja o opravljanju gospodarske dejavnosti bistveni element svobodnega podjetniškega udejstvovanja. Zato bi ukrep zakonodajalca, ki prepoveduje opravljati določeno dejavnost, lahko pomenili intenziven poseg v svobodno gospodarsko pobudo. Ustavno sodišče je pri presoji teže posega upoštevalo, da prepoved izvajanja dejavnosti ravnanja z odpadki velja le za tiste proizvajalce, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije. Poleg navedenega glavna gospodarska dejavnost proizvajalcev, ki imajo obveznost PRO, praviloma ni povezana z ravnanjem z odpadki, temveč s proizvodnjo produktov, iz katerih nastanejo odpadki. Vendar tudi pri tistih proizvajalcih, pri katerih je glavna dejavnost ravnanje z odpadki, prepoved imeti lastniški delež v organizaciji ni absolutna. Ti proizvajalci ne morejo imeti poslovnega deleža le v tisti organizaciji, ki bi izvajala skupno izpolnjevanje obveznosti PRO za tiste odpadke iz proizvodov, ki jih ta proizvajalec zbira ali obdeluje. Povedano drugače, proizvajalci, ki se ukvarjajo zbiranjem in obdelavo odpadnih sveč in so hkrati proizvajalci, ki imajo obveznost PRO za odpadno embalažo, imajo lahko lastniški delež v organizaciji, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO za odpadno embalažo. Poleg navedenega je zakonodajalec v petem odstavku 38. člena ZVO-2 določil tudi izjeme.
[329]
To pomeni, da bodo navedene omejitve vplivale na položaj manjšega števila proizvajalcev. Peti odstavek 38. člena ZVO-2 proizvajalcem, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, omejuje svobodo izbire gospodarske dejavnosti le na področju zbiranja in obdelave odpadkov. Proizvajalci pa še vedno lahko svobodno izbirajo svojo dejavnost na vseh drugih gospodarskih področjih. Držijo sicer navedbe pobudnikov, da bodo morali določeni proizvajalci izbrati med tem, da ne bodo kapitalsko udeleženi v organizaciji, in tem, da nehajo izvajati dejavnost ravnanja z odpadki. S tega vidika prepoved opravljanja dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov posredno vpliva tudi na svobodo razpolaganja s kapitalom, saj je določena skupina proizvajalcev, če ne želi prenehati izvajati svoje gospodarske dejavnosti, omejena pri odločanju o svojih kapitalskih naložbah. Vendar te navedbe ne morejo bistveno vplivati na presojo sorazmernosti posega v pravico do svobodne gospodarske pobude. Iz te obrazložitve že izhaja, da je nujno zagotoviti jamstva, da bo organizacija kot monopolist učinkovito izpolnjevala obveznosti PRO, ter ohraniti enake konkurenčne pogoje v sektorju ravnanja z odpadki in nemoteno delovanje tega trga. Preprečevanje povezav med trgom skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO in trgom zbiranja in obdelave odpadkov pa je bistveni ukrep, s katerim zakonodajalec zasleduje ta cilj. Po stališču Ustavnega sodišča pozitivni učinki presojanih ukrepov na učinkovito izvajanje dejavnosti organizacije in preprečevanja nevarnosti zlorabe prevladujočega položaja monopolne organizacije presegajo težo omejitve svobodne gospodarske pobude proizvajalcev. Zato peti odstavek 38. člena ZVO-2, kolikor ureja položaj proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, ni v neskladju s 74. členom Ustave.
325.
Ustavno sodišče mora še presoditi, ali so omejitve po katerih proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, ne smejo biti kapitalsko in sorodstveno povezani z osebami, ki izvajajo dejavnost ravnanja z odpadki, sorazmerne zasledovanim ciljem. Tudi v tem primeru je treba ugotoviti, da je svoboda razpolaganja s kapitalom bistveni element svobodnega podjetniškega udejstvovanja.
326.
Svoboda avtonomnega odločanja o kapitalskih naložbah je omejena le tistim proizvajalcem, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, in le glede možnosti pridobiti lastniški delež organizacije. To pomeni, da je pri izvrševanju svobodne gospodarske pobude omejeno manjše število proizvajalcev. Omejitve pa se tudi nanašajo le na odločanje o kapitalskih naložbah v organizacijo, proizvajalci pa lahko še vedno svobodo odločajo o kapitalskih naložbah v druge gospodarske dejavnosti. Zato ni mogoče šteti, da je proizvajalcem svobodna gospodarska pobuda bistveno omejena.
327.
Po stališču Ustavnega so omejitve iz šestega do devetega odstavka 38. člena ZVO-2 odločilne za doseganje cilja preprečevanja nevarnosti zlorabe prevladujočega položaja monopolne organizacije, s čimer se ohranjajo enaki konkurenčni pogoji v sektorju ravnanja z odpadki in zagotavlja nemoteno delovanje tega trga. Zato je teža posega v svobodo razpolaganja s kapitalom sorazmerna zasledovanemu cilju. Glede na navedeno peti do deveti odstavek 38. člena ZVO-2, kolikor urejajo položaj proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, niso v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave (1. točka izreka).
Dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2
Presoja z vidika drugega odstavka 14. člena Ustave
328.
Pobudniki zatrjujejo, da je dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2
v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave in 1. členom Protokola št. 12 k EKČP, ker naj bi dopuščal različno urejanje položaja proizvajalcev, ki s svojo dejavnostjo predelave odpadkov pridobivajo izključno surovine za isto vrsto proizvodov, ki so jo v okviru svoje dejavnosti reciklirali, in tistih proizvajalcev, ki s svojo dejavnostjo predelave odpadkov pridobivajo surovine za različne vrste proizvodov.
329.
Ustavno sodišče je ustavna izhodišča za presojo z vidika načela enakosti že opredelilo v
282
. točki obrazložitve. Iz navedenih izhodišč izhaja, da je pri presoji z vidika načela enakosti nujno jasno opredeliti pravne položaje, ki naj bi jih Ustavno sodišče med seboj primerjalo.
[330]
Šesti odstavek 38. člena ZVO-2 ureja medsebojna razmerja med organizacijo, proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža, in med izvajalci, tj. subjekti, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov. Določa, da ne sme obstajati neposredna ali posredna kapitalska povezanost med njimi. Dvanajsti odstavek
38. člena ZVO-2 ureja izjemo, ko organizacija in proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža organizacije, smeta biti neposredno ali posredno kapitalsko povezana z osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, in smeta imeti v njej upravljavske ali nadzorstvene pravice.
[331]
330.
Iz navedenega izhaja, da šesti in dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2 urejata položaje treh različnih subjektov, ki imajo različne vloge v sistemu PRO, in sicer proizvajalca, organizacije in izvajalca (gospodarski subjekt, ki zbira in obdeluje odpadke). Proizvajalec, za katerega velja PRO, je subjekt, ki pri svoji dejavnosti razvija, izdeluje, dodeljuje, podaja ali uvaža določene vrste proizvodov (9. točka 3. člena ZVO-2), za katerega je določena posebna obveznost, da mora zagotoviti predpisno ravnanje z odpadki, ki nastanejo po uporabi takih proizvodov (prvi odstavek 34. člena ZVO-2). Proizvajalec je subjekt, ki proizvode proizvaja oziroma jih daje na trg. Odpadki, ki nastanejo po uporabi njegovega proizvoda, niso v njegovi posesti, pač pa v posesti končnega uporabnika. Praviloma proizvajalci ne izvajajo dejavnosti obdelave odpadkov iz svojih proizvodov, temveč to dejavnost opravljajo drugi gospodarski subjekti. Proizvajalci v sistemu PRO praviloma nimajo vloge izvajalca, torej subjekta, ki bi se ukvarjal s predelavo oziroma z recikliranjem odpadkov iz svojih proizvodov. Iz navedb pobudnikov, s katerimi primerjajo položaj "proizvajalcev, ki izvajajo dejavnost predelave odpadkov in z reciklažo pridobivajo surovine za svoje proizvode", torej ni jasno razvidno, položaje katerih subjektov (ali proizvajalcev ali izvajalcev) v sistemu PRO med seboj primerjajo.
331.
Če pa so imeli pobudniki v mislih poseben položaj, ko bi proizvajalec poleg proizvajanja proizvodov izvajal tudi dejavnost obdelave odpadkov iz svojih proizvodov, pa je treba ugotoviti, da dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2 takega položaja ne ureja. Izjema v dvanajstem odstavku 38. člena ZVO-2 je povezana s 1. točko šestega odstavka 38. člena ZVO-2, ki ureja prepoved neposrednih in posrednih kapitalskih povezav med proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, in izvajalci. Dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2 pa ne določa izjeme glede zakonske določbe, po kateri proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, ne smejo izvajati dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov. Tudi tisti proizvajalci, ki proizvajajo produkte, ki v fazi odpadka zagotavljajo surovine za ta isti proizvod, ne smejo izvajati dejavnosti zbiranja in obdelave takega odpadka, če so lastniki poslovnega deleža organizacije.
332.
Ker so pobudniki nejasno opredelili pravna položaja, ki naj bi jih Ustavno sodišče med seboj primerjalo, niso izpolnili svoje trditvene obveznosti. Glede na navedeno Ustavno sodišče tega očitka niti ne more presojati.
[332]
Presoja z vidika drugega odstavka 120. člena Ustave
333.
Pobudniki trdijo, da je pooblastilo Vladi za sprejetje podzakonskega akta v dvanajstem odstavku 38. člena ZVO-2 nejasno in premalo določno. Zatrjujejo, da
je vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskega predpisa pomanjkljiva. Navedene očitke Ustavno sodišče presoja z vidika drugega odstavka 120. člena Ustave.
334.
Po drugem odstavku 120. člena Ustave morajo upravni organi opravljati svoje delo v okviru in na podlagi Ustave in zakona. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. Upravni predpis sme zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvaja izvirnih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje.
[333]
Zakonodajalec, kadar pooblasti izvršilno oblast za izdajo podzakonskega predpisa, mora prej v temelju sam urediti vsebino, ki naj bo predmet takega predpisa, ter določiti okvire in usmeritve za njeno podrobnejše podzakonsko urejanje.
[334]
Namen in merila morajo biti v zakonu jasno izraženi oziroma morajo biti od tod nedvoumno razvidni.
[335]
Čeprav pobudniki izpodbijajo le določbo, ki pomeni izvršilno klavzulo, mora Ustavno sodišče pri presoji upoštevati, da je lahko zakonska (vsebinska) podlaga za podrobnejše urejanje v podzakonskem predpisu zakon kot celota in ne le tista določba, ki vsebuje izvršilno klavzulo.
[336]
335.
V dvanajstem odstavku 38. člena ZVO-2 so določeni pogoji, ko ne velja prepoved neposrednih in posrednih kapitalskih povezav med organizacijo, proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, in izvajalci, torej gospodarskimi družbami, ki izvajajo zbiranje in obdelavo odpadkov. Zakonodajalec je določil, da prepoved kapitalskih povezav ne velja zgolj v primeru tistih proizvodov, za katere velja PRO, ki so proizvedeni izključno iz surovine, ki se pridobi v okviru ravnanja z odpadkom iz tega istega proizvoda.
[337]
S tem je zakonodajalec določil vsebinske pogoje, v katerih primerih bi bila izjema dopustna. V dvanajstem odstavku 38. člena ZVO-2 je zakonodajalec pooblastil Vlado, da določi konkretne proizvode, za katere velja obveznost PRO, ki izpolnjujejo zgoraj navedene zakonske pogoje. Vlada pa sme izjemo določiti le pri tistih proizvodih, kjer je takšno izjemo treba določiti zaradi zagotavljanja ustreznega ravnanja s temi proizvodi v fazi odpadka in zaradi ekonomske vzdržnosti sistema PRO. Ker mora Vlada pri sprejemanju podzakonskega akta upoštevati vsebinske podlage v zakonu kot celoti mora pri določanju izjeme upoštevati tudi namen temeljnega pravila v 1. točki šestega odstavka 38. člena ZVO-2. Iz te obrazložitve že izhaja, da je cilj prepovedi neposrednih in posrednih kapitalskih povezav med organizacijo in proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža, ter izvajalci predvsem ohranitev enakih konkurenčnih pogojev v sektorju ravnanja z odpadki in nemoteno delovanje tega trga. Zato mora Vlada pri določanju konkretnega proizvoda, za katerega bo veljala izjema iz dvanajstega odstavka 38. člena ZVO-2, upoštevati tudi, da določitev izjeme ne sme povzročati poslabšanja konkurenčnih pogojev na trgu ravnanja s to vrsto odpadka in moteno delovanje tega trga.
336.
Zgolj to, da so merila določena z nedoločenimi pravnimi pojmi, kot npr. ustrezno ravnanje z odpadki in ekonomska vzdržnost sistema, ki jih bo treba v praksi razlagati, še ne pomeni, da zakonodajalec sploh ni določil vsebinskih meril za uporabo izjeme. Uporaba predpisov namreč vedno pomeni njihovo razlago in tako kot vsi drugi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Zakonska ureditev v nobenem primeru ne more zagotoviti urejanja vseh mogočih primerov, zato predvidljivost ne more biti absolutna. Pretirana določenost lahko privede do prevelike togosti zakona, ki mora odgovoriti na spremenljive okoliščine primerov. Iz tega razloga je v številnih predpisih mogoče zaslediti pojme, ki so v večji ali manjši meri pomensko odprti in se vprašanje njihove razlage in uporabe pojavlja v praksi, kar pa še ne pomeni, da niso spoštovane zahteve načela zakonitosti iz drugega odstavka 120. člena Ustave.
[338]
337.
Iz navedenega izhaja, da dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2 ni v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave (1. točka izreka).
B. – XI.
Kontrahirna dolžnost proizvajalcev
(prvi, tretji in četrti odstavek 37. člena ter druga poved prvega odstavka 275. člena ZVO-2)
338.
Pobudniki trdijo, da so prvi, tretji in četrti odstavek 37. člena ter druga poved prvega odstavka 275. člena ZVO-2 v neskladju s 74. členom Ustave in 1. členom Prvega protokola k EKČP, ker (1) proizvajalcem nalagajo obvezno sklenitev pogodbe z monopolno organizacijo in (2)
povzročajo nasprotje interesov med proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, in proizvajalci, ki z organizacijo zgolj sklenejo pogodbo. Zatrjujejo tudi kršitev 106. člena v zvezi s 102. členom PDEU, ker naj bi organizacija svoj monopolni položaj zlorabila s pomočjo pridobljenih informacij od proizvajalcev, ki so le pridruženi člani organizacije, tem proizvajalcem določila slabše pogoje za izpolnjevanje obveznosti PRO in svojim ustanoviteljem omogočila boljši dostop do trga sekundarnih surovin oziroma recikliranega materiala.
339.
Iz prvega odstavka 37. člena ZVO-2 izhaja, da morajo proizvajalci, ki imajo obveznost PRO, če ne zagotavljajo samostojnega izpolnjevanja obveznosti PRO, to obveznost izpolnjevati skupno prek organizacije. Iz tretjega odstavka 37. člena ZVO-2 izhaja, da mora proizvajalec, ki zagotavlja obveznost PRO skupno, skleniti pogodbo z monopolno organizacijo in jo pooblastiti, da v njegovem imenu izpolnjuje obveznosti PRO. V četrtem odstavku 37. člena ZVO-2 je zakonodajalec določil rok, v katerem je proizvajalec dolžan zahtevati sklenitev pogodbe z organizacijo, in sicer v 15 dneh od vpisa v register proizvajalcev iz 48. člena ZVO-2 oziroma v 15 dneh od pridobitve dovoljenja iz 41. člena ZVO-2, če je proizvajalec ustanovil organizacijo. V prvem odstavku 275. člena ZVO-2 je urejena prehodna ureditev. Druga poved prvega odstavka 275. člena ZVO-2 določa, da morajo obstoječi proizvajalci, ki niso ustanovitelji organizacije, do določenega roka zahtevati sklenitev pogodbe z organizacijo.
340.
Pogodbena svoboda strank je del splošne svobode ravnanja iz 35. člena Ustave. Na področju podjetništva je ta zagotovljena v okviru svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave, ki je specialna določba v razmerju do ustavno zagotovljene splošne svobode ravnanja.
[339]
Prvi odstavek 74. člena Ustave zagotavlja tudi svobodo sprejemanja vsakršnih odločitev o opravljanju gospodarske dejavnosti,
[340]
vključno s pogodbeno svobodo.
[341]
Svoboda pogodbenih strank obsega svobodo sklepanja pogodb, svobodo vsebinskega urejanja kot tudi svobodo oblikovanja tipa zaveze.
[342]
Pogodbena svoboda na področju podjetništva pomeni, da se gospodarski subjekti lahko svobodno odločajo o sklenitvi pogodbe z drugimi subjekti in svobodno izbirajo svoje pogodbene partnerje. Ker izpodbijane določbe urejajo kontrahirno dolžnost proizvajalcev, spadajo na področje varovanja pravice
iz prvega odstavka 74. člena Ustave.
341.
Iz
135
. točke obrazložitve že izhaja, da mora Ustavno sodišče pri presoji upoštevati tudi 16. člen Listine.
[343]
Varstvo, ki se priznava s tem členom, zajema tudi pogodbeno svobodo. Pogodbena svoboda med drugim zagotavlja tudi svobodno izbiro gospodarskega partnerja.
[344]
342.
Iz sodbe SEU v zadevi
Interzero in drugi
izhaja, da zakonske obveznosti, po katerih je določeno obvezno skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, ki vključuje obveznost sklepanja pogodb z organizacijo, lahko pomeni omejitev svobode opravljanja storitev in omejitev svobode ustanavljanja.
[345]
Zato so za presojo Ustavnega sodišča upoštevna tudi 49. in 56. člen PDEU.
343.
Pobudniki zatrjujejo, da so izpodbijane določbe tudi v neskladju s 1. členom Prvega protokola k EKČP. Ker ne zatrjujejo, da bi jim 74. člen Ustave, ki specialno ureja pogodbeno svobodo na področju podjetništva, priznaval to pravico v manjši meri, kot jo priznava 1. člen Prvega protokola k EKČP, je Ustavno sodišče tudi te očitke presojalo v okviru 74. člena Ustave.
Poseg v svobodno gospodarsko pobudo
344.
Ustavno sodišče mora v nadaljevanju presoditi, ali zgoraj navedena ureditev kontrahirne dolžnosti pomeni določitev načina uresničevanja svobodne gospodarske pobude ali poseg v to človekovo pravico.
345.
Proizvajalci, ki imajo obveznost PRO, lahko svoje obveznosti izpolnjujejo samostojno ali skupno (drugi in tretji odstavek 35. člena ZVO-2). Če se proizvajalec odloči, da bo svoje obveznosti izpolnjeval skupno z drugimi proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO, potem se mora pridružiti organizaciji iz 41. člena ZVO-2. Iz tretjega in četrtega odstavka 37. člena ZVO-2 izhaja, da morajo vsi proizvajalci, ki bodo skupno izpolnjevali obveznosti PRO, skleniti pogodbo z organizacijo. Organizacija je gospodarski subjekt, ki ima izključno pravico izvajati dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode, torej je edini gospodarski subjekt, ki nudi storitev skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode. Prvi, tretji in četrti odstavek 37. člena ZVO-2 učinkujejo tako, da proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo obveznosti PRO, nimajo možnosti izbire gospodarskega subjekta, s katerim bi sklenili pogodbo za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Upoštevati je tudi treba, da iz tretjega odstavka 35. člena ZVO-2 izhaja, da tisti proizvajalci, ki dajejo na trg proizvode, za katere velja obveznosti PRO in ki so namenjeni gospodinjstvom, tudi nimajo izbire med samostojnim in skupnim izpolnjevanjem obveznosti, temveč morajo svoje obveznosti izpolnjevati skupno prek organizacije. Ker ima organizacija izključno pravico izvajati dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO in ker morajo ti proizvajalci obveznosti PRO izpolnjevati skupno, zgoraj navedene zakonske določbe učinkujejo tako, da tej skupini proizvajalcev odvzemajo svobodo sklepanja pogodbe in svobodo izbire pogodbenega partnerja. Če proizvajalci pogodbe ne sklenejo, gre za prekršek po 5. točki prvega odstavka 260. člena ZVO-2,
za katerega so lahko kaznovani z globo 40.000 do 75.000 EUR
. Taka ureditev zato pomeni poseg v svobodno gospodarsko pobudo iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Enako velja tudi za prvi odstavek 275. člena ZVO-2, ki proizvajalcem enake obveznosti nalaga v prehodnem obdobju.
346.
Tudi SEU je v sodbi v zadevi
Interzero in drugi
sprejelo stališče, da zgoraj opisane omejitve pomenijo omejitev pravice iz 16. člena Listine.
[346]
Iz sodne prakse SEU izhaja, da obveznost sklepanja pogodb, ki je naložena gospodarskim subjektom s sedežem v drugi državi članici, pomeni tudi omejitev svobode opravljanja storitev, če zmanjšuje možnost teh subjektov, da učinkovito konkurirajo subjektom, ki so že v državi.
[347]
Ker
obveznost sklenitve pogodbe z organizacijo ne velja le za proizvajalce, ki so lastniki poslovnih deležev organizacije, temveč tudi za tiste proizvajalce, ki niso ustanovitelji organizacije, bi to lahko pomenilo, da je določena skupina proizvajalcev dolžna skleniti pogodbo z organizacijo, ki so jo ustanovili proizvajalci, ki so že na slovenskem trgu in bi si lahko zaradi lastniške povezanosti z organizacijo neposredno ali posredno zagotovili konkurenčno prednost v primerjavi s proizvajalci, ki šele vstopajo na slovenski trg.
[348]
V takih okoliščinah pa obvezna sklenitev pogodbe z organizacijo za državljane drugih držav članic EU zmanjša privlačnost uresničevanja svobode opravljanja storitev in ustanavljanja v državi članici EU. Zato ureditev, ki proizvajalcem nalaga obvezno sklenitev pogodbe z organizacijo, pomeni
omejitev svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev iz 49. in 56. člena PDEU.
[349]
347.
Ko Ustavno sodišče ugotovi, da gre za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude, presodi, ali za tako ureditev obstaja javna korist oziroma ustavnodopusten cilj in ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). Pri tem bo Ustavno sodišče upoštevalo stališča iz razdelkov B. – IV. in B. – V. obrazložitve ter
156
. točke obrazložitve.
348.
Zgoraj navedeni ukrepi in pogoji so predpisani z ZVO-2, kar pomeni, da so predpisani z zakonom. Presojana ureditev tudi spoštuje bistveno vsebino pravice do svobodne gospodarske pobude, saj ne preprečuje vsakršne podjetniške dejavnosti, temveč pomeni ukrepe za uravnavanje poklicne ali poslovne dejavnosti.
[350]
Iz te obrazložitve že izhaja, da pomeni izpolnjevanje obveznosti PRO le manjši del gospodarske dejavnosti, ki jo izvajajo proizvajalci. Proizvajalci lahko na vseh drugih področjih podjetniškega udejstvovanja svobodno sklepajo pogodbena razmerja. Poleg navedenega obveznost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO velja le za proizvode, za katere velja PRO, ki so namenjeni za uporabo v gospodinjstvih, za druge proizvode, za katere velja PRO, ki niso namenjeni za uporabo v gospodinjstvih, ZVO-2 dopušča samostojno izpolnjevanje obveznosti (tretji odstavek 35. člena ZVO-2). To pomeni, da določena skupina proizvajalcev nima obveznosti skleniti pogodbe z organizacijo, saj se lahko svobodno odloča, da bo obveznost PRO izpolnjevala samostojno. Zato ni mogoče šteti, da taka ureditev vpliva na bistveno vsebino svobodne gospodarske pobude.
[351]
Ustavnodopustni cilj oziroma javna korist (cilj splošnega interesa)
349.
Iz
304
. točke obrazložitve že izhaja, da so določbe v poglavju 2.2 ZVO-2, ki urejajo sistem PRO, tesno medsebojno povezane in soodvisne. Zato posameznih ukrepov iz tega poglavja ZVO-2 ni mogoče presojati neodvisno drug od drugega. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče (glej
224
. točko obrazložitve), da omejitve, ki prispevajo k bolj učinkovitemu delovanju organizacije in s tem k bolj učinkovitemu sistemu
ravnanja z odpadki iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO
, sledijo ciljem varstva okolja in varstva zdravja oseb.
[352]
350.
Vlada poudarja, da imajo ključno vlogo pri delovanju sistema PRO proizvajalci. Proizvajalci so odgovorni za ravnanje s proizvodom v njegovem celotnem ciklu. To pomeni, da proizvajalci z upravljanjem, usmerjanjem in samonadzorom organizacije poskrbijo, da organizacija v njihovem imenu in na njegov račun zagotovi ustrezno ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO. V primeru zakonske ureditve, po kateri skupno izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode izvaja le ena organizacija, lahko proizvajalci, ki obveznosti PRO izpolnjujejo skupno, svojo obveznost zakonito izpolnijo le s sklenitvijo pogodbe s tako monopolno organizacijo. Organizacija bo lahko zagotovila učinkovito ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO le, če morajo vsi proizvajalci, ki obveznosti PRO ne izpolnjujejo samostojno, z njo skleniti pogodbo, s katero jo pooblastijo, da v njihovem imenu in za njihov račun izpolnjuje obveznosti iz prvega odstavka 35. člena ZVO-2. Organizacija bo na podlagi sklenjene pogodbe zahtevala finančni prispevek proizvajalca za kritje stroškov skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Z naložitvijo obveznosti sklenitve pogodbe med proizvajalci, ki bodo obveznosti PRO izpolnjevali skupno, in organizacijo je zakonodajalec sledil cilju, da vsi proizvajalci, ki dajejo proizvode na trg v Republiki Sloveniji, prispevajo k stroškom ravnanja z odpadki iz proizvodov, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji. To pomeni, da je cilj izpodbijanih določb zagotoviti postopkovna jamstva za učinkovito delovanje organizacije. Z učinkovitim delovanjem organizacije se zagotovi učinkovito ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO. S tem se, kot že izhaja iz te obrazložitve, sledi ciljem varstva okolja in varstva zdravja ljudi (glej
224
. točko obrazložitve).
[353]
351.
Varovanje okolja in varstvo zdravja ljudi lahko upraviči poseg v svobodno gospodarsko pobudo, zato je izkazan ustavnodopustni cilj za poseg v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave. Navedena cilja tudi ustrezata nujnim ukrepom v splošnem interesu, ki jih priznava EU (glej
166
. do
171
. točko obrazložitve). Ustavno sodišče pa je tudi že presodilo, da ni bil glavni cilj zakonske ureditve sistema PRO zmanjšanje stroškov izvajanja obveznosti PRO (glej
165
. točko obrazložitve).
Primernost
352.
Omejitev, po kateri morajo proizvajalci, ki obveznost PRO izpolnjujejo skupno, skleniti pogodbo z organizacijo, je primeren ukrep, s katerim se dosledno zagotovi učinkovito vzpostavitev sistema PRO z eno monopolno organizacijo. Ko se država v okviru polja proste presoje odloči, da bo delovanje sistema PRO zagotovila z eno monopolno organizacijo, mora sprejeti tudi ukrepe, s katerimi bo zagotovila učinkovito delovanje te organizacije in s katerimi bo preprečila izkrivljanje konkurence. Zgolj z obveznostjo, po kateri morajo vsi proizvajalci, ki izpolnjujejo obveznosti PRO skupno, skleniti pogodbo z organizacijo, je mogoče zagotoviti, da so v sistem PRO vključeni vsi proizvajalci, ki imajo obveznost PRO in dajejo proizvode na trg v Republiki Sloveniji. Navedena obveznost zagotavlja, da vsi proizvajalci, ki dajejo proizvode na trg v Republiki Sloveniji, prispevajo k stroškom ravnanja z odpadki iz njihovih proizvodov. Ureditev, ki ne bi proizvajalcem, ki skupno izpolnjujejo obveznosti PRO, nalagala sklenitve pogodbe z organizacijo, bi nasprotovala temeljnemu izhodišču predvidenega sistema PRO, po katerem se dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode izvaja z monopolno organizacijo. Zato je ta ukrep primeren za doseganje zastavljenih ciljev zakonodajalca.
Nujnost
353.
Ukrep, po katerem morajo proizvajalci, ki obveznost PRO izpolnjujejo skupno, skleniti pogodbo z organizacijo, je namenjen predvsem vzpostavitvi učinkovitega sistema PRO z eno monopolno organizacijo. Če navedena obveznost ne bi bila določena, bi bilo onemogočeno izvrševanje zakonske ureditve, v kateri lahko dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode izvaja le ena organizacija. Zato je bila določitev kontrahirne dolžnosti edini zakoniti način, da proizvajalci izpolnijo svoje obveznosti PRO. Ustavno sodišče je tudi moralo upoštevati, da odpadki iz proizvodov, ki so namenjeni gospodinjstvom, postanejo komunalni odpadki.
[354]
Zbiranje komunalnih odpadkov je obvezna občinska javna služba,
[355]
zato niti ni mogoče, da bi proizvajalec samostojno zagotovil zbiranje in obdelavo teh odpadkov. Učinkovito zbiranje in obdelavo komunalnih odpadkov in s tem učinkovito izvrševanje obveznosti PRO je mogoče zagotoviti le s skupnim izpolnjevanjem obveznosti PRO. Glede na to je bilo nujno, da je proizvajalec določil, da morajo tisti proizvajalci, ki dajejo na trg proizvode, namenjene gospodinjstvom, skupno izpolnjevati obveznost PRO in skleniti pogodbo z organizacijo. Zgolj s tem ukrepom je mogoče zagotoviti, da so v sistem PRO vključeni tudi vsi komunalni odpadki, ki nastanjajo iz proizvodov, za katere velja PRO.
354.
Iz enakih razlogov mora obveznost sklenitve pogodbe veljati tudi za tistega proizvajalca, ki bi gospodarsko dejavnost na trgu v Republiki Sloveniji opravljal le občasno. Čeprav posamezni proizvajalec svojo dejavnost na trgu v Republiki Sloveniji opravlja le občasno, z dajanjem proizvodom na trg v Republiki Sloveniji, povzroča nastanek odpadkov. Morebitna izjema za take proizvajalce bi stroške ravnanja z odpadki iz njegovih proizvodov prevalila na druge proizvajalce. Taka izjema pa bi bila v nasprotju s temeljnim načelom, da mora povzročitelj obremenitve kriti vse stroške ukrepov za preprečevanje in zmanjšanje onesnaževanja. Zakonodajalec pa je določil, da proizvajalec s sedežem v drugi državi članici svoje obveznosti PRO izpolni tudi tako, da določi pooblaščenega zastopnika, ki je odgovoren za izpolnjevanje njegovih obveznosti PRO (četrti do sedmi odstavek 34. člena ZVO-2).
355.
Ob upoštevanju, da učinkovitega ravnanja z odpadki ni bilo mogoče doseči brez uvedbe monopolne organizacije (
180
. do
190
. točka obrazložitve), določitev kontrahirne dolžnosti proizvajalcev pa je edini način, da lahko ti izpolnijo svoje obveznosti PRO, ni videti blažjega ukrepa, s katerim bi se v enaki meri dosegel cilj učinkovitega delovanja organizacije in s tem učinkovitega ravnanja z odpadki.
Sorazmernost v ožjem smislu
356.
Poseg v človekovo pravico je sorazmeren v ožjem smislu, če je teža tega posega (poseg v svobodno gospodarsko pobudo) sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma pričakovanim koristim, ki bodo zaradi posega nastale (varstvo okolja in varstvo zdravja ljudi v povezavi z zagotavljanjem postopkovnih jamstev za učinkovito delovanje organizacije).
357.
Presojana zakonska ureditev, po kateri morajo proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo obveznost PRO, skleniti pogodbo z organizacijo, intenzivno oži pogodbeno svobodo. Če se proizvajalec odloči, da bo obveznost PRO izpolnjeval skupno (in ne samostojno), ne more več izbrati pogodbenega partnerja, ki bi v njegovem imenu in za njegov račun izvajal obveznosti PRO, temveč mora pogodbo skleniti z organizacijo. S tem je zakonodajalec proizvajalcem omejil tako svobodo izbire pogodbenega partnerja kot tudi svobodo sklepanja pogodb. Proizvajalci morajo obveznost PRO izpolnjevati tako, da so dolžni skleniti pogodbo s točno določenim gospodarskim subjektom.
358.
Ustavno sodišče mora pri presoji sorazmernosti v ožjem smislu, kar je v tej odločbi že večkrat poudarilo, upoštevati, da dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ni dejavnost, ki bi nastala na podlagi spontanih tržnih interakcij in delovala po tipičnih tržnih načelih (glej
193
. točko obrazložitve). Zato lahko država izbira ukrepe, ki jih šteje za potrebne, da bo dosegla cilje, ki jim je sledila pri urejanju sistema PRO.
359.
Pobudniki zatrjujejo, da kontrahirna dolžnost nalaga pretirano breme tistim proizvajalcem, ki niso lastniki poslovnega deleža organizacije. Menijo, da kontrahirna dolžnosti povzroča nasprotje interesov med proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, in proizvajalci, ki z organizacijo zgolj sklenejo pogodbo in niso lastniki poslovnega deleža organizacije. Poudarjajo, da si predstavniki ene in druge skupine proizvajalcev med seboj konkurirajo na trgu proizvodov. Prišlo naj bi do položaja, ko bo ena skupina proizvajalcev dolžna skleniti pogodbo z organizacijo, ki bo v lasti njihovih konkurentov na trgu. Zaradi obveznosti PRO naj bi bili dolžni organizaciji, ki bo v lasti njihovih konkurentov na trgu proizvodov, predajati informacije o svojih izdelkih, količini in zasnovi proizvodov. Pobudniki, ki bodo imeli poslovni delež v organizaciji, naj bi vplivali na organizacijo tako, da bo ta določila slabše pogoje pri izpolnjevanju obveznosti PRO za tisto skupino proizvajalcev, ki ne bo imela poslovnega deleža v organizaciji.
360.
Po mnenju Vlade naj bi proizvajalci s tem, ko so ustanovitelji organizacije, dejansko prevzemali odgovornost in skrb za celoten življenjski cikel svojega proizvoda. Organizacija naj bi zagotavljala ustrezno ravnanje z odpadki s sklenitvijo pogodbenih razmerij s proizvajalci in izvajalci. Vlada zavrača trditev pobudnikov, da naj bi bili proizvajalci, ki bodo organizacijo ustanovili, v bistveno boljšem (konkurenčnem) položaju kot proizvajalci, ki bodo z organizacijo le sklenili pogodbo. Iz navedb Vlade izhaja, da je bil cilj ureditve med drugim zagotoviti tudi večjo organizacijsko vključenost proizvajalcev v ravnanje z odpadki iz njihovih proizvodov, kar dopušča tudi Okvirna direktiva o odpadkih.
361.
Ustavno sodišče ocenjuje, da je zgolj z določitvijo kontrahirne dolžnosti proizvajalcev mogoče zagotoviti, da vsi proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo obveznost PRO, prevzamejo odgovornost, da se zberejo in obdelajo vsi odpadki iz njihovih proizvodov. Brez navedene obveznosti ne bi bilo mogoče zagotoviti učinkovitega delovanja monopolne organizacije in s tem ne bi bilo mogoče zagotoviti učinkovitega ravnanja z odpadki. To še toliko bolj velja za proizvajalce, ki dajejo na trg proizvode, namenjene gospodinjstvom. Iz te obrazložitve že izhaja, da iz teh proizvodov nastanejo komunalni odpadki. Ker je zbiranje komunalnih odpadkov obvezna občinska javna služba, je pravno in dejansko nemogoče, da bi posamezni proizvajalec zagotovil samostojno zbiranje odpadkov iz svojih proizvodov. Iz navedenega izhaja, da brez določitve kontrahirne dolžnosti proizvajalcev niti ni mogoče doseči učinkovitega delovanja sistema PRO z eno monopolno organizacijo in s tem učinkovitega ravnanja z odpadki.
362.
Ustavno sodišče pa mora pri presoji sorazmernosti upoštevati, da mora država, ki naloži obvezno sklenitev pogodbe z monopolno organizacijo za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, zagotoviti, da to obveznost spremljajo zadostna procesna jamstva, ki omogočajo preprečiti pretirano breme za proizvajalca in zagotoviti, da delovanje sistema in njegov vpliv na pravice proizvajalcev nista niti samovoljna niti nepredvidljiva.
[356]
Zato mora Ustavno sodišče pri presoji sorazmernosti preveriti, ali
je zakonodajalec sprejel zadostna procesna jamstva, da morebitna nasprotja interesov med proizvajalci ali neugodni konkurenčni položaj proizvajalcev ne bi povzročila pretiranega bremena za proizvajalce pri opravljanju njihove gospodarske dejavnosti
.
[357]
363.
Ustavno sodišče ne more slediti pobudnikom, da so proizvajalci, ki niso lastniki poslovnega deleža organizacije, v slabšem položaju v primerjavi s proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža. Iz prvega odstavka 37. člena ZVO-2 izhaja, da so proizvajalci pri izpolnjevanju obveznosti PRO enakopravni, ne glede na to, ali so organizacijo ustanovili ali so se pridružili že ustanovljeni organizaciji. V sedmem odstavku 37. člena ZVO-2 je določeno, da ima vsak proizvajalec pravico do vpogleda v vso dokumentacijo organizacije, ki se nanaša na izpolnjevanje njegovih obveznosti, pri čemer organizacijo vežejo pravila o varovanju poslovnih skrivnosti proizvajalcev, vključenih v organizacijo zaradi skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Iz desetega odstavka 38. člena ZVO-2 tudi izhaja, da je nadzorni organ organizacije, ki sprejema najpomembnejše odločitve organizacije (glej enajsti odstavek 38. člena ZVO-2), sestavljen iz treh predstavnikov proizvajalcev, lastnikov poslovnega deleža organizacije, treh predstavnikov proizvajalcev, ki se pridružijo ustanovljeni organizaciji, in predstavnika pristojnega ministrstva. Predstavniki proizvajalcev, ki ustanovijo organizacijo, in predstavniki proizvajalcev, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji, so enakopravni in imajo enake odločevalske pravice. Postopek imenovanja posameznih predstavnikov proizvajalcev iz prejšnje povedi v telo iz desetega odstavka 38. člena ZVO-2 in trajanje opravljanja njihove funkcije za sistem PRO določi Vlada s podzakonskim predpisom. To pomeni, da imajo tudi proizvajalci, ki niso lastniki poslovnega deleža organizacije, predstavnike v nadzornem organu organizacije in s tem lahko vplivajo na sprejetje bistvenih odločitev organizacije.
364.
Enako obravnavo obeh skupin proizvajalcev zagotavljajo tudi vse tiste določbe ZVO-2, ki se nanašajo na pravila dobrega upravljanja organizacije, zlasti pa na preglednost njenega poslovanja. Ustavno sodišče je že sprejelo stališča, da je v ZVO-2 zagotovljeno ustrezno varstvo pravic in interesov obvezno pridruženih proizvajalcev (glej
175
. točko obrazložitve).
365.
Ustavno sodišče tudi ne more slediti trditvam pobudnikov, da bodo proizvajalci, ki bodo lastniki poslovnega deleža organizacije, imeli prek upravljavskih pravic ekskluzivni dostop do odpadkov, ki nastanejo iz istovrstnih proizvodov in s tem do surovin za svoje izdelke. Organizacija bo zagotovila ravnanje z odpadki iz proizvodov tako, da bo na podlagi javnega razpisa sklepala pogodbe z izvajalci (šesti odstavek 40. člena ZVO-2). Organizacija je dolžna na nediskriminacijski način in pod enakimi pogoji skleniti pogodbo o izvajanju zbiranja in obdelave odpadkov z vsako osebo, ki se prijavi na javni razpis in izpolnjuje pogoje iz javnega razpisa. Odpadke bodo torej obdelovali izvajalci in ne organizacija. Organizacija namreč ne sme sama izvajati dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov (peti odstavek 38. člena ZVO-2). Zakonodajalec je poleg tega prepovedal kapitalske in sorodstvene povezave med organizacijo, proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža, člani poslovodnega in nadzornega organa organizacije in njenega zastopnika ter izvajalci (peti do deveti odstavek 38. člena ZVO-2). To pomeni, da ZVO-2 z različnimi ukrepi onemogoča, da bi organizacija in njeni lastniki lahko imeli ekskluziven dostop do surovin, ki bi nastale v postopku predelave odpadkov iz proizvodov, ki jih upravlja organizacija, kar trdijo pobudniki. Zato pobudniki tudi s temi navedbami ne morejo utemeljiti, da je zaradi kontrahirne dolžnosti proizvajalcem, ki niso lastniki poslovnega deleža organizacije, naloženo pretirano breme.
366.
Iz te obrazložitve že izhaja, da je določitev kontrahirne dolžnosti proizvajalcem edini način, da se zagotovita učinkovito delovanje monopolne organizacije in s tem učinkovito ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO. Ker je uvedba monopola skladna z Ustavo in pravom EU (glej
196
. točko obrazložitve), tudi naložitev kontrahirne dolžnosti ne more pomeniti nesorazmernega posega v svobodno gospodarsko pobudo.
367.
Iz navedenega izhaja, da prvi, tretji in četrti odstavek 37. člena ter druga poved prvega odstavka 275. člena ZVO-2 niso v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave (1. in 4. točka izreka).
368.
Pobudniki iz zadeve št. U-I-104/22 očitajo izpodbijani ureditvi še, da naj bi kršila 106. člen v zvezi s 102. členom PDEU, ker naj bi sam zakon povzročal protikonkurenčne posledice, pri tem se sklicujejo na sodno prakso SEU. Ustavno sodišče ocenjuje, da izpodbijano zakonsko ureditvijo ne more priti do protikonkurenčnih posledic, tj. do zlorabe prevladujočega položaja v smislu 102. člena PDEU. Drži, kot trdijo pobudniki, da v skladu s sodno prakso SEU gre za kršitev 106. člena v zvezi s 102. členom PDEU, če državni ukrep ustvarja tveganje za zlorabo prevladujočega položaja.
[358]
Vendar iz sodne prakse SEU izhaja tudi, da se sistem neizkrivljene konkurence, kakršen je predviden s PDEU, lahko zagotovi le, če so zagotovljene enake možnosti različnih gospodarskih subjektov.
[359]
Ustavno sodišče je v
363
. do
365
. točki obrazložitve že pojasnilo, zakaj ne more slediti navedbam pobudnikov o očitanem pretiranem bremenu, ki naj bi bilo naloženo proizvajalcem, ki niso lastniki poslovnega deleža organizacije. Iz navedene obrazložitve izhaja tudi, da je zakonodajalec uredil organizacijo na način, da je zagotovil enake možnosti tako proizvajalcem, ki so lastniki poslovnega deleža, kot tudi proizvajalcem, ki niso lastniki poslovnega deleža organizacije. Zato izpodbijana ureditev ne more pomeniti kršitve 106. člena v zvezi s 102. členom PDEU.
[360]
Poleg tega je Ustavno sodišče v tej obrazložitvi pojasnilo tudi, da je zakonodajalec upošteval zahtevo prava EU,
[361]
da je treba monopolistu naložiti nekatere omejitve. Če pa bo pri posameznih ravnanjih organizacije prišlo do zlorabe prevladujočega položaja, je za ukrepanje v skladu z ZPomK-2 pristojna Javna agencija Republike Slovenije za varstvo konkurence.
369.
Poleg tega pobudniki iz zadeve št. U-I-104/22 očitajo še, da naj bi bil četrti odstavek 37. člena ZVO-2 v neskladju z Ustavo, ker naj bi tistim proizvajalcem, ki so ustanovili organizacijo, nalagal drugačen rok za sklenitev pogodbe z organizacijo. Ti očitki pobudnikov so tako pavšalni, da jih Ustavno sodišče niti ne more presojati.
Kontrahirna dolžnost organizacije
(prvi odstavek 40. člena ZVO-2)
370.
Iz te obrazložitve že izhaja, da mora Ustavno sodišče upoštevati trditveno podlago v pobudah (glej
291
. točko obrazložitve). Prvi odstavek 40. člena ZVO-2 ureja položaj organizacije in določa, da je organizacija dolžna skleniti pogodbo z vsakim proizvajalcem, ki skupno izpolnjuje obveznosti PRO, in to od nje zahteva. Pobudniki niso navedli kakšnih posebnih razlogov, s katerimi bi utemeljili, zakaj taka določba prekomerno posega v svobodno gospodarsko pobudo organizacije. Z navedbami, s katerimi utemeljujejo poseg v svobodno gospodarsko pobudo proizvajalcev, pa ni mogoče utemeljiti tudi posega v svobodno gospodarsko pobudo organizacije, saj imajo ti subjekti različne položaje v sistemu PRO. Zato prvi odstavek 40. člena ZVO-2 ni v neskladju s prvim odstavkom 74. člena ZVO-2 (1. točka izreka).
B. – XII.
Prehodni režim ter
ex lege
prenehanja upravnih odločb in pogodbenih razmerij
(drugi odstavek 37. člena, prvi, četrti, peti, šesti, osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2)
371.
V zvezi s prehodnim režimom ZVO-2 pobudniki zatrjujejo, da je v neskladju z 2., 33., 74. in 155. členom Ustave ter 1. členom Prvega protokola k EKČP. Strnjeno povzeto protiustavnost očitajo, ker je s prehodnim režimom določeno (1)
ex lege
prenehanje veljavnosti že izdanih OVD; in (2)
ex lege
prenehanje pogodb, sklenjenih med GSZVO-1 in proizvajalci ter med GSZVO-1 in izvajalci. S tem naj bi bilo poseženo v pričakovana pravna upravičenja GSZVO-1, ker naj bi uveljavitev izpodbijane ureditve pomenila, da bi ti subjekti morali prenehati s svojim delovanjem. Pobudniki tudi menijo, da gre v primeru
ex lege
prenehanja veljavnosti že izdanih OVD za pravo retroaktivnost.
372.
Ustavno sodišče je že presodilo, da ureditev, ki spreminja dejavnost, ki se je izvajala na trgu z namenom pridobivanja dobička, v nepridobitno dejavnost, ki jo sme izvajati le ena organizacija na celotnem ozemlju države, kot tudi, da posledice uvedbe monopola na premoženje pobudnikov, vključno z
ex lege
prenehanji odločb in pogodb, niso v neskladju s 33. in 74. členom Ustave in 1. členom Prvega protokola k EKČP (glej
196
. točko obrazložitve). Zavrnilo je tudi že očitke pobudnikov, da v položaju, ko že deluje več organizacij, ki izvajajo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, drugi pododstavek petega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih nalaga državi, da mora imenovati neodvisen organ za nadzor, ne sme pa sistema spremeniti tako, da bi omejila izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO le na eno organizacijo (glej
199
. točko obrazložitve).
373.
Pobudniki, razen za peti odstavek 275. člena ZVO-2, neskladja s 155. členom Ustave ne zatrjujejo. Kolikor pa pobudniki iz zadeve št. U-I-220/22 zatrjujejo, da naj bi šlo pri petem odstavku 275. člena ZVO-2 za pravo retroaktivnost, ker določa
ex lege
prenehanje pravnomočnih OVD, po ustaljeni ustavnosodni presoji pravnomočna odločba o podelitvi neke pravice, četudi gre za pridobljeno pravico, sama po sebi ne zagotavlja, da se ta odločba v prihodnje, pod pogoji, določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spremenila. Zoženje, zmanjšanje ali ukinitev že uveljavljenih pravic tako ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice spreminjajo za čas po uveljavitvi zakona.
[362]
Tak je tudi obravnavani primer. ZVO-2 posega v pravice za naprej. Zato se presoja ne more opraviti na podlagi meril 155. člena Ustave, temveč tudi v takem primeru po merilih načela zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.
Presoja z vidika načela zaupanja v pravo (2. člen Ustave)
374.
Očitki pobudnikov, o katerih Ustavno sodišče še ni odločilo, so torej lahko upoštevni le z vidika načela zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Iz te obrazložitve že izhaja, da mora Ustavno sodišče pri presoji upoštevati tudi vidike, ki so v skladu s sodno prakso SEU odločilni pri presoji, ali je ukrep tudi skladen s pravom EU (glej razdelek B. – IV. obrazložitve), vključno z okoliščino, da gre pri izvajanju skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za SSGP. Iz te obrazložitve že izhaja (glej
148
. in
245
. točko obrazložitve), da bo Ustavno sodišče v okviru presoje prehodnega režima presodilo, ali je bil sam način prehoda v nov pravni režim skladen z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave in zahtevami prava EU in ali je zakonodajalec ob zakonodajni spremembi sprejel ustrezne ukrepe, ki omogočajo varstvo gospodarskih subjektov pred ukrepi, s katerimi se jim ob upoštevanju njihovega posebnega položaja nalaga pretirano breme.
[363]
375.
Ustavno sodišče je že večkrat sprejelo stališče, da Ustava ne preprečuje, da bi zakon spreminjal zakonsko določene pravice z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, upoštevajoč tudi načelo varstva zaupanja v pravo kot enega od ustavnih načel pravne države.
[364]
Obseg pravic, določen z zakonom, se z zakonom tako lahko zmanjša oziroma spremeni z učinkom za naprej. Poseg v pridobljene pravice ni protiustaven, če za spremembo pravnega položaja obstajajo stvarni razlogi, utemeljeni v prevladujočem in legitimnem javnem interesu, ki so pomembnejši od posega v položaj prizadetih.
[365]
Načelo varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave) posamezniku torej zagotavlja, da država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, to je brez razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od človekovih pravic, ki jim po 15. členu Ustave pripada strožje varstvo zoper morebitne omejitve in posege, to načelo nima absolutne veljave. V večji meri kot posamezne človekove pravice je podvrženo omejitvam, torej temu, da je v primeru konflikta oziroma kolizije med to in drugimi ustavnimi dobrinami treba presoditi,
kateri izmed ustavno zavarovanih dobrin (ali načelu varstva zaupanja v pravo ali javnemu interesu) je v posameznem primeru treba dati prednost.
[366]
376.
Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da Ustavno sodišče, ko presoja kateri izmed omenjenih ustavno zavarovanih dobrin je v posameznem primeru treba dati prednost, upošteva, ali so bile sporne spremembe relativno predvidljive in so torej prizadeti s to spremembo lahko vnaprej računali ter kakšna sta teža spremembe in pomen obstoječega pravnega položaja za upravičence na eni strani in javni interes, ki utemeljuje drugačno ureditev od obstoječe, na drugi strani.
[367]
377.
Po ustaljeni ustavnosodni presoji načelo zaupanja v pravo zahteva, da je treba pri tehtanju varovanih dobrin oziroma pri presoji kolizije dveh vrednot posebno pozornost nameniti tudi prehodni ureditvi.
[368]
Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je predpisovanje pogojev za opravljanje določenega dela oziroma dejavnosti lahko v nasprotju z Ustavo, če ob določitvi teh pogojev, ki spreminjajo dotedanjo ureditev, ni predviden tudi ustrezen prehodni rok, ki bi omogočal prizadetim, da se pripravijo na novo ureditev in prilagodijo spremenjenim pogojem.
[369]
Po ustaljeni ustavnosodni presoji je
treba najprej izkazati, ali je za pobudnika prilagoditveno obdobje sploh potrebno.
[370]
Če je treba določiti prilagoditveno obdobje, je treba presoditi, kakšno naj bo, da bo v čim manjši meri (ob upoštevanju javnega interesa, ki ga zasleduje sprememba zakonske ureditve) prizadelo obstoječe pravne položaje in pridobljene pravice posameznikov.
[371]
Zakonodajalec ima za prehod iz obstoječih pravnih položajev, upravičenj in pravnih razmerij široko polje možnosti za urejanje. Med takojšnjo uveljavitvijo novega pravnega režima in nespremenjenim nadaljevanjem upravičenih subjektivnih pravnih položajev je mogoče predvideti številne stopnje. Ali in v kolikšni meri je potrebna posebna prehodna ureditev, se po ustaljeni ustavnosodni presoji presoja s tehtanjem med zakonskim ciljem in prizadetostjo pravnih položajev.
[372]
Pri tem je treba upoštevati tudi osebne in dejanske okoliščine posameznega primera. Upoštevati pa je treba tudi, ali ne bi prehodni režim morda povzročil nevarnosti za javni interes.
[373]
378.
Poleg Ustave pa tak položaj, kadar gre za izvajanje prava EU, varuje tudi pravo EU v okviru načela pravne varnosti, katerega korelat je načelo varstva legitimnih pričakovanj, ki zlasti zahteva, da so pravna pravila jasna, natančna in imajo predvidljive učinke, predvsem če imajo lahko neugodne posledice za posameznike in podjetja.
[374]
Načelo pravne varnosti zahteva, da zakonodajalec upošteva posebne okoliščine gospodarskih subjektov in glede na posebnosti primera predvidi prilagoditev uporabe novih pravnih predpisov.
[375]
V skladu s sodno prakso SEU se lahko sklicujejo na načelo varstva legitimnih pričakovanj vsi gospodarski subjekti, pri katerih je nacionalni organ ustvaril upravičena pričakovanja. Kot je SEU že presodilo, čeprav načelo varstva legitimnih pričakovanj spada med temeljna načela EU, gospodarski subjekti ne morejo imeti legitimnih pričakovanj glede ohranitve obstoječega položaja, ki ga lahko institucije EU spremenijo na podlagi svoje diskrecijske pravice, in to zlasti na področju delovanja trga, ki se stalno prilagaja spremembam gospodarskih razmer.
[376]
Poleg tega, kadar lahko razumen in preudaren gospodarski subjekt predvidi sprejetje ukrepa EU, ki lahko vpliva na njegove interese, se v primeru njegovega sprejetja ne more sklicevati na to načelo.
[377]
Opisana stališča pa ne veljajo le, kadar gre za ukrepe, ki jih sprejmejo institucije EU, temveč tudi, kadar gre za ukrepe, ki jih sprejmejo nacionalni organi.
[378]
V zvezi s prehodnim obdobjem je SEU prav tako že presodilo, da tudi ob predpostavki, da je EU predhodno ustvarila položaj, ki bi lahko vzbudil legitimna pričakovanja, tj. kadar organi EU dajo prizadeti osebi natančna, brezpogojna in skladna zagotovila, ki izhajajo iz pooblaščenih in zanesljivih virov,
[379]
lahko prevladujoč javni interes nasprotuje sprejetju prehodnih ukrepov za položaje, ki so nastali pred začetkom veljavnosti nove ureditve, vendar se še razvijajo.
[380]
379.
Iz sodne prakse SEU izhaja, da so lahko interesi gospodarskega subjekta, ki je veliko investiral, da se je uskladil z ureditvijo, ki jo je pred tem sprejel nacionalni zakonodajalec, zelo prizadeti zaradi predčasne ukinitve te ureditve, in še toliko bolj, če je ta ukinitev izvedena nenadno in nepredvidljivo, ne da bi gospodarski subjekt imel dovolj časa za prilagoditev novemu zakonskemu položaju.
[381]
Iz sodne prakse SEU izhajata dve merili, in sicer najprej je treba presoditi (vsaj na načelni ravni), kolikšne so bile investicije prizadetega subjekta ter ali je zakonodajalec predvidel prehodno obdobje, ki je dovolj dolgo, da se lahko gospodarski subjekti prilagodijo spremembam, ki se nanašajo nanje, ali sistem razumnega nadomestila za škodo ali oboje.
[382]
380.
Nadalje, SEU se je že opredelilo do sprememb sistemov ravnanja z odpadki. Iz njegove sodne prakse tako izhaja, da sme država članica pod določenimi pogoji spremeniti sisteme ravnanja z odpadki.
[383]
Nov sistem se mora uveljaviti brez prekinitve in ogrožanja možnosti gospodarskih subjektov iz zadevnih sektorjev, da učinkovito sodelujejo pri novem sistemu od začetka njegove veljavnosti.
[384]
Iz dvaindvajsete uvodne izjave Direktive 2018/851 izhaja, da je treba določiti prehodno obdobje za prilagoditev strukture in postopkov obstoječih sistemov PRO na nove zahteve. S spremenjenim sistemom bi se morali doseči cilji Okvirne direktive o odpadkih in cilji, ki jih določajo posamezne direktive, ki urejajo ravnanje s posebnimi vrstami odpadkov.
[385]
381.
Pri tehtanju teže spremembe in pomenu obstoječega pravnega položaja za upravičence na eni strani in javnega interesa, ki utemeljuje drugačno ureditev od obstoječe, na drugi strani, mora Ustavno sodišče upoštevati tudi merila, ki jih je v zvezi z izgubo strank in nezmožnostjo nadaljnjega opravljanja gospodarske dejavnosti razvilo ESČP v svoji sodni praksi, saj nanjo napotuje tudi SEU v sodbi v zadevi
Interzero in drugi
.
[386]
ESČP med drugim upošteva (1) obstoj predpisov, ki se uporabljajo za dejavnost pritožnika; (2) naravo takih predpisov (na primer, ali je bila panoga takšna, da je bila zaradi nevarnosti, ki so ji bile lastne, tradicionalno predmet omejitev); in (3) obstoj prehodnih ukrepov (na primer, ali je bilo vsaj delno mogoče za določen čas nadaljevati dejavnost,
[387]
ali je bila subjektom zagotovljena razumna možnost, da lahko učinkovito izpodbijajo ukrepe.
[388]
Sprememba položaja pobudnikov
382.
Iz
69
. točke obrazložitve že izhaja, da je zakonodajalec z ureditvijo v ZVO-2 bistveno spremenil sistem PRO. S tem je tudi bistveno vplival na položaje vseh subjektov, ki sodelujejo v navedenem sistemu po pravilih ZVO-1. Vendar mora Ustavno sodišče upoštevati trditveno podlago v pobudah. Iz navedb pobudnikov izhaja, da ureditvi prehodnega obdobja nasprotujejo le z vidika GSZVO-1. Zato je Ustavno sodišče presojo opravilo le v tem obsegu.
383.
Iz opisa zakonske ureditve izhaja, da je zakonodajalec bistveno spremenil naravo dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, tj. iz regulirane tržne dejavnosti v dejavnost, ki jo sme izvajati le ena organizacija in ki mora to dejavnost izvajati nepridobitno. Iz navedenega izhaja, da nekateri GSZVO-1, ki so dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajali ali na podlagi OVD ali odločb o potrditvi skupnih načrtov, ki so bili izdani za nedoločen čas, te dejavnosti ne bodo mogli več izvajati.
Ex lege
prenehanja veljavnosti vseh pogodb, ki so jih GSZVO-1 sklenili tako s proizvajalci kot izvajalci, ter vseh OVD in odločb o potrditvi skupnih načrtov so nujne posledice pravnega monopola pri izvajanju skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, saj bi sicer šlo za pogodbe in upravne odločbe o dejavnosti, ki je ti subjekti ne smejo (več) opravljati.
384.
Iz navedenega izhaja, da je zakonodajalec posegel v pridobljeno pravico GSZVO-1, da na podlagi OVD in odločb o potrditvi skupnih načrtov izvajajo dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
[389]
Prevladujoči in legitimni javni interes
385.
Ustavno sodišče je že pojasnilo razloge, ki so Vlado vodili pri odločitvi, da spremeni sistem PRO. Vlada zatrjuje, da je sistem PRO spremenila tudi z upoštevanjem specifičnih razmer v Republiki Sloveniji, ker naj bi bil prejšnji sistem neučinkovit. Iz obrazložitve tudi izhaja, da se pobudniki s tem stališčem Vlade ne strinjajo. Pobudniki trdijo, da neučinkovitost sistema PRO na področju ravnanja z odpadno embalažo ni bila posledica ravnanja GSZVO-1, temveč ravnanja države. Z vidika ustavnosodne presoje ni pravno odločilno, kaj je bil vzrok za neučinkovitost obstoječega sistema. Kot je bilo v tej obrazložitvi že večkrat poudarjeno, uživa zakonodajalec široko polje proste presoje, da sam presodi, ali in kako bo spremenil obstoječi sistem ravnanja z odpadki, pri čemer mora upoštevati ustavno zagotovljene pravice in temeljna ustavna načela ter pravila prava EU.
386.
Ustavno sodišče je že v
165
. točki obrazložitve presodilo, da je ob upoštevanju vseh navedb zakonodajalca in izvršilne veje oblasti, s katerimi so utemeljili uvedbo sistema PRO z eno organizacijo, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode, nedvomno mogoče ugotoviti, da je bil glavni cilj presojane ureditve zagotoviti oziroma povečati učinkovito ravnanje z odpadki zaradi zagotavljanja varstva okolja in zdravja ljudi in ne zagotovitev znižanja stroškov ravnanja z odpadki.
387.
Iz ustaljene ustavnosodne presoje že izhaja, da varstvo okolja ter varovanje življenja in zdravja ljudi pomenita prevladujoči in ustavno dopustni javni interes.
[390]
Zato tudi v obravnavanem primeru ta razloga, ki ju je ugotovilo Ustavno sodišče, lahko utemeljita sprejetje drugačne ureditve od obstoječe.
388.
Pobudniki zatrjujejo, da bi moral zakonodajalec izkazati posebej utemeljen javni interes za tako spremembo sistema PRO in bi ga moral utemeljiti že v zakonodajnem gradivu. Poleg tega menijo, da bi bila taka ureditev upravičena le, če bi temeljila na empiričnih podatkih, ki bi dokazovali večjo učinkovitost presojane ureditve sistema PRO, česar pa država naj ne bi storila.
389.
Iz te obrazložitve že izhaja, da država ni zavezana pripraviti študije, ki naj bi bila osnova za sprejetje nacionalnega omejevalnega ukrepa.
[391]
Poleg tega Ustavno sodišče pojasnjuje, da je zmotno prepričanje pobudnikov, da bi za spremembo sistema PRO zakonodajalec moral izkazati posebej utemeljen javni interes in ga utemeljiti že v zakonodajnem gradivu. Gre namreč za eno izmed meril po drugem odstavku 155. člena Ustave
[392]
in ne za merilo, po katerem se presoja neskladje z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.
390.
Ustavno sodišče najprej ugotavlja, da je v ZVO-2 to, da je za izpolnjevanje obveznosti PRO pooblaščena le ena organizacija, ki deluje nepridobitno, izraženo jasno in natančno kot tudi, da ima ZVO-2 predvidljive učinke za pobudnike.
[393]
Relativna predvidljivost sprememb
391.
Pri tehtanju teže spremembe in pri pomenu obstoječega pravnega položaja za upravičence na eni strani in javnega interesa, ki utemeljuje drugačno ureditev od obstoječe, na drugi strani, je Ustavno sodišče najprej presodilo, ali so bile sporne zakonske spremembe relativno predvidljive oziroma ali je bilo razumnim in preudarnim gospodarskim subjektom omogočeno, da bi lahko predvideli, da bo zakonodajalec spremenil zakonsko ureditev.
392.
Ustava in še posebej njen 74. člen ne varuje posameznega tržnega položaja gospodarskega subjekta.
[394]
Svobodne gospodarske pobude ni mogoče razumeti na način, da bi posameznemu subjektu morala zagotavljati določeno delo ali dejavnost.
[395]
Enaka stališča izhajajo tudi iz sodne prakse SEU. Noben gospodarski subjekt ne more uveljavljati pravice do tržnega deleža, ki ga je imel v času pred uveljavitvijo novih pravnih pravil, saj tak tržni delež pomeni le trenutni gospodarski položaj, ki je izpostavljen tveganjem spreminjajočih se tržnih okoliščin.
[396]
Gospodarski subjekt tudi ne more uveljavljati pridobljene pravice ali celo legitimnega pričakovanja, da bo obstoječe stanje, ki ga je mogoče spremeniti z odločitvami, ki jih sprejmejo institucije EU v okviru svojega prostega preudarka, ohranjeno,
[397]
še posebej pa, če je obstoječe stanje v nasprotju s pravili skupnega trga.
[398]
Navedeno stališče velja tudi, kadar gre za ravnanje nacionalnih organov na področju, na katerem lahko ravnajo po svojem prostem preudarku.
[399]
Kot je pojasnilo že SEU v sodbi v zadevi
Interzero in drugi,
Okvirna direktiva o odpadkih državam članicam ne pušča le izbire, da določijo, da za nekatere kategorije proizvodov veljajo sistemi PRO, ampak jim s pridržkom spoštovanja minimalnih zahtev iz 8.a člena te direktive priznava tudi polje proste presoje pri ureditvi teh sistemov in zlasti podrobnih pravil skupnega izpolnjevanja obveznosti na tem področju.
[400]
V takem primeru lahko razumni in preudarni gospodarski subjekti predvidevajo, da je takšno področje pravnega urejanja lahko podvrženo pogostim zakonskim spremembam in lahko pričakujejo, da bo zakonodajalec v okviru svojih pristojnosti tudi uveljavil možnost proste presoje. Zato pobudniki niso mogli imeti legitimnih pričakovanj, da bo sistem PRO ostal nespremenjen.
[401]
393.
Pri presoji relativne predvidljivosti spremembe in položaja upravičencev ni mogoče izhajati le iz vakacijskega roka za uveljavitev ZVO-2, ki je petnajst dni od objave v Uradnem listu Republike Slovenije (prvi odstavek 321. člena ZVO-2), oziroma pravil, ki določajo poznejši začetek uporabe posameznih določb ZVO-2 (drugi odstavek 321. člena ZVO-2). Tako po ustaljeni ustavnosodni presoji
[402]
kot po sodni praksi SEU je namreč treba pri presoji, ali bi razumen in preudaren gospodarski subjekt lahko predvidel možnost izpodbijane spremembe, upoštevati tudi okoliščine pred začetkom veljavnosti te spremembe. Ustavno sodišče je upoštevalo, da je zakonodajalec pred sprejetjem ZVO-2 že podrobneje uredil sistem PRO z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 158/20 – v nadaljevanju ZVO-1J). Spremenjeni sistem PRO na podlagi ZVO-1J se je začel uporabljati 1. 1. 2021, torej le eno leto in štiri mesece, preden je zakonodajalec z ZVO-2 ponovno, tokrat v bistveno večji meri, spremenil sistem PRO. Opozoriti je treba, da iz zakonodajnega gradiva k sprejetju ZVO-1J ne izhaja, da bi bile z ZVO-1J v notranji pravni red prenesene minimalne zahteve za sisteme PRO iz 8.a člena Direktive 2018/851. Države članice so morale obstoječe sisteme PRO prilagoditi zahtevam iz Direktive 2018/851 do 5. 1. 2023 (sedmi odstavek 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih), zato so udeleženci sistema PRO lahko pričakovali, da bo zakonodajalec zaradi prilagoditve zakonske ureditve zahtevam prava EU spremenil zakonsko ureditev. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da sprejetje direktive nakazuje (vsaj) razvojni trend ureditve.
[403]
394.
Poleg tega je treba v obravnavanem primeru upoštevati tudi, da je zakonodajalec zaradi nakopičene odpadne embalaže posredoval z interventnim zakonodajnim ukrepanjem, kot je bilo že podrobneje pojasnjeno v
185
. točki obrazložitve. Iz podatkov v spisu izhaja, da je bil sistem po ZVO-1 in uredbah PRO tako neučinkovit, da je zakonodajalec moral trikrat sprejeti zakonodajne ukrepe, da je preprečil nastale okoljevarstvene in zdravstvene težave zaradi nakopičene odpadne embalaže, med drugim tako, da je odpravil izključitev iz uporabe sistema PRO za proizvajalce, ki dajejo na trg manj kot 15 ton embalaže na leto.
[404]
Razumen in preudaren gospodarski subjekt je tako lahko predvidel, da bo zakonodajalec posegel v obstoječo zakonsko ureditev, saj obstoječa ureditev ni ustvarjala želenih okoljskih rezultatov, pri čemer se je moral zavedati tudi, da ima zakonodajalec na tem področju, za katerega je značilna visoka regulacija, široko polje proste presoje.
395.
Pobudniki glede svojega položaja navajajo tudi, da imajo OVD, ki so bila izdana za nedoločen čas. Vendar Ustavno sodišče v zvezi s tem ugotavlja, da so bila po ZVO-1 OVD najprej izdana za določen čas. Taka OVD pobudniki tudi prilagajo k pobudi. ZVO-1 je do uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 30/16 – v nadaljevanju ZVO-1I) namreč določal, da so OVD izdana za določen čas. Šele z ZVO-1l je bilo določeno, da se OVD izdajo za nedoločen čas. Vendar pa tudi dovoljenja, izdana za nedoločen čas, ne pomenijo, da položaj subjektov, ki imajo taka dovoljenja, ni nesprejemljiv. Najprej je že sam ZVO-1 urejal možnost spremembe (ali odvzema dovoljenja). Poleg tega je ZVO-1I uredil postopek po uradni dolžnosti, v katerem mora ministrstvo vsakih deset let preveriti in po potrebi spremeniti izdano OVD (12. člen ZVO-1I, ki je dodal 7. točko v prvi odstavek 78. člena ZVO-1). Že sama možnost spremembe dovoljenja kaže na to, da razumen in preudaren gospodarski subjekt ne more pričakovati, da se njegov položaj ne bo nikoli spremenil, pa čeprav ima za opravljanje gospodarske dejavnosti dovoljenje, katerega trajanje ni časovno zamejeno.
396.
Ob upoštevanju, da ima zakonodajalec široko polje proste presoje pri urejanju sistema PRO in vseh zgoraj navedenih okoliščin, je treba šteti, da so bile presojane spremembe zakonske ureditve v zadostni meri predvidljive oziroma da so razumni in preudarni gospodarski subjekti lahko predvidevali, da zakonodajalec lahko spremeni zakonsko ureditev tako, da se skupno izpolnjevanje obveznosti PRO izvaja z eno monopolno organizacijo, ki deluje neprofitno.
Trajanje prehodnega obdobja
397.
V nadaljevanju je moralo Ustavno sodišče presoditi, ali je zakonodajalec ustavnoskladno določil prehodno obdobje. Ustavno sodišče je pri tem upoštevalo tudi merila iz sodne prakse ESČP, po katerih je eno leto dolgo prehodno obdobje, da se gospodarski subjekt prilagodi na položaj, ko zaradi nove prepovedi opravljanja gospodarske dejavnosti te dejavnosti ne more več opravljati, primerno dolgo prehodno obdobje, ki zagotavlja, da gospodarski subjekt ni podvržen pretiranemu bremenu.
[405]
398.
Pri presoji dolžine prehodnega obdobja Ustavno sodišče ni upoštevalo učinkov zadržanja izvrševanja izpodbijanih določb, ki so posledica sklepov Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022 in z dne 14. 12. 2022, saj to ni dolžina prehodnega obdobja, ki jo je predvidel zakonodajalec. Gre le za posledico odločitve Ustavnega sodišča, da so izpolnjeni pogoji za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane zakonske ureditve, ki se v obdobju do končne odločitve Ustavnega sodišča ne sme uporabljati, ki pa hkrati ustvarja dejanske učinke podaljšanja prehodnega obdobja. Vendar pa za samo presojo dolžine prehodnega obdobja ti učinki niso upoštevni.
399.
Kot je bilo že pojasnjeno v
117
. točki obrazložitve, je v prvem odstavku 321. člena ZVO-2 določeno, da je ta začel veljati po preteku 15-dnevnega roka, tj. 13. 4. 2022. V petem in šestem odstavku 275. člena ZVO-2 sicer ni natančno določen rok, v katerem bodo OVD in odločbe o potrditvi skupnih načrtov prenehali veljati, ker je rok vezan na sporočilo organizacije, da je začela izvajati skupno izpolnjevanja obveznosti PRO, in izdajo ugotovitvene odločbe ministrstva, pristojnega za okolje. Vendar pa je glede na roke, ki so določeni v prvem in četrtem odstavku 275. člena ZVO-2, mogoče sklepati, upoštevaje pri tem splošne roke za sprejetje odločbe po Zakonu o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – ZUP), saj ZVO-2 roka za izdajo ugotovitvenih odločb ne določa, da bi do prenehanja veljavnosti OVD, odločb o potrditvi skupnih načrtov in pogodb, ki jih so jih GSZVO-1 sklenili s proizvajalci in izvajalci, če ne bi Ustavno sodišče začasno zadržalo izvrševanja izpodbijanih določb, prišlo približno v enajstih mesecih po objavi ZVO-2 v Uradnem listu Republike Slovenije. To obdobje bi se ustrezno podaljšalo, če bi kdor koli izmed upravičenih vlagateljev zahteval sodno varstvo po Zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10, 109/12 in 49/23 – ZUS-1). Navedeno pomeni, da bi lahko pobudniki, ki so GSZVO-1, še vsaj enajst mesecev opravljali dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Ustavno sodišče ocenjuje, da je navedeno prehodno obdobje dovolj dolgo, da se lahko gospodarski subjekti prilagodijo spremembam, ki se nanašajo nanje. Pri tej oceni je upoštevalo tudi, da je moral zakonodajalec spoštovati roke, ki mu jih je pravo EU naložilo v zvezi s prenosom Direktive 2018/851.
Tehtanje teže spremembe položaja in javnega interesa
400.
Pri tehtanju teže spremembe in pomenu obstoječega pravnega položaja za upravičence na eni strani in javnega interesa, ki utemeljuje drugačno ureditev od obstoječe, na drugi strani, je Ustavno sodišče upoštevalo merila, ki izhajajo iz ustavnosodne presoje, sodne prakse SEU in sodne prakse ESČP (glej
374
. do
381
. točko obrazložitve).
401.
Ustavno sodišče je moralo upoštevati, da je zakonodajalec zaradi nakopičene odpadne embalaže posredoval z interventnim zakonodajnim ukrepanjem, kot je bilo že podrobneje pojasnjeno v
185
. točki obrazložitve. Zakonodajalec je bil torej dolžan sprejeti zakonsko ureditev, s katero bi odpravil neučinkovito delovanje sistema PRO. Iz te obrazložitve že izhaja, da je učinkovito delovanje sistema PRO neposredno povezano z učinkovitim ravnanjem z odpadki. Ker lahko neučinkovito ravnanja z odpadki ogroža okolje in zdravje ljudi, je javni interes posebej poudarjen. Zakonodajalec ima dolžnost, da zakonsko ureditev, ki v praksi ne zagotavlja učinkovitega ravnanja z odpadki in s tem ogroža okolje in zdravje ljudi, spremeni.
402.
Pri dejavnostih, povezanih z ravnanjem z odpadki v najširšem smislu te besede, gre za dejavnosti, za katere je bila že vselej značilna visoka stopnja regulacije,
[406]
posamezne dejavnosti, povezane z odpadki, pa se izvajajo kot obvezne gospodarske javne službe varstva okolja.
[407]
To je posledica dejstva, da gre pri ravnanju z odpadki za okoljski problem, zato si države prizadevajo tako za omejevanje škodljivih vplivov na zdravje ljudi in okolje pri nastajanju in ravnanju z odpadki kot tudi za zmanjšanje uporabe virov in ustrezna ravnanja z odpadki v praksi. Tudi ESČP je v zvezi z ravnanjem z odpadki sprejelo stališče, da so zbiranje, obdelava in odstranjevanje odpadkov brez dvomov nevarna dejavnost
[408]
in da ima zato država pozitivno obveznost, da sprejme razumne in ustrezne ukrepe za zaščito pravice do življenja v varnem in zdravem okolju.
[409]
Dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO je tako bila že pred sprejetjem ZVO-2 predmet zakonodajnega urejanja in ne gre za položaj, ko bi šlo za gospodarsko dejavnost, ki pred sprejetjem izpodbijane ureditve ne bi bila regulirana. Poleg tega je treba upoštevati, kot je bilo že poudarjeno v
193
. točki obrazložitve, da pri dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ne gre za dejavnost, katere trg bi nastal na podlagi spontanih interakcij med povpraševanjem (pripravljenostjo za plačilo blaga ali storitev) in ponudbo (pripravljenostjo dobaviti blago ali storitev na trgu). Gre za umetno oblikovan trg, ki je bil določen zaradi varstva okolja in varovanja zdravja ljudi z zakonodajo EU, namen sistema PRO pa je doseči cilje ravnanja z odpadki, ki so določeni s politično odločitvijo.
[410]
403.
Poudariti je treba, da je zakonodajalec spremenil le pogoje za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, ni pa spremenil pogojev za izvajanje gospodarskih dejavnosti ravnanja z odpadki. Te dejavnosti se tudi po uveljavitvi ZVO-2 opravljajo na trgu z namenom pridobivanja dobička. Do uveljavitve ZVO-2 so GSZVO-1 smeli poleg dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajati tudi druge dejavnosti, povezane z ravnanjem z odpadki. Izpodbijana ureditev v možnosti GSZVO-1, da nadaljujejo izvajanje teh dejavnosti, ne posega. Organizacija lahko, če bodo izbrani na javnem razpisu, z njimi sklene pogodbo o izvajanju teh storitev. Pobudnici družbi Interzero in Recikel sicer zatrjujeta, da naj bi bila njuna edina dejavnost, ki jo opravljata, dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, vendar navedeno ne drži. Iz javno dostopnih podatkov izhaja drugače, in sicer, da je družba Recikel tudi trgovec z odpadki in posrednik z odpadki, saj ima pridobljeni odločbi o vpisu v evidenco trgovcev z odpadki (50. člen Uredbe o odpadkih) in o vpisu v evidenco posrednikov z odpadki (53. člen Uredbe o odpadkih).
[411]
Družba Interzero pa poleg navedenih dejavnosti trgovanja in posredovanja z odpadki opravlja tudi dejavnost prevoznika odpadkov, saj ima pridobljeno še odločbo o vpisu v evidenco prevoznikov odpadkov (46. člen Uredbe o odpadkih). Podobno za obe družbi izhaja tudi iz opisa dejavnosti v družbeni pogodbi (družba Recikel) oziroma iz konsolidiranega letnega poročila (družba Interzero). Kot je bilo že pojasnjeno, izpodbijana ureditev v opravljanje teh dejavnosti prav z ničimer ne posega.
404.
Pri presoji, kakšne so bile investicije pobudnikov, ki naj bi bili prizadeti s spremembo zakonske ureditve, je Ustavno sodišče upoštevalo, da investicije v izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO zatrjujejo le družbe Interzero, Dinos in Recikel. Družba Interzero navaja, da naj bi v svojo dejavnost investirala obsežna finančna sredstva; v osnovna sredstva naj bi tako vložila 1,2 milijona EUR. Družba Dinos navaja, da naj bi v letu 2019 opravila zaradi opravljanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO investicijo v višini 3 milijone EUR, v letu 2021 naj bi za namen zagotavljanja "
press kontejnerjev
" in zabojnikov investirala 336.975 EUR ter še dodatnih 185.125 EUR za ostalo opremo. Družba Recikel navaja, da naj bi v letih 2019–2022 opravila investicije v višini 471.628 EUR.
405.
Opredmeteno osnovno sredstvo je sredstvo, ki ga ima organizacija v lasti ali najemu ali ga na drug način obvladuje in uporablja pri ustvarjanju proizvodov ali opravljanju storitev oziroma dajanju v najem, razen naložbenih nepremičnin, ali za pisarniške namene in ga bo po pričakovanjih uporabljala v te namene v več kot enem obračunskem obdobju.
[412]
Iz konsolidiranega letnega poročila družbe Interzero za leto 2022 izhaja, da ima osnovna sredstva v višini 378.034 EUR. Zato Ustavno sodišče ne more sprejeti njene, sicer neizkazane navedbe, da je v osnovna sredstva investirala 1,2 milijona EUR. Družba Recikel ima osnovna sredstva v višini 0 EUR, zato Ustavno sodišče tudi njenih, sicer neizkazanih trditev ne more sprejeti. Družba Dinos prav tako ne izkaže svojih sicer posplošenih trditev o investicijah. Za leto 2021 sicer podrobneje navaja, da naj bi investirala v "
press kontejnerje
" in druge zabojnike ter opremo, vendar gre pri tem za sredstva, ki niso povezana z opravljanjem dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
[413]
Upoštevati je treba, da dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ni gospodarska dejavnost, ki bi zahtevala posebne naprave, obrate ali opremo. Organizacije same ne izvajajo operativnih dejavnosti ravnanja z odpadki, ampak jih organizirajo, financirajo in nadzorujejo na podlagi pogodb s specializiranimi izvajalci. Gre za upravljanje sistema ravnanja z odpadki v imenu proizvajalcev, ne za njegovo fizično izvajanje. Organizacije tako tipično opravljajo pisarniške in administrativne naloge (pogodbe, evidence, poročila, izračuni obveznosti), finančne naloge (obračunavanje prispevkov proizvajalcev, plačevanje izvajalcem), nadzor in spremljanje izvajalcev na terenu, poročanje ministrstvu o doseganju ciljev. To so torej dejavnosti v administrativno-finančnem in koordinacijskem smislu, ne v fizičnem. Zato gre pri izvajanju dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO po oceni Ustavnega sodišča za dejavnost, ki po svoji naravi ne zahteva velikih investicij za njeno izvajanje. Velikih investicij pa pobudniki tudi sicer s svojimi deloma posplošenimi, deloma neizkazanimi trditvami niso uspeli izkazati.
406.
Drži, da zakonodajalec ni predvidel, da bi GSZVO-1 zaradi prenehanja možnosti opravljanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO in
ex lege
prenehanja veljavnosti vseh sklenjenih pogodb med GSZVO-1 in proizvajalci, ki imajo obveznost PRO, ter med GSZVO-1 in izvajalci, prejeli kakršno koli nadomestilo, kar lahko odločilno vpliva na tehtanje.
[414]
Iz sodne prakse SEU izhaja, da so lahko interesi gospodarskih subjektov, ki so veliko investirali, da bi se uskladili s predhodno zakonsko ureditvijo, ta pa je nato bila predčasno ukinjena, zelo prizadeti, še posebej, če je sprememba narejena nenadno in nepredvidljivo.
[415]
Kot je že pojasnilo SEU, obveznost, da mora gospodarski subjekt sprejeti ukrepe, ki lahko zanj pomenijo znaten strošek, imajo velik vpliv na organizacijo njegovih dejavnosti ali vodijo do tehnično zahtevnih in zapletenih rešitev, lahko pomeni omejitev svobode gospodarske pobude.
[416]
Zato mora nacionalni zakonodajalec določiti prehodno obdobje, ki je dovolj dolgo, da se lahko gospodarski subjekti prilagodijo, in/ali sistem razumnega nadomestila. Ustavno sodišče pa ocenjuje, da prizadeti gospodarski subjekti v obravnavanem primeru niso bili izpostavljeni pretiranemu bremenu. Pobudniki, ki so GSZVO-1, niso izkazali, da bi v izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO veliko investirali, da bi se uskladili z ureditvijo po ZVO-1 in uredbami PRO, hkrati po presoji Ustavnega sodišča ne gre za dejavnost, ki bi zahtevala visoke finančne vložke za njeno opravljanje. SEU je že razsodilo, da načelo pravne varnosti ne zapoveduje tega, da se zakonodaja ne sme spremeniti, ampak zahteva, da zakonodajalec upošteva posebne okoliščine gospodarske dejavnosti in glede na posebnosti primera predvidi prilagoditev uporabe novih pravnih predpisov.
[417]
Tudi iz sodne prakse ESČP izhaja, da je treba upoštevati okoliščine konkretnega primera, med drugim je upoštevno tudi, ali lahko prizadeti gospodarski subjekti nadaljujejo z opravljanjem drugih gospodarskih dejavnosti, razen tiste, ki jo je država omejila.
[418]
Kot je bilo že pojasnjeno (403. točka obrazložitve), je zakonodajalec s podelitvijo izključne pravice omejil zgolj dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, pri tem pa ni z ničimer vplival na druge dejavnosti, ki jih poleg te opravljajo pobudnice, ki so GSZVO-1. Zato jim nič ne preprečuje, da ne bi domnevnih investicij, ki naj bi jih imele v zvezi z dejavnostjo PRO, izkoristile in na ta način amortizirale svoja osnovna sredstva v okviru teh dejavnosti (prevoz odpadkov, trgovina z odpadki, posredništvo z odpadki, obdelava odpadkov itd.) ter tako "preoblikovale svojo gospodarsko dejavnost zunaj sfere" skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
[419]
407.
Ustavno sodišče je tudi upoštevalo, da je bila pobudnikom s to pobudo za presojo ustavnosti ZVO-2 zagotovljena razumna možnost, da svoj primer predložijo pristojnim organom, da bi lahko učinkovito izpodbijali te ukrepe.
[420]
408.
Izpodbijani ukrep zato ni nesorazmeren s koristmi zasledovanih ciljev, utemeljenih v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Zakonodajalec je bil dolžan zaradi neučinkovitega delovanja obstoječega sistema PRO spremeniti zakonsko ureditev in zagotoviti učinkovito varovanje okolja in zdravja ljudi. Nadalje je treba upoštevati, kot je Ustavno sodišče pojasnilo že v
403
. točki obrazložitve, da je zakonodajalec spremenil le pogoje za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, ni pa spremenil pogojev za izvajanje gospodarskih dejavnosti ravnanja z odpadki. Pobudniki, ki so GSZVO-1, niso izkazali, da bi veliko investirali v dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, in bodo kljub zakonski spremembi lahko nadaljevali izvajanje gospodarske dejavnosti ravnanja z odpadki. Ustavno sodišče je ugotovilo, da lahko prizadeti pobudniki za določen čas nadaljujejo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Iz navedenega izhaja, da javni interes zagotavljanja varstva okolja in varovanja zdravja ljudi na področju ravnanja z odpadki pretehta nad spremembo pravnega položaja pobudnikov, ki so po ZVO-1 izvajali dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
409.
Glede na navedeno izpodbijana ureditev določa ustavnoskladne prilagoditve novemu položaju po ZVO-2, s katerimi se je mogoče izogniti pretiranemu bremenu za prizadete pobudnike. Zato drugi odstavek 37. člena, prvi, četrti, peti, šesti, osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2 niso v neskladju z 2. členom Ustave (1., 2. in 4. točka izreka).
B. – XIII.
Drugi očitki
410.
Pobudniki navajajo, da so odpadki blago v pomenu prostega pretoka blaga iz 30. člena PDEU. Menijo, da bi bil pretok blaga lahko omejen, če bi imela monopol nad upravljanjem z odpadki le ena organizacija. Taka omejitev prostega pretoka blaga naj bi povzročila, da proizvajalci, čigar izdelki po izteku življenjske dobe postanejo odpadki, ne bi mogli odpadkov upravljati oziroma jih pošiljati v druge države članice.
411.
Drži trditev pobudnikov, da so odpadki blago, ki jim zato ne sme biti preprečen prost pretok.
[421]
Vendar pa se pobudniki motijo, ko trdijo, da bo po novi ureditvi sistema PRO imela monopol nad upravljanjem z odpadki le ena organizacija. Sistem PRO neposredno ne vpliva na trg ravnanja z odpadki, ki v celoti ostaja konkurenčen. Organizacija ne bo imela monopola nad izvozom, upravljanjem ali trgovanjem z odpadki. Proizvajalci, ki svoje obveznosti PRO izpolnjujejo skupno, tudi v sistemu, v katerem obstaja konkurenca med organizacijami (torej v sistemu, ki se trenutno uporablja v Republiki Sloveniji), ne morejo sami upravljati odpadkov iz proizvodov, za katere imajo obveznost PRO, temveč to počno prek GSZVO-1. Takšen položaj pa imajo tudi v novem sistemu, ko bodo te odpadke upravljali prek organizacije. Ureditev pa ne preprečuje proizvajalcem, ki izvajajo dejavnosti ravnanja z odpadki, da trgujejo z odpadki in jih pošiljajo v drugo državo članico. Zato s temi navedbami pobudniki ne morejo utemeljiti vpliva presojane ureditve na izvrševanje pravice do prostega pretoka blaga.
412.
Pobudniki opozarjajo na Direktivo (EU) 2022/2464 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. decembra 2022 o spremembi Uredbe (EU) št. 537/2014, Direktive 2004/109/ES, Direktive 2006/43/ES in Direktive 2013/34/EU glede poročanja podjetij o trajnostnosti (UL L 322, 16. 12. 2022 – v nadaljevanju Direktiva o trajnostnem korporativnem poročanju) in na Uredbo (EU) 2020/852 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. junija 2020 o vzpostavitvi okvira za spodbujanje trajnostnih naložb ter spremembi Uredbe (EU) 2019/2088 (UL L 198, 22.6.2020 – v nadaljevanju Uredba (EU) 2019/2088). V navedenih aktih naj bi bila jasno določena merila, ki jih bodo podjetja morala izpolnjevati, da bodo njihove dejavnosti prepoznavne kot trajnostne. Trajnostne dejavnosti pa naj bi imele lažji dostop do financiranja na kapitalskih trgih in bankah. Pobudniki menijo, da sistem PRO, kot ga ureja ZVO-2, omejuje konkurenco pri doseganju okoljskih ciljev. Vsi proizvajalci naj bi bili enaki, zato naj med njimi ne bi bilo konkurence pri doseganju okoljskih ciljev.
413.
Direktiva o trajnostnem korporativnem poročanju spreminja zahteve glede poročanja podjetij. Rok za implementacijo je bil 6. 7. 2024. Poslovno poročilo zajema informacije o politikah podjetja k zagotavljanju trajnosti poslovanja, vplivov na strategijo delovanja podjetja in pozitivnih vplivih na okolje. Z Direktivo o trajnostnem korporativnem poročanju se je razširil nabor poslovnih subjektov, ki so zavezani objaviti nefinančne informacije. Poročanje o trajnosti naj bi bilo sprva zavezujoče za velika podjetja, kasneje pa tudi za mala in srednja podjetja. Direktiva o trajnostnem korporativnem poročanju natančno določa obveznosti poročanja. Poleg tega se bo na ravni EU oblikoval enoten standard trajnostnega poročanja. Trajnostno poročilo bo sestavni del poslovnega poročila, poslovno poročilo pa bo moralo biti objavljeno v enotni elektronski obliki in strojno berljivem formatu. Direktiva o trajnostnem korporativnem poročanju nalaga nove dolžnosti revizorjem, ki bodo revidirali informacije o trajnosti v trajnostnem poročilu ter podali zagotovila v zvezi s trajnostnim poročanjem. Pobudniki ne pojasnijo, zakaj naj bi izpodbijana ureditev po ZVO-2 imela vpliv na poročanje podjetij o trajnosti poslovanja oziroma kršila katerokoli pravilo te direktive, zato Ustavno sodišče teh očitkov niti ne more presoditi.
414.
Uredba (EU) 2020/852 vzpostavlja enoten sistem klasifikacije trajnostnih dejavnosti. Sprejeta taksonomija prvič opredeljuje, kaj je znotraj posameznega sektorja ali branže trajnostno. Tehnična merila, ki bodo dopolnila Uredbo, bodo določila, kaj znotraj posamezne branže ali dejavnosti znatno prispeva k doseganju posameznih okoljskih ciljev. Taksonomija želi podati vlagateljem podlago za usmeritev naložb v bolj trajnostne tehnologije, ki prispevajo k ciljem razogljičenja. Podjetja s taksonomsko usklajenimi dejavnostmi bodo imela koristi od institucionalnih in malih vlagateljev, ki želijo pozitivno vplivati na okolje, ter bank, ki jih zanimajo zelene naložbe in razmišljajo o možnostih spodbude (na primer s posojili). To ne pomeni, da bodo zgolj zaradi tega podjetja upravičena do evropskih sredstev, kot zmotno navajajo pobudniki. Pobudniki ne pojasnijo, zakaj naj bi izpodbijana ureditev v ZVO-2 imela vpliv na klasifikacijo trajnostnih dejavnosti, zato Ustavno sodišče teh očitkov niti ne more presoditi.
Očitki o kršitvi postopka sprejetja ZVO-2
415.
Pobudniki zatrjujejo, da je bil ZVO-2 sprejet po pomanjkljivem postopku. Menijo, da bi moral biti pred sprejetjem zakona izveden postopek notifikacije pri Evropski komisiji. Menijo tudi, da je bil postopek sprejetja zakona pomanjkljiv, ker naj v postopku ne bi sodelovala javnost, saj naj zadnji predlog zakona ne bi bil objavljen na portalu e-demokracija. Zainteresirana javnost naj bi tudi podala številne pripombe na predlog ZVO-2, ki naj jih zakonodajalec ne bi upošteval oziroma se do njih naj ne bi opredelil.
416.
Ustavno sodišče je v skladu s prvo alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave in prvo alinejo prvega odstavka 21. člena ZUstS pristojno odločati o skladnosti zakonov z Ustavo. Po tretjem odstavku 21. člena ZUstS odloča Ustavno sodišče pri presoji skladnosti zakonov z Ustavo tudi o ustavnosti postopkov, po katerih so bili ti zakoni sprejeti. Vendar glede presoje ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so izpodbijani akti sprejeti, velja, da je pri zakonih Ustavno sodišče pristojno presojati samo ustavnost, ne pa morebiti tudi zakonitosti postopka za njihovo sprejemanje.
[422]
417.
Pobudniki niso navedli ustavnopravnih razlogov, s katerimi bi utemeljili svoje očitke. Pobudniki torej niso pojasnili, zakaj naj bi zatrjevane kršitve pri postopku sprejetja zakona pomenile tudi neskladnost z Ustavo in s katero njeno določbo. Zato so ti očitki tako pavšalni, da jih Ustavno sodišče ne more presojati.
418.
Ne glede na navedeno pa Ustavno sodišče pojasnjuje v zvezi z očitkom pobudnikov v zadevi št. U-I-104/22, da naj bi bila 31. 12. 2020 dana v javno razpravo z objavo na portalu e-Demokracija drugačna različica zakona brez omejitve na eno organizacijo in da naj bi bila s predvideno zakonsko ureditvijo z eno organizacijo seznanjena šele po tem, ko jo je 4. 11. 2021 sprejela Vlada in je bil osnutek 30. 11. 2021 objavljen na spletni straneh Državnega zbora, da jim ne more slediti. Kot izhaja iz javno dostopnih podatkov na portalu e-Demokracija, ni različice, ki bi bila objavljena 31. 12. 2020, temveč zgolj različica, ki je bila objavljena 18. 11. 2020, kjer še ni predvidena ena organizacija. Iz Pravno-informacijskega sistema Republike Slovenije (PIRS)
[423]
pa izhaja, da je bila v javno razpravo 31. 12. 2020 dana različica, ki je popolnoma primerljiva z izpodbijano zakonsko ureditvijo, saj določa le eno organizacijo.
B. – XIV.
Odločitev Ustavnega sodišča in način izvršitve
419.
Ustavno sodišče je presodilo, da prvi do četrti odstavek 37. člena, prvi in tretji do dvanajsti odstavek 38. člena, deveti odstavek 39. člena, prvi in peti odstavek 40. člena, 41. člen, tretji in četrti odstavek 43. člena, četrti, peti, šesti, osmi in deveti odstavek 275. člena in drugi odstavek 321. člena ZVO-2 niso v neskladju z Ustavo (1. in 2. točka izreka).
420.
Ustavno sodišče je ugotovilo, da sta prvi in tretji odstavek 275. člena ZVO-2 v neskladju z Ustavo v obsegu, kot izhaja iz 3. in 5. točke izreka. Ugotovilo je, da sta navedeni določbi v neskladju z Ustavo, kolikor urejata proizvajalce, ki morajo svojo obveznost PRO izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, in vsebino prepovedanega ravnanja. V ostalem delu pa prvi odstavek 275. člena ZVO-2 ni v neskladju z Ustavo (4. točka izreka).
421.
Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS izdalo ugotovitveno odločbo (3. in 5. točka izreka). Razveljavitev prvega in tretjega odstavka 275. člena ZVO-2 ni mogoča, ker je Ustavno sodišče le delno ugotovilo protiustavnost zakonskih določb. Na podlagi drugega odstavka 48. člena ZUstS je zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno protiustavnost iz 3. in 5. točke izreka odpravi v šestih mesecih od objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (6. točka izreka). Zakonodajalec bo dolžan natančno določiti, opustitev katerega ravnanja pomeni, da je konkretni proizvajalec izpolnil zakonske znake prekrška. Ustavno sodišče je zakonodajalcu določilo kratek rok za odpravo ugotovljene protiustavnosti, saj je določitev sankcije za opustitev dolžnega ravnanja ključna za učinkovit prehod sistema PRO iz ureditve po ZVO-1 v ureditev po ZVO-2.
422.
S sprejetjem končne odločitve sta prenehala veljati sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022 in št. U-I-104/22 z dne 14. 12. 2022, kar pomeni, da so začele učinkovati vse določbe ZVO-2. V skladu s prvo alinejo prvega odstavka 320. člena ZVO-2 deveti, deseti, enajsti, dvanajsti, trinajsti, štirinajsti in petnajsti odstavek 20. člena ZVO-1, ki urejajo do sedaj uveljavljeni sistem skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO do uveljavitve sistema PRO iz 34. do 53. člena ZVO-2, veljajo. To pomeni, da bo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO do popolne uveljavitve sistema PRO po ZVO-2 deloval po pravilih, ki jih je določal ZVO-1 in uredbe PRO. S tem bo zagotovljeno neprekinjeno delovanje sistema PRO, s katerim ne bo praktično onemogočeno ali čezmerno oteženo izvrševanje teh obveznosti.
423.
Ker je nomotehnična ureditev prehodnega režima v 275. členu ZVO-2 taka, da so za posamezne pravne posledice uveljavitve nove ureditve roki določeni datumsko, so se ti roki zaradi poteka časa že iztekli. Zaradi opisanega položaja mora Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določiti način, kako naj se postopno uveljavi nova ureditev po ZVO-2 tako, da vzpostavi ustrezno pravno podlago za prehod v spremenjeni sistem PRO.
[424]
Kot je Ustavno sodišče poudarilo že v sklepih št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2002 in št. U-I-104/22 z dne 14. 12. 2022 mora sistem PRO delovati predvidljivo, učinkovito in neprekinjeno, kar je Ustavno sodišče upoštevalo tudi pri določitvi načina izvršitve te odločbe. Ustavno sodišče mora iz opisanih razlogov določiti način izvršitve tudi za tiste obstoječe proizvajalce, ki bodo obveznost PRO izpolnjevali samostojno (drugi odstavek 275. člena ZVO-2), čeprav ustavnosti te ureditve ni presojalo. Pri tem Ustavno sodišče poudarja, da je z načinom določitve izvršitve te odločbe določilo le nove roke za uveljavitev spremenjene zakonske ureditve, ni pa posegalo v način prehoda v spremenjeni sistem PRO, kot ga je predvidel zakonodajalec. Štelo je, da je zakonodajalec uredil način prehoda na spremenjeni sistem PRO tako, da bo sistem PRO ves čas deloval neprekinjeno in učinkovito.
424.
Ustavno sodišče je odločilo, da morajo obstoječi proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi tega zakona velja PRO in ki morajo svoje obveznosti PRO izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz 37. člena ZVO-2, ustanoviti organizacijo, organizacija pa mora vložiti popolno vlogo za pridobitev dovoljenja iz 41. člena ZVO-2 v roku treh mesecev od objave podzakonskega predpisa iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2 v Uradnem listu Republike Slovenije (7. točka izreka).
425.
Ustavno sodišče je obstoječim proizvajalcem proizvodov, za katere ob uveljavitvi tega zakona velja PRO in morajo svoje obveznosti PRO izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz 37. člena ZVO-2, določilo, da morajo zahtevati sklenitev pogodbe z organizacijo
v roku treh mesecev od pravnomočnosti dovoljenja iz 7. točke izreka te odločbe.
Šele s pravnomočnostjo tega dovoljenja bo namreč organizacija lahko zakonito opravljala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO (8. točka izreka).
426.
Obstoječi proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi ZVO-2 velja PRO in ki lahko skladno s četrtim odstavkom 35. člena tega zakona samostojno izpolnjujejo svoje obveznosti PRO, pa ne bodo ustanovili organizacije iz 38. člena tega zakona ali se pridružili že ustanovljeni organizaciji, morajo vložiti popolno vlogo za pridobitev dovoljenja za samostojno izpolnjevanje obveznosti iz 45. člena tega zakona najkasneje v treh mesecih od objave podzakonskega predpisa iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2. Odločitev o tem, ali vloga izpolnjuje zakonske pogoje za izdajo dovoljenja, je tudi v tem primeru neposredno povezana z vsebino podzakonskega predpisa iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2 (9. točka izreka).
427.
Kot je Ustavno sodišče pojasnilo v
117
. točki obrazložitve, je med drugim že potekel rok, v katerem bi Vlada morala izdati podzakonski predpis iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2, saj bi ga morala izdati v treh mesecih po uveljavitvi zakona, tj. 13. 7. 2022. Iz Uradnih listov Republike Slovenije ne izhaja, da bi Vlada navedeni podzakonski predpis že izdala. Vlada je dolžna v podzakonskem predpisu med drugim določiti podrobnejšo vsebino skupnega načrta, ki ga mora sprejeti organizacija in v njem opredeliti aktivnosti in ukrepe za izpolnjevanje obveznosti PRO (tretji odstavek 39. člena ZVO-2). Določiti mora, kako bo organizacija dokazala, da jo imajo v lasti proizvajalci, ki skupaj dajo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine proizvodov, in da lastniški poslovni delež posameznega proizvajalca ne presega 25 odstotkov (četrti odstavek 38. člena ZVO-2). Poleg navedenega mora Vlada določiti tudi merila, na podlagi katerih bo lahko organizacija izbirala izvajalce, ki bodo za organizacijo izvajali zbiranje in obdelavo odpadkov. Iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2 in drugega odstavka 41. člena ZVO-2 izhaja, da je Vlada dolžna v podzakonskem predpisu podrobneje urediti področja, ki so neposredno povezana z vlogo, ki jo mora organizacija vložiti, če želi pridobiti dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.
Odločitev o tem, ali vloga izpolnjuje zakonske pogoje za izdajo dovoljenja, je neposredno povezana tudi z vsebino podzakonskega predpisa iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2.
Glede na to je za vložitev vloge za pridobitev dovoljenja za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO odločilno, da je podzakonski predpis iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2 sprejet in objavljen, saj zakonska in podzakonska ureditev skupaj tvorita pravila, ki določno in podrobno urejajo pravni položaj obstoječih proizvajalcev iz prvega odstavka 275. člena ZVO-2. Zato je Ustavno sodišče začetek teka roka iz 7. in 9. točke izreka določilo z objavo navedenega podzakonskega predpisa v Uradnem listu Republike Slovenije.
428.
Ustavno sodišče je pri določanju dolžine rokov določilo primerljive roke za izvedbo vseh potrebnih postopkov, kot so bili določeni z izpodbijanim zakonom
.
[425]
Pri tem pa je tudi moralo upoštevati zahteve, povezane s trajanjem prehodnega obdobja, ki izhajajo iz sodne prakse ESČP in SEU.
429.
Četrti odstavek 275. člena ZVO-2 je določal, da mora ministrstvo, pristojno za okolje, o vlogah iz prvega in drugega odstavka tega člena odločiti do 30. 9. 2022. Zakonodajalec je torej pristojnemu ministrstvu določil dvomesečni oziroma trimesečni rok, upoštevaje roke, ki jih je določil za vložitev vloge. Ustavno sodišče je določilo enoten dvomesečni rok za odločitev o vlogah v obeh položajih. Ustavno sodišče je določilo, da mora ministrstvo, pristojno za okolje v Uradnem listu Republike Slovenije objaviti datum, s katerim dovoljenja iz 7. in 9. točke izreka te odločbe postanejo pravnomočna (10. točka izreka). Ministrstvo, pristojno za okolje, mora trenutek pravnomočnosti objaviti v Uradnem listu Republike Slovenije, ker je to trenutek, s katerim je določen začetek teka rokov iz 8. in 11. točke izreka.
430.
Ustavno sodišče je določilo, da odločbe o potrditvi individualnih načrtov, izdanih na podlagi predpisov iz sedmega odstavka 275. člena ZVO-2, prenehajo veljati v treh mesecih od pravnomočnosti dovoljenj za samostojno izpolnjevanje obveznosti iz 9. točke izreka te odločbe, ministrstvo, pristojno za okolje, pa najkasneje v petih dneh po tem datumu izda ugotovitvene odločbe (11. točka izreka). Ustavno sodišče je tudi v tem primeru pri določanju dolžine rokov določilo primerljive roke za izvedbo vseh potrebnih postopkov, kot so bili določeni z izpodbijanim zakonom.
C.
431.
Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 48. člena ter drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, mag. Nina Betetto, dr. Primož Gorkič, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Rok Svetlič in dr. Katja Šugman Stubbs. Točke 1, 4 ter 6 do 11 izreka je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Knez. Ustavno sodišče je 2. točko izreka sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnica Kogovšek Šalamon ter sodnika Accetto in Knez. Ustavno sodišče je 3. in 5. točko izreka sprejelo soglasno. Sodnik Knez je dal odklonilno ločeno mnenje.
dr. Rok Čeferin
Predsednik
[1]
Sodba SEU v zadevi
INTERZERO, Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov, d. o. o., in drugi, Surovina, družba za predelavo odpadkov, d. o. o., in drugi
, C-254/23, z dne 10. 7. 2025 (v nadaljevanju
Interzero in drugi
).
[2]
Glej Evropska komisija, Development of Guidance on Extended Producer Responsibility (EPR), Final report, 2014, str. 10 – v nadaljevanju Evropska komisija (2014).
[3]
Glej OECD, Extended Producer Responsibility, Updated Guadiance for Efficient Waste Management, Pariz 2016, str. 39 – v nadaljevanju OECD (2016).
[4]
Hierarhija ravnanja z odpadki se uporablja kot prednostni vrstni red zakonodaje in politike preprečevanja nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi. Kot prednostni vrstni red se uporablja naslednja hierarhija ravnanja z odpadki: preprečevanje, priprava za ponovno uporabo, recikliranje, druga predelava in odstranjevanje (prvi odstavek 4. člena Okvirne direktive o odpadkih in prvi odstavek 23. člena ZVO-2).
[5]
Krožno gospodarstvo je sistem, ki ohranja vrednost izdelkov, materialov in virov v gospodarstvu, dokler je to mogoče, in zmanjšuje ustvarjanje odpadkov. To pomeni sistem, v katerem se izdelki ponovno uporabljajo, popravljajo, proizvajajo ali reciklirajo. Načelo krožnega gospodarstva stremi k preprečevanju odpadkov, zmanjšanju onesnaževanja okolja in ohranjanju narave z zmanjšanjem uporabe snovi, energije in materialov, še zlasti naravnih dobrin, ter k čim bolj dolgotrajnemu življenjskemu krogu proizvodov, materialov in snovi (glej 6. člen ZVO-2).
[6]
Glej Deklaracijo o okolju in razvoju iz Ria, Konferenca Združenih narodov o okolju in razvoju, Organizacija združenih narodov, 1992, prvi odstavek 191. člena PDEU in 5. do 17. člen ZVO-2.
[7]
Glej štirinajsto uvodno izjavo Direktive (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih (UL L 150, 14. 6. 2018 – v nadaljevanju Direktiva 2018/851). Glej
Evropska komisija (2014), str. 10, in OECD (2016), str.
21.
[8]
Glej štirinajsto uvodno izjavo Direktive 2018/851.
[9]
Glej Evropska komisija (2014), str. 78.
[10]
Direktiva 2000/53/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. septembra 2000 o izrabljenih vozilih (UL L 269, 21. 10. 2000 – v nadaljevanju Direktiva 2000/53).
[11]
Direktiva 2006/66/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o baterijah in akumulatorjih ter odpadnih baterijah in akumulatorjih in razveljavitvi Direktive 91/157/EGS (UL L 266, 26. 9. 2006 – v nadaljevanju Direktiva 2006/66). Direktiva 2006/66 je bila 18. 8. 2025 razveljavljena z Uredbo (EU) 2023/1542 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. julija 2023 o baterijah in odpadnih baterijah, spremembi Direktive 2008/98/ES in Uredbe (EU) 2019/1020 ter razveljavitvi Direktive 2006/66/ES (UL L 191, 28. 7. 2023 – v nadaljevanju Uredba 2023/1542), vendar se deloma še vedno uporablja.
[12]
Direktiva 2012/19/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. julija 2012 o odpadni električni in elektronski opremi (OEEO) (prenovitev) (UL L 197, 24. 7. 2012 – v nadaljevanju Direktiva 2012/19).
[13]
EU je sprejela Uredbo (EU) 2025/40 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. decembra 2024 o embalaži in odpadni embalaži, spremembi Uredbe (EU) 2019/1020 in Direktive (EU) 2019/904 ter razveljavitvi Direktive 94/62/ES (UL L, 2025/40, 22. 1. 2025 – v nadaljevanju Uredba 2025/40), ki se bo začela uporabljati 12. 8. 2026. Navedena uredba bo z 12. 8. 2026 tudi razveljavila Direktivo o embalaži in odpadni embalaži.
[14]
V skladu z drugim odstavkom 7. člena Direktive o embalaži in odpadni embalaži morajo države članice zagotoviti, da se sistem PRO vzpostavi za vso embalažo v skladu z 8. in 8.a členom Okvirne direktive o odpadkih do 31. 12. 2024.
[15]
Glej enaindvajseto uvodno izjavo Direktive 2018/851.
[16]
Glej dvaindvajseto uvodno izjavo Direktive 2018/851.
[17]
ZVO-2 je bil med postopkom za oceno ustavnosti spremenjen z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 23/24 – v nadaljevanju ZVO-2A). Ker zakonodajalec z ZVO-2A ni posegel v besedilo izpodbijanih zakonskih določb, je treba šteti, da pobudniki izpodbijajo zakonske določbe v trenutno veljavnem besedilu.
[18]
V 48. členu ZVO-2 je urejen register proizvajalcev, katerega namen je izvajanje sistema PRO in nadzor nad njim. Proizvajalec iz prvega odstavka 34. člena ZVO-2 ali pooblaščeni zastopnik iz četrtega in šestega odstavka 34. člena ZVO-2 morata biti vpisana v register proizvajalcev.
[19]
Proizvajalci, ki ustanovijo organizacijo, so dolžni skleniti pogodbo z organizacijo v 15 delovnih dneh, ko organizacija pridobi dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti (četrti odstavek 37. člena ZVO-2).
[20]
Pravna ali fizična oseba, ki opravlja dejavnost obdelave odpadkov v napravi ali brez naprave, mora za opravljanje te dejavnosti in obratovanje naprave, če je ta potrebna za izvajanje dejavnosti obdelave odpadkov, imeti pravnomočno OVD (prvi odstavek 25. člena ZVO-2). Pravna ali fizična oseba, ki opravlja dejavnost zbiranja odpadkov ali dejavnost prevoznika odpadkov, trgovca z odpadki ali posrednika odpadkov, mora za opravljanje te dejavnosti pridobiti odločbo o dovolitvi opravljanja priglašene dejavnosti (tretji odstavek 25. člena ZVO-2).
[21]
Vlada na podlagi osmega odstavka 34. člena ZVO-2 v podzakonskem aktu določi merila za izbiro oseb, ki bodo za organizacijo izvajale zbiranje in postopke priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo in odstranjevanje. Vsebino javnega poziva potrjuje tudi telo za sistem PRO (6. točka enajstega odstavka 38. člena ZVO-2).
[22]
V petem odstavku 38. člena ZVO-2 sta določeni dve izjemi, ko smejo organizacija, proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža v organizaciji, član poslovodnega organa organizacije, član nadzornega organa organizacije in njen zastopnik izvajati zbiranje in obdelavo odpadkov, in sicer če je s podzakonskim aktom določeno, da se za proizvajalca šteje tudi: (1) oseba, ki odpadke iz proizvodov, za katere velja PRO, pripravi za ponovno uporabo in jih drugič daje na trg, ali (2) oseba, ki odpadke iz proizvodov, za katere velja PRO, reciklira v predelano snov ali predmet, ki je proizvod, za katerega velja PRO, vendar ima predelana snov ali predmet drug namen uporabe kot izvorni proizvod, za katerega velja PRO.
[23]
Zbiranje odpadkov je prevzemanje odpadkov, vključno z njihovim predhodnim sortiranjem in predhodnim skladiščenjem za namene prevoza odpadkov do naprave za njihovo obdelavo (točka 7.13 3. člena ZVO-2).
[24]
Obdelava odpadkov so postopki predelave ali odstranjevanja odpadkov, vključno s postopki priprave odpadkov za predelavo ali odstranjevanje (točka 7.15 3. člena ZVO-2).
[25]
Za sorodstveno povezavo se šteje krvno sorodstvo v ravni vrsti ali v stranski vrsti do vštetega četrtega kolena, pravno priznane oblike partnerske zveze ter svaštvo do vštetega drugega kolena, čeprav je zakonska ali zunajzakonska skupnost prenehala, ali če je lastnik poslovnega deleža skrbnik ali v razmerju rejništva z osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v tej organizaciji (sedmi odstavek 38. člena ZVO-2).
[26]
Nadzor glasovalnih pravic pomeni pravice, pogodbe ali druga sredstva, ki vsako zase ali skupaj ob upoštevanju ustreznih dejanskih ali pravnih okoliščin lastniku poslovnega deleža omogočajo odločilno vplivanje na osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v tej organizaciji (osmi odstavek 38. člena ZVO-2).
[27]
V skladu z drugim odstavkom 41. člena UEOE je OVD dobila gospodarska družba, ki je bila registrirana za opravljanje dejavnosti zbiranja, odvoza, posredovanja in predelave odpadkov po predpisih, ki urejajo klasifikacijo dejavnosti, je bila sama ali skupaj s podizvajalci ali drugimi osebami, ki izpolnjujejo predpisane pogoje in zagotavljajo zbiranje in predobdelavo odpadne embalaže v skladu s to uredbo, je razpolagala s sredstvi in opremo ter napravami in zbirnimi centri ter je sama ali skupaj s podizvajalci ali drugimi osebami izpolnjevala pogoje za predelavo ali odstranjevanje odpadne embalaže v skladu s predpisi, ki urejajo odpadke.
[28]
Glej 19. člen Uredbe o ravnanju z izrabljenimi gumami, 12. člen Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi, 14. člen Uredbe o odpadnih nagrobnih svečah, 29. člen Uredbe o OEEO, 11. člen Uredbe o ravnanju z odpadnimi zdravili, 13., 22. in 28. člen Uredbe o BAOBA in 29. člen Uredbe o izrabljenih vozilih.
[29]
Glej 4. točko tretjega odstavka 27. člena Uredbe o OEEO.
[30]
Glej prvi odstavek 30. člena UEOE, drugi odstavek 25. člena Uredbe o OEEO, prvi odstavek 11. člena, prvi odstavek 20. člena in prvi odstavek 26. člena Uredbe o BAOBA, drugi odstavek 12. člena Uredbe o odpadnih nagrobnih svečah, četrto alinejo četrtega odstavka 11. člena Uredbe o ravnanju z odpadnimi zdravili, tretji odstavek 12. člena Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi, tretji odstavek 26. člena Uredbe o izrabljenih vozilih, drugi odstavek 16. člena Uredbe o ravnanju z izrabljenimi gumami in prvi do četrti odstavek 14. člena Uredbe o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje.
[31]
Glej drugi odstavek 29. člena in 31. člen UEOE, drugi odstavek 17. člena Uredbe o OEEO, drugi odstavek 13. člena, tretji odstavek 20. člena in drugi odstavek 28. člena Uredbe o BAOBA, drugi odstavek 10. člena Uredbe o odpadnih nagrobnih svečah, drugi odstavek 11. člena Uredbe o ravnanju z odpadnimi zdravili, prvi odstavek 10. člena Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi, prvi odstavek 19. člena Uredbe o izrabljenih vozilih, prvi odstavek 9. člena Uredbe o ravnanju z izrabljenimi gumami ter 9. do 12. člen in osmi odstavek 14. člena Uredbe o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje.
[32]
Glej 18. člen Uredbe o odpadkih (Uradni list RS, št. 77/22).
[33]
Glej prvi odstavek 18. člena UEOE.
[34]
Glej prvi odstavek 22. člena UEOE.
[35]
Glej drugi odstavek 19. člena in drugi odstavek 44. člena UEOE.
[36]
Glej drugi odstavek 28. člena UEOE.
[37]
Tako Ustavno sodišče že v sklepu št. U-I-104/22 z dne 13. 4. 2023, 65. točka obrazložitve.
[38]
V skladu z 51. členom Pogodbe o Evropski uniji (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PEU) so protokoli sestavni del pogodb in imajo torej enak pravni status kot PEU in PDEU.
[39]
Direktiva 2000/53.
[40]
Uredba 2023/1542.
[41]
Direktiva 2012/19.
[42]
Glej tudi Uredbo 2025/40.
[43]
Glej sodbe SEU v zadevah
N. S. in drugi proti Secretary of State for the Home Department
, C-411/10 in C-493/10, z dne 21. 12. 2011, 64.–68. točka obrazložitve,
C. K. in drugi proti Republiki Sloveniji
, C-578/16 PPU, z dne 16. 2. 2017, 53. točka obrazložitve, ter
Florescu in drugi proti Casa Judeţeană de Pensii Sibiu in drugi
, C-258/14, z dne 13. 6. 2017, 48. točka obrazložitve.
[44]
Glej sodbi SEU v zadevah
Robert Pfleger in drugi
, C‑390/12, z dne 30. 4. 2014, 36. točka obrazložitve, in
AGET Iraklis
, C-201/15, z dne 21. 12. 2016, 64. točka obrazložitve.
[45]
Glej sodbe SEU v zadevah
Åklagaren proti Hansu Åkerbergu Franssonu
, C-617/10, z dne 26. 2. 2013, 19. točka obrazložitve, in
Cruciano Siragusa proti Regione Sicilia – Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo
, C-206/13, z dne 6. 3. 2014, 20. točka obrazložitve, ter združenih zadevah
Eurosaneamientos SL in drugi proti ArcelorMittal Zaragoza SA ter Francesc de Bolós Pi proti Urbaser SA
, C-532/15 in C-538/15, z dne 8. 12. 2016, 52. točka obrazložitve.
[46]
Glej sodbi SEU v zadevah
Mulligan in drugi
, C-313/99, z dne 20. 6. 2002, 35. in 36. točka obrazložitve, in
Johan Piek proti Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
, C-384/05, z dne 11. 1. 2007, 34. točka obrazložitve.
[47]
Glej sodbi SEU v zadevah
Ullens de Schooten
, C-268/15, z dne 15. 11. 2016, 47. točka obrazložitve, in
Boriss Cilevičs in drugi
, C-391/20, z dne 7. 9. 2022, 31. točka obrazložitve.
[48]
Prim. s sodbo SEU v zadevi
Boriss Cilevičs in drugi
, 32. in 33. točka obrazložitve.
[49]
Glej sodbo SEU v
zadevi Presidenza del Consiglio dei Ministri in drugi proti Rina Services SpA in Rina SpA
, C-593/13, z dne 16. 6. 2015, 40. točka obrazložitve.
[50]
Glej sodbo SEU v združenih zadevah
College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort proti X BV in Visser Vastgoed Beleggingen BV proti Raad van de gemeente Appingedam
, C‑360/15 in C‑31/16, z dne 30. 1. 2018, 110. točka obrazložitve.
[51]
Glej sodbo SEU v zadevi
Evropska komisija proti Madžarski
, C-171/17, z dne 7. 11. 2018, 63. točka obrazložitve.
[52]
Tretji odstavek 3.a člena Ustave določa: "Pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, se v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij."
[53]
Prvi in drugi odstavek 3.a člena Ustave določata procesne in vsebinske pogoje za prenos izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodno organizacijo (M. Avbelj, Slovensko ustavno pravo v odnosu do prava EU, v: I. Kaučič (ur.), Pomen ustavnosti in ustavna demokracija, znanstveni zbornik Dvajset let Ustave Republike Slovenije, Ustavno sodišče Republike Slovenije, Ljubljana 2012, str. 346). Prvi odstavek 3.a člena Ustave je Republiki Sloveniji ustavnopravno omogočil oziroma ji omogoča prenos izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodne organizacije, v prvi vrsti na EU, ter s tem Ustavi vsaj deloma odreka tisto moč, ki ji je bila v klasičnem državnopravnem duhu pripisana ob njenem sprejetju (M. Cerar v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 74).
[54]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-65/13 z dne 26. 9. 2013, 6. točka obrazložitve. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-146/12 z dne 14. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 107/13, in OdlUS XX, 10), 34. točka obrazložitve.
[55]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-146/12, 32. točka obrazložitve. Podrobneje o temeljnih načelih prav tam, 33. točka obrazložitve, ter odločba Ustavnega sodišča št. U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016 (Uradni list RS, št. 71/16, in OdlUS XXI, 28), 67. točka obrazložitve.
[56]
Glej npr. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-113/04 z dne 7. 2. 2007 (Uradni list RS, št. 16/07, in OdlUS XVI, 16).
[57]
Pri tem je že SEU poudarilo, da ima EKČP prav poseben pomen, glej zlasti sodbi SEU v zadevi
ERT
, C-260/89, z dne 18. 6. 1991, 41. točka obrazložitve, in združenih zadevah
Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu in Komisiji
, C-402/05 P in C-415/05 P, z dne 3. 9. 2008, 283. točka obrazložitve. Ta sodna praksa je bila kodificirana s tretjim odstavkom 6. člena PEU.
[58]
Tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-17/11 z dne 18. 10. 2012 (Uradni list RS, št. 87/12, in OdlUS XIX, 38), 7. in 8. točka obrazložitve.
[59]
Glej denimo sklep Ustavnega sodišča št. Up-610/05, U-I-100/07 z dne 29. 3. 2007 ter odločbi Ustavnega sodišča št. Up-1378/06 z dne 20. 5. 2008 (Uradni list RS, št. 59/08, in OdlUS XVII, 41), 4. točka obrazložitve, in št. U-I-90/03 z dne 18. 11. 2004 (Uradni list RS, št. 131/04, in OdlUS XIII, 74).
[60]
Glej denimo odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-92/07 z dne 15. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 46/10, in OdlUS XIX, 4) in št. U-I-65/21 z dne 4. 7. 2024 (Uradni list RS, št. 60/24).
[61]
Glej denimo odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-101/18, Up-276/18 z dne 10. 11. 2022 (Uradni list RS, št. 157/22, in OdlUS XXVII, 26), 27. točka obrazložitve, št. Up-207/99 z dne 4. 7. 2002 (Uradni list RS, št. 65/02, in OdlUS XI, 266), 8. točka obrazložitve, in št. U-I-52/22, U-I-202/23 z dne 2. 4. 2025 (Uradni list RS, št. 34/25), 65. točka obrazložitve.
[62]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-312/00 z dne 24. 3. 2003 (Uradni list RS, št. 42/03, in OdlUS XII, 39), 13. točka obrazložitve.
[63]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-146/12, 34. točka obrazložitve.
[64]
Glej sodbi SEU v zadevah
A proti B in drugim
, C-112/13, z dne 11. 9. 2014, 44. točka obrazložitve, in
Meloni
, C‑399/11, z dne 26. 2. 2013, 60. točka obrazložitve.
[65]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-295/13, 67. točka obrazložitve.
[66]
Sodba SEU v zadevi
ANODE
, C-121/15, z dne 7. 9. 2016, 41. točka obrazložitve.
[67]
Prav tam, 43. točka obrazložitve. Glej tudi sodbo SEU v zadevi
Albany
, C-67/96, z dne 21. 9. 1999, 103. točka obrazložitve.
[68]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 221. točka obrazložitve.
[69]
Glej sodbo SEU v zadevi
Cisal di Battistello Venanzio & C. Sas.
, C-218/00, z dne 22. 1. 2002, 19. točka obrazložitve.
[70]
Prva alineja 1. člena Protokola (št. 26).
[71]
Glej sodbo SEU v združenih zadevah
Comunidad Autónoma del País Vasco in Itelazpi proti Komisiji
, C‑66/16 P do C‑69/16 P, z dne 20. 12. 2017, 69. in 70. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa. Glej tudi sodbe SEU v zadevah
Federutility in drugi
, C‑265/08, z dne 20. 4. 2010, 29. točka obrazložitve,
Achema in drugi
, C‑706/17, z dne 15. 5. 2019, 104. točka obrazložitve, in
Prestige and Limousine
, C‑50/21, z dne 8. 6. 2023, 76. točka obrazložitve. Glej tudi sodbi Splošnega sodišča v zadevah
Francija proti Komisiji
, T‑366/13, z dne 1. 3. 2017, 92. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa, in
SNCM proti Komisiji
, T‑454/13, z dne 1. 3. 2017, 111. točka obrazložitve.
[72]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 60. točka obrazložitve.
[73]
Glej sodbo SEU v zadevi
Klaus Höfner in Fritz Elser proti Macrotron GmbH
, C-41/90, z dne 23. 4. 1991, 21. točka obrazložitve.
[74]
J. Kociubínski, Services of General Economic Interest – Towards a European Concept of Public Services, Wroclaw Review of Law, Administration and Economics, let 1, št. 2 (2011), str. 51.
[75]
Glej sodbe Splošnega sodišča v združenih zadevah
Westedeutsche Landesbank Girozentrale in Land Nordrhein-Westfalen proti Komisiji Evropskih skupnosti
, T-228/99 in T-233/99, z dne 6. 3. 2003, 193. točka obrazložitve, ter v zadevah
Aéroports de Paris proti Komisiji
, T-128/98, z dne 12. 12. 2002, 128. točka obrazložitve, in
BaByliss proti Komisiji Evropskih skupnosti
, T-114/02, z dne 3. 4. 2003, 114. točka obrazložitve. Poleg tega načelo nevtralnosti iz 345. člena PDEU izključuje različno obravnavanje podjetij na podlagi njihove lastniške strukture. Glej tudi sodbo Splošnega sodišča v združenih zadevah
P & O European Ferries (Vizcaya) proti Komisiji
, T-116/01 in T-118/01, z dne 5. 8. 2003, 152. točka obrazložitve.
[76]
Glej v tem smislu sodbe SEU v zadevi
Danner
, C‑136/00, z dne 3. 10. 2002, 26. točka obrazložitve, ter v združenih zadevah
Scuola Elementare Maria Montessori proti Komisiji, Komisija proti Scuola Elementare Maria Montessori in Komisija proti Ferracci
, C‑622/16 P do C‑624/16 P, z dne 6. 11. 2018, 104. točka obrazložitve, in
Komisija in Republika Slovaška proti Dôvera zdravotná poist'ovňa
, C‑262/18 P in C‑271/18 P, z dne 11. 6. 2020, 29. točka obrazložitve.
[77]
Sodba SEU v zadevi
SELEX Sistemi Integrati proti Komisiji
, C‑113/07 P, z dne 26. 3. 2009, 116. točka obrazložitve.
[78]
Sodba SEU v združenih zadevah
AOK Bundesverband in drugi
, C-264/01, C-306/01, C-354/01 in C-355/01, z dne 16. 4. 2004, 63. točka obrazložitve. Glej tudi A. Svetlicinii, Back to the Basics: Concept of Undertaking and Economic Activity in SELEX Judgment, European Law Reporter, let. 12 (2009), str. 422.
[79]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 58. točka obrazložitve.
[80]
Glej sodbi SEU v zadevah
Komisija proti Madžarski
, C‑171/17, z dne 7. 11. 2018, 51. točka obrazložitve, in
Prestige and Limousine
, 77. točka obrazložitve.
[81]
Glej sodbi SEU v zadevah
BFI Holding
, C‑360/96, z dne 10. 11. 1998, 52. točka obrazložitve, in
Sydhavnens Sten & Grus
, C‑209/98, z dne 23. 5. 2000, 75. točka obrazložitve.
[82]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 69. točka obrazložitve.
[83]
Sodbi SEU v zadevah
Comunidad Autónoma del País Vasco in Itelazpi proti Komisiji
, 73. točka obrazložitve, in
Prestige and Limousine
, 78. točka obrazložitve.
[84]
Glej sodbo SEU v zadevi
Prestige and Limousine
, 79. točka obrazložitve.
[85]
Glej Sporočilo Komisije o uporabi pravil Evropske unije o državni pomoči za nadomestilo, dodeljeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena (UL C 8, 11. 1. 2012, str. 4 – v nadaljevanju Sporočilo o uporabi pravil o državni pomoči za SSGP), 52. točka.
[86]
Glej sodbo SEU v zadevi
Komisija proti Franciji
, C-159/94, z dne 23. 10. 1997, 65. in 66. točka obrazložitve.
[87]
Glej sodbi SEU v zadevah
Comunidad Autónoma del País Vasco in Itelazpi proti Komisiji
, 73. točka obrazložitve, in
Prestige and Limousine
, 79. točka obrazložitve.
[88]
Glej sodbo Splošnega sodišča v zadevi
BUPA in drugi proti Komisiji
, T‑289/03, z dne 12. 2. 2008, 172. točka obrazložitve.
[89]
E. Kerševan in V. Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 305–307; T. Jerovšek in G. Trpin, Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2004, str. 570–574; P. Kovač v: P. Kovač in E. Kerševan (ur.), Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 393.
[90]
E. Kerševan in V. Androjna, nav. delo.
[91]
Glej sodbo SEU v zadevi
Hiebler
, C-293/14, z dne 23. 12. 2025, 41. točka obrazložitve.
[92]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 71. točka obrazložitve.
[93]
Prav tam, 72. točka obrazložitve.
[94]
Prim. s sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-440/18 z dne 14. 12. 2020, 3. točka obrazložitve, št. U-I-168/16 z dne 21. 2. 2019, 6. točka obrazložitve, in št. U-I-396/06 z dne 7. 12. 2006, 3. točka obrazložitve.
[95]
Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-115/23 z dne 4. 4. 2024 (Uradni list RS, št. 34/24), 20. točka obrazložitve, in št. U-I-65/17 z dne 2. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 159/21, in OdlUS XXVI, 25), 25. in 26. točka obrazložitve.
[96]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-32/02 z dne 10. 7. 2003 (Uradni list RS, št. 73/03, in OdlUS XII, 71), 11. točka obrazložitve, in št. U-I-65/17, 25. in 26. točka obrazložitve.
[97]
Tako že odločba Ustavnega sodišča št. U-I-57/06 z dne 29. 3. 2007 (Uradni list RS, št. 33/07, in OdlUS XVI, 22), 54. točka obrazložitve.
[98]
Iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2 izhaja, da mora Vlada sprejeti skupna pravila za izvajanje sistema PRO, ki vključujejo podrobnejšo vsebino skupnega načrta iz tretjega odstavka 39. člena ZVO-2, način dokazovanja izpolnjevanja pogojev iz četrtega odstavka 38. člena ZVO-2, vsebino splošnega akta telesa in merila za izbiro oseb, ki bodo za organizacijo iz prvega odstavka 37. člena ZVO-2 izvajale zbiranje in postopke priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo ali odstranjevanje v prihodnjem koledarskem letu iz enajstega odstavka 38. člena ZVO-2, ter vsebino letnega poročila organizacije in način njenega poročanja iz petnajstega odstavka 40. člena ZVO-2.
[99]
Glej SSKJ, spletna izdaja 2014.
[100]
Glej Nomotehnične smernice: 3., spremenjena in dopolnjena izdaja, Služba Vlade Republike Slovenije za zakonodajo, Ljubljana 2019, 212. točka.
[101]
Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-332/98 z dne 18. 4. 2002 (Uradni list RS, št. 39/02, in OdlUS XI, 117), 7. točka obrazložitve.
[102]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-879/14 z dne 20. 4. 2015 (Uradni list RS, št. 30/15, in OdlUS XXI, 13), 17. točka obrazložitve.
[103]
Prim. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-6/93 z dne 1. 4. 1994 (Uradni list RS, št. 23/94, in OdlUS III, 33), 12. točka obrazložitve, in št. U-I-88/07 z dne 8. 1. 2009 (Uradni list RS, št. 5/09, in OdlUS XVIII, 1), 8. točka obrazložitve.
[104]
Prim. odločbi Ustavnega sodišča št. Up-332/98, 7. točka obrazložitve, in št. U-I-213/98 z dne 16. 3. 2000 (Uradni list RS, št. 33/2000 in 39/2000 – popr., in OdlUS IX, 58), 21. točka obrazložitve.
[105]
Prim. sklep Ustavnega sodišča št. Up-356/04, U-I-455/06 z dne 7. 12. 2006 (OdlUS XV, 107), 9. točka obrazložitve.
[106]
Čeprav ZVO-1 ni urejal skupne evidence oziroma registra proizvajalcev, ki imajo obveznost PRO, kot jo ureja 48. člen ZVO-2, pa uredbe PRO določajo, da morajo biti proizvajalci vpisani v ustrezne evidence (glej npr. 14. člen UEOE, 10. člen Uredbe o ravnanju z izrabljenimi gumami, 11. člen Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi, 26. člen Uredbe o odpadnih nagrobnih svečah, 44. člen Uredbe o OEEO, drugi odstavek 7. člena Uredbe o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje).
[107]
Drugi in tretji odstavek 35. člena ZVO-2 določata:
"(2) Proizvajalec izpolnjuje obveznosti iz prvega odstavka tega člena skupaj z drugimi proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO, tako da se pridruži skupnemu izvajanju aktivnosti in ukrepov za izpolnjevanje obveznosti v zvezi z odpadki iz takih proizvodov (v nadaljnjem besedilu: skupno izpolnjevanje obveznosti), pri čemer je delež obveznosti posameznega proizvajalca v zvezi z odpadki iz proizvodov enak količniku med maso proizvodov, za katere velja PRO, ki jih je ta v določenem obdobju dal na trg v Republiki Sloveniji, in maso takih proizvodov, danih na trg v Republiki Sloveniji, zmanjšano za maso proizvodov, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji proizvajalci iz četrtega odstavka tega člena.
(3) Ne glede na prejšnji odstavek lahko proizvajalec izpolnjuje obveznosti iz prvega odstavka tega člena samostojno, če daje na trg v Republiki Sloveniji proizvode, za katere velja PRO, ki niso namenjeni za uporabo v gospodinjstvih (v nadaljnjem besedilu: samostojno izpolnjevanje obveznosti)."
[108]
Prva poved prvega odstavka 37. člena ZVO-2 določa: "Proizvajalci iz prvega odstavka 35. člena tega zakona, ki ne zagotavljajo samostojnega izpolnjevanja obveznosti iz tretjega odstavka 35. člena tega zakona, morajo zagotavljati skupno izpolnjevanje obveznosti."
[109]
Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-140/99 z dne 8. 7. 1999 (OdlUS VIII, 183), 3. točka obrazložitve, št. U-I-59/03 z dne 13. 5. 2004 (Uradni list RS, št. 61/04, in OdlUS XIII, 33), 7. točka obrazložitve, in št. U-I-155/20 z dne 7. 10. 2021 (Uradni list RS, št. 178/21, in OdlUS XXVI, 32), 18. točka obrazložitve.
[110]
Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-137/97 z dne 15. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 28/01, in OdlUS X, 43) in št. U-I-306/98 z dne 11. 4. 2002 (Uradni list RS, št. 37/02, in OdlUS XI, 60).
[111]
Glej npr. v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-16/98 z dne 5. 7. 2001 (Uradni list RS, št. 62/01, in OdlUS X, 144).
[112]
Tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-145/95 z dne 9. 11. 1995 (Uradni list RS, št. 68/95, in OdlUS IV, 113).
[113]
Odločbi Ustavnega sodišča št. Up-156/98 z dne 11. 2. 1999 (Uradni list RS, št. 17/99, in OdlUS VIII, 118) in št. U-I-199/02 z dne 21. 10. 2004 (Uradni list RS, št. 124/04, in OdlUS XIII, 65).
[114]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-19/92 z dne 26. 11. 1992 (Uradni list RS, št. 59/92, in OdlUS I, 98).
[115]
Glej sodbe SEU v zadevah
Sky Österreich
proti Österreichischer Rundfunk
, C-283/11, z dne 22. 1. 2013, 42. točka obrazložitve,
Herbert Schaible proti Land Baden
‑
Württemberg
, C‑101/12, z dne 17. 10. 2013, 25. točka obrazložitve,
"Spika" UAB in drugi proti Žuvininkystės tarnyba prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos
, C‑540/16, z dne 12. 7. 2018, 34. točka obrazložitve, ter
OC in drugi
proti Banca d’Italia in drugim
, C-686/18, z dne 16. 7. 2020, 82. točka obrazložitve.
[116]
Sodbi SEU v zadevah
Komisija proti Madžarski
, C-235/17, z dne 21. 5. 2019, 69. točka obrazložitve, in
BPC Lux 2 in drugi
, C-83/20, z dne 5. 5. 2022, 39. točka obrazložitve.
[117]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero
in drugi, 142. in 148. točka obrazložitve.
[118]
Sodbe SEU v zadevah
Evropska komisija proti Madžarski
, C-179/14, z dne 23. 2. 2016, 164. točka obrazložitve,
Bursa Română de Mărfuri
, C‑394/21, z dne 2. 3. 2023, 47. točka obrazložitve, in
Evropska komisija proti Madžarski
, C-171/17, 88. točka obrazložitve.
[119]
Glej sodbo SEU v zadevi
AGET Iraklis
, 45. točka obrazložitve.
[120]
Glej sodbi SEU v zadevah
Evropska komisija proti Madžarski
, C-179/14, 148. točka obrazložitve, in
AGET Iraklis
, 50. točka obrazložitve.
[121]
Glej sodbi SEU v zadevi
Boriss Cilevičs in drugi
, 53. točka obrazložitve, in
European Super League Company
, C-333/21, z dne 21. 12. 2023, 245. točka obrazložitve.
[122]
Sodba SEU v zadevi
Reinhard Gebhard
, C-55/94, z dne 30. 11. 1995, 26. in 27. točka obrazložitve.
[123]
Prav tam.
[124]
Glej sodbo SEU v zadevi
Evropska komisija proti Madžarski
, C-179/14, 154. točka obrazložitve.
[125]
Glej sodbo SEU v zadevi
Hans-Dieter Jundt in Hedwig Jundt proti Finanzamt Offenburg
, C-281/06, z dne 18. 12. 2007, 32. točka obrazložitve.
[126]
Glej sodbo SEU v zadevi
Evropska komisija proti Madžarski
, C-179/14, 154. točka obrazložitve.
[127]
Prav tam, 157. točka obrazložitve.
[128]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 116. točka obrazložitve, kot tudi sodbo SEU v zadevi
Evropska komisija proti Madžarski
, C-171/17, 79. točka obrazložitve.
[129]
Sodba ESČP v zadevi
Centro Europa 7 S.r.l. in Di Stefano proti Italiji
z dne 7. 6. 2012, 78. točka obrazložitve.
[130]
Glej v tem smislu sodbi ESČP v zadevah
Vékony proti Madžarski
z dne 13. 1. 2015, 29. in 30. točka obrazložitve, in
NIT S.R.L. proti Republiki Moldaviji
z dne 5. 4. 2022, 235. in 236. točka obrazložitve.
[131]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-295/13, 107. točka obrazložitve, in št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 6), 22. točka obrazložitve.
[132]
Glej v tem smislu že odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-158/17 z dne 13. 10. 2022 (Uradni list RS, št. 142/22, in OdlUS XXVII, 23), 40. točka obrazložitve, in št. U-I-66/20 z dne 6. 4. 2023 (Uradni list RS, št. 46/23), 41. točka obrazložitve.
[133]
Prav tam.
[134]
V zvezi s tem je MOPE naročilo študijo Analiza ustreznosti uveljavitve sistema proizvajalčeve razširjene odgovornosti v skladu s predlogom ZVO-2 z vidika učinkovitosti in doseganja okoljskih ciljev, ekonomske učinkovitosti in konkurenčnosti v segmentu ravnanja z odpadki, Ljubljana, september 2021 – v nadaljevanju Analiza (2021).
[135]
Glej tudi Sporočilo za javnost Ministrstva za okolje in prostor z dne 2. 3. 2022, kot del zakonodajnega gradiva k Predlogu zakona o varstvu okolja (ZVO-2), EPA 2317-VIII.
[136]
Sporočilo o uporabi pravil o državni pomoči za SSGP, 12. točka.
[137]
Prav tam. Glej tudi sodbo SEU v zadevi
Evropska komisija proti Madžarski
, C-171/17, 56. točka obrazložitve.
[138]
Glej v tem smislu sodbo SEU v zadevi
Evropska komisija proti Madžarski
, C-171/17, 57. točka obrazložitve.
[139]
Sodba SEU v zadevi
Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co., S. Spitz KG
, C-309/02, z dne 14. 12. 2004, 43. točka obrazložitve.
[140]
Sodbe SEU v zadevi
Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft in drugi
, C-98/14, z dne 11. 6. 2025, 78. točka obrazložitve, v združenih zadevah
Gemeente Leusden in Holin Groep
, C‑487/01 in C‑7/02, z dne 29. 4. 2004, 81. točka obrazložitve, in zadevi
Radlberger Getränkegesellscahft mbH & Co., S. Spitz KG
, 43. točka obrazložitve.
[141]
Glej sodbi SEU v zadevah
Robert Pfleger in drugi
, 51. točka obrazložitve, ter
Interzero in drugi,
102. točka obrazložitve.
[142]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-131/04 z dne 21. 4. 2005 (Uradni list RS, št. 50/05, in OdlUS XIV, 24), 40. točka obrazložitve.
[143]
Glej sodbi SEU v zadevah
Komisija proti Italijanski republiki
, C‑518/06, z dne 28. 4. 2009, 84. točka obrazložitve, in
Evropska komisija proti Kraljevini Španiji
, C‑400/08, z dne 24. 3. 2011, 123. točka obrazložitve.
[144]
Glej sodbo SEU v zadevi
Evropska komisija proti Republiki Avstriji
, C-209/18, z dne 29. 7. 2019, 82. točka obrazložitve.
[145]
Glej Analizo (2021).
[146]
Tudi sicer iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da je Ustavno sodišče pri presoji strokovnih vprašanj ali vprašanj, ki temeljijo na ekonomskih predvidevanjih, zadržano. Za strokovna vprašanja glej denimo odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-332/22 z dne 12. 12. 2024 (Uradni list RS, št. 3/25), 42. točka obrazložitve, za vprašanja, povezana z ekonomskim predvidevanjem, glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-178/10 z dne 3. 2. 2011 (Uradni list RS, št. 12/11, in OdlUS XIX, 17), 9. točka obrazložitve.
[147]
Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-393/18 z dne 25. 4. 2019 (Uradni list RS, št. 36/19, in OdlUS XXIV, 4), 24. točka obrazložitve, št. U-I-332/22 z dne 12. 12. 2024 (Uradni list RS, št. 3/25), 45. točka obrazložitve, in s sodbo ESČP v zadevi
Hatton in drugi proti Združenemu kraljestvu
z dne 8. 7. 2003, 123. točka obrazložitve.
[148]
Prim. tudi sodbi SEU v zadevah
Enviro Tech (Europe
), C‑425/08, z dne 15. 10. 2009, 47. točka obrazložitve, in
Afton Chemical Limited
, C‑343/09, z dne 8. 7. 2010, 28. točka obrazložitve.
[149]
Glej v tem smislu odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-66/20, 59. točka obrazložitve.
[150]
Glej denimo sodbi SEU v zadevah
Sacchi
, C-155/73, z dne 30. 4. 1974, 14. točka obrazložitve, in
Corsica Ferries Italia Srl proti Corpo dei Piloti del Porto di Genova
, C-18/93, z dne 17. 5. 1994, 42. točka obrazložitve.
[151]
Glej v tem smislu sodbo SEU v zadevi
ERT
, 11. točka obrazložitve.
[152]
Tako Ustavno sodišče v odločbah št. U-I-66/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 121/08, in OdlUS XVII, 73) in št. U-I-285/08 z dne 1. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 33/10).
[153]
Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-73/12 z dne 6. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 19/14), 9. točka obrazložitve, in št. U-I-66/08, 83. točka obrazložitve.
[154]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-212/03 z dne 24. 11. 2005 (Uradni list RS, št. 111/05, in OdlUS XIV, 84), 13. točka obrazložitve.
[155]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-311/11 z dne 25. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 44/13, in OdlUS XX, 6)
,
18. točka obrazložitve, in št. U-I-446/20, U-I-448/20, U-I-455/20, U-I-467/20 z dne 15. 4. 2021 (Uradni list RS, št. 72/21, in OdlUS XXVI, 13), 16. točka obrazložitve.
[156]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-60/98 z dne 16. 7. 1998 (Uradni list RS, št. 56/98, in OdlUS VII, 150).
[157]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-40/06 z dne 11. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06, in OdlUS XV, 70), 14. točka obrazložitve. Glej tudi G. Virant v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 342–344.
[158]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-40/06, 16. točka obrazložitve. Glej tudi J. Čebulj, O ustavni presoji določanja načina uživanja lastnine na naravnih dobrinah, V. dnevi javnega prava, Portorož 1999, str. 126–127.
[159]
Denimo prepoved reklamiranja odvetnikove dejavnosti (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-212/03) ali generalna prepoved naročnikom, ki poslujejo po predpisih o javnem naročanju, da ne smejo poslovati s poslovnimi subjekti, v katerih je funkcionar ali njegov družinski član posredno ali neposredno lastnik deleža, delnic ali drugih pravic, na podlagi katerih je udeležen pri upravljanju oziroma kapitalu poslovnega subjekta v višini 20 odstotkov, razen naročil majhne vrednosti (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-163/05 z dne 27. 10. 2005, Uradni list RS, št. 97/05, in OdlUS XIV, 76). Podrobneje glej R. Zagradišnik v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, 1. del: Človekove pravice in temeljne svoboščine, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 595–596.
[160]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-19/92.
[161]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 116. točka obrazložitve.
[162]
Prav tam, 117. točka obrazložitve.
[163]
Prav tam, 142. točka obrazložitve.
[164]
Prav tam, 148. točka obrazložitve.
[165]
Prim. odločbi Ustavnega sodišča št. Up-558/19 z dne 12. 1. 2023 (Uradni list RS, št. 17/23), 38. točka obrazložitve in naslednje, in št. U-I-205/19, U-I-230/19 z dne 2. 9. 2025 (Uradni list RS, št. 116/23), 32. točka obrazložitve in naslednje.
[166]
Enako že v odločbah Ustavnega sodišča št. Up-558/19, 38. točka obrazložitve in naslednje, ter št. U-I-205/19, U-I-219/19, 32. točka obrazložitve in naslednje.
[167]
Prim s sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 119. točka obrazložitve.
[168]
Prav tam, 108. in 149. točka obrazložitve.
[169]
Glej v tem smislu odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-66/20, 59. točka obrazložitve.
[170]
Prim. s sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 108. in 150. točka obrazložitve.
[171]
Prav tam, 108. in 150. točka obrazložitve.
[172]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-263/95 z dne 18. 3. 1999 (Uradni list RS, št. 24/99, in OdlUS VIII, 61), 12. točka obrazložitve.
[173]
Prim. s sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 148. točka obrazložitve.
[174]
Sodbi SEU v zadevah
BPC Lux 2 in drugi
, C‑83/20, z dne 5. 5. 2022, 53. točka obrazložitve, in
Neves 77 Solutions
, C-351/22, z dne 10. 9. 2024, 88. točka obrazložitve.
[175]
Prim. z odločbami Ustavnega sodišča št. U-I-40/06, 20. točka obrazložitve, št. U-I-297/08 z dne 7. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 30/11, in OdlUS XIX, 20), 41. točka obrazložitve, in št. U-I-133/13, U-I-134/13 z dne 11. 2. 2016 (Uradni list RS, št. 18/16), 23. točka obrazložitve.
[176]
Glej sodbe SEU v zadevi
Reinhard Gebhard
, 37. točka obrazložitve,
Evropska komisija proti Madžarski
, C-179/14, 80. točka obrazložitve, in
Colegiul Medicilor Veterinari din România (CMVRO) proti Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor
, C-297/16, z dne 1. 3. 2018, 54. točka obrazložitve.
[177]
Glej npr. sodbo SEU v zadevi
OC in drugi proti Banca d’Italia in drugim
, 86. točka obrazložitve.
[178]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-205/19, U-I-230/19, 36. točka obrazložitve.
[179]
Glej Predlog zakona o varstvu okolja (ZVO-2) z dne 1. 12. 2021, EPA 2317-VIII, str. 3.
[180]
Prav tam, str. 8.
[181]
Prav tam, str. 225
[182]
Prav tam, str. 230.
[183]
Prav tam, str. 231.
[184]
Prav tam, str. 230.
[185]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-348/20 z dne 30. 5. 2024 (Uradni list RS, št. 52/24), 23. točka obrazložitve.
[186]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-182/16 z dne 23. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 163/21, in OdlUS XXVI, 30), 23. točka obrazložitve.
[187]
Glej prav tam, 24. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-348/20, 20. točka obrazložitve, ter sklep Ustavnega sodišča št. U-I-25/17 z dne 9. 6. 2022, 13. točka obrazložitve.
[188]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-182/16, 24. točka obrazložitve.
[189]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-263/95, 12. točka obrazložitve.
[190]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-158/17, 56. točka obrazložitve.
[191]
Prim. z odločbami Ustavnega sodišča št. U-I-32/24 z dne 5. 6. 2024 (Uradni list RS, št. 55/24), 19. točka obrazložitve, št. Up-395/06, U-I-64/07 z dne 21. 6. 2007 (Uradni list RS, št. 63/07, in OdlUS XVI, 100), opomba št. 24, in št. U-I-98/04 z dne 9. 11. 2006 (Uradni list RS, št. 120/06, in OdlUS XV, 78), 26. točka obrazložitve.
[192]
Prim. z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 23. točka obrazložitve, in št. U-I-329/22 z dne 22. 1. 2025 (Uradni list RS, št. 12/25), 28. in 36. točka obrazložitve.
[193]
Glej sodbi ESČP v zadevah
Matczynski proti Poljski
z dne 15. 12. 2015, 100. točka obrazložitve, in
Lay Lay Company Limited proti Malti
z dne 23. 7. 2013, 87. točka obrazložitve.
[194]
Glej
mutatis mutandis
sodbi ESČP v zadevah
Oneryildiz proti Turčiji
z dne 30. 11. 2004, 71. točka obrazložitve, in
Di Sarno in drugi proti Italiji
z dne 10. 1. 2012, 110. točka obrazložitve.
[195]
Sodba ESČP v zadevi
Di Sarno in drugi proti Italiji
. Glej tudi sodbo ESČP v zadevi
Tătar proti Romuniji
z dne 27. 1. 2009, 107. točka obrazložitve.
[196]
Glej sodbi ESČP v zadevah
Di Sarno in drugi proti Italiji
ter
Fadeyeva proti Rusiji
z dne 9. 6. 2005, 96. točka obrazložitve.
[197]
Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-158/17, 56. točka obrazložitve, št. U-I-155/20, 21. točka obrazložitve, in št. U-I-40/12 z dne 11. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 39/13, in OdlUS XX, 5), 22. točka obrazložitve.
[198]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-431/17 z dne 5. 11. 2020 (OdlUS XXV, 42), 13. točka obrazložitve.
[199]
Glej sodbo SEU v zadevi
Fipa Group in drugi
, C-534/13, z dne 4. 3. 2015, 39. točka obrazložitve.
[200]
Glej sodbe SEU v zadevah
Procureur de la République proti Association de défense des brûleurs d'huiles usagées (ADBHU),
C-240/83, z dne 7. 2. 1985, 15. točka obrazložitve,
Komisija proti Danski
, C-302/86, z dne 20. 9. 1988, 9. točka obrazložitve, in
Attanasio Group Srl
, C-384/08, z dne 11. 3. 2010, 50. točka obrazložitve.
[201]
Sodba SEU v zadevi
Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co., S. Spitz KG proti Land Baden-Württemberg
, 75. točka obrazložitve.
[202]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 121. točka obrazložitve.
[202]
Prav tam, 152. točka obrazložitve.
[203]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-164/09 z dne 4. 2. 2010 (Uradni list RS, št. 12/10, in OdlUS XIX, 1), 19. točka obrazložitve, in št. U-I-118/09 z dne 10. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 52/10, in OdlUS XIX, 6), 16. točka obrazložitve.
[204]
Glej sodbe SEU v združenih zadevah
Blanco Pérez in Chao Gómez
, C
‑570/07 in C‑571/07, z dne 1. 6. 2010, 94. točka obrazložitve, ter zadevah
Ottica New Line di Accardi Vincenzo
, C‑539/11, z dne 26. 9. 2013, 47. točka obrazložitve, in
Sokoll-Seebacher
, C‑367/12, z dne 13. 2. 2014, 39. točka obrazložitve.
[205]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-65/13, 21. točka obrazložitve.
[206]
Prim. tudi sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 126. točka obrazložitve.
[207]
Glej sodbe SEU v združenih zadevah
Blanco Pérez in Chao Gómez
, 94. točka obrazložitve, ter zadevah
Ottica New Line di Accardi Vincenzo
, 47. točka obrazložitve, in
Sokoll-Seebacher
, 39. točka obrazložitve.
[208]
Sodba SEU v združenih zadevah
Stoß in drugi
, C-316/07, C-358/07 do C-360/07, C-409/07 in C-410/07, z dne 8. 9. 2010, 83. točka obrazložitve.
[209]
Sodba SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 131. točka obrazložitve.
[210]
Glej v tem smislu sodbe SEU v zadevah
Ahokainen in Leppik
, C‑434/04, z dne 28. 9. 2006, 32. točka obrazložitve,
Visnapuu
, C‑198/14, z dne 12. 11. 2015, 118. točka obrazložitve, in
Interzero in drugi
, 132. točka obrazložitve.
[211]
Glej po analogiji sodbo SEU v zadevi
Dickinger in Ömer
, C‑347/09, z dne 15. 9. 2011, 47. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa. Glej tudi sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 133. točka obrazložitve.
[212]
Glej v tem smislu sodbi SEU v zadevah
Läärä in drugi
, C‑124/97, z dne 21. 9. 1999, 39. točka obrazložitve, in
Interzero in drugi
, 136. točka obrazložitve.
[213]
Sodba SEU v zadevi
Interzero in drugi,
134. točka obrazložitve.
[214]
Nakopičene komunalna odpadna embalaža in odpadne nagrobne sveče, ki so se zaradi prevelikih količin tudi neustrezno skladiščile, so resno ogrozile zdravje ljudi in okolje (nastanek neznosnega smradu, pospešeno razmnoževanje žuželk in glodavcev, ki so začeli vdirati v okoliške stanovanjske hiše, ogroženost podtalnice), ogrožena je bila tudi požarna varnost (nastanek več požarov odpadkov). Nastali položaj je ogrozil tudi predpisano hierarhijo ravnanja z odpadki. S predolgim skladiščenjem odpadne embalaže na prostem se zaradi vpliva UV žarkov, ozona in padavinskih voda, kar vse povzroči degradacijo polimerov, ki sestavljajo velik del odpadne embalaže, namreč izgublja njena uporabna in prodajna vrednost, saj je ni več mogoče reciklirati v produkte z visoko dodano vrednostjo.
[215]
Nekomunalna odpadna embalaža je zaželena zaradi čistosti. Nasprotno pa je komunalna odpadna embalaža, ki nastaja v gospodinjstvih, po navadi mešana (v rumene kontejnerje mečemo različne vrste embalaže), neredko pa so v njej tudi drugi odpadki in ostanki hrane. Razvrščanje in čiščenje embalaže povzroča dodatne stroške pri obdelavi. Po ocenah DROE in izvajalcev javnih služb je bil strošek ravnanja s komunalno odpadno embalažo približno 200 EUR na tono, medtem ko je bil za nekomunalno odpadno embalažo 70 EUR na tono. Študija z naslovom Pravno urejeno, okolju prijazno in gospodarsko učinkovito ravnanje z odpadno embalažo v Sloveniji, Pravna fakulteta, Univerza v Ljubljani, Ljubljana 2017, str. 73.
[216]
Računsko sodišče, Ravnanje s komunalnimi odpadki, revizijsko poročilo z dne 2. 9. 2015. Računsko sodišče je opravilo revizijo poslovanja ministrstva, pristojnega za okolje, in Carinske uprave Republike Slovenije, ki od 1. 8. 2014 nadaljuje delo kot Finančna uprava Republike Slovenije, pri vzpostavitvi pogojev in nadzora ravnanja s komunalnimi odpadki v obdobju od leta 2009 do leta 2012.
[217]
Prav tam, str. 5.
[218]
Prav tam, str. 5 in 87.
[219]
Glej Računsko sodišče, Popravljalni ukrepi Ministrstva za okolje in prostor pri ravnanju s komunalnimi odpadki, porevizijsko poročilo z dne 18. 2. 2016.
[220]
Glej sodbo SEU v zadevi
Komisija Evropskih skupnosti proti Kraljevini Belgiji
, C-2/90, z dne 9. 7. 1992, 30. točka obrazložitve.
[221]
V šesti uvodni izjavi Okvirne direktive o odpadkih je določeno, da bi moral biti prvi cilj vsake politike ravnanja z odpadki zmanjšanje škodljivih vplivov nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi na zdravje ljudi in okolje.
[222]
Sodba SEU v zadevi
Hiebler
, 60. in 61. točka obrazložitve.
[223]
Glej denimo študijo F. P. Corelli et al., Screening the efficiency of packaging waste in Europe, Univerza v Bocconi, Milano 2022, str. 34–35, nanjo se sklicuje v svojih pisnih stališčih pred SEU vlada Češke republike.
[224]
Prav tam, s sklicevanjem na OECD (2016).
[225]
Podobne prednosti enotne organizacije izhajajo tudi iz študije Analiza (2021), str. 25.
[226]
Študija J. Schwarz et al., One or More? How to set up the optimal system at packaging waste management industry, CETA, Praga 2018, str. 25.
[227]
Sodba SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 138. točka obrazložitve.
[228]
Prav tam, 153. točka obrazložitve.
[229]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-16/98, 15. točka obrazložitve.
[230]
Študija J. Schwarz et al., nav. delo, str. 19–20.
[231]
Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu Odboru in Odboru regij: Novi akcijski načrt za krožno gospodarstvo – Za čistejšo in konkurenčnejšo Evropo (COM/2020/98 final), točka 4.1.
[232]
Glede določitve deležev odpadne embalaže glej denimo sklepe Vrhovnega sodišča št. I Up 178/2022 z dne 20. 9. 2023, št. I Up 180/2022 z dne 20. 9. 2023 in št. III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016; glede inšpekcijskih ukrepov, povezanih s prevzemom druge odpadne embalaže, glej denimo sklepe Upravnega sodišča št. II U 350/2021 z dne 29. 3. 2024, št. I U 1671/2021 z dne 14. 5. 2025 in št. I U 41/2022 z dne 27. 3. 2024.
[233]
Študija J. Schwarz et al., nav. delo, str. 19–20.
[234]
Ravnanja treh DROE in še ene gospodarske družbe, ki so se ukvarjale z ravnanjem z odpadki, je presojala tudi Javna agencija za varstvo konkurence in 30. 12. 2019 izdala odločbo, v kateri je ugotovila, da so sklenile prepovedan kartelni sporazum, katerega cilj je bil omejevanje in nadziranje proizvodnje ter delitev trga. Odločba je pravnomočna glede ravnanja ene od DROE, glede preostalih treh subjektov pa je v postopku ponovnega odločanja.
[235]
J. Slavik in J. Pavel, The Relationship between competition and efficiency of waste-collection services in Czech Republic, Local Governmental Studies, let. 44, št. 2 (2017), str. 275–296.
[236]
Odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-32/15 z dne 8. 11. 2018 (Uradni list RS, št. 82/18, in OdlUS XXIII, 12), 47. točka obrazložitve, št. U-I-281/09 z dne 22. 11. 2011 (Uradni list RS, št. 105/11, in OdlUS XIX, 29), 19. točka obrazložitve, št. U-I-244/14 z dne 10. 9. 2015 (Uradni list RS, št. 69/15), 10. točka obrazložitve, in št. U-I-303/08 z dne 11. 2. 2010 (Uradni list RS, št. 14/10), 4. točka obrazložitve, ter sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-308/00 z dne 12. 2. 2004, št. Up-408/02, U-I-259/04 z dne 9. 9. 2004 in št. U-I-193/99 z dne 31. 1. 2002 (OdlUS XI, 16).
[237]
Prim. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-135/00 z dne 9. 10. 2002 (Uradni list RS, št. 93/02, in OdlUS XI, 211), 30. točka obrazložitve, in št. U-I-128/08, Up-933/08 z dne 7. 10. 2009 (Uradni list RS, št. 90/09, in OdlUS XVIII, 44), 60. točka obrazložitve.
[238]
R. Zagradišnik v: M. Avbelj (ur.), nav. delo, str. 591.
[239]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 81/21, in OdlUS XXVI, 15), 11. točka obrazložitve.
[240]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-280/05 z dne 18. 1. 2007 (Uradni list RS, št. 10/07, in OdlUS XVI, 7), 19. točka obrazložitve.
[241]
Tako denimo že v odločbah Ustavnega sodišča št. U-I-211/00 z dne 22. 1. 2004 (Uradni list RS, št. 16/04, in OdlUS XIII, 4), 13. točka obrazložitve, št. U-I-277/05 z dne 9. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 15), 31. točka obrazložitve, in št. U-I-27/17 z dne 18. 2. 2021 (Uradni list RS, št. 29/21, in OdlUS XXVI, 7), 21. točka obrazložitve.
[242]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 51. točka obrazložitve.
[243]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-288/00 z dne 21. 3. 2002 (Uradni list RS, št. 32/02, in OdlUS XI, 44), 15. točka obrazložitve, in št. U-I-285/08, 23. točka obrazložitve, ter sklep Ustavnega sodišča št. U-I-20/05 z dne 25. 1. 2007, 6. točka obrazložitve.
[244]
Prav tam.
[245]
Sodbi SEU v zadevah
Evropska komisija proti Madžarski
, C-179/14, 154. točka obrazložitve, in
Hans-Dieter Jundt in Hedwig Jundt proti Finanzamt Offenburg
, 32. in 33. točka obrazložitve.
[246]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 53. in 54. točke obrazložitve.
[247]
Iz četrtega odstavka 3. člena ZGD-1 izhaja, da pravne osebe, ki imajo eno od pravnoorganizacijskih oblik, ki jih določa ZGD-1, štejejo za gospodarske družbe, tudi če v skladu z zakonom v celoti ali deloma opravljajo dejavnost, ki ni pridobitna.
[248]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-403/22 z dne 27. 1. 2025, 3. točka obrazložitve.
[249]
Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-178/10, 32. točka obrazložitve, št. U-I-123/11 z dne 8. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 22/12), 10. točka obrazložitve, in št. U-I-52/20 z dne 10. 6. 2021 (Uradni list RS, št. 108/21, in OdlUS XXVI, 22), 10. točka obrazložitve.
[250]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 191. točka obrazložitve.
[251]
Glej stališče Evropske komisije v zadevi
Interzero in drugi
, 46. točka obrazložitve, in sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Collinsa v zadevi
Interzero in drugi
z dne 26. 9. 2024, 45. točka obrazložitve.
[252]
Iz sodne prakse SEU izhaja, da kadar je nacionalni ukrep povezan s svobodo ustanavljanja (49. člen PDEU) in svobodo opravljanja storitev (56. člen PDEU), SEU ukrep preizkusi le glede na eno od teh svoboščin. Za določitev prevladujoče temeljne svoboščine je treba upoštevati namen zadevne ureditve (glej sodbi SEU v zadevah
Boriss Cilevičs in drugi
, 50. in 51. točka obrazložitve, in
Interzero in drugi
, 166. točka obrazložitve).
[253]
Prim. z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-158/17, 51. točka obrazložitve, in št. U-I-192/16 z dne 7. 2. 2018 (Uradni list RS, št. 15/18, in OdlUS XXIII, 2), 25. točka obrazložitve.
[254]
Prim. z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-194/17 z dne 15. 11. 2018 (Uradni list RS, št. 1/19, in OdlUS XXIII, 14), 40. točka obrazložitve, in št. U-I-59/18 z dne 8. 9. 2022 (Uradni list RS, št. 132/22, in OdlUS XXVII, 20), 26. točka obrazložitve.
[255]
Prim. z odločbami Ustavnega sodišča št. U-I-158/17, 53. točka obrazložitve, št. U-I-59/18, 23. točka obrazložitve, in št. U-I-194/17, 40. točka obrazložitve.
[256]
Glej sodbo SEU v zadevi
Evropska komisija proti Madžarski
, C-179/14, 157. in 162. točka obrazložitve.
[257]
Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Collinsa v zadevi
Interzero in drugi
, 45. točka obrazložitve.
[258]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 163. in 192. točka obrazložitve. Prim. tudi s sodbo SEU v zadevi
Evropska komisija proti Madžarski
, C-179/14, 162. točka obrazložitve.
[259]
Prim. s sodbo SEU v zadevi
Data Protection Commissioner proti Facebook Ireland Ltd in Maximillianu Schremsu
, C-311/18, z dne 16. 7. 2020, 175. točka obrazložitve.
[260]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 192. točka v zvezi s 150. in 215. točko obrazložitve.
[261]
Prav tam, 80. točka obrazložitve.
[262]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 177. točka obrazložitve.
[263]
Glej študijo J. Schwarz et al., nav. delo, str. 33–35.
[264]
Glej Analizo (2021), str. 61.
[265]
Za delovanje sistema je namreč ključno sodelovanje končnih uporabnikov proizvodov (potrošnikov), ki z ustreznim ločevanjem odpadkov povečujejo učinkovitost sistema. Sodelovanje potrošnikov pa je v veliki meri odvisno od motivacije, ki temelji na lastnem prepričanju potrošnika. Le z učinkovitim izobraževanjem, oglasnimi kampanjami in drugimi sredstvi je mogoče vplivati na motivacijo končnih uporabnikov, da učinkovito sodelujejo v sistemu (glej študijo J. Schwarz et al., nav. delo, str. 33–35).
[266]
Glej tudi 176. in 177. točko obrazložitve te odločbe.
[267]
Glej tudi 195. točko obrazložitve te odločbe.
[268]
Glej Analizo (2021), str. 61.
[269]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 179. točka obrazložitve. Glej tudi 224. točko obrazložitve te odločbe.
[270]
Glej prvo alinejo 1. člena Protokola št. 26.
[271]
Sodba SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 132. točka obrazložitve. Glej tudi 182. točko obrazložitve te odločbe.
[272]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 129. točka obrazložitve.
[273]
Glej prav tam. Glej tudi sodbo SEU v zadevi
Dickinger in Ömer
, C-347/09, 72. točka obrazložitve.
[274]
Prav tam.
[275]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 184. točka obrazložitve.
[276]
Prav tam, 185. točka obrazložitve.
[277]
Prav tam, 153. točka obrazložitve.
[278]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-239/23 z dne 2. 10. 2025, 10. točka obrazložitve.
[279]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-305/05 z dne 23. 3. 2006, 9. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-311/11, 18. točka obrazložitve.
[280]
EKČP izrecno ne zagotavlja svobodne gospodarske pobude, vendar pa v okviru 1. člena Prvega protokola k EKČP varuje posamezne vidike svobodne gospodarske pobude, ki so povezani s premoženjskimi interesi gospodarskih subjektov. Pobudniki ne zatrjujejo, da bi jim 74. člen Ustave, ki samostojno ureja svobodno gospodarsko pobudo, priznaval to pravico v manjši meri, kot jo priznava 1. člen Prvega protokola k EKČP.
[281]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 191. točka obrazložitve.
[282]
Prav tam, 165. točka obrazložitve.
[283]
Prav tam, 172. točka obrazložitve.
[284]
Prim. z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-311/11, 18. točka obrazložitve.
[285]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 171., 174. in 191. točka obrazložitve.
[286]
Prim. prav tam, 176. točka obrazložitve.
[287]
Pobudniki zatrjujejo, da naj bi bila izpodbijana ureditev v neskladju s 14. členom Direktive o storitvah, ki določa prepovedane zahteve za začetek opravljanja gospodarske dejavnosti na ozemlju države članice. V 1. točki 14. člena Direktive o storitvah so prepovedane zahteve, po katerih bi se med drugim izvajanje določene gospodarske dejavnosti pogojevalo s sedežem v državi članici. Vendar v konkretnem primeru ne gre za zahtevo iz 1. točke 14. člena Direktive o storitvah, temveč za zahteve iz 15. člena Direktive o storitvah (glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 172. točka obrazložitve), zato je Ustavno sodišče očitke pobudnikov o kršitvi prepovedi diskriminacijske obravnave presodilo z upoštevanjem meril iz točke a) tretjega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.
[288]
Tako tudi generalni pravobranilec M. Collins v sklepnih predlogih v zadevi
Interzero in drugi
, 66. točka obrazložitve.
[289]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 176. točka obrazložitve.
[290]
Prav tam, 192. točka obrazložitve.
[291]
Iz 21. točke 3. člena Okvirne direktive o odpadkih izhaja, da sistem PRO pomeni sklop ukrepov, ki jih sprejmejo države članice, da zagotovijo, da proizvajalci nosijo finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda.
[292]
Sodba SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 177. točka obrazložitve.
[293]
Glej sodbi SEU v zadevah
Colegiul Medicilor Veterinari din România (CMVRO) proti Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, 82. točka obrazložitve, ter Interzero in drugi
, 188. točka obrazložitve.
[294]
Prim. s sodbo SEU v zadevi
Colegiul Medicilor Veterinari din România (CMVRO) proti Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor
, 83. točka obrazložitve.
[295]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 186. točka obrazložitve.
[296]
Prav tam, 180. in 181. točka obrazložitve.
[297]
Prav tam, 181. točka obrazložitve.
[298]
Enajsti odstavek 38. člena ZVO-2 določa:
"Telo iz prejšnjega odstavka:
1. se redno seznanja z izvajanjem skupnega izpolnjevanja obveznosti, ki ga izvaja organizacija,
2. potrjuje višino finančnega prispevka na prodajno enoto ali tono proizvoda, za katerega velja PRO, danega na trg v Republiki Sloveniji, ki ga mora plačati proizvajalec,
3. potrjuje načrtovane in dosežene okoljske cilje organizacije pri zagotavljanju ravnanja z odpadki iz proizvodov,
4. sprejme splošni akt, ki opredeljuje standarde ravnanja z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO, ki jih morajo, poleg zahtev iz predpisa iz šestega odstavka 24. člena tega zakona in predpisa iz osmega odstavka 34. člena tega zakona, obvezno upoštevati osebe, ki za organizacijo zbirajo ali obdelujejo odpadke iz proizvodov, za katere velja PRO,
5. izvede ali organizira izvedbo vpogledov v dokumentacijo iz 4. točke šestega odstavka prejšnjega člena in skladno z enajstim odstavkom 40. člena tega zakona oglede lokacij zbiranja ali obdelave odpadkov na lokacijah oseb, ki za organizacijo zbirajo ali obdelujejo odpadke iz proizvodov, za katere velja PRO, ter ovrednoti njihove ugotovitve v skladu s kriteriji iz predpisa iz osmega odstavka 38. člena tega zakona, in
6. potrjuje vsebino javnega poziva iz šestega odstavka 40. člena tega zakona in na podlagi meril, ki jih predpiše Vlada v prepisu iz osmega odstavka 34. člena tega zakona, in ugotovitev vpogledov v dokumentacijo in ogledov lokacij zbiranja ali obdelave odpadkov iz prejšnje točke, na nediskriminatoren način določi osebe, ki bodo za organizacijo iz prvega odstavka 37. člena tega zakona izvajale zbiranje in postopke priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo ali odstranjevanje v prihodnjem koledarskem letu."
[299]
Glej sodbi SEU v zadevah
Plato Plastik Robert Frank GmbH proti Caropack Handelsgesellschaft mbH
, C-26/05, z dne 16. 2. 2006, 40. točka obrazložitve, in
Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co., S. Spitz KG proti Land Baden-Württemberg
, 40. točka obrazložitve.
[300]
Prav tam.
[301]
Predstavniki proizvajalcev, ki ustanovijo organizacijo, in predstavniki proizvajalcev, ki se pridružijo organizaciji, so enakopravni in imajo enakovredne odločevalske pravice (deseti odstavek 38. člena ZVO-2).
[302]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-158/11 z dne 28. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 107/13, in OdlUS XX, 11), 19. točka obrazložitve.
[303]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-217/14 z dne 7. 2. 2018 (OdlUS XXIII, 19), 10. točka obrazložitve.
[304]
Glej L. Šturm v: L. Šturm (ur.), nav. delo, str. 175.
[305]
Prim. s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-23/94 z dne 13. 10. 1994 (OdlUS III, 111), 6. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-300/97 z dne 12. 11. 1998 (Uradni list RS, št. 79/98, in OdlUS VII, 200), 5. točka obrazložitve.
[306]
V petem odstavku 38. člena ZVO-2 sta določeni dve izjemi, ko smejo organizacija, proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža v organizaciji, član poslovodnega organa organizacije, član nadzornega organa organizacije in njen zastopnik izvajati zbiranje in obdelavo odpadkov, in sicer, če je s podzakonskim aktom določeno, da se za proizvajalca šteje tudi: (1) oseba, ki odpadke iz proizvodov, za katere velja PRO, pripravi za ponovno uporabo in jih drugič daje na trg, ali (2) oseba, ki odpadke iz proizvodov, za katere velja PRO, reciklira v predelano snov ali predmet, ki je proizvod, za katerega velja PRO, vendar ima predelana snov ali predmet drug namen uporabe kot izvorni proizvod, za katerega velja PRO.
[307]
Glej R. Zagradišnik v: M. Avbelj (ur.), nav. delo, str. 588. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-155/20, 18. točka obrazložitve.
[308]
Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-154/94 z dne 6. 10. 1994 (Uradni list RS, št. 69/94, in OdlUS III, 98), št. U-I-52/16, 21. točka obrazložitve, in št. U-I-144/19 z dne 6. 7. 2023 (Uradni list RS, št. 89/23), 129. točka obrazložitve.
[309]
Za sorodstveno povezavo se šteje krvno sorodstvo v ravni vrsti ali v stranski vrsti do vštetega četrtega kolena, pravno priznane oblike partnerske zveze ter svaštvo do vštetega drugega kolena, čeprav je zakonska ali zunajzakonska skupnost prenehala, ali če je lastnik poslovnega deleža skrbnik ali v razmerju rejništva z osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji (sedmi odstavek 38. člena ZVO-2).
[310]
Nadzor glasovalnih pravic pomeni pravice, pogodbe ali druga sredstva, ki vsako zase ali skupaj ob upoštevanju ustreznih dejanskih ali pravnih okoliščin lastniku poslovnega deleža omogočajo izvajanje odločilnega vpliva na osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji (osmi odstavek 38. člena ZVO-2).
[311]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 191. točka obrazložitve.
[312]
Prav tam, 172. do 174. točka obrazložitve.
[313]
Prim. z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-77/08 z dne 8. 7. 2010 (Uradni list RS, št. 61/10), 18. točka obrazložitve, in št. U-I-155/20, 18. točka obrazložitve.
[314]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-155/20, 20. točka obrazložitve, in št. U-I-77/08, 18. točka obrazložitve. Prim. tudi z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-19/92.
[315]
Prim. z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-311/11, 18. točka obrazložitve.
[316]
Prim. prav tam.
[317]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 173., 174. in 191. točka obrazložitve.
[318]
Prim. prav tam, 176. točka obrazložitve
[319]
Prav tam. Prim. tudi s sodbo SEU v zadevi
Evropska komisija proti Helenski republiki,
C-729/17, z dne 26. 6. 2019, 66. točka obrazložitve.
[320]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 192. točka obrazložitve.
[321]
Prav tam.
[322]
Prav tam, 183. točka obrazložitve.
[323]
Prav tam.
[324]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 183. točka obrazložitve. Prim. tudi s sodbo SEU v zadevi
Colegiul Medicilor Veterinari din România (CMVRO) proti Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor
, 75. točka obrazložitve.
[325]
SSGP se razlikujejo od običajnih storitev v tem, da javni organi menijo, da jih je treba zagotoviti tudi takrat, ko trg za to nima zadostnih spodbud. Glej podrobneje Sporočilo Evropske komisije – Storitve splošnega gospodarskega pomena v Evropi (Communication from the Commission — Services of general interest in Europe), UL C 17, 19. 1. 2001, str. 4–23.
[326]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 190. točka obrazložitve.
[327]
Prav tam, 188. točka obrazložitve.
[328]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-311/11, 18. točka obrazložitve.
[329]
V petem odstavku 38. člena ZVO-2 sta določeni dve izjemi, ko smejo organizacija, proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža v organizaciji, član poslovodnega organa organizacije, član nadzornega organa organizacije in njen zastopnik izvajati zbiranje in obdelavo odpadkov, in sicer, če je s podzakonskim aktom določeno, da se za proizvajalca šteje tudi: (1) oseba, ki odpadke iz proizvodov, za katere velja PRO, pripravi za ponovno uporabo in jih drugič daje na trg, ali (2) oseba, ki odpadke iz proizvodov, za katere velja PRO, reciklira v predelano snov ali predmet, ki je proizvod, za katerega velja PRO, vendar ima predelana snov ali predmet drug namen uporabe kot izvorni proizvod, za katerega velja PRO.
[330]
Prim. z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-446/20, U-I-448/20, U-I-455/20, U-I-467/20, 38. točka obrazložitve, in št. U-I-52/22 z dne 19. 6. 2025 (Uradni list RS, št. 55/25), 66. točka obrazložitve.
[331]
V dvanajstem odstavku 38. člena ZVO-2 je določeno: "Ne glede na 1. točko šestega odstavka tega člena lahko Vlada zaradi zagotavljanja ustreznega ravnanja z odpadki ali ekonomske vzdržnosti sistema PRO v predpisu iz devetega odstavka 34. člena tega zakona določi, da za proizvajalca, ki je lastnik poslovnega deleža organizacije, ali za organizacijo, kadar se v okviru ravnanja z odpadki iz ene vrste proizvodov, za katere velja PRO, neposredno zagotavljajo surovine za proizvodnjo izključno te vrste proizvodov, ne veljajo omejitve glede kapitalskih povezav z osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz določenih proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v tej organizaciji."
[332]
Prim. z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-446/20, U-I-448/20, U-I-455/20, U-I-467/20, 38. točka obrazložitve, in št. U-I-52/22, 66. točka obrazložitve.
[333]
Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-129/10 z dne 10. 11. 2011 (Uradni list RS, št. 95/11), 6. točka obrazložitve, in št. U-I-22/15 z dne 27. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 32/19, in OdlUS XXIV, 1), 30. točka obrazložitve.
[334]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-313/98 z dne 16. 3. 2000 (Uradni list RS, št. 33/2000, in OdlUS IX, 60), 33. točka obrazložitve, podobno tudi v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-158/95 z dne 2. 4. 1998 (Uradni list RS, št. 31/98, in OdlUS VII, 56), 18. točka obrazložitve.
[335]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-92/07, 150. točka obrazložitve.
[336]
Prim. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-245/01 z dne 12. 2. 2004 (Uradni list RS, št. 19/04, in OdlUS XIII, 9) 6. točka obrazložitve, in št. U-I-178/12 z dne 16. 10. 2013 (Uradni list RS, št. 90/23), 11. točka obrazložitve, ter smiselno tudi št. U-I-84/09 z dne 2. 7. 2009 (Uradni list RS, št. 55/09, in OdlUS XVIII, 31), 29. točka obrazložitve.
[337]
Vlada v mnenju navaja, da se v primeru recikliranja avtomobilskih in industrijskih baterij proizvaja svinec. Svinec pa je surovina, iz katere se proizvajajo avtomobilske in industrijske baterije.
[338]
Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21, in OdlUS XXVI, 18), 80. točka obrazložitve.
[339]
Prav tam in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-199/02, 22. točka obrazložitve.
[340]
R. Zagradišnik v: M. Avbelj (ur.), nav. delo, str. 588, in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-155/20, 18. točka obrazložitve.
[341]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-199/02, 22. točka obrazložitve, in št. U-I-202/93 z dne 6. 10. 1994 (Uradni list RS, št. 74/94, in OdlUS III, 99), 4. točka obrazložitve.
[342]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. Up-110/01 z dne 3. 7. 2001 (Uradni list RS, št. 60/01, in OdlUS X, 236), 17. točka obrazložitve.
[343]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 191. točka obrazložitve.
[344]
Prav tam, 212. točka obrazložitve, in sodbo SEU v zadevi
Sky Österreich
proti Österreichischer Rundfunk
, 43. točka obrazložitve.
[345]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 197. in 198. točka obrazložitve
[346]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 213. točka obrazložitve
[347]
Prav tam, 198. točka obrazložitve, in sodba SEU v zadevi
Komisija proti Italijanski republiki
, C-518/06, 70. točka obrazložitve.
[348]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 198. in 200. točka obrazložitve.
[349]
Prav tam, 201. točka obrazložitve. Glej tudi sodbo SEU v zadevi
Komisija proti Italijanski republiki
, C-518/06, 71. točka obrazložitve.
[350]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 215. točka obrazložitve.
[351]
Prav tam.
[352]
Prav tam, 177. točka obrazložitve.
[353]
Prav tam, 203. in 216. točka obrazložitve.
[354]
V 7. 3. točki 3. člena ZVO-2 je določeno: "Komunalni odpadki so:
- mešani odpadki in ločeno zbrani odpadki iz gospodinjstev, ki vključujejo papir in karton, steklo, kovine, plastiko, biološke odpadke, les, tekstil, embalažo, odpadno električno in elektronsko opremo, odpadne baterije in akumulatorje ter kosovne odpadke, vključno z vzmetnicami in pohištvom, in
- mešani odpadki in ločeno zbrani odpadki iz drugih virov, kadar so po lastnostih in sestavi podobni odpadkom iz gospodinjstev."
[355]
Glej 3. točko prvega odstavka 233. člena ZVO-2.
[356]
Glej sodbe ESČP v zadevah
Hutten-Czapska proti Poljski
z dne 19. 6. 2006, 167. in 168. točka obrazložitve,
Maria Dumitrescu in Sorin Mugur Dumitrescu proti Romuniji
, z dne 14. 10. 2008, 47. in 54. točka obrazložitve, ter
Bittó in drugi proti Slovaški
, z dne 28. 1. 2014, 98. točka obrazložitve.
[357]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 219. točka obrazložitve.
[358]
Glej sodbo SEU v zadevi
MOTOE
, C‑49/07, z dne 1. 7. 2008, 50. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa.
[359]
Prav tam, 51. točka obrazložitve. Glej tudi sodbi SEU v zadevah
GB-Inno-BM
, C-18/88, z dne 13. 12. 1991, 25. točka obrazložitve, in
Connect Austria
,
C‑462/99
, z dne 22. 5. 2003, 83. točka obrazložitve.
[360]
A contrario
sodba SEU v zadevi
Connect Austria
, 84. točka obrazložitve.
[361]
Glej zlasti sodbo SEU v zadevi
Dickinger in Ömer
, 72. točka obrazložitve. Glej tudi sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 129. točka obrazložitve.
[362]
Prim. denimo glede pravice do pokojnine odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-36/00 z dne 11. 12. 2003 (Uradni list RS, št. 133/03, in OdlUS XII, 98) in št. U-I-186/12 z dne 14. 3. 2013 (Uradni list RS, št. 25/13, in OdlUS XX, 3) ter sklep Ustavnega sodišča št. U-I-330/20, Up-617/20 z dne 30. 9. 2020; glede ukinitve oprostitve plačila vrtca za drugega otroka odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-122/15, U-I-199/15 z dne 17. 3. 2016 (Uradni list RS, št. 24/16); glede spremembe trajanja koncesije odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-193/19 in št. U-I-198/19 z dne 5. 1. 2023 (Uradni list RS, št. 14/23); glede preoblikovanja pravice do varstvenega dodatka v pravico iz javnih sredstev odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-110/15, Up-568/15 z dne 1. 3. 2018 (Uradni list RS, št. 29/18).
[363]
Sodba SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 153. točka obrazložitve.
[364]
Tako Ustavno sodišče npr. v sklepih št. U-I-31/96 z dne 26. 11. 1998 (OdlUS VII, 212), št. U-I-120/91 z dne 9. 4. 1992 (OdlUS I, 26), in št. U-I-123/92 z dne 22. 4. 1993 (Uradni list RS, št. 24/93, in OdlUS II, 109).
[365]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-146/12, 91. točka obrazložitve.
[366]
Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-11/07 z dne 13. 12. 2007 (Uradni list RS, št. 122/07, in OdlUS XVI, 86), 13. in 14. točka obrazložitve, in št. U-I-110/15, Up-568/15, 26. do 29. točka obrazložitve.
[367]
Prav tam.
[368]
Tako tudi v odločbah Ustavnega sodišča št. U-I-206/97 z dne 17. 6. 1998 (Uradni list RS, št. 50/98, in OdlUS VII, 134) in št. U-I-19/05 z dne 17. 3. 2005 (Uradni list RS, št. 34/05, in OdlUS XIV, 14).
[369]
Prim. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-14/97 z dne 19. 11. 1998 (Uradni list RS, št. 83/98, in OdlUS VII, 204) in št. U-I-206/99 z dne 21. 9. 2000 (Uradni list RS, št. 100/2000, in OdlUS IX, 208).
[370]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-285/08, 28. točka obrazložitve, in št. U-I-178/12, 18. točka obrazložitve. Glej tudi odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-66/20, 49. točka obrazložitve, in št. U-I-446/20, U-I-448/20, U-I-455/20, U-I-467/20, 48. točka obrazložitve.
[371]
Prim. z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-202/05 z dne 15. 6. 2006 (Uradni list RS, št. 66/06, in OdlUS XV, 54), 14. točka obrazložitve.
[372]
Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-206/97, 9. točka obrazložitve, in št. U-I-90/05 z dne 7. 7. 2005 (Uradni list RS, št. 75/05, in OdlUS XIV, 66), 15. točka obrazložitve.
[373]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-206/97, 9. točka obrazložitve s sklicevanjem na H. D. Jarras in B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, C. H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung, München 1995, str. 430–434. Enako tudi v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-66/20, 48. točka obrazložitve.
[374]
Glej sodbi SEU v zadevah
Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft in drugi
, 77. točka obrazložitve;
Agrenergy Srl in drugi
, C-180/18, C-286/18 in C-287/18, z dne 11. 7. 2019, 29. točka obrazložitve.
[375]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 154. točka obrazložitve.
[376]
Glej npr. sodbe SEU v zadevah
Kühn proti Landeswirtschaftskammer Weser-Ems
, C-177/90, z dne 10. 1. 1992, 13. točka obrazložitve,
Poljska proti Komisiji
, C-335/09 P, z dne 26. 6. 2012, 80. točka obrazložitve, in
Kotnik in drugi proti Sloveniji
, C-526/14, z dne 19. 7. 2016, 66. točka obrazložitve.
[377]
Glej npr. sodbe SEU v zadevah
AJD Tuna
, C-221/09, z dne 17. 3. 2011, 71. do 73. točka obrazložitve, in
Italijanska republika proti Svetu Evropske unije
, C-611/17, z dne 30. 4. 2019, 112. točka obrazložitve, ter združenih zadevah
Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) in drugi
, C‑798/18 in C‑799/18, z dne 15. 4. 2021, 42. točka obrazložitve.
[378]
Glej sodbe SEU v zadevi
Plantanol GmbH & Co. KG proti Hauptzollamt Darmstadt
, C-201/08, z dne 10. 9. 2009, 53. točka obrazložitve, združenih zadevah
Agrenergy Srl in drugi
, 31. točka obrazložitve, in zadevi
Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) in drugi
, 42. točka obrazložitve.
[379]
Glej sodbe SEU v zadevah
Kahla Thüringen Porzellan proti Komisiji
, C-537/08 P, z dne 16. 12. 2010, 63. točka obrazložitve, in
Kotnik in drugi proti Sloveniji
, 62. točka obrazložitve, ter združenih zadevah
HGA in drugi proti Komisiji
, C-630/11 P do C-633/11 P, z dne 13. 6. 2013, 132. točka obrazložitve.
[380]
Glej sodbe SEU v zadevah
Affish
, C‑183/95, z dne 17. 7. 1997, 57. točka obrazložitve,
Komisija proti Koninklijke FrieslandCampina
, C‑519/07 P, z dne 17. 9. 2009, 85. točka obrazložitve, ter
Kotnik in drugi proti Sloveniji
, 68. točka obrazložitve.
[381]
Sodbe SEU v zadevah
Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft in drugi
, 87. točka obrazložitve, in
Admiral Gaming Network
, C-475/20 do C-482/20, z dne 22. 9. 2022, 64. točka obrazložitve.
[382]
Glej v tem smislu sodbe SEU v zadevah
Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co., S. Spitz KG proti Land Baden-Württemberg
, 81. točka obrazložitve,
Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft in drugi
, 85. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa, ter
Global Starnet
, C‑322/16, z dne 20. 12. 2017, 48. točka obrazložitve.
[383]
Prim. s sodbo SEU v zadevi
Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co., S. Spitz KG proti Land Baden-Württemberg
, 43. točka obrazložitve.
[384]
Prim. prav tam, 48. in 50. točka obrazložitve.
[385]
Direktiva 2000/53/ES, Direktiva 2006/66/ES in Direktiva 2012/19/E
[386]
Tudi SEU je v sodbi v zadevi
Interzero in drugi
, 153. točka obrazložitve, napotilo na uporabo meril ESČP.
[387]
Glej zlasti sodbi ESČP v zadevah
Könyv-Tár Kft in drugi proti Madžarski
z dne 16. 10. 2018, 49. točka obrazložitve, ter
Oklešen in Pokopališko Pogrebne Storitve Leopold Oklešen, s. p. proti Sloveniji
z dne 30. 11. 2010, 58. točka obrazložitve, ter odločitev ESČP v zadevi
Tipp 24 AG proti Nemčiji
z dne 27. 11. 2012, 34. točka obrazložitve.
[388]
Sodbi ESČP v zadevah
Könyv-Tár Kft in drugi proti Madžarski
, 50. točka obrazložitve, in
Microintelect OOD proti Bolgariji
z dne 4. 3. 2014, 44. točka obrazložitve.
[389]
Pravni subjekt pridobi pravico takrat, ko so upravičenja, ki jo sestavljajo, dovolj individualizirana (torej jasno določena glede pravnega subjekta) in konkretizirana (jasno določena glede vsebinskega obsega), da omogočajo njihovo izvrševanje. Praviloma je to takrat, ko je pravica določena v posamičnem aktu, zlasti pravnomočni sodbi ali dokončni upravni odločbi ali v pogodbi. Glej R. Pirnat, Instrumentalnost javnega prava in načelo zaupanja v pravo (primer določb ZUJF o letnem regresu), Podjetje in delo, št. 6–7 (2012), str. 1046, in M. Pavčnik, Teorija prava, 4. pregledana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2011, str. 205.
[390]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-66/20, 52. točka obrazložitve.
[391]
Glej 147. točko obrazložitve te odločbe.
[392]
Po ustaljeni ustavnosodni presoji lahko povratno učinkovanje upraviči le posebna, prav povratno učinkovanje predpisa utemeljujoča javna korist, brez katere ne bi bilo mogoče doseči zasledovanega cilja ureditve. Taka javna korist pa mora biti glede na to, da se z njo utemeljuje izjema od ustavne prepovedi povratnega učinkovanja predpisa – izjeme pa je treba razlagati restriktivno –, v zakonodajnem postopku posebej ugotovljena in pojasnjena že v zakonodajnem gradivu. Te utemeljitve ne morejo nadomestiti morebitna kasnejša (po zaključenem zakonodajnem postopku prvič podana) utemeljevanja ciljev zakona, ki iz zakonodajnega gradiva niso razvidna. Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-158/11, 26. točka obrazložitve, št. U-I-196/14 z dne 5. 11. 2015 (Uradni list RS, št. 90/15), 27. točka obrazložitve, št. U-I-56/17, Up-335/17 z dne 4. 4. 2019 (Uradni list RS, št. 28/19, in OdlUS XXIV, 3), 23. točka obrazložitve, in št. U-I-397/20 z dne 2. 12. 2021 (Uradni list RS, št. 196/21, in OdlUS XXVI, 37), 14. točka obrazložitve.
[393]
Prim. sklepne predloga generalnega pravobranilca M. Collinsa v zadevi
Interzero in drugi
, 58. točka obrazložitve. Glej tudi sodbi SEU v zadevah
Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft in drugi
, 77. točka obrazložitve, in
Agrenergy Srl in drugi
, 29. točka obrazložitve.
[394]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-280/05 z dne 18. 1. 2007 (Uradni list RS, št. 10/07, in OdlUS XVI, 7), 19. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-107/15 z dne 7. 2. 2019, 23. točka obrazložitve.
[395]
Tako že v sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-255/01 z dne 25. 9. 2003, 5. točka obrazložitve.
[396]
Sodba SEU v zadevi
Nemčija proti Komisiji
, C-280/93, z dne 5. 10. 1994, 80. točka obrazložitve.
[397]
Sodba SEU v zadevi
Faust proti Komisiji
, C-52/81, z dne 28. 10. 1982, 27. točka obrazložitve.
[398]
Sodba SEU v zadevi
Nemčija proti Svetu
, C-280/93, 81. točka obrazložitve.
[399]
Sodbe SEU v združenih zadevah
Di Lenardo in Dilexport
, C-37/02 in C-38/02, z dne 15. 7. 2004, 70. točka obrazložitve,
Španija proti Svetu
, C-310/04, z dne 7. 9. 2006, 81. točka obrazložitve, in
Plantanol
, 53. točka obrazložitve.
[400]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 78. točka obrazložitve.
[401]
Glej v tem smislu sodbo SEU v zadevi
Gestore dei Servizi Energetici SpA – GSE
, C-148/23, z dne 27. 6. 2024, 57. točka obrazložitve. Glej tudi sodbi SEU v zadevah
Plantanol
, 54. točka obrazložitve, in
Gemeente Leusden in Holik Groep
, 66. točka obrazložitve.
[402]
Glej denimo odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-193/19, 13. točka obrazložitve, in št. U-I-66/20, 50. točka obrazložitve.
[403]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-193/19, 13. točka obrazložitve.
[404]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 159. točka obrazložitve.
[405]
Glej odločitev ESČP v zadevi
Tipp 24 AG proti Nemčiji
, 34. točka obrazložitve. Prim. s sodbo ESČP v zadevi
Vékony proti Madžarski
, 34. točka obrazložitve, iz katere izhaja, da desetmesečno oziroma trimesečno prehodno obdobje ni zadostno. SEU je denimo v sodbi v zadevi
Global Starnet
, 49. točka obrazložitve, presodilo kot zadosten rok 180 dni od začetka veljavnosti zakona, pri čemer je ta rok načeloma zadosten za to, da je koncesionarjem omogočeno, da se prilagodijo novim pogojem.
[406]
Prim. z odločitvijo ESČP zadevi
Tipp 24 AG proti Nemčiji
, 34. točka obrazložitve, v kateri je šlo za močno regulirano dejavnost, medtem ko je v zadevi
Könyv-Tár Kft in drugi proti Madžarski
, 58. točka obrazložitve, šlo za dejavnost, ki pred tem ni bila regulirana.
[407]
Glej prvi odstavek 232. člena in prvi odstavek 233. člena ZVO-2.
[408]
Sodba ESČP v zadevi
Di Sarno in drugi proti Italiji
, 110. točka obrazložitve.
[409]
Prav tam. Glej tudi sodbo ESČP v zadevi
Tătar proti Romuniji
, 107. točka obrazložitve.
[410]
Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu Odboru in Odboru regij: Novi akcijski načrt za krožno gospodarstvo – Za čistejšo in konkurenčnejšo Evropo (COM/2020/98 final), točka 4.1.
[411]
Glej Evidenco oseb, ki ravnajo z odpadki (https://www.gov.si/teme/ravnanje-z-odpadki/).
[412]
Slovenski računovodski standardi, člen 1.1. (Uradni list RS, št. 129/23 – SRS2024).
[413]
"
Press kontejnerji"
se uporabljajo za stiskanje papirja, kar pa ni dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, temveč gre že za obdelavo odpadkov.
[414]
Sodba ESČP v zadevi
Könyv-Tár Kft in drugi proti Madžarski
, 51. točka obrazložitve.
[415]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 155. in 156. točke obrazložitve.
[416]
Zato lahko pomenijo celo omejitev pravice iz 16. člena Listine. Glej sodbo SEU v združenih zadevah
Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) in drugi
, 63. točka obrazložitve.
[417]
Glej sodbi SEU v zadevah
Plantanol
, 49. točka obrazložitve, ter
VEMV in drugi
, C-17/03, z dne 7. 6. 2005.
[418]
Prim. sodbo ESČP v zadevi
Könyv-Tár Kft in drugi proti Madžarski
, 59. točka obrazložitve, in odločitev ESČP v zadevi
Tipp 24 AG proti Nemčiji
, 27. točka obrazložitve.
[419]
Sodba ESČP v zadevi
Könyv-Tár Kft in drugi proti Madžarski
, 59. točka obrazložitve. Glej tudi odločitev Komisije za človekove pravice v zadevi
Pinnacle Meat Processors Company and 8 Others proti Združenemu kraljestvu
z dne 21. 10. 1998.
[420]
Sodbi ESČP v zadevah
Könyv-Tár Kft in drugi proti Madžarski
, 50. točka obrazložitve, in
Microintelect OOD proti Bolgariji
, 44. točka obrazložitve.
[421]
Glej sodbo SEU v zadevi
Komisija proti Belgiji
, C-2/90, z dne 9. 7. 1992, 28. točka obrazložitve.
[422]
Prim. npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-215/96 z dne 25. 11. 1999 (Uradni list RS, št. 101/99, in OdlUS VIII, 265) in št. U-I-238/96 z dne 21. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 71/96, in OdlUS V, 161) ter sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-294/95 z dne 7. 11. 1996 (OdlUS V, 152) in št. U-I-157/93 z dne 28. 10. 1993 (OdlUS II, 95).
[423]
URL: https://pisrs.si/pregledPredpisa?id=ZAKO8286.
[424]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št.
U-I-271/95
z dne 15. 5. 1996 (Uradni list RS, št. 27/96, in OdlUS V, 82), 68. točka obrazložitve.
[425]
Prav tam.
⇒
U-I-104/22
-
78
5. 2. 2026
ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA
DR. RAJKA KNEZA
K ODLOČBI ŠT.
U-I-104/22
Z DNE 22. 1. 2026
I. Uvod
V tej kompleksni zadevi presoje sistema proizvajalčeve razširjene odgovornosti (PRO), ki ga je na novo uredil Zakon o varstvu okolja iz aprila leta 2022, je Ustavno sodišče maja 2022 zadržalo izvajanje zakona in nato aprila 2023 postavilo deset vprašanj Sodišču EU (SEU). Postopek predhodnega odločanja je trajal dobri dve leti.
[1]
SEU je odgovorilo na vprašanja in pri tem nikakor ni imelo malo dela. Ustavno sodišče mu je pojasnilo preteklo in izpodbijano ureditev, razlike med sistemoma, prehod torej iz tržnega v monopolni sistem javne službe. Sistem PRO, tako prejšnji kot izpodbijani, je kompleksen že sam po sebi, dodatne vidike pa je treba iskati v kompleksnosti prava EU, konkurenčnih pravilih, ki se morajo uporabiti tudi za javna podjetja oziroma za nosilce posebnih in izključnih pravic, direktivi o odpadkih, ki v relativno abstraktnih temeljih zahteva sistem PRO zaradi prehoda iz tržnega v monopolni sistem javne službe, pa tudi v številih vprašanjih z vidika načel pravne varnosti in pravne predvidljivosti poseganja v lastninsko pravico, ne le po Ustavi in izoblikovani praksi Ustavnega sodišča, temveč tudi po Evropski konvenciji o človekovih pravicah (EKČP) in pravu EU, tako po PDEU kot Listini o temeljnih pravicah (Listina). Prepletenost vseh teh kompleksnih vprašanj se odraža tudi v obsegu odločbe, pa tudi tega ločenega mnenja. Da bi bralec sploh lahko pravilno razumel, zakaj se odmikam od stališč iz odločbe, najprej pojasnjujem sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
in nato, kako jo odločba implementira. V tem delu ne pojasnjujem odklonilnih stališč in mojih drugačnih vidikov ter argumentov zanje, temveč je temu namenjen tretji del, tam pojasnim, kje v odločbi bi zavzel drugačna stališča, ki bi pripeljala tudi do drugačnega izreka.
Naj tudi že v uvodu pojasnim, da odrek podpore odločbi ne pomeni, da monopolni sistem javne službe v Sloveniji ne bi bil mogoč in da se ga ne bi moglo uvesti skladno z Ustavo. Moja drugačna stališča torej niso uperjena proti sistemu kot takšnemu (in kot pojasnjujem, ga ima kar nekaj držav članic). V tretjem delu pojasnjujem, da so specifične okoliščine preteklih ravnanj izvršilne veje oblasti vodile do neučinkovitosti prejšnjega sistema, in menim, da to ni brez posledic za uvedbo novega sistema.
Odločba, ki ugotavlja ustavno skladnost sistema vpeljanega leta 2022, bi na prvi pogled tudi porajala vprašanje, ali je vse to, kar se je v tej zadevi dogajalo, torej zadržanje izvajanja zakona, sprožitev postopka predhodnega odločanja pred SEU s kar 10 vprašanji (kar ni pogosto), sploh bila upravičena ali pa je Ustavno sodišče s tem nerazumno zaustavilo izvajanje zakona za tri leta. Menim, da nikakor ne. Ustavno sodišče je postavilo upoštevna vprašanja, za katera je tudi SEU potrebovalo več časa kot običajno, da je nanje odgovorilo. Pri tem pa so intervenirale tudi države članice (Češka, Madžarska, Nizozemska), kajti vprašanja posegajo v samo jedro pravil prava EU, ki določajo sistem PRO in njegovo umeščenost. Kot navajam zgoraj, tako v pravila sekundarnega prava o ravnanju z odpadki kot pravila primarnega prava PDEU in LTP: spoštovanje pravil notranjega trga, svoboščine prostega pretoka storitev, proste ustanovitve, prostega kapitala in konkurenčnih pravil. Postavilo se je tudi vprašanje skladnosti sekundarnega prava s primarnim pravom.
Ustavno sodišče samo, tudi kadar ve, kako bi razlagalo pravo EU, tega ne sme. Člen 19 Pogodbe o Evropski uniji (PEU) nalaga državam članicam, da v primeru različnih možnih razlag uporabijo sistem predhodnega odločanja (267. člen PDEU) in podajo vprašanja SEU, ki je
izključno
, poudarjam
izključno
pristojno, da v takšnih primerih poda razlago EU prava. Tema PRO je zelo tesno povezana s precejšnjim korpusom pravil prava EU. Brez vprašanj za predhodno odločanje torej ni šlo. Zato ne gre zgolj za razlago Zakona o varstvu okolja in izpodbijanih določb, ampak so te le vrh ledene gore. Večina materije je globoko v pravu EU, zato se lahko strinjam s sodnikom dr. Markom Bošnjakom, ki je v enem od intervjujev dejal, da je Ustavno sodišče postavilo pomembna vprašanja v tej zadevi.
[2]
Posplošeno videnje torej, ki bi tri leta vrtenja sodnih mlinov videlo kot nepotrebnih, saj je na koncu za zakon, razen v eni določbi, ugotovljeno, da je ustavno skladen, bi bilo napačno.
II. Sistemski opredelitvi do sodbe C-254/23
Interzero
in drugi
in do odločbe št. U-I-104/22
Interzero in drugi
Sodba SEU, C-254/23, v zadevi
Interzero
in
drugi
potrdi, da je slovenski model enega nepridobitnega izvajalca PRO v načelu združljiv z pravom EU, če je opredeljen kot storitev splošnega gospodarskega interesa (SSGP) in če so izpolnjeni strogi pogoji nediskriminatornosti, sorazmernosti in pravne varnosti. Sodišče EU podrobno zariše okvir, kako razumeti SSGP, kdaj je dopusten monopol in katere notranje omejitve organizacije so lahko utemeljene, vendar konkretno presojo, ali slovenska ureditev te standarde dejansko izpolnjuje,
[3]
v veliki meri (ne v celoti) prepusti Ustavnemu sodišču.
Hkrati sodba pojasni, da pravo EU v zvezi z načeloma pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj zahteva, da mora nacionalni zakonodajalec v okviru zakonodajne spremembe upoštevati posebne položaje gospodarskih subjektov, na katere se ta sprememba nanaša, in po potrebi določiti prilagoditve uporabe novih pravil.
[4]
Sodba SEU je okvirni kažipot, ne dokončen odgovor: EU je izbrani model sprejemljiv pod določenimi pogoji, ključno ustavnopravno tehtanje posega v svobodno gospodarsko pobudo in zaupanje v pravo pa ostaja na Ustavnem sodišču – vse po kriterijih, ki jih navede v sodbi. Na več mestih (izrecno in konkludentno na več kot 20 mestih) sodba zahteva presojo Ustavnega sodišča. Presojo pa mora Ustavno sodišče opraviti po različnih testih.
Poenostavljeno prikazujem teste in za katere dele sodbe (po stebrih, ki jih navajam v op. 3 zgoraj) so upoštevni:
1. Test po Direktivi o storitvah – 15(3). člen
Ta test zahteva naslednje korake presoje:
ali ukrep ne diskriminira niti neposredno niti posredno,
ali je utemeljen z nujnim razlogom v splošnem interesu (varstvo okolja, javno zdravje itd.),
ali je sorazmeren:
primeren in sistematičen za dosego cilja,
ne presega nujno potrebnega in
ali ne obstaja drug, manj omejevalen ukrep, s katerim bi bilo mogoče cilj enako doseči.
Ta test je posebej upoštevane pri četrtem stebru (notranje organizacijske omejitve in izključitve).
2. Test omejitev temeljnih svoboščin – 49. in 56. člen PDEU
Če ukrep ni "zahteva" po Direktivi o storitvah, a omejuje svobodo ustanavljanja ali svobodo opravljanja storitev, ga Ustavno sodišče presoja neposredno po 49. oziroma 56. členu PDEU. Takšen test presoje zajema vsaj naslednje korake:
omejitev mora biti utemeljena z nujnim razlogom v splošnem interesu,
biti mora primerna za dosledno in sistematično uresničevanje cilja,
ne sme iti dlje od nujno potrebnega,
pri sorazmernosti v ožjem smislu mora država z objektivnimi merili pojasniti, zakaj so tudi zelo negativne gospodarske posledice za določene subjekte še vedno upravičene (tehtanje bremena ukrepa).
Ta test je ključni okvir za tretji steber (izključitev tržnih subjektov) in za večino omejitev v sistemu.
3. Test temeljnih pravic po Listini EU – 52(1). člen
Vsak ukrep, ki omejuje temeljne svoboščine, mora biti hkrati skladen tudi z Listino EU. V obravnavanem primeru zlasti s svobodo gospodarske pobude (16. člen) in lastnino (17. člen). Sodba opozori na uporabo testa iz 52(1) Listine:
omejitev mora biti predpisana z zakonom,
spoštovati mora bistveno vsebino pravice,
ob upoštevanju sorazmernosti mora biti potrebna in dejansko ustrezati ciljem splošnega interesa, ki jih priznava EU, ali varovati pravice in svoboščine drugih.
Ta test prežema vseh pet stebrov. V bistvu je to “ustavni filter EU”, ki mora spremljati uporabo vseh drugih testov.
4. Test varstva legitimnih pričakovanj
Posebej za peti steber (prehod, prekinitev pogodb, vprašanje odškodnin) sodba SEU poudari načelo varstva legitimnih pričakovanj. Pri tem je moralo Ustavno sodišče presoditi:
ali je razumen in preudaren gospodarski subjekt lahko predvidel sprejetje takšnega ukrepa,
kakšna je bila dolžina in kakovost prehodnega obdobja,
ali bi bilo treba zaradi obsežnih investicij v prejšnji režim zagotoviti sistem nadomestil oziroma odškodnin.
5. Poseben test za SSGP – 15(4). člen Direktive o storitvah in 106(2). člen PDEU
Ker gre za storitev SSGP, sodba SEU doda še dodatni test, ki je pomemben za drugi in tretji steber:
Najprej mora Ustavno sodišče preveriti, ali so izpolnjeni pogoji, da sploh gre za SSGP:
da gre za podjetje, ki opravlja gospodarsko dejavnost,
da ima sama storitev splošen gospodarski pomen (posebne značilnosti v primerjavi z drugimi dejavnostmi),
da je država z oblastnim aktom jasno opredelila naravo, trajanje in obseg javne službe, ki se mu nalaga.
Nato se uporabi še dodatno merilo:
po 15(4). členu Direktive o storitvah je tudi ukrep, ki sicer ne izpolni vseh klasičnih pogojev (nediskriminacija, nujnost, sorazmernost), lahko združljiv s pravom EU, če je tak ukrep nujen, da se naloga SSGP sploh lahko opravlja pod ekonomično sprejemljivimi pogoji;
po 106(2). členu PDEU sme država podjetju SSGP podeliti posebne ali izključne pravice, ki odstopajo od drugih določb PDEU, če:
se naloga javne službe lahko zagotovi le na ta način in
razvoj trgovine ni ogrožen v meri, ki bi bila v nasprotju z interesi Unije.
Ta posebni SSGP-filter je tisti, ki utemeljuje, da je enotni nepridobitni monopol sploh dopusten, hkrati pa omejuje državno ureditev.
Sodba SEU je torej podala razmeroma natančen nabor meril; najprej razmerje med Direktivo o storitvah, svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev (49. in 56. člen PDEU) ter Listino, nato poseben test za SSGP po 106. členu PDEU in Protokolu št. 26 ter na koncu še merila za varstvo legitimnih pričakovanj in prehodni režim.
Odločba ta merila najprej rekonstruira v poglavju o upoštevnosti prava EU in njegovem razmerju do Ustave (B. – IV.) ter pri vprašanju, ali gre za SSGP (B. – V.). Zatem ista merila korakoma uporablja pri vsakem pomembnejšem sklopu omejitev: pri uvedbi monopola, pri nepridobitnosti, pri lastništvu in nadzoru v organizaciji, pri kontrahirni dolžnosti ter pri prehodnem režimu. Za vsakega od teh sklopov odločba ponovi isti logični zaporedni test: (1) ugotovi, katere svoboščine in pravice so omejene (74. člen Ustave, 16. člen Listine, 49. in 56. člen PDEU), (2) identificira ustavno dopusten cilj (nujni razlog v splošnem interesu), (3) preveri primernost in nujnost ukrepa (4) ter na koncu opravi sorazmernost v ožjem smislu, pri čemer izrecno upošteva polje proste presoje države, kot ga zahteva sodba v zadevi
Interzero in drugi
. Pri vprašanju prehodnega režima pa odločba posebej rekonstruira test varstva legitimnih pričakovanj in ga nato uporabi: predvidljivost spremembe, dolžina prehodnega obdobja, obseg investicij in vprašanje, ali je prišlo do pretiranega bremena, ki bi terjalo dodatne zaščitne ukrepe.
Odločba je prav tako zgrajena na petih stebrih, a so sklopi drugačni kot tisti iz SEU sodbe:
procesni okvir,
opis in sprememba sistema PRO,
evropski steber (SSGP in merila presoje po pravu EU),
serija ustavnosodnih presoj posameznih omejitev po istem štiristopenjskem testu
sorazmernosti ter prehodni režim z varstvom legitimnih pričakovanj in načinom izvršitve in v vseh teh stebrih uporaba testov, ki jih je nakazala sodba v zadevi
Interzero in drugi
.
ad 1)
Procesni okvir in trditvene podlage (B. – I. do B. – III.) ne kaže posebej pojasnjevati. Poudarim le, da je Ustavno sodišče po prejemu sodbe SEU dalo strankam možnost ponovne kontradiktornosti. DZ ni odgovoril. Je pa Ustavno sodišče uporabilo gradiva, ki so v spisu, tudi mnenja, ki jih je podala Vlada.
ad 2)
V delu, kjer odločba naslavlja
normativno in dejansko ozadje sistema PRO (B. – III., B. – V.)
:
odločba opiše sistem PRO na splošno in v pravu EU,
predstavi ureditev v ZVO-2 ter prejšnjo ureditev v ZVO-1 in primerja oba sistema,
posebej predstavi zakonski prehodni režim.
V tem delu je nastavek za kasnejše tehtanje: pojasni, kako in zakaj je sploh prišlo do posega (neučinkovitost obstoječega sistema, kopičenje odpadkov itd.). Pojasni torej prehod iz ZVO-1 v ZVO-2 glede PRO.
ad 3)
Del, kjer odločba naslavlja vprašanja
upoštevnosti prava EU in opredelitev SSGP (B. – IV. in B. – V.), lahko imenujem evropski steber.
Razčleni, katera pravila EU so pravno upoštevna (
Okvirna direktiva o odpadkih, Direktiva o storitvah
, 49., 56. in 106. člen PDEU, 16. člen
Listine
in načelo legitimnih pričakovanj), ter razmerje med Ustavo in pravom EU (kdaj Ustavno sodišče neposredno uporablja PDEU in Listino, kdaj uporabi Ustavo, napolnjeno z mednarodnim/evropskim standardom). Nato uporabi test za SSGP: ali gre za podjetje, ki opravlja gospodarsko dejavnost, ali storitev ima splošen gospodarski pomen in ali je podeljena z oblastnim aktom z dovolj jasno opredeljenimi nalogami, časom in obsegom. Ustavno sodišče zavzame stališče, da je dejavnost organizacije gospodarska dejavnost, ki je opredeljena kot SSGP, države pa imajo široko polje proste presoje pri organizaciji take storitve, kar je kasneje ključno za presojo nujnosti in sorazmernosti.
ad 4) Presoja vsebinskih omejitev po istem štiristopenjskem testu (B. – VI. do B. – XI.)
je vsebovana v seriji sklopov, v katerih je struktura sistematična: za vsak večji paket omejitev imate isto zaporedje podpoglavij:
glede uvedbe monopola in obveznega skupnega izpolnjevanja prek ene organizacije, učinkov monopola na premoženje pobudnikov, glede posega v 74. in 33. člen Ustave, se izhaja iz ciljev varstva okolja in zdravja (t. i. ORPI), nato pa s presojo primernosti, nujnosti in sorazmernosti v ožjem smislu Ustavno sodišče ugotovi intenziven poseg v svobodno gospodarsko pobudo in lastnino (prepoved opravljanja dejavnosti,
ex lege
prenehanje dovoljenj in pogodb), vendar sprejme, da gre za nediskriminatoren ukrep, utemeljen z varstvom okolja in zdravja ljudi ter odpravo dokazano neučinkovitega prejšnjega sistema. Ker noben blažji ukrep (več organizacij, mehkejši poseg v stare nosilce) ne bi v enaki meri odpravil strukturnih napak stare ureditve in ob upoštevanju širokega polja proste presoje države pri SSGP, je ukrep ocenjen kot sorazmeren v ožjem smislu in skladen s 74. in 33. členom Ustave ter 49. in 56. členom PDEU.
glede nepridobitnega delovanja organizacije in prepovedi delitve presežka, sprememba iz tržne v nepridobitno dejavnost, in glede vprašanja intenzivnega posega v svobodno gospodarsko pobudo (upravičenje do dobička) Ustavno sodišče ugotovi, da nepridobitnost in obveznost uporabe presežka prihodkov za dejavnost pomenita težak poseg v pričakovanje dobička lastnikov (74. člen Ustave, 16. člen Listine), a sta nediskriminatorno povezana z legitimnim ciljem: preprečiti zlorabo monopolnega položaja in konflikt interesov ter zagotoviti enakopravnost vseh proizvajalcev. Ker je dejavnost opredeljena kot SSGP, temeljni cilj ni dobiček, ampak učinkovito izvajanje PRO (manj restriktivnega ukrepa, ki bi enako učinkovito preprečil zlorabe, pa sodišče ne vidi), Ustavno sodišče zato šteje ukrep za nujen in sorazmeren v ožjem smislu.
glede obveznosti ustanovitve organizacije z vsaj 51 % tržnim deležem, lastništva in nadzora, nadalje glede izključitev drugih subjektov, sestave nadzornega organa, pogojev za dovoljenje Ustavno sodišče ugotovi poseg v svobodno gospodarsko pobudo in načelo enakosti. Ponovno uporabi test, ugotovi dopusten cilj, primernost, nujnost, sorazmernost: ugotovi, da obveznost, da organizacijo ustanovijo proizvajalci z večinskim tržnim deležem in da imajo v njej kapitalsko udeležbo ter prevladujočo vlogo v nadzornem organu, močno oži polje podjetniške svobode in izbire organizacijske oblike. Test po 74. členu Ustave, 16. členu Listine in 15(3). členu Direktive o storitvah pa se izide, ker ureditev dosledno zasleduje cilja organizacijske odgovornosti proizvajalcev in izključevanja čistih finančnih investitorjev. Okvirna direktiva take rešitve ne izključuje, blažjega ukrepa, ki bi enako zmanjšal tveganje vpliva "čistih" kapitalskih udeležencev, pa ni. Zato Ustavno sodišče oceni, da so primernost, nujnost in sorazmernost v ožjem smislu izpolnjene.
glede kontrahirne dolžnosti proizvajalcev, to je obveznost sklenitve pogodbe z organizacijo, glede prekrškovne sankcije, glede povezave s svobodo gospodarske pobude in svobodo ustanavljanja ter svobodo opravljanja storitev po PDEU, prav tako glede omejitev opravljanja zbiranja in obdelave odpadkov ter prepovedi kapitalskih in sorodstvenih povezav ter glede prepovedi nekaterih dejavnosti in povezav za organizacijo, člane organov in zastopnike, ki pomeni poseg v 74. člen, odločba uporabi test dopustnosti cilja, primernosti, nujnosti in sorazmernosti v ožjem smislu, ob upoštevanju monopolnega položaja organizacije. Pri sami obveznosti sklenitve pogodbe (37. člen ZVO-2 in povezane določbe) sodišče ugotovi poseg v pogodbeno svobodo in svobodno gospodarsko pobudo ter v svobodo ustanavljanja in opravljanja storitev (49. in 56. člen PDEU), vendar sprejme oceno, da gre za konsistenten, nujen in sorazmeren mehanizem, brez katerega monopolni model in enakopravnost proizvajalcev ne bi delovala (pozitivni rezultat testov po Ustavi, Listini in PDEU). Zgolj pri vprašanju prekrškovne norme (prvi in tretji odstavek 275. člena ZVO-2) Ustavno sodišče oceni, da omenjena odstavka ne izpolnita zahteve po jasnosti –
lex certa
. Oceni, da je nedoločljiv trenutek prepovedanega ravnanja in nejasen vpliv ravnanj tretjih na nastanek odgovornosti, zato sta določbi v neskladju z 28. členom Ustave. V vseh teh sklopih je sorazmernost v ožjem smislu eksplicitno oblikovana po tehtanju intenzivnega posega v podjetniško svobodo proti ciljem varstva okolja in zdravja, ob izrecni oceni polja proste presoje države. V tretjem delu (III) tega ločenega mnenja se posvetim posameznim ocenam v odločbi, ki jim ne sledim.
ad 5) V delu, kjer se odločba ukvarja s prehodnim režimom, legitimnim pričakovanjem (B. – XII.),
gre za vprašanje "časovnega" vidika posega. Odločba najprej analizira prehodni režim (to je
ex lege
prenehanje odločb (OVD) in pogodb, očitke o retroaktivnosti in očitke glede pričakovanih pravic.) Sledi rekonstrukcija testa varstva legitimnih pričakovanj po Ustavi in pravu EU: potreba po prehodni ureditvi, dolžina prehodnega obdobja, predvidljivost spremembe, obseg investicij, razumen in preudaren gospodarski subjekt, možnost kompenzacij. Ustavno sodišče uporabi test zaupanja v pravo: ugotovi izrazito prevladujoč javni interes (varstvo okolja, odprava sistemskih napak), relativno predvidljivost spremembe in prehodno obdobje, ki, ob upoštevanju dolžine "življenja" starega sistema in javnih opozoril, zadostuje, da razumen gospodarski subjekt ni mogel računati na nespremenljivost ureditve. Zato sam prehod in
ex lege
prenehanje razmerij prestaneta test legitimnih pričakovanj.
Pri vseh teh sklopih odločba po testih (Direktiva o storitvah, PDEU, Listina, Ustava) ugotovi, da so omejitve, ob upoštevanju širokega polja proste presoje in narave SSGP, še sorazmerne in ustavno dopustne; edina izjema sta kaznovalni določbi prvega in tretjega odstavka 275. člena ZVO-2, ki ne prestaneta testa
lex certa
po 28. členu Ustave.
Menim, da je odločba sistemsko pravilno izgrajena in da (prav tako na sistemski ravni) pravilno sledi vprašanjem, na katera je treba odgovoriti, in testom, ki jih je treba pri tem uporabiti, da lahko pride do odgovora na vprašanje, ali je izpodbijani sistem skladen s pravom EU in Ustavo (s prepletenimi zgornjimi premisami: 2., 3.a, 14., 33. in 74. člen Ustave, 16. in 17. člen Listine in 1. člen Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin). Drugače pa menim, ko gre za vprašanja vsebinske presoje po testih, in sicer v dveh primerih, ki jih opisujem v nadaljevanju.
III. Moji zadržki, ki bi narekovali drugačno presojo
V tem delu pojasnjujem, kje so moji zadržki, ki me pripeljejo do drugačnih zaključkov, kot so opisani v prvem delu in jih poskušam izvesti v zaključke drugačne obrazložitve in izrek.
Zagovarjam dve izhodišči:
prvič, neučinkovitost prejšnjega sistema PRO je bila v pomembnem delu posledica normativne ureditve (prag 15 ton in pomanjkljiv nadzor), za katero je odgovorna država;
drugič, odprava te ureditve in okrepitev nadzora sta bili očiten milejši ukrep, ki ga Ustavno sodišče pri elementu nujnosti ni v zadostni meri upoštevalo.
V utemeljitev obeh stališč dodajam še del, kjer vsebinsko pojasnjujem konkurenčni sistem in kako razumem vlogo argumenta širokega polja proste presoje v odločbi.
III. 1.  Zasuk pri presoji elementa nujnosti v testu sorazmernosti
Prvo in poglavitno križišče, kjer bi nadaljeval v drugačno smer kot odločba, je v 187. točki obrazložitve. Menim, da je zaključek iz omenjene točke odločbe, po katerem vzrok neučinkovitosti ni ustavnopravno odločilen, preozek. Gre za presojo nujnosti ukrepa. Nimam torej težav z legitimnostjo cilja (visoka raven varstva okolja in zdravja, kar je tudi
overriding public interest
po pravu EU, 160.–171. točka obrazložitve odločbe) in oceno primernosti (172.–178. točka obrazložitve). Moji pomisleki so usmerjeni v intenziteto ustavnosodne presoje pri elementu nujnosti.
Naj razložim; izhajam iz problema, ki ga bom poimenoval "15t/50%": s tem naslavljam ukrep države, ki je izključil iz sistema PRO vse tiste proizvajalce, ki na leto niso proizvedli 15 ton embalaže.
[5]
To je po trditvah pobudnikov povzročilo, da v sistem ravnanja z embalažo in odpadno embalažo ni bila vključena vsaj polovica embalaže, dane v promet. Pobudniki izpostavljajo problem 15t/50% tudi s podlago v oceni Računskega sodišča, ki
inter alia
pojasni (poudarki R. K.):
"
Ocenili smo, da v sistem ravnanja z embalažo in odpadno embalažo ni bila vključena vsaj polovica embalaže, dane v promet, zato se je predpisano ravnanje izvajalo za manj kot polovico nastale odpadne embalaže.
Količina embalaže, dane v promet, ki izhaja iz podatkov v uradnih evidencah, je bila manjša od količine odpadne embalaže, ugotovljene v zbranih komunalnih odpadkih, za približno 50 odstotkov
, podatki o količini predelane odpadne embalaže pa so bili precenjeni, zato izračun doseganja okoljskega cilja predelave odpadne embalaže ni bil točen.
Na podcenjenost podatka o količini embalaže, dane v promet, je deloma vplivala previsoko določena vrednost oprostitve za vključitev v sistem ravnanja z odpadno embalažo, ki znaša 15 ton, deloma pa, ker ministrstvo in carinska uprava nista imela ustreznih podatkov, na podlagi katerih bi lahko ugotavljala osebe, ki dajejo v promet embalažo in bi morale biti vključene v sistem
. Na precenjenost podatka o predelani količini odpadne embalaže je vplivalo neustrezno evidentiranje predaj odpadne embalaže med posredniki in predelovalci v verigi do končne predelave
."
[6]
Vlada trdi, da ukinitev količinskega praga 15 ton za plačevanje embalažnine ni imela vpliva na kopičenje odpadne embalaže na komunalnih odlagališčih. Pobudniki to zavračajo in podrobno pojasnjujejo, da je ukinitev količinskega praga povečala količino embalaže, ki je bila vključena v sistem PRO in za katero je bilo zagotovljeno financiranje (32. točka obrazložitve). Pobudniki so enako navedli v opredelitvi do vsebine sodbe SEU (kar DZ ni izkoristil). Menim, da pravilno trdijo tudi, da je na državi (DZ) trditveno in dokazno breme, da naj pomanjkljivosti prejšnjega ne bi bile v celoti v sferi države, ki teh pomanjkljivosti ni odpravila. Namreč, ko je bila odpravljena količinska omejitev 15 ton, se je po trditvah pobudnikov pokazalo, da je bil to izključni razlog za kopičenje odpadne embalaže, saj so se odpadki prenehali kopičiti. Pobudniki torej trdijo, da je sistem po ZVO-1 deloval dobro (če ne bi bilo pravila 15t/50%) in da bi država morala dokazati, da je s sistemom po ZVO-2 mogoče doseči višje varstvo okolja in zdravja ljudi kot s sistemom ZVO-1.
[7]
Šlo je za resno in dolgo trajajočo normativno ureditev, ki se je izkazala za izrazito problematično: leta 2006 je bil uveden prag 10 ton,
[8]
leto kasneje pa 15 ton,
[9]
za vključitev v sistem PRO. Povzročil je, da za približno polovico embalaže ni bilo neposrednega plačnika (država je preko interventnih zakonov plačala 15 milijonov EUR
[10]
), in vplival je na učinkovitost sistema. Prag 15 ton pa je bil odpravljen šele leta 2021.
[11]
15 let trajajoča ureditev je pomenila, da za približno 50 % embalaže ni bilo neposrednega plačnika, pri čemer se je breme v pomembnem delu prenašalo na DROE. Računsko sodišče je to jasno pojasnilo leta 2015 (revizijo je izvajalo za leta 2009–2012). Če ne prej, je že takrat država vedela, da povzroča nedelovanje sistema. Prav tako je jasno pojasnilo tudi Upravno sodišče leta 2019. Nezakonitost je torej bila ugotovljena:
"To pomeni, da za določanje obveznosti tožnici (Interseroh, d.o.o.) za vso zbrano embalažo (tj. tudi od izvajalcev proizvodov, ki nimajo sklenjenih pogodb o prevzemu obveznosti ravnanja z odpadno embalažo) ni podlage v ZVO-1. Glede na navedeno za odločitev v zadevi ni pomembno, kakšne tožničine obveznosti glede količine odpadne embalaže naj bi izhajale iz Uredbe."
[12]
Dlje kot je takšno stanje trajalo, bolj intenzivna (težka) je bila situacija za DROE (tudi te, ki so pobudnice v tem postopku). Morale so prevzemati odpadke, za katere ni bilo plačnika. Ni šlo za mesec ali dva. Šlo je desetletje in pol. Ni presenetljivo, da so se temu upirale in iskale sodno varstvo na Upravnem sodišču. Lahko razumem kupe neprevzete in neobdelane embalaže. Prav tako ni nepomembno za presojo resnosti napake, da pomeni uporaba davkoplačevalskih sredstev tudi kršitev po načelu onesnaževalec plača (
polluter pays principle
). Država je torej zbiranje in obdelavo odpadkov z vidika stroškov socializirala – dodaten plačnik (kolikor ni prešlo na DROE) je bila družba kot celota, ne proizvajalci. Menim, da to, poleg vsebinske zgrešenosti ukrepa 15t/50%, neučinkovitosti, izredno dolgega trajanja nevzdržne situacije in obremenitev DROE brez pravnega temelja, dodatno vpliva na resnost napake (
manifest error
). Težko razumem; ukrep je
prima facie
zgrešen (od vsega začetka bi morala izvršilni oblasti "svetit rdeča luč", kajti od daleč se vidi, da s takšno izjemo sistem ne more delovati, da zahteva dodatna sredstva (to pojasni še Računsko sodišče), država pa vztraja pri njemu 15 let. Težko je prezreti, da sistemska napaka odpira prostor tudi za popolno spremembo organizacijskega modela; vendar o motivih zakonodajalca ne špekuliram, temveč se osredotočam na pravne posledice takšne napake v okviru testa nujnosti .
Opisano je eden glavnih očitkov pobudnikov. Želijo pojasniti, da bi brez te sistemske pomanjkljivosti sistem lahko deloval bistveno bolje in imel znatno drugačne učinke. Tako kot deluje v zadnjih letih, ko tega ukrepa ni več. To pobudniki  pojasnjujejo tudi v vlogah, ki so sledile po izdaji sodbe SEU.
To so pobudniki trdili tudi pred SEU. SEU se ob tem ustavi le v delu, kjer se ukvarja z vprašanjem pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj. Ne pa tudi prej, že pri navodilih, da je treba presoditi test sorazmernosti, vključno z nujnostjo (necessity), in vzeti to dejstvo resne sistemske pomanjkljivosti na izvedbeni ravni v poštev. Npr. od 131. točke obrazložitve dalje, ko napotuje na presojo nujnosti, ali v 184. točki obrazložitve, ali 207. in 208. točki obrazložitve, kjer napotuje predložitveno sodišče na presojo nujnosti. Sam menim, da je del presoje nujnosti tudi vprašanje različnih (manj intruzivnih) poti.
V 187. točki obrazložitve je stališče Ustavnega sodišča naslednje (poudarki R. K.):
"
Iz podatkov v spisu izhaja, da je položaj s kopičenjem odpadne embalaže zahteval spremembo obstoječe ureditve. Zato pri
presoji nujnosti ni ustavnopravna odločilna ugotovitev, ali sistem PRO na podlagi ZVO-1 ni učinkovito deloval zaradi pomanjkljive zakonske ureditve, ki ni omogočala učinkovitega izvajanja nadzora nad delovanjem GSZVO-1 ali zaradi spornega ravnanja GSZVO-1 ali zaradi obeh vzrokov.
Ustavnopravno odločilna ugotovitev je, da obstoječi sistem PRO ni zagotavljal učinkovitega izvrševanja obveznosti PRO, zato ga je bil zakonodajalec dolžan spremeniti
in tako zagotoviti visoko raven varstva okolja in varovanja zdravja. Drži, da s tem ukrepom zakonodajalec izključi konkurenco, vendar
Ustavno sodišče ocenjuje, da je bil ukrep nujen, saj ukrepi z manj omejujočimi učinki za konkurenco, na katere se sklicujejo tudi pobudniki, ne bi ustvarili enakih učinkov, kot jih je želel doseči zakonodajalec z opredelitvijo te dejavnosti za SSGP
.
Upoštevaje prosto polje presoje
, ki jo uživa zakonodajalec na tem področju,
še posebej, ker gre za SSGP
, je
zakonodajalec lahko podelil izključno pravico
za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, če lahko upravičeno šteje, da bo podelitev izključne pravice zagotovila kakovosten, uravnotežen, vsem dostopen in učinkovit sistem ravnanja z odpadki."
S tem se ne strinjam. Ustavno sodišče je štelo, da
(i)
sistem po ZVO-1 ni bil učinkovit in da
(ii)
ga je zakonodajalec bil dolžan spremeniti. To podkrepi z dejstvom, da
(iii)
gre za SSGP in da
(iv)
ima zakonodajalec polje proste presoje. Ne zahteva se torej presoja (mislim, da nam jo SEU zaukazuje) nujnosti, kjer je treba odgovoriti na vprašanje: ali obstaja druga pot, manj intruzivna za gospodarske subjekte, s katero bi se dosegel vsaj enako učinkovit sistem ravnanja z odpadki (in bi zahteval tudi ureditev nadzora; slednje trdijo tudi pobudniki). Da na to vprašanje odgovorimo, moramo vedeti, ali je prejšnji sistem res bi neučinkovit (na zakonski ravni). Ustavno sodišče brez analize zaključi, da je bil.
Menim, da bi morali dokazati neuspeh prejšnjega tržnega sistema (to je dokazno breme zakonodajalca), ne zgolj konstatirati, da "ni ustavnopravna odločilna ugotovitev, ali sistem PRO na podlagi ZVO-1 ni učinkovito deloval".
[13]
S tem Ustavno sodišče dejansko sporoči: lahko je država odgovorna za nedelujoč sistem in pravico ga ima spremeniti, ne le popraviti, in to celo tako, da ga spremeni v temeljih, iz tržnega v (ponovno
[14]
) monopolnega. Ali so torej načela
estoppel,
[15]
venira contra factum proprium,
[16]
maxim nemo auditur propriam turpitudinem allegans,
[17]
tako zelo podrejena širokemu polju proste presoje zakonodajalca? Ali obratno: ali je polje proste presoje enako široko, ko gre za predhodne napake same oblasti. Menim, da ne, kajti takrat ga omejuje test sorazmernosti.
Če je neučinkovitost sistema v pomembnem delu posledica previsoko postavljenega praga 15 ton in neustreznega nadzora, potem je prvi naravni korak milejšega ukrepa prav odprava tega praga in izboljšanje nadzora. Iz tega sledi, da je vprašanje vzroka neučinkovitosti neposredno povezano z elementom nujnosti, zato ga ne moremo izločiti kot "neustavnopravno neodločilnega".
Podoben vzorec poznamo iz tranzicijskih kontekstov, kjer so se pretekle institucionalne pomanjkljivosti (včasih tudi pomanjkanje nadzora nad državnimi podjetji) uporabile kot argument za korenite lastniške, organizacijske spremembe in izčrpavanje podjetij.
[18]
Ne trdim, da gre za identičen primer, me pa logika, po kateri pretekle napake države postanejo argument za najbolj radikalno strukturno spremembo, spominja na scenarije: ko zaradi vztrajanja pri neustrezni ureditvi in nadzoru sistem objektivno vodi v neučinkovitost, nato pa se to uporabi kot utemeljitev za popolno preoblikovanje, ki zasebnikom z obstoječim poslovnim modelom praktično odreže tla pod nogami. In morda celo ne vsem (kasneje omenim, kam me pelje predlog Slopak, da postane intervenient v postopku pred Ustavnim sodiščem; Slopak podpira spremembo PRO sistema in trdi, da je bistvena za njen obstoj).
[19]
V omenjeni 187. točki obrazložitve odločbe, menim, se odpira vprašanje razumevanja prostega polja zakonodajalčeve presoje in razmerje do elementa nujnosti v testu sorazmernosti:
Če bi monopolni sistem bil uveden popolnoma
ab ovo
(brez poprejšnjega), bi seveda zakonodajalec imel široko polje proste presoje. S tem ne želim reči, da izbira sistema pade povsem izven polja proste države, ker sta po pravu EU mogoča oba sistema. Pravo tudi EU ne zapoveduje, da obstoječega sistema ne bi smeli več spreminjati, ker ni
ab ovo
.
[20]
Vendar pa v situacijo, ki ni
ab ovo
, vstopi element testa sorazmernosti, v katerem pri nujnosti ni mogoče spregledati, da je neučinkovitost prejšnjega sistema zaznamovala dolgotrajna sistemska napaka izvršilne veje oblasti. Država ni več tako (zelo) prosta, kot pri
ab ovo
. Dokazovanja, ali je ukrep nujen (torej, ali, ob enaki ali večji stopnji učinkovitosti obstaja, manj intruzivna pot za gospodarske subjekte, v sistemu, ki že izvajajo), sploh ne bi bilo, če bi obe situaciji enačili. Še posebno vlogo imajo torej pri tem okoliščine, ki so povzročile neučinkovit sistem. Te so, kot pišem zgoraj, na strani države, izvršilne veje oblasti. Če se raven varstva okolja doseže tudi na način z odpravo napak (15t/50% , nadzor ipd.), ki jo je pred tem povzročil oblastni ukrep, menim, ni mogoče kar reči, kot to stori 187. točka obrazložitve odločbe, da to sploh ni odločujoče.
Kot predstavim v delu III.3., več kot polovica držav članic EU uporablja konkurenčni sistem.
[21]
Oba sistema torej delujeta. Ali ni povedno, da pri učinkovitem delovanju dveh sistemov že pojmovno težko govorimo o tem, da je le eden nujen? In če že študija, ki jo je naročila Komisija, ne predpisuje specifičnega organizacijskega modela (monopol vs. konkurenca), temveč postavlja cilje, potem tudi nacionalni zakonodajalec pri prehodu na (ponovni) monopol ne more kar enostavno preko testa nujnosti, niti tega ne more Ustavno sodišče zgolj ob sklicevanju na polje proste presoje?
[22]
V obravnavanem postopku država ni ponudila prepričljivega dokaznega sklopa, da ciljev ni bilo mogoče doseči z blažjimi sredstvi. Trditvena in dokazna podlaga pobudnikov v zvezi z odpravo praga 15 ton in okrepitvijo nadzora se zdi v tem pogledu konkretnejša in konsistentnejša. Stališču Ustavnega sodišča, da to ni ustavno pravno odločujoče, ne sledim. Tudi ko v 193. točki obrazložitve odločbe zapiše, da je Računsko sodišče ugotovilo pomanjkljivo delovanje sistema PRO po ZVO-1, ne doda vzroka, o katerem pišem.
Vsled vsega navedenega sam v 196. točki obrazložitve odločbe ne bi mogel zaključiti, da ukrep uvedbe monopola na področju izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ni v neskladju s 33. in 74. členom Ustave. V nadaljevanju pišem sicer še o enem tovrstnem križišču, kjer se ne strinjam z odločbo, a že na tem mestu bi odločba zavila v drugo smer: od 179. točke obrazložitve dalje, kjer se začne presoja nujnosti, predvsem pa od 187. točke obrazložitve dalje bi se spraševal o tem, ali je država (ki na poziv Ustavnega sodišča glede opredelitev o sodbi SEU sploh ni odgovorila) dokazala, da je pogoj nujnosti izpolnjen, torej, ali je mogoče cilj doseči z blažjimi ukrepi. Ta dokaz, ki ni zgolj abstraktno praven, umanjka. O tem sodišče ne bi moglo odločiti brez DZ. In če dokaza ni (vedela pa država je, da ga mora ponuditi, saj je SEU to v sodbi zahtevalo), Ustavno sodišče ne more namesto tega odločiti, da ni pomembno, zakaj sistem po ZVO-1 ni deloval. Ugotovil bi torej, da element nujnosti ni podan, in ne bi nadaljeval z ugotavljanjem sorazmernosti v ožjem smislu. Tudi test po drugem odstavku 106. člena PDEU, menim, ne bi smela predstavljati težave, saj bi se dejavnost (tudi kot javna služba)
de iure
in
de facto
izvajala v tržnih pogojih, razen če bi ob prenehanju veljavnosti ukrepa 15t/50% država izkazala, da javna služba
de facto
ne deluje. Trditve torej, da bi ureditev prestala test po drugem odstavku 106. člena PDEU, pogojujem s tem, da bi država morala dokazati, da se tudi z odpravo omenjenih napak (poleg problema 15t/50% še vprašanje nadzora) javna služba
de facto
in
de iure
ne bi izvajala. Tudi v tem primeru bi torej aktivno sodelovanje države na način, kot ga opisujem zgoraj, bilo potrebno.
[23]
Če bi bil element nujnosti ocenjen drugače, bi bilo treba pomemben del nadaljnje analize (določbe o delovanju organizacije, neprofitnost, kapitalske in personalne omejitve itd.) presojati v drugačnem kontekstu ali pa sploh ne bi prišle v poštev. Vse to, tja do 370. točke obrazložitve. Velik del odločbe bi vsled presoje, da prehod v (ponovni) monopolni sistem ni bil nujen, postal nepotreben.
[24]
III. 2. Drugačna stališča pri presoji prehodnega režima
Naslednji sklop stališč, kjer se ne strinjam z odločbo, so stališča v delu B. – XII. (vprašanje prehodnega režima ter
ex lege
prenehanja upravnih odločb in pogodbenih razmerij). Naj na kratko povzamem stališča iz odločbe: Ustavno sodišče uporabi test zaupanja v pravo (2. člen Ustave), ugotovi izrazito prevladujoč javni interes (varstvo okolja, odprava sistemskih napak), relativno predvidljivost spremembe in prehodno obdobje, ki, ob upoštevanju dolžine "življenja" starega sistema in javnih opozoril, zadostuje, da razumen gospodarski subjekt ni mogel računati na nespremenljivost ureditve. Zato sam prehod in
ex lege
prenehanje razmerij prestaneta test legitimnih pričakovanj.
Sam menim, da test legitimnih pričakovanj ni izpolnjen. Torej, tudi če bi se izšel test sorazmernosti (znotraj testa element nujnosti), o katerem pišem zgoraj, in bi bila uvedba monopolnega položaja ustavnoskladna, bi se ustavil pri vprašanju ureditve prehodnega obdobja. Naj pojasnim, zakaj.
Glavne značilnosti prehodnega obdobja iz izpodbijanega 275. člena ZVO-2 so:
ko organizacija začne izvajati obveznosti PRO, izvršilna oblast izda ugotovitveno odločbo, s katero preneha veljavnost okoljevarstvenih dovoljenj, katerih imetniki so DROE. Slednje PRO dejavnosti ne smejo več izvajati (peti odstavek 275. člena ZVO-2). OVD so DROE izdani za nedoločen čas.
[25]
pogodbe, ki so jih imele DROE sklenjene s proizvajalci, prenehajo veljati – drugače kot pri prvi alineji, kjer se poseže v oblastno razmerje, se v primeru pogodb
ex lege
poseže v svobodna, avtonomna obligacijska razmerja.
Ex lege
poseg v ta razmerja je vedno težak poseg. Že dosežene sporazume delovanja med strankami se ukine. Poseg v avtonomna razmerja je poseg v svobodo delovanja na trgu.
Prehodu v nov sistem z vidika načel pravne varnosti in varnosti legitimnih pričakovanj SEU posveti kar nekaj sodbe. SEU izhaja iz 16. člena Listine (svoboda gospodarske pobude) in 17. člena Listine (varstvo lastninske pravice). Čeprav nista absolutni pravici (108. točka obrazložitve), je treba presoditi njuno omejitev z načeloma pravne varnosti in varnosti legitimnih pričakovanj (110. točka obrazložitve, poudarki R. K.):
"[…] kadar se država članica sklicuje na nujne razloge v splošnem interesu,
da bi utemeljila ureditev, ki bi lahko ovirala uresničevanje svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev, je treba to utemeljitev presojati tudi ob upoštevanju splošnih načel prava Unije, med katerimi sta tudi načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj
(glej v tem smislu sodbi z dne 20. decembra 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, točka 44 in navedena sodna praksa, in z dne 22. septembra 2022, Admiral Gaming Network in drugi, od C‑475/20 do C‑482/20, EU:C:2022:714, točka 60)."
Da novi sistem, ki ponovno uvaja monopol, pomeni takšno omejitev, SEU potrdi v 142. točki obrazložitve in v 146. in 147. točki obrazložitve doda, da je
ex lege
odvzem OVD dovoljenja poseg v lastninsko pravico in se pri tem sklicuje tudi na ESČP (poudarki R. K.):
"146. V zvezi s tem iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice glede člena 1 Dodatnega protokola št. 1 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin […], izhaja, da
so interesi, povezani z izkoriščanjem licence, premoženjski interesi
, ki zahtevajo varstvo, podeljeno s tem členom 1 (glej v tem smislu ESČP, 7. junij 2012, Centro Europa 7 S.r.l. in Di Stefano proti Italiji, CE:ECHR:2012:0607JUD003843309, točka 178).
Zato se
ex lege
prenehanje dovoljenja, ki njegovemu imetniku omogoča opravljanje gospodarske dejavnosti, obravnava kot omejitev lastninske pravice, zagotovljene s tem členom, ki kot ukrep ureditve uživanja lastnine spada na področje uporabe drugega odstavka navedenega člena
(glej v tem smislu ESČP, 13. januar 2015, Vékony proti Madžarski, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, točki 29 in 30, in ESČP, 5. april 2022, NIT S.R.L. proti Republiki Moldaviji, CE:ECHR:2022:0405JUD002847012, točki 235 in 236).
147. Poleg tega lahko v skladu z navedeno sodno prakso
zakonodajni ukrep v zvezi z obstoječimi pogodbenimi terjatvami tudi pomeni ukrep ureditve uživanja lastnine in zato omejitev lastninske pravice
(glej v tem smislu ESČP, 20. julij 2004, Bäck proti Finski, CE:ECHR:2004:0720JUD003759897, točki 57 in 68)."
SEU nato pojasni, da poseg v konkretnem primeru ni absoluten (150. točka obrazložitve), ne more posegati v bistveno vsebino lastninske pravice (151. točka obrazložitve), se mora z omejitvijo zagotoviti učinkovit sistem ravnanja z odpadki in s tem varovanja okolja in zdravja (152. točka obrazložitve), da so omejitve primerne (a ne izreče se o nujnosti), ampak zanje vseeno ne sme pomeniti pretiranega bremena (153. točka obrazložitve). Tako pojasni, da je po potrebi treba določiti prilagoditve (poudarki R. K.):
"154. Iz sodne prakse Sodišča v zvezi z načeloma pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj tudi izhaja, da mora nacionalni zakonodajalec v okviru zakonodajne spremembe
upoštevati posebne položaje gospodarskih subjektov, na katere se ta sprememba nanaša, in po potrebi določiti prilagoditve uporabe novih pravil
(glej v tem smislu sodbi z dne 7. junija 2005, VEMW in drugi, C‑17/03, EU:C:2005:362, točka 81, in z dne 17. decembra 2015, Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, točka 48)."
Potem v sodbi sledi pet točk, kjer SEU pojasni pogoje in načine za prilagoditev:
interesi gospodarskega subjekta, ki je
veliko investiral
, da
bi se uskladil z ureditvijo
, ki jo je pred tem sprejel nacionalni zakonodajalec,
zelo prizadeti
zaradi predčasne ukinitve te ureditve, in to
še toliko bolj, če je ta ukinitev izvedena nenadno in nepredvidljivo
, ne da bi ta gospodarski subjekt imel dovolj časa za prilagoditev novemu zakonskemu položaju (155. točka obrazložitve);
zato je treba določiti
prehodno obdobje, ki je dovolj dolgo
, da se lahko gospodarski subjekti prilagodijo spremembam, ki se nanašajo nanje,
ali sistem razumnega nadomestila za škodo
, ki so jo utrpeli ali celo
kumulativno,
da bi se izognili pretiranemu bremenu za te gospodarske subjekte (156. točka obrazložitve);
da ZVO-2 ne navaja natančnega roka, ob izteku katerega prenehajo veljati OVD in pogodbe, ki so jih sklenili proizvajalci in izvajalci storitev ravnanja z odpadki.
[26]
Prav tako sistem PRO iz postopka v glavni stvari ne določa nobenega sistema nadomestila gospodarskim subjektom ZVO-1 (157. točka obrazložitve).
Ustavnemu sodišču tako v 158. točki obrazložitve naloži:
ali lahko v okoliščinah obravnavane zadeve sistem razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari pomeni preveliko breme za gospodarske subjekte ZVO-1;
za to bo moralo upoštevati vse upoštevne elemente, ki izhajajo zlasti iz besedila, sistematike in namena zadevne ureditve;
[27]
ter preveriti, ali je razumen in preudaren gospodarski subjekt lahko predvidel sprejetje ukrepa, ki lahko vpliva na njegove interese.
[28]
Potem pa zapiše, vsaj meni ne najbolj jasno 159. točko obrazložitve (poudarki R. K.):
"159.  V zvezi s tem bo treba upoštevati
vse okoliščine posamičnega položaja
zadevnih gospodarskih subjektov ZVO-1,
kot je dejstvo, da so bila dovoljenja, ki jih imajo ti, izdana za nedoločen čas
, in
vse okoliščine
sprejetja sistema razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari.
Slovenski zakonodajalec je namreč pred sprejetjem ZVO-2 ukrepal dvakrat, da bi spremenil sistem razširjene odgovornosti proizvajalca, ki je bil dotlej določen z ZVO-1, med drugim tako, da je s 1. januarjem 2021 ta sistem razširjene odgovornosti spremenil tako, da je odpravil izključitev iz uporabe navedene sheme, ki se je do takrat uporabljala, za proizvajalce, ki dajejo na trg manj kot 15 ton embalaže na leto
."
Predvsem zadnji (odebeljeni) stavek je dvoumen. Kaj SEU želi sporočiti s tem, da naj se upošteva, da je bila ta napaka (problem 15t/50%) odpravljena, potem ko je zakonodajalec dvakrat reagiral? Da bodo zdaj lahko morda delali naprej bolj učinkovito? Ali da je bil sistem popravljen, pa ne deluje? Ali da je SEU uvidelo to veliko napako, da je sistem potem deloval in naj se to upošteva pri nadomestilih.
Kajti, v 160. točki obrazložitve nadaljuje (poudarki R. K.):
"160. Glede na navedeno je treba ugotoviti, da – ob spoštovanju načela sorazmernosti – člena 8 in 8a Direktive 2008/98, člen 15 Direktive 2006/123, člena 49 in 56 PDEU, člena 16 in 17 Listine ter
načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, s katero je uveden monopol z ustanovitvijo organizacije
, pooblaščene za skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, ki ima izključno pravico za opravljanje te dejavnosti za določeno kategorijo proizvodov,
hkrati pa je določeno tako
ex lege
prenehanje veljavnosti dovoljenj, na podlagi katerih so gospodarski subjekti opravljali navedene dejavnosti do tedaj, kot
ex lege
prenehanje veljavnosti vseh pogodb, ki so jih ti gospodarski subjekti sklenili pri opravljanju te dejavnosti
,
vendar le
, če na eni strani to ureditev spremlja vzpostavitev regulativnega okvira, ki zagotavlja, da bo lahko ta monopolist dejansko dosledno in sistematično uresničeval cilja varstva okolja in varovanja javnega zdravja, ki ju je določila zadevna država članica, s ponudbo, ki je kvantitativno odmerjena in kvalitativno načrtovana glede na ta cilja in je pod strogim nadzorom javnih organov, in
če
na drugi strani navedena ureditev
določa prilagoditve uporabe novih pravil
, s katerimi
se je mogoče izogniti pretiranemu bremenu za zadevne gospodarske subjekte,
zlasti dovolj dolgo prehodno obdobje
, da se ti lahko prilagodijo spremembam
, ali sistem primernega nadomestila za škodo, ki so jo utrpeli
."
Z drugimi besedami: prehod v monopolni sistem je
inter alia
mogoč le, če ni pretiranega bremena, če pa je, ga je treba omiliti s prilagoditvenim obdobjem, sistemom primernega nadomestila ali z obojim.
Ustavno sodišče te kriterije in navodila SEU uporabi z napolnitvijo presoje po 2. členu Ustave (načelo zaupanja v pravo). Začenši s 374. točko in vse do 381. točke obrazložitve pripravi podlago (nastavek) za presojo. Pojasni pravila Ustave in prava EU. Nato v presoji ugotovi velik legitimni interes, da je zakonodajalec sistem spremenil, ker prejšnji ni bil učinkovit, in ponovi, da z vidika ustavnopravne presojo ni pomembno, zakaj ni bil učinkovit (385. točka obrazložitve). Kot pojasnjujem že v delu III. 1. temu ne sledim. Ker je to zdaj nastavek za presojo, sem že začutil, da lahko zamaje samo jedro presoje. V samem jedru presoje pa je tudi stališče, da pobudniki niso mogli imeti legitimnih pričakovanj, da bo PRO ostal nespremenjen (392. in 393. točka obrazložitve). Poleg tega odločba navede (poudarki R. K.):
"394. Poleg tega je treba v obravnavanem primeru upoštevati tudi, da je
zakonodajalec zaradi nakopičene odpadne embalaže posredoval z interventnim zakonodajnim ukrepanjem
, kot je bilo že podrobneje pojasnjeno v 185. točki obrazložitve. Iz podatkov v spisu izhaja, da je bil sistem po ZVO-1 in Uredbah PRO
tako neučinkovit, da je zakonodajalec moral trikrat sprejeti zakonodajne ukrepe
, da je preprečil nastale okoljevarstvene in zdravstvene težave zaradi nakopičene odpadne embalaže,
med drugim tako, da je odpravi izključitev iz uporabe sistema PRO za proizvajalce, ki dajajo na trg manj kot 15 ton embalaže na leto
.
[29]
Razumen in preudaren gospodarski subjekt je tako lahko predvidel, da bo zakonodajalec posegel v obstoječo zakonsko ureditev, saj obstoječa ureditev ni ustvarjala želenih okoljskih rezultatov, pri čemer se je moral zavedati tudi, da ima zakonodajalec na tem področju, za katerega je značilno visoka regulacija, široko polje proste presoje."
Sam popolnoma drugače razumem interveniranje in 159. točko obrazložitve sodbe SEU, o čemer pišem že zgoraj. Vprašanje, ali so se pobudniki morali zavedati možnosti sprememb, je povezano tudi s signali, ki jih je dajala država sama in kako se je vedla v obdobju, ko je neučinkovit sistem ohranjala v veljavi. Od leta 2018 se je res vedelo, da je treba implementirati direktivo o odpadkih, ampak ta ne določa modela. Ali to res pomeni, da so morali – ob tem, da jih država ni poslušala kako napačno je, da 50 % embalaže ne pokrivajo plačila in da jo to prevaljeno na DROE – računati, da se ne bo samo popravilo, ampak v temelju spremenilo. Vlada je morala reagirati, ker je sama povzročila veliko napako s 15t/50%, tudi ker ni vzpostavila nadzora. Odločba tako ne le izhaja iz stališča, da to ni pomembno za pogoj nujnosti, tukaj se obrne celo v škodo pobudnikov, da so morali pričakovati – ne popravo napake  popolnoma drugačen pristop iz tržnega v monopol. Direktiva o odpadkih ne določa, da je treba uvesti točno določen sistem (npr. monopolnega). Ali lahko res rečemo, da so morali vedeti, da se bo spremenilo v to smer. Še posebno, če imamo pred očmi, da so jih opozarjali, kje so napake v obstoječem modelu, ki se dajo odpraviti.
In ponovno se kor argument doda merilo široko polje proste presoje. Kot pojasnjujem zgoraj, menim, da je to res široko, ko se sistem uvaja popolnoma na novo (brez predhodnega sistema), ne pa enako široko, ko se zgodi takšna korenita sprememba, menim, ob dolgotrajnih težkih napakah zakonodajalca, predvsem pa izvršilne veje oblasti. Če je pri testu sorazmernosti (kar pišem pod III. 1.) to ostalo na ravni stališča, da vsled širokega polja proste presoje ni pomembno, kaj je razlog za neučinkovitost, je to pri presoji 2. člena Ustave (zaupanje v pravo) uporabljeno kot argument pričakovanja spremembe.
Tudi v predmetni zadevi ne gre le za abstraktno izbiro med dvema modeloma PRO, temveč za posledice dolgotrajne normativne in nadzorstvene napake države (15t/50 %), ki jo je zaključila z nenadnim in za prizadete subjekte zelo invazivnim prehodom na monopolni model brez dodatnih prilagoditev; v takem sklopu okoliščin je, po mojem mnenju, težko govoriti o polju proste presoje, ki bi bilo tako široko, da bi izključilo sodni nadzor nad očitno nesorazmernim razporedom bremen.
Če se ne bi ustavil že pri predvidljivosti, bi se pri vprašanju prehodnega obdobja in potencialno tudi nadomestila. Namreč, kot pojasnjujem, so DROE/pobudniki 15 let morali obdelovati odpadke tudi za tiste proizvajalce, ki so na leto oddali manj kot 15 ton embalaže, kar je pomenilo približno 50 % embalaže. Država je intervenirala, a finančno breme je bilo tudi za DROE.
[30]
Če bi te resne in dolgo trajajoče sistemske pomanjkljivosti izvršilne oblasti ne bilo, bi bili pobudniki v drugačnem položaju ob prehodu na ponovni monopolni sistem. Prehodno obdobje zato nujno ne reši vseh težav. Še več, o prehodnem obdobju govorimo zaradi namena prilagoditve novim pogojem poslovanja. Tukaj pa prilagoditve ne more biti, saj novi sistem ne omogoča več delovanja PRO vsem na trgu, ampak le organizaciji. Pobudniki pa bodo lahko, če bo razpis za storitve obdelovanja odpadkov, kandidirali. To je drugačna situacija od te po ZVO-1, ko sta oba dela, organizacijski in operativni, na trgu. Ni se mogoče prilagoditi novim pogojem istega poslovanja, ampak dela poslovanja sploh ni več na trgu, temveč ga monopolno prejme nek subjekt, ki izpolni pogoje za organizacijo.
V 399. točki obrazložitve Ustavno sodišče nato ugotovi še, da je bilo prehodno obdobje, ki ga izračuna na 11 mesecev (upoštevajoč roke upravnih postopkov za izdajo odločb iz 275. člena), dovolj dolgo.
[31]
Tudi v tem delu imam pomisleke. ZVO-2 v 275. členu zahteva delovanje sistema 1. 1. 2023. Takrat, skladno z njegovim sedmim odstavkom, prenehajo veljati odločbe o potrditvi individualnih načrtov, izdanih na podlagi Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo. Najkasneje do 31. 12. 2022 se zahteva sklenitev pogodb z organizacijo, itd. Zakon je bil objavljen 29. 3. 2022 in začel veljati 13. 4. 2022.
V 400.–409. točki obrazložitve Ustavno sodišče oceni, da pretirane obremenitve za pobudnike ni; med drugim tudi zato, ker bodo lahko, če bodo izbrani s strani organizacije, še naprej poslovali z odpadki (reciklirali itd.). Sam menim drugače; spremembe bodo na DROE vplivale drastično. Eden njenih konkurentov bo, kot kaže, monopolist. Bodo res izbrane na javnem razpisu ali se bodo poslovile s trga z vso tehnologijo, ki so jo uporabljale (in razvile) za obdelovanje odpadkov? Pri odgovoru na to vprašanje je treba pojasniti, da šesti odstavek 40. člena ZVO-2 zahteva, da mora organizacija na podlagi javnega poziva, ki ga objavi na svoji spletni strani pred koncem vsakega tekočega koledarskega leta za prihodnje koledarsko leto, na nediskriminatoren način in pod enakimi pogoji skleniti pogodbo o izvajanju zbiranja in postopkov priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo ali odstranjevanje z vsako osebo, ki se prijavi na javni poziv in izpolnjuje pogoje iz javnega poziva.
[32]
Vseeno se ponastavlja vprašanje, ali bodo izbrane za toliko storitev (in toliko obsežnih), ki bi zagotavljale njihov obstoj, upoštevajoč, da ne bodo več lastnice surovin, ki jih predelujejo in nato prodajajo. Morda sledi tudi popoln umik s trga.
[33]
III. 3. Težišče monopolnega sistema v presoji
V delu o primernosti in nujnosti odločba na več mestih v precejšnji meri sledi argumentaciji, ki jo je v postopku razvila Vlada, zlasti pri poudarjanju prednosti monopolnega modela. Konkurenčni sistem po mojem mnenju, prisluhnem pobudnikom, ima tudi pozitivne lastnosti. Moja dilema ni, da bi tak model načeloma prepovedovala Ustava ali pravo EU, ampak kako mi opravimo presojo, ali reformiran konkurenčni sistem res ne bi mogel enako učinkovito zasledovati ciljev. Pobudnikom bi bolj prisluhnil in se opredelil do njihovih trditev. Ne gre spregledati, da je obdelava odpadkov glavna dejavnost (in kako priti do njih). Proizvajalcem to ni takšna dejavnost kot glavni proizvod. Kaj proizvajalec dela z odpadkom ali kaj predelovalec dela z njim. Verjetno ima ta večji interes s predelavo z njim zaslužiti, ga ne zavreči itd.
Odločba monopolu pripisuje prednosti poenostavitve, preglednosti, boljšega nadzora, manjšega
free-rider
problema, nižjih transakcijskih in administrativnih stroškov, optimizacije logistike in zmanjšanja goljufij, kar je podprto z zakonodajnim gradivom, stališči Vlade in MOPE, splošnimi sklici na Okvirno direktivo o odpadkih ter povzetkom "teoretičnih analiz", ki naj bi kazale, da konkurenčni sistem prinaša več slabosti kot koristi. Pri konkurenčnem sistemu, nasprotno, se izpostavi netransparentnost, visok administrativni in nadzorni strošek, kartelna tveganja, diskriminacija malih proizvajalcev, možnost goljufij. Pozitivne plati konkurence (spodbuda za učinkovitost, inovacije, primerjalne prakse, na katere se sklicuje pobudnik) se pojavljajo samo v povzetku trditev pobudnikov, ne v presoji.
Primerjalnopravni pregledi ureditve PRO za embalažo kažejo širok razpon od enoprogamskih (monopolnih) do konkurenčnih sistemov z več organizacijami PRO. Rod, Peterka in Soběhart so za obdobje okoli leta 2017 na podlagi podatkov o embalažnih sistemih v državah članicah EU identificirali približno uravnoteženo sliko: skupino držav z enim PRO na državo (single-operator sistemi, npr. Belgija, Češka, nordijske države, Nizozemska, Italija) in skupino držav, v katerih na istem toku embalaže deluje več PRO, ki med seboj konkurirajo (npr. Nemčija, Poljska, Romunija, Slovenija). Pri tem avtorji izrecno poudarijo, da dobri okoljski rezultati v nekaterih enoprogamskih sistemih "ne pomenijo trdnega dokaza, da bi bili monopolni modeli kot taki boljši od konkurenčnih"; gre za empirično ugotovitev "mešanice" uspešnih in manj uspešnih sistemov na obeh straneh.
[34]
Novejše analize potrjujejo, da se je slika v zadnjih letih dodatno premaknila v smer regulirane konkurence: kartografski prikazi EPR-sistemov po EU izrecno razlikujejo med državami z enim neprofitnim PRO (npr. Belgija, Italija) ter državami z več konkurenčnimi sistemi (npr. Nemčija, Poljska, Romunija, pa tudi Portugalska, Španija, Francija, Bolgarija, Slovaška). Landbell ob tem ugotavlja, da je "konkurenčni model z več PRO najpogostejša rešitev v EU", ter da se iz primerjalnih podatkov ne da sklepati, da bi bili monopolni sistemi kot taki uspešnejši; ključna je kakovost regulacije, ne sama odsotnost konkurence.
[35]
Primer Nemčije jasno kaže, da obstajajo zgodovinski prehodi iz monopolnega v konkurenčni model. Prvotni sistem, zgrajen okoli Duales System Deutschland (DSD) kot enega PRO, je bil v 2000-ih reformiran tako, da danes na trgu deluje več "dualnih sistemov", registriranih pri centralnem registru (ZSVR). Podobno za Avstrijo novejši viri navajajo, da morajo proizvajalci skleniti pogodbo z enim izmed licenciranih "system providers (eco-operators)", kar predpostavlja več sistemskih operaterjev in ne več strogega monopola enega subjekta. V Španiji je bil sistem za gospodinjsko embalažo dolgo
de facto
monopol Ecoembes (poleg Ecovidrio za steklo), a EUROPEN in nacionalni konkurenčni organ navajata, da so se z novo zakonodajo in odobravanjem dodatnih PRO začeli postopni prehodi v bolj pluralen model. Tudi v Franciji je zgodovinski monopol ene eco-organizacije (Citeo) vsaj delno prebit z akreditacijo nove eco-organizacije Léko, ki se sama opisuje kot "inovativna alternativa zgodovinskemu monopolu" na področju gospodinjske embalaže in papirja; proizvajalci tako danes lahko izbirajo med več PRO.
[36]
Na to empirično sliko se naslanja tudi primerjalna študija "Efficiency and Effectiveness of Packaging EPR Systems in the EU", ki jo je za skupino industrijskih deležnikov (Interzero, drugi PRO) izdelal
adelphi
. Študija sistematično primerja embalažne EPR-sisteme (PRO sisteme) v osmih državah (Nemčija, Francija, Italija, Belgija, Španija, Nizozemska, Avstrija, Češka) in ugotavlja, da tako monopolni kot konkurenčni modeli lahko dosegajo zelo visoke ali zelo skromne rezultate – odločilni so štirje elementi sistema (obseg pokritja stroškov, razdelitev operativne odgovornosti, lastništvo materiala, kakovost upravljanja in nadzora), ne pa golo dejstvo, ali je PRO eden ali več. Nemški konkurenčni sistem izstopa kot primer visoke stopnje recikliranja, inovacij in stroškovne učinkovitosti, medtem ko Belgija in Nizozemska dokazujeta, da lahko tudi centralizirani (kvazi-monopolni) sistemi delujejo zelo dobro, če so regulacijski okvir, governance in transparentnost ustrezno postavljeni.
[37]
Na tej podlagi Landbellov "white paper" in druge politike-oriented analize sklepajo dvoje: prvič, da monopolni PRO ni niti nujni niti zadostni pogoj za učinkovito izvajanje EPR, in drugič, da je konkurenca med PRO lahko pomemben vzvod za zniževanje stroškov in spodbujanje inovacij, če je ustrezno regulirana (npr. z enotnimi ekomodulacijskimi merili, strogim nadzorom in preprečevanjem "dirke do dna" pri prispevkih). White paper se pri tem sklicuje tudi na priporočila OECD, po katerih je lahko monopolni PRO v določenih okoliščinah upravičen kot začetna faza sistema, vendar naj bi se omejitve konkurence odpravile, ko koristi monopola ne odtehtajo več njegovih stroškov; zreli trgi naj bi praviloma bolje delovali v režimu dobro regulirane konkurence.
[38]
Skupna sporočilnost teh primerjalnih virov je, da empirična podlaga za trditev, da "učinkovitega ravnanja z odpadno embalažo ni mogoče doseči brez monopolne organizacije", ni prepričljiva.
Obstajajo konkurenčni sistemi (zlasti nemški), ki po kazalnikih okoljskih učinkov in stroškovne učinkovitosti dosegajo ali presegajo najboljše monopolne modele, prav tako pa obstajajo zelo uspešni centralizirani sistemi, ki svojo uspešnost dolgujejo profesionalnemu upravljanju in zahtevni regulaciji, ne sami odsotnosti konkurence. Za ustavnopravni test nujnosti to pomeni, da monopolni model v slovenskem kontekstu ni mogoče obravnavati kot "edino razumno" ali dokazano nujno rešitev; zakonodajalec mora – znotraj širokega polja proste presoje, ki mu ga priznava pravo EU – konkretno utemeljiti, zakaj z reformiranim konkurenčnim sistemom (npr. odprava praga, boljši nadzor, klirinška hiša) ne bi bilo mogoče enako učinkovito doseči zahtevane ravni varstva okolja.
Niti monopolni niti konkurenčni model sam po sebi ne zagotavlja uspešnosti sistema. Iz omenjenih študij in literature lahko razberem, da
tako konkurenčni kot monopolni sistemi
lahko dosegajo zelo dobre ali zelo slabe rezultate. Ključni elementi so inovacije, operacionalna odgovornost, lastništvo materiala, polna pokritost stroškov in ne golo vprašanje, ali je PRO eden ali več. Konkurenčni sistemi imajo izrazito prednost pri inovacijah in optimizaciji stroškov (Nemčija z več PRO izstopa kot inovacijski vzor, kajti konkurenca med PRO potiska tehnični razvoj in zniževanje stroškov, seveda ob pogojih močnega regulatorja in jasnih pravil (kar je točno tisto, kar ves čas poudarjam pri napaki 15t/50% in umanjkanju nadzora)). Monopolni sistemi so lahko ustrezni pod pogojem zelo profesionalnega upravljanja. Belgija in Italija sta primera, kjer "monopolistični-operativni" modeli dosegajo zelo dobre okoljske in stroškovne rezultate, če je materialno upravljanje profesionalno in regulacija zahtevna. Ni pa nikjer trditve, da bi monopol
bil nujen
pogoj za tak rezultat; je le ena od možnih konfiguracij. EU ne vsiljuje "
one-size-fits-all
" modela, temveč varovati enake pogoje za različne strukture; doda pa, da so monopolni sistemi morda primerni za začetno fazo, nato pa jih je smiselno
odpreti konkurenci
, da se izkoristijo pozitivni učinki tekmovanja (zniževanje stroškov, inovacije). Kot "uspešen primer" se navaja prav nemški prehod iz monopola v konkurenčni sistem.
Vse to pomeni, da je trditev, da brez monopola ni mogoče doseči visoke ravni varstva okolja, po tej študiji zelo šibka. Dokazano obstajajo konkurenčni sistemi (Nemčija), ki po okoljski in stroškovni učinkovitosti presegajo ali vsaj dosegajo najboljše monopolne. Prav tako so prag vključitve v sistem, lastništvo odpadkov, regulator in nadzor pomembnejši od tega, ali je izvajalec eden ali več. Zato je težko trditi, da je v slovenskem primeru
prav monopolni model
"edini" ali nujen ukrep v smislu testa nujnosti. Ne strinjam se zato z zapisom v 182. točki obrazložitve odločbe (poudarek R. K.):
"
Prav tako je SEU na načelni ravni sprejelo stališče, da lahko država članica upravičeno šteje, da lahko
le
podelitev izključnih pravic enotni organizaciji, ki je pod strogim nadzorom javnih organov, omogoči, da te cilje uresničujejo dovolj učinkovito
."
[39]
III. 4. Vloga širokega polja proste presoje in naravnanost presoje
V odločbi ima pogosto sklicevanje na široko polje proste presoje pomembno vlogo pri oblikovanju celotne argumentacije. Tako postavljeno široko polje presoje zakonodajalca lahko, poleg svoje klasične funkcije pri presoji ekonomske in okoljske politike, deluje tudi kot opora za bolj zadržan pristop pri presoji elementa nujnosti znotraj strogega testa sorazmernosti, od katerega se, kot opisujem zgoraj, sam odmikam.
Podporo za takšno razumevanje polja proste presoje vidim tudi v sodni praksi ESČP. V okoljskih zadevah ESČP dosledno poudarja, da imajo države članice širok manevrski prostor pri oblikovanju javnih politik, vendar je njegova vloga predvsem subsidiarna: najprej presoja, ali je bil proces odločanja pošten, pregleden in vključujoč ter ali so bila spoštovana procesna jamstva prizadetih, šele v izjemnih primerih pa se spusti tudi v presojo materialnih zaključkov domačih organov. V teh primerih uporablja standard očitne zmote presoje (
manifest error of appreciation
), ki določa zunanjo mejo dopustnega tehtanja med javnim interesom in pravicami posameznikov oziroma med različnimi zasebnimi interesi. Če že standard ESČP, ki je v okoljskih zadevah izrazito zadržan, priznava možnost posega v nacionalno polje proste presoje, kadar je ravnotežje med interesi očitno porušeno, se mi zdi še toliko težje sprejeti, da bi Ustavno sodišče v obravnavani zadevi povsem odstopilo od vsebinske presoje vzrokov neučinkovitosti prejšnjega sistema in vprašanja, ali bi z odpravo normativne napake (15 t/50%) in ustreznim nadzorom lahko enako učinkovito dosegli cilj z milejšim ukrepom. Kot pišem zgoraj, v problemu 15t/50% vidim grobo sistemsko pomanjkljivost.
[40]
Zato menim, da ni pravilno, da je Ustavno sodišče v predmetni zadevi povsem odstopilo od presoje vzrokov za neučinkovitost prejšnjega sistema in vprašanja, ali bi se z odpravo napake 15t/50% in ustreznim nadzorom dalo doseči enak cilj z milejšim ukrepom.
V predmetni zadevi to v izhodišču ne pomeni prepovedi zakonodajalcu, da sistem spremeni, temveč pomeni, da je že pri presoji nujnosti (in tudi sorazmernosti v ožjem smislu) in pri presoji prehodne ureditve treba strožje ovrednotiti, ali bi bilo mogoče cilj doseči z odpravo napake in učinkovitim nadzorom kot milejšima ukrepoma ter, če bi test to prestal, ali zakonodajna sprememba brez ustreznih prilagoditev nalaga prizadetim subjektom pretirano breme (torej upoštevanje opisane težave pri prehodnem režimu, o čemer pišem v točki III. 2).
Podobnega mnenja sem pri oceni predvidljivosti zakonodajnih sprememb, kjer se mi zdi mogoče zagovarjati tudi stališče, da bi razumen gospodarski subjekt v danem položaju prej pričakoval odpravo ugotovljenih pomanjkljivosti obstoječega sistema kot njegovo temeljito preoblikovanje. V tem smislu bi bilo mogoče razmislek dodatno uravnotežiti z nekoliko bolj poudarjeno distanco do zakonodajalčeve ocene, zlasti pri vprašanju nujnosti izbire prav monopolnega modela
[41]
in pri presoji prehodne ureditve.
Namreč, polje proste presoje zakonodajalca bi bilo ustrezno širše pri uvedbi sistema
ab ovo
– na novo od samega začetka. Če se spremeni obstoječ sistem, takoj trči:
s posegom v pravice (vprašanja
ex lege
učinkov
, prehodnega obdobja, predvidljivosti itd.
). Tudi Evropska komisija je v postopku trdila, da je prehod s konkurenčnega na monopolni sistem kot tak dopusten, vprašanje pa je, kako je izveden;
vprašanje lastnega prispevka oblastnih (izvršilnih) organov k nedelujočemu prejšnjemu sistemu;
način, kako bi država morala dokazati nujnost (to so strokovna vprašanja) in kakšen dokazni standard zahteva Ustavno sodišče pri nujnosti.
To so vprašanja, ki so, menim, izstopajoča v tem primeru in se do njih opredeljujem drugače kot odločba. Široko polje proste presoje je po praksi ESČP omejeno z
maniffest error
. Prav tako ne more biti nadomestek za test sorazmernosti in ne razbremeni države dokaznega bremena. Menim, da široko polje proste presoje pomeni, da je v mejah Ustave dopustnih več različnih modelov, med njimi tudi tak, ki ga je izbral zakonodajalec. Ne pomeni pa, da se Ustavno sodišče umakne (tudi od zahteve SEU), da ne zahteva dokaza o milejših ukrepih, ki lahko dosežejo učinkovito raven varstva varovanja okolja in zdravja ljudi (tudi s tem, ko šteje za nepomembno, zakaj prejšnji sistem ni učinkovito deloval). Država sicer ni dolžna predložiti obsežne "študije", mora pa, posebej pri tako intenzivnem posegu, s konkretnimi podatki in analizami izkazati, da ciljev ni mogoče doseči z milejšimi ukrepi. Sam menim, da bi se morali osredotočiti na vprašanje, ali se je pomanjkanje učinkovitosti lahko rešilo z odpravo težave 15t/50% in ustreznim nadzorom. Če je temu tako, ponovni monopolni model ni nujen; zato nujnost in manj invazivni ukrep nista izkazana.
IV. Drugačna presoja in izrek
Če bi se sledilo mojim pripombam, bi to pomenilo drugačno odločbo in tudi drugačen izrek. Ustavili bi se pri nujnosti, ugotovili, da ta element testa sorazmernosti ni izpolnjen; zakonodajalec se namreč, kljub temu, da je bil pozvan, da se odzove na sodbo SEU, ki zahteva to oceno Ustavnega sodišča, ni odzval; Ustavno sodišče pa s tem, kar ima v spisu, ne more strokovno odločiti, da je dokazan element nujnosti.
Še več, ob tem, da je bil nekoč (do leta 2007) sistem monopolen, zdaj pa se ponovno vrača tja, nekdanja organizacija, ki je imela v prejšnji monopolni ureditvi osrednjo vlogo, pa v svoji vlogi trdi, da je novi sistem bistven za njen obstoj, zato se kot resno vprašanje postavlja, zakaj problema 15t/50% oblasti niso spremenile (čeprav so imele tudi stališče Računskega sodišča in Upravnega sodišča) že veliko prej, ne šele leta 2021, le malo pred sprejetjem ZVO-2. In prav v trenutku, ko bi moral zakonodajalec na podlagi sodbe SEU z dodatno argumentacijo podpreti izbiro tako invazivnega modela, na poziv Ustavnega sodišča ne odgovori.
Če se ne bi ustavili tukaj, bi se pri vprašanju prehodnega obdobja in potencialno tudi nadomestila. Namreč, kot pojasnjujem, so DROE/pobudniki 15 let morali obdelovati odpadke tudi za tiste proizvajalce, ki so na leto oddali manj kot 15 ton embalaže, kar je pomenilo približno 50 % embalaže. To ni bilo brez finančnih posledic. Če te resne in dolgo trajajoče sistemske pomanjkljivosti izvršilne oblasti ne bi bilo, bi bili pobudniki v drugačnem položaju ob prehodu na ponovni monopolni sistem. Prehodno obdobje zato nujno ne reši vseh težav. Še več, o prehodnem obdobju govorimo zaradi namena prilagoditve novim pogojem poslovanja. Tukaj pa prilagoditve ne more biti, saj novi sistem ne omogoča več delovanja PRO vsem na trgu, ampak le organizaciji. Pobudniki pa bodo lahko, če bo razpis za storitve obdelovanja odpadkov, kandidirali. To je drugačna situacija od te po ZVO-1, ko sta oba dela, organizacijski in operativni, na trgu. Ni se mogoče prilagoditi novim pogojem istega poslovanja, ampak dela poslovanja sploh ni več na trgu, temveč ga monopolno prejme nek subjekt, ki izpolni pogoje za organizacijo.
Opisano sta dve križišči, kjer bi presojal drugače in tudi izrek bi se močno razlikoval od tega v odločbi; ne bi se ugotovila ustavna skladnost prehoda na nov sistem (posledično se ne bi ugotavljali niti pogoji za delovanja organizacije, niti ne bi bilo načina izvršitve) ali pa bi ugotovil neskladnost z načelom zaupanja v pravo. Če bi Ustavno sodišče upoštevalo navedena izhodišča, bi bila presoja izpodbijane ureditve, in s tem tudi izid postopka, drugačna.
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Pred tem je eno leto potrebovalo Ustavno sodišče, da je po vzpostavitvi kontradiktornosti in odločanju o začasnem zadržanju izluščilo vprašanja in jedro spora, jih oblikovalo z vsemi pojasnili in poslalo SEU. Po prejemu sodbe SEU julija lani je njena implementacija, prav tako po novi vzpostavitvi kontradiktornosti, zahtevala pol leta. Zadeva je, tudi z zornega kota obsega dokumentacije, ne le kompleksnosti vprašanj, izredna tudi v zgodovini Ustavnega sodišča.
[2]
M. Bošnjak: "[…] Glede postopkov, ki jih sprožajo nacionalna sodišča zaradi razlage prava Evropske unije, so slovenska sodišča nekako srednje aktivna, če upoštevamo število prebivalcev in število zadev, ki jih Sodišče Evropske unije prejme. Vendar je od slovenskih sodišč prišlo pred Sodišče Evropske unije nekaj zelo pomembnih in zanimivih vprašanj. Ena taka pomembna zadeva iz leta 2024 je bila zadeva Kubera, v minulem letu pa zadeva Interzero, kjer so slovenska sodišča postavila zelo zanimiva in pomembna vprašanja razlage prava Evropske unije. Slovenska sodišča se pomena prava EU zavedajo in so aktivna.[…]", v: Dr. Marko Bošnjak, Slovenija dobro izvršuje sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice, TFL Glasnik, št. 2 (2026
) (
https://tax-fin-lex.si/publikacije/tflglasnikkazalo?year=2026&number=2
), 2. 2. 2026.
[3]
Sodba SEU temelji na 5 stebrih:
Prvi steber: gospodarska dejavnost in
"
podjetje
"
.
Organizacija, ki ima izključno pravico za kolektivno izpolnjevanje PRO-obveznosti in deluje nepridobitno, je še vedno
"
podjetje
"
v smislu prava EU, ker opravlja gospodarsko dejavnost (storitev za nadomestilo), ne glede na pravno obliko in način financiranja.
Drugi steber: SSGP in široko polje presoje države.
PRO dejavnost lahko velja za storitev SSGP po drugem odstavku 106. člena PDEU in Protokolu št. 26, če država z njo rešuje javno potrebo (okolje, javno zdravje) in nalogo jasno opredeli v pravu; pri tem ima država zelo široko polje presoje, kdaj tržni model ne deluje in kdaj je potrebna javna služba.
Tretji steber: ali je enotni nepridobitni monopol kot načeloma skladen z EU pravom.
Model enega samega, nepridobitnega izvajalca z zakonskim monopolom je načeloma združljiv z Direktivo o storitvah, Direktivo o odpadkih ter svobodo ustanavljanja in opravljanja storitev, če so omejitve nediskriminatorne, utemeljene z varstvom okolja in učinkovitejšim delovanjem sistema ter sorazmerne. Ali so ti pogoji v slovenskem primeru res izpolnjeni, je moralo presoditi Ustavno sodišče.
Četrti steber: vprašanje notranje organizacijske omejitve in izključitve.
Stroge zahteve glede ustanoviteljev, strukture lastništva in prepovedi kapitalskih in družinskih povezav z izvajalci zbiranja/predelave so obravnavane kot omejitve notranjega trga, a so lahko dopustne, če so usmerjene v preprečevanje konfliktov interesov in izkrivljanja konkurence ter če ne presegajo tistega, kar je nujno potrebno za zagotavljanje nepristranskega delovanja organizacije.
Peti steber: Vprašanje prehoda na nov sistem, pravne varnosti pri tem.
Pravo EU v pravilu ne zahteva ne prehodnega obdobja ne odškodnin za stare operaterje, dokler je nova ureditev jasna in predvidljiva in dokler jim niso bila dana konkretna zavezujoča zagotovila; vprašanje, ali tak prehod kljub temu nesorazmerno posega v svobodno gospodarsko pobudo in načelo zaupanja v pravo po slovenski Ustavi, je bilo prepuščeno Ustavnemu sodišču.
[4]
Glej 154. točko obrazložitve sodbe in tam navedene reference: sodbi z dne 7. junija 2005,
VEMW in drugi
, C‑17/03, 81. točka obrazložitve, in z dne 17. decembra 2015,
Szemerey
, C‑330/14, 48. točka obrazložitve.
[5]
Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo je določala, da morajo povzročitelji embalaže ministrstvu sporočiti podatke o embalaži, dani v promet, v vsakem trimesečju; povzročiteljem ni treba poročati, če letna količina embalaže, dane v promet, ne presega 15 ton.
[6]
Revizijsko poročilo št. 321-5/2011/132, 2. 9. 2015.
[7]
[7]
Menijo tudi, da iz različnih študij izhaja, da monopolni sistem ni primeren za dosego višjih ravni varstva okolja in zdravja ljudi, predvsem pa, da monopolni sistem ni nujen, saj je že sistem po ZVO-1 deloval učinkovito (40. točka obrazložitve).
[8]
Glej 12. in 36. člen Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo, Uradni list RS, št. 84/06.
[9]
Glej 12. in 36. člen Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo, Uradni list RS, št. 110/07.
[10]
Tako je v svoji vlogi Republika Slovenija pojasnjevala tudi SEU.
[11]
Glej 68. člen Uredbe o embalaži in odpadni embalaži (Uradni list RS, št. 54/21, ki je razveljavil Uredbo o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo).
[12]
Sodba Upravnega sodišča št. I U 1522/2019 z dne 21. 11. 2019, 17. točka obrazložitve.
[13]
Nasprotno zapišejo C. Ribičič, I. Kavčič, R. Dacar, Načelo sorazmernosti pri presoji posegov v svobodno gospodarsko pobudo, Pravnik, let. 142, št. 7-8 (2025), str. 487: "
[….] Sodišče EU pa je v zadevi Interzero izrecno poudarilo, da mora Ustavno sodišče preveriti, ali uvedba monopolne ureditve po ZVO-2 prestane strogi test sorazmernosti. To potrjuje, da pavšalne navedbe v javnem interesu ne zadostujejo: potrebna je empirična in pravna utemeljitev, ki pokaže, da ni mogoče doseči cilja z blažjimi sredstvi. [….] lahko ugotovimo, da sorazmernost v slovenskem in evropskem prostoru ni zgolj tehnično orodje presoje, temveč vsebinska varovalka pred arbitrarnostjo zakonodajnih in upravnih posegov. Od oblastnih organov zahteva racionalno, pregledno in utemeljeno ravnanje ter tako krepi zaupanje v pravo. […]
".
[14]
Glej op. 33 v nadaljevanju.
[15]
Čeprav slovensko pravo ne pozna torije
estoppel
kot poimenovanega instituta, je primerjalnopravno primerljiv učinek dosegljiv prek prepovedi nekonsistentnega ravnanja (
venire contra factum proprium
), načela zaupanja v pravo ter splošnega argumenta, da se oblast ne more sklicevati na lastno sistemsko napako na način, ki bi prizadete subjekte postavil v slabši položaj. Pravo EU je načelo
estoppel
že davno sprejelo.
[16]
Pravno načelo, ki pomeni "nihče ne more nasprotovati svojemu dejanju", prepoveduje torej zavzemanje stališč ali ravnanje na način, ki je v nasprotju z njihovim prejšnjim, zlasti kadar takšna protislovja povzročajo škodo drugi stranki, ki se je zanašala na prvotno ravnanje.
[17]
Ali krajše le
nemo auditur
je latinsko pravno načelo, ki vsebinsko pomeni, da se nihče ne more sklicevati na lastno krivdo ali napačno dejanje. Namen je, da sodišča ne nagrajujejo ali pomagajo strankam, ki delujejo v slabi veri ali zaradi lastnega napačnega dejanja.
[18]
V slovenskem javnem diskurzu se je za takšne procese v 90. letih uveljavil izraz "divja privatizacija".
[19]
Prim. op. 33 v nadaljevanju.
[20]
Tudi SEU v
Interzero in drugi
136. točki obrazložitve (s sklicem na zadevo C-124/97,
Läärä in drugi
, ki jo v 182. točki obrazložitve povzame tudi odločba) pojasni, da pri odločitvi ali določiti monopol ali pa tržnim subjektom določiti pogoje delovanja, države članice res delujejo na polju proste presoje, vendar ne mimo načela sorazmernosti. Niso torej popolnoma proste.
[21]
Novejše analize (npr. študija adelphi 2021 in Landbell white paper 2025 – predstavljeno v poglavju III. 3 v nadaljevanju) izrecno poudarijo, da je v EU najpogostejši model danes konkurenčni, medtem ko je enoprogramski/monopolni model v manjšini.
[22]
Prim. Study to support preparation of the European Commission’s guidance on the implementation of the general minimum requirements for extended producer responsibility schemes, as set out in Article 8a of the revised Waste Framework Directive, dosegljivo: https://eunomia.eco/reports/ec-waste-framework-directive-epr-recommendations-for-guidance/, 9. 1. 2026.
[23]
Drži, da glede dokaznega bremena SEU pojasni, da to ne gre tako daleč, da naj država pozitivno dokaže, da z nobenim drugim predstavljivim ukrepom ni mogoče zagotoviti izpolnitve te naloge pod enakimi pogoji (glej sodbo SEU v zadevi
Komisija proti Nizozemski
, C‑157/94, z dne 23. 10. 1997, 58. točka obrazložitve). Vendar je posebnost te zadeve v tem, da težave za neučinkovitost sistema, kar pišem v poglavju III. 1, ne izhajajo iz zakonske ravni sistema samega, ampak izvedbenih pravil (predvsem problema 15t/50%). Ne gre samo za dokazni standard, gre za to, da ga ne moramo uporabiti enako v vseh primerih. To je primer, ko bi država morala dokazati, da ni sama povzročila neučinkovitosti. Vlada zgolj trdi, da ukinitev količinskega praga 15 ton za plačevanje embalažnine, ni imela vpliva na kopičenje odpadne embalaže na komunalnih odlagališčih, pobudniki pa, tudi s sklicevanjem na revizijo Računskega sodišča, bolj prepričljivo trdijo drugače. In če bi držalo, da problem omenjenega pragu ni odločilen, zakaj je bil leta 2021 spremenjen.
[24]
Če bi Ustavno sodišče ugotovilo, da uvedba monopolna ni nujna, potem tudi vsi nadaljnji posegi v pravico iz 74. člena Ustave ne morejo več biti nujni. V takem primeru ne bi bil potreben niti prehoden režim, ker novi sistem ne more biti uveden.
[25]
Za nedoločen čas, ker je ZVO-1l opustil časovno omejitev.
[26]
Ta rok je namreč vezan na sporočilo enotne organizacije, da je začela izvajati skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, in na izdajo ugotovitvene odločbe pristojnega ministrstva.
[27]
Napotuje v tem smislu na sodbo z dne 22. 9. 2022,
Admiral Gaming Network in drugi
, od C-475/20 do C-482/20, 65. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa.
[28]
In napotuje na sodbi z dne 15. 4. 2021,
Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie)
in drugi, C-798/18 in C-799/18, 42. točka obrazložitve, in z dne 22. 9. 2022,
Admiral Gaming Network in drugi
, od C-475/20 do C-482/20, 62. točka obrazložitve.
[29]
Glej sodbo SEU v zadevi
Interzero in drugi
, 159. točka obrazložitve.
[30]
Javne izjave predstavnikov DROE kažejo, da je prejšnja ureditev (zlasti prag 15 t in nepopolni registri) pomenila, da so morale DROE prevzemati tudi več kot polovico odpadne embalaže, za katero niso prejele plačila embalažnine, ter da so zaradi tega nastali stroški, za katere so od države napovedale regresne zahtevke
(dosegljivo:
https://www.zelenaslovenija.si/esg/pri-odpadni-embalazi-se-kar-zamude-je-za-vse-res-kriv-le-sistem-eol-129-130/
, 12. 1. 2026). Podobno navaja (povzema te izjave) tudi pobudnik
Interzero
v vlogi, poslani Ustavnemu sodišču po odločitvi SEU v zadevi
Interzero
.
[31]
Pobudniki trdijo, da zakonodajalec tudi ni predvidel ustrezno dolgega prehodnega obdobja, saj ta znaša manj kot eno leto, kar naj bi izhajalo iz besedila zakonodajnega osnutka, ki je bilo kasneje v zakonodajnem postopku spremenjeno. Ker ne bodo dobili povrnjenih svojih investicij, naj bi jim bilo naloženo pretirano breme, ki ni skladno z načelom varstva legitimnih pričakovanj.
[32]
Pri izboru oseb, ki za organizacijo izvajajo postopke priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo ali odstranjevanje, mora organizacija zagotoviti, da se ti prednostno izvedejo v Republiki Sloveniji.
[33]
Ob upoštevanju, da je družba Slopak, konkurent pobudnikov, v postopku pred Ustavnim sodiščem zagovarjala izpodbijano ureditev (in se pogosto omenja kot verjeten kandidat za vlogo organizacije), je vprašanje, kako se bodo izbirali izvajalci za obdelavo odpadkov. Tudi pobudniki pojasnjujejo, da je bila Slopak do leta 2007 edina organizacija, ki je bila hkrati ustanovljena s strani proizvajalcev (in bi lahko dovolj hitro reagirala glede na čas prehodnega obdobja). To pomeni, da je bil trg organizacij v začetnem obdobju do vstopa družbe Interzero monopolen, kar je tržna struktura, ki jo vrača ZVO-2. Z vstopom novih ponudnikov na trg DROE, trdi Interzero, je bilo videno, kaj pomeni premik od monopola h konkurenci na področju organizacij z vidika doseganja stroškovne učinkovitosti skupnega izvajanja PRO.
[34]
A. Rod, P. Peterka, R. Soběhart, Packaging waste economy: insight into efficiency of monopolistic and competitive waste management systems in the EU, 2019, 5th LIMEN Selected Papers (part of LIMEN conference collection), str. 151–157.
[35]
Prim. EUROPEN’s recommendations for a cohesive EU Extended Producer Responsibility environment (dosegljivo: https://www.europen-packaging.eu/wp-content/uploads/2025/02/EUROPEN-EPR-Recommendations-January-2025.pdf?utm_source=chatgpt.com, 10. 1. 2026), Glej tudi Landbell Group, competition as a policy tool for effective extended producer responsibility (dosegljivo: https://erp-recycling.org/wp-content/uploads/2025/12/LB_Whitepaper_Competition-as-a-policy-tool-for-effective-EPR.pdf, 10. 1. 2026).
[36]
Prim. A. Bünemann, J. Brinkmann, S. Löhle, S. Bartnik, How Germany’s EPR system for packaging waste went from a single PRO to multiple PROs with a register, dosegljivo: https://prevent-waste.net/wp-content/uploads/2023/06/Germany.pdf?utm_source=chatgpt.com, 9. 1. 2026.
Prim. tudi Lavat, EPR packaging obligation in Austria: registration & reporting, 26.8.2024, dosegljivo: https://vatcompliance.co/blog/epr-packaging-obligation-in-austria-registration-reporting/?utm_source=chatgpt.com, 9. 1. 2026, in že citirano EUROPEN’s recommendations for a cohesive EU Extended Producer Responsibility environment (dosegljivo: https://www.europen-packaging.eu/wp-content/uploads/2025/02/EUROPEN-EPR-Recommendations-January-2025.pdf?utm_source=chatgpt.com, 10. 1. 2026).
[37]
Prim. P. Facco, R. Berner, Efficiency and Performance of Packaging EPR Systems in the EU A Comparative Analysis of Different Countries and Market structures, adelphi, Study 2025, dosegljivo: https://adelphi.de/system/files/document/epr_study_0411.pdf?utm_source=chatgpt.com, 8. 1. 2026.
Prim. tudi Circular-Pro, EPR-compliant in Austria - which EPR obligations apply in 2024 and 2025? dosegljivo: https://circular-pro.com/austria-which-epr-obligations-apply-in-2024/?utm_source=chatgpt.com, 9. 1. 2026.
[38]
Prim. že citirano Landbell Group, competition as a policy tool for effective extended producer responsibility, dosegljivo: https://erp-recycling.org/wp-content/uploads/2025/12/LB_Whitepaper_Competition-as-a-policy-tool-for-effective-EPR.pdf, 10. 1. 2026.
[39]
Menim, da v 134. točki obrazložitve SEU pojasnjuje, da lahko država članica v okviru svojega polja proste presoje "upravičeno šteje", da je podelitev izključne pravice enotni organizaciji dovolj učinkovita, ne pa, da bi bilo dejansko dokazano, da je to edini možni učinkoviti model. Že v naslednjih točkah (135–137) SEU izrecno nalaga predložitvenemu sodišču, naj preveri, ali ne bi bilo ciljev varstva okolja in zdravja mogoče enako učinkovito doseči z milejšimi ukrepi ter ali je uvedbo monopola "dejansko mogoče šteti za nujno", kar je logično neskladno z razumevanjem 134. točke obrazložitve kot empirične trditve o izključni učinkovitosti monopolov. Iz tega sledi, da 134. točka obrazložitve ne more biti razumljena kot normativna "doktrina monopola", temveč kot izjava o minimalni združljivosti določene državne ocene s pravom EU, pri čemer je dokazna presoja nujnosti in pretehtanosti izbranega modela prepuščena nacionalnemu sodišču – toliko bolj, kadar gre za strožji ustavnopravni test sorazmernosti.
[40]
Prim. ESČP,
Flamenbaum in drugi proti Franciji
, št. 3675/04 in 23264/04, 13. 12. 2012, zlasti 142., 150. in 153. točka obrazložitve (poudarek na subsidiarni vlogi ESČP pri polju proste presoje in pomenu procesnih jamstev pri okoljskem odločanju);
Dzemyuk proti Ukrajini
, št. 42488/02, 4. 9. 2014, 91.–92. točka obrazložitve (dolžnost države, da resno presodi tveganja in vzpostavi ustrezen postopkovni okvir pri posegih v življenjsko okolje);
Płachta in drugi proti Poljski
(odl.), št. 25194/08, 25. 11. 2014, 79. in 87.–94. točka obrazložitve (poudarek, da ESČP le v primeru očitno nerazumne presoje domačih organov prekorači sicer široko nacionalno polje proste presoje –
une marge d’appréciation
). Prim. tudi
Fadeyeva proti Rusiji
, št. 55723/00, 9. 6. 2005, 105., 124.–134. točka obrazložitve, ter
Dubetska in drugi proti Ukrajini
, št. 30499/03, 10. 2. 2011, 141., 146.–156. točka obrazložitve, kot primera, kjer je ESČP zaradi porušenega ravnovesja dejansko ugotovilo kršitev, kljub širokemu manevrskem prostoru.
Res gre za drugačna dejanska stanja, zato se na njih ne opiram. Opiram se na pravilo: ESČP praviloma priznava široko polje proste presoje, vendar lahko ugotovi kršitev ob grobi napaki presoje ali očitno nerazumnem tehtanju (
manifest error of appreciation
).
[41]
Sam bi dal tudi več poudarka dobrim stranem konkurenčnega modela, kot je to v odločbi. Vidim tudi dobre razloge tega modela in bolj bi prisluhnil navedbam pobudnikov.