U-I-474/22
Natisni
Opravilna št.:
U-I-474/22
Datum odločitve:
20. 3. 2025
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 25/2025
ECLI:
ECLI:SI:USRS:20245U.I.474.22
Akt:
Zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21, 23/24 in 109/24) (ZUreP-3), 1., 2. in 3. odst. 61. čl.
Izrek:
Prvi, drugi in tretji odstavek 61. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21, 23/24 in 109/24) so v neskladju z Ustavo.
Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Do odprave ugotovljenega neskladja je zoper prostorske izvedbene akte mogoč upravni spor pred Upravnim sodiščem Republike Slovenije, pod pogoji in po postopku, določenimi v 52. točki obrazložitve te odločbe.
Pobudniki, ki so zoper prostorske izvedbene akte po 1. 6. 2022 namesto tožbe pred Upravnim sodiščem vložili pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti na Ustavno sodišče, pa do objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije o njihovi pobudi še ni bilo odločeno, lahko v treh mesecih od vročitve sklepa Ustavnega sodišča, s katerim se to izreče za nepristojno, vložijo tožbo v upravnem sporu pred Upravnim sodiščem.
Evidenčni stavek:
Zakonska ureditev, po kateri je Upravno sodišče pristojno, da v upravnem sporu odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov, z učinki odločitev, ki jih zakon določa za ta upravni spor, je v neskladju s tretjo (glede državnih prostorskih izvedbenih aktov) oziroma četrto alinejo (glede občinskih prostorskih izvedbenih aktov) prvega odstavka 160. člena Ustave in prvim odstavkom 161. člena Ustave.
Po veljavni zakonski ureditvi sta nesamostojna dela postopka priprave prostorskega izvedbenega akta tudi odločanje o obveznosti izvedbe celovite presoje vplivov na okolje in sama celovita presoja vplivov na okolje, vključno z morebitno presojo sprejemljivosti planov na varovana območja narave, čemur je zakonodajalec prilagodil tudi sodno varstvo. Zahteva po okoljski presoji prostorskih izvedbenih aktov, ki bodo verjetno vplivali na okolje, je urejena tudi na ravni Evropske unije, zato izpodbijana zakonska ureditev sodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte pomeni tudi izvajanje prava Evropske unije. Obveznost zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva na področju okolja je tudi mednarodna obveznost, ki izhaja iz Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, k spoštovanju katere je Republika Slovenija zavezana tudi na podlagi 8. člena Ustave. Že iz Ustave same pa prav tako izhaja zahteva po učinkovitem sodnem varstvu pravic in še posebej človekovih pravic, med katere spada tudi pravica do zdravega življenjskega okolja. Na vprašanje, ali je na področju varovanja okolja in ohranjanja narave to učinkovito sodno varstvo zagotovljeno, pa vpliva tudi razvoj materialnih pravil varovanja okolja in ohranjanja narave.
Odloženo pravno varstvo zoper prostorski izvedbeni akt v postopku ocene ustavnosti in zakonitosti, pogojeno s predhodnim vsebinskim in formalnim izčrpanjem pravnih sredstev zoper posamični akt (ki upošteva subsidiarno vlogo Ustavnega sodišča), izdan na njegovi podlagi, ne zadosti standardu pravnega varstva, prilagojenega zahtevam po čimprejšnji strateški okoljski presoji (celovita presoja vplivov na okolje), ki lahko vključuje tudi presojo sprejemljivosti planov za zavarovano naravo, ter zahtevi po zagotovitvi učinkovitega sodelovanja javnosti v fazi, ko so še vse možnosti odprte. Ustavno sodišče obenem ne more biti tisto, ki kot prvi organ presoja kompleksna interdisciplinarna strokovna vprašanja okoljske presoje, ki niso le pravne narave, in ne more zagotoviti učinkovitega pravnega varstva tudi glede dejstev, na podlagi katerih je upravni organ sprejel izpodbijano odločitev. Pravno varstvo zoper prostorske izvedbene akte v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti zato ne zadosti zahtevam učinkovitega varstva pravic, ki ga zahtevata pravo Evropske unije in mednarodno pravo.
Ustavno sodišče je z izbiro vrste odločitve zagotovilo, da sta zahteva po učinkovitem sodnem varstvu pravic na področju varovanja okolja in ohranjanja narave ter zahteva po spoštovanju učinkovitosti prava Evropske unije v največji možni meri spoštovani. Izpodbijane zakonske ureditve ni razveljavilo, temveč je izdalo ugotovitveno odločbo ter začasno, do odprave ugotovljenega neskladja, omogočilo uporabo protiustavne ureditve. Nadaljevanje izvrševanja te protiustavne ureditve, ki ni v skladu z ustavno določenimi izključnimi pristojnostmi in pooblastili Ustavnega sodišča, je blažja posledica ustavnega reda, kot pa bi bila tista, do katere bi prišlo s ponovno vzpostavitvijo pravnega varstva v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, v katerem ni mogoče zagotoviti učinkovitega sodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte, in ki bi povzročala kršitve Ustave, prava Evropske unije in Aarhuške konvencije. V pristojnosti ustavodajalca in zakonodajalca pa je določiti takšno razmejitev pristojnosti med Ustavnim in Upravnim sodiščem, da bo zagotovljeno spoštovanje prava Evropske unije, mednarodnih obveznosti in ustavne zahteve po učinkovitem sodnem varstvu.
Geslo:
1.2.51.4.1 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Konkretna presoja norm - Sodišče.
1.5.51.1.15.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis v neskladju - Z ustavo.
1.5.51.1.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom.
1.5.51.1.22 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Določitev načina izvršitve odločbe .
2.1.1.3 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Pravo Skupnosti.
2.1.3.2.2 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Sodišče Evropskih skupnosti.
2.1.1.4.14 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Mednarodni dokumenti - Listina Evropske unije o temeljnih pravicah.
5.5.1 - Temeljne pravice - Kolektivne pravice - Pravica do okolja (72, 73).
5.3.13.2 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31) - Dostop do sodišč.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 3a.3, 8, 23, 72, 160.1 in 161.1, Ustava [URS]
Člen 48, 40.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤ Tiskovno sporočilo glede odločitve -
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-474/22 z dne 20. 3. 2025 | Ustavno sodišče Republike Slovenije
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Upravno sodišče Republike Slovenije
Datum vloge:
20. 12. 2022
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US34074
Dokument v PDF obliki:
U-I-474-22.pdf
282 KB
Prenesite datoteko
U-I-474-22 - Pritrdilno LM dr. Accetto.pdf
196 KB
Prenesite datoteko
U-I-474-22 - Pritrdilno LM dr. Knez.pdf
408 KB
Prenesite datoteko
U-I-474/22-15
20. 3. 2025
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Upravnega sodišča, na seji 20. marca 2025
odločilo:
1. Prvi, drugi in tretji odstavek 61. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21, 23/24 in 109/24) so v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Do odprave ugotovljenega neskladja je zoper prostorske izvedbene akte mogoč upravni spor pred Upravnim sodiščem Republike Slovenije, pod pogoji in po postopku, določenimi v 52. točki obrazložitve te odločbe.
4. Pobudniki, ki so zoper prostorske izvedbene akte po 1. 6. 2022 namesto tožbe pred Upravnim sodiščem vložili pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti na Ustavno sodišče, pa do objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije o njihovi pobudi še ni bilo odločeno, lahko v treh mesecih od vročitve sklepa Ustavnega sodišča, s katerim se to izreče za nepristojno, vložijo tožbo v upravnem sporu pred Upravnim sodiščem.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Upravno sodišče je prekinilo postopek odločanja o tožbi, vloženi na podlagi 61. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-3), zoper občinski podrobni prostorski načrt (v nadaljevanju OPPN). Na podlagi 156. člena Ustave je vložilo zahtevo, naj Ustavno sodišče oceni ustavnost 61. člena ZUreP-3.
2. Predlagatelj navaja, da ima 61. člen ZUreP-3 v bistvenem podobno vsebino kot prej veljavni 58. člen Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – v nadaljevanju ZUreP-2), glede katerega je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-327/20 z dne 20. 1. 2022 (Uradni list RS, št. 20/22, in OdlUS XXVII, 2) ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo. Pojasnjuje, da 61. člen ZUreP-3 prav tako kot prej 58. člen ZUreP-2 uvaja novo pravno sredstvo zoper prostorske izvedbene akte, tj. upravni spor, za katerega se smiselno uporabljajo predpisi, ki urejajo upravni spor, če ZUreP-3 ne določa drugače, ter povzema vsebino izpodbijanega 61. člena ZUreP-3. Predlagatelj navaja, da ZUreP-3 v primerjavi z ZUreP-2 še razširja vrste prostorskih izvedbenih aktov, o katerih sodišče odloča v upravnem sporu, in utemeljuje, da prav vsi ustrezajo materialnim kriterijem za splošni pravni akt. Ob sklicevanju na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-327/20 predlagatelj trdi, da je za odločanje o skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni po Ustavi pristojno Ustavno sodišče (tretja in četrta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave), ki ima pri tem ustavno pooblastilo, da protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali predpise lokalnih skupnosti odpravi ali razveljavi (prvi odstavek 161. člena Ustave). Z izpodbijanim 61. členom ZUreP-3 je bila zato po predlagateljevem mnenju Upravnemu sodišču podeljena pristojnost, ki po vsebini ustreza navedenim pristojnostim Ustavnega sodišča. Predlagatelj v utemeljitev povzema ustavna izhodišča razmejitve pristojnosti med Ustavnim in Upravnim sodiščem, podprta z dosedanjo ustavnosodno presojo. Trdi, da tudi iz mednarodnih aktov, katerih podpisnica je Republika Slovenija, ne izhaja zahteva po drugačnem odločanju o zakonitosti teh aktov. Niti Ustava niti Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) naj ne bi zahtevali sodnega varstva v okviru rednega sodstva zoper splošne pravne akte. Predlagatelj trdi, da je bila zato že pred uveljavitvijo ZUreP-2 in nato ZUreP-3 ustavna ureditev, ki sodnega varstva pred rednimi sodišči ni predvidevala, skladna z EKČP, ter se pri tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9). Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi, da je 61. člen ZUreP-3 v neskladju z Ustavo, in ga odpravi ali razveljavi.
3. Državni zbor na zahtevo ni odgovoril. Mnenje je dala Vlada, ki pritrjuje predlagatelju, da je vsebina 61. člena ZUreP-3 materialnopravno v bistvenem podobna vsebini 58. člena ZUreP-2 in zato glede na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-327/20 v nasprotju s 160. členom Ustave. Vlada dodaja, da bo ob prvih spremembah in dopolnitvah ZUreP-3 obravnavala ustrezno spremembo zakonske ureditve.
B. – I.
Procesne predpostavke in obseg presoje
4. V skladu s 156. členom Ustave mora sodišče prekiniti postopek in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem, če pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven.
[1]
Takó dejstvo prekinitve postopka kot tudi to, da mora sodišče izkazati, da mora izpodbijano zakonsko določbo uporabiti v postopku, v katerem odloča, spadata v okvir procesne predpostavke iz 156. člena Ustave in iz prvega odstavka 23. člena ZUstS, ki mora biti izpolnjena za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona. Pri tem mora sodišče izkazati, da izpodbijanih zakonskih določb ni mogoče razložiti ustavnoskladno.
[2]
5. Izpodbijani 61. člen ZUreP-3 določa:
"61. člen
(sodno varstvo)
(1) Zoper prostorske izvedbene akte je mogoč upravni spor pred Upravnim sodiščem Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: sodišče), za katerega se smiselno uporabljajo predpisi, ki urejajo upravni spor, če ta zakon ne določa drugače.
(2) V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti DPN, uredbe o najustreznejši varianti, državnega prostorskega ureditvenega načrta, OPN, OPPN in sklepa o lokacijski preveritvi kot splošnih pravnih aktov.
(3) Prostorski izvedbeni akt iz prejšnjega odstavka se v upravnem sporu izpodbija:
v delu določitve namenske rabe prostora;
v delu določitve prostorskih izvedbenih pogojev, ki se nanašajo na namembnost posegov v prostor, njihovo lego, velikost in oblikovanje, ali na velikost gradbene parcele;
v delu, ki se nanaša na določitev zasnove in območja najustreznejše variante v uredbi o najustreznejši varianti, ali
glede mnenja, da celovite presoje vplivov na okolje ni treba izvesti, ali glede mnenja o sprejemljivosti vpliva prostorskega izvedbenega akta v okviru celovite presoje vplivov na okolje oziroma presoje sprejemljivosti na varovana območja in
glede upoštevanja pogojev, določenih v mnenju o sprejemljivosti vpliva prostorskega izvedbenega akta v okviru celovite presoje vplivov na okolje oziroma presoje sprejemljivosti na varovana območja, v prostorskem izvedbenem aktu.
(4) Tožbo v upravnem sporu po tem členu lahko vloži:
oseba, ki vlaga tožbo zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi, če izpodbijani prostorski izvedbeni akt določa pravni temelj za določitev njenih pravic ali obveznosti in če oseba izkaže, da ima izpodbijani prostorski izvedbeni akt v tem delu zanjo bistvene posledice;
nevladna organizacija, ki ima aktiven status delovanja v javnem interesu na področju urejanja prostora, varstva okolja, ohranjanja narave ali varstva kulturne dediščine, če vlaga tožbo zaradi kršitev zakona v škodo javnemu interesu s svojega področja delovanja, ali
državno odvetništvo na zahtevo vlade zaradi varstva javnega interesa.
(5) Rok za vložitev tožbe v upravnem sporu je tri mesece od uveljavitve prostorskega izvedbenega akta.
(6) V tožbi se navedejo določbe prostorskega izvedbenega akta, za katere se zahteva presoja zakonitosti, vključno s parcelami in enotami urejanja prostora, na katere se nanaša tožba.
(7) Prejšnji odstavek se ne uporablja, če se tožba vlaga iz razlogov iz četrte alineje tretjega odstavka tega člena in se z njo izpodbija celoten prostorski izvedbeni akt.
(8) Upravno sodišče postopek prekine, če o istih določbah prostorskega izvedbenega akta odloča Ustavno sodišče Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: ustavno sodišče). Ta prekinitev traja do odločitve ustavnega sodišča. Zoper sklep o prekinitvi postopka ni dovoljena pritožba.
(9) Vložena tožba ne zadrži izdaje posamičnega upravnega akta, izdanega na podlagi izpodbijanega dela prostorskega izvedbenega akta, zadrži pa njegovo dokončnost. Obvestilo o vsebini prostorskega izvedbenega akta, zoper katerega je vložena tožba, se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije in v uradnem glasilu občine, v katerem je bil objavljen prostorski izvedbeni akt. Vložena tožba se obravnava prednostno.
(10) Sodišče sme do končne odločitve delno zadržati izvajanje izpodbijanega prostorskega izvedbenega akta, če bi zaradi njegovega izvajanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Tudi če je izvajanje prostorskega izvedbenega akta zadržano, so dovoljeni vzdrževanje, rekonstrukcija in manjša rekonstrukcija obstoječih objektov.
(11) Sodišče prostorski izvedbeni akt odpravi ali razveljavi v delu, zakonitost katerega izpodbija tožnik, pri čemer lahko sodišče odpravi ali razveljavi tudi druge dele istega prostorskega izvedbenega akta, če so te določbe v medsebojni zvezi ali če je to nujno za rešitev zadeve.
(12) Če sodišče v upravnem sporu ugotovi nezakonitost prostorskega izvedbenega akta v določenem delu, ga v tem delu odpravi ali razveljavi in hkrati naloži organu, odgovornemu za njegovo sprejetje, da v določenem roku vzpostavi novo ureditev. Glede pravnih posledic odprave in razveljavitve prostorskega izvedbenega akta se smiselno uporabljajo predpisi, ki urejajo ustavno sodišče.
(13) Sodišče odloči tudi o načinu izvršitve odločbe do vzpostavitve nove ureditve tako, da določi uporabo prej veljavnega prostorskega akta ali dopusti le vzdrževanje, rekonstrukcijo oziroma manjšo rekonstrukcijo obstoječih objektov.
(14) Odločba v upravnem sporu po tem členu se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije in uradnem glasilu občine, v katerem je bil objavljen prostorski izvedbeni akt.
(15) Vsakdo, ki so mu na podlagi odpravljenega prostorskega izvedbenega akta nastale škodljive posledice, lahko zahteva njihovo odpravo, razen če je zavrnil sodelovanje v upravnem sporu, h kateremu je bil pozvan po uradni dolžnosti ali na predlog stranke. Če so posledice nastale s posamičnim aktom, sprejetim na podlagi odpravljenega prostorskega izvedbenega akta, ima upravičeni pravico zahtevati spremembo ali odpravo posamičnega akta pri organu, ki je odločil na prvi stopnji, in sicer v treh mesecih od javne objave iz prejšnjega odstavka.
(16) Ta člen ne vpliva na vložitev upravnega spora zoper prostorski izvedbeni akt, če ta ureja posamična razmerja."
6. Zahtevo za oceno ustavnosti je vložilo Upravno sodišče, ki je prekinilo postopek v posamični zadevi, v kateri bo moralo odločiti o tožbi, vloženi zoper Odlok o Občinskem podrobnem prostorskem načrtu za večstanovanjsko gradnjo ob Planinski cesti (Uradni list RS, št. 41/22 – v nadaljevanju Odlok). Odlok je bil sprejet še na podlagi ZUreP-2, vendar velja kot OPPN v skladu z ZUreP-3,
[3]
zato so tudi zanj upoštevne določbe o sodnem varstvu, kot ga ureja 61. člen ZUreP-3. Ta v prvem do tretjem odstavku določa pristojnost Upravnega sodišča za odločanje o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov v upravnem sporu, nadaljnji odstavki pa urejajo postopek navedenega sodnega varstva, vključno s pooblastilom Upravnemu sodišču, da nezakonit prostorski izvedbeni akt odpravi ali razveljavi, zato mora predlagatelj pri odločanju uporabiti izpodbijane določbe. Predlagatelj pri tem nasprotuje že svoji stvarni pristojnosti za odločanje o tožbi, zato je izkazal, da je odločitev Ustavnega sodišča neizogibno potrebna za odločanje v upravnem sporu, ki ga je prekinil.
7. Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-327/20, na katero se sklicuje tudi predlagatelj, presoje 58. člena ZUreP-2 ni omejilo zgolj na obseg, kolikor so se njegove določbe uporabljale prav za tista postopka, v katerih je moralo Upravno sodišče kot predlagatelj odločiti o tožbah. Ker je bila glede na navedbe predlagatelja primarno ustavno sporna zakonska določitev stvarne pristojnosti Upravnega sodišča za odločanje o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov, je Ustavno sodišče ocenilo, da je šlo v osnovi za enako ustavnopravno vprašanje ne glede na to, ali je izpodbijan državni ali občinski prostorski izvedbeni akt in na kateri njegov del se je spor nanašal. Ustavno sodišče je zato ocenilo ustavnost zakonske ureditve sodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte kot splošne pravne akte v upravnem sporu, tj. 58. člen ZUreP-2 kot celoto.
[4]
Tudi v obravnavani zadevi je zahteva za oceno ustavnosti širša od dejstev primera, iz katerega izvira, glede na navedbe predlagatelja pa je ustavno sporna zakonska določitev stvarne pristojnosti Upravnega sodišča za odločanje o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov v upravnem sporu. V tem pogledu gre v osnovi za enako ustavnopravno vprašanje ne glede na to, ali je izpodbijan državni ali občinski prostorski izvedbeni akt in na kateri njegov del se spor nanaša. Ustavno sodišče je štelo, da predlagatelj oporeka ustavni skladnosti zakonske pristojnosti Upravnega sodišča, da v upravnem sporu odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov. Z drugimi vidiki skladnosti izpodbijanega 61. člena ZUreP-3 z Ustavo se zato Ustavno sodišče v obravnavani zadevi ni ukvarjalo. Glede na navedbe predlagatelja se Ustavno sodišče tako ni spuščalo v presojo ustavnosti ureditve samega postopka sodnega varstva (četrti do šestnajsti odstavek 61. člena ZUreP-3), temveč je presojo omejilo na vprašanje pristojnosti Upravnega sodišča, kot jo opredeljujejo prvi do tretji odstavek 61. člena ZUreP-3, in predlagateljeve očitke presojalo z vidika tretje oziroma četrte alineje prvega odstavka 160. člena in prvega odstavka 161. člena Ustave.
B. – II.
Oris zakonske ureditve in upoštevnost prava Evropske unije
8. Člen 61 ZUreP-3 ureja sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte kot splošne pravne akte v upravnem sporu pred Upravnim sodiščem. Namen zakonodajalca, da gre za splošne pravne akte – in ne za akte, ki urejajo posamična razmerja in za presojo katerih bi bilo Upravno sodišče pristojno že po določbah Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10, 109/12 in 49/23 – v nadaljevanju ZUS-1) –, je razviden tudi iz drugega odstavka 50. člena ZUreP-3. Predmet presoje zakonitosti so glede na drugi odstavek 61. člena ZUreP-3 lahko vsi prostorski izvedbeni akti, razen odloka o urejenosti naselij in krajine. Prostorskim izvedbenim aktom, ki jih je v skladu z izpodbijano zakonsko ureditvijo mogoče izpodbijati v upravnem sporu, je skupno, da so podlaga za graditev objektov v skladu s predpisi, ki urejajo graditev, oziroma so podlaga za dovoljevanje in izvajanje negradbenih posegov. Izjema je le uredba o najustreznejši varianti, ki je podlaga za podrobnejše načrtovanje in izdajo celovitega dovoljenja ter sprejetje uredbe o državnem prostorskem ureditvenem načrtu.
[5]
Z načrtovanjem posegov v prostor ti prostorski izvedbeni akti vplivajo na posamezne dele okolja (vode, zrak, tla, rastline, živali itd.) in zato spadajo med akte, ki segajo tudi na področje varstva okolja.
[6]
9. Prostorski izvedbeni akti se pripravijo, spreminjajo in dopolnjujejo po postopku, ki ga določa ZUreP-3.
[7]
Eno temeljnih pravil urejanja prostora pri tem je, da se vplivi odločitev na gospodarstvo, družbo in okolje vrednotijo že v postopku priprave prostorskega akta, ko so mogoče še različne rešitve in se lahko izbere taka, ki je vsestransko sprejemljiva in ugodno ovrednotena.
[8]
Kadar je treba v skladu z ZUreP-3 izvesti celovito presojo vplivov na okolje (v nadaljevanju CPVO) in presojo sprejemljivosti planov na varovana območja narave (v nadaljevanju PSP), se ti presoji izvedeta v postopku priprave prostorskega akta in pomenita vrednotenje vplivov za obravnavani področji.
[9]
V skladu s petim odstavkom 19. člena ZUreP-3 – drugače, kot je to urejal ZUreP-2 – sta odločanje o obveznosti izvedbe CPVO in sama CPVO nesamostojna dela postopka priprave prostorskega izvedbenega akta. Zakonodajalec je temu prilagodil tudi sodno varstvo, saj je prostorski izvedbeni akt med drugim mogoče izpodbijati glede mnenja, da CPVO sploh ni treba izvesti, oziroma glede mnenja o sprejemljivosti vpliva prostorskega izvedbenega akta v okviru CPVO oziroma PSP in glede upoštevanja pogojev, določenih v mnenju o sprejemljivosti vpliva prostorskega izvedbenega akta v okviru CPVO oziroma PSP, v prostorskem izvedbenem aktu.
[10]
10. V skladu z ZUreP-3
[11]
je CPVO običajni sestavni del postopka priprave prostorskih izvedbenih aktov.
[12]
V postopku priprave in sprejetja državnega prostorskega načrta in uredbe o najustreznejši varianti je tako opustitev CPVO dopustna izjemoma, ob predhodni pridobitvi mnenja ministrstva, pristojnega za CPVO (84. člen ZUreP-3). Enako velja za postopek priprave in sprejetja občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPN), v katerem je CPVO obvezna, izjemoma pa je dopustna njena opustitev v postopku sprememb in dopolnitev OPN, ob predhodni pridobitvi mnenja ministrstva, pristojnega za CPVO (118. člen ZUreP-3). V določenih primerih je izvedba CPVO potrebna tudi v postopku priprave in sprejetja OPPN, za katerega se načeloma CPVO ne izvede (128. člen ZUreP-3). V vseh teh primerih pa je potrebna pridobitev mnenja zavoda, pristojnega za ohranjanje narave, o obveznosti izvedbe PSP.
11. Zahteva po okoljski presoji prostorskih izvedbenih aktov, ki bodo verjetno vplivali na okolje, je urejena tudi na ravni Evropske unije (v nadaljevanju EU).
[13]
Direktiva 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje (UL L 197, 21. 7. 2001 – v nadaljevanju Direktiva 2001/42/ES) državam članicam nalaga obveznost, da za načrte in programe, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje, med drugim za načrte in programe, ki so pripravljeni za prostorsko načrtovanje in določajo okvir za prihodnja soglasja za izvedbo projektov, izvedejo okoljsko presojo.
[14]
Okoljsko presojo je treba izvesti tudi za vse načrte in programe, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje, pri katerih je treba, kot je bilo glede na možne vplive na območja ugotovljeno, opraviti presojo njihovih posledic glede na cilje ohranjanja območja v skladu z Direktivo Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst (UL L 206, 22. 7. 1992), zadnjič spremenjeno z Direktivo Sveta 2013/17/EU z dne 13. maja 2013 o prilagoditvi nekaterih direktiv na področju okolja zaradi pristopa Republike Hrvaške (UL L 158, 10. 6. 2013) (v nadaljevanju Direktiva 92/43/EGS).
[15]
12. Cilj Direktive 2001/42/ES, ki je sicer predvsem postopkovne narave,
[16]
je zagotoviti visoko raven varstva okolja in prispevati k vključevanju okoljskih vidikov v pripravljanje in sprejemanje načrtov in programov, zato da se spodbuja trajnostni (vzdržni) razvoj, tako da se zagotovi skladno s to direktivo izvedena okoljska presoja nekaterih načrtov in programov, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje.
[17]
V ta namen Direktiva 2001/42/ES države članice obvezuje, da med pripravo
[18]
načrta ali programa s področja uporabe navedene direktive zagotovijo izvedbo okoljske presoje s pripravo okoljskega poročila.
[19]
Osnutek načrta ali programa in okoljsko poročilo morata biti dana na voljo javnosti,
[20]
ki mora imeti učinkovito možnost, da o njiju poda mnenje, slednje pa je treba upoštevati med pripravljanjem načrta ali programa, še preden se ta sprejme.
[21]
13.
Cilj Direktive 92/43/EGS je prispevati k zagotavljanju biotske raznovrstnosti z ohranjanjem naravnih habitatov in prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst. Ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, so namenjeni vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov in prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu EU.
[22]
K izpolnjevanju tega cilja ukrepov in splošnejšega cilja direktive zagotoviti visoko stopnjo varstva okolja glede območij, ki so zaščitena na njeni podlagi, prispeva zahteva, da je treba pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in ko, če je primerno, pridobijo mnenje javnosti.
[23]
14. Zakonodajalec je Direktivo 2001/42/ES v delu, ki se nanaša na presojo vplivov načrtov in programov na okolje, če gre za prostorske akte, v slovenski pravni red prenesel z ZUreP-3. Z ZUreP-3 je bila v nacionalni pravni red prenesena tudi Direktiva 92/43/EGS v delu, ki se nanaša na presojo sprejemljivosti načrtov in programov ter posegov v naravo, če so ti združeni tako s CPVO prostorskih aktov kot s presojo vplivov na okolje (v nadaljevanju PVO) v okviru postopka umeščanja, podrobnejšega načrtovanja in dovoljevanja prostorskih ureditev državnega pomena.
[24]
15. Direktiva 2001/42/ES ne vsebuje določb o posledicah kršitve postopkovnih določb, ki jih vsebuje, in ne ureja sodnega varstva. Vendar pa je SEU že pojasnilo, da je zato naloga držav članic, da v mejah svojih pristojnosti sprejmejo vse potrebne splošne ali posebne ukrepe, da se pred sprejetjem vseh "načrtov" ali "programov", ki bodo verjetno "znatno vplivali na okolje" v smislu Direktive 2001/42/ES, opravi okoljska presoja v skladu s procesnimi pravili in merili, določenimi v navedeni direktivi.
[25]
Glede Direktive 92/43/EGS, ki prav tako ne vsebuje določb o posledicah kršitve obveznosti predhodne presoje posledic načrta ali projekta,
[26]
iz sodne prakse SEU izhaja, da morajo nacionalni organi držav članic v okviru svojih pristojnosti sprejeti vse potrebne ukrepe, da odpravijo opustitev presoje posledic načrta ali projekta za okolje.
[27]
SEU je tudi že pojasnilo, da bi bil zlasti v primerih, ko direktiva državam članicam nalaga obveznost, naj ravnajo na določen način, njen koristni učinek okrnjen, če se posamezniki na te obveznosti, naložene z direktivo, ne bi mogli sklicevati v postopku pred nacionalnim sodiščem.
[28]
Vsaj fizične ali pravne osebe, ki jih kršitev določb direktive neposredno zadeva, morajo imeti možnost, da pri pristojnih organih – po potrebi po sodni poti – zahtevajo spoštovanje zadevnih obveznosti.
[29]
O
bseg sodnega nadzora nacionalnih odločb, sprejetih na podlagi pravnega akta EU, mora biti pri tem zadosten, da upošteva cilj direktive in zagotovi, da se ne poseže v njeno učinkovitost.
[30]
16.
Obveznost zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva pravic, ki jih podeljujejo določbe okoljskega prava EU, določa tretji odstavek 9. člena
Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija) v zvezi s prvim odstavkom 19. člena Pogodbe o Evropski uniji (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – PEU) in 47. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina).
[31]
Polje proste presoje, ki je podeljeno državam članicam, da določijo pravila, ki urejajo pravico do pravnega sredstva iz tretjega odstavka 9. člena Aarhuške konvencije, je omejeno z njihovo obveznostjo, ki je določena v 47. členu Listine, da zagotovijo pravico do učinkovitega pravnega sredstva.
[32]
Procesnim pravicam, namenjenim zagotavljanju učinkovitega izvajanja okoljskega prava EU, ki jih zagotavljata Direktiva 2001/42/ES
[33]
in Direktiva 92/43/EGS,
[34]
mora biti kot pravicam, ki jih posameznikom daje pravo EU, zagotovljeno varstvo pred nacionalnimi sodišči, upoštevaje načelo enakovrednosti in načelo učinkovitosti.
[35]
17. Glede na navedeno izpodbijana zakonska ureditev sodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte pomeni tudi izvajanje prava EU na področju varovanja okolja in ohranjanja narave. Ustavno sodišče mora pri odločanju o zadevi, ki pomeni odločitev na področju izvajanja prava EU, na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave upoštevati primarno in sekundarno zakonodajo EU ter sodno prakso SEU. Republika Slovenija je izvrševanje dela svojih suverenih pravic prenesla na EU. Nanjo je prenesla tudi normativno urejanje na nekaterih področjih, ki ga je treba upoštevati pri odločanju. To pomeni, da mora Ustavno sodišče izpodbijano zakonsko ureditev sodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte, ki obenem pomeni tudi sodno varstvo zoper odločitve (mnenja) o izvedbi CPVO in o sprejemljivosti vpliva prostorskega izvedbenega akta v okviru CPVO oziroma v okviru PSP, razlagati v luči prava EU, da se zagotovi njegova polna učinkovitost.
[36]
Dosedanja ustavnosodna presoja glede pravnega varstva zoper prostorske izvedbene akte
18. Prostorski izvedbeni akti so predpisi. Ustavno sodišče pri presoji njihove vsebine upošteva tudi dejstvo, da gre zaradi predmeta urejanja za splošne pravne akte
sui generis
, ki jih opredeljuje konkretnejši pristop k normiranju.
[37]
19. V skladu z drugo povedjo drugega odstavka 162. člena Ustave lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka, če izkaže svoj pravni interes. Ta je podan, če predpis, katerega oceno predlaga pobudnik, neposredno posega v pobudnikove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
[38]
Po ustaljeni ustavnosodni presoji se v primerih, kadar predpis oziroma njegova izpodbijana določba ne učinkuje neposredno, pobuda lahko vloži šele po izčrpanju vseh pravnih sredstev zoper posamični akt hkrati z ustavno pritožbo. V primeru posegov v prostor se v pravice posameznikov praviloma poseže šele z gradbenim dovoljenjem, zato morajo imeti ti posamezniki možnost, da v postopku izdaje gradbenega dovoljenja uveljavljajo pravna in dejanska vprašanja, ki so povezana z zaščito njihovega pravno varovanega položaja, in da v upravnem sporu varujejo svoj pravni položaj tudi z ugovori, ki se nanašajo na pravno podlago za izdajo gradbenega dovoljenja.
[39]
To pomeni, da morajo pobudniki prostorski izvedbeni akt, ki po njihovem mnenju posega v njihove pravice, pravne interese oziroma v njihov pravni položaj, praviloma najprej izpodbijati v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za posege, načrtovane s prostorskim izvedbenim aktom, in v upravnem sporu, preden lahko – če so v postopku sodnega varstva neuspešni – dosežejo vsebinsko obravnavo njihovih očitkov pred Ustavnim sodiščem.
[40]
Ustavno sodišče torej, upoštevaje svojo subsidiarno vlogo,
[41]
ustaljeno zahteva t. i. formalno in materialno izčrpanje.
20. V odločbi št. U-I-6/17 je Ustavno sodišče zakonsko ureditev, ki ni omogočala sodnega varstva zoper občinski prostorski akt, s katerim je bila namenska raba zemljišč spremenjena iz zemljišč, predvidenih za pozidavo, v nezazidljiva zemljišča, presojalo z vidika ustavne zahteve po učinkovitem sodnem varstvu pravnega položaja lastnikov teh zemljišč. Odločilo je, da taka ureditev ni bila v neskladju z Ustavo, saj prvi odstavek 23. člena in 25. člen Ustave sodnega varstva v okviru rednega sodstva zoper splošne pravne akte ne zahtevata, pravno varstvo pa je v primerih, ko predpis neposredno posega v posameznikove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj, posamezniku zagotovljeno s pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti določb takega predpisa. Po stališču Ustavnega sodišča pogoj pomembnega pravnega vprašanja iz drugega odstavka 26. člena ZUstS ni pomenil ovire za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih predpisov, ki bi pobudnikom nesorazmerno oteževala dostop do učinkovitega pravnega varstva njihovih pravic, saj je Ustavno sodišče izpolnjevanje tega pogoja doslej tolmačilo široko, upoštevajoč tudi, da posameznikom v okviru izpodbijane ureditve ni bilo na voljo nobeno drugo pravno sredstvo, s katerim bi lahko varovali svoj pravni položaj in ki bi bilo glede na posebno pravno naravo določb o spremembi namenske rabe zemljišč lahko ustreznejše.
[42]
V odločbi št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 6) je Ustavno sodišče nato poudarilo, da mora lokalna skupnost že v fazi sprejemanja OPN ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi tudi, ali je zagotovila pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanega s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Šele z ugotovitvijo vseh upoštevnih okoliščin, ki omogočajo tehtanje med zahtevami splošnega interesa ter zahtevo po varovanju pravice do zasebne lastnine že v fazi sprejemanja OPN, je mogoče zagotoviti učinkovito pravno varstvo lastninske pravice zoper OPN, ki spremeni obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, v postopku za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti OPN pred Ustavnim sodiščem.
[43]
V nadaljnji odločbi št. U-I-151/15 z dne 4. 6. 2020 (Uradni list RS, št. 90/20, in OdlUS XXV, 11) je Ustavno sodišče še dodatno utemeljilo postopkovne zahteve z vidika varstva lastninske pravice v postopku sprejemanja občinskih prostorskih aktov. V odločitvah, ki so sledile navedenim, Ustavno sodišče, ob ustreznem izpolnjevanju procesnih predpostavk in pogoja iz drugega odstavka 26. člena ZUstS, da pobuda ni očitno neutemeljena, posameznikom zagotavlja pravno varstvo njihove lastninske pravice v postopkih sprejemanja OPN tako z vidika spoštovanja načela zakonitosti delovanja občine na področju normativnega delovanja
[44]
kot z vidika ustavno varovane pravice do zasebne lastnine.
[45]
21. V 28. točki obrazložitve odločbe št. U-I-327/20 je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da ustavnopravni položaj Ustavnega sodišča v okviru sodne veje oblasti in njegove posebne ustavno določene pristojnosti, ki jih Ustava rednim sodiščem ne podeljuje, ne omogočajo drugega zaključka kot to, da je pristojnost Ustavnega sodišča za presojo skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti, vključno s pooblastilom, da te predpise ob ugotovitvi njihove protiustavnosti ali nezakonitosti razveljavi oziroma odpravi, izključne narave. Ustavno sodišče je na tej podlagi ugotovilo, da je bila izpodbijana zakonska ureditev (58. člen ZUreP-2), ki je glede prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov enake pristojnosti in pooblastila podeljevala Upravnemu sodišču, v neskladju s tretjo (glede državnih prostorskih izvedbenih aktov) oziroma četrto (glede občinskih prostorskih izvedbenih aktov) alinejo prvega odstavka 160. člena in prvim odstavkom 161. člena Ustave.
22. Po sprejetju odločbe št. U-I-327/20 je Ustavno sodišče, tudi ob zavedanju, da je v slovenskem pravnem redu edino pristojno razveljaviti ali odpraviti prostorske izvedbene akte, spremenilo svoje dotedanje stališče in nevladni organizaciji na področju varstva okolja, ki deluje v javnem interesu, v zadevi št. U-I-25/17 priznalo neposredni pravni interes za presojo očitkov, povezanih s postopkom okoljske presoje izpodbijanega državnega prostorskega izvedbenega akta, neodvisno od siceršnje zahteve po predhodnem izčrpanju pravnih sredstev v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.
[46]
Pri vsebinski presoji je Ustavno sodišče upoštevalo očitke, ki so zasledovali namen varstva okolja,
[47]
obseg presoje pa je zamejilo tudi ob upoštevanju dejstva, da je bil po takrat upoštevni zakonski ureditvi postopek CPVO samostojen upravni postopek, ki se je zaključil z izdajo odločbe o CPVO,
[48]
ter da je bilo zoper ta dokončni upravni akt zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu.
[49]
23. Pregled ustavnosodne presoje kaže, da pobudniki izkazujejo neposredni pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov, ne da bi jim bilo treba predhodno izčrpati pravna sredstva zoper upravni akt, izdan na njihovi podlagi, le v dveh primerih: (1) če gre za lastnike zemljišč, ki jim že s prostorskim izvedbenim aktom opredeljena dopustna raba njihovih zemljišč onemogoča posege v prostor na zemljiščih v njihovi lasti, ter (2) če gre za nevladne organizacije na področju varstva okolja, ki delujejo v javnem interesu, kadar z namenom varovanja okolja izpodbijajo podzakonske predpise, ki urejajo področje varstva okolja, svojih očitkov pa ne morejo uveljavljati v kakšnem drugem postopku. V vseh preostalih primerih je dostop do Ustavnega sodišča po ustaljeni presoji pogojen s predhodnim izčrpanjem ugovorov, ki se nanašajo na prostorski izvedbeni akt, v postopkih s pravnimi sredstvi zoper posamični akt, izdan na njegovi podlagi.
B. – III.
Presoja izpodbijane zakonske ureditve z vidika 160. in 161. člena Ustave
24. Državni prostorski načrt, uredba o najustreznejši varianti in državni prostorski ureditveni načrt kot državni prostorski izvedbeni akti ter OPN, OPPN in sklep o lokacijski preveritvi kot trije izmed štirih zakonsko urejenih občinskih prostorskih izvedbenih aktov so splošni pravni akti.
[50]
Državne prostorske izvedbene akte sprejme Vlada z uredbo,
[51]
občinske prostorske izvedbene akte pa občina z odlokom
[52]
oziroma sklepom.
[53]
Državni prostorski izvedbeni akti so torej podzakonski predpisi izvršilno-upravnih organov, občinski prostorski izvedbeni akti pa so predpisi lokalnih skupnosti.
25. Po Ustavi je za odločanje o skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni pristojno Ustavno sodišče (tretja in četrta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave),
[54]
ki ima pri tem ustavno pooblastilo, da protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali predpise lokalnih skupnosti razveljavi ali odpravi (prvi odstavek 161. člena Ustave).
[55]
26. Zakonodajalec je z izpodbijano zakonsko ureditvijo Upravnemu sodišču podelil pristojnost, da v upravnem sporu odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov, navedenih v drugem odstavku 61. člena ZUreP-3, v delih, opredeljenih v tretjem odstavku 61. člena ZUreP-3, kot splošnih pravnih aktov. S tem je bila Upravnemu sodišču podeljena pristojnost, ki sicer vsebinsko ustreza pristojnostim in pooblastilom Ustavnega sodišča iz tretje in četrte alineje prvega odstavka 160. člena ter prvega odstavka 161. člena Ustave.
Pristojnost Ustavnega sodišča za presojo skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni, s pooblastilom, da te predpise ob ugotovitvi njihove protiustavnosti ali nezakonitosti razveljavi oziroma odpravi, je izključne narave.
[56]
Izpodbijana zakonska ureditev, tj. prvi, drugi in tretji odstavek 61. člena ZUreP-3, ki
glede prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov
Upravnemu sodišču podeljuje pristojnost za odločanje v upravnem sporu (in z učinki odločitev, ki jih zakon določa za ta upravni spor), je zato iz enakih razlogov, kot so navedeni v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-327/20, v neskladju s tretjo (glede državnih prostorskih izvedbenih aktov) oziroma četrto (glede občinskih prostorskih izvedbenih aktov) alinejo prvega odstavka 160. člena in prvim odstavkom 161. člena Ustave
.
B. – IV.
O učinkovitosti ustavnosodnega varstva
27. Če Ustavno sodišče ugotovi, da je zakon protiustaven, ga v celoti ali delno razveljavi (prva poved prvega odstavka 161. člena Ustave).
V obravnavanem primeru bi razveljavitev 61. člena ZUreP-3 povzročila, da bi bilo za presojo zakonitosti vseh vidikov prostorskih izvedbenih aktov (ponovno) izključno pristojno Ustavno sodišče, ki bi ponovno imelo edino pooblastilo za njihovo razveljavitev ali odpravo. Vendar pa takšna posledica sproža vprašanje različnih vidikov učinkovitosti sodnega varstva. Zakonska ureditev CPVO, vključno s PSP, v postopku priprave prostorskega izvedbenega akta v ZUreP-3 se namreč od prej veljavne zakonske ureditve v bistvenem razlikuje glede pravne narave odločanja o obveznosti izvedbe CPVO in same CPVO (peti odstavek 19. člena ZUreP-3).
Upoštevajoč spremenjeno zakonsko ureditev, ki posledično opušča posebno sodno varstvo zoper CPVO oziroma PSP ter sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte po vsebini širi tudi na odločitve
o izvedbi CPVO ter o sprejemljivosti prostorskega izvedbenega akta v okviru CPVO oziroma v okviru PSP na varovana območja narave,
bi to pomenilo, da bi bil obseg presoje Ustavnega sodišča razširjen tudi na (novo) odločanje o teh okoljskih vidikih prostorskega načrtovanja.
28. Ustavno sodišče mora pri odločanju o zadevi, ki pomeni odločitev na področju izvajanja prava EU, upoštevati primarno in sekundarno zakonodajo EU ter sodno prakso SEU. Ustavno sodišče je zato moralo, upoštevaje primarno in sekundarno pravo EU, kot ga je že večkrat razložilo SEU,
ob upoštevanju celotnega nacionalnega prava in ob uporabi metod razlage, ki jih to pravo priznava,
[57]
preveriti, ali nacionalna ureditev ustavnosodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti še zadosti zahtevam prava EU po učinkovitem varstvu pravic iz Direktive 2001/42/ES in Direktive 92/43/EGS. N
ačelo evropskoskladne razlage, utemeljeno v načelu primarnosti prava EU, je omejeno le s splošnimi načeli prava, zlasti z načelom pravne varnosti in prepovedjo retroaktivnosti. Načelo evropskoskladne razlage tudi ne more biti podlaga za razlago nacionalnega prava
contra legem
:
[58]
obveznost evropskoskladne razlage preneha, če nacionalnega prava ni mogoče uporabiti tako, da bi bil dosežen rezultat, skladen s tistim, ki je določen s pravom EU, v obravnavanem primeru z zahtevo po spoštovanju pravice do učinkovitega pravnega sredstva.
29. Iz sodne prakse SEU izhaja, da ob neobstoju pravil prava EU notranji pravni red vsake države članice določi pristojna sodišča in postopkovna pravila za pravna sredstva, ki naj bi zagotovila varstvo pravic, ki jih posameznikom daje pravni akt EU. Ta pravila ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobne notranje položaje (načelo enakovrednosti), in v praksi ne smejo onemogočiti ali pretirano otežiti uveljavljanja pravic, ki jih daje pravni red EU (načelo učinkovitosti).
[59]
Pravica do učinkovitega pravnega sredstva pred nepristranskim sodiščem je določena tudi v 47. členu Listine, ki pomeni potrditev načela učinkovitega sodnega varstva.
[60]
Glede pravnih sredstev za zagotovitev spoštovanja prava okolja je ta pravica do učinkovitega pravnega sredstva določena tudi v tretjem in četrtem odstavku 9. člena Aarhuške konvencije.
[61]
Obveznost zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva na področju varovanja okolja je torej mednarodna obveznost,
[62]
k spoštovanju katere je Republika Slovenija zavezana tudi na podlagi 8. člena Ustave.
[63]
Zahteva po zagotovitvi učinkovitega sodnega varstva na področjih, urejenih z okoljskim pravom EU, v primeru prostorskih izvedbenih aktov terja razlago nacionalnega prava, ki je v največji možni meri skladna tako z namenom tretjega in četrtega odstavka 9. člena Aarhuške konvencije kot s ciljem učinkovitega varstva pravic, ki jih daje pravo EU.
[64]
30. Pri tem ne gre prezreti, da tudi iz Ustave izhaja zahteva po učinkovitem sodnem varstvu pravic (23. člen Ustave), sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin
pa še posebej in izrecno zagotavlja četrti odstavek 15. člena Ustave. Pr
avica do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena Ustave, ki je najtesneje povezana z varstvom okolja (tudi okolja kot takega),
[65]
po ustaljeni ustavnosodni presoji uživa enako varstvo kot druge človekove pravice in temeljne svoboščine.
[66]
V primeru pravice do sodnega varstva pravice do zdravega življenjskega okolja zato tudi načelo največjega varstva človekovih pravic iz petega odstavka 15. člena v zvezi z 8. členom Ustave zagotavlja, da raven varstva te pravice ni nižja od zahtevane ravni varstva po mednarodnih instrumentih. Ustavno zahtevo po učinkovitem sodnem varstvu na področju pravil varovanja okolja in narave je treba razlagati ob upoštevanju prava EU in mednarodnih obveznosti.
[67]
31. Pri tem je pomembno poudariti, da so se v obdobju po sprejetju Ustave, ki je opredelila pristojnosti in pooblastila Ustavnega sodišča in jih razmejila od pristojnosti rednih sodišč, vključno z Upravnim sodiščem (157. člen Ustave), pravila varovanja okolja in ohranjanja narave, ki predvsem izvirajo iz prava EU, močno razvila, ne le količinsko, temveč tudi oziroma predvsem vsebinsko. Vsebinski razvoj je vključeval tudi vzpostavitev vedno strožjih pogojev za poseganje v okolje, še strožji pa so pogoji za poseganje v naravo. Ta strogost se kaže tudi pri izvedbah CPVO, PVO in PSP ter njihovi integraciji v splošne in posamične pravne akte. Te okoljske presoje zahtevajo interdisciplinarne pristope in pogosto odgovore na kompleksna strokovna vprašanja.
[68]
Razvoj prava varovanja okolja in ohranjanja narave zahteva tudi vzpostavitev zagotavljanja ustrezno učinkovitega sodnega varstva, ne glede na pravno naravo akta, ki vsebuje posamezen ukrep varstva okolja. Glede na navedeno se po mnenju Ustavnega sodišča v obravnavani zadevi postavlja vprašanje, ali določitev izključne pristojnosti Ustavnega sodišča za presojo podzakonskih splošnih aktov in predpisov lokalnih skupnosti (tretja in četrta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave), tudi za presojo prostorskih izvedbenih aktov, trči ne le z zahtevami Aarhuške konvencije in prava EU, temveč tudi z ustavno zahtevo po učinkovitosti sodnega varstva.
32. V zvezi z učinkovitostjo ustavnosodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte,
ki bi ob razveljavitvi izpodbijane zakonske ureditve obsegalo tudi pravno varstvo v zvezi z okoljsko presojo teh aktov
, se zastavljata tako vprašanje ustreznosti procesnih predpostavk za dostop do Ustavnega sodišča kot vprašanje obsega presoje (standarda nadzora), ki ga v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, upoštevajoč njegov položaj v sistemu oblasti, lahko zagotavlja Ustavno sodišče.
33. Za presojo učinkovitosti dostopa do Ustavnega sodišča, ki je – razen v izjemnih primerih (glej 23. točko obrazložitve) – pogojen s predhodnim izčrpanjem ugovorov zoper prostorski izvedbeni akt kot pravno podlago za izdajo gradbenega dovoljenja v samem postopku izdaje gradbenega dovoljenja (formalno in materialno izčrpanje pravnih sredstev), je bistvenega pomena zahteva prava EU, da
je treba celovito okoljsko presojo izvesti čim prej, ko se še lahko vpliva na morebitne odločitve, torej na stopnji, ko je mogoče analizirati različne možnosti in izvesti strateške odločitve.
[69]
Kot je tudi že pojasnilo Ustavno sodišče,
[70]
mora tej zahtevi po čimprejšnji okoljski presoji ter zahtevi po zagotovitvi učinkovitega sodelovanja javnosti v fazi, ko so še vse možnosti odprte, biti prilagojeno tudi pravno varstvo. Varstvo okolja, ki so mu te zahteve namenjene, je namreč lahko učinkovito le, če je pravno varstvo zoper prostorske izvedbene akte, ki bodo verjetno vplivali na okolje, zagotovljeno v dovolj zgodnji fazi prostorskega načrtovanja in na način, ki omogoča, da se prepreči, da bi se takšen akt, vključno s projekti za posege v prostor, ki bi jih bilo treba izvesti na njegovi podlagi, sprejel in izvedel brez okoljske presoje oziroma bi bila ta pomanjkljiva.
[71]
V takšnih primerih se morajo odpraviti protipravne posledice take opustitve ali pomanjkljivosti.
34.
Z zahtevo po formalnem in materialnem izčrpanju, ki sicer odseva subsidiarno vlogo Ustavnega sodišča (19. točka obrazložitve), je takšno pravno varstvo odloženo in se ne izvede v fazi, ko se še lahko vpliva na strateške odločitve, ki so integrirane v prostorski izvedbeni akt.
Odloženo pravno varstvo zoper prostorske izvedbene akte zato tem zahtevam prava EU ne zadosti. Graditev objektov kot temeljna dejavnost, ki se izvaja na podlagi prostorskih izvedbenih aktov, se lahko praviloma začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja.
[72]
Če ne gre za objekt z vplivi na okolje ali gre za objekt, ki ne potrebuje PSP po predpisih, ki urejajo ohranjanje narave, GZ-1 dopušča celo začetek gradnje na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja, torej pred pravnomočnostjo.
[73]
ZUS-1 sicer Upravnemu sodišču omogoča, da ob vložitvi tožbe zoper gradbeno dovoljenje ob izpolnjevanju zakonsko predpisanih meril odloži njegovo izvršitev do izdaje pravnomočne odločbe.
[74]
Izdaja začasne odredbe je mogoča tudi v revizijskem postopku,
[75]
pri čemer pa iz ustaljene sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da je dopustitev revizije pogoj za obravnavo predloga za začasne odredbe v revizijskem postopku.
[76]
Navedeno pomeni, da je zadržanje izvršitve gradbenega dovoljenja odvisno od presoje Vrhovnega sodišča, da konkretna zadeva odpira pomembno pravno vprašanje, ki terja obravnavo revizije po vsebini.
[77]
Za vložitev ustavne pritožbe se zahteva izčrpanje vseh, ne le rednih pravnih sredstev,
[78]
zato ni mogoče izključiti, da do trenutka, ko so izpolnjeni pogoji za vložitev ustavne pritožbe zoper posamični akt
[79]
in hkrati pobude zoper prostorski izvedbeni akt, na katerem temelji gradbeno dovoljenje, že pride do (dovoljenega) posega v prostor. Faza,
ko se še lahko vpliva na strateške odločitve, je tako zamujena.
Obenem tudi ni mogoče prezreti, da sta zahteva po izčrpanju pravnih sredstev pri ustavnih pritožbah in z njo povezan pravni interes za vložitev pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskega izvedbenega akta vedno vezana na konkreten poseg v prostor. V primerih prostorskih izvedbenih aktov, s katerimi se ne načrtuje le umestitev posamezne prostorske ureditve v prostor, temveč gre za podlago za izdajo raznovrstnih gradbenih dovoljenj (OPN), je možnost, da pride do posega v prostor na podlagi takega akta, ki bi se kasneje izkazal za nezakonitega oziroma protiustavnega, še toliko večja. Kot je že večkrat pojasnilo tudi Ustavno sodišče, so škodljive posledice, ki jih povzroči gradnja v prostoru, lahko težko popravljive.
[80]
Izvedba posega v prostor v primeru, ko bi se naknadno v postopku ocene ustavnosti in zakonitosti prostorskega izvedbenega akta izkazalo, da bi morala biti zanj izvedena CPVO oziroma da je bila ta izvedena pomanjkljivo ali nepravilno, bi bila v nasprotju s temeljnim ciljem Direktive 2001/42/ES.
[81]
Ker vprašanja potrebnosti in pravilnosti izvedbe okoljske presoje prostorskih izvedbenih aktov z vidika zahtev prava EU v nobenem primeru ni mogoče z gotovostjo izključiti, je mogoče na splošno zaključiti, da je sodno varstvo zoper te akte lahko učinkovito le, če je izvedeno pravočasno, tj. v fazi po sprejetju prostorskega izvedbenega akta (ko so tudi vse
možnosti odprte)
in pred izvedbo s tem aktom načrtovanih posegov v prostor.
35. Obveznost evropskoskladne razlage nacionalnim sodiščem nalaga, da po potrebi spremenijo sodno prakso, če ta temelji na razlagi nacionalnega prava, ki ni združljiva s cilji upoštevnega prava EU.
[82]
Vendar pa iz razlogov, pojasnjenih v nadaljevanju, sprememba ustaljene ustavnosodne presoje, tj. opustitev zahteve po predhodnem izčrpanju očitkov o nezakonitosti prostorskih izvedbenih aktov v upravnem sporu, ne bi mogla rešiti trka med ustavno določenimi izključnimi pristojnostmi Ustavnega sodišča na eni strani in zahtevo po učinkovitem varstvu pravic okoljskega prava EU in mednarodnih obvez na drugi strani.
36. Iz sodne prakse SEU izhaja, da je treba tudi pri določitvi obsega sodnega nadzora nacionalnih odločb, sprejetih na podlagi pravnega akta EU, upoštevati cilj direktive in zagotoviti, da se ne poseže v njeno učinkovitost.
[83]
37. Cilj Direktive 2001/42/ES je, kot je bilo že pojasnjeno (12. točka obrazložitve), zagotoviti visoko raven varstva okolja in prispevati k vključevanju okoljskih vidikov v pripravljanje in sprejemanje načrtov in programov, zato da se spodbuja trajnostni razvoj. Iz zahteve po okoljski presoji prostorskih izvedbenih aktov in učinkovitosti sodnega nadzora izhaja, da presoja zakonitosti v primeru, ko sodišče presoja posamezen prostorski izvedbeni akt, kjer ta presoja ni bila opravljena,
[84]
ob ustreznem zatrjevanju strank vključuje vprašanje, ali bi obravnavani akt lahko znatno vplival na okolje, med drugim torej presojo, ali prostorski izvedbeni akt določa okvir za prihodnja soglasja za izvedbo projektov, ki bi lahko pomembno vplivali na okolje in bi torej presoja morala biti opravljena.
[85]
V primeru, ko je CPVO bila opravljena, pa mora sodišče v okviru ocene zakonitosti preveriti tudi, ali je bila ta presoja pravilna.
[86]
To velja še toliko bolj, če CPVO temelji tudi na PSP.
38. V primerih, ko je oziroma bi morala biti v okoljsko presojo prostorskega izvedbenega akta vključena tudi PSP tega akta (tj. vprašanje možnosti poseganja v naravo), je treba pri določitvi obsega sodnega nadzora upoštevati tudi Direktivo 92/43/EGS, katere cilj je zagotoviti visoko stopnjo varstva okolja glede območij narave, ki so zaščitena na njeni podlagi.
Nacionalni organi lahko dejavnost na zavarovanem območju, upoštevajoč ugotovitve ustrezne presoje vplivov plana na varovano območje narave in cilje ohranjanja tega območja,
dovolijo le, če z znanstvenega stališča ne obstaja razumen dvom o tem, da dejavnost ne bo škodljivo vplivala na to območje narave.
[87]
Iz ustaljene sodne prakse SEU izhaja, da mora biti
načrt ali projekt predmet take presoje, če obstaja verjetnost ali tveganje, da bi na zadevno območje pomembno vplival. Ta pogoj je izpolnjen, če, zlasti ob upoštevanju previdnostnega načela, obstoja verjetnosti ali tveganja pomembnih negativnih vplivov na to območje narave ni mogoče izključiti na podlagi najboljših znanstvenih spoznanj na tem področju, zlasti ob upoštevanju značilnosti in posebnih okoljskih razmer obravnavanega območja.
[88]
Če je PSP
izvedena, mora biti ustrezna, kar pomeni, da je treba pred soglasjem k načrtu ali programu, ob upoštevanju najboljših znanstvenih dognanj na tem področju, opredeliti vse vidike tega načrta ali tega projekta, ki lahko sam ali skupaj z drugimi načrti ali drugimi projekti vpliva na cilje ohranjanja zavarovanega območja.
[89]
PSP ne sme biti pomanjkljiva in mora obsegati celovite, natančne in dokončne ugotovitve ter sklepe, s katerimi se ovrže vsak razumen znanstveni dvom
glede vplivov tega načrta ali projekta na zadevno območje
.
[90]
Iz teh zahtev izhaja, da mora tudi sodišče, ko odloča o zakonitosti načrta, za katerega je bila oziroma bi morala biti izvedena PSP, ugotoviti, ali znanstveni dokazi, na katere se sklicuje pripravljavec akta, ne puščajo razumnega dvoma o tem, da načrtovani posegi ne bodo škodljivo vplivali na varovano območje.
39. Vsebinsko presojo prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti opredeljujeta in omejujeta ustavni položaj Ustavnega sodišča v nacionalnem pravnem redu ter narava postopka ocene ustavnosti in zakonitosti predpisov.
40.
Ustavni položaj Ustavnega sodišča poleg nekaterih izrecnih določb Ustave o pristojnostih ter pooblastilih in načinu odločanja pomembno sodoloča načelo delitve oblasti iz drugega stavka drugega odstavka 3. člena Ustave, saj je Ustavno sodišče eden od osrednjih organov državne oblasti.
[91]
V sistemu delitve oblasti je Ustavno sodišče organ sodne veje oblasti in ima v primerjavi z drugimi sodišči, ki izvršujejo sodno funkcijo, posebne pristojnosti. Da je Ustavno sodišče najvišji organ sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kot je izrecno navedel zakonodajalec,
[92]
izhaja že iz njegovih ustavno določenih pristojnosti, kot jih v bistvenem določa 160. člen Ustave.
[93]
Glede na ustavno določene pristojnosti je tako Ustavno sodišče ključni akter v sistemu zavor in ravnovesij (nadzora in ravnotežij), saj lahko bistveno vpliva na delovanje vseh treh vej oblasti.
[94]
Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je morebitne
dodatne
pristojnosti Ustavnega sodišča, za določitev katerih ima zakonodajalec ustavno pooblastilo v enajsti alineji prvega odstavka 160. člena Ustave, dopustno določiti le tako, da je ohranjen konsistenten pravni sistem in da te ne posegajo v položaj Ustavnega sodišča v celotnem pravnem sistemu v razmerju do zakonodajne, izvršilne in sodne veje oblasti.
[95]
Spoštovanje te vloge Ustavnega sodišča mora biti temeljno vodilo tudi pri določanju morebitnih
novih vsebinskih obsegov
pristojnosti.
41. Ustavno sodišče je že odločilo, da ko v okviru svojih pristojnosti odloča o skladnosti podzakonskih predpisov – vključno s prostorskimi izvedbenimi akti kot splošnimi pravnimi akti
sui generis
– z Ustavo in zakoni (160. člen Ustave), ne ocenjuje primernosti ureditve s stališča različnih strok
[96]
in ne odloča o strokovnih vprašanjih.
[97]
Ustavno sodišče je tudi že sprejelo stališče, da v primeru, ko izpodbijana ureditev terja obravnavo kompleksnih strokovnih vprašanj, ki niso zgolj pravne narave, Ustavno sodišče ne more biti tisto, ki kot prvi organ presoja ta vprašanja, saj te vloge Ustavno sodišče nima.
[98]
Skladno s pravom EU mora sodno varstvo okoljske presoje prostorskih izvedbenih aktov zajemati tudi presojo strokovnih vprašanj.
Pravo EU zahteva tudi, da nacionalno sodišče prouči tako postopkovno kot vsebinsko zakonitost dejanj in opustitev, ki so v nasprotju z določbami njenega notranjega prava, ki se nanaša na okolje.
[99]
Presoja mora biti izvedena tako, da so učinkovito zavarovane pravice, ki jih daje okoljsko pravo EU, in je zagotovljeno spoštovanje ciljev upoštevne zakonodaje EU.
[100]
Še strožje se ta zahteva kaže pri sodnem varstvu zoper akte, ki dovoljujejo posege v naravo.
42. Vprašanja, ali bi prostorski izvedbeni akt
lahko znatno vplival na okolje
in, kadar je to upoštevno, ali je mogoče na podlagi znanstvenih dokazov, ki so bili upoštevani pri sprejetju odločitve glede neizvedbe presoje sprejemljivosti prostorskega izvedbenega akta na varovano območje, brez razumnega dvoma zaključiti, da načrtovani posegi ne bodo škodljivo vplivali na varovano območje, so v samem bistvu vprašanja dejanske narave. Čeprav iz prava EU ne izhaja zahteva, da bi sodišče samo ugotavljalo dejstva, pa je za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva v okoljskih zadevah treba pri proučitvi dejstev zagotoviti vsaj, da je ob nasprotovanju sprejeti odločitvi pravno varstvo učinkovito tudi glede dejstev, na podlagi katerih je upravni organ sprejel izpodbijano odločitev.
[101]
Kot izhaja iz 139. točke Sporočila Komisije o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, lahko nepopolna ali napačna ugotovitev dejanskega stanja oziroma napačna razlaga dejstev neposredno vpliva na kakovost sprejete upravne odločitve in ogrozi cilje okoljskega prava EU.
43. Sodna presoja, ali bi bila potrebna CPVO za sprejetje prostorskega izvedbenega akta (pa ni bila izvedena), in sodna presoja glede samih vplivov prostorskega izvedbenega akta (ugotovljenih bodisi v okviru CPVO bodisi v okviru PSP)
se ne smeta ustaviti pri presoji skladnosti prostorskega izvedbenega akta z določbami ZUreP-3, ki urejajo postopek priprave in sprejetja posamezne vrste prostorskega izvedbenega akta, v smislu klasične abstraktne presoje predpisa. Ocena zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov zahteva presojo dejanskih in strokovnih vprašanj, ki so iz različnih strokovnih področij (in iz presoj CPVO in PSP) integrirana v akt. Presoja zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov je torej upoštevno drugačna.
Tako za zaključek, ali bi morala biti za konkreten prostorski izvedbeni akt izvedena okoljska presoja, pa ni bila, kot tudi za sprejetje morebitne odločitve (kadar je to upoštevno) o pravilnosti izključitve razumnega dvoma, da načrtovani posegi ne bodo škodljivo vplivali na varovano območje narave, je potrebna preveritev dejanskih okoliščin, povezanih s stanjem okolja in narave ter okoljskimi značilnostmi območja prostorskega načrtovanja. Enako velja za samo presojo ugotovitev in ocene vplivov prostorskega izvedbenega akta na okolje ter za presojo, ali so bile pri njegovem sprejemanju spoštovane zahteve varstva okolja, ohranjanja narave, varstva človekovega zdravja, podnebnih ciljev in odpornosti proti podnebnim spremembam, varstva krajine in kulturne dediščine,
[102]
vključno z morebitnimi vplivi na varovana območja narave.
[103]
V vseh primerih gre za presojo kompleksnih interdisciplinarnih strokovnih vprašanj, pri katerih v ospredju niso pravni vidiki, temveč zahteve okoljevarstvene in naravovarstvene stroke ter drugih strok.
44. Ustavno sodišče ni organ, ki bi o vprašanjih okoljske presoje, ki niso le pravne narave in ki so po drugi strani neizbežno vpeta v postopek priprave vsakršnega prostorskega izvedbenega akta, lahko odločalo kot edini organ.
[104]
Reševanje kompleksnih strokovnih okoljskih vprašanj, ki običajno terjajo angažiranje ustreznih izvedencev posameznih strok, ter preučevanje dejstev, ki za seboj praviloma potegne zahtevo po izvedbi glavne obravnave, na kateri se presojajo dejstva in dokazi, v primeru ocene zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov ne ustreza naravi ustavnega spora. Ustavno sodišče po svojih pristojnostih in nasploh po položaju v sistemu državne oblasti ni sodišče, ki bi lahko – tudi če bi prezrlo načelo subsidiarne pristojnosti in s tem zahtevo po formalnem in materialnem izčrpanju ter omogočilo presojo, ko so vse strateške možnosti še odprte – kot prvo in edino sodišče zagotavljalo učinkovito sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte kot splošne pravne akte
sui generis
, katerih običajni sestavni del je tudi njihova predhodna okoljska presoja. Ker gre za kompleksna interdisciplinarna strokovna vprašanja, je še toliko bolj utemeljena zahteva po predhodnem izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi prostorskega izvedbenega akta.
[105]
Vendar pa, kot je bilo pojasnjeno (34. točka obrazložitve), vztrajanje pri spoštovanju te procesne predpostavke, ki bi po vsebinski plati omogočalo, da bi se do upoštevnih vidikov zakonitosti prostorskega izvedbenega akta predhodno opredelila že redna sodišča, ni združljivo z zahtevo po pravočasnem in učinkovitem sodnem varstvu (ko so vse možnosti še odprte) zoper prostorski izvedbeni akt. Pravno varstvo zoper prostorske izvedbene akte v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti ne zadosti zahtevam učinkovitega varstva pravic,
ki jih daje pravo EU
.
45. Kot izhaja iz 30. točke obrazložitve, je pravica do učinkovitega sodnega varstva pravic, ki jih daje okoljsko pravo EU, varovana tudi v okviru 23. člena Ustave.
Zahteve varstva okolja, ki izvirajo iz prava EU, obenem zavezujejo državo k izpolnjevanju njene ustavne dolžnosti, da skrbi za visoko raven varstva okolja (prva poved drugega odstavka 72. člena Ustave) in s tem za uresničevanje pravice do zdravega življenjskega okolja,
[106]
katere sodno varstvo Ustava zagotavlja v okviru četrtega odstavka 15. člena. U
reditev
sodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte v postopku pred Ustavnim sodiščem kot edinim sodiščem
(tretja oziroma četrta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave in prvi odstavek 161. člena Ustave)
tako ne zadosti ne zahtevam učinkovitega varstva pravic,
ki jih daje pravo EU
, ne ustavni zahtevi po učinkovitem sodnem varstvu pravic in
človekovih pravic na področju varovanja okolja in ohranjanja narave, ki je urejeno tudi na ravni EU.
46. Pravno varstvo zoper prostorske izvedbene akte v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, omejeno z naravo tega postopka in ustavnim položajem Ustavnega sodišča, kot je bilo pojasnjeno, ne zadosti zahtevam po učinkovitosti, kot izvirajo iz prava EU. Izključna pristojnost Ustavnega sodišča za presojo prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov, utemeljena v načelu delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave)
ter jasno določno izpeljana v 160. členu Ustave
,
[107]
se tako izkaže za oviro, ki onemogoča evropskoskladno razlago.
O izbiri vrste odločitve
47. Iz sodne prakse SEU izhaja, da ima na podlagi načela primarnosti nacionalno sodišče, ki v okviru svojih pristojnosti uporablja določbe prava EU, v primeru, ko ne more podati razlage nacionalne ureditve, ki bi bila skladna z zahtevami prava EU, dolžnost zagotoviti polni učinek teh določb.
[108]
48. Po vsebinski plati nadalje tudi ni mogoče prezreti, da gre v primeru izpodbijane ureditve za omejen nabor vprašanj zakonitosti (tretji odstavek 61. člena ZUreP-3), ki po naravi stvari ne dosegajo ravni pomembnejših ustavnopravnih vprašanj. Ker je pri tem nabor vprašanj v primerjavi s predhodno zakonsko ureditvijo širši, pa mora Ustavno sodišče pri oceni posledic svoje odločitve, ki se bodo odražale v dodatnem obsegu pristojnosti Ustavnega sodišča, upoštevati tudi svoj pomen in vlogo v ustavnem sistemu.
[109]
Presoja vprašanj potrebnosti in ustreznosti presoje sprejemljivosti prostorskega izvedbenega akta na varovana območja narave in presoje vplivov prostorskega izvedbenega akta na okolje, ki je bila pred uveljavitvijo izpodbijane ureditve pridržana Upravnemu sodišču, je v svojem bistvu pretežno dejanske in kompleksno strokovne narave. Takšen dodaten obseg pristojnosti Ustavnega sodišča je
v neskladju z njegovo vlogo v pravnem sistemu.
49. Ustavno sodišče se tudi zaveda, da imajo praktični problemi glede zagotovitve ustreznega sodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte nasploh, povezani z zamejitvami pristojnosti, izvirajočimi iz Ustave, zdaj že razmeroma dolgo zgodovino
[110]
in da zakonodajalčev poskus zakonske ureditve področja temelji na – po oceni Ustavnega sodišča pravilni – ugotovitvi, da Ustavno sodišče ni tisto sodišče, ki bi lahko zagotavljalo učinkovito sodno varstvo.
Prav tako Ustavno sodišče ni prezrlo, da želi izpodbijani zakonodajalčev ukrep udejanjiti zahteve Aarhuške konvencije in s tem tudi prava EU po zagotovitvi učinkovitega sodnega varstva v primeru prostorskih izvedbenih aktov kot aktov,
ki segajo tudi na področje varstva okolja in ohranjanja narave.
[111]
50. Zagotavljanje učinkovitosti prava EU je ustavno posebej varovana dobrina,
[112]
ki je Ustavno sodišče pri svojem odločanju ne more prezreti. Obenem pa te zahteve Ustavno sodišče v postopkih za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov samo ne more uresničevati. Iz tretjega odstavka 3.a člena Ustave izhaja tudi dolžnost države, da naj raven varstva okolja ne bo nižja kot v pravu EU.
[113]
Zato je Ustavno sodišče z izbiro načina odločitve zagotovilo, da je ta zahteva v največji možni meri spoštovana.
51. Ustavno sodišče glede na vse navedeno prvega, drugega in tretjega odstavka 61. člena
ZUreP-3
ni razveljavilo, temveč je na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS izdalo ugotovitveno odločbo (1. točka izreka). To pomeni, da prvi, drugi in tretji odstavek 61. člena ZUreP-3, za katere je sicer Ustavno sodišče ugotovilo, da so v neskladju z ustavno določeno izključno pristojnostjo Ustavnega sodišča za presojo zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov, ostanejo v veljavi. Določitev razmejitve pristojnosti
in pooblastil
med Ustavnim in Upravnim sodiščem, ki bo zagotavljala spoštovanje prava EU, mednarodnih obveznosti in ustavne zahteve po učinkovitem sodnem varstvu, je v pristojnosti ustavodajalca
[114]
in zakonodajalca. Ustavno sodišče ustavodajalcu ne more narekovati ravnanja in mu nalagati spremembe Ustave. V okviru svojih pristojnosti lahko Ustavno sodišče odpravo ugotovljene protiustavnosti zakonske ureditve naloži izključno zakonodajalcu. Ustavno sodišče je zato le zakonodajalcu na podlagi drugega odstavka 48. člena ZUstS določilo rok, da ugotovljeno protiustavnost odpravi v enem letu od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka).
O načinu izvršitve
52. Ustavno sodišče v obravnavanem primeru zaradi ugotovljenega trka med ustavno določeno pristojnostjo za presojo prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov ter zahtevami Ustave, prava EU in Aarhuške konvencije z načinom izvršitve ni moglo sámo začasno določiti ustavnoskladne zakonske ureditve. Kljub ugotovitvi protiustavnosti izpodbijane zakonske ureditve je zato Ustavno sodišče, da bi zavarovalo ustavno, mednarodno in evropsko zahtevo učinkovitega sodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte, na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS omogočilo nadaljnjo uporabo protiustavne zakonske ureditve (3. točka izreka). Po oceni Ustavnega sodišča je nadaljevanje izvrševanja zakonske ureditve, ki ni v skladu z ustavno določenimi izključnimi pristojnostmi in pooblastili Ustavnega sodišča, blažja posledica, kot pa bi bila tista, do katere bi prišlo s ponovno vzpostavitvijo pravnega varstva v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, v katerem ni mogoče zagotoviti učinkovitega sodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte, in ki bi povzročala kršitve prava EU in Aarhuške konvencije. Le na ta način – z izbiro ustrezne vrste odločitve in določitvijo, da je do odprave ugotovljenega neskladja Upravno sodišče pristojno odločati v upravnem sporu zoper prostorske izvedbene akte, opredeljene v drugem odstavku 61. člena ZUreP-3 – je po presoji Ustavnega sodišča ob obstoječi ustavni ureditvi lahko tudi zagotovljeno ustrezno spoštovanje zahteve po zagotavljanju učinkovitosti prava EU in mednarodnih zavez, k čemur se je država zavezala na podlagi tretjega odstavka 3.a člena in 8. člena Ustave. Ustavno sodišče je zato na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo, da za sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte iz drugega odstavka 61. člena ZUreP-3 kot splošne pravne akte v okviru, opredeljenem v tretjem odstavku 61. člena ZUreP-3, ostaja pristojno Upravno sodišče, ki ima pri tem pooblastilo, da izpodbijani prostorski izvedbeni akt, če ugotovi, da je nezakonit, odpravi ali razveljavi v obsegu in pod pogoji, kot jih določata enajsti in dvanajsti odstavek 61. člena ZUreP-3. Pogoje za vložitev tožbe in postopek upravnega spora urejajo četrti do šestnajsti odstavek 61. člena ZUreP-3. Da bi Ustavno sodišče v največji meri zagotovilo spoštovanje pravice do učinkovitega pravnega sredstva vsem vlagateljem, ki so zoper prostorski izvedbeni akt že vložili pravno sredstvo, pa o njem še ni bilo odločeno, je z načinom izvršitve na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS tudi pobudnikom, ki so po 1. 6. 2022, ko se je začel uporabljati ZUreP-3, namesto tožbe pred Upravnim sodiščem vložili pobudo za začetek
postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti na Ustavno sodišče
, pa o njej do objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije še ni bilo odločeno, omogočilo, da
vložijo tožbo v upravnem sporu pred Upravnim sodiščem, kot to izhaja iz 4. točke izreka te odločbe.
V upravnem sporu na podlagi 61. člena ZUreP-3 se za te tožbe ne uporablja peti odstavek 61. člena ZUreP-3.
C.
53. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnica in sodniki dr. Matej Accetto,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli.
Točki 1 in 2 izreka je sprejelo soglasno. Točki 3 in 4 izreka je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Jaklič. Sodnika Accetto in Knez sta dala pritrdilni ločeni mnenji.
dr. Rok Čeferin
Predsednik
⇒
[1]
Vsebinsko enako določbo vsebuje prvi odstavek 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Zakon dopolnjuje Ustavo v tem, da jasneje določa, da sodišče začne postopek pred Ustavnim sodiščem z zahtevo za oceno ustavnosti, pri čemer lahko izpodbija tudi le del zakona.
[2]
Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/14 z dne 26. 3. 2015 (Uradni list RS, št. 24/15), 7. točka obrazložitve.
[3]
Tretji odstavek 294. člena ZUreP-3.
[4]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-327/20, 13. točka obrazložitve.
[5]
Tretji odstavek 50. člena ZUreP-3.
[6]
Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-25/17 z dne 9. 6. 2022, 24. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-43/13 z dne 9. 10. 2014 (Uradni list RS, št. 76/14), 22. točka obrazložitve.
[7]
Prvi in drugi odstavek 51. člena ZUreP-3.
[8]
Prvi odstavek 19. člena ZUreP-3.
[9]
Tretji odstavek 19. člena ZUreP-3.
[10]
Četrta in peta alineja tretjega odstavka 61. člena ZUreP-3.
[11]
V Zakonu o uvajanju naprav za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije (Uradni list RS, št. 78/23 in 95/24 – v nadaljevanju ZUNPEOVE) je predvidena posebna ureditev okoljske presoje v primeru prostorskega načrtovanja in umeščanja naprav in objektov, ki proizvajajo električno energijo iz obnovljivih virov energije, v prostor. Zakonodajalec je ZUNPEOVE sprejel med drugim za izvajanje Uredbe Sveta (EU) 2022/2577 z dne 22. decembra 2022 o okviru za pospešitev uvajanja energije iz obnovljivih virov (UL L 335, 29. 12. 2022), ki je bila spremenjena z Uredbo Sveta (EU) 2024/223 z dne 22. decembra 2022 o spremembi Uredbe (EU) 2022/2577 o okviru za pospešitev uvajanja energije iz obnovljivih virov (UL L, 10. 1. 2024).
[12]
Izjemi sta državni prostorski ureditveni načrt, ki temelji na uredbi o najustreznejši varianti, v katere postopku priprave se izvede CPVO, ter sklep o lokacijski preveritvi, za katero se CPVO ne izvede (tretji odstavek 134. člena ZUreP-3).
[13]
Tako tudi že sklep Ustavnega sodišča št. U-I-25/17, 25. točka obrazložitve.
[14]
Točka a) drugega odstavka 3. člena Direktive 2001/42/ES. Iz sodne prakse Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) izhaja, da navedena določba (njeni drugi, tretji in peti odstavek) stremi k temu, da noben načrt ali program, ki bo verjetno znatno vplival na okolje, ni izključen iz okoljske presoje (glej sodbi SEU v zadevah
Valčiukienė in drugi
, C-295/10, z dne 22. 9. 2011, 53. točka obrazložitve, in
Associazione Italia Nostra Onlus
, C-444/15, z dne 21. 12. 2016, 54. točka obrazložitve).
[15]
Točka b drugega odstavka 3. člena Direktive 2001/42/ES.
[16]
Glej deveto uvodno izjavo Direktive 2001/42/ES.
[17]
Člen 1 Direktive 2001/42/ES. O spoštovanju tega cilja v postopkih sprememb in dopolnitev načrtov in programov glej sodbo SEU v zadevi
An Bord Pleanála in drugi (Site de St Teresa’s Gardens)
, C-9/22, z dne 9. 3. 2023, 42. in 43. točka obrazložitve.
[18]
Prvi odstavek 4. člena Direktive 2001/42/ES.
[19]
Člen 5 Direktive 2001/42/ES.
[20]
V skladu s četrtim odstavkom 6. člena Direktive 2001/42/ES države članice opredelijo pojem javnost, vključno z javnostjo, ki jo bo ali bi jo lahko odločanje po tej direktivi prizadelo ali ki ima interes pri takem odločanju, skupaj z ustreznimi nevladnimi organizacijami, kakršne so organizacije, ki spodbujajo varstvo okolja, in drugimi zadevnimi organizacijami.
[21]
Prvi in drugi odstavek 6. člena ter 8. člen Direktive 2001/42/ES.
[22]
Prvi in drugi odstavek 2. člena
Direktive 92/43/EGS.
[23]
Tretji odstavek 6. člena Direktive 92/43/EGS. Glej tudi sodbo velikega senata SEU v zadevi
Lesoochranárske zoskupenie VLK
, C-243/15, z dne 8. 11. 2016, 43., 46. do 48. in 58. točka obrazložitve.
[24]
Glej drugo in tretjo alinejo 1. člena ZUreP-3.
[25]
Sodba SEU v zadevi
Inter-Environnement Wallonie in Terre wallonne
, C-41/11, z dne 28. 2. 2012, 42. točka obrazložitve.
[26]
Primerjaj sodbo SEU v zadevi
Inter-Environnement Wallonie in Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen
, C-411/17, z dne 29. 7. 2019, 169. točka obrazložitve.
[27]
Sodba SEU v zadevi
Latvijas valsts meži
, C-434/22, z dne 7. 12. 2023, 81. točka obrazložitve.
[28]
Sodbe SEU v zadevah
Kraaijeveld in drugi
, C-72/95, z dne 24. 10. 1996, 56. točka obrazložitve,
Waddenvereniging in Vogelsbeschermingvereniging
, C-127/02, z dne 7. 9. 2004, 66. točka obrazložitve, in
Protect Natur-, Arten- und Landschaftschutz Umweltorganisation
, C-664/15, z dne 20. 12. 2017, 34. točka obrazložitve.
[29]
Sodba SEU v zadevi
Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland in drugi
, C-197/18, z dne 3. 10. 2019, 32. točka obrazložitve.
[30]
Sodba SEU v zadevi
Craeynest in drugi
, C-723/17, z dne 26. 6. 2019, 46. točka obrazložitve.
[31]
Glej Sporočilo Komisije o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, UL C 275, 18. 8. 2017, 22. točka. To sporočilo ima naravo razlagalnega priročnika o tem, kaj je na nacionalni ravni potrebno za izpolnitev zahtev prava EU na tem področju. Glej tudi sodbi SEU v zadevah
Craeynest in drugi
, 33. točka obrazložitve, in
Protect Natur-, Arten- und Landschaftschutz Umweltorganisation
, 35. in 45. točka obrazložitve, ter sodbo velikega senata SEU v zadevi
Lesoochranárske zoskupenie VLK
, 50. točka obrazložitve.
[32]
Sodba velikega senata SEU v zadevi
Deutsche Umwelthilfe (homologacija motornih vozil)
, C-873/19, z dne 8. 11. 2022, 79. točka obrazložitve.
[33]
Sporočilo Komisije o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, 47. točka.
[34]
Primerjaj sodbo velikega senata SEU v zadevi
Lesoochranárske zoskupenie VLK
, 45. do 50. točka obrazložitve.
[35]
Tako na primer sodbe SEU v zadevah
Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen
, C-115/09, z dne 12. 5. 2011, 43. točka obrazložitve,
East Sussex County Council
, C‑71/14, z dne 6. 10. 2015, 52. točka obrazložitve, in
Craeynest in drugi
, 54. točka obrazložitve.
[36]
Primerjaj odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-146/12 z dne 14. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 107/13, in OdlUS XX, 10), 34. točka obrazložitve, in št. U-I-416/19 z dne 16. 3. 2023 (Uradni list RS, št. 35/23), 32. točka obrazložitve.
[37]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 22. točka obrazložitve.
[38]
Glej drugi odstavek 24. člena ZUstS.
[39]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-7/13, Up-29/13 z dne 5. 11. 2015 (Uradni list RS, št. 89/15), 8. točka obrazložitve.
[40]
Tako na primer sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-199/23 z dne 24. 10. 2023, št. U-I-237/23 z dne 28. 12. 2023, št. U-I-472/22 z dne 13. 1. 2023 in št. U-I-339/22 z dne 25. 10. 2022.
[41]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-330/05, U-I-331/05, U-I-337/05 z dne 18. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 79), 5. točka obrazložitve.
[42]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 26. točka obrazložitve.
[43]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 30. točka obrazložitve.
[44]
Tako odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-77/17 z dne 17. 2. 2022 (Uradni list RS, št. 29/22), št. U-I-144/17 z dne 3. 6. 2021 (Uradni list RS, št. 95/21, in OdlUS XXVI, 20), št. U-I-218/22 z dne 12. 12. 2024 (Uradni list RS, št. 3/25), št. U-I-268/22 z dne 12. 12. 2024 (Uradni list RS, št. 3/25) in št. U-I-265/22 z dne 12. 12. 2024 (Uradni list RS, št. 3/25).
[45]
Tako odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-217/22 z dne 12. 12. 2024 (Uradni list RS, št. 3/25), št. U-I-332/22 z dne 12. 12. 2024 (Uradni list RS, št. 3/25) in št. U-I-329/22 z dne 22. 1. 2025 (Uradni list RS, št. 12/25).
[46]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-25/17, 27. točka obrazložitve.
[47]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-25/17 z dne 14. 12. 2022 (Uradni list RS, št. 4/23), 19. in 20. točka obrazložitve.
[48]
Prav tam, 28. in 29. točka obrazložitve.
[49]
Prav tam, 44. točka obrazložitve.
[50]
Kot take jih izrecno opredeljuje drugi odstavek 50. člena ZUreP-3. Vsebina državnih prostorskih aktov je opredeljena v 83. členu ZUreP-3, vsebina OPN v 117. členu ZUreP-3, vsebina OPPN v 127. členu ZUreP-3, vsebina sklepa o lokacijski preveritvi pa v 134. do 137. členu ZUreP-3.
[51]
Prvi odstavek 97. člena, prvi odstavek 101. člena in prvi odstavek 108. člena ZUreP-3.
[52]
Drugi odstavek 124. člena in prvi odstavek 129. člena v zvezi z drugim odstavkom 124. člena ZUreP-3.
[53]
Sedmi odstavek 138. člena ZUreP-3.
[54]
Enako določata tretja in četrta alineja prvega odstavka 21. člena ZUstS.
[55]
Enako določbo vsebuje tudi ZUstS (prvi odstavek 45. člena), ki navedeno ustavno določbo vsebinsko dopolnjuje z opredelitvijo pogojev za odpravo predpisa ter učinka odprave (drugi odstavek 45. člena ZUstS) in učinka razveljavitve predpisa (tretji odstavek 45. člena ZUstS).
[56]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-327/20, 28. točka obrazložitve.
[57]
Primerjaj sodbo velikega senata SEU v zadevi
Deutsche Umwelthilfe
, C-752/18, z dne 19. 12. 2019, 40. točka obrazložitve.
[58]
Sodba velikega senata SEU v zadevi
Popławski
, C-573/17, z dne 24. 6. 2019, 76. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa SEU. Glej tudi sklep Ustavnega sodišča št. U-I-165/19 z dne 8. 6. 2023, 11. točka obrazložitve.
[59]
Glej v tem smislu sodbo SEU v zadevi
Craeynest in drugi
, 54. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa SEU.
[60]
Prav tam. Člen 47 Listine ustreza 6. in 13. členu EKČP, v katerih sta določeni pravica do poštenega sojenja in pravica do učinkovitega pravnega sredstva (glej Sporočilo Komisije o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, 22. točka). Primerjaj tudi sodbo SEU v zadevi
Unibet
, C-432/05, z dne 13. 3. 2007, 37. točka obrazložitve.
[61]
Glej sodbo velikega senata SEU v zadevi
Deutsche Umwelthilfe
, 34. in 39. točka obrazložitve.
[62]
Več o razvoju te mednarodne obveznosti J. Jedrośka, Access to Justice in the Aarhus Convention – Genesis, Legislative History and Overview of the Main Interpretation Dilemmas, Journal for European Environmental & Planning Law, let. 17, št. 4 (2020), str. 375–376.
[63]
Državni zbor je Aarhuško konvencijo ratificiral s sprejetjem Zakona o ratifikaciji Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 62/04, MP, št. 17/04 – MKDIOZ), spremembo Aarhuške konvencije pa z Zakonom o ratifikaciji spremembe Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 11/10, MP, št. 1/10 – MSKIVOZ).
[64]
Primerjaj sodbi velikega senata SEU v zadevah
Deutsche Umwelthilfe
, 39. točka obrazložitve, in
Lesoochranárske zoskupenie
, C‑240/09, z dne 8. 3. 2011, 50. in 51. točka obrazložitve.
[65]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-182/16 z dne 23. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 163/21, in OdlUS XXVI, 30), 23. točka obrazložitve.
[66]
Glej prav tam in sklep Ustavnega sodišča št. Up-88/94 z dne 31. 5. 1996 (OdlUS V, 201).
[67]
Posledično se posredno varuje tudi ustavna pravica do zasebne lastnine. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-6/17 sicer sprejelo stališče, da je lastninska pravica učinkovito varovana s pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskega izvedbenega akta, ki spreminja namensko rabo zemljišča, vendar to ni edini vidik presoje, ki ga ureja 61. člen ZUreP-3. Člen 61 ZUreP-3 ureja sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte z različnih vidikov. Pri načrtovanju posegov v prostor je treba na prvem mestu upoštevati javne interese, vprašanja varovanja okolja in ohranjanja narave ter zagotavljati zdravo življenjsko okolje za sedanje in prihodnje generacije (glej 6. in 9. člen ZUreP-3). S tem sta povezani tudi CPVO in PSP, ki ju je treba integrirati v prostorske izvedbene akte. Zasebni interesi, ki izhajajo iz varstva lastninske pravice, so pogosto v trku z varstvom javnih interesov, zato tudi pristojnosti sodišč iz 61. člena ZUreP-3 ni mogoče deliti. To ne pomeni, da mora Ustavno sodišče odstopiti od stališč v odločbi št. U-I-6/17, saj tam vprašanja varovanja drugih interesov kot lastninske pravice niso bila v osrčju odločitve in se Ustavno sodišče do njih ni opredeljevalo.
[68]
Pravila varovanja okolja in ohranjanja narave urejajo poseganje v okolje v različnih korakih, ki zahtevajo tudi različno presojo vplivov na okolje in naravo (npr. korak strateške presoje vplivov na okolje je ločen od koraka presoje vplivov na okolje določenega projekta). To so vsebinsko zelo različne presoje, ki se morajo nato integrirati v različne akte. Strateška presoja vplivov na okolje (CPVO) in presoja vplivov posameznega projekta na okolje (PVO) kot dve pomembno ločeni fazi presoje poseganja v okolje sta vedno bolj določno razmejeni. V slovenskem pravu je prva, CPVO, integrirana v splošni akt, druga, PVO, pa v posamični akt (okoljevarstveno soglasje ali integralno gradbeno dovoljenje). Pravo EU in Aarhuška konvencija zahtevata učinkovito pravno varstvo za vsako od omenjenih faz. Še strožja pravila veljajo tudi za presojo PSP, kjer se odloča, ali ena in druga presoja sledita pravilom ohranjanja narave.
[69]
Primerjaj sodbo SEU v zadevi
Thybaut in drugi
, C-160/17, z dne 7. 6. 2018, 62. točka obrazložitve: "Ob tem je iz člena 6(2) te direktive razvidno, kot je generalna pravobranilka navedla v točki 39 sklepnih predlogov, da je treba okoljsko presojo izvesti čim prej, da se še lahko vpliva na morebitne odločitve. Na tej stopnji je namreč mogoče analizirati različne možnosti in izvesti strateške odločitve." Glej tudi sodbo velikega senata SEU v zadevi
Inter-Environnement Wallonie in Terre wallonne
, 42. do 44. točka obrazložitve.
[70]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-25/17, 25. točka obrazložitve.
[71]
Primerjaj sodbo velikega senata SEU v zadevi
Inter-Environnement Wallonie in Terre wallonne
, 42. do 47. točka obrazložitve.
[72]
Prvi odstavek 5. člena Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 199/21 in 133/23 – v nadaljevanju GZ-1).
[73]
Četrti odstavek 5. člena GZ-1.
[74]
Drugi odstavek 32. člena ZUS-1.
[75]
Drugi odstavek 84. člena ZUS-1.
[76]
Glej na primer sklepe Vrhovnega sodišča št. X DoR 150/2021 z dne 8. 7. 2021, št. X DoR 298/2020 z dne 24. 9. 2020 in št. X DoR 240/2020 z dne 20. 1. 2021.
[77]
Člen 367a Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08 in 10/17 – ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.
[78]
Člen 51 ZUstS.
[79]
Ob sprejemu ustavne pritožbe v obravnavo zakon predvideva tudi možnost zadržanja izvršitve izpodbijanega posamičnega akta, če bi z izvršitvijo lahko nastale težko popravljive posledice (58. člen ZUstS).
[80]
Tako na primer sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-5/19 z dne 27. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 24/19, in OdlUS XXVI, 6), št. U-I-86/13 z dne 25. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 40/13) in št. U-I-188/12 z dne 15. 11. 2012 (Uradni list RS, št. 90/12).
[81]
Primerjaj sodbo velikega senata SEU v zadevi
Inter-Environnement Wallonie in Terre wallonne
, 47. točka obrazložitve.
[82]
Glej sodbo velikega senata SEU v zadevi
Popławski
, 78. točka obrazložitve.
[83]
Sodba SEU v zadevi
Craeynest in drugi
, 46. točka obrazložitve.
[84]
Primerjaj sodbo SEU v zadevi
Mellor
, C-75/08, z dne 30. 4. 2009, 58. in 59. točka obrazložitve, sprejeto v zvezi z razlago Direktive 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (kodificirano besedilo) (UL L 26, 28. 1. 2012).
[85]
Primerjaj Sporočilo Komisije o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, 143. točka.
[86]
Primerjaj prav tam.
[87]
Glej sodbo SEU v zadevi
Komisija proti Portugalski
, C-239/04, z dne 26. 10. 2006, 20. in 24. točka in tam navedena sodna praksa SEU.
[88]
Sodbe SEU v zadevah
Waddenvereniging in Vogelsbeschermingvereniging
,
43. do 45. ter 49. točka obrazložitve,
Friends of the Irish Environment
, C‑254/19, z dne 9. 9. 2020, 50. in 51. točka obrazložitve, in
AquaPri
, C-278/21, z dne 10. 11. 2022, 50. točka obrazložitve.
[89]
Sodba SEU v zadevi
Eco Advocacy
, C-721/21, z dne 15. 6. 2023, 38. točka obrazložitve.
[90]
Prav tam, 39. točka obrazložitve, ter sodbi SEU v zadevah
Friends of the Irish Environment
, 53. točka obrazložitve, in
AquaPri
, 51. točka obrazložitve.
[91]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-474/18 z dne 10. 12. 2020 (Uradni list RS, št. 195/20, in OdlUS XXV, 26), 18. točka obrazložitve.
[92]
Prvi odstavek 1. člena ZUstS.
[93]
Dodatne pristojnosti Ustavnega sodišča so v Ustavi določene še v tretjem odstavku 82. člena ter 109. in 119. členu.
[94]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-474/18, 20. točka obrazložitve. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-304/96 z dne 7. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 147), 15. točka obrazložitve.
[95]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-2/06 z dne 16. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 16), 20. točka obrazložitve.
[96]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-203/05 z dne 31. 5. 2006, 6. točka obrazložitve.
[97]
Odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-393/18 z dne 25. 4. 2019 (Uradni list RS, št. 36/19, in OdlUS XXIV, 4), 24. točka obrazložitve, št. U-I-332/22, 42. točka obrazložitve, in št. U-I-329/22, 40. točka obrazložitve. Glej tudi S. Nerad v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 1420.
[98]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-95/24 z dne 19. 9. 2024, 23. točka obrazložitve.
[99]
Sporočilo Komisije o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, 128. točka obrazložitve.
[100]
Prav tam, 131. točka obrazložitve.
[101]
Prav tam, 139. točka obrazložitve.
[102]
Primerjaj prvi odstavek 77. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 44/22 in 23/24 – ZVO-2).
[103]
Primerjaj 101.b člen Zakona o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo, 46/14, 31/18 in 82/20 – ZON).
[104]
Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-95/24, 23. točka obrazložitve.
[105]
Prav tam.
[106]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-182/16, 23.–25. točka obrazložitve.
[107]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-327/20, 23.–26. točka obrazložitve.
[108]
Sodba velikega senata SEU v zadevi
Popławski
, 58. točka obrazložitve.
[109]
Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-2/06, 20. in 21. točka obrazložitve.
[110]
Ustavne dimenzije navedenega problema so bile na primer prepoznane že v Predlogu za začetek postopka za spremembe 160., 161. in 162. člena Ustave Republike Slovenije (EVA 2009-2011-0037) leta 2009.
[111]
Primerjaj Predlog zakona o urejanju prostora (ZUreP-3), prva obravnava (EVA: 2020-2550-0074), 24. 6. 2021, str. 232.
[112]
Primerjaj odločbo št. U-II-1/12, U-II-2/12 z dne 17. 12. 2012 (Uradni list RS, št. 102/12, in OdlUS XIX, 39), 53. točka obrazložitve.
[113]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-416/19, 16. točka obrazložitve.
[114]
Pristojnost Upravnega sodišča za presojo zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov v upravnem sporu predvideva tudi zadnji Predlog za začetek postopka za spremembe 160., 161. in 162. člena Ustave Republike Slovenije z osnutkom Ustavnega zakona o spremembah 160., 161. in 162. člena Ustave Republike Slovenije (UZ160,161,162) (EPA 818-IX). Tako zakonodajalec v ZUreP-2 in ZUreP-3 kot ustavodajalec sta torej že zaznala potrebo po določitvi pristojnosti Upravnega sodišča v teh primerih.
⇒
U-I-474/22-16
3. 4. 2025
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. MATEJA
ACCETTA K ODLOČBI ŠT. U-I-474/22 Z DNE 20. 3. 2025
1. Odločba naslavlja več pomembnih vprašanj, ki se nanašajo na vlogo in položaj Ustavnega sodišča, ureditev sodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte in sobivanje evropskega ter domačega prava. V tem ločenem mnenju želim ta vprašanja oziroma pomen odločbe zanje še dodatno osvetliti ter dopolniti z nekaterimi dodatnimi poudarki.
O vprašanju pristojnosti Ustavnega sodišča in rednih sodišč za presojo zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov v luči Ustave
2. Vprašanje možnosti ureditve pristojnosti rednih sodišč za presojo veljavnosti podzakonskih aktov in nasploh prilagoditve ureditve za razbremenitev Ustavnega sodišča je že dolgo predmet doktrinarnih razprav,
[1]
ob drugih razlogih pa je vodilo tudi do dveh konkretnih poskusov spremembe Ustave v letih 2008–2011
[2]
ter 2023–2025,
[3]
ki do sedaj (žal) nista obrodila sadov.
3. Kar (še) ni uspelo ustavodajalcu, pa je glede pristojnosti za presojo prostorskih izvedbenih aktov skušal urediti kar sam zakonodajalec, najprej s sprejetjem določbe 58. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2) leta 2017, o ustavnosti katere je Ustavno sodišče odločilo leta 2022,
[4]
nato pa s še nekoliko razširjeno ureditvijo v 61. členu Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3), ki je bila izpodbijana v obravnavani zadevi. Še pred obravnavo teh zadev pa je Ustavno sodišče leta 2019 odločalo tudi o zahtevi Vrhovnega sodišča za oceno ustavnosti Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) in Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), ker nista uredila ustreznih pristojnosti rednih sodišč za presojo veljavnosti prostorskih aktov in s tem po mnenju predlagatelja nista zagotavljala učinkovitega varstva lastnikov nepremičnin.
[5]
4. Upoštevna dosedanja presoja Ustavnega sodišča je povzeta v obrazložitvi odločbe (glej 18.–23. točko obrazložitve) in ni težko razumeti, zakaj se je Upravno sodišče pri vložitvi zahteve v obravnavani zadevi sklicevalo nanjo, saj pritrjuje dolgo uveljavljeni razlagi, da je v skladu s tretjo in četrto alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave pristojnost Ustavnega sodišča za presojo skladnosti (ustavnosti in zakonitosti) podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti ter za morebitno ugotovitev njihove neveljavnosti izključne narave.
5. Vendar pa sodniki, kot je mogoče razbrati tudi iz ločenih mnenj k predhodno sprejetim odločbam, vsaj delno pa tudi že iz samih obrazložitev odločb, že pred odločanjem v obravnavani zadevi nis(m)o bili povsem brez pomislekov o ustreznosti oziroma smotrnosti take ureditve. Tako je denimo Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-6/17 poudarilo, da je ob upoštevanju tega, "da posameznikom v okviru izpodbijane ureditve ni bilo na voljo nobeno drugo pravno sredstvo, s katerim bi lahko varovali svoj pravni položaj in ki bi bilo glede na posebno pravno naravo določb o spremembi namenske rabe zemljišč lahko ustreznejše, […] Ustavno sodišče izpolnjevanje pogoja pomembnega pravnega vprašanja iz drugega odstavka 26. člena [Zakona o Ustavnem sodišču – ZUstS] v primerih neposrednega učinkovanja določb splošnih pravnih aktov na lastninskopravni položaj pobudnika doslej tolmačilo široko".
[6]
Tak pristop med drugim vodi v razmeroma pogoste odločitve Ustavnega sodišča v primeru pobud zoper občinske predpise o kategorizaciji občinskih cest po domnevno zasebnih zemljiščih,
[7]
čeprav bi sicer ob nekoliko strožjem razumevanju pogoja iz drugega odstavka 26. člena ZUstS težko šteli, da vsaka taka pobuda na novo odpira pomembna pravna vprašanja.
6. Prav tako je v ločenem mnenju sodnika Pavčnika v isti zadevi mogoče razbrati njegovo stališče, da morebiten prenos pristojnosti na redna sodišča nikakor ne bi bil že v izhodišču neustrezen, le da bi moral biti ustrezno ustavno izpeljan.
[8]
7. V zadevi št. U-I-327/20 je Ustavno sodišče za 58. člen ZUreP-2 ugotovilo, da je bil v neskladju z Ustavo, saj ustrezna razlaga z Ustavo opredeljenega ustavnopravnega položaja Ustavnega sodišča in njegove pristojnosti "ni omogočala" drugačnega zaključka, kot da nasprotuje zakonski ureditvi, ki je pristojnost za presojo zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov podeljevala Upravnemu sodišču.
[9]
V ločenem mnenju k oni odločbi, ki se mu je pridružila tudi sodnica Šugman Stubbs, pa sem sam še posebej poudaril, da sem se ob obstoječi ustavni ureditvi čutil dolžnega podpreti takšno odločbo Ustavnega sodišča, dokler je ustavodajalec ne bo spremenil, a da je razmislek o tovrstni ustavni spremembi še vedno mogoč in nemara celo nujno potreben.
[10]
8. Glede na to sem brez ustavnopravnih zadržkov, čeprav znova s podobnimi pomisleki o smotrnosti take ustavne ureditve, lahko podprl presojo izpodbijane zakonske ureditve z vidika 160. in 161. člena Ustave, ki je pravzaprav v luči dosedanjih odločitev zaradi enake razlogovalne poti v obrazložitvi odločbe zelo jedrnata.
[11]
Izpodbijane in presojane določbe prvega do tretjega odstavka 61. člena ZUreP-3 so v neskladju z Ustavo.
O (evropskih) zahtevah glede učinkovitosti sodnega varstva v okoljskih zadevah
9. Zapletlo pa se je v nadaljevanju presoje, ko se je moralo Ustavno sodišče soočiti tudi z zahtevami učinkovitega sodnega varstva, ki jih poleg domačega ustavnega prava pomembno sooblikuje pravo EU. Ob tem je bilo tudi zame zelo pomembno, da nova zakonska ureditev po ZUreP-3 drugače od ureditve po ZUreP-2 odločanje o morebitni obveznosti izvedbe celovite presoje vplivov na okolje (CPVO) ter samo izvedbo CPVO oziroma presojo sprejemljivosti vplivov planov na varovana območja narave (PSP) kot nesamostojne dele postopka vključuje v postopek priprave prostorskega izvedbenega akta. Posledično je tudi nadzor nad spoštovanjem zahtev glede presoje vplivov na okolje po tej ureditvi mogoč le v okviru presoje samega prostorskega izvedbenega akta, taka ureditev pa zato izostreno odpira vprašanje, ali je sodni nadzor nad ustavnostjo in zakonitostjo takih prostorskih izvedbenih aktov, ki predvideva izključno pristojnost Ustavnega sodišča, še skladen z zahtevami prava EU na področju varstva okolja in ohranjanja narave.
[12]
10. V celoti pritrjujem ugotovitvam iz odločbe, da je ureditev, po kateri je omenjeno varstvo zoper morebitne okolju škodljive posege pridržano Ustavnemu sodišču, tako po časovni kot po vsebinski plati neustrezna in ne zadosti zahtevam učinkovitega sodnega varstva, ki jih terja okoljsko pravo EU.
11. Kar se tiče časovnega vidika, sicer sam ocenjujem, da je v luči tako upoštevne zakonodaje EU kot tudi sodne prakse Sodišča EU primarni poudarek zahteve, v skladu s katero mora biti okoljska presoja opravljena karseda hitro oziroma tedaj, ko so še odprte vse možnosti, uperjen v ažurnost izvedbe okoljske presoje ob pripravi prostorskega akta in ne (toliko) v ažurnost izvedbe kasnejše sodne presoje takega akta.
[13]
Vendarle pa lahko pritrdim vezi, ki jo je Ustavno sodišče (s sklicevanjem na sodbo Sodišča EU v zadevi
Inter-Environnement Wallonie
)
[14]
razvilo že v sklepu št. U-I-25/17,
[15]
čeprav tam v zvezi s priznavanjem pravnega interesa nevladnih organizacij na področju varstva okolja v luči zahtev Aarhuške konvencije in prava EU za vložitev pobude, in ponovilo v tej odločbi,
[16]
da za učinkovito izpolnjevanje zahtev ustrezne okoljske presoje in sodelovanja javnosti tudi pravno oziroma sodno varstvo nad sprejetimi prostorskimi akti ne sme biti (preveč) odloženo.
12. Prav tako, kot rečeno, pritrjujem razlogovanju iz odločbe,
[17]
da je
sodna
presoja ustreznosti
normodajne
presoje vplivov na okolje tesno povezana s strokovnimi vprašanji in vprašanji dejanske narave, Ustavno sodišče pa ne po trenutni ureditvi njegovega delovanja ne po svojih siceršnjih pristojnosti ter položaju vrhovnega varuha ustavnosti in človekovih pravic ne more kot prvo ali edino sodišče zagotavljati učinkovitega sodnega nadzora nad zakonitostjo prostorskih izvedbenih aktov oziroma ob njihovi pripravi izvedene (ali neustrezno ne izvedene) okoljske presoje.
[18]
13. Iz obeh razlogov tako pritrjujem ugotovitvi, da ureditev, ki bi za presojo prostorskih izvedbenih aktov skupaj s postopki CPVO oziroma PSP v celoti in izključno predvidela odločanje Ustavnega sodišča, ne bi zadostila zahtevam učinkovitega sodnega varstva pravic, kot jih na upoštevnem področju opredeljuje okoljsko pravo EU. To pa je za Ustavno sodišče odprlo še tretji in na nek način najbolj kočljivi problematični vidik zadeve – kako ravnati v primeru trka ustavno opredeljene izključne pristojnosti Ustavnega sodišča ter zahtev učinkovitega sodnega varstva v luči in ob upoštevanju prava EU.
Trk prava EU in Ustave – trk neustavljivega meča in nepremakljivega ščita?
14. Sobivanje prava EU, ki zaradi prepleta doktrin neposrednega učinka in primarnosti oziroma nadrejenosti v pravnih redih držav članic učinkuje kot nekakšno "višje domače pravo"
,
[19]
in nacionalnih ustavnih ureditev ter ustavnih sodišč, ki so v različnih obdobjih in obsegih pravu EU vsaj potencialno skušala postavljati meje, je poznavalcem prava EU zelo znano vprašanje z dolgoletno zgodovino.
[20]
Že daleč pred občutljivimi odločitvami iz zadnjih let je bilo v praksi najvišjih sodišč držav članic mogoče najti več odločitev, ki so doktrini nadrejenosti postavljala (ustavne) omejitve v bran domačega pravnega reda: Nemčija,
[21]
Francija,
[22]
Italija,
[23]
Danska,
[24]
Irska,
[25]
Grčija,
[26]
Češka
[27]
in Poljska
[28]
so že pred leti ponujala primere, v katerih so njihova sodišča pravu EU očitala pomanjkljivosti (zlasti v kontekstu varstva človekovih pravic) in mu na splošno odrekala možnost, da bi se mu morala podrediti domača ustavna ureditev.
15. Kot povedna ilustracija, ki po moji oceni na nek način tudi s primerjalnimi izkušnjami pritrjuje razlogovanju Ustavnega sodišča v obravnavani zadevi, lahko služijo zadeve v različnih državah, v katerih so se nacionalna ustavna sodišča morala soočiti z vprašanjem prenosa okvirnega sklepa o evropskem nalogu za prijetje in predajo,
[29]
ki je od držav članic pričakoval, da bodo na zahtevo predale tudi svoje državljane, v nasprotju s številnimi ustavnimi ureditvami, ki so prepovedovale predajo oziroma izročitev državljanov. Ko so države začele sprejemati potrebno zakonodajo, je vprašanje ustavnosti nove ureditve tako prišlo pred ustavna sodišča Poljske,
[30]
Nemčije,
[31]
Cipra,
[32]
Češke
[33]
in Belgije.
[34]
16. Pri tem je za potrebe primerjalne izkušnje z obravnavano zadevo morda najbolj povedno, da so prva tri izmed navedenih sodišč ugotovila protiustavnost nacionalnih predpisov, ki so prenašala okvirni sklep v nacionalni pravni red. Na Poljskem se je že ob sprejetju okvirnega sklepa razvila razprava o tem, ali bi bilo zaradi njega treba spremeniti ustavno določbo, ki je prepovedovala izročanje poljskih državljanov, ko se je zakonodajalec za prenos okvirnega sklepa zadovoljil s spremembo zakona o kazenskem postopku, pa je bila ta zakonska določba izpodbijana pred ustavnim sodiščem: to je ugotovilo njeno protiustavnost, a razveljavitev odložilo za 18 mesecev in zakonodajalca oziroma ustavodajalca pozvalo k spremembi ustave, če bi želel zahteve iz okvirnega sklepa uskladiti s poljsko ustavo, kar se je nato tudi res zgodilo.
[35]
Tudi nemško zvezno ustavno sodišče je kot protiustavnega razveljavilo nemški zakon, ki je prenašal okvirni sklep, z razlogovanjem, da je bil zakon v neskladju z določbama ustave o izvzetju državljanov iz ureditve izročitve in o dostopu do sodnega varstva, ker zakonodajalec ni v celoti izkoristil diskrecijske možnosti prilagoditve zakona, ki mu jo je dopuščal že sam okvirni sklep.
[36]
Podobno je kot neskladnega z ustavo nacionalni zakon razveljavilo tudi ciprsko vrhovno sodišče.
[37]
Tudi v teh dveh primerih je kmalu prišlo do ustreznih zakonodajnih oziroma ustavnih sprememb,
[38]
a je bila ne glede na to vsaj odločitev nemškega sodišča vendarle kritizirana, ker sporne ureditve v vmesnem obdobju ni ohranilo v veljavi na podoben način kot poljsko sodišče.
[39]
Po drugi strani pa je bila odločitev poljskega ustavnega sodišča deležna določene kritike, ker naj bi z njo ustavno sodišče začasno odstopilo od ustavne določbe s strogimi pogoji za omejevanje temeljnih pravic in torej preveč zlahka pristalo na to, da mednarodne obveznosti utemeljujejo omejevanje temeljnih pravic.
[40]
17. Mnogi od problematičnih vidikov razmerja med pravom EU in nacionalnim pravom izvirajo iz razumevanja narave in dometa načela primarnosti oziroma nadrejenosti prava EU in z njim povezanega vprašanja "pristojnosti o pristojnosti". Trenja med nacionalnimi ustavnimi sodišči in Sodiščem EU, ki še zdaleč niso preživeta, so pogosto povezana z neizprosnim stališčem Sodišča EU, čeprav dolgo uveljavljenim in dosledno izpeljanim, da morajo imeti določbe prava EU (z neposrednim učinkom)
[41]
prednost pred nasprotujočimi določbami prava države članice ne glede na naravo in raven domače določbe, torej tudi pred ustavnimi določbami.
[42]
18. Povedano narekuje še tri poudarke, ki jih dodajam razlogom iz obrazložitve odločbe. Prvič, pravo EU, ki v primeru opisanega nasprotovanja ne zahteva razveljavitve, temveč zgolj neuporabo pravu EU nasprotujoče določbe domačega prava, tako ravnanje kot dolžnost in pravico priznava za vsako sodišče države članice.
[43]
Če bi se torej vprašanje, ali ustavna ureditev, kot izhaja iz 160. in 161. člena Ustave in ki pristojnost za presojo ustavnosti in zakonitosti prostorskih aktov pridržuje izključno Ustavnemu sodišču, omogoča izpolnjevanje zahtev okoljskega prava EU, zastavilo Upravnemu sodišču, bi lahko zastavilo predlog za predhodno odločanje Sodišču EU in posledično že sámo postopalo v skladu z odgovorom. Ali pa, če bi, podobno kot je sedaj v obravnavani odločbi ugotovilo Ustavno sodišče, z lastno presojo prišlo do sklepa, da je razlaga prava EU jasna oziroma zadostno razjasnjena in da z Ustavo odrejena izključna pristojnost Ustavnega sodišča onemogoča učinkovito izpolnjevanje zahtev prava EU, kar sámo sprejelo odločitev o neuporabi spornih določb Ustave oziroma uporabi protiustavne zakonske ureditve, da bi s tem zagotovilo polni učinek prava EU. V tem primeru bi vprašanje ustreznega postopanja sodišča, vsekakor pa splošno vprašanje razmerja med pravom EU in ustavnim redom, nato še vedno lahko (prek ustreznih pravnih sredstev) prišlo tudi do Ustavnega sodišča, a ne zmanjšuje dejstva, da v izhodišču pravo EU rednim sodiščem podeljuje veliko moč (in odgovornost), da prepoznani trk med pravom EU in domačim (ustavno)pravnim redom razrešujejo že sama. V obravnavani zadevi se to seveda ni zgodilo, že zato ne, ker po presoji Upravnega sodišča, ki se je naslonilo na dosedanja stališča  Ustavnega sodišča, omenjenega nasprotovanja med ustavno ureditvijo in zahtevami prava EU ni bilo. Pričujoča odločba pa pojasnjuje, zakaj je v luči spremenjene ureditve in vključitve presoje vplivov na okolje v postopek sprejemanja prostorskih izvedbenih aktov presoja izpodbijanih določb 61. člena ZUreP-3 Ustavno sodišče vodila do drugačnega zaključka. V vsakem primeru pa je nemara z vidika odprave negotovosti glede sobivanja zahtev prava EU in domače ustavne ureditve dobrodošlo, da je to presojo opravilo Ustavno sodišče.
19. Drugič, tudi sam sem se zavzemal za rešitev, ki jo je z obravnavano odločbo zavzelo Ustavno sodišče, torej za razlogovalno pot, po kateri je v odločbi najprej ugotovilo protiustavnost izpodbijanih določb ZUreP, nato pa pojasnilo, zakaj jih zaradi zahtev prava EU ne more preprosto razveljaviti, ampak jih je ohranilo v veljavi, na zakonodajalca oziroma ustavodajalca pa naslovilo zahtevo, da prepoznano neskladje odpravi.
20. V luči odločbe nemara ni treba posebej utemeljevati, da upoštevnih ustavnih določb ni bilo mogoče razlagati skladno z zahtevami prava EU, tako da bi Ustavno sodišče štelo, da Ustava v resnici ne ureja izključne pristojnosti Ustavnega sodišča za presojo ustavnosti in zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov. Razlage
contra legem
pravo EU ne terja.
[44]
21. Prav tako pa z vidika vloge Ustavnega sodišča zame ne bi bila sprejemljiva rešitev, po kateri bi tudi Ustavno sodišče preprosto sklenilo, da zaradi ugotovljenega neskladja med Ustavo in zahtevami prava EU ne sme uporabiti tistih določb Ustave, ki hromijo polno učinkovitost prava EU. Pravna varnost oziroma načelo zaupanja v pravo kot pomembna prvina načela pravne države
[45]
terja, da je tovrsten trk sistemske narave naslovljen izrecno in na tak način, da se neskladje med pravom EU in domačim (ustavno)pravnim redom razreši.
22. Končno v okviru tega drugega poudarka še dodatno pojasnjujem, zakaj sem zagovarjal rešitev, po kateri do odprave neskladja izpodbijana zakonska ureditev, čeprav je bila spoznana za protiustavno, ostaja v veljavi.
23. V enem oziru zadeva pravzaprav vsebinsko morda niti ni posebej kočljiva. V njej ne gre za posebej občutljiv trk nacionalnega in evropskega režima varstva temeljnih pravic, ki bi terjal vsebinsko podreditev standardov varstva iz državnega ustavnega reda tistim iz prava EU in s tem postavljal pod vprašaj tradicionalno vlogo ustavnih sodišč kot varuhov nacionalnega kataloga temeljnih pravic.
[46]
Prav tako ne gre za položaj, do katerega je bila ugledna komentatorka kritična v primeru zgoraj omenjene odločbe poljskega ustavnega sodišča, ko bi zahteve evropskega prava terjale odstop od ustavnih zahtev glede (četudi začasnih) omejitev temeljnih pravic. V danem primeru je odločitev Ustavnega sodišča, podobno kot v vrsti preteklih odločitev, v katerih je protiustavno ureditev ohranilo v veljavi, namenjena preprečitvi hujšega protiustavnega stanja, do katerega bi vodila razveljavitev izpodbijane zakonske ureditve. Konkretno je z ohranitvijo veljavnosti zakonske ureditve želelo do odprave neskladja zavarovati pravico do učinkovitega sodnega varstva, torej kljub ugotovljenemu neskladju omogočiti polno varstvo temeljnih pravic, h kateremu je v izhodišču zavezana tudi slovenska ustavna ureditev.
24. Poleg tega pa je v drugem oziru zadeva vendarle težavna, saj je glede na sprejeto zakonodajno ureditev vprašanje zagotovitve ustreznega sodnega nadzora prostorskih izvedbenih aktov tako prepleteno z ureditvijo sprejemanja teh aktov, skupaj z izvedbo postopkov presoje vplivov na okolje, da Ustavno sodišče izpodbijane zakonske ureditve, če bi jo s svojo odločitvijo razveljavilo, ne bi moglo z določitvijo načina izvršitve svoje odločbe nadomestiti, brez da bi pri tem vsaj po moji oceni močno prekoračilo dopustni obseg in naravo takega začasnega vstopa na polje zakonodajalca.
25. Povsem za konec dodajam še tretjega izmed napovedanih poudarkov. Navezuje se na vprašanje, kako naj Državni zbor, ki mu odločba v 2. točki izreka nalaga obveznost, da v enem letu odpravi ugotovljeno protiustavnost, pri uresničevanju odločbe postopa. Tudi v tem oziru je odločba v resnici nekoliko nenavadna. Običajno z odločbo ugotovljeno neskladje med Ustavo in zakonom bolj ali manj nedvoumno od zakonodajalca terja (zgolj) sprejem ustrezne zakonske ureditve. Tokrat pa odločba, čeprav v skladu s pristojnostmi Ustavnega sodišča zadržano, v obrazložitvi že sama nakaže še drugo možnost za odpravo neskladja – da se na ugotovljeno neskladje z ustrezno spremembo Ustave odzove ustavodajalec.
[47]
S tem se deloma vračam k uvodu tega ločenega mnenja, deloma pa tudi odzivam na napoved Vlade iz njenega mnenja v obravnavani zadevi, da bo ob spreminjanju ZUreP-3 obravnavala tudi ustrezno spremembo izpodbijane zakonske ureditve.
[48]
26. Ne izključujem možnosti, da bo neskladje lahko odpravil zakonodajalec z ustrezno prilagoditvijo zakonodaje. To bi sicer, kot je jasno razvidno iz obrazložitve odločbe, terjalo ne zgolj izključitev pristojnosti Upravnega sodišča, temveč obsežnejšo prilagoditev zakonodaje, po kateri bi bila za nadzor nad izvedbo presoje vplivov na okolje (znova) predvidena samostojna pot sodnega varstva, ki bi po časovni in vsebinski plati zadostila zahtevam okoljskega prava.
[49]
A v luči dosedanjih razprav in številnih opozoril Ustavnega sodišča, že opravljenih poskusov spremembe Ustave in navsezadnje tudi že dvakrat izražene ocene zakonodajalca, da bi tovrstno pristojnost res kazalo podeliti (tudi) Upravnemu sodišču, lahko le še odločneje ponovim, kar sem zapisal že v omenjenem ločenem mnenju k zadevi št. U-I-327/20:
[50]
vse bolj nujno se zdi, da Državni zbor prepoznano zahtevnost urejanja ustreznega sodnega nadzora tovrstnih – z dejanskimi in strokovnimi vprašanji zaznamovanih – prostorskih izvedbenih aktov naslovi kot ustavodajalec, ne (zgolj) kot zakonodajalec. Tudi takšna rešitev bo poleg spremembe Ustave nemara terjala še dodatni zakonodajni napor za zagotovitev najbolj ustrezne ureditve vseh vidikov umestitve tovrstne pristojnosti Upravnega sodišča v kontekst splošne ureditve sodnega varstva, a se iz vrste navedenih razlogov taka pot vendarle zdi bistveno bolj smiselna od vztrajanja pri izključni pristojnosti Ustavnega sodišča. Ta zavest mora dobiti le še ustrezen izraz v določbah Ustave.
dr. Matej Accetto
Sodnik
[1]
Glej npr. C. Ribičič, Uveljavljanje evropskih standardov v praksi slovenskega ustavnega sodišča. Revus, št. 3 (2004), str. 69–83; J. Čebulj, So potrebne spremembe zakona ali Ustave (nekaj misli o razbremenitvi Ustavnega sodišča). Javna uprava, l. 42, št. 2/3 (2006), str. 437–442; J. Sovdat, Predlagane spremembe Ustave – Diskrecija pri izbiranju pobud in ustavnih pritožb za obravnavanje in privilegirani predlagatelji. Dignitas, št. 45/46 (2010), str. 115–139.
[2]
Predlog Vlade z dne 18. 3. 2010, EVA 2009-2011-0037.
[3]
Predlog Vlade za začetek postopka za spremembe 160., 161. in 162. člena Ustave z dne 19. 5. 2023, EPA 818-IX.
[4]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-327/20 z dne 20. 1. 2022 (Uradni list RS, št. 20/22, in OdlUS XXVII, 2).
[5]
Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9).
[6]
Prav tam, 26. točka obrazložitve.
[7]
Prim. prav tam, op. 31 k 26. točki obrazložitve.
[8]
Glej ločeno mnenje sodnika Pavčnika k odločbi št. U-I-6/17, 7. točka mnenja, kjer obžaluje, da ni bil sprejet predlog ustavnih sprememb iz leta 2010, ki bi to vprašanje ustrezno uredil oziroma vsaj na ustavni ravni začel urejati.
[9]
Glej odločbo št. U-I-327/20, 28. točka obrazložitve.
[10]
Glej ločeno mnenje sodnika Accetta, ki se mu pridružuje sodnica Šugman Stubbs, k odločbi št. U-I-327/20, 3.–6. točka mnenja.
[11]
Glej obrazložitev odločbe v obravnavani zadevi, 24.–26. točka obrazložitve.
[12]
Kot odločba povzema v 8.–17. točki obrazložitve.
[13]
Glej 31.–33. točko obrazložitve odločbe.
[14]
Sodba Sodišča EU v zadevi
Inter-Environnement Wallonie ASBL in Terre wallonne ASBL
, C-41/11, z dne 28. 2. 2012, 42.–47. točka obrazložitve.
[15]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-25/17 z dne 9. 6. 2022, 19., 25. in 27. točka obrazložitve.
[16]
Glej 33. točko obrazložitve odločbe.
[17]
Glej 39.–44. točko obrazložitve odločbe.
[18]
Pripominjam še, da na nek način to potrjuje tudi dejstvo, da je Upravno sodišče ob razpravi o predlogih ustavnih sprememb samo opozarjalo, da bi predvidene ustavne spremembe pomembno dodatno obremenile Upravno sodišče – glej zapis predsednice Upravnega sodišča v Letnem poročilu o učinkovitosti in uspešnosti sodišč 2023 (Vrhovno sodišče RS, Ljubljana 2024), str. 35. Temu je sicer mogoče pritrditi – a bolj ko bi prenos pristojnosti pomenil obremenitev za Upravno sodišče, ki bi med drugim terjala dodatno kadrovsko okrepitev, bolj po organizacijski zasnovi potrjuje tudi neustreznost ureditve, ki predvideva izvajanje tovrstne presoje prostorskih aktov na Ustavnem sodišču.
[19]
J. H. H. Weiler, Ustava Evrope. Pravna fakulteta, Ljubljana 2002, str. 51.
[20]
Sam sem o tem pisal v M. Accetto, Odločbe ustavnih sodišč o naravi in mejah prava EU, v: M. Pavčnik in A. Novak (ur.), (Ustavno)sodno odločanje. GV Založba, Ljubljana 2013, str. 419–467, iz te razprave pa povzemam tudi ponazoritev v tej in naslednjih dveh točkah mnenja.
[21]
Npr. zadeva
Internationale Handelsgesellschaft
, 2 BvL 52/71, BverfGE 37, 271.
[22]
Npr. Državni svet v zadevi
Semoules
, 1. 3. 1968, A.J.D.A. (1968), str. 235.
[23]
Npr. zadeva
Frontini
, 27. 12. 1973, [1974] Rivista di diritto internazionale privato e processuale, str. 154.
[24]
Zadeva I 361/1997,
Carlsen v. Rasmussen
, [1998] UfR 800.
[25]
Zadeva
Grogan
, [1989] I.R. 753.
[26]
Zadeva
Katsarou v. DI.K.A.T.S.A.
, 3458/1998.
[27]
Zadeva Pl ÚS 50/04, 8. 3. 2006, N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Coll.
[28]
Zadeva K 18/04, 11. 5. 2005, OTK Z.U. 2005/5A.
[29]
Okvirni sklep Sveta 2002/584/PNZ o evropskem nalogu za prijetje in postopkih predaje med državami članicami z dne 18. 7. 2002, UL L 190, str. 1.
[30]
Zadeva
Europejski nakaz aresztowania
, P 1/05, OTK ZU 4/A/2005.
[31]
Zadeva
Europäischer Haftbefehl
, 113 BVerfGE 273 (2005).
[32]
Zadeva A. No. 294/2005, 7. 11. 2005. V primeru Cipra je šlo seveda za vrhovno sodišče.
[33]
Zadeva Pl ÚS 66/04, 3. 5. 2006.
[34]
Zadeva 124/2005, 3027, predložitveni sklep z dne 13. julija 2005.
[35]
Glej A. Nussberger, Poland: The Constitutional Tribunal on the Implementation of the European Arrest Warrant. International Journal of Constitutional Law, 6 (2008) 1, str. 163–166 in 169–170
[36]
O tem glej N. Nohlen, Germany: The European Arrest Warrant Case. International Journal of Constitutional Law, 6 (2008) 1, str. 155-156.
[37]
Glej D. Sarmiento, European Union: The European Arrest Warrant and the Quest for Constitutional Coherence. International Journal of Constitutional Law, 6 (2008) 1, str. 174.
[38]
Prav tam.
[39]
Nohlen, nav. delo, str. 161.
[40]
Tako Nussberger, nav. delo, str. 168.
[41]
Glej sodbo Sodišča EU v zadevi
Kazenski postopek zoper Daniela Adama Popławskega
, C-573/17, z dne 24. 6. 2019, 53.–68. točka obrazložitve.
[42]
Glej sodbo Sodišča EU v zadevi
Internationale Handelsgesellschaft mbH
, 11/70, z dne 17. 12. 1970, 3. točka obrazložitve.
[43]
Glej sodbo Sodišča EU v zadevi
Simmenthal
, 106/77, z dne 9. 3. 1978, 13.–24. točka obrazložitve.
[44]
Glej denimo sodbo Sodišča EU v zadevi
Mono Car Styling
, C‑12/08, z dne 11. 1. 2008, 61. točka obrazložitve in tam navedene prejšnje odločitve.
[45]
Ki ga kot pomembno načelo priznava tudi Sodišče EU, med drugim je denimo prav z načelom pravne varnosti povezana tudi ravnokar omenjena omejitev dolžnosti skladne razlage, ki od sodišč držav članic ne zahteva razlage nacionalnega prava
contra legem
– glej prav tam.
[46]
Za primer italijanske izkušnje glej denimo D. Gallo, Challenging EU Constitutional Law: The Italian Constitutional Court’s New Stance on Direct Effect and the Preliminary Reference Procedure. European Law Journal, 25 (2019), str. 445.
[47]
Glej 51. točko obrazložitve.
[48]
Glej 3. točko obrazložitve.
[49]
Pri čemer bi moralo biti to sodno varstvo učinkovito tudi pri presoji prostorskih izvedbenih aktov, pri katerih denimo CPVO ni bila izvedena, pa bi morala biti, kar postopek ureditve sodnega varstva v vsakem primeru še dodatno zapleta.
[50]
Glej 6. točko mnenja zgoraj.
⇒
U-I-474/22-17
7. 4. 2025
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. RAJKA KNEZA
K ODLOČBI ŠT.
U-I-474/22
Z DNE 20. 3. 2025
Prostorski izvedbeni akti kot splošni pravni akti in pristojnost presoje
Upravnega sodišča
Uporabljene okrajšave:
AK – Aarhuška konvencija
CPVO – celovita presoja vplivov na okolje
DZ – Državni zbor
EIA – Env. impact assessment (v prevodu PVO)
EP - Environmental permit (v prevodu OVD)
GD – gradbeno dovoljenje
GZ-1 – Gradbeni zakon
HD – Habitatna direktiva, ki vzpostavlja Naturo 2000 in postavlja strožje pogoje za prostorsko načrtovanje na teh območjih. Ta pravila so razširjena na vsa zavarovana območja v Sloveniji sladno z ZON
IA – individualni akt
IGD – integralno gradbeno dovoljenje
NVOs – nevladne organizacije s statusom delovanja v javnem interesu varovanja okolja
OVD – okoljevarstveno dovoljenje (indiv. akt za delovanje naprave ali ind. objekta – ne za načrtovanje)
OVS – okoljevarstveno soglasje (individualni akt s katerim se zaključi PVO, če ne gre za integralno GD, sicer pa je s postopkom IGD združeno)
PDEU – Pogodba o delovanju EU
PIA – prostorski izvedbeni akt
PPJK – presoja prevlade javne koristi
PVO – presoja vplivov na okolje
PZA – podzakonski akt
SEA – strategic environmental assessment (v prevodu CPVO)
SEU – Sodišče EU
UpS – Upravno sodišče
ZON – Zakon o ohranjanju narave
ZUreP-2 in ZUreP-3  - Zakon o urejanju prostora
ZUS-1 – Zakon o upravnem sporu
ZVO-2 – Zakon o varstvu okolja
I. Uvod
1. Odločba razrešuje trk med zahtevo po učinkovitem sodnem varstvu na eni strani in pristojnostjo Ustavnega sodišča na specialnem področju presoje PIA na drugi strani. Ustavno sodišče se s tem vprašanjem ni srečalo prvič. Prav tako sta se z njim že ukvarjala tako zakonodajalec in (zaenkrat neuspešno) ustavodajalec.
[1]
Pristojnost UpS za presojo zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov v upravnem sporu predvideva tudi zadnji predlog za spremembo Ustave.
[2]
Zakonodajalec pa je že dvakrat določil presojo splošnih prostorskih aktov v pristojnost UpS, a je Ustavno sodišče v prvem primeru presoje odločilo, da je izključno pristojno, in odreklo pristojnost UpS ter posledično ugotovilo, da je bil 58. člen ZUreP-2 v neskladju z Ustavo.
[3]
Ustavno sodišče je bilo ponovno soočeno z istim vprašanjem, to je ureditvijo te pristojnosti v 61. členu ZUreP-3. Ta je začela veljati pred odločbo v zadevi št. U-I-327/20, zato zakonodajalec ob njenem sprejetju za razveljavitev podobne določbe v ZUreP-2 še ni mogel vedeti. Posledično je v ZUreP-3, v izpodbijanem 61. členu, prav tako določena pristojnost za presojo PIA pri UpS. Tako zakonodajalec v ZUreP-2 in ZUreP-3 kot ustavodajalec sta torej že zaznala potrebo po določitvi pristojnosti UpS v teh primerih.
[4]
2. Ustavno sodišče s to odločbo torej razrešuje ta gordijski vozel trka med tako določeno pristojnostjo UpS ter tretjo in četrto alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave, ki določa, da je Ustavno sodišče pristojno za presojo splošnih podzakonskih aktov državne in lokalne ravni. Vendarle zgodbe ni konec. Odločba zahteva nadaljnje ravnanje Državnega zbora (DZ), in sicer takšno, ki bo upoštevalo zahteve EU in AK po učinkovitem sodnem varstvu. Do takrat pa Ustavno sodišče določa, da se to doseže pred UpS.
3. V ločenem mnenju poskušam odgovoriti na številna vprašanja, med drugim tudi, kje je srž težave in zakaj sem podprl takšno odločitev, čeprav sem v zadevi št. U-I-327/20, ki je presojala podobno določbo v ZUreP-2, kot je tukaj presojan izpodbijani 61. člen ZUreP-3, glasoval drugače, kakšno sporočilo želi dati odločba itd.
II. Povsem drugače urejeno poseganje v prostor kot leta 1991
4. Oris srži težave pričenjam s pogledom nazaj. Ta pogled pomaga razumeti presojo Ustavnega sodišča. Vloga prava EU na področju poseganja v prostor je namreč precej drugačna kot leta 1991, ko je bila sprejeta Ustava. Po drugi strani pa je tudi upravno sodstvo bilo podnormirano urejeno. Dotaknem se obeh vidikov.
5. Ustava in pristojnosti Ustavnega sodišča, določene v tretji in četrti alineji prvega odstavka 160. člena, so nastale v času, ko še nismo imeli razvitega upravnega sodstva. Šele leta 1997 je bil sprejet novi Zakon o upravnem sporu in šele s tem zakonom je bilo v Republiki Sloveniji ustanovljeno posebno specializirano UpS, ki je prevzelo funkcijo prvostopenjskega sojenja. V pritožbah zoper odločitve UpS pa je odločalo Vrhovno sodišče kot najvišje sodišče v državi (127. člen Ustave).
[5]
V času uveljavitve Ustave pa je o upravnih sporih zoper dokončne konkretne upravne akte po ureditvi, ki je bila uvedena leta 1952 in tedaj urejena z zakonom iz leta 1977,
[6]
odločal posebni senat Vrhovnega sodišča. V času uveljavitve Ustave torej v Sloveniji upravno sodstvo ni bilo razvito. Ne tako, da bi lahko opravljalo tudi sodno kontrolo nad podzakonskimi predpisi, kot je bilo to že tedaj uveljavljeno v državah z razvitim upravnim sodstvom, npr. v Franciji in Belgiji.
[7]
Zato lahko razumem, zakaj takšna pristojnost glede presoje podzakonskih aktov v tretji in četrti alineji prvega odstavka 160. člena Ustave. Ustavodajalec je posegal tako daleč, da je določil pristojnost Ustavnega sodišča celo za presojo ustavnosti in zakonitosti lokalnih predpisov. Nezaupanje ustavodajalca v delovanje UpS je bilo, menim, veliko.
6. Na drugi strani pa imajo danes akti, ki regulirajo poseg v prostor, podlago v strateški oziroma celoviti presoji vplivov na okolje (CPVO) in presoji sprejemljivosti planov (PSP) na področju poseganja v zaščiteno naravo. To je nekaj zelo, zelo drugačnega. To je popolnoma nova vsebina, ki jo odločba pojasni v razdelku B.-II, v 8.–17. točki obrazložitve. Za razumevanje odločbe je zato najprej pomembno razumeti različne "stebre" pravil, ki določajo postopke za poseganje v prostor (t. i.
planning
) (in nato še za opravljanje dejavnosti, t. i.
operating
[8]
), ki so posledica prava EU. Sam uvidim
naslednje stebre (2+1):
prvi steber presoja CPVO/SEA, drugi PVO/EIA in tretji presoja za OVD/EP (glej Prikaz 1).
Prikaz 1
7. Ustavnopravna presoja izpodbijanega 61. člena ZUreP-3 se sredini v prvem stebru, kjer prostorski akti "odpirajo" ali pa "zapirajo" vrata nadaljnjim postopkom (tudi takšnim, ki bi nato z individualnimi akti dovoljevali poseganja v prostor). Ta prvi korak v prvem stebru je pomemben. Če splošni prostorski akt ne dovoli kakšnih posegov, vsi nadaljnji postopki odpadejo. In obratno! Če dovoli, bo mogoče nadaljevati s PVO, OVS in GD. Ker je ta prvi korak in "zelena luč za poseganje tako pomemben (kasneje se bo le težko zalomilo v smislu dovolitve poseganja oz. izdaje GD
[9]
), je od njega odvisno vse nadaljnje odločanje. Kako se posega v
prostor, ki je naravno bogastvo in nenadomestljiva dobrina
,
[10]
je zato pogosto (oz. bi praviloma moralo biti
[11]
) predmet
strateške (in  ne le projektne)
presoje poseganja (CPVO) v prostor. Težko poudarim kako pomembno je to. K pomembnosti CPVO se še vrnem na koncu tega mnenja, kajti v odločbi vidim tudi sporočilo o poudarjanju vloge strateške presoje (ne projektne presoje) vplivov na okolje in osredotočenje sodne presoje na njihovo ustrezno izvedbo v fazi, ko so vse možnosti še odprte (torej, ne takrat, ko se presoja posamičen akt, npr. gradbeno dovoljenje).
8. CPVO, PVO, PSP in PPJK
[12]
so vse instituti, ki jih pravo RS vse do začetka približevanja EU in vstopu RS v EU ni poznalo v današnji vsebini.
[13]
Ali z drugimi besedami: v več kot 40 letih, odkar so se začele uporabljati prve oblike okoljske presoje, je EU prek okoljske politike EU in zahtev varstva okolja zelo podrobno uredila tako imenovani
spatial planning (
načrtovanje posegov v prostor). Praksa SEU pa je ta pravila nadaljnje natančno izoblikovala. Pravila so ne le številna po obsegu, ampak tudi kompleksna. Nič od vsega tega Slovenija leta 1991 ni poznala. Šele s pristopno pogodbo k takratnim Evropskim skupnostim leta 1997 smo se pričeli zavedati, kako korenito je to področje treba spremeniti. Leta 1991, ko je bila sprejeta Ustava, smo živeli v t. i.
kurativnem
sistemu, v katerem ni bilo veliko pravil o
ex ante
presojah. Današnja sistema, ki sta izoblikovana v EU, t. i.
preventivni sistem
, poimenovan tudi sistem
predpiši in nadzoruj
(
command & control
) za vnaprej znana tveganja in
slutenjski model
za tveganja, ki jih ni tudi s pomočjo znanosti ni mogoče določno napovedati, sta bila takrat zelo oddaljena od prava RS.
[14]
9. Takratni ustavodajalec torej ni mogel razmišljati o posledicah, ki jih bo določitev pristojnosti za podzakonske akte – tudi pri aktih glede prostorskega načrtovanja – imela za Ustavno sodišče.
[15]
Ti se od drugih splošnih podzakonskih aktov močno razlikujejo po "vložku", ki ga je potrebno najprej izvesti in katerega rezultat je potrebno preliti v PZA oz. PIA. Pri tej vsebini okoljske presoje sodelujejo (ali vsaj, bi morali sodelovati) različni strokovnjaki: krajinarji, ekonomisti, strokovnjaki za kmetijstvo in agrarni ekonomisti, strokovnjaki različnih industrijskih področij, kemijski strokovnjaki, strokovnjaki varstva okolja, biologi, tudi arheologi in zgodovinarji, strokovnjaki različnih drugih naravoslovnih in socialno-družbenih ved, npr. antropologi in tako dalje. CPVO namreč ni samo vprašanje učinkov v okolju, ampak je, kot določa direktiva SEA in 77. člen ZVO-2, to vprašanje vseh možnih vidikov strateškega načrtovanja (in ponovno podobno, ko gre za projekt, vendarle bolj specifično, vezano za same značilnosti projekta).
[16]
10. Vsa ta enormna vsebina je vse tisto, kar pri določitvi pristojnosti presoje splošnih podzakonskih aktov Ustavnemu sodišču ustavodajalec nikakor ni mogel imeti pred očmi. Vse to, kar je EU v več kot 40 letih izgradila, močno spreminja postopke in zahteve za poseganje v prostor. To ni brez vpliva na vprašanje pristojnosti, ki pa je ostala takšna kot leta 1991. Ne potrebujemo pa, seveda, posebne razlage, da tako kot ostale določbe prav RS tudi 160. in 161. člen Ustave pri vprašanjih, ki segajo na področje prava EU, ni mogoče več razlagati brez njegovega vpliva (ki vstopa v naš pravni red tudi preko 3.a člena Ustave).
11. V slovenski pravni red so tako bila vnesena pomembna, predvsem pa kompleksna in proceduralno zahtevna pravila presoje poseganja v prostor in – pomembno – v različnih fazah. Tako imenovani
spatial
planing
je torej uvedel različne faze in pomembno se je ločila faza ocenjevanja vplivov posameznega projekta od – predhodne – faze strateške ocene vplivov na okolje. Prav slednja je torej tista, ki ne le prižge "zeleno ali rdečo luč" za nadaljevanje individualnih postopkov, temveč tudi že v tej fazi pride do trka različnih interesov, ki pa jih poskušam opisati v Prikazu št. 2.
Prikaz 2
12. Gre za prikaz trka interesov. Ta prikaz ne le identificira koga sploh zadeva PIA iz prvega stebra (in pred tem že vprašanje, ali je potreben CPVO/SEA oziroma, če je potreben, kako se izvede oziroma kaj naj določa), ampak ponazori tudi, da je teh trkov različnih akterjev pri poseganju v prostor lahko veliko. Puščice in  njihova oblika kažejo tudi kdo s kom (praviloma) komunicira in kako intenzivno (npr. v upravnih postopkih, pa tudi zunaj njih). Praviloma bo vse interese mogoče razdeliti dve skupini: v javni in v zasebni interes. Ker so trki teh interesov ravno pri izvedbi CPVO in PSP, kar se odrazi (integrira) v PIA, tudi najizrazitejši, saj, kot pojasnjujem zgoraj, je od PIA odvisno vse, kar lahko sledi (postopki za dovoljevanje posegov), in ker je to prvi korak, v katerem so vsi subjekti soočeni z načrti (CPVO zahteva tudi transparentnost in dostop do informacij o načrtovanju), je pomembno, da so tudi ti trki v tej fazi tudi razrešeni. Ne šele v kasnejših postopkih. To je ena od srži težave, o kateri pišem v nadaljevanju.
III. Zahteve prava EU po učinkovitem sodnem varstvu prostorskih načrtov in programov
13. Naslov bi, "preveden" v slovenski pravni red pomenil, da se zahteva učinkovito sodno varstvo zoper splošne akte, ki urejajo načrtovanje (
spatial
planning
), kjer je potrebna strateška presoja (CPVO) in PSP. Ker je celovita presoja vplivov na okolje urejena zelo
strateško in daljnosežno
(kdaj in zakaj – tako 77. člen ZVO-2, ki je implementacija SEA direktive):
(1) Zaradi uresničevanja načel trajnostnega razvoja, celovitosti in preventive je treba v postopku priprave plana, programa, načrta ali drugega splošnega akta in njegovih sprememb (v nadaljnjem besedilu: plan), katerega izvedba lahko pomembno vpliva na okolje, izvesti celovito presojo vplivov njegove izvedbe na okolje, s katero se ugotovijo in ocenijo
vplivi na okolje
ter vključenost zahtev varstva okolja,
ohranjanja narave
, varstva
človekovega zdravja
,
podnebnih ciljev
in
odpornosti na podnebne spremembe
,
krajine
in
kulturne dediščine
v plan, ter pridobiti potrdilo ministrstva o sprejemljivosti njegove izvedbe na okolje.
(2) Celovita presoja vplivov na okolje se izvede za plan, ki ga na podlagi zakona sprejme pristojni organ države ali občine za
področja urejanja prostora, upravljanja voda
,
gospodarjenja z gozdovi
,
ribištva
,
rudarstva
,
kmetijstva
,
energetike
,
industrije
,
prometa
,
ravnanja z odpadki
in
odpadnimi vodami
,
oskrbe prebivalstva s pitno vodo
,
telekomunikacij
in
turizma
, ki predstavljajo okvir za presojo vplivov na okolje, ali če se z njim določa ali načrtuje poseg v okolje, za katerega je treba izvesti presojo vplivov na okolje v skladu s tem zakonom, ali je zanj zahtevana presoja sprejemljivosti po predpisih o ohranjanju narave.
in ker 191. člen PDEU zahteva širok pristop k SEA (kar pomeni tudi, da se široko razlagajo tudi pojmi, kot sta "načrti", "plani"), je logična posledica ta, da se nikoli ne bo vnaprej natančno vedelo, ali določeni PIA zahtevajo CPVO ali ne (ali pa celo PPJK po HD).
Z drugimi besedami, pri sodnem varstvu po 61. členu ZUreP-3 se bodo pojavila vprašanja, ali CPVO mora biti izvedena (s PSP ali/in PPJK), če je bila, ali je bila pravilno in tudi, ali je pravilno integrirana v PIA. Predvsem pa, ker bo eno izmed vprašanj, ali bi CPVO morala biti izvedena, mojem mnenju tudi ne moremo ločiti 61. člen ZUreP-3 na sodno presojo aktov, kjer je CPVO narejen in prelit v akt, in tam, kjer tega ni.
Pomembna je sicer razlika med ZUreP-3 in ZUreP-2; prvi CPVO ne ureja več kot samostojni postopek, ki se konča s samostojno odločitvijo (posamičnim aktom), temveč se konča z mnenjem, ki je vpeto v postopek priprave PIA. To pomeni, da posebnega (ločenega) pravnega varstva zoper individualni akt ni. Pa tudi če bi bilo zagotovljeno sodno varstvo zoper posamični akt, še vedno ostane vprašanje učinkovitega sodnega varstva zoper drugi korak: namreč ali sta obe presoji pravilno integrirani v PIA. Šele ko je presoja zagotovljena tudi za PIA, lahko govorimo o ustrezni sodni presoji. Nič namreč ne pomaga, če sta CPVO ali PSP (ali tudi PPJK) pravilno izvedeni, če nista pravilno integrirani v PIA. Zato mora slediti – ko so vse možnosti torej še odprte – sodna presoja splošnega akta, pri katerem pa se bo upoštevala tudi izvedba CPVO in PSP (z ali pa brez PPJK).
14. Prava EU res ne zanimajo, kateri natančno so prostorski akti v vsaki DČ. Uporablja abstrakten pristop (načrti ali programi
[17]
). V slovenskem pravnem redu so to
inter alia
tudi PIA. Prava EU tudi ne zanima, s kakšnimi akti je presoja (CPVO, PVO , PSP in PPJK) izvedena, ampak same presoje načrtov in programov. Gre torej za vprašanje vsebine in ne oblike (forma).
Pravo EU se tudi ne ukvarja z akti, s katerimi se zaključi postopek presoj, temveč poudarja, da gre za postopke (
procedures
) in da je povsem od nacionalnega prava odvisno (nacionalna procesna avtonomija), kako bo zagotovilo sodno varstvo in tudi s kakšnimi akti se omejene presoje končajo.
15. Kaj to pomeni za razlago pristojnosti Ustavnega sodišča? Ni prvič, da moramo Ustavo morali razlagati evropskoskladno in tudi skladno z mednarodnimi obveznostmi.
[18]
Medtem ko direktiva o EIA (torej presoja vplivov na okolje za projekt) zahteva sodno varstvo (in enako tudi direktiva glede EP),
[19]
pri direktivi o SEA te zahteve ni. To bi kazalo na to, da v prvem stebru (zgoraj) sodno varstvo zoper CPVO ni potrebno. Vendar pa je SEU že večkrat odločilo, da bi odsotnost sodnega varstva oslabila izvajanje direktive. V zadevi C-41/11
[20]
je pojasnilo tudi, da je treba glede sodnega varstva pri direktivi SEA pristopiti
po analogiji
tako kot pri direktivi EIA. Citiram točke iz omenjene zadeve, ki sodiščem nalagajo preverjanje, ali je bila strateška presoja izvedena in ali je bila pravilno izvedena (kar v slovenskem pravnem redu pomeni: ali je bila CPVO izvedena in ali je bila pravilno izvedena in tudi pravilno integrirana v PIA), (poudarki R. K.):
"44 Iz tega sledi, da morajo
pristojni organi
, kadar bi pred sprejetjem „načrta“ ali „programa“ morala biti opravljena presoja njegovih vplivov na okolje v skladu z zahtevami Direktive 2001/42,
sprejeti vse splošne ali posebne ukrepe, da bi se odpravila opustitev take presoje
(glej po analogiji zgoraj navedeno sodbo
Wells
, točka 68).
45
Tako obveznost imajo tudi nacionalna sodišča
, ki odločajo o tožbah zoper tak nacionalni akt, in v zvezi s tem je treba opozoriti, da so natančna postopkovna pravila, ki se uporabljajo za take tožbe, ki jih je mogoče vložiti zoper take „načrte“ ali „programe“, določena v notranjem pravnem sistemu vsake države članice
v skladu z načelom postopkovne avtonomije držav članic, vendar pod pogojem,
da ta pravila niso manj ugodna kot tista, ki urejajo podobne notranje položaje (načelo enakovrednosti), in
da praktično ne onemogočajo ali pretirano otežujejo izvrševanja pravic, ki jih daje pravni red Unije (načelo učinkovitosti)
(glej zgoraj navedeno sodbo
Wells
, točka 67 in navedena sodna praksa).
46 Zato morajo
sodišča, ki odločajo o takih tožbah, na podlagi nacionalnega prava sprejeti ukrepe za zadržanje ali razglasitev ničnosti „načrta“ ali „programa“, sprejetega brez upoštevanja obveznosti opraviti okoljsko presojo
(glej po analogiji zgoraj navedeno sodbo
Wells
, točka 65).
47
Temeljni cilj Direktive 2001/42 namreč ne bi bil upoštevan, če nacionalna sodišča, ki odločajo o takih tožbah, v okviru teh tožb in v mejah procesne avtonomije ne bi sprejela ukrepov, predvidenih v nacionalnem pravu in primernih za to, da se prepreči, da bi se tak načrt ali program, vključno s projekti, ki bi jih bilo treba opraviti glede na ta program, izvedel brez okoljske presoje
."
16. Tudi 15. točka obrazložitve odločbe to pojasni:
"15. Direktiva 2001/42/ES ne vsebuje določb o posledicah kršitve postopkovnih določb, ki jih vsebuje, in ne ureja sodnega varstva. Vendar pa je SEU že pojasnilo, da je zato naloga držav članic, da v mejah svojih pristojnosti sprejmejo vse potrebne splošne ali posebne ukrepe, da se pred sprejetjem vseh "načrtov" ali "programov", ki bodo verjetno "znatno vplivali na okolje" v smislu Direktive 2001/42/ES, opravi okoljska presoja v skladu s procesnimi pravili in merili, določenimi v navedeni direktivi.
[21]
Glede Direktive 92/43/EGS, ki prav tako ne vsebuje določb o posledicah kršitve obveznosti predhodne presoje posledic načrta ali projekta,
[22]
iz sodne prakse SEU izhaja, da morajo nacionalni organi držav članic v okviru svojih pristojnosti sprejeti vse potrebne ukrepe, da odpravijo opustitev presoje posledic načrta ali projekta za okolje.
[23]
SEU je tudi že pojasnilo, da bi bil zlasti v primerih, ko direktiva državam članicam nalaga obveznost, naj ravnajo na določen način, njen koristni učinek okrnjen, če se posamezniki na te obveznosti, naložene z direktivo, ne bi mogli sklicevati v postopku pred nacionalnim sodiščem.
[24]
Vsaj fizične ali pravne osebe, ki jih kršitev določb direktive neposredno zadeva, morajo imeti možnost, da pri pristojnih organih – po potrebi po sodni poti – zahtevajo spoštovanje zadevnih obveznosti.
[25]
Obseg sodnega nadzora nacionalnih odločb, sprejetih na podlagi pravnega akta EU, mora biti pri tem zadosten, da upošteva cilj direktive in zagotovi, da se ne poseže v njeno učinkovitost.
[26]
"
17. Ni dvoma torej, da mora sodno varstvo zoper CPVO (ali njeno neizvedbo) biti zagotovljeno. Naslednje pomembno vprašanje je, kdaj mora sodna presoja biti izvedena, da bo učinkovita. Pravo EU (s SEU) zahteva, da je to v fazi,
ko so vse možnosti še odprte
.
[27]
Tako je pojasnilo tudi že Ustavno sodišče.
[28]
Zahtevi po čimprejšnji okoljski presoji ter zahtevi po zagotovitvi učinkovitega sodelovanja javnosti v
fazi, ko so še vse možnosti odprte
, mora biti
prilagojeno tudi pravno varstvo
. Varstvo okolja, ki so mu te zahteve namenjene, je namreč lahko učinkovito le, če je pravno varstvo zoper prostorske izvedbene akte, ki bodo verjetno vplivali na okolje, zagotovljeno
v dovolj zgodnji fazi prostorskega načrtovanja
in na način, ki omogoča, da se prepreči, da bi se takšen akt, vključno s projekti za posege v prostor, ki bi jih bilo treba izvesti na njegovi podlagi, sprejel in izvedel brez okoljske presoje oziroma bi bila ta pomanjkljiva.
[29]
Tukaj pa trčimo v veliko težavo: postopek pred Ustavnim sodiščem zahteva  – skladno z načelom njegove subsidiarne pristojnosti –
predhodno izčrpanje
.
Ta zahteva odmakne presojo v fazo, ko ne moremo več govoriti o drugih strateških možnosti poseganja v prostor.
Izčrpanje bo namreč pomenilo, da se bo odločalo že o projektu (npr. gradbenem dovoljenju) in ne o strateški presoji (z ali brez PSP in PPJK). Ta bo sicer (prva) podlaga in se bo presojala, vendar v fazi, ki bo tudi časovno precej odmaknjena. Predvsem pa v fazi, ko že imamo opravka s projektom in ne s strateško presojo. To je srž težave, kar pojasnim v naslednjem poglavju.
IV. Srž težave
18. Kot je razvidno iz Prikaza 1, je poseganje v prostor predmet dveh preverjanj (dveh stebrov) in nato vprašanje opravljanja dejavnosti še v enem (tretjem stebru). Z drugimi besedami, od začetka prostorskega načrtovanja pa do opravljanja dejavnosti
[30]
je (dolga) pot (tudi zato ang.
procedures
), ki bi tudi morala biti razdeljena v tri stopnje sodnega varstva. Ustavno sodišče pa temu z zahtevo po izčrpanju torej ne sledi. Če želi posameznik presojo splošnega prostorskega podzakonskega akta, mora (praviloma
[31]
) sodelovati v postopkih vse do izdaje GD nekemu vlagatelju in to presojo sprožiti pred UpS; nato pa, če tam ni uspešen, lahko vloži ustavno pritožbo skopaj s pobudo za presojo PIA. To pomeni, da se že UpS ukvarja s splošnim aktom s časovnim zamikom, nato pa še Ustavno sodišče. To je posledica zahteve po formalnem in materialnem izčrpanju in jasno je, da ni skladna s stopenjskim preverjanjem, kot razumem pravo EU.
[32]
19. To najprej pomeni zastoje v postopkih, ki urejajo poseganje v prostor. To je pogosta kritika pravil poseganja v prostor. Se strinjam. Zastoj se kaže v naslednjem: če PIA ni presojan, ko je sprejet, ampak šele potem, ko na njegovi podlagi sledijo posamični akti (OVS in GD), nastane časovno okno. Predvsem pa se individualni akti sprejemajo na podlagi ene izmed (strateških) možnosti, ki jo je torej uredil PIA, vse druge možnosti (variante) pa niso več podlaga za izdajo individualnih aktov (OVS in GD ali IGD). Ali je temu prav tako, nadalje, ali sta sploh CPVO, PSP, PPJK bili pravilno izvedeni in integrirani v PIA, je vse šele vprašanje, ki se bo presojalo - kot podlaga - za presojo individualnega akta. To ne le po nekem časovnem oknu, ampak tudi takrat, torej, ko vse te druge možnosti ne bodo več možne. To pa je tisto, kar zahteva EU; zahteva strateško presojo (in PSP, PPJK), ko so
vse možnosti še odprte
.
20. Omenjeno časovno okno se v praksi pokaže tako, da se ob presoji na primer GD, UpS vrne leta nazaj k vprašanjem strateške presoje vplivov na okolje in PSP ali tudi PPJK (torej tudi morebiti celo postopka prevlade javne koristi, ki se mora izvesti pri teh dveh postopkih; npr. primer Mokrice). Zato v medijih pogosto preberemo kritike o veliki časovni oddaljenosti presojenih ukrepov, predvsem pa o dolgotrajnosti postopkov poseganja v prostor. Ta problematika gre celo tako daleč, da se problematizira upravičenost takšnih postopkov, predvsem pa upravičenost tožnikov, kot so NVOs. Tako je npr. v času Vlade Janeza Janše v letu 2020 DZ sprejel ukrepe, s katerimi so onemogočili NVO vlaganje tožb za izpodbijanje (integralnih) GD, tistim NVOs, ki so že bili v postopku, pa jim nadaljnje delovanje v postopkih onemogočili.
[33]
V zadevi št. U-I-184/20 je Ustavno sodišče najprej začasno zadržalo izvrševanje teh ukrepov, kasneje pa je zaradi prenehanja njihove veljavnosti deloma pobudo zavrglo, deloma pa postopek za oceno ustavnosti ustavilo. Gre seveda za nepravilen pristop zakonodajalca, neskladen z AK in pravom EU. Niso tožniki tisti, ki so odgovorni za dolgotrajnost postopkov z omenjenimi časovnimi okni, temveč sistem, ki omogoča presoje šele potem, ko gre za izpodbijanje individualnih in ne PIA. Tako lahko v omenjeni zadevi Mokrice (ki so jo tudi predstavniki Vlade ponazarjali kot razlog za odrek
locus standi
NVOs) uvidimo vso problematičnost takšnega pristopa.
21. Če bi US želelo biti učinkovito in nuditi varstvo, ko so torej
vse možnosti še odprte
, bi moralo odstopiti od zahteve po izčrpanju. A tudi to, kot pišem v nadaljevanju, ne bi bilo dovolj.
V. UpS kot učinkovitejše sodišče in uporaba protiustavnega 61. člena ZUreP-3 (način izvršitve)
22. Odločitev Ustavnega sodišča, da se do spremembe, ki je naložena DZ, uporablja oziroma določi pristojno Upravno sodišče, je, menim, nujna. Odrek podpore tej točki izreka bi pomenil, da bi moralo v vmesnem času Ustavno sodišče odstopiti od zahteve po predhodnem izčrpanju, da bi zadostilo zahtevi prava EU in AK po pravočasnem pravnem varstvu, pri tem pa bi samo kršilo pravo EU in AK, ker narava postopka pred Ustavnim sodiščem ne more zadostiti zahtevi po učinkovitem sodnem varstvu zoper prostorske izvedbene akte kot splošne pravne akte
sui generis
, katerih običajni sestavni del je tudi njihova predhodna okoljska presoja.
[34]
23. Ustavni položaj Ustavnega sodišča in narava postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov Ustavnemu sodišču to onemogočata. To pojasnjujejo naslednje točke obrazložitve odločbe (poudarki R. K.):
"39. Vsebinsko presojo prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti opredeljujeta in omejujeta
ustavni položaj
Ustavnega sodišča v nacionalnem pravnem redu ter
narava postopka ocene ustavnosti in zakonitosti predpisov
.
40. Ustavni položaj Ustavnega sodišča poleg nekaterih izrecnih določb Ustave o pristojnostih ter pooblastilih in načinu odločanja pomembno sodoloča načelo delitve oblasti iz drugega stavka drugega odstavka 3. člena Ustave, saj je Ustavno sodišče eden od osrednjih organov državne oblasti.
[35]
V sistemu delitve oblasti je Ustavno sodišče organ sodne veje oblasti in ima v primerjavi z drugimi sodišči, ki izvršujejo sodno funkcijo, posebne pristojnosti. […] Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je
morebitne dodatne pristojnosti
Ustavnega sodišča […]
dopustno določiti le tako, da je ohranjen konsistenten pravni sistem
in da
te ne posegajo v položaj Ustavnega sodišča v celotnem pravnem sistemu v razmerju do zakonodajne, izvršilne in sodne veje oblasti
.
[36]
Spoštovanje te vloge Ustavnega sodišča mora biti temeljno vodilo tudi pri določanju morebitnih
novih vsebinskih obsegov
pristojnosti.
41. Ustavno sodišče je že odločilo, da ko v okviru svojih pristojnosti odloča o skladnosti podzakonskih predpisov – vključno s prostorskimi izvedbenimi akti kot splošnimi pravnimi akti
sui generis
– z Ustavo in zakoni (160. člen Ustave),
ne ocenjuje primernosti ureditve
s stališča različnih strok
[37]
in
ne odloča o strokovnih vprašanjih
.
[38]
Ustavno sodišče je tudi že sprejelo stališče, da v primeru, ko izpodbijana ureditev terja
obravnavo kompleksnih strokovnih vprašanj, ki niso zgolj pravne narave
, Ustavno sodišče ne more biti tisto, ki kot prvi organ presoja ta vprašanja, saj te vloge Ustavno sodišče nima.
[39]
Skladno s pravom EU mora sodno varstvo okoljske presoje prostorskih izvedbenih aktov zajemati tudi presojo strokovnih vprašanj.
Pravo EU zahteva tudi, da nacionalno sodišče prouči tako postopkovno kot vsebinsko zakonitost dejanj in opustitev, ki so v nasprotju z določbami njenega notranjega prava, ki se nanaša na okolje.
[40]
Presoja mora biti izvedena tako, da so učinkovito zavarovane pravice, ki jih daje okoljsko pravo EU, in je zagotovljeno spoštovanje ciljev upoštevne zakonodaje EU.
[41]
Še strožje se ta zahteva kaže pri sodnem varstvu zoper akte, ki dovoljujejo posege v naravo
.
42. Vprašanja, ali bi prostorski izvedbeni akt lahko znatno vplival na okolje in, kadar je to upoštevno (op. RK: pri vprašanju poseganja v zavarovano naravo), ali je mogoče na podlagi znanstvenih dokazov, ki so bili upoštevani pri sprejetju odločitve glede neizvedbe presoje sprejemljivosti prostorskega izvedbenega akta na varovano območje, brez razumnega dvoma zaključiti, da načrtovani posegi ne bodo škodljivo vplivali na varovano območje,
so v samem bistvu vprašanja dejanske narave
. Čeprav iz prava EU ne izhaja zahteva, da bi sodišče samo ugotavljalo dejstva, pa je za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva v okoljskih zadevah treba pri proučitvi dejstev zagotoviti vsaj, da je ob nasprotovanju sprejeti odločitvi pravno varstvo učinkovito tudi glede dejstev, na podlagi katerih je upravni organ sprejel izpodbijano odločitev.
[42]
Kot izhaja iz 139. točke Sporočila Komisije o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, lahko nepopolna ali napačna ugotovitev dejanskega stanja oziroma napačna razlaga dejstev neposredno vpliva na kakovost sprejete upravne odločitve in ogrozi cilje okoljskega prava EU.
43. Sodna presoja, ali bi bila potrebna CPVO za sprejetje prostorskega izvedbenega akta (pa ni bila izvedena), in sodna presoja glede samih vplivov prostorskega izvedbenega akta (ugotovljenih bodisi v okviru CPVO bodisi v okviru PSP)
se ne smeta ustaviti pri presoji skladnosti prostorskega izvedbenega akta z določbami ZUreP-3
, ki urejajo postopek priprave in sprejetja posamezne vrste prostorskega izvedbenega akta,
v smislu klasične abstraktne presoje predpisa
. Ocena zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov
zahteva presojo dejanskih in strokovnih vprašanj,
ki so iz različnih strokovnih področij (in iz presoj CPVO in PSP)
integrirana v akt
. Presoja zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov je
torej upoštevno drugačna.
Tako za zaključek, ali bi morala biti za konkreten prostorski izvedbeni akt izvedena okoljska presoja, pa ni bila, kot tudi za sprejetje morebitne odločitve (kadar je to upoštevno) o pravilnosti izključitve razumnega dvoma, da načrtovani posegi ne bodo škodljivo vplivali na varovano območje narave,
je potrebna preveritev dejanskih okoliščin
,
povezanih s stanjem okolja in narave ter okoljskimi značilnostmi območja prostorskega načrtovanja.
Enako velja za samo presojo ugotovitev in ocene vplivov prostorskega izvedbenega akta na okolje ter za presojo, ali so bile pri njegovem sprejemanju spoštovane zahteve varstva okolja, ohranjanja narave, varstva človekovega zdravja, podnebnih ciljev in odpornosti proti podnebnim spremembam, varstva krajine in kulturne dediščine,
[43]
vključno z morebitnimi vplivi na varovana območja narave.
[44]
V vseh primerih
gre za presojo kompleksnih interdisciplinarnih strokovnih vprašanj, pri katerih v ospredju niso pravni vidiki, temveč zahteve okoljevarstvene in naravovarstvene stroke ter drugih strok
.
44.
Ustavno sodišče ni organ, ki bi o vprašanjih okoljske presoje, ki niso le pravne narave in ki so po drugi strani neizbežno vpeta v postopek priprave vsakršnega prostorskega izvedbenega akta, lahko odločalo kot edini organ
.
[45]
Reševanje kompleksnih strokovnih okoljskih vprašanj, ki običajno terjajo angažiranje ustreznih izvedencev posameznih strok, ter preučevanje dejstev, ki za seboj praviloma potegne zahtevo po izvedbi glavne obravnave, na kateri se presojajo dejstva in dokazi, v primeru ocene zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov
ne ustreza naravi ustavnega spora
.
Ustavno sodišče po svojih pristojnostih in nasploh po položaju v sistemu državne oblasti ni sodišče, ki bi lahko – tudi če bi prezrlo načelo subsidiarne pristojnosti in s tem zahtevo po formalnem in materialnem izčrpanju ter omogočilo presojo, ko so vse strateške možnosti še odprte – kot prvo in edino sodišče zagotavljalo učinkovito sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte kot splošne pravne akte
sui generis
, katerih običajni sestavni del je tudi njihova predhodna okoljska presoja. Ker gre za kompleksna interdisciplinarna strokovna vprašanja, je še toliko bolj utemeljena zahteva po predhodnem izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi prostorskega izvedbenega akta.
[46]
Vendar pa, kot je bilo pojasnjeno (34. točka obrazložitve),
vztrajanje pri spoštovanju te procesne predpostavke, ki bi po vsebinski plati omogočalo, da bi se do upoštevnih vidikov zakonitosti prostorskega izvedbenega akta predhodno opredelila že redna sodišča, ni združljivo z zahtevo po pravočasnem in učinkovitem sodnem varstvu
(
ko so vse možnosti še odprte)
zoper prostorski izvedbeni akt. Pravno varstvo zoper prostorske izvedbene akte v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti ne zadosti zahtevam učinkovitega varstva pravic, ki jih daje pravo EU."
24. Vse to so torej razlogi, da bilo bolj učinkovito presojati PIA (z vsemi pristojnostmi) pred UpS po ZUS-1 in
lex specialis
ZUreP-3. Odločba želi pojasniti, da bi kljub morebitnemu odstopu od izčrpanja in zahteve po pomembnem pravnem vprašanju bilo takšno postopanje Ustavnega sodišča tudi neskladno z njegovim ustavnim položajem in naravo postopka ocene ustavnosti in zakonitosti predpisov. ZUS-1 pa UpS takšne postopke omogoča (skladno tudi s 6. členom EKČP) in UpS jih tudi že izvaja, kadar mu je omogočena
exceptio illegalis
, le o učinku razveljavitve PIA ne more odločiti.
25. Naj ob vsem tem pojasnim tudi, da je bilo obravnavano zadevo mogoče – celo treba – rešiti brez postopka predhodnega odločanja na SEU. Namreč, SEU je vse vidike učinkovitega varstva pravic, ki jih daje okoljsko pravo EU, upoštevne za rešitev predmetne zahteve Upravnega sodišča, že razložilo in gre zato v tem smislu za
acte éclairé
.
Za presojo Ustave in nacionalnega prava (torej, ali je pristojnost učinkovito urejena) je pristojno Ustavno sodišče (in vsa druga nacionalna sodišča) in ne SEU. Ustavno sodišče je zato tisto, ki mora ob upoštevanju prava EU, kot ga je razložilo SEU, razložiti Ustavo in nacionalno pravo tako, da zadosti zahtevam po učinkovitem pravnem varstvu. To pa je doseglo tako, da je ob ugotovljeni protiustavnosti izpodbijane zakonske ureditve izbralo način odločitve, ki spoštuje zahtevo po zagotavljanju učinkovitosti prava EU (pristojnost določi pri UpS, kot je to predvidel že zakonodajalec, ki je očitno prepoznal to isto, kar glede (ne)učinkovitosti ugotavlja tudi Ustavno sodišče).
VI. Zaključki
26. Zakaj sem glasoval drugače kot v zadevi št. U-I-327/20? Razlogov je več; poleg uklonitve večinskemu stališču iz odločbe št. U-I-327/20 je pomemben razlog tudi, da mi takratne večine ni treba več prepričevati v drugačno odločitev. Že v tisti odločbi sem zagovarjal stališče, da pristojnost Ustavnega sodišča ni učinkovito določena in da kršimo pravo EU ter AK. Predvsem sem opozarjal tudi na posledice, da se zaradi teh sistemskih razlogov pojavljajo velike zamude pri poseganju v prostor, da se PIA presojajo daleč prepozno (ko se presoja posamični akt, ki na prostorskem aktu temelji), torej z velikim časovnim oknom in tudi, ko vse možnosti niso več odprte, kar zahtevata AK in pravo EU. Nosilni razlogi mojega ločenega mnenja k odločbi št. U-I-327/20, s katerimi sem nasprotoval odločitvi, so v tej odločbi, h kateri dajem ločeno mnenje, upoštevani v 3. točki izreka. Težko pa bi glasoval zanjo, če bi bil proti izreku v 1. in 2. točki. Ker so torej stališča iz tistega odklonilnega ločenega mnenja k odločbi št. U-I-327/20 tokrat prevladala, sem lahko odločbo kot celoto podprl.
27. Zakaj ni konec zgodbe, kot to navedem že v uvodnem delu tega ločenega mnenja? Ustavno sodišče je v trku učinkovitosti in svoje pristojnosti dalo prednost prvemu, pri tem pa seveda trčilo v 160. člen Ustave. V tem trku je bila že ureditev v ZUreP-2 in, kot sem zapisal v ločenem mnenju k odločbi št. U-I-327/20, bi se tudi z razlago 160. člena Ustave lahko ugotovila skladnost takšne ureditve. Ker tam, pa tudi v tej odločbi Ustavno sodišče ponovi, da gre za neskladnost z Ustavo, je potrebno to vprašanje nasloviti. Menim, da ga mora nasloviti ustavodajalec in s takšno rešitvijo, kot je že naslovljeno v aktualnem predlogu za spremembo 160. člena Ustave. Tako določa II. točka Osnutka ustavnega zakona o spremembah 160., 161. in 162. člena Ustave Republike Slovenije:
"
O sporih […] ter o ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov države ali predpisov samoupravnih lokalnih skupnosti, ki urejajo prostor, odloča sodišče v upravnem sporu.
"
[47]
28. Ta odločba, h kateri dajem ločeno mnenje, ne naslavlja tistih rešitev iz tega predloga za spremembo treh členov Ustave, ki gredo onkraj predloga o prenosu pristojnosti presoje splošnih prostorskih aktov na UpS. Zgolj o tem je govora v tej odločbi. Menim tudi, da ustavodajalec ne bi smel imeti težkega dela;
[48]
ne le, da ima vso gradivo že pripravljeno, tudi politično to vprašanje ne bi smelo deliti političnih akterjev v DZ. Ne znam si predstavljati podpore argumentom, da bi presojo PIA skupaj s CPVO, PSP ali tudi PPJK pripisovali v pristojnost sodišču, ki je v tem pogledu manj učinkovito kot UpS, niti glede na njegov ustavni položaj ni to v naravi njegovega odločanja.
29. Je pa, kar je tudi zelo pomembno, treba slišati UpS. Če bo UpS ocenilo, da ima zaradi tega večji pripad, če bo potrebovalo več prostorskih, kadrovskih
[49]
in finančnih zmogljivosti, mu je treba prisluhniti. UpS ni, drugače kot Ustavno sodišče, z Ustavo omejeno glede števila sodnikov. Zato bi tudi to za zakonodajalca in izvršilno oblast ne smel biti preveč zahteven zalogaj.
30. Kaj odločba pomeni za institut CPVO, ki mora – kadar gre za naravo – biti dopolnjena s PSP in tudi PPJK? Pri CPVO ne gre več za neznan institut iz direktive SEA (iz leta 2001). O njegovem pomenu je že veliko napisanega, prav tako se je za izredno koristnega izkazal tudi že v praksi.
[50]
Dosledno spoštovanje postopkov strateške presoje vplivov na okolje je vsled vedno bolj razvrednotenega okolja in nesistematičnih posegov nekaj, kar vodi k drugačnemu zavedanju pomena okolja, ki so velikokrat nepovratnega značaja. Ko pišem o zavedanju, mislim tudi na odgovornost za prihodnje generacije. Strateška presoja vplivov na okolje je zato stalen premislek odločevalcev poseganja v okolje kaj je kje mogoče, kje primerno, zakaj, v kolikšni meri, kaj to pomeni z vidika načela celovitosti, varovanja okolja in ohranjanja narave, z vidika trajnostnega razvoja in pravic prihodnjih generacij. Kot pišem že v ločenih mnenjih, nazadnje k odločbi v zadevi št. U-I-329/22, so desetletja pomanjkanja strateških politik in tudi stihijskega poseganja v prostor pustila velik in neizbrisen pečat. Naj spomnim na neslavne rekorde, na primer, da ima Slovenija največ kilometrov cest na prebivalca, da nima infrastrukture za čiščenje odpadne vode (kar je precej težje zgraditi kot cesto, kar je vse posledica preveč disperzijskega in tudi stihijskega poseganja v prostor). Ta je vzrok tudi za izgubo kmetijskih površin. Ne ve se, ali imamo pristop
land sparing
ali
land sharing
. Izgubljamo samooskrbnost.
[51]
Vse to in še mnogo več je treba imeti pred očmi, ko se strateško – poudarjam, ne projektno – odloča o tem, čemu in za kaj bo namenjen določen prostor. Možnost, ki jo bo imelo UpS skladno z 61. členom ZUreP-3, je presojati CPVO in PSP ter njihovo integriranje v PIA in jim dati ustrezen pomen. Naj opozorim, podobno kot odločba,
[52]
da so naloge sodišč pri tej presoji izrednega pomena in da ne gre le za formalno presojanje, ali je bil spoštovan postopek oziroma postopanja, temveč se mora sodišče tudi vsebinsko ukvarjati z dognanji iz CPVO in PSP, ugotavljati pomanjkljivosti, medsebojno kompatibilnost stališč, ustreznost uporabe znanstvenih dokazov (predvsem, ko gre za vprašanje ohranjanja narave) in tako dalje.
[53]
Zato to odločbo vidim kot prispevek k poudarjeni vlogi strateške presoje in PSP ter tudi glasu sodišč pri varovanju okolja in ohranjanju narave. Tako kot sem zaključil v mnenju k odločbi št. U-I-329/22, vidim še precej prostora pri presoji odločevalcev, kadar ti presojajo trk javnega in zasebnega interesa pri poseganju v prostor. Posledično je večja tudi pri vlogi UpS.
[54]
31. Kot pišem v uvodu se tako ustavodajalec kot zakonodajalec zavedata, da je učinkovito sodno varstvo presoje PIA (z ali brez CPVO in PSP, prevlade javne koristi) treba zagotoviti pred UpS. Zakonodajalec je to uspel s tem ciljem, tako v ZUreP-2 kot v ZUreP-3, ustavodajalec zaenkrat še ne. Da bo moral odreagirati ustavodajalec ni edini vidik nekončane zgodbe. Tudi Ustavno sodišče samo ni odločilo o vseh potencialnih vprašanjih, ki jih bo uporaba 61. člena ZUreP-3 odpirala. Na primer tudi vprašanje delitve med presojo vprašanj zakonitosti in ustavnosti in s tem tudi vprašanje delitve pristojnosti med UpS in Ustavnim sodiščem; nadalje, kako je z možnosti presoje PIA glede očitkov, ki niso zajeti v tretjem odstavku 61. člena ZUreP-3. To so vprašanja, za katera predvidevam, da jih bo sodna praksa še morala reševati, a pri osnovni delitvi pristojnosti bi morala razmejitev biti jasna. Člen 61 ZUreP-3, menim, povsem primerno – glede kriterija učinkovitega sodnega varstva – določa pristojnost presoje PIA pri UpS. Ustavno sodišče je temu sledilo. Uvidelo je namen zakonodajalca, razume zahteve prava EU in AK, uvidelo je, da je poseganje v prostor precej drugače urejeno, kot je bilo pred več kot 30 leti, ko je bila določena ta pristojnost Ustavnega sodišča v Ustavi. Odločitev je daljnosežna. Obrne logiko odločanja  o začetnih vprašanjih na koncu dovoljenja poseganja; ne, o začetnih (strateških) vprašanjih je treba odločati in zagotoviti sodno varstvo na začetku in ne na koncu upravnih postopkov. Vsa vprašanja kot pišem morda niso rešena, menim pa, da je smer odločitve pravilna.
dr. Rajko Knez
Sodnik
[1]
Predlog za začetek postopka za spremembe 160., 161. in 162. člena Ustave Republike Slovenije (EVA 2009-2011-0037) iz leta 2009.
[2]
Predlog za začetek postopka za spremembe 160., 161. in 162. člena Ustave Republike Slovenije z osnutkom Ustavnega zakona o spremembah 160., 161. in 162. člena Ustave Republike Slovenije (UZ160,161,162) (EPA 818-IX). Prim. 114 op. odločbe, h kateri dajem to ločeno mnenje. Obravnava tega predloga v času pisanje tega mnenja še ni zaključena.
[3]
Tako v odločbi v zadevi št. U-I-327/20.
[4]
V tem pogledu razumem, da so bili to tudi razlogi, ki so botrovali, da je Evropska komisija ustavila že začeti postopek zoper Slovenijo po tem, ko je bil sprejet primerljiv člen v ZUreP-2. Ta je namreč sodno varstvo uredil ustrezno zahtevam prava EU. To je bila zadeva CHAP(2013)02824, sprožena na podlagi 258. člena PDEU, zaradi kršitve prava EU (t. i. infringement procedure).
[5]
Tako E. Kerševan, V. Androjna, Upravno procesno pravo – Upravni postopek in upravni spor, 2. spremenjena in dopolnjena izdaja, IUS Software, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 503.
[6]
Primerjaj prav tam.
[7]
Beneška komisija je tako npr. v ekspertnem mnenju že leta 1996 opozorila Azerbajdžan, naj pri snovanju ustavnega sodišča zaradi možnosti njegove preobremenitve ne določi, da je to pristojno presojati zakonitost podzakonskih predpisov, ker imajo to vlogo v zahodni Evropi upravna sodišča; glej Opinion on the draft law on the Constitutional Court of the Republic of Azerbaijan, adopted by the Commission at its 29
th
Plenary Meeting, Venice, 15-16 November 1996, str. 3, na voljo na <
https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-INF(1996)010-e
> (obiskano 2. 2. 2022).
[8]
Slednje sicer za našo presojo ni bilo neposredno upoštevno.
[9]
Pa tudi če se, je značilnost teh postopkov, da se lahko vlagajo ponovno, torej po tem, ko se napake ali pomanjkljivosti odpravijo. Posledično, če vlagatelj ne uspe v prvem postopku, bo v drugem ali kasnejšem.
[10]
To Ustavno sodišče v svoji praksi nenehno poudarja. Glej odločbo št. U-I-227/00, 19. točka obrazložitve, ki so ji sledile odločbe, v katerih Ustavno sodišče presoja poseganje v prostor, tudi precedenčna odločba št. U-I-139/15, v 20. točki obrazložitve.
[11]
Slovenija se, po eni izmed študij o uporabi CPVO, v preteklosti ni dobro odrezala. Je edina država članica EU, ki CPVO dojema le kot "
planning
" obveznost (t. i. obkljukanje zahtev) in ne kot orodje za "
assessment tool
" – torej kot orodje za iskanje najboljših rešitev, variant itd. Tako Milieu Ltd, Study concerning the preparation of the report on the application and effectiveness of the SEA Directive (Directive 2001/42/EC)-Final Study, 2016, str. 111.
[12]
Za slednjega glej 101.c člen ZON. Tudi GZ-1 ureja PPJK v 66. členu, a je usmerjen v projektne vidike, ne znotraj strateške presoje in PIA.
[13]
Okoljsko presojo je sicer urejal Zakon o varstvu okolja iz leta 1993 (54. in 55. člen), vendar zelo skopo in ni ločil strateške od projektne presoje (CPVO in PVO).
[14]
Okoljske presoje so takrat izven Slovenije sicer "že živele". Izhajajo iz
common law
sistema v 60 letih, EU pa je z njimi pričela po treh velikih nesrečah Seveso (1977), Bophal (1982) in Černobil (1986), ki so pomenile tudi konec kurativnega sistema ter začetek preventivnega.
Dolgoletno sledenje t. i. kurativnemu modelu (da se lahko vsak poseg človeka v okolje popravi in da so stroški varovanja okolja socializirani), ki se je izkazal za zgrešenega, je pustilo številne posledice na okolju. Modernejši pristop k varovanju okolja, skladnejši z načelom trajnostnega oziroma vzdržnostnega razvoja, načelom odgovornosti povzročitelja, ki stroškov varovanja okolja ne "socializira", temveč internalizira, pomeni pomemben premik h konceptu preventive. Preventivni sistem zahteva tako CPVO (angl.
strategic environmental assessment
) kot tudi PVO posameznih projektov (angl.
environmental impact assessment
). Ti vplivi se morajo presojati vnaprej (
ex ante
). Bistvo preventive je ravno v tem, da se vnaprej previdijo tveganja za okolje in rešitve, ki ta tveganja izključijo ali vsaj zmanjšajo na ustrezno raven, ki bo še vedno vzdržna oziroma trajnostna. Preventivni sistem je dopolnjen tudi s slutenjskim sistemom, ki se uporabi za tveganja, ki vnaprej niso znana, in za škode v okolju in naravi, za katere ne moremo natančno določiti potencialnega povzročitelja ali povzročiteljev. Več o tem glej N. de Sadeleer, Environmental principles, 2. izdaja, Oxford University Press, Oxford 2020, glej zlasti str. 25–29, 102, 129–133, 135 in 334.
[15]
Takšna rešitev tudi primerjalnopravno ni tuja. Seveda možnost, da upravna sodišča ali pa sodišča, ki imajo naravo upravnih sodišč, presojajo splošne akte, izhaja iz ustave vsake posamezne države. V Sloveniji je ravno Ustava tista, ki v tretji in četrti alineji prvega odstavka 160. člena onemogoča to presojo UpS. Primerjalno niso vse ustave tako omejujoče. Slovenska Ustava je v tem pogledu tudi odraz nezaupanja, ki je do rednih sodišč, predvsem UpS, vladalo v času sprejemanja Ustave. Od takrat dalje se je, kot pojasnjujem zgoraj, marsikaj spremenilo. Evropsko in mednarodno pravo sta poseganje v prostor razdelila na različne faze, uvedla se je presoja vplivov na okolje in vplivov na naravo ter se ta presoja ločila na projektno in strateško.
[16]
Zadeva C-160/17,
Thibaut
, in tudi mnenje
generalne pravobranike Kokott
.
[17]
Gl. 2. in 3. člen SEA direktive in številno sodno prakso SEU, ki pojasnjuje pojma "
plans and programmes
". Glej tudi upoštevne dele European Commission: Directorate-General for Environment, Environmental assessment of certain plans and programmes – Directive 2001/42/EC (‘SEA’ Directive) rulings of the Court of Justice of the European union, Publications Office of the European Union, 2022, dosegljivo:
https://data.europa.eu/doi/10.2779/15065
(2. 4. 2025).
[18]
Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da mora pri presoji upoštevati temeljna načela prava EU, ki so zapisana PEU in PDEU ali jih je v sodni praksi razvilo SEU. Zato mora v postopku presoje predpisov zagotoviti polno učinkovitost prava EU (glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-146/12, 34. in 35. točka obrazložitve, in št. U-I-155/11, 13. in 14. točka obrazložitve).
Podobno smo ravnali tudi z uporabo pravil mednarodnega prava. Npr. pri presoji Zakona o osnovnih šolah, vprašanja dostopa do javnih informacij, smo pojasnili ravno slednje in 39. člen Ustave razložili mednarodno skladno oziroma skladno z mednarodnimi obveznostmi. Odločba št. U-I-45/16, Up-321/18, Up-1140/18, Up-1244/18, 64. in 65. točka obrazložitve.
[19]
Direktiva 2010/75 o industrijskih emisijah (celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja.
[20]
Zadeva C‑41/11,
Inter‑Environnement Wallonie ASBL, Terre wallonne ASBL proti Région wallonne.
[21]
Sodba SEU v zadevi
Inter-Environnement Wallonie in Terre wallonne
, C-41/11, z dne 28. 2. 2012, 42. točka obrazložitve.
[22]
Primerjaj sodbo SEU v zadevi
Inter-Environnement Wallonie in Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen
, C-411/17, z dne 29. 7. 2019, 169. točka obrazložitve.
[23]
Sodba SEU v zadevi
Latvijas valsts meži
, C-434/22, z dne 7. 12. 2023, 81. točka obrazložitve.
[24]
Sodbe SEU v zadevah
Kraaijeveld in drugi
, C-72/95, z dne 24. 10. 1996, 56. točka obrazložitve,
Waddenvereniging in Vogelsbeschermingvereniging
, C-127/02, z dne 7. 9. 2004, 66. točka obrazložitve, in
Protect Natur-, Arten- und Landschaftschutz Umweltorganisation
, C-664/15, z dne 20. 12. 2017, 34. točka obrazložitve.
[25]
Sodba SEU v zadevi
Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland in drugi
, C-197/18, z dne 3. 10. 2019, 32. točka obrazložitve.
[26]
Sodba SEU v zadevi
Craeynest in drugi
, C-723/17, z dne 26. 6. 2019, 46. točka obrazložitve.
[27]
Prim. sodbo Sodišča EU v zadevi
Thibaut in drugi
, C-160/17, z dne 7. 6. 2018 in tudi sodbo Upravnega sodišča št. I U 1960/2018 z dne 21. 10. 2020. AK zahteva v takšni fazi soudeležbo javnosti (UNECE, The Aarhus Convention, An Implementation Guide, Second Edition, United Nations, Ženeva 2014, str. 144), vendar pa 9. člen AK zahteva tudi učinkovito sojenje.
[28]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-25/17, 25. točka obrazložitve.
[29]
Primerjaj sodbo velikega senata SEU v zadevi
Inter-Environnement Wallonie in Terre wallonne
, 42. do 47. točka obrazložitve.
[30]
Seveda, kadar sploh gre za dejavnost, ki bo sledila posegu v prostor (gradnji) in kadar bo ta predmet OVD. Izpodbijani 61. člen ZUreP-3 se nanaša le na t. i.
planning phase
– torej le poseg v prostor, ne tudi opravljanje dejavnosti. Zgoraj to tretjo fazo omenjam zaradi celovitosti in celostnega razumevanja potrebe po faznem sodnem varstvu.
[31]
V odločbi so izjeme strnjene v 23. točki obrazložitve. Gl. tudi moje ločeno mnenje k odločbi št. U-I-329/22.
[32]
Ustavno sodišče je z zadevo št. U-I-25/17 to spremenilo, vendar le za nevladne organizacije, ne pa tudi za zadevno javnost. Menim, da je ta še v posebej težkem položaju.
[33]
DZ je navedene ukrepe sprejel z Zakonom o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (ZIUZEOP), njihovo veljavnost pa podaljšal z Zakonom o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (ZIUOOPE).
[34]
Glej 35. točko obrazložitve odločbe.
[35]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-474/18 z dne 10. 12. 2020 (Uradni list RS, št. 195/20, in OdlUS XXV, 26), 18. točka obrazložitve.
[36]
Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-2/06 z dne 16. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 16), 20. točka obrazložitve.
[37]
Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-203/05 z dne 31. 5. 2006, 6. točka obrazložitve.
[38]
Odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-393/18 z dne 25. 4. 2019 (Uradni list RS, št. 36/19, in OdlUS XXIV, 4), 24. točka obrazložitve, št. U-I-332/22, 42. točka obrazložitve, in št. U-I-329/22, 40. točka obrazložitve. Glej tudi S. Nerad v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 1420.
[39]
Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-95/24 z dne 19. 9. 2024, 23. točka obrazložitve.
[40]
Sporočilo Komisije o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, 128. točka obrazložitve.
[41]
Prav tam, 131. točka obrazložitve.
[42]
Prav tam, 139. točka obrazložitve.
[43]
Primerjaj prvi odstavek 77. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 44/22 in 23/24 – ZVO-2).
[44]
Primerjaj 101.b člen ZON (Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo, 46/14, 31/18 in 82/20).
[45]
Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-95/24, 23. točka obrazložitve.
[46]
Prav tam.
[47]
Predlog EVA 2023-2030-0005, str. 6.
[48]
Menim tudi, da kamen spotike zdajšnjega predloga postopka spremembe Ustave (160. člena) ni v prenosu te pristojnosti na UpS.
[49]
Morda tudi za področje prostorskega načrtovanja in urejanja specializiranih sodnikov.
[50]
CPVO omogoča zgodnje odkrivanje in preprečevanje negativnih vplivov na okolje, še preden se sprejmejo ključne odločitve. Omogoča trajnostno načrtovanje, spodbuja bolj trajnostne izbire pri razvoju prostorskih in sektorskih politik (promet, energetika, kmetijstvo …). Omogoča transparentnost in sodelovanje javnosti, kar ne le povečuje legitimnost in sprejemljivost načrtov, ampak omogoča soočenje različnih vidikov, informacij s terena, poglede javnosti. Omogoča tudi celovit pogled, upošteva kumulativne vplive in širši kontekst, kar posamezne presoje (npr. PVO – presoja vplivov na okolje za posamezne projekte) pogosto spregledajo (tunelski pogled).
[51]
Reference za te trditve so navedene v mojem ločenem mnenju k odločbi št. U-I-329/22.
[52]
Glej 43. točko obrazložitve odločbe.
[53]
Glej tudi 38. točko obrazložitve odločbe in tam citirane vire iz prava EU.
[54]
Prim. E. Kerševan, Sodno varstvo zoper splošne akte uprave, Podjetje in delo, št. 6–7 (2012), str. 1028, in T. Pucelj Vidović, Sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte, Podjetje in delo, št. 6–7 (2020).
⇒