U-I-32/23
Natisni
Opravilna št.:
U-I-32/23
Datum odločitve:
2. 9. 2025
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 76/2025
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2025:U.I.32.23
Akt:
Zakon o zunanjih zadevah (Uradni list RS, št. 113/03 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 108/09 in 31/15) (ZZZ-1), 1., 2. in 3. odst. 38.a  čl.
Izrek:
Prvi in drugi odstavek 38.a člena Zakona o zunanjih zadevah (Uradni list RS, št. 113/03 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 108/09 in 31/15) nista v neskladju z Ustavo.
Zahteva za oceno ustavnosti tretjega odstavka 38.a člena Zakona o zunanjih zadevah se zavrže.
Evidenčni stavek:
Primerjana položaja diplomata in javnega uslužbenca sta že v osnovi različna, v bistvenem pa se razlikujeta tudi glede na predmet pravnega urejanja. V takšnem primeru ni mogoče ugotoviti neskladja s splošnim načelom enakosti pred zakonom v smislu drugega odstavka 14. člena Ustave.
Ustavno sodišče zavrže zahtevo za oceno ustavnosti zakona, če njegova odločitev ni odločilna (neizogibno potrebna) za odločanje sodišča v konkretnem sodnem postopku.
Geslo:
1.2.51.4.1 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Konkretna presoja norm - Sodišče.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.5.51.1.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje zahteve.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 14, Ustava [URS]
Člen 21, 25.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Tiskovno sporočilo glede odločitve -
https://www.us-rs.si/sl/informacijsko-sredisce/novice-in-objave/odlocba-ustavnega-sodisca-st-u-i-3223-z-dne
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Višje delovno in socialno sodišče
Datum vloge:
2. 3. 2023
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom, zavrženje
Dokument:
US34212
Dokument v PDF obliki:
U-I-32-23.pdf
176 KB
Prenesite datoteko
U-I-32-23 - Pritrdilno LM dr. Accetto.pdf
147 KB
Prenesite datoteko
U-I-32/23-10
2. 9. 2025
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na zahtevo Višjega delovnega in socialnega sodišča, na seji 2. septembra 2025
odločilo:
1. Prvi in drugi odstavek 38.a člena Zakona o zunanjih zadevah (Uradni list RS, št. 113/03 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 108/09 in 31/15) nista v neskladju z Ustavo.
2. Zahteva za oceno ustavnosti tretjega odstavka 38.a člena Zakona o zunanjih zadevah se zavrže.
OBRAZLOŽITEV
A.
1. Predlagatelj vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 38.a člena Zakona o zunanjih zadevah (v nadaljevanju ZZZ-1), ki za diplomate in uslužbence ministrstva, pristojnega za zunanje zadeve (v nadaljevanju MZZ), ureja mirovanje pravic in obveznosti zaradi dela v mednarodnih organizacijah. Navaja, da ima v obravnavi pritožbo zoper sodbo Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani, s katero je bilo na podlagi izpodbijane določbe toženi stranki (pritožniku) v delovnem sporu naloženo plačilo pogodbene kazni. Toženec naj bi izpodbijani določbi že v postopku pred sodiščem prve stopnje očital neskladje s 14., 49. in 50. členom Ustave. Predlagatelj zahtevo vlaga izrecno samo iz razloga neskladja z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Meni namreč, da izpodbijana določba diplomate in uslužbence MZZ brez razumnega razloga obravnava neenako kot druge javne uslužbence. Zanje v primeru mirovanja pravic in obveznosti iz delovnega razmerja velja 152.b člen Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo in 65/08 – v nadaljevanju ZJU), ki pogodbene kazni ne predvideva.
2. Predlagatelj odgovarja na stališča tožeče stranke iz delovnega spora in opozarja, da ni izkazano, da naj bi podobna praksa obstajala tudi na drugih področjih, kar navaja tožeča stranka. Dokazno nepodprte naj bi bile tudi tožničine navedbe o velikem vlaganju v karierni razvoj diplomatov. Predlagatelj poudarja, da izpodbijane določbe ni mogoče razumeti tako, da predstojnik diplomatu ne sme odreči sklenitve sporazuma. Tudi če bi to držalo, pa predlagatelj meni, da to samo po sebi ni zadosten razlog za različno obravnavanje diplomatov oziroma uslužbencev MZZ, zlasti upoštevajoč nesorazmerno visoko pogodbeno kazen. Predlagatelj se sicer strinja z delom utemeljitve izpodbijane določbe iz zakonodajnega predloga, da je v interesu Republike Slovenije, da se diplomati s pridobljenimi izkušnjami po koncu zaposlitve v mednarodnih organizacijah vrnejo na MZZ, vendar naj bi bila vrnitev javnih uslužbencev z novopridobljenimi izkušnjami in znanji pomembna tudi za druga področja delovanja države. Na koncu opozarja še na
osnutek predloga zakonodajne spremembe tega področja iz leta 2021 (EVA 2021-1881-068), iz katerega naj bi izhajalo, da sedanja določba o pogodbeni kazni do neke mere omejuje oziroma otežuje učinkovito, racionalno in uspešno izvajanje zunanje politike in drugih nalog MZZ, zaradi česar naj bi bilo treba veljavno ureditev odpraviti.
Predlagatelj iz navedenih razlogov predlaga razveljavitev izpodbijane določbe.
3. Ustavno sodišče je zahtevo poslalo v odgovor Državnemu zboru. Državni zbor navaja, da je drugačno urejanje pravic in obveznosti diplomatov v ZZZ-1 v primerjavi z drugimi javnimi uslužbenci utemeljeno s posebnim pomenom diplomacije ter posledičnim posebnim položajem in pomenom diplomatov. Opozarja, da izpodbijana določba določa pravico diplomatov do mirovanja pravic in obveznosti za poseben primer zaposlitve v mednarodni organizaciji, drugim javnim uslužbencem pa je mirovanje pravic in obveznosti iz delovnega razmerja omogočeno le v primeru soglasja predstojnika. Državni zbor zato meni, da so diplomati v tem primeru ugodneje obravnavani kot drugi javni uslužbenci. Poleg tega poudarja, da je pravica do mirovanja na podlagi izpodbijane določbe upoštevna samo za zaposlitev v mednarodni organizaciji, ne pa za zaposlitev pri drugih delodajalcih ali iz drugih razlogov. Glede na vse povedano Državni zbor meni, da izpodbijana določba ureja drugačen pravni položaj, kot ga ureja institut mirovanja pravic in obveznosti po ZJU. Določitev pogodbene kazni naj bi bila utemeljena tako na drugačnosti ureditve kot tudi na drugačnem položaju diplomatov, zaposlenih v mednarodni organizaciji. Državni zbor meni tudi, da je pogodbena kazen določena v sorazmerju z vrednostjo in pomenom predmeta obveznosti.
4. Mnenje o zahtevi za oceno ustavnosti je podala tudi Vlada. Vlada poudarja, da izpodbijana določba določa pravico diplomata zahtevati sporazum o mirovanju. Meni, da drugačna razlaga ni mogoča. Vlada navaja še, da so diplomati na podlagi določb ZZZ-1 in 85. člena ZJU posebna skupina javnih uslužbencev s posebnimi pooblastili, zato pravnega položaja diplomata, ki se zaposli v mednarodni organizaciji, ni mogoče enačiti z zakonskim položajem drugega javnega uslužbenca, ki se zaposli v mednarodni organizaciji, še manj pa s položajem javnega uslužbenca, ki se zaposli drugje. Izpodbijana določba naj bi sledila namenu povečevanja interesa kandidatov za zaposlitev v mednarodnih organizacijah. Glede višine pogodbene kazni pa Vlada navaja, da so diplomati, ki se zaposlujejo pri mednarodnih organizacijah, visoko usposobljeni, izkušeni in z izrazitimi kompetencami, zato so možnosti za njihovo nadomestitev v času njihove odsotnosti majhne. V praksi naj bi se zato delovne naloge začasno odsotnega diplomata prerazporedile med preostale diplomate, kar naj bi vodilo v njihovo čezmerno obremenitev in posledična izplačila ustreznih dodatkov. Če se diplomat po končanem mirovanju ne vrne na delo, je treba pridobiti in usposobiti drug kader, za kar naj bi bilo v takšnih primerih potrebno več let. Po drugi strani naj bi se diplomat ob vnaprej znanih tveganjih prostovoljno odločal, ali bo pravico do mirovanja ob zaposlitvi v mednarodni organizaciji uveljavljal ali ne.
5. Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade poslalo v izjavo predlagatelju, ki se o njiju ni izrekel.
B. – I.
6. Predlagatelj v tej zadevi je sodišče. V skladu s 156. členom Ustave mora sodišče prekiniti postopek in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem, če pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven. To ustavno pooblastilo sodiščem je treba razlagati skupaj s 125. členom Ustave, po katerem so sodniki pri opravljanju sodniške funkcije vezani ne samo na zakon, temveč tudi na Ustavo. Upoštevaje ustavni položaj rednih sodišč, kot izhaja iz 125. člena Ustave, ima Ustavno sodišče po 156. členu Ustave subsidiarno vlogo. Ustavno sodišče je tako že večkrat pojasnilo, da je na podlagi 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS) in 156. člena Ustave upravičeno intervenirati le takrat, kadar je ustavnosodna presoja zakona potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku. Sodišče mora torej v zahtevi jasno in določno utemeljiti, prvič, da mora svojo odločitev v konkretni zadevi opreti na izpodbijano (domnevno protiustavno) zakonsko ureditev oziroma da se zatrjevana protiustavnost nanaša na konkretni primer, o katerem mora odločiti (gre za t. i. zveznost med izpodbijano zakonsko ureditvijo in odločanjem sodišča v konkretnem primeru), in drugič, da izpodbijane zakonske ureditve ni mogoče ustavnoskladno razložiti (gre za upoštevnost oziroma nujnost odločitve Ustavnega sodišča za odločanje v konkretnem primeru).
[1]
7. Predlagatelj z zahtevo izpodbija celoten 38.a člen ZZZ-1, ki vsebuje tri odstavke:
"38.a člen
(mirovanje pravic in obveznosti zaradi dela v mednarodnih organizacijah)
(1) Diplomat, ki se je zaposlil v mednarodni organizaciji, je upravičen do mirovanja pravic in obveznosti v ministrstvu za zunanje zadeve za določen čas, ki ne presega šestih let, pod pogojem, da po prenehanju mirovanja ostane v ministrstvu za zunanje zadeve najmanj polovico obdobja trajanja mirovanja pravic.
(2) V primeru iz prejšnjega odstavka diplomat sklene z ministrstvom za zunanje zadeve sporazum o mirovanju pravic in obveznosti, v katerem se določijo pogoji mirovanja. V sporazumu se določi tudi obveznost, da je diplomat v primeru predčasnega prenehanja delovnega razmerja z Republiko Slovenijo po svoji volji ali krivdi dolžan plačati ministrstvu za zunanje zadeve pogodbeno kazen v višini 50 % zadnje osnovne plače v notranji službi, ki jo je prejel pred začetkom dela v mednarodni organizaciji, za manjkajoči čas do polovice časa trajanja mirovanja pravic.
(3) Obveznost iz drugega stavka prejšnjega odstavka velja tudi v primeru sporazumnih dogovorov o mirovanju pravic in obveznosti iz delovnega razmerja, ki jih sklenejo uslužbenci ministrstva za zunanje zadeve na podlagi določb zakona o javnih uslužbencih."
8. Iz okoliščin prekinjenega postopka, kot jih je v zahtevi za presojo ustavnosti opisal predlagatelj, izhaja, da je bil toženec pri tožnici na MZZ za nedoločen čas zaposlen v diplomatskem nazivu prvi svetovalec. Zaradi zaposlitve v mednarodni organizaciji (Evropska služba za zunanje delovanje), začenši 1. 9. 2013, je s tožnico 3. 7. 2013 sklenil sporazum o mirovanju pravic in obveznosti iz delovnega razmerja na podlagi 38.a člena ZZZ-1. Do prenehanja mirovanja je prišlo 31. 7. 2019, ko je toženec zaradi zaposlitve v drugi mednarodni organizaciji (Sekretariat zveze NATO v Bruslju) prekinil delovno razmerje v Evropski službi za zunanje delovanje, zaradi katerega je bil sklenjen sporazum o mirovanju. Med strankama ni prišlo do sklenitve sporazuma glede plačila pogodbene kazni v skladu z 38.a členom ZZZ-1, zato jo je tožnica vtoževala v individualnem delovnem sporu. Mirovanje bi zaradi časovne omejitve iz prvega odstavka 38.a člena ZZZ-1 (šest let) do vključno 31. 8. 2019 temeljilo na 38.a členu ZZZ-1, po tem datumu pa na 152.b členu ZJU, kot to določa tretji odstavek 38.a člena ZZZ-1. Ker je do prekinitve mirovanja prišlo že pred tem datumom, ta podlaga za odločitev v obravnavanem sporu ni upoštevna. Po oceni Ustavnega sodišča je zato predlagatelj izkazal, da mora svojo odločitev opreti na izpodbijana prvi in drugi odstavek 38.a člena ZZZ-1. V tem delu je torej pogoj zveznosti izkazan. Ni pa izkazan pogoj zveznosti glede tretjega odstavka 38.a člena ZZZ-1, zato je Ustavno sodišče zahtevo v tem delu zavrglo (2. točka izreka).
B. – II.
9. Izpodbijani prvi odstavek 38.a člena ZZZ-1 določa, da je diplomat, ki se je zaposlil v mednarodni organizaciji, upravičen do mirovanja pravic in obveznosti na MZZ za določen čas, ki ne presega šestih let, pod pogojem, da po prenehanju mirovanja ostane na MZZ najmanj polovico obdobja trajanja mirovanja pravic. Izpodbijani drugi odstavek 38.a člena ZZZ-1 pa določa, da mora diplomat v primeru iz prvega odstavka z MZZ skleniti sporazum o mirovanju pravic in obveznosti, v katerem se določijo pogoji mirovanja. V sporazumu se določi tudi obveznost, da je diplomat v primeru predčasnega prenehanja delovnega razmerja z Republiko Slovenijo po svoji volji ali krivdi dolžan plačati MZZ pogodbeno kazen v višini 50 odstotkov zadnje osnovne plače v notranji službi, ki jo je prejel pred začetkom dela v mednarodni organizaciji, za manjkajoči čas do polovice časa trajanja mirovanja pravic.
10. Predlagatelj zatrjuje neskladje navedene ureditve z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ker naj bi vsi drugi javni uslužbenci, ki niso zaposleni na MZZ, sporazume o mirovanju pravic in obveznosti sklepali na podlagi 152.b člena ZJU, ki pogodbene kazni ne predvideva. Predlagatelj zatrjuje protiustavnost tako za diplomate kot tudi za druge uslužbence MZZ, vendar se sprožilni primer na slednje ne nanaša. Ustavno sodišče je zato moralo presojo izpodbijane ureditve omejiti samo na položaj diplomatov.
11. Po ustaljeni ustavnosodni presoji splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave terja, da zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja enako, v bistvenem različne pa različno. Za presojo o tem, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja. Če zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja različno, mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja.
12. Diplomat je javni uslužbenec, ki v delovnem razmerju z MZZ za nedoločen čas opravlja javne naloge na področju zunanjih zadev. Javne naloge na področju zunanjih zadev diplomat izvršuje v nazivu.
[2]
Posamezna vprašanja so lahko za diplomate z zakonom drugače urejena, kot so urejena v ZJU.
[3]
Tako mora diplomat za sklenitev delovnega razmerja poleg splošnih pogojev za delo v javnem sektorju izpolnjevati tudi posebne pogoje, to so znanje angleškega in drugega tujega jezika na višji ravni, psihofizična sposobnost, osebnostna primernost in da mu ni prenehalo delovno razmerje v državnem organu iz krivdnih razlogov na njegovi strani. Diplomat je osebnostno primeren, če se je obnašal ali se obnaša tako, da je mogoče utemeljeno sklepati, da bo delo opravljal ob polnem spoštovanju dolžnosti, kot jih določa ta zakon, in diplomatske etike, kot jo urejajo diplomatski običaji in diplomatsko pravo.
[4]
13. Diplomati opravljajo svoje delo v notranji in zunanji službi MZZ. Zunanja služba se opravlja v diplomatskih predstavništvih in konzulatih Republike Slovenije ter posebnih misijah. Pri razporejanju v zunanjo službo se upošteva več meril in okoliščin, kot so strokovna usposobljenost in osebnostna primernost, rezultati dela, razmerje službovanja med notranjo in zunanjo službo v času kariere idr. Ob enaki strokovni usposobljenosti se prednostno obravnava kandidat, ki je dlje časa v notranji službi. Vendar pa lahko diplomat v zunanji službi opravlja delo samo do dopolnjenega 68. leta starosti.
[5]
14. Položaj in delo diplomata v zunanji službi v veliki meri opredeljujejo mednarodne pogodbe, ki pomenijo tudi podlago za zakonodajno urejanje te vsebine. Najpomembnejša je Dunajska konvencija o diplomatskih odnosih (Uradni list RS, št. 42/13, MP, št. 9/13 – v nadaljevanju DKDO), ki je mednarodno vlogo diplomatov opredelila na temelju suverenosti držav in potrebe po vzdrževanju miru in mednarodne varnosti, kot temeljno načelo diplomatskih odnosov pa je opredelila soglasje držav. Pomembno je poudariti, da DKDO opredeljuje dve bistveni funkciji diplomacije, in sicer zaščito in predstavljanje nacionalnega interesa suverene države in dolžnost vzdrževanja mednarodnega miru. Na teh dveh načelih temelji celotna zgradba Organizacije združenih narodov.
[6]
15. Navedena mednarodna pogodba med diplomate šteje vodjo diplomatskega predstavništva in vse člane diplomatskega osebja diplomatskega predstavništva.
[7]
Naloge diplomatskega predstavništva, primeroma določene v prvem odstavku 3. člena DKDO, so predstavljanje države pošiljateljice v državi sprejemnici, varovanje interesov države pošiljateljice in njenih državljanov v državi sprejemnici v mejah, ki jih dovoljuje mednarodno pravo, pogajanja z vlado države sprejemnice, seznanjanje z razmerami in razvojem dogodkov v državi sprejemnici z vsemi dovoljenimi sredstvi ter poročanje o tem vladi države pošiljateljice, spodbujanje prijateljskih odnosov med državo pošiljateljico in državo sprejemnico ter razvijanje medsebojnega gospodarskega, kulturnega in znanstvenega sodelovanja. Diplomati so torej ustrezno usposobljene osebe, ki v tujini predstavljajo svojo državo.
[8]
16. DKDO določa tudi več imunitet in privilegijev, ki jih diplomati uživajo v državi sprejemnici (npr. osebna nedotakljivost, stanovanjska nedotakljivost, sodna imuniteta, imuniteta pred dolžnostjo pričanja, oprostitve plačila davkov, taks in drugih dajatev).
[9]
Določene pa so tudi nekatere dolžnosti in odgovornosti diplomatov, kot so spoštovanje zakonov in predpisov države sprejemnice, prepoved zlorabe privilegijev in imunitete, prepoved vmešavanja v notranje zadeve države sprejemnice, opravljanje uradnega dela z državo sprejemnico prek njenega MZZ ali drugega ustreznega ministrstva, prepoved uporabljati prostore misije za namene, nezdružljive s funkcijo misije, prepoved opravljanja poklicne ali trgovinske dejavnosti za osebni zaslužek (dovoljene so le nepridobitne dejavnosti), spoštljiv odnos do države sprejemnice in njene vlade idr.
[10]
17. Vlogo diplomatov pri sklepanju mednarodnih pogodb pomembno opredeljuje Dunajska konvencija o pravu mednarodnih pogodb (Uradni list RS, št. 87/11, MP, št. 13/11 – DKPMP). Zlasti je pomemben njen 7. člen, ki določa pristojnost za sprejetje besedila mednarodne pogodbe, potrditev njegove verodostojnosti in za izraz privolitve države, da jo mednarodna pogodba zavezuje.
18. Glavna naloga diplomacije je torej predstavljanje države in vodenje pogajanj v odnosih med državami in/ali mednarodnimi organizacijami. Gre za veščino urejanja odnosov med državami s pogajanji.
[11]
Vzpostavljanje in vzdrževanje miru s pogajanji je smisel in cilj diplomacije na svetovni ravni.
[12]
Položaj diplomatov zato v veliki meri izhaja iz pravil mednarodnega prava – tako pogodbenega kot običajnega. Diplomati so ustrezno usposobljene osebe, ki se ukvarjajo z meddržavnimi in mednarodnimi odnosi in ki v tujini predstavljajo svojo državo ter uveljavljajo njene interese. Uspešnost diplomacije vsake države je močno odvisna od kakovosti njenih diplomatov.
[13]
Sodobno diplomatsko pravo izhaja iz razumevanja vloge diplomata, ki opravlja diplomatsko službo kot poklic, drugačen od tistega, ki ga opravljajo politiki in državniki. Gre namreč za poklic, ki ima svoja lastna pravila, običaje in navade. Tudi evropske države so sprejele diplomacijo kot samostojen poklic, kar je posledica spoznanja: 1) da je mogoče najustrezneje oblikovati zunanjo politiko na temelju poročil, ocen ali analiz, ki jih pripravijo posebej za to usposobljeni javni uslužbenci – diplomati; in 2) da zunanjo politiko, ko je ta oblikovana, najučinkoviteje izvajajo prav ti javni uslužbenci, torej poklicni diplomati. MZZ je glavni organ meddržavnega komuniciranja, diplomatska služba znotraj njega pa je samostojna.
[14]
19. Iz vsega povedanega izhaja, da je položaj diplomatov v primerjavi z drugimi javnimi uslužbenci poseben že na podlagi mednarodnega prava. Za kakovostno in uspešno delo v diplomaciji je poleg poznavanja in razumevanja lastne države in njenih interesov treba poznati in razumeti tudi druge države, regionalne organizacije ter mehanizme in postopke mednarodnega občevanja.
[15]
Izpodbijana ureditev, ki določa upravičenost diplomata do mirovanja pravic in obveznosti zaradi njegovega dela v mednarodnih organizacijah, pa je neposredno povezana ravno s pridobivanjem potrebnih izkušenj diplomatov za nadaljnje delo v diplomaciji.
20. Mirovanje pravic in obveznosti na podlagi izpodbijane ureditve ne nastopi avtomatično na podlagi zakona ali z odločitvijo delodajalca, ampak je odločitev o mirovanju prepuščena posameznemu diplomatu. To nedvomno izhaja iz uporabljene besede "upravičen" iz izpodbijanega prvega odstavka 38.a člena ZZZ-1. Ker gre za upravičenje, predstojnik predlaganega mirovanja ne more zavrniti. Če se diplomat za to odloči, se sklene sporazum o mirovanju pravic in obveznosti pod pretnjo plačila pogodbene kazni. Diplomat se torej prosto odloči, ali bo pravico do mirovanja uveljavljal, pri čemer hkrati s to pravico prevzame tudi dolžnost, da se bo po prenehanju mirovanja vrnil na delo na MZZ in ostal tam zaposlen najmanj polovico obdobja trajanja mirovanja pravic.
21. Predlagatelj opisani položaj diplomata primerja s položajem drugih javnih uslužbencev, kot izhaja iz 152. člena ZJU. Že zaradi navedene specifičnosti dela v diplomaciji je takšna primerjava neustrezna. Poleg tega javni uslužbenci na podlagi 152. člena ZJU nimajo pravice samostojno odločati o nastopu mirovanja, ampak je to predmet sporazumnega dogovora s predstojnikom, ki lahko glede na vse okoliščine (delo, ki ga bo javni uslužbenec med mirovanjem opravljal, trenutno stanje zaposlitev pri delodajalcu, obseg dela ipd.) predlagano mirovanje tudi zavrne. Te možnosti predstojnik na podlagi izpodbijane ureditve nima. To ni nerazumno, saj so izkušnje, pridobljene v mednarodni organizaciji, nujno v korist delodajalcu (državni diplomaciji), seveda pod pogojem, da se diplomat vrne na delo. Pogodbena kazen pa slednje spodbuja.
22. Ustavno sodišče glede na vse povedano ocenjuje, da sta primerjana položaja diplomata in javnega uslužbenca že v osnovi različna, v bistvenem pa se razlikujeta zlasti tudi glede na predmet pravnega urejanja. Primerjana položaja torej nista enaka, zato izpodbijana ureditev ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave (1. točka izreka).
C.
23. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in prvega odstavka 25. člena ZUstS ter druge alineje drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20)
v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto,
Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA)
, dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnik Accetto je dal pritrdilno ločeno mnenje.
dr. Rok Čeferin
Predsednik
[1]
Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-150/21 z dne 5. 6. 2024 (Uradni list RS, št. 55/24), 10. točka obrazložitve, in št. U-I-85/21 z dne 24. 10. 2024 (Uradni list RS, št. 96/24), 12. točka obrazložitve.
[2]
Glej prvi in drugi odstavek 34. člena ZZZ-1.
[3]
Glej tretji odstavek 22. člena ZJU.
[4]
Glej 35. člen ZZZ-1.
[5]
Glej 36. člen ZZZ-1.
[6]
Glej I. Simoniti, Diplomatsko pravo – izbrane konvencije, zbirka Mednarodno pravo, Založba FDV, Ljubljana, in Ministrstvo za zunanje zadeve Republike Slovenije, Ljubljana 2014, str. 22.
[7]
Glej 1. člen DKDO.
[8]
B. Bohte, V. Sancin, Diplomatsko in konzularno pravo, Pravna fakulteta in Cankarjeva založba, Ljubljana 2006, str. 92.
[9]
Glej 29., 31., 33. in 34. člen DKDO.
[10]
Glej 41. in 42. člen DKDO.
[11]
D. Türk, Pravo in diplomacija, Pravna praksa, št. 39–40 (2005), str. 3–4.
[12]
Glej I. Simoniti, nav. delo, str. 7.
[13]
B. Cerar, Diplomacija danes: vloga veleposlanika oz. diplomatsko-konzularnega predstavništva, Nova revija, št. 204/205 (1999), str. 28.
[14]
Glej I. Simoniti, nav. delo, str. 8–9.
[15]
B. Bohte, V. Sancin, nav. delo, str. 31–32.
⇒
U-I-32/23-11
19
.
9
. 20
25
PRITRDILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. MATEJA
ACCETTA K ODLOČBI ŠT. U-I-32/23 Z DNE 2. 9. 2025
1. Predlagatelj v obravnavani zadevi izpodbija 38.a člen Zakona o zunanjih zadevah (ZZZ-1), češ da naj bi bil v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, saj naj bi le delavcem, za katere velja ZZZ-1 (diplomatom in drugim uslužbencem Ministrstva za zunanje zadeve), omejeval pravico do mirovanja pravic in obveznosti z zakonsko določeno pogodbeno kaznijo, ne da bi za to razlikovanje v razmerju do drugih skupin javnih uslužbencev obstajali ustavno dopustni razlogi. Odločba pojasnjuje, da primerjana položaja iz dveh razlogov v bistvenem nista enaka. Sam lahko pritrdim le enemu od navedenih razlogov, kot na kratko pojasnjujem v tem ločenem mnenju. Čeprav navedeno razhajanje torej ni bilo usodno za konkretno odločitev, ki sem jo v izreku lahko podprl, želim v tem mnenju na kratko nasloviti vprašanje, s katerim morda lahko drobno dopolnim razpravo o razumevanju vrednotnega temelja primerjave, glede na katerega ocenjujemo sorodnost primerjanih položajev.
2. Kot rečeno, odločba ugotavlja, da med položajema ni zatrjevane enakosti iz dveh razlogov. Najprej obširneje (v 12.–19. točki obrazložitve) pojasnjuje, da je položaj diplomatov,
[1]
ki opravljajo javne naloge na področju zunanjih zadev, poseben, saj ga pomembno opredeljujejo že mednarodne pogodbe oziroma mednarodno pravo, njihova poglavitna naloga pa je predstavljanje države in vodenje pogajanj v odnosih med državami, zaradi česar je za njihovo delo koristno in potrebno tudi poznavanje delovanja drugih držav in mednarodnih organizacij ter mednarodnega občevanja. Izpodbijana ureditev v zvezi z mirovanjem pravic in obveznosti zaradi diplomatovega dela v mednarodnih organizacijah pa je, sklene odločba v tem delu, neposredno povezana prav s pridobivanjem tovrstnih izkušenj, in že zato njihov položaj ni v bistvenem enak položaju drugih javnih uslužbencev.
3. V sklepnem delu pa nato odločba še ugotavlja, da je razlika med primerjanima položajema poleg specifičnosti dela diplomatov tudi v tem, da ima po izpodbijani ureditvi diplomat upravičenje, da se odloči za mirovanje, ki ni odvisno od soglasja predstojnika, medtem ko lahko v primeru javnih uslužbencev na podlagi ureditve 152. člena Zakona o javnih uslužbencih (ZJU), ki sicer pogodbene kazni ne predvideva, do mirovanja pride le na podlagi sporazumnega dogovora s predstojnikom.
4. Zakaj lahko sam pritrdim drugemu od navedenih razlogov, ne pa tudi prvemu? Ker po moji presoji zgolj slednji razlog izpričuje upoštevno različnost položajev glede na opredeljeni vrednotni temelj (
tertium comparationis
). Naj to na kratko obrazložim.
5. Strinjam se z izhodiščem presoje (iz 11. točke obrazložitve), da je za presojo, katere podobnosti in razlike v položajih so upoštevne pri ugotavljanju, ali sta si dva položaja v bistvenem enaka, treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja.
[2]
Vendar pa to izhodišče po moji presoji v okoliščinah konkretne zadeve v nadaljevanju ni bilo docela ustrezno konkretizirano.
6. Po moji presoji je v obravnavani zadevi treba položaja primerjati glede na ureditev pogodbene kazni v primeru sporazuma o mirovanju pravic in obveznosti: pri diplomatih jo 38.a člen ZZZ-1 za primer predčasnega prenehanja delovnega razmerja predvideva, pri drugih javnih uslužbencih pa 152. člen ZJU ne. V tej luči pa po moji presoji ni mogoče utemeljiti različnosti položaja z argumenti, ki dokazujejo, da je v primeru diplomatov zaradi specifičnosti njihovega dela sporazum o mirovanju pravic in obveznosti v primeru dela v mednarodnih organizacijah pravzaprav bolj dobrodošel tudi za njihovega delodajalca oziroma tovrstno pridobivanje izkušenj poudarjeno koristno za kakovost njihovega dela ob vrnitvi v diplomacijo. Glede na predmet urejanja (vprašanje pogodbene kazni) bi to dejstvo samo po sebi zame v skladu z argumentom
a fortiori
[3]
kvečjemu narekovalo nasproten sklep: če pogodbene kazni v primeru sporazuma o mirovanju ne predvideva ureditev pri drugih javnih uslužbencih, potem je še toliko bolj ne bi smela v primeru diplomatov, pri katerih je pridobivanje izkušenj toliko bolj dobrodošlo za kakovostno opravljanje njihovega dela.
[4]
7. Povedano drugače: čeprav opisana razlika med položajema diplomatov in drugih javnih uslužbencev obstaja, ta ni
bistvena
(ključna, upoštevna) za oceno sorodnosti položajev glede na ureditev pogodbene kazni. Opisanemu razlogovanju v 12.–19. točki obrazložitve odločbe bi tako sam denimo lahko sledil, če bi šlo za vprašanje dopustnosti
ugodnejše
ureditve za diplomate v primeru dela v mednarodnih organizacijah, ne pa v smeri
slabših
pogojev zanje.
8. Drugi razlog pa je po svoji naravi vendarle drugačen od prvega in me nagovori do te mere, da sem odločbo kljub obrazloženim pomislekom glede prvega razloga lahko podprl. Če diplomati lahko dosežejo mirovanje pravic in obveznosti zgolj s svojo odločitvijo, ne da bi za to potrebovali soglasje predstojnika, potem so glede pogojev sklenitve sporazuma o mirovanju že v izhodiščnem pogledu v upoštevno drugačnem položaju od drugih javnih uslužbencev, ki za sklenitev sporazuma potrebujejo soglasje predstojnika. Da ob takem različnem izhodišču zakonodajalec zanje predvidi pogodbeno kazen v primeru predčasnega prenehanja delovnega razmerja, to vendarle tudi po moji presoji ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
dr. Matej Accetto
Sodnik
[1]
Kot je odločba zamejila presojo glede na okoliščine sprožilnega primera, česar tu posebej ne problematiziram.
[2]
Tako že M. Pavčnik, Argumentacija v pravu. Zbornik znanstvenih razprav 49 (1989), str. 133–160, str. 143: "Dva primera sta si pravno podobna šele tedaj, ko se ujemata v lastnostih, ki so 'ratio legis' za pravno urejanje družbenih razmerij."
[3]
Pri čemer se tu ne želim spuščati v razpravo, v kolikšni meri lahko argument
a fortiori
razumemo kot podzvrst analognega sklepanja – glej npr. L. Duarte d'Almeida, Arguing a Fortiori. Modern Law Review, l. 80, št. 2 (2017), str. 236–237. V vsakem primeru je mogoče na to vprašanje gledati vsaj kot na primerjavo med dvema primeroma, pri katerih eden poleg upoštevnih lastnosti drugega poseduje še dodatne lastnosti, ki pa nujno ne vplivajo na merilo primerjave – prim. K. I. Winston, On Treating Like Cases Alike. California Law Review, l. 62, št. 1 (1974), str. 22–24. Glej tudi op. 4 spodaj.
[4]
M. Pavčnik, Argumentacija v pravu, 4., pregledana in dopolnjena izdaja. GV Založba, Ljubljana 2022, str. 183–184, tako v zvezi z argumentom
a fortiori
(čeprav v kontekstu primerjave med neposredno pravno urejenim in neurejenim primerom) govori o ugotovitvi, da ima določeni primer "v še večji kakovosti (še bolj intenzivno) lastnosti, ki so pogoj za pravno posledico", ter navaja stališča v doktrini, da gre za lastnost, ki le okrepljeno "v še večji meri" izpričuje podobnost med primerjanima primeroma.