VSL Sodba PRp 437/2024
Sodna praksa višjih sodišč, 2025-01-30

Boštjan Kovič (preds.), Breda Andolšek (poroč.), Elizabeta Žgajnar

odmera sankcije - načelo enakega varstva pravic - načelo enakosti pred zakonom - priglasitev koncentracije - izvrševanje koncentracije - prepoved omejevalnih sporazumov - prepoved zlorabe prevladujočega položaja

Iz odločbe o prekršku in izpodbijane sodbe izhaja stališče, da je že zakonodajalec predvidel, da sta kršitvi 43. člena in 44. člena ZPOmK-1 zelo resni kršitvi.

Pritožnicama s sklicevanjem na preteklo prakso prekrškovnega organa in Okrajnega sodišča v Ljubljani v zvezi z odmero sankcij nista bili kršeni pravici iz 14. in 22. člena Ustave. Primerjava odločbe in sodb, na katere se sklicujeta, namreč pokaže, da gre za med seboj neprimerljive prekrške oziroma za neprimerljive okoliščine, v katerih je bil posamezen prekršek storjen, pritožnici pa sta podrobno analizirali zgolj višine izrečenih glob.

I. Pritožba se zavrne kot neutemeljena in se potrdi izpodbijana sodba.

II. Pritožnici morata plačati sodno takso kot strošek pritožbenega postopka: pravna oseba znesku 15.000,00 EUR, odgovorna oseba pa v znesku 1.500,00 EUR.

1. Prekrškovni organ Javna agencija Republike Slovenije za varstvo konkurence (v nadaljevanju: Agencija) je z odločbo o prekršku pravni osebi A. d.o.o. za prekršek po 1. alineji prvega odstavka 74. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (ZPOmK-1) določil globo v višini 109.328,60 EUR, za prekršek po 2. alineji prvega odstavka 74. člena ZPOmK-1 pa globo v višini 42.049,46 EUR in ji izrekel enotno globo 151.378,06 EUR; odgovorni osebi B. B. pa je za vsakega od prekrškov določil globo v višini 5.000,00 EUR in izrekel enotno globo 10.000,00 EUR.

2. Storilki sta vložili zahtevo za sodno varstvo, o kateri je sodišče prve stopnje že odločilo s sodbo ZSV 757/2021 z dne 20. 4. 2022, ki je bila razveljavljena s sklepom višjega sodišča PRp 436/2022 z dne 13. 7. 2023. V novem sojenju je sodišče prve stopnje odločilo, da se zahteva za sodno varstvo pravne osebe in odgovorne osebe pravne osebe kot neutemeljena zavrne (I. točka izreka) in odločilo, da morata storilki v roku 15 dni po pravnomočnosti sodbe plačati stroške postopka, odgovorna oseba sodno takso v višini 10.000,00 EUR, pravna oseba pa v višini 1.000,00 EUR (II. točka izreka).

3. Pravna in odgovorna oseba sta zoper navedeno sodbo pravočasno (po zagovornikih) vložili pritožbo iz pritožbenih razlogov po 1., 2. in 3. točki 154. člena Zakona o prekrških ― ZP-1 (zaradi bistvenih kršitev določb postopka o prekršku, zaradi kršitve materialnih določb ZP-1 v zvezi z ZPOmK-1 ter zaradi odločitve o sankcijah in stroških postopka). Višjemu sodišču predlagata, naj izpodbijano sodbo spremeni tako, da se zahtevi za sodno varstvo kršiteljev A. d.o.o. in B. B. ugodi in se odločba o prekršku zoper oba kršitelja v odločitvi o sankciji spremeni tako, da se kršiteljema namesto denarnih glob izrečejo opomini ter v tej zvezi ustrezno spremeni tudi odločitev o stroških postopka. Navajata, da je sodišče kršilo določbe ZP-1 v zvezi s 74. členom ZPOmK-1 o sankcijah prekrška, navajata sodno prakso, ki naj bi po njunem stališču v podobnih primerih izrekala nižje globe kot v zadevnem primeru. Sodišče ni pravilno odmerilo sankcije glede na okoliščine, ki vplivajo na to, ali naj bo sankcija večja ali manjša, in je tudi nepravilno uporabilo določbe o opominu, ker ni ustrezno upoštevalo vseh okoliščin, ki vplivajo na izbiro in odmero sankcije. Prilagata sodbe Okrajnega sodišča Ljubljana ZSV 476/2015-2453, ZSV 98/2015-2406 in Višjega sodišče v Ljubljani PRp 349/2016, PRp 348/2015, PRp 163/2020.

Vsebina sodb sodišča prve in druge stopnje

5. Prekrškovni organ je z odločbo o prekršku spoznal pravno osebo in odgovorno osebo pravne osebe za odgovorni za prekrška po 1. alineji prvega odstavka 74. člena ZPOmK-1, ker odgovorna oseba B. B. pri opravljanju dejavnosti pravne osebe, kot direktor in zakoniti zastopnik ter kot tak odgovoren za zakonito delovanje pravne osebe, v imenu pravne osebe agenciji ni pravočasno priglasil koncentracije podjetij A. d.o.o. in C. d.o.o., do 8. 1. 2020, to je najpozneje v roku 30 dni od sklenitve Pogodbe o odsvojitvi poslovnih deležev v družbi C. d.o.o. med D. D., E. E., F. F., G. G., H. H. in I. I. kot prodajalci in A. d.o.o. kot kupcem, na podlagi katere je prišlo do koncentracije podjetij A. d.o.o. in C. d.o.o., nato pa je bila le ta priglašena prepozno, in sicer 22. 7. 2020, s čimer je bila kršena določba prvega odstavka 43. člena ZPOmK-1; ter ker sta pravna oseba oziroma v njenem imenu odgovorna oseba pri opravljanju dejavnosti pravne osebe A. d.o.o. dne 9. 12. 2019 sprejeli sklep o razrešitvi D. D. z mesta direktorja družbe C. d.o.o. z dnem 31. 12. 2019 in sklep o imenovanju E. E. za mesto direktorja družbe C. d.o.o. z dnem 31. 12. 2019 ter sklep o imenovanju B. B. za prokurista družbe C. d.o.o. z dnem 1. 1. 2020, s čimer je bila kršena določba prvega odstavka 44. člena ZPOmK-1 in sta s tem storili prekršek po 2. alineji prvega odstavka 74. člena ZPOmK-1.

6. Sodišče je po dopolnjenem dokaznem postopku zaslišalo odgovorno osebo B. B. ter priče J. J., K. K. ter L. L., nato pa zaključilo, da je odločitev prekrškovnega organa pravilna in zakonita, da je prekrškovni organ pri odmeri sankcije pravni osebi in njeni odgovorni osebi upošteval določbe ZP-1 ter zahtevo za sodno varstvo zavrnilo tudi v delu, ki se nanaša na odmero in izrek glob.

7. V tem postopku ni dvoma, da sta storilki priznali storitev prekrškov, torej dejstvo, da sta pogodbo o odsvojitvi poslovnih deležev v družbi C. d.o.o. med šestimi družbeniki kot prodajalci in storilko pravno osebo kot kupcem sklenili 9. 12. 2019 ter šele čez šest in pol mesecev oziroma 22. 7. 2020 samoiniciativno priglasili koncentracijo pri Agenciji ter da sta pogodbo v času do priglasitve tudi izvrševali, tako kot je navedeno v točkah 1.b in 2.b izreka odločbe o prekršku.

8. Pritožba očita sodišču prve stopnje, da ni zaslišalo D. D., ob tem pa višje sodišče ugotavlja, da iz zahteve za sodno varstvo in zagovora storilca ne izhaja, da bi bil s strani obrambe podan predlog za zaslišanje te priče. Zahteva za sodno varstvo je samostojno pravno sredstvo oziroma samostojna vloga, zato je treba v njej specificirano navesti pritožbene razloge in zgolj sklicevanje na razloge, podane v drugi vlogi (pisni izjavi o prekršku z dne 7. 12. 2020) ni zadostno. Tudi sicer pa pritožba ne pojasni, na kakšen način je neizvedba tega dokaza vplivala ali bi mogla vplivati na zakonitost sodbe.

9. Na podlagi prvega odstavka 74. člena ZPOmK-1 (globe pri koncentracijah) se z globo do 10 % letnega prometa v koncentraciji udeleženega podjetja skupaj z drugimi podjetji v skupini v predhodnem poslovnem letu kaznuje za prekršek pravna oseba in samostojni podjetnik posameznik

, odgovorna oseba pa na podlagi drugega odstavka tega člena z globo od 5.000.00 do 10.000,00 EUR. V zvezi z izrečeno globo (pravni osebi je bila za prekršek naveden pod točko 1.a izreka odločbe o prekršku globa določena od osnovnega zneska 0,02 % letnega prometa A. d.o.o. skupaj s podjetji v skupini v letu 2019 (33.639,57 EUR), za vsak mesec zamude (ob upoštevanju olajševalnih okoliščin) zmanjšan za polovico; za prekršek pod točko 1.b izreka odločbe o prekršku pa je bila globa določena od osnovnega zneska 0,05 % letnega prometa A. d.o.o. skupaj s podjetji v skupini v letu (84.098,93 EUR), ob upoštevanju olajševalnih okoliščin zmanjšanega za polovico; odgovorni osebi je bila pa za oba prekrška globa določena na spodnji meji predpisane), sta sodišče prve stopnje in pred njim prekrškovni organ podala razumne, prepričljive in argumentirane razloge, s katerimi se v celoti strinja tudi višje sodišče.

10. Neutemeljeni so pritožbeni očitki, da je Agencija globo pravni osebi odmerila nesorazmerno in da so obstajale bistveno bolj intenzivne in obsežne olajševalne okoliščine kot v primerih M. d.o.o., N. d.o.o. in O. d.d.

11. Glede na analizo in primerjavo k pritožbi priloženih sodb višje sodišče ugotavlja, da sta prekrškovni organ in Okrajno sodišče v Ljubljani različno odločila v primerih, ki so v pravnem in dejanskem pogledu le delno in ne skoraj enaki, kot trdita pritožnika. Ob tem pa je treba upoštevati še, da se vse odločitve nanašajo na prekrške storjene v letih 2015 in 2016. Temeljno vodilo pri odmeri sankcij je sorazmernost med težo prekrška in težo sankcije. Glede na pravno teorijo naj bi se vsebina sankcij za prekrške izčrpala v preventivnem učinku (čeprav za nobeno sankcijo ni mogoče trditi, da nima tudi represivne narave).

12. Višje sodišče je glede na pritožbo presojalo, ali je sankcija nezakonita oziroma ali gre za samovoljno (arbitrarno) odločitev. Splošno načelo enakosti pred zakonom (14. člen Ustave Republike Slovenije, v nadaljevanju: Ustava) zagotavlja vsakomur enako varstvo njegovih pravic v postopku, načelo enakega varstva pravic (22. člen Ustave) pa pomeni le aplikacijo splošnega načela enakosti na področju sodnega varstva. ZP-1 omogoča uresničevanje tega načela predvsem s pravico strank do izjave oziroma z zagotovitvijo kontradiktornosti skoraj v vseh fazah postopka. Načelo enakosti oziroma načelo o enakem varstvu pravic zavezuje sodišče: 1. da v podobnih zadevah odloča podobno in v različnih različno (nasprotno bi lahko pomenilo kršitev materialnega zakona) in 2. da zagotovi strankam enakopravno obravnavanje (nespoštovanje te pravice pa lahko pripelje do procesnih kršitev).

13. Glede na različne odločitve sodišča v primerih, ki so v pravnem in dejanskem pogledu delno enaki, višje sodišče ugotavlja, da je pri kršitvi pravice iz 22. člena Ustave potrebno ugotoviti še, katera od različnih odločitev je pravilna. S sklicevanjem na enakost namreč ni mogoče zahtevati, da bi organi poenotili svojo prakso tako, da bi v vseh primerih odločali napačno. Takšna zahteva bi bila absurdna in v nasprotju z ustavno določbo, da je Slovenija pravna država (2. člen Ustave, OdlUS VI, Up-22/94 z dne 7. 3. 1997).

14. V hitrem postopku o prekršku prekrškovni organ sankcijo odmeri v skladu s splošnimi pravili za odmero sankcije, navedenimi v 26. členu ZP-1. Določba prvega odstavka tega člena zavezuje prekrškovni organ, ko odloča o zahtevi za sodno varstvo pa tudi sodišče, ne samo glede tega, da odmeri sankcijo v mejah, ki so določene s predpisom za storjeni prekršek, ampak tudi glede na težo prekrška in storilčevo malomarnost ali naklep, pri čemer upošteva še olajševalne in obteževalne okoliščine, ki so primeroma naštete v drugem odstavku tega člena; pri odmeri sankcije pravni osebi pa mora upoštevati gospodarsko moč in prej izrečene sankcije in aktualen ekonomski položaj. Prekrškovni organ in sodišče torej tudi pri odmeri sankcije za prekršek ne smeta postopati samovoljno, temveč se morata držati vsebinskih usmeritev predpisa.

15. Tako bo prekrškovni organ / sodišče materialni zakon kršil tedaj, če bo storilcu izrekel sankcijo za prekršek mimo omejitev, določenih v predpisu ali če bo pri izreku sankcije ravnal arbitrarno, brez stvarnega razloga.

16. Višje sodišče ugotavlja, da sicer drži trditev pritožnic, da so bile izrečene globe v preteklosti razmeroma nizke, vendar pa se je praksa prekrškovnega organa že pred izdajo zadevne odločbe o prekršku spremenila predvsem ob upoštevanju posledic, ki lahko nastanejo zaradi nepriglasitve oziroma prepoznih priglasitev koncentracij ter v zvezi z izvrševanjem pravic in obveznosti iz koncentracije, ter zaradi narave teh prekrškov in dejstva, da so pravila, ki urejajo to področje, sedaj že dobro poznana in morajo biti znana vsem, zato je treba zagotoviti njihovo spoštovanje, kršitelje pa ustrezno sankcionirati.

17. Iz odločbe o prekršku in izpodbijane sodbe izhaja stališče, da je že zakonodajalec predvidel, da sta kršitvi 43. člena in 44. člena ZPOmK-1, zelo resni kršitvi in je globe predpisal v enaki višini kot za kršitve prepovedi omejevalnih sporazumov iz 6. člena in prepovedi zlorabe pravladujočega položaja iz 9. člena ZPOmK-1.

18. Po presoji višjega sodišče pritožnicama s sklicevanjem na preteklo prakso prekrškovnega organa in Okrajnega sodišča v Ljubljani v zvezi z odmero sankcij nista bili kršeni pravici iz 14. in 22. člena Ustave. Primerjava odločbe in sodb namreč pokaže, da v t.i. zadevah M. d.o.o., N. d.o.o. in O. d.o.o. gre za med seboj neprimerljive prekrške oziroma za neprimerljive okoliščine, v katerih je bil posamezen prekršek storjen, pritožnici pa sta podrobno analizirali zgolj višine izrečenih glob.

V zadevi M. d.o.o. (sodba ZSV 98/2015 v zvezi z odločbo o prekršku št. ..., prekršek storjen ... 2010) je Okrajno sodišče v Ljubljani je ob znižanju globe za prekršek po 1. alineji prvega odstavka 74. člena ZPOmK-1 in določitvi opomina za prekršek po 2. alineji prvega odstavka 74. člena ZPOmK-1 ocenilo, da prekrškovni organ ni v zadostni meri upošteval olajševalnih okoliščin pri odmeri sankcij in je izrecno navedlo, da je znižanju izrečene sankcije botrovalo dejstvo, da pravna oseba posluje na področju nabave in prodaje gradbenega materiala, ki od leta 2009 skokovito upada, zato pravna oseba posluje v skrajno težavnih okoliščinah, za prevzem družbe P. d.o.o. pa se je pravna oseba odločila v interesu vseh zaposlenih. V zadevi N. d.o.o. (ZSV 476/2015 v zvezi z odločbo o prekršku št. ...) pa je navedlo, da z izvrševanjem koncentracije pred priglasitvijo Agencije drugi udeleženci na trgu niso bili ogroženi, prekrškovni organ in sodišče prve stopnje pa v predmetni zadevni nista prišla do enakih zaključkov (po presoji višjega sodišča pa je sodišče v tej zadevi globo znižalo celo v takšni meri, da izhodiščni faktor, ki ga je pri odmeri globe uporabil prekrškovni organ, pravzaprav nima več nobenega pomena). Sodišče prve stopnje je v zadevi O. d.o.o. pojasnilo, da je Agencija na razumen način določila osnovni znesek globe ter, da je postopek izračuna primeren in je z nekoliko korigiranim količnikom samo izračunalo globo, ki jo je nato očitno znižalo; takšno odločitev je grajalo Višje sodišče v Ljubljani v sodbi PRp 163/2020 in navedlo, da je sodišče prve stopnje globo znižalo v takšni meri, da izhodiščni faktor, ki ga je pri odmeri globe uporabil prekrškjovni organ, pravzaprav nima več nobenega pomena (obteževalna okoliščina trajanja zamude pri priglasitvi koncentracije, se zaradi znižanja globe ne odraža več v izrečeni globi).

19. Res je v petem odstavku 26. člena ZP-1 določeno, da se pri odmeri globe pravni osebi in samostojnemu podjetniku posamezniku upošteva gospodarsko moč in prej izrečene sankcije, kar pa sodišču ne preprečuje, da pri odmeri globe ne bi smelo upoštevati tudi splošnih pravil za odmero sankcije (narava in teža kršitve, letni promet s storitvijo ali blagom, ki je predmet kršitve, trajanje kršitve, sodelovanje v postopku ugotavljanja kršitve, zmožnost plačila), kar je prekrškovni organ tudi storil in je za svojo odločitev o višini globe za posamezen prekršek navedel razloge, s katerimi je pojasnil, na kakšen način je odmeril globo in zakaj je pravni osebi za posamezen prekršek odmerjeno globo znižal; storilki odgovorni osebi pa je bila globa za oba prekrška odmerjena na spodnji meji v razponu predpisane. Pritožbeno sodišče se pridružuje zaključkom sodišča prve stopnje, da je bila globa odmerjena skladno z določbami ZP-1 in ZPOmK-1.

20. Višje sodišče ugotavlja, da v pritožbi (ponovno) navedene okoliščine niso očitno olajševalne narave, ki zmanjšujejo pomen prekrškov oziroma ju delajo posebno lahka, sodišče prve stopnje in pred njim prekrškovni organ, pa sta olajševalne okoliščine prepoznala in jih upoštevala pri odmeri glob, ki so bile za posamezen prekršek določene. Ker pravni osebi in odgovorni osebni pravne osebe ni bila kršena pravica do enakega varstva pravic (22. člen Ustave) pritožba z uveljavljanjem kršitev ustavnih pravic ne more uspeti.

21. Ustavno načelo enakega varstva pravic ne more biti podlaga za morebitno vzpostavitev enakosti v nepravu (OdlUS V, 65, Up-21/93 z dne 4. 4. 1996), to v konkretni zadevi pomeni: tudi če je sodišče za obravnavani/a prekršek/ka, storjena v enakih okoliščinah, v sodbah ZSV 98/2015 in ZSV 476/2015 izreklo sorazmerno nižjo globo in opomin, to ne more vplivati na drugačno odločitev sodišča v predmetni zadevi. Ne gre za enake okoliščine, kot so ugotovljene v zgoraj navedenih zadevah, ni zaznati posebej olajševalnih okoliščin, zato ni bilo pogojev za izrek opomina oziroma za izrek milejše sankcije. Morebitne olajševalne okoliščine, ki jih sodišče ni ugotovilo, pa glede na v znesku določeno globo niti ne bi mogle vplivati na odmero sankcije. Navedena odločitev sodišča je argumentirana in razumna. Zato sodbi ni mogoče očitati arbitrarnosti.

22. Vsled navedenega je višje sodišče na podlagi tretjega odstavka 163. člena ZP-1 pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in je potrdilo sodbo sodišča prve stopnje, saj je ugotovilo, da niso podani razlogi, zaradi katerih se sodba izpodbija in tudi ne take kršitve, na katere mora paziti po uradni dolžnosti po določilih 159. člena ZP-1.

23. Ker pritožba ni bila uspešna, je višje sodišče na podlagi prvega odstavka 147. člena ZP-1 storilkama naložilo še plačilo sodne takse za pritožbeni postopek. V skladu z Zakonom o sodnih taksah (ZST-1) je sodno takso odmerilo glede na tar. št. 8132 in s faktorjem 1.5 pomnožilo znesek sodne takse na podlagi tar. št. 8111 (10 % globe). Sodno takso bosta morali storilki plačati po prejemu te sodbe in poziva za plačilo ter v roku, ki bo naveden v pozivu. Neplačana sodna taksa bo prisilno izterjana.

Pri izračunu maksimalne globe do 10 % letnega prometa upošteva predhodno poslovno leto pred odmero globe in ne pred sklenitvijo pogodbe, ker se glede na komentar ZPOmK-1 (GV Založba, Ljubljana 2009) pri določitvi maksimalnega zneska globe upošteva še aktualni ekonomski položaj pravne osebe.

Zakon o preprečevanju omejevanja konkurence (2008) - ZPOmK-1  - člen 6, 9, 43, 44, 74, 74/1, 74/1-1, 74/1-2

Zakon o prekrških (2003) - ZP-1  - člen 26, 26/1, 26/5

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 14, 22

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.