VSL Sodba PRp 449/2025
Sodna praksa višjih sodišč, 2026-01-14

Breda Andolšek (preds.), Sebastijan Potepan (poroč.), Boštjan Kovič

BANČNO JAVNO PRAVO - PREKRŠKI - PREKRŠKOVNO PROCESNO PRAVO

zastaranje - zastaranje pregona - splošni zastaralni rok - prekršek stanja - beneficium cohaesionis - stabilna ureditev notranjega upravljanja - preizkus po uradni dolžnosti - hitri postopek o prekršku - odločanje prekškovnega organa - odločba o prekršku - pritožba prekrškovnega organa - odločanje o zahtevi za sodno varstvo - odločanje sodišča - absolutno zastaranje

Prekršek po 19. točki prvega odstavka 396. člena ZBan-3 je storjen, če banka ni vzpostavila ureditve notranjega upravljanja v skladu s 148. členom tega zakona. Prekrškovna norma torej inkriminira stanje nevzpostavitve ureditve notranjega upravljanja v skladu s 148. členom ZBan-3. Vzdrževanje tega stanja ni zakonski znak prekrška, temveč je prekršek storjen že z nastankom protipravnega stanja kot prepovedane posledice.

Glede prekrškov stanja velja, da so ti dokončani in zato storjeni že z nastankom protipravnega stanja kot prepovedane posledice, zaradi česar čas, ko prekrškovni organ ugotovi kršitev (obstoj protipravnega stanja), za določitev časa storitve tovrstnih prekrškov ni relevanten.

Sodišče prve stopnje mora po uradni dolžnosti poseči v izpodbijano odločbo o prekršku tudi v delu, ki se nanaša na (vse ali nekatere) sokršitelje, če pri njenem preizkusu ugotovi, da je za vse od njih podan obstoj katerega od razlogov iz drugega odstavka 62.a člena ZP-1, med katerimi je tudi razlog iz 3. alineje prvega odstavka 62.a člena ZP-1, tj. zastaranje pregona.

I. Ob obravnavi pritožbe se izpodbijana sodba po uradni dolžnosti spremeni tako, da se postopek zaradi prekrška po 19. točki prvega odstavka 396. člena Zakona o bančništvu, kot je opisan v točkah 1. (a) in 1. (b) izreka odločbe o prekršku, zoper storilko pravno osebo ustavi iz razloga po 4. točki prvega odstavka 136. člena Zakona o prekrških in da stroški, ki se nanašajo na ta del postopka o prekršku, bremenijo proračun.

II. Pritožba se zavrne kot neutemeljena in se v nespremenjenih delih potrdi izpodbijana sodba.

1. Prekrškovni organ je z uvodoma navedeno odločbo o prekršku spoznal pravno osebo in njeni odgovorni osebi za odgovorne za prekršek po 19. točki prvega odstavka 396. člena Zakona o bančništvu (ZBan-3), ki naj bi ga v imenu, za račun in s sredstvi pravne osebe ter pri opravljanju njene dejavnosti v sostorilstvu storili odgovorni osebi pravne osebe A. A., kot predsednik njene uprave, in B. B., kot član njene uprave, ki pravno osebo zastopata skupaj in sta pooblaščena za vzpostavitev stabilne ureditve notranjega upravljanja pravne osebe, ker v času od 1. 1. 2021 dalje nista ravnala v skladu s profesionalno skrbnostjo, saj nista vzpostavila in uresničevala ustrezne politike in postopkov za upravljanje kreditnega tveganja v skladu s prvim odstavkom 171. člena ZBan-3, veljavnim od 23. 6. 2021 dalje, oz. prvim odstavkom 151. člena pred tem veljavnim Zakonom o bančništvu (ZBan-2) in ker v času od 17. 7. 2021 dalje nista zagotovila sistema za stalno spremljanje in poročanje glede učinkovitosti uporabljenih tehnik za ocenjevanje kreditnega tveganja v skladu z drugim odstavkom 174. člena ZBan-3, s tem pa nista vzpostavila in uresničevala stabilne ureditve notranjega upravljanja iz 148. člena ZBan-3 (prej 128. člena ZBan-2), ki bi morala obsegati učinkovite procese upravljanja tveganj za ugotavljanje, merjenje oziroma ocenjevanje, obvladovanje in spremljanje tveganj, vključno z načrti sanacije ter poročanjem o tveganjih, ki jim je banka izpostavljena pri svojem poslovanju ali bi jim lahko bila. Pravni osebi je izrekel globo 80.000,00 EUR, njeni odgovorni osebi A. A. globo 2.700,00 EUR, B. B. pa globo 2.500,00 EUR.

2. Potem ko sta zoper odločbo o prekršku vložila zahtevi za sodno varstvo odgovorni osebi pravne osebe, ne pa tudi pravna oseba, je Okrajno sodišče v Kranju z izpodbijano sodbo spremenilo odločbo o prekršku tako, da je postopek zoper odgovorni osebi ustavilo iz razloga po 4. točki prvega odstavka 136. člena Zakona o prekrških (ZP-1) in odločilo, da stroški postopka bremenijo proračun. Iz razlogov sodbe izhaja, da je presodilo, da je treba predmetni prekršek obravnavati kot prekršek stanja ter da je posledično njegov pregon zastaral, saj se storlkam očita, da je bil prekršek storjen 1. 1. 2021 z dvema opustitvama in 17. 7. 2021 z eno opustitvijo.

3. Zoper sodbo vlaga prekrškovni organ pravočasno pritožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka o prekršku in kršitve materialnih določb ZP-1 ter predpisa, ki določa prekršek. Pritožbenemu sodišču predlaga, da pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da zahtevi za sodno varstvo odgovornih oseb pravne osebe zavrne kot neutemeljeni in jima naloži v plačilo vse stroške postopka, podrejeno pa da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Prekrškovni organ nasprotuje stališču sodišča prve stopnje, da obravnavani prekršek ni trajajoči prekršek, temveč da je prekršek stanja ter zagovarja stališče, da zastaranje še ni začelo teči, saj v konkretnem primeru protipravno stanje še vedno traja (kršitev v času izdaje odločbe o prekršku še ni bila v celoti odpravljena; deloma je bila odpravljena 30. 6. 2024). Poleg tega še navaja, da ima sodišče v določbah 65. člena ZP-1 vsa potrebna pooblastila, da sanira morebitne napake prekrškovnega organa, po potrebi izvede dokazni postopek in izpodbijano odločbo spremeni. Če bi sodišče prve stopnje pravilno uporabilo 65. člen ZP-1, bi moralo ob stališču, da gre za prekršek stanja, odločbo spremeniti tako, da bi ustrezno spremenilo čas storitve prekrška, kot ta izhaja iz ugotovljenega dejanskega stanja (trenutek ugotovitve kršitve in ne 1. 1. 2021 oziroma 17. 7. 2021), ne pa v posledici napačne opredelitve časa storitve prekrška ustaviti postopek zaradi zastaranja. Tudi če bi šlo za prekršek stanja, sta odgovorni osebi vsak dan zagrešili nov prekršek, saj sta vsak dan znova opustili ravnanja in aktivnosti, potrebne za zagotovitev stabilne ureditve notranjega upravljanja.

4. Na pritožbo sta po zagovornici odgovorili odgovorni osebi pravne osebe, ki predlagata, da se le-ta kot neutemeljena v celoti zavrne.

5. Pravico do pritožbe zoper sodbo, s katero sodišče presoja zahtevo za sodno varstvo zoper odločbo oziroma plačilni nalog prekrškovnega organa, ureja 66. člen ZP-1. Po tretjem odstavku 66. člena ZP-1 lahko prekrškovni organ iz pritožbenih razlogov po 1. 2. in 4. točki 154. člena tega zakona, razen glede stroškov postopka, vloži pritožbo zoper odločbo sodišča med drugim, če je sodišče spremenilo njegovo odločbo in ustavilo postopek o prekršku.

6. Ob preizkusu izpodbijane sodbe v okviru dovoljenih pritožbenih razlogov ter po uradni dolžnosti na podlagi 159. člena ZP-1 pritožbeno sodišče ugotavlja, da pritožba ni utemeljena, v postopku pred sodiščem prve stopnje pa je prišlo do kršitve materialnih določb v škodo storilke pravne osebe, zaradi česar je delno spremenilo izpodbijano sodbo, kot bo to pojasnjeno v nadaljevanju.

7. ZBan-3 v prvem odstavku 148. člena določa, da mora imeti banka

stabilno ureditev notranjega upravljanja, ki med drugim obsega učinkovite procese upravljanja tveganj za ugotavljanje, merjenje oziroma ocenjevanje, obvladovanje in spremljanje tveganj, vključno z načrti sanacije ter poročanjem o tveganjih, ki jim je banka izpostavljena ali bi jim lahko bila. Ravnanje v nasprotju z navedeno določbo je za prekršek določeno v 19. točki prvega odstavka 396. člena ZBan-3, po kateri se za prekršek kaznuje banka, ki ni vzpostavila ureditve notranjega upravljanja v skladu s 148. členom tega zakona ali ne zagotavlja notranjega kapitala v skladu s 151. členom tega zakona. Po četrtem odstavku 396. člena ZBan-3 se za to kršitev kaznuje tudi član uprave, ki krši dolžnosti člana uprave iz prvega ali drugega odstavka 47. člena tega člena in je zato podana ta kršitev. Identične določbe je vseboval tudi ZBan-2, ki je veljal na dan 1. 1. 2021.

8. Sodišče prve stopnje je upoštevajoč zakonske znake prekrška, ki izhajajo iz 19. točke prvega odstavka 396. člena ZBan-3, in pravno teoretično razlikovanje med trajajočimi prekrški in prekrški stanja utemeljeno zaključilo, da pri prekršku po 19. točki prvega odstavka 396. člena ZBan-3 ne gre za trajajoči prekršek, o katerem govorimo takrat, ko storilec povzroči nastanek protipravnega stanja in ga določen čas vzdržuje, pri čemer je bistvena lastnost te vrste prekrškov v tem, da sta uresničeno protipravno stanje in njegovo vzdrževanje sestavna dela zakonskega opisa prekrška, temveč za prekršek stanja, ki se kaže v dalj časa trajajoči opustitvi vzpostavitve ureditve notranjega upravljanja, pri čemer je upoštevalo tudi, da takšno stališče, ob tem, da zakonsko besedilo 19. točke prvega odstavka 396. člena ZBan-3 ne ponuja neposrednega odgovora, kako prekršek časovno zamejiti, krepi predvidljivost kaznovalnopravnega odziva na kršitev predpisa in posameznikom zagotavlja ustavno zagotovljeno raven pravne varnosti, kajti v nasprotnem primeru bi bili storilci prepuščeni arbitrarnosti in samovolji državnih organov, ki bi jih lahko za isti prekršek kaznovali znova in znova, dokler kršitev ne bi bila odpravljena, kar bi bilo v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom.

9. Iz 19. točke prvega odstavka 396. člena ZBan-3 izhaja, da je prekršek po tej določbi storjen, če banka ni vzpostavila ureditve notranjega upravljanja v skladu s 148. členom tega zakona. Prekrškovna norma torej inkriminira stanje nevzpostavitve ureditve notranjega upravljanja v skladu s 148. členom ZBan-3. Vzdrževanje tega stanja ni zakonski znak prekrška, temveč je prekršek storjen že z nastankom protipravnega stanja kot prepovedane posledice. Glede na navedeno so neutemeljene pritožbene navedbe, da ima obravnavani prekršek naravo trajajočega prekrška, ker da iz 47., 148., 156., 171. in 174. člena ZBan-3 izhaja, da je dolžnost odgovornih oseb pravne osebe, kot članov uprave, da ves čas opravljanja funkcije zagotavljata, da je v hranilnici vzpostavljena in izvajana ureditev notranjega upravljanja skladno s 148. členom ZBan-3, kar po stališču pritožbe pomeni, da z opustitvami nista le vzpostavila, pač pa da sta tudi aktivno vzdrževala protipravno stanje.

10. Pritožba tudi ne more uspeti z zatrjevanjem, da bi stališče, da gre za prekršek stanja, bistveno onemogočilo nadzor in pregon prekrškov, saj da je praktično nemogoče postopek o prekršku začeti, voditi in pravnomočno končati v štirih letih od uveljavitve relevantne zakonodaje ter da je ob takem stališču tudi bistveno otežena možnost učinkovitega sankcioniranja, ki jo zahteva Direktiva 2013/36/EU, saj ne način, na katerega prekrškovni organ izvaja nadzor bank in hranilnic, kot tudi ne zmožnost izvedbe prekrškovnih postopkov pred potekom zakonsko določenih rokov za zastaranje pregona prekrškov ne more spremeniti pravne narave prekrška, kot izhaja iz prekrškovne norme.

11. Glede na obrazloženo, se pritožbeno sodišče pridružuje presoji sodišča prve stopnje, da obravnavani prekršek predstavlja prekršek stanja.

12. Posledično je pravilna tudi ugotovitev sodišča prve stopnje o nastopu zastaranja pregona obravnavanega prekrška. Kot povedano je prekršek stanja storjen že z nastankom protipravnega stanja kot prepovedane posledice. Iz opisa prekrška, ki ga vsebuje izrek odločbe o prekršku, izhaja, da je bil obravnavani storjen 1. 1. 2021 z dvema opustitvama, opisanima v točkah 1 (a), 2 (a) in 3 (a) izreka, in 17. 7. 2021 z opustitvijo, opisno v točkah 1 (b), 2 (b) in 3 (b) izreka, kar sovpada s pričetkom veljave predpisov, ki so navedeni v naštetih točkah izreka odločbe o prekršku in odkar bi morala imeti storilka pravna oseba vzpostavljeno ureditev notranjega upravljanja skladno s 148. členom ZBan-3. Glede na navedeno je sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi pravilno zaključilo, da je pregon prekrška v zvezi s kršitvama z dne 1. 1. 2021 na podlagi šestega odstavka 42. člena ZP-1 absolutno zastaral že 1. 1. 2025, pregon prekrška v zvezi s kršitvijo z dne 17. 7. 2021 pa da je na podlagi prvega odstavka 42. člena ZP-1 relativno zastaral 17. 7. 2023, saj je ugotovilo, da je prekrškovni organ prvo dejanje, ki meri na pregon prekrška v zvezi s to kršitvijo, opravil šele 24. 8. 2023 z zahtevo za pregled poslovanja z oznako 0.05.1.0-11/2023-2 in referenčno oznako PBH-24.60-009/23-001, kar je po več kot dveh letih od dneva te kršitve. Zaradi tega je z izpodbijano sodbo pravilno spremenilo odločbo o prekršku in postopek zoper storilca odgovorni osebi pravne osebe A. A. in B. B. ustavilo iz razloga po 4. točki prvega odstavka 136. člena ZP-1.

13. Pritožbeno sodišče nadalje ugotavlja, da pritožba neutemeljeno očita sodišču prve stopnje, da je zagrešilo bistveno kršitev določb postopka o prekršku s tem, ker naj ne bi pravilno uporabilo določb 65. člena ZP-1, saj da bi moralo, če je zavzelo stališče, da obravnavani prekršek ni trajajoči prekršek, pač pa prekršek stanja, na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja spremeniti odločbo o prekršku tako, da bi določilo ustrezen čas storitve prekrška, ki je po stališču pritožbe čas ugotovitve kršitev, kar je čas opravljenega pregleda oziroma izdaje Odredbe za odpravo kršitev z oznako 0.05.0.7-10/2024-32 in referenčno številko PBH-24.60-009/23-003 z dne 4. 4. 2024, ne pa 1. 1. 2021 oziroma 17. 7. 2021. Ta pritožbeni očitek je neutemeljen, saj glede prekrškov stanja velja, da so ti dokončani in zato storjeni že z nastankom protipravnega stanja kot prepovedane posledice, zaradi česar čas, ko prekrškovni organ ugotovi kršitev (obstoj protipravnega stanja), za določitev časa storitve tovrstnih prekrškov ni relevanten.

14. Ob obravnavi pritožbe pa je pritožbeno sodišče ugotovilo, da se je sodišču prve stopnje pripetila kršitev materialnih določb v škodo storilke pravne osebe, saj je spregledalo določbo drugega odstavka 62. a člena ZP-1. Ta določa, da pristojni organ v primeru, če se pri odločanju o zahtevi za sodno varstvo ugotovi, da so podani razlogi našteti v tej določbi, zaradi katerih je izdana odločba v korist kršitelja, v korist tudi kakšnemu drugemu kršitelju, ki ni vložil zahteve za sodno varstvo, ali je ni vložil v tej smeri, po uradni dolžnosti ravna, kakor da jo je vložil tudi ta. Citirano pravilo preprečuje, da bi bila odločba, ki se nanaša na dva ali več kršiteljev, različna za kršitelje, glede katerih je podano enako dejansko in pravno stanje, zgolj zato, ker so zaupali prekrškovnemu organu in njegove odločbe niso izpodbijali ali je niso pravilno izpodbijali. Po tem pravilu mora sodišče po uradni dolžnosti poseči v izpodbijano odločbo o prekršku tudi v delu, ki se nanaša na (vse ali nekatere) sokršitelje, če pri njenem preizkusu ugotovi, da je za vse od njih podan obstoj katerega od razlogov iz drugega odstavka 62. a člena ZP-1, med katerimi je tudi razlog iz 3. alineje prvega odstavka 62. a člena ZP-1, tj. zastaranje pregona. V obravnavanem primeru je bilo v trenutku odločanja sodišča prve stopnje o zahtevah za sodno varstvo, ki sta ju vložili odgovorni osebi pravne osebe, podano enako dejansko in pravno stanje tako glede obeh odgovornih oseb pravne osebe, kot tudi glede pravne osebe. Zaradi tega bi moralo sodišče prve stopnje po uradni dolžnosti, ob reševanju zahtev za sodno varstvo odgovornih oseb pravne osebe, z uporabo pravila beneficium cohaesionis iz drugega odstavka 62. a člena ZP-1 zaradi zastaranja pregona prekrška ustaviti tudi postopek zoper storilko pravno osebo. Ker tega ni storilo, je pritožbeno sodišče, ob reševanju pritožbe, po uradni dolžnosti na podlagi 159. člena ZP-1 izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je postopek zaradi prekrška po 19. točki prvega odstavka 396. člena ZBan-3, kot je opisan v točkah 1. (a) in 1. (b) izreka odločbe o prekršku, iz razloga po 4. točki prvega odstavka 136. člena ZP-1 ustavilo tudi zoper storilko pravno osebo ter odločilo, da stroški, ki se nanašajo na ta del postopka o prekršku, bremenijo proračun, sicer pa je pritožbo prekrškovnega organa iz zgoraj pojasnjenih razlogov zavrnilo kot neutemeljeno in v nespremenjenih delih potrdilo izpodbijano sodbo.

Določbe ZBan-3, ki se nanašaj na banke, se uporabljajo tudi za hranilnice, razen če ni v 11. poglavju tega zakona določeno drugače (prvi odstavek 347. člena ZBan-3).

Zakon o bančništvu  (2021) - ZBan-3  - člen 47, 148, 156, 171, 174, 347, 347/1, 396, 396/1, 396/1-19

Zakon o prekrških (2003) - ZP-1  - člen 42, 42/1, 42/6, 62a, 62a/1, 62a/1-2, 62a/2, 65, 136, 136/1, 136/1-4, 159

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.