VSM Sklep PRp 205/2024
Sodna praksa višjih sodišč, 2024-10-23

Jasminka Pen (preds.), dr. Liljana Selinšek (poroč.), Branko Reisman

zakonski znaki prekrška - rok izpolnitve obveznosti - pomanjkljiva obrazložitev sodbe - zaposlovanje na črno - čas storitve prekrška - ustavitev postopka o prekršku - opisano dejanje ni prekršek - nejasnost razlogov sodbe - okoliščine konkretnega primera - bistvena kršitev določb postopka o prekršku - pomanjkljivi razlogi o odločilnih dejstvih - ugotovitev prekrška

Ugotavljanje zaposlitve na črno oziroma kršitve torej ni trenutno in enostransko dejanje nadzornega organa (na kraju dejanja ali ob pisanju zapisnika), ampak pravni proces, ki ga ta organ izvede po določbah ZPDZC-1 in Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), in ki se v smislu prekrškovnih določb šestega in osmega odstavka 23. člena ZPDZC-1 zaključi z zapisniško dokončno ugotovitvijo zaposlitve na črno oziroma kršitve. Čeprav zakonski znak navedenih prekrškov ni pravnomočna ugotovitev teh dejstev, ampak zadostuje zgolj ugotovitev, pa ta ne more biti arbitrarna.

Pritožbi se ugodi. Sodba sodišča prve stopnje se razveljavi in vrne temu sodišču v novo odločanje.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo spremenilo odločbo prekrškovnega organa Finančne uprave RS, Finančnega urada Nova Gorica tako, da je storilki (v času storitve prekrškov samostojni podjetnici, v času izdaje sodbe pa fizični osebi) za štiri prekrške omililo globo in ji posledično izreklo enotno globo v višini 800,00 EUR ter stroške postopka (sodno takso) v višini 80 EUR. V delu glede prekrška po šestem odstavku 23. člena Zakona o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (ZPDZC-1) in prekrška po osmem odstavku 23. člena ZPDZC-1 pa je sodišče prve stopnje postopek zoper storilko ustavilo, ker je ocenilo, da dejanji nista prekrška. Sodišče prve stopnje je v tem delu zavzelo stališče, da je prekrškovni organ napačno vezal rok izpolnitve obveznosti iz petega in sedmega odstavka 5. člena ZPDZC-1 na zapisnik o nadzoru zaposlovanja na črno pri delodajalcu z dne 12. 5. 2022, ki je bil storilki kot delodajalki vročen dne 23. 5. 2022. Po stališču sodišča prve stopnje teče rok za izpolnitev obveznosti iz petega in sedmega odstavka 5. člena ZPDZC-1 od ugotovitve zaposlitve na črno oziroma kršitve, torej od dne 12. 5. 2022 oziroma od dne 14. 4. 2022 glede na dejstvo, da zakonska določba te obveznosti ne veže na pogoj pravnomočnosti in je zato po oceni sodišča prve stopnje prekrškovni organ zakonski znak teh dveh prekrškov definiral napačno.

2. Zoper sodbo sodišča prve stopnje se zaradi bistvene kršitve določb postopka in kršitve materialnega prava pritožuje prekrškovni organ, in sicer izključno na del sodbe, s katerim je sodišče prve stopnje postopek o prekršku ustavilo. Prekrškovni organ v pritožbi zatrjuje, da je bil rok za izpolnitev tako obveznosti izročitve pisne pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas (peti odstavek 5. člena ZPDZC-1) kot tudi rok za poravnavo vseh obveznosti iz delovnega razmerja za obdobje celotne zaposlitve na črno (sedmi odstavek 5. člena ZPDZC-1) pravilno vezan na zapisnik o nadzoru zaposlovanja na črno z dne 12. 5. 2022, ki je bil storilki kot delodajalki vročen dne 23. 5. 2022. Ob tem pritožba navaja, da zakon pojma ugotovitev kršitve ne opredeljuje, zato je prekrškovni organ ta trenutek vezal na čas, ko se je storilka seznanila s kršitvijo, in ne prej (kar bi bilo za njo neugodneje) oziroma je štel, da je bila kršitev ugotovljena, ko je pooblaščena uradna oseba pri izvajanju nadzora nanjo naletela in o tem seznanila tako delavca kot delodajalca, in sicer z vročitvijo zapisnika o nadzoru z možnostjo pripomb na ta zapisnik. Pritožba ob upoštevanju navedenega izhodišča pojasnjuje datumski potek nadzornega postopka in preračun rokov iz obeh določb (petega in sedmega odstavka 5. člena ZPDZC-1), katerih kršitev je opredeljena kot prekršek (šesti in osmi odstavek 23. člena ZPDZC-1), in vztraja, da je bil čas storitve prekrška v odločbi o prekršku določen pravilno.

4. Osrednje vprašanje v obravnavani zadevi je, kako tolmačiti na določen trenutek oziroma rok vezana zakonska znaka prekrška iz šestega in osmega odstavka 23. člena ZPDZC-1 oziroma konkretno, kaj pomeni "v treh dneh po tem, ko nadzorni organ ugotovi zaposlitev na črno" (šesti odstavek 23. člena ZPDZC-1) oziroma "v 15 dneh od ugotovitve kršitve" (osmi odstavek 23. člena ZPDZC-1). Prekrškovni organ je pri obeh prekrških rok za izpolnitev obveznosti iz petega in sedmega odstavka 5. člena ZPDZC-1 vezal na svoje zapisniško dokončne ugotovitve v predhodnem nadzornem postopku (t.j. na datum 1. 6. 2022), kar je v obrazložitvi odločbe o prekršku (obrazložitev prekrška pod 1.3 in pod 1.4 na straneh 13 in 14 odločbe) tudi ustrezno pojasnil z izrecno omembo poteka roka za podajo pripomb na zapisnik. Sodišče prve stopnje je v zvezi s tem zavzelo drugačno stališče in štelo, da tri oziroma 15-dnevni rok teče od dneva sestave zapisnika (tj. 12. 5. 2024) oziroma od oprave nadzora na kraju dejanja (tj. 14. 4. 2022), kar je pojasnilo s tem, da zakonska določba te obveznosti ne veže na pogoj pravnomočnosti.

5. Pritožbeno sodišče uvodoma ugotavlja, da skromna obrazložitev zavzetega stališča o tem, kdaj je ugotovljena zaposlitev na črno oziroma kršitev, v točki 10 obrazložitve izpodbijane sodbe ne dosega standarda razumljivosti sodne odločbe. Kot prvo, sodišče prve stopnje ni jasno opredelilo, kdaj šteje, da je izpolnjen zakonski znak, vezan na ugotovitev dela na črno oziroma kršitev, ampak navaja dva možna trenutka (dan izvedbe nadzora na kraju dejanja in dan sestave zapisnika s strani nadzornega organa), pri čemer ni jasno, katerega bi štelo kot pravilnega, če bi bil kateri od teh upoštevan v odločbi o prekršku. S tem, ko je sodišče prve stopnje ustavilo postopek o prekršku iz razloga, ker dejanje zaradi napačno definiranega časa storitve ni prekršek, bi moralo določno navesti, kateri dan oziroma trenutek šteje kot (pravilen) čas storitve prekrška. Ob tem bi sodišče prve stopnje moralo pojasniti tudi, kako naj bi storilka na dneve, ki jih navaja kot (možne?) dneve ugotovitve zaposlitve na črno oziroma kršitve, izvedela za ugotovitve nadzornega organa in kako bi naj torej vedela, da je od tega dne dalje zavezana ravnati po petem in sedmem odstavku 5. člena ZPDZC-1. Iz podatkov spisa ne izhaja, da bi bila storilka kot takratna delodajalka prisotna na kraju dejanja (gradbišču) ob izvedbi nadzora dne 14. 4. 2022, prav tako ni bila prisotna v prostorih nadzornega organa ob pisanju zapisnika dne 12. 5. 2022. Pojasnilo navedenega bi bilo nujno zaradi preverbe, ali zavzeto stališče sodišča prve stopnje sploh omogoča izvajanje zakonskih odločb, na katere se nanaša, oziroma konkretno kako bi lahko imela po mnenju sodišča prve stopnje gola ugotovitev zaposlitve na črno oziroma kršitve brez notifikacije te ugotovitve zavezancu pravne učnike v smislu petega in sedmega odstavka 5. člena ZPDZC-1.

Kot drugo, pa bi moralo sodišče prve stopnje tudi določno pojasniti, zakaj je čas storitve prekrška, kot ga je določil prekrškovni organ, napačen oziroma zakaj stališče, ki ga je v tem delu zavzel prekrškovni organ, ni pravno vzdržno. Kratko pojasnilo, da "zakonska določba te obveznosti ne veže na pogoj pravnomočnosti," je nejasno do te mere, da ga ni mogoče preizkusiti: v okviru dejanskega stanja konkretnega primera namreč ni jasno, na pravnomočnost česa ni vezan ta pogoj. V obravnavani zadevi je prekrškovni organ tek roka za izpolnitev obveznosti vezal na zapisnik o nadzoru zaposlovanja na črno; zapisnik pa ni upravni akt, ki bi postal pravnomočen.

Če je sodišče prve stopnje štelo, da obveznosti iz petega in sedmega odstavka 5. člena ZPDZC-1 nastopita še pred pravnomočno ugotovitvijo kršitev, bi moralo to ustrezno obrazložiti na podlagi okoliščin konkretnega primera.

6. Ker sodba nima razlogov o odločilnih dejstvih oziroma so ti razlogi nerazumljivi, je podana bistvena kršitev določb postopka iz 8. točke prvega odstavka 155. člena ZP-1. Te kršitve postopka glede na njeno naravo pritožbeno sodišče ne more odpraviti samo (za posledico je imela ustavitev postopka, posledično pa ni bila presojana odgovornost storilke in bi se ji z drugačno dokončno odločitvijo lahko odvzela možnost pravnega sredstva zoper to odločitev), zato na podlagi petega odstavka 163. člena ZP-1 zadevo vrača sodišču prve stopnje v novo odločanje.

7. V ponovljenem odločanju bo sodišče prve stopnje moralo upoštevati sledeča izhodišča glede razlage prekrškovnih določb šestega in osmega odstavka 23. člena ZPDZC-1 v delu, ki se nanaša na zakonski znak ugotovitve zaposlitve na črno oziroma ugotovitve kršitve.

Ugotovitev nadzornega organa ima na podlagi petega in sedmega odstavka 5. člena ZPDZC-1, katerih kršitvi sta inkriminirani v šestem in osmem odstavku 23. člena tega zakona, za posledico obveznost delodajalca, in sicer mora ta v treh dneh po tem, ko nadzorni organ ugotovi zaposlitev na črno, izročiti delavcu pisno pogodbo o zaposlitvi za določen čas (peti odstavek 5. člena ZPDZC-1) in v 15 dneh po tem, ko nadzorni organ ugotovi kršitev, poravnati obveznosti iz delovnega razmerja za obdobje celotne zaposlitve na črno (sedmi odstavek 5. člena ZPDZC-1). Dejstvo, da gre za ugotovitve s pomembno pravno posledico za delodajalca, po oceni pritožbenega sodišča pomeni, da je potrebno zakonski znak ugotovljene zaposlitve na črno (šesti odstavek 23. člena ZPDZC-1) in ugotovljene kršitve (osmi odstavek 23. člena ZPDZC-1) tolmačiti na način, da morata biti ti dejstvi ugotovljeni po pravnem postopku, ki vsem udeleženim omogoča, da se z ugotovitvami (in njihovimi posledicami) seznanijo. Iz podatkov spisa izhaja, da je bila v obravnavani zadevi delodajalka o zaznanih kršitvah s strani nadzornega organa uradno obveščena z zapisnikom z dne 12. 5. 2022, hkrati pa je bila s tem zapisnikom izrecno opozorjena na dolžnosti iz petega in sedmega odstavka 5. člena ZPDZC-1. Ta zapisnik je prejela dne 23. 5. 2022, dokončen pa je postal dne 31. 5. 2022, ko se je prejemnici iztekel rok za podajo pripomb.

Ugotavljanje zaposlitve na črno oziroma kršitve torej ni trenutno in enostransko dejanje nadzornega organa (na kraju dejanja ali ob pisanju zapisnika), ampak pravni proces, ki ga ta organ izvede po določbah ZPDZC-1 in Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), in ki se v smislu prekrškovnih določb šestega in osmega odstavka 23. člena ZPDZC-1 zaključi z zapisniško dokončno ugotovitvijo zaposlitve na črno oziroma kršitve. Čeprav zakonski znak navedenih prekrškov ni pravnomočna ugotovitev teh dejstev, ampak zadostuje zgolj ugotovitev, pa ta ne more biti arbitrarna. V obravnavani zadevi je nadzorni organ v procesu ugotavljanja zaposlitve na črno oziroma kršitve storilko kot delodajalko pravno korektno seznanil s svojimi ugotovitvami in s pravnimi posledicami oziroma obveznostmi, ki jih imajo zanjo te ugotovitve, in sicer je to napravil z vročitvijo zapisnika, pri čemer ji je zakonsko skladno omogočil tudi možnost dajanja pripomb na ta zapisnik.

To je po oceni pritožbenega sodišča potrebno upoštevati tudi v kasnejšem prekrškovnem postopku, kar pomeni, da je prekrškovni organ s tem, ko je rok za izpolnitev obveznosti iz petega in sedmega odstavka 5. člena ZPDZC-1 vezal na potek roka za pripombe na zapisnik o nadzoru zaposlovanja na črno, ravnal pravilno. To bo moralo v ponovljenem odločanju upoštevati tudi sodišče prve stopnje.

Zapisnik je skladno z določbo 80. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) javna listina, in sicer je zapisnik dokaz o poteku in vsebini dejanja postopka in danih izjav, razen tistih delov zapisnika, h katerim je zaslišanec dal pripombo, da niso pravilno sestavljeni.

Ob upoštevanju 7. člena ZUP (varstvo pravic strank in pravnih koristi) mora upravni organ v primeru, ko zapisnik ni napisan oziroma zaključen v navzočnosti stranke (ampak npr. na sedežu upravnega organa), stranki vročiti zapisnik in ji skladno z drugim odstavkom 99. člena ZUP določiti rok za pripombe. Smiselno prim. sodbo Upravnega sodišča RS III U 283/2010 z dne 24. 6. 2011.

Zakon o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (2014) - ZPDZC-1  - člen 5, 5/5, 5/7, 23, 23/6, 23/8

Zakon o prekrških (2003) - ZP-1  - člen 155, 155/1, 155/1-8, 163, 163/5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.