VSM Sodba I Cpg 63/2023
Sodna praksa višjih sodišč, 2023-06-01

Vesna Rezar (preds.), Alenka Kuzmič (poroč.), Danica Šantl Feguš

javnopravna odškodninska odgovornost države - pravica do zbiranja in združevanja - obrazloženost odločbe - kvalificirana stopnja napačnosti - arbitrarnost odločanja

Prepoved arbitrarnosti izhaja iz določila 22. člena URS, po katerem je vsakomur zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Arbitrarnost pri sprejemanju odločitev pomeni samovoljno odločanje, ki je očitno napačno in brez razumnih pravnih argumentov. Odločba sodišča ali upravnega organa je samovoljna, če bi že na prvi pogled iz nje razbrali, da je bilo o nečem odločeno v očitnem nasprotju z zakonom ali celo brez zakonske podlage ali brez vsakih (razumnih) razlogov. Vsaka napačna razlaga oziroma uporaba zakonske norme sama po sebi ni arbitrarna. Prag za ugotovitev arbitrarnosti mora biti visok, saj bi bila sicer vsaka nezakonita odločba sodišča oziroma upravnega organa, ki je obremenjena s postopkovnimi kršitvami v smislu nejasnih, pomanjkljivih razlogov ali nepravilno uporabo materialnega prava, lahko označena za arbitrarno in kot takšna podlaga za odškodninsko odgovornost države.

I. Pritožba se zavrne in potrdi sodba sodišča prve stopnje.

II. Tožeča stranka krije sama svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z uvodoma navedeno sodbo je sodišče prve stopnje zavrnilo tožbeni zahtevek za plačilo odškodnine v znesku 81.215,00 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 8. 5. 2021 do plačila (točka I izreka). Sklenilo je, da stroške postopka nosi tožeča stranka (točka II izreka sodbe).

2. Zoper sodbo se iz vseh pritožbenih razlogov po prvem odstavku 338. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) pritožuje tožeča stranka. Meni, da je sodišče prve stopnje zmotno presodilo, da odločitvi Upravne enote Maribor (v nadaljevanju UE Maribor) št. 215-352/2017-10 (9137) z dne 17. 5. 2017 in Ministrstva za notranje zadeve št. 2151-1/2017/8 (1324-05) z dne 22. 5. 2017 nista bili arbitrarni. Tožeča stranka je v postopku zatrjevala in s citati iz obrazložitve sodbe Upravnega sodišča RS opr. št. II U 320/2017 z dne 11. 7. 2019, s katero je bila odpravljena odločba UE Maribor in zadeva vrnjena upravnemu organu v ponovno odločanje, konkretizirala očitek protipravnosti v smislu arbitrarnega odločanja tako pri uporabi določil 6. in 20. člena Zakona o javnih zbiranjih (v nadaljevanju ZJZ) kot v luči določil Evropske konvencije za človekove pravice (v nadaljevanju EKČP) in sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP). Sodišče prve stopnje se s posameznimi kršitvami, kot jih ugotavlja Upravno sodišče ni ukvarjalo, kot tudi ni tehtalo ali posamezna ugotovljena kršitev predstavlja kršitev v smislu t.i. kvalificirane stopnje napačnosti in s tem protipravnosti kot elementa odškodninske odgovornosti države za ravnanje oblastnega organa. Tožeča stranka meni, da ima odločba UE Maribor, katere obrazložitev je, kot ugotavlja Upravno sodišče, izredno skopa in pomanjkljiva, vse značilnosti arbitrarne odločbe, tako s stališča pravne teorije kot tudi sodne prakse, saj je več kot očitno, da je šlo pri obrazložitvi UE Maribor za nerazumno odstopanje od jasnih določil materialnega in procesnega prava. Kljub jasnemu zakonskemu določilu 6. in 20. člena ZJZ namena tožeče stranke kot organizatorja, da bo prireditev organizirala z namenom izvrševanja kaznivih dejanj, UE Maribor ni argumentirano ugotovila, pač pa zgolj s pavšalnimi navedbami, temelječimi izključno na domnevah, govoricah in časopisnih člankih, kar ima že samo po sebi znake arbitrarnega odločanja. Glede arbitrarnosti je že Ustavno sodišče RS v zadevi Up-645/13 zapisalo, da „sodna odločba, ki je utemeljena z nezadostnimi oziroma nejasnimi in neprepričljivimi razlogi, krši prepoved sodniške samovolje.“ Pritožnica nadalje meni, da je odločba UE Maribor arbitrarna tudi v luči EKČP, saj gre v konkretnem primeru zaradi arbitrarne razlage nacionalnega prava predvsem za kršitev 11. člena EKČP, ki zagotavlja svobodo zbiranja in združevanja. Kršitev EKČP je ugotovilo tudi Upravno sodišče v sodbi II U 320/2017, ki si jo sodišče prve stopnje napačno razlaga. Kriterijev za utemeljenost posega v svobodo zbiranja in združevanja, ki jih v zadevi Bączkowski in drugi proti Poljski

našteva ESČP, sodišče prve stopnje ni presojalo. Sodišče prve stopnje je nadalje sprejelo napačen zaključek oziroma dokazno oceno glede možnosti ponovne organizacije koncerta, saj v času epidemije Covida 19 ni bilo mogoče realno pričakovati, da se bo prireditev sploh lahko izvedla, kot tudi ne, kdaj bi jo tožeča stranka lahko izvedla. Sicer pa javne prireditve tožeča stranka niti ni mogla načrtovati, saj je, kot izhaja iz izpovedbe priče A. A., izvajalec koncerta po prepovedi upravne enote ni več želel izvesti. Glede na vse navedeno tožeča stranka predlaga, da sodišče druge stopnje izpodbijano sodbo razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje v novo sojenje. Zahteva tudi povrnitev pritožbenih stroškov.

3. Tožena stranka se v odgovoru na pritožbo tožeče stranke kot pravilnim pridružuje razlogom sodišča prve stopnje za sprejeto odločitev, pritožbene navedbe pa zavrača kot neutemeljene. Predlaga zavrnitev pritožbe in zahteva povrnitev pritožbenih stroškov.

5. Sodišče druge stopnje je izpodbijano odločitev preizkusilo v mejah uveljavljanih pritožbenih razlogov in v okviru uradnega preizkusa po drugem odstavku 350. člena ZPP. Tožeča stranka uvodoma uveljavljanih procesnih kršitev v pritožbi ne konkretizira, kakšnih uradoma upoštevnih pa sodišče druge stopnje ni našlo. Pravno relevantno dejansko stanje je bilo v postopku na prvi stopnji natančno in celovito ugotovljeno, na tako ugotovljeno dejansko stanje pa je bilo pravilno uporabljeno tudi materialno pravo. Sodišče druge stopnje zato povzema izčrpno, jasno in pravno argumentirano obrazložitev sodbe sodišča prve stopnje, glede posameznih, za izpodbijano odločitev pomembnih pritožbenih navedb (prvi odstavek 360. člena ZPP) pa dodaja:

6. V obravnavani zadevi tožeča stranka kot organizator koncerta od države kot odgovorne osebe po določilu 26. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS) vtožuje odškodnino za premoženjsko in nepremoženjsko škodo, ki naj bi ji nastala zaradi ravnanja oziroma odločitve UE Maribor, ki je z odločbo št. 215-352/2017-10 (9137) z dne 17. 5. 2017 prepovedala izvedbo dne 20. 5. 2017 načrtovanega koncerta hrvaškega pevca B. B. v Mariboru in Ministrstva za notranje zadeve, ki je pritožbo tožeče stranke zavrnilo in takšno odločitev potrdilo. Sodišče prve stopnje je tožbeni zahtevek zavrnilo zaradi neizkazane protipravnosti ravnanja kot ene od predpostavk odškodninske odgovornosti.

7. Pravna podlaga za odškodninsko odgovornost tožene države je v 26. členu URS, ki določa, da ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalnih skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. Gre za krivdno odškodninsko odgovornost, za obstoj katere je treba ugotoviti vse elemente deliktne odškodninske odgovornosti, s tem da je zaradi njene javnopravne narave pri presoji protipravnosti ravnanja treba upoštevati specifičnosti, ki izvirajo iz oblastvene narave delovanja državnih organov. Skladno s sodno prakso, ki jo je sodišče prve stopnje ustrezno upoštevalo (tč. 10 obrazložitve sodbe), so ravnanja (sprejete odločitve) oblastnih organov protipravna le v primerih kvalificirane stopnje napačnosti, to je v primeru kršitev, ki so zavestne, namerne ali očitne.

8. Tožeča stranka je glede na razloge, ki jih je zavzelo Upravno sodišče RS v odločbi opr. št. II U 320/2017 z dne 11. 7. 2019, s katero je bila odpravljena odločba UE Maribor in zadeva vrnjena upravnemu organu v ponovno odločanje, upravnemu organu očitala arbitrarnost pri odločanju kot tisto obliko kvalificirane napačnosti, ki predstavlja protipravno ravnanje upravnega organa, za katerega naj odškodninsko odgovarja država. Sodišče prve stopnje se je v obrazložitvi izpodbijane sodbe do vseh teh tožbenih očitkov izčrpno opredelilo in glede na vsebino odločbe upravnega organa in ugotovitve Upravnega sodišča RS po oceni sodišča druge stopnje pravilno presodilo, da UE Maribor in Ministrstvu arbitrarnosti pri odločanju ni moč očitati. Drugačna pritožbena prizadevanja so neutemeljena.

9. Prepoved arbitrarnosti izhaja iz določila 22. člena URS, po katerem je vsakomur zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Arbitrarnost pri sprejemanju odločitev pomeni samovoljno odločanje, ki je očitno napačno in brez razumnih pravnih argumentov. Odločba sodišča ali upravnega organa je samovoljna, če bi že na prvi pogled iz nje razbrali, da je bilo o nečem odločeno v očitnem nasprotju z zakonom ali celo brez zakonske podlage ali brez vsakih (razumnih) razlogov. Vsaka napačna razlaga oziroma uporaba zakonske norme sama po sebi ni arbitrarna. Prag za ugotovitev arbitrarnosti mora biti visok, saj bi bila sicer vsaka nezakonita odločba sodišča oziroma upravnega organa, ki je obremenjena s postopkovnimi kršitvami v smislu nejasnih, pomanjkljivih razlogov ali nepravilno uporabo materialnega prava, lahko označena za arbitrarno in kot takšna podlaga za odškodninsko odgovornost države. Upravna enota je v obravnavanem primeru odločitev (sicer skopo in pomanjkljivo), obrazložila, je pa Upravno sodišče RS ugotovilo pomanjkanje razlogov o odločilnih dejstvih in v določenih segmetnih protispisnost ter nezadostno konkretizacijo zakonskega dejanskega stanu določila 6. člena ZJZ, saj iz odločbe ni bilo jasno razvidno ali je upravna enota koncert prepovedala zaradi namena pevca Thompsona, da bo pozival k izvrševanju kaznivih dejanj na koncertu ali takega namena organizatorja. Po oceni pritožbenega sodišča Upravnemu organu zaradi ugotovljenih kršitev, ki so se sanirale z rednimi pravnimi sredstvi, ni mogoče očitati zavestnega, namernega ali očitno napačnega odločanja ali celo arbitrarnosti pri sprejemanju odločitve, torej takega ravnanja, ki bi predstavljalo podlago za odškodninsko odgovornost tožene stranke na podlagi 26. člena URS.

10. Niti to, da je Upravno sodišče RS v odločbi opr. št. II U 320/2017 z dne 11. 7. 2019 opozorilo na stališča sodne prakse ESČP in standarde obrazloženosti prepovedi ali omejevanja ustavno (39. člen URS) in konvencijsko (11. člen EKČP) zagotovljene pravice svobodnega zbiranja in združevanja, ne izkazuje arbitrarnosti odločitev upravnih organov. Sodišče druge stopnje zato soglaša s sodiščem prve stopnje, da odločitvi UE Maribor in Ministrstva za notranje zadeve nista arbitrarni niti v luči EKČP in prakse ESČP.

11. Sodišče druge stopnje se v tej zvezi pridružuje tudi prepričljivim argumentom sodišča prve stopnje, zakaj obravnavana zadeva ni primerljiva z odločitvijo ESČP v zadevi Bączkowski in drugi proti Poljski. Kar se tiče prepovedi arbitrarnosti pri sprejemanju odločitev oziroma razlagi nacionalnega prava in zahteve po obrazloženosti posega v pravico do svobodnega zbiranja in združevanja (11. člen EKČP), ki jo pritožba posebej izpostavlja v okviru zadeve Bączkowski, le-te, kot je bilo predhodno že obrazloženo, upravnim organom v konkretni zadevi ni moč očitati. Glede učinkovitega zagotavljanja pravnega varstva (13. člen EKČP) v povezavi z uresničevanjem svobode zbiranja in združevanja in pravočasnega odločanja o pravnih sredstvih pri nezakonitih posegih v to pravico pa tudi po oceni sodišča druge stopnje ni za primerjati prepovedi izvedbe koncerta v konkretni zadevi in prepovedi shoda v okviru Dnevov enakosti v zadevi Bączkowski. V slednji je bila izvedba shoda na določen dan za učinkovito uresničevanje svobode združevanja in zbiranja ključnega pomena in posledično naknadno sodno varstvo neučinkovito. Medtem pa izvedba koncerta Thompsona prav na dan 20. 5. 2017 ni imela posebnega pomena oziroma ga tožeča stranka tudi ni zatrjevala. Čeprav je bilo o pravnih sredstvih odločeno po predvidenem datumu koncerta, tožeči stranki ni bilo onemogočeno niti učinkovito pravno varstvo niti s tem ni bilo poseženo v njeno pravico, da prireditev izpelje. V našem pravnem redu je namreč z izrecno zakonsko določbo sedmega odstavka 21. člena ZJZ zagotovljeno varstvo organizatorja tudi za primer, ko je o pravnih sredstvih zoper izdano prepoved odločeno po predvidenem dnevu prireditve oziroma shoda. Citirano določilo omogoča, da lahko v primeru, če pritožbeni organ izdano odločbo odpravi po času, določenem za izvedbo shoda oziroma prireditve, organizator pristojno policijsko postajo oziroma pristojni organ v roku treh dni po prejemu odločbe obvesti o spremembi časa shoda oziroma prireditve. Če to stori, se shod oziroma prireditev lahko izvede.

12. Pritožnica v zvezi s tem neutemeljeno izpodbija zaključek oziroma dokazno oceno sodišča prve stopnje glede možnosti ponovne organizacije koncerta po odpravi prepovedi. Epidemija Covida - 19 in z njo povezani nepredvidljivi epidemiološki ukrepi tožeče stranke ni ovirala, da skladno z določilom sedmega odstavka 21. člena ZJZ pristojnega organa ne bi obvestila o novem terminu koncerta in le-tega izvedla v bodoče, sploh, ko njegova izvedba v prav določenem času ni bila ključna. V kolikor pa tožeča stranka te možnosti ni imela zaradi odločitve samega izvajalca, da koncerta ne bo izvedel, zato ne more biti odgovorna tožena stranka.

13. Po vsem obrazloženem je sodišče druge stopnje pritožbo tožeče stranke zavrnilo kot neutemeljeno in sodbo sodišča prve stopnje potrdilo (353. člen ZPP).

14. Tožeča stranka s pritožbo ni uspela, zato krije sama svoje pritožbene stroške (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP).

15. Tožena stranka zahtevanih pritožbenih stroškov ni specificirala (drugi odstavek 163. člena ZPP), zato o njih ni bilo mogoče odločiti.

Case of Bączkowski and others v. Poland, application no. 1543/06 z dne 3. 5. 2007, dokončna 24. 9. 2007.

Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP) - člen 11, 13.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22, 26, 39.

Zakon o javnih zbiranjih (2002) - ZJZ  - člen 6, 21, 21/7.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.