VSL Sodba I Cpg 487/2023
Sodna praksa višjih sodišč, 2024-04-16

Irena Dovnik (preds.), Andreja Strmčnik Izak (poroč.), Mateja Levstek

OBLIGACIJSKO PRAVO - ODŠKODNINSKO PRAVO - USTAVNO PRAVO

pravica do povrnitve škode - odškodninska odgovornost države - kvalificirana protipravnost - kvalificirana stopnja napačnosti - normativna protipravnost - kršitev ustavnih določb - kršitev temeljnih civilizacijskih standardov - dolžnost oškodovanca - opustitev vložitve pravnega sredstva - vzročna zveza - pretrganje vzročne zveze - subsidiarnost odškodninskega varstva

Začasne omejitve pravice do svobodne gospodarske pobude, do katere je prišlo v posledicah izvrševanja Odloka/174 oziroma njegovih posameznih določb, ki jih tožeča stranke označuje za protipravne, ni mogoče označiti za hudo oziroma najhujšo kršitev ustavnih določb ali temeljnih civilizacijskih standardov, posledično pa ravnanjem tožene stranke oziroma Vlade RS tudi ni mogoče pripisati kvalificirane protipravnosti v smislu 26. člena Ustave RS.

Institut odškodninske odgovornosti države je izjemno sredstvo (t. i. ultima ratio), tovrsten zahtevek morebitnega oškodovanca pa mogoč samo, kadar ta nima in tudi ni imel na voljo drugih sredstev, s katerimi bi v postopku, ki je za to predviden, preprečil ali zmanjšal vzrok škode.

I. Pritožba se zavrne in se sodba sodišča prve stopnje potrdi.

II. Tožeča stranka sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka in je dolžna toženi stranki v roku 15 dni povrniti 2.657,25 EUR pritožbenih stroškov.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbeni zahtevek tožeče stranke, da ji mora tožena stranka plačati 649.854,00 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 18. 2. 2022 dalje (I. točka izreka) ter tožeči stranki naložilo povrnitev pravdnih stroškov tožene stranke (II. točka izreka).

2. Zoper takšno sodbo se je iz vseh pritožbenih razlogov po prvem odstavku 338. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) pritožila tožeča stranka in višjemu sodišču predlagala, da pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da v celoti ugodi tožbenemu zahtevku oziroma podredno, da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje, v vsakem primeru pa ji povrne stroške postopka.

3. Na pritožbo je odgovorila tožena stranka in višjemu sodišču predlagala, da jo kot neutemeljeno zavrne in potrdi sodbo sodišča prve stopnje ter tožeči stranki naloži povračilo stroškov, nastalih v zvezi z odgovorom na pritožbo.

5. Upravna enota X. (UE X.) je na podlagi Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb v nalezljivo boleznijo COVID-19, ki je veljal od 8. 11. 2021 (Odlok/174), z odločbo št. 215-885/2021-3 z dne 9. 11. 2021 zavrnila izdajo dovoljenja za izvedbo javne prireditve - pet dnevnega sejma tožeče stranke, ki bi moral potekati med 10. 11. in 14. 11. 2021. V obravnavani zadevi je tožeča stranka uveljavljala povrnitev škode zaradi propadlega dogodka na podlagi 26. člena Ustave Republike Slovenije (URS). Toženi stranki je očitala kvalificirano protipravno ravnanje, ki ga je utemeljevala z arbitrarnim odločanjem UE X. v postopku izdaje dovoljenja za izvedbo konkretnega dogodka ter neustavnostjo (s strani vlade RS) izdanega Odloka/174, pri čemer pa prvostopenjsko sodišče takšnemu naziranju ni sledilo in je tožbeni zahtevek v celoti zavrnilo že na podlagi pomanjkanja temeljne odškodninske predpostavke protipravnosti (nedopustnega ravnanja) tožene stranke.

6. V skladu s pritožbenimi zatrjevanji je UE X. pri odločanju o izdaji dovoljenja za sporno prireditev arbitrarno razlagala določbe Odloka/174 ter v očitnem nasprotju z namenom obravnavanega predpisa v prepoved javnega zbiranja, ki ga je ta urejal, vključila tudi organizirane javne prireditve (in s tem dogodek tožeče stranke).

7. Tretji odstavek 15. člena Odloka/174 je določal:

"Začasno so prepovedane vse javne prireditve in javni shodi, slavja, praznovanja ter poročne slovesnosti, razen če ta odlok ali drug odlok Vlade Republike Slovenije določata drugače."

Eno od predvidenih izjem splošne prepovedi, na katero se v pritožbi sklicuje tudi tožeča stranka, je določal prvi odstavek 16. člena Odloka/174:

"Ne glede na prejšnji člen se dovoli zbiranje ljudi na organiziranih javnih shodih pod pogoji iz zakona, ki ureja javna zbiranja […], če udeleženci izpolnjujejo pogoj PCT in je med udeleženci mogoče zagotoviti medosebno razdaljo vsaj 1,5 metra."

8. Napačno je pritožbeno stališče, da je prvi odstavek 16. člena Odloka/174 kot bistveno okoliščino za dovolitev izjeme od splošne prepovedi javnega zbiranja opredelil kriterij organiziranosti, pri čemer vsebinsko ni ločil med javnimi shodi in javnimi prireditvami. Iz vsebine 15. člena Odloka/174 namreč jasno izhaja ločevanje javnih prireditev in javnih shodov, kakor tudi prepoved obeh oblik javnega zbiranja, hkrati pa tudi ni nobenega dvoma, da je izjema po 16. členu Odloka/174 zajemala zgolj organizirane javne shode. Če bi namreč izjema vključevala tudi (organizirane) javne prireditve, bi bile te v 16. členu Odloka/174 (po vzoru ločevanja iz 15. člena Odloka/174) posebej navedene.

9. Takšnega zaključka ne omajajo niti pritožbene navedbe glede skupne definicije organiziranega shoda oziroma prireditve po 3. točki prvega odstavka 4. člena Zakona o javnih zbiranjih (ZJZ). Četudi si organizirani shodi in prireditev po ZJZ glede elementa organiziranosti delita skupno definicijo, pritožba spregleda 1. in 2. točko prvega odstavka 4. člena ZJZ, ki jasno ločujeta javni shod in javno prireditev, saj 1. točka javni shod definira kot vsako organizirano zbiranje oseb zaradi izražanja mnenj in stališč o vprašanjih javnega ali skupnega pomena na prostem ali v zaprtem prostoru, kjer je dostop dovoljen vsakomur, 2. točka pa javno prireditev definira kot vsako organizirano zbiranje oseb zaradi izvajanja kulturne, športne, zabavne, izobraževalne, verske ali druge aktivnosti tako, da je udeležba brezpogojno ali pod določenimi pogoji dovoljena vsakomur. Ob tem je tudi jasno, da je pri konkretnem dogodku tožeče stranke (sejmu) šlo za javno prireditev, katera ni bila predmet izjeme od splošne prepovedi po prvem odstavku 16. člena Odloka/174.

10. UE X. je v postopku izdaje prepovedi dogodka tožeče stranke ravnala v skladu z veljavnimi zakonskimi in podzakonskimi predpisi in svojo odločitev pravilno oprla na jasno in nedvoumno določilo tretjega odstavka 15. člena Odloka/174, s katerim so bile (organizirane) javne prireditve v kritičnem času prepovedane. Vsakršni pritožbeni očitki o arbitrarnem ravnanju UE X. so zato neutemeljeni.

11. Tožeča stranka v pritožbi vztraja pri protipravnosti ravnanja tožene stranke tudi v zvezi s samo izdajo Odloka/174 s strani Vlade RS ter sodišču prve stopnje glede te okoliščine očita zmotno ugotovljeno dejansko stanje in napačno uporabo materialnega prava. Navaja, da Odlok/174 ni sledil namenu zakona in obsegu prenesenega pooblastila, da ne izpolnjuje zahtev načela jasnosti in določnosti predpisov, da z njim predvideni posegi niso bili nujni, sorazmerni in strokovni, ter da je s sprejetim Odlokom/174 prišlo do hujših kršitev zakonskih določb in ustavnih pravic tožeče stranke.

12. Vlada RS je Odlok/174 sprejela na podlagi in za izvrševanje določil Zakona o nalezljivih boleznih (ZNB), kateri opredeljuje nalezljive bolezni, ki ogrožajo zdravje prebivalcev Republike Slovenije, in z namenom varovanja zdravja populacije ureja splošne in posebne ukrepe za njihovo preprečevanje in obvladovanje (1. - 3. člen ZNB). V zasledovanju navedenih zakonskih ciljev je bil Odlok/174 sprejet z namenom preprečitve ponovnih izbruhov in širjenja okužb ter zmanjšanja števila težjih potekov nalezljive bolezni COVID-19 (1. člen Odloka/174). Kot enega izmed ukrepov je Odlok/174 v tretjem odstavku svojega 15. člena na območju Republike Slovenije z 8. 11. 2021 predvidel začasno prepoved vseh javnih prireditev in javnih shodov, slavij, praznovanj ter poročnih slovesnosti. Konkretno podlago oziroma pooblastilo Vladi RS za sprejem takšnega ukrepa je predstavljala (v kritičnem času veljavna) 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB, po kateri je Vlada RS (če preprečitve širjenja nalezljive bolezni ni mogoče preprečiti z zakonsko predvidenimi ukrepi) lahko odredila ukrep prepovedi zbiranje ljudi po šolah, kinodvoranah, javnih lokalih in drugih javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni. Pritožbeni očitki, da Vlada RS s sprejemom Odloka/174 ni sledila namenu zakona in obsegu prenesenega pooblastila tako ne morejo biti utemeljeni.

13. Prav tako so neutemeljene pritožbene navedbe, da je Odlok/174 kršil načelo jasnosti in določnosti predpisov (

). Kot že predhodno pojasnjeno iz pritožbeno problematiziranih določb 15. in 16. člena Odloka/174 jasno in razumljivo izhaja prepoved vseh javnih zbiranj ter izjema od te prepovedi v zvezi z organiziranimi javnimi shodi. Brez podlage so tudi pritožbeni očitki o neupravičenem razlikovanju med javnimi shodi in javnimi prireditvami ter različnimi vrstami javnih prireditev. Medtem ko utemeljenost razmejevanje med javnimi prireditvami in javnimi shodi izhaja že iz dejstva, da je slednja oblika javnega zbiranja temeljni element ustavne pravice do zbiranja in združevanja po 42. členu URS, je tožena stranka je v zvezi z razlikovanjem med različnimi tipi javnih prireditev v Odloku/174 podala smiselno in razumno razlago, ki se nanaša na možnost oziroma sposobnost obvladovanje dejavnikov, ki vplivajo na širjenje nalezljive bolezni COVID-19 (fiksna sedišča, omejeno gibanje ipd.).

14. Splošno znano dejstvo je, da je Vlada RS ob izbruhu epidemije COVID-19 morala reagirati hitro in učinkovito ter v nepredvidljivih okoliščinah odrediti ukrepe za zajezitev in obvladovanje nalezljive bolezni, saj bi v nasprotnem primeru kršila svojo ustavno dolžnost zavarovanja zdravja in življenja prebivalstva. Prepočasen ali nezadosten odziv državne oblasti bi bil v neskladju s pozitivnimi obveznostmi države, da varuje pravico do življenja (17. člen URS), pravico do telesne in duševne celovitosti (35. člen URS) ter pravico do zdravstvenega varstva (prvi odstavek 51. člena URS).

V zvezi z varstvom človekovih pravic ima državna oblast tako pozitivne kot negativne dolžnosti, pri čemer so pozitivne obveznosti toliko bolj poudarjene, kolikor je varovana vrednota višje v hierarhiji človekovih pravic. Vlada RS je s sprejemom ukrepov v kritičnem času zasledovala ustavno dopusten namen, tj. zajezitev in obvladovanje širjenja nalezljive bolezni COVID‑19 ter s tem varstvo zdravja in življenja ljudi. Ob tem ne more biti nobenega dvoma, da je takšnemu legitimnemu cilju sledil Odlok/174, ki je bil s prepovedjo javnih zbiranj usmerjen v omejevanje socialnih stikov, tj. ukrep, ki je bil v kritičnem času že po naravi stvari eden izmed učinkovitejših proti širjenju nalezljive bolezni COVID-19.

15. V primeru odškodninske odgovornosti države (26. členu URS) predpostavke protipravnosti ni mogoče enačiti s protipravnostjo, ki se zahteva pri splošnem civilnem deliktu. Pri presoji ravnanj oblastnih organov je potrebno izhajati iz narave njihovega dela, protipravnost ravnanja pa ugotoviti zgolj, kadar je to zavestno, namerno in očitno napačno ter jasno odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti.

Gre za pravni standard t. i. kvalificirane protipravnosti, katerega mora sodišče ugotavljati in napolniti v vsakem posameznem primeru na podlagi konkretnih okoliščin.

16. Glede na to, da tožeča stranka v konkretnem primeru toženi stranki očita izdajo protipravnega (nezakonitega oziroma neustavnega) podzakonskega predpisa (Odloka/174), gre za očitek t. i. normativne protipravnosti, kamor se uvrščajo opustitve pri izdaji predpisov ali njihova neskladnost s hierarhično višjimi predpisi, pri čemer pa takšne opustitve oziroma neskladnosti same po sebi še ne izpolnjujejo standarda kvalificirane protipravnosti. V skladu z ustaljeno sodno prakso lahko odškodninsko odgovornost države iz naslova normativne protipravnosti utemeljujejo le najhujše kršitve ustavnih določb oziroma kršitve temeljnih civilizacijskih standardov, ki so posledica očitno napačnih ravnanj normodajalca.

Vrhovno sodišče RS je že zavzelo stališče, da tudi morebitna ocena Ustavnega sodišča RS o ustavni neskladnosti in razveljavitev (pod)zakonskih določb sama po sebi še ne predstavlja tiste protipravnosti, ki jo za odškodninsko odgovornost države predpisuje 26. člen URS.

17. Ključno vprašanje v obravnavani zadevi zato ni stroga presoja nujnosti, strokovnosti, primernosti in sorazmernosti ukrepov, sprejetih v Odloku/174 (dejanska ocena ustavnosti Odloka/174), pač pa presoja o tem, ali so izpolnjene obvezne predpostavke za odškodninsko odgovornost tožene stranke (države), in sicer v prvi vrsti, ali je Vlada RS s sprejetjem Odloka/174 ravnala protipravno v smislu 26. člena URS oziroma hudo kršila ustavne določbe ali temeljne civilizacijske standarde.

18. Glede tega vprašanja pa višje sodišče pritrjuje presoji sodišča prve stopnje, ki je pojasnilo, da je že na podlagi splošno znanih dejstev in okoliščin, vezanih na izbruh epidemije nalezljive bolezni COVID-19 v kritičnem času (med 10. 11. in 14. 11. 2021) mogoče presoditi, da tožena stranka s sprejemom Odloka/174 ni prestopila meje kvalificirane protipravnosti. Odlok/174 ter z njim predvideni ukrepi so bili sprejeti v nepredvidljivem obdobju (jeseni 2021 je število okuženih s COVID-19 zopet naraščalo precepljenost prebivalstva RS pa je bila pod evropskih povprečjem), v katerem se je Vlada RS soočala s širjenjem okužb nalezljive bolezni COVID-19 na eni strani, ter upoštevanjem svojih pozitivnih ustavnih dolžnosti na drugi.

19. Nobenega dvoma ni, da je bila Vlada RS v okviru izpolnjevanja svojih pozitivnih obveznosti varovanja življenja in zdravja populacije primorana omejiti nekatere druge ustavne pravice in svoboščine, v kontekstu obravnavane zadeve zlasti pravico do podjetništva oziroma svobodne gospodarske pobude (74. člen URS), pri čemer pa ni mogoče zanemariti dejstva, da je ob tem zasledovala legitimen in dopusten cilj varovanja ustavnih dobrin višjega ranga. Hkrati se je posledic omejevanja drugih ustavnih pravic tudi zavedala, na kar kaže tudi sprejem Zakona o interventnih ukrepih za pomoč gospodarstvu in turizmu pri omilitvi posledic epidemije COVID-19 (ZIUPGT), na podlagi katerega je bila prejemnica finančnih sredstev tudi tožeča stranka. Navedeno med strankama ni sporno, sporno je le vprašanje o tem, kolikšen del izgube tožeče stranke je bil z državno subvencijo krit, pri čemer pa navedena okoliščina v kontekstu presoje protipravnosti ravnanj tožene stranke niti ni pravno relevantna.

20. Začasne omejitve pravice do svobodne gospodarske pobude, do katere je prišlo v posledicah izvrševanja Odloka/174 oziroma njegovih posameznih določb, ki jih tožeča stranke označuje za protipravne, v skladu z navedenim nikakor ni mogoče označiti za hudo oziroma najhujšo kršitev ustavnih določb ali temeljnih civilizacijskih standardov, posledično pa ravnanjem tožene stranke oziroma Vlade RS tudi ni mogoče pripisati kvalificirane protipravnosti v smislu 26. člena URS.

21. Dodaten razlog za zavrnitev odškodninskega zahtevka tožeče stranke pa je tudi dejstvo, da je tožeča stranka v upravnem postopku pred UE X. opustila možnost izjave o vseh relevantnih okoliščinah in dejstvih ugotovitvenega postopka (146. člen Zakona o upravnem postopku - ZUP) in zlasti dejstvo, da zoper izdano upravno odločbo ni vložila pravnega sredstva. Institut odškodninske odgovornosti države je izjemno sredstvo (t. i. ultima ratio), tovrsten zahtevek morebitnega oškodovanca pa mogoč samo, kadar ta nima in tudi ni imel na voljo drugih sredstev, s katerimi bi v postopku, ki je za to predviden, preprečil ali zmanjšal vzrok škode. Utemeljeno je zato stališče tožene stranke v odgovoru na pritožbo, po katerem je imela opustitve ravnanj tožene stranke v upravnem postopku za posledico pretrganje vzročne zveze med očitano protipravnostjo in zatrjevano škodo.

22. Pritožba arbitrarnost očita tudi izpodbijani sodbi in v zvezi z navedenim uveljavlja bistveno kršitev določb pravdnega postopka po 14. točki drugega odstavka 339. člena ZPP, kršitev ustavne pravice do enakega varstva (22. člen URS) in sodnega varstva (23. člen URS) ter kršitev 6. člena Evropske konvencije o človekovi pravicah in temeljnih svoboščinah (EKČP), pri čimer pa tudi ti pritožbeni očitki niso utemeljeni.

23. Izpodbijana sodba temelji na jasnih in razumljivih pravnih argumentih, zaradi česar so navedbe o njeni arbitrarnosti brez vsakršne podlage. Hkrati tudi nima pomanjkljivosti, zaradi katerih se ne bi mogla preizkusiti (kar je glavni kriterij kršitve po 14. točki drugega odstavka 339. člena ZPP), saj vsebuje jasne in medsebojno skladne razloge o odločilnih dejstvih, na kar kaže že okoliščina, da se je tožeča stranka zoper njeno vsebino lahko argumentirano in izčrpno pritožila. Zgolj dejstvo, da se tožeča stranka ne strinja z odločitvijo prvostopenjskega sodišča oziroma kot pravno relevantna šteje dejstva, ki v obravnavani zadevi to niso, pa ne pomeni, da sodba sodišča prve stopnje ni obrazložena oziroma da so tožeči stranki bile kršene ustavne oziroma konvencijske pravice.

24. Sodišče prve stopnje je pravilno in popolno ugotovilo pravno relevantno dejansko stanje ter na tej podlagi tudi pravilno uporabilo materialno pravo glede odškodninske odgovornosti tožene stranke (26. člen URS). Pri tem tudi ni zagrešilo bistvenih kršitev določb postopka. Ker pritožbeni razlogi niso podani in tudi ne razlogi, na katere višje sodišče pazi po uradni dolžnosti (drugi odstavek 350. člena ZPP), je višje sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje potrdilo (353. člen ZPP), pri čemer je presojalo le tiste pritožbene navedbe, ki so odločilnega pomena (prvi odstavek 360. člena ZPP).

25. Izrek o pritožbenih stroških temelji na prvem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP. Tožeča stranka s pritožbo ni uspela, zaradi česar sama nosi svoje pritožbene stroške, toženi stranki, ki je na pritožbo argumentirano odgovorila, pa mora povrniti njene (potrebne) stroške pritožbenega postopka (155. člen ZPP). Višje sodišče je upoštevaje priglašeni stroškovnik, veljavno Odvetniško tarifo (OT) ter prvi odstavek 8. člena Zakona o državnem odvetništvu (ZDOdv) toženi stranki priznalo 4.375 točk za sestavo odgovora na pritožbo (tar. št. 22/1 OT) ter 53,75 točke iz naslova pavšalno priglašenih materialnih stroškov (2% od skupne vrednosti storitve do 1.000 točk in 1% od presežka nad 1.000 točk v skladu s tretjim odstavkom 11. člena OT), kar ob upoštevanju vrednosti odvetniške točke v višini 0,60 EUR znaša 2.657,25 EUR, kolikor ji mora tožeča stranka povrniti v 15 dneh od prejema te sodbe (313. člen ZPP).

Glej npr. odločba USRS št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020.

VSRS sodba III Ips 5/2014, VSL sodba I Cpg 448/2018, VSRS sodba II Ips 112/2021.

VSL sodba I Cpg 795/2014, VSL sodba I Cpg 564/2017, VSL sodba I Cpg 620/2017.

Zakon o javnih zbiranjih (2002) - ZJZ  - člen 4, 4/1, 4/1-1, 4/1-2, 4/1-3

Zakon o nalezljivih boleznih (1995) - ZNB  - člen 1, 2, 3, 39, 39/1, 39/1-3

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 17, 26, 35, 42, 51, 74

Odlok o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (2021) - člen 1, 15, 15/3, 16, 16/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.