VSL Sodba II Cp 183/2021
Sodna praksa višjih sodišč, 2021-05-07

Bojan Breznik (preds.), Metoda Orehar Ivanc (poroč.), Majda Lušina

odškodninska odgovornost občine in države - zastaranje odškodninske terjatve - pomanjkanje aktivne legitimacije - premoženjska škoda - izgubljeni dobiček - sprememba prostorskega akta - nelegalna gradnja - pravica gradnje

Ker zastaranje posega v pravico do sodnega varstva, je treba pravila o zastaralnih rokih uporabiti glede na okoliščine posameznega primera dovolj prožno, torej tako, da stranki ni nesorazmerno oteženo ali celo preprečeno uveljavljanje zahtevkov, ki jih ima na razpolago.

Po izčrpanju pravnih sredstev zoper odločitev o zavrnitvi predloga za spremembo gradbenega dovoljenja in zoper odločitev o odstranitvi objektov je imel tožnik možnost, da oceni obseg škode, ki je zaradi teh ravnanj oblastnih organov nastala, vedel pa je tudi, kdo naj bi jo povzročil.

Šlo je za poslovni podvig družbe. Tožnik je bil sicer njen edini družbenik, a to ne vpliva na pravilnost ugotovitev, da se je z odrejeno rušitvijo objektov zmanjšalo premoženje družbe in da bi z zatrjevanim poslovanjem bioplinarne dobiček in poslovne priložnosti ustvarjala družba.

Pritožba se zavrne in se izpodbijana sodba sodišča prve stopnje potrdi.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo zahtevek za solidarno plačilo 93.000.000 EUR z zahtevanimi zamudnimi obrestmi in tožniku naložilo povrnitev stroškov postopka prve toženke.

2. Tožnik v pritožbi zoper navedeno sodbo uveljavlja pritožbene razloge bistvenih kršitev določb postopka, napačne uporabe materialnega prava ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in ponarejanja, zavajanja uradne listine.

Sodišče ni moglo ugotoviti pravega dejanskega stanja, ker ni zaslišalo prič. Zaslišati bi moralo A. A., ki mu je bilo izdano gradbeno dovoljenje. Relevantne bi bile izpovedi uradnih oseb, ki so mu odvzele pravice iz gradbenega dovoljenja in postopke utemeljile na novih pogojih. Predlagal je, naj sodišče z odločitvijo počaka do odločitve upravnega sodišča v zvezi z nezakonitim spreminjanjem lokacijskih pogojev s strani druge toženke.

Ni dvoma o funkcionalni povezanosti hleva in naprave za bioplin. Ves čas ni odstopil od namena graditve objektov, za katere je pridobil pravico gradnje. Vrstnega reda gradnje pa odločba v izreku ne določa. Projekt je bil vedno funkcionalno povezan. Ključen je le čas, ki je pogojen s finančnimi zmožnostmi. Nekaj drugega pa je tehnološka vezava bioplinarne na objekte kmetije – hleva. Ta je nastopila šele s sprejetjem novih pogojev in njihovo obvezno razlago na občini v 2011. Teh obveznosti pri gradnji v 2009 ni mogel upoštevati, ker jih tedaj še ni bilo.

Napačno je stališče v sodbi, da je bila tožba vložena v imenu družbe. Tožnik je fizična oseba, ki je bil njen izključni lastnik. Posledice nedopustnega ravnanja, ki je bilo povzročeno njegovemu podjetju, trpi sam in njegova družina. Zmotna je ugotovitev, da je lastništvo nepremičnin na družbo prenesel A. A. Lastnik zemljišč je bil sam in jih je kot stvarni vložek vložil v družbo. Predlagane priče in branje predloženih dokazov bi to potrdilo.

Zadnje oblastno dejanje je dokument Vlade ... z dne 4. 5. 2017, ki je dejanja Občine X označilo za nezakonita in ustavno nedopustna. Toženka je grobo kršila pravice iz 153. in 155. člena Ustave. V ugotovitvi Ministrstva za okolje in prostor (v nadaljevanju MOP) in Vlade je dobil potrditev, da za nastalo situacijo nista kriva on in njegova družba.

Zmotne so ugotovitve o vsebini gradbenega dovoljenja. Zaslišanje A. A. bi jih ovrglo. Odločba ne določa vrstnega reda gradnje. Pridobljena je bila pravica gradnje tam dovoljenih objektov in ne obveznost. Priče in izvedenec jezikoslovec, ki bi znal prebrati izrek, ter strokovnjaki za živinorejo in poljedelstvo bi ovrgli ugotovitev v sodbi, da z gradbenim dovoljenjem investitorju ni bila odobrena oziroma dovoljena proizvodnja za prodajo na trg z dovozom vseh potrebnih vhodnih surovin od drugod. Ugotovitev, da upravni organ ni presojal, ali so izpolnjeni pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja, je v nasprotju z navedbo na deseti strani odločbe, da je bilo v postopku ugotovljeno, da ima projekt vse predpisane sestavine in je izdelan v skladu s prostorskimi ureditvenimi pogoji. V izreku je jasno navedeno, da bo predvidena proizvodnja bioplina 4710 ton letno, v projektni dokumentaciji pa jasno piše, da bo večji del surovin (v deležu 99,9 %) dokupljen. Nikoli ni bilo govora o tem, da bi predelovali bioplin le iz lastne gnojevke in ostalih kmetovalcev.

V 109. točki obrazložitve so zavajajoče povzete besede iz drugačnega konteksta v odločbi MOP iz leta 2008. Takšno stališče je zaradi obtožb o trženju bioplina MOP zavzelo glede tretje pritožnice, a nikoli ni bilo namena prodajati bioplin na trg. Nikdar ni bil edini namen predelava odpadkov v visokokakovostni substrat. V isti odločbi je tudi navedeno, da se predvideni objekti nahajajo na območju, ki je izrecno predviden za proizvodnjo bioplina. Potrdi tudi, da izrek gradbenega dovoljenja ne določa vrstnega reda gradnje.

Ugotovitev, ki jo kot bistveno navede sodišče v 110. točki, temelji na dolžnosti, ki je ob začetku gradnje v 2009 ni bilo. Vrstni red gradnje ne izhaja iz izreka gradbenega dovoljenja. Napačna je tudi ugotovitev, da je bila dovoljena le predelava bioloških odpadkov, ki bi nastali na kmetiji iz živinorejske dejavnosti. Bioplinarna je bila zgrajena z enakim namenom rabe, spremembe, ki so nastale med gradnjo, pa so glede nekaterih objektov sicer odstopale po legi in meri, a jih je bilo mogoče uskladiti že z odstranitvijo neskladnih delov gradnje. To so tudi storili.

Pravna podlaga za vse, kar je navedeno v 112. točki obrazložitve, je sprememba pravil in pogojev, ki jo je sprejela toženka sredi začete investicije. Z zlorabo uradnega položaja na Upravni enoti je lahko prišlo do grobih kršitev pravil postopka in zavestnega ponarejanja gradbenega dovoljenja iz 2007. Niti inšpekcijski postopek, vključno s sodbama upravnega sodišča, ne prestane preizkusa, če bi ga preizkusili neokuženi strokovnjaki. Prvi razlog za neizgradnjo vseh objektov, dovoljenih po gradbenem dovoljenju, je bilo pomanjkanje sredstev za gradnjo.

3. Druga toženka v odgovoru na pritožbo predlaga njeno zavrnitev.

5. Tožba, vložena zoper državo in občino 3. 1. 2018, temelji na trditvah, da je občina s spremembo odloka o prostorsko ureditvenih pogojih na novo določila tehnološko vezanost proizvodnje bioplina na objekte kmetije oziroma hleva in s tem nedopustno posegla v že pridobljene pravice graditi na podlagi gradbenega dovoljenja iz 2007. Posledično je bila zavrnjena njegova vloga za spremembo gradbenega dovoljenja in izdana odločba o odstranitvi vseh objektov. V upravnem in inšpekcijskem postopku je bilo storjenih več postopkovnih in vsebinskih kršitev. Na tej podlagi je tožnik zahteval povrnitev materialne škode zaradi izgubljenega dobička (39 milijonov EUR), zaradi izgubljenih poslovnih priložnosti (16 milijonov EUR) in zaradi uničene lastnine (14 milijonov EUR) ter za povrnitev nematerialne škode za duševne bolečine zaradi zmanjšanja življenjske aktivnosti (8 milijonov EUR), zaradi zlorabe uradnega položaja (8 milijonov EUR) in zaradi kršitve osebnostnih pravic (8 milijonov EUR). Toženki sta ugovarjali tožnikovo aktivno legitimacijo in zastaranje ter trdili, da je do rušenja prišlo zaradi gradnje brez ustreznega gradbenega dovoljenja in da je bila dovoljena gradnja bioplinske naprave le v povezavi s kmetijo in ne kot samostojen energetski objekt.

- da je na pobudo tožnikovega očeta, tedanjega lastnika parcel ... in ... obe k. o. ..., ki ležita na robu strnjenega kompleksa najboljših kmetijskih zemljišč v občini X in na njih gradnja ni bila dovoljena, prišlo do sprememb občinskega prostorskega akta, na podlagi katerih sta navedeni parceli postali zazidljivi,

- da je tožnikov oče utemeljeval pobudo z željo, da bi kmetijo prenesel na obrobje vasi in jo razširil (zgradil hlev, silos, senik, strojno lopo in hišo), ter jo preusmeril iz reje govejih pitancev v rejo molznic, tožnik pa je v postopku javne razgrnitve odloka kot zainteresirana javnost dodal, da ima namen zgraditi tudi bioplinsko centralo, saj je tudi ta del kmetije (ker se ob predelavi organskih odpadkov ustvarja električna in termična energije, bi bilo nesmotrno, da bi ostala neizkoriščena),

- da je bilo v odloku, spremenjenem v 2003, 2004 in 2006, določeno, da je dovoljena postavitev kmetije s stanovanjskim objektom za potrebe kmetije in postavitev objektov, potrebnih za proizvodnjo bioplina na podlagi splošnih določil odloka, in da druge dejavnosti niso dovoljene, in da so po splošnih določbah na relevantnem območju dovoljeni gradnja stanovanjskih in nestanovanjskih kmetijskih objektov (hlevi, gospodarska poslopja, skednji, silosi, sušilnice, strojne lope, shrambe, kašče, kozolci, rastlinjaki in steklenjaki, ograje, obore in drugi pomožni objekti, namenjeni kmetijski dejavnosti) za opravljanje kmetijskih dejavnosti ter dopolnilnih dejavnosti kmetij,

- da je bilo po teh spremembah tožnikovemu očetu kot investitorju na podlagi predloženega projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja 20. 12. 2007 izdano gradbeno dovoljenje "za gradnjo hleva za govedo, naprave za bioplin, treh koritastih silosov, tovorne tehtnice, transformatorske postaje in stanovanjske hiše",

- da je bilo z odločbo z dne 23. 10. 2009 gradbeno dovoljenje preneseno na L. d.o.o., v katero sta bili obe parceli vloženi kot stvarni vložek, tožnik pa je bil njen edini družbenik,

- da je bila gradnja bioplinarne v letu 2010 zaključena in da ne tedaj ne kasneje nista bili gradnja hleva za govedo in hiše niti začeti,

- da tehnični pregled ni bil uspešno opravljen in da je zaradi tega družba L. d. o. o. predlagala spremembo gradbenega dovoljenja,

- da je druga toženka 29. 3. 2011 sprejela obvezno razlago, po kateri se 8. člen in 11.b člen prostorskega odloka razlagata tako, da morajo biti objekti za proizvodnjo bioplina tehnološko vezani na objekte kmetije-hleva,

- da je bila vloga za spremembo gradbenega dovoljenja pravnomočno zavrnjena, ker je bilo ugotovljeno, da je bioplinarna izvedena kot samostojni zahtevni energetski objekt, ki ni vezan na kmetijo s stanovanjsko hišo, kot je bilo dovoljeno z gradbenim dovoljenjem, gradnja samostojnih energetskih objektov pa na obravnavanih parcelah ni dovoljena, in da je bila sodba upravnega sodišča o zavrnitvi tožbe zoper navedeno odločbo izdana 29. 3. 2012,

- da je bilo z inšpekcijsko odločbo z dne 21. 1. 2011 ugotovljeno, da ne gre le za neskladno gradnjo, ampak zaradi razlik v velikosti, namembnosti in legi za nelegalno gradnjo (številni objekti nimajo tlorisnih dimenzij, predvidenih v projektni dokumentaciji; niso locirani na predvidenih lokacijah, nekaterih objektov v dokumentaciji sploh ni; v naravi ni bila možna uskladitev z gradbenim dovoljenjem; posamezni zgrajeni objekti lahko funkcionirajo le kot celota in jih je zato treba obravnavati kot sestavne dele energetskega objekta za proizvodnjo bioplina, za tak objekt pa gradbeno dovoljenje ni bilo izdano) in je bilo investitorju naloženo, da ustavi gradnjo in da v osmih mesecih odstrani nelegalno gradnjo in vzpostavi prvotno stanje;

- da je bil s sklepom 12. 12. 2011 določen naknadni trimesečni rok za odstranitev in da je bila tožba zoper navedeno odločbo 27. 2. 2012 zavrnjena,

- da sta bila investitorju L. d. o. o. odobrena dva kredita za izgradnjo bioplinarne, da je finančna konstrukcija za njuno vračilo po tožbenih navedbah temeljila na dovoljeni proizvodnji energije in da je bil zoper družbo v 2013 začet stečajni postopek, ki do izdaje sodbe še ni bil zaključen.

7. Odločitev o zavrnitvi tožbenega zahtevka temelji na stališčih, da je bila tožba vložena po izteku zastaralnega roka, da zatrjevana škoda ni mogla nastati tožniku in da ravnanje organov toženk ni bilo protipravno, niti ni v vzročni zvezi z zatrjevanim nedopustnim ravnanjem toženk.

8. Očitek bistvene kršitve določb postopka, ker sodišče ni zaslišalo predlaganih prič – tožnikovega očeta in oseb, ki so odločale postopkih v zvezi z gradbenim dovoljenjem, ni utemeljen. Sodišče je odločitev o zavrnitvi teh dokaznih predlogov obrazložilo z razlogom, da ugotavljanje nadaljnjih dejstev za odločitev o zahtevku ni bilo potrebno in da je za številne dokazne predloge ostalo nejasno, katera dejstva naj bi potrjevali. S temi razlogi je dopustno zavrniti dokazne predloge. Sodišču namreč ni treba izvesti dokazov, ki niso pomembni za odločitev o zahtevku.

9. Ker iz pritožbenih navedb ni razvidno, kateri postopek pred upravnim sodiščem, povezan z domnevno nezakonitim spreminjanjem lokacijskih pogojev, še teče, se o utemeljenosti tega očitka ni mogoče izreči.

10. Stališče v izpodbijani sodbi, da je bila tožba vložena po izteku zastaralnega roka, temelji na ugotovitvah, da se očitki o protipravnosti nanašajo na enkratna oblastna ravnanja, da so od zadnjega oblastnega dejanja v marcu 2012 (izvršljivost sklepa o odstranitvi objektov) do vložitve tožbe v januarju 2018 minila več kot tri leta in da je tožnik že tedaj imel možnost, da bi ocenil obseg škode, znan pa mu je bil tudi (domnevni) povzročitelj.

11. Neutemeljeni so pritožbeni očitki o zmotnosti navedenega stališča. Odškodninska terjatev za povzročeno škodo zastara v treh letih, odkar je oškodovanec zvedel za škodo in za tistega, ki jo je povzročil, v vsakem primeru pa zastara v petih letih od nastanka škode (prvi in tretji odstavek 352. člena Obligacijskega zakonika – v nadaljevanju OZ). Ker zastaranje posega v pravico do sodnega varstva, je treba pravila o zastaralnih rokih uporabiti glede na okoliščine posameznega primera dovolj prožno, torej tako, da stranki ni nesorazmerno oteženo ali celo preprečeno uveljavljanje zahtevkov, ki jih ima na razpolago.

12. Skladno s tem razumevanjem je sodišče pri presoji upoštevalo, da je posledice zatrjevanega nedopustnega ravnanja druge toženke tožnik (kot zakoniti zastopnik družbe) najprej poskušal odpraviti v postopkih, v katerih si je prizadeval za ohranitev izvedene gradnje, in začetek zastaralnega roka vezalo na zaključek teh postopkov. Pravilno je tako stališče, da je po izčrpanju pravnih sredstev zoper odločitev o zavrnitvi predloga za spremembo gradbenega dovoljenja in zoper odločitev o odstranitvi objektov tožnik imel možnost, da oceni obseg škode, ki je zaradi teh ravnanj oblastnih organov nastala, vedel pa je tudi, kdo naj bi jo povzročil.

13. Zahteva Vlade za oceno ustavnosti in zakonitosti obvezne razlage občinskega prostorskega akta z dne 4. 5. 2017 (A22), na katero se sklicuje pritožnik, ni sredstvo v pritožnikovih (oziroma investitorjevih) rokah. Njena vložitev bi morda lahko vplivala na tek zastaralnega roka, ni pa mogel biti s tem odložen začetek teka zastaralnega roka. Ker je bila sestavljena po izteku zastaralnega roka, se o tem, ali je bil z njeno vložitvijo zadržano zastaranje, ni treba izreči. Poleg tega pritožnik ni izkazal, da bi bila zahteva, ki jo je predložil, dejansko vložena, niti ali je Ustavno sodišče opravilo vsebinsko presojo, ki bi potrjevala njegovo stališče o nezakonitosti predpisa.

14. Pravilno je tudi stališče v izpodbijani sodbi, da zatrjevana premoženjska škoda ni mogla nastati tožniku. Ne glede na to, ali so bila zemljišča prenesena na družbo neposredno od tožnikovega očeta ali pa so bila vmes prenesena na tožnika in jih je na družbo prenesel tožnik, je šlo za poslovni podvig družbe. Tožnik je bil sicer njen edini družbenik, a to ne vpliva na pravilnost ugotovitev, da se je z odrejeno rušitvijo objektov zmanjšalo premoženje družbe in da bi z zatrjevanim poslovanjem bioplinarne dobiček in poslovne priložnosti ustvarjala družba. Pravilni so tudi razlogi, s katerimi je sodišče utemeljilo odločitev o neutemeljenosti zahtevkov za povrnitev nepremoženjske škode (83. do 91. točka obrazložitve).

15. Ker je že zaradi pravilnosti stališč o zastaranju zahtevkov in o neizkazani aktivni legitimaciji odločitev o zavrnitvi zahtevkov pravilna, se pritožbenemu sodišču ni treba izreči o pritožbenih očitkih glede zaključkov, (1a) da druga toženka s sprejetjem obvezne razlage prostorskega akta ni za nazaj spremenila pogojev gradnje ter (1b) da je bila vloga L. d. o. o. za spremembo gradbenega dovoljenja zavrnjena iz drugih razlogov in ne zaradi novih pogojev za gradnjo, določenih z obvezno razlago, in (2a) da so bili objekti, katerih rušenje je bilo odrejeno s strani organov prve toženke, zgrajeni v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, ter (2b) da ni bilo mogoče ugoditi zahtevi za spremembo gradbenega dovoljenja, ker nov projekt za njegovo pridobitev ni bil v skladu s prostorskimi ureditvenimi pogoji. Le ob robu naj bo dodano, da razlogi sodbe temeljijo na izčrpni in prepričljivi razlagi vseh pomembnih splošnih in posamičnih pravnih aktov. Ta razlaga je naloga sodišča in ni terjala vključitve prič ali izvedencev. Sodišče se je prepričljivo opredelilo tudi do vseh tožnikovih argumentov, s katerimi še v pritožbi utemeljuje svoje nasprotno stališče. Za presojo ni bilo odločilno, da (še) nista bila zgrajena stanovanjski objekt in hlev. Bistvena je ugotovitev, da niti s prostorskim aktom, veljavnim v 2007, niti z gradbenim dovoljenjem, izdanim na njegovi podlagi, ni bila dovoljena oziroma ni bila pridobljena pravica gradnje bioplinarne kot samostojnega energetskega objekta. Podatki, do katerih se je opredelilo sodišče, le dodatno potrjujejo, da je bilo zgrajeno nekaj drugega od tega, kar je bilo dovoljeno. Še toliko manj je zato odločitvi organov prve toženke mogoče očitati, da so z zavrnitvijo izdaje novega gradbenega dovoljenja in z odreditvijo rušitve zgrajenih objektov storili očitno napako ali da je bilo njihovo ravnanje celo namenoma napačno. Da bi druga toženka morala sprejeti prostorske akte, po katerih bi bila dovoljena gradnja bioplinarne kot samostojnega energetskega objekta, pa pritožnik niti ni trdil.

16. Po navedenem in po ugotovitvi, da niso podane po uradni dolžnosti upoštevne kršitve materialnega in procesnega prava (drugi odstavek 350. člena ZPP), je pritožbeno sodišče tožnikovo pritožbo zavrnilo in izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje potrdilo (353. člen ZPP).

Tako npr. sklep VS RS II Ips 320/2017 z dne 17. 1. 2019, 17. točka obrazložitve.

Obligacijski zakonik (2001) - OZ  - člen 352, 352/1, 352/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.