VSL Sodba I Cpg 381/2019
Sodna praksa višjih sodišč, 2019-09-25

Renata Horvat (preds.), Nada Mitrović (poroč.), Lidija Leskošek

CIVILNO PROCESNO PRAVO - POGODBENO PRAVO - ŠOLSTVO

javno financiranje visokošolskih zavodov - proračunska sredstva - dodatek za stalno pripravljenost - nenamenska poraba sredstev - sankcije - pravna podlaga zahtevka - načelo transparentnosti - predlog za izločitev sodnika

Materialnopravno zmotno se je sodišče prve stopnje tudi v ponovljenem postopku sklicevalo na prvi odstavek 55. člena ZJF. Slednji se namreč nanaša na primere, ko so proračunska sredstva dodeljena neupravičeno, za kar v konkretnem primeru ni šlo, saj iz trditev tožeče stranke in ugotovitev sodišča prve stopnje izhaja, da je tožena stranka v spornih letih prejela toliko proračunskih sredstev, kot ji jih je pripadalo na podlagi predpisov. Tožeča stranka tudi ni prerekala trditev tožene stranke, da je izvedla vse programe, ki se jih je zavezala izvesti v posameznem študijskem letu. Zato o neupravičeni obogatitvi oziroma obogatitvi na strani tožene stranke in prikrajšanju na strani tožeče stranke ni mogoče govoriti.

Pravilno pa je sodišče prve stopnje zahtevku ugodilo na podlagi Uredbe in na njeni podlagi sklenjenih pogodb med toženo stranko in ministrstvom, ki določajo sankcijo za primer nepravilnega ravnanja s prejetimi proračunskimi sredstvi oziroma njihove nenamenske porabe.

Pri gospodarjenju s proračunskimi sredstvi se mora uporabnik zavedati, da se pričakuje in zahteva transparentnost porabe teh sredstev, torej preglednost in resničnost podatkov, ravnanje v skladu s predpisi ter v ta namen sklenjenimi pogodbami z izplačevalcem sredstev.

I. Pritožba se zavrne in se sodba sodišča prve stopnje potrdi.

II. Vsaka stranka sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z uvodoma citirano sodbo je sodišče prve stopnje pustilo sklep o izvršbi Okrajnega sodišča v Ljubljani VL 63495/2016 z dne 16. 6. 2016 v 1. in 4. odstavku izreka v veljavi (I. točka izreka). Toženi stranki je naložilo, da je dolžna tožeči stranki v 15 dneh povrniti 10.560,94 EUR pravdnih stroškov, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva zamude dalje do plačila (II. točka izreka).

2. Tožena stranka se je zoper sodbo pravočasno pritožila. Uveljavljala je vse pritožbene razloge iz prvega odstavka 338. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP). Pritožbenemu sodišču je predlagala, da pritožbi ugodi in sodbo sodišča prve stopnje spremeni tako, da tožbeni zahtevek zavrne. Priglasila je pritožbene stroške.

3. Tožeča stranka je na pritožbo odgovorila. Predlagala je, da pritožbeno sodišče pritožbo zavrne in sodbo sodišča prve stopnje potrdi. Priglasila je stroške odgovora na pritožbo.

5. Sklep o izvršbi, ki ga je sodišče prve stopnje vzdržalo v 1. in 4. odstavku izreka v veljavi, je bil izdan na podlagi verodostojne listine: „Zahtevek za vračilo št. ...“ z dne 4. 5. 2016 Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport in ki temelji na sklepu istega ministrstva št. 01 z dne 30. 3. 2016. Dejansko podlago zahtevku predstavlja ugotovitev ministrstva, da so določene fakultete Univerze v Ljubljani svojim zaposlenim izplačevale dodatek za stalno pripravljenost, pri čemer pa za odreditev in izplačilo stalne pripravljenosti skladno z ugotovitvijo inšpektorata za javni sektor Univerza v Ljubljani ni imela pravne podlage. Tem ugotovitvam sledi zaključek, da je tako Univerza v Ljubljani z izplačili predmetnega dodatka nenamensko porabljala javna sredstva.

6. Obravnavana zadeva je že drugič pred pritožbenim sodiščem. Že prvič je sodišče prve stopnje s sodbo III Pg 1852/2016 z dne 7. 7. 2017 tožbenemu zahtevku v celoti ugodilo. Kot pravno podlago je navedlo prvi odstavek 55. člena

Zakona o javnih financah (ZFJ), ki ureja vračila v proračun, če se naknadno ugotovi, da je bilo plačilo izvršeno neupravičeno. Po pritožbi tožene stranke je sodišče druge stopnje s sklepom I Cpg 1045/2017 z dne 19. 12. 2018 navedeno sodbo sodišča prve stopnje razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje. Sodišče prve stopnje je napotilo, da v ponovljenem sojenju s tožečo stranko razčisti vprašanja pomembna za opredelitev pravne narave zahtevka, s toženo stranko pa pomen njenih trditev v ugovoru zoper sklep o izvršbi, da je šlo pri plačilu dodatkov za stalno pripravljenost (dodatek) zaposlenim le za nenamensko uporabo sredstev posameznih njenih članic (in ne za neupravičeno dodeljena proračunska sredstva). Pri tem je sodišče prve stopnje napotilo, da presoja vsebino letnih pogodb za sporno obdobje.

7. Sodišče prve stopnje je v ponovljenem postopku pravdni stranki z dopisom pozvalo, da dopolnita svoje navedbe v skladu z napotkom višjega sodišča v 16. točki razveljavitvenega sklepa I Cpg 1045/2017 z dne 19. 12. 2018. Tožeča stranka je navedla, da je pravna podlaga njenega zahtevka enaka kot izhaja iz sklepa MIZŠ št. 01 z dne 30. 3. 2016 (A8) in sicer: prvi odstavek 55. člena ZJF, drugi odstavek 53. člena Uredbe o javnem financiranju visokošolskih zavodov in drugih zavodov (Uredba)

ter pogodbe o financiranju dejavnosti tožene stranke za leto 2012 – 2015. Poleg tega je poudarila, da gre v konkretnem primeru za sankcijo za primer nepravilnega ravnanja s proračunskimi sredstvi. Tožena stranka pa je vztrajala, da je v spornih letih prejela premalo proračunskih sredstev, študijske dejavnosti pa je vseeno izvedla, iz česar jasno izhaja, da je dodatke financirala iz drugih in ne iz proračunskih sredstev, kar se ji očita. Prav tako je vztrajala, da dejstvo, da je izplačila knjižila na stroškovna mesta „Plače“, še ne pomeni, da so bila sredstva za izplačilo dodatka res pridobljena iz proračuna RS.

8. Sodišče prve stopnje je v ponovljenem postopku presojalo vse tri pravne podlage vtoževanega zahtevka in zaključilo, da je zahtevek utemeljen tako po prvem odstavku 55. člena ZJF, kot tudi na podlagi drugega odstavka 53. člena Uredbe in na podlagi letnih pogodb za obdobje od 2012 – 2015 (A72 – A76) in sicer njihovega 7. člena.

9. Materialnopravno zmotno se je sodišče prve stopnje tudi v ponovljenem postopku sklicevalo na prvi odstavek 55. člena ZJF. Slednji se namreč nanaša na primere, ko so proračunska sredstva dodeljena neupravičeno, za kar v konkretnem primeru ni šlo, saj iz trditev tožeče stranke in ugotovitev sodišča prve stopnje izhaja, da je tožena stranka v spornih letih prejela toliko proračunskih sredstev, kot ji jih je pripadalo na podlagi predpisov. Tožeča stranka tudi ni prerekala trditev tožene stranke, da je izvedla vse programe, ki se jih je zavezala izvesti v posameznem študijskem letu. Zato o neupravičeni obogatitvi oziroma obogatitvi na strani tožene stranke in prikrajšanju na strani tožeče stranke ni mogoče govoriti.

10. Pravilno pa je sodišče prve stopnje zahtevku ugodilo na podlagi Uredbe in na njeni podlagi sklenjenih letnih pogodb med toženo stranko in ministrstvom. Pogodbeni stranki sta se pogodbeno dogovorili (8. člen pogodbe), da so sredstva, izplačana iz proračuna RS, namenska in da jih sme univerza uporabiti izključno za namen, ki je predmet pogodbe. Za primer, če ministrstvo ugotovi, da nakazana sredstva po tej pogodbi niso bila porabljena za namene, določene s to pogodbo oziroma predpisi, pa se je univerza zavezala, da jih bo vrnila v proračun RS v skladu s posebnim sklepom ministra. Da gre v konkretnem primeru za sankcijo za kršitev pogodbe, je v ponovljenem postopku trdila tudi tožeča stranka in sicer v vlogi, ki jo je sodišče prve stopnje prejelo 13. 2. 2019.

11. Tožena stranka je obrambo gradila na trditvah, da dodatki (dejansko) niso bili izplačani iz proračunskih sredstev, pač pa iz drugih sredstev. Sodišče prve stopnje se je opredelilo do ugovora tožene stranke, da dodatki niso mogli biti izplačani iz proračunskih sredstev, ker je v spornem obdobju za izvajanje študijske dejavnosti prejela za več kot 16 MIO premalo proračunskih sredstev, ustvarila pa za več kot 86 MIO sredstev iz lastnih virov, pri čemer je študijske dejavnosti vseeno uspešno izvedla. Te trditve je sodišče prve stopnje zavrnilo kot nepomembne v razmerju med tožečo in toženo strank, ki se nanaša zgolj na porabo javnih sredstev, s čimer se pritožbeno sodišče strinja. Pri gospodarjenju s proračunskimi sredstvi se mora uporabnik zavedati, da se pričakuje in zahteva transparentnost porabe teh sredstev, torej preglednost in resničnost podatkov, ravnanje v skladu s predpisi ter v ta namen sklenjenimi pogodbami z izplačevalcem sredstev. Za obravnavani spor je bilo pomembno, da je tožena stranka knjižila izplačilo v sporni višini iz proračunskih sredstev za dodatke zaposlenim pri plačah.

12. Trditve tožene stranke, da je za izvajanje študijske dejavnosti potrebovala več proračunskih sredstev kot jih je dobila v posameznem letu, ne pomeni, da pritožnica ni prejela sredstev v višini, kot so ji v skladu s predpisi in pogodbami pripadali. Iz spremnega dopisa tožene stranke (A80), v katerem je le-ta sama navajala, da je tabelo (A77), ki je priloga dokumenta št. ... (v zvezi z dokumentom št. ...), ustrezno dopolnila s podatki o nenamensko izplačanih sredstvih iz naslova dodatkov za stalno pripravljenost po virih za čas od leta 2012 – 2015 in sicer tako, da je razvidno kateri dodatek in v kakšni višini je bil izplačan iz proračunskih sredstev, izhaja, da je znesek porabljenih proračunskih sredstev za dodatke enak vtoževanemu znesku. Pritožbeno sodišče na tem mestu poudarja, da iz enakih podatkov oziroma listin, iz katerih izhaja v kolikšnem znesku so bili dodatki izplačani iz proračunskih sredstev, izhaja tudi, da so bili nekateri dodatki izplačani iz lastnih zasebnih virov tožene stranke, ki pa v tem sporu niso pomembni. Tudi zato trditve tožene stranke, da je dodatke sicer knjižila pod »Plače«, ki se izplačujejo iz proračunskih sredstev, da pa to ne pomeni, da niso bile plačane iz zasebnih oziroma lastnih sredstev tožene stranke, niso omajale pravilnosti odločitve sodišča prve stopnje.

13. Pritožnica ni izpodbila ugotovljenega dejstva, da je tožena stranka dodatke izplačane iz proračunskih sredstev knjižila pod „Plače“, in da je tožeči stranki sama posredovala podatke o tem, kateri dodatki oziroma v kakšni višini so bili izplačani iz proračunskih sredstev in sicer v spornem obdobju štirih let skupaj v višini 780.943,30 EUR. Na podlagi podatkov posredovanih s strani tožene stranke je tožeča stranka upravičeno izdala sklep št. 01 (A8)

. Sodišče prve stopnje pa je v sporu pravilno zaključilo, da je povsem nepomembno, koliko prihodkov je tožena stranka ustvarila iz naslova t. i. lastnih virov in za kaj jih je porabila. S porabo sredstev iz lastnih virov ne more ovreči ugotovitve, da je knjižila dodatke izplačane iz proračunskih sredstev. Kako je sredstva „prelivala“, ni pomembno. Ker je za vsako nenamensko rabo javnih sredstev določena sankcija in sicer plačilo v proračun (ne pa knjigovodski popravki), je posledično sodišče prve stopnje pravilno zavrnilo dokazni predlog tožene stranke za zaslišanje glavne tajnice tožene stranke in dekanov tistih fakultet, ki so izplačevale dodatke, saj izvedba teh dokazov v potrditev trditvam, da dodatki niso bili izplačani iz proračunskih sredstev, ni bila potrebna. Že iz listin, ki jih je sestavila tožena stranka izhaja, kateri dodatki in v kakšni višini so bili knjiženi zaradi izplačila iz proračunskih sredstev. Pri tem ni šlo le za tehnično napako. V tej smeri tožena stranka niti ni ravnala, saj je od zaposlenih zahtevala vrnitev izplačanih sredstev. Zato ni mogoče slediti smiselno izraženemu stališču tožene stranke, da pri presoji nenamenskosti porabe dodeljenih proračunskih sredstev ni pomembno, kam se določena izplačila knjižijo. Glede na to očitek o absolutni bistveni kršitvi določb postopka iz 8. točke drugega odstavka 339. člena ZPP ni utemeljen. Posledično se izkaže kot neutemeljena tudi s tem v zvezi očitana nepristranskost prvostopenjske sodnice. Prav tako glede na zgoraj obrazloženo ne drži, da iz izpodbijane sodbe (in sicer iz stavka v 11. točki, da je nepomembno koliko prihodkov je tožena stranka ustvarila iz t. i. lasnih virov) izhaja nepristranskost prvostopenjske sodnice. Pritožbeno sodišče pa še dodaja, da se kršitev načela nepristranskosti uveljavlja s predlogom za izločitev sodnice, ki pa mora biti vložen najkasneje do konca glavne obravnave (72. člen ZPP).

14. Tožena stranka je sodišču prve stopnje nadalje očitala, da je ugodilo neizvršljivemu tožbenemu zahtevku. V skladu s 3.a členom Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (ZSPJS) namreč lahko oziroma so že fakultete od prejemnikov dodatka za stalno pripravljenost zahtevale zgolj vrnitev preveč izplačanih zneskov plač za zadnjih 10 mesecev, tožbeni zahtevek pa se nanaša na večletno obdobje. V zvezi s tem je navajala tudi, da bi tožena stranka lahko izvršila zahtevek zgolj iz sredstev, ki jih prejema od tožeče stranke na podlagi pogodb o financiranju dejavnosti ali iz drugih sredstev, oboje pa bi pomenilo nenamensko porabo sredstev, zaradi česar je zahtevek neizvršljiv.

15. V obravnavanem primeru se je izkazalo, da določba petega odstavka 3.a člena ZSPJS za sporno zadevo ni relevantna, saj ureja razmerja med delodajalcem in delavcem, pravdni stranki pa nista v tem odnosu. Pravno podlago za zahtevek tožeče stranke predstavlja drugi odstavek 53. člena Uredbe in drugi odstavek 7. člena pogodb sklenjenih med toženo stranko in ministrstvom, ki določajo sankcijo za primer nenamensko porabljenih sredstev in sicer plačilo zneska, ki ustreza znesku nenamensko porabljenih sredstev, v proračun RS

. Prav tako niso utemeljene pritožbene trditve, da je zahtevek tožeče stranke neizvršljiv. Za obravnavano zadevo je ključno, da je sodišče prve stopnje ugotovilo, da je tožena stranka z nenamensko rabo proračunskih sredstev kršila Uredbo in s tožečo stranko sklenjene pogodbe. Tekom postopka na prvi stopnji in tudi v pritožbi je tožena stranka večkrat poudarila, da je v spornem obdobju ustvarila za 86 MIO lastnih sredstev. Že zato njene trditve, da bo morala sankcijo za nenamensko porabo sredstev plačati iz proračunskih sredstev, niso utemeljene.

16. Dokazna ocena sodišča prve stopnje je izvedena v skladu z 8. členom ZPP. Sodišče prve stopnje se je opredelilo do vseh odločilnih navedb in ugovorov tožene stranke. Zato zatrjevani pritožbeni razlogi niso podani. Prav tako pritožbeno sodišče ni našlo nobene od kršitev določb postopka, na katere pazi po uradni dolžnosti (drugi odstavek 350. člena ZPP). Posledično je pritožbo zavrnilo in sodbo sodišča prve stopnje potrdilo (353. člen ZPP).

17. Vsaka stranka sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka (165. člen v zvezi s prvim odstavkom 154. člena in 155. členom ZPP). Tožena stranka do povrnitve stroškov ni upravičena, ker s pritožbo ni uspela. Ni pa ji pritožbeno sodišče naložilo v plačilo stroške odgovora na pritožbo, ker je tožeča stranka v njem le ponovila stališča, ki jih je podala že v dosedanjem postopku ter z njim ni pripomogla k odločitvi pritožbenega sodišča, zaradi česar ti stroški niso bili potrebni za pritožbeni postopek.

(1) Če se naknadno ugotovi, da je bilo izplačilo iz proračuna neupravičeno izvršeno, mora neposredni uporabnik takoj zahtevati vračilo v proračun. (2) Če se pri proračunskem nadzoru ugotovi, da so bila sredstva uporabljena v nasprotju z zakonom ali proračunom, proračunski inšpektor z odločbo izreče ukrep, s katerim se zahteva vračilo sredstev. (3) Za sredstva, vrnjena v proračun v istem proračunskem letu, se zniža obremenitev finančnega načrta uporabnika, v breme katerega so bila sredstva plačana.

Če ministrstvo ugotovi, da so bila sredstva, nakazana po tej uredbi, porabljena nenamensko, jih mora prejemnik vrniti v proračun RS v skladu s posebnim sklepom Ministrstva.

V skladu z drugim odstavkom 53. člena Uredbe.

Zmanjšanja sankcije v smislu določbe 252. člena OZ tožena stranka ni zahtevala.

Zakon o javnih financah (1999) - ZJF  - člen 55, 55/1

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 72

Uredba o javnem financiranju visokošolskih zavodov in drugih zavodov (2011) - člen 53, 53/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.