VSL Sodba II Cp 2301/2019
Sodna praksa višjih sodišč, 2020-02-12

Brigita Markovič (preds.), Irena Veter (poroč.), dr. Vesna Bergant Rakočević

1. Ustavna pritožba zoper sodbo Višjega sodišča v Ljubljani št. II Cp 2301/2019 z dne 12. 2. 2020 se zavrne.

2. Pritožniki sami nosijo svoje stroške postopka z ustavno pritožbo.

CIVILNO PROCESNO PRAVO - LOKALNA SAMOUPRAVA - OKOLJSKO PRAVO - STVARNO PRAVO - USTAVNO PRAVO

vmesna sodba - temelj zahtevka - prostorsko načrtovanje - državni prostorski načrt - občinski prostorski akti - oblastno ravnanje - odškodninska odgovornost države - načelo subsidiarnosti - zasebna lastnina - gradbeno dovoljenje - sprememba namembnosti zemljišča - sodno varstvo - upravni spor - izčrpanost pravnih sredstev - postopek za oceno ustavnosti zakona

Tožniki imajo za izpodbijanje zakonitosti Uredbe na voljo pobudo za začetek postopka za oceno njene ustavnosti in zakonitosti, ki je še niso izkoristili. Nezakonitosti Uredbe, kot predpogoja za nadaljnjo presojo protipravnosti ravnanja toženke, zato ne more ugotavljati pravdno sodišče v tem postopku.

Ker tožniki izkazujejo drugačen pravni interes, imajo možnost neposredne vložitve pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe in tudi možnost za uspeh. Za utemeljenost tožbenega zahtevka morajo tožniki izkoristiti vsa pravna sredstva, ki so jim na voljo za izpodbijanje (ne)zakonitosti Uredbe, česar pa še niso storili.

I. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana vmesna sodba spremeni tako, da se zavrne tožbeni zahtevek, ki se glasi:

„Tožena stranka je dolžna tožečim strankam v roku 15 dni plačati 1.000.000 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 28. 6. 2013 dalje, in sicer:

− prvemu tožniku A. A. 500.000 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 28. 6. 2013 dalje,

− drugi tožnici B. B. 250.000 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 28. 6. 2013 dalje,

− tretjemu tožniku C. C. 125.000 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 28. 6. 2013 dalje,

− četrtemu tožniku D. D. 125.000 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 28. 6. 2013 dalje.“

II. Tožeče stranke so dolžne toženi stranki v 15 dneh nerazdelno povrniti 19.972,50 EUR stroškov pravdnega postopka, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dne poteka roka za prostovoljno izpolnitev obveznosti dalje do plačila.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano vmesno sodbo razsodilo, da je tožbeni zahtevek tožnikov po temelju utemeljen.

2. Proti sodbi se iz razloga zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter zmotne uporabe materialnega prava pritožuje tožena stranka in predlaga, da pritožbeno sodišče izpodbijano sodbo razveljavi in tožbeni zahtevek zavrne. Podredno predlaga razveljavitev vmesne sodbe in vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Navaja, da je Uredba o državnem prostorskem načrtu (v nadaljevanju: Uredba) v skladu z Zakonom o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (ZUPUDPP) vključila zemljišče tožnikov parc. št. ... k. o. ... v športno rekreacijske površine. Uredba je v celoti veljaven prostorski akt, ki je po svoji naravi splošen pravni akt, katerega nezakonitost ali neustavnost ni bila ugotovljena. Kot izhaja iz sklepa Vrhovnega sodišča II Ips 220/2017 s 17. 1. 2019 je najprej treba ugotoviti, ali Uredba predstavlja oblastno protipravnost. Odškodninska odgovornost za oblastno protipravnost je sekundarne narave, kar pomeni, da mora oškodovanec za zatrjevano protipravnost in iz nje izvirajoče posledice uporabiti pravno sredstvo, ki ga ima na razpolago. Stališče Vrhovnega sodišča, da je vprašanje zakonitosti Uredbe v pristojnosti upravnega sodišča, je napačno. Ustavno sodišče je z odločbo U-I-6/2017 z 20. 6. 2019 izrecno izpostavilo, da so prostorski akti, s katerimi se načrtuje uporaba prostora, po svoji pravni naravi splošni pravni akti. V primerih, ko predpis ali splošni akt, izdan v izvrševanje javnih pooblastil, neposredno posega v posameznikove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj, je pravno varstvo posamezniku zagotovljeno s pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti določb takšnega predpisa oziroma splošnega akta. Tožniki imajo s pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe učinkovito pravno sredstvo, s katerim bodo sanirali posledice, če je bilo nezakonito poseženo v njihovo lastninsko pravico iz 33. člena Ustave. Zmoten je zato zaključek sodišča prve stopnje, da tožniki nimajo neposrednega pravnega sredstva zoper Uredbo. Tudi sicer Uredba ne vsebuje nikakršnega nezakonitega elementa v obliki prekoračitve pristojnosti države. Pravna podlaga za državno načrtovanje je v drugem odstavku 6. člena ZUPUDPP. Določitev namembnosti parcele tožnikov za ureditev športno rekreacijskega centra Ankaran je povezana z osnovno prostorsko ureditvijo - pristaniščem za mednarodni promet. Območje predstavlja varovalni zeleni pas, torej varovalno kontaktno točko med Luko Koper in zunanjim območjem, ki ga je bilo potrebno vzpostaviti, da bi se dosegli cilji skladnega prostorskega umeščanja. Zaradi potrebe po celovitem načrtovanju določenega območja so predmet državnega prostorskega načrta (v nadaljevanju: DPN) lahko tudi ureditve lokalnega pomena. Obravnavano zemljišče ni bilo vključeno v DPN samo zaradi okoljskih razlogov, temveč tudi zaradi potrebe po skladnem in kakovostnem prostorskem razvoju. Potreba po vzpostavitvi varovalnega pasu je bila prepoznana tudi v strokovni podlagi za pripravo DPN, ki jo je pripravila Občina Koper. S tem je izkazala svojo voljo do urejanja zemljišča tožnikov na način, kot je bil sprejet z DPN. Ta ne vzpostavlja obveznosti odkupa oziroma razlastitve v njem zajetih nepremičnin, temveč določa le prikaz in opis območja načrta in umestitev načrtovanih prostorskih ureditev v prostor. Na podlagi DPN se domneva izkazanost javne koristi kot pogoja za izvedbo razlastitvenih postopkov, medtem ko je pridobitev ustreznih pravic na zemljiščih predmet investicijskih odločitev. Dejstvo, da po sprejemu Uredbe še ni bilo pristopljeno k postopkom pridobivanja zemljišč, tako ne predstavlja protipravnega delovanja tožene stranke.

3. Tožniki so na pritožbo odgovorili in predlagali njeno zavrnitev.

5. Tožniki v obravnavani zadevi od toženke zahtevajo plačilo odškodnine po pravilih o krivdni odškodninski odgovornosti, ker je njihovo zemljišče z DPN vključila v območje Športnorekreacijskega centra Ankaran, čeprav ZUPUDPP ne določa področja športa in rekreacije kot področja, na katerem bi država smela načrtovati prostorske ureditve. Zaradi spremembe namembnosti zemljišča, ki je bilo prvotno namenjeno stanovanjski gradnji in delno prometni dejavnosti, so bili dejansko razlaščeni, saj investitor, ki bi pridobil zemljišče ali sprožil postopek razlastitve, ni znan. Posledica uveljavitve DPN je bistveno nižja vrednost zemljišča, razlika v vrednosti pa predstavlja vtoževano škodo. Toženka je odškodninski odgovornosti nasprotovala, ker ni podana protipravnost njenega ravnanja, niti ni Uredba v nasprotju z zakonom. DPN je bil izdelan za celovito prostorsko ureditev pristanišča za mednarodni promet v Kopru, torej za infrastrukturo pomorskega prometa. V območje načrta je bilo zajeto tudi območje, brez katerega bi bilo delovanje pristanišča onemogočeno, saj bi v nasprotnem primeru vplivi na okolje ter zdravje ljudi presegli mejne vrednosti, določene s predpisi s področja varovanja okolja. V postopku priprave DPN je s podajo smernic in predlogov sodelovala tudi lokalna skupnost.

6. Pritožbeno sodišče v tej zadevi odloča drugič. V prvem sojenju je sodišče prve stopnje z vmesno sodbo odločilo, da je tožbeni zahtevek tožnikov po temelju utemeljen, ker je ocenilo, da je toženka z umestitvijo zemljišča tožnikov v DPN ravnala protipravno, saj šport in rekreacija nista področji, glede katerih sme toženka v skladu z ZUPUDPP načrtovati prostorske ureditve. Pritožbeno sodišče je s s sodbo II Cp 1285/2016 ugodilo toženkini pritožbi in izpodbijano vmesno sodbo spremenilo tako, da je tožbeni zahtevek tožnikov v celoti zavrnilo. Presodilo je, da toženka ni tista, ki bi bila dolžna dokazovati, da pri določitvi namembnosti zemljišča ni ravnala protipravno. Trditveno in dokazno breme glede obstoja protipravnega ravnanja je na tožnikih, ki pa ga niso zmogli. Tožniki so zoper odločitev pritožbenega sodišča vložili revizijo o kateri je Vrhovno sodišče odločilo s sklepom II Ips 220/2017. Reviziji je ugodilo, sodbi pritožbenega in prvostopenjskega sodišča razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje.

7. Vrhovno sodišče je v navedenem sklepu pojasnilo, da gre v obravnavanem primeru za vprašanje odškodninske odgovornosti za oblastno protipravnost, za obstoj katere morata biti kumulativno izpolnjeni dve predpostavki – nezakonitost podzakonskega pravnega akta (Uredbe) in protipravnost ravnanja oblastvenega organa (toženke). Presoja zakonitosti pravnega akta izvršilne oblasti je v pristojnosti upravnega sodstva, medtem ko je obstoj protipravnosti kot predpostavka odškodninske odgovornosti države v domeni pravdnega sodišča. Da bi civilno sodišče presojalo protipravnost ravnanja oblastnega organa, mora najprej odgovoriti na vprašanje, ali je tako ravnanje nezakonito. Pri tem je treba upoštevati še eno značilnost odškodninske odgovornosti za oblastno protipravnost, to je subsidiarnost tega varstva. Iz načela subsidiarnosti namreč izhaja zahteva po izčrpanju pravnih sredstev. Če ima oškodovanec na voljo pravno sredstvo, ki mu omogoča odpravo protipravnega ravnanja, potem je upravičen samo do povrnitve tiste škode, ki je tudi vložitev pravnega sredstva ni oziroma je ne bi odpravila. Če je sanirana nezakonitost, je s tem logično nujno odpravljena tudi protipravnost.

8. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče zaključilo, da je v konkretnem primeru najprej treba razrešiti vprašanje, ali imajo tožniki pravno sredstvo, s katerim bi izničili vpliv sporne Uredbe na njihov pravni položaj. Ker tožniki po veljavni zakonski ureditvi

nimajo možnosti sodnega varstva v upravnem sporu z neposredno vložitvijo tožbe zoper DPN, je Vrhovno sodišče možnost sanacije posledic zatrjevane nezakonitosti Uredbe videlo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Pri tem je opozorilo, da se stanje v zvezi z neposrednim pravnim varstvom lahko spremeni

, saj je na Ustavno sodišče vložilo zahtevo za oceno ustavnosti Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) in ZPNačrt, ker ne določata ustreznih pristojnosti, postopkov in pooblastil sodišču, da v upravnem sporu presoja in odloči o veljavnosti prostorskih pravnih aktov.

9. Sodišče prve stopnje je sledilo napotkom Vrhovnega sodišča in v ponovljenem sojenju preverilo možnost tožnikov za zavarovanje njihove lastninske pravice v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Ker je presodilo, da zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja v konkretnem primeru ne predstavlja primernega (pravnega) sredstva, je zaradi izčrpanosti pravnih sredstev in ugotovljene protipravnosti toženkinega ravnanja, tožbenemu zahtevku tožnikov po temelju ponovno ugodilo.

10. Pritožbeno sodišče ugotavlja, da je bila 20. 6. 2019, po izdaji sklepa Vrhovnega sodišča II Ips 220/2017 in izpodbijane vmesne sodbe, izdana odločba Ustavnega sodišča U-I-6/17-21, ki jo je predvidelo že Vrhovno sodišče in na katero sedaj v pritožbi opozarja toženka. Iz odločbe Ustavnega sodišča izhaja, da lahko z vidika lastnika zemljišča določitev namenske rabe zemljišča pomeni omejitev njegove lastninske pravice, saj sme zemljišče uporabljati le skladno s prostorskimi akti. Ustavna omejitev, ki zavezuje pripravljavca prostorskega akta pri opredelitvi vsebine prostorskih aktov, je tudi pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in z njo povezana zahteva po spoštovanju načela sorazmernosti med omejitvami lastninske pravice in javnim interesom na področju prostorskega planiranja. Prostorske akte, ki določajo namensko rabo prostora, v sistemu delitve pravnih aktov na posamične in splošne Ustavno sodišče uvršča med slednje, pri presoji njihove vsebine pa upošteva tudi dejstvo, da gre zaradi predmeta urejanja za splošne pravne akte sui generis, ki jih opredeljuje konkretnejši pristop k normiranju. V primerih, ko predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, neposredno posega v posameznikove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj, je pravno varstvo posamezniku zagotovljeno s pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti določb takega predpisa oziroma splošnega akta.

11. Ustavno sodišče je ocenilo, da ZPNačrt, zato ker ne predvideva neposrednega sodnega varstva v okviru rednega sodstva zoper splošne pravne akte, ni v neskladju z Ustavo. Posameznikom je kot učinkovito pravno sredstvo za vsebinsko presojo prostorskega akta namreč na voljo pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti. Pritožbeno sodišče zato pritrjuje toženkinemu stališču, da tožniki niso izčrpali vseh pravnih sredstev zoper Uredbo o DPN. Tožniki imajo s pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti učinkovito pravno sredstvo, s katerim bi lahko izničili vpliv sporne Uredbe na njihov pravni položaj.

12. Čeprav se odločba U-I-6/17-21 nanaša na spor v zvezi z občinskim prostorskim načrtom in je Ustavno sodišče v 17. točki odločbe navedlo, da je „presojo zatrjevane protiustavne pravne praznine omejilo na vprašanje sodnega varstva lastnikov nepremičnin zoper občinske prostorske načrte v delu, v katerem ti spreminjajo obstoječo namensko rabo njihovih zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva“, je odločba uporabljiva tudi v konkretnem primeru. Po presoji Ustavnega sodišča so prostorski akti splošni pravni akti sui generis, zoper katere je posameznikom zagotovljeno pravno varstvo preko pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti, če ti akti posegajo v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj posameznikov. Po tretjem odstavku 14. člena ZPNačrt so prostorski akti državni, občinski in medobčinski prostorski akti. Državna prostorska akta sta državni strateški prostorski načrt in državni prostorski načrt (četrti odstavek istega člena). V obravnavanem primeru je bil s sporno Uredbo sprejet DPN, ki spada med prostorske akte, o katerih govori odločba Ustavnega sodišča in je s spremembo namembnosti zemljišča tožnikov omejil oziroma posegel v njihovo lastninsko pravico.

13. Tožniki imajo za izpodbijanje zakonitosti Uredbe na voljo pobudo za začetek postopka za oceno njene ustavnosti in zakonitosti, ki je še niso izkoristili. Nezakonitosti Uredbe, kot predpogoja za nadaljnjo presojo protipravnosti ravnanja toženke, zato ne more ugotavljati pravdno sodišče v tem postopku. Tega ne spremeni niti dejstvo, da je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti sporne Uredbe enkrat že obravnavalo in jo s sklepom U-I-169/12-6 zavrglo. Med pobudniki ni bilo tožnikov

, pobuda pa je bila zavržena zaradi pomanjkanja pravnega interesa pobudnikov. Ti so z navedbo, da na spornem območju živijo ali imajo tam nepremičnine, nasprotovali gradnji objektov, predvidenih v DPN. Ker gradnja objektov neposredno na podlagi Uredbe ni mogoča, saj mora upravni organ z odločbo najprej dovoliti gradnjo in predpisati konkretne pogoje, pobudniki z nasprotovanjem gradnji objektov niso uspeli, saj ne gre za neposreden poseg v njihov pravni položaj. Povsem iz drugih razlogov pa Uredbi nasprotujejo tožniki. Tako ji ne nasprotujejo, ker je predvidela gradnjo določenih objektov, temveč zato, ker je spremenila namembnost njihovega zemljišča. To pa lahko pomeni omejitev lastninske pravice tožnikov in neposreden učinek Uredbe na njihov pravni položaj. Ker tožniki izkazujejo drugačen pravni interes od pobudnikov v zadevi U-I-169/12-6, imajo možnost neposredne vložitve pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe in tudi možnost za uspeh. Za utemeljenost tožbenega zahtevka morajo tožniki izkoristiti vsa pravna sredstva, ki so jim na voljo za izpodbijanje (ne)zakonitosti Uredbe, česar pa še niso storili.

14. Ker je toženkina pritožba utemeljena že iz zgoraj navedenih razlogov, se pritožbeno sodišče do preostalih pritožbenih razlogov (glede protipravnosti toženkinega ravnanja) ni opredeljevalo. Pritožbeno sodišče je tako v skladu s 5. alinejo 358. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) pritožbi ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je tožbeni zahtevek v celoti zavrnilo, kot izhaja iz izreka te sodbe.

15. Zaradi spremenjene odločitve je moralo pritožbeno sodišče v skladu z drugim odstavkom 165. člena ZPP odločiti o stroških celotnega pravdnega postopka. Ker so tožniki s svojim zahtevkom v celoti propadli, morajo toženki na podlagi pravila o uspehu povrniti njene potrebne pravdne stroške (prvi odstavek 154. člena v zvezi s prvim odstavkom 155. člena ZPP). V skladu s prvim odstavkom 8. člena Zakona o državnem odvetništvu in drugim odstavkom 20. člena Odvetniške tarife je pritožbeno sodišče toženki nagrado odmerilo v skladu z Zakonom o odvetniški tarifi (ZOdvT). Upoštevaje vrednost spornega predmeta 1.000.000 EUR je pritožbeno sodišče toženki priznalo 3.867,50 EUR nagrade za postopek na prvi stopnji (tar. št. 3100 ZOdvT), 3.570 EUR nagrade za narok na prvi stopnji (tar. št. 3102 ZOdvT), 20 EUR za plačilo poštnih in telekomunikacijskih storitev na prvi stopnji, 4.462,50 EUR nagrade za postopek pritožbe (tar. št. 3210 ZOdvT), 20 EUR za plačilo poštnih in telekomunikacijskih storitev v pritožbenem postopku, 3.570 EUR nagrade za narok v ponovljenem postopku (tar. št. 3102 ZOdvT) in 4.462,50 EUR nagrade za predmetni pritožbeni postopek (tar. št. 3210 ZOdvT). Pritožbeno sodišče toženki ni priznalo ponovno priglašenega pavšalnega zneska za plačilo poštnih in telekomunikacijskih storitev za ponovljeni in pritožbeni postopek, saj je v vsaki zadevi na posamezni stopnji stranki mogoče priznati le en pavšalni znesek za navedene storitve (drugi odstavek 14. člena ZOdvT). Toženki tudi ni priznalo priglašene nagrade za postopek v ponovljenem postopku, saj ji ta v skladu s četrtim odstavkom opombe 3 ZOdvT ne pripada. Tožniki so tako dolžni toženki poravnati 19.972,50 EUR stroškov pravdnega postopka, v roku 15 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka roka za prostovoljno izpolnitev obveznosti dalje do plačila.

Za presojo predmetnega spora sta relevantna ZUPUDPP in Zakon o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), ki sta bila z uveljavitvijo Zakona o urejanju prostora (ZureP-2) sicer razveljavljena, a sta veljala v času izdaje Uredbe o DPN.

V 18. točki sklepa II Ips 220/2017 je Vrhovno sodišče zapisalo, da: „Zoper Uredbo tožniki trenutno (še) nimajo neposrednega pravnega varstva.“

Glej 20. in nadaljnje točke odločbe U-I-6/17-21.

Iz trditev tožnikov, podatkov v spisu in sklepa U-I-169/12-6 nasprotno ne izhaja.

Zakon o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (2010) - ZUPUDPP  - člen 6, 6/2

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 14, 14/3

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 33

Uredba o državnem prostorskem načrtu za celovito prostorsko ureditev pristanišča za mednarodni promet v Kopru (2011) - člen 1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.