VSK Sodba I Cpg 219/2018
Sodna praksa višjih sodišč, 2019-01-10

mag. Jana Petrič (preds.), mag. Gorazd Hočevar (poroč.), Mirela Lozej

odškodninska odgovornost države - ničnost inšpekcijske odločbe - protipravnost ravnanja inšpektorja

Pravdno sodišče mora upoštevati pravnomočno odločbo v upravnem postopku, in sicer zaradi načela prirejenosti in vezanosti, ki temelji na učinkih pravnomočnosti izrekov aktov upravnih organov.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijana sodba sodišča prve stopnje.

II. Tožeča stranka mora v 15-ih dneh povrniti toženi stranki tudi stroške pritožbenega postopka v višini 702,27 EUR.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje zavrnilo tožbeni zahtevek tožeče stranke, pri čemer je tudi odločilo, da mora tožeča stranka v 15-ih dneh povrniti toženi stranki pravdne stroške v višini 2.020,98 EUR, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od naslednjega dne po izteku paricijskega roka dalje do plačila.

2. Zoper to sodbo se je iz vseh pritožbenih razlogov pritožila tožeča stranka po svojem pooblaščencu in predlagala pritožbenemu sodišču, da izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbenemu zahtevku ugodi, podrejeno pa, da jo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno sojenje. V pritožbi opozarja, da zahteva odškodnino za obdobje od novembra 2014 do oktobra 2016. Ta škoda se nanaša na obdobje, ko je tožeča stranka inšpekcijsko odločbo v letu 2014 ponovno napadla s predlogom za izrek ničnostne sankcije. Sodišče prve stopnje je zgolj pavšalno navedlo, da naj bi pri ravnanju gradbenega inšpektorja z izdajo odločbe z dne 22.12.2008 ne prišlo do zatrjevanega nerazumnega in očitno neutemeljenega odstopa od uveljavljene sodne prakse. V tej zvezi pa pritožba opozarja na ustaljeno stališče sodne prakse, da v primerih, kot je predmetni, ko je gradnja že izvršena in tudi izdano uporabno dovoljenje, pravica, ki jo je dalo gradbeno dovoljenje, že izkoriščena oziroma gradbeno dovoljenje že izvršeno in zato sprememba pravnomočnega gradbenega dovoljenja ni več možna. Obrazložitev sodišča prve stopnje je sama s seboj v nasprotju tudi glede tega, ali je bilo za predmetni poslovni prostor izdano uporabno dovoljenje ali ne. Z odločitvijo, da naj uporabno dovoljenje za predmetni prostor ne bi bilo izdano, je sodišče prve stopnje odločalo o upravni stvari, o kateri je že odločal upravni organ. Civilno sodišče ne more revidirati pravilnosti pravnomočnih sodb upravnega sodišča in dokončnih in pravnomočnih odločb upravnih organov in tudi ne more v civilnem postopku ponovno razsojati, ali je bila odločitev upravnega sodišča in upravnega organa pravilna, oziroma ali je temeljila na pravilno ugotovljenem dejanskem stanju. Iz izreka upravne odločbe je razvidno, da se uporabno dovoljenje nanaša na celoten centralni objekt A., v katerem se nahaja tudi poslovni prostor tožeče stranke. V tej zvezi se sodišče prve stopnje ne bi smelo opirati na izpoved priče S., saj ta priča odločbe niti ni izdala. V tej zvezi je sodišče prve stopnje zagrešilo bistveno kršitev pravil postopka. Sodišče prve stopnje bi moralo upoštevati, da je bila odločba z dne 22.12.2008 nepravilna in nezakonita, pri čemer je nepomembno, kaj je v zvezi s to odločbo razmišljal inšpektor Umer. Šlo je za najhujšo kršitev prava. Ne drži tudi ugotovitev sodišča prve stopnje, da inšpektor v zvezi z omenjeno odločbo ne bi ravnal protipravno in v škodo tožeče stranke. Sodna praksa se je že izrekla, da je šele z izdajo inšpekcijske odločbe nastopijo pravne posledice, ki jih predvideva zakon. Zakonske prepovedi iz 158. člena ZGO-1 nastopijo šele z izdajo inšpekcijske odločbe.

3. Tožena stranka je po svojem pooblaščencu podala odgovor na pritožbo in predlagala pritožbenemu sodišču, da pritožbo zavrne kot neutemeljeno in potrdi izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje. Priglasila je tudi stroške pritožbenega postopka.

4. Pritožba tožeče stranke ni utemeljena.

5. Pritožbeno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje v obravnavani zadevi pravilno in popolno ugotovilo vsa pravno pomembna dejstva, na tako ugotovljeno dejansko stanje pa je tudi pravilno uporabilo materialno pravo. Pri tem tudi ni zagrešilo nobene bistvene kršitve določb pravdnega postopka; niti take, na katere opozarja obravnavana pritožba, niti take, na katere mora paziti pritožbeno sodišče po uradni dolžnosti.

6. Sodišče prve stopnje je pravilno ugotovilo, da je pristojni gradbeni inšpektor 22.12.2008 izdal odločbo (Priloga B11 oz. A2), s katero je ustavil gradnjo restavracije M. v objektu A. v izolski marini, stoječi na zemljiški parc.št. xy, in sicer iz razloga, ker se gradnja izvaja v nasprotju z gradbenim dovoljenjem št. 351-01-139/95 z dne 15.1.1997 in dopolnilnim gradbenim dovoljenjem št. 351-01-139/95 z dne 8.4.1999. Ta prepoved, skupaj s prepovedmi iz prvega odstavka 158. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1), je veljala vse dotlej, dokler si tožeča stranka kot zavezanec ne pridobi spremembe gradbenega dovoljenja (neskladna gradnja po točki 12.2. prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Prav tako je sodišče prve stopnje pravilno ugotovilo, da je ta poslovni prostor (restavracija) danes v zemljiški knjigi označen z ID znakom yz, pred vpisom etažne lastnine pa je bil v projektni dokumentaciji (v projektu izvedenih del št. 94 22/PID iz junija 2004), ki je bila v skladu s 102. členom ZGO-1 sestavni del uporabnega dovoljenja z dne 15.10.2004 (Priloga A3), označen kot L 10 v izmeri 402,68 m². Iz omenjenega projekta izvedenih del je jasno razvidno (kot je to pravilno ugotovilo sodišče prve stopnje), da dokončanje posameznih lokalov (konkretne restavracije) ni predmet tega projekta izvedenih del in omenjenega uporabnega dovoljenja (izpoved priče L.S. ter priče T.U.). Nobenega dvoma ni, da je bilo to znano tudi tožeči stranki, ki je 27.2.2007 sporni poslovni prostor kupila s Pogodbo o nakupu nepremičnine (Priloga B6). V tej pogodbi je jasno zapisano (člen 3), da se predmet nakupa nahaja v IV. gradbeni fazi in da bo prodajalec od solastnikov objekta A. pridobil vsa potrebna soglasja za pridobitev gradbenega in uporabnega dovoljenja za predmet nakupa. Tožeča stranka je zato 27.8.2007 tudi podala zahtevo za pridobitev uporabnega dovoljenja za ta poslovni prostor, ki je bilo pridobljeno nato šele 14.7.2017 (uporabno dovoljenje UE Izola št. 351-43/2017 - Priloga B22 in v tej zvezi izdano gradbeno dovoljenje z dne 21.9.2016 - Priloga B 21).

7. Sodišče prve stopnje je prav tako pravilno ugotovilo, da je Ministrstvo za okolje in prostor z odločbo z dne 7.5.2015 (Priloga A5) zavrnilo predlog tožeče stranke za izrek ničnosti omenjene odločbe gradbenega inšpektorja z dne 22.12.2008, nakar je upravno sodišče s sodbo št. III U 160/2015 z dne 4.3.2016 (Priloga A6) to odločbo odpravilo in zadevo vrnilo prvostopnemu organu v ponovno odločanje. V tem ponovljenem postopku je nato Ministrstvo za okolje in prostor izdalo odločbo, s katero je izreklo omenjeno odločbo gradbenega inšpektorja iz leta 2008 za nično (Priloga B7), in sicer iz razloga (po napotkih upravnega sodišča), ker spremembe pravnomočnega gradbenega dovoljenja ni več mogoče zahtevati potem, ko je objekt že zgrajen in je zanj izdana uporabno dovoljenje. Vendar, kot je bilo že predhodno ugotovljeno, sporni poslovni prostor (restavracija) je pridobil spremembo gradbenega dovoljenja šele z odločbo z dne 21.9.2016, uporabno dovoljenje pa šele z odločbo z dne 14.7.2017.

8. Pravdno sodišče mora upoštevati pravnomočno odločbo v upravnem postopku, in sicer zaradi načela prirejenosti in vezanosti, ki temelji na učinkih pravnomočnosti izrekov aktov upravnih organov. V konkretnem primeru je pravdno sodišče vezano na pravnomočen izrek omenjene upravne odločbe, da se izreče omenjena odločba gradbenega inšpektorja iz leta 2008 za nično, kar pa nikakor ne pomeni, da je pravdno sodišče vezano tudi na ugotovitve v obrazložitvi, s katerimi je bila upravna odločba utemeljena. Zaradi tega je sodišče prve stopnje v konkretnem primeru postopalo pravilno, ko je ugotavljalo dejanske okoliščine v zvezi s tem, kdaj je omenjeni poslovni prostor (restavracija M. v objektu A.) pridobil uporabno dovoljenje (po spremembi gradbenega dovoljenja), upoštevaje ob tem, da pridobljeno uporabno dovoljenje za objekt A. iz leta 2004 tega poslovnega prostora (ki je bil v letu 2007 zgrajen šele do IV. gradbene faze) vsekakor ni zajemalo.

9. Ne drži sicer pravni zaključek v izpodbijani sodbi, da tožeča stranka spornega poslovnega prostora ni smela uporabljati (tudi v smeri oddajanje v najem) za namere restavracije, ker ni (do 14.7.2017) imela zanj uporabnega dovoljenja. Podlaga prepovedi razpolaganja z nedovoljeno ali neskladno gradnjo je namreč inšpekcijska upravna odločba o prepovedi iz 158. člena ZGO-1

, ta pa je bila v konkretnem primeru izrečena za nično

. Vendar pa kljub temu tožena stranka v obravnavani zadevi, po oceni pritožbenega sodišča, ni odškodninsko odgovorna. Sodišče prve stopnje je namreč pravilno ugotovilo, da pri sprejetju omenjene inšpekcijske odločbe iz leta 2008 gradbeni inšpektor ni postopal tako, da bi lahko šteli, da je šlo za nerazumno odstopanje od jasnih določb materialnega prava in uveljavljene sodne prakse, oziroma za namerno neuporabo zakona ali pristransko razlago predpisa v nasprotju z ustaljeno sodno prakso, oziroma za grobo kršenje procesnih pravil. Skratka, tudi po oceni pritožbenega sodišča v konkretnem primeru gradbeni inšpektor pri izdaji sporne odločbe ni storil takšne kvalificirane napake, ki bi bila arbitrarna ali zunaj kakršnegakoli z zakonom predvidenega postopka

. Izvedeni dokazni postopek v konkretnem gospodarskem sporu je namreč jasno pokazal, da je do izreka ničnosti odločbe gradbenega inšpektorja z dne 22.12.2008 prišlo zaradi tega, ker iz vsebine (predvsem obrazložitve) te odločbe ni jasno in nedvoumno razvidno, da uporabno dovoljenje za objekt A. iz leta 2004 ne zajema tudi spornega poslovnega prostora M., ki se sicer nahaja v tem objektu

. Prav zaradi tega je gradbeni inšpektor ustavil gradnjo te restavracije (in zaradi neskladja zahteval pridobitev spremembe gradbenega dovoljenja), ker je ugotovil, da izvedena dela niso v skladu z gradbenim dovoljenjem z dne 15.1.1997 in dopolnitvijo tega gradbenega dovoljenja z dne 8.4.1999. Ker pa ta odločitev gradbenega inšpektorja ni bila dovolj jasno in celovito obrazložena, je kasneje ugotovljena za nično (v smeri, da je ni mogoče izvršiti, ker so po izdaji uporabnega dovoljenja - ki pa tedaj za sporno restavracijo ni bilo izdano - pravice iz gradbenega dovoljenja že izkoriščene). V tej zvezi je sodišče prve stopnje tudi pravilno zaključilo, da je šlo pri posegih, ki jih je ugotovil gradbeni inšpektor v odločbi z dne 22.12.2008, za nedovoljeno (neskladno) gradnjo, za katero je odgovorna tožeča stranka. Za te posege v omenjeno restavracijo namreč tožeča stranka ni imela opore v gradbenem dovoljenju iz leta 1997 in dopolnitvi tega dovoljenja iz leta 1999, kar nakazuje tudi postopek legalizacije teh gradbenih del v letu 2016 (gradbeno dovoljenje z dne 21.9.2016 in uporabno dovoljenje z dne 14.7.2017).

10. Iz teh razlogov tudi po oceni pritožbenega sodišča v obravnavani zadevi niso izpolnjeni pogoji protipravnosti iz 26. člena Ustave RS, spričo česar je pritožbeno sodišče pritožbo tožeče stranke zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje (353. člen ZPP).

11. Tožena stranka je upravičena do stroškov pritožbenega postopka v znesku 702,27 EUR (za odgovor na pritožbo 1500 odvetniških točk in materialni stroški v višini 2 %).

Iz obrazložitve inšpekcijske odločbe izhaja le, da je tožeča stranka dela v restavraciji izvedla v nasprotju z gradbenim in uporabnim dovoljenjem.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 26.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 2, 2/1, 2/1-12.2, 102, 158.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.