VSL Sklep PRp 263/2020
Sodna praksa višjih sodišč, 2020-11-26

Živa Bukovac (preds.), Breda Andolšek (poroč.), Boštjan Kovič

kršitev materialnih določb zakona - obstoj prekrška - blanketna norma - začasni ukrepi v času epidemije SARS-CoV-2 (COVID-19)

Pojem „omejitev gibanja prebivalstva“ iz 2. točke prvega odstavka 39. člena ZNB je nepravno pravilo, katerega vsebino je napolnila dopolnilna norma vsebovana v prvem odstavku 2. člena Odloka o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2.

Pritožbi se ugodi in se izpodbijana sodba razveljavi ter se zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo odločanje.

1. Okrajno sodišče v Ljubljani je z izpodbijano sodbo postopek o prekršku zoper storilca zaradi prekrška po 14. točki prvega odstavka 57. člena Zakona o nalezljivih boleznih (ZNB) ustavilo (kot je navedeno v razlogih sodbe na podlagi 1. točke prvega odstavka 136. člena Zakona o prekrških - ZP-1, ker dejanje ni prekršek) in odločilo, da stroški postopka bremenijo proračun.

2. Proti sodbi vlaga prekrškovni organ pravočasno pritožbo. Navaja, da gre v primeru iz 39. člena ZNB za dinamično blanketno urejanje, pri katerem zakonodajalec z blanketno normo predvideva, da se bo v času njene veljavnosti dopolnilna norma, v konkretnem primeru odlok, spreminjala. Namen blanketne tehnike pri določanju prekrškov je, da se v statično kaznovalno normo vključi dopolnilno normo v njenem spreminjanju, pri čemer so vsi znaki prekrška v konkretnem primeru opredeljeni v ZNB. ZNB v 2. točki 39. člena določa, da lahko Vlada Republike Slovenije prepove oziroma omeji gibanje prebivalstva, kršitev navedene omejitve pa pomeni prekršek po 14. točki prvega odstavka 57. člena ZNB. Odlok o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2

(v nadaljevanju: Odlok) sodi med posebne ukrepe iz 10. člena ZNB in kot obliko gibanja določa obvezno uporabo zaščitne maske ali druge oblike zaščite ustnega in nosnega predela obraza v 2. členu, ki določa, da sta pri gibanju in zadrževanju v zaprtem javnem prostoru za zmanjševanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2, ob upoštevanju vseh navodil in higienskih priporočil Nacionalnega inštituta za javno zdravje (v nadaljevanju: NIJZ), ki so objavljena na spletnih straneh NIJZ, obvezna uporaba zaščitne maske ali druge oblike zaščite ustnega in nosnega predela (šal, ruta, ali podobna oblika zaščite, ki pokrije nos in usta) ter razkuževanje rok. Preambula Odloka določa, da je sprejet na podlagi 2. točke prvega odstavka 39. člena ZNB, kar pomeni, da gre za dopolnilno normo, ki se skladno s sodbo Vrhovnega sodišča IV Ips 72/2011 razlaga tako, da je dopolnilna norma v uporabi v vsakokrat veljavnem besedilu. Z dinamičnim blanketnim urejanjem je zakonodajalec omogočil, da se ukrepi, namenjeni omejevanju in preprečevanju širjenja nalezljivih bolezni v konkretnem primeru nalezljive bolezni COVID-19, konkretizirajo v dopolnilnih normah, ki jih v obliki odlokov in odredb sprejema Vlada Republike Slovenije in minister za zdravje. Ob tem je razmerje med ZNB in navedenimi dopolnilnimi normami izkazano s sklicevanjem odredb oziroma odlokov na ustrezne člene ZNB, ki so blanketne narave in določajo možnost in temelje takšnega pravnega urejanja s tem, ko opredeljujejo okvirne vsebine ukrepov, ki se lahko spremenijo na njihovi podlagi. Na podlagi 46.a in 53.g člena ZNB nadzor nad izvajanjem določb ZNB izvaja zdravstvena inšpekcija, v zvezi z izvajanjem ukrepov in pod določenimi pogoji tudi delovna inšpekcija, pa tudi drugi inšpektorji, ki delujejo na delovnem področju. Predlaga naj višje sodišče pritožbi ugodi in razveljavi postopek o prekršku ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje.

4. Pravno zmoten je zaključek sodišča prve stopnje razviden iz 15. in 16. točke obrazložitve izpodbijane sodbe, da Odlok ne sankcionira kršitev in ne vsebuje napotilne določbe na uporabo ZNB in zato dejanje ni prekršek. ZP-1, ki celovito in samostojno določa pravo prekrškov, v 3. členu določa, da se prekrški lahko določijo le z zakonom, uredbo Vlade Republike Slovenije ali z odlokom samoupravne lokalne skupnosti. Iz navedenega tako sledi, da Vlada Republike Slovenije ali posamezen minister z odlokom ne more niti določiti prekrška niti predpisati sankcije zanj, pač pa ravno obratno, prekršek se predpiše z zakonom, vsebino posamezne določbe zakona pa se lahko dopolni z odlokom, ki ga izda Vlada Republike Slovenije ali posamezen minister (ko takšna določba v zakonu predstavlja blanketno normo, odlok pa dopolnilno normo) na kar pravilno opozarja pritožba.

5. Načelo pravne države, ki ga vsebuje 2. člen Ustave, posamezniku med drugim zagotavlja varnost pred samovoljnimi, nezakonitimi in čezmernimi posegi kazenskega represivnega aparata. Varstvo pred samovoljnimi in nezakonitimi posegi se v materialnem pravu prekrškov izraža predvsem skozi načelo zakonitosti. Načelo zakonitosti materialnega prava prekrškov, ki ga vsebuje Ustava v prvem odstavku 28. člena, je povzeto tudi v 2. členu ZP-1 in določa, da nikomur ne sme biti izrečena sankcija za prekršek, če dejanje ni bilo z zakonom, uredbo ali odlokom samoupravne lokalne skupnosti določeno kot prekršek, preden je bilo storjeno, in če za tako dejanje ni bila predpisana sankcija za prekršek. To načelo tako postavlja več pogojev za uporabo prekrškovnopravne represije, in sicer:

- prepoved določanja prekrškov in sankcij s podzakonskimi akti;

- prepoved analogije pri ugotavljanju obstoja prekrškov in izrekanju sankcij;

- prepoved določanja prekrškov in sankcij s pomočjo praznih, nedoločljivih ali nejasnih pojmov;

- prepoved povratne veljave predpisov, ki določajo prekrške in sankcije zanje.

6. Kot pravilno navaja pritožnik so blanketne prekrškovne norme tista pravna pravila, ki za razumevanje opisa inkriminiranega ravnanja napotijo na kakšno drugo pravilo, največkrat v kakšnem predpisu, ki ni zakon s katerim so določeni prekrški in so z Odlokom predpisani „posebni ukrepi“. Pravilo, ki se uporablja za razumevanje kakšnega znaka v blanketni dispoziciji, je lahko drug zakon, podzakonski predpis, individualni pravni akt (predvsem pri opustitvenih prekrških, ko pomeni vir dolžnostnega ravnanja) ali pa celo nepravno pravilo (npr. vsebina dolžnega nadzorstva, ki jo je glede na odločbo Ustavnega sodišča Up-548/15-17 z dne 17. 10. 2019 iskati v določbah drugih predpisov). To pa še ne pomeni, da je zaradi blanketne tehnike kršeno načelo zakonitosti in v njegovem okviru določenosti prekrška v zakonu. V primeru blanketne norme so namreč vsi znaki prekrška vsebovani že v normi zakona, ki je inkriminiral posamezno ravnanje (v konkretni zadevi gre za kršitev 2. točke prvega odstavka 39. člena in prekršek po 14. točki prvega odstavka 57. člena ZNB). Vendar v takšnem primeru kakšen izmed znakov ni zadostno razumljiv že sam po sebi - napotitev na drug predpis je takó razlagalno pravilo, ki naslovljencu in uporabniku materialnega predpisa, ki določa prekršek, omogoča razumevanje znaka prekrška. Pri tem mora (glede na pravno teorijo) drugi predpis, na katerega napoti blanketna norma, ostati v okviru napotitve, da bi bila takšna razlaga utesnjujoča in kot takšna skladna z načeli prava prekrškov. V nasprotnem primeru, če bi drugi predpis širil polje kaznivosti, kot ga je temeljno začrtal materialni predpis, ki določa prekršek, bi šlo za nedopustno razširjajočo razlago. Tako ni bistveno, kakšne narave je predpis, ki se uporablja na temelju blanketne dispozicije, saj so sicer vsi znaki prekrška že vsebovani v zakonu, ki določa prekršek.

7. V 2. točki prvega odstavka 39. člena v zvezi s 14. točko prvega odstavka 57. člena ZNB so vsi znaki prekrška vsebovani v obeh navedenih določbah. S tem je spoštovana tista izmed zahtev načela zakonitosti, po kateri mora biti zakon tisti, v katerem morajo biti vsebovani vsi znaki prekrška. Ker pa pomen pojma "prepoved oziroma omejitev gibanja" zaradi uporabe blanketne tehnike ni zadostno razumljiv iz navedenih določb, je treba ugotoviti, ali je v tem primeru zadoščeno zahtevi po določnosti prekrškovnopravnih predpisov.

8. Namen zahteve po določnosti v materialnem pravu prekrškov je preprečiti samovoljno in arbitrarno uporabo državnega kaznovalnega sankcioniranja v situacijah, ki ne bi bile točno opredeljene (npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-6/93 z dne 1. 4. 1994). Dejstvo, da je zakonodajalec pri določitvi kakšnega znaka prekrška uporabil blanketno tehniko in zato ta znak ni zadostno razumljiv oziroma uporabljiv že sam po sebi, še ne pomeni, da bi bila zato kršena zahteva po določnosti predpisov, ki določajo prekrške.

9. Po prepričanju višjega sodišča določbe ZNB v povezavi z Odlokom izpolnjujejo kriterije zahteve iz 2. člena ZP-1 po določnosti predpisov, ki določajo prekrške oziroma povedano drugače, posameznik lahko na njihovi podlagi ve, kaj je kaznivo in kaj ne.

10. V 2. točki prvega odstavka 39. člena ZNB je določeno, da lahko Vlada Republike Slovenije prepove oziroma omeji gibanje prebivalstva na okuženih ali neposredno ogroženih območjih kadar z ukrepi, določenimi z ZNB, ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni. V 14. točki prvega odstavka 57. člena je določeno, da se z globo 400,00 do 4.000,00 EUR kaznuje za prekršek posameznik, če ravna v nasprotju s prvim odstavkom 39. člena ZNB. Višje sodišče se strinja s pritožnikom, da je iz vsebine zgoraj navedene določbe 39. člena razvidno, da je zakonodajalec v tem primeru predvidel, da bo v primeru, kadar z ukrepi določenimi z ZNB ne bo mogoče preprečiti vnosa ali razširjenja določene bolezni, to uredil z dopolnilno normo. Kot pravilno opozarja pritožnik, je iz preambule Odloka razvidno, da je le ta sprejet na podlagi 2. točke prvega odstavka 39. člena in za izvrševanje prvega odstavka 4. člena ZNB

. Pojem „omejitev gibanja prebivalstva“ je nepravno pravilo, katerega vsebino je napolnila dopolnilna norma vsebovana v prvem odstavku 2. člena Odloka, ki glasi „Pri gibanju in zadrževanju v zaprtem javnem prostoru sta za zmanjšanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2, ob upoštevanju vseh navodil in higienskih priporočil Nacionalnega inštituta za javno zdravje, ki so objavljena na spletnih straneh Nacionalnega inštituta za javno zdravje, obvezna uporaba zaščitne maske ali druge oblike zaščite ustnega in nosnega predela obraza (šal, ruta ali podobna oblika zaščite, ki prekrije nos in usta) ter razkuževanje rok.“ Naslovljenci norm (posamezniki, ki se nahajajo v Republiki Sloveniji) iz 39. in 57. člena ZNB lahko tako jasno ugotovijo, kakšno ravnanje sodi v polje kaznivosti. S tem je zadoščeno tudi zahtevi po določenosti predpisov o prekrških. Določba Odloka uporabnikom določb prekrška (prekrškovnim organom, ki izvajajo nadzor in sodnikom) ne omogoča razširjajoče razlage določb navedenih v ZNB, zato zgoraj navedene določbe ZNB in sam Odlok po presoji višjega sodišča niso v neskladju z načelom zakonitosti iz prvega odstavka 28. člena Ustave.

11. Logična posledica zgoraj navedenega pa sta tudi (kot pravilno navaja pritožba) določbi 46.a člena in 53.g člena ZNB, ki določata kdo izvaja inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določb tega zakona in kateri organ vodi postopek o prekršku. Po 53.g členu je za vodenje prekrškovnega postopka in izrekanje glob pristojna tista inšpekcija, za katero je določena pristojnost za nadzor nad izvajanjem določb tega zakona v skladu s 46.a členom tega zakona, to je (glede na prvi odstavek tega člena) zdravstvena inšpekcija, v zvezi z izvajanjem ukrepov iz prvega odstavka 39. člena tega zakona, ki spadajo na delovno področje drugih ministrstev, pa tudi inšpektorji, ki delujejo na tem delovnem področju, razen če zakon določa drugače.

12. Glede na navedeno je višje sodišče na podlagi petega odstavka 163. člena ZP-1 ugodilo pritožbi prekrškovnega organa in razveljavilo izpodbijano sodbo ter zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v ponovno odločanje, saj ne more samo po vsebini odločati o zahtevi za sodno varstvo.

13. Sodišče prve stopnje naj se v ponovljenem postopku opredeli do vseh navedb v zahtevi za sodno varstvo in po potrebi dopolni dokazni postopek, nato pa ob pravilnem razumevanju določb ZNB in Odloka vnovič presodi, ali je storilec storil v plačilnem nalogu opisani prekršek oziroma, ali so navedbe zahteve za sodno varstvo utemeljene ali ne.

Uradni list RS št. 117/20 z dne 3. 9. 2020

Vsakdo ima pravico do varstva pred nalezljivimi boleznimi in bolnišničnimi okužbami ter dolžnost varovati svoje zdravje in zdravje drugih pred temi boleznimi. Vse fizične in pravne osebe morajo omogočiti opravljanje zdravstveno higienskih pregledov s svetovanjem in predhodnih zdravstvenih pregledov ter nadzorstva, kot tudi odvzem potrebnega materiala in izvajanje drugih ukrepov za varstvo pred nalezljivimi boleznimi in bolnišničnimi okužbami, določenimi s tem zakonom.

Zakon o nalezljivih boleznih (1995) - ZNB  - člen 4, 4/1, 10, 39, 39/1, 39/1-2, 46a, 53g, 57, 57/1, 57/1-14

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 2, 28, 28/1

Zakon o prekrških (2003) - ZP-1  - člen 2, 2/1, 3, 3/1, 136, 136/1, 136/1-1

Odlok o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2 (2020) - člen 2, 2/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sodba IV Ips 28/2015, enako tudi IV Ips 27/2015, IV Ips 29/2015, IV Ips 30/2015