VSL Sodba I Cpg 931/2017
Sodna praksa višjih sodišč, 2018-10-30

Magda Teppey (preds.), dr. Marko Brus (poroč.), Nada Mitrović

javna naročila - dopolnitev ponudbe - odškodninska odgovornost države - protipravnost ravnanja državnega organa - protipravnost ravnanja Državne revizijske komisije - stroški sodnega postopka - načelo končnega uspeha

Po presoji DKOM pa MORS zneska v tej zadevi ne bi smel spremeniti, ker za to ni bilo pravnega temelja v četrtem odstavku 78. člena ZJN-2. Enako je pravno mnenje pritožbenega sodišča.

DKOM je pri uporabi pravnih norm, še zlasti četrtega odstavka 78. člena ZJN-2 ravnal v celoti pravno pravilno. Celo če bi to ne bilo tako, bi bilo njegovo ravnanje protipravno šele, če bi DKOM pri razlagi pravnih predpisov presegla okvir pooblastil, ali če bi ravnala samovoljno. Za nobenega od teh dveh očitkov ni nobenega temelja v ugotovitvah prvostopenjskega sodišča; prvega tožeča stranka DKOM celo niti ni očitala.

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijana sodba potrdi.

II. Tožeča in tožena stranka nosita vsaka svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Tožeča stranka je zahtevala odškodnino od Republike Slovenije, ki naj bi nastala zaradi protipravnega ravnanja Državne revizijske komisije in Ministrstva za obrambo Republike Slovenije (v nadaljevanju: DKOM in MORS). Zahtevala je tudi plačilo zakonskih zamudnih obresti. Tožeča stranka je dala ponudbo št. ... z dne 16. 12. 2015. Na poziv MORS z dne 29. 12. 2015 za odpravo računskih napak je tožeča stranka popravila ponudbo glede cene režijske ure delavca. Namesto nepravilnega prejšnjega zneska DDV v višini 2,00 EUR, računanega od cene za režijsko uro delavca v višini 10,00 EUR) je bila ponudba popravljena tako, da je bil poslej naveden pravilen znesek DDV. Ta pa je znašal 2,20 EUR. MORS je javno naročilo potem oddal tožeči stranki. Tretja oseba je zahtevala revizijo. DKOM naj bi nato v postopku revizije izdal nezakoniti sklep DKOM št. 018... z dne 11. 3. 2016 (priloga A83). Z njim je ugotovil kršitev MORS v postopku oddaje javnega naročila. Odločitev MORS o izbiri je razveljavilo. MORS je nato 22. 3. 2016 sprejel odločitev o oddaji javnega naročila (priloga A84), s katerim je bilo javno naročilo za pet od šestih sklopov dano drugemu ponudniku. Tožeči stranki naj bi zato nastala škoda. Tožeča stranka je končno pridobila naročilo le za en sam sklop.

2. Tožena stranka je navajala, da ravnanje tožene stranke ni bilo protipravno.

3. Prvostopenjsko sodišče je zavrnilo oba tožbena zahtevka. Obrazložilo je, da tožeča stranka DKOM očita kršitev zakona in napačno uporabo 4. odstavka 78. člena ZJN-2. Po ugotovitvah prvostopenjskega sodišča je DKOM v svojem sklepu št. 018... z dne 11. 3. 2016 odločil, da "napake iz ponudbe ni mogoče odpraviti z uporabo instituta odprave očitne računske napake, saj ZJN-2 v četrtek odstavku 78. člena določa, da se pri popravku očitne računske napake količina in cena ne smeta spremeniti, v konkretnem primeru pa se je spremenila cena na enoto, torej cena ene režijske ure za enega delavca." Po presoji pritožbenega sodišča zgolj drugačna presoja ali razlaga uporabljenega materialnega predpisa, celo če bi se izkazala za nepravilno, še ni protipravna v smislu 26. člena Ustave RS. Ravnanje DKOM bi bilo protipravno, če bi pri razlagi pravnih predpisov preseglo okvir pooblastil, ki jih ima v postopku nadzora nad zakonitostjo postopkov oddaje javnih naročil, oziroma če bi ravnala samovoljno. DKOM pa ni zavestno napačno razlagal materialnega predpisa ali zavestno kršil postopka. Protipravnost bi bila podala šele, če bi DKOM namerno napačno razlagal zakon ali opustil uporabo povsem jasnega zakonskega določila.

4. Zoper prvostopenjsko sodbo je vložila pritožbo tožeča stranka. V njej je grajala opustitev zaslišanja zakonskega zastopnika tožeče stranke. On bi lahko namreč izpovedal, da je nastala napaka pri zapisu stopnje DDV v nasprotju s ponudnikovo voljo. Nadaljnjo procesno napako naj bi prvostopenjsko sodišče storilo z opustitvijo postavitve izvedenca finančne stroke. Njega bi moralo sodišče postaviti zaradi ugotovitve obsega škode. Prvostopenjsko sodišče naj ne bi pojasnilo, zakaj meni, da odločitev DKOM in posledično MORS ni bila kvalificirano napačna in končno protipravna. Prvostopenjsko sodišče naj bi tudi ne obrazložilo, zakaj naj bi DKOM zgolj drugače interpretirala uporabljene predpise. Naj bi tudi ne obrazložilo, zakaj naj bi bilo njeno ravnanje takšno, da jih namensko (zavestno) ni uporabila nepravilno.

5. V drugem delu svoje pritožbe navaja tožeča stranka, da naj bi DKOM, posledično pa še MORS, nerazumno odstopila od jasnih določb materialnega prava in nista uporabila povsem jasnega 4. odstavka 78. člena ZJN-2. DKOM naj bi odstopila tudi od svoje dosedanje prakse, ki je poleg popravka računske napake dopuščala tudi možnost popravka očitne pisne pomote. Celo sam naročnik MORS naj bi v razpisu jasno navedel, da bo kot naročnik popravil očitne računske napake, ki so nedvomno nastale v nasprotju s ponudnikovo voljo. Po mnenju tožeče stranke se odločba VS RS, opr. št. III Ips 28/2011 ni nanašala na podoben primer. Prvostopenjsko sodišče naj bi namreč ne upoštevalo posebnosti primera. Te v pritožbi tudi navaja. Končno pritožba še navaja, da bi morala tožena stranka ravnati z najvišjo mero skrbnosti. DKOM naj bi od potrebne skrbnosti odstopil do te mere, da je bilo ravnanje protipravno.

6. Pritožbo pa je tožena stranka vložila tudi zoper odločitev o stroških postopka. Meni, da bi ji prvostopenjsko sodišče ne smelo naložiti povrnitve stroškov prvostopenjskega postopka. Pri tem se v pravnem smislu naslanja na odločbo ESČP v zadevi C. in B. proti Hrvaški št. 72152/13 z dne 6. 9. 2016. Navaja, da njena tožba ni bila povsem nerazumna. Tožeča stranka naj bi namreč ponudila tehtne razloge in zadostne dokaze za to, da je tožena stranka odgovorna odškodninsko. Poleg tega je državno pravobranilstvo plačano s strani države in torej ni v enakem položaju, kot če stranko zastopa odvetniki.

7. Tožena stranka je na pritožbo odgovorila. Predlagala je njeno zavrnitev.

I. ODLOČITEV O PRITOŽBI ZOPER ODLOČITEV O ODŠKODNINSKEM ZAHTEVKU

8. Pritožba ni utemeljena. Prvostopenjsko sodišče je pravilno zavrnilo odškodninski zahtevek tožeče stranke (26. člen Ustave RS). Pritožbeno sodišče je zato pritožbo zavrnilo, prvostopenjsko sodbo pa potrdilo na temelju 353. člena ZPP.

9. Za toženo stranko (Republiko Slovenijo sta ravnala njena organa (DKOM in MORS). Pritožba tožeče stranke ne izpodbija dejanskega stanja, kakor ga je ugotovilo prvostopenjsko sodišče v zvezi z ravnanjem DKOM in MORS. Ne izpodbija torej ugotovitev o ponudbi tožeče stranke, o odpravi napake v ponudbi, o reviziji, odločbi DKOM, niti o ravnanju MORS pred in po reviziji. Te bodo tudi temelj za odločitev pritožbenega sodišča. Ključne pritožbene navedbe se nanašajo na protipravnost ravnanja DKOM. Zanj pritožba enkrat trdi, da je bilo protipravno, drugič pa, da v zvezi z njim ni bilo pravilno ugotovljeno dejansko stanje. V bistvu pa pritožba obakrat izpodbija isto, namreč presojo prvostopenjskega sodišča, da ravnanje DKOM ni bilo protipravno. To pa je tipično pravno, in ne dejansko vprašanje.

10. Bistvena predpostavka za vsako odškodninsko odgovornost Republike Slovenije za ravnanje svojih organov, kadar ti opravljajo svojo službo, je protipravnost njihovega ravnanja (1. odstavek 26. člena Ustave RS). Prvostopenjsko sodišče pa je tudi po mnenju pritožbenega sodišča pravilno presodilo, da ravnanje DKOM, in kasneje še MORS, ni bilo protipravno.

11. Za odločitev v tej zadevi je odločilen odgovor na vprašanje, ali je organ tožene stranke (DKOM) ravnal protipravno, ko je odločal v revizijskem postopku. MORS je namreč očitno pravnemu stališču DKOM sledil, tako da je javno naročilo za 5 od 6 sklopov oddal drugemu ponudniku. Preizkusiti je treba predvsem ravnanja DKOM. Kakšni sta bili volja ali mnenje tožeče stranke, je za odločitev povsem nepomembno. To velja toliko bolj, ker je stopnja DDV določena že z ZDDV, nanjo pa volja tožeče stranke nima nobenega vpliva. Prvostopenjsko sodišče je zato ravnalo prav, ker ni zaslišalo zakonskega zastopnika tožeče stranke. Ker je presodilo, da ravnanje ni bilo protipravno, tudi ni imelo razloga za postavitev izvedenca. Celo če je tožeči stranki nastalo zaradi ravnanja DKOM in MORS kakšno prikrajšanje, ga bo morala nositi sama, saj ravnanje obeh državnih organov ni bilo protipravno. Posledično tudi ni bilo temelja za odgovornost tožene stranke.

12. Če domnevni oškodovanec očita Republiki Sloveniji protipravno ravnanje njenega organa, potem protipravnost ni podana že, če organ Republike Slovenije predpis razlaga nepravilno, in posledično nepravilno odloči v zadevi. Poleg objektivno nepravilne razlage morajo biti podane še dodatne okoliščine. Nekoliko poenostavljeno je mogoče ugotoviti, da mora biti protipravnost takšna, da je očitna.

13. Že VS RS je v zadevi z opr. št. III Ips 28/2011 zavzelo stališče glede protipravnosti, če se presoja ravnanje DKOM. Njegovo stališče je bilo, da "zgolj drugačna presoja ali interpretacija uporabljenega materialnega predpisa, ki bi se izkazala za nepravilno, še ne more biti podlaga za zaključek, da je bilo ravnanje državnega organa protipravno." Bilo pa bi, če bi DKOM "pri razlagi pravnih predpisov presegla okvir pooblastil, ki jih ima v postopku nadzora nad zakonitostjo postopkov oddaje javnih naroči, oziroma kadar bi ravnala samovoljno" (navedena sodba, r. št. 10). Ker se je navedena (citirana) zadeva nanašala prav na ravnanje DKOM, pritožbeno sodišče ne najde razloga, zaradi katerega bi takšne razlage 1. odstavka 26. člena Ustave RS ne moglo uporabiti tudi v tej zadevi. Posebnosti tega primera niso takšne, da bi preprečevale preizkus pravilnosti prvostopenjske odločbe prav na temelju meril, ki jih je začrtalo že VS RS. Tem merilom pa je sledila tudi prvostopenjska sodba (gl. prvostopenjsko sodbo, r. št. 10).

14. V bistvu se preizkus glede pravilnosti ravnanja DKOM v tej zadevi nanaša na pravno pravilnost njegovega sklepa št. 018... z dne 11. 3. 2016. MORS je namreč v ponudbi tožeče stranke spremenil znesek DDV z 2,00 EUR na 2,20 EUR. S tem pa se je cena za režijsko uro za 1 delavca spremenila iz 12,00 EUR na 12, 20 EUR. MORS je tudi po presoji pritožbenega sodišča v javnem razpisu smel dopustiti popravo očitnih računskih napak, saj je to povsem v skladu s 4. odstavkom 78. člena ZJN-2. Tako so se smele popraviti le očitne računske napake in le, če se cena na enoto ni spremenila.

15. Po presoji DKOM pa MORS zneska v tej zadevi ne bi smel spremeniti, ker za to ni bilo pravnega temelja v 4. odstavku 78. člena ZJN-2. Enako je pravno mnenje pritožbenega sodišča. Ker 4. odstavek 78. člena ZJN-2 ni zapisan tako, da bi dal nedvoumen in jasen pravni temelj za takšno spremembo, razlaga 4. odstavka 78. člena ZJN-2 (kot jo je zapisal DKOM v svoji odločbi), ni odstopila od same norme in je pravilna. Računska napaka nastane namreč kvečjemu pri uporabi računskih operacij (glej Slovar slovenskega knjižnega jezika, geslo "računati", pod 1 (http://bos.zrc-sazu.si/cgi/a03.exe?name=sskj_testa&expression=računati) in geslo "računski": račúnski -a -o prid. (ȗ) nanašajoč se na račun ali računanje (isti vir: http://bos.zrc-sazu.si/cgi/a03.exe?name=sskj_testa&expression­=račun­ski­&hs=1; oba vpogleda sta bila opravljena 30. 10. 2018). V svoji ponudbi je tožeča stranka preprosto navedla nepravilen znesek DDV za vsako uro opravljenega režijskega dela; računskih operacij pri tem ni bilo nobenih. Če pa se je znesek DDV povečal na pravilen znesek, pa se je s tem zvišala tudi cena režijske ure. To je pomenilo spremembo cene na enoto, kar pa 2. stavek 4. odstavka 78. člena ZJN-2 prepoveduje.

16. Ponudba tožeče stranke je bila izločena kot nedopustna prav zaradi cene; kot takšna, ponudba tožeče stranke ni smela biti udeležena v nadaljevanju postopka javnega naročanja. Ali je bil na koncu izbran ponudnik, ki je domnevno ponudil slabše pogodbene kondicije ("dražji ponudnik"), se tožeče stranke ne tiče. To tudi ni izkazano, gre za golo trditev. Pri tem pa že iz pravnih razlogov niti ni pomembno, da je bila spremenjena le t. i. "rezervna cena". Tudi ta cena je bila končno cena za opravo storitev, in takšno ceno bi morala naročnica plačati. Okoliščina, da bi prišla v poštev le v izjemnih primerih, bi na plačilno obveznost naročnice ne vplivala. Če bi tožeča stranka namreč opravljala kakšno storitev, za katero je bila predvidena "rezervna cena", bi storitev morala plačati po takšni, "rezervni ceni". Ta pa bi znašala 12,20 € in ne 12,00 €.

17. DKOM je torej pri uporabi pravnih norm, še zlasti 4. odstavka 78. člena ZJN-2 ravnal v celoti pravno pravilno. Celo če bi to ne bilo tako, bi bilo njegovo ravnanje protipravno šele, če bi DKOM pri razlagi pravnih predpisov presegla okvir pooblastil, ali če bi ravnala samovoljno. Za nobenega od teh dveh očitkov ni nobenega temelja v ugotovitvah prvostopenjskega sodišča; prvega tožeča stranka DKOM celo niti ni očitala.

18. Samovoljno bi bilo lahko ravnanje DKOM, če bi na primer odstopila od ustaljene drugačne razlage 4. odstavka 78. člena ZJN-2, in ki bi poleg tega morala imeti svoj jasen pravni temelj tudi v navedeni sami normi. Glede prvega pritožba zgolj pavšalno navaja, da se je to dogodilo, brez vsake utemeljitve. Na tako splošen očitek pritožbeno sodišče niti ne more odgovoriti.

19. Prvostopenjsko sodišče je svojo presojo obrazložilo zlasti v r. št. 9 prvostopenjske sodbe. Sicer je bila obrazložitev kratka, vendar pa zadošča. Prvostopenjsko sodišče ni presodilo, da je DKOM razlagala predpise namerno nepravilno. Za to ni imelo nobene oporne točke. Pritožba očita prvostopenjskemu sodišču, da v svoji obrazložitvi ni navedlo razlogov, zaradi katerih meni, da DKOM ni namensko (zavestno) nepravilno razlagala 4. odstavek 78. člena ZJN-2. Zakaj pa bi prvostopenjsko sodišče moralo razlagati to normo drugače, pritožba sama ne obrazloži.

20. Neutemeljen je tudi očitek o odstopu od potrebne skrbnosti ravnanja. Po razlagi, ki jo ponuja pritožba (str. 7) je bilo ravnanje organa tožene stranke tako neskrbno, da je bilo protipravno. Očitek je namreč povsem splošen, in pri nekoliko drugačni ubeseditvi zgolj pomeni, da naj bi bilo ravnanje DKOM protipravno. Na ta pritožbeni razlog pa je že bilo odgovorjeno.

II. ODLOČITEV O PRITOŽBI ZOPER ODLOČITEV O STROŠKIH PRVOSTOPENJSKEGA POSTOPKA IN O STROŠKIH PRITOŽBENEGA POSTOPKA

21. V prvostopenjskem postopku je bila tožeča stranka neuspešna v celoti. To je razlog, da je tožeča stranka morala nositi vse stroške tega postopka (1. odstavek 154. člena ZPP). Odločitev prvostopenjskega sodišča je nedvomno v celoti temeljila na zakonu. Glede na neuspeh tožeče stranke ne mogla biti drugačna. Pravnega temelja za drugačno odločitev namreč prvostopenjsko sodišče ni imelo in ga tudi pritožbeno sodišče nima.

22. V pritožbi je tožeča stranka navedla tiste dele odločbe ESČP, št. 72152/13 z dne 6. 9. 2016 (zadeva Cindrić in Bešlić proti Hrvaški), za katere je upalo, da ji bodo pomagale do uspeha. Vse ostalo je izpustila. Pritožbeno sodišče pa je v isti odločbi našlo več kot dovolj razlogov, zaradi katerih je bila odločitev prvostopenjskega sodišča pravilna.

23. ESČP nikakor ni menilo, da je protipravno pravilo, da neuspešna stranka nosi vse stroške postopka. Navedena odločba ESČP je v r. št. 96 je jasno ugotovila, da stroški postopka odvračajo stranke od neutemeljenih pravd in od pretiranih zahtevkov. To je v skladu z EKČP (glej na navedenem mestu, r. št. 96).

24. Prav grozeči stroški postopka pritiskajo na stranko, da vnaprej presodi, ali bo imela s pravdo uspeh in pa da ne postavlja pretiranih zahtevkov. Ena od okoliščin, ki jih navaja sama odločba ESČP kot razlog za svojo odločitev v navedeni zadevi je, da sta tožnici začeli postopek, ko sodna praksa glede utemeljenosti njunih zahtevkov še ni bila jasna (glej navedeno odločbo, r. št. 106 in 107). Pritožbeno sodišče bo v tem oziru tožečo strank zgolj spomnilo na odločbo VS RS, opr. št. III Ips 28/2011. Ta je bila sprejeta na seji 21. 5. 2013, in se je celo nanašala specialno na ravnanje DKOM. Tožeča stranka pa je tožbo vložila 7. 2. 2017. Do takrat pa je bilo poleg že navedene odločbe VS RS objavljenih še več drugih sodnih odločb, ki so se nanašale na protipravnost. Pregled je bil objavljen v monografiji Možina, Odškodninska odgovornost države, Ljubljana 2015, v kateri je zadevna pravna vprašanja obravnaval dr. Erik Kerševan na str. 163 in 164 (gl. pregled sodne prakse v op. pod črto št. 44). Tega sicer abstraktnega pojma niso razlagale drugače kot že prej navedena odločba VS RS. Prvo- in drugostopenjsko sodišče sta takšni razlagi sledila v celoti. Tožeča stranka je imela več kot dovolj priložnosti, seznaniti se z navedeno odločbo VS RS in številnimi drugimi, in se ravnati po njih. Tega pa ni storila. Posledice bo morala nositi pač kar sama.

25. Sama okoliščina, da je toženo stranko zastopalo Državno pravobranilstvo (sedaj: Državno odvetništvo), pa ne zadošča za to, da bi tožeča stranka lahko pričakovala kakršnokoli znižanje svoje plačilne obveznosti v razmerju do tožene stranke. Medtem ko je VS Republike Hrvaške že odločilo, da v določenih primerih tožena stranka nima pravice do povrnitve stroškov odvetniškega zastopanja, podobnih odločb v podobnih primerih v slovenski sodni praksi ni. Očitno pa je pomembno vplivala na presojo ESČP tudi okoliščina, da sta bili tožnici premoženjsko šibki osebi (glej navedeno odločbo ESČP, r. št. 108 in 109). Tega pritožba za tožečo stranko ni zatrjevala.

26. Pritožnica mora sama nositi stroške pritožbenega postopka (1. odstavek 165. in 1. odstavek 154. člena ZPP). Ne bo pa ji treba povrniti stroškov odgovora na pritožbo, ker niso bili potrebni (155. člen ZPP). Pritožbo tožeče stranke je navajala pritožbene razloge na približno 7 gosto tipkanih straneh; odgovor tožene stranke je kratek: je na približno pol strani. Tako pri pritožbi kot tudi pri odgovoru na pritožbo nista bila upoštevani prvi strani, ker na njih ni vsebinskih navedb. Konkretnih navedb v odgovoru na pritožbo, ki bi se nanašale na osrednje pritožbene navedbe, pa pritožbeno sodišče sploh ni našlo. Na bistveni del pritožbe tožena stranka torej niti ni odgovorila.

Zakon o javnem naročanju (2006) - ZJN-2  - člen 78, 78/4

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 26, 26/1

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 154

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.