VSL Sodba I Cpg 1316/2016
Sodna praksa višjih sodišč, 2017-11-30

Ladislava Polončič (preds.), Tadeja Zima Jenull (poroč.), Magda Teppey

CIVILNO PROCESNO PRAVO - OBLIGACIJSKO PRAVO - ODŠKODNINSKO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK - USTAVNO PRAVO

odškodninska odgovornost države - gradbeno dovoljenje - vzročna zveza - investitor - opustitev dolžnega ravnanja - izgradnja objekta - protipravnost ravnanja - kvalificirana stopnja napačnosti - protipravnost konkretnega posamičnega akta - arbitrarnost - kota pritličja - občinski prostorski akti - določitev tržne vrednosti nepremičnin - denarna odškodnina - poplavno območje - odprava posledic poplav - občinski odlok

Pritožbeno uveljavljanje absolutnih bistvenih kršitev iz 8. in 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP terja določno navedbo ne le pravno-relevantnih dejstev, do katerih se sodišče ni opredelilo, temveč tudi določno navedbo, kje v teku prvostopenjskega postopka je stranka ta dejstva navedla. V nasprotnem primeru se šteje, da pritožnik ni podal pritožbenih razlogov. Nekonkretizacija pritožbenih razlogov je namreč izenačena z odsotnostjo pritožbenih razlogov. Dejstev, ki predstavljajo utemeljitev procesne kršitve, namreč sodišče ni dolžno iskati po uradni dolžnosti v gradivu prvostopenjskega postopka.

V skladu s 26. členom Ustave standard protipravnosti ni izenačen z razlogi, katerih utemeljenost terja ugoditev pravnim sredstvom, temveč se zahteva kvalificirana stopnja napačnosti, zlasti nerazumno odstopanje od jasnih določb materialnega prava in uveljavljene sodne prakse, napake ki so povsem izven okvira pravno še dopustnega delovanja, zlasti v smislu arbitrarnosti ipd. Zato zgolj protipravnost posamičnega akta, v konkretnem primeru zatrjevane nepravilnosti izdanih gradbenih dovoljenj, ne predstavlja protipravnosti, relevantne za odškodninski spor po 26. členu Ustave.

Iz določb Odloka ni mogoče sklepati, da bi spreminjal višinske kote objektov, ki so predmet obnove in sanacije. Izdaja gradbenih dovoljenj, ki v pogojih gradnje ohranja obstoječe kote objektov, zato ne predstavlja protipravnega ravnanja toženke, saj so tako določeni pogoji gradnje skladni s prostorskim aktom, ki pa ga ni sprejela toženka, temveč občina.

Ena izmed predpostavk za utemeljenost zahtevka po 26. členu Ustave je vzročna zveza med protipravnim ravnanjem in nastalim zmanjšanjem premoženja. Toženka je gradbena dovoljenja izdala v upravnem postopku na zahtevo investitorja S. d. o. o. iz Ljubljane. Investitor v skladu z ZGO-1 v upravnem postopku zasleduje svoj lastni interes, da se mu omogoči graditev objektov v željenem obsegu. Toženka zato pravilno opozarja, da ne obstaja relevantna vzročna povezava med tožniki in toženko. Tožniki so lastninsko pravico na nepremičninah pridobili od investitorja na podlagi prodajnih pogodb med letoma 2003 in 2005. Trdili so, da so stanovanja kupili v dobri veri, da so zgrajena v skladu z veljavnimi predpisi na področju, ki je varno pred poplavami. Vendar takšna podlaga ne zadošča za utemeljitev vzročne zveze med zatrjevanim protipravnim ravnanjem toženke in premoženjskim položajem tožnikov, do katerega je prišlo leta 2009 in 2010 v posledici naravnega pojava - poplav.

I. Pritožbi se ugodi in se sodba sodišča prve stopnje v izpodbijani II. točki izreka spremeni tako, da se zavrne tožbeni zahtevek, da je toženka dolžna:

- nerazdelno plačati M. K. in P. K. 100.000 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od vložitve tožbe do plačila,

- nerazdelno plačati Z. K. , V. K., M. Š. in M. K. 50.000 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od vložitve tožbe do plačila,

- nerazdelno plačati O. K. Č. in A. Č. 95.000 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od vložitve tožbe do plačila,

- plačati J. K. 50.000 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od vložitve tožbe do plačila,

- plačati B. B. G. 60.000 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od vložitve tožbe do plačila,

- nerazdelno plačati R. V. in B. M. 75.000 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od vložitve tožbe do plačila,

- plačati J. H. 58.227 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od vložitve tožbe do plačila,

- plačati F. P. 50.000 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od vložitve tožbe do plačila,

- plačati M. Š. 92.000 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od vložitve tožbe do plačila,

- nerazdelno plačati P. K. H. in F. H. 60.000 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od vložitve tožbe do plačila,

- plačati D. d. o. o. 57.726,80 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od vložitve tožbe do plačila in

- plačati M. A. 71.877 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od vložitve tožbe do plačila.

II. Tožniki so dolžni toženki povrniti stroške celotnega postopka v višini 27.267,76 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka dalje do plačila.

1. Sodišče prve stopnje je z uvodoma navedeno odločbo v izpodbijanem delu razsodilo, da je tožbeni zahtevek tožečih strank zoper toženo stranko iz naslova odškodnine za premoženjsko škodo izkazan glede podlage (II. točka izreka sodbe). Odločitev o stroških je pridržalo za končno odločbo (sklep v tč. "V.").

2. Zoper tako odločitev je tožena stranka vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Predlagala je, da pritožbeno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbeni zahtevek zavrne. Podredno temu je predlagala, da pritožbeno sodišče sodbo razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje v novo sojenje. Priglasila je pritožbene stroške.

3. Pritožba je bila vročena tožnikom, ki so nanjo odgovorili in predlagali, da pritožbeno sodišče pritožbo zavrne. Priglasili so stroške odgovora na pritožbo.

5. Pritožbeno sodišče uvodoma ugotavlja, da so pritožbeni očitki o zatrjevanih bistvenih kršitvah določb pravdnega postopka (2. točka pritožbe na str. 11. in nasl.) do te mere nekonkretizirani, da nanje ni mogoče odgovoriti. Pritožbeno uveljavljanje absolutnih bistvenih kršitev iz 8. in 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP terja določno navedbo ne le pravno-relevantnih dejstev, do katerih se sodišče ni opredelilo, temveč tudi določno navedbo, kje v teku prvostopenjskega postopka je stranka ta dejstva navedla. V nasprotnem primeru se šteje, da pritožnik ni podal pritožbenih razlogov (3. točka 335. člena ZPP). Nekonkretizacija pritožbenih razlogov je namreč izenačena z odsotnostjo pritožbenih razlogov. Dejstev, ki predstavljajo utemeljitev procesne kršitve, namreč sodišče ni dolžno iskati po uradni dolžnosti v gradivu prvostopenjskega postopka (prim. 350. člen ZPP).

6. Iz dejanskih ugotovitev sodišča prve stopnje, ki med strankama niso bile sporne, izhaja, da:

- so tožniki (so)lastniki nepremičnin (v naravi stanovanja oziroma večstanovanjski objekt in pomožni prostori), ki ležijo na naslovih ...

- nepremičnine tožnikov ležijo na zemljišču, ki je v vsebini odloka o ureditvenem načrtu območja S. v naselju ... označeno kot zemljišče B (domačija ...);

- nepremičnine ležijo na območju, ki je bilo poplavljeno 30. 3. 2009 in 18. 9. 2010.

7. Sodišče prve stopnje je ugotovilo tudi naslednje dejansko stanje:

- da je bilo z Odlokom o ureditvenem načrtu območja S. v naselju ... (v nadaljevanju Odlok; priloga B80) v 15. členu določena minimalna absolutna kota na 474,50 m nadmorske višine in da izven toleranc, ki jih določa 15. člen, niso dovoljene še dodatne tolerance;

- s spremembama Odloka z dne 29. 5. 2002 (priloga B81) in z dne 29. 10. 2003 (priloga B82) je bil 15. člen Odloka spremenjen tako, da je bila določena absolutna kota na višini 475,60 m nadmorske višine;

- da je UE ... (organ toženke) izdala pet gradbenih dovoljenj, ki se nanašajo na objekte z območja urejanja, na katerega se nanaša Odlok. Gradbena dovoljenja so določala kote pritličja objektov, in sicer: (1) gradbeno dovoljenje št. 000 z dne 29. 10. 2003 (priloga B70) na 472,50 m nadmorske višine, (2) gradbeno dovoljenje št. 001 z dne 10. 12. 2003 (priloga B78) na 472,40 m nadmorske višine, (3) gradbeno dovoljenje št. 002 z dne 13. 11. 2003 (priloga B72) na 472,40 m nadmorske višine, (4) gradbeno dovoljenje št. 003 z dne 15. 12. 2003 (priloga B76) na 472,40 m nadmorske višine in (5) gradbeno dovoljenje št. 004 z dne 24. 3. 2004 (priloga B74) na 472,40 m nadmorske višine;

- UE ... je za vse objekte, na katere so se nanašala navedena gradbena dovoljenja, izdala uporabna dovoljenja.

8. Tožniki uveljavljajo odškodninsko odgovornost toženke (države) zaradi opustitve njenega dolžnega ravnanja kot oblastvenega organa pri izdaji upravnih dovoljenj, ki so bili podlaga za izgradnjo objektov, na katerih imajo sedaj lastninsko pravico. Pravna podlaga za presojo tovrsnith očitkov odgovornosti je 26. člen Ustave RS, ki v prvem odstavku določa, da ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi s opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja.

9. V skladu s 26. členom Ustave standard protipravnosti ni izenačen z razlogi, katerih utemeljenost terja ugoditev pravnim sredstvom, temveč se zahteva kvalificirana stopnja napačnosti, zlasti nerazumno odstopanje od jasnih določb materialnega prava in uveljavljene sodne prakse, napake ki so povsem izven okvira pravno še dopustnega delovanja, zlasti v smislu arbitrarnosti ipd.

Zato zgolj protipravnost posamičnega akta, v konkretnem primeru zatrjevane nepravilnosti izdanih gradbenih dovoljenj, ne predstavlja protipravnosti, relevantne za odškodninski spor po 26. členu Ustave.

10. Za presojo protipravnosti ravnanja toženke je odločilna presoja očitka, da je podano neskladje med določeno višinsko koto v gradbenih dovoljenjih glede na določbe Odloka o minimalni višinski koti. Očitek se nanaša na kršitev 66. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1), ki določa pogoje za izdajo gradbenega dovoljenja. V 1. točki prvega odstavka 66. člena ZGO-1 je določeno, da mora upravni organ pred izdajo gradbenega dovoljenja preveriti tudi, ali je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom - Odlokom. Odlok je izdala občina ... na podlagi tedaj veljavnega 39. in 40. člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (ZUN).

11. Za presojo protipravnosti ravnanja toženke je odločilno, ali se zahteva o absolutni koti pritličja 474,50 m iz Odloka nanaša tudi na objekte, katerih solastniki so tožniki, in na katere se nanašajo izdana gradbena dovoljenja. Sodišče prve stopnje je stališče o nedovoljenem odstopanju gradbenih dovoljenj oprlo na 24. člena Odloka. V 8. točki 24. člena Odloka je predpisano: "Zaradi maksimalne stoletne vode na koti 474 m je vse kletne prostore hidroizolirati in ... zaščititi z nasipom". Pritožbeni očitek, da je sodišče prve stopnje pri tej presoji zmotno uporabilo materialno pravo (24. člen Odloka), je utemeljen. Materialnopravno zmotno je sklepanje sodišča prve stopnje, da so bila gradbena dovoljenja izdana v nasprotju s prostorskim aktom, ker je v njih določena kota nižja od 474 m. Citirano določilo Odloka ne predpisuje minimalne kote pritličij objektov. Takega zapisa v citiranem določilu namreč ni, temveč se ta del Odloka nanaša na hidroizolacijo in nasip.

12. Prav tako pa o očitani protipravnosti ravnanja toženke (neskladnosti izdanih gradbenih dovoljenj z odlokom) ni mogoče sklepati na podlagi drugih določb Odloka. Iz prvega odstavka 3. člena Odloka izhaja, da se Odlok nanaša na območje opuščenega vojaškega skladišča (zemljišče A), domačije ... (zemljišče B) in domačije ... (zemljišče C). Iz drugega odstavka istega člena je razvidno, da je Odlok predvidel, da se objekti skladišča rušijo (tj. objekti z zemljišča A), medtem ko je potrebno celoten kompleks domačije ohraniti in obnoviti. Pojma ohranitve in obnove objekta pojmovno ni mogoče razlagati drugače, kot da gre za predvidene gradbene posege v objekte na obstoječi lokaciji.

13. Prvi in drugi odstavek odstavek 15. člena Odloka se glasita: "Enota naselja je stanovanjski stolpič v velikosti 12,00 m x 16,40 m višine K + P + 1 + M. Kota pritličja je 40 cm nad cesto ..., odsek .., maksimalna absolutna kota 475,60 m, min. absolutna kota pa 474,50 m." Že iz citiranih določb Odloka je mogoče sklepati, da se opredelitev o minimalni koti ni mogla nanašati na objekte, za katera so bila izdana sporna gradbena dovoljenja. Te opredelitve se namreč nanašajo na objekte, ki niso v lasti tožnikov. Iz nadaljnjega teksta 15. člena Odloka izhaja, da se predpisani gabariti nanašajo na izgradnjo stolpičev, ki se nizajo v sklope različnih oblik in orientacij, torej na izgradnjo objektov na območju porušenih objektov skladišč (zemljišče A). Ti podatki se opisno niso spremenili niti z Odlokom o spremembah in dopolnitvah Odloka z dne 29. 10. 2003 (priloga B82), saj so spremenjene zgolj dimenzije 17 stanovanjskih stolpičev. Objekti, v katerih imajo tožniki v lasti stanovanja, se v smislu določb Odloka nahajajo na območju zemljišča B (domačija ...). Predpisani gabariti v 15. členu Odloka, vključno z absolutno koto v višini 474,50 m oziroma koto 475,60 m nadmorske višine po spremembi Odloka z dne 29. 10. 2003, se zato očitno ne nanašajo na objekte z območja zemljišča B. Na objekte na zemljišču B se 15. člen Odloka sklicuje le po uveljavitvi spremembe Odloka z dne 29. 5. 2002 (priloga B81), ko je bil na koncu 15. člena dodan nov odstavek, ki se glasi: "Na nadomestnem objektu strojna lopa (kmetija) je možna postavitev enokapnice z opečno kritino enake barve okoliških objektov, poljubnega naklona". Tudi iz tako spremenjenega besedila 15. člena Odloka ni mogoče sklepati, da bi se predpisana kota pritličja, ki je opredeljena pri opisu gabaritov stanovanjskih stolpičev, nanašala tudi na objekte, v katerih imajo tožniki v lasti stanovanja.

14. Iz določb Odloka tako ni mogoče sklepati, da bi spreminjal višinske kote objektov, ki so predmet obnove in sanacije. Izdaja gradbenih dovoljenj, ki v pogojih gradnje ohranja obstoječe kote objektov, zato ne predstavlja protipravnega ravnanja toženke, saj so tako določeni pogoji gradnje skladni s prostorskim aktom, ki pa ga ni sprejela toženka, temveč občina.

15. Materialnopravno zmotna je tudi presoja sodišča prve stopnje o obstoju vzročne zveze med zatrjevano opustitvijo dolžne skrbnosti pri izdaji gradbenih dovoljenj in vtoževano škodo.

16. Ena izmed predpostavk za utemeljenost zahtevka po 26. členu Ustave je vzročna zveza med protipravnim ravnanjem in nastalim zmanjšanjem premoženja. Toženka je gradbena dovoljenja izdala v upravnem postopku na zahtevo investitorja S. d. o. o. iz Ljubljane. Investitor v skladu z ZGO-1 v upravnem postopku zasleduje svoj lastni interes, da se mu omogoči graditev objektov v željenem obsegu. Toženka zato pravilno opozarja, da ne obstaja relevantna vzročna povezava med tožniki in toženko. Tožniki so lastninsko pravico na nepremičninah pridobili od investitorja na podlagi prodajnih pogodb med letoma 2003 in 2005. Trdili so, da so stanovanja kupili v dobri veri, da so zgrajena v skladu z veljavnimi predpisi na področju, ki je varno pred poplavami. Vendar takšna podlaga ne zadošča za utemeljitev vzročne zveze med zatrjevanim protipravnim ravnanjem toženke in premoženjskim položajem tožnikov, do katerega je prišlo leta 2009 in 2010 v posledici naravnega pojava - poplav.

17. Tožniki v konkretnem primeru vtožujejo odškodnino, ki predstavlja seštevek tržne manjvrednosti stanovanj zaradi poplavne ogroženosti območja in stroške sanacije, ki so jim nastali po poplavah. Vrednost stanovanj tožnikov, ki so jih pridobili z nakupom, je odvisen od njihovega razmerja s prodajalcem in tam dogovorjene cene. Na to razmerje toženka ni imela vpliva. Ne glede na zatrjevano opustitev pri izdajanju gradbenih dovoljenj toženki ni mogoče pripisovati škode v obliki znižane tržne vrednosti stanovanj. To bi namreč pomenilo, da zgolj izdaja gradbenega dovoljenja predstavlja (državno) jamstvo za lastnosti in vrednost stvari, ki so jo pričakovali kupci stanovanj ob sklenitvi prodajne pogodbe s tretjo osebo (prodajalcem/investitorjem). Navedenega ne spremeni sklicevanje na državne evidence GURS, saj gre za administrativne podatke o oceni vrednosti, ki ne predstavlja podlage za jamčevanje toženke za realno vrednost stvari. Prav tako ne obstoji vzročna zveza med zatrjevano opustitvijo dolžne skrbnosti v postopku izdaje gradbenih dovoljenj in stroški sanacije, ki so posledica vremenskega pojava. Realizacija povečanega tveganja je posledica lastnosti spornih stanovanj, ki so jih tožniki prevzeli od prodajalca.

18. Odločitev sodišča prve stopnje je v izpodbijani II. točki izreka napačna iz že pojasnjenih razlogov.

19. Pritožbeno sodišče ugotavlja, da niti toženka v pritožbi niti tožniki v odgovoru na pritožbo ne izpodbijajo dejanskih ugotovitev in ne uveljavljajo procesnih kršitev, na katere pritožbeno sodišče ne pazi po uradni dolžnosti, v delu, v katerem je sodišče prve stopnje presojalo podlago zahtevka na podlagi zatrjevanih kršitev določb Zakona o vodah (razdelek B obrazložitve prvostopenjske sodbe). Glede tega dela odločbe niso podane kršitve, na katere pazi sodišče po uradni dolžnosti (drugi odstavek 350. člena ZPP). Zato je imelo pritožbeno sodišče podlago za spremembo izpodbijane odločitve. Pritožbeno sodišče je pritožbi toženke ugodilo in sodbo sodišča prve stopnje v izpodbijanem delu spremenilo tako, kot je razvidno iz izreka (358. člen in prvi odstavek 351. člena ZPP). V prvem odstavku 310. člena ZPP je določeno, da s sodbo sodišče odloči o zahtevku, ki se nanaša na glavno stvar in stranske terjatve. Pritožbeno sodišče je to določilo pri oblikovanju izreka sodbe upoštevalo in izpustilo vse elemente, ki v izrek sodbe ne sodijo (še prej pa ne v tožbeni zahtevek), tj. dejstva (solastniški delež stanovanj, ID stanovanja), izvršilno klavzulo in zahtevo za solidarno plačilo, kadar je tožnik le eden. Zaradi izdaje zavrnilne sodbe je odpadel tudi paricijski rok (prim. 313. člen ZPP).

20. Ker je pritožbeno sodišče spremenilo odločbo, zoper katero je bilo vloženo pravno sredstvo, izrek o stroških temelji na določbi drugega odstavka 165. člena, 154. člena, 155. člena, prvega odstavka 161. člena ZPP in 16. člena Zakona o državnem pravobranilstvu (ZDPra). Toženka je v postopku v celoti uspela, zato so ji tožniki dolžni povrniti njene stroške celotnega postopka.

21. Toženka je za prvostopenjski postopek, ki se je končal na naroku za glavno obravnavo 26. 9. 2014, upravičena do 4.517,50 EUR nagrade za postopek (tar. št. 3100 ZOdvT), 4.144,80 EUR nagrade za narok (tar. št. 3102 ZOdvT; v okviru priglašenih stroškov), 23,16 EUR potnih stroškov za ogled

(tar. št. 6003) in 20,00 EUR za poštne in telekomunikacijske storitve (tar. št. 6002 ZOdvT), kar skupaj znaša 8.705,46 EUR.

22. Toženka je za postopek s pritožbo zoper sodbo z dne 26. 9. 2014 upravičena do 5.560,00 EUR nagrade za postopek (tar. št. 3210) in 20,00 EUR za poštne in telekomunikacijske storitve (tar. št. 6002 ZOdvT), kar skupaj znaša 5.580,00 EUR.

23. Toženka je za ponovljeni prvostopenjski postopek (19. člen ZOdvT v zvezi s 16. členom ZDPra) upravičena do 4.517,50 EUR nagrade za postopek (tar. št. 3100 ZOdvT), 4.144,80 EUR nagrade za narok (tar. št. 3102 ZOdvT; v okviru priglašenih stroškov) in 20,00 EUR za poštne in telekomunikacijske storitve (tar. št. 6002 ZOdvT), kar skupaj znaša 8.682,30 EUR.

24. Toženka je za pritožbeni postopek upravičena do 4.280,00 EUR (tar. št. 3210; odmerjeno od vrednosti spornega dela v pritožbi) in 20,00 EUR za poštne in telekomunikacijske storitve (tar. št. 6002 ZOdvT), kar skupaj znaša 4.300,00 EUR.

25. Tožniki so dolžni toženki plačati 27.267,76 EUR stroškov. Odmerjene stroške je treba plačati v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka dalje do plačila (378. člen v zvezi s 299. členom OZ in 313. členom ZPP).

Prim. D. Možina, Odškodninska odgovornost države, Pravni letopis, IPP PF, Ljubljana 2013, str. 149. Stališča se sicer nanašajo na sodniška ravnanja, vendar so uporabljiva tudi v obravnavanem primeru zaradi enotnosti instituta odškodninske odgovornosti po 26. členu Ustave RS za vse oblastne organe.

31,3 km (razdalja Ljubljana - ... po AMZS aplikaciji) x 2 x 0,37 EUR.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 26

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 66, 66/1, 66/1-1

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 339, 339/2, 339/2-8, 339/2-14

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sklep II DoR 137/2021, enako tudi VSRS Sklep II DoR 127/2021