VSL sodba I Cpg 1591/2013
Sodna praksa višjih sodišč, 2015-01-13

Andreja Strmčnik Izak (preds.), mag. Damjan Orož (poroč.), Mateja Levstek

LOKALNA SAMOUPRAVA - ODŠKODNINSKO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK - USTAVNO PRAVO

odškodninska odgovornost za ravnanje drugega - odškodninska odgovornost občine - odškodninska odgovornost župana - odgovornost pravne osebe za škodo, ki jo povzroči njen organ - protipravnost konkretnega posamičnega akta - zakonodajna protipravnost - zavrnitev soglasja k projektni dokumentaciji - prekinjena vzročna zveza

Stranka je vložila tožbo in kljub jasnim razlogom upravnega sodišča o nedopustnosti tožbe še pritožbo na Vrhovno sodišče. Tako ravnanje prvotožene stranke kot občine pa je očitno protipravno in ni skladno s profesionalnimi standardi, ki veljajo za občino v delu, ko nastopa kot nosilec oblasti, kar je primer v postopku zavrnitve soglasja k predloženi projektni dokumentaciji.

Odgovornost funkcionarja oziroma nosilca javne oblasti se ne presoja po določbah o odgovornosti delodajalca za škodo, ki jo povzroči njegov delavec oziroma javni uslužbenec, temveč po določbah o odgovornosti pravne osebe za škodo, ki jo povzroči njen organ. Tako je bilo že sprejeto stališče, da za škodo, ki jo povzroči fizična oseba, ki predstavlja državni organ, odškodninsko odgovarja država, v konkretnem primeru torej občina.

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijana sodba potrdi.

II. Tožeča stranka sama krije svoje stroške pritožbe.

III. Toženi stranki krijeta vsaka svoje stroške odgovora na pritožbo.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo (I.) zavrnilo tožbeni zahtevek, da sta toženi stranki dolžni tožeči stranki solidarno plačati znesek 308.403,26 EUR s pripadki; (II.) tožeči stranki naložilo plačilo stroškov postopka prvo tožene stranke v znesku 3.141,00 EUR s pripadki in (III.) tožeči stranki naložilo plačilo stroškov pravdnega postopka drugo tožene stranke v znesku 2.997,00 EUR s pripadki.

2. Tožeča stranka se je zoper sodbo pritožila v celoti in iz vseh pritožbenih razlogov.

3. Toženi stranki sta na pritožbi odgovorili in predlagali njeno zavrnitev.

5. Višje sodišče je izpodbijano sodbo preizkusilo v okviru zatrjevanih pravno pomembnih pritožbenih razlogov (prvi odstavek 360. člena Zakona o pravdnem postopku - ZPP) in razlogov, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti po določbi drugega odstavka 350. člena ZPP.

O pritožbi zoper zavrnitev tožbenega zahtevka zoper drugotoženo stranko

6. Pritožnik graja odločitev sodišča prve stopnje zaradi zmotne uporabe drugega odstavka 26. člena Ustave. Sprejema sicer stališče sodišča prve stopnje, da je v primeru, kot gre za odškodninsko odgovornost fizične osebe, ki je član organa pravne osebe, tako ravnanje potrebno presojati kot ravnanje same pravne osebe, vendar pa meni, da je popolna izključitev odškodninske odgovornosti člana organa pravne osebe iz tega razloga v nasprotju z 26. členom Ustave, zlasti drugega odstavka. Posledično pritožnik navaja, da je sodišče zmotno uporabilo materialno pravo.

7. Najprej višje sodišče poudarja, da je sodišče prve stopnje za zavrnitev zahtevka podalo pravilne razloge, ki jih je tudi razumno obrazložilo, zato jih višje sodišče posebej ne ponavlja, glede na izrecno pritožbeno navedbo pa odgovarja kot sledi.

8. Ustaljeno stališče sodne prakse(1) in pravne teorije(2) je, da je pravna podlaga za odškodninsko odgovornost države, lokalne skupnosti in nosilcev oblasti za protipravno izvajanje oblasti, ki ji lahko rečemo tudi odškodninska odgovornost države v ožjem smislu, 26. člen Ustave. Ta določa, da ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja (prvi odstavek). Oškodovanec ima pravico, da v skladu z zakonom zahteva povračilo tudi neposredno od tistega, ki mu je škodo povzročil (drugi odstavek).

9. Ker sta toženi stranki v konkretnem primeru lokalna skupnost (občina kot prvotožena) in njen župan (kot drugotoženi stranki), je treba ureditev, ki se nanaša na odškodninsko odgovornost države, ustrezno implementirati tudi na ostale nosilce oblasti, na katere je po zakonu prenesena določena stopnja odločanja in s tem možnost povzročitve škode. Gre za odškodninsko odgovornost nosilca oblasti, ko le-ta nastopa ius imperii. 26. člen Ustave, ki je sicer pravna podlaga odškodninske odgovornosti države in občine, ne zadošča za celovito obravnavo škodnega dogodka. Ne rešuje namreč vrste ključnih vprašanj, ki se ob tem zastavijo, denimo vprašanja pravno priznane škode, vzročnosti, obsega škode, zapadlosti, zamudnih obresti, zastaranja itd. Ker posebnega zakona, ki bi uredil ta vprašanja (v smislu posebnega javnopravnega odškodninskega instituta), nimamo, je večinsko stališče v teoriji in enotno stališče v sodni praksi, da se za vprašanja odškodninske odgovornosti države in ostale nosilce oblasti uporabljajo pravila obligacijskega prava iz Obligacijskega zakonika - OZ, zlasti institut odškodninske odgovornosti za ravnanje drugega.(3)

10. Pri odškodninski odgovornosti župana v zvezi s sprejetimi odločitvami, ki sodijo v sfero ius imperii, v zvezi z zatrjevano tako zakonodajno protipravnostjo kot tudi protipravnostjo posamičnega akta, je sodišče prve stopnje pravilno izhajalo iz določb Zakona o lokalni samoupravi - ZLS, ki v 28. členu določa, da so organi občine občinski svet, župan in nadzorni odbor, pri čemer župan predstavlja in zastopa občino (prim. prvi odstavek 33. člen ZLS). Sodišče prve stopnje je določbo 26. člena Ustave razlagalo skladno z ustaljeno sodno prakso, po kateri se pri odgovornosti nosilcev oblasti, kar župan glede na povedano je, odgovornost funkcionarja oziroma nosilca javne oblasti ne presoja po določbah o odgovornosti delodajalca za škodo, ki jo povzroči njegov delavec oziroma javni uslužbenec, temveč po določbah o odgovornosti pravne osebe za škodo, ki jo povzroči njen organ. Tako je bilo že sprejeto stališče, da za škodo, ki jo povzroči fizična oseba, ki predstavlja državni organ, odškodninsko odgovarja država, v konkretnem primeru torej občina. Zakon, ki bi določal neposredno odškodninsko odgovornost personalnega substrata organa, ne obstaja. Zoper personalni substrat organa bi bil v primeru naklepne povzročitve škode možen le regresni zahtevek, torej zahtevek občine (prvotožene stranke).

11. Glede na zavzeto stališče so ostali pritožbeni razlogi glede drugotožene stranka pravno nepomembni. Pritožbeni razlog zmotne uporabe materialnega prava ni podan, ker tudi niso podani drugi pritožbeni razlogi, na katere je višje sodišče pazilo po uradni dolžnosti, je višje sodišče pritožbo, v delu, ki se nanaša na drugotoženo stranko, zavrnilo (odločitev temelji na 353. členu ZPP).

O pritožbi zoper zavrnitev tožbenega zahtevka zoper prvotoženo stranko

12. Odškodninski zahtevek zoper prvotoženo stranko temelji na škodi, ki jo tožeča stranka zatrjuje zaradi ravnanja prvotožene stranke v zvezi s pridobivanjem gradbenega dovoljenja. Bistvo zadeve je v tem, da tožeča stranka prvotoženi stranki očita, da je zaradi njenega ravnanja v postopku dajanja soglasja k predloženi projektni dokumentaciji in v postopku izdaje odmerne odločbe za komunalni prispevek ravnala protipravno. Protipravnost zatrjuje v smislu protipravnosti v zvezi s konkretnim posamičnim aktom (glede soglasja), kot tudi tako imenovano zakonodajno protipravnost, ki jo zatrjuje v zvezi s sprejeto obvezno razlago prostorsko ureditvenega plana (v nadaljevanju PUP; glej še Sklep o obvezni razlagi pojma „družinska hiša“ z dne 23. 8. 2006, objavljen v Uradnem glasilu Občine X; A32). Tožeča stranka zatrjuje, da je prvotožena stranka nepravilno ter protipravno zavrnila soglasje k predloženi projektni dokumentaciji, in to iz razloga, iz katerega prvotožena stranka tega ni bila upravičena storiti. V zvezi s tem zatrjuje tako napako v postopku odločanja (protipravnost v posamičnem aktu) kot tudi (na predhodno navezujočo) napako pri sprejemanju Sklepa o obvezni razlagi z dne 23. 8. 2006 (zakonodajna protipravnost). V zvezi z izdajo odločbe o komunalnem prispevku pa tožeča stranka zatrjuje, da je tudi tu prvotožena stranka ravnala protipravno, saj od leta 2006 do leta 2008 ni izdala odločbe o komunalnem prispevku, ko pa jo je leta 2008 vendarle izdala in je tožeča stranka v novembru 2008 komunalni prispevek plačala, je bil PUP Občine X spremenjen tako, da tožeči stranki ne omogoča več izvedbe projekta po prvotni projektni dokumentaciji, zato tožeča stranka vtožuje škodo, ki je seštevek različnih škod (višje sodišče glede na nadaljnje razloge o tem ne zavzema posebnih razlogov!).

13. Sodišče prve stopnje je zavzelo stališče, da ravnanje prvotožene stranke v zvezi z izdajo soglasja k predloženi projektni dokumentaciji za gradbeno dovoljenje ni bilo protipravno. Take protipravnosti sodišče prve stopnje tudi ni videlo v nadaljnjem postopku prvotožene stranke v zvezi z zavrnitvijo soglasja, ko je občina vložila tožbo na Upravno sodišče, ki je tožbo zavrglo (sklep U 2975/2006 z dne 14. 6. 2007; A37), in po zavrženju tožbe še pritožbo na Vrhovno sodišče, ki je pritožbo zavrnilo (I Up 554/2007 z dne 21. 8. 2008; A39). Sodišče prve stopnje je razlogovalo, da v ravnanju prvotožene stranke ni protipravnosti, saj napaka v odločanju sama po sebi še ne zadošča za protipravnost pri odločanju, prav tako pa uveljavljanje pravnih sredstev še ne pomeni zlorabe pravice oziroma protipravnega ravnanja. Tožeča stranka se v tem delu pritožuje in navaja, da sodišče prve stopnje ni upoštevalo celotnega dogajanja v zvezi z zavrnitvijo soglasja k predloženi projektni dokumentaciji, zlasti postopka s pravnimi sredstvi, ki je posledično pripeljal do zavrnitve gradbenega dovoljenja.

14. Ne glede na spodaj navedene razloge (glej razloge od 22. točke dalje) višje sodišče vseeno odgovarja na pritožbeni očitek zmotne uporabe materialnega prava v smislu ugotovitve, da prvotožena stranka v zvezi z izdajo konkretnega soglasja ni ravnala protipravno. Višje sodišče v ravnanju prvotožene stranke vidi protipravnost, kar je eden izmed elementov odškodninskega delikta.

15. V ustaljeni sodni praksi so oblikovani kriteriji za presojo protipravnosti ravnanja organa države.(4) Tako je presoja protipravnosti ravnanja države oziroma lokalne skupnosti seveda odvisna od kršitve prava, vendar pa vsako neskladje s pravom še ni podlaga za odškodninsko odgovornost. Večkrat je bilo že razsojeno, da ravnanje organa tožene stranke ni protipravno zgolj zato, ker je bila njegova odločba zaradi zmotne uporabe materialnega prava ali zaradi postopkovnih kršitev v okviru rednih ali izrednih pravnih sredstev razveljavljena, saj je osnovni in primarni način za odpravo škode v tovrstnih primerih vgrajen v pravni sistem (prav) v obliki predvidenih in ustavno zagotovljenih pravnih sredstev. To velja tudi na področju delovanja upravnih organov (velja pa seveda tudi na področju delovanja organov lokalnih skupnosti, ko le-ti nastopajo v okviru svojih pristojnosti), katerim zaradi zmotne ugotovitve dejanskega stanja ali drugačne razlage pravnega predpisa še ni mogoče očitati protipravnega ravnanja, če je njihova razlaga v okviru pooblastil, ki jih imajo za svoje odločanje. Pojem protipravnosti iz 26. člena Ustave zato v vsakem posameznem primeru napolnjuje sodna praksa; ta je izkazana zlasti v situacijah kot so: 1) nerazumno odstopanje od jasnih določb materialnega prava in uveljavljene sodne prakse, 2) neuporaba povsem jasne določbe zakona ali namerna razlaga predpisa v nasprotju z ustaljeno sodno prakso zaradi pristranskosti, 3) grobo kršenje pravil postopka, 4) napake, ki so povsem zunaj okvira pravno še dopustnega dejanja (v smislu arbitrarnosti oziroma izdaje odločbe zunaj kakršnegakoli z zakonom predvidenega postopka), ter druge, podobne kvalificirane kršitve.

16. Da bi bilo torej o protipravnosti ravnanja organa tožene stranke mogoče govoriti, mora biti protipravnost ravnanja jasna in očitna, poleg tega pa je pogoj tudi ta, da se je oseba, ki je zaposlena v okviru upravnega organa, v dani situaciji pregrešila zoper profesionalne standarde, ki veljajo za opravljanje njegove službe. Tudi na področju odškodninskega prava velja namreč: kadar je določen za abstraktno merilo standard vedenja človeka, je merilo, kar se zahteva od človeka, ne samo merilo za presojo krivde, ampak tudi merilo za presojo protipravnosti. Prav tako pa se je oblikovalo stališče, da sodišče, ko odloča v tovrstnih odškodninskih sporih, ni funkcionalno nadrejeno upravnim organom, njegova naloga (tudi zato) ni podrobna analiza posameznih ravnanj ali opustitev ter vrednotesnje razčlenjenega postopka, pač pa presoja, ali je postopanje organa, upoštevaje vse okoliščine primera (gledano kot celote) zadostilo zahtevanim standardom. In prav slednje je po presoji višjega sodišča odločilnega pomena za ugotovitev protipravnosti ravnanja prvotožene stranke v zvezi z izdajo (zavrnitvijo) soglasja k predloženi projektni dokumentaciji.

17. V predmetni zadevi ni sporno, da je prvotožena stranka zavrnila izdajo soglasja k projektni dokumentaciji glede nepremičnine, ki leži v varovanem območju, soglasje pristojnega soglasodajalca pa je po 66. členu Zakona o graditvi objektov - ZGO-1 eden izmed pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja. Po določbi šestega odstavka 50. člena ZGO-1 velja, da če soglasodajalec ugotovi, da gradnja po predpisih iz njegove pristojnosti ni dopustna ali mogoča, se zahteva za izdajo projektnih pogojev šteje kot zahteva za izdajo soglasja in se izda odločba o zavrnitvi izdaje soglasja. Ker je prvotožena stranka zavrnila soglasje, je to storila kot organ v postopku odločanja, zato se je postavilo vprašanje, ali je že iz tega razloga podana protipravnost.

18. Sodišče prve stopnje je pravilno razlogovalo, da zavrnitev soglasja, čeprav je bila v nasprotju z zakonom, kar potrjuje tudi odločba Ministrstva za okolje in prostor št. 35117-7/2006 z dne 28. 11. 2006 (A34), ne pomeni kvalificirane protipravnosti kot ene izmed predpostavk odškodninskega delikta. Kot je sodišče prve stopnje pravilno razlogovalo, je odpravi protipravnosti namenjen predvsem postopek v zvezi s pravnimi sredstvi, česar se je tožeča stranka tudi poslužila in zoper odločbo režijskega obrata Občine X tudi pritožila, posledično pa je bila ta odločba kasneje s citirano odločbo Ministrstva za okolje in prostor tudi odpravljena in zadeva vrnjena upravnemu organu prve stopnje (prvotožena stranka) v ponovni postopek. Prav tu pa se začne očitek višjega sodišča, da je prvotožena stranka v postopku izdaje soglasja oziroma gledano v celoti v postopku pridobitve gradbenega dovoljenja, saj je soglasje en izmed zakonskih pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja po 66. členu ZGO-1, ravnala protipravno. Sodišče prve stopnje je razlogovalo, da uveljavljanje pravnih sredstev samo po sebi ne more biti protipravno, s čimer se višje sodišče strinja, vendar pa hkrati opozarja na pravilno stališče tožeče stranke, ki opozarja, da je treba ravnanja prvotožene gledati v celoti. Sodišče v odškodninskem sporu zaradi napak organa presoja postopanja organa, upoštevaje vse okoliščine primera (gledano kot celote), in ni njegova naloga podrobna analiza posameznih ravnanj ali opustitev ter vrednotesnje razčlenjenega postopka, ker sodišče ni organu funkcionalno nadrejen organ.(5)

19. Višje sodišče meni, da je prvotožena stranka v nadaljevanju postopka, torej gre za protipravnost v odločanju v širšem pomenu besede, vendarle ravnala v očitnem nasprotju s postopkovnimi določbami in v nadaljnjem postopku storila napake, ki so povsem zunaj okvira pravno še dopustnega ravnanja.

20. Bistvena okoliščina je namreč vloga prvotožene stranke v postopku zavrnitve soglasja k predloženi projektni dokumentaciji. Prvotožena stranka je namreč v tem postopku nastopala kot organ prve stopnje v upravnem postopku (!) in bi morala po odločbi Ministrstva za okolje in prostor, ki je odločbo režijskega obrata občine odpravilo in zadevo vrnilo upravnemu organu prve stopnje v nov postopek, ravnati po postopkovnih navodilih, ki jih je pritožbeni organ v svoji odločbi podal. Na peti strani obrazložitve upravne odločbe je namreč pritožbeni organ naložil organu prve stopnje, da v ponovnem postopku ugotovi, ali so v konkretnem primeru izpolnjeni projektni pogoji, ki jih je dne 1. 3. 2006 določil upravni organ prve stopnje pod številko ..., in bo v primeru, če prvostopni organ ugotovi, da so, treba izdati soglasje v skladu z določbo petega odstavka 50. člena ZGO-1. Namesto tega je prvotožena stranka kot organ prve stopnje vložila tožbo na upravno sodišče. ki je tožbo zavrglo in prvotoženo stranko v obrazložitvi svoje odločitve (glej A37) poučilo, da kot organ prve stopnje ni oseba, kateri bi bila z izpodbijano odločbo tožene stranke kršena kakšna njena pravica ali na zakon oprta neposredna korist, in da morebitno nezadovoljstvo prvostopenjskega organa z odločitvijo hierarhično višjega organa tudi ne pomeni kršenja pravice ali na zakon oprte koristi prvostopenjskega organa. Izrecno je navedlo, da stranka v upravnem sporu ne more biti organ prve stopnje, ki se ne strinja z odločitvijo organa, ki izvaja nadzor nad njegovim delom. Po pritožbi z dne 29. 6. 2007 je enake argumente ponovilo še Vrhovno sodišče v sklepu I Up 554/2007, ki je tudi navedlo, da je stališče o nedopustnosti predmetne tožbe ustaljena sodna praksa, enako stališče je Vrhovno sodišče že zavzelo v številnih odločbah npr. v zadevah opr. št. I Up 231/2006 z dne 29. 3. 2007, I Up 474/2007 z dne 12. 7. 2007 in I Up 782/2004 z dne 12. 5. 2005. V sklepnem delu je Vrhovno sodišče dodalo, da je tožeča stranka ravnala sicer v skladu s pravnim poukom, vendar pa kot že rečeno, upravnega spora tožeča stranka v konkretnem primeru ne more sprožiti, temveč mora kot (upravni) organ prve stopnje skladno s tretjim odstavkom 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP ravnati po odločbi organa druge stopnje, s katero je bil opozorjen, glede česa je treba dopolniti postopek.

21. Višje sodišče torej protipravnost vidi prav v ravnanju prvotožene stranke v celotnem postopku v zvezi z zavrnitvijo soglasja k predloženi projektni dokumentaciji. Prvotožena stranka je kot organ prve stopnje očitno prekršila določbo tretjega odstavka 251. člena ZUP in ni postopala po jasnih postopkovnih navodilih instančnega organa (ne drži torej argument tožene stranke, da ni vedela, da tožba ni dopustna - instančni organ jo je o njeni nadaljnji vlogi natančno poučil, pa tudi določba tretjega odstavka 251. člena ZUP mora biti organu jasna). Še več, prvotožena stranka je vložila tožbo in kljub jasnim razlogom upravnega sodišča o nedopustnosti tožbe še pritožbo na Vrhovno sodišče. Tako ravnanje prvotožene stranke pa je očitno protipravno in ni skladno s profesionalnimi standardi, ki veljajo za občino v delu, ko nastopa kot nosilec oblasti, kar je primer v postopku zavrnitve soglasja k predloženi projektni dokumentaciji. Ni vzdržen argument, da prvotožena stranka ni vedela za nedopustnost tožbe, ker je takrat stopil v veljavo nov Zakon o upravnem sporu (Uradni list, št. 105/2006), ki sedaj v četrtem odstavku 17. člena izrecno določa, da tožnik ne more biti organ, ki je odločal v končanem postopku. Četudi tega prej veljavni Zakon o upravnem sporu ni izrecno določil, je bila sodna praksa jasna (glej razloge Vrhovnega sodišča), predvsem pa so bila taka tudi postopkovna navodila občini nadrejenega upravnega organa. Gledano torej celotno ravnanje prvotožene stranke v zvezi s predmetnim soglasjem, je višje sodišče protipravnost njenega ravnanja prepoznalo. Na ostale pritožbene navedbe, ki se nanašajo na protipravnost, na primer diskriminatornost (14. člen Ustave), ni bilo potrebno odgovarjati. To velja tudi za pritožbene navedbe, ki se nanašajo na razloge sodišča prve stopnje glede zgoraj omenjene sprejete obvezne razlage PUP.

22. Pač pa je utemeljena odločitev sodišča prve stopnje iz spodaj navedenih razlogov.

23. Tožeča stranka je zatrjevano škodo temeljila na predpostavki, da ji ni bilo izdano gradbeno dovoljenje, le-to pa ni bilo izdano zaradi protipravnega ravnanja prvotožene stranke, ki je nepravilno zavrnila soglasje k predloženi projektni dokumentaciji, posledično pa tudi zavrnila izdajo (prve) odločbe o komunalnem prispevku. Tožeča stranka je torej ravnanje prvotožene stranke v zvezi z zavrnitvijo zahteve za odmero komunalnega prispevka vezala na zavrnjeno soglasje k projektni dokumentaciji. Odločbe prvotožene stranke o zavrnitvi prvega predloga za odmero komunalnega prispevka v tem postopku ni predložila. Sodišče prve stopnje je po prepričanju višjega sodišča pravilno opozorilo na okoliščino, da četudi bi bilo soglasje pravilno izdano, je potrebno upoštevati, da je upravni organ v postopku odločanja o predlogu za izdajo gradbenega dovoljenja predlog za prekinitev upravnega postopka izdaje gradbenega dovoljenja zavrnil ne samo iz razloga, ki je na strani prvotožene (zavrnitev soglasja k projektni dokumentaciji), temveč tudi iz razloga, da tožeča stranka v upravnem postopku ni predložila upravne odločbe o komunalnem prispevku in potrdila o plačilu le-te. S tem je sodišče prve stopnje odločalo tudi o prekinitvi vzročne zveze glede škode, ki jo tožeča stranka v tem postopku uveljavlja.

24. Da je bila vloga za prekinitev upravnega postopka oziroma za ponovno podaljšanje roka zavrnjena in je bila posledično zavrnjena zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja, izhaja tudi iz odločbe Upravne enotes …, št. ... z dne 10. 5. 2007 (A51). Iz omenjene odločbe izhaja še, da je bil po določbi druge alineje 210. člena ZGO-1 komunalni prispevek, odmerjen v skladu s prvim odstavkom 44. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Ur. l. RS, št. 44/97 in 67/02 - ZV-1), v času odločanja o predlogu za izdajo gradbenega dovoljenja ena od predpisanih dajatev in prispevkov iz 5. točke 66. člena ZGO-1 in torej pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja. Ker pa tožeča stranka do odločitve upravnega organa v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ni predložila odločbe o odmeri komunalnega prispevka, niti potrdila o plačilu le-tega, tudi to pa sta bila pogoja za izdajo gradbenega dovoljenja, odločba Ministrstva za okolje in prostor pa se nanaša le na zavrnitev soglasja, ne pa tudi na postopek za odmero komunalnega prispevka, je bila zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja zavrnjena.

25. Že sodišče prve stopnje je ugotovilo, da tožeča stranka v postopku pred sodiščem prve stopnje ni zatrjevala, da bi prišlo do neupravičene zavrnitve izdaje prve odmerne odločbe za plačilo komunalnega prispevka. Po določbi 210. člena ZGO-1 (predpisane dajatve in prispevki po tem zakonu) so bile predpisane dajatve in prispevki iz 5. točke prvega odstavka 66 člena ZGO-1 (pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja), poleg plačila upravnih taks za izdajo gradbenega dovoljenja, odmerjene v skladu z zakonom o upravnih taksah, tudi komunalni prispevek, odmerjen v skladu s prvim odstavkom 44. člena Zakona o stavbnih zemljiščih - ZSZ oziroma komunalni prispevek, odmerjen v skladu s predpisi o urejanju prostora, in nadomestili za degredacijo in uzurpacijo prostora, odmerjeni v skladu s tretjim odstavkom 76.a člena ZUN oziroma po določbah tega zakona. Do zavrnitve predloga za izdajo gradbenega dovoljenja pred spremembo PUP (glej Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto Š I4 X; A85) torej ni prišlo zgolj zaradi protipravnega ravnanja prvotožene stranke, temveč tudi iz razloga na strani tožeče stranke - ker ni bil plačan komunalni prispevek, ki bi bil odmerjen v skladu s prvim odstavkom 44. člena Zakona o stavbnih zemljiščih oziroma po določbah takrat veljavnega 143. člena Zakona o urejanju prostora - ZUreP-1 (glej še 103. člen Zakona o prostorskem načrtovanju - ZPNačrt).

26. Slednji je določal, da je komunalni prispevek plačilo dela stroškov opremljanja zemljišč za lokalno komunalno infrastrukturo, ki ga zavezanec za plačilo komunalnega prispevka plača občini. Komunalni prispevek se določi na podlagi programa opremljanja glede na stopnjo opremljenosti zemljišč s komunalno infrastrukturo in drugo infrastrukturo ter glede na priključno moč in zmogljivost komunalne infrastrukture v poselitvenih območjih. S plačilom komunalnega prispevka občina jamči zavezancu, da mu je omogočen priključek na lokalno komunalno infrastrukturo oziroma, da bo ta v določenem roku in obsegu, kot to določa program opremljanja, zgrajena in bo nanjo lahko priključil objekt. V tretjem odstavku je 143. člen ZUreP-1 določal, da komunalni prispevek odmeri pristojni organ občinske uprave z odločbo. Zoper odločbo je dovoljena pritožba, o kateri odloča župan. Zoper njegovo odločitev pa je bila mogoča tožba po Zakonu o upravnem sporu. Po določbi 144. člen ZUreP-1 je bil zavezanec za komunalni prispevek investitor oziroma lastnik objekta, ki se na novo priključuje na objekt in omrežje lokalne komunalne infrastrukture ali ki povečuje priključno moč obstoječih priključkov.

27. Podrobneje je bil komunalni prispevek v času prvovložene zahteve za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka za občino X urejen na podlagi Odloka o komunalnem prispevku v Občini X (to predpis je bil uporabljen tudi pri izdaji kasnejše odločbe št. ... dne 27. 11. 2008 - glej A42 - glede uporabe Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka; Uradni list RS, št. 117/04 in Uradni list 95/07, glej prehodni določbi 14. in 8. člena, glej tudi prehodno določbo 24. člena Odloka o komunalnem prispevku v Občini X, Uradno glasilo občine št. 8, 22. 11. 2011). S tem odlokom je občina določila podrobnejša merila za odmero komunalnega prispevka v Občini X ter za priznanje oprostitev in znižanje komunalnega prispevka. Iz Odloka o komunalnem prispevku občine ne izhaja, da bi bil odlok vezan na soglasje občine k projektni dokumentaciji, saj odlok določa kriterije za izračun in odmero komunalnega prispevka (primerjaj 4. do 5. člen Odloka), ob sicer izpolnjenih pogojih za odmero komunalnega prispevka. Odlok je namreč v 5. členu določal, da je komunalni prispevek kot povprečje stroškov komunalne opreme na m² vseh stavbnih zemljišč v občini v predhodnem letu in se izračuna z upoštevanjem površine stavbnega zemljišča in možnosti priključitve na javno infrastrukturo. Zavezancu se komunalni prispevek odmeri v višini sorazmernega dela stroškov komunalnega opremljanja stavbnega zemljišča z javno infrastrukturo, ki odpade na površino njegovega stavbnega zemljišča. Po 6. členu Odloka se izračun komunalnega prispevka opravi tako, da se površina stavbnega zemljišča zavezanca pomnoži s povprečnimi stroški komunalnega opremljanja za m² stavbnega zemljišča, upoštevajoč dejansko stopnjo komunalne opremljenosti. Iz 18. točke obrazložitve izhaja ugotovitev, ki pritožbeno ni prerekana, to je, da je bilo zaprosilo za odmero komunalnega prispevka z dne 21. 7. 2006 zavrnjeno zaradi razloga, ker ni bilo predhodno izdano zgoraj omenjeno soglasje.

28. Pravilnosti zavrnitve, kot je to navedlo sodišče prve stopnje, tožeča stranka ni niti grajala, to izhaja tudi iz zaslišanja prič (glej na primer pričo L.), višje sodišče pa iz zgoraj povzete ureditve opozarja na druge materialnopravne kriterije za odločanje o komunalnem prispevku (v tem delu odgovor prvotožene stranke torej ni bistveno prispeval k odločitvi višjega sodišča). Kar pa je najpomembnejše, tožeča stranka niti ne zatrjuje, da bi zoper prvo odločitev o komunalnem prispevku vložila pritožbo oziroma tožbo zoper odločbo župana v upravnem sporu.

29. Pravilen je torej zaključek sodišča prve stopnje, da do neizdaje gradbenega dovoljenja ni prišlo le zaradi ravnanja prvotožene stranke, temveč tudi zaradi ravnanja tožeče stranke, in to iz razloga, ki s prvim ni v zvezi in ki je bil za odločanje upravnega organa pri izdaji gradbenega dovoljenja oziroma za zavrnitev predloga za prekinitev postopka prav tako pomemben.

30. Končno pa sodišče prve stopnje v 24. točki obrazložitve ugotavlja, da je želela tožeča stranka izvesti projekt na območju, kjer je predviden poseben rizik gradnje. Sodišče prve stopnje je opozorilo, da je bila tožeča stranka že z lokacijsko informacijo za gradnjo objektov št. ... z dne 18. 11. 2005 (A7) pod rubriko podrobnejša namenska raba opozorjena tudi na točko 4.2.5. člena Odloka Občine X o spremembah in dopolnitvah odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto Š 14, ki je določala, da je morfološka enota 2A območje namenjeno gradnji družinskih stanovanjskih hiš (4. točka lokacijske informacije) in dodatno, da v morfoloških enotah 2A, 2B, 2C in 2D ni dovoljena gradnja stanovanjskih objektov z večjim številom stanovanj, kakor ni dovoljena gradnja vrstnih hiš in strnjena gradnja (6.1. točka lokacijske informacije). Odlok pa je kot strnjeno gradnjo opredeljeval objekte, ki se med seboj stikajo vsaj z eno stranico ali njenim delom (točka I.a 5. člena). Sodišče prve stopnje je razlogovalo, da je potrebno pri nameravani gradnji upoštevati ne samo definicijo enodružinske hiše v odloku, v tistem delu, ko govori, da gre za objekt, ki obsega največ dve stanovanji, temveč da mora biti objekt tudi po obliki in strukturi prilagojen gradbeni strukturi enodružinskih hiš.

31. Po določbi tretjega odstavka 5. člena (točka I.a) odloka je bil v času dajanja soglasja enodružinska hiša objekt, ki obsega največ dve stanovanji in do 50 % bruto etažnih površin, ki so namenjene za okolje nemoteči poslovni dejavnosti in je po obliki in strukturi prilagojen gradbeni strukturi enodružinskih hiš. Sicer drži navedba pritožnika, da je v predhodnih projektnih pogojih za priključitev objekta na komunalno infrastrukturo v Občini X (A9) prvotožena stranka v točki 8.13 navedla, da gre za območje za gradnjo družinskih stanovanjskih hiš v morfoloških enotah z oznako 2, kjer so dovoljeni naslednji posegi: gradnja stanovanjskih objektov in sicer enodružinskih hiš, vil, atrijskih hiš, vendar pa je sodišče prve stopnje v nadaljevanju pravilno uporabilo sistemsko razlago in je upoštevalo (glej točka 4.2 odloka), da v morfoloških enotah 2A, 2B, 2C in 2D ni dovoljena gradnja stanovanjskih objektov z večjim številom stanovanj, kakor tudi ni dovoljena gradnja vrstnih hiš in strnjena gradnja. Da je imela tožeča stranka namen graditi večstanovanjski hiši, pa sodišče pravilno povzema že trditve tožeče stranke, ki je v tako imenovanem predpravdnem mnenju, ki je sestavni del tožnikovih navedb (glej poročilo D. z dne 6. 4. 2010 - priloga spisa A 82) navedla, da je hotela sicer graditi dva stanovanjska objekta, s po dvema stanovanjskima enotama (glej na primer 7 stran poročila na prilogi A 82). Po lokacijski informaciji za gradnjo objektov oziroma izvajanje drugih del na zemljiščih ali objektih pa je v točki 6.1 izrecno navedeno, da v tej morfoloških enotah ni dovoljena gradnja stanovanjskih objektov z večjim številom stanovanj, kakor tudi ni dovoljena gradnja vrstnih hiš in strnjena gradnja. Višje sodišče poudarja, da pravilnosti lokacijske informacije za gradnjo objektov (A7) tožeča stranka v ničemer ne prereka. Tudi ne prereka ugotovitve sodišča, da se nepremičnine nahajajo v območju iz točke 6.1 lokacijske informacije (A7). Priča L. je opozorila na ta del lokacijske informacije.

32. Tudi iz zaslišanja predstavnika tožeče stranke, kot je to sodišče prve stopnje pravilno ugotovilo, izhaja, da ni šlo za nameravano gradnjo enodružinske hiše, saj je bil namen investitorja (tožeče stranke) izgradnja dveh stanovanj v eni hiši, ki bi vsaka od njih tvorili samostojno enoto, pri čemer bi kupci lahko pripadali različnim družinam, kot to izhaja iz izpovedb zakonitega zastopnika B. in priče R.; torej gradnja hiše, ki po lokacijski informaciji ni dovoljena. Argument, da se je tako v tej občini sicer počelo, ne more biti odločujoč za sodišče, kot je sodišče prve stopnje pravilno poudarilo, ker pa je to tudi pritožbeni argument, to poudarja tudi višje sodišče. Zato je tudi neutemeljena pritožba graja, da je sodišče napačno uporabilo 286. člen ZPP. Tu tudi ne gre za uporabo znanj, s katerimi sodišče ne razpolaga, temveč gre za razlago občinskih podzakonskih aktov, kot materialnega predpisa, v povezavi s trditveno podlago tožeče stranke, z njene strani predloženega poročila D. (glej zgoraj citirano) in uspeha dokazovanja (zlasti lokacijska informacija in izpovedbe zakonitega zastopnika tožeče stranke in priče R.). Zato ni utemeljena pritožbena navedba, da je v tem delu zmotno ugotovljeno dejansko stanje in bi moralo sodišče postaviti predlaganega izvedenca gradbene stroke, da bi prišlo do teh zaključkov. To velja tudi za pritožbeno grajo neizvedbe poizvedb pri UE, določitve izvedenca urbanistične stroške in predlagano zaslišanje D..

33. Pritožba ni utemeljena in niso podani pritožbeni razlogi, na katere višje sodišče pazi po uradni dolžnosti, zato je pritožbo zavrnilo in izpodbijano sodbo potrdilo (353. člen ZPP).

34. Odločitev o stroški pritožbe temelji na prvem odstavku 154. člena ZPP. Višje sodišče prvotoženi stranki ni priznalo stroškov odgovora na pritožbo, ker odgovor ni bistveno prispeval k odločitvi višjega sodišča, in torej stroški niso bili potrebni (155. člen ZPP). Enako velja za drugotoženo stranko, katere odgovorni argumenti so večinoma namenjeni obrambi prvotožene stranke.

(1) Primerjaj Vrhovno sodišče sodba III Ips 74/2014 z dne 2. 9. 2014.

(2) Primerjaj dr. Damjan Možina, Odškodninska odgovornost države, Pravni letopis 2013, Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani.

(3). Primerjaj še sodbo in sklep Vrhovnega sodišča II Ips 110/2012 z dne 12. 7. 2012 in npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-65/05 z dne 22. 9. 2006.

(4) Glej na primer VS RS sodba II Ips 74/2014 z dne 2. 9. 2014.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 26, 26/1, 26/2

Obligacijski zakonik (2001) - OZ  - člen 131, 147, 148

Zakon o lokalni samoupravi (1993) - ZLS  - člen 28, 33, 33/1

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 50, 50/5, 50/6, 66, 66-5, 210, 210-2

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 143

Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (1984) - ZUN  - člen 76a, 76a/3

Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ  - člen 44, 44/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 251, 251/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.