VSL sodba I Cpg 82/2014
Sodna praksa višjih sodišč, 2015-01-21

Lidija Leskošek Nikolič (preds.), mag. Valerija Jelen Kosi (poroč.), Milojka Fatur Jesenko

odškodninska odgovornost - protipravnost ravnanja - državna revizijska komisija - odškodninska odgovornost DRK - ponovni vpogled v ponudbeno dokumentacijo - dopolnitev revizijskega zahtevka - neenakopravno obravnavanje ponudnikov

Protipravnost ravnanja DRK (ali drugih državnih organov) mora biti očitna, v smislu samovoljnosti oziroma arbitrarnosti odločanja. Ni podana protipravnost v primeru vsakršne napačne razlage pravnih pravil, pač pa le namerne napačne razlage ali neuporabe povsem jasnega določila zakona. Vsako neskladje s pravom še ni podlaga za odškodninsko odgovornost.

Zaradi zmotne ugotovitve dejanskega stanja ali drugačne razlage pravnega predpisa državnim organom še ni mogoče očitati protipravnega ravnanja, če je njihova razlaga v okviru pooblastil, ki jih imajo za svoje odločanje. Pojem protipravnosti je izkazana zlasti v situacijah kot so: 1) nerazumno odstopanje od jasnih določb materialnega prava in uveljavljene sodne prakse, 2) neuporaba povsem jasne določbe zakona ali namerna razlaga predpisa v nasprotju z ustaljeno sodno prakso zaradi pristranskosti, 3) grobo kršenje pravil postopka, 4) napake, ki so povsem zunaj okvira pravno še dopustnega dejanja (v smislu arbitrarnosti oziroma izdaje odločbe zunaj kakršnegakoli z zakonom predvidenega postopka), ter druge podobne kvalificirane kršitve.

Za presojo protipravnosti ravnanja (tako sodnikovega kot tudi ravnanja državnega organa) je odločilno, ali se je sodnik oziroma oseba, zaposlena v okviru državnega organa, v dani situaciji pregrešil zoper profesionalne standarde, ki veljajo za opravljanje njegove službe. Ta standard obenem opredeljuje okvir za presojo protipravnosti ravnanja. Ker sodišče, ki odloča v odškodninskem sporu zoper državo, ni funkcionalno nadrejeno državnim organom (niti DRK), njegova naloga (tudi zato) ni podrobna analiza posameznih ravnanj ali opustitev ter vrednotenje razčlenjenega postopka, pač pa presoja, ali je postopanje organa, upoštevaje vse okoliščine primera (gledano kot celote), zadostilo zahtevanim standardom.

Dopolnitev revizijskega zahtevka je bila pravočasna in popolna, saj zakon zahtevka za odločitev o reviziji (petitornega zahtevka) ne določa kot obvezne sestavine revizijskega zahtevka.

I. Pritožba se zavrne in se sodba sodišča prve stopnje potrdi.

II. Tožeča stranka sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka.

III. Tožeča stranka mora toženi stranki povrniti 524,00 EUR stroškov odgovora na pritožbo v roku 15 dni od vročitve sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od šestnajstega dne od vročitve sodbe.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbeni zahtevek tožeče stranke na plačilo odškodnine v višini 9.790,53 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi in povrnitev pravdnih stroškov (I. točka izreka) in tožeči stranki naložilo plačilo pravdnih stroškov tožene stranke v višini 885,36 EUR skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi (II. točka izreka).

2. Zoper sodbo se je pravočasno iz vseh pritožbenih razlogov pritožila tožeča stranka in predlagala, da višje sodišče pritožbi ugodi in po izvedeni glavni obravnavi izpodbijano sodbo spremeni ter v celoti ugodi tožbenemu zahtevku, podrejeno pa, da sodbo razveljavi in vrne zadevo v novo sojenje. Tožeča stranka je priglasila stroške pritožbenega postopka.

3. Pritožba tožeče stranke je bila vročena toženi stranki, ki je nanjo odgovorila in predlagala, da jo višje sodišče zavrne kot neutemeljeno, tožeči stranki pa naloži plačilo njenih stroškov pritožbenega postopka.

5. Tožeča stranka zahteva plačilo odškodnine za škodo (navadno škodo in izgubljeni dobiček), ki naj bi ji nastala zaradi protipravnega ravnanja tožene stranke (Državne revizijske komisije (v nadaljevanju DRK)). Sodišče prve stopnje je v svoji obrazložitvi pravilno izpostavilo, da je za vzpostavitev odškodninske obveznosti toženke potrebno ugotoviti, ali kumulativno obstojijo vse predpostavke odškodninske odgovornosti iz 131. člena Obligacijskega zakonika (OZ) v povezavi s 148. členom OZ in 26. členom Ustave Republike Slovenije.

6. Uvodoma pritožbeno sodišče upoštevaje sodno prakso VSRS poudarja, da mora biti protipravnost ravnanja DRK (ali drugih državnih organov) očitna, v smislu samovoljnosti oziroma arbitrarnosti odločanja. Ni podana protipravnost v primeru vsakršne napačne razlage pravnih pravil, pač pa le namerne napačne razlage ali neuporabe povsem jasnega določila zakona. Presoja protipravnosti ravnanja organa države je seveda odvisna od neskladnosti s pravom, vendar pa vsako neskladje s pravom še ni podlaga za odškodninsko odgovornost(1). Proces odločanja ni protipravno ravnanje; narava pravnega odločanja pa je taka, da je pogosto mogoča različna presoja izvedenih dokazov in često tudi različna razlaga pravnih predpisov. Zaradi zmotne ugotovitve dejanskega stanja ali drugačne razlage pravnega predpisa državnim organom še ni mogoče očitati protipravnega ravnanja, če je njihova razlaga v okviru pooblastil, ki jih imajo za svoje odločanje. Pojem protipravnosti iz 26. člena URS zato v vsakem posameznem primeru napolnjuje sodna praksa(2); ta je izkazana zlasti v situacijah kot so: 1) nerazumno odstopanje od jasnih določb materialnega prava in uveljavljene sodne prakse, 2) neuporaba povsem jasne določbe zakona ali namerna razlaga predpisa v nasprotju z ustaljeno sodno prakso zaradi pristranskosti, 3) grobo kršenje pravil postopka, 4) napake, ki so povsem zunaj okvira pravno še dopustnega dejanja (v smislu arbitrarnosti oziroma izdaje odločbe zunaj kakršnegakoli z zakonom predvidenega postopka), ter druge podobne kvalificirane kršitve. Da bi bilo torej o protipravnosti ravnanja organa tožene stranke mogoče govoriti, mora biti protipravnost ravnanja jasna in očitna. Tako v literaturi kot v posameznih sodnih odločbah je bilo opozorjeno na prepletanje pojmov protipravnosti in krivde oziroma zahtevane skrbnosti ravnanja, pri čemer pa je potrebno upoštevati načela, ki definirajo način dela državnega organa, zlasti prosto presojo dokazov, samostojnost pri odločanju ter odločanje po prostem preudarku. Tako je za presojo protipravnosti ravnanja (tako sodnikovega kot tudi ravnanja državnega organa) odločilno, ali se je sodnik oziroma oseba, zaposlena v okviru državnega organa, v dani situaciji pregrešil zoper profesionalne standarde, ki veljajo za opravljanje njegove službe. Ta standard obenem opredeljuje okvir za presojo protipravnosti ravnanja, kot predpostavke pravice do povračila škode iz 26. člena URS. Ker sodišče, ki odloča v odškodninskem sporu zoper državo, ni funkcionalno nadrejeno državnim organom (niti DRK), njegova naloga (tudi zato) ni podrobna analiza posameznih ravnanj ali opustitev ter vrednotenje razčlenjenega postopka, pač pa presoja, ali je postopanje organa, upoštevaje vse okoliščine primera (gledano kot celote), zadostilo zahtevanim standardom.

7. Pritožnica v pritožbi očita, da se sodišče prve stopnje ni opredelilo do vseh navedb tožeče stranke. Sodišče prve stopnje se je opredelilo do vseh pravno relevantnih vprašanj pomembnih za odločitev, kar je v točki 3. svoje obrazložitve tudi pojasnilo. Kot že rečeno, za obstoj odškodninske obveznosti toženke morajo biti kumulativno podani vsi elementi in če ni podan samo en, je potrebno tožbeni zahtevek zavrniti. Sodišče prve stopnje je presojalo elemente in ugotovilo, da vsi niso podani, zato je zahtevek zavrnilo.

8. Sodišče prve stopnje je upoštevaje pod točko 6. predmetne obrazložitve pravilno poudarilo, da tožeči stranki ni uspelo dokazati, da je DRK ravnala protipravno, saj ji ni moč očitati, da je (namenoma) kršila veljavno pravo postopkov javnega naročanja. Sodišče prve stopnje je pravilno ugotovilo, da je bil revizijski zahtevek drugega ponudnika pravočasen, da je šlo za dovoljen ponovni vpogled v ponudbeno dokumentacijo po sedmem odstavku 22. člena Zakona o javnem naročanju (Ur. l. RS, št. 128/06, s spremembami, v nadaljevanju ZJN-2), torej po sprejemu odločitve naročnika o oddaji javnega naročila. Pravočasna in popolna je bila dopolnitev revizijskega zahtevka, saj prvi odstavek 15. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Ur. l. RS, št. 43/11, v nadaljevanju ZPVPJN) zahtevka za odločitev o reviziji (petitornega zahtevka) ne določa kot obvezne sestavine revizijskega zahtevka. Nadalje peti odstavek 31. člena ZPVPJN določa, s čim lahko neizbrani ponudnik dopolni revizijski zahtevek po tem, ko opravi vpogled v ponudbeno dokumentacijo (po kršitvi njegove pravice do vpogleda) - revizijski zahtevek lahko dopolni ali spremeni z novo kršitvijo ter dejstvi in dokazi, ki jih je pridobil pri vpogledu, kar se je tudi zgodilo v konkretnem primeru. Prvi odstavek 38. člena ZPVPJN določa, da DRK odloča v mejah revizijskega zahtevka tako, da odloči o vseh očitanih kršitvah v postopkih javnega naročanja, torej kršitvah, ki jih je očital drug ponudnik, pri čemer drugi odstavek istega člena določa tudi izjemo od odločanja v mejah revizijskega zahtevka. DRK je tako sprejela odločitve glede očitanih kršitev in njeno ravnanje glede dopustitve presojanja revizijskega zahtevka drugega ponudnika je bilo v okviru razlage predpisov in mu ni mogoče očitati samovoljnosti, arbitrarnosti ali namerne napačne uporabe prava.

9. V zvezi s pritožbenimi navedbami, da tožeča stranka ni bila pravilno pozvana na dopolnitev ponudbe s strani naročnika, je potrebno opozoriti, da gre pri pozivu na dopolnitev za ravnanje v sferi naročnika in ne DRK.

10. Sodišče prve stopnje je po presoji pritožbenega sodišča tudi pravilno ugotovilo, da je bila ugotovitev DRK glede neprimernosti ponudbe tožeče stranke pravilna, saj ni izpolnjevala tehničnih specifikacij glede stojala, ki bi moralo biti izdelano iz INOX nerjavečega jekla. Sodišče prve stopnje je argumentirano in prepričljivo pojasnilo, da DRK ni neenakopravno obravnavala tožeče stranke in drugega ponudnika. Pritožbeno sodišče se v izogib ponavljanju sklicuje na 12., 13., 14. in 15. točko obrazložitve izpodbijane sodbe. Pritožbeni razlogi navedenih zaključkov ne morejo omajati.

11. Sodišče prve stopnje se sicer res ni opredelilo do navedb tožeče stranke, da drugi ponudnik vzorca bolniške postelje ni dostavil in je le navedel, kje se vzorčna postelja nahaja, vendar pritožbeno sodišče v zvezi s temi navedbami ugotavlja, da so pravno nepomembne. Samo dejstvo, da je bila morda neprimerna tudi ponudba drugega ponudnika, ne bi (nujno) pripeljalo do tega, da bi bila izbrana ponudba tožeče stranke oziroma, da bi se zaradi neprimernosti ponudbe drugega ponudnika, ponudba tožeče stranke lahko štela za primerno. Naročnik, v primeru, da nihče ne izpolnjuje razpisnih pogojev, ne more biti zavezan, da sklene pogodbo o javnem naročanju, temveč razpis za javno naročilo ponovi.

12. Ni mogoče slediti pritožbenemu očitku, da je sodišče prve stopnje napačno ugotovilo, da ravnanje DRK ni bilo namerno, saj je pavšalen in ne pojasni, v katerih konkretnih dejanjih je podan namen DRK, da pravo napačno uporabi. Upoštevaje že navedeno pod točko 6. predmetne obrazložitve, pa se tudi moti, ko meni, da je toženka odgovorna, ko DRK ne uporabi, ali napačno uporabi zakonsko določbo. Kot že rečeno, pritožbeno sodišče sledi razlogom sodišča prve stopnje glede postopanja DRK v skladu s predpisi. Obenem pa ponovno poudarja, da ni že vsaka (morebitna) napačna uporaba prava s strani državnega organa protipravno ravnanje, saj bi se v tem primeru izgubil smisel ustavne pravice do pritožbe, ki že sama po sebi implicira, da lahko prihaja v postopkih državnih organov do napak, ki pa v primeru nezadovoljstva stranke avtomatično ne pomenijo odškodninske odgovornosti države.

13. Pritožbeno sodišče tudi zavrača navedbe pritožnika, da je tožeča stranka upravičena do povrnitve škode za izgubljeni dobiček (pozitivni pogodbeni interes). Kot popolnoma pravilno ugotavlja sodišče prve stopnje naročnik in tožeča stranka kot ponudnik pogodbe o javnem naročilu še nista sklenila, prav tako pa prva odločitev naročnika o izbiri tožeče stranke ni bila dokončna, saj je bila v reviziji razveljavljena(3).

14. Ker protipravnost kot element odškodninske odgovornosti (in tudi škoda v obliki izgubljenega dobička) ni podan, je pravilna odločitev sodišča prve stopnje, da je zavrnilo zahtevek. Skladno z določbo prvega odstavka 360. člena ZPP se pritožbeno sodišče upoštevaje navedeno ni opredeljevalo do očitkov glede obstoja vzročne zveze.

15. Sodišče je glede na vse navedeno pritožbo zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje, saj pritožbeni razlogi niso podani, niti ne razlogi, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti (353.čl. ZPP).

16. Ker pritožnica s pritožbo ni uspela, sama nosi svoje pritožbene stroške (1. odst. 165. čl. v zvezi s 1. odst. 154. čl. ZPP).

17. Tožnica je na podlagi prvega odstavka 165. člena v zvezi s 155. členom ZPP dolžna toženki povrniti stroške odgovora na pritožbo. Pri tem je pritožbeno sodišče upoštevalo določbo 20. člena Odvetniške tarife (Uradni list RS 2/2015), ki določa, da če se je sodni postopek na prvi stopnji začel pred uveljavitvijo te tarife in po uveljavitvi Zakona o odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 67/08, 35/09 – ZOdv-C), se odvetniški stroški v tem postopku in v vseh nadaljnjih postopkih s pravnimi sredstvi določajo po Zakonu o odvetniški tarifi. Po tarifni številki 3210 Zakona o odvetniški tarifi upoštevaje vrednost predmeta pripada toženki nagrada v višini 504,00 EUR in 20,00 EUR materialnih stroškov (tar. št. 6002), skupaj 524,00 EUR, od katerih ji v primeru zamude s plačilom gredo zakonske zamudne obresti.

(2) Sodba VS RS III Ips 114/2009, sodba VS RS II Ips 1014/2007, sodba VS RS II Ips 556/2002, Sodba VS RS II Ips 64/2010, sodba VS RS III Ips 48/2010, sodba VS RS II Ips 200/2010.

URS člen 26. OZ člen 131, 148. ZJN-2 člen 22, 22/7. ZPVPJN člen 15, 15/1, 31, 31/5, 38, 38/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.