VSC sklep in sodba I Cpg 49/2016
Sodna praksa višjih sodišč, 2016-03-01

sui generis pogodbena kazen - načelo dispozitivnosti

Pogodbena kazen je bila dogovorjena kot civilna kazen za kršitev pogodbenih obveznosti. Namen pogodbene kazni pa je sankcionirati in s tem preventivno vplivati na preprečevanje kršitev pogodbenih obveznosti. Tak dogovor, ki ga ne prepoveduje noben veljaven predpis, dovoljuje pravdnima strankama načelo prostega urejanja obligacijskih razmerij (3. člen OZ). Dogovorjena pogodbena kazen zato ne predstavlja odškodnine za katero od vrst škode po OZ, temveč posebno sankcijo zaradi kršitve pogodbene obveznosti izvajalca zdravstvenih storitev. Cit. dogovorjena pogodbena kazen nima narave pogodbene kazni kot je urejena v 247. členu in naslednjih členih OZ. Gre za posebno sui generis pogodbeno kazen, ki jo pogodbeni stranki smeta dogovoriti, kršitelj pogodbenega razmerja pa jo je dolžan plačati, če škoda nastane ali ne.

I. Predlog za prekinitev postopka se zavrne.

II. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijana sodba prve stopnje.

III. Pravdni stranki krijeta vsaka svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je s sodbo I Pg 46/2015 z dne 7. 10. 2015 (ki pisno izdelana takoj vsebuje obrazložitev po tretjem odstavku 457. člena ZPP (četrti odstavek 496. člena ZPP)) izreklo, da ostane sklep o izvršbi Okrajnega sodišča v Ljubljani  VL 16570/2015 z dne 18. 2. 2015 v veljavi za plačilo zneska 1.819,40 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zneskov: 1.395,34 EUR od 6. 5. 2014 dalje do plačila in 424,06 EUR od 2. 7. 2014 dalje do plačila ter stroškov (izvršilnega) postopka v znesku 46,50 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 1. 3. 2015 dalje do plačila (I. točka izreka) in da mora tožena stranka povrniti tožeči stranki pravdne stroške v znesku 141,00 EUR, v 8 dneh od prejema sodbe, po preteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi dalje do plačila (II. točka izreka).

2. Tožena stranka s 30. 12. 2015 pravočasno vloženo pritožbo in predlogom za prekinitev postopka izpodbija sodbo prve stopnje v celoti “… iz sledečih pritožbenih razlogov: a) zmotne uporabe materialnega prava po 340. čl. ZPP, saj tožeča stranka glede na splošna pravila Obligacijskega zakonika, predvsem upoštevaje splošna načela civilnega prava, nima pravice zaračunavati pogodbene kazni; b) zmotne uporabe materialnega prava, saj je tožbeni zahtevek nesklepčen, ker tožeča stranka v prvi prip. vlogi (dopolnitev tožbe) v postopku spora majhne vrednosti ni podala ustrezne trditvene podlage, kar je sodišče v celoti spregledalo;  c) bistvenih kršitev določb pravdnega postopka po 8. točki 339. člena ZPP in napačne uporabe materialnega prava po 341. čl. ZPP, saj je tožeča stranka nepristojna za vodenje nadzora in posledično izrekanje pogodbene kazni, posledično pa je tudi dogovor o izrekanju pogodbenih kazni, ničen.” Pritožbenemu sodišču predlaga, da pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo prve stopnje spremeni tako, da tožbeni zahtevek tožeče stranke v celoti zavrne, oziroma podrejeno, da pritožbi ugodi, izpodbijano sodbe prve stopnje s sklepom razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje, v vsakem primeru pa tožeči stranki naloži plačilo stroškov pravdnega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki začnejo teči 16. dan od prejema sodbe prve stopnje dalje do plačila. Pritožbenemu sodišču še predlaga, da “… postopek prekine do odločitve Vrhovnega sodišča RS o reviziji v zadevi I Pg 18/2014.”

3. Tožena stranka je priglasila v stroškovniku specificirane stroške pritožbe.

4. Tožeča stranka je 29. 1. 2016 vložila odgovor na pritožbo, ki pa je (za 7 dni) prepozen. Pritožbeno sodišče ga zato ni upoštevalo (drugi odstavek 344. člena ZPP).

5. Predsednik Vrhovnega sodišča Republike Slovenije je s sklepom Su 343/2016 z dne 10. 2. 2016 ob sklicevanju na 105.a člen in prvi odstavek 60. člena Zakona o sodiščih, ter na predlog predsednika Višjega sodišča v Mariboru v vlogi Su 9/2016 z dne 5. 2. 2016, prenesel pristojnost za sojenje (in odločanje) v tej zadevi na Višje sodišče v Celju.

6. Predlog za prekinitev postopka se zavrne.

7. Ker je Vrhovno sodišče Republike Slovenije s sklepom III Ips 20/2016-3 z dne 24. 2. 2016 zavrglo revizijo tožene stranke zoper sodbo Višjega sodišča v Celju Cpg 57/2015 z dne 7. 5. 2015 v zvezi s sodbo Okrožnega sodišča v Slovenj Gradcu I Pg 18/2014 z dne 19. 9. 2014, je pritožbeno sodišče zavrnilo predlog tožene stranke, da “… postopek prekine, do odločitve Vrhovnega sodišča RS o reviziji v zadevi I Pg 18/2014.”, dopuščeni s sklepom Vrhovnega sodišča Republike Slovenije III DoR 92/2015-8 z dne 13. 10. 2015 glede v njegovem izreku navedenih dveh vprašanj. Sicer pa se je o značaju končnega zapisa in pooblastil Zavodu za zdravstveno zavarovanje Slovenije (ZZZS) v zvezi z nadzorom nad izvajalci izreklo že Ustavno sodišče Republike Slovenije v svoji odločbi Up-121/09-5 z dne 23. 6. 2009, ko je sklenilo, da se Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Upr 6/2008 z dne 26. 11. 2008 ne sprejme, (tudi) Vrhovno sodišče Republike Slovenije pa mora upoštevati odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije. Končno prekinitve postopka v takem primeru ne določa noben (drug) zakon (6. točka prvega odstavka 205. člena ZPP).

9. Ker se v tem postopku v gospodarskem sporu (1. točka prvega odstavka 481. člena ZPP) tožbeni zahtevek nanaša na denarno terjatev, ki ne presega 4.000,00 EUR, je ta gospodarski spor spor majhne vrednosti (prvi odstavek 495. člena ZPP).

10. Sodba (in sklep), s katero (katerim) je končan spor v postopku v sporih majhne vrednosti, pa se sme (smeta) izpodbijati samo zaradi bistvene kršitve določb pravdnega postopka iz drugega odstavka 339. člena ZPP (absolutnih kršitev postopka) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (prvi odstavek 458. člena ZPP).

11. V prvem odstavku 458. člena ZPP navedena pritožbena razloga sta tudi pritožbena razloga, na katera pazi pritožbeno sodišče že po uradni dolžnosti (morebitne bistvene kršitve določb pravdnega postopka iz 1. 2., 3., 6., 7., 11. točke, razen glede obstoja in pravilnosti pooblastila za postopek pred sodiščem prve stopnje, ter 12. in 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP in morebitna zmotna uporaba materialnega prava) po drugem odstavku 350. člena ZPP, ko preizkusi sodbo prve stopnje v tistem delu, v katerem se izpodbija s pritožbo (prvi odstavek 350. člena ZPP).

12. Sodišče prve stopnje je v obravnavanem gospodarskem sporu moralo presoditi na podlagi naslednjih trditev pravdnih strank: tožeče stranke: (-) nesporno je, da sta s toženo stranko 5. 9. 2013 sklenili Pogodbo o izvajanju programa zdravstvenih storitev za pogodbeno leto 2013 (Pogodba 2013), z uporabo od 1. 1. 2013 dalje; (-) da sta s toženo stranko 19. 8. 2014 sklenili Pogodbo o izvajanju programa zdravstvenih storitev za pogodbeno leto 2014 (Pogodba 2014), z uporabo od 1. 1. 2014 dalje; (-) da ima pogodbeno in zakonsko podlago za opravljanje nadzora in na podlagi ugotovljenih nepravilnosti v skladu s sklenjeno Pogodbo 2013 oziroma 2014 in pravnimi podlagami zahtevati od tožene stranke plačilo pogodbene kazni; (-) njene pravne podlage za opravljanje nadzorov so v 77. členu Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (ZZVZZ), 42. členu Splošnega dogovora za pogodbeno leto 2013 oziroma 2014 (SD 2013 oziroma 2014), 76. in 83. členu Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej), 9. členu Statuta Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (Statut) in 2. členu Pravilnika o nadzorih (Pravilnik); (-) da se na podlagi 15. člena Pogodbe 2014 in 14. člena Pogodbe 2013 za vsa razmerja med pogodbenima strankama, ki s to Pogodbo niso posebej opredeljena, uporabljajo določila vsakokratnega veljavnega Dogovora in pripadajočih aneksov k Dogovoru, drugih aktov zavoda in ostalih zakonskih predpisov; (-) da je po 42. členu SD 2013 oziroma 2014 izvajalec, ki krši pogodbene obveznosti, dolžan Zavodu povrniti škodo, ki je s kršitvijo nastala; (-) da na podlagi prvega odstavka 43. člena SD 2013 oziroma 2014 Zavod opravlja nadzor nad uresničevanjem pravic zavarovanih oseb, nad evidencami in obračunavanjem opravljenih zdravstvenih storitev ter nad izvajanjem pogodb, ki jih izvajalci sklenejo z Zavodom, v skladu z zakoni, Statutom Zavoda, Pogodbo 2013 oziroma 2014 in tem Dogovorom; (-) da po drugem odstavku 43. člena SD 2013 oziroma 2014 Zavod lahko izvede nadzor nad evidencami in obračunavanjem opravljenih zdravstvenih storitev ter nad izvajanjem pogodb tako, da preveri: 1. da so zaračunane oziroma obračunane le opravljene in dovoljene storitve in samo v dovoljeni višini, 2. da ima vsaka zaračunana oziroma obračunana storitev podlago v verodostojnem zapisu v zdravstveni dokumentaciji; (-) da je na podlagi 45. člena SD 2013 oziroma 2014 izvajalec, ki prekrši pogodbeno obveznost iz 44. člena, z izjemo 5. točke, dolžan Zavodu povrniti škodo, ki je s kršitvijo nastala in je Zavod dokumentiral finančni izdatek, s katerim je bil zaradi tega obremenjen, in če je v nadzornem zapisniku ugotovljeno, da je izvajalec preveč obračunal zdravstvene storitve, mu Zavod na podlagi drugega odstavka 45. člena SD 2013 oziroma 2014 izreče pogodbeno kazen, in sicer, če je vrednost nepravilno obračunanih primerov od 101,00 EUR do 1.000,00 EUR v višini 500,00 EUR, če znaša vrednost nepravilno obračunanih primerov od 1.000,00 EUR do 5.000,00 EUR v višini 1.000,00 EUR, nad 5.000,00 EUR vrednosti nepravilno obračunanih primerov pa 2.000,00 EUR; (-) da po četrtem odstavku 45. člena SD 2013 oziroma 2014, kadar Zavod pri nadzoru ugotovi, da je izvajalec Zavodu storitev zaračunal neupravičeno, ali v previsokem znesku glede na pravila, ki veljajo na področju obračunavanja zdravstvenih storitev, Zavod zavrne plačilo tistega dela, ki je bil nepravilno obračunan, izvajalec pa za neupravičeno ali v previsokem znesku zaračunan del storitve Zavodu izstavi storno obračuna; (-) da so vsebina, vrste, načini, organizacija in postopek nadzorov nad izvajalci opredeljeni s Pravilnikom; (-) da so vrste nadzorov, ki jih Zavod opravlja po 5. členu Pravilnika finančno medicinski nadzor (FM) in administrativni nadzor: finančni, nadzor pravic in drugih pogodbenih obveznosti (A); (-) da je na podlagi navedenih podlag za opravljanje nadzorov 23. 5. 2014 ob 10.30 uri pri toženi stranki opravila redni finančno-medicinski nadzor v zdravstveni dejavnosti 206209 ginekologija, ob katerem je ugotovila nepravilnosti, od katerih je najpomembnejše navedla v Začasnem zapisu z dne 23. 5. 2014, s katerimi je bil seznanjen tudi predstavnik tožene stranke, saj je s podpisom potrdil prejem njegove kopije; (-) da je bil 27. 5. 2014 izdan Osnutek zapisnika o opravljenem rednem nadzoru Zavoda nad uresničevanjem pogodbe in izvajanjem programa zdravstvenih storitev, s prilogo Tabelarični prikaz ugotovitev pri nadzoru in Prilogo zapisniku o opravljenem nadzoru, ki ga je tožena stranka prejela 30. 5. 2014; (-) da so nepriznane storitve, ki sta jih njena nadzorna zdravnica in zdravnica tožene stranke ob nadzoru pregledali skupaj, pri naslednjih številkah zavarovank: 4, 5, 17, 18, 23, 24, 26, 29, 31 in 36; (-) da so nepriznane storitve evidentno v nasprotju s podlagami, ki jih je tožena stranka dolžna dosledno upoštevati pri evidentiranju in obračunavanju storitev; (-) da tožena stranka v dovoljenem roku ni podala ugovora oziroma sploh ni podala ugovora na Osnutek zapisnika, kar v skladu s 23. členom Pravilnika pomeni, da se z ugotovitvami nadzora strinja in je osnutek zapisnika postal dokončni veljavni zapisnik in podlaga za ovrednotenje ter finančni izračun ugotovljenih nepravilnosti iz nadzora; (-) da je izdala Obvestilo pogodbenemu partnerju o opravljenem nadzoru z dne 23. 6. 2014, Seznam dokumentov (obravnav) za izstavitev dobropisa oziroma popravek poročila, račun št. 90195177 z dne 24. 6. 2014, kar je tožena stranka prejela 26. 6. 2014, (-) da je z obvestilom obvestila toženo stranko, da ji bo na podlagi drugega in četrtega odstavka 45. člena SD 2013 oziroma 2014 in Navodila o beleženju in obračunavanju zdravstvenih storitev poračunala preveč zaračunane storitve v skupni vrednosti 212,03 EUR in ji izrekla pogodbeno kazen v višini 424,06 EUR; (-) da je v obvestilu navedeno, da je tožena stranka dolžna za preveč obračunane storitve izstaviti dobropis za obvezno zdravstveno zavarovanje v roku 8 dni od prejema obvestila in v roku 8 dni po njegovi izdaji poravnati račun za pogodbeno kazen; (-) da je 14. 7. 2014 in 22. 7. 2014 prejela dopisa tožene stranke o zavrnitvi računa št. 90195177 z dne 24. 6. 2014 v višini 424,06 EUR za izrečeno pogodbeno kazen z navedbami, da račun zavrača, ker se ne strinja z izrečeno pogodbeno kaznijo; (-) da v zvezi z nadzorom z dne 16. 4. 2014 navaja, da je 16. 4. 2014 pri toženi stranki opravila redni finančni nadzor v zdravstveni dejavnosti 231245 Izvajanje računalniške tomografije - CT, ob katerem je ugotovila nepravilnosti, ki jih je navedla v Osnutku zapisnika z dne 16. 4. 2014, ki ga je tožena stranka prejela 18. 4. 2014; (-) da je osnova finančnega nadzora izpis fakturiranih storitev zbranega vzorca zavarovanih oseb za obdobje od 1. 1. 2014 do 31. 1. 2014; (-) da je ob pregledovanju specifikacij za obdobje januar 2014 preverjala, ali so za hospitalizirane bolnike istočasno obračunane ambulantne storitve oziroma CT in MR preiskave; (-) da je bila zavarovancem pod zaporedno št. 37, 43, 50 in 79 opravljena slikovna diagnostika CT, hkrati pa so bili hospitalizirani; (-) ker ji je tožena stranka obračunala za te zavarovance slikovno diagnostiko in hospitalizacijo, je takšen obračun v nasprotju z devetim odstavkom 20. člena Priloge BOL III b SD 2013 oziroma 2014; (-) da je v nadaljevanju zapisnika naveden tudi pravni pouk, da lahko pogodbeni partner poda zoper osnutek zapisnika pripombe z dokazili v roku 5 dni od njegovega prejema; (-) da tožena stranka v dovoljenem roku ugovora ni podala; (-) da je po dovoljenem roku po elektronski pošti od tožene stranke prejela Odgovor na osnutek zapisnika o opravljenem rednem nadzoru na CT dejavnosti št. 06020-RV-14450/2014-13 z dne 25. 4. 2014, v katerem potrjuje administrativno napako za ugotovljene primere in navaja problematiko informacijske podpore za avtomatsko kontrolo; (-) da tožena stranka ni podala ugovora na Osnutek zapisnika, kar v skladu s 23. členom Pravilnika pomeni, da se z ugotovitvami nadzora strinja in je osnutek zapisnika postal dokončni veljavni zapisnik ter podlaga za ovrednotenje in finančni izračun ugotovljenih nepravilnosti iz nadzora; (-) da je izdala Obvestilo pogodbenemu partnerju o opravljenem rednem nadzoru z dne 28. 4. 2014, Seznam dokumentov (obravnav) za izstavitev dobropisa oziroma popravek poročila, račun št. 90193739 z dne 28. 4. 2014, kar je tožena stranka prejela 30. 4. 2014; (-) da je z obvestilom toženo stranko obvestila, da ji bo na podlagi drugega in četrtega odstavka 45. člena SD 2013 oziroma 2014 in Navodila o beleženju in obračunavanju zdravstvenih storitev poračunala preveč zaračunane storitve v skupni vrednosti 697,67 EUR in ji izrekla pogodbeno kazen v višini 1.395,34 EUR; (-) da je bila pogodbena kazen odmerjena v skladu z drugim odstavkom 45. člena SD 2013 oziroma 2014, po katerem znaša za programe v ambulantni obravnavi dvakratno vrednost preveč obračunanih zdravstvenih storitev, ugotovljenih v nadzoru; (-) da je v obvestilu navedeno, da je tožena stranka dolžna za nepravilno obračunane storitve izstaviti dobropis za obvezno zdravstveno zavarovanje v roku 8 dni od prejema obvestila in poravnati račun za pogodbeno kazen v 8 dneh po njegovi izdaji; (-) ker tožena stranka zoper Osnutek zapisnika ni podala ugovora, je postal dokončni veljavni zapisnik in hkrati podlaga za izrek sankcij zaradi kršitve pogodbenega razmerja; (-) da je 13. 5. 2014, 14. 7. 2014, 22. 7. 2014 in 7. 10. 2014 prejela dopise tožene stranke o zavrnitvi računa št. 90193739 z dne 28. 4. 2014 v višini 1.395,34 EUR za izrečeno pogodbeno kazen, z navedbami, da račun zavrača, ker se ne strinja z izdanim Obvestilom pogodbenemu partnerju o opravljenem rednem finančno-medicinskem nadzoru; (-) da je toženi stranki z dopisoma z dne 16. 5. 2014 in 15. 7. 2014 vrnila račun, ker je zavračanje računa s strani tožene stranke neupravičeno; (-) da je toženi stranki, ker računa ni poravnala, pred vložitvijo predloga za izvršbo poslala tri opomine; ter tožene stranke: (-) da zahtevek tožeče stranke, ki se nanaša na domnevne ugotovitve nepravilnosti ob nadzoru dne 23. 5. 2014, po njenem mnenju ni sklepčen; (-) da tožeča stranka ob nadzoru ni ugotovila, da bi preveč obračunala zdravstvene storitve, temveč se ugotovljene kršitve nanašajo zgolj na neurejeno dokumentacijo pri njej; (-) če bi tožeča stranka želela uspeti s svojim tožbenim zahtevkom, bi morala zatrjevati in dokazati, da je dejansko preveč obračunala zdravstvene storitve; (-) da je prepričana, da ugotovitev, da v dokumentaciji ni ustreznih zapisov o opravljenih storitvah, sicer kaže na določene nepravilnosti pri vodenju dokumentacije, ne zadošča pa še za izrek pogodbene kazni; (-) da Navodilo št. 30 za evidentiranje in obračunavanje zdravstvenih storitev ne predstavlja pravnega akta, ki bi jo zavezoval - gre za s strani tožeče stranke enostransko pripravljen dokument, ki ga ni potrdila; (-) da je po njeni oceni pogodbena kazen, ki ji jo je obračunala tožeča stranka, tudi nesorazmerno visoka glede na vrednost in pomen predmeta; (-) da bi bila po njeni oceni upravičena pogodbena kazen, ki bi dosegala največ nekaj odstotkov vrednosti preveč obračunane pogodbene kazni; (-) da skladno z 252. členom Obligacijskega zakonika (OZ) sodišču prve stopnje podredno predlaga, da zniža pogodbeno kazen tako, da se bo ta glasila na 10 % vrednosti preveč obračunanih zdravstvenih storitev, kar je po njeni oceni še najvišji znesek pogodbene kazni, ki je glede na okoliščine zadeve in podobne primere sprejemljiv in sorazmeren; (-) da tožeča stranka v tožbeni naraciji tudi ni pojasnila, kako je prišla do vrednosti 212,03 EUR preveč obračunanih zdravstvenih storitev, zaradi česar ocenjuje, da je tožba v tem delu nesklepčna; (-) da je tožbeni zahtevek tožeče stranke glede zahtevka na plačilo pogodbene kazni v višini 1.395,34 EUR nesklepčen; (-) da je pogodbena kazen v skladu s pravno teorijo in sodno prakso tako imenovani institut zavarovanja, ki sili pogodbene stranke k pravilni izpolnitvi pogodbe; (-) da ima s poslovno odškodninsko odgovornostjo to skupno lastnost, da v primeru ugotovljene kršitve pogodbe olajša pogodbi zvesti stranki uveljavljanje sankcij, ki nastanejo zaradi kršitve pogodbenih obveznosti; (-) da v tej zadevi tožeča stranka na samostojni trditveni podlagi vtožuje tudi plačilo pogodbene kazni v višini 1.395,34 EUR; (-) da bi tožeča stranka lahko uspela s postavljenim tožbenim zahtevkom, bi morala pravočasno, to je v dopolnitvi tožbe, navesti vsa dejstva, na podlagi katerih od nje zahteva plačilo pogodbene kazni; (-) da iz tožbe ni razvidno, koliko bi naj znašala vrednost preveč obračunanih storitev pri posameznem zavarovancu, temveč tožeča stranka postreže zgolj s končno vsoto preveč obračunanih storitev; (-) da ji pri tem ni znano, kako je tožeča stranka prišla do takšnih izračunov, zato ji je v tem delu onemogočeno, da bi zaključke tožeče stranke argumentirano prerekala; (-) da po njenem mnenju daje osnovni pravni okvir za rešitev obravnavnega pravnega spora ZZVZZ; (-) da cit. zakon daje tožeči stranki večplasten položaj, da v okviru izvajanja javnih pooblastil izvaja tudi nadzor nad izpolnjevanjem pogodb z izvajalci zdravstvenih storitev, nadzor nad izdajanjem in zaračunavanjem zdravil in medicinskih pripomočkov ter nad načinom in postopkom uresničevanja pravic iz zdravstvenega zavarovanja; (-) da je bistvo nadzora tožeče stranke, kot to določa 2. odst. 77. čl. ZZVZZ, v tem, da ZZZS svoje ugotovitve pri izvajanju nadzora posreduje resornemu ministrstvu oziroma pristojni zbornici; (-) da je torej bistvo, da postopek zaradi ugotovljenih nepravilnosti ne sme voditi ZZZS samostojno, ampak je njegova funkcija izključno v posredovanju podatkov organom, ki so pristojni za izvajanje nadzora in izrekanje ukrepov; (-) da zato tudi ugotovitve ZZZS iz zapisnika o nadzoru nimajo narave zavezujočega pravnega akta, saj mu zakon ne daje javnih pooblastil, da lahko odloča o pravicah izvajalcev, med katere sodi tudi ona; (-) da posledično zapisnik nima pravnega pouka in možnost varstva z rednimi oziroma izrednimi pravnimi sredstvi, zato tudi ne more uživati objektivnih in subjektivnih mej dokončnosti (pravnomočnosti); (-) da so tako lahko ugotovitve iz zapisnika v morebitnih kasnejših upravnih ali sodnih postopkih predmet vnovičnega preverjanja dejstev, ki izhajajo iz zapisnika; (-) čeprav Splošni dogovor za pogodbeno leto 2013 oziroma 2014 govori o pogodbeni kazni, je tudi očitno, da se pod preobleko takšnega izrazja, ki nepravilno napeljuje na pogodbeno naravo kazni, dejansko skriva kaznovalna sankcija sui generis, ki je po svoji naravi povsem primerljiva s sankcijo za prekršek; (-) da bi takšna sankcija lahko bila predpisana le v zakonu, uredbi ali ustreznem aktu samoupravne lokalne skupnosti, nikakor pa ne v Splošnem dogovoru; (-) da po njeni oceni kazen iz 45. čl. Splošnega dogovora ne ustreza naravi pogodbene kazni, ker ne gre za dogovor, ki bi zasledoval takšen namen, ki ga sicer zasleduje pogodbena kazen (učvrstitev obveznosti, zavarovanje), ker ima tožeča stranka pri ugotavljanju morebitnih kršitev s strani izvajalcev zdravstvenih storitev določene pravice, ki so primerljive s pravicami inšpektorjev ob inšpekcijskih pregledih in nikakor niso skladne z zatrjevano pogodbeno naravo v odnosu med pravdnima strankama; (-) da upoštevajoč dejstvo, da so kršitve ugotovljene na zapisniški način, kot to določa Splošni dogovor, apriori ni imela možnosti jim ugovarjati, saj zoper zapisnik nima rednih oziroma izrednih pravnih sredstev, kar dopušča arbitrarno odločanje; (-) da je tako določilo o pogodbeni kazni nično, saj nasprotuje tudi načelu sorazmernosti; (-) da ne samo, da je pogodbena kazen določena pavšalno za vse vrste kršitev kot so opredeljene v 44. čl. Splošnega dogovora, prihaja tudi do očitnega nesorazmerja pri porazdelitvi rizikov v splošnem dogovoru; (-) da izrazita pavšalizacija pogodbene kazni lahko privede do precej absurdnih situacij, kot je tudi v obravnavanem primeru, ko tožeča stranka kljub povrnjeni škodi zahteva še dodatno pavšalno odškodnino iz naslova pogodbene kazni; (-) da je takšna določitev pogodbene kazni seveda nesorazmerna, krivična in zato ne sme uživati pravnega varstva pred sodiščem prve stopnje.

13. Tožena stranka v pritožbi izpostavlja, da se pravno razmerje med njo in tožečo stranko presoja po splošnih pravilih civilnega prava, kar zajema tudi upoštevanje splošnih načel civilnega prava, oziroma da se razmerje med njo in tožečo stranko presoja kot civilno razmerje med dvema gospodarskima subjektoma, kar pomeni, da je treba pri presoji medsebojnih pravic in obveznosti uporabiti vsa splošna in specialna pravila civilnega prava (OZ). Vztraja tudi pri stališču, da ima Splošni dogovor za leto 2013 oziroma 2014 naravo splošnih pogojev v smislu 120. in 121. člena OZ, ker naj bi določilo 44. člena, ki ureja institut pogodbene kazni, pripravila tožeča stranka, in ki je bilo s sklepom Vlade RS vsiljeno v predhodno sprejet okvirni dogovor. Na vsebino splošnega dogovora naj ne bi imela nobenega vpliva, saj je bila pogodbena kazen implementirana vanj enostransko, s sklepom Vlade RS, št. 54 in 55, to je brez pogajanj ter njenega soodločanja. Takšna določila so sporna, nesorazmerna in škodljiva, saj naj bi ji nalagala prekomerne obveznosti, ki niso združljive z namenom splošnega dogovora.

14. Cit. v pritožbi ponovljeno že v postopku na prvi stopnji podano stališče tožene stranke je zmotno in tudi iz navedb sodišča prve stopnje ni razvidna njegova ugotovitev, da tožena stranka ni imela na sprejem Splošnega dogovora za leto 2013 oziroma 2014 nobenega vpliva. Za te pritožbene trditve tožene stranke tako ni opore v izpodbijani sodbi prve stopnje.

15. Ker je Splošni dogovor za leto 2013 oziroma 2014 sprejelo na strani izvajalcev v njihovem imenu in za njihov račun Združenje zdravstvenih zavodov Slovenije, v katerega je vključena tudi tožena stranka, česar tožena stranka v pritožbi sploh ne zanika, v takem primeru ni več mogoče govoriti o splošnih pogojih v smislu 120. in 121. člena OZ. Tožena stranka v pritožbi celo sama (smiselno) trdi, da je bil Dogovor rezultat pogajanj tožeče stranke in številnih združenj, in v takem primeru, ko se združenje pogaja v imenu in za račun svojih članov, ni niti pomembno, kaj je všeč posameznemu članu združenja, temveč postane pomembno le to, kaj je skupni rezultat pogajanj, to pa zavezuje vse deležnike združenja.

16. Da bi Dogovor(a) imel(a) značaj splošnih pogojev pogodbe v smislu 120. člena OZ, morata biti izpolnjena dva pogoja, in sicer, da ureja(ta) nedoločeno število istovrstnih pravnih razmerij in da so pravila pripravljena zgolj s strani ene stranke. Dogovor(a) pa so sklenili Ministrstvo za zdravje, Zdravniška zbornica Slovenije, Združenje zdravstvenih zavodov Slovenije, Lekarniška zbornica Slovenije, Skupnost slovenskih naravnih zdravilišč, Skupnost socialnih zavodov Slovenije, Skupnost organizacij za usposabljanje Slovenije in Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (tožeča stranka), tako da ni šteti, da bi ta bil(a) enostransko sprejet(a). Ker Dogovor(a) ni(sta) bil(a) enostransko sprejet(a), mu (jima) ni mogoče dati značaja splošnih pogojev pogodbe. Zato se pokaže kot neutemeljen pritožbeni očitek tožene stranke, da je (sta) določba(i) Dogovora(ov) o pogodbeni kazni nična(i).

17. Tožena stranka ne more biti uspešna z obširnimi pritožbenimi trditvami, da je tožba (tožena stranka sicer v pritožbi napačno uporablja izraz tožbeni zahtevek) nesklepčna, saj te svoje trditve utemeljuje s pomanjkljivo trditveno podlago na strani tožeče stranke, s tem pa (smiselno) uveljavlja bistveno kršitev določb pravdnega postopka iz prvega odstavka 339. člena ZPP (da so te kršitve vplivale na zakonitost in pravilnost izpodbijane sodbe prve stopnje), ki pa po povedanem v gospodarskem sporu majhne vrednosti ni dovoljen pritožbeni razlog. Pritožbenemu sodišču se zato s temi pritožbenimi navedbami tožene stranke ni bilo treba ukvarjati oziroma jih obravnavati.

18. Določbe Dogovora(ov) se torej v tej zadevi lahko uporabijo kot podlaga za uveljavljanje pogodbe kazni. V skladu z drugim odstavkom 42. člena Splošnega dogovora za leto 2013 oziroma 2014 je izvajalec, ki krši pogodbene obveznosti, dolžan povrniti tožeči stranki škodo, ki je s kršitvijo nastala. V skladu s 45. členom Splošnega dogovora za leto 2013 oziroma 2014 je izvajalec, ki prekrši pogodbeno obveznost iz 44. člena, z izjemo 5. točke, dolžan tožeči stranki povrniti škodo, ki je s kršitvijo nastala, in je ta dokumentirala finančni izdatek, s katerim je bila zaradi tega obremenjena. Če je v nadzornem zapisniku ugotovljeno, da je izvajalec preveč obračunal zdravstvene storitve, mu tožeča stranka na podlagi drugega odstavka 45. člena Splošnega dogovora za leto 2013 oziroma 2014 izreče pogodbeno kazen. Pri rednem nadzoru z dne 16. 4. 2014 je tožena stranka obračunala tožeči stranki za 4 točke preveč storitev, kar znaša 697,67 EUR in ji po drugem odstavku 45. člena Splošnega dogovora za leto 2013 oziroma 2014 izrekla pogodbeno kazen v višini 1.395,34 EUR (41. in 48. točka obrazložitev izpodbijane sodbe). Iz osnutka zapisnika o rednem nadzoru, ki ga je sestavila tožeča stranka 27. 5. 2014 (A 10), pa je razvidno, da je bilo toženi stranki priznano 631,04 točk od fakturiranih 715,18 točk, zaradi navedenih nepravilnosti pa je bilo odbito 84,14 točk, kar pomeni, da je tožena stranka tožeči stranki iz naslova storitev zaračunala za 212,03 EUR preveč. Tožeča stranka je tako toženi stranki izrekla pogodbeno kazen v znesku 424,06 EUR v skladu z drugim odstavkom 45. člena Splošnega dogovora za leto 2013 oziroma 2014, po katerem znaša pogodbena kazen za programe v ambulantni obravnavi dvakratno vrednost preveč obračunanih zdravstvenih storitev, ugotovljenih v nadzoru (41., 44. in 46. točka obrazložitve izpodbijane sodbe).

19. Sodišče prve stopnje je v obrazložitvi izpodbijane sodbe še zapisalo, da sta pravdni stranki z Dogovorom(a) dogovorili poleg odprave nepravilnosti, ki je v izstavitvi dobropisa za preveč obračunane zdravstvene storitve (četrti odstavek 46. člena Dogovora(ov)), tudi pogodbeno kazen za kršitev pogodbene obveznosti. Pogodbena kazen je bila dogovorjena kot civilna kazen za kršitev pogodbenih obveznosti poleg izstavitve dobropisa oziroma bremepisa za znesek nepravilno zaračunanih zdravstvenih storitev in ne namesto teh. Pogodbena kazen tako predstavlja pravico tožeče stranke, dogovorjeno med pravdnima strankama s Pogodbo, ki temelji izključno na določbah Pogodbe oziroma Dogovora, na katere se Pogodba sklicuje. Namen pogodbene kazni pa je sankcionirati in s tem preventivno vplivati na preprečevanje kršitev pogodbenih obveznosti. Tak dogovor, ki ga ne prepoveduje noben veljaven predpis, dovoljuje pravdnima strankama načelo prostega urejanja obligacijskih razmerij (3. člen OZ). Dogovorjena pogodbena kazen zato ne predstavlja odškodnine za katero od vrst škode po OZ, temveč posebno sankcijo zaradi kršitve pogodbene obveznosti izvajalca zdravstvenih storitev (45. in 49. točka obrazložitve izpodbijane sodbe). Cit. dogovorjena pogodbena kazen nima narave pogodbene kazni kot je urejena v 247. členu in naslednjih členih OZ. Gre za posebno sui generis pogodbeno kazen, ki jo pogodbeni stranki smeta dogovoriti, kršitelj pogodbenega razmerja pa jo je dolžan plačati, če škoda nastane ali ne. Če škoda nastane in jo kršitelj povrne, ga to še vedno ne odveže plačila pogodbeno dogovorjene civilne kazni, ker je ta dogovorjena kot odmena za samo dejanje kršitve pogodbe. Glede na navedeno se v omenjeni zadevi določbe OZ o pogodbeni kazni ne uporabljajo, kar pomeni, da je tožeča stranka v skladu z naštetimi predpisi in Dogovorom(a) toženi stranki lahko zaračunala pogodbeno kazen. Glede na navedeno se zato določba 252. člena OZ o znižanju nesorazmerno visoke pogodbene kazni ne more uporabiti. Dejstvo pa je, da se je tožena stranka z Dogovorom(a) posebej zavezala plačati pogodbeno kazen v višini dvakratnika preveč obračunanih zdravstvenih storitev, ugotovljenih v nadzoru (45. točkah obrazložitve izpodbijane sodbe).

20. Prav tako je neutemeljen pritožbeni očitek tožene stranke sodišču prve stopnje, da se ni opredelilo do njenega materialnega ugovora glede pristojnosti tožeče stranke za izvajanje nadzora, s čimer naj bi storilo bistveno kršitev določb pravdnega postopka iz 8. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Sodišče prve stopnje je v 50. in 52. točki obrazložitve izpodbijane sodbe zapisalo: “V zvezi z navedbami tožene stranke, da zapisnik o inšpekcijskem nadzoru nima narave dokončnega upravnega akta in zato ne more biti podlaga za izdajo pogodbene kazni, se … popolnoma strinja. Podlaga za izrek pogodbene kazni sta v obravnavanem primeru računa …” št. 90193739 z dne 28. 4. 2014 v višini 1.395,34 EUR in št. 90195177 z dne 26. 6. 2014 v višini 424,06 EUR, “… zapisnik(a) pa je (sta) le zapis(a) o samem poteku nadzora, kot to določa 21. člen Pravilnika o nadzorih. Navedeni pravilnik pa je bil izdan na podlagi 77. člena ZZVZZ; torej na zakoniti podlagi. Zapisnik sam torej nikakor ne more imeti pravne narave upravnega akta; ampak gre le za dokumentacijo samega poteka nadzora. Iz 1. odstavka 23. člena Pravilnika o nadzorih izhaja, da se v primeru, da izvajalec zdravstvenih storitev (torej tožena stranka) ne poda ugovora, šteje, da osnutek zapisnika postane dokončni veljavni zapisnik, stranka pa se z ugotovitvami strinja. Iz navedenega sledi, da se torej le šteje, da se stranka s tem strinja; kar pa ne pomeni, da je to tudi res. Ali to drži ali ne, pa seveda ugotavlja sodišče v pravdnem postopku.”

21. Po povedanem ni pravilen pritožbeni očitek tožene stranke sodišču prve stopnje, da jo je “preslišalo”. Zato tudi ni podana uveljavljana bistvena kršitev določb pravdnega postopka iz 8. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Sicer pa je sodišče prve stopnje tudi pojasnilo, da je Pravilnik izdan na podlagi 77. člena ZZVZZ, torej na zakoniti podlagi.

22. Pritožbeno sodišče soglaša s takšnim materialnopravnim zaključkom sodišča prve stopnje in je zato drugačno pritožbeno zatrjevanje tožene stranke: “Bistvo nadzora ZZZS (tožeče stranke) kot to določa 2. odst. 77. čl. (ZZVZZ) je v tem, da ZZZS svoje ugotovitve pri izvajanju nadzora posreduje resornemu ministrstvu oz. pristojni zbornici … .” in “Bistveno torej je, da postopek zaradi ugotovljenih nepravilnosti ZZZS ne sme voditi samostojno, ampak je njegova funkcija izključno v posredovanju podatkov organom, ki so pristojni za izvajanje nadzora in izrekanje ukrepov.”, zmotno.

23. Zmotno je tudi pritožbeno stališče tožene stranke glede pravne narave končnega zapisa (oziroma kot v pritožbi navaja tožena stranka - zapisnika). Kot je že bilo navedeno se je o značaju končnega zapisa in pooblastil ZZZS v zvezi z nadzorom nad izvajalci izreklo že Ustavno sodišče Republike Slovenije v svoji odločbi Up- 121/09-5 z dne 23. 6. 2009, ko je sklenilo, da se Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Upr 6/2008 z dne 26. 11. 2008 ne sprejme. V tem sklepu je Ustavno sodišče Republike Slovenije razlogovalo: “5. Z zdravstvenimi in drugimi zavodi oziroma posamezniki sklepa ZZZS pogodbe za izvajanje zdravstvenih programov. Člen 63 ZZVZZ med drugim določa, da se ZZZS, pristojne zbornice, združenja zdravstvenih zavodov in drugih zavodov ter organizacij, ki opravljajo zdravstveno dejavnost, ter ministrstvo, pristojno za zdravstvo, za vsako leto dogovorijo o programu storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, opredelijo zmogljivosti, potrebne za njegovo izvajanje, in določijo obseg sredstev. Na podlagi 65. člena ZZVZZ sklepa ZZZS pogodbe z zdravstvenimi in drugimi zavodi ter organizacijami in zasebnimi zdravstvenimi delavci, ki opravljajo zdravstveno dejavnost. Pogodbe določajo vrste, obseg in kakovost ter roke za uresničevanje programa oziroma zdravstvenih storitev. V pogodbi se določijo cene programov oziroma storitev, način obračunavanja in plačevanja ter nadzor nad uresničevanjem pogodbe kakor tudi druge medsebojne pravice in obveznosti pogodbenih strank. 6. Nadzor nad uresničevanjem pogodb ureja 77. člen ZZVZZ, ki je bil dopolnjen in spremenjen z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 76/08 - v nadaljevanju ZZVZZ-K). Zakon določa, da ZZZS v skladu z zakonom in s statutom Zavoda izvaja nadzor nad izpolnjevanjem pogodb z izvajalci zdravstvenih storitev in nadzor nad izvajanjem in zaračunavanjem zdravil in medicinskih pripomočkov. Tretji odstavek 77. člena ZZVZZ izrecno določa, da se pri izvajanju nadzora nad uresničevanjem pogodb ne uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek. Pravna podlaga za nadzor ZZZS nad izvajanjem pogodb pa sta tudi četrta točka prvega odstavka 76. člena in 83. člen ZZD. Na podlagi navedenih zakonskih določb generalni direktor ZZZS izda pravilnik o nadzorih. Sedaj veljavni pravilnik ima naslov Pravilnik o izvajanju nadzora (objavljen v internem glasilu Občasnik ZZZS, št. 1/08 z dne 28. 3. 2008). V členih od 18 do 28 Pravilnik ureja postopek izvajanja nadzora. Postopek se prične z obvestilom o rednem ali izrednem nadzoru. Med izvajanjem nadzora se na kraju samem sestavlja začasni zapis. Po opravljanem nadzoru se izdela Zapisnik o nadzoru. Zoper Zapisnik so možne pisne pripombe. Po presoji pripomb na Zapisnik se izda Končni zapis. Po drugem odstavku 28. člena Pravilnika je Končni zapis dokument, s katerim se ugotovi, ali je izvajalec kršil pogodbeno razmerje in kako ga je kršil. Končni zapis je podlaga za izrekanje ukrepov, ki so določeni v 30. členu Pravilnika. Zoper Končni zapis Pravilnik izrecno določa sodno varstvo, in sicer s tožbo pri pristojnem sodišču. 8. Po presoji Ustavnega sodišča je očitek pritožnice, da pravna stališča Vrhovnega sodišča v izpodbijanem sklepu pomenijo poseg v pravico do sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave), očitno neutemeljen. Stališče Vrhovnega sodišča pomeni, da Končnega zapisa kot takega ni mogoče izpodbijati pred sodiščem. To pa ne pomeni, da pritožnici ni zagotovljeno sodno varstvo njenih pravic in pravnih koristi. Ker gre v tem po stališču Vrhovnega sodišča za pogodbeno razmerje med pritožnico in ZZZS, lahko obe strani svoje pravice uveljavljata v gospodarskem sporu pred sodiščem splošne pristojnosti.”

24. Ustavno sodišče Republike Slovenije je tako že odgovorilo na zmotno pritožbeno stališče tožene stranke in pojasnilo, da ima tožeča stranka pravno podlago za nadzor v 77. členu ZZVZZ, in jasno štelo, da se nadzor ne ustavi s poročanjem ministrstvu oziroma zbornici, ampak da ima tožeča stranka v zvezi z ugotovitvami pri nadzoru pravico izdati Končni zapis, ter se je opredelilo do njegovega značaja. Pritožbeno stališče tožene stranke je glede obsega pooblastil tožeče stranke v zvezi z izvajanjem nadzora nad njo zato zgrešeno.

25. Ob dejanskem stanju, kakor in kolikor ga je ugotovilo sodišče prve stopnje, je bilo z izpodbijano ugoditvijo tožbenemu zahtevku tožeče stranka materialno pravo pravilno uporabljeno. Sodišče prve stopnje je namreč pravilno štelo, da med pravdnima strankama ni bila dogovorjena pogodbena kazen v smislu določb OZ o pogodbeni kazni in da je tožeča stranka smela zaračunati toženi stranki pogodbeni kazni za ugotovljene kršitve Pogodb(e) in Dogovora(ov).

26. Glede na tako stanje stvari je bilo treba pritožbo zavrniti kot neutemeljeno in potrditi izpodbijano sodbo prve stopnje (353. člen ZPP in tudi prvi odstavek 458. člena ZPP).

27. Pravdni stranki krijeta vsaka svoje stroške pritožbenega postopka: pritožba tožene stranke ni bila uspešna (prvi odstavek 154. člena v zvezi s prvim odstavkom 165. člena ZPP); odgovor tožeče stranke na pritožbo pa je bil prepozen in ga pritožbeno sodišče ni upoštevalo (drugi odstavek 344. člena v zvezi s prvim odstavkom 165. člena ZPP).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.