VSL sklep I Cpg 341/2007
Sodna praksa višjih sodišč, 2007-09-04

odškodninska odgovornost države za delo državnih organov

Protipravno ravnanje tožene stranke je sodišče prve stopnje videlo v tem, da sta bili odločbi njenega že omenjenega organa z dne 10.1.2002 in z dne 16.1.2002, s katerima je bila prvi tožeči stranki začasno prepovedana proizvodnja in embaliranje njenih izdelkov, izdani na podlagi Obveznih navodil, ki jih je izdala Veterinarska uprava RS, ta navodila pa niso bila veljavna. Pravilnosti te ugotovitve sodišče druge stopnje ni presojalo, saj za odločitev v tem odškodninskem sporu ni relevantna. Iz nje je namreč razvidno, da bi šlo lahko le za kršitve postopka, v katerem sta bili izdani sporni odločbi, zaradi takšnih kršitev pa bi prva tožeča stranka morala najprej uporabiti vsa redna in izredna pravna sredstva, ki jih ima na razpolago po Zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP) in po Zakonu o upravnem sporu (ZUS). Šele če bi s temi sredstvi uspela tako, da bi bili sporni odločbi odpravljeni, bi lahko od tožene stranke zahtevala, da ji povrne škodo, ki ji je nastala zaradi teh odločb.

Vendar pa je bilo treba pri reševanju pritožbe upoštevati še nekatere druge tožbene navedbe, v zvezi z njimi pa tudi pravno mnenje, sprejeto na Občni seji VSRS dne 14.12.1995, ki pravi, da "pravnomočnost odločbe sodišča ne preprečuje možnosti presoje o zatrjevani protipravnosti sodnikovega ravnanja v odškodninskem sporu". Ni dvoma, da je to mnenje mogoče uporabiti tudi pri presoji o zatrjevani protipravnosti ravnanja upravnega organa, zlasti individualnega, v konkretnem primeru torej inšpektorice N.N.

Pritožbi se ugodi, izpodbijana sodba se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

Sodišče prve stopnje je z izpodbijano vmesno sodbo ugotovilo, da je tožena stranka prvi in drugi tožeči stranki odškodninsko odgovorna.

Zoper takšno sodbo je tožena stranka vložila pravočasno pritožbo iz vseh z zakonom predvidenih pritožbenih razlogov. Predlagala je, da sodišče druge stopnje izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbeni zahtevek zavrne oziroma da jo razveljavi in vrne zadevo v novo sojenje. Pritožbenih stroškov ni priglasila.

Tožeči stranki sta na pritožbo odgovorili. Predlagali sta, da sodišče druge stopnje pritožbo zavrne. Pri tem sta priglasili stroške odgovora.

Tožeči stranki sta svoja odškodninska zahtevka utemeljevali s protipravnim ravnanjem organa tožene stranke, in sicer Veterinarske uprave RS, Veterinarske inšpekcije, Območnega urada C., oziroma veterinarske inšpektorice tega urada N.N. Sodišče prve stopnje je ugotovilo, da je tožena stranka ravnala protipravno in da je tožečima strankama zaradi tega nastala škoda. Višino škode (in s tem tožbenega zahtevka) pa se je odločilo ugotavljati v nadaljnjem postopku. Zato je na

podlagi 315. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) izdalo izpodbijano vmesno sodbo in z njo odločilo le o podlagi zahtevka.

Protipravno ravnanje tožene stranke je sodišče prve stopnje videlo v tem, da sta bili odločbi njenega že omenjenega organa z dne 10.1.2002 in z dne 16.1.2002, s katerima je bila prvi tožeči stranki začasno prepovedana proizvodnja in embaliranje njenih izdelkov, izdani na podlagi Obveznih navodil, ki jih je izdala Veterinarska uprava RS, ta navodila pa niso bila veljavna. Zakaj ta navodila niso bila veljavna, je sodišče prve stopnje obširno obrazložilo v treh pogledih, in sicer: ker niso bila objavljena v Uradnem listu RS; ker niso bila izdana na predpisan način, saj jih ni izdal minister; ker so posegla v ureditev takrat še vedno veljavnih pravilnikov, izdanih na podlagi prej veljavnega Zakona o veterinarstvu iz leta 1994.

Pravilnosti gornjih ugotovitev sodišče druge stopnje ni presojalo, saj za odločitev v tem odškodninskem sporu niso relevantne. Iz njih je namreč razvidno, da bi šlo lahko le za kršitve postopka, v katerem sta bili izdani sporni odločbi, zaradi takšnih kršitev pa bi prva tožeča stranka morala najprej uporabiti vsa redna in izredna pravna sredstva, ki jih ima na razpolago po Zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP) in po Zakonu o upravnem sporu (ZUS). Šele če bi s temi sredstvi uspela tako, da bi bili sporni odločbi odpravljeni, bi lahko od tožene stranke zahtevala, da ji povrne škodo, ki ji je nastala zaradi teh odločb (prim. s sodbo VSRS III Ips 92/91).

Prva tožeča stranka se zoper odločbo z dne 10.1.2002 ni pritožila. Zoper odločbo z dne 16.1.2002 se je sicer pritožila, vendar je drugostopenjski upravni organ njeno pritožbo zavrnil, prva tožeča stranka pa potem ni vložila tožbe na upravno sodišče. Tako sta obe odločbi postali dokončni, na kar je že v odgovoru na tožbo opozorila tožena stranka in na kar opozarja tudi v pritožbi. To pa pomeni, da če sta bili dokončni odločbi izvršeni, organu tožene stranke, ki ju je izdal, ni mogoče očitati nikakršne nezakonitosti, saj bi se nezakonitost lahko proti odločbama uveljavljala le s pravnimi sredstvi v skladu z določbami ZUP oziroma ZUS in ne s tožbo v odškodninski pravdi (prim. s sodbo VSRS III Ips 91/99). V takšni pravdi razpravljanje o nezakonitosti dokončne upravne odločbe ni dovoljeno. Nezakonitosti (in nepravilnosti) pravnomočnih oziroma dokončnih odločb državnih organov namreč ni mogoče enačiti s protipravnostjo kot predpostavko za odškodninsko odgovornost države po 26. členu Ustave.

Zgolj na podlagi doslej povedanega bi bilo treba izpodbijano sodbo spremeniti in tožbeni zahtevek zavrniti, saj je sodišče prve stopnje s tem, ko je v bistvu presojalo zakonitost spornih upravnih odločb, zmotno uporabilo materialno pravo (določbe o odškodninski odgovornosti države, zlasti glede protipravnega ravnanja). Tako bi bilo treba ravnati tudi z zahtevkom druge tožeče stranke, saj naj bi bila škoda, ki je nastala tej stranki, po tožbenih navedbah v vzročni zvezi z ravnanjem organa tožene stranke. Vendar pa je bilo treba pri reševanju pritožbe upoštevati še nekatere druge tožbene navedbe, v zvezi z njimi pa tudi pravno mnenje, sprejeto na Občni seji VSRS dne 14.12.1995, ki pravi, da "pravnomočnost odločbe sodišča ne preprečuje možnosti presoje o zatrjevani protipravnosti sodnikovega ravnanja v odškodninskem sporu". Ni dvoma, da je to mnenje mogoče uporabiti tudi pri presoji o zatrjevani protipravnosti ravnanja upravnega organa,zlasti individualnega, v konkretnem primeru torej inšpektorice N.N.

Omenjeno mnenje VSRS sicer ne daje dokončnega odgovora na vprašanje, katero sodnikovo (po analogiji: inšpektorjevo) ravnanje je treba šteti za protipravno, vendar je iz njega vseeno mogoče izluščiti, da bo šlo za tako ravnanje zlasti takrat, ko je sicer pravnomočna (dokončna) odločba posledica ravnanja, ki nasprotuje običajnim metodam dela ali ustaljeni (sodni) praksi, in to zaradi pristranskosti ali celo namena (ali vsaj privolitve), da se stranki povzroči škoda. Takšen dejanski stan pa bi bil v obravnavani zadevi lahko podan, če bi se izkazale za resnične tožbene navedbe, da je inšpektorica N.N. "svoje delo opravljala, nekorektno, nestrokovno in v nasprotju z veljavnimi predpisi, vse z namenom zavestnega povzročanja škode tožečim strankam tako, da se jih izloči iz trga mesa in mesnih izdelkov in da se na ta način ustvarijo ugodnejši tržni pogoji za druge predelovalce mesa in mesnih izdelkov, ki so bodisi neposredno povezani z Ministrstvom za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano bodisi, da so od njega subvencionirani."

Ker se sodišče prve stopnje zaradi napačnega materialnopravnega izhodišča s temi tožbenimi navedbami ni ukvarjalo in zaradi tega tudi ni ugotavljalo njihove resničnosti,je ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Zato je bilo treba na podlagi 355. člena ZPP izpodbijano sodbo razveljaviti in zadevo vrniti sodišču prve stopnje v novo sojenje, da izvedene dokaze oceni, po potrebi pa tudi ponovi, še v nakazani smeri in nato v zadevi ponovno odloči.

Odločitev o stroških pritožbenega postopka je pridržana za končno odločbo (3. odst. 165. člena ZPP).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.