VSL sodba I Cpg 653/2005
Sodna praksa višjih sodišč, 2007-05-10

javni razpis - vabilo k postavljanju ponudb - obveznost skleniti pogodbo z najugodnejšim ponudnikom - kršitev - edini ponudnik - najugodnejši ponudnik

Situacija, v kateri je le eden izmed udeležencev vabila k licitaciji izpolnil vse zahtevane pogoje, naročniku onemogoča prepoznavanje ponudbe z najnižjo ceno, ker je kakršnakoli primerjava med cenami dejansko izključena. V takšnem primeru do licitacije niti ni prišlo. Naročnik - razpisovalec pogodbo seveda lahko sklene z edinim ponudnikom v okviru svobode urejanja obligacijskih razmerij (10. člen ZOR), ni je pa dolžan skleniti.

1. Pritožbi se ugodi, izpodbijana sodba se spremeni tako, da se zavrne tožbeni

"Tožena stranka je dolžna plačati prvotožeči stranki znesek 13,841.876,60 SIT z zakonitimi zamudnimi obrestmi od 17.2.1995 dalje do plačila, v 15 dneh, da ne bo izvršbe. "

2. Tožeča stranka mora plačati toženi stranki 3.496,40 EUR za stroške postopka v roku 15 dni, po tem roku pa od 3.496,40 EUR za primer zamude še zakonske zamudne obresti do plačila tega zneska.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo toženi stranki naložilo plačilo 13.841.876,60 SIT z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 17.2.1995 dalje do plačila.

2. Proti sodbi sodišča prve stopnje vlaga pravočasno pritožbo tožena stranka. V pritožbi uveljavlja pritožbeni razlog bistvene kršitve določb pravdnega postopka, zmotne uporabe materialnega prava in zmotne ter nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Pritožbenemu sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbeni zahtevek zavrne.

3. Tožeča stranka je na pritožbo odgovorila. Pritožbenemu sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne in izpodbijano sodbo potrdi.

5. Pritožbeno sodišče se strinja s pritožbeno trditvijo, da je obravnavanemu primeru analogna zadeva Vrhovnega sodišča RS z opravilno številko III Ips 12/93, v kateri je Vrhovno sodišče RS izključilo obveznost sklenitve pogodbe, če javni razpis določa, da bo najugodnejši ponudnik izbran na podlagi različnih elementov ponudbe (kvaliteta, roki, kreditiranje, itd).

6. V obravnavanem primeru je pravna prednica tožeče stranke v 6. točki javnega razpisa namreč določila naslednja merila za izbiro najugodnejšega ponudnika: "reference, cena, plačilni pogoji, kakovost, rok dobave in posebne ugodnosti." Prav ti različni elementi, ki jih je morala vsebovati ponudba konkurentov spornega javnega razpisa, po prepričanju pritožbenega sodišča izključujejo možnost primerjave s situacijo, ki jo ureja 604. člen ZOR. Za situacijo, ki jo ureja 604. člen ZOR, je namreč značilno, da je najnižja cena edini element za izbiro najugodnejšega ponudnika, s katerim bo naročnik sklenil pogodbo (prim. 1. odstavek 604. člena ZOR). To pomeni, da ima vabilo k licitaciji o ceni del po 1. odstavku 604. člena ZOR pravni pomen javne ponudbe, "ponudba", ki jo odda udeleženec razpisa, pa ima značilnosti sprejema razpisnikove (naročnikove) javne ponudbe (dr. Nina Plavšak, v Obligacijski zakonik s komentarjem, 3. knjiga, stran 766; komentar k 623. členu OZ, ki je identičen s 405. členom ZOR). Takšen način nastanka pogodbe je izključen, če naročnik v razpisu vabi k opredelitvi različnih kriterijev, ki so zanj pomembni. Aktivnost udeležencev razpisa pri opredeljevanju teh kriterijev v ponudbi zato ne more biti sprejem razpisnikove ponudbe, temveč oblikovanje (različnih) ponudb. Prav tako po prepričanju pritožbenega sodišča ne prihaja v poštev analogna uporaba 229. člena in nasl. ZOR. Javna obljuba nagrade je institut, pri katerem nastane obveznost z enostransko izjavo volje. Prav po tej značilnosti se javna obljuba nagrade bistveno razlikuje od pogodbe, ki je dvostranski ali večstranski posel (prim. dr. Nina Plavšak v Obligacijski zakonik s komentarjem, 2. knjiga stran 70, 71 in dr. Ada Polajnar Pavčnik, Obligacijski zakonik s komentarjem, 2. knjiga, stran 87, 88), in katere nastanek je v celoti urejen v splošnem delu ZOR v določilih od 26. člena do 45. člena ZOR.

7. Vendar je Vrhovno sodišče presodilo drugače. Tako iz sklepa Vrhovnega sodišča RS III Ips 31/99 z dne 30.3.2000 (l. št. 74; v nadaljevanju razveljavitveni sklep) sledi, da je konkretnemu primeru analogna zadeva Vrhovnega sodišča RS z opravilno številko III Ips 54/94, v kateri je bila po presoji vrhovnega sodišča cena edini element za izbiro najugodnejšega ponudnika. Revizijsko sodišče je zato v konkretnem primeru odločilo, da je treba smiselno uporabiti 1. odstavek 604. člen ZOR tudi v konkretnem primeru kot "pravni temelj za tožbeni zahtevek."

8. Pritožbeno sodišče se je zato v ponovljenem pritožbenem postopku ukvarjalo z vprašanjem odškodninske odgovornosti zaradi zatrjevane opustitve dolžnosti skleniti pogodbo, ki naj bi po presoji Vrhovnega sodišča RS nastala (na načelni ravni) s spornim javnim razpisom, objavljenim v Ur.l. RS 5/95 z dne 27.1.1995 (v prilogi A4). Podlaga za zatrjevano odškodninsko odgovornost bi lahko bila, kot je presodilo Vrhovno sodišče RS, kršitev zapovedi iz 1. odstavka 604. člena ZOR, ne pa 26. člen Ustave, kot je zmotno presodilo sodišče prve stopnje. Podlaga za odškodninsko odgovornost države iz 26. člena Ustave RS v obravnavanem primeru ne pride v poštev zato, ker do zatrjevane kršitve (opustitve) pravne prednice tožene stranke ni prišlo niti pri izvajanju dejavnosti državnega organa niti pri izvajanju javnih pooblastil le-te. Bivša Direkcija RS za blagovne rezerve je sporni javni razpis objavila v okviru svojih pristojnosti in dolžnosti v zvezi z zagotavljanjem republiških blagovnih rezerv, za izpolnjevanje katerih je vstopala v pogodbena razmerja z dobavitelji. To pa pomeni, da je v razmerju do morebitnih dobaviteljev nastopala kot potencialna sopogodbenica in ne kot nosilka javnih ali oblastnih pooblastil (prim. 11. člen ZOR in 1. odstavek 26. člen Ustave).

9. Enako kot prvostopenjsko sodišče tudi pritožbeno sodišče v razveljavitvenem sklepu ni našlo dejanske ugotovitve, da bi bila tožeča stranka najugodnejši ponudnik. Vrhovno sodišče se je po razumevanju pritožbenega sodišča v razveljavitvenem sklepu opredelilo do dolžnosti pravne prednice tožene stranke, da sklene prodajno pogodbo na podlagi spornega razpisa le na načelni ravni. Zato je prvostopenjsko sodišče pravilno v dokaznem postopku ugotavljalo, ali je bila tožeča stranka najugodnejši ponudnik. Le če bi bila, bi pravni prednici tožene stranke v razmerju do nje lahko očitali opustitev dolžnosti iz 604. člena ZOR, da z njo sklene pogodbo (prim. razveljavitveni sklep). Pri tem je sodišče prve stopnje pravilno ugotovilo, da je bila tožeča stranka "sploh edini ponudnik," ki je izpolnjeval vse razpisne pogoje. Pravilno je tudi ugotovilo, da druga dva ponudnika nista izpolnjevala vseh razpisih pogojev (prim. zapisnik z dne 14.2.1995, v prilogi A 7). Zato je treba odgovoriti na vprašanje, ali je edini ponudnik obenem že zato, ker je edini, najugodnejši ponudnik, ali pa prav zato, ker je edini, ni najugodnejši ponudnik. Sodišče prve stopnje je presodilo, da je nastopila obveznost skleniti pogodbo, ker je bila tožeča stranka edini ponudnik, ni pa se opredelilo do vprašanja, ali je edini ponudnik obenem najugodnejši ponudnik, čeprav iz spornega razpisa sledi, da je bil javni razpis objavljen za izbiro najugodnejšega ponudnika.

10. Po 19. členu Odredbe o postopku za izvajanje javnega razpisa za oddajo javnih naročil (Ur.l. RS 28/93 in 19/94; v nadaljevanju Odredba) razpis ni uspel, če so prispele manj kot 3 veljavne ponudbe. To določilo sicer očitno predvideva, da je o veljavnosti ponudbe mogoče sklepati preden jo komisija odpre, kar je težko izvedljivo. Ne glede na takšno deloma težko razumljivo besedilo Odredbe (prim. s tem v zvezi še 41. člen Zakona o javnih naročilih, Ur.l. RS 24/97, ki je odrekal možnost sprejema sklepa o izbiri najugodnejšega ponudnika, če po pregledu in ocenjevanju ne ostaneta popolni ponudbi vsaj dveh ponudnikov) tudi (analogna) uporaba 604. člena ZOR terja odgovor na vprašanje, ali je edina ponujena cena lahko najnižja cena in ali je edini ponudnik lahko obenem najugodnejši ponudnik.

11. Odgovor na to vprašanje je po presoji pritožbenega sodišča negativen. Situacija, v kateri je le eden izmed udeležencev vabila k licitaciji izpolnil vse zahtevane pogoje, naročniku namreč onemogoča prepoznavanje ponudbe z najnižjo ceno, ker je kakršnakoli primerjava med cenami dejansko izključena. V takšnem primeru do licitacije niti ni prišlo. Naročnik - razpisovalec pogodbo seveda lahko sklene z edinim ponudnikom v okviru svobode urejanja obligacijskih razmerij (10. člen ZOR), ni je pa dolžan skleniti. Izjava edinega udeleženca licitacije o sprejemu ponudbe tudi ni mogla učinkovati kot sprejem razpisnikove javne ponudbe, ker edina ponujena cena ni bila obenem najnižja. V teoriji velja, da pojem najugodnejšega ponudnika označuje tistega udeleženca javnega razpisa, katerega ponudba je v primerjavi z ostalimi prispelimi ponudbami ugodnejša oziroma najugodnejša (dr. Vesna Kranjc, v zakon o javnih naročilih s komentarjem, GV, 2004, stran 293). Tudi po Slovarju slovenskega knjižnega jezika pojem boljši (kot primernik od dober) izraža primerjavo med na primer dvema predmetoma, ki ju primerjamo glede na njune lastnosti. Zato lahko po razumevanju pritožbenega sodišča o najugodnejši ponudbi govorimo le v primeru konkurence dveh ali več ponudb, pri katerih obstoji možnost izbire.

12. V prid doslej obrazloženemu pritožbeno sodišče dodaja še stališče Sodišča Evropskih skupnosti (SES), ki ga je oblikovalo v zadevi z opravilno številko C-27/98 v postopku po 177. členu (sedaj 234. členu) Pogodbe Evropskih skupnostih v zvezi z razlago 1. odstavka 18. člena Direktive 93/37/EEC, spremenjene z Direktivo 97/52/EC, ki se nanašata na postopek oddaje javnih naročil. Iz tega stališča jasno sledi, da v primeru, ko na javnem razpisu le eden izmed ponudnikov ustreza vsem pogojem razpisa, razpisovalec nima dolžnosti, da sklene pogodbo z njim. Smisel javnih razpisov za oddajo javnih naročil je namreč v takšni organizaciji oddaje pogodbe, ki naročniku omogoča primerjavo med različnimi ponudbami in možnost izbire najboljše med njimi na osnovi objektivnih kriterijev (31. in 32. odstavek obrazložitve sodbe SES v zadevi C-27/98).

13. Za konkretni primer razloženo pomeni, da po presoji pritožbenega sodišča kljub analogni uporabi 604. člena ZOR pravna prednica tožene stranke ni imela dolžnosti, da sklene pogodbo s tožečo stranko, ker je bila ta, upoštevaje stališče Vrhovnega sodišča RS v sklepu III Ips 31/99 z dne 30.3.2000 o pomenu 6. točke razpisnih pogojev in dejansko ugotovitev sodišča prve stopnje, edini ponudnik, ki je izpolnjeval razpisne pogoje. Edini ponudnik pa ne more biti obenem najugodnejši ponudnik, ker je primerjava med različnimi ponudbami izključena. Zaradi dejanskih okoliščin razpisa (en sam ponudnik) sporni razpis ni pripeljal k licitaciji med ponujenimi pogoji dobave sladkorja, čeprav je k njej po stališču Vrhovnega sodišča RS vabil. Pravna prednica tožene stranke se zato v razmerju do tožeče stranke ni mogla pregrešiti zoper dolžnost skleniti pogodbo, ker te ni imela. Podlage za odškodninsko odgovornost ob takšnem izhodišču ni, ker ni kršitve 604. člena ZOR. Odškodninski tožbeni zahtevek pa ne more biti utemeljen. Podan je pritožbeni razlog zmotne uporabe materialnega prava. Pritožbeno sodišče je zato odločilo, kot je razvidno iz izreka sodbe (4. tč. 358. člena ZPP).

14. Sprememba izpodbijane sodbe je narekovala tudi spremembo stroškovne odločitve (2. odstavek 165. člena in 1. odstavek 154. čl. ZPP).

15. Pritožbeno sodišče je toženi stranki pravdne stroške odmerilo skladno njenemu stroškovniku (l. št. 135) in upoštevaje Odvetniško tarifo. Toženi stranki je tako priznalo zahtevane stroške za odgovor na tožbo (1000 odvetniških točk; v nadaljevanju OT), 500 OT za narok, ki je bil 12.2.1997, 750 OT za vlogo z dne 18.4.1997 in 500 OT za narok, ki je bil 11.2.1998. Za narok, ki je bil 6.4.2005, je pritožbeno sodišče lahko toženi stranki priznalo 550 OT (2. odstavek 20. Tar.št), za naroke, ki so bili 19.3.1997, 23.4.1997, 3.12.1997, 2.4.2003, 12.1.2005 in 23.2.2005 pa po 275 OT (3. odstavek 20. Tar.št). Za vlogi z dne 16.1.1997 in 10.2.2005 gre toženi stranki za vsako po 550 OT (3. odstavek 19. Tar.št). Za narok, ki je bil 21.5.1997 toženi stranki zahtevani stroški ne gredo, ker se po podatkih spisa tega naroka ni udeležila (l. št. 27). Toženi stranki gredo še zahtevani stroški za kratka obvestila (6 X 20 OT) in zahtevana urnina 50 OT. Skupaj gre toženi stranki 6220 OT X 0,4590 EUR = 2.864,98 EUR + 0,30 EUR za poštnino, skupaj 2865,28 EUR za stroške postopka pred sodiščem prve stopnje. Tem stroškom je treba prišteti še pritožbene stroške 631,12 EUR (1375 OT X 0,4590 EUR). Tožena stranka je tako upravičena do 3.496,40 EUR. O zahtevanih zamudnih obrestih od stroškov pravdnega postopka je pritožbeno sodišče odločilo skladno načelnemu mnenju Občne seje Vrhovnega sodišča, ki je bila 23.12.2006 (Pravna mnenja I/2006, stran 7, obr.).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.