VSL sklep II Cp 724/96
Sodna praksa višjih sodišč, 1996-10-02

odškodninska odgovornost države - nezakonito delo upravnih organov - odgovornost pravne osebe

Pojma protipravnosti ravnanja upravnega organa kot ene izmed nujnih predpostavk civilnega delikta ni mogoče preprosto enačiti z vsemi razlogi, zaradi katerih je bila kasneje prvotna odločba upravnega organa spremenjena ali razveljavljena.

Vsaka kršitev določbe 143. člena ZUP ne more predstavljati civilnega delikta, če ravnanje delavcev upravnega organa ne kaže na njihovo namero, da se izigrajo neke z ustavo ali zakonom določene pravice stranke v postopku na način, ki hkrati kaže tudi na očitno ravnanje proti pravilom procesnega prava.

Pritožbi se ugodi, izpodbijana sodba se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo odločanje.

Sodišče prve stopnje je z izpodbijano vmesno sodbo odločilo o tem, ali obstaja odškodninska odgovornost toženih strank. Ugotovilo je, da je bila tožniku s tem, ko je bila zavrnjena njegova prošnja za sprejem v državljanstvo RS, povzročena škoda, saj je izgubil delo in trpel tudi duševne bolečine. Po zakonu ima sicer Ministrstvo za notranje zadeve RS (v nadaljevanju: MNZ) pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, ki pa mu ne daje pravice, da pred izdajo odločbe ne bi ugotavljal dejstev in okoliščin, ki so po materialnem predpisu pomembne za odločitev. MNZ, to je druga toženka, pa je v razlogih svoje odločbe, s katero je zavrnila prošnjo tožnika za sprejem v državljanstvo RS, le pavšalno navajala zakonsko nedoločene pravne standarde iz 8. točke 10. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije, obrazložitev te odločbe pa nikjer ne pove, s kakšnim konkretnim ravnanjem, torej na kakšen način, s kakšnimi sredstvi in v kakšnih okoliščinah ter kdaj in kje naj bi tožnik storil ravnanja, ki konkretizirajo nedoločno vsebino zgoraj naštetih pravnih standardov, to je nevarnosti za javni red, varnost ali obrambo države. Vsekakor bi po mnenju sodišča prve stopnje odločba poleg samega ugotovljenega dejanskega stanja morala vsebovati tudi dokazno presojo izvedenih dokazov, kar bi šele nudilo zadostno podlago za najbolj smotrno in primerno odločitev upravnega organa v konkretni zadevi. V nasprotnem bi upravni organ ne glede na ugotovljeno dejansko stanje lahko odločal popolnoma samovoljno. Takšen način odločanja pa ne le, da je nezakonit, temveč tudi v nasprotju z Ustavo Republike Slovenije, ki uzakonja načelo pravne države (2. člen) in ne policijske države. Po zaključku sodišča prve stopnje je zato odločba druge toženke z dne 18.1.1993 brez dvoma protipravna, ravnanje druge toženke pa nezakonito in tudi protiustavno. Podlaga za obstoj odškodninske odgovornosti pa je podana ne zgolj v namernem, temveč tudi v malomarnem ravnanju. Presoja za obstoj malomarnosti je kršitev profesionalne skrbnosti, ki se lahko zahteva od delavcev v upravnem organu - MNZ, kadar odločajo o pravicah posameznikov, saj so dolžni upoštevati določbe zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).

Dolžnost tožene stranke je, da delavce, ki obravnavajo tovrstne zahtevke, ustrezno usposobi in izobrazi, pri čemer se v polni meri spoštujejo določbe ZUP. Po mnenju sodišča prve stopnje gre za krivdo organa, ki ni poskrbel za ustrezno izbiro delavcev oziroma ki delavcem ni dal ustreznih napotkov oziroma navodil, kar je brez dvoma moč opredeliti kot težko malomarnost, ki je imela za posledico prenehanje delovnega razmerja tožnika pri njegovem delodajalcu.

Proti sodbi se je pravočasno pritožila tožena stranka zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in zmotne ter nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in v pritožbi predlagala, da pritožbeno sodišče izpodbijano sodbo spremeni oziroma razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje, tožeči stranki pa naloži plačilo stroškov tožene stranke. V obrazložitvi svoje pritožbe tožena stranka med drugim navaja, da je upravni organ, predno je uporabil svojo diskrecijsko pravico, izvedel dokazni postopek, v katerem je ugotavljal dejstva in okoliščine, pomembne za odločitev. V dokaznem postopku je zaslišal tožnika in upošteval podatke z oznako "strogo zaupno - uradna skrivnost". Z vsebino teh podatkov je bil tožnik seznanjen in mu je ob zaslišanju bila dana možnost, da se je o njih izjavil, kar dokazuje zapisnik z dne 10.6.1992. Glede na navedeno oznako podatkov upravni organ v obrazložitvi odločbe le-teh ni mogel navajati, navedel pa je, da je bil v postopku ugotovljen razlog iz 8. točke 1. odstavka 10. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije. Navedeno kaže, da je, nasprotno od ugotovitve prvostopnega sodišča, tožniku bila omogočena udeležba v ugotovitvenem postopku ter mu je bila pri tem dana možnost izjaviti se o vseh ugotovljenih dejstvih in okoliščinah, zaradi česar torej očitek kršitve določila 143. člena ZUP ni utemeljen. Prvostopno sodišče nadalje napačno interpretira obrazložitev sodbe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13.4.1994 v delu, ko slednje ugotavlja, da je upravni organ pri izdaji odločbe naredil preuranjen zaključek, ker dejstva in okoliščine niso bile zanesljivo ugotovljene. Nezanesljiva ugotovitev dejstev ne pomeni, da dejstva in okoliščine sploh niso bile ugotovljene, pač pa le, da je bilo dejansko stanje ugotovljeno nepopolno oziroma zmotno. Iz samega dejstva nepopolne oziroma zmotne ugotovitve dejanskeg stanja pa ne more izvirati odškodninska odgovornost tožene stranke, saj je takšna ugotovitev dejanskega stanja tako v upravnih kot tudi v drugih postopkih sankcionirana z rednimi in izrednimi pravnimi sredstvi, ki so bila v konkretnem primeru tudi uporabljena. Tožena stranka nadalje vztraja, da bi se o protipravnem ravnanju, ki bi imelo za posledico njeno odškodninsko odgovornost na podlagi 26. člena Ustave RS, lahhko govorilo le v primeru dokazanega krivdnega ravnanja delavca ali organa, ki bi bilo izraženo v nameri, da se izigrajo neke sicer z zakonom določene pravice stranke ali občana in to na način, ki hkrati kaže tudi na očitno ravnanje proti pravilom procesnega zakona. Iz navedenega pa izhaja, da je pri tem torej bistven namen izigrati pravice nekoga izražen na način, ki hkrati kaže tudi na očitno kršitev procesnega zakona. V konkretnem primeru opisani namen delavcev ali organa tožene stranke ni bil ugotovljen in torej ni dokazan. Glede na izvedeni dokazni postopek pa je vprašljiv tudi očitek hude malomarnosti, ki pa tudi, če bi bila podana, iz razloga, ker ne vsebuje elementa namena, sama po sebi ne zadosti kriterijem protipravnega ravnanja v smislu 26. člena Ustave Republike Slovenije.

Preizkus izpodbijane sodbe je pokazal, da tožena stranka v svoji pritožbi utemeljeno uveljavlja pritožbeni razlog nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Sodišče prve stopnje v razlogih svoje sodbe očita toženi stranki, da ni popolno in pravilno ugotovila dejanskega stanja, s čemer naj bi kršila določbo 143. člena ZUP. Po tej določbi ima stranka pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka in za dosego namena, ki ga ima ta postopek, dajati potrebne podatke ter braniti svoje pravice in z zakonom zavarovane koristi. Stranka sme navajati dejstva, ki utegnejo vplivati na rešitev stvari in izpodbijati pravilnost navedb, ki se ne ujemajo z njenimi navedbami.

Uradna oseba, ki vodi postopek, mora dati stranki možnost, da se izjavi o vseh okoliščinah in dejstvih, ki so bila navedena v ugotovitvenem postopku ter o predlogih in ponujenih dokazih, da sodeluje pri izvedbi dokazov in postavlja vprašanje pričam in da se seznani z uspehom dokazovanja in se o tem izjavi. Pristojni organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, na katere se mora opirati odločba, če stranka ni imela te možnosti. Pritožbeno sodišče soglaša s sodiščem prve stopnje, da druga toženka oziroma njeni delavci v upravnem postopku res niso v celoti spoštovali določbe 143. člena ZUP, ne drži pa zaključek sodišča prve stopnje, da tožnik ni bil seznanjen z očitki, ki so izhajali iz uradnih zaznamkov, s katerimi je razpolagala druga toženka. Zapisnik o zaslišanju tožnika z dne 10.6.1992 (priloga B2), na katerega se tožena stranka sklicuje v svoji pritožbi, je namreč po svoji vsebini tak, da je iz njega mogoče zanesljivo zaključiti, da so določena dejstva, na katere je druga toženka oprla svojo odločitev o zavrnitvi prošnje tožnika za sprejem v državljanstvo RS, bila tožniku predočena in da je o tem tudi zavzel svoje stališče, ki je povzeto v navedenem zapisniku.

Sodišče prve stopnje je v tej pravdni zadevi pred izdajo izpodbijane sodbe opravilo le narok o glavni obravnavi dne 22.5.1996, v zapisniku iz tega naroka pa je navedeno le-to, da tožeča stranka navaja kot v tožbi in pripravljalnem spisu, tožena stranka pa kot v odgovoru.

Navedeno je še, da med strankama ostaja sporen temelj, torej ali je podana odškodninska odgovornost tožene stranke ali ne. Nato je v zapisniku le še zapis, da je senat sklenil, da se izda vmesna sodba, odpravek pa izide pismeno. Sodišče prve stopnje pred izdajo vmesne sodbe torej ni izvedlo nikakršnih dokazov, na podlagi katerih bi lahko ugotovilo dejansko stanje, kot izhaja iz razlogov izpodbijane vmesne sodbe. Po določbi 300. člena Zakona o pravdnem postopku - ZPP izvedbo dokazov odredi sodišče s sklepom, v katerem se navede sporno dejstvo, o katerem naj se izvede dokaz in dokazilo. Te določbe sodišče prve stopnje ni upoštevalo.

Tožeča stranka v svoji tožbi zatrjuje odgovornost tožene stranke za škodo, ki naj bi jo tožniku povzročil MNZ v smislu določbe 172. člena Zakona o obligacijskih razmerjih - ZOR in 26. člena Ustave RS.

Sodišče prve stopnje bi zato vsekakor moralo ugotoviti, če so podani vsi elementi za obstoj odškodninske odgovornosti po določilih ZOR in sicer protipravno dejanje, škodo, vzročno zvezo med protipravnim dejanjem in škodo ter odgovornost tožene stranke. V predmetni pravdi je zlasti sporno vprašanje, ali je v ravnanju delavcev druge toženke mogoče zazreti elemente protipravnega dejanja kot elementa civilnega delikta, pri katerem bi lahko tožena stranka odškodninsko odgovarjala tožniku za povzročeno škodo ter tudi vprašanje, ali je tožena stranka odgovorna za povzročeno škodo. Da bi sodišče prve stopnje lahko odgovorilo na ta vprašanja, bi vsekakor moralo zelo skrbno raziskati, kako so bili dolžni ravnati delavci druge toženke pri obravnavanju prošnje tožnika za sprejem v državljanstvo RS, kako so dejansko ravnali in nato primerjati dolžno ravnanje z dejanskim ravnanjem in iz tega napraviti zaključek, ali je mogoče šteti, da je prva toženka za ravnanje svojega organa - MNZ oziroma druga toženka zaradi ravnanja svojih delavcev odškodninsko odgovorna tožniku. Takšna odgovornost ne more biti podana v primeru kakršnekoli kršitve zakona, predvsem procesnih kršitev, saj so te tako pred upravnimi organi kot tudi na primer pred sodišči zelo pogoste, vendar imajo stranke v teh postopkih možnost, da z rednimi in izrednimi pravnimi sredstvi te napake odpravljajo in dosežejo pravilno rešitev. Pritožbeno sodišče meni, da ne more vsaka kršitev določbe 143. člena ZUP, ne glede na svojo vsebino in težo, predstavljati civilnega delikta oziroma imeti za posledico odškodninsko odgovornost tožene stranke. Za takšno odgovornost bi šlo po mnenju pritožbenega sodišča le v primeru, če bi ravnanje upravnih delavcev kazalo na njihovo namero, da se izigrajo neke sicer z zakonom določene pravice stranke v postopku na način, ki hkrati kaže tudi na očitno ravnanje proti pravilom procesnega prava.

Za popolno in pravilno ugotovitev dejanskega stanja bi po prepričanju pritožbenega sodišča moralo sodišče prve stopnje najmanj zaslišati vse upravne delavce druge toženke, ki so sodelovali v upravnem postopku pri izdaji odločbe, s katero je druga toženka zavrnila tožniku njegovo prošnjo za sprejem v državljanstvo RS. Šele tako dopolnjen dokazni postopek bo sodišču prve stopnje omogočil, da bo lahko ocenilo, ali so v ravnanju upravnih delavcev druge toženke res podani elementi civilnega delikta, za kar pa bo potrebna ugotovitev, da je bilo njihovo ravnanje resnično popolnoma nepravilno in nezakonito. Zgolj ugotovitev, kot je do nje prišlo sodišče prve stopnje, da so bila kršena določila 143. člena ZUP, zaradi česar dejansko stanje ni bilo popolno in pravilno ugotovljeno, za odločitev sodišča prve stopnje, da je podana odškodninska odgovornost tožene stranke, nedvomno ne morejo zadoščati. Pojma protipravnosti ravnanja upravnega organa oziroma njegovih delavcev kot ene izmed nujnih predpostavk civilnega delikta in v posledici odškodninske odgovornosti tožene stranke, po prepričanju pritožbenega sodišča nikakor ni mogoče preprosto enačiti z vsemi razlogi, zaradi katerih je bila prvotna odločba upravnega organa kasneje spremenjena ali razveljavljena, kot se je zgodilo v konkretnem primeru, ko je Vrhovno sodišče RS v upravnem sporu odločbo druge toženke z dne 18.1.1993 razveljavilo, nakar je druga toženka z odločbo z dne 6.12.1994 ugodila prošnji tožnika za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije.

Pritožbeno sodišče je glede na navedeno na podlagi določila 1. odstavka 370. člena ZPP pritožbi tožene stranke ugodilo in izpodbijano vmesno sodbo sodišča prve stopnje razveljavilo ter vrača zadevo sodišču prve stopnje v dopolnitev dokaznega postopka in novo odločitev. Šele po dopolnitvi dokaznega postopka, kot je bila že prej nakazana v razlogih tega sklepa, bo lahko sodišče prve stopnje popolno in pravilno ugotovilo dejansko stanje in na tej podlagi tudi pravilno uporabilo materialno pravo ter o stvari znova odločilo.

Vsekakor pa bo moralo pred novo odločitvijo sodišče prve stopnje konkretno in natančno ugotoviti ravnanje delavcev druge toženke ter oceniti, ali gre za protipravno ravnanje v smislu določbe 26. člena Ustave RS oziroma ali je podana odgovornost tožene stranke po določbi 172. člena ZOR, za katero res ni potrebno, da bi bila škoda tožniku povzročena namenoma, ampak zadostuje tudi, da bi bila povzročena iz malomarnosti, kar pa ne odvezuje sodišča prve stopnje dolžnosti, da tudi elemente malomarnosti delavcev druge toženke zelo natančno ugotovi.

ZUP člen 143,  143.  ZOR člen 172,  172.  URS člen 26,  26.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.