VSRS Sklep I Up 298/2023
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2025-05-05

CIVILNO PROCESNO PRAVO - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

nepopolna revizija - predlog in sklep o dopustitvi revizije kot priloga revizije - zavrženje revizije - vračanje nepopolnih vlog v dopolnitev - poziv na dopolnitev vloge - skladnost z Ustavo RS

Revizija, ki ji nista priložena predlog oziroma sklep o njeni dopustitvi, je nepopolna v smislu prvega odstavka 374. člena ZPP. Takšno nepopolno revizijo sodišče zavrže in je ne pošilja stranki v dopolnitev, saj je v revizijskem postopku izključena uporaba 108. člena ZPP o pošiljanju nepopolnih vlog v dopolnitev (383. člen v zvezi s 336. členom ZPP). Ustavno sodišče je v odločbi v zadevi U-I-209/23-9 z dne 13. 3. 2025 odločilo, da takšna ureditev ni v neskladju z Ustavo.

II. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

III. Tožeča stranka sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijanim sklepom na podlagi prvega odstavka 374. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot nepopolno zavrglo tožničino revizijo zoper sodbo I U 1596/2019-33 z dne 20. 10. 2022 (I. točka izreka) in odločilo, da tožnica sama trpi svoje stroške revizijskega postopka (II. točka izreka). V obrazložitvi sklepa je pojasnilo, da reviziji nista bila priložena ne predlog za dopustitev revizije ne sklep o dopustitvi revizije, kot to zahteva drugi odstavek 373. člena ZPP, na predložitev obveznih prilog pa sodišče stranke ne poziva, saj se v revizijskem postopku ne uporabljajo določbe 108. člena ZPP o vračanju nepopolnih vlog v dopolnitev (383. člen ZPP v povezavi s 336. členom ZPP in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

2. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep vložila pritožbo. V pritožbi opozarja na posebnosti postopka v upravnem sporu, v katerem ima tožnik sodno varstvo le na eni stopnji, zato bi bilo treba določbam ZPP, na katerih temelji odločitev, v upravnem sporu dati drugačno razlago. Le tako bi bilo namreč zagotovljeno učinkovito uveljavljanje pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Poudarja, da Vrhovno sodišče, ki meritorno odloča o reviziji, že razpolaga z obema manjkajočima listinama, zato takojšnja sankcija v primeru neizpolnitve te obveznosti pomeni nerazumno formalno oviro pri dostopu do Vrhovnega sodišča, ki ne sledi namenu zakonodajalca in omejuje učinkovito izvrševanje pravice do pravnega sredstva.

3. Toženka v odgovoru na pritožbo poudarja, da je nepopolna revizija, ki ji nista priložena predlog in sklep o njeni dopustitvi, zato jo je že sodišče prve stopnje dolžno zavreči. Opozarja na prakso Vrhovnega sodišča, po kateri se določba ZPP o dopolnitvi nepopolne vloge v postopku z revizijo ne uporablja. Po njenem mnenju vse povedano velja tudi v kontekstu upravnega spora, saj upravni spor pomeni le izvajanje kontrole nad upravnimi organi, ki so o pravici stranke odločili v upravnem postopku, medtem ko v civilnih postopkih sodišče šele prvič odloča o določenem razmerju. ZPP že v pritožbenem postopku ne dopušča dopolnjevanja vloge, zato je to še manj možno v revizijskem postopku. Predlaga zavrnitev pritožbe.

4. Ustavno sodišče Republike Slovenije je o zahtevi Vrhovnega sodišča odločilo z odločbo št. U-I-209/23-9 z dne 13. 3. 2025. Odločilo je, da 377. člen ZPP v zvezi s 383. in 336. členom ZPP ni v neskladju z Ustavo, kolikor v položaju po drugem odstavku 373. člena ZPP izključuje uporabo 108. člena istega zakona. Ker je s to odločitvijo prenehal zakonski razlog za prekinitev postopka, se pritožbeni postopek pred Vrhovnim sodiščem lahko sedaj nadaljuje (23. člen ZUstS).

6. Vrhovno sodišče je menilo, da je v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave izpodbijana ureditev, po kateri sodišče kot nepopolno zavrže revizijo, ki ji nista priložena sklep oziroma predlog o dopustitvi revizije. Po njegovem mnenju je zakonodajalec brez razumnih razlogov predpisal različno postopanje sodišča pri nepopolnem predlogu za dopustitev revizije, če mu ni priložena pravnomočna drugostopenjska sodba, in nepopolni reviziji. Zaradi spremembe ureditve v ZPP namreč v primeru, da stranka ne priloži drugostopenjske sodbe predlogu za dopustitev revizije, ni predvideno takojšnje zavrženje vloge, medtem ko če reviziji ne priloži sklepa oziroma predloga o dopustitvi revizije, je še vedno predvideno takojšnje zavrženje. Za takšno razlikovanje pa ni razumnega, iz narave stvari izhajajočega, razloga.

7. Ustavno sodišče je presodilo, da sta položaja strank v opisanih fazah revizijskega odločanja (faza dopustitve revizije in faza odločanja o reviziji) različna, zato je dopustna tudi različna obravnava z vidika pravil o dopolnjevanju nepopolnih vlog. Poudarilo je, da postopek odločanja o dopustitvi revizije teče v javnem interesu ugotavljanja, ali strankin primer odpira za pravni red kot celoto pomembno pravno vprašanje, v tej fazi pa nasprotna stranka sploh ne sodeluje. Šele če Vrhovno sodišče revizijo dopusti, pa stopi v ospredje tudi subjektivni interes pravdnih strank do odločitve o njunih pravicah, obveznostih oziroma pravnih koristih v konkretni zadevi. V tej fazi postopka zato sodeluje tudi nasprotna stranka. Razlika v namenu obeh faz postopka je nadalje vidna v nivoju obrazloženosti odločitve o reviziji in o njeni dopustitvi. V fazi odločanja o dopustitvi revizije zadošča splošno sklicevanje na zakonske razloge za (ne)dopustitev revizije, v fazi odločanja o dopuščeni reviziji pa nastopi zahteva po vsebinsko poglobljeni, izčrpni in precizno izraženi argumentaciji.

8. Iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da od novele ZPP-E (Ur. l. RS, št. 10/2017) dalje ZUS-1 ne določa več pogojev za vložitev revizije v upravnem sporu. Posledično je treba skladno z drugim odstavkom 22. člena ZUS-1 te pogoje presojati na podlagi določb ZPP, ki v revizijskem postopku izključuje uporabo določb o vračanju nepopolnih vlog v dopolnitev.

9. Ustaljeno je tudi stališče Vrhovnega sodišča, da ni popolna revizija, ki ji nista priložena sklep ali predlog o dopustitvi revizije

Formalna zahteva, da revident reviziji priloži predlog za dopustitev revizije in sklep o njeni dopustitvi, je namreč sredstvo za zagotavljanje varstva procesnih pravic nasprotne stranke, ki šele s prejemom revizije s prilogami v odgovor izve, da je bila revizija dopuščena. Brez tega bi ji bila odvzeta možnost, da se seznani s procesnim gradivom, ki je bilo podlaga za dopustitev revizije, in da preveri, ali je Vrhovno sodišče revizijo dopustilo glede v predlogu navedenih pravnih vprašanj in ali je revident vložil revizijo prav glede vprašanj, zaradi katerih je bila dopuščena. Šele po seznanitvi z navedenim gradivom lahko torej učinkovito uresniči svojo pravico do izjave v revizijskem postopku. Ob tem je odgovor na revizijo tudi njeno edino pravno sredstvo, ki ga ima v revizijskem postopku, njegovo izčrpanje pa je procesna predpostavka za vložitev ustavne pritožbe.

10. Formalna zahteva iz drugega odstavka 373. člena ZPP torej ni nepotrebna in nesmiselna formalna ovira, kot navaja pritožnica, saj je njen smisel v varstvu procesnih pravic nasprotne stranke, ki so odraz pravice do enakega varstva pravic pred sodiščem iz 22. člena Ustave in iz nje izpeljanega načela kontradiktornosti postopka oziroma pravice do poštenega sojenja (prvi odstavek 6. člena EKČP).

Ker je torej namen te zahteve zagotoviti učinkovito varstvo pravic nasprotne stranke, so nerelevantne navedbe pritožnice, da drugi odstavek 373. člena ZPP zahteva predložitev dokumentov, ki jih Vrhovno sodišče tako ali tako že ima. S to zahtevo se namreč zagotovi seznanitev nasprotne stranke s tema dvema dokumentoma, saj ju Upravno sodišče - ki sámo teh dokumentov niti nima, če ju reviziji ne priloži revident - priloži izvodu revizije, ki jo pošlje nasprotni stranki (prvi odstavek 375. člena ZPP).

11. Na navedeno ne vplivajo navedbe pritožnice o posebnostih ureditve upravnega spora, ki naj bi terjale tudi drugačno razlago določb ZPP o revizijskem postopku. Vrhovno sodišče je že večkrat poudarilo, da je neutemeljeno zatrjevanje posebnosti upravnega spora z mehansko primerjavo števila sodnih instanc, ki praviloma obravnavajo posamično zadevo (v pravdi tri, v upravnem sporu dve) brez upoštevanja razlik med obema sodnima postopkoma glede zasledovanega cilja in s tem povezanih učinkov odločitev na posamezni stopnji sodnega odločanja. Medtem ko je v pravdnem postopku šele sodišče prve stopnje tisto, ki v okviru postavljenih zahtevkov odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe, upravno sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost upravnega akta, izdanega v predhodno urejenem pravnem postopku, s katerim je že državni organ, organ lokalne skupnosti ali nosilec javnega pooblastila odločil o pravici ali obveznosti osebe (prvi odstavek 157. člena Ustave). Za te primere je upravni spor vzpostavljen kot oblika sodnega varstva na podlagi zahteve, da mora biti proti odločitvam in dejanjem upravnih organov in nosilcev javnih pooblastil zagotovljeno sodno varstvo pravic in zakonitih interesov državljanov in organizacij (tretji odstavek 120. člena Ustave).

12. Upravni spor je torej sredstvo za zagotavljanje pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave (enako kot v pravdnem postopku), obenem pa tožba v upravnem sporu (za razliko od tožbe v pravdnem postopku) pomeni sredstvo, s katerim se uresničuje tudi pravica do pravnega sredstva proti odločbam organov, s katerimi so ti odločili o pravici, dolžnosti ali pravnem interesu osebe (25. člen Ustave).

Zato je treba v upravnem sporu o zakonitosti upravnega akta zagotoviti pravico do pritožbe samo, če je sodišče samo ugotovilo drugačno dejansko stanje kot tožena stranka in je na tej podlagi spremenilo izpodbijani upravni akt (prvi odstavek 73. člena ZUS-1).

13. Ker izredna pravna sredstva niso del rednega sodnega postopka, zagotovljenega v okviru 23. in 25. člena Ustave, je bil zakonodajalec pri oblikovanju pravnih norm v zvezi z njimi upravičen določiti strožja pravila za njihovo uporabo. Večja (nepogojna) strogost do stranke zaradi vložitve nepopolne revizije izhaja na eni strani iz okoliščine pravnomočno razsojene zadeve kot elementa pravice do učinkovitega sodnega varstva nasprotne stranke, na drugi strani pa iz objektivizacije pomena odločanja o reviziji v smislu pravnega sredstva, ki je zaradi doseganja ciljev zagotovljanja pravne varnosti, enotne uporabe prava ali za razvoj prava preko sodne prakse (prvi odstavek 367.a člena ZPP) primarno namenjen uresničevanju javnega interesa. Tudi v tem interesu je, da so že reviziji priložene listine, nujne za vzpostavitev kontradiktornosti postopka, ne pa da se sodišče (Upravno ali Vrhovno) ukvarja z odpravljanjem formalnih pomanjkljivosti strankinega izrednega pravnega sredstva.

14. Vrhovno sodišče še pripominja, da je v revizijskem postopku določeno obvezno zastopanje po kvalificiranem pooblaščencu (z opravljenim pravniškim državnim izpitom, drugi odstavek 22. člena ZUS-1). Od pravnega strokovnjaka se pričakuje poznavanje procesnih pravil ob vložitvi revizije, pri čemer so ta, kolikor se nanašajo na zahtevo po predložitvi predloga za dopustitev revizije in sklepa o dopustitvi, zgolj posledica sodnega postopka pred Upravnim sodiščem kot (pravnomočno končanega) spora dveh nasprotnih strank. Iz tega pa izhaja tudi utemeljeno pričakovanje po posebni skrbnosti pravnega strokovnjaka, da bo tem pravilom pred najvišjim sodiščem zadostil, dodatno prav zaradi okoliščine manjšega števila revizij, sprejetih v obravnavo. V takih primerih, ki niso vsakdanji in pogosti, je še posebej poudarjena dolžnost pravnega strokovnjaka po dodatnem preverjanju revizije, saj je z njim mogoče povsem izključiti možnost tovrstnih napak. Ne gre namreč spregledati, da obravnavana popolnost revizije pomeni golo priložitev obeh dokumentov iz prve faze revizijskega postopka, kar na osnovni ravni zahteva le minimalno, osnovno pozornost, ki ji lahko zadosti že povprečen človek.

15. Glede na navedeno je torej revizija, ki ji nista priložena predlog oziroma sklep o njeni dopustitvi, nepopolna v smislu prvega odstavka 374. člena ZPP. Takšne nepopolne revizije pa sodišče ne pošilja stranki v dopolnitev, saj je v revizijskem postopku izključena uporaba 108. člena ZPP o pošiljanju nepopolnih vlog v dopolnitev (383. člen v zvezi s 336. členom ZPP). Ustavno sodišče je v odločbi U-I-209/23-9 z dne 13. 3. 2025 odločilo, da takšna ureditev ni neskladna z Ustavo. Pri tem celo v postopku s pritožbo v upravnem sporu pritožnik (enako kot v pravdi) glede na 336. člen ZPP nima možnosti dopolnjevati pritožbe. Če te možnosti v pritožbenem postopku v upravnem sporu ni in zato tudi ni načelne dolžnosti sodišča k pozivanju na odpravo pomanjkljivosti, je toliko manj razumno pričakovanje, da bi taka dolžnost morala obstajati v postopku z revizijo kot izrednim pravnim sredstvom.

16. Vse to pomeni, da razlogi, ki jih uveljavlja pritožnica zoper v tej zadevi izpodbijani sklep, niso utemeljeni. Vrhovno sodišče tudi ni našlo kršitev, na katere mora paziti po uradni dolžnosti. Zato je pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep prvostopenjskega sodišča.

17. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Npr. sklep Vrhovnega sodišča I Up 11/2021 z dne 17. 2. 2021, 6. tč. obrazložitve.

Prav tam, 7. tč. obrazložitve. Prim. tudi sklepe Vrhovnega sodišča II Ips 410/2010 z dne 14. 7. 2011 kot vodilni, II Ips 92/2013 z dne 26. 9. 2013, II Ips 234/2011 z dne 8. 3. 2012, II Ips 293/2011 z dne 19. 7. 2012, II Ips 225/2012 z dne 29. 8. 2013, III Ips 118/2014 z dne 11. 11. 2014, III Ips 20/2016 z dne 24. 2. 2016, II Ips 105/2016 z dne 14. 12. 2017 in drugi.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 11/2021 z dne 17. 2. 2021, 7. tč. obrazložitve. Prim. sklepe Vrhovnega sodišča II Ips 171/2011 z dne 8. 9. 2011, VIII Ips 207/2018 z dne 4. 6. 2019, in I Up 103/2019 z dne 2. 4. 2019 (priložen ni bil predlog za dopustitev revizije).

Sklepa Vrhovnega sodišča I Up 11/2021 z dne 17. 2. 2021, 7. tč. obrazložitve; in X Ips 32/2021, 5. tč. obrazložitve.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 11/2021 z dne 17. 2. 2021, 9. tč. obrazložitve.

Prav tam, 11. tč. obrazložitve; sklep Vrhovnega sodišča I Up 103/2019 z dne 9. 10. 2019, 8. tč. obrazložitve.

O tem vidiku upravnega spora Ustavno sodišče v odločbah U-I-98/07 z dne 12. 6. 2008, 13.-17. tč. obrazložitve, in Up-2501/08 z dne 19. 2. 2009, 10. tč. obrazložitve, v katerih je poudarilo, da ni v neskladju s pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave, kadar v sodnem sporu o zakonitosti upravne odločbe na prvi stopnji odloča Upravno sodišče in zoper njegovo odločbo ni pritožbe. Po svojih značilnostih opravlja spor o zakonitosti dokončnega upravnega akta, bodisi na Upravnem bodisi na Vrhovnem sodišču, funkcijo "drugega pravnega sredstva" iz 25. člena Ustave, saj se z njim glede na pooblastila sodišča v okviru sodnega nadzora zagotavlja instančna kontrola.

Sklepa Vrhovnega sodišča I Up 11/2021 z dne 17. 2. 2021, 12. tč. obrazložitve; in I Up 103/2019 z dne 9. 10. 2019, 9. tč. obrazložitve.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 11/2021 z dne 17. 2. 2021, 14. tč. obrazložitve

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 103/2019 z dne 9. 10. 2019, 10. tč. obrazložitve.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 11/2021 z dne 17. 2. 2021, 12. tč. obrazložitve.

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 108, 336, 373, 373/2, 374, 374/1, 375, 375/1, 383

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 25

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.