VSRS Sklep I Up 136/2025
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2025-07-28

izdaja začasne odredbe - upravni spor - ureditvena začasna odredba - izkazanost nastanka težko popravljive škode - vzpostavitev prejšnjega stanja

V sodni praksi Vrhovnega sodišča je preseženo stališče, da učinkov izpodbijanega upravnega akta sploh ni mogoče zadržati v upravnem sporu, če se ne izvršuje v prisilnem postopku upravne izvršbe. V skladu s tem je za odložitev pravnih učinkov izpodbijanega upravnega akta ustaljena sodna praksa take začasne odredbe izdajala kot ureditvene začasne odredbe, s katerimi se začasno uredi stanje na način, da se odložijo učinki izpodbijane odločitve tožene stranke.

Bistven pogoj za izdajo ureditvene začasne odredbe je nastanek težko popravljive škode. Taka pa bo v primeru, ko kljub uspehu v upravnem sporu ne bo mogoče doseči (ali pa le z nesorazmernimi težavami) vzpostavitve prejšnjega stanja. Zato mora tožnik izkazati, da v primeru uspeha s tožbo brez izdane začasne odredbe ne bo dosežen cilj konkretnega upravnega spora oziroma bo uspeh s tožbo zaradi nastale težko popravljive škode zanj ostal brez pomena.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožnik sam nosi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Tožnik je vložil tožbo zoper sklep o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice, št. 352-122/2024-6224-25 z dne 11. 4. 2025, s katerim je Upravna enota Ljubljana v ponovljenem postopku sklenila, da se uvede postopek omejitve lastninske pravice s pravico začasne uporabe v korist upravičenke Republike Slovenije, za namen prenove A., na nepremičninah parc. št. 27/9 in 27/12, obe k. o. ..., ki predstavljata pripadajoče zemljišče tudi k stavbi št. 145, k. o. ..., pri kateri je pri posameznem delu št. 103 vknjižena lastninska pravica v korist tožnika. Hkrati s tožbo zoper izpodbijani sklep je tožnik vložil tudi predlog za izdajo začasne odredbe, v katerem je Upravnemu sodišču Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) predlagal, naj odloži izvršitev izpodbijanega sklepa in toženki prepove izvajanje vseh nadaljnjih procesnih dejanj v tej zadevi, vse do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

2. Upravno sodišče je predlog za izdajo začasne odredbe s sklepom zavrnilo (I. točka izreka), odločitev o stroških postopka pa pridržalo za končno sodno odločbo (II. točka izreka). Presodilo je, da predlagana začasna odredba po drugem odstavku 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ni utemeljena, ker izpodbijani sklep ne predstavlja akta, ki bi ga bilo mogoče izvršiti po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj z njim tožniku ni bila naložena nobena obveznost, zato izdaja odložitvene začasne odredbe v tem primeru ni mogoča. Pojasnilo je, da ker s predlogom za izdajo začasne odredbe sodišče ne more upravnemu organu prepovedati izvajanja del in nalog iz njegove pristojnosti, kar je zahteval tožnik s predlogom, slednji tudi na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 ni utemeljen. Navedlo je še, da je zatrjevana težko popravljiva škoda ostala na podlagi splošnih in pavšalnih trditev, temelječih na hipotetičnih situacijah, saj je tožnik našteval dodatna opravila v primeru prodaje stanovanja, ne da bi trdil in dokazal, da ga dejansko prodaja oziroma ga namerava prodati. Glede zatrjevanega vpliva gradnje A. na sosednje nepremičnine pa je presodilo, da tudi ni bila podana vzročna zveza, saj je gradnja lahko le posledica izdanega gradbenega dovoljenja in ne že izdanega toženkinega sklepa.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper ta sklep Upravnega sodišča vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov ter zaradi kršitve Ustave RS. V pritožbi izpodbija dejanska in pravna stališča Upravnega sodišča in meni, da bo do oblike izvršitve izpodbijanega toženkinega sklepa v kratkem prišlo. Navaja, da je bil njegov solastniški delež na skupnih splošnih delih njegovih nepremičnin celo že obremenjen po toženkinem sklepu iz drugega istovrstnega postopka drugih etažnih lastnikov. Poudarja, da je izpodbijani toženkin sklep izvršljiv s konkretnimi pravnimi posledicami v tem, da mora pritožnik trpeti z zaznambo obremenjeno lastninsko pravico, kar ga ovira in moti, do gradnje pa lahko pride že preden bi bil rešen ta spor na Upravnem sodišču. Meni, da ker je pravna in dopustna tožba zoper sklep o uvedbi postopka omejitve lastninske pravic, je dopustna tudi predlagana začasna ureditev trajajočega razmerja. Navaja, da so posledice omejitve lastninske pravice že nastopile, stanovanja za tržno ceno ne more odsvojiti, kupce je dolžan opozoriti na posebne omejitve, znižuje se vrednost njegove nepremičnine, zmanjšana je njegova kreditna in hipotekarna sposobnost, brez soglasja upravičenke ne more izvesti nobenega pravnega posla. Vztraja pri trditvah glede grozeče težko popravljive škode, saj lahko izkop obsežne gradbene jame bistveno vpliva na stabilnost potresno neustrezne stavbe. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi tako, da razveljavi izpodbijani sklep ter samo odloči o predlagani začasni odredbi, podrejeno naj razveljavi izpodbijani sklep in vrne zadevo v ponovno odločanje.

5. Stranka z interesom v odgovoru na pritožbo predlaga njeno zavrnitev. Poudarja, da pritožnikova zahteva ni sklepčna, ker zaznamba nima nikakršnih pravnih ali dejanskih učinkov. Navaja, da se prepoved prometa ne more nanašati na tu obravnavane nepremičnine, ker gre izključno za pripadajoče zemljišče, ki deli usodo vseh posameznih delov in se lastninska pravica na njem s pogodbo nikoli ne prenaša, zato meni, da so neutemeljena pritožnikova navajanja o onemogočeni prodaji stanovanja. Zatrjuje, da je uporaba sosednjih nepremičnin za organizacijo gradbišča neobhodna in je brez njih nemogoče zgraditi nujno potreben objekt, ter da pritožnik ne vzpostavlja neposredne zveze med izpodbijanim sklepom in posledicami, ki jih želi preprečiti, saj kot meni izpodbijani sklep sam po sebi ni pravna podlaga za gradnjo, ampak je to pravnomočno gradbeno dovoljenje. Poleg tega navaja, da pritožnik ni navedel ne dokazal konkretnih okoliščin, s katerimi bi utemeljeval nastanek zatrjevane težko popravljive škode.

7. Po 32. členu ZUS-1 je mogoče v upravnem sporu z začasno odredbo bodisi zadržati izvršitev izpodbijanega akta bodisi urediti stanje glede spornega pravnega razmerja le za čas trajanja postopka v upravnem sporu, torej od vložitve tožbe do pravnomočne sodne odločbe (drugi in tretji odstavek 32. člena). Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razlogov iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

8. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode, ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda za njo težko popravljiva. Na tožniku je torej tako trditveno kot dokazno breme.

9. Kot navedeno je pritožnik v konkretnem primeru predlagal izdajo začasne odredbe, s katero naj Upravno sodišče odloži izvršitev izpodbijanega toženkinega sklepa in ji prepove izvajanje vseh nadaljnjih procesnih dejanj v tej zadevi, vse do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

10. Po stališču Upravnega sodišča v izpodbijanem sklepu, ki mu kot pravilnemu Vrhovno sodišče pritrjuje, sklep upravnega organa o uvedbi postopka razlastitve ne predstavlja akta, katerega izvrševanje oziroma izvršitev bi bilo mogoče začasno zadržati po drugem odstavku 32. člena ZUS-1. Upravno sodišče je v zvezi s tem pravilno pojasnilo, da ker s toženkinim sklepom pritožniku ni bila naložena nobena obveznost, ga ni mogoče izvršiti po določbah ZUP, zato v obravnavanem primeru tudi niso izpolnjeni pogoji za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1.

11. Je pa v sodni praksi Vrhovnega sodišča že preseženo stališče, da učinkov izpodbijanega upravnega akta sploh ni mogoče zadržati v upravnem sporu, če se ne izvršuje v prisilnem postopku upravne izvršbe. Skladno s tem je za odložitev pravnih učinkov izpodbijanega upravnega akta ustaljena sodna praksa take začasne odredbe izdajala kot ureditvene začasne odredbe, s katerimi se začasno uredi stanje na način, da se odložijo učinki izpodbijane odločitve tožene stranke.

12. Glede na navedeno je Upravno sodišče predlagano začasno odredbo utemeljeno presojalo tudi na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1, pri čemer se je pri tej presoji najprej omejilo na pritožnikov predlog, naj Upravno sodišče Upravni enoti Ljubljana prepove izvajanje vseh nadaljnjih procesnih dejanj v tej zadevi. Vrhovno sodišče se strinja s presojo Upravnega sodišča, ki je s sklicevanjem na sodno prakso pritožnikov predlog za izdajo začasne odredbe z navedeno vsebino zavrnilo kot neutemeljenega, ker s predlogom za izdajo začasne odredbe ni mogoče zahtevati prepovedi izvajanja upravnega postopka, saj vodenje slednjega predstavlja izvajanje pristojnosti upravnega organa, v katero sodišče na zahtevani način ne more posegati.

13. Vrhovno sodišče ugotavlja, da je Upravno sodišče predlagano začasno odredbo tudi vsebinsko obravnavalo. Vrhovno sodišče je v sklepu I Up 279/2024 z dne 17. 2. 2025 že pojasnilo, da mora imeti lastnik nepremičnine, na katero se nanaša sklep o uvedbi razlastitvenega postopka oziroma postopka omejitve lastninske pravice s pravico začasne uporabe, zaradi učinkov izdaje takega sklepa, možnost sodnega varstva za izpodbijanje zakonitosti izdaje tega sklepa. Pri tem ni bistveno, ali gre za učinke, ki izvirajo neposredno iz izreka take odločitve ali posredno iz dejstva, da v takem primeru te učinke določa zakon. Odločitev o tem, da se uvede razlastitveni postopek na podlagi 210. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-3), ker so izpolnjeni pogoji za uvedbo razlastitvenega postopka, pomeni odločitev v posamičnem in konkretnem primeru, da za razlastitvenega zavezanca nastopijo navedene pravne posledice, določene v ZUreP-3.

Predlagano začasno odredbo je zato na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 treba presojati tudi na način, da se odložijo učinki izpodbijane toženkine odločitve (posledice, določene v ZUreP-3), kar pritožnik smiselno tudi predlaga.

14. Bistven pogoj za izdajo ureditvene začasne odredbe

je nastanek težko popravljive škode. Taka pa bo v primeru, ko kljub uspehu v upravnem sporu ne bo mogoče doseči (ali pa le z nesorazmernimi težavami) vzpostavitve prejšnjega stanja. Zato mora tožnik izkazati, da v primeru uspeha s tožbo brez izdane začasne odredbe ne bo dosežen cilj konkretnega upravnega spora, oziroma bo uspeh s tožbo zaradi nastale težko popravljive škode zanj ostal brez pomena.

15. Ravno z nastopom te procesne situacije je pritožnik utemeljeval svoj predlog za izdajo začasne odredbe, pri tem pa vztraja tudi v pritožbi z navedbami, da izpodbijana odločba učinkuje na način, da so posledice omejitve lastninske pravice že nastopile (stanovanja za tržno ceno ne more odsvojiti, kupce je dolžan opozoriti na posebne omejitve, znižuje se vrednost njegove nepremičnine, zmanjšana je njegova kreditna in hipotekarna sposobnost, brez soglasja upravičenke ne more izvesti nobenega pravnega posla) in da do gradnje lahko pride že preden bi bil rešen ta spor na Upravnem sodišču, s tem pa naj bi mu grozila težko popravljiva škoda, ker naj bi izkop obsežne gradbene jame lahko bistveno vplival na stabilnost potresno neustrezne stavbe.

16. Upravno sodišče je te okoliščine presojalo po vsebini in ugotovilo, da je zatrjevana težko popravljiva škoda ostala na podlagi splošnih in pavšalnih trditev, temelječih na hipotetičnih situacijah, saj je pritožnik našteval dodatna opravila v primeru prodaje stanovanja, ne da bi trdil in dokazal, da ga dejansko prodaja oziroma ga namerava prodati. Glede zatrjevanega vpliva gradnje A. na sosednje nepremičnine pa je presodilo, da tudi ni bila podana vzročna zveza, saj je gradnja lahko le posledica izdanega gradbenega dovoljenja in ne že izdanega toženkinega sklepa.

17. Pritožnik tej presoji v pritožbi nasprotuje, vendar ne predstavi nobenih novih argumentov glede zatrjevane težko popravljive škode. Ponavlja navedbe iz predloga za izdajo začasne odredbe, do katerih pa se je v celoti opredelilo že Upravno sodišče. Vrhovno sodišče se strinja s presojo, da zgolj hipotetično naštevanje morebitnih okoliščin, ki bi lahko nastale, če bi se pritožnik odločil za prodajo stanovanja, ne predstavljajo zadostne podlage za zaključek, da je že s tem izkazan nastanek težko popravljive škode, ob upoštevanju, da pritožnik tudi v pritožbi ne zatrjuje, da stanovanje prodaja ali ga namerava prodati.

18. V zvezi z zatrjevanimi posledicami gradnje, pa je Upravno sodišče prav tako pravilno presodilo, da ni podane vzročne zveze med izpodbijanim aktom in zatrjevano škodo, saj je gradnja na podlagi prvega odstavka 5. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ-1) dovoljena šele na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja (ne pa izpodbijanega toženkinega sklepa), pri čemer ima lastnik zemljišča, ki meji na nepremičnine, na katerih bo nameravana gradnja, v tem postopku položaj stranke v postopku na podlagi drugega odstavka 48. člena GZ-1.

19. Pritožnik tudi ne more uspeti z navedbami, da lahko na podlagi četrtega odstavka 5. člena GZ-1 investitor na lastno odgovornost prijavi začetek gradnje objekta in začne gradnjo že po dokončnosti gradbenega dovoljenja. Stranke postopka imajo namreč na podlagi prvega odstavka 58. člena GZ-1 zoper odločbo, ki jo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja izda upravna enota samostojna pravna sredstva, tako v upravnem postopku kot v upravnem sporu in s tem tudi zagotovljeno učinkovito sodno varstvo.

20. Glede na navedeno in ker tudi niso podani razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

21. Pritožnik s pritožbo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Tako Vrhovno sodišče v sklepih I Up 194/2017 z dne 6. 9. 2017 in X Ips 43/2021 z dne 19. 5. 2021.

Tako Vrhovno sodišče v sklepih I Up 3/2024 z dne 22. 1. 2024 in I Up 157/2024 z dne 2. 9. 2024.

Tako Vrhovno sodišče v sklepih I Up 194/2017 z dne 6. 9. 2017 in X Ips 43/2021 z dne 19. 5. 2021.

Z zakonom predpisane posledice njegove izdaje namreč obsegajo prepoved razpolaganja z nepremičnino, ki je ena bistvenih upravičenj lastninske pravice.

Isti pogoj velja tudi za izdajo odložitvene začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 32/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.