VSRS Sklep I Up 298/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2025-06-03

UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) Sklep III U 214/2023-32

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Mateja Končina Peternel

značilnosti upravnega akta po 2. členu ZUS-1 - posamični upravni akt - akt zoper katerega je možen upravni spor - delitev nepremičnega premoženja med novonastale občine

Izpodbijani sklep je toženka izdala na podlagi 51.c člena ZLS. Pri sprejemu spornega sklepa je torej toženka odločala v okviru opravljanja upravne funkcije s področja upravnega prava in v javnem interesu. Nastopala je oblastveno, saj je pri njegovem sprejetju izvrševala zakonsko oblastveno pooblastilo, ki ji ga daje ZLS in ni sprejemala odločitve zgolj kot zasebnopravni subjekt. Z izdajo izpodbijanega sklepa pa je tudi posegla v pritožničin pravni položaj, ki je v razmerju do toženke kot izdajateljice tega akta bila v podrejenem položaju, saj je toženka odločila o usodi pritožničinega premoženja in je torej vanj enostransko posegla. Glede na navedeno, je po presoji Vrhovnega sodišča jasno, da je izpodbijani sklep toženke javnopravni, enostranski in posamični akt. Tak akt pa je mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije, oddelka v Novi Gorici, III U 214/2023-32 z dne 13. 11. 2024, se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v nov postopek.

II. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije, oddelek v Novi Gorici (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, vloženo zoper Sklep Občinskega sveta Občine Ankaran z dne 26. 10. 2023, o ugotovitvi premoženja Občine Ankaran in o ureditvi premoženjskopravnih razmerij z Mestno občino Koper ob ustanovitvi Občine Ankaran, objavljen v Uradnem listu RS, št. 112/2023 z dne 3. 11. 2023 (I. točka izreka). Ker tožnica ni izkazala procesnih predpostavk za tožbo v tem upravnem sporu, je Upravno sodišče posledično zavrglo tudi predlog za izdajo začasne odredbe (II. točka izreka). Odločilo je še, da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka (III. točka izreka).

2. V obrazložitvi je navedlo, da izpodbijani Sklep Občinskega sveta Občine Ankaran v delu, ki se nanaša na nepremičnine, navedene v 4. do 8. alineji prvega in drugega odstavka 1.4. točke 4. člena, ne predstavlja akta, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu, saj ne gre za javnopravni oblastveni akt toženke, tožnica pa za tožbo zoper ta del tudi ne izkazuje pravnega interesa, saj ni izkazala, kako bi odprava izpodbijanega sklepa v tem delu izboljšala njen položaj, glede na to, da že sama navaja, da te nepremičnine pripadajo toženki. Nadalje pojasnjuje, da v zvezi s presojo zakonitosti tovrstnega akta občinskega sveta, katerega predmet je ureditev premoženjskih razmerij med občinama, Zakon o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) ni izrecno predvidel sodnega varstva v upravnem sporu. Takšna razmerja ne predstavljajo javnopravnih razmerij, pač pa gre za pravna razmerja zasebnopravne narave, organ lokalne skupnosti pa ob sprejemu takšnega akta ne nastopa oblastveno. To posledično pomeni, da izpodbijani Sklep Občinskega sveta Občine Ankaran ne predstavlja upravnega akta, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu po 2. členu ZUS-1, kot tudi ne akta ali dejanja, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu po drugem odstavku 157. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) oziroma po prvem odstavku 4. člena ZUS-1. Okoliščina, da je toženka izpodbijani akt poimenovala "sklep", ne pomeni, da je zoper njega dovoljen upravni spor po drugem odstavku 5. člena ZUS-1. Nasprotnega zaključka ne terja niti določba tretjega odstavka 51.c člena ZLS, po kateri je tak akt občinskega sveta podlaga za vpis lastninske pravice v zemljiško knjigo, saj vpisi v zemljiško knjigo lahko temeljijo tudi na aktih oziroma listinah zasebnopravne narave. Zoper izpodbijani sklep tudi ni dovoljena tožba v upravnem sporu na podlagi 69. člena ZLS, ker izpodbijani sklep ni akt, ki bi lahko postal dokončen in pravnomočen.

3. Upravno sodišče je tudi pojasnilo, da je sicer že obravnavalo tudi tožbe zoper občinske akte iz tretjega odstavka 51.c člena ZLS z obrazložitvijo, da gre za enostranske akte, s katerimi občine, ki niso uspele skleniti sporazuma, ugotovijo obseg svojega premoženja. Vendar je to stališče sedaj nadgradilo. Ker izpodbijani Sklep Občinskega sveta Občine Ankaran kot enostranski akt toženke, ki se nanaša na razmerja zasebnopravne narave, ni dokončni upravni akt, sam po sebi ne vzpostavlja za stranki zavezujočih pravnih razmerij. Njihovo ureditev je mogoče doseči v drugih sodnih postopkih. To pomeni, da s sprejemom izpodbijanega Sklepa Občinskega sveta Občine Ankaran (še) ni bilo poseženo v tožničine premoženjske pravice ali pravne koristi. Posledično iz tega razloga tudi niso izpolnjeni pogoji za odločanje v upravnem sporu na podlagi 157. člena Ustave ter 2. in 4. člena ZUS-1. Izpodbijani Sklep Občinskega sveta Občine Ankaran pa tudi ne predstavlja podlage za vzpostavitev oziroma pridobitev premoženjskih pravic toženke, saj je premoženje strank

razdeljeno že z določbami 51.c člena ZLS. Tožnica lahko svoje pravice uveljavlja s pravnimi sredstvi v drugih sodnih postopkih, ki so ji za to na voljo v pravdnem postopku pred sodišči splošne pristojnosti.

4. Zoper navedeni sklep Upravnega sodišča je tožnica (v nadaljevanju pritožnica) vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. V njej navaja, da ji je Upravno sodišče s tem, ko ji ni zagotovilo vsebinskega pravnega varstva, kršilo pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave in pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena v zvezi s 157. členom Ustave. Poudarja, da izpodbijani Sklep Občinskega sveta Občine Ankaran predstavlja akt iz tretjega odstavka 51.c člena ZLS, tak akt pa je skladno s sodno prakso Upravnega sodišča lahko predmet izpodbijanja s tožbo v upravnem sporu. Izpodbijani Sklep Občinskega sveta Občine Ankaran je v razmerju do toženke glede premoženja, ki je navedeno v njem, pridobitni naslov, presojanje veljavnosti le-tega pa ne more biti predmet presoje v zemljiškoknjižnem postopku. Ne strinja se z zaključkom Upravnega sodišča, da ga ni mogoče šteti za oblastveni akt toženke. Meni, da je bila z izdajo izpodbijanega akta izpostavljena nezakonitemu izvajanju oblasti toženke, kar se kaže v samih razlogih za nezakonitost izpodbijanega sklepa ter oblastvenem ravnanju toženke - izdala je akt, ki pravno učinkuje in neposredno vpliva na njene pravice. Predstavlja pridobitni naslov za vpis v zemljiško knjigo, v trenutku njegove izdaje je bila v podrejenem položaju, toženka pa je z njegovo izdajo posegla v pritožničin pravni položaj, saj je odločila o usodi nepremičnin, ki so v njeni lasti in gre torej za evidentno enostransko poseganje v njeno lastninsko pravico, kar pa mora biti po pritožničinem mnenju predmet upravnega spora. Poudarja, da je toženka pri razdelitvi nepremičnin, navedenih v 1.5 točki 4. člena izpodbijanega sklepa, nepravilno uporabila kriterij števila prebivalcev, smiselno enako velja pri vpisu ustanoviteljskih pravic v sodni register. Zato je vsebinska presoja tožbe nujna, sicer ne bo mogoč vpis v zemljiško knjigo in sprejetje ustreznih aktov za vpis deležev v register. Upravnemu sodišču tudi očita, da svojega odstopa od ustaljene sodne prakse, po kateri je Upravno sodišče vsebinsko obravnavalo tudi tožbe zoper občinske akte iz tretjega odstavka 51.c člena ZLS, ni ustrezno obrazložilo, kar pomeni kršitev 22. člena Ustave. Poudarja, da tudi, če bi bil odstop utemeljen, bi Upravno sodišče moralo zadevo odstopiti v odločanje sodišču splošne pristojnosti ali sprožiti kompetenčni spor. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj zadevo vrne Upravnemu sodišču v ponovno odločanje, podrejeno, naj zadevo odstopi sodišču splošne pristojnosti.

5. Toženka v odgovoru na pritožbo brez izrecnega predloga odločitve navaja, da je povsem korektna ugotovitev Upravnega sodišča, da v zvezi s presojo tovrstnega akta občinskega sveta ZLS v 51.c členu ni izrecno predvidel sodnega varstva v upravnem sporu, kar pa po njenem mnenju ne pomeni, da lahko Upravno sodišče takšno sodno varstvo odkloni. Meni, da bi moralo Upravno sodišče to pravno praznino zapolniti tako, da bi v okviru analogije uporabilo določbo četrtega odstavka 51.b člena ZLS in v sporu vsebinsko odločilo.

7. Po presoji Vrhovnega sodišča pritožnica utemeljeno opozarja, da je odločitev Upravnega sodišča, da izpodbijani Sklep Občinskega sveta Občine Ankaran ne predstavlja upravnega akta, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu po 2. členu ZUS-1, napačna.

8. ZUS-1 v drugem odstavku 2. člena določa, da je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku. Pri tem se v pojem upravnega akta vključuje vse enostransko, oblastveno odločanje pristojnih organov pri izvrševanju upravne funkcije. Pojem upravnega akta pa zajema poleg upravnih odločb tudi druge odločitve nosilcev upravne funkcije, ki posegajo v pravni položaj, čeprav ne gre za upravne zadeve, o katerih se odloča v upravnem postopku. Pri presoji, ali je posamezna odločitev upravni akt, je tako treba upoštevati dva pogoja: po formalnem pogoju so to tisti akti, ki jih izdajajo državni organi, organi lokalnih skupnosti oziroma nosilci javnih pooblastil (1. člen ZUS-1), po materialnem pa so to tisti akti, ki vsebujejo vsebinske odločitve o materialnopravno določenih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, in s tem posegajo v njen pravni položaj, ter so utemeljeni na normi javnega prava, ki organ pooblašča za enostransko, oblastveno, posamično odločanje v javnem interesu. Značilnosti upravnega akta torej so: da se oblikuje pri izvrševanju upravne funkcije, je enostransko ustvarjen, je oblastvenega značaja, ima zunanje učinkovanje, je posamičen akt ter ima normativni učinek oziroma učinek oblikovanja prava.

9. Po presoji Vrhovnega sodišča izpodbijani Sklep Občinskega sveta Občine Ankaran ima značilnosti upravnega akta. Izpodbijani sklep je toženka izdala na podlagi 51.c člena ZLS. Ta člen določa ureditev premoženjskih razmerij v primeru, ko občini premoženja ob razdelitvi oziroma izločitvi in ustanovitvi nove občine ne razdelita sporazumno. V tem členu ZLS je torej določeno posebno pooblastilo eni občini, da v primeru, ko do sklenitve sporazuma za ureditev premoženjskopravnih razmerij z drugo občino ob razdelitvi oziroma izločitvi ali ustanovitvi nove občine ne pride, enostransko poseže v njuna neurejena lastniška razmerja in ugotovi obseg svojega premoženja in premoženja, ki glede na pravila razdružitve njej ne pripada.

10. Pri sprejemu spornega sklepa je torej toženka odločala v okviru opravljanja upravne funkcije s področja upravnega prava in v javnem interesu. Nastopala je oblastveno, saj je pri njegovem sprejetju izvrševala zakonsko oblastveno pooblastilo, ki ji ga daje ZLS in ni sprejemala odločitve zgolj kot zasebnopravni subjekt. Z izdajo izpodbijanega sklepa pa je tudi posegla v pritožničin pravni položaj, ki je v razmerju do toženke kot izdajateljice tega akta bila v podrejenem položaju, saj je toženka odločila o usodi pritožničinega premoženja in je torej vanj enostransko posegla.

11. Izpodbijani sklep glede premoženja, ki je navedeno v njem, predstavlja pridobitni naslov in je na podlagi izrecne zakonske določbe podlaga za vpis v zemljiško knjigo. V zvezi s tem je napačno stališče Upravnega sodišča, da ima tožnica na voljo pravna sredstva v zemljiškoknjižnem in pravdnem postopku. V zemljiškoknjižnem postopku lahko stranke uveljavljajo le ugovore, ki se nanašajo na to, ali so bili izpolnjeni formalni pogoji za vpis v zemljiško knjigo, torej ustreznost in skladnost listin. Nikakor pa ne morejo stranke v zemljiškoknjižnem postopku izpodbijati vsebinske pravilnosti listine ali odločbe, ki je podlaga za vpis v zemljiško knjigo. Tudi izbrisne tožbe po 243. členu Zakona o zemljiški knjigi (v nadaljevanju ZZK-1) ne morejo vložiti, dokler obstaja veljaven sklep, ki je podlaga za vpis, v konkretnem primeru je to izpodbijani sklep o ureditvi premoženjskopravnih razmerij. Izbrisno tožbo po četrti točki tretjega odstavka 243. člena ZZK-1 bo tako mogoče vložiti šele v primeru, če bo sporni sklep v upravnem sporu odpravljen.

12. Glede na navedeno, je po presoji Vrhovnega sodišča izpodbijani sklep toženke javnopravni, enostranski in posamični akt. Tak akt pa je mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

13. Ker je že na podlagi obrazloženega bilo treba pritožbi ugoditi, saj je po presoji Vrhovnega sodišča izpodbijani Sklep Občinskega sveta Občine Ankaran mogoče izpodbijati v upravnem sporu, se Vrhovno sodišče v presojo ostalih pritožbenih razlogov ni spuščalo. Vrhovno sodišče ne more samo prvič vsebinsko presojati zadeve, zato je na podlagi 77. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1 pritožbi ugodilo in izpodbijani sklep Upravnega sodišča razveljavilo ter mu zadevo vrnilo v nov postopek, v katerem bo moralo, če bo ugotovilo, da so izpolnjene tudi vse ostale procesne predpostavke, pritožničino tožbo presojati po vsebini.

V skladu s tretjim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 se odločitev o stroških pritožbenega postopka pridrži za končno odločbo.

E. Kerševan, V. Androjna: Upravno procesno pravo: upravni postopek in upravni spor (2. spremenjena in dopolnjena izdaja.), GV založba, Lexpera, Ljubljana 2018, 516. str. in nasl.

Zakon o lokalni samoupravi (1993) - ZLS  - člen 51c

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.