VSRS Sklep X Ips 39/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2025-01-08

Peter Golob (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), mag. Tatjana Steinman

sklicevanje na razloge upravnega akta - neobrazložena sodba - absolutna bistvena kršitev določb postopka - sledljivost živil

Po presoji Vrhovnega sodišča revidentka utemeljeno opozarja, da se Upravno sodišče ni opredelilo do njenih tožbenih ugovorov. Kljub revidentkini obsežni tožbeni argumentaciji, zakaj meni, da na ustrezen način zagotavlja sledljivost porekla blaga in da potrdila o komisioniranju niso spremljajoča dokumentacija v smislu četrtega odstavka 5. člena Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 543/2011 z dne 7. junija 2011 o določitvi podrobnih pravil za uporabo Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 za sektorja sadja in zelenjave ter predelanega sadja in zelenjave (v zvezi s čimer je predlagala tudi postavitev vprašanja za prehodno odločanje Sodišču Evropske unije), je namreč iz obrazložitve izpodbijane sodbe popolnoma izostala vsebinska presoja teh tožbenih navedb. Te presoje ni najti niti v odločbah prvostopenjskega in drugostopenjskega upravnega organa, na kateri se je Upravno sodišče sklicevalo v skladu z določbo drugega odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Iz izpodbijane sodbe in odločbe drugostopenjskega upravnega organa izhaja le razlogovanje, da se sledljivost porekla blaga prekine, ker tega podatka ne vsebujejo potrdila o komisioniranju.

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1914/2018-32 z dne 27. 9. 2021 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju: Upravno sodišče) je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) zavrnilo tožničino tožbo zoper odločbo Uprave Republike Slovenije za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin (v nadaljevanju: prvostopenjski upravni organ), številka U06103-4287/2017-4 z dne 12. 3. 2018, s katero je ta tožnici naložila, da je dolžna v roku 30 dni od vročitve urediti označevanje tako, da sta na spremljajoči dokumentaciji (računih in dobavnicah) jasno navedena ime in država porekla proizvodov (sadja in zelenjave) in, če je ustrezno, razred, sorta in komercialni tip, kadar to zahteva posebni tržni standard (1. točka izreka), da jo mora o opravljanih ukrepih obvestiti najkasneje v roku 5 dni po določenem roku (2. točka izreka), ter odločila, da v postopku izdaje odločbe ni bilo posebnih stroškov (3. točka izreka) in da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (4. točka izreka).

2. Prvostopenjski upravni organ je odločitev sprejel na podlagi četrtega odstavka 5. člena Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 543/2011 z dne 7. junija 2011 o določitvi podrobnih pravil za uporabo Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 za sektorja sadja in zelenjave ter predelanega sadja in zelenjave (v nadaljevanju: Izvedbena uredba), ker je ugotovil, da na dobavnicah oziroma potrdilih o komisioniranju pri tožnici poreklo države ni navedeno. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju: drugostopenjski upravni organ), ki je z odločbo, številka 0610-5/2018/2 z dne 30. 7. 2018, zavrnilo tožničino pritožbo, je v obrazložitvi navedlo, da narava potrdil o komisioniranju ni pomembna. Ključno je, da se s tem, ko blago pri tožnici potuje od centralnega skladišča do poslovalnic le v spremstvu internih dobavnic (potrdil o komisioniranju), na katerih ni označena država njegovega porekla, prekine sledljivost porekla tega blaga. Upravno sodišče je temu pritrdilo ter se na podlagi drugega odstavka 71. člena ZUS-1 sklicevalo na razloge, ki sta jih za takšno odločitev navedla prvostopenjski in drugostopenjski upravni organ, ter na navedbe toženke na naroku za glavno obravnavo. Iz teh navedb izhaja, da potrdila o komisioniranju predstavljajo korespondenco med centralnim skladiščem in poslovalnicami tožnice, ki pa ne zagotavljajo sledljivosti porekla blaga v skladu s tržnimi standardi na vseh stopnjah trženja, kot to določa drugi odstavek 76. člena Uredbe (EU) št. 1308/2023 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o vzpostavitvi skupne ureditve trgov kmetijskih proizvodov in razveljavitvi Uredb Sveta (EGS) št. 922/72, (EGS) št. 234/79, (ES) št. 1037/2001 in (ES) št. 1234/2007 (v nadaljevanju: Uredba), zaradi česar se sledljivost porekla blaga v tej fazi zabriše in je kasneje ni več mogoče verodostojno zagotoviti.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 89/2022-8 z dne 1. 6. 2022 revizijo dopustilo glede vprašanja,

ali je Upravno sodišče v okoliščinah konkretnega primera storilo bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu s tem, ko je v sodbi opustilo opredelitev do konkretnih obrazloženih tožbenih navedb tožnice.

4. Tožnica (v nadaljevanju: revidentka) je na podlagi tega sklepa vložila revizijo zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi, razveljavi izpodbijano sodbo Upravnega sodišča in vrne zadevo temu sodišču v novo sojenje. Zahteva tudi povrnitev stroškov revizijskega postopka.

5. Toženka v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev.

7. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP)). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP).

8. Revidentka navaja, da se Upravno sodišče ni opredelilo do njenih navedb in dokaznih predlogov v tožbi in nadaljnjih pripravljalnih vlogah, da sledljivost porekla sadja in zelenjave zagotavlja s postopki in označbami ves čas od sprejema blaga v centralno skladišče do razporeditve na prodajne police v poslovalnicah. Za potrdila o komisioniranju je navedla, da to niso dokumenti, ki bi blago fizično spremljali v katerikoli fazi spremembe njegove lokacije ali ki bi se uporabljali za potrebe sledljivosti v smislu četrtega odstavka 5. člena Izvedbene uredbe. Zatrjuje, da teh navedb nista upoštevala že prvostopenjski in drugostopenjski upravni organ, saj je slednji štel, da se, ker na potrdilih o komisioniranju ni navedena država porekla blaga, sledljivost prekine.

9. Izpodbijana sodba ima zato po revidentkinem prepričanju pomanjkljivosti, zaradi katerih je ni mogoče preizkusiti. S tem naj bi Upravno sodišče zagrešilo bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu (drugi in tretji odstavek 75. člena ZUS-1 v zvezi s 14. točko drugega odstavka 339. člena ZPP). Meni, da to pomeni tudi kršitev njene pravice do obrazloženosti sodbe kot samostojne in avtonomne prvine pravice do poštenega sojenja iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (URS) ter odstop od ustaljene sodne prakse Vrhovnega sodišča. Opozarja, da se poleg tega Upravno sodišče ni opredelilo do njenega predloga, da Sodišču Evropske unije postavi vprašanje za predhodno odločanje, in sicer, ali je treba četrti odstavek 5. člena Izvedbene Uredbe razlagati tako, da mora biti država porekla navedena tudi na potrdilu o komisioniranju.

10. Toženka v odgovoru na revizijo poudarja, da je revidentka z navedbami o sledljivosti blaga in s predlaganjem dokazov v zvezi s tem v tožbi in pripravljalnih vlogah navajala nova dejstva in nove dokaze, vendar pa ni obrazložila, zakaj jih ni navedla oziroma predlagala že v postopku izdaje upravnega akta, zato je prekludirana, Upravno sodišče pa jih ne bi smelo upoštevati (52. člen ZUS-1). Meni, da ker s temi navedbami in dokaznimi predlogi prvostopenjski in drugostopenjski upravni organ nista bila seznanjena, se do njih tudi nista mogla opredeliti, Upravno sodišče pa se zato do njih upravičeno ni opredelilo. Opozarja, da, kot je pojasnila v odločbi z dne 30. 7. 2018, se na potrdilih o komisioniranju nahajajo le podatki o količini in ceni blaga, zato obstaja možnost, da bo na prodajne police prišlo pomešano blago; cenovna tablica z oznako porekla v primeru prekinjene sledljivosti ne more zadostiti pričakovanju potrošnika. Prepričana je, da se je Upravno sodišče do revidentkinih tožbenih navedb opredelilo, ko je navedlo, da je njena tožba v bistvenem enaka njeni pritožbi.

11. Iz ustaljene ustavnosodne prakse izhaja, da je obrazložena sodna odločba bistven del poštenega sodnega postopka. Z njo mora sodišče na konkreten način in z zadostno jasnostjo opredeliti razloge, na podlagi katerih je sprejelo svojo odločitev. Obrazložitev sodne odločbe je samostojna in avtonomna prvina pravice do poštenega sojenja, ki ga v okviru pravice do enakega varstva pravic zagotavlja 22. člen URS.

Za zagotovitev te človekove pravice in zaupanja v sodstvo je velikega pomena, da stranka, še posebej če v postopku ni bila uspešna, lahko spozna, kakšni so bili razlogi za odločitev. Ustrezna obrazložitev je hkrati tudi pogoj za preizkus razumnosti sprejete odločitve.

Sodišču sicer ni treba odgovarjati na vsak (pravni) argument stranke, mora pa se opredeliti do tistih, ki so za presojo spora odločilni.

Ustavno sodišče je že presodilo, da uporaba pooblastila iz določbe drugega odstavka 71. člena ZUS-1, ki sodišču omogoča, da mu ni treba navajati razlogov za odločitev, če sledi utemeljitvi upravnega akta in to v sodbi ugotovi, sama po sebi ni ustavnopravno sporna, če gre za upravni spor o zakonitosti, v katerem Upravno sodišče v okviru tožbenih ugovorov presoja le zakonitost upravne odločbe. Vendar je to določbo dopustno uporabiti le, če stranka v tožbi zgolj ponavlja očitke in argumente, ki jih je navajala že med postopkom in jih je argumentirano zavrnil že upravni organ v izpodbijani odločbi. Sodišče pa se mora, da bi zadostilo zahtevam iz 22. člena URS, vselej opredeliti do tožbenih ugovorov, ki so pravno odločilni za presojo konkretne zadeve in na katere v izpodbijani odločbi še ni bilo odgovorjeno.

12. ZUS-1 določa, da sodišču ni treba navajati razlogov za odločitev, če sledi utemeljitvi upravnega akta in to v sodbi ugotovi (drugi odstavek 71. člena). Iz ustaljene sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da se glede na posebnost upravnega spora v sporih glede zakonitosti izpodbijanih upravnih aktov (2. člen ZUS-1) sodna presoja Upravnega sodišča kot sodišča prve stopnje vsebinsko približuje odločanju o pravnem sredstvu, zato je standard obrazloženosti odločb sodišča prve stopnje v upravnem sporu drugačen od standarda obrazloženosti prvostopenjskih odločb v pravdnem postopku in se približuje standardu, ki velja za obrazloženost odločb pritožbenega sodišča.

V upravnem sporu velja, da je nesmotrno ponavljanje razlogov o spornih vprašanjih, kadar se sodišče strinja s tistimi, ki so navedeni v obrazložitvi upravnih odločb. Zato v skladu z drugim odstavkom 71. člena ZUS-1 sodišču ni treba navajati razlogov za odločitev, če sledi utemeljitvi upravnega akta in to v sodbi ugotovi.

Vrhovno sodišče je že ocenilo, da določba drugega odstavka 71. člena ZUS-1 ne postavlja omejitev glede obsega sklicevanja na razloge upravnega akta, pri tem pa mora biti ob takem sklicevanju stranki razvidno, v zvezi s katerimi njenimi ugovori se sodišče sklicuje na izpodbijani akt in kakšna je zato vsebina povzete utemeljitve. Logično lahko Upravno sodišče to možnost uporabi le za zavrnitev tožbenih ugovorov, ki so le ponovljene navedbe iz upravnega postopka, s katerimi se je ukvarjal že upravni organ in jih obrazloženo kot neutemeljene zavrnil.

13. Prvostopenjski upravni organ je revidentki naložil, da mora v roku 30 dni od vročitve odločbe urediti označevanje proizvodov tako, da bosta na spremljajoči dokumentaciji (računih in dobavnicah) jasno navedena ime in država porekla proizvodov (sadja in zelenjave) ter - če je ustrezno - razred, sorta in komercialni tip, kadar to zahteva posebni tržni standard, saj je v postopku ugotovil, da na revidentkinih potrdilih o komisioniranju poreklo države ni navedeno. Odločitev je sprejel na podlagi četrtega odstavka 5. člena Izvedbene uredbe, ki določa, da sta na računih in spremljajoči dokumentaciji, razen računih za potrošnike, jasno navedena ime in država porekla proizvodov ter, če je ustrezno, razred, sorta in komercialni tip, če to zahteva posebni tržni standard, ali pa se navede, da je proizvod namenjen za predelavo.

14. Drugostopenjski upravni organ je pojasnil, da se, ko blago potuje od revidentkinega centralnega skladišča, v katerega prispe z računi in spremljajočimi dokumenti (dobavnicami), na katerih je označeno v skladu s predpisi, do revidentkinih poslovalnic v spremstvu internih dobavnic (potrdil o komisioniranju), na katerih ni označena država porekla, sledljivost njegovega porekla prekine.

15. Revidentka je v tožbi in pripravljalnih vlogah navajala in v zvezi s tem predlagala dokaze, (1) da sledljivost porekla blaga zagotavlja pri nepredpakiranih proizvodih z dobavnico dobavitelja, označbo oziroma spremljajočim dokumentom na vsakem transportnem kartonu, pri predpakiranih proizvodih pa z dobavnico dobavitelja, označbo oziroma spremljajočim dokumentom na vsakem transportnem kartonu in označbo na vsakem predpakiranem izdelku posebej ter (2) da so potrdila o komisioniranju interni akti, namenjeni količinski razdelitvi po poslovalnicah, ne pa spremljajoča dokumentacija v smislu četrtega odstavka 5. člena Izvedbene uredbe, ki bi zagotavljala sledljivost. Hkrati je Upravnemu sodišču predlagala, naj Sodišču EU v predhodno odločanje postavi vprašanje, ali je treba četrti odstavek 5. člena Izvedbene uredbe razlagati tako, da mora biti država porekla proizvoda navedena tudi na potrdilu o komisioniranju, pri čemer je to dokument, ki fizično ne spremlja računa za blago, niti blaga samega, in ki ga gospodarska družba uporablja interno, za štetje oziroma razvrščanje svojega blaga iz centralnega skladišča v posamezne trgovine, ki predstavljajo dele te gospodarske družbe in niso samostojne pravne osebe.

16. Po presoji Vrhovnega sodišča so predstavljene tožbene navedbe revidentke glede na relevantno pravno podlago, to je četrti odstavek 5. člena Izvedbene uredbe, pravno odločilne za presojo obravnavane zadeve. Zakonitost inšpekcijskega ukrepa, ki je bil naložen z izpodbijano odločbo, je namreč odvisna od odgovora na vprašanji, ali je potrdila o komisioniranju treba šteti za spremljajočo dokumentacijo v smislu navedene določbe Izvedbene uredbe, in če ne, ali je sledljivost proizvodov ustrezno zagotovljena z dokumentacijo, na katero se sklicuje revidentka. Šele od odgovorov na ta vprašanja je odvisna relevantnost vprašanja, ali je prišlo do kršitve četrtega odstavka 5. člena Izvedbene uredbe, če potrdila o komisioniranju, ki blaga fizično ne spremljajo, ne vsebujejo podatka o državi porekla proizvodov.

17. Upravno sodišče je glede vseh tožbenih ugovorov revidentke v obrazložitvi izpodbijane sodbe zapisalo, da se v skladu z določbo drugega odstavka 71. člena ZUS-1 sklicuje na razloge, ki sta jih navedla prvostopenjski in drugostopenjski upravni organ.

Dodatno je navedlo še, da niti ni pomembno, kakšno vlogo ima potrdilo o komisioniranju znotraj delovnega procesa revidentke, ker je to dokument, ki predstavlja korespondenco med centralnim skladiščem in poslovalnico, da ta dokument ne zagotavlja sledljivosti blaga v skladu s predpisi oziroma tržnimi standardi na vseh stopnjah trženja, kot to določa drugi odstavek 76. člena Uredbe, ter da je sledljivost pri premestitvi blaga iz centralnega skladišča v poslovalnico ključnega pomena, saj se sledljivost sicer zabriše in se je ne da zagotoviti v naslednjem koraku, ko pride oziroma še preden pride do nakupa v trgovini.

18. Po presoji Vrhovnega sodišča revidentka utemeljeno opozarja, da se Upravno sodišče s tem ni opredelilo do njenih tožbenih ugovorov. Kljub revidentkini obsežni tožbeni argumentaciji, zakaj meni, da na ustrezen način zagotavlja sledljivost porekla blaga in da potrdila o komisioniranju niso spremljajoča dokumentacija v smislu četrtega odstavka 5. člena Izvedbene uredbe (v zvezi s čimer je predlagala tudi postavitev vprašanja za prehodno odločanje Sodišču EU), je namreč iz obrazložitve izpodbijane sodbe popolnoma izostala vsebinska presoja teh tožbenih navedb. Te presoje ni najti niti v odločbah prvostopenjskega in drugostopenjskega upravnega organa, na kateri se je Upravno sodišče sklicevalo v skladu z določbo drugega odstavka 71. člena ZUS-1. Iz izpodbijane sodbe in odločbe drugostopenjskega upravnega organa izhaja le razlogovanje, da se sledljivost porekla blaga prekine, ker tega podatka ne vsebujejo potrdila o komisioniranju.

19. Toženka v odgovoru na revizijo navaja, da se Upravno sodišče do revidentkinih navedb ni bilo dolžno opredeliti, ker gre za nedovoljene tožbene novote. To sicer načeloma drži, saj Upravno sodišče tožbenih navedb, ki pomenijo nedovoljene novote, po 52. člen ZUS-1 ne sme upoštevati kot tožbene razloge; vendar pa mora v takem primeru pojasniti, katere tožbene navedbe šteje za nedovoljene novote in zakaj. Za razliko od tega je v obravnavanem primeru, kot že pojasnjeno, obrazložitev Upravnega sodišča glede relevantnih tožbenih navedb povsem izostala. Izpodbijana sodba je tako obremenjena z absolutno bistveno kršitvijo določb postopka v upravnem sporu (14. točka drugega odstavka 339. člena ZPP v zvezi s tretjim odstavkom 75. člena ZUS-1).

20. Odgovor na zastavljeno revizijsko vprašanje je torej pritrdilen. Upravno sodišče je v okoliščinah konkretnega primera storilo bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu s tem, ko je v sodbi opustilo opredelitev do konkretnih tožbenih navedb tožnice.

21. Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

22. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-824/14 z dne 7. 4. 2016, točka 8.

Odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-147/09 z dne 23. 9. 2010, točka 10.

Odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-434/14 z dne 8. 1. 2015, točka 10.

Sklep Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 274/2014 z dne 6. 10. 2016, točka 8, in sklep Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 401/2016 z dne 28. 11. 2018, točka 9.

Sklep Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 274/2014 z dne 6. 10. 2016, točka 10.

To je napravilo v 11. točki obrazložitve izpodbijane sodbe.

To je napravilo v 13. točki obrazložitve izpodbijane sodbe.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 71, 71/2

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 339, 339/2, 339/2-14

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.