VSRS Sklep X DoR 189/2025-3
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2026-01-28

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Andrej Kmecl

CIVILNO PROCESNO PRAVO - GOSPODARSKE JAVNE SLUŽBE - UPRAVNI SPOR

gospodarska javna služba - cestni prevoz potnikov - izdaja sklepa - cena - lokalni referendum - pobuda za razpis referenduma - naknadno odpadel pravni interes - zavrženje tožbe - ugotovitveni zahtevek - ugoditev predlogu za dopustitev revizije

- Ali je sklep o določitvi cen vozovnic za mestni linijski prevoz potnikov po svoji vsebini in učinkih posamičen (individualen in konkreten) akt, ker zgolj konkretizira že obstoječo splošno in abstraktno normativno ureditev ter neposredno učinkuje v posameznih prevoznih razmerjih med uporabnikom in izvajalcem javne službe, in zato ne more biti predmet referendumskega odločanja po Zakonu o lokalni samoupravi?

- Ali je UPRS dolžno tožbo v upravnem sporu zavreči zaradi neobstoja pravnega interesa, če tožeča stranka po uveljavitvi splošnega akta, na katerega se nanaša pobuda za razpis lokalnega referenduma, tožbenega zahtevka ni spremenila v ugotovitveni zahtevek oziroma v tožbi ni uveljavljala ugotovitvenega zahtevka?

- Ali je sklep o določitvi cen vozovnic za mestni linijski prevoz potnikov po svoji vsebini in učinkih posamičen (individualen in konkreten) akt, ker zgolj konkretizira že obstoječo splošno in abstraktno normativno ureditev ter neposredno učinkuje v posameznih prevoznih razmerjih med uporabnikom in izvajalcem javne službe, in zato ne more biti predmet referendumskega odločanja po Zakonu o lokalni samoupravi?

- Ali je UPRS dolžno tožbo v upravnem sporu zavreči zaradi neobstoja pravnega interesa, če tožeča stranka po uveljavitvi splošnega akta, na katerega se nanaša pobuda za razpis lokalnega referenduma, tožbenega zahtevka ni spremenila v ugotovitveni zahtevek oziroma v tožbi ni uveljavljala ugotovitvenega zahtevka?

1. Mestni svetnik A. A. je kot predsednik tožeče stranke dne 6. 10. 2025 vložil "Pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis občinskega referenduma zoper" Sklep o spremembah Sklepa o cenah posameznih vrst vozovnic v mestnem linijskem prevozu potnikov (v nadaljevanju Sklep 73/25), ki ga je sprejel Mestni svet tožene stranke na 25. seji dne 22. 9. 2025 (v nadaljevanju pobuda za razpis občinskega referenduma).

2. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijano sodbo ugodilo tožbi, ki jo je tožeča stranka vložila zoper obvestilo župana tožene stranke št. 371-1443/2025 z dne 10. 10. 2025, o nedopustnosti pobude za razpis občinskega referenduma in obvestilo razveljavilo (I. točka izreka izpodbijane sodbe). Toženi stranki je naložilo povrnitev stroškov postopka tožeči stranki v višini 516,67 EUR (II. točka izreka).

3. Iz razlogov izpodbijane sodbe izhaja, da je Upravno sodišče presodilo, da je Sklep 73/25 splošni akt v smislu prvega odstavka 46. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS). Pri svoji odločitvi je posebej izpostavilo stališče tožeče stranke, da: (i.) Uredba o načinu izvajanja gospodarske javne službe javni linijski prevozi potnikov v notranjem cestnem prometu o koncesiji te javne službe in o ureditvi sistema enotne vozovnice (v nadaljevanju Uredba) s prilogo 3 (tarifa) predstavlja splošni abstraktni akt, pri čemer 1. člen te Uredbe določa, da Uredba ureja pravice potnikov; (ii.) Odlok o organizaciji in načinu izvajanja mestnih prevozov potnikov (v nadaljevanju Odlok/prevozi) točne cene niti ne določa, ne določa niti natančne metodologije določitve cene, ampak zgolj okvir oblikovanja cen tako, da se spodbuja večjo uporabo storitev javne službe in nakup terminskih vozovnic; (iii.) ceno določi Mestni svet MOL; ter (iv.) Sklep 73/25 in Odlok/prevozi skupaj urejata pogoje in ceno storitev in sta zato splošna akta. Poudarilo je, da so tarife iz zadev U-I-149/98 in I Up 51/2022 v zadostni meri primerljive z določitvijo cen prevozov v Sklepu 73/25, da lahko ob upoštevanju v izpodbijani sodbi izpostavljenih kriterijev, ki izhajajo iz sodne prakse Ustavnega sodišča in Vrhovnega sodišča zaključi, da je Sklep 73/25 splošni akt v smislu prvega odstavka 46. člena ZLS. Kljub stališču Ustavnega sodišča v zadevi U-II-1/21 z dne 11. 3. 2021, po katerem naknadni referendum ni več mogoč, ko predpis že velja, je tožeči stranki Upravno sodišče priznalo pravni interes za tožbo v obravnavani zadevi. Pri tem je opozorilo na stališče, ki ga je Ustavno sodišče sprejelo v zadevi U-I-5/19, po katerem je zadržanje splošnega predpisa zaradi vložene pobude za razpis referenduma bistvena komponenta procesne dimenzije uresničevanja pravice iz 44. člena Ustave, ta pa je lahko varovana ravno s tožbo v upravnem sporu (najmanj z ugotovitveno tožbo) tudi po tem, ko je sporni splošni akt že uveljavljen. Po presoji Upravnega sodišča je obvestilo župana nezakonito zaradi napačne uporabe materialnega prava (prvega odstavka 46. člena ZLS), saj je Sklep 73/25 splošni in ne posamični akt. Posledično je tožena stranka kršila tudi procesno pravo, saj je nedopustno posegla v pravico tožeče stranke do dostopa do referenduma iz 44. člena Ustave. Ker odločitev župana v več elementih odstopa od ureditve v ZLS, obvestila oziroma odločitve župana o nedopustnosti pobude za vložitev zahteve za referendum ni mogoče umestiti v drugi odstavek 15. člena Ustave. Zato je bilo po presoji Upravnega sodišča poseženo v pravico iz 44. člena Ustave. Poseg ni bil sorazmeren že zato, ker nima pravne podlage, saj Sklep 73/25 ni posamični akt, tretji odstavek 46. člena ZLS pa določa, da je odločitev župana avtomatično zadržana do izteka roka za vložitev tožbe v upravnem sporu oziroma do pravnomočne odločitve Upravnega sodišča. Sklepno je Upravno sodišče izpostavilo tudi, da razveljavitev odločitve tožene stranke glede na vsebinsko obrazložitev sodbe vključuje tudi element ugotovitve, da je odločitev tožene stranke nezakonita, tako z materialnega, kot tudi s procesnega vidika.

4. Tožena stranka je vložila predlog za dopustitev revizije po 367. členu Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 in Vrhovnemu sodišču predlagala, naj dopusti revizijo zoper izpodbijano sodbo zaradi šestih pomembnih pravnih vprašanj.

5. Predlog za dopustitev revizije je delno utemeljen.

6. Vrhovno sodišče je presodilo, da je glede vprašanj, navedenih v izreku tega sklepa, izpolnjen pogoj za dopustitev revizije iz prvega odstavka 367.a člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, zato je predlogu za dopustitev revizije ugodilo (tretji odstavek 367.c člena ZPP).

7. Prav od odgovora na vprašanje o pravni naravi Sklepa 73/25 je namreč odvisna presoja posega v pravice občanov iz 44. člena Ustave v obravnavanem primeru, tj. pravice, da skladno z določbami 46. in naslednjih členov ZLS odločajo na referendumu v samoupravni lokalni skupnosti. Predlagateljica se v predlogu za dopustitev revizije sklicuje na odločitve Ustavnega sodišča o pobudah za začetek postopka za oceno ustavnosti cenikov na posameznih področjih. Navaja sklepa U‑I‑101/01 z dne 21. 6. 2011 ter U-I-54/00 z dne 23. 3. 2000, s katerima je Ustavno sodišče zavrglo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti cenikov za posamezne tarifne skupine plina oziroma za posamezne tarifne skupine toplote, na podlagi stališča, da pri teh cenikih ne gre za predpise, temveč akte, s katerimi je določena cena plina.

Ker je predlagateljica uspela izkazati obstoj drugačnega stališča Ustavnega sodišča glede vprašanja pravne narave cenikov, bo Vrhovno sodišče z odgovorom na prvo dopuščeno vprašanje lahko presodilo, ali gre pri stališču izpodbijane sodbe, da je Sklep 73/25 splošni in ne posamični akt, dejansko za odstop od navedenega stališča Ustavnega sodišča.

8. Pri drugem predlaganem vprašanju (Vrhovno sodišče pripominja, da bo odgovor nanj potreben le, če bo Vrhovno sodišče presodilo, da je Sklep 73/25 splošni akt) pa gre za pomembno pravno vprašanje tožnikovega pravnega interesa v povezavi z vezanostjo sodišča na tožnikov tožbeni predlog, s katerim si želi zagotoviti sodno varstvo svojega pravnega položaja oziroma učinke, ki jih zasleduje. Glede na sodno prakso Ustavnega, Vrhovnega in Upravnega sodišča, na katero se v predlogu sklicuje predlagateljica,

in ker se Vrhovno sodišče z navedenim vprašanjem, v situaciji, kot je ta v obravnavanem postopku, še ni ukvarjalo, je Vrhovno sodišče tudi to vprašanje dopustilo.

9. Ker obe vprašanji presegata pomen konkretne zadeve in sta pomembni za zagotovitev enotne uporabe prava in pravne varnosti, je Vrhovno sodišče revizijo na podlagi tretjega odstavka 367.c člena ZPP glede teh vprašanj dopustilo.

10. V preostalem delu Vrhovno sodišče revizije ni dopustilo, saj za to niso izpolnjeni zakonski pogoji.

11. Vrhovno sodišče je odločalo v senatu, navedenem v uvodu tega sklepa. Odločitev je sprejelo soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

Ti ceniki niso vsebovali določb o načinu oblikovanja in obračunavanja cen, ki bi bile po svoji pravni naravi abstraktna in generalna pravila, torej predpis.

Odločbi Ustavnega sodišča Up‑1158/23-14 in Up-1159/23-16 z dne 11. 9. 2015, sklepa Vrhovnega sodišča I Up 13/2023 z dne 24. 5. 2023 in I Up 16/2023 z dne 25. 5. 2023 ter sklepa Upravnega sodišča I U 723/2021 z dne 28. 11. 2022 ter I U 724/2021 z dne 29. 11. 2022.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 22, 22/1

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 367a, 367a/1, 367c, 367c/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.