VSRS Sklep I Up 155/2025
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2025-09-02

odstranitev reklamnih panojev - izdaja začasne odredbe - pogoji za izdajo začasne odredbe - ureditvena začasna odredba - izvršena odločba - vzpostavitev prejšnjega stanja - učinkovito sodno varstvo

V obravnavani zadevi ni sporno, da so bili sporni objekti za obveščanje in oglaševanje, katerih odstranitev je pritožnici z odločbo z dne 7. 2. 2025 naložila toženka, že odstranjeni. Iz tega razloga je največ, kar lahko s tožbo v upravnem sporu izposluje pritožnica, ugotovitvena sodba, s katero bi Upravno sodišče ugotovilo, da je toženkina odločba z dne 7. 2. 2025 nezakonita. Zato ne more biti uspešna s predlogom za izdajo ureditvene začasne odredbe, s katero bi Upravno sodišče odredilo vzpostavitev prejšnjega stanja (to je vnovično postavitev spornih objektov za obveščanje in oglaševanje), saj to tega ne bi moglo naložiti niti s sodbo, s katero bi pritožničini tožbi ugodilo. Za učinkovitost tega sodnega varstva pa v tem primeru izdaja (ne odložilne ne ureditvene) začasne odredbe tudi ni (več) potrebna.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Tožnica je na Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) vložila tožbo zoper odločbo z dne 7. 2. 2025, s katero ji je toženka na njene stroške odredila odstranitev desetih nelegalnih enostavnih objektov za obveščanje in oglaševanje, namenjenih tržnemu oglaševanju, z a) ID številkami ... in ..., ki sta postavljena na betonski škarpi med parcelama št. 554/1, k. o. ... (v zasebni lasti), in 552/2, k. o. ... (v lasti toženke), b) ID številkami ..., ..., ... in ..., ki so postavljeni na betonski ograji med parcelnima št. 335/3, k. o. ... (v lasti toženke), in 335/5, k. o. ... (v zasebni lasti), c) ID številko ..., ki je postavljen na parceli št. 364, k. o. ... (v zasebni lasti), d) ID številko ..., ki je postavljen na parceli št. 112, k. o. ... (v zasebni lasti), e) ID številko ..., ki je postavljen na parceli št. 367/3, k. o. ... (v zasebni lasti), in f) ID številko ..., ki je postavljen na parceli št. 1210/1, k. o. ... (v zasebni lasti); nelegalni enostavni objekti z ID številkami ..., ..., ... in ... so izdelani iz kovinske konstrukcije in eno-točkovno pritrjeni v betonsko podlago na način izkopa zemljine in betonskim zalitjem na zemljiščih; nelegalni enostavni oglasni objekti z ID številkami ..., ..., ..., ..., ... in ... so izdelani iz kovinske konstrukcije in pritrjeni na betonsko ograjo; oglasni objekti, katerih postavitev ni v skladu z Odlokom o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana - izvedbenim delom s prilogami, so v nasprotju s tretjim odstavkom 5. člena Gradbenega zakona (GZ) in po drugi alineji 18. točke prvega odstavka 3. člena GZ nelegalni objekti (1. točka izreka). Toženka je z odločbo z dne 7. 2. 2025 odločila še, da je rok za izvršitev odstranitve navedenih objektov 30 dni od vročitve odločbe (2. točka izreka), da bo v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti uveden postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki bo opravljen po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka), da mora tožnica o odpravljenih nepravilnostih takoj obvestiti inšpektorja (4. točka izreka), da bo o morebitnih stroških izdan poseben sklep (5. točka izreka) in da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe (6. točka izreka).

2. Naknadno je tožnica vložila predlog za odložitev izvršitve navedene odločbe po drugem odstavku 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Po odstranitvi spornih objektov za obveščanje in oglaševanje

je predlog za izdajo začasne odredbe spremenila in Upravnemu sodišču predlagala, da odloči, da je toženka dolžna v roku 8 dni od vročitve sklepa vzpostaviti prejšnje stanje, in sicer tako da na svoje stroške šest objektov (ID ..., ID ..., ID ..., ID ..., ID ... in ID ...), ki jih je odstranila, postavi nazaj na lokacije, na katerih so bili pred odstranitvijo (štiri je tožnica odstranila sama). Predlagala je tudi, da Upravno sodišče odloči, (1) da če te obveznosti toženka ne izpolni, sme to na njene stroške napraviti sama, toženka pa je to dolžna dopustiti, obveznost pa se lahko izpolni tudi z namestitvijo drugih istovrstnih objektov enakih dimenzij, (2) da se začasna odredba uveljavi takoj in velja ves čas trajanja postopka Upravnega sodišča v zadevi I U 1021/2025, zato se do pravnomočnega zaključka postopka zadrži izvršitev izpodbijane odločbe, (4) da pritožba zoper sklep o začasni odredbi ne zadrži njegove izvršitve ter (5) da ji je toženka dolžna povrniti stroške postopka.

3. Upravno sodišče je z izpodbijanim sklepom predlog za izdajo začasne odredbe zavrnilo (I. točka izreka), odločitev o stroških postopka pa pridržalo za končno sodno odločbo (II. točka izreka). Presodilo je, da pogoji za izdajo ureditvene začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 niso izpolnjeni. Po presoji Upravnega sodišča bi z izdajo predlagane začasne odredbe odločilo o dovoljenosti postavitve navedenih objektov, s tem pa dejansko o stvari, ki je sicer predmet vsebinske presoje v tem upravnem sporu. O tem lahko Upravno sodišče odloči le s sodbo. Izdana začasna odredba bi omogočila postavitev teh objektov v nasprotju z zakonom, zato je pravno nedopustna. Po oceni Upravnega sodišča drži, da veljavni predpisi na navedenih lokacijah postavitve objektov za obveščanje in oglaševanje ne dopuščajo, vendar če se izkaže, da je bila njihova postavitev dopustna, bo morala toženka odstranjene objekte postaviti nazaj. Poleg tega je presodilo, da tožnica tudi ni izkazala, da bi bila predlagana ureditev stanja potrebna, da se prepreči nastanek težko popravljive škode. Ker je bila odločba z dne 7. 2. 2025 že izvršena, je zavrnilo tudi ponoven predlog za njeno začasno zadržanje.

4. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper ta sklep Upravnega sodišča vložila pritožbo in Vrhovnemu sodišču Republike Slovenije (v nadaljevanju Vrhovno sodišče) predlagala, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da predlogu za izdajo začasne odredbe v celoti ugodi, podrejeno pa, da pritožbi ugodi in vrne zadevo Upravnemu sodišču v novo odločanje. Zahtevala je tudi povrnitev stroškov pritožbenega postopka. V pritožbi v bistvenem navaja, da se Upravno sodišče nepravilno sklicuje na zadevi I U 1646/2021 in I Up 39/2022 ter da si s predlogom za izdajo začasne odredbe ne prizadeva za izdajo dovoljenja za gradnjo novega objekta, temveč zgolj za vzpostavitev prejšnjega stanja. Prepričana je, da če je toženki dopustno prepovedati odstranitev objektov za obveščanje in oglaševanje do pravnomočne odločitve v upravnem sporu, v katerem je izpodbijana inšpekcijska odločba, s katero je odrejena njihova odstranitev, je pravno dopustna tudi ureditvena začasna odredba, da se objekte, če so bili odstranjeni, postavi nazaj. Po njenem mnenju je namreč namen enak, to je ohranitev objektov, le ukrep je drugačen. Trdi, da je toženka sporne objekte odstranila, kljub temu da je bila seznanjena z njenim predlogom za izdajo začasne odredbe, ter da če bi šteli ureditveno začasno odredbo za pravno nedopustno, bi ji toženka lahko vedno onemogočila učinkovito sodno varstvo s tem, da bi inšpekcijsko odločbo takoj izvršila in povzročila nemožnost izdaje odložilne začasne odredbe. Opozarja, da iz sodne prakse izhaja nasprotno stališče stališču Upravnega sodišča iz izpodbijanega sklepa, da bo v primeru ugoditve tožbi možno vzpostaviti prejšnje stanje in da bo morala toženka odstranjene objekte postaviti nazaj. Nasprotuje tudi ugotovitvam in stališčem Upravnega sodišča glede (ne)izkazanosti nastanka težko popravljive premoženjske in nepremoženjske škode.

5. Toženka v odgovoru na pritožbo Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne, pritožnici pa naloži v plačilo stroške pritožbenega postopka. V bistvenem soglaša z razlogovanjem Upravnega sodišča in navaja, da bi z ugoditvijo predlogu za izdajo začasne odredbe šlo za postavitev objektov nazaj na lokacije, s čemer bi se vsebinsko odločilo o dovoljenosti njihove postavitve. Meni tudi, da je Upravno sodišče pravilno ugotovilo, da pritožnica ni izkazala ne premoženjske ne nepremoženjske škode, ki bi dosegla standard težko popravljive škode iz 32. člena ZUS-1.

7. Po presoji Vrhovnega sodišča je v obravnavani zadevi odločitev Upravnega sodišča o zavrnitvi predloga za izdajo začasne odredbe pravilna, vendar iz drugih razlogov, kot jih je to sodišče navedlo v izpodbijanem sklepu. Pravilna je namreč iz razlogov, ki so navedeni v tem sklepu Vrhovnega sodišča.

8. Po 32. členu ZUS-1 je mogoče v upravnem sporu z začasno odredbo bodisi zadržati izvršitev izpodbijanega akta bodisi urediti stanje glede spornega pravnega razmerja le za čas trajanja postopka v upravnem sporu, torej od vložitve tožbe do pravnomočne sodne odločbe (drugi in tretji odstavek 32. člena). Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče v skladu z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi in koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razlogov iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

9. Namen začasne odredbe je zagotoviti učinkovitost sodnega varstva. Pogoj težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 torej postavlja zahtevo, da stranka izkaže, da brez izdane začasne odredbe v konkretni zadevi kljub njenemu uspehu, ne bo dosežen namen upravnega spora. Ta pogoj mora biti izpolnjen tudi za izdajo ureditvene začasne odredbe iz tretjega odstavka istega člena.

Zato morata vsebina in učinek začasne odredbe ostati v mejah tožbenega zahtevka. Z začasno odredbo tožnik ne sme doseči zavarovanja, ki mu ga ne bo dajala niti sodba, s katero bo ugodeno njegovemu tožbenemu zahtevku.

10. V skladu s prvim odstavkom 33. člena ZUS-1

pa se lahko s tožbo v upravnem sporu zahteva: - odprava upravnega akta (izpodbojna tožba), - ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi (ugotovitvena tožba), - izdaja oziroma vročitev upravnega akta (tožba zaradi molka) in - sprememba upravnega akta (tožba v sporu polne jurisdikcije).

11. S tožbo v upravnem sporu tako ni mogoče zahtevati vzpostavitve prejšnjega stanja. V primeru, ko je bil inšpekcijski ukrep, naložen z izpodbijanim upravnim aktom, že izvršen, ima stranka možnost (le) vložitve ugotovitvene tožbe, ki je bila v ZUS-1 vnesena z novelo ZUS-1B ravno iz razloga, ker je Ustavno sodišče v odločbi U-I-181/09, Up-860/09, Up-222/10 z dne 10. 11. 2011

presodilo, da je bil ta zakon neustaven, ker ni zagotavljal učinkovitega sodnega varstva pravic in pravnih koristi posameznikov v primerih, ko so bili v upravnem sporu izpodbijani upravni akti že izvršeni in z njihovo odpravo vzpostavitve prejšnjega oziroma drugačnega zakonitega stanja na podlagi ponovljenega postopka odločanja o izdaji upravnega akta ne bi bilo mogoče doseči.

12. V obravnavani zadevi ni sporno, da so bili sporni objekti za obveščanje in oglaševanje, katerih odstranitev je pritožnici z odločbo z dne 7. 2. 2025 naložila toženka, že odstranjeni. Iz tega razloga je največ, kar lahko s tožbo v upravnem sporu izposluje pritožnica, ugotovitvena sodba, s katero bi Upravno sodišče ugotovilo, da je toženkina odločba z dne 7. 2. 2025 nezakonita. Zato ne more biti uspešna s predlogom za izdajo ureditvene začasne odredbe, s katero bi Upravno sodišče odredilo vzpostavitev prejšnjega stanja (to je vnovično postavitev spornih objektov za obveščanje in oglaševanje), saj to tega ne bi moglo naložiti niti s sodbo, s katero bi pritožničini tožbi ugodilo. Za učinkovitost tega sodnega varstva pa v tem primeru izdaja (ne odložilne ne ureditvene) začasne odredbe tudi ni (več) potrebna.

13. Kolikor pritožnica ugovarja, da ji lahko toženka ob stališču, da izdaja ureditvene začasne odredbe ni dopustna, onemogoči učinkovito sodno varstvo, saj lahko vedno prepreči izdajo odložilne začasne odredbe s tem, da po prejemu predloga za njeno izdajo izpodbijano inšpekcijsko odločbo takoj izvrši, pa Vrhovno sodišče poudarja, da namen začasne odredbe ni preprečevanje morebitnih zlorab oblasti, podobno kot ne - kar je Vrhovno sodišče že navedlo - preprečevanje posledic morebitnega slabega delovanja državne uprave.

Tudi Ustavno sodišče je presodilo, da ugotovitvena tožba pomeni učinkovito sodno varstvo. Izdaja ugotovitvene sodbe pa bi z vsebovanimi pravnimi stališči vplivala na kasnejše toženkino odločanje v podobnih primerih.

14. Ker izdaja začasne odredbe v obravnavanem primeru ni dopustna že iz predstavljenega razloga, se Vrhovno sodišče v presojo drugih pritožničinih navedb ni spuščalo.

15. Glede na navedeno in ker tudi niso podani razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

16. Stroški začasne odredbe so del stroškov celotnega postopka, zato je Vrhovno sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa (prvi odstavek 151. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Štiri objekte je odstranila toženka v izvršilnem postopku, dva A., štiri pa tožnica sama.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 209/2024 z dne 27. 8. 2024, točka 8.

Pogorelčnik Vogrinc, N.: Začasne odredbe v civilnih sodnih postopkih. Lexpera, d. o. o. (GV Založba), Ljubljana 2022, str. 28.

Tožbene zahtevke v kvazi-upravnem sporu ZUS-1 ureja v drugem odstavku 33. člena.

Predlog zakona o dopolnitvah ZUS-1, EVA 2012-2030-0012, z dne 11. 10. 2012, str. 9.

Odločba Ustavnega sodišča U-I-181/09, Up-860/09, Up-222/10 z dne 10. 11. 2011, točka 14.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 34/2018 z dne 28. 2. 2018, točka 7.

Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča U-I-181/09, Up-860/09, Up-222/10 z dne 10. 11. 2011, točko 14.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 32/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.