VSRS Sklep X DoR 154/2025-5
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2026-02-11

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Jonika Marflak Trontelj

CIVILNO PROCESNO PRAVO - KONCESIJE - PRAVO EVROPSKE UNIJE - UPRAVNI SPOR

predlog za dopustitev revizije - pomembno pravno vprašanje - pravna varnost - enotna uporaba prava - razvoj prava prek sodne prakse - predlog za predhodno odločanje SEU - koncesija za opravljanje lekarniške dejavnosti - občina - podružnica - lekarna na območju druge občine - zavrnitev predloga za dopustitev revizije

Predlagateljica vsa predlagana vprašanja za SEU gradi na stališču, da je treba v obravnavanem sporu uporabiti Direktivo 2014/23/EU, saj v vprašanjih problematizira skladnost ravnanja toženke oziroma države članice z določbami te direktive. Po presoji Vrhovnega sodišča pa ta vprašanja niso relevantna za odločitev v zadevi in tudi iz predloga ne izhaja njihova jasna povezava s predmetom spora ter nosilnimi stališči v izpodbijani sodbi. Ta so, da je bila tožničina zahteva za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne v Občini Ajdovščina utemeljeno zavrnjena iz razloga, (i) ker tožnica ni koncesionarka, ki bi v predhodnem (posebnem) konkurenčnem postopku pridobila pravico do opravljanja lekarniške dejavnosti v navedeni občini in bi posledično v njej že imela lekarno, katere podružnico želi odpreti, (ii) ker se zahtevano dovoljenje za poslovanje nanaša samo na podružnico (organizacijsko enoto) na navedeni način ustanovljene lekarne in (iii) ker z izpodbijanim aktom ni bilo odločeno v postopku izbora za pridobitev koncesije (toženka namreč ni izdala koncesijskega akta, ni objavila javnega razpisa za podelitev koncesije in ni vodila postopka podelitve koncesije, v katerem bi tožnica konkurirala), zaradi česar se za presojo spornega razmerja tudi navedena direktiva ne uporablja.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo, vloženo zoper odločbo občinske uprave Občine Ajdovščina, št. 014-9/2021-14 z dne 13. 1. 2022. Navedeni organ je s to odločbo zavrnil tožničino vlogo za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne na območju Občine Ajdovščina. Župan je pritožbo zoper odločbo zavrnil.

2. Upravno sodišče je odločitev oprlo na stališče, da lahko dovoljenje iz tretjega odstavka 10. člena Zakon o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1)(1) za poslovanje podružnice lekarne v določeni občini pridobi le tisti, ki ima v tej občini že odprto lekarno na podlagi podeljene koncesije za opravljanje lekarniške dejavnosti. Tožnici pa ta koncesija ni bila podeljena v Občini Ajdovščina, ampak v Občini Grosuplje. Zavrnilo je tožbene navedbe, da je drugi odstavek 39. člena ZLD-1(2) podlaga za ustanovitev podružnice lekarne izven območja občine, ki ji je podelila koncesijo, saj ta določa le, na katerih koncedentovih območjih lahko koncesionar organizira lekarne oziroma njene podružnice.(3) Tožničina razlaga določb ZLD-1 nima podlage v zakonu in bi pomenila, da bi do ustanovitve podružnice lekarne v občini prišlo mimo določb o podeljevanju koncesije. Upravno sodišče se tudi ni strinjalo, da daje tožnici položaj koncesionarke v eni od občin po pravu EU pravico do ustanavljanja podružnic kjerkoli v državi. Pojasnilo je, da Direktiva 2014/23/EU z dne 26. 2. 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb (v nadaljevanju Direktiva 2014/23) in Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah (v nadaljevanju ZNKP), s katerim je bila direktiva prenesena v slovenski pravni red, določata pravila o postopkih oddaje koncesij gradenj in storitev gospodarskim subjektom. Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) pa je v sodbi C-715/23 z dne 10. julija 2025 sprejelo stališče, da se za izvajanje lekarniških storitev uporablja navedena direktiva v skladu z njenim 19. členom. Vendar obravnavano dovoljenje za izvajanje lekarniške dejavnosti ne daje pravice do izvajanja te dejavnosti, torej ni koncesijski akt temveč oblastni upravni akt, ki posamezniku dopušča poslovanje po tem, ko mu je bilo že zaupano izvajanje te storitve. Tak upravni akt ne ustreza pojmu koncesije v smislu Direktive 2014/23, zato se navedena direktiva in ZNKP ne uporabljata za presojo spornega razmerja. Poleg tega Pogodba o delovanju EU (v nadaljevanju PDEU) in Direktiva 2014/23 ne določata posebnih pravil o tem, kakšno geografsko območje v državi, regiji ali občini mora ali ne sme obsegati koncesija. Geografska porazdelitev lekarn je tudi po stališču SEU v pristojnosti države članice. Zavrnilo je še tožbene očitke o kršitvah pravic do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave in do ustanavljanja iz 49. člena PDEU ter o protipravnem omejevanju konkurence na trgu. Glede kršitve 49. člena PDEU je pojasnilo, da iz sodne prakse SEU izhaja dopustnost omejitve te svobode zaradi razlogov javnega interesa, med drugim tudi zaradi zagotavljanja zanesljive in kakovostne preskrbe prebivalstva z zdravili.

3. Tožnica (v nadaljevanju predlagateljica) je vložila predlog za dopustitev revizije glede treh vprašanj:

1. Ali je razlaga nacionalnega prava, po kateri lahko občina določi celotno ozemlje občine kot eno samo gravitacijsko območje ter istočasno ne izvede nobenega postopka podelitve koncesije, skladna s 3. in 19. členom Direktive 2014/23/EU ter 49. členom PDEU, če je rezultat takšne razlage, da je dostop drugih gospodarskih subjektov do opravljanja lekarniške dejavnosti dejansko izključen?

2. Ali lahko država članica s sklicevanjem na 2. člen Direktive 2014/23/EU (samostojno upravljanje) izključi uporabo 3. člena te direktive (enak dostop, preglednost in sorazmernost) v razmerju do gospodarskih subjektov, ki izpolnjujejo objektivna merila za opravljanje dejavnosti?

3. Ali je dopustno, da občina, ki je sama ustanoviteljica subjekta, ki izvaja lekarniško dejavnost na njenem območju brez koncesije, zavrne dostop drugim gospodarskim subjektom izključno na podlagi statusne razlike (lokalna koncesija), brez izvedbe postopka, in ali je tak režim skladen s 3. in 19. členom Direktive 2014/23/EU ter 49. členom PDEU, ob upoštevanju načela učinkovitosti in sodbe C-100/12 Fastweb?

4. Predlagateljica v zvezi z navedenimi vprašanji tudi predlaga, naj jih Vrhovno sodišče predloži SEU v predhodno odločanje. Očita, da je Upravno sodišče pri svoji presoji napačno izhajalo iz predpostavke, da se pravo EU ne uporablja, ker toženka ni izdala koncesijskega akta in ni izvedla postopka podelitve koncesije ter je zato izključilo uporabo navedene direktive izključno zaradi pasivnosti organa. Tak pristop predstavlja zmotno uporabo prava in krši načelo primarnosti in popoln učinek (effet utile) prava EU. Poudarja, da toženka sama dovoljuje izvajanje lekarniške dejavnosti javnemu zavodu, ki nima koncesije, zasebnemu subjektu pa dostop preprečuje izključno zato, ker ni nosilec lokalne koncesije. S tem privilegira enega izvajalca in izključuje vse ostale gospodarske subjekte, kar nasprotuje direktivi in 49. členu PDEU. Trdi, da predlaganih vprašanj materialnega prava EU sodna praksa Vrhovnega sodišča in SEU v kontekstu novega pravnega standarda po sodbi C-715/23 še ni rešila. Meni, da gre za vprašanje, ali se lahko lokalna skupnost z določitvijo celotne občine kot enega samega gravitacijskega območja in pasivnostjo (brez izvedbe postopka) izogne uporabi obravnavane direktive in 49. člena PDEU.

5. Predlog za dopustitev revizije ni utemeljen.

6. Vrhovno sodišče dopusti revizijo, če je od njegove odločitve mogoče pričakovati odločitev o pravnem vprašanju, ki je pomembno za zagotovitev pravne varnosti, enotne uporabe prava ali za razvoj prava preko sodne prakse (prvi odstavek 367.a člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). V obravnavani zadevi ti pogoji niso izpolnjeni, zato je Vrhovno sodišče predlog za dopustitev revizije zavrnilo (drugi odstavek 367.c člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

7. Prav tako je presodilo, da ni podan razlog za predložitev zadeve SEU v predhodno odločanje. Iz sodne prakse tega sodišča izhaja, da nacionalno sodišče predložitveno dolžnost utemeljeno opusti, če ugotovi, da vprašanje ni upoštevno, ali če je bila upoštevna določba prava EU že predmet razlage SEU (acte éclairé), ali če se pravilna uporaba prava EU ponuja tako očitno, da ne pušča prostora za razumen dvom (acte clair).(4)

8. Predlagateljica vsa predlagana vprašanja za SEU gradi na stališču, da je treba v obravnavanem sporu uporabiti Direktivo 2014/23/EU, saj v vprašanjih problematizira skladnost ravnanja toženke oziroma države članice z določbami te direktive. Po presoji Vrhovnega sodišča pa ta vprašanja niso relevantna za odločitev v zadevi in tudi iz predloga ne izhaja njihova jasna povezava s predmetom spora ter nosilnimi stališči v izpodbijani sodbi. Ta so, da je bila tožničina zahteva za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne v Občini Ajdovščina utemeljeno zavrnjena iz razloga, (i) ker tožnica ni koncesionarka, ki bi v predhodnem (posebnem) konkurenčnem postopku pridobila pravico do opravljanja lekarniške dejavnosti v navedeni občini in bi posledično v njej že imela lekarno, katere podružnico želi odpreti, (ii) ker se zahtevano dovoljenje za poslovanje nanaša samo na podružnico (organizacijsko enoto) na navedeni način ustanovljene lekarne in (iii) ker z izpodbijanim aktom ni bilo odločeno v postopku izbora za pridobitev koncesije (toženka namreč ni izdala koncesijskega akta, ni objavila javnega razpisa za podelitev koncesije in ni vodila postopka podelitve koncesije, v katerem bi tožnica konkurirala), zaradi česar se za presojo spornega razmerja tudi navedena direktiva ne uporablja.

9. Glede povezave z direktivo Vrhovno sodišče dodaja, da bi ta sicer lahko obstajala, npr. če bi tožena stranka osebi izdala dovoljenje za odprtje podružnice, v kateri bi opravljala lekarniško dejavnost, čeprav v občini ni pridobila koncesije (tako kot v zadevi C-715/23, na katero se sklicuje predlagateljica), saj bi s tem pridobila možnost dejanskega opravljanja lekarniških storitev v Občini Ajdovščina brez za to izvedenega poenostavljenega konkurenčnega postopka, ki je v skladu z 19. členom Direktive 2014/23 predviden (med drugim za lekarniško dejavnost) v določbah njenih členov 31(3), 32, 46 in 47.(5) A obravnavani primer ni tak, saj bi prav to, za kar si v okoliščinah tega primera prizadeva predlagateljica (to je za dovolitev opravljanja regulirane lekarniške gospodarske dejavnosti brez izvedbe zahtevanega odprtega postopka, v katerem bi lahko sodelovale in konkurirale tudi druge zainteresirane osebe), bilo v nasprotju z Direktivo 2014/23.

10. Iz predloga je sicer razvidno, kaj v splošnem moti predlagateljico, to je odsotnost javnega razpisa za podelitev lekarniške koncesije na območju obravnavane občine (tožene stranke). Vendar pa predlagateljica, ki se sklicuje na pravico do svobodne gospodarske pobude, od tožene stranke ni zahtevala, naj objavi tak razpis za podružnico (ampak je brez njega vložila vlogo za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice), in slednja o tem ni odločala, zato predlagateljici tudi ni mogla zavrniti dostopa do postopka, v katerem bi lahko konkurirala. Iz tega izhaja, da v obravnavani zadevi niti sodišče ne bi moglo naložiti toženki, naj sprejme koncesijski akt in izvede postopek podelitve koncesije. Celo če bi, pa bi objava razpisa predlagateljici omogočila le, da se nanj odzove z vložitvijo nove vloge, ne pa s ponovno obravnavo predmetne vloge, kot je zahtevala v tožbi.(6)

11. Tako v tem upravnem sporu ne morejo biti predmet obravnave vprašanja: 1. glede morebitne dolžnosti občine, da zaradi zagotavljanja dostopa do zdravil na podlagi zakonsko predpisanih meril razpiše novo koncesijo z namenom popolnitve obstoječe mreže lekarn; 2. glede razlikovanja (razmejevanja) med lekarno in podružnico ter njunima gravitacijskima območjema in zahtevanemu številu prebivalcev, ki se jim zagotavlja oskrba v eni od navedenih organizacijskih oblik(7) ; 3. glede dopustnosti zadovoljevanja potreb prebivalcev po lekarniških storitvah v podružnicah lekarn, ki jih na območju tožene stranke lahko ustanovita le njen javni zavod in zasebnik s koncesijo;(8) 4. glede morebitne prakse (ki mora izhajati iz ugotovljenih okoliščin vsakokratnega primera) zadovoljevanja potreb prebivalcev po lekarniških storitvah z dovoljenji za poslovanje lekarniških podružnic namesto z odprtjem novih samostojnih lekarn (po izvedenem koncesijskem postopku); idr. Prav tako v postopku izdaje zahtevanega dovoljenja ni mogoče presojati dopustnosti izvajanja dolžnosti občine v zvezi z zagotavljanjem oskrbe občanov z zdravili na primarni ravni na način, ki jo ZLD-1 izrecno omogoča, to je z ustanovitvijo javnega zavoda kot izvajalca lekarniške dejavnosti (8. točka 4. člena, 27. člen). Navedeno namreč ni okoliščina, zaradi katere bi lahko bilo tožnici izdano zahtevano dovoljenje za podružnico brez pridobljene koncesije za izvajanje lekarniške dejavnosti v Občini Ajdovščina.

12. Glede na navedeno so v predlogu izpostavljena vprašanja hipotetična in nimajo nobene zveze s predmetom spora v glavni stvari. Ker odgovori nanje zaradi neupoštevnosti niso potrebni za odločitev v konkretni zadevi, je že iz tega razloga neutemeljen predlagateljičin predlog, naj jih Vrhovno sodišče predloži SEU. Tudi sicer so vprašanja splošna in je SEU v povezavi z 49. členom PDEU nanje že odgovorilo. Tako je v navedeni zadevi Perez in Gomez razložilo, da gre za omejitev svobode ustanavljanja, če nacionalni predpisi pogojujejo izvajanje dejavnosti z gospodarskimi ali socialnimi potrebami, ki jih mora ta dejavnost zadovoljiti, saj ponavadi omejuje število izvajalcev storitev (55. točka). Vendar pa so navedene nacionalne omejitve, ki se uporabijo brez diskriminacije na podlagi državljanstva, dopustne, če jih je mogoče utemeljiti z nujnimi razlogi v splošnem interesu, če zagotavljajo uresničitev želenega cilja in ne presegajo tega, kar je nujno za dosego tega cilja (61. točka), pri čemer je tak dopusten cilj zagotavljanje zanesljive in kakovostne oskrbe prebivalstva z zdravili (64. točka). Za doseganje tega cilja pa ni bistveno, da nekatere države članice ne omejujejo števila lekarn, druge pa jih, s tem da določajo pravila geografskega načrtovanja (69. točka). Iz 108. točke sodbe še izhaja, da lahko država članica zakonito uredi sistem ozemeljske porazdelitve na regionalni ravni tako, da regijam zaupa organiziranje porazdelitve lekarn po geografskih območjih njihovih ozemelj. To preneseno na teritorialno organizacijo Republike Slovenje pomeni dopustnost v ZLD-1 določene pristojnosti občin glede organizacije mreže lekarniške dejavnosti na primarni ravni in s tem povezanega odločanja, torej tudi v primeru, če je to potrebno za popolnitev obstoječe mreže lekarn.

13. Vrhovno sodišče je odločalo v senatu, navedenem v uvodu tega sklepa. Odločitev je sprejelo soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

(1) Ta določa, da dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne izda občina, na območju katere se podružnica lekarne ustanovi, na podlagi predhodnega mnenja Lekarniške zbornice Slovenije in soglasja ministrstva.

(2) V skladu s to določbo koncesionar organizira lekarne oziroma podružnice lekarn kot svoje organizacijske enote za izvajanje lekarniške dejavnosti na območjih, za katera ima koncesijo oziroma dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne, v skladu z mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni po predhodnem mnenju pristojne zbornice in s soglasjem ministrstva.

(3) To je območje, za katerega mu je s koncesijskim aktom podeljena koncesija, in območje, za katerega mu je koncendent ob izpolnjenih pogojih iz 10. člena ZLD-1 izdal dovoljenje za podružnico lekarne.

(4) Glej npr. sodbo SEU v zadevi Kubera, C-144/23, z dne 15. 10. 2024, in sklep Vrhovnega sodišča X DoR 380/2022 z dne 29. 1. 2025.

(5) Glej sodbo SEU v zadevi Farmacija, d. o. o., C-715/23 z dne 10. 7. 2025, tč. 61 in 62.

(6) V tožbi je predlagala, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

(7) Ob tem da je Vrhovno sodišče ob sklicevanju na stališča SEU v zadevi C-570/07 in C-571/07, Perez in Gomez, sodba velikega senata z dne 1. 6. 2010, že presodilo, da je določitev pristojnosti občin za organiziranje mreže lekarn na primarni ravni po svoji vsebini prav geografska omejitev, saj to pomeni, da se pravica za izvajanje lekarniške dejavnosti (s koncesijami) podeljuje zgolj za ozemlje posamezne občine in nadalje znotraj nje (s koncesijami za določeno območje znotraj občine oziroma z dovoljenji za podružnice lekarn). Podrobnejša pravila, ki so povezana z minimalno razdaljo med lekarnami in številom prebivalstva kot potencialnih uporabnikov, določa zakon (tretji odstavek 8. člena, prvi odstavek 10. člena ZLD-1 itd.). Glej npr. sodbe X Ips 26/2022 in X Ips 33/2022, obe z dne 15. 3. 2023, in X Ips 27/2023 z dne 20. 11. 2024.

(8) V tem primeru bi lahko Vrhovno sodišče ponovno pretehtalo svoje dosedanje stališče, izraženo v sodbah iz predhodne opombe, to je, da lahko podružnico lekarne v občini po določbah ZLD-1 ustanovi le obstoječi občinski koncesionar, ki ima v tej občini že odprto lekarno, in ga po potrebi nadgradilo.

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb - člen 3, 19

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 22

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravdnem postopku (2017) - ZPP-E  - člen 367a, 367c/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.