VSRS Sklep I Up 6/2026-11
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2026-02-04

dr. Erik Kerševan (preds.), mag. Jonika Marflak Trontelj (poroč.), Nataša Smrekar

DAVKI - PRAVO EVROPSKE UNIJE - PREDHODNO ODLOČANJE SEU - UPRAVNI SPOR

predlog za predhodno odločanje Sodišča Evropske unije - začasni sklep za zavarovanje - davek na dodano vrednost (DDV) - začasna odredba - odlog izvršitve - težko popravljiva škoda

Vrhovno sodišče ima že neposredno na podlagi prava EU in neodvisno od nacionalnih predpisov možnost izdati začasni ukrep, katerega namen je zagotovitev polnega učinka sodne odločbe o pritožbi, ki bo izdana po prejemu odgovora SEU na predhodno vprašanje. Ta možnost je še posebej pomembna v primerih, kot je konkretni, ko se predhodno vprašanje nanaša prav na (ne)učinkovitost v pravilih nacionalnega prava predvidenega sodnega varstva.

I. Sodišču Evropske unije se predlaga sprejem predhodne odločbe o tem, ali je 47. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi postopka sodnega varstva zoper začasni sklep za zavarovanje, izdan na področju DDV.

II. Postopek se prekine do odločitve Sodišča Evropske unije.

III. Predlogu za izdajo začasne odredbe se ugodi in se izvršitev začasnega sklepa za zavarovanje Finančne uprave Republike Slovenije št. DT 0610-782/2024-12-08-530-49 z dne 18. 12. 2025 odloži do odločitve Vrhovnega sodišča na podlagi prejetega odgovora Sodišča Evropske unije.

1. Finančna uprava Republike Slovenije je z začasnim sklepom za zavarovanje, št. DT 0610-782/2024-12-08-530-49 z dne 18. 12. 2025, na podlagi 111., 114. in 119. člena Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) naložila banki, pri kateri ima tožnica denarna sredstva, da denarnih sredstev v višini 141.233 EUR tožnici ne izplača, tožnici kot zavezanki pa prepovedala razpolaganje s temi sredstvi. Tožnica je pri toženki zoper ta sklep vložila več vlog, med njimi pritožbo.

2. Nato je pri Upravnem sodišču Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) vložila še predlog za izdajo začasne odredbe, s katerim je predlagala, naj sodišče poseže v učinkovanje zgoraj navedenega začasnega sklepa za zavarovanje tako, da zadrži njegovo izvrševanje oziroma uredi sporno pravno razmerje. Nastanek težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je med drugim utemeljevala s trditvami, da zaradi blokade vseh sredstev na transakcijskem računu (od 19. 12. 2025 se njeni nalogi za plačilo ne izvršujejo več, račun pa je v registru transakcijskih računov AJPES označen z "R") ne more izpolnjevati obveznosti do zaposlenih (v letu 2025 jih je imela 49) in poslovnih partnerjev. Oboji ji odpovedujejo pogodbe, zaradi česar ne bo več mogla opravljati svoje dejavnosti. Okrnjena sta njen ugled in dobro ime, grozi ji stečaj.

3. Upravno sodišče je z izpodbijanim sklepom pritožničin predlog zavrglo. Odločitev je oprlo na nesporno procesno dejstvo, da tožnica tožbe zoper začasni sklep o zavarovanju ni vložila, ter na enotno in ustaljeno stališče sodne prakse, po katerem je vložitev tožbe v upravnem sporu procesna predpostavka za izdajo predlagane začasne odredbe.

4. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper izpodbijani sklep vložila pritožbo, v kateri je ponovila navedbe iz predloga, da ji zaradi spornega ukrepa delavci in naročniki odpovedujejo pogodbe, da zato ne bo mogla več opravljati svoje dejavnosti in da je eksistencialno ogrožena. Opozorila je, da tožbe v tem primeru (še) ne more vložiti, ker toženka še ni odločila o njeni pritožbi. Kdaj bo, pritožnica ne ve, druge možnosti za zaščito svojih pravic kot predlagane začasne odredbe pa nima.

5. Vrhovno sodišče je pritožbo, izpodbijani sklep in pritožničin predlog za izdajo začasne odredbe vročilo toženki v izjavo. Toženka je v odgovoru na pritožbo navedla, da meni, da je izpodbijani sklep pravilen in zakonit. O pritožbi zoper sporni začasni sklep o zavarovanju bo odločila prednostno, glede na to da jo je prejela 5. 1. 2025, pa dvomesečni instrukcijski rok za izdajo odločbe še ni potekel. Pritožnica sicer v postopku davčnega inšpekcijskega nadzora še vedno ne sodeluje.

6. Med postopkom odločanja o pritožbi se je Vrhovnemu sodišču postavilo vprašanje, ali je ureditev sodnega varstva v ZDavP-2, Zakonu o splošnem upravnem postopku in ZUS-1 zoper začasni sklep o zavarovanju, izdan na podlagi 111., 114. in 119. člena ZDavP-2, v neskladju s pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem iz 47. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju Listina).

Pritožba zoper tak sklep namreč nima odložilnega učinka,

začasno odredbo, s katero sodišče poseže v njegovo izvrševanje, pa je dopustno predlagati šele ob vložitvi tožbe v upravnem sporu, ki jo je mogoče obravnavati, kar je pogojeno z izčrpanostjo pritožbe v upravnem postopku.

Posledica te ureditve je, da naslovnik sklepa o začasnem zavarovanju po eni strani do toženkine odločitve o pritožbi od sodišča ne more zahtevati začasnega zadržanja izvrševanja tega ukrepa, po drugi strani pa lahko v tem času prav zaradi blokiranih sredstev na računu ali drugega zavarovanja utrpi nepopravljivo poslovno škodo, tudi stečaj, saj je sklep izvršljiv kljub vloženi pritožbi.

7. Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) se je z razlago 47. člena Listine v primeru, ko nacionalna zakonodaja uveljavljanje pravice do pravnega sredstva pred sodiščem pogojuje s predhodnim izčrpanjem razpoložljivih pravnih sredstev pred nacionalnimi upravnimi organi, že ukvarjalo v sodbi C-73/16 z dne 27. 9. 2017 v zadevi

. Presodilo je, da je takšna ureditev skladna z Listino le, če konkretna pravila za uveljavljanje navedenih pravnih sredstev ne vplivajo nesorazmerno na pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem. Izpolnjenost tega pogoja pa je po presoji Vrhovnega sodišča v danih okoliščinah najmanj vprašljiva.

8. Ker je odločba Vrhovnega sodišča o pritožbi torej odvisna od rešitve predhodnega vprašanja glede razlage prava EU in ker stranke v postopku zoper to odločbo ne morejo vložiti rednega ali izrednega pravnega sredstva, je Vrhovno sodišče na podlagi drugega odstavka 113.a člena Zakona o sodiščih (v nadaljevanju ZS) izdalo sklep, s katerim je predhodno vprašanje odstopilo v odločanje SEU.

9. Zaradi vložitve predloga za sprejem predhodne odločbe je v skladu s tretjim odstavkom 113.a člena ZS in s smiselno uporabo določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP)

10. Zaradi sprejetja odločitve o predložitvi predhodnega vprašanja SEU in prekinitvi postopka je moralo Vrhovno sodišče v zvezi s to odločitvijo pritožnici v nadaljevanju zagotoviti tudi učinkovito sodno varstvo v času do prejema odgovora SEU in na tej podlagi sprejete odločitve o pritožbi. To pomeni, da je Vrhovno sodišče glede na izjemne okoliščine obravnavane zadeve odločalo tudi o predlagani začasni odredbi.

11. SEU je v sodbi C-213/89 z dne 19. 6. 1990 v zadevi

namreč že zavzelo stališče, da je pravo Skupnosti treba razlagati tako, da mora nacionalno sodišče, ki pri odločanju o sporu, ki se nanaša na pravo Skupnosti, meni, da je edina ovira za izdajo začasne odredbe pravilo nacionalnega prava, zavrniti uporabo tega pravila (točka 23 obrazložitve). Pojasnilo je, da je neskladna z inherentnimi zahtevami prava Skupnosti vsaka določba nacionalnega pravnega reda ali vsaka zakonodajna, upravna ali sodna praksa, katere učinek je zmanjšanje učinkovitosti prava Skupnosti, če pri uporabi tega prava pristojni sodnik nima pooblastil za to, da stori vse potrebno, da se ne uporabijo nacionalne zakonske določbe, ki morebiti ovirajo - četudi le začasno - polni učinek predpisov Skupnosti. Polni učinek prava Skupnosti bi bil prav tako zmanjšan, če bi pravilo nacionalnega prava sodniku, ki odloča o sporu, za katerega velja pravo Skupnosti, lahko preprečilo, da izda začasno odredbo, da se zagotovi polni učinek pričakovane sodne odločbe glede obstoja pravic, zatrjevanih na podlagi prava Skupnosti. Iz navedenega izhaja, da mora sodnik, ki bi v takih okoliščinah izdal začasno odredbo, če mu tega ne bi preprečevalo pravilo nacionalnega prava, zavrniti uporabo tega pravila. To razlago podkrepljuje sistem, ki ga vzpostavlja člen 177 Pogodbe EGS,

katerega učinek bi bil zmanjšan, če nacionalno sodišče, ki prekine odločanje do odgovora SEU na vprašanje za predhodno odločanje, ne bi moglo sprejeti začasne odredbe do izreka svoje odločbe, sprejete v skladu z odgovorom SEU (točke 20. do 22. obrazložitve).

12. Stališče, po katerem mora imeti nacionalno sodišče, ki mu je predložen spor, urejen s pravom EU, možnost izdaje začasnega ukrepa, da bi zagotovilo polni učinek sodne odločbe, ki bo izdana o obstoju pravic, zatrjevanih na podlagi prava EU, se je v sodni praksi SEU kasneje ustalilo zlasti s sodbami C-1/99 z dne 11. 1. 2001 v zadevi Kofisa (točka 48 obrazložitve), C-226/99 z dne 11. 1. 2001 v zadevi Siples (točka 19 obrazložitve), C-432/05 z dne 13. 3. 2007 v zadevi Unibet (točka 67 obrazložitve) in C-416/10 z dne 15. 1. 2013 v zadevi Križan (točka 107 obrazložitve). Medtem ko se je zadeva Factortame I nanašala na začasno zadržanje izvrševanja predpisa, je SEU v kasnejših zadevah Kofisa, Siples in Križan navedeno stališče uporabilo tudi v zvezi z začasnimi zadržanji izvrševanj posamičnih upravnih aktov, ki morebiti ovirajo polni učinek prava EU.

13. To v obravnavanem primeru, v katerem se predhodno vprašanje SEU postavlja v zvezi s tem, ali nacionalna ureditev sodnega varstva zoper začasni sklep o zavarovanju zmanjšuje učinkovitost oziroma ovira polni učinek pravice do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem iz 47. člena Listine, pomeni, da ima Vrhovno sodišče že neposredno na podlagi prava EU in neodvisno od nacionalnih predpisov možnost izdati začasni ukrep, katerega namen je zagotovitev polnega učinka sodne odločbe o pritožbi, ki bo izdana po prejemu odgovora SEU na predhodno vprašanje. Ta možnost je še posebej pomembna v primerih, kot je konkretni, ko se predhodno vprašanje nanaša prav na (ne)učinkovitost v pravilih nacionalnega prava predvidenega sodnega varstva.

14. Ker pa SEU ni določilo pogojev za izdajo takšnih začasnih ukrepov, temveč je to prepustilo nacionalnim sodiščem, ki morajo ob tem upoštevati načeli enakovrednosti in učinkovitosti, je Vrhovno sodišče kot pravno podlago analogno uporabilo materialne pogoje za izdajo začasne odredbe iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Ta določa, da sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

15. Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča je navedena težko popravljiva škoda pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Škoda mora biti resna in tožniku neposredno pretiti, odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve akta ali z začasno ureditvijo stanja glede na sporno pravno razmerje.

V zvezi s težko popravljivostjo poslovne škode je Vrhovno sodišče že večkrat poudarilo, da je ta podana, če gospodarski subjekti ne morejo uresničiti svojih poslovnih načrtov oziroma izpolniti že dogovorjenih pogodbenih obveznosti, kar pomembno posega v njihovo poslovanje (npr. nabava osnovnih in obratovalnih sredstev, plačilo surovin, novih investicij).

Poseg v opravljanje dejavnosti mora biti verjetno izkazan in stranko pomembno prizadevati.

Stečaj je lahko težko popravljiva škoda v smislu drugega odstavka 32. člena ZUS‑1, če predlagatelj začasne odredbe vsaj s stopnjo verjetnosti izkaže, da je grozeči stečaj ali nevarnost skorajšnjega prenehanja neposredna posledica izvršitve akta, katerega odložitev izvršitve zasleduje.

16. Pritožnica je v predlogu in v pritožbi takšno težko popravljivo škodo (med drugim) utemeljevala s trditvami, da zaradi blokade sredstev, ki je posledica izvršitve začasnega sklepa o zavarovanju, ne more izpolnjevati obveznosti do zaposlenih in poslovnih partnerjev. Oboji ji zato odpovedujejo pogodbe, onemogočeno ji bo opravljanje dejavnosti in bo eksistencialno ogrožena. Ker toženka teh navedb ni prerekala, jih je Vrhovno sodišče v skladu z drugim odstavkom 214. člena ZPP štelo za priznana.

Ta priznana dejstva pa po presoji Vrhovnega sodišča tudi zadostujejo za verjetni izkaz pravnega standarda težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Zatrjevana absolutna nezmožnost plačevanja denarnih obveznosti namreč nedvomno pomeni, da pritožnica ne more uresničiti svojih poslovnih načrtov oziroma izpolniti že dogovorjenih pogodbenih obveznosti, kar pomembno posega v njeno poslovanje.

17. Ker toženka ni podala nobene navedbe v smeri, zakaj bi bil javni interes z zadržanjem izvrševanja spornega začasnega sklepa za zavarovanje prizadet (kar je v postopku dolžna zatrjevati in dokazati toženka in ne sodišče po uradni dolžnosti), niti ni v postopku sodelovala stranka z interesom, katere interes bi bil z izdajo začasne odredbe lahko prizadet,

je Vrhovno sodišče glede na vse navedeno zaključilo, da ovire za izdajo začasne odredbe iz 32. člena ZUS-1 niso podane.

18. Upoštevaje navedeno je pritožničinemu predlogu ugodilo in do odločitve o pritožbi, ki bo po prejetju odgovora na predhodno vprašanje sprejeta ob uporabi stališč SEU, izdalo predlagano odložitveno začasno odredbo, po kateri bo učinek zadržanja sredstev prenehal in bo pritožnica z njimi lahko ponovno razpolagala. Ob tem ponovno poudarja, da s tem ni odločilo o pravilnosti in zakonitosti izpodbijanega sklepa o zavrženju predloga. Začasno odredbo je, kot že pojasnjeno, izdalo na podlagi prava EU (47. člen Listine v povezavi s 263. členom PDEU) zgolj in samo zaradi predložitve predhodnega vprašanja SEU, z namenom, da ne bi odločitev o pritožbi, ki bo sprejeta na tej podlagi, zaradi nepopravljive ali težko popravljive škode, ki bi jo v času odločanja utrpela pritožnica, postala brezpredmetna.

47. člen Listine je v tem primeru uporabljiv, ker spor izvira iz postopka davčnega inšpekcijskega nadzora, katerega predmet je pritožnikovo uveljavljanje pravice do odbita davka na dodano vrednosti, to pa je pravica, ki je zagotovljena s pravom EU (glej Direktivo Sveta 2006/112/ES z dne 28. novembra 2006 o skupnem sistemu davka na dodano vrednost).

Po četrtem odstavku 111. člena ZDavP-2 pritožba zoper začasni sklep o zavarovanju ne zadrži njegove izvršitve.

V upravnem sporu odloča sodišče zlasti o zakonitosti dokončnih upravnih aktov (prvi odstavek 2. člena ZUS-1), dokončni upravni akt pa je tisti akt, zoper katerega ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev v postopku odločanja (tretji odstavek 2. člena ZUS-1).

Te se po prvem odstavku 22. člena ZUS-1 v upravnem sporu uporabljajo, kolikor ta zakon ne določa drugače.

Predložitev vprašanj v predhodno odločanje SEU sedaj ureja 263. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju PDEU).

V zadevah Siples in Kofisa je šlo za odločbi carinskih organov glede DDV, v zadevi Križan pa za integralno dovoljenje.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 190/2024 z dne 20. 11. 2024 (8. točka in tam citirana sodna praksa).

Sklepa Vrhovnega sodišča I Up 109/2022 z dne 8. 6. 2022 (13. točka obrazložitve).

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 202/2024 z dne 29. 8. 2024 (8. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa).

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 38/2023 z dne 1. 3. 2023, 10. točka.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 96/2022 z dne 8. 6. 2022, 11. točka obrazložitve.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 215/2024 z dne 2. 9. 2024, 16. točka obrazložitve.

Pogodba o delovanju  Evropske unije (PDEU) - člen 267, 267/3

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.