VSRS Sklep I Up 129/2025
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2025-09-03

UPRS (Zunanji oddelek v Celju) IV U 155/2024-11

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

učinkovito sodno varstvo - sodno varstvo v upravnem sporu - akt izdan v obliki predpisa, ki ureja posamična razmerja - poseg v pravni položaj - sklep Vlade RS - določitev objektov, katerih odstranitev je nujno potrebna in v javno korist

Za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva je ZUS-1 določil sodno varstvo v upravnem sporu tudi zoper akte, ki so izdani v obliki predpisa, če urejajo posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1). Navedeno nastopi tedaj, ko pravni akt, ki je po obliki (formi) predpis, vsebuje normo, ki je konkretna, ker ureja (le en) življenjski primer, v katerem se uporabi, ter posamična, ker se nanaša na določen ali določljiv krog oseb. S tem se razlikuje od predpisov, ki so po vsebini splošni in abstraktni pravni akti in katerih norme se nanašajo na nedoločljiv krog oseb in na nedoločeno število bodočih primerov. Če je torej z na videz splošnim aktom uprave dejansko sprejeta oblastvena odločitev, ki vpliva na pravni položaj določene osebe, ji mora biti zagotovljeno sodno varstvo na podlagi ZUS-1 (prvi odstavek 157. člena Ustave).

Sklep Vlade Republike Slovenije o določitvi objektov, katerih odstranitev je nujno potrebna in v javno korist, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, ni predpis, ampak je posamični in konkretni upravni akt, izdan v obliki predpisa. Zato je zoper njega dovoljeno sodno varstvo v upravnem sporu po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije, oddelka v Celju, IV U 155/2024-11 z dne 10. 4. 2025 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču, da opravi nov postopek.

II. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, s katero so tožniki izpodbijali Sklep Vlade Republike Slovenije o določitvi objektov, katerih odstranitev je nujno potrebna in v javno korist, na območju Občine Braslovče, Občine Šmartno ob Paki, Mestne občine Celje, Občine Šoštanj, Občine Nazarje, Občine Mozirje, Občine Prevalje, Občine Kamnik, Mestne občine Slovenj Gradec, Občine Medvode, Občine Luče in Občine Gorenja vas - Poljane, št. 2593, objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije, št. 85/2024 z dne 4. 10. 2024 (v nadaljevanju sklep Vlade). Z navedenim sklepom je Vlada med drugim odločila, da je zaradi zavarovanja življenja in zdravja ljudi nujno potrebna in v javno korist odstranitev objektov v lasti tožnikov. Sodišče prve stopnje je odločilo še, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

2. V obrazložitvi sklepa je sodišče prve stopnje presodilo, da sklep Vlade nima narave upravnega akta iz 2. člena ZUS-1 oziroma ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, saj z njim organ ni odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnikov. Ugotovilo je, da bo do posega v pravni položaj tožnikov in do posega v njihova lastninska upravičenja z vidika pravice do uporabe, uživanja in razpolaganja z nepremičnino lahko prišlo šele v razlastitvenem postopku, če lastniki nepremičnin na podlagi 151. č člena Zakona o interventnih ukrepih za odpravo posledic poplav in zemeljskih plazov iz avgusta 2023 (v nadaljevanju ZIUOPZP) ne bodo sklenili s toženko prodajne pogodbe za enakovredno nepremičnino oziroma se ne bodo odločili za odškodnino. V razlastitvenem postopku pa bodo tožniki lahko uveljavljali tudi ugovore glede pravilnosti in zakonitosti sklepa Vlade ter v nadaljevanju uveljavljali sodno varstvo v upravnem sporu.

3. Tožniki (v nadaljevanju pritožniki) so zoper sklep vložili pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Navajajo, da ima že sama opredelitev njihovih objektov kot tistih, katerih odstranitev je potrebna v javnem interesu (na podlagi 151. a člena in nasl. ZIUPZP), zanje neposredne in konkretne posledice, saj teh objektov ne morejo več svobodno uporabljati in z njimi razpolagati. Navedena odločitev Vlade pa daje tudi podlago za izvrševanje nujnega razlastitvenega postopka po 22. členu Zakona o obnovi, razvoju in zagotavljanju finančnih sredstev (v nadaljevanju ZORZFS). Navajajo še, da so bili v postopku pred toženko prikrajšani za varstvo svojih pravic in da že opravljene presoje obstoja javnega interesa ne bodo mogli izpodbijati v nadaljnjem razlastitvenem postopku, saj gre za zakonsko določeno fikcijo. S tem je bilo po njihovem mnenju nedopustno poseženo v varstvo pravice do doma (36. člen Ustave), lastninske pravice (67. člen Ustave) in pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave). Predlagajo odpravo izpodbijanega sklepa in vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v meritorno odločanje s stroškovno posledico.

4. Toženka v odgovoru na pritožbo navaja, da ni podan pravni interes za pritožbo devetega, dvanajstega, dvajsetega, petintridesetega, devetintridesetega, dvainštiridesetega in petinštiridesetega pritožnika ter šestnajste in enaindvajsete pritožnice, saj so s toženko že sklenili prodajne pogodbe namesto razlastitve in na njo prenesli lastninsko pravico na svojih nepremičninah z objekti, ki so predvideni za odstranitev. Trdi, da je tudi štiriintrideseta tožnica s toženko že sklenila prodajno pogodbo, pri čemer podpis na listini še ni notarsko overjen. Opozarja, da sklep Vlade določa za odstranitev 130 objektov. Ker so tožniki lastniki le 33 objektov, v tožbenem predlogu pa zahtevajo odpravo sklepa Vlade v celoti, je treba pritožbo v delu, ki se nanaša na preostalih 97 objektov, zavreči. Pritrjuje presoji sodišča prve stopnje in predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo zavrže oziroma zavrne in potrdi izpodbijani sklep, pritožnikom pa naloži plačilo stroškov za odgovor na pritožbo.

Glede dovoljenosti pritožb devetega, dvanajstega, dvajsetega, petintridesetega, devetintridesetega, dvainštiridesetega in petinštiridesetega pritožnika ter šestnajste, enaindvajsete in štiriintridesete tožnice

6. Dejstva, ki naj bi vplivalo na pravni interes navedenih tožnikov in tožnic za pritožbo, toženka v postopku pred sodiščem prve stopnje ni uveljavljala. Ker torej gre za novo dejansko in pravno podlago, ki lahko vpliva tudi na pravni interes navedenih tožnikov in tožnic za tožbo, te Vrhovno sodišče ni ugotavljalo, temveč bo o tem presojalo sodišče prve stopnje v ponovnem postopku. Ob tem Vrhovno sodišče le dodaja, da ni mogoče izključiti, da bi uspeh pritožnikov v tem upravnem sporu in morebitna odprava sklepa Vlade lahko vplivala na nadaljnjo veljavnost že sklenjenih pravnih poslov.

7. Vrhovno sodišče ugotavlja, da so tožniki v tožbi predlagali odpravo sklepa Vlade v delu, ki se nanaša nanje (tako povzema tudi izpodbijani sklep prvostopenjskega sodišča v 4. točki obrazložitve), ne pa odpravo celotnega sklepa, kot zmotno navaja toženka v odgovoru na pritožbo. Zato je neutemeljen njen predlog, naj Vrhovno sodišče zaradi pomanjkanja pravnega interesa zavrže pritožbo glede objektov v sklepu Vlade, ki so v lasti tretjih oseb in ne tožnikov.

Pravna podlaga za odločanje tožene stranke

8. Iz določb ZIUOPZP in ZORZFS izhaja, da je zakonodajalec za odpravo posledic poplav in plazov iz avgusta 2023 uvedel pravno podlago za oblastveno ukrepanje na podlagi določitve objektov, katerih odstranitev je nujno potrebna in v javno korist (objekti za odstranitev, 151. a člen ZIUOPZP). Te objekte določi s sklepom Vlada ob upoštevanju strokovnega mnenja, ki ga pripravi pristojna vladna služba, in na podlagi njenega predloga, pri tem pa upošteva zakonsko določene kriterije za tako presojo. Pred sprejetjem mora biti predlog sklepa javno razgrnjen (151. a do 151. c člen ZIUOPZP).

9. Navedeni sklep Vlade je tudi podlaga za uporabo posebnih določb o razlastitvi iz ZORZFS. Tako se po izrecni določbi drugega odstavka 21. člena ZORZFS šteje, da je javna korist v razlastitvenem postopku (ne glede na 204. členu ZUreP-3) izkazana že s tem sklepom. Poleg tega prvi odstavek 22. člena ZORZFS določa, da se ne glede na siceršnjo splošno ureditev razlastitvenih postopkov po ZUreP-3 ti razlastitveni postopki štejejo za nujne postopke, v katerih dotedanji lastnik izgubi lastninsko pravico že z izdajo in vročitvijo prvostopenjske upravne odločbe, saj pritožba zoper odločbo o razlastitvi ne zadrži prenosa lastninske pravice. Poleg tega država prevzame posest na tako razlaščeni nepremičnini v v šestih mesecih od vročitve navedene odločbe razlastitvenemu zavezancu (lastniku nepremičnine, na kateri stoji objekt, ki ga je treba odstraniti).

10. Navedeno velja poleg zakonske ureditve, v skladu s katero se lastniki objektov, določenih za odstranitev, lahko tudi dogovorijo o prenosu lastninske pravice in nadomestitvi nepremičnine ali odškodnini (151. č člen ZIUOPZP, 23. člen ZORZFS). Vendar možnost, da sklenejo pogodbo o pridobitvi druge nepremičnine, ne zmanjšuje prisilnosti navedenih ukrepov, ki se izvajajo po uradni dolžnosti.

Glede uresničevanja pravice do sodnega varstva

11. Pritožniki v pritožbi po vsebini uveljavljajo, da jim mora biti zoper izpodbijani sklep Vlade zagotovljena pravica do učinkovitega sodnega varstva in da gre za posamični akt, izdan v obliki predpisa, zoper katerega je možno varstvo v upravnem sporu.

12. Sodno varstvo pred posegi nosilcev oblasti mora biti učinkovito, kar jasno izhaja že iz same Ustave (23. in 157. člen). To sodno varstvo, prek katerega se varujejo tudi človekove pravice in temeljne svoboščine fizičnih in pravnih oseb, pa mora biti tudi dejansko učinkovito v praksi in ne le v predpisih.

Poleg tega mora biti tako sodno varstvo zagotovljeno pravočasno, po potrebi z izdajo začasne odredbe, da se prepreči kršitev pravice še pred koncem sodnega postopka.

13. Navedene ustavne zahteve pomenijo, da je treba tudi določbe ZUS-1 razlagati tako, da je v njegovem okviru in na njegovi podlagi zagotovljeno učinkovito sodno varstvo. Če kljub ustavnoskladni razlagi ZUS-1 tožniku ne more zagotoviti učinkovitega sodnega varstva, mora Vrhovno sodišče prekiniti postopek in vložiti zahtevo za presojo njegove ustavnosti (156. člen Ustave).

Sodno varstvo zoper posamične akte, izdane v obliki predpisa

14. Za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva je ZUS-1 določil sodno varstvo v upravnem sporu tudi zoper akte, ki so izdani v obliki predpisa, če urejajo posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1). Navedeno nastopi tedaj, ko pravni akt, ki je po obliki (formi) predpis, vsebuje normo, ki je konkretna, ker ureja (le en) življenjski primer, v katerem se uporabi, ter posamična, ker se nanaša na določen ali določljiv krog oseb. S tem se razlikuje od predpisov, ki so po vsebini splošni in abstraktni pravni akti in katerih norme se nanašajo na nedoločljiv krog oseb in na nedoločeno število bodočih primerov.

Če je torej z na videz splošnim aktom uprave dejansko sprejeta oblastvena odločitev, ki vpliva na pravni položaj določene osebe, ji mora biti zagotovljeno sodno varstvo na podlagi ZUS-1 (prvi odstavek 157. člena Ustave

15. Izpodbijani sklep Vlade ne glede na svojo obliko (objavo v Uradnem listu itd.) po vsebini ni predpis, saj ni namenjen splošnemu in abstraktnemu urejanju odprave posledic bodočih naravnih nesreč za nedoločen krog oseb, ki (morda, šele) bodo zaradi njih prizadete, torej predpisovanju pravnih podlag za bodoče ravnanje upravnih organov. Nasprotno, namenjen je za razrešitvi enega konkretnega primera, to je odpravi posledic enega konkretnega dogodka (poplav in zemeljskih plazov iz avgusta 2023) in na s tem zamejen krog oseb (aktualne lastnike objektov), ki so po vsebini naslovniki tega sklepa. To jasno potrjuje tudi interventni zakon, na podlagi katerega je bil sprejet (prvi odstavek 1. člena ZIUOPZP).

Kot jasno izhaja tudi iz samega sklepa Vlade, je bil izdan na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja (ki je nastalo 4. 8. 2023) v povezavi s posameznimi objekti, na katero so bile uporabljene upoštevne materialnopravne določbe (151. a člen ZIUOPZP in nasl.).

16. Sklep Vlade je torej po vsebini tako konkreten kot tudi posamičen upravni akt. S tem, ko vsebuje odločitev, da je zaradi zavarovanja življenja in zdravja ljudi nujno potrebna ter v javno korist odstranitev tam določenih objektov, pa tudi spreminja pravni položaj njihovih lastnikov.

17. Na prvem mestu je treba pritrditi pritožnikom, da je sklep Vlade že s tem, ko je odločil, da je nujno potrebna odstranitev določenega (njihovega) objekta, vplival na njihovo uživanje ustavne pravice do doma in lastninske pravice. Očitno je, da ima taka pravno učinkujoča opredelitev, ki se nanaša na pomembne značilnosti objekta in nepremičnine, na kateri leži, posledice že sama po sebi. Jasno je, da za lastnike navedeno vzpostavlja (najmanj) dolžnost ravnanja, to je dogovarjanja o odsvojitvi njihove nepremičnine (151. č člen ZIUOPZP, 23. člen ZORZFS), prav tako pa tudi, da vpliva na njihovo možnost siceršnjega razpolaganja s tem objektom. Da zoper tak sklep lastniki (pritožniki) potrebujejo učinkovito sodno varstvo, je razvidno že na podlagi tega, ker bi v primeru, če bi bil v sodnem postopku tak sklep Vlade odpravljen kot nepravilen in nezakonit, navedene posledice zanje prenehale.

18. Nadalje za lastnika v izpodbijanem sklepu Vlade navedenega objekta nastopi neposredna posledica, da se bo za razlastitev nepremičnine, na kateri ta objekt leži - v nasprotju z njegovo voljo - po uradni dolžnosti vodil nujni postopek razlastitve (22. člen ZORZFS). Tega seveda ne more učinkovito izpodbijati znotraj samega razlastitvenega postopka, saj bo pritožba lastnika take nepremičnine vselej nesuspenzivna že na podlagi navedenega 22. člena ZORZFS. Zaradi sklepa Vlade bo torej v položaju, ko mu bo s prvostopenjsko upravno odločbo o razlastitvi v nujnem postopku takoj odvzeta lastninska pravica, v takem postopku pa ne bo mogel uveljaviti, da naj se do odločitve o vloženi pritožbi zadrži njegovo razlastitev, ker je sklep Vlade (zatrjevano) nezakonit.

19. Prav tako je utemeljen ugovor pritožnikov, da je glede na pravne podlage v tej zadevi javni interes za razlastitev nepremičnine ugotovljen že s samim sklepom Vlade iz 151. c člena ZIUOPZP in da to ne bo več predmet nadaljnjega razlastitvenega postopka, kot to velja po splošni ureditvi ZUreP-3. Iz izreka tega sklepa izhaja odločitev, da je odstranitev tam navedenih objektov nujno potrebna in v javno korist, kot je razvidno tudi v obravnavani zadevi. To pa v skladu z drugim odstavkom 21. člena ZORZFS povzroči, da se šteje, da je javna korist za nepremičnine, na katerih so predvideni objekti za odstranitev, s tem sklepom Vlade izkazana. Zakonske podlage za obravnavo konkretnih primerov in izvedbo strokovnih postopkov ugotavljanja dejanskega stanja glede posameznih objektov (glej 151. b in 151. c člen ZIUOPZP)

so torej za te primere posebej urejene. V izpodbijanem sklepu Vlade zato ne gre zgolj za določitev javnega interesa, obstoj katerega bo mogoče nadalje presojati v posameznem postopku. Gre za posamično in konkretno odločitev, na katero je organ, ki odloča v razlastitvenem postopku, vezan (drugi odstavek 21. člena ZORZFS).

20. Izpodbijani sklep Vlade je torej posamični in konkretni upravni akt, izdan v obliki predpisa, zoper katerega je dovoljeno varstvo v upravnem sporu po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1. Glede na navedeno je pritožba utemeljena, zato je Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek (77. v zvezi z 82. členom ZUS-1). V njem bo moralo šteti, da gre za akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, in po presoji, da so v zadevi izpolnjene tudi druge procesne predpostavke (npr. glede pravnega interesa posameznih tožnikov, ki po navedbah toženke naj ne bi bili več lastniki nepremičnin, na katerih so objekti, predvideni za odstranitev), tožbo obravnavati po vsebini. Če je izpodbijani akt mogoče preizkusiti, pa bo moralo presoditi tudi tožbene ugovore o nepravilni uporabi 151. a člena ZIUOPZP pri določanju posamičnih objektov za odstranitev.

21. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo (tretji odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Ker so po vsebini človekove pravice, ki jih uveljavljajo pritožniki, varovane tudi po Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP), se za standard njihovega varstva uporabljajo tudi zahteve 13. člena te konvencije. O tem glej npr. sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevi št. 28945/95, T. P. in K. M. zoper Združeno kraljestvo, z dne 10. maja 2001, 107. odstavek.

Glej tudi sodbo ESČP v zadevi št. 46827/99 in 46951/99, Mamatkulov in Askarov zoper Turčijo, z dne 4. februarja 2005, 124. odstavek in nasl.

Glej npr. sklepa Vrhovnega sodišča I Up 9/2018 z dne 27. 3. 2019, I Up 81/2018 z dne 29. 5. 2019.

Ta določa: "O zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo."

Ta določa: "S tem zakonom se zaradi odprave posledic poplav in zemeljskih plazov iz avgusta 2023 (v nadaljnjem besedilu: poplave in plazovi) določajo nujni interventni, sanacijski in preventivni ukrepi ter postopki za izvedbo in spremljanje teh ukrepov." Tudi ZORZFS je začasne narave, saj njegov 2. člen določa: "Če s tem zakonom ni določeno drugače, ukrepi iz tretjega in četrtega dela tega zakona veljajo do 31. decembra 2028."

Ker je sodno varstvo v upravnem sporu možno šele po odločitvi pritožbenega organa (izčrpanju pritožbene poti), se glede na navedeno Vrhovnemu sodišču sicer zastavlja vprašanje, ali je taka ureditev v ZORZFS sploh skladna z zgoraj navedenimi ustavnimi zahtevami po učinkovitem sodnem varstvu (npr. pravice do doma, ki je varovana z Ustavo in EKČP). Vendar se Vrhovno sodišče v tem postopku do tega ne more nadalje opredeljevati.

Pooblastila, da upravna enota v razlastitvenem postopku ugotovi, da ne gre za objekt, katerega odstranitev je nujno potrebna in v javno korist, ni niti v ZUreP-3 niti v drugem zakonu - če pustimo ob strani vprašanje, kako bi lahko upravna enota (ali ministrstvo) sploh ugotavljala nasprotno od Vlade. Ker pa je javna korist ipso lege izkazana za nepremičnino, na kateri leži tak objekt, ni videti, kaj bi glede nasprotnega lahko v tistem postopku sploh dokazoval razlastitveni zavezanec, torej lastnik takega objekta in nepremičnine.

To je drugače kot v primeru splošnega določanja javnega interesa za uvedbo razlastitvenega postopka, kjer se obstoj javne koristi šele ugotavlja in presoja v samem razlastitvenem postopku, glej npr. sklep Vrhovnega sodišča I Up 139/2021 z dne 14. 12. 2022.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 5, 5/4

Zakon o interventnih ukrepih za odpravo  posledic poplav in zemeljskih plazov  iz avgusta 2023 (2023) - ZIUOPZP  - člen 151 c

Zakon o obnovi, razvoju in zagotavljanju finančnih sredstev (2023) - ZORZFS  - člen 21, 21/2

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 157, 157/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.