VSRS Sklep I Up 279/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2025-02-17

sklep o uvedbi postopka - razlastitveni postopek - procesni sklep - upravni akt - pravne posledice

Sklep o uvedbi postopka na podlagi 210. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3) ni sklep, s katerim bi bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan, zaradi česar nima pravne narave sklepa iz drugega odstavka 5. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Vendar pa je treba upoštevati, da tudi če se akt imenuje sklep, to še ne pomeni, da gre le za procesno odločitev, in ne za upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1.

Izdaja sklepa o uvedbi postopka neposredno vpliva na pritožnikov pravni položaj kot lastnika teh nepremičnin. Odločitev o tem, da se uvede razlastitveni postopek, ker so izpolnjeni pogoji za uvedbo razlastitvenega postopka, torej pomeni odločitev v posamičnem in konkretnem primeru, da za razlastitvenega zavezanca nastopijo navedene pravne posledice, določene v ZUreP-3. Že zato izpodbijani odločitvi o uvedbi postopka v primerih, kot je obravnavani, ni mogoče pripisati zgolj procesne narave. Prav zaradi predpisanih učinkov izdaje takega sklepa je pomembno, da so za njegovo izdajo izpolnjeni vsi zakonski pogoji. Zato mora imeti lastnik nepremičnine, ki mora v primeru uvedbe postopka po navedeni ureditvi ZUreP-3 trpeti poseg v svojo lastninsko pravico, možnost ugovarjati, da ti pogoji niso izpolnjeni.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1643/2024-7 z dne 2. 10. 2024 se razveljavi in se zadeva vrne Upravnemu sodišču Republike Slovenije v nov postopek.

II. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo, vloženo zoper sklep Upravne enote Ljubljana, št. 352- 122/2024- 6224-3 z dne 17. 8. 2024 (I. točka izreka izpodbijanega sklepa). Zaradi posledičnega pomanjkanja procesne predpostavke za vsebinsko odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1 je zavrglo tudi ta predlog (II. točka izreka izpodbijanega sklepa) in odločilo, da tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka (III. točka izreka izpodbijanega sklepa).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je Upravna enota Ljubljana z izpodbijanim sklepom sklenila, da se uvede postopek omejitve lastninske pravice s pravico začasne uporabe v korist upravičenke Republike Slovenije za namen prenove A., na nepremičninah parc. št. 27/9 in 27/12, obe k. o. ..., ki predstavljata pripadajoče zemljišče tudi k stavbi št. 145, k. o. ..., pri kateri je pri posameznem delu št. 103 vknjižena lastninska pravica v korist tožnika (1. točka izreka) in da brez soglasja upravičenke do pravnomočno končanega postopka omejitve lastninske pravice ni dopusten promet s tema nepremičninama, niti njuno bistveno spreminjanje (2. točka izreka). Upravno sodišče je odločitev o zavrženju tožbe zoper navedeno odločitev sprejelo na podlagi stališča, da tako kot sklepu iz osmega odstavka 473. člena Energetskega zakona

(v nadaljevanju EZ- 1), tudi izpodbijanemu sklepu ni mogoče pripisati več kot le procesnega pomena z učinkom med strankami postopka in organom. Poleg tega izpodbijani sklep nima niti pravne narave kateregakoli od sklepov iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, saj z njim postopek ni bil obnovljen, ustavljen ali končan, niti narave upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, in to ne glede na posledice, ki iz njega izhajajo. Tožnik ni upravičen niti do uveljavljanega sodnega varstva po prvem odstavku 4. člena ZUS-1, ker ima zagotovljeno drugo sodno varstvo v okviru rednega upravnega spora na podlagi 2. člena ZUS-1. Ker je sodišče tožbo zavrglo, je odpadla tudi procesna predpostavka za vsebinsko odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. V pritožbi navaja, da določbe Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-3), na katere se je oprlo Upravno sodišče, izključujejo zgolj možnost vložitve pritožbe, ne pa tudi predhodne kontradiktornosti postopka pred upravno enoto in naknadne sodne presoje zakonitosti izdanega sklepa ter s tem spoštovanja zahtev, izhajajočih iz Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in Ustave RS. Poleg tega Upravnemu sodišču očita, da je prezrlo dejstvo, da je z izpodbijanim sklepom poseženo v njegov pravni položaj, natančneje v njegovo lastninsko pravico, saj mu je z odločitvijo, vsebovano v izreku sklepa, za daljše časovno obdobje omejeno razpolaganje z navedenima nepremičninama, zaradi narave etažne lastnine (neločljive povezanosti med posameznim delom in solastniškim deležem na skupnih delih) pa tudi prosto razpolaganje s stanovanjem. Na podlagi izpodbijanega sklepa je bil izvršen tudi zemljiškoknjižni vpis zaznambe razlastitvenega postopka pri navedenih nepremičninah, zato je do omejitve tožnikove lastninske pravice nedvomno prišlo, nastale posledice pa niso zgolj hipotetične, temveč dejanske, konkretne in specifične. Meni, da gre za neutemeljen in prekomeren poseg v njegovo lastninsko pravico, za katerega ni jasno niti, koliko časa bo trajal, pričakovati pa je, da bosta gradnja in posledično omejitev njegove lastninske pravice trajali več let. Sklicuje se na stališče Vrhovnega sodišča v sklepu I Up 19/2023 z dne 10. 5. 2023, da odločitev o zaznambi razlastitvenega postopka in prepoved razpolaganja z nepremičninami nima (zgolj) pravne narave procesnega akta postopka razlastitve, čeprav z njim postopek odločanja o razlastitvi še ni končan. Z zavrženjem tožbe naj bi Upravno sodišče izničilo njegovo pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi ter sklep toženke odpravi, podrejeno, naj izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v ponovno odločanje, toženki pa naloži plačilo stroškov pritožbenega postopka.

4. Toženka na pritožbo ni odgovorila, stranka z interesom pa Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne in potrdi izpodbijani sklep.

6. Na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče zavrže tožbo, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

7. Tožnik je vložil tožbo zoper sklep toženke, s katerim je bil uveden postopek omejitve lastninske pravice s pravico začasne uporabe na nepremičninah, ki predstavljajo pripadajoče zemljišče k stavbi, v kateri je pritožnik lastnik posameznega dela, poleg tega pa je bilo odločeno, da pritožnik do pravnomočnega zaključka postopka omejitve lastninske pravice brez soglasja upravičenke z nepremičninami ne sme razpolagati, niti jih bistveno spreminjati.

8. Omejitev lastninske pravice s pravico začasne uporabe je urejena v 220. členu ZUreP-3, ki določa, da se za namene iz 203. in 253. tega zakona lastninska pravica na nepremičnini lahko omeji s pravico uporabe za določen čas. Za ustanovitev te pravice se uporabljajo določbe tega zakona, ki veljajo za služnost v javno korist. Ena od teh določb je 221. člen ZUreP-3, ki v petem odstavku določa, kaj se priloži zahtevi za obremenitev nepremičnine s služnostjo v javno korist (enako torej velja za obremenitev s pravico začasne uporabe), v devetem odstavku pa, da se, če v tem členu ni določeno drugače, glede drugih vprašanj, ki niso posebej urejena, uporabljajo določbe zakona o razlastitvi. Zato se tudi za uvedbo postopka za omejitev lastninske pravice s pravico uporabe za določen čas uporablja 210. člen ZUreP-3, ki določa, da po prejemu popolne zahteve za razlastitev upravni organ s sklepom odloči o uvedbi razlastitvenega postopka (prvi odstavek). Poleg tega določa še, da dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, brez soglasja razlastitvenega upravičenca ni dopusten promet z nepremičnino, ki je predmet razlastitve, niti njeno bistveno spreminjanje, in da je pravni posel, sklenjen v nasprotju s tem odstavkom, ničen (četrti odstavek). Zakon o zemljiški knjigi (v nadaljevanju ZZK-1) v 112. členu ureja zaznambo razlastitvenega postopka po uradni dolžnosti (na podlagi obvestila upravnega organa) in pravne posledice te zaznambe.

9. Očitek pritožnika, ki se nanaša na presojo pravne narave izpodbijanega sklepa, je glede na tako zakonsko ureditev utemeljen.

10. Vrhovno sodišče pritrjuje stališču Upravnega sodišča, da sklep o uvedbi postopka ni sklep, s katerim bi bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan, zaradi česar nima pravne narave sklepov iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Vendar pa je treba upoštevati, da tudi če se akt imenuje sklep, to še ne pomeni, da gre zgolj za procesno odločitev, in ne za upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1.

11. Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Prav za tak akt, torej za akt iz 2. člena ZUS-1, gre pri izdaji sklepa o uvedbi postopka na podlagi 210. člena ZUreP-3. Z zakonom predpisane posledice njegove izdaje namreč obsegajo prepoved razpolaganja z nepremičnino, ki je ena bistvenih upravičenj lastninske pravice. S tem očitno posegajo v pravni položaj lastnika nepremičnine, za katero je uveden postopek začasne omejitve lastninske pravice, in sicer prav v njegov lastninskopravni položaj. Povedano drugače: izdaja sklepa o uvedbi postopka neposredno vpliva na pritožnikov pravni položaj kot lastnika teh nepremičnin. Odločitev o tem, da se uvede razlastitveni postopek, ker so izpolnjeni pogoji za uvedbo razlastitvenega postopka, torej pomeni odločitev v posamičnem in konkretnem primeru, da za razlastitvenega zavezanca nastopijo navedene pravne posledice, določene v ZUreP-3. Že zato izpodbijani odločitvi o uvedbi postopka v primerih, kot je obravnavani, ni mogoče pripisati zgolj procesne narave. Prav zaradi predpisanih učinkov izdaje takega sklepa je pomembno, da so za njegovo izdajo izpolnjeni vsi zakonski pogoji. Zato mora imeti lastnik nepremičnine, ki mora v primeru uvedbe postopka po navedeni ureditvi ZUreP-3 trpeti poseg v svojo lastninsko pravico, možnost ugovarjati, da ti pogoji niso izpolnjeni.

12. Na drugačno stališče ne more vplivati niti sklicevanje sodišča na sklep Vrhovnega sodišča I Up 199/2017 z dne 18. 10. 2017. Res je tudi v navedeni zadevi šlo za omejitev lastninske pravice, a na podlagi EZ-1 in ob takrat veljavnem ZUreP-1. Vendar pa je iz razlogov, navedenih v 11. točki obrazložitve tega sklepa, Vrhovno sodišče že odstopilo od stališča, navedenega v 20. točki obrazložitve sklepa I Up 199/2017, po katerem sklep o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice ni akt, ki bi bil lahko predmet izpodbijanja v upravnem sporu, ker zgolj naznanja nadaljnje posledice njegove izdaje, ki jih določa že zakon.

Zaradi učinkov izdaje takega sklepa mora imeti lastnik nepremičnine, na katero se nanaša sklep o uvedbi razlastitvenega postopka oziroma postopka omejitve lastninske pravice s pravico začasne uporabe, možnost sodnega varstva za izpodbijanje zakonitosti izdaje tega sklepa. Pri tem ni bistveno, ali gre za učinke, ki izvirajo neposredno iz izreka take odločitve ali posredno iz dejstva, da v takem primeru te učinke določa zakon. V nasprotnem primeru bi oseba, ki jo posledice izdaje take odločitve upravnega organa prizadevajo, ostala brez možnosti upravnega spora, v katerem lahko doseže učinkovito sodno varstvo svojega pravnega položaja, kar zajema tudi odpravo (nezakonitega) izpodbijanega akta. Ker ZUreP-3 izrecno izključuje pritožbo zoper sklep o uvedbi razlastitvenega postopka, je sodno varstvo tudi edino pravno sredstvo (ki ga zagotavlja 25. člen Ustave), ki ga ima lastnik nepremičnine na voljo. Zato je utemeljen pritožbeni očitek, da odrekanje sodnega varstva zoper obravnavani sklep krši tudi pravico do pravnega sredstva.

13. Vrhovno sodišče k temu dodaja še, da je toženka z izpodbijanim sklepom sama, torej neposredno, odločala o nastanku posledic, opisanih v prejšnjem odstavku te obrazložitve. Kot pravilno opozarja pritožnik, je namreč toženka z vsebino II. točke izreka, ki se nanaša na prepoved razpolaganja s tam navedenimi nepremičninami, sama (čeprav na podlagi zakonskih določb) ustvarila pravne učinke in omejila pritožnikovo lastninsko pravico, s tem pa posegla v njegov pravni položaj. Razlogi za izdajo izpodbijanega sklepa, ki jih navaja Upravno sodišče, med drugim, da gre le za prepis zakonske posledice iz četrtega odstavka 210. člena ZUreP-3 in da se o teh posledicah sploh ne odloča, po presoji Vrhovnega sodišča že zato ne morejo utemeljiti procesne narave tega akta.

14. Po navedenem se torej pritožnik utemeljeno sklicuje na stališče Vrhovnega sodišča iz sklepa I Up 19/2023 z dne 10. 5. 2023, po katerem učinki zaznambe razlastitvenega postopka, kot jih določa 112. člen ZZK-1, vplivajo na lastninska upravičenja zemljiškoknjižnega lastnika nepremičnin, na katera se zaznamba nanaša, saj gre za odločitev o prepovedi razpolaganja z nepremičnino. Zato taka odločitev ne more imeti pravne narave procesnega akta, zoper katerega sodno varstvo ni mogoče, čeprav z njim postopek odločanja o razlastitvi še ni končan.

15. Glede na navedeno je Upravno sodišče nepravilno sklepalo, da izpodbijani akt ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1 in je nepravilno uporabilo 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1, kar je vplivalo na zakonitost in pravilnost izpodbijanega sklepa tako glede zavrženja tožbe kot tudi odločitve o predlogu za izdajo začasne odredbe (drugi odstavek 75. člena ZUS-1). Zaradi te kršitve določb postopka v upravnem sporu je Vrhovno sodišče pritožbi ugodilo in na podlagi 77. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1 razveljavilo izpodbijani sklep ter zadevo vrnilo Upravnemu sodišču, da opravi nov postopek. V novem postopku bo moralo Upravno sodišče ob upoštevanju stališč iz tega sklepa opraviti še preizkus drugih procesnih predpostavk, in če so izpolnjene, tožbo obravnavati po vsebini.

16. Vrhovno sodišče pripominja še, da se do pritožbenih navedb v zvezi s popolnostjo vloge in prekomernim posegom v pritožnikov pravni položaj ni opredeljevalo, ker bo to šele predmet vsebinske obravnave tožbe in predloga za izdajo začasne odredbe, če bodo za tako presojo izpolnjene tudi vse druge procesne predpostavke. Vrhovno sodišče se glede na procesno stanje zadeve torej ne opredeljuje do vprašanja, ali so navedeni zakonski pogoji taki, da upravičujejo tak poseg v lastninsko pravico razlastitvenega upravičenca skladno z ustavnim načelom sorazmernosti (15. člen Ustave).

17. Ker je pritožnik s pritožbo uspel in bosta tožba ter predlog za izdajo začasne odredbe predmet ponovne obravnave pred Upravnim sodiščem, je Vrhovno sodišče odločitev o pritožbenih stroških pridržalo za končno odločbo (tretji odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Ta je določal: "Ne glede na določbe zakona, ki ureja razlastitev in omejitev lastninske pravice, se postopek razlastitve ali omejitve lastninske pravice na nepremičninah, ki so potrebne za namene iz 472. člena tega zakona, ne uvede z odločbo, temveč po prejemu popolne zahteve za razlastitev ali omejitev lastninske pravice pristojni organ izda sklep o začetku razlastitvenega postopka. Zoper ta sklep ni pritožbe. Sklep o začetku postopka razlastitve se po uradni dolžnosti zaznamuje v zemljiški knjigi."

Prim. sklep Vrhovnega sodišča RS, opr. št. 269/2024 z dne 11. 12. 2024.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 5

Zakon o urejanju prostora (2021) - ZUreP-3  - člen 210

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.