VSRS Sodba X Ips 39/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2025-05-13

Brigita Domjan Pavlin (preds.), Peter Golob (poroč.), Andrej Kmecl

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - STANOVANJSKO PRAVO

dopuščena revizija - varstvo potrošnikov - oglaševanje - opredelitev oglaševanja - oglaševanje prodaje stanovanj - spodbujanje prodaje - obveščanje javnosti - pravica do svobodne gospodarske pobude

ZVPot sicer precej podrobno ureja oglaševanje, vendar tega pojma izrecno ne opredeljuje. Ker pa je bila s tem zakonom v slovenski pravni red med drugim prenesena Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 97/55/ES z dne 6. oktobra 1997 o spremembi Direktive 84/450/EGS o zavajajočem oglaševanju, tako da vključuje primerjalno oglaševanje (8. točka 1. a člena ZVPot), je treba pri razlagi pojma "oglaševanje prodaje" iz prvega odstavka 5. člena ZVKSES upoštevati opredelitev iz 2. člena te direktive. Po tej opredelitvi je oglaševanje kakršnakoli oblika predstavitve v zvezi s trgovsko, poslovno, obrtno dejavnostjo ali svobodno poklicno dejavnostjo, katere namen je spodbujanje prodaje blaga ali storitev, vključno z nepremičninami, pravicami in obveznostmi. V bistvenem enako opredelitev oglaševanja vsebujeta tudi zdaj veljavna ZVPot-1 in Direktiva 2006/114/ES.

Ta opredelitev vzpostavlja jasno razmejitev med oglaševanjem in golim obveščanjem javnosti, na kakršno se sklicuje revidentka: bistveni element oglaševanja je spodbujanje prodaje. Vrhovno sodišče se zato strinja s presojo Upravnega sodišča, da dejanske okoliščine, ki kažejo na usmerjenost v prodajni proces oziroma njegovo spodbujanje, pomenijo, da gre za oglaševanje. Prav tako se Vrhovno sodišče strinja s presojo, da take okoliščine vsekakor pomeni objava tlorisov z označbo rezerviranih stanovanj in pripis "veselimo se vašega povpraševanja", kar bistveno in očitno presega golo obvestilo javnosti o načrtih investitorja oziroma je značilno za prodajne, torej oglaševalske objave.

Po presoji Vrhovnega sodišča določbe ZVKSES, ki urejajo omejitve oglaševanja, nedopustno ne posegajo v pravico do svobodne gospodarske pobude. Če pravni subjekt prodajo oglašuje v nasprotju z ZVKSES, s tem zmanjšuje pričakovano varstvo potrošnika. Tveganje za kupca obstaja ves čas do izpolnitve zakonskih pogojev iz prvega odstavka 5. člena ZVKSES. Zaradi tega je nujno posredovanje inšpekcijskih organov. Določba prvega odstavka 5. člena ZVKSES tudi ne posega v pravico do svobodne gospodarske pobude v smislu nekonkurenčnosti, saj za vse gospodarske subjekte veljajo enaka pravila: oglaševanje prodaje je do izpolnitve zakonskih pogojev prepovedano.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožničino tožbo zoper odločbo Gradbene, geodetske in stanovanjske inšpekcije, št. 06172-41/2020-15 z dne 4. 9. 2020, s katero je prvostopenjski organ tožnici prepovedal sklepanje prodajnih pogodb in oglaševanje prodaje novih stanovanj v večstanovanjski stavbi s komercialnim imenom "A." (1. točka izreka), pri čemer ji je naložil, da mora te ukrepe izvesti v roku treh dni po prejemu upravne odločbe (2. točka izreka), prepoved pa velja do izpolnitve vseh pogojev za prodajo novih stanovanj, kot so opredeljeni v 5. členu Zakona o varstvu kupcev stanovanj in enostanovanjskih stavb (v nadaljevanju ZVKSES) (3. točka izreka). Odločil je še, da je tožnica pred začetkom ponovnega oglaševanja prodaje posameznih delov stavbe oziroma sklepanja pogodb o izpolnitvi pogojev iz 3. točke izreka te odločbe dolžna o tem obvestiti organ, ki je izdal to odločbo (4. točka izreka), da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka izreka), da v postopku izdaje tega sklepa (pravilno: odločbe) niso nastali nobeni stroški (6. točka izreka) in da je odločba takse prosta (7. točka izreka). Ministrstvo za okolje in prostor (sedaj Ministrstvo za solidarno prihodnost) je pritožbo z odločbo št. 0614-13/2020-2 z dne 6. 10. 2020 zavrnilo.

2. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe izhaja, da v zadevi ni sporno, da v času izdaje izpodbijane upravne odločbe tožnica za "A." ni izpolnjevala pogojev iz 2. (za gradnjo izdano dokončno gradbeno dovoljenje) in 3. točke (če je predmet prodaje posamezen del stavbe z več posameznimi deli, mora prodajalec v obliki notarskega zapisa določiti splošne pogoje prodaje posameznih delov stavbe z vsebino, določeno v tem zakonu) prvega odstavka 5. člena ZVKSES. Ker ZVKSES v 5. členu ob neizpolnjevanju teh pogojev prepoveduje prodajalcu oglaševanje prodaje enostanovanjskih stavb in stanovanj potrošnikom, je bilo sporno, ali je šlo v obravnavanem primeru za oglaševanje prodaje, čemur je tožnica nasprotovala. Upravno sodišče je upoštevalo namen ZVKSES, kot je opredeljen v 1. členu tega zakona, in pritrdilo tožnici, da sama pojavnost načrta projekta gradnje večstanovanjske stavbe v medijih, če gre za podajanje nezavezujočih informacij o projektu in/ali investitorju, še ne pomeni oglaševanja prodaje. Vendar pa je Upravno sodišče odločilo, da je, zaradi dejanskih okoliščin obravnavanega primera, kot izhajajo iz 15. in 16. točke obrazložitve izpodbijane sodbe, tožnica aktivno oglaševala prodajo stanovanj v "A." kljub neizpolnjevanju pogojev iz ZVKSES. Iz izpisa spletnih strani z dne 25. 2. 2020 in 10. 8. 2020 je v prvem primeru izhajalo, da so bili poleg splošnih informacij o lokaciji in opisu soseske dostopni tudi podatki o razpoložljivosti in kategorijah stanovanj, predstavitev ekipe z elektronskim naslovom: "...", ki jasno kaže na namen prodaje, pod zavihkom Kontakt pa zapis "Veselimo se vašega povpraševanja!" s kontaktom tožnice. Kasnejši zapis na spletni strani je vseboval še bolj natančne opise (splošni opis, lokacija, osnovne tehnične informacije, materiale in opremo, kategorijo stanovanj, letnico zaključka gradnje, predstavitev ekipe in ponovni zapis o povpraševanju, vodnik po tlorisu stavbe - z označenimi prostimi in rezerviranimi stanovanji). Upravno sodišče je zato odločilo, da gre za oglaševanje prodaje, saj bi tako razumel povprečni potrošnik. Izrecne navedbe o tem, da se prodaja še ni začela, pa ni bilo. Zavrnilo je tudi tožničine ugovore o nedopustnem posegu v pravico do svobodne gospodarske pobude.

3. Vrhovno sodišče je na tožničin predlog s sklepom X DoR 81/2023-6 z dne 21. 2. 2024 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je sodišče v konkretnem primeru pri uporabi prvega odstavka 5. člena ZVKSES materialnopravno pravilno napolnilo termin "oglaševanje prodaje".

4. Zoper pravnomočno sodbo Upravnega sodišča je tožnica (v nadaljevanju revidentka) na podlagi sklepa o dopustitvi revizije vložila revizijo iz razloga zmotne uporabe materialnega prava. Navaja, da je kupec izpostavljen večjim tveganjem, če gradnja ob neizpolnjevanju pogojev iz ZVKSES še ni končana, kot pa v obravnavanem primeru, ko je ta že zaključena. ZVKSES po mnenju revidentke ne omejuje vsakršnega oglaševanja, temveč oglaševanje prodaje. Drugačna razlaga, torej da je prepovedano vsakršno pojavljanje investitorja v medijih oziroma razkritje njegovega namena naročila oziroma izvedbe gradnje enostanovanjske stavbe oziroma stavbe z več posameznimi deli, bi bilo neživljenjsko. Ob tem poudarja, da kakršnokoli omejevanje oglaševanja oziroma oglaševanja prodaje pomeni grob poseg v ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude, saj je prav oglaševanje (prodaje) eden izmed najpomembnejših načinov, s katerim gospodarski subjekti uresničujejo svoje pridobitne interese na trgu. Ko investitor zgolj oglašuje predviden nepremičninski projekt, to ne vzpostavlja obveznosti prodajalca, niti iz tega ne izhajajo pravice potencialnega kupca. Meni, da je treba za odgovor na revizijsko vprašanje primerjati pričakovanja kupca v primerih, ko sklene prodajno pogodbo in v primerih, ko je seznanjen z oglaševanjem. Če oglaševanje za kupce ne ustvarja nikakršnih tveganj za varstvo potrošnika, potem ne gre za oglaševanje prodaje. Revidentka dodaja, da nikoli ni dajala vtisa, da se je prodaja nepremičnin že začela. Cilj je bil v javnosti vzbuditi zanimanje za nepremičninski projekt, ki bo v prihodnosti predmet prodaje. Povpraševanje pa je zgolj izražanje zanimanja. Vrhovnemu sodišču predlaga, da reviziji ugodi, izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi ugodi in ugotovi nezakonitost izpodbijane odločbe, oziroma podredno, da reviziji ugodi izpodbijano sodbo razveljavi in vrne zadevo Upravnemu sodišču v nov postopek, vse s stroškovno posledico.

5. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

7. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Za presojo utemeljenosti revizije so zato relevantne dejanske ugotovitve upravnih organov in Upravnega sodišča, ki so povezane s pravnim vprašanjem glede katerega je bila revizija dopuščena in na katere je Vrhovno sodišče vezano (drugi odstavek 370. člena ZPP). Izven konkretnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena, pa revizija ni dovoljena (tretji odstavek 374. člena ZPP). Zato Vrhovno sodišče ne odgovarja na revizijske navedbe, ki to vprašanje presegajo, kot tudi ne na navedbe, s katerimi se nasprotuje ugotovljenemu dejanskemu stanju (drugi odstavek 85. člena ZUS-1).

8. Revizijsko vprašanje se nanaša na napolnitev pravnega standarda "oglaševanje prodaje" nepremičnine v konkretnem primeru. Vrhovno sodišče je o navedenem odločilo upoštevaje namen ZVKSES, vsebino ustavne pravice do svobodne gospodarske pobude in prava EU ter razsodilo, da je v obravnavanem primeru šlo za "oglaševanje prodaje" nepremičnine.

9. Po prvem odstavku 1. člena ZVKSES je namen tega zakona določati pravila o prodaji stanovanj in enostanovanjskih stavb z namenom zaščititi končne kupce pred tveganjem neizpolnitve obveznosti investitorja oziroma vmesnega kupca kot prodajalca po prodajni pogodbi. V okvir te zaščite spada tudi prodajalčevo ravnanje v zvezi z morebitno prodajo nepremičnine pred nastopom pogodbene oziroma predpogodbene faze (prvi odstavek 5. člena ZVKSES). Tako prvi odstavek 5. člena preprečuje morebitne negativne posledice za končnega kupca s tem, ko podrobno predpisuje pogoje za oglaševanje prodaje stanovanj in enostanovanjskih stavb.

10. ZVKSES v prvem odstavku 5. člena določa: Prodajalec ne sme skleniti prodajne pogodbe niti začeti z oglaševanjem prodaje, dokler niso izpolnjeni naslednji pogoji: 1. da je prodajalec bodisi lastnik zemljiške parcele, na kateri bo gradil oziroma gradi enostanovanjsko stavbo oziroma stavbo z več posameznimi deli, ki je predmet prodajne pogodbe, bodisi imetnik stavbne pravice na zemljiški parceli, na podlagi katere je upravičen zgraditi enostanovanjsko stavbo oziroma stavbo z več posameznimi deli, ki je predmet prodajne pogodbe, 2. da je za gradnjo iz prejšnje točke izdano dokončno gradbeno dovoljenje in 3. če je predmet prodaje posamezen del stavbe z več posameznimi deli, da je prodajalec v obliki notarskega zapisa določil splošne pogoje prodaje posameznih delov stavbe z vsebino, določeno v tem zakonu.

11. Da bi lahko odgovorilo na dopuščeno revizijsko vprašanje, je moralo Vrhovno sodišče v tem zakonskem kontekstu razjasniti vsebino pojma oglaševanje oziroma oglaševanje prodaje.

Pojem oglaševanja prodaje in presoja v konkretnem primeru

12. Končni kupec, ki ga ščiti ZVKSES (prim. prej omenjeni prvi odstavek prvega člena), je glede na predmet nakupa v sicer specifičnem položaju, vendar gre po izrecnih zakonskih določbah še vedno za potrošnika v smislu Zakona o varstvu potrošnikov, ki je veljal v času izdaje izpodbijane odločbe (v nadaljevanju ZVPot; prim. 3. točko prvega odstavka 4. člena ZVKSES in drugi odstavek 1. člena ZVPot). To pomeni, da je treba njegov temeljni položaj in vsebino pojmov, ki niso opredeljeni v ZVKSES, presojati z uporabo ZVPot.

13. ZVPot sicer precej podrobno ureja oglaševanje, vendar tega pojma izrecno ne opredeljuje. Ker pa je bila s tem zakonom v slovenski pravni red med drugim prenesena Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 97/55/ES z dne 6. oktobra 1997 o spremembi Direktive 84/450/EGS o zavajajočem oglaševanju, tako da vključuje primerjalno oglaševanje (8. točka 1.a člena ZVPot; v nadaljevanju Direktiva), je treba pri razlagi tega pojma upoštevati definicijo iz 2. člena te direktive. Po tej definiciji je oglaševanje kakršna koli oblika predstavitve v zvezi s trgovsko, poslovno, obrtno dejavnostjo ali svobodno poklicno dejavnostjo, katere namen je spodbujanje prodaje blaga ali storitev, vključno z nepremičninami, pravicami in obveznostmi. V bistvenem enako definicijo oglaševanja

vsebujeta tudi zdaj veljavna ZVPot-1 in Direktiva 2006/114/ES.

14. Ta definicija vzpostavlja jasno razmejitev med oglaševanjem in golim obveščanjem javnosti, na kakršno se sklicuje revidentka: bistveni element oglaševanja je spodbujanje prodaje. Vrhovno sodišče se zato strinja s presojo Upravnega sodišča, da dejanske okoliščine, ki kažejo na usmerjenost v prodajni proces oziroma njegovo spodbujanje, pomenijo, da gre za oglaševanje. Prav tako se Vrhovno sodišče strinja s presojo, da take okoliščine vsekakor pomeni objava tlorisov z označbo rezerviranih stanovanj in pripis "veselimo se vašega povpraševanja", kar bistveno in očitno presega golo obvestilo javnosti o načrtih investitorja oziroma je značilno za prodajne, torej oglaševalske objave.

15. Vrhovno sodišče dodaja še, da te presoje v ničemer ne spreminja terminologija 5. člena ZVKSES, ki govori o "oglaševanju prodaje". Glede na prej navedeno opredelitev oglaševanja se to v vsakem primeru nanaša na prodajo oziroma njeno vzpodbujanje, zato ponovna uporaba izraza prodaja v zvezi s pojmom oglaševanja ne spreminja vsebine tega pojma, niti je ne oži oziroma omejuje, kot bi bilo mogoče sklepati na prvi pogled. Povedano drugače: obveščanje, ki se ne nanaša na prodajo, po prej navedeni definiciji niti ne pomeni oglaševanja.

Varstvo potrošnikov v prvem odstavku 5. člena ZVKSES v povezavi s pravico do svobodne gospodarske pobude

16. Ustava RS v drugem stavku drugega odstavka 74. člena določa: Gospodarska dejavnost se ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Gre za ustavno pooblastilo zakonodajalcu, da sme pravico do svobodne gospodarske pobude omejiti, kadar to zahteva javna korist

, pri čemer javna korist zajema tudi varstvo potrošnikov

17. Revidentka zatrjuje, da zaradi okoliščin konkretnega primera sodna interpretacija oglaševanja prodaje prekomerno posega v izvrševanje pravice do svobodne gospodarske pobude, saj samo oglaševanje (prodaje) še ne ustvarja tveganj za potrošnika, pred katerimi bi ga bilo treba zavarovati. Tako stališče je po presoji Vrhovnega sodišča napačno. Zakonodajalec ima pred seboj nedoločeno število primerov, ko se odloča, katere družbene razmere in odnose bo pravno reguliral in na kakšen način. Namen zakonodajalca je zaščita potrošnika tudi pred fazo sklepanja same prodajne pogodbe za nepremičnino na način, da morajo obstajati osnovni pogoji, ki zagotavljajo, da bo nepremičnina zgrajena v skladu s pravnimi pravili in da bo urejen njen pravni status še preden se začne oglaševati prodaja, zato da lahko potrošnik svoja pravna dejanja temu prilagodi. To izhaja tako iz določbe 1. člena in prvega odstavka 5. člena ZVKSES, pa tudi iz določb prava EU (poleg že navedenih direktiv še določba 169. člena Pogodbe o delovanju EU, ki zadeva varstvo potrošnika

) in vsebine pravice do svobodne gospodarske pobude.

18. Ob odsotnosti kogentno določenih pogojev za dopustnost oglaševanja prodaje stanovanj in enostanovanjskih stavb, bi bil potrošnik prepuščen volji posameznih pravnih subjektov (prodajalcev) glede odločitve, kdaj je pravi trenutek, ko bi ti začeli oglaševati prodajo. Po presoji Vrhovnega sodišča določbe ZVKSES, ki urejajo omejitve oglaševanja, ne posegajo nedopustno v pravico do svobodne gospodarske pobude. Če pravni subjekt prodajo oglašuje v nasprotju z ZVKSES, s tem zmanjšuje pričakovano varstvo potrošnika. Tveganje za kupca obstaja ves čas do izpolnitve zakonskih pogojev iz prvega odstavka 5. člena ZVKSES. Zaradi navedenega je nujno posredovanje inšpekcijskih organov, katerih delovanje je pravilno kot zakonito potrdilo Upravno sodišče v obravnavanem primeru. Določba prvega odstavka 5. člena ZVKSES tudi ne posega v pravico do svobodne gospodarske pobude v smislu nekonkurenčnosti - za vse gospodarske subjekte veljajo enaka pravila: oglaševanje prodaje je do izpolnitve zakonskih pogojev prepovedano. Vrhovno sodišče zaradi navedenega ocenjuje, da četudi bi določbe ZVKSES razlagali kot omejitev svobodne gospodarske pobude, te zaradi zgoraj navedenih razlogov prestanejo test sorazmernosti v ožjem smislu.

Posledice so namreč povsem minimalne. Revidentka pa morebitnih posledic zaradi odloženega oglaševanja in nato prodaje konkretizirano niti ne navaja, medtem ko je na drugi strani varstvo potrošnika, kot šibkejše stranke, opredeljeno kot javna korist.

O tveganju potrošnika glede neizpolnitve pogojev iz prvega odstavka 5. člena ZVKSES

19. Revizijske navedbe, da v obravnavanem primeru niso obstajala realna tveganja za potrošnika, so neutemeljene. Tveganje za potrošnika je, ob neizpolnjevanju pogojev iz ZVKSES in hkratnem oglaševanju prodaje, vedno realno in mogoče. Ugotovitev, da v posameznem primeru ni bilo tveganja, je mogoča šele za nazaj, če oziroma ko so pogoji izpolnjeni.

20. Do takrat pa je treba potrošnika varovati pred morebitnimi tveganji, ki so glede na presojo zakonodajalca predvidljiva in realna. Izpolnjevanje pogojev se ne presoja za nazaj, temveč v trenutku izrekanja inšpekcijskega ukrepa.

21. Odgovor na revizijsko vprašanje je torej pritrdilen - Upravno sodišče je v konkretnem primeru materialnopravno pravilno napolnilo termin "oglaševanje prodaje".

22. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče revizijo zavrnilo ( 92. člen ZUS-1).

23. Ker revidentka z revizijo ni uspela, sama trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

24. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

"Oglaševanje je vsaka oblika predstavitve, ki je podana v okviru poslovanja ali opravljanja samozaposlenih dejavnosti, katere namen je spodbujanje prodaje blaga, storitev ali digitalne vsebine, vključno z nepremičninami, pravicami in obveznostmi."

Zagradišnik, R., Komentar Ustave RS (elektronski vir), 74. člen, Opredelitev pravice in razmerje do drugih ustavnih pravic, 2019, 18. odstavek.

Odločba Ustavnega sodišča U-I-293/04 z dne 6. 10. 2005.

1. Zato da bi podprli interese potrošnikov in zagotovili visoko raven varstva potrošnikov, Unija prispeva k varovanju zdravja, varnosti in ekonomskih interesov potrošnikov, pa tudi k spodbujanju njihove pravice do obveščenosti, izobraževanja in samoorganiziranja za zaščito njihovih interesov. 2. Unija prispeva k doseganju ciljev iz odstavka 1 z:(a) ukrepi, sprejetimi v skladu s členom 114 v okviru uresničevanja notranjega trga; (b) ukrepi za podporo, dopolnitev in nadzor politike držav članic. 3. Evropski parlament in Svet po rednem zakonodajnem postopku in po posvetovanju z Ekonomsko-socialnim odborom sprejmeta ukrepe iz odstavka 2(b). 4. Ukrepi, sprejeti v skladu z odstavkom 3, državam članicam ne preprečujejo ohranjanja ali uvedbe strožjih zaščitnih ukrepov. Takšni ukrepi morajo biti združljivi s Pogodbama. O njih se uradno obvesti Komisija.

Pri pravici do svobodne gospodarske pobude je namreč pri testu sorazmernosti predmet preizkusa zgolj sorazmernost v ožjem smislu.

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva evropskega parlamenta in sveta 97/55/ES z dne 6. oktobra 1997 o spremembi Direktive 84/450/EGS o zavajajočem oglaševanju, tako da vključuje primerjalno oglaševanje - člen 2

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 74

Zakon o varstvu kupcev stanovanj in enostanovanjskih stavb (2004) - ZVKSES  - člen 5, 5/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.