VSRS Sklep I Up 190/2025
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2026-02-26

odločba, izdana po nadzorstveni pravici - razveljavitev odločbe - upravni postopek ni končan - akt zoper katerega je možen upravni spor - dokončen upravni akt - upravni spor

V obravnavanem primeru pa je bila z odločbo, izdano po nadzorstveni pravici, razveljavljena odločba organa prve stopnje, s čimer pa postopek v tej zadevi ni bil končan, saj bo moral pristojni organ prve stopnje o zahtevku pritožnice za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne odločiti ponovno. Zoper novi akt bo imela pritožnica pravico do pritožbe v upravnem postopku in ko bo odločeno o morebitni pritožbi, če bodo izpolnjeni pogoji iz ZUS-1, tudi do tožbe v upravnem sporu. Sodno varstvo bo pritožnici torej ob izpolnitvi prej navedenih pogojev zagotovljeno zoper novo odločbo o zahtevi za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice (kar vse je pravilno pojasnilo v izpodbijanem sklepu že Upravno sodišče). Zahtevek glede dovoljenja za poslovanje podružnice je namreč s tem ostal nerešen in bo prvostopni organ moral o njem ponovno odločiti ter izdati novo odločbo.

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, vloženo zoper odločbo Ministrstva za zdravje, št. 1600- 66/2020/10 z dne 28. 1. 2021, v zvezi z odločbo Občinske uprave Občine Lenart, št. 171- 1/2019 z dne 13. 10. 2020.

2. V obrazložitvi svojega sklepa je Upravno sodišče navedlo, da je toženka z izpodbijano odločbo zaradi očitne kršitve materialnega predpisa (Zakona o lekarniški dejavnosti, v nadaljevanju ZLD-1) po nadzorstveni pravici na podlagi drugega odstavka 274. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) razveljavila dovoljenje za organiziranje podružnice lekarne v Občini Lenart v Slovenskih goricah, ki ga je izdala Občinska uprava Občine Lenart z navedeno odločbo. Poudarilo je, da je v takem primeru po prvem odstavku 5. člena ZUS-1 upravni spor mogoč le, če je bil v zadevi postopek končan. Ker pa se bo postopek odločanja o tožničinem zahtevku za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne po izpodbijani odločbi toženke še nadaljeval pred prvostopenjskim upravnim organom, vložene tožbe ni bilo mogoče obravnavati in jo je bilo treba zavreči. Sodno varstvo bo ob izpolnitvi zakonskih pogojev zagotovljeno zoper novo odločitev o zahtevi za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep vložila pritožbo zaradi napačne uporabe 36. člena ZUS-1 v zvezi z 274. členom ZUP. Navaja, da je toženka razveljavila že izdano dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne. Ker je tak poseg neposredno odvzel njene pridobljene pravice, meni, da gre po vsebini za akt, zoper katerega mora biti dopustna tožba, saj mora sodišče opraviti nadzor nad zakonitostjo uporabe izrednega pravnega sredstva. Nasprotno lahko toženka retroaktivno poseže v pravni položaj stranke, ki je v vmesnem času že oblikovala legitimna pričakovanja, tožnica pa nima na voljo nobenega sodnega varstva zoper odločbo, s katero ji je bila odvzeta pravica do opravljanja gospodarske dejavnosti, to pa je v nasprotju z načelom pravne varnosti. Toženka ni opravila testa sorazmernosti, odloženo sodno varstvo, ki naj bi ga tožnica uveljavljala šele v novem upravnem sporu zoper novo odločbo, pa ni skladno s 47. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju Listina EU), saj ni pravočasno, učinkovito in ne preprečuje nepopravljivih posledic. Sodišče EU je jasno zahtevalo, da mora biti sodno varstvo dejansko in učinkovito, ne pa zgolj teoretična prihodnja možnost. Poudarja, da če akt povzroča pravne učinke, mora biti sodno izpodbojen. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi ter zadevo vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje, podredno, naj samo odloči, da je tožba dopustna in toženki naloži plačilo stroškov postopka.

4. Toženka in stranka z interesom na pritožbo nista odgovorili.

6. V obravnavanem primeru je sporno, ali je zoper odločbo, izdano v upravnem postopku po nadzorstveni pravici, dovoljen upravni spor. Izpodbijana odločba toženke je bila izdana na podlagi drugega odstavka 274. člena ZUP, ki določa, da izdano odločbo pristojni organ lahko razveljavi po nadzorstveni pravici, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis. Toženka je namreč ugotovila, da je upravni organ napačno uporabil materialno pravo (ZLD-1), zato je uporabila pooblastila iz 274. člena ZUP - odprava in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, ter po uradni dolžnosti razveljavila prvostopenjsko odločbo na podlagi prvega odstavka 275. člena in prvega odstavka 276. člena ZUP.

7. V prvem odstavku 5. člena ZUS-1 je določeno, da se v upravnem sporu lahko akti, s katerimi je upravni akt na podlagi rednih ali izrednih pravnih sredstev odpravljen ali razveljavljen, izpodbijajo samo, če je bil z njimi postopek odločanja končan.

8. V obravnavanem primeru pa je bila z odločbo, izdano po nadzorstveni pravici, razveljavljena odločba organa prve stopnje, s čimer pa postopek v tej zadevi ni bil končan, saj bo moral pristojni organ prve stopnje o zahtevku pritožnice za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne odločiti ponovno. Zoper novi akt bo imela pritožnica pravico do pritožbe v upravnem postopku in ko bo odločeno o morebitni pritožbi, če bodo izpolnjeni pogoji iz ZUS-1, tudi do tožbe v upravnem sporu. Sodno varstvo bo pritožnici torej ob izpolnitvi prej navedenih pogojev zagotovljeno zoper novo odločbo o zahtevi za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice (kar vse je pravilno pojasnilo v izpodbijanem sklepu že Upravno sodišče). Zahtevek glede dovoljenja za poslovanje podružnice je namreč s tem ostal nerešen in bo prvostopni organ moral o njem ponovno odločiti ter izdati novo odločbo.

9. Omejitev možnosti upravnega spora zoper določene akte iz prvega odstavka 5. člena ZUS-1 tako vključuje uporabo izrednih pravnih sredstev.

Glede na jasno zakonsko določbo je očitno neutemeljen pritožbeni ugovor, da bi moral biti v primeru poseganja v dokončno upravno odločbo zoper odločbo o izrednem pravnem sredstvu po ZUP vselej dopusten upravni spor.

10. K navedenemu Vrhovno sodišče v zvezi s sklicevanjem pritožnice na neenotnost sodne prakse še dodaja, da bi v primeru dopuščanja upravnega spora v primerih razveljavitve po nadzorstveni pravici lahko prihajalo do podvojenega odločanja in dveh (lahko različnih) odločitev o isti stvari, ko bi o zahtevku odločila tako upravni organ prve stopnje v skladu s stališči odločbe o razveljavitvi kot Upravno sodišče, ko bi odločalo o tožbi zoper odločbo o razveljavitvi po nadzorstveni pravici.

11. Upravno sodišče je tako pravilno in skladno z ustaljeno sodno prakso pravilno uporabilo določbo 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, po kateri se tožba zavrže s sklepom, če sodišče ugotovi, da se s tožbo izpodbija akt, ki ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

12. V zvezi z očitki kršitve 47. člena Listine EU in ustavne pravice do učinkovitega pravnega sredstva oziroma sodnega varstva (25. in 23. člen Ustave), Vrhovno sodišče ponovno poudarja, da je v takih primerih sodno varstvo zgolj odloženo iz sistemsko razumnih razlogov in ne odvzeto.

Gre torej za način izvrševanja navedenih ustavnih pravic in ne za poseganje vanju, zato neustavnosti določbe 5. člena ZUS-1 ni mogoče prepoznati. Tožnica bo namreč tudi v nadaljnjem postopku zoper novo izdano odločbo imela še nadalje možnost uveljavljati tudi vse ugovore, zaradi katerih je bila (po njenem mnenju) uporaba nadzorstvene pravice iz 274. člena ZUP nezakonita, sodišče pa bo v novem upravnem sporu ob ustreznem tožbenem zahtevku lahko odpravilo tudi odločbo, ki jo tožnica želi izpodbijati v tem upravnem sporu.

Tudi zgolj pavšalno in nekonkretizirano navajanje, da bo v nadaljevanju postopka sodno varstvo tožnice v upravnem sporu postalo neučinkovito, ne more voditi do drugačnega sklepa.

13. Neupoštevni so tako tudi pritožbeni ugovori v zvezi s pravilnostjo toženkine odločitve, to je v zvezi s pravilnostjo odločbe o razveljavitvi po nadzorstveni pravici, saj, kot je bilo že navedeno, presoja zakonitosti te odločbe ni predmet tega upravnega spora. Upravno sodišče je presojalo obstoj procesnih predpostavk za tožbo, kot jo je vložila tožnica, ter ugotovilo, da tožba ni dovoljena, in ne pravilnosti in zakonitosti toženkine odločbe.

14. Pritožnica zatrjuje tudi, da je z izpodbijano odločbo izgubila svoj pravni položaj pridobljenega dovoljenja za poslovanje lekarniške podružnice in svoja gospodarska pričakovanja ter da so zanjo posledice nepopravljive, ker je v času trajanja postopka konkurent na isti lokaciji že odprl lekarno, pritožnica pa je bila s tem trajno prikrajšana za možnost opravljanja dejavnosti. Takšni pritožbeni očitki so neutemeljeni, saj kot to izhaja iz dejanskega stanja obravnavane zadeve pritožnici dovoljenje o začetku izvajanja lekarniške dejavnosti za podružnico sploh še ni bilo izdano. V skladu s tretjim odstavkom 10. člena ZLD-1 dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne res izda občina, na območju katere se podružnica lekarne ustanovi, kot je bilo to v obravnavani zadevi. Vendar podružnica lekarne na podlagi sedmega odstavka 10. člena ZLD-1 začne izvajati lekarniško dejavnost šele, ko ji je izdano dovoljenje v skladu s prvim odstavkom 67. člena ZLD-1. Po določbi prvega odstavka 67. člena ZLD-1 pa takšno dovoljenje o začetku izvajanja lekarniške dejavnosti izda ministrstvo.

15. Po obrazloženem in ker druge pritožbene navedbe niso pomembne za odločitev, podani pa niso niti razlogi, na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi z 82. členom ZUS-1).

16. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (165. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Glej Kerševan, Androjna: Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2017, stran 461 in npr. sklep Vrhovnega sodišča I Up 102/2020 z dne 9. 12. 2020.

Glej npr. sklep Vrhovnega sodišča I Up 270/2023 z dne 11. 4. 2024.

Glej sklep Vrhovnega sodišča I Up 102/2020 z dne 9. 12. 2020 in sodba in sklep Vrhovnega sodišča X Ips 29/2016 z dne 7. 3. 2018.

Glej sklep Vrhovnega sodišča I Up 159/2018 z dne 7. 6. 2018. V zvezi s tem je pomembno tudi stališče iz sodbe in sklepa X Ips 29/2016 z dne 7. 3. 2018, 7. in 8. točka obrazložitve.

Sklep Vrhovnega sodišča X Ips 189/2014 z dne 8. 6. 2016.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 274, 275/1. 276/1

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.