VSRS Sklep I Up 232/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2025-05-14

UPRS (zunanji oddelek v Celju) IV U 104/2024-3

Peter Golob (preds.), mag. Jonika Marflak Trontelj (poroč.), Nataša Smrekar

uporaba pravilnika - jasna določba - organ v sestavi ministrstva - pravno sredstvo - pristojnost za odločanje o pritožbi - ministrstvo

Določba prvega odstavka 231. člena Pravilnika je o pristojnosti ministrstva jasna in nedvoumna. Iz nje izhaja, da je pravno sredstvo zoper odločitev organa v sestavi ministrstva pritožba in da mora o njej odločiti ministrstvo.

II. Tožeča stranka trpi sama svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Upravno sodišče je z izpodbijanim sklepom zavrglo tožbo zoper sklep Uprave Republike Slovenije za zaščito in reševanje (v nadaljevanju URSZR) št. 8451-1100/2024-2-DGZR z dne 28. 5. 2024 in zoper odgovor Komisije za izvedbo razpisa za sofinanciranje gasilske zaščitne in reševalne opreme v letu 2024 (v nadaljevanju Komisija) na dopolnitev ali ugovor št. 8451-1100/2024-4-DGZR z dne 27. 6. 2024. S sklepom z dne 28. 5. 2024 je URSZR odločila, da se tožnikova vloga na Razpisu za sofinanciranje gasilske zaščitne in reševalne opreme v letu 2024

izloči iz obravnave (I. točka izreka) in da tožnik nadaljnja štiri leta (do vključno leta 2028) ne sme sodelovati na razpisu za sofinanciranje gasilske zaščitne in reševalne opreme (II. točka izreka). Z odgovorom z dne 27. 6. 2024 je Komisija tožnikov ugovor zoper ta sklep zavrnila kot neutemeljen.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je Upravno sodišče navedlo, da je tožbo zavrglo na podlagi 7. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker je bila zoper sklep z dne 28. 5. 2024 mogoča pritožba, pa ta (še) ni bila vložena. Pojasnilo je, da zakoni, na podlagi katerih je bil Razpis objavljen, ne urejajo postopkov javnih razpisov. Zato se zanj uporabljajo procesna pravila Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije,

med njimi prvi odstavek njegovega 231. člena, po katerem o pritožbi zoper sklep organa v sestavi ministrstva o dodelitvi sredstev odloča ministrstvo. Ker je URSZR organ v sestavi Ministrstva za obrambo, je bila zoper izpodbijani sklep z dne 28. 5. 2024 torej dovoljena pritožba, o kateri bi moralo odločiti to ministrstvo (pa ni). Drugačne določbe Razpisa, da o ugovoru odloči komisija, se ne sme uporabiti, ker nima podlage v zakonu ali v podzakonskem predpisu. Tožnikovega ugovora glede na vse navedeno in njegovo vsebino tudi ni mogoče šteti za pritožbo, toženkinega dopisa - odgovora z dne 27. 6. 2024 pa ne za odločitev o njej. Ker tožnik o tem, da je bila zoper sklep z dne 28. 5. 2024 dovoljena pritožba, ni bil poučen, je Upravno sodišče odločilo tudi, da teče rok za pritožbo od dneva vročitve izpodbijanega sklepa.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper ta sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj ji ugodi, izpodbijani sklep odpravi in vrne zadevo Upravnemu sodišču, da opravi nov postopek. Meni, da je sporna določba Razpisa skladna s Pravilnikom, in opozarja na stališče Upravnega sodišča v sodbi I U 274/2012 z dne 27. 3. 2013, po katerem pritožba po 231. členu Pravilnika ni pritožba po Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ampak zgolj način zagotavljanja strankine pravice do izjave, saj gre za enostopenjski postopek. Ta namen pa je, ne glede na poimenovanje pravnega sredstva, dosežen tudi z ugovorom, kot ga predvideva Razpis.

5. Predmet tega upravnega spora je odločanje o pritožnikovi vlogi za sofinanciranje iz javnih sredstev. Upravno sodišče je v 7. in 11. točki obrazložitve izpodbijanega sklepa pravilno pojasnilo, da gre za drugo javnopravno stvar iz 4. člena ZUP, za katero se upravni postopek uporablja smiselno, in da je lahko poseben postopek, ki nadomesti takšno smiselno uporabo ZUP, določen zgolj s predpisom, to je z zakonom ali na zakonu temelječim podzakonskim predpisom, ne pa tudi z javnim razpisom.

6. V tem primeru je bil poseben postopek za odločanje o pritožnikovi vlogi za dodelitev sredstev na Razpisu predpisan s Pravilnikom. Razpis je bil namreč objavljen na podlagi 102. člena Zakona o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (v nadaljevanju ZVNDN), 8. člena Zakona o gasilstvu (v nadaljevanju ZGas) in 58. člena Zakona o varstvu pred požarom (v nadaljevanju ZVPoz). Iz teh zakonskih določb izhaja, da sredstva za sofinanciranje gasilske in reševalne opreme, čemur je bil Razpis namenjen, zagotavlja (tudi) država iz proračuna.

Izvrševanje državnega proračuna pa ureja Zakon o javnih financah (v nadaljevanju ZJF, prvi odstavek 1. člena) in na njegovi podlagi sprejet Pravilnik,

s katerim je minister za finance v skladu z zakonskim pooblastilom iz tretjega odstavka 54. člena ZJF podrobnejše uredil načine prevzemanja obveznosti, obveščanja o prevzetih obveznostih in načine izplačil iz državnega in občinskega proračuna. V tem smislu tudi Pravilnik v 11. točki prvega odstavka 1. člena določa, da za neposredne uporabnike državnega proračuna ureja postopke, obrazce in druge dokumente za postopke dodelitve sredstev subvencij, posojil in drugih oblik sofinanciranj iz državnega proračuna.

7. Neposredni uporabnik državnega proračuna je v obravnavanem primeru URSZR, uporaba Pravilnika pa za pritožnika tudi sicer ni sporna. V pritožbi izpodbija le stališče Upravnega sodišča, da je postopek z ugovorom, kot predpisan v Razpisu, v neskladju s pritožbenim postopkom iz 231. člena Pravilnika, po katerem lahko vlagatelj vloge na ministrstvo oziroma vladno službo vloži pritožbo v roku 8 dni od prejema sklepa oziroma obvestila, če je odločal na prvi stopnji (1) organ v sestavi ministrstva ali (2) ministrstvo - razen če gre za odločanje po zakonu o splošnem upravnem postopku - oziroma vladna služba (prvi odstavek); ministrstvo pa mora o pritožbi odločiti v roku 15 dni s sklepom (tretji odstavek).

8. Razpis v sporni 7. točki določa, da bo komisija prijavitelja pisno obvestila tudi v primeru neizpolnjevanja razpisnih pogojev v celoti ali samo za posamezno vrsto sofinanciranja prijavljene opreme. Na obvestilo lahko prijavitelj poda pisni ugovor in sicer v roku 8 dni od prejema na naslov: "Komisija za izvedbo razpisa, Ministrstvo za obrambo, Uprava RS za zaščito in reševanje, Vojkova cesta 61, 1000 Ljubljana". Pisni odgovor komisije na ugovor je dokončen.

9. Pritožnik v nasprotju z Upravnim sodiščem meni, da bi bilo treba opisani ugovor in odgovor nanj obravnavati kot pritožbo in kot odločitev o tej pritožbi v smislu prej citiranega 231. člena Pravilnika. To utemeljuje predvsem z razlogi iz sodbe Upravnega sodišča I U 274/2012 z dne 27. 3. 2013,

a ob tem spregleda, da odločilni razlog za presojo Upravnega sodišča glede neprimerljivosti obeh pravnih sredstev ni bilo njuno poimenovanje, niti njuna (ne)devolutivnost, ampak ugotovitev, da o pravnem sredstvu, ki ga predvideva Razpis - ugovoru, odloča (in je tudi v tem primeru odločil) napačen subjekt. Stališču Upravnega sodišča v izpodbijanem sklepu, da bi moralo o pravnem sredstvu zoper sklep z dne 28. 5. 2024 odločiti Ministrstvo za obrambo in ne Komisija, pa pritožba obrazloženo ne nasprotuje.

10. To stališče je tudi po presoji Vrhovnega sodišča pravilno. Določba prvega odstavka 231. člena Pravilnika o pristojnosti ministrstva je jasna in nedvoumna. Iz nje izhaja, da je pravno sredstvo zoper odločitev organa v sestavi ministrstva pritožba in da mora o njej odločiti ministrstvo. Ta pogoj v konkretnem primeru ni izpolnjen, saj je odgovor z dne 27. 6. 2024 izdala Komisija in ne ministrstvo. Komisija je telo, ki ga s pisno odločbo imenuje predstojnik neposrednega uporabnika, ki izvaja postopek (v tem primeru torej URSZR), ali od njega pooblaščena oseba (prvi odstavek 218. člena Pravilnika). Njene pristojnosti so vodenje postopka javnega razpisa za dodelitev sredstev (prvi odstavek 218. člena Pravilnika) ter priprava predloga prejemnikov sredstev (drugi odstavek 225. člena Pravilnika), ne pa tudi odločanje o pritožbah zoper odločitve neposrednih uporabnikov o dodelitvi sredstev v imenu ministrstva. Zato odločitve Komisije ni mogoče šteti za odločitev Ministrstva za obrambo. To je, kot vsa ministrstva, monokratičen, torej individualno voden organ, odločitve iz njegove pristojnosti pa bi moral (v odsotnosti drugega, specialnega pravnega pravila) sprejeti minister (primerjaj 16. člen Zakona o državni upravi, v nadaljevanju ZDU-1).

11. V zvezi s pritožnikovim sklicevanjem na razloge sodbe Upravnega sodišča I U 274/2012 z dne 27. 3. 2013 Vrhovno sodišče še dodaja, da navedena zadeva z obravnavano ni primerljiva, saj je tam tako o pritožnikovi vlogi, kot tudi o pritožbi zoper odločitev o tej vlogi v skladu z 2. točko prvega odstavka 231. člena Pravilnika odločal isti organ - ministrstvo. V obravnavanem primeru pa gre za situacijo iz 1. točke prvega odstavka 231. člena Pravilnika, ko za odločanje o njegovi vlogi na prvi stopnji ni bilo pristojno ministrstvo, ampak drug organ - URSZR, ki je organ v sestavi Ministrstva za obrambo (druga alineja prvega odstavka 11. člena Uredbe o organih v sestavi ministrstev). Ker ministrstvo nadzoruje delo svojih organov v sestavi (prvi odstavek 24. člena ZDU-1) in tudi sicer odloča v upravnem postopku na drugi stopnji o pravnih sredstvih zoper upravne akte, ki jih izdaja organ v sestavi (25. člen ZDU-1), po presoji Vrhovnega sodišča ni razloga, zakaj bi bilo tudi v primeru odločanja na podlagi 1. točke prvega odstavka 231. člena Pravilnika treba šteti, da gre za enostopenjsko odločanje istega organa. Tega ne utemelji niti pritožnik v pritožbi.

12. Glede na vse navedeno je izpodbijani sklep o zavrženju tožbe na podlagi 7. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 pravilen. Upravno sodišče je ob tem pravilno uporabilo tudi šesti odstavek 215. člena ZUP, ki določa, da kadar je zoper odločbo dovoljena pritožba, stranka pa je bila napačno poučena, da pritožba ni dovoljena ali da je mogoč zoper odločbo upravni spor, teče rok za pritožbo od dneva vročitve sodnega sklepa, s katerim je bila tožba zavržena kot nedovoljena, če ni stranka že prej vložila pritožbo na pristojni organ. Kot je Upravno sodišče pojasnilo v 13. točki obrazložitve, je pritožnik po prejemu izpodbijanega sklepa zoper toženkino odločitev lahko vložil pritožbo na Ministrstvo za obrambo, če se z njegovo odločitvijo ne bo strinjal, pa mu bo sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu.

13. Po obrazloženem in ker niso podani razlogi, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi z 82. členom ZUS-1).

14. Odločitev o stroških postopka je sprejelo na podlagi prvega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP)

, po katerem sodišče, če zavrže ali zavrne pravno sredstvo, odloči tudi o stroških, ki so nastali med postopkom v zvezi z njim. Ob upoštevanju načela uspeha strank iz 154. člena ZPP in izida tega pritožbenega postopka je zaključilo, da pritožnik sam trpi svoje stroške tega postopka.

Gre za Razpis za sofinanciranje gasilske zaščitne in reševalne opreme za obdobje od 1. 5. 2023 do 30. 4. 2024, objavljen v Uradnem listu RS, št. 24/2024 (v nadaljevanju Razpis).

Uradni list RS, št. 50/07, 61/08, 26/09, 99/09, 3/13, 81/16, 11/22, 96/22, 149/22, 106/23, 88/24 (v nadaljevanju Pravilnik).

Sodba Vrhovnega sodišča X Ips 357/2015 z dne 5. 4. 2017 (14., 15. in 17. točka obrazložitve), enako tudi zadeve X Ips 358/2015, X Ips 359/2015 in X Ips 360/2015.

102. člen ZVNDN v deveti alineji prvega odstavka določa, da je naloga URSZR organiziranje, opremljanje in usposabljanje sil za zaščito, reševanje in pomoč, 8. člen ZGas pa v 2. točki prvega odstavka, da je naloga države na področju gasilstva sofinanciranje nalog zaščite in reševanja, ki so širšega pomena. Po 5. in 6. točki prvega odstavka ZVPoz se sredstva za sofinanciranje opreme, usposabljanja in delovanja operativnih gasilskih enot širšega pomena ter sofinanciranje delovanja in opremljanja drugih gasilskih enot zagotavljajo iz proračuna Republike Slovenije.

Iz njegovega uvoda izhaja, da je bil sprejet na podlagi 36., 37., 43., 52. in 54. člena ZJF.

Upravno sodišče je v njej navedlo, da pritožbe iz 2. točke prvega odstavka 231. člena Pravilnika ni mogoče obravnavati kot redno pravno sredstvo - pritožbo po določbah ZUP in z učinki, ki ga ima to pravno sredstvo po ZUP. Obravnava se jo lahko le kot po 9. členu ZUP predpisan način zagotavljanja pravice stranke do izjave v postopku. Oba sklepa zato predstavljata odločitev, sprejeto v enostopenjskem postopku, v katerem se na zahtevo stranke (pritožbo) utemeljenost odločitve (prvega sklepa) še naknadno preveri.

Tudi Vrhovno sodišče je v sklepu I Up 82/2014 z dne 29. 5. 2014, ki se prav tako nanaša na sofinanciranje iz javnih sredstev in na uporabo Pravilnika, že zavzelo stališče, da dopis predsednice in članice komisije o nedodelitvi sredstev ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, ker ga ni izdal predstojnik neposrednega uporabnika, v tistem primeru minister za kmetijstvo in okolje.

Določbe ZPP se v upravnem sporu uporabljajo, kolikor ZUS-1 ne določa drugače (prvi odstavek 22. člena ZUS-1).

Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (2007) - člen 231, 231/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.