VSRS Sklep I Up 30/2025
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2025-03-10

UPRS (Zunanji oddelek v Mariboru) Sklep II U 283/2024-8

občinski prostorski načrt (OPN) - nosilec urejanja prostora - mnenje - izvrševanje upravne funkcije - upravni postopek - akt, ki se izpodbija s tožbo ni upravni akt - tožba zaradi molka

Mnenje pristojnega nosilca urejanja prostora k osnutku ali predlogu občinskega prostorskega načrta ne pomeni izvrševanja upravne funkcije, ampak naloge, ki jo ima nosilec urejanja prostora v postopku sprejemanja občinskega predpisa. Pri tem noben predpis ne določa, da se postopek izdaje mnenja vodi kot upravni postopek ali da se v tem postopku izda upravna odločba, s katero se odloči o pritožničini pravici do pozitivnega mnenja, določeni v materialnem predpisu, ali da je zoper negativno mnenje dopustno vložiti tožbo v upravnem sporu. S tožbo zaradi molka zato ni mogoče doseči izdaje ali vročitve mnenja.

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, ki jo je tožnica (občina) vložila, ker Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarsko in prehrano v roku iz 222. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) kot nosilec urejanja prostora ni izdalo mnenja v postopku sprejema občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPN). V tožbi je navedla, da vlaga tožbo zaradi molka organa in se sklicevala na drugi odstavek 28. člena ZUS-1 ter zahtevala, naj sodišče tožbi ugodi tako, da se šteje, da je navedeno ministrstvo dalo pozitivno mnenje k osnutku OPN, podrejeno, naj toženi stranki naloži, da v roku 15 dni po pravnomočnosti sodbe izda pozitivno mnenje k osnutku tožničinega OPN.

2. Sodišče je odločitev utemeljilo s sklicevanjem na določbe tretjega odstavka 5. člena in 28. člena ZUS-1, na podlagi katerih je tožbo zaradi molka dopustno vložiti le, če se s tožbo zahteva izdaja ali vročitev upravnega akta, to pa je akt iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1. Mnenje k načrtovanim posegom v prostor, predvidenih v osnutku OPN, ki ga izda nosilec urejanja prostora v postopku prostorskega načrtovanja, po vsebini ni tak akt, saj ne pomeni odločitve o tožničini pravici ali pravni koristi s področja upravnega prava. Zato tožba, vložena zaradi molka tožene stranke, ni dopustna.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep vložila pritožbo. Z odločitvijo se ne strinja, ker ta pomeni, da tožena stranka ni vezana na noben rok in je ni mogoče prisiliti, da izpolni svojo dolžnost in da izda ustrezno mnenje. Poudarja, da je OPN ključni akt za razvoj občine v nekem štiriletnem obdobju in če tega ni, potem tudi razvoj v lokalni skupnosti ni mogoč. Zato je zgrešeno stališče sodišča, da mnenje ne predstavlja odločitve o tožničini pravici ali pravni koristi s področja upravnega prava. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj ugodi pritožbi in izpodbijani sklep razveljavi ter ugodi tožbenemu zahtevku, podrejeno, naj po razveljavitvi sklepa zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. Pravilno je stališče v izpodbijanem sklepu, da je v skladu s tretjim odstavkom 5. člena ZUS-1 upravni spor dopusten, če tožniku v predpisanem roku ni bil izdan ali mu ni bil vročen upravni akt. V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 namreč sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov (s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj), o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Tožba zaradi molka je zato vezana na opustitev dolžnega ravnanja oblastnega organa glede izdaje akta, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu, in sicer ker ima značilnosti upravnega akta, če jih nima, pa na na podlagi izrecne zakonske določbe.

7. Upravni akt je kot institut vsebinsko opredeljen v drugem odstavku 2. člena ZUS-1, ki določa, da je upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Iz te določbe izhaja, da je upravni akt posamični akt, ki ga organ izda pri izvrševanju upravne funkcije in s katerim spreminja strankin pravni položaj. Mnenje pristojnega nosilca urejanja prostora k osnutku ali predlogu OPN ne pomeni izvrševanja upravne funkcije, ampak naloge, ki jo ima nosilec urejanja prostora v postopku sprejemanja občinskega predpisa. Pri tem noben predpis ne določa in tega ne trdi niti pritožnica, da se postopek izdaje mnenja vodi kot upravni postopek ali da se v tem postopku izda upravna odločba, s katero se odloči o pritožničini pravici do pozitivnega mnenja, določeni v materialnem predpisu, ali da je zoper negativno mnenje dopustno vložiti tožbo v upravnem sporu.

8. S tožbo zaradi molka zato ni mogoče doseči izdaje ali vročitve mnenja, pri čemer Vrhovno sodišče dodaja, da podlaga za to ne more biti niti določba drugega odstavka 28. člena ZUS-1, na katero se je pritožnica sklicevala v tožbi. Ta določba ureja specifičen primer, in sicer ko upravni organ prve stopnje izda odločbo (torej upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1), zoper katero stranka vloži pritožbo, o kateri pa upravni organ druge stopnje ne odloči v predpisanem roku in tega ne stori niti na novo zahtevo v nadaljnjih sedmih dneh. V takem primeru sme stranka zoper prvostopenjsko odločbo sprožiti upravni spor, kot če bi bila njena pritožba zavrnjena. Vse to pa niso okoliščine obravnavane zadeve.

9. Pritožnica pravilnosti odločitve ne more izpodbiti z navedbami o pomenu OPN za razvoj občine in iz tega izhajajoče pomembnosti ravnanja tožene stranke, da izda mnenje v določenem roku. Navedeno namreč ne predstavlja elementa, relevantnega za opredelitev upravnega akta, druge konkretne okoliščine pa v pritožbi niso zatrjevane. Vrhovno sodišče zato le pripominja, da je Zakon o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), na določbe katerega se sklicuje sodišče v izpodbijanem sklepu, v četrtem odstavku 47. a člena in v petem odstavku 51. člena določal, da če nosilci urejanja prostora v roku ne dajo mnenja, se šteje, da na osnutek oziroma na predlog OPN nimajo pripomb. Podobno rešitev je imel Zakon o urejanju prostora (ZUreP-2) v tretjem odstavku 39. člena, ko se v primeru, če nosilci urejanja prostora v rokih, ki jih določa ta zakon, ne dajo aktov in podatkov iz prvega odstavka tega člena (med drugim tudi smernic in mnenj), šteje, da jih nimajo. Sedaj veljavni ZUreP-3 pa ima enako določbo v devetem odstavku 41. člena. Iz tega izhaja, da je za postopke priprave prostorskih aktov že zakonodajalec določil pravno posledico za primer nedelovanja nosilcev urejanja prostora v zakonsko predpisanih rokih in s tem odpravil oviro za nadaljevanje postopka priprave predpisa.

10. Glede na navedeno in ker niso podani razlogi, na katere pazi po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1) in potrdilo izpodbijani sklep.

Vprašanje morebitnega (ne)strinjanja in neupoštevanja izdanega mnenja (kot akta, s katerim nosilec urejanja prostora preveri upoštevanje izdanih smernic oziroma predpisov z njegovega delovnega področja) je predmet obravnave v okviru presoje ustavnosti in zakonitosti sprejetega OPN pred ustavnim sodiščem in ne v upravnem sporu. Na podlagi splošnih določb 64. člena Zakona o državni upravi (ZDU-1) je namreč razvidno, da imajo ministrstva, vsako na svojem področju, pooblastilo, da pri opravljanju nadzorstva nad zakonitostjo dela organov lokalnih skupnosti nadzorujejo tudi zakonitost splošnih aktov, ki jih izdajajo organi lokalnih skupnosti v zadevah iz pristojnosti lokalnih skupnosti (na podlagi 21. členom Zakona o lokalni samoupravi je taka pristojnost področje prostorskega načrtovanja). V teh primerih mora ministrstvo opozoriti organ lokalne skupnosti, ki je izdal akt, za katerega meni, da ni v skladu z ustavo in zakonom, mu predlagati ustrezne rešitve in določiti rok, v katerem mora organ lokalne skupnosti sporni akt uskladiti, če ga ne, pa mora ministrstvo predlagati vladi, da zahteva začetek postopka pred ustavnim sodiščem za oceno skladnosti predpisa lokalne skupnosti z ustavo oziroma zakonom.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/2, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.