VSRS Sklep X Ips 14/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2025-05-13

Peter Golob (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

LOKALNA SAMOUPRAVA - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

dopuščena revizija - določitev višine občinske takse - plačilo občinske takse za oglaševanje - odmera občinske takse - načelo sorazmernosti - načelo ekvivalence - posebna raba javne površine - ekonomska korist

Upravno sodišče presoje ustavnoskladnosti predpisane takse v Odloku o taksi za oglaševanje prodaje blaga in storitev v Občini Izola ni opravilo v skladu z načelom ekvivalence, kot je začrtano v sklepu Vrhovnega sodišča X Ips 53/2021 z dne 9. 3. 2022. Presoje sorazmernosti višine sporne takse namreč ni napravilo glede na korist, ki izhaja iz narave pravice do posebne rabe javnih površin, ki jo je revidentka pridobila v zameno za plačilo takse. Upravno sodišče ni ugotavljalo niti ali je višina takse sorazmerna glede na ekonomsko korist, pridobljeno s posebno rabo, niti ali je ta sorazmerna s konkretnim posegom v javni prostor in njegovo obremenitvijo s posebno rabo.

I. Reviziji se ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1243/2019-36 z dne 5. 10. 2022 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju: Upravno sodišče) je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) zavrnilo tožničino tožbo zoper 2. točko izreka odločbe Občinske uprave Občine Izola (v nadaljevanju: prvostopenjski upravni organ), številka 3502-70/2019 z dne 5. 3. 2019, s katero je ta tožnici (med drugim) dovolila uporabo taksnih predmetov na toženkinem območju, in sicer "6 kom TABLA JUMBO v velikosti 12,00 m2, 3 x OBOJESTRANSKI JUMBO PLAKAT, na ..., za omejen čas od 1. 1. 2019 do 31. 12. 2019, pod tam navedenimi pogoji" (1. točka izreka), in ji za uporabo teh taksnih predmetov odmerila takso v višini 16.200,00 EUR (2. točka izreka).

2. Prvostopenjski upravni organ je tožnici takso odmeril na podlagi 4. člena Odloka o taksi za oglaševanje prodaje blaga in storitev v Občini Izola (Uradne objave Občine Izola, št. 18/2017; v nadaljevanju: Odlok). Pri njeni odmeri je upošteval: velikost (12 m2 - več kot 4 m2, letni pavšalni znesek 2.000,00 EUR) in število tabel (6), njihovo lokacijo (1,35) ter število mesecev uporabe (12), kar je skupaj zneslo 16.200,00 EUR.

3. Župan Občine Izola (v nadaljevanju: drugostopenjski upravni organ) je tožničino pritožbo z odločbo, številka 3502-123/2019-3 z dne 18. 6. 2019, zavrnil. Dopolnil je obrazložitev prvostopenjskega upravnega organa in dodal, da ker se vsi trije taksni predmeti nahajajo znotraj 10-metrskega pasu ..., ki razmejuje coni A in B, je prvostopenjski upravni organ za odmero takse v skladu s tretjim odstavkom 2. člena Odloka pravilno uporabil količnik 1,35.

4. Upravno sodišče je v razlogih izpodbijane sodbe tožničine ugovore o neustavnosti Odloka zavrnilo. Menilo je, da tožnica v zvezi z ureditvijo v Odloku, ki se razlikuje od ureditve v Odloku o občinskih taksah (Uradne objave Občine Izola, št. 5/03 in nasl.; v nadaljevanju: Odlok 2003), ni navedla, da bi bila in zakaj bi bila v neenakopravnem položaju glede na druge potencialne zainteresirane oglaševalce, niti ni navedla, zakaj, kako in s čim naj bi bilo poseženo v njeni pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave Republike Slovenije (URS) in pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena URS.

5. Po stališču Upravnega sodišča tožnica le z navajanjem višine zneska izračuna taksne obveznosti po veljavnem Odloku v primerjavi z izračunom višine taksne obveznosti za iste taksne predmete na isti lokaciji na podlagi prej veljavnega Odloka 2003 ni izkazala posega v svoj pravno varovani položaj oziroma kršitve načela sorazmernosti kot dela načela pravne države iz 2. člena URS. Ta poseg je predpisan tako s 147. členom v zvezi s 142. in 146. členom URS, kot tudi z 9. členom Zakona o javnih financah (ZJF-1), na način, ki je v skladu s temeljnim pogojem za uresničevanje lokalne samouprave. Ta pogoj je zagotavljanje zadostnih lastnih finančnih virov za financiranje izvirnih pristojnosti občine, kar zagotavlja njeno finančno avtonomijo in je ne postavlja v položaj odvisnosti od države. Poleg tega je poseg po presoji Upravnega sodišča predpisan dovolj določno, da ne dopušča arbitrarnosti. Prav tako je primeren, saj je z njim mogoče uresničevati legitimen cilj, ki je delujoča lokalna samouprava kot ustavna kategorija. Končno je po oceni Upravnega sodišča poseg sorazmeren tudi v ožjem smislu, saj ne pomeni posega v tožničino razpolaganje z ustvarjenim dobičkom. V okviru svobodne podjetniške pobude ji je prepuščena presoja, kakšni stroški so zanjo (še) sprejemljivi. S strani pristojnega organa je bila o višini predpisane taksne obveznosti tudi predhodno poučena. K temu je Upravno sodišče dodalo še, da tožnica ni opredelila višine škode, ki naj bi ji domnevno pretila.

6. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 10/2023-5 z dne 11. 10. 2023 revizijo dopustilo glede vprašanja,

ali je Upravno sodišče napačno uporabilo načelo objektivne ekvivalence pri presoji pravilnosti odmerjene takse in v nasprotju s kriteriji Vrhovnega sodišča v sklepu v zadevi X Ips 53/2021 z dne 9. 3. 2022 odločilo, da je taksa, odmerjena na podlagi Odloka, pravilna in ustavno skladna.

7. Tožnica (v nadaljevanju: revidentka) je na podlagi tega sklepa vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da odloči, da se odločba prvostopenjskega upravnega organa z dne 5. 3. 2019 v zvezi z odločbo drugostopenjskega upravnega organa z dne 18. 6. 2019 odpravi oziroma podrejeno, da izpodbijano sodbo razveljavi in vrne zadevo istemu sodišču v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

8. Toženka v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev.

10. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP)). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP).

11. Revidentka povzema vsebino sklepa Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 53/2021 z dne 9. 3. 2022 in poudarja, da je z vidika ustavnega načela ekvivalence mogoče (ne)sorazmernost višine takse presojati glede na korist, ki izhaja iz narave pridobljene pravice. Ta korist je po eni strani v pridobljeni posebni rabi javne površine, ki (v konkretnem primeru s postavitvijo objekta za oglaševanje) na njej omejuje oziroma izključuje tako njeno splošno rabo kot posebno rabo drugih oseb, po drugi strani pa je mogoče z uporabo taksnega predmeta dosegati ekonomsko korist. Navaja, da je po presoji Vrhovnega sodišča taksa po višini določena neustavno, če je v očitnem nesorazmerju s katerimkoli od navedenih vidikov pridobljene koristi. Poudarja, da je temu sledilo tudi Upravno sodišče v sodbi v zadevi I U 386/2022 z dne 25. 4. 2023, ki po njenem prepričanju predstavlja najboljši primer pravilne uporabe materialnega prava in pravilnega ugotavljanja dejanskega stanja. V izpodbijani sodbi pa Upravno sodišče (kljub nebistvenim razlikam v dejanskem stanju) navedenih stališč Vrhovnega sodišča ni upoštevalo, temveč je od njih samovoljno odstopilo, kar pomeni tudi kršitev njene pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena URS.

12. Revidentka trdi, da Upravno sodišče pri odločanju o sorazmernosti sporne občinske takse ni uporabilo načela objektivne ekvivalence. Zato je po njeni oceni zmotno uporabilo materialno pravo, posledično pa je tudi dejansko stanje ugotovilo napačno. Meni, da je v postopku podala dovolj navedb in dokazov, na podlagi katerih bi lahko Upravno sodišče, če bi načelo objektivne ekvivalence uporabilo pravilno, ugotovilo, da je taksa po Odloku odmerjena nesorazmerno glede na ekonomsko korist, ki jo prejme z rabo javnega prostora. Sporna taksa, ki za posamezen objekt za oglaševanje znaša približno 2.700,00 EUR, bistveno presega njen prihodek, ki na oglasno površino znaša 1.100,00 EUR. Prihodek iz objektov pa je merilo, na podlagi katerega je v Odloku oblikovana taksna tarifa. Med takso in storitvijo, za katero se ta plačuje, mora namreč obstajati neposredna zveza. Prihodek iz objektov in ne le višina stroškov poslovanja, kot izhaja iz izpodbijane sodbe, je zato relevantna okoliščina za odločitev v zadevi. Revidentka tako meni, da je, ker je višina odmerjene takse nesorazmerna glede na njene konkretne prihodke, kršeno načelo enakosti iz 14. člena URS. Opozarja, da je nesorazmernost takse dodatno pojasnila s primerjavo nekdanje ureditve v Odloku 2003 in veljavne ureditve v Odloku, ki je takso povišal za skoraj trikrat, čeprav se dejanske okoliščine niso spremenile.

13. Prepričana je, da Upravno sodišče sorazmernosti posega v ožjem pomenu ni ustrezno presodilo (z navedbami, da je bila o višini predpisane taksne obveznosti predhodno poučena) in da se za utemeljitev posega v ustavne pravice ne zahteva, da bi natančno utemeljila nevarnost nastanka škode na način, kot je to od nje zahtevalo Upravno sodišče.

14. Toženka v odgovoru na revizijo ob sklicevanju na razloge izpodbijane sodbe poudarja, da je bilo z določitvijo sporne takse sicer poseženo v revidentkin pravno varovani položaj, vendar na povsem zakonit in ustavno skladen način. Ker revidentka v svojem delovanju ni bila prizadeta, je bil tudi poseg v tem pogledu sorazmeren.

15. Meni, da je sporno taksno obveznost ustrezno opravičila, revidentka, ki nosi dokazno breme, pa bi morala konkretno izkazati ekonomsko korist, ki jo ima zaradi oglaševalskih predmetov, in ki je znatno večja, kot jo je v postopku prikazala. Opozarja, da revidentka ni bila obravnavana drugače v primerjavi z drugimi oglaševalci. Poleg tega ni mogoče, da bi bil poseg, ki ni konkretno zatrjevan, že sam po sebi nesorazmeren. Ker dejansko stanje v tožbi ni bilo dovolj konkretizirano in je Upravno sodišče zato v izpodbijani sodbi načelo objektivne ekvivalence razlagalo in uporabilo drugače kot v sodbi v zadevi I U 386/2022 z dne 25. 4. 2023, po njeni oceni ne gre za odstop od sodne prakse Vrhovnega sodišča. Ker izpodbijana sodba vsebuje razumno obrazložitev, ne gre niti za kršitev 22. člena URS.

O ustavnopravnih omejitvah pri določanju taks

16. Vrhovno sodišče je v sklepu v zadevi X Ips 53/2021 z dne 9. 3. 2022 - v katerem je bilo procesno dejansko stanje povsem enako, kot je v obravnavani zadevi - pojasnilo, da določanje višine taks kot javnih dajatev (147. člen URS) ustavno ne more biti niti neomejeno niti arbitrarno ter da obremenitev s taksami ne sme voditi do nedopustne neenakosti pri obremenitvi zavezancev za plačilo taks, ki bi bila posledica nerazumno in nesorazmerno naložene obveznosti plačevanja te javne dajatve.

17. Sprejelo je stališče, da ker je pri določanju taks bistvenega pomena neposredna povezava med plačilom in storitvijo oziroma koristjo, ki je posameznemu zavezancu zagotovljena s strani nosilcev oblasti, se pri taksah zahteva po pravičnosti pri porazdelitvi javnih bremen odrazi v drugačnem vidiku zagotavljanja načela enakosti pred zakonom kot pri davkih. Na področju taks ima to funkcijo načelo ekvivalence, ki zahteva, da mora biti naložena taksa v sorazmerju s storitvijo ali drugo koristjo, ki jo v skladu s predpisi zagotavlja uprava oziroma drug nosilec javne oblasti. V nasprotnem primeru je obremenitev s taksami kot javnimi dajatvami nepravično in neenako porazdeljena. To je očitno na primer tedaj, ko plačuje prejemnik večjega obsega storitev ali večje koristi s strani nosilca oblasti nižjo takso kot tisti, ki prejme navedeni manjši obseg storitve ali koristi. Enaka kršitev nastopi tudi v primeru, če je razlika med taksami za določene obsege pridobljenih storitev ali koristi nerazumno določena, tako da je prejemnik določenega obsega storitve ali koristi obremenjen z nesorazmerno večjo (ali manjšo) takso kot drugi, ki tako storitev ali korist prejme v sorazmerno manjšem obsegu. Za urejanje obveznosti in položajev taksnih zavezancev v predpisih, ki urejajo takse, morajo vselej obstajati razumni razlogi v javnem interesu.

18. Načelo ekvivalence je tako kršeno, če je višina takse določena očitno nesorazmerno glede na korist oziroma storitev, ki jo je zavezanec pridobil od nosilca oblasti in ga zato nerazumno obremenjuje.

O taksi za postavitev objektov za oglaševanje

19. Vrhovno sodišče je v navedenem sklepu načelo ekvivalence apliciralo na presojo (ne)sorazmernosti občinske takse za postavitev objektov za oglaševanje. Pojasnilo je, da je taksa za postavitev teh objektov občinska taksa, povezana s pridobitvijo pravice do posebne rabe javnih površin (in drugih nepremičnin) v lasti oziroma na območju občine, ki se razlikuje od siceršnje splošne, namenske rabe. Z vidika ustavnega načela ekvivalence je tako mogoče (ne)sorazmernost višine tovrstne takse presojati glede na korist, ki izhaja iz narave tako pridobljene pravice. Ta korist je po eni strani v pridobljeni posebni rabi javne površine, ki s postavitvijo objekta za oglaševanje na njej tudi omejuje oziroma izključuje tako njeno splošno rabo kot posebno rabo drugih oseb, po drugi strani pa je mogoče s takim objektom dosegati tudi ekonomsko korist. Tovrstna taksa je določena po višini neustavno, če je v očitnem nesorazmerju z obema vidikoma pridobljene koristi. V tem primeru je mogoče šteti, da je določena arbitrarno.

20. V obravnavani zadevi je prvostopenjski upravni organ revidentki za postavitev treh objektov za oglaševanje v velikosti 12 m2 na ... za leto 2019 na podlagi 4. člena Odloka odmeril takso v višini 16.200,00 EUR.

21. Revidentka je v tožbi (med drugim) zatrjevala, (1) da je Odlok v neskladju s 14., 33., 67. in 74. členom URS, saj nesorazmerno posega v njeni pravici do zasebne lastnine in do svobodne gospodarske pobude, (2) da je povišanje takse nesorazmerno, saj zanj ni nobenih utemeljenih razlogov, ter (3) da je normodajalec s sprejemom Odloka porušil ravnovesje med interesom toženke po zaračunavanju občinskih taks in interesom nje in drugih zavezancev, da lahko učinkovito uporabljajo taksne predmete in opravljajo svojo dejavnost.

22. Upravno sodišče je navedene revidentkine ustavnopravne ugovore zavrnilo in presodilo, da tako predpisana taksa zasleduje cilj zagotavljanja zadostnih lastnih finančnih virov za financiranje izvirnih pristojnosti občine. Ocenilo je, da je poseg v revidentkine ustavne pravice predpisan dovolj določno ter da je primeren in sorazmeren v ožjem smislu. Menilo je, da z njim ni poseženo v njeno razpolaganje z ustvarjenim dobičkom, da ji je v okviru svobodne podjetniške pobude prepuščena presoja, kakšni stroški so zanjo še sprejemljivi, da je bila s strani pristojnega organa predhodno obveščena o višini predpisane takse in da ni opredelila višine škode, ki naj bi ji domnevno grozila.

23. Po presoji Vrhovnega sodišča revidentka utemeljeno opozarja, da Upravno sodišče s tem presoje ustavnoskladnosti predpisane takse v Odloku ni opravilo v skladu z načelom ekvivalence, kot je začrtano v sklepu Vrhovnega sodišča X Ips 53/2021 z dne 9. 3. 2022. Presoje sorazmernosti višine sporne takse namreč ni napravilo glede na korist, ki izhaja iz narave pravice do posebne rabe javnih površin, ki jo je revidentka pridobila v zameno za plačilo takse. Upravno sodišče ni ugotavljalo niti ali je višina takse sorazmerna glede na ekonomsko korist, pridobljeno s posebno rabo, niti ali je ta sorazmerna s konkretnim posegom v javni prostor in njegovo obremenitvijo s posebno rabo.

24. Na podlagi odgovora na revizijsko vprašanje je tako tudi presoja v obravnavani zadevi jasna. Upravno sodišče je napačno uporabilo načelo objektivne ekvivalence pri presoji pravilnosti odmerjene takse ter brez uporabe kriterijev Vrhovnega sodišča v sklepu v zadevi X Ips 53/2021 z dne 9. 3. 2022 odločilo, da je taksa, odmerjena na podlagi Odloka, pravilna in ustavno skladna.

25. S tem pa je Upravno sodišče, ker za svoj odstop od stališč o načelu ekvivalence, ki izhajajo iz sklepa Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 53/2021 z dne 9. 3. 2022, ni ponudilo nikakršnih razlogov, kršilo tudi revidentkino pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena URS.

26. Ker je torej Upravno sodišče pri presoji skladnosti v Odloku predpisane takse za postavitev objektov za oglaševanje z URS nepravilno uporabilo načelo ekvivalence oziroma tega načela sploh ni uporabilo, je napačno uporabilo materialno pravo. Zato je tudi dejansko stanje, ki je pomembno za presojo zatrjevane neustavnosti Odloka, nepopolno ugotovljeno. Vrhovno sodišče je zato reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo sojenje (drugi odstavek 94. člena ZUS-1). Upravno sodišče bo moralo v okviru materialno procesnega vodstva (285. člen ZPP) stranki postopka pozvati, da glede na predstavljeno načelo ekvivalence, pomembno pri presoji (ne)sorazmernosti taks, svoje navedbe dopolnita in za dokazovanje slednjih predlagata ustrezne dokazne predloge.

27. Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Sklep Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 53/2021 z dne 9. 3. 2022, točka 12.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 14, 22, 147

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.