VSRS Sklep I Up 93/2025
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2025-06-10

Peter Golob (preds.), mag. Jonika Marflak Trontelj (poroč.), Nataša Smrekar

začasna odredba - neizkazana težko popravljiva škoda - prenehanje naročniškega razmerja - izguba strank - poslovna škoda - konkretnost prikrajšanja

Nepopravljivost posledic izvršitve izpodbijanega upravnega akta je sicer pomembna, ne pa že sama po sebi zadostna okoliščina, ki bi utemeljevala obstoj kakršnekoli oblike škode. Vsaka posledica, četudi ireverzibilna, kot je na primer dejstvo, da tožnica objavljenega oziroma poslanega obvestila (v primeru ugoditve tožbi) ne bo mogla vzeti nazaj, ali okoliščina, da prenehanje naročniške pogodbe pomeni tudi spremembo njenega pravnega položaja, sama po sebi še ni škoda, če hkrati ne predstavlja tudi določenega konkretnega prikrajšanja pravne osebe na področju njenega delovanja.

I. Pritožbi se ugodi, izpodbijani sklep se spremeni tako, da se predlog za izdajo začasne odredbe zavrne.

II. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Tožnica je vložila tožbo zoper odločbo št. 06102-3/2025/4 z dne 25. 3. 2025, s katero ji je toženka v bistvenem naložila, da mora svoje naročnike obvestiti o spremembi pogodbenih pogojev (umiku televizijskih programov Veseljak-Golica, Aktual TV, Best TV in TV Zlati zvoki iz svoje programske sheme) in o tem, da imajo, če se s predlaganimi spremembami ne strinjajo, pravico v roku 60 dni od prejema obvestila odstopiti od naročniške pogodbe na način iz tretjega odstavka 192. člena Zakona o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom-2). Skupaj s tožbo je vložila tudi predlog za izdajo začasne odredbe za odložitev izvršitve navedenega upravnega akta do izdaje pravnomočne odločbe.

2. Upravno sodišče je z izpodbijanim sklepom temu predlogu ugodilo. V obrazložitvi je navedlo, da je težko popravljiva škoda v smislu drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v tem, da bi bile posledice izvršitve izpodbijanega upravnega akta nepopravljive. Tožničina pravica do učinkovitega sodnega varstva se zato lahko zavaruje le z izdajo začasne odredbe. Ko bi tožnica naročnike enkrat obvestila o pravici do odstopa od naročniške pogodbe brez dodatnih stroškov, tega obvestila, tudi če bi s tožbo uspela, ne bi mogla več preklicati, naročniške pogodbe, ki bi na tej podlagi prenehale, pa ne bi mogle spet postati veljavne. To po presoji Upravnega sodišča za tožnico predstavlja poslovno tveganje, ki odpira možnost nenadne odpovedi naročnin in s tem nepopravljive poslovne škode.

3. Toženka (v nadaljevanju pritožnica) je zoper izpodbijani sklep vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in vrne zadevo Upravnemu sodišču, da opravi nov postopek. Navaja, da lahko tožničini naročniki od naročniške pogodbe odstopijo kadarkoli, razlika med "redno" odpovedjo in odpovedjo na podlagi 192. člena ZEKom-1 je le v tem, da v drugem primeru naročnikom ni treba plačati morebitnih dodatnih stroškov. Premoženjska škoda zaradi neplačila dodatnih stroškov pa je tudi vsa škoda, ki preti tožnici. Ta v predlogu ni verjetno izkazala, da bi do izgube naročnikov dejansko prišlo, niti da bi bila izvršitev izpodbijanega ukrepa nepopravljiva in s tem sodno varstvo izvotljeno. Upravno sodišče se ni opredelilo do pritožničine navedbe, da obvestilo še ne pomeni, da bodo naročniki od pogodbe tudi dejansko odstopili oziroma da jih tožnica ne bo mogla pridobiti nazaj z vrnitvijo ukinjenih programe ali z drugo ponudbo. Menjava operaterjev je med naročniki običajna praksa, trendi na trgu kažejo, da bodo številni tožničini naročniki do zaključka tega sodnega postopka iz tega ali drugega razloga in ne glede na izdano začasno odredbo to tudi storili. Pri tem pa bodo neupravičeno oškodovani v svoji pravici do brezplačnega odstopa. Izguba naročnikov tako ni neposredna posledica izpodbijanega ukrepa. Zadrževanje izvrševanja sporne pravice naročnikov je tudi v nasprotju z Direktivo (EU) 2018/1972 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2018 o Evropskem zakoniku o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju Direktiva).

4. Tožnica v odgovoru na pritožbo pritožbenim navedbam obrazloženo nasprotuje. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne in potrdi izpodbijani sklep. Zahteva tudi povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

6. Pogoje za izdajo začasne odredbe ureja 32. člen ZUS-1, ki v drugem odstavku določa, da sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

7. Prvi pogoj za izdajo začasne odredbe torej je, da bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Ker so bila s 192. členom ZEKom-2, na podlagi katerega je bila izdana izpodbijana upravna odločba, v slovenski pravni red prenesena pravila Direktive, načelo lojalne razlage zahteva, da se tudi pravni standard težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 ter z njim povezano trditveno in dokazno breme razlagajo v skladu z Direktivo.

8. Ta glede začasnih ukrepov v uvodnih izjavah določa, da bi morali pritožbeni organi, da se zagotovi pravna varnost za akterje na trgu, svoje naloge opravljati učinkovito. Zlasti pritožbeni postopki ne bi smeli biti neupravičeno dolgi. Začasni ukrepi, s katerimi se odloži učinkovanje odločitve pristojnega organa, bi se morali sprejeti le v nujnih primerih, da se prepreči resna in nepopravljiva škoda za stran, ki zahteva te ukrepe, in če je to potrebno zaradi zagotavljanja ravnovesja interesov (točka 77). V točki 78 uvodnih izjav Direktive je nadalje navedeno, da pritožbeni organi zelo različno uporabljajo začasne ukrepe za odložitev izvršitve odločitev nacionalnih regulativnih ali drugih pristojnih organov. Da bi bil pristop bolj usklajen, bi bilo treba uporabiti skupne standarde v skladu s sodno prakso Sodišča.

9. Tako kot je osnovni namen začasne odredbe v upravnem sporu zagotovitev učinkovitosti sodnega varstva, je tudi po skupnih standardih iz sodne prakse SEU namen postopka za izdajo začasne odredbe zagotoviti polni učinek prihodnje meritorne odločbe. V skladu z ustaljeno sodno prakso SEU je treba za uresničitev tega cilja nujnost presojati glede na potrebo po začasni odločitvi, da bi stranki, ki predlaga začasno varstvo, nastala resna in nepopravljiva škoda. Ta stranka mora dokazati, da ne more čakati na izid postopka v glavni stvari, ne da bi utrpela tako škodo. Čeprav za dokaz obstoja te škode ni treba zahtevati, da se nastanek in neizogibnost škode dokaže z absolutno gotovostjo, in da zadostuje, da jo je mogoče z dovolj veliko verjetnostjo predvideti, pa mora stranka, ki predlaga izdajo začasne odredbe,

dokazati dejstva, glede na katera meni, da obstaja resnična nevarnost za nastanek take škode

10. Tudi Vrhovno sodišče je v svoji sodni praksi že večkrat poudarilo, da mora stranka, ki predlaga izdajo začasne odredbe, konkretno navesti okoliščine in dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in obliko ter obseg škode, s stopnjo verjetnosti izkazati, zakaj je takšna škoda za njo težko popravljiva ter za vse navedeno predložiti tudi dokaze. Na stranki je torej trditveno in dokazno breme.

11. To v obravnavani zadevi pomeni, da bi morala tožnica za utemeljenost predloga za izdajo začasne odredbe zatrjevati in dokazati dejstva, na podlagi katerih bi bilo mogoče z dovolj veliko verjetnostjo predvideti nastanek težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 v povezavi s skupnimi standardi iz sodne prakse SEU.

12. Pritožba utemeljeno opozarja, da tožnica že opisanega trditvenega, posledično pa tudi dokaznega bremena ni zmogla. Da obstaja možnost, da bo, če bo tožnica objavila in svojim naročnikom poslala obvestilo o odstopnem upravičenju iz prvega odstavka 192. člena ZEKom-2, to pravico lahko izkoristilo nedoločeno število naročnikov, med strankama sicer ni sporno. Prav tako ni sporno, da tožnica ob morebitnem uspehu s tožbo ne bo mogla doseči, da bi naročniške pogodbe, ki so na tej podlagi prenehale, spet postale veljavne. Ni pa pravilna presoja Upravnega sodišča, da že zatrjevano "poslovno tveganje, ki odpira možnosti nenadne odpovedi naročnin, pri čemer prvotnega poslovnega položaja ne bo mogoče več vzpostaviti", zadosti pravnemu standardu verjetnosti nastanka težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1.

13. Nepopravljivost posledic izvršitve izpodbijanega upravnega akta je sicer pomembna, ne pa že sama po sebi zadostna okoliščina, ki bi utemeljevala obstoj kakršnekoli oblike škode. Vsaka posledica, četudi ireverzibilna, kot je na primer dejstvo, da tožnica objavljenega oziroma poslanega obvestila (v primeru ugoditve tožbi) ne bo mogla vzeti nazaj, ali okoliščina, da prenehanje naročniške pogodbe pomeni tudi spremembo njenega pravnega položaja, sama po sebi še ni škoda,

če hkrati ne predstavlja tudi določenega konkretnega prikrajšanja pravne osebe na področju njenega delovanja.

14. Pritožnica zato pravilno navaja, da je tožnica v predlogu za izdajo začasne odredbe zatrjevala zgolj premoženjsko škodo zaradi zmanjšanja števila naročnikov in neplačila dodatnih stroškov odpovedi naročniških pogodb, pri čemer pa ni s stopnjo verjetnosti izkazala, da bi do odliva naročnikov dejansko prišlo in kakšno škodo bi ji to povzročilo. Tudi po presoji Vrhovnega sodišča je tožnica s tem, ko je trdila, da bi "odstopno upravičenje lahko uveljavilo vseh 200.000 naročnikov, bi pa že odhod enega samega h konkurenčnemu operaterju zanjo pomenil nepovratno izgubo", uveljavljala zgolj škodo, ki je očitno hipotetična in ne zatrjevana kot verjetna. Ni namreč jasno, ali predvideva, da bo naročniško pogodbo odpovedal en naročnik ali vseh 200.000, in še manj, kakšnemu obsegu finančnega (ali drugega) prikrajšanja naj bi jo to izpostavilo. Glede hipotetičnih oziroma negotovih tveganj je SEU že zavzelo stališče, da ta za izpolnjenost pogoja nujnosti ne zadostujejo,

Vrhovno sodišče pa presodilo, da za izkaz težko popravljive škode ni dovolj zgolj hipotetično predvidevanje izgube strank, saj takšna škoda ni niti predvidljiva niti konkretna.

Argument tožnice v odgovoru na pritožbo, da bi bilo z izdajo začasne odredbe "treba varovati že možnost, da bi naročniki lahko izkoristili odstopno upravičenje in od tožnice nepovratno odšli", je zato zgrešen.

15. Logična posledica opisanih pavšalnih navedb je tudi, da tožnica ni izkazala, da bi v primeru izvršitve izpodbijane upravne odločbe utrpela finančno škodo, ki bi bila, kot zahtevajo standardi SEU, vsaj znatna - bodisi glede na velikost podjetja ali objektivno.

Podobno je tudi Vrhovno sodišče v svoji sodni praksi glede težke popravljivosti poslovne škode že večkrat poudarilo, da je ta podana, če gospodarski subjekti ne morejo uresničiti svojih poslovnih načrtov oziroma izpolniti že dogovorjenih pogodbenih obveznosti, kar pomembno posega v njihovo poslovanje (npr. nabava osnovnih in obratovalnih sredstev, plačilo surovin, novih investicij),

pri čemer je opozorilo, da je na tak bistven poseg mogoče sklepati šele na podlagi celovitega prikaza predlagateljevega finančnega stanja, poslovanja oziroma obsega celotne dejavnosti.

Trditev, ki bi omogočala takšno sklepanje, pa tožnica v predmetnem predlogu ni podala.

16. Kot pojasnjeno v 9. in 10. točki te obrazložitve, predlagatelju začasne odredbe ni treba z gotovostjo izkazati nastanka škode, mora pa na podlagi zatrjevanih in dokazanih obstoječih objektivnih dejstev izkazati škodo, ki jo je kot verjetno mogoče predvideti. Tožnici to v tem primeru ni uspelo. Zato je neutemeljeno njeno stališče, da obsega škode ni mogoče vnaprej predvideti. Tudi sicer pritožnica s tem v zvezi (neprerekano) opozarja, da to ni bil prvi primer, ko bi tožnica naročnikom zaradi ukinitve televizijskih programov poslala obvestilo iz prvega odstavka 192. člena ZEKom-2. Tožnica bi zato lahko podala najmanj navedbe o tem, koliko naročnikov je iz tega ali drugega razloga naročniške pogodbe odpovedalo na podlagi zadnjega obvestila, kakšna škoda ji je zaradi tega nastala, in če oziroma zakaj predvideva, da bi bil odziv naročnikov v tem primeru drugačen.

17. Prav tako so neutemeljene tožničine navedbe, da je težko popravljiva škoda tudi v tem, da bi si naročniki na podlagi obvestila lahko ustvarili zmoten vtis o njeni kršitvi ZEKom-2, kar bi okrnilo njen poslovni ugled. Spregleda namreč, da ji pritožnica z izpodbijano odločbo ni naložila, naj naročnike obvesti o tem, da je kršila zakon, ampak o tem, da imajo zaradi spremembe pogodbenih pogojev pravico do odstopa od naročniških pogodb. Kako naj bi ji to okrnilo ugled, pa iz njenih navedb ni mogoče razbrati. Vrhovno sodišče ob tem zgolj pripominja, da tožnica celo sama zatrjuje, da naj bi pritožnica izpodbijano odločbo o ugotovljeni kršitvi ZEKom-2 že objavila na svoji spletni strani, kar pomeni, da so se njeni naročniki s tem že lahko seznanili.

18. Ker pritožba po obrazloženem utemeljeno uveljavlja, da tožnica ni izkazala, da bi se ji z izvršitvijo izpodbijane upravne odločbe prizadela težko popravljiva škoda, je Vrhovno sodišče pritožbi ugodilo in izpodbijani sklep na podlagi 3. točke tretjega odstavka 80. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1 spremenilo tako, da je predlog za izdajo začasne odredbe zavrnilo.

19. Ker so stroški odgovora na pritožbo zoper izpodbijani sklep del stroškov celotnega postopka, je Vrhovno sodišče odločitev o njih pridržalo za končno odločbo.

Sklep podpredsednika Sodišča z dne 9. 4. 2025 v zadevi C-878/24 P(R), 23. točka obrazložitve in tam citirana sodna praksa.

Sklepa Vrhovnega sodišča I Up 216/2024 z dne 22. 9. 2024 (9. točka obrazložitve in tam citirana sodna praksa) in I Up 190/2015 z dne 3. 9. 2015 (6. točka obrazložitve in tam citirana sodna praksa).

Primerjaj tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 242/2017 z dne 6. 12. 2017, 9. točka obrazložitve.

Sklep predsednika Sodišča prve stopnje z dne 5. 7. 2005 v zadevi T‑117/05 R, 77. točka obrazložitve.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 217/2023 z dne 24. 8. 2023 (13. in 14. točka obrazložitve) in sklep I Up 68/2018 z dne 18. 4. 2018 (10. točka obrazložitve).

Sklep podpredsednika Sodišča z dne 9. 4. 2025 v zadevi C-878/24 P(R), 30. točka obrazložitve in tam citirana sodna praksa.

Sklepa Vrhovnega sodišča I Up 109/2022 z dne 8. 6. 2022 (13. točka obrazložitve) in I Up 202/2024 z dne 29. 8. 2024 (8. točka obrazložitve).

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 152/2024 z dne 14. 6. 2024, 12. točka obrazložitve.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.