VSRS Sklep I Up 60/2026
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2026-04-03

začasna uredba - ureditvena začasna odredba - težko popravljiva škoda - prizadetost javne koristi - poseg v koristi nasprotne stranke - obnova postopka izdaje gradbenega dovoljenja - prepoved nadaljnje gradnje

Običajna raba objekta je za lastnika sosednjega zemljišča lahko težko popravljiva škoda (ali celo nepopravljiva škoda), če v postopku uveljavlja, da za dovolitev gradnje objekta pogoji niso izpolnjeni, tj., če objekta ni dovoljeno graditi.

To, da je Ustavno sodišče sklep o lokacijski preveritvi, na katerem temelji gradbeno dovoljenje, odpravilo zato, da je omogočilo odpravo škodljivih posledic, kaže na to, da javna korist z izdajo začasne odredbe ne bo prizadeta.

Stranka z interesom prizadetosti svoje koristi ne more uveljavljati s sklicevanjem na svojo obveznost dokončati projekt.

I. Pritožbi se ugodi. Sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 262/2026-14 z dne 26. 2. 2026 se spremeni tako, da se zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodi in se učinkovanje gradbenega dovoljenja Upravne enote Piran št. 351-369/2023-6235-21 z dne 21. 6. 2024 zadrži do izdaje pravnomočne odločbe Upravnega sodišča o tožbi v tem upravnem sporu.

II. Odločitev o stroških postopka v zvezi z izdajo začasne odredbe se pridrži za končno sodno odločbo.

1. Tožnica je vložila tožbo zoper odločbo toženke, s katero je ta ugodila pritožbi stranke z interesom in odpravila sklep Upravne enote A. z dne 29. 8. 2025 ter ustavila obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja, izdanega 21. 6. 2024, ki je bil voden po uradni dolžnosti. Hkrati s tožbo zoper izpodbijano odločbo je tožnica vložila predlog za izdajo začasne odredbe, v katerem je Upravnemu sodišču Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) predlagala, naj do pravnomočne odločitve v upravnem sporu zadrži izvrševanje gradbenega dovoljenja z dne 21. 6. 2024, podrejeno, naj zadrži izvršitev I. in II. točke izreka izpodbijane odločbe.

2. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je zahtevo tožnice za izdajo začasne odredbe s sklepom zavrnilo. Štelo je, da tožnica s predlagano začasno odredbo želi doseči zadržanje učinkovanja gradbenega dovoljenja, torej začasno odredbo po tretjem odstavku 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), a da z navedbami o škodi, ki izvira iz običajne rabe stanovanjskega objekta (izguba zasebnosti, hrup, vonj, okrnitev vizualnosti ipd.), ni izkazala obstoja težko popravljive škode. Po presoji Upravnega sodišča izdaje začasne odredbe ni mogoče utemeljiti niti s škodo iz naslova manjvrednosti nepremičnine. Trditve o nepovratnem posegu v zdravo življenjsko okolje (degradacija naravnega bogastva) pa se nanašajo na javni interes, za varstvo katerega tožnica ni aktivno legitimirana.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper ta sklep vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in predlogu za izdajo začasne odredbe v celoti ugodi, podrejeno, naj pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in vrne sodišču v novo odločanje, ter odloči o stroških postopka.

5. Stranka z interesom v odgovoru na pritožbo pritožnici oporeka pravni interes za pritožbo in upravni spor, saj naj bi nepremičnino, s katero je utemeljevala pravni interes za sodelovanje v tem postopku, prodala s kupoprodajno pogodbo z dne 9. 2. 2026. Po vsebini pa pritožbi nasprotuje in zahteva povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

6. Pritožnica v izjavi na te navedbe stranke z interesom trdi, da ima še vedno pravni interes za odločanje sodišča v tem upravnem sporu in prilaga zemljiškoknjižni izpisek z dne 26. 3. 2026.

8. Po presoji Vrhovnega sodišča pritožnica še vedno izkazuje pravni interes za odločitev o tej pritožbi, saj iz predloženih dokazil ne izhaja, da ne bi bila več lastnica nepremičnine, na katero opira pravni interes za tožbo v tem upravnem sporu. Pritožnica sicer ne zanika obstoja kupoprodajne pogodbe, na katero se sklicuje stranka z interesom, vendar pojasnjuje, da na njeni podlagi še ni prišlo do zemljiškoknjižnega vpisa. Pritožnica ne zanika niti vsebine zemljiškoknjižnega dovolila, ki naj bi ga pogodba vsebovala, vendar pa navaja, da ni notarsko overjeno in torej ne omogoča vpisa v zemljiško knjigo. Glede na to, da iz kupoprodajne pogodbe, ki jo je predložila stranka z interesom ne izhaja, da bi bila ta overjena, pritožnici zgolj zaradi obstoja te pogodbe, ni mogoče odreči pravnega interesa v tem upravnem sporu.

9. Predmet tega upravnega spora je odločba drugostopenjskega upravnega organa o odpravi sklepa o obnovi postopka izdaje gradbenega dovoljenja in ustavitvi postopka obnove. V postopku obnove, ki je bil začet po uradni dolžnosti, je (kot izhaja iz 2. točke obrazložitve s to pritožbo izpodbijanega sklepa) pritožnica priglasila svojo udeležbo v njem in zahtevala odpravo gradbenega dovoljenja na podlagi 46. člena Zakona o Ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS). Glede na to, da je bilo s sklepom o dovolitvi obnove zadržano učinkovanje gradbenega dovoljenja,

z odločitvijo o odpravi tega sklepa in ustavitvi postopka obnove pa takega zadržanja ni več, je pritožnica v upravnem sporu zoper izpodbijano odločbo zahtevala tudi izdajo začasne odredbe.

10. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

11. Upravno sodišče je presodilo, da so procesne predpostavke za tožbo izpolnjene, izdajo predlagane ureditvene začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1, pa je zavrnilo na podlagi presoje, da pritožnica ni izkazala težko popravljive škode.

12. Po presoji Vrhovnega sodišča je Upravno sodišče pravilno upoštevalo, da pritožnica s predlagano začasno odredbo po vsebini uveljavlja zadržanje učinkovanja gradbenega dovoljenja, in tako tudi razumelo predlagano zadržanje izvrševanja gradbenega dovoljenja. Ni pa pravilno presodilo izpolnjevanja pogojev za izdajo take ureditvene začasne odredbe.

13. Temeljni vsebinski pogoj za izdajo tako odložitvene kot ureditvene začasne odredbe je verjetnost nastanka težko popravljive škode. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravno sodno prakso Vrhovnega sodišča gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, začasno pa jo je mogoče odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano ureditvijo stanja. Ker je namen začasne odredbe zagotoviti učinkovitost sodnega varstva v upravnem sporu, tožnik težko popravljivo škodo izkaže, če izkaže, da bo v primeru uspeha s tožbo brez izdane začasne odredbe ta uspeh ostal brez pomena, to pomeni, da namen upravnega spora ne bo dosežen.

14. Po presoji Vrhovnega sodišča so utemeljeni pritožbeni ugovori, da je Upravno sodišče presojo, da v obravnavanem primeru ni izkazana težko popravljiva škoda, oprlo na napačna materialnopravna izhodišča glede upoštevnosti škode, ki jo pritožnica uveljavlja.

15. Pritožnica namreč izdajo začasne odredbe predlaga zato, da se prepreči gradnja objekta. Že v zahtevi za izdajo začasne odredbe je opozorila na ireverzibilnost posledic te gradnje in se sklicevala na tretji odstavek 58. člena Gradbenega zakona

(v nadaljevanju GZ-1). Konkretizirala je tudi posledice, ki ji bodo kot lastnici sosednje nepremičnine nastale zaradi same gradnje na podlagi gradbenega dovoljenja, ki mu očita nezakonitost in katerega odpravo tudi uveljavlja na podlagi 46. člena ZUstS. Da je sama gradnja na podlagi gradbenega dovoljenja, za odpravo katerega se zavzema, težko popravljiva škoda, utemeljeno opozarja tudi v pritožbi.

16. Upravno sodišče pravilno navaja, da je učinkovitost sodnega varstva bistvo začasne odredbe. Res je tudi, da 58. člen GZ-1 ne onemogoča odprave gradbenega dovoljenja v vseh primerih, le v primerih, ko bi ukrepanje zoper gradbeno dovoljenje nesorazmerno poseglo v pridobljene pravice ali pravne koristi lastnika objekta. Prav to pa pritožnica želi doseči s predlagano začasno odredbo, tj. da objekt ne bi bil zgrajen do take faze, da odprava gradbenega dovoljenja ne bi bila več mogoča.

17. Stališče, da vplivi običajne rabe stanovanjskega objekta niso pravno upoštevna škoda, v primeru kot je obravnavani, torej ni pravilno. Tudi običajna raba objekta je za lastnika sosednjega zemljišča lahko težko popravljiva škoda (ali celo nepopravljiva škoda), če v postopku uveljavlja, da za dovolitev gradnje objekta pogoji niso izpolnjeni, tj., če objekta sploh ni dovoljeno graditi. Če bo s tem ugovorom uspel po tem, ko bo objekt zgrajen, bo moral kljub nezakonito izdanemu gradbenemu dovoljenju trpeti vse posledice obstoja takega objekta. Tako se pokaže, da je napačno tudi stališče Upravnega sodišča, da je sklicevanje na tretji odstavek 58. člena GZ-1 brez pomena. Zadnji stavek tega odstavka 58. člena namreč v primerih iz te določbe izrecno izključuje uvedbo inšpekcijskega postopka.

18. To po presoji Vrhovnega sodišča, v zadevi kot je obravnavana, zadostuje za verjetni izkaz pravnega standarda težko popravljive škode iz 32. člena ZUS-1.

19. Ker je Vrhovno sodišče opravilo drugačno presojo izpolnjenosti standarda težko popravljive škode kot Upravno sodišče in presodilo, da je ta izkazan, je v nadaljevanju tehtalo tudi prizadetost javne koristi in koristi stranke z interesom.

20. Toženka v postopku (ne v postopku pred Upravnim sodiščem ne v pritožbenem postopku) ni navajala, da bi bil javni interes z zadržanjem pravnih učinkov nezakonitega gradbenega dovoljenja prizadet (kar je v postopku dolžna zatrjevati in dokazati toženka in ne sodišče po uradni dolžnosti). To, da je Ustavno sodišče sklep o lokacijski preveritvi, na katerem temelji to gradbeno dovoljenje, odpravilo prav zato, da je omogočilo odpravo škodljivih posledic, nastalih na podlagi te lokacijske preveritve, pa kaže na to, da javna korist z izdajo začasne odredbe ne bo prizadeta.

21. Stranka z interesom, katere interes bi bil z izdajo začasne odredbe lahko prizadet, je navedla, da bi ji izdaja začasne odredbe povzročila nepopravljivo premoženjsko škodo in popolno uničenje projekta. Pri presoji prizadetosti koristi stranke z interesom je treba v prvi vrsti upoštevati, da je bila gradnja po izdanem gradbenem dovoljenju zadržana že od izdaje sklepa o obnovi postopka do njegove odprave in da je učinek začasne odredbe, izdane v upravnem sporu, tudi časovno omejen (do izdaje pravnomočne sodne odločbe o glavni stvari). To pomeni, da stranka z interesom prizadetosti svoje koristi ne more uveljavljati s sklicevanjem na svojo obveznost dokončati projekt. Nenazadnje se je za to obveznost, kot sama navaja, dogovorila z aneksom k prodajni predpogodbi, ki ga je sklenila 11. 9. 2025 zaradi okoliščin postopka. Navedeno obveznost je torej dogovorila po tem, ko je bilo izvrševanje gradbenega dovoljenja že zadržano s sklepom Upravne enote A. z dne 29. 8. 2025. Zato je neutemeljeno sklicevanje stranke z interesom na z aneksom dogovorjeno razdrtje predpogodbe (in s tem povezano izgubo kupnine v znesku 1,67 milijona EUR), če bi pristojni organ (upravni organ ali sodišče) gradbeno dovoljenje zadržal. Stranka z interesom posledice, ki jih v zvezi s tem navaja, utemeljuje tudi s trditvami o neposredni eksistencialni grožnji, ki bi zastala zaradi zaustavitve del, vendar teh trditev ne konkretizira, zaradi česar jih Vrhovno sodišče pri tehtanju prizadetosti njenih koristi ni moglo upoštevati.

22. Stranka z interesom kot škodo, ki bi nastala z izdajo začasne odredbe navaja še propad dosedanjih vlaganj, saj da je z gradnjo že začela. Posledice ustavitve del pa zgolj našteva, ne da bi konkretizirala njihov dejanski obstoj, zlasti v luči, da je bila gradnja že zadržana. Tako finančne posledice degradacije zgrajenega dela objekta vrednostno ne opredeli, poleg tega jih utemeljuje na dolgotrajnosti sodnega postopka, pri čemer ne pojasni niti časovnega okvira, ki ga ima v mislih, niti ne upošteva možnosti, da bi sodišče zadevo obravnavalo prednostno na podlagi drugega odstavka 13.a člena Zakona o sodiščih. Navaja tudi stroške zaustavitve in konzervacije gradbišča, vendar ukrepe za ustavitev gradbišča navaja zgolj posplošeno, saj ne navaja niti kakšna mehanizacija se na gradbišču sploh nahaja, niti iz česa naj bi izhajalo, da naj bi gradbišče zaradi ustavitve gradnje predstavljalo nevarnost za okolico. Prav tako plačilo "visokih pogodbenih kazni", ki naj bi ji grozile, in težave pri ohranjanju oziroma ponovni vzpostavitvi "poslovnega zagona" zgolj zatrjuje. Vrhovno sodišče sicer na načelni ravni razume, da vsak poseg v dinamiko izvajanja investicije, pomeni poseg v koristi investitorja, vendar v obravnavanem primeru, glede na okoliščine konkretnega primera, nesorazmernost posega v koristi investitorja ni izkazana. Vrhovno sodišče je pri tem tehtalo izkazanost težko popravljivih posledic, če bi investitor z gradnjo nadaljeval, in dejstvo, da stranka z interesom konkretnih finančnih posledic ustavitve gradnje zaradi izdane začasne odredbe, ni izkazala. Še več, ni izkazala niti, da je po odpravi sklepa o dovolitvi obnove postopka in zadržanju izvrševanja gradbenega dovoljenja, z gradnjo nadaljevala do te mere, da bi prav začasna odredba povzročila zatrjevane posledice. Vse to pa narekuje presojo, da bi bile posledice nadaljnje gradnje na podlagi gradbenega dovoljenja hujše od tistih, ki bi nastale javnemu interesu in stranki z interesom.

23. Po presoji Vrhovnega sodišča so torej izpolnjeni pogoji za izdajo ureditvene začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1. Zato je ugodilo pritožničinemu predlogu za njeno izdajo in do pravnomočne odločitve sodišča o tožbi v tem upravnem sporu odložilo pravno učinkovanje gradbenega dovoljenja.

24. Ker so stroški začasne odredbe del stroškov celotnega postopka, je sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa (prvi odstavek 151. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Po drugem odstavku 272. člena Zakona o splošnem upravnem postopku sklep o dovolitvi obnove zadrži izvršitev odločbe, glede katere je obnova dovoljena.

Npr. sklepi Vrhovnega sodišča I Up 68/2020 z dne 15. 6. 2020, I Up 111/2020 z dne 2. 9. 2020, I Up 39/2022 z dne 23. 2. 2022.

Ta določa, da če je objekt zgrajen na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja vsaj do faze izvedenih grobih gradbenih del, se v postopku obnove gradbenega dovoljenja ali v postopku odprave ali razveljavitve po nadzorstveni pravici v primeru, kadar bi ukrepanje zoper gradbeno dovoljenje nesorazmerno poseglo v pridobljene pravice ali pravne koristi lastnika objekta, ugotovi le nezakonitost gradbenega dovoljenja. Zaradi ugotovitve nezakonitosti gradbenega dovoljenja uvedba inšpekcijskega postopka ni dopustna.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 32/3

Gradbeni zakon (2021) - GZ-1  - člen 58, 58/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.