VSRS Sodba X Ips 25/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2025-02-26

Peter Golob (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

CESTE IN CESTNI PROMET - UPRAVNI POSTOPEK - VARNOST CESTNEGA PROMETA

licenca za izvajanje prevozov - odvzem licence - dober ugled - obsodba za kaznivo dejanje - neizpodbojna pravna domneva - pravno vezana odločba - pravna posledica obsodbe - načelo zakonitosti

Zakon določa, da dobrega ugleda po Zakonu o prevozih v cestnem prometu (ZPCP-2) nima oseba: (1) ki je bila pravnomočno obsojena zaradi kaznivega dejanja zoper premoženje, gospodarstvo, varnost cestnega prometa, delovno razmerje in socialno varnost, pravni promet, splošno varnost ljudi in premoženja, okolje, prostor in naravne dobrine ter (2) ki je bila pravnomočno obsojena za druga kazniva dejanja na zaporno kazen, daljšo od enega leta (prvi odstavek 21. člena ZPCP-2). Iz teh določb izhaja, da ZPCP-2 vzpostavlja neizpodbojno pravno domnevo (praesumtio iuris et de iure), da dobrega ugleda nimata oseba, ki je bila pravnomočno obsojena zaradi kaznivega dejanja zoper določene pravne dobrine, in oseba, ki je bila pravnomočno obsojena zaradi kateregakoli kaznivega dejanja, če ji je naložena zaporna kazen, daljša od leta dni.

Odločanje izdajatelja licence o preklicu veljavnosti in odvzemu licence po določbi prve alineje prvega odstavka 32. člena ZPCP-2 je pravno vezano.

Preklic veljavnosti in odvzem licence podjetju zaradi izgube dobrega ugleda osebe, ki je posledica obsodbe za kaznivo dejanje, pomeni pravno posledico obsodbe, zato je treba pri njegovem izreku upoštevati pravila osmega poglavja Kazenskega zakonika (KZ-1) in 21. člena Zakona o odgovornosti pravnih oseb za kazniva dejanja (ZOPOKD) o pravnih posledicah obsodbe.

Odločba o preklicu veljavnosti in odvzemu licence zaradi izgube dobrega ugleda osebe, ki je posledica obsodbe za določeno kaznivo dejanje, se sme izdati le, če je bil ta ukrep določen že ob izvršitvi tega kaznivega dejanja.

I. Reviziji se ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1534/2022-30 z dne 13. 3. 2023 se spremeni tako, da se tožbi ugodi in se odločba Gospodarske zbornice Slovenije, številka 566/18a/136718-EZ z dne 8. 8. 2022, odpravi.

II. Tožena stranka mora v 15 dneh od vročitve te sodbe tožeči stranki povrniti njene stroške celotnega postopka v znesku 1.262,55 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka, do plačila.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju: Upravno sodišče) je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) zavrnilo tožničino tožbo zoper odločbo Gospodarske zbornice Slovenije (v nadaljevanju: prvostopenjski organ), številka 566/18a/136718-EZ z dne 8. 8. 2022, s katero je ta tožnici zaradi neizpolnjevanja pogojev preklicala in odvzela licenco številka G012202/00566 za prevoz potnikov in blaga v notranjem cestnem prometu, licenco Skupnosti številka GE010238/00566 za izvajanje prevozov blaga v mednarodnem cestnem prometu in licenco Skupnosti številka GE010239/00566 za opravljanje prevoza potnikov v mednarodnem in notranjem cestnem prometu (1. točka izreka) ter odločila, da ji mora tožnica v roku osmih dni po prejemu dokončne odločbe vrniti navedene licence in vse njihove overjene kopije (2. točka izreka).

2. Prvostopenjski organ je v postopku ugotovil, da tožnica ne izpolnjuje pogoja dobrega ugleda iz točke a) prvega odstavka 20. člena Zakona o prevozih v cestnem prometu (ZPCP-2) v zvezi s 6. členom Uredbe (ES) št. 1071/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o skupnih pravilih glede pogojev za opravljanje dejavnosti cestnega prevoznika in o razveljavitvi Direktive Sveta 96/26/ES (v nadaljevanju: Uredba). Iz izpiska kazenske evidence je namreč izhajalo, da je bila tožnica pravnomočno obsojena za kaznivo dejanje zoper gospodarstvo po 230. členu Kazenskega zakonika (KZ-1), to je zaradi kaznivega dejanja preslepitve pri pridobitvi posojila ali ugodnosti, z datumom storitve kaznivega dejanja v obdobju od 4. 10. 2010 do 14. 6. 2011, in da ji je bila izrečena denarna kazen v višini 30.000,00 EUR. Ministrstvo za infrastrukturo je z odločbo, številka 3716-74/2022/3-02411138 z dne 12. 10. 2022, tožničino pritožbo zavrnilo.

3. Upravno sodišče je v obrazložitvi, ob sklicevanju na sodbo Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 260/2016 z dne 16. 2. 2017, poudarilo, da pri odvzemu licence ne gre ne za kazensko sankcijo ne za pravno posledico obsodbe, saj prenehanje veljavnosti licenc ni nastopilo na podlagi samega zakona (ex lege), temveč na podlagi odločbe prvostopenjskega organa. Po prepričanju Upravnega sodišča se ureditev v ZPCP-2 v zvezi z Uredbo dejansko približuje značilnostim pravnih posledic obsodbe, vendar pa pomeni lex specialis, ki ureja varstvo javnega interesa na področju cestnega prometa blaga in potnikov z določitvijo pogojev, ki jih morata fizična oziroma pravna oseba izpolnjevati za pridobitev licence in s tem za opravljanje dejavnosti cestnega prevoznika. Upravno sodišče je opozorilo, da posledice, ki lahko nastopijo tudi v primeru pravnomočne obsodbe prevoznika, same po sebi ne pomenijo sankcioniranja, temveč so namenjene varstvu dejavnosti prevozništva in udeleženih potnikov. Zato je menilo, da v postopku izdaje navedene odločbe prvostopenjskega organa niso mogla biti kršena načela kazenskega postopka, vključno z zatrjevano kršitvijo načela zakonitosti v kazenskih zadevah iz 28. člena Ustave Republike Slovenije (URS), poleg tega pa je v trenutku nastopa pravnomočnosti obsodbe (novembra 2021) in ob izdaji izpodbijane odločbe ZPCP-2 določal ukrep odvzema dovoljenja za primer obsodbe za kaznivo dejanje s področja gospodarstva. K temu je dodalo, da iz sodbe Vrhovnega sodišča v zadevi I Ips 7963/2013 z dne 22. 11. 2022, s katero je to zavrnilo tožničino zahtevo za varstvo zakonitosti zoper obsodilno sodbo, izhajajo tudi okoliščine, ki kažejo na subjektivni prispevek tožnice h kaznivem dejanju.

4. Upravno sodišče je pojasnilo, da je prvostopenjski organ pri odločanju po 32. členu ZPCP-2 pravno vezan, kar pomeni, da ob ugotovljenem neizpolnjevanju kateregakoli od pogojev iz točk od a) do f) prvega odstavka 20. člena ZPCP-2

zakon kot obvezno posledico določa preklic in odvzem licence, kar pomeni prenehanje pravice za opravljanje dejavnosti prevoza v cestnem prometu. Hkrati je presodilo, da ukrep, izrečen tožnici, ni nesorazmeren. Ocenilo je, da zakonska ureditev ne presega tistega, kar je potrebno za dosego cilja, to je ureditev dejavnosti cestnega prevoza na način, da bo ta varen in zanesljiv.

5. Opozorilo je še, da se dober ugled izkazuje na način, kot je določen v 24. členu ZPCP-2 ter da ne glede na drugi odstavek 8. člena Pravilnika o licencah za opravljanje prevozov v cestnem prometu (v nadaljevanju: Pravilnik) in ob upoštevanju 21. člen Zakona o odgovornosti pravnih oseb za kazniva dejanja (ZOPOKD) pravna oseba, ki ji je bila v kazenskem postopku izrečena denarna kazen, ne šteje za nekaznovano za namene ugotavljanja izpolnjevanja pogojev za pridobitev licence po ZPCP-2.

6. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 72/2023-5 z dne 29. 11. 2023 revizijo dopustilo glede vprašanj:

a) Ali je možno izpodbijati očitek izgube dobrega ugleda prevoznika po izdani pravnomočni kazenski sodbi?

b) Ali je materialnopravno pravilna presoja, da se preklic in odvzem licenc ne obravnava po pravilih pravnih posledic kazenske sodbe?

c) Ali je materialnopravno pravilno, da se za presojo izpolnjevanja pogojev za izvajanje prevozov oseb in tovora upošteva zakonodaja, veljavna ob izdaji odločbe o preklicu in odvzemu, in ne zakonodaja, veljavna v času delovanja, sankcionirano s kazensko sodbo?

d) Ali je materialnopravno pravilno stališče, da tožena stranka nima ustavnopravnih pooblastil presojati (ne)sorazmernosti ukrepa preklica in odvzema licence ter da je tožena stranka vezana na določbe iz točk a do f prvega odstavka 32. člena ZPCP-2?

7. Tožnica (v nadaljevanju: revidentka) je na podlagi tega sklepa vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni na način, da njeni tožbi ugodi ter odločbo prvostopenjskega organa z dne 8. 8. 2022 odpravi in ji prizna stroške postopka, oziroma podrejeno, izpodbijano sodbo razveljavi in vrne istemu sodišču v novo sojenje.

8. Toženka v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev.

10. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP)). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP).

11. Revidentka navaja, da domnevo izgube dobrega ugleda izpodbija, ker je dokazala, da pri njej niso podani nujni razlogi izgube dobrega ugleda, saj je od storitve kaznivega dejanja, za katerega je odgovoren njen nekdanji zunanji izvajalec, preteklo 12 oziroma 13 let, ne gre za resno kršitev, napako je odpravila, škodo je povrnila skupaj z obrestmi, v zadnjih 12 letih pa tudi ni storila nobenega kaznivega dejanja in prekrška. Po njenem prepričanju po pravilnem in ratio legis razumevanju ZPCP-2 in Uredbe ugleda nima oseba, ki je izvršila najtežja dejanja, v tem primeru pa ne gre za takšno situacijo, saj nista podana ne naklep ne huda malomarnost njenega vodstva in pri njej zaposlenih delavcev. Revidentka uveljavlja bistvene kršitve določb postopka (14. točka drugega odstavka 339. člena ZPP in drugi odstavek 78. člena ZUS-1) ter kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena URS. Meni, da stališče, po katerem domneve izgube dobrega imena ni mogoče izpodbijati, prevozniku neutemeljeno jemlje možnost ugovorov in nasprotnih dokazov, sodišču pa možnost presoje dejanske izgube dobrega imena in sorazmernosti ukrepa. Prepričana je, da takšno stališče odstopa od ustaljene sodne prakse, ki dopušča izpodbijanje pravnih domnev.

12. Revidentka meni, da je Upravno sodišče kršilo načelo zakonitosti (28. člen URS in 7. člen Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP)) ter prepoved retroaktivnosti (155. člen URS), saj je bilo kaznivo dejanje, za katero je bila obsojena, storjeno od konca leta 2010 do junija 2011, ko ne ZPCP-2 ne Uredba nista določala sankcije odvzema licence pravni osebi (po tedaj veljavnem 20. členu ZPCP-2 je morala pogoja dobrega ugleda in strokovne usposobljenosti pri pravni osebi izpolnjevati odgovorna oseba, šele s spremembo z dne 31. 5. 2012 pa to velja za upravljavca prevozov; Uredba pa je bila uveljavljena šele 30. 1. 2016). Po njenem mnenju je odvzem licence kazenska sankcija oziroma pravna posledica obsodbe z učinki kazenske sankcije. Meni, da ne gre za varstvo dejavnosti prevozništva in udeleženih potnikov, ki v tem primeru niso bili ogroženi. Prepričana je, da se s tem nedopustno širi sankcioniranje zunaj okvirov kazenskega prava. Sklicujoč se na 8. člen Pravilnika trdi, da ker ji je bila v tem primeru izrečena denarna kazen, ni pogojev za odvzem licenc.

13. Revidentka navaja tudi, da je pričujoči ukrep preklica in odvzema licenc nesorazmeren ukrep. Sklicujoč se na sodno prakso Ustavnega sodišča in Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) ter področno zakonodajo opozarja, da ureditev v ZPCP-2 ni v skladu z URS in EKČP.

14. Toženka v odgovoru na revizijo poudarja, da je pojem dobrega ugleda, ki ga mora imeti oseba, ki želi opravljati dejavnost cestnega prevoza, natančno opredeljen v ZPCP-2, zato ni mogoče trditi, da oseba dobrega ugleda ni izgubila, če je bila obsojena za katero od kaznivih dejanj iz prvega odstavka 21. člena ZPCP-2. Prvostopenjski organ po njenem prepričanju ni pristojen presojati okoliščin, ki so privedle do pravnomočne kazenske sodbe. Opozarja, da postopka podelitve in odvzema licence potekata po pravilih upravnega postopka. Čeprav je revidentka kaznivo dejanje storila v obdobju med oktobrom 2010 in junijem 2011, prvostopenjski organ v času izdaje licenc januarja 2019 ni mogel vedeti za obstoj tega kaznivega dejanja, saj zaradi dolgotrajnosti kazenskega postopka še ni bila izdana pravnomočna sodba. Poleg tega je po njeni oceni ZPCP-2 v času storitve tega kaznivega dejanja določal enake pogoje za pridobitev licence, njen preklic in odvzem ter enak opis pojma dobrega ugleda kot v času izdaje sporne odločbe o preklicu in odvzemu licenc revidentki. Trdi še, da je prvostopenjski organ pri odločanju pravno vezan in da je milejše ukrepanje, kot je na primer začasni odvzem licence, predvideno le za primer ponavljajočih se prekrškov (31. člen ZPCP-2).

15. ZPCP-2 med pogoji za pridobitev dovoljenja za izvajanje prevozov potnikov in blaga v skladu z ZPCP-2 (v nadaljevanju: licenca) določa, da mora imeti podjetje,

ki želi opravljati dejavnost cestnega prevoza, (med drugim) dober ugled (točka a prvega odstavka 20. člena ZPCP-2). Pri tem morajo, če prosilec ni fizična oseba, pogoj dobrega ugleda izpolnjevati oseba ali osebe, ki bodo nepretrgano in dejansko upravljale prevoze za podjetje (upravljavec prevozov; tretji odstavek 20. člena ZPCP-2). ZPCP-2 pa kot "upravljavca prevoza" opredeljuje fizično osebo, zaposleno v podjetju, ali, če je to podjetje fizična oseba, to isto osebo ali, če je tako določeno, drugo fizično osebo, imenovano s pogodbo, ki dejansko in trajno vodi prevozne dejavnosti tega podjetja (49. a točka prvega odstavka 3. člena ZPCP-2). Pred tem je ZPCP-2 od svoje uveljavitve dne 29. 12. 2006 do uveljavitve novele ZPCP-2-C dne 9. 7. 2011 določal, da morajo v tem primeru pogoj dobrega ugleda izpolnjevati oseba ali osebe, ki bodo nepretrgano in dejansko upravljale prevoze za podjetje (odgovorna oseba; takratni tretji odstavek 20. člena ZPCP-2).

16. Dobrega ugleda po ZPCP-2 nima oseba: (1) ki je bila pravnomočno obsojena zaradi kaznivega dejanja zoper premoženje, gospodarstvo, varnost cestnega prometa, delovno razmerje in socialno varnost, pravni promet, splošno varnost ljudi in premoženja, okolje, prostor in naravne dobrine ter (2) ki je bila pravnomočno obsojena za druga kazniva dejanja na zaporno kazen, daljšo od enega leta (prvi odstavek 21. člena ZPCP-2). Dober ugled oseba znova pridobi, ko prenehajo pravne posledice obsodbe (četrti odstavek 21. člena ZPCP-2). Podjetje in upravljavec prevoza, ki ima sedež ali običajno prebivališče v Republiki Sloveniji, dober ugled izkazuje z izpiskom iz kazenske evidence in evidence prekrškov. Tega organ, ki odloča o zahtevku, pridobi po uradni dolžnosti (prvi odstavek 24. člena ZPCP-2).

17. ZPCP-2 izdajatelju licence predpisuje, da z odločbo njeno veljavnost prekliče in jo imetniku odvzame (med drugim), če ugotovi, da ni več izpolnjen katerikoli od predpisanih pogojev za njeno pridobitev, razen če je izpolnjen kateri od pogojev za začasni odvzem licence oziroma njenih izvodov (prva alineja prvega odstavka 32. člena ZPCP-2).

18. Poleg tega Uredba v 6. členu (med drugim) določa, da države članice, da se zagotovi izpolnjevanje pogoja dobrega ugleda iz člena 3(1)(b) Uredbe in ob upoštevanju drugega odstavka tega člena Uredbe, določijo pogoje, ki jih morata izpolnjevati podjetje in upravljavec prevoza, ter da pri ugotavljanju, ali je podjetje zadostilo zahtevi po dobrem ugledu, preučijo ravnanje podjetja, njegovih upravljavcev prevoza in katerekoli druge ustrezne osebe, ki jo lahko določi država članica. Vse navedbe obsodb, kazni ali kršitev podjetja v tem členu se nanašajo tudi na obsodbe, kazni ali kršitve podjetja samega, njegovih upravljavcev prevoza in katerekoli druge ustrezne osebe, ki jo lahko določi država članica. Pred tem je Direktiva Sveta 96/26/ES z dne 29. 4. 1996 o dovoljenju za opravljanje dejavnosti cestnega prevoznika v tovornem in potniškem prometu ter o medsebojnem priznavanju diplom, spričeval in drugih dokazil o formalnih kvalifikacijah za olajšanje uresničevanja pravic teh prevoznikov do ustanavljanja prevoznih podjetij v domačem in mednarodnem prometu (v nadaljevanju: Direktiva) v 3. členu (med drugim) določala, da morajo podjetja, ki želijo opravljati dejavnost cestnega prevoza, imeti dober ugled in da če prosilec ni fizična oseba, morajo to zahtevo izpolnjevati oseba ali osebe, ki bodo nepretrgano in dejansko opravljale prevoze za podjetje, ter da lahko države članice zahtevajo, da tudi druge osebe v podjetju izpolnjujejo to zahtevo.

19. Kot torej že navedeno, zakon določa, da dobrega ugleda po ZPCP-2 nima oseba: (1) ki je bila pravnomočno obsojena zaradi kaznivega dejanja zoper premoženje, gospodarstvo, varnost cestnega prometa, delovno razmerje in socialno varnost, pravni promet, splošno varnost ljudi in premoženja, okolje, prostor in naravne dobrine ter (2) ki je bila pravnomočno obsojena za druga kazniva dejanja na zaporno kazen, daljšo od enega leta (prvi odstavek 21. člena ZPCP-2). Iz teh določb izhaja, da ZPCP-2 vzpostavlja neizpodbojno pravno domnevo (

), da dobrega ugleda nimata oseba, ki je bila pravnomočno obsojena zaradi kaznivega dejanja zoper določene pravne dobrine, in oseba, ki je bila pravnomočno obsojena zaradi kateregakoli kaznivega dejanja, če ji je naložena zaporna kazen, daljša od leta dni. Zakonsko besedilo je namreč (jasno) oblikovano na način, da pravna posledica, to je izguba dobrega ugleda osebe, nastopi (vedno), če je ta obsojena za eno izmed navedenih kaznivih dejanj oziroma ji je naložena zaporna kazen, daljša od enega leta, nasprotnega dokazovanja, ki bi tej osebi (ali podjetju) na primer omogočalo, da dokazuje, da kljub obsodbi dobrega ugleda ni izgubila, pa ne predvideva.

20. Revidentka nima prav, ko trdi, da takšno stališče odstopa od ustaljene sodne prakse, ki izpodbijanje pravnih domnev dopušča. Ali je posamezna pravna domneva izpodbojna (

), je odvisno od načina njene zakonske ureditve, sodna praksa, ki bi na splošno dopuščala izpodbojnost vseh pravnih domnev, pa zato ne obstoji.

21. Odgovor na prvo dopuščeno revizijsko vprašanje je torej jasen. Ker ZPCP-2 vzpostavlja neizpodbojno pravno domnevo, da dobrega ugleda nima oseba, ki je bila obsojena za eno od kaznivih dejanj zoper tam navedene pravne dobrine oziroma ki ji je bila naložena več kot leto dni trajajoča zaporna kazen, očitka izgube dobrega ugleda prevoznika po izdani pravnomočni kazenski sodbi ni mogoče izpodbijati.

22. Za pravno vezano odločbo gre, kadar materialni predpis določa, kakšno vsebino mora ta imeti pri določenem dejanskem stanju, upravni organ pa glede na načelo zakonitosti (drugi odstavek 120. člena URS in 6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP)) ne more izbirati, ali bo izdal pozitivno ali negativno odločbo.

23. ZPCP-2 v 32. členu določa, da izdajatelj licence z odločbo prekliče njeno veljavnost in jo imetniku odvzame, (med drugim) če ugotovi, da ni več izpolnjen katerikoli od predpisanih pogojev za njeno pridobitev, razen če je izpolnjen kateri od pogojev za njen začasni odvzem oziroma njenih izvodov (prva alineja prvega odstavka 32. člena ZPCP-2). Ti pogoji so taksativno našteti v prvem odstavku 20. člena ZPCP-2, kar pomeni, da ZPCP-2 izdajatelju licence izrecno nalaga, da veljavnost licence prekliče in jo odvzame vselej, kadar ugotovi, da katerikoli od teh pogojev ni več izpolnjen (razen kadar je izpolnjen kateri od pogojev za začasni odvzem licence oziroma njenih izvodov). Izdajatelj licence torej v takem primeru, ob upoštevanju načela zakonitosti iz drugega odstavka 120. člena URS in 6. člena ZUP, nima diskrecije presojati smiselnosti oziroma sorazmernosti tega ukrepa,

temveč mora imetniku licenco odvzeti. Odločanje izdajatelja licence o preklicu veljavnosti in odvzemu licence po določbi prve alineje prvega odstavka 32. člena ZPCP-2 je tako pravno vezano.

24. Ob tem ni nepomembno, da je načelo sorazmernosti pri izreku pričujočega ukrepa upošteval že zakonodajalec. Ta je namreč, kot izhaja iz že navedenega, trajni preklic veljavnosti in odvzem licence predvidel kot subsidiarni ukrep, saj je določil, da mora izdajatelj licence njeno veljavnost preklicati in jo odvzeti šele v primeru, če ni izpolnjen kateri od pogojev za njen začasni odvzem. Zato tudi v tem pogledu zgolj pavšalno revidentikno zatrjevanje, da takšna ureditev nasprotuje določbam 2., 22., 23., 25., 33., 67. in 74. člena URS, njeno povzemanje teoretičnih izhodišč o načelu sorazmernosti ter (napačno) sklicevanje na sodbi ESČP v zadevah Vaskrsić proti Sloveniji in Rola proti Sloveniji, za sklep o neustavnosti ZPCP-2 ne zadošča. Prav tako za sklep, da veljavna zakonska ureditev nasprotuje 14. členu URS, ne zadošča revidentkino poenostavljeno sklicevanje na Zakon o javnem naročanju (ZJN-3) in Zakon o revidiranju (ZRev-2). Ustavno načelo enakosti iz 14. člena URS namreč zahteva, da zakonodajalec bistveno enake položaje obravnava enako,

revidentka pa v ničemer ne obrazlaga, zakaj in v čem naj bi si bili položaji, na katere se sklicuje, enaki.

25. Iz navedenih razlogov je odgovor na četrto dopuščeno revizijsko vprašanje, ali je materialnopravno pravilno stališče, da tožena stranka nima ustavnopravnih pooblastil presojati (ne)sorazmernosti ukrepa preklica in odvzema licence ter da je pri odločanju po prvi alineji prvega odstavka 32. člena ZPCP-2 vezana na določbe iz točk od a) do f) prvega odstavka 20. člena ZPCP-2, pritrdilen.

26. KZ-1 pravne posledice obsodbe ureja v osmem poglavju, in sicer v členih od 78 do 80, ZOPOKD pa v 21. členu. Dilema, ki jo mora razrešiti Vrhovno sodišče, je, ali je treba pravila iz tega poglavja KZ-1 in 21. člena ZOPOKD upoštevati tudi pri preklicu veljavnosti in odvzemu licence po prvi alineji prvega odstavka 32. člena ZPCP-2 zaradi izgube dobrega ugleda osebe, ki je posledica obsodbe za kaznivo dejanje (točka a prvega odstavka 20. člena ZPCP-2 v zvezi s prvim odstavkom 21. člena ZPCP-2).

27. Vrhovno sodišče je v sodbi v zadevi X Ips 260/2016 z dne 16. 2. 2017 res presodilo, da je ukrep prepovedi opravljanja funkcije člana nadzornega sveta banke po 1. točki prvega odstavka 273. člena Zakona o bančništvu (ZBan-2) v zvezi z 2. točko prvega odstavka in 1. točko drugega odstavka 53. člena ZBan-2

namenjen varstvu bank in njihovih strank ter ne pomeni sankcioniranja te osebe in kazenske posledice obsodbe.

Vendar pa je drugačno stališče sprejelo ESČP v (kasnejši) sodbi v zadevi Rola proti Sloveniji z dne 4. 6. 2019, v kateri je presojalo ukrep odvzema dovoljenja za opravljanje funkcije stečajnega upravitelja zaradi obsodbe za kaznivo dejanje po 109. členu Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (ZFPPIPP). Pojasnilo je, da je treba pri presoji, ali ukrep pomeni kazen v smislu 7. člena EKČP, upoštevati: (1) razmerje med sodbo, v kateri je bila oseba spoznana za krivo, in zadevnim ukrepom, (2) uporabljen postopek, (3) opredelitev ukrepa v domačem pravu, (4) naravo in namen ukrepa ter (5) njegovo resnost. Zatem je glede na okoliščine konkretnega primera presodilo, da obravnavanega odvzema dovoljenja za opravljanje funkcije stečajnega upravitelja ni mogoče šteti za kazen v smislu 7. člena EKČP. Vendar pa je hkrati presodilo, da pa ta ukrep pomeni pravno posledico obsodbe, in se pri tem oprlo na odločbo Ustavnega sodišča v zadevi U-I-344/94 z dne 1. 6. 1995. V njej je Ustavno sodišče določbo petega odstavka 8. člena Zakona o notariatu (ZN), ki določa, da pogoja vrednosti javnega zaupanja za opravljanje notariata (med drugim) ne izpolnjuje tisti, ki je bil obsojen za kaznivo dejanje, zaradi katerega je moralno nevreden za opravljanje notariata, dokler se kazenska sankcija po zakonu ne izbriše, prepoznalo kot pravno posledico obsodbe, ki je v tem, da pomeni prepoved pridobitve določenega poklica. Pri tem je ESČP opozorilo, da je tudi slovenska vlada sama v tem primeru priznala relevantnost določb kazenskega prava.

28. Po presoji Vrhovnega sodišča je obravnavana ureditev ZPCP-2 v zvezi z Uredbo, ki kot neizpodbojno pravno domnevo določa, da dobrega ugleda (kot enega od pogojev za pridobitev licence) nima oseba, ki je bila obsojena za eno izmed navedenih kaznivih dejanj oziroma ji je naložena zaporna kazen, daljša od enega leta, povsem primerljiva ureditvi, ki jo je presojalo ESČP in v skladu s katero se po ZFPPIPP šteje, da oseba ni vredna javnega zaupanja za opravljanje funkcije stečajnega upravitelja, če je bila obsojena za kakšno od tam navedenih kaznivih dejanj.

29. Poleg tega KZ-1 v drugem odstavku 79. člena, v katerem opredeljuje vrste pravnih posledic obsodbe, ki so v prepovedi pridobitve posameznih pravic, določa naslednje pravne posledice: (1) prepoved opravljanja posameznih javnih funkcij ali pooblastil uradne osebe, (2) prepoved pridobitve posameznega poklica ali sklenitve pogodbe o zaposlitvi in (3) prepoved pridobitve posameznih dovoljenj ali odobritev, ki jih dajejo državni organi s svojo odločbo. ZOPOKD pa v drugem odstavku 21. člena za pravno osebo kot pravne posledice obsodbe predvideva: (1) prepoved delovanja na podlagi dovoljenj, pooblastil ali koncesij, pridobljenih s strani državnih organov, in (2) prepoved pridobitve dovoljenj, pooblastil ali koncesij, ki jih dajejo državni organi.

30. Glede na vse navedeno Vrhovno sodišče v tem primeru odstopa od stališča, ki ga je sprejelo v zadevi X Ips 260/2016 z dne 16. 2. 2017. Res je sicer, da tudi v tem primeru predvideni ukrep ne pomeni sankcioniranja, temveč varuje javni interes, ki je v tem, da prevoze blaga in potnikov opravlja oseba, ki uživa dober ugled, kot ga določa zakon. Prav tako drži, da ZPCP-2 zato pomeni lex specialis, ki ureja varstvo javnega interesa na področju opravljanja dejavnosti cestnega prevoza blaga in potnikov z določitvijo pogojev, ki jih mora podjetje, ki želi opravljati dejavnost cestnega prevoza, izpolnjevati. Vendar pa to še ne pomeni, da preklic veljavnosti in odvzem licence zaradi izgube dobrega ugleda osebe, ki je posledica obsodbe za kaznivo dejanje, ne pomeni pravne posledice obsodbe.

31. Po presoji Vrhovnega sodišča gre prav za to. Gre namreč za pravno posledico, ki posredno, prek presumpcije izgube dobrega ugleda osebe, po izrecni zakonski določbi nastopi zaradi obsodbe za kaznivo dejanje in ki pomeni prepoved pridobitve posameznih dovoljenj ali odobritev, ki jih dajejo državni organi s svojo odločbo (3. točka drugega odstavka 79. člena KZ-1), oziroma prepoved pridobitve dovoljenj, pooblastil ali koncesij, ki jih dajejo državni organi (2. točka drugega odstavka 21. člena ZOPOKD). Res je sicer, da ta pravna posledica ne nastopi po samem zakonu (

vendar pa podjetje v primeru, ko je bila oseba obsojena za eno od navedenih kaznivih dejanj oziroma ji je bila naložena zaporna kazen, daljša od enega leta, pravne domneve izgube dobrega ugleda, ki je eden od pogojev za pridobitev licence, ne more izpodbijati (prim. presojo prvega vprašanja v tej revizijski zadevi). Ob tem izdajatelj licence, ko ugotovi, da njen imetnik pogojev za njeno pridobitev ne izpolnjuje več in niso podani razlogi za njen začasni odvzem, licenco mora odvzeti (prim. presojo drugega vprašanja v tej revizijski zadevi). To pomeni, da se veljavna ureditev preklica veljavnosti in odvzema licence, ki je posledica izgube dobrega ugleda osebe zaradi obsodbe za kaznivo dejanje, v bistvenem ne razlikuje od položaja, v katerem pravna posledica obsodbe nastopi po samem zakonu.

32. Ker glede na navedeno preklic veljavnosti in odvzem licence podjetju zaradi izgube dobrega ugleda osebe, ki je posledica obsodbe za kaznivo dejanje, pomeni pravno posledico obsodbe, je treba pri njegovem izreku upoštevati pravila osmega poglavja KZ-1 in 21. člena ZOPOKD o pravnih posledicah obsodbe.

33. Odgovor na drugo dopuščeno revizijsko vprašanje, ali je materialnopravno pravilna presoja, da se preklic in odvzem licenc ne obravnava po pravilih pravnih posledic kazenske sodbe, je torej nikalen, v okvirih, ki izhajajo iz prejšnje obrazložitve.

34. Kot je Vrhovno sodišče presodilo v okviru drugega dopuščenega vprašanja, se pri odločanju o preklicu veljavnosti in odvzemu licence zaradi izgube dobrega ugleda osebe, ki je posledica obsodbe za kaznivo dejanje, uporabljajo določbe o pravnih posledicah obsodbe iz osmega poglavja KZ-1 in 21. člena ZOPOKD. Zato je treba uporabiti tudi določbo četrtega odstavka 78. člena KZ-1, po kateri se sme za storilca uporabiti samo tista pravna posledica obsodbe, ki je bila z zakonom določena ob storitvi kaznivega dejanja. To pomeni, da se sme odločba o preklicu veljavnosti in odvzemu licence zaradi izgube dobrega ugleda osebe, ki je posledica obsodbe za določeno kaznivo dejanje, izdati le, če je bil ta ukrep določen že ob izvršitvi tega kaznivega dejanja.

35. V primeru, če je bil ob storitvi kaznivega dejanja zakon, ki je urejal prevoze v cestnem prometu, milejši in pri obsodbi določene osebe za določeno kaznivo dejanje ni vzpostavljal presumpcije izgube dobrega ugleda osebe ter posledično ukrepa preklica veljavnosti in odvzema licence, je zato pri presoji izpolnjevanja pogoja dobrega ugleda treba uporabiti zakon o prevozih v cestnem prometu, ki je veljal ob storitvi tega kaznivega dejanja. To je tudi v skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča,

po kateri se sicer v upravnem odločanju praviloma uporabi predpis, veljaven v času prvostopenjskega odločanja, vendar pa to ne velja, kadar zakon določa drugače.

36. Tako je tudi odgovor na tretje dopuščeno revizijsko vprašanje, ali je materialnopravno pravilno, da se za presojo izpolnjevanja pogojev za izvajanje prevozov oseb in tovora upošteva zakonodaja, veljavna ob izdaji odločbe o preklicu in odvzemu, in ne zakonodaja, veljavna v času delovanja, sankcionirano s kazensko sodbo, nikalen, v okvirih, ki izhajajo iz te sodbe.

37. V obravnavani zadevi je pravnomočno ugotovljeno, (1) da je bila revidentka obsojena, ker je storila kaznivo dejanje preslepitve pri pridobitvi posojila ali ugodnosti po 230. členu KZ-1, ki spada med kazniva dejanja zoper gospodarstvo, (2) da ji je bila izrečena denarna kazen 30.000 EUR ter (3) da je to kaznivo dejanje izvršila v obdobju med 4. 10. 2010 in 14. 6. 2011.

38. Prvostopenjski organ je zato ugotovil, da revidentka ne izpolnjuje pogoja dobrega ugleda iz točke a) prvega odstavka 20. člena ZPCP-2 v zvezi s 6. členom Uredbe ter ji je po določbi prve alineje prvega odstavka 32. člena ZPCP-2 preklical in odvzel licenco. To je potrdilo tudi Upravno sodišče, ki je presodilo, da posledice, ki lahko nastopijo tudi v primeru pravnomočne obsodbe posameznika, same po sebi ne pomenijo sankcioniranja, temveč so namenjene varstvu dejavnosti prevozništva in udeleženih potnikov. Zaradi specialnosti ureditve so bili po prepričanju Upravnega sodišča posledično neutemeljeni vsi revidentkini ugovori, ki so se nanašali na kršitev pravil kazenskega prava oziroma načel kazenskega postopka, vključno z načelom zakonitosti v kazenskih zadevah.

39. Glede na vse prej navedeno je stališče Upravnega sodišča napačno. Ker ukrep preklica veljavnosti in odvzema licence zaradi izgube dobrega ugleda osebe, ki je posledica obsodbe za kaznivo dejanje, pomeni pravno posledico obsodbe, je pri njegovem izreku treba upoštevati tudi pravila o pravnih posledicah obsodbe iz osmega poglavja KZ-1 in 21. člena ZOPOKD, vključno s pravilom, da se sme za storilca uporabiti samo tista pravna posledica obsodbe, ki je bila z zakonom določena ob storitvi kaznivega dejanja.

40. V zvezi s tem Vrhovno sodišče ugotavlja, da je v času od 4. 10. 2010 do 14. 6. 2011, ko je revidentka izvršila kaznivo dejanje preslepitve pri pridobitvi posojila ali ugodnosti po 230. členu KZ-1, Direktiva, ki se ni neposredno uporabljala, v 3. členu

določala, da morajo podjetja, ki želijo opravljati dejavnost cestnega prevoza, imeti dober ugled in da če prosilec ni fizična oseba, morajo to zahtevo izpolnjevati oseba ali osebe, ki bodo nepretrgano in dejansko opravljale prevoze za podjetje, ter da lahko države članice zahtevajo, da tudi druge osebe v podjetju izpolnjujejo to zahtevo.

ZPCP-2, ki je Direktivo prenesel v slovenski pravni red, je v tretjem odstavku 20. člena določal, da morajo, če prosilec ni fizična oseba, pogoj dobrega ugleda iz točke a) prvega odstavka 20. člena ZPCP-2 izpolnjevati oseba ali osebe, ki bodo nepretrgano in dejansko upravljale prevoze za podjetje (odgovorna oseba). To pomeni, da v času, ko je revidentka kot pravna oseba storila kaznivo dejanje preslepitve pri pridobitvi posojila ali ugodnosti po 230. členu KZ-1, ZPCP-2 ni določal, da mora pogoj dobrega ugleda iz točke a) prvega odstavka 20. člena ZPCP-2 izpolnjevati pravna oseba, temveč njena odgovorna oseba. Zato obsodba za kaznivo dejanje pravne osebe, ki je opravljala dejavnost cestnega prevoza, ni pomenila izgube njenega dobrega ugleda v smislu točke a) prvega odstavka 20. člena ZPCP-2 ter s tem tudi ne razloga za preklic veljavnosti in odvzem licence tej pravni osebi po določbi prve alineje prvega odstavka 32. člena ZPCP-2. Zato za odločitev tudi ni relevantno revidentkino odpiranje vprašanja, ali je pravna oseba izgubila dober ugled, če ji je bila pri obsodbi za kaznivo dejanje izrečena denarna kazen. Šele Uredba, ki se je začela uporabljati zatem, in sicer od 4. 12. 2011 dalje, je v 6. členu v zvezi z zahtevo po dobrem ugledu določila, da se vse navedbe obsodb, kazni ali kršitve podjetja v tem členu nanašajo tudi na obsodbe, kazni ali kršitve podjetja samega.

41. Ker sta torej tožena stranka in Upravno sodišče napačno uporabila materialno pravo, je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo tako, da je izpodbijano sodbo Upravnega sodišča spremenilo (prvi odstavek 94. člena ZUS-1) ter tožbi ugodilo in odločbo prvostopenjskega organa z dne 8. 8. 2022 o preklicu veljavnosti in odvzemu licenc revidentki odpravilo.

42. Revidentka je z revizijo in s tožbo uspela, zato je Vrhovno sodišče odločilo o stroških celotnega sodnega postopka (drugi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP). Revidentka je zahtevala povrnitev stroškov postopka pred Upravnim sodiščem in za vložitev revizije.

43. Povračilo stroškov v upravnem sporu je posebej urejeno v tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, ki v primeru, če sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, določa povračilo v pavšalnem znesku, kot je določen v Pravilniku o povračilu stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena na glavni obravnavi, revidentko pa je zastopala odvetniška družba, zato ji za ta postopek po četrtem odstavku 3. člena navedenega pravilnika pripada povračilo stroškov v pavšalnem znesku 385,00 EUR, povečano za 22-odstotni davek na dodano vrednost (v nadaljevanju: DDV), skupaj torej 469,70 EUR.

44. Stroške revizijskega postopka je Vrhovno sodišče odmerilo na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP in 12. členom Odvetniške tarife (v nadaljevanju: OT), ki določa, da je stranka dolžna plačati odvetniku storitev po tarifi, veljavni v času, ko je odvetnik delo opravil, pomnoženi z vrednostjo točke v času plačila, povečano za DDV, če je odvetnik zavezanec za plačilo v Republiki Sloveniji (drugi odstavek) in upoštevaje, da gre za neocenljivo zadevo. OT v tarifni številki 34 ne vsebuje določbe o nagradi za predlog za dopustitev revizije v upravnem sporu. Ker pa sta revizijska postopka v upravnem sporu in v pravdnem postopku enaka, je nagrada za predlog za dopustitev revizije odmerjena po določbah OT, ki veljajo za pravdni postopek. Vrhovno sodišče je zato revidentki za predlog za dopustitev revizije ob uporabi 4. točke tarifne številke 22 v povezavi s 1. točko tarifne številke 34 OT priznalo 625 točk, za revizijo pa 437,5 točke (5. točka tarifne številke 34 v povezavi s 5. točko tarifne številke 22 OT, po kateri se 50 odstotkov nagrade za predlog za dopustitev revizije všteva v odvetniške stroške za izredno pravno sredstvo).

45. Za revizijski postopek se tako priznajo stroški v višini 637,5 EUR (1.062,5 točke) in 2 oziroma 1 odstotek zahtevanih materialnih stroškov v znesku 12,38 EUR (tretji odstavek 11. člena OT), oboje povečano za 22-odstotni DDV, skupaj torej 792,85 EUR. Celotni stroški upravnega spora na obeh stopnjah znašajo 1.262,55 EUR.

46. Odmerjene stroške v skupni višini 1.262,55 EUR je tožena stranka dolžna revidentki povrniti v 15 dneh od vročitve te sodbe, od takrat dalje pa z zamudnimi obrestmi (378. člen v zvezi s prvim odstavkom 299. člena Obligacijskega zakonika (OZ)).

47. Sodišče bo sodne takse povrnilo po uradni dolžnosti (prvi odstavek 37. člena Zakona o sodnih taksah (ZST-1) v zvezi s točko c opombe 6.1. njegove taksne tarife).

Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Upravno sodišče je tu po očitni pomoti zapisalo 32. namesto 20. člen ZPCP-2.

V predlogu za dopustitev revizije je prišlo do očitne pisne pomote, ki jo je zatem tudi Vrhovno sodišče povzelo v sklepu o dopustitvi revizije, in sicer se točke od a do f nahajajo v prvem odstavku 20. člena, in ne 32. člena ZPCP-2.

ZPCP-2 v 32. točki prvega odstavka 3. člena kot podjetje opredeljuje vsako fizično ali pravno osebo, ki opravlja dejavnost cestnih prevozov.

Kerševan, E., in Androjna, V.: Upravno procesno pravo. Lexpera d. o. o. (GV Založba), 2. spremenjena in dopolnjena izdaja, Ljubljana 2018, str. 312.

Načelo sorazmernosti mora upravni organ upoštevati, kadar odloča po prostem preudarku. Glej Kerševan, E., in Androjna, V., nav. delo, str. 72 in nasl.

Odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-149/11 z dne 7. 6. 2012, točka 4.

Ta določa, da se šteje, da oseba nima ugleda in lastnosti za nadzor nad vodenjem poslov banke, če je bila pravnomočno obsojena zaradi kaznivega dejanja in obsodba še ni bila izbrisana.

To je Vrhovno sodišče napravilo v 15. točki citirane sodbe.

KZ-1 v tretjem odstavku 78. člena določa, da se smejo pravne posledice obsodbe predpisati samo z zakonom in nastanejo po samem zakonu, s katerim so predpisane.

V kazenskopravni teoriji se taka posledica obsodbe označuje s pojmom neprava pravna posledica obsodbe. Tudi sicer je zaslediti stališče, da bi bilo treba določbo iz tretjega odstavka 78. člena KZ-1, ki določa, da pravne posledice obsodbe nastanejo po samem zakonu, s katerim so predpisane, spremeniti ali izpustiti. Glej Polegek, B.: Kazenski zakonik (KZ-1) s komentarjem: Uvodni komentar k osmemu poglavju KZ-1, dostopen na spletnem portalu IUS-INFO.

Sodba Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 1278/2005 z dne 12. 11. 2009, točka 9; sodba Vrhovnega sodišča X Ips 1642/2006 z dne 10. 3. 2010, točka 12; sodba Vrhovnega sodišča X Ips 223/2013 z dne 3. 6. 2015, točka 12.

Uredba, ki je nadomestila Direktivo, se je začela uporabljati šele 4. 12. 2011 (drugi odstavek 30. člena Uredbe).

Zakon o prevozih v cestnem prometu (2006) - ZPCP-2  - člen 21, 21/1, 32, 32/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.