VSRS Sklep I Up 22/2025, enako tudi VSRS Sklep I Up 297/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2025-03-26

UPRS (Zunanji oddelek v Celju) Sklep II U 48/2024-14

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

javni razpis - sklep o izbiri - razveljavitev javnega razpisa - poseg v pravni položaj - akt, ki se izpodbija s tožbo ni upravni akt

Sklep o izbiri ni zgolj pravno nezavezujoča informacija, prav tako pa tudi ne zgolj procesno dejanje v postopku javnega razpisa, temveč vsebinska odločitev o pravici vlagatelja vloge za dodelitev sredstev. Ker je bil izdan v javnopravnem postopku, ki temelji na ZJF in Pravilniku o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije, gre za formalni akt, ki pridobi tudi naravo pravnomočnosti. S formalno pravnomočnostjo sklepa o izbiri postane ustavno varovan tudi položaj izbranega prejemnika sredstev, torej upravičenje skleniti pogodbo o dodelitvi sredstev v skladu s sklepom o izbiri.

Pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, je mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom (158. člen URS). Izpodbijanega sklepa o razveljavitvi javnega razpisa nikakor ni mogoče šteti za izredno pravno sredstvo, ki bi lahko poseglo v pravna razmerja o dodelitvi sredstev, določena s sklepom o izbiri. Zato pritožnik zoper razveljavitev javnega razpisa nima sodnega varstva ne po 2. ne po 4. členu ZUS-1. Tudi iz ustavnih določb, na katere se sklicuje (23., 120. in 157. člen URS), namreč ne izhaja pravica do sodnega varstva zoper odločitve oblastnih organov, s katerimi ni bilo poseženo v pravice ali obveznosti in pravne koristi posameznikov ali organizacij.

O obveznosti sklenitve pogodbe na podlagi sklepa o izbiri ni mogoče odločiti v tem upravnem sporu. Tožba zoper sklep o razveljavitvi javnega razpisa namreč ni pravno sredstvo za uveljavljanje pravic iz pravnomočnega akta o dodelitvi sredstev.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožnik sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot nedovoljeno zavrglo tožnikovo tožbo zoper sklep Ministrstva za javno upravo, št. 093-5/2023-3130-500, objavljen v Uradnem listu RS, št. 3/24 z dne 16. 1. 2024, s katerim je toženka razveljavila Javni razpis ter spremembe Javnega razpisa za krepitev aktivnih državljanskih pravic in opolnomočenje nevladnih organizacij na tem področju, objavljena v Uradnem listu RS, št. 34/23 in 82/23 (I. točka izreka) in sklenilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (II. točka izreka).

2. V obrazložitvi sklepa je sodišče prve stopnje navedlo, da toženka z izpodbijanim sklepom o razveljavitvi javnega razpisa ni posegla v sklep z dne 8. 8. 2023, s katerim je bilo o tožnikovi vlogi na javni razpis ugodeno. Gre za odločitev procesne narave, ki jo je toženka sprejela v postopku javnega razpisa in je namenjen samo poteku tega postopka. Zato je presodilo, da izpodbijani sklep o razveljavitvi javnega razpisa ni niti upravni akt iz 2. člena ZUS-1 niti sklep, s katerim bi bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan (5. člena ZUS-1). Prav tako po stališču sodišča prve stopnje tožba ni dopustna na podlagi 4. člena ZUS-1, saj izpodbijani sklep ni bil naslovljen na tožnika in zanj ne ustvarja nobenih pravnih učinkov, tako da torej tudi že pojmovno ne more poseči v njegove z Ustavo varovane pravice. Zato izpodbijani sklep ni posamični akt (niti dejanje) v smislu 4. člena ZUS-1, posledično pa niso izpolnjene procesne predpostavke za obravnavo tožbe na tej pravni podlagi.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Navaja, da je izpodbijani sklep sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe nepravilen in nezakonit ter da bi moralo sodišče prve stopnje tožbo vsebinsko obravnavati v upravnem sporu po 2. členu ZUS-1. Ponavlja vse tožbene navedbe, vztraja, da je njegov pravni interes podan, ker da je zaradi razveljavitve razpisa izgubil že pravnomočno dodeljena sredstva za sofinanciranje projekta. Meni, da gre za poseg v njegove ustavno varovano pravico do pravnega sredstva, načelo enakosti pred zakonom, enakega varstva pravic in pravico do sodnega varstva, če niso izpolnjene predpostavke za upravni spor niti po 4. členu ZUS-1. Ne strinja se s stališčem toženke in sodišča prve stopnje o procesni naravi izpodbijanega sklepa o razveljavitvi javnega razpisa, saj meni, da ta neposredno vpliva na vsebino in izvrševanje predhodno izdanega sklepa o izbiri. Zatrjuje, da bi toženka morala za dosego tega cilja razveljaviti sklepe o izbiri ter navesti razloge za razveljavitev in možnost uveljavitve pravnega sredstva. Opozarja tudi na prepoved povratne veljave predpisov. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi ter zadevo vrne prvostopenjskemu sodišču v ponovno odločanje. Zahteva povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

4. Toženka v odgovoru na pritožbo predlaga zavrnitev pritožbe kot neutemeljene.

6. Osrednje vprašanje v obravnavani zadevi je, ali je akt o razveljavitvi javnega razpisa za dodeljevanje javnih sredstev akt, ki se ga lahko izpodbija v upravnem sporu.

Gre torej najprej za vprašanje, ali gre za upravni akt po 2. členu ZUS-1, torej za javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

7. V zvezi s tem je treba najprej odgovoriti na med strankama sporno vprašanje, ali je pritožnik na podlagi javnega razpisa pridobil kakšno pravico ali pravno varovano korist.

8. Iz procesnega dejanskega stanja izhaja, da je v obravnavani zadevi pritožnik prejel sklep Ministrstva za javno upravo, št. 093-5/2023/271 z dne 8. 8. 2023. V izreku tega sklepa je navedeno, da se vlogi tožnika na javnem razpisu ugodi tako, da se mu "dodelijo sredstva v višini 111.996,20 EUR". Navedeni sklep je bil skladno z njegovim uvodom izdan na podlagi 106.i člena Zakona o javnih financah (v nadaljevanju ZJF), 5. člena Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2023 in 2024, 219. člena in drugega odstavka 228. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (v nadaljevanju Pravilnik), 23. člena Zakona o nevladnih organizacijah ter obravnavanega javnega razpisa. Sklep je v formalni obliki po pooblastilu izdal državni sekretar Ministrstva za javno upravo. V pouku o pravnem sredstvu je bilo navedeno, da zoper ta sklep pritožba ni dovoljena, mogoče pa je sprožiti upravni spor v 30 dneh od vročitve tega sklepa.

9. Ta sklep je bil torej izdan na podlagi vloge pritožnika za dodelitev sredstev, ki jo je ta vložil na podlagi objavljenega javnega razpisa. O tej vlogi je bilo vsebinsko presojano in odločeno na podlagi postopka, ki je predpisan z ZJF za dodeljevanje javnih sredstev (106.f člen in nasl.). Ta postopek je po zakonskem pooblastilu iz 106.l člena ZJF

uredil Pravilnik v posebnem poglavju (12. 2. Postopek za dodelitev sredstev, 217. člen in nasl.). Navedeni postopek je torej predpisan zato, da se lahko izda upravni akt o navedeni vlogi, s katerim se določi upravičenje vlagatelja (226. člen Pravilnika in nasl.) oziroma se v primeru neuspeha na javnem razpisu taka vloga zavrne (npr. 227. člen Pravilnika). Ker navedeni javnopravni sklep o izbiri za vlagatelja povzroča pravne učinke, je zoper tega možno tudi sodno varstvo v upravnem sporu. Slednje je bilo tudi v obravnavani zadevi očitno razvidno tudi Ministrstvu za javno upravo, saj je to pravilno navedlo v pouku o pravnem sredstvu izpodbijanega sklepa.

10. Na podlagi navedenih dejstev je ob pravilni uporabi upoštevnih predpisov nesporno, da je pritožnik z izdanim sklepom o izbiri pridobil upravičenje, da sklene pogodbo o dodelitvi sredstev v višini, ki je navedena v izreku tega sklepa. To jasno izhaja tudi iz prvega odstavka 228. člena Pravilnika, po katerem mora neposredni uporabnik (v tem primeru Ministrstvo za javno upravo) prejemniku sredstev posredovati sklep o izboru in ga hkrati pozvati k podpisu pogodbe. O tej pravici je na podlagi pritožnikove vloge za dodelitev (javnih) sredstev po objavi javnega razpisa skladno s četrtim odstavkom 106.h člena ZJF

in prvim odstavkom 226. členom Pravilnika odločila za to pooblaščena pristojna oseba.

Zato ne drži trditev tožene stranke, da pritožnik s sklepom o izbiri ni pridobil nobenih pravic. Navedeni sklep torej ni zgolj pravno nezavezujoča informacija, prav tako pa tudi ne zgolj procesno dejanje v postopku javnega razpisa, kot to zmotno zatrjuje toženka, temveč vsebinska odločitev o pravici vlagatelja vloge za dodelitev sredstev.

11. Ker je bil navedeni sklep o izbiri izdan v javnopravnem postopku, ki temelji na ZJF in Pravilniku,

gre za formalni akt, ki pridobi tudi naravo pravnomočnosti. Ker je zoper tak sklep mogoč upravni spor (po 2. členu ZUS-1), pravnomočnost tega upravnega akta nastopi bodisi s potekom tožbenega roka bodisi s pravnomočno odločitvijo sodišča v upravnem sporu. S formalno pravnomočnostjo sklepa o izbiri pa postane ustavno varovan tudi položaj izbranega prejemnika sredstev, ki ga je kot navedeno pridobil s tem sklepom, torej upravičenje skleniti pogodbo o dodelitvi sredstev skladno s sklepom o izbiri.

12. Skladno z Ustavo je pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom (158. člen Ustave). V obravnavani zadevi je zato pomemben in utemeljen pritožnikov ugovor, da "razveljavitve javnega razpisa" ZJF ne pozna in ne ureja, prav tako pa tudi ne drugi zakoni, ki so bili podlaga za izvedbo javnega razpisa in izdaje sklepov na njegovi podlagi. Zato izpodbijanega sklepa o razveljavitvi javnega razpisa nikakor ni mogoče šteti za izredno pravno sredstvo, ki bi lahko poseglo v pravna razmerja o dodelitvi sredstev, določena s sklepi o izbiri. Tudi v samem besedilu sklepa o razveljavitvi javnega razpisa (priloga A2) je naveden kot pravna podlaga zgolj 106.i člen ZJF, ki pa ureja javni razpis za dodelitev sredstev (objavo, obvezne sestavine in vključitev neposrednih pogajanj v javni razpis) in njegove razveljavitve sploh ne omenja. Ob tem ni nepomembno, da navedeni sklep o razveljavitvi ni niti obrazložen, niti ni podpisana kot izdajatelj uradna oseba (minister, druga oseba po njegovem pooblastilu), temveč zgolj "Ministrstvo za javno upravo". Na podlagi vsega navedenega je očitno, da izpodbijani sklep ne more imeti pravnih učinkov v razmerju do pritožnika, ki je urejeno s pravnomočnim upravnim aktom, kot to pravilno ugotavlja sodišče prve stopnje.

13. Iz med strankama nespornega dejanskega stanja izhaja, da toženka ob posredovanju sklepa o izbiri pritožnika ni hkrati pozvala k podpisu pogodbe, kot to zahteva prvi odstavek 228. člena Pravilnika, niti se ni odzvala na poziv samega pritožnika k sklenitvi pogodbe (priloga A6). Med strankama zato ostaja sporno, ali je tako pogodbo toženka dolžna skleniti. Ker pa o obveznosti sklenitve pogodbe ni mogoče odločiti v tem upravnem sporu, je navedeno stvar nadaljnjih (morebitnih) sodnih postopkov. Tožba zoper sklep o razveljavitvi javnega razpisa namreč ni pravno sredstvo za uveljavljanje pravic iz pravnomočnega akta o dodelitvi sredstev.

14. Po navedenem je torej sodišče prve stopnje pravilno presodilo, da izpodbijana razveljavitev javnega razpisa ne posega v sklep, s katerim je bilo tožnikovi vlogi na javni razpis ugodeno (10. točka obrazložitve izpodbijanega sklepa). Zato pritožnik zoper razveljavitev javnega razpisa nima sodnega varstva ne po 2. ne po 4. členu ZUS-1. Tudi iz ustavnih določb, na katere se sklicuje (23., 120. in 157. člen Ustave), namreč ne izhaja pravica do sodnega varstva zoper odločitve oblastnih organov, s katerimi ni bilo poseženo v pravice ali obveznosti in pravne koristi posameznikov ali organizacij.

15. Po obrazloženem in ker druge pritožbene navedbe niso pomembne za odločitev, podani pa niso niti razlogi, na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi z 82. členom ZUS-1).

16. Tožnik s pritožbo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 93/2016 z dne 20. 4. 2016, na katerega se sklicuje v tej zadevi sodišče prve stopnje, se je nanašal na poslovanje (občine) po postopku za razpolaganje s stvarni premoženjem po ZSPDSLS in ni bil povezan z javnopravnim odločanjem. Ker gre torej za bistveno drugačno zadevo v obravnavanem sporu tam navedena stališča niso uporabljiva.

Vrhovno sodišče je v nekaterih obravnavanih zadevah že sprejelo stališče, da sam javni razpis ni bil upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, npr. v sklepih I Up 448/2003 z dne 13. 9. 2006, X Ips 94/2008 z dne 19. 1. 2011 in I Up 122/2003 z dne 5. 2. 2003.

Ta določa: "Vlada podrobneje predpiše postopek, merila in način dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog države oziroma občine."

Ta določa: "Na podlagi predlogov komisije iz prejšnjega odstavka predstojnik neposrednega proračunskega uporabnika ali oseba, ki jo je ta pooblastil za sprejetje odločitve o dodelitvi sredstev, izda sklepe o izboru prejemnikov sredstev."

Ta določa: "Predstojnik neposrednega uporabnika ali oseba, ki jo je ta pooblastil za sprejetje odločitve o dodelitvi sredstev, izda sklepe o izboru prejemnikov sredstev na podlagi predloga iz prejšnjega člena. V obrazložitvi sklepa mora utemeljiti svojo odločitev."

Glede na vsebino spora se Vrhovno sodišče ne opredeljuje do vprašanja, koliko se v tem postopku smiselno uporablja upravni postopek skladno s 4. členom Zakona o splošnem upravnem postopku.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 4

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 158

Opr. št: VSRS Sklep I Up 297/2024, z dne 26.03.2025, ECLI:SI:VSRS:2025:I.UP.297.2024

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.