VSRS Sklep I Up 39/2025
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2025-06-18

mag. Tatjana Steinman (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

pravna sredstva v upravnem sporu - zahteva za varstvo zakonitosti - subsidiarna uporaba ZPP - nedovoljenost izrednega pravnega sredstva

Za odločitev v tej zadevi je bistven odgovor na vprašanje, ali je mogoče na podlagi ZUS-1 izključiti uporabo specifičnih določb ZPP tudi v primerih, ko ZUS-1 tega ne določa izrecno oziroma če posameznih institutov ne ureja drugače temveč jih enostavno izpusti, in če da, ali to velja tudi za izredno pravno sredstvo zahteve za varstvo zakonitosti (385. člen ZPP).

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je ob smiselni uporabi prvega odstavka 374. člena v zvezi z drugim odstavkom 391. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot nedovoljeno zavrglo zahtevo za varstvo zakonitosti, vloženo zoper sklep istega sodišča I U 843/2024-26 z dne 1. 10. 2024. S tem sklepom je Upravno sodišče ugodilo predlogu za izdajo začasne odredbe in do pravnomočne sodne odločbe v tem upravnem sporu zadržalo pravno učinkovanje odločbe Ministrstva za pravosodje, št. 705-692/2012-2030-3 z dne 25. 3. 2024, toženki naložilo, da iz splošnega seznama upraviteljev pod zaporedno številko pridobitve dovoljenja tožnika št. 72 izbriše vpis pri rubriki "obdobje začasne ustavitve imenovanja" od 7. 11. 2023 do preklica (I. točka izreka sklepa) in sklenilo, da se odločitev o stroških pridrži za končno odločitev (II. točka izreka sklepa).

2. V obrazložitvi sklepa je Upravno sodišče navedlo, da je razmerje med ZUS-1 in ZPP razmerje med posebnim in splošnim zakonom. Na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 se v upravnem sporu uporabljajo določbe ZUS-1, podredno, če ZUS-1 nečesa ne določa (drugače), pa določbe ZPP. Takšna ureditev je določena tudi v 19. členu Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (v nadaljevanju ZDSS-1) po katerem se v postopku v delovnih in socialnih sporih uporablja ZPP, če ni z ZDSS-1 določeno drugače. Po presoji Upravnega sodišča je sistem pravnih sredstev v ZUS-1 celovito urejen, saj kot redno pravno sredstvo predvideva pritožbo, kot izredni pravni sredstvi pa revizijo in obnovo postopka. Drugih izrednih pravnih sredstev, torej tudi zahteve za varstvo zakonitosti, ZUS-1 ne predvideva. Ker so vsa pravna sredstva sistematično (drugače) urejena v ZUS-1, določb ZPP, ki urejajo zahtevo za varstvo zakonitosti, v upravnem sporu ni mogoče uporabiti.

3. Vrhovno državno tožilstvo je zoper sklep vložilo pritožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu. Trdi, da je Upravno sodišče nepravilno uporabilo 22. člen ZUS-1, saj pravna teorija po uveljavitvi novele ZPP-E, s katero je bil spremenjen navedeni člen, navaja primarnost uporabe ZPP, določbe ZUS-1 pa se uporabljajo subsidiarno, in sicer, če je z njimi izrecno izključena uporaba ZPP, če urejajo pravne institute, ki jih pravdni postopek ne pozna, ali če so z njimi posamezne faze postopka oziroma procesni instituti urejeni drugače kot v ZPP. Poudarja, da 33. člen ZDSS-1 zahtevo za varstvo zakonitosti v delovnih in socialnih sporih izrecno izključuje, ZUS-1 pa takšne določbe ne vsebuje. Meni, da je razlog za takšno ureditev uveljavitev novele ZPP-E, s katero sta bili na novo urejeni revizija in zahteva za varstvo zakonitosti ter spremenjen 22. člen ZUS-1. Upravnemu sodišču očita tudi neutemeljeno sklicevanje na sodno prakso Vrhovnega sodišča, ki datira pred uveljavitvijo novele ZPP-E. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v nadaljnje postopanje.

5. Za odločitev v tej zadevi je bistven odgovor na vprašanje, ali je mogoče na podlagi ZUS-1 izključiti uporabo specifičnih določb ZPP tudi v primerih, ko ZUS-1 tega ne določa izrecno oziroma če posameznih institutov ne ureja drugače temveč jih enostavno izpusti, in če da, ali to velja tudi za izredno pravno sredstvo zahteve za varstvo zakonitosti (385. člen ZPP). ZUS-1 namreč tega pravnega sredstva ne omenja, niti izrecno ne izključuje njegove uporabe.

6. Pri odgovoru na prvi del vprašanja se je mogoče opreti na jasno stališče teorije: odstop od uporabe pravil ZPP je mogoč tudi v primerih, v katerih iz vsebine instituta, urejenega v ZUS-1, izhaja, da glede na specialne zakonske rešitve v upravnem sporu določenih rešitev ZPP ni mogoče uporabiti oziroma jih ni mogoče uporabiti v celoti. Razmerje med zakonoma pa bo seveda tudi predmet pravne razlage za ustrezno povezavo med zakonskimi rešitvami.

To pomeni, da odsotnosti izrecne ureditve v ZUS-1 ni mogoče avtomatično razlagati kot napotitev na ureditev v ZPP, temveč je treba z razlago vsebine konkretnega instituta - ali, kot v obravnavani zadevi, faze postopka

- ugotoviti, ali opustitev dela ureditve že sama po sebi pomeni posebno ureditev ZUS-1.

7. Enako stališče izhaja tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča.

Po tej praksi lahko gre za drugačno ureditev v ZUS-1 tudi v primeru, če taka ureditev določenega vprašanja postopka (ki se razlikuje od ureditve po ZPP) ne izhaja iz izrecne zakonske določbe, temveč jo je mogoče ugotoviti z razlago določb ZUS-1. Tudi v takem primeru torej v ZUS-1 ni praznine in s tem ne razloga za uporabo pravil pravdnega postopka, ki se morajo po zdaj veljavni ureditvi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 uporabiti na način, kot so v zakonu zapisana, in ne več "primerno".

8. Na konkretni ravni je mogoče iz določb ZUS-1 po presoji Vrhovnega sodišča že v povsem formalnem pogledu ugotoviti, da je faza postopka s pravnimi sredstvi urejena celovito in izčrpno. Tako so v 6. poglavju tega zakona pod naslovom Pravna sredstva (členi 73 do 101) izrecno našteta in podrobno urejena pravna sredstva, ki jih je mogoče vložiti zoper sodbo Upravnega sodišča. To, da med njimi ni zahteve za varstvo zakonitosti, ne pomeni, da je zakonodajalec to pravno sredstvo enostavno prepustil ureditvi v ZPP. V takem primeru bi namreč moral - kot pri treh predvidenih pravnih sredstvih, ki so vsa urejena tudi v ZPP - pravno sredstvo vsaj navesti, predvsem pa urediti posebnosti njegove uporabe v upravnem sporu.

9. Do enakega rezultata pripelje tudi razlaga pomena zahteve za varstvo zakonitosti v sistemu (izrednih) pravnih sredstev oziroma analiza smiselnosti njene uporabe v upravnem sporu oziroma njene združljivosti z ureditvijo po ZUS-1. Taka razlaga naleti na bistveno oviro že takoj na začetku, pri opredelitvi narave in pomena zahteve za varstvo zakonitosti. Gre namreč za pravno sredstvo, ki je namenjeno varstvu javnega interesa glede enotne uporabe prava

v pravdnem postopku, kjer je uporaba pravnih sredstev praviloma v dispoziciji strank, ki zastopajo svoj parcialni interes in ne javnega. Za razliko od tega je v upravnem sporu javni interes vedno zastopan, saj se v njem zagotavlja sodno varstvo zoper javnopravne akte in dejanja, s katerimi organi izvršujejo oblast,

kar smiselno pomeni prav uveljavljanje javnega interesa; poleg tega je zastopnik javnega interesa v upravnem sporu lahko tudi tožnik (tretji odstavek 17. člena in 18. člen ZUS-1). Ker je strankam upravnega spora - tudi tistim, ki zastopajo javni interes - omogočen dostop do revizije, bi možnost zahteve za varstvo zakonitosti pomenila očitno in nesmiselno podvajanje.

10. Nesmiselnost takega podvajanja in njegova nezdružljivost z ureditvijo pravnih sredstev v upravnem sporu se še posebej nazorno pokaže v obravnavani zadevi, ki se nanaša na odločitev Upravnega sodišča o začasni odredbi. V takem primeru je v upravnem sporu dovoljena pritožba (šesti odstavek 32. člena ZUS-1), o kateri odloča Vrhovno sodišče, torej isto sodišče, ki bi odločalo tudi o zahtevi za varstvo zakonitosti. To pomeni, da bi Vrhovno sodišče v zahtevi za varstvo zakonitosti ponovno odločalo o lastnih stališčih, sprejetih ob odločanju o pritožbi.

11. Do drugačnega stališča ne more privesti niti pritožbeno sklicevanje na odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-46/24 z dne 3. 10. 2024, saj presoja namena zahteve za varstvo zakonitosti v tej zadevi temelji prav na potrebi po zastopanosti javnega interesa v pravdnem postopku.

12. Na odločitev ne more vplivati niti primerjava z ureditvijo v ZDSS-1, saj se upravni in delovnopravni spori bistveno razlikujejo po položaju strank in zastopanosti javnega interesa, zakona pa se očitno razlikujeta tudi po obsegu posebnih procesnih norm in po uporabljenih nomotehničnih rešitvah.

13. Iz navedenih razlogov se Vrhovno sodišče strinja s stališčem Upravnega sodišča, da ureditev pravnih sredstev v ZUS-1 izključuje uporabo ZPP glede zahteve za varstvo zakonitosti.

14. Glede na navedeno in ker niso podani razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep Upravnega sodišča (76. člen ZUS-1).

Kerševan, E., v: Upravno procesno pravo, 2., spremenjena in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana, 2018, str. 544.

Smrekar, N., v : Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2019, str. 122.

Glej sodbo X Ips 33/2024 z dne 19. 3. 2025.

Prim. npr. Ude, L., v: Ude, L. (ur.) in Galič, A. (ur.), Pravdni postopek s komentarjem, 3. knjiga, GV Založba, Ljubljana, 2009, str. 570

Pirnat, R., v: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2019, str. 17

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 22, 22/1

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 385

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.