VSRS Sklep I Up 285/2023
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2025-02-05

UPRS (Zunanji oddelek v Novi Gorici) Sklep III U 41/2023-12

Peter Golob (preds.), mag. Jonika Marflak Trontelj (poroč.), Nataša Smrekar

subsidiarni upravni spor - opravljanje javne funkcije - oblastno ravnanje - javnopravno razmerje

Namen uporabe besede "organ" v besedilu 4. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) je zlasti v razmejitvi sodnega varstva zoper delovanje nosilcev oblasti, ki se zagotavlja na tej podlagi, od sodnega varstva zoper delovanje zasebnopravnih subjektov, ki je predvideno pred sodišči splošne pristojnosti. Občina pa je nosilka oblasti, ki ima oblastveno strukturo in funkcionira prek svojih zaposlenih. Glede na to da je predsedujoči njenemu Odboru za urejanje prostora in varstvo okolja pritožniku sodelovanje na seji prepovedal med opravljanjem javne funkcije, enostransko in s položaja moči, ima tudi izpodbijano dejanje po presoji Vrhovnega sodišča vse lastnosti javnopravnega oblastvenega delovanja. Ni namreč dvoma, da je šlo v razmerju med občino in pritožnikom v tej situaciji za enostransko nastopanje v javnopravnem razmerju s položaja moči do druge, podrejene osebe. Čim je tako, pa je zadnje sredstvo za varstvo ustavnih pravic posameznikov nasproti takšnemu oblastvenemu delovanju (če ti nimajo zagotovljenega drugega sodnega varstva) prav subsidiarni upravni spor. Zato za dovoljenost tožbe ne more biti odločilen subjekt, prek katerega naj bi nosilec oblasti poseg izvršil, ampak je treba na prvem mestu izhajati iz vsebine pravice, katere kršitev se zatrjuje.

I. Pritožbi se ugodi, izpodbijani sklep se razveljavi in se zadeva vrne Upravnemu sodišču Republike Slovenije, da opravi nov postopek.

II. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Tožnik je s tožbo na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zahteval ugotovitev, da je toženka s tem, ko mu 15. 3. 2023 kot članu Odbora za gospodarske javne službe Občine Idrija ni dovolila sodelovati na seji Odbora za urejanje prostora in varstvo okolja Občine Idrija (v nadaljevanju Odbor), kršila 2. in 13. člen Poslovnika Občinskega sveta Občine Idrija

ter njegove pravice iz 9., 39. in 44. člena Ustave. Zahteval je tudi prepoved izvrševanja podobnih dejanj v prihodnje.

2. Upravno sodišče je na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrglo. V obrazložitvi je s sklicevanjem na 28., 30. in 31. člen Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) ter na odločbo Ustavnega sodišča U-I-58/95-7 z dne 6. 7. 1995 presodilo, da posebne procesne predpostavke za tožbo na podlagi 4. člena ZUS-1 niso podane, ker Odbor nima položaja in pristojnosti organa toženke.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper izpodbijani sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj ji ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in vrne zadevo Upravnemu sodišču, da opravi nov postopek. Navaja, da je procesno predpostavko, da gre za organ lokalne skupnosti, treba razlagati širše in pri tem upoštevati tudi Evropsko listino lokalne samouprave s protokoli, Ustavo, Statut Občine Idrija

in Poslovnik. Treba jo je presojati v smislu celotnega ustroja lokalne samouprave in upoštevati, da je Odbor del občinskega sveta in s tem lokalne oblasti. Za Odbor, ki je kot stalno delovno telo občinskega sveta njegov organ v sestavi, morajo veljati enaka pravila kot za občinski svet. Izpodbijana odločitev dopušča predsedujočim odborom občinskega sveta, da samovoljno omejujejo sodelovanje občanov pri upravljanju javnih zadev in kršijo človekove pravice.

4. Toženka v odgovoru na pritožbo Vrhovnemu predlaga, naj pritožbo kot neutemeljeno zavrne. Pritrjuje Upravnemu sodišču, da je Odbor delovno telo in ne organ toženke, pritožbene navedbe pa označuje kot pavšalne.

6. Ustava v četrtem odstavku 15. člena vsakomur zagotavlja sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter pravico do odprave posledic njihove kršitve, v drugem odstavku 157. člena pa določa, da, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika. Zakonsko realizacijo teh ustavnih določb predstavlja 4. člen ZUS-1, ki ureja subsidiarni upravni spor in po katerem odloča sodišče v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

7. Na tej pravni podlagi pritožnik izpodbija dejanje, ko mu je predsedujoči 15. 3. 2023 prepovedal sodelovanje na seji Odbora. Tej je sicer lahko prisostvoval, ni pa smel postavljati vprašanj, prositi za pojasnila ali dajati pripomb. Pritožnik toženki očita, da mu je s tem kršila pravico do lokalne samouprave iz 9. člena Ustave, pravico do svobode izražanja iz 39. člena Ustave in pravico do sodelovanja sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave.

8. Predmet pritožbene presoje je pravilnost stališča Upravnega sodišča, da tožba ne izpolnjuje procesnih predpostavk, ker Odbor ni organ toženke v smislu 28. člena ZLS,

ampak zgolj delovno telo njenega občinskega sveta. Slednje med strankama sicer ni sporno.

9. Vrhovno sodišče uvodoma poudarja, da je v tem upravnem sporu pasivno legitimirana občina, ki je oseba javnega prava (7. člen ZLS) in nosilka javne lokalne oblasti. Tožnik namreč tožbe ni vložil zoper Odbor, ampak zoper toženko. Tej (in ne Odboru ko delovnemu telesu njenega občinskega sveta) očita, da naj bi mu preko predsedujočega Odbora kršila zgoraj navedene ustavne pravice. Zato je bistveno vprašanje, ali je dejanje, ki ga je toženka izvršila preko subjekta, ki sicer nima položaja njenega organa po ZLS, dopustno izpodbijati v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1.

10. V obravnavanem primeru je odgovor na to vprašanje pritrdilen. Namen uporabe besede "organ" v besedilu 4. člena ZUS-1 je namreč predvsem v razmejitvi sodnega varstva zoper delovanje nosilcev oblasti, ki se zagotavlja na tej podlagi, od sodnega varstva zoper delovanje zasebnopravnih subjektov, ki je predvideno pred sodišči splošne pristojnosti. Toženka pa je nosilka oblasti, ki ima oblastveno strukturo in funkcionira preko svojih zaposlenih. Glede na to da je predsedujoči pritožniku sodelovanje na seji prepovedal med opravljanjem javne funkcije, enostransko in s položaja moči, ima tudi izpodbijano dejanje po presoji Vrhovnega sodišča vse lastnosti javnopravnega oblastvenega delovanja. Ni namreč dvoma, da je šlo v razmerju med toženko in pritožnikom v tej situaciji za enostransko nastopanje v javnopravnem razmerju s položaja moči do druge, podrejene osebe.

Čim je tako, pa je zadnje sredstvo za varstvo ustavnih pravic posameznikov nasproti takšnemu oblastvenemu delovanju (če ti nimajo zagotovljenega drugega sodnega varstva) prav subsidiarni upravni spor. Zato za dovoljenost tožbe ne more biti odločilen subjekt, preko katerega naj bi nosilec oblasti poseg izvršil, ampak je treba na prvem mestu izhajati iz vsebine pravice, katere kršitev se zatrjuje.

11. Drugačna razlaga bi v skrajnem primeru lahko pomenila celo, da bi država in lokalne skupnosti sicer nedopustne oblastne posege v posameznikove človekove pravice lahko upravičile tako, da teh ne bi izvršile preko svojega organa ali nosilca javnega pooblastila, ampak preko drugega subjekta, ki takega formalnega položaja nima.

12. Glede na navedeno ima pritožnik prav, da je razlaga prvega odstavka 4. člena ZUS-1, ki jo je v izpodbijanem sklepu zavzelo Upravno sodišče, v obravnavanem primeru preozka in da posamezniku ne zagotavlja učinkovitega sodnega varstva pred oblastvenim delovanjem toženke v primeru kršitev njegovih temeljnih pravic. Upravno sodišče tako pritožnikove tožbe ne bi smelo zavreči že zato, ker Odbor ni organ toženke po ZLS, ampak bi moralo presoditi, ali bi, izhajajoč iz vsebine domnevno kršene pravice, toženka kot nosilka lokalne oblasti pritožniku na očitani način sploh lahko preprečila ali otežila izvrševanje njegovih ustavnih pravic.

13. Ker pritožnik v tožbi v bistvenem zatrjuje, da naj bi mu toženka preprečila sodelovanje pri upravljanju javnih zadev, je v obravnavani zadevi ključno, ali je toženka v dani situaciji preko Odbora upravljala javne zadeve, pri čemer je glede na vsebino te ustavne pravice

treba upoštevati, da pojem upravljanje vključuje številne možne načine vplivanja na oblikovanje, sprejem in izvrševanje oblastnih upravičenj, pojem javne zadeve pa zajema vse tiste zadeve, ki so povezane z javno koristjo, zagotovljene prek vertikalnih upravičenj v najširšem smislu.

Pristojnosti komisij in odborov, ki so, enako kot Odbor, ustanovljeni na podlagi drugega odstavka 30. člena ZLS,

opredeljuje 31. člen ZLS, ki določa, da ti v okviru svojega delovnega področja v skladu s statutom občine in poslovnikom občinskega sveta obravnavajo zadeve iz pristojnosti občinskega sveta, mu dajejo mnenja in predloge (prvi odstavek) ter mu predlagajo v sprejem odloke in druge akte iz njegove pristojnosti, razen proračuna in zaključnega računa proračuna in drugih aktov, za katere je v zakonu ali v statutu občine določeno, da jih sprejme občinski svet na predlog župana (drugi odstavek).

14. Glede na navedene zakonske pristojnosti Odbora po presoji Vrhovnega sodišča ni mogoče že a priori izključiti, da toženka javnih zadev (preko Odbora) ni upravljala tudi v sporni situaciji. Ali je to dejansko počela oziroma ali je delo Odbora v konkretnih okoliščinah pomenilo upravljanje javnih zadev, in ali drži, da je bilo pritožniku s tem, ko na seji ni smel postavljati vprašanj, prositi za pojasnila ali dajati pripomb, onemogočeno sodelovanje pri tem, pa bo moralo (pod pogojem, da so izpolnjene tudi ostale procesne predpostavke) v novem postopku ugotoviti Upravno sodišče.

15. Po obrazloženem je Vrhovno sodišče zaradi napačne uporabe prvega odstavka 4. člena ZUS-1, kar je bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu, ki je očitno vplivala na zakonitost in pravilnost odločitve, pritožbi ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo in vrnilo zadevo Upravnemu sodišču, da opravi nov postopek (77. člen ZUS-1).

16. Odločitev o pritožbenih stroških je pridržalo za končno odločbo (tretji odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Uradni list RS, št. 28/2021, v nadaljevanju Poslovnik.

Ta določa, da so organi občine občinski svet, župan in nadzorni odbor.

Pritožnik v pritožbi dodatno navaja, da naj bi bil Odbor hkrati tudi organ v sestavi občinskega sveta toženke.

V sklepih I Up 44/2022 in I Up 149/2022 z dne 28. 9. 2022 ter I Up 189/2022 z dne 11. 1. 2023 je Vrhovno sodišče možnost upravnosodnega varstva ustavne pravice do izobraževanja v subsidiarnem upravnem sporu že priznalo učencem, ki so jim osnovne šole oziroma njihovi zaposleni preprečili, da bi se udeležili šolanja v šolskih prostorih.

44. člen Ustave določa, da ima vsak državljan pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev.

M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, I. del, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Nova Gorica 2019, str. 426.

Ali bo posamezno delovno telo ustanovljeno na tej podlagi, je avtonomna odločitev občinskega sveta.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.