VSRS Sodba I Up 267/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2025-01-21

UPRS (Zunanji oddelek v Novi Gorici) Sodba III U 142/2023-15

kršitev pravil - občinski organ - upravni spor zaradi posega v človekove pravice in temeljne svoboščine - ustavno varovana volilna pravica

Ko pride do kršitev procesnih dejanj in razmerij znotraj občinskih organov, ki so urejena z Zakonom o lokalni samoupravi (ZLS), poslovnikom in statutom, se te kršitve obravnavajo in urejajo le znotraj posameznega organa občine in ta razmerja niso podvržena sodni kontroli v okviru upravnega spora po 4. členu Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

Pri volilni pravici sicer gre za ustavno pravico v smislu človekovih pravic oziroma temeljnih svoboščin, katerih sodno varstvo je izjemoma mogoče uveljavljati v upravnem sporu na podlagi drugega odstavka 157. člena Ustave Republike Slovenije (URS). Vendar pa v obravnavani zadevi pravica, ki jo pritožnik uveljavlja, ni volilna pravica v smislu 43. člena URS. Kot je pojasnilo že Upravno sodišče, sodi v področje te ustavne pravice na ravni lokalne samouprave le aktivna volilna pravica za volitve članov predstavniških teles (torej občinski svetov) in županov, ne pa tudi različnih organov v osebah javnega prava, kot je nadzorni odbor, in še toliko manj njegovega predsednika. Pritožnik torej z vidika aktivne volilne pravice iz 43. člena URS ne uživa varstva znotraj teh organov glede načina njihove izvolitve.

Pritožba se zavrne in se izpodbijana sodba potrdi.

1. Tožnik je vložil tožbo, v kateri je predlagal, naj sodišče sklep Nadzornega odbora občine (v nadaljevanju NO) z dne 6. 7. 2023 o imenovanju A. A. za predsednico NO v mandatu med leti 2022-2026, odpravi, podredno pa naj ugotovi, da je ob izdaji izpodbijanega sklepa NO prišlo do posega v njegovo aktivno volilno pravico iz 43. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava).

2. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijano sodbo tožnikovo tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo. V obrazložitvi je navedlo, da izpodbijani sklep NO o izvolitvi njegovega predsednika ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, saj ga toženka ni izdala v okviru izvrševanja upravne funkcije in tudi ni rezultat njenega enostranskega oblastvenega odločanja. Tožnik pa tudi ne zatrjuje, da je bilo z izpodbijanim sklepom vsebinsko odločeno o kakšni njegovi pravici. Glede podrednega zahtevka pa je navedlo, da tožnik ni izkazal, da predstavljajo kršitve Poslovnika o delu Nadzornega odbora Občine Ankaran (v nadaljevanju Poslovnik NO), ki jih je izpostavil v tožbi, kršitev njegovih pravic in temeljnih svoboščin, ki bi imele za posledico nezakonitost izpodbijanega sklepa NO.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper izpodbijano sodbo vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. V pritožbi vztraja, da so opisane kršitve določb Poslovnika NO, do katerih je prišlo pri sprejemanju spornega sklepa NO o izvolitvi predsednika NO, neposredno vplivale na uresničevanje njegove aktivne volilne pravice kot člana NO pri izvolitvi predsednika NO, oziroma so mu uresničevanje te pravice onemogočile, saj o obstoju (sklicu seje) ni bil obveščen oziroma nanjo ni bil povabljen, prav tako pa na seji ni imel možnosti izraziti svoje volje. S tem je bilo poseženo tudi v javni interes in sicer demokratičnost delovanja organov lokalne samouprave in s tem v interes občanov. Poudarja, da mu je z odločitvijo Upravnega sodišča odvzeto pravno varstvo zoper ravnanje Občine Ankaran oziroma njenega NO, saj drugega pravnega sredstva zoper sporni sklep NO o imenovanju predsednice nima. Občani, ki jim je v interesu transparentno in demokratično delovanje organov občine, pa prav tako ne. Vrhovnemu sodišču zato predlaga, naj izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v nov postopek.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. Kot je Vrhovno sodišče že večkrat poudarilo,

morajo biti tudi za sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji. Postopek se lahko začne le na podlagi tožbe, vložene skladno z zakonom, s katero oseba uveljavlja sodno varstvo svojih ustavnih pravic zaradi nezakonitega dejanja in v zvezi s tem postavi ustrezen tožbeni zahtevek. Da je tako tožbo mogoče obravnavati, pa morajo biti izpolnjene vse splošne zakonske procesne predpostavke (36. člen ZUS-1), kar pomeni, da mora biti tožba pravočasna, dovoljena, vložena po upravičeni osebi, itd. Poleg splošnih procesnih predpostavk pa je pri presoji dovoljenosti take tožbe treba upoštevati tudi posebne procesne predpostavke (36. člen v povezavi s 4. členom ZUS-1). Tožba je namreč dovoljena, če je v njej zatrjevano dejanje javne oblasti, ki naj bi poseglo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, izvedeno s strani organa države oziroma samoupravne lokalne skupnosti ali nosilca javnega pooblastila pri izvrševanju njegovih oblastvenih pooblastil. Če procesne predpostavke niso izpolnjene, je tožbo treba zavreči.

7. Pritožnik uveljavlja sodno varstvo z ugotovitvenim zahtevkom glede kršitve njegove aktivne volilne pravice iz 43. člena Ustave, ki naj bi jo toženka oziroma njen NO storila s tem, ko je v nasprotju z določbami Poslovnika NO o sklicevanju sej dne 6. 7. 2023 zunaj občinskih prostorov na parkirišču sklicala sejo in na tej seji sprejela sklep o imenovanju A. A. za predsednico NO v mandatu med leti 2022-2026, ne da bi pritožnika o sklicu seje obvestila oziroma ga nanjo povabila, čeprav je eden izmed članov NO, in mu tako onemogočila izraziti voljo na tej seji. V obravnavanem sporu pritožnik torej želi presojo zakonitosti dejanja toženke oziroma dveh članov njenega NO, s katerim naj bi ta posegla v pritožnikovo ustavno pravico iz 43. člena Ustave. Kot je pravilno navedlo Upravno sodišče pa to dejanje ne ustreza značilnostim oblastvenega delovanja po 4. členu ZUS-1, zoper katero bi bilo mogoče uveljavljati samostojno sodno varstvo v upravnem sporu. Kot pritožnik sam navaja, ni sklical seje župan, ki je za to pristojen po četrtem odstavku 16. člena Poslovnika. Torej je šlo za neformalen stik dveh članov NO na parkirišču, česar ni mogoče šteti za sejo NO (tega ne spremeni okoliščina, da je srečanje potekalo neposredno po seji) in torej ne dejanja oblastnega organa, ki naj bi posegel v pritožnikove pravice. Pritožnik pa tudi ni pojasnil, zakaj bi bilo treba temu srečanju pripisati drugačno pravno naravo.

8. Upravno sodišče je se je pri svoji odločitvi pravilno sklicevalo na sklep Vrhovnega sodišča I Up 344/2008 z dne 23. 10. 2008. V tem sklepu je Vrhovno sodišče že sprejelo stališče, da v primeru, ko pride do kršitev procesnih dejanj in razmerij znotraj občinskih organov (v obravnavani zadevi je to NO), ki so urejena z Zakonu o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS), Poslovnikom in Statutom, se te kršitve obravnavajo in urejajo le znotraj posameznega organa občine in ta razmerja niso podvržena sodni kontroli v okviru upravnega spora po 4. členu ZUS-1.

Očitanega dejanja zato ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1.

9. Pri volilni pravici sicer gre za ustavno pravico v smislu človekovih pravic oziroma temeljnih svoboščin, katerih sodno varstvo je izjemoma mogoče uveljavljati v upravnem sporu na podlagi drugega odstavka 157. člena Ustave. Vendar pa v obravnavani zadevi pravica, ki jo pritožnik uveljavlja, ni volilna pravica v smislu 43. člena Ustave, zato je pravilno tudi stališče, da z zgoraj opisanim dejanjem ni bilo poseženo v pritožnikovo aktivno volilno pravico iz 43. člena Ustave.

10. Kot je pojasnilo že Upravno sodišče, sodi v področje te ustavne pravice na nivoju lokalne samouprave le aktivna volilna pravica za volitve članov predstavniških teles (torej občinski svetov) in županov, ne pa tudi različnih organov v osebah javnega prava kot je NO, in še toliko manj njegovega predsednika.

Pritožnik torej z vidika aktivne volilne pravice iz 43. člena Ustave ne uživa varstva znotraj teh organov glede načina njihove izvolitve.

11. Glede na obrazloženo bi Upravno sodišče torej moralo tožbo zavreči, a dejstvo, da jo je presojalo po vsebini, ne predstavlja take kršitve, da bi bilo treba pritožbi ugoditi. Pritožnikov pravni položaj je enak in na voljo je imel enako pravno sredstvo kot v primeru zavrženja (tudi zoper sodbo je bila dovoljena pritožba, ker je bila tožba vložena po 4. členu ZUS-1).

12. Neutemeljen je zato pritožbeni očitek o odvzetem pravnem varstvu. Glede na to, da je Upravno sodišče tožbo pritožnika po 4. členu ZUS-1 vsebinsko obravnavalo, kljub temu, da so bili izpolnjeni pogoji za njeno zavrženje, o kršitvah pravice do sodnega varstva ne moremo govoriti. Pritožnik je torej imel še večji obseg sodnega varstva kot ga določa zakon. Javnega interesa pa pritožnik kot član NO tudi ni legitimiran uveljavljati in varovati, zato so neutemeljene tudi pritožbene navedbe o tem, kakšne posledice ima ravnanje toženke (oziroma njenih dveh članov NO) na interes občanov in demokratičnost delovanja organov lokalne samouprave. Javni interes varujejo za to pristojni organi.

13. Glede na navedeno in ker niso podani razlogi, na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijano sodbo Upravnega sodišča (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS‑1).

Sodba in sklep Vrhovnega sodišča I Up 161/2016 z dne 19. 10. 2016 in sklep Vrhovnega sodišča I Up 231/2016 z dne 1. 2. 2017.

Smiselno enako stališče je Vrhovno sodišče zavzelo tudi v sklepu I Up 153/2006 z dne 12. 4. 2006, ki se sicer nanaša na procesna razmerja znotraj Državnega zbora RS v zvezi z zatrjevano kršitvijo druge ustavne pravice.

Glej Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za državne in evropske študije, 2010, str. 477.

Poleg tega je že Ustavno sodišče v odločbah št. Up-676/19, I-U-7/20 z dne 4. 6. 2020 in št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18 z dne 29. 11. 2018 pojasnilo, da je sodno varstvo volilne pravice objektivno sodno varstvo, ki se zagotavlja tako, da se upoštevajo zgolj tiste kršitve, ki so vplivale, ali bi lahko vplivale na volilni izid in torej ni namenjeno varstvu subjektivnega pravnega položaja posameznika.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 43, 157, 157/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.