VSRS Sodba VIII Ips 8/2025
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2025-05-13

mag. Aleksandra Hočevar Vinski (preds.), mag. Marijan Debelak (poroč.), dr. Mateja Končina Peternel, Katarina Parazajda, Samo Puppis

dopuščena revizija - vračilo štipendije - državna štipendija - odpis dolga - pravna podlaga

Določba devetega odstavka 44. člena ZUPJS se nanaša le na odpis neupravičeno pridobljenih javnih sredstev, ne pa na odpis sredstev, ki so bila pridobljena upravičeno. Uporaba te določbe je omejena na primere, v katerih pride do naknadne odprave oziroma razveljavitve odločbe zaradi pred tem neupravičeno priznane pravice iz javnih sredstev (tudi pravice do državne štipendije).

1. Sodišče prve stopnje je odpravilo odločbo toženke št. 12304-219/2021-2 z dne 25. 10. 2023 in zadevo vrnilo v ponovno upravno odločanje.

2. Sodišče druge stopnje je pritožbo toženke zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom VIII DoR 241/2024 z dne 17. 12. 2024 dopustilo revizijo glede vprašanja, kateri materialni predpis je treba uporabiti v primeru vložene prošnje za odpis dolga iz naslova neupravičeno prejete državne štipendije.

4. Toženka v reviziji predlaga spremembo izpodbijane sodbe v zvezi s sodbo sodišča prve stopnje in zavrnitev tožbenega zahtevka. Po mnenju toženke sta sodišči nižjih stopenj odločili v nasprotju z devetim odstavkom 44. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (ZUPJS, Ur. l. RS, št. 62/2010 in nadalj.). V zvezi s stališčem sodišča druge stopnje, da ZUPJS-C ni razveljavil Zakona o štipendiranju (ZŠtip-1, Ur. l. RS, št. 56/2013 in nadalj.) v delu, ki se nanaša na odpis dolga oziroma vračilo štipendije, opozarja na 16. člen ZŠtip-1, ki med drugim določa, da se glede pravila o neupravičeno priznani pravici do državne štipendije uporabljajo določbe zakona, ki ureja uveljavljanje pravic iz javnih sredstev, torej ZUPJS, neupravičeno priznana pravica pa zajema tudi odpis dolga, ki iz te pravice izhaja. Za odpis dolga oziroma vračilo štipendije je treba uporabiti le določbo devetega odstavka 44. člena ZUPJS. Ta napotuje na uporabo kriterijev za odpis dolga do države v skladu z zakonom, ki ureja javne finance. ZŠtip-1 se ne uporablja. V zvezi z odpisom dolga nasprotuje tudi stališču sodišča druge stopnje, da v obeh primerih odločajo isti pravni subjekti, saj po devetem odstavku 44. člena ZUPJS o tem odloča izplačevalec, torej ministrstvo, po 103. členu ZŠtip-1 pa dodeljevalec pravice, torej center za socialno delo. Navaja tudi, da je ZUPJS-C kasnejši predpis in da ne drži stališče sodišča druge stopnje, da ta zakon ni razveljavil določbe četrtega odstavka 103. člena ZŠtip-1 v delu, ki se nanaša na odpis dolga do države. Po mnenju toženke na podlagi določbe devetega odstavka 44. člena ZUPJS pri odločanju o odpisu dolga iz naslova državne štipendije ni treba pridobiti predhodnega mnenja centra za socialno delo.

6. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo, izdano na drugi stopnji (prvi odstavek 367. člena Zakona o pravdnem postopku; ZPP, Ur. l. RS, št. 26/99 in nadalj.). Sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen ZPP).

7. Center za socialno delo Ljubljana je 14. 9. 2021 odločil, da tožnici preneha pravica do državne štipendije, ki ji je bila priznana z odločbo Centra za socialno delo Ljubljana z dne 18. 10. 2018 in da je tožnica dolžna vrniti prejete zneske štipendije za obdobje od septembra 2020 do vključno avgusta 2021 v posameznih mesečnih zneskih in v skupnem znesku 1.228,80 EUR, in sicer v 60 dneh od izvršljivosti te odločbe na račun Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti. V obrazložitvi te odločbe je toženka navedla, da tožnica ni napredovala v višji letnik oziroma na višjo raven izobraževanja in presegla dovoljeno število mirovanj (prvi odstavek 90. člena, 95. člen in 97. člen ZŠtip-1) in zato ni upravičena do državne štipendije za drugi letnik. Na podlagi 99. člena ZŠtip-1 pa je štipendist v primeru prenehanja štipendijskega razmerja dolžan vrniti štipendijo za letnik, ki ga ni uspešno zaključil.

8. Tožnica je novembra 2011 vložila predlog za odpis dolga iz naslova prejetih zneskov državne štipendije. Ta predlog je toženka zavrnila s sedaj izpodbijano odločbo z dne 25. 10. 2023. V obrazložitvi se je sklicevala le na določbo devetega odstavka 44. člena ZUPJS in v zvezi s tem tudi na 77. člen Zakona o javnih financah (ZJF, Ur. l. RS,, št. 79/99 in nadalj.).

9. Sodišče prve stopnje je ob odločitvi za odpravo navedene odločbe toženke povzelo določbe 42. in 44. člena ZUPJS, vendar je obrazložilo, da te določbe ne veljajo za državno štipendijo, ki je bila utemeljeno priznana, torej v primeru, ko je upravičenec izpolnjeval pogoje za njeno priznanje, štipendijsko razmerje pa je prenehalo zaradi neuspešno zaključenega letnika. To stališče je povezalo z določbami ZŠtip-1, ki se nanašajo na spremembe štipendijskih razmerij, postopke ugotavljanja neupravičenosti do štipendije (z odločbo o razveljavitvi odločbe o dodelitvi štipendije) in prenehanje štipendijskega razmerja z dolžnostjo vrnitve štipendije (87., 93. in 97., 99. člen ZŠtip-1). Če štipendist ni uspešno dokončal letnika, za katerega je prejemal štipendijo, niso pa izpolnjeni pogoji za mirovanje oziroma je izobraževanje neuspešno zaključil, štipendijsko razmerje preneha in je štipendist na podlagi določb ZŠtip-1 dolžan vrniti državno štipendijo. Ne gre za primer neupravičeno priznane državne štipendije, saj so bili izpolnjeni pogoji za njeno prejemanje. V tem primeru izhaja pravna podlaga za odpis dolga iz naslova državne štipendije iz specialne določbe 102. člena ZŠtip-1. V tem zakonu je predviden drugačen postopek in možnost odpisa pod milejšimi pogoji, kot v primeru odpisa državne štipendije, ki je bila tudi neupravičeno priznana in za kar se uporabljajo določbe ZUPJS. Prav zaradi različnih razlogov vračila državne štipendije ZŠtip-1 in ZUPJS predvidevata različna postopka in različna odločevalca.

10. Razlogi odločitve sodišča druge stopnje, ki je sicer potrdilo sodbo sodišča prve stopnje, so drugačni. Obrazložilo je, da vprašanje odpisa dolga iz naslova štipendije urejata ZUPJS in ZŠtip-1. Pri tem kasnejši predpis (ZUPJS-C) ni razveljavil ZŠtip-1 v delu, ki se nanaša na odpis dolga oziroma vračilo štipendije, kar pomeni, da te določbe o odpisu še vedno veljajo. V obeh primerih naj bi šlo za iste pravne subjekte ter ista vprašanja odločanja, zaradi česar naj bi veljalo pravilo lex posterior derogat legi priori. Kljub sklicevanju na to pravilo, ga sodišče druge stopnje v nadaljevanju ni upoštevalo, saj je poudarilo, da je za vprašanja, ki niso urejena v ZUPJS glede vračila štipendij, še vedno treba uporabljati določbe ZŠtip-1. Po določbi druge alineje 102. člena ZŠtip-1 je ključen element za odpis štipendije socialna ogroženost, kar pomeni, da bi bilo treba pri odločanju o morebitnem odpisu dolga po devetem odstavku 44. člena ZUPJS predhodno pridobiti mnenje centra za socialno delo glede socialne ogroženosti tožnice in ji omogočiti sodelovanje v postopku, česar pa toženka ni storila. Za odpis dolga ni pomembno le tožničino premoženjsko stanje, temveč tudi socialna ogroženost. Zavzelo je tudi stališče, da o odpisu štipendije odloča izplačevalec, torej pristojno ministrstvo.

11. Pred uveljavitvijo ZUPJS je takrat veljavni ZŠtip (Ur. l. RS 59/2007 in nadalj.) urejal pogoje za pridobitev državne štipendije, upravičence, višino, izračun itd., med drugim pa tudi odpis, za katerega je bil pristojen center za socialno delo. Kasnejši ZUPJS, ki se je začel uporabljati 1. 1. 2012 (65. člen ZUPJS), ureja uveljavljanje pravic glede državne štipendije kot ene od pravic iz javnih sredstev (1. člen v zvezi s 4. točko 5. člena in 4. točko 7. člena ZUPJS). Državne štipendije je uredil skupaj z nekaterimi drugimi pravicami iz javnih sredstev, prejšnjo ureditev državne štipendije pa je tudi vsebinsko nekoliko spremenil. Z uveljavitvijo ZUPJS je prenehala veljati večina določb ZŠtip, ki so se nanašale na osebni status, pogoje za pridobitev in uveljavljanje pravic do državne štipendije, postopek itd. (glej 62. in 64. člen ZUPJS)

. Kasnejši ZŠtip-1, ki se je začel uporabljati 1. 1. 2014 (125. člen) in ureja več vrst štipendij, med temi tudi državno štipendijo, ni posegel v določbe ZUPJS, razen minimalno (123. člen prvotnega besedila ZŠtip-1). Pomembno je tudi, da ZŠtip-1 v 16. členu (ki ga prejšnji ZŠtip ni imel) izrecno določa, da se glede vprašanj statusa vlagatelja, postopka uveljavljanja državne štipendije, načina ugotavljanja materialnega položaja, meje dohodkov, ki so pogoj za pridobitev višine državne štipendije, obdobja prejemanja in izplačila državne štipendije, sprememb okoliščin in pravil o neupravičeno priznani pravici do državne štipendije, nadzora na delom centrov za socialno delo pri dodeljevanju državne štipendije ter zbirk podatkov uporabljajo določbe zakona, ki ureja uveljavljanje pravic iz javnih sredstev.

12. Od uveljavitve ZŠtip-1 torej področje državnih štipendij urejata oba zakona, vendar ne v celoti. Oba zakona določata tudi odpis dolga. ZUPJS določa odpis dolga iz naslova neupravičenih priznanih pravic (med drugim tudi državne štipendije), ZŠtip-1 pa ureja odpis vračila štipendije (med drugim tudi državne štipendije). ZUPJS določa odpis dolga v devetem odstavku 44. člena (v prvotnem besedilu v sedmem odstavku), ki se je nekoliko spremenil z novelo ZUPJS-C

(Ur. l. RS, št. 99/2013, ki se je začela uporabljati 1. 1. 2014, razen sprememb 42, 42.b člena in 44. člena, ki so se začeli uporabljati 1. 9. 2014) in z novelo ZUPJS-G (Ur. l. RS, št. 75/2017, ki se je začela uporabljati 1. 1. 2018, spremenjeni 44. člen pa 1. 3. 2018). ZŠtip-1 pa odpis vračila štipendije ureja v 102. in 103. členu. Pomembno je tudi, da je vse od uveljavitve ZUPJS (kot prejšnjega zakona)

za odpis po tem zakonu pristojno ministrstvo, po ZŠtip-1 pa center za socialno delo.

13. Za razmerje med ZUPJS in ZŠtip-1 je v tej zadevi pomemben predvsem 16. člen ZŠtip-1, po katerem se določbe tega zakona med drugim ne uporabljajo v primerih sprememb okoliščin in pravil o neupravičeno priznani pravici do državne štipendije. Kaj pomeni neupravičeno priznana pravica iz javnih sredstev (torej tudi neupravičeno priznana pravica do državne štipendije) ne določa ZŠtip-1, temveč ZUPJS. Ta v osmem poglavju vsebuje določbe o spremembi okoliščin in neupravičeno priznani pravici iz javnih sredstev (tak je tudi naslov poglavja). Pri tem v 42. členu v zvezi s spremembo okoliščin, ki lahko vplivajo na pravice, v nadaljnjem 42.b členu v primerih sporočil o spremembah po predpisanem roku, predvideva izdajo odločbe o razveljavitvi odločbe, s katero je bila osebi priznana pravica iz javnih sredstev. V 43. členu določa, da lahko center za socialno delo po uradni dolžnosti začne postopek ugotavljanja upravičenosti do pravice iz javnih sredstev z možnostjo razveljavitve ali odprave odločbe, s katero je bila osebi priznana ta pravica (ali je bila oseba do nje upravičena v nižjem znesku ali za krajše obdobje).

14. ZUPJS v prvem odstavku 44. člena določa: Javna sredstva, ki jih je oseba prejela na podlagi odločbe centra za socialno delo, ki je bila na podlagi prejšnjega člena ali na podlagi določb zakona, ki ureja splošni upravni postopek, ali zakona, ki ureja posamezno pravico iz javnih sredstev, odpravljena oziroma razveljavljena, so v višini razlike med prejeto višino javnih sredstev in višino javnih sredstev, do katerih je upravičena na podlagi odločbe, izdane v postopku odprave oziroma razveljavitve, neupravičeno prejeta javna sredstva in jih mora oseba vrniti. Do razveljavitve ali odprave odločbe torej pride v zakonsko določenih primerih neupravičeno priznane pravice, in sicer ne le na podlagi določb ZUJPS, temveč tudi zakona, ki ureja splošni upravni postopek, ali zakona, ki ureja posamezno pravico iz javnih sredstev.

15. V nadaljevanju ta člen ureja tudi druga vprašanja in postopke v primeru neupravičeno priznanih javnih sredstev. Tako določa, da center za socialno delo odloči o višini, načinu in času vračila neupravičeno prejetih javnih sredstev ob razveljavitvi ali odpravi odločbe iz prvega odstavka tega člena v istem postopku (četrti odstavek 44. člena). Predvideva tudi možnost sklenitve dogovora, odlog ali obročno plačilo neupravičeno pridobljenih sredstev (sedmi odstavek). Izplačevalec pravice (to je ministrstvo) lahko na predlog osebe po predhodnem mnenju centra za socialno delo odloči, da se njen dolg deloma ali v celoti odpiše. Vlogo za odpis ali delni odpis oseba vloži pri izplačevalcu pravice. Izplačevalec pravice lahko center za socialno delo zaprosi za mnenje o odpisu. Dolg se odpiše po kriterijih za odpis dolga do države v skladno z zakonom, ki ureja javne finance, ob upoštevanju letne kvote, ki jo določa zakon, ki ureja izvrševanje proračunov Republike Slovenije (deveti odstavek).

16. Glede na predstavljeno ureditev je jasno, da se določba devetega odstavka 44. člena ZUPJS nanaša le na odpis neupravičeno pridobljenih javnih sredstev, ne pa na odpis sredstev, ki so bila pridobljena upravičeno. Uporaba te določbe je torej omejena na primere, v katerih pride do naknadne odprave oziroma razveljavitve odločbe zaradi pred tem neupravičeno priznane pravice iz javnih sredstev (tudi pravice do državne štipendije).

17. ZŠtip-1 vsebuje določbe o obveznostih štipendista (92. člen) in načinih prenehanja štipendijskega razmerja (97. člen). Pri tem v primerih prenehanja štipendijskega razmerja iz 97. člena istega zakona določa dolžnost vrnitve štipendije (prvi odstavek 99. člena ZŠtip-1), med temi tudi v primeru nezaključenih obveznosti izobraževalnega programa v roku (peti odstavek 99. člena ZŠtip-1). ZŠtip-1 ima tudi pravila o odlogu vračila in obročnem vračilu štipendije (101. člen ZŠtip-1), o odpisu štipendije iz posebej določenih razlogov (102. člen ZŠtip-1) ter o postopku odloga vračila, obročnega vračila in odpisa (103. člen ZŠtip-1). Kot pojasnjeno pa se te določbe glede na izključitev uporabe po 16. členu ZŠtip-1 ne nanašajo tudi na vračila, odloge, obročno plačevanje in odpis v primerih neupravičeno priznane pravice do državne štipendije in s tem neupravičeno priznanih sredstev (ob razveljavitvi ali odpravi predhodne odločbe o priznani pravici), temveč le na druge primere vračanja državne štipendije po ZŠtip-1, med katerimi je tudi tožničin.

18. Glede na navedeno se pravila ZUPJS o odpisu nanašajo na primere neupravičeno priznane pravice do državne štipendije, pravila o odpisu vračila te štipendije v drugih primerih pa so določena v ZŠtip-1.

19. Pravila enega in drugega zakona glede odpisa so različna in jih med seboj ni mogoče mešati oziroma dopolnjevati, kar je dodatno nepravilno stališče sodišča druge stopnje. Gre za izključujoče določbe, saj 102. člena ZŠtip-1 določa povsem druge pogoje za odpis vračila štipendije kot deveti odstavek 44. člena ZUPJS, obenem pa po 103. členu ZŠtip-1 odloča o odpisu vračila štipendije dodeljevalec štipendije, torej center za socialno delo, po devetem odstavku 44. člena ZUPJS pa odloča pristojno ministrstvo.

20. V obravnavani zadevi tožnici ni bila izdana odločba o razveljavitvi oziroma odpravi prejšnje odločbe o priznanju štipendije, temveč je bila izdana odločba o prenehanju pravice in dolžnosti vrnitve prejetih zneskov štipendije (na podlagi 90., 95., 97. in 99. člena ZŠtip-1), kar glede na določbo prvega odstavka 44. člena ZUPJS ne pomeni neupravičeno prejetih javnih sredstev in zaradi tega tudi ne uporabe določbe devetega odstavka tega člena o odpisu. Za odpis vračila tožničine štipendije je torej treba upoštevati le določbe ZŠtip-1, o odpisu pa bo moral odločati tudi drug organ kot do sedaj – center za socialno delo.

21. Revizijsko sodišče tako iz razlogov, ki jih je v bistvenem zavzelo sodišče prve stopnje (ne pa sodišče druge stopnje), potrjuje odločitev v izpodbijani sodbi. Zato je zavrnilo revizijo kot neutemeljeno (378. člen ZPP).

Vse določbe tedanjega ZŠtip niso bile razveljavljene. Tako je tudi za državne štipendije še veljala določba o mirovanju štipendijskega razmerja in prenehanju tega razmerja (48. in 49. člen ZŠtip).

S to zakonsko novelo ni prišlo do razveljavitve 103. člena ZŠtip-1, kot navaja revizija.

Tudi ZŠtip-1 med drugim predvideva možnost razveljavitve ali odprave odločbe, če stipendist, ki mu je bila štipendija priznana, do nje ni bil upravičen ali je bil upravičen v nižjem znesku ali za krajše obdobje (peti in šesti odstavek 93. člena ZŠtip-1).

Kot bi lahko sklepali iz pojasnil k predlogu prve obravnave ZUPJS-G (EVA:2016-2611-0048) v zvezi s spremembo 44. člena ZUPJS je zakonodajalec nameraval postopek odpisa dolga v celoti urediti v skladu z zakonom, ki urejajo javne finance, ker gre za dolg do države. Glede na obstoječi zakonski tekst in njegove spremembe pa do takšne ureditve dejansko ni prišlo.

Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (2010) - ZUPJS  - člen 42, 42b, 43, 44

Zakon o štipendiranju (2013) - ZŠtip-1  - člen 16, 90, 92, 95, 97, 99, 102, 103

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.