VSRS Sklep I Up 299/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2025-03-17

razlastitveni postopek - sklep o uvedbi postopka - prepoved razpolaganja z nepremičninami - poseg v pravni položaj - sodno varstvo - upravni akt

Sklep o uvedbi postopka na podlagi 473. člena EZ-1 pomeni akt iz prvega odstavka 2. člena ZUS-1. Z zakonom predpisane posledice njegove izdaje namreč obsegajo prepoved razpolaganja z nepremičnino, ki je ena bistvenih upravičenj lastninske pravice. S tem očitno posegajo v pravni položaj lastnika nepremičnine, za katero je uveden postopek začasne omejitve lastninske pravice, in sicer prav v njegov lastninskopravni položaj.

Zaradi učinkov izdaje takega sklepa mora imeti lastnik nepremičnine, na katero se nanaša sklep o uvedbi razlastitvenega postopka oziroma postopka omejitve lastninske pravice s služnostjo v javno korist, možnost sodnega varstva za izpodbijanje zakonitosti izdaje tega sklepa.

I. Pritožbi se ugodi, I. točka izreka sodbe in sklepa Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1767/2021-28 z dne 19. 9. 2024 se razveljavi in se zadeva vrne Upravnemu sodišču Republike Slovenije v nov postopek.

II. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, vloženo zoper sklep Upravne enote Kranj, št. 352-23/2020-4 z dne 21. 1. 2020 (I. točka izreka sodbe in sklepa). V preostalem delu je tožbi ugodilo in odločbo Upravne enote Kranj, št. 352-23/2020-24 z dne 30. 3. 2021, odpravilo ter zadevo v tem obsegu vrnilo istemu organu v ponoven postopek (II. točka izreka sodbe in sklepa). Odločilo je tudi, da je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka (III. točka izreka sodbe in sklepa).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je Upravna enota Kranj z izpodbijanim sklepom uvedla postopek ustanovitve služnosti v javno korist na zemljiščih parc. št. 355, 356 in 357, vse k. o. ..., ki so v izključni lasti tožnice, za potrebe gradnje daljnovoda DV 2 X 110 kV Kamnik - Visoko (1. točka izreka), ugotovila, da se v zemljiški knjigi zaznamuje začetek uvedbe postopka za ustanovitev služnosti v javno korist pri navedenih nepremičninah (2. točka izreka), naložila A., d.d., da položi pri sodišču ali notarju znesek 5.204,46 EUR, sicer se postopek ne bo štel za nujnega (3. točka izreka) in ugotovila, da posebni stroški za izdajo tega sklepa niso zaznamovani (4. točka izreka). Upravno sodišče je odločitev o zavrženju tožbe zoper navedeno odločitev sprejelo na podlagi stališča, da sklep o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice s služnostjo v javno korist, sprejet na podlagi osmega odstavka 473. člena Energetskega zakona

(v nadaljevanju EZ- 1), ni upravni akt po 2. členu ZUS-1, niti akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu po drugem odstavku 5. člena ZUS-1, saj z njim postopek ni bil obnovljen, ustavljen ali končan. Prav tako zoper ta sklep ni dovoljen upravni spor na podlagi katerega drugega zakona. Upravno sodišče pa je ugodilo tožbi zoper odločbo o ustanovitvi služnosti v javno korist v breme treh tožničinih nepremičnin za potrebe navedenega daljnovoda, ker je ugotovilo, da sta podani absolutni bistveni kršitvi postopka iz 3. in 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku. Glede na navedeno je Upravno sodišče izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in jo v skladu s četrtim in petim odstavkom istega člena vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

3. Tožeča stranka (v nadaljevanju pritožnica) je zoper I. točko izreka sodbe in sklepa vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Navaja, da je sodna praksa Upravnega sodišča glede dopustnosti tožbe zoper sklep o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice neenotna. Meni, da ta sklep posega v njeno lastninsko pravico, saj ji onemogoča razpolaganje z njo. Poleg tega obravnavani sklep posega v njeno ustavno pravico do pravnega varstva in pravnega sredstva. Trdi, da pogoji, ki jih za uvedbo postopka za ustanovitev služnosti v javno korist določata Zakon o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2) in EZ-1, niso bili izpolnjeni, zato je sklep o uvedbi postopka tudi nezakonit. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne v ponovno obravnavo organu prve stopnje, toženki pa naloži plačilo stroškov pritožbenega postopka.

4. Toženka in stranka z interesom na pritožbo nista odgovorili.

6. Na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče zavrže tožbo, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

7. Pritožnica je vložila tožbo zoper sklep toženke, s katerim je bil uveden postopek omejitve lastninske pravice s služnostjo v javno korist na nepremičninah, ki so v izključni lasti pritožnice.

8. Omejitev lastninske pravice s služnostjo v javno korist je bila v času izdaje obravnavanega sklepa o uvedbi postopka urejena v 211. členu ZUreP-2, ki je v prvem odstavku določal, da se lastninska pravica na nepremičnini lahko začasno ali trajno obremeni s služnostjo v javno korist. V devetem odstavku istega člena je bilo določeno, da se, če v tem členu ni določeno drugače, glede drugih vprašanj, ki niso posebej urejena, uporabljajo določbe tega zakona o razlastitvi. V drugem odstavku 472. člena EZ-1 je bilo določeno, da se za vprašanja glede razlastitve in ustanovitve služnosti v javno korist, ki niso posebej urejena s tem zakonom, uporabljajo določbe zakona, ki ureja razlastitev in omejitev lastninske pravice v javno korist in določbe zakona, ki ureja umeščanje prostorskih ureditev državnega pomena v prostor. Iz tega izhaja, da je bil EZ-1 specialni zakon in se je le za vprašanja, ki jih sam ni urejal, uporabljal ZUreP-2.

9. Zato je bilo treba za uvedbo postopka za omejitev lastninske pravice s služnostjo v javno korist uporabiti osmi odstavek 473. člena EZ-1, po katerem se ne glede na določbe zakona, ki ureja razlastitev in omejitev lastninske pravice, postopek razlastitve ali omejitve lastninske pravice na nepremičninah, ki so potrebne za namene iz 472. člena tega zakona, ni uvedel z odločbo, temveč je po prejemu popolne zahteve za razlastitev ali omejitev lastninske pravice pristojni organ izdal sklep o začetku razlastitvenega postopka. Zoper ta sklep ni bilo pritožbe. Sklep o začetku postopka razlastitve se je po uradni dolžnosti zaznamoval v zemljiški knjigi.

10. Pravne posledice tega sklepa niso bile urejene v EZ-1, zato je treba upoštevati četrti odstavek 200. člena ZUreP-2, ki je določal, da dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, brez soglasja razlastitvenega upravičenca ni dopusten promet z nepremičnino, ki je predmet razlastitve, niti njeno bistveno spreminjanje, in da je pravni posel, sklenjen v nasprotju s tem odstavkom, ničen (četrti odstavek). Zakon o zemljiški knjigi (v nadaljevanju ZZK-1) v 112. členu ureja zaznambo razlastitvenega postopka po uradni dolžnosti (na podlagi obvestila upravnega organa) in pravne posledice te zaznambe.

11. Očitek pritožnice, ki se nanaša na presojo pravne narave izpodbijanega sklepa, je glede na tako zakonsko ureditev utemeljen.

12. Vrhovno sodišče pritrjuje stališču Upravnega sodišča, da sklep o uvedbi postopka ni sklep, s katerim bi bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan, zaradi česar nima pravne narave sklepov iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Vendar pa je treba upoštevati, da tudi če se akt imenuje sklep, to še ne pomeni, da gre zgolj za procesno odločitev, in ne za upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1.

13. Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Prav za tak akt, torej za akt iz 2. člena ZUS-1, pa gre pri izdaji sklepa o uvedbi postopka na podlagi 473. člena EZ-1. Z zakonom predpisane posledice njegove izdaje namreč obsegajo prepoved razpolaganja z nepremičnino, ki je ena bistvenih upravičenj lastninske pravice. S tem očitno posegajo v pravni položaj lastnika nepremičnine, za katero je uveden postopek začasne omejitve lastninske pravice, in sicer prav v njegov lastninskopravni položaj. Povedano drugače: izdaja sklepa o uvedbi postopka neposredno vpliva na pritožnikov pravni položaj lastnika teh nepremičnin. Odločitev o tem, da se uvede razlastitveni postopek, ker so izpolnjeni pogoji za uvedbo razlastitvenega postopka, torej pomeni odločitev v posamičnem in konkretnem primeru, da za razlastitvenega zavezanca nastopijo navedene pravne posledice, določene v ZUreP-2. Že zato izpodbijani odločitvi o uvedbi postopka v primerih, kot je obravnavani, ni mogoče pripisati zgolj procesne narave. Prav zaradi predpisanih učinkov izdaje takega sklepa je pomembno, da so za njegovo izdajo izpolnjeni vsi zakonski pogoji. Zato mora imeti lastnik nepremičnine, ki mora v primeru uvedbe postopka po navedeni ureditvi ZUreP-2 trpeti poseg v svojo lastninsko pravico, možnost ugovarjati, da ti pogoji niso izpolnjeni.

14. Na drugačno stališče ne more vplivati niti sklicevanje Upravnega sodišča na sklep Vrhovnega sodišča I Up 199/2017 z dne 18. 10. 2017. Res je tudi v navedeni zadevi šlo za omejitev lastninske pravice, prav tako na podlagi EZ-1 in ob takrat veljavnem ZUreP-1. Vendar pa je iz razlogov, navedenih v 13. točki obrazložitve tega sklepa, Vrhovno sodišče že odstopilo od stališča, navedenega v 20. točki obrazložitve sklepa I Up 199/2017, po katerem sklep o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice ni akt, ki bi bil lahko predmet izpodbijanja v upravnem sporu, ker zgolj naznanja nadaljnje posledice njegove izdaje, ki jih določa že zakon.

Zaradi učinkov izdaje takega sklepa mora imeti lastnik nepremičnine, na katero se nanaša sklep o uvedbi razlastitvenega postopka oziroma postopka omejitve lastninske pravice s služnostjo v javno korist, možnost sodnega varstva za izpodbijanje zakonitosti izdaje tega sklepa. Pri tem ni bistveno, ali gre za učinke, ki izvirajo neposredno iz izreka take odločitve ali posredno iz dejstva, da v takem primeru te učinke določa zakon. V nasprotnem primeru bi oseba, ki jo posledice izdaje take odločitve upravnega organa prizadevajo, ostala brez možnosti upravnega spora, v katerem lahko doseže učinkovito sodno varstvo svojega pravnega položaja, kar zajema tudi odpravo (nezakonitega) izpodbijanega akta. Ker je EZ-1 izrecno izključil pritožbo zoper sklep o uvedbi razlastitvenega postopka, je sodno varstvo tudi edino pravno sredstvo (ki ga zagotavlja 25. člen Ustave), ki ga ima lastnik nepremičnine na voljo. Zato je utemeljen pritožbeni očitek, da odrekanje sodnega varstva zoper obravnavani sklep krši tudi pravico do pravnega sredstva.

15. Glede na navedeno je Upravno sodišče nepravilno sklepalo, da izpodbijani akt ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1 in je nepravilno uporabilo 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1, kar je vplivalo na zakonitost in pravilnost izpodbijane I. točke sodbe in sklepa (drugi odstavek 75. člena ZUS-1). Zaradi tati po vsebini.

16. Vrhovno sodišče pripominja še, da se do pritožbenih navedb v zvezi s tem, da niso bili izpolnjeni pogoji, ki jih za uvedbo postopka določa ZUreP-2, zato je sklep o uvedbi postopka za ustanovitev služnosti v javno korist nezakonit, ni opredeljevalo, ker bo to šele predmet vsebinske obravnave tožbe, če bodo za tako presojo izpolnjene tudi vse druge procesne predpostavke.

17. Ker je pritožnica s pritožbo uspela in bo tožba predmet ponovne obravnave pred Upravnim sodiščem, je Vrhovno sodišče odločitev o pritožbenih stroških pridržalo za končno odločbo (tretji odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Ta je določal: "Ne glede na določbe zakona, ki ureja razlastitev in omejitev lastninske pravice, se postopek razlastitve ali omejitve lastninske pravice na nepremičninah, ki so potrebne za namene iz 472. člena tega zakona, ne uvede z odločbo, temveč po prejemu popolne zahteve za razlastitev ali omejitev lastninske pravice pristojni organ izda sklep o začetku razlastitvenega postopka. Zoper ta sklep ni pritožbe. Sklep o začetku postopka razlastitve se po uradni dolžnosti zaznamuje v zemljiški knjigi."

Prim. npr. sklep Vrhovnega sodišča RS, opr. št. 269/2024 z dne 11. 12. 2024.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1

Energetski zakon (2014) - EZ-1  - člen 473

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.