VSRS Sklep X Ips 62/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2025-10-01

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

dopuščena revizija - pomemebno pravno vprašanje - upravni organ - upravni postopek - procesne predpostavke - pritožba - pristojnost za zavrženje pritožbe - pritožba vložena po neupravičeni osebi - pomanjkanje pravnega interesa

Določbe ZUP dopuščajo odločitev upravnega organa, da pritožbo stranke upravnega postopka zavrže kot vloženo po neupravičeni osebi, če ta zanjo nima pravnega interesa.

I. Reviziji se ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 36/2022-14 z dne 18. 3. 2024 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Toženka je z drugostopenjskim sklepom Ministrstva za finance, št. DT‑499-29-473/2021-5 z dne 27. 12. 2021, zavrgla tožnikovo pritožbo zoper sklep o davčni izvršbi Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT 4934-64212/2021-1 z dne 2. 9. 2021, ker je ocenila, da tožnik zanjo nima pravnega interesa. Pri tem se je sklicevala na 2. točko prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v zvezi z 246. členom istega zakona.

2. Zoper navedeni drugostopenjski sklep je tožnik vložil tožbo na Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče), ki je z izpodbijano sodbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožnikovi tožbi ugodilo, izpodbijani sklep toženke odpravilo in ji vrnilo zadevo v ponoven postopek.

3. V obrazložitvi izpodbijane sodbe je Upravno sodišče pritrdilo tožnikovemu ugovoru, da ZUP ne predpisuje pravnega interesa stranke, ki vlaga pritožbo, kot procesne predpostavke za odločanje o pritožbi. Po 13. členu ZUP namreč pritožba ni dovoljena samo, če je z zakonom izključena, Zakon o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) pa v prvem odstavku 157. člena izrecno predpisuje, da je zoper sklep o izvršbi dovoljena pritožba. Ocenilo je, da se toženka tudi napačno sklicuje na 129. člen ZUP, saj se ta nanaša na predhodni preizkus zahteve stranke, s katero se začne postopek, in ne na preizkus pritožbe zoper odločbo ali sklep. Dodalo je, da če bi želel zakonodajalec pravni interes uzakoniti kot procesno predpostavko za odločanje o pritožbi v upravnem (oziroma davčnem) postopku, bi moral to izrecno predpisati, tako kot je to storil v 6. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 in četrtem odstavku 343. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP).

4. Toženka je na Vrhovno sodišče vložila predlog za dopustitev revizije in predlagala, naj Vrhovno sodišče dopusti revizijo zoper izpodbijano sodbo zaradi pomembnega pravnega vprašanja. Temu predlogu je Vrhovno sodišče ugodilo s sklepom X DoR 60/2024-3 z dne 28. 8. 2024 in dopustilo revizijo glede vprašanja, ali določbe ZUP dopuščajo odločitev upravnega organa, da se pritožba stranke upravnega postopka skladno s prvim odstavkom 246. člena ZUP v zvezi z 2. točko prvega odstavka 129. člena ZUP zavrže kot vložena po neupravičeni osebi, ker ta zanjo nima pravnega interesa.

5. Toženka (v nadaljevanju revidentka) je na podlagi navedenega vložila revizijo zaradi zmotne uporabe prava ter bistvene kršitve postopka v upravnem sporu. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi in spremeni izpodbijano sodbo tako, da tožbo zavrne oziroma podredno, da reviziji ugodi in izpodbijano sodbo razveljavi ter vrne Upravnemu sodišču v novo sojenje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

6. Tožnik v odgovoru na revizijo predlaga, naj Vrhovno sodišče revizijo zavrne. Zahteva povrnitev stroškov postopka.

8. Revidentka vztraja, da ima po ZUP pravico do pritožbe le tisti, ki ima zanjo pravni interes. Pravni interes za pritožbo pa je v tem, da si stranka upravnega postopka, ki je pritožbo vložila, z meritorno odločitvijo o vloženi pritožbi lahko izboljša svoj pravni položaj. Svoj pravni položaj pa lahko izboljša le, če izpodbijana upravna odločba (sploh) posega v njen pravni interes oziroma v njene pravice in pravni položaj. To je namreč pravovarstveni smisel upravne pritožbe. Po prepričanju revidentke je treba v primeru, če pritožnik pravnega interesa za pritožbo nima, šteti, da je pritožbo vložila neupravičena oseba in jo kot tako zavreči na podlagi 246. člena v povezavi s 129. členom ZUP. Glede na navedeno je stališče Upravnega sodišča v izpodbijani sodbi napačno. Ob tem se revidentka sklicuje na stališča Vrhovnega sodišča v odločitvah v zadevah X Ips 286/2014 z dne 15. 6. 2016 in X Ips 353/2013 z dne 4. 10. 2014.

9. Tožnik pritrjuje stališču Upravnega sodišča v izpodbijani sodbi, da pravni interes za pritožbo ni predpisan kot procesna predpostavka in zato ne more biti pogoj za meritorno odločanje o pritožbi. Taka procesna predpostavka bi zaradi zahtev Ustave morala biti z zakonom izrecno predpisana, da bi lahko bila podlaga za odločanje uprave. Meni, da se revidentka sklicuje na sodno prakso, ki se nanaša na drugačen položaj, kot je konkretni. Nasprotuje tudi razlagi, da bi se lahko 129. člen ZUP, ki se nanaša na procesne predpostavke za začetek upravnega postopka, lahko uporabljal tudi v pritožbenem postopku.

Pravni interes za pritožbo v upravnem postopku

10. Upravno sodišče pravilno izhaja iz ustavne zahteve, po kateri je način uresničevanja pravice do pritožbe treba urediti z zakonom (15. in 25. člen Ustave). Tako je tudi pravilno stališče, da se morajo procesne predpostavke za pritožbo v upravnem postopku določiti z ZUP oziroma z drugim zakonom, ki ureja posebni upravni postopek (npr. ZDavP-2). Zato je v obravnavani zadevi ključno vprašanje, ali ZUP določa pravni interes kot procesno predpostavko za obravnavo pritožbe.

11. Pri tem je treba na prvem mestu izhajati tako iz ustavnih določb, ki urejajo pravico do pritožbe, kot iz sistemske razlage ZUP. Pravica do pritožbe iz 25. člena Ustave je človekova pravica, ki fizičnim in pravnim osebam tudi v upravnem postopku zagotavlja učinkovito pravno sredstvo proti odločitvam državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njihovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Zato tudi ZUP ureja pravico do pritožbe med načeli upravnega postopka (13. člen).

12. Namen učinkovitega pravnega sredstva iz 25. člena Ustave, ki mora biti zagotovljeno tudi v upravnem postopku, je torej varstvo pravnega položaja vsake fizične ali pravne osebe, na katero se navedene oblastvene odločitve nanašajo. Ustava tega pravnega sredstva v upravnem postopku torej ne zagotavlja tistemu, ki z odločitvijo upravnega organa ni prizadet v svojem pravnem položaju. Pritožba (tudi) v upravnem postopku torej ni namenjena zagotavljanju popularnega pravnega sredstva, ki bi ga vložil lahko kdor koli, ki bi sprejeti odločitvi organa nasprotoval, čeprav se ta nanj ne bi nanašala.

Iz navedenega torej vodi tudi logična posledica, da pravica do pritožbe ne pripada tistemu, ki je za varstvo svojih pravic ne potrebuje - torej tudi ne tistemu, ki si z njo ne more izboljšati svojega pravnega položaja. ZUP kot sistemski zakon, ki ureja uresničevanje pravice do pritožbe v upravnih postopkih, lahko pravico do pritožbe izključi za vse tiste, ki si z njo svojega pravnega položaja ne morejo izboljšati, saj taka rešitev očitno ni protiustavna.

13. Iz določb ZUP jasno izhaja, da je pritožba podvržena določenim procesnim omejitvam, ki morajo biti izpolnjene, da jo je mogoče obravnavati po vsebini. Iz 240. člena ZUP tako izhaja, da organ prve stopnje preizkusi, ali je pritožba dovoljena in pravočasna in ali jo je vložila upravičena oseba. Če te procesne predpostavka niso izpolnjene, pritožbo zavrže s sklepom. Enako lahko na podlagi 246. člena ZUP ravna organ druge stopnje.

14. ZUP torej med procesnimi predpostavkami za pritožbo izrecno določa, da jo lahko vloži le upravičena oseba. Katera oseba je upravičena do pritožbe pa je stvar razlage, ki mora izhajati iz navedenih sistemskih izhodišč tega pravnega sredstva. Tako po sistemski razlagi kot tudi po namenu tega instituta je zato utemeljeno stališče, da do pritožbe ne more biti upravičena oseba, ki si z uspehom v pritožbenem postopku ne more izboljšati svojega pravnega položaja, torej doseči drugačno odločitev upravnega organa o njenih pravicah ali obveznostih v njeno korist oziroma vsaj ponovno prvostopenjsko odločanje o upravni zadevi, ki bi lahko vodilo do takega rezultata. To pa pomeni, da je upravičena oseba za pritožbo v upravnem postopku le tista, ki ima zanjo pravni interes.

15. Ob tem Vrhovno sodišče poudarja, da primerjava zakonskih določb, ki urejajo različne postopke (pravdni postopek, postopek v upravnem sporu itd.), ne more biti ključno vodilo pri razlagi določb ZUP, kot je to utemeljeval tožnik in v svoji razlagi sprejelo Upravno sodišče. Različne nomotehnične rešitve oziroma načini zakonskega urejanja procesnih predpostavk za različne postopke odločanja niso izključeni, zato drugačen način njihovega predpisovanja v nekaterih (sodnih) postopkih ne more voditi do razlage, da je določena procesna predpostavka v upravnem postopku izključena. Za pravilen sklep o tem se je zato treba opreti na (vse) ustaljene metode razlage prava in jih uporabiti v razmerju do določil ZUP, ki urejajo pravico do pritožbe.

16. Prav tako je pomembno, da 13. člen ZUP (niti 157. člen ZDavP-2) niti ne ureja niti ne izključuje uporabe procesnih predpostavk za pritožbo, temveč zgolj določa, da je (le) z zakonom mogoče izključiti pritožbo v posameznih upravnih zadevah. Navedeno torej odkazuje le na urejanje pravice do pritožbe na drugih upravnih področjih s specialnimi procesnimi zakoni.

17. Odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje je torej, da določbe ZUP dopuščajo odločitev upravnega organa, da pritožbo stranke upravnega postopka zavrže kot vloženo po neupravičeni osebi, če ta zanjo nima pravnega interesa, kot izhaja iz obrazložitve te sodbe.

18. Upravno sodišče je v izpodbijani sodbi izhajalo iz zmotne razlage pravil ZUP, zato je procesno dejansko stanje glede upravnega postopka pred toženko ostalo nerazjasnjeno. Ker je pritožbo mogoče v upravnem postopku zavreči tudi zaradi pomanjkanja pravnega interesa pritožnika, bo tako moralo presoditi, ali je bil v obravnavani zadevi tak pravni interes podan ali ne ter ponovno odločiti v zadevi.

19. Zato je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo sojenje (drugi odstavek 94. člena ZUS-1).

20. Odločitev o stroških postopka je Vrhovno sodišče na podlagi določbe tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 pridržalo za končno odločbo.

21. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

V upravnih zadevah lahko upravni spor, v katerem je dopustno uveljavljati vse pravne in dejanske vidike zadeve, opravlja funkcijo učinkovitega pravnega sredstva in sodnega varstva hkrati (glej npr. odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-40/12 z dne 11. 4. 2013).

Posebno legitimacijo za pritožbo za varstvo javnega interesa je mogoča le v zakonsko določenih izjemnih primerih. To lahko določa ZUP (npr. četrti odstavek 229. člena) ali drugi procesni zakoni.

Sklicevanje na 129. člen ZUP je sicer nepravilno, a ker je nepotrebno, je za odločitev nebistveno.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 240, 246

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 25

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.