VSRS Sodba VIII Ips 6/2025
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2025-05-13

mag. Marijan Debelak (preds.), mag. Aleksandra Hočevar Vinski (poroč.), dr. Mateja Končina Peternel, Katarina Parazajda, Samo Puppis

dopuščena revizija - vračilo štipendije - državna štipendija - odpis dolga - socialna ogroženost

Določbe ZUPJS, ki se nanašajo na vračilo javnih sredstev zaradi neupravičeno priznane pravice, ne veljajo za državno štipendijo, ki je bila utemeljeno priznana (in je upravičenec tudi kasneje izpolnjeval pogoje za njeno prejemanje, vrniti pa jo mora, ker mu je štipendijsko razmerje prenehalo).

CSD odločbe z dne 21. 11. 2017, s katero je bila tožniku priznana pravica do državne štipendije, ni razveljavil oziroma odpravil, ker bi bila tožniku pravica do državne štipendije neupravičeno priznana, temveč je na podlagi določil ZŠtip-1 17. 2. 2022 izdal odločbo, da tožniku preneha pravica do državne štipendije, priznana z odločbo z dne 21. 11. 2017, ker ni izpolnil obveznosti štipendista, pri čemer mu je bilo naloženo tudi vračilo štipendije.

Glede na določbo prvega odstavka 44. člena ZUPJS zneski prejetih državnih štipendij ne pomenijo neupravičeno prejetih javnih sredstev, v zvezi s katerimi bi prišla v poštev uporaba devetega odstavka 44. člena člena ZUPJS o odpisu dolga.

1. Sodišče prve stopnje je odpravilo odločbo toženke z dne 25. 4. 2023 in zadevo vrnilo v nov postopek in odločanje.

2. Sodišče druge stopnje je zavrnilo pritožbo toženke in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom VIII DoR 231/2024 z dne 17. 12. 2024 dopustilo revizijo glede vprašanja, kateri materialni predpis je treba uporabiti v primeru vložene prošnje za odpis dolga iz naslova neupravičeno prejete državne štipendije.

4. Toženka v reviziji poudarja, da državna štipendija sodi med pravice iz javnih sredstev, zato se je pri odločanju o tožnikovem predlogu za odpis dolga iz tega naslova pravilno oprla na deveti odstavek 44. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (ZUPJS, Ur. l. RS, št. 62/2010 in nasl.). Ne strinja se, da je treba uporabiti 102. in 103. člen Zakona o štipendiranju (ZŠtip-1, Ur. l. RS, 56/2013 in nasl.), kot sta presodili sodišči druge in prve stopnje. Sklicuje se na 16. člen ZŠtip-1, po katerem se glede pravil o neupravičeno priznani pravici do državne štipendije uporablja ZUPJS oziroma njegov deveti odstavek, ki napotuje na uporabo kriterijev za odpis dolga do države v skladu z zakonom, ki ureja javne finance. Po tretjem odstavku 77. člena Zakona o javnih financah (ZJF, Ur. l. RS, št. 79/99 in nasl.) lahko pristojni minister v soglasju z ministrom, pristojnim za finance, do višine, določene v zakonu, ki ureja izvrševanje proračuna za posamezno leto, odpiše oziroma delno odpiše plačilo dolga, če bi bili stroški postopka izterjave v nesorazmerju z višino terjatve ali če se zaradi nevnovčljivosti premoženja dolžnika ugotovi, da terjatve ni mogoče izterjati. Navaja še, da je ZUPJS-C kot kasnejši predpis razveljavil 2. alinejo 102. člena in četrti odstavek 103. člena ZŠtip-1.

5. Tožnik odgovora na revizijo ni vložil po odvetniku. Stranka lahko v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi opravlja pravdna dejanja samo po pooblaščencu, ki je odvetnik, razen če ima sama opravljen pravniški državni izpit (tretji in četrti odstavek 86. člena Zakona o pravdnem postopku; ZPP, Ur. l. RS, št. 26/99 in nasl.). Ker tožnik slednjega ni izkazal, odgovor na revizijo ni upošteven.

7. Vrhovno sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je revizija dopuščena (371. člen ZPP).

8. Center za socialno delo Celje (CSD) je 17. 2. 2022 izdal odločbo, da tožniku z dnem 30. 9. 2021 preneha pravica do državne štipendije, ki mu je bila priznana z odločbo z dne 21. 11. 2017 in da je dolžan vrniti prejete zneske štipendije za študijsko leto 2019/2020 v skupnem znesku 1.966,08 EUR v 30 dneh od zaključka študijskega leta 2021/2022. V obrazložitvi odločbe se je CSD med drugim skliceval na 99. člen ZŠtip-1, po katerem je štipendist v primeru prenehanja štipendijskega razmerja dolžan vrniti štipendijo za letnik, ki ga ni uspešno zaključil.

9. Tožnik je 5. 3. 2023 vložil predlog za odpis vračila štipendij, ki ga je toženka z odločbo z dne 25. 4. 2023 zavrnila s sklicevanjem na deveti odstavek 44. člena ZUPJS v zvezi s 77. členom ZJF.

10. Sodišče prve stopnje je odločbo z dne 25. 4. 2023 odpravilo z obrazložitvijo, da je bila kot podlaga odločitve zmotno uporabljena le splošna določba devetega odstavka 44. člena ZUPJS, namesto specialnih določb 102. in 103. člena ZŠtip-1.

11. Tudi sodišče druge stopnje je presodilo, da je odločba z dne 25. 4. 2023 nezakonita. Pritrdilo je toženki, da utemeljeno izpostavlja ureditev po ZUPJS, saj odpis dolga iz naslova državne štipendije urejata tako ZUPJS kot ZŠtip-1. Omenilo je 16. člen ZŠtip-1, ki napotuje na ZUPJS. Navedlo je, da gre v obeh zakonih za iste pravne subjekte in ista vprašanja, zaradi česar je izpostavilo pravilo

, nato pa nejasno poudarilo, da kasnejši predpis (ZUPJS-C) ni razveljavil ZŠtip-1 v delu, ki se nanaša na odpis dolga oziroma vračilo štipendije, kar pomeni, da te določbe še vedno veljajo. Zaključilo je, da je skladno s četrtim odstavkom 103. člena ZŠtip-1 bistveno, da so izpolnjeni pogoji iz 102. člena tega zakona, ki v 2. alineji kot opredelilni pogoj za odpis vračila štipendije določa ugotovitev socialne ogroženosti, zaradi česar bi bilo treba pri odločanju o odpisu dolga po devetem odstavku 44. člena ZUPJS predhodno pridobiti mnenje centra za socialno delo glede socialne ogroženosti tožnika.

12. Vrhovno sodišče se strinja, da je izpodbijana odločba CSD nezakonita, vendar ne iz razlogov, ki sta jih sta navedli sodišči druge in prve stopnje.

13. ZŠtip-1 je krovni zakon za področje štipendij, med katerimi je tudi državna štipendija. Nekatere določbe ZŠtip-1 se nanašajo na vse štipendije (npr. členi 94 - 103 iz poglavja Mirovanje in prenehanje štipendijskega razmerja ter vračilo štipendije), nekatere samo na državno štipendijo. Ker pa je državna štipendija prejemek iz javnih sredstev, je obenem tudi predmet urejanja v ZUPJS. Področje državne štipendije je torej delno urejeno v ZUPJS, delno v ZŠtip-1. Pri tem ne gre nujno za razmerje splošne oziroma posebne ureditve, ampak za različne vidike urejanja področja državne štipendije. ZŠtip-1 tako v 102. in 103. členu ureja odpis vračila (državne) štipendije, ZUPJS pa v devetem odstavku 44. člena

ureja odpis dolga iz naslova neupravičeno prejetih javnih sredstev.

14. Za presojo, ali je v tožnikovem primeru treba uporabiti navedeno podlago iz ZŠtip-1 ali ZUPJS, je pomembna razlaga 16. člena ZŠtip-1, ki glede državne štipendije napotuje na ZUPJS. Določa, da se glede vprašanj statusa vlagatelja, postopka uveljavljanja državne štipendije, načina ugotavljanja materialnega položaja, meje dohodkov, ki so pogoj za pridobitev in višino državne štipendije, obdobja prejemanja in izplačila državne štipendije,

sprememb okoliščin in pravil o neupravičeno priznani pravici do državne štipendije

, nadzora nad delom centrov za socialno delo pri dodeljevanju državne štipendije ter zbirk podatkov uporabljajo določbe zakona, ki ureja uveljavljanje pravic iz javnih sredstev.

15. Če bi se 16. člen ZŠtip-1 nanašal na tožnikov primer, potem bi obveljalo, da se je toženka pri izdaji izpodbijane odločbe pravilno oprla na deveti odstavek 44. člena ZUPJS, ki določa, da lahko izplačevalec pravice na predlog osebe po predhodnem mnenju centra za socialno delo odloči, da se njen dolg deloma ali v celoti odpiše. Vlogo za odpis ali delni odpis oseba vloži pri izplačevalcu pravice. Izplačevalec pravice lahko center za socialno delo zaprosi za mnenje o odpisu. Dolg se odpiše po kriterijih za odpis dolga do države skladno z zakonom, ki ureja javne finance, ob upoštevanju letne kvote, ki jo določa zakon, ki ureja izvrševanje proračunov Republike Slovenije.

16. Če pa 16. člen ZŠtip-1 za tožnika ne velja, potem je treba uporabiti 2. alinejo 102. člena ZŠtip-1, po kateri je odpis vračila štipendije možen, če štipendist štipendije ne more vrniti tudi po odlogu vračila štipendije zaradi socialne ogroženosti, ter četrti odstavek 103. člena ZŠtip-1, po katerem o odpisu vračila štipendije odloči dodeljevalec štipendije po pridobitvi soglasja ministrstva, pristojnega za finance, in ob izpolnjevanju pogojev iz 102. člena ZŠtip-1.

17. Naslov VIII. poglavja ZUPJS (členi 42 - 44) je

Sprememba okoliščin in neupravičeno priznana pravica iz javnih sredstev

. Po 42. členu ZUPJS morajo biti pogoji za pridobitev pravic po tem zakonu izpolnjeni ves čas prejemanja pravic iz javnih sredstev. Upravičenec mora centru za socialno delo sporočiti spremembe, ki lahko vplivajo na upravičenost do pravice iz javnih sredstev, njeno višino ali obdobje prejemanja, pri državni štipendiji pa tudi druge okoliščine, ki po ZŠtip-1 vplivajo na to pravico. V tej zvezi je predvidena izdaja odločbe o razveljavitvi odločbe, s katero je bila osebi priznana pravica iz javnih sredstev. V tožnikovi zadevi ni šlo za takšen primer.

18. Po prvem odstavku 43. člena ZUPJS lahko center za socialno delo v treh letih po prenehanju pravice iz javnih sredstev po uradni dolžnosti začne postopek ugotavljanja upravičenosti do pravice iz javnih sredstev, kadar ugotovi, da so nastopile okoliščine, zaradi katerih bi bilo treba izdati drugačno odločbo o upravičenosti do pravice iz javnih sredstev (ker oseba do pravice iz javnih sredstev ni bila upravičena ali je bila upravičena v nižjem znesku ali za krajše obdobje, ker je podatke prikazovala lažno ali jih zamolčala ali ni pravočasno sporočila podatkov in ravnala po 42. členu tega zakona ali je sporočila neresnične podatke). V tem postopku izda odločbo, s katero razveljavi odločbo, s katero je bila osebi priznana pravica iz javnih sredstev, in ugotovi prenehanje upravičenosti ali določi drugo višino ali drugo obdobje prejemanja pravice iz javnih sredstev. Po tretjem odstavku 43. člena ZUPJS center za socialno delo odločbo o priznanju pravice iz javnih sredstev odpravi, če ugotovi, da je oseba podatke prikazovala lažno ali jih zamolčala ali je sporočila neresnične podatke že pred izdajo oziroma ob izdaji odločbe, s katero je bila osebi priznana pravica iz javnih sredstev, ali je bila odločba izdana na podlagi drugega nedovoljenega ravnanja osebe, oseba pa do pravice iz javnih sredstev ni bila upravičena ali je bila upravičena v nižjem znesku ali za krajše obdobje.

19. Javna sredstva, ki jih je oseba prejela na podlagi odločbe centra za socialno delo, ki je bila na podlagi 43. člena ZUPJS ali na podlagi določb zakona, ki ureja splošni upravni postopek, ali zakona, ki ureja posamezno pravico iz javnih sredstev

, odpravljena oziroma razveljavljena, so v višini razlike med prejeto višino javnih sredstev in višino javnih sredstev, do katerih je upravičena na podlagi odločbe, izdane v postopku odprave oziroma razveljavitve, neupravičeno prejeta javna sredstva in jih mora oseba vrniti (prvi odstavek 44. člena ZUPJS).

20. Deveti odstavek 44. člena ZUPJS o odpisu dolga se nanaša le na primere iz prvega odstavka 44. člena ZUPJS, za kar pa v tej zadevi ni šlo. Navedene določbe ZUPJS, ki se nanašajo na vračilo javnih sredstev zaradi neupravičeno priznane pravice, namreč ne veljajo za državno štipendijo, ki je bila utemeljeno priznana (in je upravičenec tudi kasneje izpolnjeval pogoje za njeno prejemanje, vrniti pa jo mora, ker mu je štipendijsko razmerje prenehalo).

21. CSD odločbe z dne 21. 11. 2017, s katero je bila tožniku priznana pravica do državne štipendije, ni razveljavil oziroma odpravil, ker bi bila tožniku pravica do državne štipendije neupravičeno priznana, temveč je na podlagi določil ZŠtip-1 17. 2. 2022 izdal odločbo, da tožniku preneha pravica do državne štipendije, priznana z odločbo z dne 21. 11. 2017, ker ni izpolnil obveznosti štipendista, pri čemer mu je bilo naloženo tudi vračilo štipendije. ZŠtip-1 namreč določa obveznosti štipendista (92. člen), razloge za prenehanje štipendijskega razmerja (97. člen), v primeru prenehanja štipendijskega razmerja pa tudi vračilo štipendije za letnik, ki ga ni uspešno zaključil (prvi odstavek 99. člena).

22. Glede na določbo prvega odstavka 44. člena ZUPJS zneski prejetih državnih štipendij ne pomenijo neupravičeno prejetih javnih sredstev, v zvezi s katerimi bi prišla v poštev uporaba devetega odstavka 44. člena člena ZUPJS o odpisu dolga. To pravilo bi prišlo v poštev le v zvezi z neupravičeno priznano pravice do državne štipendije, sicer pa so glede odpisa vračila državne štipendije relevantna le pravila ZŠtip-1. Gre za izključujoča, ne pa dopolnjujoča pravila, saj 102. člena ZŠtip-1 določa drugačne pogoje za odpis vračila štipendije kot deveti odstavek 44. člena ZUPJS, ki se navezuje na tretji odstavek 77. člena ZJF. Poleg tega o odpisu dolga po devetem odstavku 44. člena ZUPJS odloča pristojno ministrstvo, o odpisu vračila štipendije po 103. členu ZŠtip-1 pa dodeljevalec štipendije, torej center za socialno delo, česar sodišče druge stopnje prav tako ni razlikovalo.

23. Iz navedenih razlogov se je revizijsko sodišče strinjalo z pravnomočno odločitvijo o odpravi odločbe toženke z dne 25. 4. 2023 in vrnitvi zadeve v nov postopek, v katerem se bo o tožnikovem predlogu za odpis vračila štipendij odločilo le na podlagi določb ZŠtip-1, ne tudi ZUPJS.

24. Zato je revizijo zavrnilo kot neutemeljeno (378. člen ZPP).

V prvotnem besedilu ZUPJS je bil to sedmi odstavek, ki je bil nato nekoliko spremenjen - najprej z novelo ZUPJS-C (Ur. l. RS, št. 99/2013), ki za ta spor ni toliko pomembna, kot bi utegnilo izhajati iz sodbe sodišča druge stopnje, res pa s to novelo 102. in 103. člen ZŠtip-1 nista bila razveljavljena. Kasneje je bil deveti odstavek 44. člena spremenjen še z novelo ZUPJS-G (Ur. l. RS, št. 75/2017). Glede tega je iz pojasnil k predlogu prve obravnave ZUPJS-G (EVA:2016-2611-0048) razbrati, da je zakonodajalec nameraval postopek odpisa dolga do države v celoti urediti v skladu z ZJF, vendar to očitno ni bilo izvedeno.

Tudi ZŠtip-1 predvideva možnost razveljavitve oziroma odprave odločbe o dodelitvi štipendije, če štipendist, ki mu je bila štipendija priznana, do nje ni bil upravičen ali je bil upravičen v nižjem znesku ali za krajše obdobje (peti in šesti odstavek 93. člena ZŠtip-1).

Iz drugega in tretjega odstavka 44. člena ZUPJS izhaja, kaj se ne šteje za neupravičeno prejeto pravico iz javnih sredstev. V četrtem odstavku istega člena je določeno, da se o vračilu neupravičeno prejetih sredstev odloči v istem postopku ob odpravi oziroma razveljavitvi odločbe iz prvega odstavka. V petem odstavku 44. člena ZUPJS je določen rok za vračilo sredstev. Ureditev iz šestega, sedmega in osmega odstavka 44. člena ZUPJS ni v ničemer relevantna za obravnavni primer.

Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (2010) - ZUPJS  - člen 44, 44/1, 44/9

Zakon o štipendiranju (2007) - ZŠtip  - člen 16, 102, 102-2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.