VSRS Sklep I Up 32/2025
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2025-04-23

UPRS (Zunanji oddelek v Mariboru) Sklep II U 318/2024-5

dr. Erik Kerševan (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Andrej Kmecl

upravni akt - seznam izvršilnih naslovov - načelo stroge formalne legalitete izvršilnega postopka - izpodbijanje izvršilnega naslova v upravni izvršbi

Seznam izvršilnih naslovov ugotavlja skupno višino davčnega dolga po posameznih izvršilnih naslovih in ga skupaj z zamudnimi obrestmi nalaga dolžniku v plačilo. Pri tem v skladu z načelom stroge formalne legalitete v izvršilnem postopku ni mogoče izpodbijati izvršilnega naslova. To pomeni, da tudi če bi pri sestavi seznama izvršilnih naslovov prišlo do napačne navedbe dolgovanih zneskov ali če bi se nanj uvrstili izvršilni naslovi, ki se na dolžnika ne nanašajo, tega v izvršilnem postopku ne bi bilo mogoče izpodbijati. Po presoji Vrhovnega sodišča opisano razlogovanje kaže na to, da ima seznam izvršilnih naslovov pravno naravo upravnega akta ne glede na to, ali se glasi na drugega dolžnika kot predhodni izvršilni naslovi ali na istega, kot v konkretnem primeru.

Opredelitev seznama izvršilnih naslovov kot upravnega akta ne pomeni, da je mogoče s tožbo v upravnem sporu zoper ta seznam izpodbijati tudi na seznamu navedene izvršilne naslove. Ti izvršilni naslovi so bili namreč izdani v ločenih postopkih po ZDavP-2 in drugih predpisih, ki tudi urejajo pravna sredstva oziroma druge možnosti (na primer pri obračunu kot izvršilnem naslovu) za zagotavljanje njihove pravilne vsebine. Presoja pravilnosti teh izvršilnih naslovov v postopku upravnega spora v zvezi s seznamom izvršilnih naslovov bi zato kršila prepoved ponovnega odločanja o isti stvari.

Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije II U 318/2024-5 z dne 3. 12. 2024 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v nov postopek.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju sodišče prve stopnje) je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo zoper seznam izvršilnih naslovov, št. DT 4935-767/2017-1 09-730-07 z dne 4. 9. 2017, s katerim je prvostopenjski davčni organ v postopku davčne izvršbe ugotovil, da znaša njegova obveznost po izvršilnih naslovih iz seznama skupaj 68.848,66 EUR. Ocenilo je, da se s seznamom izvršilnih naslovov zgolj ugotavlja skupni znesek dolgovanih obveznosti po posameznih (v ločenih postopkih izdanih) izvršilnih naslovih, zaradi česar se z njim ne odloča o kakšni dolžnikovi pravici ali obveznosti. Po sodni praksi Vrhovnega sodišča je seznam izvršilnih naslovov sicer lahko upravni akt, ki ga je možno izpodbijati v upravnem sporu, vendar le v primeru, ko so v njem določene obveznosti prvič naložene v plačilo drugi osebi in ne tisti, na katero se glasijo izvršilni naslovi. Nedopusten je tudi tožbeni predlog na ugotovitev nedopustnosti (sodne) izvršbe, ki teče na podlagi tega seznama, saj sodni postopki (vključno s postopki sodne izvršbe) niso postopki upravnega odločanja, zato jih ni mogoče presojati v upravnem sporu.

2. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) zoper izpodbijani sklep sodišča prve stopnje vlaga pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Meni, da je seznam izvršilnih naslovov univerzalni povzetek upravnih odločb, zaradi česar ima tudi sam naravo upravne odločbe. Navaja, da ima za tako tožbo tudi pravni interes, saj se na podlagi tega seznama zoper njega izvaja sodna izvršba. Ker terjatve, ki so predmet izvršbe, izhajajo iz upravnih aktov, lahko nadzor nad njimi izvaja le upravno sodišče, ne pa sodišče splošne pristojnosti. Opozarja še, da so terjatve iz seznama izvršilnih naslovov že zastarale, zato izvršba ni dopustna, navaja pa tudi druge kršitve v postopku sodne izvršbe.

3. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

5. V konkretni zadevi je sporno vprašanje, ali je seznam izvršilnih naslovov upravni akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

6. Seznam izvršilnih naslovov skladno z 9. točko drugega odstavka 145. člena Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) vsebuje seznam izvršilnih naslovov, v katerem je za posamezen izvršilni naslov naveden datum izvršljivosti in znesek davka ter zamudnih obresti za vsako vrsto davka posebej. Vrhovno sodišče se je do pravne narave seznama izvršilnih naslovov že opredelilo v zadevi X Ips 135/2016, v kateri je odločalo o primeru, ko je bila s seznamom izvršilnih naslovov kot dolžnik opredeljena druga oseba kot v samih izvršilnih naslovih. Ocenilo je, da je v takem primeru treba šteti seznam izvršilnih naslovov za upravni akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Sodna praksa nižjestopenjskih sodišč je to odločitev razlagala na način, da v primerih, ko se seznam izvršilnih naslovov glasi na istega dolžnika kot predhodni izvršilni naslovi, seznama izvršilnih naslovov ni mogoče šteti za upravni akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

Enako je prvostopenjsko sodišče odločilo tudi v tem primeru.

7. Po presoji Vrhovnega sodišča je takšno stališče napačno. V že omenjeni zadevi je poudarilo, da je pri presoji, ali je določen akt upravnega organa upravna odločba, ključno, ali je z njim odločeno o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. Seznam izvršilnih naslovov ugotavlja skupno višino davčnega dolga po posameznih izvršilnih naslovih in ga skupaj z zamudnimi obrestmi nalaga dolžniku v plačilo.

Pri tem skladno z načelom stroge formalne legalitete (peti odstavek 157. člena ZDavP-2) v izvršilnem postopku ni mogoče izpodbijati izvršilnega naslova. To pomeni, da tudi če bi pri sestavi seznama izvršilnih naslovov (ki je, kot rečeno, izvršilni naslov, glede katerega velja peti odstavek 157. člena ZDavP-2) prišlo do napačne navedbe dolgovanih zneskov ali če bi se nanj uvrstili izvršilni naslovi, ki se na dolžnika ne nanašajo, tega v izvršilnem postopku ne bi bilo mogoče izpodbijati.

Po prej veljavni zakonski ureditvi je bilo v postopku izvršbe mogoče ugovarjati pravilnosti seznama izvršilnih naslovov (drugi odstavek 46. člena ZDavP, ki sicer govori o "dolgovnem seznamu"), zdajšnja zakonska ureditev pa dolžniku takšne možnosti več ne daje, zato mu je treba takšno možnost zagotoviti z opredelitvijo seznama izvršilnih naslovov kot upravnega akta oziroma upravne odločbe.

8. Po presoji Vrhovnega sodišča opisano razlogovanje kaže na to, da ima seznam izvršilnih naslovov pravno naravo upravnega akta ne glede na to, ali se glasi na drugega dolžnika kot predhodni izvršilni naslovi ali na istega, kot v konkretnem primeru.

9. Glede na to, da ZDavP-2 v 9. točki drugega odstavka 145. člena seznam izvršilnih naslovov opredeljuje kot samostojen izvršilni naslov, zanj velja načelo stroge formalne legalitete (sedmi odstavek 157. člena ZDavP-2) in ga ni mogoče izpodbijati v izvršilnem postopku, kot to zmotno meni prvostopenjsko sodišče. V zvezi z njim je zato treba zagotoviti samostojno sodno varstvo, v katerem je mogoče izpodbijati pravilnost njegove vsebine kot izvršilnega naslova (torej glede podatkov o izvršilnih naslovih, navedenih v seznamu, in glede zneska zamudnih obresti).

10. Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da opredelitev seznama izvršilnih naslovov kot upravnega akta ne pomeni, da je mogoče s tožbo v upravnem sporu zoper ta seznam izpodbijati tudi na seznamu navedene izvršilne naslove. Ti izvršilni naslovi so bili namreč izdani v ločenih postopkih po ZDavP-2 in drugih predpisih, ki tudi urejajo pravna sredstva oziroma druge možnosti (npr. pri obračunu kot izvršilnem naslovu) za zagotavljanje njihove pravilne vsebine. Presoja pravilnosti teh izvršilnih naslovov v postopku upravnega spora v zvezi s seznamom izvršilnih naslovov bi zato kršila prepoved ponovnega odločanja o isti stvari kot pomembne dimenzije materialne pravnomočnosti (prim. 4. točka prvega odstavka 129. člena ZUP).

11. Zmotno je torej stališče sodišča prve stopnje, da ima pritožnik v konkretnem primeru zoper izpodbijani seznam zagotovljeno sodno varstvo v postopku sodne izvršbe. V izvršilnem postopku je namreč s pravnimi sredstvi (ki jih je sodišče prve stopnje navedlo v 11. točki obrazložitve izpodbijanega sklepa) mogoče uveljavljati le nepravilnosti pri izdaji sklepa o izvršbi oziroma okoliščin, nastalih po njegovi izdaji, ki vplivajo na izterljivost terjatev.

12. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče zaradi bistvene kršitve določb postopka upravnega spora iz prvega odstavka 75. člena ZUS-1 pritožbi ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu sodišču, da opravi nov postopek (77. člen ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1). V njem bo v okviru preizkusa procesnih predpostavk moralo šteti, da je izpodbijani seznam izvršilnih naslovov upravni akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu, in presoditi dopustnost upravnega spora še z vidika preostalih procesnih predpostavk iz prvega odstavka 36. člena ZUS-1, vključno z izčrpanostjo rednih pravnih sredstev zoper ta seznam in morebitno prepoznostjo ali preuranjenostjo tožbe.

Sklep Višjega sodišča v Mariboru I Ip 391/2020 z dne 8. 7. 2020, 11. tč. obrazložitve; sodba Upravnega sodišča I U 1497/2020-16 z dne 2. 3. 2023, 13. tč. obrazložitve.

Sodba Vrhovnega sodišča X Ips 135/2016 z dne 12. 7. 2016, 14. točka obrazložitve.

Prav tam, 16. tč. obrazložitve. Če bi do takšne napačne opredelitve podatkov iz izvršilnega naslova prišlo v sklepu o izvršbi, bi dolžnik to lahko izpodbijal s pravnimi sredstvi zoper sklep o izvršbi skladno s 157. členom ZDavP-2.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 129, 129/1

Zakon o davčnem postopku (2006) - ZDavP-2  - člen 145, 145/2, 157, 157/7

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.