VSRS Sodba U 7/2025-15
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2025-08-26

Brigita Domjan Pavlin (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Peter Golob, mag. Aleksandra Hočevar Vinski, Vladimir Horvat

odločba sodnega sveta - začasno znižanje plače funkcionarju - delo - ustavnost zakonske ureditve - upravni spor - izpodbijanje dejanskih ugotovitev - prekluzija glede navajanja dejstev in dokazov

Tudi če gre pri ukrepu iz 34. člena ZSS za poseg v ustavno varovan položaj sodnika, je razvidno, da je tak poseg utemeljen na zakonu ter da sledi ustavno dopustnemu cilju. Ni videti ustavnih omejitev, da bi ukrep znižanja plače sodniku na podlagi zakona lahko izrekel tudi Sodni svet. Iz Ustave ne izhaja, da bi se lahko znižanje plače sodniku izreklo samo v disciplinskem postopku kot disciplinska sankcija. 52. člen ZSS določa pravno podlago za različne primere znižanja plače sodniku. Dejstvo, da lahko dva različna organa odločita o znižanju plače sodnika iz različnih zakonsko predpisanih razlogov in po različnih postopkih, pa samo po sebi ne kaže na to, da bi bila taka ureditev protiustavna. Gre za nastop posledic slabega ali dobrega opravljanja dela in ne krivdnega kršenja sodniških dolžnosti (81. člen ZSS).

Da mora stranka dejanske ugovore izčrpati že v postopku pred toženo stranko, jasno izhaja iz določb ZUS-1, ki vzpostavljajo prekluzijo novih navedb o dejanskem stanju in novih dokazov v upravnem sporu.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

1. Sodni svet je z odločbo Su 379/2024-5 z dne 6. 3. 2025 odločil, da se tožnici A. A., okrajni sodnici svétnici na Okrajnem sodišču B., na podlagi dveh ocen sodniške službe Personalnega sveta Višjega sodišča v Mariboru, SuZ 1/2019-67 z dne 17. 12. 2019 in SuZ 1/2022-117 z dne 18. 11. 2024, iz katerih izhaja, da ne izpolnjuje pogojev za napredovanje, izreče znižanje plače za 20 % za čas 12 mesecev.

2. V izpodbijani odločbi je pojasnjeno, da je navedeni oceni toženi stranki Sodnemu svetu posredoval Personalni svet Višjega sodišča v Mariboru, ta pa je celotno pisanje personalnega sveta posredoval tožnici v izjavo. Tožnica na navedeno ni odgovorila. Na podlagi presoje vsebine navedenih ocen je tožena stranka skladno z drugim in tretjim odstavkom 34. člena Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS) odločila, da je v konkretnem primeru primerno znižanje plače tožnici v največjem dovoljenem obsegu in za najdaljši dovoljen čas, ki ga predvideva zakon. Tožena stranka se je za najostrejšo zakonsko dovoljeno sankcijo odločila zato, ker iz navedenih ocen izhaja, da je pri tožnici, ki ima kot sodnica dolgoletne izkušnje na področju zapuščinskih zadev, negativno odstopanje kritično predvsem pri obsegu opravljenega dela, negativno odstopanje pa je podano tudi glede drugih kazalnikov ocenjevanja delovnih sposobnosti in strokovnega znanja, kar izkazuje tudi po vsebinski kakovosti odločanja dolgotrajno podpovprečno delo. Tožnica svojega načina dela kljub opozorilu v predzadnji oceni ni bila pripravljena ali sposobna spremeniti, od takrat se je kakovost njenega dela še poslabšala, odgovorila pa ni niti na poziv tožene stranke v tem postopku k razjasnitvi delovnih rezultatov.

3. Zoper navedeno odločbo Sodnega sveta tožnica vlaga tožbo na podlagi 36. člena Zakon o sodnem svetu (v nadaljevanju ZSSve), v kateri predlaga, naj Vrhovno sodišče po opravljeni javni glavni obravnavi izpodbijano odločbo odpravi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Tožena stranka je podala odgovor na tožbo, v kateri predlaga, naj Vrhovno sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Povzetek bistvenih tožbenih navedb in navedb iz odgovora na tožbo

5. Tožnica v tožbi uveljavlja kršitev pravil postopka in napačno in nepopolno ugotovitev dejanskega stanja. Meni, da bi morala v obravnavani zadevi tožena stranka odločati z dvotretjinsko večino vseh članov na podlagi 29. člena ZSSve in 35. člena Poslovnika Sodnega sveta (v nadaljevanju Poslovnik), ki govorita o odločanju o uvrstitvah v plačni razred, saj gre za bistveno podobno situacijo. Pri znižanju plače gre za odločanje o izjemi od načela neodvisnosti sodnika, zato nasprotno stališče pomeni kršitev 2. in 125. člena Ustave. Ker izpodbijana odločitev tožene stranke ni bila sprejeta s tako večino (za je glasovalo le šest od enajstih članov Sodnega sveta), je nezakonita že iz tega razloga. Poleg tega je odločitev tožene stranke nepravilna iz vsebinskih razlogov. Pri tožnici je prišlo do znižanega obsega dela zaradi osebnih in zdravstvenih težav, ki so se pojavile že pred prvim ocenjevalnim obdobjem in jih je tožnica opisala že v svoji pritožbi zoper oceno sodniške službe z dne 15. 6. 2023, povzema pa jih tudi v tej tožbi. Glede na navedeno meni, da je izpodbijana odločitev nezakonita tudi iz razloga, ker je nesorazmerna oziroma prestroga, saj ne upošteva objektivno izkazanih dejstev glede zdravstvenih težav tožnice. Tožnica predlaga, naj sodišče v tej zadevi opravi glavno obravnavo, na kateri naj tožnico zasliši, kot dokaze pa predlaga tudi vpogled v zapisnik 15. seje Sodnega sveta, št. Su 62/2025-15 z dne 6. 3. 2025, ter v listine v upravnem spisu, ki naj ga predloži tožena stranka.

6. Toženka v odgovoru na tožbo, ki je bil vročen tožnici, predlaga zavrnitev tožbe. Poudarja, da v nobenem predpisu ni določeno, da bi morala biti odločitev o znižanju plače sodniku, za katerega je dvakrat zaporedoma ocenjeno, da ne izpolnjuje pogojev za napredovanje, sprejeta s kvalificirano večino članov tožene stranke. Sodni svet odloča z dvotretjinsko večino članov samo v tistih zadevah, ki so izrecno naštete v 29. členu ZSSve in 35. členu Poslovnika, te zadeve pa ni med njimi. Kvalificirane večine tudi ne zahteva drug predpis, npr. ZSS. Tudi razlaga tožnice, da gre za smiselno enako odločitev kot pri uvrstitvi v plačni razred, ne drži, saj uvrstitev tožnice v plačni razred tudi v tem primeru ostane nespremenjena. Pri ukrepu znižanja plače gre za časovno omejen ukrep, ki je določen že v zakonu, toženka pa odloča le o višini in časovnem okviru, ki sta oba tudi zakonsko zamejena. Pri tem po mnenju toženke ne gre za poseg v materialno neodvisnost sodnika, temveč za zakonsko predvideno sankcijo, katere namen je opozoriti sodnika na potrebo po izboljšanju opravljanja sodniške službe, ker v daljšem obdobju šestih let ni dosegel meril in kriterijev za napredovanje. Pri svoji presoji je toženka izrecno upoštevala vse predpisane kriterije in merila za oceno doseganja kvalitete sodniške službe tožeče stranke. Pred sprejetjem izpodbijane odločitve je tožnico pozvala k izjavi o predlogu personalnega sveta, vendar na povabilo ni odgovorila. Zdravstvenih in osebnih okoliščin, ki jih navaja v tožbi, pred tem toženi stranki ni predstavila, čeprav je to možnost imela, zato nove navedbe sedaj niso dopustne (52. člen Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Prav tako tožnica tudi ni navedla nobenih razlogov, zakaj novih dejstev ni navajala že prej, saj je zanje očitno vedela že v času, ko jo je toženka pozvala k podaji pojasnil. Tožena stranka poudarja, da tožnica tudi sama priznava, da ni vložila ugovora zoper oceno svoje sodniške službe, s čimer je lahko sama povzročila pomanjkanje potrebnih informacij za sprejeto odločitev. Toženka je zato svojo odločitev mogla sprejeti le na podlagi predloženih podatkov iz izdelanih dveh zaporednih ocen tožničine sodniške službe. Zato predlaga, naj Vrhovno sodišče tožbo kot neutemeljeno v celoti zavrne.

7. Tožnica v odgovoru na poziv Vrhovnega sodišča, podan v okviru materialnega procesnega vodstva, vztraja pri svojih navedbah in prereka navedbe tožene stranke. Pojasnjuje, da želi z dokaznim predlogom po vpogledu v listine v upravnem spisu (npr. oceno sodniške službe z dne 17. 12. 2019 in oceno z dne 18. 11. 2024) dokazati svoje trditve glede daljšega bolniškega staleža v letih 2017 in 2018. Iz obrazložitev navedenih ocen tako izhajajo podatki, ki potrjujejo njene navedbe o tem, da zaradi dolgotrajnega bolniškega staleža in okrevanja ter nedodeljevanja spisov po prihodu z bolniške ni zmogla takoj priti v pravi ritem dela in zato konkretno šestletno obdobje na odraža njene realne sposobnosti in zmožnosti ter zato znižanje plače ni utemeljeno. Kot nov dokaz predlaga tudi pritožbo z dne 15. 6. 2023 zoper oceno SuZ 1/2020 z dne 30. 3 .2023. Ob tem ponavlja dokazni predlog po njenem zaslišanju, v katerem bi o navedenih upoštevnih okoliščinah izpovedala tudi sama, saj ta dejstva, ko so zapisana v vlogah, morebiti ostanejo ne dovolj opažena ali celo spregledana.

8. Tožnica prav tako nasprotuje stališču o nedopustnosti njenih navedb o bolniški odsotnosti in drugih osebnih okoliščinah ter o nedodeljevanju spisov, saj navedeni podatki izhajajo iz samih ocen sodniške službe, ki sta po navedbah tožene stranke bili podlaga za njeno odločitev o znižanju plače tožnici. Te osebne okoliščine so na strani tožnice povzete tudi v samo izpodbijano odločbo o znižanju plače. Prav iz tega razloga tožnica tudi ni posebej odgovarjala na poziv k izjavi o predlogu personalnega sveta: vse te okoliščine so namreč izhajale že iz ocen dela in njene pritožbe z dne 15. 6. 2023 in je torej tožena stranka o vsem tem bila seznanjena.

9. Vrhovno sodišče je na glavni obravnavi izvedlo dokaze z vpogledom v zapisnik 15. seje Sodnega sveta, št. Su 62/2025-15 z dne 6. 3. 2025 ter oceni sodniške službe tožnice SuZ 1/2019-67 z dne 17. 12. 2019 in SuZ 1/2022-117 z dne 18. 11. 2024, ki jih predlaga tožnica. Zavrnilo pa je dokazni predlog po zaslišanju tožnice in vpogled v pritožbo z dne 15. 6. 2023, saj tožnica ni pojasnila razlogov, zaradi katerih navedenega ni predlagala že v postopku pred toženo stranko, čeprav iz procesno nespornega dejanskega stanja izhaja, da je to možnost imela.

10. Tožnica je na glavni obravnavi poudarila, da je po njenem mnenju določilo 34. člena ZSS, na podlagi katerega je bila sprejeta izpodbijana odločba, v nasprotju z Ustavo. Znižanje plače na podlagi navedene zakonske določbe je disciplinska sankcija, o njej pa bi moralo odločati disciplinsko sodišče, ki je edino pristojno za odločanje o takih ukrepih, ne pa Sodni svet. V disciplinskem postopku so tudi vzpostavljena pravila, ki veljajo za kazenski postopek ter s tem povezani instituti kot je institut zastaranja in drugi. Tožnica tako ne vidi razumnega razloga, da bi o isti sankciji znižanja plače, ki je mogoča (tudi) v disciplinskem postopku, odločal Sodni svet, torej dva različna organa. Ker je taka ureditev v nasprotju z načeli pravne države, Vrhovnemu sodišču predlaga, da na podlagi 156. člena Ustave prekine postopek do odločitve Ustavnega sodišča o ustavnosti 34. člena ZSS.

11. Tožena stranka je takemu predlogu nasprotovala, saj v obravnavani zadevi ne gre za disciplinsko sankcijo, temveč za odločanje na podlagi ocen sodniške službe, kar je Sodni svet pri svojem odločanju tudi upošteval.

Glede ustavnosti uporabljene pravne podlage

13. ZSS določa v drugem in tretjem odstavku 34. člena:

"Če iz dveh zaporednih ocen, ki se izdelata vsake tri leta, izhaja, da sodnik ne izpolnjuje pogojev za napredovanje, se mu izreče znižanje plače do višine 20 % za čas do enega leta.

Personalni svet predloži oceno sodniške službe iz prejšnjega odstavka sodnemu svetu, ki izda odločbo o znižanju plače.

14. Kot navaja tožnica, določa citirana zakonska podlaga enako posledico, kot jo je mogoče izreči v disciplinskem postopku, saj je disciplinska sankcija znižanja plače prav tako mogoča do višine 20% za čas do enega leta, o čemer odloči disciplinsko sodišče. Vendar pa ni videti ustavnih omejitev za to, da bi ukrep znižanja plače sodniku na podlagi zakona lahko izrekel (tudi) Sodni svet. Iz Ustave ne izhaja, da bi se lahko znižanje plače sodniku izreklo samo v disciplinskem postopku kot disciplinska sankcija. ZSS je jasno določil pravno podlago za različne primere znižanja plače sodniku: sodniška plača se lahko zmanjša (le) na podlagi pravnomočne sodbe disciplinskega sodišča, odločbe sodnega sveta ali odločbe pristojnega organa za čas, ko je sodnik začasno odstranjen iz sodniške službe ali je zoper njega odrejen pripor (52. člen ZSS). Zgolj dejstvo, da lahko dva različna organa odločita o znižanju plače sodnika iz različnih zakonsko predpisanih razlogov in po različnih postopkih, pa samo po sebi ne kaže na to, da bi bila taka ureditev protiustavna.

15. Za ureditev več različnih primerov, ki utemeljujejo znižanje plače sodnika, je imel zakonodajalec tudi razumne razloge. Tako znižanje plače na podlagi slabega opravljanja sodniške službe v določenem časovnem obdobju pomeni le nasprotni odraz siceršnje možnosti sodnika, da na podlagi dobrega opravljanja svojega dela doseže napredovanje in s tem zvišanje svoje plače. Pri tem gre torej za nastop posledic slabega ali dobrega opravljanja dela in ne krivdnega kršenja sodniških dolžnosti (81. člen ZSS). Navedeno je zakonodajalec tudi omejil s tem, da je v primeru slabega opravljanja dela v daljšem časovnem obdobju (na podlagi dveh ocen personalnega sveta, torej po šestih letih) predvidel časovno omejen poseg v plačo sodnika. S tem da pridobi sodnik, ki je delo opravljal slabo, za določen čas nižjo plačo od sodnika, ki je svoje delo dobro opravljal, tudi sicer lahko pozitivno vpliva tako na motivacijo tega kot tudi drugih sodnikov, upoštevajoč načelo pravičnosti in javni interes.

16. Tudi Ustavno sodišče je že presojalo o primerih odločanja Sodnega sveta glede ukrepov, ki pomenijo poseg v položaj sodnika (tudi o prenehanju funkcije kot posledica negativne ocene sodniške službe). Pri tem pa v svoji ustavnosodni presoji ni ugotovilo, da bi bile pristojnosti in postopek odločanja Sodnega sveta glede izrekanja takega ukrepa neustavni. Nasprotno, da o tem odloča Sodni svet je skladno z njegovo funkcijo, kar je potrjeno tako v praksi Vrhovnega sodišča kot Ustavnega sodišča.

Ob tem pa je tudi pomembno, da je vsakemu sodniku - kot tudi tožnici v obravnavani zadevi - zagotovljeno učinkovito sodno varstvo.

17. Tudi če gre pri navedenem ukrepu iz tretjega in četrtega odstavka 34. člena ZSS za poseg v ustavno varovan položaj sodnika, je razvidno, da je tak poseg utemeljen na zakonu ter da sledi ustavno dopustnemu cilju. Ob tem pa tudi ni videti, da bi bila taka zakonska ureditev v nasprotju z ustavnim načelom sorazmernosti (15. člen Ustave), saj tudi tožnica v zvezi s tem ni podala nobenih ustavnopravnih argumentov.

Glede potrebne večine za odločanje Sodnega sveta

18. Tožena stranka utemeljeno trdi, da je odločanje Sodnega sveta s kvalificirano večino (dvotretjinsko večino vseh članov) predvideno le tistih primerih, ki so z zakonom ali na zakonu temelječem Poslovniku izrecno predpisani. Glede na natančnost določitve primerov, ki so urejeni v 29. členu ZSSve in 35. členu Poslovnika tako primera znižanja plače, kot je obravnavani, ki temelji na posebnem pooblastilu Sodnemu svetu iz drugega odstavka 34. člena ZSS, ni mogoče enačiti z odločanjem o uvrstitvi sodnika v plačni razred, za katerega je predpisana taka kvalificirana večina (četrta alineja prvega odstavka 29. člena ZSSve). Pri znižanju plače res gre za poseg v položaj sodnika, a razen splošnega sklicevanja na 2. in 125. člen Ustave tožnica ne pojasni, zakaj bi iz ustavnega varstva sodniške neodvisnosti izhajala zahteva, da mora Sodni svet odločati o navedenem znižanju plače s kvalificirano večino. V zvezi s tem ima tožena stranka prav, ko poudarja, da je tak poseg z zakonom omejen na točno določen primer (dveh zaporednih ocen), prav tako pa je omejen tudi po trajanju in višini (do 20 % plače, do enega leta). K temu je mogoče dodati, da navedene ocene izdelajo za to pristojni personalni sveti ter da lahko sodnik zoper oceno personalnega sveta višjega sodišča uveljavi tudi pravno sredstvo. Tudi sicer ni videti drugih razlogov, zaradi katerih bi bilo mogoče očitati ustavno neskladno urejanje zakonodajalcu, če tovrstni ukrep ni pogojen s posebno kvalificirano večino za njegovo sprejetje. Zato tožena stranka ni kršila niti Ustave niti zakona s tem, ko je izpodbijani akt sprejela s predpisano (običajno) večino glasov članov Sodnega sveta.

19. Tožnica v svoji tožbi uveljavlja zmotno ugotovitev dejanskega stanja, saj utemeljuje, da oceni ne izkazujeta realnega stanja njenega dela in sposobnosti v šestih letih. V navedenem obdobju naj bi na njeno delo vplivala odsotnost zaradi bolezni (bodisi v obliki bolniškega staleža bodisi letnega dopusta). Navaja, da je zato neutemeljena tudi izpodbijana odločitev, saj pogoji za uporabo določila o izrednem znižanju plače po drugem in tretjem odstavku 34. člena ZSS niso izpolnjeni.

20. Ob izvedbi dokazov Vrhovno sodišče ugotavlja, da iz ocen sodniške službe izhaja, da je bila tožnica zdravstveno odsotna v določenem obsegu, da pa to ni vplivalo na siceršnje vrednotenje sodniške službe tožnice tako, da bi bilo treba sprejeti drugačno oceno. Navedeno je v obrazložitev izpodbijane odločitve vključila tudi tožena stranka (str. 2 itd.), pri čemer tej presoji ni mogoče očitati niti nekonsistentnosti niti nelogičnosti, nasprotno, saj je jasna in utemeljena. Pri tem je pomembno, da v postopku pred toženko tožnica kljub prejetemu pozivu ni podala nobenih navedb, s katerimi bi izpostavila vsebinsko napačnost navedenih ocen personalnega sveta oziroma njihove sklepe izpostavila kot sporne. Da pa mora stranka tovrstne dejanske ugovore izčrpati že v postopku pred toženo stranko, jasno izhaja iz določb ZUS-1, ki vzpostavljajo prekluzijo novih navedb o dejanskem stanju in novih dokazov v upravnem sporu (tretji odstavek 20. člena

ZUS-1). Ker tožnica ni opravičila, zakaj takih navedb in dokaznih predlogov ni podala že v postopku pred toženo stranko, je glede njih v postopku pred Vrhovnim sodiščem prekludirana. Ob vpogledu v oceni pa Vrhovno sodišče lahko zgolj pritrdi odločitvi tožene stranke, saj iz njih jasno izhaja, da je zakonski pogoj za znižanje plače iz 34. člena ZSS izpolnjen.

21. Ker je torej dejansko stanje pravilno ugotovljeno, je tožbeni ugovor, da za svojo odločitev na podlagi 34. člena ZSS tožena stranka ni imela dejanske podlage, neutemeljen.

22. Po presoji Vrhovnega sodišča je neutemeljen tudi očitek o nesorazmernosti izrečenega ukrepa, ki je v primeru tožnice določen v največjem možnem obsegu (20%) in za najdaljši možni čas (1 leto). Razloge za tako odločitev je tožena stranka jasno navedla v svoji odločitvi, tem pa tožnica nasprotuje zgolj s pavšalno navedbo, da tak ukrep kot pretiran ne upošteva objektivno izkazanih dejstev, da je bila tožnica v kritičnem obdobju veliko časa zelo bolna, v svoji situaciji pa ni bila deležna nobene ustrezne podpore svojega delovnega kolektiva. Ta navedba je nasprotna ugotovljenemu dejanskemu stanju in ne more prepričati, da je bila uporaba pooblastila tožene stranke, da določi primerno višino in trajanje ukrepa znižanja plače, napačna. Vrhovno sodišče se strinja s presojo tožene stranke, da je izrečeni ukrep v zakonsko največjem možnem obsegu utemeljen. Odločitev tožene stranke o sprejetem ukrepu je tako utemeljena iz razlogov, ki izhajajo že iz obrazložitve izpodbijanega akta in jim Vrhovno sodišče pritrjuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1).

23. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

24. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

Glej npr. sklep Ustavnega sodišča, št. Up-184/16 z dne 11. 7. 2017, 9. točka obrazložitve in naslednje. Po tej sodni praksi je ustavno nesporno tudi, da je Sodni svet pristojen za potrditev ocene, da sodnik ne ustreza sodniški službi, kar vodi do prenehanja funkcije sodnika.

Npr. odločba Ustavnega sodišča, št. Up-1096/06 z dne 13. 12 2007.

Ta določa: "V upravnem sporu stranke ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta."

Ta določa: "V tožbi lahko tožnik navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta."

Zakon o sodniški službi (1994) - ZSS  - člen 34, 34/3, 34/4, 52, 81

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 2, 125

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 20, 20/3, 52

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.