VSRS Sklep I Up 228/2025
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2026-01-15

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

začasna odredba - gradbeno dovoljenje - nepravnomočnost odločbe - konec gradnje - zadržanje učinkovanja odločbe - obstoj vzročne zveze - zavrnitev pritožbe

Sodišče lahko v upravnem sporu zoper gradbeno dovoljenje tudi po koncu gradnje spornega objekta na podlagi nepravnomočnega gradbenega dovoljenja izda začasno odredbo, s katero se zadrži učinkovanje tega gradbenega dovoljenja. Prav tako pa lahko z začasno odredbo uredi vse, kar je potrebno, da se prepreči nastanek težko popravljive škode tožniku oziroma njeno nadaljnje povečevanje. Drži, da mora biti podana neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti. Vendar pa je glede na navedene pravne učinke gradbenega dovoljenja treba šteti, da so v neposredni zvezi z izpodbijanim gradbenim dovoljenjem tudi tiste posledice, ki izvirajo iz uporabe že izgrajenega objekta, če temeljijo na vsebini spornega gradbenega dovoljenja.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Tožnica je vložila tožbo zoper odločbo, s katero je Upravna enota Trebnje stranki z interesom izdala gradbeno dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta bazne postaje - antenski stolp Vrhtrebnje - Trebni Vrh s klasifikacijo 22242 Lokalna (dostopovna) komunikacijska omrežja na parc. št. 447/13, k. o. ... S predlogom za izdajo začasne odredbe z dne 3. 10. 2025 je sodišču prve stopnje predlagala, naj odredi ustavitev vseh postopkov gradnje in morebitne uporabe stolpa, oddajanje v najem drugim uporabnikom ter priključitev na električno omrežje in na obstoječi strelovod. Naknadno je v vlogi z dne 6. 11. 2025 predlagala še, naj se stranki z interesom naloži vzpostavitev prejšnjega stanja (odstranitev objekta, prekinitev povezave med valjanci obeh stolpov) in izvedba meritev strelovodne zaščite obstoječega stolpa.

2. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zavrnilo tožničin predlog za izdajo začasne odredbe (I. točka izreka), odločitev o stroških postopka pa pridržalo za končno odločbo (II. točka izreka). V obrazložitvi je navedlo, da je bil pred izdajo izpodbijanega sklepa objekt stranke z interesom že dokončan, vključno s strelovodno zaščito in priključitvijo na električno omrežje, zato tožnica ne more izposlovati odložitvene začasne odredbe s prepovedjo nadaljevanja gradnje in priključitve na električno omrežje. Uspeti ne more niti s predlogom za vzpostavitev prejšnjega stanja z odstranitvijo objekta stranke z interesom ter s prekinitvijo povezave med strelovodoma obeh antenskih stolpov in odklopom iz električnega omrežja. Sodišče namreč v upravnem sporu o zakonitosti gradbenega dovoljenja ne odloča o odstranitvi objekta, zato tega ne more naložiti s sodbo in posledično tudi ne z začasno odredbo. Obravnavano sporno razmerje pa presega tudi tožničina zahteva, naj sodišče prepove posege v njena lastninska in posestna upravičenja. Presodilo je še, da tožnica tudi sicer ni izkazala težko popravljive škode v smislu drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zaradi nevarnosti za povzročitev škode na njenem antenskem stolpu in posega v njeno poslovanje, ki naj bi izvirala iz novo zgrajenega stolpa stranke z interesom.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper izpodbijani sklep vložila pritožbo, v kateri uveljavlja vse pritožbene razloge iz prvega odstavka 75. člena ZUS-1. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in predlogu za izdajo začasne odredbe ugodi, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka.

4. Pritožnica je sama, brez zastopanja po odvetnici, naknadno vložila še dopolnitev pritožbe, ki pa je Vrhovno sodišče, ker je bila vložena po stranki, ki nima postulacijske sposobnosti, in ker je bila vložena 17. 11. 2025, kar je po izteku pritožbenega roka, ni upoštevalo (šesti odstavek 32. člena ZUS-1).

Prav tako tudi ni upoštevalo njenega odgovora na odgovor na pritožbo stranke z interesom, ki je vloga, ki je ne poznata niti ZUS-1 niti Zakon o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se uporablja tudi v upravnem sporu (prvi odstavek 22. člena ZUS-1),

in v kateri tudi sicer ni dopustno podajanje novih navedb, ki jih stranka v pritožbenem roku ni navedla, saj so le-te prepozne.

6. Stranka z interesom v odgovoru na pritožbo pritožbenim navedbam obrazloženo nasprotuje. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne in potrdi izpodbijani sklep. Zahteva tudi povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

8. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razlogov iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

9. Namen začasne odredbe je zagotoviti učinkovitost sodnega varstva. To ne bi moglo doseči namena, če osebi, ki to sodno varstvo zahteva, že med postopkom nastanejo težko popravljive škodljive posledice oziroma ji med sodnim postopkom ni omogočeno, da prepreči ravnanje, ki bi izničilo morebitni poznejši uspeh v postopku.

Začasna odredba iz 32. člena ZUS-1 je torej sredstvo za preprečitev nastanka škodljivih posledic spornega pravnega razmerja, to je razmerja, ki je predmet spora med tožečo in toženo stranko, ki ga obravnava sodišče.

10. V zadevi z dejanskega vidika ni sporno, da je bil objekt bazne postaje (telekomunikacijski stolp) stranke z interesom že zgrajen, dokončana pa je bila tudi strelovodna zaščita ter priključitev na električno omrežje. Sporno pa je, ali je pritožnica uspela izkazati za odločanje upoštevno škodo ter ali je ta težko popravljiva in s tem narekuje izdajo začasne odredbe v smislu 32. člena ZUS-1.

11. Pritožnica ima prav, da je v upravnem sporu tudi z odločanjem o izdaji začasne odredbe treba zagotoviti učinkovito sodno varstvo. Zato lahko sodišče poseže z začasno odredbo na podlagi 32. člena ZUS-1 tudi v gradnjo na podlagi nepravnomočnega gradbenega dovoljenja, ki jo izvaja investitor na lastno odgovornost.

Poseg sodišča z začasno odredbo v upravnem sporu pa je mogoč tudi po tem, ko je objekt na podlagi spornega gradbenega dovoljenja že zgrajen. Iz zakonske ureditve namreč izhaja, da se pravni učinek gradbenega dovoljenja ne izčrpa z dokončanjem gradnje objekta, saj je tak objekt treba uporabljati tako v skladu z gradbenim kot z uporabnim dovoljenjem (6. člen GZ, 8. člen GZ-1).

12. Zato lahko sodišče v upravnem sporu zoper gradbeno dovoljenje tudi po koncu gradnje spornega objekta na podlagi nepravnomočnega gradbenega dovoljenja izda začasno odredbo, s katero se zadrži učinkovanje tega gradbenega dovoljenja. Prav tako pa lahko z začasno odredbo uredi vse, kar je potrebno, da se prepreči nastanek težko popravljive škode tožniku oziroma njeno nadaljnje povečevanje. Sodišče prve stopnje ima prav v tem, da skladno z ustaljeno sodno prakso poudarja, da mora biti podana neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti. Vendar pa je glede na navedene pravne učinke gradbenega dovoljenja treba šteti, da so v neposredni zvezi z izpodbijanim gradbenim dovoljenjem tudi tiste posledice, ki izvirajo iz uporabe že izgrajenega objekta, če temeljijo na vsebini spornega gradbenega dovoljenja.

13. Taka začasna ureditev učinkuje do pravnomočnosti sodbe sodišča v upravnem sporu, sodišče pa lahko tudi ob odpravi spornega gradbenega dovoljenja z načinom izvršitve svoje sodbe določi, kar je v okoliščinah posameznega primera potrebno za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). To lahko vključuje tudi odstranitev objekta, ki ga je investitor gradil na lastno odgovornost, saj je v tem prav bistvo navedenega tveganja, ki ga je prevzel nase. Zato sporna gradnja ne more pomeniti nepovratnega stanja, kot to navaja pritožnik, tudi če se je končala pred odločitvijo sodišča v upravnem sporu.

14. Ob tem pa Vrhovno sodišče poudarja, da navedena pristojnost sodišča v upravnem sporu ne posega v pristojnost inšpekcije, ki prav tako lahko naloži odstranitev objekta ali v odločanje sodišča splošne pristojnosti v drugih sodnih postopkih za varstvo pravic osebe, ki so z gradnjo nedopustno prizadete (npr. lastninska ali posestna upravičenja, glej 15. točko obrazložitve izpodbijanega sklepa sodišča prve stopnje).

15. Vendar pa pritožnica ni izkazala, da bi ji zaradi posledic uporabe objekta, ki temeljijo na izpodbijanem gradbenem dovoljenju, nastala težko popravljiva škoda.

16. Tako ima sodišče prve stopnje prav, da z utemeljevanjem nezakonitosti izpodbijanega gradbenega dovoljenja pritožnica ne more doseči izdaje začasne odredbe, saj 32. člen ZUS-1 določa za to drugačne pogoje, kot že navedeno zgoraj.

17. Sodišče prve stopnje v izpodbijanem sklepu sicer zmotno izhaja iz v sodni praksi že preseženega stališča, da premoženjska (materialna) škoda sama po sebi ne predstavlja težko popravljive škode.

Prav v obravnavani zadevi je premoženjska škoda, ki bi zaradi uporabe spornega objekta nastala pritožnici, lahko celo nenadomestljiva, saj ni razvidno, kdo bi ji jo ob uspehu v upravnem sporu moral povrniti. Vendar pa pritožnica ni uspela dokazati, da ji bo taka škoda nastala.

18. Pritožba namreč ne uspe izpodbiti sklepa sodišča prve stopnje, po katerem pritožnica ni uspela izkazati, da bi njeni obstoječi gradnji zaradi izgraditve spornega objekta grozil požar ali rušitev (21. točka in nasl. izpodbijanega sklepa). Zgolj splošno nestrinjanje z dokazno oceno sodišča prve stopnje (nepravilno sklepanje na podlagi vpogleda v listinske dokaze in upoštevanje navedb stranke z interesom itd.) razen izražanja splošnih dvomov (nekompatibilnost med starejšim in novejšim daljnovodom itd.) ne ponudi prepričljivih argumentov, na podlagi katerih bi Vrhovno sodišče lahko dvomilo v pravilnost in popolnost navedenih dejanskih ugotovitev. Za drugačno presojo pritožnica niti ne predlaga izvedbe dokazov v pritožbenem postopku.

19. Enako velja za v pritožbenem postopku kratke in splošne navedbe o tem, da se bodo s pričetkom uporabe telekomunikacijskega stolpa pritožničini prihodki popolnoma zmanjšali in da je namen stranskega udeleženca, da bi s to gradnjo prevzel vse dosedanje uporabnike pritožnice in jo s tem poslovno popolnoma uničil. Navedeno je pritožnica neuspešno uveljavljala že v postopku pred sodiščem prve stopnje, ki je tako zatrjevanje prepričljivo ocenilo kot pomanjkljivo in nezadostno za izdajo predlagane začasne odredbe (28. točka in nasl. izpodbijanega sklepa).

20. Glede na to, da je sodišče o izdaji začasne odredbe opravilo tudi narok, ni videti, da bi se pritožnica ne mogla zavedati potrebe po ustrezni konkretizaciji svojih predlogov, niti take kršitve pravil postopka ne uveljavlja argumentirano v obravnavani pritožbi.

21. Ker pritožba ni utemeljena in ker tudi niso podani razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, jo je Vrhovno sodišče zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

22. Ker so stroški začasne odredbe del stroškov celotnega postopka, je Vrhovno sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa (prvi odstavek 151. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

V primeru, da meritve ne bodo ustrezale stanju pred posegom stranke z interesom, predlaga, naj se tej naloži še vzpostavitev prejšnjega stanja tožničinega strelovoda.

Tako tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 76/2025 z dne 28. 4. 2025 in drugi.

Glej npr. sklep Vrhovnega sodišča I Up 270/2023 z dne 11. 4. 2024. Tako tudi ustaljena sodna praksa v sporih na podlagi ZPP, npr. VSL Sklep II Cpg 846/2016 z dne 22. 8. 2016. Glej tudi sodbo Upravnega sodišča IV U 3/2020 z dne 23. 4. 2020.

Glede nedopustnosti dopolnitve pritožbe po preteku pritožbenega roka glej tudi sklep Vrhovnega sodišča II Ips 23/2015 z dne 27. 10. 2016, 9. točka obrazložitve.

M. Dobravec Jalen, v: M. Dobravec Jalen in drugi, Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2009, str. 212.

Sklepi Vrhovnega sodišča I Up 281/2023 z dne 4. 12. 2023, 8. točka obrazložitve, I Up 201/2024 z dne 27. 8. 2024, 10. točka obrazložitve, ter I Up 155/2025 z dne 2. 9. 2025, 9. točka obrazložitve.

Tako je določal prej veljavni enajsti odstavek 128. člena Gradbenega zakona (GZ), vsebinsko enako pa sedaj veljavni četrti odstavek 5. člena Gradbenega zakona (GZ-1), ki določa: "Ne glede na prvi odstavek tega člena lahko investitor na lastno odgovornost prijavi začetek gradnje objekta in začne gradnjo po dokončnosti gradbenega dovoljenja, če ne gre za objekt z vplivi na okolje ali gre za objekt, ki ne potrebuje presoje sprejemljivosti po predpisih, ki urejajo ohranjanje narave."

Tudi sicer je usoda uporabnega dovoljenja povezana z veljavnostjo gradbenega dovoljenja tudi po koncu gradnje, saj se v primeru odprave ali ničnosti gradbenega dovoljenja odpravi tudi uporabno dovoljenje (peti odstavek 47. člena GZ, peti odstavek 58. člena GZ-1).

Posledice, ki nastajajo z uporabo objekta v nasprotju z gradbenim dovoljenjem ali brez njega, niso povezane s spornim razmerjem, saj njihov temelj ni izpodbijano gradbeno dovoljenje. Enako velja tudi za posledice (npr. nedovoljene emisije), o katerih ni odločeno s spornim gradbenim dovoljenjem in nanje le-to tudi ne vpliva.

Sodišče prve stopnje se sklicuje tudi na sklepa Vrhovnega sodišča I Up 50/2023 (ki ni bil izdan) inI Up 38/2023 z dne 1. 3. 2023, v katerem je bilo izrecno poudarjeno, da je od okoliščin primera odvisno, ali materialna škoda lahko pomeni težko popravljivo škodo. Glej tudi sklep I Up 215/2024 z dne 2. 9. 2024 in tam citirano sodno prakso.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 32/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.