VSRS Sklep I Up 31/2026
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2026-02-06

izvršena odločba - začasna odredba - ureditvena začasna odredba - vsebina regulacijske začasne odredbe

S (tako imenovano nepravo) začasno odredbo (logično) ni mogoče zadržati izvršitve že izvršenega izpodbijanega upravnega akta. V takem primeru je - ob izpolnjenih zakonskih pogojih - (kvečjemu) mogoča izdaja (tako imenovane prave) začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje. Pri tem je pomembno, da morata vsebina in učinek začasne odredbe ostati v mejah tožbenega zahtevka. Z začasno odredbo namreč tožnik ne sme doseči zavarovanja, ki mu ga ne bo dajala niti sodba, s katero bo ugodeno njegovemu tožbenemu zahtevku.

I. Pritožbi se ugodi in se sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1571/2025-13 z dne 12. 1. 2026 spremeni tako, da se predlog za izdajo začasne odredbe zavrne.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Tožnica je na Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) vložila tožbo zoper odločbo Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju upravni organ), št. 11002-13/2025-2611-4 z dne 28. 8. 2025, s katero ji je to po uradni dolžnosti na podlagi druge alineje tretjega odstavka 172. člena Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD) odvzelo dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in jo izbrisalo iz registra domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku ter odločilo, da lahko tožnica dovoljenje znova pridobi po poteku treh let od dneva dokončnosti odločbe in da v postopku niso nastali posebni stroški. Hkrati s tožbo je tožnica vložila tudi predlog za izdajo začasne odredbe, s katerim je Upravnemu sodišču predlagala, naj odloži izvršitev navedene odločbe do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

2. Upravno sodišče je predlogu za izdajo začasne odredbe ugodilo in izvršitev odločbe upravnega organa z dne 28. 8. 2025 odložilo do izdaje pravnomočne sodne odločbe v tem upravnem sporu. Ugotovilo je, da toženka ne prereka tožničinih navedb, s katerimi zatrjuje nastanek nenadomestljive škode, zato se na podlagi drugega odstavka 214. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) štejejo kot dokazana naslednja dejstva: (1) da tožnica od opravljanja dejavnosti dela delavcev uporabnikom pridobiva 78,72 odstotka dohodkov, (2) da je sorazmerni delež povprečnega števila zaposlenih iz posredovanja delovne sile na podlagi delovnih ur kar 89,84 odstotka, (3) da bi zaradi odvzema spornega dovoljenja tožnica izgubila praktično edini vir dohodkov, kar ob enakih stroških pomeni, da bo v zelo kratkem času postala v celoti insolventna, kar bi vodilo v likvidacijo oziroma še verjetneje v stečaj, ter (4) da bi s tem postala tudi kasneje izdana sodna odločitev o vloženi tožbi brezpredmetna, tudi če bi bila za tožnico ugodna, saj morebitnega že začetega stečajnega postopka naknadno ni mogoče ustaviti, niti ni mogoče vzpostaviti stanja, kot bi bilo, če sporna odločba upravnega organa ne bi bila izdana. Po presoji Upravnega sodišča je tožnica s temi navedbami konkretizirala težko popravljivo škodo, ki bi ji nastala, če začasna odredba ne bi bila izdana, nastanek te škode pa je tudi verjetno izkazala. Zato je ob sklicevanju na sodno prakso Vrhovnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju Vrhovno sodišče) presodilo, da tožničina potencialna insolventnost predstavlja težko popravljivo škodo v smislu 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Poleg tega je presodilo, da z odložitvijo izvršitve odločbe upravnega organa z dne 28. 8. 2025 ne bo nesorazmerno poseženo v javno korist.

3. Toženka (v nadaljevanju pritožnica) je zoper sklep vložila pritožbo in Vrhovnemu sodišču predlagala, naj ga odpravi (pravilno: razveljavi; opomba Vrhovnega sodišča).

4. V pritožbi v bistvenem navaja, da sklep izpodbija zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu (14. točka drugega odstavka 339. člena ZPP). Ob sklicevanju na določbe 224. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) in tretjega odstavka 8. člena Pravilnika za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku opozarja, da postane odločba o odvzemu dovoljenja za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in izbrisu iz registra ali evidence izvršljiva, ko se vroči stranki. Zato je bila sporna odločba upravnega organa z dne 28. 8. 2025, ki je bila tožnici vročena 13. 9. 2025, že izvršena - tožnici je bilo sporno dovoljenje za opravljanje dejavnosti odvzeto in opravljen izbris iz registra. Poudarja, da lahko tožnica v skladu z določbo šestega odstavka 172. člena ZUTD ponovno pridobi dovoljenje za opravljanje dejavnosti in se ponovno vpiše v register po poteku treh let od dneva, ko je odločba o odvzemu spornega dovoljenja in izbrisu iz registra postala dokončna, ter da bi bil odvzem dovoljenja lahko zadržan, če še ne bi bil izvršen. Zato je prepričana, da je izrek izpodbijanega sklepa neizvršljiv.

5. Tožnica je v odgovoru na pritožbo Vrhovnemu sodišču predlagala, naj pritožbo zavrne. Priglasila je tudi stroške pritožbenega postopka.

6. V odgovoru na pritožbo v bistvenem navaja, da v obravnavanem primeru ne gre za vprašanje že izvršenega akta, temveč za vprašanje odložitve izvršitve takšnega upravnega akta oziroma za začasno ureditev stanja, ki je nastalo zaradi izdane odločbe upravnega organa z dne 28. 8. 2025. Po njenem prepričanju odložitev izvršitve in začasna ureditev stanja pomeni, da do zaključka postopka izpodbijane odločbe ni mogoče izvršiti, za kar obstaja upravičen razlog. Takšen sklep Upravnega sodišča pa je po njenem mnenju povsem jasen in ni sam s seboj v nasprotju.

8. Po 32. členu ZUS-1 je mogoče v upravnem sporu z začasno odredbo bodisi zadržati izvršitev izpodbijanega akta bodisi urediti stanje glede spornega pravnega razmerja le za čas trajanja postopka v upravnem sporu, torej od vložitve tožbe do pravnomočne sodne odločbe (drugi in tretji odstavek 32. člena). Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče v skladu z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi in koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razlogov iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetno izkaže za potrebno.

9. Namen začasne odredbe je zagotoviti učinkovitost sodnega varstva. Pogoj težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 torej postavlja zahtevo, da stranka izkaže, da brez izdane začasne odredbe v konkretni zadevi kljub njenemu uspehu, ne bo dosežen namen upravnega spora. Ta pogoj mora biti izpolnjen tudi za izdajo ureditvene začasne odredbe iz tretjega odstavka istega člena.

10. S (tako imenovano nepravo) začasno odredbo (logično) ni mogoče zadržati izvršitve že izvršenega izpodbijanega upravnega akta.

V takem primeru je - ob izpolnjenih zakonskih pogojih - (kvečjemu) mogoča izdaja (tako imenovane prave) začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje.

Pri tem je pomembno, da morata vsebina in učinek začasne odredbe ostati v mejah tožbenega zahtevka. Z začasno odredbo namreč tožnik ne sme doseči zavarovanja, ki mu ga ne bo dajala niti sodba, s katero bo ugodeno njegovemu tožbenemu zahtevku.

11. V obravnavanem primeru iz nespornega dejanskega stanja izhaja, da je bila v upravnem sporu izpodbijana odločba upravnega organa z dne 28. 8. 2025 izvršena že z dnevom njene dokončnosti.

Izvršitve navedene odločbe zato po naravi stvari ni več mogoče odložiti. Tako se kot nepravilna (in neizvršljiva) izkaže odločitev Upravnega sodišča, ki je tožničinemu predlogu za izdajo začasne odredbe ugodilo in izvršitev odločbe upravnega organa z dne 28. 8. 2025 odložilo do izdaje pravnomočne sodne odločbe v tem upravnem sporu.

12. Res je sicer, da je tožnica v razlogih predloga za izdajo začasne odredbe navedla tudi, da "je potrebno urediti do pravnomočnosti odločbe stanje glede na sporno pravno razmerje," vendar pa je na koncu predloga Upravnemu sodišču predlagala (le), da izda začasno odredbo z naslednjo vsebino: "Zahtevi za izdajo začasne odredbe se ugodi in se izvršitev odločbe upravnega organa, št. 11002-13/2025-2611-4 z dne 28. 8. 2025, odloži do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu." V skladu z ustaljeno sodno prakso pa sodišče ureditveno začasno odredbo izda le, če jo stranka izrecno predlaga in ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje ustrezno opredeli ter v zvezi s tem izkaže predpisane zakonske pogoje.

V obravnavanem primeru pa torej tožnica glede na navedeno ni niti izrecno predlagala izdaje ureditvene začasne odredbe niti ni predlagala, kako naj sodišče stanje začasno uredi. Njenega predloga zato ni mogoče obravnavati kot predloga za izdajo ureditvene začasne odredbe iz tretjega odstavka 32. člena ZUS-1.

13. Ker po obrazloženem pritožba utemeljeno uveljavlja, da je izrek izpodbijanega sklepa neizvršljiv, in ker je Upravno sodišče zmotno uporabilo materialno pravo, je Vrhovno sodišče pritožbi ugodilo in izpodbijani sklep na podlagi 3. točke tretjega odstavka 80. člena ZUS-1 v zvezi s 366. členom ZPP spremenilo tako, da je predlog za izdajo začasne odredbe zavrnilo.

14. Ob tem Vrhovno sodišče pripominja, da določbe šestega odstavka 172. člena ZUTD o ponovni pridobitvi dovoljenja za opravljanje dejavnosti in ponovnem vpisu v register ali evidenco, na katere se sklicuje pritožnica, ne vplivajo na možnost izdaje ureditvene začasne odredbe iz tretjega odstavka 32. člena ZUS-1, če so zanjo izpolnjeni zakonski pogoji.

15. Stroški začasne odredbe so del stroškov celotnega postopka, zato je Vrhovno sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa (prvi odstavek 151. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Glej na primer sklep Vrhovnega sodišča I Up 209/2024 z dne 27. 8. 2024, točko 8.

Glej na primer sklepa Vrhovnega sodišča I Up 137/2023 z dne 31. 5. 2023, točko 8, in I Up 188/2025 z dne 30. 10. 2025, točko 10.

Tako tudi Kerševan, E., in Androjna, V.: Upravno procesno pravo: Upravni postopek in upravni spor. 2., spremenjena in dopolnjena izdaja. Lexpera, d. o. o. (GV Založba), Ljubljana 2018, str. 561.

Glej sklep Vrhovnega sodišča I Up 155/2025 z dne 2. 9. 2025, točko 9, in Pogorelčnik Vogrinc, N.: Začasne odredbe v civilnih sodnih postopkih. Lexpera d. o. o. (GV Založba), Ljubljana 2022, str. 28.

To izhaja tako iz tožničinega predloga za izdajo začasne odredbe kot tudi pritožničinega odgovora na predlog za izdajo začasne odredbe.

Glej na primer sklepa Vrhovnega sodišča I Up 31/2020 z dne 25. 3. 2020, točko 10, in I Up 188/2025 z dne 30. 10. 2025, točko 11.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 32/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.