VSRS Sklep I Up 71/2025
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2025-07-03

UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) III U 12/2025-11

akt poslovanja upravljavca stvarnega premoženja - osebe javnega prava - ekonomski interes lastnika - akt zoper katerega je možen upravni spor - upravni akt - zakonska podlaga za upravno odločanje

Akt poslovanja, ki ni upravni akti je zgolj akt, ki se nanaša na razpolaganje s stvarnim premoženjem države ali občine in izključni cilj osebe javnega prava v tem primeru je doseganje ekonomsko najugodnejšega rezultata. Zato ne gre za akt poslovanja, če odločitev o oddaji premoženja v najem narekujejo kriteriji, ki vsebinsko niso povezani s pravno naravo posla in ekonomskimi cilji, upravljavec premoženja pa jih je dolžan upoštevati, ker mu to nalaga predpis.

Z upravnim aktom je po vsebini odločeno o materialnopravno določeni pravici ali pravni koristi osebe. Za to presojo pa ni relevantno, ali ima akt strukturo in sestavine odločbe po ZUP. Toženec je z izpodbijanim seznamom določil upravičence, s katerimi bo sklenil pogodbo o uporabi priveza. Torej je ob upoštevanju predpisanih javnopravnih kriterijev s sprejetjem seznama, na katerem ni pritožnika, enostransko in oblastveno odločil o njegovi materialnopravno določeni pravici do pridobitve priveza v pristanišču.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije, oddelka v Novi Gorici, III U 12/2025-11 z dne 13. 2. 2025 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču, da opravi nov postopek.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Tožnik je vložil tožbo zoper imenovano javno podjetje (v nadaljevanju toženec), v kateri je navedel, da jo vlaga zaradi ugotovitve kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter zaradi odprave odločitve navedenega javnega podjetja. V tožbi je pojasnil, da je toženec, ki na podlagi pridobljene koncesije upravlja pristanišče AA, objavil javni poziv k oddaji vlog za dodelitev priveznih mest v pristanišču, nato pa na spletni strani objavil seznam upravičencev do priveza, med katerimi ni bilo tožnika, ki je bil uvrščen na čakalno listo. Ker toženec pri določitvi upravičencev do priveza ni pravilno uporabil kriterijev, določenih v Splošnih pogojih za pridobitev pravice do priveza v krajevnem pristanišču AA (v nadaljevanju Splošni pogoji), je sodišču predlagal, naj ugodi tožbi tako, da ugotovi, da je bilo z odločitvijo tožene stranke, ki izhaja iz objavljenega seznama upravičencev in čakalne liste za plovila do 5 m in za plovila od 5,01 m do 6 m, poseženo v njegove človekove pravice iz 14., 22. in 33. člena Ustave RS ter da odločitev toženca v tem delu odpravi, njega pa uvrsti na seznam upravičencev za privez.

2. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrglo, ker izpodbijanega seznama upravičencev za privez ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Toženec bi moral o vseh vlogah zainteresiranih oseb odločiti z upravnim aktom, ne pa samo objaviti seznama, ki bi bil lahko sestavljen šele na podlagi odločb o vlogah. Ker tak akt tožniku ni bil izdan, bi moral tožnik od toženca zahtevati, naj o njegovi vlogi odloči z upravno odločbo. Navedlo je še, da sodno varstvo po 2. členu ZUS-1 zoper upravni akt pomeni, da tožbe tudi ni mogoče obravnavati po 4. členu istega zakona.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper sklep sodišča prve stopnje vložil pritožbo. Med drugim navaja, da se sodišče prve stopnje v izpodbijanem sklepu ni opredelilo, kaj sploh predstavlja odločitev toženca v obliki obvestila z objavo treh seznamov upravičencev in čakalno listo na spletni strani. Tako gre v tem upravnem sporu za odločanje o zakonitosti posamičnega akta oz. dejanja upravnega organa, s katerim je posegel v njegove človekove pravice, zoper to pa ni imel drugega sodnega varstva kot na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in odloči o tožbenem zahtevku tako, da mu v celoti ugodi, podredno, naj izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v vsebinsko obravnavanje. Zahteva povračilo stroškov postopka.

4. Toženec v odgovoru na pritožbo pojasnjuje, da njegova pravica do dodeljevanja privezov izvira iz koncesijskega akta, to je Odloka o pristanišču Piran AA in o koncesiji za gradnjo in upravljanje krajevnega pristanišča AA (v nadaljevanju Odlok) ter na njegovi podlagi sklenjene koncesijske pogodbe. Podlaga torej ni v vodnem dovoljenju, ki ga je pridobil, kot zmotno navaja prvostopenjsko sodišče, saj je s tem upravnim aktom dovoljena le neposredna raba vode za krajevno pristanišče, ne pa za dodeljevanje privezov. Poudarja, da gre pri oddajanju oz. dodeljevanju privezov za upravljanje z občinskim premoženjem, s katerim zasleduje običajne pravnoposlovne cilje in pomeni izključno akt poslovanja ne pa odločanja o javni stvari. Napačno je tudi stališče sodišča, da gre pri dodeljevanju privezov za izvajanje javnega pooblastila. Navedeni Odlok kot akt lokalne skupnosti namreč nikjer ne določa, da mora pri dodeljevanju privezov izdajati upravne akte. V 23. členu Odloka dano javno pooblastilo se nanaša le na sprejetje Splošnih pogojev, njihova vsebina pa je določena v posameznih alinejah navedenega člena Odloka, a med njimi ni izdajanja upravnih odločb v zvezi s podeljevanjem pravice do privezov. Meni, da je sodišče prve stopnje sicer pravilno odločilo, ko je zavrglo tožbo, a je to utemeljilo z napačnimi razlogi.

6. Nosilno stališče v izpodbijanem sklepu je, da gre pri odločanju o vlogi za privez za odločanje v drugi javnopravni stvari iz 4. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki nima značaja upravne zadeve iz 2. člena tega zakona, zato se smiselno uporablja upravni postopek. Da gre za javnopravno stvar, je sodišče utemeljilo v okoliščini, da je toženec z vodnim dovoljenjem pridobil pravico do posebne uporabe javnega dobra in s tem za neposredno rabo vode za pristanišče. Na podlagi tega je sklepalo, da upravičenje toženca do dodeljevanja privezov izhaja iz njegove z vodnim dovoljenjem pridobljene vodne pravice, zaradi česar z dodeljevanjem privezov ne izvaja le upravljanja z občinskim premoženjem, s katerim bi zasledoval običajne pravnoposlovne cilje, pač pa s tem izvaja pravico do posebne uporabe morskega javnega dobra. Dodalo je, da odločanje toženca pomeni izvajanje javnega pooblastila in je zato javnopravne oz. oblastne narave, zaradi česar mora postopati v skladu s 4. členom ZUP in v zadevi izdati upravni akt.

7. Pritožnik neutemeljeno uveljavlja, da naj bi sodišče prve stopnje spregledalo, da je zahteval sodno varstvo v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 zaradi odločanja o zakonitosti posamičnega akta oziroma dejanja upravnega organa, s katerim naj bi ta posegel v njegove človekove pravice. Kot jasno izhaja iz razlogov izpodbijanega sklepa, je prvostopenjsko sodišče presodilo, da bo pritožniku zagotovljeno sodno varstvo na podlagi 2. člena ZUS-1, to je v upravnem sporu o zakonitosti upravnega akta, to sodno varstvo je le odloženo za čas do izdaje takega akta. Čim je tako, navedeno sodno varstvo pomeni drugo sodno varstvo iz 4. člena ZUS-1, zaradi katerega je v zvezi z oddajanjem oziroma dodelitvijo privezov v krajevnem pristanišču izključen postopek varstva v subsidiarnem upravnem sporu.

8. Pritožbeno sodišče se tudi strinja s sodiščem prve stopnje - čeprav iz drugih razlogov, kot so navedeni v izpodbijanem sklepu -, da oddaja privezov ne pomeni akta poslovanja.

9. Za akte poslovanja, ki niso upravni akti, gre po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča v primerih aktov, ki se nanašajo na razpolaganje s stvarnim premoženjem države ali občine v okviru Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (v nadaljevanju ZSPDSLS-1). Gre za akte, ki so izdani v postopkih upravljanja z javnim premoženjem in pri katerih pomeni ravnanje osebe javnega prava enako kot ravnanje vsakega drugega lastnika (ex iure gestionis), s katerimi zasleduje običajne pravnoposlovne cilje.

10. Navedena stališča veljajo tudi v primeru, ko gre za oddajanje v najem navedenega premoženja, saj gre za eno od oblik upravljanja s stvarnim premoženjem države ali občine (5. točka 3. člena navedenega zakona), v obravnavani zadevi konkretno za upravljanje z nepremičnim premoženjem (5. alineja prvega odstavka 58. člena). Kot izhaja iz ZSPDSLS-1, mora biti stvarno premoženje upravljano z metodo, ki omogoča najugodnejši izid ravnanja (30. člen ZSPDSLS-1), pri čemer je kot merilo za izbor predpisana ekonomsko najugodnejša ponudba (tretji odstavek 62. člena). Določeno je še, da se nepremično premoženje samoupravnih lokalnih skupnosti odda v najem na podlagi metode javnega zbiranja ponudb, pri čemer mora objava javnega zbiranja ponudb vsebovati merila, ki so poleg ponujene najemnine odločilna za izbor najugodnejšega ponudnika (drugi odstavek 64. člena ZSPDSLS-1).

11. Po navedenem je torej pri aktih poslovanja izključni cilj upravljanja stvarnega premoženja v lasti države ali občine doseganje ekonomsko najugodnejšega rezultata. To je običajni pravnoposlovni cilj, ki ga pri upravljanju premoženja zasleduje vsak lastnik oziroma oseba, ki to opravlja v njegovem imenu. Zato ne gre za akt poslovanja, če odločitev o oddaji premoženja v najem narekujejo kriteriji, ki vsebinsko niso povezani s pravno naravo posla in ekonomskimi cilji (materialni pogoj), upravljavec premoženja pa jih je dolžan upoštevati, ker mu to nalaga predpis oziroma drug splošni akt s tem, da določi kriterije kot pravno zavezujoče.

12. V obravnavani zadevi je za navedeno presojo relevanten Odlok (Uradne objave, št. 18/2010, Ur. l. RS, št. 70/2021 in 128/2021), ki v prvem odstavku 11. člena določa kriterije za pridobitev priveza. Ti so: namen uporabe plovila (komunalni, komercialni, dnevni, za gospodarsko dejavnost, za posebne namene); čakalna doba za pridobitev priveza (vrstni red prejetih prijav); dimenzija plovila; redno plačevanje pristojbine za uporabo priveza (ta kriterij velja za obnavljanje pogodbe). V četrtem odstavku istega člena določa še, da imajo ob enakem izpolnjevanju teh kriterijev prednost pri pridobitvi priveza prosilci z daljšim stalnim prebivanjem v občini Piran, ki so najmanj 50 % lastniki plovil, in sicer za plovila, ki so, skladno s Splošnimi pogoji, zaradi gabaritov lahko privezana v pristanišču. Kot lastnike plovil iz prešnjega stavka se šteje tudi občane s stalnim prebivanjem v občini Piran, ki imajo kot uporabniki pri finančnem lizingu kot lastnika plovila navedenega lizingodajalca.

13. Poleg tega je bilo tožencu v drugem odstavku 11. člena Odloka dano javno pooblastilo za sprejem splošnih pogojev (na katere daje soglasje župan), v skladu s katerimi bo dodeljeval pravico do uporabe priveza. Toženec je torej dobil pooblastilo za odločanje, na podlagi javnega pooblastila za sprejem splošnega akta pa je sprejel tudi Splošne pogoje (Ur. l. RS, št. 66/2024). V njih je med drugim urejen način dodeljevanja privezov in način sklepanja pogodb o uporabi priveza ter določeno skupno število predvidenih plovil, in sicer 109 plovil dolžine do 8,5 m, 114 plovil do 6 m in 29 plovil, krajših od 6 m (1. člen). V 2. členu je predpisan način točkovanja navedenih plovil s številom točk v odvisnosti od namena plovila, ki uporablja letni privez (za komunalni privez 30 točk; za plovila za posebne namene (npr. upravni organi, ki uporabljajo plovila za upravne namene - policija, uprava za pomorstvo …) 20 točk; privez za gospodarsko dejavnost (npr. ribištvo ...) 10 točk), in določeno, da imajo ob enakem izpolnjevanju naštetih kriterijev prednost pri pridobivanju priveza prosilci z dajšim stalnim prebivanjem v Občini Piran.

14. Iz navedenih določb izhaja, da je cilj uporabe kriterijev v razdelitvi omejenega števila privezov med zainteresirane uporabnike. Razvidno je tudi, da so kriteriji vsebinsko opredeljeni z upoštevanjem danosti pristanišča (zaradi katerih je možen sprejem le določenega števila plovil glede na njihovo dolžino), z upoštevanjem pomena plovil glede na njihov namen (kar je ovrednoteno z različnim številom točk) in - pri enakem številu doseženih točk - z dajanjem prednosti oziroma ugodnejšo obravnavo interesentov za privez, ki so stalni prebivalci Občine Piran (ti se v nadaljevanju razvrščajo še glede na trajanje stalnega prebivanja v občini). Taki kriteriji pa nimajo nobene povezave s pravnoposlovnimi cilji, saj ne zagotavljajo najboljšega izpolnjevanja ekonomskih pričakovanj v zvezi z doseganjem dohodka pri upravljanju s stvarnim premoženjem občine. Namen kriterijev je drug, to je v uresničitvi v Odloku določenega javnega interesa glede rabe obravnavanega pristanišča, ki je v 1. členu opredeljeno kot pristanišče za posebne namene, to je kot krajevno pristanišče.

Uporaba navedenih kriterijev je torej namenjena varstvu javnega interesa.

15. Nadalje je pomembno, da obveznost toženca (koncesionarja, ki upravlja krajevno pristanišče), da uporabi predpisane javnopravne kriterije, na drugi strani vzpostavlja upravičenje osebe, da je o njeni vlogi odločeno v skladu z navedenima predpisom in splošnim aktom, izdanim na podlagi javnega pooblastila. Dejstvo, da morajo izbrani uporabniki, s katerimi toženec sklene pogodbo uporabi priveza, za to plačevati pristojbino (oziroma v Splošnih pogojih določeno priveznino), ne vpliva na presojo, da gre pri izbiri po navedenih kriterijih za javnopravno odločanje ne pa za poslovanje. Vrhovno sodišče zato kot neutemeljene zavrača toženčeve navedbe v odgovoru na pritožbo, da z oddajanjem privezov ne odloča o javni stvari, ampak izvaja upravljanje z občinskim premoženjem zaradi doseganja običajnih pravnoposlovnih ciljev.

16. Po navedenem so za odločitev v zadevi pomembne nadaljnje pritožnikove navedbe, katerih bistvo je v stališču, da je toženec z objavo seznama upravičencev in čakalne liste na spletni strani odločil o njegovi vlogi za privez. S tem po vsebini zatrjuje, da ima navedeni akt naravo upravnega akta, s katerim je bilo odločeno o pravici osebe, ki je oddala vlogo za privez, s čimer se pritožbeno sodišče strinja.

17. Bistveno za presojo, ali gre v obravnavanem primeru za upravni akt, namreč je, ali gre za javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (prvi odstavek 2. člena ZUS-1).

18. Iz tega kot ena od značilnosti upravnega akta izhaja, da je z njim po vsebini odločeno o materialnopravno določeni pravici ali pravni koristi osebe. Za to presojo pa ni relevantno, ali ima akt strukturo in sestavine odločbe po ZUP.

Tako je tudi v obravnavani zadevi pomembno le, ali izpodbijani seznam s čakalno listo učinkuje na pritožnikov pravni položaj interesenta za privez. Da ima seznam zaradi svoje vsebine take učinke, med strankama niti ni sporno, saj je toženec že v odgovoru na tožbo navajal, da je s seznamom določil upravičence, s katerimi bo sklenil pogodbo o uporabi priveza. To pomeni, da je toženec ob upoštevanju predpisanih javnopravnih kriterijev s sprejetjem seznama, na katerem ni pritožnika, enostransko in oblastveno odločil o njegovi materialnopravno določeni pravici do pridobitve priveza v pristanišču, ki je kot taka opredeljena v že navedenem drugem odstavku 11. člena Odloka.

19. Glede na navedeno izpodbijani sklep temelji na napačni presoji, da izpodbijani akt ni upravni akt. Ker je zaradi tega nepravilna tudi odločitev o zavrženju tožbe, je Vrhovno sodišče pritožbi ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu sodišču v nov postopek (77. člen ZUS-1), v katerem bo moralo po vsebini presoditi sporni upravni akt.

20. V skladu s tretjim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 se odločitev o stroških pritožbenega postopka pridrži za končno odločbo.

Glej sklep Vrhovnega sodišča I Up 62/2022 z dne 31. 3. 2022 (nanj se sklicuje tudi sodišče prve stopnje), 8. in 13. točka obrazložitve, in tam navedeno sodno prakso.

V skladu s 37. členom Pomorskega zakonika (PZ) je krajevno pristanišče ena od vrst pristanišč za posebne namene, namenjeno pa je privezu in shranjevanju plovil ter je organizirano v obliki komunalnih privezov, mestnega pristanišča, lokalnega pristanišča ali mandrača (tretji odstavek 38. člena navedenega zakonika).

Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 71/2020 z dne 13. 4. 2021, 10. točka obrazložitve.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2

Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (2018) - ZSPDSLS-1  - člen 3, 3-5, 30, 58, 58/1, 58/1-5, 62, 64, 64/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.