VSRS Sklep I Up 178/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2023-02-22

mag. Tatjana Steinman (preds.), Peter Golob (poroč.), dr. Erik Kerševan

gradbeno dovoljenje - mnenje občine - ni upravni akt - soglasje upravljalca javne ceste - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - ugoditev pritožbi

Mnenje občine, izdano na podlagi 31. člena GZ, je možno izpodbijati le s pravnimi sredstvi zoper odločbo o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja; takšno mnenje namreč za upravni organ, ki odloča o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja, ni zavezujoče in lahko torej kljub negativnemu mnenju izda gradbeno dovoljenje. To mnenje je po svoji pravni naravi le eden od vidikov, ki ga bo pristojni upravni organ za gradbene zadeve upošteval pri odločanju o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 40. člena GZ).

Soglasje iz tretjega odstavka 35. člena GZ v upravnopravnem smislu pomeni dovoljenje za fizični poseg v nepremičnino, hkrati pa nadomešča stvarnopravni posel oziroma dokaz o njem, ki ni povezan z zakonitostjo ali skladnostjo nameravane gradnje s predpisi na področju cestnega prometa. Zato ima to soglasje povsem drugačno pravno naravo od mnenja oziroma ima vsebino, ki presega vsebino mnenja, saj gre za civilnopravni aspekt, ki izhaja iz ZCes-1. Bistveno je torej razumevanje soglasja v dveh vidikih, in sicer, najprej kot soglasje za (fizični) poseg v občinsko cesto, in nato še kot soglasje (akt), ki nadomešča pogodbo civilnega prava ali dokaz o pravici graditi na tujem svetu oziroma civilnopravno dovoljenje za izvajanje gradnje.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 157-2021-5 z dne 18. 2. 2021 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču, da opravi nov postopek.

II. Odločitev o stroških pritožbenega postopka se pridrži za končno odločitev.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožnice (I. točka izreka) in odločilo, da vsaka stranka trpi sama svoje stroške postopka (II. točka izreka). Tožnica je tožbo vložila zoper odločbo Občinske uprave toženke, št. 351-110/2019-13 z dne 28. 9. 2020, s katero je bila zavrnjena tožničina vloga za izdajo mnenja po določbi 31. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) ter soglasja za izvajanje del v telesu javne ceste in za izgradnjo objektov gospodarske javne infrastrukture v cestnem telesu javne ceste, skupaj s priključki po 35. členu GZ v zvezi s prvim odstavkom 99. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1). Drugostopenjski organ toženke je z odločbo, št. 351-103/2020-2 z dne 24. 12. 2020, pritožbo tožnice zavrnil.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje navaja, da izpodbijana odločba toženke ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, in tudi ne vsebuje vsebinske odločitve o tožničini materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi, temveč se nanaša zgolj na izvedbo konkretnega postopka izdaje gradbenega dovoljenja. Tožnica bo to odločbo lahko izpodbijala v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Ker so nepravilna in nepopolna mnenja predmet postopka za izdajo gradbenega dovoljenja (drugi odstavek 40. člena GZ), ne drži, da ji je toženka z izpodbijano odločbo preprečila izpolnitev procesnih predpostavk za začetek postopka izdaje gradbenega dovoljenja. Upravni organ bo tako moral obravnavati tudi vlogo, ki mu mnenja pristojnih organov sploh ne bodo predložena.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) vlaga zoper izpodbijani sklep pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Poudarja, da lahko začne po 31. členu in 2. točki drugega odstavka 35. člena GZ postopek za pridobitev gradbenega dovoljenja med drugim pod pogojem, da predhodno pridobi mnenja pristojnih mnenjedajalcev. Poleg obveznosti pridobitve mnenj, mora investitor pred vložitvijo zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja pridobiti tudi listine, s katerimi izkazuje pravico graditi na tistih zemljiščih, na katerih namerava izvajati gradbena dela. Izkazana pravica na zemljišču, na katerem namerava investitor izvajati gradnjo, je poseben in samostojen materialni pogoj za pridobitev gradbenega dovoljenja (6. točka prvega odstavka 43. člena GZ); soglasje za izvedbo gradbenih del na območju javne ceste pa ni odobritev, temveč gre za sui generis potrebno soglasje po tretjem odstavku 35. člena GZ in se nanj prehodna določba 112. člena GZ ne nanaša. Toženka je z izpodbijano odločbo pritožničino vlogo zavrnila v celoti – ne zgolj izdajo mnenja, temveč tudi izdajo soglasja za izvedbo podzemnih infrastrukturnih objektov in izdajo soglasja za izvedbo cestnega priključka na javno cesto, ki pa sta nujni pogoj za izkazovanje pravice graditi v delu, kjer bo pritožnica izvajala gradbena dela v območju javne ceste. S tem je toženka posegla v njeni ustavni pravici do enakega varstva pravic in do varstva zasebne lastnine (22. in 33. člen Ustave Republike Slovenije, v nadaljevanju Ustava). Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi ter zadevo vrne v ponovno odločanje sodišču prve stopnje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na pritožbo poudarja, da se tretji odstavek 35. člena GZ ne nanaša na gradnjo nasploh, temveč se nanaša na nameravano gradnjo objektov gospodarske javne infrastrukture, ki se izvaja v cestnem telesu javne ceste, ter na priključke na javno cesto. Ker pritožnica ne bo gradila gospodarske javne infrastrukture, temveč bo gradnjo izvajala, da se bo na gospodarsko javno infrastrukturo lahko priključila, potrebuje za gradnjo zgolj mnenje. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne in zahteva povračilo stroškov postopka.

6. Iz tožbe in pritožbe izhaja, da želi pritožnica na svojih zemljiščih zgraditi več stanovanjskih stavb, za potrebe teh stavb pa preko območja javne ceste zgraditi podzemne infrastrukturne vode za priključitev načrtovanih stavb na obstoječo gospodarsko javno infrastrukturo in urediti cestni priključek na javno občinsko cesto. Pritožnica je tako od toženke zahtevala izdajo mnenja o nameravani gradnji, izdajo soglasja za izvedbo podzemnih infrastrukturnih objektov v območju javne ceste in izdajo soglasja za izvedbo cestnega priključka za priključitev na javno cesto. Toženka je pritožničino vlogo zavrnila v celoti.

7. Pritožnica upravičeno opozarja, da v postopku pred toženko ni zahtevala zgolj izdaje mnenja za gradnjo več stanovanjskih stavb, temveč tudi izdajo soglasja za izgradnjo podzemnih infrastrukturnih vodov za priključitev načrtovanih stanovanjskih stavb na obstoječo gospodarsko javno infrastrukturo in izdajo soglasja za izgradnjo cestnega priključka za priključitev teh stavb na občinsko javno cesto. Glede na navedeno je po presoji Vrhovnega sodišča ključno izhodišče pri reševanju te zadeve ločena in celostna presoja vsakega posameznega izmed teh treh zahtevkov, ki se pravno in dejansko razlikujejo in jih je zato treba tako tudi obravnavati.

Glede zahtevka, ki se nanaša na mnenje o nameravani gradnji več stanovanjskih stavb

8. Pritožnica je s prvim zahtevkom zahtevala izdajo mnenja glede nameravane gradnje več stanovanjskih stavb. Tako pritožnica, kot sodišče prve stopnje, se pri tem pravilno sklicujeta na 31. člen GZ, ki v prvem odstavku določa, da pridobi investitor pred vložitvijo zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja mnenja pristojnih mnenjedajalcev. Ta dolžnost investitorja je usklajena z 2. točko drugega odstavka 35. člena GZ, iz katere med drugim izhaja, da se zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja priložijo mnenja pristojnih mnenjedajalcev. Obravnavani zahtevek se torej nanaša na mnenje, pridobljeno za potrebe postopka izdaje gradbenega dovoljenja in ga pristojni organ v tem postopku tudi obravnava. Glede takšnega mnenja ima sodišče prve stopnje prav, da ga je možno izpodbijati le s pravnimi sredstvi zoper odločbo o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja; takšno mnenje namreč za upravni organ, ki odloča o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja, ni zavezujoče in lahko torej kljub negativnemu mnenju izda gradbeno dovoljenje. Tem stališčem tudi pritožnica ne nasprotuje.

9. Toženka je torej v izpodbijani odločbi z obravnavanim mnenjem podala le svoje stališče glede nameravane gradnje. S tem mnenjem ni bilo odločeno o dovoljenosti gradnje, saj bo o tem odločil pristojni organ v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Zato takšno mnenje tudi ne vsebuje odločitve o kakšni pritožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi in tako ni akt iz 2. člena ZUS-1.

Obravnavano mnenje je torej po svoji pravni naravi le eden od vidikov, ki ga bo pristojni upravni organ za gradbene zadeve upošteval pri odločanju o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 40. člena GZ).

Glede zahtevkov, ki se nanašata na izdajo soglasja za izgradnjo podzemnih infrastrukturnih objektov v cestnem telesu javne ceste in za izgradnjo cestnega priključka za priključitev načrtovanih stavb na občinsko javno cesto

10. Sodišče prve stopnje je svojo odločitev pri presoji obravnavanih dveh zahtevkov v izpodbijanem sklepu oprlo na 112. člen GZ, iz katerega med drugim izhaja, da se z dnem začetka uporabe tega zakona ne glede na posebne predpise soglasja, dovoljenja ali druge oblike odobritve nameravane gradnje, izdane za potrebe postopka izdaje gradbenega dovoljenja, štejejo za mnenja v skladu s tem zakonom. Nasprotno pritožnica trdi, da ureja soglasje za izvedbo gradbenih del v cestnem telesu javne ceste tretji odstavek 35. člena GZ

in se nanj 112. člen GZ ne nanaša, prav tako naj ne bi šlo za odobritev, ki bi jo predpisoval kakšen drug področni zakon.

11. V zvezi z obravnavanima dvema zahtevkoma pritožnica poudarja, da mora kot investitor pred vložitvijo zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja pridobiti tudi listine, s katerimi izkazuje pravico graditi na tistih zemljiščih, na katerih namerava izvajati gradbena dela. Tako je izkazana pravica na zemljišču, na katerem namerava investitor izvajati gradnjo, poseben materialnopravni pogoj za pridobitev gradbenega dovoljenja (6. točka prvega odstavka 43. člena GZ).

Pri tem se pritožnica sklicuje še na tretji odstavek 35. člena GZ in poudarja, da mora kot investitor za izvedbo opisanih posegov pridobiti soglasje upravljavca javne ceste za izvedbo gradnje v cestnem telesu javne ceste.

12. Toženka ima na podlagi 11. člena Odloka o občinskih cestah v Občini Log - Dragomer (v nadaljevanju Odlok)

status upravljavca občinske ceste, v 13. členu tega Odloka pa je določeno, da opravlja strokovno-tehnične, razvojne, organizacijske in upravne naloge za graditev, vzdrževanje in varstvo občinskih cest občinska uprava. Upravljavec ceste je tako sicer prvenstveno oblastveni organ, hkrati pa je tudi posestnik te ceste, ki jo upravlja tudi v civilnopravnem smislu.

13. Ključno po presoji Vrhovnega sodišča je vsebinsko razlikovanje med obravnavnim soglasjem in mnenjem po 31. členu GZ, v katerem se skladno s četrtim odstavkom tega člena mnenjedajalec opredeli glede skladnosti dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja s predpisi iz njegove pristojnosti ali pogoji iz predodločbe ter določi morebitne pogoje za izdelavo dokumentacije za izvedbo gradnje in uporabo objekta. Vsebinsko torej mnenje zajema stališče o tem, ali je nameravana gradnja skladna s področno zakonodajo.

14. Soglasje iz tretjega odstavka 35. člena GZ v upravnopravnem smislu pomeni dovoljenje za fizični poseg v nepremičnino, hkrati pa nadomešča stvarnopravni posel oziroma dokaz o njem, ki ni povezan z zakonitostjo ali skladnostjo nameravane gradnje s predpisi na področju cestnega prometa. Zato ima obravnavano soglasje povsem drugačno pravno naravo od mnenja oziroma ima vsebino, ki presega vsebino mnenja, saj gre za civilnopravni aspekt, ki izhaja iz ZCes-1. Bistveno je torej razumevanje soglasja v dveh vidikih, in sicer, najprej kot soglasje za (fizični) poseg v občinsko cesto, in nato še kot soglasje (akt), ki nadomešča pogodbo civilnega prava ali dokaz o pravici graditi na tujem svetu oziroma civilnopravno dovoljenje za izvajanje gradnje.

15. Po oceni Vrhovnega sodišča se torej 112. člen GZ nanaša na predpisane odobritve

, ne pa na določbe GZ, s katerimi je izrecno zahtevano soglasje za vložitev zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja.

16. Na podlagi zgoraj pojasnjenih razlogov in zaradi napačne uporabe materialnega prava je Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavilo. Ker je v pritožbenem postopku tako presojalo samo pravilnost pravnega stališča sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe, so v tej fazi postopka nepomembne navedbe pritožnice, ki se nanašajo na dejansko stanje in neposredne učinke izpodbijane odločbe toženke. Zato se do teh navedb ne opredeljuje, kar velja tudi za pritožbene očitke o kršitvi 22. in 33. člena Ustave.

17. Ker je sodišče prve stopnje napačno razlagalo in uporabilo relevantno materialno pravo, je ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Zato je Vrhovno sodišče pritožbi ugodilo, izpodbijani sklep na podlagi prvega odstavka 79. člena ZUS-1 razveljavilo in vrnilo zadevo sodišču prve stopnje v novo sojenje. V novem sojenju bo moralo sodišče prve stopnje skladno z obrazložitvijo v tem sklepu še enkrat presoditi o obstoju procesnih predpostavk za meritorno obravnavo tožbe.

18. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Prvi odstavek 2. člena ZUS-1 določa, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt je opredeljen v drugem odstavku 2. člena ZUS-1, in sicer je to upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

Tretji odstavek 35. člena GZ se glasi: Pri nameravani gradnji objektov gospodarske javne infrastrukture, ki se izvaja v cestnem telesu javne ceste, skupaj s priključki, se ne glede na določbe tega člena za dokazilo iz 3. točke prejšnjega odstavka šteje soglasje upravljavca javne ceste za izvedbo gradnje v cestnem telesu.

Prvi odstavek 43. člena GZ med drugim določa: Pristojni upravni organ za gradbene zadeve izda gradbeno dovoljenje, če: 6. je investitor v zemljiški knjigi vpisan kot lastnik ali imetnik stvarne pravice, ki mu daje pravico graditi na tuji nepremičnini, na kateri je predvidena gradnja, ali pa to pravico izkazuje z dokazili iz 3. točke drugega odstavka, tretjega ali četrtega odstavka 35. člena GZ, pri čemer je v zemljiški knjigi označena plomba za vpis te pravice v zemljiško knjigo.

Ur. l. RS, št. 72/2008 z dne 17. 7. 2008, str. 10301.

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 31, 35, 112

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-4, 79, 79/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.