VSRS Sklep I Up 58/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-06-21

tožba po 4. členu ZUS-1 - dejanje, ki posega v človekove pravice - oblastno ravnanje - zakonodajna dejavnost - nezakonitost odloka - akt izdan v obliki predpisa - zavrženje tožbe - zavrnitev pritožbe - začasni ukrepi v času epidemije SARS-CoV-2 (COVID-19)

Po določbi prvega odstavka 4. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča tudi (poleg upravnih aktov iz 2. člena tega zakona) o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. To pomeni, da vsakega delovanja oblasti, ki ga zajema ta določba, že po jasnem jezikovnem pomenu zakonskega besedila ni mogoče šteti za dejanje, temveč je treba razlikovati med dejanji in akti. Pojem dejanja v smislu prvega odstavka 4. člena ZUS-1 je Vrhovno sodišče že razložilo, in sicer kot odločitev oblasti, ki je sprejeta brez procesne forme in neposredno učinkuje tako, da ustvarja pravne posledice zoper tožnike. Za razliko od tega gre za akt v smislu navedene zakonske določbe v primeru, če ima odločitev oblasti sicer formo akta, ni pa to upravni akt iz 2. člena ZUS-1, niti posamično dejanje.

Nezakonitosti (oziroma neustavnosti) odlokov zato ni mogoče uveljavljati kot nezakonitost dejanja, saj sta rezultat tega dejanja (namreč delovanja pristojnega organa) odloka, ki sta pravna akta. Kot odloka imata ta akta obliko predpisa. Pravna podlaga za upravni spor zoper akte, izdane v obliki predpisa, pa ni 4. člen ZUS-1, ampak četrti odstavek 5. člena istega zakona.

I. Pritožba zoper sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 215/2022-27 z dne 29. 1. 2024 se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je vložil tožbo zoper Republiko Slovenijo in Nacionalni inštitut za javno zdravje (v nadaljevanju NIJZ) zaradi dejanja javne oblasti. Sodišče prve stopnje je oba postopka razdružilo, tako da je postopek po tožbi zoper NIJZ potekal pod drugo opravilno številko. Obravnavana zadeva se tako nanaša le na tožnikovo zahtevo, naj sodišče ugotovi, da je Republika Slovenija (toženka) zaradi nesprejetja pravnih podlag oziroma s sprejetjem Odloka o načinu izpolnjevanja pogoja prebolevnosti, cepljenja in testiranja za zajezitev širjenja okužb z virusom SARS-CoV-2 (v nadaljevanju Odlok 1) in Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (v nadaljevanju Odlok 2) brez upoštevanja strokovnih podlag, nezakonito posegla v temeljne pravice in svoboščine pritožnika (1. točka tožbenega zahtevka). Zahteval je tudi, naj sodišče toženki naloži, da v roku 30 dni na podlagi strokovnih podlag uredi ustrezno pravno podlago, na podlagi katere bo NIJZ toženki izdal ustrezno potrdilo o prebolevnosti, ki bo upoštevalo strokovne podlage o dolgotrajnosti zaščite pri prebolevnikih (2. točka tožbenega zahtevka), in povrnitev stroškov (3. točka tožbenega zahtevka).

2. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zoper Republiko Slovenijo zavrglo. V obrazložitvi tega sklepa je navedlo, da je pritožnik kot ravnanje toženke, s katerim je bilo poseženo v njegove ustavne pravice, opredelil sprejem Odloka 1 in Odloka 2. Zato je presojalo dopustnost tožbe po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, po katerem sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti aktov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. Menilo je, da navedena odloka nimata pravne narave posamičnega akta, saj ne učinkujeta le v enem, konkretnem življenjskem primeru oziroma na določen krog oseb, temveč vzpostavljata pravila za nedoločeno število bodočih primerov in se nanašata na nedoločen krog oseb. Zato gre za podzakonska predpisa, ki ju ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu, ampak le pred Ustavnim sodiščem Republike Slovenije. Pripomnilo je še, da tudi, če bi bila odloka posamična (upravna) akta, izdana v obliki predpisa, bi bil pritožniku zagotovljen upravni spor po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, v katerem so možni tudi ugovori kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin, in bi bilo tako subsidiarno sodno varstvo po 4. členu ZUS-1 izključeno.

3. Pritožnik je zoper navedeni sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo (pravilno: sklep - op. Vrhovnega sodišča) v izpodbijanem delu razveljavi ter odločitev spremeni tako, da zahtevek tožeče stranke v celoti "pripozna" z vsemi stroškovnimi posledicami oziroma podrejeno, naj zadevo vrne v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov priprave pritožbe.

4. V pritožbi navaja, da je sodišče prve stopnje nezadovoljivo obrazložilo ugotovitev, da sta sporna odloka splošna in abstraktna pravna akta, ki ne učinkujeta le v enem življenjskem primeru oziroma zgolj za določen krog oseb. Navaja tudi, da ni izpodbijal le odlokov ampak "vsa dejanja javne oblasti". S tem v zvezi meni, da se sodišče prve stopnje sploh ni opredelilo do njegovih stališč o pomenu določbe prvega odstavka 4. člena ZUS-1. Zatrjuje, da je toženka odločitve sprejemala diskriminatorno, s čimer je kršila pravice državljanov Republike Slovenije, s tem oblastnim dejanjem pa so bili izpolnjeni pogoji za vložitev tožbe na podlagi drugega odstavka 4. člena ZUS-1. Ne strinja se niti s stališčem, da bi mu bil, če bi bila oba odloka res posamična akta, zagotovljen upravni spor po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, kar izključuje subsidiarno sodno varstvo po 4. členu ZUS-1, ter v zvezi s tem sodišču prve stopnje očita, da ni presojalo, ali bi bilo takšno sodno varstvo učinkovito.

5. Toženka odgovoru na pritožbo predlaga njeno zavrnitev.

7. Sklep sodišča prve stopnje v bistvenem temelji na dveh stališčih: da sprejem obeh odlokov ne pomeni posamičnih aktov ali dejanj, s katerimi bi organi posegali v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, zato ju ni mogoče obravnavati po 4. členu ZUS-1, in da izpodbijana odloka nista niti posamična akta iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, torej akta, ki bi bila izdana v obliki predpisa, vendar bi urejala posamična razmerja in bi zato lahko bila predmet presoje v upravnem sporu. Gre za splošna in abstraktna pravna akta, ki ju v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati.

8. Prvo od navedenih stališč sodišče prve stopnje utemeljuje s tem, da pritožnik kot akt ali dejanje, s katerim je bilo poseženo v njegove ustavne pravice, opredeljuje sprejetje obeh odlokov (7. točka obrazložitve izpodbijanega sklepa). Poleg tega bi mu bil tudi v primeru, če bi ta odloka pomenila posamična akta, izdana v obliki predpisa, zagotovljen upravni spor po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1 (11. točka obrazložitve izpodbijanega sklepa), zato je subsidiarno sodno varstvo po 4. členu ZUS-1 v vsakem primeru izključeno. Ta obrazložitev je sicer skopa, vendar po presoji Vrhovnega sodišča dovolj jasna, da sklepu ni mogoče očitati neobrazloženosti, predvsem pa je pravilna.

9. Po določbi prvega odstavka 4. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča tudi (poleg upravnih aktov iz 2. člena tega zakona) o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. To pomeni, da vsakega delovanja oblasti, ki ga zajema ta določba, že po jasnem jezikovnem pomenu zakonskega besedila ni mogoče šteti za dejanje, temveč je treba razlikovati med dejanji in akti. Pojem dejanja v smislu prvega odstavka 4. člena ZUS-1 je Vrhovno sodišče že razložilo, in sicer kot odločitev oblasti, ki je sprejeta brez procesne forme in neposredno učinkuje tako, da ustvarja pravne posledice zoper tožnike.

Za razliko od tega gre za akt v smislu navedene zakonske določbe v primeru, če ima odločitev oblasti sicer formo akta, ni pa to upravni akt iz 2. člena ZUS-1,

10. Nezakonitosti (oziroma neustavnosti) odlokov zato ni mogoče uveljavljati kot nezakonitost dejanja, saj sta rezultat tega dejanja (namreč delovanja pristojnega organa) odloka, ki sta pravna akta. Kot odloka imata ta akta obliko predpisa. Pravna podlaga za upravni spor zoper akte, izdane v obliki predpisa, pa ni 4. člen ZUS-1, ampak četrti odstavek 5. člena istega zakona. Kot pravilno ugotavlja sodišče prve stopnje, možnost upravnega spora po tej zakonski določbi v primeru posamičnih aktov, izdanih v obliki predpisa, pomeni "drugo sodno varstvo" v smislu prvega odstavka 4. člena ZUS-1. Uporaba 4. člena ZUS-1 je v takih primerih s tem izključena, tako da je sodišče prve stopnje ravnalo pravilno, ko je dopustnost tožbe presojalo na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 in ne na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1.

11. Za drugo od navedenih nosilnih stališč, da gre v primeru obeh navedenih odlokov za splošna in abstraktna pravna akta, je sodišče prve stopnje navedlo jasne in logične razloge. Ti razlogi dajejo pritožniku več kot zadostno podlago za učinkovito pritožbo, torej za navedbo nasprotnih razlogov, zakaj bi bilo treba odloka šteti za akta, ki urejata posamično razmerje. Takih razlogov pritožnik ni navedel, temveč le posplošeno trdi, da izpodbijani sklep v tem pogledu ni ustrezno obrazložen. Na tej podlagi pa lahko Vrhovno sodišče le enako posplošeno ugotovi, da - kot že navedeno - izpodbijani sklep o tem vprašanju ni brez razlogov, niti niso ti razlogi že na prvi pogled nejasni, nelogični, napačni ali kako drugače pomanjkljivi. Pritožbena navedba o neobrazloženosti torej ni utemeljena.

12. Po določbi tretjega odstavka 30. člena ZUS-1 je treba v tožbi, s katero se zahteva ugotovitev, da je bilo nezakonito poseženo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, navesti dejanje, kje in kdaj je bilo storjeno, organ ali uradno osebo, ki je to storila, dokaze o tem in zahtevek, naj se poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine ugotovi, odpravi oziroma prepove. Pritožnik zato ne more uspeti s pavšalnimi pritožbenimi očitki, da ni izpodbijal le obeh spornih odlokov, temveč "vsa" dejanja javne oblasti. V pritožbi namreč ne navede, katera so poleg obeh odlokov tista druga dejanja javne oblasti, ki jih je izpodbijal. To velja tudi za očitke, da je tožena stranka odločala diskriminatorno ter s tem kršila pravice državljanov Republike Slovenije, saj pritožnik tudi teh odločitev (z izjemo sprejetja obeh izpodbijanih odlokov) ni opredelil. Glede na to ni utemeljeno niti pritožbeno sklicevanje na sklep Vrhovnega sodišča I Up 585/2003 z dne 20. 1. 2005, kjer je Vrhovno sodišče ugotovilo kršitev iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP, ker ni bil opravljen preizkus, ali ne gre glede na tožbene navedbe o kršitvah ustavnih pravic v tistem postopku morda za tožbo v subsidiarnem upravnem sporu, in navedeni razlogi glede tega.

13. Ker je iz teh razlogov odločitev o zavrženju tožbe pravilna, so tudi pritožbene navedbe, da se sodišče ni opredelilo do učinkovitosti primarnega sodnega varstva, ki sicer napadajo zgolj dodatni (rezervni) argument prvostopenjskega sodišča,

14. Iz navedenih razlogov in ker ni našlo niti razlogov, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo na podlagi 2. točke 365. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo in izpodbijani sklep potrdilo.

15. Pritožnik s pritožbo ni uspel, zato sam nosi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Prim. sklepa Vrhovnega sodišča I Up 25/2015 z dne 6. 4. 2016 in I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021.

Če bi šlo za upravni akt, bi se namreč vodil upravni spor iz prvega odstavka 2. člena ZUS-1, to je upravni spor o zakonitosti dokončnega upravnega akta.

Sodišče prve stopnje je namreč v 11. točki pripomnilo, da tudi če bi bila Odlok1 in Odlok 2 (pa nista) posamična (upravna) akta, izdana v obliki predpisa, bi bil (pri)tožniku zagotovljen upravni spor po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, v katerem so možni tudi ugovori kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin, zaradi česar bi bilo subsidiarno sodno varstvo po 4. členu ZUS-1 izključeno.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 4/2, 5, 5/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.