VSRS Sklep I Up 100/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-05-16

UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) III U 112/2023-11

zavrženje tožbe - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - obvezna razlaga odloka - zavrnitev pritožbe

Sklep o sprejemu obvezne razlage občinskega predpisa ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

Sklep občinskega sveta o obvezni razlagi Odloka ni upravni akt, ki bi bil sprejet v okviru izvrševanja upravne funkcije občinskega sveta. Za tak (upravni) akt bi sledeč določbi drugega odstavka 2. člena ZUS-1 šlo, če bi občinski svet v obravnavani zadevi s sklepom javnopravno, enostransko, oblastveno odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

Nebistvene so pritožbene navedbe, da naj bi obvezna razlaga služila za podlago izdanemu gradbenemu dovoljenju. Vprašanje nezakonitosti ali neustavnosti predpisa, na katerem temelji izdana upravna odločba (gradbeno dovoljenje), je vprašanje, ki se rešuje v postopkih (upravnem in sodnem) za izdajo tega dovoljenja in ne v obravnavanem upravnem sporu.

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II. Tožeča stranka mora v 15 dneh od vročitve tega sklepa povrniti toženi stranki njene pritožbene stroške v znesku 466,65 EUR.

1. Tožeča stranka (tri tožnice) je vložila tožbo zoper sklep Občinskega sveta Občine Piran (v nadaljevanju občinski svet), št. 3505-15/2023 z dne 5. 7. 2023, ki se nanaša na obvezno razlago 8. člena v zvezi s 27. členom Odloka o lokacijskem načrtu Seča - polotok (v nadaljevanju Odlok), in predlagala, naj sodišče navedeni sklep "razveljavi in odpravi".

2. Sodišče prve stopnje je tožbo zavrglo iz razloga po 4. točki prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj sklep o sprejemu obvezne razlage občinskega predpisa ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Glede druge tožnice, ki je civilna iniciativa, je dodalo, da bi bilo treba na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 in petega odstavka 81. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) njeno tožbo zavreči tudi zato, ker ne gre za pravno ali fizično osebo in tudi ni razvidno, da gre v upravnem sporu za varstvo pravnega položaja te oblike združevanja.

3. Tožeča stranka (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep vložila pritožbo zaradi, kot navaja, kršitve določb ZUP in ZUS, zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega in pravnega stanja, napačne uporabe materialnega prava in posebej kršitve temeljnih določb ZUP - ZUS, ZPP in Ustave RS o dolžnosti ugotavljanja materialne resnice, poštenega in pravičnega sojenja. Pritožbenemu sodišču predlaga, "naj v postopku polne jurisdikcije ugodi tožbenemu zahtevku pritožnice in slovenske javnosti, ki jo zastopa pritožnica, podrejeno, naj tožbenemu zahtevku ugodi in razveljavi izpodbijani sklep ter zadevo vrne v ponovno odločanje".

4. Toženka v odgovoru na pritožbo pritrjuje razlogom izpodbijanega sklepa in se pri tem sklicuje na stališča Vrhovnega sodišča v sklepu I Up 33/2024 z dne 22. 3. 2024. Izpostavlja tudi, da je v skladu z ZUS-1 vsebinska obravnava tožbe pogojena z okoliščino, da izpodbijani akt posega v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno, na zakon oprto korist. Da bi šlo za tak primer, pritožnica v tej zadevi ni izkazala, kar pomeni, da za tožbo tudi nima pravnega interesa. To še dodatno potrjuje pravilnost zavrženja tožbe. Ker je torej sodišče tožbo pravilno zavrglo, Vrhovnemu sodišču predlaga, naj "predmetno tožbo, kot očitno neutemeljeno zavrne". Zahteva povračilo stroškov postopka.

6. ZUS-1 v 4. točki prvega odstavka 36. člena določa, da sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Iz tega izhaja, da je ustrezna pravna narava izpodbijanega akta procesna predpostavka za dopustnost upravnega spora. To pa pomeni, da sodišče prve stopnje s tem, ko je v izreku sklepa zavrglo tožbo, v obrazložitvi pa razložilo, zakaj sklep občinskega sveta o obvezni razlagi Odloka ni akt, ki se lahko presoja v upravnem sporu, ni povzročilo nasprotja med izrekom in obrazložitvijo. Nasproten pritožbeni očitek je zato neutemeljen.

7. Upravno sodišče na podlagi prvega odstavka 13. člena ZUS-1 odloča po sodniku posamezniku, če ta zakon ne določa drugače. Iz 2. točke drugega odstavka istega člena tako izhaja, da sodišče odloča v senatu treh sodnikov, če tako določa drug zakon. Upoštevaje 1. točko istega odstavka pa tudi tedaj, če gre za zapleteno zadevo glede pravnih ali dejanskih vprašanj, ali če je od odločitve o tožbi mogoče pričakovati rešitev pomembnega pravnega vprašanja. V tem primeru mora sodnik posameznik, ki mu je bila zadeva dodeljena v reševanje, dati predlog predsedniku sodišča, da se o zadevi odloča v senatu (tretji odstavek 13. člena ZUS-1).

8. Na podlagi teh določb je razvidno, da je odločanje sodišča po sodniku posamezniku (kot v obravnavanem primeru) pravilo in ne drži, kar navaja pritožba, da lahko formalno-materialno presojo statusa izpodbijanega sklepa občinskega sveta opravi le senat. Vrhovno sodišče dodaja, da tudi sicer okoliščine, ki bi narekovale odločanje v senatu, v tej zadevi niso razvidne, niti jih pritožnica ne zatrjuje.

9. Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je sodišče prve stopnje odločalo o tožbi, ki so jo kot tožeča stranka vložile skupaj vse tri tožnice zoper isti akt z enotnimi razlogi in tožbenim predlogom, odločitev pa temelji na presoji, da z njihovo tožbo napadeni sklep občinskega sveta o obvezni razlagi Odloka ni upravni akt. To kaže, da je sodišče z izpodbijanim sklepom odločilo o dopustnosti tožbe z vidika predmeta spora, opredeljenega s tožbo, v povezavi z njegovo pravno naravo in torej neodvisno od vprašanja, ali tožnice s tožbo sploh varujejo svoje pravice ali pravne koristi.

Tako je neutemeljen pritožbeni ugovor, da prvostopenjsko sodišče s sklepom ni odločilo o tožbi vseh treh tožnic, ker da je priznalo aktivno legitimacijo prvi in tretji tožnici, ter bi moralo o njuni tožbi odločiti po vsebini po opravljeni javni obravnavi.

10. Pritožnica z ostalimi navedbami poskuša utemeljiti svoje nestrinjanje z razlogom za zavrženje tožbe. Bistvo teh navedb je, da je občinski svet nedopustno brez izvedbe zakonsko določenega postopka sprejemanja občinskih aktov spremenil bistvene sestavine veljavnega prostorskega akta tako, da je v njem določene priveze za plovila do dolžine 6 m popravil na dolžino 8,5 m.

11. Pritožnica torej trdi, da sporni sklep z obvezno razlago Odloka spreminja navedeni predpis brez izvedbe za to predpisanega postopka v zakonu. S tem dejansko pritrjuje, da s tožbo v upravnem sporu ni zatrjevala nezakonitosti upravnega akta ampak nezakonitost spremenjenega predpisa (Odloka) zaradi nezakonitega postopka sprejemanja sprememb. Na podlagi 160. člena Ustave ima pooblastilo za to presojo Ustavno sodišče.

12. Po obrazloženem pritožba ne more izpodbiti stališča v 7. točki obrazložitve izpodbijanega sklepa, da sklep občinskega sveta o obvezni razlagi Odloka ni upravni akt, ki bi bil sprejet v okviru izvrševanja upravne funkcije občinskega sveta. Za tak (upravni) akt bi sledeč določbi drugega odstavka 2. člena ZUS-1 šlo, če bi občinski svet v obravnavani zadevi s sklepom javnopravno, enostransko, oblastveno odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Da gre v obravnavani zadevi za tako vsebinsko odločitev o pravicah konkretne fizične ali pravne osebe, pa v pritožbi ni zatrjevano.

13. Nebistvene so pritožbene navedbe, da naj bi obvezna razlaga služila za podlago izdanemu gradbenemu dovoljenju za mostovž in priveze plovil do dolžine 8,5 m v Kanalu sv. Jerneja. Vprašanje nezakonitosti ali neustavnosti predpisa, na katerem temelji izdana upravna odločba (gradbeno dovoljenje), je vprašanje, ki se rešuje v postopkih (upravnem in sodnem) za izdajo tega dovoljenja in ne v obravnavanem upravnem sporu.

14. Glede na navedeno in ker tudi preostale pritožbene navedbe ne morejo vplivati na odločitev, podani pa niso niti razlogi, na katere mora Vrhovno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

15. Odločitev o stroških pritožbenega postopka temelji na prvem odstavku 165. člena v zvezi s 154. členom ZPP, saj o tem v ZUS-1 ni posebnih določb.

Njihova višina je odmerjena po Odvetniški tarifi (v nadaljevanju OT). Upoštevaje, da gre za neocenljivo zadevo, je toženka upravičena do povračila nastalih stroškov za odgovor na pritožbo v višini 625 točk (1. točka tarifne številke 34 OT) in za administrativne izdatke v višini 12,5 točk (pavšalni znesek 2% od skupne vrednosti storitve do 1.000 točk, kot določa tretji odstavek 11. člena OT), skupno torej 637,5 točk. Ker znaša vrednost točke 0,6 EUR, je višina nastalih stroškov 382,50 EUR, kar povečano za 22% DDV znese 466,65 EUR.

Nikalen odgovor na to daje podlago za zavrženje tožbe po 3. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

O obvezni razlagi predpisa, ki ima naravo akta o spremembi in dopolnitvi predpisa, gl. npr. odločbo Ustavnega sodišča U-I-7/09 z dne 5. 3. 2009.

Po prvem odstavku 22. člena ZUS-1 se upravnem sporu uporabljajo določbe zakona, ki ureja pravdni postopek, kolikor ZUS-1 ne določa drugače.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 13, 36, 36/1, 36/1-3, 36/1-4

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 81, 81/5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.