VSRS Sklep I Up 183/2023
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2023-09-27

UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) Sklep II U 17/2023-8

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), Andrej Kmecl

zavrženje tožbe - akt, ki se izpodbija s tožbo ni upravni akt - sklep o prekinitvi postopka - okoljevarstveno dovoljenje - okoljevarstveno soglasje - zavrnitev pritožbe - ni upravni akt

Sklep o prekinitvi postopka ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1. Prav tako navedeni sklep ni niti eden izmed drugih aktov, ki jih je mogoče skladno z zakonom izpodbijati v upravnem sporu (5. člen ZUS-1).

Procesnemu sklepu zgolj zaradi morebitnih nadaljnjih posledic, ki temu sklepu lahko šele sledijo, ni mogoče pripisati vsebine odločanja o pravici, ki mora biti kot taka tudi učinkovito pravno zavarovana v sodnem postopku.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom z dne 1. 3. 2023 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep) je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožnice zoper sklep toženke št. 35407-3/2017-ARSO-20 z dne 16. 12. 2022 (v nadaljevanju: sklep toženke), s katerim je ta po uradni dolžnosti na podlagi prvega odstavka 147. člena in drugega odstavka 151. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) postopek v upravni zadevi izdaje okoljevarstvenega dovoljenja št. 35407-3/2017-ARSO, ki je bil začet na zahtevo tožnice kot upravljavke, prekinila, dokler tožnica ne pridobi pravnomočne odločbe oziroma sklepa v postopku za pridobitev okoljevarstvenega soglasja (1. točka izreka). Hkrati je tožnici še naložila, naj v 30 dneh od dokončnosti tega sklepa pri toženki vloži zahtevo za izdajo okoljevarstvenega soglasja (2. točka izreka), in jo opozorila, da se bo postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja ustavil, če tožnica v odrejenem roku ne bo vložila navedene zahteve (3. točka izreka). S popravnim sklepom z dne 9. 5. 2023 je sodišče prve stopnje izpodbijani sklep popravilo tako, da je popravilo napačno navedbo zastopnika toženke, in sicer je namesto Ministrstva za naravne vire in prostor (prej: Ministrstvo za okolje in prostor) pravilno navedlo Ministrstvo za okolje, podnebje in energijo (prej: Ministrstvo za okolje in prostor).

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je sodišče prve stopnje navedlo, da je tožbo zavrglo, ker sklep toženke ni upravni akt, pa tudi ne drug posamični akt iz 2., 4. ali 5. člena ZUS-1, o zakonitosti katerega bi lahko odločalo sodišče v upravnem sporu, ampak gre za odločanje o procesnem vprašanju. Sklep o prekinitvi postopka ne pomeni odločitve o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnice, pri čemer tožnica tega, da naj bi ta sklep posegal v njen pravni položaj in da bi bilo z njim odločeno o njeni pravici, obveznosti ali pravni koristi, niti ne zatrjuje.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) v pritožbi zoper izpodbijani sklep sodišču prve stopnje očita, da je spregledalo, da se sklep toženke ne nanaša zgolj na prekinitev postopka, ampak pritožnici zapoveduje, da mora v 30 dneh od dokončnosti sklepa toženke vložiti zahtevo za izdajo okoljevarstvenega soglasja, saj se bo v nasprotnem primeru postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja ustavil. Ta odločitev toženke ni predvidena v Zakonu o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) in zanjo redno pravno sredstvo po 13. členu ZUP ni predvideno. Zato gre za končno odločitev toženke o obveznosti pritožnice in s tem so izpolnjene vse zahteve po 2. členu v zvezi z drugim odstavkom 5. člena ZUS‑1 za dopustitev upravnega spora. Predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavi in odpravi sklep toženke, podredno, naj izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno sojenje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

6. Vrhovno sodišče uvodoma pojasnjuje, da je bil (kot je to ugotovilo in pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje v 12. točki izpodbijanega sklepa) pravni pouk glede možnosti upravnega spora v sklepu toženke res napačen, vendar pa napačen pravni pouk, ki stranki ne sme biti v škodo, ji tudi ne more dati več pravic, kot ji pripadajo skladno z zakonom.

V obravnavanem sporu je torej treba razrešiti vprašanje, ali je bila pritožničina tožba zoper sklep toženke, s katerim je ta po uradni dolžnosti prekinila na zahtevo pritožnice kot upravljavke začeti postopek v upravni zadevi izdaje okoljevarstvenega dovoljenja, pravilno zavržena.

7. ZUS-1 v drugem odstavku 2. člena opredeljuje, da je upravni akt „upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.“ Gre torej za akt, ki na koncu upravnega postopka (ali drugega postopka izdaje upravnega akta) ob izpolnjevanju navedenih pogojev pomeni v svojem bistvu dokončno meritorno odločitev pristojnih organov o (javno)pravnem položaju posameznika. Opredelitev sklepa, ki po vsebini svoje odločitve ustvari zgolj učinek za tek konkretnega postopka, kot upravnega akta v smislu 2. člena ZUS-1, zato ob uporabi ustaljenih metod pravne razlage ni mogoča. Procesnemu sklepu zgolj zaradi morebitnih nadaljnjih posledic, ki temu sklepu lahko šele sledijo, ni mogoče pripisati vsebine odločanja o pravici, ki mora biti kot taka tudi učinkovito pravno zavarovana v sodnem postopku (23. in 157. člen Ustave).

8. Opredelitev pravne narave procesnega akta kot meritorne odločitve o pravici stranke nima podlage niti v zakonski ureditvi (ZUP, ZUS-1 itd.), niti v ustaljeni upravnosodni praksi, temu pa nasprotujejo tudi spoznanja domače in primerjalnopravne upravnopravne teorije. Procesni akt je – in ostane – procesni akt, ne glede na to na kakšnem pravnem področju je izdan in v zvezi s kakšnimi okoliščinami. Definira ga njegov izrek, ki ima zgolj učinke na potek postopka (postopek se prekine, stranki se naloži določeno procesno ravnanje) in se ne more glede na dejanske okoliščine zadeve transformirati v upravni akt, s katerim se meritorno odloči v zadevi (odloči o pravici). Samo če bi bil izrek sklepa o prekinitvi postopka ob napačnem poimenovanju akta po svoji vsebini meritorna odločitev v smislu 2. člena ZUS-1 (

), bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu. To pa v predmetni zadevi ni podano.

9. S sklepom toženke je bilo dokončno odločeno o tem, da se postopek odločanja upravnega organa prekine. Vrhovno sodišče se v zvezi s tem strinja s stališčem sodišča prve stopnje, da gre zgolj za procesni sklep, ki ne pomeni odločitve o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi pritožnice. Edini pravni učinek takega sklepa je v tem, da do nastopa v njem predvidenih okoliščin upravni postopek pred toženko ne teče in da se v tem času ne izvršujejo procesna dejanja ter ne tečejo z zakonom predpisani roki zanje (153. člen ZUP). Tako sklep o prekinitvi postopka ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1. Prav tako navedeni sklep ni niti eden izmed drugih aktov, ki jih je mogoče skladno z zakonom izpodbijati v upravnem sporu (5. člen ZUS-1).

10. Na navedeno pravno naravo in učinek sklepa toženke o prekinitvi postopka prav tako ne more vplivati 2. točka izreka tega sklepa, s katerim je toženka pritožnici naložila, da v 30 dneh od dokončnosti sklepa pri toženki vloži zahtevo za izdajo okoljevarstvenega soglasja. Po presoji Vrhovnega sodišča je treba to točko sklepa toženke logično obravnavati in presojati skupaj s 1. točko, ki se torej nanaša na prekinitev postopka, in ne kot samostojno odločitev o pritožničini obveznosti. V 2. točki sklepa toženke vsebovana odločitev tudi ne more predstavljati sklepa, s katerim bi bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan, kar je procesna predpostavka za dopustnost upravnega spora zoper sklep. V upravnem sporu tako ni mogoče izpodbijati vsake upravne odločbe oziroma drugega javnopravnega posamičnega akta, ampak samo tiste, ki izpolnjujejo formalni in materialni pogoj za pojem upravnega akta, kot ga definira zakon.

Zato so, iz razlogov pojasnjenih tudi v nadaljevanju obrazložitve, za odločitev o pritožbi nebistvene okoliščine, ki jih navaja pritožnica.

11. Vrhovno sodišče še dodaja, da ureja ZUS-1 pogoje za pristop do sodnega varstva, ki temeljijo na temeljnem izhodišču, da je postopek sodnega varstva v upravnem sporu usmerjen v varstvo oseb, ki so bile z upravnimi akti prizadete v njihovem pravno varovanem položaju (1. in 2. člen ZUS-1) in to po dokončnosti navedenih aktov, zoper procesne sklepe in druge akte pa dopušča sodno varstvo samo v tistih izjemoma in izrecno določenih primerih, v katerih je zakonodajalec ocenil, da gre za potrebo po zagotovitvi učinkovitega sodnega varstva v upravnem sporu (5. člen ZUS-1). S tega vidika je zagotavljanje učinkovitega sodnega varstva vseh strank v upravnem sporu povezano tudi s preprečevanjem preobremenjevanja sodišč, ki odločajo v upravnem sporu, kar bi lahko vodilo do kršitve pravice do odločanja v razumnem roku strank v upravnih sporih (23. člen Ustave). To je razumno mogoče doseči tudi s tem, da se določijo ustrezne procesne predpostavke, ki omejijo možnost izpodbijanja procesnih aktov v postopku izdaje upravnega akta. S tem je sodno varstvo strank v upravnem sporu sicer odloženo do dokončne meritorne odločitve pristojnega organa o njihovi pravici oziroma obveznosti, vendar samo zato tako sodno varstvo še ni postalo neučinkovito.

12. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo pritožnice zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

13. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato na podlagi prvega odstavka 154. člena in prvega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi z 22. členom ZUS-1 sama trpi svoje stroške tega pritožbenega postopka.

Tako npr. sklepa Vrhovnega sodišča I Up 34/2021 z dne 21. 4. 2021 in I Up 109/2016 z dne 22. 11. 2017.

Če se tako v nadaljnjih postopkih kot dejanska posledica nastale procesne situacije pojavi kršitev ustavnih ali zakonskih pravic stranke, jih je treba zavarovati prav v teh postopkih.

E. Kerševan: Komentar k 2. členu ZUS-1, v: Erik Kerševan (ur.): Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem. GV Založba, Ljubljana 2019, str. 20.

Pritožnica zatrjuje, da za odločitev toženke o prekinitvi postopka skupaj z zavezo pritožnice k oddaji vloge za izdajo okoljevarstvenega soglasja ne obstaja zakonska podlaga. Poudarja, da je toženka priznala, da ZVO-1 nima določb, ki bi na splošno urejale naknadno izvedbo predhodnega postopka, da pa določila 51.a člena ZVO-1 dopuščajo, da pristojni organ v okviru vloge za izdajo okoljevarstvenega soglasja ugotovi, da presoja vplivov ni potrebna.

Zakon o splošnem upravnem postopku  (1956) - člen 147, 147/1, 151, 151/2

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 5

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 51a

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.