VSRS Sklep VIII SM 1/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-08-20

mag. Marijan Debelak (preds.), Samo Puppis (poroč.), mag. Aleksandra Hočevar Vinski, Karmen Iglič Stroligo, dr. Mateja Končina Peternel

svetovalno mnenje Vrhovnega sodišča - delovna uspešnost iz naslova povečanega obsega dela

Javni uslužbenec mora plačilo za delovno uspešnost zaradi povečanega obsega dela na podlagi 22.e člena ZSPJS najprej uveljavljati pri delodajalcu.

Izda se svetovalno mnenje: Javni uslužbenec mora plačilo za delovno uspešnost zaradi povečanega obsega dela na podlagi 22. e člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju najprej uveljavljati pri delodajalcu.

1. Tožnik v tem sporu zahteva izplačilo dela plače za delovno uspešnost iz naslova povečanega obsega dela v višini 20% osnovne plače za čas od 1. oktobra 2018 do dneva vložitve tožbe (glede na plačne razrede, v katere je bil v spornem obdobju uvrščen), skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

2. Sodišče prve stopnje je njegovo tožbo s sklepom I Pd 552/2022 zavrglo iz razloga, ker tožnik svojih pravic, ki jih zahteva na podlagi 22.e člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 56/2022 in nadalj; ZSPJS) in Uredbe o delovni uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela za javne uslužbence (Uradni list RS, št. 53/08 in nadalj.; Uredba), ni najprej uveljavljal pri toženi stranki. Zaključilo je, da zahtevek za plačilo dela plače iz naslova povečanega obsega dela ne predstavlja čistega denarnega zahtevka, temveč gre najprej za spor o pravici. Ta pravica nima podlage v pisnem sklepu tožene stranke. O tej pravici tožena stranka še ni odločala. Tožnik bi moral svojo pravico do plačila delovne uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela najprej uveljavljati v postopku pred delodajalcem v skladu z določbo 100.a člena Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 82/1994 in nadalj.; ZObr). Te procesne predpostavke tožnik ni izpolnil.

3. Zoper to odločitev se je pritožil tožnik. Sodišče druge stopnje je njegovi pritožbi ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v nadaljnji postopek z obrazložitvijo, da gre pri tožnikovem zahtevku za "čisti denarni zahtevek" za izplačilo dela plače. Pojasnilo je, da tožnik ne uveljavlja ugotovitve pravice do dodatka za povečan obseg dela, temveč plačilo razlike v plači v višini 20% osnove glede na njegov plačni razred. Ugotovilo je še, da je praksa pritožbenega sodišča glede tega vprašanja neenotna (Pdp 122/2023, Pdp 499/2012, Pdp 520/2016, Pdp 154/2021).

4. Po prejemu sklepa sodišča druge stopnje je sodišče prve stopnje na podlagi četrtega odstavka 206. člena Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 26/99 in nadalj.; ZPP) prekinilo postopek do odločitve vrhovnega sodišča o predlogu za izdajo svetovalnega mnenja. Predlaga izdajo svetovalnega mnenja glede vprašanja, kakšen je pravilen način uveljavljanja zahtevka za delovno uspešnost iz naslova povečanega obsega dela na podlagi 22.e člena ZSPJS - ali gre za pravico, ki jo mora javni uslužbenec najprej uveljaviti pri delodajalcu po predhodnem postopku

in šele potem na sodišču, ali pa gre za zahtevek, ki ga lahko uveljavlja neposredno pred sodiščem po četrtem odstavku 200. člena Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/2013 in nadalj.; ZDR-1). V obrazložitvi predloga povzema potek postopka v tem individualnem delovnem sporu, vključno z odločitvijo sodišč prve in druge stopnje. V nadaljevanju opisuje tudi razloge v odločbah sodišča druge stopnje Pdp 520/2016 in Pdp 154/2021

, v katerih je bilo (enako kot v sklepu sodišča druge stopnje Pdp 579/2023, ki je bil izdan v tem sporu) zavzeto stališče, da pri zahtevku delavca za plačilo delovne uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela predhoden postopek pri delodajalcu ni potreben in da ga lahko delavec uveljavlja neposredno pred sodiščem na podlagi četrtega odstavka 200. člena ZDR-1. Nasprotno stališče - da mora delavec zahtevek za plačilo delovne uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela najprej uveljavljati v postopku pred delodajalcem in šele nato pred sodiščem - pa je sodišče druge stopnje zavzelo v odločbah Pdp 357/2021, Pdp 122/2023 in Pdp 8/2024.

5. Po določbi četrtega odstavka 206. člena ZPP lahko sodišče odredi prekinitev postopka, ko ugotovi, da bi moralo uporabiti pravno pravilo, glede katerega sodna praksa višjih sodišč ni enotna, sodne prakse vrhovnega sodišča pa ni. V takem primeru predlaga vrhovnemu sodišču izdajo svetovalnega mnenja. V predlogu navede dejansko in pravno ozadje zadeve. Vrhovno sodišče odloči, ali je predlog za izdajo svetovalnega mnenja dopusten. Če predloga za izdajo svetovalnega mnenja ne zavrne, s sklepom izda svetovalno mnenje, v katerem poda razlago pravnega pravila. Svetovalna mnenja niso zavezujoča.

6. Vrhovno sodišče ugotavlja, da je predlog za izdajo svetovalnega mnenja dopusten. Glede uporabe pravnega pravila, na katerega opozarja predlog, sta izpolnjena oba pogoja, in sicer neenotnost sodne prakse pritožbenega sodišča in odsotnost sodne prakse vrhovnega sodišča.

7. Delovno uspešnost ureja ZSPJS v VI. poglavju. Ta zakon v 21. členu opredeljuje tri vrste delovne uspešnosti, do katere so lahko upravičeni javni uslužbenci: redno delovno uspešnost; delovno uspešnost iz naslova povečanega obsega dela; delovno uspešnost iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu. Zakonodajalec je v primeru delovne uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela (člen 22.d in člen 22.e ZSPJS) podrobneje opredelil pogoje za njeno plačilo.

8. Izplačevanje sredstev za delovno uspešnost iz naslova povečanega obsega dela je predvideno nad omejitvijo iz 22. člena tega zakona (ta se nanaša na plačilo redne uspešnosti) pri uporabnikih proračuna, če imajo za ta namen na razpolago sredstva iz prihrankov sredstev za plače, ki nastanejo zaradi odsotnosti javnih uslužbencev, ali nezasedenih delovnih mest, za katera so bila predvidena sredstva v finančnem načrtu uporabnika proračuna, in sredstev za posebne projekte (prvi odstavek 22.d člena ZSPJS). V prvem odstavku 22.e člena ZSPJS je določeno, da se javnemu uslužbencu lahko izplača del plače za delovno uspešnost iz naslova povečanega obsega dela za opravljeno delo, ki presega pričakovane rezultate dela v posameznem mesecu, če je na ta način mogoče zagotoviti racionalnejše izvajanje nalog uporabnika proračuna. Pisno odločitev o povečanem obsegu dela in plačilu delovne uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela sprejme predstojnik oziroma direktor uporabnika proračuna za posamezni mesec na podlagi pisnega sporazuma med javnim uslužbencem in predstojnikom oziroma direktorjem ali javnim uslužbencem, pooblaščenim za organizacijo dela, ki ga lahko skleneta za daljše obdobje.

daje Vladi RS pooblastilo, da z uredbo določi pogoje, merila in obseg dela plače za delovno uspešnost iz naslova povečanega obsega dela za javne uslužbence iz prvega odstavka 22.e člena ZSPJS, vključno s slovensko vojsko, razen za javne uslužbence v drugih državnih organih, kot jih določa ZJU, za katere se pogoje in obseg dela plače za plačilo delovne uspešnosti določi z zakonom oziroma splošnim aktom, izdanim na podlagi zakona.

10. Uredba v 2. členu opredeljuje pogoje in merila za izplačilo dela plače za delovno uspešnost iz naslova povečanega obsega dela v posameznem mesecu. V 1. točki prvega odstavka tega člena je kot pogoj določeno, da se povečan obseg dela opravi pri opravljanju rednih delovnih nalog uporabnika proračuna ali projekta, načrtovanega v okviru sprejetega finančnega načrta uporabnika proračuna. Po drugem odstavku 2. člena javnemu uslužbencu, ki prejema del plače za plačilo delovne uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela iz prejšnjega odstavka, direktor oziroma predstojnik za iste naloge ne sme odrediti dela prek polnega delovnega časa. Tretji odstavek 2. člena Uredbe omogoča pristojnemu organu, da lahko z internim aktom podrobneje določi merila in postopek za določitev dela plače za delovno uspešnost iz naslova povečanega obsega dela. Še vedno pa je vezan na najvišjo določeno višino dela plače za plačilo delovne uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela, saj lahko po prvem odstavku 4. člena Uredbe višina dela plače za plačilo delovne uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela iz 1. točke prvega odstavka 2. člena Uredbe za javnega uslužbenca znaša največ 20 % osnovne plače. V prvem odstavku 5. člena Uredbe pa je izrecno določeno, da o delu plače za plačilo delovne uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela javnega uslužbenca s sklepom odloči direktor oziroma predstojnik.

11. Iz ZSPJS in Uredbe izhaja tudi, da je plačilo delovne uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela javnemu uslužbencu del plače, za pridobitev tega dela plače pa so glede na povzete določbe predpisana določena pravila in pogoji. Prvi pogoj za to, da se delodajalec odloči, da bo preko instituta izplačila dela plače za plačilo delovne uspešnosti javnemu uslužbencu ta del plače izplačal, je, da ima na voljo konkretne in v zakonu določene vire sredstev za plačilo tega dela plače (prvi odstavek 22.d člena ZSPJS). Če ima ta sredstva na voljo, bo izvedel postopek, kot ga predpisujeta ZSPJS in Uredba. Ugotoviti bo moral, ali sploh obstaja potreba po dodatnem delu javnega uslužbenca, ki naj ga ta opravi poleg svojega dela (tudi upoštevaje naslednji pogoj, in sicer da je na tak način mogoče zagotoviti racionalnejše izvajanje nalog delodajalca). Šele, ko bo to ugotovil, bo pristopil k sklenitvi pisnega dogovora z javnim uslužbencem (ta pisni dogovor se lahko sklene tudi za daljše obdobje)

12. Če bo javni uslužbenec tak dogovor podpisal, bo predstojnik za vsak mesec obdobja veljavnosti pisnega dogovora sprejel pisno odločitev o izvajanju tega povečanega obsega dela in nato mesečno izdal tudi sklep o plačilu tega dela. Opravljeno delo javnega uslužbenca mora presegati pričakovane rezultate dela v posameznem mesecu. V pristojnosti predstojnika je, da s sklepom odloči o višini dela plače za plačilo delovne uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela javnega uslužbenca (prvi odstavek 5. člena Uredbe), pri čemer ga pri določitvi te višine dela plače omejuje 4. člen Uredbe glede tega, v kolikšnem odstotku osnovne plače lahko največ znaša višina tega dela plače.

13. Glede na zgoraj opisana pravila, pogoje in postopek, ki je potreben za pridobitev pravice do izplačila dela plače za delovno uspešnost iz naslova povečanega obsega, mora javni uslužbenec pravico do tega dela plače najprej pridobiti pri delodajalcu. Delodajalec je tisti, ki glede na normativno ureditev najprej odloči, ali ima javni uslužbenec (v konkretnem primeru delavec na obrambnem področju) pravico do izplačila iz tega naslova. Kolikor pa javni uslužbenec meni, da bi mu moralo biti iz tega naslova priznano plačilo oziroma plačilo v določeni višini, mora najprej postopati v skladu s 24. in 25. členom ZJU, delavec na obrambnem področju pa v skladu z 100.a členom ZObr. Šele kasneje lahko (v zakonsko določenih rokih) zahteva sodno varstvo pred pristojnim sodiščem. Predsodno varstvo pravic pri delodajalcu v tem primeru je torej procesna predpostavka za odločanje sodišča.

14. Ta pravica se razlikuje od drugih pravic javnih uslužbencev, ki imajo neposredno podlago v zakonu, kolektivnih pogodbah ali v pogodbi o zaposlitvi in ki so glede na četrti odstavek 200. člena ZDR-1 iztožljive neposredno v sodnem postopku (npr. pravica do osnovne plače, do dodatkov, do povračila drugih prejemkov iz delovnega razmerja, stroškov v zvezi z delom itd.). Med te spada po uveljavljeni sodni praksi (npr. sodba Vrhovnega sodišča RS VIII Ips 320/2007 z dne 23. 3. 2009) tudi pravica do plačila po dejanskem delu.

15. Glede na navedeno mora javni uslužbenec plačilo dela plače za povečan obseg dela po 22.e členu ZSPJS najprej uveljavljati pri delodajalcu.

16. Vrhovno sodišče je odločitev sprejelo soglasno.

V obravnavanem primeru po 100.a členu ZObr, ker je bil tožnik pripadnik stalne sestave Slovenske vojske; pri drugih javnih uslužbencih pa po 24. oziroma 25. členu Zakona o javnih uslužbencih (Ur. l. RS, št. 56/2002 in nadalj.; ZJU)

V teh zadevah je sodišče druge stopnje presojalo zahtevek tožnikov glede na 22.e člen ZSPJS, pri čemer je navajalo tudi, da zahtevek temelji na plačilu za dejansko opravljeno delo. Plačilo dela plače po 22.e členu ZSPJS je institut, ki se razlikuje od instituta plačila po dejanskem delu. Do plačila plače po 22.e členu ZSPJS je upravičen javni uslužbenec pod pogoji iz navedene določbe, če opravi povečan obseg dela, do plačila po dejanskem delu pa je upravičen javni uslužbenec, ki opravlja delo drugega, višje vrednotenega delovnega mesta.

Drugi odstavek 22.e člena ZSPJS (z njim je povezan tudi četrti odstavek 22.e člena ZSPJS) se nanaša na javne uslužbence v javnih vzgojno-izobraževalnih zavodih in visokošolski zavodih in na določitev obsega dodatne tedenske učne obveznosti oziroma obsega dodatne tedenske pedagoške obveznosti.

Predpisi ne določajo, kakšna je vsebina takega pisnega dogovora. Kljub tej pomanjkljivosti je glede na namen pisnega dogovora ustrezno, da so v njem določene naloge, ki naj jih javni uslužbenec opravi v okviru povečanega obsega dela, njihov obseg, pa tudi določitev višine plačila dela plače v odstotku od osnovne plače javnega uslužbenca (tako tudi Nataša Musar Mišeljić in drugi, Komentar ZSPJS Tax-Fin-Lex, Ljubljana 2022, komentar k členu 22.e ZSPJS, str. 251).

Ob tem je treba poudariti, da je sodišče druge stopnje terjatev tožnika nepravilno opredelilo kot "čisto denarno terjatev" iz naslova plačila po dejanskem delu (v višini 20% plače glede na njegov plačilni razred) in ne kot plačilo uspešnosti iz naslova povečanega obseg dela po 22.d in 22.e členu ZSPJS ter Uredbi (na kar je tožnik oprl svoj zahtevek). Gre za različni podlagi, ki ju ni mogoče mešati.

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 206, 206/4

Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (2002) - ZSPJS  - člen 22e

Uredba o delovni uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela za javne uslužbence (2008) - člen 2, 4, 5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.