VSRS Sodba X Ips 7/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2023-05-31

Brigita Domjan Pavlin (preds.), Peter Golob (poroč.), Andrej Kmecl

JAVNI RAZPISI - KMETIJSTVO - PLAČILNI PROMET

dopuščena revizija - neposredna plačila v kmetijstvu - zamudne obresti od glavnice - pristojnost upravnega organa - začetek teka zamudnih obresti - odpravljena odločba - izvršljivost odločbe po določbah ZUP - zavrnitev revizije

Če stranka v upravnem postopku uveljavlja tudi zahtevek na izplačilo zamudnih obresti, mora organ odločiti tudi o tem zahtevku, ta odločitev oziroma njena zakonitost pa je nato lahko tudi predmet sodnega varstva v upravnem sporu. To, da gre pri zamudnih obrestih za civilnopravni institut, ki ga ureja OZ, torej ne vpliva na pristojnost upravnega organa. Za odločanje o obrestnih zahtevkih, ki so kot akcesorni postavljeni poleg glavnega denarnega zahtevka (neposredna plačila v kmetijstvu), kadar pride do zamude z izplačilom odobrenih denarnih sredstev, so pristojni upravni organi in Upravno sodišče.

Revidentka je pravico do plačila denarnega zneska pridobila šele z dokončno in izvršljivo odločbo upravnega organa oziroma po poteku 30 dnevnega roka za izplačilo, in ne z nastopom določenega dogodka oziroma ob izpolnitvi določenih pogojev na podlagi določb posebnih predpisov, zato je tudi temelj za nastanek obveznosti tožene stranke dokončna in izvršljiva odločba oziroma potek 30 dnevnega roka. Od tega roka dalje tako tečejo zakonite zamudne obresti in ne od dne izdaje prve odločbe, ki je bil v pritožbenem postopku odpravljena.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijanim delom sodbe (III. točko izreka) zavrnilo tožbo tožnice v delu, ki se nanaša na del odločitve Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33123-8/2010 z dne 18. 9. 2019, tj. na 2. in 3. točko izreka navedene odločbe in sklepa. Navedeni upravni organ je v tretjem ponovljenem postopku z navedeno odločbo in sklepom med drugim odločil, da se tožničinemu zahtevku za plačilo zakonskih zamudnih obresti delno ugodi, tako da se tožnici te plačajo od zneska 56.760,80 EUR za obdobje od 14. 7. 2017 do 31. 7. 2017, v višini 224,01 EUR (2. točka izreka)

in da se zahtevek tožnice za povrnitev stroškov odvetniškega zastopanja v upravnem postopku zavrne (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega dela sodbe izhaja, da Upravno sodišče za odločanje o obrestih za relevantno pravno podlago šteje Obligacijski zakonik (v nadaljevanju OZ). Ta v prvem odstavku 299. člena določa, da dolžnik pride v zamudo, če ne izpolni obveznosti v roku, ki je določen za izpolnitev, v prvem odstavku 378. člena pa, da če je dolžnik v zamudi z izpolnitvijo denarne obveznosti, dolguje poleg glavnice še zamudne obresti. Zamuda po stališču Upravnega sodišča nastopi po poteku roka za izpolnitev, ki se v obravnavani zadevi šteje od dokončnosti upravne odločbe, tj. upravne odločbe, izdane v tretjem ponovljenem upravnem postopku. Tako obresti po stališču Upravnega sodišča v obravnavanem primeru tečejo od poteka 30 dni

od datuma dokončnosti upravne odločbe, ki je nastopila z dnem vročitve upravne odločbe,

tj. 13. 6. 2021. Tako tožnica ni bila upravičena do obresti od izdaje upravne odločbe v prvem upravnem postopku, temveč od poteka roka za izpolnitev po dokončnosti izdane upravne odločbe v tretjem ponovljenem postopku. Tega ne spremeni niti sklicevanje na sodbo Vrhovnega sodišča VIII Ips 187/2018 z dne 18. 6. 2018, saj je ta s presojano situacijo neprimerljiva.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 39/2021-3 z dne 24. 11. 2021 dopustilo revizijo glede vprašanj:

a) Ali so v primerih, ko je izplačilo denarnih sredstev, ki pripadajo upravičencem, neutemeljeno zadržano v sferi Republike Slovenije zaradi napačnega postopanja upravnih organov, za odločanje o obrestnih zahtevkih upravičencev, vezanih na zamudo pri izplačilu v tej zvezi, pristojni upravni organ in Upravno sodišče, ali redna sodišča, ali pa je pristojnost Upravnega in rednih sodišč za obravnavanje zahtevkov v tej zvezi deljena?

b) Ali je odločitev Upravnega sodišča glede pravice do zakonskih obresti revidentke in začetka teka obresti, po kateri Republiki Sloveniji v času, ko je postopala pravno neutemeljeno in je posledično neutemeljeno zadrževala sredstva, ki bi jih bila morala izplačati revidentki, kar je bilo tudi ugotovljeno s sodbo sodišča, ni potrebno izplačati zamudnih obresti, skladna z ustaljeno prakso Vrhovnega sodišča, kot izhaja tudi npr. iz sodbe Vrhovnega sodišča VIII Ips 187/2018 z dne 18. 6. 2019?

4. Na podlagi navedenega sklepa je tožeča stranka (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo iz razlogov bistvenih kršitev določb postopka in zaradi zmotne uporabe materialnega prava, ter Vrhovnemu sodišču predlagala, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo v III. točki izreka odpravi oziroma razveljavi ter razsodi, da je občina X upravičena do zakonskih zamudnih obresti od pravnomočno priznanega zneska izplačila sofinanciranja 56.760,80 EUR od dne 3. 12. 2011 dalje do plačila, povečano za procesne obresti, oziroma podredno, naj zadevo v tem delu vrne v ponovno odločanje Upravnemu sodišču oziroma pristojnemu organu, toženi stranki pa pri tem naloži v plačilo tudi celotne stroške revizijskega postopka, vključno s pripravo zadevnega predloga za dopustitev revizije, tj. tudi povrnitev vseh specificiranih stroškov tožeči stranki, vse v roku 15 dni, pod izvršbo.

5. Tožena stranka v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev.

7. Revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen Zakona o pravdnem postopku - v nadaljevanju ZPP - v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP). Revidentka v revizijskem predlogu izpodbija tudi odločitev Upravnega sodišča, ki se nanaša na 3. točko izreka odločbe in sklepa tožene stranke z dne 18. 9. 2019 (zavrnjen zahtevek za povrnitev stroškov postopka), kar pa ni predmet dopuščene revizije, zato se Vrhovno sodišče do tega ne opredeljuje.

8. Revidentka s prvim dopuščenim vprašanjem izpostavlja vprašanje pristojnosti za odločanje o obrestnih zahtevkih, postavljenih v upravnih postopkih.

9. V upravnih postopkih se obrestni zahtevki praviloma pojavljajo ob izplačilih denarnih sredstev, o katerih se odloča v upravnem postopku, torej vedno samo kot akcesorni zahtevek. Pri tem mora biti, kot pravilno ugotavlja tožena stranka v odgovoru na revizijo, izpolnjen pogoj, da je pravni temelj za nastanek obveznosti plačila obresti zamuda z izpolnitvijo glavne obveznosti. Brez obstoja glavnega zahtevka in zamude pri izpolnitvi, že po naravi stvari tudi ni možen akcesorni (obrestni) zahtevek, saj ta, kot že navedeno, vedno deli usodo odločitve o glavni stvari. Ne nazadnje je tudi v obravnavani zadevi tožena stranka odločila o zahtevanih obrestih, vendar za časovno krajše obdobje in v nižjem znesku, kot je zahtevala revidentka.

10. Določbe ZUP, ki opredeljujejo območje uporabe tega zakona in s tem tudi splošno pristojnost upravnih organov, izrecno ne določajo pristojnosti teh organov za kakršno koli odločanje o obrestih, ki so po svoji naravi civilnopravna terjatev in zato načeloma spadajo v stvarno pristojnost pravdnih sodišč. Vendar pa ob tem številni zakoni določajo stvarno pristojnost upravnih organov za odločanje o denarnih dajatvah države, torej o pravnih razmerjih, ki po svoji pretežni naravi niso bistveno različna od civilnopravnih terjatev. Povedano drugače: če je država na podlagi upravne odločbe zavezana plačati določena sredstva, pride do položaja, ki je neposredno primerljiv s civilnopravnim dolžniško-upniškim razmerjem, upravni organ pa je pristojen za odločanje o tem razmerju.

11. Po prvem odstavku 213. člena ZUP organ v izreku odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Če torej stranka v upravnem postopku uveljavlja tudi zahtevek na izplačilo zamudnih obresti, mora organ že iz tega formalnega razloga odločiti tudi o tem zahtevku, ta odločitev oziroma njena zakonitost pa je nato lahko tudi predmet sodnega varstva v upravnem sporu. Narava postopka mora namreč biti odvisna od pravice, ki je v osrčju razmerja med posameznikom in državo

. To ne pomeni, da je treba ob odločanju o civilnopravni pravici (zamudnih obrestih) znotraj upravnega postopka izpeljati pravdo, temveč da je treba ob odločanju o upravni zadevi – v skladu z načelom zakonitosti – uporabiti materialnopravno podlago, ki ureja to pravico

. To, da gre pri zamudnih obrestih za civilnopravni institut, ki ga ureja OZ, torej ne vpliva na pristojnost upravnega organa, ki jo je moč izpeljati iz prej navedenega prvega odstavka 213. člena ZUP.

12. Stališče, da je odločitev o obveznosti plačila zamudnih obresti lahko del odločitve upravnega organa, in s katerim se Vrhovno sodišče v celoti strinja, je sprejelo že Upravno sodišče v sodbi I U 835/2012 z dne 4. 10. 2012. Navedena sodba Upravnega sodišča, sklicujoč se na sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 254/2008 z dne 11. 12. 2008, jasno navede, da je stališče upravnega organa prve stopnje, da za odločanje o zamudnih obrestih ni pravne podlage, ker tega ne določata ZUP in ZGO-1, napačno. Prav tako je napačno tudi stališče upravnega organa druge stopnje, da o zamudnih obrestih ni mogoče odločiti v upravnem postopku, ker da gre za dolžniško upniško razmerje, o katerem je pristojno odločati le sodišče.

13. Glede na navedeno je treba na prvo postavljeno pravno vprašanje odgovoriti, da so za odločanje o obrestnih zahtevkih, ki so kot akcesorni postavljeni poleg glavnega denarnega zahtevka, kadar pride do zamude z izplačilom odobrenih denarnih sredstev, pristojni upravni organi in Upravno sodišče.

14. Vrhovno sodišče mora odgovoriti še na drugo dopuščeno vprašanje glede začetka teka zamudnih obresti in zatrjevanega odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča.

15. Revidentka se v tem delu revizije sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča VIII Ips 187/2018 z dne 18. 6. 2019, ki se nanaša na področje pokojninskih prejemkov in ki naj bi potrjevala njeno stališče, da je upravičena do zakonskih zamudnih obresti od poteka 30 dnevnega roka od dne 3. 11. 2011, tj. od izdaje prve odpravljene odločbe, do plačila. Vrhovno sodišče je v navedeni sodbi namreč sprejelo stališče, da ni dvoma, da je za nastanek zamude ključen trenutek, ko bi morala biti zavarovancu denarna terjatev izplačana, če bi bila priznana in odmerjena v zakoniti višini že v prvotnem oziroma predsodnem postopku. Stališče, ki ga v tem postopku zagovarja tožena stranka, da obresti tečejo šele, ko je pravilno odločeno o izplačilu sredstev, bi bilo po mnenju revidentke v nasprotju z ustavno določenim načelom enakosti. Tožena stranka bi morala tako revidentki izplačati zakonske zamudne obresti vsaj od zneska 56.760,80 EUR od dne 3. 12. 2011 dalje do 31. 7. 2017, tj. 26.822,08 EUR obresti in ne zgolj 224,01 EUR.

16. Po presoji Vrhovnega sodišča pa Upravno sodišče pravilno ugotavlja, da je področje socialne varnosti specifično in povsem neprimerljivo z obravnavano zadevo. Sodne prakse, ki jo glede priznavanja in izplačevanja pokojninskih prejemkov navaja revidentka, ni mogoče neposredno uporabiti na področju obveznosti tožene stranke v postopkih javnih razpisov za dodelitev nepovratnih sredstev. Sistemsko sta namreč področji izplačevanja pokojninskih prejemkov in izplačevanja kmetijskih subvencij popolnoma drugače urejeni.

17. Iz navedene sodbe Vrhovnega sodišča VIII Ips 187/2018 z dne 18. 6. 2019 jasno izhaja, da se plačilo zakonskih zamudnih obresti na podlagi 197. člena ZPIZ-2 v povezavi s 378. členom OZ naloži v primeru, ko zavod izda neustrezno odločbo, ki je v sodnem postopku odpravljena in pravica zavarovancu priznana za nazaj. Iz 108. člena ZPIZ-2 namreč izhaja, da zavarovanec pridobi pravico iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja z dnem, ko so izpolnjeni pogoji za pridobitev pravice po tem zakonu, pri čemer je pogoj za pridobitev pravice do pokojnine prenehanje zavarovanja. Na podlagi 111. člena ZPIZ-2 pa se pokojnina uživalcu izplačuje od prvega naslednjega dne po prenehanju zavarovanja. Navedene situacije tako nikakor ni moč enačiti z obravnavanim primerom, kjer je bil revidentki sicer z odločbo o pravici do sredstev, št. 33123-8/2010/13 z dne 19. 10 2010, priznan temelj zahtevka za izplačilo, torej obstoj pravice, vendar pa je bilo o zahtevku za izplačilo sredstev dokončno odločeno šele z v tem postopku izpodbijano odločbo, ne glede na to, da je bila odločba o izplačilu sredstev pred tem večkrat v sodni presoji in vrnjena toženi stranki v nov postopek.

18. Revizija zastopa stališče, da je do zamude organa prišlo že leta 2011 po prvi nepravilni odločitvi organa, pa čeprav pravica do izplačila sredstev, ki so ji bila kasneje priznana, ni bila priznana za nazaj. Takšno stališče ni pravilno. Dokončna in izvršljiva upravna ali sodna odločba o priznanju pravice do izplačila in njena višina v obravnavanem primeru predstavlja neposredno pravno podlago za izplačilo denarnih sredstev, hkrati pa je tudi pogoj za nastanek zamude po poteku 30 dnevnega roka (na podlagi določbe 32. člena Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017). Če je v odločbi določeno, da se dejanje, ki je predmet izvršbe (v tem primeru izplačilo sredstev), mora opraviti v določenem roku, postane odločba izvršljiva s potekom tega roka (četrti odstavek 224. člena ZUP), istočasno pa v primeru denarnih izplačil začnejo teči tudi zakonske zamudne obresti. Ker je revidentka pravico do plačila denarnega zneska pridobila šele z dokončno in izvršljivo odločbo upravnega organa oziroma po poteku 30 dnevnega roka za izplačilo, in ne z nastopom določenega dogodka oziroma ob izpolnitvi določenih pogojev na podlagi določb posebnih predpisov, je tudi temelj za nastanek obveznosti tožene stranke dokončna in izvršljiva odločba oziroma potek 30 dnevnega roka.

19. Glede na navedeno in dejstvo, da revidentki pravica do izplačila denarnega zneska ni bila priznana za nazaj, je odgovor na drugo revizijsko vprašanje, da je odločitev Upravnega sodišča glede pravice do zakonskih zamudnih obresti in začetka teka obresti pravilna in ne nasprotuje stališčem iz sodbe Vrhovnega sodišča VIII Ips 187/2018 z dne 18. 6. 2019.

20. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče revizijo zavrnilo ( 92. člen ZUS-1).

21. Ker revidentka z revizijo ni uspela, sama trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

22. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

In ne, kot je zahtevala tožnica, od izdaje upravne odločbe v prvem upravnem postopku, tj. od 3. 11. 2011, ko je bil zahtevek tožnice v celoti zavrnjen.

Zakon o izvrševanju proračunov RS za leto 2016 in 2017 namreč v 32. členu določa 30-dnevni rok kot plačilni rok za neposredne uporabnike proračuna za obveznosti v breme proračuna ne glede na določbe drugih zakonov in predpisov.

Prvi odstavek 224. člena Zakona o splošnem upravnem postopku.

Knez, R., Komentar zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS in Pravna fakulteta, l. 2020, str. 39

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 213, 213/1, 224, 224/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.