VSRS Sklep I Up 180/2022, enako tudi VSRS Sklep I Up 178/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2023-09-20

Brigita Domjan Pavlin (preds.), Peter Golob (poroč.), Andrej Kmecl

zavrženje tožbe - sklep Vlade RS - upravni akt - odločitev o obveznosti, pravici ali pravni koristi - določitev deležev za prevzemanje odpadne embalaže - ugoditev pritožbi

S Sklepom o določitvi deležev odpadne embalaže za januar, februar in marec 2022, ki ga je sprejela toženka kot državni organ, v okviru svojih pristojnosti (21. člen Zakona o Vladi Republike Slovenije), je odločeno o pritožničini materialnopravno določeni obveznosti in o njenem obsegu. Ta sklep torej posega v njen pravni položaj, hkrati pa je utemeljen na normi javnega prava, ki toženko pooblašča za enostransko, oblastveno, posamično odločanje v javnem interesu (na petem odstavku 30. člena Uredbe). Sporni sklep zato izpolnjuje tako formalne kot materialne kriterije za pojem upravnega akta iz 2. člena ZUS-1

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 71/2022-9 z dne 5. 7. 2022 se razveljavi in se vrne zadeva istemu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, s katero je tožnica zahtevala odpravo Sklepa o določitvi deležev odpadne embalaže za januar, februar in marec 2022, ki ga je sprejela toženka in je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 197/2021 z dne 17. 12. 2021.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je Upravno sodišče s sklicevanjem na sklep Vrhovnega sodišča III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016

presodilo, da Sklep o določitvi deležev odpadne embalaže za januar, februar in marec 2022 ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, saj toženka z njim ni odločila o kakšni tožničini obveznosti. Obveznost družb za ravnanje z odpadno embalažo (v nadaljevanju DROE), prevzeti odpadno embalažo, je določena v Uredbi o embalaži in odpadni embalaži (Ur. l. RS, št. 54/21, v nadaljevanju Uredba), ki je predpis in ne ureja posamičnih razmerij. Da bi obveznost DROE do prevzema odpadne embalaže lahko postala upravna zadeva, bi moral Zakon o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1)

določiti, da o tej obveznosti odloči pristojni organ z upravno odločbo, ki bi se lahko v postopku upravne izvršbe tudi izvršila. Sporni sklep take vsebine nima. Na takšen zaključek ne more vplivati niti drugi odstavek 16. člena Zakona o interventnih ukrepih pri ravnanju s komunalno odpadno embalažo in z odpadnimi nagrobnimi svečami.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper izpodbijani sklep vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Meni, da je Sklep o določitvi deležev odpadne embalaže za januar, februar in marec 2022 javnopravni, oblastveni, enostranski akt, ki ureja posamična razmerja. Toženka je z njim na podlagi petega odstavka 30. člena Uredbe izrecno poimenovanim gospodarskim družbam, med njimi pritožnici, določila obveznosti, da točno določene deleže odpadne embalaže iz točno določenih embalažnih materialov prevzamejo v točno določenem času. Neizvrševanje tega sklepa je razlog za inšpekcijsko ukrepanje. Sporni sklep torej neposredno posega v pritožničin pravni položaj in učinkuje samostojno (na njegovi podlagi ni predvidena izdaja drugih konkretnih in posamičnih aktov). Zato gre za konkreten akt, izdan v obliki predpisa. Vrhovno sodišče je v gospodarskem sporu III Ips 12/2015 presodilo le, da izpolnitev obveznosti prevzema in odvoza odpadne embalaže ni upravna zadeva. Sodišči prve in druge stopnje sta v istem gospodarskem sporu sicer ugotovili, da določitev deležev odpadne embalaže je upravna zadeva, v to ugotovitev pa Vrhovno sodišče ni posegalo. Glede na navedeno pritožnica predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijani sklep odpravi in vrne zadevo sodišču prve stopnje v meritorno odločanje.

6. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 je upravni akt upravna odločba ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

7. Pritožnica je sicer ena izmed DROE, ki jih proizvajalec, ki svoje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti (v nadaljevanju PRO) izpolnjuje skupaj z drugimi proizvajalci, pooblasti za skupno izpolnjevanje teh obveznosti (2. točka desetega odstavka 20. člena ZVO-1 in 5. točka 3. člena Uredbe) in ki zagotavljajo v svojem imenu in za račun teh proizvajalcev prevzemanje in ravnanje z odpadno embalažo, ki na območju Republike Slovenije nastane iz izdelkov PRO (dvanajsti odstavek 20. člena ZVO-1). Če proizvajalci izdelkov za izpolnjevanje svojih obveznosti PRO pooblastijo več združenj proizvajalcev ali drugih gospodarskih družb (kot v konkretnem primeru), posamezno združenje proizvajalcev ali gospodarska družba zagotavlja ravnanje z odpadki za delež odpadkov, ki je enak količniku med maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji proizvajalci izdelkov, ki so za izpolnjevanje svojih obveznosti glede ravnanja z odpadki, nastalimi iz izdelkov PRO, pooblastili to združenje proizvajalcev ali gospodarsko družbo, in maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji vsi proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo obveznosti PRO (trinajsti odstavek 20. člena ZVO-1).

8. Za določitev deležev odpadkov vlada predpiše podatke, njihov vir in metodologijo za izračun deležev, pristojni organ za določitev deležev, način in pogostost objave deležev ter obdobje, za katero se deleži določijo (štirinajsti odstavek 20. člena ZVO-1). To je toženka storila z Uredbo, ki v petem in šestem odstavku 30. člena določa, da če proizvajalci za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO pooblastijo več DROE, delež odpadne embalaže, za katerega mora posamezna družba zagotoviti ravnanje z odpadno embalažo, štirikrat letno določi vlada s sklepom, ki se objavi v Uradnem listu RS. Deleži odpadne embalaže se izračunajo po metodologiji iz Priloge 4.

9. Na tej podlagi je toženka sprejela Sklep o določitvi deležev odpadne embalaže za januar, februar in marec 2022, s katerim je določila deleže odpadne embalaže, za katere morajo v sklepu določene DROE (pritožnica, družbe  A., d. o. o., B. d. o. o., C. d. o. o., D., d. o. o. in E. d .o. o.) v tem obdobju zagotoviti ravnanje z odpadno embalažo – pritožnica konkretno za papir 21,20%, za steklo 22,40%, za plastiko in kovine (mešana embalaža) 18,73% in za les 33,77%. Pritožnica zatrjuje, da gre v obravnavani zadevi za akt, ki ureja posamična razmerja in se zato lahko izpodbija v upravnem sporu.

10. Vrhovno sodišče se sicer strinja, da je obveznost DROE do prevzema in ravnanja z odpadno embalažo na splošni in abstraktni ravni določena v ZVO-1 in v Uredbi, vendar pa predmet presoje ni ta uredba, temveč akt, ki je izdan na njeni podlagi. Ta akt, torej izpodbijani sklep, pa ima konkretne, poimensko določene naslovnike (med njimi pritožnico), konkretne, v odstotkih določene deleže, za katere morajo ti naslovniki zagotoviti ravnanje z odpadno embalažo posameznega embalažnega materiala (papir, steklo, plastiko in kovine ter les), in konkretno, v mesecih določeno časovno obdobje, v katerem morajo svoje obveznosti izpolniti (januar, februar in marec 2022). Toženka je s tem sklepom posegla v (individualni) pritožničin pravni položaj, saj ga je oblikovala konkretno in drugače od ostalih. Izdaja nadaljnjih upravnih odločb v tej zvezi ni potrebna, niti je predpisi ne predvidevajo. Vrhovno sodišče ne vidi razloga, da izpodbijani sklep ne bi bil izvršljiv, če pa pritožnica svojih obveznosti iz tega sklepa ne izpolni, je to po 14. točki enajstega odstavka 51. člena Uredbe prekršek, ki se kaznuje z globo do 4.000 EUR.

11. Glede na navedeno Vrhovno sodišče pritrjuje pritožnici, da je s Sklepom o določitvi deležev odpadne embalaže za januar, februar in marec 2022, ki ga je sprejela toženka kot državni organ, v okviru svojih pristojnosti (21. člen Zakona o Vladi Republike Slovenije), odločeno o pritožničini materialnopravno določeni obveznosti in o njenem obsegu. Ta sklep torej posega v njen pravni položaj, hkrati pa je utemeljen na normi javnega prava, ki toženko pooblašča za enostransko, oblastveno, posamično odločanje v javnem interesu (na petem odstavku 30. člena Uredbe). Sporni sklep zato izpolnjuje tako formalne kot materialne kriterije za pojem upravnega akta iz 2. člena ZUS-1.

12. V zvezi s sklepom gospodarskega oddelka Vrhovnega sodišča III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016, na katerega se sklicuje sodišče prve stopnje, Vrhovno sodišče uvodoma pripominja, da v tej zadevi ni presojalo, ali določitev deležev odpadne embalaže (ki jo je tam v skladu s takratno ureditvijo objavilo ministrstvo) pomeni predpis, ki ureja posamična razmerja, ali pa upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, temveč je šlo za spor med (tožečo stranko) izvajalcem lokalne javne službe za ravnanje s komunalnimi odpadki in (toženo stranko) DROE, torej med dvema gospodarskima družbama, v zvezi z (ne)izpolnitvijo obveznosti iz pogodbe o odvozu odpadne embalaže, sklenjene med njima.

13. Odločitev, da Sklep o določitvi deležev odpadne embalaže za januar, februar in marec 2022 posega v pritožničin pravni položaj, torej niti ne odstopa od stališča iz 23. točke obrazložitve sklepa III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016. Vrhovno sodišče pa pri tem še posebej poudarja, da zadevi nista primerljivi in da ne gre za spremembo sodne prakse, saj je, kot že pojasnjeno, v navedeni gospodarski zadevi spor potekal med dvema gospodarskima družbama, v zvezi z izpolnitvijo pogodbene obveznosti, v obravnavani zadevi pa gre za spor med državo in gospodarsko družbo in za vprašanje, ali s tožbo izpodbijani sklep izpolnjuje pogoje za upravni akt.

14. Glede na vse navedeno Vrhovno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje ob presoji dopustnosti tožbe napačno uporabilo materialno pravo, zaradi te zmotne uporabe materialnega prava pa je bilo dejansko stanje nepopolno (oziroma izven okvira presoje dopustnosti tožbe sploh ni bilo) ugotovljeno. Zato je Vrhovno sodišče na podlagi prvega odstavka 79. člena ZUS-1 izpodbijani sklep razveljavilo in vrnilo zadevo v novo sojenje, v katerem se bo sodišče prve stopnje moralo opredeliti do utemeljenosti tožbenega zahtevka po vsebini.

15. V skladu s tretjim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 se odločitev o stroških pritožbenega postopka pridrži za končno odločbo.

Sodišče prve stopnje se v tej zvezi sklicuje tudi na svoj sklep I U 1656/2018 z dne 1. 8. 2018, sprejet na podlagi tega stališča, in sklep I U 71/2017 z dne 25. 1. 2018, ki ni javno objavljen.

Glede na to da je bil Sklep o določitvi deležev odpadne embalaže za januar, februar in marec 2022 v Ur. l. RS objavljen 17. 12. 2021, se Vrhovno sodišče v nadaljevanju te obrazložitve sklicuje na določila ZVO-1, kot spremenjena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah ZVO-1J (Ur. l. RS, št. 158/20) in veljavna v obdobju od 17. 11. 2020 do 12. 4. 2022.

E. Kerševan, v: M. Dobravec Jalen in drugi, Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2009, str. 20-21.

Vse do izdaje sklepa v zadevi III Ips 12/2015 je veljalo tudi enotno stališče sodišča prve stopnje, da je določitev deležev odpadne embalaže upravna zadeva (primerjaj sklep I U 956/2010 z dne 25. 8. 2011, sodbe I U 1748/2012, 1749/2012 in I U 1750/2012 z dne 31. 1. 2013 ter sodbo I U 777/2013 z dne 5. 9. 2013).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 36, 36/1, 37/1-4, 79, 79/1

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 20, 20/9, 20/9-2, 20/12, 20/13, 20/14

Zakon o Vladi Republike Slovenije (1993) - ZVRS  - člen 21

Uredba o embalaži in odpadni embalaži  (2021) - člen 3, 3-5, 30, 30/5, 30/6

Opr. št: VSRS Sklep I Up 178/2022, z dne 20.09.2023, ECLI:SI:VSRS:2023:I.UP.178.2022

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.