VSRS Sklep I Up 183/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-07-24

KMETIJSKA ZEMLJIŠČA - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

obnova upravnega postopka - status kmetijske organizacije - začasna odredba ZUS-1 - odložitvena začasna odredba - težko popravljiva škoda ni izkazana - uveljavljanje predkupne pravice - dokazovanje okoliščin za priznanje statusa - zavrnjena začasna odredba

Pritožnici  z nobenim delom izreka izpodbijanega sklepa, s katerij je bila dovoljena obnova postopka in zadržano učinkovanje upravne odločbe, glede katere se dovoljuje obnova, ni naložena kakšna obveznost, ki bi se lahko prisilno izvršila po ZUP, zato takšne izvršitve tudi ni mogoče odložiti z začasno odredbo.

Ureditev zadržanja izvršitve upravnega akta z začasno odredbo po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 je drugačna kot ureditev zadržanja izvršitve upravnega akta zaradi obnove po ZUP. Slednja namreč nastopi neposredno z izdajo sklepa o obnovi postopka na podlagi drugega odstavka 272. člena ZUP, in pomeni ne le zadržanja postopka prisilne izvršbe, pač pa tudi zadržanje pravnih učinkov odločbe, na katero se nanaša uvedena obnova.

Izostanka pravno odločilnih trditev ni mogoče nadomestiti z izvedbo dokazov.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Tožnica je vložila tožbo zoper sklep Upravne enote Laško, št. 330-89/2023-6220-3 z dne 28. 3. 2023 v zvezi z odločbo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, št. 33008-154/2023/2 z dne 22. 6. 2023, s katerim je upravna enota dovolila obnovo postopka v upravni zadevi preverjanja pogojev za priznanje statusa kmetijske organizacije tožnici (1. točka izreka), odločila, da se zaradi izdaje tega sklepa zadrži izvršitev odločbe št. 330-54/2022-6220-4 z dne 14. 3. 2022, glede katere je obnova dovoljena (2. točka izreka), in ugotovila, da posebni stroški niso nastali (3. točka izreka). Tožnica je med postopkom vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero je predlagala, da sodišče do pravnomočnega zaključka sodnega postopka zadrži izvršitev sklepa o obnovi postopka.

2. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo, ker tožnica ni izkazala težko popravljive škode kot pogoja iz drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ni se strinjalo z mnenjem tožnice, da ji bo težko popravljiva škoda nastala, ker zaradi obnove postopka ne bo več mogla uveljavljati svoje predkupne pravice po 23. členu Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ). Sprejelo je stališče, da je ugotavljanje statusa kmetijske organizacije po ZKZ za potrebe uveljavljanja predkupne pravice predhodno vprašanje, ki ga je mogoče rešiti v vsakem posameznem postopku odobritve pravnega posla, zato obnova tega postopka pomeni zgolj, da bo tožnica ta status morala izkazati v vsakem postopku posebej, ne pa, da ga sploh ne more izkazati. Nazadnje je zavrnilo tudi tožničine navedbe, da ji bo izkazovanje statusa kmetijske organizacije v vsakem postopku posebej povzročilo težko popravljivo škodo, saj te škode ni konkretizirala.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep sodišča prve stopnje vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Navaja, da nevarnost nastanka težko popravljive škode izhaja že iz nevzdržne situacije, v kateri sočasno tečeta obnovljeni upravni postopek in upravni spor v zvezi z izpodbijanim sklepom o obnovi. Nadalje meni, da je ustrezno izkazala, da je zaradi izpodbijanega sklepa upravne enote ne obravnavajo več kot predkupne upravičenke, zaradi česar dejansko ne more več sodelovati pri prometu s kmetijskimi zemljišči kot predkupna upravičenka, posledično pa ji nastaja nepopravljiva škoda. Ne strinja se s stališčem sodišča prve stopnje, da lahko svoje predkupno upravičenje izkazuje v vsakem postopku posebej, saj je skladno z ZKZ za odločanje o tem pristojna le upravna enota, na območju katere leži pretežni del kmetijskega zemljišča, ki ga uporablja kmetijska organizacija. Do prikrajšanja po mnenju pritožnice pride tudi, če je ugotavljanje tega statusa možno v vsakem postopku posebej, saj bodo vse upravne enote, ki vodijo postopke, v katerih sodeluje pritožnica, morale na novo ugotavljati dejstva v zvezi s tožničinim statusom, ta pa ga bo morala v vsakem postopku posebej tudi dokazovati. Meni, da je ustrezno izkazala obseg in višino škode, zato graja opustitev zaslišanja direktorja tožnice, saj bi bile s tem dokazane njene navedbe glede obsega škode. Dodaja še, da bi moralo sodišče presoditi tudi, ali bi tožnici lahko nastala kakšna druga škoda, ki ni v materialni obliki, saj zakon nikjer ne predpisuje, kakšna je oblika pravno priznane škode, pri čemer zadošča možnost nastanka škode in ni potrebno, da bi škoda že nastala. Predlaga ugoditev pritožbi in ugoditev zahtevi za izdajo začasne odredbe, ali podredno razveljavitev sklepa sodišča prve stopnje in vrnitev zadeve v ponovno odločanje. Priglaša stroške pritožbenega postopka.

4. Tožena stranka in stranka z interesom na pritožbo nista odgovorili.

6. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz istih razlogov zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno. Začasna odredba predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop.

7. V obravnavani zadevi pritožnica s tožbo izpodbija sklep toženke, s katerim je ta dovolila obnovo postopka preverjanja pogojev za priznanje statusa kmetijske organizacije in zadržala izvršitev odločbe, na podlagi katere je pritožnica doslej imela status kmetijske organizacije.

8. Pritožnica je v konkretnem postopku zahtevala izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1, kar izrecno izhaja tako iz vsebine njene zahteve kot tudi iz v zahtevi navedene pravne podlage.

Iz prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da je odložitveno začasno odredbo mogoče izdati le, če se izpodbijani upravni akt prisilno izvršuje po določbah ZUP.

Na ta način pa je mogoče izvršiti le tiste upravne akte, v katerih se zavezancu nalaga določena obveznost, kar v primeru nedenarne obveznosti pomeni, da mora ta nekaj storiti, dopustiti ali trpeti. Izpodbijan sklep tožene stranke ni takšen upravni akt, saj v prvi točki le dovoljuje obnovo postopka izdaje odločbe o ugotovitvi statusa tožnice, v drugi točki na podlagi drugega odstavka 272. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zadrži učinkovanje upravne odločbe, glede katere se dovoljuje obnova, v tretji točki pa ugotavlja, da posebni stroški postopka niso nastali. Pritožnici tako z nobenim delom izreka izpodbijanega sklepa ni naložena kakšna obveznost, ki bi se lahko prisilno izvršila po ZUP, zato takšne izvršitve tudi ni mogoče odložiti z začasno odredbo. Vrhovno sodišče ob tem pripominja, da je opisana ureditev zadržanja izvršitve upravnega akta z začasno odredbo po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 drugačna kot ureditev zadržanja izvršitve upravnega akta zaradi obnove po ZUP. Slednja namreč nastopi neposredno z izdajo sklepa o obnovi postopka na podlagi drugega odstavka 272. člena ZUP, in pomeni ne le zadržanja postopka prisilne izvršbe, pač pa tudi zadržanje pravnih učinkov odločbe, na katero se nanaša uvedena obnova.

9. Glede na navedeno torej v tej zadevi ni mogoče izdati začasne odredbe, s katero bi se zadržalo izvršbo izpodbijanega sklepa, zato pritožničina zahteva za izdajo takšne odredbe ni utemeljena že iz tega razloga. Ob tem se Vrhovno sodišče ne opredeljuje do morebitnega vprašanja, ali bi v poštev prišla regulatorna začasna odredba iz tretjega odstavka 32. člena ZUS-1, saj je pritožnica ni zahtevala.

10. Sicer pa se Vrhovno sodišče strinja s presojo sodišča prve stopnje, da pritožnica ni izkazala verjetnosti nastanka težko popravljive škode v smislu drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Pritožnica navaja, da nevarnost nastanka težko popravljive škode izhaja že iz nevzdržne situacije, v kateri sočasno tečeta obnovljeni upravni postopek in upravni spor v zvezi z izpodbijanim sklepom o obnovi, vendar ne pojasni, v čem naj bi že zaradi sočasnega teka teh dveh postopkov obstajala nevarnost nastanka težko popravljive škode. Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da lahko sodišče prve stopnje v upravnem sporu skladno s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 odpravi tudi druge akte, izdane v postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta in zadevo vrne v stanje, v katerem je bila preden so bili odpravljeni upravni akti izdani. To pooblastilo bo lahko uporabilo tudi glede morebitne nove odločbe, izdane v obnovljenem postopku, če ugodi tožničini tožbi zoper sklep o obnovi postopka. Glede na navedeno sočasen tek obnovljenega postopka in upravnega spora ne predstavlja nevzdržne situacije, zaradi katere bi tožnici lahko nastala težko popravljiva škoda.

11. Vrhovno sodišče nadalje pritrjuje presoji sodišča prve stopnje, da je vprašanje tožničinega statusa kmetijske organizacije v postopku prometa s kmetijskimi zemljišči predhodno vprašanje, ki ga lahko pristojni upravni organ reši s posebno odločbo, izdano po šestem odstavku 24. člena ZKZ, ali pa se reši za vsak postopek prometa s kmetijskimi zemljišči posebej (147. člen ZUP). V slednjem primeru pritožnica pridobi svoje predkupno upravičenje tako, da upravnemu organu v postopku odobritve pravnega posla izkaže izpolnjevanje pogojev iz petega odstavka 24. člena ZKZ. Navedenega ne morejo spremeniti navedbe pritožnice, da ji upravne enote avtomatično zavračajo status kmetijske organizacije in s tem položaj predkupne upravičenke. V primeru nepriznanja položaja predkupne upravičenke ima namreč pritožnica možnost pritožbe (drugi do četrti odstavek 22. člena ZKZ) in zatem upravnega spora, zato bo lahko ustrezno zavarovala svoj pravni položaj. Posledično tudi te njene navedbe ne kažejo na verjetnost nastanka težko popravljive škode.

12. Iz pritožbenih navedb izhaja tudi, da bo pritožnici nastala težko popravljiva škoda, ker bo morala na novo dokazovati izpolnjevanje pogojev za pridobitev statusa kmetijske organizacije in nadalje, da ji bo težko popravljiva škoda nastala zaradi dodatnih odvetniških stroškov, potrebnih za izkazovanje teh pogojev. V zvezi s tem graja tudi ravnanje sodišča prve stopnje, ki je zavrnilo izvedbo dokaza z zaslišanjem direktorja tožnice, ki bi izpovedal o obsegu teh stroškov. Kot je opozorilo že sodišče prve stopnje, iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da materialna škoda sama po sebi praviloma ne pomeni težko popravljive škode, pač pa to lahko postane šele, če bi povzročila pomemben poseg v strankino opravljanje dejavnosti.

Pri tem mora stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode, ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda za njo težko popravljiva. Na njej je torej tako trditveno kot dokazno breme.

Pritožnica je v konkretnem primeru sicer navedla, da bo imela z dokazovanjem svojega statusa v vsakem posameznem postopku povečane stroške, kar zanjo predstavlja škodo, vendar ni podala nobene trditve glede višine takšne škode in zakaj bi ta škoda pomenila pomemben poseg v njeno opravljanje dejavnosti, kar bi kazalo na njeno težko popravljivost. Svoji obveznosti podati ustrezno trditveno podlago se ne more izogniti s pavšalnim sklicevanjem na odvetniško tarifo, ki jo mora sodišče poznati po uradni dolžnosti. Ker torej pritožnica v tem delu ni zmogla že trditvenega bremena, je sodišče prve stopnje pravilno zavrnilo tudi predlagan dokaz z zaslišanjem direktorja tožnice, saj izostanka pravno odločilnih trditev ni mogoče nadomestiti z izvedbo dokazov.

13. Pritožnica zatrjuje še, da je sodišče prve stopnje napačno uporabilo materialno pravo, ker sploh ni presojalo, da bi ji lahko nastala kakšna druga priznana škoda poleg materialne, vendar ne pojasni, kakšna druga priznana škoda bi ji še lahko nastala. Tega sodišče tudi ne more ugotavljati in preizkušati na lastno pobudo, saj bi to bilo v očitnem nasprotju s temeljno zahtevo po njegovi nepristranskosti v postopku.

14. Glede na navedeno je sodišče prve stopnje pravilno presodilo, da je zahteva za izdajo odložilne začasne odredbe neutemeljena, saj bo pritožnica še naprej lahko sodelovala v postopkih prometa s kmetijskimi zemljišči tako, da bo svoj status kmetijske organizacije izkazala v vsakem postopku odobritve pravnega posla, v katerem bo imela na voljo tudi vsa pravna sredstva. Pri tem pritožnica tudi ni izkazala, da ji bodo zaradi takšnega načina izkazovanja statusa nastali takšni stroški, ki bi povzročili pomemben poseg v opravljanje njene dejavnosti in s tem težko popravljivo škodo. Posledično stališča sodišča prve stopnje glede vrstnega reda predkupnega upravičenja tožnice po ZKZ niso odločilna za odločitev v tej zadevi in ne vplivajo na pravilnost odločitve. Iz teh razlogov je Vrhovno sodišče pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje, saj je ugotovilo, da niso podani razlogi, ki jih uveljavlja pritožnica, in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti.

15. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Pritožnica tudi v pritožbi izrecno navaja, da je zaradi varstva njenega položaja treba začasno odložiti izvršitev izpodbijanega sklepa.

Prim. sklepe Vrhovnega sodišča I Up 169/2021 z dne 2. 7. 2021, I Up 31/2020 z dne 11. 2. 2020, I Up 151/2020 z dne 6. 10. 2020, I Up 120/2019 z dne 11. 7. 2019, in I Up 94/2012 z dne 1. 3. 2012.

Sodba Vrhovnega sodišča X Ips 70/2006 z dne 3. 2. 2010 in sklep Vrhovnega sodišča I Up 208/2009 z dne 4. 6. 2009.

Npr. sklepa Vrhovnega sodišča I Up 38/2023 z dne 1. 3. 2023, I Up 247/2021 z dne 30. 11. 2021.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 162/2022 z dne 14. 7. 2022.

Prim. sodba Vrhovnega sodišča II Ips 24/2014 z dne 12. 2. 2015.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 162/2022 z dne 14. 7. 2022.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 272, 272/2

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sklep V Up 1/2023, enako tudi VSRS Sklep V Up 3/2023