VSRS Sodba X Ips 35/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2025-01-22

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

pisna izjava priče - zaslišanje priče - ustna obravnava - opustitev ustne obravnave - prepoved vnaprejšnje dokazne ocene - zavrnitev dokaznega predloga z zaslišanjem prič

Pridobitve pisne izjave priče, ki bi nadomeščala ustno izvedbo tega dokaza, Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) ne predvideva.

Pridobitev pisne izjave priče je le izjemoma možna, kadar stranka temu ne nasprotuje oziroma sama predlaga izvedbo dokaza na tak način. Tudi zapletenost vprašanja ne opravičuje opustitve ustnega zaslišanja prič in posledično izvedbe obravnave, ampak nasprotno, pri zapletenih, tudi strokovno zahtevnih, vprašanjih se na ustni obravnavi tudi s postavljanjem dodatnih vprašanj ali soočenjem prič, če se izpovedbe ne ujemajo, prispeva k razjasnitvi. Prav tako dejstvo, da so predlagane priče zaposlene pri tožeči stranki, ni avtomatični razlog za dvom v njihovo verodostojnost. To dejstvo se lahko upošteva pri ocenjevanju dokazne vrednosti pričanja. Vrhovno sodišče je že poudarilo, da vnaprejšnja dokazna ocena, to je vnaprejšnja opredelitev o dokazni vrednosti, prepričljivosti, pomenu in potencialnem vplivu dokaza na končno oceno, ni dovoljena. Splošno zatrjevanje o neverodostojnosti izpovedi prič (oziroma dvom v njihovo verodostojnost) zaradi domnevnega interesa za izid postopka, ker so zaposlene pri tožeči stranki, brez navedbe konkretnih okoliščin, ki bi kazale na to, da je njihova izpoved neverodostojna, torej tudi ni utemeljeno, saj so tudi izpovedi prič, tako kot drugi dokazi, podvržene dokazni oceni.

Če stranka predlaga izvedbo dokaza z zaslišanjem priče, mora upravni organ ta dokaz izvesti ali pa njegovo izvedbo obrazloženo zavrniti. Če izvedbe tega dokaza ne zavrne, ga mora izvesti na obravnavi, torej mora razpisati obravnavo, razen če stranka sama predlaga drugače.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni po prejemu te sodbe povrniti stroške revizijskega postopka v znesku 559,98 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijano sodbo ugodilo tožbi tožeče stranke zoper odločbo tožene stranke, št. 38244-1/2019/7 z dne 30. 9. 2019, s katero je bilo (med drugim) ugotovljeno, da je tožeča stranka operater s pomembno tržno močjo na upoštevnem trgu 4 "Veleprodajni visokokakovostni dostop na fiksni lokaciji" (1. točka izreka odločbe). Navedeno odločbo je odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

2. V obrazložitvi je med drugim poudarilo, da je tožena stranka kršila pravila upravnega postopka, ker ni sledila pravilom o dokazovanju s pričami. Tožeča stranka je namreč že v upravnem postopku uveljavljala zaslišanje treh prič, tožena stranka je pridobila njihove pisne izjave, njihovo pričanje na ustni obravnavi pa je zavrnila ter to utemeljila z načelom ekonomičnosti. Ocenila je, da bi tudi po ustnih izjavah zaradi strokovno zahtevne problematike potrebovala še pisne. Upravno sodišče je poudarilo, da se pričevanje praviloma izvede na ustni obravnavi in ker je tožeča stranka že med upravnim postopkom navajala, da bi neposredna izpoved prič omogočila razjasnitev tehničnih in podatkovnih dilem, je bila s tem tožeča stranka prikrajšana za neposredno postavljanje vprašanj pričam. S tem je bila okrnjena njena pravica, da se izjavi o dejstvih, pomembnih za izdajo izpodbijane odločbe. Pojmovanje tožene stranke, da ustna obravnava ni bila potrebna zaradi zapletenosti zadeve, je zato zmotno.

3. Tožena stranka je vložila predlog za dopustitev revizije, kateremu je Vrhovno sodišče Republike Slovenije s sklepom X DoR 164/2023-3 z dne 7. 2. 2024 delno ugodilo ter dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je Upravno sodišče pravilno uporabilo 154. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ko je v predmetni zadevi štelo, da morajo biti osebe, ki so v postopku kot priče podale pisne izjave, zaslišane tudi na ustni obravnavi.

4. Na podlagi tega sklepa je tožena stranka (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo zaradi bistvenih kršitev določb postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Vrhovnemu sodišču predlaga naj reviziji ugodi, izpodbijano sodbo odpravi ter potrdi njeno odločbo oziroma podredno, da reviziji ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi ter zadevo vrne v ponovno odločanje.

5. V reviziji uvodoma pojasnjuje, da gre v konkretni zadevi za postopek z eno stranko, ki ji je bila dana možnost pisne izjave ter možnost, da predloži pisne izjave pri njej zaposlenih oseb. Ustna obravnava posledično ni bila izvedena, saj ta v primeru, ko gre za postopek z eno stranko in njeno zaslišanje kot dokaz ni potrebno, ni obvezna. Zaslišanje prič v konkretnem primeru tudi ni bil primeren dokaz, ker ni šlo za dokazovanje preprostih dejstev, temveč za kompleksno in strokovno zahtevno problematiko in bi ustni izpovedbi nujno morala slediti tudi pisna pojasnila. Dokazni predlog po zaslišanju oseb, ki so že podale pisno izjavo, bi bil tako tudi nepotreben. Tožeča stranka je namreč že prej predložila pisne izjave navedenih oseb, v katerih so te izpovedale o po njihovem mnenju relevantnih dejstvih. S tem je bila tožeči stranki zagotovljena možnost predložiti pisne izjave njenih zaposlenih, zato do kršitve pravice d0 izjave ni prišlo. Navaja, da izpodbijana sodba odstopa od prakse istega sodišča ter se sklicuje na sodbe v zadevah I U 47/2018 in I U 48/2018 ter I U 1263/2014 in I U 789/2011. V slednji je Upravno sodišče v zvezi s predlogom za zaslišanje prič med drugim navedlo, da je lahko tožena stranka pisne izjave predlaganih prič štela za izjavo stranke, da dokaz z zaslišanjem zaposlenih pri tožeči stranki v postopku, kot je obravnavan, ni dokaz, ki bi ga bila tožena stranka dolžna izvesti, in da tožena stranka torej s samo neizvedbo dokaza ni kršila načela kontradiktornosti. Glede obravnavane zadeve revidentka poudarja, da opustitev zaslišanja prič, ki so podale pisno izjavo, ni vplivala na odločitev v zadevi. Revidentka se je v odločbi opredelila do vsebine pisnih izjav in jih analizirala skupaj z drugimi dokazi ter podala njihovo dokazno oceno. V celoti je pojasnila kako je pisne izjave in ostale dokaze upoštevala, Upravno sodišče pa v izpodbijani sodbi ni pojasnilo, zakaj in v čem naj bi opustitev zaslišanja teh istih oseb vplivala na zakonitost in pravilnost regulatorne odločbe. Tovrstnih navedb izpodbijana sodba ne vsebuje, zato je ni mogoče preizkusiti.

6. Bistvena okoliščina je v obravnavani zadevi je po revidentkinem mnenju tudi dejstvo, da so predlagane priče osebe, ki so zaposlene pri tožeči stranki kot stranki v tem postopku in od nje torej niso neodvisne. Tožeča stranka je tako imela ves čas možnost z njimi izmenjavati stališča, jim "zastavljati vprašanja", prav tako je ona predložila njihove pisne izjave in ne te osebe same, vse to pa jasno kaže, da ne gre za "tipično" pričanje oziroma priče v smislu ZUP, temveč se te izjave že bolj približujejo institutu izjave stranke. Gre namreč za osebe, ki so kot zaposleni pri tožeči stranki zainteresirane za izid postopka. Zato je za presojo revizijskega vprašanja bistveno, ali je glede na okoliščine konkretnega primera zadoščeno pravilom upravnega postopka, če uradna oseba stranki omogoči podajo pisnih izjav pri stranki zaposlenih oseb, ne da bi jih dodatno zaslišala kot priče na ustni obravnavi.

7. Tožeča stranka v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev. Poudarja, da se revidentka sklicuje na starejšo sodno prakso, novejša praksa Upravnega sodišča pa zasleduje stališče, kot izhaja iz izpodbijane sodbe, in se opira tudi na v njej citirano pravno teorijo. Upravno sodišče je v izpodbijani sodbi pravilno ugotovilo, da revidentkino postopanje ni bilo skladno s pravili dokazovanja s pričami, s čimer je kršila pravila upravnega postopka. Tožeča stranka je bila prikrajšana za neposredno postavljanje vprašanj pričam, s tem pa je bila okrnjena njena pravica, da se izjavi o dejstvih, pomembnih za izdajo izpodbijane odločbe. To pomeni, da gre tudi za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka, glede katere ni potrebno posebno dokazovanje, da je vplivala na odločitev organa. Napačno je tudi revidentkino stališče, da naj bi bilo pričanje predlaganih prič, ker so zaposlene pri tožeči stranki, primerljivo z izjavo stranke. Zmotno je enačiti "pravico podajati navedbe s pravico navedbe dokazovati oziroma enačiti trditveno in dokazno breme, ki sta sicer res povezana inštituta, vendar ju je treba razlikovati".

Čeprav je stranka dala svoje izjave pisno, lahko v dokaz svojih trditev predlaga tudi zaslišanje prič. Na splošno tudi ni mogoče odreči verodostojnosti izpovedbam prič, zaposlenih pri tožeči stranki. Revidentka je tako zgolj zaradi statusa zaposlitve predlaganih prič vnaprej presodila, da so neverodostojne. Pri tem gre za očitno nedovoljene razloge za zavrnitev zaslišanja prič, kar predstavlja tudi kršitev kontradiktornosti postopka in ustavne pravice do enakega varstva pravic ter nedopustno vnaprejšnjo dokazno oceno. Po stališču tožeče stranke je tako treba na dopuščeno revizijsko vprašanje odgovoriti pritrdilo.

9. Vrhovno sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP).

Presoja v zvezi z dopuščenim pravnim vprašanjem

10. V obravnavani zadevi gre za vprašanje pravilne uporabe določb ZUP o izvedbi ustne obravnave oziroma o izvedbi dokaza z zaslišanjem prič. ZUP v 154. členu določa, da lahko uradna oseba, ki vodi postopek, po lastnem preudarku ali na predlog stranke razpiše ustno obravnavo vselej, kadar je to koristno za razjasnitev stvari, mora pa jo razpisati v zadevah, v katerih sta udeleženi dve ali več strank z nasprotujočimi si interesi ali kadar je treba opraviti ogled ali pa zaslišati priče ali izvedence. Iz navedene določbe izhaja, da ZUP v nekaterih primerih omogoča, v drugih pa zapoveduje opravo ustne obravnave. Ustna obravnava je dejanje postopka, na njej se obravnava tisto, kar je predmet ugotovitvenega postopka. Njen cilj je razjasnitev merodajnih dejstev v zadevi in uresničitev pravice do obrambe stranke. Z izvedbo ustne obravnave se najučinkoviteje uresničujeta dve temeljni načeli upravnega postopka, in sicer načelo materialne resnice (8. člen ZUP) in načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP), ki je izraz pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Na ustni obravnavi se tako na podlagi neposrednega, ustnega in javnega obravnavanja zbere procesno gradivo, ki je podlaga za odločitev.

11. V primeru neobvezne (fakultativne) ustne obravnave se procesni pravici stranke do izjave lahko zadosti tudi pisno, tako da se ji omogoči, da se v določenem roku izjavi. Pri presoji, ali je razpis ustne obravnave smotrn in koristen za razjasnitev stvari, mora uradna oseba upoštevati načelo ekonomičnosti, učinkovitosti, smotrnosti in koncentracije postopka. V primerih obvezne (obligatorne) ustne obravnave (ta je obvezna med drugim, če je treba zaslišati pričo) pa njen namen ni zgolj zagotavljanje transparentnosti postopka, ampak predvsem uresničevanje načela zaslišanja stranke, ki daje stranki pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka, pravico izjaviti se o vseh dejstvih in okoliščinah ter pravico izpodbijati ugotovitve in navedbe organa in nasprotnih strank ter drugih udeležencev postopka. Stranki se s tem zagotavlja, da ima v postopku aktivno vlogo in da ni zgolj objekt postopka.

12. Način izvedbe dokaza z zaslišanjem prič je urejen s pravili ZUP, ki so za organ zavezujoča. Med ta pravila sodi tudi izvedba dokaza z zaslišanjem priče na ustni obravnavi,

kar je namenjeno tudi temu, da se stranki omogoči takojšnje in neposredno izpodbijanje navedb ter postavljanje dodatnih vprašanj, s katerimi se lahko prispeva k razjasnitvi dejanskega stanja in s tem zavarovanju njenih pravic in pravnih koristi. Pridobitve pisne izjave priče, ki bi nadomeščala ustno izvedbo navedenega dokaza, ZUP ne predvideva.

Ali je z izvedbo dokaza s pisno izjavo priče prišlo do bistvene kršitve pravil postopka, je zato treba ovrednotiti v vsakem posameznem primeru in pri tem upoštevati, da je to lahko poseglo v strankino pravico do izjave (9. in 146. člen ZUP), ki vključuje tudi pravico do postavljanja dokazov z zaslišanjem priče.

13. Tudi Vrhovno sodišče je že poudarilo, da razpis ustne obravnave z možnostjo strankinega sodelovanja na njej, tudi prek postavljanja vprašanj pričam, pomeni način zagotavljanja uresničevanja načela zaslišanja stranke, pomembno pa je tudi z vidika materialne resnice. Če stranka zaslišanim osebam ne more postavljati vprašanj, ker obvezna ustna obravnava ni bila razpisana, je ocenjevanje izvedenih dokazov in na tej podlagi sklepanje o pravno pomembnih dejstvih v upravnem postopku lahko preuranjeno. V upravnem postopku torej ne zadostuje le pisna seznanitev stranke z vsebino pričine izpovedi.

Stranka mora imeti možnost na ustni obravnavi pred upravnim organom pričam postavljati vprašanja in s tem v svojem interesu sodelovati pri razjasnitvi dejanskega stanja. S tem se ji tudi omogoči, da se izreče o tem dokazu, kar je še posebej pomembno takrat, ko gre za stranki neugodno pričanje.

14. Glede na navedeno je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je Upravno sodišče pravilno uporabilo 154. člen ZUP, ko je v predmetni zadevi štelo, da morajo biti osebe, ki so v postopku kot priče podale pisne izjave, zaslišane tudi na ustni obravnavi.

15. V obravnavani zadevi je revidentka z izpodbijano odločbo ugotovila, da je tožeča stranka operater s pomembno tržno močjo na upoštevnem trgu 4 "Veleprodajni visokokakovostni dostop na fiksni lokaciji" (1. točka izreka odločbe). Odločbo je izdala po izvedenem ugotovitvenem postopku, vendar ni izvedla ustne obravnave in ni zaslišala prič, ki jih je predlagala tožeča stranka (zadovoljila se je z njihovimi pisnimi izjavami).

16. Pogoji za skrajšani ugotovitveni postopek, ki je tudi sicer izjema, ki jo ZUP dopušča le v točno določenih primerih, v obravnavani zadevi niso bili izpolnjeni. Zato je revidentka vodila poseben ugotovitveni postopek, ki je tudi sicer pravilo in ne izjema. Ta se vodi z vsemi garancijami, neomejeno uporabo temeljnih načel, udeležbo vseh prizadetih oseb ter uporabo različnih dokazil, kar omogoča predvsem uresničitev temeljnih načel materialne resnice in zaslišanja stranke in ekonomičnost postopka je tema načeloma podrejena.

17. Tožeča stranka je predlagala zaslišanje prič. Te se zaslišujejo v posebnem ugotovitvenem postopku, njihove izjave pa so dokazi za ugotavljanje dejstev, na podlagi katerih se izda odločba. Res je tožeča stranka v postopku predložila njihove pisne izjave, vendar, kot je bilo že obrazloženo, to ne izključuje obveznosti njihovega zaslišanja na ustni obravnavi. Razpis ustne obravnave je pomemben še zlasti v zapletenih zadevah, na kar se sicer sklicuje revidentka, saj ustna obravnava omogoča učinkovit dokazni postopek, vključno z aktivnim sodelovanjem strank pri izvedbi dokazov, torej tudi s postavljanjem vprašanj pričam.

18. Tožeča stranka utemeljeno ugovarja revidentkinim argumentom, da prič ni zaslišala, ker gre za zaposlene pri tožeči stranki in ker so že dali pisne izjave ter bi tudi po zaslišanju na ustni obravnavi zaradi zahtevnosti problematike morale dati še pisne izjave. Kot že pojasnjeno, je pridobitev pisne izjave priče le izjemoma možna, kadar stranka temu ne nasprotuje oziroma sama predlaga izvedbo dokaza na tak način. Tudi zapletenost vprašanja ne opravičuje opustitve ustnega zaslišanja prič in posledično izvedbe obravnave, ampak nasprotno, pri zapletenih, tudi strokovno zahtevnih, vprašanjih se na ustni obravnavi tudi s postavljanjem dodatnih vprašanj ali soočenjem prič, če se izpovedbe ne ujemajo, prispeva k razjasnitvi.

Prav tako dejstvo, da so predlagane priče zaposlene pri tožeči stranki, ni avtomatični razlog za dvom v njihovo verodostojnost. To dejstvo se lahko upošteva pri ocenjevanju dokazne vrednosti pričanja. Vrhovno sodišče je že poudarilo, da vnaprejšnja dokazna ocena, to je vnaprejšnja opredelitev o dokazni vrednosti, prepričljivosti, pomenu in potencialnem vplivu dokaza na končno oceno, ni dovoljena.

Splošno zatrjevanje o neverodostojnosti izpovedi prič (oziroma dvom v njihovo verodostojnost) zaradi domnevnega interesa za izid postopka, ker so zaposlene pri tožeči stranki, brez navedbe konkretnih okoliščin, ki bi kazale na to, da je njihova izpoved neverodostojna, torej tudi ni utemeljeno, saj so tudi izpovedi prič, tako kot drugi dokazi, podvržene dokazni oceni.

19. Če stranka predlaga izvedbo dokaza z zaslišanjem priče, mora upravni organ ta dokaz izvesti ali pa njegovo izvedbo obrazloženo zavrniti. Če izvedbe tega dokaza ne zavrne, ga mora izvesti na obravnavi, torej mora razpisati obravnavo, razen če stranka sama predlaga drugače.

20. Glede na obrazloženo je po presoji Vrhovnega sodišča izpodbijana sodba v okviru opravljene revizijske presoje pravilna in zakonita. Zato je revizijo na podlagi 92. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

21. Revidentka z revizijo ni uspela, zato je dolžna v skladu s prvim odstavkom 165. člena, prvim odstavkom 154. člena in 155. člena ZPP, ki se ob upoštevanju prvega odstavka 22. člena ZUS-1 uporabljajo pri odločanju v revizijskem postopku, povrniti tožeči stranki njene stroške revizijskega postopka. Ti so odmerjeni skladno z Odvetniško tarifo (OT), upoštevaje, da gre za neocenljivo zadevo. Vrhovno sodišče je zato tožeči stranki priznalo: 750 točk za odgovor na revizijo (5. točka tar. št. 34 OT) in 2 % materialnih stroškov v višini 15 točk (11. člen OT), skupaj 765 točk oziroma 459,00 EUR, vse povečano za 22 % DDV v znesku 100,98 EUR, kar skupaj znaša 559,98 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

22. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Sodba Upravnega sodišča I U 426/216 z dne 10. 10. 2017.

Nika Hudej: Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list RS in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, stran 166 in naslednje ter tam našteta literatura.

Samo z zaslišanjem priče na ustni obravnavi je lahko zadoščeno tudi zahtevam iz 185. člena ZUP.

Erik Kerševan: Komentar k 181. členu in nasl., v: E-paket Upravni postopek s komentarjem ZUP, Tax Fin Lex, 2024. A contrario ZUP ureja samo možnost, da stranka namesto ustne poda pisno izjavo (141. člen ZUP), pa še v takem primeru gre za podajo navedb oziroma procesnih predlogov in ne za njeno zaslišanje kot dokazno sredstvo (188. člen ZUP).

Če je stranka sama predlagala izvedbo dokaza z izjavo priče na tak način, v njeno pravico sicer ne bo nujno poseženo, vendar pa se zastavi vprašanje, ali je ob kršitvi načela neposrednosti organ sploh lahko pravilno ovrednotil tak dokaz. Poleg tega se lahko v primeru z izvedbo pisne izjave priče kot dokaza zastavi tudi vprašanje, ali so bile spoštovane pravice same priče (ker ni bila seznanjena z opozorilom o možnosti odklonitve pričanja itd.).

Glej sklep Vrhovnega sodišča X Ips 45/2019 z dne 3. 6. 2020.

Rajko Pirnat: Glavna obravnava pred upravnim sodnikom, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, stran 45 in naslednje.

Polonca Kovač: Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list RS in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, stran 123 in naslednje.

Erik Kerševan in Vilko Androjna: Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, stran 287 in nasl.

Glej npr. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 200/2016 z dne 10. 10. 2018.

Primerjaj npr. sodbi Višjega delovnega in socialnega sodišča Pdp 274/2023 z dne 10. 8. 2023 in Pdp 333/2024 z dne 21. 8. 2024.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 8, 9, 146, 154

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.