VSRS Sklep I Up 299/2023
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-09-04

Peter Golob (preds.), mag. Jonika Marflak Trontelj (poroč.), Nataša Smrekar

zavrženje tožbe - akt, ki se lahko izpodbija - ustavitev postopka - sklep o stroških - akcesorni zahtevek - glavni zahtevek - obseg sodnega varstva - zavrnitev pritožbe

Zgolj na podlagi odločitve o obstoju oziroma neobstoju potrebe po žičniški napravi nobena fizična ali pravna oseba ne pridobi pravic ali obveznosti oziroma se s takšno odločitvijo ne poseže v njen položaj. Zato takšna odločitev ne ustreza pojmu upravnega akta iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1. Zato tudi postopek odločanja o obstoju ali neobstoju potrebe po žičniški napravi ni postopek odločanja o izdaji upravnega akta. Sklep o ustavitvi tega predhodnega postopka tako ni sklep, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu po določbi drugega odstavka 5. člena ZUS-1, saj z njim ni bil ustavljen postopek odločanja o izdaji upravnega akta.

Odločitev o stroških ni samostojna pravna celota. Zahtevek za povrnitev stroškov postopka je akcesorni zahtevek, ki v celoti deli pravno usodo odločitve o glavni stvari. Sklep o stroških v konkretnem primeru predstavlja zgolj del odločitve, vsebovane v sklepu, ki ni upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1 oziroma drugega odstavka 5. člena ZUS-1, zaradi česar tega sklepa ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Narave upravnega akta, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu, pa ni mogoče pripisati niti zgolj delu tega sklepa, ki ni samostojna pravna celota, tj. zgolj odločitvi o stroških postopka.

Ko v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati odločitve o glavnem vprašanju (v konkretnem primeru odločitve o ustavitvi postopka) tudi odločitve o stranskem vprašanju (stroških postopka) ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Tudi sicer pa odločitev o postranskem vprašanju ne more uživati večjega varstva kot odločitev o glavni stvari.

I. Pritožba se zavrne in izpodbijani sklep potrdi.

II. Tožeča stranka je dolžna v 15 dneh od vročitve tega sklepa povrniti toženi stranki njene pritožbene stroške v znesku 466,65 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka.

1. Občinska uprava Občine Gorje je s sklepom št. 014-1/2020-41 z dne 15. 1. 2021 ustavila predhodni postopek za ugotovitev obstoja zadostne potrebe po žičniški napravi (1. točka izreka) in odločila, da stroški postopka niso nastali (2. točka izreka). Župan Občine Gorje je z odločbo št. 014-0001/2021-8 z dne 20. 5. 2021, zavrnil pritožbo tožnice zoper 2. točko izreka prej navedenega sklepa.

2. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, s katero je tožnica izpodbijala 2. točko izreka sklepa z dne 15. 1. 2021, tj. odločitev, da v predhodnem postopku za ugotovitev obstoja zadostne potrebe po žičniških napravah niso nastali stroški postopka.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je vložila pritožbo, v kateri navaja, da iz izpodbijanega sklepa izhaja več očitnih pravnih nelogičnosti, zaradi katerih je izpodbijani sklep nezakonit. Pojasnjuje namen predhodnega postopka in napačnost izpodbijane odločitve glede stroškov. Upravnemu sodišču tudi očita, da ni obrazložilo, zakaj naj pritožnik ne bi imel sodnega varstva zoper očitno nezakonit sklep o stroških predhodnega postopka. Utemeljuje, da je bil predhodni postopek nepotreben in nezakonit ter zatrjuje, da se Upravno sodišče ni opredelilo do tega, ali sta bila uvedba in vodenje predhodnega postopka zakonita. Opozarja, da ne izpodbija 1. točke izreka o ustavitvi postopka, pač pa 2. točko izreka, ki se nanaša na odločitev o stroških postopka in bi bilo z vidika pravnega interesa za tožbo v upravnem sporu treba presojati samo odločitev o stroških postopka. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi, odpravi izpodbijani sklep in v celoti ugodi tožbi ter toženki naloži povrnitev stroškov postopka, oziroma podredno, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi ter vrne zadevo Upravnemu sodišču v ponovno odločanje.

4. Toženka v odgovoru na pritožbo utemeljuje, da odločitev o obstoju ali neobstoju potrebe po žičniški napravi, ne glede na način začetka postopka, ni odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe, zato je odločitev Upravnega sodišča o zavrženju tožbe pravilna. Predlaga zavrnitev pritožbe in zahteva povrnitev stroškov postopka.

6. Vrhovno sodišče najprej pojasnjuje, da Upravno sodišče tožbe ni zavrglo zaradi pomanjkanja pravnega interesa pritožnice, pač pa zaradi tega, ker je ugotovilo, da akt, katerega del je izpodbijana odločitev o stroških postopka, ni upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 namreč sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Na razloge iz prvega odstavka 36. člena ZUS-1 pa mora sodišče paziti ves čas postopka po uradni dolžnosti. Zato pritožnica s pritožbenimi navedbami glede obstoja pravnega interesa oziroma z drugimi pritožbenimi navedbami, ki izhajajo iz (napačne) predpostavke, da naj bi Upravno sodišče tožbo zavrglo zaradi pomanjkanja pravnega interesa, ne more uspeti. Upravno sodišče je tudi navedlo razloge, zakaj ne gre za upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, zato pritožbeni očitki o neobrazloženosti niso utemeljeni. Do presoje zakonitosti tega sklepa (torej vsebinske presoje utemeljenosti tožbe) pa iz razlogov procesne narave (zavrženja tožbe) niti ni prišlo.

7. Ni sporno, da je bil sklep, katerega 2. točka izreka je izpodbijana, izdan v predhodnem postopku na podlagi 2. podpoglavja III. poglavja (23. do 25. člen) Zakona o žičniških napravah za prevoz oseb (v nadaljevanju ZŽNPO). Toženka je s tem sklepom ustavila predhodni postopek za ugotovitev zadostne potrebe po žičniški napravi. Na dejstvo, da se je navedeni postopek vodil, ne vpliva, da naj bi se ta ne začel zaradi pritožničine vloge oziroma, da naj bi se ta vodenju postopka upirala.

8. Po prvem odstavku 24. člena ZŽNPO koncedent na lastno pobudo ali na podlagi vloge o zainteresiranosti oceni potrebo po žičniški napravi. Zadostna potreba po žičniški napravi obstoji, če je za načrtovano napravo izkazan javni interes iz 2. člena tega zakona,

če je lokacija primerna za predvideno postavitev naprave in njeno rabo, če sta lokacija in zmogljivost žičniške naprave ustrezni, če obstoječa ali predvidena turistična opremljenost območja, kjer se načrtuje postavitev naprave, oziroma dovolj gosta poselitev območja, omogočajo zadostno izrabo zmogljivosti naprave, če je načrtovana naprava ustrezno dostopna in je zagotovljeno ustrezno število parkirnih mest (tretji odstavek 24. člena ZŽNPO). Po potrebi koncedent pridobi ustrezne študije in analize, na podlagi katerih oceni potrebo po žičniški napravi (četrti odstavek 24. člena ZŽNPO), o čemer pristojni organ odloči z odločbo (peti odstavek 24. člena ZŽNPO). Če je ugotovljena zadostna potreba po žičniški napravi, pa ta ni skladna z veljavnim prostorskim aktom, mora biti pred sprejemom koncesijskega akta sprejet ustrezen prostorski akt, ki omogoča graditev žičniške naprave ali več naprav, povezanih v sistem (25. člen ZŽNPO).

9. Kot je pravilno ugotovilo Upravno sodišče, v predhodnem postopku koncedent ugotovi obstoj ali neobstoj potrebe po žičniški napravi. To resda stori z odločbo (peti odstavek 24. člena ZŽNPO), vendar to po vsebini ni odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi (določnega) posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Odločitev o obstoju takšne potrebe je namreč (šele) podlaga za začetek ustreznih postopkov za sprejem koncesijskega akta oziroma pred tem, če je to potrebno, za spremembo prostorskega akta. Z odločbo po petem odstavku 24. člena ZŽNPO se ne podeli oziroma zavrne podelitve koncesije za graditev žičniške naprave, s katero po prvem odstavku 20. člena ZŽNPO investitor pridobi pravico zgraditi in obratovati z žičniško napravo skladno s koncesijskim aktom in koncesijsko pogodbo. V predhodnem postopku se torej odloča zgolj o obstoju potrebe po žičniški napravi, ki vključuje ugotavljanje javnega interesa in ostalih pogojev iz tretjega odstavka 24. člena ZŽNPO. Ne odloča pa se o pravici konkretnega subjekta, da žičniško napravo zgradi in z njo obratuje. Do odločanja o pravici oziroma pravni koristi posameznika oziroma pravne ali druge osebe pride tako šele v postopku podelitve koncesije skladno z 28. ali 29. členom ZŽNPO, tj. na podlagi javnega razpisa ali neposredno.

10. Zgolj na podlagi odločitve o obstoju oziroma neobstoju potrebe po žičniški napravi tako nobena fizična ali pravna oseba ne pridobi pravic ali obveznosti oziroma se s takšno odločitvijo ne poseže v njen položaj. Zato takšna odločitev ne ustreza pojmu upravnega akta iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1. Po tej določbi je namreč upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. ZUS-1 tako natančno določa pogoje, ki jih mora izpolnjevati posamezna odločba, sklep ali drug akt ter dejanje uprave, da se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu kot upravni akt. Upravne odločbe, sklepi, izdani v upravnem postopku, in drugi javnopravni posamični akti se lahko izpodbijajo v upravnem sporu samo, kadar ustrezajo tem pogojem.

Vrhovno sodišče na tem mestu pojasnjuje, da se pojma upravni akt iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1 in upravna odločba ne prekrivata povsem. Upravni akti niso samo upravne odločbe niti niso vse upravne odločbe upravni akti, temveč samo tiste, ki ustrezajo zakonski definiciji upravnega akta.

11. Po določbi drugega odstavka 5. člena ZUS-1 se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Odločitev o obstoju ali neobstoju potrebe po žičniški napravi, kot je obrazloženo zgoraj, ne predstavlja upravnega akta po drugem odstavku 2. člena ZUS-1. Zato tudi postopek odločanja o obstoju ali neobstoju potrebe po žičniški napravi ni postopek odločanja o izdaji upravnega akta. Sklep Občinske uprave Občine Gorje št. 014-1/2020-41 z dne 15. 1. 2021 tako ni sklep, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu po določbi drugega odstavka 5. člena ZUS-1, saj z njim ni bil ustavljen postopek odločanja o izdaji upravnega akta.

12. Odločitev o stroških postopka pa je odločitev o postranskem vprašanju

in je del izreka upravne odločbe oziroma sklepa (gl. prvi in tretji odstavek 118. člena ter peti odstavek 213. člena ZUP).

Odločitev o stroških ni samostojna pravna celota. Zahtevek za povrnitev stroškov postopka je namreč akcesorni zahtevek, ki v celoti deli pravno usodo odločitve o glavni stvari. Sklep o stroških v konkretnem primeru predstavlja zgolj del odločitve, vsebovane v sklepu, ki ni upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1 oziroma drugega odstavka 5. člena ZUS-1, zaradi česar tega sklepa ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Ko je temu tako, narave upravnega akta, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu, ni mogoče pripisati niti zgolj delu tega sklepa, ki ni samostojna pravna celota, tj. zgolj odločitvi o stroških postopka.

13. Zato je pravilna presoja Upravnega sodišča, da v okoliščinah konkretnega primera, ko v upravnem sporu (iz razlogov, ki izhajajo iz narave te odločitve), ni mogoče izpodbijati odločitve o glavnem vprašanju (v konkretnem primeru odločitve o ustavitvi postopka) tudi odločitve o stranskem vprašanju (stroških postopka) ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Tudi sicer pa odločitev o postranskem vprašanju ne more uživati večjega varstva kot odločitev o glavni stvari.

14. Ker izpodbijani sklep Občinske uprave Občine Gorje oziroma del tega sklepa, ki vsebuje odločitev o stroških postopka, ni upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu, so pravno nerelevantne pritožbene navedbe, s katerimi pritožnica utemeljuje nezakonitost in nepotrebnost tega sklepa oziroma postopka, v katerem je bil izdan. Vrhovno sodišče na tem mestu pripominja, da vsebinske presoje zakonitosti in pravilnosti tega sklepa oziroma postopka, kar predstavlja odločanje o utemeljenosti tožbe, tudi Upravno sodišče iz razlogov procesne narave ni opravilo, zaradi česar v izpodbijanem sklepu o tem tudi ni stališč. Zato so zgrešeni tudi pritožbeni očitki glede tega, kakšna stališča naj bi glede pravilnosti oziroma zakonitosti sklepa in postopka izhajala iz izpodbijanega sklepa.

15. Glede na navedeno in ker druge pritožbene navedbe za odločitev niso bistvene, podani pa niso niti razlogi, na katere mora Vrhovno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

16. Odločitev o stroških postopka temelji na prvem odstavku 165. člena v zvezi s 154. členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), saj o tem v ZUS-1 ni posebnih določb.

Njihova višina je odmerjena po Odvetniški tarifi (v nadaljevanju OT). Upoštevaje, da gre za neocenljivo zadevo, je toženka upravičena do povračila nastalih stroškov za odgovor na pritožbo v višini 625 točk (1. in 4. točka tarifne številke 34 OT) ter za izdatke za stranko v višini 12,5 točk (pavšalni znesek 2 % od skupne vrednosti storitve do 1.000 točk, kot določa tretji odstavek 11. člena OT), skupno torej 637,5 točk. Ob vrednosti točke 0,6 EUR, je višina nastalih stroškov 382,50 EUR, kar povečano za 22 % DDV znese 466,65 EUR.

Ta določa, da je graditev žičniških naprav zaradi njihovega pomena za pospeševanje razvoja turizma in rekreativnih dejavnosti, za gospodarski in splošni družbeni razvoj manj razvitih in demografsko ogroženih območjih in zaradi smotrne ter okolju prijazne rabe prostora za postavitev žičniške naprave, v javnem interesu.

Prim. Kerševan v: Kerševan, E. (ur.), Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, Lexpera, GV založba, Ljubljana 2019, str. 20

Prim. M. Remic v J. Čebulj idr., Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 1. knjiga, Javno podjetje Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 693 in B. Žuber v J. Čebulj idr., Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Javno podjetje Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 521 in 522.

Kot že zgoraj obrazloženo se pojma upravni akt iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1 in upravna odločba ne prekrivata povsem.

Po prvem odstavku 22. člena ZUS-1 se upravnem sporu uporabljajo določbe zakona, ki ureja pravdni postopek, kolikor ZUS-1 ne določa drugače.

Zakon o žičniških napravah za prevoz oseb (2003) - ZŽNPO  - člen 24, 24/5, 28, 29

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 5, 5/2, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.