VSRS Sklep I Up 158/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2023-04-05

mag. Tatjana Steinman (preds.), Peter Golob (poroč.), dr. Erik Kerševan

odlog izvršbe inšpekcijske odločbe - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe - zavrnitev pritožbe

Sklep o zavrnitvi predloga za odlog izvršbe se nanaša zgolj na časovni potek izvršilnega postopka po izdaji sklepa o dovolitvi izvršbe. Po vsebini svoje odločitve ustvarja zgolj učinek za potek konkretnega postopka. Z njim ni odločeno o pritožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, niti iz tožbenih navedb ne izhaja, da bi izpodbijani sklep spreminjal pritožnikovo obveznost iz izvršilnega naslova in s tem posegel vanjo.

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo, vloženo zoper sklep Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Kranj, št. 06122-2361/2015-96 z dne 7. 10. 2019, s katerim je bil zavrnjen tožnikov predlog za odlog izvršbe. Tožnik je predlagal odlog izvršbe inšpekcijske odločbe, s katero mu je naložena odstranitev dveh rastlinjakov, vsak tlorisnih dimenzij 10 m x 50 m, višine 5,8 m, na tam navedenih zemljiščih.

2. Odločitev sodišča prve stopnje temelji na presoji, da izpodbijani sklep ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, niti ni eden od sklepov iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1. V obrazložitvi je navedlo, da se izpodbijani sklep, ki je izdan na podlagi tretjega odstavka 293. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), nanaša le na tek izvršilnega postopka ter vpliva samo na čas oprave izvršbe, z njim pa ni bilo odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi. Sodna presoja tega sklepa ni možna niti na podlagi odločbe Ustavnega sodišča U-I-64/14- 20 z dne 12. 10. 2017, ker je na njeni podlagi, v inšpekcijskih postopkih zaradi nezakonite gradnje, do odprave ugotovljene neustavnosti 152. in 156. a člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), zagotovljeno le sodno varstvo pravice do doma, za kar pa v obravnavani zadevi ne gre. Po presoji sodišča prve stopnje uporaba 156.a člena ZGO-1 v tej zadevi tudi ne pride v poštev, saj je bil sklep o dovolitvi izvršbe izdan 1. 8. 2019, to je po začetku uporabe Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ), zato prehodne določbe 106. člena GZ, ki določa, da se postopki začeti pred začetkom uporabe GZ (to je pred 1. 6. 2018), dokončajo po določbah ZGO-1, ni mogoče uporabiti.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Izpodbijanemu sklepu očita kršitev 2., 22. in 23. člena Ustave RS. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno sojenje. Navaja, da je napačno stališče sodišča prve stopnje, da odločanje o odlogu izvršbe že po naravi stvari ne pomeni odločanja o obveznosti, pravici ali pravni koristi, ki ga sodišče tudi ni obrazložilo. Napačen je tudi zaključek sodišča, da odločanje po prostem preudarku ne posega v pravni položaj zavezanca. Navaja, da mu 293. člen ZUP daje pravico predlagati odlog izvršbe in s tem pravno varovani interes oziroma pravno korist. Varovanje pravne koristi tako predstavlja podlago za začetek lastnega upravnega postopka, poleg tega pa ima bistven materialni učinek na njegov položaj, saj je od odloga izvršbe odvisno, ali bo lahko z opravljanjem dejavnosti nadaljeval. K temu dodaja, da je pri Občini Radovljica vložil pobudo za spremembo opredelitve zemljišč v Prostorskem redu, ki jo je občina sprejela, pooblaščeni izvajalec pa jo je označil kot sprejemljivo in dopustno. Postopki na občini so zaradi širjenja nalezljive bolezni COVID-19 zastali. Meni, da je počasno delovanje občinskih organov, ki je posledica širjenja bolezni, samo po sebi razlog za odlog izvršbe tudi zaradi spoštovanja ustavne zahteve enakega varstva pravic, saj je zakonodajalec širjenje nalezljive bolezni COVID-19 štel kot ex lege razlog za odlog izvršbe po Zakonu o izvršbi in zavarovanju in Zakonu o davčnem postopku (93. člen Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo, ZIUZEOP). Sodišču prve stopnje očita, da je z izpodbijanim sklepom neutemeljeno in neobrazloženo odstopilo od svoje dosedanje sodne prakse, po kateri je tovrstne tožbe presojalo po vsebini.

Odločbo Ustavnega sodišča U-I-64/14-20 pa je razumelo preozko, saj njen izrek ni omejen zgolj na stanovanjske objekte. Navaja še, da bi izvršitev inšpekcijske odločbe vodila k prenehanju opravljanja njegove dejavnost, kar pomeni tudi poseg v njegovo pravico do zasebne lastnine, ki bi se z odlogom izvršbe prekinil in v nadaljevanju preprečil, zato bi moralo sodišče, ob upoštevanju odločbe Ustavnega sodišča, izpodbijani akt vsebinsko presoditi.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. V obravnavni zadevi ni sporno, da je pritožnik predlagal odlog izvršbe na podlagi tretjega odstavka 293. člena ZUP, ki določa, da se upravna izvršba lahko izjemoma odloži tudi na predlog zavezanca ali upravičenca, če je bilo zoper izvršbo oziroma izvršilni naslov vloženo pravno sredstvo, pa bi z izvršbo verjetno nastala nepopravljiva škoda. Tudi ni sporno, da se je izvršilni postopek začel po začetku uporabe GZ, to je po tem, ko je ZGO-1 že prenehal veljati in se uporabljati (prvi odstavek 125. člena GZ). Sporno pa je, ali je izpodbijani sklep, s katerim je bil na podlagi tretjega odstavka 293. člena ZUP zavrnjen predlog za odlog izvršbe, upravni akt oziroma drug akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

7. Pravilna in skladna z ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča

je presoja sodišča prve stopnje, da izpodbijani sklep ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Sodišče prve stopnje je pri tem navedlo jasne in razumljive razloge ter se sklicevalo na sodno prakso Vrhovnega sodišča, zato pritožnikov očitek neobrazloženosti ni utemeljen. Presoja sodišča prve stopnje tudi ne temelji na zaključku, da odločanje po prostem preudarku že po naravi stvari izključuje poseg v pravni položaj strank postopka, kot to zmotno navaja pritožba. Temelji na ugotovitvi, da odlog upravne izvršbe na podlagi ZUP ni pravica, ki bi bila iztožljiva in da se sklep o zavrnitvi odloga nanaša le na tek izvršilnega postopka in vpliva samo na čas oprave izvršbe ter ne vsebuje določitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi.

8. Kot je pritožniku pojasnilo že sodišče prve stopnje, se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo zoper tiste dokončne upravne akte, s katerimi se posega v pravni položaj tožnikov, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po ZUS-1 pa je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

9. Iz teh določb izhaja, da so predmet presoje v upravnem sporu dokončni upravni akti, ki posegajo v tožnikov pravni položaj, drugi akti pa samo, če tako določa zakon (da bi šlo za tak drug akt, pritožba ne trdi). Ena od značilnosti upravnega akta je torej vsebinska odločitev o v predpisu določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe na način, da se učinki odločitve kažejo kot sprememba njenega pravnega položaja. Navedeni učinki sprejete odločitve morajo torej nastati z upravnim aktom.

10. Tudi po presoji Vrhovnega sodišča se sklep o odložitvi izvršbe po tretjem odstavku 293. člena ZUP po vsebini nanaša izključno na čas, v katerem bodo opravljena izvršilna dejanja, ne pa na njihov obseg ali vsebino. Tako se tudi sklep o zavrnitvi predloga za odlog izvršbe nanaša zgolj na časovni potek izvršilnega postopka po izdaji sklepa o dovolitvi izvršbe. Po vsebini svoje odločitve ustvarja zgolj učinek za potek konkretnega postopka. Z njim ni odločeno o pritožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, niti iz tožbenih navedb ne izhaja, da bi izpodbijani sklep spreminjal pritožnikovo obveznost iz izvršilnega naslova in s tem posegel vanjo. Sklep o odlogu izvršbe oziroma o zavrnitvi predloga za odlog sam po sebi tudi ne spreminja pritožnikovega pravnega položaja, niti z njim ni odločeno o pritožnikovi pravni koristi. Gre za vmesno odločitev, v času trajanja izvršilnega postopka, ki ima le začasen procesni učinek, to je začasno prekinitev že začetega izvršilnega postopka, v trajanju največ šestih mesecev (drugi odstavek 293. člena ZUP).

11. Pritožnik sicer meni, da je bilo s sklepom o zavrnitvi odloga izvršbe odločeno o njegovem pravno varovanem interesu in pravno varovani koristi že zato, ker mu zakon daje možnost predlagati odlog izvršbe in s tem začetek lastnega postopka. Pri tem pa spregleda, da odlog izvršbe ni pravica, ki bi izvirala iz materialnega prava in da mu procesno upravičenje predlagati odlog daje že njegov procesni položaj inšpekcijskega zavezanca v upravni izvršbi, začeti po uradni dolžnosti. To upravičenje tako ne izhaja iz materialnega prava in ne predstavlja podlage za varstvo pritožnikovih pravic ali pravnih koristi v drugih postopkih, niti ni podlaga za začetek samostojnega upravnega postopka. Zgolj to, da zakon pritožniku daje procesno upravičenje predlagati odlog izvršbe v že začetem izvršilnem postopku in s tem možnost, da se postopek začasno prekine, pa ne pomeni, da sklep, s katerim je o tem odločeno, vsebuje odločitev o njegovi pravici, obveznosti ali pravni koristi.

12. Pritožnik sodišču prve stopnje očita neobrazložen odstop od sodne prakse, vendar tega s sklicevanjem na sodbe sodišča prve stopnje (I U 38/2016, I U 334/2015, I U 338/2015, I U 333/2015 in I U 336/2015), ki se nanašajo na drugačno pravno podlago, ne izkaže. Zgolj ena sodba (I U 2532/2017), v kateri je sodišče prve stopnje po vsebini presodilo sklep, izdan na podlagi tretjega odstavka 293. člena ZUP, pa odstopa ne izkazuje. Poleg tega iz javno objavljenih odločb sodišča prve stopnje izhaja, da je njegova sodna praksa glede pravne narave sklepa po 293. členu ZUP enotna in sledi sodni praksi Vrhovnega sodišča, po kateri s tem sklepom ni odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi.

13. Neutemeljen je tudi pritožbeni očitek kršitve ustavne zahteve enakega varstva pravic. Pritožnik jo namreč utemelji s sklicevanjem na ZIUZEOP,

ki pa v času izdaje sklepa o zavrnitvi predloga za odlog izvršbe (še) ni veljal (veljati je začel 30. 12. 2021). Pritožbeni navedbi, o kršitvi 2., 22. in 23. člena Ustave in o posegu v ustavno pravico do zasebne lastnine, ki naj bi terjala vsebinsko presojo izpodbijanega sklepa, pa sta tako pavšalni in nekonkretizirani, da ju Vrhovno sodišče ni moglo preizkusiti.

14. Glede na obrazloženo razlogi, ki jih uveljavlja pritožnik niso podani, prav tako ne razlogi, na katere Vrhovno sodišče pazi po uradni dolžnosti, zato je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi z 82. členom ZUS-1).

Izvršba te inšpekcijske določbe z dne 13. 7. 2018 je bila dovoljena s sklepom o dovolitvi izvršbe, št. 06122-236/2015-94 z dne 1. 8. 2019.

Sklicuje se na odločbe I U 2532/2017 z dne 22. 8. 2019, I U 38/2016 z dne 21. 3. 2018, I U 334/2015 z dne 28. 5. 2018 (enako tudi I U 338/2015), I U 333/2015 z dne 21. 5. 2015 (enako tudi I U 336/2015).

Tako sklepi Vrhovnega sodišča: I Up 323/2008, I Up 303/2009, I Up 253/2009, I Up 100/2011, I Up 83/2013, I Up 451/2013 in drugi.

Ta je v času epidemije COVID-19 za določene izvršilne postopke določal prekinitev postopkov po samem zakonu.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 293, 293/3

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.