VSRS Sklep I Up 248/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-11-27

Peter Golob (preds.), mag. Jonika Marflak Trontelj (poroč.), Nataša Smrekar

mednarodna in subsidiarna zaščita - predaja odgovorni državi članici - potek roka - molk organa - ponoven poziv - prezgodaj vložena tožba

Drugi odstavek 51. člena Zakona o mednarodni zaščiti (ZMZ-1) je po presoji Vrhovnega sodišča treba razlagati na način, da ne določa le obveznosti toženke, da v primeru, če se predaja prosilca ne opravi v roku iz člena 29 Uredbe (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in sveta z dne 26. 6. 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (prenovitev) - v nadaljevanju Uredba Dublin III, po uradni dolžnosti razveljavi sklep o zavrženju prošnje in jo obravnava, ampak daje upravičenje tudi prosilcu, ki to zatrjuje, da od toženke zahteva sprejetje odločitve v tej zvezi. V nasprotnem primeru namreč prosilec v primerih, ko do izteka roka pride po sprejetju odločitve o predaji, ne bi imel na voljo hitrega in učinkovitega pravnega sredstva. Povedano drugače; če prosilec vloži vlogo, v kateri zatrjuje, da je rok iz člena 29 Uredbe Dublin III potekel, in zahteva obravnavo prošnje, mora toženka takšno vlogo vselej tudi obravnavati oziroma o njej odločiti.  Če ugotovi, da njegove navedbe držijo, mora ravnati v skladu z drugim odstavkom        51. člena ZMZ-1, če ugotovi, da rok ni potekel ali da je bil podaljšan, pa mora vlogo zavrniti.

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, s katero je tožnik zahteval izdajo upravnega akta, s katerim naj toženka ugotovi, ali je rok šestih mesecev za njegovo predajo Republiki Hrvaški iz člena 29(2) Uredbe Dublin III

2. V obrazložitvi je navedlo, da je bila tožba vložena prezgodaj, ker jo je tožnik vložil, preden je v skladu s tretjim odstavkom 28. člena ZUS-1 od toženke zahteval odločitev v nadaljnjih sedmih dneh. Dopisa z dne 6. 2. 2024 ni mogoče šteti kot takšno zahtevo, saj je tožnik po lastnih navedbah za podaljšanje roka izvedel šele tri mesece kasneje. Tudi iz vsebine tega dopisa izhaja, da je tožnik toženko zgolj obvestil, da je odgovornost za obravnavanje njegove prošnje prešla nanjo, in prosil za čimprejšnjo obravnavo, pri čemer ni navedel, da bi bil rok za predajo sporen ali da ne bi bil obveščen o njegovem podaljšanju, niti ni od toženke zahteval izdajo upravnega akta v tej zvezi.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) zoper ta sklep vlaga pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek. Navaja, da ga je toženka 10. 10. 2023 in 2. 2. 2024 poskušala nezakonito predati Hrvaški. Zoper toženkino odločitev o podaljšanju roka ni imel pravnega sredstva. Ko je 6. 2. 2024 toženki poslal poziv, naj prevzame pristojnost in obravnava njegovo prošnjo za mednarodno zaščito, je s tem seveda mislil, da naj izda upravni akt, s katerim bo prevzela pristojnost, kar toženka v takšnih primerih sicer pogosto (ne pa vedno) stori. Časovni aspekt, ki ga problematizira sodišče prve stopnje, je za presojo v obravnavani zadevi nepomemben, saj se molk organa ne nanaša na to, da ga toženka ni obvestila o podaljšanju roka za predajo, ampak na to, da ni v predpisanem roku odgovorila na njegov poziv. Izpostavlja identično zadevo I U 1313/2024, v kateri je sodišče prve stopnje tožbenemu zahtevku ugodilo.

6. Po tretjem odstavku 5. člena ZUS-1 je upravni spor dopusten tudi, če upravni akt tožniku ni bil izdan ali mu ni bil vročen v predpisanem roku (in če zakon ne določa drugače). Kot je pojasnilo že sodišče prve stopnje, lahko tožnik v tem primeru s tožbo zahteva izdajo oziroma vročitev upravnega akta (tožba zaradi molka, tretja alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1). Takšna tožba je (med drugim) dovoljena, če organ prve stopnje v predpisanem roku ne izda odločbe, zoper katero ni pritožbe, ter je ne izda niti na novo zahtevo v nadaljnjih sedmih dneh (drugi in tretji odstavek 28. člena ZUS-1). To pomeni, da lahko tožnik sproži upravni spor le, če (1) je pretekel rok, predpisan za izdajo in vročitev upravnega akta o tožnikovem zahtevku, (2) je tožnik po tem roku s posebno novo zahtevo zahteval izdajo tega upravnega akta in (3) toženka tega ni storila v naslednjih sedmih dneh.

7. S temi procesnimi predpostavkami je sodišče prve stopnje s sklepom o dopolnitvi tožbe seznanilo tudi pritožnika, ki v obravnavani zadevi izpodbija stališče, da je njegova tožba prezgodnja, ker ni vložil posebne nove zahteve v smislu drugega odstavka 28. člena ZUS-1, in s tem v zvezi, da dopis z dne 6. 2. 2024 ni takšna nova zahteva. To stališče je po presoji Vrhovnega sodišča pravilno.

8. Drugi odstavek 51. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) določa, da če po izvršljivem sklepu o zavrženju prošnje odgovorna država članica prosilca ne sprejme na svoje ozemlje oziroma ga v odgovorno državo članico ni možno predati zaradi drugih razlogov, pristojni organ sklep razveljavi in obravnava prošnjo za mednarodno zaščito. Drug razlog, zaradi katerega prosilca ni možno predati, je po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča tudi okoliščina poteka roka iz člena 29 Uredbe Dublin III.

Ta v drugem odstavku določa, da kadar se predaja ne opravi v roku šestih mesecev, je odgovorna država članica oproščena svoje obveznosti sprejema ali ponovnega sprejema zadevne osebe, odgovornost pa se nato prenese na državo članico, ki poda zahtevo. Ta rok se lahko podaljša na največ eno leto, če predaja ni bila možna, ker je zadevna oseba v zaporu, ali na največ osemnajst mesecev, če zadevna oseba pobegne.

9. Iz stališč Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) izhaja, da mora imeti prosilec na voljo hitro in učinkovito pravno sredstvo, da se lahko sklicuje na potek šestmesečnega roka iz členov 29(1) in (2) Uredbe Dublin III, pri čemer do izteka roka pride po sprejetju odločbe o predaji.

Prosilec za mednarodno zaščito, ki se nahaja na ozemlju določene države članice, mora torej imeti možnost zanesti se na potek roka za predajo, saj je pravilno upoštevanje rokov iz člena 29 Uredbe Dublin III ključno za njeno pravilno uporabo.

Pri tem ni nujno, da morajo države članice na podlagi člena 27 Uredbe Dublin III organizirati samostojen sistem pravnih sredstev tako, da bi bila zahteva po upoštevanju odločilnih okoliščin, nastalih po sprejetju odločbe o predaji, zagotovljena v okviru obravnavanja pravnega sredstva, ki omogoča izpodbijanje zakonitosti odločitve o predaji. Zadošča že, da je mogoče v okviru nacionalnega sodnega sistema kot celote zagotoviti zadostno sodno varstvo v drugih oblikah, če takšno sodno varstvo prosilcu v praksi omogoča doseči, da so pristojni organi države članice, ki daje zahtevo - kadar je zaradi okoliščine, nastale po odločbi o predaji, odgovorna ta država članica - zavezani sprejeti potrebne ukrepe za priznanje te odgovornosti in za takojšnji začetek obravnavanja prošnje za mednarodno zaščito, ki jo je vložil prosilec.

10. Glede na navedena stališča SEU je citirani drugi odstavek 51. člena ZMZ-1 po presoji Vrhovnega sodišča treba razlagati na način, da ne določa le obveznosti toženke, da v primeru, če se predaja prosilca ne opravi v roku iz člena 29 Uredbe Dublin III, po uradni dolžnosti razveljavi sklep o zavrženju prošnje in jo obravnava, ampak daje upravičenje tudi prosilcu, ki to zatrjuje, da od toženke zahteva sprejetje odločitve v tej zvezi. V nasprotnem primeru namreč prosilec v primerih, ko do izteka roka pride po sprejetju odločitve o predaji, ne bi imel na voljo hitrega in učinkovitega pravnega sredstva. Povedano drugače; če prosilec vloži vlogo, v kateri zatrjuje, da je rok iz člena 29 Uredbe Dublin III potekel, in zahteva obravnavo prošnje, mora toženka takšno vlogo vselej tudi obravnavati oziroma o njej odločiti. Če ugotovi, da njegove navedbe držijo, mora ravnati v skladu z drugim odstavkom 51. člena ZMZ-1, če ugotovi, da rok ni potekel ali da je bil podaljšan, pa mora vlogo zavrniti.

11. Pritožnik zato v obravnavani zadevi utemeljeno opozarja, da toženka ne bi smela opustiti odločanja o njegovem zahtevku iz dopisa z dne 6. 2. 2024. Med strankama namreč ni sporno, da je pritožnik v njem navajal, da se je odgovornost za obravnavanje njegove prošnje za mednarodno zaščito zaradi poteka šestmesečnega roka iz člena 29 Uredbe Dublin III prenesla na toženko, in jo pozval, naj o prošnji odloči čim prej. Dopis bi bilo zato treba obravnavati kot zahtevek za odločanje na podlagi drugega odstavka 51. člena ZMZ-1, do vložitve katerega je bil pritožnik, kot že pojasnjeno, tudi upravičen.

12. Vendar pa zgolj dejstvo, da toženka o tej vlogi ni odločila (pa bi morala), glede na uvodna pojasnila iz 6. točke obrazložitve tega sklepa še ne pomeni, da so izpolnjene tudi procesne predpostavke za tožbo na podlagi molka organa. Niti iz izpodbijanega sklepa, niti iz pritožbenih navedb ne izhaja, da bi pritožnik pred vložitvijo tožbe toženki poslal še posebno novo zahtevo, s katero bi od nje zahteval, naj v nadaljnjih sedmih dneh izda odločbo v zvezi z njegovo vlogo oziroma zahtevkom z dne 6. 2. 2024. Zato je izpodbijana odločitev o zavrženju tožbe kot prezgodnje na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 pravilna - preden bo pritožnik lahko vložil tožbo zaradi molka organa, bo moral od toženke na podlagi drugega in tretjega odstavka 28. člena ZUS-1 najprej zahtevati, naj o njegovi vlogi z dne 6. 2. 2024 odloči v nadaljnjih sedmih dneh.

13. Ker predmet presoje v obravnavani zadevi ni zakonitost dejanj toženke, ki naj bi 10. 10. 2023 in 2. 2. 2024 poskušala izvesti predajo pritožnika Hrvaški, ampak stališče sodišča prve stopnje, da je tožba zaradi molka organa v tem primeru vložena prezgodaj, se Vrhovno sodišče do pritožbenih navedb v tej zvezi ni posebej opredeljevalo. Enako velja tudi za pritožbene očitke, ki se nanašajo na kršitev pravice do pravnega sredstva in časovno sosledje dogodkov, saj ti, glede na ugotovitev Vrhovnega sodišča, da je pritožnikov dopis z dne 6. 2. 2024 predstavljal šele prvo zahtevo za odločanje na podlagi drugega odstavka 51. člena ZMZ-1, na odločitev v zadevi ne morejo vplivati.

14. Glede zatrjevane drugačne presoje sodišča prve stopnje v zadevi I U 1313/2024 pa Vrhovno sodišče opozarja, da kot nadrejeno sodišče ni vezano niti na ustaljeno prakso nižjega sodišča in še manj na njegove posamične odločitve. Odločba v zadevi I U 1313/2024 nadalje ni pravnomočna, obseg njenega pritožbenega preizkusa pa bo tudi sicer odvisen predvsem od vsebine pritožbenih navedb.

15. Po obrazloženem in ker druge pritožbene navedbe niso pomembne za odločitev, podani pa niso niti razlogi, na katere Vrhovno sodišče pazi po uradni dolžnosti, je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi z 82. členom ZUS-1).

Uredba (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in sveta z dne 26. 6. 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (prenovitev).

Glej npr. sklepa Vrhovnega sodišča I Up 127/2024 z dne 11. 6. 2024 in I Up 7/2024 z dne 19. 1. 2024.

Sodba SEU v zadevi Jawo, C-163/17 z dne 19. 3. 2019, 68. točka.

Sodba SEU v združenih zadevah B F in K, C‑323/21, C‑324/21 and C‑325/21 z dne 12. 1. 2023, 93. točka.

Sodba SEU v združenih zadevah B F in K, C‑323/21, C‑324/21 and C‑325/21 z dne 12. 1. 2023, 94. točka. Glej tudi sodbo Sodišča EU v zadevi H. A., C-194/19 z dne 15. 4. 2021, 37., 46. in 47. točka.

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva - člen 29, 29/2

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 5, 5/3, 28, 28/2, 28/3, 33, 33/1, 33/1-3, 36, 36/1, 36/1-2

Zakon o mednarodni zaščiti (2017) - ZMZ-1  - člen 51, 51/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.