VSRS Sklep I Up 137/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-08-21

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

zavrženje tožbe - akt, ki se lahko izpodbija - procesni sklep - Komisija za preprečevanje korupcije (KPK) - izločitev - pritožba tožeče stranke - pritožba tožene stranke - pravni interes tožene stranke - zavrženje pritožbe - zavrnitev pritožbe

Za sodno potrditev pravilnosti procesnega sklepa, ki ga je izdala sama, tožena stranka nima pravnega interesa in ga tudi ne more uveljavljati s pritožbo v upravnem sporu.Vsak akt, ki ga izda organ oblasti, mora biti izdan bona fidei, torej ob prepričanju samega organa, da je pravilen in zakonit na podlagi njegove strokovne in poglobljene presoje. To velja tudi za izpodbijani procesni akt o zavrnitvi izločitve uradne osebe, saj mora organ tudi sam izhajati iz njegove pravne pravilnosti v nadaljevanju postopka.

Na podlagi ZUS-1 zoper dokončen sklep o zavrnitvi zahteve za izločitev uradne osebe po ZUP ni možen upravni spor, saj je se v upravnem sporu lahko po zakonu izpodbijajo le tisti sklepi, s katerim bi bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Zgolj to, da je zoper odločbo prvostopenjskega upravnega organa o zavrnitvi zahteve za izločitev v upravnem postopku dovoljena pritožba, ne more pomeniti, da kadar o izločitvi odloča organ druge stopnje ali kadar takega organa ni, stranka upravnega postopka že lahko nastopa kot tožnik v postopku pred upravnim sodiščem. Taka razlaga bi prebila vsebinski okvir zakona in je zato ni mogoče sprejeti.

To, da zoper sklep o zavrnitvi zahteve za izločitev ni samostojnega sodnega varstva ne pomeni kršitve ustavnih pravic tožeče stranke, saj to ne pomeni, da ta sploh nima na voljo (učinkovitega) pravnega sredstva zoper odločitev o zavrnitvi zahteve za izločitev. Sodno varstvo je namreč zgolj odloženo, saj bo kršitev pravice do nepristranskega odločanja (ker z zahtevo za izločitev ni uspela) tožeča stranka lahko uveljavljala v okviru tožbe v upravnem sporu zoper končno odločitev tožene stranke (kot bistveno kršitev postopka, ker naj bi pri odločanju sodelovala oseba, ki bi morala biti izločena, 2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1). Očitki, s katerimi tožeča stranka nasprotuje pravilnosti in zakonitosti sklepa o zavrnitvi zahteve za izločitev bodo torej predmet presoje zakonitosti končnega akta, izdanega v upravnem postopku na podlagi ZIntPK, če bo ta posegal v njen pravni položaj, kar tudi zadošča ustavnim zahtevam.

II. Pritožba tožeče stranke se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

III. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, vloženo zoper sklep Komisije za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju tudi KPK), št. 029‑2/2024/10 S0006 z dne 16. 1. 2024, s katerim je bila zavrnjena zahteva tožeče stranke za izločitev namestnika predsednika KPK.

2. V obrazložitvi svojega sklepa je sodišče prve stopnje navedlo, da je ob predhodnem preizkusu tožbe ugotovilo, da izpodbijani akt ni upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Izrek izpodbijanega sklepa vsebuje le procesno odločitev, ki se nanaša na izvedbo oziroma vodenje postopka o glavni stvari. Postopek o glavni stvari (še) ni bil zaključen niti obnovljen, ampak gre le za sklep, ki je bil izdan v teku tega postopka in ne izpolnjuje materialnega pogoja za upravni akt in s tem za samostojno tožbo. Izpodbijani sklep se nanaša na izločitev namestnika predsednika KPK in predstavlja zgolj procesno odločitev, ne pa meritorne odločitve o glavni stvari, zato ne uživa samostojnega sodnega varstva v upravnem sporu. O tem se je že večkrat enotno izrekla tudi sodna praksa, ki je sprejela stališče, da odločanje o zavrnitvi strankine zahteve za izločitev uradne osebe ali funkcionarja na podlagi ZUS-1 ni dopusten predmet odločanja v upravnem sporu. Tožeči stranki je zagotovljeno drugo (učinkovito) sodno varstvo, in sicer v rednem upravnem sporu zoper končno odločitev tožene stranke o glavni stvari, ki je torej le odloženo. Dejstvo, da je tožena stranka procesno odločitev glede zahteve tožeče stranke za izločitev namestnika predsednika KPK vodila v ločenem postopku, ne vpliva na presojo sodišča glede dopustnosti obravnavane tožbe. Veljavna zakonodaja (Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije, v nadaljevanju ZIntPK) pa posebnega upravnega spora zoper tovrstne odločitve tožene stranke ne predvideva.

3. Tožeča stranka je zoper navedeni sklep vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Navaja, da bi moralo sodišče njeno tožbo dopustiti in jo meritorno obravnavati. Spregledalo je, da je utemeljenost tožbe utemeljila ravno na okoliščini, da ZIntPK določa, da ima obravnavana oseba pravico vložiti tožbo v upravnem sporu zoper ugotovitve in druge odločitve iz postopkov iz 13. člena ZIntPK, kamor sodi tudi izpodbijani sklep KPK. Institut izločitve je namenjen ravno temu, da se zaradi pravilnosti in zakonitosti postopka uradna oseba ob podanem izločitvenem oziroma odklonitvenem razlogu čim prej izloči. Skladno s stališčem teorije je sklep o izločitvi vsebinska odločitev. Ker zakon ne predvideva izločitve že zbranega procesnega gradiva, je učinkovitost pravnega sredstva v postopku sodnega varstva zoper končno odločbo izvotljena in so s tem kršene njene ustavne pravice. Ker ZIntPK ne predvideva in ne ureja pritožbenega organa za odločitve KPK, je zoper zavrnjeno zahtevo za izločitev potrebno dopustiti sodno varstvo s tožbo v upravnem sporu. Sodišče se tudi ni opredelilo do morebitne uporabe 4. člena ZUS-1. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v meritorno odločanje. Zahteva povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

4. Tožena stranka je zoper navedeni sklep prav tako vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Odložitev sodnega varstva glede presoje pravilnosti njene odločitve o zavrnitvi zahteve za izločitev uradne osebe do presoje zakonitosti njenega končnega akta bi po njenem mnenju onemogočila učinkovito delovanje tožene stranke, s čimer bi se izničila njena sistemska vloga v družbi (krepitev delovanja pravne države). Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje, da o zadevi vsebinsko odloči.

5. Tožeča in tožena stranka na pritožbi nista odgovorili.

7. Iz Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se uporablja tudi v upravnem sporu (prvi odstavek 22. člena ZUS-1), izhaja, da mora imeti pritožnik ves čas postopka pravni interes za pritožbo, sicer je ta nedovoljena (četrti odstavek 343. člena ZPP). Pravni interes za pritožbo, na kar pazi sodišče po uradni dolžnosti, pomeni, da mora pritožnik kot verjetno izkazati, da bi ugoditev njegovi pritožbi pomenila zanj določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogel doseči, oziroma izboljšanje njegovega pravnega položaja. To se presoja v vsakem upravnem sporu posebej ob upoštevanju konkretnih okoliščin posamezne zadeve. Navedena razlaga zakona je v sodni praksi ustaljena in nesporna.

8. Iz procesnega dejanskega stanja zadeve izhaja, da je sodišče prve stopnje zavrglo tožbo tožeče stranke, ki jo je ta vložila zoper toženo stranko v upravnem sporu, v katerem izpodbija akt, ki ga je izdala slednja.

9. Povsem očitno je, da tožena stranka ne more imeti pravnega interesa za to, da bi se nadaljeval sodni spor, ki ga je zoper njo začela tožeča stranka. To zanjo seveda ne more pomeniti koristi oziroma izboljšanja njenega položaja. Zato ji tudi ni mogoče priznati pravnega interesa za vložitev pritožbe zoper izpodbijani sklep sodišča prve stopnje, s katerim je bila tožba zavržena, saj bi ob njenem uspehu lahko dosegla le cilj, za katerega si prizadeva njej nasprotna stranka - torej ta, da bi se sklep sodišča razveljavil in bi se posledično lahko še nadalje vodil upravni spor zoper njo oziroma akt, ki ga je izdala.

10. Tožena stranka tudi navaja, da bi vsebinska sodna presoja izpodbijanega akta o zavrnitvi izločitve uradne osebe v tem upravnem sporu odpravila negotovost glede njegove pravilnosti še pred nadaljevanjem kompleksnega in zahtevnega postopka na podlagi ZIntPK. Po njenem mnenju bi zato odloženo sodno varstvo onemogočilo njeno učinkovito delovanje. Vendar tudi navedeni argumenti ne morejo utemeljiti njenega pravnega interesa za pritožbo. Vsak akt, ki ga izda organ oblasti, mora biti izdan bona fidei, torej ob prepričanju samega organa, da je pravilen in zakonit na podlagi njegove strokovne in poglobljene presoje. To velja tudi za izpodbijani procesni akt o zavrnitvi izločitve uradne osebe, saj mora organ tudi sam izhajati iz njegove pravne pravilnosti v nadaljevanju postopka. Šele če bi kasneje sodišče v upravnem sporu na podlagi tožbe tožeče stranke odločilo drugače in spoznalo tak akt za nezakonit s svojo pravnomočno sodbo, bi bila navedena domneva zakonitosti tega akta izpodbita in bi bil na drugačno stališče vezan tudi organ, ki je ta akt izdal (glej 64. člen ZUS-1). Za sodno potrditev pravilnosti procesnega sklepa, ki ga je izdala sama, torej tožena stranka nima pravnega interesa in ga tudi ne more uveljavljati s pritožbo v upravnem sporu.

11. Vrhovno sodišče ob tem dodaja, da tudi sicer tožba v upravnem sporu ne ovira izvršitve izpodbijanega akta (prvi odstavek 32. člena ZUS-1), zakon pa tudi za obravnavano zadevo ne določa drugače. Zato tudi vložena tožba v upravnem sporu zoper vmesni procesni akt ne pomeni zakonske ovire za vodenje in dokončanje postopka pred toženo stranko, prav tako pa tudi ne daje pravne podlage za njegovo prekinitev (glej 153. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Ker zakon torej tudi v konkretnem primeru ne daje podlage za to, da bi se glavni, vsebinski postopek na podlagi ZIntPK in ZUP ne vodil v času trajanja tega upravnega spora, se toženka tudi v primeru, da bi bil tak spor dovoljen, ne bi mogla zanašati na to, da bo prejela pravnomočno stališče sodišča o pravilnosti izpodbijanega sklepa o zavrnitvi zahteve za izločitev, še preden bi sama ob zakonsko zahtevanem učinkovitem vodenju postopka sprejela končno odločitev v zadevi.

12. Vrhovno sodišče je zato pritožbo tožene stranke kot nedovoljeno zavrglo (352. člen v zvezi s četrtim odstavkom 343. člena ZPP in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

13. Pritožba tožeče stranke ni utemeljena.

14. V upravnem sporu izpodbijani sklep tožene stranke o zavrnitvi zahteve za izločitev je procesni sklep, saj se z njim odloča o vprašanju vodenja upravnega postopka in temelji na ZUP in procesnih določbah, ki jih vsebuje ZIntPK v zvezi s tem (7. a člen). Zato očitno ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, saj se z njim ne odloča o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke.

15. Vprašanje, ki ga je treba rešiti v tej zadevi je torej, ali je zoper navedeni procesni sklep tožene stranke dopustno sodno varstvo v upravnem sporu.

16. Kot pravilno poudarja sodišče prve stopnje je v sodni praksi ustaljeno stališče, da na podlagi ZUS-1 zoper dokončen sklep o zavrnitvi zahteve za izločitev uradne osebe po ZUP ni možen upravni spor, saj je se v upravnem sporu lahko po zakonu izpodbijajo le tisti sklepi, s katerim bi bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan (drugi odstavek 5. člena ZUS-1).

17. Upravni spor bi bil torej zoper tak sklep dovoljen le, če bi tako določal poseben zakon za posamezno področje oziroma posamezen upravni organ. To pa tudi v obravnavani zadevi ni podano.

18. Take pravne podlage ZIntPK ne vsebuje. Res je, da v petem odstavku 15. člena ta zakon določa, da ima zoper ugotovitve ali druge odločitve iz postopkov po prejšnjem odstavku tega člena obravnavana oseba pravico do vložitve tožbe v upravnem sporu. Vendar pa ta določba pomeni zgolj splošno napotilo na sodno varstvo v upravnem sporu, ki pa ne določa posebnih pogojev za dovoljenost upravnega spora, zato tudi ne izključuje splošnih pogojev, ki jih za dovoljenost upravnega spora predpisuje ZUS-1.

Tako je ni mogoče razumeti tako, da bi nesistemsko širila možnost izpodbijanja aktov tožene stranke tudi na tiste, ki jih sicer po jasni in vsebinsko izčrpni ureditvi ZUS-1 ni mogoče izpodbijati. Drugačna sistemska razlaga zakona bi tudi sicer pomenila nepotrebno in nelogično (pre)obremenitev sodišča v upravnem sporu in tudi negativno vplivala na učinkovitost postopkov tožene stranke, kar tudi ni mogoče pripisati namenu zakonodajalca. Da pa splošna ureditev možnosti izpodbijanja odločitev organov oblasti po ZUS-1 zadošča za uresničevanje pravice do učinkovitega sodnega varstva in pravnega sredstva izhaja tudi iz ustaljene sodne prakse Vrhovnega sodišča in ustavnosodne presoje Ustavnega sodišča.

19. Prav tako tudi 39. člena ZUP ni mogoče uporabiti kot podlago za sodno varstvo v upravnem sporu, saj ta zakon ureja (tudi v navedeni določbi) zgolj pravila in pravna sredstva za vodenje upravnega postopka. Zgolj to, da je zoper odločbo prvostopenjskega upravnega organa o zavrnitvi zahteve za izločitev v upravnem postopku dovoljena pritožba, ne more pomeniti, da kadar o izločitvi odloča organ druge stopnje ali kadar takega organa ni, stranka upravnega postopka že lahko nastopa kot tožnik v postopku pred upravnim sodiščem. Taka razlaga bi prebila vsebinski okvir zakona in je zato ni mogoče sprejeti.

20. Tudi na vprašanje, ali je navedena ureditev skladna z Ustavo, je sodna praksa že odgovorila, kot to pravilno poudarja sodišče prve stopnje. Kot je že poudarilo Vrhovno sodišče to, da zoper sklep o zavrnitvi zahteve za izločitev ni samostojnega sodnega varstva ne pomeni kršitve ustavnih pravic tožeče stranke, saj to ne pomeni, da ta sploh nima na voljo (učinkovitega) pravnega sredstva zoper odločitev o zavrnitvi zahteve za izločitev. Sodno varstvo je namreč zgolj odloženo, saj bo kršitev pravice do nepristranskega odločanja (ker z zahtevo za izločitev ni uspela) tožeča stranka lahko uveljavljala v okviru tožbe v upravnem sporu zoper končno odločitev tožene stranke (kot bistveno kršitev postopka, ker naj bi pri odločanju sodelovala oseba, ki bi morala biti izločena, 2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1). Očitki, s katerimi tožeča stranka nasprotuje pravilnosti in zakonitosti sklepa o zavrnitvi zahteve za izločitev bodo torej predmet presoje zakonitosti končnega akta, izdanega v upravnem postopku na podlagi ZIntPK, če bo ta posegal v njen pravni položaj, kar tudi zadošča ustavnim zahtevam.

21. Prav tako so neutemeljeni in za odločitev v tej zadevi nebistveni tudi očitki tožeče stranke, da bi bilo odloženo sodno varstvo neučinkovito zato, ker bi se tudi v primeru uspeha v upravnem sporu zoper končno odločitev v ponovljenem postopku uporabilo dokaze in procesno gradivo, ki bi bilo že zbrano ob sodelovanju osebe, ki bi morala biti izločena. Navedena trditev je namreč zgolj hipotetična, s tem povezano sporno vprašanje pa se bo lahko reševalo prav v postopku sodnega varstva zoper končno odločbo. Ne da bi se Vrhovno sodišče opredeljevalo do tega, ali bi sploh v upravnem postopku moral obstajati institut izločitve dokazov (tako kot npr. v kazenskem postopku),

pa ima sodišče v upravnem sporu, ko odloča o procesnih kršitvah, vselej možnost, da za varstvo pravic tožnika naloži v sodbi, s katero odpravi upravni akt, organu zavezujoča stališča glede vodenja ponovnega postopka in določi način izvršitve svoje odločitve (64. člen ZUS-1). To pomeni, da lahko sodišče ob uspehu s tožbo v upravnem sporu naloži tudi ponovno izvedbo vseh ali nekaterih procesnih dejanj, če bi to terjale zahteve poštenega upravnega postopka (22. člen Ustave).

22. Ob navedenem Vrhovno sodišče tudi zavrača pritožbeno navedbo, da bi se moralo sodišče prve stopnje opredeliti tudi do možnosti upravnega spora na podlagi 4. člena ZUS-1. Navedeno očitno ni upoštevna podlaga za odločanje v zadevi, nanjo se tožeča stranka v tožbi ni sklicevala, pa tudi v pritožbi je njena navedba o njej neargumentirana in torej zgolj navržena.

23. Po obrazloženem in ker druge pritožbene navedbe niso pomembne za odločitev, podani pa niso niti razlogi, na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi z 82. členom ZUS-1).

24. Tožeča stranka s pritožbo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Da upravnega spora zoper lastni akt tožena stranka kot organ oblasti tudi sicer ni upravičena začeti, jasno izhaja iz četrtega odstavka 17. člena ZUS-1, ki določa, da tožnik ne more biti organ, ki je odločal v končanem postopku.

Glej npr. sklepe Vrhovnega sodišča I Up 113/2018 z dne 29. 8. 2018, I Up 165/2018 z dne 3. 9. 2019 in druge.

Drugačno, izrecno določbo, vsebuje npr. četrti odstavek 98. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (ZPomK-2), ki določa: "Postopek sodnega varstva je dovoljen zoper sklep, zoper katerega je po določbah, ki urejajo splošni upravni postopek, dovoljena pritožba." Nanj se sklicuje v tožbi tudi tožeča stranka, vendar za odločitev v tej zadevi ni upošteven.

To velja po stališču Ustavnega sodišča tudi za upravni spor zoper neodvisne upravne organe, ki odločajo v enostopenjskem postopku, glej npr. odločbo U-I-40/12 z dne 11. 4. 2013, 42. točka obrazložitve in naslednje.

Glej npr. sklep Vrhovnega sodišča I Up 159/2019 z dne 11. 11. 2020 in tam citirano sodno prakso, na katero se v svojem sklepu sklicuje tudi sodišče prve stopnje.

Tožeča stranka v pritožbi uporablja pojem "okuženosti procesnega gradiva", ki sicer ni poznan, saj se uporablja le "okuženost" sodnika, ki se je seznanil z nedovoljenim dokazom, glej npr. sodbo Vrhovnega sodišča I Ips 45899/2014 z dne 30. 8. 2018.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 5, 5/2, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 343, 343/4, 352

Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (2010) - ZIntPK  - člen 15, 15/5

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 39

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sklep I Up 173/2024, enako tudi VSRS Sklep I Up 174/2024