VSRS Sklep I Up 282/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-12-06

pogoji za izdajo začasne odredbe - težko popravljiva škoda - predhodni preizkus tožbe

Jezikovno in pomensko povsem jasno zakonsko besedilo iz drugega odstvka 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) predpisuje za izdajo začasne odredbe le en temeljni pogoj, namreč nevarnost nastanka težko popravljive škode zaradi izvršitve izpodbijanega akta. Sodna praksa je iz te in nekaterih nadaljnjih zakonskih določb izpeljala še več nadaljnjih pravil, med katera pa v nobenem primeru ne spada dolžnost izkazovanja oziroma preizkusa verjetnosti uspeha v sporu. Edini kontekst, v katerem v tej fazi postopka pride do kakršnegakoli vsebinskega preizkusa tožbe, je predhodni preizkus po 36. členu ZUS-1, v katerem sodišče preveri obstoj procesnih predpostavk.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Tožnik je vložil tožbo zoper odločbo Inšpektorata Republike Slovenije za naravne vire in prostor, Inšpekcije za naravne vire in rudarstvo, št. 06142-138/2023-11 z dne 1. 2. 2024, s katero je bilo njemu in gospodarski družbi A., d. o. o., trajno prepovedano izvajanje rudarskih del - rudarjenje, izkoriščanje mineralnih surovin v pridobivalnem prostoru ..., v občini ..., z rokom izvršitve takoj po vročitvi odločbe. Poleg tega je bilo tožniku naloženo še, da mora vložiti vlogo za predčasno popolno in trajno opustitev izvajanja rudarskih del in izdelati situacijski načrt pridobivalnega prostora kamnoloma, obema inšpekcijskima zavezankama pa, da morata vnesti odločbo v knjigo rudarskega nadzora, zadolžiti odgovorne osebe za izvršitev odločbe, prvostopenjskemu upravnemu organu dostaviti akt o zadolžitvi odgovornih oseb in temu organu poročati izvršitvi posameznih ukrepov. Za vse izrečene ukrepe so bili določeni tudi roki za izvršitev. Ministrstvo za naravne vire in prostor je pritožbo zoper navedeno odločbo zavrnilo z odločbo z dne 6. 8. 2024. Hkrati s tožbo zoper navedeno odločbo je tožnik vložil tudi predlog za izdajo začasne odredbe, v katerem je predlagal, naj sodišče do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu odloži izvršitev te odločbe.

2. Sodišče prve stopnje je predlogu za izdajo začasne odredbe ugodilo. V obrazložitvi je pojasnilo, da je imel tožnik s toženko sklenjeno koncesijsko pogodbo, ki je veljala do 11. 7. 2023, da je bila njegova vloga za redno podaljšanje koncesije po Zakonu o rudarstvu (v nadaljevanju ZRud-1) zavrnjena, vloga za izredno podaljšanje koncesije po Zakonu o interventnih ukrepih za preprečitev škodljivih posledic pri podaljševanju rudarskih pravic in koncesij (v nadaljevanju ZIUPRPKV) pa zavržena. V obeh zadevah sta bila v času odločanja o začasni odredbi odprta upravna spora pred Upravnim sodiščem.

3. Glede zatrjevane težko popravljive škode v zvezi s pričakovanjem, da bo koncesijska pogodba redno podaljšana, je Upravno sodišče pojasnilo, da to ni težko popravljiva škoda v smislu 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj bi bilo zatrjevano škodo mogoče preprečiti s poslovnimi odločitvami, vezanimi na iztek koncesijske pogodbe, ne pa z začasno odredbo. Tožnikova vloga po ZIUPRPK je po stališču Vrhovnega sodišča

imela učinek ex lege podaljšanja rudarske pravica, sklep o njenem zavrženju pa je imel de facto in de iure neposreden učinek prenehanja veljavnosti njegove rudarske pravice. Vendar je ta sklep zaradi odprtega upravnega spora le dokončen, ne pa tudi pravnomočen.

4. Šele izpodbijana inšpekcijska odločba (in ne sklep o zavrženju na podlagi ZIUPRPK) pa dejansko pomeni neposredno izvajanje ukrepov za zagotovitev tožnikove opustitve rudarskih del. Zato lahko prav izvršitev izpodbijane odločbe pripelje do zatrjevanih posledic, do tega pa bi prišlo še pred presojo zakonitosti sklepa o zavrženju tožnikove vloge po ZIUPRPK. To pomeni, da bi zaradi izvršitve izpodbijane odločbe lahko prišlo do neučinkovitosti sodnega varstva v zadevi Upravnega sodišča I U 1191/2023, v kateri se presoja ta zakonitost. V primeru tožnikovega uspeha v tej zadevi bi namreč znova prišlo do prej omenjenega učinka njegove vloge po ZIUPRPK, namreč do ex lege podaljšanja rudarske pravice in koncesije.

5. Poleg tega je tožnik po presoji Upravnega sodišča izkazal težko popravljivo škodo, ki mu grozi v primeru izvršitve izpodbijane inšpekcijske odločbe. Izvajanje rudarskih del v kamnolomu ... je namreč njegova pretežna dejavnost, s prodajo odminiranega materiala je do 30. 4. 2023 ustvaril 96,5 % vseh poslovnih prihodkov. Opustitev rudarjenja v kamnolomu bi lahko privedla do prenehanja tožnikovega poslovanja, odpuščanj, izgube partnerjev, prodaje obremenjenih nepremičnin in ogrožanja preživljanja tožnikovih mladoletnih vnukov in otroka. V zvezi z javnim interesom je Upravno sodišče ugotovilo, da ta ne bo pomembno prizadet, to oceno je namreč v zvezi s podaljšanjem pravic po ZIUPRPK opravil že zakonodajalec, poleg tega tožnik trdi, da obratuje v skladu s predpisi in ustreznimi dokumenti, toženka pa ni prerekala njegovih trditev, da rudarjenje ne povzroča negativnih vplivov na vode. Iz vseh navedenih razlogov je Upravno sodišče predlogu ugodilo v delu, ki se nanaša na tožnika (ne pa tudi na A., d. o. o.).

6. Zoper izpodbijani sklep je toženka (v nadaljevanju pritožnica) vložila pritožbo. Navaja razloge, iz katerih tožnik ni upravičen do podaljšanja niti po ZRud-1 niti po ZIUPRPK, zaradi česar ne more uspeti v nobenem od odprtih upravnih sporov. Poleg tega je tožnikovo koncesijsko razmerje prenehalo že zaradi poteka časa, kar vse pomeni, da je rudarska dela opravljal brez veljavne koncesije. Meni, da je tožnikovo pričakovanje podaljšanja koncesijskega razmerja le pričakovanje, za katero še ni gotovo, ali se bo sploh uresničilo, Upravno sodišče pa z izdajo začasne odredbe dopušča nezakonito rudarsko delo. Opozarja, da ima tožnik na voljo tudi več zakonitih možnosti za nadaljevanje svoje dejavnosti in s tem za zmanjšanje grozeče škode.

7. Glede javnega interesa poudarja, da bo z nadaljnjim izkoriščanjem kamnoloma prišlo do negativnih vplivov na podzemno vodo, ki obstajajo že zdaj, s povečanjem izkoriščanja pa bodo še večji. Nesorazmerna škoda bo povzročena tudi okoliškim prebivalcem. Poleg tega bi se tožnik s tem, da bi v času trajanja upravnega spora še vedno izvajal rudarska dela, izognil tudi plačilu koncesije.

8. Zatrjuje, da se je Upravno sodišče napačno sklicevalo na sklep Vrhovnega sodišča I Up 180/2024 in pojasnjuje, zakaj je bila odločitev Vrhovnega sodišča z vidika obravnavanega primera napačna. Ker tožnik vse do vložitve obravnavane pritožbe ni vložil ne vloge za popolno in trajno opustitev izvajanja rudarskih del, ne vloge za pridobitev nove rudarske pravice, toženka sklepa, da skuša s pravnimi sredstvi doseči le nadaljnje opravljanje gospodarske dejavnosti, kar ni namen sodnega varstva oziroma začasne odredbe.

9. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi.

10. Tožnik v odgovoru na pritožbo trdi, da pritožnica nima pravnega interesa za pritožbo zoper izpodbijani sklep in nasprotuje njeni trditvi, da je Vrhovno sodišče v zadevi I Up 180/2024 odločilo napačno. Meni, da je pritožničina razlaga o tem, da niso izpolnjeni pogoji za podaljšanje koncesije po ZRud-1, napačna, in navaja razloge, zakaj je upravičen do rednega podaljšanja. Glede onesnaževanja poudarja, da ga ni, obsega izkoriščanja kamnoloma pa ne namerava širiti. Zatrjuje še, da je ureditev po ZIUPRPK neustavna - načelo enakosti pred zakonom naj bi bilo kršeno, ker neenako obravnava pravne subjekte, o vlogah katerih za redno podaljšanje rudarskega dovoljenja je bilo do uveljavitve zakona že dokončno odločeno, in tiste, katerih vloge še niso bile dokončno rešene. Glede plačila koncesije navaja, da plačuje vse zneske koncesnine, ki so mu naloženi, ni pa odgovoren za to, da pritožnica za leto 2023 ni izdala odločbe o tem.

11. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbo kot neutemeljeno zavrne in potrdi izpodbijani sklep. Odgovoru na pritožbo prilaga tudi stroškovnik.

13. Pravna podlaga za odločanje o zahtevi za začasno odredbo v upravnem sporu je 32. člen ZUS-1. Po drugem odstavku tega člena sodišče izda začasno odredbo, če bi se z izvršitvijo izpodbijanega akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi.

14. To - jezikovno in pomensko povsem jasno - zakonsko besedilo predpisuje za izdajo začasne odredbe le en temeljni pogoj, namreč nevarnost nastanka težko popravljive škode zaradi izvršitve izpodbijanega akta. Sodna praksa je iz te in nekaterih nadaljnjih zakonskih določb izpeljala še več nadaljnjih pravil, med katera pa v nobenem primeru ne spada dolžnost izkazovanja oziroma preizkusa verjetnosti uspeha v sporu.

Edini kontekst, v katerem v tej fazi postopka pride do kakršnega koli vsebinskega preizkusa tožbe, je predhodni preizkus po 36. členu ZUS-1, v katerem sodišče preveri obstoj procesnih predpostavk. Ker je za odločanje o začasni odredbi smiselno potrebna tožba, ki je sposobna za obravnavanje,

je sodišče dolžno ta preizkus opraviti še pred odločanjem o začasni odredbi. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, je Upravno sodišče ta preizkus tudi res opravilo, toženka pa njegovih ugotovitev v ničemer ne izpodbija.

15. V obravnavani zadevi je sporna zakonitost inšpekcijske odločbe, ki temelji na ugotovitvi, da tožnik nima zakonite podlage za izkoriščanje mineralnih surovin. Ali je ta ugotovitev pravilna, je odvisno od izida dveh ločenih, že prej začetih upravnih sporov, kar navajajo tudi stranke v postopku. Vendar pa to pomeni, da pritožnica z obširnimi navedbami o tem, da tožnik v omenjenih upravnih sporih ne more uspeti, uveljavlja prav (ne)verjetnost tožnikovega uspeha v tem sporu, ki je neposredno odvisen od izida obeh prej začetih upravnih sporov. Kot je bilo obrazloženo, po zakonski ureditvi verjetnost uspeha v sporu ni pogoj za izdajo začasne odredbe, zato pritožnica z navedbami v tej smeri ne more uspeti.

16. Vrhovno sodišče se strinja s stališčem Upravnega sodišča, da neposredna prepoved nadaljnjega tožnikovega izkoriščanja mineralnih surovin izhaja iz izreka inšpekcijske odločbe, ki je predmet tega upravnega spora. Ker zatrjevana grozeča škoda izvira prav iz prepovedi nadaljnjega dela, je po presoji Vrhovnega sodišča jasno izkazana tudi vzročna zveza

med izvršitvijo izpodbijanega akta in grozečo škodo, ne glede na morebitne vsebinske povezave tega upravnega spora s prej omenjenima, predhodno začetima upravnima sporoma.

17. V zvezi z razlogi Upravnega sodišča, ki se nanašajo na izkazanost grozeče škode, pritožnica že od začetka postopka navaja, da bi tožnik lahko posledice upravnih postopkov, ki jih zdaj uveljavlja kot škodo, pričakoval in jim ustrezno prilagodil svoje poslovanje. Upravno sodišče se je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa do teh pritožničinih navedb določno opredelilo, pritožnica pa njegovih razlogov ne izpodbija z ničemer razen s ponovitvijo svojih navedb. Vrhovno sodišče tako nima nobene podlage za vsebinski preizkus teh razlogov, zato lahko le na povsem splošni ravni ugotovi, da so jasni, logični in popolni.

18. Vse ostale pritožbene navedbe v zvezi z uveljavljano škodo pritožnica navaja šele v pritožbi, ne da bi navedla, zakaj tega ni mogla storiti že prej. To pomeni, da gre za nedovoljene pritožbene novote.

Enako velja tudi za vse pritožničine navedbe v zvezi z okoliščinami, ki se nanašajo na varstvo javnega interesa. V tem pogledu Vrhovno sodišče še posebej opozarja, da so bile tožnikove navedbe o (ne)prizadetosti javnega interesa v primeru izdaje začasne odredbe že od začetka postopka povsem jasne in določne, tako da ni bilo prav nobenega razloga, da jim pritožnica ne bi mogla nasprotovati že v odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe. Tega ni storila, tako da izpodbijani sklep v tem pogledu izrecno temelji na neizpodbijanih navedbah tožnika. V skladu z navedeno določbo ZUS-1 in povsem ustaljeno sodno prakso pritožnica svoje pasivnosti v predhodnem postopku ne more popraviti v postopku s pritožbo.

19. Kot je bilo že omenjeno, dogajanje v drugih upravnih sporih (razen njihovega pravnomočnega zaključka) niti ne more vplivati na odločitev v tej zadevi, Vrhovno sodišče pa zaradi jasnosti vendarle dodaja še, da odloča na podlagi zakona, navedb strank v tem sporu in predloženega procesnega gradiva. Pritožničino sklicevanje na odločitev o zahtevi za izdajo začasne odredbe v drugi zadevi, čeprav se nanaša na eno od prej omenjenih, povezanih zadev in na "isti pridobivalni prostor", je zato samo zase povsem brezpredmetno, enako kot njene trditve, da je materialnopravno naziranje Vrhovnega sodišča v (sicer povsem nepovezanem) upravnem sporu, na katerega se sklicuje Upravno sodišče, napačno, ker ne upošteva dejstev iz upravne prakse, ki pa jih pritožnica v dosedanjem postopku niti ni navedla.

20. Podobno velja tudi za pritožničino trditev, da Upravno sodišče z izdajo začasne odredbe dopušča "nezakonita rudarska dela". Zakonitost tožnikovega dela je namreč glavna stvar v tem upravnem sporu in ne - kot je bilo že obrazloženo - predmet odločanja o zahtevi za izdajo začasne odredbe. Pritožnica bo tako argumente za svoje stališče o nezakonitosti tožnikovih rudarskih del lahko uveljavljala v postopku odločanja o glavni stvari, kolikor je zadeva nujna pa lahko Upravnemu sodišču predlaga njeno prednostno reševanje.

21. Glede na vse navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje, saj je ugotovilo, da niso podani razlogi, ki jih uveljavlja pritožnica, niti razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti.

22. Stroški začasne odredbe so del stroškov celotnega postopka, zato je Vrhovno sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa (prvi odstavek 151. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

V tem se ureditev začasne odredbe v upravnem sporu bistveno razlikuje od civilnopravne ureditve; prim. prvi odstavek 270. člena Zakona o izvršbi in zavarovanju.

Prim. npr. sklepa VSRS I Up 166/2019 z dne 9. 10. 2019 in I Up 136/2022 z dne 18. 7. 2022.

Prim. npr. sklepe VSRS I Up 85/2020 z dne 5. 8. 2020, I Up 213/2023 z dne 17. 8. 2023, I Up 209/2024 z dne 27. 8. 2024.

74. člen ZUS-1, prim. tudi sklep VSRS I Up 85/2020 z dne 5. 8. 2020.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.