VSRS Sklep I Up 38/2023
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2023-03-01

UPRS (zunanji oddelek v Celju) IV U 12/2023

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), dr. Erik Kerševan

začasna odredba ZUS-1 - posredovanje delovne sile - težko popravljiva škoda - neprerekane navedbe - neprerekana dejstva - ugoditev pritožbi - izdaja začasne odredbe

Neprerekana dejstva se štejejo za dokazana ter se stranka v upravnem sporu pri odločanju o začasni odredbi in tudi v pritožbi zoper odločitev o zahtevi za izdajo začasne odredbe ni dolžna soočati s sklepanji o dejstvih in okoliščinah, ki jih na lastno pobudo oblikuje sodišče prve stopnje.

Pritožnica je s svojimi navedbami zadostila tudi standardu težko popravljive škode. S potrebno stopnjo verjetnosti je namreč izkazala nevarnost prenehanja poslovanja zaradi izvršitve izpodbijanega akta, s katerim ji je bilo odvzeto dovoljenje za opravljanje bistvenega dela njene dejavnosti (to je zagotavljanja dela delavcev uporabniku).

Toženka je z navedbami v odgovoruna predlagano začasno odredbo utemeljila javni interes za zakonsko ureditev, ki je bila podlaga za odvzem dovoljenja pritožnici, ne pa, da bo z odložitvijo učinkov izpodbijane odločbe za določen čas nesorazmerno poseženo v javno korist. Toženka namreč ni navedla nobenih konkretnih okoliščin, ki bi kazale na nujnost, da se izpodbijana odločba v obravnavani zadevi izvrši že pred pravnomočnostjo odločitve o njeni zakonitosti.

I. Pritožbi se ugodi in se sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Celju, IV U 12/2023-9 z dne 1. 2. 2023 v I. točki izreka spremeni tako, da se zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodi in se izvršitev odločbe Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, št. 11002-4/2023-1 z dne 9. 1. 2023, odloži do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu, v preostalem se zahteva za izdajo začasne odredbe zavrne.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Tožnica (gospodarska družba) je vložila tožbo zoper odločbo Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, št. 11002-4/2023-1 z dne 9. 1. 2023. S to odločbo je navedeni organ tožnici odvzel dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in jo izbrisal iz registra domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku (1. točka izreka) ter odločil, da lahko po poteku treh let od dneva dokončnosti te odločbe ponovno pridobi dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku, na podlagi katerega se vpiše v register (2. točka izreka).

2. Ob vložitvi tožbe je tožnica predlagala izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče zadrži izvršitev izpodbijane odločbe do poteka 30 dni po pravnomočnosti odločitve v upravnem sporu, kar je sodišče s sklepom zavrnilo (I. točka izreka), odločitev o stroških pa pridržalo za končno odločitev (II. točka izreka). V obrazložitvi je med drugim navedlo, da tožnica za izdajo začasne odredbe ni izkazala verjetnosti nastanka težko popravljive škode. V potrditev svojih navedb je sicer predložila izkaz poslovnega izida za obdobje od 1. 1. do 31. 12. 2021, iz katerega izhaja, da je imela v tem obdobju 890.228,04 EUR čistih prihodkov od prodaje, ne pa tudi, da predstavlja pretežni del njene dejavnosti dejavnost iz naslova podeljenega dovoljenja za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku. Tako ni izkazala, da bi zaradi izpodbijane odločbe (in posledično izgube posla za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku) dejansko prenehala opravljati svojo (glavno) dejavnost, zaradi česar bi ji npr. grozila nelikvidnost in posledično stečaj in njeno prenehanje. Tožnica ni izkazala težko popravljive škode niti z navedbami o devetnajstih delavcih, ki bodo zaradi uveljavitve izpodbijanega akta izgubili zaposlitev, saj bo ta nastala kvečjemu njim. Zaključilo je, da tožnica trditve, da ji bo zaradi izpodbijane odločbe nastala težko popravljiva škoda, z okoliščinami in dokazi, ki jih je navedla, ni izkazala, sodišče pa je tudi ni pozivalo k dopolnitvi predloga za izdajo začasne odredbe v opisani smeri, saj glede na naravo postopka odločanja in vezanosti na kratek rok za sprejem odločitve od sodišča ni mogoče zahtevati pošiljanja vloge v dopolnitev ali izvajanje dokazov, ki naj bi potrdili zgolj zatrjevan nastanek težko popravljive škode.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in ugodi njenemu predlogu za izdajo začasne odredbe, podrejeno, naj izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje, v vsakem primeru pa toženki naloži plačilo stroškov postopka. Med drugim navaja, da je že iz njene firme evidentno, da je posredovanje delovne sile njena glavna dejavnost. Sklicuje se na stališče, ki ga je Vrhovno sodišče glede pravnega standarda težko popravljive škode na področju davčnega prava sprejelo v sklepu I Up 109/2022. Poudarja, da je stališče sodne prakse, da materialne škode (razen v primeru obstoja kvalifikatornih okoliščin) ni moč šteti za težko popravljivo, arbitrarno ter predstavlja poseg v ustavno zagotovljeno pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave RS. Poleg tega je sodišče zmotno ugotovilo dejansko stanje, saj toženka navedb iz predloga za izdajo začasne odredbe ni prerekala, zaradi česar se v njem navedena dejstva skladno z ustaljeno presojo Vrhovnega sodišča (prim. sklep I Up 95/2020) štejejo za priznana. Uspeh pritožbe je zato odvisen le od odgovora na vprašanje, ali navedena dejstva in okoliščine zadostijo standardu težko popravljive škode, o čemer v izpodbijanem sklepu ni obrazložitve. Opozarja še na stališče iz sklepa Vrhovnega sodišča I Up 247/2021, da zadostuje, da stranka s stopnjo verjetnosti izkaže, da je grozeči stečaj ali nevarnost skorajšnjega prenehanja poslovanja neposredna posledica izvršitve izpodbijanega akta.

6. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

7. Zakon ne določa, kakšno škodo je mogoče šteti za težko popravljivo v smislu navedene zakonske določbe. V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča je upoštevna škoda, ki je resna in neposredno grozi tožniku, začasno pa jo je mogoče odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora že v sami zahtevi konkretno navesti okoliščine in dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in obliko ter obseg škode, ter pojasniti, zakaj je ta škoda zanjo težko popravljiva, za vse navedeno pa predložiti tudi dokaze. Na stranki je torej trditveno in dokazno breme.

8. Pritožnica utemeljeno navaja, da toženka njenim dejanskim navedbam iz predloga za izdajo začasne odredbe ni nasprotovala.

Tej trditvi toženka niti ne oporeka, saj odgovora na pritožbo ni vložila, iz njenega odgovora na zahtevo za izdajo začasne odredbe pa je razvidno le nekonkretizirano nestrinjanje z navedbami pritožnice na način, da „prereka vse navedbe v predlogu“. V takem primeru se skladno z določbo drugega odstavka 214. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 dejstva, ki jih stranka ne zanika, ali jih zanika brez navajanja razlogov, štejejo za priznana, razen če namen zanikanja teh dejstev izhaja iz siceršnjih navedb stranke.

9. Navedena določba ZPP torej od stranke zahteva, da na konkretne navedbe nasprotne stranke odgovori s konkretnimi navedbami, kar v obravnavani zadevi ni podano. Zaradi neprerekanih dejstev pa je bila tudi nadaljnja analiza pritožničinih trditev v izpodbijanem sklepu nepotrebna. Neprerekana dejstva se namreč štejejo za dokazana ter se stranka v upravnem sporu pri odločanju o začasni odredbi in tudi v pritožbi zoper odločitev o zahtevi za izdajo začasne odredbe ni dolžna soočati s sklepanji o dejstvih in okoliščinah, ki jih na lastno pobudo oblikuje sodišče prve stopnje.

V obravnavani zadevi je zato ob sprejemanju navedenih dejstev kot resničnih utemeljen pritožbeni razlog zmotne ugotovitve dejanskega stanja.

10. Pritožnica je s svojimi navedbami zadostila tudi standardu težko popravljive škode. V predlogu za izdajo začasne odredbe je namreč težko popravljivo škodo utemeljevala z nezmožnostjo opravljanja dejavnosti, v okviru katere ustvarja pretežni del svojih prihodkov, izguba tega posla pa posledično pomeni prenehanje opravljanja dejavnosti. Smiselno torej zatrjuje več kot nastanek nastanek gole materialne škode, glede katere je Vrhovno sodišče v svoji presoji že sprejelo, da je od okoliščin primera odvisno, ali materialna škoda lahko pomeni težko popravljivo škodo, poleg tega pa tudi, da gre za upoštevno škodo, če je verjetno izkazan poseg v opravljanje dejavnosti, ki bi tožečo stranko pomembno prizadeval.

Pri tem je Vrhovno sodišče posebej izpostavilo, na kar opozarja tudi pritožba, da za izdajo začasne odredbe v takem primeru ni treba, da bi družba že prenehala s poslovanjem oziroma bi bil stečaj že uveden, saj bi bila s tem nepopravljiva škoda dejansko že povzročena. Zadostuje, da stranka s stopnjo verjetnosti izkaže, da je grozeči stečaj ali nevarnost skorajšnjega prenehanja poslovanja neposredna posledica (izvršitve) akta, ki ga izpodbija s tožbo v upravnem sporu. Po presoji Vrhovnega sodišča je pritožnica navedeno nevarnost prenehanja poslovanja zaradi izvršitve izpodbijanega akta, s katerim ji je bilo odvzeto dovoljenje za opravljanje bistvenega dela njene dejavnosti (to je zagotavljanja dela delavcev uporabniku), izkazala s potrebno stopnjo verjetnosti, s čimer je izkazan tudi prvi pogoj za izdajo začasne odredbe iz 32. člena ZUS-1.

11. V skladu z drugim odstavkom 32. člena ZUS-1 pa je dolžno sodišče pri izdaji začasne odredbe skladno z načelom sorazmernosti ugotavljati tudi prizadetost javne koristi in koristi nasprotne stranke. Toženka je v odgovoru na predlagano začasno odredbo navedla, da „ZUTD sankcionira kršitve zakonodaje z odvzemom dovoljenja za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in z izbrisom iz registra. S tem se zavaruje interes javnosti in interes tožene stranke, saj delodajalci za zagotavljanje, katerim je tožena stranka izdala dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in jih posledično vpisala v register ne smejo kršiti zakonodaje. Gre za zelo občutljivo dejavnosti, pri opravljanju katere prihaja do zelo veliko kršitev pravic delavcev, kar terja takojšnje ukrepanje ob vsaki kršitvi. V interesu tožene stranke je, da delodajalci za zagotavljanje dela, pri katerih se ugotovi kršitev zakonodaje, navedene dejavnosti ne opravljajo več. Tožena stranka vztraja pri navedbah, ki izhajajo iz odločbe o odvzemu dovoljenja za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in izbrisa iz registra, in sicer, da tožeča stranka v skladu z zakonskimi določbami zaključi z opravljanjem dejavnosti.“ Ob tem je še dodala, da „javna korist terja dosledno spoštovanje zakonodaje in zato tožena stranka nasprotuje predlogu za izdajo začasne odredbe za odložitev izvršitve odločbe št. 11002-4/2023-1 z dne 9. 1. 2023. Tožeča stranka kot pravni subjekt, ki deluje na trgu, je primorana spoštovani zakonodajo in sama nosi vse posledice nespoštovanja le-te. Glede na navedeno, tožena stranka meni, da niso podani razlogi za izdajo začasne odredbe.“

12. Po presoji Vrhovnega sodišča toženka s temi navedbami utemeljuje javni interes za zakonsko ureditev, ki je bila podlaga za odvzem dovoljenja pritožnici, ne pa, da bo z odložitvijo učinkov izpodbijane odločbe za določen čas nesorazmerno poseženo v javno korist. Toženka namreč ni navedla nobenih konkretnih okoliščin, ki bi kazale na nujnost, da se izpodbijana odločba v obravnavani zadevi izvrši že pred pravnomočnostjo odločitve o njeni zakonitosti. Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da v postopku ne sodeluje stranka z nasprotnim interesom, v korist katere bi izdana začasna odredba lahko posegala.

13. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 1. točke tretjega odstavka 80. člena ZUS-1 v povezavi z 82. členom ZUS-1 pritožničini pritožbi ugodilo in izdalo začasno odredbo, s katero je izvršitev izpodbijane odločbe odložilo do izdaje pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu, v preostalem delu (zadržanje za čas po pravnomočnosti) pa je predlog zavrnilo.

14. Ker so stroški začasne odredbe del stroškov celotnega postopka, je Vrhovno sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa (prvi odstavek 151. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Gre za navedbe: da pretežni del svojih prihodkov ustvarja iz naslova podeljenega dovoljenja za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku; da je v letu 2021 ustvarila za 890.228,04 EUR prihodkov; da izvršitev izpodbijanega akta predstavlja izgubo posla in posledično prenehanje opravljanja dejavnosti, kar nedvomno predstavlja težko popravljivo škodo v smislu določbe drugega odstavka 32. člena ZUS-1; da zaposluje 19 delavcev, ki bodo zaradi izpodbijane odločbe izgubili zaposlitev.

Prim. sklepa Vrhovnega sodišča RS I Up 174/2018 z dne 18. 9. 2018 in I Up 95/2020 z dne 7. 8. 2020.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 247/2021 z dne 23. 12. 2021.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 214, 214/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.