VSRS Sklep I Up 118/2023
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2023-10-04

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Andrej Kmecl

zavrženje tožbe - pravni interes - ustavitev inšpekcijskega postopka - prostovoljna izpolnitev obveznosti - zavrnitev pritožbe - prevzem odpadne embalaže

Pravilna je presoja sodišča prve stopnje o neizkazanem pravnem interesu za ta upravni spor. Ker je pritožnik v tožbi predlagal odpravo izpodbijanega sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka (med drugim zato, ker v izreku ni bilo ugotovljeno, da je kršil predpise, je pa to organ navajal v obrazložitvi), bi uspeh s tožbo pritožnika dejansko ponovno vzpostavil za inšpekcijskega zavezanca in s tem naslovnika morebitnih obveznosti. Tudi ta postopek pa bi se lahko končal le z ustavitvijo ali z izrekom inšpekcijskega ukrepa.

Presoja zakonitosti inšpekcijskega ukrepa je bila opravljena že z odločitvijo upravnega organa druge stopnje, ki je pritožnikovii pritožbi ugodil in inšpekcijsko odločbo odpravil, zadevo pa vrnil v ponovni postopek. Zaradi pravnih učinkov odprave inšpekcijske odločbe (ex tunc učinki), ki pomenijo vzpostavitev položaja pred naložitvijo inšpekcijskih ukrepov z upravnim aktom, sodno varstvo ne samo da ni bilo potrebno, to ob odsotnosti upravnega akta, s katerim bi bilo odločeno o pritožnikovih obveznostih inšpekcijskega zavezanca z naložitvijo ukrepov, glede na določbo prvega odstavka 2. člena ZUS-1 tudi ne bi bilo dopustno.

V obravnavani zadevi pritožnikov prevzem dodatne količine odpadne embalaže z vidika ponovno odprtega upravnega postopka na prvi stopnji (kot posledice odpravljene inšpekcijske odločbe) ni pomenil drugega kot novo okoliščino, ki jo je moral upravni organ upoštevati pri odločanju, ali je podana kršitev zakona in s tem podlaga za naložitev inšpekcijskih ukrepov pritožniku v ponovljenem postopku. Za to presojo pa ni bistveno, zaradi katerih razlogov je pritožnik prevzel dodatno odpadno embalažo, in tudi ne, ali je inšpekcijski organ ravnanje razumel kot odpravo kršitve iz inšpekcijske odločbe, čeprav je bila slednja tedaj že odpravljena. Pomembno je, da je zaradi prevzema dodatnih količin po oceni inšpekcijskega organa odpadel razlog za vodenje postopka po uradni dolžnosti z namenom varstva javnega interesa, ki se v inšpekcijskih postopkih uresničuje z izrekanjem ukrepov za odpravo protipravnega stanja

Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, vloženo zoper sklep Inšpektorata RS za okolje in prostor, območne enote Ljubljana, št. 06182-1900/2019-24 z dne 27. 11. 2019 (v zvezi z odločbo Ministrstva za okolje in prostor, št. 0613-45/2019-2550-10 z dne 19. 5. 2021). Prvostopenjski upravni organ je z navedenim sklepom ustavil inšpekcijski postopek zoper tožnika, ki ga je vodil zaradi premalo prevzete mešane odpadne embalaže v obdobju od 1. 4. do 30. 6. 2019.

2. V obrazložitvi sklepa o zavrženju tožbe je sodišče pomanjkanje tožnikovega pravnega interesa za izpodbijanje sklepa toženke utemeljilo s stališči Vrhovnega sodišča v zadevah X Ips 30/2017, I Up 107/2022, I Up 27/2021 in I Up 119/2021 o učinkih ustavitve inšpekcijskega postopka. Kot neupoštevne je zavrnilo tožbene navedbe, da bi morala biti v obravnavanem sklepu o ustavitvi postopka ugotovljena kršitev predpisa.

3. Tožnik je zoper navedeni sklep vložil pritožbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka upravnega spora in zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in zadevo vrne prvostopenjskemu sodišču v ponovno odločanje z napotkom, da je tožba dopustna in jo je treba vsebinsko obravnavati.

6. V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča je pravni interes za upravni spor podan, če bi morebitni uspeh s tožbo pomenil za tožnika določeno pravno korist na način, da lahko privede do izboljšanja njegovega pravnega položaja, to je položaja, o katerem je bilo odločeno z izpodbijanim upravnim aktom. Ker se obravnavani primer nanaša na pritožnikov položaj inšpekcijskega zavezanca v postopku, v katerem je mogoče naložiti ukrepe za odpravo ugotovljenih kršitev, se z upoštevanjem navedenega presoja tudi njegov pravni interes. S tem v zvezi je Vrhovno sodišče tudi že pojasnilo, da sklep o ustavitvi postopka ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb ter ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Ob izdaji navedenega sklepa ostane pravna situacija nespremenjena, saj inšpektor ne poseže v pravni položaj zavezanca in drugih oseb in v izreku tega sklepa ničesar ne ugotavlja, niti ne nalaga in tudi ne zavrača kakšnega zahtevka.

7. Upoštevaje navedeno je pravilna presoja sodišča prve stopnje o neizkazanem pravnem interesu za ta upravni spor. Ker je pritožnik v tožbi predlagal odpravo izpodbijanega sklepa (med drugim zato, ker v izreku ni bilo ugotovljeno, da je kršil predpise, je pa to organ navajal v obrazložitvi), bi uspeh s tožbo pritožnika dejansko ponovno vzpostavil za inšpekcijskega zavezanca in s tem naslovnika morebitnih obveznosti. Tudi ta postopek pa bi se lahko končal le z ustavitvijo ali z izrekom inšpekcijskega ukrepa.

8. Bistvo obravnavane pritožbe so navedbe, s katerimi pritožnik skuša doseči drugačno pravno obravnavo svojega primera in razumevanja pravnega interesa, uveljavljenega v dosedanji upravnosodni praksi. Tako šteje za pomembno, da je bil sporni sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka izdan v ponovljenem postopku, to je po tem, ko je pritožbeni upravni organ odpravil inšpekcijsko odločbo z dne 20. 8. 2019, in po tem, ko je že izpolnil obveznosti iz odpravljene inšpekcijske odločbe, saj za to odločitev še ni vedel. Pritožbeni akt mu je bil namreč vročen po opravljenem prevzemu dodatne odpadne embalaže in torej svoje obveznosti ni izpolnil prostovoljno, saj ga je k temu silila inšpekcijska odločba. Izpostavlja, da je inšpektorat nato ustavil postopek s sklepom, v obrazložitvi pa ugotovil obstoj kršitve na njegovi strani, ki naj bi bila odpravljena z izvršitvijo inšpekcijske odločbe z dne 20. 8. 2019, torej z izvršitvijo inšpekcijskega ukrepa. Trdi, da pomeni v teh okoliščinah odrečeno sodno varstvo poseg v njegovo pravico do enakosti pred zakonom in do poštenega sodnega varstva (22. in 23. člena Ustave), saj mu je odvzeta možnost, da kot stranka v okviru postopka, ki se je zoper njega začel po uradni dolžnosti, doseže dokončno in pravnomočno odločitev ter presojo zakonitosti naloženih ukrepov.

9. Pritožnik z navedenim ne more utemeljiti pravnega interesa. Ne drži namreč, da je stranki v podobnih položajih, kot je njegov, onemogočeno doseči presojo zakonitosti naloženih ukrepov. Pritožnik prezre, da je bila ta presoja v njegovem primeru opravljena že z odločitvijo upravnega organa druge stopnje, ki je njegovi pritožbi ugodil in inšpekcijsko odločbo odpravil, zadevo pa vrnil v ponovni postopek. Zaradi pravnih učinkov odprave inšpekcijske odločbe (ex tunc učinki), ki pomenijo vzpostavitev položaja pred naložitvijo inšpekcijskih ukrepov z upravnim aktom, sodno varstvo ne samo da ni bilo potrebno, to ob odsotnosti upravnega akta, s katerim bi bilo odločeno o pritožnikovih obveznostih inšpekcijskega zavezanca z naložitvijo ukrepov, glede na določbo prvega odstavka 2. člena ZUS-1

10. Kot je pritožniku pojasnilo že sodišče prve stopnje z navedbo stališča Vrhovnega sodišča iz zadeve I Up 107/2020, je bistvo inšpekcijskega nadzora izrekanje inšpekcijskih ukrepov za vzpostavitev zakonitega stanja, ne pa golo ugotavljanje kršitev zakona, čeprav te ne zahtevajo naložitve inšpekcijskih ukrepov. V obravnavani zadevi zato pritožnikov prevzem dodatne količine odpadne embalaže z vidika ponovno odprtega upravnega postopka na prvi stopnji (kot posledice odpravljene inšpekcijske odločbe) ni pomenil drugega kot novo okoliščino, ki jo je moral upravni organ upoštevati pri odločanju, ali je podana kršitev zakona in s tem podlaga za naložitev inšpekcijskih ukrepov pritožniku v ponovljenem postopku. Za to presojo pa ni bistveno, zaradi katerih razlogov je pritožnik prevzel dodatno odpadno embalažo, in tudi ne, ali je inšpekcijski organ ravnanje razumel kot odpravo kršitve iz inšpekcijske odločbe, čeprav je bila slednja tedaj že odpravljena. Pomembno je, da je zaradi prevzema dodatnih količin po oceni inšpekcijskega organa odpadel razlog za vodenje postopka po uradni dolžnosti z namenom varstva javnega interesa, ki se v inšpekcijskih postopkih uresničuje z izrekanjem ukrepov za odpravo protipravnega stanja.

Vrhovno sodišče zato zavrača pritožbeno navedbo, da je bil sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka le navidezno procesni sklep, ker naj bi bilo z njim odločeno o pritožnikovi kršitvi postopka.

11. Ker za odločitev ni bistveno, se Vrhovno sodišče ne opredeljuje do v pritožbi izpostavljene navedbe iz izpodbijanega sklepa, da naj bi bilo sodno varstvo omogočeno v primerih iz upravne prakse, ko inšpekcijski organi zavezancu naložijo obveznost, obenem pa tudi ugotovijo, da jo je že izvršil. Pritožnik si namreč ne prizadeva za izrek inšpekcijskega ukrepa, pač pa je zanj sporno, da je toženka v obrazložitvi sklepa o ustavitvi postopka navajala njegovo kršitev, ki da je bila odpravljena s prevzemom dodatne embalaže. Ali in kakšen pomen bo imela ta navedba v obrazložitvi ob dejstvu odpravljene inšpekcijske odločbe za pritožnikove nadaljnje postopke, ki jih namerava sprožiti (navaja, da ima v skladu s prvim odstavkom 281. člena ZUP pravico zahtevati od države odpravo pravnih posledic in povračilo škode, ki mu je nastala z nezakonito naložitvijo prevzema odpadne komunalne embalaže), je stvar teh postopkov in s tem povezanega sodnega varstva, ne pa pravnega interesa za upravni spor. Kot razloženo, je ta neločljivo povezan z vsebino odločitve upravnega organa, o kateri je bilo odločeno v izreku spornega akta, in njenem vplivu na strankin pravni položaj, ne pa s koristmi, ki bi jih imel pritožnik v morebitnih drugih postopkih, če bi bilo že v upravnem sporu ugotovljeno, da je bilo njegovo delovanje zakonito tudi brez prevzema dodatne odpadne embalaže. Z vidika upravnega spora pomenijo te navedbe utemeljevanje dejanskega in ne pravnega interesa.

12. Glede na navedeno in ker ostale pritožbene navedbe niso relevantne, podani pa niso niti razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

Sklep I Up 142/2021 z dne 13. 10. 2021, 12. točka obrazložitve.

V skladu z navedeno določbo sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon.

Vrhovno sodišče je v sodbi X Ips 30/2017 z dne 11. 6. 2019 navedlo, da sklep o ustavitvi postopka pomeni, da zavezancu ni mogoče naložiti obveznosti, implicitno torej, da niso podana dejstva, ki bi utemeljevala izdajo upravne (inšpekcijske) odločbe in naložitev obveznosti stranki v skladu z zakonom (20. točka obrazložitve).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.