VSRS Sklep Cp 20/2023
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2023-05-24

Karmen Iglič Stroligo (preds.), dr. Mateja Končina Peternel (poroč.), dr. Ana Božič Penko

denacionalizacija - odškodnina zaradi nemožnosti uporabe denacionaliziranega premoženja - zavezanec za plačilo odškodnine - pravna praznina - predlog za prekinitev postopka - pobuda stranke za oceno ustavnosti - metode razlage - analogija - zavrnitev predloga - zavrnitev pritožbe

Toženka sama zatrjuje, da je možnih več razlag drugega odstavka 72. člena ZDen glede vprašanja, kdo je zavezanec za plačilo nadomestila za neuporabo podržavljene nepremičnine. Torej ne zatrjuje, da pravne praznine v konkretnem primeru sploh ni mogoče zapolniti z razlago. Soglaša tudi, da je razlaga sodišč ustaljena in enotna, torej ne gre za primer, ko sodišča ne bi mogla priti do enotne razlage zakona. Toženka tudi ne trdi, da bi bila možna le taka razlaga določbe, ki bi bila neskladna z Ustavo. Vse navedeno potrjuje pravilnost ocene sodišča druge stopnje, da ne gre za protiustavno pravno praznino.

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II. Odločitev o stroških postopka v zvezi s pritožbo se pridrži za končno odločbo.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 72. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen) ugodilo tožbenem zahtevku tožnikov za plačilo nadomestila zaradi nemožnosti uporabe podržavljenih nepremičnin. Zoper odločitev sodišča prve stopnje se je pritožila tožena občina in med drugim predlagala, naj pritožbeno sodišče postopek prekine in na podlagi 156. člena Ustave RS (v nadaljevanju Ustava) in 23. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) začne postopek za oceno ustavnosti drugega odstavka 72. člena ZDen. Ta ne določa, kdo je zavezanec za povračilo nadomestila za nezmožnost uporabe nepremičnine, kar po njenem mnenju predstavlja neustavno pravno praznino. Navedla je, da naj bi bil po enotni razlagi sodišč to denacionalizacijski zavezanec, vendar je po njenem mnenju taka razlaga v nasprotju z Ustavo.

2. Sodišče druge stopnje je predlog toženke zavrnilo. Odločilo je, da ne gre za pravno praznino, ki bi jo lahko napolnil z vsebino le zakonodajalec, saj jo lahko z ustavnoskladno uporabo pravil o razlagi pravnih norm napolni tudi sodišče. Zgolj dejstvo, da ta zakonska določba glede vprašanja, kdo je zavezanec za plačilo nadomestila zaradi nemožnosti uporabe denacionaliziranega premoženja, še ni bila predmet presoje pred Ustavnim sodiščem, pa ne zadošča, da bi pritožbeno sodišče vložilo zahtevo za oceno ustavnosti te določbe. Dodalo je tudi, da ni v nasprotju z Ustavo razlaga sodišč, da je zavezanec za plačilo nadomestila zaradi nemožnosti uporabe nepremičnin tisti, ki je zavezanec za vrnitev premoženja v naravi (prvi odstavek 51. člena ZDen), oziroma tisti, ki je kot tak določen v odločbi o denacionalizaciji, saj je ta do pravnomočnosti izdane odločbe pridobival korist od podržavljenih nepremičnin (odločbe Vrhovnega sodišča, opr. št. II Ips 685/2003 z dne 27. 1. 2005, II Ips 68/2007 z dne 3. 6. 2010, II Ips 58/2012 z dne 18. 12. 2014, II Ips 66/2013 z dne 14. 5. 2015 in II Ips 98/2015 z dne 14. 4. 2016).

3. Zoper ta sklep višjega sodišča toženka vlaga pritožbo. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da ugodi njenemu predlogu za prekinitev postopka zaradi ocene ustavnosti drugega odstavka 72. člena ZDen. Podrejeno predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavi ter zadevo vrne v novo odločanje pritožbenemu sodišču.

4. Uvodoma navaja, da je sodna praksa slovenskih sodišč enotna v razlagi drugega odstavka 72. člena glede zavezancev za povračilo izgube denacionalizacijskim upravičencem, meni pa, da takšna razlaga ni ustavno skladna. Zato Vrhovnemu sodišču predlaga, naj uporabi Schumannovo formulo, s katero naj pride do odgovora na vprašanje, ali bi v primeru, če bi zakon izrecno določil vsebino, kot jo uveljavlja Okrožno sodišče v Celju in Višje sodišče v Celju in ki se zavzema za interpretacijo, da iz določila drugega odstavka 72. člena ZDen izhaja, da so zavezanci za povračilo izgube denacionalizacijskim upravičencem denacionalizacijski zavezanci, moralo Ustavno sodišče tak zakon kot neskladen z ustavo razveljaviti. Opozarja, da sodišči s tako razlago posegata v njeno ustavno pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave) in pravico do mirnega uživanja premoženja iz 1. člena Protokola št. 1 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic (v nadaljevanju EKČP). Denacionalizacijski zavezanci nimajo vpliva na tek denacionalizacijskega postopka in zato ne bi smeli nositi bremena povračila škode, ki je v prvi vrsti posledica nerazumno dolgega trajanja denacionalizacijskih postopkov.

5. Toženka meni, da gre za neustavno pravno praznino zato, ker je upoštevaje različne metode razlage določbi 72. člena ZDen mogoče pripisati vsebinsko različne diametralno nasprotne pomene, kar sodiščem dopušča arbitrarno odločanje in pomeni kršitev načela pravne varnosti. V neskladju z načelom delitve oblasti bi bilo, če bi sodniki rednih sodišč in Ustavnega sodišča prevzeli zakonodajne pristojnosti za konkretni primer. Izjema bi bila možna le takrat, ko bi bila v konkretnem primeru z Ustavo skladna le ena zakonska ureditev oziroma, ko bi vsebino zakona lahko izluščili neposredno z razumevanjem besedila. Zgolj dejstvo, da je o določenem materialnem ali procesnem pravnem vprašanju izoblikovana ustaljena in enotna sodna praksa, še ne pomeni, da je to garancija za njeno kakovost ali popolno pravno pravilnost, torej skladnost s formalnimi pravnimi viri, na primer z Ustavo in zakoni. Sledenje takšnim odločitvam lahko predstavlja sodniško samovoljo ali kršenje ustave pri pravnem odločanju, še posebej ob razumevanju, da sodna praksa rednih sodišč ni formalni pravni vir, temveč samo sekundarni, torej neformalni in spoznavni vir, ki nas včasih bolj, včasih manj uspešno oziroma kakovostno vodi k spoznavanju vsebine formalnih pravnih virov, in ki je namenjen enotni razlagi in uporabi prava.

6. Naloga sodišč ni, da ustvarjajo pravo, temveč, da ga razlagajo in uporabljajo v okviru zakonskih in ustavnih možnosti. V sodni veji oblasti imajo v bistvu pravno zavezujočo precedenčno naravo po 110. členu Zakona o sodiščih (v nadaljevanju ZS) le pravna mnenja Občne seje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije v zvezi z vprašanji sodne prakse oziroma enotne uporabe zakonov, ki so zavezujoča za senate Vrhovnega sodišča. So pa redna sodišča dolžna na podlagi tretjega odstavka 3. člena ZS vselej ravnati tako, ko da bi imela pred seboj nedoločno število primerov iste vrste. Čeprav je sodna praksa neformalni vir prava, pa njena uporaba ne sme biti arbitrarna, protiustavna, nepremišljena in nekritična, temveč v vsaki zadevi znova preizkušena z vidika pravne znanosti, predpisov, novih spoznanj pravne znanosti družbenih sprememb itd. Tudi sodna praksa Vrhovnega sodišča nima značaja formalnega pravnega vira, temveč je mogoče tudi argumentirati njeno spremembo ali nepravilnost, kolikor so za to podani tehtni razlogi. Zato ne pomeni, da je lahko uveljavljena sodna praksa Vrhovnega sodišča – ki je utemeljena na kršitvi ustavnih pravic, čeprav je sestavljena iz več razlagalno enakih odločb – absolutno vodilo, ki se ga ne more argumentirano problematizirati. Toženka je pritožbi priložila pravno mnenje o ustavnopravnih vidikih drugega odstavka 72. člena ZDen, ki sta ga za Inštitut za ustavno pravo pripravila dr. Ciril Ribičič in dr. Domen Končan.

7. Sodišče je pritožbo vročilo tožnikom, ki so nanjo odgovorili. Uvodoma opozarjajo, da je pritožbeno sodišče vezano na pritožbene navedbe in bi morebitno dopolnjevanje ali konkretizacija navedb, do katere bi sodišče prišlo preko povzemanja presplošnih navedb pritožnika, pomenilo prekoračitev trditvene podlage pritožnika in kršitev pravice do izjave tožnikov. Navaja, da bo sodišče, če bo pritožbi priloženo pravno mnenje štelo kot del pritožbenih navedb, s tem prekoračilo trditveno podlago tožnice in s kršitvijo načela dispozitivnosti zagrešilo bistveno kršitev določb postopka ter tožeči stranki odvzelo pravico do izjave. Opozarjajo tudi, da je bilo pravno mnenje naročeno in izdelano po željah naročnika in da ni opravičljiv razlog za pritožbeno novoto.

8. V nadaljevanju navajajo, da je v sodni praksi ustaljeno stališče, da je zavezanec za plačilo odškodnine po drugem odstavku 72. člena ZDen tisti, ki je zavezanec za vrnitev nepremičnin v naravi, oziroma tisti, ki je kot tak določen v odločbi o denacionalizaciji. V tej luči je določbo drugega odstavka ZDen presojalo tudi Ustavno sodišče v odločbi U-I-22/99 (točka 7, 11 in 12). Glede na to, da je sodna praksa popolnoma enotna, ne more priti do arbitrarnega odločanja sodišč na podlagi tega člena. Nasprotno: če bi sodišče od takšne razlage v tem konkretnem primeru odstopilo, bi kršilo enakost pri uporabi materialnega prava. Tožniki utemeljujejo zakaj s tako razlago ni bila kršena pravica toženke do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Izražajo tudi dvom, ali je pritožnica kot občina sploh lahko nosilec temeljnih človekovih pravic, saj je namen teh prav v varstvu posameznika pred samovoljo oblastnih organov in ne obratno. Tudi EKČP v 34. členu ne omogoča vložitve pritožbe pravni osebi javnega prava. Opozarjajo, da lahko pritožnica, če meni, da ji je zaradi dolgotrajnosti postopka nastala škoda, uveljavlja odškodnino od Republike Slovenije v ločenem postopku, na odločitev v tej zadevi pa to ne more vplivati. Prav odločba Ustavnega sodišča U-I-22/99 kaže na to, da v obravnavanem primeru ne gre za protiustavno pravno praznino. Občina bi se kot denacionalizacijski zavezanec lahko izognila plačilu nadomestila zaradi nemožnosti uporabe nepremičnin tako, da bi s sporazumom dala nepremičnine v začasno uporabo oziroma upravljanje denacionalizacijskemu zavezancu. Tožniki tako predlagajo, naj Vrhovno sodišče pritožbo toženke kot neutemeljeno zavrne in ji naloži povrnitev njenih stroškov odgovora na pritožbo.

Razlaga drugega odstavka 72. člena ZDen v sodni praksi

10. ZDen v drugem odstavku 72. člena določa: Odškodninski zahtevki iz naslova nemožnosti uporabe oziroma upravljanja premoženja ter iz naslova vzdrževanja nepremičnin v času od podržavljenja do dneva uveljavitve tega zakona, se ne priznavajo.

11. Sodišča so to določbo najprej razlagala glede vprašanja, za kakšno vrsto zahtevkov gre. Tako je Vrhovno sodišče v sklepu II Ips 587/94 z dne 9. 12. 1994 zavzelo stališče, da zahtevki iz drugega odstavka 72. člena ZDen niso odškodninski niti obogatitveni in da ne gre za zahtevke iz zakupnega razmerja, kot tudi ne za stvarnopravne zahtevke. Po stališču Vrhovnega sodišča, ki so mu nato sledila tudi druga sodišča, razlaga te določbe ZDen kot specialnega zakona v razmerju do drugih predpisov, ki urejajo premoženjsko in odškodninsko področje, po načelu a contrario pripelje le do zaključka, da so zahtevki utemeljeni že na podlagi drugega odstavka 72. člena ZDen. Šlo naj bi za povrnitev s strani tožene stranke (tudi v tem primeru je bil to denacionalizacijski zavezanec) pridobljene koristi. Nato je Vrhovno sodišče v sklepu II Ips 218/97 z dne 1. 7. 1998 zgoraj navedeno stališče spremenilo glede opredelitve, da gre pri tovrstnih zahtevkih za nadomestilo izgube koristi, ki bi jo upravičenec dosegel, če bi nepremičnino sam uporabljal oziroma upravljal. Zavzelo je stališče, da kadar denacionalizacijski upravičenec uspe s svojo zahtevo, mu gredo zahtevki od uveljavitve ZDen, ker za te zahtevke ni pomembna sama vložitev zahteve za denacionalizacijo, temveč izid denacionalizacijskega postopka. Zavzelo je stališče, da mora sodišče izračunati povračilo po cenah ob sojenju, zakonske obresti pa tečejo lahko šele od izdaje sodbe.

12. Ustavno sodišče je protiustavnost drugega odstavka 72. člena ZDen najprej presojalo glede izključitve zahtevkov (izgubljeni dobiček) od podržavljenja dalje. Z odločbo št. U-I-72/93 z dne 20. 4. 1995 je v tem okviru presodilo, da ta določba ni v neskladju z Ustavo. Ponovno je presojalo protiustavnost te določbe glede razlage sodišč, da imajo po tej določbi upravičenci pravico do plačila posebne odškodnine že od uveljavitve ZDen dalje in ne šele od pravnomočnosti odločbe o denacionalizaciji. Tudi v tej zadevi je pobudnik zatrjeval, da je drugi odstavek 72. člena ZDen v neskladju z načelom pravne države (2. člen), ker naj bi z uporabo argumentov, ki jih pozna pravna stroka, ne bilo mogoče ugotoviti pomena te določbe. Vendar je Ustavno sodišče dne 2. 12.1999 odločilo, da ta določba ni v neskladju z Ustavo in je pravilna razlaga Vrhovnega sodišča, da je zakonodajalec namenoma izključil le uveljavljanje zahtevkov za čas od podržavljenja do uveljavitve ZDen, ne pa tudi za čas po uveljavitvi ZDen.

13. Ustavno sodišče res še ni presojalo protiustavnosti drugega odstavka 72. člena ZDen glede razlage sodišč, kdo je zavezanec za plačilo nadomestila oziroma posebne odškodnine po tej določbi. Vendar ima sodišče druge stopnje prav, ko opozarja, da zgolj to ne zadošča za odločitev o prekinitvi postopka zaradi ocene ustavnosti te določbe.

O utemeljenih razlogih za vložitev zahteve za oceno ustavnosti zakona

14. Po prvem odstavku 23. člena ZUstS in 156. členu Ustave mora sodišče prekiniti postopek in začeti postopek z oceno ustavnosti pred ustavnim sodiščem, če pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven. To ustavno pooblastilo sodiščem je treba razlagati skupaj s 125. členom Ustave, po katerem so sodniki pri opravljanju sodniške funkcije vezani ne samo na zakon, temveč tudi na Ustavo.

15. Vezanost sodnika na Ustavo najprej zahteva, da sodnik pri sprejemanju konkretnih odločitev zakone razlaga tako, da je njihova uporaba v okoliščinah konkretnega primera skladna z Ustavo. Pri iskanju ustavnoskladne rešitve pravnega vprašanja se sodišče lahko opre na vse splošno sprejete metode pravne razlage. Šele, če sodišče z metodami pravne razlage ne more razlagati zakona na ustavnoskladen način, mora, če meni, da je zakon v neskladju z Ustavo, na podlagi 156. člena Ustave začeti postopek za oceno njegove ustavnosti.

16. Zahteva, da sodišče aktivno izčrpa vse druge možnosti za sprejetje ustavnoskladne odločitve v konkretnem primeru, preden kot skrajno sredstvo (

) vloži zahtevo za oceno ustavnosti zakona, smiselno velja tudi za primere, ko sodišče oceni, da se v konkretnem primeru sooča s pravno praznino.

Pri tem pa je treba razlikovati med pravno praznino in protiustavno pravno praznino. V obeh primerih gre za opustitev zakonodajalčevega urejanja, torej za odsotnost izrecne (jasne in določne) zakonske ureditve, razlika pa se pojavi pri možnostih sodnega zapolnjevanja praznine. Pri klasični pravni praznini gre za to, da se pravno neurejeni življenjski primer lahko reši, odvisno od razlage besedila in namena zakonodajalca, bodisi po metodi

(v tem primeru se zapolnjevanje pravne praznine dejansko konča z ugotovitvijo, da ne gre za pravno praznino, temveč za nasprotno pravno ureditev), bodisi z uporabo analogije. Pri pravni praznini gre za to, da bi zakonodajalec sicer lahko uredil neurejeni življenjski primer, vendar se da položaj rešiti tudi z uporabo pravil, ki urejajo podobne primere. Za protiustavno pravno praznino pa gre takrat, ko neurejenega življenjskega primera ni mogoče rešiti z uporabo analogije, hkrati pa obstajajo ustavnopravni razlogi, da tak neurejeni primer mora biti zakonsko urejen. Le v primeru, ko je zakonodajalcu mogoče očitati, da posamezne človekove pravice v določenih primerih zaradi odsotnosti posebne zakonske ureditve sploh (niti na podlagi razlage sodišča) ni mogoče uresničevati, je podan primer protiustavne pravne praznine.

17. Toženka sama zatrjuje, da je možnih več razlag drugega odstavka 72. člena ZDen glede vprašanja, kdo je zavezanec za plačilo nadomestila za neuporabo podržavljene nepremičnine. Torej ne zatrjuje, da pravne praznine v konkretnem primeru sploh ni mogoče zapolniti z razlago. Soglaša tudi, da je razlaga sodišč ustaljena in enotna, torej ne gre za primer, ko sodišča ne bi mogla priti do enotne razlage zakona.

Toženka tudi ne trdi, da bi bila možna le taka razlaga določbe, ki bi bila neskladna z Ustavo. Vse navedeno potrjuje pravilnost ocene sodišča druge stopnje, da ne gre za protiustavno pravno praznino.

18. Sodišča v slovenskem pravnem redu niso formalno vezana na ustaljeno sodno prakso (razen senati Vrhovnega sodišča na sprejeta načelna pravna mnenja in pravna mnenja). Od nje lahko odstopijo, če odstop ni samovoljen, če torej sodišče razloge za odstop posebej obrazloži z razumnimi pravnimi argumenti. Zaradi svoje vezanosti na Ustavo (125. člen Ustave) mora sodišče v primeru, ko meni, da ustaljena sodna praksa ni v skladu z Ustavo, od nje odstopiti in zavarovati ogrožene človekove pravice z uporabo vseh razlagalnih sredstev, ki so jim razumno na voljo (tudi sklepanja po analogiji). Če je torej treba za ustavnoskladno odločitev z razlago zapolniti pravno praznino in je to mogoče, mora sodišče tako ravnati, tudi če mora pri tem iti v drugo smer od ustaljene sodne prakse, ki je pravno praznino zapolnjevala na drug, po oceni sodišča protiustaven način.

To pomeni, da bosta višje in Vrhovno sodišče v nadaljevanju postopka na podlagi toženkinih navedb presodili, ali je zaradi ustavnoskladne odločitve treba odstopiti od ustaljene razlage drugega odstavka 72. člena ZDen, toženka pa bo imela v primeru zanjo neugodne odločitve na razpolago pravna sredstva po ZUstS.

19. Vrhovno sodišče je tako ugotovilo, da je sodišče druge stopnje pravilno presodilo, da niso podani razlogi za vložitev zahteve za presojo ustavnosti drugega odstavka 72. člena ZDen, zato je na podlagi 2. točke 365. člena ZPP pritožbo zavrnilo in izpodbijani sklep potrdilo.

20. Ob smiselni uporabi tretjega odstavka 165. člena ZPP je Vrhovno sodišče pridržalo odločitev o stroških postopka v zvezi s pravnim sredstvom za končno odločbo.

Glej sklepe Ustavnega sodišča RS, št. U-I-238/12 z dne 23. 1. 2024, 7. točka obrazložitve, št. U-I-52/15 z dne 28. 9. 2016, 5. točka. št. U-I-63/15 z dne 16. 12. 2015, 3. točka, št. U-I-129/15 z dne 11. 2. 2016, 9. točka in št. U-I-2004/15 z dne 3. 3. 2016, 5. točka.

Sklep Ustavnega sodišča RS št. U-I-779/21 z dne 7. 4. 2022, točka 8.

Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-303/09, Up-1473/09-14 z dne 23. 6. 2011, točka 4. in S. Nerad, Pravna praznina in protiustavna pravna praznina, Pravna praksa, št. 29-30, 2010, str. 6.

Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-32/02 z dne 10. 7. 2003.

Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-129/15 z dne 11. 2. 2016, točke 9, 10 in 13.

Zakon o denacionalizaciji (1991) - ZDen  - člen 72, 72/2

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 125, 156

Zakon o ustavnem sodišču (1994) - ZUstS  - člen 23, 23/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.