VSRS Sklep I Up 195/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2023-06-15

mag. Tatjana Steinman (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

zavržena tožba - ni upravni akt - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - priznanje položaja stranskega udeleženca v postopku - sklep procesne narave - tožba po 4. členu ZUS-1 - zavrnitev pritožbe

Sklep, s katerim je tretji osebi priznan položaj stranskega udeleženca v tujem postopku, je le sklep procesne narave, ki ne uživa samostojnega sodnega varstva po 2. ali 5. členu ZUS-1.

V primeru, ko procesne predpostavke za redni upravni spor niso podane, to ne pomeni, da bi se lahko vodil subsidiarni upravni spor po 4. členu ZUS-1.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo zoper odločbo tožene stranke, št. 0612-280/2020-2550-8 z dne 9. 3. 2022, s katero je ta v pritožbenem postopku odpravila prvostopenjski sklep in A. A. priznala status stranske udeleženke v inšpekcijskem postopku zoper tožnika zaradi obravnavanja suma nedovoljene gradnje.

2. V obrazložitvi sklepa je sodišče prve stopnje med drugim navedlo, da izpodbijana odločba ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, niti akt oziroma sklep iz 5. člena istega zakona, zato je ni dopustno izpodbijati v upravnem sporu. Navedlo je še, da te odločbe ni mogoče izpodbijati niti v subsidiarnem upravnem sporu po 4. členu ZUS-1, saj bo tožnik ugovore zoper odločitev o priznanju stranske udeležbe lahko uveljavljal hkrati s pravnim sredstvom zoper odločbo o glavni stvari.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper sklep sodišča prve stopnje vložil pritožbo, v kateri predlaga odpravo izpodbijane odločbe. Ne strinja se s presojo sodišča prve stopnje, da izpodbijana določba ni upravni akt v smislu 2. in 5. člena ZUS-1. Navaja, da je bil inšpekcijski postopek ustavljen z dopisom 6. 9. 2020. V tem dopisu, ki se v skladu z 28. členom Zakon o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) šteje za sklep o ustavitvi postopka, je inšpektor navedel, da kršitev ni ugotovil. Stranska udeleženka, ki je bila prijaviteljica inšpekcijskih postopkov, pa je vstop v postopek zahtevala šele s predlogom za obnovo postopka dne 24. 9. 2020, to je prepozno, zato nima pravnega interesa za sodelovanje v ustavljenem inšpekcijskem postopku in tudi ne aktivne legitimacije za izpodbijanje dopisa, ki se šteje za sklep o ustavitvi postopka. Zaradi ustavitve postopka končna odločba ne bo izdana. Stališče sodišča prve stopnje, da bo lahko ugovore uveljavljal v pravnem sredstvu zoper končno odločbo, je zato napačno. Navaja še, da s tožbo varuje svojo pravico do izjave, ki mu je bila kršena, ker ni bil seznanjen z zahtevo za vstop v postopek. Tožena stranka mu je vročila le sklep prvostopenjskega organa in pritožbo stranske udeleženke. Kršena so mu procesna jamstva ter ustavni pravici do enakega varstva in pravica do sodnega varstva (22. in 25. člen Ustave). Te pravice lahko varuje le s tožbo v upravnem sporu (4. člen ZUS-1), saj je bil inšpekcijski postopek ustavljen. Ker stranska udeleženka ni vložila zahteve za vstop v postopek, ampak le predlog za obnovo postopka, sta sklep prvostopenjskega upravnega organa in odločba tožene stranke tudi nična (4. točka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku). Zahteva plačilo stroškov pritožbenega postopka.

4. Tožena stranka in stranka z interesom na pritožbo nista odgovorili.

6. Pravilna in skladna s stališči Vrhovnega sodišča je presoja sodišča prve stopnje, da je akt, s katerim je tretji osebi priznan položaj stranskega udeleženca v tujem postopku, le akt procesne narave, ki ne uživa samostojnega sodnega varstva po 2. ali 5. členu ZUS-1.

7. Sodno varstvo po 2. členu ZUS-1 se v upravnem sporu zagotavlja le zoper tiste dokončne upravne akte, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, to je tiste, s katerimi je organ odločil o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi. Akti, ki pomenijo procesno odločitev, pa so lahko predmet presoje v upravnem sporu le, če tako določa zakon. ZUS-1 tako v 5. členu določa, da se v upravnem sporu lahko izpodbijajo le akti, izdani na podlagi rednih ali izrednih pravnih sredstev, s katerimi je bil upravni akt odpravljen ali razveljavljen, če je bil postopek odločanja o zadevi končan (prvi odstavek) in le tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan (drugi odstavek). Ti akti oziroma sklepi so torej zaradi posebne zakonske določbe lahko predmet neposrednega izpodbijanja s tožbo, ostali procesni sklepi pa le v okviru tožbe zoper upravni akt, torej posredno.

8. Odločitev tožene stranke, s katero je ta v pritožbenem postopku A. A. priznala položaj stranske udeleženke v inšpekcijskem postopku zoper pritožnika, tudi po presoji Vrhovnega sodišča ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, saj ne posega v pritožnikov pravni položaj. S to odločbo ni bilo odločeno o pritožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, ampak je navedeni akt zgolj odločitev procesne narave. Z njim je bilo v pritožbenem postopku odločeno le o pravici do udeležbe v tujem postopku, to je vprašanju, ki se tiče samega postopka (prvi odstavek 142. člena in 226. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP), in je zato le osebi, katere udeležba je bila zavrnjena, zagotovljeno pravno sredstvo v upravnem postopku in sodno varstvo v upravnem sporu (prvi odstavek 142. člena ZUP in drugi odstavek 17. člena ZUS-1). Taka ureditev je posledica tega, da s tem procesnim sklepom še ni bilo po vsebini odločeno o sami upravni zadevi, to je o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, na katere zahtevo je začet postopek oziroma zoper katero je uveden postopek. O tem bo odločeno s končno odločbo o glavni stvari.

9. Izpodbijana odločba tudi ne uživa samostojnega sodnega varstva po 5. členu ZUS-1, ki je namenjeno le tistim procesnim aktom oziroma sklepom, ki pomenijo zaključek samostojnega upravnega postopka in je zato strankam zoper te procesne odločitve treba omogočiti sodno varstvo. Pri ostalih procesnih sklepih pa imajo stranke sodno varstvo le v okviru sodnega varstva zoper odločbo o glavni stvari.

10. Na drugačno odločitev ne vplivajo pritožbene navedbe, da naj bi bil inšpekcijski postopek z dopisom ustavljen. V primeru ustavitve inšpekcijskega postopka, ki se uvede in vodi po uradni dolžnosti, se namreč po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča šteje, da stranke nimajo pravnega interesa za izpodbijanje tega sklepa, ker je njihov pravni položaj po izdaji sklepa o ustavitvi enak kot pred uvedbo postopka.

Navedeno pa tudi z vidika nadaljnjega učinkovitega sodnega varstva pomeni, da pritožnik ni prikrajšan v varstvu svojih pravic in pravnih koristi. Ob tem Vrhovno sodišče le pripominja, da se inšpekcijski postopek ustavi s sklepom in ne z dopisom, kot si to napačno razlaga pritožnik.

11. Ker se pritožnik v pritožbi sklicuje tudi na subsidiarno sodno varstvo po 4. členu ZUS-1, mu je treba pojasniti, da v primeru, ko procesne predpostavke za redni upravni spor niso podane, kot v tem primeru, to ne pomeni, da bi se lahko vodil subsidiarni upravni spor po 4. členu ZUS-1, kar smiselno uveljavlja pritožnik.

12. Pritožnik tudi ne more uspeti s pritožbenim ugovorom oziroma zahtevo za izrek ničnosti izpodbijane odločbe. Ugotavljanje ničnosti pomeni že vsebinsko presojo izpodbijanega akta, zato lahko sodišče to presojo opravi le, če so za to izpolnjene procesne predpostavke iz 36. člena ZUS-1.

V obravnavani zadevi pa te, kot že pojasnjeno, niso izpolnjene, in je odločitev o zavrženju tožbe na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 pravilna.

13. Glede na obrazloženo pritožbeni razlogi niso podani in ker niso podani niti razlogi, na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi z 2. členom ZUS-1).

14. Pritožnik s pritožbo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Glej odločbi Vrhovnega sodišča I Up 49/2020 z dne 22. 7. 2020 in I Up 163/2020 z dne 6. 10. 2021.

O tem odločbe X Ips 209/2015 z dne 5. 1.0. 2016, X DoR 59/2019 z dne 8. 1. 2020, I Up 17/20202 z dne 3. 9. 2020 in druge.

Glej prvi odstavek 28. člena ZIN, ki določa, da inšpektor inšpekcijski postopek ustavi s sklepom ali v obliki zapisa o ustavitvi postopka na koncu zapisnika o inšpekcijskem pregledu, v primeru vzorčenja pa lahko inšpektor v spremnem dopisu, ko izvid vzorčenja pošlje zavezancu, doda zapis o ustavitvi postopka.

O tem Vrhovno sodišče v sklepu I Up 225/2021 z dne 1. 6. 2022, 6. točka obrazložitve.

Tako Vrhovno sodišče tudi že v sklepu I Up 153/2021 z dne 15. 9. 2021.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 4, 5, 17, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 142, 142/1, 226

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.