VSRS Sklep I Up 3/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-01-22

UPRS (zunanji oddelek v Celju) Sklep IV U 150/2023-15

predčasna razrešitev direktorja javnega zavoda - ureditvena začasna odredba - enotna sodna praksa - težko popravljiva škoda ni izkazana - zavrnitev pritožbe - sklicevanje na stališče sodne prakse

Odločba o razrešitvi ni akt, ki bi se izvrševal po določbah ZUP, in zato odložitev njegove izvršitve ni mogočje, in je sodišče prve stopnje predlagano začasno odredbo utemeljeno vsebinsko obravnavalo kot predlog za začasno ureditev stanja na način, da se odložijo učinki izpodbijane odločitve tožene stranke.

Izdaja začasne odredbe ni namenjena uvajanju splošne suspenzivnosti tožbe v upravnih sporih zoper odločitve v postopkih (imenovanj ali) razrešitev.

Imenovanje na vodstveni položaj v javnem sektorju je privilegij in ne pravica posameznika, kar vpliva na sodno varstvo ter izdajo začasne odredbe v postopkih imenovanj.

Od navedenega je treba ločiti vprašanje razrešitve po pridobitvi tega položaja, ko ima oseba pravni interes za sodno varstvo zoper razrešitev, ki bi nastopila iz nezakonitih razlogov.

Razrešitev s položaja sama po sebi ne pomeni vselej, da je razrešeni osebi nastala težko popravljiva škoda, ki bi utemeljevala izdajo začasne odredbe, saj ta običajno ne presega materialnih posledic, ki ji ob izgubi takega položaja nastanejo (zaposlitev, plača, zavarovanje itd.) in ki so ob uspehu v sodnem postopku praviloma popravljive.

Razrešena oseba  ima močnejše sodno varstvo v primerih, v katerih je z oblastno odločitvijo poseženo v izvajanje vodstvenega položaja ali funkcije v javnem sektorju, kadar to zaradi varovanja drugih (ustavnih in sistemskih) zahtev glede posameznih javnopravnih oseb ali organov določa zakon (npr. v primerih zahtevane avtonomije javnega zavoda ali samostojnega in neodvisnega nosilca javnih pooblastil).

V teh primerih je močnejše sodno varstvo osebe, imenovane na tak vodstveni položaj, posreden odraz varstva položaja določene javnopravne osebe ali organa pred posegi nosilcev oblasti in se v teh (izjemnih) primerih lahko izda tudi začasna odredba po ZUS-1, ki ne varuje le položaja posameznika, ampak tudi pravice oziroma položaj javnopravne osebe in s tem poseben vidik javnega interesa.

Izguba položaja torej  sama po sebi ne utemeljuje pritožničinega predloga za izdajo začasne odredbe.I menovanje na vodstveni položaj v javnem sektorju (tudi na položaj direktorja javnega zavoda) ni pravica posameznika - povezano je namreč z varstvom javnega interesa in izvajanjem javnih nalog -, zato samo zaradi neimenovanja na ta položaj ali njegove izgube ne more priti do posega v njegov pravno varovani položaj (zasedati tako vodstveno mesto), ki bi presegal materialne posledice, ki mu ob izgubi takega položaja nastanejo (plača, itd.), in ki so ob uspehu v sodnem postopku tudi popravljive. Posledično mu samo zaradi tega tudi ne more nastati škoda, za preprečitev katere bi bilo treba izdati začasno odredbo.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Tožnica je vložila tožbo zoper sklep št. 0141-1172023-2720-8 z dne 15. 11. 2023, s katerim jo je Ministrstvo za solidarno prihodnost z dnem 30. 11. 2023 razrešilo z delovnega mesta direktorice socialnovarstvenega zavoda A. (v nadaljevanju zavod A.) in odločilo, da se do imenovanja novega direktorja imenuje vršilca dolžnosti direktorja za obdobje največ šestih mesecev. Hkrati s tožbo je tožnica vložila tudi predlog za izdajo začasne odredbe, s katerim je predlagala, naj sodišče za čas do pravnomočne odločitve v tem postopku zadrži izvršitev izpodbijanega upravnega akta.

2. Sodišče prve stopnje je predlog za izdajo začasne odredbe zavrnilo, saj tožnica ni izkazala nastanka težko popravljive škode kot pogoja za izdajo ureditvene začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Med drugim navaja, da izguba vodstvenega položaja sama po sebi ne utemeljuje predlagane začasne odredbe. Biti direktor javnega zavoda namreč ni posameznikova pravica, zato izguba tega mesta ne pomeni posega v pravico, pri čemer niti zakon, ki ureja položaj zavoda A. in njegovega direktorja, posebej ne varuje navedenega tožničinega interesa. Na to ne more vplivati nezmožnost vzpostavitve prejšnjega stanja v primeru uspeha s tožbo. Zavrnilo je tudi navedbe, s katerimi tožnica ni utemeljevala svoje škode, ampak škodo zavoda A..

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Sodišču prve stopnje očita, da njenih ugovorov ni presojalo in jih je le pavšalno zavrnilo, s čimer je zagrešilo bistveno kršitev določb postopka in ji kršilo ustavno pravico do pravnega sredstva. Ne strinja se s stališčem, da ni mogoče odložiti izvršitve izpodbijanega akta, ker da izpodbijani akt ni akt, ki bi se izvrševal po določbah ZUP. Poudarja, da je bil navedeni akt izdan v upravnem postopku po določbah ZUP, izvrši pa se z izvedbo spremembe zakonitega zastopnika v sodnem registru, kar je z začasno odredbo mogoče odložiti. Vztraja, da vzpostavitev pravnega razmerja, v katerega je bilo z izpodbijanim aktom poseženo, ne bo več mogoča, če bo s tožbo uspela, in da že to zanjo pomeni težko popravljivo škodo, ki jo je mogoče preprečiti le z ureditveno začasno odredbo. Meni, da je treba izvršitev izpodbijanega sklepa nujno preprečiti, ker bo sicer vzpostavljeno nedopustno shizofreno stanje, saj bo zavod A. imel dva zakonita zastopnika, kar je v nasprotju s prisilnimi predpisi. Navaja še, da bo v primeru uspeha s tožbo odpadla pravna podlaga za imenovanje vršilca dolžnosti, kar bi lahko pomenilo neugodne pravne posledice za vse tiste, ki bi vstopali v pravna razmerja, pri oblikovanju katerih bi sodeloval vršilec dolžnosti, s čimer je povezano vprašanje visečnosti pravnih poslov. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da ugodi predlogu za izdajo začasne odredbe, podredno, naj izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne v novo odločanje. Zahteva povrnitev pritožbenih stroškov.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. Vrhovno sodišče uvodoma zavrača pritožbeni očitek o nezadostni obrazložitvi izpodbijanega sklepa. O kršitvi določb postopka v upravnem sporu iz tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 v zvezi s 14. točko drugega odstavka 339. člena ZPP je mogoče govoriti, če odločitve sodišča prve stopnje zaradi nerazumljivosti, protislovnosti, neobrazloženosti ali samo navidezne obrazloženosti ni mogoče preizkusiti. Vendar tudi skopa in celo slaba, površna in pomanjkljiva obrazložitev je še vedno obrazložitev in če kljub vsem pomanjkljivostim omogoča preizkus, navedena kršitev ni podana.

V obravnavanem primeru je razvidno, da je pritožnica prepoznala argumente sodišča, ki so bili podlaga za odločitev, saj jim v pritožbi vsebinsko nasprotuje, razvidni pa so tudi Vrhovnemu sodišču, saj omogočajo preizkus zakonitosti izpodbijanega sklepa.

7. Tako je pravilno stališče sodišča prve stopnje, da izdaja začasne odredbe po drugem odstavku 32. členu ZUS-1 v obravnavani zadevi ni mogoča. Vrhovno sodišče je namreč že sprejelo stališče,

da odločba o razrešitvi ni akt, ki bi se izvrševal po določbah ZUP, in zato odložitev njegove izvršitve ni mogoča. Da bi način izvršitve odločitve o razrešitvi direktorja zavoda, ki ga navaja pritožba (z vpisom spremembe zakonitega zastopnika zavoda v sodnem registru), bil način, predviden v ZUP, ne trdi niti sama pritožnica.

8. Glede na navedeno je sodišče prve stopnje predlagano začasno odredbo utemeljeno vsebinsko obravnavalo kot predlog za začasno ureditev stanja na način, da se odložijo učinki izpodbijane odločitve tožene stranke.

9. Upoštevaje sprejeta stališča glede začasnih odredb v svoji novejši upravnosodni praksi, na katere se sklicuje tudi sodišče prve stopnje, pa se pritožbeno sodišče strinja s presojo, da pritožnica ni izkazala verjetnosti nastanka težko popravljive škode in s tem potrebe po izdaji ureditvene začasne odredbe. Pri tem Vrhovno sodišče izpostavlja stališča: (1) da izdaja začasne odredbe ni namenjena uvajanju splošne suspenzivnosti tožbe v upravnih sporih zoper odločitve v postopkih (imenovanj ali) razrešitev; (2) da je imenovanje na vodstveni položaj v javnem sektorju privilegij in ne pravica posameznika, kar vpliva na sodno varstvo ter izdajo začasne odredbe v postopkih imenovanj; (3) da je od navedenega treba ločiti vprašanje razrešitve po pridobitvi tega položaja, ko ima oseba pravni interes za sodno varstvo zoper razrešitev, ki bi nastopila iz nezakonitih razlogov; (4) da razrešitev s položaja sama po sebi ne pomeni vselej, da je razrešeni osebi nastala težko popravljiva škoda, ki bi utemeljevala izdajo začasne odredbe, saj ta običajno ne presega materialnih posledic, ki ji ob izgubi takega položaja nastanejo (zaposlitev, plača, zavarovanje itd.) in ki so ob uspehu v sodnem postopku praviloma popravljive; (5) da ima razrešena oseba močnejše sodno varstvo v primerih, v katerih je z oblastno odločitvijo poseženo v izvajanje vodstvenega položaja ali funkcije v javnem sektorju, kadar to zaradi varovanja drugih (ustavnih in sistemskih) zahtev glede posameznih javnopravnih oseb ali organov določa zakon (npr. v primerih zahtevane avtonomije javnega zavoda ali samostojnega in neodvisnega nosilca javnih pooblastil); (6) da je v teh primerih močnejše sodno varstvo osebe, imenovane na tak vodstveni položaj, posreden odraz varstva položaja določene javnopravne osebe ali organa pred posegi nosilcev oblasti; (7) da se v teh (izjemnih) primerih lahko izda tudi začasna odredba po ZUS-1, ki ne varuje le položaja posameznika, ampak tudi pravice oziroma položaj javnopravne osebe in s tem poseben vidik javnega interesa.

10. Glede na navedeno pritožnica ne more uspeti z navedbami o posledicah svoje razrešitve (da ne bo mogla uresničiti poslovnih načrtov oziroma izpolniti dogovorjenih pogodbenih obveznosti). Drugačno stališče bi namreč pomenilo, da je treba izdati začasno odredbo v vseh primerih razrešitev z mesta direktorja, saj taka odločitev že po naravi stvari za tako osebo dejansko pomeni prekinitev uresničevanja poslovnih načrtov in dogovorjenih obveznosti, ki jim je bila zavezana na mestu direktorja. Šlo bi za avtomatizem, ki bi v tovrstnih zadevah v nasprotju z ZUS-1 vzpostavil suspenzivnost tožbe kljub določbi, da tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, razen če zakon ne določa drugače (prvi odstavek 32. člena ZUS-1). Tako je pravilno stališče v izpodbijanem sklepu, da izguba položaja sama po sebi ne utemeljuje pritožničinega predloga za izdajo začasne odredbe.

11. Pravilno je tudi stališče sodišča prve stopnje, da le dejstvo, da v primeru uspeha s tožbo ne bo mogoče vzpostaviti prejšnjega stanja (to je razmerja, v katerega je bilo poseženo s sklepom toženke), ne zadošča. Navedeno je v skladu s stališči Vrhovnega sodišča v primerljivi zadevi razrešitve direktorja, v kateri je navedlo, da mora tožnik, tudi če zatrjuje nemožnost vzpostavitve prejšnjega stanja v primeru uspeha s tožbo, izkazovati škodo v smislu drugega odstavka 32. člena ZUS-1, torej da bi mu izvršitev akta povzročila težko popravljivo škodo. Ta škoda pa mora, kot jasno določa zakon, izhajati iz izpodbijanega akta, in torej prizadevati posameznika v njegovem pravno varovanem položaju. Ker pa imenovanje na vodstveni položaj v javnem sektorju (tudi na položaj direktorja javnega zavoda) ni pravica posameznika - povezano je namreč z varstvom javnega interesa in izvajanjem javnih nalog -, samo zaradi neimenovanja na ta položaj ali njegove izgube ne more priti do posega v njegov pravno varovani položaj (zasedati tako vodstveno mesto), ki bi presegal materialne posledice, ki mu ob izgubi takega položaja nastanejo (plača, itd.), in ki so ob uspehu v sodnem postopku tudi popravljive. Posledično mu samo zaradi tega tudi ne more nastati škoda, za preprečitev katere bi bilo treba izdati začasno odredbo. Poudarilo je še, da samo dejstvo objave ali neobjave javnega razpisa za novega direktorja pri tem niti ni pravno odločilno.

12. Po obrazloženem na odločitev v zadevi ne morejo vplivati pritožničine navedbe, da ker je bil že sprejet sklep o imenovanju vršilca dolžnosti, vzpostavitev pravnega razmerja, v katerega je bilo poseženo, v primeru uspeha s tožbo ne bo več mogoče, in njeno sklicevanje na zgodnejši sklep Vrhovnega sodišča I Up 51/2015 z dne 1. 4. 2015.

Navedeni sklep se je tudi sicer nanašal na primer, ko je bil že objavljen javni razpis za imenovanje novega direktorja, medtem ko pritožnica te okoliščine v predlogu sploh ni zatrjevala.

13. Pritožnica še navaja, da bo v primeru ugoditve tožbi nastalo stanje, ko bo imel zavod A. zaradi postavitve vršilca dolžnosti dva zakonita zastopnika, in stanje "neugodnih pravnih situacij" za vse, ki bodo po utemeljenih pričakovanjih glede pravne veljavnosti in stabilnosti akta o imenovanju sklepali pravna razmerja z vršilcem dolžnosti kot zakonitim zastopnikom zavoda. Tudi to je za izdajo začasne odredbe nebistveno, saj gre za okoliščine, ki so pomembne z vidika položaja zavoda A. (ne pa pritožnice), kar je pravilno izpostavilo sodišče v izpodbijanem sklepu. Da bi šlo v tej zadevi za izjemen primer vodstvenega položaja v javnem sektorju, ki bi bil z zakonom posebej varovan zaradi varovanja posebnega (avtonomnega, samostojnega ali neodvisnega) položaja zavoda A., pa ni razvidno, niti pritožnica tega ne trdi. Zato z omenjenimi navedbami ne more utemeljiti pravno upoštevne škode iz 32. člena ZUS-1, za katero je sicer v skladu z ustaljeno upravnosodno prakso značilno, da je resna in tožniku neposredno preti, kar pomeni, da mora obstajati neposredna (ne pa posredna) zveza med spornim pravnim razmerjem, o katerem je bilo odločeno z dokončnim upravnim aktom, in posledicami (škodo), ki naj se z začasno ureditvijo stanja preprečijo.

14. Ker tožnica ni uveljavljala izdaje začasne odredbe zaradi nastanka premoženjske škode, so za odločitev nebistvene splošne trditve o stališčih sodne prakse o (ne)popravljivosti škode na premoženjskem področju.

15. Glede na navedeno in ker ni ugotovilo kršitev, na katere pazi po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep.

16. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato v skladu s prvim odstavkom 154. člena in prvim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške tega pritožbenega postopka.

Tako J. Zobec v: L. Ude et al., Pravdni postopek s komentarjem, 3. knjiga, Ljubljana, GV Založba 2009, str. 307. Avtor ob tem poudarja, da navedena kršitev tudi ni podana, če je obrazložitev neprepričljiva, nelogična ali izrazito napačna, saj gre v takih primerih bodisi za zmotno ugotovitev dejanskega stanja bodisi za zmotno uporabo materialnega prava.

Med drugim v sklepih I Up 640/2007 z dne 25. 10. 2007, I Up 173/2015 z dne 26. 8. 2015, I Up 247/2017 z dne 15. 12. 2017.

Sklep I Up 147/2020 z dne 4. 11. 2020 in tam navedena sodna praksa.

Sklep I Up 247/2017 z dne 15. 12. 2017. Da samo z izgubo tega položaja ne more priti do posega v pravno varovani položaj posameznika (zasedati tako vodstveno mesto), ki bi presegal materialne posledice, ki mu ob izgubi takega položaja nastanejo (zaposlitev, plača, zavarovanje itd.) in ki so ob uspehu v sodnem postopku tudi popravljive ter da posledično samo zaradi tega tudi ne more nastati škoda, za preprečitev katere bi bilo treba izdati začasno odredbo, je Vrhovno sodišče ponovilo v sklepu I Up 78/2020 z dne 8. 7. 2020.

Vrhovno sodišče je v njem ugodilo pritožbi razrešene direktorice (tožnice) in prvostopenjski sklep spremenilo tako, da je do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu zadržalo izbiro in imenovanje kandidatov na delovno mesto direktorja oziroma direktorice v okviru vodenja javnega razpisnega postopka za delovno mesto direktorja.

Glej npr. sklepe I Up 105/2015 z dne 27. 5. 2015, I Up 69/2016 z dne 30. 3. 2016, I Up 34/2018 z dne 28. 2. 2018.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.