VSRS Sodba VIII Ips 17/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-05-14

Samo Puppis (preds.), mag. Marijan Debelak (poroč.), mag. Aleksandra Hočevar Vinski, Karmen Iglič Stroligo, dr. Mateja Končina Peternel

slovenska vojska - pripravljenost za delo - vojaška operacija - varovanje državne meje - sodba Sodišča Evropske unije - Direktiva 2003/88/ES

Revizijsko sodišče se strinja z razlogi sodišč druge in prve stopnje, da operacije Odboj ni mogoče šteti za vojaško operacijo v pravem pomenu besede.

Ne gre za primer možne izključitve uporabe Direktive iz druge alineje prve točke izreka sodbe v zadevi C-742/19, ki omogoča izvzetje vojaške dejavnosti v primeru posebnih dejavnosti, za katere sistem rotacije ni primeren. Kot izhaja iz obrazložitve v tej zadevi, se to nanaša le na posebne dejavnosti, ki zaradi visoke usposobljenosti pripadnikov ali izjemne občutljivosti nalog lahko povzročijo velike težave pri nadomeščanju z drugimi pripadniki s sistemom rotacije (75. in 76. točka obrazložitve).

Prav tako ni mogoče uporabiti izjeme iz tretje alineje prve točke izreka sodbe C-742/19, ki določa izredne dogodke, ki zaradi resnosti in obsega zahtevajo sprejetje ukrepov, ki so nujni za zaščito življenja, zdravja in varnosti skupnosti, saj narava dejavnosti vojakov, med njimi tožnika, pri varovanju državne meje (skupaj s policisti) ni dosegla standarda takšnega (kratkotrajnega ali trajnega) izrednega dogodka (dogajanja).

Možnost izključitve uporabe navedene direktive v zvezi z uvedbo sistema rotacij oziroma načrtovanja delovnega časa tudi ni podana v primeru četrte alineje prve točke izreka sodbe C-742/19, ki to možnost povezuje s primeri izvedbe vojaških operacij v pravem pomenu besede, saj v obravnavanem primeru teh ni bilo.

II. Tožena stranka mora v 8 dneh od vročitve te sodbe povrniti tožeči stranki njene stroške odgovora na revizijo v znesku 336,00 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka.

1. Sodišče prve stopnje je odločilo, da je toženka dolžna tožniku plačati posamezne mesečne zneske prikrajšanja pri plači v obdobju od avgusta 2019 do februarja 2022, vse z zakonskimi zamudnimi obrestmi (I. točka izreka).

Toženki je naložilo tudi, da tožniku povrne stroške postopka (II. točka izreka).

2. Sodišče druge stopnje je pritožbo toženke zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje (I. točka izreka). Odločilo je, da toženka krije sam svoje stroške postopka (II. točka izreka).

3. Vrhovno sodišče RS je s sklepom VIII DoR 231/2023 z dne 30. 1. 2024 dopustilo revizijo glede vprašanja pravilne uporabe materialnega prava pri presoji, da v okoliščinah konkretnega primera dejavnost varovanja državne meje ni izvzeta iz uporabe Direktive 2003/88/ES o določenih vidikih organizacije delovnega časa (v nadaljevanju Direktiva).

4. Toženka v reviziji naprej navaja, da je varovanje meje v skladu s 4. členom Zakona o nalogah in pooblastilih policije (ZNPPol, Ur. l. RS, št. 15/13 in nadalj.) naloga Policije in ne Slovenske vojske v mirnodobnem času. V nadaljevanju izhaja iz možnih izjem glede uporabe Direktive, ki jih je Sodišče EU podalo v sodbi C-742/19 z dne 15. 7. 2021. Ker Slovenska vojska glede varovanja državne meje nima pristojnosti in je njena vloga podporna, ta dejavnost pa se je začela s prvim migrantskim valom leta 2015 in se zaključila 7 let kasneje, gre za izredno dejavnost. Aktivnosti Slovenske vojske v zvezi z varovanjem državne meje oziroma predvideni ukrepi so bili potrebni zaradi varovanja življenja, zdravja in varnosti skupnosti. Pojasnjuje, da je bilo 2019 po podatkih policije 16.099 nedovoljenih migracij, leta 2020 14.592, leta 2021 10.067 in leta 2022 32.024. Meni, da je za opredelitev pojma vojaške operacije v pravem pomenu besede treba upoštevati opredelitev na podlagi vojaške doktrine in doktrine vojaškega izobraževanja ter usposabljanja, saj to ni pravni pojem. Po sodobnih opredelitvah vojaške stroke je vojaška operacija serija povezanih taktičnih aktivnosti, ki jih izvajajo bojne sile in so koordinirane v času in prostoru za dosego strateških ali operativnih ciljev. Po mnenju toženke tudi uvedba sistema rotacije ni bila možna, saj bi se lahko izvedla le v škodo dobre izvedbe vojaške operacije. Odzivnost Slovenske vojske z naraščanjem sil v sistemu rotacije ni bila zagotovljena, sicer pa je bilo nujno, da se je lahko nemudoma odzvala na pojav večjega števila migrantov. Meni, da je takšen obseg migracij treba označiti kot izreden dogodek, da je ta dejavnost primerljiva z dejavnostjo, ki jo Slovenska vojska opravlja v izrednih razmerah, kot so npr. naravne nesreče, migrantski val v letu 2015 itd.

5. V odgovoru na revizijo tožnik zavrača revizijske navedbe. Navaja, da prihodi migrantov nikoli niso onemogočili načrtovanje delovnega časa, tudi v letu 2016, ko je bil aktiviran 37.a člen Zakona o obrambi (ZObr, Ur. l. RS, št. 82/94 in nadalj).

7. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo, izdano na drugi stopnji (367. člen Zakona o pravdnem postopku - ZPP, Ur. l. RS, št. 26/99 in nadalj). Revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen ZPP). Zato se nadaljnja obrazložitev nanaša le na pripravljenost tožnika v zvezi z varovanjem državne meje.

8. Sodišče prve stopnje je ugotovilo, da je Slovenska vojska varovanje državne meje izvajala od leta 2015 do 2022. Ta dejavnost se je od konca leta 2020 izvajala v okviru operacije Odboj

. Vsebina dela vojakov je bilo sodelovanje s policisti v mešanih policijskih patruljah in na opazovalnicah na točkah ob meji. Pripadniki so delo opravljali pet dni kontinuirano, v 12 urnem turnusu, v obdobju pripravljenosti pa so se nahajali v bližnji vojašnici, kjer so se prehranjevali in spali. Ves ta čas so morali biti dosegljivi. Zaradi kontinuiranega varovanja državne meje od leta 2015 je sodišče presodilo, da se ta dejavnost ni opravljala v okviru izrednih dogodkov oziroma ni ustrezala pojmu izredne situacije (po svoji teži in obsegu), ki bi bila podobna kot naravne in tehnološke nesreče, atentati ali hude nesreče. Toženka je to dejavnost do leta 2019 opravila v sistemu rotacij, kasneje pa v obliki navedene stalne pripravljenost. To dejavnost je bilo tudi v spornem obdobju mogoče izvajati s sistemom rotacije. Sodišče je obrazložilo tudi, da varovanja državne meje ni mogoče označiti za vojaško operacijo v pravem pomenu besede, kljub poimenovanju, saj so bile naloge vnaprej planirane, obenem pa ni šlo za neko izredno, nenadno dejavnost, ki se je ne da organizirati - kot v primerih nepredvidljivih bojnih operacij.

9. Sodišče prve stopnje je presodilo, da varovanje meje, ki jo je opravljal tožnik, ne izpolnjuje kriterijev, po katerih se za to dejavnost ne bi uporabljala Direktiva. Obdobja pripravljenosti tožnika je zato štelo v delovni čas. Glede na to, da se navedena direktiva neposredno uporablja in izključuje določbi 97.e člena ZObr in 46. člena Kolektivne pogodbe za javni sektor (KPJS, Ur. l. RS, št. 57/2008 in nadalj.), je tožniku prisodilo razliko plače, kot mu pripada za delo v delovnem času.

10. Sodišče druge stopnje se je strinjalo z razlogi sodišča prve stopnje.

11. Za odločitev v tem sporu so prvenstveno pomembna pravna stališča in pojasnila sodišča EU glede uporabe Direktive, ki v tretjem odstavku 1. člena določa, da se uporablja za vse sektorje dejavnosti, tako javne kot zasebne, v skladu z 2. členom Direktive 89/391/EGS (brez vpliva na 14., 17., 18. in 19. člen te Direktive). Pri tem iz drugega odstavka 2. člena Direktive 89/391/EGS izhaja, da se ta direktiva ne uporablja tam, kjer ji posebne značilnosti nekaterih posebnih dejavnosti javnih služb, kakršne so oborožene sile ali policija ali nekaterih posebnih dejavnosti v službah civilne zaščite neizogibno nasprotujejo. Razlago teh določb in s tem uporabo Direktive je Sodišče EU podalo v številnih zadevah, pri čemer se na nekatere od teh sklicuje tudi v sodbi C-742/19.

12. Svoja stališča je Sodišče EU navedlo v zadevah C-147/17, C-397/01, C-52/04, v združenih zadevah C-529/21 do C-536/21 in od C-732/21 do C-738-21 ter v zadevi C-21/19

, predvsem pa v sodbi Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo, C-742/19 z dne 15. 7. 2021. Ta sodba se sicer nanaša na vprašanje uporabe Direktive v primeru straže, ki jo je opravljala vojaška oseba, vendar je iz obrazložitve te sodbe ter razlogov, ki jih je v Skupnih predlogih podal Generalni pravobranilec dne 28. 1. 2021, razvidno, da sta sodišče in pravobranilec najprej upoštevala in obrazložila posebnosti vojaške službe, nato pa jih aplicirala še na konkretno dejavnost straže oziroma pripravljenost vojakov v tem času. Zato je razloge v zadevi C-742/19 in tudi predhodna stališča glede uporabe Direktive v navedenih sodbah Sodišča EU mogoče smiselno upoštevati tudi v zvezi z drugimi aktivnostmi vojaških oseb. Med temi je v tej zadevi pomembno varovanje državne meje oziroma pripravljenost v tem času.

13. Revizijsko sodišče v tej zadevi ne povzema natančneje razlogov obrazložitve Sodišča EU v sodbi C-742/19, ki jih v večji meri dopolnjujejo tudi stališča Generalnega pravobranilca v Sklepnih predlogih, saj jih je obsežneje povzelo že v sodbi VIII Ips 11/2024. Zato se v tej sodbi na te razloge le sklicuje.

14. V navedeni sodbi je Sodišče EU odločilo, da je straža, ki jo opravlja vojaška oseba, izključena iz uporabe direktive (prva točka izreka):

‒ bodisi kadar dejavnost poteka v okviru začetnega usposabljanja te osebe, operativnega urjenja ali vojaške operacije v pravem pomenu besede;

‒ bodisi kadar pomeni tako posebno dejavnost, da zanjo sistem rotacije zaposlenih, ki bi omogočal zagotovitev spoštovanja zahtev navedene direktive, ni primeren;

‒ bodisi kadar je glede na vse upoštevne okoliščine razvidno, da se ta dejavnost opravlja v okviru izrednih dogodkov, katerih resnost in obseg zahtevata sprejetje ukrepov, ki so nujni za zaščito življenja, zdravja in varnosti skupnosti ter katerih dobra izvedba bi bila ogrožena, če bi bilo treba upoštevati vsa pravila, določena z navedeno direktivo;

‒ bodisi kadar bi se uporaba navedene direktive za to dejavnost z naložitvijo dolžnosti zadevnim organom, da uvedejo sistem rotacije ali načrtovanja delovnega časa, lahko izvedla le v škodo dobre izvedbe vojaških operacij v pravem pomenu besede.

15. Toženka v svoji reviziji uveljavlja izjeme, ki izključujejo uporabo navedene direktive, predvsem s tem, da naj bi operacija Odboj, v kateri je tožnik opravljal delo na meji, predstavljala vojaško operacijo, izredne dogodke oziroma dejavnost, ki onemogoča sistem rotacije in načrtovanja delovnega časa, vendar neutemeljeno.

16. Sodišče EU je v zvezi z izključitvijo možnosti uporabe direktive, ki se nanaša na vojaške operacije (izjema v prvi alineji prve točke izreka sodbe C-742/19) uporabilo izraz "vojaška operacija v pravem pomenu besede." To je poimenovanje v jeziku sojenja in v besedilu, ki je verodostojno.

gre za poseben izraz, ki ga je uporabilo Sodišče EU in se razlikuje od splošnega pojma vojaške operacije, ki lahko vključuje različne oblike delovanja vojske. Opredelitev Sodišča EU dodatno omejuje pojem vojaške operacije. To je razumljivo, saj so vojaške operacije različne, z različnim tveganjem za njihov uspeh pri varovanju nacionalne varnosti in ohranjanja ozemeljske celovitosti držav članic (glej 78. točko obrazložitve sodbe C-742/19), te razlike pa vplivajo na možnost organiziranja delovnega časa. Gre za pravni pojem iz navedene sodbe, ki ga je glede na okoliščine primera treba napolniti z ustrezno vsebino. Zato za razlago tega pojma niso neposredno uporabliva vojaška strokovna tolmačenja, na katera se sklicuje toženka oziroma sodobna opredelitev vojaške stroke, po kateri je vojaška operacija "serija povezanih taktičnih aktivnosti, ki jih izvajajo bojne sile in se koordinira v času in prostoru za dosego strateških in operativnih ciljev." Za razlago tega pojma so pomembni razlogi, ki jih je v zvezi s tem navedlo Sodišče EU. Ne gre za vsako vojaško operacijo, temveč za tiste operacije, ki zaradi teže ali izrednosti preprečujejo načrtovanje delovnega časa oziroma bi spoštovanje zahtev navedene direktive med operacijo (ali v neposrednih pripravah nanjo) pomenilo "precejšnje tveganje za njen uspeh" in katere izvedba bi bila ogrožena. To se nanaša npr. na primere "vojaškega posredovanja", bojnega delovanja, bitke oziroma delovanja, ki vključuje takšne elemente. Tudi Generalni pravobranilec je uporabo vojaških sil v vojaški operaciji (v primerih zunanjih ali notranjih operacij), ki spada pod posebne dejavnosti, ki omogočajo izključitev direktive, povezal s kriterijem "izrednega" oziroma "izrednih razmer" ali "izrednih dogodkov", kot so naravne ali tehnološke nesreče, atentati, grozeči teroristični napadi, napotitev v tretje države v okviru operacije "kriznega upravljanja," kjer je načrtovanje nalog še posebej težko, odvisno od ravnanja morebitnega sovražnika ipd. (glej 87. in 88. točko v povezavi s 71. točko Sklepnega predloga v zadevi C-742/19).

17. Glede na navedeno se revizijsko sodišče strinja z razlogi sodišč druge in prve stopnje, da operacije Odboj ni mogoče šteti za vojaško operacijo v pravem pomenu besede. Sodišči sta pravilno poudarili, da se je enako ali podobno delovanje Slovenske vojske izvajalo že od leta 2015, v obdobju glavnega vala migrantov in kasneje. Tudi takšna dejavnost od leta 2019 naprej ni predstavljala dejavnosti v izrednih okoliščinah oziroma razmerah, temveč je šlo za običajno službo v mirnem času brez posebnosti itd. Temu ne nasprotujejo niti revizijske navedbe o številu nedovoljenih migracij v letih 2019 do 2022.

18. Toženka v reviziji nasprotuje uporabi Direktive tudi z navedbami, da se je Slovenska vojska morala nemudoma odzvati na nenaden pojav večjega števila migrantov, saj te nenadnosti oziroma nujnosti ukrepanja glede na dokazne zaključke sodišč nižje stopnje (na katere je revizijsko sodišče vezano) ni bilo. Skupnega patruljiranja ob meji s policisti ali opazovanji, sicer pa pripravljenost na možno posredovanje v vojašnici (pri čemer ni šlo za pripravljenost na neko od oblik bojnega delovanja), ni mogoče opredeliti kot vojaško operacijo v pravem pomenu besede. Iz dokaznih zaključkov sodišč tudi ne izhaja posebna narava tega patruljiranja ali opazovanja.

19. Prav tako ne gre za primer možne izključitve uporabe Direktive iz druge alineje prve točke izreka sodbe v zadevi C-742/19, ki omogoča izvzetje vojaške dejavnosti v primeru posebnih dejavnosti, za katere sistem rotacije ni primeren. Kot izhaja iz obrazložitve v tej zadevi, se to nanaša le na posebne dejavnosti, ki zaradi visoke usposobljenosti pripadnikov ali izjemne občutljivosti nalog lahko povzročijo velike težave pri nadomeščanju z drugimi pripadniki s sistemom rotacije (75. in 76. točka obrazložitve). V operaciji Odboj ni šlo za primer delovanja le visoko sposobnih vojakov, specialnih enot ali nalog izjemne občutljivosti.

20. Prav tako ni mogoče uporabiti izjeme iz tretje alineje prve točke izreka sodbe C-742/19, ki določa izredne dogodke, ki zaradi resnosti in obsega zahtevajo sprejetje ukrepov, ki so nujni za zaščito življenja, zdravja in varnosti skupnosti, saj narava dejavnosti vojakov, med njimi tožnika, pri varovanju državne meje (skupaj s policisti) ni dosegla standarda takšnega (kratkotrajnega ali trajnega) izrednega dogodka (dogajanja). Toženka prikazuje izrednost dogajanja tudi s tem, da je bilo varovanje državne meje v pristojnosti Policije in ne sodi med redne naloge Slovenske vojske. Ob tem spregleda določbo četrtega odstavka 37. člena ZObr, ki že predvideva sodelovanje vojske s policijo pri širšem varovanju državne meje v notranjosti državnega ozemlja v skladu z načrti in po predhodni odločitvi vlade in 4. točko 5. člena ZObr glede razglasitve izrednega stanja.

Sodišče EU je izrednost dogodkov v obravnavanem kontekstu povezalo z okoliščinami, ki so po svoji teži in obsegu izredne in zahtevajo sprejem ukrepov, ki so nujni za zaščito življenja, zdravja in varnosti skupnosti, pri tem pa cilji zaščite absolutno prevladajo in izključujejo uporabo pravil o delovnem času. Teh okoliščin v tej zadevi ni bilo.

21. Možnost izključitve uporabe navedene direktive v zvezi z uvedbo sistema rotacij oziroma načrtovanja delovnega časa tudi ni podana v primeru četrte alineje prve točke izreka sodbe C-742/19, ki to možnost povezuje s primeri izvedbe vojaških operacij v pravem pomenu besede, saj v obravnavanem primeru teh ni bilo.

22. Na utemeljenost takšne presoje nenazadnje kaže tudi načelna usmeritev Sodišča EU glede možnih izjem pri uporabi Direktive v citiranih drugih odločbah tega sodišča, posebej pa tudi poudarki v podobni zadevi Keszenleti Rendorseg, C-211/19, ki se je nanašala na dejavnost policijskih enot za hitro posredovanje pri nadzoru zunanje meje države članice.

23. Glede na navedeno in v skladu s 378. členom ZPP je revizijsko sodišče zavrnilo revizijo kot neutemeljeno.

24. V posledici te odločitve je revizijsko sodišče v skladu s prvim odstavkom 165. člena ZPP sklenilo tudi, da je toženka dolžna tožniku povrniti stroške odgovora na revizijo, ki so bili odmerjeni v skladu z OT. Za odgovor na revizijo je upravičen do 450 točk (1. in 6. točka tarifne številke 16 v zvezi s 1. točko tarifne številke 19 OT), 2 % materialnih stroškov (11. člen OT) in 22 % DDV (12. člen OT). To znaša skupaj 336,00 EUR.

Prisojeni zneski se nanašajo na razliko plače za čas pripravljenosti tožnika na straži in pri varovanju državne meje.

Načelnik Generalštaba Slovenske vojske je 7. 12. 2020 sprejel Direktivo št. 13-11 o sodelovanju Slovenske vojske in Policije pri širšem varovanju državne meje - operacija Odboj. Iz te direktive izhaja, da Slovenska vojska sodeluje pri izvajanju nalog pri "širšem varovanju državne meje," pri tem pa izvaja naslednje naloge: sodeluje v mešanih patruljah s policisti, izvaja opazovanje državne meje na statičnih in premičnih opazovalnicah, izvaja opazovanje državne meje iz zraka in vode, sodeluje v policijskih postopkih pri prevozih in vračanju tujcev, sodeluje v policijskih postopkih pri obravnavanju nezakonitih migrantov v policijskih enotah ali v sprejemno-registracijskih centrih, z inženirskimi zmogljivostmi izvaja delo v zvezi z začasnimi tehničnimi ovirami, vzdrževanjem in obnovo komunikacij in drugo logistično podporo z razpoložljivim materialom in tehničnimi sredstvi, sodeluje v policijskih postopkih pri izvedbi zased za odkritje in prijetje nezakonitih migrantov, izvaja samostojne obhode patrulj v sodelovanju s policijo z namenom odkritja nezakonitih prehodov in ugotavljanja morebitnih poškodb začasnih tehničnih ovir, opravlja prevoze policistov in opreme s tovornimi vozili in avtobusi ter sodeluje s policijo pri varovanju zbirnih in nastanitvenih centrov za nezakonite migrante.

Sodišče je obrazložilo, da ZObr določa le pripravljenost, ki ni vključena v tedensko in mesečno delovno obveznost (torej v delovni čas, tako kot pri straži - 97.č člen ZObr). KPJS ne določa višine plačila za pripravljenost, ki se šteje v delovni čas, temveč le plačilo dodatka za čas pripravljenosti. Zato je upoštevalo le splošna pravila o plačilu, ki delavcu (javnemu uslužbencu) pripada za delovni čas.

Natančnejše o razlogih za uporabo oziroma izključitev uporabe Direktive, ki izhajajo iz teh zadev, glej sodbo VS RS VIII Ips 11/2024 z dne 14. 5. 2024.

Glej natančneje v sodbi VS RS VIII Ips 11/2024 z dne 14. 5. 2024.

Izredno stanje se razglasi, kadar velika ali splošna nevarnost ogroža obstoj države. Izredno stanje se lahko razglasi, če grozi povečana nevarnost napada na državo oziroma nastane neposredna vojna nevarnost. Povečano nevarnost napada na državo oziroma neposredno vojno nevarnost lahko predstavlja tudi nevarnost oboroženega napada ali oborožen napad na državo ali države, s katerimi je Republika Slovenija v zavezništvu na podlagi mednarodnih pogodb.

Zakon o obrambi (1994) - ZObr  - člen 97e

Kolektivna pogodba za javni sektor (2008) - KPJS  - člen 46

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.