VSRS Sklep I Up 190/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-11-20

Peter Golob (preds.), mag. Jonika Marflak Trontelj (poroč.), Nataša Smrekar

začasna odredba - težko popravljiva škoda - prisilna izpolnitev nedenarne obveznosti - gradbena inšpekcija - neprerekana dejstva - materialno procesno vodstvo - ugoditev pritožbi

Sklep o denarni kazni, ki ga pritožnik izpodbija s tožbo, je izdan v postopku upravne izvršbe za izpolnitev nedenarne obveznosti s prisilitvijo. Cilj tega postopka je uresničitev odločbe (v njej naložene obveznosti o rušitvi nezakonite gradnje) in z njim javnega interesa, zaradi varstva katerega je bila inšpekcijska odločba izdana, pri čemer je sredstvo oziroma način te izvršbe denarna kazen, s katero se želi vplivati na zavezančevo voljo, da bo zaradi nje naknadno vendarle izpolnil to obveznost. Ker je torej prav prisilna realizacija obveznosti rezultat, ki se mu zavezanec tekom celotnega postopka izvršbe poskuša zoperstaviti, ima ta tudi pravico, da se v vseh fazah tega postopka brani pred posledicami ravnanja v skladu s to obveznostjo, in to tudi s predlogom za izdajo začasne odredbe. To pa posledično pomeni, da težko popravljiva škoda iz 32. člena ZUS-1 v primerih, kot je obravnavani, ni samo tista, ki se kaže kot očitna (to je v zvezi s plačilom izrečene denarne kazni), ampak tudi tista, ki je povezana s prisilitvijo, kot ciljem, v katerega je usmerjen izdani sklep o denarni kazni.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1181/2024-6 z dne 3. 7. 2024 se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje v nov postopek.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Toženka zoper tožnika opravlja upravno izvršbo za izpolnitev obveznosti odstranitve nelegalnega objekta (opornega zidu) in vzpostavitve prejšnjega stanja. S sklepom z dne 20. 7. 2023 mu je naložila v plačilo zagroženo denarno kazen v znesku 3.000 EUR (1. točka), mu določila rok za njeno plačilo (2. točka) in nov rok za izpolnitev obveznosti ter mu zagrozila z novo, višjo denarno kaznijo (3. točka). Odločila je tudi o stroških postopka (4. točka) in da pritožba ne zadrži izvedbe izvršbe (5. točka). Tožnik je zoper ta sklep vložil tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe, v katerem je sodišču predlagal, da odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe.

2. Sodišče prve stopnje je ta predlog zavrnilo z obrazložitvijo, da ni izkazal, da bi se mu z izvršitvijo akta prizadela težko popravljiva škoda v smislu drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tožnik, ki je navedel, da je invalid in da je sosedu v zameno za soglasje plačal 5.000 EUR, ni določno zatrjeval, zakaj takšna premoženjska škoda ne bi bila popravljiva, in ne, kako je njegov status povezan s plačilom sosedu, legalizacijo, odstranitvijo ali ponovno postavitvijo objekta, z vidika stroškov. Če navaja, da zaradi svoje invalidnosti in hude bolezni opornega zidu ne more odstraniti oziroma ponovno postaviti, so te navedbe presplošne. Ni namreč pojasnil narave svoje invalidnosti, niti ni razložil, za kakšno boleznijo trpi, izvedba večjega opornega zidu pa se tudi sicer običajno zaupa strokovnjakom, gradbenim delavcem, kar pomeni, da bi mu v tem primeru lahko nastala le premoženjska škoda (stroški odstranitve ali ponovne postavitve opornega zidu). Tudi višine škode, ki naj bi mu pretila, ni konkretiziral.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper sklep o zavrnitvi predloga za izdajo začasne odredbe vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in vrne zadevo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek. Sodišču prve stopnje očita, da ni obravnavalo vseh njegovih navedb in da je prezrlo, da je toženka s tem, ko na njegov predlog za izdajo začasne odredbe ni odgovorila, vanj privolila. Meni, da je v zvezi s težko popravljivo škodo v predlogu navedel vsa potrebna dejstva, saj je zatrjeval, da če bi oporni zid odstranil, ga zaradi svoje hude bolezni in invalidnosti tudi kot investitor ne bi mogel več ponovno postaviti. V primeru izdaje začasne odredbe ne bi bila prizadeta javna korist ali korist nasprotne stranke.

6. Pogoje za izdajo začasne odredbe ureja 32. člen ZUS-1, ki v drugem odstavku določa, da sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

7. Izpodbijana odločitev o zavrnitvi predloga za izdajo začasne odredbe temelji na presoji, da pritožnik ni zmogel svojega trditvenega bremena v zvezi s prvim zakonsko določenim pogojem za izdajo začasne odredbe, to je, da bi se mu z izvršitvijo akta prizadela težko popravljiva škoda.

8. Kot je pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje, je težko popravljiva škoda iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Škoda mora biti resna, tožniku neposredno pretiti, odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve akta.

Bistveno je, da tožnik kljub uspehu v upravnem sporu ne bo mogel doseči (ali pa le z nesorazmernimi težavami) vzpostavitve prejšnjega stanja. Zato mora izkazati, da v primeru uspeha s tožbo brez izdane začasne odredbe ne bo dosežen cilj konkretnega upravnega spora oziroma bo uspeh s tožbo zaradi nastale težko popravljive škode zanj ostal brez pomena.

9. Glede na to da sodišče na tej podlagi zadrži izvrševanje izpodbijanega akta, mora biti težko popravljiva škoda nujno tudi v vzročni zvezi z njegovim učinkovanjem oziroma izvršitvijo. V obravnavanem primeru je v tem smislu treba upoštevati, da je bil sklep o denarni kazni, ki ga pritožnik izpodbija s tožbo, izdan v postopku upravne izvršbe za izpolnitev nedenarne obveznosti s prisilitvijo. Cilj tega postopka je uresničitev odločbe (v njej naložene obveznosti o rušitvi nezakonite gradnje) in z njim javnega interesa, zaradi varstva katerega je bila inšpekcijska odločba izdana, pri čemer je sredstvo oziroma način te izvršbe denarna kazen, s katero se želi vplivati na zavezančevo voljo, da bo zaradi nje naknadno vendarle izpolnil to obveznost. Ker je torej prav prisilna realizacija obveznosti rezultat, ki se mu zavezanec tekom celotnega postopka izvršbe poskuša zoperstaviti, ima ta tudi pravico, da se v vseh fazah tega postopka brani pred posledicami ravnanja v skladu s to obveznostjo, in to tudi s predlogom za izdajo začasne odredbe. To pa posledično pomeni, da težko popravljiva škoda iz 32. člena ZUS-1 v primerih, kot je obravnavani, ni samo tista, ki se kaže kot očitna (to je v zvezi s plačilom izrečene denarne kazni), ampak tudi tista, ki je povezana s prisilitvijo, kot ciljem, v katerega je usmerjen izdani sklep o denarni kazni. Drugačno stališče bi po presoji Vrhovnega sodišča povzročilo, da sodno varstvo ne bi (več) moglo doseči svojega namena, saj bi bilo ireverzibilno rušenje opornega zidu zaradi ravnanja, h kateremu sili sklep o denarni kazni, v primeru morebitnega uspeha v upravnem sporu nemogoče odpraviti.

10. Pri presoji izpolnjenosti zakonsko določenega pogoja težko popravljive škode pa je prav tako treba uporabiti določbe Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), če ZUS-1 ne določa drugače (prvi odstavek 22. člena ZUS-1). Vrhovno sodišče je že poudarilo, da sodišče glede ugotavljanja dejanskega stanja, ki utemeljuje izdajo začasne odredbe po ZUS-1, predlagatelju ne sme nalagati večjega procesnega bremena kot toženi stranki, saj za to ni zakonske podlage niti v ZPP, niti v ZUS-1. Upoštevna dejstva morajo zatrjevati tako predlagatelj začasne odredbe kot tudi druge stranke postopka in zanje ponuditi dokaze, njihov obstoj oziroma resničnost pa se presoja oziroma ugotavlja po splošnih pravilih pravdnega postopka, saj glede navedenega ZUS-1 ne določa nič drugače. Tako je tudi v teh primerih treba dejstva, ki jih nasprotna stranka ni zanikala, ali jih je zanikala brez navajanja razlogov, šteti za priznana.

11. Priznanje dejstev je tako edina posledica opustitve vložitve odgovora na predlog za izdajo začasne odredbe, saj (v nasprotju s pritožnikovim prepričanjem) ne ZUS-1, ne ZPP ne predvidevata izdaje začasne odredbe iz razloga, ker toženka na tožnikov predlog ne odgovori. Pritožba pa utemeljeno opozarja, da je sodišče prve stopnje pri ugotovitvi, da se izvedba večjega opornega zidu običajno zaupa strokovnjakom, gradbenim delavcem (16. točka obrazložitve) spregledalo, da pritožnik ni zatrjeval samo, da mu invalidnost in bolezen onemogočata, da bi oporni zid ponovno postavil z lastnimi rokami, ampak tudi, da tega ne bo mogel izvesti niti kot investitor (4. stran tožbe in predloga). Ker se sodišče prve stopnje v izpodbijanem sklepu ni opredelilo do navedene, sicer relevantne trditve, da pritožnik opornega zidu niti s pomočjo drugih ne bo mogel ponovno postaviti, je po presoji Vrhovnega sodišča zagrešilo absolutno bistveno kršitev določb postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP v zvezi s tretjim odstavkom 75. člena ZUS-1.

12. Ker je po obrazloženem pritožba utemeljena, ji je Vrhovno sodišče na podlagi 77. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo in vrnilo zadevo istemu sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek. V tem bo moralo upoštevati dosedanja stališča Vrhovnega sodišča glede neprerekanih dejstev in materialnega procesnega vodstva, če bo štelo (tako kot v razveljavljenem sklepu), da so pritožnikove navedbe presplošne. Po ustaljeni upravno sodni praksi Vrhovnega sodišča se namreč tudi pri odločanju o začasni odredbi v upravnem sporu uporablja določba 285. člena ZPP, ki določa, da predsednik senata postavlja vprašanja in skrbi na drug primeren način, da se pred obravnavo ali med njo navedejo vsa odločilna dejstva, da se dopolnijo nepopolne navedbe strank o pomembnih dejstvih, da se ponudijo ali dopolnijo dokazila, ki se nanašajo na navedbe strank, in sploh da se dajo vsa potrebna pojasnila, da se ugotovita sporno dejansko stanje in sporno pravno razmerje, ki sta pomembni za odločbo. Čeprav ima tudi ta dolžnost svoje meje, ki jih je oblikovala sodna praksa, pa je v očitnem nasprotju z navedeno zakonsko določbo razlaga, po kateri bi navedena obveznost sodnika izostala v njenih bistvenih elementih, kaj šele v celoti, saj bi v tem primeru prišlo do kršitve ne le ZPP, temveč tudi ustavne pravice stranke iz 22. člena Ustave.

Tako je jasno, da mora sodnik svoje pooblastilo uporabljati tako, da ohrani nepristranskost pri sojenju, kar pa seveda ne pomeni, da stranki, ki procesno vodstvo potrebuje, tega ne bo nudil v zakonsko predpisanem obsegu. Tudi razlag stališč Vrhovnega sodišča v okoliščinah posamičnih primerov ni pravilno posploševati na način, da bi to vodilo do neutemeljene omejitve navedene zakonske dolžnosti v primerih, kot je obravnavani.

Da dolžnost sodišča izvajati materialno procesno vodstvo velja, ne glede na to, ali ima stranka v sporu pooblaščenca, ki je odvetnik, je že potrdilo tudi Ustavno sodišče.

13. Ker so stroški začasne odredbe del stroškov celotnega postopka, je Vrhovno sodišče odločilo, kot izhaja iz II. točke izreka tega sklepa (prvi odstavek 151. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Glej 10. točko obrazložitve izpodbijanega sklepa in tam citirano sodno prakso Vrhovnega sodišča.

Sklepa Vrhovnega sodišča I Up 215/2024 z dne 2. 9. 2024 (8. točka) in I Up 172/2024 z dne 21. 5. 2024 (9. točka).

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 96/2022 z dne 8. 6. 2022, 11. točka.

Ustavno sodišče izrecno poudarja, da pravica do izjavljanja, ki izvira iz 22. člena Ustave, od sodišča terja tudi, naj stranki omogoči spoznati, katera dejstva bo štelo za pravno odločilna, in naj jo spodbudi k predložitvi dokazov zanje (npr. odločba št. Up-809/14 z dne 12. 3. 2015).

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 215/2024 z dne 2. 9. 2024, 15. točka.

Odločba Up-108/04 z dne 8. 9. 2005, 9. točka.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 77

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 285

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.