VSRS Sklep I Up 8/2023
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2023-09-27

UPRS (zunanji oddelek v Celju) Sklep  II U 329/2022-9

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), Andrej Kmecl

zavrženje tožbe - postopek sprejemanja občinskega prostorskega načrta - ugovori, ki se nanašajo na postopek sprejemanja prostorskega akta - obrazložen odgovor - ni upravni akt - zavrnitev pritožbe

Postopek sprejema prostorskih aktov je normodajni postopek, v katerem se ne odloča o pravicah in pravnih koristih posameznikov, ampak z njim občina izvršuje eno od svojih izvirnih nalog, to je načrtovanje prostorskega razvoja in s tem tudi pripravo in sprejem prostorskih aktov. Ker gre pri prostorskem načrtovanju za usklajevanje različnih interesov, tako javnih kot zasebnih, mora lokalna skupnost te interese tehtati in usklajevati, vendar pa prostorsko načrtovanje po svoji vsebini ne pomeni odločanja o pravicah in pravnih koristih, ampak gre za normiranje v javnem interesu. Nezakonitost postopka sprejema prostorskega akta, kot splošnega pravnega akta, oziroma predpisa, lahko upravičeni predlagatelji uveljavljajo s pobudo za začetek postopka za oceno njegove ustavnosti in zakonitosti pred Ustavnim sodiščem (drugi odstavek 162. člena Ustave RS). V primerih, ko so določbe tega predpisa podlaga za izdajo upravnih odločb, pa lahko te ugovore uveljavljajo v pravnih sredstvih zoper te odločbe.

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

1. Tožnik je vložil tožbo zoper „Odgovor na poziv k ničnosti javnega naznanila o javni razgrnitvi in javnih obravnavah dopolnjenega osnutka občinskega prostorskega načrta Mestne občine Maribor“ Mestne občine Maribor, Sektorja za urejanje prostora, št. 3500-1/2021-37 z dne 16. 9. 2022 (v nadaljevanju Odgovor). Predlagal je, da se navedeni Odgovor odpravi in ugotovi nezakonitost javne razgrnitve in javne obravnave Dopolnjenega osnutka občinskega prostorskega načrta Mestne občine Maribor, št. 35030-1/2022-25550-16 z dne 22. 5. 2022 (v nadaljevanju javna razgrnitev dopolnjenega osnutka OPN), ter vseh nadaljnjih postopkov. Podrejeno je predlagal, da se navedeni Odgovor odpravi, javna razgrnitev dopolnjenega osnutka OPN pa vrne toženi stranki v ponoven postopek. Skupaj s tožbo je vložil tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero je predlagal, da se do odločitve o zakonitosti postopka sprejemanja Občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPN) zadrži odločanje o sprejetju OPN na seji mestnega sveta 18. 10. 2022.

2. Sodišče prve stopnje je z v uvodu navedenim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožnikovo tožbo zavrglo (I. točka izreka sklepa), zavrglo je tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe (II. točka izreka sklepa) in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (III. točka izreka sklepa).

3. Odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe ( I. točka izreka sklepa) temelji na presoji, da izpodbijani Odgovor ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. V obrazložitvi sklepa sodišče navaja, da je izpodbijani Odgovor le obvestilo in ne dokončen upravni akt. Z njim je tožena stranka odgovorila na tožnikov poziv in mu pojasnila, da je javno naznanilo eden od zakonsko določenih korakov v postopku priprave OPN, da Sklep o pripravi OPN vsebuje vse zakonsko določene sestavine, tudi terminski plan, da postopek priprave poteka po določbah ZPNačrt

in odgovorila na njegove očitke v zvezi z zatrjevanimi nepravilnostmi v osnutku tekstualnega in kartografskega dela OPN, ter očitki v zvezi s sodelovanjem mestnih četrti in krajevnih skupnosti. Po presoji sodišča Odgovor glede na njegovo vsebino ni upravni akt iz 2. ali 4. člena ZUS-1, z njim ni bilo odločeno o tožnikovi pravici ali pravni koristi, niti ne predstavlja procesnega akta, ki bi bil sprejet v kateri od faz postopka sprejetja OPN.

4. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper sklep sodišča prve stopnje vložil pritožbo, v kateri predlaga, naj se izpodbijani Odgovor odpravi in ugotovi nezakonitost javne razgrnitve dopolnjenega osnutka OPN in nezakonitost vseh nadaljnjih postopkov. V bistvenem navaja, da tožena stranka v odgovoru na tožbo ni nasprotovala tožbenim očitkom in da Sklep o pripravi OPN iz leta 2007 ni imel znakov nezakonitosti. Tožena stranka je šele v Odgovoru prvič razkrila, da je bil kršen ZUreP-3,

ker v postopku javne razgrnitve niso bila razkrita nasprotja interesov v skladu s predpisi, ki urejajo integriteto in preprečevanje korupcije, ki so glede na pojasnilo tožene stranke prisotna (115. člen ZUreP-3). Meni, da je zato postopek javne razgrnitve nezakonit. Nezakoniti pa so tudi vsi nadaljnji postopki.

5. Tožena stranka se v odgovoru na pritožbo strinja s presojo sodišča prve stopnje in z razlogi za to presojo. Navaja še, da je posamezne prostorske rešitve, ki so bile sporne, že umaknila oziroma spremenila. Postopek spremembe OPN pa vodi zakonito v skladu s 273. členom ZUreP-2

in 298. členom ZUreP-3, ki določata, da se postopki priprave prostorskih aktov, začeti na podlagi ZPNačrt, končajo po določbah ZPNačrt. Predlaga zavrnitev pritožbe.

7. V obravnavani zadevi je tožnik vložil tožbo zoper „Odgovor na poziv k ničnosti javnega naznanila o javni razgrnitvi in javnih obravnavah dopolnjenega osnutka občinskega prostorskega načrta Mestne občine Maribor“ z dne 16. 9. 2022 (Odgovor), s katerim je Sektor za urejanje prostora Mestne občine Maribor odgovoril na njegov poziv, da naj se za nično izreče javna razgrnitev in javna obravnava dopolnjenega osnutka OPN.

8. Pravilna je presoja sodišča prve stopnje, da navedeni Odgovor ni upravni akt oziroma drug akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

9. Že sodišče prve stopnje je pritožniku pravilno pojasnilo, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Glede na tako opredelitev je posamični akt upravni akt, ki ga organ izda pri izvajanju svojih oblastvenih upravnih nalog in je z njim odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe.

10. Z Odgovorom, ki ga pritožnik izpodbija v tem upravnem sporu, pa je tožena stranka (lokalna skupnost) le v obliki dopisa odgovorila na pritožnikovo vlogo in mu pojasnila potek postopka priprave in sprejema OPN ter odgovorila na nekatere njegove pripombe na vsebino dopolnjenega osnutka OPN in na postopek njegove priprave. S tem dopisom tožena stranka niti po vsebini niti po obliki ni odločila o pritožnikovi pravici ali pravni koristi niti z njim ni bilo poseženo v pritožnikov pravni položaj. Izpodbijani Odgovor tako ne vsebuje vsebinske opredelitve do pritožnikove pravice ali obveznosti oziroma zavrnitve njegovega zahtevka o priznanju pravice ali pravne koristi.

11. Vrhovno sodišče je v svojih odločbah tudi že pojasnilo, da je postopek sprejema prostorskih aktov normodajni postopek, v katerem se ne odloča o pravicah in pravnih koristih posameznikov, ampak z njim občina izvršuje eno od svojih izvirnih nalog, to je načrtovanje prostorskega razvoja in s tem tudi pripravo in sprejem prostorskih aktov.

Ker gre pri prostorskem načrtovanju za usklajevanje različnih interesov, tako javnih kot zasebnih, mora lokalna skupnost te interese tehtati in usklajevati, vendar pa prostorsko načrtovanje po svoji vsebini ne pomeni odločanja o pravicah in pravnih koristih, ampak gre za normiranje v javnem interesu. Nezakonitost postopka sprejema prostorskega akta, kot splošnega pravnega akta, oziroma predpisa, lahko upravičeni predlagatelji uveljavljajo s pobudo za začetek postopka za oceno njegove ustavnosti in zakonitosti pred Ustavnim sodiščem (drugi odstavek 162. člena Ustave RS). V primerih, ko so določbe tega predpisa podlaga za izdajo upravnih odločb, pa lahko te ugovore uveljavljajo v pravnih sredstvih zoper te odločbe.

12. V tem upravnem sporu izpodbijani Odgovor, kot že navedeno, ne vsebuje odločitve o pritožnikovi pravici ali pravni koristi. Tega pritožnik niti ne trdi. Tako v tožbi kot v pritožbi opozarja na nepravilnosti in nezakonitosti, ki naj bi bile storjene v postopku priprav in sprejemanja OPN. Te pa so, kot je bilo že pojasnjeno, lahko le predmet presoje sprejetega OPN pred Ustavnim sodiščem oziroma v postopkih, v katerih bodo na njihovi podlagi izdane posamezne upravne odločbe. Vrhovno sodišče se zato v obravnavni zadevi, kjer je sodišče prve stopnje tožbo ob predhodnem preizkusu pravilno zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ne opredeljuje do pritožbenih navedb o pravilni uporabi določb ZPNačrt in ZUreP-3.

13. Glede na obrazloženo pritožbeni razlogi niso podani in ker niso podani niti razlogi, na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi z 82. členom ZUS-1).

Zakon o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), Uradni list št. 33/2007 in nadaljnji, v veljavi do 30. 12. 2021.

Zakon o urejanju prostora, Uradni list RS, št. 199/2021 (ZUreP-3).

Zakon o urejanju prostora, Uradni list RS, št. 61/2017 (ZUreP-2).

O tem Vrhovno sodišče tudi v sklepu I Up 84/2022 z dne 14. 9. 2022, 10. točka obrazložitve.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.