VSRS Sodba X Ips 3/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2023-03-01

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

dopuščena revizija - gradbeno dovoljenje - stranski udeleženec - večji hlev - hrup in smrad - trditveno breme - postavitev izvedenca

Stranski udeleženec v (tujem) postopku izdaje gradbenega dovoljenja mora svoje trditve glede smradu in hrupa konkretizirati do te mere, da uspe vzbuditi dvom v pravilnost projektne dokumentacije oziroma v rešitve v gradbeni dokumentaciji in s tem v skladnost predvidene gradnje s prostorskimi akti. To lahko naredi s predložitvijo strokovnega mnenja ali tudi na primer s predložitvijo podatkov na podlagi meritev ali izračunov, ki kažejo na drugačne rezultate, kot jih vsebuje investitorjeva dokumentacija. Ni pa tega moč doseči s posplošenim, pavšalnim in nekonkretiziranim nasprotovanjem gradnji oziroma spremembam v okolju, pa čeprav v neposredni bližini lastnih nepremičnin. Predvsem pa stranka ne more pričakovati, da bodo rezultati dokaznega postopka nadomestili njeno trditveno breme.

Stranski udeleženec v postopku izdaje gradbenega dovoljenja tako ne more uveljavljati prekomernih emisij nasploh, temveč se mora sklicevati na neizpolnjevanje predpisov in standardov, ki se nanašajo na konkretno nameravano gradnjo oziroma na kršitve konkretnih določb prostorskega akta, ki naj bi negativno vplivale na njegovo nepremičnino.

II. Tožeča stranka je dolžna v roku 15 dni po prejemu te sodbe stranki z interesom povrniti stroške revizijskega postopka v višini 560,00 EUR.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo zoper odločbo Upravne enote Radovljica, št. 351-319/2016-56 z dne 15. 11. 2017, s katero je prvostopenjski organ v obnovljenem postopku odločil, da gradbeno dovoljenje z dne 4. 7. 2016, izdano investitorju A. A. (stranka z interesom) za novogradnjo dveh hlevov za govedo na tam navedenih zemljiščih v k. o. ..., ostane v veljavi.

2. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe med drugim izhaja, da gre za poseg v okolje, za katerega ni potrebna presoja vplivov na okolje, saj ne dosega pragov, predpisanih za izvedbo presoje vplivov na okolje oziroma izvedbo predhodnega postopka. Glede dokazovanja, da naj predvideni poseg ne bi bil v skladu s prostorskimi akti, pa je sodišče v zvezi s tožnikovim predlogom za postavitev izvedenca oziroma dokazovanjem, da bo novogradnja vplivala na njegove nepremičnine, med drugim navedlo, da mora stranka, ki nasprotuje nameravani gradnji, za svoje trditve predložiti dokaze (65. člen Zakona o graditvi objektov, v nadaljevanju ZGO-1). Ukrepi in pogoji glede vplivov novogradnje na okolje so v prostorskem aktu konkretizirani na način, ki prizadetim osebam omogoča uveljavljanje konkretnih kršitev prostorskega akta oziroma neskladnosti tega akta z zakonom ali okoljskimi standardi. Zato kršitev prostorskega akta ni mogoče uspešno uveljavljati s posplošenim sklicevanjem na povečanje smradu, hrupa in golazni in rezultati dokaznega postopka ne morejo nadomestiti trditvenega bremena stranke. Tožnik pa dejstev, iz katerih bi izhajala neskladnost projekta s prostorskim aktom, ni navedel.

3. Tožnikove navedbe o povečanem smradu, hrupu in golazni so po presoji Upravnega sodišča zgolj splošne trditve oziroma posplošeno nestrinjanje s predvideno gradnjo. Tožena stranka tako s tem, ko je od tožnika zahtevala predložitev dokaza (strokovnega oziroma izvedenskega mnenja) in ne le dokaznega predloga, ni ravnala v nasprotju z jasno določbo prvega odstavka 65. člena ZGO-1, niti ne v nasprotju z njenim namenom oziroma smislom. Trditve, da zgolj predvideno število glav živine (manj kot 200) ne pomeni, da ni mogoče izključiti, da gradnja ne bo pomembno vplivala na okolje, so prav tako premalo konkretizirane in pavšalne. Tako Zakon o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) kot Uredba o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (v nadaljevanju Uredba) navajata, kdaj je treba tako presojo izvesti, v obravnavani zadevi pa predvideni objekt ne dosega praga za obvezno presojo vplivov na okolje. Opravljena pa je bila presoja okoljskih vplivov na najbližje stanovanjske objekte, med katerimi je tudi tožnikov.

4. Uredba določa tudi izvedbo predhodnega postopka za posege, ki sami ne dosegajo praga, če je objekt funkcionalno in prostorsko povezan z drugimi, že izvedenimi ali nameravanimi posegi v okolje, in skupaj z njimi ta prag dosega ali presega. Glede tega je sodišče prve stopnje ugotovilo, da tožnikove navedbe ne dajejo podlage za ugotovitev, da bi bila za obravnavani poseg potrebna presoja vplivov na okolje na tej podlagi.

5. Tožnik se je skliceval tudi na povečan vpliv zaradi smeri vetra (skliceval se je na ugotovitve vremenske postaje Lesce). Sodišče se v dejanske ugotovitve toženke glede vetra ni spuščalo in je poudarilo, da tožnik tudi v tem pogledu ni navedel, kako bi kakršnakoli ugotovitev o smeri in moči vetra s tako oddaljene vremenske postaje lahko vplivala na zakonitost izpodbijane odločbe. Kriteriji za sprejemljivost načina oziroma obsega kmetijske proizvodnje so po določbah OPN namreč emisije oziroma motnje v okolju, ki ne prekoračujejo dovoljenih, ter zasnova in gradnja kmetijske proizvodnje na način, da se omilijo vplivi na okoliška bivalna okolja. Da bi smer in moč vetra vplivala na ugotovitve o skladnosti projektne dokumentacije z OPN in s tem posredno tudi s predpisi o varstvu okolja pa tožnik ne navaja. Tožba tudi v tem pogledu po mnenju Upravnega sodišča ostaja zgolj pri splošnih trditvah. Te pa ne omogočajo konkretne presoje podrobno in določno obrazložene presoje toženke o skladnosti nameravane gradnje z določbami OPN in s tem tudi z okoljskimi predpisi. Ko namreč OPN na določenem območju dovoli določeno vrsto gradenj in dejavnosti, določa tudi način uživanja lastninske pravice ter vplive dovoljenih gradenj in dejavnosti na sosednja zemljišča oziroma nepremičnine. Vse te presoje so torej opravljene na abstraktni ravni, v postopku sprejemanja teh predpisov, zato je lahko predmet upravnega odločanja v konkretnih zadevah le vprašanje skladnosti odločitve z določbami teh predpisov. Tožnik lahko uspe le z navedbami, ki smiselno oziroma po vsebini pomenijo kršitve konkretnih določb teh predpisov, takih okoliščin oziroma navedb pa tožnik ni navajal, vsaj ne dovolj konkretno, da bi jih bilo mogoče obravnavati. To velja tudi za oddaljenost med nepremičninami, saj tožnik ni navajal, kako in v čem naj bi bil kršen OPN ali katerikoli drug predpis, ki ga je treba uporabiti pri izdaji gradbenega dovoljenja.

6. Upravno sodišče je v zvezi s tem še poudarilo, da je po določbah OPN pravno relevantna lega oziroma oddaljenost objektov, ne pa tudi parcel oziroma parcelnih mej, na kar se je, sicer precej nejasno, skliceval tožnik. Da obravnavana gradnja na predvideni lokaciji ne bi bila dovoljena, tožnik ni navajal. Čim pa je taka gradnja z izrecno določbo prostorskega akta dovoljena, ji ni mogoče uspešno nasprotovati zgolj s posplošenim sklicevanjem na splošne določbe teh aktov, še manj pa na posamične objekte in ureditve na drugih lokacijah.

7. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 229/2019-3 z dne 9. 9. 2020 na tožnikov predlog dopustilo revizijo glede vprašanja "na kakšen način mora stranski udeleženec v postopku izdaje gradbenega dovoljenja konkretizirati trditve glede smradu in hrupa", da zahtevana raven trditvenega bremena ne bi nesorazmerno in prekomerno obremenila stranskih udeležencev v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

8. Tožnik (v nadaljevanju revident) je na podlagi navedenega sklepa vložil obširno revizijo ter Vrhovnemu sodišču predlagal, naj ji ugodi, izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbenemu zahtevku v celoti ugodi ali podrejeno izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje. V reviziji je najprej obširno povzel pravno podlago, ki je po njegovem mnenju relevantna za obravnavano zadevo, ter sodno prakso civilnih sodišč v zvezi z vplivi na okolje (smrad, hrup) in nato še prepisal dele obrazložitve sodišča prve stopnje.

9. V nadaljevanju revizije je uveljavljal bistveno kršitev določb postopka upravnega spora ter izpodbijani sodbi očital, da je sama s seboj v nasprotju, saj je ves čas poudarjal, da so v OPN opredeljeni pogoji kako graditi in uporabljati objekte za kmetijsko proizvodnjo (omilitev vplivov na okoliška bivalna okolja, predvsem z izbiro tehnologije, zasnovo objektov in podobno), zato je očitno, da bi sodišče moralo postaviti izvedenca, ki bi ugotovil skladnost dokumentacije, ki je podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja, z navedenimi pogoji.

10. Očital je tudi napačno uporabo materialnega prava, saj da je ves čas zatrjeval in podajal konkretne navedbe, ki pomenijo kršitve konkretnih določb ter predpisov. Vse strokovne ocene temeljijo na projektni dokumentaciji iz leta 2015, morale pa bi na tisti iz leta 2016. Že med upravnim postopkom je navajal, da so odprtine hleva obrnjene proti njegovi stanovanjski hiši, da je celotno obratovanje kmetije skoncentrirano v smeri proti njegovi nepremičnini, da je tudi rešetka za gnojnico obrnjena proti njegovi nepremičnini, glede hrupa je prav tako zatrjeval, da je vse v neposredni bližini njegove nepremičnine. Glede kapacitet hleva je navajal, da so ugotovitve v elaboratu napačne, saj je bilo sprva predvideno, da bo v hlevu 90 glav, potem pa se je to povečalo na 170 glav živine (strokovne ocene so bile izdelane za 90 glav). Tega občutnega povečanja kapacitet nista upoštevala ne upravna organa ne Upravno sodišče. Prav tako je večkrat zatrjeval, da projekt ni skladen s prostorskim aktom ter to utemeljeval s sklicevanjem na OPN. Projektna dokumentacija in predvidena gradnja tako nista skladni z materialnimi določbami, predvsem 114. in 115. člena, saj so pri predvideni gradnji prekoračene dovoljene emisije, ker ni predvidena na način, da se omilijo vplivi na okoliška bivalna okolja, predvsem z izbiro tehnologije, zasnove objektov in podobno. Upravnemu sodišču je očital pristranskost ter s tem kršitev načela nepristranskosti in neodvisnosti sodišča, saj ni upoštevalo njegovih navedb ter se do njih ni opredelilo. Zgolj navidezno mu je podelilo pravni položaj stranskega udeleženca v postopku, saj ni bil niti seznanjen z vso dokumentacijo. Tako ni vedel, na kateri podlagi je bila izdelana strokovna ocena obremenitve okolja, niti kdo je odredil njeno izdelavo. Sodišče je pomanjkljivo, enostransko, izrazito v korist ene (tožene) stranke odločilo, da ne bo izvedlo predlaganih dokazov. S tem mu je kršilo pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Ker je nasprotoval skladnosti dokumentacije, ki je podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja z OPN, bi moralo Upravno sodišče presojati skladnost te dokumentacije, hkrati pa tudi skladnost OPN s predpisi z zadevnega področja. Iz strokovne ocene obremenitve okolja iz marca 2015 in dopolnitve iz junija 2015 izhaja, da je tam naveden hrup delovanja naprav zgolj informativen, ker se investitor še ni odločil katere naprave bo vgradil, zato točnih podatkov o ravneh hrupa posameznih naprav ni. Prav tako bi bilo treba izdelati idejno zasnovo za celotno območje kmetije, na kateri morajo temeljiti projekti za pridobitev gradbenega dovoljenja k posameznim objektom. V okviru priprave projektne dokumentacije je treba podrobno razdelati tehnologijo reje živali, tehnološke rešitve, možne vplive in omilitvene ukrepe iz petega odstavka 129. člena, da se v največji možni meri zmanjšajo vplivi na okoliš ter bivalna okolja. Če bi ta presoja skladnosti bila opravljena, bi upravna organa in sodišče ugotovili, da niso izpolnjeni vsi pogoji, ki jih zahteva OPN. Kljub temu, da je v konkretnem primeru predvideno manj kot 200 glav živine, to ne pomeni, da za predvidene objekte ni treba izvesti presoje vplivov na okolje ter posledično zaključiti, da predvidena gradnja ne bo pomembno vplivala na okolje. Sodišče v zvezi s tem ni postavilo izvedenca ustrezne stroke, čeprav bi ga moralo. V skladu s stališčem Višjega sodišča v Ljubljani so vplivi (hrup, prah, smrad, vibracije in podobno) merljivi, zato bi se jih lahko dokazovalo le s pomočjo strokovnjaka izvedenca, ki je usposobljen za take meritve. Zato je v obravnavani zadevi relevantno, kakšna mora biti stopnja konkretiziranosti trditev v postopkih, v katerih so zatrjevani posegi oziroma vplivi v okolje. Dejstva se tako ponavadi ugotavljajo s pridobitvijo strokovnih mnenj in izdelavo strokovnih ocen. Vztrajal je, da bi investitor moral pridobiti okoljevarstveno dovoljenje. Zatrjeval je tudi zmotno uporabo materialnega prava, ker naj bi se sodišče sklicevalo na napačno direktivo in s tem kršilo tudi pravo Evropske unije.

11. Glede postavitve izvedenca je revident opozoril, da je trditvena podlaga neločljivo povezana z dokaznimi predlogi in dokaz z izvedencem se izvede, če je za ugotovitev ali presojo kakšnega dejstva, ki je pomembno za rešitev zadeve, potrebno strokovno znanje, s katerim uradna oseba ne razpolaga (189. člen ZUP). Iz ZUP tudi izhaja, da mora organ natančno določiti, kdo naj bo izvedenec in ga tudi postaviti, to nikakor ne more biti prepuščeno sami stranki in zato sta že upravna organa storila bistvene kršitve določb postopka, enako pa tudi Upravno sodišče, ki je zgolj navedlo, da bi tožnik moral predložiti strokovna mnenja ter se pri tem pavšalno sklicevalo na trditveno podlago strank. Če bi sam angažiral izvedenca, ki bi preučil vplive na okolje, bi se tako izvedeniško mnenje upoštevalo zgolj kot del njegovih navedb in upravni organ nanj ne bi bil vezan. Zato bi organ moral postaviti predlagane izvedence in ker tega ni storil, je neenakovredno obravnaval obe stranki, kar je v nasprotju z načelom kontradiktornosti in načelom enakopravnosti strank ter pravne varnosti. Revident je namreč postavitev izvedenca predlagal že v svoji pritožbi v prvem postopku in skladno z načelom materialne resnice bi moral organ ugotoviti resnično dejansko stanje ter v ta namen po uradni dolžnosti imenovati izvedenca gradbene stroke ter izvedenca za meritve hrupa in smradu, saj sam s tem znanjem ne razpolaga. S tem znanjem ne razpolaga niti sodišče, zato ni bilo zadoščeno načelu iskanja materialne resnice, dokazno breme se je želelo neupravičeno prevaliti na revidenta. Nobeno zakonsko določilo ne določa, da bi morala stranka, ki nasprotuje nameravani gradnji, izven postopka pridobiti strokovno mnenje. Strokovno mnenje je treba pridobiti v postopku, na način, da organ angažira predlagane izvedence. Ker organ tega ni storil, je kršil tudi načelo zaslišanja strank in pravico do enakega varstva pravic, kar bi moralo ugotoviti že Upravno sodišče, ki presoja zakonitost upravnih aktov. Ker sodišče tega ni upoštevalo oziroma se ni opredelilo do njegovih navedb, se odločbe ne da preizkusiti, s tem pa je zagrešena absolutna bistvena kršitev pravil postopka upravnega spora.

12. Revident je ugovarjal tudi izdelavi strokovne ocene obremenitve okolja z novogradnjo in rekonstrukcijo objektov za kmetijsko dejavnost. Ta naj bi bila izdelana na podlagi neobstoječe dokumentacije oziroma dokumentacije, ki je ni moč preveriti. Izdelana naj bi bila v nasprotju s posameznimi zakonskimi določbami ter v nasprotju z resničnim in dejanskim stanjem.

13. Glede na vse povzeto (iz sicer zelo obširne revizije) je po mnenju revidenta jasno, da je tekom postopka podal dovolj konkretizirane trditve glede smradu in hrupa, zato bi Upravno sodišče moralo slediti predlogu in postaviti izvedenca, ki bi podal konkretno mnenje, podprto s strokovnimi ugotovitvami. Prestrogo postavljeni kriteriji glede konkretiziranosti navedb stranki onemogočajo, da ustrezno zavaruje svoj pravni položaj in nenazadnje, da prepreči, da se zaradi ravnanj nasprotne stranke povsem izvotli njena pravica do zdravega življenjskega okolja.

14. Stranka z interesom (investitor) je v odgovoru na revizijo Vrhovnemu sodišču predlagala njeno zavrnitev kot neutemeljeno, saj niso podani razlogi, zaradi katerih je bila vložena, revidentu pa naloži plačilo vseh stroškov revizijskega postopka. Opozorila je, da je Vrhovno sodišče revizijo dopustilo samo glede enega vprašanja, obsežna revizija pa se nanaša na vsa pravna vprašanja, tudi tista, glede katerih Vrhovno sodišče revizije ni dopustilo. Predvsem pa je večina revizijskih navedb usmerjenih v ugotavljanje dejanskega stanja, tudi pod pretvezo navajanja kršitev postopkovnih pravil, kar ni dopustno. Revident na desetih straneh navaja pravno podlago in sodno prakso, ki pa za predmetni upravni postopek ni relevantna. Kot je pojasnilo že Upravno sodišče, so bile vse presoje z vidika vplivov dovoljenih gradenj in dejavnosti na sosednje nepremičnine na abstraktni ravni opravljene že v postopku sprejemanja predpisov, zato je predmet upravnega odločanja le vprašanje skladnosti odločitve s konkretnimi določbami teh predpisov. Revident tudi obširno prepisuje določbe OPN ..., vendar je njegovo stališče v zvezi s temi določbami pravno zmotno. S tem, ko so v OPN navedene smernice, ki morajo biti upoštevane, to še ne pomeni, da morajo upravni organi in kasneje sodišče ob nekonkretiziranih navajanjih kršitev navedenih predpisov postavljati izvedence. Revident nikjer v postopku ni zatrdil, s čim so bili vsi citirani predpisi kršeni. Zgolj navaja, da nasprotuje predloženi dokumentaciji oziroma da ta ni skladna s pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja. Gre za nekonkretizirane navedbe, na podlagi katerih organi niso dolžni izvajati dokazov s postavljanjem izvedencev. Revident sodišču očita, da bi moralo presojati skladnost dokumentacije z OPN ter skladnost OPN s predpisi z zadevnega področja. Predvsem slednje pa je nesmiselno in nemogoče, saj OPN sprejme občinski svet kot splošen akt.

15. Glede revizijskih navedb v zvezi z dopuščenim vprašanjem pa je stranka z interesom poudarila, da stranski udeleženec nastopa v tujem postopku in 43. člen ZUP, ko določa, da ima stranski udeleženec v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, opredeljuje le njegove procesne pravice. Udeležba v postopku na podlagi neizkazanega (zgolj zatrjevanega) pravnega interesa široko odpira vrata oviranju oziroma zavlačevanju postopkov z zlorabo procesnih pravic. Revident, ki je vstopil v postopek kot lastnik nepremičnin, ki so v neposredni bližini nameravane gradnje, zatrjuje, da bi moral organ postaviti izvedenca, ki bi lahko ugotavljal stopnjo smradu in hrupa. Zatrjuje, da je tekom postopka predložil vse potrebne dokaze, vendar ni tako. Investitor je predložil strokovno oceno o vplivih na okolje in revident bi to lahko izpodbijal le s (svojo) strokovno oceno, ki bi (morebiti) kazala na prekoračitve, zagotovo pa ne more uspeti s pavšalnimi navedbami. Vložiti mora "več truda" kot je golo zatrjevanje in predloga za postavitev izvedenca ni mogoče obravnavati kot dokaza, saj bi ga bilo treba šele izvesti. Dejstvo je, da je treba najprej postaviti konkretno trditev, katero se potrdi s predlaganim dokazom, zagotovo pa ni mogoče s predlaganjem in izvedbo dokaza nadomestiti trditvene podlage. Nasprotuje tudi stališču, da bi moral organ postaviti izvedenca, ker je to za stranko preveliko stroškovno breme. ZUP določa, da stranski udeleženec krije stroške, če s svojim zahtevkom ni uspel (in sem spadajo tudi stroški izvedenca). Če pa bi uspel s svojo strokovno oceno dokazati, da gre za prekomeren poseg oziroma da smrad in hrup presegata dovoljene meje, bi mu stroške povrnil investitor. Stroškovno breme je tako v primeru uspeha samo začasno. Res se organ lahko opre le na izvedeniško mnenje s sklepom postavljenega izvedenca, vendar pa ni razloga za njegovo postavitev, če stranka ne omaje strokovne ocene do te mere, da jo je treba dodatno preverjati. Glede na navedeno meni, da je organ, ko ni sledil dokaznemu predlogu za postavitev izvedenca, ravnal pravilno, zato je revizija neutemeljena in jo je treba zavrniti.

16. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

18. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Za presojo utemeljenosti revizije so zato relevantne dejanske ugotovitve upravnih organov in Upravnega sodišča, ki so povezane s pravnim vprašanjem, glede katerega je bila revizija dopuščena in na katere je Vrhovno sodišče vezano, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (370. člen ZPP). Izven konkretnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena, pa revizija ni dovoljena (tretji odstavek 374. člena ZPP).

19. Vrhovno sodišče je dopustilo revizijo le glede vprašanja, na kakšen način mora stranski udeleženec v postopku izdaje gradbenega dovoljenja konkretizirati trditve glede smradu in hrupa. Zato se do ostalih revizijskih navedb, ki niso povezane s tem vprašanjem, ne bo opredeljevalo.

20. Osnovna določba prvega odstavka 65. člena ZGO-1 je jasna: stranka, ki nasprotuje nameravani gradnji, mora za svoje trditve predložiti dokaze. S tem je poudarjeno oziroma zaostreno trditveno in dokazno breme stranke, ki nasprotuje gradnji.

21. Trditveno in dokazno breme je že v izhodišču na stranki, ki nasprotuje gradnji (stranski udeleženec v postopku izdaje gradbenega dovoljenja), saj dokazno breme (ki hkrati pomeni skrb in odgovornost za uspeh dokazovanja) praviloma nosi tisti, ki zatrjuje obstoj določenega pravno pomembnega dejstva, ki ga je treba upoštevati pri odločanju.

V vseh postopkih, ne le v postopkih izdaje gradbenega dovoljenja velja, da morajo biti ugovori stranskega udeleženca, ki nastopa v (tujem) postopku zaradi varstva svojih pravnih koristi, jasni in konkretizirani ter tudi podprti z dokazi. Stranski udeleženci v upravnih postopkih namreč niso stranke in nimajo enakega položaja kot stranke. Imajo sicer enake procesne pravice in dolžnosti kot stranke, vendar pa jih lahko izvajajo le obsegu, s katerim se zagotavlja varstvo njihovih pravnih koristi.

Tako ni dovolj le pavšalno zatrjevanje, ampak morajo biti navedbe oziroma ugovori, s katerimi ugovarjajo nameravani gradnji, tako natančni, da omogočajo konkretizacijo spornih vprašanj in njihovo vsebinsko obravnavo.

22. V postopku izdaje gradbenega dovoljenja dokumentacijo za izdajo gradbenega dovoljenja pripravljajo ustrezni (področni) za to usposobljeni strokovnjaki. Da bi stranka, ki nasprotuje predvideni gradnji, uspela vzbuditi dvom v pravilnost te dokumentacije in s tem v njeno skladnost s prostorskimi akti, mora zato predložiti ustrezne - tem nasprotne - konkretne in strokovno podkrepljene dokaze, zgolj pavšalno nestrinjanje ni dovolj. Tak dokaz je lahko tudi strokovno mnenje o določenih dejstvih, ki ga predloži organu v podkrepitev svojih navedb. Stranka mora namreč s svojimi navedbami vzbuditi dvom v rešitve, predstavljene v gradbeni dokumentaciji, če bi bilo to potrebno za ugotovitev ali presojo dejstva, pomembnega za rešitev zadeve, pa potem pride v poštev tudi postavitev izvedenca, ki razpolaga z ustreznim strokovnim znanjem.

To bo stranski udeleženec v postopku izdaje gradbenega dovoljenja sicer res najlaže dosegel s predložitvijo strokovnega mnenja, vendar pa ni mogoče že v naprej izključiti možnosti, da bi lahko do enakega rezultata pripeljal tudi kateri drug dokazni predlog. Kot že zapisano, se namreč zakonska zahteva po "predložitvi dokazov" ne nanaša na njihovo obliko, temveč na njihovo kvaliteto oziroma na kvaliteto dokaznega predloga.

23. Eden od zakonskih pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja je namreč skladnost projektne dokumentacije z določbami prostorskega akta. Zato je bistvena vsebina postopka izdaje gradbenega dovoljenja preverjanje te skladnosti in na to preverjanje se morajo nanašati ugovori stranskega udeleženca. Investitor mora zato za izdajo gradbenega dovoljenja v projektni dokumentaciji izkazati, da je predvidena gradnja skladna z določbami (zahtevami, tudi omejitvami) prostorskega akta. To zatrjuje z dokumentacijo, ki jo pripravijo ustrezni, za to usposobljeni, strokovnjaki (ki za strokovnost oziroma pravilnost svojih rešitev tudi nosijo odgovornost). Njihove projektne rešitve tako dejansko pomenijo navedbe stranke (investitorja), da oziroma zakaj je njena projektna dokumentacija izdelana v skladu s prostorskim aktom. Da bi bila v teh okoliščinah zagotovljena enakost orožij, je zakonodajalec z navedeno zakonsko določbo naložil enakovredno breme tudi stranskemu udeležencu, ki gradnji nasprotuje. Če se torej nasprotna stranka ne strinja s projektnimi rešitvami oziroma gradnjo v celoti, mora temu ugovarjati z ustrezno kvalitetnimi dokazi. Le tako lahko upravni organ vodi postopek ob upoštevanju temeljne zahteve po enakopravnosti in procesnem ravnotežju strank, kar velja tudi za vodenje dokaznega postopka oziroma je lahko zagotovljena enakopravnost strank v dokaznem postopku. To sicer lahko pomeni veliko breme za stranskega udeleženca, posebej v primeru ekonomske premoči investitorja, vendar pa ni mogoče izključiti niti obratne situacije. V vsakem primeru pa je to edini način kako zagotoviti vsebinsko razpravo o zahtevnih vprašanjih ustreznosti projektne dokumentacije oziroma konkretnih projektnih rešitev.

24. Dopustnost gradnje, o kateri se odloča v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, je namreč določena s prostorskim aktom. Ta v osnovi določa, katere vrste gradenj (npr. stanovanjska, kmetijska ipd.) so dopustne na določenem območju (tudi npr. hlevi), njihove omejitve (npr. z višini, s površino ali npr. s številom glav živine; prav tako z npr. določeno smerjo, kam morajo ali smejo biti obrnjene odprtine, usmerjeno zračenje, ipd.). S tem pa tak splošni prostorski akt tudi že določa obseg vplivov na okolje, saj dopušča vplive na okolje (hrup, smrad, ipd.) kot jih povzroči taka (dovoljena) gradnja (npr. hlevov), toliko (dovoljenih) glav živine ali tak (dovoljen) obseg kmetijske proizvodnje, ob upoštevanju podzakonskih aktov, ki opredeljujejo tehnične značilnosti takih objektov (standardi). S tem, ko določa, kaj je na območju, ki ga ureja, dovoljeno graditi, torej prostorski akt posredno določa tudi način (obseg) izvrševanja lastninske pravice. Stranski udeleženec v postopku izdaje gradbenega dovoljenja tako ne more uveljavljati prekomernih emisij nasploh, temveč se mora sklicevati na neizpolnjevanje predpisov in standardov, ki se nanašajo na konkretno nameravano gradnjo oziroma na kršitve konkretnih določb prostorskega akta, ki naj bi negativno vplivale na njegovo nepremičnino.

25. Na ta način je opredeljena tudi trditvena podlaga, ki jo mora izpolniti stranski udeleženec, ki nasprotuje gradnji: z jasnimi, utemeljenimi navedbami, ki so strokovno dovolj kvalitetne in izčrpne, da lahko ustvarijo dvom v ustreznost projektnih rešitev, mora zatrjevati, da nameravana gradnja ne ustreza prostorskim aktom oziroma tehničnim standardom za tako gradnjo.

26. Manjkajoče trditvene podlage pa ne more nadomestiti izvedba nobenega dokaza, tako tudi ne postavitev izvedenca ustrezne stroke, tako imenovani informativni ali poizvedovalni dokaz, pri katerem manjkajo dejanske navedbe in ki naj se izpelje zato, da bo šele njegova izvedba dala podlago za trditve, ni dovoljen. Predlog za postavitev izvedenca mora torej biti konkreten, določen in substanciran. Predvsem pa mora temeljiti na tako konkretnih navedbah, da te vzbudijo pri upravnemu organu dvom v pravilnost npr. projektne dokumentacije (kot že navedeno npr. s predložitvijo strokovnega mnenja) in s tem dvom v skladnost predvidene gradnje s prostorskimi akti. In če bo za odpravo tega dvoma, torej za ugotovitev pravilnega dejanskega stanja, potrebno strokovno znanje, s katerim upravni organ sam ne razpolaga, bo za dokončno ugotovitev resničnega dejanskega stanja ter s tem za razrešitev dvomov moral postaviti izvedenca.

27. ZGO-1 sam se na določenih mestih sklicuje na uporabo ZUP kot na predpis, ki ureja splošne upravne postopke. ZUP glede postavitve izvedenca ne določa nekih posebnih kriterijev (zahtev). V 189. členu določa, da če je za ugotovitev ali presojo kakšnega dejstva, ki je pomembno za rešitev zadeve, potrebno strokovno znanje, s katerim uradna oseba, ki vodi postopek, ne razpolaga, se opravi dokaz z izvedenci (prvi odstavek). Ta dokaz pa se izvede (le), če uradna oseba oceni, da je to potrebno iz razlogov iz prvega odstavka (drugi odstavek).

Uradna oseba, ki vodi postopek, torej odloča o tem, katere dokaze bo izvedla za popolno ugotovitev dejanskega stanja.

28. To pomeni, kot že pojasnjeno, da če bi pristojni organ na podlagi konkretnih navedb stranskega udeleženca (tudi predloženega strokovnega mnenja) podvomil v pravilnost projektne dokumentacije in s tem skladnost predvidene gradnje s prostorskimi akti, bi, če brez tega ne bi mogel odločiti, moral za dokončno ugotovitev resničnega dejanskega stanja postaviti izvedenca.

29. V obravnavani zadevi je revident (glede dopuščenega vprašanja) zatrjeval povečanje vplivov na okolje, predvsem smradu in hrupa ter golazni. Pri tem se je (kot izhaja iz izpodbijane sodbe) skliceval na podatke vremenske postaje Lesce, zatrjeval je še: da je vse v neposredni bližini njegove nepremičnine, da so hrup, prah, smrad in vibracije merljivi ter se jih lahko dokaže le s postavitvijo izvedenca, kar je sam tekom celotnega postopka večkrat predlagal.

30. Bistvo obravnavanega spora je torej v kvaliteti ponujenih dokazov oziroma dokaznih predlogov, s katerimi se izpodbija pravilnost projektne dokumentacije in torej skladnost predvidene gradnje s prostorskim aktom. In to je tudi bistvo izpodbijane sodbe, s katero je Upravno sodišče v specifičnih okoliščinah obravnavanega primera razsodilo, da ni nezakonito ravnanje tožene stranke, ki je od revidenta zahtevala predložitev konkretnejšega dokaza.

31. Vrhovno sodišče se s tako presojo Upravnega sodišča strinja. Revident je namreč v upravnem postopku v smislu konkretizacije svojih navedb sam ponudil, da bo predložil izvedensko mnenje, na to specifično procesno situacijo (in ne na splošno, za vse primere) se nanaša tudi presoja Upravnega sodišča, da tožena stranka s tem, ko je tudi dejansko zahtevala predložitev tega mnenja oziroma konkretnejši dokaz oziroma bolj substanciran dokazni predlog, ni ravnala nezakonito. Opravila je presojo skladnosti projekta s prostorskim aktom, ugotovila, da iz strokovnih ocen izhaja, da so bili upoštevani vsi pogoji izvedbenega akta in da vplivi novogradnje ne presegajo omejitev, ki jih zasleduje že izvedbeni akt. Revident pa dejstev, iz katerih naj bi izhajala neskladnost projekta s prostorskim aktom, ni navedel.

32. Za revidentove navedbe glede povečanja hrupa in smradu je bilo po presoji Vrhovnega sodišča pravilno ugotovljeno, da pomenijo zgolj splošne trditve oziroma njegovo splošno nestrinjanje s predvideno gradnjo. V ta namen je sicer Upravno sodišče preverilo, ali je za predvideni objekt potrebno izvesti presojo vplivov na okolje ter pritrdilo toženi stranki, da obravnavani objekt ne dosega pragov, predpisanih za izvedbo presoje vplivov na okolje oziroma predhodnega postopka (50. člen ZVO-1 v povezavi z Uredbo), revidentove navedbe pa niso dale podlage za drugačen zaključek. Tudi v zvezi z revidentovim sklicevanjem na že sprejeto stališče Upravnega sodišča, po katerem je vezanost izvedbe presoje vplivov na okolje izključno na v naprej določene količinske pragove, brez možnosti upoštevanja drugih meril, npr. lokacije (Priloga 3 k Direktivi 2011/92/EU), nezakonita in neskladna z ureditvijo EU, je Upravno sodišče ugotovilo, da ni navedel dejanskih okoliščin, ki bi dale podlago za njegovo uporabo.

33. Upravno sodišče ni prezrlo niti navedb o moči in smeri vetra ter oddaljenosti merilne postaje, je pa poudarilo, da revident tudi v tem pogledu ni navedel, kako bi kakršnakoli ugotovitev o smeri in moči vetra lahko vplivala na ugotovitve o skladnosti projektne dokumentacije z OPN (in s tem posredno s predpisi o varovanju okolja) ter s tem na samo zakonitost izpodbijane odločbe. Upravno sodišče je še pravilno pojasnilo, da s tem, ko OPN na določenem območju dovoljuje določene vrste gradenj in dejavnosti, posredno določa tudi način uživanja lastninske pravice na tem območju, tudi vpliv gradenj in dejavnosti na sosednje nepremičnine. Presoje teh vplivov pa so s tem že na abstraktni ravni opravljene v postopku sprejemanja teh predpisov, zato je predmet upravnega odločanja le vprašanje skladnosti odločitve s konkretnimi določbami teh predpisov. Nenazadnje je Upravno sodišče odgovorilo tudi na navedbe glede medsebojne oddaljenosti novogradnje in revidentove nepremičnine, čeprav v zvezi s tem revident ni navajal, v čem oziroma kako naj bi bil kršen OPN ali kateri drug predpis. Je pa poudarilo, da je po določbah OPN pravno relevantna lega oziroma oddaljenost objektov in ne parcel oziroma parcelnih mej, na kar se je smiselno skliceval revident.

34. Tako je po presoji Vrhovnega sodišča odgovor na revizijsko vprašanje, da mora stranski udeleženec v (tujem) postopku izdaje gradbenega dovoljenja trditve glede smradu in hrupa konkretizirati do te mere, da uspe vzbuditi dvom v pravilnost projektne dokumentacije oziroma v rešitve v gradbeni dokumentaciji in s tem v skladnost predvidene gradnje s prostorskimi akti. To lahko naredi s predložitvijo strokovnega mnenja ali tudi na primer s predložitvijo podatkov na podlagi meritev ali izračunov, ki kažejo na drugačne rezultate, kot jih vsebuje investitorjeva dokumentacija. Ni pa tega moč doseči s posplošenim, pavšalnim in nekonkretiziranim nasprotovanjem gradnji oziroma spremembam v okolju, pa čeprav v neposredni bližini lastnih nepremičnin. Predvsem pa stranka ne more pričakovati, da bodo rezultati dokaznega postopka nadomestili njeno trditveno breme.

35. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče, ker niso podani razlogi, zaradi katerih je bila vložena in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (92. člen ZUS-1).

36. Revident z revizijo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške revizijskega postopka (154. člen v zvezi s 165. členom ZPP).

37. Glede na to, da revident z revizijo ni uspel, je dolžan povrniti stranki z interesom priglašene stroške revizijskega postopka (priglasila je stroške odgovora na revizijo, materialne stroške in DDV). Vrhovno sodišče je stroške odmerilo na podlagi 154. člena ZPP in 12. člena Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT), ki določa, da je stranka dolžna plačati odvetniku storitev po tarifi, veljavni v času, ko je odvetnik delo opravil, pomnoženi z vrednostjo točke v času plačila (0,60 EUR - 13. člen OT), povečano za DDV, če je odvetnik zavezanec za plačilo v Republiki Sloveniji (drugi odstavek 12. člena OT). Stroški odgovora na revizijo so v skladu s 5. točko v povezavi z drugo alinejo (neocenljiva zadeva) 1. točke tarifne številke 30 (sedaj 34) odmerjeni v višini 450,00 EUR (750 točk), materialni stroški pa v priglašeni višini 2%, to je 9,00 EUR (tretji odstavek 11. člena OT), oboje povečano za 22% DDV. Revident je tako dolžan povrniti stranki z interesom stroške v skupnem znesku 560,00 EUR.

38. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel z dvema glasovoma proti enemu. Proti je glasoval vrhovni sodnik dr. Erik Kerševan, ki je napovedal odklonilno ločeno mnenje.

Glej: Kerševan, Androjna: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 274.

Glej: odločba Ustavnega sodišča U-I-165/09 z dne 3. 3. 2011.

Prim. sodbo Upravnega sodišča RS I U 1345/2019 z dne 11. 6. 2020.

Pred spremembo ZUP-C je bilo v drugem odstavku še določeno, da se dokaz z izvedencem izvede tudi na zahtevo stranke, če je pripravljena založiti znesek za stroške, ki nastanejo v zvezi z izvedbo tega dokaza (ta stavek je bil s spremembo ZUP-C črtan).

ODKLONILNO LOČENO MNENJE VRHOVNEGA SODNIKA dr. ERIKA KERŠEVANA

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 65, 65/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.