VSRS Sklep I Up 72/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-05-08

UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) Sklep II U 23/2024-22

Peter Golob (preds.), mag. Jonika Marflak Trontelj (poroč.), Nataša Smrekar

začasna odredba - lokalna samouprava - holding - občina kot ustanoviteljica - župan - občinski svet - sprememba odloka - zavrnitev predloga za izdajo začasne odredbe - zavrnitev pritožbe

Zgolj dejstvo, da bo odločanje v imenu ustanoviteljice v Javnem holdingu (vsaj začasno) prevzel drug organ ustanoviteljice, ne predstavlja škode, ki je nepopravljiva in bi bilo zato sodno varstvo v tem upravnem sporu neučinkovito. Kot je pravilno presodilo že sodišče prve stopnje, so namreč posledice izvršitve Odloka, če bo kasneje v upravnem sporu ugotovljena njegova nezakonitost, popravljive, saj bodo ustanoviteljske pravice v Javnem holdingu po pravnomočni odločitvi sodišča spet prešle na pritožnika kot župana in to ne glede na to, ali je pred tem prišlo do menjav članov v organih Javnega holdinga ali ne.

V 32. členu ZUS-1 ni predvidena možnost, da stranka v postopku predlaga izdajo začasne odredbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela škoda drugim. Če tožeča stranka zahteva izdajo začasne odredbe, mora izkazati težko popravljivo škodo, ki bi utegnila nastati njej oziroma v obravnavanem primeru občini, saj je pritožnik vložil tožbo kot župan na podlagi šestega odstavka 33. člena ZLS, ne pa tretji osebi.

Absolutna bistvena kršitvijo določb postopka iz tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 v zvezi s 14. točko drugega odstavka 339. člena ZPP je podana, če ima odločba pomanjkljivosti, zaradi katerih se ne more preizkusiti, med drugim, če sploh nima razlogov, ali v njej niso navedeni razlogi o odločilnih dejstvih. Vrhovno sodišče je v svojih odločbah že večkrat ponovilo, da mora biti za obstoj zatrjevane bistvene kršitve določb upravnega spora možnost preizkusa odločitve izključena. Navedeno za sklep sodišča prve stopnje ni mogoče ugotoviti. Iz obrazložitve je namreč razvidno, da je sodišče prve stopnje opravilo presojo pogojev za izdajo začasne odredbe, in prav tako, da je pri odločanju upoštevalo vse bistvene navedbe strank in se do njih opredelilo. Izpodbijani sklep je tako dovolj obrazložen in ga je mogoče preizkusiti oziroma je z njim zagotovljena pravica do obrazložene sodne odločbe iz 22. člena Ustave. Zgolj nestrinjanje z razlogi, na katerih temelji izpodbijana odločitev, pa za obstoj zatrjevane bistvene kršitve pravil postopka ne zadošča.

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

1. Tožeča stranka je vložila tožbo zoper sklep št. 10, sprejet dne 21. 12. 2023 na 11. redni seji Mestnega sveta Mestne občine Maribor in zoper Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o ustanovitvi Javnega holdinga d. o. o. z dne 3. 1. 2024 (MUV št. 1/2024), s katerim je Mestni svet Mestne občine Maribor dopolnil določbo 13. člena Odloka o ustanovitvi Javnega holdinga d. o. o. (v nadaljevanju Odlok) na način, da je navedenemu členu dodal nov četrti odstavek, v katerem je določeno, da v imenu ustanoviteljice v Javnem holdingu odloča Mestni svet Mestne občine Maribor. Hkrati s tožbo je tožeča stranka vložila tudi predlog za izdajo začasne odredbe, s katerim je primarno predlagala začasno ureditev stanja na način, da sodišče: (1) prepove toženi stranki, da do pravnomočnosti odločitve o tožbi v predmetnem upravnem sporu v imenu ustanoviteljice sprejema odločitve v Javnem holdingu, kot izhajajo iz drugega odstavka 13. člena Odloka, če ni glede izvrševanja določenih upravljavskih pravic z zakonom drugače določeno, ter (2) odloči, da v imenu ustanoviteljice odločitve v Javnem holdingu, kot izhajajo iz drugega odstavka 13. člena Odloka, sprejema tožeča stranka, če ni glede izvrševanja določenih upravljavskih pravic z zakonom določeno drugače. Podredno pa je predlagala, da sodišče z začasno odredbo odloči, da se učinki in izvršitev izpodbijanega sklepa in Odloka odložijo do pravnomočnosti odločitve v predmetni zadevi.

2. V obrazložitvi je navedlo, da tožeča stranka ni uspela izkazati nastanka težko popravljive škode, nastale zaradi izvršitve izpodbijanega predpisa, ki bi bila ob odpravi posledic na podlagi naknadnega uspeha v upravnem sporu zanjo težko popravljiva. Svoj predlog za izdajo začasne odredbe namreč utemeljuje zlasti z navedbami o tem, da je izdaja začasne odredbe potrebna zaradi zavarovanja ustavno varovanega načela zakonitosti delovanja lokalne samouprave in načela delitve oblasti ter s tem povezanim vprašanjem razmejitve pristojnosti med županom in mestnim svetom, kakor delno tudi (strokovnim) organom občinske uprave, pristojnim za finance. Vse to pa bo predmet vsebinske presoje tožbe. Tožeča stranka tudi ni izkazala, da sodno varstvo v primeru zavrnitve predloga za izdajo začasne odredbe ne bo moglo več doseči svojega namena. Izkazala pa tudi ni neposredne vzročne zveze med izpodbijanima aktoma in domnevnim poslabšanjem uspešnega delovanja Javnega holdinga, saj je le posplošeno, brez konkretnih dejstev in dokazov navajala o svoji bojazni, da bi se zaradi vmešavanja lokalne politike, ki ima različne interese in ne zasleduje cilja dobrega delovanja gospodarskih služb, s spremembo organov vodenja in nadzora poslabšalo uspešno poslovanje Javnega holdinga. Glede navedb o skrbi za zaposlene v Javnem holdingu pa je pojasnilo, da mora tožeča stranka za izdajo sklepa o začasni odredbi izkazati težko popravljivo škodo, ki bo nastala njej (oziroma v tem primeru občini), ne pa tretjim osebam. Ocenilo je tudi, da zaradi izvršitve izpodbijanih aktov ne bo nesorazmerno prizadeta javna korist.

3. Tožeča stranka (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. V njej navaja, da ima izpodbijani sklep pomanjkljivosti, zaradi katerih njegove pravilnosti ni mogoče preizkusiti, saj nima razlogov o odločilnih dejstvih oziroma so ti nejasni. Sodišču prve stopnje očita tudi napačno uporabo določbe 32. člena ZUS-1, ker pri presoji ni upoštevalo verjetnosti njegovega uspeha s tožbo in poudarja, da že sama verjetnost nezakonitosti odločitve toženca predstavlja nevarnost za nastanek težko popravljive škode. Prvostopenjskemu sodišču očita tudi, da ni ustrezno upoštevalo zatrjevane nevarnosti, da bo toženec sprejemal odločitve, ki so v nasprotju z javnim interesom in korporativnim interesom Javnega holdinga po učinkovitem poslovanju. Oporeka ugotovitvi sodišča prve stopnje, da ni izkazala, da sodno varstvo v primeru zavrnitve predloga ne bi več moglo doseči svojega namena in poudarja, da je tožbo vložila "kot branitelj zakonitosti" delovanja občine, ki bo v primeru, če se izkaže, da sta izpodbijana akta nezakonita, ves čas do pravnomočnosti odločitve o glavni stvari delovala nezakonito, kar predstavlja nastanek škode, ki je težko popravljiva. Ne strinja se niti z obrazložitvijo sodišča prve stopnje, da javna korist zaradi izvršitve dopolnjenega Odloka ne bo sorazmerno prizadeta. Navaja tudi, da je z izpodbijanim sklepom poseženo v njeno pravico iz 2. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) do zaupanja v pravo kot enega temeljnih načel pravne države ter pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave in pravico do učinkovitega sodnega varstva iz 23. člena Ustave. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da predlogu za izdajo začasne odredbe ugodi; podrejeno, naj izpodbijani sklep razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo odločanje.

4. Toženec v odgovoru na pritožbo pritrjuje razlogom in odločitvi sodišča prve stopnje ter Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne.

6. Temeljni vsebinski pogoj za izdajo začasne odredbe je verjetnost nastanka oziroma obstoj težko popravljive škode. Kot je pojasnilo že sodišče prve stopnje, je težko popravljiva škoda pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča

mora tožnik za izdajo začasne odredbe s stopnjo verjetnosti izkazati škodo, ki je resna in mu neposredno preti, (začasno) pa jo je mogoče odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja. Škoda mora biti konkretizirana v smislu določenih, realno izkazanih posledic, ki izvirajo iz spornega pravnega razmerja, hkrati pa mora tožnik izkazati tudi, da je ta škoda zanj težko popravljiva.

7. Vrhovno sodišče se strinja s presojo sodišča prve stopnje, da pritožnik ni uspel izkazati težko popravljive škode v smislu drugega in tretjega odstavka 32. člena ZUS-1.

8. Zmotno je namreč pritožnikovo stališče, da že sama

dopolnjenega Odloka predstavlja škodo, ki naj bi bila upoštevna kot razlog za izdajo začasne odredbe na podlagi 32. člena ZUS-1 ter da naj bi bila ta škoda povsem nepopravljiva. Kot je pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje, pri odločanju o predlogu za izdajo začasne odredbe sodišče ne presoja utemeljenosti tožbenega zahtevka,

zato so posledično vse tožbene navedbe o morebitni nezakonitosti izpodbijanih aktov ter s tem povezana vprašanja razmejitve pristojnosti med županom in mestnim svetom za odločanje o izdaji začasne odredbe preuranjene in nerelevantne, zato se sodišče prve stopnje do njih ni bilo dolžno opredeljevati. Za odločitev o predlogu za izdajo začasne odredbe je bistveno zgolj to, ali bo Mestni občini Maribor (v nadaljevanju MOM), ki jo pritožnik kot župan predstavlja in zastopa, nastala težko popravljiva škoda, ki bi izničila njen morebitni uspeh v predmetnem upravnem sporu in jo je mogoče odvrniti le z izdajo ureditvene začasne odredbe oziroma bi moral pritožnik s stopnjo verjetnosti izkazati težko popravljivo škodo, ki naj bi MOM nastala kot neposredna posledica izvršitve tega, o čemer je bilo odločeno z izpodbijanima aktoma, to je da v imenu ustanoviteljice v Javnem holdingu odloča toženec. Navedenega pa tudi po presoji Vrhovnega sodišča pritožnik ni izkazal.

9. Pritožnik z navedbami o tem, da zaradi sporne dopolnitve Odloka obstoji nevarnost, da bodo odločitve, ki jih bo v imenu ustanoviteljice MOM v Javnem holdingu sprejemal toženec (na primer spremembe v sestavi nadzornih organov, menjave poslovodij), ker sledi svojim parcialnim političnim interesom in ne interesom učinkovitega in uspešnega poslovanja Javnega holdinga, vodile v poslabšanje trenutno zelo dobrega poslovanja Javnega holdinga, hkrati pa bodo negativno vplivale tudi na zaposlene, zaradi česar bo Javni holding po prepričanju pritožnika deloval manj učinkovito, ter da že ohranjanje takšnega nezakonitega stanja predstavlja škodo, ki je nepopravljiva in se kaže v nezakonitosti delovanja občine, zatrjuje zgolj potencialno škodo, ki bi občini lahko nastala, če bo toženec spreminjal sestavo organov družbe, kar pa ne zadošča za verjetnost nastanka težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1. Kot je Vrhovno sodišče že večkrat poudarilo,

mora biti verjetnost nastanka težko popravljive škode predvidljiva in konkretna. Samo pavšalno navajanje in sklepanje na hipotetične in nepredvidljive posledice morebitnega bodočega ravnanja toženca oziroma morebitnih v bodoče sprejetih odločitev toženca, temu standardu ne zadosti. Pritožnik bi moral, da bi zadostil standardu verjetnosti, vsaj primeroma izkazati aktivnost toženca, usmerjeno v namerno in škodljivo menjavo članov nadzornega sveta oziroma poslovodstva, vendar takšne aktivnosti ni izkazal.

10. Prav tako je sodišče prve stopnje pravilno presodilo, da pritožnik težko popravljive škode, ki bi utemeljevala izdajo začasne odredbe, ni izkazal niti z navedbami o tem, da zaradi posledic z izpodbijanima aktoma dopolnjenega Odloka, torej prenosa pristojnosti odločanja v imenu ustanoviteljice v Javnem holdingu s pritožnika na toženca in zaradi odločitev, ki jih bo sprejemal toženec, sodno varstvo v tem upravnem sporu ne bo več moglo doseči svojega namena. Prvič, pritožnik teh splošnih trditev o ireverzibilnosti sploh ne konkretizira z navedbo nobenih pravnih ali dejanskih okoliščin, ki bi mu v primeru uspeha v upravnem sporu preprečevale ponoven prevzem pristojnosti odločanja v imenu ustanoviteljice v Javnem holdingu. Drugič, pa zgolj dejstvo, da bo odločanje v imenu ustanoviteljice v Javnem holdingu (vsaj začasno) prevzel drug organ ustanoviteljice, ne predstavlja škode, ki je nepopravljiva in bi bilo zato sodno varstvo v tem upravnem sporu neučinkovito. Kot je pravilno presodilo že sodišče prve stopnje, so namreč posledice izvršitve Odloka, če bo kasneje v upravnem sporu ugotovljena njegova nezakonitost, popravljive, saj bodo ustanoviteljske pravice v Javnem holdingu po pravnomočni odločitvi sodišča spet prešle na pritožnika kot župana in to ne glede na to, ali je pred tem prišlo do menjav članov v organih Javnega holdinga ali ne. Sodišče prve stopnje se je tako opredelilo do vprašanja učinkovitega sodnega varstva pritožnika. Zato je očitek o kršitvi pravice do učinkovitega sodnega varstva, ki jo zagotavlja 23. člen Ustave, neutemeljen.

11. Pritožnik navaja tudi, da ni pravilno stališče sodišča prve stopnje, da nima interesa za uveljavljanje škode, ki naj bi nastala zaradi sprejemanja odločitev s strani toženca v Javnem holdingu zaposlenim v Javnem holdingu. Trdi, da gre za škodo, ki neposredno nastaja MOM, saj bodo zaradi slabih odločitev toženca v Javnem holdingu oškodovani zaposleni, njihove interese kot varuh zakonitosti delovanja lokalne skupnosti pa posredno varuje prav pritožnik. Že sodišče prve stopnje je pravilno pojasnilo, da v zvezi z zatrjevano škodo, ki naj bi nastala zaposlenim, v 32. členu ZUS-1 ni predvidena možnost, da stranka v postopku predlaga izdajo začasne odredbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela škoda drugim. Če tožeča stranka zahteva izdajo začasne odredbe, mora namreč izkazati težko popravljivo škodo, ki bi utegnila nastati njej oziroma v obravnavanem primeru občini, saj je pritožnik vložil tožbo kot župan na podlagi šestega odstavka 33. člena ZLS, ne pa tretji osebi, ki ni MOM.

Tudi po presoji Vrhovnega sodišče tako pritožnik s temi trditvami ne utemeljuje nastanka težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS- 1, ki bi nastala MOM. Zato ta pritožbeni ugovor ni utemeljen.

12. Ker pritožnik ni izkazal težko popravljive škode kot temeljnega pogoja za izdajo začasne odredbe, so za odločitev o pritožbi nebistvene pritožbene navedbe, ki se nanašajo na prizadetost javne koristi, zato se Vrhovno sodišče do teh pritožbenih navedb ni opredeljevalo.

13. Neutemeljeni je tudi pritožbeni očitek, da je izpodbijani sklep obremenjen z absolutno bistveno kršitvijo določb postopka iz tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 v zvezi s 14. točko drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). Ta kršitev je namreč podana, če ima odločba pomanjkljivosti, zaradi katerih se ne more preizkusiti, med drugim, če sploh nima razlogov, ali v njej niso navedeni razlogi o odločilnih dejstvih. Vrhovno sodišče je v svojih odločbah že večkrat ponovilo, da mora biti za obstoj zatrjevane bistvene kršitve določb upravnega spora možnost preizkusa odločitve izključena.

Navedeno za sklep sodišča prve stopnje ni mogoče ugotoviti. Iz obrazložitve je namreč razvidno, da je sodišče prve stopnje opravilo presojo pogojev za izdajo začasne odredbe, in prav tako, da je pri odločanju upoštevalo vse bistvene navedbe strank in se do njih opredelilo. Izpodbijani sklep je tako dovolj obrazložen in ga je mogoče preizkusiti oziroma je z njim zagotovljena pravica do obrazložene sodne odločbe iz 22. člena Ustave. Zgolj nestrinjanje z razlogi, na katerih temelji izpodbijana odločitev, pa za obstoj zatrjevane bistvene kršitve pravil postopka ne zadošča.

14. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje, saj je ugotovilo, da niso podani razlogi, ki jih uveljavlja pritožnik, in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti.

Sklepi VSRS I Up 144/2017 z dne 10. 7. 2017, I Up 197/2019 z dne 12. 11. 2019, I Up 32/2021 z dne 21. 6. 2021 in drugi.

Tako tudi sklep VSRS I Up 99/2022 z dne 25. 5. 2022.

Glej sklepa VSRS I Up 24/2021 z dne 24. 2. 2021, I Up 217/2023 z dne 24. 8. 2023.

Tako sklepa VSRS I Up 192/2018 z dne 13. 11. 2018 in I Up 22/2020 z dne 4. 3. 2020.

Tako VSRS tudi v zadevah X Ips 25/2015, X Ips 341/2016, I Up 220/2019, I Up 87/2021.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.