VSRS Sodba X Ips 13/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-11-20

Peter Golob (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

dopuščena revizija - javno vodovodno omrežje - odvzem vode iz sistema za oskrbo s pitno vodo - posebna raba - vodno dovoljenje - količina porabljene oziroma izlite vode - urejanje s podzakonskim aktom - zavrnitev revizije

Drugi odstavek 125. člena Zakona o vodah (ZV-1) sicer omogoča vzpostavitev izjeme od splošne zakonske ureditve posebne rabe vode iz javnega vodovodnega omrežja, vendar le v povezavi s količinskim pragom, ki ga določi minister s podzakonskim aktom. Če minister takega akta ne sprejme, te izjeme ni mogoče uporabljati.

Pri tem pa podzakonskega akta iz drugega odstavka 125. člena ZV-1 ni mogoče enačiti s podzakonskim aktom iz petega odstavka 108. člena ZV-1. Tudi slednji se sicer (med drugim) nanaša na določitev količinskih pragov, vendar v specifični situaciji posebne rabe vode na podlagi evidentiranja in zato le v povezavi z nekaterimi, posebej določenimi načini rabe. Zato količinskih pragov, določenih s tem aktom, očitno ni mogoče šteti za prag iz drugega odstavka 125. člena ZV-1, ki se nanaša na vse načine posebne rabe vode iz javnega vodovoda, ki so določeni v prvem odstavku istega člena.

Revidentka, ki pitno vodo iz javnega vodovodnega omrežja uporablja na način in v obsegu, ki pomenita posebno rabo vode, ki ni oskrba s pitno vodo, mora za to rabo pridobiti vodno dovoljenje oziroma vodno pravico. Ker to vodo uporablja za čiščenje manipulacijskih površin tudi ni moža posebna raba vode na podlagi evidentiranja (peti odstavek 108. člena ZV-1).

II. Tožeča stranka sama nosi stroške revizijskega postopka.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo, vloženo zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Inšpekcija za okolje in naravo, Območna enota Murska Sobota, št. 06182-2073/2016-12 z dne 11. 4. 2018, v zvezi z odločbo Ministrstva za okolje in prostor št. 0613-29/2018-4 z dne 16. 7. 2018. Z njo je prvostopenjski organ tožnici do morebitne pridobitve vodnega dovoljenja prepovedal posebno rabo vode iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo za potrebe v bioplinarni v A. na tam navedenih zemljiščih v k. o. ..., ki presega splošno rabo vode. Odločil je še, da mora ukrep izpolniti do 30. 6. 2018 in o tem takoj obvestiti inšpektorico, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe ter da v tem postopku stroški niso nastali.

2. V obrazložitvi je Upravno sodišče navedlo, da je za presojo zakonitosti izpodbijane inšpekcijske odločbe pravno odločilno, ali tožnica v bioplinarni rabi vodo na način oziroma v obsegu, ki presega splošno rabo vode, in zato taka raba do pridobitve vodnega dovoljenja ni dovoljena. Presodilo je, da iz neizpodbijanih ugotovitev inšpektorice očitno izhaja, da gre v obravnavani zadevi za posebno rabo vode, za katero je skladno s prvim odstavkom 108. člena v zvezi s prvim odstavkom 125. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) treba pridobiti vodno pravico na podlagi vodnega dovoljenja. Pojasnilo je, da v zvezi s posebno rabo pitne vode v druge namene v smislu prvega odstavka 118. člena ZV-1 drugi odstavek 125. člena ZV-1 določa, da je, če odvzete količine vode presegajo prag, ki ga določi minister s predpisom, vodno dovoljenje potrebno tudi v primerih iz 136. člena in petega odstavka 108. člena ZV-1, torej tudi v primerih, ko je sicer treba vodno pravico pridobiti na podlagi koncesije ali z evidentiranjem posebne rabe vode.

3. Vrhovno sodišče je na podlagi tretjega odstavka 367. c člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) predlogu tožeče za dopustitev revizije ugodilo in dopustilo revizijo glede vprašanja:

⁻ Ali je glede na drugi odstavek 125. člena Zakona o vodah (ZV-1) treba pridobiti vodno dovoljenje, če odvzeta količina vode iz javnega vodovodnega omrežja ne presega praga, ki ga določi minister s predpisom?

4. Na tej podlagi je tožeča stranka (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo zaradi zaradi zmotne uporabe materialnega prava. V njej predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo v celoti razveljavi in vrne zadevo v novo sojenje Upravnemu sodišču, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov.

5. Toženki je bila revizija vročena, vendar nanjo ni odgovorila.

Dejanski okvir obravnavane zadeve in revizijske navedbe

7. Revidentka je uporabljala vodo iz javnega sistema za oskrbo s pitno vodo, in sicer tudi za čiščenje manipulativnih površin bioplinarne, ni pa pridobila vodnega dovoljenja. Njena poraba vode je presegala splošno porabo; mesečna splošna poraba bi glede na število prisotnih oseb namreč lahko znašala približno 15 m3, dejanska poraba pa je celo v najmanj izdatnem mesecu decembru bila 515 m3.

8. Revidentka v reviziji sicer na načelni ravni ne nasprotuje stališču Upravnega sodišča v izpodbijani sodbi, da je namreč treba pridobiti vodno dovoljenje za odvzem vode iz javnega omrežja, če se voda uporablja za namene, ki so določeni v prvem odstavku 125. člena ZV-1. Meni pa, da je pri odvzemu vode iz javnega omrežja (za razliko od neposredne rabe vode) po volji zakonodajalca potreba po pridobitvi vodnega dovoljenja odvisna od količine odvzete vode. Upravnemu sodišču očita, da ne glede na jasne določbe zakona (prvi odstavek 108. člena ter prvi in drugi odstavek 125. člena ZV-1) enači neposredno rabo vode in odvzem vode iz javnega omrežja.

9. Navaja, da iz besedila drugega odstavka 125. člena ZV-1 jasno in nedvoumno izhaja, da je treba pridobiti vodno dovoljenje za vsako posebno rabo vode, tudi v primerih rabe vode iz vodovodnega omrežja, vendar le, če odvzete količine vode presegajo prag, ki ga določi minister s predpisom. Preseganje tega praga pa v konkretnem primeru ne izhaja niti iz odločb prvostopenjskega in pritožbenega organa niti iz izpodbijane sodbe. Ugotovitev inšpektorice, ki je na podlagi izračuna porabe vode za povprečnega posameznika ugotovila, da poraba vode v bioplinarni revidentke presega prag splošne rabe vode (tej odločbi sicer očita tudi arbitrarnost in samovoljnost), namreč nikakor ne pomeni, da revidentka v bioplinarni iz javnega vodovodnega omrežja porabi količine vode, ki presegajo prag, ki ga je določil minister s predpisom. Glede na določbo drugega odstavka 125. člena ZV-1 v takih primerih potreba po pridobitvi vodnega dovoljenja ni vezana na količino odvzete vode, ki presega prag splošne rabe, temveč na preseganje praga, ki ga določi minister.

10. Po drugem odstavku 125. člena ZV-1 je treba vodno dovoljenje pridobiti za vsako posebno rabo vode iz prvega odstavka tega člena, tudi v primerih rabe vode iz 118. člena ZV-1, če odvzete količine vode presegajo prag, ki ga določi minister s predpisom. Pri tem se prvi odstavek 118. člena ZV-1 nanaša na posebno rabo vode, ki ni oskrba s pitno vodo, in se izvaja z odvzemom vode iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo. Na dopuščeno revizijsko vprašanje je torej na prvi pogled mogoče odgovoriti že z relativno preprosto jezikovno razlago zakonskega besedila oziroma na podlagi sklepanja o nasprotnem (a contrario): če odvzeta količina vode iz javnega vodovodnega omrežja ne presega praga, ki ga določi minister s predpisom, glede na določbo drugega odstavka 125. člena ZV-1 ni treba pridobiti vodnega dovoljenja.

11. Za tako razlago se zavzema tudi revidentka, smiselno pa bi pomenila, da bi bila posebna raba vode iz javnega vodovodnega omrežja pod omenjenim količinskim pragom prosta oziroma bi zanjo ne bilo treba pridobiti nobenega upravnega dovoljenja. Ker pa minister, pristojen za okolje, od uveljavitve Zakona o spremembah Zakona o vodah (ZV-1D) v letu 2014 do izdaje izpodbijane sodbe še ni izdal predpisa, v katerem bi določil količinski prag iz drugega odstavka 125. člena ZV-1, tega praga (še) ni in zato nobena posebna raba vode iz javnega vodovodnega omrežja ne more preseči tega praga. Povedano drugače: po razlagi, za katero se zavzema revidentka, bi bila v trenutni situaciji vsaka posebna raba vode iz javnega vodovodnega omrežja prosta.

12. Po presoji Vrhovnega sodišča bi bila taka razlaga drugega odstavka 125. člena ZV-1 v nasprotju s siceršnjo zakonsko ureditvijo posebne rabe vode (108. člen ZV-1) in celo s temeljnimi zakonskimi načeli upravljanja z vodami (npr. dolgoročnega varstva kakovosti in smotrne rabe razpoložljivih vodnih virov; 2. točka 3. člena ZV-1). Ker gre za rabo vode iz javnega vodovoda, torej za pitno vodo, je treba upoštevati tudi, da gre pri tem za vprašanje upravljanja z javnim dobrom, katerega varstvo in splošna dostopnost pomenita ustavno zavarovano vrednoto (70.a člen Ustave).

13. Kot v obrazložitvi izpodbijane sodbe pravilno opozarja Upravno sodišče, bi taka razlaga drugega odstavka 125. člena ZV-1 pomenila, da je posebna raba vode iz javnega vodovoda, torej pitne vode, za namene, ki niso oskrba s pitno vodo, povsem neregulirana. Ker ZV-1 za posebno rabo vode predpisuje vrsto varovalk oziroma nadzornih mehanizmov (prim. določbe 108. do 113. člena ZV-1), bi to pomenilo, da je upravljanje s pitno vodo iz vodovoda urejeno bistveno ohlapneje kot upravljanje s katero koli drugo vodo. Zaradi posebnega statusa pitne vode kot javnega dobra, katerega varstvo in splošna dostopnost pomenita ustavno zavarovano vrednoto, bi bila taka razlaga po presoji Vrhovnega sodišča očitno nelogična in nesistemska.

14. Nevzdržnost omenjene razlage je mogoče ilustrirati prav z obravnavanim primerom. Ker revidentka za tehnološke potrebe, med drugim za čiščenje manipulacijskih površin, uporablja pitno vodo iz javnega vodovoda, bi bila ta raba pitne vode povsem prosta, količinsko neomejena oziroma izvzeta iz zakonskih mehanizmov nadzora posebne rabe vode, z edino omejitvijo, da je revidentka dolžna za to vodo plačevati upravljavcu javnega vodovoda. K temu je treba pripomniti, da je za odjem vode za preskrbo s pitno vodo načeloma pridobljeno vodno dovoljenje prav za ta namen (1. točka prvega odstavka 125. člena ZV-1), tako da drugačna raba te vode lahko pomeni tudi obid zakonskega sistema izdaje vodnih dovoljenj.

15. Drugačna, bistveno bolj restriktivna razlaga drugega odstavka 125. člena ZV-1 izhaja že iz natančnejše jezikovno-logične analize te zakonske določbe. Z njo je namreč predpisana zgolj absolutna obveznost pridobitve vodnega dovoljenja za vsako posebno rabo vode iz javnega vodovodnega omrežja, če poraba presega omenjeni količinski prag,

ničesar pa ta določba ne predpisuje za primere, ko poraba količinskega praga ne presega. Tako iz vseh navedenih razlogov na revizijsko vprašanje ni mogoče odgovoriti zgolj na podlagi drugega odstavka 125. člena ZV-1 oziroma zgolj na podlagi preprostega sklepanja o nasprotnem (a contrario), temveč je treba ugotoviti, kako je treba to določbo razlagati v kontekstu splošne zakonske ureditve posebne rabe vode.

16. V tem pogledu je posebno relevanten prvi odstavek 108. člena ZV-1, po katerem je treba za rabo vode, ki presega meje splošne rabe (torej za posebno rabo), pridobiti vodno pravico na podlagi vodnega dovoljenja oziroma koncesije ali pa posebno rabo vode evidentirati. To pomeni, da je po tej zakonski določbi za vsako posebno rabo vode potreben eden od navedenih treh pravnih naslovov. Gre za splošno ureditev, ki jo je treba upoštevati v vseh primerih posebne rabe vode, razen v primeru posebej urejenih izjem.

17. Po stališču revidentke drugi odstavek 125. člena ZV-1 vzpostavlja prav tako izjemo. Vendar pa ta izjema ni absolutna, temveč jo zakon veže na količinski prag, ki ga predpiše minister s podzakonskim aktom. Kot je bilo že omenjeno, minister tega akta do izdaje izpodbijane sodbe še ni izdal, zato je treba ugotoviti, kaj to pomeni za uporabo drugega odstavka 125. člena ZV-1.

18. Besedilo drugega odstavka 125. člena ZV-1 v tem pogledu načeloma (vsaj na prvi pogled) omogoča dve jezikovni razlagi: če praga ni, ga tudi preseči ni mogoče in je zato vsaka posebna raba pitne vode iz javnega vodovoda prosta; ali pa s tem, ko prag ni bil določen, izjema od splošnega zakonskega režima posebne rabe vode sploh ni bila vzpostavljena. Vendar pa bi prva od teh razlag omogočila povsem neregulirano posebno rabo pitne vode iz javnega vodovoda, kar je v očitnem nasprotju z namenom zakonodajalca, ki ga je mogoče jasno razbrati iz zakonskega besedila, da je namreč obstoj izjeme od splošne ureditve pri taki rabi vode vezan na obstoj količinskega pragu. Zato in iz prej navedenih razlogov je le drugo razlago mogoče šteti za logično, sistemsko in ustavno skladno.

19. Brez določitve količinskega praga torej izjeme iz drugega odstavka 125. člena ZV-1 ni, saj bi drugačna razlaga pripeljala do nelogičnega, nesistemskega in celo neustavnega rezultata, kot je bilo obrazloženo v točkah 12. do 15. te obrazložitve.

20. Na revizijsko vprašanje je tako treba odgovoriti, da drugi odstavek 125. člena ZV-1 sicer omogoča vzpostavitev izjeme od splošne zakonske ureditve posebne rabe vode iz javnega vodovodnega omrežja, vendar le v povezavi s količinskim pragom, ki ga določi minister s podzakonskim aktom. Če minister takega akta ne sprejme, te izjeme ni mogoče uporabljati.

21. Zaradi jasnosti je treba dodati še, da podzakonskega akta iz drugega odstavka 125. člena ZV-1 ni mogoče enačiti s podzakonskim aktom iz petega odstavka 108. člena ZV-1. Tudi slednji se sicer (med drugim) nanaša na določitev količinskih pragov, vendar v specifični situaciji posebne rabe vode na podlagi evidentiranja in zato le v povezavi z nekaterimi, posebej določenimi načini rabe. Zato količinskih pragov, določenih s tem aktom, očitno ni mogoče šteti za prag iz drugega odstavka 125. člena ZV-1, ki se nanaša na vse načine posebne rabe vode iz javnega vodovoda, ki so določeni v prvem odstavku istega člena.

22. Odločitev Upravnega sodišča v tej zadevi temelji na dejanski ugotovitvi, da revidentka v svoji bioplinarni rabi vodo iz vodovodnega omrežja na način in v obsegu, ki pomenita posebno rabo vode, ki ni oskrba s pitno vodo, in na pravnih stališčih, da je vodno dovoljenje oziroma druga vodna pravica potrebna za vsako posebno rabo pitne vode, ki ni preskrba s pitno vodo, ter da drugi odstavek 125. člena ZV-1 določa, da je, če je presežen prag, ki ga določi minister s predpisom, vodno dovoljenje potrebno tudi v primerih, ko je sicer raba vode dovoljena na podlagi koncesije oziroma evidentiranja.

23. Kot je bilo že večkrat omenjeno, minister, pristojen za okolje, kljub določbi 39. člena Zakona o spremembah Zakona o vodah (ZV-1D) do izdaje izpodbijane sodbe še ni izdal predpisa, v katerem bi določil količinski prag iz drugega odstavka 125. člena ZV-1. Kot je bilo obrazloženo (prim. 16. - 19. točko te obrazložitve) pa to ne pomeni, da je raba vode iz javnega vodovoda za namene iz prvega odstavka 125. člena ZV-1 povsem neurejena oziroma prosta. Nasprotno, pri taki rabi je treba upoštevati vse siceršnje določbe ZV-1 o posebni rabi vode.

24. To pomeni, da bi revidentka za posebno rabo vode iz javnega vodovoda ne potrebovala vodnega dovoljenja le v primeru, če bi to vodo rabila na podlagi evidentirane rabe vode. Peti odstavek 108. člena za določitev podrobnejših pogojev za posebno rabo vode na podlagi evidentiranja pooblašča ministra, ki je to storil s Pravilnikom o evidentirani posebni rabi vode (v nadaljevanju Pravilnik). Ta akt predvideva evidentirano posebno rabo vode le v treh primerih, namreč za lastno preskrbo s pitno vodo, za pridobivanje toplote in za zalivanje vrta (prvi odstavek 3. člena Pravilnika).

25. Kot izhaja iz izpodbijane sodbe, ugotovitev Upravnega sodišča (in pred njim toženke) o revidentkini posebni rabi vode iz javnega vodovoda temelji med drugim na okoliščini, da revidentka to vodo uporablja za čiščenje manipulacijskih površin. Upravno sodišče je torej svojo odločitev oprlo na pravno relevantno dejstvo, ki izključuje možnost posebne rabe vode na podlagi evidentiranja, glede na prej obrazložena stališča Vrhovnega sodišča pa s tem tudi možnost, da bi za to posebno rabo ne bilo potrebno vodno dovoljenje. Ob tem so pravna podlaga za odločitev Upravnega sodišča zakonske določbe, na katerih temeljijo tudi prej predstavljena stališča Vrhovnega sodišča, namreč 108. in 125. člen ZV-1, in razlaga teh določb, ki se v bistvenem ujema s prej predstavljenimi stališči Vrhovnega sodišča.

26. Ker je tako temeljno materialnopravno stališče, na katero se opira izpodbijana sodbe, da bi namreč revidentka za svojo posebno rabo vode morala pridobiti vodno dovoljenje, pravilna, Upravno sodišče pa ga je oprlo na pravilno zakonsko podlago, je revizija neutemeljena in jo je Vrhovno sodišče na podlagi 92. člena ZUS-1 zavrnilo.

27. Revidentka z revizijo ni uspela, zato sama nosi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

28. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Celotno besedilo te določbe se poleg rabe vode iz vodovodnega omrežja izrecno nanaša tudi na situacijo iz prvega odstavka 136. člena ZV-1, torej na primere, v katerih je treba za posebno rabo vode pridobiti koncesijo. To očitno pomeni, da je treba pri odjemu nad količinskim pragom vodno dovoljenje pridobiti vedno, celo v primerih, kjer je sicer predpisana pridobitev drugega pravnega naslova (koncesije).

O tem je mogoče zanesljivo sklepati tako po uvrstitvi 108. člena ZV-1 v podpoglavje z naslovom "skupne določbe", kot po vsebini tega poglavja, ki celovito in izčrpno ureja pravni režim posebne rabe vode.

V tem pogledu prim. tudi stališča Ustavnega sodišča RS v odločbi U-I-348/20 z dne 30. 5. 2024, tč. 20 - 23

Zakon o vodah (2002) - ZV-1  - člen 108, 108/5, 118, 118/1, 125, 125/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.