VSRS Sklep I Up 139/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2023-05-24

UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) Sklep II U 94/2022-11

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), Andrej Kmecl

zavrženje tožbe - ugoditev pritožbi - pravočasnost tožbe - sprememba tožbenega predloga - ugotovitveni tožbeni zahtevek - pozivanje na dopolnitev

Upravno sodišče je dolžno pozvati stranko, da odpravi formalne pomanjkljivosti tožbe (nepopolnost, nejasnost). Ni pa dolžno pozivati strank na dopolnitve, ki zadevajo področje ustreznosti oziroma utemeljenosti tožbe ali tožbenega predloga oziroma zahtevka.

Sprememba tožbe oziroma njena dopolnitev s postavitvijo ugotovitvenega tožbenega zahtevka ne pomeni vložitev nove tožbe, v zvezi s katero bi sodišče lahko ugotavljalo njeno pravočasnost. Gre le za pritožnikovo dopolnitev opredelitve tožbene zahteve glede na učinek, ki ga želi doseči. Tožbeni predlog je sicer ena izmed sestavin tožbe, vendar njegova sprememba oziroma dopolnitev med postopkom še ne pomeni, da je vložena nova tožba.

Tožnik lahko ves čas do odločitve sodišča prve stopnje svojo tožbeno zahtevo spremeni in prilagodi morebitnim drugačnim okoliščinam, če s tem ne zahteva nekaj več od tistega, kar je v tožbi že zahteval. Tako lahko tožnik spremeni (ali dopolni) svojo tožbeno zahtevo tudi z ugotovitveno tožbo, če bi zaradi spremenjenih okoliščin želel, da sodišče o tem odloči, saj to ne posega v pravno varovani položaj drugih strank upravnega spora.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Mariboru, II U 94/2022-11 z dne 20. 4. 2022 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču, da opravi nov postopek.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Upravno sodišče je z izpodbijanim sklepom na podlagi 2., 4. in 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v zvezi z drugim in tretjim odstavkom tega člena zavrglo tožbo, s katero je tožnik zahteval, naj sodišče toženkama prepove pogojevati vstop v šolo, obiskovanje pouka in izvajanje izobraževanja z izpolnjevanjem pogoja PCT, in jima naloži, da dopustita obiskovanje šole, zagotovita izobraževanje po določbah Zakona o osnovni šoli (v nadaljevanju ZOsn) in potrjenem šolskem programu brez izpolnjevanja in preverjanja tega pogoja; jima v bodoče prepove pogojevati obiskovanje pouka, šolanje in izobraževanje z izpolnjevanjem pogoja PCT in odloči, da sta dolžni v primeru kršitve te prepovedi tožniku za vsako posamezno kršitev plačati 3.000,00 EUR. Uveljavljal je še plačilo odškodnine v znesku 3.000,00 EUR. Z istim sklepom je zavrglo tudi sicer dovoljeno spremembo tožbe s postavitvijo tožbenega zahtevka na ugotovitev, da je bila zahteva toženk po trikrat tedenskem testiranju, kot pogoju za izvajanje dolžnosti vzgoje in izobraževanja nezakonita ter je kršila in nedopustno posegala v tožnikove pravice iz 2., 14., 18., 22., 34., 35., 56. in 57. člena Ustave, ter da se toženkama tudi v bodoče prepoveduje tožniku pogojevati vstop v šolo, obiskovanje pouka in izvajanje izobraževalnega programa ter ocenjevanja znanja z izpolnjevanjem pogoja PCT in sta tožniku dolžni dopustiti obiskovanje šole ter izvajati in tožniku zagotavljati izobraževanje in ocenjevanje znanja po ZOsn in potrjenem šolskem programu brez izpolnjevanja in preverjanja pogoja PCT. Zaradi zavrženja tožbe je zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe in odločilo o stroških postopka.

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je Upravno sodišče spremembo tožbe kljub nasprotovanju toženk dopustilo, saj je ocenilo, da je to smotrno za dokončno ureditev razmerja med strankama. Ugotovilo je, da tožnik nima več pravnega interesa za dajatveni zahtevek iz tožbe, saj je bil 19. 2. 2022 v Uradnem listu RS, št. 22/2022, objavljen Odlok o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (v nadaljevanju Odlok 22/2022), ki je začel veljati 21. 2. 2022 in v katerem je določeno, da z dnem uveljavitve tega Odloka preneha veljavnost Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19, objavljenega v Uradnem listu RS, št. 174/2021 in 177/2021 (v nadaljevanju Odlok 174/2021), ki je določal obveznost samotestiranja učencev oziroma pogoj PCT za potrebe izvajanja vzgojno-izobraževalnega programa. Odlok 22/2022 navedene obveznosti ne določa (več), kar pomeni, da je tožniku od 21. 2. 2022 dalje dovoljeno obiskovanje šole oziroma pouka brez izpolnjevanja navedenega pogoja. Kar je tožnik zahteval z dajatvenim delom tožbenega zahtevka, je bilo torej že doseženo s prenehanjem veljavnosti Odloka 174/2021. Po oceni Upravnega sodišča je bila vložitev ugotovitvenega zahtevka na ugotovitev kršitve ustavnih pravic posledica prenehanja veljavnosti Odloka 174/2021, zato je rok za vložitev ugotovitvene tožbe vezan na datum izdaje Odloka 22/2022. Ker pa je bil ugotovitveni tožbeni zahtevek vložen s pripravljalno vlogo, priporočeno po pošti 7. 4. 2022, kar je po poteku tridesetdnevnega roka za vložitev tožbe, je tožba glede tega zahtevka prepozna in zato nedopustna. Tožba pa je nedopustna tudi v delu, kjer tožnik zahteva, da se toženkama tudi v bodoče prepove pogojevati izobraževanje v prostorih šole z izkazovanjem PCT pogoja in se jima za primer vsakokratne kršitve prepovedi nalaga tožniku plačati znesek 3.000,00 EUR, saj je bila zatrjevana kršitev odpravljena z objavo Odloka 22/2022, poleg tega pa je tudi Ustavno sodišče ugotovilo,

da določitev PCT pogoja v Odloku 174/2021 ni bila protiustavna.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Meni, da ker je Upravno sodišče prejelo njegovo zadevo z Okrajnega sodišča v Ljubljani kot odstopljeno v reševanje po sprejetju Odloka 22/2022, bi ga moralo pozvati, ali vztraja pri tožbi oziroma ali jo morda razširja. Pritožnik je bil šele 8. 3. 2022 seznanjen, da je zadeva pravnomočno odstopljena v reševanje Upravnemu sodišču. Zato je 7. 4. 2022 vložena tožba z ugotovitvenim zahtevkom vložena v roku trideset dni od dne, ko je izvedel za okoliščine, ki zahtevajo postavitev ugotovitvenega zahtevka, in je torej pravočasna. Poudarja, da ima tožnik v upravnem sporu možnost, da spremeni (ali dopolni) svojo tožbeno zahtevo za odpravo akta (oziroma prepoved dejanja) tudi v ugotovitveno tožbo, če bi zaradi spremenjenih okoliščin želel, da sodišče o tem odloči, saj to ne posega v pravno varovani položaj drugih strank upravnega spora.

Pojasnjuje, da ima pravno korist za postavitev ugotovitvenega zahtevka v tem, da se toženkama v prihodnje prepreči ponavljanje istovrstnega ravnanja. Smiselno trdi, da mu je Upravno sodišče z neutemeljenim zavrženjem tožbe kršilo ustavno pravico do sodnega varstva, zatrjuje pa tudi kršitev pravice do izjave. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep spremeni tako, da v celoti ugodi tožbenemu zahtevku, podrejeno, naj sklep razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v nov postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov pritožbenega postopka.

6. V prvem odstavku 4. člena ZUS-1 je določeno, da sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Na podlagi drugega odstavka 33. člena ZUS-1 se s tožbo zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin lahko zahteva odprava, izdaja ali sprememba posamičnega akta (prva alineja), ugotovitev, da je bilo z dejanjem poseženo v človekovo pravico ali temeljno svoboščino tožnika (druga alineja), prepoved nadaljevanja dejanja (tretja alineja) in odprava posledic dejanja (četrta alineja).

7. Določba 33. člena ZUS-1 opredeljuje različne tožbene oblike, na tožniku pa je, da jih izbere in uporabi v upravnem sporu skladno s svojo voljo ter glede na učinke, ki jih želi doseči (30. člen ZUS-1). Tožnik lahko tudi ves čas do odločitve sodišča prve stopnje svojo tožbeno zahtevo spremeni in prilagodi morebitnim drugačnim okoliščinam, če s tem ne zahteva nekaj več od tistega, kar je v tožbi že zahteval in ne poseže v dele upravne odločbe, ki so že postali pravnomočni, ker s tožbo niso bili izpodbijani. Tako lahko tožnik spremeni (ali dopolni) svojo tožbeno zahtevo za prepoved nadaljevanja dejanja v ugotovitveno tožbo, če bi zaradi spremenjenih okoliščin želel, da sodišče o tem odloči, saj to ne posega v pravno varovani položaj drugih strank upravnega spora.

Skladno s pojasnjenim ima torej tožnik v upravnem sporu možnost postavitve ugotovitvenega zahtevka vse do končne odločitve pred Upravnim sodiščem.

8. Upravno sodišče je v izpodbijanem sklepu navedlo, da je pritožnik 7. 4. 2022 tožbo razširil tako, da je vložil še ugotovitveni tožbeni zahtevek na ugotovitev, da je bila zahteva toženk po trikrat tedenskem testiranju kot pogoju za izvajanje dolžnosti vzgoje in izobraževanja nezakonita ter je kršila in nedopustno posegala v pravice pritožnika iz 2., 14., 18., 22., 34., 35., 56. in 57. člena Ustave, ter da se toženkama tudi v bodoče prepoveduje pritožniku pogojevati vstop v šolo, obiskovanje pouka in izvajanje izobraževalnega programa ter ocenjevanja znanja z izpolnjevanjem pogoja PCT in sta pritožniku dolžni dopustiti obiskovanje šole ter izvajati in pritožniku zagotavljati izobraževanje in ocenjevanje znanja po ZOsn in potrjenem šolskem programu brez izpolnjevanja in preverjanja pogoja PCT.

9. V zvezi s tem so najprej neutemeljene pritožbene navedbe, da bi moralo Upravno sodišče pritožnika po sprejetju Odloka 22/2022 (objavljen v Uradnem listu RS 19. 2. 2022, op. Vrhovnega sodišča) pozvati, da sporoči, ali vztraja pri tožbi oziroma ali jo razširja. V skladu s prvim odstavkom 31. člena ZUS-1 zahteva predsednik senata, če je tožba nepopolna ali nerazumljiva, od tožnika, naj v določenem roku odpravi pomanjkljivosti. Upravno sodišče je torej po tej določbi ZUS-1 dolžno pozvati stranko, da odpravi formalne pomanjkljivosti tožbe (nepopolnost, nejasnost). Ni pa dolžno pozivati strank na dopolnitve, ki zadevajo področje ustreznosti oziroma utemeljenosti tožbe ali tožbenega predloga oziroma zahtevka. Sodišče tako tožnika ni dolžno pozvati, naj zaradi možnosti uspeha v upravnem sporu zahteva nekaj drugega od tistega, kar je v tožbi sam zahteval.

Tudi po presoji Vrhovnega sodišča pritožnikova tožba (že pred spremembo) ni bila niti nerazumljiva, saj iz njene vsebine izhaja jasna opredelitev spornega predmeta, niti ni bila nepopolna, saj vsebuje tožbeni predlog in druge obvezne sestavine tožbe po 30. členu ZUS-1.

10. Pritožnik se pri utemeljevanju dolžnosti pozivanja Upravnega sodišča neutemeljeno sklicuje tudi na 39. člen ZUS-1. Ta v prvem odstavku določa, da če organ med sodnim postopkom izda drug upravni akt, s katerim spremeni ali odpravi izpodbijani upravni akt ali če v primeru molka pozneje izda upravni akt, mora to sporočiti sodišču, pri katerem je sprožen spor. V drugem odstavku pa sodišču nalaga, da od tožnika zahteva, da mu v 15 dneh sporoči, ali vztraja in v kakšnem delu vztraja pri tožbi oziroma ali jo razširja tudi na spremenjeni oziroma novi upravni akt. Navedeni člen je torej relevanten za primere, v katerih je v upravnem sporu izpodbijan upravni akt (ki je med sodnim postopkom spremenjen ali odpravljen), v obravnavani zadevi pa ne gre za tak primer, saj je pritožnik vložil tožbo na podlagi 4. člena ZUS-1 zoper dejanje toženk.

11. Po presoji Vrhovnega sodišča pa pritožnik utemeljeno izpodbija stališče Upravnega sodišča, da je dopolnitev tožbe z dne 7. 4. 2022 prepozna in da zato ni dovoljena. Tožnik ima namreč možnost, da v svoji tožbi postavi več zahtev iz 33. člena ZUS‑1, če želi oziroma pristaja na več možnih odločitev sodišča, ki bi ustrezale njegovi izraženi volji in bi jih torej štel za želeni uspeh v upravnem sporu, pa to ne pomeni, da je vložil več različnih tožb.

Sprememba tožbe oziroma njena dopolnitev s postavitvijo ugotovitvenega tožbenega zahtevka na ugotovitev, da je bila zahteva toženk po trikrat tedenskem testiranju, kot pogoju za izvajanje dolžnosti vzgoje in izobraževanja, nezakonita, tako ne pomeni vložitev nove tožbe, v zvezi s katero bi sodišče lahko ugotavljalo njeno pravočasnost. Gre le za pritožnikovo dopolnitev opredelitve tožbene zahteve glede na učinek, ki ga želi doseči. Tožbeni predlog je sicer ena izmed sestavin tožbe, vendar njegova sprememba oziroma dopolnitev med postopkom še ne pomeni, da je vložena nova tožba.

12. Drugačno stališče ne izhaja niti iz sklepov Vrhovnega sodišča, na katere se sklicuje Upravno sodišče v izpodbijanem sklepu in ki se niti ne nanašajo na primerljivo pravno in dejansko stanje.

Vrhovno sodišče pa je sicer že sprejelo stališče,

da lahko tožnik ves čas do odločitve sodišča prve stopnje svojo tožbeno zahtevo spremeni in prilagodi morebitnim drugačnim okoliščinam, če s tem ne zahteva nekaj več od tistega, kar je v tožbi že zahteval. Tako lahko tožnik spremeni (ali dopolni) svojo tožbeno zahtevo tudi z ugotovitveno tožbo, če bi zaradi spremenjenih okoliščin želel, da sodišče o tem odloči, saj to ne posega v pravno varovani položaj drugih strank upravnega spora.

13. Stališče Upravnega sodišča, da je treba tudi spremembo zahtevka v ugotovitvenega iz druge alineje drugega odstavka 33. člena ZUS-1 uveljavljati v roku za vložitev tožbe, temelji torej na napačni uporabi določb postopka v upravnem sporu, kar je vplivalo na zakonitost sklepa o zavrženju tožbe (drugi odstavek 75. člena ZUS-1). Zato je Vrhovno sodišče na podlagi 77. člena v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1 pritožbi ugodilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču, da opravi nov postopek.

14. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Odločba Ustavnega sodišča U-I-793/21-13 in U-I-822/21-12 z dne 17. 2. 2022.

Pri tem se sklicuje na sklep Vrhovnega sodišča I Up 159/2015 z dne 20. 1. 2016.

Tako tudi sklepa Vrhovnega sodišča I Up 115/2022 z dne 7. 12. 2022 in I Up 159/2015 z dne 20. 1. 2016.

Glej sklepe Vrhovnega sodišča I Up 159/2015 z dne 20. 1. 2016, I Up 33/2019 z dne 22. 5. 2019, I Up 36/2020 z dne 7. 1. 2020 in I Up 115/2022 z dne 7. 12. 2022.

Glej sklepa Vrhovnega sodišča I Up 159/2015 z dne 20. 1. 2016 in I Up 45/2019 z dne 3. 7. 2019.

Sklepi Vrhovnega sodišča I Up 300/2015 z dne 24. 2. 2016, I Up 79/2015 z dne 20. 1. 2016, I Up 69/2015 z dne 10. 12. 2015, I Up 119/2011 z dne 17. 3. 2011 in I Up 252/2010 z dne 21. 10. 2010.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 159/2015 z dne 20. 1. 2016.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 4/1, 33, 33/2,

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.