VSRS Sklep I Up 269/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-12-11

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Andrej Kmecl

akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - sklep o uvedbi postopka - uvedba postopka razlastitve - začasna omejitev lastninske pravice - prepoved razpolaganja z nepremičnino - poseg v pravni položaj

Po prvem odstavku 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Prav za tak akt, tj. za akt iz 2. člena ZUS-1, gre pri izdaji sklepa o uvedbi postopka na podlagi 210. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3). Z zakonom predpisane posledice njegove izdaje namreč posegajo v pravni položaj lastnika nepremičnine, za katero je uveden postopek začasne omejitve lastninske pravice, in sicer prav v njegov lastninskopravni položaj. Gre namreč za prepoved razpolaganja z nepremičnino, ki je ena bistvenih upravičenj lastninske pravice. Zato ni dvoma, da izdaja sklepa o uvedbi postopka neposredno vpliva na pritožnikov pravni položaj kot lastnika teh nepremičnin.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1570/2024-14 z dne 30. 9. 2024 se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje v nov postopek.

II. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo, vloženo zoper sklep Upravne enote Ljubljana, št. 352- 132/2024- 6224-3 z dne 8. 8. 2024 (I. točka izreka izpodbijanega sklepa). Zaradi posledičnega pomanjkanja procesne predpostavke za vsebinsko odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1, je zavrglo tudi ta predlog (II. točka izreka izpodbijanega sklepa) in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (III. točka izreka izpodbijanega sklepa).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je Upravna enota Ljubljana z izpodbijanim sklepom sklenila, da se uvede postopek omejitve lastninske pravice s pravico začasne uporabe v korist upravičenke Republike Slovenije, za namen prenove A., na tam navedenih nepremičninah, ki predstavljajo pripadajoče zemljišče tudi k stavbi, pri kateri je na določenem posameznem delu vknjižena lastninska pravica v korist zavezanca (tožnika) do 1/2 (1. točka izreka) in da brez soglasja upravičenke do pravnomočno končanega postopka omejitve lastninske pravice, ni dopusten promet s temi nepremičninami ali njihovo bistveno spreminjanje (2. točka izreka). Sodišče prve stopnje je odločitev o zavrženju tožbe zoper navedeno odločitev sprejelo na podlagi stališča, da tako kot sklepu iz osmega odstavka 473. člena Energetskega zakona

(v nadaljevanju EZ- 1), tudi izpodbijanemu sklepu ni mogoče pripisati več kot le procesnega pomena z učinkom med strankami postopka in organom, ter da izpodbijani sklep toženke tudi nima pravne narave kateregakoli od sklepov iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, saj z njim postopek ni bil obnovljen, ustavljen ali končan, niti narave upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, in to ne glede na posledice, ki jih prinese, tožnik pa tudi ni upravičen do uveljavljanega sodnega varstva po prvem odstavku 4. člena ZUS-1, ker ima zagotovljeno drugo sodno varstvo v okviru rednega upravnega spora na podlagi 2. člena ZUS-1. Ker je zavrglo tožbo, je odpadla tudi procesna predpostavka za vsebinsko odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Sodišču prve stopnje očita, da se vsebinsko do njegovih navedb glede nepopolnosti vloge razlastitvene upravičenke in posledične nezakonitosti sklepa sploh ni opredelilo. Vztraja pri tožbenih ugovorih, da bi morala toženka postopek voditi enotno za vse etažne lastnike skupaj, da je bilo kršeno načelo kontradiktornosti in njegova pravica do izjave pred uvedbo postopka ter da zahtevek razlastitvene upravičenke ni bil jasen in določno opredeljen. Izpostavlja, da iz izpodbijanega sklepa ni razvidno, za koliko časa se omeji lastninska pravica, niti za katere namene. V zvezi z izrečeno prepovedjo pravnega prometa z nepremičninami navaja, da ukrep ni primeren in je (pravno) nepotreben, saj s svojo nepremičnino ne more razpolagati, kar pa je neutemeljen poseg v njegovo z Ustavo RS zajamčeno pravico do zasebne lastnine. Meni, da izpodbijani sklep dejansko ustvarja pravne učinke in nalaga pritožniku obveznosti ter že sam po sebi omejuje lastninsko pravico. Sklicuje se na stališče Vrhovnega sodišča v sklepu I Up 19/2023 z dne 10. 5. 2023, po katerem odločitev o zaznambi razlastitvenega postopka in prepoved razpolaganja z nepremičninami nima (zgolj) pravne narave procesnega akta postopka razlastitve, čeprav z njim postopek odločanja o razlastitvi še ni končan. Z zavrženjem tožbe naj bi sodišče prve stopnje izničilo njegovo pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi ter sklep toženke odpravi, podrejeno, naj izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje, toženki pa naloži plačilo stroškov pritožbenega postopka.

4. Toženka na pritožbo ni odgovorila, stranka z interesom pa Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne in potrdi izpodbijani sklep.

6. Na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče zavrže tožbo, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

7. Tožnik je vložil tožbo zoper sklep toženke o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice s pravico začasne uporabe na nepremičninah, ki predstavljajo pripadajoče zemljišče k stavbi, v kateri je pritožnik solastnik posameznega dela, kot tudi, da pritožnik do pravnomočnega zaključka postopka omejitve lastninske pravice brez soglasja upravičenke z nepremičninami ne sme razpolagati, niti jih bistveno spreminjati.

8. Omejitev lastninske pravice s pravico začasne uporabe je urejena v 220. členu Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-3), ki določa da se za namene iz 203. in 253. tega zakona lastninska pravica na nepremičnini lahko omeji s pravico uporabe za določen čas, pri čemer se za ustanovitev te pravice uporabljajo določbe tega zakona, ki veljajo za služnost v javno korist. To je določba 221. člena ZUreP-3, ki v petem odstavku določa, kaj se priloži zahtevi za obremenitev nepremičnine s služnostjo v javno korist (enako torej velja za obremenitev s pravico začasne uporabe), v devetem odstavku pa je določeno, da se, če v tem členu ni določeno drugače, glede drugih vprašanj, ki niso posebej urejena, uporabljajo določbe zakona o razlastitvi. Zaradi navedenega se tudi za uvedbo postopka za omejitev lastninske pravice s pravico uporabe za določen čas uporablja 210. člen ZUreP-3, ki določa, da po prejemu popolne zahteve za razlastitev upravni organ s sklepom odloči o uvedbi razlastitvenega postopka (prvi odstavek). Določa tudi, da dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, brez soglasja razlastitvenega upravičenca ni dopusten promet z nepremičnino, ki je predmet razlastitve, niti njeno bistveno spreminjanje in da je pravni posel, sklenjen v nasprotju s tem odstavkom, ničen (četrti odstavek). Zakon o zemljiški knjigi (v nadaljevanju ZZK-1) pa v 112. členu ureja zaznambo razlastitvenega postopka po uradni dolžnosti (na podlagi obvestila upravnega organa) in pravne posledice te zaznambe.

9. Očitek pritožnika, ki se nanaša na presojo pravne narave izpodbijanega sklepa, je glede na tako zakonsko ureditev utemeljen.

10. Vrhovno sodišče pritrjuje stališču sodišča prve stopnje, da sklep o uvedbi postopka ni sklep, s katerim bi bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan, zaradi česar nima pravne narave sklepov iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Vendar pa je, kot je pravilno opozorilo že sodišče prve stopnje, treba upoštevati, da tudi če se akt imenuje sklep, to še ne pomeni, da gre zgolj za procesno odločitev, in ne za upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1.

11. Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Prav za tak akt, tj. za akt iz 2. člena ZUS-1, gre pri izdaji sklepa o uvedbi postopka na podlagi 210. člena ZUreP-3. Z zakonom predpisane posledice njegove izdaje namreč posegajo v pravni položaj lastnika nepremičnine, za katero je uveden postopek začasne omejitve lastninske pravice, in sicer prav v njegov lastninskopravni položaj. Gre namreč za prepoved razpolaganja z nepremičnino, ki je ena bistvenih upravičenj lastninske pravice. Zato ni dvoma, da izdaja sklepa o uvedbi postopka neposredno vpliva na pritožnikov pravni položaj kot lastnika teh nepremičnin. Odločitev o tem, da se uvede razlastitveni postopek, ker so izpolnjeni pogoji za uvedbo razlastitvenega postopka, torej pomeni odločitev o v posamičnem in konkretnem primeru, da za razlastitvenega zavezanca nastopijo navedene pravne posledice, določene v ZUreP-3. Že zato izpodbijani odločitvi o uvedbi postopka, v primerih kot je obravnavani, ni mogoče pripisati zgolj procesne narave. Prav zaradi predpisanih učinkov izdaje takega sklepa je pomembno, da so za njegovo izdajo izpolnjeni vsi zakonski pogoji. Zato mora imeti lastnik nepremičnine, ki mora v primeru uvedbe postopka po navedeni ureditvi ZUreP-3 trpeti poseg v svojo lastninsko pravico, možnost ugovarjati, da niso.

12. Na drugačno stališče ne more vplivati niti sklicevanje sodišča na sklep Vrhovnega sodišča I Up 199/2017 z dne 18. 10. 2017. Res je tudi v navedeni zadevi šlo za omejitev lastninske pravice, a na podlagi EZ-1 in ob takrat veljavnem ZUreP-1. Vendar pa iz razlogov, navedenih v 11. točki obrazložitve tega sklepa, Vrhovno sodišče odstopa od stališča, navedenega v 20. točki obrazložitve sklepa I Up 199/2017, po katerem sklep o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice ni akt, ki bi bil lahko predmet izpodbijanja v upravnem sporu, ker zgolj naznanja nadaljnje posledice njegove izdaje, ki jih določa že sam zakon. Prav zaradi učinkov izdaje takega sklepa mora imeti lastnik nepremičnine, na katero se nanaša sklep o uvedbi razlastitvenega postopka oziroma postopka omejitve lastninske pravice s pravico začasne uporabe, možnost sodnega varstva za izpodbijanje zakonitosti izdaje tega sklepa. Pri tem pa je nebistveno, ali gre za učinke, ki izvirajo neposredno iz izreka take odločitve ali posredno iz dejstva, da je v posamičnem in konkretnem primeru določeni osebi taka odločitev izdana, ker tako določa zakon. To mora biti zagotovljeno, kadar odločitev posega v pravice posameznika (23. člen Ustave), saj bi v nasprotnem primeru oseba, ki jo take posledice izdaje take odločitve upravnega organa prizadevajo, ostala brez možnosti upravnega spora, na podlagi katerega bi lahko dosegla učinkovito sodno varstvo svojega pravnega položaja, torej tudi z odpravo (nezakonitega) izpodbijanega akta v primeru uspeha s tožbo. Ker ZUreP-3 izrecno izključuje pritožbo zoper sklep o uvedbi razlastitvenega postopka, pa je sodno varstvo tudi edino pravno sredstvo (ki ga zagotavlja 25. člen Ustave), ki ga ima lastnik nepremičnine na voljo. Zato je utemeljen pritožbeni očitek, da odrekanje sodnega varstva zoper obravnavani sklep, krši tudi pravico do pravnega sredstva.

13. Poleg tega je toženka z izpodbijanim sklepom sama odločala o teh posledicah. Kot pravilno opozarja pritožnik, je toženka z vsebino II. točke izreka, ki se nanaša na prepoved razpolaganja s tam navedenimi nepremičninami, tudi sama ustvarila pravne učinke in omejila pritožnikovo lastninsko pravico, s tem pa posegla v njegov pravni položaj. Razlogi za izdajo izpodbijanega sklepa, ki jih navaja sodišče prve stopnje, med drugim, da gre le za prepis zakonske posledice iz četrtega odstavka 210. člena ZUreP-3 in da se o teh posledicah sploh ne odloča, pa po presoji Vrhovnega sodišča že iz prej navedenih razlogov, ne morejo utemeljiti želene procesne narave tega akta.

14. Po navedenem se torej pritožnik utemeljeno sklicuje na stališče Vrhovnega sodišča iz sklepa I Up 19/2023 z dne 10. 5. 2023, po katerem učinki zaznambe razlastitvenega postopka, kot jih določa 112. člen ZZK-1, vplivajo na lastninska upravičenja zemljiškoknjižnega lastnika nepremičnin, na katera se zaznamba nanaša, saj enako velja za odločitev o prepovedi razpolaganja z nepremičnino. Zato taka odločitev ne more imeti pravne narave procesnega akta, zoper katerega sodno varstvo ni mogoče, čeprav z njim postopek odločanja o razlastitvi še ni končan.

15. Glede na navedeno, je sodišče prve stopnje nepravilno sklepalo, da izpodbijani akt ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1 in je nepravilno uporabilo 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1, kar je vplivalo na zakonitost in pravilnost izpodbijanega sklepa tako glede zavrženja tožbe kot tudi odločitve o predlogu za izdajo začasne odredbe (drugi odstavek 75. člena ZUS-1). Zaradi podane bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu je Vrhovno sodišče pritožbi

in na podlagi 77. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1 razveljavilo izpodbijani sklep ter zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek. V novem postopku bo moralo sodišče prve stopnje upoštevaje stališča iz tega sklepa opraviti preizkus še drugih procesnih predpostavk in če so te izpolnjene, tožbo obravnavati po vsebini.

16. Vrhovno sodišče pripominja še, da se do pritožbenih navedb v zvezi s popolnostjo vloge in prekomernim posegom v pritožnikov pravni položaj ni opredeljevalo, ker bo to šele predmet vsebinske obravnave tožbe in predloga za izdajo začasne odredbe, če bodo za tako presojo izpolnjene tudi vse druge procesne predpostavke. Vrhovno sodišče se glede na procesno stanje zadeve torej ne opredeljuje do vprašanja, ali so navedeni zakonski pogoji taki, da upravičujejo tak poseg v lastninsko pravico razlastitvenega upravičenca skladno z ustavnim načelom sorazmernosti (15. člen Ustave).

17. Ker je pritožnik s pritožbo uspel in bosta tožba ter predlog za izdajo začasne odredbe predmet ponovne obravnave pred sodiščem prve stopnje, je Vrhovno sodišče odločitev o pritožbenih stroških pridržalo za končno odločbo (tretji odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Ta je določal: "Ne glede na določbe zakona, ki ureja razlastitev in omejitev lastninske pravice, se postopek razlastitve ali omejitve lastninske pravice na nepremičninah, ki so potrebne za namene iz 472. člena tega zakona, ne uvede z odločbo, temveč po prejemu popolne zahteve za razlastitev ali omejitev lastninske pravice pristojni organ izda sklep o začetku razlastitvenega postopka. Zoper ta sklep ni pritožbe. Sklep o začetku postopka razlastitve se po uradni dolžnosti zaznamuje v zemljiški knjigi."

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1

Zakon o urejanju prostora (2021) - ZUreP-3  - člen 210

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.