VSRS Sodba I Up 35/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-11-25

UPRS (zunanji oddelek v Celju) Sodba IV U 145/2021-38

zahteva za priznanje položaja stranskega udeleženca - celovita presoja vplivov za okolje - prepozna vloga - sodelovanje v drugem postopku

Postopek priprave plana (v tem primeru Nacionalne strategije) in postopek celovite presoje vplivov na okolje (CPVO) sta povsem ločena postopka. Izvajata ju namreč različna organa (pripravljavec Nacionalne strategije v tem primeru je Ministrstvo za infrastrukturo, CPVO pa vselej izvaja Ministrstvo za okolje in prostor) na različnih pravnih podlagah (podlaga za pripravo plana so predpisi s konkretnega področja, ki je predmet urejanja s planom, podlaga za CPVO pa so 40. do 48. člen Zakona o varstvu okolja (ZVO-1)9, zaključita pa se z izdajo različnih pravnih aktov (v postopku priprave plana je bila izdana Nacionalna strategija, v postopku CPVO pa upravna odločba o sprejemljivosti vpliva izvedbe plana na okolje).

Predmet presoje postopka CPVO je plan oziroma potencialni vpliv izvedbe tega plana na okolje. Njegova vsebina pa je vidna (tudi) iz gradiv, nastalih v okviru priprave takšnega plana. Opredelitev vseh teh gradiv zato služi kvečjemu ustrezni opredelitvi predmeta presoje v postopku CPVO, ne kaže pa na to, da sta postopek priprave plana in postopek CPVO povezana oz. celo del istega postopka, zato tudi sodelovanje pritožnikov v prvem postopku ne pomeni, da sta avtomatično sodelovala tudi v drugem.

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijana sodba potrdi.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške tega pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 65. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) z izpodbijano sodbo tožbi delno ugodilo, tako da je 1. točko izreka sklepa Ministrstva za okolje in prostor (v nadaljevanju MOP), Direktorata za okolje, Sektorja za strateško presojo vplivov na okolje, št. 35409-3/2020-95 z dne 30. 7. 2021 odpravilo (I./1. točka izreka izpodbijane sodbe) ter zahtevo 1. in 2. tožeče stranke za priznanje stranske udeležbe v upravni zadevi odločitve o sprejemljivosti vplivov izvedbe plana/programa na okolje za Nacionalno strategijo za opuščanje rabe premoga in prestrukturiranja regij v skladu z načeli pravičnega prehoda MOP v zvezi z odločbo MOP št. 35409-3/2020-2550-86 z dne 14. 6. 2021 zavrglo (I./2. točka izreka izpodbijane sodbe). Odločilo je, da tožeča stranka sama trpi svoje stroške sodnega postopka (II. točka izreka izpodbijane sodbe).

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe je ugotovilo, da je glede izpodbijane 1. točke izreka izpodbijanega sklepa tožene stranke povsem izostala navedba dejanskega stanja in razlogov (z njo je bilo odločeno, da se zahteva za stransko udeležbo tožeče stranke v postopku celovite presoje vplivov na okolje v zadevi, kot navedeno v 1. točki te obrazložitve, zavrne) in zato sklep v tem delu odpravilo. Ker so bili podani pogoji za odločitev v sporu polne jurisdikcije, je sodišče prve stopnje nato samo odločilo o zahtevi za stransko udeležbo in jo zavrglo. Zakoniti zastopnik tožeče stranke je sodeloval v delovni skupini Ministrstva za infrastrukturo, ki je bila pripravljavec plana (Nacionalne strategije) za pripravo ukrepov prestrukturiranja premogovnih regij. Postopek celovite presoje vplivov na okolje pa je vodila in v njem odločila tožena stranka. Kot neutemeljene je sodišče prve stopnje zavrnilo tožbene ugovore o tem, da je tožeča stranka menila, da je z izpolnitvijo obrazca gospodarske družbe A. (ki je pripravilo nacionalno strategijo, ne pa tudi okoljskega poročila) na portalu Energetika priglasila svojo udeležbo v postopku CPVO. Presodilo je, da ni ravnala z zadostno skrbnostjo, na kar kaže tudi kasnejša izrecna zahteva za priznanje stranske udeležbe, za katero pa je sodišče prve stopnje v okviru odločanja v sporu polne jurisdikcije zaključilo, da je prepozna, saj je bila vložena po izdaji odločbe o sprejemljivosti vplivov izvedbe navedenega plana na okolje (142. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP).

3. Tožeča stranka (v nadaljevanju pritožnika) je zoper I./2. in II. točko izreka sodbe vložila pritožbo zaradi vseh pritožbenih razlogov in kršitve ustavnih pravic. Zatrjuje, da gre pri delovanju Ministrstva za infrastrukturo in toženke v obravnavanem primeru za enoten postopek in da je bila tožeča stranka ves čas stranska udeleženka postopka CPVO. Pojasnjuje, da je podala pripombe v okviru javne razgrnitve Nacionalne strategije na predpisanem obrazcu, misleč da je s tem postala stranska udeleženka, še posebej, ker se je Ministrstvo za infrastrukturo na pripombe odzvalo. Dodaja, da Ministrstvo za infrastrukturo ni postopalo po 7. členu ZUP in je napačno ni opozorilo na to, da ji stranska udeležba ni priznana oziroma, kaj naj stori, da ji bo priznana. Ves čas je bila de facto udeleženka postopka, ki ima za stransko udeležbo pravni interes, sodišče prve stopnje pa se nepravilno ni opredelilo do njene zahteve po vsebini, temveč je zahtevo zavrglo. V okviru navedenega zatrjuje, da je bilo dejansko stanje napačno oziroma nepopolno ugotovljeno (zatrjuje, da je bila zavedena, da z vložitvijo pripomb na obrazcu priglaša udeležbo v postopku CPVO), dokazni predlogi z zaslišanjem, kakšne informacije so bile tožeči stranki predočene glede predvidenih ukrepov in postopka, napačno zavrnjeni, poleg tega je v tem delu sodba neobrazložena. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijane točke izreka sodbe razveljavi in zadevo vrne v novo sojenje, ali pa samo spremeni sklep sodišča prve stopnje, tako da ugodi tožbenemu zahtevku. Priglaša stroške pritožbenega postopka.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. Pritožnika navajata, da sta se ves čas aktivno udeleževala postopka priprave Nacionalne strategije za opuščanje rabe premoga in prestrukturiranja regij v skladu z načeli pravičnega prehoda (v nadaljevanju Nacionalna strategija), kar v postopku niti ni sporno. Ob tem zatrjujeta, da tega ne bi počela, če ne bi smatrala, da jima je priznana udeležba v postopku. Pri tem očitno izhajata iz predpostavke, da sta postopka priprave Nacionalne strategije in postopek celovite presoje vplivov na okolje (v nadaljevanju CPVO) do te mere povezana, da aktivno udeleževanje prvega postopka avtomatično daje položaj stranskega udeleženca tudi v drugem postopku.

7. Vrhovno sodišče pritrjuje stališču sodišča prve stopnje, da sta navedena postopka povsem ločena, zato zgolj na podlagi sodelovanja v enem postopku ni mogoče sklepati o pravici do sodelovanja tudi v drugem postopku. To je vidno že iz pravne narave nacionalne strategije na eni strani in odločbe, izdane v postopku CPVO, na drugi strani. Nacionalna strategija je strateški dokument, ki služi kot strokovna podlaga za pripravo predpisov o postopnem zapiranju Premogovnika Velenje ter o gospodarskem prestrukturiranju Savinjsko-Šaleške regije.

Gre torej za plan, program, načrt ali drugi splošni akt (v nadaljevanju plan) v smislu prvega odstavka 40. člena Zakona o varstvu okolja (ZVO-1,

ki je veljal v času izdaje izpodbijanega sklepa), katerega izvedba lahko pomembno vpliva na okolje. V takšnem primeru mora pripravljavec plana, v tem primeru Ministrstvo za infrastrukturo (v nadaljevanju MI), po prejemu informacije s strani Ministrstva za okolje, podnebje in energijo (v nadaljevanju MO), da je treba izvesti CPVO (peti do sedmi odstavek 40. člena ZVO-1), plan skupaj z okoljskim poročilom poslati na MO (prvi odstavek 42. člena ZVO-1), ki po izvedenem upravnem postopku CPVO izda odločbo, s katero potrdi sprejemljivost plana oziroma potrditev zavrne, če vpliv izvedbe plana na okolje ni sprejemljiv (drugi odstavek 46. člena ZVO-1).

8. Glede na opisano sta postopek priprave plana (v tem primeru Nacionalne strategije) in postopek CPVO povsem ločena postopka. Izvajata ju namreč različna organa (pripravljavec Nacionalne strategije v tem primeru je MI, CPVO pa vselej izvaja MO) na različnih pravnih podlagah (podlaga za pripravo plana so predpisi s konkretnega področja, ki je predmet urejanja s planom, podlaga za CPVO pa so 40. do 48. člen ZVO-1

), zaključita pa se z izdajo različnih pravnih aktov (v postopku priprave plana je bila izdana Nacionalna strategija, v postopku CPVO pa upravna odločba o sprejemljivosti vpliva izvedbe plana na okolje). Kot pravilno poudarja sodišče prve stopnje, je dejstvo, da gre za dva ločena postopka, razvidno tudi iz okoliščine, da je imelo MI kot pripravljavec Nacionalne strategije v postopku CPVO zgolj položaj stranke in torej v zvezi z izvedbo tega postopka ni imelo nobenih pristojnosti, ki pritičejo upravnemu organu. Pritožnika sicer zatrjujeta, da odločba toženke, izdana v postopku CPVO, povzema tudi gradivo, ki se nanaša na Nacionalno strategijo - torej gradivo, pri pripravi katerega sta sodelovala tudi sama. Vendar to samo po sebi ne kaže na povezanost obeh postopkov na način, kot zatrjujeta pritožnika. Predmet presoje postopka CPVO je plan oziroma potencialni vpliv izvedbe tega plana na okolje. Njegova vsebina pa je vidna (tudi) iz gradiv, nastalih v okviru priprave takšnega plana. Opredelitev vseh teh gradiv zato služi kvečjemu ustrezni opredelitvi predmeta presoje v postopku CPVO, ne kaže pa na to, da sta postopek priprave plana in postopek CPVO povezana oz. celo del istega postopka, zato tudi sodelovanje pritožnikov v prvem postopku ne pomeni, da sta avtomatično sodelovala tudi v drugem. Do tega se je ustrezno opredelilo tudi sodišče prve stopnje, ki je ob tem poudarilo, da že iz obrazložitve odločbe, izdane v postopku CPVO, izhaja, da družba A. v postopku CPVO ni sodelovala.

9. Glede na povedano navedbe pritožnikov o aktivnem sodelovanju v postopku priprave Nacionalne strategije niso relevantne za presojo, ali sta sodelovala oz. pravilno priglasila udeležbo tudi v postopku CPVO. Iz istega razloga so nerelevantne tudi trditve pritožnikov o tem, da sta se dosledno držala pravil sodelovanja v postopku, kot sta jih določila MI oziroma družba A., ki je dokument dejansko izdelala. Kot rečeno, sta ta dva subjekta vodila le postopek priprave Nacionalne strategije, v postopku CPVO pa (razen tega, da je bilo MI stranka) nista imela pristojnosti zato v zvezi s tem postopkom tudi nista mogla dajati kakršnihkoli navodil.

10. Pritožnika sicer navajata, da je MI dalo navodilo, da se mnenja, priporočila ter vse druge zadeve v zvezi s postopkom vlagajo izključno preko vnaprej določenega obrazca, pri tem pa ni nikoli sporočilo ali opozorilo, da se za priglasitev udeležbe zahteva drugačna oblika, pritožnika pa sta se na to zanesla. Kot jedro očitka izpostavljata, da sta bila z obvezujočimi navodili "zavedena" v prepričanje, da opisana navodila veljajo za vse postopke v zvezi s sprejemom Nacionalne strategije, torej tudi v zvezi s postopkom CPVO. V zvezi s tem ugovorom Vrhovno sodišče ponovno poudarja, da so se ta navodila že po naravi stvari lahko nanašala izključno na postopek, ki sta ga dejansko vodila MI in družba A., torej postopek priprave Nacionalne strategije. MI in družba A. nista vodila postopka CPVO, zato v zvezi s tem tudi nista mogla dajati nobenih navodil. Da bi dajala kakršnakoli navodila v zvezi s postopkom CPVO kljub temu, da ga nista vodila, in s tem zavedla pritožnika, pa iz pritožbenih navedb niti ne izhaja. Pritožnika sicer nista navedla prav nobene okoliščine v zvezi s temi navodili, iz katerih bi izhajalo zavajanje na način, da je treba ta navodila upoštevati tudi v postopku CPVO. Iz spisovnega gradiva tudi izhaja, da so drugi stranski udeleženci v postopku CPVO za vstop v postopek podali običajne vloge, ki niso bile oddane na kakšnih vnaprej pripravljenih obrazcih, zato navodila za sodelovanje v postopku priprave Nacionalne strategije očitno niso bila zavajajoča na način, kot to zatrjujeta pritožnika.

11. Po presoji Vrhovnega sodišča so v zvezi s tem neutemeljeni tudi pritožbeni ugovori glede zavrnitve dokaznega predloga zaslišanja oseb, ki so vodile postopek priprave nacionalne strategije in ki bi lahko izkazale, da so bila navodila v postopku priprave Nacionalne strategije zavajajoča. Sodišče prve stopnje je navedene dokazne predloge zavrnilo kot prepozne, saj so bili prvič podani šele v tožbi, ne pa pred izdajo izpodbijanega sklepa. Pri tem je tudi argumentirano obrazložilo, zakaj ocenjuje, da pritožnika nista navedla opravičljivih razlogov, zakaj jih nista navedla že prej. Pritožnika v pritožbi zgolj ponovno utemeljujeta relevantnost predlaganih dokazov, ne utemeljita pa njihove pravočasnosti, kar bi glede na razloge sodišče prve stopnje za njihovo zavrnitev morala.

12. Vrhovno sodišče nadalje zavrača sklicevanje pritožnikov na načelo varstva pravic strank iz 7. člena ZUP. To načelo namreč predvideva pomoč upravnega organa strankam v postopku, ki ga ta organ vodi (v tem primeru postopek priprave Nacionalne strategije), ne pa tudi opozarjanje na morebitne pravice v ločenem upravnem postopku, saj bi to presegalo pomen in obveznosti upravnega organa, ki so predvidene v navedeni določbi ZUP.

To velja še tem bolj, ker v upravnem postopku CPVO, ki je predmet presoje v tej zadevi, MI ni imelo položaja upravnega organa, pač pa položaj stranke.

13. Pritožnika še navajata, da sta se "v dobri veri in v skladu z navodili ministrstva (MOP) aktivno angažirala v postopku, redno podajala svoja mnenja in pripombe ter upravičeno pričakovala, da jima bo ob koncu postopka vročena odločba". To bi lahko kazalo na to, da nista sodelovala le v postopku priprave nacionalne strategije, pač pa tudi v postopku CPVO, ki ga je vodila toženka (MO). Kot je ugotovilo že sodišče prve stopnje, takšne navedbe nimajo opore v spisovnem gradivu. Ni sporno, da sta pritožnika sodelovala v operativni skupini za pripravo ukrepov prestrukturiranja premogovnih regij, vendar je to sodelovanje potekalo v okviru priprave Nacionalne strategije pod okriljem MI, ne pa v postopku CPVO pod okriljem toženke. Pritožnika nista niti v prvostopenjskem postopku niti v pritožbenem postopku predložila kakršnihkoli navedb ali dokazov, ki bi potrjevali njuno sodelovanje (tudi) v postopku CPVO.

14. Zaradi navedenega Vrhovno sodišče zaključuje, da je Upravno sodišče pravilno zavrglo zahtevo za stransko udeležbo, saj je bila ta podana 29. 6. 2021, torej po izdaji upravne odločbe o CPVO (14. 6. 2021) in posledično prepozno. Iz tega razloga so nerelevantne navedbe pritožnikov o obstoju pravnega interesa za udeležbo v postopku, saj bi presoja tega bila možna le, če bi vloga za udeležbo v postopku izpolnjevala vse procesne predpostavke za meritorno obravnavo, vendar jih, kot je pojasnjeno zgoraj, ne.

15. Glede na navedeno in ker niso podani niti razlogi, na katere mora paziti sodišče po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 v povezavi z 82. členom istega zakona pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in sodbo v izpodbijanih točkah izreka potrdilo.

16. Pritožnika s pritožbo nista uspela, zato sama nosita svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

To izhaja iz Celovitega nacionalnega energetskega in podnebnega načrta Republike Slovenije, št. 35400-18/2019/22 z dne 28. 2. 2020, ki vzpostavlja podlago za pripravo Nacionalne strategije. Glej preglednico 35 na strani 108.

Uradni list RS, št. 39/06 - uradno prečiščeno besedilo, 49/06 - ZMetD, 66/06 - odl. US, 33/07 - ZPNačrt, 57/08 - ZFO-1A, 70/08, 108/09, 108/09 - ZPNačrt-A, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16, 60/17 - ZDMHS, 61/17 - GZ, 21/18 - ZNOrg, 84/18 - ZIURKOE, 49/20 - ZIUZEOP, 61/20 - ZIUZEOP-A, 158/20, 44/22 - ZVO-2, 160/22 - odl. US.

Prim. Čebulj, J. V: Kerševan, E. In Kovač, P. (ur): Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta v Ljubljani, Ljubljana, 2020, komentar k 7. členu.

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 40, 40/1, 40/5, 40/6, 40/7, 42, 42/1, 46, 46/2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.