VSRS Sklep X Ips 8/2023
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2023-04-05

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Andrej Kmecl

dopuščena revizija - okoljevarstveno dovoljenje za obratovanje naprave, ki lahko povzroča onesnaževanje večjega obsega - preprečevanje večje nesreče - sprememba okoljevarstvenega dovoljenja - po uradni dolžnosti - vezanost organa na inšpekcijsko odločbo - ugoditev reviziji

Dejstvo, da celovita presoja vplivov na okolje, ki se zahteva pri pripravi in sprejemu splošnih prostorskih aktov, po izadji okoljevarstvenega dovoljenja ni bila opravljena, samo po sebi ne more vplivati na zakonitost okoljevarstvenega dovoljenja in ne terja njegove spremembe po 5. točki prvega odstavka 78. člena ZVO-1. Ta se namreč nanaša na zahtevo po uporabi drugih tehnik zaradi obaratovalne varnosti procesa.

Tudi v postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za napravo, ki lahko povzroči onesnaževanje okolja večjega obsega iz 68. člena ZVO-1 (IED naprava) mora pristojni organ preverjati, ali so zagotovljeni ukrepi za preprečevanje nesreč in omejevanje njihovih posledic. Če gre za napravo, ki uporablja nevarne snovi, pa mora preveriti tudi, ali so zagotovljeni ukrepi za preprečevanje večjih nesreč ter zmanjšanju njenih posledic v skladu z Direktivo Seveso III, na kar pa se nanaša dovoljenje za obrat iz 18. člena ZVO-1.

Po ZVO-1 gre torej formalno za dve različni dovoljenji. To pa ne ne pomeni, da IED naprava, ki ima okoljevarstveno dovoljenje iz 68. člena, ne potrebuje tudi okoljevarstvenega dovoljenja iz 86. člena ZVO-1, če gre za napravo, ki je hkrati obrat iz 18. člena ZVO-1. Obrat je namreč opredeljen kot območje, ki ga upravlja isti upravljavec, na katerem se nahaja ena ali več naprav. Obrat iz 18. člena lahko začne obratovati le na podlagi pravnomočnega okoljevarstvenega dovoljenja iz 86. člena ZVO-1. Če je katerakoli od naprav na območju obrata IED naprava, ta lahko začne obratovati le, če je zanjo izdano tudi pravnomočno okoljevarstveno dovoljenje iz 68. člena (prvi odstavek 69. člena ZVO-1). Okoljevarstveno dovoljenje za IED napravo iz 68. člena ZVO-1 torej samo po sebi ne dopušča obratovanja te naprave, če je ta naprava hkrati obrat iz 18. člena ZVO-1 in obratno, okoljevarstveno dovoljenje za obrat še ne zadošča za zakonito obratovanje IED naprave.

V postopku preverjanja in spremembe okoljevarstvenega dovoljenja po uradni dolžnosti za IED napravo, ki izpolnjuje tdui pogoje za obrat iz 18. člena ZVO-1, mora torej organ izvesti tudi preverjanje skladnosti obratovanja naprave z Direktivo o obvladovanju nevarnosti večjih nesreč, v katere so vključene nevarne snovi (Direktiva Seveso III). Pri tem pa tretjega odstavka 78. člena ZVO-1 ni mogoče razumeti tako, da je le ugotovitev inšpekcijskega organa lahko podlaga za ugotovitev, ali je treba okoljevarstveno dovoljenje spremeniti. Inšpekcijski organ namreč preverja, ali je dejansko obratovanje naprave v skladu s predpisi in ne, ali je okoljevarstveno dovoljenje skladno s predpisi. To niti ni pristojnost inšpekcijskega organa. Četrti odstavek 78. člena ZVO-1 sicer predvideva, da ministrstvo v postopku preverjanja okoljevarstvenega dovoljenja in izdaje odločbe o njegovi spremembi uporabi ugotovitve inšpekcijskega pregleda, vendar so te ugotovitve lahko predmet uporabe kot ugotovitve dejanskega stanja za izdajo odločbe le, če jih poročilo oziroma odločba vsebujeta. Če se v nekem primeru ne inšpekcijsko poročilo ne inšpekcijska odločba ne nanašata na nadzor uporabe nevarnih snovi, to še ni ugotovitev, da ne gre za obrat oziroma, da je okoljevarstveno dovoljenje z vidika spremenjenih predpisov glede vrste in količine nevarnih snovi pregledano in da ne potrebuje nobene spremembe.

I. Reviziji se ugodi, II. in III. točka izreka sodbe in sklepa Upravnega sodišča I U 787/2022-22 z dne 14. 9. 2022 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožničino tožbo v delu, ki se nanaša na odpravo okoljevarstvenega dovoljenja št. 35407-62/2011-23 z dne 7. 6. 2013, spremenjenega z odločbama št. 35406-52/2015-10 z dne 15. 2. 2016 in št. 35407-8/2015-8 z dne 27. 10. 2016 kot prepozno zavrglo (I. točka izreka), tožbo v delu, ki se nanaša na odpravo odločbe Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 35406-46/20189-64 z dne 25. 11. 2021 kot neutemeljeno zavrnilo (II. točka izreka) ter odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (III. točka izreka).

2. Iz obrazložitve sodbe je razvidno, da je prvostopenjski upravni organ z izpodbijano odločbo na podlagi vloge stranke z interesom in po uradni dolžnosti spremenil okoljevarstveno dovoljenje za napravo, izdano leta 2013 in spremenjeno leta 2016. Upravno sodišče je tožbene ugovore, da bi morala stranka z interesom imeti dovoljenje tudi za obrat, zavrnilo s sklicevanjem na takrat veljavne določbe Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), ki urejajo okoljevarstveno dovoljenje za napravo, ki lahko povzroči onesnaževanje okolja večjega obsega iz 68. člena ZVO-1 (v nadaljevanju IED naprava), in okoljevarstveno dovoljenje po 86. členu za obrat iz 18. člena ZVO-1, združevanje teh postopkov pa bi bilo po mnenju sodišča mogoče le na podlagi zahteve upravljavca, ne pa tudi po uradni dolžnosti. Izpolnjevanje predpisanih pogojev za obratovanje se v postopku spremembe dovoljenja za IED napravo zagotavlja na način, da organ po uradni dolžnosti preveri okoljevarstveno dovoljenje in ga spremeni, pod pogojem, da naprava deluje v skladu s predpisi. To v postopku ugotavlja pristojna inšpekcija. V obravnavani zadevi je inšpekcija po uradni dolžnosti opravila inšpekcijski pregled, na katerem pa naj nepravilnosti ne bi ugotovila. Navaja tudi, da v postopku spremembe že izdanega dovoljenja ni podlage, da bi organ in sodišče zagotovila nadzor po 13. členu Direktive Seveso III.

Kot neutemeljen je zavrnilo tudi očitek, da je odločba nezakonita, ker je izdana v nasprotju s celovito presojo vplivov na okolje, ki je bila izdelana v postopku sprejemanja odloka o lokacijskem načrtu ter navedlo, da v obravnavani zadevi teh podzakonskih aktov ni treba uporabiti, zato vprašanje njihove ustavnosti oziroma zakonitosti ne more biti predmet tega postopka.

3. Na tožničin predlog je Vrhovno sodišče s sklepom X DoR 378/2022 z dne 14. 12. 2022 dopustilo revizijo glede štirih vprašanj:

- Ali je stališče sodišča, da v postopku tako izdaje kot spremembe dovoljenja za IED napravo po Direktivi 2010/75/EU o industrijskih emisijah, ki jih obravnava Zakon o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) v pododdelku 2.1. IV. Poglavja, upravni organ ne sme preverjati, ali bi obratovanje naprave ustvarilo tveganja za okolje v nasprotju z Direktivo 2012/18/EU o obvladovanju nevarnosti in večjih nesreč (Direktiva Seveso III), skladno s pravom EU?

- Ali je pravilno stališče sodišča, da je v postopku preverjanja in spremembe okoljevarstvenega dovoljenja po uradni dolžnosti, na podlagi 5. točke prvega odstavka 78. člena ZVO-1, nedopustno izvesti preverjanje skladnosti obratovanja naprave z Direktivo Seveso III?

- Ali je kršitve, do katerih je prišlo pri izdaji okoljevarstvenega dovoljenja, s katerim se brez celovite presoje vplivov na okolje, ki jo zahteva Direktiva 2001/42/ES (Direktiva CPVO),

znatno razširi dejavnost, nedopustno odpraviti v postopku preverjanja in spremembe okoljevarstvenega dovoljenja po uradni dolžnosti, na podlagi 5. točke prvega odstavka 78. člena ZVO-1?

- Ali je stališče sodišča o vezanosti na predhodno odločbo Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor (IRSOP) v postopku preverjanja in spremembe okoljevarstvenega dovoljenja po uradni dolžnosti na podlagi 78. člena ZVO-1, skladno z zakonom, zahtevami Direktive Seveso III in zahtevami Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Aarhuška konvencija)?

4. Tožnica (v nadaljevanju revidentka) je vložila revizijo, v kateri ne navaja, kateri revizijski razlog uveljavlja. Iz vsebine revizije je mogoče razbrati, da uveljavlja revizijski razlog zmotne uporabe materialnega prava, saj obširno navaja razloge, s katerimi utemeljuje svoje stališče, da bi morala stranka z interesom za obratovanje imeti ustrezno dovoljenje za obrat, saj naj bi šlo za obrat tveganja za okolje in bi moral biti tudi v postopku za spremembo že izdanega okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo opravljen nadzor nad izpolnjevanjem zahtev Direktive Seveso III. To naj bi bil tudi namen določb 78. člena ZVO-1 o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja po uradni dolžnosti. Zatrjuje še, da so bile vse spremembe okoljevarstvenega dovoljenja že leta 2016, ki se nanašajo na povečanje zmogljivosti predelave in skladiščenja nevarnih odpadkov, izdane brez potrebne presoje vplivov na okolje. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in ugodi tožbenemu zahtevku o odpravi izpodbijane odločbe in odločbe Ministrstva za okolje in prostor o zavrnitvi njene pritožbe ter spremeni okoljevarstveno dovoljenje iz leta 2013 skladno z Uredbo o merilih za določitev najmanjše razdalje med obratom in območji, kjer se zadržuje večje število ljudi, ter infrastrukturo, oziroma podrejeno, odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne Agenciji za okolje in prostor v ponovni postopek. Če pa tem predlogom ne bi moglo slediti pa naj prekine postopek in zahteva presojo ustavnosti 140. člena ZVO-2, ter Sodišču Evropske Unije predloži za predhodno odločanje vprašanje, o skladnosti pravne ureditve, ki dovoljuje izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo, če naprava izpolnjuje pogoje za obrat in nima dovoljenja po Direktivi Seveso III, s pravnim redom Evropske Unije. Uveljavlja tudi povrnitev stroškov postopka.

5. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

6. Stranka z interesom v odgovoru na revizijo navaja, da revizija ne ponuja odgovora na vprašanja, glede katerih je bila revizija dopuščena. Besedilo revizije naj bi bilo obširno in med seboj nepovezano do te mere, da naj bi bilo neobvladljivo in ji zato ne omogoča izjave. Zato že iz tega razloga predlaga, naj Vrhovno sodišče revizijo zavrne. V nadaljevanju tudi z upoštevanjem revidentkinih navedb odgovarja na dopuščena vprašanja in se opredeli do revidentkinega predloga za predložitev vprašanja v predhodno odločanje Sodišču Evropske Unije. V zvezi s prvim vprašanjem meni, da iz določb ZVO-1 ne izhaja možnost, da bi organ po uradni dolžnosti vodil postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja za obrat, oziroma, da bi preverjal, ali bi obratovanje IED naprave ustvarilo tveganja za okolje, ki bi bila v nasprotju z Direktivo Seveso III. Sistem dovoljevanja in inšpekcij, kot je predpisan z ZVO-1, naj bi omogočal izvajanje učinkovitega nadzora upravljavcev v primeru obratovanja obrata brez ustreznega okoljevarstvenega dovoljenja. Na enake razloge se sklicuje tudi v zvezi z drugim in tretjim vprašanjem. Poleg tega opozarja na vsebino 5. točke prvega odstavka 78. člena ZVO-1, ki zasleduje namen uporabe drugih tehnik in ne preverjanju, ali se v IED napravi nahaja takšna količina nevarnih snovi, da naprava hkrati predstavlja tudi obrat tveganja. Tretje vprašanje se po njenem mnenju nanaša na izdajo okoljevarstvenega dovoljenja in ne na njegovo spremembo, zato odgovarja na očitek o kršitvah pri izdaji odločbe iz leta 2013 in Vrhovnemu sodišču predlaga, naj revizijo v delu, ki se nanaša na tretje vprašanje zavrže oziroma zavrne. V zvezi s četrtim vprašanjem meni, da zakonodaja ne predvideva ugotavljanja skladnosti z Direktivo Seveso III v postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo oziroma v postopku spremembe tega dovoljenja. Revidentka naj bi imela možnost te ugovore uveljavljati v drugih postopkih (inšpekcijskem in postopku za pridobitev integralnega gradbenega dovoljenja). Iz Aarhuške konvencije pa naj ne bi izhajala zahteva, da lahko te ugovore, ki naj ne bi bili predmet tega postopka, uveljavlja v tem postopku, saj inšpekcijska odločba ni bila izdana. Revidentkino sklicevanje na sodno prakso Sodišča Evropske Unije (v nadaljevanju SEU) zavrača kot nerelevantno, saj da ne gre za sodbe, ki bi bile izdane v zadevah, primerljivih z obravnavano. Navaja, da je inšpekcijski organ v rednem inšpekcijskem pregledu dne 16. 3. 2022 izdal zapisnik, v katerem je ugotovil, da stranka z interesom ni obrat tveganja za okolje. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj zaradi pomembnosti vprašanj razpiše javno obravnavo, revizijo pa zavrne in revidentki naloži povrnitev stroškov revizijskega postopka.

7. Revidentka v vlogi z dne 6. 3. 2023 odgovarja na sklicevanje stranke z interesom na inšpekcijski postopek. Navaja razloge, s katerimi utemeljuje neustreznost inšpekcijskega nadzora in inšpekcijskemu organu očita arbitrarnost pri njegovi presoji. Nasprotuje stališču stranke z interesom, da obratovalna varnost, ki jo obravnava Direktiva 2010/75/EU ne more biti hkrati obratovalna varnost iz Direktive Seveso III.

8. Stranka z interesom v pripravljalni vlogi z dne 24. 3. 2023 odgovarja na revidentkine navedbe v naknadni vlogi.

10. Vrhovno sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). V okviru dopuščenega vprašanja so tako upoštevne le revizijske navedbe in odgovori strank nanje, ki se nanašajo na vsebino dopuščenih vprašanj. Navedbe v zvezi z (ne)izpolnjevanjem pogojev za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja leta 2013 in njegovih sprememb leta 2016 niso predmet tega revizijskega postopka. Upravno sodišče je tožbo v tem delu zavrglo (I. točka izreka izpodbijane sodbe in sklepa). Predmet tega upravnega spora ni integralno gradbeno dovoljenje, zato so neupoštevne tudi revidentkine navedbe o neizpolnjevanju pogojev za njegovo izdajo. Ker so te navedbe neupoštevne, jih Vrhovno sodišče ne povzema niti na njih ne odgovarja.

11. Pri odločanju je Vrhovno sodišče vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 85. člena ZUS- 1). Zato so neupoštevne tudi vse navedbe strank, ki se nanašajo na inšpekcijski postopek, v katerem naj bi bil 16. 3. 2022 izdan zapisnik. Iz izpodbijane sodbe ne izhaja, da bi se sodišče prve stopnje oprlo na ugotovitve tega inšpekcijskega postopka. V 32. točki obrazložitve navaja le poročilo o inšpekcijskem pregledu z dne 3. 8. 2018. Prav tako so neupoštevne navedbe o širitvi dejavnosti, saj iz izpodbijane sobe taka ugotovitev ne izhaja.

12. Vrhovno sodišče pritrjuje stranki z interesom, ki v odgovoru na revizijo opozarja na nepotrebno obširnost revizijskih navedb, zlasti tistih, ki za odločanje glede na dopuščena revizijska vprašanja niso pomembna. Res je tudi, da revidentka z vsemi revizijskimi navedbami neposredno ne polemizira s stališči Upravnega sodišča, a je kljub temu iz teh navedb mogoče razbrati, da se zavzema za presojo, po kateri bi morala tožena stranka v postopku, v katerem je bila izdana odločba o spremembi okoljevarstvenega soglasja za napravo IED, ugotavljati tudi izpolnjevanje pogojev za obrat tveganja za okolje v skladu z zahtevami Direktive Seveso III, torej za drugačno stališče, od stališča, na katerem temelji izpodbijana sodba. Da je to pravni problem, na katerega je treba v obravnavani reviziji odgovoriti, se zaveda tudi stranka z interesom, saj v odgovoru na revizijo ugovarja revizijskim navedbam z razlogi, ki naj bi utemeljevali zavrnitev revizije. Zato je neutemeljen očitek stranke z interesom, da se o reviziji ni mogla izjaviti.

13. V zvezi z ugovorom stranke z interesom glede neupoštevnosti revizijskih navedb, s katerimi revidentka utemeljuje stališče, da bi morala biti pri izdaji in pri spremembi okoljevarstvenega dovoljenja opravljena celovita presoja vplivov na okolje (tretje dopuščeno vprašanje), Vrhovno sodišče ugotavlja, da je Upravno sodišče s sklepom (I. točka izreka sodbe in sklepa Upravnega sodišča) zavrglo tožbo v delu, ki se nanaša na odločbe iz leta 2013 in 2016. Utemeljenost tožbenih navedb glede tega vprašanja v okviru postopka izdaje obravnavane spremembe okoljevarstvenega dovoljenja pa je zavrnilo po vsebini (38. do 41. točka obrazložitve izpodbijane sodbe). Kljub prej omenjenim pomanjkljivostim revizijskih navedb, je iz njih mogoče razbrati, da revidentka v okviru tretjega dopuščenega vprašanja utemeljuje, da gre po vsebini za tako dovoljenje, pri katerem bi bilo ob dovoljevanju njegove spremembe treba opraviti celovito presojo vplivov na okolje. Mnenje stranke z interesom, da bi bilo treba revizijo v tem delu zavreči, je torej neutemeljeno.

14. V obravnavani zadevi med strankami ni sporno, da je stranka z interesom imetnica okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje IED naprave iz 68. člena ZVO-1. Kot je pravilno pojasnilo Upravno sodišče, gre za dovoljenje, katerega pridobitev in spremembe je v času izdaje izpodbijane odločbe urejal pododdelek 2.1. IV. poglavja ZVO-1 z naslovom Okoljevarstveno dovoljenje za obratovanje naprave, ki lahko povzroča onesnaženje večjega obsega, torej za IED naprave. Predmet tega upravnega spora pa je odločba, ki je bila izdana v postopku za spremembo tega dovoljenja (na podlagi 77. in 78. člena ZVO-1). Kot je razvidno iz obrazložitve izpodbijane sodbe, je upravni organ združil postopka spremembe okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo, ki sta tekla na podlagi dveh vlog stranke z interesom, ki ju je vložila na podlagi 77. člena ZVO-1, in postopek, ki ga je upravni organ uvedel po uradni dolžnosti na podlagi 1., 2. in 5. točke prvega odstavka 78. člena ZVO-1. Na podlagi prvega odstavka 304. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-2) se postopki za izdajo ali spremembo okoljevarstvenega dovoljenja, začeti na podlagi ZVO-1, končajo po določbah ZVO-1.

Ureditev okoljevarstvenih dovoljenj v ZVO-1

15. ZVO-1 ureja pogoje za dopustnost posega v okolje z vidika varstva okolja (15. člen ZVO-1).

Za načrtovane posege v okolje predvideva okoljevarstveno soglasje, za opravljanje določenih okolju nevarnih dejavnosti pa je treba pridobiti okoljevarstveno dovoljenje. Prvi odstavek 68. člena ZVO-1 določa, da mora upravljavec za obratovanje naprave, v kateri se bo opravljala dejavnost, ki lahko povzroči onesnaževanje okolja večjega obsega, pridobiti okoljevarstveno dovoljenje. Člen 82 ZVO-1 določa okoljevarstveno dovoljenje za druge naprave in dejavnosti, člen 86 ZVO-1 pa okoljevarstveno dovoljenje za začetek obratovanja obrata iz 18. člena ZVO-1.

16. Naprava je v 8. točki 3. člena ZVO-1 opredeljena kot nepremična ali premična tehnološka enota za katero je določeno, da lahko povzroča obremenitev okolja, ker v njej poteka eden ali več določenih tehnoloških procesov in na istem kraju drugi z njimi neposredno tehnološko povezani procesi, ki lahko povzročijo obremenitev okolja. Obrat pa je v 9. točki istega člena opredeljen kot celotno območje, ki ga upravlja isti upravljavec in na katerem je ena ali več naprav, vključno s pripadajočo ali z njim povezano infrastrukturo in tehnološkimi procesi, v katerih se proizvajajo, skladiščijo ali kako drugače uporabljajo nevarne snovi, in izpolnjuje predpisane pogoje za razvrstitev obratov v obrate manjšega ali obrate večjega tveganja za okolje v skladu s predpisom iz 18. člena tega zakona.

17. Z uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1I), določbe ZVO-1 ne določajo več, da se okoljevarstveno dovoljenje izda za obdobje desetih let od začetka obratovanja naprave. Šteje se, da so že izdana dovoljenja izdana za nedoločen čas (tretji odstavek 42. člena ZVO1I). Ministrstvo pa mora ob prvi spremembi okoljevarstvenega dovoljenja oziroma najpozneje v dveh letih od uveljavitve tega zakona ta dovoljenja uskladiti s spremenjenimi določbami 69., 82. in 86. člena ZVO-1. Zato je bil dodan nov razlog za preverjanje in spremembo okoljevarstvenega dovoljenja po uradni dolžnosti (nova 7. točka prvega odstavka 78. člena ZVO-1).

18. ZVO-1 namreč v 78. členu ureja tudi preverjanje in spremembo že izdanega okoljevarstvenega dovoljenja. Po 1. točki prvega odstavka 78. člena ZVO-1 ministrstvo preveri in po uradni dolžnosti spremeni okoljevarstveno dovoljenje, če to zahtevajo spremembe predpisov s področja varstva okolja, ki se nanašajo na obratovanje naprave, izdanih po pravnomočnosti okoljevarstvenega dovoljenja. Po 2. točki ministrstvo po uradni dolžnosti preveri in spremeni okoljevarstveno dovoljenje po spremembi predpisov, izdanih zaradi objave novega zaključka BAT, ki se nanaša na glavno dejavnost določene naprave; točka 3 se nanaša na razvoj najboljših razpoložljivih tehnik, ki omogočajo zmanjšanje emisij; točka 4 na preverjanje mejnih vrednosti emisij v okolje v degradiranem okolju; točka 5 na preverjanje, ali obratovalna varnost procesa ali dejavnosti zahteva uporabo drugih tehnik; točka 6 pa na doseganje standardov kakovosti okolja iz 23. člena ZVO-1 ali doseganju ciljev upravljanja voda po predpisih o vodah. S prej omenjeno novelo ZVO-1 je bila dodana še 7. točka prvega odstavka tega člena, po kateri pristojni organ okoljevarstveno dovoljenje preveri in spremeni na vsakih 10 let, če to dovoljenje v tem času ni bilo spremenjeno iz razlogov iz 77. člena (na vlogo stranke) ali razlogov iz 1. do 6. točke tega odstavka.

Glede celovite presoje vplivov na okolje (tretje dopuščeno vprašanje)

19. Cilj Direktive 2001/42/ES, na katero se v zvezi s tem vprašanjem sklicuje revidentka, je zagotoviti visoko raven varstva okolja in prispevati k vključevanju okoljskih vidikov v pripravljanje in sprejemanje načrtov in programov, zato da se spodbuja trajnostni razvoj, tako da se zagotovi skladno s to direktivo izvedena okoljska presoja nekaterih načrtov in programov, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje (1. člen navedene direktive). Področje uporabe te direktive določa 3. člen. Tako prvi odstavek določa izvedbo okoljske presoje, ki jo ureja ta direktiva, pri načrtih in programih, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje. Načrti in programi so v 2. členu opredeljeni kot načrti in programi, ki jih pripravi in/ali sprejme organ na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni ali jih pripravi organ, sprejme pa parlament ali vlada v zakonodajnem postopku in ki so zahtevani z zakonskimi in drugimi predpisi.

20. Celovito presojo vplivov na okolje opredeljuje ZVO-1 v 40. členu. Gre za ugotavljanje in oceno vplivov na okolje ter vključenost zahtev varstva okolja, ohranjanja narave, varstva človekovega zdravja in kulturne dediščine

v postopku priprave plana, programa, načrta ali drugega splošnega akta in njegovih sprememb. Kot je revidentka navedla že v predlogu za dopustitev revizije, je bila celovita presoja vplivov na okolje izvedena ob sprejemanju izvedbenega prostorskega akta v letu 2007. Šlo je torej za presojo vplivov na okolje pri načrtovanju umestitve objekta oziroma dejavnosti za predelavo in skladiščenje odpadkov v prostor. Revidentka pa trdi, da se izpodbijano okoljevarstveno dovoljenje nanaša na večji obseg (kapaciteta) te dejavnosti, kot je bil upoštevan pri sprejemanju navedenega prostorskega akta. Zato meni, da spremembe okoljevarstvenega dovoljenja brez nove celovite presoje vplivov na okolje ni mogoče izdati, niti ni mogoče ohranjati prej veljavnega dovoljenja. Meni, da je 5. točka 78. člena ZVO-1 podlaga za tako spremembo okoljevarstvenega dovoljenja.

21. ZVO-1 v 78. členu določa preverjanje in spremembo okoljevarstvenega dovoljenja po uradni dolžnosti, med drugim, če obratovalna varnost procesa ali dejavnosti zahteva uporabo drugih tehnik (5. točka). Dejstvo, da celovita presoja vplivov na okolje po letu 2007 ni bila opravljena, pa sama po sebi ne more vplivati na zakonitost okoljevarstvenega dovoljenja in ne terja njegove spremembe po 5. točki prvega odstavka 78. člena ZVO-1, za kar se zavzema revidentka. Navedena določba se namreč nanaša na zahtevo po uporabi drugih tehnik zaradi obratovalne varnosti procesa, ta vsebina pa po naravi stvari ne more biti podlaga za zahtevo po celoviti presoji vplivov na okolje, ki je po 40. členu ZVO-1 (in po Direktivi 2001/42/ES) obveznost načrtovalcev posegov v prostor (torej revidentke same). Celovita presoja vplivov na okolje je torej zahtevana pri pripravi in sprejemanju splošnih aktov in je urejena v III. poglavju ZVO-1 Programi in načrti na področju varstva okolja. Člen 78, na katerega se revidentka sklicuje, pa je del IV. poglavja, ki ureja pravila za konkretne posege v okolje.

22. Odgovor na tretje dopuščeno vprašanje je torej (upoštevaje besedilo vprašanja, kot ga je oblikovala revidentka) pritrdilen.

23. Na drugačno stališče ne more vplivati revizijsko sklicevanje na sodbe SEU C-160/17, C-295/10 in C-567/10, saj se nanašajo na razlago obveznosti iz Direktive 2001/42/ES pri sprejemanju (oziroma razveljavljanju) načrtov za rabo zemljišč. Tudi revidentka sama navaja, da je obveznost po tej direktivi neodvisna in samostojna, ta obveznost pa je naslovljena na pristojne organe, tj. na načrtovalce posegov v prostor.

24. Na drugačno odločitev ne more vplivati niti revidentkino sklicevanje na stališče SEU iz sodbe C-24/19, da je treba zadržati ali razveljaviti uporabo veljavnih dovoljenj, ki kršijo Direktivo 2001/42/ES. To stališče se namreč nanaša na dovoljenja, ki so bila izdana na podlagi omenjenih načrtov, tj. splošnih aktov, ki urejajo posege v prostor (npr. gradbena dovoljenja, za kar je šlo v zadevi C-24/19), ki kršijo to direktivo. Na morebitno vprašanje, ali bi bilo v postopku za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja treba upoštevati prostorske splošne akte, pa Vrhovno sodišče v obravnavani zadevi ne more odgovoriti, saj za tako presojo revidentka ni ponudila tehtnih materialnopravnih razlogov. Nenazadnje niti ne navaja, da bi prostorski akt določal obseg dovoljene dejavnosti.

25. Z vidika obveznosti presoje vplivov na okolje bi bilo pri spremembi okoljevarstvenega dovoljenja zaradi zatrjevane širitve dejavnosti

sicer lahko pomembno vprašanje, ali bi morala biti izvedena presoja vplivov na okolje iz 51. člena ZVO-1 (tretji odstavek 77. člena ZVO-1 za IED naprave in 90. člen ZVO-1 za obrat), vendar to vprašanje ni zajeto ne v tretjem ne v kateremkoli drugem od dopuščenih vprašanj (revidentka ga tudi v predlogu za dopustitev revizije ni predlagala). Poleg tega iz dejanskega stanja, ugotovljenega v tem postopku, niti ne izhaja, da bi šlo za odločanje o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja zaradi širitve dejavnosti.

Glede preverjanja skladnosti obratovanja naprave z Direktivo Seveso III (prvo, drugo in četrto vprašanje)

26. Direktiva Seveso III določa pravila za preprečevanje večjih nesreč, v katere so vključene nevarne snovi, ter omejevanje njihovih posledic za človekovo zdravje in okolje (1. člen). V zvezi s tem vprašanjem Vrhovno sodišče najprej pojasnjuje, da se vse zahteve Direktive Seveso III ne nanašajo na upravljavce obratov, ampak tudi na načrtovanje posegov v prostor in na odločanje o konkretnih dovoljenjih za poseg v prostor. Tako npr. 13. člen Direktive Seveso III vsebuje zahtevo, da morajo države članice zagotoviti, da se pri politikah rabe prostora ali drugih zadevnih politikah upoštevajo cilji preprečevanja nesreč ter omejevanja njihovih posledic za človekovo zdravje in okolje.

Gre za zahteve, ki ne posegajo na področje postopkov za izdajo oziroma spreminjanje okoljevarstvenih dovoljenj. Zato so v tem delu neupoštevne tudi revizijske navedbe, ki se sklicujejo na upoštevanje teh zahtev.

27. Direktiva se uporablja za organizacije, kot so opredeljene v njenem 3. členu. Tako „organizacija“ pomeni vse območje, ki je pod nadzorom upravljavca in v katerem so navzoče nevarne snovi v enem ali več obratih („obrat“ je opredeljen v 8. točki kot tehnična enota znotraj organizacije), vključno s skupno ali z njimi povezano infrastrukturo ali dejavnostmi. To zajema tako organizacije nižje kot višje stopnje (1. točka 3. člena). Razvrstitev v „organizacijo nižje stopnje“ ali „organizacijo višje stopnje“ je odvisna od količin nevarnih snovi, prisotnih v teh organizacijah. „Prisotnost nevarnih snovi“ pa pomeni dejansko ali pričakovano prisotnost teh snovi v organizaciji, v količinah, ki so enake ali večje od količin za razvrstitev (te so določene v prilogi I).

28. Take organizacije je ZVO-1 v 9. točki 3. člena poimenoval obrat in ga opredeljeval kot celotno območje, ki ga upravlja isti upravljavec in na katerem je ena ali več naprav, vključno s pripadajočo ali z njim povezano infrastrukturo in tehnološkimi procesi, v katerih se proizvajajo, skladiščijo ali kako drugače uporabljajo nevarne snovi, in izpolnjuje predpisane pogoje za razvrstitev obratov v obrate manjšega ali obrate večjega tveganja za okolje v skladu s predpisom iz 18. člena tega zakona.

Prvi odstavek 18. člena je določal obveznost upravljavca obrata izvesti vse ukrepe, potrebne za preprečevanje večje nesreče in za zmanjševanje njenih posledic za ljudi in okolje, drugi odstavek pa predpisuje obvezno pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja za obrat. Okoljevarstveno dovoljenje za obrat je ZVO-1 določal v členih od 86 do 89. Iz teh določb izhaja, da se vsebina tega dovoljenja nanaša na ukrepe za preprečevanje večje nesreče in zmanjšanje njenih posledic. Bistvena vsebina okoljevarstvenega dovoljenja za obrat je potrditev ustreznosti varnostnega poročila ali zasnove zmanjšanja tveganja za okolje, ter določitvi potrebnih ukrepov za to glede na vrsto dejavnosti, zmogljivosti obrata ter vrsto in količino nevarnih snovi v obratu (89. člen ZVO-1). Iz določb ZVO-1, ki urejajo okoljevarstveno dovoljenje za IED naprave (zlasti 70. in 74. člena) pa izhaja, da se vsebina tega okoljevarstvenega dovoljenja nanaša na ukrepe za čim višjo stopnjo varstva okolja kot celote, na mejne vrednosti emisij in drugi pogoji za obratovanje te naprave v zvezi z ohranjanjem ali izboljšanjem kakovosti okolja.

29. Po ZVO-1 gre torej formalno za dve različni dovoljenji. To pa ne pomeni, da IED naprava, ki ima okoljevarstveno dovoljenje iz 68. člena, ne potrebuje tudi okoljevarstvenega dovoljenja iz 86. člena ZVO-1, če gre za napravo, ki je hkrati obrat iz 18. člena ZVO-1. Obrat je namreč opredeljen kot območje, ki ga upravlja isti upravljavec, na katerem se nahaja ena ali več naprav. Obrat iz 18. člena lahko začne obratovati le na podlagi pravnomočnega okoljevarstvenega dovoljenja iz 86. člena ZVO-1. Če je katerakoli od naprav na območju obrata IED naprava, pa ta lahko začne obratovati le, če je zanjo izdano tudi pravnomočno okoljevarstveno dovoljenje iz 68. člena (prvi odstavek 69. člena ZVO-1). Okoljevarstveno dovoljenje za IED napravo iz 68. člena ZVO-1 torej samo po sebi ne dopušča obratovanja te naprave, če je ta naprava hkrati obrat iz 18. člena ZVO-1 in obratno, okoljevarstveno dovoljenje za obrat še ne zadošča za zakonito obratovanje IED naprave. Ker sta v takem primeru za dopustnost obratovanja po določbah ZVO-1 potrebni obe dovoljenji, so neutemeljene revizijske navedbe o tem, da dovoljenje za IED napravo ustvarja protipravno večje tveganje za okolje, če ne zajema tudi zahtev iz Direktive Seveso III, torej vsebine okoljevarstvenega dovoljenja za obrat iz 86. člena ZVO-1.

30. V obravnavani zadevi med strankami ni sporno, da stranka z interesom tega dovoljenja nima, niti ni zanj zaprosila. Ima pa dovoljenje za obratovanje IED naprave, tj. dovoljenje za obratovanje naprave, v kateri se izvaja dejavnost, ki lahko povzroči onesnaženje okolja večjega obsega, ki ga kot obveznega za take naprave določa 68. člen ZVO-1.

31. Po mnenju upravnega organa, ki mu v izpodbijani sodbi pritrjuje tudi Upravno sodišče (33. točka obrazložitve), morebitna ugotovitev, da bi bilo treba obravnavano napravo opredeliti tudi kot obrat tveganja za okolje,

na ta postopek odločanja ne bi moglo vplivati, saj mora dovoljenje za tak obrat pridobiti njegov upravljavec, ki ga ni pridobil, inšpekcijski organ pa mu te obveznosti tudi ni naložil. Po stališču Upravnega sodišča se postopek za pridobitev vsakega od teh dovoljenj lahko začne na vlogo stranke, spremembe teh dovoljenj po uradni dolžnosti pa so dopustne le iz razlogov, ki so v zakonu izrecno našteti. Združevanje postopkov naj bi bilo na podlagi 93. člena ZVO-1 mogoče samo na podlagi vloge oziroma zahteve upravljavca naprave.

32. Člen 93 ZVO-1 res dopušča možnost združevanja postopkov izdaje obeh okoljevarstvenih dovoljenj, če to zahteva investitor oziroma upravljavec obrata. Vendar se ta določba nanaša na primere, ko zahtevo za izdajo obeh dovoljenj vloži investitor oziroma upravljavec naprave. Ne ureja pa primerov, kakršen je obravnavani, ko pristojni organ po uradni dolžnosti na podlagi 78. člena ZVO-1 preverja že izdano okoljevarstveno dovoljenje. V okviru dopuščenih vprašanj je torej treba odgovoriti na vprašanje, ali mora pristojni organ v takem postopku preverjati tudi izpolnjevanje zahtev za obrat oziroma, ali bi naprava oziroma območje, na katerem se nahaja, moralo imeti tudi okoljevarstveno dovoljenje za obrat.

33. Po presoji Vrhovnega sodišča je zmotno stališče Upravnega sodišča in stranke z interesom, da le inšpekcijski organ lahko preverja, ali naprava za svoje obratovanje izpolnjuje zahteve, ki jih mora izpolnjevati, kadar je taka naprava tudi obrat. Na podlagi drugega odstavka 156.b člena je sicer ena izmed nalog inšpekcije tudi izvajanje inšpekcijskega nadzora, upoštevajoč značilnosti posameznega obrata, in neodvisno od tega, ali je za obrat izdano okoljevarstveno dovoljenje ali izdelano varnostno poročilo ali zasnova zmanjševanja tveganja za okolje. Ni pa inšpekcijski postopek edini postopek, v katerem pristojni organ preverja, ali ima upravljavec IED naprave tudi okoljevarstveno dovoljenje za obrat, kadar iz ugotovitev o vrsti in količini nevarnih snovi izhaja, da bi ga moral imeti. Države članice so namreč dolžne zagotoviti, da upravljavec sprejme vse potrebne ukrepe za preprečevanje nesreč ter omejevanje njihovih posledic za človekovo zdravje in okolje (prvi odstavek 5. člena Direktive Seveso III). Zagotoviti morajo tudi, da lahko upravljavec kadarkoli, zlasti za namene inšpekcijskih pregledov, dokaže, da je izvedel vse potrebne ukrepe (drugi odstavek istega člena). Zahteva Direktive Seveso III, da države članice zagotovijo učinkovit inšpekcijski nadzor, pa ne pomeni, da izpolnjevanje teh zahtev ne more biti predmet drugih postopkov. Razlaga določb ZVO-1, po kateri bi bilo mogoče izpolnjevanje navedenih zahtev preverjati le v inšpekcijskih pregledih, torej nima podlage v določbah Direktive Seveso III, za kar se zavzema stranka z interesom.

34. Tudi v postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo mora pristojni organ preverjati, ali so zagotovljeni ukrepi za preprečevanje nesreč in omejevanje njihovih posledic. To je namreč ena izmed splošnih zahtev, ki jih mora upravljavec zagotoviti v zvezi z obratovanjem naprave iz 68. člena ZVO-1, ki je določena v 7. točki prvega odstavka 70. člena ZVO-1. Enako zahtevo vsebuje (g) točka 11. člena Direktive 2010/75/EU. Kot pogoj za izdajo dovoljenja pa 14. člen te direktive določa skladnost tudi z zahtevami iz 11. člena, torej tudi z omenjeno (g) točko tega člena. Izpolnjevanje zahtev za izdajo dovoljenja morajo v skladu z 12. členom Direktive 2010/75/EU vsebovati vloge upravljavcev. Zato drugi odstavek tega člena izrecno predvideva možnost vključevanja podatkov, že zbranih v skladu z Direktivo 96/82/ES (navedeno direktivo je spremenila in nato razveljavila Direktiva Seveso III) v vlogo za izdajo dovoljenja.

35. Zmotno je torej stališče, da naj bi šlo za razlikovanje med ukrepi za preprečevanje gotovega bodočega dogodka, tj. onesnaženja z emisijami, in negotovega bodočega dogodka, tj. večje okoljske škode. Tako splošna zahteva iz 7. točke prvega odstavka 70. člena ZVO-1, kot ukrepi, ki jih mora zagotavljati obrat, so ukrepi za preprečevanje okoljske škode, le da se v primeru obrata ti ukrepi nanašajo na nevarne snovi. Zato so zahteve, ki jih mora obrat izpolnjevati, prilagojene naravi teh snovi. Za izpolnjevanje te zahteve pa se lahko (tako po določbah Direktive 2010/75/EU kot po določbah ZVO-1) uporabijo podatki iz okoljevarstvenega dovoljenja za obrat, če je bilo to že pridobljeno.

36. Če ni, pa bi moralo biti, po naravi stvari pristojni organ ne more ugotoviti izkazanosti omenjene predpisane splošne zahteve za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo, če upravljavec naprave hkrati ne izpolni zahtev za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obrat. Zahteva, da so pri izdaji okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo izpolnjene tudi zahteve za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obrat, namreč izhaja tudi iz prvega odstavka 74. člena ZVO-1, ki izrecno določa, da morajo biti v okoljevarstvenem dovoljenju za IED napravo zaradi zagotavljanja visoke stopnje varstva okolja kot celote določeni vsi ukrepi in pogoji za izpolnitev splošnih zahtev iz prvega odstavka 70. člena tega zakona in drugih, za obratovanje naprave predpisanih okoljevarstvenih zahtev.

Med te torej nedvomno sodijo tudi ukrepi za preprečevanje večje nesreče ter zmanjšanju njenih posledic, če gre za nevarne snovi, kar je predmet okoljevarstvenega dovoljenja za obrat. Ker je po navedenem med obema vsebinama dovoljenj vzpostavljena vsebinska povezava, je neutemeljeno stališče stranke z interesom, da zakonskega besedila zaradi določitve dveh okoljevarstvenih dovoljenj in ločenih postopkov za njuno izdajo, ni mogoče razlagati drugače, kot to izhaja iz izpodbijane sodbe.

37. Če mora upravljavec za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje IED naprave zagotoviti ukrepe za preprečevanje nesreč in omejevanje njihovih posledic, jih mora toliko bolj za preprečevanje večjih nesreč ter zmanjšanju njenih posledic, kadar gre za nevarne snovi, na kar se nanaša ureditev dovoljenja za obrat iz 18. člena. Pri teh gre namreč že po naravi stvari za večje tveganje za okolje, saj gre za proizvodnjo, skladiščenje ali kakršnokoli drugačno uporabo nevarnih snovi v količinah, ki opredeljujejo tak obrat kot obrat tveganja (9. točka 3. člena ZVO-1). To izhaja tudi iz šestega odstavka 70. člena ZVO-1, ki določa, da vlada predpiše podrobnejšo vsebino in sestavino vloge iz prej omenjenega drugega odstavka tega člena ter podrobnejšo vsebino izhodiščnega poročila in merila za določitev nevarne snovi iz četrtega odstavka tega člena. Gre torej za določbe 70. člena, ki je sicer v ZVO-1 umeščen v pododdelek 2.1. IV. poglavja ZVO-1, ki ureja okoljevarstveno dovoljenje za obratovanje IED naprave, a se nanašajo na zahteve, ki jih sicer mora izpolnjevati obrat. Zato ne drži stališče Upravnega sodišča in stranke z interesom, da v postopku za pridobivanje okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo niso upoštevne zahteve za obrat, ker je postopek za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja za obrat urejen ločeno v pododdelku 2.3. IV. poglavja z naslovom Okoljevarstveno dovoljenje za obrat.

38. Pri presoji, ali je za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo izpolnjena omenjena splošna zahteva iz 7. točke prvega odstavka 70. člena,

mora pristojni organ upoštevati vlogo upravljavca naprave. V postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo (ali v postopku za njegovo spremembo na podlagi 77. člena ZVO-1) se namreč presoja izpolnjevanje pogojev za izdajo dovoljenja za obratovanje v obsegu, kot ga opredeli upravljavec naprave. Upravljavec pa mora v vlogi navesti podatke o napravi in njenem obratovanju. Če so ti pomanjkljivi in zato ne omogočajo ugotovitve izpolnjevanja omenjene splošne zahteve, mora organ od upravljavca zahtevati, da jih dopolni. Če gre za obratovanje naprave, ki uporablja nevarne snovi, mora biti iz vloge razvidna vrsta in količina nevarnih snovi, ki se uporabljajo pri obratovanju naprave oziroma na območju, na katerem naprava obratuje

(torej vključno z napravi pripadajočo ali z njo povezano infrastrukturo in tehnološkimi procesi, v katerih se proizvajajo, skladiščijo ali kako drugače uporabljajo nevarne snovi).

Če gre po podatkih upravljavca za napravo, ki pri svojem obratovanju ne uporablja nevarnih snovi, ali če so količine nevarnih snovi, ki jih uporablja, nižje od predpisanih količin za razvrstitev obratov tveganja za okolje, se bo izpolnjevanje pogojev za izdajo tega okoljevarstvenega dovoljenja (ali njegove spremembe) presojalo brez zahtev iz določb, ki urejajo zahteve za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obrat.

39. Če pa iz teh podatkov glede na vrsto in količino nevarnih snovi izhaja, da gre za obrat, je tudi okoljevarstveno dovoljenje iz 68. člena ZVO-1 mogoče izdati le, če so izpolnjene zahteve za preprečevanje večjih nesreč in zmanjševanje njihovih posledic zaradi nevarnih snovi. Če upravljavec naprave pristojnemu organu ne da podatkov, potrebnih za njegovo presojo izpolnjevanja obravnavane splošne zahteve (tj. da so zagotovljeni ustrezni ukrepi za preprečevanje nesreč in omejevanje njihovih posledic) glede na vrsto in količino nevarnih snovi, zahtevanega dovoljenja ni mogoče izdati. Drugačno stališče, oziroma stališče stranke z interesom, da preverjanje izpolnjevanja pogojev, ki jih mora izpolnjevati obrat, ni mogoče, če upravljavec za to ne da zahteve, bi privedlo do nelogičnosti, da bi pristojni organ lahko zavrnil izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo zaradi neizpolnjevanja ukrepov za preprečevanje nesreč, ne bi je pa mogel zavrniti, če bi ugotovil, da niso izpolnjeni ukrepi za preprečevanje večjih nesreč.

40. Glede na to, da tudi Direktiva 2010/75/EU dopušča upoštevanje ugotovitev o izpolnjevanju zahtev po Direktivi Seveso III pri izdaji okoljevarstvenih dovoljenj za IED napravo, in ker Direktiva Seveso III ne predvideva izdaje posebnega okoljevarstvenega dovoljenja (na kar pravilno opozarjata tako revidentka kot stranka z interesom), je po presoji Vrhovnega sodišča ureditev ZVO-1 skladna s cilji navedenih direktiv. Po navedenem torej ureditev po ZVO-1 ni taka, na kakršni revidentka utemeljuje tudi sicer le „skrajno podrejen“ predlog, naj Vrhovno sodišče SEU predloži vprašanje za predhodno odločanje. Poleg tega Vrhovno sodišče pritrjuje stranki z interesom, ki v odgovoru na revizijo opozarja, da v postopku ni bilo ugotovljeno, da obravnavana naprava izpolnjuje pogoje tudi za obrat.

41. Na drugačno stališče ne vpliva, da ZVO-1 ni določil posebnega postopka za preverjanje in spremembo okoljevarstvenega dovoljenja po uradni dolžnosti za obrat. Tudi sicer bi bil ta postopek mogoč le, če bi bilo tako dovoljenje izdano, kar pa v obravnavanem primeru ni bilo. Vendar, kot je razvidno iz prej obrazloženega, so zahteve za okoljevarstveno dovoljenje za obrat vsebinsko tako povezane z zahtevami za okoljevarstveno dovoljenje za IED napravo, da pri preverjanju tega dovoljenja ni mogoče izključiti vidika izpolnjevanja ukrepov za preprečevanje nesreč in omejevanje njihovih posledic, kar je, ko gre za nevarne snovi, vsebina okoljevarstvenega dovoljenja iz 86. člena ZVO-1.

42. V zvezi s tem Vrhovno sodišče poudarja, da je Ustavno sodišče v odločbi U-I-182/16 z dne 23. 9. 2021 presojo ustavnosti zakonske ureditve, po kateri izdana okoljevarstvena dovoljenja niso več časovno omejena, oprlo prav na predvideno naknadno preverjanje in spremembe okoljevarstvenega dovoljenja po uradni dolžnosti. Pri tem je upoštevalo, da je inšpekcija, pristojna za varstvo okolja, vključena tudi v postopke preverjanja in spreminjanja okoljevarstvenih dovoljenj in da je ZVO-1I ureditev preverjanja in spremembe okoljevarstvenega dovoljenja po uradni dolžnosti dopolnil z dodatnim razlogom

(7. točka prvega odstavka 78. člena ZVO-1).

Nenazadnje je bila z ZVO-1I prenesena tudi Direktiva Seveso III, že omenjena prehodna določba 42. člena te novele (glej 16. točko obrazložitve tega sklepa) pa je določila uskladitev že izdanih okoljevarstvenih dovoljenj s spremenjenimi določbami, med katerimi je tudi 86. člen ZVO-1.

43. To pomeni, da mora pristojni organ na podlagi 78. člena ZVO-1 že izdano pravnomočno okoljevarstveno dovoljenje za IED napravo preveriti in ga po uradni dolžnosti spremeniti, če se npr. spremenijo predpisi s področja varstva okolja, ki se nanašajo na obratovanje naprave (1. točka prvega odstavka 78. člena ZVO-1) ali pa, če obstaja kak drug razlog iz 1. do 6. točke prvega odstavka 78. člena ZVO-1, ki je v konkretnem primeru povezan z zahtevami preprečevanja nesreč in omejevanjem njihovih posledic, kar je vsebina splošne zahteve za IED napravo. Ni torej razloga, da predmet preverjanja ne bi moglo biti upoštevanje zahtev za preprečevanje večjih nesreč in omejevanje njihovih posledic in s tem ustreznost dovoljenja za obratovanje z napravami, ki uporabljajo nevarne snovi. Taka bi bila lahko npr. sprememba predpisa, ki bi med nevarne snovi dodala novo snov, ali za razvrstitev med obrate določila manjšo količino neke nevarne snovi. V takem primeru bi moral pristojni organ preveriti, ali je treba okoljevarstveno dovoljenje za IED napravo spremeniti po uradni dolžnosti z vidika izpolnjevanja navedenih ukrepov. Podobno lahko pride v poštev tudi razlog iz 5. točke prvega odstavka 78. člena ZVO-1, tj. če obratovalna varnost procesa ali dejavnosti zahteva uporabo drugih tehnik. Seveda pa je treba vsak razlog za poseg v pravnomočno okoljevarstveno dovoljenje utemeljiti tako na ustrezni pravni kot tudi dejanski podlagi. Enako velja, kadar gre za postopek odločanja o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja na podlagi 77. člena ZVO-1, ko je treba okoljevarstveno dovoljenje prilagoditi spremembam, ki izvirajo iz sfere imetnika tega dovoljenja.

44. Preverjanje in sprememba okoljevarstvenega dovoljenja na podlagi 78. člena ZVO-1 se torej nanaša na vse zahteve, ki morajo biti izpolnjene za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, torej tudi na tiste, ki jih, kadar gre za določeno vrsto in količino nevarnih snovi, izrecno dodaja še okoljevarstveno dovoljenje za obrat. O tem pa odloča ministrstvo v postopku po 78. členu ZVO-1. Po presoji Vrhovnega sodišča na drugačno stališče ne more vplivati, ki določa, da ministrstvo obvesti pristojno inšpekcijo, da vodi postopek spremembe okoljevarstvenega dovoljenja, ta pa opravi inšpekcijski pregled naprave, o čemer izda poročilo. Če inšpekcija v tem izrednem inšpekcijskem postopku ugotovi, da naprava ne deluje v skladu s predpisi, o tem izda odločbo, ministrstvo pa postopek preverjanja okoljevarstvenega dovoljenja prekine do izvršitve inšpekcijske odločbe. Te določbe pa ni mogoče razumeti tako, da je le ugotovitev inšpekcijskega organa lahko podlaga za ugotovitev, ali je treba okoljevarstveno dovoljenje spremeniti. Inšpekcijski organ namreč preverja, ali je dejansko obratovanje naprave v skladu s predpisi in ne, ali je okoljevarstveno dovoljenje skladno s predpisi. To niti ni pristojnost inšpekcijskega organa. Četrti odstavek 78. člena ZVO-1 sicer predvideva, da ministrstvo v postopku preverjanja okoljevarstvenega dovoljenja in izdaje odločbe o njegovi spremembi uporabi ugotovitve inšpekcijskega pregleda, vendar so te ugotovitve lahko predmet uporabe kot ugotovitve dejanskega stanja za izdajo odločbe le, če jih poročilo oziroma odločba vsebujeta. Če se v nekem primeru ne inšpekcijsko poročilo ne inšpekcijska odločba ne nanašata na nadzor uporabe nevarnih snovi, to še ni ugotovitev, da ne gre za obrat oziroma, da je okoljevarstveno dovoljenje z vidika spremenjenih predpisov glede vrste in količine nevarnih snovi pregledano in da ne potrebuje nobene spremembe.

45. Vrhovno sodišče sicer soglaša s stališčem, da pristojni upravni organ na podlagi 78. člena ZVO-1 ne more izdati okoljevarstvenega dovoljenja za obrat brez ustrezne vloge njegovega upravljavca. Vendar to ne pomeni, da se okoljevarstveno dovoljenje za IED napravo ne sme spremeniti. Ministrstvo namreč na podlagi drugega odstavka 78. člena ZVO-1 od upravljavca naprave lahko zahteva, da v določenem roku predloži podatke, ki jih ministrstvo potrebuje za preverjanje okoljevarstvenega dovoljenja. Če jih upravljavec ne bo dal, mu grozi odvzem okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo (2. točka prvega odstavka 80. člena ZVO-1). Če upravljavec IED naprave predloži potrebne podatke in izkaže, da izpolnjuje ukrepe, predpisane za preprečevanje večjih nesreč in omejevanje njihovih posledic v obratih, mu pristojni organ lahko izda okoljevarstveno dovoljenje za IED napravo, hkrati pa tudi okoljevarstveno dovoljenje za obrat. V takem primeru je namreč po vsebini ugotovljeno, da so izpolnjeni pogoji za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obrat. Res pa je, da bo pristojni organ posebno dovoljenje za obrat (ki ga tudi glede na ureditev ZVO-2 obrat potrebuje, saj brez tega dovoljenja ne sme obratovati, ne glede na veljavno okoljevarstveno dovoljenje za IED napravo) lahko izdal le na zahtevo upravljavca.

Odgovori na prvo, drugo in četrto vprašanje

46. Odgovor na prvo dopuščeno vprašanje je torej nikalen glede na zahteve Direktive 2010/75/EU, ki je bila v ZVO-1 prenesena z določbami, ki urejajo okoljevarstveno dovoljenje za IED napravo. Iz teh določb ZVO-1 namreč skladno z zahtevami omenjene direktive izhaja, da je treba zagotoviti tudi ukrepe za preprečevanje nesreč in omejevanje njihovih posledic. Če je tako, je toliko bolj treba zagotoviti ukrepe za preprečevanje večjih nesreč in omejevanje njihovih posledic, tj. zahteve iz Direktive Seveso III.

47. Posledično je nikalen tudi odgovor na drugo dopuščeno vprašanje, saj je v okviru preverjanja ustreznosti ukrepov za preprečevanje večjih nesreč razlog za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo lahko tudi uporaba drugih tehnik, če to zahteva varnost procesa ali dejavnosti (5. točka prvega odstavka 78. člena ZVO-1) z vidika preprečevanja nesreč ali večjih nesreč. Glede na revizijske navedbe pa Vrhovno sodišče pripominja, da vsako nestrinjanje z ustreznostjo uporabe tehnik še ne zadošča za uveljavljanje tega razloga. Pristojni organ mora namreč za spremembo že izdanega okoljevarstvenega dovoljenja tudi na tej podlagi imeti ustrezno tako dejansko kot pravno podlago.

48. Ker stališče Upravnega sodišča o vezanosti na odločbo inšpekcijskega organa temelji na napačnem izhodišču, da gre tudi pri preverjanju ustreznosti ukrepov za preprečevanje večjih nesreč in omejevanju njihovih posledic (kar je sicer tudi vsebina okoljevarstvenega dovoljenja za obrat) le za preverjanje, ali ima naprava vsa dovoljenja, je odgovor na četrto vprašanje nikalen že v delu, v katerem se to vprašanje nanaša na skladnost takega stališča z zakonom. Glede na prej navedeno namreč to stališče Upravnega sodišča ni skladno z določbami ZVO-1.

49. Glede na to in ker predmet tega upravnega spora ni upravni akt, ki bi bil izdan v inšpekcijskem postopku, bi nadaljnja presoja in odgovor na vprašanje skladnosti inšpekcijskih postopkov z zahtevami Direktive Seveso III in Aarhuško konvencijo preseglo okvir te revizije.

50. Glede na navedeno, je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo in na podlagi drugega odstavka 94. člena ZUS-1 izpodbijano sodbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava razveljavilo ter zadevo vrnilo v novo sojenje (I. točka izreka).

51. Vrhovno sodišče ni sledilo primarnemu revizijskemu predlogu, naj izpodbijano sodbo razveljavi in ugodi tožbenemu predlogu o odpravi izpodbijane upravne odločbe in spremembi okoljevarstvenega dovoljenja, saj zgolj drugačna razlaga materialnega prava za tako odločitev ne zadošča. Enako velja za podrejen revizijski predlog o odpravi izpodbijane odločbe in vrnitvi zadeve organu prve stopnje v ponoven postopek. Presoja Vrhovnega sodišča o zmotni uporabi materialnega prava se namreč nanaša le na vprašanje presoje skladnosti okoljevarstvenega dovoljenja z vidika ene zahteve, in ne na celotno vsebino okoljevarstvenega dovoljenja. Odgovor na vprašanje, ali je tudi s tega vidika spremenjeno okoljevarstveno ustrezno, pa je v prvi vrsti odvisno od podatkov o vrsti in količini nevarnih snovi, ki jih za svoje obratovanje uporablja obravnavana naprava. Če ne gre za nevarne snovi, kot jih opredeljuje ZVO-1 v 10.1. točki 3. člena, oziroma če ne gre za tako količino teh nevarnih snovi, da bi bilo treba napravo v skladu z Uredbo o preprečevanju večjih nesreč in zmanjševanju njihovih posledic uvrstiti med obrate, so tudi tožbene navedbe o neupoštevanju zahtev Direktive Seveso III neutemeljene. Ker je Upravno sodišče tožbo zavrnilo že na podlagi napačne uporabe materialnega prava, zaradi katere niti ni preverjala tega dejanskega stanja, čeprav v izpodbijani sodbi povzema ugotovitve upravnega organa s tem v zvezi in se je revidentka v tožbi na te ugotovitve tudi sklicevala, je Vrhovno sodišče zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo sojenje.

52. Odločitev o stroških revizijskega postopka (II. točka izreka) temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

53. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Direktiva 2012/18/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. julija 2012 o obvladovanju nevarnosti večjih nesreč, v katere so vključene nevarne snovi, ki spreminja in nato razveljavlja Direktivo Sveta 96/82/ES, Ur. l. EU, št. L 197/1 z dne 24. 7. 2012.

Direktiva 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje, ki je bila sklepu o dopustitvi revizije napačno navedena kot Direktiva 2011/42, na kar je pravilno opozorila stranka z interesom v odgovoru na revizijo.

ZVO-2 v 77. členu v to oceno vključuje še podnebne cilje in odpornosti na podnebne spremembe ter krajine.

Iz 1. točke obrazložitve izpodbijane sodbe izhaja, da je z izrekom izpodbijane odločbe določen tudi obseg dovoljenja, ne pa tudi, da ta obseg pomeni širitev dejavnosti.

Glej npr. 24. točka obrazložitve sodbe SEU C-53/10 z dne 14. 4. 2011.

Kaj je nevarna snov opredeljuje 10. točka 3. člena ZVO-1, nevarna snov, določena zaradi razvrstitve obratov, pa je opredeljena v 10.1. točki 3. člena ZVO-1 kot snov ali zmes, ki je določena v predpisu iz tretjega odstavka 18. člena ZVO-1.

Kot Upravno sodišče povzema v 2. točki obrazložitve izpodbijane sodbe, je upravni organ v postopku izdaje izpodbijane odločbe preverjal tudi, ali je naprava tudi obrat po Uredbi o preprečevanju večjih nesreč in zmanjševanju njihovih posledic. Ugotovil je, da „ni razvidno, da se 54 ton odpadnih olj in 35 ton emulzij ne razvršča med nevarne snovi po tej uredbi“. Glede na to, da je razvrstitev 70 ton vnetljivih odpadkov, 60 ton odpadkov iz skupine odpadne vode, 25 ton odpadkov iz skupine halogenirana topila in 469 ton vnetljivih snovi, ki so skladiščene v skladišču BX2 ali prostoru destilacije, pravilna in izračun tveganja pravilen, ocenjuje, da upravljavec, tj. v tem upravnem sporu stranka z interesom, „ni dokazal, da se naprava ne uvršča v vir tveganja“.

Glej tudi 11. točko uvodnih pojasnil k Direktivi 2010/75/EU.

Enako določa tudi ZVO-2 s 4. točko prvega odstavka in tretjim odstavkom 112. člena.

Torej zahteva iz (g) točke 11. člena in 12. člena Direktive 2010/75/EU.

Točka (d) prvega odstavka 7. člena Direktive Seveso III izrecno določa, da države članice od upravljavca zahtevajo, da pristojnemu organu pošlje priglasitev, ki vsebuje zadostne informacije za določitev vključenih ali verjetno prisotnih nevarnih snovi in kategorij snovi.

Točki (e) in (f) pa informacije o količini in fizikalni obliki zadevnih nevarnih snovi, ter informacije o dejavnosti obrata ali skladiščnega prostora.

Glej 37. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča.

Preverjanje okoljevarstvenega dovoljenja najmanj na vsakih 10 let.

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva 2012/18/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. julija 2012 o obvladovanju nevarnosti večjih nesreč, v katere so vključene nevarne snovi, ki spreminja in nato razveljavlja Direktivo Sveta 96/82/ES - člen 3, 3-8, 7, 7/1, 7/1-d, 7/1-e, 7/1-f, 13

Direktiva 2010/75/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o industrijskih emisijah (celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja) - člen 11, 11-g, 12, 14

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 3, 3-8, 3-9, 18, 68, 78, 78/1, 78/1-5, 78/2, 78/3, 78/4, 86, 70, 70/1, 70/1-7

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 94, 94/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.