VSRS Sklep V Up 5/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2023-05-26

Franc Seljak (preds.), dr. Dunja Jadek Pensa (poroč.), dr. Damjan Orož

GOSPODARSKE JAVNE SLUŽBE - POMORSKO PRAVO - UPRAVNI SPOR - VARSTVO KONKURENCE

upravni spor - omejevalna ravnanja - sodno varstvo v primerih omejevanja trga z oblastnimi akti in dejanji - upravni akt - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Upoštevaje vsebino drugega odstavka 66. člena ZPOmK-1, se ne sproži potreba po (subsidiarnem) sodnem varstvu, ki se po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 zagotavlja (le) za primer, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo zoper posamične akte in dejanja, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine.

Posamični oblastni akti ali dejanja, ki so lahko predmet preizkusa v upravnem sporu po drugem odstavku 66. člena ZPOmK-1, morajo pomeniti za določeno podjetje oviranje ali preprečevanje uresničevanja prostega nastopanja na trgu.

Sklep Vlade o izbiri izvajalca javne službe, ki se zagotavlja v obliki javnega podjetja, nima učinka oblastnega omejevanja nastopanja podjetij na trgu, opredeljenega v drugem odstavku 64. člena ZPomK-1.

Oblastni dejanji Vlade nista sklenitev in izvrševanje pogodbe. Vlada z navedenimi dejanji ni oblastno odločala o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika.

Tožnica v tožbi ni naslovila zahtevkov zoper veljavnost Pogodbe, temveč zoper dejanje sklenitve in izvrševanja Pogodbe z očitkom njunega nedopustnega oblastnega omejujočega učinka na njeno prosto nastopanje na trgu. Za presojo o tem je stvarno pristojno upravno (in ne pravdno) sodišče (11. člen ZUS-1), ki odloča v upravnem sporu, kot to določa drugi odstavek 66. člena ZPOmK-1.

Iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-66/20 z dne 6. 4. 2023 izhaja, da je tožnica imela dostop do sodnega preizkusa zanjo neposredno omejujočih določb predpisa pred Ustavnim sodiščem; to je postopek, na katerega napotuje prvi odstavek 65. člena ZPOmK-1.

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II. Tožeča stranka sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Tožeča stranka je vložila tožbo na podlagi določb 64. in 66. člena v relevantnem času veljavnega Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence

(v nadaljevanju ZPOmK-1) ter 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), zoper dejanje Vlade Republike Slovenije (v nadaljevanju Vlada), ki je na seji 27. 3. 2020 za izvajalko gospodarske javne službe pomorske pilotaže izbrala družbo A. d. o. o. (v nadaljevanju A.), zoper na tej seji sprejeti sklep Vlade št. 37300-2/2020/2 z dne 27. 3. 2020 (da se s prej navedeno družbo sklene ustrezna pogodba za izvajanje te javne službe in se za podpis pooblasti ministra za infrastrukturo), ter zoper dejanje sklenitve in izvrševanja v ta namen sklenjene Pogodbe o izvajanju gospodarske javne službe pomorske pilotaže z dne 30. 3. 2020 (v nadaljevanju Pogodba z dne 30. 3. 2020). Pod točko (i) tožbenega predloga je zahtevala, da sodišče a) ugotovi, da so s sklepom Vlade Republike Slovenije št. 37300-2/2020/2 z dne 27. 3. 2020 tožniku kršene njegove človekove pravice in temeljne svoboščine ter ustavne pravice in jamstva iz 2., 14., 22. in 74. člena Ustave Republike Slovenije ter da posamični akt v nasprotju s 64. in 66. členom ZPOmK-1 omejuje prosto nastopanje tožnika na trgu ter da b) Sklep Vlade Republike Slovenije št. 37300-2/2020/2 z dne 27. 3. 2020 odpravi. Pod točko (ii) tožbenega predloga je zahtevala, da sodišče a) ugotovi, da je bilo z dejanjem izbire družbe A. za izvajalca gospodarske javne službe pomorske pilotaže, ki ga je storila Vlada Republike Slovenije na svoji 7. redni seji s sprejemom sklepa št. 37300-2/2020/2 z dne 27. 3. 2020 nezakonito poseženo v človekove pravice in temeljne svoboščine ter ustavne pravice in jamstva tožnika iz 2., 14., 22. in 74. člena Ustave Republike Slovenije ter da je to dejanje izbire v nasprotju s 64. in 66. členom ZPOmK-1, saj omejuje prosto nastopanje tožnika na trgu, b) ugotovi, da je bilo dejanje sklenitve Pogodbe z dne 30. 3. 2020 ter z dejanjem izvrševanja te pogodbe nezakonito poseženo v človekove pravice in temeljne svoboščine ter ustavne pravice in jamstva tožnika iz 3., 14., 22. in 74. člena Ustave Republike Slovenije ter da sta dejanji sklenitve in izvrševanja te pogodbe v nasprotju s 64. in 66. členom ZPOmK-1, ker se z njima omejuje prosto nastopanje tožnika na trgu, c) prepove nadaljnje izvrševanje Pogodbe z dne 30. 3. 2020 in d) Vladi RS prepove posegati v pravico tožnika do opravljanja dejavnosti pomorske pilotaže na področju pomorskih dejavnosti Koprskega tovornega pristanišča in do svobodne gospodarske pobude v tej zvezi.

2. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo tožeče stranke zavrglo in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka. Svojo odločitev je sodišče prve stopnje utemeljilo s tem, da je upravni spor na podlagi drugega odstavka 66. člena ZPOmK-1 v zvezi s četrtim odstavkom 4. člena ZUS-1 dopusten le v primeru oblastnega omejevanja podjetij pri nastopanju na trgu, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, te predpostavke pa v zvezi z vloženo tožbo niso izkazane. Glede dejanja izbire in sklepa z dne 27. 3. 2020 je navedlo, da to dejanje oziroma sklep sama po sebi še ne spreminjata pravnega položaja tožeče stranke (pač pa ima takšne posledice šele sklenitev sporne pogodbe) zato ti dejanji nimata učinkov, podobnih učinkom posamičnih aktov iz 64. člena ZPOmK-1. V zvezi s pogodbo z dne 30. 3. 2020 pa je navedlo, da ima tožeča stranka za njeno izpodbijanje oziroma druge zahtevke iz tega naslova na voljo sodno varstvo pred sodiščem splošne pristojnosti. Po 1. členu Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) je za obravnavanje in odločanje v sporih glede pogodbenih razmerij kot premoženjskih razmerij zagotovljeno sodno varstvo v pravdnem postopku pred sodiščem splošne pristojnosti.

3. Tožeča stranka je vložila pritožbo zoper prej navedeni sklep zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu ter zaradi zmotne uporabe materialnega prava in zmotne presoje pravilnosti postopka izdaje upravnega akta. V njej utemeljuje, da je tožena stranka z izbiro oziroma sklepom z dne 27. 3. 2020

izbrala podjetje v svoji lasti za izključnega izvajalca dejavnosti gospodarske javne službe pomorske pilotaže, s čimer je že prepovedano omejila trg z oblastnim aktom oziroma dejanjem in je omejila prosto nastopanje tožeče stranke na trgu oziroma je omejila svobodno menjavo blaga in storitev, svoboden vstop na trg, svobodno nastopanje na trgu oziroma preprečila konkurenco s strani tožeče stranke, in to ravnanje zaradi svojih učinkov predpostavlja oblastno ravnanje, ki ustreza tistemu iz 64. člena ZPOmK-1 in spreminja pravni položaj tožeče stranke. Tako ne drži, da je ta sprememba šele posledica sklenitve sporne pogodbe, pač pa je bilo že s tem poseženo v pravico tožeče stranke, ki je izpolnjevala vse zakonske pogoje, hkrati pa je tožeča stranka podjetju A. neutemeljeno zagotovila privilegiran položaj pri poslovanju na trgu in neupravičeno zavlačevala s strani tožeče stranke sprožen postopek za izdajo dovoljenja za opravljanje dejavnosti za nastopanje podjetja na trgu. Prvostopenjsko sodišče pa tudi ni uporabilo določb 63. do 65. člena Zakona o javno zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP). V zvezi s pogodbo z dne 30. 3. 2020 navaja, da zoper njo nima na voljo drugega sodnega varstva in da je sklicevanje sodišča prve stopnje na sklep Višjega sodišča v Ljubljani V Cpg 337/2020 z dne 3. 9. 2020 zgrešeno. Tudi v primeru sporne pogodbe gre za oblastno dejanje omejevanja nastopanja tožeče stranke na trgu, za katerega je po ZPOmK-1 pristojno upravno sodišče. Pogodba predstavlja dejanje, s katerim se v nasprotju z ustavo in zakonom omejuje svobodna menjava blaga in storitev, svoboden vstop na trg, svobodno nastopanje na trgu oziroma s katerim se drugače preprečuje konkurenca. Zoper dejanje sklenitve in izvrševanja pogodbe niso mogoča pravna sredstva v upravnem postopku, zato je tožeča stranka začela upravni spor. Tožeča stranka očita še, da sodišče prve stopnje ni vsebinsko presojalo njenih navedb, utemeljuje, da je Uredba o obliki in načinu izvajanja gospodarske javne službe pomorske pilotaže (v nadaljevanju Uredba) protiustavna in protizakonita, da Vlada ni imela pooblastila za uvedbo javne službe in da sodišče prve stopnje ne bi smelo zavreči tožbe, ker gre za rešitev pomembnega pravnega vprašanja (5. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

4. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo najprej (iz previdnosti) utemeljuje, da je zavrženje tožbe utemeljeno tudi iz razloga, ker je bila vložena (za en dan) prepozno, nato pa navaja, da so glede na odločitev nerelevatne pritožbene navedbe o materialnopravnih napakah pri odločanju tožene stranke in sodišča prve stopnje. V nadaljevanju navaja, da je tožeča stranka zgolj umetno razdelila eno nekajfazno dejanje v domnevno več samostojnih dejanj in pritrjuje zaključkom sodišča prve stopnje, da dejanje izbire oziroma sklep z dne 27. 3. 2020 nimata učinkov, podobnih učinkom posamičnih aktov iz 64. člena ZPOmK-1. Pri tem še opozarja na stališče, da ni dopustno izpodbijati vmesnega procesnega dejanja, ki ima za končno posledico izdajo akta, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Nadalje navaja, da tožeča stranka zaključkov sodišča glede dejanja izbire sploh ne izpodbija, da ne izpodbija (vsaj argumentirano ne) stališč glede dejanja „sklenitve pogodbe“ in pritrjuje zaključkom sodišča prve stopnje, da ima tožeča stranka zoper pogodbo na voljo drugo sodno varstvo (pri čemer poleg pravdnega postopka navaja še presojo ustavnosti Uredbe pred Ustavnim sodiščem). Na koncu utemeljuje še, da bi kljub nerelevantnosti navedb glede uporabe načela

, moral njegovo uporabo preprečiti že s strani tožeče stranke sprožen postopek pred Ustavnim sodiščem.

6. Po prvem odstavku 22. člena ZUS-1 se v upravnem sporu, kolikor ta zakon ne določa drugače, uporabljajo določbe zakona, ki ureja pravdni postopek, torej določbe ZPP.

7. Neutemeljeni so pritožbeni očitki o kršitvi iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP (v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Sodišče prve stopnje je namreč razloge za svojo odločitev navedlo, ti niso nejasni ali med seboj v nasprotju oziroma v nasprotju z izrekom sklepa. Trditve o domnevni nepravilnosti teh razlogov ne utemeljijo navedene procesne kršitve. Nanje je odgovorjeno v nadaljevanju obrazložitve v okviru preizkusa drugih pritožbenih razlogov.

8. Omejevanje prostega nastopanja podjetij na trgu z oblastnimi splošnimi in posamičnimi akti ter dejanji je na zakonski ravni predmet urejanja 64. člena in naslednjih členov ZPOmK-1. Ta ureditev stremi k normativni konkretizaciji zahtev zagotavljanja svobodne gospodarske pobude na eni strani (prvi odstavek 74. člena Ustave); in na drugi k implementaciji ustavnih opredelitev, ki uresničevanje te svoboščine soopredeljujejo (prim. drugi in tretji odstavek 74. člena Ustave). Ustava namreč prepoveduje opravljanje gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo in izrecno pooblašča zakonodajalca, da uredi način ustanavljanja gospodarskih organizacij in opravljanja gospodarskih dejavnosti (drugi odstavek 74. člena Ustave). Za obravnavani primer je nadalje pomembno, da Ustava prepoveduje omejevanje konkurence, kadar je omejevanje v nasprotju z zakonom (tretji odstavek 74. člena Ustave).

9. Prvi odstavek 64. člena ZPOmK-1 naslavlja na vlado, državne organe, organe lokalnih skupnosti in nosilce javnih pooblastil splošno prepoved, da ne smejo omejevati prostega nastopanja podjetij na trgu. Vendar je treba prvi odstavek tega člena brati skupaj z drugim odstavkom. Ta določba namreč opredeljuje pojem omejevanja prostega nastopanja podjetij na trgu v kontekstu ZPOmK-1. Po drugem odstavku istega člena se za omejevanje prostega nastopanja podjetij na trgu po tem zakonu štejejo splošni in posamični akti in dejanja, s katerimi se v nasprotju z ustavo in zakonom omejujejo svobodna menjava blaga in storitev, svoboden vstop na trg, svobodno nastopanje na trgu ali s katerimi se kako drugače preprečuje konkurenca. Iz te opredelitve izhaja, da se oblastnim organom na zakonski ravni prepoveduje omejevanje konkurence s splošnimi in posamičnimi akti in dejanji, kadar pomenijo bodisi nedopusten poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude bodisi nasprotujejo zakonu. Upoštevati je zato treba, da se v okvir te prepovedi umeščajo različne pojavne oblike oblastnega omejevanja konkurence bodisi z oviranjem bodisi s preprečevanjem prostega nastopanja podjetij na trgu.

10. Prvi odstavek 66. člena ZPOmK-1 primeroma opredeljuje posamične akte in dejanja, ki imajo glede na njihov učinek pomen omejevanja, definiranega v drugem odstavku 64. člena ZPOmK-1. Tako določa, da se za omejevanje prostega nastopanja s posamičnimi akti in dejanji v smislu drugega odstavka 64. člena tega zakona štejejo zlasti akti in dejanja, s katerimi se: - podjetju onemogoča opravljanje dejavnosti na kakšnem območju ali glede kakšne vrste dejavnosti, čeprav izpolnjuje z zakonom določene pogoje; - neupravičeno zavlačuje postopek za izdajo dovoljenja za opravljanje dejavnosti ali kakšnega drugega dovoljenja, pomembnega za nastopanje podjetja na trgu; - posredno ali neposredno ustvarja diskriminacija med podjetji glede na njihov sedež; - prepoveduje promet z blagom in storitvami zunaj območja lokalne skupnosti; - določenemu podjetju neutemeljeno zagotavlja privilegiran položaj pri poslovanju na trgu. Iz besedila teh opredelitev je mogoče izpeljati, da mora sporni oblastni posamični akt ali dejanje ustvarjati omejujoče učinke za interese podjetja oziroma podjetij v pogledu prostega nastopanja na trgu.

11. Poleg tega ZPOmK-1 ureja nekatera postopkovna vprašanja v zvezi z varstvom interesov podjetij zoper oblastne splošne in posamične akte ter dejanja, ki domnevno v nasprotju z ustavo in zakoni omejujejo prosto nastopanje podjetij na trgu. Tako določa naslednje. Kadar gre za omejevanje s predpisi, se varstvo zagotavlja v postopku za presojo skladnosti predpisov z Ustavo in zakoni, če takega varstva ni mogoče zagotoviti v upravnem sporu (prvi odstavek 65. člena ZPOmK-1). Sodno varstvo zoper oblastne posamične akte in dejanja, ki domnevno v nasprotju z ustavo in zakoni omejujejo prosto nastopanje podjetij na trgu, se po izrecni določbi drugega odstavka 66. člena ZPOmK-1 zagotavlja v upravnem sporu. Drugi odstavek 66. člena ZPOmK-1 namreč določa, da lahko prizadeto podjetje, če zoper akte in dejanja iz prvega odstavka niso mogoča pravna sredstva v upravnem postopku, začne upravni spor. Iz te določbe izhaja še, da se sodno varstvo v upravnem sporu zagotavlja podjetju, katerega interes je z izpodbijanim oblastnim aktom ali dejanjem prizadet. To pomeni, da mora izpodbijani oblastni posamični akt ali dejanje pomeniti za določeno podjetje oviranje ali preprečevanje uresničevanja prostega nastopanja na trgu.

12. Dodati je treba, da navedena določba izključuje upoštevnost prvega odstavka 4. člena ZUS-1. Upoštevaje vsebino drugega odstavka 66. člena ZPOmK-1, se ne sproži potreba po (subsidiarnem) sodnem varstvu, ki se po prvem odstavku 4. člena ZUS-1zagotavlja (le) za primer, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo zoper posamične akte in dejanja, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine.

13. Pomorska pilotaža je urejena v Pomorskem zakoniku (v nadaljevanju PZ) in Uredbi o obliki in načinu izvajanja gospodarske javne službe pomorske pilotaže (v nadaljevanju Uredba). Uredba, ki jo je sprejela Vlada, je bila sprejeta na podlagi 47. člena v zvezi s 44. členom PZ ter drugim odstavkom 3. člena, 6. in 7. členom Zakona o gospodarskih javnih službah.

14. Pomorska pilotaža je po drugem odstavku v zvezi s četrto alinejo prvega odstavka 43. člena PZ izbirna gospodarska javna služba in se izvaja samo v Koprskem tovornem pristanišču. Drugi odstavek 44. člena PZ med drugim določa, da pomorsko pilotažo zagotavlja Republika Slovenija kot izbirno gospodarsko javno službo in da, kadar se pomorska pilotaža izvaja kot gospodarska javna služba, drugi izvajalci na območju izvajanja gospodarske javne službe teh storitev ne smejo opravljati. Po prvem odstavku 47. člena PZ se gospodarska javna služba na področju pomorskih dejavnosti zagotavlja v naslednjih oblikah: - z dajanjem koncesij osebam zasebnega prava; - v javnem podjetju; - v režijskem obratu. Po drugem odstavku 47. člena PZ akt o oblikah in načinu izvajanja gospodarske javne službe sprejme vlada za tiste storitve, ki jih zagotavlja Republika Slovenija.

15. Po 2. členu Uredbe je predmet in obseg gospodarske javne službe zagotavljanje pomorske pilotaže na področju pomorskih dejavnosti Koprskega tovornega pristanišča. Po 3. členu Uredbe se gospodarska javna služba zagotavlja v obliki javnega podjetja (v nadaljnjem besedilu: izvajalec gospodarske javne službe), ki je edini izvajalec pomorske pilotaže na področju pomorskih dejavnosti Koprskega tovornega pristanišča. Po 4. členu Uredbe pa gospodarsko javno službo izvaja izvajalec gospodarske javne službe, katerega ustanovitelj oziroma edini družbenik je Republika Slovenija, ki svojega poslovnega deleža ne sme deliti ali prenesti na drugo osebo. Po 14. členu Uredbe vlada sklene pogodbo z izvajalcem iz 4. člena Uredbe.

16. Izpodbijani sklep Vlade pomeni udejanjenje (prav tako izpodbijanega) dejanja izbire. S sklepom Vlade z dne 27. 3. 2020 je bilo dejanje izbire formalno opravljeno. To pomeni, da se je izbira izrazila v obliki odločitve Vlade, sprejeti po pogojih 16. člena Zakona o vladi. Zato dejanje izbire v razmerju do tega sklepa ne more imeti niti samostojnega pomena niti učinka. Upošteven bi bil lahko le sklep Vlade.

17. Vendar ta sklep nima učinka oblastnega omejevanja nastopanja podjetij na trgu, opredeljenega v drugem odstavku 64. člena ZPomK-1. S tem sklepom je Vlada, kot je bilo že obrazloženo, izbrala, s kom bo kot izvajalcem gospodarske javne službe sklenila pogodbo (prim. 4. in 14. člena Uredbe). Posledica te odločitve Vlade ni domnevno nezakonito in ali z ustavo neskladno omejevanje nastopanja podjetij na trgu, temveč izoblikovanje potrebne formalne podlage v kolegijskem organu za realizacijo dolžnosti iz 14. člena Uredbe. Povedano drugače, z izpodbijanim sklepom je Vlada – kolegijski organ izoblikovala voljo na predpisani način za sklenitev pogodbe. Ta sklep Vlade sam zase ne ustvarja (eksternih) učinkov, primerljivih s primeroma naštetimi oblastnimi posamičnimi akti in dejanji v prvem odstavku 66. člena ZPOmK-1, v zvezi s katerimi se zagotavlja sodno varstvo po drugem odstavku 66. člena ZPOmK-1.

18. Vrhovno sodišče pojasnjuje naslednje. Izbira izvajalca z upravnim aktom (odločbo) je predpisana v primeru, ko gre za opravljanje gospodarske javne službe v obliki koncesije (prvi odstavek 37. člena ZGJS). V obravnavanem primeru ne gre za tak primer. Z izpodbijanim sklepom o izbiri izvajalca gospodarske javne službe, ki se izvaja v obliki javnega podjetja, Vlada ni odločala o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke (drugi odstavek 2. člena ZUS-1) oziroma ta sklep ne vsebuje vsebinske odločitve o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika.

V izreku namreč ne vsebuje meritorne odločitve oziroma vsebinske opredelitve pravic ali obveznosti stranke oziroma zavrnitve njenega zahtevka o priznanju pravice ali pravne koristi, ki izhaja iz materialnega prava.

19. Oblastni dejanji Vlade nista sklenitev in izvrševanje Pogodbe z dne 30. 3. 2020. Vlada z navedenimi dejanji ni oblastno odločala o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. Zato sklenitev in izvrševanje te pogodbe nista posamični oblastni akt oziroma dejanje v smislu prvega odstavka 66. v zvezi z drugim odstavkom 64. člena ZPOmK-1.

20. Glede na navedeno izpodbijani posamični akti in dejanji nimajo značilnosti oblastnih posamičnih aktov oziroma dejanj, zoper katere ima prizadeto podjetje zagotovljeno sodno varstvo po drugem odstavku 66. člena ZPOmK-1.

22. Iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-66/20 z dne 6. 4. 2023 izhaja, da določbi 3. in 4. člena Uredbe neposredno posegata v položaj pobudnice, ker ji preprečujeta, da bi pomorsko pilotažo v koprskem tovornem pristanišču opravljala tudi ona. Prav zato je Ustavno sodišče glede teh dveh določb Uredbe opravilo vsebinsko presojo pobude, ki jo je vložila tožnica iz obravnavanega upravnega spora, in z odločbo odločilo, da navedeni določbi Uredbe nista v neskladju z Ustavo. Iz te odločbe tako sledi, da je tožnica imela dostop do sodnega preizkusa zanjo neposredno omejujočih določb predpisa pred Ustavnim sodiščem; to je postopek, na katerega napotuje prvi odstavek 65. člena ZPOmK-1.

23. V zvezi z morebitnimi zahtevki zoper veljavnost Pogodbe z dne 30. 3. 2020 je lahko upošteven 1. člen ZPP. Tovrstne pogodbe niso posebej urejene, odreči pa jim ni mogoče prvin premoženjskih razmerij. Zato ni izključena splošna redna sodna pot v pravdnem postopku, kot je očrtana v 1. členu ZPP. Iz besedila te določbe sledi, da določa pravila postopka, po katerih sodišče obravnava in odloča v sporih iz osebnih in družinskih razmerij, ter v sporih iz premoženjskih in drugih civilnopravnih razmerij fizičnih in pravnih oseb, razen če so kateri od navedenih sporov po posebnem zakonu v pristojnosti specializiranega sodišča ali drugega organa. Vendar tožnica v tožbi ni naslovila zahtevkov zoper veljavnost Pogodbe, temveč zoper dejanje sklenitve in izvrševanja Pogodbe z očitkom njunega nedopustnega oblastnega omejujočega učinka na njeno prosto nastopanje na trgu. Za presojo o tem je stvarno pristojno upravno (in ne pravdno) sodišče (11. člen ZUS-1), ki odloča v upravnem sporu, kot to določa drugi odstavek 66. člena ZPOmK-1. Zato je bilo treba v upravnem sporu v zvezi z izpodbijanjem navedenih dejanj v okviru stvarne pristojnosti preizkusiti, ali izpodbijani dejanji ustrezata kriterijem posamičnih oblastnih dejanj, zoper katere lahko prizadeto podjetje uveljavlja sodno varstvo v upravnem sporu (drugi odstavek 66. člena ZPOmK-1).

24. Ker tožeča stranka posegov v svoje pravice s kakšnim drugim aktom ali dejanjem tožene stranke ni konkretizirano zatrjevala, se je glede na navedeno odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 izkazala za pravilno.

25. Pritožnica v tožbenem zahtevku ni zajela dejanja opustitve odločanja o njeni vlogi o zainteresiranosti po 34. členu ZGJS in torej v zvezi s tem ni zahtevala sodnega varstva. Zato niso relevantni njeni s tem povezani pritožbeni očitki o kršitvi iz druge alineje prvega odstavka 66. člena ZPOmK-1. Sodišče prve stopnje je tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 in ne na podlagi 5. točke prvega odstavka istega člena. Zato je nepomembno pritožbeno sklicevanje, da gre za pomembno pravno vprašanje, ker to predstavlja oviro za zavrženje tožbe le na podlagi 5. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Glede na to, da javna podjetja, ustanovljena za namen izvajanja (gospodarske) javne službe, niso pravne osebe zasebnega prava, je neutemeljeno tudi pritožbeno sklicevanje na upoštevnost 63. do 65. člen ZJZP. V obravnavanem primeru ne gre za položaj, ki bi bil predmet urejanja tega zakona (prim. prvi odstavek 3. člena in prvi odstavek 4. člena ZJZP). Ne glede na pravkar navedeno tožnica tudi ni vlagateljica vloge v tistem postopku, v katerem je bilo izvajanje gospodarske javne službe zaupano javnemu podjetju (čeprav pri tem, kot že navedeno, ni šlo za postopek po ZJZP).

26. V zvezi s prepovedjo, da bi se posegalo v pravico tožnika do opravljanja dejavnosti pomorske pilotaže na področju pomorskih dejavnosti Koprskega tovornega pristanišča in do svobodne gospodarske pobude, naslovljeno na Vlado, Vrhovno sodišče opozarja še na en vidik. V upravnem sporu s subsidiarno tožbo ni mogoče doseči prepovedi bodočih ravnanj organa. To sodno varstvo je namenjeno zagotavljanju sodnega nadzora nad zakonitostjo odločitev in delovanja javne oblasti, za kar mora obstajati predmet nadzora – upravni ali posamični akt oziroma dejanje oblastnega organa. To pomeni, da je v skladu z Ustavo in zakonom mogoče uveljavljati to sodno varstvo le zoper domnevne kršitve, ki so jih organi v okviru svojega oblastnega delovanja že zagrešili. Po 4. členu ZUS-1 je torej mogoče o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, presojati v upravnem sporu le, če so ta posamična dejanja oziroma ti posamični akti že nastali in če lahko povzročajo učinke v razmerju do pravnega položaja tožnika. To izhaja tako iz same narave upravnega spora, kot tudi iz izrecnega zakonskega besedila in možnih zahtevkov tožnika (drugi odstavek 33. člena ZUS-1.

27. Vrhovno sodišče je zato na podlagi 76. člena ZUS-1 (ta določba se v pritožbenem postopku zoper sklep, ki je bil izdan v upravnem sporu, uporablja na podlagi 366. člena ZPP v zvezi z 22. členom ZUS-1) pritožbo zavrnilo in izpodbijani sklep potrdilo.

28. Ker pritožnica ni uspela, sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 154. člena in prvi odstavek 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Uradni list RS, št. 36/08, 40/09, 26/11, 87/11, 57/12, 39/13 - odl. US, 63/13 - ZS-K, 33/14, 76/15, 23/17.

Prim. E. Kerševan v M. Dobravec Jalen idr., Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 20, 21.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 320/2015 z dne 5. 7. 2016 (8. točka) in P. Golob v M. Dobravec Jalen idr., Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 44.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 74, 74/2, 74/3

Pomorski zakonik (2001) - PZ  - člen 43, 43/1, 43/1-4, 43/2, 44, 44/2, 47, 47/1, 47/2

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 4/1, 36, 36/1, 36/1-4, 36/1-5

Zakon o preprečevanju omejevanja konkurence (2008) - ZPOmK-1  - člen 64, 64/1, 64/2, 65, 65/1, 66, 66/1, 66/2

Uredba o obliki in načinu izvajanja gospodarske javne službe pomorske pilotaže (2020) - člen 2, 3, 4, 14

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.