VSRS Sklep I Up 146/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2023-04-19

mag. Tatjana Steinman (preds.), Peter Golob (poroč.), dr. Erik Kerševan

zavrženje tožbe - zahteva za izrek odločbe za nično - direktna tožba - pristojnost upravnega sodišča - uveljavljanje ničnosti - zavrnitev pritožbe

Zakonska ureditev upravnega spora ne določa, da bi lahko stranka (neposredno) s tožbo v upravnem sporu zahtevala ugotovitev ničnosti upravnega akta.

Stranka mora torej ničnost upravne odločbe uveljavljati najprej v upravnem postopku, šele po zavrnitvi tega pravnega sredstva v upravnem postopku pa je možno sodno varstvo v upravnem sporu.

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

1. Sodišče prve stopnje je s sklepom na podlagi 1. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožničino tožbo, s katero je zahtevala, da sodišče izreče Ukaz Prezidija Narodne skupščine Federativne ljudske republike Jugoslavije, U. št. 392 z dne 8. 3. 1947 (v nadaljevanju Ukaz) za ničnega.

2. V obrazložitvi je sodišče prve stopnje navedlo, da je za odločanje o tem, ali je Ukaz obremenjen s kršitvijo, ki predstavlja enega izmed ničnostnih razlogov, kar bi lahko vodilo v izrek navedenega akta za ničnega, pristojen upravni organ. O ničnosti navedenega akta bi lahko samo odločalo oziroma je celo dolžno odločati po uradni dolžnosti le, če bi prejelo tožbo zoper odločbo, s katero bi bil tožničin predlog za izrek ničnosti tega akta dokončno zavrnjen ali s sklepom zavržen. Odločanje o ničnosti Ukaza torej v tem primeru ne spada v sodno pristojnost, posledično zato za ta akt ni moglo ugotavljati ničnostnih razlogov.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. V njej navaja, da ni nobenega dvoma, da je Ukaz po svoji vsebini upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, saj predstavlja enostransko odločitev avtoritativnega oblastnega organa – Prezidija, hkrati pa s svojim učinkovanjem spreminja pravni položaj pritožničinih pravnih prednikov (članov kraljevske družine) v razmerju do države, in sicer tako, da jim je bila na njegovi podlagi odvzeta lastninska pravica. Za odločanje o ničnosti tega Ukaza je pristojna Republika Slovenija, saj organ, ki je odločbo izdal, več ne obstaja, prav tako več ne obstaja država, ki je bila ustanoviteljica organa, ki je Ukaz izdal, nepremičnine, ki so bile odvzete z izpodbijanim Ukazom, pa ležijo v Republiki Sloveniji. Upravno sodišče je tisto, ki je skladno z 37. členom ZUS-1 dolžno skrbeti za nadzor ničnosti posameznih konkretnih upravnih aktov. Sklicuje se na zadevo U 1662/94 in navaja, da sodišče v upravnem sporu presoja le zakonitost akta in vprašanje, ali ta vsebuje tako nepravilnost, ki ima za posledico ničnost, ne more pa presojati, ali je ničen tudi akt, katerega ničnost je stranka uveljavljala v upravnem postopku, v katerem je bil tak izpodbijani akt izdan. Zato meni, da sodišče ni vezano na predhodno odločanje v upravnem postopku, niti to ni procesna predpostavka. Vrhovnemu sodišču zato predlaga, naj pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje.

6. V obravnavani zadevi pritožnica s tožbo zahteva, naj sodišče izreče Ukaz, s katerim je Prezidij Narodne skupščine Federativne ljudske republike Jugoslavije odločil o odvzemu državljanstva in zaplembi premoženja družine A., za ničnega.

7. Sodišče prve stopnje je tožbo na podlagi 1. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo, ker je ugotovilo, da odločanje o tem sporu ne spada v sodno pristojnost. Po presoji Vrhovnega sodišča je ta odločitev sodišča prve stopnje pravilna in zakonita.

8. Vrhovno sodišče je že večkrat pojasnilo,

da zakonska ureditev upravnega spora ne določa, da bi lahko stranka (neposredno) s tožbo v upravnem sporu zahtevala ugotovitev ničnosti upravnega akta. Glede na določbe ZUS-1, lahko stranka s tožbo v upravnem sporu izpodbija dokončen upravni akt (reden upravni spor po 2. členu ZUS-1) oziroma vloži tožbo zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin (subsidiaren upravni spor po 4. členu ZUS-1). Vrste tožb oziroma, kaj lahko stranka s tožbo v okviru rednega upravnega spora zahteva, pa določa ZUS- 1 v 33. členu, kjer pa posebna „ničnostna“ tožba ni predvidena. Na ničnost pazi sodišče po uradni dolžnosti samo v okviru izpodbojne tožbe (drugi odstavek 37. člena ZUS-1) oziroma ob presoji zakonitosti posamičnega akta v primeru tožbe po 4. členu ZUS-1.

9. Za ugotovitev ničnosti upravnega akta je na razpolago izredno pravno sredstvo, ki ga ureja Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in ga je mogoče vložiti kadarkoli (prvi odstavek 280. člena ZUP). O njegovi utemeljenosti odloča pristojni upravni organ (276. člen in tretji odstavek 80. člena ZUP) v upravnem postopku. Stranka, ki z odločitvijo upravnega organa ni zadovoljna, lahko, če so za to izpolnjene procesne predpostavke po 36. členu ZUS-1, to odločitev upravnega organa izpodbija s tožbo v upravnem sporu. To pa pomeni, da s tožbo v upravnem sporu izpodbija odločbo, ki vsebuje odločitev o izrednem pravnem sredstvu po ZUP, ne pa tudi odločbe, zoper katero je izredno pravno sredstvo po ZUP vložila. Enako stališče je Vrhovno sodišče zavzelo tudi v zadevi U 1662/94 na katero se v pritožbi sicer zmotno sklicuje pritožnica.

10. Stranka mora torej ničnost upravne odločbe uveljavljati najprej v upravnem postopku, šele po zavrnitvi tega pravnega sredstva v upravnem postopku pa je možno sodno varstvo v upravnem sporu. Drži sicer, da mora sodišče tudi samo po uradni dolžnosti ves čas postopka pazi na ničnost upravnega akta, kot to določa drugi odstavek 37. člena ZUS-1. Vendar pa to še ne pomeni, da sodišče neodvisno od izpolnjevanja procesnih predpostavk za tožbo iz 36. člena ZUS-1 ugotavlja oziroma presoja ničnost akta, čeprav je ta določba ZUS-1 uvrščena v poglavje „Predhodni preizkus tožbe“. Ta določba je namreč podlaga za odločanje (

) in določa obseg vsebinske presoje. Vsebinsko presojo akta pa sodišče opravi le, če so za to izpolnjene procesne predpostavke iz 36. člena ZUS- 1. Med temi je tudi pravočasnost tožbe. Po prvem odstavku 28. člena ZUS-1 je namreč izpodbojno tožbo dopustno vložiti le v 30 dneh od vročitve izpodbijanega upravnega akta. To pomeni, da tudi če bi sodišče lahko štelo, da je vložena tožba izpodbojna tožba na odpravo akta, tj. Ukaza, bi bila tožba prepozna, kar je še dodaten razlog za njeno zavrženje (2. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

11. Ob tem Vrhovno sodišče še dodaja, da je tudi toženka že odločala o ničnosti spornega Ukaza. Predlog je bil s sklepom ministrice za pravosodje, št. 021- 3/2020/6 z dne 23. 7. 2020 zavržen z obrazložitvijo, da je Ukaz po svoji pravni naravi zakonodajni predpis, izdan s strani zakonodajnega organa, zaradi česar ne gre za upravno zadevo. To odločitev je potrdilo tudi Upravno sodišče s sodbo I U 1209/2020-35 z dne 13. 6. 2022. Zoper navedeno sodbo je bil na Vrhovno sodišče vložen predlog za dopustitev revizije.

12. Glede na navedeno in ker druge pritožbene navedbe za odločitev niso bistvene, poleg tega pa niso podani razlogi, na katere mora Vrhovno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in izpodbijani sklep potrdilo (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

Tako sklepa VSRS I Up 196/2014 z dne 18. 9. 2014 in I Up 153/2021 z dne 15. 9. 2021 in drugi.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 80, 80/3, 276, 280, 280/1

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.