VSRS Sklep I Up 212/2023
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2023-10-18

Brigita Domjan Pavlin (preds.), Peter Golob (poroč.), dr. Erik Kerševan

zavrženje tožbe - akt izdan v obliki predpisa, ki ureja posamična razmerja - Uredba kot posamični akt - dopolnilno zdravstveno zavarovanje - zavarovalna premija - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - določljivost subjekta na katerega se ukrep nanaša - ne ureja posamičnih razmerij - zavrnitev pritožbe

Uredbo o določitvi najvišje cene premije dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja (v nadaljevanju Uredba) ni akt izdan v obliki predpisa, ki ureja posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1), zato je ni mogoče izpodbijati s tožbo v upravnem sporu.

Uredba ureja nedoločeno število primerov in ne učinkuje le v enem konkretnem življenjskem primeru oziroma na določen krog oseb, temveč vzpostavlja pravilo za vse zavarovalnice, ki tovrstno zavarovanje nudijo in za vse primere sklenjenih dopolnilnih zavarovanj (sedanjih in bodočih v okviru časovne veljavnosti izpodbijane Uredbe).

Poleg tega niti ne gre za urejanje posamičnega razmerja med pritožnico in državo, temveč za urejanje razmerij med zavarovalnicami in njihovimi zavarovanci, ki ga Vlada zagotavlja z ukrepom kontrole cen. Izpodbijana Uredba torej ne ureja posamičnega razmerja, marveč določa ukrep Vlade, sprejet na podlagi Zakona o kontroli cen.

I. Pritožba zoper I. točko izreka izpodbijanega sklepa se zavrne in se izpodbijani sklep v tem delu potrdi.

II. Pritožba zoper II. točko izreka izpodbijanega sklepa se zavrže.

III. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo zoper Uredbo o določitvi najvišje cene premije dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja

(v nadaljevanju Uredba). Hkrati je ob smiselni uporabi določb 32. člena ZUS-1 zavrglo tudi tožničin predlog za izdajo začasne odredbe, s katero je tožnica zahtevala, da se izvrševanje Uredbe v razmerju do nje odloži do pravnomočne odločitve v upravnem sporu in se stanje začasno uredi tako, da Uredba zanjo ne učinkuje in sme sama prosto določati mesečno premijo dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja ter prosto odločati o morebitnem prenehanju izvajanja dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja (podrejeno, da se do pravnomočne odločitve v upravnem sporu, vendar najdlje za čas veljavnosti Uredbe v razmerju do tožnice stanje začasno uredi tako, da najvišja dovoljena mesečna premija dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja znaša 44,89 EUR, v preostalem pa učinkuje v sprejetem besedilu). Odločilo je tudi, da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

2. Sodišče prve stopnje je zavzelo stališče, da Uredba ne opredeljuje pravic ali obveznosti zaključenega kroga oseb ob konkretnem življenjskem dogodku, zato njenih določb (tj. 2. in 3. člena) ni mogoče šteti za posamični upravni akt, izdan v obliki predpisa in kot tak akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. V razlogih izpodbijanega sklepa navaja, da je Uredba splošen akt z neposrednim učinkom na pravice in obveznosti naslovnikov (tj. zavarovalnic, ki izvajajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje), vendar pa nima lastnosti posamičnega akta, saj ne učinkuje le v enem konkretnem življenjskem primeru oziroma zgolj na določen krog oseb, temveč vzpostavlja pravilo za vse zavarovalnice, ki ponujajo tovrstno zavarovanje, in za vse primere sklenjenih dopolnilnih zavarovanj (sedanjih in bodočih v okviru časovne veljavnosti Uredbe). Sklicuje se na besedilo drugega odstavka 1. člena Uredbe, ki ureja nedoločeno število primerov, zaradi česar je treba šteti, da se nanaša na nedoločen krog oseb. Okoliščina, da se Uredba nanaša na določljivo število zavarovalnic, po presoji sodišča splošnemu aktu še ne daje drugačne pravne veljave. V opredelitvi naslovnikov v drugem odstavku 1. člena Uredbe namreč sodišče ne vidi nobene specifične lastnosti, ki bi navzven zagotavljala prepoznavnost tožnice kot povsem konkretno določene osebe, na način, ki je lasten upravnim aktom, v katerih se naslovnika praviloma konkretizira z imenom in priimkom oziroma firmo gospodarske družbe. Bolj ali manj širok krog subjektov pa po presoji sodišča tudi ne more biti odločilen, če je sicer iz vsebine predpisa povsem jasno, da se nanaša na kateri koli subjekt, ki v Republiki Sloveniji opravlja neko dejavnost. Ob sklicevanju na sodno presojo Ustavnega sodišča o zakonitosti uredb, izdanih na podlagi 8. člena Zakona o kontroli cen (v nadaljevanju ZKC), še poudarja, da ne drži, da je vsak podzakonski predpis, ki določa konkretno ceno za posamezno dobrino in storitev, treba šteti za posamični akt. Ker je torej sodišče presodilo, da niso izpolnjene procesne predpostavke za obravnavo tožničine tožbe (posledično pa niti procesne predpostavke za odločanje o njenem predlogu za izdajo začasne odredbe), je zavrglo tudi njen predlog za izdajo začasne odredbe.

3. Tožeča stranka (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep vložila pritožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu, kršitve pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave in kršitev pravice do poštenega sojenja iz prvega odstavka 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic (v nadaljevanju EKČP) ter zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep v celoti razveljavi, zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje ter mu ob smiselni uporabi določbe petega odstavka 32. člena ZUS-1 naloži, da o predlogu za začasno odredbo vsebinsko odloči brez nepotrebnega odlašanja, najkasneje pa v roku 7 dni od prejema sklepa pritožbenega sodišča. Uveljavlja tudi povrnitev stroškov pritožbenega postopka. Sodišču prve stopnje očita, da je zmotno presodilo, da Uredba ni akt, ki ureja posamična razmerja. Neutemeljeno naj bi namreč štelo, da se nanaša na nedoločen krog oseb, saj naslavlja krog oseb, ki ni le določljiv (zavarovalnice, ki izvajajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje skladno z Zakonom o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju), temveč je celo jasno opredeljen in omejen na tri poimensko navedene zavarovalnice. Napačno naj bi bilo izhodišče presoje pravne narave akta – tj. število primerov med zavarovalnicami in zavarovanci sklenjenih pogodb o dopolnilnem zdravstvenem zavarovanju. Pritožnica opozarja, da naj bi bilo odločilno merilo pri presoji pravne narave Uredbe določljivost /določenost kroga zavarovalnic, ki jih Uredba neposredno naslavlja, ne pa določljivost/določenost kroga fizičnih oseb, ki imajo z zavarovalnicami sklenjene zavarovalne pogodbe. Ker naj bi sodišče uporabilo napačno merilo za presojo pravne narave Uredbe, naj bi tudi zmotno ugotovilo, da naj bi se ta nanašala na nedoločen krog oseb. Poudarja, da dejstvo, da Uredba naslavlja tri zavarovalnice in ne samo ene izmed njih, ni odločilno za presojo, ali gre za posamični akt. Pri tem se sklicuje na sklep Ustavnega sodišča U-I-86/04 z dne 22. 9. 2005 in zatrjuje, da ima izpodbijana Uredba naravo generalne odločbe. Nadalje sodišču očita tudi, da je zmotno ugotovilo, da niti iz stališč Ustavnega sodišča niti iz siceršnje sodne prakse ne izhaja, da je podzakonski predpis, ki določa konkretno ceno za posamezno dobrino ali storitev, treba šteti za posamični akt. Opozarja na stališče, ki ga je Ustavno sodišče sprejelo v odločbi U-I- 455/18 z dne 20. 1. 2022, kot tudi na stališča iz sklepov Up-1398/10-6 in U-I-256/10-6 z dne 6. 6. 2011. Poudarja, da v razmerju do nje Uredba učinkuje povsem enako kot določitev konkretne cene, saj že oblikovano ceno znižuje na tisto, ki je določena z Uredbo kot najvišja določena. Sklepno navaja, da naj sodišče prve stopnje tudi ne bi upoštevalo njenih navedb o tem, da je bila Uredba odziv na konkreten in enkraten življenjski dogodek, tj. prav pritožničin dvig premije in da je bil namen urejati povsem konkreten položaj treh točno določenih zavarovalnic.

4. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrne in izpodbijani sklep potrdi.

6. V obravnavani zadevi je sporno, ali je izpodbijana Uredba (konkretno njen 2. in 3. člen) akt, ki ureja posamična razmerja iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 in kot taka akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Pritožnica namreč trdi, da Uredba ureja posamična razmerja, saj se določitev najvišje dovoljene mesečne premije dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja nanaša najmanj na določljiv (dejansko pa celo na točno določen in zaprt) krog oseb (tri zavarovalnice) in samo na prvi pogled ter navidezno ustvarja vtis, da gre za splošno določbo, ki se nanaša na brezimen (nedoločen) krog zavarovalnic. Drugi člen izpodbijane Uredbe določa, da najvišja dovoljena mesečna premija dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja iz 1. člena izpodbijane Uredbe znaša 35,67 eura. Tretji člen izpodbijane Uredbe zavarovalnicam nalaga, da zaradi ukrepa iz te uredbe zavarovancem ne smejo prenehati izvajati dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja ter odkloniti sprejema v dopolnilno zdravstveno zavarovanje in sklenitve pogodbe o dopolnilnem zdravstvenem zavarovanju z novimi zavarovanci, in določa, da zavarovanci ne izgubijo pravice do menjave zavarovalnice.

7. Po presoji Vrhovnega sodišča je Upravno sodišče pravilno presodilo, da izpodbijane Uredbe oziroma njenih določb (konkretno 2. in 3. člena) ni mogoče šteti za posamični upravni akt, izdan v obliki predpisa in kot tak akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

8. Toženka je izpodbijano Uredbo sprejela na podlagi določbe 8. člena, 1. točke 9. člena in 14. člena Zakona o kontroli cen

v zvezi z 2. členom Uredbe o listi blaga in storitev, za katere se uporabljajo ukrepi kontrole cen.

9. Kot je pravilno pojasnilo že Upravno sodišče v izpodbijanem sklepu, iz 157. člena Ustave RS ter 1. člena ZUS-1 izhaja, da je upravni spor predviden v primeru posamičnih oblastvenih aktov in dejanj, ki se vzpostavijo in neposredno učinkujejo v posameznem primeru v razmerju do konkretno določene ali določljive osebe. Po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1 v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. Vrhovno sodišče je, kot opozarja tudi Upravno sodišče, že večkrat sprejelo stališče, da mora biti pri aktu iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 (če naj bi urejal posamična razmerja) ciljni krog oseb določen z lastnostjo, zaradi katere se te osebe razlikujejo od drugih subjektov in so zaradi nje v položaju, da se določba predpisa nanaša samo nanje. Za presojo, ali izpodbijana Uredba ureja posamična razmerja z učinkom upravnega akta, je treba ugotoviti, ali posamezna norma tega akta neposredno vpliva na pravni položaj določene osebe, torej ali sprememba posamičnega javnopravnega razmerja (omejitev, izguba pravice itd.) nastopi neposredno na njeni podlagi in le enkratno, v konkretnem življenjskem primeru. Vrhovno sodišče je v svoji dosedanji sodni praksi že večkrat poudarilo, da pogoj, da določba predpisa ureja posamično razmerje, pomeni, da mora določba imeti pravno naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, ki je javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe, oziroma da neposredno posega v pravni položaj osebe in v ta namen ni treba izdati posebnega upravnega akta.

Po drugi strani je za predpise značilno, da se nanašajo na nedoločen oziroma nedoločljiv krog oseb in na nedoločeno število primerov, nastalih v času njihove veljavnosti.

10. Tudi Sodišče Evropske unije je v zadevi 25/62, Plaumann proti Komisiji Evropske gospodarske skupnosti (ECLI:EU:C:1963:17), o tožbi za razglasitev ničnosti Odločbe Komisije S III 03079 z dne 22. maja 1962 o zavrnitvi odobritve Zvezni Republiki Nemčiji, da delno opusti carine za sveže mandarine in klementine („Mandarins and Clementines, Fresh“), ki se uvažajo iz tretjih držav, in plačila odškodnine v višini 39.414,01 DEM, opredelilo kriterij neposrednega in posamičnega zadevanja, t. i. Plaumannov test. Odločilo je, da "osebe, ki niso naslovniki odločbe, lahko trdijo, da jih odločba zadeva posamično samo, če nanje učinkuje zaradi nekaterih lastnosti, ki so njihova posebnost, ali na podlagi okoliščin, ki jih ločijo od vseh drugih oseb in jih na podlagi tega posamično določajo na podoben način kot tiste, na katere je odločba naslovljena".

11. Vrhovno sodišče poudarja, da je Vlada RS naslovnike izpodbijane Uredbe opredelila v drugem odstavku 1. člena, in sicer je navedla, da velja „za zavarovalnice, ki v Republiki Sloveniji izvajajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje v skladu z 61. in 62.b členom Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju“ (v nadaljevanju ZZVZZ)“. Že iz te dikcije je razvidno, kot pravilno ugotavlja Upravno sodišče, da se pravila vzpostavljajo za vse zavarovalnice, ki nudijo dopolnilno zdravstveno zavarovanje, pri čemer opredelitev naslovnic ne zajema dodatnih, specifičnih lastnosti, ki bi navzven zagotavljale prepoznavnost pritožnice kot povsem konkretno določene pravne osebe, na način, ki je lasten upravnim aktom. Pri presoji pravne narave Uredbe je tako odločilna njena dejanska vsebina in ne ozadje, ki je vodilo k njenemu sprejemu oziroma namen toženke, ki ga je mogoče razbrati iz gradiva k predlogu sklepa Vlade. Niti manjše število zavarovalnic, ki so v času njene izdaje (lahko) izvajale dopolnilno zdravstveno zavarovanje, samo po sebi in ob pomanjkanju navedbe specifičnih konkretnih lastnosti pritožnice, ki bi slednjo kot naslovnico Uredbe ločevale od drugih zavarovalnic, ki izvajajo to dejavnost, ne omogoča sklepanja, da gre pri izpodbijani Uredbi za posamični upravni akt, za kar se zavzema pritožnica.

12. Kot je pravilno navedlo tudi Upravno sodišče v 9. in 10. točki obrazložitve izpodbijanega sklepa, izpodbijana Uredba ureja nedoločeno število primerov in ne učinkuje le v enem konkretnem življenjskem primeru oziroma na določen krog oseb, temveč vzpostavlja pravilo za vse zavarovalnice, ki tovrstno zavarovanje nudijo in za vse primere sklenjenih dopolnilnih zavarovanj (sedanjih in bodočih v okviru časovne veljavnosti izpodbijane Uredbe). Poleg tega niti ne gre za urejanje posamičnega razmerja med pritožnico in državo, temveč za urejanje razmerij med zavarovalnicami in njihovimi zavarovanci, ki ga Vlada zagotavlja z ukrepom kontrole cen. Izpodbijana Uredba torej ne ureja posamičnega razmerja, marveč določa ukrep Vlade, sprejet na podlagi ZKC.

13. Neutemeljene so torej pritožbene navedbe, da naj bi Upravno sodišče pravno naravo izpodbijane Uredbe napačno presojalo na podlagi števila primerov med zavarovalnicami in zavarovanci sklenjenih pogodb o dopolnilnem zdravstvenem zavarovanju, namesto da bi se osredotočilo na vprašanje, kdo so subjekti, katerih pravice in obveznosti izpodbijana Uredba neposredno ureja. Upravno sodišče je namreč pravilno pojasnilo, da izpodbijana Uredba, ki je po svoji obliki predpis (torej splošni akt), sicer res na pritožnico učinkuje neposredno (določitev najvišjega možnega mesečnega zneska premije dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja v znesku nižjem od 44,89 EUR, ki ga je določila pritožničina Uprava s sklepom z dne 29. 3. 2023), vendar pa zaradi takega učinkovanja splošni akt ni nujno tudi posamični konkretni (upravni) akt. Nerelevantna je tudi primerjava učinkov (oz. vpliva) izpodbijane Uredbe na razmerja subjektov, na katere ta neposredno učinkuje (zavarovalnice, ki izvajajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje), s tretjimi osebami (zavarovanci) z učinki odločbe Agencije za energijo o soglasju k regulativnemu okviru po prvem odstavku 110. člena Zakona o oskrbi z električno energijo (v nadaljevanju ZOEE) in odločbe Agencije za komunikacijska omrežja in storitve o naložitvi obveznosti operaterjem s pomembno tržno močjo po 148. členu Zakona o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom-2) na razmerja s končnimi odjemalci električne energije oziroma uporabniki. Podlaga za dopustnost upravnega spora zoper ta akta sta namreč izrecni zakonski določbi v ZOEE in ZEKom-2, ki izrecno dopuščata to obliko sodnega varstva, pri čemer je dodatni razlikovalni element ta, da se odločbi izrecno glasita neposredno na elektrooperaterja oziroma operaterja s pomembno tržno močjo.

14. Glede na pritožbene navedbe Vrhovno sodišče poudarja, da je pri presoji pravne narave izpodbijane Uredbe treba upoštevati akte, ki so primerljivi, tj. predvsem tiste, ki so bili sprejeti prav na podlagi ZKC. Uredbe, sprejete na tej podlagi, pa so bile že večkrat predmet presoje Ustavnega sodišča.

15. Tako je na primer Ustavno sodišče v zadevi U-I-265/00,

v kateri je pobudnica izpodbijala Uredbo o oblikovanju cen naftnih derivatov

in Uredbo o določitvi najvišje cene plinskega olja in ekstra lahkega kurilnega olja,

16. S sklepom U-I-47/23 z dne 17. 5. 2023 je Ustavno sodišče zavrglo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 3. člena in 3.a člena Uredbe o določitvi cen določenih naftnih derivatov

(v nadaljevanju Uredba I), 2., 3. in 4. člena Uredbe o določitvi cen določenih naftnih derivatov

(v nadaljevanju Uredba II) ter prvega odstavka 2. člena, 9. in 13. člena Uredbe o oblikovanju cen določenih naftnih derivatov

(v nadaljevanju Uredba III). Pobudi glede Uredbe I in Uredbe II je Ustavno sodišče zavrglo, ker je pobudnica izpodbijala neveljavna predpisa in ni izkazovala pravovarstvene potrebe iz 47. člena ZUstS za presojo ustavnosti in zakonitosti teh predpisov. Pobudi torej ni zavrglo zato, ker ne bi šlo za predpisa. Glede Uredbe III je pojasnilo, da ta določa mehanizem oblikovanja cen določenih naftnih derivatov, sestavine, ki jih morajo upoštevati podjetja, ki se ukvarjajo z dejavnostjo prodaje teh naftnih derivatov (v nadaljnjem besedilu: distributerji), in merila, po katerih se morajo oblikovati cene ali njihove sestavine. Sprejelo je stališče, da zoper pobudnico ne učinkuje neposredno in da pobudnica lahko zoper državo sproži odškodninski postopek ali postopek za plačilo nadomestila, v katerem lahko izčrpa svoje očitke o protiustavnosti in nezakonitosti določb uredbe, ki ji med drugim omejujejo trgovsko maržo.

Iz navedenega tako izhaja, da je Uredbo III Ustavno sodišče očitno štelo za podzakonski predpis, saj v nasprotnem primeru uporaba instituta

v postopku pred sodiščem ne bi bila mogoča.

Tudi sicer Vrhovno sodišče poudarja, da pri presoji pravne narave izpodbijanih aktov Ustavno sodišče ni razlikovalo med uredbami glede na to, na kakšen način je v njih določena cena (tj. ali gre za nominalno določitev cene ali metodologijo oblikovanja cene).

17. Izpodbijana Uredba pa ni primerljiva niti z odločitvami Ustavnega sodišča, na katere se sklicuje pritožnica. V zadevi U-I-256/10 z dne 6. 6. 2011 je bila vložena pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 5., 6., 8. in 9. člena Uredbe o vodnih povračilih ter I. točke Sklepa o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2008. Obe pobudi sta bili sicer zavrženi, iz obrazložitve sklepa pa je razvidno, da je bila pobuda glede uredbe zavržena, ker ta na pobudnico ni učinkovala neposredno. Glede sklepa pa je bilo bistveno, da se ta ne nanaša na ukrep kontrole cen, temveč na določitev cene na podlagi uredbe Vlade.

18. Prav tako izpodbijana Uredba ni primerljiva niti z Odlokom o začasnem ukrepu za zavarovanje v planski celoti Š 11 Skaručna in Š 14 Vodice, na katerega se sklicuje pritožnica in za katerega je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da ureja posamična razmerja.

Nosilno stališče sklepa U-I-86/04 z dne 22. 9. 2005, s katerim je bila zavržena pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prej citiranega Odloka je, da ta akt ureja posamična razmerja, saj ne ureja nedoločenega števila abstraktnih primerov, temveč na določenih zemljiščih odreja konkretne prepovedi, ki se vpišejo v zemljiško knjigo v breme konkretnih lastnikov teh konkretnih zemljišč. Tudi ta akt ni bil sprejet na podlagi ZKC, ob tem pa je očitno, da gre v tem primeru za odločitev o konkretnem razmerju med oblastjo in lastnikom določenega zemljišča.

19. Izpodbijane Uredbe po presoji Vrhovnega sodišča tudi sicer ob upoštevanju primerov iz presoje Ustavnega sodišča, ni mogoče šteti za generalno odločbo

kot smiselno zatrjuje pritožnica ob sklicevanju na sklep U-I-86/04 z dne 22. 9. 2005, ker gre za predpis, ki ureja razmerja med zavarovalnicami in zavarovanci.

20. Kot je Vrhovno sodišče že pojasnilo v 11. točki obrazložitve tega sklepa določljivost naslovnikov ni edini kriterij za opredelitev akta kot posamičnega. Vsak predpis se namreč po naravi stvari v konkretnem trenutku nanaša zgolj na določen krog oseb. Bistveno pa je, ali ureja konkretna posamična razmerja v smislu konkretnega oblastnega urejanja posamičnega upravnega razmerja.

21. Glede na vsebino aktov, za katere je Ustavno sodišče štelo, da imajo naravo generalne odločbe in urejajo posamična razmerja,

je jasno, da z v konkretnem primeru izpodbijano Uredbo (glede na podlago za sprejem, predmet urejanja ipd.) niso primerljive.

22. Neutemeljeno je tudi pritožbeno sklicevanje na stališče, ki ga je Ustavno sodišče sprejelo v sklepu U-I-455/18 z dne 20. 1. 2022, in sicer, da po ustaljeni ustavnopravni presoji v primeru, ko podzakonski predpis določa konkretno ceno za posamezno dobrino ali storitev, ne gre za predpis oziroma splošni akt, temveč za posamični akt, ki ga Ustavno sodišče na podlagi 160. člena Ustave in 21. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) ni pristojno presojati. Navedeno stališče je namreč treba razumeti v kontekstu pred Ustavnim sodiščem obravnavanega primera v povezavi z zadevami, na katere se sklicuje samo Ustavno sodišče. Vrhovno sodišče ugotavlja, da pravno in dejansko stanje po teh odločbah Ustavnega sodišča ni primerljivo s tistim v konkretni zadevi, saj je Ustavno sodišče stališče, na katerega se sklicuje pritožnica, sprejelo pri presoji aktov, ki so določali (konkretne) cene javnih dobrin oziroma storitev javnih služb v povezavi z Zakonom o gospodarskih javnih službah, za kar pri izpodbijani Uredbi, sprejeti na podlagi ZKC, ne gre.

23. Ker je torej tudi po presoji Vrhovnega sodišča izpodbijana Uredba predpis, ki ne ureja posamičnega razmerja, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje, saj je ugotovilo, da niso podani razlogi, ki jih uveljavlja pritožnica in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti.

24. Glede na to, da Upravno sodišče na podlagi določb 32. člena ZUS-1 lahko izda začasno odredbo samo do pravnomočnosti odločitve v upravnem sporu, z zavrnitvijo pritožničine pritožbe zoper I. točko izreka izpodbijanega sklepa Upravnega sodišča pa je ta postala pravnomočna, je Vrhovno sodišče njeno pritožbo zoper zavrženje predloga za izdajo začasne odredbe (II. točka izreka izpodbijanega sklepa) na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 zavrglo.

25. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Uradni list RS, št. 44/23 z dne 14. 4. 2023.

Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo.

Uradni list RS, št. 80/00, 17/04 in 43/23.

Prim. sklepe VS RS I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021, 13. točka; I Up 21/2022 z dne 16. 3. 2022, 11. točka; I Up 127/2021 z dne 1. 6. 2022, 8. točka.

Prim. s sklepom VSRS I Up 179/2021 z dne 15. 9. 2021, 12. točka.

Tudi SEU je v svoji presoji večkrat poudarilo (prim. v zadevi C-274/12 Telefónica proti Komisiji, točka 47), da možnost, da se bolj ali manj natančno opredeli število ali celo identiteta pravnih subjektov, za katere se ukrep uporablja, nikakor ne pomeni, da je treba za te subjekte šteti, da se ukrep posamično nanaša nanje, ker je ta uporaba izvedena na podlagi pravno ali dejansko objektivne situacije, ki je določena v zadevnem aktu.

U-I-47/23 z dne 17. 5. 2023, U-I-9/09 z dne 14. 4. 2011, U-I-10/00 z dne 14. 3. 2002, U-I-160/00 z dne 19. 4. 2001, U-I-265/00 z dne 15. 1. 2004, itd.

Odločba Ustavnega sodišča z dne 15. 1. 2004.

Uradni list RS, št. 84/22, 118/22, 119/22 – popr. in 151/22.

Primerjaj z 12. točko obrazložitve sklepa.

Dejstvo, da Uredba, ki je bila predmet presoje Ustavnega sodišča, določa mehanizem oblikovanja cen (v obliki formule), uredba, ki jo izpodbija pritožnica v konkretnem primeru, pa določa maksimalni nominalni znesek premije dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, po presoji Vrhovnega sodišča ne more biti odločilno za to, da bi izpodbijani uredbi priznali naravo posamičnega akta.

Drugi odstavek 217. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki opredeljuje generalno odločbo določa, da se lahko, če gre za zadevo, ki se tiče večjega števila oseb, ki organu niso znane, izda za vse skupaj ena sama odločba, ta pa mora vsebovati take podatke, da se da iz njih lahko ugotoviti, na katere osebe se odločba nanaša (na primer: prebivalci ali posestniki na določenem območju ipd.). Z Generalno odločbo se konča postopek, ki je potekal preko javnega naznanila proti večjemu številu oseb, ki organu niso znane. (Tako Čebulj, J. v Kerševan, E. in Kovač, P. (ur.), Komentar zakona o splošnem upravnem postopku, 2. knjiga, Javno podjetje Uradni list RS, d. o. o. in Pravna fakulteta UL, 2020, stran 461).

U-I-86/04 z dne 22. 9. 2005, U-I-36/08 z dne 10. 4. 2008, U-I-97/10 z dne 13. 5. 2010, U-I-322/08 z dne 9. 7. 2009, U-I-150/10 z dne 10. 10. 2011.

Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (1992) - ZZVZZ  - člen 61, 62b

Zakon o kontroli cen (1999) - ZKC  - člen 8, 9. 9-1, 14

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 5, 5/4, 36, 36/1, 36/1-4

Uredba o določitvi najvišje cene premije zdravstvenega zavarovanja (2023) - člen 2, 3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.