VSRS Sklep I Up 209/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-08-27

ureditvena začasna odredba - izkazanost težko popravljive škode - javni razpis - zavrženje vloge - sodelovanje v postopku - učinkovito sodno varstvo - pomanjkljiva obrazložitev - ugoditev pritožbi - procesni akt

Namen začasne odredbe je zagotoviti učinkovitost sodnega varstva. Pogoj težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 postavlja zahtevo, da stranka izkaže, da brez izdane začasne odredbe v konkretni zadevi kljub njenemu uspehu, ne bo dosežen namen upravnega spora. Ta pogoj mora biti izpolnjen tudi za izdajo ureditvene začasne odredbe iz tretjega odstavka istega člena.

Za odločitev o predlogu v obbravnavani zadevi je ključno, ali bo sodno varstvo tudi brez izdane začasne odredbe učinkovito, torej, ali bi v primeru uspeha s tožbo pritožnik lahko sodeloval v obravnavanem razpisnem postopku.

Sodišče prve stopnje se do tožnikovih trditev o nemožnosti sodelovanja v koncesijskem postopku, ki so po presoji Vrhovnega sodišča dovolj argumentirana in niso očitno neutemeljena, vsebinsko ni opredelilo. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa tudi ni razvidno, zakaj zatrjevanega dejstva o zaključku javnega razpisa najkasneje do 1. 9. 2024, ko naj bi izbrani ponudnik pričel z opravljanjem dejavnosti, ni zaobjelo v svojo presojo.Manjkajo torej razlogi o pravni upoštevnosti tovrstne škode, od tega stališča pa je odvisna tudi presoja o reverzibilnosti zatrjevanih posledic z vidika zagotavljanja učinkovitosti sodnega varstva.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1321/2024-6 dne 2. 8. 2024 se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Tožnik je vložil tožbo zoper sklep toženke, št. 160-1/2023 O702 z dne 19. 6. 2024, s katerim je bila zavržena njegova ponudba za opravljanje javne službe v osnovni zdravstveni dejavnosti na področju programa otroškega in šolskega dispanzerja v mestni občini Krško, ki jo je oddal v zvezi z javnim razpisom št. 160-1/2023 O702 za podelitev te koncesije.

2. Tožnik je hkrati s tožbo vložil tudi predlog za izdajo začasne odredbe po drugem in tretjem odstavku 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), s katerim je sodišču predlagal, naj do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu odloži izvršitev izpodbijanega akta in toženki naloži, da se vzdrži ravnanj (izdaje odločbe o podelitvi koncesije in sklenitve koncesijske pogodbe), ki bi pomenila zaključek javnega razpisa.

3. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo, ker tožnik težko popravljive škode kot temeljnega pogoja za izdajo začasne odredbe iz 32. člena ZUS-1 s splošnim (nekonkretiziranim) zatrjevanjem, da mu bo zaradi izbire drugega ponudnika nastala premoženjska škoda, ni izkazal. Kot neutemeljene je zavrnilo tudi očitke o kršitvi tožnikovih pravic do pravnega sredstva, sodnega varstva in enakega varstva pravic ter posegu v načelo pravne države. S tem v zvezi je pojasnilo, da je bila tožniku zagotovljena možnost vložitve pritožbe kot rednega pravnega sredstva, ki jo je izkoristil in o kateri je bilo vsebinsko odločeno, z vložitvijo tožbe v upravnem sporu pa je realiziral tudi svojo pravico do sodnega varstva po tretjem odstavku 120. člena Ustave Republike Slovenije. Ravno tako ni prišlo do posega v načelo zaupanja v pravo oziroma načelo pravne države, ker tožnik doslej sporne koncesijske dejavnosti ni opravljal in torej ne gre za poseg v trajajoče (že prej obstoječe) pravno razmerje med tožnikom in toženko.

4. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izda predlagano začasno odredbo, podrejeno, naj izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču, da opravi nov postopek, skrajno podrejeno pa naj, izpodbijani sklep razveljavi "ter ob razveljavitvi sodbe sodišča prve stopnje tudi odpravi izpodbijani upravni akt in vrne zadevo v odločanje toženi stranki kot pristojnemu organu". Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka. V pritožbi kot bistveno izpostavlja, da se je sodišče prve stopnje pretirano osredotočalo na premoženjske vidike uveljavljane škode in prezrlo, da se ta izrazi že v tem, da ne bo mogel konkurirati na javnem razpisu in izpodbijati zakonitosti razpisa ter izbire izbranega ponudnika, torej v možnosti sodelovanja. Ker iz razpisne dokumentacije, ki jo je pripravila toženka, izhaja, da bo izbrani ponudnik pričel z opravljanjem dejavnosti s 1. 9. 2024 in bo torej postopek javnega razpisa v kratkem zaključen, bo pritožnikov morebitni uspeh s tožbo ostal brez pomena, ker ne bo mogel doseči vzpostavitve prejšnjega stanja.

5. Toženka v odgovoru na pritožbo pritrjuje razlogom sodišča prve stopnje. Meni, da pritožniku nikakršna škoda ne preti in da ta ni niti izkazana. Meni še, da začasne odredbe ni mogoče izdati, če se v upravnem sporu izpodbija le procesni sklep, za kar gre v obravnavanem primeru, saj je izpodbijani sklep o zavrženju pritožničine ponudbe. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrne.

7. Začasna odredba po 32. členu ZUS-1 predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje. Bistven pogoj za izdajo predlagane začasne odredbe je nastanek težko popravljive škode. Težko popravljiva škoda pa je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, (začasno) odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano ureditvijo stanja. Podana mora biti torej neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti.

8. Namen začasne odredbe je namreč zagotoviti učinkovitost sodnega varstva. Pogoj težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 torej postavlja zahtevo, da stranka izkaže, da brez izdane začasne odredbe v konkretni zadevi kljub njenemu uspehu, ne bo dosežen namen upravnega spora. Ta pogoj mora biti izpolnjen tudi za izdajo ureditvene začasne odredbe iz tretjega odstavka istega člena.

9. Glede na navedbe toženke v odgovoru na pritožbo Vrhovno sodišče pojasnjuje še, da v obravnavanem primeru začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 (t. i. odložitvene začasne odredbe) res ni mogoče izdati, saj je začasno mogoče zadržati le izvršitev akta, ki se izvršuje po Zakonu o splošnem upravnem postopku, sklep o zavrženju pa ni tak akt (to tudi odločba o zavrnitvi ne bi bila). Vendar to ne pomeni, da v takem primeru ni mogoče izdati ureditvene začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1, ki jo pritožnik tudi uveljavlja.

10. V obravnavani zadevi pritožnik v upravnem sporu izpodbija odločitev o zavrženju njegove ponudbe v konkretnem razpisnem postopku za opravljanje javne službe v osnovni zdravstveni dejavnosti. Pritožnikov morebiten uspeh v tem upravnem sporu bi pomenil zgolj njegovo pravico do vključitve v navedeni razpisni postopek. Sama udeležba v tem postopku pa še ne zagotavlja tudi pritožnikovega uspeha glede možnosti za dodelitev koncesije. Pomeni le, da bo pritožnik (če bo uspel v tem upravnem sporu) v koncesijskem postopku lahko konkuriral ostalim ponudnikom in pri tem uveljavljal varstvo svojih pravic oziroma pravnih koristi.

11. Postopek dodeljevanja koncesije je torej v zvezi s spornim pravnim razmerjem, saj pritožnik uveljavlja položaj ponudnika v njem. Namen, ki ga pritožnik zasleduje s tem upravnim sporom, je torej (le) njegova udeležba v postopku. To pomeni, da bi pritožnik moral izkazati, da mu brez izdaje začasne odredbe, morebitna kasnejša ugoditev njegovi zahtevi za udeležbo, ne bo omogočala učinkovitega pravnega varstva pravic v koncesijskem postopku.

12. Po navedenem torej za odločitev o izpolnjevanju pogojev za izdajo začasne odredbe v obravnavanem primeru navedbe o premoženjskih posledicah, če bo koncesija dodeljena drugemu ponudniku, niso pravno odločilne. Pritožnik s pritožbo presoji sodišča prve stopnje o neizkazanosti teh posledic niti ne ugovarja.

13. V obravnavani zadevi pa ni sporno, da je pritožnik težko popravljivo škodo zaradi izdanega toženkinega sklepa utemeljeval tudi z nemožnostjo kandidiranja za podelitev koncesije in sodelovanja na razpisu kot samostojno vrednoto, katere pravno varstvo naj bi bilo zagotovljeno v upravnem sporu. Pri tem ne gre za to, da je pritožnik imel na voljo pravna sredstva zoper odločitev o zavrženju njegove ponudbe, na kar se je oprlo sodišče prve stopnje. Za odločitev o predlogu je namreč ključno, ali bo to sodno varstvo tudi brez izdane začasne odredbe učinkovito, torej, ali bi v primeru uspeha s tožbo pritožnik lahko sodeloval v obravnavanem razpisnem postopku.

14. Pritožba utemeljeno izpostavlja, da se sodišče prve stopnje do teh tožnikovih trditev o nemožnosti sodelovanja v postopku, ki so po presoji Vrhovnega sodišča dovolj argumentirana in niso očitno neutemeljena, vsebinsko ni opredelilo. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa tudi ni razvidno, zakaj zatrjevanega dejstva o zaključku javnega razpisa najkasneje do 1. 9. 2024, ko naj bi izbrani ponudnik pričel z opravljanjem dejavnosti, ni zaobjelo v svojo presojo. Strnjeno povedano: manjkajo razlogi o pravni upoštevnosti tovrstne škode, od tega stališča pa je odvisna tudi presoja o reverzibilnosti zatrjevanih posledic z vidika zagotavljanja učinkovitosti sodnega varstva.

15. Razlogi izpodbijanega sklepa so torej v tem delu pomanjkljivi, zaradi česar ga ni mogoče preizkusiti in je zato obremenjen z bistveno kršitvijo določb postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), na katero pazi Vrhovno sodišče tudi po uradni dolžnosti (drugi odstavek 350. člena ZPP).

16. Ker je pritožba utemeljena že iz tega razloga, se Vrhovno sodišče do ostalih pritožbenih navedb ni vsebinsko opredeljevalo oziroma se tudi ni moglo opredeliti (prvi odstavek 360. člena ZPP). Ker je popolnoma izostala vsebinska presoja tako materialnopravnih kot dejanskih vprašanj, Vrhovno sodišče ni moglo slediti primarnemu predlogu in odločiti o predlogu za izdajo začasne odredbe.

17. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče zaradi ugotovljenih kršitev pravil postopka upravnega spora, ki so vplivale na odločitev, pritožbi ugodilo tako, da je izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek (prvi odstavek 82. člena v zvezi s 77. členom ZUS-1). V njem bo moralo sodišče prve stopnje presoditi pravno odločilne tožnikove navedbe, na katere je bilo opozorjeno v tej obrazložitvi.

18. Ker so stroški, ki so strankam nastali v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe, del stroškov upravnega spora, je Vrhovno sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa (tretji odstavek 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Tako npr. sklepi VSRS I Up 259/2016 z dne 29. 9. 2016, I Up 84/2018 z dne 23. 5. 2018, I Up 146/2019 z dne 28. 8. 2019, I Up 152/2023 z dne 5. 7. 2023.

Glej sklep VSRS I Up 84/2018 z dne 23. 5. 2018.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.