VSRS Sklep I Up 201/2024, enako tudi VSRS Sklep I Up 198/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-08-27

začasna odredba - lekarniška dejavnost - podružnica - zavrnitev izdaje dovoljenja - odložitvena začasna odredba - ureditvena začasna odredba - vezanost na sporno pravno razmerje - zavrnitev pritožbe

Izdaja začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1, v obravnavani zadevi že po naravi stvari ni mogoča, saj se z odločbo toženke pritožnici ne nalaga nobene obveznosti, ki bi jo bilo sploh mogoče zadržati.

Predlagana začasna ureditev stanja (po tretjem dostavku 32. člena ZUS-1) pa presega to, kar bi v primeru uspeha v upravnem sporu pritožnica lahko pridobila. Predlaga namreč, da naj ji sodišče izda začasno dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne na območju toženke. Ker pa bi lahko v primeru uspeha z izpodbojno tožbo, ki jo je vložila zoper izpodbijano odločbo toženke v tem upravnem sporu, na podlagi sodbe sodišča dosegla le ponovni postopek pred toženo stranko, ne pa tudi pridobitve takega dovoljenja, tudi taka začasna ureditev spornega razmerja v tem upravnem sporu ni mogoča.

Z začasno odredbo ni mogoče urediti spornega pravnega razmerja tako, da bi se presegalo tisto, kar bi stranka lahko pridobila v primeru uspeha s tožbo, ki jo je vložila v istem upravnem sporu. Drugačno stališče bi privedlo do nelogičnih pravnih posledic, saj bi lahko celo tožbeni uspeh privedel do poslabšanje pravnega položaja tožeče stranke, ki bi ji bil priznan z začasno odredbo preko ali mimo tožbenega zahtevka.

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II. Odločitev o stroških pritožbenega postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Tožnica je vložila tožbo, s katero je izpodbijala odločbo Občine Bled št. 160-0003/2024-3 z dne 22. 3. 2024, s katero je toženka zavrnila tožničin predlog za izdajo dovoljenja za odprtje podružnice lekarne na Bledu. Skupaj s tožbo je vložila tudi predlog za izdajo začasne odredbe, s katerim je sodišču prve stopnje predlagala, naj na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu oziroma naj ji na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 (ter 56. člena Pogodbe o delovanju Evropske Unije (v nadaljevanju PDEU)) izda začasno dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne na območju toženke. Pri tem je navedla, da je takšno začasno dovoljenje potrebni predpogoj, da lahko na območju toženke samostojno opravlja svoj poklic na podlagi sedmega odstavka 10. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1).

2. Sodišče prve stopnje je na podlagi 32. člena ZUS-1 tožničin predlog za izdajo začasne odredbe zavrnilo. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je navedlo, da v zvezi z izpodbijano odločbo ni mogoče izdati suspenzivne začasne odredbe, saj izpodbijana odločba kot negativna (tj. zavrnilna) odločba tožnici ne nalaga nobene obveznosti niti ji ne daje nobene pravice, ki bi lahko bila predmet prisilne izvršbe. Pojasnilo je, da tožnica v bistvenem pravzaprav želi ureditveno začasno odredbo, in presodilo, da glede osnovnega pogoja težko popravljive škode ni izpolnila niti trditvenega niti dokaznega bremena.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) zoper navedeni sklep vlaga pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep spremeni tako, da izda zahtevano začasno odredbo, oziroma podrejeno, naj izpodbijani sklep razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje v ponovno odločanje.

4. Toženka v odgovoru na pritožbo predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrne in potrdi izpodbijani sklep. Zahteva tudi povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

6. Po presoji Vrhovnega sodišča je odločitev sodišča prve stopnje pravilna, a delno iz drugih razlogov, kot so navedeni v izpodbijanem sklepu.

7. Začasna odredba po 32. členu ZUS-1 predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, na predlog tožnika, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno zadrži izvršitev izpodbijanega akta (drugi odstavek 32. člena ZUS-1) oziroma začasno uredi stanje glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (tretji odstavek 32. člena ZUS-1).

8. V ustaljeni sodni praksi je že sprejeto stališče,

da je treba pojem "izpodbijanega akta" iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 razumeti in razlagati tako, da je na tej podlagi mogoče zadržanje izvršitve upravnih aktov, ki se izpodbijajo s tožbo. Iz navedene zakonske ureditve torej izhaja, da je taka začasna odredba namenjena le zadržanju izvršitve upravnih aktov, s katerimi je bila konkretna upravna zadeva meritorno rešena in stranki naložena določena obveznost (storitev, dopustitev, opustitev, dejanje).

9. V obravnavani zadevi pritožnica s tožbo izpodbija odločbo, s katero je prvostopenjski upravni organ na podlagi ZLD-1 zavrnil njeno vlogo za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne. V zvezi z njo je pritožnica predlagala izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1, vendar ta v obravnavani zadevi že po naravi stvari ni mogoča, saj se z odločbo toženke pritožnici ne nalaga nobene obveznosti, ki bi jo bilo sploh mogoče zadržati ob ugoditvi njenemu predlogu. Zato v obravnavani zadevi tudi po presoji Vrhovnega sodišča zakonski pogoji za izdajo take začasne odredbe že iz tega razloga niso podani.

10. Z začasno odredbo na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 je mogoče začasno urediti stanje glede na sporno pravno razmerje.

Je torej sredstvo za preprečitev nastanka škodljivih posledic tistega razmerja, ki je predmet spora med tožečo in toženo stranko, ki ga obravnava sodišče na podlagi vložene tožbe in v mejah tega, kar je zahtevano s tožbo. Z začasno odredbo ni mogoče urediti spornega pravnega razmerja tako, da bi se presegalo tisto, kar bi stranka lahko pridobila v primeru uspeha s tožbo, ki jo je vložila v istem upravnem sporu. Drugačno stališče bi privedlo do nelogičnih pravnih posledic, saj bi lahko celo tožbeni uspeh privedel do poslabšanje pravnega položaja tožeče stranke, ki bi ji bil priznan z začasno odredbo preko ali mimo tožbenega zahtevka.

11. V obravnavani zadevi predlagana začasna ureditev stanja presega to, kar bi v primeru uspeha v upravnem sporu pritožnica lahko pridobila. Predlaga namreč, da naj ji sodišče izda začasno dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne na območju toženke. Ker pa bi lahko v primeru uspeha z izpodbojno tožbo, ki jo je vložila zoper izpodbijano odločbo toženke v tem upravnem sporu, na podlagi sodbe sodišča dosegla le ponovni postopek pred toženo stranko, ne pa tudi pridobitve takega dovoljenja, tudi taka začasna ureditev spornega razmerja v tem upravnem sporu ni mogoča.

12. Glede na to, da za izdajo predlagane začasne odredbe že iz navedenih razlogov niso izpolnjeni zakonski pogoji iz 32. člena ZUS-1, se Vrhovno sodišče do ostalih pritožbenih očitkov, ki se nanašajo na nasprotovanje presoji sodišča prve stopnje (glede neizkazanosti pogoja nevarnosti nastanka težko popravljive škode itd.) ni opredeljevalo.

13. Vrhovno sodišče ni sledilo niti pritožničinemu predlogu za postavitev vprašanj za predhodno odločanje Sodišču Evropske Unije. Glede na to, da odločitev v obravnavani zadevi temelji na zgoraj navedenih procesnih vidikih ZUS-1, vprašanja, ki jih izpostavlja pritožnica,

14. Glede na navedeno in ker niso podani niti razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS‑1).

15. Stroški, ki so strankam nastali v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe, so del stroškov upravnega spora. Kdo bo nosil stroške upravnega spora, pa bo lahko sodišče po načelu končnega uspeha (prvi odstavek 151. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1) odločilo šele, ko bo znan končni uspeh v tej zadevi. Zato je Vrhovno sodišče odločitev o stroških postopka v zvezi z izdajo začasne odredbe pridržalo za končno odločbo.

Prim. s sklepom I Up 95/2022 z dne 13. 6. 2022.

Pritožnica vprašanja gradi na stališču, da je sodišče prve stopnje zmotno presojalo izkazanost pogoja težko popravljive škode po 32. členu ZUS-1.

Vrhovno sodišče je izhajalo iz kriterijev po praksi SEU v zadevi C-561/19 Consorzio Italian Management, z dne 6. 10. 2021.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 32/3

Opr. št: VSRS Sklep I Up 198/2024, z dne 27.08.2024, ECLI:SI:VSRS:2024:I.UP.198.2024

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.