VSRS Sodba X Ips 27/2023
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-11-20

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

dopuščena revizija - lekarniška dejavnost - podružnica - območje koncesije - pristojnosti občine

Dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne lahko pridobi v določeni občini le tisti, ki ima v tej občini že odprto lekarno na podlagi podeljene koncesije (saj ima le ta pravico do izvajanja javne službe lekarniške dejavnosti v tej občini). Povedano drugače, koncesionar ima možnost pridobiti dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne samo na območju občine, kjer ima podeljeno koncesijo, ne pa tudi na območju druge občine (izven meja občine koncedenta).

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka ter tretje alineje drugega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo tožničino tožbo zoper odločbo Mestne uprave Mestne občine Maribor, št. 01400-70/2019-2 z dne 9. 12. 2019. S to odločbo je bila zavrnjena tožničina vloga za pridobitev dovoljenja za poslovanje dveh podružnic Lekarne A. v Mestni občini Maribor na lokacijah ... in .... Med drugim je bilo pojasnjeno, da je na območju Mestne občine Maribor aktivnih devetnajst lekarn, na posamezno lekarniško enoto je izračunano povprečno število prebivalcev 5.306, ker pomeni, upoštevaje 8. člen Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1), da je mreža organizirana v skladu z zakonskimi normativi, in poudarjeno, da ni izražene dodatne potrebe prebivalstva po dostopu do zdravil.

2. Upravno sodišče je presodilo, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Kot nesporno je ugotovilo, da na gravitacijskem območju Mestne občine Maribor že obstajajo lekarne, da območje Mestne občine Maribor ni demografsko ogroženo območje in da niso podani pogoji za ustanovitev podružnice lekarne. Zavrnilo je tudi tožbeni ugovor glede nezadostne obrazloženosti ter napačne uporabe materialnega prava glede uporabe predhodnega mnenja Lekarniške zbornice Slovenije in soglasja ministrstva. Poudarilo je, da sta ta potrebna le v primeru, ko se dovoljenje za poslovanje podružnice izda, torej pred izdajo pozitivne odločbe.

3. Glede tožbenih trditev v zvezi z omejevanjem konkurence ter navedbami, da je lekarniška dejavnost po praksi SEU gospodarska dejavnost, se je sklicevalo na svojo sodbo I U 1112/2019 ter na odločbo Ustavnega sodišča U-I-94/17, iz katere izhaja, da ni nedopustno, da je določena dejavnost po slovenskem pravu negospodarska javna služba, po pravu EU pa ni negospodarska storitev splošnega pomena. Pojem negospodarske javne službe je po slovenskem pravu širši od pojma negospodarskih storitev splošnega pomena po pravu EU. Sklicevalo se je tudi na sodbo SEU C-570/07 in C-571/07, iz katere izhaja, da se temeljne svoboščine, torej tudi pravica ustanavljanja, lahko omejijo iz razlogov javnega zdravja, pri čemer kot tak razlog SEU prepozna tudi zagotavljanje zanesljive in kakovostne preskrbe prebivalstva z zdravili. Opozorilo je še na namen javne koristi na področju lekarniške dejavnosti, temelječ na 51. členu Ustave, ki ureja pravico do zdravstvenega varstva. Gre za človekovo pravico, ki od države zahteva aktivno delovanje. Posledično je kot neutemeljene zavrnilo vse tožbene navedbe v zvezi z omejevanjem konkurence ter s tem zatrjevano kršitev Ustave in evropskega prava. V zaključku je še ugotovilo, da med strankama ni sporno, da ima tožnica koncesijo za opravljanje dejavnosti na območju Občine .... in da torej tudi že iz tega razloga ne izpolnjuje pogojev za pridobitev dovoljenja podružnice lekarne na območju Mestne občine Maribor.

4. Tožnica je zoper sodbo vložila predlog za dopustitev revizije, kateremu je Vrhovno sodišče delno ugodilo ter s sklepom X DoR 280/2022-6 z dne 1. 3. 2023 dopustilo revizijo glede vprašanja: "Ali je sodišče pravilno razlagalo in uporabilo določbi drugega odstavka 39. člena ZLD-1 in tretjega odstavka 10. člena ZLD-1 na način, da ima koncesionar materialno upravičenje podati vlogo za izdajo dovoljenja za podružnice lekarne samo na območju občine, kjer ima podeljeno koncesijo, ne pa tudi na območju druge občine (izven meja občine koncendenta)?"

5. Tožnica (v nadaljevanju revidentka) je v skladu s tem sklepom vložila revizijo zaradi bistvene kršitve določb postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v ponovno odločanje oziroma podrejeno, naj predloži izpostavljeno vprašanje razlage določbe drugega odstavka 39. člena in tretjega odstavka 10. člena ZLD-1 v presojo Sodišču EU.

6. Revidentka v reviziji nasprotuje stališču, da ne izpolnjuje pogojev za odprtje podružnice lekarne, ker je odprtje podružnice lekarne dopustno le koncesionarju na območju tiste občine, v kateri mu je bila podeljena koncesija (drugi odstavek 39. člena v zvezi s tretjim odstavkom 10. člena ZLD-1, 2. člen Zakona o lokalni samoupravi, v nadaljevanju ZLS). Meni, da je Upravno sodišče pri svoji razlagi nepravilno upoštevalo določbe ZLS in pri tem zaobšlo določbe ZLD-1, ki bi se morale primarno uporabiti kot lex specialis. ZLD-1 ne omejuje izdajanja dovoljenj za odprtje podružnice lekarne samo tistemu koncesionarju, kateremu je bila predhodno podeljena koncesija na območju iste občine. Občina bi na svojem teritorialnem območju lahko podeljevala dovoljenja za delovanje podružnic lekarn tudi tistim, ki imajo koncesijo za opravljanje lekarniške dejavnosti v drugi občini, in bi s tem izpolnjevala svojo pristojnost zagotavljanja javne zdravstvene mreže, vključno z lekarniško dejavnostjo, in v zvezi s tem obširno navaja razloge za drugačno razlago ZLD-1.

7. Revidentka meni, da razlaga Upravnega sodišča postavlja v različen položaj koncesionarje različno velikih občin, poleg tega je podana tudi neenaka obravnava različnih izvajalcev lekarniške dejavnosti, saj so koncesionarji v neenakem položaju z javnimi zavodi, ki naj bi prosto ustanavljali lekarne in njihove podružnice. Vse navedeno pa predstavlja posredno diskriminacijo, krši načelo sorazmernosti in objektivnosti ter je s tem v nasprotju pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave RS ter načelom enakosti iz 14. člena Ustave RS.

8. Revidentka še poudarja, da se lekarniška dejavnost po pravu Evropske unije in stališčih SEU kvalificira kot gospodarska dejavnost (in je s tem predmet urejanja Direktive 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb). To po njenem mnenju (ob sprejetju stališč izpodbijane sodbe) pomeni diskriminacijo koncesionarjev in nesorazmerno omejitev pri ustanavljanju podružnic lekarn ter s tem poseg v temeljno svoboščino iz PDEU. Zato je v nasprotju z 49. členom PDEU, za takšne omejitve pa ni nobenih utemeljenih razlogov. Poleg tega pa naj bi prišlo do izkrivljanja konkurence ter s tem kršitve 106. člena PDEU. V zvezi s tem Vrhovnemu sodišču predlaga tudi postavitev predhodnega vprašanja na SEU.

9. Toženka je na revizijo vložila odgovor, v katerem zavrača revidentkine navedbe in predlaga, naj Vrhovno sodišče revizijo zavrne kot neutemeljeno.

11. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Za presojo utemeljenosti revizije so zato relevantne dejanske ugotovitve upravnih organov in Upravnega sodišča, na katera je Vrhovno sodišče vezano (tretji odstavek 370. člena ZPP in 85. člen ZUS-1), ki so povezane s pravnim vprašanjem, glede katerega je bila revizija dopuščena.

12. V obravnavani zadevi je sporno ali je treba 10. člen ZLD-1 v povezavi z drugimi določbami tega zakona razlagati tako, da lahko koncesionar lekarniške dejavnosti pridobi dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne tudi v občini, v kateri nima koncesije. To naj bi bilo po revidentkinem mnenju omogočeno vsem, ki imajo koncesijo vsaj v eni (drugi) občini. Po tem stališču bi vsak imetnik koncesije za opravljanje lekarniške dejavnosti, ki mu je bila podeljena v eni občini, lahko pridobil dovoljenje za podružnico lekarne in s tem izvajal lekarniško dejavnost v katerikoli občini v Republiki Sloveniji.

13. Vrhovno sodišče uvodoma ugotavlja, da se je do takega vprašanja že opredelilo v zadevi X Ips 26/2022 s sodbo z dne 15. 3. 2023, ki je v bistvenem enaka kot obravnavana (tako razlogi izpodbijane sodbe kot revizijske navedbe). Vendar, ker je bilo vprašanje dopuščeno, nanj odgovarja.

14. Izvajanje lekarniške dejavnosti je javna zdravstvena služba (prvi odstavek 5. člena ZLD-1), kar pomeni, da gre za regulirano dejavnost, ki se izvaja v javnem interesu in le v pravnih oblikah, ki so za njeno izvajanje določene z zakonom in pod za to predpisanimi pogoji. Zato lahko fizične ali pravne osebe navedeno dejavnost na primarni ravni opravljajo le na podlagi koncesije, ki jo podeli občina (39. člen ZLD-1).

15. V skladu z zakonom je (vsaka) občina pristojna, da organizira (svojo) mrežo lekarn na primarni ravni (tretji odstavek 5. člena ZLD-1). Zato tudi podeljena koncesija pomeni sledenje navedenemu cilju in učinkuje le znotraj občine, ki je koncesijo podelila. Koncesija je po svoji pravni naravi tisti akt, ki pomeni podelitev pravice do izvajanja javne službe lekarniške dejavnosti pod pogoji, določenimi v tem zakonu (39. člen ZLD-1). Ta pravica se podeli na podlagi postopka javnega razpisa skladno s koncesijskim aktom občine (43. člen ZLD-1 in nasl.), torej v odprtem in konkurenčnem postopku. Izdaja dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne (10. člen ZLD-1) po zakonu take pravice do izvajanja javne službe lekarniške dejavnosti ne podeljuje, niti ni urejen konkurenčen postopek njegove izdaje. Da bi torej za opravljanje lekarniške dejavnosti v posamezni občini izdaja navedenega dovoljenja lahko nadomeščala podelitev koncesije, iz zakona (očitno) ne izhaja.

16. Posledično je tudi tretji odstavek 10. člena ZLD-1 treba razlagati tako, da dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne lahko pridobi v določeni občini le tisti, ki ima v tej občini že odprto lekarno na podlagi podeljene koncesije (saj ima le ta pravico do izvajanja javne službe lekarniške dejavnosti v tej občini).

17. Pravilno je stališče Upravnega sodišča, da navedena ureditev ne posega v pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave, saj so omejitve te pravice, ki so določene z zakonom in pomenijo sorazmerni poseg vanjo, po ustaljeni praksi Ustavnega sodišča dopustne. Svobodna gospodarska pobuda na področju lekarniške dejavnosti se, kot navedeno, uresničuje na podlagi pridobitve koncesije. V zvezi s tem revidentka ne pojasni, zakaj bi ne mogla (pod enakimi pogoji kot druge zainteresirane osebe) pridobiti koncesije za opravljanje lekarniške dejavnosti v drugi občini, temveč se zavzema za to, da ji navedene koncesije sploh ne bi bilo treba pridobiti in bi zadoščalo le dovoljenje za poslovanje podružnice. S tem pa ni videti, da bi bila v položaju, ko bi bilo v njeno ustavno pravico z navedeno ureditvijo ZLD-1 (nesorazmerno) poseženo.

18. Prav tako navedene določbe ZLD-1 niso v nasprotju s pravom Evropske unije, na katerega se sklicuje revidentka in predlaga postavitev vprašanja za predhodno odločanje. Tudi SEU je v svoji praksi, ki se nanaša prav na opravljanje lekarniške dejavnosti, že pojasnilo, da so geografske omejitve navedene dejavnosti dopustne, kolikor gre za nujne razloge, utemeljene v splošnem interesu, primerne za njegovo doseganje in sorazmerne.

Določitev pristojnosti občin za organiziranje mreže lekarn na primarni ravni pa je po svoji vsebini prav geografska omejitev, saj to pomeni, da se pravica za izvajanje lekarniške dejavnosti (s koncesijami) podeljuje zgolj za ozemlje posamezne občine in nadalje znotraj nje (s koncesijami za določeno območje znotraj občine oziroma z dovoljenji za podružnice lekarn).

19. Da bi bila navedena geografska omejitev, ki je določena z ZLD-1, v nasprotju s ciljem učinkovite oskrbe z zdravili v določeni občini, revidentka ne izkaže.

Tako iz ugotovljenega dejanskega stanja, ki je bilo podlaga za oblikovanje stališč Upravnega sodišča, ni razvidno, da bi bila oskrba z zdravili prebivalstva v občini zaradi zakonske omejitve izvajanja te dejavnosti zgolj na osebe, ki jim je bila podeljena koncesija v tej občini, nezadostna ali neustrezna.

20. Ob tem je treba dodati, da stališče izpodbijane sodbe ne temelji na vprašanju, ali bi morala biti lekarniška dejavnost bolj ali manj konkurenčna, kar je tudi sicer vprašanje primernosti zakonske ureditve. Zato so revidentkine navedbe v zvezi s tem za presojo nebistvene.

21. Prav tako za odločitev v tej zadevi ni bistvena pravna narava navedene dejavnosti (ali gre za gospodarsko dejavnost, ali gre za službo splošnega gospodarskega pomena v smislu 49. člena in 106. člena PDEU itd.), saj odločitev v zadevi temelji prav na zakonski omejitvi te specifične dejavnosti, ki je po pravu EU, kot navedeno, glede na sprejeta stališča SEU izrecno dopustna. Zato se Vrhovno sodišče do tega ni podrobneje opredeljevalo. Glede na to, da je navedeno vprašanje že rešeno v citirani praksi SEU, postavitev predlaganih dveh predhodnih vprašanj, kolikor bi sploh lahko bili relevantni za odločitev v zadevi, tudi sicer ni potrebna (acte éclairé).

22. Glede na navedeno je odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje pozitiven, saj je Upravno sodišče pravilno razlagalo in uporabilo določbi drugega odstavka 39. člena ZLD-1 in tretjega odstavka 10. člena ZLD-1 na način, da ima koncesionar možnost pridobiti dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne samo na območju občine, kjer ima podeljeno koncesijo, ne pa tudi na območju druge občine (izven meja občine koncedenta).

23. Vrhovno sodišče na koncu pripominja, da bi bila ravno ureditev, za katero se zavzema revidentka, v nasprotju z zahtevami prava EU. Pridobitev navedene (posebne in izključne) pravice za izvajanje lekarniške dejavnosti je namreč dopustna le na podlagi konkurenčnega postopka, kar je urejeno z ZLD-1 zgolj za koncesijo, ne pa tudi za izdajo dovoljenja za podružnico lekarne.

Če bi torej nekdo, ki te pravice ni pridobil s podelitvijo koncesije v določeni občini, lahko lekarniško dejavnost v tej občini izvajal že zgolj na podlagi odločitve o njegovi vlogi za izdajo dovoljenja v (običajnem) upravnem postopku, bi to lahko pomenilo nedopustno ravnanje z vidika prava EU.

24. Glede na to, da je med strankama nesporno, da v občini - toženki v tem sporu, revidentka nima koncesije za izvajanje lekarniške dejavnosti, v tem revizijskem postopku ne more biti uspešna, saj je izpodbijana sodba Upravnega sodišča pravilna in zakonita.

25. Glede na navedeno so nebistvene revidentkine uvodne navedbe glede zatrjevane neenakosti sodne prakse Upravnega sodišča. Tudi če bi do tega res prišlo, še ne pomeni, da ne more Upravno sodišče ob razvoju pravnih spoznanj in temelječ na praksi SEU sprejeti pravilne in zakonite odločitve, kot je to storilo v obravnavani zadevi. Prav tako je očitno neutemeljen očitek, da stranka v tem postopku materialnopravnega stališča iz izpodbijane sodbe ni mogla pričakovati in da gre s tem za sodbo presenečenja, saj je sodišče ostalo s svojo argumentacijo povsem v okviru določb ZLD-1 in ZLS, ki urejajo navedeno materijo in ki so bile tudi uporabljene v dotedanjem postopku ter navedene tako v revidentkinih vlogah kot tudi vlogah tožene stranke v upravnem sporu. Zatrjevani poseg v revidentkino pravico iz 22. člena v povezavi z 2. členom Ustave je zato očitno neutemeljen.

26. Glede na obrazloženo je izpodbijana sodba v okviru opravljene revizijske presoje pravilna in zakonita. Zato je Vrhovno sodišče revizijo na podlagi 92. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

27. Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na določbi prvega odstavka 165. člena in prvega odstavka 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

28. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Zadeva C-570/07 in C-571/07, Perez in Gomez, z dne 1. 6. 2010, 49. točka obrazložitve in nadaljnje.

Podrobnejša pravila o tem, ki so povezana z minimalno razdaljo med lekarnami in številom prebivalstva kot potencialnih uporabnikov, določa zakon (tretji odstavek 8. člena, prvi odstavek 10. člena ZLD-1 itd.).

To je tudi dopusten razlog za omejitev svobode ustanavljanja po pravu EU, glej 63. in 64. točko obrazložitve cit. sodbe.

Ob tem Vrhovno sodišče izhaja iz kriterije po praksi SEU v zadevi C-561/19 Consorzio Italian Management, z dne 6. 10. 2021.

Glej tudi sodbo VSRS X Ips 208/2013 z dne 17. 3. 2015 in v njej citirano prakso SEU. Tako glede ustanavljanja lekarn tudi SEU v zadevi C-367/12, Sokoll-Seebacher, z dne 13. 2 2014, 27. točka obrazložitve.

Pogodba o delovanju  Evropske unije (PDEU) - člen 49, 106

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 74

Zakona o lekarniški dejavnosti (2016) - ZLD-1  - člen 5, 5/3, 10, 10/3, 39, 39/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.