VSRS Sklep I Up 211/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-10-10

mednarodna in subsidiarna zaščita - ugoditev tožbi - ugotavljanje dejanskega stanja - sojenje na seji - glavna obravnava - procesne pravice - tožena stranka - pravica do pritožbe - ugoditev pritožbi

Pritožba države zoper sodbo upravnega sodišča, s katero je ugodeno prosilčevi tožbi, je dovoljena in tudi ne krši načela enakovrednosti. Upoštevanje načel enakovrednosti in učinkovitosti namreč ni v funkciji utrjevanja položaja posamezne stranke, ki je v postopku uspela, pač pa v zagotavljanju spoštovanja prava EU kot objektivne vrednote, ki se v primerih, ko je to prepuščeno avtonomiji držav članic, uresničuje tudi z določitvijo ustreznih postopkovnih določb v zadevah varstva pravic, ki za subjekte izhajajo iz prava EU.

Upoštevati je treba, da v postopku pred sodiščem stranka ni samo tožnik, ampak tudi država kot toženka. Zato ne gre samo za tožnikove procesne pravice, pač pa tudi za pravice nasprotne stranke v sporu, ki jih prav tako zagotavlja procesni zakon. S tega vidika ni bistveno, da se pritožnica s tem v zvezi ne more sklicevati na kršitev človekovih pravic, ki ji kot subjektu oblasti ne pripadajo. Zadošča, da procesna upravičenja zanjo izhajajo iz zakona, na katerega je sodišče vezano pri svojem odločanju (125. člen Ustave). V nobeni od določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) in ZUS-1 pa ni podlage za sklepanje, da se toženka ne more sklicevati na določbe o opravi glavne obravnave in zatrjevati njihovih kršitev.

Sodišče brez glavne obravnave ne more ponovno (drugače) vrednotiti v upravnem postopku ugotovljenih dejstev in napraviti novega (drugačnega) sklepa o dejanskem stanju.

Pritožbi se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1251/2024-7 z dne 19. 7. 2024 se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi 2., 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo tožbi in odpravilo odločbo, s katero je toženka kot očitno neutemeljeno zavrnila tožnikovo prošnjo za priznanje mednarodne zaščite, ter vrnilo zadevo toženki v ponovni postopek.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe je pritrdilo odločitvi toženke o neizpolnjevanju pogojev za priznanje statusa begunca. V zvezi z ugotavljanjem (ne)izpolnjevanja pogojev za status subsidiarne zaščite pa ji je očitalo pomanjkljivo obrazložitev, predvsem glede možnosti, da je bil tožniku odtegnjen dostop do stanovanja z določenim namenom državnih služb ter glede tožnikovega zdravstvenega stanja, to tudi v povezavi z načelom nevračanja. Po presoji Upravnega sodišča toženka namreč ni naredila ocene tveganja z vidika načela nevračanja oziroma prepovedi nečloveškega ravnanja, čeprav je tožnik omenil tudi zdravstvene razloge in bi morala razčistiti, za kakšne zdravstvene težave gre, še posebej, ker tožnik ne ob podaji prošnje, ne na osebnem razgovoru ni imel pomoči pooblaščenca.

3. Toženka (v nadaljevanju tudi pritožnica) je zoper navedeno sodbo vložila pritožbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in zmotne presoje pravilnosti postopka izdaje upravnega akta. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbo zavrne, podrejeno pa, naj sodbo razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje v novo sojenje. Ob obširnem prepisovanju celotnih sklopov obrazložitve med drugim poudarja, da je sodišče vezano na tožbeni predlog, ne pa na tožbene razloge. Tožnik je namreč izpodbijal odločitev samo v delu, da prihaja iz varne izvorne države, ne pa tudi glede očitne neutemeljenosti prošnje. Svojega zdravstvenega stanja v tožbi ni navajal ne kot razlog za vložitev prošnje za mednarodno zaščito ne kot razlog, zaradi katerega se tja ne želi oziroma ne more vrniti. Glede načela nevračanja poudarja, da je v skladu s slovensko zakonodajo ta presoja v pristojnosti Policije pred odstranitvijo tujca, tudi zavrnjenega prosilca za mednarodno zaščito. Zakon o tujcih namreč določa, da Policija po uradni dolžnosti uvede postopek dovolitve zadrževanja po tem, ko so izpolnjeni pogoji za tujčevo odstranitev, če se izkaže, da bi zaradi njegovega življenjsko ogrožujočega zdravstvenega stanja v fazi odstranitve lahko prišlo do izpostavljenosti hudemu in nepopravljivemu poslabšanju zdravstvenega stanja. Poudarja še, da je sodišče brez glavne obravnave dopolnjevalo ugotovljeno dejansko stanje s tem, ko je navedlo, da je tožnik v prošnji za mednarodno zaščito kot razloge za vložitev prošnje navajal socialne in zdravstvene probleme, pri čemer je samo ugotovilo, da je prišlo do napačnega prevoda navedb v pisni prošnji. S tem je prevzelo tožnikovo trditveno breme, za konkretne navedbe o njegovem zdravstvenem stanju namreč ni nobene podlage v upravnem spisu niti v tožbi, niti ni v tožbi navedeno, zakaj zdravstvene dokumentacije ni predložil. Sodišče je to brez kritike sprejelo in na tem gradilo utemeljitev.

4. Tožnik v odgovoru na pritožbo pritrjuje odločitvi upravnega sodišča, poudarja, da pritožba zoper sodbo ni dovoljena in bi jo bilo treba že iz tega razloga zavrniti kot neutemeljeno ter da je pritožnica tista, ki manipulira z dejstvi, predvsem pa ni upoštevala načela nevračanja. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne kot neutemeljeno.

6. Vrhovno sodišče uvodoma ugotavlja, da Upravno sodišče za utemeljitev stališča, da pritožnica nima pravice do pritožbe zoper obravnavano sodbo, navaja v bistvenem enake razloge kot že v več prejšnjih zadevah (na primer I U 443/2023, I U 688/2023, I U 1195/2023 in I U 1739/2022). Do teh se je Vrhovno sodišče že opredelilo v svojih sodbah I Up 175/2023 z dne 5. 7. 2023, I Up 195/2023 z dne 6. 9. 2023, I Up 241/2023 z dne 8. 11. 2023 in I Up 73/2024 z dne 13. 5. 2024 ter jih zavrnilo kot napačne. V bistvenem je poudarilo, da je dvostopenjsko sodno varstvo po četrtem odstavku ZMZ-1 ugodnejše tako od enostopenjskega pravnega varstva, predvidenega v pravu EU, kot tudi od splošne slovenske ureditve iz prvega odstavka 73. člena ZUS-1. Zato je sklicevanje na Listino EU in na sodno prakso SEU sistemsko zgrešeno, kajti njun namen zanesljivo ni, da se zniža raven varstva človekovih pravic v državah članicah EU na tisto, kar je zahtevano v pravnem redu EU kot absolutni minimum pravnega varstva, ki velja za vse države članice. Pritožba države zoper sodbo upravnega sodišča, s katero je ugodeno prosilčevi tožbi, je dovoljena in tudi ne krši načela enakovrednosti. Upoštevanje načel enakovrednosti in učinkovitosti namreč ni v funkciji utrjevanja položaja posamezne stranke, ki je v postopku uspela, pač pa v zagotavljanju spoštovanja prava EU kot objektivne vrednote, ki se v primerih, ko je to prepuščeno avtonomiji držav članic, uresničuje tudi z določitvijo ustreznih postopkovnih določb v zadevah varstva pravic, ki za subjekte izhajajo iz prava EU.

7. Poleg tega Vrhovno sodišče ugotavlja, da je Upravno sodišče za utemeljitev svojega stališča, zakaj v obravnavani zadevi ni opravilo glavne obravnave, navedlo bistveno enake razloge, kot že v sodbi I U 1411/2023-8 z dne 16. 5. 2024. Tudi do teh razlogov se je Vrhovno sodišče že opredelilo v sklepu I Up 169/2024 z dne 4. 9. 2024. Med drugim je poudarilo, da je določbe Direktive 2013/32

treba razumeti kot minimalne procesne standarde in ne kot oviro za določitev višjih standardov v okviru nacionalne procesne avtonomije. Sodišče je pri odločitvi o opustitvi glavne obravnave najprej dolžno uporabiti nacionalno pravo, šele če to ne bi doseglo standardov Direktive 2013/32 pa bi imelo sodišče podlago za morebitno presojo njenega neposrednega učinka

. To je seveda pomembno za tožnika v upravnem sporu (prosilca za azil), ki zahteva sodno varstvo zoper zanj neugodno odločitev države oziroma njenega organa. Upoštevati pa je treba, da v postopku pred sodiščem stranka ni samo tožnik, ampak tudi država kot toženka. Zato ne gre samo za tožnikove procesne pravice, pač pa tudi za pravice nasprotne stranke v sporu, ki jih prav tako zagotavlja procesni zakon. S tega vidika ni bistveno, da se pritožnica s tem v zvezi ne more sklicevati na kršitev človekovih pravic, ki ji kot subjektu oblasti ne pripadajo. Zadošča, da procesna upravičenja zanjo izhajajo iz zakona, na katerega je sodišče vezano pri svojem odločanju (125. člen Ustave). V nobeni od določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) in ZUS-1 pa ni podlage za sklepanje, da se toženka ne more sklicevati na določbe o opravi glavne obravnave in zatrjevati njihovih kršitev.

8. Dolžnost sodišča na prvi stopnji, da odloči po opravljeni glavni obravnavi, izhaja iz prvega odstavka 51. člena ZUS-1. V prvem odstavku 59. člena ZUS-1 je dopuščena izjema, in sicer lahko sodišče odloči brez glavne obravnave (sojenje na seji), če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno. Sodna praksa Vrhovnega sodišča glede pravice do glavne obravnave v povezavi s presojo tožbenega razloga nepravilno ali nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja je jasna in ustaljena - na seji se lahko nadzor upravnega sodišča nad pravilnostjo dokazne ocene upravnega organa omeji izključno na preizkus procesnih kršitev v zvezi z obrazložitvijo odločbe upravnega organa (njen obstoj, razumljivost, konsistentnost, logičnost, nearbitrarnost ipd.). Glavna obravnava je namenjena predvsem izvajanju dokazov. Če se torej sodišču pojavi dvom v pravilnost dejanskega stanja, ki bi lahko vodil do drugačne ugotovitve, mora izvesti glavno obravnavo in na njej izvesti dokaze. Vsebinska presoja pravilnosti obrazložitve glede ugotovljenega dejanskega stanja in vpogled v (listinske) dokaze torej terja izvedbo glavne obravnave. Sodišče brez glavne obravnave ne more ponovno (drugače) vrednotiti v upravnem postopku ugotovljenih dejstev in napraviti novega (drugačnega) sklepa o dejanskem stanju, kar izhaja tudi iz 60. člena ZUS-1, po katerem sodišče, kadar sodi na seji, odloči le na podlagi dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno v postopku izdaje upravnega akta,

to torej pomembno omeji obseg presoje odločanja v upravnem sporu.

9. V zvezi s tem pritožnica utemeljeno navaja, da je Upravno sodišče brez glavne obravnave dopolnjevalo dejansko stanje. Upravno sodišče se je namreč v obrazložitvi izpodbijane sodbe na več mestih sklicevalo na vsebino listin v upravnem spisu in na tej podlagi ugotavljalo dejstva, na katera je oprlo svojo odločitev. To sklicevanje je celo izredno podrobno, saj je med drugim ugotovilo, da je tožnik že na obrazcu prošnje z dne 22. 4. 2024, ki ga je izpolnjeval v arabščini in francoščini, pod rubriko št. V/2 kot razlog za prošnjo za mednarodno zaščito navedel "sociale + problem medicale" (pri prevodu pa je prišlo do napake, saj je v prevodu navedeno "socialni + družinski problemi", namesto "socialni + zdravstveni problemi") ter pod rubriko št. V/4 na vprašanje, ali ima kakšne posebne potrebe in zdravstvene težave, odgovoril "Yes". S tem je Upravno sodišče skozi očitek nepopolne oziroma pomanjkljive obrazložitve pritožnici dejansko očitalo napačno ugotovljeno dejansko stanje.

10. Upravno sodišče je tako prišlo do ugotovitve, da je dovolj jasno, da je tožnik že v prošnji navedel, da ima zdravstvene težave - morda celo v povezavi z razlogi, zaradi katerih zaproša za azil -, brez glavne obravnave, na podlagi vpogleda v prej navedene listine v upravnem spisu. Enako velja za ugotovitev, da je na začetku osebnega razgovora 3. 6. 2024 tožnik pojasnil, da na prejšnji razgovor ni prišel, ker je bil bolan, peljali so ga v bolnico, ima težave z živci in potrebuje operacijo. S tem je Upravno sodišče brez glavne obravnave izvajalo dokaze (vpogled v zgoraj navedene listine), pritožnici pa ni bila dana možnost sodelovanja pri izvedbi teh dokazov. Ob tem Vrhovno sodišče še dodaja, da je tožnik v tožbi navedel tudi, da bo v zvezi z navedbami, da ima "težave z živci in potrebuje operacijo, da gre za znižano razpoloženjsko lego, povečano anksioznost, da se pojavljajo napadi panike in da gre očitno za posttravmatsko stresno motnjo", na glavni obravnavi predložil dokaze in svoje trditve podkrepil z zaslišanjem.

11. Upravno sodišče se je pri odločanju brez glavne obravnave oprlo tudi na določbo prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, na podlagi katere lahko sodišče ne glede na določbo prejšnjega odstavka odloči brez glavne obravnave tudi, kadar je dejansko stanje med tožnikom in tožencem sporno, če je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

12. Vrhovno sodišče je že poudarilo da gre v tem primeru lahko le za tožbo, ki je očitno utemeljena že na podlagi v njej vsebovanih navedb, ki jih v konkretnem primeru potrjujeta tudi vsebina izpodbijanega akta in upravnega spisa. Taka (očitno utemeljena) pa je tožba samo, če za navedeno presojo ni treba izvajati dokazov in s tem v zvezi strankam zagotoviti možnosti, da se izjavijo - da se opredelijo do uspeha dokazovanja, predlagajo nasprotne dokaze in sodelujejo pri njihovi izvedbi. Iz besedila te določbe izhaja tudi, da v to presojo ni vključen odgovor na tožbo tožene stranke. Za take (izjemne) primere očitno utemeljene tožbe gre torej le, če tožnik v tožbi poleg zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja uveljavlja tudi kršitve materialnega prava (ki očitno izhajajo iz izpodbijanega akta) oziroma v sodnem postopku neodpravljive kršitve pravil upravnega postopka (ki prav tako očitno izhajajo iz izpodbijanega akta oziroma upravnih spisov), torej ko je spor o ugotovljenem dejanskem stanju le posledica navedenih pravnih kršitev.

13. Ker je sodišče prve stopnje v tej zadevi opustilo izvedbo glavne obravnave v nasprotju z določbami ZUS-1, je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu po četrtem odstavku 75. člena ZUS-1. Vrhovno sodišče je zato pritožbi ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu sodišču, da opravi nov postopek (77. člen ZUS-1), v katerem mora za razjasnitev spornega dejanskega stanja izvesti glavno obravnavo, na podlagi izvedenih dokazov pa svojo morebitno drugačno dokazno oceno tudi obrazložiti.

Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev).

Glej odločitve VS RS I Up 210/2022 z dne 19. 9. 2022, I Up 158/2023 z dne 14. 6. 2023, I Up 301/2023 z dne 23. 10. 2023 in I Up 38/2024 z dne 20. 2. 2024.

Glej tudi sklep VS RS X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020.

Glej npr. odločitve VS RS I Up 312/2016 z dne 1. 2. 2017 in X Ips 59/2020 z dne 18. 11. 2020.

Tudi v pravni teoriji je zaslediti stališče, da je malo možnosti za uporabo te določbe ZUS-1, če je treba upravni akt odpraviti zaradi zmotno ugotovljenega dejanskega stanja, saj bo sodišče v tem primeru na novo ocenjevalo dokaze, ugotavljalo njihovo morebitno protispisnost ali naredilo drugačen sklep iz dejstev, ugotovljenih v upravnem postopku. Glej R. Pirnat, Primerjava ustne obravnave v upravnem postopku in glavne obravnave v upravnem sporu v: Glavna obravnava pred upravnim sodnikom, dr. Bruna Žuber, Pravna fakulteta v Ljubljani, 2020, 51. stran.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 125

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 51, 51/1, 59, 59/2, 59/2-1, 73, 73/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.