VSRS Sklep V Ips 1/2023
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-12-10

dr. Damjan Orož (preds.), Franc Seljak (poroč.), Magda Teppey

glavna obravnava v upravnem sporu - odločanje brez glavne obravnave - neskladje z ustavo - odločba ustavnega sodišča o razveljavitvi zakonske določbe

Upoštevaje odločitev Ustavnega sodišča, ki je ugotovilo neustavnost določbe 448. člena Zakona o zavarovalništvu (ZZavar-1) in jo razveljavilo, lahko Vrhovno sodišče na dopuščeno revizijsko vprašanje odgovori, da je bilo postopanje Upravnega sodišča, ki je v obravnavanem upravnem sporu zgolj na podlagi 448. člen ZZavar-1 izdalo sodbo brez glavne obravnave, v neskladju z 22. členom Ustave.

II. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 940/2021 z dne 3. 3. 2022 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

III. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Z izpodbijano sodbo je Upravno sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožnic zoper odločbo št. ... z dne 26. 4. 2021, s katero je Agencija za zavarovalni nadzor (v nadaljevanju toženka) zavrnila zahtevo tožnic za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža v A. d. d., na podlagi katerega bi tožnici kot skupni kvalificirani imetnik postali nadrejena družba A. d. d.

2. Upravno sodišče je odločilo brez glavne obravnave in se pri tem sklicevalo na 448. člen Zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju ZZavar-1),

ki se je glasil: "Sodišče odloča brez glavne obravnave."

3. Na predlog tožnic je Vrhovno sodišče s sklepom V DoR 2/2022 z dne 14. 9. 2022 dopustilo revizijo glede vprašanja,

ali je v skladu z 22. členom Ustave in 6. členom EKČP2 postopanje sodišča, ki v upravnem sporu zoper odločbo Agencije za zavarovalni nadzor na podlagi določbe 448. člena ZZavar-1 izda sodbo brez izvedbe glavne obravnave.

4. Tožnici sta vložili revizijo, v kateri sta uveljavljali "kršitev ustavnih in konvencijskih jamstev poštenega sojenja" glede dopuščenega revizijskega vprašanja. Vrhovnemu sodišču sta predlagali, da reviziji ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v novo sojenje. Priglasili sta tudi stroške revizijskega postopka.

5. Toženka je v odgovoru na revizijo predlagala njeno zavrnitev. Priglasila je stroške tega odgovora.

6. Vrhovno sodišče bi moralo pri odločanju o dopuščenem revizijskem vprašanju uporabiti določbo 448. člena ZZavar-1, ki je izključila glavno obravnavo v določenih postopkih upravnega spora po ZZavar-1. Pri tem je menilo, da je ta določba v neskladju z 22. členom Ustave, ki vključuje pravico do zagotovitve glavne obravnave v upravnem sporu kot samostojne človekove pravice.

7. Glede na to je s sklepom V Ips 1/2023 z dne 15. 2. 2023 prekinilo postopek in na podlagi 156. člena Ustave oziroma prvega in drugega odstavka 23. člena Zakona o ustavnem sodišču vložilo zahtevo za oceno ustavnosti 448. člena ZZavar-1. V njej je poudarilo, da je določba 448. člena ZZavar-1 v neskladju z 22. členom Ustave, ker v razmerju do splošnega ZUS-1 kot specialnejša določba izključuje glavno obravnavo v upravnem sporu. Menilo je, da ta določba ne zasleduje ustavno dopustnega cilja in da popolna izključitev glavne obravnane ni niti nujna niti sorazmerna v ožjem smislu. Navedlo je še, da je odločanje sodišča zgolj na seji nepredvidljivo za stranke, ker ne morejo predvideti, do kdaj lahko še pravočasno vlagajo vloge v sodnem postopku.

8. Ustavno sodišče je o zahtevi Vrhovnega sodišča odločilo z odločbo št. U-I-55/23-9, U-I-75/23-9 z dne 12. 9. 2024. Ker je s to odločitvijo prenehal zakoniti razlog za prekinitev postopka, se revizijski postopek pred Vrhovnim sodiščem nadaljuje.

Presoja utemeljenosti revizije po odločitvi Ustavnega sodišča

10. Ustavno sodišče je s citirano odločbo odločilo, da se člen 448 ZZavar-1 razveljavi. Z uporabo strogega testa sorazmernosti je presodilo, da je bila določba 448. člena ZZavar-1, ki je v celoti izključila glavno obravnavo pred sodnikom v upravnem sporu v vseh primerih in brez izjem, v neskladju z 22. členom Ustave. Taka ureditev je po presoji Ustavnega sodišča sicer zasledovala ustavno dopustne cilje (hitrejši in učinkovitejši sodni postopek) in je bila primerna ter nujna za dosego navedenih ciljev, vendar pa ni bila sorazmerna v ožjem smislu. Ustavno sodišče je še pojasnilo, da razveljavitev 448. člena ZZavar-1 pomeni, da se v postopku sodnega varstva (upravnem sporu), v katerem se uporabljajo določbe pododdelka 10.2.1 ZZavar-1, v skladu z drugim odstavkom 441. člena istega zakona v zvezi z ureditvijo glavne obravnave uporabljajo določbe ZUS-1 (19. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča U-I-55/23-9, U-I-75/23-9).

11. Upoštevaje povzeto odločitev Ustavnega sodišča, ki je ugotovilo neustavnost določbe 448. člena ZZavar-1 in jo razveljavilo, lahko Vrhovno sodišče na dopuščeno revizijsko vprašanje odgovori, da je bilo postopanje Upravnega sodišča, ki je v obravnavanem upravnem sporu zgolj na podlagi 448. člena ZZavar-1 izdalo sodbo brez glavne obravnave, v neskladju z 22. členom Ustave.

12. Upravno sodišče je odločitev o neizvedbi glavne obravnave oprlo le na določbo 448. člena ZZavar-1, za katero je Ustavno sodišče ugotovilo, da je neustavna. Morebitnih drugih razlogov za neizvedbo glavne obravnave v izpodbijani sodbi ni navedlo. S tem je zagrešilo absolutno bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu (četrti odstavek 75. člena ZUS-1), ki hkrati pomeni kršitev revidentove pravice do glavne obravnave iz 22. člena Ustave. Vrhovno sodišče je zato reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena ZUS-1).

13. V novem sojenju bo moralo Upravno sodišče ponovno odločiti o zadevi. Pri tem bo moralo v smislu odprave kršitve 22. člena Ustave v izpodbijani sodbi o (ne)izvedbi glavne obravnave skladno z drugim odstavkom 441. člena ZZavar-1, upoštevaje citirano odločitev Ustavnega sodišča, odločiti na podlagi določb ZUS-1, ki urejajo glavno obravnavo.

14. Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

15. Vrhovno sodišče je skladno s prehodno določbo prvega odstavka 25. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1C) odločilo v senatu treh sodnikov na podlagi do sedaj veljavne določbe prvega odstavka 14. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 107/09 - odl. US, 62/10, 98/11 - odl. US, 109/12, 10/17 - ZPP-E).

16. Vrhovno sodišče je odločitev sprejelo soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Uradni list RS, št. 93/15, 9/19 in 102/20.

Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP).

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22

Zakon o zavarovalništvu (2015) - ZZavar-1  - člen 448

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.