VSRS Sklep I Up 208/2023
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-05-29

mag. Tatjana Steinman (preds.), Peter Golob (poroč.), Andrej Kmecl

ena tožba zoper več upravnih aktov - razdružitev tožbe - zavrženje tožbe - sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka - pravni interes - izboljšanje pravnega položaja - izpolnitev naložene obveznosti - zavrnitev pritožbe

Iz izpodbijanega sklepa sicer ni razvidno, da je sodišče prve stopnje pritožnikovi tožbi razdružilo, vendar to ne pomeni, da o tožbi zoper I. točko izreka odločbe MOL ni treba odločiti. Sodišče prve stopnje mora tudi o tej tožbi odločiti, saj je tožnik s tožbo uveljavljal sodno varstvo zoper dva vsebinsko različna upravna akta.

Sklep o ustavitvi postopka ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb ter ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Ob izdaji navedenega sklepa ostane pravna situacija nespremenjena, saj inšpektor ne poseže v pravni položaj zavezanca in drugih oseb in v izreku tega sklepa ničesar ne ugotavlja, niti ne nalaga in tudi ne zavrača kakšnega zahtevka.

Pravni interes je neločljivo povezan z vsebino odločitve upravnega organa, o kateri je bilo odločeno v izreku spornega akta, in njenem vplivu na strankin pravni položaj.

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, vloženo zoper sklep Inšpektorata RS za okolje in prostor, območne enote Ljubljana, št. 06182-1515/2017-15 z dne 19. 2. 2020. Prvostopenjski upravni organ je z navedenim sklepom ustavil inšpekcijski postopek zoper tožnika, ki ga je vodil zaradi premalo prevzete mešane odpadne embalaže za leto 2016 (1. točka izreka) in odločil, da je o stroških postopka odločilo Upravno sodišče v sodbi in sklepu I U 242/2018-9 (2. točka izreka). Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju MOP) je z odločbo št. 0613-20/2020-2550-5 z dne 27. 5. 2021 tožnikovo pritožbo zoper sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka zavrnilo (II. točka izreka), ugodilo njegovi pritožbi zoper sklep o izvršilnih stroških, sklep v tem delu odpravilo in odločilo, da se tožnikova zahteva za povrnitev izvršilnih stroškov zavrne (I. točka izreka). Zavrnilo je tudi tožnikov zahtevek za povrnitev pritožbenih stroškov (III. točka izreka).

2. V obrazložitvi sklepa o zavrženju tožbe je sodišče prve stopnje pomanjkanje tožnikovega pravnega interesa za izpodbijanje sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka utemeljilo s stališči Vrhovnega sodišča v zadevah X Ips 30/2017, I Up 107/2020, I Up 27/2021 in I Up 119/2021 o učinkih ustavitve inšpekcijskega postopka. Kot neupoštevne je zavrnilo tožbene navedbe, da bi morala biti v obravnavanem sklepu o ustavitvi postopka ugotovljena kršitev predpisa.

3. Tožnik je zoper navedeni sklep vložil pritožbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka upravnega spora in zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Navaja, da s tožbo ni izpodbijal le sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka, ampak tudi I. in III. točko izreka odločbe MOP. Meni, da je sodišče prve stopnje z izpodbijanim sklepom odločilo o celotni tožbi in zavrglo tudi tožbo zoper I. točko izreka odločbe MOP. V nadaljevanju nato ločeno, glede na izpodbijani akt, obrazloži pritožbene ugovore. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in zadevo vrne prvostopenjskemu sodišču v ponovno odločanje z napotkom, da je tožba dopustna in jo je treba vsebinsko obravnavati.

6. Vrhovno sodišče uvodoma pojasnjuje, da je sodišče prve stopnje z izpodbijanim sklepom odločilo (le) o pritožnikovi tožbi zoper sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka, ne pa tudi o njegovi tožbi zoper I. točko izreka odločbe MOP. Navedeno izhaja tako iz obrazložitve izpodbijanega sklepa

kot tudi iz njegovega uvoda. V uvodu sklepa je sodišče prve stopnje sicer zapisalo, da je predmet njegove presoje "tožba zoper sklep Inšpektorata RS za okolje in prostor, območne enote Ljubljana, št. 06182-1900/2019-24 z dne 27. 11. 2019, v zvezi z odločbo MOP, št. 0613-20/2020-2550-5 z dne 27. 5. 2021", vendar zapis "v zvezi" ne pomeni, da je sodišče vsebinsko presojalo tudi tožbo zoper I. točko izreka odločbe MOP, s katero je bilo po vsebini odločeno o pritožnikovem zahtevku za povrnitev izvršilnih stroškov, saj je ta del odločbe (lahko) predmet samostojne tožbe.

7. Iz izpodbijanega sklepa sicer ni razvidno, da je sodišče prve stopnje pritožnikovi tožbi razdružilo, vendar to ne pomeni, da o tožbi zoper I. točko izreka odločbe MOL ni treba odločiti. Sodišče prve stopnje mora tudi o tej tožbi odločiti, saj je tožnik s tožbo uveljavljal sodno varstvo zoper dva vsebinsko različna upravna akta.

8. Ker torej sodišče prve stopnje z izpodbijanim sklepom ni odločilo o tožnikovi tožbi zoper I. točko izreka odločbe MOP, s katero je bilo odločeno o stroških izvršilnega postopka, neobstoječe odločitve pa ni mogoče izpodbijati, se Vrhovno sodišče do pritožbenih navedb, ki se nanašajo na I. točko izreka odločbe MOP, ne opredeljuje.

9. V obravnavani zadevi je sporno, ali pritožnik izkazuje pravni interes za sodno varstvo zoper sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka.

10. V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča je pravni interes za upravni spor podan, če bi morebitni uspeh s tožbo pomenil za tožnika določeno pravno korist na način, da lahko privede do izboljšanja njegovega pravnega položaja, to je položaja, o katerem je bilo odločeno z izpodbijanim upravnim aktom. Ker se obravnavani primer nanaša na pritožnikov položaj inšpekcijskega zavezanca v postopku, v katerem je mogoče naložiti ukrepe za odpravo ugotovljenih kršitev, se z upoštevanjem navedenega presoja tudi njegov pravni interes. S tem v zvezi je Vrhovno sodišče tudi že pojasnilo, da sklep o ustavitvi postopka ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb ter ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Ob izdaji navedenega sklepa ostane pravna situacija nespremenjena, saj inšpektor ne poseže v pravni položaj zavezanca in drugih oseb in v izreku tega sklepa ničesar ne ugotavlja, niti ne nalaga in tudi ne zavrača kakšnega zahtevka.

11. Upoštevaje navedeno je pravilna presoja sodišča prve stopnje o neizkazanem pravnem interesu za ta upravni spor. Ker je pritožnik v tožbi predlagal odpravo izpodbijanega sklepa (med drugim zato, ker v izreku ni bilo ugotovljeno, da je kršil predpise, je pa to organ navajal v obrazložitvi), bi uspeh s tožbo pritožnika dejansko ponovno vzpostavil za inšpekcijskega zavezanca in s tem naslovnika morebitnih obveznosti. Tudi ta postopek pa bi se lahko končal le z ustavitvijo ali z izrekom inšpekcijskega ukrepa.

12. Bistvo obravnavane pritožbe so navedbe, s katerimi pritožnik skuša doseči drugačno pravno obravnavo svojega primera in razumevanja pravnega interesa, uveljavljenega v dosedanji upravnosodni praksi. Tako šteje za pomembno, da je bil sporni sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka izdan v ponovljenem postopku, to je po tem, ko je Upravno sodišče s sodbo in sklepom I U 242/2018-9 z dne 4. 12. 208 odpravilo inšpekcijsko odločbo z dne 14. 7. 2017, in po tem, ko je že izpolnil obveznosti iz odpravljene inšpekcijske odločbe, ki jo je bil primoran izpolniti. Izpostavlja, da je inšpektorat nato ustavil postopek s sklepom, v obrazložitvi pa ugotovil obstoj kršitve na njegovi strani, ki naj bi bila odpravljena z izvršitvijo inšpekcijske odločbe z dne 14. 7. 2017, torej z izvršitvijo inšpekcijskega ukrepa. Trdi, da pomeni v teh okoliščinah odrečeno sodno varstvo poseg v njegovo pravico do enakosti pred zakonom in do poštenega sodnega varstva (22. in 23. člena Ustave), saj mu je odvzeta možnost, da kot stranka v okviru postopka, ki se je zoper njega začel po uradni dolžnosti, doseže dokončno in pravnomočno odločitev ter presojo zakonitosti naloženih ukrepov.

13. Pritožnik z navedenim ne more utemeljiti pravnega interesa. Ne drži namreč, da je stranki v podobnih položajih, kot je njegov, onemogočeno doseči presojo zakonitosti naloženih ukrepov. Pritožnik prezre, da je bila ta presoja v njegovem primeru opravljena z odločitvijo Upravnega sodišča, ki je njegovi tožbi ugodilo in inšpekcijsko odločbo odpravilo, zadevo pa vrnilo v ponovni postopek. Zaradi pravnih učinkov odprave inšpekcijske odločbe (ex tunc učinki), ki pomenijo vzpostavitev položaja pred naložitvijo inšpekcijskih ukrepov z upravnim aktom, sodno varstvo ne samo da ni bilo potrebno, to ob odsotnosti upravnega akta, s katerim bi bilo odločeno o pritožnikovih obveznostih inšpekcijskega zavezanca z naložitvijo ukrepov, glede na določbo prvega odstavka 2. člena ZUS-1

tudi ne bi bilo dopustno. Pritožnik je zoper izrečeni inšpekcijski ukrep imel možnost sodnega varstva, to možnost je izkoristil in v upravnem sporu dosegel ugotovitev nezakonitosti izrečenega ukrepa in odpravo odločbe, to je največ kar je v svojo korist lahko dosegel.

14. Kot je pritožniku pojasnilo že sodišče prve stopnje z navedbo stališča Vrhovnega sodišča iz zadeve I Up 107/2020, je bistvo inšpekcijskega nadzora izrekanje inšpekcijskih ukrepov za vzpostavitev zakonitega stanja, ne pa golo ugotavljanje kršitev zakona, čeprav te ne zahtevajo naložitve inšpekcijskih ukrepov. V obravnavani zadevi zato pritožnikov prevzem dodatne količine odpadne embalaže z vidika ponovno odprtega upravnega postopka na prvi stopnji (kot posledice odpravljene inšpekcijske odločbe) ni pomenil drugega kot novo okoliščino, ki jo je moral upravni organ upoštevati pri odločanju, ali je podana kršitev zakona in s tem podlaga za naložitev inšpekcijskih ukrepov pritožniku v ponovljenem postopku. Za to presojo pa ni bistveno, zaradi katerih razlogov je pritožnik prevzel dodatno odpadno embalažo, in tudi ne, ali je inšpekcijski organ ravnanje razumel kot odpravo kršitve iz inšpekcijske odločbe, čeprav je bila slednja tedaj že odpravljena. Pomembno je, da je zaradi prevzema dodatnih količin po oceni inšpekcijskega organa odpadel razlog za vodenje postopka po uradni dolžnosti z namenom varstva javnega interesa, ki se v inšpekcijskih postopkih uresničuje z izrekanjem ukrepov za odpravo protipravnega stanja.

15. Vrhovno sodišče zato zavrača pritožbeno navedbo, da je bil sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka le navidezno procesni sklep, ker naj bi bilo z njim vsebinsko odločeno o pritožnikovi kršitvi. Takega pomena obrazložitvi sklepa o ustavitvi postopka ni mogoče pripisati kljub temu, da je prvostopenjski organ v njej navedel pritožnikovo kršitev, ki je bila odpravljena s prevzemom dodatne embalaže. Ustavitev postopka že po svoji vsebini takega učinka nima. Ali in kakšen pomen bo imela obrazložitev sklepa o ustavitvi postopka ob dejstvu odpravljene inšpekcijske odločbe za pritožnikove nadaljnje postopke, ki jih namerava sprožiti (navaja, da ima v skladu s prvim odstavkom 281. člena ZUP pravico zahtevati od države odpravo pravnih posledic in povračilo škode, ki mu je nastala z nezakonito naložitvijo prevzema odpadne komunalne embalaže), je stvar teh postopkov (vključno z upravnim sporom zoper odločitev o izvršilnih stroških) in s tem povezanim sodnim varstvom, ne pa pravnega interesa za ta upravni spor. Kot razloženo, je ta neločljivo povezan z vsebino odločitve upravnega organa, o kateri je bilo odločeno v izreku spornega akta, in njenem vplivu na strankin pravni položaj.

16. Glede na navedeno in ker ostale pritožbene navedbe niso relevantne, podani pa niso niti razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

17. Pritožnik s pritožbo ni uspel, zato sam nosi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakon o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je sodišče prve stopnje pri navajanju povzetka vsebine odločbe MOP, navedlo le razloge za zavrnitev pritožbe zoper sklep o ustavitvi postopka, ne pa tudi razlogov, ki se nanašajo na I. točko izreka odločbe MOP.

Gre za pritožnikove navedbe, da sodišče prve stopnje izpodbijanega sklepa v tem delu ni obrazložilo, zato je kršena njegova pravica do učinkovitega pravnega sredstva, do sodnega varstva in do enakega varstva pravic, in navedbe, da odločitev o izvršilnih stroških posega v njegov pravni položaj in je zato izkazan njegov pravni interes za vsebinsko presojo izpodbijane odločbe.

Sklep I Up 142/2021 z dne 13. 10. 2021, 12. točka obrazložitve.

V skladu z navedeno določbo sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon.

Vrhovno sodišče je v sodbi X Ips 30/2017 z dne 11. 6. 2019 navedlo, da sklep o ustavitvi postopka pomeni, da zavezancu ni mogoče naložiti obveznosti, implicitno torej, da niso podana dejstva, ki bi utemeljevala izdajo upravne (inšpekcijske) odločbe in naložitev obveznosti stranki v skladu z zakonom (20. točka obrazložitve).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.