VSRS Sklep I Up 7/2023
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2023-01-25

UPRS (zunanji oddelek v Celju) Sklep IV U 174/2022

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

začasno dovoljenje za bivanje - delovno dovoljenje za tujca - odložilna začasna odredba - ugoditev pritožbi - izkazana težko popravljiva škoda - varstvo javnega interesa - pasivnost tožene stranke

Ob odsotnosti kakršnihkoli nasprotnih navedb toženke, je dejstvo nastale težko popravljive škode, sploh glede na pritožnikov neurejen status oziroma izgubo statusa, njegovo brezposelnost, odsotnost sredstev za preživljanje in prihodkov ter grozečo izgubo prebivališča, ob tem, da v Sloveniji nima nobenega sorodnika in tudi nobene druge pridobitne možnosti, po presoji Vrhovnega sodišča izkazano s potrebno stopnjo verjetnosti.

Ker toženka ni podala nobenih navedb o nujnosti razveljavitve pritožniku izdanega dovoljenja za začasno prebivanje – enotnega dovoljenja za prebivanje in delo z vidika varovanja javnega interesa in tretjih oseb, Vrhovno sodišče šteje, da nasproti izdaji začasne odredbe ne stoji javni interes oziroma pravno varovani interes nasprotne stranke oziroma da ta ne bosta prizadeta z izdano začasno odredbo.

Pritožbi se delno ugodi, izpodbijani sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Celju, IV U 174/2022-5 z dne 20. 12. 2022 se v I. točki izreka spremeni tako, da se zahtevi za izdajo začasne odredbe delno ugodi in se zadrži izvršitev 1. točke odločbe Upravne enote Žalec, št. 214-2292/2022-6258-4 z dne 30. 11. 2022, do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu, v preostalem se zahteva za izdajo začasne odredbe zavrne.

1. Tožnik je vložil tožbo zoper odločbo Upravne enote Žalec, št. 214‑2292/2022‑6258-4 z dne 30. 11. 2022 (v nadaljevanju izpodbijani akt), s katero je bilo razveljavljeno dovoljenje za začasno prebivanje – enotno dovoljenje za prebivanje in delo št. SI0055999, ki mu ga je izdala Upravna enota Celje, z veljavnostjo od 1. 8. 2022 do 4. 3. 2024 (1. točka izreka izpodbijanega akta) ter določen desetdnevni rok za prostovoljni odhod iz Republike Slovenije (2. točka izreka izpodbijanega akta) oziroma prisilna odstranitev, če ne bo upošteval roka za prostovoljni odhod (3. točka izreka izpodbijanega akta). Toženka je v izpodbijanem aktu nadalje določila tudi prepoved vstopa za obdobje enega leta, ki pa se ne izvrši, če tožnik zapusti Republiko Slovenijo, območje držav članic Evropske unije in območje držav pogodbenic Konvencije o izvajanju schengenskega sporazuma z dne 14. 6. 1985, v roku za prostovoljni odhod (4. točka izreka izpodbijanega akta) ter odločila, da mora tožnik Upravni enoti Žalec oziroma Veleposlaništvu Republike Slovenije na Kosovem v roku osmih dni od pravnomočnosti te odločbe vrniti dovoljenje za začasno prebivanje v uničenje (5. točka izreka izpodbijanega akta) in ugotovila, da stroški postopka niso nastali (6. točka izreka izpodbijanega akta). Ob vložitvi tožbe je predlagal tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče odloži izvršitev izpodbijanega akta do pravnomočne odločitve v upravnem sporu, mu vrne delovno dovoljenje ter odloči, da se mu dovoljuje začasno prebivanje iz razloga zaposlitve ali dela po 37. členu Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2) ter da je dovoljenje veljavno do 1. 8. 2022 do 4. 3. 2024 oziroma do pravnomočne odločitve v upravnem sporu.

2. Sodišče prve stopnje je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo (I. točka izpodbijanega sklepa), odločitev o stroških pa pridržalo za končno odločitev (II. točka izpodbijanega sklepa). V obrazložitvi je (med drugim) navedlo, da so tožnikove navedbe o nezmožnosti zaposlitve, vrnitvi na Kosovo, ogroženosti svojega preživljanja in preživljanja družinskih članov splošne in nekonkretizirane, predvsem pa iz njih ne izhaja, zakaj bi bila zatrjevana škoda težko popravljiva, torej da vzpostavitev prejšnjega stanja ne bi bila več mogoča. Tožnik s pavšalnimi navedbami, brez navajanja konkretnih podatkov in okoliščin glede nastanka težko popravljive škode, te ni izkazal, kot to zahtevata drugi in tretji odstavek 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Glede predlaganega zadržanja izvršitve izpodbijanega akta v delu, ki se nanaša na dolžnost zapustitve Republike Slovenije, pa je pojasnilo, da ni potrebno, saj ta nastopi šele po njegovi pravnomočnosti (ko zoper njega ni več mogoče zahtevati sodnega varstva), torej s koncem sodnega postopka. Tudi sicer pa tožnikova vrnitev v matično državo (Kosovo) sama po sebi še ne predstavlja težko popravljive škode.

3. Zoper I. točko izreka izpodbijanega sklepa je tožnik (v nadaljevanju pritožnik) vložil pritožbo, smiselno zaradi zmotne ugotovitve dejanskega stanja in zmotne uporabe materialnega prava. Navaja, da bi moralo sodišče prve stopnje, četudi v postopku izdaje začasne odredbe ne presoja o glavni stvari oziroma utemeljenosti tožbenega zahtevka, to vprašanje upoštevati kot eno od okoliščin pri oceni verjetnosti nastanka škode. Poudarja, da je v Republiko Slovenijo prišel, ker se na Kosovu ni mogel preživljati s svojim delom, delo in zaposlitev v Republiki Sloveniji pa omogočata njegovo preživetje, kot tudi preživetje njegove družine, saj del sredstev pošilja svojim staršem in bratu na Kosovu, plačuje pa tudi očetov kredit. Je brez kakršnegakoli statusa, nima sredstev za preživljanje in ne urejenega zdravstvenega zavarovanja. Nov delodajalec ga je želel zaposliti, vendar mu Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje na podlagi 37. člena ZTuj‑2 ni izdal dovoljenja za zamenjavo delodajalca. Nima nobenega pogoja za vključitev v prostovoljno obvezno zavarovanje v Republiki Sloveniji. Sedaj je življenjsko ogrožen, ogroženo pa je njegovo preživljanje. Nima urejenega niti osnovnega zdravstvenega zavarovanja. Že sama pot nazaj domov na Kosovo mu predstavlja nevarnost, vrnitev na Kosovo pa mu predstavlja ponoven boj za preživetje in nikakršno možnost za zaposlitev. Meni, da bi mu bilo potrebno stanje začasno urediti in mu omogočiti zaposlitev v Republiki Sloveniji, saj mu v času do pravnomočnega zaključka postopka ne teče delovna doba. Poudarja, da je izkazana predpostavka težko popravljive škode in se pri tem sklicuje na stališča sklepa tukajšnjega sodišča X Ips 237/2014 z dne 10. 7. 2014. Kot navaja, je splošno znano dejstvo, da je nezaposlen in nima nobenih sredstev za preživetje, v Republiki Sloveniji pa je sam, brez sorodnikov in njihove pomoči. Biva na naslovu, ki mu ga je omogočil morebitni bodoči delodajalec, če do ureditve njegovega zaposlitvenega statusa ne bo prišlo, pa bo ostal brez prebivališča. Nima niti evra mesečnega prihodka, tako da je ogroženo njegovo preživljanje, s tem pa izpolnjen pogoj težko popravljive škode. Sedanje stanje ga sili v nelegalne oblike zaposlovanja. Navaja tudi, da odločitev o razveljavitvi delovnega dovoljenja postane dokončna pred pravnomočnostjo, težko popravljiva škoda tako nastaja tudi do pravnomočnosti odločbe, ko se ne more zaposliti in brez centa za preživetje čaka zaključek postopka. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj njegovemu predlogu za izdajo začasne odredbe ugodi.

6. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Tožnik lahko iz razlogov iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (tretji odstavek 32. člena ZUS-1). Zakon ne določa, kakšno škodo je mogoče šteti za težko popravljivo v smislu navedene zakonske določbe, vendar pa mora biti glede na ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča taka škoda resna, tožniku mora neposredno groziti, začasno pa jo je mogoče odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta.

7. V obravnavanem primeru je pritožnik vložil tožbo zoper odločbo toženke o razveljavitvi dovoljenja za začasno prebivanje - enotnega dovoljenja za prebivanje in delo. Ob tem je predlagal tako izdajo odložitvene začasne odredbe (tj. da se odloži izvršitev izpodbijanega akta), kot tudi regulacijske začasne odredbe (tj. da se mu do pravnomočne odločitve v zadevi vrne delovno dovoljenje).

8. Ni dvoma, da izpodbijani akt že po svoji naravi povzroči za prizadeto osebo težko popravljive posledice, vendar pa zgolj posledice, ki so dejansko namen in cilj izpodbijanega akta, same po sebi še ne pomenijo težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1. Izdaja začasne odredbe v zadevi, kot je obravnavana, torej ne more temeljiti na samem dejstvu razveljavitve dovoljenja za začasno prebivanje, temveč na obstoju težko popravljive škode, ki bi zaradi njega oziroma v povezavi z njim pritožniku lahko nastala, še preden bi pristojno sodišče v upravnem sporu pravnomočno presodilo, ali je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita. Navedena težko popravljiva škoda bi tudi morala pretehtati nad potrebnim varstvom javnega interesa, da bi bilo začasno odredbo mogoče izdati (32. člen ZUS-1). Okoliščine, ki utemeljujejo težko popravljivo škodo kot podlago za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1, je namreč treba presojati v vsakem konkretnem primeru posebej glede na ugotovljeno dejansko stanje.

9. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora zaradi narave postopka in kratkih rokov za odločanje, že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in obliko ter obseg škode, pojasniti, zakaj je ta škoda zanjo težko popravljiva, za vse navedeno pa predložiti tudi dokaze. Na stranki je torej trditveno in dokazno breme.

10. Pritožnik je po presoji Vrhovnega sodišča z navedbami v predlogu za izdajo začasne odredbe kot tudi dopolnitvijo teh navedb v pritožbi izkazal težko popravljivo škodo v smislu drugega odstavka 32. člena ZUS-1, ki bi mu nastala zaradi izvršitve I. točke izreka izpodbijanega akta.

11. V predlogu namreč navaja, da je v Republiko Slovenijo prišel z razlogom, da bi zagotovil vsaj osnovno preživetje sebi in svoji družini na Kosovu, saj v izvorni državi tega ni mogel storiti, z delom v Republiki Sloveniji pa mu je to uspelo zagotoviti. Dalje navaja tudi, da se bo moral vrniti na Kosovo in tam ostati, čeprav ga v Republiki Sloveniji čaka nova zaposlitev in tako nujno potrebuje urejen status tujca in veljavno delovno dovoljenje. Poudarja, da bi ob podaji prošnje za ponovno pridobitev delovnega dovoljenja naletel na številne probleme in celo na zavrnitev delovnega dovoljenja, čeprav je dejansko v očitanem času delal pri delodajalcu v Republiki Sloveniji, delodajalec pa je tisti, ki mu ni plačeval vseh potrebnih prispevkov. Sedaj je brez kakršnega koli dohodka in zdravstvenega zavarovanja.

12. Pritožnik šele v pritožbi prvič navaja, da sam del svojih sredstev pošilja staršem in bratu na Kosovu, prav tako pa plačuje tudi očetov kredit. Nadalje navaja tudi, da je sedaj brez kakršnega koli statusa, da nima sredstev za preživljanje in ne urejenega zdravstvenega zavarovanja. V primeru, da bi potreboval zdravniško pomoč, je ne more dobiti oziroma bi bil zanjo dolžan plačati visoke zneske. V času do pravnomočno končanega postopka mu ne teče delovna doba. Že sama pot nazaj domov na Kosovo mu predstavlja nevarnost, vrnitev v izvorno državo pa mu predstavlja ponoven boj za preživetje in nikakršno možnost za zaposlitev. Poudarja, da je splošno znano, da je nezaposlen in nima nobenih sredstev za preživljanje ter niti evra mesečnega prihodka, opozarja pa tudi na svoj bivanjski problem in nevarnost, da bi v kratkem lahko ostal brez prebivališča. V Republiki Sloveniji je sam, brez sorodnikov in brez njihove pomoči. Sedanje stanje ga sili v t. i. črne in nelegalne oblike zaposlovanja.

13. Vrhovno sodišče ugotavlja, da je v postopku pred sodiščem prve stopnje izostalo potrebno materialno procesno vodstvo in je bil pritožnik s stališči sodišča o tem, da so bile njegove navedbe o ogroženem preživljanju, ki predstavljajo upoštevno škodo, ocenjene kot nepopolne, seznanjen šele z izdajo izpodbijanega sklepa. Zato mu z vidika zagotavljanja poštenega postopka (22. člen Ustave) ni mogoče očitati, da je navedeno dodatno utemeljil šele v svoji pritožbi (prvi odstavek 74. člena ZUS-1).

14. Ob odsotnosti kakršnihkoli nasprotnih navedb toženke, je dejstvo nastale težko popravljive škode, sploh glede na pritožnikov neurejen status oziroma izgubo statusa, njegovo brezposelnost, odsotnost sredstev za preživljanje in prihodkov ter grozečo izgubo prebivališča, ob tem, da v Sloveniji nima nobenega sorodnika in tudi nobene druge pridobitne možnosti, po presoji Vrhovnega sodišča izkazano s potrebno stopnjo verjetnosti, s tem pa je izkazan tudi prvi pogoj za izdajo začasne odredbe iz 32. člena ZUS-1.

15. Skladno z drugim odstavkom 32. člena ZUS-1 pa je dolžno sodišče pri ugotavljanju pogojev za izdajo začasne odredbe skladno z načelom sorazmernosti ugotavljati tudi prizadetost javne koristi in koristi nasprotne stranke. Pritožnik v zvezi s tem v predlogu navaja, da z odložitvijo izvršitve akta javna korist ne bo v ničemer prizadeta, saj se bo takoj, ko bo dobil začasno vrnjeno delovno dovoljenje, zaposlil pri novem delodajalcu B. B. s. p.. Ker toženka ni podala nobenih navedb o nujnosti razveljavitve pritožniku izdanega dovoljenja za začasno prebivanje – enotnega dovoljenja za prebivanje in delo z vidika varovanja javnega interesa in tretjih oseb, Vrhovno sodišče šteje, da nasproti izdaji začasne odredbe ne stoji javni interes oziroma pravno varovani interes nasprotne stranke oziroma da ta ne bosta prizadeta z izdano začasno odredbo.

16. Vrhovno sodišče pa se v celoti strinja s presojo sodišča prve stopnje, da predlagano zadržanje izvršitve izpodbijanega akta v preostalem delu (točke 2. do 5.), ki se nanaša na obveznost zapustitve Republike Slovenije v roku desetih dni po pravnomočnosti izpodbijanega akta toženke ter s tem povezane posledice, ni potrebno, saj ta nastopi šele v roku desetih dni po pravnomočnosti izpodbijanega akta, zaradi česar je odločitvi sodišča prve stopnje v tem delu pritrdilo in zahtevi za izdajo začasne odredbe ni ugodilo.

17. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 1. točke tretjega odstavka 80. člena ZUS-1 v povezavi z 82. členom ZUS-1 pritožnikovi pritožbi delno ugodilo in izdalo začasno odredbo, s katero je izvršitev 1. točke izreka izpodbijanega upravnega akta odložilo do izdaje pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu, v preostalem delu pa je pritožbo zavrnilo.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.