VSRS Sklep I Up 102/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2023-05-10

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Andrej Kmecl

zavrženje tožbe - energetsko dovoljenje - položaj stranke v upravnem postopku - resolucija - ni upravni akt po ZUS1 - zavrnitev pritožbe - vročitev odgovora na pritožbo

Resolucija Državnega zbora po ustavnem redu Republike Slovenije ni predpis, ki bi lahko imel zavezujoče učinke (153. člen Ustave) in je po svoji pravni naravi programski dokument, ki opredeljuje politiko Državnega zbora na določenem področju, kot to pravilno obrazloži tudi sodišče prve stopnje.

Resolucija v izpodbijanem delu ne ustvarja nobenih pravnih učinkov, s katerimi bi neposredno vplivala na pravni položaj fizičnih ali pravnih oseb. Vprašanje, ali kateri od predpisov nalaga upoštevanje Resolucije pri odločanju v konkretnih upravnih zadevah, za odločitev v tem upravnem sporu ni bistveno. Tudi taka morebitna določba zakona ali podzakonskega predpisa namreč ne spreminja pravne narave same Resolucije. Način in dopustnost uporabe določb Resolucije v drugih upravnih postopkih je tako lahko predmet presoje le v upravnem sporu zoper akte, ki so v njih izdani.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka je dolžna v roku 15 dni od vročitve tega sklepa stranki z interesom povrniti stroške pritožbenega postopka v višini 186,66 EUR.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) s sklepom zavrglo tožbo, vloženo zoper energetsko dovoljenje za energetski projekt Jedrska elektrarna Krško 2, ki jo je izdalo Ministrstvo za infrastrukturo ter hkrati na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo tožbo, vloženo zoper sedmo alinejo šestega odstavka paragrafa 6.1.4 Glavne usmeritve do leta 2050 Resolucije o dolgoročni podnebni strategiji Slovenije do leta 2050 (v nadaljevanju Resolucija), ki jo je sprejel Državni zbor Republike Slovenije (v nadaljevanju Državni zbor). Tožniki so v tožbi predlagali, naj sodišče izpodbijano energetsko dovoljenje odpravi, sedmo alinejo šestega odstavka paragrafa 6.1.4 Glavne usmeritve do leta 2050 izpodbijane Resolucije pa razglasi za nično.

2. V obrazložitvi sklepa je sodišče prve stopnje glede izpodbijanja energetskega dovoljenja navedlo, da je bilo tožbo treba zavreči, ker tožniki niso bili stranke niti stranski udeleženci v upravnem postopku izdaje izpodbijanega energetskega dovoljenja, zato ne morejo biti tožniki v tem upravnem sporu. Glede zavrženja tožbe zoper izpodbijani del Resolucije pa je navedlo, da slednja ni upravni akt oziroma akt, ki se ga lahko izpodbija v upravnem sporu.

3. Tožniki (v nadaljevanju pritožniki) so zoper navedeni sklep vložili pritožbo iz razloga napačne uporabe pravil ZUS-1. Iz nje izhaja, da sklepu nasprotujejo le v delu, ki se nanaša na izpodbijanje Resolucije, torej glede odločitve o zavrženju tožbe zoper navedeni akt. Menijo, da je sodišče zmotno ugotovilo, da sedma alineja šestega odstavka paragrafa 6.1.4 Resolucije ne posega v pravni položaj nikogar in menijo, da alineja predstavlja sui generis upravni akt. Pritožniki predlagajo, da sodišče ponovno preuči njihove argumente ter sporni del Resolucije razglasi za ničnega.

4. Toženi stranki, zastopani po Ministrstvu za infrastrukturo je bila pritožba vročena, vendar nanjo ni odgovorila.

5. Vrhovno sodišče je ugotovilo, da je bilo s strani sodišča prve stopnje spregledano, da bi moral kot zastopnik tožene stranke nastopati tudi Državni zbor Republike Slovenije, saj je predmet tega upravnega spora tudi del Resolucije, ki jo je sprejel Državni zbor. Vrhovno sodišče je zato pritožbo vročilo slednjemu v odgovor.

6. Državni zbor je v odgovoru na pritožbo prerekal navedbe pritožnikov in navajal, da Resolucija niti kot celota niti v izpodbijanem delu ni upravni akt, nima pravno določenih in zavezujočih učinkov in nima neposrednih pravnih posledic. Resolucija je akt programske narave, ki sam po sebi ne more ustvarjati pravnih učinkov, niti v razmerju do posameznikov niti v razmerju do drugih organov. Izpodbijana alineja Resolucije ni niti upravni akt niti upravna odločba, ki se lahko izreče za nično, prav tako pa tudi ni posamični akt ali dejanje, s katerim je bilo poseženo v človekove pravice ali svoboščine. V tej zadevi tudi ne gre za odločanje sodišča o posamičnem aktu, izdanem v obliki predpisa. Zato niso izpolnjene procesne predpostavke za upravni spor.

7. Stranka z interesom je na pritožbo odgovorila, da se pritožba nanaša le na obrazložitev sklepa sodišča prve stopnje, ker pa obrazložitev ne more biti predmet pritožbe, jo je treba zavreči. Dalje meni, da je pritožbo treba sicer zavrniti kot neutemeljeno, pri čemer navaja v bistvenem enake razloge, kot jih je navedla tudi tožena stranka.

9. Iz vsebine pritožbe izhaja, da z njo pritožniki izpodbijajo enotno odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe v delu, ki se nanaša na zavrženje tožbe zoper Resolucijo (ne pa tudi zoper energetsko dovoljenje). S tem – ob nenatančnem zapisu v pritožbi – ne izpodbijajo zgolj obrazložitve, temveč tudi izrek izpodbijanega sklepa. Taka pritožba pa je dopustna in je ni mogoče zavreči, kot to uveljavlja stranka z interesom.

10. V obravnavani zadevi je sodišče prve stopnje odločilo tako, da je tožbo zavrglo, ne da bi pred tem posredovalo tožbo v odgovor tudi organu tožene stranke, ki je izpodbijano Resolucijo izdal, torej Državnemu zboru. Podlago za to, da tožbo takoj zavrže, ima sodišče prve stopnje v prvem odstavku 38. člena ZUS-1. Vendar pa je Vrhovno sodišče v svoji praksi že poudarilo, da je treba postopek voditi na način, ki zagotavlja enakopravnost in procesno ravnotežje strank ter upošteva njihovo pravico, da se branijo pred vsemi procesnimi dejanji, ki lahko vplivajo na njihove pravice in interese. To pomeni, da mora imeti stranka možnost, da se izjavi glede navedb nasprotne stranke, ki so pomembna za odločitev sodišča. Predpostavka pa je, da je stranka s temi navedbami seznanjena, kar vzpostavlja dolžnost sodišča, da jo seznani z vlogami, v katerih so tovrstne navedbe.

Iz tega izhaja tudi, da je v primeru, ko je zoper odločitev o zavrženju tožbe sodišča vložena pritožba, le-to vselej treba vročiti v odgovor tudi nasprotni stranki (344. člen ZPP), saj take obveznosti ZUS-1 tudi v navedenih primerih ne izključuje. S tem se tudi prepreči, da bi bila po odločitvi Vrhovnega sodišča o pritožbi tožena stranka (ali stranka z interesom) ob morebitnem nadaljevanju sodnega postopka soočena z zavezujočimi stališči Vrhovnega sodišča, v zvezi s katerimi ni mogla podati svojih argumentov, kar bi bila kršitev zahtev poštenega sodnega postopka.

Ker sodišče prve stopnje pritožbe zoper izpodbijani sklep o zavrženju tožbe ni vročilo v odgovor tudi Državnemu zboru, je to storilo Vrhovno sodišče, ki je s tem zagotovilo ustavno skladno izvedbo pritožbenega postopka.

11. Bistvo pritožbenih ugovorov je usmerjeno zoper stališče sodišča prve stopnje, da izpodbijana Resolucija (oziroma njena sporna določba) ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Pri tem pritožniki uveljavljajo, da ima navedeni akt pravno določene in zavezujoče učinke, ki naj bi jih Resoluciji podeljeval 2. člen Pravilnika o izdaji energetskega dovoljenja, sprejet na podlagi 52. člena Energetskega zakona (EZ-1). Tako naj bi sporna določba Resolucije omogočala začetek in izpeljavo upravnih postopkov za izgradnjo nove jedrske elektrarne. S tem naj bi Resolucija vzpostavljala nove pravice in obveznosti, tako investitorjev kot države na tem področju.

12. Navedeno ne drži. Resolucija Državnega zbora po ustavnem redu Republike Slovenije ni predpis, ki bi lahko imel zavezujoče učinke (153. člen Ustave) in je po svoji pravni naravi programski dokument, ki opredeljuje politiko Državnega zbora na določenem področju, kot to pravilno obrazloži tudi sodišče prve stopnje. Zato tudi ne more določati pravic in obveznosti pravnih ali fizičnih oseb v konkretni zadevi kot posamični akt, ki bi zanje ustvarjal neposredne pravne posledice.

13. To velja tudi v obravnavani zadevi, saj Resolucija v izpodbijanem delu ne ustvarja nobenih pravnih učinkov, s katerimi bi neposredno vplivala na pravni položaj fizičnih ali pravnih oseb. Vprašanje, ali kateri od predpisov nalaga upoštevanje Resolucije pri odločanju v konkretnih upravnih zadevah, za odločitev v tem upravnem sporu ni bistveno. Tudi taka morebitna določba zakona ali podzakonskega predpisa namreč ne spreminja pravne narave same Resolucije oziroma njene sporne določbe, kar je edino za odločitev pomembno vprašanje pri presoji procesnih predpostavk za odločanje v upravnem sporu. Način in dopustnost uporabe določb Resolucije v drugih upravnih postopkih je tako lahko predmet presoje le v upravnem sporu zoper akte, ki so v njih izdani. Drugih neposrednih pravnih učinkov pa tudi pritožniki ne zatrjujejo, zgolj splošne navedbe o nekonkretiziranih učinkih na javna sredstva, ki naj bi iz Resolucije posredno izhajali, pa za utemeljitev njene drugačne pravne narave ne morejo vplivati. S tega vidika ne gre niti za upravni akt (2. člen ZUS-1) niti za drug posamični akt (4. in 5. člen ZUS-1), ki bi lahko bil predmet presoje v upravnem sporu.

14. Glede na navedeno je neutemeljen tudi pritožbeni ugovor, da bi se sodišče prve stopnje moralo opredeljevati do tožbenih trditev o neustavnosti in nezakonitosti sprejemanja spornega dela Resolucije, saj to sploh ne more biti predmet presoje v tem upravnem sporu. Ker je sodišče prve stopnje tožbo zavrglo kot nedovoljeno, jo je obravnavalo le formalno, zato se do navedenih trditev pritožnikov ni bilo dolžno opredeliti.

15. Do drugih vprašanj, ki za odločitev niso bistvena, se Vrhovno sodišče v zadevi ni opredeljevalo.

16. Glede na navedeno in ker ostale navedbe za odločitev o zavrženju tožbe niso pomembne, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

17. Odločitev o stroških pritožbenega postopka, ki jih je priglasila stranka z interesom, temelji na prvem odstavku 154. člena in prvem odstavku 165. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Vrhovno sodišče je stranki z interesom v skladu z Odvetniško tarifo (v nadaljevanju OT) priznalo 250 točk za odgovor na pritožbo (tar. št. 28/5 v zvezi z drugo alinejo tar. št. 28/1 OT) in 2 % materialnih stroškov v višini 5 točk (tretji odstavek 11. člena OT), skupaj 255 točk oziroma 153,00 EUR (vrednost točke 0,60 EUR), vse povečano za 22 % DDV v znesku 33,66 EUR, kar skupaj znaša 186,66 EUR.

Glej sklep Vrhovnega sodišča I Up 61/2015 z dne 30. 3. 2016.

Navedeno se lahko pojavi npr. tedaj, ko Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in presodi, da je izpodbijani akt mogoče presojati v upravnem sporu, ter na tej podlagi razveljavi sklep o zavrženju tožbe.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 153

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-3, 36/1-4

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 344

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.