VSRS Sklep II DoR 485/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2023-01-11

mag. Nina Betetto (preds.), dr. Ana Božič Penko (poroč.), mag. Matej Čujovič

CIVILNO PROCESNO PRAVO - ENERGETIKA - ODŠKODNINSKO PRAVO - USTAVNO PRAVO

odškodninski zahtevek - odškodninska odgovornost države - sprememba zakonodaje - energetika - državni prostorski načrt - gradnja male hidroelektrarne - namenska raba zemljišč - omejitev lastninske pravice v javnem interesu - pravno varstvo - subsidiarno varstvo - zahteva za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskega akta - dopuščena revizija

- Ali je podana zakonodajna protipravnost, ker EZ-1 in ZUreP-2, na katera napotuje Uredba in sta veljala v času izdaje sodbe sodišča prve stopnje, nista določala skrajnega roka, v katerem mora investitor urediti razmerja z lastniki zemljišči iz vplivnega območja Državnega prostorskega načrta (v nadaljevanju DPN) in nista določala pravnega varstva za lastnike zemljišč iz vplivnega območja DPN-ja, če investitor ne izvede projekta iz DPN-ja, ne postopka za ureditev razmerja z lastniki zemljišč iz vplivnega območja DPN-ja?

- Kakšno pravno varstvo je imel lastnik zemljišča iz vplivnega območja DPN-ja na podlagi EZ-1 in ZUreP-2 za omejitev rabe zemljišča, ki je nastala z vpisom DPN-ja v prostorski akt, če investitor ni izvedel oziroma je opustil postopek za ureditev razmerij z lastniki zemljišč in/ali če investitor ni izvedel oziroma je opustil izvajanje projekta iz DPN-ja?

- Ali je podana zakonodajna protipravnost tudi z novo ureditvijo pravnega sredstva lastnika zemljišča iz vplivnega območja DPN-ja za poseg v lastninsko pravico iz 4. in 6. odstavka ZUreP-3, ki lastniku zemljišča pravno varstvo za omejitev lastninske pravice daje šele po preteku 10. let od dneva uveljavitve DPN-ja, čeprav omejitev lastninske pravice nastane že z dnem uveljavitve DPN-ja?

- Ali je glede na okoliščine zadeve lahko pravica do pravnega (sodnega) varstva (zaradi izostanka normativne ureditve (podzakonske in zakonske) pravnega položaja posameznika) odvisna od (ne)izvedbe upravnega postopka glede izdaje gradbenega dovoljenja?

- Ali lahko civilno sodišče posamezniku (zaradi izostanka normativne ureditve (podzakonske in zakonske) njegovega pravnega položaja) odreče pravno varstvo z napotitvijo na postopek pri Ustavnem sodišču za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa?

- Ali je podana zakonodajna protipravnost, ker EZ-1 in ZUreP-2, na katera napotuje Uredba in sta veljala v času izdaje sodbe sodišča prve stopnje, nista določala skrajnega roka, v katerem mora investitor urediti razmerja z lastniki zemljišči iz vplivnega območja Državnega prostorskega načrta (v nadaljevanju DPN) in nista določala pravnega varstva za lastnike zemljišč iz vplivnega območja DPN-ja, če investitor ne izvede projekta iz DPN-ja, ne postopka za ureditev razmerja z lastniki zemljišč iz vplivnega območja DPN-ja?

- Kakšno pravno varstvo je imel lastnik zemljišča iz vplivnega območja DPN-ja na podlagi EZ-1 in ZUreP-2 za omejitev rabe zemljišča, ki je nastala z vpisom DPN-ja v prostorski akt, če investitor ni izvedel oziroma je opustil postopek za ureditev razmerij z lastniki zemljišč in/ali če investitor ni izvedel oziroma je opustil izvajanje projekta iz DPN-ja?

- Ali je podana zakonodajna protipravnost tudi z novo ureditvijo pravnega sredstva lastnika zemljišča iz vplivnega območja DPN-ja za poseg v lastninsko pravico iz 4. in 6. odstavka ZUreP-3, ki lastniku zemljišča pravno varstvo za omejitev lastninske pravice daje šele po preteku 10. let od dneva uveljavitve DPN-ja, čeprav omejitev lastninske pravice nastane že z dnem uveljavitve DPN-ja?

- Ali je glede na okoliščine zadeve lahko pravica do pravnega (sodnega) varstva (zaradi izostanka normativne ureditve (podzakonske in zakonske) pravnega položaja posameznika) odvisna od (ne)izvedbe upravnega postopka glede izdaje gradbenega dovoljenja?

- Ali lahko civilno sodišče posamezniku (zaradi izostanka normativne ureditve (podzakonske in zakonske) njegovega pravnega položaja) odreče pravno varstvo z napotitvijo na postopek pri Ustavnem sodišču za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa?

1. Prednost spora je vprašanje odškodninske odgovornosti toženk zaradi omejitve namenske rabe zemljišč ter s tem izgube njihove vrednosti, in sicer zaradi načrtovane gradnje črpalne hidroelektrarne na Dravi. Tožnika sta zatrjevala, da je bilo njuno zemljišče prej namenjeno stanovanjski gradnji, ki zaradi kasneje sprejetega DPN naj ne bi bila mogoča, zato zahtevata odškodnino 1. od države, kot zakonodajalca, ki je sprejela prostorski načrt, in sicer zaradi opustitve ureditve roka, v katerem mora država urediti razmerja z upravičenci in opustitve ureditve pravnega sredstva lastnikov zemljišč, če investitor ne izvede projekta in ne uredi razmerij z lastniki, in 2. od druge toženke kot investitorja v bodoči načrtovan projekt – ker od leta 2011 še ni pristopila k reševanju razmerij z lastniki zemljišč in ker ni pričela z realizacijo projekta izgradnje elektrarne.

2. Sodišče prve stopnje je tožbeni zahtevek zavrnilo (II. točka izreka). Obrazložilo je, da država odgovarja (le) za kvalificirano protipravnost (ko gre za kršitve, ki so zavestne, namerne, očitne), njena odgovornost pa je subsidiarne narave. Tožnika imata na voljo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti, s čimer bi lahko izničila vpliv Uredbe o državnem prostorskem načrtu za črpalno hidroelektrarno na Dravi in daljnovodno povezavo ČHE-RTP Maribor (v nadaljevanju Uredba), ki pa je še nista izkoristila. Glede odškodninske odgovornosti druge toženke je obrazložilo, da časovni trenutek, ko bi investitor moral pričeti z izvedbo projekta in dogovori z lastniki zemljišč ni določen, Uredba pa je veljavna, dokler ni razveljavljena. Investitor tako ni ravnal protipravno s tem, ko do vložitve tožbe ni pričel z urejanjem razmerij.

3. Sodišče druge stopnje je pritožbo tožnikov zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje. Med drugim je obrazložilo, da je napačno stališče sodišča prve stopnje, da imata tožnika na voljo učinkovito pravno sredstvo – pobudo za presojo ustavnosti in zakonitosti Uredbe. Ne glede na to pa bi morala varstvo v okviru postopka izdaje gradbenega dovoljenja. Ker nista niti trdila, da sta zahtevala izdajo gradbenega dovoljenja niti da sta povzela kakšne druge aktivnosti v zvezi s tem, se ne ve se, ali bi tožnika morda uspela z izdajo gradbenega dovoljenja, ali bi bile določene zgolj omejitve pri gradnji, ali bi pri gradnji bila dopustna kakšna odstopanja od Uredbe in podobno.

4. Zoper sodbo sodišča druge stopnje tožnika vlagata predlog za dopustitev revizije in predlagata, da Vrhovno sodišče dopusti revizijo glede vprašanj:

– Ali je podana zakonodajna protipravnost, ker Energetski zakon (v nadaljevanju EZ-1) in Zakon o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2), na katera napotuje Uredba glede ureditve razmerja z lastniki zemljišč iz vplivnega območja DPN-ja in sta veljala v času izdaje sodbe sodišča prve stopnje, nista določala skrajnega roka, v katerem mora investitor urediti razmerja z lastniki zemljišči iz vplivnega območja DPN-ja?

– Ali je podana zakonodajna protipravnost, ker EZ-1 in ZUreP-2, na katere je napotovala Uredba glede ureditve razmerja z lastniki zemljišč iz vplivnega območja DPN-ja in sta veljala v času izdaje sodbe sodišča prve stopnje, nista določala pravnega varstva za lastnike zemljišč iz vplivnega območja DPN-ja, če investitor ne izvede projekta iz DPN-ja, ne postopka za ureditev razmerja z lastniki zemljišč iz vplivnega območja DPN-ja? / Oziroma kakšno pravno varstvo je imel lastnik zemljišča iz vplivnega območja DPN-ja na podlagi EZ-1 in ZUreP-2 za omejitev rabe zemljišča, ki je nastala z vpisom DPN-ja v prostorski akt, če investitor ni izvedel oziroma je opustil postopek za ureditev razmerij z lastniki zemljišč in/ali če investitor ni izvedel oziroma je opustil izvajanje projekta iz DPN-ja?

– Ali je podana zakonodajna protipravnost tudi z novo ureditvijo pravnega sredstva lastnika zemljišča iz vplivnega območja DPN-ja za poseg v lastninsko pravico iz 4. in 6. odstavka ZUreP-3

, ki lastniku zemljišča pravno varstvo za omejitev lastninske pravice daje šele po preteku 10. let od dneva uveljavitve DPN-ja, čeprav omejitev lastninske pravice nastane že z dnem uveljavitve DPN-ja, saj država na ta način posega v posameznikovo lastninsko pravico kot najvišjo ustavno kategorijo ni ustrezno uredila, ker je plačilo odškodnine za ta poseg odložila za kar 10 let, za čas od nastanka omejitve lastninske pravice do izteka 10 let pa ni določila nobenega nadomestila?

– Ali je lahko pravica do pravnega (sodnega) varstva (zaradi izostanka normativne ureditve (podzakonske in zakonske) pravnega položaja posameznika) odvisna od izvedbe navideznih upravnih postopkov, za katere je vnaprej jasno, da posameznik v njih ne more biti uspešen, niti niso objektivno možni, posameznik pa bi jih moral opraviti samo z namenom, da pride do sodnega varstva nekega povsem drugega pravnega položaja in mu lahko civilno sodišče zato odreče pravno varstvo z napotitvijo na upravni postopek?

– Ali lahko civilno sodišče posamezniku (zaradi izostanka normativne ureditve (podzakonske in zakonske) njegovega pravnega položaja) odreče pravno varstvo z napotitvijo na postopek pri Ustavnem sodišču za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa (ki je eden od najzahtevnejših postopkov) (in to po več kot 10. letih od uveljavitve Uredbe in ko se je investitor v prvih letih obnašal v smeri ureditve razmerij z lastniki, nato pa je ureditev opustil), ob jasnem stališču Ustavnega sodišča, da je naloga sodnih in upravnih organov, ki predpise uporabljajo, da jih razlagajo in pravne praznine v njih zapolnjujejo na ustavno vzdržen način z analogijo iz drugih predpisov, da so postopki pri Ustavnem sodišču skrajna možnost?

6. Pogoji za dopustitev revizije iz prvega odstavka 367.a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) so izpolnjeni glede vprašanj, navedenih v izreku tega sklepa. Vrhovno sodišče je zato revizijo v tem obsegu dopustilo.

7. Senat je odločitev sprejel soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

Zakon o urejanju prostora, Uradni list RS št. 199/21 z dne 22. 12. 2021 (v nadaljevanju ZUreP-3).

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 26

Energetski zakon (2014) - EZ-1  - člen 471-477

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 199

Zakon o urejanju prostora (2021) - ZUreP-3  - člen 209

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 367a, 367a/1, 367c, 367c/3

Uredba o državnem prostorskem načrtu za črpalno hidroelektrarno na Dravi in daljnovodno povezavo ČHE-RTP Maribor (2011) - člen 6, 53

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.