VSRS Sklep I Up 110/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-05-20

UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) Sklep III U 50/2024-9

Peter Golob (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), mag. Tatjana Steinman

inšpekcijski ukrep - dvojezični napisi - začasna odredba - neizkazana težko popravljiva škoda - sorazmernost - zavrnitev pritožbe

Navedbe o nevarnosti poslabšanja odnosov s pripadniki avtohtone italijanske skupnosti se načeloma nanašajo na škodo, ki jo je zaradi njene narave praktično nemogoče vnaprej podrobneje konkretizirati. To še ne pomeni, da grožnja take škode sploh ne bi mogla pomeniti razloga za izdajo začasne odredbe. Vendar pa pritožničine navedbe ne presegajo povsem posplošenega zatrjevanja. Iz njih res izhaja možnost "nezadovoljstva in razočaranja", ki je načeloma ustrezno izkazana z dopisom predstavnice skupnosti, vendar ta možnost sama po sebi še ne pomeni nastanka zatrjevane škode.

Nevarnost težko popravljive škode je temeljni pogoj za izdajo začasne odredbe, načelo sorazmernosti pa pomeni le njegov korektiv, kar po mnenju Vrhovnega sodišča jasno izhaja tudi iz besedila 32. člena ZUS-1. Sodišče prve stopnje je torej ravnalo pravilno in zakonito, ko po ugotovitvi, da temeljni pogoj za izdajo začasne odredbe ni izpolnjen, ni presojalo sorazmernosti morebitne - neizdane - začasne odredbe in njenega vpliva na javno korist.

Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

1. Tožnica je vložila tožbo zoper odločbo Inšpektorata RS za kulturo in medije št. 0616-43/2022-3342-36 z dne 30. 11. 2023 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero ji je ta naložil, da mora odpraviti neustreznost navajanja besedil javnih informacij v italijanščini na tablah na lokacijah v mestu Koper, navedenih v tabeli, ki je del izreka odločbe, in sicer tako, da bodo ta besedila javnih informacij na tablah enakovredno veliko navedena v slovenščini in poleg v italijanščini, kot obeh uradnih jezikih na območju Mestne občine Koper, zatem pa po potrebi v tujem jeziku, ali pa navedene table odstraniti (1. točka izreka). Tožnica mora te obveznosti izvršiti v roku 6 mesecev od vročitve odločbe (2. točka izreka) in o izvedbi ukrepov poročati najkasneje v roku 5 dni od poteka tega roka (3. točka izreka). Pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (4. točka izreka), posebni stroški postopka pa niso nastali (5. točka izreka). Ministrstvo za kulturo je z odločbo št. 061-11/2023-3340-2 z dne 5. 2. 2024 zavrnilo tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo.

2. Tožnica je hkrati s tožbo vložila tudi predlog za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), s katerim je predlagala, naj sodišče prve stopnje do izdaje pravnomočne sodne odločbe zadrži izvajanje izpodbijane odločbe.

3. Sodišče prve stopnje je zahtevo za izdajo začasne odredbe s sklepom zavrnilo. Presodilo je, da tožnica v predlogu za izdajo začasne odredbe ni izkazala temeljnega pogoja za njeno izdajo, namreč verjetnosti, da ji bo z izvršitvijo izpodbijane odločbe nastala težko popravljiva škoda. Menilo je, da tožničine trditve glede nastanka škode ostajajo na ravni pavšalnih zatrjevanj in nepojasnjenega sklepanja, izostala pa so tudi pojasnila, zakaj naj bi škoda, za katero tožnica zgolj posplošeno trdi, da naj bi ji nastala, ne bila popravljiva. Sodišče je pojasnilo še, da tožnica ni navedla pravnih ali dejanskih okoliščin, ki bi ji v primeru uspeha v upravnem sporu preprečevale ponovno postavitev tabel oziroma ponovni zapis na tablah v obliki, kot obstaja sedaj.

4. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper ta sklep sodišča prve stopnje vložila pritožbo. V njej povzema navedbe iz predloga za izdajo začasne odredbe, za katere meni, da se je z njimi določno in substancirano opredelila do škode, ki bi ji nastala v primeru izvršitve izpodbijane odločbe. V zvezi s tem sodišču prve stopnje očita, da se je izognilo argumentirani obrazložitvi, zakaj ti razlogi ne predstavljajo škode, zaradi katere bi bilo upravičeno zadržanje izvršitve izpodbijane odločbe. Meni tudi, da bi sodišče prve stopnje pri presoji moralo kot enega od vsebinskih kriterijev upoštevati tudi načelo sorazmernosti. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep sodišča prve stopnje spremeni tako, da zadrži izvajanje izpodbijane odločbe oziroma naj izpodbijani sklep sodišča prve stopnje razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje.

7. V obravnavani zadevi je pritožnica predlagala izdajo odložitvene začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1. Po tej zakonski določbi sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

8. Začasna odredba po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 pomeni nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta. Temeljni vsebinski pogoj za izdajo začasne odredbe je nastanek težko popravljive škode. Zakon ne določa, kakšno škodo je mogoče šteti za težko popravljivo v smislu navedene zakonske določbe, v skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča

pa gre pri tem za škodo, ki je resna in tožniku neposredno grozi ter jo je mogoče začasno odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma z ustrezno ureditvijo stanja. Namen zahteve za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 je namreč zagotoviti učinkovitost sodnega varstva. Pogoj težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 tako pomeni zahtevo, da stranka izkaže, da brez izdane začasne odredbe kljub njenemu uspehu ne bo dosežen namen upravnega spora. Stranka, ki predlaga izdajo začasne odredbe, mora konkretno navesti okoliščine in dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in obliko ter obseg škode, ter pojasniti, zakaj je ta škoda zanjo težko popravljiva, za vse navedeno pa predložiti tudi dokaze. Na stranki je torej trditveno in dokazno breme.

9. Vrhovno sodišče se strinja s stališčem sodišča prve stopnje, da so pritožničine navedbe o škodi premalo konkretizirane, da bi bilo iz njih mogoče sklepati o neposredni nevarnosti nastanka težko popravljive škode.

10. Tudi po presoji Vrhovnega sodišča je pravilno stališče sodišča prve stopnje, da navedbe pritožnice, da "bi odstranitev tabel povzročila težko popravljivo škodo urbani in nesnovni kulturni dediščini mesta Koper in v odnosih med samimi prebivalci in med prebivalci in lokalnimi oblastmi" ostajajo povsem posplošene. Pritožnica namreč z njimi navaja izključno to, na katerih dobrinah naj bi škoda nastala, brez kakršne koli konkretizacije, kakšna naj bi škoda (kvalitativno in kvantitativno) bila, in še manj glede tega, zakaj naj bi bila ta škoda težko popravljiva. Vrhovno sodišče se prav tako strinja tudi z ugotovitvijo sodišča prve stopnje, da pritožnica ni pojasnila, kako bi izvršitev izpodbijane odločbe oziroma odziv prebivalcev vplivala na izvrševanje njenih nalog in pooblastil. Iz njenih posplošenih trditev tako očitno ni mogoče sklepati, kakšna naj bi zatrjevana škoda sploh bila in še toliko manj o tem, ali oziroma zakaj naj bi bila težko popravljiva.

11. Vrhovno sodišče sicer opozarja, da se pritožničine navedbe o nevarnosti poslabšanja odnosov s pripadniki avtohtone italijanske skupnosti načeloma nanašajo na škodo, ki jo je zaradi njene narave praktično nemogoče vnaprej podrobneje konkretizirati. To še ne pomeni, da grožnja take škode sploh ne bi mogla pomeniti razloga za izdajo začasne odredbe. Vendar pa je treba tudi glede take škode smiselno upoštevati kriterije, povzete v 8. točki te obrazložitve, in Vrhovno sodišče se v tem pogledu strinja z ugotovitvami sodišča prve stopnje, da pritožničine navedbe ne presegajo povsem posplošenega zatrjevanja. Iz njih res izhaja možnost "nezadovoljstva in razočaranja", ki je načeloma ustrezno izkazana z dopisom predstavnice skupnosti, vendar ta možnost sama po sebi še ne pomeni nastanka zatrjevane škode. Vse nadaljnje trditve o škodi, ki naj bi zaradi tega nastala, pa nimajo opore ne v vsebini omenjenega dopisa, na kakršno se sklicuje pritožnica, niti v logičnem oziroma izkustvenem sklepanju (ki ga pritožnica niti ne ponudi). Vse to sicer ne pomeni, da je mogoče nastanek zatrjevane škode kategorično izključiti, nikakor pa ni pritožnica s takimi navedbami (oziroma njihovim pomanjkanjem) izkazala njene verjetnosti oziroma neposredne nevarnosti.

12. Glede izpolnjevanja zakonskega kriterija težke popravljivosti zatrjevane škode je po presoji Vrhovnega sodišča zelo pomembna tudi ugotovitev sodišča prve stopnje, da pritožnica ni navedla nobenih pravnih ali dejanskih okoliščin, ki bi ji v primeru uspeha v upravnem sporu preprečevale ponovno postavitev tabel oziroma ponovno vzpostavitev tabel v sedanji obliki. Te ugotovitve pritožnica niti ne izpodbija. To pomeni, da že v izhodišču uveljavlja izključno škodo, do katere naj bi prišlo zaradi odstranitve ali spremembe tabel, ob tem pa ne navede ničesar o tem, zakaj naj bi ta škoda s prenehanjem vzroka za njen nastanek, torej z morebitno ponovno vzpostavitvijo sedanjega stanja, ne bila odpravljena oziroma sanirana. Povedano drugače: pritožnica pri teh navedbah očitno izhaja iz morebitnih posledic trajne ureditve spornega razmerja, torej pravnomočne odločitve v upravnem sporu, in ne le začasnega stanja v obdobju do te odločitve.

13. Sodišče prve stopnje je torej glede presoje zatrjevane nevarnosti nastanka težko popravljive škode navedlo jasne, razumljive in po presoji Vrhovnega sodišča tudi pravilne in logične razloge. To pomeni, da pritožbeni očitki, da se je sodišče prve stopnje izognilo obrazložitvi, zakaj pritožničine navedbe ne pomenijo škode, ki bi utemeljevala izdajo začasne odredbe, niso utemeljeni. Enako velja za pritožbene navedbe, da bi moralo sodišče prve stopnje kot enega od temeljnih kriterijev pri odločanju o začasni odredbi upoštevati tudi načelo sorazmernosti. Kot je bilo navedeno že v 8. točki te obrazložitve, je namreč institut začasne odredbe namenjen preprečitvi škode, ki bi bila tako huda - težko popravljiva -, da bi tudi morebiten tožnikov uspeh v upravnem sporu ostal brez smisla, kar bi pomenilo, da sodno varstvo ni učinkovito. Nevarnost težko popravljive škode je torej temeljni pogoj za izdajo začasne odredbe, načelo sorazmernosti pa pomeni le njegov korektiv, kar po mnenju Vrhovnega sodišča jasno izhaja tudi iz besedila 32. člena ZUS-1. Sodišče prve stopnje je torej ravnalo pravilno in zakonito, ko po ugotovitvi, da temeljni pogoj za izdajo začasne odredbe ni izpolnjen, ni presojalo sorazmernosti morebitne - neizdane - začasne odredbe in njenega vpliva na javno korist.

14. Vse to pomeni, da razlogi, ki jih uveljavlja, pritožnica, niso utemeljeni, Vrhovno sodišče pa ni naletelo niti na kršitve, na katere mora paziti po uradni dolžnosti. Zato je pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 2019/2023 z dne 23. 8. 2023.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 271/2023 z dne 30. 11. 2023.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.