VSRS Sklep I Up 134/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2023-02-22

UPRS (zunanji oddelek v Celju) Sklep IV U 64/2022

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Andrej Kmecl

pravni interes za tožbo v upravnem sporu - notariat - spremenjeno število notarskih mest - zavrženje tožbe - zavrnitev pritožbe

Pravilna je presoja sodišča prve stopnje, ki je tožbo tožnic, notark v krajih, v katerih se z izpodbijanim aktom (Odredba o spremembi odredbe o številu in sedežih notarskih mest) spreminja (povečuje) število notarskih mest, zavrglo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

Odredba v položaj pritožnic kot notark ne posega, saj bosta lahko še naprej opravljali notarsko službo na podlagi položaja, na katera sta bili imenovani. Odredba tudi ne posega v njune pravice in obveznosti, ki izhajajo iz njunega imenovanja oziroma položaja notark. Prav tako pa je očitno, da Ustava (tudi) notarjev ne varuje pred spremembami okoliščin, ki lahko vplivajo na obseg njihovega dela in ustvarjanja dohodka. Iz Ustave tudi ne izhaja, da bi moral biti že imenovanemu notarju zagotovljen določen minimalen obseg dela (in s tem dohodka) iz poslovanja v okviru te javne službe, kot to uveljavljata pritožnici, da bi lahko taki spremembi nasprotovali. Prav tako iz 14. člena Ustave ne izhaja, da bi morali imeti vsi notarji enak dejanski dohodek iz opravljanja svoje službe.

Zgolj dejanski interes, da ne bi bil imenovan nov notar na območju, na katerem opravljata notarsko službo, pa ne pomeni ne posega v pravico do svobode dela, kot tudi ne v enakost pred zakonom. Pri tem pa pritožnici v tem upravnem sporu ne moreta uveljavljati kršitev 137. člena Ustave in argumenta varstva „stabilnosti notariata“, saj ne gre za ustavni pravici, ki bi se lahko varovali na podlagi 4. člena ZUS-1.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožnic, s katero sta zahtevali spremembo Odredbe o spremembi odredbe o številu in sedežih notarskih mest (Ur. l. RS št. 30/2022 z dne 4. 3. 2022; v nadaljevanju Odredba), ki je določila za območje A in B po dve notarski mesti, čemur sta tožnici, ki sta edini notarki na teh območjih, oporekali v zadevnem upravnem sporu. S tožbo sta zaradi zatrjevanih posledic nezakonite Odredbe zahtevali tudi odpravo, podrejeno razveljavitev, razpisa Ministrstva za pravosodje za eno prosto notarsko mesto v vsakem od navedenih območij in ustavitev postopkov izbire in imenovanja, ki tečejo na podlagi teh razpisov. Zaradi zavrženja tožbe je sodišče prve stopnje zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, v kateri je bilo predlagano takojšnje zadržanje izbirnih postopkov na podlagi navedenih razpisov do pravnomočnosti sodne odločitve v tem upravnem sporu.

2. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je sodišče prve stopnje ugotovilo, da ne glede na pravno naravo Odredbe, bodisi da je to možno kvalificirati kot upravni akt iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 (kot to po razumevanju sodišča prve stopnje izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-92/22-6 z dne 12. 4. 2022) bodisi kot akt oblasti, v zvezi s katerim je zatrjevan poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine po 4. členu ZUS-1, tožnici nista aktivno legitimirani za vložitev tožbe v upravnem sporu zaradi pomanjkanja pravnega interesa. Odredba namreč po stališču sodišča prve stopnje s spremembo (povišanjem) notarskih mest na dva notarja, tako v A kot v B, kjer tožnici opravljata notarsko službo, vsaka kot edina notarka v svojem območju, ne posega v pravice tožnic ali njuno neposredno, na zakon oprto korist. Četudi bi bila Odredba odpravljena, v njunem pravnem položaju ne bi prišlo do spremembe. V tožbi sta tako po oceni sodišča prve stopnje uveljavljali le dejanski interes, ki pa ne zadostuje za meritorno presojo Odredbe. Sodišče prve stopnje je posledično zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, saj je obstoj dopustne tožbe pogoj za meritorno obravnavo navedene zahteve.

3. Tožnici (v nadaljevanju pritožnici) sta zoper sklep vložili pritožbo zaradi vseh pritožbenih razlogov. Navajata, da je sodišče prve stopnje pomanjkljivo

in napačno odločilo, da tožnici za vložitev navedenih zahtevkov v upravnem sporu nimata pravnega interesa oziroma, da imata le dejanski interes. Zatrjujeta, da sta del notariata, v okviru katerega je število mest določeno z upoštevanjem javnega interesa in stabilnosti notariata. Stabilnost notariata zagotavljata tudi njuni notarski mesti, zato se z varstvom notariata varuje tudi njun pravni položaj. Ta je zagotovljen z določbami Zakona o notariatu (v nadaljevanju ZN), ki določa pogoje za spremembo števila notarskih mest in njunima odločbama o imenovanju, zato naj se varuje tudi sprememba njunega pravnega položaja v tem upravnem sporu. Drugega sodnega varstva namreč ne moreta uporabiti, saj npr. nista stranki izbirnega postopka, ki se vodi v skladu s sprejeto Odredbo. S sprejemom Odredbe se zanju bistveno spreminjajo pogoji opravljanja dela in je poseženo v svobodo dela, pravno varnost in načelo enakopravne dostopnosti do notarskih mest (slednje, ker bi bila novo imenovana notarja del notariata na podlagi drugačnih pogojev, tj. nezakonitih pogojev).

Pritožnici navajata, da je treba zagotoviti ravnotežje med javnim interesom, da so uporabniki notarskih storitev deležni strokovnosti, in profesionalnim interesom notarjev kot nosilcev javne službe, da se jim zagotavlja določen obseg dela in zadosten dohodek (socialna varnost). Določanje neomejenega števila notarskih mest lahko ogrozi obstoj notariata in konkretno njunih notarskih pisarn, saj lahko en notar na območjih njunega delovanja opravi vse delo. Sklicujeta se na posamezna stališča iz odločb Vrhovnega sodišča

ki po njunem mnenju izkazujejo pravilnost njunega stališča o obstoju pravnega interesa. Navajata še, da jima odgovor na tožbo ni bil vročen vse do vročitve izpodbijanega sklepa in jima je bila zato kršena pravica do izjave. Pritožnici predlagata, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi ter zadevo vrne v nov postopek. Zahtevata povračilo stroškov pritožbenega postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo navaja, da je stališče sodišča prve stopnje, da gre za akt iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, saj se je o tem izreklo že Ustavno sodišče v zadevi U-I-92/22 z dne 12. 4. 2022, napačno, saj Ustavno sodišče o tem ni odločilo. Glede interesa strank za vodenje obravnavanega upravnega spora tožena stranka meni, da je ta finančne narave. Pritožnici pavšalno navajata, da naj bi Odredba kršila enakopravno dostopnost do notarskih mest in stabilnost notariata, poleg tega pa ne navedeta nobenih podatkov, ki bi kazali na ogroženost obstoja njunih notarskih pisarn. Ministrstvo je opravilo analizo oziroma pregled in ugotovilo, da je sprememba odredbe potrebna. Obseg dela predstavlja kriterij po 11. členu ZN.

6. Izhodišče za sodno presojo sodišča prve stopnje je bil v obravnavani zadevi sklep Ustavnega sodišča št. U-I-92/22 z dne 22. 4. 2022, s katerim je zavrglo pobudo pritožnic za presojo izpodbijane Odredbe. Ustavno sodišče je navedlo, da gre po njegovi presoji za posamičen akt, izdan v obliki predpisa, tega pa je mogoče izpodbijati v upravnem sporu, kolikor ureja posamična razmerja.

7. Sodišče prve stopnje je tožbo zavrglo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da akt, ki se s tožbo izpodbija, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist. Ne da bi se nadalje opredeljevalo, ali gre v zadevi za akt, ki ga je sicer mogoče presojati v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1), pa Vrhovno sodišče ugotavlja, da je odločitev sodišča prve stopnje, sprejeta na navedeni pravni podlagi, pravilna.

8. Pritožnici se namreč motita, ko uveljavljata, da jima mora biti pravni interes za tožbo v upravnem sporu priznan že na podlagi dejstva, da delujeta v javnopravnem razmerju kot notarki v krajih, v katerih se z izpodbijanim aktom spreminja (povečuje) število notarskih mest. Pritožnicama zakon ne daje položaja zastopnika javnega interesa (18. člen ZUS-1), zato lahko v upravnem sporu varujeta zgolj svoj pravno varovan položaj. Legitimacije za tožbo tudi ne moreta utemeljiti na razlagi, da je v vsakem primeru potrebno opraviti sodno presojo zakonitosti izpodbijane Odredbe, saj upravni spor ni namenjen objektivnemu varstvu zakonitosti aktov uprave, temveč varstvu pravic fizičnih in pravnih oseb pred nosilci oblasti (23. in 157. člen Ustave, 1. člen ZUS-1).

9. V 11. členu ZN je določeno, da število in sedeže notarskih mest določi ministrstvo tako, da pride najmanj eno notarsko mesto na območje okrajnega sodišča. Na območjih z večjo koncentracijo prebivalstva ter intenzivnejšim gospodarskim poslovanjem se glede na obseg notarskega poslovanja določi število notarskih mest tako, da pride najmanj po en notar na vsakih dvajset tisoč prebivalcev. Iz navedene določbe in njenega namena, ki je organizacijske narave, ne izhajata pravica ali pravni interes že imenovanega notarja, ki bi ga ta norma varovala. Razlaga, po katerem bi bil vsak že imenovan notar na podlagi te določbe osebno upravičen do ohranjanja določenega števila notarskih mest (na območju njegovega delovanja) in torej do izpodbijanja spremembe določitve notarskih mest s strani ministrstva, bi bila očitno nepravilna, saj ne izhaja iz nobene od ustaljenih metod razlage prava.

10. Prav tako pritožnici ne moreta uspeti z obsežnim navajanjem argumentov, po katerih naj bi Odredba posegala v njune ustavne pravice. Očitno je, da izpodbijana Odredba v položaj pritožnic kot notark ne posega, saj bosta lahko še naprej opravljali notarsko službo na podlagi položaja, na katera sta bili imenovani. Odredba tudi ne posega v njune pravice in obveznosti, ki izhajajo iz njunega imenovanja oziroma položaja notark. Prav tako pa je očitno, da Ustava (tudi) notarjev ne varuje pred spremembami okoliščin, ki lahko vplivajo na obseg njihovega dela in ustvarjanja dohodka, npr. pred tem, da se pojavi konkurenca s strani novo imenovanega notarja na določenem območju. Iz Ustave tudi ne izhaja, da bi moral biti že imenovanemu notarju zagotovljen določen minimalen obseg dela (in s tem dohodka) iz poslovanja v okviru te javne službe, kot to uveljavljata pritožnici, da bi lahko taki spremembi nasprotovali. Prav tako iz 14. člena Ustave ne izhaja, da bi morali imeti vsi notarji enak dejanski dohodek iz opravljanja svoje službe.

Ne da bi se Vrhovno sodišče opredeljevalo do vprašanja, ali je načelo pravne varnosti iz 2. člena Ustave sploh mogoče uporabljati kot podlago za sodno varstvo po 4. členu ZUS-1, je očiten sklep, da v obravnavani zadevi sploh ne gre za poseg v upravičena pravna pričakovanja pritožnic.

11. Prav tako izpodbijana Odredba očitno ne posega v pravico pritožnic do svobode dela (47. člen Ustave), saj kljub obsežnosti navedb Vrhovnemu sodišču ni razvidno, kateri od argumentov bi bil lahko upošteven za presojo v obravnavani zadevi: v položaj pritožnic kot notark kot navedeno izpodbijana Odredba v ničemer ne posega, postopkov za imenovanje novega notarja pa nista legitimirani izpodbijati, saj na njih niti ne kandidirata, niti nimata pravnega interesa za zagotavljanje ustavnih pravic v njih. Zgolj dejanski interes, da ne bi bil imenovan nov notar na območju, na katerem opravljata notarsko službo, pa ne pomeni ne posega v pravico do svobode dela, kot tudi ne v enakost pred zakonom. Pri tem pa pritožnici v tem upravnem sporu ne moreta uveljavljati kršitev 137. člena Ustave in argumenta varstva „stabilnosti notariata“, saj ne gre za ustavni pravici, ki bi se lahko varovali na podlagi 4. člena ZUS-1.

12. Pritožnici v upravnem sporu tudi ne moreta ugovarjati primernosti ali smotrnosti ureditve števila in sedežev notarskih mest, določenih z izpodbijano odredbo, saj gre za presojo, ki je v pristojnosti in odgovornosti ministra, skladno s politiko, ki jo vodi na tem področju.

13. Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da bi se v zvezi z obravnavanim sporom lahko sicer zastavilo vprašanje, izhajajoče iz 137. člena Ustave, ki ga posredno naslavljata pritožnici. Gre za vprašanje, ali iz obveznosti države za zagotavljanja notariata kot javne službe izhaja tudi njena obveznost imenovanemu notarju – po potrebi tudi iz javnih sredstev – zagotavljati določen (minimalni, ustrezni) obseg dohodkov, ki bi mu omogočal opravljanje te javne službe tudi na območju, kjer tega na podlagi svojega poslovanja ne more dosegati. Vendar pa v obravnavani zadevi tega vprašanja ni mogoče obravnavati, saj tega tudi pritožnici ne uveljavljata s svojim zahtevkom, pa tudi sicer je kot tako preuranjeno, saj tudi iz trditvene podlage v njunih vlogah ni razvidno, da bi take okoliščine že nastopile.

14. V zvezi z zatrjevano kršitvijo določb postopka, po kateri naj bi bila pritožnicama kršena pravica do izjave zaradi tega, ker jima je bil odgovor na tožbo vročen šele ob vročitvi izpodbijanega sklepa, Vrhovno sodišče poudarja, da pri presoji procesnih predpostavk za tožbo (36. člen ZUS-1) ni predvidena kontradiktornost v obsegu, da bi se zagotavljala pravica do odgovora na odgovor na tožbo.

Glede na to, da je zoper tak sklep dovoljena pritožba (82. člen ZUS-1), sta se imeli pritožnici tudi v obravnavani zadevi možnost o vseh navedbah tožene stranke izreči v tem pritožbenem postopku in je zato tudi sicer mogoče šteti, da v njuno pravico do izjave ni bilo poseženo (glej tudi 77. člen ZUS-1).

15. O navedbah, ki za odločitev niso pomembne, se Vrhovno sodišče ni opredeljevalo.

16. Glede na navedeno je bilo treba pritožbo zoper izpodbijani sklep o zavrženju tožbe zavrniti (76. člen ZUS-1). Ker pritožnici s tem nista bili uspešni, pritožbi tudi ni mogoče ugoditi v delu, ki se nanaša na izdajo začasne odredbe.

17. Pritožnici sami nosita svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 154. člena in prvi odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Sodišče prve stopnje naj bi prezrlo odločilne tožbene navedbe, zlasti o poseganju v človekove pravice iz 2., 14., 49. in 47. člena Ustave RS, ki tudi izkazujejo pravni interes, ter gre zato za kršitev iz 8. in 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) in pravice do izjave iz 22. člena Ustave.

Zatrjujeta, da je bila Odredba sprejeta v neskladju z 11. členom ZN in drugim odstavkom 137. člena Ustave RS.

U-I-125/95 z dne 3. 12. 1998, U-I-344/94 z dne 1. 6. 1995, U-I-236/08 z dne 8. 4. 2010.

Ob tem je mogoče tudi dodati, da sme notar poleg javne službe skladno z zakonom opravljati tudi druga dela, npr. sestavljati tudi zasebne listine na zahtevo strank (5. člen ZN).

Glej tudi 38. člen ZUS-1, po katerem se glede na okoliščine zadeve tožba pošlje v odgovor toženi stranki šele, če sodišče na podlagi 36. člena ZUS-1 tožbe ni zavrglo.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 14, 47, 137

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-6

Odredba o spremembi Odredbe o številu in sedežih notarskih mest (2022) - člen 1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.