VSRS Sodba I Up 227/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-11-27

mag. Tatjana Steinman (preds.), Peter Golob (poroč.), Andrej Kmecl

mednarodna in subsidiarna zaščita - predaja odgovorni državi članici - potek roka - tožba zaradi molka organa

Zakon o mednarodni zaščiti (ZMZ-1) v četrtem odstavku 70. člena določa, da je zoper sodbe, ki jih izda upravno sodišče, dovoljena pritožba na Vrhovno sodišče. Pri tem ZMZ-1 ne omejuje možnosti pritožbe le na določene vrste sodb sodišča prve stopnje, pač pa to pravilo vzpostavlja za vse sodbe, ki pomenijo odločanje o materiji iz ZMZ-1, torej tudi tožbo zaradi molka organa zaradi nastopa fikcije, da je bila tožnikova zahteva zavrnjena, ker pristojni organ o njej ni odločil.

Drugi odstavek 51. člena ZMZ-1 je ob upoštevanju stališč Sodišča EU treba razumeti tako, da tudi prosilcu daje možnost vložiti zahtevo, naj upravni organ postopa skladno s to določbo, saj je rok za predajo potekel. Le na tak način je prosilcu zagotovljen dostop do ustreznega pravnega sredstva v zvezi z domnevnim potekom roka za predajo iz člena 29(2) Uredbe (EU) št. 604/2013 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (prenovitev)  v nadljevanju Dublinske Uredbe, kot to zahteva praksa SEU. V primeru vložitve take zahteve bi upravni organ moral izvesti ugotovitveni postopek o tem, ali je rok za predajo že potekel ali pa je bil denimo podaljšan skladno s členom 29(2) Dublinske uredbe. Če 6-mesečni rok še ni potekel oziroma je bil podaljšan in torej odgovornost za obravnavo prošnje za mednarodno zaščito še ni prešla na Republiko Slovenijo, bi moral prosilčevo zahtevo iz drugega odstavka 51. člena ZMZ-1 zavrniti, sicer pa bi po isti določbi moral razveljaviti sklep o zavrženju prošnje za mednarodno zaščito in o prošnji odločiti.

Pritožba se zavrne in se izpodbijana sodba potrdi.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi prvega odstavka 69. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi zaradi molka organa ugodilo in naložilo toženki, da ugotovi, ali je rok 6 mesecev za predajo tožnika Republiki Hrvaški iz drugega odstavka 29. člena Uredbe (EU) št. 604/2013 (v nadaljevanju Dublinska uredba)

podaljšan ali ne in o tem izda ustrezen upravni akt (I. točka izreka). Toženki je naložilo tudi povrnitev stroškov upravnega spora (II. točka izreka).

2. Iz obrazložitve sodbe izhaja, da je tožnik 27. 6. 2024 na toženko naslovil dopis, da je potekel rok 6 mesecev iz drugega odstavka 29. člena Dublinske uredbe, zaradi česar je za obravnavo njegove prošnje za mednarodno zaščito pristojna toženka. Toženka je tožniku z dopisom št. 2142-5822/2023/43 (121-11) z dne 8. 7. 2024 odgovorila, da je bil rok za predajo podaljšan na 18 mesecev, ker je tožnik pred vsakim poskusom predaje pobegnil, ni pa v zvezi s tožnikovim dopisom izdala kakršnekoli upravne odločbe. Sodišče prve stopnje je na podlagi analize prakse Sodišča Evropske Unije (v nadaljevanju SEU) presodilo, da imajo države članice procesno avtonomijo glede vprašanja, ali mora upravni organ o tem, da je bil rok za predajo drugi državi podaljšan, odločiti z upravno odločbo. Morajo pa pri odločanju o tem spoštovati načeli učinkovitosti in enakovrednosti po pravu EU. V tej zadevi je upravni organ z odločbo z dne 22. 1. 2024 že odločil, da se predaja tožnika izvrši najkasneje v 6 mesecih od 12. 12. 2023, odločba pa je postala pravnomočna. Zakon o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) v drugem odstavku 51. člena določa obveznost razveljavitve sklepa o predaji in obravnavo prošnje za mednarodno zaščito, če prosilca ni bilo mogoče predati pristojni državi. Glede na to je zakonodajalec za odločitev o prenosu pristojnosti določil obveznost izdati odločbo. Odločanje o dolžini roka za predajo pomeni tudi odločanje o posrednem interesu oziroma pravici prosilca, da ni predan Hrvaški oziroma da o njegovi prošnji odloča organ v Sloveniji, o tem pa je treba izdati ustrezen upravni akt tudi v razmerju do prvotno izdanega, ki je postal pravnomočen. Po presoji sodišča prve stopnje bi tako toženka morala o podaljšanju roka za predajo odločiti z upravno odločbo, ob tem pa jo je tožnik z dopisom z dne 27. 6. 2024 tudi pozval na izdajo ustrezne odločbe. Glede na navedeno so bile izpolnjene vse predpostavke za ugoditev tožbi zaradi molka organa.

3. Toženka (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeno sodbo vložila pritožbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in zmotne presoje pravilnosti postopka izdaje upravnega akta (obvestila). Poudarja, da je skladno s sodno prakso Vrhovnega sodišča pritožba tožene stranke zoper odločbo sodišča prve stopnje dovoljena. Meni, da je do podaljšanja roka za predajo tožnika prišlo zaradi njegovega načrtnega izogibanja predaji. Ob tem dodaja, da iz tožnikovega dopisa ne izhaja, da bi ta zahteval izdajo upravnega akta, pač pa samo, da želi, da se njegova prošnja obravnava v Sloveniji. Tega dopisa tudi ni bilo mogoče šteti za ponovno vlogo za mednarodno zaščito, saj je o prošnji že bilo odločeno s sklepom z dne 22. 1. 2024. Izpodbija tudi odločitev o stroških, saj obveznost poravnave teh lahko nastopi šele po izdaji odločitve Vrhovnega sodišča o pritožbi. Predlaga ugoditev pritožbi, odpravo sodbe in sklepa sodišča prve stopnje in zavrnitev tožbe ter odločitev, da toženka tožniku ni dolžna povrniti stroškov postopka; podredno predlaga razveljavitev izpodbijanih sodbe in sklepa ter vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v nov postopek.

5. Pritožba je dovoljena, ne pa tudi utemeljena.

6. Sodišče prve stopnje je v pravni pouk svojih sodbe in sklepa (pravilno sodbe) napisalo, da zoper njiju pritožba ni dovoljena, takšen pravni pouk pa je tudi obsežno obrazložilo, pri tem pa navedlo enake razloge, kot jih je navajalo že v svojih preteklih odločitvah.

Vrhovno sodišče se je do teh argumentov že opredelilo v več svojih zadevah

in jih zavrnilo kot napačne, zato se v izogib ponavljanju sklicuje na tam navedene razloge. Ob tem je treba dodati, da dejstvo, da gre v tej zadevi za tožbo zaradi molka organa in ne za tožbo na odpravo upravnega akta, presoje ne spreminja. ZMZ-1 v četrtem odstavku 70. člena določa, da je zoper sodbe, ki jih izda upravno sodišče, dovoljena pritožba na Vrhovno sodišče. Pri tem ZMZ-1 ne omejuje možnosti pritožbe le na določene vrste sodb sodišča prve stopnje, pač pa to pravilo vzpostavlja za vse sodbe, ki pomenijo odločanje o materiji iz ZMZ-1, torej tudi tožbo zaradi molka organa zaradi nastopa fikcije, da je bila tožnikova zahteva zavrnjena, ker pristojni organ o njej ni odločil.

7. Takšna razlaga je tudi skladna z načeli enakovrednosti in učinkovitosti prava EU, saj tudi v primeru molka organa ZMZ-1 zagotavlja večji obseg varstva pravic kot splošna ureditev po ZUS-1. Res sicer zagotavljanje druge stopnje sodnega varstva ne prinaša prednosti le prosilcu. Tako na primer pristojnim organom države članice omogoča izpodbijanje odločb, izdanih na prvi stopnji, ki jih (upravičeno ali neupravičeno) štejejo za "izkrivljene"; v primerih, ko je za odločanje zadolženih več različnih prvostopenjskih sodišč, pa omogoča razvoj usklajene sodne prakse na pritožbeni ravni, ki zagotavlja doslednost in pravno varnost za vsakogar.

Seveda pa dejstvo, da sistem drugostopenjskega sodnega varstva ne vzpostavlja koristi le za prosilca za mednarodno zaščito, pač pa tudi za nasprotno stranko postopka oziroma sistem sodnega varstva kot celoto, ne pomeni, da je že zaradi tega prosilcu v škodo. Ker imata tako tožnik (v primeru zavrnitve tožbe zaradi molka organa) kot toženec (v primeru ugoditve tožbi) možnost pritožbe na podlagi četrtega odstavka 70. člena ZMZ-1, je s tem skrčena možnost, da bo z nezakonito odločitvijo poseženo v pravice, ki jih zagotavlja pravo EU, oziroma jih odreka v primeru, da pogoji niso izpolnjeni.

Ker se glede na povedano pravilna uporaba prava EU glede tega vprašanja ponuja tako očitno, da ne pušča prostora za razumen dvom (acte clair), Vrhovno sodišče v tej zvezi tudi nima dolžnosti zastaviti SEU vprašanje za mednarodno odločanje.

8. Vrhovno sodišče je vprašanje pravice toženke do pritožbe po ZMZ-1 konsistentno razlagalo v vseh dosedanjih odločitvah, zato je sodna praksa glede tega vprašanja ustaljena, sodišča pa so nanjo vezana, kolikor za odstop ne ponudijo (novih) razumnih argumentov.

Takšna vezanost velja tudi za sodišče prve stopnje. Če se to ne strinja z razlago Vrhovnega sodišča, pa ima možnost sámo postaviti vprašanje za predhodno odločanje skladno s členom 267(2) Pogodbe o delovanju Evropske Unije.

9. Glede na navedeno je torej toženkina pritožba dovoljena.

10. Za odločitev v tej zadevi je ključna presoja pravilnosti stališča sodišča prve stopnje, da mora upravni organ o podaljšanju roka za predajo iz člena 29(2) Dublinske uredbe izdati upravni akt, saj gre za upravno zadevo v smislu 2. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Iz sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da je v upravnem sporu zaradi molka organa mogoče odločati le o zakonitosti tistega (fiktivnega negativnega) upravnega akta, katerega izdajo je tožnik sploh zahteval, ni pa mogoče odločati o nezakonitosti (fiktivnega negativnega) akta, glede katerega tožnikove zahteve v upravnem postopku sploh ni bilo.

Če o strankini zahtevi ni odločil upravni organ, ki je na prvi in edini stopnji pristojen za izdajo upravnega akta, se šteje, da je zavrnil zahtevo stranke in da je njegova odločitev (izražena v obliki molka) postala dokončna.

V tem primeru ima stranka možnost sprožiti upravni spor zaradi molka organa (tretji odstavek 28. člena ZUS-1).

11. V zvezi z možnostjo prosilca uveljavljati potek roka za predajo iz členov 29(1) in (2) Dublinske uredbe je treba upoštevati tudi stališča SEU v zvezi s pravnim varstvom prosilca za mednarodno zaščito v teh primerih. Prosilec mora tako imeti na voljo hitro in učinkovito pravno sredstvo, da se lahko sklicuje na potek šestmesečnega roka iz členov 29(1) in (2) Dublinske uredbe, tudi če do izteka roka pride po sprejetju odločbe o predaji.

Prosilec za mednarodno zaščito, ki se nahaja na ozemlju določene države članice, mora torej imeti možnost zanesti se na potek roka za predajo, saj je pravilno upoštevanje rokov iz člena 29 Dublinske uredbe ključno za njeno pravilno uporabo.

Pri tem ni nujno, da morajo države članice na podlagi člena 27 Dublinske uredbe organizirati samostojen sistem pravnih sredstev tako, da bi bila zahteva po upoštevanju odločilnih okoliščin, nastalih po sprejetju odločbe o predaji, zagotovljena v okviru obravnavanja pravnega sredstva, ki omogoča izpodbijanje zakonitosti odločitve o predaji. Zadošča že, da je mogoče v okviru nacionalnega sodnega sistema kot celote zagotoviti zadostno sodno varstvo v drugih oblikah, če takšno sodno varstvo prosilcu v praksi omogoča doseči, da so pristojni organi države članice, ki daje zahtevo - kadar je zaradi okoliščine, nastale po odločbi o predaji, odgovorna ta država članica - zavezani sprejeti potrebne ukrepe za priznanje te odgovornosti in za takojšnji začetek obravnavanja prošnje za mednarodno zaščito, ki jo je vložil prosilec.

Iz sodne prakse Sodišča EU tako izhaja zahteva, da je v zvezi z ugotavljanjem okoliščin, zaradi katerih je potekel oziroma bil podaljšan rok iz člena 29 Dublinske uredbe, zagotovljeno učinkovit sistem pravnih sredstev.

12. Z vprašanjem poteka oziroma podaljšanja roka iz člena 29(1) Dublinske uredbe se je ukvarjalo tudi Vrhovno sodišče. V svoji sodni praksi je poudarilo, da v primeru neuspešne predaje prosilca odgovorni državi članici (v šestmesečnem roku), za obravnavanje že vložene prošnje ostaja odgovorna tista država članica, v kateri je prosilec podal prošnjo za mednarodno zaščito, saj Dublinska uredba v takem primeru ne zahteva vložitve nove prošnje v tej državi članici.

Posledično ima sklep o tem, da prosilčeve prošnje ne bo obravnavala Slovenija, časovno omejeno veljavnost, saj velja le, dokler se ne izteče šestmesečni rok, kot je opredeljen v členu 29(1) in (2) Dublinske uredbe.

Glede na navedeno s prenehanjem veljavnosti sklepa o predaji prične teči rok za odločitev o že vloženi prošnji za mednarodno zaščito in po poteku tega roka tudi lahko nastopi fikcija, da je bil v zvezi s prošnjo za mednarodno zaščito izdan negativen upravni akt (prvi odstavek 2. člena ZUS-1), torej da je bila prosilčeva zahteva zavrnjena. To pa vzpostavlja podlago, da lahko sodišče v upravnem sporu s tem povezano tožbo obravnava kot tožbo zaradi molka organa.

13. Opisane zahteve iz Dublinske uredbe in sodne prakse Sodišča EU ter Vrhovnega sodišča so operacionalizirane tudi v drugem odstavku 51. člena ZMZ-1, ki določa, da če po izvršljivem sklepu o zavrženju prošnje za mednarodno zaščito odgovorna država članica prosilca ne sprejme na svoje ozemlje ali ga ji ni možno predati iz drugih razlogov, pristojni organ sklep razveljavi in obravnava prošnjo za mednarodno zaščito. Navedena določba torej vzpostavlja obveznost upravnega organa, da v primeru poteka roka za predajo po uradni dolžnosti razveljavi sklep o zavrženju prošnje o mednarodno zaščito in o njej odloči. Vendar pa je treba drugi odstavek 51. člena ZMZ-1 ob upoštevanju zgoraj opisanih stališč Sodišča EU razumeti tako, da tudi prosilcu daje možnost vložiti zahtevo, naj upravni organ postopa skladno s to določbo, saj je rok za predajo potekel. Le na tak način je namreč tudi prosilcu zagotovljen dostop do ustreznega pravnega sredstva v zvezi z domnevnim potekom roka za predajo iz člena 29(2) Dublinske Uredbe, kot to zahteva praksa SEU. V primeru vložitve take zahteve bi upravni organ moral izvesti ugotovitveni postopek o tem, ali je rok za predajo že potekel ali pa je bil denimo podaljšan skladno s členom 29(2) Dublinske uredbe.

Če 6-mesečni rok še ni potekel oziroma je bil podaljšan in torej odgovornost za obravnavo prošnje za mednarodno zaščito še ni prešla na Republiko Slovenijo, bi moral prosilčevo zahtevo iz drugega odstavka 51. člena ZMZ-1 zavrniti, sicer pa bi po isti določbi moral razveljaviti sklep o zavrženju prošnje za mednarodno zaščito in o prošnji odločiti.

14. V konkretnem primeru ni sporno, da je tožnik z vlogo z dne 27. 6. 2024 od toženke zahteval, naj ravna po drugem odstavku 51. člena ZMZ-1, saj je po njegovem mnenju prišlo do izteka 6-mesečnega roka iz člena 29(2) Dublinske uredbe, toženka pa o tej zahtevi ni odločila, pač pa mu je v zvezi s tem zgolj poslala dopis z dne 8. 7. 2024, s katerim je odgovorila na njegovo zahtevo. Glede na navedeno je pravilno stališče sodišča prve stopnje, da mora o tej zahtevi toženka odločiti, kot je opisano v prejšnji točki. Morebitnih drugih nepravilnosti v zvezi s postopkom izdaje sodbe zaradi molka organa pa pritožnica ne uveljavlja.

15. Pri tem za odločitev v tej zadevi niso relevantni pritožbeni ugovori, s katerimi želi toženka izkazati, da je tožnik pobegnil v smislu člena 29(2) Dublinske uredbe, zato je pravilno prišlo do podaljšanja roka. Kot rečeno, je predmet tega sodnega spora izključno vprašanje, ali je toženka o tožnikovi zahtevi, da zaradi poteka roka prevzame odgovornost za obravnavo njegove prošnje za mednarodno zaščito, odločila z izdajo ustreznega upravnega akta. Ni pa predmet tega spora vprašanje, ali je bil rok glede na določbe Dublinske uredbe pravilno podaljšan.

16. Zavrniti je treba tudi pritožničin ugovor, da tožnik z dopisom z dne 27. 6. 2024 ni zahteval izdaje upravnega akta, saj je navedel zgolj, da želi, da njegovo prošnjo za mednarodno zaščito obravnava Republika Slovenija. Za popolnost vloge namreč zadošča, da ta vsebuje (poleg drugih sestavin iz prvega odstavka 66. člena ZUP) zahtevek oziroma predlog upravnemu organu. Tožnikov dopis tak predlog vsebuje, saj je toženko pozval, naj obravnava njegovo prošnjo za azil. Toženka bi morala takšno vlogo skladno z načelom varstva pravic strank iz 7. člena ZUP obravnavati po vsebini, v primeru nerazumljivosti vloge oz. v primeru dvomov, kaj želi stranka z vlogo doseči, pa bi morala zahtevati njeno dopolnitev (67. člen ZUP). V konkretnem primeru toženka ni ravnala na nobenega od navedenih načinov, četudi ji ZUP daje na voljo vse potrebne mehanizme, da (ob sodelovanju tožnika) zagotovi vsebinsko obravnavo vloge, zato tudi ti ugovori niso utemeljeni.

17. Glede na navedeno je odločitev sodišča prve stopnje pravilna, zato je bilo treba pritožbo zavrniti. V ponovljenem postopku bo toženka morala tožnikov dopis z dne 27. 6. 2024 obravnavati kot vlogo za razveljavitev sklepa o zavrženju prošnje za mednarodno zaščito z dne 22. 1. 2024 skladno z drugim odstavkom 51. člena ZMZ-1, in jo bodisi zavrniti, če rok iz člena 29(2) Dublinske uredbe še ni potekel oziroma je bil podaljšan, bodisi sklep razveljaviti in odločiti o prošnji za mednarodno zaščito, če je navedeni rok potekel. V postopku je dolžna tožniku dati možnost izjave.

18. Ker je bila glede na vse povedano odločitev sodišča prve stopnje v glavni stvari pravilna, je pravilna tudi odločitev o stroških, zato je toženkina pritožba neutemeljena tudi v tem delu.

19. Po obrazloženem in ker niso podani razlogi, na katere mora paziti sodišče po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijano sodbo.

Uredba (EU) št. 604/2013 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (prenovitev).

Sodba in sklep I U 443/2023 z dne 26. 4. 2023, Sodba I U 688/2023 z dne 15. 5. 2023 in Sodba in sklep I U 1195/2023 z dne 1. 9. 2023.

Npr. I Up 175/2023 z dne 5. 7. 2023, I Up 195/2023 z dne 6. 9. 2023 (obe 9. do 15. točka obrazložitve) ter I Up 241/2023 z dne 8. 11. 2023 (7. do 16. točka obrazložitve).

Primerjaj s sklepom Vrhovnega sodišča I Up 101/2018 z dne 10. 4. 2018.

Sklepni predlogi generalne pravobranilke Eleanor Sharpston v zadevi Sodišča EU D. H., C-704/17 z dne 31. 1. 2019, tč. 64 obrazložitve.

Sodba Vrhovnega sodišča I Up 241/2023 z dne 8. 11. 2023, tč. 14.

Sodba Sodišča EU v zadevi Cilfit, C-283/81 z dne 6. 10. 1982, tč. 16 obrazložitve.

Npr. sklep Ustavnega sodišča Up 337/00 z dne 26. 2. 2002, enako tudi sklep Ustavnega sodišča Up 19/01 z dne 26. 3. 2002.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 101/2018 z dne 4. 7. 2018, tč. 13 in 14 obrazložitve.

Sodba Sodišča EU v zadevi Jawo, C-163/17 z dne 19. 3. 2019, tč. 68 obrazložitve.

Sodba Sodišča EU v združenih zadevah B F in K, C‑323/21, C‑324/21 and C‑325/21 z dne 12. 1. 2023, tč. 93 obrazložitve.

Prav tam, tč. 94. Glej tudi sodbo Sodišča EU v zadevi H. A., C-194/19 z dne 15. 4. 2021, tč. 46 in 47 obrazložitve.

Sodba Vrhovnega sodišča I Up 10/2018 z dne 4. 4. 2018, tč. 30 obrazložitve.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 101/2018 z dne 4. 7. 2018, tč. 28 obrazložitve.

Rok za predajo se podaljša, če je pristojni državi članici pred iztekom 6-mesečnega roka sporočeno, da bo ta rok podaljšan, skupaj z razlogom za podaljšanje (10. člen 9(2) Uredbe komisije (ES) št. 1560/2003 z dne 2. septembra 2003 (Uredba komisije)). Sodišče EU ni nasprotovalo praksi držav članic, da se v primeru pobega prosilca rok za predajo avtomatično podaljša na maksimalen rok 18 mesecev ne glede na to, kdaj prosilec znova stopi v kontakt z upravnimi organi države članice, ki je podala zahtevo (Sodba Sodišča EU v zadevi Jawo, C-163/17 z dne 19. 3. 2019, tč. 71 in nasl. obrazložitve. Primerjaj C. Hruschka, F. Maiani: Komentar k Dublinski uredbi, v D. Thym (ur.), K. Hailbronner: EU Immigration and Asylum Law, 3. izdaja (C. H. Beck/Hart/Nomos, 2022), str. 1737).

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva - člen 29, 29/2

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 28, 28/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.