VSRS Sklep I Up 143/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-12-11

Peter Golob (preds.), mag. Jonika Marflak Trontelj (poroč.), Nataša Smrekar

tožnik v upravnem sporu - status stranskega udeleženca - zahteva za priznanje položaja stranskega udeleženca

Okoliščina, da pritožnica v trenutku izdaje izpodbijane upravne odločbe res ni imela priznanega statusa stranske udeleženke, ki bi jo kvalificiral za upravičeno vlagateljico tožbe zoper to odločbo, še ne more biti odločujoča. To bi bila zgolj v primeru, če pritožnica sploh ne bi zahtevala udeležbe v postopku ali če bi bila taka zahteva pred tem pravnomočno zavrnjena.

I. Pritožbi se ugodi, izpodbijana I. točka izreka sklepa se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

II. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Tožnica v tem upravnem sporu izpodbija dva upravna akta Ministrstva za okolje, podnebje in energijo, ki se nanašata na postopek odprave odločbe po nadzorstveni pravici, povezan z izgradnjo povezovalnega kanala C0 na območju stranke z interesom. Tožnica je zahtevala udeležbo v tem postopku, ker naj bi bila solastnica ene izmed nepremičnin, po katerih je predvidena izgradnja tega kanala.

2. Ministrstvo za okolje, podnebje in energijo je s sklepom, št. 35402-29/2020-2550-90 z dne 27. 12. 2023 (izpodbijanim upravnim sklepom), njeno zahtevo zavrglo, z odločbo št. 35402-29/2020-2550-91 z dne 29. 12. 2023 (izpodbijano upravno odločbo) pa ugodilo zahtevi stranke z interesom in po nadzorstveni pravici odpravilo 3. točko izreka sklepa Agencije Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju ARSO) z dne 28. 9. 2020. S tem je vsebinsko odločilo o zadevi, ki je bila predmet postopka, v katerem je tožnica zahtevala udeležbo.

3. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom v I. točki izreka ob predhodnem preizkusu zavrglo tožbo zoper izpodbijano upravno odločbo iz razloga iz 3. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker tožnica po tem zakonu ne more biti stranka. O tožbi zoper izpodbijani upravni sklep še ni odločilo.

4. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je kot nesporno ugotovilo, da tožnica v postopku izdaje izpodbijane upravne odločbe ni bila ne stranka, ne stranska udeleženka, saj je toženka njeno zahtevo v tej zvezi zavrgla. To po presoji sodišča prve stopnje pomeni, da tožnica glede na prvi odstavek 17. člena ZUS-1 ni aktivno legitimirana za vložitev tožbe zoper to odločbo. Zgolj pravni interes za aktivno legitimacijo namreč ne zadošča. Če bo tožnica s tožbo, s katero izpodbija sklep o zavrženju njene zahteve za udeležbo, uspela, bo lahko na podlagi 9. točke 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) predlagala obnovo postopka in imela v obnovljenem postopku enake pravice kot druge stranke.

5. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Vztraja, da je aktivno legitimirana že zato, ker izkazuje pravni interes. Je namreč solastnica nepremičnine, na kateri je predvidena izgradnja povezovalnega kanala C0. Stališče sodišča prve stopnje, da v upravnem postopku ni imela statusa stranske udeleženke, je preuranjeno. Udeležbo je zahtevala mesece pred izdajo izpodbijane upravne odločbe, toženka pa je o njej odločila dva dni prej in ta odločitev še ni pravnomočna (pritožnica jo izpodbija v tem upravnem sporu). 17. člen ZUS-1 ne krije vseh upravnih aktov, v zvezi s katerimi je mogoče zahtevati obnovo postopka po 9. točki 260. člena ZUP, in ne vseh situacij obstoja aktivne legitimacije. S tem povezana ozka razlaga sodišča prve stopnje pritožnici krši pravico do sodnega varstva. Meni, da drugega pravnega sredstva zoper izpodbijano upravno odločbo kot obravnavano tožbo nima. Ker izrecno zatrjuje, da so ji bile z izpodbijano upravo odločbo kršene človekove pravice, poudarja, da gre za situacijo iz 4. člena ZUS-1. Opozarja še na sklep I Up 162/2020, s katerim ji je Vrhovno sodišče dovolilo naknadno vložitev pritožbe pri ARSO. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek, s stroškovno posledico.

7. Stranka z interesom v odgovoru na pritožbo opozarja, da pritožnica stališčem sodišča prve stopnje obrazloženo ne nasprotuje, s ponavljanjem tožbenih navedb pa s pritožbo ne more uspeti. Navaja, da je sodna praksa (izpostavlja zadevi Vrhovnega sodišča I Up 54/2019 in I Up 56/2020) enotna, da je status stranke v upravnem sporu pogojen z njenim procesnim položajem v upravnem postopku, pri čemer sodišče ne preverja, ali bi tožniku tam moral biti priznan položaj stranke ali stranskega udeleženca. Zakon ne zahteva, da bi bilo o zahtevi za udeležbo odločeno pravnomočno. Z navedbami, da naj 9. točka 260. člena ZUP ne bi pokrivala vseh upravnih aktov, pritožnica zgolj neselektivno povzema komentar ZUP, ne pojasni pa, zakaj določba ne bi pokrivala konkretnega primera. Vrhovnemu sodišču predlaga zavrnitev pritožbe.

9. Aktivno legitimacijo v upravnem sporu opredeljuje 17. člen ZUS-1, ki določa, da je tožnik oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta (prvi odstavek). Zoper dokončen sklep, s katerim je bila osebi zavrnjena pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta, lahko vloži tožbo tista oseba, kateri je bila pravica do udeležbe v postopku s tem sklepom zavrnjena (drugi odstavek).

10. Pritožnica s pritožbo nasprotuje presoji sodišča prve stopnje, da v upravnem sporu zoper izpodbijano upravno odločbo ne more biti stranka. Procesno dejansko stanje, ki med strankami sicer ni sporno, je naslednje: pritožnica je 9. 11. 2023 zahtevala udeležbo v upravnem postopku, v katerem je bila 29. 12. 2023 izdana izpodbijana upravna odločba. Toženka je z izpodbijanim upravnim sklepom z dne 27. 12. 2023 (torej dva dni pred izdajo izpodbijane upravne odločbe) njeno zahtevo zavrgla. Pritožnica v tem upravnem sporu izpodbija tudi ta sklep o zavrženju, a sodišče prve stopnje o tej tožbi še ni odločilo.

11. Vrhovno sodišče je v sklepu I Up 84/2016 z dne 13. 4. 2016 že zavzelo stališče, da tožnici, ki je pravočasno (to je v času trajanja postopka za izdajo zahtevanega upravnega akta) v skladu s prvim odstavkom 142. člena ZUP vložila zahtevo za priznanje lastnosti stranke, zoper izdani zavrnilni sklep pa sprožila upravni spor, za kar ima izrecno podlago v določbi 17. člena ZUS-1, ni mogoče očitati delovanja v nasprotju z zakonom, zato z njegovo razlago in sprejetimi pravnimi stališči ne sme biti poseženo v njeno pričakovanje, da bo sodišče v primeru, če se bo izkazalo, da ji je bil status stranske udeleženke neutemeljeno zavrnjen, obravnavalo tudi vloženo tožbo zoper vsebinsko odločitev o glavni stvari v tistem primeru.

V navedenem sklepu je Vrhovno sodišče poudarilo, da je treba upoštevati, da se je vprašanje, ali ima tožnica pravico udeleževati se postopka in v nadaljevanju vlagati pravna sredstva zoper meritorno odločitev, postavilo v času trajanja rednega postopka in mora biti v njegovem okviru preko vloženih tožb tudi rešeno, saj tožnica s tem v zvezi ne bo mogla predlagati obnove postopka iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP.

Ta obnovitveni razlog namreč predpostavlja, da stranka ni vedela, da teče postopek, ki bi se ga imela možnost udeleževati zaradi varstva svojih pravnih koristi, in da zato ni mogla že takrat uveljavljati te svoje procesne pravice.

S tem ko je tožnica v navedeni zadevi vložila tožbo zoper upravno odločbo o glavni stvari, saj je vedela za njeno izdajo, si je dejansko zavarovala svoj pravni položaj, primerljiv tistemu, ki nastopi po dovolitvi obnove postopka - to je svoje sodelovanje v njem z vsemi pripadajočimi procesnimi pravicami.

12. Da je upravni spor na podlagi drugega odstavka 17. člena ZUS-1 dopusten tudi v primeru zavrženja, izhaja iz sklepa I Up 234/2014 z dne 4. 11. 2015, v katerem je Vrhovno sodišče pojasnilo, da je tudi odločitev o zavrženju (v tistem primeru pritožbe) po vsebini dokončen sklep, s katerim je bila tožnici zavrnjena pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta, zato bi zoper ta del izreka citirane odločbe lahko vložila tožbo v upravnem sporu (drugi odstavek 17. člena ZUS-1).

13. Po obrazloženem Vrhovno sodišče pritrjuje pritožbi, da je stališče sodišča prve stopnje, da pritožnica ni upravičena vložiti tožbe zoper izpodbijano upravno odločbo, še preden je pravnomočno odločeno o njenem statusu stranske udeleženke, preuranjeno. Kot rečeno, ZUS-1 posebnih določb, ki bi upoštevale navedene okoliščine, stranskemu udeležencu pa omogočale naknadno vložitev tožbe zoper meritorno odločitev, nima. Zato okoliščina, da pritožnica v trenutku izdaje izpodbijane upravne odločbe res ni imela priznanega statusa stranske udeleženke, ki bi jo kvalificiral za upravičeno vlagateljico tožbe zoper to odločbo, še ne more biti odločujoča. To bi bila zgolj v primeru, če pritožnica sploh ne bi zahtevala udeležbe v postopku ali če bi bila taka zahteva pred tem pravnomočno zavrnjena.

Za takšno situacijo pa v obravnavani zadevi, ko je pritožnica udeležbo pravočasno zahtevala, ne gre.

14. Sodišče prve stopnje v tem upravnem sporu o tožbi zoper izpodbijano upravno odločbo tako ne bi smelo odločiti pred odločitvijo o tožbi zoper izpodbijani upravni sklep, ki se nanaša na pritožničino pravico do udeležbe v postopku odločanja o odpravi sklepa ARSO po nadzorstveni pravici. Njuna procesna usoda je namreč v medsebojni odvisnosti, saj je od presoje utemeljenosti tožbe zoper izpodbijani upravni sklep najprej odvisna dopustnost tožbe zoper izpodbijano upravno odločbo, od obstoja upravnega spora zoper izpodbijano upravno odločbo in z njim povezane možnosti ponovnega upravnega postopka za izdajo odločbe v postopku odprave sklepa ARSO po nadzorstveni pravici, pa je odvisen pravni interes tudi v obratni smeri.

15. Vrhovno sodišče ob tem še pojasnjuje, da je v sklepu I Up 98/2018 z dne 29. 5. 2019, ki ga izpostavlja sodišče prve stopnje, izhajalo iz drugačne procesne situacije kot v konkretnem primeru. V tisti zadevi je pritožnik za izpodbijani upravni akt izvedel po njegovi izdaji, Vrhovno sodišče pa je pojasnilo, da zgolj dejstvo, da je pritožnik zoper tak akt vložil izredno pravno sredstvo, o katerem je upravni organ vsebinsko odločil, še ne pomeni priznanja lastnosti stranke ali stranskega udeleženca. Z obravnavano nista primerljivi niti zadevi I Up 54/2019 in I Up 56/2020, na kateri v odgovoru na pritožbo opozarja stranka z interesom - v prvi izpodbijani upravni akti pritožnikom niso bili vročeni (za njihovo izdajo so izvedeli bistveno po koncu upravnega postopka), v drugi pa pritožnik v upravnem postopku ni priglasil sodelovanja.

16. Glede na navedeno je pritožbeni očitek o bistvenih kršitvah določb postopka v upravnem sporu utemeljen, saj je sodišče prve sodišče napačno uporabilo določbi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v povezavi z drugim odstavkom 17. člena ZUS-1, te kršitve pa so vplivale tudi na zakonitost in pravilnost izpodbijanega sklepa (drugi odstavek 75. člena ZUS-1). Zato je Vrhovno sodišče na podlagi 1. točke prvega odstavka 75. člena, 77. člena in drugega odstavka 82. člena ZUS-1 izpodbijani sklep iz I. točke izreka razveljavilo in vrnilo zadevo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

17. Odločitev o pritožbenih stroških je v skladu s tretjim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 pridržalo za končno odločbo.

V takem primeru bi bila tožba utemeljena že zato, ker bi ugotovitev sodišča v upravnem sporu o udeležbi v postopku dejansko pomenila, da osebi, ki bi morala biti v postopku udeležena kot stranska udeleženka, ta možnost ni bila dana (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

Ker ji kot osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena ZUP, ni bila dana možnost udeležbe v postopku.

Prim. drugi odstavek 229. člena ZUP, na podlagi katerega lahko oseba, ki bi morala biti udeležena kot stranska udeleženka, pa ji odločba ni bila vročena, v roku, ki ga ima stranka za vložitev pritožbe, zahteva vročitev odločbe in nato vloži pritožbo v enakem roku, kot je določen za stranko, če iz vseh okoliščin izhaja, da za izdajo odločbe ta oseba ni vedela oziroma iz okoliščin ni mogla sklepati, da je bila odločba izdana.

6. točka obrazložitve sklepa Vrhovnega sodišča I Up 84/2016 z dne 13. 4. 2016.

13. točka obrazložitve sklepa Vrhovnega sodišča I Up 234/2014 z dne 4. 11. 2015.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 84/2016 z dne 13. 4. 2016, 7. točka obrazložitve.

Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča I Up 84/2016 z dne 13. 4. 2016, 10. točka obrazložitve.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 17, 17/1, 17/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.