VSRS Sklep I Up 244/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-10-18

UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) II U 214/2024-14

odložitvena začasna odredba - izobraževalni program s prilagojenim izvajanjem - učinek odloga - nadomestitev odločbe - veljavnost odločbe - individualiziran program - pritožba tožene stranke - zavrnitev pritožbe

Sodišče prve stopnje z odločitvijo, da se začasno odloži izvršitev izpodbijane delne odločbe Zavoda RS za šolstvo v zvezi z njeno delno spremembo z odločbo upravnega organa druge stopnje, dejansko zadržalo pravno učinkovanje teh odločb, med drugim tudi glede odločitve v prvostopenjski odločbi, da ta s 1. 9. 2023 nadomesti prejšnjo odločbo Zavoda RS za šolstvo. Navedeno ima za posledico, da prejšnja odločba zavoda ne more šteti za nadomeščeno in da torej njena veljavnost še ni prenehala, kar je tudi vse, o čemer je odločilo sodišče z izdano začasno odredbo. S tem je začasno vzpostavilo stanje pred izdajo v tem upravnem sporu izpodbijanih odločb. Ddel tega stanja pa je tudi zadnji individualiziran program.

Iz izdane začasne odredbe za pritožnico (Osnovno šolo) izhaja samo to, kar ji nalaga tudi zakon, in sicer da je treba individualiziran program, ki ga je morala sprejeti in spreminjati že zaradi prejšnje odločbe o otrokovi usmeritvi, še naprej evalvirati.

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Prvostopenjski upravni organ, Zavod RS za šolstvo, OE Slovenj Gradec, je z delno odločbo, št. 6901-821/2018-211 z dne 5. 7. 2023, odločil, da mladoletni A. A. (v nadaljevanju otrok), ostane usmerjen v izobraževalni program s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo (I. 1. točka izreka), da ostane vključen v Osnovno šolo A. (I. 2. točka izreka), kjer naj se mu s 1. 9. 2023 zagotavljajo tri ure dodatne strokovne pomoči na teden, od tega eno uro svetovalne storitve in dve uri učne pomoči, ki ju izvaja učitelj ali inkluzivni pedagog (I. 3. točka izreka). Odločil je tudi, da se odločba po uradni dolžnosti preveri do junija 2025 (I. 4. točka izreka), da stroški postopka niso nastali (I. 5. točka izreka) in da se s 1. 9. 2023 nadomesti prejšnja odločba Zavoda RS za šolstvo, OE Slovenj Gradec, št. 6901-821/2018-114 z dne 19. 6. 2020 (II. točka izreka).

2. Ministrstvo za vzgojo in izobraževanje je z odločbo, št. 60340-74/2023/31 z dne 23. 4. 2024, v 1. točki izreka odločilo, da očetovi pritožbi ugodi na podlagi otrokovih vzgojno izobraževalnih potreb, ugotovljenih v strokovnem mnenju št. 60340-74/2023/19 z dne 15. 12. 2023 in v odgovoru na pripombe z dne 19. 1. 2021, ki sta sestavni del te odločbe. V 2. točki izreka je spremenilo 3. točko izreka odločbe Zavoda RS za šolstvo tako, da se upravičencu zagotavljajo štiri ure dodatne strokovne pomoči na teden, od tega ena ura svetovalne storitve in dve uri učne pomoči, ki ju izvaja izvajalec, ki izpolnjuje pogoje za učitelja v izobraževalnem programu osnovne šole in je opravil študijski program izpopolnjevanja za učitelje za dodatno strokovno pomoč, ali izvajalec inkluzivni pedagog, ter ena ura pomoči za premagovanje primanjkljajev, ovir oziroma motenj, ki jo izvaja izvajalec socialni pedagog ali psiholog. V preostalem delu odločba Zavoda RS za šolstvo ni bila spremenjena (3. točka izreka).

3. Tožnik (otrokov oče) je zoper prvostopenjsko odločbo, kot je bila spremenjena z odločbo druge stopnje vložil tožbo, v kateri je predlagal, naj sodišče ugotovi, da sta ti odločbi nični, podrejeno, naj ju odpravi in samo odloči o stvari oziroma da izpodbijani odločbi odpravi in zadevo vrne pristojnemu organu v ponovni postopek. Skupaj s tožbo je predlagal izdajo začasne odredbe, s katero naj se do pravnomočne odločitve v upravnem sporu odloži izvršitev izpodbijanih odločb.

4. Sodišče prve stopnje je predlogu za izdajo začasne odredbe ugodilo in zadržalo izvršitev prvostopenjske upravne odločbe v zvezi z odločbo upravnega organa druge stopnje. Iz obrazložitve sklepa med drugim izhaja, da se bo z zadržano izvršitvijo izpodbijanih odločb ohranila usmeritev iz prej veljavne odločbe, na podlagi katere je bil pripravljen zadnji individualiziran program, ki otroku ustreza, saj daje dobre rezultate. Ne samo da je šolsko leto zaključil z odličnim uspehom, za razliko od predhodnih obdobij ni imel čustvenih težav.

5. Osnovna šola, ki je po izpodbijanih odločbah dolžna izvajati prilagojeni program za otroka, je kot stranka z interesom v tem upravnem sporu (v nadaljevanju pritožnica) zoper navedeni sklep vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Meni, da je odločitev neizvršljiva oziroma nasprotuje obrazložitvi, da sklepa ni mogoče preizkusiti, ker izrek nasprotuje razlogom, poleg tega tudi nima razlogov o zakonski podlagi za izvajanje prilagoditve, kot se je pri otroku izvajala v prejšnjem letu, poleg vsega pa je sodišče v obrazložitvi brez tožnikove zahteve določilo začasno ureditev. S tem v zvezi pojasnjuje, da individualni program za 5. razred ni bil sprejet na podlagi predhodno veljavne odločbe o usmeritvi, ki je bila izdana za šolsko leto, ko je šel otrok v 2. razred osnovne šole, medtem ko v šolskem letu 2024/2025 prehaja na predmetno stopnjo v 6. razred, zato so se njegove vzgojno izobraževalne potrebe v tem obdobju spremenile. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zavrne izdajo začasne odredbe, podredno, naj zadevo vrne v ponovno odločanje.

6. Tožnik v odgovoru na pritožbo med drugim navaja, da pritožnica ni poskušala izvršiti v tem upravnem sporu izpodbijanih odločb, zaradi česar meni, da ni izkazan njen pravni interes za pritožbo. Ne strinja se s pritožbenim očitkom o neizvršljivosti sklepa in s tem v zvezi opozarja na določbe Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (v nadaljevanju ZUOPP-1), ki urejajo prilagojeno izvajanje pouka. Predlaga zavrnitev pritožbe.

9. Pritožnik mora imeti pravni interes za pritožbo oziroma mora izkazovati pravovarstveno potrebo. To pomeni, da mora kot verjetno izkazati, da bi ugoditev njegovi zahtevi pomenila zanj določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogel doseči, oziroma da bi si v primeru ugoditve pritožbi izboljšal svoj pravni položaj.

10. Pritožnica je skladno z drugim odstavkom 7. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI) ustanovljena kot vzgojno izobraževalni zavod in je izvajalka javne službe na področju vzgoje in izobraževanja iz prvega odstavka 10. člena ZOFVI. Po drugem odstavku 18. člena ZUOPP-1 izvaja tudi vzgojo in izobraževanje po programih s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo. Iz razlogov v nadaljevanju je razvidno, da izpodbijani sklep o začasni odredbi vpliva na pritožničino izvajanje te javne službe, s tem ko ji nalaga, da v konkretnem primeru še naprej upošteva stanje, ki je bilo vzpostavljeno z odločbo o usmeritvi iz leta 2020 in v nadaljevanju sprejetih individualiziranih programov. Po navedenem ni razvidno, da pritožnica ne bi imela pravnega interesa za pritožbo, s katero želi doseči, da se ne izda začasna odredba z vsebino, ki se nanaša tudi na njene obveznosti zavoda, v katerega je vključen mladoletni A. A. Za to presojo pa ni bistveno, kar izpostavlja tožnik v odgovoru na pritožbo, in sicer da pritožnica ni poskušala izvršiti izpodbijanih odločb.

11. Vrhovno sodišče pojasnjuje, da je pritožba samostojno pravno sredstvo, ki jo je mogoče vložiti iz razlogov, naštetih v prvem odstavku 75. člena ZUS-1. To pritožniku nalaga, da jo obrazloži tako, da navede zatrjevane kršitve in jih konkretizira ter pritožbo na ta način utemelji. Le s tem inštančnemu sodišču omogoči opredelitev do pritožbenih stališč, ki so bistvena za presojo izpodbijane sodne odločitve. Sklicevanje na navedbe pred sodiščem prve stopnje tega ne nadomesti in ne zadošča.

Pritožnica zato svoje pritožbe ne more utemeljiti s posplošeno navedbo, da vztraja pri navedbah v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe.

12. Vrhovno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje z odločitvijo, da se začasno odloži izvršitev izpodbijane delne odločbe Zavoda RS za šolstvo z dne 5. 7. 2023 v zvezi z njeno delno spremembo z odločbo upravnega organa druge stopnje z dne 23. 4. 2024, dejansko zadržalo pravno učinkovanje teh odločb, med drugim tudi glede odločitve v prvostopenjski odločbi, da ta s 1. 9. 2023 nadomesti prejšnjo odločbo Zavoda RS za šolstvo z dne 19. 6. 2020. Navedeno ima za posledico, da odločba zavoda z dne 19. 6. 2020 ne more šteti za nadomeščeno in da torej njena veljavnost še ni prenehala, kar je tudi vse, o čemer je odločilo sodišče z izdano začasno odredbo. S tem je začasno vzpostavilo stanje pred izdajo v tem upravnem sporu izpodbijanih odločb, del tega stanja pa je tudi zadnji individualiziran program.

13. Na podlagi tega je razvidno, da iz izdane začasne odredbe za pritožnico izhaja samo to, kar ji nalaga tudi zakon, in sicer da je treba individualiziran program, ki ga je morala sprejeti in spreminjati že zaradi prejšnje odločbe o otrokovi usmeritvi, še naprej evalvirati. ZUOPP-1 namreč v 36. členu določa, da mora vzgojno-izobraževalni zavod oziroma socialnovarstveni zavod najkasneje v roku 30 dni po dokončnosti odločbe izdelati za otroka s posebnimi potrebami individualizirani program (prvi odstavek) ter tega evalvirati najmanj v vsakem vzgojno-izobraževalnem obdobju in ga po potrebi tudi spremeniti (četrti odstavek istega člena). Izpodbijani sklep torej ne posega v navedeno zakonsko podlago.

14. Do tu obrazloženo je tudi bistveno sporočilo izpodbijanega sklepa v 16. točki obrazložitve, ko sodišče navaja, da se bo prilagoditev izvajala na podlagi prejšnje odločbe, veljavne do izdaje izpodbijanih odločb, saj to ne nasprotuje otrokovim koristim. Navedeno je treba, kot že pojasnjeno, razumeti v povezavi z dejstvom, da je pritožnica nesporno tudi po izdaji odločbe iz leta 2020 sprejemala oziroma spreminjala individualiziran program in da je dal zadnji pozitivne rezultate (otrok je šolsko leto zaključil z odličnim uspehom, nima več čustvenih težav). Vrhovno sodišče zato ne vidi zatrjevanega nasprotja med izrekom in obrazložitvijo sklepa, pri čemer se ne opredeljuje do zakonitosti odločbe iz leta 2020 oziroma njenih morebitnih pomanjkljivosti, na katere nakazuje tožnik v odgovoru na pritožbo, saj to ni predmet tega upravnega spora, in posledično tudi ne do vprašanja, ali je zadnja različica individualiziranega programa presegla okvire navedene odločbe. Glede na navedeno in ob dejstvu, da morajo biti v pripravo in spremljanje individualiziranega programa vključeni starši (četrti odstavek 36. člena ZUOPP-1), pa kot neutemeljeno zavrača pritožbeno navedbo, da individualizirani program za prejšnje šolsko leto ni bil sprejet na podlagi predhodno veljavne odločbe, ampak na podlagi dogovora med osnovno šolo in tožnikom.

15. Morebitno razumevanje določenih navedb sodišča v obrazložitvi v pomenu, da naj bi se otrokovo šolanje začasno nadaljevalo na podlagi nespremenjenega individualiziranega programa za šolsko leto 2023/2024, za pritožničin položaj ne more biti odločilno. Že sama utemeljeno navaja, da bi moralo sodišče o takem začasnem izvajanju pouka kot načinu ureditve stanja do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu odločiti v izreku izpodbijanega sklepa. Ker ni, izdana začasna odredba pritožnice v tem pogledu pravno ne zavezuje in ji ne preprečuje morebitnega spreminjanja dosedanjega individualiziranega programa, če je to potrebno. Zato je neutemeljen pritožbeni očitek, da je sodišče brez tožnikove zahteve določilo način, kako naj pritožnica določi prilagoditve pri izvajanju pouka.

16. Neutemeljena je pritožbena navedba, da je bila prejšnja odločba o usmeritvi sprejeta le za šolsko leto 2020/2021, saj je neizkazana. Poleg tega je ne podpira odločitev v izpodbijani odločbi z dne 5. 7. 2023, da se 1. 9. 2023 nadomesti prejšnja odločba z dne 19. 6. 2020, saj to predpostavlja, da odločba iz leta 2020 velja in učinkuje, a jo s 1. 9. 2023 nadomesti novoizdana odločba. Povedano drugače: če bi prejšnja odločba prenehala učinkovati zaradi poteka časa, za katerega je bila sprejeta, je po tem obdobju ne bi bilo treba nadomestiti.

17. Na odločitev v zadevi ne more vplivati pritožbeno navajanje, da so se otrokove vzgojnoizobraževalne potrebe v obdobju od prejšnje odločbe spremenile. Ali in v čem je prišlo do sprememb, bo v primeru, če sodišče ne bo ugotovilo zatrjevane ničnosti odločb, predmet nadaljnjega postopka, pri čemer bo moralo sodišče prve stopnje tudi presoditi, ali je treba (in je to možno ob upoštevanju dejanskih okoliščin obravnavane zadeve) vanj povabiti še druge osebe, npr. otrokovo mamo, vse z namenom varstva otrokove največje koristi. Pri presoji procesnih predpostavk za tožbo je namreč sklepalo, da če sta starša na podlagi določbe drugega odstavka 32. člena ZUOPP-1

upravičenca za vložitev pritožbe zoper izdano odločbo, potem lahko že eden od njiju nastopa tudi kot tožnik v tem upravnem sporu. V takem primeru pa ni razlogov, da ne bi imel možnosti udeleževati se postopka tudi drugi od staršev.

18. Ker druge pritožbene navedbe niso bistvene in niso podani razlogi, na katere mora Vrhovno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je pritožbo na podlagi 76. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

19. Stroški začasne odredbe so del stroškov celotnega postopka, zato je Vrhovno sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa (prvi odstavek 151. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Glej npr. sklepa Vrhovnega sodišča I Up 55/2022 z dne 16. 3. 2022 in I Up 104/2024 z dne 20. 8. 2024. Prim. tudi J. Zobec v L. Ude idr., Pravdni postopek, zakon s komentarjem, 3. knjiga, Uradni list Republike Slovenije in GV Založba, Ljubljana 2009, str. 225.

Ta določa, da lahko zoper odločbo o usmeritvi, izdano na prvi stopnji, vložijo pritožbo starši ter starejši mladoletnik v roku 15 dni od njene vročitve.

Zakon o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (2011) - ZUOPP-1  - člen 18, 18/2, 36, 36/4

Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (1996) - ZOFVI  - člen 7, 7/2, 10, 10/1

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.