VSRS Sklep I Up 85/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2023-05-24

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), Andrej Kmecl

zavrženje tožbe - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - sklep mestnega sveta - ugotovitev javnega interesa - ni upravni akt

Sklep, s katerim je Mestni svet toženke ugotovil obstoj javne koristi za odkup oziroma razlastitev tam navedenih nepremičnin, potrebnih za rekonstrukcijo občinske ceste, ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, saj ne vsebuje odločitve o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih pritožnikov, ampak bo na njegovi podlagi toženka kot razlastitvena upravičenka šele lahko (če bo to potrebno) predlagala uvedbo razlastitvenega postopka, v katerem bo pristojna upravna enota odločila o utemeljenosti predloga.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka je dolžna v roku 15 dni od vročitve tega sklepa toženi stranki povrniti stroške tega postopka v višini 373,32 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, vloženo zoper sklep Mestnega sveta Mestne občine Kranj, št. 371-150/2021-14 z dne 23. 6. 2021 (v nadaljevanju sklep Mestnega sveta toženke), s katerim je bilo ugotovljeno, da je odkup oziroma razlastitev nepremičnin, potrebnih za rekonstrukcijo kategorizirane lokalne občinske ceste (LC A - B), in sicer na severu med glavno cesto A - C in na jugu na lokalno cesto D - C, ki poteka mimo Poslovne cone ..., nujno potrebna in je v javno korist (1. člen). Ugotovljen je obstoj javne koristi za odkup ali razlastitev dela tam navedenih nepremičnin (2. člen) in med drugim določil, da se te odkupijo oziroma razlastijo v delu, določenem z Načrtom parcelacije izdelovalca A. d. d. (3. člen). Za odkup delov nepremičnin iz tega sklepa je pooblaščen župan; kot tudi v primeru, če sporazumni odkup ne bi bil mogoč, za vložitev zahteve za razlastitev (4. člen). Določeno je še, da je sestavni del tega sklepa tudi grafični prikaz poteka rekonstrukcije kategorizirane občinske ceste (5. člen) in da začne sklep veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije (6. člen).

2. V obrazložitvi sklepa je sodišče prve stopnje navedlo, da sklep Mestnega sveta toženke ne predstavlja upravnega akta po 2. členu ZUS-1, ki se izda v upravnem postopku v okviru izvrševanja upravne funkcije. Z njim ni bilo odločeno o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnikov, ampak je Mestni svet toženke v smislu drugega odstavka 194. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP‑2) le ugotovil, da je predvidena rekonstrukcija sporne lokalne ceste nujno potrebna in v javno korist, s tem pa je izkazana tudi javna korist za morebitno razlastitev in odkup spornih (delov) nepremičnin tožnikov. O samem postopku razlastitve, če bo do njega prišlo, in morebitnem posegu v lastninsko pravico tožnikov bo v upravnem postopku, v katerem bodo imeli tožniki možnost uveljavljati ugovore in učinkovito varovati svoj pravni položaj, odločala pristojna upravna enota. Tožniki pa bodo imeli zoper odločbo, če bo izdana, tudi možnost sodnega varstva pred upravnim sodiščem.

3. Tožniki (v nadaljevanju pritožniki) so zoper sklep sodišča prve stopnje vložili pritožbo iz vseh razlogov iz prvega odstavka 75. člena ZUS-1. Poudarjajo, da sklep Mestnega sveta toženke posega v njihovo lastninsko pravico na nepremičninah, in sicer v pravico do uporabe, uživanja in razpolaganja; poleg tega je postalo negotovo, kolikšen del nepremičnin jim utegne biti odvzet in kdaj. Ker ta sklep našteva nepremičnine, na katerih se ugotavlja javna korist, ne gre za abstraktni pravni akt, temveč za konkreten pravni akt, ki posega v pravice in pravna upravičenja pritožnikov. Trdijo, da imajo pravni interes za vložitev tožbe na podlagi 58. člena ZUreP-2, saj ta sklep določa pravni temelj za določitev pravic in obveznosti pritožnikov in ima za pritožnike bistvene posledice.

Opozarjajo, da mora biti pri sprejemanju aktov, kakršen je sklep Mestnega sveta toženke in ki naj bi sledil javnemu interesu, ustrezno upoštevan interes lastnikov konkretnih zemljišč, to pa je bilo v konkretnem primeru prezrto. Predvidena rekonstrukcija lokalne ceste LC A - C je predlagana v zasebno korist za potrebe urejanja Poslovno-proizvodne cone ..., v dopolnjenem osnutku za javno razgrnitev Občinskega podrobnega prostorskega načrta za to cono pa nepremičnine pritožnikov sploh niso predmet urejanja tega območja. Vrhovnemu sodišču predlagajo, da izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v nov postopek. Zahtevajo povračilo stroškov pritožbenega postopka.

4. Toženka v odgovoru na pritožbo pojasnjuje, da so med strankama potekali daljše časovno obdobje številni pogovori, vse z namenom, da stranki skleneta predpogodbe, s katerimi bosta dogovorili vsebino končne prodajne pogodbe namesto razlastitve delov nepremičnin pritožnikov. Poudarja, da nepremičnine pritožnikov spadajo v ureditveno območje Poslovno-proizvodne cone Hrastje in se nahajajo neposredno ob tem območju, zato je izkazana javna korist za poseg na teh nepremičninah. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo zavrne kot neutemeljeno. Zahteva povrnitev stroškov postopka.

6. Skladno s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 se lahko v upravnem sporu s tožbo izpodbijajo le dokončni upravni akti, ki posegajo v tožnikov pravni položaj, drugi akti pa samo, če tako določa zakon. Pogoj torej je, da je z upravnim aktom vsebinsko odločeno o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe na način, da se učinki odločitve kažejo kot sprememba strankinega pravnega položaja. Ta se z odločitvijo v pravnem pogledu bodisi izboljša (s tem ko se pravica prizna), bodisi poslabša (z zavrnitvijo pravice ali z naložitvijo obveznosti). To pomeni, da vpliv odločitve samo v dejanskem pogledu ne zadostuje.

7. Pravilna je presoja sodišča prve stopnje, da sklep, s katerim je Mestni svet toženke ugotovil obstoj javne koristi za odkup oziroma razlastitev tam navedenih nepremičnin, potrebnih za rekonstrukcijo občinske ceste (LC A - C), ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, saj ne vsebuje odločitve o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih pritožnikov,

ampak bo na njegovi podlagi toženka kot razlastitvena upravičenka šele lahko (če bo to potrebno) predlagala uvedbo razlastitvenega postopka, v katerem bo pristojna upravna enota odločila o utemeljenosti predloga (glede obstoja javne koristi, nujnosti razlastitve in sorazmernosti med javno koristjo ter posegom v lastninsko pravico). Čeprav sklep Mestnega sveta toženke konkretno opredeljuje (z navedbo ID znakov) nepremičnine, na katere se nanaša ugotovitev o izkazanosti javne koristi, to samo po sebi še ne vpliva na lastninska upravičenja pritožnikov, in sicer z vidika pravice do uporabe, uživanja in razpolaganja z njimi. Zato so tudi neutemeljene pritožbene navedbe, da naj bi sklep Mestne občine toženke že danes grobo posegal v pravice pritožnikov. Do posega v lastninsko pravico pritožnikov in do spremembe njihovega pravnega položaja bo lahko prišlo šele, ko bo pristojni organ v razlastitvenem postopku (če bo do njega prišlo) na podlagi 192. do 205. člena ZUreP-2 odločil o razlastitvi zemljišča v lasti pritožnikov. Pritožniki pa bodo v morebitnih razlastitvenih postopkih lahko uveljavljali tako ugovore glede izkazane javne koristi in nujnosti ter sorazmernosti razlastitve konkretne nepremičnine kot tudi ugovore zoper sklep, s katerim je javna korist ugotovljena.

Pritožbeno zatrjevana negotovost pritožnikov glede vprašanja, kolikšen del teh nepremičnin jim utegne biti odvzet in kdaj, pa kot takšna ni in ne more biti predmet pravnega varstva. Glede na pojasnjeno pritožniki tudi ne morejo uspeti z navedbami o neizvedenem načrtu parcelacije, o nedoločeni natančni izmeri dela nepremičnin,

ki bodo lahko predmet morebitnih razlastitvenih postopkov, oziroma o vsebini dopolnjenega osnutka za javno razgrnitev Občinskega podrobnega prostorskega načrta za Poslovno-proizvodno cono ... .

8. Napačno je tudi pritožbeno stališče, po katerem imajo pritožniki pravni interes za vložitev tožbe po 58. členu ZUreP-2. Iz prvega odstavka tega člena izhaja, da je zoper prostorske izvedbene akte mogoč upravni spor, za katerega se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja upravni spor.

Pri tem drži sicer stališče pritožnikov, da sklep Mestnega sveta toženke predstavlja (med drugim) podlago za določitev pravic in obveznosti v morebitnih razlastitvenih postopkih, vendar pa navedeni akt sam po sebi za pritožnike ne povzroča konkretnih pravnih posledic (o tem že 7. točka obrazložitve tega sklepa). Tudi v tem pogledu je tako bistveno, da se v upravnem sporu lahko izpodbija le tisti akt, ki v izreku vsebuje meritorno odločitev, torej vsebinsko opredelitev do pravice ali obveznosti stranke oziroma zavrnitev strankinega zahtevka o priznanju pravice ali pravne koristi, ki izhaja iz materialnega prava,

čemur pa obravnavani sklep Mestnega sveta toženke ne zadosti.

9. Sklep Mestnega sveta toženke o ugotovitvi obstoja javne koristi za odkup ali razlastitev dela tam navedenih nepremičnin (za potrebe rekonstrukcije kategorizirane lokalne občinske ceste) pomeni torej le podlago za odkup ali morebitne razlastitvene postopke, v katerih bodo pritožniki lahko učinkovito varovali svoje pravice in pravne koristi. Povedano drugače, glede na ureditev iz 194. člena ZUreP-2 izpodbijani sklep v bistvu vzpostavlja situacijo, ki je primerljiva s tisto iz prvega odstavka tega člena; to pomeni, da je z njim prostorski akt le dopolnjen do take mere, da je mogoče konkretne nepremičnine identificirati in s tem omogočiti morebitne nadaljnje postopke, kot je bilo že obrazloženo.

10. Z navedbami o neizkazani javni koristi, vprašanju ustreznega upoštevanja interesa lastnikov konkretnih zemljišč v postopku sprejemanja sklepa Mestnega sveta toženke oziroma oprave presoje sorazmernosti pri sprejemu ukrepa ter morebitni neskladnosti sklepa Mestnega sveta toženke z drugimi akti pa glede na obrazloženo pritožniki v tem sporu, kjer pogoji za vsebinsko presojo tožbe niso izpolnjeni, ne morejo uspeti.

11. Odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je tako pravilna.

12. Glede na navedeno in ker ostale pritožbene navedbe niso pomembne za odločitev, podani pa niso niti razlogi, na katere mora paziti sodišče po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 v povezavi z 82. členom istega zakona pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep.

13. Pritožniki s pritožbo niso uspeli, zato sami trpijo svoje stroške pritožbenega postopka, toženki pa morajo v roku 15 dni od vročitve tega sklepa povrniti stroške odgovora na pritožbo v znesku 373,32 EUR (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Vrhovno sodišče je toženki na podlagi Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT) in upoštevajoč vrednost odvetniške točke 0,60 EUR priznalo nagrado za odgovor na pritožbo v višini 500 točk – kolikor je toženka priglasila (4. točka v zvezi z drugo alinejo 1. točke tar. št. 34 OT) in 2 % materialnih stroškov v višini 10 točk (tretji odstavek 11. člena OT), skupaj 510 točk oziroma 306,00 EUR, vse povečano za 22 % DDV v znesku 67,32 EUR, kar skupaj znaša 373,32 EUR.

Pri tem se sklicujejo na odločbo Ustavnega sodišča U-I-356/19-4 z dne 4. 12. 2019.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 21/2021 z dne 24. 3. 2021 (9. točka obrazložitve).

Ustavno sodišče je v odločbi Up-804/20, U-I-355/20 z dne 21. 9. 2020 zavzelo jasno stališče, da predstavlja sklep po drugem odstavku 194. člena ZUreP-2 (kakršen je tudi sklep Mestnega sveta toženke) glede na njegovo vsebino posamični (deklaratorni upravni) akt, njegov namen pa je rešiti vprašanje nujne potrebnosti gradnje konkretnega objekta javne infrastrukture in njene javne koristi, in torej ne vsebuje odločitve o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi pritožnikov.

Tako Vrhovno sodišče tudi že v sodbi X Ips 57/2021 z dne 8. 12. 2021, 14. in 15. točka obrazložitve.

Tudi sicer vsebuje sklep Mestnega sveta toženke naslednje priloge: grafični prikaz poteka rekonstrukcije kategorizirane občinske ceste, seznam parcel s površinami in utemeljitev javne koristi.

Ustavno sodišče je v odločbi U-I-327/20 z dne 20. 1. 2022 odločilo, da je bil 58. člen ZUreP-2 v neskladju z Ustavo. Med drugim je navedlo, da so prostorski izvedbeni akti, ki jih sprejme lokalna skupnost, podzakonski predpisi oziroma splošni akti, za presojo njihove skladnosti z Ustavo oziroma zakoni pa je po Ustavi izključno pristojno Ustavno sodišče.

Več o tem E. Kerševan v: Komentar Zakona o upravnem sporu, Lexpera, Ljubljana 2019, str. 19 do 21.

Navedeno smiselno izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča (U-I-356/19-4 z dne 4. 12. 2019), na katero se sklicujejo pritožniki in v kateri je poudarjeno, da lahko tožbo po 58. členu ZUreP-2 vloži oseba, ki vlaga tožbo zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi, če izpodbijani prostorski izvedbeni akt določa pravni temelj za določitev njenih pravic ali obveznosti in če oseba izkaže, da ima izpodbijani prostorski akt v tem delu zanjo bistvene posledice.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 36, 36/1-36/1-4

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 194, 194/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.