VSRS Sklep I Up 133/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-06-06

podaljšanje koncesije - rudarska pravica - začasna odredba ZUS-1 - ureditvena začasna odredba - pravno razmerje - začasna ureditev spornega pravnega razmerja - ugoditev pritožbi

Po presoji Vrhovnega sodišča ima pritožnik prav s tem, ko uveljavlja, da sta bili ob vložitvi vloge za uveljavljanje upravičenja iz 2. člena ZIUPRPK na podlagi prvega odstavka 3. člena ZIUPRPK njegova rudarska pravica in koncesija ex lege podaljšani vse do sklenitve dodatka h koncesijski pogodbi in da ima izpodbijani sklep toženke de facto in de iure neposredni učinek prenehanja veljavnosti pritožnikove koncesijske in rudarske pravice, saj je bil s tem postopek odločanja o njegovi vlogi končan. S tega vidika ob pravilni razlagi te zakonske določbe tudi ne drži navedba toženke, da bi rudarska pravica pritožnika ugasnila z iztekom veljavnosti koncesijske pogodbe. Namen ZIUPRPK je bil prav v tem, da se preprečijo škodljive posledice, ki bi nastale s sočasnim prenehanjem večjega števila rudarskih pravic za izkoriščanje mineralnih surovin (in se z njim odstopa od 50. člena ZRud-1), to pa je vodilo tako do možnosti podaljšanja rudarskih pravic s sklenitvijo dodatka h koncesijski pogodbi na predlog koncesionarja (2. člen) kot do podaljšanja same rudarske pravice, dokler o navedeni vlogi za sklenitev dodatka ni bilo odločeno (3. člen).

Začasna ureditev stanja, ki jo predlaga tožnik, je povsem skladna s spornim pravnim razmerjem, saj predlaga le nadaljevanje ureditve, ki je bila v veljavi pred izdajo izpodbijanega sklepa in ki bi v primeru njegovega uspeha (vsaj s podrednim) tožbenim zahtevkom, ponovno nastopila.

Navedena zadeva po vsebini odstopa od primerov, na katere se sklicuje sodišče prve stopnje, pri katerih je šlo za odločanje na podlagi javnega razpisa oziroma drugega postopka, kjer je bila predmet spora pričakovana korist, ki se ni uresničila. Postopek po ZIUPRPK temelji na posebni pravici obstoječih koncesionarjev, da na podlagi vloge dosežejo podaljšanje veljavnosti že podeljenih rudarskih pravic (2. člen), pri čemer gre za varstvo njihovega obstoječega položaja in ne šele bodoče koristi, kot izhaja iz namena tega zakona (1. člen).

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 817/2024-6 z dne 26. 4. 2024 se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Tožnik je vložil tožbo zoper sklep Ministrstva za naravne vire in prostor, št. 0141- 26/2005-DE-146 (1101-02) z dne 11. 3. 2024, s katerim je na podlagi Zakona o interventnih ukrepih za preprečitev škodljivih posledic pri podaljševanju rudarskih pravic in koncesij (v nadaljevanju ZIUPRPK) zavrglo njegovo vlogo za sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi za izkoriščanje mineralne surovine tehnični kamen - apnenec v pridobivalnem prostoru A. v občini Vrhnika (I. točka izreka) in ugotovilo, da v tem postopku niso nastali posebni stroški (II. točka izreka). Hkrati s tožbo je tožnik vložil tudi zahtevo za izdajo ureditvene začasne odredbe, s katero se predlagal, naj se veljavnost Koncesijske pogodbe št. 354-14-37/01 z dne 10. 12. 2001 (v nadaljevanju koncesijska pogodba) ter rudarske pravice, ki jo ima tožnik na podlagi te pogodbe, podaljša do izdaje pravnomočne odločbe v upravnem sporu, ki poteka v zvezi z izpodbijanim sklepom.

2. Sodišče prve stopnje je zahtevo za izdajo začasne odredbe z izpodbijanim sklepom zavrnilo (I. točka izreka), odločitev o stroških postopka pa pridržalo za končno sodno odločbo (II. točka izreka). V obrazložitvi je navedlo, da je z začasno odredbo za začasno ureditev stanja iz tretjega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) mogoče urediti le tista razmerja, o katerih lahko sodišče odloča na podlagi vložene tožbe. V konkretnem primeru tožnik izpodbija sklep toženke o zavrženju njegove vloge za sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi za izkoriščanje mineralne surovine tehnični kamen - apnenec v pridobivalnem prostoru A. v občini Vrhnika, na podlagi določb ZIUPRPK. Tožnik pa je vložil predlog za izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja s ciljem, da doseže podaljšanje veljavnosti koncesijske pogodbe ter rudarske pravice, ki jo je tožnik imel na podlagi te pogodbe, do pravnomočne odločitve sodišča o vloženi tožbi, kar pa ni predmet tega upravnega postopka. Predlagana začasna odredba se ne nanaša na sporno pravno razmerje in presega v tožbi postavljen tožbeni zahtevek, saj določa, kako naj sodišče presodi v predmetnem upravnem sporu. Prav tako presega tožbeni zahtevek tudi zato, ker zahteva za podaljšanje koncesijskega razmerja še ne zagotavlja, da bo zahtevi tudi ugodeno, kar pomeni, da je tožnik škodo utemeljil s pričakovanjem, ki se ni uresničilo. Predlagana začasna odredba zato ni dopustna. Ker je sodišče tožnikov predlog za izdajo začasne odredbe zavrnilo že iz navedenih razlogov, obstoja zakonsko določenih pogojev za izdajo začasne odredbe, ni presojalo. Poudarja, da neuspelo pričakovanje že samo po sebi ni zadostna podlaga, s katero bi bilo mogoče utemeljiti nastanek škode tožniku, katero naj bi preprečila predlagana začasna odredba.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo. V njej zatrjuje, da se predlagana začasna odredba nanaša na sporno pravno razmerje in je v neposredni zvezi s predmetom upravnega spora ter ne presega v tožbi postavljenega tožbenega zahtevka. Vztraja, da je izdaja ureditvene začasne odredbe nujna za zagotovitev njegove pravice do učinkovitosti sodnega varstva, saj bo sicer popolnoma izvotljena. Vrhovnemu sodišču zato predlaga razveljavitev izpodbijanega sklepa (I. točke izreka) ter izdajo predlagane ureditvene začasne odredbe. Zahteva tudi povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

6. Iz tretjega v povezavi z drugim odstavkom 32. člena ZUS-1 izhaja, da je ureditvena začasna odredba sredstvo za preprečitev nastanka škodljivih posledic spornega pravnega razmerja, to je razmerja, ki je predmet spora med tožečo in toženo stranko, ki ga obravnava sodišče. Zato je mogoče z njo začasno urediti tista vprašanja in razmerja, o katerih lahko sodišče na podlagi vložene tožbe odloči.

Zahteva, da se uredi stanje glede na sporno pravno razmerje, tudi pomeni, da mora med njim in posledicami, ki naj se z začasno ureditvijo stanja preprečijo, obstajati neposredna zveza.

7. Iz dejanskega stanja zadeve izhaja, da je pritožnik vložil vlogo za sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi za izkoriščanje mineralne surovine tehnični kamen - apnenec v pridobivalnem prostoru A. v občini Vrhnika na podlagi 2. člena ZIUPRPK, saj je bila pritožnikova koncesijska pogodba sklenjena za določen čas do 10. 6. 2023. Ta v prvem in drugem odstavku določa:

Ne glede na 50. člen ZRud-1 se veljavnost rudarskih pravic za izkoriščanje, ki so bile podeljene na podlagi ZRud-1 in Zakona o rudarstvu (Uradni list RS, št. 98/04 - uradno prečiščeno besedilo, 68/08 in 61/10 - ZRud-1), za katere koncesijska razmerja potečejo od junija 2023 do decembra 2024, o vlogah za podaljšanje rudarskih pravic pa do uveljavitve tega zakona ni bilo dokončno odločeno ali vloge za podaljšanje še niso bile vložene, če rok za oddajo vloge za podaljšanje še ni potekel, podaljša na predlog koncesionarja za 30 mesecev.

(2) Koncesionarji iz prejšnjega odstavka morajo predlog za sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi vložiti najpozneje v 30 dneh od uveljavitve tega zakona. S sklenitvijo dodatka h koncesijski pogodbi se za enako obdobje, kot se podaljša koncesijska pogodba, podaljša tudi veljavnost rudarske pravice. Koncesionarji morajo podpisani dodatek vrniti ministrstvu, pristojnemu za rudarstvo, najpozneje v 30 dneh od vročitve.

8. Kot je pravilno pojasnila toženka v izpodbijanem sklepu, je pritožnik s svojo vlogo uveljavljal z zakonom urejeno izjemno podaljšanje, ki je določeno kot odstop od 50. člena Zakona o rudarstvu (v nadaljevanju ZRud-1) in omejeno s kumulativno predpisanimi pogoji v prvem in drugem odstavku 2. člena ZIUPRPK. O njegovi vlogi je toženka odločila s sklepom, tako da je vlogo zavrgla, ker po njenem stališču v konkretnem primeru niso bili izpolnjeni kumulativno predpisani zakonski pogoji za izredno podaljšanje rudarske pravice po ZIUPRPK.

9. V zadevi je ključno vprašanje, kakšno je bilo pravno razmerje, ki je obstajalo pred izdajo izpodbijanega sklepa toženke in kako je ta sklep nanj vplival. Za to presojo je pomembna razlaga prvega odstavka 3. člena ZIUPRPK, ki določa:

Če veljavnost rudarske pravice poteče pred potekom roka za vložitev predloga za sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi iz prejšnjega člena ali pred potekom roka za sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi se šteje, da se veljavnost rudarske pravice in koncesijske pogodbe podaljša do sklenitve dodatka h koncesijski pogodbi pod pogoji, ki so določeni v koncesijskem aktu in koncesijski pogodbi.

10. Po presoji Vrhovnega sodišča ima pritožnik prav s tem, ko uveljavlja, da sta bili ob vložitvi vloge za uveljavljanje upravičenja iz 2. člena ZIUPRPK na podlagi prvega odstavka 3. člena ZIUPRPK njegova rudarska pravica in koncesija ex lege podaljšani vse do sklenitve dodatka h koncesijski pogodbi in da ima izpodbijani sklep toženke de facto in de iure neposredni učinek prenehanja veljavnosti pritožnikove koncesijske in rudarske pravice, saj je bil s tem postopek odločanja o njegovi vlogi končan. S tega vidika ob pravilni razlagi te zakonske določbe tudi ne drži navedba toženke, da bi rudarska pravica pritožnika ugasnila z iztekom veljavnosti koncesijske pogodbe. Namen ZIUPRPK je bil prav v tem, da se preprečijo škodljive posledice, ki bi nastale s sočasnim prenehanjem večjega števila rudarskih pravic za izkoriščanje mineralnih surovin (in se z njim odstopa od 50. člena ZRud-1), to pa je vodilo tako do možnosti podaljšanja rudarskih pravic s sklenitvijo dodatka h koncesijski pogodbi na predlog koncesionarja (2. člen) kot do podaljšanja same rudarske pravice, dokler o navedeni vlogi za sklenitev dodatka ni bilo odločeno (3. člen).

11. Zato tudi ne drži stališče toženke, da se šele ob uspešni sklenitvi takega dodatka razmerje ureja tudi za nazaj (za vmesno obdobje med trenutkom, do katerega je bila koncesijska pogodba sklenjena in trenutkom, ko je bil sklenjen dodatek po določbah ZIUPRPK), saj je zakon v prvem odstavku 3. člena izrecno določil za ta čas začasno podaljšanje veljavnosti rudarske pravice in koncesijske pogodbe po samem zakonu. Veljavnost tega podaljšanja ni odvisna od sklenitve dodatka (uspeha v postopku), temveč teče vse dotlej, dokler postopek odločanja o vlogi koncesionarja za njegovo sklenitev ni končan, torej dokler ni sklenjen dodatek ali izdana odločitev, s katero se navedena vloga zavrne ali zavrže. Drugačna razlaga bi nasprotovala jasnemu namenu zakonodajalca, navedenemu zgoraj (1. člen ZIUPRPK) in tudi posegla v pravno varnost koncesionarjev (vlagateljev vlog), katerih položaj bi se retroaktivno urejal glede na končni uspeh v samem postopku odločanja o njihovi vlogi.

12. Pritožnik v tožbi uveljavlja nezakonitost navedenega sklepa toženke, ker pomeni (procesno) odločitev, s katero se je postopek odločanja o njegovi vlogi končal. V ta namen je vložil tako tožbo, s katero predlaga spremembo izpodbijanega sklepa (tožbo v sporu polne jurisdikcije), kot tudi (podrejeno) tožbo, s katero predlaga odpravo izpodbijanega sklepa in vrnitev zadeve v ponovni postopek toženki (izpodbojna tožba). Tudi, če bi sodišče sledilo zgolj tožbenemu zahtevku na odpravo izpodbijanega sklepa in bi tožbi ugodilo ter vrnilo zadevo v ponovno odločanje v postopek pred toženko, bi torej za pritožnika nastale tudi posledice, ki izvirajo iz 3. člena ZIUPRPK - torej bi se ponovno znašel v isti pravni situaciji, v kateri bi še nadalje lahko uresničeval svojo že podeljeno koncesijsko pravico, saj o njegovi vlogo še ne bi bilo odločeno (zgoraj).

13. Zato je po presoji Vrhovnega sodišča tudi začasna ureditev stanja, ki jo predlaga tožnik, povsem skladna s spornim pravnim razmerjem, saj predlaga le nadaljevanje ureditve, ki je bila v veljavi pred izdajo izpodbijanega sklepa in ki bi v primeru njegovega uspeha (vsaj s podrednim) tožbenim zahtevkom, ponovno nastopila.

14. Glede na navedeno se Vrhovno sodišče ne strinja s presojo prvostopenjskega sodišča, da v obravnavani zadevi niso podani pogoji za izdajo predlagane začasne odredbe, ker po stališču iz izpodbijanega sklepa med spornim pravnim razmerjem in zatrjevanimi posledicami, ki naj se z začasno ureditvijo stanja preprečijo, ne obstaja neposredna zveza in ker predlagana začasna odredba presega v tožbi postavljen tožbeni zahtevek.

15. Pri tem je treba tudi upoštevati, da v tem sporu še ne gre za meritorno odločanje o podaljšanju koncesijskega razmerja, saj njegova vloga ni bila zavrnjena na podlagi vsebinske presoje neizpolnjevanja zakonskih pogojev za nadaljnjo pridobitev te pravice na podlagi 50. člena ZRud-1, temveč je bila zavržena na podlagi 2. člena ZIUPRK (a limine) zaradi formalnih okoliščin, kot jasno izhaja tudi iz izreka izpodbijanega sklepa. Zato tudi v predmetnem sporu ne gre za potrebo po vsebinski presoji izpolnjevanja navedenih pogojev po ZRud-1, kot to zmotno meni sodišče prve stopnje, temveč zgolj za presojo izpolnjevanja pogojev po ZIUPRPK, zato tudi predlog za izdajo začasne odredbe ostaja v okvirih podane tožbe, o kateri bo treba šele odločiti v upravnem sporu.

16. Ob tem pa Vrhovno sodišče dodaja, da ima pritožnik tudi prav, da navedena zadeva po vsebini odstopa od primerov, na katere se sklicuje sodišče prve stopnje,

pri katerih je šlo za odločanje na podlagi javnega razpisa oziroma drugega postopka, kjer je bila predmet spora pričakovana korist, ki se ni uresničila. Postopek po ZIUPRPK temelji na posebni pravici obstoječih koncesionarjev, da na podlagi vloge dosežejo podaljšanje veljavnosti že podeljenih rudarskih pravic (2. člen), pri čemer gre za varstvo njihovega obstoječega položaja in ne šele bodoče koristi, kot izhaja iz namena tega zakona (1. člen).

17. Glede na navedeno sodišče prve stopnje zaradi napačnega stališča ni presojalo drugih vsebinskih pogojev za izdajo začasne odredbe in dejstev, ki bi to lahko utemeljila. Zato je Vrhovno sodišče pritožbi na podlagi prvega odstavka 79. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS- 1 ugodilo in izpodbijani sklep sodišča prve stopnje razveljavilo ter zadevo temu vrnilo v novo sojenje.

18. Ker so stroški začasne odredbe del stroškov celotnega postopka, je Vrhovno sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa (prvi odstavek 151. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 161/2016 z dne 8. 6. 2016.

Tako Vrhovno sodišče npr. v sklepih I Up 105/2015 z dne 27. 5. 2015, I Up 127/2016 z dne 18. 5. 2016, I Up 34/2018 z dne 28. 2. 2018.

Sklepi Vrhovnega sodišča I Up 218/2023 z dne 31. 8. 2023, I Up 171/2018 z dne 1. 10. 2018, I Up 136/2017 z dne 21. 6. 2017 in I Up 229/2015 z dne 15. 10. 2015.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/3

Zakon o interventnih ukrepih za preprečitev  škodljivih posledic pri podaljševanju rudarskih  pravic in koncesij (2023) - ZIUPRPK  - člen 2, 3, 3/1

Zakon o rudarstvu (2010) - ZRud-1  - člen 50

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.