VSRS Sklep I Up 216/2024
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2024-09-22

začasna odredba - neizkazana težko popravljiva škoda - materialno procesno vodstvo - trditveno breme - izvedba dokazov - zavrnitev pritožbe

S tem, ko je sodišče poslalo pritožnici v vednost odgovor toženke (čeprav šele skupaj s sklepom, s katerim je odločilo o obravnavanem predlogu), je bila zagotovljena tista stopnja kontradiktornosti, ki je potrebna v postopku za izdajo začasne odredbe. Pritožnica se je lahko o navedbah v odgovoru toženke izjasnila v pritožbi, da naknadna zagotovitev kontradiktornosti ni v nasprotju z ustavnoprocesnimi jamstvi, ki jih zagotavlja 22. člen Ustave, pa je Ustavno sodišče presodilo že v več zadevah, ki jih je obravnavalo

Materialno procesno vodstvo je namenjeno temu, da stranke nadgradijo navedbe, ki so jih že podale, in ne temu, da bi stranke spremenile dosedanje navedbe, saj v takem primeru ne gre več za dopolnitev z manjkajočimi dejstvi, ampak za spremembo dejanskega stanja.

Popolne odsotnosti navedb o pravno pomembnih dejstvih - v tem primeru o okoliščinah, zaradi katerih bi bila zatrjevana škoda težko popravljiva - tudi ni mogoče nadomestiti z izvedbo dokazov.

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II. Tožeča stranka sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Tožnica je vložila tožbo zoper odločbo inšpektorja Skupne občinske uprave občin Dolenjske Toplice, Mirna Peč in Žužemberk št. 0613-25/2023-8 z dne 23. 2. 2024, s katero ji je ta organ naložil, naj do 30. 4. 2023 na parceli št. 45, k. o. ..., na svoje stroške odstrani vso nasuto zemljino in vzpostavi zemljišče v stanje pred posegom ter ga prekrije z vegetacijskim pokrovom, o izvršitvi teh dejanj pa naj takoj obvesti inšpektorja. Organ je odločil še, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve in da v postopku niso nastali posebni stroški. Župan Občine Žužemberk je kot drugostopenjski organ z odločbo št. 351-20/2024-6 z dne 22. 2. 2024 zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo. Hkrati s tožbo zoper izpodbijano odločbo je tožnica vložila tudi predlog za izdajo začasne odredbe, v katerem je Upravnemu sodišču Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) predlagala, naj odloži izvršitev te odločbe.

2. Upravno sodišče je zahtevo za izdajo začasne odredbe s sklepom zavrnilo in pridržalo odločitev o stroških postopka za končno odločbo. Presodilo je, da tožnica s svojimi navedbami v predlogu ni izkazala, da ji bo zaradi izvršitve izpodbijane odločbe nastala težko popravljiva škoda.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper ta sklep Upravnega sodišča vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in predlogu za izdajo začasne odredbe v celoti ugodi skupaj s stroškovno posledico oziroma podrejeno, naj pritožbi ugodi, izpodbijano odločbo (pravilno sklep - op. Vrhovno sodišče) v I. in II. točki izreka razveljavi in vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje.

4. V pritožbi najprej navaja, da ji Upravno sodišče ni vročilo odgovora na predlog za izdajo začasne odredbe, s čimer je bilo poseženo v njeno pravico do izjave. Poleg tega meni, da je toženka z navedbo v tem odgovoru, da začasna odredba ne bi v ničemer zavlekla spora ali negativno vplivala na javni interes, soglašala z izdajo začasne odredbe. V zvezi s tem se ne strinja s stališčem Upravnega sodišča, da je mogoče o sorazmernosti začasne odredbe glede posega v javni interes odločati šele, če je ugotovljen temeljni pogoj težko popravljive škode. Trdi, da je izpodbijani sklep v tem pogledu neobrazložen, ker sodišče ne navaja pravne podlage za tako stališče. Izpodbijani sklep je po njenem mnenju neobrazložen tudi zato, ker se Upravno sodišče ni vsebinsko opredelilo do tega, zakaj je štelo, da pritožnica ni konkretizirala težko popravljive škode, ni se opredelilo glede njenih navedb o škodi, ki naj bi ji nastala, niti ni v zvezi s tem izvedlo materialnega procesnega vodstva. Upravno sodišče ni "izvedlo" dokaznega sklepa, niti ni obrazložilo, zakaj ni izvedlo predlaganih dokazov. Opredeljuje se tudi do navedb toženke glede tega, kdo je izvedel nasutje, da si je pritožnica protipravno prilastila začasno deponijo, da sporno nasutje predstavlja imisijo, in utemeljuje nepravilnost oziroma nezakonitost izpodbijanega akta.

7. Na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

8. Postopek za izdajo začasne odredbe je po določbah ZUS-1 hiter, kontradiktornost v tem postopku pa je zato po ustaljeni praksi Vrhovnega sodišča

že načeloma omejena oziroma je glede vprašanja kontradiktornosti dopusten nižji standard kot v rednih postopkih. S tem, ko je sodišče poslalo pritožnici v vednost odgovor toženke (čeprav šele skupaj s sklepom, s katerim je odločilo o obravnavanem predlogu), je bila zagotovljena tista stopnja kontradiktornosti, ki je potrebna v postopku za izdajo začasne odredbe. Pritožnica se je lahko o navedbah v odgovoru toženke izjasnila v pritožbi, da naknadna zagotovitev kontradiktornosti ni v nasprotju z ustavnoprocesnimi jamstvi, ki jih zagotavlja 22. člen Ustave, pa je Ustavno sodišče presodilo že v več zadevah, ki jih je obravnavalo.

Pritožbene navedbe o bistveni kršitvi postopka, ker naj pritožnici ne bi bila omogočena izjava o navedbah v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe, tako niso utemeljene.

9. Temeljni vsebinski pogoj za izdajo začasne odredbe je po prej navedeni določbi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 verjetnost nastanka težko popravljive škode. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravno sodno prakso Vrhovnega sodišča gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, začasno pa jo je mogoče odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano ureditvijo stanja. Obstajati mora torej neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti. Pogoj težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 pomeni zahtevo, da stranka izkaže, da brez izdane začasne odredbe v konkretni zadevi kljub njenemu uspehu ne bo dosežen namen upravnega spora.

Stranka, ki predlaga izdajo začasne odredbe, mora konkretno navesti okoliščine in dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in obliko ter obseg škode, ter pojasniti, zakaj je ta škoda zanjo težko popravljiva, za vse navedeno pa predložiti tudi dokaze. Na stranki je torej trditveno in dokazno breme.

10. Dejstva, na katerih bi lahko sodišče utemeljilo ugotovitve o neposredno grozeči škodi in njeni težki popravljivosti, so zato pravno pomembna dejstva, ki jih mora navesti stranka v okviru svojega trditvenega bremena. Te dolžnosti ni mogoče nadomestiti z materialnim procesnim vodstvom, ki ni namenjeno razbremenitvi ali celo opustitvi trditvenega bremena, temveč temu, da stranke navedejo vsa odločilna dejstva in da se dopolnijo nepopolne navedbe strank o pomembnih dejstvih (285. člen ZPP). Smiselno enako velja tudi za navedbe o pravno pomembnih okoliščinah, ki jih stranke sploh niso podale.

Materialno procesno vodstvo je namreč namenjeno temu, da stranke nadgradijo navedbe, ki so jih že podale, in ne temu, da bi stranke spremenile dosedanje navedbe, saj v takem primeru ne gre več za dopolnitev z manjkajočimi dejstvi, ampak za spremembo dejanskega stanja.

11. Kot jasno izhaja iz 10. točke obrazložitve izpodbijanega sklepa, je Upravno sodišče presodilo, da pritožnica s svojimi navedbami v predlogu ni zadostila trditvenemu bremenu glede obstoja težko popravljive škode (posamična presoja bistvenih navedb pritožnice je nato opravljena v nadaljevanju te točke ter v 11. in 12. točki obrazložitve izpodbijanega sklepa). Pomanjkljivosti pritožničinih navedb, na katero je svojo odločitev oprlo Upravno sodišče, namreč popolne odsotnosti navedb o pravno pomembnih dejstvih - v tem primeru o okoliščinah, zaradi katerih bi bila zatrjevana škoda težko popravljiva - ni mogoče nadomestiti z izvedbo dokazov.

V taki procesni situaciji je Upravno sodišče ravnalo pravilno, ko ni izvajalo dokazov v zvezi zatrjevano škodo, razlogi za to pa izhajajo iz obrazložitve izpodbijanega sklepa in jih je mogoče preizkusiti. Iz navedenih razlogov niso utemeljene ne pritožbene navedbe o opustitvi materialnega procesnega vodstva, ne o neobrazloženosti izpodbijanega sklepa.

12. Vrhovno sodišče se tudi po vsebini strinja s presojo sodišča prve stopnje, da pritožnica ni uspela izkazati nastanka težko popravljive škode v smislu drugega odstavka 32. člena ZUS-1, v nadaljevanju pa odgovarja še na posamične pritožbene očitke v zvezi s tem.

13. Vrhovno sodišče najprej ugotavlja, da je neutemeljen pritožbeni očitek, da Upravno sodišče prve stopnje stališča, da pritožnica ni zadostila svojemu trditvenemu bremenu glede obstoja težko popravljive škode, ni obrazložilo oziroma da se ni opredelilo do dejanskih vidikov zadeve. Razlogi Upravnega sodišča v 10. do 12. točki obrazložitve so sicer kratki, vendar omogočajo preizkus zakonitosti odločitve, Vrhovno sodišče pa pripominja, da glede na naravo zadeve bistveno drugačni niti ne morejo biti.

14. Tako zgolj dejstvo, da bo pritožnica, ki ima na predmetni nepremičnini lastninsko pravico, zaradi odstranitve izvedenega posega omejena v nekaterih vidikih izvrševanja te pravice, samo po sebi še ne pomeni, da ji bo nastala škoda, ki bi bila težko popravljiva (prim. 9. točko te obrazložitve). Očitno pravilno je tudi stališče Upravnega sodišča, da niti navedba, da pritožnica na sporni nepremičnini ne bo mogla pridelovati poljščin, ne zadošča za utemeljitev takšne škode. Povsem splošna trditev, da so poljščine namenjene za prehrano, brez navedbe kakršnih koli konkretnih okoliščin v zvezi s tem, namreč še ne omogoča sklepanja, kaj nemožnost njihove pridelave na konkretni nepremičnini pomeni za pritožnico. Prav nobenih okoliščin, iz katerih bi bilo mogoče sklepati na težko popravljivost zatrjevane škode, pa pritožnica ni navedla niti v zvezi z navedbami o oteženem dostopu do te nepremičnine. Tudi po presoji Vrhovnega sodišča je pritožnica tako sicer navedla okoliščine, iz katerih izhaja, da ji utegne zaradi izvršitve izpodbijane upravne odločbe nastati škoda, vendar pa prav nobene take, iz katere bi bilo mogoče vsaj posredno sklepati o težki popravljivosti te škode.

15. Nekonkretiziran in zgolj navržen je pritožbeni očitek, da je sodišče prve stopnje napačno povzelo navedbe pritožnice. Vrhovno sodišče lahko nanj odgovori le na enako splošni ravni, in sicer, da te kršitve ni zaznalo. Prav tako nekonkretiziran je tudi pritožbeni očitek, da je pritožnica v nasprotju z ugotovitvijo sodišča prve stopnje pojasnila negativen vpliv odstranitve nasutja na sosednje nepremičnine, saj kaj takega iz predloga za izdajo začasne odredbe ne izhaja, pritožnica pa ne navede, kje naj bi to storila, niti kaj naj bi glede tega navedla in kako naj bi to vplivalo na odločitev v tej zadevi.

16. Ne drži niti pritožbena navedba, da toženka ni prerekala, da naj bi pritožnici z izvršitvijo izpodbijane odločbe nastala škoda. V šestem in sedmem odstavku na 2. strani njenega odgovora na predlog za izdajo začasne odredbe je namreč toženka utemeljevala, da pritožnici z odstranitvijo nasipa oziroma v primeru, da bi sodišče odločilo v njeno korist, ne bodo nastali nepopravljivi oziroma dodatni stroški.

17. Načelo sorazmernosti pomeni le korektiv nevarnosti težko popravljive škode kot temeljnega pogoja za izdajo začasne odredbe, ki ga sodišče upošteva šele v primeru, če ugotovi, da je izpolnjen temeljni pogoj za izdajo začasne odredbe. To jasno izhaja iz besedila drugega odstavka 32. člena ZUS-1,

ki ga je Upravno sodišče v izpodbijanem sklepu tudi povzelo, zato ni utemeljen pritožbeni očitek, da izpodbijanega sklepa v tem delu ni mogoče preizkusiti. Po ugotovitvi, da pritožnica ni izkazala težko popravljive škode kot temeljnega pogoja za izdajo začasne odredbe, presoja pogoja sorazmernosti tako niti ni bila potrebna, zato je pravno nepomembno sklicevanje pritožnice na navedbe toženke, da ugoditev predlogu za izdajo začasne odredbe ne bi zavlekla spora ali negativno vplivala na javni interes ali karkoli drugega.

18. Pri odločanju o predlogu za izdajo začasne odredbe sodišče še ne presoja utemeljenosti tožbenega zahtevka, zato so vse pritožbene navedbe v tej smeri pri odločanju o izdaji začasne odredbe pravno nepomembne. Vprašanje pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe bo predmet odločanja o glavni stvari, za odločitev o predlogu za izdajo začasne odredbe pa je - kot je bilo že večkrat poudarjeno - bistveno zgolj to, ali bi pritožnici zaradi izvršitve izpodbijanega akta nastala težko popravljiva škoda, ki bi izničila njen morebitni končni uspeh v tem upravnem sporu in jo je mogoče odvrniti le z izdajo predlagane začasne odredbe.

19. Vse to pomeni, da razlogi, ki jih uveljavlja pritožnica, niso utemeljeni, Vrhovno sodišče pa ni naletelo niti na kršitve, na katere mora paziti po uradni dolžnosti. Zato je pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

20. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Prim. stališča v sklepu Vrhovnega sodišča I Up 120/2017 z dne 7. 6. 2017.

Prim. npr. odločbe Up-321/96 z dne 15. 1. 1997, Up-3/00 z dne 2. 3. 2000, Up-498/08 z dne 15. 4. 2008 in Up-419/10 z dne 2. 12. 2010.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 84/2018 z dne 23. 5. 2018, I Up 22/2020 z dne 4. 3. 2020 in I Up 72/2020 z dne 19. 6. 2020.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 271/2023 z dne 30. 11. 2023.

Prim. sklepa Vrhovnega sodišča I Up 162/2022 z dne 14. 9. 2022 in I Up 179/2022 z dne 23. 11. 2022.

Prav tam. Prim. tudi N. Betetto v Pravdni postopek, zakon s komentarjem, 2. knjiga, ČZ Uradni list in GV Založba, Ponatis, Ljubljana 2010, str. 587 .

Prim. sodbo Vrhovnega sodišča II Ips 24/2014 z dne 12. 2. 2015 ter sklepa Vrhovnega sodišča I Up 162/2022 z dne 14. 9. 2022 in I Up 183/2024 z dne 24. 7. 2024.

Prim. še sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 237/2014 z dne 10. 7. 2014 in I Up 110/2024 z dne 20. 5. 2024.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 285

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.