VSRS Sklep I Up 81/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-07-13

Peter Golob (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), mag. Tatjana Steinman

UPRAVNI SPOR - ČLOVEKOVE PRAVICE - ŠOLSTVO

začasni ukrepi v zvezi s sodnimi zadevami za obvladovanje širjenja nalezljive bolezni SARS-COV-2 (COVID-19) - osnovna šola - subsidiarni upravni spor - varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu - procesne predpostavke za tožbo v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Za tožbo po prvem dostavku 4. člena ZUS-1 morajo biti izpolnjene vse splošne zakonske procesne predpostavke (36. člen ZUS-1), poleg tega pa tudi posebne procesne predpostavke, ki izhajajo iz besedila 4. člena ZUS-1 (4. točka prvega odstavka 36. člena v povezavi s 4. členom ZUS-1). Po teh procesnih predpostavkah je tožba (med drugim) dovoljena, če je v njej zatrjevano dejanje javne oblasti, ki naj bi poseglo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, izvedel pa naj bi ga organ države oziroma samoupravne lokalne skupnosti ali nosilec javnega pooblastila pri izvrševanju njegovih oblastvenih pooblastil.

Subsidiarni upravni spor po drugem odstavku 157. člena Ustave in prvem dostavku 4. člena ZUS-1,  je namenjen varovanju posameznika pred posegi oblasti, ki bi lahko vplivali na njegove ustavno varovane človekove pravice ali temeljne svoboščine, ne glede na to, kateri nosilec oblasti jih izvrši (organ države, samoupravne lokalne skupnosti itd.) in v kakšni obliki (z aktom ali dejanjem).  Navedeno pomeni, da je do subsidiarnega sodnega varstva po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 upravičena le oseba, ki je bila v svojem ustavno varovanem položaju prizadeta z izvrševanjem javne oblasti, ki jo izvaja (kateri koli) nosilec te oblasti. Za dovoljenost tožbe po 4. členu ZUS-1 je torej odločilnega pomena, ali je sporna dejanja tožene stranke mogoče šteti za dejanja javne oblasti, ki jih je storila kot organ države ali nosilec javnega pooblastila pri izvrševanju svojih oblastvenih pooblastil.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeči stranki sami trpita svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, s katero sta tožeči stranki zahtevali, da Upravno sodišče ugotovi, da so zahteve tožene stranke po 3x tedenskem testiranju

nezakonita in nedopustno posegajo v pravice tožnikov iz 2., 14., 18., 22., 34., 35., 56. in 57. člena Ustave RS. Zaradi zavrženja tožbe je zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, v kateri je bilo predlagano zadržanje izvajanja navodil tožene stranke do pravnomočne odločitve o zadevi.

2. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je sodišče prve stopnje menilo, da delovanje tožene stranke v obravnavani zadevi z vidika splošne opredelitve njenih nalog po Zakonu o osnovni šoli, ki so podrejene ciljem izobraževanja, ne ustreza značilnostim oblastvenega delovanja. Njeno ravnanje na podlagi 8. člena Odloka je bilo naslovljeno na vse učence, izjeme pa so določene v naslednjih odstavkih istega člena. Toženka torej ni postavila tožnikoma nobene javnopravne obveznosti.

3. Tožnika (v nadaljevanju pritožnika) sta zoper navedeni sklep vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. V pritožbi navajata, da je pravno varstvo po 4. členu ZUS-1 namenjeno zoper vse posege v ustavne pravice, ne glede na kdo jih izvršuje. Posledično je nepravilno stališče Upravnega sodišča iz izpodbijanega sklepa, da mora iti za oblastno ravnanje. V primeru, da je menilo, da za takšen spor ni pristojno, bi moralo zadevo odstopiti pristojnemu sodišču. Poleg tega v obravnavani zadevi gre za oblastno ravnanje, saj je tožena stranka izvrševala oblastni predpis. Če je sodišče menilo, da Odlok posega v ustavne pravice pritožnikov, bi moralo uporabiti institut exceptio illegalis in zadevo vsebinsko obravnavati na podlagi določb zakona in Ustave RS. Vrhovnemu sodišču predlagata, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da tožbenemu zahtevku ugodi, podredno pa, da naj izpodbijani sklep razveljavi ter zadevo vrne v nov postopek. Zahtevata povračilo stroškov pritožbenega postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo navaja, da ravnanje šole ne predstavlja oblastvenega ravnanja in je zato odločitev sodišča prve stopnje pravilna. Predlaga zavrnitev pritožbe.

6. Po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Kot pa je Vrhovno sodišče v svoji praksi že poudarilo,

morajo biti za sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 izpolnjeni posebni zakonski pogoji.

7. Tako se postopek lahko začne le na podlagi tožbe, s katero oseba uveljavlja sodno varstvo svojih ustavnih pravic zaradi nezakonitega dejanja, in v zvezi s tem postavi ustrezen tožbeni zahtevek. Da bi bilo tako tožbo mogoče obravnavati, morajo biti izpolnjene vse splošne zakonske procesne predpostavke (36. člen ZUS-1), poleg tega pa tudi posebne procesne predpostavke, ki izhajajo iz besedila 4. člena ZUS-1 (4. točka prvega odstavka 36. člena v povezavi s 4. členom ZUS-1). Po teh procesnih predpostavkah je tožba (med drugim) dovoljena, če je v njej zatrjevano dejanje javne oblasti, ki naj bi poseglo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, izvedel pa naj bi ga organ države oziroma samoupravne lokalne skupnosti ali nosilec javnega pooblastila pri izvrševanju njegovih oblastvenih pooblastil.

8. Tudi z ustavnopravnega vidika gre za subsidiarni upravni spor po drugem odstavku 157. člena Ustave, ki je namenjen varovanju posameznika pred posegi oblasti, ki bi lahko vplivali na njegove ustavno varovane človekove pravice ali temeljne svoboščine, ne glede na to, kateri nosilec oblasti jih izvrši (organ države, samoupravne lokalne skupnosti itd.) in v kakšni obliki (z aktom ali dejanjem). V vsakem primeru pa te določbe pomenijo, da je do subsidiarnega sodnega varstva po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 upravičena le oseba, ki je bila v svojem ustavno varovanem položaju prizadeta z izvrševanjem javne oblasti, ki jo izvaja (kateri koli) nosilec te oblasti. Za dovoljenost tožbe po 4. členu ZUS-1 je torej odločilnega pomena, ali je sporna dejanja tožene stranke mogoče šteti za dejanja javne oblasti, ki jih je storila kot organ države ali nosilec javnega pooblastila pri izvrševanju svojih oblastvenih pooblastil.

9. Osnovne šole niso oblastni organi, čeprav jim Zakon o osnovni šoli (v nadaljevanju ZOsn) v nekaterih izrecno naštetih primerih daje pooblastilo za oblastveno odločanje (60.a člen ZOsn). S to zakonsko določbo je obseg javnih pooblastil osnovne šole sicer omejen povsem formalno, prek izčrpnega naštevanja postopkov, v katerih šole „uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek“, vendar pa sta po presoji Vrhovnega sodišča pomen in obseg tako določne omejitve povsem jasna in nedvoumna. Nobena druga določba ZOsn (ali drugega veljavnega zakona) namreč osnovnim šolam ne daje dodatnih pooblastil za oblastveno odločanje, niti ni mogoče o čem takem sklepati iz vsebine in ciljev ZOsn, kot so opredeljeni v 1. in 2. členu tega zakona. Oblastveno odločanje šole je torej omejeno na izčrpno naštete postopke, med katerimi ni odločanja o pogojih za fizično navzočnost pri pouku oziroma o šolanju na daljavo. Vrhovno sodišče v tem pogledu pripominja še, da kot javnega pooblastila za oblastveno odločanje ni mogoče razlagati niti prvega odstavka 50. člena ZOsn, ki se sicer nanaša na organizacijo pouka, vendar nasploh, za vse učence, ne pa na oblastveno odločanje o pravicah posameznega učenca.

10. Ravnanje šole izven postopkov, naštetih v 60.a členu ZOsn, tako ne pomeni oblastvenega ravnanja oziroma odločanja, temveč opravljanje dejavnosti, s katero je zagotovljena možnost izvrševanja ustavne pravice do izobrazbe

. Temeljnih pogojev za izvajanje teh dejavnosti pa šola ne določa sama, temveč to storijo pristojni normodajalci, v obravnavani zadevi Vlada z Odlokom. Zahteva po šolanju na daljavo, če učenec ne izvaja tedenskega samotestiranja, torej ne izhaja iz oblastvenega ravnanja šole, temveč iz zapovedi, določene v Odloku

. Ravnanje šole glede na to zapoved ne presega narave opozorila oziroma obvestila o tem, kaj Odlok zahteva od naslovnikov.

11. Pri navodilih tožene stranke, tudi če so razumljena kot celota njenih dejanj in navodil, torej ne gre za oblastveni akt ali dejanje, zato niso izpolnjeni pogoji za obravnavo tožbe po 4. členu ZUS-1. Sodišče prve stopnje je tako tožbo pravilno zavrglo po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Argument pritožnikov, da pravno varstvo po 4. členu ZUS-1 ščiti pred vsemi posegi v ustavne pravice (tudi neoblastvenimi), nima podlage v veljavni ureditvi, niti ni bilo Upravno sodišče dolžno odstopiti zadeve pristojnemu sodišču. Iz tožbenega zahtevka pritožnikov namreč ne izhaja, katero drugo sodišče bi lahko bilo pristojno za reševanje njune zadeve oziroma ne izhaja, da bi bila zadeva sploh predmet sodne pristojnosti. V takšnem primeru gre za absolutno nepristojnost, ki ima za posledico zavrženje tožbe.

12. Ker je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 pravilno ugotovilo, da niso izpolnjene procesne predpostavke za obravnavo tožbe, ni imelo podlage niti za odločanje o predlagani začasni odredbi, ki je po določbah drugega in tretjega odstavka 32. člena vezano na odločanje o tožbi. Zato je bila pravilna tudi odločitev o zavrženju zahteve za izdajo začasne odredbe.

13. Glede na navedeno in ker druge pritožbene navedbe za odločitev niso bistvene, poleg tega pa niso podani razlogi, na katere mora Vrhovno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in izpodbijani sklep potrdilo (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

14. Pritožnika s pritožbo nista uspela, zato sama nosita svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Na podlagi Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (v nadaljevanju Odlok), Sklepa o izvajanju vzgojno izobraževalnega dela na daljavo in Okrožnice MIZŠ z dne 12. 11. 2021 ter Dodatnih pojasnil k okrožnici z dne 16. 11. 2021.

Sodba in sklep Vrhovnega sodišča I Up 161/2016 z dne 19. 10. 2016 in sklep Vrhovnega sodišča I Up 231/2016 z dne 1. 2. 2017.

Prim. tudi Golob, P., v: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, ur. Erik Kerševan, GV Založba, Ljubljana, 2019, str. 40.

Primerjaj tudi stališča tega sodišča v zadevi I Up 206/2021z dne 3. 11. 2021

Primerjaj tudi sklep Ustavnega sodišča RS Up-973/21-4 z dne 28. 12. 2021

Lojze Ude et alia: Pravdni postopek zakon s komentarjem, 1. knjiga, GV Založba 2005, str. 171.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 157

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 4/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.