VSRS Sodba I Up 26/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-07-13

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), Andrej Kmecl

lokalna samouprava - zbiranje podpisov - zahteva za razpis referenduma - določitev koledarskega roka za zbiranje podpisov - prekinitev teka roka - izredne razmere - COVID-19 - poseg v ustavno pravico

Čeprav določba 16.a člena ZRLI (ki določa, da če bi koledarski rok, v katerem se zbirajo podpisi volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma, v celoti ali deloma padel v čas med 15. julijem in 31. avgustom, predsednik Državnega zbora določi koledarski rok, ki začne teči 1. septembra oziroma, če bi koledarski rok za zbiranje podpisov v celoti ali deloma padel v čas med 25. decembrom in 2. januarjem, predsednik Državnega zbora na zahtevo predlagatelja določi koledarski rok, ki začne teči 3. januarja) za referendume na lokalnem nivoju ne velja, je po presoji Vrhovnega sodišča treba zaradi zasledovanja istega cilja, torej omogočanja občanom, da sodelujejo pri izvedbi referenduma, tudi na lokalnem nivoju dopustiti tako možnost določitve (drugega) koledarskega roka za zbiranje podpisov.

Po presoji Vrhovnega sodišča pritožnik utemeljeno opozarja, da so v času zbiranja podpisov v državi vladale izredne razmere, tudi če ni bilo razglašeno izredno stanje. Ni sporno, da se je občane pozivalo, naj omejijo stike na najnujnejše in ostanejo doma, da se je opozarjalo na zapiranje države in družbe, da je bilo delovanje javne uprave in celo sodišč spremenjeno, javni uslužbenci so opravljali le nujne naloge in podobno. V takih razmerah je tudi po presoji Vrhovnega sodišča sodelovanje občanov pri izvrševanju svoje ustavne pravice bilo najmanj otežkočeno, če ne celo oteženo ali onemogočeno. Na to ne vpliva niti navajanje tožene stranke, da bi upravna enota sprejela občane, ki bi želeli oddati podpis, saj občani s tem niti niso bili seznanjeni, predvsem pa glede na (tudi zgoraj opisano) stanje v državi na to niti niso mogli računati. Zato je župan, ki ni odredil prekinitve teka roka za zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma o Odloku ravnal v nasprotju s pravico zahtevati referendum iz 44. v zvezi z 90. členom Ustave.

I. Pritožbi se ugodi, sodba Upravnega sodišča v Ljubljani I U 535/2021-39 z dne 26. 11. 2021 se spremeni tako, da se glasi:

1. Ugotovi se, da je župan Občine Domžale ravnal v nasprotju s pravico zahtevati referendum iz 44. v zvezi z 90. členom Ustave, s tem ko dne 31. 3. 2021 ni odredil prekinitve teka roka za zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma o Odloku o programu opremljanja stavbnih zemljišč za Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje „D 29 Brinje 1“, ki ga je Občinski svet sprejel na seji 18. 6. 2020.

2. Tožena stranka mora zaradi ugotovljene kršitve ponovno razpisati rok za zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma iz 1. točke te sodbe.

3. Tožena stranka je dolžna v 15 dneh po vročitvi te sodbe tožeči stranki povrniti njene stroške upravnega spora v znesku 373,32 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti do plačila.

II. Tožena stranka je dolžna v 15 dneh po vročitvi te sodbe tožeči stranki povrniti tudi njene stroške pritožbenega postopka v znesku 466,65 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti do plačila.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbo, ki jo je tožnik vložil po 4. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in s katero je zahteval ugotovitev sodišča, da je župan Občine Domžale ravnal v nasprotju s pravico zahtevati referendum iz 44. v zvezi z 90. členom Ustave RS, s tem, ko dne 31. 3. 2021 ni odredil prekinitve teka roka za zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma o Odloku o programu opremljanja stavbnih zemljišč za Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje „D 29 Brinje 1“, ki ga je Občinski svet sprejel na seji 18. 6. 2020. Poleg tega je zahteval, da mora tožena stranka zaradi ugotovljene kršitve ponovno razpisati rok za zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis navedenega referenduma.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe je Upravno sodišče navedlo, da je tožnik pri toženi stranki 3. 7. 2020 vložil pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma o Odloku o programu opremljanja stavbnih zemljišč za Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje "D 29 Brinje 1“, ki ga je Občinski svet sprejel na seji 18. 6. 2020 (v nadaljevanju Odlok). Župan tožene stranke je 23. 2. 2021 izdal sklep o določitvi obrazca podpore volivca in roku za zbiranje podpisov. Dne 2. 3. 2021 je tožnik prejel obvestilo župana tožene stranke, da je bil za zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis naknadnega referenduma določen rok od 3. 3. 2021 do 6. 4. 2021. Vlada Republike Slovenije je dne 28. 3. 2021 sprejela več odlokov za preprečevanje širjenja nalezljive bolezni SARS-COV-2, objavljenih v Uradnem listu št. 47/2021 z dne 29. 3. 2021, ki so imeli za posledico 11 dnevno zaustavitev javnega življenja. Tožnik je zato 30. 3. 2021 pozval župana tožene stranke, naj se zbiranje podpisov podpore volivcev zadrži od 1. 4. 2021 do 6. 4. 2021 in ponovno začne teči od 12. 4. 2021 do 19. 4. 2021. Ker to ni bilo storjeno, tožnik zatrjuje, da župan ni pravočasno aktivno ravnal v smeri zavarovanja pravice zahtevati referendum. Glede na navedeno je po presoji Upravnega sodišča relevantno, ali je župan tožene stranke res opustil dolžno ravnanje in ali je bila zaradi njegove zatrjevane neaktivnosti kršena tožnikova pravica zahtevati razpis lokalnega referenduma. Po presoji Upravnega sodišča je že iz stališč Ustavnega sodišča razvidno, da se na podlagi 3. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI) pri lokalnih referendumih smiselno uporabljajo samo določbe 3. poglavja ZRLI ("Postopek za izvedbo referenduma"), ne pa tudi določbe, ki urejajo predhodni postopek z referendumsko pobudo in zbiranje podpisov za referendumsko zahtevo.

V tem delu je zato treba uporabiti določbe Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS). Iz 47. člena ZLS pa ne izhaja, da bi zakonodajalec predvidel kakršnokoli aktivno ravnanje župana v primeru, če je bilo zaradi določenih ovir delno omejeno zbiranje podpisov.

Tudi ob predpostavki, da so v obravnavani zadevi obstajale zatrjevana ovire, ZLS županu tožene stranke torej ni nalagal dolžnosti, da (po uradni dolžnosti ali na zahtevo) prekine rok za zbiranje podpisov oziroma ga podaljša za določeno obdobje. Kot neutemeljeno zavrača sklicevanje tožnika na stališča Ustavnega sodišča ter Vrhovnega sodišča, ki so se nanašala na referendumski postopek zakonodajnega (in ne lokalnega) referenduma. Opozarja še, da je iz dopisa upravne enote z dne 31. 3. 2021 razvidno, da je evidentiranje podpore volivcev nemoteno potekalo tudi od 1. 4. 2021 do 11. 4. 2021, kar napeljuje na ugotovitev, da zatrjevanih ovir, zaradi katerih bi bilo delno omejeno zbiranje podpisov, niti ni bilo. Poleg tega so lahko volivci skladno s četrtim odstavkom 47. člena ZLS dali svojo podporo zahtevi za razpis referenduma tudi preko enotnega državnega portala e-uprava, kar med strankama niti ni sporno. Zato je Upravno sodišče skladno s prvim odstavkom 66. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper sodbo vložil pritožbo iz razloga zmotne uporabe materialnega prava, kar je vodilo v nepopolno ugotovitev dejanskega stanja in s tem povezano kršitev določb postopka v upravnem sporu. Uvodoma navaja, da ni dvoma, da niti ZLS niti Statut ne drug predpis ne določata okoliščin in pogojev, pod katerimi bi bilo mogoče rok za zbiranje podpisov podpore volivcev prekiniti. Zakonska ureditev tega vprašanja ne ureja, kar pa še ne pomeni, da po taki ureditvi ni potrebe, predvsem pa bi bila razlaga, da do nekih zunanjih okoliščin, ki bi rezultirale v prekinitvi roka za zbiranje podpisov, ne more priti v nobenem primeru, ustavno neskladna. Že Ustavno sodišče je sprejelo stališče, da je pri interpretaciji zakonske izvedbe ustavne pravice zahtevati referendum, restriktiven pristop nesprejemljiv. Zakonodajni referendum kot temeljna oblika neposredne demokracije je urejen v 90. členu Ustave. Pravica glasovati na referendumu pomeni obliko neposrednega sodelovanja državljanov pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave) in je varovana kot človekova pravica. Omejitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin pa morajo temeljiti na dopustnem cilju, predvsem pa morajo biti skladne s splošnim načelom sorazmernosti iz 2. člena Ustave. Pravica do glasovanja na referendumu je človekova pravica, ki je vsaj enakopravna, če ne celo več vredna od drugih človekovih pravic.

Pravica glasovanja na referendumu ima (enako kot volilna pravica) posebno pravno naravo, saj se, čeprav je osebna pravica, lahko uresničuje le na kolektiven način, to je skupaj z drugimi volivci na vnaprej organiziran način in po vnaprej določenem postopku. Utemeljenega razloga, ki bi v bistvenih elementih narekoval razlikovanje uresničevanja pravice zahtevati referendum in do glasovanja na njem v lokalni skupnosti od tistega na ravni države, ni razpoznati.

4. Pritožnik pritrjuje ugotovitvam, da je Upravna enota Domžale tudi v času od 1. 4. 2021 do 11. 4. 2021 (oziroma do 6. 4. 2021, kolikor je to relevantno za ta upravni spor), omogočila oddajanje podpisov podpore volivcev k pobudi tožnika na svojem sedežu tudi brez predhodnega naročanja. Vendar zgolj to dejstvo ne more biti odločilno za razsojo zadeve. Bistveno je namreč relevantno ovrednotiti tudi čas, v katerem je bil rok za zbiranje podpisov, stanje, ki je takrat v državi veljalo in kakšni so bili pozivi politike in medicinske stroke k ravnanju v tem času ter nato opraviti vrednostno primerjavo in oceno. V zvezi s tem pritožnik opozarja, da ni šlo za običajno zbiranje podpisov podpore, obdobje ni bilo takšno, da bi bila referendumska tekma poštena in pravična. Do teh navedb se Upravno sodišče (zaradi zmotnega materialnopravnega stališča) ni niti opredelilo, prav tako v tej smeri ni izvajalo dokaznega postopka. Zaradi sprejetih oblastvenih ukrepov namreč tožnik ni bil v primerljivem, niti razumno ustreznem ali pričakovanem položaju, kot pobudnik v času, ko niso sprejeti ukrepi za zaprtje javnega življenja. Nobenega dvoma ne more biti, da čas od napovedi zaprtja države do izteka roka za zbiranje podpisov, ni bil običajen čas. Pri tem pritožnik opozarja na javne pozive, naj se ljudje ne družijo, naj ne hodijo po opravkih, naj se zadržujejo doma oziroma naj od doma hodijo le, če je to res nujno, celo naj ne hodijo na delovno mesto. Takšno stanje v državi in družbi pritožnik primerja s pretežno dopustniškim časom med 15. julijem in 1. septembrom ter prazničnim časom med 25. decembrom in 2. januarjem, ko že po določbah ZRLI rok za zbiranje podpisov podpore volivcev ne sme teči. Sicer pa je šlo po pritožnikovem mnenju še za bistveno bolj omejevalno okolje in stanje v družbi, ki samo po sebi onemogoča učinkovito zbiranje podpisov. Zato gre nedvomno za kršitev pravice zahtevati referendum, saj v tem obdobju ni bilo mogoče učinkovito izvrševati te pravice tako z vidika pobudnika kot z vidika občanov. Nepravilnost je take narave, da bi lahko privedla do drugačnega, nasprotnega končnega rezultata števila zbranih podpisov podpore oziroma glede na vse okoliščine možnost vpliva teh kršitev ni tako neznatna, da ne bi bila več razumno upoštevna.

5. Pritožnik še opozarja, da niti župan tožene stranke kot skrbnik referendumskega postopka v začetni fazi, ni poskrbel, da bi Upravna enota Domžale spremenila svojo objavo na spletni strani, saj ni bilo nikjer navedeno, da je oddaja podpisa podpore volivcev za lokalni referendum nujna zadeva in da je to opravilo mogoče opraviti brez predhodne najave. Glede na to se postavljata vprašanji, ali je razumno pričakovati, da bo občan laik vedel, da je oddaja podpisa podpore za referendum nujna upravna zadeva in da lahko podpis odda brez predhodne najave, čeprav je na spletni strani upravne enote navedeno drugače, ter ali je razumno pričakovati, da bo občan laik v času delnega zaprtja države štel lokalno referendumsko zadevo za tako pomembno, da bi šel na upravno enoto oddati podpis podpore ne glede na številne pozive k ostajanju doma in omejevanju stikov. Če sta odgovora na vprašanji nikalna, potem ravnanje toženke oziroma njenega župana vsekakor ni bilo skladno s pravico zahtevati referendum. Upravno sodišče pa tega sploh ni presojalo. Vse navedeno ne omogoča zaključka, da je v zadevnem obdobju zbiranje podpisov podpore volivcev lahko enako učinkovito in se vrši pod enakimi ali vsaj bistveno podobnimi pogoji, kot sicer.

6. V skladu z ZRLI se za referendum v samoupravni lokalni skupnosti, kolikor ni z ZRLI ali drugim zakonom drugače določeno, smiselno uporabljajo določbe ZRLI o postopku za izvedbo referenduma. ZLS namreč ne določa roka, ki ga mora župan določiti za zbiranje podpisov podpore volivcev, temveč se za to uporablja 35-dnevni rok iz tretjega odstavka 12.a člena ZRLI. Čim pa je tako, je treba upoštevati tudi omejitev, da bi rok tekel v času poletnih počitnic ali božično-novoletnih praznikov (prvi odstavek 16.a člena ZRLI). Že zakonodajalec je torej ocenil, da so v času poletnih počitnic in božično-novoletnih praznikov državljani zaradi drugih obveznosti oziroma odsotnosti manj zainteresirani za uresničevanje svojih političnih pravic ter da pobudnik, ki bi moral zbrati overjene podpise podpore, v tem času ni v enakem položaju, kot če bi podpise podpore zbiral v drugem obdobju. V za to zadevo relevantnem času pa je bil poseg v možnost učinkovitega uresničevanja pravice zahtevati referendum še bistveno ostrejši. Javno življenje je bilo bistveno okrnjeno oziroma zaprto, občani so večinoma delali od doma, vse se je pozivalo, naj se ne družijo, naj bodo doma, naj ne odhajajo po nenujnih opravilih, javni potniški promet je deloval le v okrnjenem režimu itd., poleg tega pa je še na spletni strani upravne enote bilo izrecno navedeno, da se je treba za vse upravne storitve predhodno najaviti. Ob vsem tem pa je Upravno sodišče sodilo le na podlagi dopisa upravne enote z dne 31. 3. 2021, iz katerega naj bi izhajalo, da je zbiranje podpisov potekalo normalno tudi v času od 1. 4. do 6. 4. 2021, kar se že logično ne izide.

7. Pritožnik Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbenemu zahtevku v celoti ugodi, podrejeno pa, naj pritožbi ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne upravnemu sodišču v novo sojenje pred spremenjeni senat.

8. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo med drugim navaja, da referendum glede veljavnosti občinskega odloka ni ustavna pravica oziroma ni ustavna kategorija, predvsem pa je iz podatkov o oddanih podpisih razvidno, da je pritožnik več kot polovico podpisov podpore zbral v času t. i. zaprtja, saj je od 29. 3. 2021 do 7. 4. 2021 zbral skupaj kar 485 od 955 podpisov podpore. Tisti, ki so imeli namen oddati podporo, so to očitno storili. Poudarja še, da v spornem obdobju sploh ni bila razglašena epidemija, pač pa so bili določeni le posamezni ukrepi, povezani s Covidom. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo zavrne, tožniku pa naloži povrnitev stroškov postopka.

10. Ustava v 44. členu določa, da ima vsak državljan pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev. Ta pravica je splošna ustavna pravica, katere bistvena značilnost je, da vsem državljanom zagotavlja možnost sodelovanja pri upravljanju javnih zadev. Najbolj neposredno se izvaja na ravni lokalnih skupnosti ter z referendumskim odločanjem. Ker gre za splošno ustavno pravico, nima samostojne zakonske ureditve, temveč se uresničuje v okviru zakonodaje, ki ureja lokalno samoupravo, referendum in ljudsko iniciativo ter volitve.

V okviru pravice iz 44. člena Ustave je torej varovana tudi pravica glasovanja na lokalnem referendumu. Referendum označuje poseben postopek, s katerim se državljane povabi, da se vsak posamezno izreče, po vnaprej določenih pravilih, o kakem vprašanju in pomeni način sodelovanja ljudstva pri sprejemanju odločitev, zato ga štejemo za eno od oblik neposredne demokracije oziroma neposrednega odločanja državljanov

11. Način uresničevanja pravice do glasovanja na lokalnem referendumu primarno ureja ZLS, kolikor pa posamezna vprašanja v tem zakonu niso urejena, se glede njih smiselno uporabljajo določbe ZRLI in Zakona o volitvah v Državni zbor. V skladu s 3. členom ZRLI se tudi za referendum v samoupravni lokalni skupnosti, kolikor ni z ZRLI ali drugim zakonom drugače določeno, smiselno uporabljajo določbe ZRLI o postopku za izvedbo referenduma. Gre za določbe III. poglavja ZRLI z naslovom Postopek za izvedbo referenduma (30. do 56. člen). Tudi prvi odstavek 56. člena ZRLI določa, da se določbe ZRLI o postopku za izvedbo referenduma smiselno uporabljajo tudi za izvedbo referenduma v samoupravni lokalni skupnosti, s tem, da postopek za izvedbo referenduma vodijo volilni organi, ki vodijo lokalne volitve. Glede vprašanj postopka izvedbe referenduma, ki z ZRLI niso posebej urejena, in glede kazenskih določb pa se na podlagi 55. člena ZRLI smiselno uporabljajo določbe ZVDZ. ZLS in ZRLI tako na primer nimata določb o oblikah glasovanja na referendumu, zato glede tega vprašanja tudi za glasovanje na lokalnem referendumu veljajo ustrezne določbe ZVDZ.

12. Kot že poudarjeno je referendum ena od oblik neposredne demokracije in je v Ustavi opredeljen precej široko, zato restriktiven pristop ni sprejemljiv in je treba v dvomu interpretirati ter uporabljati zanj zakonsko ureditev

Ustava tako le na splošno ureja referendum in napotuje na natančnejšo ureditev z zakonom. To pomeni, da mora vsako posamezno vrsto referenduma, ki je vključena v pravni red, zakon urediti tako, da jo bo mogoče tudi v praksi učinkovito izpeljati in da bo zagotavljala učinkovito uresničevanje z Ustavo zagotovljene pravice do referenduma. Možnosti vseh državljanov za sodelovanje morajo biti načeloma enake in morajo imeti to pravico v skladu z zakonom vsi tudi možnost uveljaviti.

13. Uresničevanje lokalne samouprave (138. člen Ustave), torej tudi oblike odločanja v lokalnih skupnostih, ureja ZLS, kot je pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje. Prav tako je pravilno opozorilo na stališče Ustavnega sodišča, da se na podlagi izrecne določbe 3. člena ZRLI pri lokalnih referendumih smiselno uporabljajo samo določbe III. poglavja ZRLI in zato ne tudi določbe, ki urejajo predhodni postopek z referendumsko pobudo in zbiranje podpisov za referendumsko zahtevo.

Določbe, ki urejajo predhodni postopek z referendumsko pobudo in zbiranje predpisov za referendumsko zahtevo, so v ZLS in iz 47. člena ZLS izhaja postopanje pobudnikov, volivcev in župana v zvezi s pobudo za vložitev zahteve za razpis referenduma in v zvezi z dajanjem podpore tej zahtevi. Tako je med drugim iz tretjega odstavka 47. člena razvidno, da dajo podporo zahtevi za razpis referenduma s podpisovanjem (na seznamu ali z osebnim podpisovanjem). O načinu dajanja podpore odloči župan z aktom, s katerim določi obrazec seznama ali obrazec za podporo z osebnim podpisovanjem in rok za zbiranje podpisov. Osebno podpisovanje se izvaja na upravni enoti, na območju katere je občina. Iz navedenega člena tako res ne izhaja, da bi zakonodajalec predvidel kakršnokoli aktivno ravnanje župana v primeru, če je bilo zaradi določenih ovir delno omejeno zbiranje podpisov.

Torej tudi če so v obravnavani zadevi obstajale zatrjevane ovire, po mnenju Upravnega sodišča ZLS županu tožene stranke ni nalagal dolžnosti, da po uradni dolžnosti ali na zahtevo za sporno obdobje (od 1. 4. do 6. 4. 2021) prekine rok za zbiranje podpisov in ga podaljša.

14. Res neposredno iz navedene določbe ZLS ne izhaja taka obveznost župana. Ni pa mogoče trditi, da glede na pomen referenduma, kot mu ga dajeta Ustava in zakon, ter glede na razmere, ki so vladale v državi, taka obveznost ne bi obstajala. Res je tudi Vrhovno sodišče potrdilo oziroma sprejelo stališče, da zakonodajalec v 47. členu ZLS ni predvidel kakršnegakoli aktivnega ravnanja župana v primeru, če zahteve za razpis referenduma ne podpre zadostno število volivcev, niti v primeru, če je bilo zaradi določenih ovir delno omejeno zbiranje podpisov.

Vendar so okoliščine obravnavane zadeve v bistvenem drugačne. Pritožnik jih natančno navaja, vendar jih kot splošno znane Vrhovno sodišče zgolj na kratko povzema. Pritožnik tako med drugim opozarja na članke v dnevnem časopisju ter na prispevke na televiziji, v katerih so pozivali ljudi, naj se ne družijo, naj ne hodijo po opravkih, naj se zadržujejo doma, naj od doma hodijo le, če je to nujno, celo naj ne hodijo na delovno mesto, saj se je delodajalce pozivalo, naj omogočijo delo od doma. Televizija je na Dnevniku in Odmevih (v za zadevo relevantnem času konec marca in začetek aprila 2021), poleg splošnih informacij o zaustavitvi javnega življenja, objavljala, da je delovanje uprave spremenjeno, da bodo javni uslužbenci opravljali le nujne naloge, ki ne morejo počakati (pri tem ni bilo pojasnila, katere zadeve so to, seveda tudi ni bilo pojasnila glede možnosti oddaje podpisov podpore referendumu) in poleg že navedenih pozivov državljanom, objavila tudi pozive predsednika republike k spoštovanju ukrepov. K temu Vrhovno sodišče le dodaja, da je tudi poslovanje sodišč v tem času bilo omejeno oziroma je potekalo pod posebnimi ukrepi.

15. Po presoji Vrhovnega sodišča ni mogoče razumno sklepati, da bi bila možnost vpliva opisanih razmer v državi na izid zbiranja podpisov zanemarljiva oziroma neznatna.

Nasprotno, po presoji Vrhovnega sodišča so takratne razmere znatno vplivale na možnost izvrševanja ustavne pravice sodelovanja državljanov pri upravljanju javnih zadev na ravni lokalne skupnosti in možnost državljanov do udeležbe oziroma oddaje podpisa je bila v obravnavani zadevi znatno manjša, kot je sicer v „normalnih“ razmerah.

16. Glede na že zgoraj navedeno ni sporno, da se glede na določbe ZRLI določba 16.a člena ZRLI za referendume na lokalnem nivoju ne uporablja. Ta določa, med drugim, da če bi koledarski rok, v katerem se zbirajo podpisi volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma, v celoti ali deloma padel v čas med 15. julijem in 31. avgustom, predsednik Državnega zbora določi koledarski rok, ki začne teči 1. septembra oziroma, če bi koledarski rok za zbiranje podpisov v celoti ali deloma padel v čas med 25. decembrom in 2. januarjem, predsednik Državnega zbora na zahtevo predlagatelja določi koledarski rok, ki začne teči 3. januarja.

S to spremembo je zakonodajalec zasledoval cilj zagotoviti čim več državljanom, da lahko uresničujejo svojo pravico do udeležbe na referendumu. Čeprav ta določba neposredno ne velja tudi za referendum na lokalnem nivoju, je po presoji Vrhovnega sodišča treba zaradi zasledovanja istega cilja, torej omogočanja občanom, da sodelujejo pri izvedbi referenduma, tudi na lokalnem nivoju dopustiti tako možnost določitve (drugega) koledarskega roka za zbiranje podpisov. Predvsem pa takratno stanje v državi ni niti primerljivo z dopustniškim časom oziroma prazniki, ko pa je predvidena določitev drugega koledarskega roka.

17. Po presoji Vrhovnega sodišča namreč pritožnik utemeljeno opozarja, da so v času zbiranja podpisov v državi vladale izredne razmere, tudi če ni bilo razglašeno izredno stanje. Ni sporno, da se je občane pozivalo, naj omejijo stike na najnujnejše in ostanejo doma, da se je opozarjalo na zapiranje države in družbe, da je bilo delovanje javne uprave in celo sodišč spremenjeno, javni uslužbenci so opravljali le nujne naloge in podobno. V takih razmerah je tudi po presoji Vrhovnega sodišča sodelovanje občanov pri izvrševanju svoje ustavne pravice bilo najmanj otežkočeno, če ne celo oteženo ali onemogočeno. Na to ne vpliva niti navajanje tožene stranke, da bi upravna enota sprejela občane, ki bi želeli oddati podpis, saj občani s tem niti niso bili seznanjeni, predvsem pa glede na (tudi zgoraj opisano) stanje v državi na to niti niso mogli računati.

18. Po presoji Vrhovnega sodišča gre tu tudi za tehtanje možnosti uresničevanja z Ustavo zagotovljene pravice z obveznostmi, ki jih v postopku izvedbe lokalnega referenduma županu (ne) nalaga zakon. Tudi če ZLS tega izrecno ne nalaga, mu pa tega ne prepoveduje in po presoji Vrhovnega sodišča iz samega pomena te ustavne pravice izhaja, da je treba ravnati v smeri čim večjega oziroma čim lažjega omogočanja državljanom, da uresničujejo to svojo pravico.

19. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi prvega odstavka in 3. točke tretjega odstavka 80. člena ZUS-1 pritožbi ugodilo, izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je ugotovilo, da je župan Občine Domžale ravnal v nasprotju s pravico zahtevati referendum iz 44. v zvezi z 90. členom Ustave, s tem ko dne 31. 3. 2021 ni odredil prekinitve teka roka za zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma o Odloku o programu opremljanja stavbnih zemljišč za Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje „D 29 Brinje 1“, ki ga je Občinski svet sprejel na seji 18. 6. 2020. Tožena stranka mora zaradi ugotovljene kršitve ponovno razpisati rok za zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma.

20. Ker je Vrhovno sodišče pritožbi ugodilo tako, da je izpodbijano sodbo spremenilo in tožbi ugodilo, je ugodilo tudi zahtevku za povrnitev stroškov postopka upravnega spora na prvi stopnji. Vrhovno sodišče je stroške odmerilo na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP in 12. členom Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT), ki določa, da je stranka dolžna plačati odvetniku storitev po tarifi, veljavni v času, ko je odvetnik delo opravil, pomnoženi z vrednostjo točke v času plačila, povečano za DDV, če je odvetnik zavezanec za plačilo v Republiki Sloveniji (drugi odstavek). Tožena stranka mora tako pritožniku povrniti priglašene stroške za sestavo tožbe v višini 500 točk (druga alineja prve točke tar. št. 30 OT, sedaj tarifna št. 34 OT) in materialne stroške v višini 2% (tretji odstavek 11. člena OT), torej 6 EUR, oboje povečano za 22 % DDV (67,32 EUR), skupaj torej 373,32 EUR. Priglašenih stroškov za zastopanje na naroku pred sodiščem prve stopnje Vrhovno sodišče pritožniku ni priznalo, ker se narok ni opravil.

21. Ker je pritožnik s pritožbo uspel, mu je tožena stranka na podlagi prvega odstavka 165. člena in prvega odstavka 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 dolžna povrniti še stroške pritožbenega postopka. Vrhovno sodišče je priznalo nagrado za pritožbo v višini 625 točk (4. točka v zvezi z drugo alinejo 1. točke tarifne št. 30 OT, sedaj tarifna št. 34 OT) in administrativne stroške v višini 2% po tretjem odstavku 11. člena OT (7,5 EUR), oboje povečano za 22 % DDV po 12. členu OT (84,15 EUR), skupno torej 466,65 EUR.

22. Skupaj stroški upravnega spora pred sodiščem prve stopnje in stroški pritožbenega postopka, ki jih je tožena stranka dolžna povrniti pritožniku, torej znašajo 839,97 EUR.

23. Zahtevane zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

24. Vračilo plačanih sodnih taks bo v skladu s prvim odstavkom 37. člena Zakona o sodnih taksah v zvezi določbo točke c opombe 6.1. taksne tarife izvršilo sodišče prve stopnje po uradni dolžnosti.

Pri tem se sklicuje na sklep Ustavnega sodišča U-II-2/04, U-I-76/04 z dne 15. 4. 2004 (13. točka obrazložitve).

Pri tem se sklicuje na sklep Vrhovnega sodišča I Up 76/2011 z dne 17. 2. 2011.

Odločba Ustavnega sodišča U-I-47/95 z dne 19. 1. 1995.

Prim. J. Čebulj v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za državne in evropske študije, Kranj 2010, str. 489 in 490.

Prim. J. Sovdat: Volilni spor, Gospodarska založba, Ljubljana 2013, stran 161.

Glej odločbo Ustavnega sodišča U-I-449/2020 z dne 6. 5. 2021.

Glej odločbo Ustavnega sodišča U-I-104/01 z dne 18. 6. 2001.

Glej odločbo Ustavnega sodišča Up-101/95 z dne 25. 3. 1996.

Tako stališče izhaja iz sklepa Ustavnega sodišča U-I-2/04, U-I-76/04 z dne 15. 4. 2004, sprejelo pa ga je tudi Vrhovno sodišče v sklepu I Up 76/2011 z dne 17. 2. 2011.

Enako stališče je sprejelo tudi Vrhovno sodišče v sklepu I Up 76/2011 z dne 17. 2. 2011 (8. točka obrazložitve).

Gre za zadevo I Up 76/2011. Zbiranje podpisov naj bi ovirala stavka javnih uslužbencev oziroma razglasitev pripravljenosti delovanja sistema reševanja pred naravnimi in drugimi nesrečami kot tudi evakuacija prebivalstva z območja Barja zaradi poplav. Po presoji Vrhovnega sodišča te okoliščine niso primerljive z okoliščinami, kakršne so bile v obravnavani zadevi.

Prim. sodbo in sklep VSRS Uv 10/2017 z dne 14. 3. 2018.

Ta sprememba je bila uvedena z ZRLI-D in kot izhaja iz poročevalca Državnega zbora, št. 110 z dne 5. 10. 2016, je bila predlagana v posledici ugotovitve, da se v tem času veliko ljudi odpravi na dopust in so možnosti zbiranja podpisov otežene.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 44, 90

Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi (1994) - ZRLI  - člen 3, 16a, 16a/1

Zakon o lokalni samoupravi (1993) - ZLS  - člen 47

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.