VSRS Sklep I Up 24/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-02-24

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

JAVNI RAZPISI - JAVNI ZAVODI - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu - direktor javnega zavoda - javni razpis - objava javnega razpisa - začasna odredba - zadržanje izbire in imenovanja kandidatov - neizkazana težko popravljiva škoda - učinkovito sodno varstvo - zavrnitev pritožbe

Začasna odredba - nastanek težko popravljive škode ni izkazan.

Pogoj težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1, ki mora biti izpolnjen tudi pri izdaji ureditvene začasne odredbe iz tretjega odstavka istega člena, postavlja zahtevo, da stranka izkaže, da brez izdane začasne odredbe v konkretni zadevi kljub njenemu uspehu, ne bo dosežen namen upravnega spora.

Ni mogoče zatrjevati obstoja težko popravljive škode na podlagi bodočih negotovih dejstev, to je morebitnega bodočega ravnanja organa oziroma morebitnih v bodoče sprejetih odločitev.

Glede na to, da na podlagi izpodbijanega razpisa kandidat še ni bil izbran in imenovan, bo pritožnica v nadaljevanju tega izbirnega postopka imela vse možnosti zavarovanja svojega pravnega interesa skladno z veljavno zakonodajo, če bo na primer menila, da je bil kršen za izvedbo razpisa določeni postopek in da je ta kršitev lahko vplivala na odločitev o izbiri kandidata ali da izbrani kandidat ne izpolnjuje v razpisu določenih pogojev skladno s prvim odstavkom 36. člena Zakona o zavodih.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Tožnica je na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) vložila tožbo, s katero predlaga, da se ugotovi, da ji je toženka z določitvijo "omiljenih" pogojev za imenovanje na mesto direktorja javnega zavoda ... v Javnem razpisu št. 0141-23/2020/1 Ob 3402/20, ki je bil dne 4. 12. 2020 objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije, kršila pravico do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Hkrati s tožbo je tožnica vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero je predlagala, naj sodišče toženki prepove, da pri ugotavljanju formalne popolnosti pravočasno prispelih prijav na javni razpis za imenovanje direktorja javnega zavoda ... upošteva "omiljene" razpisne pogoje ter toženki zapove, da pri ugotavljanju formalne popolnosti pravočasno prispelih prijav na javni razpis za imenovanje direktorja Javnega zavoda ... upošteva "stare" razpisne pogoje in da ta začasna odredba velja do poteka 30 dni po pravnomočnosti odločitve v tej zadevi.

2. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo, ker tožnica ni izkazala težko popravljive škode kot pogoja iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1. To odločitev je oprlo na stališče, po katerem je imenovanje na vodstveni položaj v javnem sektorju – tudi na položaj direktorja javnega zavoda, privilegij in ne pravica posameznika, ter ugotovitev, da ureditev spornega pravnega razmerja na opisani način, kot ga je predlagala tožnica, ni mogoča, saj sodišče ne more začasno urediti zadeve v nasprotju z veljavnimi predpisi ter določati pogojev za zasedbo delovnega mesta direktorja javnega zavoda.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep sodišča prve stopnje vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Navaja, da za določitev spremenjenih (omiljenih) pogojev za zasedbo mesta direktorja/vršilca dolžnosti javnega zavoda ... ne obstojijo stvarni razlogi, ampak gre za očitno arbitrarnost toženke, z namenom, da se vnaprej omogoči kandidiranje in izbor "politično primernih" kandidatov in eliminacijo motečih "politično ne-primernih" kandidatov. Zaradi možnosti takšnega diskrecijskega odločanja pa je njeno pravno varstvo okrnjeno, s tem pa podana konkretna nevarnost, da ji bo nastala težko popravljiva škoda, saj v primeru ugoditve tožbi ne bo možna vzpostavitev pravnega razmerja, v katerega je bilo z izpodbijanim razpisom poseženo. Meni, da gre v obravnavanem primeru za povsem primerljiv položaj kot pri odločitvi Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 51/2015. Upravnemu sodišču očita, da ni opravilo presoje pogojev za izdajo začasne odredbe ter podalo obrazložitve glede uveljavljenega zahtevka, s čimer je bilo posledično poseženo v njeno ustavno pravico iz 22. člena in 23. člena Ustave. Predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodi oziroma podrejeno, izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo navaja, da je zatrjevanje pritožnice, da ji "novi" razpisni pogoji omejujejo dostop do delovnega mesta direktorice javnega zavoda ..., neutemeljeno ter da pritožnica ni izkazala verjetnosti nastanka težko popravljive škode. Zato predlaga, da sodišče njeno pritožbo kot neutemeljeno zavrne, pritožnici pa naloži vse stroške tega postopka.

6. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

7. Temeljni vsebinski pogoj za izdajo začasne odredbe je verjetnost nastanka oziroma obstoj težko popravljive škode. Kot je pojasnilo že sodišče prve stopnje, je težko popravljiva škoda pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravno sodno prakso Vrhovnega sodišča gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, začasno pa jo je mogoče odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano ureditvijo stanja. Podana mora biti torej neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti. Namen začasne odredbe je namreč zagotoviti učinkovitost sodnega varstva. Pogoj težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1, ki mora biti izpolnjen tudi pri izdaji ureditvene začasne odredbe iz tretjega odstavka istega člena, postavlja zahtevo, da stranka izkaže, da brez izdane začasne odredbe v konkretni zadevi kljub njenemu uspehu, ne bo dosežen namen upravnega spora.

8. Tudi po presoji Vrhovnega sodišča pritožnica ni uspela izkazati nastanka težko popravljive škode kot pogoja za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1. Pritožnica namreč zgolj pavšalno navaja, da bo njeno pravno varstvo v okviru izpodbijanja odločitve o izboru kandidata zaradi možnosti diskrecijskega odločanja okrnjeno, s tem pa podana konkretna nevarnost, da ji bo nastala težko popravljiva škoda, saj v primeru ugoditve tožbi ne bo možna vzpostavitev pravnega razmerja, v katerega je bilo z izpodbijanim razpisom poseženo. Take splošne navedbe, ki se tudi sicer nanašajo na postopek izbire in ne s tožbo izpodbijani razpis, pa ne zadoščajo za izdajo začasne odredbe v upravnem sporu. Težko popravljiva škoda kot razlog za začasno odredbo mora biti konkretizirana na določene realno izkazane posledice, izvirajoče iz spornega pravnega razmerja ter verjetno izkazana že v zahtevi.

9. Podana pa tudi ni neposredna zveza med zatrjevano protiustavnostjo razpisnih pogojev in zatrjevano škodo oziroma posledicami, ki jih pritožnica želi preprečiti. Izpodbijani razpis je bil na podlagi veljavnega akta o ustanovitvi v Uradnem listu RS, št. 180/20 in pri Zavodu RS za zaposlovanje objavljen dne 4. 12. 2020, vendar o izbiri kandidata še ni bilo odločeno. Čeprav so bili razpisni pogoji z navedenim javnim razpisom spremenjeni oziroma omiljeni (zahtevana nižja stopnja izobrazbe, delovne izkušnje in znanje tujih jezikov), pritožnica te pogoje še vedno izpolnjuje in še vedno lahko (in tudi je) na navedeni javni razpis odda svojo prijavo. Zaradi spremenjenih razpisnih pogojev pritožničin dostop do položaja direktorice javnega zavoda ... tako ni v ničemer omejen in pritožnica iz tega naslova ne izkazuje verjetnosti nastanka škode.

10. Ugovori, da pogoji v izpodbijanem razpisu omogočajo preferiranje "politično primernih kandidatov" pa bodo lahko predmet presoje v postopku ugotavljanja utemeljenosti tožbe oziroma zakonitosti izpodbijanega razpisa. V okviru presoje utemeljenosti zahteve za izdajo začasne odredbe pa pritožničine trditve o kršitvah pravic same po sebi ne utemeljujejo težko popravljive škode.

11. Tudi sicer pa pritožbene navedbe v zvezi s tem, da je prepričana, da kljub ponovni prijavi na sporni javni razpis, izključno zaradi svoje "politične neprimernosti" nima nikakršnih možnosti za imenovanje na mesto direktorja javnega zavoda ..., ne izkazujejo verjetnosti nastanka težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1. Ni mogoče namreč zatrjevati obstoja težko popravljive škode na podlagi bodočih negotovih dejstev, to je morebitnega bodočega ravnanja organa oziroma morebitnih v bodoče sprejetih odločitev.

12. Glede na to, da na podlagi izpodbijanega razpisa kandidat še ni bil izbran in imenovan, bo pritožnica v nadaljevanju tega izbirnega postopka imela vse možnosti zavarovanja svojega pravnega interesa skladno z veljavno zakonodajo, če bo na primer menila, da je bil kršen za izvedbo razpisa določeni postopek in da je ta kršitev lahko vplivala na odločitev o izbiri kandidata ali da izbrani kandidat ne izpolnjuje v razpisu določenih pogojev skladno s prvim odstavkom 36. člena Zakona o zavodih. Pa tudi sicer, če pritožnica na podlagi izpodbijanega razpisa ne bo imenovana na mesto direktorja javnega zavoda ..., to ne pomeni, da bo pritožnici nastala težko popravljiva škoda, ki bi jo bilo treba preprečiti z izdano začasno odredbo. Kot je Vrhovno sodišče že večkrat presodilo, imenovanje na vodstveni položaj v javnem sektorju, povezan z varstvom javnega interesa in izvajanjem javnih nalog, je privilegij in ne pravica posameznika.

13. Sodišče prve stopnje je pravilno zavrnilo tudi pritožničino sklicevanje na sklep Vrhovnega sodišča I Up 51/2015 z dne 1. 4. 2015, s katerim je, kot je razvidno iz njenega predloga in tožbe, utemeljevala kršitev pravice iz 14. člena Ustave kot razlog za izdajo začasne odredbe. Kot je pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje, je dejansko stanje v zadevi I Up 51/2015 z dne 1. 4. 2015 bistveno drugačno kot v obravnavanem primeru. Z omenjenim sklepom je Vrhovno sodišče izdalo začasno odredbo, s katero je do pravnomočne odločitve v upravnem sporu zadržalo izbiro in imenovanje kandidatov na delovno mesto direktorja. V omenjeni zadevi je bila namreč predmet upravnega spora presoja zakonitosti odločitve o razrešitvi direktorja, Vrhovno sodišče pa je začasno odredbo izdalo, ker ob morebitni izbiri novega direktorja, vzpostavitev pravnega razmerja, v katerega je bilo poseženo, kljub morebitnemu uspehu s tožbo (tj. presoji, da je bila razrešitev nezakonita), ne bi bila več mogoča. V konkretnem primeru pa pritožnica izpodbija samo razpisne pogoje, odločitev o imenovanju direktorja še ni bila sprejeta, zato zadeva I Up 51/2015 še toliko bolj ni primerljiva z obravnavano zadevo.

14. Neutemeljeni pa so tudi pritožbeni ugovori, da je izpodbijani sklep obremenjen z absolutno bistveno kršitvijo postopka iz tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 v zvezi s 14. točko drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). Iz obrazložitve sklepa sodišča prve stopnje je razvidno, da je prvostopenjsko sodišče opravilo presojo pogojev za izdajo začasne odredbe, jasno pa je tudi razvidno, da je prvostopenjsko sodišče pri odločanju upoštevalo vse bistvene navedbe strank in se do njih opredelilo, kar vse je sestavni del pravice do obrazloženosti sodne odločbe iz 22. člena Ustave. Izpodbijani sklep je tako dovolj obrazložen in ga je mogoče preizkusiti.

15. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje, saj je ugotovilo, da niso podani razlogi, ki jih uveljavlja pritožnica, in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti. K temu pa Vrhovno sodišče zgolj pripominja, da se v obstoj procesnih predpostavk za tožbo ni spuščalo, čeprav presoja njihovega obstoja iz izpodbijanega sklepa ni izrecno razvidna, ter dodaja, da mora sodišče v skladu z drugim odstavkom 36. člena ZUS-1 na obstoj procesnih predpostavk za vložitev tožbe paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka.

16. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Prim. sklepi Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 84/2018, I Up 22/2020 in I Up 72/2020.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 247/2017.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 14, 22

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 32, 32/2, 32/3

Zakon o zavodih (1991) - ZZ  - člen 36, 36/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.