VSRS Sklep I Up 21/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-03-24

UPRS (zunanji oddelek v Celju) Sklep IV U 132/2020

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Marko Prijatelj

DELOVNO PRAVO - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

sindikat - stavkovni sporazum - plačni razred - tožba v upravnem sporu - zavrženje tožbe - dopustnost tožbe v upravnem sporu - izpodbijani akt ni upravni akt - kršitev kontradiktornosti postopka - odprava bistvene kršitve postopka - zavrnitev pritožbe

Sklep vlade z izpodbijano vsebino ne izpolnjuje vsebinskega kriterija, saj ni v ničemer posegel v pravice tožnika in njegovih članov, niti ni bil izdan v enostranskem razmerju med oblastjo in osebo. Pravni položaj oseb je ostal nespremenjen, saj s sklepom ni bilo odločeno o pravici, ki bi se nanašala neposredno na posamičnega policista ali celo na sindikat. Pritožnik pa ne trdi, da že sam zakon določa pravico policista, da se njegovo delovno mesto ali naziv uvrsti v višji plačni razred in da gre za iztožljivo pravico v upravnem sporu na način presoje zakonitosti izpodbijanega sklepa vlade. Nasprotno, tudi iz pritožbe izhaja, da je uvrščanje delovnih mest in nazivov v plačni podskupini C3 predmet kolektivnega dogovarjanja in morebitne spremembe kolektivne pogodbe ter da ravnanje toženke izvira iz avtonomnega dogovarjanja obeh strank.

Pritožba ne izpodbija, da je bil sporni sklep izdan v izvrševanju izpolnitve zahtev iz stavkovnega sporazuma, ki sta ga stranki sklenili na podlagi 6. člena Zakona o stavki.

Gre torej za dvostranski sporazum med stavkajočimi oziroma njihovimi predstavniki in delodajalci. Tudi na podlagi navedb v pritožbi je razvidno, da je toženka pri tem sporazumu delovala v vlogi delodajalke oziroma njenega predstavnika in ne kot oblastni organ. To ima za posledico, da niti izpodbijanega sklepa ni mogoče obravnavati kot odločitve vlade v izvrševanju njene upravne, oblastne funkcije, ampak v okviru njenih delovnopravnih upravičenj – kot ugotovitev delodajalke (ene od strank sporazuma), da zaradi rezultatov analize ni izpolnjen pogoj za njeno nadaljno aktivnost po sporazumu, to je s pripravo predloga aneksa h kolektivni pogodbi.

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je s sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo zoper sklep Vlade Republike Slovenije št. 10103-1/2020/3 z dne 23. 9. 2020 (I. točka izreka). Poleg tega je zavrglo njegovo zahtevo za izdajo začasne odredbe (II. točka izreka), zahtevo za povrnitev stroškov postopka pa zavrnilo (III. točka izreka).

2. V obrazložitvi navedenega sklepa je sodišče navedlo, da je bistvo izpodbijanega sklepa vlade v ugotovitvi, da izdelana analiza (ki je bila predmet II. točke stavkovnega sporazuma) ne utemeljuje višje uvrstitve delovnih mest in nazivov policistov v plačne razrede v plačni podskupini C3 ter da zato vlada ni zavezana pripraviti in reprezentativnim sindikatom predložiti predloga aneksa h kolektivni pogodbi. Ker se sklep nanaša na izpolnitev zahtev iz stavkovnega sporazuma, ne gre za oblastveni, posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim bi toženka odločila o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika (sindikata). Noben zakon pa zoper njega ne predvideva tožbe v upravnem sporu.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper I. in III. točko izreka sklepa vložil pritožbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi, sklep v izpodbijanem delu razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Sodišču prve stopnje očita kršitev načela kontradiktornosti, ker mu ni vročilo odgovora toženke na tožbo. V nadaljevanju kot bistveno navaja, da naj bi vlada s sklepom dejansko odločila o uvrstitvi delovnih mest v plačni podskupini C3 v plačne razrede ter s tem posegla v položaj javnih uslužbencev na teh delovnih mestih in v položaj sindikata, ki ima dolžnost varovati njihove interese. S sklepom je bilo enostransko in oblastno poseženo tudi v tožnikovo pravico sodelovati v kolektivnih dogovarjanjih glede uvrstitve javnih uslužbencev v plačne razrede, ki naj bi jo zagotavljal drugi odstavek 13. člena ZSPJS. Zatrjuje, da sodno varstvo v upravnem sporu ni zagotovljeno le v zvezi z upravnimi akti, temveč se razteza na vse dokončne posamične akte, s katerimi se posega v pravice (v smislu 23. člena Ustave), kadar ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Izpostavlja, da je z izdajo izpodbijanega sklepa prišlo do kršitve enakopravnosti strank v obligacijskih razmerjih, kršitve načela vestnosti in poštenja, dolžnost izpolnitve obveznosti, načela poštenega izvrševanja sporazuma in kršitev načela enakosti pred zakonom.

4. Toženka je v odgovoru predlagala zavrnitev pritožbe.

6. Vrhovno sodišče uvodoma pojasnjuje, da je sodišče v izpodbijanem sklepu povzelo odgovor toženke na tožbo, v katerem je predlagala njeno zavrženje, ker izpodbijani akt ni upravni akt. To pomeni, da je sodišče odločitev o zavrženju sprejelo šele po prejemu omenjenega odgovora in na podlagi navedb v njem. Pri tem pa po podatkih sodnega spisa tožniku ni omogočilo, da se pred izdajo sklepa seznani s stališči nasprotne stranke o nedopustnosti tožbe in da nanje odgovori, saj mu odgovora ni vročilo, niti tega ni storilo kasneje. Pritožbeno sodišče je zato glede na naravo stvari in okoliščine primera očitano kršitev načela kontradiktornosti sámo odpravilo tako, da je odgovor posredovalo tožniku v izjavo, za kar je imelo podlago v 77. členu ZUS-1. Tožnik je na poziv sodišča odgovoril z vlogo z dne 2. 3. 2021, v kateri je (v bistvenem delu) le ponovil svoje pritožbene navedbe.

7. Po presoji Vrhovnega sodišča je pravilna odločitev, da izpodbijani sklep vlade ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. V zadevi pa tudi ni sporno, da ne v ZUS-1 ne v drugem zakonu ni izrecne določbe, ki bi se nanašala na obravnavani sklep in ki bi določala dopustnost njegovega izpodbijanja v upravnem sporu.

8. ZUS-1 v 1. členu določa, da se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. V tej določbi navedena opredelitev subjektov odločanja pomeni, da se v upravnem sporu lahko izpodbijajo samo odločitve teh organov.

9. Vendar mora biti za tožbo izpolnjen še nadaljnji (materialni) pogoj, ki je določen v 2. členu ZUS-1. Iz njegovega prvega odstavka izhaja, da se lahko izpodbijajo le dokončni upravni akti, ki posegajo v tožnikov pravni položaj, drugi akti pa samo, če tako določa zakon. Pogoj torej je, da je z upravnim aktom vsebinsko odločeno o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe na način, da se učinki odločitve kažejo kot sprememba strankinega pravnega položaja. Ta se z odločitvijo v pravnem pogledu bodisi izboljša (s tem ko se pravica prizna), bodisi poslabša (z zavrnitvijo pravice ali z naložitvijo obveznosti). To pomeni, da vpliv odločitve samo v dejanskem pogledu ne zadostuje.

10. Navedeni učinki sprejete odločitve pa morajo glede na drugi odstavek istega člena nastati z upravnim aktom. Gre za javnopravni akt, kar pomeni, da temelji na določbi javnega prava, na podlagi katere sprejme organ navedeni akt v okviru izvrševanja upravne funkcije kot enostransko, oblastveno odločitev. Ta je rezultat odločanja, sprejetega v razmerju med organom oblasti in osebo (pravno ali fizično) kot nosilko v predpisu določene pravice ali obveznosti. Temu pogoju zato ne ustreza akt, ki ga sprejme državni organ kot stranka v prirejenem (npr. pogodbenem razmerju) razmerju.

11. Po presoji Vrhovnega sodišča sklep vlade z izpodbijano vsebino ne izpolnjuje omenjenega vsebinskega kriterija, saj ni v ničemer posegel v pravice tožnika in njegovih članov, niti ni bil izdan v enostranskem razmerju med oblastjo in osebo. Pravni položaj oseb je ostal nespremenjen, saj s sklepom ni bilo odločeno o pravici, ki bi se nanašala neposredno na posamičnega policista ali celo na sindikat. Pritožnik pa ne trdi, da že sam zakon določa pravico policista, da se njegovo delovno mesto ali naziv uvrsti v višji plačni razred in da gre za iztožljivo pravico v upravnem sporu na način presoje zakonitosti izpodbijanega sklepa vlade. Nasprotno, tudi iz pritožbe izhaja, da je uvrščanje delovnih mest in nazivov v plačni podskupini C3 predmet kolektivnega dogovarjanja in morebitne spremembe kolektivne pogodbe ter da ravnanje toženke izvira iz avtonomnega dogovarjanja obeh strank.

12. Pritožba tako ne izpodbija, da je bil sporni sklep izdan v izvrševanju izpolnitve zahtev iz stavkovnega sporazuma,

ki sta ga stranki sklenili na podlagi 6. člena Zakona o stavki (v nadaljevanju ZStk). Iz te določbe izhaja, da je sporazum akt, s katerim stavka preneha. Ker je stavka organizirana prekinitev dela delavcev za uresničevanje ekonomskih in socialnih pravic in interesov iz dela (prvi odstavek 1. člena ZStk) in ker je treba stavko napovedati določen čas pred njenim začetkom organu upravljanja in poslovodnemu organu organizacije oziroma delodajalcu (prvi odstavek 3. člena), pomeni, da se s sporazumom uredijo sporna vprašanja med stavkajočimi delavci in naslovniki njihovih zahtev.

13. Gre torej za dvostranski sporazum med stavkajočimi oziroma njihovimi predstavniki in delodajalci. Tudi na podlagi navedb v pritožbi je razvidno, da je toženka pri tem sporazumu delovala v vlogi delodajalke oziroma njenega predstavnika in ne kot oblastni organ. To ima za posledico, da niti izpodbijanega sklepa ni mogoče obravnavati kot odločitve vlade v izvrševanju njene upravne, oblastne funkcije, ampak v okviru njenih delovnopravnih upravičenj – kot ugotovitev delodajalke (ene od strank sporazuma), da zaradi rezultatov analize ni izpolnjen pogoj za njeno nadaljno aktivnost po sporazumu, to je s pripravo predloga aneksa h kolektivni pogodbi.

14. Glede na navedeno sklepu vlade ni mogoče pripisati narave oblastnega odločanja samo zato, ker kot predstavnik delodajalca nastopa državni organ, nasprotna stran (pritožnik) pa se z njim ne strinja. Pritožniku niti Ustava v 157. členu,

na katerega se posplošeno sklicuje, ne zagotavlja več pravic do sodnega varstva v upravnem sporu, kot izhaja iz določb ZUS-1. Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da je na podlagi pritožbenih navedb, da sta bili stranki udeleženi v procesu kolektivnega dogovarjanja v zvezi z morebitno spremembo uvrstitve delovnih mest in nazivov v plačne razrede ter da je sklep vlade akt, ki krši načela kolektivnega pogajanja, omenjeni sklep mogoče razumeti kot ravnanje delodajalske strani v okviru postopka spreminjanja obstoječe kolektivne pogodbe. S tem povezani spori pa so predmet urejanja v Zakonu o kolektivnih pogodbah (ZKolP). Ta v prvem odstavku 19. člena določa, da je interesni spor kolektivni delovni spor, ki je posledica različnih interesov strank, in nastane, kadar se stranki ne sporazumeta o posameznih vprašanjih glede sklenitve, dopolnitve ali spremembe kolektivne pogodbe. Glede na prvi odstavek 18. člena istega zakona se kolektivni delovni spori rešujejo na miren način s pogajanji, posredovanjem in arbitražo ter v skladu z Zakonom o delovnih in socialnih sodiščih pred pristojnim delovnim sodiščem. Za te spore je torej zagotovljeno drugo sodno varstvo.

15. Po obrazloženem in ker ostale pritožbene navedbe za odločitev niso pomembne, podani pa niso niti razlogi, na katere mora Vrhovno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

16. Pritožnik s pritožbo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Prim. npr. sklep Vrhovnega sodišča I Up 103/2017 z dne 21. 6. 2017.

Sporazum o razreševanju stavkovnih zahtev, Uradni list RS, št. 3/19.

Toženka se je namreč v II. točki sporazuma zavezala, da naroči izvedbo primerjalne analize vrednotenj delovnih mest za zaposlene v javni upravi s posebnimi pooblastili (uniformirani poklici), ta analiza pa mora upoštevati v sporazumu določene zahteve (prvi in drugi odstavek te točke). Obenem je soglašala, da bodo rezultati analize zanjo zavezujoči in

bo v primeru, da bo to izhajalo iz analize

, v določenem roku pripravila in reprezentativnim sindikatom javnega sektorja predložila predlog aneksa h kolektivni pogodbi za državno upravo, uprave pravosodnih organov in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti, s katerim se izvedejo spremembe uvrstitev delovnih mest in nazivov v plačni podskupini C3 v plačne razrede na tam opisani način (peti odstavek iste točke sporazuma).

V prvem dostavku tega člena določa, da o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 157

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 1, 2, 2/2, 36, 36/1, 36/1-4, 77

Zakon o stavki (1991) - ZStk  - člen 1, 1/1, 3, 3/1, 6

Zakon o kolektivnih pogodbah (2006) - ZKolP  - člen 18, 18/1, 19, 19/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.