VSRS Sklep I Up 173/2021, enako tudi VSRS Sklep I Up 197/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-02-09

UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) Sklep III U 119/2021

Brigita Domjan Pavlin (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Andrej Kmecl

COVID-19 - začasni ukrepi v času epidemije SARS-CoV-2 (COVID-19) - subsidiarni upravni spor - varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu - dovoljenost tožbe v upravnem sporu - akt izdan v obliki predpisa, ki ureja posamična razmerja - ni posamični akt - zavrženje tožbe - zavrnitev pritožbe

Odredba bi se lahko presojala v upravnem sporu le, če bi šlo za akt v obliki predpisa, ki ureja posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1).

Če bi bile utemeljene pritožničine navedbe, da gre pri Odredbi za posamični (upravni) akt, izdan v obliki predpisa, bi ji bil zagotovljen upravni spor po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, v katerem so možni tudi ugovori kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Zaradi navedenega subsidiarno sodno varstvo po 4. členu ZUS-1 ni uporabljivo.

Določeni splošni akti imajo lahko neposredni učinek, torej tudi podzakonski akti, kar pomeni, da za njihovo učinkovanje ni potrebna konkretizacija s posamičnimi akti, vendar zaradi takega učinkovanja splošni akt še ni nujno tudi posamični (konkretni) akt. Izpodbijana Odredba nima lastnosti posamičnega akta, saj vzpostavlja pravila za (tedaj) bodoče primere in tako ureja nedoločeno število bodočih primerov in se nanaša na nedoločen krog oseb, ki bodo v določenem obdobju opravljale vzgojno in izobraževalno dejavnost.

Drugotoženka v konkretnem primeru z zahtevo po testiranju ni delovala oblastveno. Njeno izražanje zahteve po testiranju je sicer res posledica v Odredbi določenih zapovedi, ki pa po učinkih ne presega narave opozorila oziroma obvestila o tem, kaj Odredba zahteva od naslovnikov. Tako niso podani pogoji za upravni spor po 4. členu ZUS-1.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo vloženo zoper Odredbo o spremembi Odredbe o izvajanju posebnega presejalnega programa za zgodnje odkrivanje okužb z virusom SARS-CoV-2 za osebe, ki opravljajo dejavnost vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 11/21, 64/21 in 81/21, v nadaljevanju Odredba), ki jo je sprejela prvotoženka, in zoper dejanja, s katerimi naj bi drugotoženka (osnovna šola) posegla v tožničine človekove pravice in temeljne svoboščine. Tožnica je v tožbi predlagala naslednje: 1. ugotovitev, da je Odredba, ki določa obveznost testiranja na virus SARS-CoV-2 za osebe, ki opravljajo dejavnost vzgoje in izobraževanja, enkrat tedensko (in ne izpolnjujejo pogojev za izjeme od navedenega testiranja po 2. členu Odredbe o izvajanju posebnega presejalnega programa za zgodnje odkrivanje okužb z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS št. 11/21)), nezakonita in da krši njene ustavne pravice iz 2., 14., 22., 49., 50. in 66. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava), zaradi česar naj se Odredba odpravi, ter 2. ugotovitev, da je zahteva drugotoženke po predložitvi negativnega testa kot pogoja za opravljanje dela po pogodbi o zaposlitvi oziroma prepoved opravljanja dela brez predložitve negativnega testa nezakonita in nedopustno posega v njene ustavne pravice iz 2., 14., 22., 49., 50. in 66. člena Ustave. Zaradi zavrženja tožbe je sodišče zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, v kateri je bilo predlagano zadržanje izvajanja Odredbe do pravnomočne odločitve o zadevi ter naložitev drugotoženki, da tožnici dopusti delo na njenem delovnem mestu po pogodbi o zaposlitvi brez predložitve negativnega testa na COVID-19.

2. V obrazložitvi sklepa je sodišče prve stopnje glede izpodbijane Odredbe navedlo, da gre za podzakonski predpis in ne za posamični akt ali dejanje, saj Odredba vsebuje splošne norme, ki urejajo pravice in obveznosti nedoločenega kroga subjektov na področju vzgojne in izobraževalne dejavnosti. Ta podzakonski predpis pa ima na podlagi 21. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) tožnica možnost izpodbijati pred Ustavnim sodiščem. V zvezi z dejanjem drugotoženke pa je sodišče prve stopnje navedlo, da njeno delovanje ne z vidika splošne opredelitve njenih nalog po Zakonu o osnovni šoli, niti z vidika ravnanja v konkretnem primeru ne ustreza značilnostim oblastvenega delovanja, saj tožnici ni naložila nobene javnopravne obveznosti, pač pa je njeno dolžnostno ravnanje odrejeno in opredeljeno v Odredbi, poleg tega drugotoženka ni proti tožnici sprejela nobenih ukrepov.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Zatrjuje zmotnost stališča, da Odredba ne predstavlja konkretnega in posamičnega akta, saj neposredno in konkretno posega v njen pravni položaj oziroma v njene pravice, ki so zaradi učinkovanja Odredbe omejene. Ker se do tega sodišče prve stopnje ni opredelilo, je s tem kršilo 8. in 14. točko drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). Navaja, da gre pri določbah Odredbe za konkretno zapoved oziroma prepoved, ki bi bila lahko izdana le kot inšpekcijski ukrep oziroma upravna odločba. Po mnenju pritožnice ima Odredba naravo generalne odločbe, glede katere pa ni imela možnosti se o njej izjaviti. Položaj pritožnice je zaradi navedenih učinkov Odredbe enak, kot če bi ji bil ukrep prepovedi opravljanja dela odrejen s konkretnim aktom, le da zoper Odredbo nima nobenega pravnega varstva. Navaja, da se pravice lahko omejijo le z zakonom, ne pa s podzakonskimi akti, npr. z Uredbo in na njeni podlagi sprejeto Odredbo. Nadalje opozarja, da ji grozi izdaja odločbe o prekršku ter odpoved pogodbe o zaposlitvi. Glede pristojnosti Ustavnega sodišča za presojo zakonitosti in ustavnosti podzakonskega akta zatrjuje, da to ni sodno varstvo, ki bi bilo po 4. členu ZUS-1 izključilo možnost upravnega spora po navedenem členu, zaradi česar ji je kršena pravica do sodnega varstva iz 23. člena Ustave. Glede zavrženja tožbe zoper drugotoženko pa zatrjuje, da v nasprotju s stališčem sodišča prve stopnje gre za oblastveno ravnanje drugotoženke – ta ji je naložila javnopravno obveznost testiranja, ki je določena, jasna in konkretna. Navaja, da ima pravni interes za odločitev v zadevi, saj kljub temu, da je izpodbijana Odredba prenehala, je ista vsebina sedaj predmet drugih predpisov. Glede odločitve o začasni odredbi ni navedb. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da v celoti ugodi njenemu zahtevku, podrejeno, naj sklep razveljavi in vrne v nov postopek. Zahteva povračilo stroškov pritožbenega postopka.

4. Prvotoženka je vložila odgovor na pritožbo, v katerem predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo zavrne. Stroškov pritožbenega postopka ni zahtevala.

5. Drugotoženka na pritožbo ni odgovorila.

7. Pritožnica v upravnem sporu zoper prvotoženko izpodbija Odredbo, ki je podzakonski predpis, katerega pravila se nanašajo na abstraktne dejanske stanove in nedoločen krog naslovnikov.

Kot pravilno poudari sodišče prve stopnje, pa je za abstraktno presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov po veljavni zakonski ureditvi pristojno Ustavno sodišče. Odredba bi se lahko presojala v upravnem sporu le, če bi šlo za akt v obliki predpisa, ki ureja posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1). Pritožnica s svojimi navedbami glede značilnosti akta prvotoženke tako utemeljuje tožbeno podlago iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1.

8. V svojih vlogah pritožnica sicer izpostavlja argument neustavnosti ureditve in kršitev človekovih pravic, vendar to samo po sebi še ne pomeni, da je treba tožbo obravnavati v subsidiarnem upravnem sporu za varstvo ustavnih pravic (4. členu ZUS-1).

Če bi bile utemeljene pritožničine navedbe, da gre pri Odredbi za posamični (upravni) akt, izdan v obliki predpisa, bi ji bil zagotovljen upravni spor po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, v katerem so možni tudi ugovori kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

S tega vidika bi bilo torej učinkovito sodno varstvo ustavnih pravic pritožnice lahko zagotovljeno v okviru rednega upravnega spora na navedeni pravni podlagi 5. člena ZUS-1 in zato subsidiarno sodno varstvo po 4. členu ZUS-1 ni uporabljivo. Zato tudi v primeru, da procesne predpostavke za tak upravni spor niso podane, to ne pomeni, da bi se lahko vodil navedeni subsidiarni upravni spor, kot to (smiselno) uveljavlja pritožnica.

9. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče opravilo presojo, ali Odredba s svojimi določbami ureja posamična razmerja in ali so podane procesne predpostavke za upravni spor po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1.

10. Določeni splošni akti imajo lahko neposredni učinek, torej tudi podzakonski akti, kar pomeni, da za njihovo učinkovanje ni potrebna konkretizacija s posamičnimi akti,

vendar zaradi takega učinkovanja splošni akt še ni nujno tudi posamični konkretni (upravni) akt. To izhaja tudi iz določbe prvega v zvezi z drugim odstavkom 24. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanje ZUstS), ki določata, da „Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude. Pravni interes je podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnica oziroma pobudnik (v nadaljnjem besedilu: pobudnik) predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj“. Iz navedenega je razvidno, da lahko tudi splošni akt neposredno posega v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pravnega subjekta, pri čemer ta njegova lastnost še ne (nujno) pomeni, da gre za posamični akt, saj se zoper tak akt lahko vloži

za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti in ne ustavna pritožba. Obravnavana Odredba je prav tak splošni akt z neposrednim učinkom na pravice in obveznosti naslovnikov. Tako tudi nima lastnosti posamičnega akta, saj ne učinkuje le v enem konkretnem življenjskem primeru oziroma zgolj na določen krog oseb, temveč vzpostavlja pravila za (tedaj) bodoče primere in tako ureja nedoločeno število bodočih primerov in se nanaša na nedoločen krog oseb, ki bodo v določenem obdobju opravljale vzgojno in izobraževalno dejavnost. V taki opredelitvi tudi ni nobene specifične lastnosti, ki bi navzven zagotavljala prepoznavnost pritožnice kot povsem konkretno določene osebe, torej na način, ki je lasten upravnim aktom, v katerih se naslovnika konkretizira (individualizira) npr. z imenom in priimkom, ali pa opredeljevala pravice ali obveznosti zaključenega kroga oseb ob konkretnem življenjskem dogodku, med katerimi bi bila vključena tudi pritožnica.

11. Glede navedenega Vrhovno sodišče pritrjuje stališču sodišča prve stopnje, da je obravnavana Odredba podzakonski predpis, v katerem so vsebovane splošne norme, ki urejajo pravice in obveznosti nedoločenega kroga subjektov na področju vzgojne in izobraževalne dejavnosti, in ne gre za konkretni in posamični upravni akt (13. točka obrazložitve izpodbijanega sklepa). V zvezi s tem Vrhovno sodišče zavrača tudi trditve pritožnice, da se sodišče prve stopnje ni opredelilo do tega, ali gre v obravnavanem primeru glede izpodbijane Odredbe za posamični upravni akt.

12. Ker gre za predpis, se ta lahko izpodbija le pred Ustavnim sodiščem, to je po že navedenem 24. členu ZUstS v zvezi s 160. členom Ustave in ne na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1.

13. Vrhovno sodišče pritrjuje tudi stališču sodišča prve stopnje, da drugotoženka v konkretnem primeru z zahtevo po testiranju ni delovala oblastveno in da zato niso podani pogoji za upravni spor po 4. členu ZUS-1. Njeno izražanje zahteve po testiranju je sicer res posledica v Odredbi določenih zapovedi, ki pa po učinkih ne presega narave opozorila oziroma obvestila o tem, kaj Odredba zahteva od naslovnikov. Nenazadnje drugotoženka proti pritožnici ni uporabila kakršnihkoli oblastvenih ukrepov, ki bi jih lahko izvrševala na podlagi oblastvenega predpisa

. Pritožnica z naštevanjem različnih potencialnih dejanj različnih organov (kontrola izvrševanja testiranja s strani upravnih organov in sankcioniranje v primeru kršitve, morebitna izdaja odločbe o prekršku, grožnja odpovedi pogodbe o zaposlitvi, onemogočanje dela zaradi netestiranja) tako ne more utemeljiti svojega zahtevka zoper drugotoženo stranko, ki je osnovna šola in ne nosilec oblasti. Če bi bili navedeni ukrepi izrečeni, pa bi se lahko varstvo njenih ustavnih pravic, vključno s presojo ustavnosti in zakonitosti Odredbe, zagotavljalo v sodnih postopkih zoper navedene ukrepe pristojnih organov.

14. Ker je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 pravilno ugotovilo, da niso podane procesne predpostavke za obravnavo tožbe, ni imelo podlage za odločanje o predlagani začasni odredbi, zato jo je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 pravilno zavrglo.

15. Ker je sodišče prve stopnje pravilno zavrglo tožbo po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 in ni podana procesna predpostavka, da gre za upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, se Vrhovno sodišče ni opredeljevalo do navedb pritožnice glede pravnega interesa, ki tudi, če bi bil podan, ne bi vplival na odločitev Vrhovnega sodišča.

16. Glede na navedeno in ker druge pritožbene navedbe za odločitev niso bistvene, poleg tega pa niso podani razlogi, na katere mora Vrhovno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in izpodbijani sklep potrdilo (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

17. Pritožnica sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 154. člena in prvi odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Pavčnik, M.: Teorija prava, Prispevek k razumevanju prava, 4. pregledana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana, 2011, str. 185 in 248.

Golob, P. v: Kerševan, E. (Ur.): Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV založba, Ljubljana, 2019, str. 40; Kerševan, E. in Androjna, V.: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, 2. spremenjena in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana, 2017, str. 635.

Kerševan, E. in Androjna, V.: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, 2. spremenjena in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana, 2017, str. 632. Pravna teorija poudarja, da ni treba, da je prizadeti osebi pred pristojnim sodiščem zagotovljeno uveljavljanje enakih zahtevkov, ampak zadostuje, da lahko v okviru pravnega sredstva ali drugega zahtevka uveljavlja tudi kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin. (Golob, P. v: Kerševan, E. (Ur.): Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV založba, Ljubljana, 2019, str. 40; Kerševan, E. in Androjna, V.: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, 2. spremenjena in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana, 2017, str. 635; odločba Ustavnega sodišča Up-2962/08 z dne 23. 6. 2009).

Čebulj, J.: Pravni interes za ustavnosodno presojo predpisov, v: DIGNITAS, Revija za človekove pravice, št. 55/56, Nova Univerza, 2018, str. 44.

Mogoči so tudi drugi načini individualizacije. Glej odločbo Ustavnega sodišča U-I-86/04 z dne 22. 5. 2005, v kateri je presodilo, da izpodbijani občinski odlok o začasnem ukrepu za zavarovanje urejanje prostora, izdan na podlagi ZUreP-1, ureja posamična razmerja in je posamični akt, ker na določenih zemljiščih ureja konkretne prepovedi, ki se vpišejo v zemljiško knjigo v breme lastnikov teh zemljišč. Prepovedi so dolžni spoštovati vsi naslovniki tega akta, ki poimensko sicer niso določeni, a jih je mogoče ugotoviti. V tem delu ima zato ta akt naravo generalne odločbe.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 160

Zakon o ustavnem sodišču (1994) - ZUstS  - člen 24, 24/1, 24/2

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 5, 5/4, 36, 36/1, 36/1-4

Odredba o izvajanju posebnega presejalnega programa za zgodnje odkrivanje okužb z virusom SARS-CoV-2 za osebe, ki opravljajo dejavnost vzgoje in izobraževanja  (2021) - člen 2

Opr. št: VSRS Sklep I Up 197/2021, z dne 25.05.2022, ECLI:SI:VSRS:2022:I.UP.197.2021

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.