VSRS Sklep I Up 33/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-04-14

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Marko Prijatelj

predlog za izrek ničnosti upravne odločbe - upravni spor zaradi molka organa - sklep o prekinitvi upravnega postopka - izpodbijani akt ni upravni akt - zavrženje tožbe - tožba zaradi molka organa - dopustnost tožbe v upravnem sporu - ugoditev pritožbi

Sodišče prve stopnje je spregledalo, kar izpostavlja pritožnik, da je s tožbo uveljavljal ničnost odločbe (prometnega dovoljenja), ker upravna organa o njegovi zahtevi za izrek ničnosti nista odločila v za to predvidenih rokih. S takim tožbenim predlogom – da naj sodišče odloči, da je prometno dovoljenje nično – je zahteval odločanje v sporu polne jurisdikcije na podlagi prvega odstavka 69. člena ZUS-1, ki določa, da če je tožba vložena zaradi molka, sodišče pa spozna, da je upravičena, ji s sodbo ugodi in pod pogoji iz prvega oziroma petega odstavka 65. člena tega zakona samo odloči o stvari. Zato je nepravilna ugotovitev sodišča, da je pritožnik izpodbijal le procesno odločitev. To bi bilo mogoče trditi samo glede sklepa o prekinitvi upravnega postopka, ne pa tudi glede pritožnikove zahteve po meritornem odločanju upravnih organov o njegovem izrednem pravnem sredstvu.

Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da pritožnikova razširitev tožbe (v vlogi z dne 30. 5. 2018) na izdani sklep o prekinitvi upravnega postopka ne ustreza procesni situaciji iz prvega in drugega odstavka 39. člena ZUS-1.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 795/2018-17 z dne 5. 11. 2020 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v nov postopek.

II. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo zaradi molka organa in zoper sklep o prekinitvi postopka. Tožba zaradi molka je bila vložena, ker upravni organ prve stopnje niti upravni organ druge stopnje nista odločila o tožnikovem predlogu, naj se za nično izreče prometno dovoljenje z dne 18. 2. 2017, izdano za vozilo s številko šasije ... To tožbo je tožnik naknadno razširil še na sklep z dne 12. 4. 2018 o prekinitvi postopka, ki je bil na dan vložitve omenjene tožbe izdan v upravnem postopku odločanja o navedenem tožnikovem izrednem pravnem sredstvu. S tem sklepom je bil upravni postopek prekinjen do pravnomočne odločitve o predhodnem vprašanju obstoja kaznivega dejanja v zvezi z uveljavljanim ničnostnim razlogom iz 5. točke prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), to je do pravnomočne odločitve v kazenskem postopku.

2. V obrazložitvi sklepa je prvostopenjsko sodišče navedlo, da je v tej zadevi predmet presoje sklep o prekinitvi upravnega postopka, ki kot procesni sklep ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Ker ne gre niti za sklep iz 5. člena istega zakona, saj z njim postopek odločanja o izdaji upravnega akta ni bil obnovljen, ustavljen ali končan, sklep o prekinitvi postopka ni akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Tožnik bo imel možnost uveljavljati nepravilnosti v zvezi s prekinitvijo upravnega postopka v okviru pravnih sredstev zoper končno odločitev o njegovi zahtevi za ugotovitev ničnosti prometnega dovoljenja.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da ugotovi, da je prometno dovoljenje z dne 18. 2. 2017, ki ga je izdala A., d. o. o., za vozilo s številko šasije ..., nično, podrejeno, naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje sodišču prve stopnje. Zahteva povračilo stroškov pritožbenega postopka.

6. Iz razlogov izpodbijanega sklepa je razvidno, da je sodišče dopustnost tožnikovega upravnega spora zaradi molka upravnih organov obeh stopenj presojalo izključno z vidika sklepa o prekinitvi upravnega postopka, ki ga je izdal upravni organ druge stopnje v postopku odločanja o tožnikovi zahtevi za izrek ničnosti spornega prometnega dovoljenja. Ob tem je sicer pravilna presoja v izpodbijanem sklepu, ki temelji na stališčih Vrhovnega sodišča iz sklepa I Up 109/2016 z dne 22. 11. 2017, da sklep o prekinitvi upravnega postopka ni upravni akt oziroma drug akt, ki ga je dopustno (samostojno) izpodbijati s tožbo v upravnem sporu. Upoštevaje, da se pravni učinki navedenega sklepa nanašajo le na potek vodenja postopka, v katerem mora organ odločiti o pritožnikovem izrednem pravnem sredstvu, in da z njim ni bilo odločeno o pritožnikovi materialnopravno določeni pravici ali pravni koristi, je neutemeljeno pritožbeno stališče, da je bilo z navedenim sklepom odločeno o pritožnikovem izvrševanju lastninske pravice.

7. Ne glede na to pa ni pravilno stališče sodišča prve stopnje, da je zaradi izdaje sklepa o prekinitvi upravnega postopka nedopustna tudi sama tožba, vložena zaradi molka organa. Tožba namreč ni bila vložena zaradi opuščenega odločanja o prekinitvi postopka (neizdaje omenjenega procesnega sklepa).

8. Tako je sodišče prve stopnje spregledalo, kar izpostavlja pritožnik, da je s tožbo uveljavljal ničnost odločbe (prometnega dovoljenja), ker upravna organa o njegovi zahtevi za izrek ničnosti nista odločila v za to predvidenih rokih. S takim tožbenim predlogom – da naj sodišče odloči, da je prometno dovoljenje nično – je zahteval odločanje v sporu polne jurisdikcije na podlagi prvega odstavka 69. člena ZUS-1, ki določa, da če je tožba vložena zaradi molka, sodišče pa spozna, da je upravičena, ji s sodbo ugodi in pod pogoji iz prvega oziroma petega odstavka 65. člena tega zakona samo odloči o stvari. Zato je nepravilna ugotovitev sodišča, da je pritožnik izpodbijal le procesno odločitev. To bi bilo mogoče trditi samo glede sklepa o prekinitvi upravnega postopka, ne pa tudi glede pritožnikove zahteve po meritornem odločanju upravnih organov o njegovem izrednem pravnem sredstvu.

9. Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da pritožnikova razširitev tožbe (v vlogi z dne 30. 5. 2018) na izdani sklep o prekinitvi upravnega postopka ne ustreza procesni situaciji iz prvega in drugega odstavka 39. člena ZUS-1. V teh določbah je urejen položaj, ko upravni organ med sodnim postopkom, začetim zaradi kršitve obveznosti izdaje in vročitve upravnega akta, izda tak akt. V takem primeru mora organ to sporočiti sodišču, pri katerem je sprožen spor (prvi odstavek navedenega člena), sodišče pa zahteva od tožnika, da mu v 15 dneh sporoči, ali vztraja in v kakšnem delu vztraja pri tožbi oziroma ali jo razširja tudi na novi upravni akt (drugi odstavek). Razširitev tožbe na navedeni pravni podlagi je torej možna le v primeru kasneje izdanega upravnega akta, s katerim je organ "prekinil" molk, saj je z njim odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Sklep o prekinitvi upravnega postopka pa po pravilnem stališču sodišča prve stopnje ni tak akt.

10. Po obrazloženem je sodišče prve stopnje nepravilno štelo, da tožba zaradi molka ni dopustna, ker je bil izdan sklep o prekinitvi upravnega postopka, s čimer je kršilo določbo 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, kar je vplivalo na zakonitost odločitve (drugi odstavek 75. člena ZUS-1).

11. Vrhovno sodišče je zato ugodilo podrejenemu pritožbenemu zahtevku, izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek (77. člen ZUS-1). V njem bo moralo ponovno odločiti o tožbi zaradi molka, v okviru vsebinske obravnave tožbe (zanjo pritožbeno sodišče ni pristojno, zato je primarni pritožbeni predlog neutemeljen) pa med drugim upoštevati, na kar utemeljeno opozarja pritožnik, da ni uveljavljal le ničnostnega razloga iz 5. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, ampak tudi razlog po 4. točki (da se za nično izreče odločba, ki jo je izdal organ brez zahteve stranke, pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila), za katerega meni, da ni odvisen od ugotovitev kazenskega sodišča. Prvostopenjsko sodišče je namreč v razveljavljenem sklepu (v 6. točki obrazložitve) izpostavilo le ničnostni razlog iz 5. točke navedene določbe ZUP. Poleg tega bo moralo razjasniti, ali pritožnik dejansko posebej izpodbija tudi sklep o prekinitvi upravnega postopka glede na to, da v zadnji pripravljalni vlogi z dne 27. 8. 2018, v kateri je konkretiziral tožbeni zahtevek, ni več zahteval, naj sodišče odpravi sklep z dne 12. 4. 2018, ampak le, da naj odloči, da je sporno prometno dovoljenje nično in o povračilu stroškov upravnega spora (l. št. 20).

12. Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 5, 36, 36/1, 36/1-4, 39, 39/1, 39/2, 69, 69/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 279, 279/1, 279/1-4, 279/1-5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sklep I Up 57/2009, enako tudi I Up 411/2012