VSRS Sklep I Up 157/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-09-01

Peter Golob (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), mag. Tatjana Steinman

subsidiarni upravni spor - tožba zaradi varstva ustavnih pravic - začasni ukrepi v času epidemije SARS-CoV-2 (COVID-19) - začasna odredba - izpodbijani akt ni upravni akt - oblastno ravnanje - zavrženje tožbe - zavrnitev pritožbe

Pritožnica je s tožbo v upravnem sporu, vloženo po 4. členu ZUS-1, zahtevala ugotovitev, da je toženka s svojim dejanjem (poslanim vabilom, v katerem je navedeno, da morajo vsi prisotni v dvorani na slovesnem zaključku devetošolcev Osnovne šole nositi maske in izpolnjevati pogoj PCT) posegla v njene ustavne pravice

Toženka v konkretnem primeru ni oblastveno delovala (ne z vidika njenih nalog oziroma oblastvenih pooblastil po ZOsn, ne z vidika samega ravnanja), saj je bilo njeno dejanje usmerjeno v opozorilo glede spoštovanja pogoja PCT (ki ga je za udeležbo na javni kulturni prireditvi določal šesti odstavek 3. člena takrat veljavnega Odloka in ga je toženka le povzela), brez predvidenih posledic njegove kršitve in opredelitve s tem povezanega nadzora.

Pogoj, da se javne kulturne prireditve lahko udeležijo le končni uporabniki, ki izpolnjujejo določene pogoje, določa Odlok in ga ni določila toženka z vabilom (obveznost izpolnjevanja pogoja PCT bi obstajala tudi, če je toženka ne bi povzela v vabilu), zato je neutemeljena pritožbena navedba, da je toženka tista, ki je pritožnici naložila obveznost predložitve negativnega testa na COVID-19. To obveznost (oziroma zapoved) ji nalaga Odlok kot splošni pravni akt. Če ta obveznost temelji na zakoniti in ustavni podlagi, pa ni predmet tega upravnega spora.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

III. Tožeča stranka mora v 15 dneh od vročitve tega sklepa povrniti toženi stranki njene stroške pritožbenega postopka v znesku 466,65 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka, do plačila.

1. Tožnica je vložila tožbo na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), in sicer zaradi toženkinega vabila tožnici na organiziran slovesen zaključek šolskega leta za učence 9. razreda Osnovne šole A. (med katerimi je tudi mladoletni sin tožnice), saj je iz vabila razvidno, da toženka udeležbo na slovesnem zaključku pogojuje z izpolnjevanjem pogoja "PCT (preboleli, cepljeni, testirani)". S tožbo je zahtevala ugotovitev, da je prepoved oziroma zahteva toženke za predložitev negativnega testa za udeležbo na zaključku šolskega leta 14. 6. 2021 nezakonita ter krši in nedopustno posega v njene pravice iz 2., 14., 18., 22., 23., 25., 32., 34., 35., 42., 53., 54., in 56. člena Ustave.

2. Tožnica je s tožbo vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero je predlagala, naj sodišče tožnici dopusti udeležbo na slovesnem zaključku za učence 9. razreda 14. 6. 2021 brez predložitve negativnega testa na COVID-19.

3. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo tožničino tožbo, ker je ugotovilo, da niso izpolnjene procesne predpostavke za tožbo v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1. Pojasnilo je, da delovanje toženke v obravnavani zadevi z vidika splošne opredelitve njenih nalog po Zakonu o osnovni šoli (v nadaljevanju ZOsn), ki so podrejene ciljem izobraževanja, niti z vidika ravnanja v konkretnem primeru, ne ustreza značilnostim oblastvenega delovanja. Njeno sporno dejanje je bilo namreč neformalizirano, usmerjeno v opozorilo glede spoštovanja pogoja PCT, brez predvidenih posledic njegove kršitve in opredelitve s tem povezanega nadzora. Že navedeno zadošča za sklep, da toženka tožnici ni naložila nobene javnopravne obveznosti. Pojasnilo je, da tožničino dolžnostno ravnanje opredeljuje šesti odstavek 3. člena Odloka o začasni omejitvi ponujanja kulturnih storitev končnim uporabnikom v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju Odlok), ki ga povzema tudi vsebina navedenega vabila, saj gre glede na okoliščine obravnavane zadeve za javno kulturno prireditev. V upravnem sporu pa sodišče ne odloča o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, razen če bi urejali posamična razmerja, za kar v tej zadevi ne gre. Ker tožnica ni izkazala procesnih predpostavk za tožbo v tem upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1, je sodišče prve stopnje posledično zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe.

4. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je vložila pritožbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka, zmotne uporabe materialnega prava in zmotne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Navaja, da iz izpodbijanega sklepa ni razviden razlog za zavrženje tožbe, da navedeni razlogi niso pogoj za dovoljenost tožbe po 4. členu ZUS-1 in da so ti sami s seboj v nasprotju, s čimer je podana bistvena kršitev določb postopka. Trdi, da ne gre za toženkino mnenje, priporočilo, prošnjo, temveč je toženka s sporno zapovedjo enostransko, neposredno in konkretno posegla v pravice, pravne koristi in pravni položaj pritožnice in ji naložila (brez vsake pravne podlage) konkretno, določeno in jasno obveznost. Zgolj dejstvo, da toženka po ZOsn nima pravne podlage za poseganje v pravice staršev, ne pomeni, da ne gre za nedopustno oblastveno ravnanje. Zahteva oziroma prepoved toženke kot pogoj za udeležbo implicira predložitev negativnega testa in za pritožnico tako dejansko kot po vsebini predstavlja posamičen akt oziroma dejanje, ki ima zanjo predvidljiv in jasen učinek. Če testa ne bo opravila, se ne bo smela udeležiti zaključnega dogodka svojega otroka. Ob takšni zapovedi ni potrebno izrecno navesti, da bo vstop brez PCT prepovedan oziroma sankcioniran, niti kdo in kako bo pred vstopom preverjal izpolnjevanje pogojev. Stališče sodišča prve stopnje, da bi morala pritožnica tvegati zavrnitev na kraju dogodka, pri čemer bi bilo pravno varstvo takrat onemogočeno, je nedopustno. Meni, da če obstoji dolžnostno ravnanje pritožnice, ki ima zakonito in ustavno podlago, bi morala toženka zagotoviti upoštevanje te zapovedi. Trdi, da se Odlok nanaša le na ponujanje storitev javnih kulturnih prireditev, kar pa slovesnost ob zaključku osnovne šole ni. Določbe Odloka tudi ne določajo nobene sankcije, ampak jih lahko predpisujejo organizatorji sami. Podlage za zapoved testiranja oziroma predložitev negativnega testa in s tem povezane sankcije ne predpisujejo niti določbe 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB), določbi 2. in 3. točke 39. člena ZNB, na katerih temeljijo ukrepi za preprečevanje širjenja epidemije, pa sta v neskladju z Ustavo, kar pomeni, da so v neskladju z Ustavo vsi odloki, sprejeti na njihovi podlagi, tudi predmetni Odlok. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep spremeni tako, da v celoti ugodi zahtevku pritožnice, podrejeno pa razveljavi izpodbijani sklep in vrne zadevo sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Zahteva povrnitev stroškov postopka.

5. Toženka je vložila odgovor na pritožbo, v katerem predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo delno zavrže (v delu začasne odredbe) in delno zavrne ter pritožnici naloži plačilo stroškov postopka. Toženka navaja, da je do dogodka ob zaključku šolskega leta že prišlo, pri čemer se je pritožnica dogodka udeležila. Poudarja, da iz vabila kot tudi dopisa pritožnici izhaja, da je toženka na ukrepe za preprečevanje širjenja okužbe nalezljive bolezni zgolj opozarjala, pri čemer je to storila z namenom varovanja ustavnih pravic vseh udeležencev, pravice do telesne in duševne celovitosti in pravice do zdravstvenega varstva. Meni, da tudi če je ukrep ubeseden kot obveznost, za njegovo kršitev ni predvidena sankcija in s tem podlaga za ukrepanja toženke ali drugega organa. Gre za nepopolne norme, ki dejansko ne posegajo v pravni položaj posameznika.

7. Pritožnica je s tožbo v upravnem sporu, vloženo po 4. členu ZUS-1, zahtevala ugotovitev, da je toženka s svojim dejanjem (poslanim vabilom, v katerem je navedeno, da morajo vsi prisotni v dvorani na slovesnem zaključku devetošolcev Osnovne šole A. nositi maske in izpolnjevati pogoj PCT – preboleli, cepljeni, testirani) posegla v njene ustavne pravice. V predmetnem sporu se torej želi presojo zakonitosti dejanja tožene stranke, s katerim naj bi posegla v ustavne pravice pritožnice.

8. Z zakonom je skladno z drugim odstavkom 157. člena Ustave določeno (4. člen ZUS-1), da v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti, se v postopku uporabljajo določbe tega zakona, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta.

9. Kot je Vrhovno sodišče že poudarilo v svoji praksi,

morajo biti za sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji. Postopek se lahko začne le na podlagi tožbe, vložene skladno z zakonom, s katero oseba uveljavlja sodno varstvo svojih ustavnih pravic zaradi nezakonitega dejanja in v zvezi s tem postavi ustrezen tožbeni zahtevek. Da je tako tožbo mogoče obravnavati pa morajo biti izpolnjene vse splošne zakonske procesne predpostavke (36. člena ZUS-1), kar pomeni, da mora biti tožba pravočasna, dovoljena, vložena po upravičeni osebi itd. Poleg splošnih procesnih predpostavk pa je pri presoji dovoljenosti take tožbe treba upoštevati tudi posebne procesne predpostavke (36. člen v povezavi s 4. členom ZUS-1). Tako je tožba dovoljena, če je v njej zatrjevano dejanje javne oblasti, ki naj bi poseglo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, izvedeno s strani organa države oziroma samoupravne lokalne skupnosti ali nosilca javnega pooblastila pri izvrševanju njegovih oblastvenih pooblastil. Ker pa je sodno varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu subsidiarno, je za dovoljenost tožbe treba tudi presoditi, ali ima glede na okoliščine in značilnosti v tožbi zatrjevane kršitve ustavnih pravic tožnik na voljo drugo učinkovito sodno varstvo. Če navedene procesne predpostavke niso izpolnjene, je tožbo treba zavreči.

10. V subsidiarnem upravnem sporu po drugem odstavku 157. člena Ustave ter na podlagi 4. člena ZUS-1 se posameznika tako varuje pred vsemi posegi oblasti, ki bi lahko vplivali na njegove ustavno varovane človekove pravice ali temeljne svoboščine, ne glede na to, kateri nosilec oblasti jih izvrši (organ države, samoupravne lokalne skupnosti itd.) in v kakšni obliki (z aktom ali dejanjem). To sodno varstvo torej varuje ustavne pravice vsakogar pred nezakonitim izvajanjem oblasti, če mu ni zagotovljeno drugo učinkovito sodno varstvo. Vendar pa po drugi strani do tega sodnega varstva v upravnem sporu ni upravičen, kdor sploh ni bil izpostavljen izvrševanju javne oblasti in z njim ni bil prizadet v njegovem ustavno varovanem položaju. Temeljno vprašanje, od katerega je odvisna odločitev v zadevi, je torej, ali je sporno dejanje toženke v obravnavani zadevi mogoče šteti za dejanje javne oblasti, ki ga je storila kot organ države pri izvrševanju svojih oblastvenih pooblastil in ki je poseglo v ustavne pravice pritožnice.

11. Po presoji Vrhovnega sodišča pritožnica ni upravičena do sodnega varstva v predmetnem upravnem sporu, in sicer iz razlogov, ki jih je podalo že sodišče prve stopnje. Vrhovno sodišče tako pritrjuje stališču sodišča prve stopnje, da toženka v konkretnem primeru ni oblastveno delovala (ne z vidika njenih nalog oziroma oblastvenih pooblastil po ZOsn, ne z vidika samega ravnanja), saj je bilo njeno dejanje usmerjeno v opozorilo glede spoštovanja pogoja PCT (ki ga je za udeležbo na javni kulturni prireditvi določal šesti odstavek 3. člena takrat veljavnega Odloka

in ga je toženka le povzela), brez predvidenih posledic njegove kršitve in opredelitve s tem povezanega nadzora. Navedeni razlogi odločitve so jasni in si med seboj ne nasprotujejo, prav tako je glede na navedeno neutemeljena pritožbena navedba, da obravnavani razlog (odsotnost oblastvenega delovanja) ni razlog za zavrženje tožbe po 4. členu ZUS-1.

12. Neutemeljene so pritožbene navedbe, da je toženka z navedenim opozorilom posegla v pritožničine pravice, pravne koristi in pravni položaj. S slednjim namreč toženka ni povzročila posledice oziroma učinka, ki ji ga očita pritožnica, to je prepoved udeležbe na zaključni prireditvi, ampak jo je zgolj seznanila z obstoječimi zavezujočimi pogoji za udeležbo. Ali bo do udeležbe pritožnice dejansko prišlo oziroma, ali ji bo ta onemogočena z dejanji toženke ali drugega organa, je bodoče negotovo dejstvo, ki iz obravnavanega dejanja toženke ne izhaja. Sámo opozorilo v vabilu torej nima nobenih pravnih posledic za pritožnico in z njegovo vsebino ni poseženo v njen pravni položaj.

13. Vrhovno sodišče še dodaja, da pogoj, da se javne kulturne prireditve lahko udeležijo le končni uporabniki, ki izpolnjujejo določene pogoje, določa Odlok in ga ni določila toženka z vabilom (obveznost izpolnjevanja pogoja PCT bi obstajala tudi, če je toženka ne bi povzela v vabilu), zato je neutemeljena pritožbena navedba, da je toženka tista, ki je pritožnici naložila obveznost predložitve negativnega testa na COVID-19. To obveznost (oziroma zapoved) ji nalaga Odlok kot splošni pravni akt. Če ta obveznost temelji na zakoniti in ustavni podlagi, pa ni predmet tega upravnega spora.

14. Pritožbene navedbe o tem, kako bi morala toženka ravnati v primeru, da pritožnica ne bi ravnala v skladu z opozorilom v vabilu in bi kršila določbe Odloka, za odločitev v predmetnem upravnem sporu niso pomembne, saj pritožnica toženki s tožbenim zahtevkom očita neustavnost vsebine vabila na zaključno prireditev in ne drugih dejanj. Vrhovno sodišče se zato do teh pritožbenih navedb ni opredeljevalo.

15. Ker je sodišče prve stopnje ugotovilo, da na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 niso podane procesne predpostavke za obravnavo tožbe po 4. členu ZUS-1, ni imelo podlage za odločanje o predlagani začasni odredbi, zato jo je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena v zvezi s četrtim odstavkom 32. člena ZUS-1 pravilno zavrglo.

16. Glede na navedeno in ker druge pritožbene navedbe za odločitev niso bistvene, poleg tega pa niso podani razlogi, na katere mora Vrhovno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in izpodbijani sklep potrdilo (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

17. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato v skladu s prvim odstavkom 165. člena in prvim odstavkom 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

18. Pritožnica je dolžna v skladu s prvim odstavkom 165. člena in prvim odstavkom 154. člena ZPP povrniti toženki stroške odgovora na pritožbo v znesku 375,00 EUR (oziroma 625 točk po 4. točki v zvezi s 1. točko Tarifne št. 30 Odvetniške tarife, v nadaljevanju OT), administrativne stroške v znesku 7,50 EUR (v višini 2% od skupne vrednosti storitve do 1.000 točk, po tretjem odstavku 11. člena OT), oboje povečano za 22% DDV v znesku 84,15 EUR (po 12. členu OT), torej skupaj 466,65 EUR v roku 15 dni z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti do plačila.

Sodba in sklep Vrhovnega sodišča I Up 161/2016 z dne 19. 10. 2016 in sklep Vrhovnega sodišča I Up 231/2016 z dne 1. 2. 2017.

Ta je določal, da se lahko javne kulturne prireditve udeležijo le končni uporabniki, ki imajo: dokazilo o negativnem rezultatu testa na virus SARS-CoV-2 s testom PCR ali testom HAG, ki ni starejši od 48 ur od odvzema brisa; dokazilo o cepljenju zoper COVID-19 (…); dokazilo o pozitivnem rezultatu testa PCR, ki je starejši od deset dni, razen če zdravnik presodi drugače, vendar ni starejši od šest mesecev, ali potrdilo zdravnika, da je oseba prebolela COVID-19 in od začetka simptomov ni minilo več kot šest mesecev.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 157, 157/2

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 36, 36/1, 36/1-4

Odlok o začasni omejitvi ponujanja kulturnih storitev končnim uporabnikom v Republiki Sloveniji  (2021) - člen 3, 3/6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.