VSRS Sklep I Up 105/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-04-07

Brigita Domjan Pavlin (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), mag. Tatjana Steinman

CIVILNO PROCESNO PRAVO - LOKALNA SAMOUPRAVA - UPRAVNI SPOR - ZAVAROVANJE TERJATEV

pravni interes za pritožbo - zakonitost akta organa, izdanega v obliki predpisa, če ureja posamična razmerja - izvajanje gospodarske javne službe - lokalne javne zadeve - javno podjetje - tožba kot procesna predpostavka za odločanje o začasni odredbi - odločanje o začasni odredbi - neizkazana težko popravljiva škoda

Pogoje za izvajanje dejavnosti GJS prek javnega podjetja in vpliv ustanovitelja takega podjetja na njegovo upravljanje nekaj podrobneje določa ZGJS (26. člen ZGJS), vendar pa tudi ta v nobenem pogledu ne veže lokalne skupnosti na določenega izvajalca GJS (razen v primeru koncesije, za kar v tem primeru ne gre) oziroma na izbiro katere od specifičnih, s tem zakonom določenih organizacijskih oblik, in še manj na morebitna ekonomska oziroma pogodbena razmerja, ki jih v zvezi z zagotavljanjem GJS sklepa z drugimi lokalnimi skupnostmi. Še več, ZGJS v tem pogledu izrecno določa, da se za vsa vprašanja, ki se nanašajo na položaj javnega podjetja, uporabljajo predpisi, ki urejajo položaj podjetij oziroma gospodarskih družb, če s tem ali drugim zakonom niso urejena drugače (28. člen ZGJS). Tudi sicer iz veljavnih predpisov ne izhaja, da bi zgolj to, da je bil prvi tožnik ustanovljen z namenom opravljanja GJS, med njegovimi soustanoviteljicami ustvarjalo kakršno koli javnopravno razmerje, v katero bi lahko posegel izpodbijani akt, oziroma pravico ali pravno korist, ki bi jo druga do peta tožnica lahko varovale v upravnem sporu.

Status gospodarske družbe kot javnega podjetja vsaj v kontekstu ZGJS v ničemer ne vpliva na odnos te družbe z njenimi ustanovitelji oziroma na medsebojne odnose med njimi. Povedano drugače: pravna ureditev teh odnosov se v ničemer ne razlikuje od ureditve takih odnosov, ki velja za katero koli gospodarsko družbo, ki nima statusa javnega podjetja.

Prvi tožnik lahko kot škodo, ki naj bi jo bilo mogoče preprečiti z izdajo začasne odredbe, uveljavlja le škodo, ki neposredno izvira iz spornega pravnega razmerja. Kolikor v tem smislu uveljavlja ekonomske posledice zaradi zmanjšanja obsega njegove aktivnosti, dejansko uveljavlja izključno posledice, ki izhajajo iz dejstva, da je njegov status izvajalca predmetne GJS prenehal. Tega pa izpodbijani odlok izrecno ne ureja, zato je vsaj na prvi pogled videti, da uveljavljane ekonomske posledice sploh ne morejo biti predmet odločanja o začasni odredbi, saj ne izhajajo iz izpodbijanega akta (oziroma vsaj ne iz tistih njegovih določb, ki so lahko predmet upravnega spora). Kolikor pa iz tožbenih navedb smiselno izhaja, da prvi tožnik izpodbijanemu aktu pripisuje tudi učinek prenehanja svojega statusa kot izvajalca predmetne GJS, je lahko presoja, ali je njegovim določbam mogoče pripisati tudi tako vsebino in če da, ali gre tudi v tem pogledu za akt v smislu četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, kvečjemu predmet odločanja v glavni stvari.

I. Pritožba tožnika A., d. o. o., zoper II. točko izreka izpodbijanega sklepa se zavrže.

II. Pritožba tožnic Občine Hrastnik, Občine Litija, Občine Zagorje ob Savi in Občine Radeče zoper I. in II. točko izreka izpodbijanega sklepa se zavrne in se v tem delu potrdi izpodbijani sklep.

III. Pritožba tožnic Občine Hrastnik, Občine Litija, Občine Zagorje ob Savi in Občine Radeče zoper III. točko izreka izpodbijanega sklepa se zavrže.

IV. Pritožba tožnika A., d. o. o., zoper III. točko izreka izpodbijanega sklepa se zavrne in se v tem delu potrdi izpodbijani sklep.

V. Zahteva tožnic Občine Hrastnik, Občine Litija, Občine Zagorje ob Savi in Občine Radeče za povračilo stroškov postopka se zavrne.

VI. Odločitev o stroških tožnika A., d. o. o., in tožene stranke se pridrži za končno odločbo o zadevi.

1. Prvostopenjsko sodišče je z izpodbijanim sklepom zavrglo tožbo tožnic Občine Hrastnik, Občine Zagorje ob Savi, Občine Litija in Občine Radeče zoper Odlok o koncesiji za upravljanje obveznih občinskih gospodarskih javnih služb obdelave določenih vrst komunalnih odpadkov in odlaganja ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov v Občini Trbovlje št. 032-2/2021-3 z dne 20. 1. 2021 (v nadaljevanju Odlok; I. točka izreka), zavrglo zahtevo teh tožnic za izdajo začasne odredbe (II. točka izreka) in zavrnilo zahtevo za izdajo začasne odredbe tožnika A., d. o. o. (III. točka izreka). Poleg tega je odločilo še, da se odločitev o stroških postopka tožene stranke za izdajo začasne odredbe pridrži za končno sodno odločbo (IV. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da tožeča stranka v tožbi navaja, da je Odlok po svoji vsebini koncesijski akt, s katerim je bila družbi B., d. o. o., dodeljena koncesija za izvajanje gospodarske javne službe (v nadaljevanju GJS) obdelave in odlaganja odpadkov, ki jo je za toženko do zdaj izvajal prvi tožnik A., d. o. o. (v nadaljevanju A.). S tem je bil spremenjen tako izvajalec kot oblika izvajanja GJS, in to brez soglasja ostalih občin – druge do pete tožnice. Prvemu tožniku je bilo tako z izpodbijanim Odlokom onemogočeno izvajanje GJS na območju tožene stranke, ker pa je bila koncesija družbi B. dodeljena neposredno, prvi tožnik ni imel niti možnosti, da bi zanjo konkuriral. Zato so nastopile tako civilnopravne kot javnopravne posledice tudi za drugo do peto tožnico, ki so ustanoviteljice prvega tožnika. Civilnopravne posledice izhajajo iz več pogodb, ki se nanašajo na ustanovitev in delovanje prvega tožnika, pri javnopravnih posledicah pa gre za upravičeno pričakovanje druge do pete tožnice, da se bo GJS zagotavljala izključno v obliki javnega podjetja, ki je bilo ustanovljeno v ta namen. Zato bi morala tožena stranka pred izdajo Odloka poskrbeti najmanj za prenehanje tega podjetja oziroma za ureditev statusnopravnih in pogodbenih razmerij z ostalimi družbenicami. Tožeča stranka je Upravnemu sodišču predlagala, naj izpodbijani Odlok odpravi oziroma naj ga odpravi v členih 3, 5 in 10, v obeh primerih pa naj naloži toženi stranki povračilo njihovih stroškov postopka.

3. Hkrati s tožbo je tožeča stranka vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero je sodišču predlagala, naj do pravnomočne odločitve v upravnem sporu stanje začasno uredi tako, da prepove izvršitev vseh dejanj, ki izvirajo iz izpodbijanega Odloka, s tem v zvezi pa naj toženi stranki zlasti prepove: da občinsko GJS obdelave določenih vrst komunalnih odpadkov in odlaganja odpadkov zagotavlja z družbo B., d. o. o., da sprejme odločbo, v kateri bo kot koncesionar izbrana ta družba in da z njo sklene koncesijsko pogodbo, kolikor pa je to že storila, da se ji prepove izvrševanje vseh dejanj in obveznosti na podlagi take upravne odločbe in koncesijske odločbe, naj toženi stranki naloži, da družbi Javno podjetje komunala Trbovlje naroči odvoz in odlaganje komunalnih odpadkov na deponijah družbe A., d. o. o., poleg tega pa še, da se družbi B., d. o. o., prepove za toženo stranko izvajati omenjeno GJS in sprejemati za toženko komunalne odpadke na vseh njenih deponijah. Alternativno predlaga, naj se do pravnomočne odločitve v upravnem sporu odloži izvrševanje izpodbijanega Odloka in sicer s prepovedmi, ki so po vsebini enake že navedenim.

4. Verjetnost nastanka težko popravljive škode je utemeljevala z verjetnostjo, da bo v času do pravnomočne odločitve o odpravi izpodbijanega Odloka prvi tožnik zaradi posledic, ki nastajajo z izvrševanjem Odloka, prenehal obstajati oziroma se bo znašel v težko popravljivi krizi. Prvi tožnik je namreč že dlje v finančnih težavah, njegov propad oziroma bistveno poslabšana finančna situacija pa bi imela takojšnje posledice za možnost druge do pete tožnice za zagotavljanje GJS obdelave in odlaganja odpadkov. S podelitvijo koncesije B., d. o. o., se je spremenila finančna konstrukcija, predvidena ob ustanovitvi prvega tožnika. Šlo je za skupen projekt zagotavljanja navedene GJS, v katerem so bile udeležene občine na več načinov povezane in medsebojno odvisne.

5. Tožena stranka je z izvajanjem Odloka že pričela in od februarja ne dovaža več odpadkov na deponijo prvega tožnika, zato obstaja velika verjetnost, da bo prišlo do njegovega prenehanja oziroma do znatnega poslabšanja njegovega že tako slabega likvidnostnega stanja. S tem bi štiri občine v regiji ostale brez izvajalca GJS, dodatne posledice pa so neposredna gmotna škoda v višini 400.000,00 EUR, dvig cen komunalnih storitev za končne uporabnike iz občin tožnic in izguba delovnih mest. Poleg tega z odlaganjem in obdelavo odpadkov nastaja ekološka in okoljska škoda, ki jo je treba sproti sanirati. Prvi tožnik del sredstev, prejetih za opravljanje storitev GJS, nameni tudi za to oziroma za zapiralna dela in za vsaj tridesetletno obratovanje deponije po zaprtju.

6. Prvi tožnik za izvajanje svojih storitev uporablja gospodarsko javno infrastrukturo, ki so jo zgradile občine ustanoviteljice, za uporabo te infrastrukture pa plačuje najemnino. Tožniki s tem v zvezi navajajo zneske obračunane amortizacije infrastrukture ter obračunane najemnine in menijo, da bo tožena stranka prvemu tožniku še naprej zaračunavala najemnino v enakem znesku, ne glede na to, da zanjo ne opravlja več storitev GJS. Poleg tega je cena storitev odvisna od njihovega obsega, pri čemer delež tožene stranke v skupnem obsegu storitev pomeni 30 %. Zaradi izpodbijanega Odloka del stroškov, ki je bil zaračunan toženi stranki, ne bo več pokrit. Ker pa ima prvi tožnik najvišje cene storitev GJS obdelave in odlaganja odpadkov v Sloveniji, obstaja velika verjetnost, da izgubljenih količin odpadkov in s tem izgubljenega prihodka ne bo mogel nadomestiti drugje. To se bo odrazilo v poslabšanju njegovega poslovanja in likvidnostnega položaja, s tem pa v potrebi po dvigu cen storitev GJS za končne uporabnike iz vseh ostalih občin soustanoviteljic.

7. Tožeča stranka je v zvezi s tem navajala tudi konkretne podatke oziroma cene ter priložila strokovno mnenje revizorja mag. C. C. o slabem finančnem položaju prvega tožnika. Po tem mnenju je najverjetnejša posledica poslabšanja poslovanja in likvidnostnega položaja, do katerih bi prišlo zaradi opisanih okoliščin, stečaj družbe. To bi za ostale občine ustanoviteljice pomenilo, da bi takoj ostale brez izvajalca GJS, ob tem pa ni pričakovati, da bi lahko v kratkem času zagotovile izvajanje GJS z drugim izvajalcem in v drugačni obliki. Tožeča stranka je opozorila še, da morajo občine ustanoviteljice skladno z okoljevarstvenim dovoljenjem vsako leto predložiti dokazila o izpolnjevanju obveznosti glede zagotavljanja finančnega jamstva, kar brez sodelovanja tožene stranke ne bo mogoče. To bi pomenilo popolno blokado delovanja prvega tožnika, saj bi ostal brez okoljevarstvenega dovoljenja in bi moral prenehati opravljati svojo dejavnost. Brez izdane začasne odredbe bi bil zato morebiten uspeh s tožbo brezpredmeten, saj bi že nastale nepopravljive posledice.

8. Tožena stranka je na zahtevo za izdajo začasne odredbe odgovorila in v odgovoru v bistvenem navedla, da druga do peta tožnica niso izkazale aktivne legitimacije za vložitev tožbe, ker izpodbijani Odlok ne posega v njihove pravice, obveznosti ali pravne koristi, v postopku njegove izdaje pa tudi niso imele položaja stranke ali stranskega udeleženca. Z zahtevo za izdajo začasne odredbe ne zahtevajo začasne ureditve stanja glede na zatrjevano sporno pravno razmerje, temveč prepoved, ki se nanaša na razmerje med toženo stranko in tretjimi osebami. Ne drži niti to, da bi se pravni interes občin za vložitev tožbe kazal v tem, da se javna služba zagotavlja izključno v obliki javnega podjetja.

9. Tožeča stranka po mnenju tožene stranke tudi ni izkazala pogojev za izdajo začasne odredbe, saj ni v ničemer izkazala, kakšna je povezava med izpodbijanim Odlokom in tako preteklim kot aktualnim finančnim stanjem prvega tožnika. Strokovno mnenje, na katerega se sklicuje, povzema izkaz poslovnega izida prvega tožnika za leti 2018 in 2019, s čimer ne more izkazati posledic Odloka, sprejetega v letu 2021. Ob tem tožeča stranka ni predložila aktualnih podatkov o poslovanju prvega tožnika, niti navedb in dokazov, ki bi izkazovali nevarnost njegovega stečaja. Zatrjevala ni niti tega, da bi bila z izdajo začasne odredbe nevarnost stečaja odpravljena.

10. Že po navedbah tožeče stranke naj bi delež tožene stranke v dejavnosti prvega tožnika znašal le 30 %, poleg tega pa so občine ustanoviteljice že leta 2019 sprejele soglasje za sprejemanje določenih vrst komunalnih odpadkov v obdelavo oziroma odlaganje tudi iz občin neustanoviteljic prvega tožnika. Tudi iz elaborata o oblikovanju cen storitev prvega tožnika za leto 2019 izhaja, da pridobiva prihodke še iz drugih naslovov, tako da izpad prihodkov zaradi izpodbijanega Odloka ni nenadomestljiv, zato so tudi navedbe o nastanku težko popravljive škode neutemeljene.

11. Izkazana ni niti nevarnost prenehanja okoljevarstvenega dovoljenja, saj tožeča stranka le hipotečno predvideva, da tožena stranka ne bo več sodelovala pri zagotavljanju finančnega jamstva. Zgolj domnevo pomenijo tudi navedbe o morebitni izgubi delovnih mest, glede delovanja prvega tožnika pa tožena stranka poudarja še, da je bilo ob sklepanju ustreznih pogodb predvideno, da bo komunalna deponija v upravljanju prvega tožnika zapolnjena do leta 2022. Tožena stranka je iz navedenih razlogov Upravnemu sodišču predlagala, naj zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrže oziroma zavrne.

12. Na zahtevo za izdajo začasne odredbe je odgovorila tudi stranka z interesom B., d. o. o., ki je v odgovoru v bistvenem opozorila, da ne poslovni izid in ne dobiček prvega tožnika ne izhajata samo iz opravljanja GJS, poleg tega pa še, da je sama pridobila koncesijo za izvajanje GJS za dobo dvajset let, kar ji omogoča nadaljnje dolgoročno racionalno izvajanje GJS. Z izdajo začasne odredbe bi ji zato nastala poslovna škoda.

13. Sodišče prve stopnje v okviru presoje najprej ugotavlja, da je z izpodbijanim Odlokom neposredno določen koncesionar za opravljanje GJS, zato gre za akt, izdan v obliki predpisa, ki ureja posamična razmerja, o zakonitosti takega akta pa po 5. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odloča sodišče v upravnem sporu. Ker gre za predpis, ki ga je sprejela lokalna skupnost v okviru svojih zakonskih pristojnosti in po predpisanem postopku, sodišče prve stopnje meni še, da obstoja aktivne legitimacije za vložitev tožbe v tem primeru ni mogoče vezati na udeležbo v predhodnem pravnem postopku.

14. V nadaljevanju sodišče prve stopnje presoja obstoj pravnega interesa tožnikov za vložitev tožbe in ugotavlja, da druga do peta tožnica (torej Občine Hrastnik, Zagorje ob Savi, Radeče in Litija) ne izkazujejo pravnega interesa za izpodbijanje Odloka. Tožena stranka je namreč Odlok izdala na podlagi Zakona o varstvu okolja (ZVO-1) in Zakona o gospodarskih javnih službah (ZGJS), po katerih je ravnanje s komunalnimi odpadki obvezna javna gospodarska služba, način opravljanja te javne službe pa lokalna skupnost predpiše z odlokom. Med oblike zagotavljanja javnih služb sodi tudi dajanje koncesij (6. člen ZGJS), po 61. in 62. členu Zakona o lokalni samoupravi (ZLS) pa način in pogoj opravljanja lokalnih javnih služb predpiše občina, če zakon ne določa drugače. To pomeni, da je tožena stranka s sprejemom izpodbijanega odloka izdala akt o zadevi iz svoje izvirne pristojnosti, ki se na drugo do peto tožnico ne nanaša ne posredno in ne neposredno.

15. Z izdajo tega akta namreč ni bilo z ničemer poseženo v opravljanje GJS v ostalih občinah ustanoviteljicah prvega tožnika, saj je bila koncesija za opravljanje GJS podeljena zgolj za območje tožene stranke. Zato ni mogoče trditi, da so z izdajo Odloka nastale javnopravne posledice ostalim občinam ustanoviteljicam, saj se GJS na njihovem območju še vedno opravlja na podlagi veljavnih odlokov – koncesijskih aktov, ki so jih sprejele te občine. Iz teh aktov izhaja, da se opravljanje GJS zagotavlja prek prvega tožnika, tako da ostale občine – tožnice nimajo nobenega razmerja do koncesije, podeljene z izpodbijanim Odlokom.

16. Po drugi strani je tožena stranka še vedno pogodbena stranka v razmerjih, ki jih je sklenila z drugo do peto tožnico glede ustanovitve in delovanje prvega tožnika. V zvezi s temi pogodbenimi razmerji imajo stranke na voljo ustrezne postopke pred sodiščem splošne pristojnosti, v katerih lahko uredijo tako statusnopravna kot premoženjskopravna razmerja, ki so nastala na podlagi omenjenih pogodb. Glede na to je sodišče tožbo druge do pete tožnice zavrglo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Obstoj dopustne tožbe je po drugem in tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 procesna predpostavka za vsebinsko odločanje o predlagani začasni odredbi, zato je zavrglo tudi njihovo zahtevo za izdajo začasne odredbe.

17. Glede utemeljenosti zahteve prvega tožnika za izdajo začasne odredbe sodišče prve stopnje ugotavlja, da je bilo strokovno mnenje pooblaščenega revizorja, na katero se sklicuje prvi tožnik, pripravljeno po njegovem naročilu in na podlagi njegovih podatkov. Zato gre v smislu dokaznega sredstva le za del navedb stranke, sodišče pa meni, da v tem mnenju izračunana višina materialne škode tudi sicer ni dovolj izkazana. Ni namreč jasno, kako oziroma na podlagi kakšnih podatkov je bil opravljen izračun stalnih stroškov, poleg tega pa mnenje ne vsebuje podatkov o trenutni finančni situaciji prvega tožnika, saj temelji na bilancah stanja za leti 2018 in 2019. Iz odloka o ustanovitvi prvega tožnika in družbene pogodbe izhaja, da naj bi prvi tožnik opravljal več dejavnosti in ne le GJS za občine ustanoviteljice. Zato ni mogoče slediti njegovi podmeni, da izpad prihodkov zaradi neopravljanja storitev GJS za toženo stranko dejansko pomeni izpad prihodkov v višini 30 %, niti temu, kaj glede na vse njegove prihodke dejansko pomeni zatrjevana škoda v višini 400.000,00 EUR. Navedbe o izgubi delovnih mest sodišče prve stopnje ocenjuje za pavšalne in nepreverljive, poleg tega pa gre za škodo, ki ni neposredna škoda prvega tožnika.

18. Iz omenjenega strokovnega mnenja izhaja še, da je prvi tožnik v letu 2019 uspel stabilizirati poslovanje in je pokrival tekoče obratovalne stroške, kar ob pomanjkanju novejših podatkov ne povečuje njegovih možnosti za izdajo začasne odredbe. Navedbe o tem, da ne bo uspel nadomestiti izpada količin mešanih komunalnih odpadkov in s tem izpada prihodkov, prvostopenjsko sodišče šteje za negotovo bodoče dejstvo, ki ga zato ne more sprejeti. Navedbe, da naj bi zaradi poslabšanega poslovanja prišlo do ponovnega dviga cen za uporabnike GJS, pomenijo navedbe o škodi, ki bo nastala tretjim osebam – uporabnikom GJS. Nadaljnja navedba, da bi lahko ponovno poslabšanje tožnikovega poslovanja pripeljalo tudi do njegovega stečaja, ni izkazana z nobenimi dokazi, v zvezi s čemer se prvostopenjsko sodišče ponovno sklicuje na že večkrat omenjen izostanek podatkov o tožnikovi finančni situaciji, ki je zato v bistvenem nepreverljiva, navedbe pa ostajajo na pavšalni ravni.

19. Sodišče prve stopnje se opredeljuje tudi do tožnikovih navedb o tem, da izpodbijani Odlok pomeni nevarnost prenehanja okoljevarstvenega dovoljenja, ker domneva, da tožena stranka ne bo več predložila dokazil o finančnem jamstvu. Tudi za to navedbo meni, da ostaja na povsem hipotetični ravni. Sodišče prve stopnje tako iz vseh navedenih razlogov ugotavlja, da prvi tožnik ni uspel izkazati temeljnega vsebinskega pogoja za izdajo začasne odredbe, namreč grozeče škode, zato se z vprašanji prizadetosti javne koristi in koristi nasprotnih strank ni ukvarjalo, temveč je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo.

20. Tožeča stranka se s tema odločitvama ne strinja in zoper njiju vlaga dve pritožbi. V prvi vsi tožniki izpodbijajo II. in III. točko izreka, v drugi pa tožnice Občina Hrastnik, Občina Litija, Občina Zagorje ob Savi in Občina Radeče izpodbijajo I. točko izreka navedenega sklepa sodišča prve stopnje. Ker so navedbe v obeh pritožbah v veliki meri po vsebini enake, jih Vrhovno sodišče v izogib ponavljanju v nadaljevanju povzema skupaj.

21. Tožeča stranka predvsem meni, da je izkazala nastanek težko popravljive škode najmanj s potrebnim standardom verjetnosti, saj je podrobno opisala premoženjske posledice, ki bodo nastale zaradi uveljavitve Odloka. Glede nastanka in višine grozeče premoženjske škode se ponovno sklicuje na strokovno mnenje revizorja in se ne strinja s presojo sodišča, da škoda ni dokazana, ker naj bi to mnenje ne vsebovalo podatkov o trenutni finančni situaciji prvega tožnika. Letno poročilo in letni izkaz za leto 2020 namreč še nista pripravljena, ker se za to še niso iztekli zakonski roki.

22. Napačno je tudi sklicevanje sodišča na možnost opravljanja drugih dejavnosti, saj dejavnosti, ki so zgolj naštete v družbeni pogodbi, ne pomenijo, da jih družba tudi dejansko opravlja. Ker gre za javno podjetje, ustanovljeno z namenom izvajanja GJS, s tržno dejavnostjo niti ne sme nadomestiti izpada 30% iz naslova dosedanjega izvajanja GJS, saj bi bilo to v nasprotju z „določbami ZJF“. Morebitne dodatne dejavnosti so lahko zgolj akcesorne oziroma komplementarne in morajo predstavljati manjši del poslovanja, ki ne sme vplivati na obseg in kakovost izvajanja temeljne dejavnosti družbe. Tožeča stranka se tudi glede finančnih posledic teh okoliščin ponovno sklicuje na strokovno mnenje revizorja. Poleg tega meni, da iz nobenega predloženega dokaza ne izhaja, da bi prvi tožnik na trgu lahko opravljal ali da opravlja še kakšne druge dejavnosti.

23. Iz strokovnega mnenja izhaja tudi, v kakšni meri bo prišlo do zmanjšanja potreb po delu, prvi tožnik pa je v zvezi s tem konkretno navedel, katera delovna mesta in v kakšnem številu bodo postala nepotrebna. Njegova težko popravljiva škoda se v tem pogledu kaže v izgubi usposobljenih delavcev, ki jih v primeru, če bo tožbi ugodeno, ne bo mogoče pridobiti že naslednji dan. Treba bo objaviti razpis in poiskati delavce s ustreznimi znanji in izkušnjami, obstaja pa tudi tveganje, da takih delavcev sploh ne bo mogoče pridobiti. Zato ni pravilna presoja prvostopenjskega sodišča, da pri tem ne gre za škodo, ki bi nastala tožeči stranki.

24. Glede presoje prvostopenjskega sodišča, da naj prvi tožnik ne bi izkazal nevarnosti stečaja, se tožeča stranka sklicuje na zakonske določbe, ki ne zahtevajo, da bi predlagatelj postopkov zaradi insolventnosti moral navajati najaktualnejše finančne izkaze, niti se to ne zahteva za presojo obstoja insolventnosti. „Ni sporno“, da prvi tožnik izkazuje negativen kapital, ker je bila zahteva za izdajo začasne odredbe vložena takoj, ko je bil sprejet izpodbijani Odlok, pa se lahko sklicuje le na projekcije, kakšen izpad prihodkov bo to pomenilo v prihodnje. V letnem poročilu za leto 2020 teh podatkov ni, saj gre za dogodek, ki je nastopil šele v letu 2021. Kljub nedvomni potrebi po dvigu cen storitve prvi tožnik ne bo mogel „v tako kratkem času ali sploh“ nadomestiti izpada prihodkov, kar ga postavlja v „še slabše“ finančno stanje in nevarnost za nastanek insolventnosti.

25. Tožeča stranka ponavlja tudi navedbe o nevarnosti, da bo zaradi nezagotovitve finančnega jamstva po 11. 10. 2021 prenehalo okoljevarstveno dovoljenje, ta nevarnost pa po njenem mnenju izhaja iz doslejšnjega ravnanja tožene stranke. Tožena stranka želi namreč izstopiti iz prvega tožnika, pri tem pa že dejstvo, da je „podala dodatni dopis k izjavi o finančnem jamstvu“, dokazuje obstoj nevarnosti izgube oziroma prenehanja okoljevarstvenega dovoljenja. Pri tem tožena stranka ni v ničemer več odvisna od storitev prvega tožnika, zato slednji meni, da je očitno, da tožena stranka namerava blokirati njegovo delovanje.

26. Tožeča stranka trdi še, da prvostopenjsko sodišče v izpodbijanem sklepu ni navedlo nobenega argumenta, ki bi kazal na to, da ni z zadostnim standardom izkazala nevarnosti nastanka težko popravljive škode, zato ta sklep ni obrazložen, kar pomeni bistveno kršitev pravil postopka.

27. Druga do peta tožnica v pritožbi zoper izpodbijani sklep navajajo, da je presoja, da ne izkazujejo pravnega interesa za vložitev tožbe, zmotna ter posega v njihovo ustavno pravico do sodnega varstva. Sklicujejo se na svoje tožbene navedbe, po katerih so se ustanoviteljice prvega tožnika zavezale, da bodo medsebojno sodelovale pri ustanovitvi javnega podjetja za skupno izvajanje GJS ravnanja z odpadki na njihovem območju. Ob tem so tudi za primer izstopa iz projekta oziroma spremembe načina izvajanja GJS predvidele soglasje ostalih občin ustanoviteljic, da bi se preprečilo samovoljna in enostranska ravnanja, „ki podirajo ustaljeno strukturo, ki so jo soglasno postavile občine ustanoviteljice“. V zvezi s tem se sklicujejo tudi na vsebino medsebojnih pogodb in menijo, da jim civilnopravna pot ne nudi celovitega pravnega varstva pred nezakonitimi oziroma nepravilnimi odločitvami tožene stranke. To nazorno izhaja že iz ugotovitve sodišča prve stopnje, da toženi stranki v sodno registrskem postopku ni uspelo izstopiti iz skupnega javnega podjetja, kar pomeni, da je tožena stranka s sprejemom izpodbijanega Odloka „izvedla manever“, da bi po javnopravni poti dosegla to, kar ji s poskusom izstopa iz javnega podjetja ni uspelo.

28. Tožena stranka je tako še vedno v korporacijski strukturi prvega tožnika, kar pa v ničemer ne pripomore k zavarovanju pravnega interesa in zahtevkov druge do pete tožnice. Po drugi strani tožena stranka nima več nobene potrebe ali interesa po sodelovanju v prvem tožniku kot družbenica, zato položaj druge do pete tožnice ni v ničemer varovan. Že iz tega izhaja, da sprožitev postopkov pred sodišči splošne pristojnosti ne more zadovoljivo preprečiti toženi stranki, da ne bi spoštovala zavez po sklenjenih pogodbah, zato imajo druga do peta tožnica samostojen pravni interes, da sodelujejo v postopku, v katerem se odloča o zakonitosti sprejema izpodbijanega Odloka. Ta Odlok namreč že sam po sebi pomeni nedopusten javnopravni okvir za to, da bi tožena stranka sploh lahko izvajala GJS z drugim izvajalcem.

29. Poleg tega ni izključeno, da ne bo odločitev v tem upravnem sporu vplivala na presojo civilnopravnih zahtevkov, zato je bilo drugi do peti tožnici „poseženo najmanj v ustavno varovano pravico iz člena 157 Ustave Republike Slovenije kot tudi temeljno pravico do izjave“. Izpodbijani Odlok ima tudi javnopravne posledice, saj posega v upravičeno pričakovanje ostalih občin, da se GJS zagotavlja izključno v obliki javnega podjetja, ki so ga v ta namen ustanovile. Pravno organizacijska in finančna konstrukcija projekta A. temelji na predpostavki, da udeležene občine skupaj izvršujejo GJS prek prvega tožnika in da bodo v tem skupnem projektu najmanj do zapolnitve deponijskega prostora. Delež toženke v skupnem projektu pomeni skoraj 30 %, enak bo tudi izpad prihodkov prvega tožnika. Zato in zaradi izredno slabega finančnega položaja prvega tožnika, ki izkazuje negativen kapital, je po predloženem strokovnem mnenju revizorja najverjetnejša posledica stečaj družbe. To neposredno vpliva na pravni položaj ostalih občin, saj bi v takem primeru ostale brez izvajalca GJS.

30. Poleg tega tudi druga do peta tožnica opozarjajo, da obstaja resna nevarnost, da bo prvemu tožniku prenehalo okoljevarstveno dovoljenje zaradi nezagotavljanja finančnega jamstva in v zvezi s tem navajajo enake argumente kot prvi tožnik v svoji pritožbi. Tudi izguba tega dovoljenja bi vplivala na pravni položaj ostalih občin, ki bi s tem ostale brez izvajalca GJS. Gre za ireverzibilne posledice, ki jih ni mogoče sanirati v nobenem civilnopravnem postopku in posegajo v izvajanje GJS na območjih vseh občin. Glede na to „ni dvoma, da bi morebitna ugoditev tožbi za občine pomenila izboljšanje pravnega položaja, ki ga brez vložene tožbe ne bi mogle doseči“. Zato druga do peta tožnica menijo, da je njihov pravni interes za vložitev tožbe v upravnem sporu izkazan in Vrhovnemu sodišču predlagajo, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep v 1. točki odpravi, poleg tega pa naj toženi stranki naloži, da jim povrne vse stroške pritožbenega postopka.

31. Tožena stranka se v odgovorih na obe navedeni pritožbi v bistvenem sklicuje na razloge izpodbijanega sklepa in opozarja, da nekatere od pritožbenih navedb pomenijo nedovoljene pritožbene novote. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi kot neutemeljeni zavrne in zahteva povračilo pritožbenih stroškov.

K I. točki izreka (pravni interes A., d. o. o., za pritožbo zoper sklep o zavrženju zahteve občin Hrastnik, Litija, Zagorje ob Savi in Radeče za izdajo začasne odredbe):

32. Pritožba ni dovoljena, če jo je vložila oseba, ki zanjo nima pravnega interesa (tretji odstavek 343. člena Zakona o pravdnem postopku, ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). To pomeni, da mora vlagatelj ves čas izkazovati pravovarstveno potrebo, da bi torej ugoditev njegovi pritožbi pomenila zanj neko korist, ki je sicer ne bi mogel doseči, oziroma da bi si s tem izboljšal pravni položaj

. Zato lahko vlagatelj pritožbe s to pritožbo uveljavlja le svojo (subjektivno), ne pa tudi tuje pravice ali pravne koristi.

33. Vprašanje zakonitosti zavrženja zahteve za izdajo začasne odredbe, ki so jo vložile občine Hrastnik, Litija, Zagorje ob Savi in Radeče, že na prvi pogled v ničemer ne posega v pravne koristi A., d. o. o. Tudi za navedene občine namreč velja, da lahko z zahtevo za izdajo začasne odredbe varujejo le svoj pravni interes in ne interesa A. To povsem nedvoumno izhaja iz 32. člena ZUS-1, po katerem lahko zahtevo vloži tožnik, če bi tožniku z izvršitvijo izpodbijanega akta oziroma zaradi spornih pravnih razmerij nastala težko popravljiva škoda. Prvi tožnik sicer v svoji pritožbi ne navaja nobenih posebnih oziroma dodatnih razlogov o tem, zato Vrhovno sodišče ugotavlja, da A. ne izkazuje pravnega interesa za pritožbo zoper sklep o zavrženju zahteve za izdajo začasne odredbe, ki so jo vložile navedene občine, kar v skladu prej povzeto zakonsko določbo pomeni, da je bilo treba njegovo pritožbo v tem obsegu zavreči.

Splošno o pravni naravi in dosegu izpodbijanega akta

34. Že po ugotovitvah sodišča prve stopnje je izpodbijani Odlok sicer predpis, ki ga je sprejela lokalna skupnost v okviru svojih zakonskih pristojnosti, vendar pa ureja tudi posamična razmerja, zato gre za akt v smislu četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, o zakonitosti takega akta pa odloča sodišče v upravnem sporu. Vrhovno sodišče se strinja tako s to ugotovitvijo, kot tudi z razlogi, ki jih je sodišče prve stopnje navedlo zanjo. V tem pogledu tudi nobena od strank ne navaja ničesar drugega, zato se Vrhovno sodišče ne spušča v nadaljnjo presojo teh razlogov, dodaja pa, da Odlok že na prvi pogled ne ureja le posamičnih razmerij, saj večina njegovih določb ureja pogoje izvajanja GJS na povsem splošni ravni oziroma na način, ki ni vezan na določenega koncesionarja.

35. Za akt v smislu četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 gre torej le v obsegu, v katerem je bil z njim določen koncesionar glede na celoten koncesijski akt

. Zgolj v tem obsegu je ta Odlok lahko predmet sodne presoje v upravnem sporu, to pa smiselno pomeni tudi, da so le neposredni učinki teh njegovih delov lahko podlaga za odločanje o začasni odredbi, izdani v okviru tega upravnega spora. Tako stališče smiselno izhaja tudi iz subsidiarnega tožbenega predloga, v katerem tožeča stranka sodišču predlaga, naj izpodbijani Odlok odpravi „vsaj“ v členih 3 (po katerem se predmetna dejavnost GJS izvaja enotno, s podelitvijo koncesije enemu izvajalcu), 5 (v katerem je izrecno določeno, da se koncesija neposredno podeli družbi B., d. o. o., ter se z njo sklene koncesijska pogodba) in 10 (s katerim je določen koncesionarjev pravni monopol).

(pravni interes občin Hrastnik, Litija, Zagorje ob Savi in Radeče za tožbo v upravnem sporu in izdajo začasne odredbe):

36. Sodišče prve stopnje je ravnalo pravilno, ko je v okviru odločanja o začasni odredbi opravilo tudi preizkus obstoja procesnih predpostavk (v tem pogledu prim. še 45. točko te obrazložitve), med katere spada tudi izkazovanje pravnega interesa. To pomeni, da mora izpodbijani akt posegati v tožnikovo pravico oziroma korist, ki temelji na zakonu oziroma podzakonskem aktu. Povedano drugače: procesna pravica do vložitve tožbe v upravnem sporu je odraz materialne pravice, ki za tožnika izhaja iz zakona oziroma podzakonskega akta, ki ureja predmet izpodbijanega akta.

37. Temeljni zakonski okvir za izvajanje občinskih GJS pomeni ZLS, ki opravljanje teh služb uvršča med opravljanje lokalnih zadev javnega pomena, ki jih občina opravlja samostojno (5. alineja drugega odstavka 21. člena v zvezi z 2. členom). ZLS ob tem sicer izrecno predvideva možnost, da se GJS v več občinah izvajajo prek skupnega javnega podjetja (tretji odstavek 61. člena ZLS), vendar medsebojnih razmerij ustanoviteljic takega podjetja ne ureja onkraj morebitne ustanovitve skupnega sveta.

38. Pogoje za izvajanje dejavnosti GJS prek javnega podjetja in vpliv ustanovitelja takega podjetja na njegovo upravljanje nekaj podrobneje določa ZGJS (26. člen ZGJS), vendar pa tudi ta v nobenem pogledu ne veže lokalne skupnosti na določenega izvajalca GJS (razen v primeru koncesije, za kar v tem primeru ne gre) oziroma na izbiro katere od specifičnih, s tem zakonom določenih organizacijskih oblik, in še manj na morebitna ekonomska oziroma pogodbena razmerja, ki jih v zvezi z zagotavljanjem GJS sklepa z drugimi lokalnimi skupnostmi. Še več, ZGJS v tem pogledu izrecno določa, da se za vsa vprašanja, ki se nanašajo na položaj javnega podjetja, uporabljajo predpisi, ki urejajo položaj podjetij oziroma gospodarskih družb, če s tem ali drugim zakonom niso urejena drugače (28. člen ZGJS). Tudi sicer iz veljavnih predpisov ne izhaja, da bi zgolj to, da je bil prvi tožnik ustanovljen z namenom opravljanja GJS, med njegovimi soustanoviteljicami ustvarjalo kakršno koli javnopravno razmerje, v katero bi lahko posegel izpodbijani akt, oziroma pravico ali pravno korist, ki bi jo druga do peta tožnica lahko varovale v upravnem sporu.

39. Tožeča stranka se v tem pogledu – čeprav posplošeno – sklicuje na domnevne obveznosti tožene stranke do prvega tožnika kot do javnega podjetja, ustanovljenega zaradi opravljanja obvezne GJS, s tem pa povezuje tudi njene domnevne obveznosti do druge do pete tožnice. Prav na teh obveznostih naj bi temeljil tudi pravni interes druge do pete tožnice za vložitev tožbe zoper izpodbijani akt v upravnem sporu. Da pri tem ne gre le za civilnopravna oziroma gospodarskopravna razmerja, ki niso predmet odločanja v upravnem sporu, tožniki utemeljujejo s tem, da naj bi status prvega tožnika kot javnega podjetja pomenil „javnopravni status“, poleg tega pa navajajo, da je dejavnost prvega tožnika potrebna za nemoteno izvajanje obvezne GJS na območju druge do pete tožnice, da je torej v javnem interesu, in še, da iz teh razlogov pravda oziroma gospodarski spor ne moreta pomeniti učinkovitega sodnega varstva. Zato menijo, da bi moralo sodišče tudi omenjena razmerja obravnavati v okviru upravnega spora.

40. V tem pogledu Vrhovno sodišče najprej ugotavlja, da izpodbijani akt že po tožbenih navedbah v ničemer neposredno oziroma izrecno ne posega v omenjena razmerja, v nadaljevanju pa pojasnjuje še, zakaj status prvega tožnika kot javnega podjetja tudi sicer ne more vplivati na zakonitost izpodbijanega akta kot akta v smislu četrtega odstavka 5. člena ZUS-1.

41. V veljavni zakonodaji ni najti splošne oziroma univerzalne opredelitve pojma javnega podjetja, niti splošnih določb o posledicah takega statusa za prej omenjena razmerja, niti kaj takega ne izhaja iz splošnih pravnih načel.

Zato bi se bilo v obravnavani situaciji mogoče opreti izključno na morebitne specifične določbe ZGJS (kot je bil deloma spremenjen in dopolnjen s kasnejšimi zakoni, posebej z Zakonom o javno zasebnem partnerstvu, ZJZS, in Zakonom o nekaterih koncesijskih pogodbah, ZNKP). Kot že navedeno (38. točka te obrazložitve), pa ta zakonska ureditev v statusna vprašanja javnega podjetja posega le v zelo omejenem obsegu in glede vseh ostalih vprašanj odkazuje na splošno ureditev teh vprašanj v predpisih, ki urejajo položaj gospodarskih družb.

42. To pa pomeni, da status gospodarske družbe kot javnega podjetja vsaj v kontekstu ZGJS v ničemer ne vpliva na odnos te družbe z njenimi ustanovitelji oziroma na medsebojne odnose med njimi. Povedano drugače: pravna ureditev teh odnosov se v ničemer ne razlikuje od ureditve takih odnosov, ki velja za katero koli gospodarsko družbo, ki nima statusa javnega podjetja. V zvezi s tem Vrhovno sodišče ponovno opozarja, da se tudi sicer tožniki v ničemer ne sklicujejo na kateri koli konkreten pravni akt, temveč so njihove navedbe v zvezi z „javnopravnimi“ posledicami izpodbijanega akta povsem splošne.

43. Iz vseh navedenih razlogov se Vrhovno sodišče v celoti strinja z razlogovanjem sodišča prve stopnje, da je lokalna skupnost pri izbiri načina izvajanja GJS prosta (prim. tudi 37. in 38. točko te obrazložitve), izpodbijani akt pa v to pravico druge do pete tožnice ne posega, tako da druga do peta tožnica že zato ne izkazujejo pravnega interesa za njegovo izpodbijanje v upravnem sporu. Poleg tega po povedanem vsa razmerja med njimi in toženo stranko kot soustanoviteljicami prvega tožnika v celoti ostajajo v domeni civilnega prava, iz katere tudi izvirajo; nenazadnje tudi tožniki izrecno navajajo, da so bila ta razmerja vzpostavljena na podlagi medsebojne pogodbe. Odločitev sodišča prve stopnje, da druga do peta tožnica nimajo pravnega interesa za izpodbijanje odloka v upravnem sporu, se iz navedenih razlogov izkaže kot pravilna in zakonita, zato je Vrhovno sodišče v tem pogledu njihovo pritožbo zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep.

44. Po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 lahko sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe (…). Začasno odredbo je torej mogoče izdati le za čas odprtega upravnega spora, kar med drugim smiselno pomeni tudi obstoj tožbe, ki je uspešno prestala predhodni preizkus. Tako tožbo je torej treba šteti za procesno predpostavko za vložitev zahteve za izdajo začasne odredbe, ta procesna predpostavka pa v tej zadevi – kot je bilo že obrazloženo – ni izpolnjena, zato je bila tudi odločitev sodišča prve stopnje, da iz tega razloga zavrže tudi zahtevo prve do pete tožnice za izdajo začasne odredbe, pravilna in zakonita.

(pravni interes občin Hrastnik, Litija, Zagorje ob Savi in Radeče za pritožbo zoper sklep o zavrnitvi zahteve A., d. o. o., za izdajo začasne odredbe):

45. Kot je Vrhovno sodišče že navedlo v 32. točki te obrazložitve, pritožba ni dovoljena, če jo je vložila oseba, ki zanjo nima pravnega interesa (tretji odstavek 343. člena ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). To pomeni, da mora vlagatelj ves čas izkazovati pravovarstveno potrebo, da bi torej ugoditev njegovi pritožbi pomenila zanj neko korist, ki je sicer ne bi mogel doseči, oziroma da bi si s tem izboljšal pravni položaj. Zato lahko vlagatelj pritožbe s pritožbo uveljavlja le svojo (subjektivno), ne pa tudi tuje pravice ali pravne koristi.

46. Iz doslejšnje obrazložitve izhaja tudi, da izpodbijani akt ne posega v pravne koristi občin Hrastnik, Litija, Zagorje ob Savi in Radeče, ki česa takega ne morejo utemeljiti niti s sklicevanjem na status prvega tožnika kot javnega podjetja oziroma na njegovo vlogo pri izvajanju GJS na njihovih območjih (točke 37 do 44). To pomeni, da tudi s pritožbo zoper sklep o zavrnitvi njegove zahteve za izdajo začasne odredbe ne morejo varovati svoje, temveč kvečjemu njegovo pravno korist. Po navedeni zakonski določbi pa taka pritožba ni dovoljena, zato jo je Vrhovno sodišče zavrglo.

(izkazanost pogojev za izdajo začasne odredbe):

47. Temeljni pogoj za izdajo začasne odredbe je, da tožnik izkaže nevarnost težko popravljive škode (drugi odstavek 32. člena ZUS-1). Vrhovno sodišče se v tem pogledu strinja z bistvenimi razlogi, ki jih je navedlo sodišče prve stopnje, namreč da prvi tožnik ni konkretno utemeljil povezave med zatrjevanim (predvidenim) izpadom dohodka in grožnjo stečaja, vsaj ne glede na njegovo trenutno poslovanje in ne tako, da bi bilo mogoče sklepati o neposredni grožnji, ki jo je mogoče odvrniti le z začasno ureditvijo spornega pravnega razmerja. Vrhovno sodišče k temu pripominja še, da teh ugotovitev ne more spremeniti tožnikovo sklicevanje na zakonske roke za pripravo letnega poročila in izkaza, niti na zakonske pogoje za izkazovanje insolventnosti. Izključno tožnikova je namreč odločitev, katere dokaze bo predložil v tem postopku, pri tem pa ni vezan na morebitne pogoje za predložitev dokumentov in dokazne standarde, ki veljajo v drugih postopkih; gre le za to, ali je s predloženimi dokazi uspel prepričati sodišče o izkazanosti pogojev za izdajo začasne odredbe.

48. Poleg navedenega se je prvi tožnik v svoji zahtevi skliceval še na nevarnost, da toženka v prihodnje ne bi zagotovila finančne garancije, ki je pogoj za veljavnost okoljevarstvenega dovoljenja, to pa pogoj za opravljanje njegove poglavitne dejavnosti. Tudi v tem pogledu se Vrhovno sodišče strinja s presojo sodišča prve stopnje, da je šlo v času vložitve zahteve za izdajo začasne odredbe zgolj za domneve prvega tožnika, ki jih ni utemeljil z nobenimi dokazi. Vrhovno sodišče pa k temu dodaja, da je morebitno prenehanje finančne garancije, ki je potrebna za tožnikovo opravljanje GJS, lahko le predmet odnosa med njim in toženo stranko kot njegovo (so)ustanoviteljico oziroma posledica prenehanja njegovega opravljanja GJS, torej civilnopravnih razmerij in ne neposredno akta, s katerim je bil ta status podeljen drugemu subjektu, torej izpodbijanega Odloka (prim. tudi točke 38. do 43. te obrazložitve).

49. Tudi do navedb o nevarnosti izgube delovnih mest se je v celoti – in po presoji Vrhovnega sodišča pravilno – opredelilo že sodišče prve stopnje, posebej na podlagi pravilnega stališča, da ta nevarnost sama po sebi ne pomeni škode, ki bi neposredno grozila prvemu tožniku. Tudi pritožbene trditve o tem, da bi prvi tožnik v primeru začasne izgube delovnih mest utegnil imeti težave s ponovnim zaposlovanjem ustrezno usposobljenih delavcev, so ostale povsem pavšalne, saj prvi tožnik ni navedel ničesar o tem, za kako usposobljene delavce naj bi šlo, kakšni naj bi bili primanjkljaji takih delavcev oziroma težave z njihovim usposabljanjem, predvsem pa ničesar o tem, zakaj naj bi bila taka škoda zanj resna in težko popravljiva.

50. Sodišče prve stopnje se je tako ustrezno opredelilo do vseh navedb prvega tožnika v zvezi z zahtevo za izdajo začasne odredbe. Pritožbene navedbe o neobrazloženosti izpodbijanega sklepa so zato očitno neutemeljene in smiselno pomenijo le nestrinjanje prvega tožnika z odločitvijo sodišča prve stopnje in z razlogi zanjo, ne pa pomanjkanja ali celo izostanka teh razlogov.

51. Tej presoji pritožbenih razlogov pa Vrhovno sodišče dodaja še, da lahko prvi tožnik kot škodo, ki naj bi jo bilo mogoče preprečiti z izdajo začasne odredbe, uveljavlja le škodo, ki neposredno izvira iz spornega pravnega razmerja. Kolikor v tem smislu uveljavlja ekonomske posledice zaradi zmanjšanja obsega njegove aktivnosti, dejansko uveljavlja izključno posledice, ki izhajajo iz dejstva, da je njegov status izvajalca predmetne GJS prenehal. Tega pa izpodbijani odlok izrecno ne ureja, zato je vsaj na prvi pogled videti, da uveljavljane ekonomske posledice sploh ne morejo biti predmet odločanja o začasni odredbi, saj ne izhajajo iz izpodbijanega akta (oziroma vsaj ne iz tistih njegovih določb, ki so lahko predmet upravnega spora; prim. tč. 34 in 35 te obrazložitve). Kolikor pa iz tožbenih navedb smiselno izhaja, da prvi tožnik izpodbijanemu aktu pripisuje tudi učinek prenehanja svojega statusa kot izvajalca predmetne GJS, je lahko presoja, ali je njegovim določbam mogoče pripisati tudi tako vsebino in če da, ali gre tudi v tem pogledu za akt v smislu četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, kvečjemu predmet odločanja v glavni stvari.

52. Prvi tožnik iz navedenih razlogov tudi po presoji Vrhovnega sodišča ni uspel izkazati temeljnega zakonskega pogoja za izdajo začasne odredbe, namreč nevarnosti nastanka težko popravljive škode (32. člen ZUS-1). Tudi odločitev sodišča prve stopnje, da zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrne kot neutemeljeno, se je tako izkazala za pravilno in zakonito, zato je Vrhovno sodišče tudi v tem pogledu pritožbo zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep.

53. Pritožba občin Hrastnik, Litija, Zagorje ob Savi in Radeče zoper sklep o zavrženju njihove tožbe in zahteve za izdajo začasne odredbe je bila zavrnjena, kar pomeni, da je ta sklep postal pravnomočen, zavrženje tožbe pa je za te tožnice končni rezultat postopka. V takem primeru ZUS-1 v četrtem odstavku 25. člena določa, da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka, zato je Vrhovno sodišče njihovo zahtevo za povračilo stroškov zavrnilo.

54. Odločitev o stroških postopka je vezana na odločitev sodišča v glavni stvari (prim. npr. tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Do take odločitve za prvega tožnika in toženo stranko v tej zadevi še ni prišlo, zato je Vrhovno sodišče odločanje o njunih zahtevah za povračilo stroškov postopka pridržalo za končno odločbo o zadevi.

Prim. npr.: Kerševan, E.: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV založba, Ljubljana, 2019, str. 416.

Prim. sklepa Ustavnega sodišča RS U-I-222/08 z dne 2. 10. 2008 in U-I-2017/08 z dne 2. 10. 2008.

Prim. npr. Ferk, P. in Ferk, B.: Javno podjetje med gospodarsko družbo in osebo javnega prava, Pravna praksa 34/2007, priloga, in Štemberger, K.: Vpliv nove pravne ureditve sklepanja koncesijskih pogodb na področju gospodarskih javnih služb, Javna uprava 1-2/2019, str. 123.

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 343, 343/3

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 5, 5/4, 32, 32/2

Zakon o lokalni samoupravi (1993) - ZLS  - člen 2, 21, 21/2, 21/2-5, 61, 61/3

Zakon o gospodarskih javnih službah (1993) - ZGJS  - člen 26, 28

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.