VSRS Sklep I Up 220/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-02-10

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Nataša Smrekar

CESTE IN CESTNI PROMET - CIVILNO PROCESNO PRAVO - GRADBENIŠTVO - LOKALNA SAMOUPRAVA - UPRAVNI SPOR

tožba v upravnem sporu - zavrženje tožbe - soglasje k posegu v varovalni pas občinske ceste - soglasje k projektnim rešitvam - sklep občinskega sveta - akt poslovanja občine - akt, ki se izpodbija s tožbo ni upravni akt - zavrnitev pritožbe

Sklep Občinskega sveta toženke ni upravni akt s pravnimi učinki v smislu ZCes-1. Z njim tudi ni bilo odločeno o dovoljenosti gradnje. O tem bo odločil pristojen organ v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Občinski svet je z izpodbijanim sklepom podal le svoje stališče glede odmika nove gradnje od občinske ceste. Z njim ni odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnice.

Izpodbijani sklep Občinskega sveta ni bil sprejet v izvrševanju upravne funkcije, kar je eden od kumulativnih pogojev za upravni akt po drugem odstavku 2. člena ZUS-1. Po svoji pravni naravi je le eden od vidikov, ki ga bo občinska uprava lahko upoštevala pri pripravi mnenja k projektni dokumentaciji po 31. členu GZ. Glede na vsebino je (lahko) zgolj akt upravljanja z javnim premoženjem oziroma usmeritev občinski upravi za izdajo prej navedenega mnenja. Izpodbijana določitev torej tudi ne pomeni oblastnega ravnanja, temveč ravnanja tožene stranke kot vsakega drugega lastnika. Tudi zato ne vsebuje vsebinske določitve o materialno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi pritožnice, ampak predstavlja le odločitev lastnika (lokalne skupnosti), glede upravljanja z njenim (javnim) premoženjem. Predstavlja tako neke vrste akt poslovanja, ki po ustaljeni sodni praksi ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Izpodbijani sklep po svoji vsebini tudi ne pomeni izvrševanja zakonodajne funkcije v smislu 3. člena ZUS -1.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) zavrglo tožbo tožeče stranke zoper sklep Občinskega sveta toženke, ki ga je ta sprejel na 3. redni seji 21. 2. 2019. Z navedenim sklepom je Občinski svet toženke sklenil, da predvidene projektne rešitve glede odmikov na parceli številka ... k. o. Brezovica od občinske ceste niso dopustne; da je treba zagotoviti odmik najmanj 4 metre od urejene katastrske meje; in da Občinski svet ne soglaša z manjšim odmikom od ceste, kot je predpisan v Odloku o občinskem prostorskem načrtu občine Brezovica (v nadaljevanju OPN).

2. V obrazložitvi sklepa je sodišče prve stopnje navedlo, da sklep Občinskega sveta toženke ni (upravni) akt v smislu 2. člena ZUS-1, saj ne vsebuje odločitve o tožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi in tudi ni izdan v izvrševanju upravne funkcije. Gre za odločitev, ki jo je Občinski svet toženke sprejel kot nosilec lokalne zakonodajne oblasti za izvrševanje svojih ustavnih pristojnosti na podlagi devete alineje drugega odstavka 29. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS)

in prvega odstavka 15. člena Statuta Občine Brezovica (v nadaljevanju Statut)

. Zoper tak akt pa glede na 3. člen ZUS-1 upravni spor ni predviden.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) v pritožbi navaja, da sklep sodišča prve stopnje nima vsebinskih razlogov, zato je obremenjen z bistveno kršitvijo določb postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). Poudarja, da je sklep občinskega sveta dokončna upravna odločba, s katero je odločeno o njeni pravni koristi, to je gradnji v varovalnem pasu občinske ceste. Gre za odločitev, izdano na podlagi prvega odstavka 74. člena OPN in 97. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1). Ta določa, da upravljavec občinske ceste izda soglasje ob tam navedenih pogojih in občini ne daje pooblastila za odločanje po prostem preudarku. Če so zakonski pogoji izpolnjeni, mora soglasje izdati. Da gre pri tovrstnih soglasij za upravno zadevo pa izhaja tudi iz prakse Upravnega sodišča (sodba I U 145/2017). Ne gre torej za mnenje o skladnosti ali za mnenje k prostorskemu aktu, ki bi ga izdal nosilec zakonodajne veje oblasti, ampak za odločitev o soglasju k posegu v varovalni pas občinske ceste. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Zahteva povrnitev stroškov postopka.

6. Vrhovno sodišče najprej zavrača pritožbeni očitek v zvezi z bistveno kršitvijo določb postopka. Kršitev po 14. točki drugega odstavka 339. člena ZPP je namreč podana, če ima odločba pomanjkljivosti, zaradi katerih se ne more preizkusiti, med drugim, če sploh nima razlogov, ali v njej niso navedeni razlogi o odločilnih dejstvih. Vrhovno sodišče je v svojih odločbah že večkrat ponovilo (med drugim v zadevah X Ips 25/2015, X Ips 341/2016), da mora biti za obstoj zatrjevane bistvene kršitve določb postopka upravnega spora možnost preizkusa odločitve izključena.

7. V obravnavani zadevi je sodišče prve stopnje v izpodbijanem sklepu navedlo razloge za zavrženje tožbe. Pojasnilo je, da izpodbijani sklep ni upravni akt v smislu 2. čelna ZUS-1, ker ne vsebuje odločitve o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi pritožnice in tudi ni bil izdan v izvrševanju upravne funkcije. Navedlo je še, da je z njim tožena stranka kot nosilka lokalne zakonodajne oblasti izvrševala svojo ustavno pristojnost, zato gre za akt iz 3. člena ZUS-1. Pritožbeni očitek bistvene kršitve določb postopka zato ni utemeljen.

8. Neutemeljeni so tudi ostali pritožbeni očitki.

9. Iz izpodbijanega sklepa sodišča prve stopnje izhaja, da je pritožnica na občino vložila vlogo, s katero je zahtevala izdajo soglasja oziroma mnenja za gradnjo stanovanjske hiše v manjšem odmiku (1,5 m) od občinske ceste. Pred tem je že pridobila soglasje Javnega komunalnega podjetja Brezovica, v katerem naj bi bil naveden 1,5 metrski odmik gradnje od roba asfaltne ceste. Po prejemu v tem sporu izpodbijanega sklepa Občinskega sveta, ki ji je bil poslan na njeno zahtevo, pa ji je bilo vročeno tudi mnenje občine k projektni dokumentaciji po 31. členu Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ). Po navedbah tožene stranke, naj bi sklep občinskega sveta predstavljal le vmesno fazo v postopku izdaje tega mnenja. Pritožnica pa navaja, da gre za upravno odločbo, izdano na podlagi prvega odstavka 74. člena OPN in 97. člena ZCes-1.

10. ZCes-1 v 97. členu med drugim določa, da je raba v varovalnem pasu občinske ceste omejena (prvi odstavek), da so posegi v ta varovalni pas dovoljeni le s soglasjem upravljavca občinske ceste, ki to soglasje izda, če s predlaganim posegom v varovalnem pasu niso prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza (drugi in tretji odstavek). Določa tudi način meritve varovalnega pasu občinske ceste in njegovo največjo širino glede na vrsto občinskih cest in občino pooblašča, da v lahko odloku predpiše manjšo širino (četrti in peti odstavek). V 95. členu pa ZCes-1 določa, da je upravljavec občinskih cest občinska uprava, ki naloge upravljanja izvaja v skladu s splošnim aktom, ki ga sprejme pristojni organ. Prvi odstavek 74. člena OPN, na katerega se prav tako sklicuje pritožnica, pa določa, da je v varovalnih pasovih prometnih omrežij dopustna gradnja objektov in naprav v skladu z določbami tega odloka in drugih predpisov ter na podlagi pogojev in soglasja pristojnega upravljavca ceste. Določa tudi, da posegi (gradnja objektov in naprav) v varovalni pas prometnega omrežja ne smejo ovirati gradnje, obratovanja ali vzdrževanja prometnega omrežja.

11. Iz opisane zakonske in podzakonske ureditve izhaja, da je za izdajo soglasja po 97. členu ZCes-1 pristojna občinska uprava, ki soglasje izda, če so izpolnjeni pogoji varstva občinske ceste, prometa na njej, morebitne širitve ter varovanja njenega videza. Za izdajo soglasja je torej pristojna občinska uprava in ne občinski svet. Take pristojnosti občinskemu svetu ne dajejo niti določbe ZLS niti določbe Statuta. Tudi iz vsebine izpodbijanega sklepa izhaja, da občinski svet z njim ni odločal o soglasju v smislu 97. člena ZCes-1, ampak je podal le svoje stališče glede gradnje v manjšem odmiku od občinske ceste, kot ga določa OPN.

12. Pritožnica nadalje navaja, da je izdajo soglasja zahtevala zaradi nameravane gradnje objekta. Gradnjo objektov ureja GZ. Ta med drugim določa, da mora investitor pred vložitvijo zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja pridobi mnenja pristojnih mnenjedajalcev, če je nameravana gradnja takšna, da je zanjo v skladu s predpisi treba pridobiti mnenje pristojnega mnenjedajalca ali če se gradnja nahaja v varovalnem pasu komunalne infrastrukture (prvi in drugi odstavek 31. člena GZ). Določa tudi, da mnenje glede skladnosti s prostorskimi izvedbenimi akti in drugimi predpisi občine glede varovalnih pasov občinskih javnih cest in glede minimalne komunalne oskrbe, ki sodi v okvir obvezne občinske gospodarske javne službe, poda občina, na katere območju se nahaja nameravana gradnja (tretji odstavek 31. člena GZ). Iz odgovora toženke izhaja, da je občinska uprava mnenje iz tretjega odstavka 31. člena GZ tožnici tudi izdala.

13. Glede na opisano zakonsko ureditev sklep Občinskega sveta toženke ni upravni akt s pravnimi učinki v smislu ZCes-1. Z njim tudi ni bilo odločeno o dovoljenosti gradnje. O tem bo odločil pristojen organ v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Občinski svet je z izpodbijanim sklepom podal le svoje stališče glede odmika nove gradnje od občinske ceste, kot to v obrazložitvi navaja tudi sodišče prve stopnje. Z njim ni odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnice.

14. Izpodbijani sklep Občinskega sveta tako ni akt iz 2. člena ZUS-1. Ta v prvem odstavku določa, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oz. tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt je opredeljen v drugem odstavku 2. člena ZUS-1, in sicer je to upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

15. Kot že pojasnjeno, pa izpodbijani sklep Občinskega sveta ni bil sprejet v izvrševanju upravne funkcije, kar je eden od kumulativnih pogojev za upravni akt po drugem odstavku 2. člena ZUS-1. Po svoji pravni naravi je le eden od vidikov, ki ga bo občinska uprava lahko upoštevala pri pripravi mnenja k projektni dokumentaciji po 31. členu GZ. Glede na vsebino je (lahko) zgolj akt upravljanja z javnim premoženjem oziroma usmeritev občinski upravi za izdajo prej navedenega mnenja. Izpodbijana določitev torej tudi ne pomeni oblastnega ravnanja, temveč ravnanja tožene stranke kot vsakega drugega lastnika. Tudi zato ne vsebuje vsebinske določitve o materialno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi pritožnice, ampak predstavlja le odločitev lastnika (lokalne skupnosti), glede upravljanja z njenim (javnim) premoženjem.

Predstavlja tako neke vrste akt poslovanja, ki po ustaljeni sodni praksi ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

Izpodbijani sklep po svoji vsebini tudi ne pomeni izvrševanja zakonodajne funkcije v smislu 3. člena ZUS -1.

16. Pritožbeni ugovor, da je sklep Občinskega sveta tožene stranke upravni akt, izdan na podlagi 97. členu ZCes-1, zato ni utemeljen. Sklicevanje pritožnice na dosedanjo sodno prakso Upravnega sodišča glede uporabe 97. člena ZCes-1 pa je za to zadevo irelevantno.

17. Glede na obrazloženo je odločitev sodišča prave stopnje o zavrženju tožbe na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. čelna ZUS-1, ki določa, da sodišče tožbo zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, pravilna. Sodišče prve stopnje je svojo odločitev sicer delno oprlo tudi na 3. člen ZUS-1, vendar navedena nepravilnost na pravilnost in zakonitost odločitve ni vplivala.

18. Ker pritožbeni razlogi niso utemeljeni, podane pa niso niti kršitve, na katere pazi Vrhovno sodišče po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep.

19. Tožeča stranka s pritožbo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena v povezavi s prvim odstavkom 154. člena ZPP in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

ZLS v deveti alineji drugega odstavka 29. člena določa, da občinski svet občine v okviru svojih pristojnosti odloča tudi o drugih zadevah, ki jih določa zakon in statut.

Ta določa, da občinski svet toženke sprejema statut občine, poslovnik občinskega sveta, odloke in druge predpise občine ter mnenja o vsebini zakonov in drugih predpisov, ki se tičejo koristi občine.

Glej tudi J. Zobec v: Pravdni postopek s komentarjem, 3. knjiga, GV založba, Ljubljana 2009, stran 307.

Tako Vrhovno sodišče tudi v svojih odločbah I Up 74/2016 z dne 13. 4. 2016, I Up 40/2017 z dne 7. 2. 2018 in drugih.

Glej odločbe Vrhovnega sodišča kot npr.: I Up 96/2017 z dne 8. 11. 2017, I Up 259/2017 z dne 20. 6. 2018, I Up 97/2018 z dne 3. 10. 2018 in druge.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 3, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o lokalni samoupravi (1993) - ZLS  - člen 29, 29/2, 29/2-9

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 95, 97, 97/1, 97/2, 97/3, 97/4, 97/5

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 31, 31/1, 31/2, 31/3

Odlok o Občinskem prostorskem načrtu Občine Brezovica (2016) - člen 74, 74/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.