VSRS Sodba X Ips 69/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-01-26

Brigita Domjan Pavlin (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Marko Prijatelj

dovolitev zadrževanja tujca - podaljšanje dovoljenja - pogoji za podaljšanje dovoljenja - pravni interes - dovoljenje tujcu za začasno prebivanje - procesne predpostavke za odločanje - postopek odstranitve tujca iz države - odločba o vrnitvi tujca - preuranjena zahteva - zavrženje zahteve - temporarna odločba - dopuščena revizija - zavrnitev revizije

Vročena odločba o odstranitvi je postopkovna zahteva za odločanje o dovolitvi zadrževanja tujcu. Izpolnjena mora biti za uvedbo postopka odločanja, zaradi česar ima funkcijo procesne predpostavke za vsebinsko presojo tujčeve prošnje. Ker poleg tega šele okoliščina izdane in vročene odločbe o odstranitvi vzpostavlja tujčevo pravico po odložitvi izvedbe navedenega ukrepa, pomeni, da gre v nasprotnem primeru za uveljavljanje pravice, ki tujcu očitno ne pripada.

Pri vlogi za podaljšanje dovoljenja za dovolitev zadrževanja gre za novo zadevo, o kateri se odloča v posebnem, od prejšnjih ločenem postopku. Zaradi tega je treba in je tudi dopustno vsakokratno preverjanje, ali so za postopek odločanja izpolnjene procesne predpostavke, ki jih predpisuje zakon, veljaven v času odločanja (načelo zakonitosti).

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je zavrnilo tožbo zoper sklep Policijske uprave Ljubljana, št. 021-10/2017/55 (3E23-03) z dne 1. 7. 2019 (v zvezi z odločbo Ministrstva za notranje zadeve, št. 2253/20/2019/2 (155-03) z dne 26. 7. 2019), s katerim je bila zavržena tožnikova vloga, naj se mu iz razloga po peti alineji drugega odstavka 73. člena Zakona o tujcih

(v nadaljevanju ZTuj-2) dovoli zadrževanje v Republiki Sloveniji.

2. V obrazložitvi pravnomočne sodbe je Upravno sodišče pritrdilo toženki, da za odločanje o dovolitvi zadrževanja ni bil izpolnjen pogoj iz tretjega odstavka 73. člena ZTuj-2, da je tožnik v postopku odstranitve. Tožniku namreč ni bila izdana odločba o vrnitvi brez roka za prostovoljno vrnitev (v nadaljevanju tudi odločba o odstranitvi), zato je bila njegova vloga za podaljšanje dovolitve zadrževanja vložena prezgodaj oziroma pred nastopom predpisanega pogoja. To pa je razlog za zavrženje v smislu 3. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in ne razlog iz 2. točke navedene določbe ZUP,

kot je navedeno v izpodbijanem sklepu. Sodišče je tožnikove navedbe, da mu je bila dovolitev zadrževanja že večkrat podaljšana, zavrnilo, ker da je predmet tega postopka le izpodbijani sklep, zaradi česar se tudi ni opredelilo, ali so bile predhodno izdane odločbe o dovolitvi zadrževanja pravilne.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 137/2020 z dne 30. 9. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je pravilna odločitev, da se tujcu iz razloga, ker mu ni bila izdana odločba o vrnitvi brez roka za prostovoljno vrnitev, zavrže zahteva iz 73. člena ZTuj-2 za podaljšanje dovolitve zadrževanja v Republiki Sloveniji, čeprav mu je bila pred tem dovolitev zadrževanja že večkrat podaljšana.

4. Tožnik (v nadaljevanju revident) je na podlagi navedenega sklepa vložil revizijo zaradi bistvene kršitve pravil postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Smiselno predlaga razveljavitev izpodbijane sodbe.

5. Toženka v odgovoru na revizijo med drugim oporeka revidentovemu pravnemu interesu za ta spor, meni pa tudi, da dopuščeno pravno vprašanje prekoračuje zahtevek. V zvezi z vprašanjem izpostavlja, da določba 73. člena ZTuj-2 ne nalaga upravnemu organu, naj pri nadaljnjem odločanju o dovolitvi zadrževanja upošteva prejšnje dovolitve, saj se o pravici odloča vsakokrat za naprej. Navaja še, da 73. člen ZTuj-2 pomeni podlago za odlog odstranitve v skladu z 9. členom Direktive 2008/115/ES,

ta direktiva pa ni namenjena urejanju pogojev za prebivanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, glede katerih ni mogoče izvršiti odločbe o vrnitvi (tako Sodišče EU v zadevi Mehdi, C-164/14 PPU, točki 87 in 88). Predlaga zavrženje revizije, podrejeno njeno zavrnitev.

7. Vrhovno sodišče najprej odgovarja na procesne ugovore toženke. Ta je zatrjevani manko revidentovega pravnega interesa pojasnila z navedbami, da je revident v prošnji za dovolitev zadrževanja navedel, da je 2. 1. 2019 na podlagi drugega odstavka 51. člena ZTuj-2 vložil tudi prošnjo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje. Na podlagi odgovora upravne enote, ki ga je prejela 10. 5. 2019, je toženka ugotovila, da ta prošnja v času obravnavanega upravnega odločanja o podaljšanju dovolitve zadrževanja na prvi stopnji sicer še ni bila rešena, a je bilo revidentu izdano potrdilo, ki velja kot dovoljenje za začasno prebivanje do dokončne odločitve o prošnji. Ker to potrdilo ustvarja učinek, da bivanje v Republiki Sloveniji do dokončne odločitve o dovoljenju za začasno prebivanje ni nezakonito, po mnenju toženke revident nima pravnega interesa za ta spor.

8. Sodišče mora ves čas postopka po uradni dolžnosti paziti, ali obstaja strankin pravni interes za postopek, torej za odločanje o pravnem sredstvu, na podlagi katerega se vodi postopek. Pravni interes je podan, če bi morebitni uspeh s pravnim sredstvom (v tej zadevi s tožbo v upravnem sporu) pomenil določeno pravno korist za stranko v smislu izboljšanja njenega pravnega položaja. Po presoji Vrhovnega sodišča toženka z omenjenimi navedbami ni utemeljila zatrjevane postopkovne ovire za revizijski postopek. Iz njih namreč ne izhaja, v čem naj bi izdano potrdilo revidentu onemogočalo izboljšanje njegovega pravnega položaja v obravnavanem postopku, v katerem zatrjuje, da bi morala biti njegova vloga za podaljšanje dovolitve zadrževanja vsebinsko presojena, ne pa zavržena. Že sama toženka je v pritožbeni odločbi navedla (kar izhaja iz 2. točke obrazložitve izpodbijane sodbe), da izdano potrdilo ustvarja učinek, da revidentovo bivanje v Republiki Sloveniji ni nezakonito, odločba o vrnitvi pa se izda nezakonito prebivajočemu tujcu, zaradi česar revident niti ni v postopku odstranitve in zato ne more uveljavljati dovolitve zadrževanja. Iz teh argumentov toženke, s katerimi je potrdila prvostopenjsko zavrženje vloge na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP, je po presoji Vrhovnega sodišča razvidno kvečjemu njeno stališče, da je izdano potrdilo okoliščina, ki potrjuje, da revident v času prvostopenjskega odločanja kot zakonito prebivajoči tujec ni bil, niti ni mogel biti v postopku odstranitve. Zato ta vidik ob obravnavanem sklepu o zavrženju z dne 1. 7. 2019 in razlogih zanj sam po sebi ne more poseči v revidentov pravni interes za tožbo in tudi ne za revizijo, saj bi kljub poteku roka, za katerega naj bi se zadrževanje po revidentovi vlogi z dne 6. 5. 2019 dovolilo, lahko bila v morebiti ponovljenem postopku pred Upravnim sodiščem izdana ugotovitvena sodba o nezakonitosti izpodbijanega sklepa.

9. Neutemeljena je tudi trditev toženke, da dopuščeno revizijsko vprašanje v delu "čeprav mu je bila pri tem dovolitev zadrževanja že večkrat podaljšana" vsebinsko prekoračuje zahtevek. V kontekstu celotnega vprašanja je jasno, da tudi Vrhovno sodišče ne bo presojalo zakonitosti predhodno izdanih odločb o podaljšanju zadrževanja (kar je pravilno zavrnilo že Upravno sodišče), ampak le, ali je iz izpodbijane sodbe izhajajoča okoliščina prejšnjih pravnomočno izdanih odločb o dovolitvi zadrževanja in o podaljšanju dovoljenja za zadrževanje revidenta v Republiki Sloveniji preprečevala upravnemu organu, da pri odločanju o revidentovi zahtevi z dne 6. 5. 2019 za ponovno podaljšanje dovolitve zadrževanja preveri (upošteva) procesno predpostavko za odločanje.

10. Iz izpodbijane sodbe izhaja, da je bila revidentu 28. 3. 2017 izdana odločba, s katero mu je bila kot tujcu naložena obveznost prostovoljne vrnitve v roku 15 dni, ki je ni izpolnil, prav tako, da mu po poteku roka za prostovoljno izpolnitev obveznosti ni bila izdana odločba o odstranitvi. Razvidno je še, da je prvostopenjski upravni organ 6. 5. 2019 prejel njegovo vlogo, v kateri je predlagal podaljšanje dovolitve zadrževanja, ki je bila zavržena s spornim sklepom. Da to ni bil revidentov prvi zahtevek za dovolitev zadrževanja v Republiki Sloveniji, izrecno izhaja iz 8. točke obrazložitve izpodbijane sodbe, v kateri je sodišče navedlo, da predhodno izdane odločbe o dovolitvi zadrževanja niso predmet presoje.

11. Upravno sodišče je, kot pojasnjeno, zavrnilno sodbo oprlo na stališče, da se na podlagi tretjega odstavka 73. člena ZTuj-2 tudi pri podaljšanju zadrževanja kot procesna predpostavka za odločanje preverja, ali je bila tujcu vročena odločba o odstranitvi. Revident temu nasprotuje s sklicevanjem na tisti del tretjega odstavka 73. člena ZTuj-2, ki pravi, da se dovoljenje lahko podaljša, dokler trajajo razlogi iz prejšnjega odstavka. Na tej podlagi meni, da se pri podaljšanju dovoljenja za zadrževanje v Republiki Sloveniji preveri samo obstoj razlogov iz drugega odstavka 73. člena ZTuj-2, ne pa tudi procesna predpostavka iz prvega stavka tretjega odstavka istega člena, saj se ta nanaša le na izdajo dovoljenja za zadrževanje, ne pa na njegovo podaljšanje.

Predpostavke za odločanje o dovolitvi in podaljšanju zadrževanja

12. V času izdaje izpodbijanega sklepa veljavni ZTuj-2 je v relevantnem delu tretjega odstavka 73. člena določal, da policija postopek za dovolitev zadrževanja uvede na prošnjo tujca ali po uradni dolžnosti po tem, ko je tujcu že vročena odločba o vrnitvi brez roka za prostovoljno vrnitev oziroma odločba, s katero je bila tujcu določena prepoved vstopa v državo, ali sodba, s katero je bila tujcu izrečena stranska kazen ali stranska sankcija izgona tujca iz države. Dovoljenje za zadrževanje se tujcu izda za največ šest mesecev. Dovoljenje se lahko na prošnjo tujca ali po uradni dolžnosti podaljša, dokler trajajo razlogi iz prejšnjega odstavka.

13. Navedena vsebina tretjega odstavka 73. člena ZTuj-2 je bila določena s 33. členom novele ZTuj-2E (Ur. l. RS, št. 59/2017), ki je začela veljati 11. 11. 2017, uporabljala pa se je od 1. 1. 2018. S to novelo je bilo kot pogoj za uvedbo postopka za dovolitev zadrževanja in s tem za vsebinsko odločanje o tujčevi prošnji zahtevano, da je tujcu vročena odločba o vrnitvi brez roka za prostovoljno vrnitev (torej odločba o odstranitvi). To je bila posledica 32. člena ZTuj-2E, s katerim je bil spremenjen 69. člen ZTuj-2 (z naslovom: odstranitev tujca). Ta je v prvem odstavku po novem določal, da policija tujcu, ki države ni zapustil v roku, določenem za prostovoljno vrnitev, in tujcu, ki mu rok za prostovoljno vrnitev ni bil določen zaradi obstoja razlogov iz petega odstavka 67. člena tega zakona, izda odločbo o vrnitvi brez roka za prostovoljno vrnitev, v drugem odstavku pa, da se tujec odstrani iz države na podlagi izvršljive odločbe o vrnitvi iz prejšnjega odstavka /.../. Iz obrazložitve k predlagani spremembi 69. člena

je razvidno, da se v skladu z določbami Direktive 2008/115/ES določa dvostopenjski postopek, in sicer z odobrenim obdobjem za prostovoljni odhod nezakonito prebivajočega tujca in s prisilno izpolnitvijo obveznosti vrnitve nezakonito prebivajočega tujca. Tako se tujca, ki mu je bila izdana odločba o vrnitvi z rokom za vrnitev, ne odstranjuje, ampak se mu nalaga, da zapusti državo. Če tega ne stori v postavljenem roku, pa se mu izda odločba o vrnitvi brez roka za prostovoljno vrnitev.

14. Po navedenem odločba o vrnitvi tujca brez roka za prostovoljno vrnitev (odločba o odstranitvi) po svoji vsebini pomeni odločitev o prisilni izvršitvi obveznosti, naloženi z odločbo o vrnitvi z rokom za prostovoljno izpolnitev, ki je tujec ni izpolnil, pri čemer se prisilna izvršitev opravi z odstranitvijo tujca s fizičnim prevozom iz države članice (peta točka 3. člena Direktive 2008/115/ES). Ker se na podlagi drugega odstavka 69. člena ZTuj-2 tujec odstrani iz države šele na podlagi izvršljive odločbe iz prvega odstavka istega člena, to je odločbe o odstranitvi, pomeni, da zakonita odstranitev lahko temelji le na taki odločbi. Odločba o odstranitvi je zato po pogojih za izdajo in po svojih učinkih primerljiva s sklepom o (upravni) izvršbi, ki se lahko izda za izvršitev izvršljive odločbe, je pa njegova izdaja pogoj, da pristojni organ sploh lahko opravi izvršbo obveznosti, naložene zavezancu v izvršljivem izvršilnem naslovu (prim. 282., 290. in 291. člen ZUP). Zato je tudi z vidika dovolitve zadrževanja tujcu, s katero se za določen čas odloži njegova odstranitev, razumna logika izvršilnega postopka, da je treba izvršbo najprej dovoliti, če naj se presoja, ali obstajajo okoliščine, zaradi katerih se lahko odloži njena izvedba.

Čim pa odločanje o začasni dovolitvi zadrževanja tujca na območju Republike Slovenije pomeni odločanje o odložitvi prisilne (oblastne) izpolnitve naložene obveznosti, se kot smiselna izkaže ureditev v tretjem odstavku 73. člena ZTuj-2, da se postopek za dovolitev zadrževanja, ki učinkuje kot odlog prisilne izvršitve obveznosti, uvede šele, ko je tujcu vročena odločba o odstranitvi.

15. Ob tem je že na podlagi jezikovnega razumevanja tretjega odstavka 73. člena ZTuj-2 očitno, da je vročena odločba o odstranitvi postopkovna zahteva. Izpolnjena mora biti za uvedbo postopka odločanja, zaradi česar ima funkcijo procesne predpostavke za vsebinsko presojo tujčeve prošnje. Ker poleg tega šele okoliščina izdane in vročene odločbe o odstranitvi vzpostavlja tujčevo pravico po odložitvi izvedbe navedenega ukrepa, pomeni, da gre v nasprotnem primeru za uveljavljanje pravice, ki tujcu očitno ne pripada.

16. Vrhovno sodišče je moralo v nadaljevanju odgovoriti še, ali se navedena procesna predpostavka nanaša tudi na uvedbo postopka odločanja o zahtevi za podaljšanje dovoljenja za zadrževanje. Za to presojo je bistveno, da je policija v skladu z obravnavanim tretjim odstavkom 73. člena ZTuj-2 lahko izdala dovoljenje za zadrževanje tujca v Republiki Sloveniji le za določeno dobo šestih mesecev z možnostjo podaljšanja (enako kot pred novelo ZTuj-2E).

17. Ni sporno, da so se revidentu odločbe o podaljšanju izdajale za določen čas, saj tudi sam pojasnjuje, da je v tej zadevi vložil prošnjo za četrto podaljšanje dovoljenja, ki je bilo prvič izdano 23. 6. 2017. Na podlagi tega je razvidno, da so bile tako prva odločba o dovolitvi zadrževanja kot naslednje, s katerimi je bilo zadrževanje podaljšano, odločbe z določenim časom veljavnosti (temporarne odločbe). Za take odločbe, ki prenehajo veljati s potekom časa, za katerega so izdane, pa je značilno, da se z njimi uredi pravno razmerje samo za ta čas oziroma za obdobje, na katerega se nanašajo.

Podaljšanje dovoljenja, ki je po svoji pravni naravi le začasno, zato ne pomeni drugega kot novo odločanje na podlagi tedaj obstoječega dejanskega in pravnega stanja in v novem postopku, v katerem se odloča o dovolitvi zadrževanja za naprej, ne pa o pravici, o kateri je bilo pravnomočno odločeno s prejšnjo odločbo za drugo časovno obdobje.

Podobno tudi pravna teorija poudarja, da pomeni vsako podaljšanje veljavnosti izdane odločbe, ki ima časovno omejeno veljavnost, v bistvu novo odločanje oziroma izdajo odločbe v novi upravni zadevi.

18. Glede na navedeno gre pri vlogi za podaljšanje dovoljenja za dovolitev zadrževanja za novo zadevo, o kateri se odloča v posebnem, od prejšnjih ločenem postopku. Zaradi tega je treba in je tudi dopustno vsakokratno preverjanje, ali so za postopek odločanja izpolnjene procesne predpostavke, ki jih predpisuje zakon, veljaven v času odločanja (načelo zakonitosti). Vrhovno sodišče se zato ne strinja z revidentom, da naj bi se pri podaljševanju obravnavanega dovoljenja presojali samo še razlogi, zaradi katerih se dovoli zadrževanje. V tej zadevi namreč ne gre za primer, ko bi bilo revidentu s pravnomočno odločbo dovoljeno zadrževanje za nedoločen čas, ki se lahko odvzame (oziroma dovoljenje preneha), če so prenehali razlogi, zaradi katerih je odločba izdana. Le v tem primeru bi se ugotavljalo, ali (še) obstojijo zakonski razlogi za zadrževanje v Republiki Sloveniji, ne pa tudi, ali je bila izpolnjena procesna predpostavka za postopek izdaje dovoljenja. Zato je za konkretni primer neutemeljeno nadaljnje revizijsko stališče, da je treba zaradi pravnomočnosti tudi morebitne prejšnje nezakonite odločbe šteti za zakonit temelj za nadaljnje odločanje, to je za podaljševanje nastalega zakonitega stanja.

19. Ker je odgovor na postavljeno revizijsko vprašanje pritrdilen, ostale revizijske navedbe pa za odločitev nebistvene, je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (92. člen ZUS-1).

20. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Po navedeni določbi se dovoli zadrževanje tujcu, če je treba zagotoviti njegovo nujno udeležbo v postopku pred državnim organom Republike Slovenije.

Organ po 2. točki zavrže zahtevo, če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma če po tem zakonu ne more biti stranka, po 3. točki pa, če zahteva ni bila vložena v predpisanem roku.

Direktiva 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav.

Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o tujcih (ZTuj-2F), Ur. l. RS, št. 57/21, sta bila 69. in 73. člen ZTuj-2 ponovno spremenjena.

Glej tretji odstavek 292. člena ZUP, na podlagi katerega lahko organ zadrži izvedbo izvršbe, če obstajajo razlogi, ki kažejo na to, da bo pritožbi zoper sklep lahko ugodeno.

Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča I Up 671/2003 z dne 12. 7. 2006.

Smiselno enako Vrhovno sodišče v sklepu I Up 60/2021 z dne 2. 3. 2021, s katerim je odločalo o začasni odredbi v zadevi pridobitve koncesije za bodoče petletno obdobje. V sklepu je navedlo, da gre kljub drugačnemu poimenovanju pri podaljšanju za ponovno odločanje o dodelitvi koncesije za določen čas.

E. Kerševan, V. Androjna v: Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, IUS Software, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 324.

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav - člen 3, 3-5, 9

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 51, 51/2, 67, 67/2, 67/5, 69, 69/1, 69/2, 73, 73/2, 73/2-5, 73/3

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o tujcih (2017) - ZTuj-2E  - člen 32, 33

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 129, 129/1, 129/1-2, 129/1-3, 282, 290, 291

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.