VSRS Sklep I Up 60/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-04-14

UPRS (zunanji oddelek v Celju) Sklep IV U 7/2021-9

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Marko Prijatelj

začasna odredba - koncesija za prirejanje posebnih iger na srečo - podaljšanje koncesije - zavrnitev zahteve za izdajo začasne odredbe - vezanost sodišča na tožbeni predlog - odločanje po prostem preudarku (diskrecija) - težko popravljiva škoda ni izkazana - neizkazana težko popravljiva škoda - pričakovana sredstva - negotova pridobitev sredstev - bodoče negotovo dejstvo - zavrnitev pritožbe

V obravnavanem primeru je pritožnik vložil začasno odredbo s ciljem, da doseže podaljšanje veljavnosti koncesijske pogodbe z dne 29. 10. 2007 do pravnomočne odločitve o vloženi tožbi. S takim predlogom pa ni zahteval ureditve stanja, na katerega se nanaša vložena tožba. Predmet tega upravnega spora namreč ni presojanje zakonitosti koncesijske pogodbe (ta se v skladu s tretjim odstavkom 63. člena v zvezi s prvim odstavkom 100. člena ZIS sklene na podlagi dodeljene oziroma podaljšane koncesije), niti ni predmet morebitno prenehanje koncesije pred potekom časa, za katerega je bila dana. S tožbo zahtevano sodno varstvo se nanaša na zavrnitev tožnikove zahteve za pridobitev koncesije za bodoče petletno obdobje, saj gre – navkljub drugačnemu poimenovanju – pri podaljšanju za ponovno odločanje o dodelitvi koncesije za določen čas. To izhaja iz tretjega odstavka 3. člena ZIS, na podlagi katerega se o dodelitvi koncesije za prirejanje iger na srečo in njenem podaljšanju odloča po prostem preudarku, pri čemer se pri obeh odločitvah upoštevajo ista, v nadaljevanju te določbe primeroma našteta merila oziroma kriteriji.

Sodišče bi moralo za izdajo predlagane začasne odredbe presojati zakonske pogoje za podaljšanje koncesijskega razmerja, kar presega presojo izpolnjevanja pogojev za izdajo začasne odredbe. Presega jo zato, ker podelitev koncesije oziroma pogoji zanjo zaradi odločanja po prostem preudarku sploh ne morejo biti predmet odločanja v upravnem sporu. Brez podeljene oziroma podaljšane koncesije pa ne more biti sklenjena oziroma podaljšana niti koncesijska pogodba, saj se ta sklene po dodelitvi koncesije (tretji odstavek 63. člena ZIS).

Zahteva za podaljšanje koncesije še ne zagotavlja, da bo zahtevku ugodeno, kar pomeni, da je pritožnik škodo (izpad pričakovanih prihodkov, ustvarjenih z igrami na srečo) utemeljil s pričakovanjem, ki se ni uresničilo. Neuspelo pričakovanje pa že samo po sebi ni zadostna podlaga, s katero bi bilo mogoče utemeljiti škodo, ki naj jo prepreči začasna odredba.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero naj se mu podaljša koncesija za prirejanje posebnih iger na srečo tako, da se toženki naloži sklenitev in podpis aneksa k obstoječi koncesijski pogodbi, s čemer se veljavnost koncesijske pogodbe podaljša do pravnomočne odločitve o vloženi tožbi. Slednjo je tožnik vložil zoper odločbo Vlade Republike Slovenije, št. 46101-21/2020/5 z dne 19. 12. 2020, s katero je toženka zavrnila tožnikovo zahtevo za podaljšanje koncesije za prirejanje iger na srečo v igralnem salonu. Ta mu je bila pred tem že podaljšana, nazadnje z odločbo z dne 3. 12. 2015 do 20. 12. 2020.

2. V obrazložitvi sklepa je sodišče med drugim poudarilo, da je treba primernost predlagane začasne odredbe upoštevati glede na sporno pravno razmerje, to je zavrnitve zahteve za podaljšanje zadevne koncesije na podlagi prostega preudarka, pri čemer ima odločitev o podaljšanju koncesije naravo negotove pričakovane pravice. Ker gre za odločanje po prostem preudarku, sodišče ne more prevzeti odločanja, ki je na podlagi Ustave in Zakona o igrah na srečo (v nadaljevanju ZIS) pridržano toženki. V zvezi s tožnikovimi trditvami o nastanku težko popravljive škode je presodilo, da izpad pričakovanega dohodka ne predstavlja navedene škode. Trditve o prenehanju pogodb o zaposlitvi tožnikovih delavcev je zavrnilo kot nekonkretizirane, prav tako trditve, da tožniku grozi stečaj, če ne bo mogel prirejati posebnih iger na srečo.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Glede stališča prvostopenjskega sodišča, da mora biti dvom v zakonitost izpodbijanega akta očiten, ker da mora odločitev o izdaji regulacijske začasne odredbe temeljiti na verjetni enaki kasnejši odločitvi, pritožnik obsežno navaja, zakaj je izpodbijani upravni akt nezakonit (zlasti zaradi prekoračitve diskrecijske pravice upravnega organa, ki je kot relevantno okoliščino upošteval vodenje predkazenskega postopka zoper pritožnikova zakonita zastopnika) in da je izpodbijani sklep neobrazložen. Poudarja, da je bistvo začasne ureditve spornega pravnega razmerja v varstvu obstoječega stanja, da se prepreči nastanek nenadomestljive (težko nadomestljive) škode. V okvir pravice do sodnega varstva pa sodi tudi pravica do začasnega sodnega varstva, ki je bila kršena s stališčem sodišča prve stopnje, da v obravnavanem primeru ni dopustno odločiti o začasni odredbi. V nadaljevanju pritožnik izpostavlja okoliščine o obstoju težko popravljive škode, in sicer da bo zaradi nepodaljšanja koncesije moral odpustiti delavce, da mu bo izpadel dohodek, saj so posebne igre na srečo predstavljale velik del dohodka iz njegove dejavnosti, in da mu grozi stečaj. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da v celoti ugodi predlogu za izdajo začasne odredbe. Zahteva povračilo stroškov.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. V skladu z ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča predstavlja začasna odredba po 32. členu ZUS-1 nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje. Ker je namen začasne odredbe zagotoviti učinkovitost sodnega varstva v upravnem sporu, začetem zaradi nestrinjanja z odločitvijo, ki je predmet izpodbijanja, mora tožnik izkazati, da v primeru uspeha s tožbo brez izdane začasne odredbe ne bo dosežen cilj konkretnega upravnega spora oziroma bo uspeh s tožbo zaradi nastale težko popravljive škode zanj ostal brez pomena.

Tak pa bo v primerih, ko kljub uspehu v upravnem sporu ne bo mogoče doseči (ali pa le z nesorazmernimi težavami) vzpostavitve prejšnjega stanja.

7. Tako je tudi regulacijska začasna odredba iz tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 sredstvo za preprečitev nastanka škodljivih posledic spornega pravnega razmerja, to je razmerja, ki je predmet spora med tožečo in toženo stranko, ki ga obravnava sodišče. Zato je mogoče z njo začasno urediti le tista vprašanja in razmerja, o katerih lahko sodišče na podlagi vložene tožbe odloči.

Zahteva, da se uredi stanje glede na sporno pravno razmerje, tudi pomeni, da mora med njim (v obravnavani zadevi med zavrnitvijo podaljšanja koncesije za prirejanje posebnih iger na srečo v igralnem salonu) in posledicami, ki naj se z začasno ureditvijo stanja preprečijo, obstajati neposredna zveza.

Da je bistvo ureditvene začasne odredbe varstvo obstoječega stanja, je tudi pritožnikovo stališče.

8. V obravnavanem primeru je pritožnik vložil začasno odredbo s ciljem, da doseže podaljšanje veljavnosti koncesijske pogodbe z dne 29. 10. 2007 do pravnomočne odločitve o vloženi tožbi. S takim predlogom pa tudi po presoji Vrhovnega sodišča ni zahteval ureditve stanja, na katerega se nanaša vložena tožba. Predmet tega upravnega spora namreč ni presojanje zakonitosti koncesijske pogodbe (ta se v skladu s tretjim odstavkom 63. člena v zvezi s prvim odstavkom 100. člena ZIS sklene na podlagi dodeljene oziroma podaljšane koncesije), niti ni predmet morebitno prenehanje koncesije pred potekom časa, za katerega je bila dana. S tožbo zahtevano sodno varstvo se nanaša na zavrnitev tožnikove zahteve za pridobitev koncesije za bodoče petletno obdobje, saj gre – navkljub drugačnemu poimenovanju – pri podaljšanju

za ponovno odločanje o dodelitvi koncesije za določen čas. To izhaja iz tretjega odstavka 3. člena ZIS, na podlagi katerega se o dodelitvi koncesije za prirejanje iger na srečo in njenem podaljšanju odloča po prostem preudarku, pri čemer se pri obeh odločitvah upoštevajo ista, v nadaljevanju te določbe primeroma našteta merila oziroma kriteriji.

9. Predlagana začasna ureditev stanja se torej ne nanaša na sporno pravno razmerje in presega v tožbi postavljeni predlog, kako naj sodišče odloči v sproženem upravnem sporu, s tem pa presega tudi vprašanja, o katerih lahko sodišče odloča na podlagi vložene tožbe. Pritožnik je namreč v tožbi predlagal odpravo izpodbijane zavrnilne odločbe in ponovno odločanje pred pristojnim organom, ne pa spremembe odločbe (zahtevek v smislu 4. alineje prvega odstavka 33. člena ZUS-1). Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da je tak zahtevek v skladu s pooblastilom upravnemu organu v 3. členu ZIS za odločanje o podaljšanju koncesije po prostem preudarku. Ker je navedeno pooblastilo dano upravnemu organu, sodišče na podlagi tretjega odstavka 40. člena ZUS-1 v upravnem sporu preveri le, ali je upravni akt nezakonit, ker so bile prekoračene meje prostega preudarka ali ker je bil ta uporabljen na način, ki ne ustreza namenu, za katerega je določen. To pomeni, da upravno sodišče v tej zadevi, celo če bi pritožnik tak predlog dal, ne bi moglo nadomestiti upravnega odločanja po prostem preudarku in s sodbo samo odločiti o stvari. Pritožba zato neutemeljeno izpostavlja pooblastilo sodišču za odločanje v sporu polne jurisdikcije iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1, ko sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajo podatki postopka za to zanesljivo podlago, ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje.

10. Tako je pravilno tudi stališče izpodbijanega sklepa, da bi moralo sodišče za izdajo predlagane začasne odredbe presojati zakonske pogoje za podaljšanje koncesijskega razmerja, kar presega presojo izpolnjevanja pogojev za izdajo začasne odredbe. Presega jo zato, ker podelitev koncesije oziroma pogoji zanjo po prej navedenem (zaradi odločanja po prostem preudarku) sploh ne morejo biti predmet odločanja v upravnem sporu. Brez podeljene oziroma podaljšane koncesije pa ne more biti sklenjena oziroma podaljšana niti koncesijska pogodba, saj se ta sklene po dodelitvi koncesije (tretji odstavek 63. člena ZIS).

11. Prvostopenjsko sodišče je že iz navedenih razlogov pravilno zavrnilo izdajo predlagane začasne odredbe, zato so za odločitev nebistvena pritožbena pojasnila o težko popravljivi škodi (o nezmožnosti odplačevanja najetih kreditov, izgubi zaposlitve delavcev, grozečem stečaju). Tudi sicer je po presoji Vrhovnega sodišča ta škoda posledica prenehanja veljavnosti pritožnikove koncesije z dnem 20. 12. 2020 po prejšnji odločbi vlade. Zahteva za podaljšanje koncesije namreč še ne zagotavlja, da bo zahtevku ugodeno, kar pomeni, da je pritožnik škodo (izpad pričakovanih prihodkov, ustvarjenih z igrami na srečo) utemeljil s pričakovanjem, ki se ni uresničilo. Neuspelo pričakovanje pa že samo po sebi ni zadostna podlaga, s katero bi bilo mogoče utemeljiti škodo, ki naj jo prepreči začasna odredba.

12. Ker navedeno zadošča za zavrnitev predlagane začasne odredbe, se Vrhovno sodišče do ostalih pritožnikovih navedb ni opredelilo in je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

13. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato v skladu s prvim odstavkom 154. člena in prvim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške tega pritožbenega postopka.

Primerjaj npr. sklepa VS RS I Up 68/2020 z dne 15. 6. 2020, I Up 111/2020 z dne 2. 9. 2020.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 127/2016 z dne 18. 5. 2016.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 161/2016 z dne 8. 6. 2016.

Tako Vrhovno sodišče npr. v sklepih I Up 105/2015 z dne 27. 5. 2015, I Up 127/2016 z dne 18. 5. 2016, I Up 34/2018 z dne 28. 2. 2018.

Na podlagi 65. člena ZIS se koncesija za prirejanje posebnih iger na srečo dodeli za največ deset let in se po poteku te dobe lahko podaljša večkrat, vsakokrat za pet let. Ta določba pa se glede na 100. člen istega zakona uporablja tudi pri prirejanju posebnih iger na srečo v igralnih salonih (kar je pritožnikov primer).

Tako stališče je Vrhovno sodišče že sprejelo pri presoji zavrnjenih predlogov za začasne odredbe v primeru neuspelih kandidiranj na razpisih za pridobitev javnih sredstev, npr. sklepi I Up 171/2018 z dne 1. 10. 2018, I Up 136/2017 z dne 21. 6. 2017, I Up 229/2015 z dne 15. 10. 2015 in ostali.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/3, 33, 33/1, 33/1-4, 40, 40/3

Zakon o igrah na srečo (1995) - ZIS  - člen 3, 3/3, 63, 63/3, 65, 100

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sklep I Up 182/2021, enako tudi VSRS Sklep I Up 180/2021

VSRS Sklep I Up 163/2021, enako tudi VSRS Sklep I Up 162/2021