VSRS Sklep I Up 259/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-02-23

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Andrej Kmecl

podelitev koncesije za opravljanje pravic zdravstvene službe - podaljšanje koncesije - Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (ZZZS) - strokovno mnenje zavoda - tožba v upravnem sporu - tožba zaradi varstva ustavnih pravic - procesne predpostavke za tožbo - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe - zavrnitev pritožbe

Koncedent mora tudi v postopku podaljšanja koncesije (enako kot v prvi fazi postopka podelitve koncesije) najprej ugotoviti, ali še obstoji potreba po podelitvi koncesije. Predhodno mnenje ZZZS je predvideno tudi pri ustanavljanju javnega zdravstvenega zavoda, prav tako pri njegovem spreminjanju, razširitvi dejavnosti ali prenehanju (25. člen ZZDej). Mnenje, ki ga pritožnica izpodbija, je torej predvideno glede ugotavljanja pogoja dejanske potrebe po podelitvi koncesije, ki pa ni odvisen od pravnega položaja dosedanjega koncesionarja, temveč od potreb po zagotavljanju javne službe in zmožnosti obstoječe javne mreže zdravstvenih zavodov za zadovoljevanje teh potreb. Zato tega mnenja ni mogoče opredeliti kot upravni akt iz 2. člena ZUS-1, saj z njim ni bilo odločeno o kakšni pritožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi.

Mnenje ZZZS, da za podaljšanje koncesijske pogodbe niso izpolnjeni pogoji, lahko pomeni, da koncesijsko razmerje ne bo podaljšano, vendar to samo po sebi pritožnici ne daje podlage za uveljavljanje, da so ti pogoji izpolnjeni in s tem pogoji za izdajo predpisanega soglasja. To kar pritožnica pričakuje je, da bi imela možnost v postopku pred ZZZS izjavljati se o tem, ali javna zdravstvena mreža zagotavlja opravljanje zdravstvene dejavnosti v določenem obsegu in ali javni zdravstveni zavod zagotavlja potrebno dostopnost do teh storitev; v nadaljevanju pa, če s svojimi naziranji ne bi uspela, uveljavljati pravna sredstva, če ZSSS ne bi dal soglasja za podelitev oziroma podaljšanje koncesije. Takega sodelovanja dosedanjih koncesionarjev v postopkih ugotavljanja navedenega pogoja, na katerem temelji izpodbijano mnenje ZZZS, ne ZZDej ne katerikoli drug zakon ne predvideva. To ne izhaja iz narave tega pogoja, zato tudi mnenje ZZZS o izpolnjevanju tega pogoja ne pomeni odločanja o pritožničini pravici. Tudi sicer zasebni izvajalci zdravstvene dejavnosti nimajo pravnega položaja, ki bi jim zagotavljal uveljavljanje izdaje predpisanega soglasja ZZZS.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka in stranka z interesom sami trpita svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Tožeča stranka je na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) vložila tožbo zoper mnenje tožene stranke št. 0141-9/2021-DI/24 z dne 27. 10. 2021, v katerem je ta izrazila svoje nestrinjanje, da se podaljša koncesija za opravljanje koncesijske dejavnosti v mreži javne zdravstvene službe na področju zobozdravstva za odrasle v predvidenem obsegu 0,41 tima na območju Občine Trebnje, podeljena tožeči stranki s koncesijsko odločbo koncedenta Občine Trebnje št. 014-20/2013-16 z dne 10. 12. 2013 in koncesijsko odločbo z dne 16. 12. 2013.

2. Hkrati s tožbo je tožeča stranka vložila zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi 32. člena ZUS-1, s katero je predlagala, da se izvršitev izpodbijanega mnenja odloži do pravnomočne odločitve o tožbi v tem upravnem sporu in da naj se do takrat podaljša in izvršuje pogodba o koncesiji z dne 16. 12. 2013.

3. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. in 2. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo tožničino tožbo, ker izpodbijani akt ni akt, ki bi se lahko izpodbijal s tožbo zaradi varstva ustavnih pravic, pa tudi zato, ker je bila tožba vložena prezgodaj; po oceni sodišča prve stopnje ima tožeča stranka zagotovljeno pravno sredstvo zoper odločbo Občine Trebnje o zavrnitvi njenega predloga za podaljšanje koncesije, katere pa slednja še ni izdala. Ker tožba ni prestala predhodnega preizkusa (kar je procesna predpostavka za odločanje o začasni odredbi), je sodišče prve stopnje zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe.

4. Tožeča stranka (v nadaljevanju pritožnica) je zoper sklep sodišča prve stopnje vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov po prvem odstavku 75. člena ZUS-1. V obrazložitvi pritožbe med drugim kot zmotno ocenjuje stališče sodišča prve stopnje, da spornega mnenja ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu in v zvezi s tem uveljavlja kršitev 23. člena Ustave RS (v nadaljevanju Ustava). Po prepričanju pritožnice je namreč tožena stranka z izpodbijanim mnenjem ob sicer podanih pogojih za podaljšanje koncesije, kot jih je ugotovila Občina Trebnje (v tem postopku stranka z interesom) in ob podanem pozitivnem mnenju Zdravniške zbornice, dejansko tista, ki je odločala o pravni koristi oziroma pravici pritožnice do sklenitve pogodbe o koncesiji. Tudi sicer pa po mnenju pritožnice za presojo po 4. členu ZUS-1 zadošča že, da posamičen akt posega v človekove pravice in svoboščine. V konkretnem primeru so to pravice iz 6. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju EKČP) ter 22. in 74. člena Ustave, saj naj bi bilo izpodbijano mnenje, poleg tega, da naj bi z njim tožena stranka prekoračila svoje pristojnosti, neobrazloženo in izdano mimo pritožničine pravice do izjave. Pritožnica nadalje kot nepravilno izpodbija tudi stališče sodišča prve stopnje, da ima v postopku podaljšanja koncesije zagotovljeno učinkovito pravno sredstvo, in sicer zoper odločbo Občine Trebnje, da se koncesija ne podaljša, saj ta vse do vložitve obravnavane pritožbe takšne odločbe ni izdala. Poleg tega skladno z določbami Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej) in sodno prakso Upravnega sodišča koncesionarju, če koncedent koncesije ne podeli, oziroma vlogo za podaljšanje koncesije zavrne, sodno varstvo, na podlagi katerega bi koncesionar zaradi izpolnjevanja pogojev lahko dosegel sklenitev pogodbe o koncesiji ne obstaja. Glede odločitve, da je bila tožba vložena preuranjeno, pritožnica uveljavlja kršitev 20. in 21. člena ZUS-1, ker je sodišče prve stopnje to odločitev oprlo na obvestilo Občine Trebnje z dne 30. 11. 2021, ne da bi ji omogočilo, da se o njem izjavi (pritožnica trdi, da je sporno obvestilo prejela šele po izdaji izpodbijanega sklepa). Posledično naj bi bila napačna tudi odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju predloga za izdajo začasne odredbe in stroških postopka. Vrhovnemu sodišču zato predlaga, naj izpodbijani sklep spremeni tako, da tožbi in predlogu za izdajo začasne odredbe ugodi, podrejeno pa, da izpodbijani sklep razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje v novo odločanje, v vsakem primeru s stroškovno posledico. Priglaša pritožbene stroške.

5. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo pritrjuje sodišču prve stopnje, da izpodbijano negativno mnenje ni upravni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, ter navaja, da ima pritožnica v zvezi z vloženim predlogom za podaljšanje koncesije zagotovljeno sodno varstvo s pritožbo zoper upravno odločbo koncedenta, da se koncesija ne podaljša. Stroškov odgovora na pritožbo ne priglaša.

6. Stranka z interesom je na pritožbo odgovorila po županu, ki pa ni izkazal, da ima opravljen pravniški državni izpit. Ker odgovor na pritožbo ni vložen po odvetniku, niti ni izkazano ali zatrjevano, da ima oseba, ki ga je vložila, opravljen pravniški državni izpit (drugi odstavek 22. člena ZUS-1), ga Vrhovno sodišče ni upoštevalo.

8. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). V upravnem sporu sodišče odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (prvi odstavek 4. člena ZUS-1). Navedeno pa ne pomeni, da je mogoče po 2. in 4. členu ZUS-1 v upravnem sporu uveljavljati kakršnokoli morebitno kršitev ustavnih pravic zoper katerikoli akt (in/ali dejanje), kot to zmotno meni pritožnica, temveč le tiste kršitve oziroma morebitne posege v ustavne pravice, ki so storjene z akti (in/ali dejanji), definiranimi s tema členoma, ali z drugim zakonom, torej z akti ali dejanji organov upravne oblasti.

9. Iz pritožbe in tožbenega zahtevka izhaja, da je bila tožba vložena zoper negativno mnenje tožene stranke, za katerega pritožnica smiselno trdi, da je upravni akt (2. člen ZUS-1)

oziroma naj bi pomenil posamični akt, s katerim je bilo poseženo v pritožničine konvencijske in ustavne pravice iz 6. člena EKČP ter 22. in 74. člena Ustave. Po presoji Vrhovnega sodišča je takšno stališče pritožnice materialnopravno zmotno.

10. V obravnavani zadevi je bistveno (tako glede vodenja rednega upravnega spora na podlagi 2. člena ZUS-1 kot glede vodenja subsidiarnega upravnega spora na podlagi 4. člena ZUS-1), da je bil izpodbijani akt izdan v postopku, v katerem se je ugotavljalo, ali še vedno obstoji potreba za opravljanje koncesijske dejavnosti v mreži javne zdravstvene službe na področju zobozdravstva za odrasle v predvidenem obsegu 0,41 tima na območju Občine Trebnje.

11. Področje podeljevanja in podaljšanja koncesij za izvajanje zdravstvenih storitev ter samo izvajanje koncesijske zdravstvene dejavnosti je urejeno v ZZDej. Koncesija je po tem zakonu opredeljena kot pooblastilo, ki se podeli fizični ali pravni osebi za opravljanje javne zdravstvene službe. Koncesija pa se podeli, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati opravljanja zdravstvene dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev (drugi odstavek 42. člena ZZDej).

12. Navedeni zakonsko predpisani pogoj za podelitev koncesije se torej nanaša na ugotavljanje objektivne okoliščine, tj. ali mreža javne zdravstvene službe na nekem območju zagotavlja izvajanje zdravstvene dejavnosti v ustreznem obsegu. Če ne, zakon predvideva sprejem koncesijskega akta, s katerim se določijo najmanj vrsta, območje in predviden obseg opravljanja koncesijske dejavnosti, trajanje koncesije in možnost podaljšanja koncesijskega razmerja. Koncesijski akt na primarni ravni zdravstvene dejavnosti sprejme občina v obliki občinskega odloka na podlagi predhodnega soglasja ministrstva, pristojnega za zdravje, in Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS ali tožena stranka; drugi odstavek 44.a člena ZZDej).

13. Za primere, ko je bila koncesija že podeljena, ZZDej določa, da mora koncedent najpozneje 12 mesecev pred iztekom koncesije preveriti tako realizacijo programa v podeljenem obsegu, kot tudi, ali še obstoji potreba po podelitvi koncesije, upoštevaje drugi odstavek 42. člena ZZDej. Če sta navedena pogoja izpolnjena, koncedent na podlagi pozitivnega mnenja ZZZS in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja podaljša obdobje podelitve koncesije za naslednjih 15 let (drugi odstavek 43. člena ZZDej). V primeru podaljšanja koncesije koncedent izda odločbo o podaljšanju koncesije in predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi (tretji odstavek 43. člena ZZDej). Obvestilo o podaljšanju koncesije mora koncedent javno objaviti (četrti odstavek 43. člena ZZDej).

14. Iz opisane zakonske ureditve je razvidno, da mora koncedent tudi v postopku podaljšanja koncesije (enako kot v prvi fazi postopka podelitve koncesije) najprej ugotoviti, ali še obstoji potreba po podelitvi koncesije. Predhodno mnenje ZZZS je predvideno tudi pri ustanavljanju javnega zdravstvenega zavoda, prav tako pri njegovem spreminjanju, razširitvi dejavnosti ali prenehanju (25. člen ZZDej). Mnenje, ki ga pritožnica izpodbija, je torej predvideno glede ugotavljanja pogoja dejanske potrebe po podelitvi koncesije, ki pa ni odvisen od pravnega položaja dosedanjega koncesionarja, temveč od potreb po zagotavljanju javne službe in zmožnosti obstoječe javne mreže zdravstvenih zavodov za zadovoljevanje teh potreb. Zato tega mnenja ni mogoče opredeliti kot upravni akt iz 2. člena ZUS-1, saj z njim ni bilo odločeno o kakšni pritožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi.

15. Na drugačno stališče ne morejo vplivati pritožbeni ugovori glede vsebine tega mnenja, ki da presega pristojnosti ZZZS glede preverjanja pogojev za podaljšanje koncesije in sklicevanje na 63. in 65. člen Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ) v zvezi s tem. Določbe teh členov namreč ne urejajo vsebine soglasja ZZZS iz drugega odstavka 44.a člena ZZDej. Pravne narave pa ne spremeni niti ugotovitev ZZZS, da ni razlogov, ki bi utemeljevali njegovo soglasje. Gre le za mnenje ZZZS, da ni pogojev za izdajo tega soglasja.

16. Pritožnica ima sicer prav, da mnenje ZZZS, da za podaljšanje koncesijske pogodbe niso izpolnjeni pogoji, lahko pomeni, da koncesijsko razmerje ne bo podaljšano, vendar to samo po sebi pritožnici ne daje podlage za uveljavljanje, da so ti pogoji izpolnjeni in s tem pogoji za izdajo predpisanega soglasja. To kar pritožnica pričakuje je, da bi imela možnost v postopku pred ZZZS izjavljati se o tem, ali javna zdravstvena mreža zagotavlja opravljanje zdravstvene dejavnosti v določenem obsegu in ali javni zdravstveni zavod zagotavlja potrebno dostopnost do teh storitev; v nadaljevanju pa, če s svojimi naziranji ne bi uspela, uveljavljati pravna sredstva, če ZSSS ne bi dal soglasja za podelitev oziroma podaljšanje koncesije. Takega sodelovanja dosedanjih koncesionarjev v postopkih ugotavljanja navedenega pogoja, na katerem temelji izpodbijano mnenje ZZZS, ne ZZDej ne katerikoli drug zakon ne predvideva. To, kot je pojasnjeno, ne izhaja iz narave tega pogoja, zato tudi mnenje ZZZS o izpolnjevanju tega pogoja ne pomeni odločanja o pritožničini pravici. Tudi sicer zasebni izvajalci zdravstvene dejavnosti nimajo pravnega položaja, ki bi jim zagotavljal uveljavljanje izdaje predpisanega soglasja ZZZS.

17. Po navedenem je torej neutemeljeno tudi pritožbeno sklicevanje na 4. člen ZUS-1. Ta namreč določa sodno varstvo v upravnem sporu zoper posamične akte in dejanja, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Kot je bilo že pojasnjeno, izpodbijano mnenje ne pomeni odločanja o kakšni pritožničini pravici oziroma o njenem pravnem položaju. Čim je tako, pa ji z izpodbijanim mnenjem niti s postopkom, v katerem je bilo to mnenje sprejeto, že pojmovno niso mogle biti kršene zatrjevane človekove pravice.

18. Ker torej ne gre za odločanje o pritožničini pravici, obveznosti ali obtožbi proti njej, je neutemeljen tudi očitek o kršitvi 23. člena Ustave RS. Ustava namreč v 23. členu pravico do sodnega varstva opredeljuje kot pravico vsakogar, da sodišče odloča o njegovih pravicah, dolžnostih ter o obtožbah proti njemu, obravnavani primer pa, kot je bilo pojasnjeno, ni tak.

19. Glede na navedeno je sodišče prve stopnje tožbo pravilno zavrglo že na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, zato se Vrhovno sodišče do pritožbenih očitkov, ki se nanašajo za zavrženje tožbe po 2. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 ni opredeljevalo (prvi odstavek 360. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

20. Ker niso bile izpolnjene procesne predpostavke za obravnavo tožbe v upravnem sporu, je sodišče prve stopnje tudi pravilno in zakonito zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe.

21. Po pojasnjenem uveljavljeni pritožbeni razlogi niso podani, prav tako ne razlogi, na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti. Vrhovno sodišče je zato na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo ter potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

22. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato v skladu s prvim odstavkom 154. člena in prvim odstavkom 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške tega pritožbenega postopka.

23. Ker odgovor stranke z interesom ni upošteven, ta tudi ni upravičena do povrnitve stroškov odgovora na pritožbo.

Tako Vrhovno sodišče v sklepu, opr. št. X Ips 366/2012, 18. tč. obrazložitve, enako tudi v sklepu, opr. št. I Up 521/2012, 17. tč. obrazložitve, oba z dne 26. 3. 2013, ter UPRS Sklep IV U 209/2017-9 z dne 20. 12. 2017, 22. tč. obrazložitve.

Pritožnica navaja, da je izpodbijano mnenje akt odločevalske narave, s katerim je tožena stranka

odločila o pravni koristi oziroma pravici pritožnice do sklenitve pogodbe o koncesiji.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22, 23, 74

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 2/2, 4, 4/1, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o zdravstveni dejavnosti (1992) - ZZDej  - člen 25, 42, 42/2, 43, 43/2, 43/3, 43/4, 44a, 44a/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.