VSRS Sklep X Ips 2/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-04-26

Peter Golob (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), mag. Tatjana Steinman

KMETIJSKA ZEMLJIŠČA - KMETIJSTVO - PRAVO EVROPSKE UNIJE

neposredna plačila v kmetijstvu - ukrepi Programa razvoja podeželja - zavrnitev zahtevka - pogoji za pridobitev sredstev - plačila za izvajanje ukrepov OMD - Degresija plačil OMD - kmetijske subvencije - umetno ustvarjeni pogoji za pridobitev ugodnosti - prenos kmetijskih zemljišč - kmetijska gospodarska enota - kmetijska gospodarska celota - dopuščena revizija - ugoditev reviziji

Uporaba 60. člena Uredbe 1306/2013 je izrecno vezana na odobritev ugodnosti „fizičnim ali pravnim osebam, v zvezi s katerimi je ugotovljeno, da so bili pogoji za pridobitev takšnih ugodnosti ustvarjeni umetno (...)“. Ne zadostuje torej ugotovitev, da so bili pogoji za pridobitev ugodnosti umetno ustvarjeni, temveč se morajo nanašati na osebo, ki skuša na njihovi podlagi te ugodnosti tudi pridobiti. Ker je revident po nespornih ugotovitvah Upravnega sodišča po predmetnem prenosu parcel v postopku za odobritev plačila OMD prijavil manjšo in ne večje površine svojega KMG, kar smiselno pomeni tudi nižje izplačilo, po presoji Vrhovnega sodišča ni mogoče šteti, da je ta prenos parcel zanj že sam po sebi pomenil umetno ustvarjanje pogojev iz 60. člena Uredbe 1306/2013. Pridobljena ugodnost bi bila namreč zanj nižja in ne višja kot pred prenosom.

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 393/2018-15 z dne 4. 6. 2019 se razveljavi in se zadeva vrne v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je zavrnilo tožbo zoper odločbo Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33101-31477/2016/19 z dne 14. 9. 2017, s katero je bilo tožniku zavrnjeno plačilo za 163,71 ha zahtevka za ukrep Plačila območjem z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami (v nadaljevanju ukrep OMD).

2. V obrazložitvi pravnomočne sodbe je Upravno sodišče pritrdilo toženki, da je tožnik s svojim ravnanjem nedvomno zasledoval cilj pridobiti sredstva, vendar ne z namenom, kot ga zasleduje Uredba o ukrepih kmetijsko-okoljska-podnebna plačila, ekološko kmetovanje in plačila območjem z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014 - 2020 (v nadaljevanju Uredba OMD), temveč da s prenosi zemljišč med tremi kmetijskimi gospodarstvi (v nadaljevanju KMG) pridobi pri vsakem posameznem KMG tak obseg površin, ki omogoča pridobitev več sredstev kot pred prenosi, s čimer je umetno ustvaril pogoje, kot to opredeljuje 60. člen Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013, o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/87, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) št. 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008. Vsa tri gospodarstva so pri teh prenosih delovala usmerjeno in usklajeno, kar je rezultiralo (zaradi pridobitve oziroma zmanjšanja površin pri posameznem KMG) v višjih zneskih izravnalnih plačil.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 127/2019 z dne 30. 9. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je Upravno sodišče v obravnavanem primeru pravilno uporabilo materialno pravo, ko je ob uporabi 60. člena Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013, o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/87, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) No 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 ter meril SEU ugotovilo obstoj "umetno ustvarjenih pogojev" in posledično pritrdilo (delni) zavrnitvi zahtevka za plačilo ukrepa plačila območjem z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami.

4. Tožnik (v nadaljevanju revident) je na podlagi navedenega sklepa vložil revizijo zaradi bistvene kršitve pravil postopka in zmotne uporabe materialnega prava (1. in 2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbenemu zahtevku v celoti ugodi oziroma podrejeno, da izpodbijano sodbo razveljavi ter zadevo vrne Upravnemu sodišču v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

5. Toženka v odgovoru na revizijo navaja, da je na podlagi sodne prakse Sodišča EU (v nadaljevanju SEU) potrebno v vsakem primeru ugotoviti predvsem objektivni in subjektivni element zlorabe predpisa. Dokaz o zlorabi je skupek objektivnih okoliščin, kjer se dokaže, da cilj predpisa ni dosežen kljub izpolnjevanju vseh formalnih pogojev, ter subjektivnih elementov zlorabe, ko je izkazan namen pridobiti koristi, ki izhajajo iz predpisa, in to z umetno ustvarjenimi pogoji za pridobitev plačila. Namen revidenta v konkretnem primeru je pridobiti višje plačilo, kot mu ga omogočajo veljavni predpisi, kar predstavlja neupravičeno korist. Predlaga zavrnitev revizije.

7. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP).

Dejansko stanje zadeve in sporno pravno vprašanje

8. Vprašanje, ki ga obravnava revizija, se nanaša na presojo obstoja umetno ustvarjenih pogojev iz določbe 60. člena Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013, o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/87, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) št. 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 (v nadaljevanju Uredba št. 1306/2013).

9. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe je razvidno, da je revident za leto 2016 uveljavljal zahtevek za plačilo OMD (na podlagi zbirne vloge) v obsegu 163,71 ha. Ta obseg površin je manjši kot v predhodnih letih, saj je določene površine od revidenta prevzelo KMG A. (kjer je bil v času vložitve vloge revident direktor), revident pa je prevzel določene površine od KMG B. (kjer je revident edini družbenik). Revident je sprostil 16 parcel, ki jih je za leto 2016 uveljavljal KMG A. in hkrati prevzel 4 parcele od KMG B. Za vsa tri KMG je zbirno vlogo pripravila ista kmetijska svetovalka. Vsa tri KMG med seboj poslujejo, uporabljajo iste računovodske storitve in se promovirajo ter tržijo preko iste pravne osebe kot enotno KMG. Ugotovljeno je tudi bilo, da revident ni izkazal, da bi prenosi zemljišč med posameznimi KMG predstavljali poslovne transakcije (ni bilo nobene kompenzacije) ter da revident ekonomsko vsa tri KMG obravnava enotno.

10. Navedene dejanske okoliščine med strankama niso sporne, sporna je le njihova materialnopravna obravnava. Glede na navedeno je v okviru dopuščenega revizijskega vprašanja treba odgovoriti ali izvedeni prenosi zemljišč med tremi KMG predstavljajo umetno ustvarjanje pogojev v smislu določbe 60. člena Uredbe 1306/2013.

11. Uredba 1306/2013 v 60. členu določa, da „

Brez poseganja v posebne določbe se nobena ugodnost na podlagi področne kmetijske zakonodaje ne odobri fizičnim ali pravnim osebam, v zvezi s katerimi je ugotovljeno, da so bili pogoji za pridobitev takšnih ugodnosti ustvarjeni umetno in v nasprotju s cilji te zakonodaje

“. Sodišče SEU je v svoji dosedanji sodni praksi obrazložilo pojem »umetno ustvarjenih pogojev« v sodbi C-434/12

. Ta sodba se sicer nanaša na razlago določbe osmega odstavka 4. člena Uredbe št. 65/2011, ki ne velja več, nadomeščena pa je bila prav z uredbami, sprejetimi v letu 2013, med drugim tudi z Uredbo št. 1306/2013. Besedilo določbe, na katerega se nanaša razlaga SEU, je bilo kljub nekaterim razlikam po vsebini praktično enako zdaj veljavnemu in se je glasilo: »

Ne glede na kakršne koli posebne določbe se plačilo ne izplača upravičencem, za katere se ugotovi, da so ustvarili lažne pogoje, potrebne za pridobitev takih plačil, da bi pridobili korist v nasprotju s cilji sheme podpore

«. Po presoji Vrhovnega sodišča gre zato za pojme oziroma pravne standarde, ki so že bili predmet razlage SEU

, zato se v nadaljevanju opira na to razlago.

12. SEU je v sodbi C-434/12 zavzelo stališče, da mora biti za uporabo navedene določbe ugotovljen tako obstoj objektivnega kot tudi subjektivnega elementa. Glede prvega mora iz objektivnih okoliščin posameznega primera izhajati, da cilja, ki mu sledi izplačilo kmetijske ugodnosti, ni mogoče doseči. Glede drugega elementa pa je treba na podlagi obravnave objektivnih dokazov priti do sklepa, da je z ustvarjanjem lažnih pogojev, katerih izpolnitev se zahteva za pridobitev plačila kmetijske ugodnosti, prosilec nameraval priti izključno do koristi, ki ni skladna s cilji te ugodnosti. Glede tega se lahko sodišče opre ne le na elemente, kot so pravne, ekonomske oziroma osebne povezave med osebami, ki so vpletene v podobne investicijske projekte, temveč tudi na znamenja, ki kažejo na namerno usklajevanje med temi osebami. Gre torej za splošno opredelitev elementov zlorabe, ki izhaja iz sodne prakse SEU.

Pri tem je v konkretnih zadevah bistveno, da ugotovljena dejstva omogočajo preizkus obstoja konstitutivnih elementov zlorabe, zlasti ali so gospodarski subjekti izvedli povsem formalne ali umetne transakcije, ki nimajo nobene ekonomske in poslovne utemeljitve, s poglavitnim namenom, da so deležni koristi, ki jim ne pripadajo.

13. Plačila kmetijskim gospodarstvom, ki se nahajajo na območjih z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami (plačila OMD), so urejena v 31. in 32. členu Uredbe (EU) št. 1305/2013 Evropskega parlamenta in sveta z dne 17. decembra 2013 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 (v nadaljevanju Uredba št. 1305/2013). Tam je kot njihov namen opredeljeno kritje vseh ali dela dodatnih stroškov in izpada dohodka, ki so povezani z omejitvami kmetijske proizvodnje na zadevnem območju (prvi odstavek 31. člena). Cilj opisanih plačil kmetom na gorskih območjih ali drugih območjih z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami, kot je opredeljen v 25. točki preambule Uredbe št. 1305/2013, je „s spodbujanjem nadaljnje rabe kmetijskih zemljišč prispevati k ohranjanju podeželja, pa tudi k ohranjanju in spodbujanju trajnostnih sistemov kmetovanja. Da bi zagotovili učinkovitost takšne podpore, bi bilo treba s plačili kmetom nadomestiti izpad dohodka in dodatne stroške, povezane z omejitvami na zadevnem območju“.

14. Ob tem je treba upoštevati še, da je Republika Slovenija na podlagi četrtega odstavka 31. člena Uredbe št. 1305/2013 določila degresijo plačil OMD glede na ekonomijo obsega, po kateri je za prvih 70 ha kmetijskih zemljišč na KMG predvideno polno plačilo, za ostale površine pa se plačilo postopno zmanjšuje (na vsakih 10 ha za 15%) in doseže 40% plačila pri površinah, večjih od 100 ha

15. Cilj plačila OMD posameznemu kmetijskemu gospodarstvu je torej preko kritja višjih stroškov kmetovanja in izpada dohodka na površinah z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami spodbujati nadaljnjo rabo kmetijskih zemljišč in s tem prispevati k ohranjanju podeželja. Glede na degresijo, kot je določena v navedenih pravnih virih, je pri tem eno od izhodišč, da večje kmetijsko gospodarstvo preko ekonomije obsega lažje nadomesti višje stroške kmetovanja in izpad prihodkov ter mu zato gre relativno manjše plačilo.

16. „Umetno“ spreminjanje površine posameznih KMG, ki ne temelji na ekonomski ali drugi realni (npr. kmetijsko-gospodarski) podlagi, temveč je namenjeno izključno prilagajanju degresijski lestvici in s tem pridobivanju višjih izplačil OMD, po presoji Vrhovnega sodišča že očitno in na prvi pogled preprečuje doseganje opisanega cilja. Plačilo OMD na podlagi tako spremenjene površine KMG namreč ne bi bilo več odvisno izključno od omejitev oziroma stroškov, povezanih s temi omejitvami, temveč bi takemu KMG neutemeljeno višalo prihodke. To pomeni, da prenosi parcel med revidentom in drugima KMG, za katere je Upravno sodišče ugotovilo, da niso imeli ekonomske utemeljitve, vsekakor lahko pomenijo objektiven element zlorabe v smislu prej navedene prakse SEU.

17. Za ugotovitev preprečevanja doseganja cilja namreč ni treba ugotoviti, da tega cilja sploh ni mogoče doseči (kot npr. v primeru, če bi bilo določeno kmetijsko gospodarstvo opuščeno, kot zmotno navaja revident) temveč zadošča že ugotovitev, da namenska sredstva (v tem primeru izravnalna sredstva OMD) v določenem delu ne bodo uporabljena učinkovito oziroma namensko. To izhaja tudi iz sodne prakse SEU,

ki je že večkrat izrecno navedlo, da uporabe uredb EU ni mogoče razširiti do te mere, da bi z njimi pokrili zlorabe gospodarskih subjektov. Ugotovljena zloraba predpisov EU (ne glede na njen obseg) torej vedno preprečuje doseganje ciljev teh predpisov. Povedano drugače: preko zlorabe ciljev posameznih plačil v kmetijstvu ni mogoče doseči. S tem Vrhovno sodišče tudi zavrača revizijske navedbe v smeri, da višina dodatno prejetih denarnih sredstev lahko vpliva na ugotovitve o obstoju zlorabe.

18. Vendar pa je uporaba 60. člena Uredbe 1306/2013 izrecno vezana na odobritev ugodnosti

„fizičnim ali pravnim osebam, v zvezi s katerimi je ugotovljeno, da so bili pogoji za pridobitev takšnih ugodnosti ustvarjeni umetno (...)

“. Ne zadostuje torej ugotovitev, da so bili pogoji za pridobitev ugodnosti umetno ustvarjeni, temveč se morajo nanašati na osebo, ki skuša na njihovi podlagi te ugodnosti tudi pridobiti. Ker je revident po nespornih ugotovitvah Upravnega sodišča po predmetnem prenosu parcel v postopku za odobritev plačila OMD prijavil manjšo in ne večje površine svojega KMG, kar smiselno pomeni tudi nižje izplačilo, po presoji Vrhovnega sodišča ni mogoče šteti, da je ta prenos parcel zanj že sam po sebi pomenil umetno ustvarjanje pogojev iz 60. člena Uredbe 1306/2013. Pridobljena ugodnost bi bila namreč zanj nižja in ne višja kot pred prenosom.

19. Po drugi strani jasno in nedvoumno besedilo 60. člena Uredbe 1306/2013 po presoji Vrhovnega sodišča ne daje podlage za odločitev, da že revidentovo sodelovanje pri prenosih zemljišč med KMG, od katerega revident sam nima neposredne ugodnosti, pomeni pa umetno ustvarjanje pogojev za pridobitev ugodnosti drugih KMG, zadostuje za uporabo sankcije po tem členu zoper revidenta. Kot je mogoče razumeti obrazložitev izpodbijane sodbe, podobno meni tudi Upravno sodišče, saj pridobljene ugodnosti ne ugotavlja le s stališča revidenta, temveč vsa tri KMG, ki so bila udeležena pri prenosu parcel, obravnava kot „dejansko obstoječo organizacijsko in gospodarsko celoto“ in ugotavlja, koliko so bila zaradi prenosa višja izplačila vsem trem KMG skupaj.

20. To stališče je bistvenega pomena za odločitev Upravnega sodišča, saj – kot je bilo obrazloženo v prejšnjih odstavkih – revident zgolj kot nosilec KMG, za katero je uveljavljal ugodnosti, na podlagi prenosov parcel teh ugodnosti ni mogel pridobiti, temveč bi ugodnosti na tej podlagi pridobili drugi KMG pod revidentovim lastniškim nadzorom. To pa v bistvu pomeni, da Upravno sodišče revidentovega poslovanja v obliki treh ločenih KMG ne šteje le za dokaz subjektivnega elementa zlorabe (kot izhaja iz njegove obrazložitve), temveč tako poslovanje dejansko prišteva med „umetno ustvarjene pogoje“ za pridobitev ugodnosti, ki se nanašajo na vsa tri KMG skupaj, kot „dejansko obstoječo organizacijsko in gospodarsko celoto“. Le na ta način je namreč mogoča ugotovitev, da je ugodnosti pridobil revident in ne dve pravno in gospodarsko ločeni KMG, čeprav sta pod revidentovim lastniškim nadzorom.

21. Za tako stališče pa Upravno sodišče po presoji Vrhovnega sodišča ni imelo podlage v ugotovljenem dejanskem stanju. Revident je sicer že v postopku pred Upravnim sodiščem navajal, da njegovo poslovanje v obliki treh KMG in poslovno-lastniška razmerja med temi KMG (za razliko od predmetnega prenosa parcel) segajo daleč v čas pred uvedbo degresijske letvice za plačila OMD. Če to drži, bi ohranjanje takega poslovanja tudi po uvedbi te lestvice sicer lahko pomenilo ugodnost za revidenta kot lastnika ali solastnika teh KMG, vendar pa že zaradi časovnega elementa ne bi bilo mogoče šteti, da je bilo vzpostavljeno zgolj zaradi pridobitve te ugodnosti. Vendar pa Upravno sodišče zaradi zmotne uporabe materialnega prava teh okoliščin sploh ni ugotavljalo, zato tudi ni imelo podlage za obravnavo vseh teh KMG kot ekonomske celote, kot je opisano v prejšnjih treh odstavkih.

22. Iz vseh navedenih razlogov je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo zaradi zmotne uporabe materialnega prava, zaradi česar tudi relevantno dejansko stanje ni bilo ugotovljeno v celoti. Zato je v skladu z drugim odstavkom 94. člena ZUS-1 izpodbijano sodbo razveljavilo in vrnilo zadevo v novo sojenje.

23. Če sodišče razveljavi odločbo, zoper katero je bilo vloženo pravno sredstvo, in zadevo vrne v novo sojenje, pridrži odločitev o stroških postopka v zvezi s pravnim sredstvom za končno odločbo (tretji odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZPP).

24. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Brez spuščanja v pomensko razlago in zato brez nevarnosti za poseganje v izvirno pristojnost SEU je mogoče že zgolj na jezikovni ravni ugotoviti, da so razlike med besediloma v drugih jezikovnih različicah še manjše ali pa jih sploh ni, npr.: Voraussetzungen für den Erhalt dieser Zahlungen künstlich geschaffen haben /

Voraussetzungen für den Erhalt solcher Vorteile künstlich, (...) geschaffen haben (DE); da su na umjetan način stvorili uvjete potrebne za dobivanje takvih isplata / da su uvjeti za stjecanje tih pogodnosti stvoreni umjetno (HR); créé artificiellement les conditions requises / créé artificiellement les conditions requises (FR); they artificially created the conditions required for obtaining such payments / conditions required for obtaining such advantages were created artificially (EN).

Glej npr. tudi sodbo v združenih zadevah C-115/16, C-118/16, C-119/16 in C-299/16 (124. točka in naslednje).

Vsebinsko enak cilj je v slovenskem pravnem redu določen v 135. členu Uredbe OMD in Programu razvoja podeželja RS za obdobje 2014-2020, kot pravilno povzame že Upravno sodišče v izpodbijani sodbi.

Petnajsti odstavek 141. člena Uredbe OMD.

Glej npr. sodbe v zadevah C-279/05 Vonk Dairy Products (31. točka), C-255/02 Halifax (69. točka) in C-610/19 Vikingo (50. točka).

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) No 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 - člen 31, 60

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS Sodba III U 223/2019-13, enako tudi , ,