VSRS Sklep I Up 61/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-06-09

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Marko Prijatelj

začasni ukrepi v času epidemije SARS-CoV-2 (COVID-19) - splošni akt vlade - odlok - varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu - subsidiarni upravni spor - dovoljenost tožbe v upravnem sporu - akti izdani v obliki predpisa, ki urejajo posamična razmerja - zavrženje tožbe v subsidiarnem upravnem sporu - zavrnitev pritožbe

Za oblastveno dejanje v smislu 4. člena ZUS-1 gre, če je odločitev oblasti sprejeta brez procesne forme in če neposredno učinkuje tako, da ustvarja pravne posledice zoper tožnike. Dejanje je torej materialni (realni) akt.

Predmet presoje zakonitosti so samo izvršena dejanja, to je storitve ali opustitve, s katerimi so organi posegli ali še posegajo (v primeru trajajočih dejanj) v človekove pravice in temeljne svoboščine. Tožbe tako ni mogoče vložiti zoper hipotetične, še neizvršene primere nezakonitih dejanj oblastnih organov.

Iz pritožbe in iz izpodbijanega sklepa ne izhaja, da sta pritožnika vložila tožbo zaradi nezakonitosti že izvršenih dejanj zdravstvene inšpekcije in policije. V tožbi tudi nista predlagala ugotovitve nezakonitosti konkretnih dejanj omenjenih organov, ampak sta zahtevala, naj sodišče ugotovi nezakonitost izpodbijanih odlokov in kršitev njunih pravice iz naštetih členov Ustave s predpisanimi ukrepi.

Pritožnikoma je v primerih dejansko naloženih obveznosti na podlagi spornih odlokov zagotovljeno sodno varstvo (in zatrjevanje, da so zoper njiju sprejeti ukrepi na podlagi določb odlokov nezakoniti), v postopkih, ki bi se na tej podlagi vodili zoper njiju. Okoliščina zagotovljenega drugega sodnega varstva pa izključuje vodenje subsidiarnega upravnega spora.

Da imajo katere od posamičnih določb izpodbijanih odlokov naravo posamičnih aktov, pritožnika ne navajata. Tega ne trdita ne izrecno ne po vsebini na način, da bi navedla okoliščine, na podlagi katerih bi bilo mogoče sklepati, da se posamezne določbe odlokov nanašajo na točno določen krog oseb, ki mu zaradi konkretnih značilnosti pripadata tudi pritožnika, in samo osebam iz tega kroga v konkretnem primeru spreminjajo pravni položaj (neposredno učinkuje samo na njih, ne pa tudi na druge fizične osebe in gospodarske družbe).

II. Tožeča stranka sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo skupno tožbo obeh tožnikov (prvi tožnik je fizična oseba, drugi tožnik pa pravna oseba – gospodarska družba), ki sta jo vložila zoper: Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Ur. l. RS, št. 155/20) in odloka o njegovih spremembah in dopolnitvah, objavljenih v Ur. l. RS, št. 152/20 in št. 163/20; Odlok o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2 (Ur. l. RS, št. 124/20) in odloka o njegovih spremembah, objavljenih v Ur. l. RS, št. 135/20 in št. 143/20; Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Ur. l. RS, št. 163/20). V tožbi sta zatrjevala, da ukrepi iz naštetih odlokov, ki jih je sprejela Vlada Republike Slovenije, kršijo njune ustavne pravice iz 1., 2., 5., 14., 15., 16., 17., 18., 32., 34., 35., 42., 49., 51., 53., 56., 57., 63., 72., 74. in 153. člena Ustave.

2. Tožnika (v nadaljevanju pritožnika) sta tudi zoper sklep sodišča vložila skupno pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Predlagata, naj ji Vrhovno sodišče ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da odloči, da je upravno sodišče stvarno pristojno za odločanje v tej zadevi, podrejeno, naj izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo odločanje, še podrejeno pa, naj Vrhovno sodišče postopek prekine in vloži zahtevo za oceno ustavnosti 39. člena Zakona nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB). Zahtevata povračilo pritožbenih stroškov.

3. Toženka v odgovoru predlaga zavrnitev pritožbe. Med drugim navaja, da so sporni odloki po svoji naravi podzakonski predpisi in kot splošni pravni akti zavezujejo vse, ki se nahajajo na ozemlju države, in veljajo za vse določene pravne naslovljence v točno določenem času. Odloki so tudi po negativni definiciji upravnega akta iz 3. člena ZUS-1 izrecno izvzeti iz odločanja v upravnem sporu. Izpostavlja, da pritožnika, ki niti v pritožbi nista navedla, s katerim dejanjem organa naj bi bilo poseženo v njune ustavne pravice (kar bi bilo podlaga za subsidiarni upravni spor iz 4. člena ZUS-1), prihajata sama s seboj v nasprotje z navedbami, da predstavljajo izpodbijani odloki, ukrepi in ravnanja dejanja javne oblasti, na drugi strani pa, da gre za sprejetje podzakonskih predpisov. Opozarja še, da pritožnika navajata argumente Ustavnega sodišča iz odločbe U-I-83/2020-10 z dne 16. 4. 2020, v kateri je odločalo o ustavnosti Odloka o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v RS ter prepovedi gibanja izven občin, ki je bil tako kot izpodbijani odloki sprejet na podlagi 39. člena ZNB.

5. Sklep sodišča prve stopnje temelji na stališču, da izpodbijani odloki niso posamični akti, ki bi bili glede na četrti odstavek 5. člena ZUS-1 lahko predmet obravnave v upravnem sporu, ampak gre za splošne abstraktne pravne akte. Za presojo skladnosti podzakonskih predpisov z Ustavo in z zakoni pa je v skladu s tretjo alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave pristojno Ustavno sodišče.

6. Pritožnika navedenemu nasprotujeta s trditvijo, da sta s tožbo izpodbijala nezakonito ravnanje javnih oblasti, in sicer sprejem nezakonitih odlokov, njihovo prisilno izvrševanje prek zdravstvene inšpekcije in policije ter sankcioniranje kršitev. Zato menita, da jima je sodno varstvo zagotovljeno na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1. Te navedbe so neutemeljene.

7. Po omenjeni določbi 4. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu res odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Vendar iz te določbe izhaja, da ni mogoče vsakega delovanja oblasti opredeliti kot njenega dejanja, saj se delovanje lahko izrazi tudi v sprejemu posamičnega akta. Posamični akt v smislu navedene določbe je akt, ki ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1,

ni pa niti posamično dejanje. Tako je Vrhovno sodišče že razložilo, da gre za oblastveno dejanje v smislu 4. člena ZUS-1, če je odločitev oblasti sprejeta brez procesne forme in če neposredno učinkuje tako, da ustvarja pravne posledice zoper tožnike.

Dejanje je torej materialni (realni) akt.

8. Na podlagi iste določbe je tudi razvidno, da so predmet presoje zakonitosti samo izvršena dejanja, to je storitve ali opustitve, s katerimi so organi posegli ali še posegajo (v primeru trajajočih dejanj) v človekove pravice in temeljne svoboščine. Tožbe tako ni mogoče vložiti zoper hipotetične, še neizvršene primere nezakonitih dejanj oblastnih organov.

Na navedeno kaže tudi tretji odstavek 30. člena ZUS-1, ki določa vsebino tožbe, če se z njo zahteva ugotovitev, da je bilo z dejanjem nezakonito poseženo v človekove pravice ali temeljne svoboščine tožnika oziroma se zahteva prepoved izvrševanja posamičnega dejanja, s katerim se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika. V tem primeru je treba namreč v tožbi navesti dejanje ter kje in kdaj je bilo storjeno.

9. Kot ugotavlja Vrhovno sodišče, v obravnavanem primeru iz pritožbe in iz izpodbijanega sklepa ne izhaja, da sta pritožnika vložila tožbo zaradi nezakonitosti že izvršenih dejanj zdravstvene inšpekcije in policije. V tožbi tudi nista predlagala ugotovitve nezakonitosti konkretnih dejanj omenjenih organov, ampak sta zahtevala, naj sodišče ugotovi nezakonitost izpodbijanih odlokov in kršitev njunih pravice iz naštetih členov Ustave s predpisanimi ukrepi.

10. Glede na navedeno je neutemeljeno pritožbeno utemeljevanje podlage vložene tožbe v dejanjih izvrševanja in sankcioniranja ukrepov, predpisanih z izpodbijanimi odloki. Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da je pritožnikoma v primerih dejansko naloženih obveznosti na podlagi spornih odlokov zagotovljeno sodno varstvo (in zatrjevanje, da so zoper njiju sprejeti ukrepi na podlagi določb odlokov nezakoniti), v postopkih, ki bi se na tej podlagi vodili zoper njiju. Okoliščina zagotovljenega drugega sodnega varstva pa izključuje vodenje subsidiarnega upravnega spora.

11. Neutemeljeno je tudi stališče, da je uveljavljanje nezakonitosti odlokov mogoče opredeliti kot izpodbijanje nezakonitega dejanja sprejetja odlokov. Glede na pritožbene navedbe namreč ni sporno, na kar opozarja tudi toženka v odgovoru na pritožbo, da so izpodbijani odloki podzakonski akti vlade. Pravna podlaga za upravni spor zoper akte, izdane v obliki predpisa, pa ni 4. člen ZUS-1, ampak četrti odstavek 5. člena istega zakona. Ta kot pogoj za presojo zakonitosti določa, da mora predpis urejati posamično razmerje.

12. V skladu s tretjim odstavkom 21. člena Zakona o vladi Republike Slovenije (v nadaljevanju ZVRS) vlada z odlokom ureja posamezna vprašanja ali sprejema posamezne ukrepe, ki imajo splošen pomen, ter sprejema druge odločitve, za katere je z zakonom ali z uredbo določeno, da jih ureja vlada z odlokom. Urejanje vprašanj splošnega pomena kaže na naravo odloka kot splošnega akta. Kljub temu ni mogoče izključiti, da tudi splošni akt po odločitvi normodajalca vsebuje posamezne norme, ki urejajo posamična razmerja tako, da učinkujejo enako, kot to velja za upravne akte iz 2. člena ZUS-1. Zato je treba v vsakem konkretnem primeru glede na trditveno podlago v tožbi opraviti presojo posamezne norme predpisa in ugotoviti, ali je ta res splošna, tako da se nanaša na nedoločljiv krog oseb, in abstraktna, ker ureja nedoločeno število bodočih primerov, ali pa je konkretna in ureja en življenjski primer, v katerem se uporabi, ter posamična, ker se nanaša na določen ali določljiv krog oseb.

13. Upravni spor na podlagi navedene določbe 5. člena ZUS-1 je torej dovoljen zoper predpis oziroma katero od njegovih določb pod pogojem, da ureja posamično razmerje. Če je pogoj izpolnjen, ima določba v predpisu dejansko naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, ki je javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe. S tem ko ureja posamično razmerje, določba predpisa neposredno posega v pravni položaj osebe, in v ta namen ni treba izdati (še) posebnega upravnega akta. Upravni spor zoper predpis z učinkom upravnega akta pa izključuje tudi upravni spor po prvem odstavku 4. člena ZUS-1, ki se uporabi le, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

14. Več od tega ne zagotavlja niti Ustava v 157. členu. V njem je upravni spor določen kot oblika sodnega varstva zoper dokončne posamične akte, s katerimi organi odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih oseb, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo (prvi odstavek navedenega člena), in zoper posamična dejanja in akte, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (drugi odstavek).

15. Tudi na podlagi teh določb je razvidno, da je upravni spor predviden v primeru posamičnih oblastvenih aktov in dejanj, ki se vzpostavijo in neposredno učinkujejo v posameznih primerih v razmerju do konkretno določenih ali določljivih oseb. Če gre za določbo predpisa, mora biti ciljni krog oseb že v predpisu določen z lastnostjo, zaradi katere se te osebe razlikujejo od drugih subjektov, in so zaradi nje v položaju, da se določba predpisa nanaša samo nanje.

Na drugi strani je za predpise kot splošne pravne akt značilno, da se nanašajo na nedoločen krog oseb in na nedoločeno število bodočih primerov.

16. Da imajo katere od posamičnih določb izpodbijanih odlokov naravo posamičnih aktov, pritožnika ne navajata. Tega ne trdita ne izrecno ne po vsebini na način, da bi navedla okoliščine, na podlagi katerih bi bilo mogoče sklepati, da se posamezne določbe odlokov nanašajo na točno določen krog oseb, ki mu zaradi konkretnih značilnosti pripadata tudi pritožnika, in samo osebam iz tega kroga v konkretnem primeru spreminjajo pravni položaj (neposredno učinkuje samo na njih, ne pa tudi na druge fizične osebe in gospodarske družbe). Pavšalno zatrjevanje, da gre za dejanja javne oblasti, ki neposredno posegajo v človekove pravice, ne zadošča, pri čemer pritožnika celo izrecno priznavata, da imata možnost izpodbijanja odlokov s pobudo pred Ustavnim sodiščem. S svojimi navedbami zato ne moreta izpodbiti stališča prvostopenjskega sodišča, da so izpodbijani odloki predpisi.

17. Ostale pritožbene navedbe za odločitev niso bistvene. Ker je predmet pritožbenega odločanja utemeljenost presoje, da za vodenje upravnega spora ni izpolnjena procesna predpostavka, se Vrhovno sodišče ni opredelilo do pritožbenih navedb, ki bi bile ob dovoljeni tožbi vsebina njene meritorne presoje. To so navedbe, s katerimi pritožnika zatrjujeta, da so izpodbijani odloki kot predpisi izvršilne veje oblasti protiustavni, saj je bilo z njimi poseženo v zakonsko pristojnost državnega zbora, oziroma da so nezakoniti, ker ne temeljijo na zakonu in sami urejajo zakonsko materijo, saj niti ZNB ne določa meril in kriterijev, na podlagi katerih bi lahko vlada omejila svobodo gibanja. Tako je nerelevanten njun predlog, naj Vrhovno sodišče ta postopek prekine in na Ustavno sodišče vloži zahtevo za oceno ustavnosti 39. člena ZNB, nebistvena pa so tudi pojasnila, zakaj odškodninska tožba za pritožnika nima nobenega pomena.

18. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

19. Odločitev o stroških temelji na prvem odstavku 165. člena in na prvem odstavku 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Če bi šlo za upravni akt, bi se namreč vodil upravni spor iz prvega odstavka 2. člena ZUS-1, to je upravni spor o zakonitosti dokončnega upravnega akta.

Enako Vrhovno sodišče v sklepu I Up 320/2015.

Tako Vrhovno sodišče v sklepu I Up 9/2018 z dne 27. 3. 2019.

Prim. npr. odločbo Ustavnega sodišča U-I-86/04 z dne 22. 5. 2005, v kateri je presodilo, da izpodbijani občinski odlok o začasnem ukrepu za zavarovanje urejanje prostora, izdan na podlagi ZUreP-1, ureja posamična razmerja in je posamični akt, ker na določenih zemljiščih ureja konkretne prepovedi, ki se vpišejo v zemljiško knjigo v breme lastnikov teh zemljišč. Prepovedi so dolžni spoštovati vsi naslovniki tega akta, ki poimensko sicer niso določeni, a jih je mogoče ugotoviti. V tem delu ima zato ta akt naravo generalne odločbe.

Tudi iz dosedanjih odločitev Ustavnega sodišča, ki se nanašajo na odloke vlade, izdane na podlagi 39. člena ZNB zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 ter zajezitve in obvladovanja nalezljive bolezni COVID-19, izhaja, da navedene odloke obravnava kot predpise (npr. sklep U-I-50/2021-19 z dne 15. 4. 2021).

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 157, 157/1, 157/2, 160, 160/1, 160/1-3

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 4/1, 5, 5/4, 30, 30/3, 36, 36/1, 36/1-4, 160, 160/1, 160/1-3

Zakon o nalezljivih boleznih (1995) - ZNB  - člen 39

Zakon o Vladi Republike Slovenije (1993) - ZVRS  - člen 21, 21/3

Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (2020) - člen 1

Odlok o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2 (2020) - člen 1

Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (2020) - člen 1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.