VSRS Sklep III Ips 43/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-05-18

Civilno-gospodarski oddelek, gospodarski senat

Franc Seljak (preds.), dr. Mile Dolenc (poroč.), dr. Ana Božič Penko, dr. Miodrag Đorđević, Jan Zobec

pravica do povrnitve škode - odškodninska odgovornost države - odločanje v upravnem postopku - postopek izdaje gradbenega dovoljenja - odprava gradbenega dovoljenja - podlage odškodninske odgovornosti - protipravnost ravnanja - huda malomarnost - dopuščena revizija

Upravnemu organu ni mogoče očitati hude malomarnosti samo zaradi neuporabe standarda SIST ISO 9836 pri preverjanju faktorja zazidanosti zemljišča.

I. Reviziji se ugodi, izpodbijana sodba se razveljavi in se zadeva vrne sodišču druge stopnje v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Sodišče prve stopnje je v ponovljenem postopku v delu, relevantnem za odločitev o reviziji, ugodilo tožničinemu zahtevku iz naslova odškodninske odgovornosti za škodo, ki naj bi tožnici kot investitorki nastala pri gradnji objektov na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja, odpravljenega v obnovljenem postopku, in toženki naložilo v plačilo 2,522.929,00 EUR s pripadajočimi obrestmi(III. točka izreka).

2. Sodišče druge stopnje je pritožbi toženke delno ugodilo in sodbo sodišča prve stopnje spremenilo tako, da je toženka dolžna plačati tožnici odškodnino za škodo zgolj v višini 272.742,22 EUR s pripadajočimi obrestmi, v preostalem delu pa je tožbeni zahtevek zavrnilo (druga alineja I. točke izreka).

3. Na predlog toženke je Vrhovno sodišče Republike Slovenije s sklepom III DoR 36/2020 z dne 7. 7. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je upravnemu organu v okoliščinah konkretnega primera mogoče očitati hudo malomarnost.

4. Na podlagi navedenega sklepa je toženka vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Predlagala je, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi in sodbo sodišča druge stopnje spremeni tako, da ugodi pritožbi toženke tudi glede zneska 272.742,22 EUR in tako v celoti zavrne tožbeni zahtevek.

5. Tožnica je na revizijo odgovorila in predlagala njeno zavrnitev.

7. Upravna enota Ljubljana (v nadaljevanju UE) je tožnici (kot investitorki) dne5. 11. 2004 izdala gradbeno dovoljenje za odstranitev obstoječih objektov in gradnjo dveh individualnih stanovanjskih hiš v k.o. ... Gradbeno dovoljenje je postalo pravnomočno 4. 12. 2004. Tožnica je na njegovi podlagi začela z gradbenimi deli.

8. Po vloženih predlogih za obnovo postopka nekaterih etažnih lastnikov objekta na sosednjem zemljišču je UE najprej 26. 7. 2005 izdala sklep, s katerim je predloge zavrnila, a je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju MOP) s sklepom z dne 15. 11. 2005 ta sklep odpravilo in zadevo vrnilo UE v ponovno presojo. Z istim sklepom je MOP ugodilo predlogoma dveh predlagateljev za obnovo postopka in hkrati zadržalo izvršitev gradbenega dovoljenja z dne 5. 11. 2004 do dokončne odločitve o obnovi postopka. Objekt je bil do takrat zgrajen 88%. Po prejemu odločbe MOP v novembru 2005 je tožnica gradnjo ustavila, zaradi zime in nevarnosti škode pa zavestno pristopila k dokončanju objekta v delu, kjer bi bilo po njenem mnenju nevarno odlašati, in je zato tudi plačala denarno kazen zaradi nespoštovanja odločbe.

9. Dne 9. 3. 2006 je UE izdala odločbo, s katero je v pustila v veljavi prvotno gradbeno dovoljenje. Po pritožbi stranskih udeležencev je MOP z odločbo dne26. 6. 2006 gradbeno dovoljenje z dne 5. 11. 2004 v delu, ki se nanaša na gradnjo dveh individualnih hiš, odpravilo in hkrati v tem delu zavrnilo zahtevek tožnice za izdajo gradbenega dovoljenja, ker je projekt presegal dovoljen faktor zazidanosti. Zoper to odločbo je tožnica sprožila upravni spor. Upravno sodišče je 5. 4. 2007 tožbi ugodilo, odločbo MOP odpravilo ter zadevo vrnilo MOP v nov postopek. MOP je 4. 1. 2008 izdalo po vsebini enako odločbo, kot jo je izdalo 26. 6. 2006. Ta odločba je postala pravnomočna 30. 6. 2008.

10. Tekom gospodarskega spora so se spremenili občinski prostorski načrti Mestne občine Ljubljana, na podlagi katerih je nato tožnica v letu 2014 pridobila gradbeno dovoljenje za devetstanovanjski objekt, ga dokončala in v letu 2015 tudi prodala.

11. Sodišče prve stopnje je glede tožničinega temeljnega očitka, da toženka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ni uporabila povsem jasne zakonske določbe 66. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) in ni preverila skladnosti projekta z veljavnim urbanističnim aktom, zavzelo stališče, da mu ni mogoče pritrditi. Šlo je le za različno tolmačenje pojma pozidanosti.

V času priprave projektne dokumentacije in odločanja UE naj bi, tudi po trditvah tožnice, veljala praksa, po kateri se je za pozidano zemljišče štelo stavbišče. Z upoštevanjem podatkov iz projektne dokumentacije (1.073 m² zemljišča in 436 m² stavbišča) pa je bilo zemljišče pozidano 40%, kot je bilo tudi dovoljeno. Šele Uredba o prostorskem redu Slovenije, ki je začela veljati novembra 2004, je za projektante predpisala standard SIST ISO 9836, po katerem se pri ugotavljanju pozidanosti zemljišča upošteva navpična projekcija skrajnih zunanjih obodnih sten stavbe na zemljišču, brez posebej izpostavljenih delov, ne pa samo stavbišče. Pred tem je Urbanistični terminološki slovar, ki ga je leta 1975 izdal Urbanistični inštitut Slovenije, opredeljeval zazidano površino kot površino, ki jo zgradba ali njena projekcija zavzema na zemljišču, kar je bilo mogoče razumeti tudi kot fundus (stavbišče).

12. Prvostopenjsko sodišče je našlo podlago za odškodninsko odgovornost toženke drugje. Zaradi pomanjkljive ureditve v ZGO-1, ki ni določala natančnih kriterijev in meril za določitev vplivnega območja in jo je Ustavno sodišče razveljavilo, v postopek za izdajo gradbenega dovoljenja niso bili pritegnjeni lastniki sosednjih zemljišč, kar je vplivalo na izdajo gradbenega dovoljenja ali vsaj na njegovo pravnomočnost. Omenjena opustitev je bila tista, ki je pripeljala na koncu do odprave gradbenega dovoljenja in je tožnici povzročila škodo.

13. Sodišče druge stopnje je zavzelo drugačno stališče. Glede odškodninske odgovornosti na podlagi neustavnega predpisa ali zakonodajne protipravnosti je ugotovilo, da česa takega tožnica ni zatrjevala in je zato prvostopenjsko sodišče sodbo oprlo na nezatrjevana dejstva. V tem je videlo absolutno bistveno kršitev določb pravdnega postopka iz 8. točke drugega odstavka 339. člena ZPP (ni pa sodbe razveljavilo).

14. V nasprotju s sodiščem prve stopnje je videlo protipravnost ravnanja toženke v kršitvi 66. člena ZGO-1, ki v 1. točki določa, da mora pristojni organ pred izdajo gradbenega dovoljenja preveriti, ali je projekt v skladu s prostorskim aktom. Po določbi 207. člena ZGO-1 se je standard SIST ISO 9836 uporabljal od samega začetka veljave ZGO-1, to je od 1. 1. 2003, zato je pritožbeno sodišče kot nepravilno ocenilo stališče prvostopenjskega sodišča, da ga je uveljavila šele Uredba o prostorskem redu Slovenije in ga zato pri računanju faktorja pozidanosti UE naj ne bi bila dolžna uporabiti Tako ravnanje UE “pomeni tako hudo in očitno kršitev, da doseže standard protipravnosti ravnanj oblastnih organov.“ Na koncu je opisano ravnanje UE ocenilo kot hudo malomarno.

15. Revidentka graja stališče drugostopenjskega sodišča o hudi malomarnosti, s katero naj bi ravnala UE. Meni, da je v nasprotju s trditvami in dokazi tožnice, prestrogo in tudi v nasprotju s stališči teorije in sodne prakse.

16. S sklicevanjem na teorijo in sodno prakso revidentka podarja, da se pri odškodninski odgovornosti države kot protipravno ne šteje vsako ravnanje, ki je privedlo do razveljavitve, spremembe ali odprave odločbe v postopkih s pravnimi sredstvi, ampak le kvalificirana oblika protipravnosti. Za tako obliko protipravnosti gre npr. tedaj, če je odgovorna oseba predpis namerno tolmačila v nasprotju s sodno prakso, je grobo kršila postopkovna pravila ali je neutemeljeno odstopila od ustaljene sodne prakse.

17. Revidentka zatrjuje, da so bili tožničini očitki o ravnanju s hudo malomarnostjo povsem nekonkretizirani. Tožnica toženki ni očitala neuporabe standarda SIST ISO 9836, prav nasprotno, s ponujenimi dokazi je dokazovala pravilnost izračunane stopnje pozidanosti.

18. Uveljavlja še, da se določba 207. člena ZGO-1 o uporabi standardaSIST ISO 9836 sklicuje na določbo 48. člena ZGO-1, ta pa obvezuje projektanta in ne upravni organ.

19. Tožnica v odgovoru na revizijo zagovarja stališče, da toženka sploh ni preverjala skladnosti projekta s prostorskimi akti, če pa bi ga, bi vsekakor morala uporabiti standard SIST ISO 9836, kot je to terjal tedanji ZGO-1.

) po stopnji pomanjkanja skrbnosti. Hudo malomaren je splošno vzeto tisti, ki pri svojem ravnanju ne kaže niti tiste skrbnosti, ki se pričakuje od vsakega, običajnega človeka. V poštev pride skrbnost osebe, ki opravlja enako delo. V tej zadevi se je zato treba vprašati, ali je bil referent UE, ki je izdal gradbeno dovoljenje, tako neskrben, kot ne bi bil noben, običajen referent upravnih enot, ki izdaja gradbena dovoljenja.

21. ZGO-1 je uporabo standarda SIST ISO 9836

neposredno nalagal projektantom, ki so ga na podlagi določbe 48. člena ZGO-1 morali upoštevati pri izračunu površin in prostornin objekta. Posredno je to seveda zavezovalo tudi upravne enote pri izdajanju gradbenih dovoljenj, saj bi v nasprotnem primeru lahko prišlo do razhajanj med projekti, izdelanimi z upoštevanjem standarda SIST ISO 9836, in gradbenimi dovoljenji, ki ne bi bili nujno skladni s tem standardom. Ni pa mogel ZGO-1 vplivati na že sprejete urbanistične akte in določiti, kako je treba razumeti v njih določeno stopnjo pozidanosti. V prostorskih aktih določeno pozidanost bi bilo mogoče razumeti tudi tako, kot jo je opredeljeval Urbanistični terminološki slovar, torej ne povsem enoznačno, morda tudi v smislu stavbišča. Zato ni bilo povsem brez podlage ravnanje UE, ki je (manj kritično) sprejelo projektantkin izračun faktorja zazidanosti zemljišča.

22. Pri izdaji gradbenega dovoljenja upravni organ v okviru presoje skladnosti projekta z izvedbenim prostorskim aktom ne preverja le, ali je v projektu pravilno upoštevan faktor zazidanosti, določen za enoto urejanja prostora, ampak tudi izpolnjevanje ostalih pogojev glede namembnosti posegov v prostor, njihove lege, velikosti, oblikovanja itd. Poleg tega je preverjanje skladnosti projekta z izvedbenim prostorskim aktom le ena izmed številnih dolžnosti, ki jih ZGO-1 v 66. členu nalaga upravnemu organu pred izdajo gradbenega dovoljenja. Pri tako zahtevnem in obsežnem preverjanju kot se zahteva pred izdajo gradbenega dovoljenja, iz preverjanja ni mogoče izvzeti en sam njegov del in izključno na podlagi v tem delu storjene napake upravnega organa sklepati o njegovi hudi malomarnosti, ki upravičuje do povrnitve škode investitorja, ki je s pomanjkljivim projektom oziroma s projektom, v katerem je morda celo načrtno navedel nepravilne podatke/izračune v smislu »če bo šlo skozi, bo šlo«, prispeval k napaki upravnega organa.

23. Pritožbeno sodišče je presodilo, da je bilo ravnanje toženke hudo malomarno zgolj na podlagi tega, ker bi morala UE pri preverjanju faktorja zazidanosti upoštevati standard SIST ISO 9836, a ga ni.

24. Odgovor na dopuščeno vprašanje tako glasi, da upravnemu organu samo na podlagi tega, ker ni uporabil standarda SIST ISO 9836 pri preverjanju faktorja zazidanosti zemljišča, ni mogoče očitati hude malomarnosti.

25. Po obrazloženem se je pokazalo, da je sodišče druge stopnje zmotno uporabilo materialno pravo. Ker ob tem ni ugotovilo vseh dejstev, potrebnih za presojo, ali je ravnanje toženke stranke v smislu dosedanje sodne prakse doseglo stopnjo kvalificirane protipravnosti, potrebne za odškodninsko odgovornost države, je bilo treba reviziji ugoditi, izpodbijano sodbo razveljaviti in zadevo vrniti sodišču druge stopnje v novo sojenje.

26. V ponovljenem postopku bo treba ločeno obravnavati oba postopka izdaje gradbenega dovoljenja na prvi stopnji. Glede drugega postopka, ki se je končal z izdajo odločbe z dne 9. 3. 2006, bo treba ugotoviti, ali je bila UE tedaj že opozorjena in na kakšen način na spornost izračuna faktorja zazidanosti zemljišča v projektu, na dolžnost uporabe standarda SIST ISO 9836 in ali je bila tedaj že na voljo dovolj izoblikovana sodna praksa o tem vprašanju. Šele potem bo mogoče dokončno odgovoriti na vprašanje, ali je in kdaj ravnanje UE preraslo iz navadne zmotnosti v kvalificirano protipravnost.

27. Izrek o stroških postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP.

28. Senat je odločitev sprejel soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

Posebnost stavbe je bila v tem, da je imelo nadstropje večjo površino od pritličja (zunanje stene nadstropij so segale preko zunanjih sten pritličja).

Standardi za lastnosti stavb – Definicija in računanje indikatorjev površine in prostornine.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 48, 66, 207

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.