VSRS Sklep I Up 18/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-04-13

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

postopek izdaje uporabnega dovoljenja - sklep o priznanju statusa stranskega udeleženca - predlog za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici - zavrženje predloga - tožba v upravnem sporu - zavrženje tožbe - akt zoper katerega je možen upravni spor - pomanjkanje pravnega interesa - zavrnitev pritožbe

Z v tem upravnem sporu izpodbijanim sklepom Vlade je bil postopek odločanja o izrednem pravnem sredstvu - pritožničini zahtevi za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici - končan, zato bi (seveda ob izpolnjevanju ostalih pogojev za tožbo) sodišče moralo vsebinsko odločiti o tožbi.

Ne glede na navedeno pa je pravilen zaključek Upravnega sodišča, da si pritožnica s tožbo v tem upravnem sporu svojega pravnega položaja ne more izboljšati in torej ne izkazuje pravnega interesa za njo. V postopku izdaje uporabnega dovoljenja (v katerem je bil z odločbo MOP priznan tam navedenim osebam položaj stranskih udeležencev in zoper to odločbo je pritožnica vložila zahtevo za razveljavitev po nadzorstveni pravici) je pritožnica zasledovala cilj - izdajo uporabnega dovoljenja. Uporabno dovoljenje ji je bilo izdano, kar ni sporno, in torej tudi če bi s tožbo uspela in bi bil izpodbijani sklep o zavrženju zahteve za razveljavitev odločbe (s katero je bilo, kot že navedeno, med drugim odločeno, da se tam navedenim osebam v tem postopku izdaje uporabnega dovoljenja prizna status stranskih udeležencev) po nadzorstveni pravici odpravljen, to na (že izdano) uporabno dovoljenje ne bi vplivalo in s tem tudi ne na pravni položaj pritožnice.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka

1. Z izpodbijanim sklepom je Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) na podlagi 4. in 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožeče stranke zoper sklep Vlade Republike Slovenije, št. 02100-15/2019/8 z dne 21. 11. 2019, s katerim je bil zavržen predlog tožeče stranke, da se po nadzorstveni pravici razveljavi odločba Ministrstva za okolje in prostor z dne 29. 8. 2019. S slednjo je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju MOP) v pritožbenem postopku odpravilo sklep upravne enote z dne 20. 6. 2019, s katerim v postopku za izdajo uporabnega dovoljenja za uporabo stanovanjsko-poslovnega objekta "A." ..., s pripadajočo zunanjo ureditvijo ter prometno in komunalno infrastrukturo na tam navedenih zemljiščih, ni bil priznan status stranke (1. točka izreka) in odločilo, da se tam navedenim osebam v tem postopku izdaje uporabnega dovoljenja prizna status stranskih udeležencev.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je Upravno sodišče med drugim poudarilo, da je odločitev o priznanju statusa stranskih udeležencev v postopku zgolj odločitev procesne narave v postopku izdaje uporabnega dovoljenja, s katero ni bilo vsebinsko odločeno o nobeni materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke in z njo postopek odločanja v času njene izdaje tudi (še) ni bil končan. Zato ne predstavlja upravnega akta v smislu 2. člena ZUS-1 in posledično ne uživa pravnega varstva pred upravnim sodiščem. Ker torej odločba, s katero je MOP priznalo status stranke, ni upravni akt, tudi ni mogoče priznati narave upravnega akta izpodbijanemu sklepu o zavrženju predloga, da se ta odločitev po nadzorstveni pravici razveljavi. Sodišče je dodatno še pripomnilo, da mora tožeča stranka v tožbi izkazati, da bi ugoditev njeni zahtevi zanjo pomenila določeno pravno korist. Tožeča stranka pa je sama navedla, da ji je bilo še pred vložitvijo tožbe že izdano uporabno dovoljenje za sporni objekt. S tem je po presoji Upravnega sodišča dosegla izdajo odločbe o svoji pravici oziroma pravni koristi, ki jo je želela, in zato za vložitev tožbe zoper izpodbijani sklep ne izkazuje pravnega interesa, saj tudi, če bi bila izpodbijana odločitev razveljavljena, se njen pravni položaj ne bi v ničemer izboljšal.

3. Tožeča stranka (v nadaljevanju pritožnica) vlaga zoper navedeni sklep Upravnega sodišča pritožbo iz razlogov po 1. in 2. točki prvega odstavka 75. člena ZUS-1 ter primarno predlaga, da Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v ponovno odločanje.

4. V pritožbi najprej opozarja, da se Upravno sodišče sklicuje na svojo odločitev v zadevi I U 1553/2019 in na zaključek, da je odločba MOP z dne 29. 8. 2019 procesni sklep. Predmet presoje je torej vprašanje, ali je lahko predmet predloga za to izredno pravno sredstvo le meritorna upravna odločba, ali pa je lahko tudi tovrstna upravna odločba, ki jo Upravno sodišče imenuje procesni sklep. O tem izpodbijani sklep nima nobenih razlogov in je zato v tem smislu pomanjkljiv. Zaključek, da je odločba MOP z dne 29. 8. 2019 procesne narave in da z njo vsebinsko ni bilo odločeno o nobeni materialnopravno določeni pravici, je zmoten. Iz te odločbe namreč jasno izhaja, da je MOP presojalo, ali imajo predlagatelji zahteve izkazano pravico, ki temelji na materialnopravnem predpisu, torej je dejansko odločalo o materialnopravno določeni pravici. Obstoj te pravice pa je utemeljilo na Odloku o občinskem lokacijskem načrtu

(v nadaljevanju OLN), ki v 23. členu med drugim določa, da mora morebitne poškodbe okoliških objektov, infrastrukture in naprav, nastale v času gradnje, investitor sanirati, izvedena sanacija pa je pogoj za pridobitev uporabnega dovoljenja. Pritožnica poudarja, da poškodb na okoliških objektih ni povzročila, povzročil jih je predhodni investitor, kar ni sporno. Pritožnica pa je investicijo izvajala na nepremičninah, ki jih je kupila iz stečajne mase prvotnega investitorja, kar pomeni, da jih je pridobila bremen proste, lastninsko pravico pa je pridobila na izviren način in ni pravna naslednica prvotnega investitorja. MOP je torej odločalo o materialnopravni pravici in zaključilo, da ta obstoji in da je v korist lastnikov okoliških objektov, saj izhaja iz OLN, obveznost pa se nanaša na aktualnega investitorja. Glede na to, je napačen zaključek, da z izpodbijanim sklepom ni bilo odločeno o materialnopravno določeni pravici. Nasprotuje tudi argumentaciji Upravnega sodišča, da bi morala pravilnost odločbe Ministrstva preizkusiti s pravnim sredstvom zoper odločbo, s katero je bil upravni postopek končan, torej zoper uporabno dovoljenje. Meni, da je tako stališče kontradiktorno.

5. Glede izdanega uporabnega dovoljenja pa pritožnica poudarja, da je bila primorana situacijo rešiti na drugačen in hiter način in to je lahko storila le tako, da je sklenila dogovor z vlagatelji zahtev za vstop v postopek, ki seveda ni bil "finančno nevtralen", saj je bil to edini način, da doseže izdajo uporabnega dovoljenja, ki je pogoj za predajo stanovanj in s tem prepreči tek penalov. Glede pravnega interesa še posebej poudarja, da je MOP s stališčem, da OLN lastnikom okoliških objektov daje pravico, da od investitorja terjajo sanacijo škode, povzročeno med gradnjo, ustvarilo pogoje za izdajo uporabnega dovoljenja, ki jih Gradbeni zakon (oziroma pred tem Zakon o graditvi objektov, ZGO-1) ne določata. Vse to je natančno obrazložila v tožbi, sodišče pa se do teh argumentov ni opredelilo, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev postopka. Opozarja še na stališče, da vezanost upravnega organa na podzakonski predpis ni absolutna.

6. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

8. V obravnavanem primeru je sporno, ali je zoper izpodbijani sklep, s katerim je tožena stranka zavrgla predlog, da se po nadzorstveni pravici razveljavi odločba MOP, s katero je bil med drugim priznan tam navedenim osebam status stranskih udeležencev v postopku izdaje uporabnega dovoljenja pritožnici, dopusten upravni spor.

9. Kot je v izpodbijanem sklepu pravilno pojasnilo že Upravno sodišče, se po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. V drugem odstavku 2. člena ZUS-1 je upravni akt opredeljen kot upravna odločba ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Vendar pa se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tudi akti, s katerimi je bil upravni akt na podlagi rednih ali izrednih pravnih sredstev odpravljen ali razveljavljen, če je bil z njimi postopek odločanja o zadevi končan (prvi odstavek 5. člena ZUS-1) oziroma sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan (drugi odstavek 5. člena ZUS-1). V primeru, ko je s sklepom postopek odločanja končan, ker je bila zahteva stranke zavržena, o zahtevku stranke sploh ne bo odločeno z dokončnim upravnim aktom, zoper katerega bi stranka lahko sprožila sodno varstvo.

10. Z v tem upravnem sporu izpodbijanim sklepom Vlade je bil postopek odločanja o izrednem pravnem sredstvu - pritožničini zahtevi za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici - končan, zato bi (seveda ob izpolnjevanju ostalih pogojev za tožbo) sodišče moralo vsebinsko odločiti o tožbi.

11. Ne glede na navedeno pa je po presoji Vrhovnega sodišča pravilen zaključek Upravnega sodišča, da si pritožnica s tožbo v tem upravnem sporu svojega pravnega položaja ne more izboljšati in torej ne izkazuje pravnega interesa za njo (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). V postopku izdaje uporabnega dovoljenja (v katerem je bil z odločbo MOP priznan tam navedenim osebam položaj stranskih udeležencev in zoper to odločbo je pritožnica vložila zahtevo za razveljavitev po nadzorstveni pravici) je pritožnica zasledovala cilj - izdajo uporabnega dovoljenja. Uporabno dovoljenje ji je bilo izdano, kar ni sporno, in torej, kot je pravilno pojasnilo že Upravno sodišče, tudi če bi s tožbo uspela in bi bil izpodbijani sklep o zavrženju zahteve za razveljavitev odločbe (s katero je bilo, kot že navedeno, med drugim odločeno, da se tam navedenim osebam v tem postopku izdaje uporabnega dovoljenja prizna status stranskih udeležencev) po nadzorstveni pravici odpravljen, to na (že izdano) uporabno dovoljenje ne bi vplivalo in s tem tudi ne na pravni položaj pritožnice.

12. Ker je glede na navedeno bila tožba pravilno zavržena (tudi) na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, se Vrhovno sodišče do ostalih pritožbenih ugovorov ne opredeljuje.

13. Pri tem Vrhovno sodišče v zvezi s pritožničinimi navedbami, da je dosegla izdajo uporabnega dovoljenja (tudi) z dogovorom s stranskimi udeleženci, ki ni bil "finančno nevtralen", zgolj pojasnjuje, da s tem zatrjuje le dejanski interes in ne pravnega interesa, ki je (bil) v pridobitvi uporabnega dovoljenja. Sama odločitev o priznanju položaja stranskih udeležencev pa tudi ni neposredna podlaga za obveznost plačila škode, ki je nastala v času gradnje.

14. Ker torej pritožbene navedbe niso utemeljene in tudi niso podani razlogi, na katere pazi po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo na podlagi 76. člena ZUS-1 v zvezi z 82. členom ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep.

15. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (165. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Odlok o občinskem lokacijskem načrtu za dele območij urejanja CS 10/1 Tribuna, CS 10/2 Prule - Praprotnikova, CS 1/49 Vožarski pot, CS 10/6 Prule - KS in CT 56 Karlovška (Ur.l. RS, št. 76/2006 in nad.).

Glej E. Kerševan v Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 47 in nasl.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 2/2, 5, 5/1, 5/2, 36, 36/1, 36/1-4, 36/1-6

Odlok o občinskem lokacijskem načrtu za dele območij urejanja CS 10/1 Tribuna, CS 10/2 Prule - Praprotnikova, CS 1/49 Vožarski pot, CS 10/6 Prule - KS in CT 56 Karlovška (2006) - člen 23

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.