VSRS Sklep I Up 250/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-02-23

UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) Sklep III U 136/2021-6

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Marko Prijatelj

zavrženje tožbe - pritožba zoper delo policista - ni upravni akt - subsidiarno sodno varstvo po 4. členu ZUS-1 - tožba zaradi posega v človekove pravice ali temeljne svoboščine - začetek teka roka

Pisni odgovor, ki ga je toženka sprejela v zvezi s tožnikovo pritožbo, vloženo na podlagi določb Zakona o nalogah in pooblastilih policije (v nadaljevanju ZNPPol) zoper postopke oziroma dejanja imenovanih policistov, ni upravni akt iz prvega odstavka 2. člena ZUS-1 niti drug javnopravni akt iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1.

Pisnega odgovora, v katerem pritožbeni senat zavzame stališča do dela policistov, tudi ni mogoče izpodbijati v subsidiarnem upravnem sporu. Pomembno namreč je, da je v takem primeru v okviru 4. člena ZUS-1 zagotovljeno neposredno sodno varstvo že zoper dejanja policistov, s katerimi je poseženo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika. Poleg tega niti okoliščina, da izpodbijani pisni odgovor toženke ni upravni akt, sama po sebi ne vzpostavlja temelja za tožbo v 4. členu ZUS-1. Na navedeni pravni podlagi je namreč mogoče uperiti tožbo zoper posamično dejanje ali akt organa le v primeru, če je s tem posamičnim aktom ali dejanjem samim po sebi oseba ovirana ali onemogočena v izvrševanju svoje človekove pravice, kar mora biti v tožbi tudi zatrjevano.

Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

1. Sodišče prve stopnje je zavrglo tožbo, vloženo zoper pisni odgovor Ministrstva za notranje zadeve, sektorja za pritožbe, št. 2600-520/2020/31 z dne 31. 5. 2021. V obrazložitvi je navedlo, da navedeni pisni odgovor, ki ga je toženka sprejela v zvezi s tožnikovo pritožbo, vloženo na podlagi določb Zakona o nalogah in pooblastilih policije (v nadaljevanju ZNPPol) zoper postopke oziroma dejanja imenovanih policistov, ni upravni akt, zato je treba tožbo zavreči na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Z vidika upravnega spora po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 pa je tožba prepozna, kar je razlog za zavrženje v skladu z 2. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

2. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Zatrjuje, da je izpodbijani akt zaradi prvega odstavka 140. člena ZNPPol upravni akt, ter poudarja, da je bilo odločanje pritožbenega senata pristransko, neobjektivno in izključno v korist obeh policistov, zato mora imeti ustrezno pravno sredstvo zoper tako nezakonito postopanje organa. Zavrženje tožbe na podlagi formalistične razlage zakona krši njegove ustavne pravice, in sicer pravico do pravnega sredstva po 25. členu, pravico do enakosti pred zakonom iz 14. člena, pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena in pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave. Tožba tudi ni prepozna, saj je v njej opisal in navedel kršitve pri postopanju in odločanju senata, glede česar je rok za vložitev tožbe začel teči z vročitvijo pisnega odgovora. Predlaga ugoditev pritožbi in razveljavitev izpodbijanega sklepa.

3. Toženka se v odgovoru na pritožbo strinja z razlogi izpodbijanega sklepa in predlaga zavrnitev pritožbe.

4. Pritožnik je vložil še dodatno vlogo s ponovljenimi stališči iz pritožbe.

6. Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožnik v tožbi sporni pisni odgovor toženke

opredelil kot odločbo in tudi predlagal odpravo izpodbijane odločbe, z razlogi pa utemeljeval, v čem je bil postopek senata nepravilen in katera dejstva je senat napačno ugotovil oz. neustrezno upošteval pri svoji odločitvi. Tožbo je torej vložil kot izpodbojno tožbo (prva alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1), s čimer je zahteval sodno varstvo v smislu prvega odstavka 2. člena ZUS-1, to je v upravnem sporu o zakonitosti upravnega akta. Po določbi drugega odstavka istega člena ZUS-1.

7. Glede na navedeno in ker ZNPPol ne določa, da je zoper pisni odgovor pritožbenega senata dovoljen upravni spor, je prvostopenjsko sodišče utemeljeno ugotavljalo, ali je izpodbijani akt upravni akt. S tem je sledilo določbi prvega odstavka 2. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Pravilno je tudi presodilo, da pisni odgovor toženke nima pravne narave upravnega akta v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1,

kar je oprlo na dosedanja stališča Vrhovnega sodišča. To je že odločilo, da se postopek odločanja o pritožbi na podlagi ZNPPol ne zaključi z upravnim aktom (9. točka sklepa I Up 69/2015 z dne 10. 12. 2015 in 8. točka sklepa I Up 25/2015 z dne 6. 4. 2016).

8. Pritožnik navedenega ne more izpodbiti s sklicevanjem na prvi odstavek 140. člena ZNPPol, ki določa, da če v tem zakonu ni drugače določeno, se v pritožbenem postopku glede vloge, pristojnosti, ustne obravnave, izločitve stranke in njenega zastopanja, jezika v postopku, poslovanja organov in strank (vabil, zapisnikov, pregledovanja in prepisovanja spisov), vročanja, rokov in narokov, vrnitve v prejšnje stanje, združitve zadev v en postopek in dokazovanja smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek.

9. Zakonsko napotilo na smiselno uporabo določb Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) glede naštetih institutov in opravil v pritožbenem postopku namreč ne pomeni, da je tudi rezultat tega postopka upravna odločba (ki je vključena v splošnejši pojem upravnega akta iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1). To je izrecno izključeno z drugim odstavkom 140. člena ZNPPol, po katerem pritožbeni postopek ne pomeni upravne zadeve v smislu ZUP. Če ne gre za upravno zadevo, pa niti izdani akt ni odločba, s katero bi organ v skladu s prvim odstavkom 207. člena ZUP odločil o zadevi, ki je predmet postopka. Ker odločanje v pritožbenem postopku ni odločanje v upravni zadevi, odpade tudi domneva iz drugega odstavka 2. člena ZUP, da se šteje, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari.

10. Določba prvega odstavka 140. člena ZNPPol tako ne more biti podlaga za sklepanje, da je toženka odločila o pritožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi na področju upravnega prava z upravno odločbo (poimenovano pisni odgovor).

11. Prav tako pa ni razvidno, da bi imel navedeni odgovor pravno naravo drugega javnopravnega akta iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1. Tudi tak upravni akt, ki ni upravna odločba, in ga je dopustno izpodbijati v upravnem sporu, mora namreč izpolnjevati pogoj, da je z njim vsebinsko odločeno o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe na način, da se učinki odločitve kažejo kot sprememba strankinega pravnega položaja.

Da bi šlo za tako odločanje, pritožba ne trdi, niti to iz zakona ne izhaja.

12. Senat v obravnavanem postopku sicer odloči o utemeljenosti pritožbe, če je pritožbenih razlogov več, pa o utemeljenosti vsakega pritožbenega razloga posebej (dvanajsti odstavek 152. člena ZNPPol), pri tem pa se postopek konča s pisnim odgovorom pritožniku, v katerem mora biti odločitev vsebinsko razložena in odgovorjeno na pritožbene razloge (prvi in drugi odstavek 153. člena). Upoštevati je treba tudi določbe, ki kažejo na razmerja med senatom, ministrstvom, pristojnim za notranje zadeve, in policijo. ZNPPol v 137. členu določa, da je za celovito spremljanje in nadzor nad reševanjem pritožb pristojno ministrstvo (drugi odstavek), pritožbe na senatih pa obravnavajo javni uslužbenci, zaposleni v notranji organizacijski enoti ministrstva, pristojni za reševanje pritožb. V prvem odstavku 141. člena ZNPPol so naštete naloge, ki jih opravlja ministrstvo v pritožbenem postopku, med drugim sprejema in obravnava pritožbe, določi poročevalca, ki bo ugotovil dejansko stanje pritožbe, usmerja in nadzoruje opravljanje nalog, povezanih z reševanjem pritožb, izdaja obvestila o neuvedbi pritožbenega postopka ali koncu pritožbenega postopka, generalnemu direktorju policije predlaga ukrepe za odpravo nepravilnosti, ugotovljenih v zvezi s pritožbenim postopkom, zahteva poročilo o sprejetih in izvedenih ukrepih za odpravo nepravilnosti. Policija je organ v sestavi navedenega ministrstva (prvi odstavek 2. člena Zakona o organiziranosti in delu v policiji, ZODPol). V skladu s 5. členom istega zakona ministrstvo opravlja nad izvajanjem nalog in pooblastil policije celovit, sistematičen in načrten nadzor (prvi odstavek), s katerim se ugotavlja zakonitost, strokovnost ter spoštovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin pri izvajanju policijskih pooblastil, opravljanju nalog policije ter izvajanje usmeritev ministra (drugi odstavek).

13. Na podlagi teh določb je razvidno, da pristojno ministrstvo tudi prek instituta pritožbe opravlja nadzor nad zakonitostjo in strokovnostjo dela organa v sestavi. V okviru tega notranjega nadzora, ki v razmerju do vlagatelja pritožbe sicer lahko deluje kot oblika razreševanja spora,

pa ne izda upravnega akta, s katerim bi v izreku odločil o ravnanju policistov kot pritožnikovi pravici ali pravni koristi, ampak se samo vsebinsko opredeli do nestrinjanja osebe z delom policista. Pisnega odgovora zato ni mogoče obravnavati kot drugega javnopravnega, enostranskega, oblastvenega posamičnega akta, izdanega v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

14. Glede na to, da je pritožnik v okviru obrazložitve tožbe apeliral, naj upravno sodišče ugotovi kršitve, ki sta jih storila imenovana policista, je to utemeljeno preverilo še procesne predpostavke za obravnavo vložene tožbe po 4. členu ZUS-1, ki jo je mogoče vložiti zaradi presoje zakonitosti posamičnih aktov ali dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (prvi odstavek navedenega člena). Pri tem je ugotovilo, da so bila dejanja policistov storjena v obdobju od 12. 9. do 3. 11. 2020, tožba pa vložena 3. 7. 2021, kar je po poteku 30-dnevnega roka od dejanj in zato glede na prvi odstavek 28. člena ZUS-1 prepozna. Ob tem je zavzelo stališče, da je rok za tožbo zoper dejanja policistov začel teči z dnem storitve posamičnega dejanja, ne pa šele z vročitvijo odgovora senata pritožniku. Pritožnik teh ugotovitev in pravne razlage, ki je v skladu s stališčem Vrhovnega sodišča v 7. točki sklepa I Up 69/2015, argumentirano ne izpodbija.

15. Glede nadaljnjih pritožbenih navedb pa Vrhovno sodišče ponavlja svoja dosedanja stališča, in sicer da je pritožbeni postopek po ZNPPol specifičen postopek, ki ne po določbah navedenega zakona niti po določbah ZUS-1 ni obvezno procesno dejanje prizadetega posameznika in ni pogoj za sodno varstvo njegove ustavne pravice v upravnem sporu, temveč je le njegova fakultativna možnost, kar pomeni, da je tožba po 4. členu ZUS-1 zaradi dejanj policistov neodvisna tudi po svojih procesnih predpostavkah od sprožitve in zaključka pritožbenega postopka po ZNPPol (9. točka sklepa I Up 69/2015). V sklepu I Up 25/2015 (11. in 12. točka obrazložitve) je še posebej izpostavilo, da je postopek pritožbe po ZNPPol, ki sicer samostojno ne pomeni učinkovitega pravnega sredstva za varstvo človekovih pravic, vendarle instrument, ki k temu lahko prispeva in pomeni posebno vrednoto tako za sistemsko ureditev kot za prizadetega posameznika. Navedlo je, da nezakonita zavrnitev dostopa do meritorne presoje zatrjevanih kršitev v pritožbenem postopku po ZNPPol s posamičnim aktom tožene stranke posega v pritožnikov pravni interes, ki ga vzpostavlja ZNPPol z uvedbo navedenega postopka, zaradi česar nobenemu pritožniku ne sme biti arbitrarno odvzeta možnost vsebinskega obravnavanja pritožbe po ZNPPol. Ob tem je poudarilo, da je navedeni dostop do tega postopka tudi edini pravni interes, ki so ga pritožniki v povezavi z varstvom ustavnih pravic na podlagi 4. člena ZUS-1 in ZNPPol upravičeni varovati v upravnem sporu.

16. Iz navedenega izhaja, da pisnega odgovora, v katerem pritožbeni senat zavzame stališča do dela policistov, ni mogoče izpodbijati v subsidiarnem upravnem sporu. Pomembno namreč je, da je v takem primeru v okviru 4. člena ZUS-1 zagotovljeno neposredno sodno varstvo že zoper dejanja policistov, s katerimi je poseženo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika. Poleg tega niti okoliščina, da izpodbijani pisni odgovor toženke ni upravni akt, sama po sebi ne vzpostavlja temelja za tožbo v 4. členu ZUS-1. Na navedeni pravni podlagi je namreč mogoče uperiti tožbo zoper posamično dejanje ali akt organa le v primeru, če je s tem posamičnim aktom ali dejanjem samim po sebi oseba ovirana ali onemogočena v izvrševanju svoje človekove pravice, kar mora biti v tožbi tudi zatrjevano. Da bi vložena tožba imela to vsebino, ne iz pritožbe ne iz tožbe ne izhaja, saj je bila slednja v celoti usmerjena v očitek senatu, da je napačno uporabil materialno pravo in nepopolno ugotovil dejansko stanje. S tem je pritožnik izražal nezadovoljstvo z odločitvijo senata, ki v pretežnem delu ni pritrdil njegovi pritožbi zoper delo policistov in je zato pritožnik odločanje senata opredelil kot pristransko. Pri tem pa ni trdil, da je bilo s samim odgovorom kot realnim aktom nezakonito poseženo v njegovo človekovo pravico oziroma da je v tem pogledu pisni odgovor sam zase neposredno učinkoval na njegov pravni položaj. Pritožnik tako ne more uspeti niti s trditvijo o pravočasno vloženi tožbi, ker da je v njej jasno opisal vse kršitve in pristranskost oz. arbitrarnost odločanja senata toženke, s čimer so mu bile kršene temeljne človekove pravice, in da je zato 30-dnevni rok za vložitev tožbe začel teči z dnem, ko mu je bil vročen pisni odgovor senata.

17. Po obrazloženem je imel torej pritožnik zaradi varstva svojih ustavnih pravic, v katere naj bi bilo poseženo z nezakonitimi dejanji policistov, možnost sprožiti tako pritožbeni postopek po ZNPPol (kar je storil) kot tudi vložiti tožbo po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 pod pogoji, ki jih določa ZUS-1 in ki veljajo enako za vse tožnike. Ker je tožbo zamudil zaradi napačnega pravnega stališča, da je predmet izpodbijanja v upravnem sporu pisni odgovor senata, torej iz razloga na njegovi strani, Vrhovno sodišče zavrača pritožbene trditve o kršitvi ustavnih pravic do pravnega sredstva, do sodnega varstva, do enakosti pred zakonom in do enakega varstva pravic.

18. Glede na navedeno in ker druge pritožbene navedbe za odločitev niso pomembne, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

S tem odgovorom se konča postopek reševanja pritožbe osebe, ki je uveljavljala nestrinjanje z dejanjem ali opustitvijo dejanja policista pri opravljanju policijskih nalog, ki lahko pomeni kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin (vsebina pritožbenega postopka, prvi odstavek 138. člena ZNPPol).

V skladu s to določbo so upravni akti upravne odločbe in drugi javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akti, izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

Glej sklep Vrhovnega sodišča I Up 21/2021 z dne 24. 3. 2021, tč. 9.

Vrhovno sodišče je v sklepu I Up 25/2015 navedlo, da ne odklanja stališča, da gre za obliko alternativnega reševanja sporov v okviru upravnega organa (11. točka obrazložitve).

Zakon o nalogah in pooblastilih policije (2013) - ZNPPol  - člen 140, 140/2, 141, 141/1

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.