VSRS Sodba U 8/2021-7
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-08-23

Peter Golob (preds.), dr. Mile Dolenc (poroč.), Brigita Domjan Pavlin, dr. Mateja Končina Peternel, Marjana Lubinič

napredovanje sodnika v višji naziv - Sodni svet - prosta presoja Sodnega sveta - hitrejše napredovanje v višji sodniški naziv - pogoji za hitrejše napredovanje - izpolnjevanje pogojev za hitrejše napredovanje - raven nadpovprečnosti - odločanje po prostem preudarku - kriteriji - ugoditev tožbi

Toženka je oporo za svojo odločitev našla v pomanjkanju javnega interesa za napredovanje sodnikov v višji sodniški naziv, v katerega je dejansko odela svoje nestrinjanje z zakonsko ureditvijo. To ne more biti sprejemljiv razlog za izpodbijano odločitev. Ta argument je bil uveljavljan že v zadevi U 2/2021. Vrhovno sodišče ga je v sklepu z dne 24. 3. 2021 zavrnilo z obrazložitvijo, da "je javni interes pri tovrstnih predlogih za napredovanje tudi v predvidljivosti pravil o napredovanju sodnikov, ki se kaže v vnaprej določenih primerljivih okoliščinah in kriterijih, ki tako javnosti kot sodnikom pomenijo jasen okvir za napredovanje".

Ker ocena sodniške službe personalnega sveta Višjega sodišča v Mariboru v konkretnem primeru ustvarja močno domnevo o utemeljenosti tožničinega hitrejšega napredovanja v višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu, bi morala toženka svoje nestrinjanje z oceno v delu, ki zadeva sposobnost opravljanja nalog vodenja sodišča, bolj prepričljivo obrazložiti.

I. Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Su 249/2020-4 z dne 21. 1. 2021 se odpravi in se zadeva vrne Sodnemu svetu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna v osmih dneh tožeči stranki povrniti 285,00 EUR stroškov upravnega spora, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dneva po poteku roka za prostovoljno izpolnitev obveznosti do plačila.

1. Sodni svet Republike Slovenije je z odločbo Su 249/2020-4 z dne 21. 1. 2021 zavrnil predlog začasne predsednice Okrožnega sodišča v ... A. A. (tožnice) za njeno hitrejše napredovanje v višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu. V odločbi je najprej obrazloženo, da je možnost izrednega napredovanja okrajnih in okrožnih sodnikov na podlagi 34.a člena Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS) po učinku enakovredna napredovanju iz posebno utemeljenih razlogov v višji naziv. Šlo naj bi za odstop od splošne sistemske ureditve kariere sodnikov, kar mora biti v vsakem primeru posebej utemeljeno. To naj bi glede tega, ali so izpolnjeni pogoji za napredovanje v višji sodniški naziv in ali je podan javni interes, na podlagi katerega je tako napredovanje utemeljeno, terjalo skrbno presojo toženke v vsakem posameznem primeru posebej. Šlo naj bi za diskrecijsko presojo Sodnega sveta, utemeljeno z ustavno vlogo in zakonskimi pooblastili. Sodni svet naj bi pri odločanju o napredovanju sodnikov v višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu odločal z enako avtonomijo kot pri izbiri sodnika na višje sodniško mesto.

2. V nadaljevanju obrazložitve toženka podrobno predstavi tako zadnjo kot tudi prejšnje tožničine ocene sodniške službe. Na tej podlagi zaključi, da je tožnica prizadevna in uspešna sodnica, ki opravljanju sodniškega poklica in aktivnostim na pedagoškem področju posveča veliko energije in s sodelovanjem v projektnih skupinah VS RS prispeva k razvoju celotnega sodstva, z drugimi aktivnostmi pa tudi k razvoju prekrškovnega prava. Pomanjkljivost tožničinega dela pa najde pri vodenju sodišča.

Na podlagi vrednotenja preteklih rezultatov Okrožnega sodišča v ... je toženka ocenila, da tožnica kriterija sposobnosti opravljanja nalog vodenja ne izpolnjuje na nivoju nadpovprečnosti.

3. Na koncu toženka svojo odločitev utemelji tudi s tem, da napredovanje v višji naziv tožnice ne bi bilo utemeljeno z vidika javnega interesa. Ta naj bi obsegal "tudi načelo enakosti pred zakonom med sodniki (enako plačilo za enako delo; enakost pri uporabi kriterija za ocenjevanje itd.) in zlasti skrb za učinkovito in odgovorno sodstvo."

4. Zoper odločbo Sodnega sveta tožnica vlaga tožbo na podlagi 36. člena Zakona o sodnem svetu (v nadaljevanju ZSSve). V njej uveljavlja zmotno uporabo določb ZSS, prekoračitev prostega preudarka in nezmožnost preizkusa izpodbijane odločbe. Po prepričanju tožnice je iz predloga ZSS-H (Poročevalec DZ, št. 47 z dne 5. 6. 2007) razvidna drugačna namera zakonodajalca od tiste, ki jo zagovarja toženka. Četrti odstavek 34.a člena ZSS je bil v zakon dodan z namenom, da bi se ohranila zasedenost sodišč nižje stopnje z izkušenimi sodniki na način, da se jim omogoči napredovanje v višji naziv pod milejšimi pogoji, kot to sicer velja za izjemno napredovanje v višji sodniški naziv (prvi odstavek 34.a člena v zvezi z 28. členom ZSS). Tožnica dodaja, da toženka sicer lahko presoja, ali so na ravni nadpovprečnosti izpolnjeni kriteriji za hitrejše napredovanje (drugi odstavek 32. člena ZSS), a iz izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti, zakaj toženka ocenjuje izpolnjevanje kriterijev drugače od personalnega sveta višjega sodišča. Ko se toženka sklicuje na pomanjkanje javnega interesa za napredovanje tožnice, ne uspe jasno obrazložiti, v čem naj bi se tako pomanjkanje manifestiralo. Tožnica toženki očita, da kljub gostobesednosti ni uspela jasno predstaviti razlogov za svojo odločitev. Ker naj bi bili razlogi poleg tega še med seboj v nasprotju, predlaga odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve toženki v novo odločanje.

5. Toženka je na tožbo odgovorila in predlagala njeno zavrnitev. V odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih za zavrnitev tožničinega napredovanja. Pojasni, kako razume javni interes, s pomočjo katerega skuša izpolnjevati svojo ustavno vlogo, ki ji dopušča prosto presojo v zvezi z napredovanjem sodnikov. Potem ko pove, da sedanja zakonska ureditev nasprotuje javnemu interesu (neenotna uporaba kriterijev pri ocenjevanju sodnikov, neprijavljanje sodnikov na zahtevnejša sodniška mesta, pogosta "nekonkurenčnost" sodnikov z višjimi nazivi sodnikom z nižjimi nazivi pri izbirnih postopkih, nekredibilnost sedanjega sistema napredovanja z vidika zaupanja javnosti v sodstvo), zaključi, da je pred enim letom Ministrstvu za pravosodje predlagala spremembe ZSS, ki bi ukinile možnost napredovanje sodnikov v višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu.

6. Tožnica je v spis vložila še pripravljalno vlogo, s katero replicira odgovoru na tožbo.

7. Ker med strankama postopka dejstva niso sporna, je Vrhovno sodišče odločilo, da ne bo opravilo glavne obravnave (prvi odstavek 59. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Tožnica glavne obravnave tudi ni predlagala.

9. Sodni svet je odločil o predlogu za hitrejše napredovanje tožnice v neposredno višji sodniški naziv na podlagi četrtega odstavka 34.a člena ZSS. Po citirani določbi lahko okrajni oziroma okrožni sodnik svétnik na istem sodniškem mestu napreduje v neposredno višji sodniški naziv, če so pretekla najmanj tri leta od imenovanja na položaj svétnika in če iz ocene sodniške službe izhaja, da izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje. Ocena, da sodnik izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje, se izda, če sodnik nadpovprečno izpolnjuje kriterije iz prvega odstavka 28. člena ZSS (drugi odstavek 32. člena ZSS).

10. Nobenega dvoma ni, da tožnica omenjene formalne pogoje za napredovanje izpolnjuje. Na položaj svétnice je bila imenovana z odločbo toženkeSu 149/2017-10 dne 4. 5. 2017, Personalni svet Višjega sodišča v Mariboru pa je ocenil, da izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje (SuZ 1/2020-1 z dne16. 6. 2020).

11. Toženka je predlog za napredovanje tožnice po četrtem odstavku 34.a člena ZSS zavrnila na podlagi stališča, da je tožnica sicer prizadevna in uspešna sodnica, ki pa na nivoju nadpovprečnosti ne izpolnjuje kriterija sposobnosti opravljanja nalog vodstvenega mesta. Prav tako naj njeno napredovanje ne bi bilo utemeljeno z vidika javnega interesa (2. - 4. točka obrazložitve tega sklepa).

12. V sodni praksi je uveljavljeno stališče, da Sodni svet pri odločanju o napredovanju sodnikov odloča po prostem preudarku.

Toženka je svojo diskrecijsko presojo, poleg z zakonskimi pooblastili, utemeljevala še z ustavno vlogo. Ustava RS o predlagalni vlogi Sodnega sveta govori le v zvezi z izvolitvijo sodnikov (130. člen Ustave RS) in njihovo razrešitvijo v posledici kršitve Ustave ali hujše kršitve zakona pri opravljanju sodniške funkcije (drugi odstavek 132. člena Ustave RS). Vsa ostala pooblastila so dodana z zakoni (vključno z odločanjem o napredovanjih sodnikov) in z ustavno pristojnostjo Sodnega sveta niso zaobsežena.

13. Odločanje po prostem preudarku ni nevezano odločanje, saj mora organ odločiti v zakonskih okvirih, v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega mu je pooblastilo dano (drugi odstavek 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP v zvezi s prvim odstavkom 31. člena ZSSve). Za nepravilno uporabo predpisa ne gre, če je pristojni organ odločil po prostem preudarku na podlagi pooblastila, ki ga je imel po predpisih, v mejah danega pooblastila in v skladu z namenom, zaradi katerega mu je bilo pooblastilo dano (drugi odstavek 27. člena ZUS-1). Vrhovno sodišče je tako v obravnavani zadevi omejeno na preizkus, ali iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je sprejeta odločitev skladna z namenom, zaradi katerega je bilo toženki pooblastilo dano in ali je odločitev sprejeta v mejah danega pooblastila (tretji odstavek40. člena ZUS-1).

14. Meje prostega preudarka za odločanje določa že primerjava kriterijev za dve vrsti napredovanja v višji sodniški naziv, ki jih ureja 34.a člen ZSS. Izjemno napredovanje utemeljujejo posebno utemeljeni razlogi, ki so podani, če iz ocene sodniške službe izhaja, da sodnik izpolnjuje pogoje za izjemno napredovanje v višji sodniški naziv - če izkazuje izjemno izpolnjevanje kriterijev iz 28. člena ZSS (prvi in tretji odstavek 34.a člena ter tretji odstavek 32. člena ZSS). Hitrejše napredovanje v višji sodniški naziv pa je dopustno, če so pretekla najmanj tri leta od imenovanja sodnika na položaj svétnika in če iz ocene sodniške službe izhaja, da izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje (četrti odstavek 34.a člena ZSS).

15. Zakonodajalec je z uzakonjenjem določnih kriterijev v četrtem odstavku34.a člena ZSS že sam zožil manevrski prostor za uporabo prostega preudarka. Iz tega sledi, da glede sodnika, ki izpolnjuje formalne kriterije, velja močna domneva o utemeljenosti hitrejšega napredovanja v višji sodniški naziv. Namen uporabe prostega preudarka pri odločanju o obravnavani vrsti sodniškega napredovanja je v oceni, ali obstaja pozitivna prognoza sodnikovega kariernega napredka v smislu strokovnosti, delovnih sposobnosti in zmožnosti izpolnjevati vodstvene funkcije. Relevantni podatki, ki izkazujejo te lastnosti sodnika, lahko predstavljajo podlago Sodnemu svetu pri odločanju o ugoditvi ali zavrnitvi predloga predsednika sodišča o napredovanju po četrtem odstavku 34.a členu ZSS, pri čemer je Sodnemu svetu priznana pristojnost, da pri odločanju o napredovanju sodnika odloči, kateri kriteriji ocenjevanja iz 28. člena ZSS so pomembnejši oziroma imajo večjo težo z vidika zahtev sodniškega dela in funkcije, ki jo sodnik opravlja kot nosilec sodne oblasti.

V tem smislu Sodni svet ni vezan na oceno sodniške službe, ki jo poda personalni svet, ampak odloča po prostem preudarku, pri čemer mora svojo drugačno odločitev ustrezno obrazložiti. Iz odločbe morajo biti tako razvidni razlogi, na podlagi katerih je mogoče preizkusiti, da je Sodni svet podatke o delu konkretnega sodnika upošteval pri svojem odločanju in jih tudi vsebinsko poglobljeno vrednotil, kar daje podlago za sklepanje, da je izdal odločbo v skladu z namenom, za katerega mu je dano pooblastilo za odločanje po prostem preudarku.

16. V obravnavanem primeru je toženka oporo za svojo odločitev našla v pomanjkanju javnega interesa za napredovanje sodnikov v višji sodniški naziv, v katerega je dejansko odela svoje nestrinjanje z zakonsko ureditvijo. To ne more biti sprejemljiv razlog za izpodbijano odločitev. Ta argument je bil uveljavljan že v zadevi U 2/2021. Vrhovno sodišče ga je v sklepu z dne 24. 3. 2021 zavrnilo z obrazložitvijo, da "je javni interes pri tovrstnih predlogih za napredovanje tudi v predvidljivosti pravil o napredovanju sodnikov, ki se kaže v vnaprej določenih primerljivih okoliščinah in kriterijih, ki tako javnosti kot sodnikom pomenijo jasen okvir za napredovanje".

17. Na konkretni ravni pa je toženka ocenila, da tožnica ne izpolnjuje kriterija sposobnosti opravljanja nalog vodstvenega mesta na nivoju nadpovprečnosti, kar je utemeljevala s preteklimi rezultati Okrožnega sodišča v ... Pri tem se je oprla na statistične podatke za leti 2018 in 2019, ki jih je predstavila na peti strani izpodbijane odločbe. Ni pa iz nadaljnje obrazložitve odločbe (na šesti strani - predzadnji odstavek) mogoče razbrati, zakaj oziroma kateri podatki so toženko vodili do drugačne ocene sposobnosti vodenja tožnice od ocene, ki so jo s svojim pozitivnim mnenjem k njeni ponovni kandidaturi za mesto predsednice Okrožnega sodišča v ... dali predsednik Višjega sodišča v Mariboru, predsednik Vrhovnega sodišča in ministrica za pravosodje. Poleg tega velja poudariti, da sposobnosti vodenja ni mogoče zreducirati samo na statistične podatke o rezultatih sodišča, ki ga vodi njegov predsednik.

18. Ker ocena sodniške službe personalnega sveta Višjega sodišča v Mariboru v konkretnem primeru ustvarja močno domnevo o utemeljenosti tožničinega hitrejšega napredovanja v višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu, bi morala toženka svoje nestrinjanje z oceno v delu, ki zadeva sposobnost opravljanja nalog vodenja sodišča, bolj prepričljivo obrazložiti.

19. Vrhovno sodišče je zato tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. Sodni svet bo moral ob ponovnem odločanju upoštevati napotek, razviden iz gornje obrazložitve.

20. ZUS-1 v tretjem odstavku 25. člena določa, da če je sodišče ugodilo tožbi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravilo ali ugotovilo nezakonitost izpodbijanega upravnega akta, se tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda ministrica oziroma minister, pristojen za pravosodje (v nadaljnjem besedilu: minister, pristojen za pravosodje). Prisojeni znesek plača toženec.

21. Po drugem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, ki ga je izdal minister za pravosodje na podlagi 25. člena ZUS-1, se tožniku priznajo stroški v višini 285,00 EUR, če je zadeva rešena na seji senata in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik. V tem znesku je zato Vrhovno sodišče stroške upravnega spora priznalo tudi tožnici in jih naložilo v plačilo toženki. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

Sodni svet z odločbo št. Su 447/2019-21 z dne 5. 2. 2019 tožnice ni ponovno imenoval na mesto predsednice Okrožnega sodišča v ... Iz kratke obrazložitve odločbe je razvidno, da je imela tožnica podporo predsednika VS RS, predsednika Višjega sodišča v Mariboru in tedanje ministrice za pravosodje, vendar Sodnega sveta "ni prepričala".

Glej sodbe Upravnega sodišča RS II U 293/2013 z dne 3. 9. 2014, I U 1543/2011 z dne19. 4. 2012, I U 1246/2016 z dne 27. 3. 2018 in sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 270/2007 z dne 27. 7. 2010.

Prim. tudi sodbo VS RS X Ips 404/2014 z dne 10. 12. 2015.

Tako sklep VS RS U 2/2020 z dne 17. 2. 2020.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 130, 132, 132/2

ZSSve Zakon o sodnem svetu (2017) - člen 31, 31/1, 36

Zakon o sodniški službi (1994) - ZSS  - člen 32, 32/2, 34a, 34a/1, 34a/3, 34a/4

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 27, 27/2, 40, 40/3, 59, 59/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 6, 6/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.