VSRS Sklep I Up 149/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-09-28

Brigita Domjan Pavlin (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Marko Prijatelj

začasni ukrepi v času epidemije SARS-CoV-2 (COVID-19) - osnovna šola - pravica do izobraževanja - oblastno ravnanje - tožba po 4. členu ZUS-1 - ugoditev pritožbi

Osnovne šole kot izvajalke javne službe so dolžne zagotavljati uresničevanje ustavne pravice posameznikov do osnovnošolskega izobraževanja. Če v to razmerje, ki je javnopravne narave, kot izvajalke javne službe enostransko posežejo in s položaja moči odklonijo način izobraževanja v šolskih prostorih mimo primerov, ki jih ureja ZOsn, je treba učencu, ki s tožbo po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 zahteva ugotovitev, da je bilo s tem dejanjem nezakonito poseženo v njegovo ustavno pravico do izobraževanja (57. člen Ustave), omogočiti sodno varstvo v upravnem sporu.

Prepoved vstopa v osnovno šolo oziroma prepoved šolanja v njenih prostorih v okoliščinah te zadeve pomeni oblastveno delovanje osnovne šole.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 641/2022-25 z dne 20. 5. 2022 se razveljavi v delu, ki se nanaša na drugotoženo stranko, in se zadeva vrne istemu sodišču v nov postopek.

II. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Tožnik (učenec osnovne šole) je vložil tožbo zoper prvotoženo stranko (državo), v kateri je nasprotoval Odloku o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (Ur. l. RS, št. 174/2021 in naslednji, v nadaljevanju Odlok), s katerim je Vlada Republike Slovenije z namenom zamejevanja širjenja bolezni določila obveznost izpolnjevanja pogoja prebolevnosti, cepljenosti ali testiranja (PCT). Zoper drugotoženo stranko (osnovno šolo) pa je bila tožba vložena zaradi njenega ravnanja, ker je na podlagi določb Odloka, Sklepa o izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport (sklep MIZŠ) in navodil istega ministrstva zahteva nezakonito testiranje, v nasprotnem primeru pa se tožnik ne sme izobraževati v prostorih šole oziroma je izoliran.

2. Sodišče prve stopnje je s sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) navedeno tožbo zavrglo (I. točka izreka), zavrglo je tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe (II. točka izreka) in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (III. točka izreka). Tožba zoper drugotoženo stranko (osnovno šolo) je bila zavržena z razlago, da v konkretnem primeru ne gre za njena dejanja, ki bi bila uperjena zoper konkretnega tožnika, ampak za dolžno izvrševanje abstraktne pravne norme. Odlok ter sklep in navodila MIZŠ so namreč predpisi, naslovljeni na vse fizične osebe, ki so obiskovale vzgojno-izobraževalne ustanove, kar pomeni, da so bili naslovniki teh aktov določeni na splošno. Poleg tega osnovna šola z zahtevo po izpolnjevanju določenih pogojev za čas zadrževanja v šoli ni delovala oblastveno. Za tako odločanje bi šlo samo v primerih postopkov, za katera ima v skladu s 60. a členom Zakona o osnovni šoli (v nadaljevanju ZOsn) pooblastilo za odločanje. Zahteva po šolanju na daljavo, če niso bili izpolnjeni pogoji PCT, tako ni izhajala iz oblastvenega ravnanja šole, ampak iz zapovedi, ki je bila določena v navedenih aktih. Ob tem se sklicuje na stališče Vrhovnega sodišča v sklepu I Up 22/2022 z dne 16. 3. 2022.

3. Tožnik je zoper sklep sodišča v delu, ki se nanaša na drugotoženo stranko, vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da ugodi tožbenemu zahtevku zoper drugotoženo, podrejeno, naj sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v nov postopek. Zahteva povračilo stroškov pritožbenega postopka.

4. Obe nasprotni stranki v odgovorih na pritožbo predlagata njeno zavrnitev in zahtevata povračilo stroškov pritožbenega postopka. Ponavljata, da ravnanje šole izven postopkov, naštetih v 60. a členu ZOsn, ne pomeni oblastvenega ravnanja in da tudi zahteva po šolanju na daljavo, če učenec ne predloži soglasja za samotestiranje, ne izhaja iz oblastvenega ravnanja šole, ampak iz zapovedi, določene v Odloku. Šola je torej le obveščala starše o tem, kaj predpis zahteva od naslovnikov.

6. Iz izpodbijanega sklepa med drugim izhaja, da pritožnik s tožbo

in v njej postavljenim ugotovitvenim zahtevkom varuje svojo pravico iz 57. člena Ustave, to je pravico do izobraževanja, v katero naj bi drugotožena stranka nezakonito posegla s svojim ravnanjem. Razvidno je tudi, da je sodišče prve stopnje dopustnost tožbe zoper osnovno šolo presojalo z vidika zahtevka, naj sodišče ugotovi, da so bila njena dejanja nezakonita, ker ni dovolila vstopa v svoje prostore oz. je to pogojevala z izkazovanjem PCT pogoja (9. točka obrazložitve).

7. Glede na tako opredelitev predmeta obravnavanega upravnega spora je Vrhovno sodišče obravnavalo pritožbo z vidika dejanja prepovedi vstopa v šolske prostore pritožniku, ki ni izpolnjeval PCT pogoja oziroma ki ni pristajal na samotestiranje.

Kot pomembno je štelo, da sodišče prve stopnje ni ugotovilo, da je pritožnik vložil tožbo zaradi hipotetičnih, še neizvršenih primerov nezakonitih dejanj drugotožene stranke, in bi zaradi tega zavrglo tožbo kot nedopustno.

Ob tem pa Vrhovno sodišče poudarja, da ta obravnava še ne pomeni tudi presoje, da je prejeta tožba popolna v smislu določbe tretjega odstavka 30. člena ZUS-1 oziroma da je razumljiva, saj je ta najprej pristojnost sodišča prve stopnje.

8. Odlok je v 8. členu (po spremembi odloka, objavljeni v Ur. l. RS, št. 177/2021) med drugim določal, da učenci osnovne šole obvezno izvajajo testiranje s testi HAG za samotestiranje za potrebe izvajanja vzgojno-izobraževalnega programa, pri čemer se samotestiranje opravi v vzgojno-izobraževalnem zavodu, pod nadzorom osebe, ki jo določi ravnatelj (prvi odstavek); za učence osnovne šole starši oziroma drugi zakoniti zastopniki oziroma skrbniki podajo predhodno pisno soglasje oziroma nesoglasje k izvajanju testiranja s testi HAG za samotestiranje (tretji odstavek); učencem in dijakom iz prvega in drugega odstavka tega člena, ki testiranja s testi HAG za samotestiranje ne izvajajo v skladu s prvim oziroma drugim odstavkom tega člena, se začasno prepove zbiranje v vzgojno-izobraževalnih zavodih. Ti učenci se v skladu s sklepom ministra, pristojnega za izobraževanje, ki ureja izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo, izobražujejo na daljavo (četrti odstavek).

9. Iz teh določb izhaja, da je Odlok predpisal obveznost samotestiranja, za primer njenega nespoštovanja pa predvidel ukrep začasne prepovedi zbiranja v vzgojno-izobraževalnih zavodih. Uporaba slednjega v konkretnih (posamičnih) primerih pa je bila nujno povezana z izvajanjem nadzora nad spoštovanjem v predpisu določene obveznosti in posledičnim odzivanjem v primeru ugotovljenih kršitev. Tako se izkaže, da je prepoved vstopa v šolske prostore oziroma izolacija posamičnega učenca pomenila uporabo predpisa v razmerju do konkretnega učenca (v tej zadevi pritožnika). Ali je bilo tako ravnanje zakonito oziroma ali je bila drugotožena stranka dolžna na tak način izvrševati abstraktno pravno normo (predpis), je lahko le predmet vsebinske presoje tožbe, ne more pa biti to argument za zavrženje tožbe, kot zmotno meni sodišče prve stopnje.

10. Nadaljnje vprašanje, na katerega mora glede na pritožbene navedbe odgovoriti Vrhovno sodišče, je, ali gre v takem primeru za oblastveno ravnanje osnovne šole, ki je lahko predmet sodnega varstva v subsidiarnem upravnem sporu na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Sodišče prve stopnje se pri prepovedi vstopa v šolske prostore s tem vidikom delovanja drugotožene stranke v izpodbijanem sklepu ni izrecno ukvarjalo, je pa pri presoji zahteve šole po šolanju na daljavo, če niso bili izpolnjeni pogoji PCT, na to dilemo odgovorilo negativno s sklicevanjem na sklep Vrhovnega sodišča I Up 22/2022 z dne 16. 3. 2022.

11. V tem sklepu je Vrhovno sodišče presojalo zakonitost zavrženja tožbe, ki so jo tožniki vložili zoper navodila in pojasnila za obvezno samotestiranje učencev od 17. 11. 2021 dalje, ki jih je sprejela tožena osnovna šola. Sprejelo je stališče, da je oblastveno odločanje šole omejeno na postopke, naštete v 60. a členu ZOsn, na podlagi katerega ima šola javno pooblastilo za tako odločanje, ravnanje šole izven teh postopkov pa pomeni opravljanje dejavnosti, s katero je zagotovljena možnost izvrševanja ustavne pravice do izobrazbe.

12. Vendar taka zamejitev ne more veljati za situacije, v katerih bi osnovna šola enostransko (brez soglasja volj vpletenih) in s položaja oblasti odrekla udeležbo učencu pri šolskih dejavnostih v prostorih šole. Upoštevati je namreč treba, da se vzgoja in izobraževanje v osnovni šoli izvaja kot javna služba (prvi odstavek 10. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, ZOFVI), in sicer v okviru javne mreže, ki jo sestavljajo javne in zasebne šole ter zasebniki, ki imajo koncesijo (prvi odstavek 11. člena istega zakona). Na ta način država izpolnjuje dolžnost, ki ji jo nalaga tretji odstavek 57. člena Ustave, to je, da ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo. To pomeni, da so osnovne šole kot izvajalke javne službe dolžne zagotavljati uresničevanje ustavne pravice posameznikov do osnovnošolskega izobraževanja. Če v to razmerje, ki je javnopravne narave, kot izvajalke javne službe enostransko posežejo in s položaja moči odklonijo način izobraževanja v šolskih prostorih mimo primerov, ki jih ureja ZOsn, je treba zagotoviti učencu sodno varstvo v upravnem sporu.

13. Glede na navedeno je utemeljena pritožbena trditev, da prepoved vstopa v osnovno šolo oziroma prepoved šolanja v njenih prostorih v okoliščinah te zadeve pomeni oblastveno delovanje osnovne šole.

14. Pritožba izpostavlja še, da bi v obravnavani zadevi nadzor nad izvrševanjem predpisov lahko izvrševal le inšpektorat, ne pa drugotožena stranka, ki za to ni imela zakonske pristojnosti in ni smela pisno odrediti ukrepa, ampak je lahko le fizično onemogočila vstop v šolo.

15. Vrhovno sodišče pritrjuje pritožniku, da je izvrševanje kontrole nad spoštovanjem Odloka glede izpolnjevanja pogoja PCT oziroma samotestiranja in ukrepanje v primeru nespoštovanja (prepoved vstopa v šolske prostore, izolacija določenega učenca), opravljanje nadzorstvene funkcije. Res je tudi, da nadzor nad spoštovanjem predpisov opravljajo inšpektorati kot upravni organi. V skladu z Zakonom o državni upravi (v nadaljevanju ZDU-1) je namreč opravljanje inšpekcijskega nadzora ena od upravnih nalog (prvi odstavek 10. člena ZDU-1), ki jo poleg upravnih organov izvajajo tudi javne agencije in drugi nosilci javnih pooblastil (14. in 15. člen ZDU-1). Pri tem pa je pomembno, da o izrečenih ukrepih, s katerimi zavezancu naložijo določene obveznosti, izdajo upravno odločbo (npr. drugi odstavek 28. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru, ZIN).

16. Po navedenem bi osnovna šola, ki opravlja javno službo in ima tudi zakonsko pooblastilo za oblastno odločanje v določenih primerih, lahko delovala kot upravni organ, če bi o svojih ukrepih zoper posamičnega učenca izdala odločbo. V takem primeru bi bilo sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu o zakonitosti upravnega akta, ne pa v subsidiarnem upravnem sporu. Vendar v obravnavani zadevi, upoštevaje pritožbene navedbe o neizdaji pisne odredbe, ni razvidno, da bi drugotožena stranka sprejela ukrepe zoper pritožnika z upravnim aktom, zato njenega ravnanja ni mogoče presojati drugače kot dejanja, s katerim naj bi pritožniku preprečila uresničevanje pravice do osnovnošolskega izobraževanja. Na podlagi tega pa je razvidno, da so razlogi obravnavane pritožbe v tem delu za dopustnost tožbe nerelevantni, pomembni so le z vidika, ali je sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu o zakonitosti upravnega akta po 2. členu ZUS-1 ali pa v subsidiarnem upravnem sporu po 4. členu istega zakona (na katerega se sicer sklicuje pritožnik).

17. Ker je Vrhovno sodišče na podlagi opravljene presoje ugotovilo napačno uporabo prvega odstavka 4. člena ZUS-1 v zvezi s 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ki je vplivala na zakonitost odločitve, je pritožbi ugodilo, izpodbijani sklep v delu glede druge toženke razveljavilo in zadevo v tem obsegu vrnilo sodišču prve stopnje v ponovni postopek (77. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

18. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločitev v zadevi (tretji odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Ta je bila (skupaj z zahtevkom za plačilo odškodnine) najprej vložena pred okrajnim sodiščem, ki se je izreklo za stvarno nepristojno za odločanje o nedenarnem zahtevku in zadevo odstopilo upravnemu sodišču.

Gre torej za drugačen primer kot v zadevah, ko so bile tožbe po 4. členu ZUS-1 vložene zaradi nasprotovanj tožnikov že sami zahtevi šol po izpolnjevanju pogoja iz Odloka za udeležbo pri pouku, in v katerih je Vrhovno sodišče sprejelo stališče, da taka zahteva sama zase ne pomeni oblastnega ravnanja šole, saj po učinkih ne presega narave opozorila oz. obvestila o tem, kaj določba predpisa zahteva od naslovnikov (tako Vrhovno sodišče glede zahteve šole po nošenju mask v njenih prostorih v sklepih I Up 200/2021, I Up 206/2021, I Up 21/2022).

Ustaljeno je stališče Vrhovnega sodišča, da tožba po 4. členu ZUS-1 zagotavlja sodno varstvo v primeru že izvršenih dejanj, to je storitev ali opustitev, s katerimi so organi posegli ali še posegajo (v primeru trajajočih dejanj) v človekove pravice in temeljne svoboščine. Glej npr. sklepe Vrhovnega sodišča I Up 7/2016 z dne 5. 7. 2016, I Uv 1/2019 z dne 6. 5. 2019, I Up 41/2021 z dne 8. 7. 2021, I Up 200/2021 z dne 25. 10. 2021 in drugi.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 57

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 30, 30/3

Zakon o osnovni šoli (1996) - ZOsn  - člen 60a

Odlok o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (2021) - člen 8

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sklep I Up 105/2022, enako tudi VSRS Sklep I Up 158/2022