VSRS Sodba X Ips 45/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-03-02

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

sofinanciranje iz javnih sredstev - pogoji za prijavo na javni razpis - dopuščena revizija - ugoditev reviziji - načelo enakosti

Po presoji Vrhovnega sodišča je sporni pogoj (ne)obstoj pravde, kot je določen v obravnavani zadevi sofinanciranaj iz javnih sredstev, v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.

Določitev takega pogoja naj bi bila brez dvoma v javnem interesu – da se javna sredstva racionalno in gospodarno uporabljajo, da se uresničuje načelo zaupanja javnosti in podpira finančna disciplina, vendar je po presoji Vrhovnega sodišča ta pogoj očitno nerazumen, ko se nanaša na prijavitelje, ki imajo v teku pravdo z ministrstvom ali agencijo v zvezi s prijavo na (katerikoli) javni razpis ali v zvezi z izvajanjem (katerekoli) pogodbe o sofinanciranju iz javnih sredstev, v kateri nastopajo kot tožniki. Že samo vložena tožba zoper prijavitelja namreč ni razumen razlog za izločitev, saj bo o njej moralo odločiti za to pristojno neodvisno sodišče. Sporni kriterij tako dejansko temelji na domnevi, da že zgolj vložena tožba glede tega, ali so bila javna sredstva, pridobljena na podlagi javnega razpisa, upravičeno uporabljena ali ne (torej še pred pravnomočno odločitvijo sodišča, ki je edino pristojno za odločanje o tem) pomeni njihovo neupravičeno uporabo. To pomeni, da na razpisu ne morejo sodelovati tudi tisti, zoper katere je tožbo vložila država in bi bilo kasneje pravnomočno ugotovljeno, da so ravnali v skladu z razpisom, da so sredstva porabili v skladu z namenom razpisa in pod pogoji razpisa.

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 2478/2018-11 z dne 3. 3. 2020 se spremeni tako, da se tožbi ugodi, sklep Javne agencije Republike Slovenije za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije, tujih investicij in tehnologije, št. 303-12-72/2016/10 z dne 21. 11. 2018, se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek, v katerem bo morala ponovno ugotavljati izpolnjevanje pogojev za prijavo na konkretni razpis, ne da bi pri tem upoštevala sporni pogoj iz 8. alineje točke 4.1 razpisa "Krepitev kompetenc in inovacijskih potencialov podjetij".

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške sodnega postopka v višini 1.238,80 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano sodbo je Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper sklep Javne agencije Republike Slovenije za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije, tujih investicij in tehnologije z dne 21. 11. 2018, s katerim je bila zavrnjena njena vloga na javni razpis „Krepitev kompetenc in inovacijskih potencialov podjetij".

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe je Upravno sodišče med drugim poudarilo, da je bil s tožbo izpodbijani sklep izdan v ponovljenem postopku (po sodbi I U 1500/2017 z dne 4. 9. 2018) in da je zato na podlagi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 presojalo, ali je tožena stranka sledila pravnemu mnenju sodišča glede uporabe materialnega prava ter stališčem, ki se tičejo postopka, opredelilo pa se je tudi do tožbenih očitkov o nezakonitosti oziroma neustavnosti pogoja iz 8. alineje točke 4.1 javnega razpisa

. Po presoji Upravnega sodišča ta pogoj velja za vse prijavitelje in mu zato ni mogoče očitati, da ne omogoča njihove enakopravne obravnave. Prav tako ne krši pravice do sodnega varstva, saj se vsak subjekt samostojno odloči, ali bo uveljavljal terjatve zoper državo in vložitev tožbe pomeni le, da se prijavitelj v obdobju trajanja pravdnega postopka ne more prijaviti na objavljeni razpis. Če pa je tožbo vložila država, to predstavlja objektivno opravičljiv razlog za uveljavitev tega pogoja, saj je država dolžna skrbeti za javna sredstva, njihovo zakonito, gospodarno in transparentno rabo ter s tem zaščititi javni interes. Ta pogoj tudi ni nesorazmeren in je nujen za dosego namena države, da se iz dodeljevanja sredstev izloči tiste prijavitelje, ki so se po prejšnjih razpisih izkazali za nezanesljive porabnike teh sredstev. Zavrača tožbene navedbe, da že pogoj iz 6. alineje

, ki zahteva poravnane obveznosti do države, zasleduje ta cilj, saj gre po vsebini za drugačen pogoj. Kot nesporno ugotavlja, da je med tožečo stranko in ministrstvom v teku civilna pravda IX Pg 70/2016, zaradi vračila 412.756,37 EUR, kar predstavlja sredstva, pridobljena s sofinanciranjem projekta, izbranega na javnem razpisu v letih 2013 in 2014, in pritrjuje stališču tožene stranke, da je pri tem pravno relevantno le dejstvo, da gre nedvomno za vprašanje vračila neupravičeno uporabljenih sredstev.

3. Vrhovno sodišče je na predlog tožeče stranke s sklepom X DoR 182/2020-3 z dne 6. 1. 2021 dopustilo revizijo glede vprašanja: "Ali je pogoj javnega razpisa za dodelitev javnih sredstev, da ne teče pravda med ministrstvom ali agencijo in podjetjem v zvezi s prijavo na katerikoli javni razpis ali v zvezi z izvajanjem katerekoli pogodbe o sofinanciranju iz javnih sredstev, zaradi neupravičene uporabe sredstev, do pravnomočne odločitve sodišča, pri čemer tudi ni pomembno, ali je prijavitelj tožena ali tožeča stranka, v nasprotju s pravicami do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave Republike Slovenije, enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave Republike Slovenije in do sodnega varstva iz 23. člena Ustave Republike Slovenje?"

4. Tožeča stranka (v nadaljevanju revidentka) je v skladu z navedenim sklepom zoper sodbo Upravnega sodišča vložila revizijo iz razlogov zmotne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi ugodi in izpodbijani sklep tožene stranke odpravi ter zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje in ji naloži plačilo stroškov postopka sodnega varstva oziroma podrejeno, naj izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v ponovno odločanje, v obeh primerih pa toženi stranki naložilo plačilo stroškov v zvezi s postopkom revizije.

5. Tožena stranka v odgovoru na revizijo uvodoma poudarja, da javni razpis po naravi predstavlja javnopravno stvar in ne odločanja o pravici stranke ter mora biti temu primerno zadržana tudi sodna presoja. Bistvo takega postopka (ob le smiselni uporabi pravil splošnega upravnega postopka) je v spoštovanju načela enakih možnosti prijaviteljev, pri čemer morajo biti pogoji javnega razpisa za vse prijavitelje enaki in morajo biti vsi prijavitelji enako obravnavani. Namen sodne presoje je predvsem v tem, da se onemogoči vsaka arbitrarnost pri odločanju. Vsem mora biti zagotovljena pravica, da pod enakimi pogoji sodelujejo v postopku in se potegujejo za razpoložljiva sredstva. V primeru javnih razpisov gre za posebno vrsto skrajšanega ugotovitvenega postopka in sodišče se v skladu z ustaljeno sodno prakso ne spušča v natančno presojo izpolnjevanja dejanskih kriterijev po posameznih merilih oziroma v primernost pogojev oziroma samo določitev pogojev, saj presoja le, ali so bila pri preverjanju vloge upoštevana vsa merila v javnem razpisu, ali so bila uporabljena pravilno ter ali je obrazložitev preverljiva in predvsem dovolj smiselna ter utemeljena.

6. Glede ustavnosti in zakonitosti spornega pogoja tožena stranka poudarja, da velja za vse prijavitelje enako, kar pomeni, da z njim ni kršeno načelo enakosti, da ni diskriminatoren, saj enako zavezuje vse, je pa v njegovi naravi (kar je značilno za vsak pogoj), da prijavitelje razdeli na tiste, ki ga izpolnjujejo, in na tiste, ki tega ne morejo storiti. Prijavitelji so tako različno obravnavani, ker so v različnih položajih in ne zato, ker bi jih različno obravnaval ta pogoj. Zato kot neutemeljene zavrača vse revidentkine očitke glede neskladja tega pogoja z načeloma enakosti pred zakonom in enakim varstvom pravic.

7. Tožena stranka še poudarja, da ta pogoj tudi ni v nasprotju s pravico do sodnega varstva, saj javni razpis prijaviteljem ne preprečuje uveljavljanja njihovih pravic v sodnih postopkih, niti jih pri tem ne omejuje. Na to kaže že samo dejstvo, da je revidentka sprožila pravdo, ki se vodi pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani. Sodno varstvo je prijaviteljem ne glede na sodelovanje na javnem razpisu zagotovljeno pod enakimi pogoji kot sicer in sodelovanje na javnem razpisu ni ovira za uveljavljanje sodnega varstva. Namen tega pogoja pa je predvsem v tem, da se nepovratna sredstva ne dodeljujejo subjektom, ki ne izpolnjujejo svojih obveznosti, torej zagotavlja enako obravnavo vseh prijaviteljev in možnost za pridobitev sredstev prijaviteljem, ki ravnajo pošteno, v skladu z razpisi in njihovimi nameni in cilji ter so na pošten način ravnali tudi v preteklosti, s tem pa se omejuje nastajanje škode državnemu proračunu. To pomeni, da obstajajo utemeljenosti razlogi za oblikovanje tega jasnega in nedvoumnega razpisnega pogoja glede neobstoja pravde in da je ta pogoj objektivno opravičljiv. Predlaga zavrnitev revizije.

9. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Za presojo utemeljenosti revizije so zato relevantne dejanske ugotovitve upravnih organov in Upravnega sodišča, na katere je Vrhovno sodišče vezano (drugi odstavek 370. člena ZPP), ki so povezane s pravnim vprašanjem, glede katerega je bila revizija dopuščena.

10. V obravnavani zadevi gre za revidentkino prijavo na razpis "Krepitev kompetenc in inovacijskih potencialov podjetij"

. Med "Pogoji za kandidiranje na javnem razpisu" so pod točko 4.1 določeni "Splošni pogoji za prijavitelja" ter med temi v 8. alineji (sporni) pogoj za sodelovanje na razpisu, da "ne teče pravda med ministrstvom ali agencijo in podjetjem (obstoj pravde) v zvezi s prijavo na katerikoli javni razpis ali v zvezi z izvajanjem katerekoli pogodbe o sofinanciranju iz javnih sredstev, zaradi neupravičene uporabe sredstev, do pravnomočne odločitve sodišča".

11. Med strankama ni sporno, da je med revidentko in ministrstvom v teku pravda (gospodarski spor

), niti to, da je to bil razlog za zavrnitev revidentkine vloge - prijave na razpis. Sporen pa je sam pogoj iz 8. alineje - (ne)obstoj pravde, ki je po revidentkinem mnenju nezakonit in protiustaven, saj je v nasprotju z načelom enakosti, pravico do enakega varstva pravic in pravico do sodnega varstva, ker brez upravičenega, objektivnega, utemeljenega in sorazmernega razloga diskriminira in ne omogoča pridobitve javnih sredstev na javnem razpisu subjektom, ki so zoper Republiko Slovenijo vložili tožbo zaradi varstva svojih pravic v zvezi s prijavo na katerikoli javni razpis ali v zvezi z izvajanjem katerekoli pogodbe o sofinanciranju iz javnih sredstev.

12. V upravnosodni praksi so se izoblikovala stališča, da pri javnih razpisih ne gre za odločanje o pravici stranke, temveč za javnopravno stvar, da materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev predstavlja javni razpis in da se v upravnem sporu lahko presoja le skladnost javnega razpisa, njegove vsebine, pogojev, kriterijev oziroma meril z zakonom in ustavo, ne pa tudi primernost ali ustreznost določenega merila javnega razpisa

13. Po presoji Vrhovnega sodišča je utemeljen revizijski ugovor, da je sporni pogoj (neobstoj pravde), kot je določen v obravnavani zadevi, v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.

14. Ustavna pravica enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) se pri javnih razpisih odraža v enakopravnem obravnavanju vseh subjektov, ki se prijavijo na razpis, in pomeni enake pogoje in jasna merila za vse. Zahteva, da se bistveno enaki položaji obravnavajo enako, če pa se v bistvenem enaki položaji obravnavajo različno, mora za to obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja.

Elementi razlikovanja morajo torej biti utemeljeni na razumnih razlogih.

15. Tožena stranka utemeljuje upravičenost tega pogoja z navajanjem, da je bil oblikovan na podlagi preteklih izkušenj izvajanja javnih razpisov in s ciljem, da se zagotovi možnost za pridobitev sredstev prijaviteljem, ki ravnajo pošteno, v skladu z razpisom, njegovim namenom in cilji, in ki so na pošten način ravnali tudi v preteklosti na že zaključenih razpisih, s tem pa se preprečuje oziroma omejuje nastajanje škode državnemu proračunu. Namen pogoja je, da se nepovratnih denarnih sredstev ne dodeljuje subjektom, ki ne izpolnjujejo svojih obveznosti oziroma jih kršijo. Določitev takega pogoja naj bi bila brez dvoma v javnem interesu – da se javna sredstva racionalno in gospodarno uporabljajo, da se uresničuje načelo zaupanja javnosti in podpira finančna disciplina.

16. Z navedenim pa po presoji Vrhovnega sodišča tožena stranka ni uspela utemeljiti razumnih razlogov za razpisni pogoj "(ne)obstoj pravde".

17. Vrhovno sodišče se sicer strinja s toženo stranko, da je pri dodeljevanju javnih sredstev treba zasledovati cilje, ki jih navaja. Pri tem gre brez dvoma za javno korist. Vendar pa revidentka utemeljeno opozarja, da je sporni pogoj nerazumen oziroma da ni razumno povezan s predmetom urejanja.

18. Po presoji Vrhovnega sodišča je ta pogoj očitno nerazumen, ko se nanaša na prijavitelje, ki imajo v teku pravdo z ministrstvom ali agencijo v zvezi s prijavo na (katerikoli) javni razpis ali v zvezi z izvajanjem (katerekoli) pogodbe o sofinanciranju iz javnih sredstev, v kateri nastopajo kot tožniki. S tem spornim pogojem se v taki situaciji očitno ne zasleduje ciljev, na katere se tožena stranka sklicuje.

19. Tudi če bi bil sporni pogoj omejen na prijavitelje, ki imajo v teku pravdo z ministrstvom ali agencijo v zvezi s prijavo na (katerikoli) javni razpis ali v zvezi z izvajanjem (katerekoli) pogodbe o sofinanciranju iz javnih sredstev, v kateri so toženci, torej stranke zoper katere je vložena tožba, po presoji Vrhovnega sodišča zanj ni razumnega razloga. Že samo vložena tožba zoper prijavitelja namreč ni razumen razlog za izločitev, saj bo o njej moralo odločiti za to pristojno neodvisno sodišče. Sporni kriterij tako dejansko temelji na domnevi, da že zgolj vložena tožba glede tega, ali so bila javna sredstva, pridobljena na podlagi javnega razpisa, upravičeno uporabljena ali ne (torej še pred pravnomočno odločitvijo sodišča, ki je edino pristojno za odločanje o tem) pomeni njihovo neupravičeno uporabo.

To pomeni, da na razpisu ne morejo sodelovati tudi tisti, zoper katere je tožbo vložila država in bi bilo kasneje pravnomočno ugotovljeno, da so ravnali v skladu z razpisom, da so sredstva porabili v skladu z namenom razpisa in pod pogoji razpisa. Tem pa nedvomno ni mogoče očitati nepoštenega ravnanja ali oškodovanja državnega proračuna, ki naj bi bilo sicer s spornim pogojem sankcionirano. Argumenti tožene stranke, da ni mogoče enačiti situacije, ko ministrstvo vloži tožbo, s situacijo, ko se v spor kot tožnik spusti zasebni gospodarski subjekt, saj je ministrstvo državni organ, ki zaradi svoje funkcije uživa višjo stopnjo zaupanja v resničnost svojih izjav in ravnanj v primerjavi z zasebnimi subjekti, pa so najmanj neprimerni.

20. Vrhovno sodišče se strinja, da je država dolžna skrbeti za javna sredstva, da je treba zagotoviti njihovo zakonito, gospodarno in transparentno rabo ter s tem zaščititi javni interes. Prav tako se strinja, da je lahko eden od ukrepov, ki zasleduje te legitimne cilje, da se iz dodeljevanja sredstev izloči tiste prijavitelje, ki so se po prejšnjih razpisih izkazali za nezanesljive porabnike teh sredstev. Glede na obrazloženo pa Vrhovno sodišče zgolj pripominja, da bi ustavnoskladen razpisni pogoj, ki bi zasledoval te cilje, na katere se sklicuje tožena stranka, bil na primer neobstoj (pravnomočne) sodbe sodišča, da je prijavitelj nezakonito porabil javna sredstva. S tem bi bil namen pogoja, da se nepovratnih denarnih sredstev ne dodeljuje subjektom, ki ne izpolnjujejo svojih obveznosti oziroma jih kršijo, dosežen.

21. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče presodilo, da je sporni razpisni pogoj iz 8. alineje v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Ni pa ugotovilo zatrjevanega posega v ustavne pravice iz 22. in 23. člena Ustave. Po presoji Vrhovnega sodišča namreč revidentka s svojimi navedbami ni izkazala tudi posega v ustavne pravice iz 22. člena Ustave (enako varstvo pravic) in 23. člena Ustave (pravica do sodnega varstva). V pravico do sodnega varstva ni bilo poseženo, saj ji je v zvezi s konkretnim javnim razpisom bilo zagotovljeno in ga je uporabila, ne more pa se uspešno sklicevati na potencialne (predhodne) razpise, pri katerih bi morda lahko uporabila sodno varstvo, pa ga (zaradi spornega razpisnega pogoja) ni, prav tako ne na druge prijavitelje na javne razpise, katerim je (bi) bilo poseženo v te ustavne pravice, česar pa tudi sicer niti ne zatrjuje. To pa je tudi odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje.

22. Zato je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo spremenilo (prvi odstavek 94. člena ZUS-1) tako, da je tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (prvi in tretji odstavek 64. člena ZUS-1), v katerem bo morala ponovno ugotavljati izpolnjevanje pogojev za prijavo na konkretni razpis, ne da bi pri tem upoštevala sporni pogoj iz 8. alineje.

23. Revidentka je z revizijo in s tožbo uspela, zato je Vrhovno sodišče odločilo o stroških celotnega sodnega postopka (drugi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP).

24. Stroški postopka s tožbo so priznani na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu v višini 285,00 EUR, kar povečano za 22 % DDV (62,70 EUR) skupaj znaša 347,70 EUR.

25. Stroški revizijskega postopka so odmerjeni v skladu z Odvetniško tarifo (v nadaljevanju OT), upoštevaje, da gre za neocenljivo zadevo. OT v tarifni številki 30 ne vsebuje določbe o nagradi za predlog za dopustitev revizije v upravnem sporu. Ker pa sta revizijska postopka v upravnem sporu in v pravdnem postopku enaka, je nagrada za predlog za dopustitev revizije odmerjena po določbah OT, ki veljajo za pravdni postopek. Revidentki je zanj ob uporabi 4. točke tarifne številke 21 v povezavi s 1. točko tarifne številke 30 OT priznalo 625 točk, za revizijo pa 437,5 točk (5. točka tarifne številke 30 v povezavi s 5. točko tarifne številke 21 OT, po kateri se 50 % nagrade za predlog za dopustitev revizije všteva v odvetniške stroške za izredno pravno sredstvo). Za revizijski postopek se tako priznajo stroški v višini 637,50 EUR (1.062,5 točk) in 3 % materialnih stroškov v znesku 19,15 EUR (tretji odstavek 11. člena OT), oboje povečano za 22 % DDV (EUR), skupaj torej 801,10 EUR. Celotni stroški upravnega spora na obeh stopnjah znašajo 1.238,80 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

26. Vračilo plačanih sodnih taks bo na podlagi opombe 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah izvršilo upravno sodišče po uradni dolžnosti.

27. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Ta določa, da: „ne teče pravda med ministrstvom ali agencijo in podjetjem (obstoj pravde) v zvezi s prijavo na katerikoli javni razpis ali v zvezi z izvajanjem katerekoli pogodbe o sofinanciranju iz javnih sredstev, zaradi neupravičene uporabe sredstev, do pravnomočne odločitve sodišča“.

Ta določa, da: „imajo poravnane obveznosti do države, pri čemer za ugotavljanje obstoja obveznosti do države ni pogoj, da bi bila le-ta že ugotovljena s pravnomočnim izvršilnim naslovom“.

Objavljen v Uradnem listu RS, št. 88/16 z dne 30. 12. 2016.

Gospodarski spor se vodi pod opr. št. IX Pg 70/2016, tožeča stranka: Republika Slovenija oziroma Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo, tožena stranka: SENSUM, d.o.o., Ljubljana, zaradi 412.756,37 EUR (znesek predstavlja sredstva, pridobljena na razpisu za sofinanciranje projekta, izbranega na Javnem razpisu za spodbujanje tehnološko razvojnih projektov v letih 2013 in 2014 - SMER+), kar je revidentka tožnici plačala (s pridržkom) in je ta tožbo umaknila, zdaj pa teče pravda po nasprotni tožbi zaradi 427.025,00 EUR, in iz podatkov spisa ni razvidno, da bi bila že zaključena.

Tako VSRS npr. v zadevah X Ips 299/2014 in I Up 33/2013.

Tako Ustavno sodišče npr. v odločbi Up-217/14 z dne 7. 2. 2018.

Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča U-I-344/94 z dne 1. 6. 1995.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 14

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.