VSRS Sklep I Up 257/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-06-01

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Nataša Smrekar

UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

omejitev lastninske pravice v javnem interesu - pravočasnost tožbe v upravnem sporu - prepozna tožba - zavrženje tožbe kot prepozne - začetek teka roka za tožbo - subsidiarni upravni spor - tožba zaradi varstva ustavnih pravic - procesne predpostavke za tožbo v upravnem sporu - zagotovljeno drugo sodno varstvo - redni upravni spor - zavrženje tožbe - zavrnitev pritožbe

Rok za vložitev tožbe je trideset dni (prvi odstavek 28. člena ZUS-1). Začetek teka roka za tožbo pa je odvisen od vrste oziroma narave pravnega akta, ki se izpodbija s tožbo.

Tožbeni zahtevek na prepoved in odpravo kršitev človekovih pravic zaradi vložitve zahtev za omejitev lastninske pravice pritožnikov (vključno s sprejemom sklepov o uvedbi postopka ter zaznambo razlastitvenega postopka v zemljiški knjigi) se niti ne nanaša na dejanja, ki naj bi jih toženka storila v postopku sprejema sklepa o ugotovitvi javne koristi. O omejitvi lastninske pravice v javno korist po določbi 196. člena v zvezi z devetim odstavkom 211. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2) odloča upravna enota v upravnem postopku. V tem postopku pa lahko pritožniki s pravnimi sredstvi po določbah ZUreP-2 in Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) uveljavljajo tudi ugovore o kršitvah pravil predpisanega postopka, vključno s postopkovnimi in vsebinskimi kršitvami v zvezi s sprejemom sklepov o uvedbi postopka in zaznambo v zemljiški knjigi. Sklep o uvedbi postopka o omejitvi lastninske pravice v javno korist namreč v tem postopku pomeni zgolj podlago za zaznambo postopka v zemljiški knjigi, naznanja torej nadaljnje posledice njegove izdaje, ki jih določa že sam zakon, in ne pomeni odločitve upravnega organa v okviru danih pooblastil. Vse to bodo pritožniki lahko uveljavljali v postopkih sodnega varstva zoper končno odločbo o ustanovitvi služnosti v javno korist.

Tudi tožba zoper dejanje sprejema sklepa o ugotovitvi javne koristi ni dovoljena, saj dejanje sprejema akta ni mogoče opredeliti kot oblastveno dejanje v smislu 4. člena ZUS-1. Za oblastveno dejanje v smislu 4. člena ZUS-1 gre le v primeru, ko je odločitev oblasti sprejeta brez procesne forme in če neposredno učinkuje tako, da ustvarja pravne posledice zoper tožnike.

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II. Tožeča stranka sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Tožniki so vložili tožbo, s katero so zahtevali, da sodišče prve stopnje ugotovi, da je sklep Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana, št. 007-6/2020-86 z dne 4. 5. 2020 (v nadaljevanju sklep o ugotovitvi javne koristi), nezakonit in ga odpravi ter da je toženka s sprejemom navedenega sklepa na 12. seji Mestnega sveta dne 4. 5. 2020 in vložitvijo zahtev za omejitev lastninske pravice na podlagi tega sklepa, ki se vodijo pred Upravno enoto Ljubljana in v katerih so bili izdani sklepi o uvedbi postopka, na njihovi podlagi pa vpisana zaznamba razlastitvenega postopka pri nepremičninah tožnikov, posegla v njihovo pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava RS) ter pravico do zasebne lastnine in dedovanja iz 33. člena Ustave RS. Predlagali so tudi, da se toženki naloži umik zahtev za omejitve lastninske pravice, vloženih zoper tožnike, ter se ji prepove nadaljevati z navedenimi dejanji in sprožanji postopkov zoper tožnike pred državnimi organi, predvsem pa vlaganje zahtev za omejitev lastninske pravice ali drugih podobnih zahtev zoper tožnike na podlagi sklepa o ugotovitvi javne koristi z dne 4. 5. 2020.

2. Tožniki so s tožbo vložili tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero so predlagali, naj sodišče do pravnomočnosti odločitve v tem upravnem sporu odloži izvršitev sklepa o ugotovitvi javne koristi.

3. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom tožbo tožnikov zavrglo, in sicer tožbo zoper sklep o ugotovitvi javne koristi na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj je bila vložena po poteku 30 dnevnega roka za vložitev tožbe, tožbo zoper izpodbijano dejanje toženke pa na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ker je ugotovilo, da niso izpolnjene procesne predpostavke za tožbo v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1.

4. Tožniki (v nadaljevanju pritožniki) so zoper navedeni sklep vložili pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. V pritožbi vztrajajo, da je bila tožba zoper izpodbijani sklep o ugotovitvi javne koristi pravočasna, saj je bila vložena znotraj tridesetih dni, odkar so izvedeli za upravne postopke, v okviru katerih so bili vsebinsko seznanjeni z izpodbijanim sklepom o ugotovitvi javne koristi in njegovimi posledicami. Nasprotujejo tudi odločitvi sodišča prve stopnje, da tožba zoper izpodbijani dejanji toženke ni dovoljena. Navajajo, da s tožbo, poleg sprejema in izdaje sklepa o ugotovitvi javne koristi, izpodbijajo tudi celovito dejanje vložitev zahtev toženke za omejitve lastninske pravice na njihovih nepremičninah na podlagi sklepa o ugotovitvi javne koristi, sprejem sklepov o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice v okviru upravnega postopka ter zaznambe razlastitvenega postopka v zemljiški knjigi. Zoper tako dejanje pa nimajo zagotovljenega sodnega varstva v rednem upravnem sporu, saj zoper sklep o uvedbi postopka in prav tako proti zaznambam razlastitvenega postopka ni pravnega sredstva. Vrhovnemu sodišču zato predlagajo, naj pritožbi ugodi, izpodbijan sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Zahtevajo tudi povrnitev stroškov postopka.

7. Odločitev sodišča prve stopnje, da je tožba zoper sklep o ugotovitvi javne koristi prepozna, je po presoji Vrhovnega sodišča pravilna in zakonita.

8. Rok za vložitev tožbe je trideset dni (prvi odstavek 28. člena ZUS-1). Začetek teka roka za tožbo pa je odvisen od vrste oziroma narave pravnega akta, ki se izpodbija s tožbo. Če gre za posamičen upravni akt, začne rok za tožbo skladno s prvim odstavkom 23. člena ZUS-1 teči z vročitvijo tega akta. Če gre za spor na podlagi 4. člena ZUS-1 zaradi posamičnega dejanja, s katerim se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine, začne teči rok za tožbo takrat, ko je dejanje storjeno (prvi odstavek 23. člena ZUS-1). Če pa gre za akt, izdan v obliki predpisa, pa začne teči rok za tožbo z objavo akta v uradnem glasilu (drugi odstavek 23. člena ZUS-1), zato ni pomembno, kdaj so se stranke z izpodbijanim aktom dejansko seznanile.

9. V obravnavani zadevi pritožniki (med drugim) s tožbo izpodbijajo sklep o ugotovitvi javne koristi. Ne da bi se Vrhovno sodišče spuščalo v presojo, kakšna je pravna narava tega sklepa in ali gre za redni ali subsidiarni upravni spor, je vsekakor pravilno stališče sodišča prve stopnje, da tožba, ki so jo pritožniki vložili zoper ta sklep, pogoja pravočasnosti ne izpolnjuje. Ni namreč sporno, da je bil izpodbijani sklep o ugotovitvi javne koristi objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije, št. 65/20 z dne 8. 5. 2020. Trideset dnevni rok za vložitev tožbe v upravnem sporu je tako začel teči z dnem objave 8. 5. 2020 in se je iztekel 8. 6. 2020. Prvostopenjsko sodišče je zato pravilno ugotovilo, da je tožba, ki so jo pritožniki vložili 27. 10. 2021 priporočeno po pošti, prepozna.

10. Pravilna pa je tudi odločitev sodišča prve stopnje, da procesne predpostavke za tožbo zoper izpodbijana dejanja po 4. členu ZUS-1 niso podane.

11. Kot je Vrhovno sodišče že večkrat poudarilo,

morajo biti tudi za sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji. Postopek se lahko začne le na podlagi tožbe, vložene skladno z zakonom, s katero oseba uveljavlja sodno varstvo svojih ustavnih pravic zaradi nezakonitega dejanja, in v zvezi s tem postavi ustrezen tožbeni zahtevek. Da je tako tožbo mogoče obravnavati, pa morajo biti izpolnjene vse splošne zakonske procesne predpostavke (36. člen ZUS-1), kar pomeni, da mora biti tožba pravočasna, dovoljena, vložena po upravičeni osebi, itd. Poleg splošnih procesnih predpostavk pa je pri presoji dovoljenosti take tožbe treba upoštevati tudi posebne procesne predpostavke (36. člen v povezavi s 4. členom ZUS-1). Tožba je namreč dovoljena, če je v njej zatrjevano dejanje javne oblasti, ki naj bi poseglo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, izvedeno s strani organa države oziroma samoupravne lokalne skupnosti ali nosilca javnega pooblastila pri izvrševanju njegovih oblastvenih pooblastil. Ker pa je sodno varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu subsidiarno, je za dovoljenost tožbe treba tudi presoditi, ali ima glede na okoliščine in značilnosti v tožbi zatrjevane kršitve ustavnih pravic tožnik na voljo drugo učinkovito sodno varstvo. Če navedene procesne predpostavke niso izpolnjene, je tožbo treba zavreči.

12. Pritožniki zatrjujejo, da jim je bilo v človekove pravice in temelje svoboščine poseženo s sprejemom sklepa o ugotovitvi javne koristi in vložitvijo zahtev za omejitev lastninske pravice na njihovih nepremičninah, ki zajema tudi sprejem sklepov o uvedbi postopka ter zaznambo razlastitvenega postopka v zemljiški knjigi. V predmetnem sporu pritožniki torej želijo presojo zakonitosti teh dveh dejanj toženke, s katerima naj bi ta posegla v njihove ustavne pravice.

13. Tožbeni zahtevek na prepoved in odpravo kršitev človekovih pravic zaradi vložitve zahtev za omejitev lastninske pravice pritožnikov (vključno s sprejemom sklepov o uvedbi postopka ter zaznambo razlastitvenega postopka v zemljiški knjigi) se niti ne nanaša na dejanja, ki naj bi jih toženka storila v postopku sprejema sklepa o ugotovitvi javne koristi. Kot je pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje, o omejitvi lastninske pravice v javno korist po določbi 196. člena v zvezi z devetim odstavkom 211. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2) odloča upravna enota v upravnem postopku. V tem postopku pa lahko pritožniki s pravnimi sredstvi po določbah ZUreP-2 in Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) uveljavljajo tudi ugovore o kršitvah pravil predpisanega postopka, vključno s postopkovnimi in vsebinskimi kršitvami v zvezi s sprejemom sklepov o uvedbi postopka in zaznambo v zemljiški knjigi. Sklep o uvedbi postopka o omejitvi lastninske pravice v javno korist namreč v tem postopku pomeni zgolj podlago za zaznambo postopka v zemljiški knjigi, naznanja torej nadaljnje posledice njegove izdaje, ki jih določa že sam zakon, in ne pomeni odločitve upravnega organa v okviru danih pooblastil. Vse to bodo pritožniki lahko uveljavljali v postopkih sodnega varstva zoper končno odločbo o ustanovitvi služnosti v javno korist. Neutemeljene so tako pritožbene navedbe, da drugo sodno varstvo ni zagotovljeno, ker zoper sklep o uvedbi postopka in zaznambi v zemljiški knjigi ni pravnega sredstva.

14. Po navedenem je torej sodišče prve stopnje tožbo, ki se nanaša na zatrjevane kršitve človekovih pravic v zvezi z vložitvijo zahtev za omejitve lastninske pravice, pravilno zavrglo, saj niso podane procesne predpostavke za subsidirano sodno varstvo po 4. členu ZUS-1.

15. Pravilen pa je tudi zaključek sodišča prve stopnje, da tudi tožba zoper dejanje sprejema sklepa o ugotovitvi javne koristi ni dovoljena, saj dejanje sprejema akta ni mogoče opredeliti kot oblastveno dejanje v smislu 4. člena ZUS-1. Kot je Vrhovno sodišče že razložilo

, gre za oblastveno dejanje v smislu 4. člena ZUS-1 le v primeru, ko je odločitev oblasti sprejeta brez procesne forme in če neposredno učinkuje tako, da ustvarja pravne posledice zoper tožnike.

16. Ker niso podani razlogi, zaradi katerih se sodba lahko izpodbija, in ne razlogi, na katere mora paziti sodišče po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijano sodbo.

17. Pritožniki s pritožbo niso uspeli, zato sami trpijo svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Sodba in sklep Vrhovnega sodišča I Up 161/2016 z dne 19. 10. 2016 in sklep Vrhovnega sodišča I Up 231/2016 z dne 1. 2. 2017.

Tako sklep Vrhovnega sodišča I Up 61/2021 z dne 3. 2. 2021 in sklep Vrhovnega sodišča I Up 25/2015 z dne 6. 4. 2016.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22, 33

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 23, 23/1, 23/2, 28, 28/1, 36, 36/1, 36/1-2, 36/1-4

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 196, 211, 211/9

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sklep I Up 103/2020, enako tudi VSRS Sklep I Up 98/2020