VSRS Sklep I Up 225/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-06-01

UPRS sklep (zunanji oddelek v Mariboru) II U 277/2021

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Nataša Smrekar

COVID-19 - začasni ukrepi v času epidemije SARS-CoV-2 (COVID-19) - subsidiarni upravni spor - varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu - dovoljenost tožbe v upravnem sporu - akt izdan v obliki predpisa, ki ureja posamična razmerja - ni posamični akt - zavrženje tožbe - zavrnitev pritožbe

Obravnavana Uredba in Pravilnik bi se lahko presojala v upravnem sporu le, če bi šlo za akta v obliki predpisa, ki ureja posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1).

Če bi bile utemeljene pritožničine navedbe, da gre pri Uredbi in Pravilniku za posamična (upravna) akta, izdana v obliki predpisa, bi ji bil zagotovljen upravni spor po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, v katerem so možni tudi ugovori kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Zaradi navedenega bi bilo subsidiarno sodno varstvo po 4. členu ZUS-1 izključeno.

Določeni splošni akti imajo lahko neposredni učinek, torej tudi podzakonski akti, kar pomeni, da za njihovo učinkovanje ni potrebna konkretizacija s posamičnimi akti. Vendar pa zaradi takega učinkovanja splošni akt še ni nujno tudi posamični konkretni (upravni) akt. Obravnavana Uredba in Pravilnik sta prav taka splošna akta z neposrednim učinkom na pravice in obveznosti naslovnikov. Tako tudi nimata lastnosti posamičnega akta, saj ne učinkujeta le v enem konkretnem življenjskem primeru oziroma zgolj na določen krog oseb, temveč vzpostavljata pravila za (tedaj) bodoče primere in tako urejata nedoločeno število bodočih primerov in se nanašata na nedoločen krog oseb, torej (tudi) na osebe, ki izvajajo socialno varstvene storitve in programe.

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, vloženo zoper Uredbo o izvajanju presejalnih programov za zgodnje odkrivanje okužb z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 118/21 in naslednji, v nadaljevanju Uredba), Pravilnik o izvajanju posebnega presejevalnega programa za zgodnje odkrivanje okužb z virusom SARS-CoV-2 za osebe, ki izvajajo socialnovarstvene storitve in programe (Uradni list RS, št. 133/21 in naslednji, v nadaljevanju Pravilnik), zahtevo drugotoženke, da naj tožnica predloži negativni test kot pogoj za opravljanje dela, in dopis drugotoženke z naslovom Seznanitev z očitanimi kršitvami pred izrekom disciplinske sankcije št. 100-2/2021 z dne 2. 9. 2021 (v nadaljevanju Seznanitev s kršitvami). Zaradi zavrženja tožbe je sodišče zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, v kateri je bilo predlagano zadržanje izvajanja Uredbe in Pravilnika do pravnomočne odločitve o tožbi ter naložitev drugotoženki, da mora tožnici dopusti delo na njenem delovnem mestu brez predložitve negativnega testa na COVID-19 oziroma brez izpolnjevanja PCT pogojev.

2. V obrazložitvi sklepa je sodišče prve stopnje glede izpodbijane Uredbe in Pravilnika navedlo, da gre za podzakonska predpisa, ki imata naravo splošnega akta, saj le na splošno urejata izvajanje presejalnih programom za zgodnje odkrivanje okužb z virusom SARS-CoV-2 in se nanašata na nedoločen krog oseb in na nedoločeno število bodočih primerov. Navedenih splošnih aktov zato v upravnim sporu ni mogoče izpodbijati ne po četrtem odstavku 5. člena ne po 4. členu ZUS-1. Dodalo je, da o skladnosti podzakonskih predpisov z ustavo in zakoni odloča Ustavno sodišče. V zvezi z dejanjem drugotoženke (torej glede zahteve za predložitev negativnega testa) in njenim dopisom Seznanitev s kršitvami, pa je sodišče prve stopnje navedlo, da gre za spor iz delovnega razmerja, zato je spor po 4. členu ZUS-1 izključen.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Zatrjuje zmotnost stališča, da imata Uredba in Pravilnik pravno naravo splošnega akta. Hkrati Upravnemu sodišču očita, da tega stališča ni obrazložilo, prav tako se naj ne bi vsebinsko opredelilo do zahtevka za ugotovitev kršitve ustavnih pravic. Zatrjuje kršitev 8. in 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi z drugim odstavkom 75. člena ZUS-1 ter kršitev 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). V nadaljevanju navaja, da določbe Uredbe in Pravilnika nimajo podlage ne v Ustavi ne v Zakonu o nalezljivih boleznih (ZNB), prav tako pa ne gre za odločanje na podlagi diskrecijske pravice Vlade Republike Slovenije. Vztraja, da gre pri določbah Uredbe in Pravilnika za konkretno zapoved oziroma prepoved, ki bi bila lahko izdana le kot inšpekcijski ukrep oziroma upravna odločba. Po mnenju pritožnice imata Uredba in Pravilnik naravo generalne odločbe, glede katere se ni imela možnosti izjaviti. Zaradi navedenih učinkov Uredbe in Pravilnika je njen položaj enak, kot če bi ji bil ukrep prepovedi opravljanja dela odrejen s konkretnim aktom, le da zoper obravnavano prepoved nima nobenega pravnega varstva. Navaja, da se pravice lahko omejijo le z zakonom, in opozarja, da ji grozi izdaja odločbe o prekršku ter odpoved pogodbe o zaposlitvi, pri čemer jo je drugotoženka že seznanila s kršitvami pred izrekom disciplinske sankcije in ji brez izvedbe testa prepovedala opravljanje dela. Glede pristojnosti Ustavnega sodišča za presojo zakonitosti in ustavnosti podzakonskega akta zatrjuje, da to ni sodno varstvo, ki bi po 4. členu ZUS-1 izključilo možnost upravnega spora po navedenem členu, zaradi česar ji je kršena pravica do sodnega varstva iz 23. člena Ustave. Pritožnica predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da v celoti ugodi njenemu zahtevku, podrejeno, naj sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v nov postopek. Zahteva povračilo stroškov pritožbenega postopka.

5. Pritožnica v upravnem sporu zoper prvotoženko izpodbija Uredbo in Pravilnik, katerih pravila se nanašajo na abstraktne dejanske stanove in nedoločen krog naslovnikov.

Kot je pravilno poudarilo sodišče prve stopnje, pa je za abstraktno presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov po veljavni zakonski ureditvi pristojno Ustavno sodišče. Uredba in Pravilnik bi se lahko presojala v upravnem sporu le, če bi šlo za akta v obliki predpisa, ki ureja posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1). Pritožnica s svojimi navedbami glede značilnosti akta prvotoženke tako utemeljuje tožbeno podlago iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1.

6. V svojih vlogah pritožnica sicer izpostavlja argument neustavnosti ureditve in kršitev človekovih pravic, vendar to samo po sebi še ne pomeni, da je treba tožbo obravnavati v subsidiarnem upravnem sporu za varstvo ustavnih pravic (4. členu ZUS-1).

Če bi bile utemeljene pritožničine navedbe, da gre pri Uredbi in Pravilniku za posamična (upravna) akta, izdana v obliki predpisa, bi ji bil zagotovljen upravni spor po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, v katerem so možni tudi ugovori kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

S tega vidika bi bilo torej učinkovito sodno varstvo ustavnih pravic pritožnice lahko zagotovljeno v okviru rednega upravnega spora na navedeni pravni podlagi 5. člena ZUS-1 in bi bilo zato subsidiarno sodno varstvo po 4. členu ZUS-1 izključeno. Vendar tudi v primeru, da procesne predpostavke za tak upravni spor niso podane, to ne pomeni, da bi se lahko vodil navedeni subsidiarni upravni spor, kot to (smiselno) uveljavlja pritožnica.

7. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče opravilo presojo, ali Uredba in Pravilnik s svojimi določbami urejata posamična razmerja in ali so podane procesne predpostavke za upravni spor po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1.

8. Določeni splošni akti imajo lahko neposredni učinek, torej tudi podzakonski akti, kar pomeni, da za njihovo učinkovanje ni potrebna konkretizacija s posamičnimi akti.

Vendar pa zaradi takega učinkovanja splošni akt še ni nujno tudi posamični konkretni (upravni) akt. To izhaja tudi iz določbe prvega v zvezi z drugim odstavkom 24. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanje ZUstS), ki določata, da Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude. Pravni interes je podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Iz navedenega je razvidno, da lahko tudi splošni akt neposredno posega v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pravnega subjekta, pri čemer ta njegova lastnost (nujno) še ne pomeni, da gre za posamični akt, saj se zoper tak akt lahko vloži pobuda za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti in ne ustavna pritožba. Obravnavana Uredba in Pravilnik sta prav taka splošna akta z neposrednim učinkom na pravice in obveznosti naslovnikov. Tako tudi nimata lastnosti posamičnega akta, saj ne učinkujeta le v enem konkretnem življenjskem primeru oziroma zgolj na določen krog oseb, temveč vzpostavljata pravila za (tedaj) bodoče primere in tako urejata nedoločeno število bodočih primerov in se nanašata na nedoločen krog oseb, torej (tudi) na osebe, ki izvajajo socialno varstvene storitve in programe. V taki opredelitvi ni nobene specifične lastnosti, ki bi navzven zagotavljala prepoznavnost pritožnice kot povsem konkretno določene osebe, torej na način, ki je lasten upravnim aktom, v katerih se naslovnika konkretizira (individualizira) npr. z imenom in priimkom, ali pa opredeljevala pravice ali obveznosti zaključenega kroga oseb ob konkretnem življenjskem dogodku, med katerimi bi bila vključena tudi pritožnica.

9. Vrhovno sodišče torej pritrjuje stališču sodišča prve stopnje, da sta obravnavana Uredba in Pravilnik podzakonska predpisa, v katerem so vsebovane splošne norme za izvajanje presejalnih programov za zgodnje odkrivanje okužb z virusom SARS-CoV-2, pri čemer ima Pravilnik dodatne določbe za osebe, ki izvajajo socialno varstvene storitve in programe, in ne gre za konkretna in posamična upravna akta. Ker je sodišče prve stopnje to stališče obrazložilo v 21. točki obrazložitve izpodbijanega sklepa, Vrhovno sodišče zavrača pritožbene očitke o njegovi neobrazloženosti. Vrhovno sodišče zavrača tudi pritožbeni očitek, da prvostopenjsko sodišče ni odgovorilo na nobeno od tožbenih navedb. Odgovorilo je na tiste, ki so bile relevantne za sprejeto odločitev (na primer glede pristojnosti Ustavnega sodišča za presojo predpisov in glede kroga naslovljencev v Uredbi in Pravilniku). Res pa je, da sodišče prve stopnje ni sprejelo vsebinskih stališč glede zahtevka za ugotovitev kršitve ustavnih pravic. Do tega bi se moralo opredeliti le, če tožbe ne bi zavrglo in bi jo presojalo po vsebini.

10. Ker sta torej Uredba in Pravilnik predpisa, se lahko izpodbijata le pred Ustavnim sodiščem, to je po že navedenem 24. členu ZUstS v zvezi s 160. členom Ustave in ne na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1.

11. Glede zavrženja tožbe zoper drugotoženko in glede odločitve o začasni odredbi ni konkretnih pritožbenih navedb. Zato je Vrhovno sodišče izpodbijani sklep v tem delu preizkusilo le v obsegu kršitev, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, vendar takih kršitev ni našlo.

12. Po obrazloženem je torej sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 pravilno ugotovilo, da niso podane procesne predpostavke za obravnavo tožbe. Posledično je pravilno zavrglo tudi predlog za za izdajo začasne odredbe.

13. Glede na navedeno in ker druge pritožbene navedbe za odločitev niso bistvene, poleg tega pa niso podani razlogi, na katere mora Vrhovno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in izpodbijani sklep potrdilo (76. člen v zvezi z 82. člena ZUS-1).

14. Pritožnica sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 154. člena in prvi odstavek 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Pavčnik, M.: Teorija prava, Prispevek k razumevanju prava, 4. pregledana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana, 2011, 185. in 248. str.

Golob, P. v: Kerševan, E. (Ur.): Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV založba, Ljubljana, 2019, 40. str.; Kerševan, E. in Androjna, V.: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, 2. spremenjena in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana, 2017, 635. str.

Kerševan, E. in Androjna, V.: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, 2. spremenjena in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana, 2017, 632. str. Pravna teorija poudarja, da ni treba, da je prizadeti osebi pred pristojnim sodiščem zagotovljeno uveljavljanje enakih zahtevkov, ampak zadostuje, da lahko v okviru pravnega sredstva ali drugega zahtevka uveljavlja tudi kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin. (Golob, P. v: Kerševan, E. (Ur.): Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV založba, Ljubljana, 2019, 40. str.; Kerševan, E. in Androjna, V.: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, 2. spremenjena in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana, 2017, 635. str.; sklep Ustavnega sodišča Up-2962/08 z dne 23. 6. 2009).

Čebulj, J.: Pravni interes za ustavnosodno presojo predpisov, v: DIGNITAS, Revija za človekove pravice, št. 55/56, Nova Univerza, 2018, 44. str.

Mogoči so tudi drugi načini individualizacije. Glej sklep Ustavnega sodišča U-I-86/04 z dne 22. 9. 2005, v kateri je presodilo, da izpodbijani občinski odlok o začasnem ukrepu za zavarovanje urejanje prostora, izdan na podlagi ZUreP-1, ureja posamična razmerja in je posamični akt, ker na določenih zemljiščih ureja konkretne prepovedi, ki se vpišejo v zemljiško knjigo v breme lastnikov teh zemljišč. Prepovedi so dolžni spoštovati vsi naslovniki tega akta, ki poimensko sicer niso določeni, a jih je mogoče ugotoviti. V tem delu ima zato ta akt naravo generalne odločbe.

Neobstoj procesnih predpostavk za tožbo po ustaljeni praksi Vrhovnega sodišča pomeni oviro za vsebinsko odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe. Prim. sklepe Vrhovnega sodišča I Up 124/2008 z dne 20. 3. 2008, I Up 141/2010 z dne 12. 5. 2010, I Up 47/2016 z dne 2. 3. 2016 in druge.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 160

Zakon o ustavnem sodišču (1994) - ZUstS  - člen 24, 24/1, 24/2

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 5, 5/4, 36, 36/1, 36/1-4

Uredba o izvajanju presejalnih programov za zgodnje odkrivanje okužb z virusom SARS-CoV-2  (2021) - člen 2, 4, 4/3

Pravilnik o izvajanju posebnega presejalnega programa za zgodnje odkrivanje okužb z virusom SARS-CoV-2 za osebe, ki izvajajo socialno varstvene storitve in programe  (2021) - člen 1, 2, 2/1, 2/2/, 3, 3/1, 3/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sklep I Up 173/2021, enako tudi VSRS Sklep I Up 197/2021