VSRS Sodba X Ips 125/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-03-10

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Nataša Smrekar

zaposlitev brezposelne osebe - vračilo prispevkov za socialno varnost - davčna olajšava za zaposlene delavce - problemsko območje - spodbuda za zaposlovanje - pogoji za pridobitev - stalno prebivališče - razlaga zakona - dopuščena revizija - zavrnitev revizije

V obravnavanem primeru zakonski pogoji za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost po določbi 27. člena ZSRR-2 niso bili izpolnjeni že iz razloga, ker delavca, za katera je revident uveljavljal spodbudo za zaposlovanje, ne živita na problemskem območju.

Ker je spodbuda za zaposlovanje neposredno vezana na območja z visoko brezposelnostjo, je njen osrednji namen v zmanjšanju regionalnih razlik glede stopnje brezposelnosti na teh območjih. Ne bi bilo namreč logično, da bi zakonodajalec vezal spodbudo za zaposlovanje na problemska območja z visoko brezposelnostjo, njen osrednji cilj pa ne bi bil znižanje stopnje registrirane brezposelnosti prikrajšanih kategorij delavcev na teh območjih, ampak le spodbujanje delodajalcev k zaposlovanju dela in s tem spodbujanje gospodarstva. Vrhovno sodišče pri tem pripominja, da je spodbuda za zaposlovanje po obravnavni določbi le eden izmed ukrepov regionalne politike, ki je vezan na problemska območja z visoko brezposelnostjo. Sicer pa ZSRR-2 za izboljšanje gospodarskih razmer na teh področjih za gospodarske subjekte predvideva druge ukrepe (npr. dodatne začasne ukrepe razvojne podpore in davčno olajšavo za investiranje). Poleg tega je v petem odstavku 27. člena izrecno določeno, da obravnavana spodbuda za zaposlovanje ni združljiva s subvencijo za zaposlitev, dodeljeno delodajalcu za namene spodbujanja zaposlovanja v okviru izvajanja ukrepov aktivne politike zaposlovanja. To pa kaže na to, da gre pri obravnavani spodbudi za zaposlovanje za specifično, regionalno naravnano spodbudo, ki ni namenjena izboljšanju zaposlitvenih možnosti (katerihkoli) brezposelnih delavcev (iz aktivne politike zaposlovanja) oziroma splošnemu znižanju stopnje brezposelnosti, ampak se ti cilji zasledujejo na točno določenem območju.

Sporno določbo je torej treba razlagati v skladu z zgoraj navedenim namenom. To pa pomeni, da je treba besedno zvezo "zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju" iz tretjega odstavka 27. člena ZSRR-2 razumeti tako, da mora prikrajšani delavec, za katerega delodajalec iz prvega odstavka sporne določbe uveljavlja spodbudo za zaposlovanje, živeti na problemskem območju. Le če delodajalec zaposli delavca s tega območja, se bo stopnja brezposelnosti na tem območju znižala. Po presoji Vrhovnega sodišča takšno razlago narekuje tudi eden izmed kriterijev za določitev problemskega območja (zadostno število prebivalcev, ki živi na tem območju).

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) s sodbo zavrnilo tožbo zoper odločbi Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju ZRSZ), št. 11064-87/2018-4 z dne 4. 7. 2018 in 11064-90/2018-4 z dne 5. 7. 2018. Z navedenima odločbama je ZRSZ zavrnil tožnikovi vlogi za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost na podlagi Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (v nadaljevanju ZSRR-2) za delavca A. A. in B. B. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti je tožnikovi pritožbi zavrnilo.

2. V obrazložitvi pravnomočne sodbe se je Upravno sodišče strinjalo z razlogi, s katerimi sta odločitev utemeljila upravna organa, tožbene ugovore pa je zavrnilo kot neutemeljene. Tudi po presoji Upravnega sodišča se lahko povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost oziroma spodbuda za zaposlovanje na podlagi 27. člena ZSRR-2 uveljavlja le za osebo, ki je bila prijavljena v evidenci brezposelnih oseb na problemskem območju z visoko brezposelnostjo (v nadaljevanju tudi problemsko območje). Zato mora delodajalec, ki uveljavlja spodbudo za zaposlovanje, med drugim izkazati, da delavec na problemskem območju dejansko opravlja dejavnost in da se je z njegovo zaposlitvijo brezposelnost na tem območju znižala. Poudarilo je, da je spodbuda za zaposlovanje regionalno naravnana, zato je njen namen spodbujanje zaposlovanja v območjih z visoko brezposelnostjo ter ustvarjanje novih zaposlitev na teh območjih. Ker tožnik ni izkazal, da gre za zaposlitev delavcev iz problemskega območja in da bosta delavca delo dejansko opravljala na tem območju, ni izkazal, da se je z njuno zaposlitvijo brezposelnost na tem območju znižala. Glede na navedeno je ocenilo, da sta izpodbijani odločbi prvostopenjskega upravnega organa zakoniti in pravilni.

3. Vrhovno sodišče je na tožnikov predlog s sklepom X DoR 227/2020-3 z dne 30. 9. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali za uveljavljanje spodbude za zaposlovanje po 27. členu ZSRR-2 zadošča, da ima delodajalec sedež na problemskem območju in da na tem območju opravlja dejavnost?

4. Tožnik (v nadaljevanju revident) je v skladu z navedenim sklepom Vrhovnega sodišča vložil revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da ugodi tožbi in izpodbijani odločbi odpravi, zadevo pa vrne prvostopenjskemu upravnemu organu v nov postopek. Zahteva povračilo stroškov revizijskega postopka.

7. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

8. Iz dejanskega stanja zadeve, ugotovljenega v upravnem postopku in povzetega v izpodbijani sodbi, izhaja, da je revident kot delodajalec pri ZRSZ na podlagi 27. člena ZSRR-2 uveljavljal povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost za dva pri njem zaposlena delavca. Revident se ukvarja z varovanjem in ima sedež v Kočevju, ki spada v problemsko območje (Pokolpje). Delavca, za katera je revident uveljavljal spodbudo za zaposlovanje, imata stalno prebivališče v Ljubljani, ki ni opredeljena kot območje z visoko brezposelnostjo, delo pa opravljata na terenu na območju Republike Slovenije na lokacijah revidentovih naročnikov in drugih lokacijah ali v tujini, če to zahtevajo revidentove potrebe.

9. Upoštevajoč navedene okoliščine na strani delavcev in sklicujoč se na jezikovno in namensko razlago določbe 27. člena ZSRR-2 je Upravno sodišče štelo, da pogoji za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost niso izpolnjeni.

10. Revident navaja, da z nobeno od uporabljenih razlagalnih metod ni mogoče priti do zaključka, da mora delavec, za katerega delodajalec uveljavlja spodbudo za zaposlovanje po 27. členu ZSRR-2, na problemskem območju delati, živeti (imeti prijavljeno stalno prebivališče) in biti prijavljen v evidenco brezposelnosti. Takšnih pogojev ne določata niti Uredba o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči (ter načinu uveljavljanja regionalne spodbude za zaposlovanje ter davčnih olajšav za zaposlovanje in investiranje) niti Uredba Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe (v nadaljevanju Uredba 651/2014/EU). Če bi bil namen spodbude za zaposlovanje uresničen le takrat, ko bi delodajalec zaposlil delavca, ki živi in dela na problemskem območju, bi zakonodajalec to izrecno določil. Ker tega ni storil, niti upravni organ niti Upravno sodišče ne moreta zapolniti domnevnih vrzeli. Tudi sicer pa pogoj, da mora delavec delati na problemskem območju, ne pripomore k znižanju brezposelnosti na tem območju. Delavcu se tudi ni treba prijaviti v evidenco brezposelnosti v tistem kraju, kjer bo delal, ampak se lahko prijavi kjerkoli. Zato meni, da med okoliščinami, ki jih je upoštevalo Upravno sodišče, in namenom spodbude za zaposlovanje ni ustrezne neposredne povezave. Po njegovem mnenju je zakonodajalec štel, da je namen spodbude za zaposlovanje (ki je v znižanju brezposelnosti) dosežen že, če bodo delodajalci svoja podjetja odpirali v problemskih območjih z visoko brezposelnostjo ter na teh območjih tudi opravljali dejavnost. Opozarja tudi na neenotnost sodne prakse Upravnih sodišč glede razlage določbe 27. člena ZSRR-2.

11. Sporno ostaja, ali za uveljavljanje spodbude za zaposlovanje po 27. členu ZSRR-2 zadošča le, da ima delodajalec sedež na problemskem območju in da na tem območju opravlja dejavnost, kot to trdi revident. Odgovor Upravnega sodišča na to vprašanje je bil namreč negativen, saj je sprejelo stališče, da lahko delodajalec iz prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 uveljavlja spodbudo za zaposlovanje za (prikrajšanega) delavca le, če izkaže, da delavec na problemskem območju dela, živi in je prijavljen v evidenco brezposelnosti.

12. ZSRR-2 v prvem odstavku sporne določbe določa, da lahko povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost uveljavlja delodajalec, ki ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Skladno z drugim odstavkom istega člena mora imeti delavec, za katerega lahko tak delodajalec uveljavlja spodbudo za zaposlovanje, status prikrajšanega delavca, kot ga opredeljuje Uredba 651/2014/EU. Iz določbe tretjega odstavka tega člena zakona pa izhaja, da se delodajalcu, ki zaposli takega delavca na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, za tega delavca, za obdobje enega leta, kot enkratna pomoč, povrnejo plačani prispevki delodajalca za socialno varnost iz proračuna Republike Slovenije.

13. Že iz naslova sporne zakonske določbe (spodbuda za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo) kot tudi iz njenega zakonskega besedila izhaja, da je spodbuda za zaposlovanje regionalno naravnava in neposredno vezana na območja z visoko brezposelnostjo. Iz nje tudi izhaja, da mora tako na strani delodajalca kot na strani delavca obstajati določena vez s takim območjem. Zato se Vrhovno sodišče ne strinja z revizijsko navedbo, da tretji odstavek iste določbe v njenem prvem delu le izpeljuje njen prvi odstavek, češ da se že s tem ko delodajalec izpolnjuje pogoje iz prvega odstavka šteje, da je delavca zaposlil na problemskem območju, kot to določa tretji odstavek. Ravno nasprotno, besedna zveza "Delodajalcu, ki zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju [...]", po presoji Vrhovnega sodišča odpira vprašanje, ali mora prikrajšani delavec na problemskem območju tudi živeti oziroma dejansko opravljati delo. Glede na navedeno je treba tudi po oceni Vrhovnega sodišča pri razlagi sporne določbe upoštevati še druge razlagalne metode, predvsem logično in namensko razlago sporne določbe, in ne drži, kot to navaja revident, da sporne določbe ni mogoče razlagati na tak način.

izhaja, da v Republiki Sloveniji prihaja do znatnih regionalnih razlik, pri čemer se te razlike kažejo tudi v stopnji brezposelnosti. Za odpravljanje regionalnih razlik oziroma za spodbujanje skladnega regionalnega razvoja zakon določa ukrepe regionalne politike (1. člen). Eden izmed teh ukrepov je tudi spodbuda za zaposlovanje po 27. členu ZSRR-2. Kot izhaja iz določbe 25. člena ZSRR-2, ki predstavljajo pravno podlago tudi za obravnavani dodatni začasni ukrep razvojne podpore, se ta ukrep (lahko) aktivira, ko se na določenem območju gospodarske razmere tako poslabšajo, da stopnja registrirane brezposelnosti doseže kritično mejo, pod pogojem, da z ukrepi razvojnih politik ni mogoče izboljšati gospodarskih razmer. Kazalci in kriteriji za določitev takih območij so predpisani v prvem in drugem odstavku 25. členu ZSRR-2, podrobneje pa z Uredbo o izvajanju ukrepov endogene regionalne politike

. Na tej podlagi se lahko problemsko območje z visoko brezposelnostjo določi ožje ali širše od območja upravne enote, v kateri je stopnja brezposelnosti presegla kritično mejo (ta je dosežena, ko je v upravni enoti najmanj tri zaporedne mesece 17,0-odstotna ali višja), mora pa iti za strnjeno območje enega ali več naselij, na katerem živi najmanj 20.000 prebivalcev.

15. Ker je torej spodbuda za zaposlovanje neposredno vezana na območja z visoko brezposelnostjo, je po oceni Vrhovnega sodišča njen osrednji namen v zmanjšanju regionalnih razlik glede stopnje brezposelnosti na teh območjih. Ne bi bilo namreč logično, da bi zakonodajalec vezal spodbudo za zaposlovanje na problemska območja z visoko brezposelnostjo, njen osrednji cilj pa ne bi bil znižanje stopnje registrirane brezposelnosti prikrajšanih kategorij delavcev na teh območjih, ampak le spodbujanje delodajalcev k zaposlovanju dela in s tem spodbujanje gospodarstva. Vrhovno sodišče pri tem pripominja, da je spodbuda za zaposlovanje po obravnavni določbi le eden izmed ukrepov regionalne politike, ki je vezan na problemska območja z visoko brezposelnostjo. Sicer pa ZSRR-2 za izboljšanje gospodarskih razmer na teh področjih za gospodarske subjekte predvideva druge ukrepe (npr. dodatne začasne ukrepe razvojne podpore in davčno olajšavo za investiranje)

. Poleg tega je v petem odstavku 27. člena izrecno določeno, da obravnavana spodbuda za zaposlovanje ni združljiva s subvencijo za zaposlitev, dodeljeno delodajalcu za namene spodbujanja zaposlovanja v okviru izvajanja ukrepov aktivne politike zaposlovanja. To pa kaže na to, da gre pri obravnavani spodbudi za zaposlovanje za specifično, regionalno naravnano spodbudo, ki ni namenjena izboljšanju zaposlitvenih možnosti (katerihkoli) brezposelnih delavcev (iz aktivne politike zaposlovanja) oziroma splošnemu znižanju stopnje brezposelnosti, ampak se ti cilji zasledujejo na točno določenem območju.

16. Sporno določbo je torej treba razlagati v skladu z zgoraj navedenim namenom. To pa pomeni, da je treba besedno zvezo "zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju" iz tretjega odstavka 27. člena ZSRR-2 razumeti tako, da mora prikrajšani delavec, za katerega delodajalec iz prvega odstavka sporne določbe uveljavlja spodbudo za zaposlovanje, živeti na problemskem območju. Le če delodajalec zaposli delavca s tega območja, se bo stopnja brezposelnosti na tem območju znižala.

Po presoji Vrhovnega sodišča takšno razlago narekuje tudi eden izmed kriterijev za določitev problemskega območja (zadostno število prebivalcev, ki živi na tem območju). Glede na navedeno ne drži revizijska navedba, da z namensko razlago ni mogoče priti do zaključka, da mora delavec, za katerega se uveljavlja spodbuda za zaposlovanje, imeti stalno prebivališče na problemskem območju. Stališče Upravnega sodišča, da mora delodajalec, ki uveljavlja spodbudo za zaposlovanje, izkazati, da gre za zaposlitev prikrajšanih delavcev s problemskega območja, je torej pravilno.

17. Navedeno pa že pomeni, da je odgovor na dopuščeno vprašanje negativen. V obravnavanem primeru zakonski pogoji za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost po določbi 27. člena ZSRR-2 torej niso bili izpolnjeni že iz razloga, ker delavca, za katera je revident uveljavljal spodbudo za zaposlovanje, ne živita na problemskem območju. Zato je odločitev Upravnega sodišča pravilna. Glede na navedeno se Vrhovno sodišče do drugih okoliščin, ki jih je kot relevantne za odločitev štelo Upravno sodišče, podrobno ne opredeljuje.

18. Po obrazloženem in ker ostale revizijske navedbe niso pomembne za odločitev, je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (92. člen ZUS-1).

19. Revident z revizijo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP in v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

20. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Predlog zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (ZSRR-2), prva obravnava, EPA 1367-V, Poročevalec Državnega zbora, št. 170 z dne 9. 11. 2010.

Drugi in tretji odstavek 8. člena navedene Uredbe v zvezi z drugo in tretjo alinejo 26. člena ZSRR-2.

Prim. 25. člen in peti do štirinajsti odstavek 28. člena ZSRR-2.

Stopnja registrirane brezposelnosti se izračuna glede na stalno prebivališče delovno aktivnih prebivalcev in registriranih brezposelnih (vir: https://www.ess.gov.si/trg_dela/trg_dela_v_stevilkah /stopnja_registriranebrezposelnosti).

Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (2011) - ZSRR-2  - člen 1, 25, 25/1, 25/2, 26, 26/1, 26/1-2, 26/1-3, 27, 27/1, 27/2, 27/3, 27/5, 28

Uredba o izvajanju ukrepov endogene regionalne politike (2013) - člen 8, 8/2, 8/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.