VSRS Sklep I Up 30/2022, enako tudi VSRS Sklep I Up 31/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-03-16

UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) Sklep II U 154/2021

Peter Golob (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), mag. Tatjana Steinman

izbira zakupnika kmetijskih zemljišč - akt zoper katerega je možen upravni spor - obvestilo - procesne predpostavke za obravnavo tožbe - akt poslovanja - varstvo javnopravnih interesov - oddajanje kmetije v zakup

Ne glede na dodatne cilje, ki jih tožena stranka zasleduje (tako kot vsak drug zakupodajalec) z oddajo zemljišč v zakup, je glavni namen sklenitve pogodbe (torej pogodbena podlaga - causa) celotnega postopka izbire zakupnika pridobitev zakupnine za oddano kmetijsko zemljišče. Bistven javnopravni interes, ki ga tožena stranka zasleduje z oddajo kmetijskih zemljišč, je torej prav upravljanje z javnim premoženjem. Posledično gre pri izbiri zakupnika za akt poslovanja. Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča aktov poslovanja ni mogoče šteti za upravne odločbe, saj se z njimi ne odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih oseb na področju upravnega prava (prvi odstavek 2. člena ZUP). Ti akti so izdani v postopkih upravljanja z javnim premoženjem, ki ne pomenijo oblastnega ravnanja (ex iure imperii), temveč ravnanja tožene stranke kot vsakega drugega lastnika (ex iure gestionis).

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je s sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo (I. točka izreka) zoper obvestilo Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov RS (v nadaljevanju Sklad) o izboru zakupnika z dne 12. 3. 2021, s katerim je bil tožnik obveščen o nedodelitvi zemljišč v zakup. Poleg tega je odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (II. točka izreka).

2. Odločitev o zavrženju tožbe je sodišče prve stopnje sprejelo iz razloga, ker je sporno obvestilo o izboru zakupnika akt poslovanja (toženka upravlja kmetijska zemljišča v imenu in za račun Republike Slovenije) in ne upravni akt oziroma drug akt, zoper katerega bi bilo mogoče vložiti tožbo v upravnem sporu. Sodno varstvo pravi v zvezi s sklenitvijo zakupnega razmerja se tako zagotavlja pred sodišči splošne pristojnosti.

3. Zoper sklep Upravnega sodišča je tožnik (v nadaljevanju pritožnik) vložil pritožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da tožbi v celoti ugodi. Podrejeno predlaga razveljavitev izpodbijanega sklepa in vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Kot bistveno navaja, da je obvestilo Sklada o izboru zakupnika dokončen upravni akt, s katerim je toženec kot nosilec javnega pooblastila posegel v njegov pravni položaj. Navaja, da gre pri izbirnem postopku zakupnika za javnopravno odločanje (na podlagi podeljenega javnega pooblastila) o dodelitvi zemlje v zakup, pri čemer tožena stranka deluje kot odločevalec. Posledično gre za odločanje o drugi javni zadevi in bi se morale smiselno uporabiti določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) na podlagi 4. člena ZUP. Dodatno naj bi to izhajalo iz določbe šestega odstavka 27. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), po katerem dovoljenje upravne enote in mnenje občine ni potrebno, kadar so predmet zakupa nepremičnine, ki so v lasti Republike Slovenije ali občine. To pomeni, da mora tožena stranka pri izbiri zakupnika izvajati ukrepe kmetijske zemljiške politike, kar pomeni, da zasleduje javnopravni interes. Pritožnik še meni, da je obravnavani primer v bistvenem podoben odločanju o podelitvi javnih sredstev oziroma oddaji neprofitnih stanovanj, kjer se uporabljajo določbe ZUP.

4. Pritožba je bila vročena toženi stranki, ki nanjo ni odgovorila.

6. V postopku je sporno, ali je obvestilo Sklada o izboru zakupnika upravni akt oziroma drug akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

7. Na podlagi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt je opredeljen v drugem odstavku 2. člena ZUS-1, in sicer je to upravna odločba in drug javnopravni enostranski oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

8. Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča aktov poslovanja ni mogoče šteti za upravne odločbe,

saj se z njimi ne odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih oseb na področju upravnega prava (prvi odstavek 2. člena ZUP). Ti akti so izdani v postopkih upravljanja z javnim premoženjem, ki ne pomenijo oblastnega ravnanja (

), temveč ravnanja tožene stranke kot vsakega drugega lastnika (

). Tako je Vrhovno sodišče že večkrat svoje odločitve oprlo na stališče, da razpolaganje s stvarnim premoženjem občine v okviru Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (ZSPDSLS) pomeni akt poslovanja.

V zadevi I Up 40/2017 z dne 7. 2. 2018 (9. točka obrazložitve) pa je pojasnilo, da enako velja tudi za odločitev občine o oddaji kmetijskih zemljišč v zakup v skladu s pogoji in po postopku, ki jih določa ZKZ .

9. Tudi v obravnavanem primeru ne gre za oblastveno odločanje tožene stranke, temveč za upravljanje s premoženjem Republike Slovenije. Zakonodajalec je namreč Sklad ustanovil z Zakonom o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju ZSKZ) in mu podelil pooblastilo, da gospodari s kmetijskimi zemljišči in kmetijami v lasti Republike Slovenije (prvi odstavek 2. člena ZSKZ). V skladu s tretjim odstavkom 2. člena ZSKZ gospodarjenje obsega razpolaganje in upravljanje, ki vključuje tudi oddajanje v zakup.

10. Vrhovno sodišče je že v zadevi II Ips 528/2004 z dne 20. 9. 2006 pojasnilo, da je država s tem eno izmed svojih neoblastnih funkcij (upravljanje nepremičnega premoženja) prenesla na Sklad, ki opravlja svoje naloge v imenu Republike Slovenije in za njen račun (peti odstavek 2. člena ZSKZ). V okviru svojih nalog Sklad upravlja s kmetijskimi zemljišči in kmetijami (sklepa zakupne pogodbe za kmetijska zemljišča) v skladu s predpisi in svojimi akti (druga alineja 4. člena ZSKZ). Pri tem pa ne ZSKZ ne ZKZ ne Pravilnik o zakupu kmetij in kmetijskih zemljišč

ne določajo, da Sklad za postopek izbire zakupnika vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo. Zmotno je torej pritožnikovo mnenje, da je Sklad na podlagi določb ZSK in ZKZ glede oddajanja kmetijskih zemljišč v zakup nosilec javnega pooblastila, na podlagi katerega izdaja upravne akte.

11. Navedenega ne spreminja niti dejstvo, da v obravnavanem primeru, glede na šesti odstavek 27. člena ZKZ,

odločba o (ne)odobritvi zakupne pogodbe ne bo izdana. To samo po sebi pravne narave izpodbijanega obvestila ne more spremeniti, četudi tožena stranka preko njega zasleduje izvrševanje svoje kmetijske politike. Ne glede na dodatne cilje, ki jih tožena stranka zasleduje (tako kot vsak drug zakupodajalec) z oddajo zemljišč v zakup, je glavni namen sklenitve pogodbe (torej pogodbena podlaga - causa) celotnega postopka izbire zakupnika pridobitev zakupnine za oddano kmetijsko zemljišče. Bistven javnopravni interes, ki ga tožena stranka zasleduje z oddajo kmetijskih zemljišč, je torej prav upravljanje z javnim premoženjem. Posledično gre pri izbiri zakupnika za akt poslovanja.

12. Vrhovno sodišče še zavrača pritožnikovo stališče, da je oddaja kmetijskih zemljišč v zakup v bistvenem podobna dodelitvi javnih sredstev (sofinanciranje operacij iz naslova prednostne usmeritve „regionalni razvojni programi“ razvojne prioritete „razvoj regij“ operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov 2007-2013 za obdobje 2013-2015“) ali oddaje stanovanja v neprofitni najem. V obeh primerih gre namreč za rabo javnih sredstev oziroma izplačilo subvencij (v denarnem znesku ali v obliki znižane najemnine za stanovanje, zgrajeno iz javnih sredstev) ter s tem za odločanje, ali bo pravnemu subjektu podeljeno določeno upravičenje ali ne (odločanje o pravno varovanem interesu). Nastalo razmerje tako ne bo temeljijo na vzajemnosti in prirejenosti kot pri zakupu, temveč se bo oblikovalo oblastveno razmerje, na podlagi katerega se pravnim subjektom, ki izpolnjujejo točno določene pogoje zagotavljajo, ugodnosti, financirane iz javnih sredstev. Nič od naštetega ne velja za postopek izbire zakupnika, v določbah ZKZ pa je celo izrecno predvidena uporaba določb obligacijskega prava (peti odstavek 27. člena ZKZ).

13. Vrhovno sodišče zavrača tudi izvedbo dokaznega predloga z zaslišanjem zakonitega zastopnika pritožnika, ki bi izpovedal, da zakupna pogodba z izbranim zakupnikom še ne bi bila sklenjena, kar naj bi pomenilo, da pritožniku ni zagotovljeno sodno varstvo v obravnavanem primeru. Dejstvo, ki bi ga dokazno sredstvo dokazovalo, namreč ni pravno relevantno za obravnavani primer, saj od njega ni odvisna pravna narava postopka oddaje kmetijskih zemljišč v zakup oziroma pravna narava izdanega obvestila o izbiri zakupnika. Poleg tega, če zakupna pogodba ni sklenjena, sodno varstvo zoper njo oziroma zoper kršitev pri njeni sklenitvi (tudi glede izbire zakupnika) niti ne more biti zagotovljeno, saj ne obstoji predmet sodnega varstva. Posledično pritožniku ne more biti poseženo v pravico do sodnega varstva.

14. Ker torej obvestilo o izboru zakupnika ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1, je sodišče prve stopnje tožbo pravilno zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

15. Vrhovno sodišče še dodaja, da lahko pritožnik sodno varstvo „zoper“ zakupno pogodbo z drugim izbranim zakupnikom uveljavlja v pravdnem postopku.

16. Ker niso bile izpolnjene procesne predpostavke za obravnavo tožbe v upravnem sporu, je sodišče prve stopnje tudi pravilno in zakonito zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe.

17. Pritožbene navedbe niso utemeljene, zato je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 v povezavi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep.

18. Ker pritožnik s pritožbo ni uspel, sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Primerjaj sklepe Vrhovnega sodišča RS I Up 194/2021, I Up 40/2017 z dne 13. 1. 2017 in I Up 74/2016 z dne 13. 4. 2016. Podobno sklepi Vrhovnega sodišča RS I Up 25/2020 z dne 9. 9. 2020, I Up 96/2017 z dne 17. 3. 2017, I Up 153/2014 z dne 11. 11. 2015, I Up 93/2016 z dne 20. 4. 2016 in I Up 35/2020 z dne 22. 1. 2020.

Glej sklepe Vrhovnega sodišča RS I Up 40/2017 z dne 13. 1. 2017, I Up 74/2016 z dne 13. 4. 2016, I Up 153/2014 z dne 11. 11. 2015 in I Up 93/2016 z dne 20. 4. 2016 .

Ta pravilnik je Sklad sprejel na podlagi ZSKZ in svojega Statuta in z njim določil način, po katerem bo oddajal kmetijska zemljišča v zakup.

Drugi odstavek 15. člena Zakona o državni upravi določa, da so nosilci javnih pooblastil osebe javnega prava, posamezniki in pravne osebe zasebnega prava, na katere je z zakonom ali na podlagi zakona preneseno pooblastilo za opravljanje upravnih nalog.

Ta določa, da dovoljenje upravne enote ni potrebno, kadar so predmet zakupa nepremičnine v lasti Republike Slovenije ali občine.

Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 40/2017 z dne 13. 1. 2017 , 9. točka.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 2/1

Opr. št: VSRS Sklep I Up 31/2022, z dne 16.03.2022, ECLI:SI:VSRS:2022:I.UP.31.2022

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.