VSRS Sodba U 6/2022-11
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-10-04

Marko Prijatelj (preds.), dr. Mateja Končina Peternel (poroč.), mag. Nina Betetto, Marjana Lubinič, Barbara Zobec

napredovanje sodnika v višji naziv - prosti preudarek - zavrnitev tožbe

V odločbi U 3/2022 z dne 30. 9. 2022 se je Vrhovno sodišče soočilo s stališči iz prejšnjih odločb in je od njih odstopilo z zelo obsežno obrazložitvijo. Poudarilo je, da ZSS v pogledu pričakovane strokovne usposobljenosti, uspešnosti pri obvladovanju izzivov sojenja in osebnostnih lastnosti ne razlikuje med višjim sodnikom, ki je ta naziv pridobil z napredovanjem na neposredno višje sodniško mesto, in višjim sodnikom, ki je ta naziv pridobil z napredovanjem na istem sodniškem mestu. Zato je potrdilo stališče, da mora pri napredovanju po četrtem odstavku 34.a člena ZSS Sodni svet odgovoriti na vprašanje, ali bi sodnik, če bi se prijavil na razpis za prosto sodniško mesto z višjim sodniškim nazivom lahko uspel, oziroma oceniti, ali obstaja pozitivna prognoza sodnikovega kariernega napredka v smislu strokovnosti in delovnih sposobnosti. Vrhovno sodišče je tako že v zadevi U 3/2022 in nato tudi v zadevi U 4/2022 z dne 13. 9. 2022 odločilo, da je zato utemeljeno stopnjevanje zahtev po odstopanju od povprečja primerljive skupine sodnikov do meje, ki omogoča uspeh v izbirnem postopku pri napredovanju v višji sodniški naziv, in da zato ni v nasprotju z namenom 34a. člena ZSS stališče Sodnega sveta, da pri tej vrsti napredovanja upošteva celotno sodniško kariero kandidata.

Sodni svet je z vidika organizacije državne oblasti poseben organ (državni organ sui generis). To se izraža v njegovi sestavi, saj poleg šestih sodnikov članstvo sestavlja tudi pet strokovnjakov, nesodnikov, ki jih na predlog predsednika države izvoli državni zbor (131. člen Ustave). Na tak način se vzpostavlja nadzor javnosti nad delovanjem sodstva in preprečuje stanovska solidarnost, ki bi utegnila ogrožati zagotavljanje ustrezne kakovosti sodstva. Zato Sodni svet tudi vse pomembne odločitve sprejema z dvotretjinsko večino (29. člen ZSSve). Kot je obrazložilo Vrhovno sodišče že v zadevah U 3/2022 in U 4/2022 je zato, da bi bil lahko ta ustavni položaj Sodnega sveta spoštovan in ohranjen, v sodnem sporu med sodnikom in Sodnim svetom preizkus pravilnosti in zakonitosti odločb Sodnega sveta pred Vrhovnim sodiščem omejen le na preizkus zakonitosti postopka in morebitne prekoračitve zakonskega okvira za prosti preudarek oziroma odločanja v nasprotju z namenom prostega preudarka (prim. 2. točko prvega odstavka in drugi odstavek 27. člena ZUS-1 v zvezi s 36. členom ZSSve).

Vrhovno sodišče soglaša, da ima Sodni svet zaradi svojega pomembnega ustavnega položaja v okviru prostega preudarka pri odločanju o napredovanju ob upoštevanju načela enakosti pred zakonom, v primeru izpolnjevanja formalnih zakonskih pogojev pooblastilo, da pretehta, ali je predlog za napredovanje utemeljen tako z vidika navedenega javnega interesa kot tudi z vidika upravičenega interesa posameznega sodnika za ustrezno poklicno napredovanje. Zaradi tega Sodnemu svetu ni mogoče očitati, da bi odločal mimo kriterijev iz prvega odstavka 28. člena ZSS in mimo Meril za kakovost dela sodnikov za oceno sodniške službe. Povzetim razlogom izpodbijane odločbe tudi ni mogoče očitati nerazumnosti. Zato je Vrhovno sodišče ocenilo, da Sodni svet ni prekoračil meje prostega preudarka in ni odločil v nasprotju z namenom, zaradi katerega mu je pooblastilo dano. Tu pa se preizkus Vrhovnega sodišča zaustavi.

1. Tožnica ima položaj okrožne sodnice svétnice na Okrožnem sodišču v Ljubljani. S predsednikom sodišča sta 7. 4. 2022 na podlagi četrtega odstavka 34a. člena Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS) Sodnemu svetu predlagala tožničino hitrejše napredovanje v višji naziv na istem sodniškem mestu, torej v naziv višje sodnice.

2. Sodni svet je z izpodbijano odločbo njun predlog zavrnil. Opozoril je, da je na 25. seji, 5. 9. 2019, sprejel stališče, da se v postopku odločanja o predlogu za tovrstno napredovanje okrožnih sodnikov pred odločitvijo pridobijo in upoštevajo tudi podatki o delu sodnika skozi celotno njegovo sodniško kariero. Na 52. seji, 12. 11. 2020, je to stališče dopolnil tako, da se to upošteva tako pri okrožnih kot okrajnih sodnikih. Opozoril je, da je Vrhovno sodišče v odločbi U 2/2020 zapisalo, da je namen uporabe prostega preudarka pri odločanju o tej vrsti sodniškega napredovanja v oceni, ali obstaja pozitivna prognoza sodnikovega kariernega napredka v smislu strokovnosti, delovnih sposobnosti in zmožnosti izpolnjevati vodstvene funkcije. V zadevi U 5/2021 pa je Vrhovno sodišče tudi že odločilo, da je Sodni svet v zvezi s presojo, ali bi bila sodnica izbrana za višje sodniško mesto, če bi se na tak razpis prijavila, utemeljeno upošteval tudi celotno njeno kariero.

3. Sodni svet je v izpodbijani odločbi ugotovil, da je tožnica sodniško funkcijo nastopila 21. 5. 2005, da je do leta 2014 sodniško službo opravljala na Okrajnem sodišču v ..., ki mu je med letoma 2010 in 2017 predsedovala, od 1. 10. 2007 do 2010 pa je bila podpredsednica tega sodišča. V letu 2014 je bila imenovana na sodniško mesto Okrožne sodnice na Okrožnem sodišču v ... in v letu 2018 trajno premeščena na Okrožno sodišče v .... Z odločbo Sodnega sveta št. Su 268/2019-5 z dne 13. 6. 2019 je bila imenovana na položaj okrožne sodnice svétnice. Z zadnjo oceno njene sodniške službe, ki jo je personalni svet Višjega sodišča v Ljubljani izdelal za obdobje od 1. 5. 2018 do 30. 6. 2021, je ugotovljeno, da izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje. Sodni svet je tako v izpodbijani odločbi najprej ugotovil, da so formalni pogoji po četrtem odstavku 34a. člena ZSS izpolnjeni.

4. V nadaljevanju je Sodni svet povzel ugotovitve iz zadnje ocene sodniške službe. Navedel je, da so sodniki civilnega oddelka Višjega sodišča v Ljubljani podali mnenje, da ima tožnica visoko zmožnost prepoznavanja relevantnih dejanskih in pravnih vprašanj, da so postopki zelo dobro in ekonomično vodeni, da so odločbe prepričljivo argumentirane z lepo dokazno oceno in da je tožnica na področju družinskih zadev presegla povprečje primerljivih sodnic. Vendar je Sodni svet ocenil, da skupni rezultati tožničine kariere niso tako nadpovprečni, da bi lahko utemeljili pozitivno odločitev o predlogu za napredovanje. Navedel je, da je prejela šest ocen sodniške službe, od katerih je z zadnjimi štirimi izpolnila pogoje za hitrejše napredovanje, s prvima dvema pa pogoje za redno napredovanje. Tožnica je v obdobju, ki ga pokrivajo zadnje štiri ocene njene sodniške službe, v kvantiteti in kvaliteti dela od povprečja pretežno pozitivno odstopala, po presoji Sodnega sveta pa odstopanje ni tolikšno, da bi upravičilo predlagano napredovanje. Sodni svet je obrazložil, da je glede na predlagano napredovanje, s katerim bi tožnica pridobila naziv višje sodnice, za presojo pomembno zlasti obdobje, ko je opravljala delo okrožne sodnice. Navedel je, da kljub temu, da gre za dobro in prizadevno sodnico, ki je v okviru sodniške kariere tudi dobro opravljala vodstvene funkcije, skupen rezultat njene dosedanje kariere ni v takšni meri izstopajoč, da bi lahko utemeljil predlagano napredovanje.

5. Sodni svet je v obrazložitvi še dodal, da je preozko in omejujoče stališče Vrhovnega sodišča, da mora biti predlogu za hitrejše napredovanje sodnika v višji naziv na istem sodniškem mestu ugodeno, če obstojijo pogoji, da bi obravnavani sodnik, ki bi se prijavil na razpis za prosto sodniško mesto z višjim nazivom, v izbirnem postopku lahko uspel. Sodni svet glede tega namreč izrecno dopušča možnost, da bi bil konkreten sodnik v izbirnem postopku za razpisano višje sodniško mesto izbran, predlogu za hitrejše napredovanje istega sodnika v višji naziv na istem sodniškem mestu pa Sodni svet v istem obdobju ne bi ugodil. Sodni svet je opozoril, da to stališče Vrhovnega sodišča posega v njegovo pristojnost, da pravico prostega preudarka skladno s predpisi uporabi samostojno in neodvisno ter glede na okoliščine konkretnega primera ob upoštevanju javnega interesa po zagotavljanju ustreznega sodnega sistema. Opozarja, da Vrhovno sodišče ob sodni kontroli odločitev Sodnega sveta nima pristojnosti, da določa okvir prostega preudarka, saj bi s tem prevzelo vlogo, ki jo ima Sodni svet kot samostojen in neodvisen organ. Zato je obseg presoje Vrhovnega sodišča v primeru izpodbijanja odločitve Sodnega sveta o predlogu za hitrejše napredovanje omejen na presojo tega, ali je bilo diskrecijsko odločanje uporabljeno v skladu z namenom in ali so bile meje prostega preudarka prekoračene (tretji odstavek 40. člena ZUS-1). Kadar gre za takšno podlago upravnega odločanja, sodišče tudi nima pooblastila za sojenje v sporu polne jurisdikcije, saj bi s tem prevzelo pooblastilo, ki ga je zakonodajalec zaupal Sodnemu svetu.

6. Zoper odločbo Sodnega sveta tožnica vlaga tožbo na podlagi 36. člena Zakona o sodnem svetu (v nadaljevanju ZSSve). Uveljavlja zmotno uporabo 34a. člena ZSS in prekoračitev prostega preudarka. Meni, da je Sodni svet to določbo razlagal v nasprotju z namenom zakonodajalca in tudi v nasprotju z usmeritvami Vrhovnega sodišča. Tožnica opozarja, da je Vrhovno sodišče v več odločbah poudarilo, da ni niti logično niti smiselno, da Sodni svet v postopkih odločanja o napredovanju v višji sodniški naziv sodniško nadpovprečnost presoja z vidika dela skozi celotno sodniško kariero (odločbe Vrhovnega sodišča U 1/2020, U 2/2020 in U 3/2020). Navaja, da je Vrhovno sodišče opozorilo tudi, da iz predloga ZSS-H izhaja drugačna namera zakonodajalca od tiste, ki jo zagovarja Sodni svet (izrazito izstopajoči rezultati). Četrti odstavek 34a. člena ZSS je bil v zakon dodan z namenom, da bi se ohranila zasedenost sodišč nižje stopnje z izkušenimi sodniki na način, da se jim omogoči napredovanje v višji naziv pod milejšimi pogoji, kot to sicer velja za izjemno napredovanje v višji sodniški naziv.

7. Tožnica opozarja, da Sodni svet sodnike neenako obravnava. V vsaki zadevi, ko odloča o napredovanju sodnika v višji naziv, bi moral presojati vse ocene sodniške službe, vendar iz javno objavljenih anonimiziranih odločb Sodnega sveta izhaja, da to ne drži, in se pri tem sklicuje na odločbe 108-2022-2, 442-2021-12, 409-2021-11, 408-2021-8, 211-2021-6, 104-2021-2. Opozarja, da se je Sodni svet v tistih odločbah, v katerih je predlogu za napredovanje sodnika v naziv višjega sodnika ugodil, opredelil le do zadnje ocene sodniške službe, v odločbi, kjer je napredovanje zavrnil, pa do vseh ocen sodniške službe. Pri tem se sklicuje na odločbe 442-2021-12, 211-2021-6, 104-2021-2. Tožnica opozarja, da ni pojasnjeno, zakaj so takšne razlike v obravnavi. Navaja, da je po zadnji oceni sodniške službe primerljiva s sodnikoma, katerih predlogoma za napredovanje je bilo ugodeno.

8. Tožnica poudarja, da Sodni svet prognoze njenega dela ni opravil na zadnji oceni sodniške službe, pač pa na preteklih rezultatih dela, ki so bili po oceni Sodnega sveta premalo izstopajoči. Konkretno, kakšni rezultati bi zadoščali, je ostalo nepojasnjeno. Tožnica meni, da se v tem delu izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Opozarja, da so bili v odločbah Sodnega sveta št. 617/2017-17, 2/2016-4, 2/2015-244 na položaj višjih sodnikov imenovani sodniki z nižjim deležem potrjenih zadev. Opozarja tudi, da je tudi v zadevi 87-2019-6, v kateri je sodnica primerljiva s tožnico, na podlagi zadnje ocene sodniške službe Sodni svet ugodil napredovanju sodnice ob nadpovprečnem številu rešenih zadev in pritožbenem rezultatu v letu 2015 na pravdnem področju 76,41 % in na gospodarskem področju 100 % , v letu 2016 na pravdnem področju 76,25 % in v letu 2017 na pravdnem področju 77,14 % in na gospodarskem področju 85 % uspeh (pritožbeni uspeh tožnice v zadnji oceni je 88 %). Zakaj bi bila letvica pri napredovanju v višji naziv po četrtem odstavku 34a. člena postavljena višje kot ob imenovanju na položaj višjega sodnika, Sodni svet ne pojasni. Zlasti ob tem, da z navedenim napredovanjem sodnik ne more napredovati v naziv višjega sodnika svetnika in gre za pomembno omejitev v primerjavi s sodniki, ki so na položaj višjega sodnika imenovani.

9. Tožnica poudarja, da je v 17 letih opravljanja sodniške službe pridobila široko pravno znanje, saj je na okrajnem sodišču sodila v prekrškovnih, izvršilnih, pravdnih, nepravdnih in zapuščinskih zadevah, pomagala je pri sojenju na okrajnem sodišču v Postojni, na okrožnem sodišču v gospodarskih sporih, danes pa sodi v družinskih in civilnih sporih. Opravljala je sprva funkcijo podpredsednice okrajnega sodišča in nato od 2010 do avgusta 2016 še predsednice sodišča. Opozarja, da dela sodnice nikoli ni jemala kot službo ampak kot poslanstvo in je tudi predsedniško funkcijo opravljala z vso predanostjo. Navaja, da je v izpostavljenem času sojenja na gospodarskem oddelku, kjer je presegala že tako visoko povprečje rešenih zadev in imela pritožbeni rezultat nad povprečjem oddelka, bilo ocenjeno, da je sodišče vodila zelo uspešno, saj je pod njenim vodstvom v celoti obvladovalo pripad in doseglo nadpovprečne rezultate pri časovnih standardih. Sodni svet je ugotovil, da je v tem času predsedovala okrajnemu sodišču, v ničemer pa se do tega ni vsebinsko opredelil, čeprav gre za kriterij iz 28. člena ZSS. Opozarja, da najmanj zadnjih 5 let dela izkazuje pozitivno prognozo v smislu strokovnosti in delovnih sposobnosti, zato Vrhovnemu sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in odločbo odpravi ter zadevo vrne toženi stranki v novo odločanje. Podrejeno predlaga, naj Vrhovno sodišče tožbi ugodi in samo odloči v sporu polne jurisdikcije tako, da izpodbijano odločbo odpravi, predlogu za hitrejše napredovanje v višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu pa ugodi in tožnico z dnem izdaje sodbe uvrsti v 55. plačni razred.

10. Tožba je bila vročena Sodnemu svetu, ki je nanjo odgovoril. Opozarja, da je Sodni svet v okviru pravice do odločitve po prostem preudarku dolžan upoštevati vidik in potrebe celotnega sodstva, v tem okviru pa skrbeti tudi za enakost med sodniki glede na vrsto dela, ki ga opravljajo, in položaje oziroma nazive, ki jih zasedajo. Pri napredovanju v višji sodniški naziv Sodni svet v vsakem konkretnem primeru skrbno oceni sodnikovo celotno sodniško kariero, zato ni mogoče govoriti o neenakopravnem obravnavanju sodnikov v primeru ugoditve predlogom za tovrstna napredovanja, kot zatrjuje tožnica. Navaja, da so neutemeljeni tožničini očitki, da se ni vsebinsko opredelil do opravljanja njenih vodstvenih funkcij, saj iz izpodbijane odločbe izhaja, da na podlagi ocene iz leta 2019 ugotavlja dobro storilnost v letih 2015 in 2016 ter v letu 2017 po vrnitvi iz daljše odsotnosti, še posebej ob dejstvu, da je sodnica v prvem obdobju še predsedovala Okrajnemu sodišču v ... Poudarja, da je namenska razlaga pravnih določil le eden od razlagalnih argumentov, zato je pristop, ki pomen četrtega odstavka 34a. člena ZSS in s tem tudi meje prostega preudarka Sodnega sveta veže izrazito na namen zakonodajalca, preozek iz več razlogov. Razumevanje pravnih določil ne more biti gola rekonstrukcija zakonodajalčevega sporočila. Poleg tega sistemsko gledano institut napredovanja sodnikov, kot je določen v ZSS, ni cilj sam po sebi, je zgolj sredstvo za dosego višjega cilja, to pa je neodvisno in odgovorno ter učinkovito sodstvo. V tem pogledu na sistem napredovanja že nekaj časa vpliva več zelo močnih, med seboj tudi nasprotujočih si dejavnikov, ki ga do določene mere izkrivljajo, zato terjajo iskanje ravnotežja med tem, da je napredovanje v službi zagotavljanja tako materialne neodvisnosti sodnikov na eni kot odgovornosti in učinkovitosti sodstva na drugi strani. Cilj sistema napredovanj sodnikov ne more biti samo pozitivna osebna kariera posameznega sodnika. Sodni svet pri odločanjih o napredovanjih upošteva tudi načelo enakosti pred zakonom med sodniki, vodi pa ga tudi skrb za učinkovito in odgovorno sodstvo. Opozarja, da pri diskrecijski presoji upošteva vse te dejavnike. Presoja ne sme biti arbitrarna in samovoljna, v tem okviru pa je avtonomna in ni predmet sodne presoje, kot izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča Up-757/19 z dne 20. 2. 2020.

11. Sodni svet ugotavlja, da na obstoječi sistem napredovanja sodnikov deluje več dejavnikov: neugoden plačni položaj sodnikov, neenaka uporaba kriterijev za ocenjevanje sodnikov na nivoju države, dejstvo, da se v izbirnih postopkih na najzahtevnejša sodniška mesta ne prijavljajo izkušeni sodniki, da je na različnih stopnjah sodne oblasti zahtevnost sodniškega dela različna, da v izbirnih postopkih za višja sodniška mesta sodniki z višjimi nazivi niso vedno konkurenčni kolegom z nižjimi nazivi in zagotavljanje kredibilnosti sistema napredovanja z vidika krepitve zaupanja javnosti v sodstvo. Opozarja, da obstoječi sistem nagrajevanja dopušča, da lahko okrajni sodnik po 34a. členu ZSS napreduje vse do naziva višjega sodnika zgolj z delom na okrajnem sodišču, ne da bi se preizkusil s sojenjem v zahtevnejših zadevah okrožnega in višjega sodišča, ali pa okrožni sodnik v naziv višjega sodnika brez opravljanja dejanskega dela sodnikov višjih sodišč, kar, kot rečeno, lahko pri ne dovolj strogem odnosu do te vrste napredovanja vzpostavlja neutemeljeno neenakost med sodniki glede zakonske ureditve plač v povezavi z naravo in zahtevnostjo dela. Sodni svet zato vztraja, da je strožja presoja hitrejšega napredovanja v nazivih na istem sodniškem mestu za prvostopenjske sodnike v primerjavi z ostalimi oblikami hitrejšega napredovanja zakonsko skladna in pravzaprav nujna za pravilno delovanje obstoječega sistema napredovanj sodnikov. Iz navedenih razlogov in v odločbi predstavljenih konkretnih razlogov za zavrnitev predloga za napredovanje tožnice Sodni svet vztraja na stališču, da predlagano napredovanje ni utemeljeno in Vrhovnemu sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno v celoti zavrne.

12. Vrhovno sodišče je odločilo, da glavne obravnave ne bo opravilo, ker so vsa pravna pomembna dejstva med strankama nesporna, tožnica tudi ne predlaga izvedbe dokazov, niti ne predlaga, naj se glavna obravnava opravi (prvi odstavek 59. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

O razvoju sodne prakse v zvezi z napredovanjem v višji naziv na istem sodniškem mestu

14. ZSSve, ki se uporablja od 20. 11. 2017, je pristojnost za odločanje v upravnih sporih zoper odločbe Sodnega sveta z Upravnega sodišča prenesel na Vrhovno sodišče. Po četrtem odstavku 36. člena ZSSve zoper odločitve Vrhovnega sodišča ni pritožbe ali revizije. Po tej posebni ureditvi Vrhovno sodišče deluje kot prvostopenjsko sodišče, zato se ob novih zadevah sooča z dopolnjevanjem pomembnih okoliščin in argumentov s strani strank, kar zato bolj kot v revizijskih postopkih vpliva na dograjevanje že zavzetih stališč.

15. Tako je Vrhovno sodišče postopoma nadgrajevalo stališča tudi v zvezi z napredovanjem sodnika v višji naziv na istem sodniškem mestu po 34a. členu ZSS. V prvih odločbah je res zavzelo stališče, da za pridobitev višjega sodniškega naziva na istem sodniškem mestu zakon ne določa posebnega, strožjega standarda nadpovprečnosti.

Tožnica ima prav, da se je Vrhovno sodišče pri tem opiralo zlasti na namen zakonodajalca, ki je ob sprejemanju te nove določbe navedel, da želi zato, da bi izkušene sodnike zadržal na sodiščih nižjega položaja, tem sodnikom omogočiti napredovanje v višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu.

16. V odločbah U 1/2020 z dne 21. 1. 2020, U 2/2020 z dne 17. 2. 2020 in U 3/2020 z dne 17. 6. 2020 je Vrhovno sodišče temu stališču še sledilo, je pa dodalo tudi, da se mora ob odločanju o utemeljenosti napredovanja sodnika v višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu Sodni svet vprašati, ali bi obravnavani sodnik, če bi se prijavil na razpis za prosto sodniško mesto z višjim sodniškim nazivom, v postopku lahko uspel. Tako je zavzelo stališče, da je določbo četrtega odstavka 34. a člena ZSS treba razlagati na način, da je zgornja meja nadpovprečnosti določena z izpolnjevanjem pogojev za neposredno višje sodniško mesto, kar pomeni, da mora Sodni svet v postopku, kot je obravnavani, opraviti presojo primernosti kandidata za višji sodniški naziv z vidika vseh meril, ki jih določa 28. člen ZSS. Vrhovno sodišče je sprva presodilo, da ni prav, da pri tej vrsti napredovanja Sodni svet sodnikovo nadpovprečnost presoja z vidika dela skozi celotno sodniško kariero. Štelo je, da so starejše ocene dela že utemeljile njegovo napredovanje na položaj svétnika, ki pomeni enega od formalnih pogojev za napredovanje po četrtem odstavku 34a. člena ZPP, kar torej pomeni, da je bilo predhodno delo sodnika pri napredovanjih dejansko že upoštevano.

17. V zadevah U 2/2021 z dne 23. 3. 2021 in U 8/2021 z dne 23. 8. 2021 je Vrhovno sodišče še vztrajalo na teh stališčih. Dodalo je, da je javni interes pri tovrstnih predlogih za napredovanje tudi v predvidljivosti pravil o napredovanju sodnikov, ki se kaže v vnaprej določenih primerljivih okoliščinah in kriterijih, ki tako javnosti kot sodnikom pomenijo jasen okvir za napredovanje.

18. V odločbi U 5/2021 z dne 31. 8. 2021 pa je Vrhovno sodišče zaradi posebnih okoliščin primera prvič odstopilo od dotedanjega stališča, da ni podlage za stališče Sodnega sveta, da pri tej obliki napredovanja upošteva celotno kariero sodnika in ne le zadnje ocene sodniške službe.

Nato pa se je v odločbi U 3/2022 z dne 30. 9. 2022 soočilo s stališči iz prejšnjih odločb in je od njih odstopilo z zelo obsežno obrazložitvijo. Poudarilo je, da ZSS v pogledu pričakovane strokovne usposobljenosti, uspešnosti pri obvladovanju izzivov sojenja in osebnostnih lastnosti ne razlikuje med višjim sodnikom, ki je ta naziv pridobil z napredovanjem na neposredno višje sodniško mesto, in višjim sodnikom, ki je ta naziv pridobil z napredovanjem na istem sodniškem mestu. Zato je potrdilo stališče, da mora pri napredovanju po četrtem odstavku 34.a člena ZSS Sodni svet odgovoriti na vprašanje, ali bi sodnik, če bi se prijavil na razpis za prosto sodniško mesto z višjim sodniškim nazivom lahko uspel, oziroma oceniti, ali obstaja pozitivna prognoza sodnikovega kariernega napredka v smislu strokovnosti in delovnih sposobnosti. Vrhovno sodišče je tako že v zadevi U 3/2022 in nato tudi v zadevi U 4/2022 z dne 13. 9. 2022 odločilo, da je zato utemeljeno stopnjevanje zahtev po odstopanju od povprečja primerljive skupine sodnikov do meje, ki omogoča uspeh v izbirnem postopku pri napredovanju v višji sodniški naziv, in da zato ni v nasprotju z namenom 34a. člena ZSS stališče Sodnega sveta, da pri tej vrsti napredovanja upošteva celotno sodniško kariero kandidata.

19. Tožnica zatrjuje tudi, da Sodni svet ni dosleden pri upoštevanju tega stališča in se na prejšnje ocene sodniške službe sklicuje le v primerih, ko predlog za napredovanje zavrne.

20. V zadevi U 3/2022 je Vrhovno sodišče že odločilo, da pravica do enakega varstva pravic ne jamči, da se praksa v času ne sme spreminjati (prim. odločbo Ustavnega sodišča Up-164/15) in da tudi načelo enakosti pred zakonom ne jamči pred različno zakonsko ureditvijo v različnih časovnih obdobjih (prim. odločbo Ustavnega sodišča U-I-239/14, Up-1169/12). Vrhovno sodišče je ocenilo, da je Sodni svet ustrezno utemeljil razloge za sprejem navedenega stališča, z njegovo objavo pa je zagotovil tudi predvidljivost v skladu z načeli pravne države (2. člen Ustave). Tako so z vidika enakosti obravnavanja lahko pravno pomembne le tiste odločbe Sodnega sveta, ki so bile o napredovanju v naziv višjega sodnika na istem sodniškem mestu izdane po 5. 9. 2019.

21. Vrhovno sodišče je tako primerjalo odločbe Sodnega sveta 387-2020-5, 411-2019-25, 442-2021-12, 211-2021-6 in 104-2021-2. Res so odločbe Sodnega sveta v primerih, ko je predlogu za napredovanje ugodeno, praviloma krajše. Vendar iz obrazložitev ne izhaja, da Sodni svet v teh zadevah ni upošteval celotnega dotedanjega dela sodnika. Očitki tožnice, da iz navedenih določb izhaja neenako obravnavanje, tako niso utemeljeni.

22. Tožnica navaja tudi, da odločba Sodnega sveta ni dovolj obrazložena in je zato arbitrarna. Z ostalimi tožbenimi navedbami pa tožnica želi doseči še materialnopravni preizkus izpodbijane sodne odločbe.

23. Iz besedila četrtega odstavka 34.a člena ZSS izhaja, da Sodni svet o predlogu za navedeno napredovanje odloča po prostem preudarku. Kadar ima organ pooblastilo, da odloča po prostem preudarku, posameznik nima pravice zahtevati odločitve z določeno vsebino, a odločanje po prostem preudarku tudi ne pomeni pravno nevezanega odločanja.

Zakon o upravnem postopku, ki se v postopkih pred Sodnim svetom smiselno uporablja, če ZSSve ne določa drugače (prvi odstavek 31. člena ZSSve), v drugem odstavku 6. člena določa, da mora biti v upravnih zadevah, v katerih je organ po zakonu ali po predpisu lokalne skupnosti upravičen odločati po prostem preudarku, odločba izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega mu je pooblastilo dano. ZUS-1 v tretjem odstavku 40. člena določa, da v primeru, če je upravni organ pooblaščen, da odloča po prostem preudarku, sodišče preveri, ali je upravni akt nezakonit, ker so bile prekoračene meje prostega preudarka, ali ker je bil prosti preudarek uporabljen na način, ki ne ustreza namenu, za katerega je določen.

24. Pri tem je treba upoštevati, da je Sodni svet z vidika organizacije državne oblasti poseben organ (državni organ sui generis).

To se izraža v njegovi sestavi, saj poleg šestih sodnikov članstvo sestavlja tudi pet strokovnjakov, nesodnikov, ki jih na predlog predsednika države izvoli državni zbor (131. člen Ustave). Na tak način se vzpostavlja nadzor javnosti nad delovanjem sodstva in preprečuje stanovska solidarnost, ki bi utegnila ogrožati zagotavljanje ustrezne kakovosti sodstva. Zato Sodni svet tudi vse pomembne odločitve sprejema z dvotretjinsko večino (29. člen ZSSve). Kot je obrazložilo Vrhovno sodišče že v zadevah U 3/2022 in U 4/2022 je zato, da bi bil lahko ta ustavni položaj Sodnega sveta spoštovan in ohranjen, v sodnem sporu med sodnikom in Sodnim svetom preizkus pravilnosti in zakonitosti odločb Sodnega sveta pred Vrhovnim sodiščem omejen le na preizkus zakonitosti postopka in morebitne prekoračitve zakonskega okvira za prosti preudarek oziroma odločanja v nasprotju z namenom prostega preudarka (prim. 2. točko prvega odstavka in drugi odstavek 27. člena ZUS-1 v zvezi s 36. členom ZSSve).

25. Vrhovno sodišče ocenjuje, da obrazložitev Sodnega sveta v izpodbijani odločbi omogoča zaključek, da odločitev v obravnavanem primeru ni arbitrarna. Izpodbijana odločitev je namreč utemeljena na konkretnih podatkih, povzetih iz ocen sodniške službe. Sodni svet je v izpodbijani odločbi pojasnil, da se je zato, ker je odločal o predlogu za hitrejše napredovanje v naziv višje sodnice, osredotočil na obdobje, ko je tožnica opravljala sodniško delo na okrožnih sodiščih. Pri tem je opozoril, da je v prvem obdobju, ko je začela opravljati delo na Okrožnem sodišču v ..., delala dobro, tako so njeno delo ocenili tudi sodniki inštančnega sodišča. Sodni svet je upošteval, da je bila do konca julija 2016 še predsednica Okrajnega sodišča v ... (str. 5 izpodbijane odločbe) in da je bilo njeno vodenje sodišča ocenjeno kot uspešno. S 1. 2. 2018 je začela delati na družinskem oddelku Okrožnega sodišča v ..., nato pa je bila po dveh letih premeščena na pravdni oddelek tega sodišča, s tem da je obdržala tudi del družinskih zadev. Sodni svet je upošteval, da je tožnica pri kakovosti dela ves čas izstopala po pritožbenem uspehu in prejemala dobre ocene inštančnih sodnikov, razen v zadnjem ocenjevalnem obdobju pa njeno delo ni bilo ocenjeno kot izrazito izstopajoče. Navedel je, da je zato sprejel odločitev, da tožnica kljub temu, da gre za dobro in priznano sodnico, ki je v okviru sodniške kariere tudi dobro opravljala vodstvene funkcije, skupen rezultat njene dosedanje kariere ni v zadostni meri izstopajoč, da bi lahko utemeljil predlagano hitrejše napredovanje.

26. Sodni svet je obrazložil, da pri odločanju o napredovanju sodnikov ne upošteva le pravice sodnika do napredovanja pod pogoji ZSS, ampak mora upoštevati tudi javni interes do učinkovitega in kakovostnega sodnega varstva. V odgovoru na tožbo je Sodni svet opozoril, da v tem okviru upošteva tudi posredne učinke tovrstnega napredovanja na kakovost dela sodnikov in skrb za kredibilnost sistema napredovanja z vidika krepitve zaupanja v sodstvo.

27. Vrhovno sodišče soglaša, da ima Sodni svet zaradi svojega pomembnega ustavnega položaja v okviru prostega preudarka pri odločanju o napredovanju ob upoštevanju načela enakosti pred zakonom, v primeru izpolnjevanja formalnih zakonskih pogojev pooblastilo, da pretehta, ali je predlog za napredovanje utemeljen tako z vidika navedenega javnega interesa kot tudi z vidika upravičenega interesa posameznega sodnika za ustrezno poklicno napredovanje.

Zaradi tega Sodnemu svetu ni mogoče očitati, da bi odločal mimo kriterijev iz prvega odstavka 28. člena ZSS in mimo Meril za kakovost dela sodnikov za oceno sodniške službe. Povzetim razlogom izpodbijane odločbe tudi ni mogoče očitati nerazumnosti.

28. Zato je Vrhovno sodišče ocenilo, da Sodni svet ni prekoračil meje prostega preudarka in ni odločil v nasprotju z namenom, zaradi katerega mu je pooblastilo dano. Tu pa se preizkus Vrhovnega sodišča zaustavi.

29. Vrhovno sodišče je zato na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo.

Na primer odločba U 8/2019 z dne 21. 1. 2020.

Šlo je namreč za sodnico, ki v pretežnem delu kariere ni opravljala sodniške službe kot razpravljajoča sodnica.

Odločba 87-2019-6, na katero se tožnica tudi sklicuje v tožbi, je bila izdana pred tem.

Prim. L. Šturm v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, 1018., 1019. str.

2. člen ZSSve: (1)Sodni svet je samostojen in neodvisen državni organ, ki opravlja naloge, določene z zakonom, varuje samostojnost in neodvisnost sodne veje oblasti ter skrbi za zagotavljanje kakovosti dela sodišč in sodnikov ter javnega ugleda sodstva. (2) Sodni svet ravna tako, da se varuje in krepi zaupanje v sodno vejo oblasti, integriteto sodstva ter neodvisnost sodnika.

Glej tudi Mnenje št. 24, ki ga je na temo Razvoj sodnih svetov ter njihova vloga v neodvisnih in nepristranskih pravosodnih sistemih v Strasbourgu 5. 11. 2021 sprejel Posvetovalni svet evropskih sodnikov (CCJE).

Zakon o sodniški službi (1994) - ZSS  - člen 34a, 34a/4, 36,

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 6

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 40, 40/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.