VSRS Sklep I Up 160/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-04-14

UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) Sklep II U 167/2017

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

pritožba zoper oceno - ocena praktičnega dela izpita - ocena pisnega dela izpita - odprava odločbe - tožba zaradi molka organa druge stopnje - zavrženje tožbe - akt, ki se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu - avtonomija fakultete - izpodbijani akt ni upravni akt - pomanjkanje pravnega interesa - zavrnitev pritožbe

Akti visokošolskega zavoda, ki niso izdani v okviru upravne funkcije, temveč v okviru znanstveno-izobraževalnega, študijskega procesa, niso upravni akti in niso predmet upravnega spora.

Odločba drugostopenjskega organa, s katero je ta ugodil pritožbi in odpravil odločitev prvostopenjskega organa, ni dokončna odločitev o pritožnikovi materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi, ampak odločitev o utemeljenosti njegovega pravnega sredstva. Zato takšna odločba ni predmet izpodbijanja v upravnem sporu.

V obravnavanem primeru je namreč drugostopenjski organ toženke z odločbo ugodil pritožnikovi pritožbi in odpravil sporno odločitev dekana. S tem torej ni odločil ne o priznanju ne o zavrnitvi pravic v zvezi s študijem, kolikor jih pritožnik uveljavlja s svojim zahtevkom z dne 26. 9. 2016, temveč le o nepravilnosti prvostopenjske odločitve. Ker je bilo s to odločbo ugodeno pritožnikovi pritožbi, je logično tudi sklepanje sodišča prve stopnje, da pritožnik za izpodbijanje te, zanj ugodne odločitve, niti nima pravnega interesa. Glede na pritožbene ugovore v zvezi s tem sklepanjem, pa Vrhovno sodišče pojasnjuje, da se pravni interes za tožbo v upravnem sporu presoja glede na akt, ki ga tožnik izpodbija in ne na pravno razmerje, o katerem s tem aktom še ni dokončno odločeno.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka je dolžna toženi stranki povrniti stroške odgovora na pritožbo v višini 466,65 EUR v 15 dneh od vročitve tega sklepa.

1. Tožnik je na senat Fakultete ..., Univerze v Ljubljani, vložil pritožbo zoper odgovor, ki ga je dekan te fakultete z dopisom št. 1889 z dne 30. 9. 2016 dal na tožnikovo prošnjo za priznanje izpita iz predmeta teorija in metodika gimnastike, podrejeno pritožbo zoper izpitno oceno pri istem predmetu. Ker senat fakultete o njegovi pritožbi ni odločil, je tožnik vložil tožbo v upravnem sporu zaradi molka organa druge stopnje.

2. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo sodišču sporočila, da je senat fakultete tožnikovi pritožbi ugodil z odločbo št. 418/2017 z dne 10. 5. 2017 in navedeni dopis dekana, ki ga je po vsebini štel za odločbo, odpravil. Tožnik je na poziv sodišča prve stopnje (drugi odstavek 39. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1) sporočil, da pri vloženi tožbi vztraja in jo razširja na drugostopenjsko odločbo in na sklep dekana o imenovanju izpitne komisije št. 418/1/2017 z dne 11. 5. 2017.

3. Sodišče prve stopnje je tožbo zoper odločbo pritožbenega organa zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ker ta odločba ni akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu. V obrazložitvi je pojasnilo, da z odločitvijo drugostopenjskega organa, s katero je bilo tožnikovi pritožbi ugodeno, ni bilo odločeno o njegovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, ampak je bilo poseženo le v veljavnost prvostopenjskega akta. Kljub temu, da v izreku ni bilo izrecno navedeno, da se zadeva vrne v nov postopek, je prvostopenjski organ sledil napotkom iz obrazložitve in o zadevi odločal v ponovljenem postopku. Tudi s sklepom o imenovanju izpitne komisije ni bilo odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, zato tudi ta sklep ni akt iz 2. člena ZUS-1. Ker z njim postopek odločanja ni bil obnovljen, ustavljen ali končan, tudi ni sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, zoper katerega je mogoče vložiti tožbo v upravnem sporu. Zato je sodišče prve stopnje tudi v tem delu tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega dostavka 36. člena ZUS-1.

4. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) zoper tak sklep sodišča prve stopnje vlaga pritožbo, v kateri uveljavlja zmotno presojo pravilnosti izdaje upravnega akta, bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu. Navaja, da senat v izreku odločbe ni navedel, da se zadeva vrne v ponovni postopek in odločanje organu prve stopnje. Ne strinja se s stališčem sodišča prve stopnje, da ta pomanjkljivost izreka ni bistvena in se pri tem sklicuje na določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki določajo oblikovanje izreka. Odločbe senata naj tudi ne bi bilo mogoče preizkusiti. Glede sklepa o imenovanju izpitne komisije pa sodišču prve stopnje očita, da dekan v izreku odločbe senata ni imel podlage za izdajo tega sklepa, kar naj bi bil ničnostni razlog po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP. Meni, da bi moralo sodišče upoštevati tudi, da je vse odločbe tako na prvi kot na drugi stopnji podpisal dekan, kar je prav tako bistvena kršitev določb upravnega postopka. Bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu pa sodišču prve stopnje očita glede ugotovitve, da si pritožnik z vztrajanjem pri tožbi in z razširitvijo na drugostopenjsko določbo ne more izboljšati svojega položaja. Meni, da bi sodišče ob odpravi izpodbijane odločbe toženi stranki lahko dalo usmeritev za odločanje in napotek, da mora pritožniku dati primeren rok za pripravo na manjkajoči praktični del izpita. Sodišču prve stopnje očita tudi kršitev načela kontradiktornosti, ker da mu ni omogočilo odgovoriti na zadnjo vlogo tožene stranke in ni upoštevalo njegovih navedb iz vloge z dne 18. 9. 2020. Meni, da bi moralo sodišče razpisati glavno obravnavo, ker se je v okviru predhodnega preizkusa začel kontradiktorni postopek. Dekanu očita tudi nezakonito ravnanje, s katerim naj mu ne bi omogočil dokončanja študija do 30. 9. 2016 v skladu z drugim odstavkom 48. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZVis-D). Toženi stranki pa očita kršitev pravice iz 22. člena Ustave, ker o njegovi pritožbi ni odločila pravočasno, tako da bi mu omogočila opravljati izpit v navedenem roku. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek. Priglaša stroške pritožbenega postopka.

5. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo nasprotuje pritožbenim navedbam, pritrjuje stališčem, na katerih temelji izpodbijani sklep in Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne, tožniku pa naloži povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

7. Vrhovno sodišče uvodoma pojasnjuje, da je sodišče v izpodbijanem sklepu povzelo tudi odgovor tožene stranke na pritožnikovo pripravljalno vlogo, a pritožnik sam navaja, da mu je sodišče ta odgovor poslalo z dopisom z dne 23. 7. 2020, izpodbijani sklep pa je sprejelo na seji 9. 9. 2020. Pri tem je bistveno, da ne gre za vlogo, na katero bi tožnik moral odgovoriti, zato mu sodišče tudi ni določilo roka za odgovor. Zgolj dejstvo, da je sodišče odločilo, preden je pritožnik odgovoril na to vlogo, samo po sebi še ne pomeni, da mu ni dalo možnosti odgovoriti nanjo. Pritožnik pa tudi ne pojasni, zakaj te možnosti ni imel vse od prejema pripravljalne vloge tožene stranke (iz potrdila o prejemu pošiljke je razvidno, da je pritožnikova pooblaščenka to vlogo prejela 27. 7. 2020) do 9. 9. 2020. Zato je neutemeljen tudi pritožbeni očitek o kršitvi načela kontradiktornosti. Nenazadnje je imel pritožnik, če gre za navedbe tožene stranke, na katere je sodišče oprlo svojo odločitev o zavrženju tožbe, tem navedbam možnost ugovarjati v okviru pritožbenih navedb.

8. V zvezi s predmetnim sporom in pritožnikovimi pričakovanji glede možnosti odločanja sodišča Vrhovno sodišče najprej poudarja, da je treba pri sporih v zvezi s študijem skladno z Zakonom o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZVis) določbo 71. člena ZVis razlagati v povezavi z ZUS-1, saj ni mogoče voditi upravnega spora o tistih odločitvah organov visokošolskih zavodov, ki ne ustrezajo pojmu upravnega akta iz 2. člena ZUS-1. Visokošolski zavodi namreč kot svojo temeljno dejavnost izvajajo visokošolsko dejavnost (1. člen ZVis), ki pomeni tudi posredovanje znanja v okviru izvajanja visokošolskih programov, ki sodi v okvir njihove ustavno in zakonsko zagotovljene avtonomije (6. člen ZVis). Navedene visokošolske dejavnosti pa sodišče v upravnem sporu ni pristojno nadzirati, temveč le v tistih primerih, ko gre za izvajanje upravne funkcije v povezavi z njo. To pomeni, da akti visokošolskega zavoda, ki niso izdani v okviru upravne funkcije, temveč v okviru znanstveno-izobraževalnega, študijskega procesa, niso upravni akti in niso predmet upravnega spora.

9. Prvi odstavek 2. člena ZUS-1 pa določa, da se lahko izpodbijajo le dokončni upravni akti, ki posegajo v tožnikov pravni položaj, drugi akti pa samo, če tako določa zakon. Pogoj torej je, da gre za upravni akt in da je z njim v upravnem postopku dokončno vsebinsko odločeno o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi na način, da se učinki odločitve kažejo kot sprememba strankinega pravnega položaja. Ta se z odločitvijo v pravnem pogledu bodisi zboljša (s tem, ko se pravica prizna), bodisi poslabša (z zavrnitvijo pravice ali z naložitvijo obveznosti). Navedeni učinki sprejete odločitve morajo glede na drugi odstavek istega člena nastati z upravnim aktom.

10. Po presoji Vrhovnega sodišča je pravilna odločitev sodišča prve stopnje, da izpodbijana odločba senata ni upravni akt po prvem odstavku 2. člena in po prvem odstavku 5. člena ZUS-1, zoper katerega je mogoč upravni spor. Upravni spor zoper drugostopenjski upravni akt je namreč dopusten samo v primeru, da je pritožbeni organ v pritožbenem postopku vsebinsko spremenil odločitev prvostopenjskega organa in sam odločil o strankini pravici, obveznosti ali pravni koristi. Tako se po prvem odstavku 5. člena ZUS-1 akti, s katerimi je upravni akt na podlagi rednih ali izrednih pravnih sredstev odpravljen, izpodbijajo samo, če je bil z njimi postopek odločanja o zadevi končan. Odločba drugostopenjskega organa, s katero je ta ugodil pritožbi in odpravil odločitev prvostopenjskega organa, pa ni dokončna odločitev o pritožnikovi materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi, ampak odločitev o utemeljenosti njegovega pravnega sredstva. Zato takšna odločba ni predmet izpodbijanja v upravnem sporu.

11. V obravnavanem primeru je namreč drugostopenjski organ toženke z odločbo ugodil pritožnikovi pritožbi in odpravil sporno odločitev dekana. S tem torej ni odločil ne o priznanju ne o zavrnitvi pravic v zvezi s študijem, kolikor jih pritožnik uveljavlja s svojim zahtevkom z dne 26. 9. 2016, temveč le o nepravilnosti prvostopenjske odločitve. Ker je bilo s to odločbo ugodeno pritožnikovi pritožbi, je logično tudi sklepanje sodišča prve stopnje, da pritožnik za izpodbijanje te, zanj ugodne odločitve, niti nima pravnega interesa. Glede na pritožbene ugovore v zvezi s tem sklepanjem, pa Vrhovno sodišče pojasnjuje, da se pravni interes za tožbo v upravnem sporu presoja glede na akt, ki ga tožnik izpodbija in ne na pravno razmerje, o katerem s tem aktom še ni dokončno odločeno.

12. V obravnavanem primeru namreč postopek odločanja o pritožnikovi zahtevi ni končan. Odprava odločitve prvostopenjskega organa o pritožnikovi zahtevi pomeni, da o pritožnikovi vlogi še ni odločeno, torej mora pristojni organ o njej odločiti ponovno, čeprav izrek odločbe pritožbenega organa ne vsebuje odločitve, da se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v nov postopek. Tudi če gre za nepravilnost izreka, ta, kot je pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje, sama po sebi ne vpliva na drugačno opredelitev izpodbijanega akta in s tem na odločitev o nedopustnosti upravnega spora zoper njega.

13. Pravilna je tudi odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe zoper sklep o imenovanju izpitne komisije. Kot je pojasnjeno v obrazložitvi izpodbijanega sklepa, tudi ta sklep ni akt, s katerim bi bilo odločeno o pritožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi in torej ne gre za akt iz 2. člena ZUS-1, niti ni sklep, s katerim bi bil postopek odločanja obnovljen, ustavljen ali končan (drugi odstavek 5. člena ZUS-1).

14. Na drugačno stališče glede dopustnosti upravnega spora zoper odločbo senata in sklep dekana ne morejo vplivati niti pritožbeni očitki o drugih kršitvah pravil postopka izdaje teh aktov. Utemeljenost teh ugovorov bi bilo namreč mogoče presojati le, če bi bil upravni spor dopusten.

15. Ker je po navedenem odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe zaradi nedopustnosti upravnega spora zoper oba izpodbijana akta, je neutemeljeno tudi pritožnikovo prepričanje, da bi moralo sodišče razpisati glavno obravnavo in mu omogočiti, da na njej navaja dejstva in predloži dokaze v utemeljitev svojih zahtevkov.

16. V zvezi s pritožbenimi navedbami o posegu v pritožnikovo pravico dokončati študij v roku iz drugega odstavka 48. člena ZVis-D, Vrhovno sodišče pojasnjuje še, da pritožniku sodno varstvo z izpodbijano odločitvijo o zavrženju tožbe ni odvzeto, temveč zgolj odloženo do takrat, ko bo in če bo o tej pravici odločeno z dokončnim upravnim aktom.

17. Po obrazloženem in ker ostale pritožbene navedbe za odločitev niso pomembne, podani pa niso niti razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (prvi odstavek 82. člena v zvezi s 76. členom ZUS-1).

18. Tožnik s pritožbo ni uspel, zato je dolžan v skladu s prvim odstavkom 165. člena in prvim odstavkom 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 povrniti toženi stranki stroške odgovora na pritožbo v znesku 466,65 EUR (625 točk po 4. točki v zvezi z drugo alinejo 1. točke tarifne št. 30 Odvetniške tarife, administrativne stroške v višini 2 % po tretjem odstavku 11. člena te tarife, oboje povečano za 22 % DDV po drugem odstavku 12. člena te tarife).

O tem glej obširneje obrazložitev sklepa Vrhovnega sodišča I Up 201/2017 z dne 4. 10. 2017.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 5, 5/1, 5/2, 36, 36/1, 36/1-4, 39, 39/2

Zakon o visokem šolstvu (1993) - ZVis  - člen 1, 6, 71

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (2004) - ZViS-D  - člen 48, 48/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.