VSRS Sodba in sklep VIII Ips 18/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-06-21

mag. Marijan Debelak (preds.), Samo Puppis (poroč.), Karmen Iglič Stroligo, Marjana Lubinič, Borut Vukovič

kršitev določb kolektivne pogodbe - uredba Vlade

Dogovor in Sporazum, ki sta imela naravo kolektivne pogodbe, sta zavezovala nasprotno udeleženko le k aktivnosti v smislu izvedenega usklajevanja predloga uredbe. Ker je med reprezentativnimi sidnikati in nasprotno udeleženko do tega usklajevanja predloga uredbe prišlo, je nasprotna udeleženka (vsaj v manjši meri) zadostila določbam Dogovora in Sporazuma. To pomeni, da ni prišlo do zatrjevanih kršitev Dogovora in Sporazuma v zvezi z usklajevanjem predloga uredbe.

Sodišče ne more naložiti nasprotni udeleženki sprejem usklajenega besedila Uredbe o spremembah Uredbe o uvrstitvi formacijskih dolžnosti in nazivov v Slovenski vojski.

II. Predlagatelj krije sam svoje stroške revizijskega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je v I. točki izreka sodbe zavrnilo predlog predlagatelja (pravilno zahtevek), na podlagi katerega naj bi se ugotovilo, da je nasprotna udeleženka kršila Dogovor o plačah in drugih stroških dela v javnem sektorju ter Sporazum o razreševanju stavkovnih zahtev s tem, ko se z reprezentativnimi sindikati na področju obrambe ni usklajevala glede končne vsebine Uredbe o spremembah Uredbe o uvrstitvi formacijskih dolžnosti in nazivov v Slovenski vojski v plačne razrede in je brez usklajevanja z reprezentativnimi sindikati na področju obrambe sprejela Uredbo o spremembah Uredbe o uvrstitvi formacijskih dolžnosti in nazivov v Slovenski vojski v plačne razrede (točka I/1 izreka). Zavrnilo je tudi predlog (pravilno zahtevek) za razveljavitev Uredbe o spremembi Uredbe o uvrstitvi formacijskih dolžnosti in nazivov v Slovenski vojski v plačne razrede, kolikor je v nasprotju z dne 5. 12. 2018 s sindikalno stranjo usklajenim predlogom uredbe (točka I/2 izreka). V II. točki izreka sodbe je odločilo, da je dolžan predlagatelj povrniti nasprotnemu udeležencu stroške tega postopka v znesku 1.009,80 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, svoje stroške pa nosi sam. S sklepom je zavrglo predlog v delu, po katerem naj bi se nasprotnemu udeležencu naložilo, da v petnajstih dneh po pravnomočnosti sodbe sprejme besedilo Uredbe o spremembah Uredbe o uvrstitvi formacijskih dolžnosti in nazivov v Slovenski vojski v plačne razrede, kot je bilo usklajeno s sindikalno stranjo dne 5. 12. 2018 in ki je priloga te sodbe ter da v nadaljnjem petnajstdnevnem roku prizadetim pripadnikom Slovenske vojske - članom predlagatelja obračuna in izplača nastalo razliko v plači skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od zapadlosti posamezne plače v plačilo, do plačila.

2. Sodišče druge stopnje je pritožbo predlagatelja zavrnilo, potrdilo izpodbijano odločitev sodišča prve stopnje in sklenilo, da predlagatelj sam krije svoje pritožbene stroške.

3. Vrhovno sodišče RS je na predlog predlagatelja s sklepom VIII DoR 262/2020 z dne 22. 12. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanj:

– ali je pravilen zaključek sodišča, da v konkretnih okoliščinah primera nasprotna udeleženka ni kršila Dogovora o plačah in drugih stroških dela v javnem sektorju (Ur. l. RS, št. 80/2018) in Sporazuma o razreševanju stavkovnih zahtev (Ur. l. RS, št. 80/2018);

– ali lahko sodišče naloži nasprotni udeleženki sprejem usklajenega besedila Uredbe o spremembah Uredbe o uvrstitvi formacijskih dolžnosti in nazivov v Slovenski vojski v plačne razrede.

4. Zoper pravnomočno sodbo in sklep sodišča druge stopnje je predlagatelj vložil revizijo, v kateri navaja, da je nasprotna udeleženka kršila določbe Dogovora o plačah in drugih stroških dela v javnem sektorju (Ur. l. RS, št. 80/2018; v nadaljevanju Dogovor) in Sporazuma o razreševanju stavkovnih zahtev (Ur. l. RS, št. 80/2017; v nadaljevanju Sporazum), ki sta bila oba sklenjena 3. 12. 2018 in imata naravo kolektivne pogodbe. Nasprotna udeleženka je sama predlagala, da se v 3. točki Sporazuma doda nov odstavek, v katerem se je zavezala, da se opravi usklajevanje uredbe z reprezentativnimi sindikati. Takšno določbo je vseboval tudi Dogovor. Izvedeno je bilo le eno usklajevanje in to 5. 12. 2018. V pretežni meri usklajen predlog Uredbe o spremembah Uredbe o uvrstitvi formacijskih dolžnosti in nazivov v Slovenski vojski v plačne razrede (v nadaljevanju Uredba o spremembah Uredbe) pa ni bil sprejet na seji vlade, saj se je po naknadnem medresorskem usklajevanju ta predlog spremenil, vojaški uslužbenci od I. do VIII. razreda pa so bili uvrščeni za en plačni razred nižje, kot je bilo to predhodno dne 5. 12. 2018 usklajeno s predstavniki reprezentativnih sindikatov, delujočih na področju obrambe. Tega medresorskega usklajevanja nista predvidela niti Dogovor niti Sporazum. Z novo verzijo predloga Uredbe o spremembi Uredbe je nasprotna udeleženka predlagatelja in ostale sindikate le seznanila, nato pa je bila Uredba o spremembi Uredbe v predlagani obliki in brez usklajevanja s sindikati sprejeta na seji Vlade. Nasprotna udeleženka se je torej s sindikati usklajevala glede enega predloga Uredbe o spremembi Uredbe, sprejet pa je bil drug predlog. Stališče sodišča druge stopnje, da te uredbe glede na drugi odstavek 13. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Ur. l. RS, št. 56/2002 in nadalj.; v nadaljevanju ZSPJS) ni šteti za akt delodajalca, temveč za podzakonski akt, da je zato ureditev uvrščanja dolžnosti in nazivov v Slovenski vojski v primerjavi z javnimi uslužbenci drugačna in ni predmet kolektivnega dogovarjanja, je napačno. Kolektivnega dogovarjanja tudi v tem primeru ne prepoveduje noben predpis, niti citirani člen ZSPJS. Nasprotna udeleženka se svoje obveznosti, dogovorjene v Dogovoru in Sporazumu, ni držala, čeprav je bila ta obveznost vključena v navedena akta na njen predlog. O pravi volji strank Dogovora in Sporazuma izpodbijani sodbi nimata razlogov. Sodba sodišča prve stopnje sploh ni obrazložena, saj so v njej le povzete navedbe nasprotne udeleženke. Dogovorjeno usklajevanje uredbe ima tudi socialno funkcijo, o tem pa sodbi nimata nobenih razlogov. Sodišče druge stopnje se ni opredelilo niti do pritožbene navedbe predlagatelja o tem, da se je sodišča prve stopnje neutemeljeno sklicevalo na 100.b člen Zakona o obrambi (Ur. l. RS, št. 82/94 in nadalj.; v nadaljevanju ZObr). Prav tako ne drži argument sodišča, da je bil predlog predlagatelja v pretežnem delu upoštevan v sprejetem besedilu, saj je bilo v resnici prav obratno. Sodišči druge in prve stopnje nista obrazložili, v čem naj bi bil prvotni predlog, ki je bil pretežno usklajen, v nasprotju s pravnim redom oziroma s katerimi drugimi predpisi. Napačna in neobrazložena je tudi odločitev o zavrženju dela predloga, saj je treba Uredbo o spremembi Uredbe šteti za splošni akt delodajalca. Priglaša stroške revizijskega postopka.

6. Revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen Zakona o pravdnem postopku, Ur. l. RS, št. 26/99 in nadalj.; v nadaljevanju ZPP).

7. Predlagatelj na več mestih v reviziji uveljavlja bistvene kršitve določb postopka, ki naj bi jih storili sodišči druge in tudi prve stopnje (npr., da sodbi nimata razlogov o tem, kakšna je bila prava volja strank pri sklepanju Dogovora in Sporazuma; da sodba sodišča prve stopnje sploh ni obrazložena, saj le povzema navedbe nasprotne udeleženke; da sodbi nista obrazloženi v zvezi z zatrjevanjem predlagatelja glede tega, da ima dogovorjeno usklajevanje uredbe tudi socialno funkcijo; da sodbi nista obrazloženi glede tega, v čem naj bi bil prvotni predlog uredbe, ki je bil v pretežnem delu usklajen, v nasprotju ali neskladju s pravnim redom in predpisi; da se sodišče druge stopnje ni opredelilo do sklicevanja sodišča prve stopnje na 100.b člen ZObr; da sklepa o zavrženju dela predloga predlagatelja nista obrazložena). Ker revizija v zvezi z zatrjevanimi bistvenimi kršitvami določb postopka ni bila dopuščena, se revizijsko sodišče do teh revizijskih navedb ne opredeljuje.

8. Z revizijskim očitkom, da sta sodišči zmotno ugotovili, da je bil predlog predlagatelja v pretežni meri upoštevan v besedilu sporne uredbe, predlagatelj uveljavlja zmotno ugotovitev dejanskega stanja, kar pa glede na drugi odstavek 370. člena ZPP ni dovoljen revizijski razlog.

9. Zakon o delovnih in socialnih sodiščih (Ur. l. RS, št. 2/2004 in nadalj.; v nadaljevanju ZDSS-1) v 6. členu določa kolektivne delovne spore, ki so v pristojnosti odločanja delovnega sodišča. Med temi so v točki a) 6. člena ZDSS-1 navedeni tudi kolektivni delovni spori o veljavnosti kolektivne pogodbe in o njenem izvrševanju med strankami kolektivne pogodbe ali med strankami kolektivne pogodbe in drugimi osebami. ZDSS-1 v točki c) 6. člena opredeljuje tudi kolektivne delovne spore, ki se nanašajo na skladnost kolektivnih pogodb z zakonom, na medsebojno skladnost kolektivnih pogodb in skladnost splošnih aktov delodajalca z zakonom in s kolektivnimi pogodbami.

10. Iz prvega odstavka 53. člena ZDSS-1, ki primeroma določa načine odločitev sodišča v kolektivnih delovnih sporih iz točk a), b) in c) 6. člena ZDSS-1, izhaja, da sodišče v primeru utemeljenosti zahtevka, glede na naravo razmerja predvsem: 1) ugotovi veljavnost ali neveljavnost kolektivne pogodbe, kršitev pravic ali obveznosti iz kolektivne pogodbe, neskladnost kolektivne pogodbe z zakonom, neskladnost med kolektivnimi pogodbami ali neskladnost splošnega akta delodajalca z zakonom oziroma s kolektivno pogodbo (1. točka prvega odstavka 53. člena ZDSS-1); 2) delno ali v celoti razveljavi oziroma odpravi splošni akt delodajalca ali posamični pravni akt in, glede na okoliščine primera, naloži sprejem ali izdajo novega pravnega akta (2. točka prvega odstavka 53. člena ZDSS-1). Predpogoj za odločitev sodišča na način, opredeljen v 2. točki prvega odstavka 53. člena ZDSS-1, je predhodna ugotovitev sodišča, da je splošni akt delodajalca v neskladju z zakonom ali s kolektivno pogodbo.

11. Predlagatelj je v tem kolektivnem delovnem sporu uveljavljal ugotovitev, da je nasprotna udeleženka kršila Dogovor in Sporazum (v tem delu predlog temelji na 1. točki prvega odstavka 53. člena ZDSS-1 v zvezi s točko a) 6. člena ZDSS-1), ker se z reprezentativnimi sindikati na področju obrambe ni usklajevala glede končne vsebine Uredbe o spremembi Uredbe, temveč je to uredbo sprejela brez usklajevanja. Zato je v posledici zatrjevane kršitve Dogovora in Sporazuma predlagal razveljavitev Uredbe o spremembi Uredbe, kolikor je v nasprotju z dne 5. 12. 2018 s sindikati usklajenim predlogom uredbe, sodišče pa naj bi nasprotni udeleženki naložilo tudi, da sprejme uredbo z besedilom, ki je bilo usklajeno s sindikati dne 5. 12. 2018 in da prizadetim pripadnikom Slovenske vojske - članom predlagatelja, obračuna ter izplača nastalo razliko v plači, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi (v tem delu predlog temelji na 2. točki prvega odstavka 53. člena ZDSS-1 v zvezi s točko c) 6. člena ZDSS-1).

12. Šesti odstavek I. točke Dogovora in šesti odstavek III. točke Sporazuma

sta vsebovala enako določbo, ki se glasi: "Ne glede na prejšnji odstavek

se izjemoma drugače uvrstijo tiste formacijske dolžnosti in nazivi v Slovenski vojski, za katere je tako določeno v Prilogi 1 tega dogovora. V zvezi z uvrstitvami formacijskih dolžnosti in nazivov v plačne razrede v Slovenski vojski se opravi še usklajevanje uredbe z reprezentativnimi sindikati".

13. V citiranih določbah Dogovora in Sporazuma, ki imata po presoji sodišč druge in prve stopnje naravo kolektivne pogodbe, je bilo torej dogovorjeno, da se z reprezentativnimi sindikati opravi usklajevanje uredbe. Med udeležencema tega spora niti ni sporno, da je do usklajevanja predloga Uredbe o spremembi Uredbe prišlo 5. 12. 2018, torej po podpisu Dogovora in Sporazuma. Sporno je, ali je nasprotna udeleženka kršila Dogovor in Sporazum, ker se z reprezentativnimi sindikati ni usklajevala glede kasnejšega predloga uredbe (ki se je po trditvah predlagatelja razlikoval od prvotnega predloga), ki ga je dne 31. 12. 2018 sprejela Vlada RS in izdala sporno uredbo.

14. Vlada RS je imela pooblastilo za izdajo sporne uredbe v drugem odstavku 13. člena ZSPJS, pa tudi v tretjem odstavku 58. člena Zakona o službi v Slovenski vojski (Ur. l. RS, št. 68/2007 in nadalj.; v nadaljevanju ZSSloV), v teh določbah pa ni določeno, da bi bila izdaja uredbe vezana na kakršnokoli usklajevanje s sindikati.

15. Drugi odstavek 13. člena ZSPJS v delu, ki se nanaša na plačno podskupino C4

, določa le, da se uvrstitev delovnih mest in nazivov v tej plačni podskupini opravi z uredbo (za razliko od delovnih mest in nazivov drugih plačnih skupin in plačnih podskupin C1, C2, C3, C5 in C6, ki se uvrščajo v plačne razrede s kolektivno pogodbo; izjemo sicer predstavlja tudi plačna skupina I, pri kateri je zakonodajalec kot način uvrščanja delovnih mest in nazivov alternativno določil uredbo ali kolektivno pogodbo). Zakonodajalec je torej kot način uvrščanja delovnih mest in nazivov v plačni podskupini C4 izrecno določil le uredbo Vlade RS. Zakon o službi v Slovenski vojski (Ur. l. RS, št. 68/2007 in nadalj.; ZSSloV), ki v 58. členu opredeljuje plače v Slovenski vojski, v prvem odstavku sicer določa, da se za te plače uporabljajo predpisi, ki urejajo plače javnih uslužbencev, v drugem odstavku pa, da se orientacijske formacijske dolžnosti oziroma nazivi v Slovenski vojski uvrstijo v plačni razred s kolektivno pogodbo za javni sektor (v tem kolektivnem delovnem sporu sicer ni bistveno vprašanje pravilnosti uvrščanja orientacijskih formacijskih dolžnosti in nazivov v Slovenski vojski v plačni razred). Za ta spor je pomemben tretji odstavek 58. člena ZSSloV, ki določa, da se druga vprašanja, ki se v skladu z ZSPJS urejajo v kolektivni pogodbi dejavnosti, za Slovensko vojsko uredijo z uredbo vlade.

16. Nobena od teh zakonskih določb, ki se nanaša na uvrstitev delovnih mest in nazivov v plačni podskupini C4, ni predvidela usklajevanja predloga uredbe s sindikati pred sprejemom uredbe na Vladi RS. To pomeni, da je obveznost nasprotne udeleženke po usklajevanju z reprezentativnimi sindikati izhajala le iz zgoraj citiranih določb Dogovora in Sporazuma. Niti Dogovor niti Sporazum pa nista določala obveznosti nasprotne udeleženke, da bi se morala z reprezentativnimi sindikati usklajevati prav do končnega sprejema uredbe, kot tudi ne, da bi lahko Vlada RS izdala uredbo le, če bi bila ta poprej usklajena z reprezentativnimi sindikati. Dogovor in Sporazum sta zavezovala nasprotno udeleženko le k aktivnosti v smislu izvedenega usklajevanja predloga uredbe. Ker je med reprezentativnimi sindikati in nasprotno udeleženko do tega usklajevanja predloga uredbe prišlo, je nasprotna udeleženka (vsaj v manjši meri) zadostila določbam Dogovora in Sporazuma. To pomeni, da ni prišlo do zatrjevanih kršitev Dogovora in Sporazuma v zvezi z usklajevanjem predloga uredbe (to je tudi odgovor na prvo dopuščeno vprašanje).

17. Kot navedeno, iz Dogovora in Sporazuma izhaja le obveznost usklajevanja in ne dolžnost sprejema usklajenega besedila uredbe. Tudi sicer pa je treba upoštevati naslednje:

Po prvem odstavku 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 493 in nadalj.; v nadaljevanju ZVRS) lahko vlada z uredbo podrobneje ureja in razčlenjuje v zakonu ali v drugem aktu državnega zbora določena razmerja v skladu z namenom in s kriteriji zakona ali drugega predpisa. Uredba vlade je podzakonski oblastveni akt najvišjega organa izvršilne oblasti, s katero se v okviru pooblastil zakona zagotavlja njegova izvedba. Uredbe zato ni mogoče enačiti s splošnimi akti delodajalca, ki jih navajata 6. in 53. člen ZDSS-1 in ki so opredeljeni v 10. členu Zakona o delovnih razmerjih (UR. l. RS, št. 21/2013 in nadalj.; v nadaljevanju ZDR-1). S temi splošnimi akti (ki morajo biti skladni z zakonom in kolektivno pogodbo in za katere velja načelo "in favorem") delodajalec določa bodisi organizacijo dela, bodisi pravice in obveznosti delavcev, ti splošni akti pa so lahko predmet presoje o kolektivnem delovnem sporu. Kolektivna pogodba je s hierarhičnega vidika nad temi splošnimi akti, z uredbo vlade pa se podrobneje ureja določena problematika neposredno na podlagi zakonskega pooblastila (kar je bilo tudi v konkretnem primeru). Le glede zgoraj omenjenih splošnih aktov iz 10. člena ZDR-1 ima sodišče na podlagi 2. točke prvega odstavka 53. člena ZDSS-1 pristojnost, da jih v kolektivnem delovnem sporu delno ali v celoti razveljavi oziroma odpravi in, glede na okoliščine primera, naloži delodajalcu sprejem novega akta (kolikor seveda ugotovi, da je splošni akt delodajalca v neskladju z zakonom oziroma kolektivno pogodbo)

18. Odgovor na drugo dopuščeno vprašanje se tako glasi, da sodišče ne more naložiti nasprotni udeleženki sprejem usklajenega besedila Uredbe o spremembah Uredbe o uvrstitvi formacijskih dolžnosti in nazivov v Slovenski vojski.

19. Ker sta sodišči druge in prve stopnje pravilno odločili, da nasprotna udeleženka ni kršila Dogovora in Sporazuma v zvezi z dogovorjenim usklajevanjem uredbe in da sodišče ni pristojno, da nasprotni udeleženki naloži sprejem usklajenega besedila Uredbe o spremembah Uredbe o uvrstitvi formacijskih dolžnosti in nazivov v Slovenski vojski v plačne razrede, zaradi česar je bil predlog v tem delu pravilno zavržen

, je revizijsko sodišče revizijo predlagatelja zavrnilo kot neutemeljeno (378. člen ZPP).

20. Ker predlagatelj z revizijo ni uspel, sam krije svoje stroške revizijskega postopka.

21. Vrhovno sodišče je odločalo v senatu, ki je naveden v uvodu sodbe in sklepa. Odločitev je sprejelo soglasno.

Dogovor in Sporazum sta bila dne 3. 12. 2018 sklenjena med Vlado Republike Slovenije in nekaterimi reprezentativnimi sindikati javnega sektorja.

Ta odstavek določa, da se delovna mesta pooblaščenih uradnih oseb ne glede na pravila glede višjih uvrstitev v plačne razrede, določena v tej točki dogovora, uvrstijo za en plačni razred višje od uvrstitve, veljavne pred uveljavitvijo tega dogovora.

Iz prvega odstavka 7. člena ZSPJS izhaja, da so v plačno podskupino C4 uvrščeni vojaki.

Edina zaveza nasprotne udeleženke iz dogovora in sporazuma je bila, da se izvede usklajevanje, ne glede na rezultat tega usklajevanja.

To pomeni, da sodišče prve stopnje ni bilo pristojno niti za vsebinsko odločanje o delu zahtevka, ki se je nanašal na razveljavitev Uredbe o spremembah Uredbe, zaradi česar bi moralo zavreči tudi predlog v zvezi s tem delom zahtevka.

Posledično je bil zavržen tudi del predloga, v okviru katerega je predlagatelj zahteval, da nasprotna udeleženka prizadetim pripadnikom Slovenske vojske – članom predlagatelja obračuna in izplača nastalo razliko v plači, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Zakon o delovnih in socialnih sodiščih (2004) - ZDSS-1  - člen 6, 6/1/a, 6/1/c, 53

Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (2002) - ZSPJS  - člen 13, 13/2

Zakon o službi v Slovenski vojski (2007) - ZSSloV  - člen 58, 58/3

Zakon o Vladi Republike Slovenije (1993) - ZVRS  - člen 21, 21/1

Zakon o delovnih razmerjih (2013) - ZDR-1  - člen 10

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 378

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.