VSRS Sodba VIII Ips 27/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-10-12

Marjana Lubinič (preds.), mag. Marijan Debelak (poroč.), mag. Aleksandra Hočevar Vinski, Karmen Iglič Stroligo, Samo Puppis

kolektivna pogodba - povračilo stroškov - povračilo stroškov in drugih prejemkov - sklepanje kolektivne pogodbe

ZUJF je zaradi javno finančnih razlogov prekinil veljavnost prejšnjih določb KPND v zvezi s povračili stroškov in nekaterih drugih prejemkov in s tem tudi posegel v pravice do povračil stroškov in drugih prejemkov (ki so bile pred tem urejene s Spremembami KPND 98, ki jih je podpisal predlagatelj tega spora), te pravice pa določil na novo. Ta poseg ni bil protiustaven niti ni posegel v kolektivno pogajanje, saj je bil v obdobju sprejemanja zakona (prav z namenom uravnoteženja javnih financ zaradi gospodarske in finančne krize) in z namenom ohranjanja kolektivnega dogovarjanja že predhodno sklenjen tudi Dogovor in v skladu z dogovorom tudi Aneks h KPND 2012, ki je začel veljati naslednji dan po uveljavitvi ZUJF. Če navedeni Dogovor in Aneks takrat ne bi bila sprejeta, bi se 164. do 181. členi ZUJF-a uporabljali neposredno. Navedena ureditev predstavlja zakonski poseg v prejšnjo ureditev iz javno finančnih razlogov. Poseg je ostal tudi v okvirih, ki so jih določili oziroma so se z njimi strinjali socialni partnerji, saj določbe zakona z res minimalnimi razlikami niso drugačne kot določbe Dogovora in Aneksa h KPND 2012. Kljub zakonskemu posegu je torej prišlo do ohranitve kolektivnega dogovarjanja in tudi do nove ureditve (nižjih) povračil stroškov ter drugih prejemkov z Dogovorom in Aneksom h KPND 2012. Zato zakonski poseg v okoliščinah tega primera ni bil v nasprotju z načeli svobode kolektivnega dogovarjanja.

1. Sodišče prve stopnje je po dopustitvi spremembe predloga in ustavitvi postopka v delu, ki se nanaša na plačilo stroškov v zvezi z delom od 1. 6. 2021 dalje (I. in II. točka izreka), zavrnilo predlog (pravilno: zahtevek) za ugotovitev, da je nasprotna udeleženka od 1. 1. 2016 dalje kršila določbe Spremembe in dopolnitve kolektivne pogodbe za negospodarske dejavnosti v Republiki Sloveniji z dne 12. 1. 1998 (v nadaljevanju Spremembe KPND 98, Ur. l. RS, št. 3/98; KPND, Ur. l. RS, št. 18/91-I in nadalj.) glede plačila stroškov v zvezi z delom s tem, da od vključno 1. 1. 2016 dalje do vključno 31. 5. 2021 ni izplačevala regresa za prehrano, kilometrine za prevoz na delo in z dela, kilometrine za uporabo lastnega vozila za službene potrebe, dnevnic, terenskega dodatka, jubilejne nagrade, odpravnine ob upokojitvi, solidarnostne pomoči in dodatka za ločeno življenje v skladu z določili Spremembe KPND 98 in Aneksa h KPND (Ur. l. RS, št. 46/2013, v nadaljevanju Aneks h KPND 2013) in da je nasprotna udeleženka dolžna vsem članom predlagatelja, ki so razvidni iz priloge k predlogu in seznamu dodatnih članov, za čas od vključno od 1. 1. 2016 do vključno 31. 5. 2021, obračunati navedene stroške in druge prejemke iz delovnega razmerja v skladu z vsemi določbami Spremembe KPND 98 in Aneksa h KPND 2013 ter članom predlagatelja izplačati razliko med obračunanimi zneski in dejansko izplačanimi zneski skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi (III. točka izreka; v sodbi napačno označena kot II. točka). Odločilo je tudi, da predlagatelj sam krije svoje stroške postopka, nasprotni udeleženki pa je dolžan plačati stroške postopka v znesku 1.066,50 EUR, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

2. V razlogih sodbe je zavrnilo predlagateljevo sklicevanje na določbo drugega odstavka 11. člena Zakona o kolektivnih pogodbah (ZKolP, Ur. l. RS, št. 43/2006 in nadalj.), po kateri se v primeru, kadar posameznega delodajalca zavezuje več kolektivnih pogodb iste vrste na isti ravni, uporabljajo določbe, ki so za delavca ugodnejše. Od 1. 6. 2012 je namreč pri nasprotni udeleženki veljal le Aneks h KPND 2012 (Ur. l. RS, št. 40/2012). Poudarilo je, da KPND ne velja le za javne uslužbence policiste, temveč za vse javne uslužbence, kar izhaja iz 2. točke splošnih določb KPND. Aneks h KPND 2012 je podpisalo 22 reprezentativnih sindikatov javnega sektorja, ni pa ga podpisalo 11 reprezentativnih sindikatov (med njimi tudi predlagatelj). Po ZKolP kolektivna pogodba velja, če jo sklene eden ali več različnih sindikatov, kar pomeni, da je Aneks h KPND 2012 veljal kljub temu, če ga predlagatelj ni podpisal.

3. Sodišče druge stopnje je pritožbo predlagatelja zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje ter odločilo, da stranki krijeta vsaka svoje stroške pritožbenega postopka.

4. Tudi sodišče druge stopnje je obrazložilo, da je Aneks h KPND 2012 veljal tudi za nečlane predlagatelja, ker ga je podpisalo 22 reprezentativnih sindikatov, pri tem pa interesa policistov ni zastopal le predlagatelj, temveč tudi drugi sindikati. Zavrnilo je zavzemanje predlagatelja, da sta za nasprotno udeleženko in delavce v obdobju od 1. 1. 2016 do 31. 5. 2021 sočasno veljali dve kolektivni pogodbi, in sicer določbe Spremembe KPND 98 (ki so bile za delavce ugodnejše), saj so bile te določbe nadomeščene z določbami Dogovora in Aneksa h KPND 2012. Če Aneks 2012 ne bi bil sklenjen, bi za določitev nekaterih prejemkov veljale določbe Zakona o uravnoteženju javnih financ (ZUJF, Ur. l. RS, št. 40/2012 in nadalj.). Ta zakon je le začasno posegel v kolektivne pogodbe oziroma bi vanje posegel le v primeru, če ne bi prišlo do sklenitve Aneksa h KPND 2012.

5. Vrhovno sodišče je s sklepom VIII DoR 55/2022 z dne 17. 5. 2022 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali so bile določbe Spremembe KPND 98 v delu, ki se nanašajo na stroške iz dela in druge sporne prejemke, razveljavljene z določbami Aneksa h KPND 2012, čeprav predlagatelj ni bil podpisnik tega aneksa, bil pa je podpisnik Spremembe KPND 98.

6. Predlagatelj v reviziji opozarja na odločitev Vrhovnega sodišča RS v sodbi VIII Ips 247/2012 z dne 4. 2. 2013, po kateri sindikati v skladu z ZKolP, ki so reprezentativni, ne izgubijo možnost sklenitve drugačne kolektivne pogodbe, v primeru več istočasnih kolektivnih pogodb delodajalca in reprezentativnega sindikata iste vrste na isti ravni, pa se uporabljajo določbe, ki so za delavce ugodnejše (drugi odstavek 11. člena ZKolP). Predlagatelj ni podpisal Aneksa h KPND 2012, podpisal pa je Spremembe KPND iz leta 1998. To pomeni, da delodajalca glede povračila stroškov zavezuje več kolektivnih pogodb iste ravni. Aneks h KPND 2012 ni razveljavil predhodnih določb Spremembe KPND 98 in ni predstavljal edine kolektivne pogodbe iste ravni, ki bi urejala povračilo stroškov; po 1. 6. 2012 sta to področje urejali dve kolektivni pogodbi iste ravni. Prereka stališče sodišča druge stopnje, da nista veljali dve kolektivni pogodbi, ker naj bi bile določbe Spremembe KPND 98 v delu, ki se nanaša na stroške iz dela in druge prejemke, nadomeščene z določbami Dogovora o ukrepih na področju plač, povračil in drugih prejemkov v javnem sektorju za uravnoteženje javnih financ za obdobje od 1. 6. 2012 do 1. 1. 2014 (Dogovor, Ur. l. RS, št. 38/2012), ki se je začel uporabljati 1. 6. 2012, in z Aneksom h KPND 2012, ki je nadomestil prej veljavno besedilo KPND. Vztraja pri tem, da ni podpisal niti Dogovora niti Aneksa h KPND 2012, ker se z njimi ni strinjal; razlaga, da v takšnem primeru veljajo vsi aneksi h KPND, ki jih podpiše samo eden od reprezentativnih sindikatov pri delodajalcu; novejši aneks brez sporazumne volje in podpisov vseh prejšnjih podpisnikov ne more razveljaviti veljavne kolektivne pogodbe in njenih aneksov. Sklicuje se tudi na stališče Ustavnega sodišča RS v odločbah U-I-61/06 in U-I-159/07. Meni, da bi drugačna razlaga izvotlila in posegla v pravico do kolektivnih pogajanj. Navaja tudi, da ZUJF ni mogel določiti posebne veljavnosti Aneksa h KPND 2012. Ta zakon je v 164. členu določil, da se njegove določbe od 164. do 168. člena uporabljajo do uveljavitve kolektivnih pogodb dejavnosti in poklicev, ki bodo sklenjene po spremembi tega zakona, s katerimi se uredijo povračila stroškov v zvezi z delom in nekateri drugi prejemki, vendar zakon ne more prekiniti veljavnosti določb, ki so bili prej vsebovane v kolektivnih pogodbah in tudi ne more doseči njihovega trajnega prenehanja. To bi pomenilo nedovoljen poseg v avtonomijo kolektivnih pogajanj. Sklicuje se tudi na stališče odbora MOD v zvezi s Konvencijo MOD št. 98, in sicer na omejitev svobodnega kolektivnega pogajanja z zakonsko intervencijo v primerih, ko je to nujno; intervencija je dopustna le pod pogojem, da je časovno omejena in da se zagotavlja ustrezen življenjski standard prizadetim delavcem itd.

7. Nasprotna udeleženka v odgovoru na revizijo prereka revizijske navedbe in predlaga njeno zavrnitev. Med drugim navaja, da interesa članov (policistov) ne zastopa le predlagatelj, temveč tudi drugi sindikati; sklicuje se tudi na stališče pritožbenega sodišča v sodbi X Pdp 71/2019. Navaja, da je ZUJF prekinil veljavnost določb, ki so bile prej urejene v kolektivnih pogodbah, torej tudi Spremembe KPND 98, vsa povračila stroškov pa so se za člane predlagatelja obračunavala in izplačevala z Aneksom h KPND 2012. Temu predlagatelj vse do decembra 2020 ni nikoli nasprotoval, temveč je 2016 podpisal tudi Dogovor o ukrepih na področju stroškov dela in drugih ukrepih v javnem sektorju za leto 2016.

9. Revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen Zakona o pravdnem postopku – ZPP, Ur. l. RS, št. 26/99 in nadalj.).

10. Zahtevek predlagatelja temelji na tem, da naj bi v spornem obdobju veljale tako Spremembe KPND 98 kot Aneks h KPND 2012 in Aneks h KPND 2013, saj so navedene spremembe in aneks sklenili različni reprezentativni sindikati (Spremembe KPND 98 in Aneks h KPND 2013 je predlagatelj podpisal, Aneksa h KPND 2012 pa ne). Podlaga za takšno veljavnost naj bi izhajala iz 11. člena ZKolP, saj naj bi ti podpisi pomenili, da delodajalca (nasprotno udeleženko) zavezuje več kolektivnih pogodb iste vrste na isti ravni, za delavce pa se v takem primeru uporabljajo določbe, ki so ugodnejše.

11. Vrhovno sodišče se s stališči predlagatelja in revizijskimi navedbami ne strinja in jih zavrača kot neutemeljene.

12. KPND so od vsega začetka sklepale nasprotna udeleženka in „sindikalne centrale, ki združujejo sindikate na gospodarskih dejavnostih, ter samostojni sindikati dejavnosti za posamezna področja dejavnosti, organizirani za območje Republike Slovenije, ki zajemajo tipične poklice posamezne dejavnosti“ (1. točka splošne določbe KPND), pri čemer ta kolektivna pogodba velja za območje Republike Slovenije, za vse organizacije, delodajalce in druge pravne osebe, ki opravljajo dejavnosti, ki so razvrščene v negospodarskih dejavnostih in za katere ne velja splošna kolektivna pogodba za gospodarstvo, ter za državne organe, če posamezna vprašanja, ki jih ureja ta kolektivna pogodba, niso z zakonom drugače urejena, osebno pa velja za vse delavce zaposlene v takšnih organizacijah in delodajalcih, razen izjem (funkcionarji itd.). Zato je bila že prva KPND sklenjena s sodelovanjem večjega števila reprezentativnih sindikatov, med njimi tudi predlagatelja. S tem je bila dosežena velika pokritost kolektivnih partnerjev na strani sindikatov in možnost zastopanja njihovih članov. Pri sklepanju nadaljnjih aneksov se je število reprezentativnih sindikatov še povečevalo.

13. Tudi naknadne spremembe oziroma dopolnitve kolektivne pogodbe so bile sprejete ob sodelovanju večjega števila reprezentativnih sindikatov, res pa nekateri niso podpisali vseh. KPND in Spremembe KPND 98 je med drugim podpisal tudi predlagatelj; Spremembe KPND 98 so bile za zaposlene ugodnejše, kot prejšnja ureditev, vendar je zakonodajalec v pravice, ki so bile v njem določene, posegel z uveljavitvijo ZUJF. Ta je začel veljati 31. 5. 2012 in je bil sprejet z namenom zagotovitve vzdržnih javnih financ in zmanjšanja izdatkov proračuna, s trajnimi in začasnimi posegi na različna področja. Kot je razvidno iz predloga tega zakona (EVA: 2012 – 1611 – 0078 z dne 12. 4. 2012), je šlo za sprejem zakona po nujnem postopku, z namenom preprečevanja težko popravljivih posledic za delovanje države, in sicer zaradi močnega poslabšanja javno finančnega stanja, povečanega zadolževanja, usklajenosti prejemkov in izdatkov itd. Z začasnimi ukrepi je zakon (IV. del zakona) zajel tudi plače, povračila stroškov in nekaterih drugih prejemkov (poglavje 8) in pri tem v 154. členu določil, da to poglavje velja za javne uslužbence in funkcionarje v državnih organih, samoupravnih lokalnih skupnostih itd. (v celotnem javnem sektorju), torej je zakon (z zgoraj navedenim namenom) posegel na področje plač, stroškov in tudi nekaterih drugih prejemkov zaposlenih v javnem sektorju. V 164. členu (v podpoglavju 8.2, ki se nanaša na povračila stroškov in nekaterih drugih prejemkov) je ZUJF določil, da se njegove določbe od 164. do 181. člena uporabljajo do uveljavitve kolektivnih pogodb dejavnosti in poklicev, ki bodo sklenjene po sprejemu tega zakona, s katerimi se uredijo povračila stroškov v zvezi z delom in nekateri drugi prejemki, sicer pa je predvidel tudi, da javni uslužbenci, za katere povračila stroškov in nekaterih drugih prejemkov ne ureja kolektivna pogodba, in funkcionarji, povračilo stroškov in druge prejemke prejemajo v skladu s tem zakonom; določil je tudi, da se s pogodbo o zaposlitvi oziroma sklepom zaposlenemu ne sme določiti povračilo stroškov v zvezi z delom in prejemkov iz delovnega razmerja v drugačni višini, kot to določa ta zakon (prvi odstavek 165. člena ZUJF).

14. S tem je ZUJF zaradi javno finančnih razlogov prekinil veljavnost prejšnjih določb KPND v zvezi s povračili stroškov in nekaterih drugih prejemkov in s tem tudi posegel v pravice do povračil stroškov in drugih prejemkov (ki so bile pred tem urejene s Spremembami KPND 98, ki jih je podpisal predlagatelj tega spora), te pravice pa določil na novo. Ta poseg ni bil protiustaven niti ni posegel v kolektivno pogajanje

, saj je bil v obdobju sprejemanja zakona (prav z namenom uravnoteženja javnih financ zaradi gospodarske in finančne krize) in z namenom ohranjanja kolektivnega dogovarjanja že predhodno sklenjen tudi Dogovor in v skladu z dogovorom tudi Aneks h KPND 2012, ki je začel veljati naslednji dan po uveljavitvi ZUJF. Če navedeni Dogovor in Aneks takrat ne bi bila sprejeta, bi se 164. do 181. členi ZUJF-a uporabljali neposredno. Navedena ureditev predstavlja zakonski poseg v prejšnjo ureditev iz javno finančnih razlogov. Poseg je ostal tudi v okvirih, ki so jih določili oziroma so se z njimi strinjali socialni partnerji, saj določbe zakona z res minimalnimi razlikami niso drugačne kot določbe Dogovora in Aneksa h KPND 2012. Kljub zakonskemu posegu je torej prišlo do ohranitve kolektivnega dogovarjanja in tudi do nove ureditve (nižjih) povračil stroškov ter drugih prejemkov z Dogovorom in Aneksom h KPND 2012. Zato zakonski poseg v okoliščinah tega primera ni bil v nasprotju z načeli svobode kolektivnega dogovarjanja.

15. Aneks h KPND 2012 je bil sklenjen veljavno in se je uporabljal (tega predlagatelj tudi ne zanika) ter je predstavljal podlago za plačilo stroškov in nekaterih drugih prejemkov v javnem sektorju. Glede na poseg v prejšnjo ureditev z ZUJF ni pomembno, če tega aneksa ob velikem številu drugih podpisnikov – reprezentativnih sindikatov, ni podpisal tudi predlagatelj tega spora.

Treba je tudi poudariti, da navedeni aneks v 2. členu določa, da se od začetka veljavnosti tega aneksa glede povračil stroškov v zvezi z delom in drugih prejemkov za javne uslužbence uporabljajo določbe tega aneksa razen, če s tem aneksom ni drugače določeno. Stranke so v njem določile tudi, da se najkasneje pred koncem leta 2013 izvedejo pogajanja o možnosti vrnitve posameznih pravic na raven pred znižanjem (17. člen). Aneks h KPND 2012 je torej obravnavane pravice določil na novo in trajno, saj ni določil, da se ta ureditev uporablja le za čas veljavnosti ZUJF oziroma njegovih ukrepov.

16. Predlagatelj se v reviziji sklicuje na odločitev revizijskega sodišča v sodbi VIII Ips 247/2012 z dne 4. 3. 2013, vendar v tem sporu ni bilo obravnavano vprašanje posega zakona v določbe kolektivnih pogodb, ampak veljavnosti kolektivne pogodbe. Tudi sklicevanje na odločbi Ustavnega sodišča RS U-I-61/06 z dne 11. 12. 2008 (kjer je šlo za presojo določbe Zakona o gasilstvu glede odpovedi pogodbe o zaposlitvi) in U-I-159/07 z dne 10. 6. 2010 (razveljavitev druge in tretje alineje tretjega odstavka 33. člena Zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti – Ur. l. RS, št. 107/06 – uradno prečiščeno besedilo) ni pomembno, ker ne obravnavata iste problematike.

17. Glede na navedeno ni utemeljeno zatrjevanje, da sta po uveljavitvi ZUJF veljala tako Aneks h KPND 2012, kot prejšnje Spremembe KPND 98. Aneks h KPND 2012 je na novo uredil iste pravice (ki so predmet tega spora) kot Spremembe KPND 98. Zato revizija ni utemeljena.

18. Kljub temu, da ni odločilno za presojo v tej zadevi, vrhovno sodišče sodišče vseeno opozarja na pomanjkljivo in neustrezno ureditev kolektivnega dogovarjanja na področju stroškov ter drugih prejemkov v javnem sektorju: Iz določbe 33. člena ZKolP izhaja, da sistem kolektivnih pogodb, kot jih določa Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (ZSPJS, Ur. l. RS, št. 70/05 in nadalj.), velja le za plače v javnem sektorju. Ta ureditev torej ne velja za stroške in druge prejemke iz delovnega razmerja v javnem sektorju. Po nasprotnem razlogovanju pridemo do tega, da za druge prejemke iz delovnega razmerja veljajo določbe ZKolP, čeprav tudi ta ureditev za namen enotne ureditve stroškov in drugih prejemkov v celotnem javnem sektorju ni primerna in sprejemljiva.

19. Ob sicer spornih določbah ZSPJS, ki velja za sistem plač (glej odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-249/10 z dne 15. 3. 2012), in predvideva sklepanje kolektivnih pogodb s sodelovanjem večine reprezentativnih sindikatov javnega sektorja itd. (in ki glede na ustavno odločbo zahtevajo ustrezne popravke), bi bilo treba v javnem sektorju izrecno in jasno urediti tudi sklepanje kolektivne pogodbe, s katero se ureja povračilo stroškov in drugih prejemkov delavcev iz delovnega razmerja v celotnem javnem sektorju (in druga vprašanja v zvezi s tem). Ureditev sklepanja kolektivnih pogodb, ki bi v skupnem javnem sektorju upoštevala le ZKolP, bi namreč ob izkazanem upravičenem namenu, da se tudi povračila stroškov uredijo enotno za javni sektor, lahko pripeljala do tega, da bi kolektivno pogodbo lahko sklepal le delodajalec (Republika Slovenija) in na drugi strani eden od reprezentativnih sindikatov oziroma bi to lahko pomenilo več kolektivnih pogodb z različnimi reprezentativnimi sindikati. Takšno sklepanje bi omogočalo uveljavitev kolektivne pogodbe za vse javne uslužbence, ne glede na to, da bi takšni sklenitvi nasprotoval reprezentativni sindikat, ki združuje večino javnih uslužbencev ali javne uslužbence iz posamezne kategorije javnega sektorja. To seveda ne bi bilo sprejemljivo in bi bilo tudi v nasprotju z nosilnimi razlogi odločitve Ustavnega sodišča RS v zgoraj citirani zadevi.

20. Glede na navedene razloge do 17. točke obrazložitve je revizijsko sodišče zavrnilo revizijo predlagatelja kot neutemeljeno (378. člen ZPP). V posledici navedene odločitve predlagatelj krije sam svoje stroške revizije, odločitev o stroških odgovora pa je odpadla, ker jih nasprotna udeleženka ni priglasila (prvi odstavek 154. člena ZPP v povezavi s prvim odstavkom 165. člena ZPP).

Glede možnosti omejitve prejemkov s strani vlade kot izjemnem ukrepu, v omejenem nujnem obsegu in omejenem času ter ustreznem varovanju standarda delavcev, glej Freedom of association , ILO Office, Geneva, 2018, str. 270 - 277, stališča 1456, 1457, 1460, 1461, 1481, 1482, 1485, 1486, 1488, 1489 itd.

Tudi sicer so določbe Aneksa h KPND 2012 in zakona praktično enake.

Glej npr. tudi Freedom of association, ILO Office, Geneva, 2018, str. 252, stališča 1353, 1355, 1356.

Zakon za uravnoteženje javnih financ (2012) - ZUJF  - člen 164, 165

Zakon o kolektivnih pogodbah (2006) - ZKolP  - člen 11, 33

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.