VSRS Sodba in sklep I Up 62/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-08-25

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Marko Prijatelj

JAVNA NAROČILA - KMETIJSTVO - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

javni razpis - ukrep programa razvoja podeželja - neposredna plačila v kmetijstvu - izpolnjevanje pogojev za pridobitev sredstev na podlagi javnega razpisa - dvofazni postopek - pogoji za odobritev sredstev - zahteva za izplačilo odobrenih sredstev - zavrnjen zahtevek za izplačilo sredstev - pogoji javnega razpisa - upravičeni stroški naložbe - neupravičeni stroški - upravna kazen - znižanje plačila - napačna uporaba materialnega prava - ugoditev pritožbi

Vrhovno sodišče je že sprejelo stališče, da se o pravici in izplačilu sredstev na podlagi javnega razpisa odloča v dvofaznem postopku. Odločitev o upravičenju do koriščenja sredstev do določene višine za odobreni projekt je odločitev o pravnem temelju zahtevka za izplačilo (prva faza postopka). Dejansko izplačani znesek sredstev pa je odvisen od rezultatov pregleda kasneje vloženega zahtevka za plačilo (druga faza postopka), med drugim od resničnosti navedenih izdatkov, nastalih z izvedbo odobrenega projekta, in preverjanja oziroma primerjave izvedenega projekta s tistim, za katerega je bil predložen in odobren zahtevek za podporo. Vrhovno sodišče je že v sodbi X Ips 337/2017 z dne 29. 5. 2019 sprejelo stališče, da odločanje o zahtevku za izplačilo ne vključuje preverjanja pogojev, ki se nanašajo na sprejemljivost projekta in so bili že predmet odločanja o pravici do sredstev. Takšno odločanje bi bilo v nasprotju z institutom pravnomočnosti.

Glede na navedeno je treba najprej odgovoriti na vprašanje, ali se skladnost postopka javnega naročanja z določbami ZJN, če je bil ta postopek izveden do izdaje odločbe o pravici do sredstev, preverja v okviru materialnopravnih pogojev za dodelitev pravice do sredstev in je s tem predmet preverjanja v postopku, ki se je v obravnavanem primeru končal s pravnomočno odločbo o pravici do sredstev, ali pa se preverja v okviru pogojev za izplačilo sredstev in je s tem predmet odločanja v postopku, ki se je končal z odločbo, izpodbijano v tem upravnem sporu.

Iz določb Javnega razpisa izhaja, da bo toženka usklajenost postopka javnega naročanja z določbami ZJN preverjala v postopku odločanja o zahtevku za izplačilo.

Znesek iz točke (a) drugega pododstavka 30. člena Uredbe št. 65/2011/EU je znesek, ki ga pristojni organ določi, ko preveri zahtevek za izplačilo. Če bi bilo v tem postopku, tj. v postopku odločanja o zahtevku za izplačilo, ugotovljeno, da so vsi priglašeni stroški upravičeni, bi bila tožnica upravičena do izplačila le zahtevanega zneska in ne več, čeprav ji je bilo z odločbo o pravici do sredstev odobren višji znesek. Upravičenost stroškov je namreč mogoče preverjati le glede priglašenih stroškov. Niso pa vedno upravičeni vsi priglašeni stroški, čeprav so nastali pri izvajanju naložbe, za katero je bilo odobreno sofinanciranje.

Znesek upravičenih stroškov, kadar je ugotovljeno, da vsi niso upravičeni, se ugotavlja z izračunavanjem razlike med priglašenimi in neupravičenimi stroški.

I. Pritožbi se ugodi in se I. in II. točka izreka sodbe Upravnega sodišča I U 1666/2019 z dne 1. 2. 2021:

- v delu, ki se nanaša na odločanje o zakonitosti znižanja izplačila po prvem odstavku 30. člena Uredbe št. 65/2011/EU v znesku stroškov za dela, oddana v nasprotju z določbami ZJN (2.939,23 EUR), razveljavita in se v tem delu zadeva vrne Upravnemu sodišču v novo sojenje;

II. V preostalem delu I. in II. točke izreka, s katerim je tožničinemu zahtevku delno ugodeno, pa se na podlagi tretje točke tretjega odstavka 80. člena ZUS-1 spremeni tako, da se tožba tudi v tem preostalem delu zavrne.

III. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno sodbo.

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju Agencija) je z odločbo in sklepom, št. 33123-8/2010/93 z dne 18. 9. 2019, v ponovljenem postopku po sodbi Upravnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) I U 1369/2017-15 z dne 4. 12. 2018, zavrnila tožničin zahtevek za izplačilo sredstev (odobrenih z odločbo o pravici do sredstev z dne 19. 10. 2010), v višini 53.530,23 EUR (1. točka izreka), ugodila tožničinemu zahtevku za plačilo zamudnih obresti v višini 224,01 EUR, (2. točka izreka), zavrnila tožničin zahtevek za povračilo stroškov odvetniškega zastopanja (3. točka izreka) in odločila, da posebni stroški v postopku niso nastali (4. točka izreka).

2. Tožnica je v tem upravnem sporu izpodbijala 1., 2. in 3. točko izreka navedene odločbe in sklepa. Sodišče prve stopnje je tožbi delno ugodilo, in sicer tako, da je na podlagi prvega odstavka 65. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) s I. in II. točko izreka odpravilo 1. točko izreka izpodbijane odločbe (o zavrnitvi zahtevka za izplačilo še odprtega zneska v višini 53.530,23 EUR) in jo nadomestilo z novo 1. točko, s katero je tožničinemu zahtevku za izplačilo sredstev z dne 31. 5. 2011 in z dne 2. 9. 2011 delno ugodilo tako, da ji je poleg že priznanih 56.760,80 EUR, priznalo še 17.572,01 EUR, kar je tožnica zahtevala več, pa zavrnilo. S III. točko izreka je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo tožbo tudi glede 2. in 3. točke izreka izpodbijane odločbe in sklepa.

3. Upravno sodišče je med drugim presodilo, da je toženka glede na vstopne pogoje, določene pod točko IV/1 Javnega razpisa, nepravilno ponovno presojalo upravičenost zneska 2.939,23 EUR, ki predstavlja vrednost nekaterih del iz dokumentacije za oddajo javnega naročila. Po stališču Upravnega sodišča je bilo preverjanje skladnosti postopka oddaje javnega naročila z določbami Zakona o javnem naročanju (v nadaljevanju ZJN) že predmet odločbe o dodelitvi sredstev, ker je bil ta postopek izveden že do izdaje odločbe o dodelitvi sredstev. Po presoji Upravnega sodišča je toženka pri izračunu upravičenega zneska plačila zmotno uporabila določbe prvega odstavka 30. člena Uredbe Komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27. 1. 2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja (v nadaljevanju Uredba št. 65/2011/EU). Po stališču Upravnega sodišča je treba upoštevati, da je bilo z odločbo o dodelitvi sredstev tožnici že upoštevan 85 % deleža sofinanciranja, zato znesek 128.200,52 EUR predstavlja znesek iz točke (a) drugega pododstavka prvega odstavka 30. člena Uredbe št. 65/2011/EU, znesek iz točke (b) pa je za 28.649,14 EUR (vrednost neupravičenih stroškov iz naslova vrednosti del, izvedenih pred izdajo odločbe o dodelitvi sredstev in del, ki s to odločbo niso bila odobrena) nižji od zahtevanega, kar po odločitvi Upravnega sodišča pomeni, da znaša upravičeni znesek za izplačilo 99.651,38 EUR. Ker znaša razlika med upravičenimi stroški in zahtevkom za izplačilo več kot 3 %, se po presoji Upravnega sodišča uporabi znižanje tako, da je tožnica upravičena do 71.102,24 EUR. Ker je tožnica znesek 53.539,23 EUR že prejela, je Upravno sodišče presodilo, da ji pripada še 17.572,01 EUR. V preostalem delu je tožbo zavrnilo.

4. Tožena stranka je zoper navedeno sodbo vložila pritožbo, v kateri navaja, da jo vlaga iz vseh pritožbenih razlogov, določenih v prvem odstavku 75. člena ZUS-1. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj I. in II. točko izreka izpodbijane sodbe spremeni tako, da zavrne tožbo v delu, ki se nanaša na 1. točko izreka izpodbijane odločbe z dne 18. 9. 2019, podrejeno, naj II. točko izreka spremeni tako, da se zahtevku tožeče stranke delno ugodi tako, da se poleg že priznanih 56.760,50 EUR, prizna še 4.996,70 EUR, nadalje podrejeno, naj razveljavi II. točko izreka in zadevo vrne Upravnemu sodišču v novo sojenje, in še podrejeno, naj zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje. Ne strinja se s stališčem Upravnega sodišča, da je bila ustreznost izpolnjevanja pogoja izvedbe javnega naročanja v skladu z določbami ZJN že predmet odločbe o dodelitvi sredstev. Materialnopravno zmotno naj bi bilo tudi sklepanje o metodi upoštevanja 85 % sofinanciranja pri odločanju o upravičenosti do izplačila sredstev sofinanciranja in pri izračunu znižanja po prvem odstavku 30. člena Uredbe št. 65/2011/EU.

5. Tožeča stranka v odgovoru na pritožbo pritrjuje odločitvi Upravnega sodišča in Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbo kot neutemeljeno zavrne, toženi stranki pa naloži v plačilo pritožbene stroške tožeče stranke.

Potek postopka, ugotovljeno dejansko stanje in stališča Upravnega sodišča

7. Vrhovno sodišče uvodoma ugotavlja, da pritožnica izpodbija I. in II. točko izreka izpodbijane sodbe, ki se nanašata na odločitev o izplačilu upravičenih stroškov za sofinanciranje naložbe "Večnamenski objekt A".

8. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe je razvidno, da so bila tožnici z odločbo z dne 19. 10. 2010 na podlagi Javnega razpisa za ukrep 322 obnova in razvoj vasi (Uradni list, št. 49/2010, razglasni del – v nadaljevanju Javni razpis) za to naložbo odobrena nepovratna sredstva programa razvoja podeželja v višini 128.200,52 EUR (85 % od vrednosti naložbe 150.824,14 EUR).

9. Tožnica je 31. 5. 2011 vložila zahtevek za izplačilo, ki ga je z vlogo 2. 9. 2011 delno umaknila tako, da je zahtevala izplačilo 110.291,00 EUR, tj. 85 % od 129.754,16 EUR priglašenih stroškov naložbe.

10. Z odločbo z dne 8. 6. 2017 je bilo temu zahtevku za izplačilo delno ugodeno za znesek v višini 56.760,80 EUR, za znesek 53.530,23 EUR pa je toženka zahtevek zavrnila. Pri izračunu je izhajala iz ugotovitve, da je tožnica zahtevala izplačilo 110.291,03 EUR, kar je 85 % priglašenih stroškov od zneska 129.754,16 EUR. V postopku je ugotovila, da so nekateri med priglašenimi stroški naložbe neupravičeni, in sicer v skupni višini 31.488,37 EUR. Od razlike med priglašenimi (129.754,16 EUR in neupravičenimi stroški v znesku 31.488,37 EUR, tj. od zneska 98.256,79 EUR) je izračunala 85 % delež sofinanciranja in sicer 83.525,92 EUR. Po ugotovitvi toženke je tožnica uveljavljala izplačilo neupravičenih stroškov v skupnem znesku 26.765,11 EUR. Za ta znesek je torej najprej znižala zahtevanih 110.291,03 EUR na 83.525,92 EUR, ta znesek pa je na podlagi prvega odstavka 30. člena Uredbe št. 65/2011/EU znižala znesek za izplačilo še za 26.765,11 EUR.

11. Upravno sodišče je s sodbo U 1369/2017 z dne 4. 12. 2018 tožbi delno ugodilo in odpravilo zavrnilni del navedene odločbe ter zadevo vrnilo toženki v ponovno odločanje, ker je presodilo, da je toženka sankcijo iz prvega odstavka 30. člena Uredbe št. 65/2011/EU uporabila, ne da bi tožnici dala možnost dokazovanja, da ni odgovorna za vključitev neupravičenega zneska v zahtevek za izplačilo.

12. Toženka je v ponovljenem postopku z izpodbijano odločbo sporni del zahtevka ponovno zavrnila na podlagi navedenih ugotovitev glede neupravičenosti priglašenih stroškov in ker je po izvedenem dokaznem postopku ugotovila tudi tožničino odgovornost za vključitev teh neupravičenih stroškov v zahtevek za izplačilo. Tožnica pa je zoper to odločbo ponovno vložila tožbo, o kateri je Upravno sodišče odločilo z izpodbijano sodbo.

13. Upravno sodišče je po opravljeni glavni obravnavi ugotovilo, da je tožnica najprej vložila zahtevek za izplačilo v znesku 128.200,52 EUR, ki pa ga je naknadno znižala na 110.291,03 EUR. Pri presoji je upoštevalo, da je tožnica v vlogi z dne 19. 1. 2017 pojasnila, da je prvotni znesek znižala zaradi napake pri razdelitvi stroškov med njo in drugim investitorjem. Zato je Upravno sodišče drugačne tožbene navedbe (tj. da je tožnica zaprošeni znesek znižala za vrednost del, ki so bila opravljena pred izdajo odločbe o pravici do sredstev) zavrnilo. Nadalje je ugotovilo, da med strankama ni sporno, da znaša vrednost del, ki so bila izvršena na objektu pred izdajo odločbe o pravici do sredstev 17.577,53 EUR, da znaša vrednost del, ki so bila oddana v nasprotju z določbami ZJN 2.939,23 EUR in da znaša vrednost del, ki z odločbo o dodelitvi sredstev niso bila odobrena, 10.971,61 EUR, skupaj torej 31.488,37 EUR.

14. Presodilo pa je, da tožena stranka v tem postopku (tj. v postopku odločanja o izplačilu sredstev) ne bi smela preverjati skladnosti postopka javnega naročanja z določbami ZJN in s tem upravičenosti stroška 2.939,23 EUR, ki se nanaša na vrednost nekaterih del iz dokumentacije za postopek oddaje javnega naročila, ki je bil izveden že pred izdajo odločbe o pravici do sredstev. Pritožnica temu ugovarja in meni, da je kontrolni sistem, ki ga državam članicam nalaga 24. člen Uredbe 65/2011/EU v Sloveniji zagotovljen v postopku odločanja o upravičenosti do izplačila in da obravnavana zadeva ni primerljiva z zadevo X Ips 337/2017.

15. Glede ostalih stroškov je sodišče upoštevalo, da tožnica v tožbi ni več uveljavljala izplačila za dela, opravljena pred izdajo odločbe o dodelitvi sredstev (vrednost teh del znaša 17.577,53 EUR). Ker pa je slednje stroške uveljavljala v zahtevku z dne 2. 9. 2011, jih je po presoji Upravnega sodišča tožena stranka upravičeno štela med neupravičene stroške. Upravno sodišče je pritrdilo še stališču, da so prav tako neupravičeni stroški za dela, ki niso bila predmet odločbe o pravici do sredstev (vrednost teh del znaša 10.971,61 EUR), saj ta niso bila zajeta v popisu vrste del, na podlagi katerih je bil izračunan znesek sofinanciranja, zanje pa tožnica naknadno ni vložila zahtevka za spremembo obveznosti in pridobila ustrezne odločbe za odobritev teh del. Zato je za te stroške tožničin zahtevek zavrnilo.

16. Tudi po presoji Upravnega sodišča tožnica ni uspela dokazati, da je pri sestavi zahtevka za izplačilo glede uveljavljanja izplačila za te stroške ravnala dovolj skrbno, zato je glede teh stroškov utemeljeno tudi znižanje na podlagi prvega odstavka 30. člena Uredbe št. 65/2011/EU.

Vendar pa je po stališču sodišča tožena stranka zmotno uporabila navedeno določbo, saj naj bi kot znesek iz točke (a) drugega pododstavka prvega odstavka navedenega člena zmotno uporabila znesek 110.291,03 EUR, namesto 128.200,52 EUR. S tem naj bi toženka izplačilo ponovno znižala, saj naj bi tožnici priznala le 85 % od zneska 128.200,52 EUR.

17. Tako znaša po presoji Upravnega sodišča znesek neupravičenih stroškov 28.549,14 EUR (17.577,53 EUR + 10.971,61 EUR), upravičenih pa 99.651,38 EUR, kar predstavlja razliko med odobrenimi sredstvi 128.200,52 EUR in neupravičenimi stroški 28.549,14 EUR. Zaradi znižanja na podlagi 30. člena Uredbe št. 65/2011/EU naj bi bila tožnica upravičena do 71.102,24 EUR in ji torej ob upoštevanju že ugodenega izplačila pripada še 17.572,01 EUR, višji tožničin zahtevek pa je zavrnilo.

18. Poleg stališča glede preverjanja upravičenosti stroška 2.939,23 EUR, se pritožnica ne strinja s stališčema, da pri odločanju o zahtevku za izplačilo ne bi smela uporabiti stopnje podpore, tj. 85 % priznane vrednosti naložbe in da se pri izračunu znižanja po prvem odstavku 30. člena Uredbe št. 65/2011/EU uporabi znesek, ki je bil tožnici odobren z odločbo o pravici do sredstev. Zato ugovarja tudi končnemu izračunu zneska, ki ga je po izpodbijani sodbi dolžna plačati tožnici.

Glede preverjanja upravičenosti stroškov za dela, oddana v nasprotju z določbami ZJN pred izdajo odločbe o pravici do sredstev (2.939,23 EUR)

19. Subvencijski sistem, izoblikovan v zakonodaji Evropske Unije, med drugim temelji na tem, da upravičenec za pridobitev do finančne pomoči izpolni določene pogoje. Zato morajo pristojni nacionalni organi v okviru postopkov, določenih v okviru nacionalnih sistemov upravljanja in nadzora zagotoviti, da se bo upravičenec zavezal k izpolnitvi svojih obveznosti. Zato lahko ti nacionalni organi zahtevajo, da upravičenec sprejme tako zavezo za izvedbo svojega projekta, preden se navedeni projekt vključi v zadevno pomoč.

20. Vrhovno sodišče je že sprejelo stališče, da se o pravici in izplačilu sredstev na podlagi javnega razpisa odloča v dvofaznem postopku.

Odločitev o upravičenju do koriščenja sredstev do določene višine za odobreni projekt je odločitev o pravnem temelju zahtevka za izplačilo (prva faza postopka). Dejansko izplačani znesek sredstev pa je odvisen od rezultatov pregleda kasneje vloženega zahtevka za plačilo (druga faza postopka), med drugim od resničnosti navedenih izdatkov, nastalih z izvedbo odobrenega projekta, in preverjanja oziroma primerjave izvedenega projekta s tistim, za katerega je bil predložen in odobren zahtevek za podporo. Vrhovno sodišče je že v sodbi X Ips 337/2017 z dne 29. 5. 2019, na katero se sklicujeta tako Upravno sodišče kot tožnica, sprejelo stališče, da odločanje o zahtevku za izplačilo ne vključuje preverjanja pogojev, ki se nanašajo na sprejemljivost projekta in so bili že predmet odločanja o pravici do sredstev. Takšno odločanje bi bilo v nasprotju z institutom pravnomočnosti.

21. Glede na navedeno je treba najprej odgovoriti na vprašanje, ali se skladnost postopka javnega naročanja z določbami ZJN, če je bil ta postopek izveden do izdaje odločbe o pravici do sredstev, preverja v okviru materialnopravnih pogojev za dodelitev pravice do sredstev in je s tem predmet preverjanja v postopku, ki se je v obravnavanem primeru končal s pravnomočno odločbo o pravici do sredstev z dne 19. 10. 2010, ali pa se preverja v okviru pogojev za izplačilo sredstev in je s tem predmet odločanja v postopku, ki se je končal z odločbo, izpodbijano v tem upravnem sporu. Od odgovora na to vprašanje je namreč odvisna presoja zatrjevane kršitve zmotne uporabe materialnega prava. Posledično pa tudi presoja, ali je prišlo do kršitve načela pravnomočnosti iz 158. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava RS).

22. Po presoji Vrhovnega sodišča iz določb Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1), ki med drugim ureja posebno ureditev upravnega postopka odločanja o dodelitvi in izplačilu sredstev, ne iz Uredbe PRP, ne iz Javnega razpisa ne izhaja, da je presoja upravičenosti izplačila katerihkoli konkretnih stroškov predmet odločanja o pravici do sredstev. V Javnem razpisu je med pogoji in obveznostmi (tč. IV) kot eden izmed vstopnih pogojev, navedenih v tč. IV, v petem odstavku sicer naveden pogoj, da je vlagatelj dolžan izbrati izvajalce del in dobavitelje v skladu s predpisi, ki urejajo javna naročila. Navedena zahteva torej res pomeni pogoj, ki vlagatelja zavezuje in mu v svoji vlogi za dodelitev sredstev ne sme nasprotovati. Izpolnjevanje te zahteve pa mora upravičenec glede na IV/3 točko Javnega razpisa izkazati ob vlaganju zahtevka za izplačilo. Kot Upravno sodišče pravilno ugotavlja, mora vlagatelj po tretjem odstavku točke IV/3 zahtevku za izplačilo kot dokazilo št. 14 predložiti sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila in ostala bistvena dokazila o izvedenem postopku javnega naročanja v skladu z ZJN, ter kopijo ponudbe izbranega izvajalca/dobavitelja s kopijo pogodbe. Po navedenem je torej pravilno prvo sklepanje Upravnega sodišča, da že iz navedenih določb Javnega razpisa izhaja, da bo toženka usklajenost postopka javnega naročanja z določbami ZJN preverjala v postopku odločanja o zahtevku za izplačilo. To stališče potrjuje tudi opredelitev upravičenih stroškov v drugem stavku petega odstavka točke VI. Javnega razpisa (Upravičeni stroški), po kateri vlagatelj lahko začne s postopkom izbire izvajalca skladno z ZJN, vendar pogodbe z izbranim izvajalcem ne sme skleniti pred izdajo odločbe o pravici do sredstev.

23. Zmotno pa je nadaljnje mnenje Upravnega sodišča, da gre za navidezno kontradiktorne določbe Javnega razpisa. Tako kontradiktornost povzroči šele (nepravilno) stališče, da je izpolnjevanje te zahteve za konkretno javno naročilo predmet odločanja o pravici do sredstev in posledično, da mora vlagatelj izpolnjevanje te zahteve, če je bil postopek javnega naročanja izveden pred izdajo odločbe, izkazati že v vlogi za dodelitev sredstev. Za tako stališče pa, kot je bilo že pojasnjeno, ne v zakonu ne v Javnem razpisu ni podlage, saj mora vlagatelj dokazila o tem predložiti šele v postopku odločanja o izplačilu sredstev.

24. Nenazadnje pa je Upravno sodišče v obravnavani zadevi že v sodbi I U 1369/2017 na podlagi enakih stališč pritrdilo toženki, da do vložitve zahtevka za izplačilo, glede na določbe Javnega razpisa, ni imela pristojnosti presojati pravilnosti javnega naročila. Glede na to, da je Upravno sodišče z navedeno sodbo odpravilo odločitev v zavrnilnem delu in zadevo vrnilo toženki v ponoven postopek, je bila toženka pri ponovnem odločanju vezana na to pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (tretji do peti odstavek 64. člena ZUS-1). Vrhovno sodišče je že v sodbi X Ips 94/2017 z dne 17. 4. 2019 pojasnilo, da Upravno sodišče v okviru sprejete sodbe, v zadevi, ki jo obravnava, odloči pravnomočno tudi glede v njej vsebovanih stališč o pravilni uporabi prava. Upravno sodišče s sodbo I U 1369/2017 o tem res ni odločilo v izreku, vendar to ne pomeni, da toženka v ponovljenem postopku ni bila dolžna upoštevati stališč sodišča iz te pravnomočne sodbe. Iz pravnomočnosti sodbe (res iudicata), na katero so pri svojem nadaljnjem odločanju vezani tako organi kot sodišča, izhaja tudi, da navedeno ni več del ponovne presoje v nadaljnjih postopkih.

25. Upravno sodišče pa je z izpodbijano sodbo storilo prav to, saj izpodbijane odločbe v tem delu ni presojalo z vidika pravilnosti upoštevanja stališč sodbe I U 1369/2017, temveč je ponovno presojalo, ali je smela tožena stranka v postopku odločanja o zahtevku za izplačilo odločati o upravičenosti stroškov. Gre za bistveno kršitev pravil postopka upravnega spora iz drugega odstavka 75. člena ZUS-1, saj je vplivala na zakonitost izpodbijane sodbe.

26. Zaradi zmotnega materialnopravnega stališča namreč Upravno sodišče ni opravilo presoje pravilnosti ugotovitve tožene stranke, da tožnica ni dokazala, da ni odgovorna za vključitev tega stroška v zahtevek za izplačilo.

Glede upoštevanja stopnje podpore in izračuna znižanja izplačila po prvem odstavku 30. člena Uredbe št. 65/2011/EU

27. Po presoji Vrhovnega sodišča je pritožba utemeljena tudi glede pravilnosti upoštevanja 85 % deleža sofinanciranja tako pri ugotavljanju upravičenih stroškov kot pri odmeri znižanja zaradi upravne kazni.

28. Upravno sodišče je sicer pravilno povzelo vsebino prvega odstavka 30. člena Uredbe št. 65/2011/EU, a je pri izračunu upravičenih stroškov na podlagi teh določb izhajalo iz stališča, da je treba znesek neupravičenih stroškov odštevati od zneska, odobrenega z odločbo o pravici do sredstev. Za tako stališče ne v navedeni določbi ne v drugih določbah ni imelo nobene podlage.

29. Prvi odstavek 30. člena Uredbe št. 65/2011/EU namreč določa, da se plačila izračunajo na podlagi tistega, za kar se med administrativnimi pregledi ugotovi, da izpolnjuje pogoje. Na podlagi zahtevka, ki ga prejme od upravičenca, določi: (a) znesek, ki ga plača upravičencu izključno na podlagi zahtevka za izplačilo in (b) znesek, ki ga plača upravičencu po pregledu upravičenosti tega zahtevka. Če znesek iz točke (a) presega znesek iz točke (b) za več kot 3 %, se uporabi znižanje, ki je enako razliki med obema zneskoma. Navedena določba torej kot osnovo za izračun zneskov, upravičenih za plačilo, določa izključno zahtevek za izplačilo, tega pa 2. člen Uredbe št. 65/2011/EU opredeljuje kot vlogo, ki jo upravičenec predloži nacionalnim organom za plačilo.

30. Seveda je delež sofinanciranja naložbe predmet odločbe o pravici do sredstev. V obravnavanem primeru je tožnica po odločbi o pravici do sredstev upravičena do 85 % sofinanciranja konkretne naložbe (tj. v znesku 128.200,52 EUR). Tožnica z zahtevkom za izplačilo ni zahtevala tega celotnega zneska, saj je priglasila le stroške v znesku 129.754,16 EUR in od tega zneska zahtevala izplačilo 85 % deleža v višini 110.291,03 EUR. To je Upravno sodišče prezrlo, zato je zmotno menilo, da gre pri navajanju zneska 129.754,16 EUR za pomoto. Tožničina navedba v odgovoru na pritožbo, da je zahtevala izplačilo 128.200,52 EUR pa je protispisna. Nenazadnje je tožnica v tožbi sama navajala, da je po delnem umiku zahtevka zahtevala izplačilo 110.291,03 EUR. Predmet odločbe, izpodbijane v tem upravnem sporu, je bil torej zahtevek izplačila za ta znesek, zato se tudi stališča sodišča lahko nanašajo le na zakonitost odločitve o tem zahtevku.

31. Znesek iz točke (a) drugega pododstavka 30. člena Uredbe št. 65/2011/EU je torej znesek, ki ga pristojni organ določi, ko preveri zahtevek za izplačilo. Če bi bilo v tem postopku, tj. v postopku odločanja o zahtevku za izplačilo, ugotovljeno, da so vsi priglašeni stroški upravičeni, bi bila tožnica upravičena do izplačila le zahtevanega zneska, tj. 110.291,03 EUR in ne več, čeprav ji je bilo z odločbo o pravici do sredstev odobren višji znesek. Upravičenost stroškov je namreč mogoče preverjati le glede priglašenih stroškov. Niso pa vedno upravičeni vsi priglašeni stroški, čeprav so nastali pri izvajanju naložbe, za katero je bilo odobreno sofinanciranje.

32. To v obravnavani zadevi izhaja tudi iz dejanskega stanja, ki ga je Upravno sodišče upoštevalo kot nespornega med strankama. Logično je torej, da se znesek upravičenih stroškov, kadar je ugotovljeno, da vsi niso upravičeni, ugotavlja z izračunavanjem razlike med priglašenimi in neupravičenimi stroški. Da ne pride do ponovnega znižanja zaradi 85 % sofinanciranja pa je pomembno, da se ta razlika vedno ugotavlja bodisi od celotnih zneskov priglašenih stroškov naložbe bodisi se pred ugotavljanjem te razlike ugotovi 85 % delež teh stroškov (tako priglašenih kot upravičenih). Kot je razvidno iz izpodbijane sodbe, je pritožnica v svoji odločbi to razliko ugotavljala od celotnih priglašenih zneskov (129.754,16 EUR – 31.488,37 EUR) in šele od te razlike, tj. od 98.256,79 EUR ugotavljala 85 % deleže tako upravičenih kot neupravičenih stroškov (83.525,92 EUR upravičenih in 26.765,11 EUR neupravičenih). Stališče Upravnega sodišča, da se na ta način višina sofinanciranja ponovno zniža za 85 % torej ne drži.

33. Razlika med priglašenimi in upravičenimi stroški (ki je višja od 3 % od zahtevanega zneska izplačila) pa da znesek dodatnega znižanja (t. i. upravne kazni), če upravičenec ne dokaže, da ni odgovoren za vključitev neupravičenega zneska, seveda zopet ob upoštevanju 85 % deleža sofinanciranja.

34. Po navedenem je torej izračun, kot ga je Upravno sodišče obrazložilo v 39. točki izpodbijane sodbe, napačen že zato, ker temelji na zmotnem stališču, po katerem je treba znesek, ki ga je treba plačati upravičencu na podlagi zahtevka za plačilo, izračunati z odštevanjem neupravičenih stroškov od zneska, odobrenega z odločbo o pravici do sredstev (128.200,52 EUR). Tako Vrhovno sodišče pritrjuje pritožbenemu stališču, da je podlaga za izračun upravičenih sredstev za izplačilo znesek, ki ga upravičenec uveljavlja z zahtevkom za izplačilo, kar je v obravnavanem primeru znesek 110.291,03 EUR.

35. Ker je pritožba glede pravilne uporabe materialnega prava utemeljena, je Vrhovno sodišče s sklepom izpodbijano sodbo, v delu I. in II. točke izreka, ki se nanaša na znižanje izplačila za stroške za dela, oddana v nasprotju z določbami ZJN (2.939,23EUR), razveljavilo na podlagi prvega odstavka 79. člena ZUS-1) in v tem delu zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo sojenje (I. točka izreka).

36. V preostalem delu pa je Vrhovno sodišče I. in II. točko izreka izpodbijane sodbe, v delu, s katerim je Upravno sodišče ugodilo tožničinemu zahtevku, s sodbo na podlagi tretje točke tretjega odstavka 80. člena ZUS-1 spremenilo tako, da je tožbo tudi v preostalem delu (razen v delu, v katerem je zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo sojenje) zavrnilo po prvem odstavku 63. člena istega zakona (II. točka izreka).

37. Glede na presojo Vrhovnega sodišča, ki se nanaša na stališče glede pravilnosti upoštevanja 85 % deleža sofinanciranja, je treba tudi pri ponovni presoji morebitnega znižanja izplačila za stroške za dela, oddana v nasprotju z ZJN (2.939,23 EUR), upoštevati, da zahtevek za izplačilo znaša 85 % zneska tega stroška.

38. V skladu s tretjim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 se odločitev o stroških pritožbenega postopka pridrži za končno odločbo.

Ta določa, da se znižanje ne uporabi, če upravičenec lahko dokaže, da ni odgovoren za vključitev neupravičenega zneska v zahtevek za izplačilo.

Sodba Sodišča Evropske Unije C-743/18 z dne 1. 10. 2020, tč. 54 in tam navedena sodna praksa.

Prim. sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 20/2014 z dne 18. 11. 2015 (11. točka obrazložitve), X Ips 404/2016 z dne 17. 10. 2018 (13. točka obrazložitve) in X Ips 337/2017 z dne 29. 5. 2019 (17. točka obrazložitve).

Tako tudi Ustavno sodišče v 28. točki obrazložitve odločbe Up-95/16 z dne 14. 3. 2019.

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba Komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27. januarja 2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja - člen 2, 24, 30, 30/1, 30/1-a

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 158

Zakon o kmetijstvu (2008) - ZKme-1  - člen 56, 57b

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.