VSRS Sklep I Up 17/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-02-10

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

predlog za izdajo začasne odredbe - imenovanje direktorja javnega zavoda - varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu - neizkazana težko popravljiva škoda - zavrnitev pritožbe

Začasna odredba – težko popravljiva škoda ni izkazana.

Prenehanje pritožničinega položaja kot vršilke dolžnosti ni bila posledica izpodbijane odločbe, saj z njo ni bila razrešena. Pritožnica tudi v pritožbi ne zatrjuje drugače. Zato Vrhovno sodišče pritrjuje sodišču prve stopnje, da nemožnost vrnitve na mesto vršilke dolžnosti direktorice, torej vzpostavitve tega prejšnjega stanja, kolikor je pritožnica to uveljavljala kot težko popravljivo škodo, že po naravi stvari ni mogoče.

Na drugačno presojo Vrhovnega sodišča v tej zadevi tudi ne morejo vplivati niti pritožbene navedbe, da imenovani kandidat ne izpolnjuje pogojev za imenovanje na mesto vršilca dolžnosti direktorja ter da sta zato pritožnici kršeni pravici do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave in do svobode dela iz 49. člena Ustave. Ti ugovori bodo lahko predmet presoje v postopku ugotavljanja utemeljenosti tožbe oziroma zakonitosti izpodbijane odločbe. V okviru presoje utemeljenosti zahteve za izdajo začasne odredbe pa pritožničine trditve o kršitvah pravic same po sebi ne utemeljujejo težko popravljive škode.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Tožnica je vložila tožbo zoper odločbo št. ... z dne 23. 12. 2020, s katero je Ministrstvo za kulturo odločilo, da se A. A. imenuje za vršilca dolžnosti direktorja javnega zavoda ..., in sicer do imenovanja novega direktorja po izvedenem javnem razpisu, vendar najdlje za dobo enega leta (do 22. 12. 2021). Tožnica je s tožbo vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero je predlagala, naj sodišče zadrži imenovanje B. B. na mesto vršilca dolžnosti direktorja javnega zavoda ... in da naj ta začasna odredba velja do poteka 30 dni po pravnomočnosti odločitve v tej zadevi.

2. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo, ker tožnica ni izkazala težko popravljive škode kot pogoja iz drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). To odločitev je oprlo na stališče, po katerem imenovanje na vodstveni položaj ni pravica posameznika, in na ugotovitev, da je tožnici mandat vršilke dolžnosti prenehal 22. 12. 2020 s potekom časa, za katerega je bila na to mesto imenovana, in ne zaradi razrešitve.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep sodišča prve stopnje vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Navaja, da imenovani kandidat ne izpolnjuje pogojev za imenovanje na mesto vršilca dolžnosti direktorja. Meni, da gre v obravnavanem primeru za povsem primerljiv položaj kot pri odločitvi Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 51/2015. Zaradi že izvedenega imenovanja politično primernega kandidata, ki ne izpolnjuje pogojev, naj bi bila onemogočena pri uveljavitvi svoje pravice do svobode dela iz 49. člena Ustave. Upravnemu sodišču očita, da se ni opredelilo do zatrjevane kršitve načela enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave. Poseg v njeno ustavno pravico do enakosti naj bi bila konkretna posledica, ki je verjetno izkazana in težko popravljiva. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodi oziroma podrejeno, naj izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo navaja, da pritožnica, zaradi poteka njenega mandata, nima pravnega interesa za izpodbijanje obravnavane odločbe in da bi bilo treba njeno tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe zavreči. Meni, da pritožnica tudi ni izkazala verjetnosti nastanka težko popravljive škode.

6. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

7. Temeljni vsebinski pogoj za izdajo začasne odredbe je verjetnost nastanka oziroma obstoj težko popravljive škode. Kot je pojasnilo že sodišče prve stopnje, je težko popravljiva škoda pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, (začasno) odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano ureditvijo stanja. Podana mora biti torej neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti. Namen začasne odredbe je namreč zagotoviti učinkovitost sodnega varstva. Pogoj težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1, ki mora biti izpolnjen tudi pri izdaji ureditvene začasne odredbe iz tretjega odstavka istega člena, postavlja zahtevo, da stranka izkaže, da brez izdane začasne odredbe v konkretni zadevi kljub njenemu uspehu, ne bo dosežen namen upravnega spora.

8. Iz izpodbijanega sklepa sodišča prve stopnje izhaja, da je bila pritožnica z odločbo Ministrstva za kulturo z dne 28. 11. 2019 z dnem 23. 12. 2019 imenovana za vršilko dolžnosti direktorice javnega zavoda ... do imenovanja novega direktorja, vendar najdlje za dobo enega leta in da ji je mandat vršilke dolžnosti direktorice na tej podlagi 22. 12. 2020 prenehal zaradi poteka časa. Z izpodbijano odločbo z dne 23. 12. 2020 je tožena stranka po izteku pritožničinega mandata za novega vršilca dolžnosti direktorja javnega zavoda ... imenovala B. B. (ki je na to mesto imenovan do imenovanja novega direktorja, vendar najdlje za dobo enega leta).

9. Pritožnica bi torej morala izkazati težko popravljivo škodo, ki bi ji lahko nastala kot posledica izpodbijanega akta o imenovanju vršilca dolžnosti. Te škode pa tudi po presoji Vrhovnega sodišča ni izkazala.

10. Prenehanje pritožničinega položaja kot vršilke dolžnosti namreč ni bila posledica izpodbijane odločbe, saj z njo ni bila razrešena. Pritožnica tudi v pritožbi ne zatrjuje drugače. Zato Vrhovno sodišče pritrjuje sodišču prve stopnje, da nemožnost vrnitve na mesto vršilke dolžnosti direktorice, torej vzpostavitve tega prejšnjega stanja, kolikor je pritožnica to uveljavljala kot težko popravljivo škodo, že po naravi stvari ni mogoče.

11. Ker torej pritožnica z izpodbijanim aktom ni bila razrešena, je neutemeljeno tudi njeno sklicevanje na sklep Vrhovnega sodišča I Up 51/2015 z dne 1. 4. 2015. Kot je pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje, je pritožničin pravni položaj drugačen od pravnega položaja, na katerega se nanaša omenjena odločitev Vrhovnega sodišča. Z omenjenim sklepom je Vrhovno sodišče izdalo začasno odredbo, s katero je do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu zadržalo izbiro in imenovanje kandidatov na delovno mesto direktorja. V omenjeni zadevi je bila namreč predmet upravnega spora presoja zakonitosti odločitve o razrešitvi direktorja, Vrhovno sodišče pa je začasno odredbo izdalo, ker ob morebitni izbiri novega direktorja, vzpostavitev pravnega razmerja, v katerega je bilo poseženo, kljub morebitnemu uspehu s tožbo (tj. presoji, da je bila razrešitev nezakonita), ne bi bila več mogoča.

12. Sodišče prve stopnje je torej pravilno zavrnilo pritožničino sklicevanje na navedeno odločitev Vrhovnega sodišča, s katero je, kot je razvidno iz njenega predloga, utemeljevala kršitev pravice iz 14. člena Ustave kot razlog za izdajo začasne odredbe. Po navedenem je neutemeljen tudi pritožbeni očitek, da se sodišče prve stopnje do njenih navedb o posegu v pravico do enakosti pred zakonom ni opredelilo.

13. Iz pritožbenih navedb, s katerimi vztraja pri sklicevanju na omenjeni sklep Vrhovnega sodišča, torej izhaja, da pritožnica zadržanje izpodbijane odločbe tudi v pritožbi uveljavlja na podlagi zmotnega prepričanja o dejanskem in pravnem položaju, v katerem je z vidika akta, ki ga izpodbija v tem upravnem sporu.

14. Na drugačno presojo Vrhovnega sodišča v tej zadevi tudi ne morejo vplivati niti pritožbene navedbe, da imenovani kandidat ne izpolnjuje pogojev za imenovanje na mesto vršilca dolžnosti direktorja ter da sta zato pritožnici kršeni pravici do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave in do svobode dela iz 49. člena Ustave. Ti ugovori bodo lahko predmet presoje v postopku ugotavljanja utemeljenosti tožbe oziroma zakonitosti izpodbijane odločbe. V okviru presoje utemeljenosti zahteve za izdajo začasne odredbe pa pritožničine trditve o kršitvah pravic same po sebi ne utemeljujejo težko popravljive škode.

15. V zvezi z navedbami tožene stranke, da pritožnica nima pravnega interesa za izpodbijanje odločbe o imenovanju B. B. ter da bi bilo treba iz tega razloga tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe zavreči, Vrhovno sodišče še dodaja, da je začasno odredbo v upravnem sporu mogoče izdati le v primeru, da je vložena tožba in da so izpolnjeni pogoji za njeno obravnavo. Sodišče prve stopnje je o pritožničini zahtevi za izdajo začasne odredbe odločilo po vsebini, kar pomeni, da je očitno štelo, da so podane procesne predpostavke za vloženo tožbo. Ker je Vrhovno sodišče v tej zadevi odločalo zgolj o pritožbi, ki jo je vložila pritožnica zoper sklep o zavrnitvi zahteve za izdajo začasne odredbe, se v obstoj procesnih predpostavk za tožbo ni spuščalo. Ob tem pa velja pripomniti, da sodišče v skladu z drugim odstavkom 36. člena ZUS-1 na obstoj procesnih predpostavk za vložitev tožbe pazi po uradni dolžnosti ves čas postopka.

16. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje, saj je ugotovilo, da niso podani razlogi, ki jih uveljavlja pritožnica, in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti.

17. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Ker tožena stranka stroškov pritožbenega postopka ni priglasila, Vrhovno sodišče o njih ni odločalo.

Prim. sklepe Vrhovnega sodišča I Up 84/2018, I Up 22/2020 in I Up 72/2020.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 14, 49

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 32/3, 36, 36/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.