VSRS Sklep X Ips 50/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-08-25

UPRS (zunanji oddelek v Celju) Sodba IV U 142/2018

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Marko Prijatelj

CIVILNO PROCESNO PRAVO - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO - VARNOST CESTNEGA PROMETA

izbris iz registra avto šol - sporno dejansko stanje - glavna obravnava v upravnem sporu - odločitev brez glavne obravnave - neizvedba glavne obravnave - dokazni predlog za zaslišanje priče - substanciranost dokaznega predloga - zavrnitev dokaznih predlogov - pravica do izjave stranke - materialno procesno vodstvo - ugoditev reviziji

Upravno sodišče dejstvenih navedb ni zavrnilo kot pravno nepomembnih za uporabo spornega ukrepa izbrisa, to je v smislu, da se ne nanašajo na zakonski dejanski stan. To tudi ni očitno glede na uvodni del določbe 3. točke tretjega odstavka 20. člena ZVoz-1, iz katerega izhaja, da upravni organ ni dolžan izbrisati šole vožnje iz registra šol vožnje, če ugotovi, da gre za težje nepravilnosti, ampak da to lahko stori, kar pomeni, da mora pri tem upoštevati vse konkretne okoliščine primera. Iz tega izhaja, da je revidentka nasprotovala dejanskemu stanju, na katerem je upravni organ utemeljil izrečeni ukrep, kot nepopolno ugotovljenemu.

Glede na navedeno v tej zadevi ni bila podana izjema za odločanje brez glavne obravnave iz prvega odstavka 59. člena ZUS-1. Utemeljene pa so tudi revizijske navedbe, da razlog za opustitev glavne obravnave ni mogla biti niti nezadostna substanciranost predlaganih dokazov. Tudi Upravno sodišče mora pred obravnavo ali med njo postaviti vprašanja in skrbeti na drug primeren način, da se ponudijo ali dopolnijo dokazila, ki se nanašajo na navedbe strank (285. člen ZPP).

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Celju, IV U 142/2018-28 z dne 14. 5. 2020 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo zoper odločbo Javne agencije Republike Slovenije za varnost prometa, št. 6040-73/2010/25 (03-06) z dne 4. 5. 2018 (v zvezi z odločbo Ministrstva za infrastrukturo, št. 3716-18/2018/4-02411138 z dne 9. 8. 2018), s katero je tožnico (šolo vožnje) izbrisala iz registra šol vožnje.

2. V pravnomočni sodbi je Upravno sodišče pritrdilo zakonitosti izbrisa tožnice iz navedenega registra na podlagi ugotovitev policije v predkazenskem postopku. Ker se te nanašajo na težje nepravilnosti, opredeljene v četrti in deveti alineji 3. točke tretjega odstavka 20. člena Zakona o voznikih (v nadaljevanju ZVoz-1), so zadostna podlaga za uporabo pooblastila iz navedene določbe tretjega odstavka 20. člena tega zakona. Po presoji sodišča ni pomembno, kdo v okviru pooblaščene organizacije je storil nepravilnosti, saj je to tudi v skladu z namenom tovrstne ureditve sankcioniranja delovanj avtošol, ki ne zagotavljajo ustreznih pogojev za varno udeležbo v cestnem prometu. Ukrep tudi ni nesorazmeren, saj se ugotovljene nepravilnosti nanašajo na večje število evidenčnih kartonov, dnevnikov usposabljanja iz teorije in registrov kandidatov, s čimer so izpolnjeni elementi za dve kršitvi, ki sta lahko vsaka zase razlog za izbris iz registra šol vožnje. Upravno sodišče je odločitev sprejelo na seji.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 231/2020-4 z dne 24. 2. 2021 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je sodišče v okoliščinah konkretnega primera utemeljeno zavrnilo zahtevo za opravo glavne obravnave.

4. Tožnica (v nadaljevanju revidentka) je na podlagi navedenega sklepa vložila revizijo zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu. Navaja, da je na podlagi 51. člena ZUS-1 glavna obravnava v upravnem sporu pravilo, njena opustitev pa izjema, ki je urejena v 59. členu istega zakona. V skladu z novejšo sodno prakso, pri čemer se sklicuje na stališča v sklepu Vrhovnega sodišča X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020, je glavna obravnava namenjena tudi odločanju o tem, katere dokaze je treba izvesti za razjasnitev spornega dejanskega stanja. Izpostavlja, da je v tožbi izrecno predlagala razpis obravnave ter v zvezi z vsebinskimi očitki toženke predlagala zaslišanje zakonitega zastopnika in vodje šole vožnje, pri čemer se je sklicevala na zmotno uporabo materialnega prava in zmotno in nepopolno ugotovitev dejanskega stanja. Prepričana je, da bi Upravno sodišče po izvedbi dokazov prišlo do zaključka, da je revidentka kot avtošola vredna nadaljnjega zaupanja. Če je sodišče menilo, da so tožbene navedbe in dokazni predlogi prešibko substancirani, pa bi ji ob ustreznem materialnem procesnem vodstvu moralo omogočiti, da odpravi morebitne pomanjkljivosti dokaznih predlogov. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje. Zahteva povračilo stroškov revizijskega postopka.

5. Toženka v odgovoru na revizijo izpostavlja, da se revidentka ne more razbremeniti odgovornosti glede protipravnega ravnanja katerega od učiteljev vožnje, pri čemer tudi ni navedla, glede česa bi zaslišanji zakonitega zastopnika in vodje šole vožnje lahko vplivali na že ugotovljena dejstva oziroma nesporno ugotovljene težje nepravilnosti. Meni, da sta bila po predlogu revidentke omenjena dokazna predloga namenjena dokazovanju dejstev, ki so se nanašala na delo pri poslovanju šole vožnje. Sprejeti ukrepi za vzpostavitev zakonitosti nadaljnjega poslovanja šole namreč niso bistveni glede na to, da temelji odločitev upravnega organa prve stopnje le na nesporno ugotovljenih kršitvah, ki dajejo organu zakonito podlago za izbris subjekta iz registra šol vožnje. O teh nepravilnostih pa je bil pristojni organ obveščen s strani Policijske uprave Celje, ki je v postopku policijske preiskave ugotovila težje nepravilnosti iz 20. člena ZVoz-1. Predlaga zavrnitev revizije.

7. Vrhovno sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 85. člena ZUS-1).

8. Iz pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave) izhaja zahteva, da sodišče v upravnem sporu izvede glavno obravnavo, pri čemer njena izvedba ni namenjena le izvedbi dokazov, ampak je njen namen tudi v tem, da omogoči srečanje organa in stranke v procesno enakopravnem razmerju z namenom, da se na podlagi neposrednega ustnega in javnega obravnavanja zbere dokazno gradivo, potrebno za presojo, ki jo mora opraviti Upravno sodišče. Vsako odstopanje od izvedbe glavne obravnave v upravnem sporu tako po vsebini posega v človekovo pravico iz 22. člena Ustave, zato mora biti predmet izrecne ustavnoskladne zakonske ureditve in kot izjema tudi restriktivno interpretirano v sodni praksi. Vsebino te ustavne pravice je Ustavno sodišče nadalje razvilo v odločbi št. Up-360/16 z dne 18. 6. 2020, v kateri je poudarilo, da je pravica do glavne obravnave pred sodnikom samostojna človekova pravica, ki jo zagotavlja 22. člen Ustave, in nadgradilo svoje dotedanje stališče, po katerem je glavna obravnava (le) sredstvo za izvedbo dokazov.

9. Glavna obravnava je v zakonski ureditvi upravnega spora osrednje procesno dejanje, saj je z zakonom izrecno določeno, da sodišče na prvi stopnji odloči po opravljeni glavni obravnavi (prvi odstavek 51. člena ZUS-1). Vrhovno sodišče je pred izdajo izpodbijane sodbe večkrat poudarilo, da določbe drugega odstavka 51. člena ZUS-1 v povezavi s prvim odstavkom istega člena zakona ni mogoče razumeti kot podlage za dodatno širjenje izjem od obveznosti izvedbe glavne obravnave.

Vsebina te določbe namreč zgolj pojasnjuje možnost, da se v primeru spora o dejanskem stanju na predlog strank za potrditev njihovih tožbenih navedb ali po uradni dolžnosti s strani sodišča (20. člen ZUS-1) na glavni obravnavi izvedejo tako dokazi, ki v dotedanjem postopku izdaje upravnega akta še niso bili izvedeni (ter je njihova izvedba dopustna, 52. člen ZUS-1), kot tudi dokazi, ki so že bili izvedeni v dotedanjem postopku pred organom tožene stranke.

10. Prav tako je Vrhovno sodišče že zavzelo stališče, da je treba v upravnem sporu dati stranki možnost, da se seznani z morebitno pomanjkljivostjo dokaznih predlogov glede njihove substanciranosti in da jo odpravi. Temu je namenjen institut materialnega procesnega vodstva (285. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), v okviru katerega mora sodišče pred sprejetjem dokaznega sklepa na glavni obravnavi oziroma sodnik v pripravljalnem postopku v upravnem sporu zagotoviti razjasnitev navedene okoliščine.

11. Možne izjeme od dolžnosti opraviti glavno obravnavo so določene v določbah 59. člena ZUS-1, ki jih je treba razlagati skladno z Ustavo in restriktivno. Po prvem odstavku navedenega člena lahko sodišče odloči brez glavne obravnave oziroma na seji, če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno. V takem primeru namreč sodišče obravnava le pravna vprašanja.

12. Ob spornem dejanskem stanju pa so nadaljnje izjeme določene v treh alinejah drugega odstavka istega člena ZUS-1. Vrhovno sodišče je v zvezi z izjemo iz druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ki daje pooblastilo sodišču, da lahko odloči brez glavne obravnave tudi v primeru spornega dejanskega stanja med tožnikom in tožencem, če stranke navajajo le tista nova dejstva in dokaze, ki jih skladno s tem zakonom sodišče ne more upoštevati (52. člen ZUS-1) ali pa predlagana nova dejstva in dokazi niso pomembni za odločitev, v sklepu X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020 presodilo, da je ta določba protiustavna, ker gre za nedopustno izjemo od glavne obravnave. V tem sklepu je tudi pojasnilo, zakaj ni prekinilo postopka in ni vložilo zahteve za oceno ustavnosti.

13. ZVoz-1 v 3. točki tretjega odstavka 20. člena določa, da lahko javna agencija na podlagi ugotovitev pri strokovnem nadzoru, obvestil organa, pristojnega za inšpekcijski nadzor, in policije izbriše šolo vožnje iz registra šol vožnje, kadar ugotovi, da gre za v nadaljevanju naštete težje nepravilnosti. V skladu s četrto alinejo navedene določbe gre za tako nepravilnost, če je šola vožnje v evidenčni karton vožnje vpisala teoretični ali praktični del usposabljanja, a programa ni izvedla, v skladu z deveto alinejo pa, če subjekt prireja evidence, ki jih mora voditi na podlagi tega zakona in podzakonskih aktov, izdanih na njegovi podlagi.

14. Iz izpodbijane sodbe izhaja, da je prvostopenjski upravni organ odločitev sprejel na podlagi obvestila policije o zaključku predkazenskega postopka in podaji kazenske ovadbe na pristojno državno tožilstvo zaradi utemeljenega suma storitve kaznivih dejanj nedovoljenega sprejemanja daril po prvem odstavku 241. člena Kazenskega zakonika (KZ-1), nedovoljenega dajanja daril po drugem odstavku 242. člena in ponareditve ali uničenja poslovnih listin po prvem odstavku 235. člena navedenega zakona. V okviru policijske preiskave je bilo ugotovljeno, da so se v časovnem obdobju od oktobra 2016 do 16. 6. 2017 ponarejale evidence, ki jih mora šola vožnje voditi skladno z ZVoz-1. Na podlagi tega je prvostopenjski organ ugotovil, da je revidentka v evidenčne kartone vpisala določene kandidate za voznike, čeprav se ti nikoli niso vpisali v njeno šolo vožnje, nato pa evidenčne kartone vožnje uporabila kot podlago za vpis v register kandidatov in dnevnik usposabljanja iz teorije. Evidence je priredila na način, da se kandidatom ni bilo treba udeležiti obveznega teoretičnega usposabljanja ali praktičnega dela usposabljanja. Navedene evidence so s svojimi podpisi potrjevali učitelj vožnje in predpisov, strokovni vodja šole vožnje in zakoniti zastopnik šole vožnje.

15. Upravno sodišče je v izpodbijani sodbi navedlo, da je odločilo brez glavne obravnave na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1. Pojasnilo je, da ni sporno dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, ampak je sporna le ocena "teh dokazov" ter pravna presoja pravilnosti ravnanja revidentke in storjenih bistvenih kršitev določb postopka. Poleg tega revidentka dokaznih predlogov ni substancirala, saj ni določno navedla, o katerih dejstvih in okoliščinah bi zakoniti zastopnik in priča izpovedala, pa tudi sicer ni z ničemer utemeljila in to tudi ne izhaja iz zadeve, da bi lahko izvedba teh dokazov pripeljala do drugačne odločitve. Navedlo je tudi, da iz sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da mora tožnik izkazati, da bi izvedba predlaganih dokazov lahko vplivala na drugačno ugotovitev dejanskega stanja (sklicuje se na sodbo tega sodišča I Up 240/2012 z dne 17. 5. 2012), revidentka pa s svojimi navedbami naj ne bi izkazala in utemeljila obstoja in pravne relevantnosti predlaganih dokazov z zadostno stopnjo verjetnosti, ki je več kot samo golo zatrjevanje, kar je v skladu s sodbo X Ips 391/2016 pogoj, ob izpolnitvi katerega je sodišče dolžno izvesti glavno obravnavo.

16. Po presoji Vrhovnega sodišča z omenjenimi navedbami dopustnost izjeme od oprave glavne obravnave ni obrazložena in ni utemeljena. Upravno sodišče je sicer res navedlo, da dejansko stanje ni bilo sporno. Vendar se je ta presoja – upoštevaje razloge izpodbijane sodbe – nanašala samo na storjene nepravilnosti in na subjekt, za katerega se šteje, da jih je zagrešil. To pa je revidentka, ki je kot gospodarska družba opravljala tudi dejavnost šole vožnje, saj za storitev hujših nepravilnosti ni pomembno, kdo jih stori v okviru pooblaščene organizacije (17. točka obrazložitve izpodbijane sodbe). S tem je Upravno sodišče dalo razlago, kdo se šteje za storilca težje nepravilnosti iz četrte in devete alineje 3. točke tretjega odstavka 20. člena ZVoz-1.

17. Pri tem pa je sodišče spregledalo, na kar utemeljeno opozarja revizija, da je želela revidentka z izvedbo predlaganih dokazov na (tudi izrecno predlagani) glavni obravnavi izkazati razloge, ki kljub ugotovljenim nepravilnostim po njenem mnenju utemeljujejo nadaljnji obstoj v registru šol vožnje. Predlagani dokazi so se namreč nanašali na okoliščine revidentkinega poslovanja, v katerih so bile storjene težje nepravilnosti, in na njeno ravnanje v zvezi s sprejetjem ukrepov, da se te odpravijo oziroma vzpostavijo okoliščine, v katerih do njih ne bo več prihajalo. Tako je v IV. točki tožbe zatrjevala, da so bile kršitve storjene zaradi ravnanja določenega učitelja vožnje in predpisov, ki mu ob izteku pogodbe o zaposlitvi septembra 2017 ni več podaljšala pogodbe, ter da je zakoniti zastopnik takoj po ugotovljenih nepravilnostih prevzel vodenje vseh predavanj cestnoprometnih predpisov in posebej vodil vse prisotnosti slušateljev, tožnica (revidentka) pa je vse od odkritja nepravilnosti do učinkovanja izbrisa sodelovala z agencijo.

18. Upravno sodišče teh dejstvenih navedb ni zavrnilo kot pravno nepomembnih za uporabo spornega ukrepa izbrisa, to je v smislu, da se ne nanašajo na zakonski dejanski stan. To tudi ni očitno glede na uvodni del določbe 3. točke tretjega odstavka 20. člena ZVoz-1, iz katerega izhaja, da upravni organ ni dolžan izbrisati šole vožnje iz registra šol vožnje, če ugotovi, da gre za težje nepravilnosti, ampak da to

stori, kar pomeni, da mora pri tem upoštevati vse konkretne okoliščine primera. Iz tega izhaja, da je revidentka nasprotovala dejanskemu stanju, na katerem je upravni organ utemeljil izrečeni ukrep, kot nepopolno ugotovljenemu.

19. Glede na navedeno v tej zadevi ni bila podana izjema za odločanje brez glavne obravnave iz prvega odstavka 59. člena ZUS-1. Utemeljene pa so tudi revizijske navedbe, da razlog za opustitev glavne obravnave ni mogla biti niti nezadostna substanciranost predlaganih dokazov. Kot pojasnjeno, mora tudi Upravno sodišče pred obravnavo ali med njo postaviti vprašanja in skrbeti na drug primeren način, da se ponudijo ali dopolnijo dokazila, ki se nanašajo na navedbe strank (285. člen ZPP).

20. Odgovor na revizijsko vprašanje je torej pritrdilen. Nanj ne more vplivati stališče toženke v odgovoru na revizijo, da je bilo odločanje brez glavne obravnave utemeljeno v drugi alineji drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker da revidentka v tožbi ni navajala novih dejstev ali dokazov oziroma nova dejstva in dokazi niso bili pomembni za odločitev. Če jih ni navajala ali če tožbene novote niso bile pomembne za odločitev, to samo po sebi še ne pomeni, da dejansko stanje, na katerem temelji izdani upravni akt, ni bilo sporno. Tožnik namreč lahko dejanskemu stanju iz upravnega postopka nasprotuje tudi z navedbami in dokazi, ki niso tožbene novote. Poleg tega se Upravno sodišče na navedeno pravno podlago v tej zadevi ni sklicevalo in s tem v zvezi tudi ni ugotovilo procesno pomembnih okoliščin. Celo če bi se, pa bi glede na stališča Vrhovnega sodišča v omenjenem sklepu X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020 (enako tudi v sklepu X Ips 120/2020 z dne 9. 12. 2020) z opustitvijo izvedbe glavne obravnave na podlagi obravnavane zakonske določbe kršilo revidentkino pravico iz 22. člena Ustave.

21. Po obrazloženem je Upravno sodišče z odločanjem brez glavne obravnave kršilo določbe postopka v upravnem sporu iz drugega v zvezi s četrtim odstavkom 75. člena ZUS-1. Vrhovno sodišče je zato reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena v zvezi z drugim odstavkom 75. člena ZUS-1).

22. Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

23. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Prim. sklep X Ips 256/2017 z dne 6. 11. 2019 (14. točka obrazložitve), VSRS sklep X Ips 270/2017 z dne 13. 2. 2020 (17. točka obrazložitve) in VSRS sklep X Ips 342/2017 z dne 1. 7. 2020 (16. točka obrazložitve).

Prim. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 119/2016 z dne 30. 1. 2019.

Vrhovno sodišče je v sklepu X Ips 120/2020 z dne 9. 12. 2020 o tem dodatno pojasnilo, da ZUS-1 odločanja brez glavne obravnave na podlagi sporne določbe drugega odstavka 59. člena ne določa kot obveznosti sodišča, ampak le kot možnost, zato je odločitev o uporabi pooblastila pridržana sodišču. Čim je tako, je cilj zagotavljanja ustavne pravice strank do izvedbe glavne obravnave dosežen že s tem, da sodišče ne uporabi v zakonu predvidene možnosti odločanja na seji. Za tako (ustavnoskladno) ravnanje pa poseg v zakon ni potreben.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22

Zakon o voznikih (2016) - ZVoz-1  - člen 20, 20/3, 20/3-3, 20/3-4, 20/3-9

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 51, 51/1, 51/2, 59, 59/1, 59, 59/2, 59/2-2

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 285

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.