VSRS Sklep X Ips 40/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-08-31

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

KAZENSKO PROCESNO PRAVO - TUJCI - UPRAVNI SPOR

izročitev tujca - izročitev obdolženca tuji državi - vezanost ministra na odločitev kazenskega sodišča - odločanje po prostem preudarku - človekove pravice in temeljne svoboščine - prepoved mučenja ali nečlovečnega in ponižujočega ravnanja

Pri določanju o izročitvi tujega državljana (osumljenca) tuji državi minister ni vezan na odločitev sodišča o izpolnjevanju pogoja iz 14. točke 522. člena ZKP.

Glede na novo materialnopravno stališče Ustavnega sodišča, da minister o izročitvi odloči po prostem preudarku, je tudi presoja zakonitosti te odločbe ministra s strani Upravnega sodišča omejena na presojo: ali je bil prosti preudarek uporabljen v skladu z njegovim namenom in ali so bile meje prostega preudarka prekoračene. Iz sklepa Ustavnega sodišča tudi izhaja, da je minister dolžan prosti preudarek ob upoštevanju javnega interesa uporabiti tako, da zagotovi spoštovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

Ustavno skladna razlaga zakonske podlage za izročitev torej pomeni, da v zadevah izročitev presoja po prostem preudarku obsega tudi preizkus morebitnih posegov v človekove pravice in temeljne svoboščine. Potreba po tem preizkusu in njegov obseg pa sta seveda odvisna od okoliščin vsakega primera posebej ter utemeljenosti in prepričljivosti navedb osebe, katere izročitev se zahteva.

II. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1351/2020-20 z dne 21. 10. 2020 se razveljavi in zadeva vrne v novo sojenje.

1. Z izpodbijano sodbo je Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) na podlagi 4. in 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo tožbi zoper odločbo Ministrstva za pravosodje, št. 56010-35/2019/61 z dne 18. 8. 2020, s katero je bila dovoljena izročitev tožnika A. A., rojenega ..., državljana Zvezne republike Nemčije, pristojnim organom Združenih držav Amerike, zaradi kazenskega pregona zaradi utemeljenega suma storitve tam navedenih kaznivih dejanj.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe je med drugim poudarilo, da je med ZDA in EU, katere članica je Slovenija, sklenjen Sporazum o izročitvi med Evropsko unijo in ZDA in da je treba v tej zadevi upoštevati tudi relevantno sodno prakso sodišča EU, kar niti ni sporno, saj je tudi tožena stranka uporabila sodbo sodišča EU v zadevi Petruhhin v zvezi z načelom medsebojnega zaupanja. Državnemu tožilstvu v Hamburgu je namreč poslala obvestilo o izročitvenem postopku tožnika, državno tožilstvo pa je z dopisom z dne 11. 3. 2020 odgovorilo, da za predajo tožnika ne bo zaprosilo. Vendar pa je Upravno sodišče v Berlinu 2. 7. 2020 izdalo začasno odredbo, s katero je naložilo organu izvršilne veje oblasti, naj uveljavlja pravico na vračanje tožnika v ZR Nemčijo. To je nova okoliščina in tožena stranka bi morala preveriti, na kateri podlagi je Upravno sodišče v Berlinu izdalo to sodno odločbo in kakšni so njeni možni učinki, kajti ni izključeno, da je bila ta izdana v kontekstu, ki je relevanten za upravni spor. Tako je tožena stranka nepravilno uporabila materialno pravo glede načela vzajemnega zaupanja med ZR Nemčijo in Slovenijo ter tudi nepopolno ugotovila dejansko stanje.

3. Zaradi neposrednega učinka pravice do sodnega varstva iz 47. člena Listine EU o temeljnih pravicah v zvezi s tožnikovo pravico iz členov 18 (1) in 21 (1 PDEU) Upravno sodišče ni upoštevalo določbe tretjega odstavka 530. člena Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju ZKP) v smislu, da minister za pravosodje ne dovoli izročitve tujca izključno v primerih, če je osebi priznana mednarodna zaščita ali če gre za politično ali vojaško kaznivo dejanje. Te določbe namreč ni mogoče razlagati tako, da je z njo zakonodajalec zamejil okvir možne sodne presoje zakonitosti akta o izročitvi, ampak je z njo posebej oziroma dodatno opredelil dva razloga poleg ostalih. Glede tožbenega ugovora oziroma presoje zakonitosti izpodbijanega akta z vidika prepovedi nečloveškega ravnanja iz 4. člena Listine EU o temeljnih pravicah je poudarilo, da je zmotna razlaga tožene stranke, da ni dolžna v izpodbijanem aktu upoštevati ugovora prepovedi nečloveškega ravnanja iz 4. člena, ker naj za to ne bi bila pristojna zaradi varovanja neodvisnosti sodstva.

4. Po presoji Upravnega sodišča tožnik ta ugovor lahko uveljavlja, ker se človekove pravice uresničujejo neposredno na podlagi ustave oziroma v obravnavanem primeru neposredno na podlagi primarnega prava EU. Kazenski sodišči presojata osnovne pogoje za izročitev in če so ti izpolnjeni, kazensko sodišče izda ugotovitveni sklep o izpolnjevanju zakonskih pogojev, ne odloči pa o sami izročitvi. Tožnik mora imeti možnost uveljavljati nova dejstva in dokaze, treba je namreč upoštevati informacije o stanju v državi, kamor naj bi bil tožnik izročen, pri čemer se mora upoštevati dejansko stanje na dan odločanja o izročitvi. Glede zatrjevane nesorazmernosti kazni je pritrdilo toženi stranki, da je upoštevala ugovor glede nesorazmernosti kazni in ga vključila v dokazno oceno, zato v tem delu izpodbijana odločba ni nezakonita (z vidika tožbenega ugovora nesorazmernosti grozeče kazni). Glede bivanjskih razmer v zaporu je zavrnilo stališče tožene stranke, da ni pristojna za njihovo presojo oziroma da jih ne more presojati in ocenjevati v nasprotju z zaključki sodišča. Kljub temu pa se je do tega opredelila, kar je po mnenju Upravnega sodišča vplivalo na zakonitost in pravilnost odločitve, ker je tožena stranka za potrebe ugotavljanja bivanjskih razmer v zaporu uporabila zgolj tiste informacije, ki jih je poslal sam pravosodni organ iz ZDA, morala pa bi se opreti na objektivne, zanesljive, natančne in ustrezno posodobljene podatke oziroma poročila o stanju v konkretnem zaporu. Ker tožena stranka v konkretnem primeru navedene kakovosti oziroma vrste informacij ni poskušala pridobiti, je s tega vidika izpodbijana odločba nezakonita oziroma je napačno uporabila določbo prvega odstavka 530. člena ZKP.

5. Vrhovno sodišče je na predlog tožene stranke s sklepom X DoR 330/2020-3 z dne 20. 1. 2021 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je minister, pristojen za pravosodje, pri svoji odločitvi v postopku izročitve vezan na odločitev kazenskih sodišč na podlagi 527. in 528. člena ZKP.

6. Tožena stranka je v skladu z navedenim sklepom zoper sodbo Upravnega sodišča vložila revizijo. Vrhovnemu sodišču predlaga, da reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbo zavrne.

7. Tožnik v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev.

8. Vrhovno sodišče je s sklepom X Ips 40/2021-7 z dne 13. 10. 2021 prekinilo postopek in na podlagi 156. člena Ustave oziroma prvega in drugega odstavka 23. člena Zakona o ustavnem sodišču vložilo zahtevo za oceno ustavnosti 530. člena ZKP.

9. Ustavno sodišče je o zahtevi Vrhovnega sodišča odločilo s sklepom U-I-779/21-8 z dne 7. 4. 2022 in sicer je zahtevo zavrglo. Ker je s to odločitvijo prenehal razlog za prekinitev postopka, se revizijski postopek pred Vrhovnim sodiščem lahko nadaljuje.

11. Postopek izročitve ureja ZKP v XXXI. poglavju (Postopek za izročitev obdolžencev in obsojencev). Tako določa, da se postopek za izročitev uvede na prošnjo tuje države, ki jo Ministrstvo za zunanje zadeve pošlje preko Ministrstva za pravosodje preiskovalnemu sodniku sodišča, na katerega območju tujec prebiva ali na katerega območju se najde (524. člen). Po opravljenem postopku (zaslišanju in zagovoru, zaslišanju državnega tožilca in zagovornika) pošlje preiskovalni sodnik spise s svojim mnenjem in izjavo tujca in državnega tožilca senatu okrožnega sodišča. Če senat okrožnega sodišča spozna, da so izpolnjeni zakonski pogoji za izročitev (ti so določeni v 522. členu), ugotovi to s sklepom in zoper ta sklep ima tujec pravico pritožbe na sodišče druge stopnje (528. člen). Če sodišče druge stopnje spozna, da so izpolnjeni zakonski pogoji za izročitev tujca, se zadeva pošlje ministru za pravosodje, ki nato odloči o izročitvi (529. člen). Minister za pravosodje izda odločbo, s katero izročitev dovoli (530. člen), ne dovoli pa izročitve tujca, če mu je priznana mednarodna zaščita ali če gre za politično ali vojaško kaznivo dejanje (tretji odstavek 530. člena).

je bil spremenjen tretji odstavek 530. člena, ki je določal, da minister, pristojen za pravosodje ne dovoli izročitve tujca, če ta uživa pravico pribežališča, če gre za politično ali vojaško kaznivo dejanje ali če obstaja verjetnost, da bi bila oseba, katere izročitev se zahteva, v državi prosilki mučena, oziroma bi se z njo nečloveško ali ponižujoče ravnalo oziroma jo na ta način kaznovalo. S tem je bila v pristojnosti ministra tudi ocena, ali so v konkretnem primeru podane okoliščine, ki bi v primeru izročitve lahko vodile v kršitev obveznosti Republike Slovenije, sprejetih s pristopom k različnim instrumentom s področja varovanja človekovih pravic.

pa je bil 530. člen oziroma njegov tretji odstavek (in v povezavi s tem tudi 522. člen) spremenjen tako, da sedaj minister, pristojen za pravosodje, ne dovoli izročitve tujca, če mu je priznana mednarodna zaščita ali če gre za politično ali vojaško kaznivo dejanje. Kot izhaja iz Poročevalca, je bil namen zakonodajalca prenesti (tudi) odločanje o obstoju verjetnosti, da bi bila oseba, katere izročitev se zahteva, v državi prosilki mučena oziroma bi se z njo nečloveško ali ponižujoče ravnalo oziroma jo na ta način kaznovalo, iz upravne sfere na sodišče, torej v sodno pristojnost. Zato je bil z ZKP-N spremenjen tudi 522. člen, kateremu je bila dodana 14. točka, tako da je kot pogoj za izročitev, kar ugotavlja pristojno kazensko sodišče, tudi pogoj, da ne obstaja verjetnost, da bi bila oseba, katere izročitev se zahteva, v državi prosilki mučena, da bi se z njo nečloveško ali ponižujoče ravnalo oziroma bi se jo na ta način kaznovalo. Kot je v zvezi s to spremembo poudaril predlagatelj (zakonodajalec), ima vsaka oseba pravico do učinkovitega pravnega sredstva zoper odločbo o izročitvi in mora biti ta presoja neodvisna, in ker Ustava v 23. členu zagotavlja vsakomur, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče, je smiselno, da tudi o morebitnih zatrjevanih kršitvah človekovih pravic, vključno s prepovedjo mučenja in nečloveškega in poniževalnega ravnanja v prvi vrsti in primarno odloča neodvisno in nepristransko sodišče.

14. Izročitveni postopek je torej dvofazen. V prvi - sodni fazi se presoja obstoj pogojev za izročitev, določenih v 522. členu ZKP, v upravni fazi pa sledi odločitev ministra za pravosodje. Sodni del izročitvenega postopka je osredotočen na ugotavljanje pogojev, ki so predpisani z notranjo zakonodajo in večstranskimi in dvostranskimi mednarodnimi sporazumi, ki zavezujejo državo. V upravni fazi postopka pa je zakonodajalec ministru podelil pooblastilo za odločanje po prostem preudarku.

Minister ima tako pristojnost, da kljub odločitvi sodišča, da so izpolnjeni pogoji za izročitev, izročitve tujca ne dovoli. Pri izročitvi je odločanje sodne in izvršilne veje oblasti povezano. Odločitev sodišča sama po sebi ne more privesti do izročitve, prav tako pa minister ne sme dovoliti izročitve, če je sodišče ugotovilo, da za njo ni pogojev. Vendar pa sme minister, kljub odločitvi sodišča, da se izročitev dovoli, odkloniti izročitev, če meni, da ni primerna (kot že navedeno, sta v ZKP izrecno določena dva primera).

15. V obravnavani zadevi ni sporno, da je sodišče ugotavljalo izpolnjevanje pogojev za izročitev (vključno s pogojem iz 14. točke 522. člena ZKP) in torej preverjalo ali z izročitvijo ne bodo kršene pravice iz člena 19 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah

ter ugotovilo, da so izpolnjeni vsi pogoji za izročitev. Sporno pa je vprašanje vezanosti ministra pri odločanju na odločitev sodišča o izpolnjevanju pogoja iz 14. točke 522. člena ZKP.

16. V zvezi s tem je Ustavno sodišče v sklepu U-I-779/21-8 z dne 7. 4. 2022 pojasnilo, da odločitev ministra o (ne)izročitvi tujega državljana pomeni izvrševanje suverene pravice države, da odloča o tem, kdo se sme nahajati na njenem ozemlju in je torej zakonodajalec ministru podelil pooblastilo za odločanje po prostem preudarku. Pri prostem preudarku pa lahko pri istem dejanskem stanju izbere izmed pravno enako možnih tisto odločitev, ki jo šteje zaradi podanih okoliščin v konkretnem primeru glede na javni interes za najsmotrnejšo in najprimernejšo. V 530. členu ZKP sta določeni dve okoliščini, ki to pooblastilo ministra omejujeta, vendar pa to ne pomeni, da minister ne sme zavrniti izročitve tudi iz drugih razlogov. Pri odločanju po prostem preudarku namreč delovanje organa ne more biti popolnoma pravno določeno in zato pravna norma v takem primeru pooblašča le za uporabo prostega preudarka, ne more pa določiti, kako naj se ga uporabi. Upravni organ pa je dolžan prosti preudarek ob upoštevanju javnega interesa uporabiti tako, da zagotovi spoštovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

17. Za odločanje po prostem preudarku so postavljeni zakoniti okviri. V upravnih zadevah, v katerih je organ po zakonu ali predpisu samoupravne lokalne skupnosti upravičen odločati po prostem preudarku, mora biti odločba izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega je bilo pooblastilo dano (drugi odstavek 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku). Z določitvijo obsega prostega preudarka zakonodajalec pooblasti organ, da na podlagi ugotovljenega dejanskega stana uporabi veljavno pravno normo, ne da bi mu veljavni pravni red v naprej določil vsebino konkretne odločitve. In če oba pogoja nista izpolnjena, je organ prekoračil oziroma zlorabil pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, ki mu ga daje materialni zakon (ali drug predpis, ki temelji na zakonu). Iz zakona mora torej izhajati tako pooblastilo za odločanje po prostem preudarku kot tudi namen, za katerega je to pooblastilo dano, da se lahko preizkusi zakonitost odločbe, saj odločanje po prostem preudarku ni samovoljno odločanje.

18. Kadar organ odloča po prostem preudarku, pa se nato v upravnem sporu v okviru presoje zakonitosti akta presoja le, ali je bil prosti preudarek uporabljen v skladu z njegovim namenom in ali so bile meje prostega preudarka prekoračene. Obseg sodnega preizkusa prostega preudarka je torej omejen, zanj so, kot je bilo že navedeno, postavljeni okviri: odločba v upravni zadevi mora biti izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega je organu pooblastilo dano (tretji odstavek 40. člena ZUS-1).

19. Glede na novo materialnopravno stališče Ustavnega sodišča, da gre v obravnavani zadevi za odločanje po prostem preudarku, pa ima Upravno sodišče omejen obseg presoje pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe: ali je bil prosti preudarek uporabljen v skladu z njegovim namenom in ali so bile meje prostega preudarka prekoračene. Iz sklepa Ustavnega sodišča pa tudi še izhaja, da je upravni organ dolžan prosti preudarek ob upoštevanju javnega interesa uporabiti tako, da zagotovi spoštovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

Ustavno skladna razlaga zakonske podlage za izročitev torej pomeni, da v zadevah izročitev presoja po prostem preudarku obsega tudi preizkus morebitnih posegov v človekove pravice in temeljne svoboščine. Potreba po tem preizkusu in njegov obseg pa sta seveda odvisna od okoliščin vsakega primera posebej ter utemeljenosti in prepričljivosti navedb osebe, katere izročitev se zahteva.

20. Tako je po presoji Vrhovnega sodišča odgovor na revizijsko vprašanje, ali je minister, pristojen za pravosodje, pri svoji odločitvi v postopku izročitve (absolutno) vezan na odločitev kazenskih sodišč o izpolnjevanju pogojev za izročitev, negativen.

21. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče zaradi napačne uporabe materialnega prava (glede na novo materialnopravno stališče Ustavnega sodišča, ki mu je Vrhovno sodišče v obravnavani zadevi sledilo) reviziji ugodilo (94. člen ZUS-1), izpodbijano sodbo razveljavilo ter zadevo vrnilo v novo sojenje. V novem sojenju bo moralo Upravno sodišče ob upoštevanju materialnopravnega stališča Ustavnega sodišča, da gre v obravnavanem primeru za odločanje po prostem preudarku, preveriti, ali je upravni akt nezakonit, ker so bile prekoračene meje prostega preudarka ali ker je bil prosti preudarek uporabljen na način, ki ne ustreza namenu, za katerega je določen (tretji odstavek 40. člena ZUS-1).

22. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel z dvema glasovoma proti enemu. Proti je glasoval vrhovni sodnik dr. Erik Kerševan, ki je napovedal odklonilno ločeno mnenje.

Glej sklep Ustavnega sodišča U-I-779/21-8 z dne 7. 4. 2022, 16. točka obrazložitve.

Glej predvsem 16. in 17. točko obrazložitve.

E. Kerševan in V. Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 67 in 68. in Z. Štucin v E. Kerševan (ur.), Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 270 in 271.

ODKLONILNO LOČENO MNENJE VRHOVNEGA SODNIKA dr. ERIKA KERŠEVANA

Listina evropske unije o temeljnih pravicah - člen 19

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 40, 40/3

Zakon o kazenskem postopku (1994) - ZKP  - člen 522, 530, 530/3

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o kazenskem postopku (2019) - ZKP-N  - člen 126, 131

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 6,6/2

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 40, 40/3

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev) (2013) - člen 8, 8/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.