VSRS Sklep I Up 39/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-02-23

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Andrej Kmecl

ničnost gradbenega dovoljenja - ureditvena začasna odredba - začasna ureditev spornega razmerja - učinkovito sodno varstvo

Pritožničina zahteva, naj se ji dovoli gradnja na podlagi dovoljenja, ki je izrečeno za nično, nima narave začasne ureditve spornega pravnega razmerja. To pa samo po sebi zadošča za njeno zavrnitev, saj bi izdaja zahtevane začasne odredbe omogočila gradnjo objekta, tudi če pritožnica s tožbo ne bo uspela. Sodišče bi tako z začasno odredbo dovolilo gradnjo, za katero bi se kasneje ob vsebinski presoji tožbe lahko izkazalo, da je nezakonita.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Tožnica je vložila tožbo zoper odločbo Ministrstva za okolje in prostor, št. 35100-739/2021-2550-9 z dne 28. 9. 2021, s katero je bilo za nično izrečeno gradbeno dovoljenje Upravne enote Ljubljana, št. 351-2737/2020-6 z dne 18. 1. 2021, izdano tožnici za gradnjo povezovalnega kanala Co na zemljišču parc. št. 18 k. o. ... (za gradnjo kanalizacije v okviru projekta “Odvajanje in čiščenje odpadne vode na območju vodonosnika Ljubljanskega polja“).

Po vložitvi tožbe je naknadno predlagala tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj ji sodišče dovoli gradnjo na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja (ki je bilo izrečeno za nično), podrejeno pa, naj ji dovoli gradnjo na podlagi tega gradbenega dovoljenja vendar brez armiranobetonske kinete.

2. Sodišče prve stopnje je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo. V obrazložitvi sklepa je navedlo, da predlagana ureditev nima narave začasne ureditve spornega pravnega razmerja. Z njo želi tožnica pridobiti dovoljenje za gradnjo in s tem odločitev o utemeljenosti tožbe, kar pa je predmet vsebinske presoje same tožbe. Navedlo je še, da je predlagana ureditev, glede na učinek ničnosti, ki je v tem, da tožnica gradbenega dovoljenja nima, tudi pravno nedopustna. Pojasnilo je, da se izpodbijana odločba in zahteva za izdajo začasne odredbe nanašata na gradnjo povezovalnega kanala v dolžini 6 m, za njegovo gradnjo pa tožnica, ob dinamiki gradnje, ki jo sama navaja, potrebuje največ dva dni. Zato in ob upoštevanju oddaljenosti roka za izvedbo projekta (do konca leta 2023), tožnica z navedbami o škodi,

ki naj bi nastala, ker do roka ne bo zaključila gradbenih del, potrebe za izdajo začasne odredbe ni izkazala. Ob tem je poudarilo, da je izpodbijana odločba izdana na podlagi IV. Poglavja 4. dela Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) o integralnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ki je po določbi 100. h člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitvi njenih posledic za državljane in gospodarstvo (v nadaljevanju ZIUZEOP) nujen in prednosten.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep sodišča prve stopnje vložila pritožbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu, zmotne uporabe materialnega prava in zmotne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Ne strinja se s sodiščem prve stopnje, da je za presojo v tej zadevi relevanten le tisti del povezovalnega kanala v dolžini 6 metrov, o katerem je bilo odločeno s sporno odločbo. Meni, da je taka presoja neživljenjska in pomeni kršitev njene pravice do izjave ter bistveno kršitev določb postopka po 8. točki drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ker sodišče ni presodilo vseh njenih navedb in upoštevalo vseh dejstev in okoliščin, ki jih je navedla in so pomembna za odločitev. Poudarja, da je teh 6 m ključnih za izvedbo največjega slovenskega kohezijskega projekta in je od gradnje kanala v tem delu odvisna ne samo gradnja 3,2 km še ne zgrajenega kanala in uporaba 12,1 km povezovalnega kanala, ampak tudi njena sposobnost in dolžnost zagotavljati odvajanje in čiščenje komunalne odpadne vode. Zato naj za presojo nujnosti predlagane začasne odredbe ne bi bilo pravno pomembno, da lahko 6 m povezovalnega kanala zgradi v 2 dneh. Sodišču očita bistveno kršitev določb postopka, ker naj bi jo napotilo, da za teh 6 metrov začne integralni postopek za pridobitev gradbenega dovoljenja, pa tega ni obrazložilo oziroma naj bi si bili razlogi sklepa v tem delu v nasprotju. Očita mu tudi poseg v ustavno pravico do učinkovitega sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS, ker je presodilo, da predlagana ureditev stanja nima narave začasne ureditve spornega razmerja in ker ni upoštevalo, da je povprečni čas reševanja zadev pred upravnim sodiščem leto in pol, zaradi česar bo namen sodnega varstva izjalovljen. Hkrati mu očita tudi, da se ni opredelilo do vprašanja, ali bo brez izdaje začasne odredbe sodno varstvo zanjo učinkovito. V zvezi s tem se sklicuje na odločbo Vrhovnega sodišča I Up 72/2020. Sodišče naj bi spregledalo, da je zahtevala ugotovitev ničnosti izpodbijane odločbe (ker za sporno gradnjo ne rabi dovoljenja), in se do teh navedb ni opredelilo. Poudarja še, da težka oz. nepopravljiva škoda okolju že nastaja, kar je ugotovila tudi Evropska komisija, ki toži Slovenijo zaradi neizpolnitve okoljskih standardov po Direktivi št. 917271/EGS

na področju mestne aglomeracije Ljubljana. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in samo izda predlagano začasno odredbo, podrejeno predlaga, naj pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Zahteva plačilo stroškov pritožbenega postopka.

6. Na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

7. Temeljni vsebinski pogoj za izdajo tako odložitvene kot ureditvene začasne odredbe je verjetnost nastanka težko popravljive škode. Kot je pojasnilo že sodišče prve stopnje, je težko popravljiva škoda pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravno sodno prakso Vrhovnega sodišča gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, začasno pa jo je mogoče odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano ureditvijo stanja. Podana mora biti torej neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti.

8. Ker je namen začasne odredbe zagotoviti učinkovitost sodnega varstva v upravnem sporu, mora tožnik tudi izkazati, da v primeru uspeha s tožbo brez izdane začasne odredbe ne bo dosežen namen upravnega spora oziroma bo ta ostal brez pomena.

Izkazati mora, da bo zaradi učinkov izpodbijanega akta že v času teka sodnega postopka nastala težko popravljiva ali celo nepopravljiva škoda, zaradi katere bo tudi njegov kasnejši uspeh s tožbo ostal brez pomena.

9. V obravnavani zadevi je pritožnica predlagala izdajo ureditvene začasne odredbe, s katero naj se ji omogoči gradnja 6 m kanalizacijskega kanala po gradbenem dovoljenju, ki je bilo z odločbo, ki je predmet tega spora izrečeno za nično. Kot pravilno ugotavlja sodišče prve stopnje je z njo predlagala, da se ji dovoli gradnja dela kanala še pred presojo, ali je gradnja po spornem dovoljenju zakonita in dopustna. Vrhovno sodišče se strinja s presojo sodišča prve stopnje, da tak pritožničin predlog ne pomeni začasne ureditve spornega pravnega razmerja in je predlagana ureditev po svoji vsebini tudi pravno nedopustna in so že ti razlogi dovolj za njeno zavrnitev.

10. Taki presoji pritožnica nasprotuje, ker naj bi zavrnitev začasne odredbe s temi razlogi pomenil poseg v njeno ustavno pravico do učinkovitega sodnega varstva iz 23. člen Ustave RS in tudi procesno kršitev iz 8. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Oba očitka pa sta neutemeljena, kot bo obrazloženo v nadaljevanju te obrazložitve.

11. Očitek procesne kršitve iz 8. točke drugega odstavka 339. člena ZPP pritožnica gradi na tem, da se sodišče prve stopnje ni opredelilo do njenih navedb, da za gradnjo spornega kanala gradbenega dovoljenja ne potrebuje in do tega, da bi moralo, ker toženka tega ni prerekala, upoštevati pravilo o dokaznem bremenu. Vendar so te navedbe lahko relevantne le za vsebinsko presojo njene tožbe, ne pa za presojo izpolnjevanja pogojev za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1. Pred odločitvijo o zakonitosti gradbenega dovoljenja pa ni mogoče z začasno odredbo dovoliti gradnje objekta, tudi če je sporno, ali je pred začetkom gradnje treba pridobiti pravnomočno gradbeno dovoljenje. Pritožničina zahteva, naj se ji dovoli gradnja na podlagi dovoljenja, ki je izrečeno za nično, namreč nima narave začasne ureditve spornega pravnega razmerja. To pa, kot že navedeno, samo po sebi zadošča za njeno zavrnitev, saj bi izdaja zahtevane začasne odredbe omogočila gradnjo objekta, tudi če pritožnica s tožbo ne bo uspela. Sodišče bi tako z začasno odredbo dovolilo gradnjo, za katero bi se kasneje ob vsebinski presoji tožbe izkazalo, da je nezakonita. Očitek procesne kršitve, ki naj bi ga storilo sodišče prve stopnje, torej ni utemeljen.

12. Pritožbeni očitek posega v ustavno pravico do učinkovitega sodnega varstva pritožnica utemelji z dolgotrajnostjo postopkov pred upravnim sodiščem in z očitkom, da naj se sodišče ne bi ukvarjalo z vprašanjem, ali bo sodno varstvo brez izdane začasne odredbe učinkovito. V zvezi s slednjim se sklicuje tudi na sklep Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 72/2020 z dne 19. 6. 2020. Vrhovno sodišče je v navedenem sklepu pojasnilo, da je v določenih primerih nastanek škode mogoče preprečiti le, če je vsebina predloga začasne odredbe enaka vsebini tožbenega predloga, in hkrati pritrdilo temu, da je v izhodišču vendar pravilno stališče, po katerem vsebina začasne odredbe ne sme biti enaka tožbenemu zahtevku. Da bi šlo v obravnavanem primeru za primer, ko je nastanek škode mogoče preprečiti le, če je vsebina predloga začasne odredbe enaka vsebini tožbenega predloga, pa pritožnica ni izkazala.

13. Navedena zadeva, v kateri je Vrhovno sodišče presojalo pravilnost zavrnitve ureditvene začasne odredbe zaradi identičnosti s tožbenim zahtevkom, z obravnavno zadevo ni primerljiva ne glede dejanske ne glede pravne podlage. Tudi sicer pritožnica očitno napačno razume povezanost začasne odredbe z učinkovitim sodnim varstvom. Ta namreč ni v tem, da se odvrne škoda, ki bi nastala, če pritožnica s tožbo ne bo uspela, ampak v tem, da se med trajanjem sodnega postopka odvrne nastanek težko popravljive škode, zaradi katere bi bilo sodno varstvo tudi v primeru uspeha s tožbo brez pomena.

14. Že sodišče prve stopnje je pravilno pojasnilo, da je predmet tega spora odločba, ki se nanaša na gradnjo 6 m kanala. To pa pomeni, da je tudi zagotovitev učinkovitega sodnega varstva v tem sporu vezano le na to odločbo in je zato ključnega pomena samo to, ali bo pritožnica v primeru uspeha s tožbo lahko izvedla gradnjo po spornem dovoljenju. Tako ne drži niti pritožbena navedba, da se sodišče prve stopnje do vprašanja učinkovitega sodnega varstva ni opredelilo. Do tega se je z jasnimi in logičnimi argumenti opredelilo ob presoji težko popravljive škode oziroma tega, ali je začasna ureditev stanja potrebna, da se prepreči težko popravljiva škoda, zaradi katere bi bil morebitni kasnejši uspeh s tožbo brezpredmeten. Pritožničin očitek o črkobralskem pristopu in neživljenjskem stališču pa očitno temelji na zmotnem prepričanju, da je tudi ta del kanala zaradi ogroženosti cele investicije treba zgraditi ne glede na zakonitost te gradnje (kar bo, kot je bilo že pojasnjeno, predmet vsebinske presoje tožbe).

15. Sodišče prve stopnje je pritožnici tudi pojasnilo, da bo tožbo obravnavalo nujno in prednostno, ker je bila izpodbijana odločba o ničnosti gradbenega dovoljenja izdana na podlagi IV. Poglavja 4. dela GZ,

ki po določbi 100.h člena ZIUZEOP velja za nujni postopek. Zato je njen očitek kršitve ustavne pravice do učinkovitega sodnega varstva tudi iz tega razloga neutemeljen. Sodišče prve stopnje s tem pojasnilom pritožnice ni napotilo, naj za sporno gradbeno dovoljenje začne integralni postopek, kot to zmotno meni v pritožbi.

16. Ostale pritožbene navedbe, ki se nanašajo na težko popravljivo škodo, za odločitev niso bistvene in ker niso podani niti razlogi, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 82. člena istega zakona).

17. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Gradbeno dovoljenje je bilo izrečeno za nično iz razloga po 6. točki prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku v zvezi s petim odstavkom 50. člena Gradbenega zakona, ker je bilo izdano brez presoje vplivov na okolje. Agencija RS za okolje je namreč v obnovljenem postopku predhodne presoje po 51 a. členu Zakona o varstvu okolja odločila, da gre za poseg za katerega je treba opraviti to presojo.

Kot škodo je navajala škodo na okolju in materialno škodo, ker bo izgubila odobrena sredstva, prejeta pa bo morala vrniti.

Direktiva Sveta z dne 21. maja 1991 o čiščenju komunalne odpadne vode št. 91/271/EGS.

Npr. sklepa Vrhovnega sodišča I Up 68/2020 z dne 15. 6. 2020 in I Up 111/2020 z dne 2. 9. 2020.

To poglavje GZ v določbah od 50. do 59. člena ureja integralni postopek izdaje gradbenega dovoljenja za objekte z vplivi na okolje.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.