VSRS Sklep X Ips 117/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-02-10

UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) Sodba III U 329/2018

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

CIVILNO PROCESNO PRAVO - JAVNI RAZPISI - PRAVO EVROPSKE UNIJE - UPRAVNI SPOR

javni razpis - razvoj podeželja - sofinanciranje iz javnih sredstev - zavrnjen zahtevek za izplačilo sredstev - izpodbijanje sklepa o zavrženju tožbe - odločanje v sporu polne jurisdikcije - pogoji za odločanje sodišča v sporu polne jurisdikcije - predmet upravnega spora - nujna nepredvidena dela - predhodno soglasje agencije - upravna kazen - krivda - dopuščena revizija - ugoditev reviziji - zmotna uporaba materialnega prava

Na podlagi prvega odstavka 65. člena ZUS-1, na katerega se Upravno sodišče sklicuje, tožbi res ni mogoče ugoditi s hkratno zavrnitvijo zahtevka o uveljavljani pravici. Tožbi zoper upravni akt je namreč mogoče ugoditi na tej podlagi le, če sodišče presodi, da je s protipravnostjo tega akta kršena pravica, o kateri potem sodišče s svojo sodbo odloči samo. Tako stališče izhaja iz določb ZUS-1, ki urejajo pooblastila za odločanje Upravnega sodišča. Iz njih izhaja, da morajo biti za tako določanje izpolnjeni ne le pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1, temveč tudi pogoji iz prvega odstavka 7. člena ZUS-1 (peti odstavek 65. člena ZUS-1). Gre za dva pogoja, ki sta določena kumulativno in omejujeta pooblastila za določanje sodišča v sporu polne jurisdikcije. Prvi pogoj je (tako kot v prvem odstavku 65. člena) ustrezen tožbeni zahtevek. Drugi pa določa, da sodišče v upravnem sporu lahko odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi (v mejah tožbenega zahtevka) le, če zakon tako določa ali če je zaradi narave pravice oziroma varstva ustavne pravice to potrebno. Zahteva po vsebinskem odločanju o pravici do zamudnih obresti iz narave te pravice sama po sebi ne izhaja. Odločanje o pravici sami, ne da bi bila ta pred tem predmet izpodbijanega akta, tudi iz drugih določb ZUS-1 ne izhaja.

Predmet upravnega spora v obravnavanem primeru je odločitev o zavrženju zahtevka, tj. sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Zato je lahko predmet upravnega spora glede tega le presoja zakonitosti te odločitve, tj. zakonitosti preizkusa procesnih predpostavk in ne pravica, ki jo tožnik uveljavlja z zahtevkom v upravnem postopku, saj o njej z izpodbijanim upravnim aktom ni bilo odločeno po vsebini. V takem primeru tožnikova pravica ne postane predmet upravnega spora niti, če tožnik s tožbo v upravnem sporu sam predlaga odločitev o njej. To pomeni, da je s sodbo, s katero sodišče kljub temu samo odloči o pravici, presežen okvir konkretnega upravnega spora.

Z odločitvijo o pravici do zamudnih obresti, ne da bi bila ta prej predmet izpodbijanega upravnega akta, je torej sodišče samo odločalo o stvari iz pristojnosti upravnega organa.

Pri odločanju o upravni kazni na podlagi 63. člena Izvedbene uredbe št. 809/2014 dokaznih predlogov v zvezi z zatrjevano izključitvijo odgovornosti upravičenca za vključitev neupravičenega zneska v zahtevek za izplačilo, ni mogoče zavrnitvi zgolj na podlagi okoliščine, ki je bila odločilna za ugotovitev, da je znesek neupravičen (v obravnavanem primeru opustitve vložitve zahteve za odobritev spremembe del).

I. Reviziji se delno ugodi tako, da se sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Novi Gorici, III U 329/2018-17 z dne 20. 2. 2019 razveljavi v I. točki izreka, v II. točki izreka pa v delu, ki se nanaša na znesek v višini upravne kazni, in se zadeva v delu, ki se nanaša na razveljavljeni del sodbe, vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. V preostalem delu se revizija zavrže.

III. Odločitev o revizijskih stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju Agencija) je z odločbo in sklepom, št. 33123-15/2013 z dne 4. 10. 2018, v ponovljenem postopku po sodbi Upravnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) III U 313/2015-13 z dne 18. 12. 2017, odločila, da se tožničinemu zahtevku za izplačilo sredstev (odobrenih z odločbo z dne 23. 8. 2013) ugodi v višini 132.555,51 EUR (1. točka izreka), da se zavrne njen zahtevek za izplačilo v višini 46.361,50 EUR (2. točka izreka), da se zahtevek za plačilo zamudnih obresti zavrže (3. točka izreka) in da posebni stroški v tem postopku niso nastali (4. točka izreka).

2. Tožnica je v tem upravnem sporu izpodbijala 2., 3. in 4. točko izreka navedene odločbe in sklepa. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) pa je tožbi tožeče stranke delno ugodilo tako, da je na podlagi prvega odstavka 65. člena Zakona o Upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo 3. točko izreka (o zavrženju zahtevka za obresti) in jo nadomestilo z novo 3. točko, s katero je tožničin zahtevek za plačilo zamudnih obresti zavrnilo. V preostalem delu je tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

3. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe je razvidno, da je toženka z izpodbijano 2. točko izreka odločbe zavrnila del revidentkinega zahtevka za izplačilo sredstev. Znesek zavrnjenega zahtevka (v višini 46.361,50 EUR) je seštevek ugotovljenih neupravičenih stroškov (v višini 23.180,75 EUR) in upravne kazni v enaki višini. Upravno sodišče je zavrnilo tako tožbene ugovore, ki so se nanašali na ugotovitev, da so stroški neupravičeni, kot tožbene ugovore zoper odločitev o upravni kazni. Pritrdilo je stališčem tožene stranke glede neupravičenosti priglašenih stroškov (ki presegajo 10 % zneska upravičenih izdatkov) in uporabi sankcije. Glede upravne kazni je po presoji Upravnega sodišča bistveno, da tožnica ni ravnala skladno s pravili javnega razpisa, ki določajo ravnanje v primerih nepredvidenih, a za izvedbo investicije nujno potrebnih del (ni pridobila soglasja Agencije za taka dela in za spremembo opreme v skladu s 54. členom Zakona o kmetijstvu). Določitev sankcije za to pa je oprlo na 63. člen Izvedbene Uredbe Komisije (EU) št. 809/2014,

ker tožnica ni uspela dokazati, da ni odgovorna za vključitev neupravičenega zneska v zahtevek za izplačilo. S sklicevanjema na določbe Zakona o splošnem upravnem postopku je zavrnilo tožničin ugovor glede odločitve o stroških upravnega postopka (4. točka izreka izpodbijanega upravnega akta).

4. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 169/2020 z dne 16. 9. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanj:

I. Ali je Upravno sodišče Republike Slovenije s tem, ko je po vsebini odločalo o pravici tožeče stranke do zakonskih obresti, o čemer v upravnem postopku ni bilo vsebinsko odločeno, poseglo v njeno pravico do učinkovitega pravnega sredstva?

II. Ali je Upravno sodišče s tem, ko je tožbi tožeče stranke ugodilo tako, da je zavrnilo njen zahtevek za obresti, odločilo v nasprotju z njenim tožbenim predlogom na odpravo odločitve upravnega organa o zavrženju tega zahtevka?

III. Ali je pri odločanju na podlagi 63. člena Uredbe (EU) št. 809/2014 o krivdi upravičenca za vključitev neupravičenega zneska v zahtevek za izplačilo mogoče sklepati že na podlagi okoliščine (opustitve priglasitve spremembe), ki je bila odločilna za ugotovitev, da je znesek neupravičen?

5. Tožnica (v nadaljevanju revidentka) je na podlagi navedenega sklepa vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in absolutnih bistvenih kršitev pravil postopka. V reviziji navaja, da upravni organ ni vsebinsko odločil glede njenega zahtevka za plačilo zamudnih obresti, zato naj bi ji sodišče z odločitvijo o zavrnitvi tega zahtevka odvzelo pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave in 47. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Ker v tožbi ni predlagala zavrnitve tega zahtevka, naj bi bila odločitev Upravnega sodišča, da je z njo v tem delu ugodilo tožbi, sama s seboj v nasprotju in nezakonita.

6. Glede presoje o zakonitosti določitve upravne kazni Upravnemu sodišču očita zmotno uporabo 63. člena Izvedbene Uredbe št. 809/2014 in bistveno kršitev pravil postopka, ker je svojo presojo oprlo le na objektivne okoliščine, ki se nanašajo na domnevne nepravilnosti, spregledalo pa, da bi moralo odločiti tudi o zatrjevani revidentkini ne-krivdi za vključitev neupravičenih zneskov v njen zahtevek za izplačilo sredstev.

7. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi, izpodbijano sodbo v celoti razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v novo sojenje. Uveljavlja tudi povrnitev stroškov revizijskega postopka.

8. Toženka v odgovoru na revizijo pojasnjuje širši pravni okvir upravnih kazni, ki se uporabljajo na področju izvrševanja proračuna EU in razlago krivde za vključitev neupravičenega zneska v zahtevek za izplačilo sredstev po določbi 63. člena Izvedbene Uredbe št. 809/2014. Sklicujoč se na prvi odstavek 5. člena Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (v nadaljevanju Uredba št. 2988/95) meni, da je krivda upravičenca podana, če mu je mogoče očitati vsaj malomarnost v zvezi z nepravilnostjo, v konkretnem primeru, če je ravnanje upravičenca v nasprotju s skrbnostjo, ki se zahteva od povprečnega upravičenca, in ne na njegov subjektivni odnos (zavest in voljo) glede ravnanja, ki predstavlja nepravilnost. Ob takem stališču zaslišanje predlaganih prič ne bi pripomoglo k razjasnitvi (ne)obstoja revidentkine krivde. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj revizijo v delu, ki se nanaša na 2. točko izpodbijanega upravnega akta, zavrne.

10. Vrhovno sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP).

Glede zavrnitve zahtevka za plačilo zamudnih obresti

11. Prvi dve dopuščeni pravni vprašanji se nanašata na I. točko izreka izpodbijane sodbe, s katero je Upravno sodišče presojalo zakonitost 3. točke izreka odločbe tožene stranke.

12. Tožena stranka je s 3. točko izreka izpodbijanega upravnega akta zavrgla revidentkin zahtevek za plačilo zamudnih obresti. To odločitev je oprla na 1. točko prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki določa, da organ s sklepom zavrže zahtevo, če stvar, na katero se vloga nanaša, ni upravna stvar. Gre torej za odločitev upravnega organa o procesni predpostavki za odločanje o zahtevi.

13. Upravno sodišče je presodilo, da je stališče tožene stranke, na katerem temelji odločitev o zavrženju zahtevka (da ne gre za upravno zadevo) napačno, ker je tudi odločitev o zahtevanih zamudnih obresti lahko del odločitve upravnega organa. V nadaljevanju pa je presodilo, da revidentkin zahtevek ni utemeljen po vsebini. Zato je sklicujoč se na prvi odstavek 65. člena ZUS-1 odpravilo 3. točko izreka izpodbijane odločbe in sklepa ter zahtevek zavrnilo.

14. Vrhovno sodišče je že v sodbi I Up 13/2020 z dne 15. 4. 2020 sprejelo stališče, da bi sodišče z odločanjem o pravici sami nedopustno preseglo tožbeni zahtevek, če tožnik tega v tožbi ni predlagal. Sodišče namreč po prvem odstavku 40. člena ZUS-1 upravni akt presoja v mejah tožbenega predloga, po drugem odstavku tega člena pa je sodišče v primerih, ko se s tožbo zahteva odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi, vezano na tožbeni zahtevek.

15. V obravnavanem primeru je revidentka izpodbijala odločitev upravnega organa o zavrženju zahtevka za plačilo zamudnih obresti in predlagala njegovo odpravo, a je hkrati zahtevala, naj sodišče temu njenemu zahtevku ugodi v uveljavljani višini. To je način, na kakršnega Upravno sodišče sicer odloči po prvem odstavku 65. člena ZUS-1, saj ta določa, da sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo samo odločiti o stvari. Že iz zakonskega besedila je torej jasno, da sodišče izpodbijani upravni akt na tej podlagi nadomesti tako, da ga najprej odpravi in nato samo odloči o stvari. Tak je bil tudi tožbeni zahtevek, kot ga je revidentka nazadnje opredelila v tretji pripravljalni vlogi (z dne 10. 4. 2019), le da je predlagala, naj Upravno sodišče po odpravi izpodbijanega akta ugodi tudi njenemu zahtevku za izplačilo zamudnih obresti. Tudi z dodatnim predlogom, ki ga je predlagala podrejeno, ni predlagala drugače.

16. Revidentka je torej s tožbo uveljavljala spremembo upravnega akta, saj je zahtevala odločitev o tej pravici, tožba pa je vsebovala tudi določen zahtevek glede odločitve o obrestih.

Upravno sodišče pa je s I. točko izreka izpodbijane sodbe hkrati odločilo o utemeljenosti tožbe zoper sklep o zavrženju (kar je bil izpodbijani akt v tem upravnem sporu) in o pravici do zamudnih obresti, o čemer pa z izpodbijanim aktom ni bilo odločeno. To pomeni, da je poleg presoje izpodbijanega akta opravilo še presojo, ki je pred tem upravni organ ni, saj revidentka v tem delu izpodbija sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Tako je s I. točko izreka izpodbijane sodbe tožbi ugodilo tako, da je zahtevek za zamudne obresti zavrnilo. Taki odločitvi pa revidentka ugovarja, ker ni predlagala zavrnitve zahtevka in ker meni, da je ugoditev tožbi z zavrnitvijo tožbenega zahtevka sama s seboj v nasprotju.

17. Na podlagi prvega odstavka 65. člena ZUS-1, na katerega se Upravno sodišče sklicuje, tožbi res ni mogoče ugoditi s hkratno zavrnitvijo zahtevka o uveljavljani pravici. Tožbi zoper upravni akt je namreč mogoče ugoditi na tej podlagi le, če sodišče presodi, da je s protipravnostjo tega akta kršena pravica, o kateri potem sodišče s svojo sodbo odloči samo.

Tako stališče izhaja iz določb ZUS-1, ki urejajo pooblastila za odločanje Upravnega sodišča. Iz njih izhaja, da morajo biti za tako določanje izpolnjeni ne le pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1, temveč tudi pogoji iz prvega odstavka 7. člena ZUS-1 (peti odstavek 65. člena ZUS-1). Gre za dva pogoja, ki sta določena kumulativno in omejujeta pooblastila za določanje sodišča v sporu polne jurisdikcije. Prvi pogoj je (tako kot v prvem odstavku 65. člena) ustrezen tožbeni zahtevek. Drugi pa določa, da sodišče v upravnem sporu lahko odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi (v mejah tožbenega zahtevka) le, če zakon tako določa ali če je zaradi narave pravice oziroma varstva ustavne pravice to potrebno. Zahteva po vsebinskem odločanju o pravici do zamudnih obresti iz narave te pravice sama po sebi ne izhaja. Odločanje o pravici sami, ne da bi bila ta pred tem predmet izpodbijanega akta, tudi iz drugih določb ZUS-1 ne izhaja.

18. Upravni spor je primarno spor o zakonitosti upravnega akta, zoper katerega tožnik uveljavlja sodno varstvo. Predmet upravnega spora v obravnavanem primeru je odločitev o zavrženju zahtevka, tj. sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Zato je lahko predmet upravnega spora glede tega le presoja zakonitosti te odločitve, tj. zakonitosti preizkusa procesnih predpostavk in ne pravica, ki jo tožnik uveljavlja z zahtevkom v upravnem postopku, saj o njej z izpodbijanim upravnim aktom ni bilo odločeno po vsebini. V takem primeru tožnikova pravica ne postane predmet upravnega spora niti, če tožnik s tožbo v upravnem sporu sam predlaga odločitev o njej. To pomeni, da je s sodbo, s katero sodišče kljub temu samo odloči o pravici, presežen okvir konkretnega upravnega spora.

19. Rezultat presoje, tj. da se zahtevek za zamudne obresti zavrne, v obravnavanem primeru, ko je revidentka sama predlagala odločanje o pravici, ne pomeni, da je sodišče revidentki prisodilo več ali kaj drugega, kot je zahtevala. Zavrnitev zahtevka, kot ga je revidentka sama predlagala, ne pomeni preseganja meje tega tožbenega zahtevka. Za tako preseganje bi npr. šlo, če bi Upravno sodišče odločilo o pravici do obresti, čeprav bi revidentka s tožbo predlagala le odpravo izpodbijanega upravnega akta. Obravnavani primer pa ni tak. Odgovor na drugo vprašanje je torej nikalen. Kot je razvidno iz prej navedenega, pa o revidentkinem tožbenem predlogu ni dopustno odločiti na način, na kakršnega je odločilo Upravno sodišče, iz drugih razlogov.

20. Prej navedene z zakonom predpisane omejitve oziroma pogoji za odločanje sodišča o pravici sami izhajajo iz načela delitve oblasti. Izhajajoč iz tega načela upravni spor ne more pomeniti nadomestnega odločanja sodišč v upravnih zadevah in s tem prevzemanja vloge in funkcije izvršilne veje oblasti.

V obravnavanem primeru glede odločanja o pravici do obresti namreč Upravno sodišče ni imelo pooblastila odločati, ker je predmet upravnega spora v tem delu sklep o zavrženju zahtevka in ne upravni akt, s katerim bi bilo odločeno o pravici do obresti. Z odločitvijo o pravici do zamudnih obresti, ne da bi bila ta prej predmet izpodbijanega upravnega akta, je torej sodišče samo odločalo o stvari iz pristojnosti upravnega organa.

21. Zato tako odločanje sodišča o pravici, ki (še) ne sodi v sodno pristojnost, pomeni absolutno bistveno kršitev pravil postopka iz 3. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s tretjim odstavkom 75. člena ZUS-1, na katero se sklicuje 1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1, ki določa revizijske razloge.

22. Ker torej ZUS-1 v upravnem sporu o zakonitosti upravnega akta ne dopušča odločanja o pravici, ki ni predmet tega upravnega akta, in je bilo treba tudi v tem primeru reviziji ugoditi že iz tega razloga, odgovor na prvo dopuščeno pravno vprašanje, tj. ali je s takim odločanjem poseženo v pravico do učinkovitega pravnega sredstva, ni relevanten.

23. Glede na navedeno, je Vrhovno sodišče reviziji v tem delu ugodilo, I. točko izreka izpodbijane sodbe razveljavilo in zadevo v tem delu vrnilo Upravnemu sodišču v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena ZUS-1).

24. Tretje dopuščeno pravno vprašanje se nanaša na upravno kazen, v višini katere je tožena stranka revidentki na podlagi 63. člena Izvedbene Uredbe št. 809/2014

zavrnila zahtevek za izplačilo sredstev, odobrenih z odločbo o pravici do sredstev št. 33123-15/2013-9 z dne 23. 8. 2013 za sofinanciranje naložbe "Vaški dom ...". Odločitev o zavrnitvi tožbe z II. točko izreka izpodbijane sodbe se med drugim nanaša na zavrnitev zahtevka v višini upravne kazni (del 2. točke izreka izpodbijane odločbe tožene stranke).

25. Izvedbena Uredba št. 809/2014 določa pravila za uporabo Uredbe (EU) št. 1306/2013 med drugim v zvezi z uporabo in izračunom upravnih kazni (točka (k) 1. člena). Splošne določbe te izvedbene uredbe (člena 5 in 6) urejajo uporabo in vrstni red zmanjšanj, zavrnitev, ukinitev in kazni pri vsaki shemi neposrednih plačil ali ukrepu za razvoj podeželja. Členi v poglavju "Naslov IV" Izvedbene Uredbe št. 809/2014, v katerega sodi tudi 63. člen, pa se na podlagi njenega 46. člena uporabljajo za izdatke, nastale na podlagi ukrepov, med drugim določenih v členih 52 in 63 Uredbe (ES) št. 1698/2005.

26. Subvencijski sistem, izoblikovan v zakonodaji Evropske Unije, med drugim temelji na tem, da upravičenec za pridobitev do finančne pomoči izpolni določene pogoje. Zato morajo pristojni nacionalni organi v okviru postopkov, določenih v okviru nacionalnih sistemov upravljanja in nadzora zagotoviti, da se bo upravičenec zavezal k izpolnitvi svojih obveznosti. Zato lahko ti nacionalni organi zahtevajo, da upravičenec sprejme tako zavezo za izvedbo svojega projekta, preden se navedeni projekt vključi v zadevno pomoč.

27. V obravnavanem primeru gre za izvajanje ukrepa politike razvoja podeželja po 8. javnem razpisu (Uradni list RS – Razglasni del, št. 1/2013 – v nadaljevanju Javni razpis) iz naslova Ukrepa 322 Obnova in razvoj vasi iz Uredbe o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2011-2013 (Uradni list RS, št. 28/11, 37/11-popr., 103/11 in 87/12 – v nadaljevanju Uredba PRP). Javni razpis je temeljil na Uredbi (ES) št. 1698/2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja, ki v tretjem odstavku 71. člena določa, da se pravila o upravičenosti izdatkov določijo na nacionalni ravni ob upoštevanju posebnih pogojev, ki so bili v tej uredbi določeni za nekatere ukrepe za razvoj podeželja.

28. V postopku je bilo ugotovljeno, da je revidentka z zahtevkom uveljavljala izplačilo sredstev tudi za dela (navedena v tabelah na 3., 4. in 5. strani izpodbijane odločbe), ki niso bila odobrena z odločbo o pravici do sredstev, oziroma revidentka zanje ni pridobila soglasja tožene stranke, saj ni vložila obrazloženega zahtevka za spremembo obveznosti, določenih v odločbi o pravici do sredstev, kot je to predvideno v 54. členu Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1).

Glede na dopuščena pravna vprašanja, odločitev, da gre v tem delu za neupravičene stroške, ni predmet revizije. Glede zavrnjenega zahtevka za izplačilo je predmet revizije (le) odločitev o uporabi upravne kazni zaradi vključitve teh stroškov v zahtevek za izplačilo.

29. Zaradi ugotovljenega odstopanja med višino zahtevanega zneska za izplačilo in upravičenim izplačilom je toženka zahtevek za izplačilo zavrnila še v višini upravne kazni. Upravno sodišče pa je zavrnilo tožbene ugovore o neupravičeni uporabi te sankcije, ker v obravnavanem primeru znesek zahtevka po predlogu za izplačilo (znesek a) za več kot 10 % (12,96 %) presega znesek upravičenega izplačila (znesek b), revidentka pa ni uspela dokazati, da ni odgovorna za vključitev neupravičenega zneska v zahtevek za izplačilo. Upravno sodišče se je strinjalo tudi z razlogi, s katerimi je tožena stranka zavrnila izvedbo dokazov z zaslišanjem prič in vpogledom v pisne izjave nadzornikov.

30. Po 63. členu Izvedbene Uredbe št. 809/2014 je z upravno kaznijo sankcionirana vložitev napačnega zahtevka (če ta nepravilnost presega 10 % zahtevanega zneska), če upravičenec ne dokaže, da za vključitev neupravičenega zneska ni kriv. Podrobnejših pravil tega dokazovanja ne določa.

31. Kljub temu je že na podlagi take določbe povsem jasno, da z vidika dokazovanja izključitve odgovornosti ne gre ne za vprašanje, ali so stroški upravičeni ali ne, niti ne za vprašanje, zakaj so neupravičeni, temveč za vprašanje, zakaj jih je revidentka vključila v zahtevek za izplačilo in ali ti razlogi izključujejo njeno krivdo.

32. Pravilno je stališče Upravnega sodišča, da je po 63. členu Izvedbene Uredbe 809/2014 dokazno breme, da dokaže, da ni odgovoren za vključitev neupravičenega zneska, na upravičencu. Pravilno je tudi stališče, da mu mora organ, ki vodi postopek, dati možnost dokazovanja, da za neupravičeni znesek v zahtevku ni odgovoren.

33. Predmet revizijske presoje pa je, ali je bilo revidentki to dokazovanje tudi omogočeno. Revidentka namreč zatrjuje, da ne, Upravnemu sodišču pa očita, da je ta tožbeni ugovor zavrnilo, ker je prezrlo subjektivni element ne-krivde oziroma njene dobre vere, da je v zahtevek vključila samo tista dela, za katera je bila (ob odsotnosti dodatnih navodil toženke oziroma njenega odziva na vabila po sprotnem pregledu napredovanja objekta, ter glede na mnenja strokovnih sodelavcev) prepričana, da so upravičena do sofinanciranja. Navaja, da je zato že v upravnem postopku predlagala zaslišanje prič in pisne dokaze, ki pa jih upravni organ ni izvedel. Upravno sodišče naj bi prezrlo njene dokazne predloge glede tega subjektivnega elementa oziroma jih je zavrnilo z vnaprejšnjo dokazno oceno.

34. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe je razvidno, da je Upravno sodišče navedeno presojo zakonitosti toženkine zavrnitve dokaznih predlogov sprejelo na podlagi materialnopravnega stališča, po katerem je ključno, da je revidentka v zahtevku za izplačilo uveljavljala tudi neupravičene stroške, čeprav je s prijavo na razpis sprejela tudi tam določene obveznosti, med katerimi je tudi ta, da mora v zahtevku za izplačilo uveljavljati le upravičene stroške, tj. tiste, ki so bili odobreni z odločbo o pravici do sredstev, oziroma stroške dovoljenih sprememb.

35. Presoja pravilnosti in zakonitosti te presoje, oziroma utemeljenosti revizijskih ugovorov, je odvisna od pravilnosti tega materialnopravnega stališča, saj je nanj oprta presoja Upravnega sodišča, da izvedba predlaganih dokazov ni relevantna za odločitev o revidentkini krivdi.

36. Če upravičenec za druga oziroma dodatna dela, tj. za spremembo obveznosti po odločbi o pravici do sredstev, ne vloži zahtevka za odobritev spremembe obveznosti, določenih v odločbi o pravici do sredstev, stroški za ta dela niso upravičeni. Vendar zgolj opustitev vložitve zahtevka za odobritev spremembe še ni sankcionirana z upravno kaznijo. Zaradi te opustitve le sofinanciranja teh del po odločbi o pravici do sredstev ni mogoče uveljavljati. Upravna kazen pa je predvidena za primere, ko upravičenec uveljavlja izplačilo tudi za te neupravičene stroške.

37. Dejstvo, da predhodni zahtevek za odobritev sprememb ni bil vložen, torej samo po sebi še ne pomeni, da upravičenec ne more dokazovati, da ni kriv za vključitev zneska neupravičenih stroškov v zahtevek za izplačilo. Neupravičeni stroški so namreč vedno posledica neizpolnjevanja predpisanih pogojev. Ti pa so določeni bodisi s predpisom Evropske Unije bodisi z zakonom. Stališče, po katerem so upravičenci vedno sankcionirani z upravno kaznijo, ker so na te pogoje pristali s prijavo na javni razpis, po presoji Vrhovnega sodišča očitno nasprotuje izhodiščnemu stališču, po katerem mora imeti upravičenec možnost dokazovanja, da ni kriv. Možnosti dokazovanja namreč ni, če bi bilo, kot navaja Upravno sodišče, za uporabo upravne kazni ključno le dejstvo, da je revidentka neupravičene stroške vključila v zahtevek za izplačilo, čeprav je bila seznanjena z obveznostjo, da v ta zahtevek lahko vključi le upravičene stroške. Seznanitev s tem opozorilom, ki ga revidentka ne zanika, je namreč splošna in zato revidentki kot upravičenki ne jemlje vsakršne možnosti dokazovanja izključitve odgovornosti za obravnavano konkretno nepravilnost. Dejstvo seznanitve z obveznostmi in opozorili bi bilo lahko odločilno, če bi bilo hkrati ugotovljeno, da je v zahtevek za izplačilo neupravičene stroške vključila, čeprav je vedela, da niso upravičeni, ali pa npr., če bi bilo glede na konkretno nepravilnost odločilno, da bi morala vedeti za njihovo neupravičenost.

38. Po navedenem 63. člen Izvedbene Uredbe št. 809/2014 ne daje podlage za stališče, po katerem bi bilo mogoče dokazne predloge v zvezi z zatrjevano izključitvijo odgovornosti upravičenca za vključitev neupravičenega zneska v zahtevek za izplačilo zavrnitvi zgolj zato, ker je bil z obveznostmi, ki jih ima kot upravičenec, seznanjen. To tudi iz Uredbe št. 2988/95, na katero se v odgovoru na revizijo sklicuje tožena stranka, ne izhaja. Ta uredba v 5. členu (točka a) odstavka 1) določa le, da se plačilo upravne kazni lahko predvidi za namerno nepravilnost ali za nepravilnost iz malomarnosti,

in ne, da je vsaka nepravilnost malomarnost, za katero se uporabi upravna kazen. Člena 4 in 5 te uredbe namreč razlikujeta med pojmom "nepravilnost" in pojmom "namerna nepravilnost ali nepravilnost iz malomarnosti", tj. bistvena nepravilnost, ki lahko pripelje do upravnih sankcij.

39. Tožena stranka sicer v odgovoru na revizijo meni, da je revidentki mogoče očitati vsaj malomarnost v zvezi z nepravilnostjo; malomarnost pa presojati podobno kot na področju civilnega prava z vidika vprašanja, ali je ravnanje upravičenca v nasprotju s skrbnostjo, ki se zahteva od povprečnega upravičenca, oziroma, ali je upravičenec opustil skrbnost, ki se pričakuje od povprečnega upravičenca. Vendar se Vrhovno sodišče do vprašanja oblike krivde in revidentkine skrbnosti ne more opredeliti, ker to ni stališče izpodbijane sodbe, niti ni tožena stranka na te razloge oprla svoje odločitve, ki je predmet tega upravnega spora.

40. Odgovor na tretje revizijsko pravno vprašanje je torej nikalen, saj pri odločanju o upravni kazni na podlagi 63. člena Izvedbene uredbe št. 809/2014 dokaznih predlogov v zvezi z zatrjevano izključitvijo odgovornosti upravičenca za vključitev neupravičenega zneska v zahtevek za izplačilo, ni mogoče zavrnitvi zgolj na podlagi okoliščine, ki je bila odločilna za ugotovitev, da je znesek neupravičen (v obravnavanem primeru opustitve vložitve zahteve za odobritev spremembe del).

41. Po navedenem je utemeljen revizijski očitek o zmotni uporabi materialnega prava, saj presoja Upravnega sodišča pravilnosti ugotovitve tožene stranke, da revidentka ni uspela dokazati, da ni odgovorna za vključitev neupravičenega zneska v zahtevek za izplačilo, temelji na materialnopravnih stališčih, ki nimajo pravne podlage. Posledično je napačna tudi presoja zakonitosti zavrnitve revidentkinih dokaznih predlogov kot nerelevantnih.

42. Iz izpodbijane sodbe je razvidno, da je revidentka navajala tudi razloge, zakaj je menila, da gre za upravičene stroške in s temi navedbami ugovarjala odločitvi o upravni kazni. Glede na drugačno materialnopravno izhodišče je torej treba ponovno oceniti relevantnost teh navedb in presoditi pravilnost zavrnitve dokaznih predlogov. To ne pomeni, da je Vrhovno sodišče v tem primeru že presodilo, da gre za relevantna dejstva in dokaze, a njihovega upoštevanja pri presoji, ali revidentka ni dokazala, da za vključitev teh stroškov ni kriva, ni mogoče zavrniti zgolj zato, ker je v zahtevek za izplačilo vključila stroške, čeprav ni dokazala njihove upravičenosti.

43. Glede na navedeno, je Upravno sodišče zaradi zmotne uporabe materialnega prava napačno odločilo o revidentkinem materialnem trditvenem in dokaznem bremenu, ki ga sicer narekuje 63. člen Izvedbene Uredbe št. 809/2014. Ker zaradi zmotnega materialnopravnega izhodišča ni pravilno presojalo utemeljenosti vseh tožbenih navedb, je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo v delu, ki se nanaša na upravno kazen, izpodbijano sodbo v tem delu na podlagi drugega odstavka 94. člena ZUS-1 razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje.

44. Revidentka navaja, da uvodoma navedeno sodbo Upravnega sodišča izpodbija v celoti in Vrhovnemu sodišču tudi predlaga, naj jo v celoti razveljavi. Kolikor se revizijski zahtevek nanaša na zavrnitev tožbe glede odločitve tožene stranke o zavrnitvi zahtevka za izplačilo sredstev iz naslova neupravičenih stroškov (del 2. točke izreka izpodbijane odločbe) in na zavrnitev tožbe glede odločitve o stroških postopka (4. točka izreka izpodbijane določbe), ni dovoljen, saj ne more biti predmet revizijske presoje v okviru dopuščenih pravnih vprašanj. Zato je Vrhovno sodišče revizijo v tem delu zavrglo (377. člen in tretji odstavek 374. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi z 22. členom ZUS-1).

45. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

46. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Izvedbena Uredba Komisije (EU) št. 809/2014 z dne 17. julija 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom, ukrepi za razvoj podeželja in navzkrižno skladnostjo

Drugi odstavek 30. člena ZUS-1 določa vsebino tožbe, če se z njo zahteva odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi.

Glej tudi J. Breznik v Breznik, J. et al: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2008, str. 393.

Primerjaj 10. točko sklepa Vrhovnega sodišča I Up 33/2019 z dne 22. 5. 2019.

Glej tudi Kerševan, Androjna 2017, str. 527-531.

Člen 63 Izvedbene Uredbe št. 809/2014 (Delna ali popolna ukinitev podpore in upravna kazen): 1. Plačila se izračunajo na podlagi zneskov, za katere je med upravnimi pregledi iz 48. člena ugotovljeno, da so upravičeni. Pristojni organ preuči zahtevek za plačilo, ki ga prejme od upravičenca, in določi zneske, ki so upravičeni do podpore. Določi: (a) znesek, ki ga je treba plačati upravičencu na podlagi zahtevka za plačilo in sklepa o nepovratnih sredstvih; (b) znesek, ki ga je treba plačati upravičencu po preučitvi upravičenosti izdatkov v zahtevku za izplačilo. Če znesek, določen v skladu s točko (a) drugega pododstavka, za več kot 10 % presega znesek, določen v skladu s točko (b) drugega pododstavka, se za znesek, določen v skladu s točko (b), uporabi upravna kazen. Znesek kazni je razlika med navedenima zneskoma, ki pa ni večji od popolne ukinitve podpore. Vendar se kazni ne uporabijo, če lahko upravičenec pristojnemu organu zadovoljivo dokaže, da ni kriv za vključitev neupravičenega zneska, ali če je pristojni organ drugače prepričan, da za to ni kriv zadevni upravičenec. 2. Upravna kazen iz odstavka 1 se uporablja smiselno za neupravičene izdatke, ugotovljene med pregledi na kraju samem iz člena 49. V takem primeru bodo preučeni izdatki skupni izdatki, nastali za zadevno operacijo. To ne vpliva na rezultate predhodnih pregledov na kraju samem v zvezi z zadevnimi operacijami.

Uredba se na podlagi drugega odstavka 88. člena Uredbe (EU) št. 1305/2013 še naprej uporablja za operacije, ki se izvajajo v skladu s programi, ki jih je Komisija na podlagi navedene uredbe odobrila pred 1. 1. 2014.

Sodba Sodišča Evropske Unije C-743/18 z dne 1. 10. 2020, tč. 54 in tam navedena sodna praksa.

Tako Sodišče Evropske Unije v 37. točki sodbe C-111/15 z dne 7. 7. 2016.

Prvi odstavek 54. člena ZKme-1 določa, da lahko stranka po izdaji odločbe o pravici do sredstev in pred potekom roka za izpolnitev obveznosti iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev, vloži obrazložen zahtevek za spremembo obveznosti, določenih v odločbi o pravici do sredstev. Če bi bile s spremembo obveznosti izpolnjene vse zahteve iz predpisov in javnega razpisa ter dosežen namen, za katerega je bila stranki dodeljena pravica do sredstev, pristojni organ strankinemu zahtevku za spremembo ugodi.

Glej stališče Sodišča Evropske Unije v 47. točki sodbe C-670/11 z dne 13. 12. 2012.

Glej npr. 60. tč. obrazložitve sodbe Sodišča Evropske Unije C-743/18 z dne 1. 10. 2020.

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 809/2014 z dne 17. julija 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom, ukrepi za razvoj podeželja in navzkrižno skladnostjo - člen 1k, 5, 6, 46, 63

Uredba Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) - člen 52, 63, 71, 71/3

Uredba Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti - člen 4, 5

Zakon o kmetijstvu (2008) - ZKme-1  - člen 54, 54/1

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 5, 5/2, 7, 7/1, 40, 40/1, 40/2, 65, 65/1, 65/5

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 339, 339/2, 339/2-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.