VSRS Sodba X Ips 33/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-05-11

Peter Golob (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), mag. Tatjana Steinman

PRAVO EVROPSKE UNIJE - PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - UPRAVNI SPOR

mednarodna zaščita - omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito - pogoji za omejitev gibanja tujcu - vložitev prošnje zaradi odložitve ali preprečitve odstranitve iz države - merila za presojo - objektivni pogoj - implementacija direktive - dopuščena revizija - ugoditev reviziji

Okoliščina, da je prosilec že lahko zaprosil za mednarodno zaščito, pomeni določitev objektivnega merila v smislu točke (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II. Tretja alineja prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 torej v tem pogledu pomeni ustrezno implementacijo Recepcijske direktive II, saj določa objektivno merilo za presojo, ali je prosilec vložil prošnjo za mednarodno zaščito le zato, da bi zadržal ali oviral svojo odstranitev iz države.

Reviziji se ugodi, I. točka sodbe in sklepa Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 649/2020-7 z dne 15. 6. 2020 se razveljavi in se zadeva vrne Upravnemu sodišču v novo sojenje.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v I. točki izreka ugodilo tožbi in odpravilo sklep Ministrstva za notranje zadeve, št. 2142-906/2020-6 (1312-02) z dne 4. 6. 2020, s katerim je bilo tožniku omejeno gibanje na podlagi tretje alineje prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel postopek odstranitve, ker je mogoče utemeljeno domnevati, da je tožnik prošnjo za mednarodno zaščito podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je že prej imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito. Gibanje mu je bilo omejeno na prostore Centra za tujce v Postojni od 2. 6. 2020 od 12.20 ure do prenehanja razlogov, vendar najdlje do 2. 9. 2020 do 12.20 ure, z možnostjo podaljšanja za en mesec.

2. V obrazložitvi je Upravno sodišče zavzelo stališče, da do ustrezne spremembe ZMZ-1 prosilcu za mednarodno zaščito ni mogoče omejiti gibanja na podlagi tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Menilo je, da določba tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 pomeni implementacijo točke (d) tretjega odstavka 8. člena Direktive 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 (v nadaljevanju Recepcijska direktiva II), iz katere pa jasno izhaja, da je mogoče domnevo, da je prosilec vložil prošnjo samo zaradi zadržanja svoje vrnitve, utemeljiti le na podlagi objektivnih meril. Ker zakonodajalec v ZMZ-1 ni določil objektivnih meril za presojo, ali je prosilec vložil prošnjo za azil samo zato, da bi zadržal svojo odstranitev, ni ustrezne (zakonske) podlage za omejitev gibanja.

3. V zvezi z izvedbo glavne obravnave je Upravno sodišče v obrazložitvi izpodbijane sodbe navedlo, da bi v obravnavani zadevi, ko za ukrep omejitve gibanja po tretji alineji 84. člena ZMZ-1 ni ustrezne zakonske podlage, zaslišanje prosilca le podaljšalo čas trajanja ukrepa omejitve gibanja, ki pomeni omejitev tožnikove svobode. To bi bilo v nasprotju z bistvenim namenom glavne obravnave, ki je v zaščiti prosilčevih koristi, kršeno pa bi bilo tudi načelo ekonomičnosti postopka.

4. Tožena stranka (v nadaljevanju revidentka) je zoper I. točko izreka navedene sodbe in sklepa vložila predlog za dopustitev revizije, ki mu je Vrhovno sodišče s sklepom X DoR 254/2020-3 z dne 10. 2. 2021 ugodilo in revizijo dopustilo glede vprašanj: "Ali je Republika Slovenija s tretjo alinejo prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti ustrezno implementirala določbe 8. člena Recepcijske direktive II?" in "Ali lahko Upravno sodišče v primeru ugoditve tožbi kljub šestemu odstavku 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti samo presodi o smiselnosti izvedbe glavne obravnave?"

5. Na podlagi tega sklepa je revidentka vložila revizijo, v kateri v bistvenem navaja, da je Upravno sodišče napačno razložilo določbo tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Recepcijska direktiva II po njenem mnenju ne določa, da morajo države članice z zakonom določiti objektivna merila za presojo, ali je oseba vložila prošnjo samo zato, da bi zadržala ali otežila izvedbo odločbe o vrnitvi. Zato je tudi stališče, da točka (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II ni bila implementirana v celoti, napačno. Upravnemu sodišču očita še, da je tudi sicer spregledalo, da je zakonodajalec v ZMZ-1 vnesel objektivni kriterij, ki ga kot edinega obveznega določa Recepcijska direktiva II, namreč da je imel prosilec že možnost zaprositi za mednarodno zaščito.

6. Navaja da je stališče, kot ga je Upravno sodišče zavzelo v izpodbijani sodbi, ustavilo uporabo pomembnega mehanizma za preprečevanje zlorab postopka mednarodne zaščite in omejilo izvrševanje stranskih kazni izgona tujca iz države v kazenskih postopkih. Težavo pomeni tudi neenotna sodna praksa glede uporabe tega stališča, kar vodi v ogrožanje pravne varnosti. Upravni organ si namreč ne more ustvariti mnenja o pravilnem in zakonitem odločanju, za prosilce pa je od posameznega senata odvisno, ali jim bo gibanje omejeno ali ne.

7. Revidentka meni še, da je Upravno sodišče ravnalo nezakonito tudi zato, ker pred izdajo izpodbijane odločbe ni opravilo glavne obravnave. Meni, da je mogoče določbo šestega odstavka 84. člena ZMZ-1, ki je

, razumeti le tako, da je zaslišanje prosilca obvezno ter da izjeme niso dopustne, zato je sklicevanje na ekonomičnost postopka neprimerno. Meni tudi, da ji je bila zaradi neizvedbe glavne obravnave kršena pravica do izjave, saj v času, ki ga je imela na voljo, ni mogla kvalitetno pripraviti odgovora na tožbo. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi, I. točko izreka sodbe in sklepa Upravnega sodišča razveljavi ter tožbo zoper sklep Ministrstva za notranje zadeve, št. 2142-906/2020-6 (1312-02) z dne 4. 6. 2020, zavrne.

10. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP).

11. Predmet prvega od revizijskih vprašanj je, ali je bila z določbo tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 pravilno implementirana točka (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe in revizijskih navedb je mogoče povzeti, da je v tem pogledu sporno, ali bi moral zakonodajalec že v zakonu izrecno in vnaprej določiti objektivne kriterije za presojo, ali je prosilec v situaciji, ki jo ureja tretja alineja prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, prošnjo za mednarodno zaščito vložil samo zaradi zadržanja svoje vrnitve. V tem okviru je sporno še, ali je že zakonsko besedilo „pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito“ mogoče šteti za določitev takega kriterija.

12. Ker se je revidentka v obravnavani zadevi pri presoji obstoja pogojev za omejitev gibanja oprla izključno na navedeni kriterij, namreč da je prosilec že imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito, je moralo Vrhovno sodišče najprej odgovoriti na drugi del vprašanja. Kljub pričakovanemu splošnemu pomenu odločitve v revizijski zadevi (367.a člen Zakona o pravdnem postopku; ZPP) je namreč revizija vložena zoper konkretno sodbo (367. člen ZPP), s čimer je opredeljen tudi okvir revizijske presoje. Če se torej izkaže, da je prej navedeno zakonsko besedilo mogoče šteti za določitev objektivnega kriterija v smislu točke (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II, prvi, splošnejši del revizijskega vprašanja ni več pomemben za odločitev v zadevi.

13. Za odgovor na ta del vprašanja je očitno bistvena razlaga pomena točke (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II, saj jo tretja alineja prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 (vsaj pomensko) praktično v celoti povzema. To razlago pa je v zadevi C-186/21 PPU že opravilo Sodišče EU (SEU), ki je v postopku predhodnega odločanja (člen 267 Pogodbe o delovanju Evropske unije; PDEU) odgovorilo na vprašanje Upravnega sodišča RS, „

Ali je treba točko (d) tretjega odstavka Recepcijske direktive II razlagati tako, da je že z besedno zvezo „vključno s tem“ med objektivna merila izrecno uvrščena okoliščina, da „je prosilec že imel priložnost začeti azilni postopek

“? To vprašanje je v konkretni zadevi po vsebini enako obravnavanemu delu revizijskega vprašanja, saj SEU v obrazložitvi (18. točka) izrecno ugotavlja, da „

se predložitveno sodišče sprašuje, ali člen 84(1), tretja alinea, ZMZ-1 s tem, da določa, da je oseba, ki je v položaju J. A., že morala imeti priložnost zaprositi za mednarodno zaščito, določa „objektivno merilo“ v smislu člena 8(3), prvi pododstavek, točka (d), Direktive 2013/33

14. SEU je s sklepom z dne 3. 6. 2021 odločilo, da „

[je treba] člen 8(3), prvi pododstavek, točka (d), Direktive 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito [...] razlagati tako, da je to, da je prosilec za mednarodno zaščito že imel priložnost začeti azilni postopek, objektivno merilo v smislu te določbe

15. Na to razlago prava EU se lahko poleg predložitvenega sodišča oprejo tudi druga sodišča držav članic EU

, SEU pa je z njo zagotovilo tudi povsem nedvoumno podlago za odgovor na obravnavani del prvega revizijskega vprašanja: prej navedeno besedilo, ki omejitev gibanja v situaciji kot je obravnavana veže na okoliščino, da je prosilec že lahko zaprosil za mednarodno zaščito, pomeni določitev objektivnega merila v smislu točke (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II. Tretja alineja prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 torej v tem pogledu pomeni ustrezno implementacijo Recepcijske direktive II, saj določa objektivno merilo za presojo, ali je prosilec vložil prošnjo za mednarodno zaščito le zato, da bi zadržal ali oviral svojo odstranitev iz države. To pomeni, da je stališče Upravnega sodišča, na katerem temelji odločitev v izpodbijani sodbi, materialnopravno napačno. Kot je bilo že obrazloženo (točka 11) preostanek prvega revizijskega vprašanja zaradi takega odgovora ne more več vplivati na odločitev v zadevi oziroma bi bil odgovor nanj povsem hipotetičen, zato Vrhovno sodišče nima več podlage, da bi v okviru te zadeve odgovarjalo tudi nanj.

16. Podobno velja tudi za drugo revizijsko vprašanje, ki se nanaša na izvedbo glavne obravnave. Odločitev Upravnega sodišča o tem je bila namreč vezana izključno na materialnopravno stališče, da tretja alineja prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 sploh ne more pomeniti podlage za odločitev o omejitvi gibanja. Kot je bilo obrazloženo, se je to materialnopravno stališče izkazalo za napačno, kar poleg ostalega smiselno pomeni, da ne more več pomeniti niti podlage za odločitev o potrebnosti oziroma smiselnosti zaslišanja prosilca. Presoja razmerja med določbami ZUS-1, ki v nekaterih primerih omogočajo odločitev brez glavne obravnave, in določbo šestega odstavka 84. člena ZMZ-1 bi tako ostala povsem hipotetična (tudi glede na skope navedbe tako v obrazložitvi izpodbijane sodbe kot tudi v reviziji), kar presega veljavno zakonsko ureditev instituta revizije. Vrhovno sodišče zato ni odgovarjalo niti na drugo revizijsko vprašanje.

17. Kot je bilo obrazloženo, je bilo v izpodbijani sodbi materialno pravo uporabljeno napačno. Upravno sodišče zaradi stališča, da relevantna zakonska določba sploh ne more pomeniti podlage za odločanje o omejitvi gibanja, dejanskega stanja sploh ni ugotavljalo, zato Vrhovno sodišče nima podlage za spremembo izpodbijane sodbe in jo je v skladu z drugim odstavkom 94. člena ZUS-1 razveljavilo ter vrnilo zadevo v novo sojenje.

18. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Doktrina acte éclairé; prim. sodbo SEU v zadevi CILFIT (283/1981) in nadaljnje

Zakon o mednarodni zaščiti (2017) - ZMZ-1  - člen 84, 84/1, 84/1-3, 84/6

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito - člen 8, 8/3, 8/3-d

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.