VSRS Sklep I Up 70/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-04-14

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

LOKALNA SAMOUPRAVA - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

zahteva za razpis referenduma - tožba v upravnem sporu - pravni interes za tožbo v upravnem sporu - zavrženje tožbe - standard obrazloženosti - pomanjkljiva obrazložitev sklepa - neopredelitev do tožbenega ugovora - absolutna bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu - začasna odredba - predhoden preizkus tožbe - ugoditev pritožbi

Pritožnik je tožbo vložil zato, ker meni, da bi moral toženec v sklepu, poleg določitve obrazca in roka za zbiranje podpisov, določiti tudi število podpisov podpore, ki jih mora pobudnik v odrejenem roku zbrati, da se bo v skladu s šestim odstavkom 47. člena ZLS in četrtim odstavkom 82. člena statuta Občine Domžale štelo, da je bila vložena zahteva za razpis referenduma. Ker je število podpore volivcev pobudi v ZLS in Statutu Občine Domžale določeno le generično, in sicer 5 % volivcev v občini, pritožnik trdi, da mu to število kot pobudniku referenduma ni znano vnaprej in da je zato v pravni negotovosti, koliko podpisov mora zbrati za uspeh pobude.

Sodišče je pojasnilo le, da pritožnik nima pravnega interesa izpodbijati tisto, o čemer je bilo določeno z izpodbijanim sklepom. Povsem pa je prezrlo, da pritožnik tega po vsebini ne izpodbija, temveč uveljavlja, da bi moralo biti s tem sklepom odločeno še o numeričnem številu podpisov, ki jih mora zbrati. Zato zgolj pojasnilo sodišča, da je bilo pritožniku s toženčevim sklepom v celoti ugodeno, ne pojasni, zakaj pritožnik nima pravnega interesa za uveljavljanje zahteve za določitev števila podpisov.

Tako je ostalo nepojasnjeno tudi, zakaj pritožnik s tožbenimi navedbami o neustavni pravni negotovosti ne izkazuje svojega konkretnega pravnega interesa, ki je potreben za presojo (ne)zakonitosti toženčevega sklepa. Nenazadnje je tudi Ustavno sodišče že zavzelo stališče, da se zakonitost aktov organov lokalnih skupnosti, izdanih v obliki predpisa, ki urejajo posamična razmerja, presoja v upravnem sporu, v katerem pa lahko pobudniki uveljavljajo tudi očitke o protiustavnosti določb, na katerih temelji tak akt, oziroma določb, ki od pobudnikov ali volivcev zahtevajo določeno ravnanje v fazi zbiranja podpisov podpore.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 372/2021-7 z dne 10. 3. 2021 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v nov postopek.

II. Odločitev o stroških pritožbenega postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 6. točke prvega odstavka v zvezi z drugim odstavkom 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo (I. točka izreka), zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe (II. točka izreka) in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (III. točka izreka).

2. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je toženec v ponovljenem postopku po pravnomočni sodbi Upravnega sodišča I U 1084/2020 z dne 6. 1. 2021, na podlagi četrtega odstavka 47. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) in drugega odstavka 82. člena statuta Občine Domžale, s sklepom št. 0070-14/2020 z dne 23. 2. 2021, ugodil (naknadno dopolnjeni) tožnikovi pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma o Odloku o programu opremljanja stavbnih zemljišč za Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje "..." (v nadaljevanju toženčev sklep), ki ga je občinski svet Občine Domžale sprejel na 12. seji 18. 6. 2020. Toženec je v navedenem sklepu odločil o načinu dajanja podpore volivcev, določil obrazec za podporo z osebnim podpisovanjem in rok za zbiranje podpisov. Sklep je objavil v Uradnem vestniku Občine Domžale št. 02/2021. Sodišče prve stopnje je presodilo, da tožnik ni izkazal pravnega interesa za tožbo, ki se kaže v tem, da bi morebitna ugoditev tožbi zanj pomenila spremembo ali izboljšanje pravnega položaja, ki ga brez vložene tožbe ne bi mogel doseči, saj je toženec v celoti ugodil njegovi pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma. Glede zahteve za izdajo začasne odredbe je sodišče prve stopnje pojasnilo, da je potreba za začasno ureditev stanja, ki je pogoj za izdajo začasne odredbe, verjetno izkazana le v primeru, če je kot verjetno izkazana tudi tožnikova procesna možnost uspeha s tožbo v upravnem sporu, saj je namen začasne odredbe v preprečitvi nastanka posledic, ki naj se dokončno odvrnejo z meritorno odločitvijo o tožbenem zahtevku v upravnem sporu. Ker v konkretnem primeru ni izkazan pravni interes za tožbo v upravnem sporu, zaradi akcesorne pravne narave začasne odredbe, ki je vezana na uvedbo in tek upravnega spora, ni izpolnjen niti temeljni pogoj za izdajo začasne odredbe, zato je sodišče prve stopnje zahtevo za začasno odredbo zavrglo.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu. Opozarja na napačen pravni pouk, po katerem pritožba zoper odločitev v drugi točki izreka (o zavrženju zahteve za izdajo začasne odredbe) ni dovoljena. Navaja, da je napačna presoja sodišča prve stopnje, da si z odločitvijo sodišča ne more izboljšati pravnega položaja, saj je v tožbi zatrjeval, da je ZLS v neskladju z Ustavo, če ga ni mogoče razlagati tako, da mora župan ob določitvi roka za zbiranje podpisov podpore volivcem določiti tudi število podpisov podpore, ki jih mora pobudnik zbrati, saj je to število nejasno in ga je treba zaradi pravne predvidljivosti določiti vnaprej, preden se začne prvi krog referendumske tekme. Tega vprašanja pa sodišče prve stopnje sploh ni obravnavalo in se do zatrjevanje neustavnosti ni opredelilo, čeprav je bilo to skladno z 22. členom Ustave dolžno storiti. Trdi, da je izpodbijani sklep že iz tega razloga nepravilen in nezakonit, saj ne vsebuje razlogov o odločilnih dejstvih. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi ter odločitev v I. in III. točki izreka vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje, zahtevi za izdajo začasne odredbe pa ugodi in zadrži izvrševanje sklepa župana Občine Domžale št. 0070-14/2020 z dne 23. 2. 2021, ki je bil objavljen v Uradnem vestniku Občine Domžale št. 02/2021 z dne 24. 2. 2021, do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu. Podrejeno predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Zahteva tudi povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

4. Toženec v odgovoru na pritožbo navaja, da župan v primeru, da dopusti pobudo za zbiranje podpore za razpis referenduma, določi le obrazec za zbiranje podpisov in rok, ne sme pa določati potrebnega števila podpisov. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo zavrne in potrdi izpodbijani sklep. Zahteva tudi povračilo stroškov pritožbenega postopka.

5. Pritožnik je nato na Vrhovno sodišče vložil še vlogo z dne 13. 4. 2021, s katero sodišče seznanja z nekaterimi dejstvi in okoliščinami, ki se nanašajo na sklep Upravnega sodišča I U 535/2021-8 z dne 8. 4. 2021. Ker gre za sklep, ki je bil izdan v drugem upravnem sporu, Vrhovno sodišče te vloge pri presoji konkretne zadeve ni upoštevalo.

7. V predmetni zadevi je sporno, ali je glede na tožbene navedbe podan pritožnikov pravni interes za tožbo v upravnem sporu zoper toženčev sklep, oziroma, ali se je sodišče prve stopnje opredelilo do vseh pravno relevantnih navedb, ki jih je v zvezi s pravnim interesom v tožbi zatrjeval pritožnik.

8. Zahteva po razumni, izčrpni in prepričljivi argumentaciji sodnih odločb je bistven sestavni del poštenega postopka. V vsakem primeru mora biti iz sodne odločbe, torej tudi iz sklepa o zavrženju tožbe, jasno razvidno, da je sodišče pri odločanju upoštevalo vse, za odločitev bistvene navedbe strank in se do njih tudi opredelilo, kar je sestavni del pravice do obrazloženosti sodne odločbe iz 22. člena Ustave.

Sodišče mora na konkreten način in z zadostno jasnostjo podati razloge, na podlagi katerih je sprejelo svojo odločitev, saj je to tudi pogoj za preizkus razumnosti sprejete odločitve.

9. Iz tožbenih navedb, ki so v bistvenem enake pritožbenim, izhaja, da je pritožnik tožbo vložil zato, ker meni, da bi moral toženec v sklepu, poleg določitve obrazca in roka za zbiranje podpisov, določiti tudi število podpisov podpore, ki jih mora pobudnik v odrejenem roku zbrati, da se bo v skladu s šestim odstavkom 47. člena ZLS in četrtim odstavkom 82. člena statuta Občine Domžale štelo, da je bila vložena zahteva za razpis referenduma. Ker je število podpore volivcev pobudi v ZLS in Statutu Občine Domžale določeno le generično, in sicer 5 % volivcev v občini, pritožnik trdi, da mu to število kot pobudniku referenduma ni znano vnaprej in da je zato v pravni negotovosti, koliko podpisov mora zbrati za uspeh pobude. Poleg tega se število volivcev zaradi smrti in novih volilnih upravičencev spreminja, ZLS pa ne določa presečnega datuma, na katerega je treba ugotavljati izpolnjenost 5 % praga za uspeh. Sodišču prve stopnje je predlagal, naj prekine postopek in vloži zahtevo za oceno ustavnosti ZLS, če te pravne praznine ne bi moglo samo zapolniti z ustavnoskladno razlago (da je presečni datum tisti, na katerega toženec izda sklep). Trdi še, da je v neenakopravnem položaju v primerjavi s pobudnikom referenduma zoper akte, ki jih sprejme Državni zbor, saj je na državni ravni jasno predpisano, da mora slednji za uspeh s pobudo zbrati 40.000 podpisov.

10. Pritožnik meni, da je s tem izkazal pravni interes, sodišču prve stopnje pa očita, da je te njegove navedbe prezrlo, saj se do njih sploh ni opredelilo, čeprav je z njimi zatrjeval neustavnost zakonske ureditve.

11. Po presoji Vrhovnega sodišča je pritožbeni očitek o neobrazloženosti izpodbijanega sklepa sodišča prve stopnje utemeljen. Sodišče je namreč pojasnilo le, da pritožnik nima pravnega interesa izpodbijati tisto, o čemer je bilo določeno z izpodbijanim sklepom. Povsem pa je prezrlo, da pritožnik tega po vsebini ne izpodbija, temveč uveljavlja, da bi moralo biti s tem sklepom odločeno še o numeričnem številu podpisov, ki jih mora zbrati. Zato zgolj pojasnilo sodišča, da je bilo pritožniku s toženčevim sklepom v celoti ugodeno, ne pojasni, zakaj pritožnik nima pravnega interesa za uveljavljanje zahteve za določitev števila podpisov.

12. Tako je ostalo nepojasnjeno tudi, zakaj pritožnik s tožbenimi navedbami o neustavni pravni negotovosti ne izkazuje svojega konkretnega pravnega interesa, ki je potreben za presojo (ne)zakonitosti toženčevega sklepa. Nenazadnje je tudi Ustavno sodišče že zavzelo stališče, da se zakonitost aktov organov lokalnih skupnosti, izdanih v obliki predpisa, ki urejajo posamična razmerja, presoja v upravnem sporu, v katerem pa lahko pobudniki uveljavljajo tudi očitke o protiustavnosti določb, na katerih temelji tak akt, oziroma določb, ki od pobudnikov ali volivcev zahtevajo določeno ravnanje v fazi zbiranja podpisov podpore.

Ker se sodišče prve stopnje do teh navedb ni opredelilo, je utemeljen pritožbeni očitek, da ima izpodbijani sklep pomanjkljivosti, zaradi katerih ga ni mogoče preizkusiti, saj nima razlogov o odločilnih dejstvih in je tako podana bistvena kršitev določb pravdnega postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP v zvezi s tretjim odstavkom 75. člena ZUS-1.

13. Pritožnik tudi utemeljeno opozarja, da je sodišče prve stopnje v pravnem pouku napačno zapisalo, da pritožba zoper zavrženje začasne odredbe ni dovoljena. Kot navaja pritožnik, je namreč nedovoljena le posebna pritožba.

14. Glede pritožnikovega predloga, naj pritožbeno sodišče ugodi predlagani začasni odredbi, pa Vrhovno sodišče pojasnjuje, da vsako meritorno odločanje sodišča zahteva predhodni preizkus oziroma preizkus procesnih predpostavk. To velja tudi za zahtevo za izdajo začasne odredbe. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča (sklep I Up 124/2008 z dne 20. 3. 2008, I Up 141/2010 z dne 12. 5. 2010, I Up 227/2011 z dne 25. 5. 2011 in drugi) pa mora sodišče, ko gre za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe, še prej opraviti preizkus, ali so izpolnjeni pogoji (procesne predpostavke) za vsebinsko obravnavanje tožbe, med drugim tudi, ali je izkazan pravni interes.

Ker v predmetni zadevi pravni interes za tožbo (še) ni bil ugotovljen, (še) ni podlage za odločanje Vrhovnega sodišča o predlagani začasni odredbi, zato Vrhovno sodišče ni sledilo primarnemu pritožbenemu predlogu, ampak je izpodbijani sklep razveljavilo tudi v tem delu (kot je pritožnik predlagal v podrejenem pritožbenem predlogu).

15. Glede na vse navedeno je Vrhovno sodišče pritožbi ugodilo in na podlagi 77. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1 razveljavilo izpodbijani sklep v celoti in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču, da opravi nov postopek. V ponovljenem postopku bo moralo Upravno sodišče upoštevaje stališča iz tega sklepa ponovno preveriti izpolnjenost procesnih predpostavk za dovoljenost upravnega spora. Če bo ugotovilo, da so te podane, pa bo moralo odločiti še o predlogu za izdajo začasne odredbe.

16. V skladu s tretjim odstavkom 165. člena Zakona o pravnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 se odločitev o stroških pritožbenega postopka pridrži za končno odločbo.

Tako Vrhovno sodišče npr. v sklepih X Ips 166/2017 z dne 14. 2. 2019 in X Ips 47/2017 z dne 10. 4. 2019.

Glej sklep Ustavnega sodišča RS U-I-218/10-12 z dne 2. 12. 2010, 7. točka obrazložitve.

Glej sklep Vrhovnega sodišča I Up 20/2015 z dne 17. 3. 2015.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-6

Zakon o lokalni samoupravi (1993) - ZLS  - člen 47, 47/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.