VSRS Sklep X Ips 10/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-03-02

Brigita Domjan Pavlin (preds.), Peter Golob (poroč.), dr. Erik Kerševan

glavna obravnava v upravnem sporu - vpogled v drug spis - odločitev brez glavne obravnave - neizvedba glavne obravnave - ugotavljanje dejanskega stanja - pravica do izjave v postopku - dopuščena revizija - ugoditev reviziji - bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu

Upravno sodišče je zagrešilo bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu, s tem ko je ugotavljalo dejansko stanje z vpogledom v drug spis in sodbo, čeprav ni razpisalo glavne obravnave, revidentu pa ni dalo možnosti, da bi se o izvedbi tega dokaza izjavil. Ker je pravica do izvajanja dokazov varovana z 22. členom Ustave, je njeno kršitev poleg primerov, določenih v tretjem odstavku 75. člena ZUS-1, treba opredeliti kot absolutno bistveno kršitev pravil postopka upravnega spora.

I. Reviziji se ugodi, 1. točka izreka sodbe in sklepa Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 2076/2018-8 z dne 14. 1. 2020 se razveljavi in zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbo zoper 1. točko izreka odločbe Ministrstva za okolje in prostor, št. 0612-99/2018-4 z dne 22. 8. 2018 (1. točka izreka), v preostalem delu (s sklepom) je tožbo zavrglo (2. točka izreka) in odločilo o stroških postopka (3. točka izreka). S 1. točko izreka odločbe z dne 22. 8. 2018 je Ministrstvo za okolje in prostor zavrnilo tožnikov predlog za izrek ničnosti odločbe gradbenega inšpektorja Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Novo mesto, št. 06122-3173/2015-9 z dne 17. 3. 2016.

2. Iz obrazložitve izpodbijane sodne odločbe izhaja, da tožnik uveljavlja ničnostni razlog, da odločbe gradbenega inšpektorja z dne 17. 3. 2016 sploh ni mogoče izvršiti. Upravno sodišče se strinja s presojo drugostopenjskega organa, da tožnik uveljavljenega ničnostnega razloga ni izkazal. Če izrek upravne odločbe nima vseh sestavin po Zakonu o splošnem upravnem postopku, to predstavlja bistveno kršitev določb postopka, ki jo lahko stranka uveljavlja s pritožbo v upravnem postopku in nato s tožbo v upravnem sporu. Prav tako ne držijo tožnikove navedbe, da bi moral izrek vsebovati dejstva, ki ta ukrep izkazujejo. Pravilnost tega stališča potrjuje 153. člen Zakona o graditvi objektov, na podlagi katerega je bil izrečen inšpekcijski ukrep in vsebino katerega vsebuje izrek odločbe z dne 17. 3. 2016. Ugotavlja tudi, da iz podatkov vpisnika Upravnega sodišča izhaja, da je bila s sodbo I U 214/2017 z dne 12. 12. 2017 zavrnjena tožnikova tožba zoper odločbo Upravne enote Novo mesto z dne 25. 10. 2016, s katero je bila zavrnjena njegova vloga za spremembo gradbenega dovoljenja po inšpekcijski odločbi z dne 17. 3. 2016, zato je vedel, za kakšno spremembo mora zaprositi. O zadevi je odločilo na seji in glavne obravnave ni izvedlo.

3. Na tožnikov predlog je Vrhovno sodišče s sklepom X DoR 118/2020-3 z dne 22. 10. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je sodba obremenjena z bistveno kršitvijo določb postopka v upravnem sporu, če Upravno sodišče ugotavlja dejansko stanje z vpogledom v drug spis in sodbo, čeprav ne razpiše glavne obravnave, tožnik pa nima možnosti, da bi se o tem izjavil.

4. Tožnik (v nadaljevanju revident) je v skladu z navedenim sklepom vložil revizijo, v kateri navaja, da sodno odločbo izpodbija zaradi bistvenih kršitev določb postopka in zmotne uporabe materialnega prava v upravnem sporu. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodno odločbo spremeni, podredno pa, da jo razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje, pri čemer naj v ponovljenem postopku odloča drug senat Upravnega sodišča. Revident je po izteku roka za vložitev revizije vložil še dve vlogi, ki po vsebini predstavljata dopolnitev revizije. Ker sta bili vloženi prepozno, ju revizijsko sodišče ni upoštevalo.

5. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

7. Vrhovno sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP).

8. Ustavno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustavno sodišče) je v odločbi Up-360/16 z dne 18. 6. 2020 poudarilo pomen pravice do glavne obravnave kot samostojne človekove pravice, ki je varovana v okviru 22. člena Ustave. Ta določba zagotavlja temeljna procesna jamstva, med drugim tudi pravico do izjave in enakega obravnavanja.

Izvedba glavne obravnave v upravnem sporu ni le sredstvo za izvedbo dokazov, temveč je njen pomen tudi v tem, da se organ in stranka srečata v procesno enakopravnem razmerju z namenom, da se na podlagi neposrednega ustnega in javnega obravnavanja zbere dokazno gradivo, ki je potrebno za presojo, ki jo mora opraviti Upravno sodišče.

9. Pravica do glavne obravnave ni absolutna. Da bi bil poseg v to pravico ustavno dopusten, mora temeljiti na izrecni ustavnoskladni zakonski ureditvi, ta pa mora biti v sodni praksi kot izjema restriktivno interpretirana. Upravno sodišče torej lahko opusti izvedbo glavne obravnave samo v primerih, ki jih izrecno določa zakon, opirajoč se na ustavno skladno razlago take zakonske določbe in ob upoštevanju pravnega načela, da je izjeme od uresničevanja človekovih pravic treba razlagati restriktivno.

10. Pravica do izjave, ki jo zagotavlja 22. člen Ustave, tožniku v upravnem sporu zagotavlja, da ni postavljen v vsebinsko slabši položaj kot tožena stranka. Stranki in vsakemu, ki ima stranki enak položaj, mora biti omogočeno, da navaja argumente za svoja stališča, da se v sporu izjavi tako glede dejanskih kot glede pravnih vprašanj. S tem se zagotovi, da ima stranka v postopku položaj subjekta in prepreči, da bi se pretvorila le v objekt državnega odločanja.

Sestavni del pravice do izjave strank v postopku je tudi pravica do izvedbe dokazov na glavni obravnavi v upravnem sporu.

Sodišče mora stranko povabiti k dokazovanju, ji omogočiti, da nasprotuje izvedbi posameznega dokaza, da postavlja vprašanja pričam oziroma izvedencem, da se izjavi o rezultatih dokazovanja.

Če Upravno sodišče odloča na seji, mora nadzor nad pravilnostjo dokazne ocene omejiti izključno na preizkus procesnih kršitev v zvezi obrazložitvijo odločbe upravnega organa, vsebinska presoja pravilnosti obrazložitve glede ugotovljenega dejanskega stanja in vpogled v dokaze pa zahtevata izvedbo glavne obravnave.

Na glavni obravnavi se opravlja tudi presoja, katere dokaze je treba izvesti za razjasnitev spornega dejanskega stanja.

To velja tako v primerih, ko sodišče izvaja dokaze na predlog strank, kot tudi v primerih, ko izvaja dokaze po uradni dolžnosti. Pravica do izvedbe dokazov ni absolutna. Sodišču v upravnem sporu ni treba izvesti vsakega predlaganega dokaza, dolžno pa se je do vsakega predloga opredeliti in podati razloge za njegovo zavrnitev.

11. Revident navaja, da je Upravno sodišče v okviru presoje, ali je izrek odločbe gradbenega inšpektorja Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Novo mesto, številka 06122-3173/2015-9 z dne 17. 3. 2016, določen in izvršljiv, ugotavljalo dejansko stanje. Upravno sodišče je vpogledalo v spis in sodbo I U 214/2017 z dne 12. 12. 2017, pri čemer revidenta o izvedbi tega dokaza ni obvestilo in mu ni omogočilo pravice do izjave niti v fazi odločanja o njegovi izvedbi niti v fazi izvajanja dokaza. Upravno sodišče v nasprotju s sodno prakso Vrhovnega sodišča ni razpisalo glavne obravnave.

12. Navedeni očitek je utemeljen. Revident je v tožbi zatrjeval, da je v prejšnji točki navedena odločba gradbenega inšpektorata nična, ker ni izvršljiva, izvršljiva pa ni, ker prva točka izreka odločbe ni določna. Izrek naj ne bi vseboval dejstev, ki pomenijo neskladno gradnjo, posledično pa revident ni mogel vedeti, za kakšno spremembo gradbenega dovoljenja mora v skladu z izdano odločbo gradbenega inšpektorata zaprositi, da bo gradnja skladna z zakonodajo. Sodišče prve stopnje je zavrnilo revidentove navedbe, da bi moral izrek vsebovati dejstva, ki ta ukrep izkazujejo, prav tako pa je zavrnilo tudi navedbe o tem, da ni mogel vedeti, za kakšno spremembo gradbenega dovoljenja mora zaprositi. Čeprav je presoja izvršljivosti posamezne odločbe praviloma pravno vprašanje, ki ne zahteva ugotavljanja dejanskega stanja, je sodišče prve stopnje ob odgovarjanju na revidentove navedbe iz tožbe ugotavljalo dejansko stanje, tako da je izven glavne obravnave izvajalo dokaze po uradni dolžnosti. Upravno sodišče je v podkrepitev stališča, da obravnavani izrek ni onemogočal vložitve konkretizirane vloge za spremembo gradbenega dovoljenja, vpogledalo v spis in sodbo I U 214/2017 z dne 12. 12. 2017. Na tej podlagi je ugotovilo, da je Upravno sodišče s sodbo I U 214/2017 z dne 12. 12. 2017 zavrnilo tožbo revidenta zoper odločbo, s katero je pristojni organ za gradbene zadeve zavrnil vlogo revidenta za spremembo gradbenega dovoljenja po inšpekcijski odločbi z dne 17. 3. 2016 in zaključilo, da je revident vedel, za kakšno spremembo mora zaprositi in je tako tudi postopal. Upravno sodišče revidenta ni seznanilo s tem, da podatke spisa I U 214/2017 šteje za pomembne za rešitev spora in mu v zvezi s tem ni omogočilo, da bi se izjavil o teh dokazih in o rezultatih dokazovanja.

13. Upravno sodišče je v obrazložitvi izpodbijane sodbe in sklepa navedlo, da glavne obravnave ni izvedlo, ker je revident ni predlagal, v tožbi navedene listine, na katere se je skliceval kot dokaz, pa so del upravnega spisa in jih je sodišče vpogledalo v okviru presoje zakonitosti izpodbijanih aktov. Po mnenju Upravnega sodišča je bilo v zadevi sporno vprašanje uporabe postopkovnih določb. Drži, da je vprašanje pravilne uporabe postopkovnih določb lahko pravno vprašanje, o katerem je mogoče odločiti tudi brez glavne obravnave. Od posameznega primera pa je odvisno, kdaj bo v primeru spornih pravnih vprašanj za učinkovito sodno varstvo treba strankam omogočiti, da svoje pravne argumente neposredno, ustno in javno soočijo ter predstavijo Upravnemu sodišču.

Če sodišče meni, da je treba za rešitev spornega pravnega vprašanja ugotavljati tudi dejansko stanje, je izvedba glavne obravnave nujna. V prvem delu je Upravno sodišče res presojalo izključno pravna vprašanja, brez izvajanja dokazov, v drugem delo, v zvezi z napotitvijo revidenta na uskladitev gradbenega dovoljenja pa je očitno menilo, da ne zadošča, da se do vprašanja določnosti izreka opredeli s pravnimi argumenti, temveč da mora ugotoviti še dejansko stanje glede tega, ali je presojani izrek res onemogočal vložitev konkretizirane vloge za spremembo gradbenega dovoljenja. V takem primeru bi bilo dolžno revidenta v pripravljalnem postopku (druga alineja prvega odstavka 45. člena ZUS-1) ali na glavni obravnavi seznaniti, da to dejstvo šteje za pomembno in mu dati možnost, da se o tem izjavi. Tudi o sami izvedbi dokaza z vpogledom v spis in sodbo I U 214/2017 bi moralo sodišče odločiti na glavni obravnavi. Če bi na glavni obravnavi odločilo, da dokaz izvede, pa bi moralo revidentu omogočiti sodelovanje pri izvedbi dokaza in mu hkrati zagotoviti možnost uresničenja pravice do izjave. Vrhovno sodišče le še dodaja, da je že pojasnilo, da vsak vpogled v katerokoli listino, ki je bila uporabljena kot dokaz v upravnem postopku, pomeni izvajanje dokaza po sodišču, ki ga je treba izvesti na glavni obravnavi.

14. Odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje je torej pozitiven. Upravno sodišče je zagrešilo bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu, s tem ko je ugotavljalo dejansko stanje z vpogledom v drug spis in sodbo, čeprav ni razpisalo glavne obravnave, revidentu pa ni dalo možnosti, da bi se o izvedbi tega dokaza izjavil. Ker je pravica do izvajanja dokazov varovana z 22. členom Ustave, je njeno kršitev poleg primerov, določenih v tretjem odstavku 75. člena ZUS-1, treba opredeliti kot absolutno bistveno kršitev pravil postopka upravnega spora.

15. Po obrazloženem je Vrhovno sodišče reviziji zaradi bistvene kršitve pravil postopka upravnega spora iz 1. točke prvega odstavka 85. člena v zvezi z drugim odstavkom 75. člena ZUS-1 ugodilo, prvo točko izreka izpodbijane sodbe in sklepa razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena ZUS-1).

16. Vrhovno sodišče ni sledilo predlogu revidenta o izvedbi ponovljenega postopka pred drugim senatom Upravnega sodišča. Revident je v zvezi s tem navajal, da ima senat Upravnega sodišča že ustvarjeno mnenje o predmetu odločanja in da ne izpolnjuje kriterija nepristranskega sodnika. Po ustaljeni sodni praksi pravno stališče sodnika, zavzeto pri opravljanju sodne funkcije, niti konkretna sodnikova odločitev v posamezni zadevi, katere pravilnost se presoja s pravnimi sredstvi, ne pomeni posega v pravico do nepristranskega sodnika.

To, da je Upravno sodišče opustilo izvedbo glavne obravnave, samo po sebi ne pomeni, da je imel senat Upravnega sodišča že vnaprej ustvarjeno mnenje o predmetu odločanja.

17. Izrek o revizijskih stroških temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

18. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Glej odločbo Ustavnega sodišča Up-135/19, U-I-37/19 z dne 5. 6. 2019, 22. točka obrazložitve.

V zvezi z omejitvijo uporabe izjeme od dolžnosti izvedbe glavne obravnave po drugem odstavku 59. člena ZUS-1 glej npr. sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020 in X Ips 59/2020 z dne 18. 11. 2020.

Sklep Vrhovnega sodišča X Ips 319/2016 z dne 11. 10. 2017, 12. točka obrazložitve.

O tem, da je pravica do izvajanja dokazov ustavna pravica, glej naslednje sklepe Vrhovnega sodišča: X Ips 233/2014 z dne 3. 3. 2016, X Ips 319/2016 z dne 11. 10. 2017, X Ips 396/2016 z dne 24. 10. 2018, X Ips 119/2016 z dne 30. 1. 2019.

Primerjaj odločbi Ustavnega sodišča Up-1055/05 z dne 19. 1. 2006, 9. točka obrazložitve, in Up-360/16-22 z dne 18. 6. 2020, 13. točka obrazložitve.

Tako sklep Vrhovnega sodišča X Ips 256/2017 z dne 6. 11. 2019.

Tako sklep Vrhovnega sodišča X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020.

Tako B. Žuber, Ustavna izhodišča javne obravnave v upravnem sporu, v: Glavna obravnava pred upravnim sodnikom, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, 2020, str. 24.

Sklep Vrhovnega sodišča X Ips 256/2017 z dne 27. 6. 2017, 13. točka obrazložitve.

Sklep Vrhovnega sodišča X Ips 319/2016 z dne 11. 10. 2017, 15. točka obrazložitve.

Glej npr. sklep Vrhovnega sodišča I Up 139/2015 z dne 28. 10. 2015.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 51, 75, 75/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.