VSRS Sklep I Up 180/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-02-24

Brigita Domjan Pavlin (preds.), Peter Golob (poroč.), dr. Erik Kerševan

GRADBENIŠTVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

pritožba zoper sklep o zavrženju tožbe - gradbeno dovoljenje - razveljavitev dovoljenja po nadzorstveni pravici - procesne predpostavke za tožbo v upravnem sporu - aktivna legitimacija - stranka v upravnem sporu - subsidiarni upravni spor - zagotovljeno drugo sodno varstvo - zavrženje tožbe - zavrnitev pritožbe

Zoper upravne akte (torej tudi akt, s katerim je odločba razveljavljena po nadzorstveni pravici) ni mogoč upravni spor po 4. členu ZUS-1, saj je sodno varstvo zagotovljeno v okviru rednega upravnega spora, v katerem lahko tožnik zatrjuje nezakonitost upravnega akta tudi zaradi kršitev človekovih pravic, storjenih v postopku izdaje tega akta.

Odločitev o zavrženju tožbe iz razloga, ker pritožnici nista bili stranki v postopku izdaje upravnega akta, čemur pritožnici ne ugovarjata, je po presoji Vrhovnega sodišča pravilna.

Namen pravnih sredstev ni odprava izpodbijane odločbe zaradi odprave same po sebi (per se). Pravna sredstva so namenjena varstvu pravic in pravnih koristi strank postopka. V obravnavani zadevi pritožnici navajata, da želita doseči varstvo služnosti. Učinkovito varstvo služnostne pravice pa imata zagotovljeno (predvsem) v postopku pred sodiščem splošne pristojnosti, zgolj to, da te možnosti morda nista izkoristili, pa jima ne daje možnosti tožbe po 4. členu ZUS-1.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka je dolžna stranki z interesom povrniti stroške odgovora na pritožbo v višini 466,65 EUR v 15 dneh od vročitve tega sklepa, od poteka tega roka dalje do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) zavrglo tožbo, ki sta jo tožnici vložili zoper odločbo Ministrstva za okolje in prostor, št. 35108-152/2017-8-BM z dne 2. 11. 2017. S to odločbo je navedeno ministrstvo na podlagi drugega odstavka 274. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP)

po nadzorstveni pravici razveljavilo odločbo o spremembi gradbenega dovoljenja Upravne enote Maribor, št. 351-1042/2016/15 z dne 28. 12. 2016, izdano investitorju A. A., d. o. o., k. d. (v tem postopku stranka z interesom), za gradnjo trgovskega centra s parkirišči (prva točka izreka) in za nično izreklo gradbeno dovoljenje, št. 351-1042/2016/15 z dne 28. 12. 2016, za gradnjo dveh manj zahtevnih objektov za oglaševanje (druga točka izreka).

2. V obrazložitvi sklepa je sodišče prve stopnje navedlo, da tožnici nista bili stranki ali stranski udeleženki v postopku izdaje odločbe o spremembi gradbenega dovoljenja, zato tudi ne moreta biti stranki upravnega spora (prvi odstavek 17. člena ZUS-1). Po drugi strani njune navedbe smiselno pomenijo tožbo po prvem odstavku 4. člena ZUS-1, vendar za tako tožbo ni izpolnjen pogoj, da ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Za odpravo in ne zgolj razveljavitev posledic odločbe o spremembi gradbenega dovoljenja imata namreč na voljo drugo sodno varstvo, to je obnovo postopka. Predlog za obnovo iz razloga, ker jima ni bila omogočena udeležba v postopku, sta tudi že vložili. Na podlagi navedenega je sodišče prve stopnje glede na to, da tožnici ne moreta biti stranki po določbah ZUS-1, tožbo zavrglo.

3. Tožnici (v nadaljevanju pritožnici) sta zoper navedeni sklep vložili pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Ugovarjata temu, da lahko odpravo posledic razveljavljene odločbe dosežeta v obnovljenem postopku, saj obnove postopka zoper razveljavljeno (neobstoječo) določbo ni mogoče voditi. Navajata, da je tako stališče sodišča prve stopnje arbitrarno in pomeni poseg v njuno pravico iz 22. člena Ustave RS. Zavrženje tožbe pa pomeni tudi kršitev pravice do pravnega sredstva iz 23. člena Ustave (pravilno 25. člena Ustave), saj se o odpravi pravnih posledic razveljavljene določbe ne more odločati drugje kot v upravnem sporu na podlagi tožbe, ki jo je sodišče prve stopnje zavrglo. Predlagata, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v nov postopek. Zahtevata povračilo stroškov postopka.

5. Stranka z interesom v odgovoru na pritožbo predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbo zavrže, ker pritožnici zanjo nimata pravnega interesa. Zasledujeta pravno posledico, ki je ne moreta doseči, saj po ustaljeni sodni praksi že izvršenega gradbenega dovoljenja ni mogoče odpraviti. To pa je uzakonil tudi novi Gradbeni zakon v tretjem odstavku 47. člena. Pritožnici tudi nimata zatrjevane služnosti, na podlagi katere sta zahtevali udeležbo v postopku. Slednje je bilo ugotovljeno s sodbo Okrajnega sodišča v Mariboru I P 794/2917 z dne 18. 8. 2018. Podrejeno predlaga zavrnitev pritožbe, saj je ta tudi po vsebini neutemeljena. Stališče pritožnic, da nimata drugega pravnega varstva, namreč ni točno. Upravni organ bo v zvezi z zahtevo za izdajo dopolnilnega gradbenega dovoljenja moral izdati novo odločbo in pritožnici imata možnost v tem novem postopku uveljavljati svoje pravice in pravne koristi. Priglaša stroške pritožbenega postopka.

7. Iz izpodbijanega sklepa sodišča prve stopnje izhaja, da sta tožnici vložili tožbo, ker se ne strinjata z razveljavitvijo odločbe o spremembi gradbenega dovoljenja. Toženi stranki očitata napačno uporabo materialnega prava. Menita, da so izpolnjeni pogoji za odpravo odločbe po nadzorstveni pravici na podlagi tretje točke prvega odstavka 274. člena ZUP. Obe dovoljenji (gradbeno dovoljenje in odločba o njegovi spremembi) naj bi bili izdani brez soglasij, ki jih zahteva Zakon o graditvi objektov. Navajata, da jima samo odprava dovoljenja po nadzorstveni pravici in s tem tudi odprava njegovih pravnih posledic za nazaj omogoča varstvo služnosti (dovozne poti), v katero je gradnja, izvedena na podlagi spornega dovoljenja, posegla. Ker je tožena stranka dovoljenje le razveljavila (ne pa odpravila), nimata drugega učinkovitega pravnega sredstva, s katerim bi lahko dosegli odpravo pravnih posledic odločbe o spremembi gradbenega dovoljenja.

8. Pritožnici s tožbo v upravnem sporu izpodbijata odločbo, izdano v upravnem postopku razveljavitve po nadzorstveni pravici. Izpodbijata torej upravni akt, izdan na podlagi izrednega pravnega sredstva po drugem odstavku 274. člena ZUP, ki je glede na določbo prvega odstavka 5. člena ZUS-1 lahko predmet upravnega spora samo, če je bil z njim postopek odločanja o zadevi končan.

9. Sodišče prve stopnje je tožbo zavrglo. Odločitev o zavrženju je oprlo na 3. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Ta med drugim določa, da sodišče tožbo zavrže, če jo vloži oseba, ki po tem zakonu ne more biti stranka. V obrazložitvi sklepa je pojasnilo, da ZUS-1 v prvem odstavku 17. člena določa, da je tožnik v upravnem sporu lahko le oseba, ki je bila stranka ali stranki udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. Ugotovilo je, da pritožnici nista bili stranki ali stranski udeleženki v postopku izdaje akta, zato procesna predpostavka iz omenjene določbe ZUS-1 ni izpolnjena.

10. Ne da bi se Vrhovno sodišče spuščalo v presojo, ali je bil z izpodbijanim upravnim aktom postopek odločanja končan in je zato možen upravni spor (prvi odstavek 5. člena ZUS-1), je vsekakor pravilno stališče sodišča prve stopnje, da tožnici, ki nista bili stranki izdaje akta, tudi nista aktivno legitimirani stranki upravnega spora.

11. V obrazložitvi sklepa je sodišče prve stopnje sicer navedlo, da sta pritožnici smiselno uveljavljali tudi tožbo po 4. členu ZUS-1 in jima v zvezi s tem na načelni ravni pojasnilo, da tudi na tej podlagi s tožbo ne bi mogli uspeti, ker imata na voljo drugo sodno varstvo. Po navedeni določbi ZUS-1 namreč odloča sodišče v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Ta določba ureja tako imenovano subsidiarno varstvo, ki pa se lahko uveljavlja le zoper drug posamičen akt (ki ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1) ali dejanje, s katerima je bilo poseženo v človekove pravice ali temeljne svoboščine, pa še to le v primeru, ko zoper tak akt ali dejanje ni zagotovljeno drugo učinkovito sodno varstvo pred rednim ali specializiranim sodiščem. To med drugim pomeni, da zoper upravne akte (torej tudi akt, s katerim je odločba razveljavljena po nadzorstveni pravici) ni mogoč upravni spor po 4. členu ZUS-1, saj je sodno varstvo zagotovljeno v okviru rednega upravnega spora, v katerem lahko tožnik zatrjuje nezakonitost upravnega akta tudi zaradi kršitev človekovih pravic, storjenih v postopku izdaje tega akta.

12. Pritožnici temu, da nista bili stranki v postopku izdaje upravnega akta, ne ugovarjata. Njune pritožbene navedbe se nanašajo le na pojasnilo sodišča prve stopnje, da v obravnavani zadevi niso izpolnjene niti procesne predpostavke za morebitno tožbo po prvem odstavku 4. člena ZUS-1. Vendar glede na to, da sta tožbo vložili zoper upravni akt, izdan na podlagi drugega odstavka 274. člena ZUP, torej tožbo po 2. členu ZUS-1, te pritožbene navedbe za presojo pravilnosti odločitve sodišča prve stopnje niso relevantne.

13. Odločitev o zavrženju tožbe iz razloga, ker pritožnici nista bili stranki v postopku izdaje upravnega akta, čemur pritožnici ne ugovarjata, je po presoji Vrhovnega sodišča pravilna. Sodišče prve stopnje pa je za tako določitev tudi imelo zakonito podlago v določbi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

14. Vrhovno sodišče še pripominja, da namen pravnih sredstev ni odprava izpodbijane odločbe zaradi odprave same po sebi (per se). Pravna sredstva so namenjena varstvu pravic in pravnih koristi strank postopka. V obravnavani zadevi pritožnici navajata, da želita doseči varstvo služnosti. Učinkovito varstvo služnostne pravice pa imata zagotovljeno (predvsem) v postopku pred sodiščem splošne pristojnosti, zgolj to, da te možnosti morda nista izkoristili, pa jima ne daje možnosti tožbe po 4. členu ZUS-1. Zato ni utemeljen njun sicer pavšalen očitek kršitve ustavne pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS oziroma pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS in kršitve 6. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah, ki ga pritožnici vežeta na svoje napačno stališče, da za odpravo posledic razveljavljene odločbe nimata na razpolago drugega pravnega sredstva.

15. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep.

16. Tožnici s pritožbo nista uspeli, zato sta dolžni v skladu s prvim odstavkom 165. člena in prvim odstavkom 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 povrniti stranki z interesom stroške odgovora na pritožbo v znesku 466,65 EUR (625 točk po 4. točki v zvezi z drugo alinejo 1. točke tarifne št. 30 Odvetniške tarife, administrativne stroške v višini 2 % po tretjem odstavku 11. člena, oboje povečano za 22 % DDV po 12. členu). Zakonske zamudne obresti tečejo od naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti.

Ta določa, da izdano odločbo lahko pristojni organ razveljavi po nadzorstveni pravici, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis.

Glej odločbe Vrhovnega sodišča I Up 576/2007 z dne 10. 10. 2007, I Up 204/2009 z dne 30. 9. 2009, I Up 502/2009 z dne 29. 12. 2010, I Up 30/2016 z dne 9. 3. 2016, I Up 102/2020 z dne 9. 12. 2020.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22, 23, 25

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 4, 5, 5/1, 17, 17/1, 36, 36/1, 36/1-3

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 274, 274/1, 274/1-3, 274/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.