VSRS Sklep I Up 242/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-03-16

UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) sklep II U 266/2021

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Nataša Smrekar

COVID-19 - začasni ukrepi v času epidemije SARS-CoV-2 (COVID-19) - nezakonitost odloka - pogoj PCT - subsidiarni upravni spor - dovoljenost tožbe v upravnem sporu - podzakonski predpis - akt izdan v obliki predpisa, ki ureja posamična razmerja - ni posamični akt - zavrženje tožbe - zavrnitev pritožbe

Za abstraktno presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov, torej tudi (izpodbijanega) Odloka, je po veljavni zakonski ureditvi pristojno Ustavno sodišče. Ker ustavnost in zakonitost Odloka kot podzakonskega predpisa presoja Ustavno sodišče, Vrhovno sodišče ne more presojati tega, saj opisana dvotirnost pravnih sredstev pravno ni predvidena.

Vrhovno sodišče pritrjuje presoji sodišča prve stopnje, da ne gre za podzakonski predpis, ki bi urejal posamična razmerja na način, da bi učinkoval le v enem konkretnem življenjskem primeru oziroma zgolj na določen krog oseb, saj ureja nedoločeno število bodočih primerov in se nanaša na nedoločen krog oseb. Izpodbijani Odlok namreč na splošno ureja izpolnjevanje pogoja PCT ter varnostne ukrepe za preprečevanje ponovnih izbruhov okužb in širjenja bolezni v Republiki Sloveniji. V Odloku ni opredelitve oseb, ki morajo za opravljanje storitev ali prisostvovanje pri storitvah oziroma pri pridobivanju dobrin izpolnjevati pogoj PCT, na način, da bi opredeljeval specifično lastnost, ki bi navzven zagotavljala prepoznavnost pritožnika kot povsem konkretno določene osebe. Taka opredelitev je namreč lastna upravnim aktom, v katerih se naslovnika konkretizira (individualizira) npr. z imenom in priimkom, česar pa izpodbijani Odlok ne vsebuje. Tudi ne opredeljuje pravic ali obveznosti zaključenega kroga oseb ob konkretnem življenjskem dogodku, med katerimi bi bil vključen tudi pritožnik.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) s sklepom zavrglo tožnikovo tožbo, vloženo zoper Odlok o načinu izpolnjevanja pogoja prebolevnosti, cepljenja in testiranja za zajezitev širjenja okužb z virusom SARS-Cov-2 (v nadaljevanju Odlok). Tožnik je v tožbi zahteval ugotovitev, da se bo z izvršitvijo Odloka, če se nanaša na pogojevanje glede dostopa do dobrin, nezakonito poseglo v tožnikove pravice in temeljne svoboščine, zajamčene z Ustavo Republike Slovenije. Predlagal je tudi ugotovitev ničnosti Odloka in prepoved istovrstnega posamičnega ravnanja, zamaskiranega z njegovim nominalnim predrugačenjem. Zaradi zavrženja tožbe je sodišče prve stopnje zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, v kateri je zatrjeval, da mu bo zaradi onemogočanja dostopnosti do dobrin in storitev nastala težko popravljiva škoda.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je sodišče prve stopnje glede izpodbijanega Odloka navedlo, da gre za podzakonski predpis in ne za posamični akt ali dejanje, saj Odlok vsebuje splošne in abstraktne norme, ki urejajo pravice in obveznosti nedoločenega kroga subjektov in nedoločeno število bodočih primerov. Ta podzakonski predpis pa ima na podlagi 21. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) tožnik možnost izpodbijati pred Ustavnim sodiščem. Sodišče prve stopnje je glede tožbenega zahtevka, vloženega na podlagi 4. člena ZUS-1, ugotovilo, da tožnik ne zatrjuje kakšnega konkretnega dejanja ali opustitve, ki bi bilo že izvršeno in s katerim bi organi že posegli ali posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine. Tako tožeča stranka v tožbi pravzaprav zatrjuje nezakonitost določb splošnega podzakonskega akta in ne nezakonitost izvršenih konkretnih dejanj. Glede uporabe četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 pa je sodišče prve stopnje navedlo, da izpodbijani odlok ni posamični akt.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo zaradi kršitve določb ZUS-1.

V pritožbi zatrjuje, da gre pri izpodbijanem Odloku za ex ante upravno odločbo, ki množično ureja neposredna, posamična razmerja, in sicer o tem, kdo lahko in kdo ne sme koristiti storitev. Ta nezakonito predpisana omejitev njegovih svoboščin se je zgodila v preteklosti in še traja in zato ne gre za bodoče negotovo dejstvo, pri tem pa gre za dejanje javne oblasti, kot to predvideva 4. člen ZUS-1. Kot primer takšnega posega navaja, da se ni mogel prosto udeležiti sodnega naroka na sodišču v Ljutomeru 18. 9. in da mu je bilo onemogočeno prosto koristiti mnoge storitve, o slednjem pa nima dokaza, ki bi to potrdil. Glede možnosti vložitve pobude na Ustavno sodišče za presojo ustavnosti podzakonskega predpisa - Odloka – navaja, da Ustavno sodišče ni del rednega sodnega sistema in je zato Upravno sodišče s stališčem, da lahko tožeča stranka vloži navedeno pobudo, le-to prikrajšalo za pravno in sodno varstvo zoper postopanje izvršilne veje oblasti. Predlaga uporabo instituta exceptio illegalis za sporen Odlok in se pri tem sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča IV Ips 10/2021. Opozarja še na sodbo Upravnega sodišča RS I U 517/2021, v kateri naj bi se navedeno sodišče izreklo za pristojno za presojo odlokov in je v navedenem postopku zadržalo učinkovanje tam izpodbijanega odloka.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. Pritožnik v upravnem sporu izpodbija Odlok, ki je, kot je pravilno ugotovilo sodišče prve stopnje, podzakonski predpis. Vrhovno sodišče pritrjuje stališču sodišča prve stopnje, da so odloki že po svoji naravi splošni akti, s katerimi se urejajo abstraktna pravna razmerja in naslavljajo nedoločen krog posameznikov ter da njegova splošnost izhaja tudi iz tretjega odstavka 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije, ki določa, da se z odlokom ureja posamezna vprašanja in sprejema posamezne ukrepe, ki imajo splošen pomen, z njimi pa oblikuje tudi druge odločitve, če je tako predvideno z zakonom ali uredbo.

7. Glede zatrjevanja pritožnika, da izpodbijani odlok učinkuje neposredno, Vrhovno sodišče dodaja, da imajo lahko določeni splošni akti tudi neposredni učinek, torej tudi podzakonski akti, kar pomeni, da za njihovo učinkovanje ni potrebna konkretizacija s posamičnimi akti,

vendar zaradi takega učinkovanja splošni akt še ni nujno tudi posamični konkretni (upravni) akt. To izhaja tudi iz določbe prvega v zvezi z drugim odstavkom 24. člena ZUstS, ki določata, da „Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude. Pravni interes je podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnica oziroma pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj“. Iz navedenega je razvidno, da lahko tudi splošni akt neposredno posega v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pravnega subjekta, pri čemer ta njegova lastnost še ne (nujno) pomeni, da gre za posamični akt, saj se zoper tak akt lahko vloži

za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti in ne ustavna pritožba.

Kot pravilno poudari sodišče prve stopnje, je za abstraktno presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov, torej tudi (izpodbijanega) Odloka, po veljavni zakonski ureditvi pristojno Ustavno sodišče.

Ker ustavnost in zakonitost Odloka kot podzakonskega predpisa presoja Ustavno sodišče, Vrhovno sodišče ne more presojati tega, saj opisana dvotirnost pravnih sredstev pravno ni predvidena.

8. Vrhovno sodišče tako pritrjuje tudi presoji sodišča prve stopnje, da ne gre za podzakonski predpis, ki bi urejal posamična razmerja

na način, da bi učinkoval le v enem konkretnem življenjskem primeru oziroma zgolj na določen krog oseb, saj ureja nedoločeno število bodočih primerov in se nanaša na nedoločen krog oseb. Izpodbijani Odlok namreč na splošno ureja izpolnjevanje pogoja PCT ter varnostne ukrepe za preprečevanje ponovnih izbruhov okužb in širjenja bolezni v Republiki Sloveniji. V Odloku ni opredelitve oseb, ki morajo za opravljanje storitev ali prisostvovanje pri storitvah oziroma pri pridobivanju dobrin izpolnjevati pogoj PCT, na način, da bi opredeljeval specifično lastnost, ki bi navzven zagotavljala prepoznavnost pritožnika kot povsem konkretno določene osebe. Taka opredelitev je namreč lastna upravnim aktom, v katerih se naslovnika konkretizira (individualizira) npr. z imenom in priimkom, česar pa izpodbijani Odlok ne vsebuje. Tudi ne opredeljuje pravic ali obveznosti zaključenega kroga oseb ob konkretnem življenjskem dogodku, med katerimi bi bil vključen tudi pritožnik.

9. Sklicevanje na sodbo Vrhovnega sodišča IV Ips 10/2021 v smislu, da ta kaže na uporabo instituta

je za obravnavani primer irelevantna. Iz nje namreč izhaja, da se pri presoji tistega primera Vrhovno sodišče ni spuščalo v razumnost zapovedi nošenja mask pri preprečevanju širjenja nalezljivih bolezni, niti v domet upravnopravnih posledic tega ukrepa. Ukvarjalo se je z načelom zakonitosti v kaznovalnem pravu in ne z upravnopravno naravo izpodbijanih ukrepov. Pritožnik je v pritožbi opozoril še na sklep Upravnega sodišča I U 517/2021, vendar ne gre za primerljivo situacijo z obravnavanim primerom, saj je bilo v navedenem sklepu zgolj ugodeno zahtevi za začasno odredbo, ni pa bilo sprejeto stališče, da bi bil tam izpodbijan Odlok po vsebini upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

10. Glede sklicevanja na 4. člen ZUS-1 pa Vrhovno sodišče dodaja, da iz tožbe jasno izhaja, da pritožnik izpodbija Odlok, ne pa konkretnega dejanja.

11. Dopolnitev pritožbe, ki je bila vložena 8. 12. 2021, kar je po izteku 15-dnevnega roka za vložitev pritožbe (tretji odstavek 73. člena ZUS-1), je prepozna. Ker je po preteku roka pravica do vložitve dopolnitve pritožbe ugasnila, je Vrhovno sodišče ni upoštevalo in se do njenih razlogov ne opredeljuje.

12. Glede na navedeno in ker druge pritožbene navedbe za odločitev niso bistvene, poleg tega pa niso podani razlogi, na katere mora Vrhovno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in izpodbijani sklep potrdilo (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

V pritožbi je sicer navedeno, da je sodišče prve stopnje zagrešilo materialno kršitev določb Zakona o upravnem postopku s tem, ko pritožniku ni zagotovilo sodnega varstva, vendar je Vrhovno sodišče zaključilo, da gre po vsebini za zatrjevanje procesnih kršitev upravnega spora.

Čebulj, J.: Pravni interes za ustavnosodno presojo predpisov, v: DIGNITAS, Revija za človekove pravice, št. 55/56, Nova Univerza, 2018, str. 44.

Sklep VSRS I Up 173/2021 z dne 9. 2. 2022.

To potrjuje tudi odločba Ustavnega sodišča U-I-793/21-13, U-I-822/21-12 z dne 17. 2. 2022, v kateri je Ustavno sodišče ugotovilo, da pogoj PCT določen v Odloku o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19, ki je naslednik v tem upravnem sporu izpodbijanega Odloka, ni v neskladju z Ustavo RS.

Četrti odstavek 5. člena ZUS-1 določa: V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja.

Mogoči so tudi drugi načini individualizacije. Glej odločbo Ustavnega sodišča U-I-86/04 z dne 22. 5. 2005, v kateri je presodilo, da izpodbijani občinski odlok o začasnem ukrepu za zavarovanje urejanje prostora, izdan na podlagi ZUreP-1, ureja posamična razmerja in je posamični akt, ker na določenih zemljiščih ureja konkretne prepovedi, ki se vpišejo v zemljiško knjigo v breme lastnikov teh zemljišč. Prepovedi so dolžni spoštovati vsi naslovniki tega akta, ki poimensko sicer niso določeni, a jih je mogoče ugotoviti. V tem delu ima zato ta akt naravo generalne odločbe.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sklep I Up 173/2021, enako tudi VSRS Sklep I Up 197/2021