VSRS Sklep I Up 112/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-06-01

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Marko Prijatelj

veleposlaništvo - prenos pooblastila - obveznost iz delovnega razmerja - oblastno ravnanje - ni upravni akt - zavrnitev pritožbe

Ministrov preklic pooblastila pritožniku za izdajanje odredb za plačila iz sredstev veleposlaništva in prenos tega na drugo osebo, ni odločanje v okviru upravne funkcije. Gre za odločitev, ki jo je sprejel minister kot pritožnikov nadrejeni (v skladu s prvim odstavkom 33. člena ZJU v funkciji predstojnika organa državne uprave izvršuje tudi naloge in pravice delodajalca) in pritožniku v tem okviru naložil ravnanje za izvedbo prenosa pooblastila. To pomeni, da toženka pri sprejemu izpodbijane odredbe ni delovala oblastveno do pritožnika kot posameznika, ki bi bil nosilec v upravnem sporu iztožljive materialnopravno določene pravice, ampak je šlo za izvajanje pooblastil v okviru razmerja med pritožnikom kot javnim uslužbencem in toženo stranko kot delodajalcem. Ker je torej umanjkal element oblastnega odločanja (ex iure imperii), ne gre za upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Prav tako ne gre za drug (torej neupravni) akt, ki bi bil na podlagi izrecne zakonske določbe predmet presoje zakonitosti v upravnem sporu.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Tožnik je vložil tožbo zoper odredbo Ministrstva za zunanje zadeve, ministra, št. 0600-2/2022/1 z dne 5. 4. 2022 (v nadaljevanju odredba), s katero je minister tožniku kot vodji Veleposlaništva Republike Slovenije v Ankari preklical pooblastilo za izdajo odredb za plačila iz denarnih sredstev diplomatskega predstavništva in mu odredil, da v državi sprejemnici uredi vse potrebno, da bo izdajo teh odredb izvajal imenovani minister svetovalec, ki ga pooblašča za odredbodajalca. Tožnik je s tožbo vložil še zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero je predlagal, da se zadrži izvršitev izdane odredbe do izdaje pravnomočne odločbe, saj bi mu z njeno izvršitvijo nastala težko popravljiva škoda (izguba ugleda).

2. Sodišče prve stopnje je tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo, ker izpodbijani akt ni akt, ki ga je mogoče izpodbijati s tožbo v upravnem sporu. Posledično je zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Med drugim navaja, da je toženka izdala odredbo v okviru opravljanja svoje funkcije, kar pomeni, da je podan element oblastnosti. Ker je bila odredba izdana samo za konkreten primer in ima učinke samo zanj, je izpolnjen element posamičnosti. Poseženo je bilo tudi v njegov pravni interes, saj se mu je zmanjšal obseg pooblastil pri opravljanju funkcije diplomatskega predstavnika. To pomeni, da je izdana odredba upravni akt. Sodišču prve stopnje očita kršitev 23. člena Ustave, ker da mu je bilo z odredbo poseženo v pravico in dovoljenje, da kot diplomatski predstavnik odloča o finančnem poslovanju predstavništva Republike Slovenije, za varstvo te pravice pa mu drugo sodno varstvo ni zagotovljeno. Pritožbenemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in vrne zadevo v novo sojenje, toženki pa naloži vrnitev pritožbenih stroškov z zamudnimi obrestmi.

4. Toženka v odgovoru na pritožbo predlaga zavrnitev pritožbe.

6. V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Glede na tako opredelitev je posamični akt upravni akt, če ga organ izda pri izvajanju svojih oblastvenih upravnih nalog, ne pa tudi, če ga izda v izvrševanju delovnopravnih pooblastil. Zato je nepravilno pritožbeno stališče, da je pri izpodbijani ministrovi odredbi podan element oblastnosti že zato, ker jo je toženka izdala v okviru opravljanja svoje funkcije.

7. Iz določbe prvega odstavka 15. člena Zakona o zunanjih zadevah (v nadaljevanju ZZZ-1) izhaja, da je diplomat, ki je vodja diplomatskega predstavništva (kar je pritožnik), zaposlen na tem predstavništvu.

Njegove zadolžitve so določene v 18. členu ZZZ-1, med drugim je njegova obveznost odločanje v okviru predračuna o finančnem poslovanju predstavništva (3. točka drugega odstavka). V prvem odstavku 34. člena ZZZ-1 je tudi določeno, da je diplomat javni uslužbenec, ki v delovnem razmerju z ministrstvom za zunanje zadeve za nedoločen čas opravlja javne naloge na področju zunanjih zadev. ZZZ-1 zato v drugem odstavku 33. člena glede pravic in obveznosti zaposlenih napotuje na uporabo določb zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU), če ta zakon ali na njegovi osnovi sprejeti predpisi ne določajo drugače, pri čemer se položaj diplomatov podrobneje uredi z uredbo vlade.

8. Na podlagi teh določb je razvidno, da je odločanje o finančnem poslovanju predstavništva naloga zaposlenega vodje diplomatskega predstavništva, kar pomeni, da mu je navedena obveznost naložena v okviru delovnega razmerja v državnem organu. S tem se povezuje tudi vprašanje načina izvrševanja delovne naloge, odgovor nanj pa je odvisen od okoliščin konkretnega primera in konkretne pravne ureditve. Tako ZJU v 94. členu posebej določa, da mora javni uslužbenec pri opravljanju dela upoštevati navodila nadrejenega, razen če po zakonu ni vezan na ravnanje po navodilih nadrejenih oseb (prvi odstavek). ZZZ-1 take določbe nima, saj v tretjem odstavku 18. člena vzpostavlja neposredno odgovornost vodje diplomatskega predstavništva ministru za zunanje zadeve tudi za ravnanje v skladu z njegovimi navodili, usmeritvami in pooblastili.

9. Glede na navedeno ministrov preklic pooblastila pritožniku za izdajanje odredb za plačila iz sredstev veleposlaništva in prenos tega na drugo osebo, ni odločanje v okviru upravne funkcije. Gre za odločitev, ki jo je sprejel minister kot pritožnikov nadrejeni (v skladu s prvim odstavkom 33. člena ZJU v funkciji predstojnika organa državne uprave izvršuje tudi naloge in pravice delodajalca) in pritožniku v tem okviru naložil ravnanje za izvedbo prenosa pooblastila. To pomeni, da toženka pri sprejemu izpodbijane odredbe ni delovala oblastveno do pritožnika kot posameznika, ki bi bil nosilec v upravnem sporu iztožljive materialnopravno določene pravice, ampak je šlo za izvajanje pooblastil v okviru razmerja med pritožnikom kot javnim uslužbencem in toženo stranko kot delodajalcem. Ker je torej umanjkal element oblastnega odločanja (ex iure imperii), ne gre za upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Prav tako ne gre za drug (torej neupravni) akt, ki bi bil na podlagi izrecne zakonske določbe predmet presoje zakonitosti v upravnem sporu. V skladu s šestim odstavkom 24. člena ZJU je upravni spor predviden samo v primerih, ko se o pravicah oziroma obveznostih po tem zakonu odloča z upravno odločbo. V takem primeru je zoper odločbo dovoljena pritožba v skladu z zakonom, ki ureja splošni upravni postopek, če ta zakon ne določa drugače; zoper dokončno odločbo pa je dovoljen upravni spor.

10. Glede na navedeno in ker je iz izpodbijanega sklepa razviden tudi odgovor, zakaj zadeva ni bila odstopljena delovnemu sodišču, Vrhovno sodišče zavrača še očitek o kršitvi pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave. Prvostopenjsko sodišče je namreč ugotovilo, da izpodbijana odredba ne posega v pritožnikov delovnopravni oziroma statusni položaj. Ker pritožba tega ne izpodbija, Vrhovno sodišče nima podlage za drugačno presojo oziroma za določitev drugega pristojnega sodišča za obravnavanje pritožnikove tožbe. Zato le dodaja, da mora javni uslužbenec, ki meni, da mu je bila kršena pravica iz delovnega razmerja, najprej izčrpati pravno varstvo, določeno v 24. členu ZJU, in šele nato zahtevati sodno varstvo pred delovnim sodiščem (peti odstavek navedenega člena).

11. Ker druge pritožbene navedbe niso relevantne, podani pa niso niti razlogi, na katere Vrhovno sodišče pazi po uradni dolžnosti, je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1). Pritožnik zato sam nosi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Celotna določba se glasi: V predstavništvih Republike Slovenije v tujini so zaposleni diplomati, v konzulatih kot konzularni funkcionarji, vodje diplomatskih predstavništev in konzulatov iz drugega odstavka 27. člena tega zakona in delavci, ki opravljajo spremljajoča dela.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o zunanjih zadevah (2001) - ZZZ-1  - člen 15, 15/1, 18, 34, 34/1, 33, 33/2

Zakon o javnih uslužbencih (2002) - ZJU  - člen 94, 33, 33/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.