VSRS Sklep X DoR 207/2021-3
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-02-09

Brigita Domjan Pavlin (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Andrej Kmecl

CIVILNO PROCESNO PRAVO - KONCESIJE - UPRAVNI SPOR

predlog za dopustitev revizije - odločba o podelitvi koncesije - predlog za izrek ničnosti - natančna in konkretna opredelitev pomembnega pravnega vprašanja - pomembno pravno vprašanje ni konkretizirano - pomembno pravno vprašanje se ne nanaša na vsebino zadeve - nepopoln predlog - zavrženje predloga

Iz obrazložitve predloga izhaja, da predlagatelja zmotno enačita pravno naravo akta, izdanega v obliki predpisa, kolikor ureja posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1) z odločbo kot upravnim aktom, izdanim v upravnem postopku, in zoper katero je mogoče uveljavljati v ZUP predvidena pravna sredstva, kamor sodi tudi ničnost odločbe. Drugih okoliščin, ki bi kazale na pomembnost prvega vprašanja, ne navajata.

Tudi v zvezi z drugim vprašanjem, ki ga predlagatelja zastavljata, je predlog vsebinsko prazen.

II. Tožeča stranka sama trpi stroške tega postopka.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je s sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo zoper sklep št. 02100-10/2018/10 z dne 31. 1. 2019, s katerim je Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju Vlada RS) zavrgla predlog za izrek ničnosti Uredbe o koncesiji za graditev žičnic med Bohinjsko Bistrico, Ravnami in Sedlom pod Malim Vrhom ter Slatnikom v Bohinjski Bistrici (v nadaljevanju Uredba) in predlog za izrek ničnosti odločbe o podelitvi koncesije z dne 23. 8. 2012, ki sta ju vložila tožnika (1. in 2. točka izreka) ter odločila, da ni stroškov postopka (3. točka izreka).

2. V obrazložitvi je Upravno sodišče glede predloga za izrek ničnosti pritrdilo toženki, da o ničnosti Uredbe ni mogoče odločati v upravnem postopku, ker je Uredba po svoji naravi predpis in torej nima značilnosti upravne zadeve, opredeljene v 2. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), zato tudi v upravnem postopku ni mogoče odločati o njegovi ničnosti. Glede predloga za izrek ničnosti koncesijske odločbe pa je navedlo, da toženka pravilno ugotavlja, da tožnika aktivne legitimacije za predlog za izrek ničnosti odločbe o podelitvi koncesije ne izkazujeta, ker nista bila stranki v postopku javnega razpisa za podelitev koncesije. Z navedbami o tem, da je koncesionar z njima na podlagi odločbe o podelitvi koncesije sprva skušal skleniti sporazum o ustanovitvi služnostne pravice, nato pa je bil sprožen tudi postopek omejitve njune lastninske pravice na njunih nepremičninah, pa ne izkazujeta pravnega interesa. Tega bosta namreč izkazovala v morebitnem postopku, ki se bo nanašal na omejitve njune lastninske pravice v zvezi s podelitvijo koncesije.

3. Zoper navedeno pravnomočno sodbo sta tožnika (v nadaljevanju predlagatelja) vložila predlog za dopustitev revizije. Kot pomembni navajata dve vprašanji in sicer:

Ali je koncesijska uredba, ki taksativno našteva nepremičnine, na katere se nanaša, zgolj abstraktni predpis ali konkretni upravni akt?

Ali lastnik zemljišča, na katero se nanaša uredba o podelitvi koncesije za graditev žičnic, izkazuje pravni interes v postopku podeljevanja koncesije?

5. Zakon o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se v upravnem sporu uporablja na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1, v 367.a členu določa, da Vrhovno sodišče dopusti revizijo, če je mogoče pričakovati odločitev o pravnem vprašanju, ki je pomembno za zagotovitev pravne varnosti, enotno uporabo prava ali za razvoj prava preko sodne prakse. V 367.b členu je določeno, da mora predlagatelj v predlogu za dopustitev revizije natančno in konkretno navesti sporno pravno vprašanje in pravno pravilo, ki naj bi bilo prekršeno, okoliščine, ki kažejo na njegovo pomembnost, ter na kratko obrazložiti, zakaj je sodišče to vprašanje rešilo nezakonito; zatrjevane kršitve postopka mora opisati natančno in konkretno, na enak način pa mora izkazati obstoj sodne prakse Vrhovnega sodišča, od katere naj bi odločitev odstopala, oziroma neenotnost sodne prakse (četrti odstavek). Če se predlagatelj revizije sklicuje na sodno prakso vrhovnega sodišča ali sodišč druge stopnje, mora navesti opravilne številke zadev, kopije sodnih odločb, na katere se sklicuje, pa mora predložiti, če te niso javno objavljene (peti odstavek). Če stranka ne ravna po četrtem odstavku tega člena ali v skladu s petim odstavkom tega člena ne navede opravilnih številk zadev sodb, na katere se sklicuje, se predlog za dopustitev revizije zavrže (šesti odstavek).

6. Z zakonom so določene jasne zahteve po obveznih sestavinah predloga za dopustitev revizije, ki jim predlagatelja nista zadostila.

7. Predlagatelja v zvezi s prvim zastavljenim vprašanjem (ali je koncesijska uredba konkretni upravni akt) ne navajata, katero pravno pravilo naj bi Upravno sodišče kršilo v zvezi s stališčem, da zoper izpodbijano uredbo ni mogoče uveljavljati izrednega pravnega sredstva ničnosti po določbah ZUP. Zatrjujeta sicer odstop od sodne prakse Ustavnega sodišča (sklicujeta se na sklep U-I-222/08-8 z dne 2. 10. 2008), vendar pa tega odstopa ne izkažeta, saj se navedeni sklep Ustavnega sodišča ne nanaša na opredeljevanje določb koncesijske uredbe kot upravnega akta. Iz obrazložitve predloga izhaja, da zmotno enačita pravno naravo akta, izdanega v obliki predpisa, kolikor ureja posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1) z odločbo kot upravnim aktom, izdanim v upravnem postopku, in zoper katero je mogoče uveljavljati v ZUP predvidena pravna sredstva, kamor sodi tudi ničnost odločbe. Drugih okoliščin, ki bi kazale na pomembnost prvega vprašanja, ne navajata. Pojasnjujeta le, zakaj izkazujeta pravni interes za vložitev predloga za izrek ničnosti uredbe, na kar pa to vprašanje niti ne cilja.

8. Tudi v zvezi z drugim vprašanjem, ki ga predlagatelja zastavljata, je predlog vsebinsko prazen. Tak ostane tudi ob upoštevanju vseh drugih navedb o dosedanjih postopkih sprejemanja omenjene uredbe, o izdani odločbi, sklepanju koncesijskih pogodb, sprejemanju prostorskih aktov, izdaji in razveljavitvi gradbenega dovoljenja ter teku postopkov omejitve lastninske pravice. Predlagatelja o vsem tem pojasnjujeta tudi svoje mnenje, vendar se te navedbe ne nanašajo na predpisano vsebino predloga. Zgolj zatrjevanje, da bi morali biti lastniki nepremičnin, ki so z izdajo koncesijske uredbe prizadeti, udeleženi v postopku izdaje koncesijske odločbe, ker so njihove nepremičnine zaradi sprejete koncesijske uredbe manj vredne, pa tudi ne zadošča. Vprašanje se sicer nanaša na izkazovanje njunega pravnega interesa v postopku podeljevanja koncesije, v katerega sodi tudi izdaja odločbe o koncesiji. Vendar predlagatelja v zvezi s tem vprašanjem ne oporekata stališču, ki ga je v izpodbijani sodbi zavzelo Upravno sodišče, da se v postopku podelitve koncesije ne posega v njune pravice in pravne koristi kot lastnikov zemljišč, saj da bo v njun pravni položaj poseženo šele v morebitnem kasnejšem postopku omejitve njune lastninske pravice na nepremičninah. Ne navajata niti, katero pravno pravilo je Upravno sodišče s tem zavzetim stališčem kršilo niti, zakaj naj bi bilo to vprašanje pomembno za zagotovitev pravne varnosti, enotne uporabe prava ali razvoj prava preko sodne prakse.

9. Ker nepopoln predlog onemogoča presojo objektivnega pomena zastavljenih vprašanj glede na kriterije iz 367.a člena ZPP, je Vrhovno sodišče na podlagi šestega odstavka 367.b člena ZPP predlog za dopustitev revizije zavrglo. Tožnika zato sama nosita svoje stroške tega predloga (prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 367a, 367b, 367b/4, 367b/5, 367b/6

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 5, 5/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.