VSRS Sodba X Ips 12/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-05-11

UPRS (zunanji oddelek v Celju) Sodba IV 32/2020-22

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Marko Prijatelj

televizijski program posebnega pomena - pridobitev statusa nepridobitnega televizijskega programa - pogoji za pridobitev statusa - odprava upravnega akta in vrnitev zadeve v ponovni postopek - odločanje v ponovljenem postopku - obseg presoje - učinki pravnomočnosti sodbe - materialna pravnomočnost - meje materialne pravnomočnosti - objektivne meje pravnomočnosti - načelo ne bis in idem - zmotno sklicevanje na načelo ne bis in idem - dopuščena revizija - zavrnitev revizije

Ker je sodba postala pravnomočna in zaradi vezanosti na pravna stališča, ki so bila razlog za odpravo odločbe, pomeni, da je bila toženka v ponovljenem postopku dolžna upoštevati pravnomočno razlago sodišča glede navedene določbe ZMed. Upravno sodišče v tem prvem sodnem postopku ni presojalo dejanskega stanja v zvezi z zakonskim pogojem iz sedme alineje prvega odstavka 78. člena ZMed, saj revident sam navaja, da dejansko stanje v zvezi s to določbo tedaj ni bilo sporno. To pomeni, da če sodišče tega dejanskega stanja ni presojalo oziroma ga ni sámo ugotavljalo, se tudi pravnomočna (prva) sodba nanj ni nanašala. Toženka zato v ponovljenem upravnem postopku, v katerem je morala sprejeti odločitev o statusu, ni bila vezana na s pravnomočno sodbo ugotovljeno dejansko stanje, še manj pa na dejansko stanje iz časa izdaje prve upravne odločbe, saj je bila ta odločba s sodbo v celoti odpravljena in torej v nobenem delu ni mogla postati pravnomočna.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo, vloženo zoper odločbo Ministrstva za kulturo, št. 61514-1/2017/38 z dne 4. 3. 2020. Z navedeno odločbo je bila zaradi neizpolnjevanja pogoja iz sedme alineje prvega odstavka 78. člena Zakona o medijih (v nadaljevanju ZMed) zavrnjena tožnikova vloga za dodelitev statusa nepridobitnega televizijskega programa posebnega pomena za televizijski program Info TV.

2. Pravnomočna sodba temelji na stališču, da je smela toženka v upravnem postopku, ponovljenem po sodbi Upravnega sodišča I U 1362/2018 z dne 5. 12. 2019, ponovno ugotavljati dejansko stanje in nanj opreti izpodbijano odločbo. Zadeva se je namreč po odpravi prve negativne odločbe toženke, št. 61514-1/2017/21 z dne 9. 5. 2018, vrnila v stanje, v katerem je bila pred odločanjem.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 260/2021 z dne 26. 1. 2022 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali se po odpravi upravnega akta s sodbo Upravnega sodišča in vrnitvi zadeve v ponovni postopek lahko ponovno ugotavlja dejansko stanje v zvezi z izpolnjevanjem zakonskega pogoja za pridobitev statusa, čeprav to dejansko stanje in izpolnjevanje zakonskega pogoja nista bila predmet presoje v upravnem sporu.

4. Tožnik (v nadaljevanju revident) je na podlagi navedenega sklepa vložil revizijo zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu in zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi, razveljavi izpodbijano sodbo in ugodi tožbenemu zahtevku, podrejeno, naj izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v ponovno odločanje. Zahteva povračilo stroškov revizijskega postopka.

5. Toženka je poslala odgovor na revizijo, ki pa ga Vrhovno sodišče ni upoštevalo. V skladu z drugim odstavkom 22. člena ZUS-1 lahko namreč stranka v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi opravlja dejanja samo po pooblaščencu, ki ima opravljen pravniški državni izpit. Zakon o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se v upravnem sporu uporablja na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1, v drugem odstavku 91. člena še določa, da se za dejanja, ki jih v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi opravi nasprotnik vlagatelja ali njegov zakoniti zastopnik, pa nima opravljenega pravniškega državnega izpita, šteje, da niso opravljena. Na podlagi teh določb je razvidno, da mora oseba, ki daje odgovor na izredno pravno sredstvo (torej stranka sama, njen zakoniti zastopnik ali strankin pooblaščenec), ob vložitvi izkazati, da izpolnjuje navedeno zahtevo. Toženka temu ni zadostila, saj je odgovor vložil oz. podpisal minister za kulturo, ne da bi izkazal, da ima opravljen pravniški državni izpit.

7. Vrhovno sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 85. člena ZUS-1).

8. Iz izpodbijane sodbe izhaja, da je Upravno sodišče v revidentovi zadevi prvič odločilo s sodbo I U 1362/2018 z dne 5. 12. 2019 (v nadaljevanju tudi: prva sodba), s katero je zaradi zmotne uporabe prvega odstavka 81. člena ZMed

odpravilo prvo zavrnilno odločbo toženke z dne 9. 5. 2018 in ji vrnilo zadevo v ponovni postopek. V njem je toženka ponovno pozvala revidenta, naj za pridobitev zahtevanega statusa nepridobitnega televizijskega programa predloži dokazila o izpolnjevanju posebnega pogoja iz sedme alineje prvega odstavka 78. člena ZMed.

Ker dokazil ni predložil, je sama opravila poizvedbe pri Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje in ugotovila, da sta bila 31. 1. 2020 (to je pred izdajo izpodbijane odločbe) pri revidentu namesto šestih oseb zaposleni dve osebi za nedoločen čas s polnim delovnim časom. Zahtevo je zato zavrnila.

9. Upravno sodišče je navedeno ugotavljanje dejanskega stanja glede izpolnjevanja omenjenega zakonskega pogoja presodilo kot zakonito. Ob sklicevanju na tretji odstavek 64. člena ZUS-1 in prvi odstavek 281. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) je navedlo, da je odprava odločbe toženke s prvo sodbo pomenila, da so bile s pravnomočnostjo sodbe odpravljene vse pravne posledice, ki so iz odločbe nastale, upravna zadeva pa se je vrnila v stanje, v katerem je bila pred odločanjem. Pravnomočna odprava upravnega akta in vrnitev zadeve v ponovni postopek pa je pomenila tudi ugotavljanje dejanskega stanja, ki se v ponovljenem postopku lahko spremeni.

10. Revident temu nasprotuje s trditvijo, da je že v prvem upravnem postopku predložil dokazila glede izpolnjevanja pogoja iz sedme alineje prvega odstavka 78. člena ZMed in je bilo to v prvi odločbi tudi ugotovljeno. Zato meni, da toženka v ponovljenem postopku ni bila upravičena ponovno preverjati dejanskega stanja glede tega pogoja, ampak bi morala odločiti na podlagi stanja prvotnega postopka in v skladu z razlago materialnega prava, ki ga je sodišče podalo v prvi sodbi z dne 5. 12. 2019. Ker ni tako ravnala, ga je postavila v slabši položaj kot druge udeležence tovrstnih postopkov, saj mu zaradi kršitve materialnih določb ZMed in Pravilnika o programih ni že tedaj izdala pozitivne odločbe, za katero je izpolnjeval vse zakonske pogoje. Namen ponovnega postopka bi zato moral biti, da toženka zaradi svoje napake pri izdaji odločbe to v najkrajšem možnem času sanira in poskrbi, da mu ne nastaja še dodatna škoda. Opozarja še, da iz odločb Vrhovnega sodišča X Ips 2/2014 z dne 23. 12. 2015 in I Up 159/2018 z dne 20. 2. 2019 ne izhaja stališče izpodbijane sodbe, to je, da lahko toženka na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 v ponovljenem postopku ponovno preverja vsa dokazila in da začne upravni postopek od začetka, ne glede na to, da so bile listine in dokazila dostavljene že pred odpravljeno odločbo. Tako ravnanje je v nasprotju z načelom pravne varnosti in s tem povezano predvidljivostjo odločanja, zato bi se ugotavljanje izpolnjevanja določenega pogoja moralo zaključiti, kot navaja, „s to fazo postopka“.

11. Iz teh navedb je razvidno revidentovo zavzemanje za razlago, da je upravni organ v ponovljenem postopku po sodbi upravnega sodišča upravičen do ponovnega odločanja le ob upoštevanju vidikov, zaradi kršitve katerih je sodišče odpravilo izpodbijani upravni akt, in da torej za ostala, za odločitev pomembna pravna in dejanska vprašanja velja prepoved ponovnega odločanja o isti stvari (

). V nasprotju s to prepovedjo je zato stališče v izpodbijani sodbi, ki pritrjuje zakonitosti ponovnega ugotavljanja dejanskega stanja v ponovljenem upravnem postopku.

12. Glede na navedeno Vrhovno sodišče najprej izpostavlja, da prepoved ponovnega odločanja o isti stvari izhaja iz vezanosti na vsebino odločbe zaradi njene pravnomočnosti (materialna pravnomočnost) in torej pomeni njen negativni vidik. V povezavi s postavljenim vprašanjem je zato treba v obravnavani zadevi razložiti povezavo med institutom pravnomočne sodbe o odpravi upravnega akta (v tej zadevi torej prve pravnomočne sodbe I U 1362/2018 z dne 5. 12. 2019) in določbama 64. člena ZUS-1, ki določata pravne učinke take sodbe, in iz tega izhajajočo vezanost upravnega organa v ponovljenem postopku na stališča iz te sodbe.

O vezanosti upravnega organa na pravnomočno sodbo o odpravi upravnega akta oziroma njenem vplivu na obseg izvedbe ponovnega upravnega postopka

13. ZUS-1 v tretjem odstavku 64. člena določa, da če sodišče upravni akt odpravi, vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponovni postopek. Zadeva se vrne v stanje, v katerem je bila, preden so bili odpravljeni upravni akti izdani.

14. Navedena določba ureja pravne posledice odprave upravnega akta, o čemer se je Vrhovno sodišče izreklo v številnih odločbah. Ustaljeno je stališče, da vrnitev zadeve v stanje pred izdajo odpravljenega upravnega akta pomeni, da odprava učinkuje za nazaj (

), pri čemer odprava pomeni tudi odpravo posledic, ki so iz takega akta nastale. ZUP namreč v prvem odstavku 281. člena določa, da če se odločba odpravi, se odpravijo tudi pravne posledice, ki so iz nje nastale. Pravni učinek odprave je zato vselej retroaktiven in deluje za nazaj od dneva, s katerim je pravno učinkovala odpravljena odločba. Vrnitev v stanje pred izdajo odpravljenega akta je torej stanje, ko o pravici, obveznosti ali pravni koristi v upravnem postopku še ni dokončno odločeno v smislu tretjega odstavka 2. člena ZUS-1, pravni položaj stranke pa je takšen, kot da v konkretni upravni zadevi sploh ne bi bila izdana odločba.

Navedeni učinki za revidenta očitno niso sporni, saj se sam sklicuje na zadevi Vrhovnega sodišča, iz katerih izhaja, da se zadeva po odpravi upravnega akta vrne v ponovni postopek pred organ prve stopnje, ki bo moral o zadevi šele odločiti (X Ips 2/2014), oziroma da se zadeva po odpravi vrne v stanje pred izdajo upravnih aktov, ki so odpravljeni (I Up 159/2018).

15. Obrazloženo pomeni, da mora upravni organ v primeru izdane sodbe o odpravi upravnega akta ponovno odločiti o zadevi in torej izdati nov upravni akt. Pri tem pa je v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

16. Tudi glede te določbe je Vrhovno sodišče v dosedanji praksi že pojasnilo, da je upravni organ v ponovljenem postopku vezan na materialno pravnomočno sodbo sodišča v upravnem sporu tako glede izreka kot glede nosilnih razlogov, ki ta izrek utemeljujejo (2. člen Zakona o sodiščih v povezavi s 1. členom ZUS-1). Materialno pravnomočna namreč postane vsaka sodba, v kateri je sodišče vsebinsko presojalo zakonitost upravnega akta, torej tudi sodba o odpravi izpodbijanega upravnega akta (64. člen ZUS-1), saj temelji na vsebinski ugotovitvi njegove nezakonitosti. Zato sme upravni organ dejstva, ki jih je v upravnem sporu ugotovilo sodišče, ponovno presojati le, če so po naravi taka, da so se po sodbi sodišča lahko spremenila in je njihova sprememba glede na naravo zadeve pri ponovnem odločanju lahko upoštevna.

17. Vrhovno sodišče je navedeno dopolnilo še z razlago, da vsebinska vezanost toženke na sodbo upravnega sodišča pri nadaljnjem odločanju izhaja iz ustavne vloge upravnega sodstva, in sicer tako z vidika zagotavljanja pravice do učinkovitega sodnega varstva v upravnem sporu (23. in 157. člen Ustave), kot tudi učinkovitega neodvisnega in nepristranskega sodnega nadzora nad delom uprave (3. in 120. člen Ustave). Ker ob odpravi upravnega akta stališče sodišča glede pravilne uporabe materialnega in procesnega prava usmerja nadaljnje odločanje o pravici ali obveznosti stranke z novim upravnim aktom, je dolžnost spoštovanja teh stališč s strani uprave oz. drugih organov oblasti neločljivo povezana z izvrševanjem funkcije sodne oblasti v upravnem sporu. Vrhovno sodišče je zato določbo četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 štelo za zadostno podlago, da sodišče ob odpravi upravnega akta tudi z izrekom sodbe naloži toženki določeno postopanje oz. odločanje, vezano na stališča sodišča glede pravilne uporabe prava. Pri tem je izpostavilo, da iz pravnomočnosti sodbe (res iudicata), na katero so pri svojem nadaljnjem odločanju vezani tako organi kot sodišča, izhaja, da v nadaljnjih postopkih navedeno ni več del ponovne presoje.

18. Iz povzetih stališč je torej razvidno, da postane sodba o odpravi upravnega akta materialno (vsebinsko) pravnomočna, saj gre po vsebini za odločitev o obveznosti tožene stranke, kaj naj upošteva pri odločanju v ponovljenem postopku. Iz tega sledi, da določba četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 dejansko ubeseduje dolžnost spoštovanja sprejete pravnomočne odločitve sodišča z namenom zagotavljanja pravice do učinkovitega sodnega varstva. Z vidika strank upravnega spora to pomeni zlasti, da se tožnik, ki je uspel z izpodbojno tožbo, lahko zanese na odločitev sodišča v smislu, da jo bo spoštovala tudi tožena stranka v svojem postopku. Slednja je zato pri ponovnem odločanju omejena s prepovedjo ne bis in idem, vendar le v obsegu pravnih in dejanskih vprašanj, o katerih je bilo odločeno s sodbo o odpravi upravnega akta in ki so bili podlaga za sprejeto odločitev. Samo v tem okviru je zato mogoče govoriti o že pravnomočno razsojeni zadevi, saj zaradi učinkov odprave noben drug vidik razlage prava ali ugotovljenega dejanskega stanja ni mogel postati pravnomočen.

19. Kot navedeno, je bila zaradi nepravilne razlage prvega odstavka 81. člena ZMed s prvo sodbo z dne 5. 12. 2019 odpravljena prva zavrnilna odločba toženke o dodelitvi statusa nepridobitnega televizijskega programa. Ker je sodba postala pravnomočna in zaradi vezanosti na pravna stališča, ki so bila razlog za odpravo odločbe, pomeni, da je bila toženka v ponovljenem postopku dolžna upoštevati pravnomočno razlago sodišča glede navedene določbe ZMed. Upravno sodišče v tem prvem sodnem postopku ni presojalo dejanskega stanja v zvezi z zakonskim pogojem iz sedme alineje prvega odstavka 78. člena ZMed, saj revident sam navaja, da dejansko stanje v zvezi s to določbo tedaj ni bilo sporno. To pomeni, da če sodišče tega dejanskega stanja ni presojalo oziroma ga ni sámo ugotavljalo, se tudi pravnomočna (prva) sodba nanj ni nanašala. Toženka zato v ponovljenem upravnem postopku, v katerem je morala sprejeti odločitev o statusu, ni bila vezana na s pravnomočno sodbo ugotovljeno dejansko stanje, še manj pa na dejansko stanje iz časa izdaje prve upravne odločbe, saj je bila ta odločba s sodbo v celoti odpravljena in torej v nobenem delu ni mogla postati pravnomočna.

20. Glede na navedeno za odločitev v zadevi ni bistveno, kaj je toženka ugotovila v prvem upravnem postopku glede izpolnjevanja posamičnega zakonskega pogoja, pač pa, na katera stališča je bila zaradi učinkov pravnomočne sodbe vezana v ponovljenem postopku. Tako je neutemeljeno tudi revidentovo razumevanje, da bi morala toženka v ponovljenem postopku izdati odločbo o statusu le še ob upoštevanju razlage prvega odstavka 81. člena ZMed, ki jo je sprejelo sodišče, torej ne glede na to, ali so bile ob ponovnem odločanju podane okoliščine, ki so ustrezale zakonskemu dejanskemu stanu iz sedme alineje prvega odstavka 78. člena istega zakona. Tako revizijsko stališče nima podlage v načelu pravnomočnosti oziroma v določbah tretjega in četrtega odstavka 64. člena ZUS-1, revident pa drugega, kot da je ta pogoj izpolnjeval v času izdaje prve odločbe, ne ponudi. S svojimi navedbami tako ne more utemeljiti niti revizijskega očitka, da je bilo z odločanjem tožene stranke kršeno načelo pravne varnosti in s tem povezane predvidljivosti njenega odločanja. Zatrjevana kršitev namreč temelji na popolnem spregledu pravnih učinkov odprave odločbe in meja vezanosti upravnega organa na pravnomočno sodbo o odpravi upravnega akta.

21. Nenazadnje revizija tudi spregleda, da je glede na določbe ZMed odločba o zahtevanem statusu po svoji pravni naravi konstitutivna. Pravni položaj nepridobitnega televizijskega programa se namreč pridobi na predlog upravičenca ob izpolnjevanju zakonskih pogojev, za kar pa mora biti izdana odločba o dodelitvi statusa (sedmi odstavek 81. člena ZMed). Šele z izdajo pozitivne odločbe in ne že po samem zakonu je vzpostavljen pravni položaj programa posebnega pomena (v obravnavanem primeru nepridobitnega programa). Poleg tega je pomembno, da lahko izdajatelj programa dobljeni status tudi izgubi, saj je zaradi kasnejšega neizpolnjevanja pogojev mogoče izdati odločbo o odvzemu statusa (sedmi odstavek 81. člena v zvezi s četrtim odstavkom 78. člena ZMed). Navedeno pa daje podlago za očiten sklep, da je za pridobitev ali izgubo statusa pomembno dejansko stanje v času odločanja upravnega organa. To preneseno v okvire obravnavane zadeve pomeni, da celo če bi revident ob prvem odločanju v upravnem postopku pridobil odločbo o dodelitvi statusa, bi mu ta zaradi kasnejšega neizpolnjevanja pogoja zahtevanega števila zaposlenih lahko bil tudi odvzet. Prav tak pa je po vsebini učinek odločitve, ki jo je tožena stranka sprejela v ponovljenem postopku s tem, ko je izdala zavrnilno odločbo. Ta pa ne ovira revidenta, da ob ponovnem izpolnjevanju zakonskih pogojev (torej ob drugačnem dejanskem stanju kot v tej zadevi) ponovno zaprosi za dodelitev želenega statusa.

22. V okoliščinah obravnavane zadeve je torej odgovor na postavljeno pravno vprašanje pritrdilen. Prav zato, ker izpolnjevanje zakonskega pogoja za pridobitev želenega statusa in s tem povezano dejansko stanje nista bila predmet presoje s pravnomočno sodbo o odpravi odločbe, je toženka v ponovljenem postopku pred izdajo nove odločbe lahko ponovno ugotavljala relevantno dejansko stanje.

23. Ostale revizijske navedbe (med drugim o finančnem pomenu dodeljenega statusa; o večji dostopnosti programa gledalcem zaradi možnosti brezplačnega oddajanja; o možnostih nastopanja na javnih razpisih; o nesorazmernosti zahteve toženke, da bi moral imeti ves čas zaposlenih najmanj šest delavcev za polni delavni čas in jih ves čas financirati, ne bi pa še mogel koristiti finančnih ugodnosti; o ravnanju toženke, ki revidentu ni že prvič izdala pozitivne odločbe in bi zato po njegovem mnenju morala to sanirati v ponovljenem postopku v izogib nastanku dodatne škode) niso pomembne, ker se ne nanašajo na sporno stališče v izpodbijani sodbi. Zato Vrhovno sodišče revidentu v zvezi z njegovim enačenjem poziva na predložitev dokazil in poziva po odpravi pomanjkljivosti nepopolne vloge le splošno pojasnjuje (torej razen če drug predpis ne določa drugače), da je podlaga za prvi poziv določba drugega odstavka 140. člena ZUP, za drugi pa 67. člen istega zakona.

24. Po obrazloženem je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (92. člen ZUS-1).

25. Izrek o stroških temelji na prvem odstavku 154. člena in prvem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

26. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Ta določa, da se za nepridobitni program šteje radijski program, ki v dnevnem oddajnem času obsega najmanj 30 odstotkov lastne produkcije informativnih, umetniških, izobraževalnih in kulturno-zabavnih vsebin, in televizijski program, ki v dnevnem oddajnem času obsega najmanj 30 odstotkov vsebin iz tega odstavka.

V skladu s to določbo lahko za status posebnega pomena lokalnih radijskih in televizijskih programov zaprosi izdajatelj, pri katerem imajo sklenjeno pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas s polnim delovnim časom vsaj trije delavci, za regionalne in nepridobitne radijske in televizijske programe pa izdajatelj, pri katerem ima sklenjeno pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas s polnim delovnim časom vsaj šest delavcev.

Prim. sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 1/2020 z dne 2. 9. 2020 ter tam navedena stališča pravne teorije in zadeve Vrhovnega sodišča.

Sklep Vrhovnega sodišča X Ips 220/2016 z dne 17. 5. 2017, 33. točka obrazložitve.

Sodba Vrhovnega sodišča X Ips 94/2017 z dne 17. 4. 2019, 27. in 28. točka obrazložitve.

Zakon o medijih (2001) - ZMed  - člen 78, 78/1, 78/1-7, 81

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 64, 64/3

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 281, 281/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.