VSRS Sklep I Up 120/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-08-24

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Andrej Kmecl

imenovanje notarja - ustavitev postopka začetega po uradni dolžnosti - odprava odločbe organa prve stopnje - zavrženje tožbe - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - akt, ki ne posega v tožnikovo pravico

Zoper sklep o ustavitvi postopka je sicer dopusten upravni spor na podlagi drugega odstavka 5. člena ZUS-1, saj gre za sklep, s katerim je postopek odločanja o izdaji upravnega akta končan. Tudi v tem primeru je za dopustnost upravnega spora bistvena presoja, ali so izpolnjene vse procesne predpostavke, torej tudi, ali je z navedenim procesnim sklepom poseženo v pravico ali pravno varovan interes stranke, saj ima le v takem primeru pravni interes za njegovo izpodbijanje v upravnem sporu.

Z obravnavanim sklepom se je postopek končal, pritožnica pa z ugovorom, da je bilo z njim odločeno o njeni pravici oziroma pravni koristi, ki je v tem, da se že začeti postopek imenovanja notarja konča s sprejemom vsebinske odločitve, uveljavlja pravico zahtevati dokončanje javnega razpisa z imenovanjem določenega posameznika za notarja. Takšne pravice pa pritožnica nima. Imenovanje notarja je namreč povezano z varstvom javnega interesa in z izvajanjem javnih nalog. Skladno z ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča ima posameznik zgolj pravico kandidirati za notarja (pod enakimi pogoji), nima pa pravice biti imenovan. Sklep o ustavitvi postopka tako predstavlja odločitev procesne narave, ki jo je toženka sprejela v okviru postopka javnega razpisa, in je namenjena samo poteku tega postopka. Ker torej navedeni sklep ne vsebuje vsebinske odločitve o pritožničini materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi, temveč se nanaša zgolj na izvedbo konkretnega postopka javnega razpisa, je neutemeljeno pritožbeno stališče, da gre za dokončen upravni akt v smislu prvega odstavka 2. člena ZUS-1.

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 5. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožničino tožbo, ki jo je vložila zoper sklep Ministrstva za pravosodje, št. 704-23/2020/115 z dne 1. 2. 2022, s katerim je bil postopek imenovanja notarja na prosto notarsko mesto s sedežem v Ljubljani, ki je bil začet na podlagi razpisa, objavljenega v Uradnem listu Republike Slovenije, št. 157 z dne 30. 10. 2020, ustavljen.

2. V obrazložitvi sklepa je sodišče navedlo, da ustavitev postopka imenovanja notarja, ki se je začel in ustavil po uradni dolžnosti, nima nikakršnih posledic in je tožničin pravni položaj enak, kot pred ustavitvijo postopka. V obravnavanem primeru tudi ne gre za pomembno pravno vprašanje, ki bi terjalo sodno intervencijo, saj so relevantna vprašanja že rešena v sodni praksi. Pojasnilo je, da je toženka na podlagi navedenega razpisa na to notarsko mesto imenovala drugo kandidatko, da je tožnica zoper to odločbo kot neizbrana kandidatka vložila tožbo, ki jo je Upravno sodišče zavrnilo, in da je Vrhovno sodišče na podlagi tožničine pritožbe s sodbo I Up 215/2021 z dne 15. 12. 2021 odločbo toženke odpravilo iz razlogov, ki jih je toženka povzela v obrazložitvi izpodbijanega sklepa o ustavitvi postopka.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper sklep vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Pojasnjuje, da se je s sodbo Vrhovnega sodišča I Up 215/2021 zadeva vrnila v stanje, v katerem je bila pred izdajo odpravljene odločbe, zato bi morala toženka o zadevi vsebinsko odločiti, to je opraviti izbiro med pritožnico in v prvotnem postopku izbrano kandidatko. Navaja, da je sklep o ustavitvi postopka upravni akt in bi sodišče moralo odločati o tožbi po 2. členu ZUS-1, saj je bilo z njim odločeno o pravici oziroma pravni koristi pritožnice, ki je v tem, da se že začeti postopek imenovanja notarja konča s sprejemom vsebinske odločitve. Trdi, da se sodišče prve stopnje do teh tožbenih trditev ni opredelilo, prav tako izpodbijani sklep nima razlogov o tem, zakaj z ustavitvijo postopka ni prišlo do posega v njen pravni položaj oziroma zakaj so njegove posledice zanemarljive, s čimer je podana bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu in kršitev 22. člena Ustave. Trdi, da se postopek imenovanja notarja na prosto mesto vodi v javnem interesu in v interesu kandidatov, ki so se prijavili na razpis. Meni, da bo ob prijavi na kasnejši razpis za imenovanje notarja v manj ugodnem položaju, zato je napačen zaključek sodišča, da sklep o ustavitvi postopka za pritožnico nima nikakršnih posledic, krši pa tudi njeno pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Trdi, da je neutemeljeno sklicevanje sodišča na zadevo X DoR 59/2019, saj gre v tej zadevi za inšpekcijski postopek, ki se vodi po uradni dolžnosti in neodvisno od volje zavezancev, pri postopku imenovanja na prosto notarsko mesto pa v njem sodelujejo le kandidati, ki to izrecno želijo oziroma s prijavo zahtevajo. Meni, da je izpodbijani sklep nejasen in nerazumljiv v delu, v katerem se sodišče sklicuje na zadevo I Up 215/2021. Sodišču očita, da ni presojalo izpolnjevanja pogojev za tožbo po 4. členu ZUS-1. Ker je sodišče zavrglo tožbo kljub temu, da so bili za njeno obravnavo izpolnjeni pogoji po 2. oziroma 4. členu ZUS-1, je kršilo pritožničino pravico iz 23. člena Ustave in pravico iz 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP). Trdi, da je nezakonit tudi sklep o sestavi sodišča, saj gre za kompleksna vprašanja dovoljenosti ustavitve postopka o imenovanju notarja ter s tem povezanimi kršitvami pravic iz 22., 23. in 49. člena Ustave in 6. člena EKČP. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da ugodi njenemu tožbenemu zahtevku, podrejeno, naj razveljavi oba izpodbijana sklepa in vrne zadevo sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Zahteva povrnitev stroškov celotnega postopka.

4. Toženka v odgovoru na pritožbo predlaga zavrnitev pritožbe.

6. Sodišče prve stopnje je v tej zadevi odločalo po sodnici posameznici na podlagi sklepa sodišča I U 328/2022-3 z dne 23. 3. 2022. Pritožnica trdi, da ni zakonskih pogojev za takšno odločanje, saj gre za kompleksno zadevo. S tem uveljavlja pritožbeni razlog iz tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 v zvezi s 1. točko drugega odstavka 339. člena ZPP. Zaradi navedenega je Vrhovno sodišče najprej presojalo utemeljenost pritožbenega očitka nepravilne sestave sodišča.

7. Prvi odstavek 13. člena ZUS-1 kot pravilo določa senatno odločanje. Izjeme od senatnega odločanja so taksativno in alternativno določene v drugem odstavku istega člena. V konkretnem primeru je sodišče prve stopnje odločilo, da bo v zadevi odločal sodnik posameznik, ker naj bi v zadevi šlo za enostavno dejansko in pravno vprašanje, torej iz razloga po tretji alineji prvega odstavka 13. člena ZUS-1. Odločitev je obrazložilo s tem, da gre glede na tožbene navedbe za pravna vprašanja, o katerih se je v obravnavani zadevi že izreklo Vrhovno sodišče v sodbi I Up 215/2021 z dne 15. 12. 2021.

8. Kriterij "enostavnega dejanskega in pravnega stanja", ki ga tretja alineja prvega odstavka 13. člena ZUS-1 določa kot možen razlog za izjemo od senatnega sojenja predstavlja pravni standard, ki ga je treba napolniti (ustrezno obrazložiti) glede na konkretni primer. Sojenje po sodniku posamezniku v upravnem sporu je namreč izjema od senatnega sojenja, ki jo je treba razlagati restriktivno, v korist senatnega sojenja.

9. Po presoji Vrhovnega sodišča je stališče sodišča prve stopnje, da je zadeva enostavna, pravilno. V konkretnem primeru gre namreč za izpodbijanje procesnega sklepa, ki sledi stališčem in procesni situaciji, nastali na podlagi sodbe Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 215/2021. Prav tako je glede tožbenih navedb, v zvezi z dovoljenostjo ustavitve postopka imenovanja notarja, že izoblikovana sodna praksa Vrhovnega sodišča, ki bo razvidna v nadaljevanju obrazložitve.

10. Vrhovno sodišče uvodoma pojasnjuje, da je toženka z odločbo za notarko na prosto notarsko mesto s sedežem v Ljubljani imenovala določeno kandidatko. Pritožnica je kot neizbrana kandidatka zoper navedeno odločbo vložila tožbo, ki jo je Upravno sodišče zavrnilo. Vrhovno sodišče je s sodbo I Up 215/2021 z dne 15. 12. 2021 pritožbi ugodilo in sodbo sodišča spremenilo tako, da je odločbo toženke odpravilo. V obrazložitvi je ugotovilo, da je odločba nezakonita, ker ne temelji na objektivnih, s predpisom sprejetih merilih, ki jih mora vsakokratna komisija upoštevati v izbirnih postopkih po Zakonu o notariatu. Ker tega predpisa ni, Vrhovno sodišče zadeve ni vrnilo toženki v ponovni postopek v fazo opravljanja izbirnega postopka pred komisijo, saj ta v odprtem postopku zaradi neobstoja meril ne more opraviti preverjanja strokovne usposobljenosti kandidatov. Iz navedenega izhaja, da Vrhovno sodišče zadeve ni vrnilo v ponovno vsebinsko odločanje toženki, za kar se zavzema pritožnica, ampak je odločbo zaradi nemožnosti takšnega odločanja zgolj odpravilo.

11. V obravnavani zadevi je sporno, ali je dopustna tožba v upravnem sporu zoper sklep, s katerim je toženka v posledici navedene sodbe Vrhovnega sodišča ustavila postopek imenovanja notarja na prosto notarsko mesto.

12. Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Drugi odstavek istega člena opredeljuje upravni akt kot upravno odločbo ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. V drugem odstavku 5. člena ZUS-1 je določeno, da se lahko v upravnem sporu izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

13. Glede na navedene določbe ZUS-1 sklep o ustavitvi postopka imenovanja notarja ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1. Toženka namreč z njim ni vsebinsko odločila o kakšni materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi pritožnice.

14. Z obravnavanim sklepom se je postopek končal, pritožnica pa z ugovorom, da je bilo z njim odločeno o njeni pravici oziroma pravni koristi, ki je v tem, da se že začeti postopek imenovanja notarja konča s sprejemom vsebinske odločitve, uveljavlja pravico zahtevati dokončanje javnega razpisa z imenovanjem določenega posameznika za notarja. Takšne pravice pa pritožnica nima. Imenovanje notarja je namreč povezano z varstvom javnega interesa in z izvajanjem javnih nalog. Skladno z ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča ima posameznik zgolj pravico kandidirati za notarja (pod enakimi pogoji), nima pa pravice biti imenovan.

Sklep o ustavitvi postopka tako predstavlja odločitev procesne narave, ki jo je toženka sprejela v okviru postopka javnega razpisa, in je namenjena samo poteku tega postopka. Ker torej navedeni sklep ne vsebuje vsebinske odločitve o pritožničini materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi, temveč se nanaša zgolj na izvedbo konkretnega postopka javnega razpisa, je neutemeljeno pritožbeno stališče, da gre za dokončen upravni akt v smislu prej citiranega prvega odstavka 2. člena ZUS-1 in da bi se moralo sodišče prve stopnje opredeliti do njenih tožbenih navedb v zvezi z njenim uspehom v prejšnjem izbirnem postopku.

15. Zoper sklep o ustavitvi postopka je sicer dopusten upravni spor na podlagi drugega odstavka 5. člena ZUS-1, saj gre za sklep, s katerim je postopek odločanja o izdaji upravnega akta končan. Tudi v tem primeru je za dopustnost upravnega spora bistvena presoja, ali so izpolnjene vse procesne predpostavke, torej tudi, ali je z navedenim procesnim sklepom poseženo v pravico ali pravno varovan interes stranke, saj ima le v takem primeru pravni interes za njegovo izpodbijanje v upravnem sporu.

Na podlagi 5. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 pa sodišče tožbo zavrže s sklepom tudi, če ugotovi, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno nima nobenih posledic za tožnika, ali pa so te posledice zanemarljive, razen če gre za rešitev pomembnega pravnega vprašanja.

16. Po presoji Vrhovnega sodišča je sodišče prve stopnje pravilno ugotovilo, da v obravnavanem primeru ne gre za pomembno pravno vprašanje, kot tudi, da je pritožničin pravni položaj po izdaji sklepa o ustavitvi postopka enak kot pred ustavitvijo. Pri tem se je utemeljeno sklicevalo na stališče Vrhovnega sodišča v zadevi X DoR 59/2019 z dne 6. 3. 2019, skladno s katerim se z ustavitvijo postopka, ki se začne in ustavi po uradni dolžnosti, ne posega v nobeno pravico ali pravno korist udeležencev takega postopka.

Res je, da je šlo v navedeni zadevi za ustavitev inšpekcijskega postopka, vendar postopek imenovanje notarja v bistvenem ni drugačen. Tudi ta se je začel po uradni dolžnosti, in sicer na podlagi razpisa, ki ga je v Uradnem listu objavila toženka. Sklep o ustavitvi postopka, ki ga je izdala toženka, prav tako ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja kandidatov za notarja, ki so se prijavili na razpis, niti ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Na drugačno presojo ne more vplivati pritožbeni ugovor, da v postopku sodelujejo le kandidati, ki so se prijavili na razpis za prosto notarsko mesto, saj se postopek ni začel na podlagi njihove vloge, ampak na podlagi odločitve toženke, da izvede javni razpis. Okoliščina, v kakšnem položaju bo pritožnica ob prijavi na kasnejši razpis za imenovanje notarja pa ni predmet tega postopka, zato se Vrhovno sodišče do navedbe, da se bo njen položaj poslabšal, ne opredeljuje.

17. Sodišče prve stopnje je v obravnavani zadevi pojasnilo tudi, zakaj v konkretnem primeru sklep o ustavitvi postopka za pritožnico nima pravnih posledic. Neutemeljen je pritožbeni očitek, da so razlogi sodišča prve stopnje v tem delu nejasni. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa je jasno razvidno, da je pri preizkusu procesne predpostavke iz 5. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 upoštevalo, da je toženka ustavitev postopka utemeljila z vsebinskim povzetkom razlogov, na katerih temelji sodba Vrhovnega sodišča I Up 215/2021. Razlog, ki ga je za ustavitev postopka navedla toženka, je odločitev Vrhovnega sodišča in razlogi za njo v navedeni zadevi. Kateri so ti razlogi, je torej povzeto v sklepu o ustavitvi postopka, ki ga je pritožnica izpodbijala (pritožnici pa so znani tudi iz revizijske sodbe, s katero je Vrhovno sodišče ugodilo njeni reviziji). Sodišče prve stopnje teh razlogov sicer ni povzemalo, se je pa nanje lahko sklicevalo (drugi odstavek 71. člena v zvezi s prvim odstavkom 72. člena ZUS-1). Glede na te razloge dejstvo, da je Vrhovno sodišče z omenjeno sodbo ugodilo pritožničini reviziji, samo po sebi ne pomeni, da bi moralo o imenovanju notarja odločiti na podlagi razpisa, objavljenega v Uradnem listu RS, št. 157 z dne 30. 10. 2020. Vrhovno sodišče namreč s sodbo I Up 215/2021 zadeve ni vrnilo toženki v ponoven postopek. V obrazložitvi pa je tudi izrecno pojasnilo zakaj ne.

18. Pritožnica sodišču očita tudi, da ni presojalo izpolnjevanja pogojev za tožbo po 4. členu ZUS-1. Ker je sodišče prve stopnje tožbo zavrglo, ker akt, ki ga pritožnica izpodbija, očitno nima nobenih posledic za njo, je logično, da taka tožba ne izpolnjuje procesnih predpostavk za sodno varstvo. Tudi upravni spor po 4. členu ZUS-1 je mogoč le, če akt ali dejanje (zoper katerega ni zagotovljeno drugo sodno varstvo) posega v tožnikove človekove pravice in temeljne svoboščine, torej morajo zaradi izpodbijanega akta ali dejanja nastati posledice, ki posegajo v človekove pravice. Ker torej procesne predpostavke za vsebinsko presojo tožbenih razlogov niso izpolnjene, je neutemeljen tudi pritožbeni očitek, da se sodišče prve stopnje vsebinsko ni opredelilo do zatrjevane kršitve pravice do enake dostopnosti delovnega mesta vsem pod enakimi pogoji iz tretjega odstavka 49. člena Ustave. Pritožnica namreč zmotno meni, da zatrjevanje kršitve človekovih pravic samo po sebi utemeljuje procesne predpostavke za tožbo v upravnem sporu.

19. Po navedenem je torej neutemeljen pritožbeni očitek o kršitvi pravice iz 22. člena Ustave zaradi neobrazloženosti in nejasnosti izpodbijanega sklepa. Ne gre namreč za to, da sodišče ne bi obrazložilo svoje odločitve ali da iz te obrazložitve ne bi izhajali tudi odgovori na tožbene ugovore, kolikor se nanašajo na preizkus procesnih predpostavk, temveč za to, da se pritožnica s temi razlogi ne strinja. Glede na prej pojasnjeno pa je očitno neutemeljen tudi pritožbeni očitek o arbitrarnosti in samovolji odločitve sodišča prve stopnje.

20. Ker glede na navedeno sklep o ustavitvi postopka za pritožnico očitno nima nobenih posledic, so neutemeljene tudi pritožbene navedbe o kršitvi pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave in 6. člena EKČP. Za kršitev pravice do sodnega varstva bi namreč šlo, če bi odločitev sodišča o zavrženju tožbe temeljila na kakšnem stališču, ki bi bilo nezdružljivo s to pravico. Stališču, da za sodno varstvo niso izpolnjene procesne predpostavke, če odločitev nima posledic za tožnika, pa tega ni mogoče očitati.

21. Glede na vse navedeno in ker druge pritožbene navedbe niso pomembne za odločitev, podani pa niso niti razlogi, na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

22. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Glej odločbe Vrhovnega sodišča I Up 51/2003 z dne 2. 4. 2003, I Up 763/99 z dne 19. 3. 2003 in I Up 179/2018 z dne 27. 8. 2018.

Glej Kerševan E. v Kerševan E. (ur.), Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 49.

Enako stališče je Vrhovno sodišče zavzelo tudi v zadevi I Up 133/2020 z dne 16.07.2020.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 4, 5, 5/2, 36, 36/1-5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.