VSRS Sklep I Up 55/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-03-16

UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) Sklep III U 231/2021

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Andrej Kmecl

avtonomija univerze - volitve - akt, ki se izpodbija s tožbo ni upravni akt - ustavno varovana volilna pravica - sklicevanje na navedbe v drugih vlogah - volitve članov študentskega sveta

V obravnavanem primeru je bila tožba vložena zaradi izpodbijanja izdanega sklepa študentskega sveta ter odgovora rektorice. V obravnavani zadevi je bistveno (tako glede vodenja rednega upravnega spora na podlagi 2. člena ZUS-1 kot glede vodenja subsidiarnega upravnega spora na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1), da se izpodbijana akta nanašata na volitve v študentski svet, kar sodi na področje avtonomnega notranjega organiziranja in delovanja univerze. Po presoji Vrhovnega sodišča ne gre za upravna akta iz 2. člena ZUS-1, s katerima bi bilo poseženo v pravni položaj pritožnika. Hkrati pa ne gre niti za akta oziroma dejanje iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1, saj SŠ Fakultete in rektorice pri takem odločanju ni mogoče šteti za organ upravne oblasti, niti za organ katerekoli oblasti. Pa tudi iz narave obravnavanega posega ni mogoče zaključiti, da je sodno varstvo v upravnem sporu (tako po 2. kot po 4. členu) zagotovljeno zaradi narave stvari (2. člen ZUP), saj ni šlo za odločanje o upravni zadevi oziroma za odločanje organa oblasti.

I. Predlog za združitev postopkov I Up 2/2022 in I Up 55/2022 se zavrne.

II. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

III. Tožeča stranka mora v 15 dneh od vročitve tega sklepa povrniti toženi stranki njene stroške odgovora na pritožbo v znesku 347,70 EUR.

1. Tožnik je vložil tožbo zoper sklep študentskega sveta Univerze na Primorskem št. 2313-135/21 z dne 7. 11. 2021 (v nadaljevanju izdani sklep), s katerim je razveljavil volitve v študentski svet Univerze na Primorskem Fakultete za manegement (v nadaljevanju ŠS Fakultete) ter fakulteto pozval k ponovitvi volitev v skladu s Pravilnikom o načinu volitev članov študentskih svetov v organe ter komisije in delovna telesa Univerze na Primorskem in članic Univerze na Primorskem (v nadaljevanju Pravilnik). Tožnik izpodbija tudi odgovor rektorice Univerze na Primorskem št. 183-37/21 z dne 11. 11. 2021 (v nadaljevanju odgovor rektorice), s katerim je zavrnila tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep.

2. Tožnik je hkrati s tožbo vložil še zahtevo za izdajo začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) s katero je predlagal, da se zadrži izvršitev izdanega sklepa in odgovora rektorice ter postopek za ponovne volitve v ŠS Fakultete, da se postopek volitev v ŠS Fakultete nadaljuje na podlagi rezultatov, ki izhajajo iz poročila o izidu volitev v ŠS Fakultete z dne 3. 11. 2021, da se ugotovi, da je bil tožnik 3. 11. 2021 izglasovan in izvoljen za člana ŠS Fakultete in se mu potrdi mandat, da se dekanu Fakultete naloži, naj v osmih dneh od prejema sklepa skliče konstitutivno sejo ŠS Fakultete, toženki pa prepove omejevati sodelovanje tožnika v njenih organih. V primeru, da bi kršila začasno odredbo, naj se toženki izreče denarna kazen v višini 10.000,00 EUR, ki jo mora poravnati v 15 dneh, začasna odredba naj velja do pravnomočne odločitve o tožbi in da ugovor ter pritožba zoper sklep o začasni odredbi ne zadržita njegove izvršitve.

3. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo tožnikovo tožbo, ker izpodbijani akt ni akt, ki bi ga bilo možno izpodbijati s tožbo v upravnem sporu. Ker tožba ni prestala predhodnega preizkusa, kar je procesna predpostavka za odločanje o začasni odredbi, je sodišče prve stopnje zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe.

4. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper sklep sodišča prve stopnje vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Vrhovnemu sodišču predlaga, da zadevo združi v skupno obravnavanje in odločanje s postopkom v zadevi I Up 2/2022. Med drugim še navaja, da gre v obravnavanem primeru za odločanje o oblastni pravici iz 67. člena Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZVis), ki temelji na 44. členu Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava), zato mu mora biti zagotovljeno sodno varstvo na podlagi 23. člena Ustave. V prmeru, da je Upravno sodišče menilo, da te pravice ni mogoče uveljavljati v upravnem sporu bi moralo odstopiti zadevo domnevno pristojnemu sodišču. Pritožnik meni, da drugega pristojnega sodišča sicer ni, zato bi se moral dopustiti upravni spor. Ni namreč mogoče, da bi pravna ureditev zagotovila pravico, ne bi pa uredila načina njenega sodnega varstva. Zato bi Upravno sodišče moralo domnevno pomanjkanje sodnega varstva zapolniti z ustrezno razlago, po kateri bi bil dopusten upravni spor. Nadalje pritožnik izpostavlja, da pravica iz 44. člena Ustave ne predvideva zakonskega pridržka in je zato ni mogoče omejevati, še posebej ne s pravilnikom Univerze. Navaja, da je izločanje določenih kategorij oseb (članov ŠOUP in ŠOS) diskriminatorno in neutemeljeno, saj ravno ti študentje, ki se udejstvujejo v organizacijah kot ŠOUP in ŠOS predstavljajo t. i. zoon politikon in imajo povečan interes pri sodelovanju v organih univerze. Pritožnik tudi meni, da je Upravno sodišče odločilo v nasprotju s 14. členom Ustave, saj gre v obravnavanem primeru za diskriminacijo pri zagotavljanju in uresničevanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Navaja še, da imata izdani sklep in odgovor rektorice naravo upravnih aktov, saj jih je izdala Univerza kot izvrševalka javne službe. Pritožbenemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi ter vrne zadevo sodišču prve stopnje v novo sojenje.

5. Toženka v odgovoru na pritožbo navaja, da gre za akta, izdana v okviru njene avtonomije, da z njima ni bilo odločeno o pritožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi in pojasnjuje, da so določbe Statuta Univerze na Primorskem podlaga za določitev pravil o volitvah, načinu organiziranja in delovanja študentskega sveta. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne in priglaša stroške odgovora.

6. Vrhovno sodišče je zavrnilo predlog za združitev te zadeve z zadevo I Up 2/2022, saj niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 42. člena ZUS-1. V zadevi I Up 2/2022 je namreč že bilo odločeno pred prejemom predloga in tako ne gre več za odprto zadevo.

8. V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). V upravnem sporu pa odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (prvi odstavek 4. člena ZUS-1).

9. Iz pritožbe in tožbenega zahtevka izhaja, da je bila tožba vložena zaradi izpodbijanja izdanega sklepa študentskega sveta ter odgovora rektorice, ki sta po pritožnikovem mnenju upravna akta (2. člen ZUS-1) oziroma naj bi pomenila dejanja tožene stranke, s katerimi je bilo poseženo v pritožnikovo pravico do soupravljanja študentov iz 67. člena ZVis kot izpeljavo ustavne pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave (prvi odstavek 4. člena ZUS-1). Zato pritožnik sodišču prve stopnje očita kršitev 23. člena Ustave, ker meni, da stališče, na katerem temelji izpodbijani sklep, pomeni, da za navedeno pravico nima sodnega varstva. Po presoji Vrhovnega sodišča pa je ta očitek neutemeljen.

10. V obravnavani zadevi je bistveno (tako glede vodenja rednega upravnega spora na podlagi 2. člena ZUS-1 kot glede vodenja subsidiarnega upravnega spora na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1), da se izpodbijana akta nanašata na volitve v študentski svet, kar sodi na področje avtonomnega notranjega organiziranja in delovanja univerze. Avtonomnost univerze izhaja iz Ustave (58. člen), konkretizirana pa je v ZVis ter na njegovi podlagi sprejetih podzakonskih aktov. V prvem odstavku 6. člena ZVis je določeno, da je univerza avtonomni, znanstvenoraziskovalni, umetniški in izobraževalni visokošolski zavod s posebnim položajem. V drugem odstavku istega člena pa je izrecno določeno, da je univerzi zagotovljeno delovanje po načelu avtonomije, med drugim tudi za volitve, imenovanja in odpoklicev organov v skladu s statuti in drugimi akti (osma alineja drugega odstavka 6. člena ZVis). Opisano delovanje po načelu avtonomije je konkretizirano v določbi 28. člena ZVis, ki določa, da se naloge, pristojnosti, število članov, način izvolitve, trajanje mandata in način odločanja organov visokošolskih zavodov in drugih zavodov - članic univerz podrobneje uredijo s statutom v skladu z zakonom in ustanovitvenim aktom. Študentski svet je v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZVis eden izmed organov univerze, v skladu z drugim odstavkom istega člena pa eden izmed organov članic univerze, opredeljuje pa ga 26. člen ZVis. To pa pomeni, da so volitve in imenovanja njegovih članov področje avtonomnega delovanja univerze. Tako stališče izhaja že iz dosedanje sodne prakse Vrhovnega sodišča,

na katero se utemeljeno sklicuje tudi sodišče prve stopnje. Okoliščina, da se je zadeva I Up 208/2018 nanašala na volitve rektorja in ne na volitve predstavnikov študentskega sveta (na kar se sklicuje pritožnik), po navedenem ni bistvena, saj gre v obeh primerih za organa univerze, avtonomija univerze pa velja za volitve in imenovanja vseh organov.

11. Na drugačno stališče ne more vplivati pritožnikov ugovor, da univerza izvaja javno službo. Javna služba, ki jo opravlja univerza kot visokošolski zavod, pomeni zadovoljevanje javne potrebe po zagotovitvi storitev visokošolskega izobraževanja in je nikakor ni mogoče enačiti z izvrševanjem upravne funkcije. Slednje nujno obsega izvrševanje javne oblasti ter odločanje o pravicah in dolžnostih pravnih subjektov na oblasten način. Javna služba pa je veliko širši pojem in je primarno povezana z zagotavljanjem dobrin javnosti. Izvajalec javne službe sicer v določenem delu lahko deluje kot oblastveni organ in odloča o pravicah svojih uporabnikov, vendar je ta del navadno manjšega obsega. V preostalem delu pa izvajalec javne službe deluje kot neoblastveni organ, katerega odločitve (predvsem o njegovem notranjem delovanju) ne pomenijo odločanja o pravicah in pravnih koristih s področja upravnega prava.

12. Izdani sklep ŠS Fakultete in odgovor rektorice torej nista bila izdana v okviru izvrševanja upravne funkcije (pač pa v okviru lastnih ter avtonomnih pristojnosti univerze, ki ima podlago v prej naštetih predpisih). Ne gre torej za upravna akta iz 2. člena ZUS-1. Prav tako ne gre za akta, ki bi dopuščala upravni spor po določbi 4. člena ZUS-1, saj ne študentskega sveta univerze ne rektorice pri takem odločanju ni mogoče šteti za organa upravne oblasti. Izvolitev ŠS Fakultete tudi ne sodi v upravljanje visokošolskega zavoda. Zato tožbe zoper izpodbijana akta ni mogoče utemeljiti niti s sklicevanjem na pravico iz 67. člena ZVis, ki študentom zagotavlja pravico (prek svojih predstavnikov) sodelovati pri delu in upravljanju visokošolskih zavodov.

13. Neutemeljeno je tudi pritožbeno sklicevanje na pravico iz 44. člena Ustave. Navedena človekova pravica je splošna pravica, ki vsem državljanom zagotavlja možnost sodelovanja pri opravljanju javnih zadev v skladu z zakonom. Ustava tako veže način izvrševanja te pravice, torej sodelovanje pri upravljanju javnih zadev, na zakon. Člen 67. člen ZVis pa, kot je bilo že omenjeno, določa pravico študentov, da preko svojih predstavnikov sodelujejo pri delu in upravljanju visokošolskih zavodov v skladu z zakonom in statutom. Vendar je tudi ta zakonska pravica splošna (kot pravica iz 44. člena Ustave) in se uresničuje preko institutov, predvidenih v zakonu in statutu, sama po sebi pa ne ureja volitev različnih študentskih predstavnikov v organe univerze in zato ne tvori pravne podlage za odločitve o zakonitosti izvedenih volitev ter v zvezi s tem sprejetih aktov.

14. Pri volitvah znotraj univerze gre, kot je bilo že pojasnjeno, za avtonomijo. To pomeni, da se tudi varstvo volilne pravice znotraj univerze uveljavlja preko organov univerze in zato zgolj sklicevanje na pravico iz 44. člena Ustave RS še ne utemeljuje njene kršitve. Po ustaljeni ustavnosodni presoji predpisovanje načina izvrševanja pravic sicer ne sme preseči njegovega namena, tako da bi šlo že za omejitev človekovih pravic. V takem primeru je sodno varstvo seveda zagotovljeno po 4. členu ZUS-1. Zato je neutemeljeno pritožbeno stališče, da gre za neustavno pravno praznino, ker ni predvideno sodno varstvo kršitve človekovih pravic. Pritožnik sicer poleg kršitve 44. člena Ustave očita še kršitev 14. člena Ustave, vendar po presoji Vrhovnega sodišča Upravno sodišče tudi v tožbenih navedbah glede te očitane kršitve ni imelo podlage za presojanje pritožnikove tožbe kot tožbe, vložene po 4. členu ZUS-1.

15. Pritožnik je v tožbi glede posega v pravico iz 44. člena Ustave navedel le, da je z izključitvijo članov organizacij ŠOUP in ŠOS pri sodelovanju pri delu visokošolskih zavodov podana kršitev 14. člena Ustave in pri tem citiral še določbo 4. člena Zakona o varstvu pred diskriminacijo (v nadaljevanju ZVarD). Vendar zgolj sklicevanje na ustavne in zakonske določbe, ki urejajo načelo enakosti še ne zadošča za izkaz njegove kršitve. Pritožnik bi moral izrecno izpostaviti položaje za katere meni, da so oblastveno neenako obravnavani, navesti razloge take oblastvene neenake obravnave ter obrazložiti njihovo nerazumnost oziroma arbitrarnost. Ker tega ni storil, Upravno sodišče niti ni imelo podlage za presojo tožbenih razlogov z vidika 4. člena ZUS-1.

16. Pritožnik šele v pritožbi sedaj navaja, da razlikovalni element članstva v organizacijah ŠOUP in ŠOS pri podelitvi pasivne volilne pravice za članstvo v ŠS Fakultete ni razumen, ker zatrjevani konflikt interesov ne obstoji (in s tem smiselno zahteva, da bi moralo Upravno sodišče presojati tožbo tudi na podlagi 4. člena ZUS-1), vendar tega v tožbi ni zatrjeval. Posledično se Upravno sodišče do teh trditev ni moglo, niti ni bilo dolžno opredeljevati. Tožnik mora namreč v tožbi skladno z določbo tretjega odstavka 30. člen ZUS-1 točno opredeliti dejanje, s katerim je bilo oblastveno poseženo v njegovo pravico, s čimer opredeli obseg sodnega varstva v upravnem sporu. Pritožnik pa kot rečeno v tožbi ni navajal, niti glede katere osebne okoliščine naj bi bil z izpodbijanima aktoma diskriminiran, niti glede katerega pravnega položaja naj bi bil neenako obravnavan in v primerjavi s kom. Upravno sodišče je ne glede na pomanjkljive tožbene navedbe v 20. točki izpodbijanega sklepa tudi obrazloženo zavrnilo poseg v ustavne pravice pritožnika (torej tudi, če bi šlo za dejanje organa oblasti).

17. Vrhovno sodišče v zvezi s tem še pojasnjuje, da v tem pritožbenem postopku ni upoštevalo pritožbenih navedb, ki jih je podala druga tožeča stranka v drugem pritožbenem postopku zoper drug sklep Upravnega sodišča. Ne samo, da gre za drugo zadevo, tudi sicer je pritožba samostojno pravno sredstvo zoper sodbo sodišča prve stopnje, ki jo je mogoče vložiti iz razlogov, naštetih v prvem odstavku 75. člena ZUS-1. To pa stranki nalaga, da pritožbo obrazloži celovito tako, da v tej obrazložitvi navede zatrjevane kršitve in jih konkretizira. Le na ta način pritožbenemu sodišču omogoči opredelitev do pritožbenih stališč, ki so bistvena za presojo izpodbijane sodbe.

18. Glede na navedeno po presoji Vrhovnega sodišča v obravnavanem primeru ne gre za upravna akta iz 2. člena ZUS-1, s katerima bi bilo poseženo v pravni položaj pritožnika. Hkrati pa ne gre niti za akta oziroma dejanje iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1, saj SŠ Fakultete in rektorice pri takem odločanju ni mogoče šteti za organ upravne oblasti, niti za organ katerekoli oblasti. Pa tudi iz narave obravnavanega posega ni mogoče zaključiti, da je sodno varstvo v upravnem sporu (tako po 2. kot po 4. členu) zagotovljeno zaradi narave stvari (2. člen ZUP), saj ni šlo za odločanje o upravni zadevi oziroma za odločanje organa oblasti.

19. Glede na obrazloženo je po presoji Vrhovnega sodišča izpodbijani sklep pravilen in zakonit, razlogi, ki jih uveljavlja pritožba niso podani, prav tako ne razlogi, na katere pazi po uradni dolžnosti, zato je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep.

20. Tožeča stranka s pritožbo ni uspela, zato je dolžna v skladu s prvim odstavkom 154. člena in prvim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 povrniti toženi stranki njene stroške odgovora na pritožbo. Ti so odmerjeni v priglašeni višini 475 točk (tj. v znesku 285,00 EUR), kar je manj od višine, predvidene v 4. točki tar. št. 30 Odvetniške tarife za odgovor na pravno sredstvo v neocenljivi zadevi (625 točk, ki vsebuje tudi storitve, ki so del priprave odgovora na pritožbo).

Vrhovno sodišče je zato toženi stranki priznalo priglašene stroške v višini 285,00 EUR, povečano za 22 % DDV, skupaj torej 347,70 EUR in jih pritožniku naložilo plačati odmerjene stroške v petnajstdnevnem paricijskem roku, ki prične teči naslednji dan po vročitvi sodbe (drugi in tretji odstavek 313. člena ZPP).

Glej tudi sklepa v zadevah I Up 208/2018 z dne 20. 2. 2019 in I Up 521/2012 z dne 26. 3. 2013.

Prim. npr. sodba Vrhovnega sodišča X Ips 30/2018 z dne 26. 8. 2019 (17. in 18. točka).

V tem smislu Vrhovno sodišče npr. v odločbah II Ips 160/2018 z dne 20. 6. 2019, X Ips 33/2019 z dne 20. 5. 2020, II Ips 57/2019 z dne 5. 6. 2020, X Ips 343/2017 z dne 2. 9. 2020 in I Up 200/2021 z dne 25. 10. 2021.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 44, 58

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 4

Zakon o visokem šolstvu (1993) - ZVis  - člen 6/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.