VSRS Sklep I Up 38/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-03-16

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Marko Prijatelj

odvzem otroka staršem - subsidiarno sodno varstvo po 4. členu ZUS-1 - drugo učinkovito sodno varstvo - ugovor tretje osebe - zagotovljeno drugo sodno varstvo - zavrženje tožbe v subsidiarnem upravnem sporu - zavrnitev pritožbe

Nujni odvzem otroka staršem, o katerem odloči okrožno sodišče, vključuje tudi situacije, ko se otrok v času odvzema nahaja pri drugi osebi in je torej dejansko odvzet tej osebi. Sodno varstvo glede nujnega odvzema otrok in njihove začasne namestitve pa se zagotavlja pred okrožnim sodiščem v nepravdnem postopku po določbah DZ in ZNP-1.

Tudi odgovor na vprašanje, ali in katere pravice ima oseba, ki ni starš in so se pri njej nahajali otroci v trenutku odvzema in namestitve, je tako lahko predmet presoje samo v sodnem postopku, predvidenem v DZ. Če pa se pojavi vprašanje neustavnosti zakonske ureditve tega postopka, mora biti dilema v njem tudi razrešena. Sodni spor iz drugega odstavka 157. člena Ustave (oz. po prvem odstavku 4. člena ZUS-1) namreč ni namenjen dopolnjevanju morebiti pomanjkljivih sodnih postopkov na različnih področjih prava in razreševanju obstoja pravnih praznin glede možnosti učinkovitega sodnega varstva.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka je dolžna toženi stranki povrniti stroške odgovora na pritožbo v višini 466,65 EUR v 15 dneh od vročitve tega sklepa, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka roka za izpolnitev obveznosti dalje do plačila.

1. Tožniki so na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) vložili tožbo zaradi dejanja toženke (centra za socialno delo), to je odvzema treh mladoletnih tožnikov četrti tožnici. Sodišču so predlagali, naj ugotovi, da je bil odvzem mladoletnih tožnikov s strani toženke izvršen v nasprotju s pravico tožnikov iz 8. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter pravicami iz 35., 36. in 53. člena Ustave Republike Slovenije, zato naj toženki naloži odpravo posledic navedenega dejanja na način, da v roku 8 dni zagotovi vrnitev mladoletnih tožnikov na njihov dom. Hkrati s tožbo so tožniki vložili tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi 32. člena ZUS-1, s katero so predlagali ureditev spornega razmerja tako, da se do pravnomočnosti predmetnega postopka mladoletni tožniki vrnejo na njihov dom.

2. Sodišče prve stopnje je tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, posledično pa tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. V obrazložitvi sklepa je navedlo, da je imenovano okrožno sodišče mladoletne tožnike odvzelo na podlagi na 167. in 168. člena Družinskega zakonika (v nadaljevanju DZ), o čemer je na predlog CSD po dejanju nujnega odvzema izdalo začasno odredbo II Z 91/2021 z dne 16. 12. 2021, zoper katero je možen ugovor. To pomeni, da imajo tožniki zoper izpodbijano dejanje drugo sodno varstvo (pred imenovanim okrožnim sodiščem), predmet tega varstva pa so nezakonitosti, ki jih navajajo v tožbi. Tako bi tudi ugoditev predlagani začasni odredbi pomenila poseg v pravno razmerje, za presojo katerega je pristojno navedeno okrožno sodišče.

3. Tožniki (v nadaljevanju pritožniki) so zoper sklep sodišča prve stopnje vložili pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov po prvem odstavku 75. člena ZUS-1. Vrhovnemu sodišču predlagajo, da izpodbijani sklep spremeni tako, da tožbi in zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodi, podrejeno, da izpodbijani sklep razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje v nov postopek, vse s stroškovno posledico. Navajajo, da so bili mladoletni pritožniki s strani delavk toženke brez odločbe in brez dovoljenja staršev odvzeti četrti pritožnici, ki da je njihova sorodnica. Bistveno za presojo torej ni razmerje med mladoletnimi pritožniki in njihovimi starši (slednji imajo sodno varstvo dejansko zagotovljeno z možnostjo vložitve ugovora zoper sklep o začasni odredbi, ki ga izda sodišče splošne pristojnosti na podlagi 168. člena DZ, ampak razmerje med mladoletnimi pritožniki in četrto pritožnico, katerim pa drugo sodno varstvo kot po 4. členu ZUS-1 ni zagotovljeno. Pritožniki se tudi ne strinjajo s stališčem sodišča prve stopnje, da obravnavana zadeva ni primerljiva z zadevama prvostopenjskega sodišča II U 127/2016 z dne 10. 5. 2016 in Vrhovnega sodišča I Up 161/2016 z dne 19. 10. 2016, v katerih je sodišče tožbo po 4. členu ZUS-1 štelo za dopustno. Tudi v teh zadevah sta bila namreč mladoletna otroka formalno odvzeta očetu, dejansko pa sta bila nepričakovano, brez uradne odločitve, zgolj z izvršenim dejanjem centra za socialno delo odvzeta njihovi babici. Menijo tudi, da v obrazložitvi izpodbijanega sklepa manjkajo razlogi, ki bi utemeljevali odločitev brez izvedbe glavne obravnave in se v zvezi s tem sklicujejo na navedeno zadevo I Up 161/2016. V pravočasni dopolnitvi pritožbe pritožniki prilagajo še sklep Okrožnega sodišča v Ljubljani II Z 91/2021 z dne 4. 2. 2022 in povzemajo del njegove vsebine, ki naj bi potrjevala navedbe pritožnikov v tožbi in pritožbi, kot tudi, da z odločitvijo o tožbi v predmetnem upravnem sporu ne bo v ničemer poseženo v pristojnost Okrožnega sodišča v Ljubljani. Izpostavljajo še, da še vedno obstoji njihov pravni interes za tožbo, čeprav so bili z navedenim sklepom II Z 91/2021 mladoletni pritožniki vrnjeni materi. V nadaljevanju bodo namreč vložili tožbo za povračilo škode zaradi protipravnega odvzema mladoletnih pritožnikov četrti pritožnici.

4. Toženka v odgovoru in dopolnitvi odgovora na pritožbo predlaga njeno zavrnitev. Bistvo njenih navedb je, da imajo pritožniki zoper dejanje, ki ga je toženka izvršila na podlagi 167. člena DZ, zagotovljeno sodno varstvo v okviru rednega sodnega postopka na podlagi 168. člena DZ, in sicer tako glede presoje zakonitosti odvzema kakor tudi glede nastanitve mladoletnih pritožnikov. V zvezi s pritožbenim očitkom o neizvedbi glavne obravnave navaja, da je sodišče prve stopnje izpodbijano odločitev sprejelo v fazi predhodnega preizkusa, v tem primeru pa mu glavne obravnave ni treba izvesti, saj odločitev ne temelji na vsebinskih dejstvih. Ker so bili mladoletni pritožniki v vmesnem času že vrnjeni v varstvo, vzgojo in oskrbo materi, pritožniki tudi nimajo več pravnega interesa za tožbo. Poleg tega Rok Gligorov v matičnem registru o rojstvu ni vpisan kot oče mladoletnih pritožnikov, zato četrta pritožnica, ki je teta Roka Gligorova, do mladoletnih pritožnikov ne more imeti nobenih pravic.

6. Po prvem odstavku 4. členu ZUS-1 sodišče odloča v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. To varstvo je negativna procesna predpostavka in pomeni, da je subsidiarni upravni spor dopusten, če tožniku ni na razpolago drugo sodno varstvo, s katerim bi bilo mogoče učinkovito odpraviti zatrjevane nezakonitosti ravnanja oblastvenega organa, s katerim je poseženo v tožnikove človekove pravice. V zvezi s tem je zato treba odgovoriti, ali obstaja drugo (primarno) sodno varstvo, ki izključuje upravni spor po navedenem členu; če obstaja, katero sodno varstvo je to; ali je takšno (primarno) sodno varstvo učinkovito.

Da se drugo (primarno) sodno varstvo šteje za učinkovito, ni treba, da je prizadeti osebi pred pristojnim sodiščem zagotovljeno uveljavljanje enakih zahtevkov, kot jih lahko uveljavi v upravnem sporu zaradi varstva človekovih pravic, temveč zadostuje, da lahko oseba v okviru pravnega sredstva ali drugega zahtevka zatrjuje in uveljavlja tudi kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin.

7. Pomembno pa je tudi, da možnost subsidiarnega upravnega spora ne izključuje ustavnih zahtev, po katerih je zakonodajalec dolžan zakonsko urediti učinkovito sodno varstvo vseh pravic in pravno varovanih interesov na različnih pravnih področjih (civilnem, kazenskem, upravnem itd.) v tem ustreznih sodnih postopkih. Za polno zagotovitev izpolnjevanja zahtev iz 23. (pravica do sodnega varstva) in 25. člena Ustave (pravica do pravnega sredstva) morajo zakoni določiti pristojnost in pooblastila sodišč za odločanje v določeni vrsti zadev ter določiti posameznim področjem ustrezne procesne rešitve. S tem se v navedenih sodnih postopkih zagotavlja tudi učinkovito varstvo drugih človekovih pravic in temeljnih svoboščin. V nasprotnem primeru se lahko pojavi protiustavna pravna praznina ali druga oblika protiustavnosti zakona, ki jo je z ustrezno dopolnitvijo področnega procesnega zakona dolžan odpraviti zakonodajalec.

8. Sodni spor iz drugega odstavka 157. člena Ustave zato ni namenjen dopolnjevanju morebiti pomanjkljivih sodnih postopkov na različnih področjih prava in razreševanju obstoja pravnih praznin glede možnosti učinkovitega sodnega varstva. V primeru ugotovljenih pomanjkljivosti določenega sodnega postopka je navedeno dolžan najprej odpraviti pristojni sodnik s svojo pravno razlago in pooblastili, ki so mu na razpolago, vključno s prekinitvijo postopka in vložitvijo zahteve za ocene ustavnosti zakona pred Ustavnim sodiščem, če ugotovi, da je zakonska pomanjkljivost prerasla v njegovo protiustavnost (156. člen Ustave). Ob tem pa je navedene pomanjkljivosti in sistemske neustreznosti dolžan odpravljati tudi demokratično legitimiran in odgovoren zakonodajalec.

9. DZ v 167. členu določa, da če je z verjetnostjo izkazana tako huda ogroženost otroka, da je njegove koristi mogoče zavarovati le s takojšnjim odvzemom otroka staršem, center za socialno delo odvzame otroka in ga namesti k drugi osebi, v krizni center, v rejništvo ali v zavod, še preden sodišče odloči o predlogu za izdajo začasne odredbe. Otroka se ne sme namestiti k osebi, ki ne more biti skrbnik. Glede obveznosti druge osebe, h kateri je otrok nameščen, in nadzora nad namestitvijo, se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja izvajanje rejniške dejavnosti (prvi odstavek navedenega člena). Center za socialno delo mora v 12 urah po odvzemu otroka predlagati sodišču izdajo začasne odredbe o odvzemu otroka. O predlogu za izdajo začasne odredbe mora sodišče odločiti takoj, najkasneje pa v 24 urah (prvi odstavek 168. člena DZ). Ukrepe za varstvo koristi otroka izreka sodišče (155. člen), mednje pa sodi tudi nujni odvzem otroka (159. člen). Za odločanje o zadevah iz tega zakonika, za katere so po tem zakoniku pristojna sodišča, so na prvi stopnji stvarno pristojna okrožna sodišča, razen če drug zakon določa drugače (prvi odstavek 14. člena DZ).

10. Iz teh določb izhaja, da je nujni odvzem otrok staršem ukrep, ki je namenjen varstvu koristi otrok. Res ga izvede center za socialno delo, s tem ko opravi dejanje odvzema in namestitve otrok k drugi osebi oziroma v inštitucijo, ki bo začasno poskrbela zanje. Vendar pa ga izreče šele okrožno sodišče v postopku odločanja o predlagani začasni odredbi, s čimer opravi tudi sodno kontrolo navedenih ravnanj centra. Zoper to odločitev okrožnega sodišča v sklepu o začasni odredbi so možna pravna sredstva po določbah Zakona o izvršbi in zavarovanju, saj DZ o tem nima posebnih določb.

11. Pritožniki ne nasprotujejo ugotovitvi izpodbijanega sklepa, da so bili mladoletni pritožniki odvzeti v okviru ukrepa nujnega odvzema staršem, ki se izvaja po določbah DZ. Čeprav gre v pravnem pogledu za odvzem otroka staršem, pa to ne pomeni, da se izvede le, kadar je otrok pri starših. Po stališču pravne teorije se otroka dejansko lahko odvzame tudi drugi osebi (npr. starim staršem ali drugim sorodnikom, pri katerih je otrok v varstvu), saj razrešitev akutnosti situacije, ki pogojuje nujni odvzem otroka, ne more biti odvisna od tega, ali se otrok tisti trenutek nahaja pri starših ali ne.

To pomeni, da nujni odvzem otroka staršem, o katerem odloči okrožno sodišče, vključuje tudi situacije, ko se otrok v času odvzema nahaja pri drugi osebi in je torej dejansko odvzet tej osebi.

12. Prav takšen primer je obravnavani, saj so pritožniki v tožbi zatrjevali, da je otroke četrti pritožnici oddala mati, ker se je v tem času v družinskem stanovanju opravljala hišna preiskava, in so se mladoletni pritožniki v trenutku odvzema s strani delavk toženke nahajali pri četrti pritožnici. Vendar pa ta okoliščina in upoštevaje, da so bili mladoletni pritožniki nesporno odvzeti v okviru ukrepa nujnega odvzema staršem, po predhodno obrazloženem ne more biti odločilna za drugačno presojo, da se sodno varstvo glede nujnega odvzema otrok in njihove začasne namestitve zagotavlja pred okrožnimi sodišči v nepravdnem postopku. Takšna ureditev je tudi skladna s ciljem DZ in ZNP-1, da se v luči čim učinkovitejšega izvajanja načela varovanja koristi otroka zagotovi enotno obravnavanje celotne družinske situacije pred istim sodiščem (okrožnim sodiščem) po pravilih enega postopka (nepravdnega postopka).

13. Tako je tudi odgovor na vprašanje, ali in katere pravice ima oseba, ki ni starš in so se pri njej nahajali otroci v trenutku odvzema in namestitve, lahko predmet presoje samo v sodnem postopku, predvidenem v DZ. Če se pojavi vprašanje neustavnosti zakonske ureditve tega postopka, mora biti dilema v njem tudi razrešena. Da to ni mogoče, pritožniki ne trdijo, zato Vrhovno sodišče zavrača njihove navedbe, da je sodno varstvo po DZ zagotovljeno le staršem, ne pa tudi mladoletnim pritožnikom in četrti pritožnici – njihovi sorodnici, kateri naj bi bili mladoletni pritožniki brez pravne podlage dejansko (fizično) odvzeti s strani delavk toženke. Poleg tega ne drži pritožbena trditev, da bi sodišče v upravnem sporu odločalo samo o zakonitosti odvzema mladoletnih otrok četrti pritožnici, saj to iz postavljenih tožbenih predlogov ne izhaja. Pritožniki so namreč predlagali, naj sodišče ugotovi, da je bil odvzem mladoletnih pritožnikov v nasprotju s pravicami vseh pritožnikov iz 8. člena EKČP ter iz 35., 36. in 53. člena Ustave, ter da naj zato centru za socialno delo naloži, naj zagotovi vrnitev mladoletnih pritožnikov na njihov dom. O položaju otrok, kot pojasnjeno, lahko odloči le okrožno sodišče, kar je v obravnavanem primeru tudi storilo. Med strankama namreč ni sporno, da je Okrožno sodišče v Ljubljani s sklepom o začasni odredbi II Z 91/2021 z dne 16. 12. 2021 na podlagi 167. in 168. člena DZ najprej odločilo, da se mladoletni pritožniki takoj začasno odvzamejo staršem in začasno namestijo v krizna centra, s sklepom z dne 2. 2. 2022, ki so ga predložili pritožniki, pa je odločilo o ugovoru matere mladoletnih pritožnikov tako, da je sklep o začasni odredbi z dne 16. 12. 2021 razveljavilo in otroke takoj vrnilo materi.

14. Glede na navedeno bi stališče, za katerega se zavzemajo pritožniki, dejansko vzpostavilo nedopusten položaj, da bi se o isti stvari vodila dva sodna postopka, pri čemer bi tako okrožno sodišče kot upravno sodišče odločala o istem vprašanju – o zakonitosti nujnega odvzema otrok. Ta položaj je razrešen s tem, da je sodno varstvo po 4. členu ZUS-1 le subsidiarno – kadar v zvezi s spornim dejanjem ne obstoji drugo (primarno) sodno varstvo.

15. Neutemeljena je pritožbena trditev, da je zadeva pritožnikov primerljiva z zadevo, na katero se nanašata sodba sodišča prve stopnje II U 127/2016 z dne 10. 5. 2016 in z njo povezana pritožbena odločba Vrhovnega sodišča I Up 161/2016 z dne 19. 10. 2016. Kot je pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje in tega pritožba ne izpodbija, sta bili navedeni odločbi izdani, ko je še veljal prejšnji Zakon o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (v nadaljevanju ZZZDR), medtem ko je bil nujni odvzem mladoletnikih pritožnikov izveden po določbah DZ, ki je navedeni ukrep uredil drugače kot ZZZDR, med drugim tako, da je pristojnost odločanja prenesel s centrov za socialno delo na sodišča in v tem okviru za vse prizadete osebe vzpostavil ugovor kot pravno sredstvo zoper začasno odredbo. Poleg tega ni razvidna niti bistvena podobnost zadev v dejanskem pogledu. V primeru iz leta 2016 sta bila namreč mladoletna otroka odvzeta babici, pri kateri sta bivala in ki je skrbela zanju v obdobju treh mesecev do namestitve v rejniško družino, to je v času, ko starši zanju niso mogli poskrbeti (zaradi smrti matere in odvzema prostosti očetu, ki sta mu bila otroka nekaj dni pred namestitvijo v rejniško družino tudi uradno odvzeta), babica pa je vložila tudi vlogo za izvajanje rejniške dejavnosti za mladoletna vnuka, o kateri pred odvzemom ni bilo odločeno. Nobena od teh okoliščin v tožbi pritožnikov ni bila zatrjevana, saj so bili mladoletni pritožniki do spornega dejanja delavk toženke v varstvu in oskrbi staršev ter je četrta pritožnica, kot izhaja iz tožbenih navedb, za njih le občasno poskrbela (tudi v pritožbi navaja, da so ji bili otroci zaupani s strani matere, preden je bila ta odpeljana v enodnevno pridržanje). Ob tem Vrhovno sodišče le pripominja, da se tudi morebitno varstvo pravice otrok do stikov z drugimi osebami, s katerimi so družinsko povezani in nanje osebno navezani, zagotavlja na način in po postopku, določenem v 142. členu DZ, ne pa v upravnem sporu.

16. Ker je bilo o tožbi odločeno že v fazi formalnega preizkusa, je sodišče prve stopnje lahko odločilo brez opravljene glavne obravnave. Preizkus procesne predpostavke obstoja drugega sodnega varstva se namreč ne ugotavlja na podlagi ugotovitvenega postopka, v katerem bi se izvajali dokazi, ampak je navedena presoja po svoji naravi omejena zgolj na tista dejstva, ki jih je mogoče ugotoviti iz navedb strank v tožbi oziroma morebitnem odgovoru na tožbo. Pri tem pa so temelj za navedeni preizkus predvsem določbe zakonov, ki urejajo sodno varstvo in vsebine sodnega varstva, kot ga izhajajoč iz okoliščin konkretnega primera opredeli tožeča stranka s tožbenim zahtevkom oziroma predlogom.

V konkretnem primeru gre torej za odločitev, ki – drugače kot v zadevi I Up 161/2016, na katero se sklicujejo pritožniki v prid zatrjevani kršitvi – ni meritorna in ne temelji na dejstvih, materialnopravno relevantnih za presojo utemeljenosti tožbe. Ker je v 13. točki obrazložitve izpodbijanega sklepa navedeno, zakaj je sodišče odločilo brez glavne obravnave (ker niso izpolnjene postopkovne predpostavke za vsebinsko presojo tožbe), pa je neutemeljen tudi očitek o kršitvi iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP v zvezi s tretjim odstavkom 75. člena ZUS-1.

17. Po obrazloženem je pravilno stališče izpodbijanega sklepa, da ni podana procesna predpostavka za odločanje v subsidiarnem upravnem sporu. Nadaljnjemu stališču, da sodišče zato ni imelo podlage za odločanje o predlagani začasni odredbi, pa pritožba niti ne nasprotuje. Ker druge pritožbene navedbe za odločitev niso bistvene in niso podani razlogi, na katere mora Vrhovno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

18. Tožeča stranka s pritožbo ni uspela, zato je dolžna v skladu s prvim odstavkom 165. člena in prvim odstavkom 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 povrniti toženi stranki stroške odgovora na pritožbo v znesku 466,65 EUR (625 točk po 4. točki v zvezi z drugo alinejo 1. točke tarifne št. 30 Odvetniške tarife – v nadaljevanju OT, administrativne stroške v višini 2% po tretjem odstavku 11. člena OT, oboje povečano za 22% DDV po drugem odstavku 12. člena OT). Zakonske zamudne obresti tečejo od naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti.

Tako Ustavno sodišče v več svojih odločbah, med drugim v sklepu Up-438/09 z dne 24. 3. 2010.

Tako Ustavno sodišče v odločbi št. Up-360/09 z dne 3. 12. 2009.

Glej sklep Vrhovnega sodišča I Up 155/2017 z dne 23. 5. 2018, tč. 8.

Prav tam, tč. 6; smiselno enako tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 254/2016 z dne 11. 10. 2016, tč. 16.

To izhaja tudi iz Zakona o nepravdnem postopku (v nadaljevanju ZNP-1), ki v 100. členu določa, da se začasne odredbe za varstvo koristi otrok pod pogoji, ki jih določa DZ, izdajo po postopku, ki ga določa zakon, ki ureja zavarovanje (v nadaljevanju ZIZ). Ta pa (med drugim) določa, da ima sklep o začasni odredbi učinek sklepa o izvršbi (268. člen ZIZ), katerega lahko dolžnik izpodbija z ugovorom (53. člen ZIZ).

Tako mag. M. Čujovič, v B. Novak (redakt.), Komentar Družinskega zakonika, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana, 2019, str. 551.

Glej predlog Zakona o nepravdnem postopku (ZNP-1), prva obravnava, EPA 0323-VIII, 13. 12. 2018, str. 11.

Sklepa Vrhovnega sodišča I Up 155/2017, tč. 15, in I Up 95/2021 z dne 19. 5. 2021, tč. 10.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 4/1, 36, 36/1, 36/1-4

Družinski zakonik (2017) - DZ  - člen 159, 167, 168

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 157, 157/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.