VSRS Sklep I Up 84/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-09-14

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Andrej Kmecl

akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - sklep občinskega sveta - občinski podrobni prostorski načrt (OPPN) - namenska raba zemljišč - akt, ki ureja posamična razmerja - ni upravni akt po ZUS1 - zavrženje tožbe

Z izpodbijanim sklepom, ki predstavlja le eno od faz v postopku prostorskega načrtovanja, je Občinski svet toženke o pritožnikovi pobudi za sprejem OPPN odločil v okviru svoje normodajne pristojnosti (tj. pristojnosti iz prvega odstavka 29. člena ZLS). Načrtovanje prostorskega razvoja in s tem tudi priprava in sprejem prostorskih aktov je namreč ena od izvirnih nalog občine (tretja alineja drugega odstavka 21. člena ZLS). Sklep torej ni bil sprejet v okviru izvrševanja upravne funkcije, ampak v okviru pristojnosti Občinskega sveta za sprejem splošnih aktov občine (druga in tretja alineja drugega odstavka 29. člena ZLS), torej normodajne pristojnosti in ne upravne. Tudi sicer Občinski svet ni pristojen za opravljanje upravnih nalog občine, te naloge izvaja občinska uprava (prvi odstavek 49. člena ZLS).

Z izpodbijanim sklepom Občinskega sveta tožene stranke tako ni bilo odločeno o nobeni tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, saj se ta nanaša na odločitev glede prostorskega načrtovanja, ki tudi po stališču Ustavnega sodišča ne pomeni odločanja o pravicah ali pravnih koristih posameznikov ampak normiranje v javnem interesu.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo na razveljavitev sklepa Občinskega sveta Občine Vrhnika z dne 13. 5. 2021, s katerim Občinski svet ni sprejel tožnikove pobude za pripravo Občinskega podrobnega prostorskega načrta za kamnolom A. (v nadaljevanju OPPN). Odločil je namreč, da se postopek priprave in sprejema OPPN ne nadaljuje.

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa je razvidno, da je tožnik svoje stališče, da je sklep občinskega sveta upravni akt, utemeljeval z navajanjem, da je imetnik rudarske pravice za izkoriščanje tehničnega kamna, z OPPN pa bi se območje izkoriščanja razširilo na sosednji zemljišči. Po presoji sodišča prve stopnje pa sklep, s katerim Občinski svet ni sprejel tožnikove pobude za pripravo predlaganega OPPN, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, saj z njim ni bilo odločeno o tožnikovi pravici. Sodišče pojasnjuje, da določitev namenske rabe zemljišča ni tožnikova pravica, ampak del prostorskega načrtovanja, zato tudi odločanje o pobudi, ki je le ena od faz v postopku sprejemanja občinskih prostorskih aktov, ni odločanje o tožnikovi pravici, in se pri tem sklicuje na sodno prakso Vrhovnega in Upravnega sodišča.

Dodaja, da sodnega varstva v upravnem sporu zoper posamezne faze sprejema občinskega prostorskega izvedbenega akta ne omogoča niti 58. člen Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2). Poudarja, da na drugačno pravno naravo izpodbijanega sklepa ne vpliva, da naj bi Občinski svet najprej sprejel sklep, da se postopek nadaljuje, nato pa to odločitev, po navedbah tožnika, nezakonito spremenil. Tožniku namreč niti ZUreP-2 niti noben drug materialni predpis ne daje podlage, da bi lahko od občine zahteval sprejem prostorskega akta v katerem naj se določi z njegove strani zahtevana raba zemljišča. Tega mu ne zagotavlja niti Protokol št. 1 k EKČP,

na katerega se sklicuje. Sodišče še dodaja, da tožbe tudi ni mogoče obravnavati po prvem odstavku 4. člena ZUS-1, saj izpodbijani sklep ni posamični akt, ki bi individualno urejal razmerje med tožnikom in toženko, niti ga ni mogoče razlagati kot „dejanje“, s katerim bi toženka posegla v tožnikovo človekovo pravico ali temeljno svoboščino.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. V njej navaja, da je tožena stranka najprej sprejela sklep o nadaljevanju postopka priprave OPPN. Zato meni, da je z razglasitvijo izida tega glasovanja pridobil upravičenja in s tem tudi pravico do sodnega varstva zoper nadaljnje postopke tožene stranke, ki pomenijo nezakonit poseg v njegove že pridobljene pravice in pravne koristi. Meni, da sprejem sklepa o nadaljevanju postopka sprejema OPPN predstavlja akt, s katerim je bilo odločeno o njegovi pravici, ki mu je bila nato z nezakonitim postopanjem tožene stranke in ponovnim glasovanjem odvzeta, s tem pa je bilo poseženo v njegovo pravico do rudninskega izkoriščanja. Zoper tako nezakonito ravnanje tožene stranke bi moral imeti sodno varstvo, drugačno stališče pa naj bi bilo v nasprotju z ustavno pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS. To naj bi izhajalo tudi iz 58. člena ZUreP-2, sodišče pa naj bi napačno presodilo, da ne izpolnjuje pogojev za tožbo po tej zakonski določbi. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi ter zadevo vrne v ponovno odločanje sodišču prve stopnje. Zahteva plačilo stroškov sodne takse.

4. Tožena stranka se v odgovoru na pritožbo strinja s presojo sodišča prve stopnje. Predlaga zavrženje tožbe oziroma pritožbe, ker pritožnik tožbo utemeljuje na 58. členu ZUreP-2, za katerega je Ustavno sodišče odločilo, da ni v skladu z Ustavo RS. Poudarja, da je bil postopek sprejema izpodbijanega sklepa zakonit. Opisuje potek glasovanja in pravno podlago za izvedbo ponovnega glasovanja in na tej podlagi predlaga zavrnitev pritožbe.

6. V obravnavani zadevi je sporen sklep Občinskega sveta tožene stranke, s katerim ta ni sprejela tožnikove pobude za pripravo OPPN, s katerim bi se spremenila namenska raba zemljišč.

7. Glede ugovora tožene stranke o nedopustnosti pritožbe oziroma tožbe Vrhovno sodišče uvodoma pojasnjuje, da je sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijanega sklepa sicer res navedlo tudi določbo 58. člena ZUreP-2, za katero je Ustavno sodišče v odločbi U-I-327/20 z dne 20. 1. 2022 odločilo, da je bila v neskladju z Ustavo,

vendar ne zato, ker bi tožnik vložil tako tožbo, temveč le v podkrepitev stališča, da samostojno sodno varstvo zoper posamezne faze postopka sprejemanja prostorskega akta ni (bilo) predvideno niti v času veljavnosti te določbe ZUreP-2, ki je sicer pod tam navedenimi pogoji omogočala poseben upravni spor zoper že sprejet prostorske izvedbene akte, kot splošne akte. Hkrati pa to pomeni, da je neutemeljeno tudi pritožbeno sklicevanje na 58. člena ZUreP-2 že zato, ker pritožnik ni vložil tožbe na tej podlagi zoper že sprejet prostorski akt.

8. Po presoji Vrhovnega sodišča je sodišče prve stopnje pravilno presodilo, da izpodbijani sklep ni upravni akt 0ziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu in je tožbo ob predhodnem preizkusu pravilno zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

9. Kot je pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje, sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Glede na tako opredelitev je posamični akt upravni akt, ki ga organ izda pri izvajanju svojih oblastvenih upravnih nalog in je z njim odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe. Tudi 69. člen Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov organov občine. To pa sklepi, ki jih izda občinski svet v normodajnih postopkih, med katere sodi tudi postopek sprejemanja OPPN, niso.

10. Z izpodbijanim sklepom, ki predstavlja le eno od faz v postopku prostorskega načrtovanja, je Občinski svet toženke o pritožnikovi pobudi za sprejem OPPN odločil v okviru svoje normodajne pristojnosti (tj. pristojnosti iz prvega odstavka 29. člena ZLS). Načrtovanje prostorskega razvoja in s tem tudi priprava in sprejem prostorskih aktov je namreč ena od izvirnih nalog občine (tretja alineja drugega odstavka 21. člena ZLS). Sklep torej ni bil sprejet v okviru izvrševanja upravne funkcije, ampak v okviru pristojnosti Občinskega sveta za sprejem splošnih aktov občine (druga in tretja alineja drugega odstavka 29. člena ZLS), torej normodajne pristojnosti in ne upravne. Tudi sicer Občinski svet ni pristojen za opravljanje upravnih nalog občine, te naloge izvaja občinska uprava (prvi odstavek 49. člena ZLS).

11. Zato Vrhovno sodišče pritrjuje presoji sodišča prve stopnje, da z izpodbijanim sklepom Občinskega sveta tožene stranke ni bilo odločeno o nobeni tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, saj se ta nanaša na odločitev glede prostorskega načrtovanja. Glede na pritožbene navedbe pa dodaja še, da tudi po stališču Ustavnega sodišča prostorsko načrtovanje ne pomeni odločanja o pravicah ali pravnih koristih posameznikov ampak normiranje v javnem interesu.

Tudi določbe prostorskih aktov, s katerimi ti opredeljujejo namensko rabo zemljišča, po stališču Ustavnega sodišča ne urejajo posamičnih razmerij, temveč določajo splošne pravne režime po posameznih enotah urejanja.

12. Zmotno je torej pritožnikovo stališče, da naj bi bilo s sklepom Občinskega sveta, ne glede na to, ali je bila z njim pobuda za sprejem OPPN sprejeta ali zavrnjena, odločeno o pritožnikovi pravici. Prav tako je napačno pritožnikovo razumevanje, da je bil sklep Občinskega sveta o sprejemu pobude upravni akt in da je bilo z njegovo kasnejšo razveljavitvijo poseženo v pritožnikov pravni položaj in pravico do izkoriščanja rudnin. Kot že pojasnjeno, sklep, ki ga pritožnik izpodbija v tem upravnem sporu, ni upravni akt, ampak le ena od faz postopka prostorskega načrtovanja, to je normiranja v javnem interesu. Kolikor pa se pritožnik sklicuje na rudarsko pravico, pa Vrhovno sodišče pojasnjuje, da te pravice s samo spremembo namenske rabe zemljišč še ne bi pridobil. Izkoriščanje rudnin je namreč mogoče le na podlagi predhodno pridobljene rudarske koncesije oziroma rudarske pravice za določeni pridobivalni prostor (tretji odstavek 5. člena v povezavi s 34. in 35. členom Zakona o rudarstvu). Spremembe namenske rabe zemljišča, ki bi omogočila pridobitev rudarske pravice, pa, kot je bilo že pojasnjeno, ni mogoče uveljavljati v sodnem postopku.

13. Ker odločanje o prostorskem načrtovanju ni odločanje o pritožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi v upravni stvari, je neutemljen tudi pritožnikov očitek o kršitvi ustavne pravice do sodnega varstva. Ta namreč v prvem odstavku 23. člena Ustave (poleg varstva o obtožbah) zagotavlja sodno varstvo pravic in dolžnosti, in ne sodnega varstva interesov za sprejem normodajnega akta.

14. Glede na navedeno pritožbene navedbe niso utemeljene in ker niso podani niti razlogi, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 82. člena istega zakona).

15. Pritožnik s pritožbo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Sklicuje se na odločbi Vrhovnega sodišča I Up 44/2008 in I Up 169/2013, ter odločbo Upravnega sodišča I U 225/2013.

Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Uradni list RS, št. 33/94 (mednarodne pogodbe št. 7, stran 215).

Ustavno sodišče je v obrazložitvi navedene odločbe med drugim navedlo, da je zakonodajalec z 58. členom ZUreP-2 Upravnemu sodišču podelil pristojnost, ki vsebinsko ustreza izključni pristojnosti Ustavnega sodišča za presojo skladnosti prostorskih izvedbenih aktov (to je podzakonskih predpisov oziroma splošnih pravnih aktov) z Ustavo, zato je taka ureditev v neskladju s tretjo (za državne prostorske izvedbene akte) oziroma četrto (za občinske prostorske izvedbene akte) alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave in prvim odstavkom 161. člena Ustave.

Tako Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-6/17-21 z dne 20. 6. 2019, 20. točka obrazložitve.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, , 36, 36/1-4

Zakon o lokalni samoupravi (1993) - ZLS  - člen 21, 21/2-3, 29, 29/1, 29/2-2, 29/2-3. 49. 49/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.