VSRS Sklep I Up 129/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-07-13

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

DRŽAVNO TOŽILSTVO - RAZREŠITVE IN IMENOVANJA - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

imenovanje vrhovnega državnega tožilca - dokončno mnenje državnotožilskega sveta - tožba zaradi varstva ustavnih pravic - akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist - zavrženje tožbe - zavrnitev pritožbe

Zoper dokončno mnenje DTS ni posebnega pravnega sredstva, lahko pa se izpodbija v upravnem sporu zoper odločbo vlade o imenovanju državnega tožilca na prosto razpisano mesto (drugi odstavek 34. člena ZUS-1). V obravnavanem primeru pa gre celo za fazo pred oblikovanjem oziroma sprejemom dokončnega mnenja, in sicer odločitev oziroma ugotovitev, da to dokončno mnenje ob ponovni obravnavi (na zahtevo Ministrice za pravosodje) ni bilo sprejeto z ustrezno (dvotretjinsko) večino. Tako Vrhovno sodišče ne more pritrditi argumentom pritožnika, da bi moralo obstajati zoper tako odločitev DTS posebno pravno sredstvo, saj ne obstaja niti, ko se to dokončno mnenje dejansko oblikuje in sprejme z ustrezno večino glasov članov DTS.

Glede na 2. člen ZUS-1 upravni spor ni dovoljen, ker ni bilo odločeno o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi posameznika, saj pritožnik nima pravice biti imenovan, temveč le kandidirati za mesto vrhovnega državnega tožilca pod enakimi pogoji kot ostali kandidati, kar mu je bilo omogočeno. Tako ni bilo poseženo v njegovo pravico do zasedbe prostega mesta vrhovnega državnega tožilca, saj take niti ustavne niti zakonske pravice nima, pravico kandidirati pod enakimi pogoji pa je uresničeval. Zato niso podani niti pogoji za odločanje v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1 in bi bilo treba tožbo zavreči iz razloga po 6. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Sodišče prve stopnje je tožbo pravilno zavrglo, vendar iz razloga po 4. točki navedenega člena, kar pa ni vplivalo na pravilnost odločitve sodišča prve stopnje.

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožeče stranke zoper sklep Državnotožilskega sveta RS (v nadaljevanju DTS) št. Dts 112/2019-41 z dne 11. 11. 2020 (I. točka izreka izpodbijanega sklepa), s katerim je navedeni organ v postopku imenovanja vrhovnega državnega tožilca na Vrhovnem državnem tožilstvu na Oddelku za civilne in upravne zadeve pri ponovni obravnavi na zahtevo Ministrice za pravosodje (št. 701-19/2019 z dne 9. 10. 2020) ugotovil, da ni odločil z dvotretjinsko večino glasov vseh članov. Sodišče je posledično zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe (II. točka izreka), ki je bila vezana na navedeno tožbo, saj zaradi zavrženja tožbe ni bil izpolnjen temeljni pogoj za izdajo začasne odredbe. Sklenilo je, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (III. točka izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa Upravno sodišče navaja, da izpodbijani sklep ni niti upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu po prvem odstavku 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) niti posamični akt oziroma dejanje, s katerim organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, po prvem odstavku 4. člena ZUS-1. Z izpodbijanim sklepom je bilo le ugotovljeno, da DTS ni odločil z dvotretjinsko večino glasov vseh članov, kar je imelo ex lege za posledico neuspešnost razpisa

(četrti odstavek 33. člena Zakona o državnem tožilstvu; v nadaljevanju ZDT-1).

3. Tožeča stranka (v nadaljevanju pritožnik) zoper izpodbijani sklep vlaga pritožbo. Navaja, da jo vlaga zaradi zmotne uporabe materialnega prava in neustavnosti izpodbijanega sklepa. Stališče, kot je povzeto v 2. točki tega sklepa, je po mnenju pritožnika očitno napačno. Zatrjuje, da je sklep DTS z dne 11. 11. 2020 posamični upravni akt, s katerim je bilo poseženo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, hkrati pa zoper navedeni sklep ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, zato bi moral biti upravni spor po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 v obravnavanem primeru dopusten. Zoper sklep ob ponovni obravnavi dokončnega mnenja DTS, ki se sprejema z dvotretjinsko večino, posebno pravno sredstvo ni predvideno. Tak sklep predstavlja de facto zavrnitev pritožnikove kandidature in je s tem poseženo v njegove pravne koristi ter gre zato za akt iz 4. člena ZUS-1. Pred izdajo sklepa je imel pritožnik namreč položaj stranke postopka izbire vrhovnega državnega tožilca, po izdaji sklepa pa je ta položaj izgubil. Ob tem se sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča II Up 6/2004 z dne 19. 1. 2005 in ureditev, kot je veljala z ZDT, in izpostavlja, da je sedanji položaj DTS primerljiv s takratno vlogo Vlade RS. Ker je sodno varstvo predvideno le v primeru imenovanja državnega tožilca po drugem odstavku 34. člena ZDT-1, gre v obravnavanem primeru za dvojni neupravičen poseg v pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS – prvič, ker zaradi sklepa DTS tako ne pride do imenovanja, ki bi omogočalo sprožitev upravnega spora, in drugič, ker tudi samega sklepa DTS ni mogoče izpodbijati. Predlaga, da se sklep sodišča prve stopnje razveljavi ter zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo odločanje. Priglaša tudi stroške pritožbenega postopka.

4. Stranka z interesom Ministrica za pravosodje je na pritožbo odgovorila. Navaja, da je odločitev DTS, katerega kandidata ocenjuje za najprimernejšega, stvar njegove proste presoje. Prav tako je od odločitve DTS odvisno, ali bo v ponovni obravnavi odločil z dvotretjinsko večino glasov, in pri tem ne gre za akt iz 2. člena ZUS-1. Navaja še, da mora kandidat, ki se prijavi na razpis za prosto mesto državnega tožilca, pri tem upoštevati, da ima ob izpolnjevanju predpisanih pogojev, le pravico kandidirati in ne izključne pravice biti imenovan. Pravni položaj vseh kandidatov ostane nespremenjen vse do izdaje odločbe o imenovanju Vlade RS, saj dokončno mnenje DTS ne učinkuje neposredno. Če Vlada RS take odločbe ne izda, se šteje, da je razpis neuspešen, nobeden od kandidatov pa ni imenovan. Posebno pravno varstvo na tej stopnji postopka imenovanja državnega tožilca ni zagotovljeno. Sodno varstvo zoper mnenje DTS je po 2. členu ZUS-1 zagotovljeno zoper odločbo Vlade RS. Ker Vlada RS v zadevnem postopku ni imenovala nobenega od prijavljenih kandidatov, ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. Dodaja še, da ker posebno pravno varstvo na tej stopnji postopka imenovanja državnega tožilca ni zagotovljeno, tudi nista kršena 23. člen Ustave RS niti 6. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah. Na tej stopnji postopka še ni zagotovljena takšna stopnja varstva pravic, kot bi bila v primeru, ko bi bil kandidat v postopku že predlagan v imenovanje oziroma imenovan za državnega tožilca.

5. Stranka z interesom Vlada RS na pritožbo in na odgovor na pritožbo Ministrice ni odgovorila.

7. V 3. oddelku ZDT-1 je urejen postopek za imenovanje državnega tožilca (v obravnavanem primeru vrhovnega), kjer je določen naslednji vrstni red dejanj, ki (lahko) pripeljejo do imenovanja: 1. ministrstvo na predlog vodje državnega tožilstva s predhodnim soglasjem generalnega državnega tožilca razpiše prosto mesto državnega tožilca (prvi odstavek 29. člena); 2. ministrstvo potem pošlje vse prijave, ki jih ni zavrglo, vodji državnega tožilstva (prvi odstavek 30. člena); 3. vodja državnega tožilstva oblikuje obrazloženo mnenje o ustreznosti vsakega kandidata, na katero lahko kandidat poda obrazložene pripombe, mnenje s pripombami potem vodja državnega tožilstva pošlje DTS, pri čemer vodja državnega tožilstva še navede, katerega kandidata šteje za najustreznejšega (31. člen); 4. sledi mnenje DTS, pri čemer DTS ni vezan na mnenje vodje državnega tožilstva (drugi in tretji odstavek 32. člena); 5. tudi k tem mnenju lahko kandidat pa tudi vodja državnega tožilstva podata pripombe (četrti odstavek 32. člena); 6. nato DTS oblikuje

, ki ga skupaj z razpisnim gradivom in morebitnimi pripombami kandidata oziroma vodje državnega tožilstva pošlje ministru (prvi odstavek 33. člena); 7.

Če se minister z dokončnim mnenjem ne strinja

, mora v 15 dneh po njegovem prejemu obrazloženo zahtevati, da DTS po potrebi pridobi ter upošteva še dodatne podatke ali dokazila, ali da dopolni obrazložitev ali po določbah prejšnjega člena oblikuje novo dokončno mnenje (drugi odstavek 33. člena); 8. če DTS pri ponovni obravnavi iz prejšnjega odstavka odloči z dvotretjinsko večino glasov vseh članic oziroma članov, mora minister vložiti predlog v skladu s tako sprejetim dokončnim mnenjem (tretji odstavek 33. člena); 9.

če DTS pri ponovni obravnavi iz prejšnjega odstavka ne odloči z dvotretjinsko večino glasov vseh članov, se šteje, da je razpis neuspešen (četrti odstavek 33. člena); 10. državne tožilce z odločbo imenuje Vlada RS na predlog ministra, zoper to odločbo pa je mogoč upravni spor (prvi in drugi odstavek 34. člena)

8. Zoper dokončno mnenje DTS ni posebnega pravnega sredstva, lahko pa se izpodbija v upravnem sporu zoper odločbo vlade o imenovanju državnega tožilca na prosto razpisano mesto (drugi odstavek 34. člena ZUS-1). V obravnavanem primeru pa gre celo za fazo pred oblikovanjem oziroma sprejemom dokončnega mnenja, in sicer odločitev oziroma ugotovitev, da to dokončno mnenje ob ponovni obravnavi (na zahtevo Ministrice za pravosodje) ni bilo sprejeto z ustrezno (dvotretjinsko) večino. Tako Vrhovno sodišče ne more pritrditi argumentom pritožnika, da bi moralo obstajati zoper tako odločitev DTS posebno pravno sredstvo, saj ne obstaja niti, ko se to dokončno mnenje dejansko oblikuje in sprejme z ustrezno večino glasov članov DTS.

9. Sodišče prve stopnje je tako pravilno odločilo, da upravni spor ni mogoč zoper izpodbijani sklep DTS, saj ne gre za upravni akt po 2. členu niti za akt, s katerim bi bilo poseženo v človekove pravice in tako ni možno uporabiti 4. člen ZUS-1. Glede na 2. člen ZUS-1 upravni spor ni dovoljen, ker ni bilo odločeno o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi posameznika, saj pritožnik nima pravice biti imenovan, temveč le kandidirati za mesto vrhovnega državnega tožilca pod enakimi pogoji kot ostali kandidati,

kar mu je bilo omogočeno. Tako ni bilo poseženo v njegovo pravico do zasedbe prostega mesta vrhovnega državnega tožilca, saj take niti ustavne niti zakonske pravice nima, pravico kandidirati pod enakimi pogoji pa je uresničeval. Zato niso podani niti pogoji za odločanje v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1 in bi bilo treba tožbo zavreči iz razloga po 6. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Sodišče prve stopnje je tožbo pravilno zavrglo, vendar iz razloga po 4. točki navedenega člena, kar pa ni vplivalo na pravilnost odločitve sodišča prve stopnje.

10. Vrhovno sodišče ob tem še dodaja, da na podlagi navedenega stališča ni poseženo niti v pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS, saj z izpodbijanim sklepom DTS ni bilo poseženo v neposredno pravno korist pritožnika, zaradi česar bi bil upravičen do sodnega varstva po 4. členu ZUS-1.

11. Glede pritožnikovega sklicevanja na zadevo II Up 6/2004 pa Vrhovno sodišče ugotavlja, da zaradi razlik med ZDT (ki je bil relevantna pravna podlaga v zadevi II Up 6/2004) in ZDT-1 ni mogoče primerjati vloge Vlade po ZDT (v postopku imenovanja generalnega državnega tožilca v prej citirani zadevi)

in DTS po ZDT-1 (v postopku imenovanja vrhovnega državnega tožilca v obravnavani zadevi), saj DTS ne podaja predloga (tako kot Vlada RS po ZDT glede generalnega državnega tožilca), temveč mnenje, (šele) Minister za pravosodje pa poda predlog za imenovanje Vladi RS. Narava mnenja (DTS) in predloga (Vlade RS) pa je različna in zato sta pravna položaja, kot ju opisuje pritožnik, neprimerljiva.

12. Vrhovno sodišče ugotavlja, da pritožnik pritožbe ni omejil samo na I. točko izreka izpodbijanega sklepa, čeprav se pritožbeni ugovori nanašajo samo na odločitev o zavrženju tožbe, zato gre v delu, v zvezi z zavrženo začasno odredbo, za t. i. golo pritožbo. V takem primeru pritožbeno sodišče preizkusi sklep v delu, s katerim pritožnik ni uspel, in sicer v okviru uradnega preizkusa – torej pravilne uporabe materialnega prava in absolutno bistvenih kršitev postopka, na katere se pazi po uradni dolžnosti (350. člen Zakona o pravdnem postopku; v nadaljevanju ZPP v zvezi z 22. členom ZUS-1).

Vrhovno sodišče je ugotovilo, da glede II. točke izreka izpodbijanega sklepa ni kršitev, ki bi zahtevale razveljavitev v tem delu. Ker je v obravnavani zadevi šlo za procesno rešitev sodišča prve stopnje (zavrženje zahteve za izdajo začasne odredbe) materialno pravo ni bilo uporabljeno.

13. Ker uveljavljani pritožbeni razlogi in tudi razlogi, na katere mora Vrhovno sodišče paziti po uradni dolžnosti, niso podani, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1 pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje (I. in II. točko izreka).

14. Pritožnik s pritožbo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Objavljen v Uradnem listu RS, št. 16/2019 z dne 15. 3. 2019.

Primerjaj odločbe Ustavnega sodišča Up-4/95, Up-679/06 in U-I-20/07.

Zobec, J. v: Ude, L. in drugi: Pravdni postopek, zakon s komentarjem, Uradni list, Ljubljana 2006, 3. knjiga, str. 225.; Tako tudi odločbe VSL: I Cpg 1280/2015 z dne 7. 10. 2015, I Cpg 1500/2010 z dne 11. 1. 2011, II Cp 787/2018 z dne 24. 7. 2018.

Primerjaj Sklep VSRS I Up 109/2008 z dne 18. 11. 2009.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 23

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 4, 36, 36/1, 36/1-4, 36/1-6

Zakon o državnem tožilstvu (2011) - ZDT-1  - člen 29, 29/1, 30, 30/1, 31, 32, 32/2, 32/3, 32/4, 33, 33/1, 33/2, 33/3, 33/4, 34, 34/1, 34/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.