VSRS Sodba X Ips 76/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-03-10

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Marko Prijatelj

ODVETNIŠTVO - RAZLASTITEV - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

postopek razlastitve - odločba o razlastitvi - vrednost razlaščenih nepremičnin - vrednost spornega predmeta ni navedena - neocenljiva zadeva - stroški odvetniškega zastopanja - odvetniška tarifa - nagrada odvetniku - odmera nagrade odvetniku - dopuščena revizija - zavrnitev revizije

OT glede vrednosti obravnavanega predmeta napotuje na uporabo vrednosti predmeta, ki jo navedejo stranke oziroma udeleženci v postopku, v katerem se odloča o predmetu (podrejeno na način iz četrtega odstavka 4. člena OT). Na podlagi tega je mogoče sklepati, da bi bila zadeva v upravnem postopku ocenljiva, če bi se v tem postopku določala oziroma ugotavljala vrednost spornega predmeta. A Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) ne določa, da se v upravnem postopku za namen odločanja o stroških postopka zaradi uporabe OT ali za drug namen ugotavlja vrednost spornega predmeta, niti, kako naj se ugotavlja. Omenjeni zakon pojma spornega predmeta in ocenljive zadeve sploh ne pozna. Ne glede na to upravnosodna praksa priznava izjemo v primerih, kadar vrednost pravice ali obveznosti, o kateri se odloča v upravnem postopku, izhaja iz odločbe. To je tudi okoliščina, na kateri temelji izpodbijana sodba in ji revidentka ne oporeka – da vrednost spornega predmeta iz odločbe o razlastitvi ne izhaja.

Ustava priznava premoženjski (vrednostni oziroma denarni) vidik lastninske pravice in lastniku kot razlastitvenemu zavezancu zagotavlja varstvo njegovega premoženjskega področja. Vendar to za uporabo OT v razlastitvenem postopku kot ocenljivi zadevi ne zadošča, saj noben predpis ne določa, kako naj se uporabi OT v primerih, ko vrednost ni razvidna iz odločbe, čeprav gre za odločanje o premoženjski pravici. Glede na navedeno bi lahko le OT določila posebna pravila za ocenjevanje razlastitvenih zadev, a jih ne.

Po obrazloženem je neutemeljeno revizijsko stališče, da bi moral upravni organ ugotoviti vrednost razlaščenih zemljišč in da je podlaga za to lahko ponudba razlastitvenega upravičenca ali posplošena vrednost nepremičnin v evidencah GURS. OT za tako ocenjevanje ne daje podlage, zato bi odločitev zanj in za način, kako naj se izvede, pomenila samovoljo upravnega organa, ki bi vodila v neenako uporabo OT in s tem neenako obravnavo razlastitvenih zavezancev pri odmeri stroškov postopka. Zaradi tega je tudi nepomembno, ali je moral razlastitveni upravičenec pred vložitvijo predloga za razlastitev zavezancu (revidentki) vročiti ponudbo za odkup nepremičnine.

Odločanje o razlastitvi v upravnem postopku je odločanje v neocenljivi zadevi, zato je pri povračilu stroškov razlastitvenemu zavezancu treba nagrado odvetnika odmeriti na podlagi druge alineje 1. točke tarifne številke 28 OT, ki se nanaša na neocenljive zadeve. Na to ne more vplivati revizijska primerjava med razlastitvijo in klasičnim obligacijskim odškodninskim postopkom, ker da gre v obeh primerih za dvofazno odločanje, ki tvori neločljivo celoto. Gre namreč za odločanje, ki se opravi v različnih postopkih na podlagi različne procesne ureditve v različnih zakonih (ZUP in ZPP).

Revizijske navedbe v bistvenem odpirajo vprašanja, ki se nanašajo na vsebino OT v smislu primernosti obstoječega cenika odvetniških storitev. To po vsebini pomeni očitek o podcenjenem odvetniškem delu v upravnih postopkih, ki pa je v prvi vrsti namenjen odvetniški zbornici, ki sprejema odvetniško tarifo, in ne sodišču, saj neustreznost tarife ne pomeni njene nezakonitosti.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo zoper sklep Upravne enote Ljubljana, št. 352-13/2015-33 z dne 29. 6. 2017 (v zvezi z odločbo Ministrstva za okolje in prostor, št. 35020-22/2015-7 z dne 16. 3. 2018). Z navedenim sklepom je upravni organ prve stopnje odločil, da je Republika Slovenija kot razlastitvena upravičenka (stranka z interesom v tem upravnem sporu) dolžna tožnici (razlastitveni zavezanki) v petnajstih dneh od dokončnosti tega sklepa povrniti stroške razlastitvenega postopka v višini 971,00 EUR, v preostalem delu pa je njen stroškovni zahtevek zavrnil.

2. V obrazložitvi pravnomočne sodbe je Upravno sodišče zavrnilo tožbeno stališče, da bi moral upravni organ stroške postopka odmeriti glede na vrednost spornega predmeta, to je od vrednosti razlaščenih zemljišč. Vrednost spornega predmeta namreč iz odločbe o razlastitvi ne izhaja, zmotno pa je tudi stališče, da bi moral upravni organ določiti vrednost predmeta spora po 4. členu Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT) glede na ponujeno odškodnino ali glede na predloženo cenitev oziroma glede na vrednost po podatkih GURS (v portalu Prostor). Sodišče poudarja, da se v postopku o razlastitvi ni odločalo o odškodnini za razlaščena zemljišča in zato tudi ne o vrednosti razlastitve.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 174/2019-3 z dne 4. 3. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali gre v postopku razlastitve za odločanje o neocenljivi zadevi, ker vrednost spornega predmeta (to je razlaščenih zemljišč) ne izhaja iz odločbe o razlastitvi, in je zato pri odločanju o povračilu stroškov razlastitvenemu zavezancu treba nagrado odvetnika vrednotiti po drugi alineji 1. točke tarifne številke 28 Odvetniške tarife.

4. Tožnica (v nadaljevanju revidentka) je na podlagi navedenega sklepa vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Zatrjuje napačno uporabo OT. Navaja, da so neocenljive zadeve po OT izjema, saj te ne omogočajo odvetniku plačila v sorazmerju z vloženim delom in izdatki, kar pomeni tveganje za njegovo eksistenco in obstoj odvetništva kot dela pravosodnega sistema. Da se to ne zgodi, se lahko odvetnik sicer dogovori s stranko za višje plačilo, vendar nato slednja tega ne dobi povrnjenega od nasprotne stranke. Zato je ta stranka v neenakem položaju s tistimi, ki imajo odvetnika v ocenljivi zadevi. Opozarja, da je Upravno sodišče s svojo odločitvijo izenačilo vse razlastitvene postopke, čeprav so ti med seboj različni že glede na obseg in bi bilo nepravično enačiti delo pooblaščenca v razlastitvenem postopku za vrednost manjše odškodnine z delom pooblaščenca, ko je vrednost odškodnine bistveno višja. Zato je v OT prenesen sistem določanja vrednosti storitev na podlagi vrednosti predmeta, s čimer je poskrbljeno vsaj za delno ravnovesje med odvetnikovo odgovornostjo in vloženim delom ter prejetim plačilom, medtem ko pomeni izenačitev stroškov v vseh razlastitvenih postopkih hud poseg v samostojnost in odvisnost odvetniškega poklica. Zatrjuje, da so neocenljive le tiste zadeve, ki se nanašajo na vrednostno neopredeljene pravice, ko zahtevku ni mogoče določiti denarnega ekvivalenta. Ker je lastninska pravica že po 69. členu Ustave premoženjska pravica, ji je torej mogoče določiti vrednost na podlagi cenitve za nepremičnino, ki se razlašča. Sklicuje se na 197. in 199. člen Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2). Tako je tudi v njenem primeru znana vrednost predmeta odločanja, saj jo je navedla razlastitvena upravičenka s predložitvijo cenitve oziroma ponudbe, in je zaključek Upravnega sodišča, da razlaščenim nepremičninam ni mogoče določiti denarnega ekvivalenta, pravno nevzdržen. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da ji v celoti prizna zahtevek za povrnitev stroškov postopka v višini 8.496,28 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, podrejeno, naj razveljavi izpodbijano sodbo in zadevo vrne Upravnemu sodišču v ponovno odločanje, še podrejeno pa, da vrne zadevo toženki v ponovni postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov revizijskega postopka.

5. Toženka in stranka z interesom na revizijo nista odgovorili.

7. Vrhovno sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 85. člena ZUS-1).

8. Iz izpodbijane sodbe izhaja, da je upravni organ revidentki kot razlastitveni zavezanki na podlagi 105. člena ZUreP-1 s sklepom priznal stroške razlastitvenega postopka,

pri čemer je višino stroškov odvetniškega zastopanja odmeril po tarifni številki 28 OT, kot da gre za neocenljivo zadevo. Stališče, na katerem temelji izpodbijana sodba, je, da je zadeva neocenljiva, ker vrednost spornega predmeta ne izhaja iz odločbe o razlastitvi.

9. Glede na navedeno je moralo Vrhovno sodišče odgovoriti, kdaj se lahko na podlagi OT šteje, da gre v upravnem postopku za ocenljivo zadevo. Revidentkino stališče je, da vselej, ko se odloča o pravici (konkretno o lastninski pravici), ki ji je mogoče določiti denarni ekvivalent.

10. Zakon o odvetništvu (v nadaljevanju ZOdv) ne opredeljuje pojmov "vrednost obravnavanega predmeta" in "ocenljiva zadeva". Določa le, da sodišče in drugi organi uporabljajo pri odločanju o določitvi plačila in povračilu stroškov odvetniškega zastopanja v postopkih OT (prvi odstavek 20. člena), ki jo sprejema Odvetniška zbornica Slovenije po predhodnem soglasju ministra, pristojnega za pravosodje (19. člen).

11. Pomena omenjenih izrazov ne določa niti OT, čeprav se oba pojma uporabljata v okviru posameznih tarifnih številk posebnega dela OT in je v 3. členu OT vrednost obravnavanega predmeta našteta tudi med merili, ki jih uporablja tarifa pri vrednotenju posamičnih storitev, ki jih odvetnik opravi za svojega naročnika. Je pa iz 1. točke tarifne številke 28, ki se nanaša na upravni postopek, razvidno, da se nagrada v ocenljivih zadevah odmeri po 1. točki tarifne številke 18, na podlagi katere se odmerja nagrada v pravdnem postopku od vrednosti spornega predmeta. V 4. členu OT je še določeno, da odvetnik določi omenjeno vrednost po višini, ki jo navede stranka oziroma drugi udeleženci postopka (tretji odstavek), če tako določena vrednost ne ustreza pravi prometni vrednosti, pa lahko odvetnik za določitev vrednosti storitve uporabi vrednost, ki jo je ugotovil pristojni davčni urad ali sodni izvedenec ali cenilec ustrezne stroke, oziroma o kateri se pisno sporazume s stranko (četrti odstavek istega člena).

12. Iz navedenih določb izhaja, da OT glede vrednosti obravnavanega predmeta napotuje na uporabo vrednosti predmeta, ki jo navedejo stranke oziroma udeleženci v postopku, v katerem se odloča o predmetu (podrejeno na način iz četrtega odstavka 4. člena OT). Na podlagi tega je mogoče sklepati, da bi bila zadeva v upravnem postopku ocenljiva, če bi se v tem postopku določala oziroma ugotavljala vrednost spornega predmeta. A Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) ne določa, da se v upravnem postopku za namen odločanja o stroških postopka zaradi uporabe OT ali za drug namen ugotavlja vrednost spornega predmeta, niti, kako naj se ugotavlja. Omenjeni zakon pojma spornega predmeta in ocenljive zadeve sploh ne pozna. Ne glede na to upravnosodna praksa priznava izjemo v primerih, kadar vrednost pravice ali obveznosti, o kateri se odloča v upravnem postopku, izhaja iz odločbe.

To je tudi okoliščina, na kateri temelji izpodbijana sodba in ji revidentka ne oporeka – da vrednost spornega predmeta iz odločbe o razlastitvi ne izhaja.

13. Reviziji je sicer mogoče pritrditi, da je lastninska pravica tudi premoženjska pravica, saj Ustava v 69. členu določa, da se lastninska pravica na nepremičnini lahko odvzame v javno korist proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini pod pogoji, ki jih določa zakon. V pravico je torej mogoče poseči (jo odvzeti ali omejiti) zaradi javne koristi, a samo proti nadomestilu. S tem že Ustava priznava premoženjski (vrednostni oziroma denarni) vidik lastninske pravice in lastniku kot razlastitvenemu zavezancu zagotavlja varstvo njegovega premoženjskega področja. Vendar to za uporabo OT v razlastitvenem postopku kot ocenljivi zadevi ne zadošča, saj noben predpis ne določa, kako naj se uporabi OT v primerih, ko vrednost ni razvidna iz odločbe, čeprav gre za odločanje o premoženjski pravici. Glede na navedeno bi lahko le OT določila posebna pravila za ocenjevanje razlastitvenih zadev, a jih ne.

14. Po obrazloženem je neutemeljeno revizijsko stališče, da bi moral upravni organ ugotoviti vrednost razlaščenih zemljišč in da je podlaga za to lahko ponudba razlastitvenega upravičenca ali posplošena vrednost nepremičnin v evidencah GURS. OT za tako ocenjevanje ne daje podlage, zato bi odločitev zanj in za način, kako naj se izvede, pomenila samovoljo upravnega organa, ki bi vodila v neenako uporabo OT in s tem neenako obravnavo razlastitvenih zavezancev pri odmeri stroškov postopka. Zaradi tega je tudi nepomembno, ali je moral razlastitveni upravičenec pred vložitvijo predloga za razlastitev zavezancu (revidentki) vročiti ponudbo za odkup nepremičnine.

15. Glede na navedeno je treba na revizijsko vprašanje odgovoriti, da je odločanje o razlastitvi v upravnem postopku odločanje v neocenljivi zadevi, zato je pri povračilu stroškov razlastitvenemu zavezancu treba nagrado odvetnika odmeriti na podlagi druge alineje 1. točke tarifne številke 28 OT, ki se nanaša na neocenljive zadeve. Na to ne more vplivati revizijska primerjava med razlastitvijo in klasičnim obligacijskim odškodninskim postopkom, ker da gre v obeh primerih za dvofazno odločanje, ki tvori neločljivo celoto. Gre namreč za odločanje, ki se opravi v različnih postopkih na podlagi različne procesne ureditve v različnih zakonih (ZUP in ZPP).

16. Za odločitev so nebistvene navedbe, da neocenljive zadeve ne omogočajo odvetniku plačila v sorazmerju z vloženim delom, saj revizija sama navaja, da se lahko odvetnik dogovori s stranko za višje plačilo, kot ga določa OT. Razumljivo je, da stranka v takem primeru od nasprotne stranke ne bo dobila povrnjenih vseh stroškov, ampak le stroške v skladu z OT. Revizija glede tega zgrešeno navaja, da se s tem ustavna neenakost prevali na stranko v smislu, da so stranke iz neocenljivih zadev v neenakem položaju s strankami v ocenljivih zadevah, ker da dobijo slednje (ob predpostavki uspeha) od nasprotne stranke povrnjene vse stroške. Z vidika OT in povračila stroškov so namreč vse stranke obravnavane enako – vsaka dobi povrnjene stroške, ki ustrezajo tistemu, kar je določeno v OT, in nobena tistega (tudi v ocenljivi zadevi ne), kar je povzročeno s posebnim dogovorom o plačilu.

17. Revidentka še navaja, da naj bi izenačitev stroškov v vseh razlastitvenih postopkih pomenila poseg v samostojnost in neodvisnost odvetniškega poklica ter s tem odvzem pravne varnosti osebam v razlastitvenem postopku. Trditev o posegu ni obrazložena, zato jo zaradi nezmožnosti preizkusa Vrhovno sodišče kot neutemeljeno zavrača. Ob tem dodaja, da izenačitev odvetniške nagrade v vseh razlastitvenih postopkih v OT na način neocenljive zadeve z eno samo vrednostjo točk (npr. 200 točk za odgovor na vlogo, s katero se uvaja upravni postopek – druga alineja 1. točke tarifne št. 28 OT) niti ni okoliščina, pomembna za razlago, ali gre za ocenljivo ali neocenljivo zadevo. Ta revizijska razmišljanja se nanašajo na drug vidik, to je na ustreznost same OT, ki določa poenoteno (enako) vrednotenje odvetnikovega dela v vseh neocenljivih zadevah v upravnih postopkih. Omenjeno sicer lahko odpira vprašanje potrebnosti nadaljnje diferenciacije neocenljivih zadev v OT ali pa določitve posebnih pravil v OT za ocenjevanje razlastitvenih postopkov (tudi npr. ob upoštevanju, kar navaja revizija, in sicer da neocenljive zadeve naj ne bi omogočale odvetniku plačila v sorazmerju z vloženim delom glede na različno zahtevnost zadev, saj je zahtevnost zadeve poleg vrednosti obravnavanega predmeta eno od meril iz 3. člena OT, po katerem tarifa vrednoti odvetniške storitve). Tako tudi ne drži revizijsko stališče, da so razlastitveni postopki izenačeni zaradi izpodbijane odločitve Upravnega sodišča – izenačeni so že s sámo OT.

18. Po obrazloženem je mogoče skleniti, da revizijske navedbe v bistvenem odpirajo vprašanja, ki se nanašajo na vsebino OT v smislu primernosti obstoječega cenika odvetniških storitev. To po vsebini pomeni očitek o podcenjenem odvetniškem delu v upravnih postopkih, ki pa je v prvi vrsti namenjen odvetniški zbornici, ki sprejema odvetniško tarifo, in ne sodišču, saj neustreznost tarife ne pomeni njene nezakonitosti.

19. Glede na navedeno in ker ostale revizijske navedbe niso relevantne, je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (92. člen ZUS-1).

20. Revidentka z revizijo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

21. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

V njem je bila 10. 3. 2016 izdana odločba, s katero je Republika Slovenija za namen gradnje avtoceste pridobila lastninsko pravico in posest na dveh revidentkinih zemljiščih v k. o. ... v skupni izmeri 172 m2.

Ta praksa se je oblikovala že na podlagi Zakona o odvetniški tarifi (ZOdvT) in je štela, da je ocenljiva upravna zadeva, v kateri je pravica oziroma obveznost stranke vrednostno izražena. Prim. npr. sodbi Upravnega sodišča U 1778/2008 z dne 16. 4. 2009 in III U 300/2014 z dne 12. 6. 2015.

Tudi sicer je bila zavrnitev ponudbe, ne pa njena vrednost, le pogoj za vložitev predloga za razlastitev (prvi odstavek 97. člena ZUreP-1).

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 69

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 105

Odvetniška tarifa (2015) - člen 3, 4, 4/4, 19, 20, 20/1

Odvetniška tarifa (2015) - tarifna številka 18, 18-1, 28, 28/1, 28/1-1, 28/1-2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.