VSRS Sklep X Ips 108/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-05-19

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

DRUŽINSKO PRAVO - INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

rejniška dejavnost - odvzem dovoljenja - vpogled v spis - stranski udeleženec - starši - pravni interes - dopuščena revizija - ugoditev reviziji

Pravica strank in stranskih udeležencev do vpogleda v spis, ki jo ti uresničujejo na podlagi prvega odstavka 82. člena ZUP, je procesne narave, saj je del njihovega procesnega položaja v njihovem "lastnem" upravnem postopku. Pri tretjih osebah, ki niso neposredno udeležene v postopku, pa je pravna narava te pravice drugačna. Zanje pravica iz drugega odstavka 82. člena ZUP ni del njihovega procesnega položaja v upravnem postopku, v katerem se odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih strank oziroma stranskih udeležencev, temveč je posebna zakonska pravica, ki ima svoj specifični namen in se o njej odloča v posebnem postopku.

Namen pravice iz drugega odstavka 82. člena ZUP je ta, da lahko vsakdo z vpogledom v upravni spis (v "tujem" postopku) pride do podatkov, za katere verjetno izkaže, da bodo (v nekem pravnem postopku) pomembni za varstvo njegovega pravnega položaja. Tako tudi postopek odločanja upravnega organa o pravici tretje osebe do vpogleda v spis ne poteka v okviru primarnega upravnega postopka, v katerem se odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih strank oziroma stranskih udeležencev, temveč gre za poseben postopek, v katerem se odloča o samostojnem zahtevku tretje osebe, ki želi vpogledati v spis zadeve, pri čemer se presoja samo to, ali vlagatelj z zahtevano stopnjo verjetnosti izkazuje pravno korist. Na to, da je treba ta postopka obravnavati ločeno, kaže tudi dejstvo, da ZUP ne določa, da je mogoče vpogledati v spis samo v času trajanja upravnega postopka. Na podlagi drugega odstavka 82. člena ZUP je mogoče dokumente pregledovati, prepisovati in preslikati tudi po končanem upravnem postopku. Edini pogoj je torej, da vlagatelj zahteve izkaže svojo pravno korist.

Odgovor na vprašanje, ali ima biološka mati rejenca pravico do vpogleda v upravni spis glede upravnega postopka, v katerem se odloča o odvzemu rejniškega dovoljenja osebi, pri kateri je njen mladoletni otrok nameščen na podlagi rejniške pogodbe, je odvisen od odgovora, ali je z zahtevano stopnjo verjetnosti izkazala, da bi imela od tega vpogleda pravno korist.

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1185/2019-11 z dne 12. 12. 2019 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Z izpodbijano sodbo je Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) na podlagi 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper sklep Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, št. 1202-28/2019/19 z dne 11. 6. 2019, s katerim je bila zavrnjena njena zahteva za dovolitev vpogleda v spis in fotokopiranje listin v zadevi odvzema dovoljenja za izvajanje rejniške dejavnosti A. A., in zoper sklep Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, št. 1202-28/2019/19 z dne 18. 6. 2019, s katerim je bila zavržena njena zahteva za vročitev sklepa, št. 1202-28/2019/12 z dne 17. 4. 2019, o ustavitvi postopka za odvzem dovoljenja za izvajanje rejniške dejavnosti A. A.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe je med drugim poudarilo, da imata v postopku odvzema dovoljenja za izvajanje rejniške dejavnosti položaj stranke le rejnik kot oseba, zoper katero se vodi postopek in Center za socialno delo (v nadaljevanju CSD), pristojen za rejnika, ki je skladno s 16. členom Zakona o izvajanju rejniške dejavnosti (v nadaljevanju ZIRD) predlagatelj postopka za odvzem dovoljenja. O izdaji in odvzemu dovoljenja za izvajanje rejniške dejavnosti odloča ministrstvo, o namestitvi posameznega otroka k določenemu rejniku (in o prenehanju te namestitve) pa odloča sodišče v nepravdnem postopku (prvi odstavek 174. člena Družinskega zakonika), CSD pa po izvršljivosti sklepa sodišča z rejnikom sklene rejniško pogodbo (44. člen ZIRD). Z izdanim dovoljenjem rejnik ne dobi pravice do tega, da se pri njem v rejo namesti otrok, z odvzemom dovoljenja pa tudi ne pride do avtomatičnega prenehanja sklenjene rejniške pogodbe.

3. Vrhovno sodišče je na predlog tožeče stranke s sklepom X DoR 91/2020-3 z dne 27. 5. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali ima biološka mati rejenca pravico do vpogleda v upravni spis glede upravnega postopka, v katerem se odloča o odvzemu rejniškega dovoljenja osebi, pri kateri je njen mladoletni otrok nameščen na podlagi rejniške pogodbe.

4. Tožeča stranka (v nadaljevanju revidentka) je v skladu z navedenim sklepom zoper sodbo Upravnega sodišča vložila revizijo zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu in zmotne uporabe materialnega prava. Vrhovnemu sodišču predlaga, da reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da se tožbi ugodi, sklep z dne 11. 6. 2019 odpravi ter se ji dovoli vpogled v spis tožene stranke oziroma se ji prizna pravica pregledovati dokumente zadeve in na svoje stroške prepisati ali preslikati potrebne dokumente v fizični ali elektronski obliki oziroma podrejeno, da reviziji ugodi in izpodbijano sodbo razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Zahteva tudi povračilo stroškov revizijskega postopka.

5. Tožena stranka v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev ter izpostavlja, da je izvajanje rejniške dejavnosti izvajanje storitve institucionalnega varstva, ki ga zakon določa kot javno službo. Rejnik kot izvajalec javne službe s pridobitvijo dovoljenja za izvajanje rejniške dejavnosti ne pridobi avtomatično pravice do neposrednega, takojšnjega izvajanja rejniške dejavnosti. Sklenitev rejniške pogodbe in s tem neposredno izvajanje rejniške dejavnosti nastopi šele, ko sodišče za konkretnega otroka, ki potrebuje namestitev v rejniško družino, ugotovi, da je zanj najprimernejša namestitev k določenemu rejniku. V postopku odvzema dovoljenja starši otroka, ki je nameščen k izvajalcu javne službe, nimajo položaja stranke ali stranskega udeleženca, saj se v teh postopkih ne odloča tudi o morebitnem prenehanju rejništva za njihovega otroka. Zaščita pravic in koristi otroka, ki je nameščen v rejniško družino, je namreč zagotovljena v okviru instituta razrešitve rejnika, varstvo pravic in koristi matere oziroma staršev otroka pa je zagotovljeno v drugih sodnih in upravnih postopkih. Posebej poudarja še, da bi se z vpogledom v spis glede prenehanja oziroma odvzema dovoljenja rejniku starši otroka, ki je nameščen k temu rejniku, lahko seznanili z osebnimi podatki rejnika, njegove družine in morebitnih drugih otrok, ki so v rejništvu v isti družini, do katerih niso upravičeni.

6. Na revizijo je kot stranka z interesom odgovoril tudi rejnik A. A., ki je med drugim poudaril, da je rejništvo inštitut, ki varuje pravice mladoletnega otroka in torej varuje pravne koristi otroka in ne roditelja. Med otrokom, ki je v rejništvu in biološkimi starši, katerim je otrok odvzet, je takšna kolizija interesov, da četudi je biološka mati zakonita zastopnica, glede vprašanj rejništva ne more varovati otrokovih interesov in tudi ne svojega pravnega interesa za vpogledovanje v upravni spis ter utemeljevati to na otrokovi pravici in koristi. Ob tem je še navedel, da revidentka zasleduje cilj, ki ga je sedaj še ne pravnomočno dosegla v postopku pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani, ko je s sodbo z dne 20. 5. 2020 revidentki prenehal ukrep odvzema otroka. Predlaga zavrnitev revizije in zahteva povrnitev stroškov postopka.

8. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Za presojo utemeljenosti revizije so zato relevantne dejanske ugotovitve upravnih organov in sodišča prve stopnje, na katere je Vrhovno sodišče vezano (drugi odstavek 370. člena ZPP), ki so povezane s pravnim vprašanjem, glede katerega je bila revizija dopuščena.

9. V obravnavani zadevi je sodišče prve stopnje sprejelo stališče, da se v postopku odvzema dovoljenja za opravljanje rejniške dejavnosti, kot tudi v postopku izdaje tega dovoljenja, odloča zgolj o pravicah in obveznostih rejnika oziroma o njegovem statusu. Z izdajo dovoljenja se še ne pridobi pravica do namestitve (konkretnega) otroka, z odvzemom dovoljenja pa ne pride do avtomatičnega (po samem zakonu) prenehanja sklenjene rejniške pogodbe. Zato revidentka varstva pravic, ki jih uveljavlja, ne more uresničiti v postopku odvzema dovoljenja rejniku.

10. Pravico do vpogleda v upravni spis ureja 82. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki v prvem odstavku (med drugim) določa, da imajo stranke pravico pregledovati dokumente zadeve in na svoje stroške prepisati ali preslikati potrebne dokumente v fizični ali elektronski obliki. V drugem odstavku pa določa, da ima pravico iz prejšnjega odstavka tudi vsakdo drug, ki verjetno izkaže, da ima od tega pravno korist.

11. Pravica strank in stranskih udeležencev do vpogleda v spis, ki jo ti uresničujejo na podlagi prvega odstavka 82. člena ZUP, je procesne narave, saj je del njihovega procesnega položaja v njihovem "lastnem" upravnem postopku. Pri tretjih osebah, ki niso neposredno udeležene v postopku, pa je pravna narava te pravice drugačna. Zanje pravica iz drugega odstavka 82. člena ZUP ni del njihovega procesnega položaja v upravnem postopku, v katerem se odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih strank oziroma stranskih udeležencev, temveč je posebna zakonska pravica, ki ima svoj specifični namen in se o njej odloča v posebnem postopku.

12. Fizična ali pravna oseba, ki ni stranka oziroma stranski udeleženec v upravnem postopku, lahko na podlagi drugega odstavka 82. člena ZUP vpogleda v spis upravne zadeve ter pregleda, prepiše in preslika potrebne dokumente, če verjetno izkaže, da ima od tega pravno korist. Prav ta zakonski pogoj kaže na to, da je pravica namenjena temu, da se vsakomur zagotovi učinkovito varstvo njegovih lastnih, na zakon oprtih pravic ali pravnih koristi, tudi tistih, ki niso predmet odločanja v glavnem upravnem postopku. Pri tem pravna korist, o kateri govori drugi odstavek 82. člena ZUP, ni nujno s področja upravnega prava, temveč se lahko opira na kateri koli zakon. Namen pravice iz drugega odstavka 82. člena ZUP je torej ta, da lahko vsakdo z vpogledom v upravni spis (v "tujem" postopku) pride do podatkov, za katere verjetno izkaže, da bodo (v nekem pravnem postopku) pomembni za varstvo njegovega pravnega položaja. Tako tudi postopek odločanja upravnega organa o pravici tretje osebe do vpogleda v spis ne poteka v okviru primarnega upravnega postopka, v katerem se odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih strank oziroma stranskih udeležencev, temveč gre za poseben postopek, v katerem se odloča o samostojnem zahtevku tretje osebe, ki želi vpogledati v spis zadeve, pri čemer se presoja samo to, ali vlagatelj z zahtevano stopnjo verjetnosti izkazuje pravno korist. Na to, da je treba ta postopka obravnavati ločeno, kaže tudi dejstvo, da ZUP ne določa, da je mogoče vpogledati v spis samo v času trajanja upravnega postopka. Na podlagi drugega odstavka 82. člena ZUP je mogoče dokumente pregledovati, prepisovati in preslikati tudi po končanem upravnem postopku. Edini pogoj je torej, da vlagatelj zahteve izkaže svojo pravno korist.

13. Glede na obrazloženo, je odgovor na vprašanje, ali ima biološka mati rejenca pravico do vpogleda v upravni spis glede upravnega postopka, v katerem se odloča o odvzemu rejniškega dovoljenja osebi, pri kateri je njen mladoletni otrok nameščen na podlagi rejniške pogodbe, odvisen od odgovora, ali je z zahtevano stopnjo verjetnosti izkazala, da bi imela od tega vpogleda pravno korist.

14. Revidentka je uveljavljala svoj interes za vpogled v spis z navedbami, da želi (med drugim) doseči razvezo rejniške pogodbe in tudi prenehanje ukrepa odvzema otroka, kar izhaja tudi iz odgovora stranke z interesom na revizijo, da je to revidentka s sicer še ne pravnomočno sodbo Okrožnega sodišča v Ljubljani že dosegla. Do tega, ali s tem revidentka z zadostno stopnjo verjetnosti izkazuje svoj pravni interes za vpogled v (tuj) spis, pa se Upravno sodišče zaradi napačne razlage določb ZUP niti ni opredelilo.

15. V zvezi z navedbami tožene stranke, da bi se revidentka z vpogledom v spis lahko seznanila tudi z osebnimi podatki rejnika, njegove družine in morebitnih drugih otrok, ki so v rejništvu v isti družini, pa Vrhovno sodišče pripominja, da ZUP ne omejuje vpogleda v spis z vidika varstva osebnih podatkov drugih. Zato so ti argumenti tožene stranke v tej fazi postopka preuranjeni in se Vrhovno sodišče v tej fazi postopka še ne opredeljuje do tega, ali je to v skladu s Splošno uredbo o varstvu podatkov. Se bo pa Upravno sodišče, če bo v ponovljenem postopku ugotovilo, da je izkazan pravni interes, moralo soočiti tudi s tem vprašanjem.

16. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje (drugi odstavek 94. člena ZUS-1).

17. Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi z 22. členom ZUS-1.

Glej sklep VSRS I Up 633/2011 z dne 23. 2. 2012.

Tako Ustavno sodišče RS v sklepu U-I-16/10, Up-103/10 z dne 20. 10. 2011.

Zakon o izvajanju rejniške dejavnosti (2002) - ZIRD  - člen 16, 44

Družinski zakonik (2017) - DZ  - člen 174, 174/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 82, 82/1, 82/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.