VSRS Sodba X Ips 25/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-04-13

Franc Seljak (preds.), dr. Mile Dolenc (poroč.), dr. Miodrag Đorđević

BANČNO JAVNO PRAVO - PRAVO EVROPSKE UNIJE - UPRAVNI SPOR

pridobitev kvalificiranega deleža v banki - zahteva za pridobitev dovoljenja - predhodni preizkus zahteve - poziv na odpravo pomanjkljivosti - prošnja za podaljšanje roka za dopolnitev vloge - prekluzivni rok - zavrženje zahteve - COVID-19 - tek procesnega roka - tek rokov v času veljavnosti posebnih ukrepov zaradi epidemije SARS-Cov-2 (COVID-19) - dopuščena revizija - ugoditev reviziji

Zakon o začasnih ukrepih v zvezi s sodnimi, upravnimi in drugimi javnopravnimi zadevami za obvladovanje širjenja nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19) (v nadaljevanju ZZUSUDJZ) učinkuje v razmerju do procesnega roka, kot ga določa Zakon o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-2) v tretjem odstavku 334. člena.

Nobena določba Direktive niti Uredbe ne sega v postopek predhodnega preizkusa zahteve (procesne predpostavke za odločanje; 334. člen ZBan-2), torej v čas, preden Banka Slovenije prejme popolno zahtevo vložnika v smislu prvega odstavka 64. člena ZBan-2 v zvezi z 11. členom Sklepa o imetnikih kvalificiranih deležev bank in hranilnic.

ZBan-2 je tisti, ki edini (poleg subsidiarne uporabe ZUP) predstavlja podlago za opravo procesnih dejanj, za katere je v postopku izdaje dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža pristojna Banka Slovenije. Trditve o "skupnem postopku" glede procesnih dejanj pred Banko Slovenije tako držijo le v vsebinskem pogledu, ne pa tudi v procesnem, vsaj ne glede rokov, ki so na voljo vložnikom zahteve za izdaje dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža za opravo procesnih dejanj.

Izdaja dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža sodi med upravne zadeve, zato za opravljanje procesnih dejanj strank v teh postopkih velja, da so roki z dnem 29. 3. 2020 nehali teči (6. člen ZZUSUDJZ). To velja tudi za rok iz tretjega odstavka 334. člena ZBan-2.

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 560/2020-14 z dne 15. 9. 2020 se spremeni tako, da se glasi:

"Tožbi se ugodi in se sklep Banke Slovenije z dne 29. 4. 2020 (oznaka0.05.2.2-2/2020-30, ref. oznaka D01-38.10-1/20) v celoti odpravi ter se zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek."

II. Tožena stranka mora v 15 dneh od vročitve tega sklepa povrniti tožeči stranki njene stroške sodnega postopka v znesku 3.681,96 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za plačilo.

1. Upravno sodišče je zavrnilo tožbo tožnikov zoper sklep Banke Slovenije z dne 29. 4. 2020 (oznaka 0.05.2.2-2/2020-30, ref. oznaka D01-38.10-1/20) o zavrnitvi njihove prošnje z dne 7. 4. 2020 za podaljšanje roka za dopolnitev zahteve za pridobitev kvalificiranega deleža v Hranilnici ... (1. točka izreka sklepa) in posledičnem zavrženju zahteve za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža (2. točka izreka sklepa).

2. Vrhovno sodišče je s sklepom št. X DoR 309/2020 z dne 17. 9. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali Zakon o začasnih ukrepih v zvezi s sodnimi, upravnimi in drugimi javnopravnimi zadevami za obvladovanje širjenja nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19) (v nadaljevanju ZZUSUDJZ) učinkuje v razmerju do procesnega roka, kot ga določa Zakon o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-2) v tretjem odstavku 334. člena.

3. Tožeča stranka z revizijo napada sodbo Upravnega sodišča in Vrhovnemu sodišču predlaga spremembo sodbe tako, da bi se tožbi ugodilo in sklep Banke Slovenije z dne 29. 4. 2020 o zavrženju zahteve za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža odpravilo ter zadevo vrnilo Banki Slovenije v nadaljnji postopek. Podrejeno pa predlaga razveljavitev sodbe in vrnitev zadeve Upravnemu sodišču v novo sojenje. Priglaša tudi revizijske stroške.

4. Tožena stranka je na revizijo odgovorila in predlagala njeno zavrnitev. Priglasila je tudi revizijske stroške.

5. Tožniki so 18. 3. 2020 pri Banki Slovenije vložili zahtevo za izdajo dovoljenja za neposredno in posredno pridobitev kvalificiranega deleža, ki je enak ali večji od 50 % glasovalnih pravic ali kapitala Hranilnice...

6. Banka Slovenije je v postopku predhodnega preizkusa zahteve (334. členZBan-2) ugotovila, da zahteva ne obsega vseh podatkov, ki jih mora obsegati, to je, da zahtevi niso priložene vse predpisane listine ter da zahtevi ni priložen dokaz o plačilu takse oziroma nadomestila za delo Banke Slovenije. Zato je 20. 3. 2020 izdala sklep, v katerem je tožnike pozvala, naj v 15 dneh odpravijo ugotovljene procesne pomanjkljivosti. Sklep jim je bil vročen 23. 3. 2020.

7. Dne 1. 4. 2020 je tožnikom poslala še obvestilo v zvezi z ZZUSUDJZ, s katerim jih je obvestila, da se roki ne prekinejo, ker gre za skupni postopek za odločanje, o katerem je pristojna Evropska centralna banka (v nadaljevanju ECB).

8. Tožniki so na sklep o odpravi pomanjkljivosti pravočasno odgovorili 7. 4. 2020 z (delno) dopolnitvijo zahteve za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža ter hkrati podali prošnjo za podaljšanje roka za dopolnitev zahteve.

9. Banka Slovenije je zavrnila prošnjo za podaljšanje roka z utemeljitvijo, da je "kljub dejstvu, da rok za dopolnitev pomanjkljive zahteve v pravu EU ni določen, odprava pomanjkljivosti zahteve sestavni del skupnega postopka za odločanje (Banke Slovenije in ECB) - kot izhaja iz prvega odstavka 319. člena ZBan-2. Banka Slovenije opravlja procesna dejanja v postopkih, za katere je v skladu z Uredbo (EU) št. 1024/2013

(v nadaljevanju Uredba) pristojna ECB. Ob upoštevanju navedenega je tako skupni postopek nujno obravnavati kot enoten postopek, ki se je začel z vložitvijo zahteve in za katerega roki kljub ZZUSUDJZ nemoteno tečejo naprej." Banka Slovenije je v skladu s četrtim odstavkom 6. člena ZZUSUDJZ vložnike o tem ustrezno obvestila. Rok iz tretjega odstavka 334. člena ZBan-2 za odpravo pomanjkljivosti vložene zahteve je prekluziven zakonski procesni rok, ki ga organ preko najdaljšega možnega okvira, ki je bil določen že v sklepu o odpravi pomanjkljivosti, ne more in ne sme podaljšati, zato prošnja za podaljšanje roka ni utemeljena. Ker pomanjkljivosti zahteve niso bile v celoti odpravljene, je Banka Slovenije zahtevo zavrgla.

10. Upravno sodišče je pritrdilo razlogom, ki jih je v obrazložitvi sklepa z dne 29. 4. 2020 navedla Banka Slovenije.

11. Revidenti v bistvenem trdijo, da je rok za odpravo pomanjkljivosti zahteve procesni rok, ki ga določa slovenski zakon ZBan-2. Gre torej za nacionalni rok in ne za rok, ki bi ga uokvirjala evropska zakonodaja. Zato tudi ni nobenega dvoma, da se z uveljavitvijo ZZUSUDJZ njegovi učinki raztezajo na tek procesnega roka po tretjem odstavku 334. členu ZBan-2. Tudi, če bi šlo za rok, ki bi bil implementiran v slovensko zakonodajo, bi postal del slovenskega nacionalnega reda in bi bil po prvem odstavku 6. člena ZZUSUDJZ prekinjen.

12. Revidenti nadalje trdijo, da se t.i. skupni postopek, v katerem tečejo procesni roki, predpisani z zakonodajo EU, in v katerem vsebinsko odloča ECB, začne na podlagi popolne zahteve - sama vložitev zahteve in postopek za odpravo pomanjkljivosti zahteve pa je v celoti predmet nacionalne pravne ureditve.

13. Tožena stranka se v odgovoru na revizijo osredotoči na "skupni postopek", na katerega slovenski zakonodajalec ne more vplivati oziroma vanj posegati

15. Zahteva za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža se vloži pri Banki Slovenije (prvi odstavek 64. člena ZBan-2). Banka Slovenije (popolno op.p.) zahtevo za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža, vključno z dodatnimi informacijami in dokumentacijo iz petega odstavka 64. člena ZBan-2, posreduje Evropski centralni banki v skladu s 15. členom

Uredbe (EU) št. 1024/2013 ter o tem obvesti stranke postopka. Banka Slovenije ECB oceni nameravano pridobitev in najmanj deset delovnih dni pred iztekom ustreznega obdobja posreduje tudi predlog odločitve o nasprotovanju ali nenasprotovanju pridobitvi na podlagi meril iz aktov, navedenih v prvem pododstavku člena 4(3), ter pomaga ECB v skladu s členom 6 (drugi odstavek 15. člena Uredbe). Postopek odločanja o zahtevi se (nato) nadaljuje v skladu z Uredbo (osmi odstavek 64. člena ZBan-2). ECB, kot izključno pristojna za ocenjevanje priglasitev pridobitve in odsvojitve kvalificiranega deleža v kreditnih institucijah (točka c prvega odstavka 4. člena Uredbe) odloči, ali bo pridobitvi nasprotovala, na podlagi ocenjevalnih meril, določenih v upoštevnem pravu Unije, ter v skladu s tam določenim postopkom in ocenjevalnim obdobjem (tretji odstavek 15. člena Uredbe).

16. Banka Slovenije torej v postopku izdaje dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža vsebinsko ne odloči, opravi pa (vsa predhodna) procesna dejanja po postopku določenem v 12. poglavju ZBan-2 (Postopek odločanja Banke Slovenije v posamičnih zadevah in postopek sodnega varstva), če ZBan-2, Uredba ali predpis, izdan na njeni podlagi, za posamezno vrsto postopka ne določa drugače (prvi odstavek 319. člena ZBan-2). V postopku izdaje dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža ZBan-2, poleg v prvem odstavku 334. člena taksativno navedenih procesnih predpostavk, določa še, da mora zahteva za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža obsegati (tudi) višino deleža glasovalnih pravic ali deleža v kapitalu banke, ki ga namerava pridobiti bodoči kvalificirani imetnik, in dokumentacijo ter informacije o tem, da bodoči kvalificirani imetnik ustreza merilom, predpisanim z ZBan-2 (prvi odstavek 64. člena ZBan-2).

17. Za predhodni postopek izdaje dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža Uredba z izjemo drugega odstavka 15. člena, ki določa, da mora pristojni nacionalni organ (v Republiki Sloveniji je to Banka Slovenije) oceniti nameravano pridobitev kvalificiranega deleža in ECB posredovati priglasitev ter predlog odločitve o nasprotovanju ali nenasprotovanju pridobitvi najmanj deset dni pred iztekom ustreznega obdobja ocenjevanja, določenega v upoštevnem pravu Unije, drugih postopkovnih določb ne vsebuje. Nekaj jih vsebuje Direktiva 2013/36/EU (v nadaljevanju Direktiva)

, ki jo je v delu, ki se nanaša na kreditne institucije implementiral ZBan-2. V drugem odstavku 22. člena Direktive je na primer določen rok 60 delovnih dni za sprejem ocene primernost bodočega kvalificiranega imetnika, ki začne teči od datuma pisnega potrdila o prejemu uradnega obvestila in vseh dokumentov, za katere države članice zahtevajo

, naj se priložijo uradnemu obvestilu. Smiselno enako določilo vsebuje ZBan-2 v prvem in drugem odstavku 67. člena v zvezi s tretjim in prvim odstavkom 64. člena. Rok 60 delovnih dni prične teči od izdaje potrdila o prejemu popolne zahteve za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža. Pristojni organ (v Sloveniji je to Banka Slovenije) lahko od vložnika zahteva dodatne informacije. V takem primeru rok za sprejem ocene primernosti ne teče v času, ki je na voljo vložniku za predložitev dodatnih informacij (3. odstavek 22. člena Direktive oziroma četrti in peti odstavek 67. člena ZBan-2). Nobena določba Direktive niti Uredbe pa ne sega v postopek predhodnega preizkusa zahteve (procesne predpostavke za odločanje; 334. člen ZBan-2), torej v čas, preden Banka Slovenije prejme popolno zahtevo vložnika v smislu prvega odstavka 64. člena ZBan-2 v zvezi z 11. členom Sklepa o imetnikih kvalificiranih deležev bank in hranilnic.

18. Obrazloženo pomeni, da je ZBan-2 tisti, ki edini (poleg subsidiarne uporabe Zakona o splošnem upravnem postopku; v nadaljevanju ZUP) predstavlja podlago za opravo procesnih dejanj, za katere je v postopku izdaje dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža pristojna Banka Slovenije. Trditve o "skupnem postopku" glede procesnih dejanj pred Banko Slovenije tako držijo le v vsebinskem pogledu, ne pa tudi v procesnem, vsaj ne glede rokov, ki so na voljo vložnikom zahteve za izdaje dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža za opravo procesnih dejanj.

19. ZZUSUDJZ v 6. členu določa, da roki v upravnih in drugih javnopravnih zadevah, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP, za opravljanje procesnih dejanj strank in za izpolnitev njihovih materialnih obveznosti ter roki za opravljanje procesnih dejanj upravnih in drugih državnih organov, organov samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil in za izdajanje upravnih aktov ne tečejo.

20. Izdaja dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža sodi med upravne zadeve, zato za opravljanje procesnih dejanj strank v teh postopkih velja, da so roki z dnem 29. 3. 2020 nehali teči (6. člen ZZUSUDJZ). To velja tudi za rok iz tretjega odstavka 334. člena ZBan-2. Odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje je zato pritrdilen.

21. Odločitev Upravnega sodišča o zavrnitvi tožbe in pred tem odločitev Banke Slovenije o zavrženju zahteve za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža sta materialno pravno zmotni. To je narekovalo, da je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo pa spremenilo tako, da je tožbi ugodilo in sklep Banke Slovenije z dne 29. 4. 2020 odpravilo ter zadevo vrnilo Banki Slovenije v ponoven postopek (prvi odstavek 94. člena v zvezi s 4. točko prvega odstavka in tretjega odstavka 64. člena ZUS-1; I. točka izreka).

22. Revidenti so z revizijo in tožbo uspeli, zato je Vrhovno sodišče odločilo o stroških celotnega sodnega postopka (drugi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku, ZPP). Stroški postopka s tožbo so priznani na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu v višini 285,00 EUR, kar povečano za 22 % DDV (62,70 EUR) skupaj znaša 347,70 EUR.

23. Stroški revizijskega postopka so odmerjeni v skladu z Odvetniško tarifo (v nadaljevanju OT) in znašajo 3.334,26 EUR (4500 točk za nagrado izredno pravno sredstvo po 5. v zvezi s 1. točko tar. št. 30 OT, 55 točk za izdatke za poštne in telefonske storitve po tretjem odstavku 11. člena OT, 601,26 EUR za 22 % DDV).

24. Celotni stroški upravnega spora na obeh stopnjah znašajo 3.681,96 EUR (II. točka izreka). Vračilo plačanih sodnih taks (148 EUR za postopek pred sodiščem prve stopnje in164 EUR za postopek o reviziji) bo na podlagi opombe 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah izvršilo upravno sodišče po uradni dolžnosti.

25. Senat je odločitev sprejel soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Uredba Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko(UL L št. 287 z dne 29. oktobra 2013).

1. Brez poseganja v izjeme, določene v točki (c) člena 4 (1), se vsakršna priglasitev pridobitve kvalificiranega deleža v kreditni instituciji s sedežem v sodelujoči državi članici ali s tem povezane informacije naslovijo na pristojne nacionalne organe države članice, v kateri ima kreditna institucija sedež, v skladu z zahtevami upoštevnega nacionalnega prava na podlagi aktov, navedenih v prvem pododstavku člena 4(3).2. Pristojni nacionalni organ oceni nameravano pridobitev in najmanj deset delovnih dni pred iztekom ustreznega obdobja ocenjevanja, določenega v upoštevnem pravu Unije, ECB posreduje priglasitev in predlog odločitve o nasprotovanju ali nenasprotovanju pridobitvi na podlagi meril iz aktov, navedenih v prvem pododstavku člena 4(3), ter pomaga ECB v skladu s členom 6.3. ECB odloči, ali bo pridobitvi nasprotovala, na podlagi ocenjevalnih meril,določenih v upoštevnem pravu Unije, ter v skladu s tam določenim postopkom in ocenjevalnim obdobjem.

V okviru člena 6 je ECB v skladu z odstavkom 3 tega člena izključno pristojna za ocenjevanje priglasitev pridobitve in odsvojitve kvalificiranega deleža v kreditnih institucijah, razen v primeru reševanja bank, ob upoštevanju člena 15.

Direktiva 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES.

Skladno s prvim odstavkom 75. člena ZBan-2 je Banka Slovenije v 11. členu Sklepa o imetnikih kvalificiranih deležev bank in hranilnic (Ur. l. RS 50/2017) predpisala vsebino dokumentacije, ki jo mora vložnik priložiti zahtevi/uradnemu obvestilu.

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko - člen 4, 4/1, 4/1-c, 15, 15/2, 15/3

Direktiva 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES - člen 22, 22/2, 22/3

Zakon o bančništvu (2015) - ZBan-2  - člen 64, 64/1, 64/3, 64/5, 64/8, 67, 67/1, 67/2, 67/4, 67/5, 319, 319/1, 334, 334/1, 334/3

Zakon o začasnih ukrepih v zvezi s sodnimi, upravnimi in drugimi javnopravnimi zadevami za obvladovanje širjenja nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19) (2020) - ZZUSUDJZ  - člen 6, 6/4

Sklep o imetnikih kvalificiranih deležev bank in hranilnic (2017) - člen 11

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.