VSRS Sklep III Ips 1/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-05-18

Civilno-gospodarski oddelek, gospodarski senat

dr. Mile Dolenc (preds.), Franc Seljak (poroč.), dr. Ana Božič Penko, dr. Miodrag Đorđević, Jan Zobec

OBLIGACIJSKO PRAVO - PRAVO EVROPSKE UNIJE

javno naročanje - finančni popravek - sofinanciranje iz sredstev kohezijske politike evropske skupnosti - sredstva evropske kohezijske politike - kršitev pravil javnega naročanja - nadzor nad namensko porabo sredstev - dopuščena revizija

Po Uredbi 1083/2006 je nepomembno, v kateri fazi izvajanja projekta država (tožeča stranka) ugotovi nepravilnosti in ali bi jih z izvajanjem podrobnejšega nadzora lahko ugotovila že prej. Dejanj ali opustitev države, ki je nosilka sistemske skrbi za zakonito rabo sredstev iz evropskega proračuna po Uredbi 1083/2006 (vloga Evropske komisije je le dopolnilna - gl. tč. 13 obrazložitve tega sklepa), ni dopustno tolmačiti kot soglasij, zaradi katerih upravičencu nezakonito porabljenih sredstev ne bi bilo treba vrniti. To bi namreč samo po sebi pomenilo, da država Uredbe 1083/2006 ne izvršuje v polni meri, saj ne zagotavlja zakonitosti porabe evropskih sredstev, k čemur jo je zavezal evropski zakonodajalec.

I. Reviziji se ugodi, sodba sodišča druge stopnje se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožbeni zahtevek, s katerim je tožeča stranka od tožene stranke uveljavljala vračilo neupravičeno prejetih nepovratnih sredstev, namenjenih gradnji odprtega širokopasovnega omrežja elektronskih komunikacij, izplačanih na podlagi Pogodbe o sofinanciranju, s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi. Odločilo je še, da je tožeča stranka dolžna toženi stranki povrniti pravdne stroške v višini 31.505,69 EUR s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

2. Sodišče druge stopnje je v ponovljenem postopku, ki ga je vodilo na podlagi razveljavitvenega sklepa Vrhovnega sodišča III Ips 15/2020 z dne 11. 5. 2020, ponovno zavrnilo pritožbo tožeče stranke in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje. Odločilo je, da vsaka stranka krije svoje stroške pritožbenega postopka.

3. Na predlog tožeče stranke je Vrhovno sodišče Republike Slovenije s sklepom III DoR 129/2020 z dne 13. 10. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je Republika Slovenija s sklenitvijo Pogodbe o sofinanciranju prevzela dolžnost preveriti pravilnosti in zakonitosti postopka izbire izvajalca s strani upravičenca oziroma pravilnost in zakonitost postopka javnega naročanja.

4. Tožeča stranka je v zakonskem roku vložila revizijo, v kateri je uveljavljala revizijski razlog zmotne uporabe materialnega prava glede dopuščenega revizijskega vprašanja. Vrhovnemu sodišču je predlagala, da reviziji ugodi in sodbo sodišča druge stopnje spremeni tako, da tožbenemu zahtevku ugodi. Podredno temu je predlagala, da sodbi sodišč druge in prve stopnje razveljavi in zadevo vrne v novo sojenje sodišču prve oziroma druge stopnje. Priglasila je stroške revizijskega postopka.

5. Tožena stranka je v odgovoru na revizijo predlagala zavrnitev revizije. Priglasila je stroške odgovora na revizijo.

6. Dejanske ugotovitve sodišč prve in druge stopnje, ki so za odločitev o reviziji odločilnega pomena in na katere je Vrhovno sodišče vezano (drugi odstavek 370. člena ZPP), so:

- Pravdni stranki sta 29. 6. 2009 sklenili Pogodbo o sofinanciranju projekta gradnje odprtega širokopasovnega omrežja elektronskih komunikacij v Občini A. (v nadaljevanju Pogodba), s katero je bilo med drugim določeno sofinanciranje navedenega projekta s sredstvi Evropskega sklada za regionalni razvoj. Vrednost Pogodbe je znašala 7.338.807,00 EUR, vrednost zasebnih sredstev, vloženih v gradnjo na območju belih lis, je znašala 3.079.219,00 EUR, vrednost nepovratnih sredstev iz Evropskega sklada za regionalni razvoj 6.237.985,95 EUR, iz sredstev državnega proračuna pa 1.100.821,05 EUR.

- Po sklenitvi pogodbe je prišlo do spremembe vrednosti javnega naročila, saj se je zaradi posodobljenega seznama belih lis zvišala iz 3.286.261,00 EUR na 10.264.065,00 EUR, kar je presegalo mejne vrednosti iz 12. člena Zakona o javnem naročanju (v nadaljevanju ZJN-2).

- Tožena stranka ni upoštevala četrtega odstavka 24. člena ZJN-2, ki je za primer, ko vrednost najugodnejše popolne ponudbe presega mejno vrednost, od katere dalje je treba javno naročilo objaviti na portalu javnih naročil oziroma v Uradnem listu Evropske unije, ali mejno vrednost za postopek javnega naročanja, nalagal naročniku, da ne sme oddati naročila po tem postopku, temveč mora, če je to primerno, začeti nov postopek, skladno z določbami tega zakona.

- Pogodba je v 12. členu vsebovala določbo, da je v primeru, če lokalna skupnost prejme plačilo sredstev, pa se pozneje pri nadzoru ugotovi, da je sredstva prejela neupravičeno, ministrstvo upravičeno odstopiti od pogodbe ter zahtevati vrnitev realne vrednosti dodeljenih nepovratnih sredstev skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva nakazila do dneva vračila.

- Po zaključenem postopku revizije je Kohezijski sklad zaradi nepravilnosti predlagal, da se izvede finančni popravek v višini 25 % certificiranih izdatkov, kar znaša 1.796.211,50 EUR. Ta znesek je predmet tožbenega zahtevka in se nanaša na zadnja tri izplačila toženi stranki 31. 8. 2010, 14. 9. 2010 in 15. 9. 2010.

- Tožeča stranka je 21. 8. 2017 na podlagi zahtevka Evropske komisije v proračun Evropske unije vrnila skupni znesek v enaki višini 1.796.211,50 EUR.

Za revizijsko odločanje relevantni razlogi sodišč prve in druge stopnje

7. Sodišče prve stopnje je (med drugim) zavzelo stališče, da bi lahko tožeča stranka že prej zaznala nezakonitosti v postopku javnega naročila, ki ga je izvedla tožena stranka. Zato se zaradi lastnih opustitev ne more v obravnavanem postopku sklicevati na kršitve, ki jih je storila tožena stranka in tako breme opustitev sprotnega preverjanja zakonitosti postopkov, ki so sofinancirani z evropskimi sredstvi, prevaliti na občine.

8. Sodišče druge stopnje je v zadevi odločilo ponovno, ko mu je bila zadeva s sklepom III Ips 15/2020 z dne 11. 5. 2020 vrnjena v novo sojenje s stališčem, da obstaja pravna podlaga za izrek finančnih popravkov toženi stranki (neposredno na podlagi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1260/1999; v nadaljevanju Uredba 1083/2006). Sodišče druge stopnje je presodilo, da bi morala tožeča stranka vedeti za kršitve pravil javnega naročanja, ki jih je storila tožena stranka. Povračilnih zahtevkov ne more uveljavljati zato, ker je med pristojnim ministrstvom in toženo stranko potekalo dolgotrajno usklajevanje v zvezi s konkretnim projektom in bi tožeča stranka morala vedeti, da je pristojno ministrstvo izdalo razširjen seznam belih lis ter da bi v okviru svoje nadzorne funkcije morala ugotoviti in poskrbeti za odpravo nepravilnosti javnega naročila tožene stranke.

9. Po določbi 371. člena ZPP revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena.

11. Temeljno načelo sofinanciranja dejavnosti z evropskimi sredstvi je njihova polna skladnost s Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti in akti, ki so bili sprejeti v skladu z njo (člen 9, odstavek 5 Uredbe 1083/2006), vključno s postopki pri oddaji javnih naročil, in sicer ne glede na to, ali gre za postopke javnih naročil po pravu EU ali po nacionalnem pravu.

Sodišče EU je to pravilo izpeljalo glede na ustaljeno sodno prakso, da je pri razlagi določbe prava EU treba upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi sobesedilo in cilje, ki jih uresničuje ureditev. Cilj sofinanciranja s sredstvi strukturnih skladov (tj. sredstva evropskih skladov), kar hkrati predstavlja izvrševanje evropskega proračuna, je zagotavljati redno in učinkovito rabo teh sredstev z namenom varstva finančnih interesov EU.

12. Z zahtevki iz naslova finančnih popravkov, ki so po svoji pravni naravi povračilni zahtevki, se ponovno vzpostavi stanje, ko so vsi odhodki, prijavljeni za sofinanciranje iz strukturnih skladov, zakoniti in pravilni ter usklajeni s pravili in predpisi, ki veljajo na nacionalni ravni in ravni EU.

V pravu EU je za zagotavljanje zakonite rabe teh sredstev vzpostavljen večstopenjski kontrolni mehanizem, v skladu s katerim je primarna odgovornost za izvajanje vseh načel in prava EU pri dodeljevanju in porabi sredstev na državah članicah (prim. člene 60, 62, 70 in 98 Uredbe 1083/2006), Evropski komisiji pa je pridržano, da postopke kontrole in revizije izvaja tudi sama (člen 99 Uredbe 1083/2006).

13. Države članice z rednimi pregledi zagotovijo pravilno izvajanje ukrepov, ki se financirajo iz proračuna EU. Pri tem sprejmejo potrebne ukrepe za preprečevanje nepravilnosti in goljufij ter po potrebi začnejo sodni pregon za izterjavo nepravilno plačanih sredstev (člen 53, odstavek 6 Uredbe 1605/2002). Tak postopek je tudi obravnavani.

14. Država članica tako izvede potrebne finančne popravke v povezavi s posameznimi nepravilnostmi, ki so odkrite v delovanju projektov ali operativnih programov. Popravki države članice obsegajo preklic celote ali dela javnega prispevka iz operativnega programa (relevantni del člena 98, odstavka 2 Uredbe 1083/2006).

15. Iz navedene pravne podlage tako izhaja, da je izvedba in izterjava finančnih popravkov posledica ugotovljenih nepravilnosti.

Gre enostavno za to, da upravičenec ni upravičen obdržati vseh predhodno odobrenih evropskih sredstev za financiranje svojega projekta, če se izkaže, da pri izvajanju projektov ni spoštovano pravo EU (PDEU ali akti, sprejetimi v skladu z njo; cit. zgoraj), vključno s pravom javnih naročil. S finančnimi popravki pa se, kot je bilo obrazloženo, ravno vzpostavi zakonito stanje, tj. stanje, kakršno bi bilo, če ne bi prišlo do nepravilnosti.

16. V konkretnem primeru je bila nepravilnost ugotovljena. Nanašala se je na ravnanje tožene stranke pri javnem naročilu za izvedbo sofinanciranega projekta. Pogodbe, ki jo je sklenila tožeča stranka, nikakor ni mogoče razumeti, kot da bi tožeča stranka z njeno sklenitvijo in morebitno opustitvijo preverjanja pravilnosti in zakonitosti postopkov javnega naročanja tožene stranke izgubila zahtevke oziroma pooblastila za izvedbo finančnih popravkov na temelju Uredbe 1083/2006. Takšna razlaga bi nasprotovala Uredbi 1083/2006, katere izvajanje je tožeča stranka kot država članica EU dolžna zagotavljati v polni meri. Presoja sodišč nižjih stopenj, da tožeča stranka zaradi lastnih opustitev nad javnim naročilom tožene stranke do izvedbe finančnega popravka ni upravičena, je zato zmotna.

17. Po Uredbi 1083/2006 je nepomembno, v kateri fazi izvajanja projekta država (tožeča stranka) ugotovi nepravilnosti in ali bi jih z izvajanjem podrobnejšega nadzora lahko ugotovila že prej. Dejanj ali opustitev države, ki je nosilka sistemske skrbi za zakonito rabo sredstev iz evropskega proračuna po Uredbi 1083/2006 (vloga Evropske komisije je le dopolnilna – gl. tč. 13 obrazložitve tega sklepa), ni dopustno tolmačiti kot soglasij, zaradi katerih upravičencu nezakonito porabljenih sredstev ne bi bilo treba vrniti. To bi namreč samo po sebi pomenilo, da država Uredbe 1083/2006 ne izvršuje v polni meri, saj ne zagotavlja zakonitosti porabe evropskih sredstev, k čemur jo je zavezal evropski zakonodajalec.

18. Ker se lahko torej tudi naknadno izkaže, da je pri izvedbi projekta prišlo do nepravilnosti, ki terjajo izvedbo finančnih popravkov (člen 98 Uredbe 1083/2006), je sklicevanje sodišča druge stopnje na kontrolne obrazce ministrstev in pooblastila države v skladu z javno-naročniško zakonodajo (sprožanje postopkov pred Državno revizijsko komisijo) z vidika izvrševanja Uredbe 1083/2006 pravno nepomembno. V skladu s sodno prakso Sodišča EU velja le, da ravnanje prejemnika sredstev, ki ravna v skladu z nacionalno zakonodajo javnih naročil, ki mu ne daje nikakršne diskrecijske pravice, kakšen mora biti postopek oddaje javnih naročil, lahko vpliva le na končni znesek finančnega popravka.

Take posebne okoliščine pa v konkretnem primeru niso bile ugotovljene.

19. Odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje torej je, da je Republika Slovenija s sklenitvijo Pogodbe o sofinanciranju za konkretni sofinancirani projekt prevzela dolžnosti preveriti pravilnosti in zakonitosti postopka izbire izvajalca s strani upravičenca oziroma pravilnost in zakonitost postopka javnega naročanja v smislu izvajanja siceršnjih pooblastil iz Uredbe 1083/2006. Vendar pa iz tega ne izhaja nedopustnost uveljavljanja finančnih popravkov v predmetnem postopku, sklicujoč se na opustitve nadzora tožeče stranke v kateri od predhodnih faz postopka, kot je zmotno presojeno v izpodbijani sodbi, saj izvajanje pooblastil iz Uredbe 1083/2006 ni zamejeno na zgolj določeno fazo postopka. Drugačno razumevanje bi namreč pomenilo, da Republika Slovenija ne zagotavlja učinkovitega izvajanja Uredbe 1083/2006, ki je zavezujoča in se neposredno uporablja v državah članicah (gl. zadnji odstavek člena 108 te Uredbe), torej, da ne zagotavlja učinkovitega izvrševanja prava EU, kot je podrobneje razloženo v predhodnih odstavkih tega sklepa.

20. Vrhovno sodišče je reviziji ugodilo in sodbo sodišča druge stopnje razveljavilo zaradi zmotne uporabe materialnega prava ter zadevo vrnilo temu sodišču v novo sojenje (drugi odstavek 380. člena ZPP; I. točka izreka). Prvostopenjsko sodbo mora preizkusiti še v okviru preostalih relevantnih navedb pritožbe in odgovora nanjo ter po uradni dolžnosti v okviru pooblastil iz drugega odstavka 350. člena ZPP, česar doslej še ni storilo. Napotki za nadaljnje delo so razvidni že iz gornje obrazložitve.

21. Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP (II. točka izreka).

22. Vrhovno sodišče je odločitev sprejelo soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

Wrocław - Miasto na prawach powiatu, zadeva C-406/14 (tč. 43).

Județul Neamț in Județul Bacău proti Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, združeni zadevi C-260/14 in C-261/14 (tč. 35 in nasl.). Sofinanciranje operacij (projektov) iz evropskih skladov predstavlja izvrševanje proračuna EU, natančneje izvrševanje tega proračuna v okviru deljenega upravljanja med državami članicami in Komisijo (prim. člen 14 Uredbe 1083/2006), kot je opredeljeno v Uredbi Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 z dne 25. junija 2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti (v nadaljevanju Uredba 1605/2002).

Gl. zadevi VS RS III Ips 61/2018 z dne 12. 4. 2019, II Ips 217/2018 z dne 10. 10. 2019 in III Ips 15/2020 z dne 11. 5. 2020.

Po praksi Sodišča EU - Zvezna republika Nemčija proti Evropski komisiji, T-265/08 (tč. 37 in tam navedena sodna praksa) - je vloga Evropske komisije le dopolnilna.

Prim. tudi sodbo VS RS III Ips 17/2020 z dne 15. 9. 2020.

Gl. Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere SA proti Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Managementul Fondurilor Externe, zadeva C-408/16 (tč. 56-67).

Pogodba o delovanju  Evropske unije (PDEU) - člen 176

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1260/1999 - člen 98

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.