VSRS Sodba X Ips 59/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-09-14

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Nataša Smrekar

pravice in obveznosti po ZNISESČP - verifikacija stare devizne vloge - pravočasnost zahteve - prekluzivni rok za vložitev zahteve - zamuda roka za vložitev zahteve - vprašanje ustavnosti zakonske ureditve - primernost roka - dopuščena revizija - zavrnitev revizije

Po presoji Vrhovnega sodišča rok za vložitev zahteve za verifikacijo devizne vloge, ki se je iztekel skoraj dve leti in pol po uveljavitvi ZNISESČP, predstavlja razumno časovno omejitev in ne ogroža doseganja namena zakona, t. j., da imetniki neizplačanih starih deviznih vlog dosežejo izplačilo svojih terjatev.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožničino tožbo, vloženo zoper sklep Sklada Republike Slovenije za nasledstvo, št. 0042-28/2019/2 z dne 19. 4. 2019, s katerim je bila tožničina zahteva za verifikacijo devizne vloge zavržena kot prepozna.

2. V obrazložitvi sodbe Upravno sodišče ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je tožnica zamudila rok za vložitev zahteve za verifikacijo devizne vloge iz prvega odstavka 11. člena Zakona o načinu izvršitve sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi št. 60642/08 (v nadaljevanju ZNISESČP), zato je odločitev toženke o zavrženju tožničine vloge pravilna. Glede tožbenih navedb, da je rok za vložitev zahteve iz prvega odstavka 11. člena ZNISESČP prekratek in s tem v nasprotju z načelom pravne države, človekovimi pravicami, načelom enakega varstva pravic in pravico do povračila škode, pa poudarja, da ima Republika Slovenija legitimen interes, da si zagotovi predvidljivost obsega obveznosti na podlagi neizplačanih deviznih vlog ter v ta namen določi rok za vložitev zahteve za verifikacijo. Pojasnjuje, da je bil ZNISESČP javno dostopen od 3. 7. 2015 in so se potencialni upravičenci z njim lahko seznanili. Objavljen je bil tudi javni poziv za vlaganje zahtev za verifikacijo neizplačanih deviznih vlog (s pogoji in rokom), zato je po presoji Upravnega sodišča tožnica imela ustrezne možnosti, da se seznani s pogoji za verifikacijo devizne vloge in jo pravočasno zahteva. Presodilo je tudi, da je petindvajsetmesečni rok, ob upoštevanju dejanskih omejitev dela varčevalcev pri vlaganju zahtev, razumna časovna omejitev, kar naj bi potrjevale številne pravočasno vložene zahteve za verifikacijo.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 23/2021 z dne 14. 4. 2021 revizijo dopustilo glede vprašanja, ali je Upravno sodišče prvi odstavek 11. člena ZNISESČP uporabilo ustavnoskladno v zvezi z vprašanjem pravočasnosti tožničine zahteve za verifikacijo stare devizne vloge?

4. Na podlagi navedenega sklepa je tožnica (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo, v kateri navaja, da je rok za vložitev zahteve za verifikacijo zamudila, ker je starejša, prava neuka oseba, ki ni vešča uporabe računalnika in svetovnega spleta, da bi na ta način lahko pridobila informacije v zvezi z izplačilom starih deviznih vlog. V času teka zakonskega roka pa je imela tudi tri smrtne primere v družini. Zatrjuje, da uporaba prvega odstavka 11. člena ZNISESČP oziroma razlaga na način, da ga je treba uporabiti tudi za njen primer, pomeni poseg v njene ustavne pravice iz 2., 5., 14., 22., 23., 25. in 33. člen Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) oziroma v 1. člen Prvega protokola k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP) ter 6 in 13. člen EKČP. Meni, da časovna omejitev iz prvega odstavka 11. člena ZNISESČP ni razumna glede na okoliščine t. i. „starih deviznih varčevalcev“ (starejše, prava neuke osebe, ki morajo zahtevke uveljavljati v drugi državi, v drugem jeziku). Nasprotuje tudi stališču Upravnega sodišča, da je 25-mesečni rok za vložitev zahteve ustrezno dolgo obdobje za seznanitev s predpisom in pravočasno podajo zahteve, in navaja, da zgolj ena objava o sprejemu ZNISESČP ni dala dostopne in realne možnosti, da se pravočasno seznani s pogoji za verifikacijo in vloži zahtevo. Opozarja na primerljivost zadeve z odločbami Ustavnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustavno sodišče) U-I-14/00 z dne 7. 12. 2000 in U-I-27/02 z dne 9. 5. 2002 in zatrjuje, da je zakonski rok, po izteku katerega ni več mogoče zahtevati verifikacije neizplačane stare devizne vloge, nesprejemljiv in v nasprotju z namenom zakona, ki je v odpravi ugotovljenih kršitev človekovih pravic in zagotavljanju, da upravičenci dosežejo izplačilo svojih terjatev. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da v celoti ugodi njenemu tožbenemu zahtevku, oziroma podredno sodbo razveljavi in vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov revizijskega postopka.

5. Toženka v odgovoru na revizijo zavrača navedbe revidentke in Vrhovnemu sodišču predlaga, naj revizijo zavrne kot neutemeljeno.

7. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP).

Dejansko stanje zadeve in sporno pravno vprašanje

8. Vprašanje, ki ga obravnava revizija, se nanaša na presojo določbe prvega odstavka 11. člena ZNISESČP, ki določa rok za vlaganje zahtev za verifikacijo (od 1. 12. 2015 do 31. 12. 2017).

9. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe je razvidno, da je revidentka rok, predpisan v prvem odstavku 11. člena ZNISESČP zamudila, saj je zahtevo za verifikacijo neizplačane stare devizne vloge vložila priporočeno po pošti šele dne 17. 4. 2019, kar je po poteku predpisanega roka (od 1. 12. 2015 do 31. 12. 2017), določenega v prvem odstavku 11. člena ZNISESČP, zato je toženka njeno zahtevo kot prepozno zavrgla.

10. Navedene dejanske okoliščine med strankama niso sporne, sporen je le vidik primernosti dolžine roka za vložitev zahteve za verifikacijo devizne vloge glede na specifične okoliščine, zaradi katerih je revidentka ta rok zamudila. Revidentka nasprotuje stališču Upravnega sodišča in zatrjuje, da je časovna omejitev iz prvega odstavka 11. člena ZNIESČP neustrezno urejena in ni razumna glede na okoliščine t. i. „starih deviznih varčevalcev“, ki so tako kot ona večinoma starejše, prava neuke osebe, ki živijo izven držav nekdanje Jugoslavije in se zato niso mogli pravočasno seznaniti z možnostmi v zvezi z izplačilom njihovih starih deviznih vlog, ker le-te niso bile primerno razglašene v javnosti. Meni, da je ta petindvajsetmesečni rok prekratek in neprimeren za učinkovito varstvo njenih pravic. Prikrajšal pa je tudi številne upravičence pri uveljavljanju svojih pravic glede starih deviznih vlog, ki tako kot ona niso mogli pravočasno izvedeti za nove pravne možnosti izplačila starih deviznih vlog.

11. Glede na navedeno je v okviru dopuščenega revizijskega vprašanja treba odgovoriti, ali je petindvajsetmesečni prekluzivni rok iz prvega odstavka 11. člena ZNISESČP, tako neprimerno kratek, da je bilo revidentki glede na njene osebne okoliščine (starost, prebivanje v tujini, neznanje glede dela z računalnikom in svetovnim spletom) onemogočeno, da bi se brez večjih težav pravočasno seznanila s pogoji za verifikacijo in vložila zahtevo za verifikacijo starih deviznih vlog. Pri tem Vrhovno sodišče uvodoma ugotavlja, da 11. člen res določa petindvajset mesečno obdobje za vlaganje zahtev, vendar pa to obdobje poteče skoraj 30 mesecev (dve leti in pol) od uveljavitve ZNISESČP, ki je bil uveljavljen 4. 7. 2015 (25. člen).

12. Vrhovno sodišče je na dopuščeno vprašanje že odgovorilo v sodbi X Ips 38/2021 z dne 6. 10. 2021.

13. Navedlo je, da Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) do sedaj primernosti tega materialnega prekluzivnega roka, ki ga je Republika Slovenija (v nadaljevanju Republika Slovenija) postavila kot eno izmed zahtev, ki jo morajo upravičenci izpolniti za namen verifikacije stanja na njihovih računih, še ni presojalo. Vendar pa je že v sami sodbi Ališić in drugi opozorilo,

da bodo morali vsi vložniki zahtev, zato da bodo slovenski organi lahko verificirali stanje na njihovih računih, izpolniti zahteve verifikacijskih postopkov, ki jih bo RS vzpostavila. Pri čemer je potrebno poudariti, da ESČP glede samega načina izvrševanja pilotnih sodb zastopa stališče, da je treba državam dopuščati več možnosti proste presoje.

14. Poleg tega je ESČP zadevi Vehbija Hodžić proti Sloveniji

ko je presojalo ustreznost določb ZNISESČP z vidika vprašanja, ali verifikacijski postopek po ZNISESČP izpolnjuje merila iz sodbe v zadevi Ališić in drugi ter skladnost ZNISESČP s to sodbo, določbe ZNISESČP v celoti ocenilo kot ustrezne. Pri presoji teh vprašanj je upoštevalo tudi to, da je ZNISESČP vlaganje zahtev za verifikacijo vezal na materialni prekluzivni rok, pri čemer roka ESČP v teh dveh zadevah ni izrecno ocenilo kot spornega ali pa prekratkega, kar vse kaže na to, da z vidika ESČP dejstvo, da je ZNISESČP upravičence pri uveljavljanju pravic omejil z rokom kot tudi sama dolžina roka nista sporna in ni v nasprotju z merili, določenimi v zadevi Ališić in drugi.

15. Tudi Ustavno sodišče je že sprejelo stališče,

da je zaradi doseganja pravne varnosti dopustno, da se upravičence pri uveljavljanju pravic časovno omeji z določitvijo prekluzivnega roka. Presodilo je, da je določitev takšnih rokov ustavno dopustna, saj lahko služi zagotovitvi javnosti in gotovosti v medsebojnih pravnih razmerjih in je s tem v interesu vseh strank pravnega razmerja in tudi v interesu instituta učinkovitega pravnega varstva v celoti, pod pogojem, da tako določeni roki niso pretirano kratki, ter da sama dolžina teh rokov, kot tudi njihov prekluzivni učinek, iz zakona dovolj jasno in nedvoumno izhaja.

16. Glede primernosti (trajanja) prekluzivnih rokov pa je Ustavno sodišče že večkrat odločilo, da mora zakonska ureditev prekluzivnih rokov temeljiti na razumnih razlogih in ne sme učinkovati v nasprotju s temeljnim namenom zakona, sicer lahko nujno učinkuje tako, da nekateri, ki jim je zakonodajalec hotel nuditi posebno socialno varstvo, takega varstva zaradi zamude roka ne bodo deležni kljub svoji upravičenosti. Pri tem je izrecno izpostavilo, da mora zakonodajalec pri določanju prekluzivnih rokov upoštevati tudi osebne in druge okoliščine, ki bi upravičence lahko ovirale, da pravočasno vložijo vlogo oziroma zahtevek.

Po presoji Ustavnega sodišča so take okoliščine predvsem pomen rokov za osebe, ki jih bodo sprejete določbe zadevale, zapletenost veljavnih postopkov in zakonodaje, število oseb, ki bi jih lahko zadevale,

pa tudi okoliščina, ali je bila določitev takšnega prekluzivnega roka s strani zakonodajalca za upravičence nepričakovana in nenavadna.

17. Tako je na primer Ustavno sodišče v zadevi U-I-14/00, na katero se sicer sklicuje tudi revidentka, ocenilo, da je šestmesečni rok za vložitev zahteve za priznanje statusa in pravic žrtev vojnega nasilja in zahteve za priznanje pravic družinskega člana žrtve vojnega nasilja prekratek in zato neprimeren tudi zato, ker v dosedanji zakonodaji ni bil uporabljen in je bila zato njegova uporaba v novelah D in E Zakona o žrtvah vojnega nasilja (v nadaljevanju ZZVN) nenavadna in nenadna in je upravičenci niso mogli pričakovati. Nasprotno pa dejstvo, da bodo imetniki starih deviznih vlog imeli možnost uveljavljanja svojih pravic za izplačilo iz starih deviznih vlog, ni bilo nepričakovano in nepredvidljivo. Problematika v zvezi z izplačilom starih deviznih vlog je bila namreč splošno znana, kar izpostavlja tudi revidentka sama, saj so si imetniki starih deviznih vlog, še preden so uspeli pred ESČP, več kot dvajset let prizadevali za ureditev postopkov za povračilo njihovih starih deviznih vlog. Nato pa so po sodbi ESČP v zadevi Ališić in drugi skoraj eno leto čakali na sprejetje ZNISESČP. Ves ta čas pa so vedeli, da bo država to njihovo dalj časa trajajoče stanje pravno uredila. Zato se Vrhovno sodišče strinja s presojo Upravnega sodišča, da okoliščine v obravnavani zadevi niso primerljive z okoliščinami v zadevi U-I-14/00.

18. Po omenjenih stališčih Ustavnega sodišča mora zakonodajalec pri določitvi prekluzivnega roka upoštevati tudi pravni položaj posameznikov, katerih položaj ureja, na primer ali so upravičenci starejše osebe ali živijo daleč od pretoka informacij ali si bodo morali poiskati pomoč za uveljavljanje svojih upravičenj ter tudi ali so podane obvezne uradne poti za njihovo seznanitev z upravičenji.

Tudi v obravnavanem primeru večina imetnikov starih deviznih vlog prebiva izven območja RS, poleg tega gre večinoma za starejše osebe, vendar pa se Vrhovno sodišče strinja z Upravnim sodiščem, da je rok iz prvega odstavka 11. člena ZNISESČP dovolj dolg tudi ob upoštevanju teh dejanskih okoliščin imetnikov pri vlaganju zahtev. Da se je zakonodajalec teh okoliščin zavedal in jih pri sprejemu ZNISESČP in tudi pri določanju dolžine trajanja prekluzivnega roka iz prvega odstavka 11. člena očitno upošteval, namreč kaže že to, da začne ta rok teči pet mesecev po uveljavitvi ZNISESČP. Poleg tega je sam rok precej daljši od rokov po ZZVN, Zakonu o popravi krivic (v nadaljevanju ZPKri) in Zakonu o urejanju statusa državljanov drugih držav (v nadaljevanju ZUSDDD), zakonodajalec pa je predvidel tudi način obveščanja upravičencev o možnostih po ZNISESČP. Tako ZNISESČP kot tudi javni poziv za vložitev zahteve za verifikacijo sta bila namreč javno objavljena, ne le v Uradnem listu RS, temveč tudi v tiskanih medijih v BiH, Nemčiji in na Hrvaškem, torej v sredstvih javnega obveščanja z najširšim možnim dosegom in ne le z informacijami na spletnih straneh tožene stranke.

19. Obravnavani prekluzivni rok pa je po presoji Vrhovnega sodišča razumen tudi ob upoštevanju zapletenosti postopka za vlaganje zahtev za verifikacijo. Kot je pravilno ugotovilo že Upravno sodišče, upravičencem po ZNISESČP ni bilo treba vložiti obsežnih argumetiranih zahtev, ali zbirati dokazov o časovno oddaljenih dogodkih, kot so to morali morebitni upravičenci po ZPKri. Vlaganje zahteve za verifikacijo je bilo zelo poenostavljeno, saj je bil v ta namen vnaprej pripravljen obrazec s priloženimi navodili za izpolnjevanje. Tako obrazec kot tudi navodila pa so bila prevedena v ustrezne tuje jezike. Tako ne držijo navedbe revidentke, da je bilo mogoče zahtevo za verifikacijo vlagati samo v njej tujem jeziku. Iz upravnega spisa namreč izhaja, da je tudi sama zahtevo vložila na takem dvojezičnem obrazcu. Za samo dokazovanje imetništva neizplačane stare devizne vloge pa je zadoščala že predložitev devizne knjižice ali pogodbe o depozitu ali pa bančne dokumentacije, kot so izpiski, računi in podobno, kar je relativno enostavno in ne predstavlja dodatnega bremena za vložnika.

20. Revidentka je sicer že v tožbi posplošeno zatrjevala, da je število starih deviznih varčevalcev, ki so rok za vložitev zahteve za verifikacijo zamudili tako kot ona, veliko, vendar pa v ta namen ni navedla nobenega podatka, niti ni pojasnila, na podlagi katerih okoliščin sklepa o večjem številu prepoznih vlog. V reviziji sicer te navedbe nadgradi s trditvijo, da je število takšnih starih deviznih varčevalcev večje kot po ZPKri (katerega rok je Ustavno sodišče ocenilo kot prekratkega), vendar pa teh navedb prav tako ne pojasni. Zgolj s trditvami, ki temeljijo na njenem subjektivnem občutku, nerazumnosti roka iz prvega odstavka 11. člena ZNISESČP ne more utemeljiti. Res je sicer, da tudi Upravno sodišče v izpodbijani sodbi ni pojasnilo, na podlagi katerih podatkov je sprejelo stališče, da tudi številne zahteve za verifikacijo, ki so bile v predpisanem obdobju pravočasno vložene pri toženi stranki, potrjujejo, da so bile možnosti za seznanitev z ZNISESČP dovolj realne in dostopne ter da so upravičenci po ZNISESČP imeli dovolj časa za seznanitev s pogoji za verifikacijo devizne vloge in vložitev zahteve (tožena stranka šele v odgovoru na revizijo navaja, da je bilo prepoznih manj kot 1 % vseh prejetih zahtev). Vendar po presoji Vrhovnega sodišča ta pomanjkljivost, glede na to, da večje število zamud ni izkazano, in ob upoštevanju vseh drugih razlogov, sama po sebi ne more vplivati na sicer pravilno stališče o primerni dolžini roka.

21. Glede na navedeno tudi po presoji Vrhovnega sodišča rok za vložitev zahteve za verifikacijo devizne vloge, ki se je iztekel 31. 12. 2017, skoraj dve leti in pol po uveljavitvi ZNISESČP, predstavlja razumno časovno omejitev in ne ogroža namena zakona, t. j., da imetniki neizplačanih starih deviznih vlog dosežejo izplačilo svojih terjatev. Zato uporaba tega roka tudi za revidentkin primer po presoji Vrhovnega sodišča ne pomeni posega v njene ustavne pravice iz 2., 5., 14., 22., 23., 25. in 33. člena Ustave oziroma 1. člena Prvega protokola k EKČP ter 6. in 13. člena EKČP. Vrhovno sodišče zato tudi ni sledilo predlogu za začetek postopka za oceno ustavnosti navedene določbe prvega odstavka 11. člena ZNISESČP pred Ustavnim sodiščem, ki ga revidentka gradi na stališču, da je ta rok prekratek in zato neprimeren za neučinkovito varstvo pravic.

22. Na drugačno odločitev ne morejo vplivati niti okoliščine, ki jih zatrjuje revidentka, in sicer življenje v tujini, starost in neznanje dela z računalnikom in iskanja po spletu. Revidentka namreč ne konkretizira, zakaj bi ji glede na te okoliščine le daljši časovni rok omogočil seznanitev z ZNISESČP in pravočasno vložitev vloge. Povedano drugače, revidentka ne izkaže, da bi se le v primeru daljšega roka glede na navedene okoliščine z možnostjo vložitve in s samim rokom za vložitev zahteve pravočasno seznanila, saj sama glede problematike v zvezi s starimi deviznimi vlogami večkrat poudari, da je bila ta splošno znana in je trajala skoraj tri desetletja. Zato revidentka s sklicevanjem na te okoliščine ne more utemeljiti zatrjevane neprimernosti prekluzivnega roka iz prvega odstavka 11. člena ZNISESČP.

23. Revidentka sicer kot okoliščine, ki naj bi bile relevantne pri presoji primernosti roka za vložitev zahteve, navaja tudi oteženo zbiranje dokumentacije zaradi uničenja arhivov in vojne na območju Bosne in Hercegovine in da je času teka zakonskega roka imela tri smrtne primere v družini, vendar pa teh navedb ne konkretizira, zato Vrhovno sodišče teh navedb ni moglo upoštevati pri presoji primernosti roka.

24. Odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje je torej pozitiven. Glede na navedeno je izpodbijana sodba v okviru opravljene revizijske presoje pravilna in zakonita, zato je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (92. člen ZUS-1).

25. Revidentka z revizijo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP in v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

26. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Sklep ESČP v zadevi Vehbija Hodžić proti Sloveniji, št. 3461/08 z dne 27. 4. 2017, točka 13. obrazložitve.

Sklep ESČP, št. 3461/08 z dne 27. 4. 2017.

Sklep ESČP, št. 33805/17 z dne 5. 9. 2017.

Glej sklep Ustavnega sodišča Up-103/99 z dne 29. 11. 2000, Up-268/00 z dne 21. 5. 2002, U-I-273/05 z dne 15. 12. 2005 in U-I-268/07-5, Up-3215/07 z dne 13. 3. 2008.

Tako Ustavno sodišče v odločbah U-I-14/00 z dne 7. 12. 2000, U-I-27/02 z dne 9. 5. 2002, U-I-246/02-28 z dne 3. 4. 2003.

Glej 13. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča U-I-14/00 z dne 7. 12. 2000.

Zakon o načinu izvršitve sodbe evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi številka 60642/08 (2015) - ZNISESČP  - člen 11, 11/1

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 2, 5, 14, 22, 23, 25, 33

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.