VSRS Sklep X Ips 11/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-07-13

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Andrej Kmecl

RAZLASTITEV - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

kategorizirana lokalna cesta v zasebni lasti - javni interes za razlastitev - cestni promet - občinska cesta - javna pot - direkcija za ceste - druga ustrezna nepremičnina - test sorazmernosti

Pravilna uporaba meril za kategorizacijo javne ceste je v razlastitvenem postopku lahko predmet sodne presoje po tem, ko je bil izveden z Uredbo predpisan postopek in je Direkcija ugotovila, da so bila predpisana merila za kategorizacijo konkretne ceste uporabljena pravilno.

Zmotno je torej stališče Upravnega sodišča, da je v 19. členu ZJC-B vzpostavljena zakonska domneva, ki je izpolnjena, kolikor po kategorizirani poti poteka promet v skladu s kategorizacijo. Pomembno je, ali kategorizacija ceste ustreza merilom za tako kategorizacijo, tj. da ustreza predpisom, ki urejajo javne ceste in varnost prometa na njih. Na ta način je namreč mogoče ugotoviti tudi, ali gre za površino, ki je splošnega pomena za promet.

To, da je na zasebnem zemljišču cesta že zgrajena, samo po sebi ne pomeni, da zemljišča v lasti države oziroma občine že iz tega razloga niso ustrezne za dosego istega cilja. Cilj razlastitve v postopku po 19. členu ZJC-B je namreč enak cilju razlastitev zaradi gradnje javne ceste. Poenostavitev razlastitvenega postopka, kot ga ureja navedena določba ZJC-B, pa ne spreminja in ne sme spreminjati osnovnih zahtev varstva pred prekomernim, v primerih iz tretjega odstavka 92. člena ZUreP-1 celo nepotrebnim poseganjem v lastninsko pravico. To pomeni, da ugotovitev (ne)obstoja druge ustrezne nepremičnine ne more biti odvisna od stanja že zgrajene ceste oziroma od dejstva, da na drugih nepremičninah ni ceste v enakem stanju. Še manj je lahko tako ugotovitev mogoče utemeljiti s stroški gradnje nove ceste. Drugačno stališče bi namreč pomenilo, da je lahko predhodno izveden poseg v zasebno lastnino z gradnjo in kategorizacijo ceste, podlaga za legalizacijo tega posega tudi v primerih, ko sicer razlastitev za gradnjo ceste ne bi bila dopustna iz razloga po tretjem odstavku 92. člena ZUreP-1.

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1641/2019-35 z dne 13. 5. 2021 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo Upravne enote Črnomelj, št. 478-20/2017-53 z dne 8. 5. 2019 o razlastitvi tožnikovih nepremičnin parc. št. 3228/5 in 3230/6 obe k. o. ... v korist Občine Semič (prva stranka z interesom), na katerih je v zemljiški knjigi vknjiženo stvarno breme preužitnih pravic v korist druge in tretje stranke z interesom. Tožnik je v upravnem postopku zoper to odločbo vložil pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje in prostor zavrnilo z odločbo št. 35020-34/2018-6 z dne 18. 9. 2019.

2. Iz obrazložitve sodbe izhaja, da je bila odločba o razlastitvi tožnikovih nepremičnin izdana na podlagi 19. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih cestah (ZJC-B), saj gre za zemljišči po katerih poteka že kategorizirana občinska javna pot, po kateri poteka promet v skladu s kategorizacijo. Upravno sodišče je tožbeni ugovor, da razlastitvena upravičenka razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena, zavrnilo na podlagi stališča, da se kot druga ustrezna nepremičnina v smislu tretjega odstavka 92. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1) šteje le enakovredna nepremičnina, trasa, ki jo je predlagal tožnik, pa ni taka, saj ni v stanju, kot že zgrajena gozdna cesta in ni primerna za vožnjo tovornjakov. Ker bi bilo treba del nove trase utrditi ali urediti, sodišče ugotavlja, da je za razlastitev tožnikovih nepremičnin izkazan tudi element nujnosti.

3. Vrhovno sodišče je na tožnikov predlog s sklepom X DoR 160/2021 z dne 1. 12. 2021 dopustilo revizijo glede vprašanj, ali za izkazanost javnega interesa v razlastitvenem postopku zadošča že samo dejstvo kategorizacije javne poti, ali je vseeno treba ugotavljati dejansko javno korist in, ali se kot druga ustrezna nepremičnina v smislu tretjega odstavka 92. člena ZUreP-1 šteje le nepremičnina v lasti občine ali države, po kateri že poteka vsaj enakovredna pot.

4. Zoper pravnomočno sodbo Upravnega sodišča je tožnik (v nadaljevanju revident) na podlagi sklepa o dopustitvi revizije vložil revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Izkazanosti javnega interesa za razlastitev oporeka z navajanjem, da obravnavana cesta ni v interesu Občine Semič oziroma njenih prebivalcev, saj gre za povezavo zemljišč (gozdov), ki so v lasti Republike Slovenije, in torej služi potrebam Republike Slovenije pri gospodarjenju z gozdnim kompleksom. Nasprotuje stališču, po katerem bi bil javni interes za razlastitev izkazan že s tem, da gre za obstoječo pot, ki je kot taka kategorizirana in se po njej odvija promet. Zatrjuje, da gre za neupravičen in nesorazmeren poseg v njegovo lastninsko pravico. Ugovarja tudi ugotovitvi, da promet, ki poteka po obravnavani cesti, ni promet v skladu z njeno kategorizacijo. Meni, da stroški utrditve poti po drugih nepremičninah v lasti države oziroma občine niso nesorazmerni v primerjavi s posegom v njegovo lastninsko pravico, oziroma da so celo nepomembni. Vprašanje, ali je pot enakovredna ali ne, pa naj za dopustnost razlastitve ne bi bilo relevantno. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi, izpodbijano sodbo spremeni in njegovi tožbi ugodi in razveljavi oziroma odpravi obe upravni odločbi in zadevo vrne v ponovno odločanje. Priglaša tudi stroške revizijskega postopka.

5. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

6. Odgovor na revizijo je vložila prva stranka z interesom, razlastitvena upravičenka Občina Semič, ki se sklicuje na 19. člen ZJC-B. Navaja, da so bili pri razlastitvi upoštevani vsi zakonski pogoji, tudi pogoj iz tretjega odstavka 92. člena ZUreP-1, saj naj bi izvedensko mnenje potrdilo, da druga nepremičnina, ki je v njeni delni lasti, ne predstavlja druge primerne in ustrezne nepremičnine za dosego javne koristi. Meni, da razlastitveni postopki pomenijo odpravljanje nezakonitih stanj.

8. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Za presojo utemeljenosti revizije so zato relevantne dejanske ugotovitve upravnih organov in Upravnega sodišča, ki so povezane s pravnim vprašanjem, glede katerega je bila revizija dopuščena in na katere je Vrhovno sodišče vezano (drugi odstavek 370. člena ZPP). Izven konkretnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena, pa revizija ni dovoljena (tretji odstavek 374. člena ZPP).

9. Med strankami ni spora, da je predmet razlastitve tožnikova nepremičnina, po kateri poteka že kategorizirana občinska javna pot, da je bila kot taka kategorizirana z Odlokom o kategorizaciji občinskih cest v Občini Semič iz leta 2003, da ta pot povezuje kategorizirano gozdno cesto z drugo javno cesto in da po njej poteka promet s tovornjaki, ki tovorijo les. Sporno pa je, ali je izkazana javna korist za razlastitev za namen občinske javne ceste, in ali je razlastitev tožnikove nepremične nujna za dosego namena prometa glede na to, da ni sporno, da imata toženka in država sami v lasti nepremičnine, vendar po njih taka cesta še ni zgrajena.

Glede izkazovanja javnega interesa za razlastitev že kategorizirane javne ceste

10. Kot je Vrhovno sodišče poudarilo v sklepu o dopustitvi revizije, že obstaja obširna in ustaljena ustavno sodna praksa Ustavnega sodišča glede ustavne nedopustnosti kategorizacij javnih cest, ki še niso v lasti občin. Gre pa za pomembno pravno vprašanje izpolnjevanja pogojev za naknadno razlastitev teh zemljišč, vključno s pogojem neustreznosti nepremičnine v lasti države oziroma občine, kot splošnega pogoja za dopustnost razlastitve.

11. Na podlagi 69. člena Ustave je odvzem lastninske pravice dopusten le v javno korist in le pod pogoji, ki jih določa zakon. S tem členom torej Ustava zaradi zagotovitve javne koristi kljub ustavnopravnemu varstvu lastninske pravice, ki jo zagotavlja 33. člen Ustave, omogoča razlastitev nepremičnine. V 69. členu pa je določena zahteva, da pogoje za razlastitev uredi zakon, in da se razlastitev lahko opravi v postopku, v katerem se za konkreten primer ugotovi, ali so izpolnjeni zakonski pogoji za razlastitev.

12. Namen 19. člena ZJC-B je poenostavitev razlastitvenih postopkov v primerih, ko je bila cesta že kategorizirana kot javna cesta, ne da bi bila zemljišča za cesto pred tem pridobljena bodisi s pravnim poslom bodisi z razlastitvijo. Dejstvo, da je bila cesta že kategorizirana, pa samo po sebi še ne pomeni, da je razlastitveni namen zgolj ohranitev take ceste.

13. Ustavno sodišče je že v odločbi U-I-224/00 z dne 9. 5. 2002 sprejelo stališče, da zakon ne more imeti neposrednih razlastitvenih učinkov in da je glede postopkov odločanja o posegih v lastninsko pravico bistvenega pomena zahteva, da se zagotovi njena pravna varnost. Zagotovljena mora biti sodna kontrola izpolnjevanja zakonskih pogojev za odvzem lastninske pravice v javno korist v konkretnih primerih. Le na ta način je omogočena tudi kontrola nujnosti ukrepa, tj. konkretnega odvzema lastninske pravice, kljub temu, da je gradnja ali rekonstrukcija cest načelno v javno korist. Z navedeno odločbo Ustavnega sodišča je bila ugotovljena neustavnost zakonske ureditve, po kateri lastnik zemljišča npr. ni mogel uveljavljati, da bi enak učinek, tj. zagotovitev javne koristi z gradnjo ali rekonstrukcijo javne ceste, bilo mogoče doseči tudi s prostorsko drugačno postavitvijo objekta, ki bi pomenila manjši poseg v njegovo lastninsko pravico.

14. V številnih odločbah, s katerimi je presojalo skladnost občinskih odlokov o kategorizaciji cest, ki so potekale po zemljiščih v zasebni lasti, je Ustavno sodišče presodilo, da so ti odloki v tem delu neustavni. Tako je Ustavno sodišče npr. tudi v odločbi U-I-387/02 z dne 20. 5. 2004 izrecno pojasnilo, da kategorizacija javnih cest na zemljiščih v zasebni lasti sama po sebi ne more biti podlaga za prenos lastninske pravice na teh zemljiščih. Kategorizacija ceste, ki poteka po zemljišču v zasebni lasti, je torej neustavna. To pomeni, da okoliščina že kategorizirane ceste sama po sebi še ne more utemeljiti javnega interesa za razlastitev tega zemljišča. Nasprotno stališče bi namreč pomenilo, da bi bil javni interes utemeljevan le s stanjem, ki je neustavno.

15. Razlastitev nepremičnine, po kateri je že ob uveljavitvi ZJC-B (19. 10. 2005) potekala obstoječa javna cesta, ureja 19. člen ZJC-B.

Postopek razlastitve po tej določbi se v delu ugotavljanja javne koristi od splošnega razlastitvenega postopka (ki ga ureja Zakon o urejanju prostora, ZUreP-1 v določbah od 92. do 114. člena) razlikuje v tem, da se obstoja javne koristi ne ugotavlja na podlagi ustreznega prostorskega akta, temveč glede na to, ali ob vložitvi zahteve za razlastitev po obstoječi cesti poteka cestni promet v skladu s prvim odstavkom 2. člena ZJC (tretji odstavek 19. člena ZJC-B). Prvi odstavek 2. člena ZJC je kot javne ceste opredeljeval prometne površine splošnega pomena za cestni promet, ki jih lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo javne ceste in varnost prometa na njih. Tudi sedaj veljavni Zakon o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) v prvem odstavku 3. člena opredeljuje enako. V primerih iz 19. člena ZJC-B je torej javna korist izkazana, če so glede že kategorizirane ceste izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 2. člena ZJC oziroma prvega odstavka 3. člena ZCes-1.

16. To, da po opredelitvi iz prvega odstavka 2. člena ZJC oziroma prvega odstavka 3. člena ZCes-1 javno cesto lahko uporablja vsak na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ne pomeni, da je javni interes za razlastitev po 19. členu ZJC-B izkazan, če udeleženci cesto, ki je bila kategorizirana, uporabljajo v skladu s cestnoprometnimi predpisi. Za izkazovanje javnega interesa je pomembno, ali gre za površino splošnega pomena za cestni promet. Odgovor na to vprašanje pa izhaja iz drugih določb, ki podrobneje opredeljujejo pojem javne ceste, njihove vrste glede na pomen za promet in povezovalno funkcijo v prostoru. Za to presojo so torej pomembne določbe, ki urejajo javne ceste in varnost prometa na njih v času odločanja o razlastitvi. To pa so v obravnavanem primeru določbe ZCes-1.

17. Pojem občinske ceste ZCes-1 opredeljuje v 40. točki 2. člena, pojem javne ceste v 24. točki, pojem javne poti pa v 25. točki istega člena. Tretji odstavek 39. člena ZCes-1 določa, da se ceste kategorizirajo glede na pomen za promet in povezovalne funkcije v prostoru. Občinske ceste se po teh kriterijih kategorizirajo na lokalne ceste, javne poti ter občinske kolesarske poti, pri čemer so na podlagi sedmega odstavka istega člena javne ceste namenjene uporabi za vse ali samo za določene vrste prometa (ceste, rezervirane za motorna vozila, rezervirane za promet kolesarjev, ali ceste, namenjene za druge vrste prometa).

18. V času kategorizacije obravnavane javne ceste, je ZJC v četrtem odstavku 3. člena Vladi nalagal, da določi merila za kategorizacijo javnih cest (enako določa tudi peti odstavek 39. člena veljavnega ZCes-1). Na tej podlagi je Vlada izdala Uredbo o merilih za kategorizacijo javnih cest (v nadaljevanju Uredba) in z njo določila merila za razvrščanje lokalnih cest v podkategorije in postopek kategorizacije javnih cest. Ta uredba se na podlagi tretje alineje 125. člena ZCes-1 uporablja do uveljavitve ustreznih predpisov, kolikor ni v nasprotju z ZCes-1. Občina torej določeno cesto kategorizira, če je za takšno kategorizacijo izkazana javna korist in če cesta ustreza merilom za kategorizacijo cest.

19. Po 6. členu že omenjene Uredbe so merila za določitev kategorije javnih cest vrednostno in/ali opisno določene povezovalne funkcije in prometnotehnične lastnosti, značilne za posamezno kategorizacijo javnih cest. Ta merila so specificirana v 4. členu in določbah od 8. do 14. člena Uredbe. Glede na to, da se merila nanašajo ne le na prometnotehnične lastnosti temveč tudi na povezovalno funkcijo ceste, se tudi uresničitev razlastitvenega namena, tj. pridobiti površino splošnega pomena za cestni promet, tudi v postopkih po 19. členu ZJC-B ugotavlja s presojo upoštevanja teh meril. Kot je Ustavno sodišče pojasnilo že v odločbi U-I-387/02, pa je Vlada v 17. in 18. členu Uredbe skrb za enotno oziroma pravilno uporabo teh meril naložila Direkciji Republike Slovenije za ceste (v nadaljevanju Direkcija).

Ustavno sodišče je z navedeno odločbo ugotovilo neustavnost izpodbijanega odloka, ker postopek ni bil izpeljan v skladu z Uredbo, saj Direkcija ni preverila, ali je občina pravilno uporabila predpisana merila.

20. To pomeni, da je upoštevaje prej navedena stališča Ustavnega sodišča in predpise, ki urejajo javne ceste in varnost prometa na njih, treba v okviru ugotavljanja ugovora, da ni javnega interesa za razlastitev konkretnega zemljišča najprej ugotoviti, ali cesta sploh izpolnjuje merila za obstoječo kategorizacijo.

Ta presoja pa je mogoča le, če je bil postopek preverjanja pravilne uporabe meril za kategorizacijo te ceste izpeljan v skladu z Uredbo. Če ni, je tak odlok neustaven iz tega razloga in ga ni mogoče uporabiti kot podlago za razlastitveni postopek po 19. členu ZJC-B, saj ne izpolnjuje pogoja skladnosti kategorizacije ceste s predpisi, zapovedano v 2. členu ZJC oziroma 3. členu ZCes-1. Povedano drugače, če postopek iz 17. in 18. člena Uredbe ni bil izveden, se tudi v razlastitvenem postopku glede javnega interesa ni mogoče sklicevati na odlok, s katerim je bila cesta kategorizirana.

21. Pravilna uporaba meril za kategorizacijo javne ceste je torej v razlastitvenem postopku lahko predmet sodne presoje po tem, ko je bil izveden z Uredbo predpisan postopek in je Direkcija ugotovila, da so bila predpisana merila za kategorizacijo konkretne ceste uporabljena pravilno.

22. Po navedenem je odgovor na prvo revizijsko vprašanje nikalen, saj se javna korist v postopkih po 19. členu ZJC-B ugotavlja z upoštevanjem predpisanih meril za kategorizacijo, kar mora biti ugotovljeno v predpisanem postopku.

23. Zmotno je torej stališče Upravnega sodišča, da je v 19. členu ZJC-B vzpostavljena zakonska domneva, ki je izpolnjena, kolikor po kategorizirani poti poteka promet v skladu s kategorizacijo.

Pomembno je, ali kategorizacija ceste ustreza merilom za tako kategorizacijo, tj. da ustreza predpisom, ki urejajo javne ceste in varnost prometa na njih. Na ta način je namreč mogoče ugotoviti tudi, ali gre za površino, ki je splošnega pomena za promet.

24. Zmotni sta tudi stališči, da nista pravno relevantna tožbeni ugovor, da se sporna cesta navezuje na gozdno cesto, in trditev, da pot ne koristi občanom Semiča (na kar opozarja revident tudi v reviziji). Merila za določitev kategorije javne ceste so namreč v 11. členu Uredbe določena kot merila povezovalnih funkcij in prometnega pomena javnih cest glede na: „1. prostor, ki ga cesta povezuje“, „2. pomen naselij, ki jih cesta povezuje“, „3. prometna funkcija ceste“, „4. struktura prometa“ in „5. potek ceste glede na naselje“. Po drugem odstavku 7. člena pa se javni cesti določi tista kategorija, za katero izpolnjuje najmanj tri od petih meril, ki so v 11. členu označena kot osnovna, hkrati pa mora pri ostalih dveh merilih izpolnjevati povezovalne funkcije javne ceste, ki so za to kategorijo v merilih označene kot dopustne. To velja tudi za javno pot, saj jo merila v 11. členu izrecno upoštevajo kot obliko kategorizacije javne ceste.

25. Drugačno stališče ne izhaja niti iz opredelitve javne poti v drugi alineji prvega odstavka 4. člena Uredbe, na katero se sklicuje Upravno sodišče. Ta namreč določa le, da so javne poti občinske ceste, namenjene povezovanju naselij ali delov naselij v občini, ki ne izpolnjujejo predpisanih meril za lokalno cesto, ali pa so namenjene samo določenim vrstam udeležencev v prometu (krajevne ceste in poti, vaške ceste in poti, poti za pešce, kolesarje, jezdece, gonjače in podobno). Iz obrazložitve izpodbijane sodbe je mogoče sklepati, da Upravno sodišče meni, da so izpolnjeni pogoji za kategorizacijo javne poti že zato, ker med strankama ni sporno, da po obravnavani poti vozijo tovornjaki in druga vozila, ki tovorijo les, in ker povezuje gozdno cesto z javno cesto. Pri tem pa svoje presoje, da obravnavana javna pot izpolnjuje merila za tako kategorizacijo, ni oprlo na mnenje Direkcije. Iz obrazložitve izhaja, da je zmotno menilo, da je vožnja tovornih in drugih vozil, namenjenih za tovorjenje lesa, določena vrsta udeležencev v prometu v smislu druge alineje prvega odstavka 4. člena Uredbe in da že to zadošča za izpolnjevanje predpisanih meril, kar pa je glede na prej pojasnjeno, zmotno.

26. Zaradi zmotne uporabe materialnega prava Upravno sodišče ni ugotavljalo, ali je bil glede obravnavane javne poti izveden postopek po 17. in 18. členu Uredbe. Torej, ali je Direkcija kot pristojen organ ugotovila, da so merila za kategorizacijo te javne poti izpolnjena. Če ta postopek sploh ni bil izveden, tudi odločitve o razlastitvi nepremičnine, po kateri poteka ta javna pot, ni mogoče sprejeti z upoštevanjem odloka o kategorizaciji, torej na podlagi 19. člena ZJC-B. Če je bil ta postopek izveden in v njem ugotovljeno, da so merila izpolnjena, pa bi moralo Upravno sodišče v okviru presoje izpolnjevanja pogoja iz prvega odstavka 2. člena ZJC oziroma prvega odstavka 3. člena ZCes-1 presoditi tožbene ugovore, ki se nanašajo na navedena merila. Le na ta način je mogoče presoditi, ali je razlastitev konkretne nepremičnine v postopku po ZJC-B v javnem interesu.

Glede druge ustrezne nepremičnine v lasti države ali občine

27. V okviru odgovora na drugo dopuščeno vprašanje je treba opredeliti, kaj se šteje za drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena iz tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1, kadar gre za razlastitev nepremične po kateri poteka že kategorizirana javna cesta. Vrhovno sodišče pripominja, da je to vprašanje relevantno v tistih primerih, v katerih bo ugotovljeno, da že obstoječa kategorizacija ceste izpolnjuje merila za tako kategorizacijo, saj mora občina v nasprotnem primeru kategorizacijo opustiti (glej 12. točko obrazložitve tega sklepa). V obravnavanem primeru bo torej odgovor na to vprašanje prišel v poštev, če bo Upravno sodišče ob pravilni uporabi materialnega prava ugotovilo, da kategorizirana javna pot izpolnjuje merila za to kategorizacijo.

28. Tudi za poseben postopek razlastitve po 19. členu ZJC-B se uporabljajo določbe 92. do 114. člena ZUreP-1, kolikor s tem členom ZJC-B posamezna vprašanja razlastitve niso določena drugače. Tretji odstavek 92. člena ZUreP-1

določa, da razlastitev ni dopustna, če država oziroma občina razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena, 19. člen ZJC-B pa ne določa drugače.

29. Uporabo te določbe narekuje tudi presoja dopustnosti posega v lastninsko pravico. Kot je Ustavno sodišče pojasnilo npr. v odločbi U-I-224/00,

prekomerni posegi države namreč niso dopustni niti, ko se z njimi zasleduje ustavno dopusten cilj. Prekomernost posega se presoja s t. i. testom sorazmernosti, ki med drugim obsega tudi test, ali so izbrana sredstva za dosego cilja nujna oziroma potrebna. To pomeni, da je treba odgovoriti na vprašanje, ali je poseg (tj. v konkretnem primeru razlastitev tožnikove nepremičnine) nujen (potreben) v tem smislu, da cilja ni mogoče doseči brez tega posega s kakšnim drugim sredstvom ali ukrepom, ki je po svoji naravi blažji. Prav na ta del testa sorazmernosti se nanaša določba tretjega odstavka 92. člena ZUreP-1, ki ne dopušča razlastitve v primerih, ko imata država oziroma občina ustrezno nepremičnino za dosego istega cilja.

30. Jezikovna razlaga besedila te določbe ne daje opore za stališče, po katerem bi se ustreznost razpoložljive nepremičnine ugotavljala z upoštevanjem razlike v stroških razlastitvenega upravičenca, če bi namesto nepremičnine, ki je predmet razlastitvenega postopka uporabil druge nepremičnine države ali občine. Edini kriterij, ki je pomemben, je, ali so te nepremičnine ustrezne za doseganje istega namena.

31. Namen razlastitvenega postopka je pridobitev zemljišča za javno cesto, tj. za prometno površino, ki je splošnega pomena za promet. To pomeni, da je odgovor na vprašanje, ali država oziroma občina razpolagata z ustreznimi nepremičninami za dosego istega cilja odvisen od tega, ali gre za nepremičnine, ki lahko zagotavljajo potrebno javno cesto, tj. potrebno prometno povezavo v določenem prostoru, ki je splošnega pomena za promet.

32. To, da je na zasebnem zemljišču cesta že zgrajena, samo po sebi ne pomeni, da zemljišča v lasti države oziroma občine že iz tega razloga niso ustrezne za dosego istega cilja. Cilj razlastitve v postopku po 19. členu ZJC-B je namreč enak cilju razlastitev zaradi gradnje javne ceste. Poenostavitev razlastitvenega postopka, kot ga ureja navedena določba ZJC-B, pa ne spreminja in ne sme spreminjati osnovnih zahtev varstva pred prekomernim, v primerih iz tretjega odstavka 92. člena ZUreP-1 celo nepotrebnim poseganjem v lastninsko pravico. To pomeni, da ugotovitev (ne)obstoja druge ustrezne nepremičnine ne more biti odvisna od stanja že zgrajene ceste oziroma od dejstva, da na drugih nepremičninah ni ceste v enakem stanju. Še manj je lahko tako ugotovitev mogoče utemeljiti s stroški gradnje nove ceste. Drugačno stališče bi namreč pomenilo, da je lahko predhodno izveden poseg v zasebno lastnino z gradnjo in kategorizacijo ceste, podlaga za legalizacijo tega posega tudi v primerih, ko sicer razlastitev za gradnjo ceste ne bi bila dopustna iz razloga po tretjem odstavku 92. člena ZUreP-1.

33. Odgovor na drugo dopuščeno vprašanje je torej nikalen, presoja Upravnega sodišča, da revident ugovora nujnosti ni izkazal, pa temelji na zmotnem stališču glede ustreznosti druge nepremičnine.

34. Vrhovno sodišče je zato zaradi zmotne uporabe materialnega prava, zaradi česar je ostalo neugotovljeno tudi relevantno dejansko stanje, reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo ter zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo sojenje (drugi odstavek 94. člena ZUS-1).

35. Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

36. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Glej npr. 6. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča U-I-27/19 z dne 9. 9. 2021.

Ta določba se po izrecni določbi drugega odstavka 123. člena ZCes-1 uporablja kljub razveljavitvi ZJC. Uporabe določb ZJC, na katere se v izpodbijani sodbi sklicuje Upravno sodišče, ZCes-1 ne določa.

Glej tudi odločbe Ustavnega sodišča U-I-240/05 z dne 15. 3. 2007, U-I-18/06 z dne 20. 3. 2008 in U-I-72/10 z dne 6. 7. 2011 in U-I-119/19 z dne 16. 6. 2022.

To je sedaj v pristojnosti Direkcije za infrastrukturo.

Iz stališč Ustavnega sodišča, na katerih temeljijo v 14. točki obrazložitve omenjene presoje neustavnosti občinskih odlokov, jasno izhaja, da občine zemljišča, po katerih potekajo že kategorizirane ceste lahko razlastijo, če te ceste ustrezajo merilom za kategorizacijo cest.

Po petem odstavku 194. člena ZUreP-2, z uveljavitvijo katerega je bil ZUreP-1 razveljavljen, se sicer šteje, da je javna korist za prevzem nepremičnin iz prve alineje prvega odstavka 193. člena tega zakona (objekti in omrežja gospodarske javne infrastrukture ter grajenega javnega dobra) izkazana pri že zgrajenih objektih in omrežjih, če so ti že evidentirani v katastru gospodarske javne infrastrukture. Tudi po tej zakonski določbi ne zadošča zgolj ugotovitev dejstva, da je bila cesta že zgrajena. Z vprašanjem razlastitvenih učinkov take zakonske določbe se Vrhovno sodišče v tem primeru ni ukvarjalo, ker ta določba ZUreP-2 ne more biti podlaga za odločanje, saj se po drugem odstavku 297. člena ZUreP-2 postopki končajo po predpisih, veljavnih pred začetkom uporabe ZUreP-2, torej po ZUreP-1 in ZJC-B. ZUreP-2 se je začel uporabljati 1. 6. 2018 (303. člen ZUreP-2), obravnavani razlastitveni postopek pa se je začel že leta 2017. Dne 31. 12. 2021 je začel veljati že ZUreP-3 (343. člen), ki se je začel uporabljati 1. 6. 2022 (342. člen), a tudi ta v drugem odstavku 330. člena določa, da se nepravnomočno končani postopki končajo po dosedanjih predpisih.

Po drugem odstavku 330. člena ZUreP-3 se nedokončani razlastitveni postopki končajo po dosedanjih predpisih, enako je pred njim določal ZUreP-2 v drugem odstavku 297. člena.

Na to odločbo se Ustavno sodišče sklicuje v številnih svojih kasnejših odločitvah, npr. U-I-316/04 z dne 3. 3. 2005 in Up-849/14 z dne 27. 9. 2018.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 69

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih cestah (2005) - ZJC-B  - člen 19, 19/3

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 92, 92/3, 93, 93/3

Zakon o javnih cestah (1997) - ZJC  - člen 2, 2/1

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 3, 3/1

Uredba o merilih za kategorizacijo javnih cest (1997) - člen 6, 11, 17, 18

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.