VSRS Sklep I Up 136/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-07-18

Peter Golob (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

začasna odredba v upravnem sporu - procesne predpostavke za tožbo - tožba po 4. členu ZUS-1 - izpolnjevanje procesnih predpostavk - ugoditev pritožbi

Vrhovno sodišče kot pritožbeno sodišče iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ne more ugotoviti ne tega, ali je bil predhodni preizkus tožbe dejansko opravljen, niti morebitnih razlogov za to, da sodišče ni upoštevalo ugovora toženke, da bi bilo treba tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe zavreči, ker očitano dejanje ne ustvarja nobenih pravnih učinkov in zato že pojmovno ne more posegati v pritožničine ustavne pravice. Izpodbijanega sklepa zato ni bilo mogoče preizkusiti glede obstoja procesnih predpostavk za vsebinsko obravnavo tožbe, ker pa je zahtevo za izdajo začasne odredbe mogoče po vsebini obravnavati le, če so izpolnjene procesne predpostavke za tožbo, je odločitev prvostopenjskega sodišča o začasni odredbi preuranjena.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 740/2022-12 z dne 13. 6. 2022 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču, da opravi nov postopek.

II. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje zavrnilo tožničino zahtevo za izdajo začasne odredbe (I. točka izreka) in odločilo, da se odločitev o stroških pridrži do odločitve o tožbi (II. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožnica s predlagano začasno odredbo zahtevala, da se do pravnomočnosti odločitve o tožbi v upravnem sporu I U 648/2022 odloži obravnava toženkinega predloga Odloka o predmetu in pogojih za podelitev koncesije za graditev žičniških naprav na smučišču Zatrnik v občini Gorje (v nadaljevanju Odlok) na 21. redni ali katerikoli drugi redni ali izredni seji Občinskega sveta Občine Gorje. Sodišče prve stopnje je takšno zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo kot neutemeljeno, ker tožnica ni izkazala težko popravljive škode in ker v zahtevi trajanja začasne odredbe ni vezala na odločitev o tožbi v obravnavani zadevi I U 740/2022, ampak na odločitev v zadevi I U 648/2022.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) zoper navedeni sklep vlaga pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov in predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijani sklep spremeni tako, da zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodi oziroma podrejeno, naj zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Priglaša tudi pritožbene stroške.

4. Toženka v odgovoru obrazloženo odgovarja na pritožbene razloge, predlaga zavrnitev pritožbe in priglaša stroške odgovora na pritožbo.

6. Na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

7. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča

mora sodišče prve stopnje, ko gre za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe, najprej opraviti preizkus, ali so izpolnjeni pogoji (procesne predpostavke) za vsebinsko obravnavanje tožbe. V upravnem sporu namreč tožnik šele z vložitvijo tožbe pridobi možnost preventivnega varstva, ki je v tem, da lahko zahteva izdajo začasne odredbe po določbah 32. člena ZUS-1. Tožba, ki je pravočasna, popolna, razumljiva ter izpolnjuje tudi druge z zakonom določene pogoje, da lahko uspešno prestane predhodni preizkus, pa je procesna predpostavka za vložitev oziroma obravnavo zahteve za izdajo začasne odredbe v upravnem sporu.

8. Pritožnica je tožbo vložila na podlagi 4. člena ZUS-1. Navedeni člen v prvem odstavku določa, da sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Tudi v takem primeru mora sodišče po prejemu tožbe najprej opraviti preizkus procesnih predpostavk. Šele če so te izpolnjene, sodišče nadaljuje z vsebinsko obravnavo tožbe, v nasprotnem primeru pa mora tožbo, posledično pa tudi v zvezi z njo predlagano začasno odredbo, zavreči (prvi odstavek 36. člena ZUS-1).

9. V obravnavanem primeru je pritožnica s tožbo zahtevala ugotovitev, da je toženka ravnala nezakonito, ker je njen župan z objavo sklica in vabila na 21. redno sejo Občinskega sveta Občine Gorje na dnevni red seje uvrstil prvo obravnavo predloga Odloka ter besedilo sklepa, da se tak Odlok sprejme, s čimer naj bi kršila pritožničine pravice iz 23., 25., 33. in 74. člena Ustave RS.

10. Toženka je že v odgovoru na tožbo in začasno odredbo (na to pa opozarja tudi v odgovoru na pritožbo) trdila, da bi bilo treba takšno tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe zavreči, ker očitano dejanje ne ustvarja nobenih pravnih učinkov in zato že pojmovno ne more posegati v pritožničine ustavne pravice (gl. str. 2, 7 in 8 odgovora na tožbo in začasno odredbo na r. št. 9 sodnega spisa ter str. 5 in 6 odgovora na pritožbo na r. št. 17 sodnega spisa). Ta ugovor ni očitno oziroma na prvi pogled neutemeljen, saj se v primeru, če sporno dejanje toženke pomeni zgolj eno izmed faz sprejemanja Odloka, lahko zastavlja najmanj dvom o njegovi zmožnosti ustvarjanja samostojnih pravnih posledic. Po podatkih sodnega spisa je bilo sodišče prve stopnje s tem ugovorom seznanjeno že pred odločanjem o zahtevi za izdajo začasne odredbe.

11. Navedeni ugovor toženke je tudi pravno pomemben za presojo dopustnosti obravnavane začasne odredbe. Če namreč sporno ravnanje toženke očitno ne posega v pritožničine ustavne pravice, bi moralo sodišče prve stopnje tožbo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavreči, posledično pa bi moralo zavreči tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe.

12. Vsebinsko odločanje o začasni odredbi glede na prej povedano (prim. 7. in 8. točko te obrazložitve) pomeni, da je bilo sodišče prve stopnje pred tem dolžno opraviti predhodni preizkus tožbe in se v tem okviru v obrazložitvi izpodbijanega sklepa tudi opredeliti do določnega in obrazloženega ugovora toženke, ki se je nanašal na sposobnost tožbe za obravnavo.

13. Ker sodišče prve stopnje tega ni storilo, Vrhovno sodišče kot pritožbeno sodišče iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ne more ugotoviti ne tega, ali je bil predhodni preizkus dejansko opravljen, niti morebitnih razlogov za to, da sodišče ni upoštevalo prej navedenega ugovora toženke. Izpodbijanega sklepa zato ni bilo mogoče preizkusiti glede obstoja procesnih predpostavk za vsebinsko obravnavo tožbe, ker pa je zahtevo za izdajo začasne odredbe mogoče po vsebini obravnavati le, če so izpolnjene procesne predpostavke za tožbo, je odločitev prvostopenjskega sodišča o začasni odredbi preuranjena. Po presoji Vrhovnega sodišča je sodišče prve stopnje zato bistveno prekršilo določbe postopka v upravnem sporu.

14. Glede na to je Vrhovno sodišče na podlagi 77. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek, v katerem bo moralo opraviti preizkus procesnih predpostavk za izdajo začasne odredbe, o zadevi ponovno odločiti in svojo odločitev ustrezno obrazložiti.

15. Odločitev o stroških postopka v zvezi s pritožbo se pridrži za končno odločitev (tretji odstavek 165. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Npr. sklepi I Up 124/2008 z dne 20. 3. 2008, I Up 141/2010 z dne 12. 5. 2010, I Up 227/2011 z dne 25. 5. 2011, I Up 47/2016 z dne 2. 3. 2016 in drugi.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 4/1, 32, 32/2, 77

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.