VSRS Sklep I Up 40/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-03-31

UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) Sklep II U 156/2021

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

KMETIJSKA ZEMLJIŠČA - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

zakup kmetijskih zemljišč - izbira zakupnika kmetijskih zemljišč - obvestilo o izbiri - tožba v upravnem sporu - dovoljenost tožbe - akt, ki se izpodbija s tožbo ni upravni akt - upravljanje nepremičnega premoženja države - zavrženje tožbe - pravica do učinkovitega sodnega varstva

Ker sporno obvestilo o izboru zakupnika ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1, je sodišče prve stopnje tožbo pravilno zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo (I. točka izreka) zoper obvestilo Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju Sklad) o izboru zakupnika z dne 12. 3. 2021, s katerim je bil tožnik obveščen o nedodelitvi zemljišč v zakup. Poleg tega je odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (II. točka izreka).

2. Odločitev o zavrženju tožbe je sodišče prve stopnje sprejelo iz razloga, ker sporno obvestilo o izboru zakupnika ni upravni akt oziroma akt v smislu 2. člena ZUS-1, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, sodno varstvo pravic v zvezi s sklenitvijo zakupnega razmerja pa je tožniku zagotovljeno v pravdnem postopku pred sodiščem splošne pristojnosti.

3. Zoper navedeni sklep Upravnega sodišča je tožnik (v nadaljevanju pritožnik) vložil pritožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da tožbi v celoti ugodi. Podrejeno predlaga razveljavitev izpodbijanega sklepa in vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Kot bistveno navaja, da je obvestilo Sklada o izboru zakupnika dokončen upravni akt, s katerim je toženec kot nosilec javnega pooblastila posegel v njegov pravni položaj. Navaja, da gre pri izbirnem postopku zakupnika za javnopravno odločanje (na podlagi podeljenega javnega pooblastila) o dodelitvi zemlje v zakup, pri čemer toženec deluje kot odločevalec. Posledično gre za odločanje o drugi javni zadevi in bi se morale smiselno uporabiti določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) na podlagi 4. člena ZUP. Dodatno naj bi to izhajalo iz določbe šestega odstavka 27. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), po katerem dovoljenje upravne enote in mnenje občine ni potrebno, kadar so predmet zakupa nepremičnine, ki so v lasti Republike Slovenije ali občine. To pomeni, da mora toženec pri izbiri zakupnika izvajati ukrepe kmetijske zemljiške politike, kar pomeni, da zasleduje javnopravni interes. Pritožnik še meni, da je obravnavani primer v bistvenem podoben odločanju o podelitvi javnih sredstev oziroma oddaji neprofitnih stanovanj, kjer se uporabljajo določbe ZUP. Priglaša pritožbene stroške.

4. Pritožba je bila vročena tožencu, ki nanjo ni odgovoril.

6. V postopku je sporno, ali je obvestilo toženca o izboru zakupnika upravni akt oziroma drug akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

7. Na podlagi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt je opredeljen v drugem odstavku 2. člena ZUS-1, in sicer je to upravna odločba in drug javnopravni enostranski oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

8. Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča akti poslovanja niso upravni akti,

saj se z njimi ne odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih oseb na področju upravnega prava (prvi odstavek 2. člena, 4. člen ZUP). Tako so akti poslovanja tudi tisti akti, ki so izdani v postopkih upravljanja z javnim premoženjem, ki pomenijo ravnanje osebe javnega prava kot vsakega drugega lastnika (ex iure gestionis). Vrhovno sodišče je že večkrat svoje odločitve oprlo na stališče, da razpolaganje s stvarnim premoženjem države ali občine v okviru Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (ZSPDSLS) pomeni akt poslovanja.

9. Zakonodajalec je toženca (Sklad) ustanovil z Zakonom o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju ZSKZ) in mu kot temeljno nalogo določil gospodarjenje s kmetijskimi zemljišči in kmetijami v lasti Republike Slovenije (prvi odstavek 2. člena ZSKZ). V skladu s tretjim odstavkom 2. člena ZSKZ gospodarjenje obsega razpolaganje in upravljanje, ki vključuje tudi oddajanje v zakup. V primeru oddaje kmetijskih zemljišč v zakup s strani toženca tretjim osebam torej ne gre za javnopravno oblastveno odločanje, temveč za upravljanje s premoženjem Republike Slovenije, kar je ena od neoblastvenih funkcij države.

10. V okviru svojih zakonsko določenih nalog toženec razpolaga in upravlja s kmetijskimi zemljišči in kmetijami v skladu s predpisi (druga alineja 4. člena ZSKZ). Zato je dolžan spoštovati tudi splošna pravila o zakupu kmetijskih zemljišč (26. člen in naslednji ZKZ), ki zavezujejo vse osebe, ki sklepajo tovrstne pravne posle. Tam določena pravila glede postopka sklepanja takih pogodb in s tem povezana pravila prednostnega vrstnega reda (27. člen ZKZ),

je treba šteti le za kogentne omejitve poslovanja vseh subjektov glede zakupnih razmerij po tem zakonu

in ne za javnopravne podlage za odločanje toženca.

11. Tega ne spremeni niti zakonska izjema, da v primeru, da so predmet zakupa nepremičnine, ki so v lasti Republike Slovenije ali občine, dovoljenje upravne enote in mnenje občine ni potrebno (šesti odstavek 27. člena ZKZ). Navedeno pomeni zgolj, da sklenitev navedenih pravnih poslov ostane v sferi civilnega prava brez zahteve po njihovi odobritvi s strani upravnega organa. To povzroči uporabo druge pravne poti za uveljavljanje kršitve pravil glede uveljavljanja navedene prednostne pravice upravičencev pri zakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije (drugi odstavek 27. člena ZKZ), ki se mora zato uveljavljati prek tožbe v pravdi zoper ustreznega toženca

in ne v upravnem sporu zoper upravno odločbo pristojne upravne enote.

12. V obravnavanem sporu je temeljni ugovor pritožnika, da je toženec pri svoji odločitvi o dodelitvi kmetijskega zemljišča v zakup drugi osebi ravnal samovoljno in da je sprejel očitno napačno in arbitrarno odločitev, ki že na prvi pogled krši zakoniti vrstni red predkupnih pravic.

Prav to pa je ugovor, ki se lahko v primeru sklenjene pogodbe o zakupu z drugo osebo uveljavlja v pravdi. Ne da bi se sicer Vrhovno sodišče opredeljevalo do zakonitosti Pravilnika o zakupu kmetijskih zemljišč in gozdov, ki ga je sprejel toženec kot podlago za svoje odločanje, pa je nebistven pritožbeni ugovor, da bi bilo treba ugotoviti, ali je bila sporna pogodba z drugo osebo dejansko že sklenjena ali ne. Tudi če bi bilo v okviru zakonske ureditve mogoče, da ta pogodba še ni bila sklenjena, je navedeno sodno varstvo v pravdi pritožniku lahko le (za krajši čas) odloženo do njene sklenitve, ne pa odvzeto. Vrhovno sodišče zato zavrača tudi izvedbo dokaznega predloga z zaslišanjem zakonitega zastopnika pritožnika, ki bi izpovedal, da zakupna pogodba z izbranim zakupnikom še ni bila sklenjena, kar naj bi pomenilo, da pritožniku ni zagotovljeno sodno varstvo v obravnavanem primeru. Zato navedena zakonska ureditev ne posega v tožnikovo ustavno pravico do učinkovitega sodnega varstva njegove zatrjevane zakonske predkupne pravice.

13. Glede na navedeno pri oddaji kmetijskih zemljišč in kmetij v zakup na podlagi ZSKZ in ZKZ pri izvajanju nalog toženca ne gre za javnopravno odločanje, temveč za poslovanje. Ob tem pa je sicer pritožniku mogoče pritrditi, da to velja zgolj v primeru, da toženec v navedenih zakonskih okvirih zasleduje zgolj običajne pravnoposlovne cilje (npr. ustvarjanje dohodka) in torej razpolaga s svojim premoženjem kot vsaka druga oseba ob ustrezni poslovni skrbnosti. Če pa bi toženec na drugih (dodatnih) pravnih podlagah z oddajanjem kmetijskih zemljišč v zakup uresničeval javni interes in torej za izbiro zakupnikov poleg zakonsko določenega prednostnega vrstnega reda iz ZKZ upošteval predpisane javnopravne kriterije, ki s pravno naravo in ekonomskimi cilji teh poslov niso povezani,

pa bi se morda lahko zastavilo vprašanje učinkovitega sodnega varstva iz tega izvirajočega javnopravnega interesa potencialnih upravičencev, torej tudi vprašanje možnosti sodnega varstva zoper akte toženca v upravnem sporu. Ker pa slednje – ne glede na podano izčrpno argumentacijo pritožnika – presega bistveno vsebino spora (zgoraj, 12. točka obrazložitve) in s tem okvir pritožbenega odločanja, se Vrhovno sodišče do tega v obravnavanem sporu ni opredeljevalo.

14. Glede na navedeno ima sodišče prve stopnje prav, da v obravnavani zadevi sporno obvestilo o izboru zakupnika ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1. Zato je sodišče prve stopnje tožbo pravilno zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

15. Pritožbene navedbe niso utemeljene, zato je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 v povezavi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep.

16. Ker pritožnik s pritožbo ni uspel, sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Primerjaj sklepe Vrhovnega sodišča RS I Up 194/2021 z dne 3. 11. 2021, I Up 40/2017 z dne 7. 2. 2018 in I Up 74/2016 z dne 13. 4. 2016. Podobno sklepi Vrhovnega sodišča RS I Up 25/2020 z dne 9. 9. 2020, I Up 96/2017 z dne 8. 11. 2017, I Up 93/2016 z dne 20. 4. 2016 in I Up 153/2014 z dne 11. 11. 2015.

Glej sklepe Vrhovnega sodišča RS I Up 40/2017 z dne 7. 2. 2018, I Up 74/2016 z dne 13. 4. 2016 in I Up 153/2014 z dne 11. 11. 2015. Glej tudi zadevo I Up 40/2017 z dne 7. 2. 2018 (9. točka obrazložitve), ki se nanaša na odločitev občine o oddaji kmetijskih zemljišč v zakup.

Glej v tem smislu tudi odločitev Vrhovnega sodišča II Ips 528/2004 z dne 20. 9. 2006.

Ta v prvem odstavku določa tudi, da se določbe 19. do 24. člena razen določb prvega, drugega in tretjega odstavka 23. člena ZKZ smiselno uporabljajo tudi za zakup kmetijskih zemljišč.

Glede katerih se sicer uporabljajo določbe zakona o obligacijskih razmerjih, kolikor s tem zakonom ni drugače določeno (peti odstavek 27. člena ZKZ).

Glej npr. sklep Vrhovnega sodišča II Ips 88/2020 z dne 13. 1. 2021.

Tako tožnik navaja poudarjeno v pritožbi v opombi 11.

Kot v primeru oddaje stanovanj v neprofitni najem, kar kot argument navaja pritožnik.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 2/2, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (1993) - ZSKZ  - člen 2, 2/1, 2/3, 2/5, 4, 4-2

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 26, 27, 27/2, 27/6

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 23

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.