VSRS Sklep I Up 28/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-05-25

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Nataša Smrekar

začasni ukrepi v času epidemije SARS-CoV-2 (COVID-19) - varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu - subsidiarni upravni spor - dovoljenost tožbe v upravnem sporu - akt zoper katerega je možen upravni spor - upravni akt - zavrženje tožbe v subsidiarnem upravnem sporu - zavrnitev pritožbe

Vrhovno sodišče se strinja s sodiščem prve stopnje in toženo stranko, da izpodbijana Okrožnica ni upravni akt iz 2. člena ZUS, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (2. člen ZUS-1), oziroma ni posamični oblastveni akt, s katerim bi bilo odločeno o pritožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, temveč gre pri obravnavani Okrožnici za dopis, naslovljen na splošen krog izobraževalnih ustanov, ki obsega zgolj pojasnila oziroma priporočila v zvezi z izvajanjem v 2. točki tega sklepa navedenega Odloka. Da ne gre za posamični akt, je odločilo tudi Ustavno sodišče v zadevi Up-973/21 z dne 28. 12. 2021, kjer je med drugim presojalo tudi v tem upravnem sporu izpodbijano Okrožnico, in zapisalo, da ne gre za posamični akt državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil, s katerimi bi bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi pritožnikov.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) s I. točko izreka izpodbijanega sklepa zavrglo tožnikovo tožbo

, vloženo zoper 1. točko okrožnice Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport, št. 603-1/2021/98 z dne 16. 11. 2021 (v nadaljevanju Okrožnica), v kateri je navedeno, da za učence, ki se izobražujejo na daljavo (ker ne izpolnjujejo pogoja PCT in se ne bodo samotestirali), ni možno uveljavljati pravice do izobraževanja na domu, ki jo ureja VII. poglavje Zakona o osnovni šoli (v nadaljevanju Zosn), in zoper 7. točko te Okrožnice, v kateri je navedeno, da se ocenjevanje znanja učencev, ki se ne izobražujejo v šoli, ne izvaja. Z II. točko izreka pa je zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, v kateri je bilo predlagano zadržanje izvajanja Okrožnice v s tožbo izpodbijanem delu do pravnomočne odločitve o zadevi ter prepoved toženi stranki dajati navodila osnovnih šolam, da za učence, ki se izobražujejo na daljavo, ni možno uveljavljati pravice do izobraževanja na domu in da se ocenjevanje znanja učencev, ki se ne izobražujejo v šoli, ne izvaja. S III. točko izreka pa je sklenilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je sodišče prve stopnje glede Okrožnice navedlo, da ta ni posamični akt iz 2. člena ZUS-1, saj z njo ni odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi pravnega subjekta, temveč gre za dopis, v katerem so vsebovana navodila oziroma priporočila osnovnim šolam v zvezi z uporabo Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (Uradni list RS, št. 174/21 in 177/21, v nadaljevanju Odlok), zato tudi ni oblastveni akt. Poleg tega se Okrožnica nanaša na splošen krog izobraževalnih ustanov in ne na individualno določeno osebo ter zajema nedoločeno število bodočih primerov. Zaključilo je, da Okrožnica tudi ni akt iz 4. člena ZUS-1, s katerim naj bi se posegalo v tožnikove človekove pravice, zato je tožbo v celoti zavrglo, posledično pa je zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Zatrjuje zmotnost stališča, da z Okrožnico ni odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi s področja upravnega prava. Okrožnica namreč pritožniku odvzema pravico do izobraževanja na domu (1. točka Okrožnice), ki jo ureja VII. poglavje ZOsn. Poleg tega posega v njegovo pravico do izobrazbe in šolanja iz 57. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava), ko pritožniku za čas šolanja na daljavo ne omogoča ocenjevanja njegovega znanja (7. točka Okrožnice), ki je predvideno v 61. členu ZOsn. Glede razmejitve med splošnimi in posamičnimi akti se sklicuje na sklepa Vrhovnega sodišča I Up 9/2018 z dne 27. 3. 2019 in Upravnega sodišča I U 517/2021 z dne 2. 4. 2021, iz katerih izhajajo merila, ki kažejo na to, da je tudi izpodbijana Okrožnica posamični akt. Zatrjuje, da je Okrožnica posamični akt, saj neposredno posega v pravni položaj pritožnika, na njeni podlagi pa ne bo izdana nobena odločba. Poleg tega se nanaša na povsem določljiv krog oseb (učence, ki ne izpolnjujejo pogoja PCT in se ne bodo samotestirali). Zatrjuje kršitev po 14. točki drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), saj je stališče sodišča prve stopnje, da gre za navodilo oziroma priporočilo, samo s seboj v nasprotju. Glede uporabe 4. člena ZUS-1 opozarja, da izven upravnega spora nima drugega učinkovitega sodnega varstva, s katerim bi dosegel odpravo Okrožnice in ugotovitev, da so pritožniku kršene temeljne človekove pravice. Odločitev sodišča prve stopnje, da tožba po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 v obravnavani zadevi ni dovoljena, pa pomeni dodatno kršitev pritožnikove pravice do učinkovitega sodnega varstva iz 23. člena v zvezi s četrtim odstavkom 15. člena Ustave. Glede začasne odredbe pa se sklicuje na navedbe iz zahteve za izdajo začasne odredbe oziroma da je zaradi odsotnosti ocenjevanja pritožnik prikrajšan za minimalen standard kakovosti osnovnošolske izobrazbe in za povratno informacijo o njegovem znanju in navaja, da z izdajo začasne odredbe javna korist ne bi bila v ničemer prizadeta. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da v celoti ugodi njegovemu zahtevku, ter podrejeno, naj sklep razveljavi in vrne zadevo v nov postopek. Zahteva povračilo stroškov pritožbenega postopka.

4. Toženka v odgovoru na pritožbo predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo zavrne in navaja, da je Okrožnica dopis, v katerem Ministrstvo pojasnjuje nekatere predpise in daje strokovna mnenja ter stališča. Niti po vsebini niti po obliki ne gre za upravni akt, zoper katerega je dopusten upravni spor. Okrožnica ne posega v pritožnikov pravni položaj in z njo ni bilo odločeno o njegovi pravici, obveznosti ali pravni koristi. Poleg tega se z Okrožnico ni vzpostavilo pravno razmerje med toženo in tožečo stranko tega upravnega spora. Ministrstvo kot upravni organ nima pristojnosti odločati o pritožnikovih pravicah in obveznostih kot udeleženca vzgoje in izobraževanja, zato v obravnavanem primeru tudi ni mogoče uporabiti 4. člena ZUS-1. Glede prepovedi ministrstvu izdajati navodila šolam pa je navedla, da ni dopustno organu na splošno prepovedati posredovanja dopisov in odgovorov na vprašanja, ki bi se morebiti nanašala na vsebino, ki je sporna v tem upravnem sporu. Nenazadnje toženo stranko zavezuje tudi 17. člen Uredbe o upravnem poslovanju, ki določa da mora organ odgovoriti na vse dopise, iz katerih je mogoče razbrati pričakovanje odgovora organa in identiteto pošiljatelja, razen če se vsebina dopisa nanaša na postopek, ki se še vodi pri organu, če je dopis šikanozen ali če je organ pošiljatelju na bistveno podobno vprašanje že odgovoril.

6. Pritožnik v upravnem sporu izpodbija 1. točko Okrožnice v delu besedila, ki se glasi: „Učenci, ki ne izpolnjujejo pogoja PCT in se ne bodo samotestirali, se izobražujejo na daljavo. Za te učence ni možno uveljavljati pravice do izobraževanja na domu, ki jo ureja VII. poglavje Zakona o osnovni šoli.“, in 7. točko Okrožnice, v kateri je navedeno: „Ocenjevanje znanja učencev, ki se ne izobražujejo v šoli, se ne izvaja.“

7. Vrhovno sodišče se strinja s sodiščem prve stopnje in toženo stranko, da izpodbijana Okrožnica ni upravni akt iz 2. člena ZUS, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (2. člen ZUS-1), oziroma ni posamični oblastveni akt, s katerim bi bilo odločeno o pritožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi

, temveč gre pri obravnavani Okrožnici za dopis, naslovljen na splošen krog izobraževalnih ustanov, ki obsega zgolj pojasnila oziroma priporočila v zvezi z izvajanjem v 2. točki tega sklepa navedenega Odloka.

8. Glede na navedeno oziroma ker sporna Okrožnica ni posamični akt, s katerim bi bilo poseženo v pritožnikove pravice, in da v celoti in tako tudi v izpodbijanem delu ne ustvarja nobenih neposrednih dejanskih ali pravnih učinkov, je zato tudi pravilna odločitev sodišča prve stopnje, da Okrožnica ni niti akt niti dejanje iz 4. člena ZUS-1

. Pritožnikova drugačna zatrjevanja pa so zgolj na ravni posplošenosti.

9. Na drugačno presojo vrhovnega sodišča ne more vplivati niti pritožnikovo sklicevanje na zadevi I Up 9/2018 in I U 517/2021. Prva se nanaša na presojo, ali je akt izdan v obliki predpisa (Uredba) urejal posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1), kar kot izhaja iz zgornje obrazložitve ni relevantno, saj izpodbijana Okrožnica ni predpis, druga pa ni primerljiva, ker se navedena odločitev nanaša (zgolj) na zahtevo za izdajo začasne odredbe, ki pa je bila v obravnavanem primeru zavržena.

10. Ker je sodišče prve stopnje pravilno ugotovilo, da niso podane procesne predpostavke za obravnavo tožbe niti po 2. niti po 4. členu ZUS-1, jo je zato pravilno zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 in posledično ob smiselni uporabi iste določbe in na podlagi 32. člena ZUS-1 tudi pravilno zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe.

11. Glede na navedeno in ker druge pritožbene navedbe za odločitev niso bistvene, poleg tega pa niso podani razlogi, na katere mora Vrhovno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in izpodbijani sklep potrdilo (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

12. Pritožnik sam nosi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 154. člena in prvi odstavek 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Tožba je bila vložena na odpravo obeh navedenih točk Okrožnice, saj naj bi bila ta v izpodbijanem delu nezakonita, podredno pa je tožnik zatrjeval, da vlaga tožbo po prvem odstavku 4. člena ZUS-1, saj se je s sprejemom Okrožnice poseglo v njegove človekove pravice in temeljne svoboščine in ni zagotovljeno drugo učinkovito sodno varstvo. Postavil je še podredni zahtevek, in sicer na ugotovitev nezakonitosti Okrožnice v izpodbijanem delu.

Da ne gre za posamični akt, je odločilo tudi Ustavno sodišče v zadevi Up-973/21 z dne 28. 12. 2021, kjer je med drugim presojalo tudi v tem upravnem sporu izpodbijano Okrožnico, in zapisalo, da ne gre za posamični akt državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil, s katerimi bi bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi pritožnikov.

Sklep VSRS I Up 25/2015 z dne 6. 4. 2016, sklep VSRS I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021, Sodba VSRS X Ips 44/2009 z dne 9. 9. 2010.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.