VSRS Sodba VIII Ips 27/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-03-02

mag. Marijan Debelak (preds.), Marjana Lubinič (poroč.), dr. Mateja Končina Peternel, Samo Puppis, Borut Vukovič

začasna napotitev - začasna razporeditev - policist - razporeditev v drug kraj - kolektivna pogodba

Specialna zakonodaja je v času sprejetja KPND poleg pojma razporeditve že poznala tudi pojem začasne napotitve, ki je vsebinsko zelo podoben pojmu začasne napotitve, kot ga ureja 67. člen ZODPol. Kljub temu ga KPND niti pojmovno niti vsebinsko ni vključila v besedilo določbe 24. člena. Zato v primeru začasne napotitve uslužbenca policije v drug kraj, območje ali področje dela, skladno s prvim odstavkom 67. člena ZODPol zaradi nemotenega opravljanja nalog policije ali policijskih podpornih dejavnosti, ne veljajo omejitve iz 24. člena KPND

II. Tožnik mora toženki povrniti stroške revizijskega postopka v znesku 183,60 EUR v 15 dneh, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po izteku roka za prostovoljno izpolnitev obveznosti do plačila.

1. Sodišče prve stopnje je razveljavilo odločbo toženke z dne 3. 4. 2018 o začasni napotitvi tožnika na delo v Generalno policijsko upravo, Upravo za policijske specialnosti, Center za varovanje in zaščito, Oddelek za varovanje objektov, Referat za zunanje varovanje objektov. Odločitev temelji na presoji, da odločba o začasni napotitvi tožnika ne dosega standarda ustrezne obrazloženosti, saj iz nje ni mogoče ugotoviti razlogov za začasno napotitev na delo v Generalno policijsko upravo. Presodilo je tudi, da je bila začasna napotitev na delo opravljena v nasprotju z določbo četrtega odstavka 24. člena Kolektivne pogodbe za negospodarske dejavnosti (KPND, Ur. l. RS št. 18/91 in naslednji) o tem, da razporeditev delavca v drug kraj brez njegove privolitve ni mogoča, če pot na delo in z dela traja v normalnih okoliščinah z javnimi prevoznimi sredstvi več kot dve uri, saj bi tožnik že v eno smer za pot potreboval približno dve uri.

2. Sodišče druge stopnje je ugodilo pritožbi toženke in sodbo sodišča prve stopnje spremenilo tako, da je tožbeni zahtevek zavrnilo. Pritrdilo je stališču pritožbe, da je izpodbijana odločba toženke ustrezno obrazložena, saj je v njej navedeno, da je začasna napotitev tožnika potrebna za nemoteno izvajanje nalog varovanja objektov in da je za opravljanje tega dela predvidenih 106 delovnih mest, ki pa so le delno zasedena. Postavilo se je tudi na stališče, da se določba 24. člena KPND ne nanaša na primer, kakršen je obravnavani. Upoštevaje razliko med začasno premestitvijo in napotitvijo se je oprlo na šesti odstavek 67. člena Zakona o organiziranosti in delu v policiji (ZODPol, Ur. l. RS, št. 15/2013 in naslednji), ki določa, da za začasno premestitev ali napotitev ne veljajo omejitve zakona, ki ureja sistem javnih uslužbencev glede oddaljenosti kraja opravljanja dela od dotedanjega kraja opravljanja dela. S tem je po presoji sodišča druge stopnje zakon izključil omejitve iz drugega odstavka 149. člena Zakona o javnih uslužbencih (ZJU, Ur. l. RS, št. 56/2002 in naslednji), določba četrtega odstavka 24. člena KPND pa ni uporabljiva, ker se nanaša na razporejanje in ne na napotitev.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom VIII DoR 31/2020 z dne 10. 3. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali v primeru začasne premestitve ali napotitve uslužbenca policije v drug kraj, območje ali področje dela, skladno s prvim odstavkom 67. člena ZODPol veljajo omejitve iz 24. člena KPND.

4. Zoper pravnomočno sodbo sodišča druge stopnje je tožnik vložil revizijo, v kateri navaja, da je sodišče druge stopnje zavzelo zmotno stališče glede uporabe 67. člena ZODPol in 24. člena KPND o pogojih, pod katerimi je možna in dopustna napotitev delavca v drug kraj. Sodišču druge stopnje očita, da ni obrazložilo, zakaj naj bi določba 24. člena KPND veljala le za trajne premestitve in ne tudi za začasne. Meni, da se 24. člen KPND nanaša na vse premestitve in napotitve in začasna napotitev ni izjema. Opozarja na ureditev po prejšnjih delovnopravnih predpisih, ki je prav tako, kot KPND sedaj, ščitila delavce v primeru premestitev, zaradi katerih se ne smejo bistveno poslabšati pogoji glede varstva in šolanja otrok, prevoza, stanovanjski pogoji in drugi življenjski pogoji delavca in njegove družine. ZODPol je bil sprejet kasneje kot kolektivna pogodba in določba 24. člena KPND z zakonom ni bila razveljavljena. S kolektivno pogodbo je delavcu mogoče priznati več pravic, kot jih določa zakon. Ker so omejitve pri premestitvah javnih uslužbencev iz kraja v kraj zanj ugodnejše kot jih določa ZJU, jih je treba upoštevati. Pri tem 67. člen ZODPol izrecno izključuje le omejitev 70 km od kraja dotedanjega opravljanja dela iz drugega odstavka 149. člena ZJU. Tudi, če bi ZODPol izrecno izključil veljavnost 24. člena KPND za policiste (pa je ni), ne bi mogel utemeljiti sorazmernosti posega v delavčevo pravico. Za razlikovanje med premestitvijo in napotitvijo ni razloga, saj je tako v primeru začasne premestitve kot napotitve dejanski položaj policista enak – dela v drugem kraju, na drugem delovnem mestu. Z različnim poimenovanjem iste vsebine oziroma istega dejanskega položaja delavca je toženka po mnenju tožnika nedopustno suspendirala izpogajane pravice v kolektivni pogodbi. Meni, da je s tako odločitvijo izvotljena pravica do sindikalne svobode in je poseženo tudi v avtonomijo kolektivnih pogajanj (uveljavlja kršitev 76. člena Ustave RS).

5. Toženka v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev. Navaja, da ZJU v 22. členu dopušča možnost drugačne zakonske ureditve posameznih vprašanj za določene kategorije uradnikov oziroma javnih uslužbencev, med drugim tudi za policiste, če je to potrebno zaradi specifične narave njihovih nalog oziroma za izvrševanje posebnih dolžnosti in pooblastil. ZODPol je glede pogojev za premestitev lex specialis v primerjavi z ZJU. Določba 24. člena KPND se nanaša na primer razporejanja oziroma začasne premestitve delavca in ne na napotitev uslužbenca policije na drugo določeno območje ali področje dela z ene na drugo območno policijsko postajo oziroma notranjo organizacijsko enoto na območju policijske uprave.

7. Revizijsko sodišče na podlagi 371. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP, Ur. l. RS št. 26/99 in naslednji) preizkusi izpodbijano sodbo v tistem delu in glede tistih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena.

8. Iz dejanskih ugotovitev sodišč druge in prve stopnje izhaja, da je bil tožnik zaposlen pri toženki na delovnem mestu policist SR - vodja policijskega okoliša, v uradniškem nazivu Policist SR I na policijski postaji Lendava. Dne 9. 4. 2018 mu je toženka vročila odločbo, s katero ga je brez njegovega soglasja začasno (za čas od 19. 4. 2018 do 18. 10. 2018) napotila na delo v Generalno policijsko upravo v Ljubljani. Začasna napotitev se je izvedla na podlagi prvega odstavka 67. člena ZODPol. Tožnik, ki stalno prebiva v Lendavi, ima do delovnega mesta, na katerega je bil premeščen, več kot dve uri vožnje v eno smer.

9. ZJU ureja sistem javnih uslužbencev, torej tudi policistov. V skladu s tretjim odstavkom 22. člena ZJU so posamezna vprašanja za policiste lahko urejena drugače, kot so urejena v tem zakonu, če je to potrebno zaradi specifične narave njihovih nalog oziroma za izvrševanje posebnih dolžnosti in pooblastil. Poseben zakon, ki v smislu te določbe na poseben način ureja položaj policistov, je ZODPol. Ta v 50. členu med drugim določa, da se za delovna razmerja policistov uporabljajo tudi kolektivne pogodbe, ki veljajo za uslužbence policije, če s tem zakonom ni določeno drugače.

10. ZJU ureja premestitev v 147. in nadaljnjih členih. Na podlagi prvega odstavka 149. člena ZJU se javni uslužbenec zaradi delovnih potreb premesti na prosto uradniško delovno mesto oziroma strokovno-tehnično delovno mesto pri istem ali drugem organu, če so podani poslovni razlogi, če je ugotovljeno, da je javni uslužbenec nesposoben za svoje delovno mesto, če predstojnik oceni, da je mogoče na ta način zagotoviti učinkovitejše oziroma smotrnejše delo organa; če se trajno spremeni obseg dela ali racionalizirajo delovni postopki in javni uslužbenec nima več polne delovne obremenitve in v drugih primerih, ki jih določa zakon. Drugi odstavek 149. člena ZJU določa, da je premestitev zaradi delovnih potreb na območju Republike Slovenije dopustna le, če kraj opravljanja dela v primeru premestitve od dotedanjega kraja opravljanja dela ni oddaljen več kot 70 km oziroma več kot eno uro vožnje z javnim prevozom.

11. ZODPol je specialni zakon v razmerju do ZJU, ki splošno ureja položaj javnih uslužbencev. Specifičnost delovnega področja glede na temeljno poslanstvo policije narekuje drugačno ureditev določenih delovnopravnih (in organizacijskih) vprašanj, kot so urejena v „klasičnem“ sistemu javnih uslužbencev v drugih državnih organih in javnih službah. Posebnost tega zakona sta med drugim tudi instituta začasne premestitve in začasne napotitve zaradi nemotenega opravljanja nalog policije ali policijskih podpornih dejavnosti (za razliko od trajne ali začasne premestitve javnega uslužbenca zaradi delovnih potreb po prvem odstavku 149. člena ZJU).

12. ZODPol v prvem in drugem odstavku 67. člena določa, da lahko generalni direktor policije (prvi odstavek) ali direktor policijske uprave (drugi odstavek) zaradi nemotenega opravljanja nalog policije ali policijskih podpornih dejavnosti začasno premesti uslužbenca policije na drugo delovno mesto ali ga napoti na delo na določeno območje ali področje dela (prvi odstavek) ali ga začasno napoti z ene na drugo območno policijsko postajo oziroma notranjo organizacijsko enoto na območju policijske uprave (drugi odstavek), vendar najdlje za šest mesecev z možnostjo enkratnega podaljšanja za največ šest mesecev. Za začasno premestitev ali napotitev po določbah tega člena ne veljajo omejitve zakona, ki ureja sistem javnih uslužbencev, glede oddaljenosti kraja opravljanja dela od dotedanjega kraja opravljanja dela (šesti odstavek 67. člena ZODPol).

13. Določba torej izključuje drugi odstavek 149. člena ZJU, vprašanje pa je, ali tudi omejitve iz 24. člena KPND. Po 24. členu KPND je delavca pod določenimi pogoji mogoče razporediti v drug zavod, organizacijo oziroma k drugemu delodajalcu, če je to potrebno zaradi nemotenega opravljanja nalog, vendar pa ga ni mogoče brez njegove privolitve razporediti v drugem kraju, če se z delom v drugem kraju bistveno poslabšajo možnosti za varstvo in šolanje otrok, prevoz, stanovanjski in drugi življenjski pogoji delavca in njegove družine, ali če razporeditev lahko vpliva na bistveno poslabšanje delavčevega zdravja, ali če pot na delo in z dela traja v normalnih okoliščinah z javnimi prevoznimi sredstvi več kot dve uri, za mater delavko z otrokom do treh let starosti pa več kot eno uro. Glede na to, da je bila KPND sprejeta v letu 1991 in citirana določba govori o „razporeditvi“, ki je delovnopravna zakonodaja ne pozna več, je odgovor na vprašanje, ali se tožnik utemeljeno sklicuje na omejitve iz 24. člena KPND, odvisen od razlage in vsebine institutov razporeditve, premestitve in napotitve.

14. Za razumevanje navedenih institutov je pomemben zgodovinski kontekst, v katerem je bila KPND sprejeta. Kot rečeno, sedanja delovnopravna zakonodaja ne pozna več pojma razporeditve, urejala pa ga je zakonodaja (Zakon o delovnih razmerjih – ZDR/90, Ur. l. SRS št. 14/90 in naslednji ter Zakon o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja - ZTPDR, Ur. l. SFRJ 60/89 in naslednji za javne uslužbence pa Zakon o delavcih v državnih organih – ZDDO, Ur. l. RS št. 15/90 in naslednji), veljavna v času sprejema KPND. Drži revizijska trditev, da pojem premestitve po 147. in nadaljnjih členih ZJU ustreza pojmu razporeditve po prej veljavnih predpisih, do česar se je Vrhovno sodišče RS že opredelilo v sodbi VIII Ips 97/2008 z dne 11. 5. 2009 in nekaterih drugih. Sporno pa je, ali pojem razporeditve v smislu KPND vsebinsko zajema tudi začasno napotitev iz prvega in drugega odstavka 67. člena ZODPol.

15. Institut začasne napotitve ni nov, saj ga je (poleg razporeditve in premestitve) poznal že Zakon o notranjih zadevah (ZNZ, Ur. l. SRS 28/80 in naslednji), ki je bil tako, kot je sedaj ZODPol v razmerju do ZJU, specialen v razmerju do ZDDO. ZNZ je v 94. členu določal, da lahko zaradi nemotenega opravljanja nalog organov za notranje zadeve na določenem območju ali področju dela republiški sekretar začasno napoti na delo k drugemu organu za notranje zadeve ali v drugo organizacijsko enoto pooblaščeno uradno osebo, vendar najdalj za eno leto (prvi odstavek). Zaradi nemotenega opravljanja nalog je lahko tudi načelnik uprave za notranje zadeve ali komandir postaje milice začasno napotil na delo v drug organ oziroma v drugo organizacijsko enoto na območju uprave za notranje zadeve oziroma postaje milice pooblaščeno uradno osebo, vendar najdalj za šest mesecev. Z njeno privolitvijo je lahko trajalo delo tudi več kot šest mesecev (drugi odstavek). Iz citiranih določb izhaja, da je ZNZ začasno napotitev urejal zelo podobno kot sedaj veljavni ZODPol.

16. Pojma razporeditve po prejšnji zakonodaji oziroma premestitve po ZJU sta vsebinsko različna od začasne napotitve po ZODPol. Prva dva sta povezana s spremembo delovnega mesta in sklenitvijo nove pogodbe o zaposlitvi, medtem ko se pri napotitvi spremeni le lokacija dela

. Napotitev tako pomeni začasno spremembo kraja oziroma vsebine dela pri istem delodajalcu, brez spremembe delovnega mesta.

17. Specialna zakonodaja je torej v času sprejetja KPND poleg pojma razporeditve že poznala tudi pojem začasne napotitve, ki je vsebinsko praktično enak pojmu začasne napotitve, kot ga ureja 67. člen ZODPol. Kljub temu ga KPND niti pojmovno niti vsebinsko ni vključila v besedilo določbe 24. člena. Stališče sodišča druge stopnje, da 24. člen KPND ne ureja primerov začasne napotitve, je zato pravilno

18. Ker se glede na navedeno institut napotitve v smislu 67. člena ZODPol vsebinsko razlikuje od pojma premestitve po 147. členu ZJU, v primeru začasne napotitve uslužbenca policije v drug kraj, območje ali področje dela, skladno s prvim odstavkom 67. člena ZODPol zaradi nemotenega opravljanja nalog policije ali policijskih podpornih dejavnosti, ne veljajo omejitve iz 24. člena KPND (odgovor na revizijsko vprašanje).

19. Glede na navedeno in v skladu s 378. členom ZPP je revizijsko sodišče revizijo zavrnilo. Zavrnitev revizije zajema tudi njen stroškovni del. Toženka je upravičena do povrnitve stroškov revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena ZPP v zvezi s 154. členom ZPP), ki znašajo 180,00 EUR za odgovor na revizijo (300 točk), povečano za 2 % materialnih stroškov, skupaj torej 183,60 EUR.

20. Vrhovno sodišče je odločitev sprejelo soglasno.

Kot izhaja iz Poročevalca DZ z dne 27. 9. 2012 je začasna napotitev po vsebini podobna institutu opravljanja dela izven opisa delovnega mesta, ki je urejen v 95. členu ZJU.

Tudi Kolektivna pogodba za policiste, sprejeta kasneje (Ur. l. RS št. 4/2012 in naslednji), ki v 19. členu ureja določene omejitve tudi pri začasni napotitvi, ne vsebuje omejitev glede oddaljenosti kraja bivanja od kraja dotedanjega opravljanja dela.

Zakon o javnih uslužbencih (2002) - ZJU  - člen 22, 22/3, 147, 149, 149/1, 149/2.

Zakon o organiziranosti in delu v policiji (2013) - ZODPol  - člen 67, 67/1, 67/2, 67/6.

Zakon o notranjih zadevah (1980) - ZNZ  - člen 94

Kolektivna pogodba za negospodarske dejavnosti (1993) - člen 24

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.