VSRS Sklep I Up 127/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-06-01

UPRS (zunanji oddelek v Celju) Sklep IV U 152/2019

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Nataša Smrekar

akt izdan v obliki predpisa, ki ureja posamična razmerja - poseg v pravni položaj, pravico ali pravno korist - državni prostorski načrt - odstranitev objektov - zavrženje tožbe - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrnitev pritožbe

Pogoj, da določba predpisa ureja posamično razmerje (tožba po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1), pomeni, da mora določba imeti pravno naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, ki je javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe, oziroma da neposredno posega v pravni položaj osebe in v ta namen ni treba izdati posebnega upravnega akta.

Določba Uredbe, ki določa odstranitev tam navedenih objektov (ki so opredeljeni z namembnostjo, naslovom in parcelno številko), nima učinka posamičnega oziroma individualnega upravnega akta v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1, saj investitor ne more že na tej podlagi izvesti odstranitve objektov, ki so v lasti tretjih oseb. Za njeno realizacijo bo moral v upravnem postopku (ob udeležbi pritožnikov) pridobiti najprej odločbe o razlastitvi, zoper katere bodo pritožniki lahko uporabili pravna sredstva. V postopku razlastitve bodo lahko pritožniki uveljavljali tudi ugovore nezakonitosti in neustavnosti Uredbe. Sodišče prve stopnje in pred njim upravni organi, ki bodo vodili postopke, pa bodo morali o teh ugovorih odločiti.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Tožniki so s tožbo na podlagi četrtega odstavka 5. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) predlagali odpravo Uredbe o državnem prostorskem načrtu za državno cesto od priključka Šentrupert na avtocesto A1 Šentilj-Koper do priključka Velenje jug (v nadaljevanju Uredba), oziroma njenega 17. člena v obsegu, ki se nanaša na posamezne tožnike in določa odstranitev njihovih stanovanjskih objektov. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom v ponovljenem postopku na podlagi sklepa Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 81/2018 z dne 29. 5. 2019

tožbo ponovno zavrglo iz razloga po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

2. Po presoji prvostopenjskega sodišča Uredba in njen 17. člen ne urejata posamičnih razmerij. Uredba je po svoji pravni naravi splošni akt, ki učinkuje proti vsem (

). Njen 17. člen, ki določa odstranitev objektov, pa nima neposrednega vpliva na pravni položaj tožnikov, kar izhaja že iz odločitve Ustavnega sodišča v sklepu U-I-11/2018 z dne 17. 6. 2019, na katerega se sodišče prve stopnje sklicuje in povzema razloge iz njegove obrazložitve.

K temu dodaja, da 17. člen Uredbe tudi ob uporabi t. i. Plaumannovega testa, v skladu z napotkom Vrhovnega sodišča, nima zatrjevanega neposrednega učinka razlastitve in tudi ne dovoljuje posegov v prostor. Njegov namen je vzpostaviti dovolj natančne pravne regulacije, ki bodo omogočile izdajo gradbenega dovoljenja in drugih upravnih aktov, potrebnih za načrtovane posege v prostor. Ugovori, ki jih tožniki navajajo v tožbi, pa bodo predmet presoje v postopku razlastitve in v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za gradnjo z Uredbo predvidene državne ceste.

3. Tožniki (v nadaljevanju pritožniki) v pritožbi zoper navedeni sklep sodišča prve stopnje uveljavljajo vse pritožbene razloge in kršitev ustavnih pravic iz 33., 69., 35., 36., 25., 23., 22., 14. in 2. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Prepričani so, da 17. člen Uredbe, ki določa, da se odstrani z naslovom in parcelno številko identificirana stanovanjska hiša, ureja posamična razmerja, saj gre za konkretno normo, ki ureja le en življenjski primer, to je odstranitev ene hiše, in se nanaša le na enega naslovnika, to je lastnika te hiše. Sodišču prve stopnje očitajo, da je celotno vsebinsko obrazložitev sklepa utemeljilo z razlogi sklepa Ustavnega sodišča U-I-11/2018. Ti razlogi pa se nanašajo na presojo pravnega interesa po drugem odstavku 24. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS), to je na drugo pravno podlago, ki za presojo njihove tožbe ni relevantna. Menijo, da je edini pogoj za tožbo po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1 posamični učinek akta. ZUS-1 ne določa, da bi moral akt tudi neposredno učinkovati. Ker je sodišče prve stopnje dopustnost tožbe pogojevalo s pogojem, ki ga zakon ne vsebuje, je poseglo v njihovo ustavno pravico iz 23. člena Ustave. Sklicujejo se na odločbe Ustavnega sodišča U-I-169/09, U-I-217/14, U-I-144/12, U-I-222/08 in U-I-219/08, v katerih naj bi Ustavno sodišče med akte s posamičnim učinkom po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1 štelo akte, ki so brez neposrednega učinka. Navajajo, da je pri presoji njihove tožbe mogoče uporabiti Plaumannov test le za presojo posamičnega učinka, ne pa tudi za presojo neposrednosti, kar naj bi izhajalo tudi iz sklepa Vrhovnega sodišča I Up 81/2018. Test je namreč nastal kot sredstvo za presojo posamičnosti in neposrednosti in je bil že večkrat popravljen kot preozek.

Poudarjajo, da bi ozka razlaga četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 vodila v odsotnost učinkovitega sodnega varstva. Zaradi specifičnosti razlastitvenega postopka jim bodo pravice priznane le formalno in teoretično oziroma te ne bodo realizirane. Navajajo še, da v postopku sprejemanja Uredbe ni bila spoštovana njihova ustavna pravica do doma, in se v zvezi s tem sklicujejo na svoje navedbe v vlogah z dne 3. 7. 2019 in 24. 9. 2020. Predlagajo, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da tožbi ugodi. Podrejeno predlagajo razveljavitev izpodbijanega sklepa in vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v novo sojenje pred drugim senatom. Zahtevajo plačilo stroškov postopka.

6. Izpodbijani sklep je sodišče prve stopnje izdalo v ponovljenem postopku na podlagi sklepa Vrhovnega sodišče I Up 81/2018 z dne 29. 5. 2019. S tem sklepom je Vrhovno sodišče ugodilo pritožbi pritožnikov in sodišču prve stopnje naložilo, da v ponovljenem postopku opravi presojo posledic izpodbijanega 17. člena Uredbe in glede na trditveno podlago v tožbi preveri njegov morebitni posamični učinek v smislu četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, to je, ali se nanaša na točno določen krog oseb (med njimi tožnikov) in jim spreminja pravni položaj, torej neposredno učinkuje (zgolj) na njih (10. točka obrazložitve).

7. V ponovljenem postopku je torej sporno, ali 17. člen Uredbe izpolnjuje pogoje za tožbo po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja.

8. Vrhovno sodišče je v svoji dosedanji sodni praksi že večkrat poudarilo, da pogoj, da določba predpisa ureja posamično razmerje, pomeni, da mora določba imeti pravno naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, ki je javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe, oziroma da neposredno posega v pravni položaj osebe in v ta namen ni treba izdati posebnega upravnega akta.

Tudi v sklepu I Up 81/2018 je Vrhovno sodišče izrecno navedlo, da je treba za presojo, ali obravnavana Uredba ureja posamična razmerja z učinkom upravnega akta, ugotoviti neposredni učinek posamezne norme kot tudi njeno posamičnost (9. točka obrazložitve). Pri tem se je sklicevalo tudi na Plaumannov test,

kot primerljiv test za presojo posamičnosti, vendar s tem ni izključilo presoje neposrednega učinka, kot to napačno razumejo pritožniki. Ravno nasprotno, v 9. točki obrazložitve je Vrhovno sodišče poudarilo, da test neposrednosti že sam po sebi zajema tudi presojo, ali določena norma osebo zadeva tudi posamično.

9. Predpis oziroma njegova norma morata torej imeti učinek upravnega akta, da ju je mogoče izpodbijati s tožbo v upravnem sporu. Neposredno morata torej urejati pravni položaj konkretno določenih oziroma določljivih oseb, kar pomeni, da po vsebini že pomenita odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi teh oseb na način, da izdaja nadaljnjih upravnih odločb ni potrebna.

10. Obravnavana Uredba med drugim določa lego načrtovane prostorske ureditve in pogoje za njeno izvedbo (prvi odstavek 2. člena). Kot enega od pogojev v 17. členu predvideva odstranitev tam navedenih objektov, ki so opredeljeni z namembnostjo, naslovom in parcelno številko. Na podlagi obeh navedenih določb je razvidno, da je za namen izvedbe sprejetega državnega prostorskega načrta treba odstraniti konkretno določene objekte. Vendar pa tudi če se osebe, ki so lastniki teh specificiranih objektov, lahko prepoznajo in so določljive, taka določba 17. člena nima učinka posamičnega oziroma individualnega upravnega akta v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1, saj investitor ne more že na tej podlagi izvesti odstranitve objektov, ki so v lasti tretjih oseb. Za njeno realizacijo bo moral namreč v upravnem postopku (ob udeležbi pritožnikov) pridobiti najprej odločbe o razlastitvi, zoper katere bodo pritožniki lahko uporabili pravna sredstva.

11. To pa pomeni, da določba 17. člena še ne posega v pravni položaj pritožnikov in ne ureja posamičnega razmerja, saj bo v ta namen treba šele izdati ustrezne upravne akte. Ker že to zadošča za zavrženje tožbe, za odločitev ni bistveno, da jo je sodišče prve stopnje oprlo še na razloge, s katerimi je Ustavno sodišče v sklepu U-I-11/2018 utemeljilo zavrženje pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti obravnavane Uredbe (ker pobudniki za tako presojo ne izkazujejo pravnega interesa

12. S tem v zvezi so neutemeljene pritožbene navedbe, da naj bi Ustavno sodišče med akte po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1 štelo akte brez neposrednega učinka. To iz odločb, ki jih navajajo pritožniki, ne izhaja, pač pa, da posamezne določbe predpisov oziroma njihove priloge že urejajo posamična razmerja, saj za svojo realizacijo ne potrebujejo dodatnih upravnih odločb.

13. Glede na obrazloženo pritožniki ne morejo uspeti s svojo razlago, po kateri naj bi za tožbo po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1 zadoščalo, da se predpis oziroma njegova norma nanaša na določen oziroma določljiv krog oseb. Pomembno je, da določba že ureja posamično razmerje (v tem se kaže njena neposrednost), torej da ima učinke upravnega akta. V nasprotnem primeru gre za predpis, za presojo njegove ustavnosti in zakonitosti pa je vselej pristojno Ustavno sodišče (160. člen Ustave) pod pogoji, določenimi v ZUstS.

14. Pritožbena trditev, da naj bi sodišče prve stopnje dopustnost tožbe presojalo ob uporabi pogoja, ki ga ZUS-1 ne določa, in s tem poseglo v pritožnikove pravice iz 23. člena Ustave, tako ni utemeljena. Očitek kršitve ostalih ustavnih pravic pa je tako pavšalen, da se Vrhovno sodišče do njega ne more opredeliti.

15. Vrhovno sodišče kot neutemeljen zavrača tudi pritožbeni očitek, da pritožnikom postopek razlastitve ne zagotavlja učinkovitega sodnega varstva njihovih pravic. Učinkovitost razlastitvenega postopka je vprašanje omenjenega postopka, ne pa obravnavane zadeve. Kot je pojasnilo že sodišče prve stopnje, bodo lahko v postopku razlastitve pritožniki uveljavljali tudi ugovore nezakonitosti in neustavnosti Uredbe. Sodišče prve stopnje in pred njim upravni organi, ki bodo vodili postopke, pa bodo morali o teh ugovorih odločiti, kar je Vrhovno sodišče že pojasnilo v sodbi X Ips 57/2021 z dne 8. 12. 2021.

V postopku razlastitve bodo lahko v okviru presoje pogojev za razlastitev uveljavljali tudi ugovore o posegu v ustavno pravico do doma in tudi morebitno ustavno spornost posameznih določb predpisov, na podlagi katerih bodo vodeni postopki razlastitve in izdaje gradbenih dovoljenj. Zahteva, da bi jim moralo biti sodno varstvo zagotovljeno že ob izdaji predpisa in ne šele ob njegovi uporabi, ki zahteva izdajo konkretnih upravnih aktov, pa ne izhaja niti iz sodbe Sodišča Evropske skupnosti v zadevi C-583/11, na katero se sklicujejo.

16. Glede na navedeno pritožbene navedbe niso utemeljene in ker niso podani niti razlogi, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 82. člena istega zakona).

17. Pritožniki s pritožbo niso uspeli, zato sami trpijo svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

S tem sklepom je Vrhovno sodišče zaradi bistvene kršitve določb postopka upravnega spora ugodilo pritožbi tožnikov in razveljavilo tedaj izpodbijani sklep, ker ta ni imel razlogov o tem, ali je glede na trditve v tožbi,17. člen Uredbe abstraktna norma ali pa (že) ureja posamična razmerja.

Ustavno sodišče je s tem sklepom zavrglo pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe, ker Uredba nima neposrednega učinka v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj vlagateljev pobude (Marije Medved in ostalih).

V zvezi s tem se sklicujejo na 23. opombo ločenega mnenja sodnika dr. Kneza k odločitvi Ustavnega sodišča v zadevi U-I-194/19 in na 104. točko sodbe Sodišča Evropske skupnosti v zadevi C-583/11.

Tako Vrhovno sodišče v sklepih I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021, 13. točka, I Up 21/2022 z dne 16. 3. 2022, 11. točka.

V tem smislu se je na ta test sklicevalo tudi Vrhovno sodišče v svojem sklepu I Up 81/2018 z dne 29. 5. 2019, kjer je že pojasnilo, da gre za zadevo 25/62, Plaumann proti Komisiji Evropske gospodarske skupnosti (ECLI:EU:C:1963:17), v kateri je Sodišče Evropske unije odločilo, da „osebe, ki niso naslovniki odločbe, lahko trdijo, da jih odločba zadeva posamično samo, če nanje učinkuje zaradi nekaterih lastnosti, ki so njihova posebnost, ali na podlagi okoliščin, ki jih ločijo od vseh drugih oseb in jih na podlagi tega posamično določajo na podoben način kot tiste, na katere je odločba naslovljena.“

ZUstS v drugem odstavku 24. člena določa, da je pravni interes za pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, podan, če tak predpis oziroma akt neposredno posega v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnika.

V odločbi U-I-217/14 je Ustavno sodišče naravo akta, ki ureja posamična razmerja, glede na vsebino priznalo Prilogi 2 Pravilnika o odvzemu osebkov vrst rjavega medveda (Ursus arctos) in volka (Canis lupus). V odločbi U-I-219/08 je tako naravo priznalo Prilogi Uredbe o obveznem organiziranju službe varovanja, ker že neposredno določa zavezance (pravne osebe in samostojne podjetnike), ki morajo obvezno organizirati službo varovanja. Naravo norme, ki ureja posamična razmerja, je v odločbi U-I-222/08 priznalo tudi 44. členu Uredbe o upravljanju koprskega tovornega pristanišča..., ker ta že določa koncesionarja (torej je po svoji pravni naravi že odločba o izbiri koncesionarja, op. Vrhovnega sodišča), in v odločbi U-I-144/12 tudi Odloku o začasni razglasitvi Arheološkega najdišča Vodnikov trg v Ljubljani za kulturni spomenik državnega pomena, ker spremenjeni Zakon o varstvu kulturne dediščine (ZVKD-1) ne določa več obvezne izdaje konkretne upravne odločbe (o tem 1. opomba v odločbi). Po stališču Ustavnega sodišča tudi uredbe o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora, ki vsebujejo konkretne prepovedi za določena zemljišča, ki se vpišejo v zemljiško knjigo v breme lastnikov teh zemljišč, že urejajo posamična razmerja (tako 2. točka obrazložitve določbe U-I-169/09, na katero se sklicujejo pritožniki).

O tem, da lahko tudi splošni akt neposredno posega v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pravnega subjekta, Vrhovno sodišče v sklepu I Up 173/2021 z dne 9. 2. 2022, 10. točka obrazložitve.

O tem 13. in 14. točka obrazložitve sodbe X Ips 57/2021.

To sodišče je v navedeni sodbi poudarilo, da namen Pogodbe DEU in 19. člena PEU ni bil ustvariti druga pravna sredstva za zagotavljanje prava Unije pred nacionalnimi sodišči, od tistih, ki jih določa nacionalno pravo (103. točka obrazložitve), da pa bi bilo lahko drugače, če bi bilo iz sistematike nacionalnega pravnega reda razvidno, da ni nobenega pravnega sredstva, ki bi lahko, čeprav posredno, zagotovilo spoštovanje pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Unije, ali pa če bi pravni subjekti lahko dostopali do sodišča le, če bi morali kršiti pravo (104. točka obrazložitve).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 5, 5/4

Uredba o državnem prostorskem načrtu za državno cesto od priključka Šentrupert na avtocesti A1 Šentilj-Koper do priključka Velenje jug (2017) - člen 17

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.