VSRS Sklep I Up 34/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-08-18

UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) Sklep III U 270/2019

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

visoko šolstvo - univerza - pravna subjektiviteta - pravica do članstva - sodelovanje pri upravljanju javnih zadev

V upravnem sporu ni bistveno, ali je bila toženki podeljena pravna subjektiviteta, na podlagi katere je lahko samostojni nosilec pravic in obveznosti, temveč ali toženka za tožnika predstavlja oblastveni subjekt, ki je izdal izpodbijani upravni akt oziroma ga je kot državni organ izdal v imenu države. Značilnost državnega organa v smislu ZUS-1 je, da izvršuje javne naloge na podlagi podeljenega zakonskega pooblastila. V obravnavanem primeru rektorska konferenca izvršuje zakonsko predvideno upravno nalogo imenovanja članov različnih državnih organov s področja visokega šolstva in s tem predstavlja izrazito javnopravno delovanje oziroma sledenje določenemu javnemu interesu (t.j. vključenost univerz v postopke odločanja o vprašanjih visokega šolstva). To pa pomeni, da deluje kot državni organ v smislu ZUS-1 in je posledično za potrebe upravnega spora pasivno legitimirana, da lahko nastopa v zadevah, ki se nanašajo na njeno javno(upravno) delovanje, kot pravdna stranka oziroma kot zastopnik države na podlagi določbe petega odstavka 17. člena ZUS-1.

Namen zakonodajalca pri določitvi posebne oblike združevanja univerz je bil, da se preko nje rešujejo vprašanja, ki so skupna vsem univerzam. Iz navedenega izhaja, da je namen rektorske konference v tem, da so njene članice vse akreditirane univerze v Republiki Sloveniji.

ZVis z določitvijo obstoja rektorske konference ter predvsem s podelitvijo javnih pooblastil za izvajanje upravne naloge imenovanja članov različnih javnopravnih organov, ki odločajo o reševanju skupnih vprašanj vseh akreditiranih univerz, dejansko ureja ustavno pravico univerz ter oseb, ki delujejo v njihovem okviru, do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave RS. To svojo pravico, s katero lahko vplivajo na reševanje vprašanj, ki se nanašajo na njihovo delovanje in poslovanje, univerze izvršujejo preko rektorske konference, ki vključuje vse obstoječe univerze v Republiki Sloveniji.

Odločanje o članstvu v rektorski konferenci ne spada v sodno pristojnost, saj vsaka univerza, ki pridobi veljavno akreditacijo (in za čas njene veljavnosti), tako že na podlagi zakona (ipso lege) z vsemi preostalimi akreditiranimi univerzami oblikuje rektorsko konferenco (postane njena članica). Tožnica je zato članica rektorske konference že na podlagi same zakonske določbe in o tem ni treba izdati nobene dodatne odločbe v upravnem postopku.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Stranki sami trpita svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Tožnica (Univerza ...) je vložila tožbo zaradi molka toženke pri odločanju o njeni vlogi za članstvo v toženki (Rektorski konferenci Republike Slovenije), ki jo je vložila 5. 8. 2019 in do danes o njej ni bilo odločeno.

2. Sodišče prve stopnje je na podlagi 1. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožničino tožbo, ker za odločanje o zahtevku, kot ga je uveljavljala tožnica, ni predvidena sodna pristojnost. Upravno sodišče pojasni, da odločanje o članstvu v toženki ne more biti akt, ki bi bil izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije in kot tak ne more biti predmet upravnega spora.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper sklep sodišča prve stopnje vložila pritožbo iz razlogov zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka. Med drugim navaja, da je vložila tožbo, ker toženka ni odločila o njeni vlogi za sprejem v članstvo rektorske konference iz 29. člena Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZVis), niti ni priznala, da je tožnica že ex-lege članica te konference. Navaja, da toženka na podlagi 51. h člena ZVis imenuje tri člane Sveta NAKVIS in da Svet za visoko šolstvo sestavljajo štirje rektorji članic toženke. Dodatno toženka imenuje tudi člane Slovenske nacionalne komisije za UNESCO, Skrbniškega odbora Klasifikacijskega sistema izobraževanja in usposabljanja ter sveta Slovenskega filmskega centra. Vsi ti organi predstavljajo javnopravne organe, ki izvršujejo javne naloge oziroma upravljajo javne zadeve. To pomeni, da univerze preko toženke uresničujejo zagotovljeno ustavno pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave RS. Pritožnica meni, da ZVis daje podlago zgolj za oblikovanje ene rektorske konference. Posledično ji je z onemogočanjem članstva v toženki poseženo v njeno ustavno pravico iz 44. člena Ustave RS. Pritožnica še meni, da vsaka univerza, ki pridobi akreditacijo za njeno delovanje od NAKVIS, avtomatično postane članica toženke na podlagi same določbe 29. člena ZVis (torej ex-lege) in odločanje o članstvu tako niti ni potrebno oziroma bi moralo biti namenjeno zgolj ugotovitvi že obstoječega dejstva. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi, toženki pa naloži obveznost povrnitve stroškov postopka, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka do plačila.

4. Toženka v odgovoru na pritožbo navaja, da je oblikovanje rektorske konference konsenzualni akt udeležencev glede katerega je treba doseči strinjanje in ga ni mogoče odrediti s sodno odločbo. Oblikovanje rektorske konference je prepuščeno avtonomni ureditvi skladno z ustavno zagotovljeno avtonomijo univerz. Toženke tako ni mogoče šteti za organ upravne oblasti niti katerekoli oblasti. Dodaja še, da pritožnica s tožbo ni uveljavljala kršitve svoje pravice ali pravne koristi, ker nobene univerze ni mogoče prisiliti k oblikovanju rektorske konference z drugo članico. Pritožnica tako nima pravice od ostalih univerz zahtevati, da se z njo združijo v rektorsko konferenco. Toženka še opozarja, da ni pravna oseba in torej ne more biti stranka postopka v smislu 17. člena ZUS-1, saj ji ZVis ni podelil pravne subjektivitete. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne in priglaša stroške odgovora.

5. Odločitev sodišča prve stopnje je pravilna, vendar iz drugih razlogov, kot jih navaja to sodišče.

6. Vrhovno sodišče najprej odgovarja na argument toženke, da ne more biti stranka v postopku, saj ni pravna oseba ter ni samostojna nosilka pravic in obveznosti v pravnem prometu. V upravnem sporu ni bistveno, ali je bila toženki podeljena pravna subjektiviteta, na podlagi katere je lahko samostojni nosilec pravic in obveznosti, temveč ali toženka za tožnika predstavlja oblastveni subjekt, ki je izdal izpodbijani upravni akt oziroma ga je kot državni organ izdal v imenu države.

Značilnost državnega organa v smislu ZUS-1 je, da izvršuje javne naloge na podlagi podeljenega zakonskega pooblastila. V obravnavanem primeru rektorska konferenca izvršuje zakonsko predvideno upravno nalogo imenovanja članov različnih državnih organov s področja visokega šolstva in s tem predstavlja izrazito javnopravno delovanje oziroma sledenje določenemu javnemu interesu (t.j. vključenost univerz v postopke odločanja o vprašanjih visokega šolstva). To pa pomeni, da deluje kot državni organ v smislu ZUS-1 in je posledično za potrebe upravnega spora pasivno legitimirana, da lahko nastopa v zadevah, ki se nanašajo na njeno javno(upravno) delovanje, kot pravdna stranka oziroma kot zastopnik države na podlagi določbe petega odstavka 17. člena ZUS-1.

Argument toženke, da je treba tožbo zavreči iz razloga, ker nima sposobnosti biti stranka, je zato nepravilen.

7. Pritožnica je s tožbo zahtevala, da sodišče naloži toženki, da z upravno odločbo odloči o njeni vlogi za članstvo v toženki (Rektorski konferenci Republike Slovenije). Iz njenih navedb izhaja, da je vlogo za članstvo v toženki vložila 8. 8. 2019 in o njej še ni bilo odločeno.

8. ZUS-1 v prvem odstavku 33. člena določa, da se s tožbo v upravnem sporu lahko zahteva: odprava upravnega akta (izpodbojna tožba), ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi (ugotovitvena tožba), izdaja oziroma vročitev upravnega akta (tožba zaradi molka) in sprememba upravnega akta (tožba v sporu polne jurisdikcije). Vendar pa je tožbo zaradi molka organa v upravnem sporu dopustno vložiti le, če se neaktivnost organa nanaša na izdajo upravnega akta in če so izpolnjene nadaljnje procesne predpostavke, določene v 28. členu ZUS-1.

9. Upravni akti so opredeljeni v drugem odstavku 2. člena ZUS-1. To so upravne odločbe in drugi javno pravni, enostranski, oblastveni posamični akti, izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerimi je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Značilnost upravnih aktov glede na navedeno določbo ZUS-1 je, da so izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije in da vsebujejo vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje takega akta.

10. Avtonomnost univerze izhaja iz Ustave (58. člen), konkretizirana pa je v ZVis ter na njegovi podlagi sprejetih podzakonskih aktih. V prvem odstavku 6. člena ZVis je določeno, da je univerza avtonomni, znanstvenoraziskovalni, umetniški in izobraževalni visokošolski zavod s posebnim položajem. V drugem odstavku istega člena pa je izrecno določeno, da je univerzi zagotovljeno delovanje po načelu avtonomije, med drugim tudi za odločanje o oblikah sodelovanja z drugimi organizacijami (deveta alineja drugega odstavka 6. člena ZVis).

11. Delovanje in položaj toženke sta urejena v Poslovniku o delu Rektorske konference Republike Slovenije (v nadaljevanju Poslovnik), članstvo v njej pa urejajo Pravila za članstvo univerz v Rektorski konferenci Republike Slovenije (v nadaljevanju Pravila). Oba pravna vira toženka sprejema sama (avtonomno). Pravila v 5. členu določajo, da o sprejemu novih članov odločajo člani s konsenzom in o tem sprejmejo sklep. Pogoji za članstvo pa so določeni v 2. členu Pravil. Iz opisane ureditve tako izhaja, da toženka sama določa pravila o lastnem članstvu.

12. Rektorska konferenca je organ, katerega oblikovanje je izrecno predvideno v 29. členu ZVis, ki ureja tudi članstvo v njej in namen njenega delovanja (Univerze za obravnavanje in usklajevanje vprašanj skupnega pomena oblikujejo rektorsko konferenco). Tako je treba upoštevati, da je opisano delovanje po načelu avtonomije z navedeno določbo dopolnjeno. Namen zakonodajalca pri določitvi posebne oblike združevanja univerz je bil, da se preko nje rešujejo vprašanja, ki so skupna vsem univerzam.

Iz navedenega izhaja, da je namen rektorske konference v tem, da so njene članice vse akreditirane univerze v Republiki Sloveniji. Slednje izhaja tudi iz zgodovinske geneze določbe 50. člena ZVis, ki ureja delovanje Sveta Republike Slovenije za visoko šolstvo (v nadaljevanju Svet). Njegova sestava je sprva zajemala med drugim vse rektorje univerz (do novele ZVis-E, Uradni list št. 94/2006), kasneje pa se je ureditev z večanjem števila univerz spremenila. Tako je bilo z novelo Zvis-E

določeno, da so člani Sveta tudi trije rektorji, ki jih izbere rektorska konferenca. Z novelo ZVis-G (Uradni list št. 86/2009) pa je bila sprejeta trenutno veljavna ureditev, s katero je število rektorjev v Svetu povečano na štiri. Člani Sveta so tako lahko samo štirje rektorji, očitno pa je zakonodajalec predpostavljal, da rektorska konferenca vključuje rektorje vseh univerz,

saj drugače postopek izbora ne bi bil potreben.

13. Nadalje je treba upoštevati, da 51.h člen ZVis določa, da rektorska konferenca imenuje tudi tri člane sveta Nacionalne agencije za kakovost v visokem šolstvu (v nadaljevanju NAKVIS), ki predstavlja njen najvišji organ. Eden izmed namenov ustanovitve NAKVIS je bilo ravno povečanje zaupanja deležnikov (univerz in visokošolskih zavodov) v procese presoje kakovosti programov ter razvoja visokega šolstva, z njihovo večjo vključenostjo v procese odločanja.

Prav tako je v drugem odstavku 6. členu Sklepa ustanovitvi Nacionalne agencije Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu (v nadaljevanju Sklep) določeno, da izvaja naloge v javnem interesu. Ob ponujeni razlagi Upravnega sodišča, da 29. člen ZVis ne zahteva članstva vseh univerz v rektorski konferenci, bi torej obstajalo vsebinsko nasprotje v veljavni ureditvi, saj vsi deležniki, na katere se nanaša proces odločanja NAKVIS, ne bi bili vključeni v njega, niti ne bi mogli drugače sodelovati pri razvoju visokega šolstva.

14. Ob sistematični razlagi ureditve visokega šolstva v Republiki Sloveniji in predpostavki, da gre za vsebinsko usklajeno celoto, je mogoče zaključiti, da ZVis z določitvijo obstoja rektorske konference ter predvsem s podelitvijo javnih pooblastil za izvajanje upravne naloge imenovanja članov različnih javnopravnih organov, ki odločajo o reševanju skupnih vprašanj vseh akreditiranih univerz, dejansko ureja ustavno pravico univerz ter oseb, ki delujejo v njihovem okviru, do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave RS. To svojo pravico, s katero lahko vplivajo na reševanje vprašanj, ki se nanašajo na njihovo delovanje in poslovanje, univerze izvršujejo preko rektorske konference, ki vključuje vse obstoječe univerze v Republiki Sloveniji.

15. Iz tega razloga univerze, četudi združene v rektorsko konferenco, ne morejo drugi univerzi preprečevati uresničevanja te ustavne pravice z omejevanjem zakonsko določenega članstva preko interno sprejetih aktov (Pravilnik in Pravila). S podzakonskimi predpisi in še manj z internimi akti namreč ni mogoče omejevati izvrševanja ustavnih ali zakonskih pravic. Po načelu legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave RS morajo biti podzakonski predpisi in posamični akti izvršilne oblasti sprejeti na podlagi zakona, kar pomeni, da morajo temeljiti na (dovolj določni) vsebinski podlagi v zakonu, poleg tega pa morajo biti v okviru zakona, kar pomeni, da ne smejo preseči njegovega možnega pomena. Nadalje urejanje ustavnih pravic in obveznosti po 87. členu Ustave RS sodi v izključno pristojnost zakonodajalca.

Iz navedenega izhaja, da Pravila, sprejeta na podlagi 29. člena ZVis, s postavljanjem dodatnih pogojev za članstvo v rektorski konferenci, ki ne izhajajo iz zakonske ureditve, v celoti presegajo tako pomen kot sam namen zakona. S tem pa na nedovoljen način omejujejo uresničevanje ustavne pravice iz 44. člena Ustave RS vsem akreditiranim univerzam, ki niso članice toženke.

16. Posledično Vrhovno sodišče meni, da odločanje o članstvu v rektorski konferenci sicer res ne spada v sodno pristojnost, kot ugotovi Upravno sodišče, vendar iz razloga, ker neposredno iz zakonske določbe 29. člena ZVis izhaja opisani namen zakonodajalca, da z njo neposredno uredi uresničevanje pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev za univerze. To pomeni, da ima tožnica dejansko prav, ko navaja, da je določba 29. člena ZVis izraz zakonodajalčeve konkretizacije načina uresničevanja pravice iz 44. člena Ustave RS. Zakonodajalec je določil način in obliko združevanja univerz za reševanje vprašanj skupnega pomena v okviru rektorske konference, glede vsega preostalega združevanja univerz (strokovno, pedagoško sodelovanje, izmenjava, itd.) pa velja načelo avtonomije. Vsaka univerza, ki pridobi veljavno akreditacijo (in za čas njene veljavnosti), tako že na podlagi zakona (ipso lege) z vsemi preostalimi akreditiranimi univerzami oblikuje rektorsko konferenco (postane njena članica). Tožnica je članica rektorske konference že na podlagi same zakonske določbe in o tem ni treba izdati nobene dodatne odločbe v upravnem postopku. Upravno sodišče je torej tožničino tožbo pravilno zavrglo.

17. Glede na navedeno in ker druge pritožbene navedbe za odločitev niso bistvene, poleg tega pa niso podani razlogi, na katere mora Vrhovno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in izpodbijani sklep potrdilo (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

18. Tožnica s pritožbo ni uspela, zato na podlagi prvega odstavka 154. člena in prvega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka. Toženka z navedbami v odgovoru na pritožbo ni v ničemer prispevala k odločitvi Vrhovnega sodišča, zato v skladu z določbami prvega odstavka 155. člena in drugega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 tudi ona sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

mag. Tatjana Steinman et alia: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, Ljubljana 2019, str. 95.

Poročevalec Državnega zbora, št. 26/1993 z dne 12. 8. 1993.

Ob njenem sprejemu so bile akreditirane štiri univerze.

Trenutno ima sedem univerz veljavno akreditacijo.

Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (ZviS-G) – prva obravnava – EPA 410-V.

Glej odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-79/20-24 z dne 13. 5. 2021.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 44, 58, 120, 120/2

Zakon o visokem šolstvu (1993) - ZVis  - člen 29, 51h

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 17, 17/5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.