VSRS Sodba IV Ips 28/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-07-14

Branko Masleša (preds.), Mitja Kozamernik (poroč.), Barbara Zobec

PREKRŠKOVNO PROCESNO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK

COVID-19 - epidemija - tek rokov v času veljavnosti posebnih ukrepov zaradi epidemije SARS-Cov-2 (COVID-19) - rok za vložitev zahteve za sodno varstvo - zadržanje teka roka - materialni in procesni rok - razlaga zakona

Določba prvega odstavka 83.a člena ZS oziroma na njeni podlagi sprejeti podzakonski predpisi se ne morejo nanašati na zadeve, ki še niso v obravnavi pred sodiščem, torej še niso sodne.

Sklep Vlade o začasnem prenehanju teka rokov, sprejet na podlagi šestega odstavka 83.a člena ZS, se nanaša na zadeve, ki še niso v obravnavi pred sodiščem, njihov predmet pa je uveljavitev pravic strank v sodnih postopkih oziroma zadržanje teka teh rokov, ki so določeni z zakonom. Z določbo, da roki za uveljavljanje pravic strank v sodnih postopkih, določeni z zakonom, ne tečejo, so zajeti tako materialni prekluzivni roki kot tudi prekluzivni procesni roki kot je tudi rok za vložitev zahteve za sodno varstvo. Rok za vložitev zahteve za sodno varstvo gre nedvoumno šteti za rok za uveljavitev pravice stranke v sodnem postopku, določen z zakonom.

Zahtevi za varstvo zakonitosti se ugodi, izpodbijana sklepa sodišč prve in druge stopnje se razveljavita in zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo odločanje.

1. Prekrškovni organ Policijska postaja Rače je storilcu A. A. v hitrem postopku o prekršku dne 18. 12. 2020 izdal odločbo o prekršku zaradi storitve prekrška po prvem odstavku 6. člena Zakona o varstvu javnega reda in miru (v nadaljevanju ZRJM-1), s katero mu je izrekel globo v višini 250,38 EUR. Okrajno sodišče v Mariboru je s sklepom ZSV 152/2021 z dne 1. 9. 2021 zahtevo za sodno varstvo storilčevega zagovornika kot prepozno zavrglo ter storilcu naložilo plačilo sodne takse. Pritožbo storilčevega zagovornika zoper ta sklep je Višje sodišče v Mariboru s sklepom PRp 217/2021 z dne 13. 10. 2021 zavrnilo in potrdilo sklep sodišča prve stopnje.

2. Zoper navedena sklepa nižjih sodišč vlaga vrhovni državni tožilec Hinko Jenull zahtevo za varstvo zakonitosti zaradi kršitev prvega odstavka 60. člena in 64. člena v zvezi z 209. členom Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1) ter 83. in 83.a členom Zakona o sodiščih (v nadaljevanju ZS) ter v zvezi z Odredbo predsednika Vrhovnega sodišča o posebnih ukrepih iz 83.a člena Zakona o sodiščih zaradi razglašene epidemije nalezljive bolezni COVID-19 na območju Republike Slovenije z dne 13. 11. 2020 (v nadaljevanju Odredba) v zvezi s tretjim odstavkom 59. člena in drugim odstavkom 155. člena ZP-1 ter členi 22, 23 in 25 Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Vložnik nasprotuje stališču nižjih sodišč, da v konkretni zadevi zakonski rok za vložitev zahteve za sodno varstvo ni bil prekinjen, ker rok za vložitev zahteve za sodno varstvo ni sodni procesni rok (pravno terminološko ustreznejše poimenovanje obravnavanega roka je procesni rok v sodni zadevi,

ki je uporabljen tudi v nadaljevanju te sodbe). Meni, da ima navedeni rok naravo procesnega roka v sodni zadevi, ki je bil v času jesenskega (drugega) vala epidemije Covid-19 (v obdobju jesen 2020 – zima 2021) prekinjen na podlagi Odredbe. Ta je v zadnjem odstavku 2. točke določala, da procesni roki v nenujnih zadevah ne tečejo, veljala pa je od 16. 11. 2020 do 31. 1. 2021. Stališče, da je v fazi teka roka za vložitev zahteve za sodno varstvo na pristojno sodišče zadeva že veljala za sodno in se zato zanjo uporablja tudi določba prvega odstavka 83.a člena ZS, na podlagi katerega je bila sprejeta relevantna Odredba, vložnik utemeljuje z naravo same zahteve za sodno varstvo. Tako navaja, da je ta po jezikovni, sistemski in namenski razlagi bolj sorodna kazenskopravni in s tem sodni ureditvi kot pa javnopravni ureditvi. Pri tem ugotavlja, da se sicer za štetje roka za vložitev zahteve za sodno uporabljajo določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in ne Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju ZKP). Vendar meni, da ne more enako veljati tudi za prekinitev teka rokov, ki je za sodne zadeve urejena s posebnimi pravili, tudi za prekrškovni postopek. Zaradi sodne narave pravnega varstva, ki se uveljavlja z zahtevo storilca za sodno varstvo, meni, da z začetkom teka roka za vložitev zahteve za sodno varstvo za zadevo že velja »sodna regulativa«. Pri tem se sklicuje na tretji odstavek 59. člena ZP-1, po katerem se v postopku z zahtevo za sodno varstvo smiselno uporabljajo določbe pritožbenega postopka o rednem sodnem postopku. Ker je bila odločba o prekršku storilcu vročena 29. 12. 2020, zahteva za sodno varstvo pa je bila vložena 5. 2. 2021, vložnik ob navedeni pravni podlagi zaključuje, da je bila zahteva za sodno varstvo vložena pravočasno. Vrhovnemu sodišču predlaga, da zahtevi ugodi ter izpodbijana sklepa razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje v novo odločanje.

3. Vrhovno sodišče je zahtevo za varstvo zakonitosti na podlagi drugega odstavka 423. člena ZKP v zvezi s 171. členom ZP-1 poslalo storilcu in njegovemu zagovorniku, odvetniku Gregu Lippaiju, ki se o njem nista izjavila.

4. Iz podatkov prekrškovnega spisa je razvidno, da je bila odločba o prekršku z dne 18. 12. 2020 storilcu vročena dne 29. 12. 2020. Zahtevo za sodno varstvo, ki jo je storilec vložil po zagovorniku dne 5. 2. 2021, je Okrajno sodišče v Mariboru z izpodbijanim sklepom z dne 1. 9. 2021 zavrglo kot prepozno. Pojasnilo je, da je rok za vložitev zahteve iztekel dne 6. 1. 2021 in da Odredba o posebnih ukrepih z dne 13. 11. 2020, ki je veljala v relevantnem obdobju, ni vplivala na tek roka v postopkih pred prekrškovnimi organi. Zoper sklep je storilčev zagovornik vložil pritožbo, v kateri se je skliceval na Sklepa Vlade RS o začasnem prenehanju teka rokov za uveljavljanje pravic strank v sodnih postopkih, določenih z zakonom z dne 16. 12. 2020 in dne 8. 1. 2021 (v nadaljevanju Sklep Vlade RS o začasnem prenehanju teka rokov). Višje sodišče v Mariboru je s sklepom z dne 13. 10. 2021 pritožbo zavrnilo z obrazložitvijo, da je rok za vložitev zahteve za sodno varstvo procesni in ne materialni rok, zato za vložitev zahteve za sodno varstvo ne veljajo določbe Sklepa Vlade RS o začasnem prenehanju teka rokov. Hkrati je pritrdilo presoji prvostopenjskega sodišča, da se je Odredba nanašala le na tek procesnih rokov v sodnih postopkih, za kakršnega ne gre šteti roka za vložitev zahteve za sodno varstvo, saj gre za procesni rok v hitrem postopku o prekršku pred prekrškovnim organom.

5. Po prvem odstavku 58. člena ZP-1 se v hitrem postopku o prekršku (tudi) glede rokov smiselno uporabljajo določila ZUP. Glede odločanja prekrškovnega organa, ki skladno z drugim odstavkom 63. člena ZP-1 sam zavrže zahtevo za sodno varstvo, če ugotovi, da je ta prepozna ali nedovoljena, osmi odstavek istega člena določa, da v postopku z zahtevo za sodno varstvo postopa po določbah 58. člena ZP-1. Kot je Vrhovno sodišče presodilo že v sodbi IV Ips 59/2007 z dne 14. 2. 2008, enako velja tudi, ko prepozno zahtevo zavrže sodišče po 64. členu ZP-1, saj ni mogoče sprejeti stališča, da bi različna organa ob preizkusu pravočasnosti istega pravnega sredstva odločitev oprla na določbe različnih zakonov. Tek rokov določata 100. in 101. člen ZUP. Slednji določa, da začetka in teka rokov ne ovirajo nedelje in prazniki Republike Slovenije ali dela prosti dnevi v Republiki Sloveniji. Rok pa se ne izteče na dela prost dan ali drug dan, ko se pri organu, pri katerem je treba opraviti dejanje postopka, ne dela. Z Zakonom o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 – ZIUOPDVE (Ur. l. RS, št. 175/20 z dne 27. 11. 2020) je bil sprejet nov 306.a člen ZUP, ki daje podlago, da Vlada RS ob izrednih dogodkih, ki v večjem obsegu vplivajo na položaj strank po tem zakonu, omejujejo ali onemogočajo upravno odločanje posameznega organa ali vseh organov, z odlokom določi začasne ukrepe, med njimi tudi prekinitev teka rokov za uveljavitev materialnih in procesnih pravic in za izpolnitev materialnih ali procesnih obveznosti, če je zaradi izrednega dogodka onemogočeno poslovanje organa ali onemogočeno ali znatno oteženo uveljavljanje pravic in izpolnjevanje obveznosti strank, razen v nujnih zadevah. Na navedeni podlagi je v relevantnem obdobju sicer bil v veljavi Odlok o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in preprečevanje širjenja nalezljive bolezni COVID-19 v upravnih zadevah (Uradni list, št. 183/20 z dne 10. 12. 2020), ki pa teka rokov za uveljavitev materialnih ali procesnih pravic strank ni urejal. Drugih posebnih določb o zadržanju ali prekinitvi teka rokov ZUP nima.

6. V času teka obravnavanega roka za vložitev zahteve za sodno varstvo je bila v Republiki Sloveniji razglašena epidemija nalezljive bolezni Covid-19.

Za primer epidemije, naravne ali druge hujše nesreče ali podobne izredne dogodke, ki v večjem obsegu omejujejo redno izvajanje sodne oblasti (izredni dogodek), je zakonodajalec z novelo Zakona o sodiščih (ZS-M) v novem 83.a členu ZS (prvi odstavek) predvidel, da lahko predsednik Vrhovnega sodišča RS z odredbo odloči, da vsa sodišča poslujejo v skladu s 83. členom ZS. Ta pa določa, da sodišča v času poletnega poslovanja (od 15. julija do 15. avgusta) poslujejo v omejenem obsegu, in sicer razpisujejo naroke in odločajo le v nujnih zadevah, ki so opredeljene v tretjem odstavku tega člena. V teh zadevah procesni roki tečejo. V preostalih - nenujnih zadevah, pa procesni roki ne tečejo in začnejo teči prvi naslednji dan, ko se izteče poletno poslovanje. V šestem odstavku novega 83.a člena ZS pa je zakonodajalec predvidel, da lahko Vlada RS na predlog predsednika Vrhovnega sodišča RS, če je zaradi izrednega dogodka onemogočeno poslovanje vseh sodišč in oteženo uveljavljanje pravic strank, s sklepom ugotovi, da roki za uveljavljanje pravic strank v sodnih postopkih, določeni z zakonom, ne tečejo. Na podlagi prvega odstavka 83.a člena ZS je Predsednik Vrhovnega sodišča RS sprejel Odredbo, ki je v prvem odstavku 1. točke določala, da vsa sodišča od 16. 11. 2020 poslujejo v omejenem obsegu v skladu s 83. členom Zakona o sodiščih, v šestem odstavku pa, da procesni roki v nenujnih zadevah ne tečejo. Na podlagi šestega odstavka 83.a člena ZS pa sta bila v relevantnem obdobju v veljavi Sklepa Vlade RS o začasnem prenehanju teka rokov z dne 16. 12. 2020 (Uradni list RS, št. 190/20) in z dne 8. 1. 2021 (Uradni list RS, št. 4/21), ki sta določala, da roki za uveljavljanje pravic strank v sodnih postopkih, določenih z zakonom, ne tečejo. Sklepa sta bila v veljavi od 20. 12. 2020 do 31. 1. 2021.

7. Iz vsebine povzetih določb ZS izhaja, da določba prvega odstavka 83.a člena v zvezi s 83. členom ZS, ki ob izrednih dogodkih predstavlja podlago za sprejem Odredbe predsednika Vrhovnega sodišča o posebnih ukrepih, ureja omejeno poslovanje sodišč, ko ta v nenujnih zadevah ne opravljajo vseh ali nekaterih procesnih dejanj.

Prekinitev oziroma zadržanje teka procesnih rokov pa je vezano na takšne nenujne zadeve. Zato se določba prvega odstavka 83.a člena ZS oziroma na njeni podlagi sprejeti podzakonski predpisi ne morejo nanašati na zadeve, ki še niso v obravnavi pred sodiščem, torej še niso sodne. Takšna razlaga izhaja tudi iz 209. člena ZP-1, ki opredeljuje, katere sodne prekrškovne zadeve med sodnimi počitnicami oziroma poletnim poslovanjem sodišča po 83. členu ZS štejejo za nujne. Drugačna razlaga pa ne izhaja niti iz tretjega odstavka 59. člena ZP-1, na katerega se sklicuje vložnik v zahtevi, saj se postopek z zahtevo za sodno varstvo lahko začne šele z vložitvijo takšne zahteve. Sklep Vlade o začasnem prenehanju teka rokov, sprejet na podlagi šestega odstavka 83.a člena ZS, pa se nanaša na zadeve, ki še niso v obravnavi pred sodiščem, njihov predmet pa je uveljavitev pravic strank v sodnih postopkih oziroma zadržanje teka teh rokov, ki so določeni z zakonom. Z določbo, da roki za uveljavljanje pravic strank v sodnih postopkih, določeni z zakonom, ne tečejo, so zajeti tako materialni prekluzivni roki

kot tudi prekluzivni procesni roki kot je tudi rok za vložitev zahteve za sodno varstvo. Kot je pojasnilo že Ustavno sodišče v odločbi U-I-56/06-31 z dne 15. 3. 2007 ima možnost vložitve zahteve za sodno varstvo zoper odločbo prekrškovnega organa dvojno funkcijo, in sicer omogoča preizkus odločbe prekrškovnega organa in sproži postopek sodnega varstva. Storilcu prekrška je na ta način hkrati zagotovljena pravica do pravnega sredstva zoper odločbo prekrškovnega organa (25. člen Ustave) in do sodnega varstva (23. člen Ustave). Rok za uveljavitev pravice do sodnega varstva kot temeljne ustavno zagotovljene človekove pravice, ki je glede odločbe prekrškovnega organa zagotovljena z možnostjo vložitve zahteve za sodno varstvo (prvi odstavek 59. člena ZP-1), v roku 8 dni od vročitve odločbe o prekršku (prvi odstavek 60. člena ZP-1), gre tako nedvoumno šteti za rok za uveljavitev pravice stranke v sodnem postopku, določen z zakonom. Za ožjo razlago, da se ta določba nanaša zgolj na materialne prekluzivne roke, kot izhaja iz izpodbijanega drugostopenjskega sklepa, v določbi šestega odstavka 83.a člena ZS ni podlage, ravno tako ne v relevantnih Sklepih Vlade RS o začasnem prenehanju teka rokov. Navedena razlaga zadevnih Sklepov Vlade RS o začasnem prenehanju teka rokov, ki jo sprejema Vrhovno sodišče, izhaja tudi iz namenske razlage določbe šestega odstavka 83.a člena ZS, ki kot dejansko podlago za sprejem podzakonskega predpisa določa oteženo uveljavljanje pravic strank v postopkih, ki je lahko podano tudi pri uveljavitvi pravice do sodnega varstva zoper odločbe (drugih) državnih organov, organov samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, med njimi tudi prekrškovnih organov.

8. Na podlagi navedenega Vrhovno sodišče zaključuje, da sta nižji sodišči zaradi neuporabe in napačne razlage določb relevantnih Sklepov Vlade RS o začasnem prenehanju teka rokov v zvezi s šestim odstavkom 83.a člena ZS glede prekinitve oziroma zadržanja teka roka za vložitev zahteve za sodno varstvo napačno uporabili pravila o teku roka za vložitev zahteve za sodno varstvo. Posledično je sodišče neutemeljeno zavrglo zahtevo storilca oziroma njegovega zagovornika za sodno varstvo ter njegovih navedb v tem pravnem sredstvu ni vsebinsko presodilo. S tem je kršilo prvi odstavek 60. člena in 64. člen ZP-1 v zvezi s šestim odstavkom 83.a člena ZS in Sklepoma Vlade RS o začasnem prenehanju teka rokov z dne 16. 12. 2020 in z dne 8. 1. 2021 v zvezi z drugim odstavkom 155. člena ZP-1 ter pravici do sodnega varstva in pravnega sredstva iz 23. in 25. člena Ustave.

9. Iz navedenih razlogov je Vrhovno sodišče ugodilo zahtevi za varstvo zakonitosti vrhovnega državnega tožilca ter razveljavilo izpodbijani pravnomočni sklep in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo odločanje (prvi odstavek 426. člena ZKP v zvezi s 171. členom ZP-1).

Z izrazom sodni rok se namreč v pravni teoriji in praksi označuje rok, ki ga določi sodišče in je lahko podaljšljiv ali nepodaljšljiv (prekluziven), za razliko od zakonskega roka, ki je določen v zakonu in za stranke postopka praviloma ni podaljšljiv. Sodna zadeva pa je tista, ki je v obravnavi pred sodiščem.

Glej Odloka Vlade o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni Covid-19 na območju Republike Slovenije z dne 16. 12. 2020 (Ur. l. RS, št. 190/20) in z dne 13. 1. 2021 (Ur. l. RS, št. 5/21).

V skladu z relevantno Odredbo predsednika Vrhovnega sodišča o posebnih ukrepih sodišča niso opravljala procesnih dejanj, ki so neizogibno terjala fizično prisotnost strank ali drugih udeležencev sodnega postopka in niso izvajala uradnih ur, so pa odločala in vročala sodna pisanja.

V civilnopravnih zadevah npr. 30 dnevni subjektivni rok in enoletni objektivni rok za vložitev tožbe zaradi motenja posesti, v kazenskih zadevah pa rok za vložitev zasebne tožbe.

Zakon o sodiščih (1994) - ZS  - člen 83, 83a, 83a/1, 83a/6

Zakon o prekrških (2003) - ZP-1  - člen 58, 58/1, 59, 59/3, 60, 60/1, 63, 63/8, 64, 209

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.