VSRS Sklep X DoR 150/2021-8
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-07-08

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Marko Prijatelj

CIVILNO PROCESNO PRAVO - INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

predlog za dopustitev revizije - pravica do dostopa do informacij javnega značaja - državni zbor - volitve - tajno glasovanje - zagotovitev tajnosti glasovanja - dopuščena revizija - vprašanje, pomembno za razvoj prava prek sodne prakse - začasna odredba v revizijskem postopku - regulacijska (ureditvena) začasna odredba - zadržanje izvršitve upravnega akta - izkazana težko popravljiva škoda - pravica do učinkovitega pravnega sredstva - izdaja začasne odredbe

Revizija se dopusti glede vprašanja, ali je namen tajnega glasovanja, ki je v zagotavljanju reprezentativnosti mandata in varovanju poslanca pred pritiski, dosežen s tem, ko je glasovnica, nastala v okviru tajnega glasovanja, opredeljena kot informacija javnega značaja.

Predlagatelj je z navedbami o nepopravljivosti razkritja glasovnic kot enkratnega in neponovljivega dejanja utemeljil težko popravljivo škodo. Tudi v obravnavani zadevi bi razkritje zahtevanih informacij oziroma izvršitev odločbe Informacijskega pooblaščenca pred odločitvijo Vrhovnega sodišča o zakonitosti sodbe Upravnega sodišča, s katero je bilo odločeno o predlagateljevi tožbi, lahko povzročila neučinkovitost sodnega varstva, saj bi bilo posredovanje glasovnic dokončno in nepopravljivo. Zato tudi ob morebitni ugoditvi reviziji in tožbi ne bi bila več možna vzpostavitev razmerja, kakršno je bilo pred razkritjem zahtevanih dokumentov.

Ali je namen tajnega glasovanja, ki je v zagotavljanju reprezentativnosti mandata in varovanju poslanca pred pritiski, dosežen s tem, ko je glasovnica, nastala v okviru tajnega glasovanja, opredeljena kot informacija javnega značaja?

II. Zahtevi za izdajo začasne odredbe se ugodi in se do poteka roka za vložitev revizije zoper sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 76/2019-13 z dne 21. 4. 2021, če je revizija vložena, pa do odločitve o njej, stanje začasno uredi tako, da se zadrži izvršitev odločbe Informacijskega pooblaščenca, št. 090-222/2018/5 z dne 12. 12. 2018.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je s sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca, št. 090-222/2018/5 z dne 12. 12. 2018. S to odločbo je navedeni organ ugodil pritožbi prosilca (glavnega urednika časopisa) za dostop do informacij javnega značaja in tožniku (Državnemu zboru, v nadaljevanju DZ) naložil, da prosilcu v elektronski obliki posreduje kopije glasovnic volitev za predsednika Vlade RS, ki so potekale 17. 8. 2018, in sicer posebej vse veljavne, vse neveljavne in vse nerazdeljene glasovnice (skupaj 90 glasovnic).

2. Iz obrazložitve sodbe izhaja, da je pravica do informacij javnega značaja temeljna človekova pravica (drugi odstavek 39. člena Ustave), ki se uresničuje neposredno na podlagi Ustave (prvi odstavek 15. člena Ustave). Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ), ki ureja način njenega izvrševanja, izhaja iz načela prostega dostopa (5. člen ZDIJZ) in ne zahteva izkaza pravnega interesa, kar pomeni, da je uzakonjeno več kot le ustavni minimum. Po presoji Upravnega sodišča tožnik ni izkazal nobene od izjem od prostega dostopa do informacij po ZDIJZ, niti ustavnopravnih razlogov za zavrnitev dostopa do glasovnic volitev predsednika Vlade RS, saj tajnost glasovanja o njem, določena v drugem odstavku 111. člena Ustave (v zvezi s prvim odstavkom 82. člena), ne omejuje in ne izključuje pravice dostopa po tem, ko je glasovanje zaključeno. Zavzelo je stališče, da je tajnost glasovanja vezana le na proces izjavljanja volje poslancev, zato tajnost glasovanja po njegovem zaključku ne more biti več ogrožena.

3. Tožnik (v nadaljevanju predlagatelj) je na Vrhovno sodišče vložil predlog za dopustitev revizije po 367. členu Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 zaradi odločanja o vprašanjih:

1. Ali je kljub v Ustavi določeni tajnosti volitev predsednika vlade dopustno tajnost razlagati tako, da se nanaša le na fazo do zaključka glasovanja?

2. Ali je namen tajnega glasovanja, ki je v zagotavljanju reprezentativnosti mandata in varovanju poslanca pred pritiski, dosežen s tem, ko je glasovnica, nastala v okviru tajnega glasovanja, opredeljena kot informacija javnega značaja?

3. Ali lahko ZDIJZ drugače uredi oziroma poseže v ustavne določbe o državni ureditvi, ki določajo način oblikovanja vlade in se uresničujejo neposredno na podlagi Ustave?

4. Ali je mogoče 4. člen ZDIJZ, ki opredeljuje elemente informacije javnega značaja (med njimi tudi delovno področje organa, zavezanega pod ZDIJZ) razlagati tako, da zajema tudi ustavnopravne pristojnosti DZ, ki ne pomenijo izvajanja upravnih nalog, ampak izvajanje njegovih temeljnih političnih pristojnosti, določenih z Ustavo?

4. Poleg tega je predlagatelj vložil tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 84. člena ZUS-1.

6. Predlagatelj s prvimi tremi vprašanji nasprotuje stališču Upravnega sodišča, da je tajnost glasovanja poslancev pri volitvah predsednika vlade vezana na proces izjavljanja njihove volje oziroma le na fazo, ko se volja izraža. Meni namreč, da je tudi po zaključku glasovanja in kljub anonimnosti glasovnic lahko ogrožena tajnost glasovanja oziroma cilji, zaradi katerih je v drugem odstavku 111. člena Ustave predvideno tajno glasovanje. S tem odpira dilemo, ali se navedena ustavna določba o tajnosti glasovanja res nanaša tudi na razkritje uporabljenih anonimnih glasovnic, v katerih je izražena volja poslancev, in ali na ta način določba vzpostavlja izjemo od pravice dostopa do informacij javnega značaja. Po presoji Vrhovnega sodišča to vprašanje, ki je zadostno konkretizirano v okviru drugega predlagateljevega vprašanja, nanj pa Vrhovno sodišče še ni dalo odgovora, presega pomen konkretne zadeve, saj se lahko pojavi tudi v drugih primerih zahtevanega dostopa do informacij javnega značaja v postopkih tajnih glasovanj.

7. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče predlogu v navedenem obsegu ugodilo (tretji odstavek 367.c člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Ker po ZPP v postopku odločanja o predlogu za dopustitev revizije kontradiktornost ni predvidena, Vrhovno sodišče ni upoštevalo navedb prosilca za dostop do informacij javnega značaja v zvezi s predlogom.

8. Četrto predlagateljevo vprašanje se nanaša na stališče Upravnega sodišča, da zahtevane glasovnice pomenijo informacijo javnega značaja, ker izvirajo z delovnega področja DZ, pravica dostopa do informacij pa se nanaša tako na izvajanje upravnih kot tudi drugih javnopravnih nalog in funkcij. Predlagatelj temu nasprotuje le z navedbo, da je izvajanje volitev predsednika vlade ustavna in politična pristojnost DZ, s čimer pa ne obrazloži, da navedeno ne pomeni druge javnopravne funkcije. Predlagatelj zato ni zadostil pogoju iz četrtega odstavka 367. b člena ZPP, da mora v predlogu na kratko obrazložiti, zakaj je sodišče izpostavljeno pravno vprašanje rešilo napačno.

9. Tožnik v zahtevi za izdajo začasne odredbe predlaga, naj se odloži izvršitev odločbe Informacijskega pooblaščenca, s katerim je bila tožniku naloženo posredovanje kopij glasovnic prosilcu. Pojasnjuje, da bi mu z izvršitvijo odločbe in razkritjem tajnih glasovnic nastala nepopravljiva škoda zaradi nedopustnega izpostavljanja poslancev političnim pritiskom in kršitve drugega odstavka 111. člena Ustave ter prvega odstavka 82. člena Ustave. Poleg tega je razkritje glasovnic nepopravljivo, zato bo z revizijo doseženo učinkovito sodno varstvo le, če bo njihovo razkritje preprečeno. Poudarja, da zaradi izdaje začasne odredbe prosilčeva korist ne bo prizadeta, saj bo razkritje odloženo najdlje do odločitve Vrhovnega sodišča o reviziji.

10. Na vročeno zahtevo za izdajo začasne odredbe toženka ni odgovorila, medtem ko prosilec v odgovoru predlaga njeno zavrnitev.

11. Zahteva za izdajo začasne odredbe je utemeljena.

12. ZUS-1 v prvem odstavku 84. člena določa, da vložena revizija ne zadrži izvršitve pravnomočne sodbe, zoper katero je vložena. Vrhovno sodišče pa lahko v skladu z drugim odstavkom istega člena na revidentovo zahtevo izda začasno odredbo do odločitve o reviziji zaradi razlogov iz drugega odstavka 32. člena tega zakona. Vrhovno sodišče je že pojasnilo, da je sprejem odločitve, da bo zadevo obravnavalo po vsebini zaradi pomembnega pravnega vprašanja (dopuščena revizija), pogoj za obravnavo začasne odredbe v revizijskem postopku.

Ta pogoj je v obravnavni zadevi izpolnjen.

13. V skladu z drugim odstavkom 32. člena ZUS-1 sodišče odloži izvršitev izpodbijanega akta, če bi se z izvršitvijo tožniku (revidentu) prizadela težko popravljiva škoda, pri čemer mora skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi in koristi nasprotnih strank.

14. Iz navedene določbe izhaja, da je za izdajo začasne odredbe upoštevna le težko popravljiva škoda, ki jo povzroči izvršitev spornega akta. V revizijskem postopku je tak akt sodba, s katero je bila predlagateljeva tožba zavrnjena. Ker pravnomočna zavrnilna sodba za realizacijo ne potrebuje izvršitve, je njene pravne učinke v revizijskem postopku mogoče preprečiti z izdajo ureditvene začasne odredbe.

Sodna praksa kot ureditveno začasno odredbo obravnava tudi ureditev spornega pravnega razmerja z zadržanjem izvršitve upravnega akta, ki je predmet upravnega spora.

Prav to predlaga tožnik z zahtevo, naj se zadrži izvršitev odločbe Informacijskega pooblaščenca (o posredovanju kopij glasovnic za volitve predsednika vlade).

15. Namen začasne odredbe je v zagotavljanju učinkovitosti sodnega varstva. Z njo se prepreči, da ne bi zaradi težko popravljive škode, nastale med sodnim postopkom, ostal brez pomena strankin uspeh s pravnim sredstvom. Tak bi bil, če bi stranka le z nesorazmernimi težavami ali sploh ne mogla doseči vzpostavitve prejšnjega stanja, to je stanja pred izvršitvijo z odločbo naložene obveznosti.

16. Predlagatelju je bilo učinkovito sodno varstvo za čas trajanja upravnega spora pred Upravnim sodiščem zagotovljeno že na podlagi določbe tretjega odstavka 10. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu (ZInfP), ki določa, da če organ zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca ni sprožil upravnega spora, je dolžan prosilcu skladno z odločbo Informacijskega pooblaščenca poslati zahtevani dokument, zadevo, dosje, register, evidenco ali dokumentarno gradivo. To pomeni, da predlagatelju, ki je izpodbijal odločbo Informacijskega pooblaščenca, ni bilo treba izpolniti naložene obveznosti, zato tudi začasna odredba ni bila potrebna.

17. Po pravnomočnem zaključku upravnega spora pa je enak cilj, kot ga zasleduje navedena določba ZInfP, mogoče doseči z začasno odredbo. Tako je Vrhovno sodišče že pojasnilo, da morajo biti tudi izredna pravna sredstva učinkovita, če se zakonodajalec odloči, da jih dopusti.

Ustaljeno je tudi stališče tega sodišča, da v zadevah dostopa do informacij javnega značaja zaradi narave stvari praviloma ni mogoče odpraviti posledic morebiti nezakonito naloženega posredovanja določenih informacij javnosti, kar ne potrebuje obsežnejše utemeljitve, in se že to obravnava kot težko popravljivo škodo.

18. Glede na navedeno je predlagatelj z navedbami o nepopravljivosti razkritja glasovnic kot enkratnega in neponovljivega dejanja utemeljil težko popravljivo škodo. Tudi v obravnavani zadevi bi razkritje zahtevanih informacij oziroma izvršitev odločbe Informacijskega pooblaščenca pred odločitvijo Vrhovnega sodišča o zakonitosti sodbe Upravnega sodišča, s katero je bilo odločeno o predlagateljevi tožbi, lahko povzročila neučinkovitost sodnega varstva, saj bi bilo posredovanje glasovnic dokončno in nepopravljivo. Zato tudi ob morebitni ugoditvi reviziji in tožbi ne bi bila več možna vzpostavitev razmerja, kakršno je bilo pred razkritjem zahtevanih dokumentov.

19. Vrhovno sodišče je skladno z načelom sorazmernosti tehtalo še, ali bi bile posledice zadržanja izvršitve odločbe Informacijskega pooblaščenca hujše od tistih, ki jih za pravico javnosti glede dostopa do informacij pomeni časovno omejeno zadržanje izvršitve sporne odločbe. Presodilo je, da začasno zadržanje posredovanja informacij javnega značaja ne posega nesorazmerno v javno korist oziroma v korist prosilca. Pri tem je upoštevalo, da toženka na predlog za izdajo začasne odredbe ni odgovorila in ni zatrjevala nasprotnega. Prosilec pa v odgovoru na začasno odredbo razen splošnih navedb, da je zamujena informacija zavrnjena informacija, ni podal in ni zatrjeval okoliščin, ki bi kazale na nujnost takojšnjega posredovanja zahtevanih informacij.

20. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi drugega odstavka 84. člena ZUS-1 zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodilo in zadržalo izvršitev odločbe Informacijskega pooblaščenca do poteka rokov, ki se nanašajo na revizijski postopek.

Glej sklepa Vrhovnega sodišča X DoR 298/2020 z dne 24. 9. 2020 in X DoR 240/2020 z dne 20. 1. 2021.

Glej sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 312/2015 z dne 29. 10. 2015 (točke 9-11).

Prim. sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 43/2021 z dne 19. 5. 2021 in tam citirano sodno prakso.

Glej sklep Vrhovnega sodišča X Ips 312/2015, ki se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča Up-117/12 z dne 10. 10. 2013.

V tem smislu sklepi Vrhovnega sodišča I Up 112/2018 z dne 20. 6. 2018, X Ips 312/2015 z dne 29. 10. 2015, I Up 18/2020 z dne 19. 2. 2020, I Up 72/2016 z dne 30. 3. 2016, I Up 160/2018 z dne 9. 10. 2018, I Up 216/2019 z dne 18. 12. 2019, I Up 88/2020 z dne 5. 8. 2020 idr.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 39, 39/2, 82, 82/1, 111, 111/2

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 367a, 367a/1, 367b, 367b/6, 367c, 367c/3

Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (2003) - ZDIJZ  - člen 5

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 84, 84/1, 84/2

Zakon o Informacijskem pooblaščencu (2005) - ZInfP  - člen 10

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sklep X DoR 226/2021-8, enako tudi VSRS Sklep X DoR 224/2021-8