VSRS Sodba X Ips 4/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-04-13

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

spodbujanje skladnega regionalnega razvoja - spodbuda za zaposlovanje - problemsko območje - prispevki za socialno varnost - povračilo prispevkov delodajalcu - zaposlitev brezposelne osebe - vračilo prispevkov za socialno varnost - subvencija za zaposlitev brezposelne osebe - stalno prebivališče - razlaga določb zakona - dopuščena revizija - zavrnitev revizije

Delodajalec, ki uveljavlja spodbudo za zaposlovanje po 27. členu ZSRR-2, mora izkazati, da delavci, za katere uveljavlja povračilo prispevkov za socialno varnost, živijo na območju z visoko stopnjo brezposelnosti.

Ker je spodbuda za zaposlovanje neposredno vezana na območja z visoko brezposelnostjo, je po oceni Vrhovnega sodišča njen osrednji namen v zmanjšanju regionalnih razlik glede stopnje brezposelnosti na teh območjih. Ne bi bilo namreč logično, da bi zakonodajalec vezal spodbudo za zaposlovanje na problemska območja z visoko brezposelnostjo, njen osrednji cilj pa ne bi bil znižanje stopnje registrirane brezposelnosti prikrajšanih kategorij delavcev na teh območjih, ampak le spodbujanje delodajalcev k zaposlovanju in s tem spodbujanje gospodarstva. Vrhovno sodišče pri tem pripominja, da je spodbuda za zaposlovanje po obravnavni določbi le eden izmed ukrepov regionalne politike, ki je vezan na problemska območja z visoko brezposelnostjo. Sicer pa ZSRR-2 za izboljšanje gospodarskih razmer na teh področjih za gospodarske subjekte predvideva druge ukrepe (npr. dodatne začasne ukrepe razvojne podpore in davčno olajšavo za investiranje). Poleg tega je v petem odstavku 27. člena izrecno določeno, da obravnavana spodbuda za zaposlovanje ni združljiva s subvencijo za zaposlitev, dodeljeno delodajalcu za namene spodbujanja zaposlovanja v okviru izvajanja ukrepov aktivne politike zaposlovanja. To pa kaže na to, da gre pri obravnavani spodbudi za zaposlovanje za specifično, regionalno naravnano spodbudo, ki ni namenjena izboljšanju zaposlitvenih možnosti (katerihkoli) brezposelnih delavcev (iz aktivne politike zaposlovanja) oziroma splošnemu znižanju stopnje brezposelnosti, ampak se ti cilji zasledujejo na točno določenem območju.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) s sodbo zavrnilo tožbo zoper odločbi Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju ZRSZ), št. 11064-48/2018-3 z dne 14. 5. 2018 in 11064-67/2018-4 z dne 6. 6. 2018 (I. točka izreka), in odločilo o stroških postopka (II. točka izreka). Z navedenima odločbama je ZRSZ zavrnil tožnikovi vlogi za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost na podlagi Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (v nadaljevanju ZSRR-2) za delavca A. A. in B. B. (1. točki izrekov navedenih odločb) in ugotovil, da stroški v postopku niso nastali (2. točki izrekov navedenih odločb). Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti je z odločbama, št. 11008-195/2018/2 z dne 17. 8. 2018 in 11008-212/2018/2 z dne 10. 9. 2018, tožnikovi pritožbi zavrnilo.

2. V obrazložitvi pravnomočne sodbe se je Upravno sodišče strinjalo s stališčem upravnih organov, da se povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost oziroma spodbuda za zaposlovanje iz 27. člena ZSRR-2 nanaša na prikrajšanega delavca s problemskega območja, na katerem ima delodajalec sedež in kjer izvaja dejavnost. Poudarilo je, da namen te spodbude ni le v tem, da spodbuja gospodarsko dejavnost oziroma zaposlovanje s strani delodajalca, temveč tudi v tem, da povečuje možnost za zaposlovanje delavcev s problemskih območij, na katerih je visoka brezposelnost. Zato se je strinjalo z zaključkom upravnih organov, da se z zaposlitvijo delavcev iz Ljubljane ni zmanjšalo število nezaposlenih s problemskega območja, torej da ni bil dosežen namen spodbude za zaposlovanje. Glede na navedeno je ocenilo, da sta izpodbijani odločbi prvostopenjskega upravnega organa zakoniti in pravilni.

3. Vrhovno sodišče je na tožnikov predlog s sklepom X DoR 226/2020-3 z dne 30. 9. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali mora delodajalec, ki uveljavlja spodbudo za zaposlovanje po 27. členu ZSRR-2, izkazati, da delavci, za katere uveljavlja povračilo prispevkov za socialno varnost, živijo na območju z visoko stopnjo brezposelnosti?

4. Tožnik (v nadaljevanju revident) je v skladu z navedenim sklepom Vrhovnega sodišča vložil revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da ugodi tožbi in izpodbijani odločbi odpravi, zadevo pa vrne prvostopenjskemu upravnemu organu v nov postopek. Zahteva povračilo stroškov revizijskega postopka.

7. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

8. Iz dejanskega stanja zadeve, ugotovljenega v upravnem postopku in povzetega v izpodbijani sodbi, izhaja, da je revident kot delodajalec pri ZRSZ na podlagi 27. člena ZSRR-2 uveljavljal povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost za dva pri njem zaposlena delavca. Revident ima sedež v Kočevju, ki spada v problemsko območje (Pokolpje), prikrajšana delavca, za katera je revident uveljavljal spodbudo za zaposlovanje, pa dejansko prebivata oziroma imata stalno prebivališče v Ljubljani, ki ni opredeljena kot območje z visoko brezposelnostjo.

9. Upoštevajoč navedene okoliščine na strani delavcev in sklicujoč se na določbo tretjega odstavka 27. člena ZSRR-2 ter namen spodbude za zaposlovanje, je tudi Upravno sodišče štelo, da pogoji za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost niso izpolnjeni.

10. Revident navaja, da je določba 27. člena ZSRR-2 jasna in ne dopušča interpretacije, kot jo je zavzelo Upravno sodišče. Vendar tudi, če bi šteli, da določba ni v celoti jasna, meni, da niti s teološko razlago ni mogoče priti do zaključka, da mora delavec, za katerega delodajalec uveljavlja spodbudo za zaposlovanje, na problemskem območju živeti oziroma imeti prijavljeno stalno prebivališče (ali delati ali biti prijavljen v evidenco brezposelnosti). Takšnih pogojev ne določata niti Uredba o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči (ter načinu uveljavljanja regionalne spodbude za zaposlovanje ter davčnih olajšav za zaposlovanje in investiranje) niti Uredba Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe (v nadaljevanju Uredba 651/2014/EU). Poudarja, da bi zakonodajalec, če bi bil namen spodbude za zaposlovanje uresničen le takrat, ko bi delodajalec zaposlil delavca, ki ima prebivališče na problemskem območju, to izrecno določil. Ker tega ni storil, niti upravni organ niti Upravno sodišče ne moreta zapolniti domnevnih vrzeli. Opozarja na neenotnost sodne prakse Upravnih sodišč glede razlage določbe 27. člena ZSRR-2.

11. Iz izpodbijane sodbe izhaja, da sta bili vlogi revidenta za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost zavrnjeni, ker delavca, za katera je delodajalec uveljavljal spodbudo za zaposlovanje, ne stanujeta oziroma nimata stalnega prebivališča na problemskem območju, ne pa morebiti (tudi) iz drugih razlogov (ker na tem območju ne opravljata dela oziroma nista prijavljena v evidenco brezposelnosti). V tem okviru je bilo tudi dopuščeno revizijsko vprašanje, zato se Vrhovno sodišče do revizijskih navedb, podanih izven njega, ne opredeljuje. Sporno torej je, ali mora delodajalec, ki uveljavlja spodbudo za zaposlovanje po 27. členu ZSRR-2, dokazati, da delavci, za katere uveljavlja povračilo prispevkov za socialno varnost, živijo na območju z visoko stopnjo brezposelnosti.

12. Po določbi prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 lahko povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost uveljavlja delodajalec, ki ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Skladno z drugim odstavkom istega člena zakona mora imeti delavec, za katerega lahko tak delodajalec uveljavlja spodbudo za zaposlovanje, status prikrajšanega delavca, kot ga opredeljuje Uredba 651/2014/EU. Iz določbe tretjega odstavka tega člena zakona pa izhaja, da se delodajalcu, ki zaposli takega delavca na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, za tega delavca, za obdobje enega leta, kot enkratna pomoč, povrnejo plačani prispevki delodajalca za socialno varnost iz proračuna Republike Slovenije.

13. Že iz naslova sporne zakonske določbe (spodbuda za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo) kot tudi iz njenega zakonskega besedila izhaja, da je spodbuda za zaposlovanje regionalno naravnava in neposredno vezana na območja z visoko brezposelnostjo. Iz nje je tudi razvidno, da mora tako na strani delodajalca kot na strani delavca biti vzpostavljena določena vez s problemskim območjem. Za delavca to izhaja iz določbe tretjega odstavka 27. člena ZSRR-2, pri čemer prvi del njenega besedila "

Delodajalcu, ki zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju […]

", odpira vprašanje, kakšna mora biti ta vez. Glede na navedeno je treba tudi po oceni Vrhovnega sodišča pri razlagi sporne določbe upoštevati še druge razlagalne metode, predvsem logično in namensko razlago sporne določbe, in ne drži, kot to navaja revident, da sporne določbe ni mogoče razlagati na tak način.

izhaja, da v Republiki Sloveniji prihaja do znatnih regionalnih razlik, pri čemer se te razlike kažejo tudi v stopnji brezposelnosti. Za odpravljanje regionalnih razlik oziroma za spodbujanje skladnega regionalnega razvoja zakon določa ukrepe regionalne politike (1. člen). Eden izmed teh ukrepov je tudi spodbuda za zaposlovanje po 27. členu ZSRR-2. Kot izhaja iz določbe 25. člena ZSRR-2, ki predstavljajo pravno podlago tudi za obravnavani dodatni začasni ukrep razvojne podpore, se ta ukrep (lahko) aktivira, ko se na določenem območju gospodarske razmere tako poslabšajo, da stopnja registrirane brezposelnosti doseže kritično mejo, pod pogojem, da z ukrepi razvojnih politik ni mogoče izboljšati gospodarskih razmer. Kazalci in kriteriji za določitev takih območij so predpisani v prvem in drugem odstavku 25. členu ZSRR-2, podrobneje pa z Uredbo o izvajanju ukrepov endogene regionalne politike.

Na tej podlagi se lahko problemsko območje z visoko brezposelnostjo določi ožje ali širše od območja upravne enote, v kateri je stopnja brezposelnosti presegla kritično mejo (ta je dosežena, ko je v upravni enoti najmanj tri zaporedne mesece 17,0-odstotna ali višja), mora pa iti za strnjeno območje enega ali več naselij, na katerem živi najmanj 20.000 prebivalcev.

15. Ker je torej spodbuda za zaposlovanje neposredno vezana na območja z visoko brezposelnostjo, je po oceni Vrhovnega sodišča njen osrednji namen v zmanjšanju regionalnih razlik glede stopnje brezposelnosti na teh območjih. Ne bi bilo namreč logično, da bi zakonodajalec vezal spodbudo za zaposlovanje na problemska območja z visoko brezposelnostjo, njen osrednji cilj pa ne bi bil znižanje stopnje registrirane brezposelnosti prikrajšanih kategorij delavcev na teh območjih, ampak le spodbujanje delodajalcev k zaposlovanju in s tem spodbujanje gospodarstva. Vrhovno sodišče pri tem pripominja, da je spodbuda za zaposlovanje po obravnavni določbi le eden izmed ukrepov regionalne politike, ki je vezan na problemska območja z visoko brezposelnostjo. Sicer pa ZSRR-2 za izboljšanje gospodarskih razmer na teh področjih za gospodarske subjekte predvideva druge ukrepe (npr. dodatne začasne ukrepe razvojne podpore in davčno olajšavo za investiranje)

. Poleg tega je v petem odstavku 27. člena izrecno določeno, da obravnavana spodbuda za zaposlovanje ni združljiva s subvencijo za zaposlitev, dodeljeno delodajalcu za namene spodbujanja zaposlovanja v okviru izvajanja ukrepov aktivne politike zaposlovanja. To pa kaže na to, da gre pri obravnavani spodbudi za zaposlovanje za specifično, regionalno naravnano spodbudo, ki ni namenjena izboljšanju zaposlitvenih možnosti (katerihkoli) brezposelnih delavcev (iz aktivne politike zaposlovanja) oziroma splošnemu znižanju stopnje brezposelnosti, ampak se ti cilji zasledujejo na točno določenem območju.

16. Sporno določbo je torej treba razlagati v skladu z zgoraj navedenim namenom. To pa pomeni, da je treba besedno zvezo "zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju" iz tretjega odstavka 27. člena ZSRR-2 razumeti tako, da mora prikrajšani delavec, za katerega delodajalec iz prvega odstavka sporne določbe uveljavlja spodbudo za zaposlovanje, živeti na problemskem območju. Le če delodajalec zaposli delavca s tega območja, se bo stopnja brezposelnosti na tem območju znižala.

Po presoji Vrhovnega sodišča takšno razlago narekuje tudi eden izmed kriterijev za določitev problemskega območja (zadostno število prebivalcev, ki živi na tem območju). Glede na navedeno ne drži revizijska navedba, da z namensko razlago ni mogoče priti do zaključka, da mora delavec, za katerega se uveljavlja spodbuda za zaposlovanje, imeti stalno prebivališče na problemskem območju.

17. Navedeno pa pomeni, da je odgovor na dopuščeno vprašanje pritrdilen. V obravnavanem primeru zakonski pogoji za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost po določbi 27. člena ZSRR-2 torej niso bili izpolnjeni, ker delavca, za katera je revident uveljavljal spodbudo za zaposlovanje, ne živita na problemskem območju. Zato je odločitev Upravnega sodišča pravilna.

18. Po obrazloženem in ker ostale revizijske navedbe niso pomembne za odločitev, je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (92. člen ZUS-1).

19. Revident z revizijo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP in v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

20. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel z dvema glasovoma proti enemu. Proti je glasoval vrhovni sodnik dr. Kerševan, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.

Predlog zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (ZSRR-2), prva obravnava, EPA 1367-V, Poročevalec Državnega zbora, št. 170 z dne 9. 11. 2010.

Drugi in tretji odstavek 8. člena navedene Uredbe v zvezi z drugo in tretjo alinejo 26. člena ZSRR-2.

Prim. 25. člen in peti do štirinajsti odstavek 28. člen ZSRR-2.

Stopnja registrirane brezposelnosti se izračuna glede na stalno prebivališče delovno aktivnih prebivalcev in registriranih brezposelnih (vir: https://www.ess.gov.si/trg_dela/trg_dela_v_stevilkah /stopnja_registriranebrezposelnosti).

ODKLONILNO LOČENO MNENJE VRHOVNEGA SODNIKA DR. ERIKA KERŠEVANA

Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (2011) - ZSRR-2  - člen 1, 25, 25/1, 25/2, 27, 27/1, 27/2, 27/3, 27/5

Uredba o izvajanju ukrepov endogene regionalne politike (2013) - člen 8, 8/2, 8/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.