VSRS Sklep I Up 187/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-11-09

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

pravočasnost tožbe v upravnem sporu - prepozna tožba - vročilnica - vročitev s fikcijo - ugoditev pritožbi - predlog za vrnitev v prejšnje stanje - dokazovanje negativnega dejstva

Vročanje je v upravnem postopku dolžnost upravnega organa, ki je odločbo izdal. Ta organ je tudi odgovoren za zakonito in pravilno izvedbo postopka vročanja (VI. Poglavje ZUP, 83. člen in nasl.). O tem, da je bila odločba ali drug dokument (osebno) vročena, mora pridobiti in v postopku s pravnimi sredstvi predložiti vročilnico (97. člen ZUP) ali druge dokaze.

V primeru nastopa fikcije vročitve pri presoji, ali je bila vročitev zakonito opravljena na podlagi tretjega in četrtega odstavka 87. člena ZUP, je sodišče dolžno upoštevati in po načelu proste presoje dokazov (8. člen ZPP) vrednotiti vsa dejstva in dokaze, ki so jih predložile stranke upravnega spora glede na okoliščine posameznega primera. Pri tem pa je tudi pomembno, da je upravni organ (toženka) tisti, na katerem je dokazno breme o tem, da je bil postopek vročanja izpeljan zakonito in ne na stranki upravnega postopka (tožniku). Tako še posebej velja, da tožnik ni dolžan dokazati negativnih dejstev v zvezi s tem, npr. da sporočilo o prispelem pismu ni bilo puščeno v njegovem hišnem predalčniku. To bi glede na njegov pravni položaj, ko je v postopku vročanja zgolj naslovnik oziroma prejemnik pisanja in ne uradna ali pooblaščena oseba kot izvrševalec vročanja, zanj predstavljalo nesorazmerno breme pri uresničevanju ustavne pravice do sodnega varstva. Glede na navedeno zadošča, da s svojimi navedbami in predloženimi dokazi vzbudi v postopku resen dvom v to, da je bila vročitev opravljena pravilno in zakonito.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 964/2022-48 z dne 25. 8. 2022 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču, da opravi nov postopek.

II. Odločitev o stroških pritožbenega postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) s sklepom kot prepozno zavrglo tožnikovo tožbo, vloženo zoper odločbo Vlade Republike Slovenije (v nadaljevanju Vlada RS), št. 35400-7/2020/63 z dne 20. 5. 2022 (I. točka izreka) ter zavrnilo predlog za vrnitev v prejšnje stanje (II. točka izreka).

2. V obrazložitvi je navedlo, da je bila tožniku s fikcijo vročitve na podlagi četrtega odstavka 87. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) dne 9. 6. 2022 vročena odločba toženke, s katero je bil končan postopek. Tridesetdnevni rok za vložitev tožbe, ki ga določa prvi odstavek 28. člena ZUS-1, je tako začel teči naslednji dan, tj. 10. 6. 2022, in se je iztekel 11. 7. 2022. Tožnik pa je tožbo oddal priporočeno po pošti 13. 7. 2022, torej po preteku roka iz 28. člena ZUS-1. Glede zavrnitve predloga za vrnitev v prejšnje stanje pa je navedlo, da ne verjame tožniku, da naj bi na pošti izvedel, da je bil dan vročitve 13. 6. 2022, saj iz predložene pisne izjave Pošte Slovenije d. o. o. (v nadaljevanju Pošta) izhaja, da je Pošti dobro znano, kdaj se šteje pošiljka za vročeno. Take vsebine ustnega pojasnila ne dokazuje niti natisnjen posnetek telefonskega zaslona, na katerem je telefonska številka in odhodni klic z dne 14. 6. 2022, pa tudi v primeru, da obvestilo ne bi bilo puščeno v nabiralniku, ne bi bilo nobenega opravičljivega razloga za zaključek, da je bila pošiljka vročena na dan, ko je bila vržena v nabiralnik. Tožnik bi tako ob potrebni skrbnosti s poizvedovanjem pri organu toženke lahko ugotovil, kdaj je začel teči rok za vložitev tožbe.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo zaradi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in zmotne uporabe materialnega prava. V njej navaja, da sporočila o prispelem pismu niti v poštnem predalčniku niti kako drugače ni prejel in tako ni bil obveščen o pismu, pravicah in posledicah, ki bi iz tega izhajale. S spornim pisanjem se je prvič seznanil šele dne 13. 6. 2022, ko mu je bilo puščeno v hišnem predalčniku. Istega dne je na Pošti preveril datum prejete odločbe, kjer mu je bilo pojasnjeno, da je bila sporna odločba vročena 13. 6. 2022, zato je menil, da je s tem dnem začel teči tudi rok za vložitev tožbe. S strani Pošte je bila tako zagrešena napaka pri vročanju, ki ga je (in tudi javni interes ohranjanja narave), stala pravice dostopa do sodišča ter pravic do pravnega sredstva in učinkovitega sodnega varstva. Meni, da je treba tretji in četrti odstavek 87. člena ZUP razlagati ob upoštevanju temeljnega načela upravnega postopka o varstvu pravic strank iz 7. člena ZUP, tako da stranka, ki ni bila obveščena o poskusu vročitve pisanja ter o pravicah in posledicah tega obvestila, ne more trpeti neugodnih posledic. Predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

4. Toženka v odgovoru na pritožbo predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Prva stranka z interesom A., d. o. o., v odgovoru na pritožbo predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo zavrne. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

6. Druga in tretja stranka z interesom na pritožbo nista odgovorili.

Pravna podlaga za nastop fikcije vročitve

8. Na podlagi prvega odstavka 87. člena ZUP se morajo odločbe in sklepi ter drugi dokumenti, od katerih vročitve začne teči rok, vročiti osebno tistemu, kateremu so namenjeni. Če se vročitev ne da opraviti tako, pusti vročevalec v hišnem predalčniku, na vratih stanovanja, poslovnega prostora ali delavnice pisno sporočilo, v katerem navede, kje se dokument nahaja in da ga mora naslovnik prevzeti v 15 dneh (tretji odstavek 87. člena ZUP). Če naslovnik dokumenta ne prevzame v 15 dneh, velja vročitev za opravljeno z dnem preteka tega roka. Po preteku tega roka vročevalec pusti dokument v hišnem oziroma izpostavljenem predalčniku naslovnika (četrti odstavek 87. člena ZUP). Tožbo v upravnem sporu je treba vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil postopek končan.

9. Če naslovnik v predpisanem roku ne prevzame dokumenta, nastopi fikcija vročitve z dnem preteka tega roka (četrti odstavek 87. člena ZUP). Kot pravilno poudari sodišče prve stopnje je ob pravilni razlagi določb ZUP o vročanju za nastop fikcije vročitve nebistveno, kdaj je pustil vročevalec dokument, ki ga je poskusil vročiti, v predalčniku naslovnika.

10. Vročanje mora biti izvedeno skladno z zakonom. Če pride do pomote pri vročanju, se šteje, da je bila vročitev opravljena tisti dan, za katerega se ugotovi, da je oseba, ki ji je bil dokument namenjen, ta dokument dejansko dobila(98. člen ZUP). To velja tudi za primer, ko naslovniku v postopku osebnega vročanja ni bilo skladno z zakonom puščeno sporočilo o tem, da je bila vročitev poskušana, kje se dokument nahaja, da ga je treba prevzeti v zakonskem roku ter o posledicah takega vročanja (zgoraj, tretji odstavek 87. člena ZUP).

11. V obravnavani zadevi so v okviru procesnega dejanskega stanja nesporna dejstva, da pritožnik izpodbijane odločbe ni prevzel na Pošti, ki je opravljala vročanje v tej zadevi, da je bil pritožniku izpodbijani upravni akt puščen v hišnem predalčniku 13. 6. 2022 ter da je pritožnik vložil tožbo 13. 7. 2022. Sporno pa ostaja dejstvo, ali je bilo pritožniku v njegovem hišnem predalčniku skladno z zakonom puščeno pisno sporočilo o prispelem pismu, torej o poskusu vročitve izpodbijane odločbe. Od navedenega dejstva je odvisno, ali je bila izpodbijana odločba toženke pritožniku pravilno vročena z nastopom fikcije vročitve (11. 6. 2022). V nasprotnem primeru je treba šteti, da fikcija vročitve ni nastopila in da je bila odločba vročena tedaj, ko jo je pritožnik dejansko dobil (13. 6. 2022) in je njegova tožba pravočasna.

12. Vročanje je v upravnem postopku dolžnost upravnega organa, ki je odločbo izdal. Ta organ je tudi odgovoren za zakonito in pravilno izvedbo postopka vročanja (VI. Poglavje ZUP, 83. člen in nasl.). O tem, da je bila odločba ali drug dokument (osebno) vročena, mora pridobiti in v postopku s pravnimi sredstvi predložiti vročilnico (97. člen ZUP) ali druge dokaze.

13. Vročilnica je javna listina (169. člen ZUP). Vročilnica je praviloma dvostranski dokument, ki ga izpolnita tako prejemnik kot vročevalec (prvi odstavek 97. člena ZUP), izjemoma pa se pod zakonskimi pogoji izpolni le s strani vročevalca (npr. če prejemnik noče podpisati vročilnice ali ne zna pisati, drugi in tretji odstavek 97. člena ZUP). Ob pregledu spisa pa v nasprotju s presojo sodišča prve stopnje Vrhovno sodišče ugotavlja, da vročilnica v obravnavani zadevi ni bila izdelana, temveč je bilo kot dokaz o vročitvi toženi stranki posredovano obvestilo o vročitvi

z dne 13. 6. 2022. Tako obvestilo vročevalca organu o tem, da je bila vročitev opravljena na podlagi fikcije iz tretjega in četrtega odstavka 87. člena ZUP, pa ni javna listina, saj ZUP ne določa niti, da se tako obvestilo izda, niti ne določa pristojnosti organa ali vročevalca, da v njej potrdi določena dejstva, kar bi imelo za posledico njeno pravno naravo javne listine.

Gre torej le za listino, ki jo v okviru svoje medsebojne komunikacije z organom izdela vročevalec za potrebe izvedbe postopka vročanja.

14. Navedeno seveda ne jemlje dokazne vrednosti takemu obvestilu vročevalca, saj se lahko tako tožena stranka kot sodišče ob odsotnosti prepričljivih nasprotnih dokazov opre na navedeno listino kot na dokaz o pravilni izvedbi vročitve. Vendar pa navedeno obvestilo nima procesne posledice, da bi se breme dokazovanja (ne)vročitve prevalilo na stranko postopka, kot to velja v primeru dokazovanja vročitve z vročilnico, ki je javna listina.

15. Tako je v primeru nastopa fikcije vročitve pri presoji, ali je bila vročitev zakonito opravljena na podlagi tretjega in četrtega odstavka 87. člena ZUP, sodišče dolžno upoštevati in po načelu proste presoje dokazov (8. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP) vrednotiti vsa dejstva in dokaze, ki so jih predložile stranke upravnega spora glede na okoliščine posameznega primera. Pri tem pa je tudi pomembno, da je upravni organ (toženka) tisti, na katerem je dokazno breme o tem, da je bil postopek vročanja izpeljan zakonito in ne na stranki upravnega postopka (tožniku). Tako še posebej velja, da tožnik ni dolžan dokazati negativnih dejstev v zvezi s tem, npr. da sporočilo o prispelem pismu ni bilo puščeno v njegovem hišnem predalčniku. To bi glede na njegov pravni položaj, ko je v postopku vročanja zgolj naslovnik oziroma prejemnik pisanja in ne uradna ali pooblaščena oseba kot izvrševalec vročanja, zanj predstavljalo nesorazmerno breme pri uresničevanju ustavne pravice do sodnega varstva. Glede na navedeno zadošča, da s svojimi navedbami in predloženimi dokazi vzbudi v postopku resen dvom v to, da je bila vročitev opravljena pravilno in zakonito.

16. Pritožnik ima torej prav, ko navaja, da je dokazovanje negativnega dejstva o tem, da sporočilo o prispelem pismu ni bilo puščeno v njegovem hišnem predalčniku, zanj nesorazmerno in pretežko procesno breme. Tako za prepričanje sodišča, da vročitev ni bila opravljena skladno z zakonom, zadošča prepričljivo in z dokazi podprto utemeljevanje, ki vzbudi resen dvom v to, da je bilo sporočilo o prispelem pismu puščeno v njegovem hišnem predalčniku. To pa je tudi v obravnavani zadevi mogoče le z dokazovanjem različnih okoliščin, ki posredno kažejo na temu nasprotna dejstva.

17. V obravnavani zadevi na dejstvo, da je bilo sporočilo o prispelem pismu iz tretjega odstavka 87. člena ZUP v zvezi z izpodbijano odločbo dne 25. 5. 2022 puščeno v hišnem predalčniku naslovnika, kažeta tako obvestilo o vročitvi z dne 13. 6. 2022 kot tudi dopis Pošte z dne 10. 8. 2022 (priloga A22). Nasprotno temu pritožnik navaja, da v primeru, če bi navedeno sporočilo prejel, ne bi klical na Pošto glede vročitve. V takem primeru tudi ne bi v tako pomembni zadevi, kot je obravnavana, tožbe pripravljal cel mesec in je vložil dva dni po domnevnem roku. Prav tako meni, da bi morali ravnanje Pošte, ki izhaja iz navedenega dopisa, razumeti kot dokaz o njeni nedoslednosti in nezanesljivosti, tudi v konkretnem primeru. Na naslovu pritožnika naj bi se tudi večkrat dogajalo, da so bila tovrstna sporočila in druga pošta od drugih stanovalcev v bloku, kjer je njegov sedež, puščena v hišnih predalčnikih drugih oseb, ne naslovnikov, o čemer naj bi pred časom tudi že opozorili pristojno izpostavo Pošte.

18. Pri presoji navedenih dokazov je treba izhajati iz potrebe po varstvu ustavne pravice do učinkovitega sodnega varstva. Vendar pa je tudi sodno varstvo lahko omejeno z določenimi formalnimi zahtevami, ki ne pomenijo nedopustnega poseganja vanj, kot to zatrjuje pritožnik, temveč ustavno dopustni način njegovega uresničevanja. To velja tudi glede zahteve po spoštovanju določenega roka za tožbo v upravnem sporu po 28. členu ZUS-1. Čeprav je seveda mogoče pritrditi pritožniku, da tožbe v upravnem sporu tožniki ne vlagajo zavestno prepozno, pa vendar ni izključeno, da je prišlo v primeru prepozne tožbe do spregleda ali napake na njihovi strani (tudi glede prejetja sporočila o prispelem pismu, štetja roka itd.). V zakonu tudi ni podlage za to, da bi bilo mogoče šteti, da je v dvomu tožba pravočasna, temveč je navedeno treba presoditi glede na dejstva in okoliščine konkretnega primera.

19. V obravnavani zadevi pa je ob obravnavi navedb strank mogoče treba ugotoviti, da je pritožnik navedel dovolj konsistentna dejstva in dokaze, ki vzbujajo resen dvom v pravilnost vročitve. Ravnanje Pošte iz predloženega dopisa kaže na to, da njeno vročanje izpodbijane odločbe v obravnavani zadevi ni bilo zanesljivo, saj je bila odločba puščena v hišnem predalčniku naslovnika na napačen datum v nasprotju z zakonskimi zahtevami. O tem, da bi sicer bilo sporočilo (pravilno in pravočasno) puščeno v hišnem predalčniku naslovnika, pa pošta kot vročevalec ne poda nobenih argumentov, temveč zgolj golo navedbo na sami listini, da naj bi se to zgodilo dne 25. 5. 2022. Navedeni zapis je tako le povzet po obvestilu o vročitvi z dne 13. 6. 2022, na katerem je zapisan isti datum, ne da bi zapis na dopisu Pošte z dne 10. 8. 2022 pomenil samostojen dokaz, ki bi temeljil na kakšnem drugem viru (npr. izjavi vročevalca). Tudi dejstvo, da je pritožnik klical na Pošto po prejetju izpodbijane odločbe, da bi se pozanimal o tem, kdaj je bila odločba vročena, kaže na to, da s sporočilom o prejetem pismu in možnostjo predhodne vročitve oziroma prevzema odločbe na Pošti ni bil seznanjen. Navedeno izhaja tudi iz vsebine zadeve, saj je pritožnik očitno želel izdano odločbo pravočasno izpodbijati s tožbo v upravnem sporu, drugačne prepričljive razlage za to, zakaj bi sicer klical na Pošto, pa sodišče prve stopnje v izpodbijanem sklepu ne poda, prav tako pa tudi ne tožena stranka in stranka z interesom v svojih odgovorih na pritožbo.

20. Ob tem je tudi pomembno, da za utemeljitev svojega dvoma v resničnost s strani pritožnika zatrjevanih dejstev, sodišče ni izvedlo nobenih dokazov (drugi odstavek 20. člena ZUS-1), s katerimi bi se dokazovalo nasprotno temu, kar uveljavlja pritožnik in bi potrjevalo pravilnost in zakonitost postopka vročanja.

21. Glede na navedeno je treba pritožbi ugoditi, saj je ob dokazanem resnem dvomu v pravilnost in zakonitost vročitve treba šteti, da je tožbeni rok začel teči takrat, ko se je pritožnik dejansko seznanil z izpodbijano odločbo, to pa je bilo po neprerekanem dejstvu dne 13. 6. 2022, ko je bila le-ta puščena v njegovem hišnem predalčniku.

22. Ob tem Vrhovno sodišče zgolj dodaja, da laičnost stranke (pritožnika) v postopku pred upravnim organom ni upoštevna okoliščina v upravnem sporu o zakonitosti vročitve, saj se trenutek vročitve na podlagi 87. člena ZUP oziroma potek tožbenega roka ne more presojati zanjo drugače kot v primeru, da bi šlo za prava veščo stranko ali pooblaščenca.

23. Pritožnik sicer formalno izpodbija tudi del sklepa sodišča prve stopnje, s katerim je bil zavrnjen njegov predlog za vrnitev v prejšnje stanje, vendar v zvezi s tem ne poda nobenih razlogov, na kar pravilno opozarja tudi prva stranka z interesom. Pritožbene navedbe, vložene po odvetniku, tako v nobenem delu ne izhajajo iz dejstva, da bi bila tožba sicer (lahko) prepozna, vendar vložena prepozno iz opravičljivih razlogov, kar bi lahko narekovalo vrnitev v prejšnje stanje, temveč temeljijo zgolj na pravočasnosti navedene tožbe. Glede na odločitev o pritožbi, da je tožba vložena pravočasno, pa je odločitev o vrnitvi v prejšnje stanje postala brezpredmetna in jo je kot tako Vrhovno sodišče razveljavilo.

24. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 77. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 pritožbi ugodilo in razveljavilo izpodbijani sklep ter zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek. V tem postopku bo moralo sodišče prve stopnje preveriti ostale procesne predpostavke in če so le-te izpolnjene, tožbo obravnavati po vsebini.

25. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Tudi tedaj veljavni Pravilnik o obliki in vsebini ovojnice, vsebini vročilnice in drugih sporočil za osebno vročanje v upravnem postopku (Uradni list RS, št. 1/19, 15/22 in 89/22) je vročilnico urejal v 4. členu, obvestilo organu pa v 9. členu.

Tudi peti odstavek 97. člena ZUP ne predvideva navedenega obvestila in predpisovanja njegove oblike, saj določa, da minister predpiše obliko in vsebino ovojnice in vročilnice za osebno vročanje v fizični obliki ter obliko in način elektronskega vročanja v upravnem postopku.

Tako Vrhovno sodišče že v sklepih I Up 62/2017 z dne 5. 1. 2017, I Up 91/2019 z dne 11. 6. 2019 in drugih.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 83, 87, 87/1, 87/3, 87/4, 97, 97/1, 97/2, 97/3, 98

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.