VSRS Sklep I Up 2/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-01-26

Brigita Domjan Pavlin (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Andrej Kmecl

UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO - VOLITVE - ŠOLSTVO

volitve, imenovanja in odpoklic organov fakultete - volitve članov študentskega sveta - razveljavitev volitev - tožba v upravnem sporu - zavrženje tožbe - ni upravna zadeva - akt, ki se izpodbija s tožbo ni upravni akt - avtonomija univerze - organ upravne oblasti - zavrnitev pritožbe

Študentski svet je v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZVis eden izmed organov univerze, v skladu z drugim odstavkom istega člena pa eden izmed organov članic univerze, ki ga opredeljuje 26. člen ZVis. To pomeni, da so volitve in imenovanja njegovih članov področje avtonomnega delovanja univerze.

Javna služba, ki jo opravlja univerza kot visokošolski zavod, pomeni zadovoljevanje javne potrebe po zagotovitvi storitev visokošolskega izobraževanja in je nikakor ni mogoče enačiti z izvrševanjem upravne funkcije. Slednje nujno obsega izvrševanje javne oblasti ter odločanje o pravicah in dolžnostih pravnih subjektov na oblasten način. Javna služba pa je veliko širši pojem in je primarno povezana z zagotavljanjem dobrin javnosti. Izvajalec javne službe sicer v določenem delu lahko deluje kot oblastveni organ in odloča o pravicah svojih uporabnikov, vendar je ta del navadno manjšega obsega. V preostalem delu pa izvajalec javne službe deluje kot neoblastveni organ, katerega odločitve (predvsem o njegovem notranjem delovanju) ne pomenijo odločanja o pravicah in pravnih koristih s področja upravnega prava.

Izdani sklep ŠS Fakultete in odgovor rektorice nista bila izdana v okviru izvrševanja upravne funkcije (pač pa v okviru lastnih ter avtonomnih pristojnosti univerze). Ne gre torej za upravna akta iz 2. člena ZUS-1. Prav tako ne gre za akta, ki bi dopuščala upravni spor po določbi 4. člena ZUS-1, saj ne študentskega sveta univerze ne rektorice pri takem odločanju ni mogoče šteti za organa upravne oblasti. Izvolitev ŠS Fakultete tudi ne sodi v upravljanje visokošolskega zavoda. Zato tožbe zoper izpodbijana akta ni mogoče utemeljiti niti s sklicevanjem na pravico iz 67. člena ZVis, ki študentom zagotavlja pravico (prek svojih predstavnikov) sodelovati pri delu in upravljanju visokošolskih zavodov.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka mora v 15 dneh od vročitve tega sklepa povrniti toženi stranki njene stroške odgovora na pritožbo v znesku 347,70 EUR.

1. Tožnik je vložil tožbo zoper sklep študentskega sveta Univerze na Primorskem, št. 2313-135/21 z dne 7. 11. 2021 (v nadaljevanju izdani sklep), s katerim je razveljavil volitve v študentski svet Univerze na Primorskem Fakultete za manegement (v nadaljevanju ŠS Fakultete) ter fakulteto pozval k ponovitvi volitev v skladu s Pravilnikom o načinu volitev članov študentskih svetov v organe ter komisije in delovna telesa Univerze na Primorskem in članic Univerze na Primorskem (v nadaljevanju Pravilnik). Tožnik izpodbija tudi odgovor rektorice Univerze na Primorskem, št. 183-38/21 z dne 11. 11. 2021 (v nadaljevanju odgovor rektorice), s katerim je zavrnila tožnikovo pritožbo zoper izdani sklep.

2. Tožnik je hkrati s tožbo vložil še zahtevo za izdajo začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), s katero je predlagal, da se zadrži izvršitev izdanega sklepa in odgovora rektorice ter postopek za ponovne volitve v ŠS Fakultete, da se postopek volitev v ŠS Fakultete nadaljuje na podlagi rezultatov, ki izhajajo iz poročila o izidu volitev v ŠS Fakultete z dne 3. 11. 2021, da se ugotovi, da je bil tožnik 3. 11. 2021 izglasovan in izvoljen za člana ŠS Fakultete in se mu potrdi mandat, da se dekanu Fakultete naloži, naj v osmih dneh od prejema sklepa skliče konstitutivno sejo ŠS Fakultete, toženki pa prepove omejevati sodelovanje tožnika v njenih organih. V primeru, da bi kršila začasno odredbo, naj se toženki izreče denarna kazen v višini 10.000,00 EUR, ki jo mora poravnati v 15 dneh, začasna odredba naj velja do pravnomočne odločitve o tožbi in da ugovor ter pritožba zoper sklep o začasni odredbi ne zadržita njegove izvršitve.

3. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo tožnikovo tožbo, ker izpodbijani akt ni akt, ki bi ga bilo možno izpodbijati s tožbo v upravnem sporu. Ker tožba ni prestala predhodnega preizkusa, kar je procesna predpostavka za odločanje o začasni odredbi, je sodišče prve stopnje zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe.

4. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper sklep sodišča prve stopnje vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Med drugim navaja, da je stališče sodišča prve stopnje mogoče razumeti na način, da pritožnik v obravnavanem primeru sodnega varstva sploh nima, kar je nedopustno v pravni državi, saj ima vsak pravico do sodnega varstva na podlagi 23. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Šlo naj bi za uresničevanje pravice iz 67. člena Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZVis), ki temelji na 44. členu Ustave. Zato meni, da bi moralo sodišče prve stopnje zavzeti stališče o načinu zagotovitve sodnega varstva za pritožnika v upravnem sporu ali pa v drugem

postopku. Pritožnik tudi meni, da imata izdani sklep in odgovor rektorice naravo upravnih aktov, saj ju je izdala Univerza kot izvrševalka javne službe. V primeru ugotovitve, da upravno sodišče ni pristojno za odločanje o tej zadevi, pa gre po prepričanju pritožnika za neustavno pravno praznino v ZVis, ker naj bi to pomenilo, da področje sodnega varstva pri uresničevanju pravice do sodelovanja pri delu in upravljanju visokošolskih zavodov ni urejeno. Pritožbenemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi ter vrne zadevo sodišču prve stopnje v novo sojenje, podrejeno pa, naj postopek prekine in začne postopek pred Ustavnim sodiščem za presojo ustavnosti 2. in 4. člena ZUS-1 v zvezi z ZVis.

5. Toženka v odgovoru na pritožbo navaja, da gre za akta, izdana v okviru njene avtonomije, da z njima ni bilo odločeno o pritožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi in pojasnjuje, da so določbe Statuta Univerze na Primorskem podlaga za določitev pravil o volitvah, načinu organiziranja in delovanja študentskega sveta. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne in priglaša stroške odgovora.

7. V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). V upravnem sporu pa odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (prvi odstavek 4. člena ZUS-1).

8. Iz pritožbe in tožbenega zahtevka izhaja, da je bila tožba vložena zaradi izpodbijanja izdanega sklepa študentskega sveta ter odgovora rektorice, ki sta po pritožnikovem mnenju upravna akta (2. člen ZUS-1) oziroma naj bi pomenila dejanja tožene stranke, s katerimi je bilo poseženo v pritožnikovo pravico do supravljanja študentov iz 67. člena ZVis kot izpeljavo ustavne pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave (prvi odstavek 4. člena ZUS-1). Zato pritožnik sodišču prve stopnje očita kršitev 23. člena Ustave, ker meni, da stališče, na katerem temelji izpodbijani sklep, pomeni, da za navedeno pravico nima sodnega varstva. Po presoji Vrhovnega sodišča pa je ta očitek neutemeljen.

9. V obravnavani zadevi je bistveno (tako glede vodenja rednega upravnega spora na podlagi 2. člena ZUS-1 kot glede vodenja subsidiarnega upravnega spora na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1), da se izpodbijana akta nanašata na volitve v študentski svet, kar sodi na področje avtonomnega notranjega organiziranja in delovanja univerze. Avtonomnost univerze izhaja iz Ustave (58. člen), konkretizirana pa je v ZVis ter na njegovi podlagi sprejetih podzakonskih aktih. V prvem odstavku 6. člena ZVis je določeno, da je univerza avtonomni, znanstvenoraziskovalni, umetniški in izobraževalni visokošolski zavod s posebnim položajem. V drugem odstavku istega člena pa je izrecno določeno, da je univerzi zagotovljeno delovanje po načelu avtonomije, med drugim tudi za volitve, imenovanja in odpoklic organov v skladu s statuti in drugimi akti (osma alineja drugega odstavka 6. člena ZVis). Opisano delovanje po načelu avtonomije je konkretizirano v določbi 28. člena ZVis, ki določa, da se naloge, pristojnosti, število članov, način izvolitve, trajanje mandata in način odločanja organov visokošolskih zavodov in drugih zavodov - članic univerz podrobneje uredijo s statutom v skladu z zakonom in ustanovitvenim aktom. Študentski svet je v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZVis eden izmed organov univerze, v skladu z drugim odstavkom istega člena pa eden izmed organov članic univerze, ki ga opredeljuje 26. člen ZVis. To pomeni, da so volitve in imenovanja njegovih članov področje avtonomnega delovanja univerze. Tako stališče izhaja že iz dosedanje sodne prakse Vrhovnega sodišča,

na katero se utemeljeno sklicuje tudi sodišče prve stopnje. Okoliščina, da se je zadeva I Up 208/2018 nanašala na volitve rektorja in ne na volitve predstavnikov študentskega sveta (na kar se sklicuje pritožnik), po navedenem ni bistvena, saj gre v obeh primerih za organa univerze, avtonomija univerze pa velja za volitve in imenovanja vseh organov.

10. Na drugačno stališče ne more vplivati pritožnikov ugovor, da univerza izvaja javno službo. Javna služba, ki jo opravlja univerza kot visokošolski zavod, pomeni zadovoljevanje javne potrebe po zagotovitvi storitev visokošolskega izobraževanja in je nikakor ni mogoče enačiti z izvrševanjem upravne funkcije. Slednje nujno obsega izvrševanje javne oblasti ter odločanje o pravicah in dolžnostih pravnih subjektov na oblasten način. Javna služba pa je veliko širši pojem in je primarno povezana z zagotavljanjem dobrin javnosti. Izvajalec javne službe sicer v določenem delu lahko deluje kot oblastveni organ in odloča o pravicah svojih uporabnikov, vendar je ta del navadno manjšega obsega. V preostalem delu pa izvajalec javne službe deluje kot neoblastveni organ, katerega odločitve (predvsem o njegovem notranjem delovanju) ne pomenijo odločanja o pravicah in pravnih koristih s področja upravnega prava.

11. Izdani sklep ŠS Fakultete in odgovor rektorice torej nista bila izdana v okviru izvrševanja upravne funkcije (pač pa v okviru lastnih ter avtonomnih pristojnosti univerze, za kar ima podlago v prej naštetih predpisih). Ne gre torej za upravna akta iz 2. člena ZUS-1. Prav tako ne gre za akta, ki bi dopuščala upravni spor po določbi 4. člena ZUS-1, saj ne študentskega sveta univerze ne rektorice pri takem odločanju ni mogoče šteti za organa upravne oblasti. Izvolitev ŠS Fakultete tudi ne sodi v upravljanje visokošolskega zavoda. Zato tožbe zoper izpodbijana akta ni mogoče utemeljiti niti s sklicevanjem na pravico iz 67. člena ZVis, ki študentom zagotavlja pravico (prek svojih predstavnikov) sodelovati pri delu in upravljanju visokošolskih zavodov.

12. Neutemeljeno je tudi pritožbeno sklicevanje na pravico iz 44. člena Ustave. Navedena človekova pravica je splošna pravica, ki vsem državljanom zagotavlja možnost sodelovanja pri opravljanju javnih zadev v skladu z zakonom. Ustava tako veže način izvrševanja te pravice, torej sodelovanje pri upravljanju javnih zadev, na zakon. Člen 67 ZVis pa, kot je bilo že omenjeno, določa pravico študentov, da preko svojih predstavnikov sodelujejo pri delu in upravljanju visokošolskih zavodov v skladu z zakonom in statutom. Vendar je tudi ta zakonska pravica splošna (kot pravica iz 44. člena Ustave) in se uresničuje preko institutov, predvidenih v zakonu in statutu, sama po sebi pa ne ureja volitev različnih študentskih predstavnikov v organe univerze in zato ne tvori pravne podlage za odločitve o zakonitosti izvedenih volitev ter v zvezi s tem sprejetih aktov. Pri volitvah znotraj univerze gre namreč, kot je bilo že pojasnjeno, za avtonomijo. Varstvo volilne pravice znotraj univerze se torej uveljavlja preko organov univerze in zato zgolj sklicevanje na pravico iz 44. člena Ustave RS še ne utemeljuje njene kršitve. Po ustaljeni ustavnosodni presoji predpisovanje načina izvrševanja pravic sicer ne sme preseči njegovega namena, tako da bi šlo že za omejitev človekovih pravic. V takem primeru je sodno varstvo seveda zagotovljeno, vendar pritožnik tega ne uveljavlja.

13. Navaja sicer, da je omenjena zakonska pravica do soupravljanja študentov s Pravilnikom „omejena na izviren način in mimo cilja zakonske norme“, vendar vprašanje, ali je ureditev področja volitev v študentski svet s Pravilnikom in ne s statutom univerze zakonita ali ne, samo po sebi ne pomeni omejevanja katerekoli človekove pravice in tako tudi ne kršitve pravice iz 14. člena Ustave, na katero se pritožnik sklicuje. Ne iz tožbenih ne iz pritožbenih navedb pa ni razvidno, glede katere osebne okoliščine naj bi bil pritožnik z izpodbijanima aktoma diskriminiran, niti glede katerega pravnega položaja naj bi bil neenako obravnavan in v primerjavi s kom.

14. Zato tudi po presoji Vrhovnega sodišča v obravnavanem primeru ne gre za upravna akta iz 2. člena ZUS-1, s katerima bi bilo poseženo v pravni položaj pritožnika. Hkrati pa ne gre niti za akta oziroma dejanje iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1, saj SŠ Fakultete in rektorice pri takem odločanju ni mogoče šteti za organ upravne oblasti, niti za organ katerekoli oblasti. Pa tudi iz narave obravnavanega posega ni mogoče sklepati, da je sodno varstvo v upravnem sporu (tako po 2. kot po 4. členu) zagotovljeno zaradi narave stvari (2. člen Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP), saj ni šlo za odločanje o upravni zadevi oziroma za odločanje organa oblasti.

15. Po navedenem je neutemeljeno tudi pritožbeno stališče, da gre za neustavno pravno praznino, ker ne ZUS-1 ne ZVis ne omogočata sodnega varstva, kot ga pritožnik želi. Ustava namreč v 23. členu pravico do sodnega varstva opredeljuje kot pravico vsakogar, da sodišče odloča o njegovih pravicah, dolžnostih ter o obtožbah proti njemu, obravnavani primer pa, kot je bilo pojasnjeno, ni tak.

16. Glede na obrazloženo je po presoji Vrhovnega sodišča izpodbijani sklep pravilen in zakonit, razlogi, ki jih uveljavlja pritožba niso podani, prav tako ne razlogi, na katere pazi po uradni dolžnosti, zato je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen ZUS-1 v zvezi z 82. členom ZUS-1).

17. Pritožnik s pritožbo ni uspel, zato je dolžan v skladu s prvim odstavkom 154. člena in prvim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 povrniti toženi stranki njene stroške odgovora na pritožbo. Ti so odmerjeni v priglašeni višini 475 točk (tj. v znesku 285,00 EUR), kar je manj od višine, predvidene v 4. točki tar. št. 30 Odvetniške tarife za odgovor na pravno sredstvo v neocenljivi zadevi (625 točk, ki vsebuje tudi storitve, ki so del priprave odgovora na pritožbo).

Vrhovno sodišče je zato toženi stranki priznalo priglašene stroške v višini 285,00 EUR, povečano za 22 % DDV, skupaj torej 347,70 EUR in jih pritožniku naložilo plačati v petnajstdnevnem paricijskem roku, ki prične teči naslednji dan po vročitvi sodbe (drugi in tretji odstavek 313. člena ZPP).

Glej tudi sklepa v zadevah I Up 208/2018 z dne 20. 2. 2019 in I Up 521/2012 z dne 26. 3. 2013.

Prim. npr. sodba Vrhovnega sodišča X Ips 30/2018 z dne 26. 8. 2019 (17. in 18. točka).

V tem smislu Vrhovno sodišče npr. v odločbah II Ips 160/2018 z dne 20. 6. 2019, X Ips 33/2019 z dne 20. 5. 2020, II Ips 57/2019 z dne 5. 6. 2020, X Ips 343/2017 z dne 2. 9. 2020 in I Up 200/2021 z dne 25. 10. 2021.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 14, 23, 44, 58

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 2/2, 4, 4/1, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o visokem šolstvu (1993) - ZVis  - člen 6, 6/1, 6/2, 6/2-8, 20, 20/1, 20/2, 26, 28, 67

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.