VSRS Sklep I Up 22/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-03-16

Peter Golob (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), mag. Tatjana Steinman

pritožba - varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu - subsidiarni upravni spor - procesne predpostavke za tožbo v upravnem sporu - dovoljenost tožbe v upravnem sporu - začasni ukrepi v času epidemije SARS-CoV-2 (COVID-19)

Osnovne šole niso oblastni organi, vendar pa jim ZOsn v nekaterih izrecno naštetih primerih daje pooblastilo za oblastveno odločanje (60.a člen Zosn). Ravnanje šole izven postopkov, naštetih v 60.a členu ZOsn, tako ne pomeni oblastvenega ravnanja oziroma odločanja, temveč opravljanje dejavnosti, s katero je zagotovljena možnost izvrševanja ustavne pravice do izobrazbe.

Zahteva po šolanju na daljavo, če učenec (oziroma njegov zakoniti zastopnik) ne predloži soglasja za samotestiranje, ne izhaja iz oblastvenega ravnanja šole, temveč iz zapovedi, določene v Odloku. Ravnanje šole glede na to zapoved ne presega narave opozorila oziroma obvestila o tem, kaj Odlok zahteva od naslovnikov.

Pri navodilih tožene stranke, tudi če so razumljena kot celota njenih dejanj in navodil, ne gre za oblastveni akt ali dejanje, zato niso izpolnjeni pogoji za obravnavo tožbe po 4. členu ZUS-1.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka je dolžna v roku 15 dni od vročitve tega sklepa toženi stranki povrniti stroške tega postopka v višini 366,00 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, s katero je tožeča stranka zahtevala odpravo navodil tožene stranke, po katerih bi morali tožniki za obiskovanje pouka pri toženi stranki predložiti podpisano soglasje k samotestiranju na podlagi tretjega odstavka 8. člena Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19

(v nadaljevanju Odlok). Zaradi zavrženja tožbe je zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, v kateri je bilo predlagano zadržanje izvajanja navodil tožene stranke do pravnomočne odločitve o zadevi.

2. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je sodišče prve stopnje menilo, da se je tožbeni zahtevek kljub izrecni navedbi 4. člena ZUS-1 nanašal zgolj na odpravo Navodil in pojasnil za obvezno samotestiranje učencev od 17. 11. 2021 dalje (v nadaljevanju Navodila), zato je presojalo le, ali so ta navodila posamični akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Ugotovilo je, da tožniki niso ne zatrjevali ne izkazali, da naj bi Navodila le njim prepovedala obiskovanje pouka brez predložitve soglasja za opravljanje samotestiranja, niti tega, da bi se Navodila nanašala le na določen krog oseb, ki mu pripadajo. Poleg tega je že po tožbenih navedbah iz Navodil izhajalo, da se nanašajo na vse učence tožene stranke. Zato je sodišče prve stopnje presodilo, da Navodila ne pomenijo akta po 2. členu ZUS-1 oziroma akta, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Tožniki so tožbi sicer priložili sklepe št. 60303-48/2021/31 z dne 17. 11. 2021, ki se poimensko nanašajo na njih (na vsakega posebej), vendar jih v tožbenem zahtevku niso izpodbijali.

3. Tožniki (v nadaljevanju pritožniki) so zoper navedeni sklep vložili pritožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu ter zaradi zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. V pritožbi navajajo, da so s tožbo zahtevali odpravo

tožene stranke kot skupka dokumentov in ustnih navodil ter dejanj, iz katerih izhaja, da morajo za obiskovanje šolskega pouka pri toženi stranki predložiti podpisano soglasje na podlagi tretjega odstavka 8. člena Odloka. Ta navodila po tožbenih navedbah vsebujejo Navodila, izjavo za soglasje za obvezno samotestiranje otrok, pisne sklepe o šolanju na daljavo zaradi nepredložitve soglasja in ustna navodila, na podlagi katerih pritožnikom ni bil omogočen vstop v šolo.

4. Navedena navodila (kot skupek dokumentov in dejanj) so bila dana neposredno pritožnikom in ne nedoločenemu krogu subjektov. Tožena stranka je namreč od njih zahtevala, da za obiskovanje šolskega pouka predložijo soglasje staršev oziroma skrbnikov za samotestiranje na COVID-19 in po pisnem sklepu dala še ustno navodilo, s katerim je pritožnike zaradi nepredložitve navedenega soglasja napotila domov. Gre za posamična dejanja nosilca javnih pooblastil, s katerimi je bilo po vsebini odločeno o pravici pritožnikov do izobraževanja. Zato pritožniki predlagajo, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi ter zadevo vrne v nov postopek. Zahtevajo povračilo stroškov pritožbenega postopka.

5. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo navaja, da navodilo šole ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1 in je zato odločitev sodišča prve stopnje pravilna. Gre le za obvestilo staršem, v katerem tožena stranka pojasnjuje vsebino veljavnih predpisov, ne pa za njeno oblastveno ravnanje oziroma za enostransko poseganje v pravice in obveznosti pritožnikov. Iz previdnosti ugovarja tudi navedbam pritožnikov glede uporabe 4. člena ZUS-1 in sicer meni, da niso izpolnjeni pogoji za obravnavo tožbe po tem členu. Tožena stranka namreč o pravicah oziroma obveznostih pritožnikov glede obiskovanja šolskega pouka ni odločala v upravnem postopku oziroma o tem sploh ni odločala, saj za to nima pristojnosti. Tožena stranka je v odgovoru na pritožbo zahtevala tudi povračilo pritožbenih stroškov.

6. Odločitev sodišča prve stopnje je pravilna, vendar iz drugih razlogov, kot jih navaja to sodišče.

7. Pritožniki imajo prav, da je sodišče prve stopnje presojalo izključno Navodilo, in še to le s stališča, ali gre za upravni akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Prav tako imajo prav, da iz tožbe izhaja, da izpodbijajo navodila tožene stranke kot celoto in ne le akt, ki je naslovljen kot „Navodilo“. Nekatere od teh tožbenih navedb so sicer kljub kvalificiranemu zastopanju pritožnikov dokaj nejasne, vendar pa je iz njih mogoče povsem nedvoumno razbrati, da tožniki s pojmom „navodila“ poleg Navodila opisujejo še izjavo o soglasju, sklepe o šolanju na daljavo in ustna navodila o preprečitvi vstopa v šolo. Tudi tožbeni predlog se nanaša na „navodila“ v množini in brez kakršne koli nadaljnje specifikacije, zato sodišče prve stopnje po presoji Vrhovnega sodišča niti s tega stališča ni imelo podlage za sklepanje, da naj bi pritožniki izpodbijali zgolj Navodilo kot posamični akt.

8. Poleg tega pritožniki v tožbi tudi izrecno navajajo, da je vložena na podlagi 4. člena ZUS-1, zaradi „oblastnega delovanja nosilca javnega pooblastila“. Navedeni člen v prvem odstavku določa, da sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Kot pa je Vrhovno sodišče v svoji praksi že poudarilo,

morajo biti za sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 vedno izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji.

9. Tako se postopek lahko začne le na podlagi tožbe, vložene skladno z ZUS-1, s katero oseba uveljavlja sodno varstvo svojih ustavnih pravic zaradi nezakonitega dejanja in v zvezi s tem postavi ustrezen tožbeni zahtevek. Da bi bilo tako tožbo mogoče obravnavati, morajo biti izpolnjene vse splošne zakonske procesne predpostavke (36. člen ZUS-1), poleg tega pa je pri presoji dovoljenosti tožbe treba upoštevati tudi posebne procesne predpostavke, ki izhajajo iz besedila 4. člena ZUS-1 (4. točka prvega odstavka 36. člena v povezavi s 4. členom ZUS-1). Po teh procesnih predpostavkah je tožba (med drugim) dovoljena, če je v njej zatrjevano dejanje javne oblasti, ki naj bi poseglo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, izvedel pa naj bi ga organ države oziroma samoupravne lokalne skupnosti ali nosilec javnega pooblastila pri izvrševanju njegovih oblastvenih pooblastil.

10. Tudi z ustavnopravnega vidika gre za subsidiarni upravni spor po drugem odstavku 157. člena Ustave, ki je namenjen varovanju posameznika pred posegi oblasti, ki bi lahko vplivali na njegove ustavno varovane človekove pravice ali temeljne svoboščine, ne glede na to, kateri nosilec oblasti jih izvrši (organ države, samoupravne lokalne skupnosti itd.) in v kakšni obliki (z aktom ali dejanjem). Vendar pa to pomeni, da do tega sodnega varstva ni upravičen, kdor ni bil izpostavljen izvrševanju javne oblasti oziroma v svojem ustavno varovanem položaju ni bil prizadet z njim, temveč na drug način. Za dovoljenost tožbe po 4. členu ZUS-1 je torej odločilnega pomena, ali je sporna dejanja toženke mogoče šteti za dejanja javne oblasti, ki jih je storila kot organ države ali nosilec javnega pooblastila pri izvrševanju svojih oblastvenih pooblastil.

11. Osnovne šole niso oblastni organi, vendar pa jim Zakon o osnovni šoli (v nadaljevanju ZOsn) v nekaterih izrecno naštetih primerih daje pooblastilo za oblastveno odločanje (60.a člen ZOsn). S to zakonsko določbo je obseg javnih pooblastil sicer omejen povsem formalno, prek izčrpnega naštevanja postopkov, v katerih šole „uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek“, vendar pa sta po presoji Vrhovnega sodišča pomen in obseg tako določne omejitve povsem jasna in nedvoumna. Poleg tega tudi nobena druga določba ZOsn (ali drugega veljavnega zakona) ne daje osnovnim šolam dodatnih pooblastil za oblastveno odločanje, niti niti ni mogoče o čem takem sklepati iz vsebine in ciljev ZOsn, kot so opredeljeni v 1. in 2. členu tega zakona. Oblastveno odločanje šole je torej omejeno na izčrpno naštete postopke, med katerimi ni odločanja o pogojih za fizično navzočnost pri pouku oziroma o šolanju na daljavo. Vrhovno sodišče v tem pogledu pripominja še, da v smislu javnega pooblastila za oblastveno odločanje ni mogoče razlagati niti prvega odstavka 50. člena ZOsn, ki se sicer nanaša na organizacijo pouka, vendar nasploh, za vse učence, ne pa na oblastveno odločanje o pravicah posameznega učenca.

12. Ravnanje šole izven postopkov, naštetih v 60.a členu ZOsn, tako ne pomeni oblastvenega ravnanja oziroma odločanja, temveč opravljanje dejavnosti, s katero je zagotovljena možnost izvrševanja ustavne pravice do izobrazbe.

Temeljnih pogojev za izvajanje teh dejavnosti pa šola ne določa sama, temveč to storijo pristojni normodajalci, v obravnavani zadevi Vlada z Odlokom. Zahteva po šolanju na daljavo, če učenec (oziroma njegov zakoniti zastopnik) ne predloži soglasja za samotestiranje, torej ne izhaja iz oblastvenega ravnanja šole, temveč iz zapovedi, določene v Odloku.

Ravnanje šole glede na to zapoved ne presega narave opozorila oziroma obvestila o tem, kaj Odlok zahteva od naslovnikov.

13. Pri navodilih tožene stranke, tudi če so razumljena kot celota njenih dejanj in navodil, torej ne gre za oblastveni akt ali dejanje, zato niso izpolnjeni pogoji za obravnavo tožbe po 4. členu ZUS-1. Sodišče prve stopnje je tako tožbo pravilno zavrglo po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1, le razlogi, zaradi katerih je to zavrženje pravilno, so po presoji Vrhovnega sodišča drugačni kot jih je sodišče prve stopnje navedlo v obrazložitvi svojega sklepa.

14. Ker je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 pravilno ugotovilo, da niso podane procesne predpostavke za obravnavo tožbe, ni imelo podlage za odločanje o predlagani začasni odredbi, ki je po določbah drugega in tretjega odstavka 32. člena vezano na odločanje o tožbi. Zato je bila pravilna tudi odločitev o zavrženju zahteve za izdajo začasne odredbe.

15. Glede na navedeno in ker druge pritožbene navedbe za odločitev niso bistvene, poleg tega pa niso podani razlogi, na katere mora Vrhovno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in izpodbijani sklep potrdilo (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

16. Odločitev o stroških pritožbenega postopka, ki jih je priglasila tožena stranka, temelji na prvem odstavku 154. člena in prvem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Odmerjeni so skladno z Odvetniško tarifo (OT), upoštevaje, da gre za neocenljivo zadevo, in da je toženka priglasila stroške pritožbenega postopka izrecno v višini 500 točk po 2. točki tar. št. 30 OT, ki ji gredo v celoti. Tako stroški pritožbenega postopka, ki jih mora tožeča stranka povrniti toženi stranki, znašajo 300,00 EUR povečano za 22 % DDV v znesku 66,00 EUR, kar skupaj znaša 366,00 EUR.

Navedeni člen Odloka določa: Za učence osnovne šole starši oziroma drugi zakoniti zastopniki oziroma skrbniki podajo predhodno pisno soglasje oziroma nesoglasje k izvajanju testiranja s testi HAG za samotestiranje.

Sodba in sklep Vrhovnega sodišča I Up 161/2016 z dne 19. 10. 2016 in sklep Vrhovnega sodišča I Up 231/2016 z dne 1. 2. 2017.

Prim. tudi Golob, P., v: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, ur. Erik Kerševan, GV Založba, Ljubljana, 2019, str. 40

Primerjaj tudi stališča tega sodišča v zadevi I Up 206/2021z dne 3. 11. 2021

Primerjaj tudi sklep Ustavnega sodišča RS Up-973/21-4 z dne 28. 12. 2021

Zakon o osnovni šoli (1996) - ZOsn  - člen 60a

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 4, 36, 36/1, 36/1-4

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 157, 157/2

Odlok o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (2021) - člen 8, 8/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.