VSRS Sodba X Ips 54/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-08-24

Brigita Domjan Pavlin (preds.), Peter Golob (poroč.), dr. Erik Kerševan

dopuščena revizija - glavna obravnava v upravnem sporu - izjema - sodba presenečenja - zavrnitev revizije - novejša sodna praksa

Glavna obravnava v upravnem sporu je načeloma vedno obvezna, dopustne pa so izjeme. In ravno za tak primer gre v obravnavanem upravnem sporu. Revident je v tožbi sicer uveljavljal tožbeni ugovor zmotne ugotovitve dejanskega stanja, vendar iz vsebine tega dela tožbe (in iz drugih tožbenih navedb) izhajajo samo navedbe, ki se nanašajo na zmotno uporabo materialnega prava. Revident ni navedel nobene dejanske okoliščine, ki bi bila zmotno ali nepopolno ugotovljena. Predlagal ni tudi nobenega dokaza. Njegove navedbe v tem delu so torej povsem nekonkretizirane.

Ob takih okoliščinah ter ob dejstvu, da so tako lokacija kot velikost in mere reklamne table - oglasnega giga panoja povsem nesporne, ni mogoče sodišču prve stopnje očitati, da ni posebej obsežno obrazložilo neizvedbe glavne obravnave in odločanja na seji. To je storilo, sicer v omejenem obsegu, v 12. točki obrazložitve izpodbijane sodbe. Kaj več sodišču prve stopnje, glede na vsebinsko prazne tožbene navedbe o zmotni in nepopolni ugotovitvi dejanskega stanja, tudi ni treba.

II. Tožeča stranka je dolžna stranki z interesom povrniti stroške revizijskega postopka v znesku 560,00 EUR v roku 15 dni po prejemu te sodbe, po preteku paricijskega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbo zoper odločbo Upravne enote Vrhnika, št. 351-142/2015-49 (2018) z dne 12. 7. 2018, s katero prvostopenjski upravni organ zavrnil zahtevo tožnika kot investitorja za izdajo gradbenega dovoljenja za odstranitev in novogradnjo reklamne table - oglasnega giga panoja na zemljišču parc. št. 1897/11 k. o. 1996 Loka, kot zahtevnega objekta s klasifikacijsko številko CC-SI 24205. Ministrstvo za okolje in prostor je z odločbo, št. 35108-209/2016/12 z dne 19. 9. 2018, tožnikovo pritožbo zavrnilo.

2. V obrazložitvi sodbe Upravno sodišče navaja, da med strankama ni sporno, da se zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja nanaša na gradnjo zahtevnega objekta s klasifikacijsko oznako 24205 na območju najboljših kmetijskih zemljišč, kot tudi ne, da gre za objekt za oglaševanje z armiranobetonskim temeljem velikosti 5,80 m x 6.50 m x 3,60 m, skupne višine 26,88 m. Ni jasno, zakaj je toženka menila, da je objekt višine več kot 25 metrov, z armirano betonskim temeljem znatnih dimenzij, sploh mogoče uvrstiti pod pojem „tabla“. Odločitev toženke temelji na izhodišču, da je normodajalec s pojmom reklamne table zajel tudi oglasne giga panoje kot zahtevne gradbene objekte, zato je Upravno sodišče opravilo presojo zakonitosti teh razlogov in zaključilo, da iz podzakonskega akta za investitorja ne morejo izhajati širše pravice kot iz zakona. Torej, tudi če prostorski akt na videz dovoljuje določeno vrsto posegov v prostor brez izrecnih omejitev, je treba pri njegovi uporabi oziroma razlagi upoštevati morebitne omejitve, ki izvirajo neposredno iz zakona. Te omejitve pa v obravnavanem primeru izhajajo iz Zakona o kmetijskih zemljiščih. Glavne obravnave Upravno sodišče ni opravilo, saj so dejanske okoliščine, ki so pomembne za odločitev v upravnem sporu, med strankama nesporne. Tožnik je sicer zatrjeval tudi napačno ugotovitev dejanskega stanja, vendar pa se v zvezi s tem izrecno ni skliceval na noben dokaz, poleg tega pa je iz tožbe mogoče povzeti, da te svoje trditve veže izključno na zatrjevano napačno uporabo materialnega prava.

3. Vrhovno sodišče je na tožnikov predlog za dopustitev revizije po 367. b členu Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) s sklepom X DoR 228/2020 z dne 10. 2. 2021 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je bila stranki s tem, ko sodišče ni opravilo glavne obravnave, kršena pravica iz 22. člena Ustave RS.

4. Tožnik (v nadaljevanju revident) je v skladu z navedenim sklepom vložil revizijo zaradi bistvenih kršitev določb postopka upravnega spora iz 2. in 3. točke prvega odstavka 75. člena v zvezi s prvo točko prvega odstavka 85. člena ZUS-1. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v ponovno odločanje. Zahteva povračilo stroškov postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Toženka na revizijo ni odgovorila, je pa to storila stranka z interesom. Prereka vse v reviziji zatrjevane kršitve pravice do izjave, kontradiktornega postopka in enakega obravnavanja. Predlaga zavrnitev revizije in priglaša revizijske stroške.

7. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena ZPP). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP).

8. Revizija pravilno povzema dosedanja pravna stališča glede izvajanja glavne obravnave v upravnem sporu, ki so jih v dosedanji praksi zavzela Vrhovno in Ustavno sodišče ter Evropsko sodišče za človekove pravice. Posebej pa izpostavlja, da izpodbijana sodba ne vsebuje podrobnih in izčrpnih navedb in pojasnil o tem, zakaj Upravno sodišče ni odločilo na glavni obravnavi in poudarja, da vsako odstopanje od izvedbe glavne obravnave v upravnem sporu pomeni poseg v človekovo pravico iz 22. člena URS.

9. Vrhovno sodišče v nadaljevanju povzema temeljna izhodišča novejše sodne prakse glede obveznosti izvajanja glavne obravnave v upravnem sporu.

10. Vrhovno sodišče je že v sklepu X Ips 274/2014 z dne 6. 10. 2016 sprejelo stališče, da mora biti iz obrazložitve sodišča v upravnem sporu razvidno, kateri so bili odločilni razlogi za njegovo prepričanje v pravilnost ugotovljenega dejanskega stanja in pravne subsumpcije pod uporabljene norme materialnega prava. Iz sodbe mora biti jasno razvidno, da je sodišče pri odločanju upoštevalo vse bistvene navedbe strank in se do njih opredelilo, kar je sestavni del pravice do obrazloženosti sodne odločbe iz 22. člena Ustave. Navedlo je tudi, da je procesno pravilna zavrnitev dokaznega predloga v upravnem sporu ob primerni uporabi ZPP

mogoča na glavni obravnavi z obrazloženim dokaznim sklepom, sicer mora obrazložitev dokaznega sklepa zaradi zagotovitve pravice do izjave postati del obrazložitve sodbe.

11. To toliko bolj velja v upravnem sporu, kadar glavna obravnava ni bila izvedena in je sodišče ob vezanosti na dejansko stanje, ki ga je ugotovila tožena stranka, odločilo na seji (60. člen ZUS-1). Zavrnitev dokaznega predloga, ki pomeni zadostitev pravici do izjave, v takem primeru sodišče prve stopnje vključi v presojo, ali so podani razlogi, zaradi katerih glavne obravnave ni treba izvesti (59. člen ZUS-1). Poudarilo je še, da je obrazložitev odločitve, da se glavna obravnava ne izvede, vsebinsko neločljivo povezana z zavrnitvijo vseh dokaznih predlogov, saj dokazov z namenom ugotovitve pravilnega dejanskega stanja ni mogoče izvesti izven glavne obravnave. Ker zavrnitev izvedbe glavne obravnave pomeni, da bo kot podlaga za presojo sodišča v celoti upoštevalo kot pravilno tisto dejansko stanje, ki ga je ugotovila tožena stranka, opustitev obrazložitve te odločitve ne pomeni le relativne bistvene kršitve pravice do izjave v razmerju do posameznega dokaznega predloga, ampak tudi kršitev pravice do obrazloženosti sodne odločbe iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP.

12. Vrhovno sodišče je navedena stališča pri svojih nadaljnjih odločitvah večkrat ponovilo, med drugim v sklepih X Ips 21/2016 z dne 1. 2. 2017 (18. in 19. točka obrazložitve), X Ips 387/2015 z dne 15. 11. 2017 (11. točka in naslednje), X Ips 85/2016 z dne 19. 9. 2018 (9. točka in naslednje), X Ips 396/2016 z dne 24. 10. 2018, X Ips 401/2016 z dne 28. 11. 2018 (11. točka in naslednje), X Ips 156/2017 z dne 3. 7. 2019 (10. točka in naslednje), X Ips 21/2020 z dne 27. 5. 2020, X Ips 48/2021 z dne 8. 12. 2021 in X Ips 55/2021 z dne 10. 11. 2021.

13. Dolžnost obrazložene zavrnitve dokazov in odločanja na glavni obravnavi izhaja tudi iz odločitev Ustavnega sodišča. Iz odločbe Up-164/14-14 z dne 17. 9. 2015 je med drugim razvidno (18. točka obrazložitve), da mora sodišče odgovoriti na substanciran dokazni predlog, saj se postavitev takega predloga povezuje s strankino zahtevo po izvedbi glavne obravnave. Če sodišče v takem primeru ne pojasni, zakaj glavna obravnava ni izvedena, je stranki kršena pravica iz 22. člena Ustave.

14. V okviru obravnavanega revizijskega vprašanja revident opozarja še na sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) v zadevi Mirovni inštitut proti Sloveniji (pritožba št. 32303/13) z dne 13. marca 2018 (v nadaljevanju zadeva Mirovni inštitut). ESČP je v njej ponovilo svoja dotedanja stališča o strankini pravici do izvedbe glavne obravnave pred sodiščem v upravnem sporu. Izrazilo je zavedanje, da domača zakonodaja ne zahteva vedno, da se pred upravnim sodiščem opravi obravnava, vendar je to dovoljeno le v omejenem številu primerov. Poudarilo je, da Upravno sodišče v obravnavani zadevi, razen v povzetku navedb strank, ni omenilo predloga, naj se opravi obravnava, niti ni navedlo razlogov za njegovo zavrnitev. Brez pojasnila, zakaj ni treba opraviti obravnave, pa je bilo ESČP težko ugotoviti, ali je Upravno sodišče zanemarilo presojo pritožnikove zahteve za obravnavo, ali pa jo je nameravalo zavrniti in iz katerih razlogov. Prav tako ni moglo ugotoviti, katero zakonsko določbo je Upravno sodišče upoštevalo kot pravno podlago za opustitev glavne obravnave in kako jo je razlagalo glede na dejstva v zadevi. V 45. točki je na podlagi teh ugotovitev sklenilo, da postopek ni bil pošten in je zato prišlo do kršitve prvega odstavka 6. člena EKČP (pravice do poštenega sojenja).

15. Iz povzetih stališč izhaja, da je glavna obravnava v upravnem sporu obvezna in da jo je dopustno (ne pa nujno) opustiti le v okoliščinah iz 59. člena ZUS-1. Ker te utemeljujejo dopustne izjeme od pravila o dolžnosti izvedbe glavne obravnave, jih mora Upravno sodišče konkretizirano navesti in utemeljiti, zakaj glavne obravnave ni opravilo in ni izvedlo predlaganih dokazov. Navedeni razlogi so v upravnem sporu sestavina obrazložene sodne odločbe, saj pomenijo odgovor na strankine navedbe, povezane z opravo glavne obravnave, ki jih lahko izpostavi bodisi kot neposredno zahtevo, naj se odločitev sprejme na glavni obravnavi, bodisi kot navedbe, s katerimi konkretizirano nasprotuje ugotovljenemu dejanskemu stanju v upravnem postopku in zanje predlaga dokaze, ali navedbe o kršitvah pravil upravnega postopka, ki naj se odpravijo na glavni obravnavi. Opustitev teh razlogov pomeni kršitev pravice do obrazložene sodne odločbe kot sestavine pravice do poštenega sojenja iz 22. člena Ustave.

16. Iz navedenega torej izhaja, da je glavna obravnava v upravnem sporu načeloma vedno obvezna, dopustne pa so izjeme. In ravno za tak primer gre v obravnavanem upravnem sporu. Revident je v tožbi sicer uveljavljal tožbeni ugovor zmotne ugotovitve dejanskega stanja (VI. točka na 9. in 10. strani tožbe), vendar iz vsebine tega dela tožbe (in iz drugih tožbenih navedb) izhajajo samo navedbe, ki se nanašajo na zmotno uporabo materialnega prava. Revident ni navedel nobene dejanske okoliščine, ki bi bila zmotno ali nepopolno ugotovljena. Predlagal ni tudi nobenega dokaza. Njegove navedbe v tem delu so torej povsem nekonkretizirane.

17. Ob takih okoliščinah ter ob dejstvu, da so tako lokacija kot velikost in mere reklamne table - oglasnega giga panoja povsem nesporne, ni mogoče sodišču prve stopnje očitati, da ni posebej obsežno obrazložilo neizvedbe glavne obravnave in odločanja na seji. To je storilo, sicer v omejenem obsegu, v 12. točki obrazložitve izpodbijane sodbe. Kaj več sodišču prve stopnje, glede na vsebinsko prazne tožbene navedbe o zmotni in nepopolni ugotovitvi dejanskega stanja, tudi ni treba. Sodišče prve stopnje se je sicer v obrazložitvi napačno sklicevalo na 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 namesto na prvi odstavek 59. člena, kar pa na pravilnost odločitve ni imelo vpliva.

18. Neutemeljen je tudi revizijski ugovor, da je prvostopenjsko sodišče ob popolnoma drugačno ugotovljenem dejanskem stanju odločilo na drugi pravni podlagi kot upravna organa, saj je svojo sodbo utemeljilo na določbah 3.c do 3.f Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), s čimer revident, ker ni bila opravljena glavna obravnava, ni bil seznanjen in se o drugačni pravni podlagi tudi ni mogel izjasniti, tako da gre za „sodbo presenečenja“. Sodišče prve stopnje je namreč odločilo na podlagi istega (nespremenjenega) dejanskega stanja kot upravna organa, glede uporabe ZKZ pa iz tožbe izhajajo revidentove navedbe, da nameravano gradnjo ZKZ omogoča (6. stran tožbe). Uporaba oziroma sklicevanje prvostopenjske sodbe na določbe ZKZ za revidenta torej ne more biti presenečenje.

19. Odgovor na postavljeno revizijsko vprašanje je torej negativen.

20. Če sodišče zavrne pravno sredstvo, odloči tudi o stroških, ki so nastali med postopkom v zvezi z njim (prvi odstavek 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Revident z revizijo ni uspel, zato je dolžan povrniti stroške revizijskega postopka stranskemu udeležencu (prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Vrhovno sodišče je stranki z interesom na podlagi 5. točke v zvezi z drugo alinejo 1. točke tarifne številke 30 Odvetniške tarife (OT)

, ki je veljala v času sestave odgovora na revizijo, priznalo 750 točk po vrednosti točke v času odločanja 0,60 EUR (450 EUR) in materialne stroške na podlagi 11. člena OT v višini 2% od skupne vrednosti storitve (9 EUR), vse povečano za 22% DDV (101 EUR), skupaj torej 560 EUR. Odmerjene stroške je revident dolžan povrniti v 15 dneh od vročitve te sodbe, od takrat dalje pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi (prvi odstavek 299. člena OZ).

21. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

V času odločanja v omenjeni zadevi je bila primerna uporaba ZPP določena v prvem odstavku 22. člena ZUS-1. Navedena določba je bila spremenjen s prvim odstavkom 122. člena ZPP-E, ki se uporablja od 14. 9. 2017 in ki določa, da se v upravnem sporu uporabljajo določbe zakona, ki ureja pravdni postopek, kolikor ta zakon (torej ZUS-1) ne določa drugače.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 59

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.