VSRS Sklep I Up 65/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-10-19

UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) Sklep  III U 246/2021

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Nataša Smrekar

enotno dovoljenje za prebivanje in delo - izpodbojna tožba - tožba zaradi molka - izpodbijani akt - upravni akt - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu

Tudi če se kot izpodbijani akt upošteva elektronsko sporočilo toženke ta ne predstavlja upravnega akta oziroma akta, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (toženka z njim ni o ničemer odločala, temveč je pritožnici le posredovala odločbo ZRSZ v vednost).

Da izpodbijano elektronsko sporočilo nima narave upravnega akta smiselno priznava tudi pritožnica, ko navaja, da bi moralo sodišče prve stopnje njeno tožbo obravnavati kot tožbo zaradi molka organa. Hkrati pa je ta očitek sodišču prve stopnje neutemeljen. Pritožnica namreč takšne tožbe ni vložila, sodišče pa brez ustreznega tožbenega predloga, ki ga je zakonodajalec predvidel za tožbo zaradi molka organa (tj. na izdajo oziroma vročitev upravnega akta), o njem ne more odločati, saj bi v tem primeru odločilo o nečem, kar je drugačno od tistega, kar je pritožnica sama zahtevala v tožbi (tj. da se izpodbijani akt toženke odpravi). Ne gre torej za to, da bi bilo pritožnici onemogočeno, da pridobi (obrazložen) upravni akt o njeni prošnji za izdajo enotnega dovoljenja za namen zaposlitve tujca, samo pot, ki si jo je izbrala do tega cilja, je bila napačna (pritožnica bi morala namesto vložitve izpodbojne tožbe postopati skladno s tretjim v povezavi z drugim odstavkom 28. člena2 ter tretjo alinejo prvega odstavka 33. člena ZUS-1).

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama krije svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo zoper Upravno enoto Sežana (v nadaljevanju toženka), s katero je tožnica izpodbijala odločitev Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje, Centralna služba (v nadaljevanju ZRSZ), št. 20210047679 z dne 18. 11. 2021, da ne izda soglasja za izdajo enotnega dovoljenja za namen zaposlitve tujca A. A. pri tožnici.

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je sodišče prve stopnje tožbo zavrglo, ker izpodbijana odločitev ZRSZ, da ne izda soglasja za izdajo enotnega dovoljenja za namen zaposlitve tujca A. A. kot akcesorni akt v postopku odločanja o izdaji enotnega dovoljenja za prebivanje in delo tujca, nima lastnosti upravne odločbe in zatorej ni akt, ki bi ga bilo dopustno izpodbijati v upravnem sporu. Tega akta tudi ni izdala toženka, temveč je ta z njim le seznanila tožnico po elektronski pošti.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) zoper navedeni sklep vlaga pritožbo iz razlogov po prvem odstavku 75. člena ZUS-1. Navaja, da je s tožbo izpodbijala odločbo toženke št. 214‑1655/2021-9 z dne 18. 11. 2021 in ne odločbe ZRSZ, kot je to zmotno štelo sodišče prve stopnje. Navedeno potrjuje opredelitev izpodbijanega akta na prvi strani tožbe, pa tudi očitki v obrazložitvi tožbe (katerih sodišče prve stopnje ni obravnavalo), da toženka o pritožničini vlogi za izdajo enotnega dovoljenja za namen zaposlitve tujca A. A. ni odločala z odločbo, ki bi imela sestavine iz tretjega odstavka 210., 212. in 216. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ampak zgolj s posredovanjem odločbe ZRSZ v elektronskem sporočilu z dne 18. 11. 2021, ki je bilo brez obrazložitve in pravnega pouka. Navaja tudi, da je z elektronskim sporočilom z dne 29. 11. 2021 od toženke zahtevala odpravo kršitev in pojasnilo njene odločitve. Meni, da je s tem sporočilom od toženke jasno zahtevala izdajo zbirne odločbe z vsemi potrebnimi sestavinami. Kljub navedenemu pozivu toženka v roku 30 dni takšne odločbe ni izdala, zaradi česar bi sodišče prve stopnje njeno tožbo moralo obravnavati bodisi kot tožbo zaradi molka organa bodisi kot tožbo zoper odločbo toženke, pa čeprav je bila slednja izdana v elektronskem sporočilu in brez zakonsko predpisane vsebine. Glavni razlog za vložitev tožbe je torej bil, da bi pridobila obrazloženo upravno odločbo, katero bi potem lahko po vsebini izpodbijala z zakonsko predvidenimi pravnimi sredstvi. Najbolj bistveno pa je, da iz upravnega spisa toženke št. 214-1655/2021 izhaja, da je toženka po posredovanju elektronskega sporočila z dne 18. 11. 2021 predmetni upravni spis zaključila in zadeve kasneje ni več obravnavala, iz česar jasno izhaja, da je sama toženka elektronsko sporočilo z dne 18. 11. 2021 štela za končno odločbo, čeprav ta ni vsebovala obveznih sestavin po ZUP. Ker tudi teh dejstev sodišče prve stopnje ni ugotovilo, je posledično zmotno ugotovilo dejansko stanje tako glede vsebine upravnega spisa kot tudi glede narave in pomena elektronskega sporočila z dne 18. 11. 2021. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep spremeni tako, da tožbenemu zahtevku v celoti ugodi in izpodbijano odločbo toženke odpravi oziroma podrejeno, naj Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje v ponoven postopek, v vsakem primeru s stroškovno posledico.

4. Toženki je bila pritožba vročena, vendar nanjo ni odgovorila.

6. Pritožnica je na prvi strani tožbe navedla, da jo vlaga zoper odločbo toženke št. 214‑1655/2021-9 z dne 18. 11. 2021. Navedla je tudi, da jo je toženka seznanila z aktom ZRSZ o neizdaji enotnega dovoljenja za zaposlitev tujca A. A. pri pritožnici, in sicer tako, da ji je v priponki elektronskega sporočila št. 214‑1655/2021-9 z dne 18. 11. 2021, ki je bilo brez spremne besede, obrazložitve oziroma pravnega pouka, skratka brez sestavin, ki jih po 210. členu ZUP obvezno mora imeti upravna odločba, posredovala navedeni akt ZRSZ (I. točka tožbe). V nadaljevanju tožbe je pritožnica nasprotovala ugotovitvi ZRSZ, da naj bi ji bilo na podlagi pravnomočne prekrškovne odločbe z dne 20. 10. 2021 avtomatično prepovedano zaposlovanje in delo tujcev za obdobje 2 let, saj kot izhaja iz tožbenih navedb, pritožnici takšna prepoved s posamičnim in konkretnim oblastvenim aktom ni bila nikoli izrečena (II. in III. točka tožbe). Na opisano kršitev je pritožnica toženko z dopisom z dne 29. 11. 2021 tudi opozorila in jo pozvala, naj ji posreduje odločbo, s katero naj bi ji bila izrečena prepoved zaposlovanja tujcev, vendar se toženka na njen dopis do vložitve tožbe ni odzvala (IV. točka tožbe). Pritožnica je trdila tudi, da sta elektronsko sporočilo, s katerim ji je toženka posredovala akt ZSRS, kot tudi sam akt ZRSZ bistveno pomanjkljiva, saj nikjer ni navedeno, da je za izdajo zahtevanega enotnega dovoljenja soglasje ZRSZ neizogibno potrebno (V. točka tožbe).

7. Glede na zgoraj povzeto vsebino tožbe Vrhovno sodišče pritrjuje pritožnici, da je kot napadeni akt navedla „odločbo toženke št. 214‑1655/2021-9 z dne 18. 11. 2021“, kar je sodišče prve stopnje očitno spregledalo. Vendar kot navaja že sama pritožnica v obrazložitvi tožbe, je napadeni akt dejansko elektronsko sporočilo št. 214‑1655/2021-9 z dne 18. 11. 2021, s katerim ji je toženka brez sleherne obrazložitve posredovala odločbo ZRSZ. Na podlagi teh tožbenih trditev pa ne more biti dvoma, da je tožnica s tem elektronskim sporočilom zgolj seznanila pritožnico z vsebino odločbe ZRSZ, ne pa odločila o njeni prošnji za izdajo enotnega dovoljenja.

8. Da izpodbijano elektronsko sporočilo nima narave upravnega akta smiselno priznava tudi pritožnica, ko navaja, da bi moralo sodišče prve stopnje njeno tožbo obravnavati kot tožbo zaradi molka organa. Hkrati pa je ta očitek sodišču prve stopnje neutemeljen. Pritožnica namreč takšne tožbe ni vložila, sodišče pa brez ustreznega tožbenega predloga, ki ga je zakonodajalec predvidel za tožbo zaradi molka organa (tj. na izdajo oziroma vročitev upravnega akta), o njem ne more odločati, saj bi v tem primeru odločilo o nečem, kar je drugačno od tistega, kar je pritožnica sama zahtevala v tožbi (tj. da se izpodbijani akt toženke odpravi).

Ne gre torej za to, da bi bilo pritožnici onemogočeno, da pridobi (obrazložen) upravni akt o njeni prošnji za izdajo enotnega dovoljenja za namen zaposlitve tujca A. A., samo pot, ki si jo je izbrala do tega cilja, je bila napačna (pritožnica bi morala namesto vložitve izpodbojne tožbe postopati skladno s tretjim v povezavi z drugim odstavkom 28. člena

ter tretjo alinejo prvega odstavka 33. člena ZUS-1). Glede na navedeno so nebistvene tudi pritožbene navedbe, da je toženka po posredovanju elektronskega sporočila z dne 18. 11. 2021 predmetni upravni spis zaključila in zadeve kasneje ni več obravnavala.

9. Pritožbene navedbe, da je z elektronskim sporočilom z dne 29. 11. 2021 jasno zahtevala izdajo zbirne odločbe glede izdaje enotnega dovoljenja z vsemi potrebnimi zakonskimi sestavinami, so protispisne. Že iz navedb v tožbi (IV. točke tožbe) namreč izhaja, da je z navedenim dopisom pritožnica toženko pozvala, da ji posreduje odločbo, s katero naj bi ji bila izrečena prepoved zaposlovanja tujcev. Vsebina tega elektronskega sporočila je bila torej povsem drugačna, kot jo v pritožbi zatrjuje pritožnica. Tudi sicer pa so te navedbe za presojo dopustnosti vložene izpodbojne tožbe nerelevantne.

10. Glede na obrazloženo je odločitev sodišča prve stopnje vseeno pravilna. Tudi če se kot izpodbijani akt upošteva elektronsko sporočilo toženke št. 214‑1655/2021‑9 z dne 18. 11. 2021, ta namreč ne predstavlja upravnega akta oziroma akta, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (toženka z njim ni o ničemer odločala, temveč je pritožnici le posredovala odločbo ZRSZ v vednost). To pa je razlog za zavrženje tožbe na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

11. Ker razlogi, ki jih uveljavlja pritožnica, niso podani, prav tako ne razlogi, na katere Vrhovno sodišče pazi po uradni dolžnosti, je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi z 82. členom ZUS-1).

12. Ker pritožnica s pritožbo ni uspela, sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Prim. tudi VSRS Sklep I Up 265/2017 z dne 7. 2. 2018, 6. tč. obrazložitve.

Skladno s tretjim odstavkom 87. člena Zakona o tujcih zoper odločbe in sklepe, ki jih na prvi stopnji izdajo pristojne upravne enote glede izdaje enotnega dovoljenja, pritožba ni dovoljena.

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 87, 87/3

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 28, 28/2, 33, 33/1-3, 36, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.