VSRS Sklep VIII Ips 141/2018
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-06-10

mag. Marijan Debelak (preds.), mag. Aleksandra Hočevar Vinski (poroč.), Marjana Lubinič, dr. Mateja Končina Peternel, Samo Puppis

CIVILNO PROCESNO PRAVO - SOCIALNO VARSTVO

prenehanje pravice do denarnega nadomestila

V ZUTD je za razliko od drugega odstavka 65. člena le za primere iz tretjega do petega odstavka 65. člena predvidena tudi odprava odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila.

II. Reviziji se ugodi, sodbi sodišč druge in prve stopnje se razveljavita in se zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

III. Odločitev o revizijskih stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Sodišče prve stopnje je odpravilo odločbo toženke št. 11008-35/2015/2 z dne 7. 10. 2016 in odločbo Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje, Območne službe Murska Sobota, št. 1220-06-1920-2014 z dne 30. 12. 2015.

2. Sodišče druge stopnje je pritožbo tožnika zavrnilo in potrdilo izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje.

3. Zoper pravnomočno sodbo sodišča druge stopnje je toženka vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga spremembo oziroma razveljavitev izpodbijane sodbe in sodbe sodišča prve stopnje ter vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v novo sojenje. Ne strinja se z razlogi izpodbijane sodbe glede uporabe 65. člena v zvezi s sedmim odstavkom 118. člena Zakona o urejanju trga dela (ZUTD, Ur. l. RS, št. 80/10 in nasl.) . Navaja, da ta določba za primere prenehanja pravice do denarnega nadomestila po prvem odstavku 65. člena ZUTD ne nalaga odprave odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila. Drugi odstavek 65. člena ZUTD določa poseben režim posega v pravnomočno priznano pravico do denarnega nadomestila. Ko je bila odločba o priznani pravici do denarnega nadomestila z dne 18. 6. 2014 izdana, dejstvo kasnejše zaposlitve še ni obstajalo, zato ga tudi ni možno šteti za novo dejstvo, ki bi nalagalo obnovo postopka z odpravo navedene odločbe. Toženka nasprotuje tudi razlogovanju sodišča druge stopnje, da sta izpodbijana akta, izdana v obnovitvenem postopku, nezakonita že zato, ker v zvezi z novim dejstvom oziroma novim dokazom ni izpolnjen pogoj nekrivde organa, ki je vodil postopek izdaje odločbe z dne 17. 2. 2015.

4. Vrhovno sodišče odloča o reviziji še na podlagi Zakona o pravdnem postopku (ZPP. Ur. l. RS, št. 26/99 in nasl.) pred zadnjo novelo, torej pred uveljavitvijo ZPP-E (Ur. l. RS, št. 10/17), saj se postopek pred vrhovnim sodiščem nadaljuje po določbah ZPP-E le v primeru, če je odločba, s katero se je postopek pred sodiščem prve stopnje končal, izdana po začetku uporabe tega zakona (125. člen ZPP-E), kar v tej zadevi ni podano.

5. Vrhovno sodišče je s sklepom z dne 2. 4. 2019 prekinilo postopek odločanja o reviziji do odločitve ustavnega sodišča o zahtevi vrhovnega sodišča za oceno ustavnosti 65. člena ZUTD v zvezi s 188. členom ZUTD. Ustavno sodišče je o zahtevi odločilo z odločbo U-I-272/18 z dne 7. 4. 2022, zato je vrhovno sodišče sklenilo, da se postopek nadaljuje (156. člen Ustave RS).

7. Revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni (prvi odstavek 371. člena ZPP).

8. Tožnici je bila z odločbo Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje, Območne službe Murska Sobota (v nadaljevanju: zavod), z dne 18. 6. 2014 priznana pravice do denarnega nadomestila med brezposelnostjo za čas od 14. 6. 2014 do 13. 3. 2015.

9. Zavod je na tožničin predlog z dne 30. 1. 2015, naj ji preneha pravica do denarnega nadomestila, ker je z 2. 2. 2015 sklenila pogodbo o zaposlitvi, izdal odločbo z dne 17. 2. 2015, da ji s 1. 2. 2015 preneha pravica do denarnega nadomestila, in sicer iz razloga po prvi alineji prvega odstavka 65. člena ZUTD.

10. Tožnica je 11. 12. 2015 ob ponovnem uveljavljanju pravice do denarnega nadomestila predložila potrdilo na obrazcu U1, ki ga je izdal pristojni nosilec v Republiki Avstriji, s katerim sta bili potrjeni zavarovalni dobi za čas od 1. 9. 2014 do 8. 10. 2014 in od 2. 2. 2015 do 30. 11. 2015. S tem je zavod ugotovil, da se je tožnica zaposlila že s 1. 9. 2014, ne šele z 2. 2. 2015.

11. Zato je izdal odločbo z dne 30. 12. 2015, ki je predmet tega spora, s katero je obnovil postopek prenehanja pravice do denarnega nadomestila, ki je bil končan z dokončno odločbo z dne 17. 2. 2015 glede datuma prenehanja pravice do denarnega nadomestila in odločil, da v obnovljenem postopku tožnici preneha pravica do denarnega nadomestila z dnem 31. 8. 2014 ter da se odpravi odločba z dne 17. 2. 2015. Odločba je bila izdana na podlagi določil Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Ur. l. RS, št. 105/06 in nasl.) o obnovi postopka po uradni dolžnosti, iz razloga po prvi točki 260. člena ZUP, ki se nanaša na nova dejstva oziroma na nove dokaze.

12. Tožničina pritožba zoper navedeno odločbo je bila zavrnjena z odločbo toženke z dne 7. 10. 2016, s katero je bila potrjena pravilnost upoštevanja novega dejstva in novega dokaza v obnovitvenem postopku glede datuma prenehanja pravice do denarnega nadomestila na podlagi prve alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD.

13. Sodišče prve stopnje je ugodilo tožničinemu zahtevku na odpravo odločbe z dne 30. 12. 2015 in z dne 7. 10. 2016, ker ob izdaji teh odločb ni bila odpravljena tudi odločba o priznanju denarnega nadomestila z dne 18. 6. 2014. Presodilo je, da bi bilo to potrebno že zaradi zagotavljanja pravne varnosti - da glede iste pravice ne bi istočasno obstajali dve različni odločbi. Ob tem se je sklicevalo na takrat veljavni sedmi odstavek 118. člena ZUTD, po katerem določbe drugega, petega in šestega odstavka tega člena smiselno veljajo tudi za odločbe o predčasnem prenehanju denarnega nadomestila oziroma odločbe, s katerimi se po določbah tega zakona odpravi odločba o priznanju pravice do denarnega nadomestila in ki se izdajajo po uradni dolžnosti. Sledilo je razlogovanju iz sodbe Psp 246/2016, da navedena določba daje podlago za razlago, da je treba ob izdaji odločbe o prenehanju pravice do denarnega nadomestila odpraviti odločbo o priznanju pravice do denarnega nadomestila. V zvezi z uporabo drugega odstavka 65. člena ZUTD, po katerem zavod o predčasnem prenehanju pravice do denarnega nadomestila odloči po uradni dolžnosti, se je oprlo še na določbe ZUP o obnovi postopka, zlasti na prvi odstavek 270. člena ZUP, ki določa možne posege v pravnomočno odločbo – odpravo, spremembo ali razveljavitev.

14. Sodišče druge stopnje se je z odločitvijo strinjalo. Pojasnilo je, da je treba v primeru, ko se za nazaj posega v pravnomočno odločbo, odločiti tudi o tej odločbi. Prvenstveno pa je poudarilo, sta izpodbijani odločbi, izdani v obnovitvenem postopku iz razloga po 1. točki 260. člena ZUP, nezakoniti že zato, ker ni izpolnjen pogoj, da organ, ki je vodil postopek izdaje odločbe z dne 17. 2. 2015, brez svoje krivde ni že takrat vedel za novo dejstvo oziroma novi dokaz – da bi že takrat lahko ugotovil, da je bila tožnica v zavarovanje pri avstrijskem nosilcu vključena že pred 2. 2. 2015 oziroma od 1. 9. 2014 do 8. 10. 2014.

15. Za odločitev o reviziji sta torej bistveni dve vprašanji - ali sta izpodbijani odločbi nezakoniti iz razloga, ker ni izpolnjen pogoj nekrivde organa pri obnovi postopka po uradni dolžnosti iz razloga po 1. točki 260. člena ZUP, ter iz razloga, ker ni bila obenem odpravljena odločba o priznanju pravice do denarnega nadomestila.

16. V pravnomočne upravne odločbe se lahko posega z različnimi izrednimi pravnimi sredstvi iz ZUP, dopustno pa je, da se posebno pravno sredstvo določi tudi z drugim zakonom, kot je to v primeru predčasnega prenehanja pravice do denarnega nadomestila po uradni dolžnosti določeno z drugim odstavkom 65. člena ZUTD. Iz odločbe Ustavnega sodišča RS U-I-272/18 z dne 7. 4. 2022

izhaja, da gre pri tem sredstvu za dejanski poseg v odločbo o priznani pravici do denarnega nadomestila, četudi brez formalne odprave odločbe o priznani pravici do denarnega nadomestila. V ZUTD je za razliko od drugega odstavka 65. člena le za primere iz tretjega do petega odstavka 65. člena predvidena tudi odprava odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila

. Da sta bili s 65. členom ZUTD določeni dve različni pravni sredstvi za poseg v pravnomočno odločbo o pravici do denarnega nadomestila, izhaja tudi iz sedmega odstavka 118. člena ZUTD, v katerem sta omenjeni tako odločba o predčasnem prenehanju denarnega nadomestila kot tudi odločba o odpravi odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila

17. Iz navedenega izhaja napačnost stališča sodišč prve in druge stopnje, da je pri odločitvi o prenehanju pravice do denarnega nadomestila v vseh primerih nujno odpraviti pravnomočno odločbo o priznanju pravice do denarnega nadomestila.

18. Predvsem pa je v tej zadevi pomembno, da izpodbijani odločbi niti nista bili izdani na podlagi drugega odstavka 65. člena ZUTD, ampak ob uporabi določb ZUP o obnovi postopka po uradni dolžnosti, iz razloga po 1. točki 260. člena ZUP, v skladu s katero se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva (odločba, dokončna v upravnem postopku), obnovi, če se zve za nova dejstva ali se najde ali pridobi možnost uporabiti nove dokaze, ki bi bili mogli sami zase ali v zvezi z že izvedenimi in uporabljenimi dokazi pripeljati do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva oziroma dokazi navedeni ali uporabljeni v prejšnjem postopku. Zato je treba zakonitost izpodbijanih odločb presojati ob upoštevanju tega, da toženka ni postopala neposredno po določbi drugega odstavka 65. člena ZUTD, temveč po določbah ZUP o obnovi postopka. Glede na to so neutemeljene tudi revizijske navedbe, ki mešajo podlage za odločanje toženke oziroma zavoda o prenehanju pravice do denarnega nadomestila po drugem odstavku 65. člena ZUTD ali po določbah ZUP o obnovi postopka.

19. Z odločbo z dne 30. 12. 2014 je bila odpravljena le odločba z dne 7. 2. 2015, ki je bila jasni predmet obnove postopka v skladu s prvim odstavkom 270. člena ZUP, ki določa, da na podlagi podatkov, ki so bili zbrani v prejšnjem postopku in v obnovljenem postopku, izda pristojni organ odločbo o zadevi, ki je bila predmet postopka; z njo lahko pusti prejšnjo odločbo, ki je bila predmet obnove, v veljavi, ali pa jo odpravi ali razveljavi in nadomesti z novo. Odločba o priznanju pravice do denarnega nadomestila z dne 18. 6. 2014 ni bila predmet obnove postopka. Tudi sicer ni nobene pravne podlage za očitek toženki, da bi morala biti ta odločba zajeta v obravnavani obnovi postopka. Še več. Odločba z dne 18. 6. 2014 tudi ni mogla biti predmet obnove iz razloga po 1. točki 260. člena ZUP, saj dejstvo zaposlitve v Republiki Avstriji s 1. 9. 2014 ob izdaji te odločbe sploh še ni obstajalo.

20. Po prvem odstavku 261. členu ZUP lahko obnovo upravnega postopka predlaga stranka; organ, ki je izdal odločbo, na katero se obnovitveni razlog nanaša, pa lahko začne obnovo postopka po uradni dolžnosti. Po drugem odstavku tega člena sme stranka zaradi okoliščin iz 1., 6., 7. in 8. točke 260. člena tega zakona predlagati obnovo postopka le, če v končanem prejšnjem postopku brez svoje krivde ni mogla navesti okoliščin, zaradi katerih predlaga obnovo.

21. Drugi odstavek 261. člena ZUP veže le stranko, ne tudi organ, ki začne obnovo postopka po uradni dolžnosti

. To izhaja že iz dikcije navedene določbe. Zato ni nobene druge podlage za zaključek, da sta izpodbijani odločbi nezakoniti zaradi krivde organa, ker ta v postopku izdaje odločbe z dne 17. 12. 2015 ni že sam ugotovil, da je bila tožnica v zavarovanje pri avstrijskem nosilcu vključena že pred 2. 2. 2015 oziroma od 1. 9. 2014 do 8. 10. 2014.

22. Iz navedenih razlogov je revizijsko sodišče reviziji ugodilo, sodbi sodišč druge in prve stopnje razveljavilo in zadevo vrača sodišču prve stopnje v novo sojene (drugi odstavek 380. člena ZPP), da upoštevaje navedene razloge, ki kažejo na zakonitost postopka izdaje izpodbijanih odločb, presodi še, ali sta izpodbijani odločbi po vsebini pravilni in zakoniti. Ker je bilo v prvotnem postopku tožbenemu zahtevku ugodeno že iz razloga kršitve postopkovnih pravil, se namreč sodišči prve in druge stopnje do utemeljenosti prenehanja pravice do denarnega nadomestila še nista opredelili.

23. Odločitev o stroških revizije se pridrži za končno odločbo (tretji odstavek 165. člena ZPP).

S to odločbo je ustavno sodišče odločilo, da sedma alineja prvega odstavka 65. člena ZUTD ni bila v neskladju z ustavo, drugi odstavek 65. člena ZUTD pa je bil v neskladju z ustavo, ker ni bil določen rok, v katerem lahko zavod odloči o prenehanju pravice do denarnega nadomestila. Odločilo je še, da se v postopkih, v katerih morajo pristojni organi še vedno uporabiti to določbo, šteje, da lahko zavod o predčasnem prenehanju pravice do denarnega nadomestila po uradni dolžnosti po drugem odstavku 65. člena ZUTD odloči v enem mesecu od dneva, ko je izvedel za razlog prenehanja, in odločbo tem izda v 25 mesecih od dneva dokončnosti odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila.

Gre za primere, ko je odprava določena v zakonu, ki ureja splošni upravni postopek (tretji odstavek 65. člena ZUTD); ko je po izdaji odločbe o priznanju pravice do nadomestila s pravnomočno sodbo, sodno poravnavo ali v postopku mediacije ugotovljeno, da je zavarovancu nezakonito prenehalo delovno razmerje, razen če je zavarovanec v delovnem sporu uspel zoper delodajalca, ki je v postopku likvidacije ali stečaja, ali če tudi po enem letu od uvedbe postopka za prisilno izvršitev sodbe ta še ni bila izvršena (tretji in peti odstavek 65. člena ZUTD); ko zavarovanec v delovnem sporu iz naslova nezakonite odpovedi umakne tožbo ali sklene sodno poravnavo oziroma sporazum, ki ne obsegata ugotovitve glede zakonitosti odpovedi pogodbe o zaposlitvi (četrti odstavek ZUTD). Glej 35. točko citirane odločbe ustavnega sodišča.

Glej točki 32 in 33 iste odločbe ustavnega sodišča.

Tako B. Žuber, Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Ljubljana 2020, stran 644, ki se v tej zvezi sklicuje tudi na judikat Vrhovnega sodišča RS X Ips 447/2005 z dne 2. 7. 2009.

Zakon o urejanju trga dela (2010) - ZUTD  - člen 65

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 260

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.