VSRS Sklep I Up 73/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-03-24

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Nataša Smrekar

GRADBENIŠTVO - OKOLJSKO PRAVO - UPRAVNI SPOR

postopek za pridobitev gradbenega dovoljenja - presoja vplivov objekta na okolje - predhodni postopek - okoljevarstveno soglasje - stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja - položaj stranskega udeleženca - v javnem interesu delujoča nevladna organizacija - procesna legitimacija za vložitev tožbe - zavrženje tožbe - zavrnitev pritožbe

Integralni postopek je zakonodajalec v GZ vključil zaradi odprave pomanjkljivosti pri implementaciji Direktive o presoji vplivov na okolje. V zvezi s tem je namreč Evropska komisija Republiko Slovenijo opozorila, da pojem soglasja za izvedbo projekta iz navedene direktive, ki je v ZVO-1 opredeljeno kot okoljevarstveno soglasje, ni ustrezno prenesen in bi moral vključevati tudi gradbeno dovoljenje, oziroma da mora odločitev, ki pomeni končno odobritev projekta v skladu z navedeno direktivo, predstavljati celovito odločitev. Zakonodajalec je zato v GZ združil pred tem ločena postopka, to je postopek okoljske presoje in postopek izdaje gradbenega dovoljenja, v en integralni postopek izdaje gradbenega dovoljenja. Tako izdano gradbeno dovoljenje pa poleg sestavin, ki jih mora vsebovati vsako gradbeno dovoljenje, vsebuje tudi okoljske ukrepe in pogoje v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja, ter omilitvene ukrepe v skladu s predpisi, ki urejajo ohranjanje narave, če so ti potrebni (tretji odstavek 57. člena GZ).

Zaradi prehoda na novo ureditev je zakonodajalec v določbah 106. člena GZ določil tudi način končanja že začetih postopkov in tistih, za katera je investitor že pred začetkom uporabe GZ pridobil okoljevarstveno soglasje oziroma začel s postopkom njegove pridobitve. Za primere ko je bilo okoljevarstveno soglasje že pridobljeno (njegova veljavnost je pet let od pravnomočnosti odločbe), GZ v petem odstavku 106. člena določa, da se postopek izdaje gradbenega dovoljenja vodi po določbah II. Poglavja četrtega dela tega zakona (to so določbe od 35. do vključno 48. člena GZ). Postopek se torej ne vodi po pravilih integralnega postopka, ampak kot "klasičen" postopek izdaje gradbenega dovoljenja, zato zanj ne velja določba 58. člena GZ, ki nevladnim organizacijam daje aktivno legitimacijo za tožbo, čeprav v postopku izdaje gradbenega dovoljenja niso imele položaja stranke ali stanske udeleženke.

Za postopke izdaje gradbenega dovoljenja, za katere je bilo okoljevarstveno soglasje že pridobljeno (in se ne vodijo kot integralni postopek), pa GZ v četrtem odstavku 125. člena še vedno določa uporabo 62. člena ZVO-1. Po tej določbi mora organ, pristojen za izdajo gradbenega dovoljenja, za tiste posege v okolje, za katere je bilo izdano okoljevarstveno soglasje, pred izdajo gradbenega dovoljenja zaprositi ministrstvo (oziroma ARSO, ki opravlja te naloge za ministrstvo), da potrdi skladnost projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD) s projektnimi pogoji za nameravani poseg v okolje, za katerega je bilo izdano okoljevarstveno soglasje, o čemer ministrstvo (oziroma ARSO) izda ustrezen sklep.

Ker je bilo okoljevarstveno soglasje izdano že v letu 2015, se glede pritožnikova aktivna legitimacija za vložitev tožbe ne presoja po 58. členu GZ, ampak po prvem odstavku 17. člena ZUS-1.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo zoper odločbo tožene stranke, št. 35105-53/2019/28 1096-05 z dne 6. 3. 2020, s katero je ta investitorju A., d. d., Celje, izdala gradbeno dovoljenje za novogradnjo zahtevnega objekta za cestne ureditve in gradnjo objektov ter pripadajoče komunalne infrastrukture na območju priključka ... v sklopu izgradnje državne ceste pod tam navedenimi pogoji na tam navedenih zemljiščih (I. točka izreka). Zavrglo je tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe in odločilo, da vsaka stranka sama trpi svoje stroške postopka (II. in III. točka izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je sodišče prve stopnje navedlo, da tožnik v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ni imel položaja stranke ali stranskega udeleženca. Pojasnilo je, da je bilo gradbeno dovoljenje izdano po določbah II. Poglavja četrtega dela Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ), ker je bilo okoljevarstveno soglasje za poseg pridobljeno pred začetkom uporabe GZ

. Tožnik, ki ima status nevladne organizacije, ki deluje v javnem interesu na področju varstva okolja, v tem postopku ni sodeloval. Procesnega upravičenja za vložitev tožbe pa mu ni mogoče priznati niti na podlagi 58. člen GZ, saj gradbeno dovoljenje ni bilo izdano v integralnem postopku (po določbah IV. Poglavja četrtega dela GZ). Tega upravičenja tudi ne more doseči s sklicevanjem na Aarhuško konvencijo in Direktivo 2011/92/EU. Sodbe Sodišča EU, na katere se sklicuje (C-137/14, C-570/13 in C-263/08), pa se ne nanašajo na primerljive pravne in dejanske okoliščine. Ker je tožbo zavrglo, obstoj te pa je procesna predpostavka za vsebinsko presojo začasne odredbe, je zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) v pritožbi navaja, da je sodišče prve stopnje zmotno in nepopolno ugotovilo dejansko stanje, saj okoljevarstveno soglasje, na katerega se v obrazložitvi sklicuje, ni zadoščalo za pridobitev gradbenega dovoljenja. Investitor je moral v letu 2019 pridobiti še sklep Agencije RS za okolje (v nadaljevanju ARSO) o skladnosti projekta s projektnimi pogoji za poseg v prostor. O tem je ARSO v nasprotju z Aarhuško konvencijo, to je brez sodelovanja javnosti, izdal sklep, št. 35401-12/2019-4 dne 10. 12. 2019. Okoljevarstveno soglasje iz leta torej 2015 ni zadoščalo za izdajo gradbenega dovoljenja in je bilo treba leta 2019, to je po začetku uporabe GZ, pridobiti novo okoljevarstveno soglasje. Gradbeno dovoljenje bi zato moralo biti izdano v integralnem postopku, zato je sodišče prve stopnje napačno uporabilo materialno pravo. Navaja še, da je 106. člen GZ v nasprotju s pravom EU in se zato ne sme uporabiti. V zvezi s tem se sklicuje na 22. točko obrazložitve sodbe Upravnega sodišča I U 2135/2018, v kateri je to navedlo, da se po načelu primarnosti prava EU nacionalna ureditev, ki spada na področje prava in je z njim v nasprotju, ne sme uporabiti. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje oziroma naj izpodbijani sklep spremeni tako, da tožbi ugodi, izpodbijano gradbeno dovoljenje odpravi (podrejeno izreče za nično) in zadevo vrne upravnemu organu, ki naj o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja odloči v integralnem postopku. Zahteva povrnitev stroškov postopka.

6. V obravnavani zadevi ni sporno, da je bil postopek izdaje gradbenega dovoljenja za objekt z vplivi na okolje začet po začetku uporabe GZ in da pritožnik v tem postopku ni imel položaja stranke ali stranskega udeleženca. Prav tako ni sporno, da ima pritožnik status nevladne organizacije, ki deluje v javnem interesu na področju varstva okolja (prvi odstavek 153. člena Zakona o varstvu okolja, v nadaljevanju ZVO-1).

Sporno pa je, ali mu ta status daje procesno upravičenje za vložitev tožbe zoper izdano gradbeno dovoljenje za objekt z vplivi na okolje. Pritožnik trdi, da mu to upravičenje daje 58. člen GZ, ker bi moralo biti gradbeno dovoljenje izdano v integralnem postopku.

7. GZ v 58. členu določa, da imajo nevladne organizacije iz prvega odstavka 54. člena tega zakona, ne glede na določbe ZUS-1, pravico vložiti tožbo v upravnem sporu kot zastopnik javnega interesa na področju njihovega delovanja, tudi če niso bile udeležene v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Obe navedeni določbi sta umeščeni v IV. Poglavje GZ z naslovom: "Integralni postopek izdaje gradbenega dovoljenja za objekte z vplivi na okolje". Obe se torej nanašata le na integralni postopek izdaje gradbenega dovoljenja. To pomeni, da procesno upravičenje nevladnih organizacij za vložitev tožbe v upravnem sporu, ki ni odvisno od sodelovanja v upravnem postopku, velja le za gradbeno dovoljenje, izdano v integralnem postopku.

8. Integralni postopek je zakonodajalec v GZ vključil zaradi odprave pomanjkljivosti pri implementaciji Direktive o presoji vplivov na okolje.

V zvezi s tem je namreč Evropska komisija Republiko Slovenijo opozorila, da pojem soglasja za izvedbo projekta iz navedene direktive, ki je v ZVO-1 opredeljeno kot okoljevarstveno soglasje, ni ustrezno prenesen in bi moral vključevati tudi gradbeno dovoljenje, oziroma da mora odločitev, ki pomeni končno odobritev projekta v skladu z navedeno direktivo, predstavljati celovito odločitev.

Zakonodajalec je zato v GZ združil pred tem ločena postopka, to je postopek okoljske presoje

, v en integralni postopek izdaje gradbenega dovoljenja. Tako izdano gradbeno dovoljenje pa poleg sestavin, ki jih mora vsebovati vsako gradbeno dovoljenje, vsebuje tudi okoljske ukrepe in pogoje v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja, ter omilitvene ukrepe v skladu s predpisi, ki urejajo ohranjanje narave, če so ti potrebni (tretji odstavek 57. člena GZ).

9. Zaradi prehoda na novo ureditev je zakonodajalec v določbah 106. člena GZ določil tudi način končanja že začetih postopkov in tistih, za katera je investitor že pred začetkom uporabe GZ pridobil okoljevarstveno soglasje oziroma začel s postopkom njegove pridobitve. Za primere ko je bilo okoljevarstveno soglasje že pridobljeno (njegova veljavnost je pet let od pravnomočnosti odločbe)

, GZ v petem odstavku 106. člena določa, da se postopek izdaje gradbenega dovoljenja vodi po določbah II. Poglavja četrtega dela tega zakona (to so določbe od 35. do vključno 48. člena GZ). Postopek se torej ne vodi po pravilih integralnega postopka, ampak kot "klasičen" postopek izdaje gradbenega dovoljenja, zato zanj ne velja določba 58. člena GZ, ki nevladnim organizacijam daje aktivno legitimacijo za tožbo, čeprav v postopku izdaje gradbenega dovoljenja niso imele položaja stranke ali stanske udeleženke.

10. Za postopke izdaje gradbenega dovoljenja, za katere je bilo okoljevarstveno soglasje že pridobljeno (in se ne vodijo kot integralni postopek), pa GZ v četrtem odstavku 125. člena

še vedno določa uporabo 62. člena ZVO-1. Po tej določbi mora organ, pristojen za izdajo gradbenega dovoljenja, za tiste posege v okolje, za katere je bilo izdano okoljevarstveno soglasje, pred izdajo gradbenega dovoljenja zaprositi ministrstvo (oziroma ARSO, ki opravlja te naloge za ministrstvo), da potrdi skladnost projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD) s projektnimi pogoji za nameravani poseg v okolje, za katerega je bilo izdano okoljevarstveno soglasje, o čemer ministrstvo (oziroma ARSO) izda ustrezen sklep.

11. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa sodišča prve stopnje izhaja, da je investitor okoljevarstveno soglasje pridobil 9. 6. 2015. Pritožnik temu ne ugovarja. Navaja le, da to soglasje ni zadoščalo za izdajo gradbenega dovoljenja in je zato ARSO 10. 12. 2019, to je po začetku uporabe GZ, izdal sklep o skladnosti PGD s projektnimi pogoji za poseg v okolje. Vendar s tem sklepom ARSO ni izdal novega okoljevarstvenega soglasja, kot to napačno razume pritožnik, ampak je v skladu z 62. členom ZVO-1 le preveril, ali je PGD skladen s projektnimi pogoji, za katere je izdal okoljevarstveno soglasje. Pritožbeni ugovor zmotne ugotovitve dejanskega stanja tako ni utemeljen.

12. Neutemeljen je tudi ugovor napačne uporabe materialnega prava. Ker je bilo okoljevarstveno soglasje izdano že v letu 2015, se glede na obrazloženo pritožnikova aktivna legitimacija za vložitev tožbe ne presoja po 58. členu GZ, ampak po prvem odstavku 17. člena ZUS-1. Ta določa, da je tožnik v upravnem sporu (le) oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje akta. Iz te zakonske določbe izhaja, da je status stranke v upravnem sporu pogojen z njenim procesnim položajem v upravnem postopku, v tej zadevo torej v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Pritožnik niti ne navaja, da bi tak položaj imel. Odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zaradi pomanjkanja aktivne legitimacije je torej pravilna.

13. Vrhovno sodišče še pripominja, da predmet te pritožbene presoje ni sklep ARSO z dne 10. 12. 2019, ki je bil izdan na podlagi 62. člena ZVO-1, zato se do pritožbene navedbe, da naj pri njegovi izdaji ne bi bile upoštevane določbe Aarhuške konvencije ne opredeljuje. Pritožnikov ugovor, da naj bi 106. člen GZ kršil pravo Unije, pa je tako pavšalen in brez obrazložitve, da njegova vsebinska presoja sploh ni možna.

14. Glede na obrazloženo, pritožbeni razlogi niso utemeljeni, podane pa niso niti kršitve, na katere pazi po uradni dolžnosti, zato je Vrhovno sodišče pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep.

15. Tožeča stranka s pritožbo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena v povezavi s prvim odstavkom 154. člena Zakona o pravdnem postopku in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Okoljevarstveno soglasje je bilo investitorju dano z odločbo Agencije RS za okolje, št. 35402-24/2014-34 z dne 9. 6. 2015, ki je postala pravnomočna 30. 6. 2015. GZ pa se je začel uporabljati 1. 8. 2019 (126. člen GZ).

Iz izpodbijane sodbe izhaja, da je ta status pridobil na podlagi odločbe Ministrstva za okolje in prostor, št. 215-86/2019-2 z dne 11. 4. 2019.

Direktiva 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje spremenjena z Direktivo 2014/52/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. aprila 2014.

O tem Poročevalec DZ z dne 10. 10. 2013, 6. stran in Poročevalec DZ z dne 23. 5. 2017, EPA 1985-VII, 16. in 17. stran.

Gre za postopek presoje vplivov na okolje in izdajo okoljevarstvenega soglasja po določbah ZVO-1, ki ga je vodil ARSO.

Ta se je vodil po določbah Zakona o graditvi objektov, zanj pa so bile pristojne upravne enote oziroma za objekte državnega pomena Ministrstvo za okolje in prostor, kot je to določal 24. člen navedenega zakona.

Tako osmi odstavek 61. člena ZVO-1, ki določa, da okoljevarstveno soglasje preneha veljati, če nosilec posega v petih letih od njegove pravnomočnosti ne začne izvajati posega v okolje ali ne pridobi gradbenega dovoljenja, če je to zahtevano po predpisih o graditvi objektov.

GZ v četrtem odstavku 125. člena, kjer določa prenehanje veljavnosti in uporabe zakonov, določa, da se določba 62. člena, razen sedmega odstavka, ne uporablja (le) v integralnem postopku.

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 57, 57/3, 58, 106, 106, 106/5, 125, 125/4, 126

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 61, 61/8, 62, 153, 153/1

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 17, 17/1, 36, 36/1, 36/1-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.