VSRS Sklep I Up 41/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-07-08

UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) Sklep II U 290/2020

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Marko Prijatelj

izobraževanje - vrednotenje izobraževanja - mnenje - akt, ki se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu - izpodbijani akt ni upravni akt - subsidiarno sodno varstvo po 4. členu ZUS-1 - subsidiarno varstvo v upravnem sporu - pravni interes za tožbo - zavrženje tožbe - zavrnitev pritožbe

Zakon ne le z uporabo pojmov (vrednotenje, mnenje, informacija), ki že sami po sebi opredeljujejo vrednotenje kot strokovno opravilo, tudi z izrecno določbo izključil opredelitev sprejetih mnenj kot upravnih aktov (odločb ali drugače poimenovanih oblastnih aktov), s katerimi bi bilo odločeno o pravici ali pravni koristi posameznika. Vrednotenja tujega izobraževanja ne gre zamenjevati z njegovim priznavanjem, saj je izvedba postopka priznavanja v skladu s 1. členom ZVPI predvidena samo za namen nadaljnjega izobraževanja. V tem postopku se odloči o posameznikovi pravici do dostopa, prijave in obravnave v postopkih vpisa pri nadaljevanju izobraževanja na izobraževalni instituciji v Republiki Sloveniji in o tem izda odločba (10. člen). Navedene odločbe ne sprejme ENIC-NARIC center, pač pa izobraževalna institucija, na kateri želi oseba nadaljevati izobraževanje (11. člen in prvi odstavek 14. člena ZVPI).

Mnenji, izdani na podlagi ZVPI, sta le informativnega značaja. Ker ne pomenita odločitvi o (ne)priznanju pritožnikove tuje izobrazbe ali naziva, saj postopek priznavanja ni bil izveden, tudi nista pravno zavezujoči in ne predstavljata posega v pritožnikovo ustavno pravico do izobraževanja in priznanja izobrazbe.

Morebitno pritožnikovo izključevanje s trga dela zgolj na podlagi okoliščine, da je visokošolsko izobrazbo druge bolonjske stopnje pridobil v drugi državi članici EU in ne v Sloveniji, bo lahko predmet sodnega varstva v sporu, ki bi se vodil v zvezi z zagotavljanjem enakih pogojev glede dostopa do konkretne zaposlitve.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbi zoper mnenji o izobraževanju, ki ju je sprejel ENIC-NARIC center Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport, št. 60125-888/2019/6 z dne 20. 12. 2019 in št. 60125-888/2019/15 z dne 19. 6. 2020. ENIC-NARIC center je v navedenih mnenjih (drugo mnenje je bilo izdano na podlagi ugovora zoper prvo mnenje z dne 20. 12. 2019) dal tudi informacijo o primerljivosti izobraževanja tožnika, ki je v Republiki Avstriji pridobil visokošolsko izobrazbo druge bolonjske stopnje in pridobil naziv Master of Arts, s slovenskim šolskim sistemom. Tožnik je vložil tožbo, ker se ne strinja z navedbo v mnenju, da izobraževanje, ki ga je zaljučil, ni primerljivo z izobraževanjem po magistrskih študijskih programih v Republiki Sloveniji.

2. Odločitev sodišča temelji na stališču, da mnenji nista upravna akta, ki bi ju bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Sprejeti sta bili po določbah Zakona o vrednotenju in priznavanju izobraževanja (v nadaljevanju ZVPI) v postopku vrednotenja izobraževanja, ki ne pomeni upravnega odločanja in nima za posledico izdajo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1. Mnenji sta v skladu s 6. členom ZVPI le informativno-svetovalne narave in ne posegata v 57. člen Ustave, ki določa pravico do izobrazbe in šolanja.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Navaja, da je sodišče napačno upoštevalo, da gre za mnenji, ki jima zakon določa informativno-svetovalno naravo, saj je tak pristop razumevanja določbe skrajno formalističen in ne upošteva vpliva mnenj na pravice in pravne koristi pritožnika v smislu, da onemogoča pritožniku, da v Republiki Sloveniji uveljavlja pravice, ki mu pripadajo z naslova zaključenega izobraževanja v drugi državi. Zaradi mnenj ne more izpolnjevati formalnih pogojev za zaposlitev, če je kot pogoj določen pridobljeni naziv magistra umetnosti. Center je meritorno odločil, da vrednoteno izobraževanje ni primerljivo s slovenskim, kot je opredeljeno v 33. členu Zakona o visokem šolstvu (ZViS). Če bi vseeno šteli, da ne gre za upravni akt iz 2. člena ZUS-1, pa bi moralo biti sodno varstvo zagotovljeno po 4. členu ZUS-1, saj taka odločitev posega v njegove ustavne pravice tako neposredno (odrekanje priznanja tuje izobrazbe v Sloveniji) kot posredno (z omejevanjem zaposlitvenih možnosti). Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje. Zahteva povračilo stroškov pritožbenega postopka.

4. Toženka v odgovoru predlaga zavrnitev pritožbe. Navaja, da pridobitev mnenja v skladu z ZVPI ni obvezna, za uporabnike (tudi delodajalce) pa ni zavezujoča niti njegova vsebina. V postopku vrednotenja tujega izobraževanja na podlagi določb navedenega zakona namreč ne gre za ugotavljanje in podeljevanje novih pravic v Republiki Sloveniji (zato tudi izdaja odločbe ni predvidena), saj posameznik že v državi izvora izobraževanja pridobi pravice, ki iz njega izhajajo, in se te pravice v mnenju tudi navedejo. Zato zavrača pritožbeni očitek, da pritožnik zaradi izdanih mnenj v Sloveniji nima priznanega naziva magister umetnosti. Izpostavlja še, da čeprav se v mnenju popiše obstoječi slovenski šolski sistem in poda informacija o primerljivosti s tujim izobraževanjem, je delodajalec tisti, ki odloči, ali bo kandidata zaposlil ali ne.

6. Vrhovno sodišče se strinja s presojo sodišča prve stopnje, da sporni mnenji nista upravna akta v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1, saj nista upravni odločbi ali druga javnopravna, enostranska, oblastvena posamična akta, izdana v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerima bi organ odločil o pritožnikovi pravici ali pravni koristi.

7. Mnenji sta bili namreč izdani kot rezultat vrednotenja pritožnikovega v tujini opravljenega izobraževanja. Vrednotenje je postopek, v katerem se o opravljenem izobraževanju, ki se izkazuje z listino o izobraževanju, izda mnenje o različnih elementih izobraževanja, določenih v 8. členu tega zakona (deseta alineja 2. člena ZVPI). V mnenju se med drugim navedejo informacija o statusu (tuje) izobraževalne institucije in izobraževalnega programa ter informacije o primerljivosti izobraževanja v tujini s slovenskim izobraževanjem (tretja in osma alineja prvega odstavka 8. člena). Organ, ki opravi vrednotenje (v skladu s prvim odstavkom 4. člena ZVIP je to ENIC-NARIC center, ki kot nacionalni informacijski center deluje v okviru ministrstva, pristojnega za visoko šolstvo), o tem torej izda listino (mnenje), ki je v skladu s 6. členom istega zakona samo informativno-svetovalne narave.

8. Iz navedenega izhaja, da je zakon ne le z uporabo pojmov (vrednotenje, mnenje, informacija), ki že sami po sebi opredeljujejo vrednotenje kot strokovno opravilo, tudi z izrecno določbo izključil opredelitev sprejetih mnenj kot upravnih aktov (odločb ali drugače poimenovanih oblastnih aktov), s katerimi bi bilo odločeno o pravici ali pravni koristi posameznika. Ob tem je pomembno, da vrednotenja tujega izobraževanja ne gre zamenjevati z njegovim priznavanjem, na kar cilja pritožba, saj je izvedba postopka priznavanja v skladu s 1. členom ZVPI predvidena samo za namen nadaljnjega izobraževanja. V tem postopku se odloči o posameznikovi pravici do dostopa, prijave in obravnave v postopkih vpisa pri nadaljevanju izobraževanja na izobraževalni instituciji v Republiki Sloveniji in o tem izda odločba (10. člen). Navedene odločbe ne sprejme ENIC-NARIC center, pač pa izobraževalna institucija, na kateri želi oseba nadaljevati izobraževanje (11. člen in prvi odstavek 14. člena ZVPI).

9. Na podlagi tega Vrhovno sodišče zavrača pritožbeno enačenje vrednotenja izobraževanja in priznavanja izobraževanja kot odločanja o enakovrednosti tujega izobraževanja z izobraževanjem v Republiki Sloveniji. To razlago potrjuje tudi predlagateljeva obrazložitev k 8. členu ZVPI, in sicer da pri mnenju o primerljivosti ne gre za potrdilo o enakovrednosti tujega izobraževalnega programa s slovenskim, ne za enakovrednost tujega naslova, naziva ali tujega poimenovanja stopnje s slovenskim strokovnim oziroma znanstvenim nazivom, nazivom poklicne oziroma strokovne izobrazbe. Prav tako ne gre za primerjavo vsebin izobraževalnih programov, ampak za primerjavo učnih rezultatov, ki jih je ovrednotila že sama država izvora izobraževanja, pri čemer Republika Slovenija izobraževanje sprejme na osnovi zaupanja v šolske sisteme in sisteme zagotavljanja kakovosti v šolstvu drugih držav.

10. Glede na navedeno sta sporni mnenji, izdani na podlagi ZVPI, le informativnega značaja. Ker ne pomenita odločitvi o (ne)priznanju pritožnikove tuje izobrazbe ali naziva, saj postopek priznavanja ni bil izveden, tudi nista pravno zavezujoči in ne predstavljata posega v pritožnikovo ustavno pravico do izobraževanja in priznanja izobrazbe. Pri tem Vrhovno sodišče pripominja, da je postopek priznavanja (ne pa izdaje mnenja kot v obravnavani zadevi) predviden še v zvezi s poklicnimi kvalifikacijami, ki se v Sloveniji zahtevajo za opravljanje reguliranega poklica. Podlaga za to je Zakon o postopku priznavanja poklicnih kvalifikacij za opravljanje reguliranih poklicev (ZPPPK), postopek pa vodi ministrstvo, pristojno za posamezen reguliran poklic ali dejavnost, ali drugi organ, ki ga pristojno ministrstvo na podlagi zakona pooblasti za izvajanje nalog, določenih v tem zakonu (prvi odstavek 4. člena navedenega zakona).

11. Na drugačno presojo pritožbe ne morejo vplivati navedbe, da mnenji posegata v pritožnikovo možnost zaposlitve, ker naj bi zaradi mnenj ne izpolnjeval formalnih pogojev za zaposlitev pri delodajalcih v Republiki Sloveniji, ki kot pogoj za zasedbo delovnega mesta zahtevajo dokončan magistrski študijski program. Pritožnik namreč v skladu s stališčem o informativnem značaju mnenj svojo (v Avstriji doseženo) izobrazbo, pridobljeni naziv Master of Arts

in iz tega izhajajoče pravice še naprej dokazuje z listino tuje visokošolske organizacije. Tak namen je razviden tudi iz pojasnil v predlogu ZVPI (ocena stanja in razlogi za sprejetje predloga zakona), kjer je izpostavljeno, da se je ugotavljanje enakovrednosti v tujini pridobljenega naziva poklicne oziroma strokovne izobrazbe in strokovnega oziroma znanstvenega naslova s slovenskimi nazivi izkazala kot neustrezna praksa, zato se ta postopek odpravlja, ter da se s predlogom novega zakona prehaja od koncepta priznavanja tujega izobraževanja in ugotavljanja enakovrednosti h konceptu sprejemanja, zato upravna odločba pri uveljavljanju izobraževanja za vstop na trg dela ni potrebna, saj gre le za sprejemanje že pridobljenih pravic z zaključenim izobraževanjem v tujini.

V poglavju 2.3 (poglavitne rešitve zakona) je poudarjeno, da je mnenje o določenem izobraževanju neobvezujoče, kar je tudi praksa v evropskem prostoru, in da končno odločitev glede zaposlitve, ki temelji na celotni posameznikovi usposobljenosti (izobrazba, delovne izkušnje, dodatna funkcionalna znanja), sprejme delodajalec, v primeru reguliranih poklicev pa pristojni resor oziroma združenje, ki določa pogoje za opravljanje reguliranega poklica oziroma dejavnosti.

12. Glede na navedeno bo morebitno pritožnikovo izključevanje s trga dela zgolj na podlagi okoliščine, da je visokošolsko izobrazbo druge bolonjske stopnje pridobil v drugi državi članici EU in ne v Sloveniji, lahko predmet sodnega varstva v sporu, ki bi se vodil v zvezi z zagotavljanjem enakih pogojev glede dostopa do konkretne zaposlitve. Zagotovljeno drugo sodno varstvo kot tudi hipotetičnost v pritožbi zatrjevanih posledic zaradi izdanih mnenj pa sta okoliščini, ki v tej zadevi izključujeta subsidiarni upravni spor na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1, saj je tega mogoče voditi le v primerih posamičnih oblastnih aktov ali dejanj, ki so že nastali in ki že učinkujejo na pravni položaj osebe.

13. Po obrazloženem in upoštevaje, da izpodbijani mnenji kot strokovni mnenji informativno-svetovalnega značaja ne ustvarjata pravnih posledic za pritožnika na področju pridobljene izobrazbe oziroma naziva ali zaposlovanja, Vrhovno sodišče zavrača tudi pritožbeni očitek o nepravilni uporabi 4. člena ZUS-1.

14. Ker pritožba ni utemeljena, jo je Vrhovno sodišče zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

15. Pritožnik zato sam nosi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 154. člena in prvi odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

EVA: 2008-3211-0009 z dne 28. 7. 2011, str. 30.

V Republiki Sloveniji je tudi na umetniških smereh po dokončani drugi visokošolski stopnji bolonjskega izobraževanja predvidena podelitev naziva magister, npr. magister akademski glasbenik. Prim. 9. člen Zakona o strokovnih in znanstvenih naslovih (ZSZN-1).

Tako Vrhovno sodišče v sklepih I Up 320/2015 in I Up 7/2016 z dne 5. 7. 2016, I Uv 1/2019 z dne 6. 5. 2019.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 57

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 4, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o vrednotenju in priznavanju izobraževanja (2011) - ZVPI  - člen 1, 2, 2-10, 6, 8, 10, 11, 14, 14/1

Zakon o postopku priznavanja poklicnih kvalifikacij za opravljanje reguliranih poklicev (2016) - ZPPPK  - člen 4, 4/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.