VSRS Sklep X Ips 15/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-04-14

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

CESTE IN CESTNI PROMET - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

postavitev objekta za oglaševanje - inšpekcijski ukrep odstranitve objekta - poseg v varovalni pas državne ceste - soglasje za postavitev objekta za oglaševanje - soglasje upravljalca javne ceste - soglasje Direkcije RS za ceste za poseg v varovalnem pasu - retroaktivna uporaba zakona - prepoved retroaktivne veljave zakona - glavna obravnava v upravnem sporu - sporno dejansko stanje - dokazni predlog za zaslišanje strank - odločitev brez glavne obravnave - neizvedba glavne obravnave - dopuščena revizija - bistvena kršitev določb postopka - pravica do enakega varstva pravic - ugoditev reviziji

Za presojo zakonitosti postavitve revidentkinih oglasnih tabel v varovalnem pasu državne ceste (v naselju) je treba uporabiti zakon, veljaven v času postavitve, to je ZJC, in ne kasnejšega ZCes-1.

Stališče, po katerem bi bilo za odločitev v konkretnem primeru določilno, ali je revidentka pridobila ustrezno soglasje po ZCes-1, bi bilo pravilno le ob ugotovitvi, da revidentka že pred uveljavitvijo tega zakona ni imela ustreznega soglasja po ZJC, ali pa je to, če je bilo dano za določen čas, prenehalo. To je bilo med strankama sporno, saj je revidentka obstoj takega soglasja utemeljevala s sklicevanjem na pogodbo, ki jo je njen pravni prednik sklenil z občino.

Res je, da ni bilo spora o tem, da revidentka nima soglasja direkcije, a je obstajal spor o tem, ali to soglasje za izkazovanje legalnosti obravnavanih objektov sploh potrebuje. Revidentka je svojim trditvam, da je za te objekte pridobila vsa potrebna soglasja kot dokaz predlagala več listin in zaslišanje revidentkinega zakonitega zastopnika. Upravno sodišče pa je v obrazložitvi izpodbijane sodbe ugotovilo, da revidentka tudi v času postavitve oglasnih tabel ni imela potrebnega soglasja in presojalo (ne)relevantnost vsebine pogodbe, na katero se je revidentka sklicevala v zvezi s tem. To pomeni, da je preverjalo pravilnost dejanskega stanja, ki ga je ugotovil upravni organ. Če pa je ravnalo tako, je bilo dejansko stanje očitno sporno. Že zato Upravno sodišče ne bi smelo odločiti brez glavne obravnave. S tem je kršilo določbo prvega odstavka 59. člena ZUS-1.

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 2581/2018-8 z dne 19. 5. 2020 se razveljavi in zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo zoper odločbo Inšpektorata Republike Slovenije za infrastrukturo, št. 06102-291/2017-10 z dne 31. 5. 2018 (v zvezi z odločbo Ministrstva za infrastrukturo št. 3717-93/2018/2-02411756 z dne 7. 9. 2018). Z navedeno odločbo je bila tožnici odrejena odstranitev treh objektov za obveščanje in oglaševanje (v nadaljevanju oglasne table), postavljenih v varovalnem pasu državne ceste ... Jeprca-LJ (Šentvid), saj tožnica zanje soglasja ni pridobila od Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju MOL) po 68. členu Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC), niti ni soglasja pridobila po Zakonu o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) od upravljavca ceste, tj. od Direkcije za infrastrukturo (v nadaljevanju direkcija).

2. V obrazložitvi pravnomočne sodbe Upravno sodišče navaja, da so bili sporni objekti postavljen pred uveljavitvijo ZCes-1, ki se uporablja od 1. 7. 2011. Inšpekcijski organ je pravilno postopal po določbah sedaj veljavnega ZCes-1, saj je z dnem uveljavitve tega zakona ZJC prenehal veljati. ZCes-1 v prehodnih določbah ne določa drugačnega režima za objekte, postavljene pred njegovo uveljavitvijo, zato tudi zanje velja nova ureditev, s katero je bilo izdajanje soglasij za oglaševalske objekte, ki stojijo ob državnih cestah znotraj naselij, preneseno z občine na državo. V obravnavanem primeru soglasje direkcije po ZCes-1 za sporne oglasne table ni bilo dano. Ne glede na navedeno je Upravno sodišče ugotovilo tudi, da tožeča stranka tudi v času postavitve teh objektov ni pridobila soglasja od pristojne občine po 68. členu ZJC, pogodba o ureditvi medsebojnih razmerij med tožnico in MOL pa po presoji Upravnega sodišča ni pravno relevantna. Odločanje na seji je obrazložilo s pojasnilom, da so bili dokazi pravilno izvedeni in ocenjeni že v postopku izdaje odločbe, druga dejstva pa naj ne bi kazala na to, da bi jih bilo treba drugače presoditi. Tudi zaslišanje zakonitega zastopnika ni pomembno, ker je bistvena dejanska okoliščina za odločitev ta, da tožnica nima soglasja direkcije, kar pa med strankama ni sporno.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 204/2020 z dne 9. 12. 2020 dopustilo revizijo glede dveh vprašanj:

- Ali bi moralo Upravno sodišče Republike Slovenije zakonitost postavitve objekta v varovalnem pasu državne ceste presojati z uporabo določb zakona, ki je veljal v času postavitve objektov, to je ZJC?

- Ali je bilo ravnanje Upravnega sodišča, ki v zadevi ni razpisalo glavne obravnave in ni zaslišalo zakonitega zastopnika tožeče stranke, temveč je odločalo na seji, zakonito in skladno z vzpostavljenimi kriteriji Vrhovnega sodišča Republike Slovenije?

4. Tožnica (v nadaljevanju revidentka) je na podlagi navedenega sklepa vložila revizijo. Uveljavlja razloga zmotne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb postopka upravnega spora (1. in 2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Poudarja, da obveznost pridobitve soglasja iz ZCes-1 zanjo ne more veljati, saj je oglasne table postavila že pred uveljavitvijo omenjenega zakona, v njem pa tudi ni določb, ki bi urejale prehodno obdobje, v katerem bi morali subjekti zagotoviti skladnost izvršenih posegov v varovalnem pasu državne ceste z novo ureditvijo. Ker je Upravno sodišče odločilo brez glavne obravnave, mu očita kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Navaja, da je bila prikrajšana za dokazovanje resničnosti svojih navedb, obrazložitev Upravnega sodišča pa da pomeni nedopustno vnaprejšnjo dokazno oceno. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da odpravi izpodbijano odločbo, podrejeno, naj sodbo razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v ponovno odločanje. Zahteva povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

7. Vrhovno sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 85. člena ZUS-1).

8. Vrhovno sodišče uvodoma ugotavlja, da v postopku pred Upravnim sodiščem ni bilo sporno, da so bile revidentkine oglasne table postavljene v varovalnem pasu državne ceste (na območju MOL) v času veljavnosti ZJC. Inšpekcijski organ je ugotovil, da revidentka soglasja za postavitev teh objektov ni pridobila v času veljavnosti ZJC (po določbah njegovega 68. člena)

, niti ga ni pridobila po ZCes-1. Upravno sodišče je prav tako ugotovilo, da revidentka tudi v času postavitve oglasnih tabel ni imela potrebnega soglasja, vendar je posebej izpostavilo, da ZJC ne predstavlja relevantne pravne podlage za odločanje o izreku inšpekcijskega ukrepa, z argumentom, da ZCes-1 v prehodnih določbah ne določa drugačnega režima za objekte, postavljene pred ZCes-1. Izpodbijanemu inšpekcijskemu ukrepu je Upravno sodišče pritrdilo že zato, ker soglasje iz 78. člena ZCes-1 ni bilo izdano.

Inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določb ZCes-1 in prepoved retroaktivne veljave predpisov

9. V tej zadevi je bil inšpekcijski ukrep izrečen na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1. Ta določa, da pristojni inšpektor za ceste z odločbo odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja ali se uporablja v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja. Obveznost pridobitve soglasja za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje ob državnih cestah je določena v petem odstavku 78. člena ZCes-1, po katerem soglasje za postavitev objektov iz drugega in tretjega odstavka tega člena (med katere je šteti tudi sporne objekte), katerih postavitev je predvidena v območju državne ceste, izda direkcija na podlagi predloženega elaborata za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje, razen v primeru obvestil iz prve in druge alineje drugega odstavka tega člena, katerih postavitev se odredi z delovnim nalogom direkcije. Ni dvoma, da se navedena materialnopravna obveznost iz 78. člena ZCes-1 (pridobitev soglasja od direkcije) nanaša na ravnanja po uveljavitvi zakona. V teh primerih ima pristojni inšpektor zaradi odprave nepravilnosti tudi pooblastilo za ukrepanje v skladu s 118. členom ZCes-1.

10. Vrhovno sodišče je že v sklepu X Ips 60/2020 z dne 22. 10. 2020 presojalo stališče, po katerem je treba za presojo zakonitosti objektov za oglaševanje uporabiti določbe ZCes-1 in ne ZJC, tudi v primerih, ko so bili objekti zakonito postavljeni v času veljavnosti ZJC. Šlo je sicer za postavitev oglasnih tabel v varovalnem pasu občinske ceste, v obravnavanem primeru pa gre za postavitev oglasnih tabel v varovalnem pasu državne ceste. Vendar z vidika dopuščenega revizijskega vprašanja ta razlika ni pomembna. Pomembno je, da gre tudi v obravnavani zadevi za objekte, postavljene v času veljavnosti ZJC, torej pred uveljavitvijo ZCes-1. Na podlagi enakih stališč, kot v zadevi X Ips 60/2020 je Vrhovno sodišče presojalo tudi v zadevi X Ips 81/2020 (sklep z dne 25. 11. 2020), v kateri je šlo prav tako za postavitev oglasne table v varovalnem pasu državne ceste. V obeh navedenih zadevah je Vrhovno sodišče že odgovorilo, da je treba za presojo zakonitosti oglasnih tabel v varovalnem pasu bodisi občinske bodisi državne ceste (v naselju) uporabiti zakon, veljaven v času postavitve, to je ZJC, in ne kasnejšega ZCes-1.

11. Kot je Vrhovno sodišče pojasnilo v obeh sklepih, je z vidika morebitne uporabe določb ZCes-1 (v obravnavanem primeru, ko gre za državno cesto, je to 78. člen tega zakona) in s tem podlage za ugotavljanje kršitev pri posegih, izvršenih pred uveljavitvijo ZCes-1, treba upoštevati, da prvi odstavek 155. člena Ustave določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne smejo imeti učinka za nazaj. Cilj te prepovedi je zagotavljanje pravne varnosti kot bistvene sestavine pravne države in s tem utrjevanje načela zaupanja v pravo (2. člen Ustave). To med drugim pomeni, da se naslovnik, ki je opravil poseg v skladu s tedaj veljavnimi predpisi, lahko zanese, da kasneje ne bo njegovo ravnanje obravnavano kot nezakonito ter da se nad njim ne bo izvajal inšpekcijski nadzor in izrekali ukrepi. Bistvo delovanja pristojnih inšpektorjev je namreč prav nadzor nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov (prvi odstavek 2. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru, ZIN).

12. Ustaljena je ustavnosodna presoja, da ima predpis povratne učinke, če je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo, in tudi, če je za začetek njegove uporabe določen trenutek po njegovi uveljavitvi, vendar njegove posamezne določbe učinkujejo tako, da za nazaj posežejo v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prej veljavnega predpisa (prava retroaktivnost).

Le izjemoma lahko predpis velja retroaktivno, in sicer pod pogoji iz drugega odstavka 155. člena Ustave, ki so: da lahko samo zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj; da to zahteva javna korist; da se s tem ne posega v pridobljene pravice.

13. Po obrazloženem je nepravilno stališče, ki smiselno izhaja iz izpodbijane sodbe, da ni prišlo do kršitve prepovedi retroaktivne uporabe ZCes-1, ker ta zakon v prehodnih določbah ne določa drugačnega režima za objekte, postavljene v času veljavnosti ZJC. Kot pojasnjeno, je kršitev podana tudi, če veljavni predpis mimo pogojev iz drugega odstavka 155. člena Ustave ureja določene posledice na pravno in dejansko stanje, ki se je zaključilo pred začetkom njegove veljavnosti. Ker torej ZCes-1 sploh nima določb, ki bi se nanašale na pred njegovo uveljavitvijo izvršene posege v prostor varovalnega pasu državne ceste, na podlagi obravnavane ureditve za revidentko ni mogla nastati dodatna obveznost (pridobitve soglasja), pomembna za presojo zakonitosti postavljenega objekta za oglaševanje. Inšpektor za ceste bi lahko naložil odstranitev tabel za oglaševanje, če bi ZCes-1 tudi za te, ki so bile (zakonito) postavljene pred njegovo uveljavitvijo, izrecno določil obveznost pridobitve soglasja v za to določenem prehodnem obdobju, po neuspešno pretečenem roku pa bi predvidel inšpekcijsko ukrepanje. A kot pojasnjeno, v zakonu takih določb ni.

14. Na postavljeno vprašanje je zato tudi v tem primeru treba odgovoriti, da je treba za presojo zakonitosti postavitve revidentkinih oglasnih tabel v varovalnem pasu državne ceste (v naselju) uporabiti zakon, veljaven v času postavitve, to je ZJC, in ne kasnejšega ZCes-1.

15. Stališče, po katerem bi bilo za odločitev v konkretnem primeru določilno, ali je revidentka pridobila ustrezno soglasje po ZCes-1, bi bilo po navedenem pravilno le ob ugotovitvi, da revidentka že pred uveljavitvijo tega zakona ni imela ustreznega soglasja po ZJC, ali pa je to, če je bilo dano za določen čas, prenehalo. To je bilo med strankama sporno, saj je revidentka obstoj takega soglasja utemeljevala s sklicevanjem na pogodbo, ki jo je njen pravni prednik sklenil z občino. Upravno sodišče pa je sklicevanje na to pogodbo na podlagi zmotnega materialnopravnega stališča zavrnilo kot nebistveno, ker gre za table v varovalnem pasu državne ceste, za kar bi revidentka po ZCes-1 morala pridobiti soglasje Direkcije iz 78. člena ZCes-1.

16. Iz pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave)

izhaja zahteva, da sodišče v upravnem sporu izvede glavno obravnavo, pri čemer njena izvedba ni namenjena le izvedbi dokazov, ampak je njen namen tudi v tem, da omogoči srečanje organa in stranke v procesno enakopravnem razmerju z namenom, da se na podlagi neposrednega ustnega in javnega obravnavanja zbere dokazno gradivo, potrebno za presojo, ki jo mora opraviti Upravno sodišče. Vsako odstopanje od izvedbe glavne obravnave v upravnem sporu tako po vsebini posega v človekovo pravico iz 22. člena Ustave, zato mora biti predmet izrecne ustavnoskladne zakonske ureditve in kot izjema tudi restriktivno interpretirano v sodni praksi.

17. Glavna obravnava je v zakonski ureditvi upravnega spora osrednje procesno dejanje, saj je z zakonom izrecno določeno, da sodišče na prvi stopnji odloči po opravljeni glavni obravnavi (prvi odstavek 51. člena ZUS-1). Izjeme od obveznosti oprave glavne obravnave so določene v določbi 59. člena ZUS-1, ki jo je torej treba razlagati skladno z Ustavo in restriktivno. Po prvem odstavku navedene določbe lahko sodišče odloči brez glavne obravnave oziroma na seji, če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno. V drugi alineji drugega odstavka iste določbe pa je sodišču dano pooblastilo, da lahko odloči brez glavne obravnave tudi v primeru spornega dejanskega stanja med tožnikom in tožencem, če stranke navajajo le tista nova dejstva in dokaze, ki jih skladno s tem zakonom sodišče ne more upoštevati (52. člen ZUS-1) ali pa predlagana nova dejstva in dokazi niso pomembni za odločitev, vendar pa je Vrhovno sodišče v zadevi X Ips 22/2020 že pojasnilo, da je obravnavana določba v tem delu protiustavna, ker gre za nedopustno izjemo od glavne obravnave.

18. Vrhovno sodišče je tudi že (večkrat) poudarilo, da določbe drugega odstavka 51. člena ZUS-1 v povezavi s prvim odstavkom istega člena zakona, ni mogoče razumeti kot podlage za dodatno širjenje izjem od obveznosti izvedbe glavne obravnave.

Vsebina te določbe namreč zgolj pojasnjuje možnost, da se v primeru spora o dejanskem stanju na predlog strank za potrditev njihovih tožbenih navedb ali po uradni dolžnosti s strani sodišča (20. člen ZUS-1) na glavni obravnavi izvedejo tako dokazi, ki v postopku izdaje upravnega akta še niso bili izvedeni (ter je njihova izvedba dopustna, 52. člen ZUS-1), kot tudi dokazi, ki so že bili izvedeni v dotedanjem postopku pred organom tožene stranke.

19. Kljub temu je Upravno sodišče v izpodbijani sodbi pojasnilo, da je odločitev sprejelo na seji, ker so bili dokazi pravilno izvedeni in ocenjeni že v postopku izdaje izpodbijane določbe, druga dejstva pa ne kažejo na to, da bi jih bilo treba drugače presoditi. Sklicevalo se je na drugo alinejo drugega odstavka 59. člena v zvezi z drugim odstavkom 51. člena ZUS-1. Dokazni predlog zaslišanja zakonitega zastopnika, ki naj bi povedal o ozadju pogodbe med revidentkino pravno prednico in MOL pa je, glede na to, da je kot bistveno štelo, da revidentka nima soglasja direkcije, zavrnilo kot nepomembnega.

20. Res je, da ni bilo spora o tem, da revidentka nima soglasja direkcije, a je obstajal spor o tem, ali to soglasje za izkazovanje legalnosti obravnavanih objektov sploh potrebuje. Revidentka je svojim trditvam, da je za te objekte pridobila vsa potrebna soglasja kot dokaz predlagala več listin in zaslišanje revidentkinega zakonitega zastopnika. Upravno sodišče pa je v obrazložitvi izpodbijane sodbe ugotovilo, da revidentka tudi v času postavitve oglasnih tabel ni imela potrebnega soglasja (na koncu 8. točke obrazložitve) in presojalo (ne)relevantnost vsebine pogodbe, na katero se je revidentka sklicevala v zvezi s tem (10. točka obrazložitve). To pomeni, da je preverjalo pravilnost dejanskega stanja, ki ga je ugotovil upravni organ. Če pa je ravnalo tako, je bilo dejansko stanje očitno sporno. Že zato Upravno sodišče ne bi smelo odločiti brez glavne obravnave. S tem je kršilo določbo prvega odstavka 59. člena ZUS-1.

21. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče zaradi zmotne uporabe materialnega prava in določb postopka upravnega spora (1. in 2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena in drugi odstavek 94. člena ZUS-1). V postopku novega sojenja bo Upravno sodišče moralo izvesti glavno obravnavo in na njej, ob upoštevanju pravilne materialnopravne podlage razjasniti vprašanje spornega dejanskega stanja ter odločiti o tem, katere dokaze je treba izvesti.

22. Odločitev o stroških postopka temelji na določbah tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Ta je določal: Table, napisi in drugi objekti in naprave iz prejšnjega odstavka se ob državnih cestah v naselju lahko postavljajo le zunaj območja vzdolž vozišča ceste, določenega za postavitev prometne signalizacije v predpisu iz tretjega odstavka 6. člena tega zakona. Soglasje za njihovo postavitev izda pristojna občina. V soglasju določi pogoje postavitve, ki morajo biti v skladu s predpisi o varstvu cest in varnosti prometa na njih, ter pogoje vzdrževanja in odstranitve teh objektov in naprav.

Npr. odločbi Ustavnega sodišča U-I-185/10, Up-1409/10 z dne 2. 2. 2012 in U-I-6/15, Up-33/15, Up-1003/15 z dne 5. 7. 2018.

Vsebino te ustavne pravice je Ustavno sodišče nadalje razvilo v odločbi št. Up-360/16 z dne 18. 6. 2020, v kateri je poudarilo, da je pravica do glavne obravnave pred sodnikom samostojna človekova pravica, ki jo zagotavlja 22. člen Ustave, in nadgradilo svoje dotedanje stališče, po katerem je glavna obravnava (le) sredstvo za izvedbo dokazov.

Glej VSRS sklep X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020.

Prim. VSRS sklep X Ips 256/2017 z dne 6. 11. 2019 (14. točka obrazložitve), VSRS sklep X Ips 270/2017 z dne 13. 2. 2020 (17. točka obrazložitve) in VSRS sklep X Ips 342/2017 z dne 1. 7. 2020 (16. obrazložitve).

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 2, 22, 155, 155/1, 155/2

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 78, 78/5, 118, 118/1, 118/1-6

Zakon o javnih cestah (1997) - ZJC  - člen 68

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 51, 51/1, 51/2, 52, 59, 59/1, 59/2, 59/2-2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.