VSRS Sklep II Ips 88/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-01-13

Civilno-gospodarski oddelek, civilni senat

mag. Rudi Štravs (preds.), Karmen Iglič Stroligo (poroč.), mag. Nina Betetto, mag. Matej Čujovič, Tomaž Pavčnik

kmetijska zemljišča - zakup kmetijskega zemljišča - prednostna pravica - prednostni vrstni red zakupnih upravičencev - mejna zemljišča - namembnost zemljišča - razlaga zakona - razlaga ZKZ - jezikovna razlaga zakona - namenska razlaga zakona - dopuščena revizija

V 2. točki drugega odstavka 27. člena ZKZ, ki določa vrstni red prednostnih upravičencev pri zakupu kmetijskega zemljišča, opredelitev "kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki se daje v zakup," ne meri na opredelitev njegovega mejnega zemljišča po namembnosti kot kmetijskega zemljišča.

I. Reviziji se ugodi, sodbi sodišč druge in prve stopnje se razveljavita in se zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

II. Odločitev o revizijskih stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožbeni zahtevek, s katerim je tožnik zahteval, naj se razveljavi aneks št. 1 k zakupni pogodbi z dne 23. 8. 2014, sklenjen dne 22. 12. 2017 med tožencema, prva toženka pa je dolžna s tožnikom skleniti zakupno pogodbo z v izreku sodbe določeno vsebino.

2. Sodišče druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

3. S sklepom II DoR 267/2020 z dne 13. 8. 2020 je Vrhovno sodišče na predlog tožnika dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je materialnopravno pravilna interpretacija določila 2. točke drugega odstavka 27. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), ki določa vrstni red prednostnih upravičencev pri zakupu kmetijskega zemljišča, gozda, kmetije, na način, da se kot upravičenca po definiciji „kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki se daje v zakup,“ lahko opredeli oziroma upošteva le kmeta, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki se daje v zakup (torej mejno zemljišče), je po namembnosti izrecno opredeljeno kot kmetijsko zemljišče (ne pa tudi v primeru, če je mejno zemljišče v lasti kmeta mejaša opredeljeno kot stavbno oziroma nezazidljivo stavbno zemljišče).

4. Zoper sodbo, izdano na drugi stopnji, je nato tožnik pravočasno vložil revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in predlagal, naj Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo spremeni tako, da ugodi njegovi pritožbi in sodbo prve stopnje spremeni tako, da tožbenemu zahtevku ugodi, podrejeno pa, da sodbi sodišča druge in prve stopnje razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

5. Revizija je bila po 375. členu Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) vročena tožencema, ki sta v odgovoru nanjo predlagala, naj Vrhovno sodišče revizijo zavrne.

6. Prva toženka je 12. 12. 2016 na upravni enoti objavila ponudbo za oddajo parcel št. 347 in 348/1 k. o. ...

v zakup. Ponudbo sta pravočasno sprejela tožnik in drugi toženec. Tožnik je lastnik parcele št. 348/39, med to parcelo in parcelo 348/1, ki se oddaja v zakup, pa poteka javna pot, ki pelje proti kraju .... Drugi toženec ima že sklenjene zakupne pogodbe za več parcel, med drugim za del parcele 348/1 in za parcelo 358, ki meji s parcelo 348/1.

7. Prvi toženec je izbral drugega toženca kot zakupnika – mejaša in z njim sklenil aneks k že obstoječi zakupni pogodbi za še sedaj oddana zemljišča. Tožnik je že v postopku izbire vložil ugovor, ki pa ga je prva toženka zavrnila. Zato je s tožbo zahteval razveljavitev tega pravnega posla na podlagi 512. člena Obligacijskega zakonika in sklenitev pogodbe z njim.

Nosilni razlogi sodišč prve in druge stopnje

8. Sodišče prve stopnje je ugotovilo, da je tožnikova parcela 348/39 že več kot 10 let opredeljena kot stavbno zemljišče. Zaradi tega tožnik ne izpolnjuje pogojev za predkupnega upravičenca. V konkurenci zemljišč, ki mejijo, imajo prednost kmetijska zemljišča, kar potrjuje zgodovinska razlaga ZKZ. Cilj predkupnih pravic pri prometu z zemljišči, kamor spada tudi zakup, je zaokroževanje in povečevanje kmetij. Glede na to in izrecno zapisan cilj v prvi alineji 1.a člena ZKZ (ohranjanje in izboljševanje pridelovalnega potenciala ter povečevanje obsega kmetijskih zemljišč za pridelavo hrane) je za zemljišča, ki mejijo v smislu 27. člena ZKZ, štelo zgolj zemljišča, ki so prostorsko povezana ter sorodna po namenski rabi, saj je edino tako dosežen namen zakona. Namensko rabo zemljišč opredeljujejo občinski prostorski akti, od njihove konkretne vsebine pa je odvisno, po katerih pravnih pravilih se bo odvijal pravni promet s posameznimi zemljišči. Ker je zemljišče stavbno, se ne bi uresničeval namen ZKZ. Sodišče je ocenilo tudi, da je bila zakupna pogodba pravilno sklenjena z drugim tožencem, ki je zakupnik parcele 348/1 po pogodbi iz leta 2014, zakupnik parcele 358, ki neposredno meji na zemljišče, ki se daje v zakup, in kmet, katerega zemljišče v lasti meji na zemljišče, ki se daje v zakup.

9. Sodišče druge stopnje je za pravilno ocenilo stališče sodišča prve stopnje, da je ob namenski razlagi zakona in upoštevanju cilja, kot je zapisan v 1.a členu ZKZ, treba šteti za zemljišče, ki meji v smislu 27. člena ZKZ, le tista zemljišča, ki so prostorsko povezana in sorodna po namenski rabi, saj bo le tako dosežen namen zakona.

10. Tožnik v reviziji navaja, da sta sodišči prve in druge stopnje pri definiciji upravičenca iz 2. točke drugega odstavka 27. člena ZKZ dodali pogoj, da mora biti zemljišče, s katerim kmet meji na zemljišče, ki se daje v zakup, po namembnosti opredeljeno kot kmetijsko zemljišče. Takšna interpretacija ni le v nasprotju z jezikovno razlago, ampak pomeni dejansko contra legem interpretacijo. Zakonska dikcija je jasna. Gre za „kmeta, katerega zemljišče“ in „ne kmeta, katerega kmetijsko zemljišče“, ki ga ima v lasti meji na zemljišče, ki se daje v zakup. V naravi je povsem mogoče, da kmet na nepremičnino, ki je predmet zakupa, meji z delom svoje kmetije, ki je opredeljen kot stavben, pa to ne pomeni, da zaradi tega ne izpolnjuje zakonskega pojma „kmeta mejaša“. Iz obrazložitve sodišča prve stopnje izhaja tudi, da naj bi v konkurenci dalo prednost kmetijskemu zemljišču. Vendar pa je ključno vprašanje, ali tožnik sploh izpolnjuje pogoje za prednostnega upravičenca po 2. točki drugega odstavka 27. člena ZKZ. Do konkurence več oseb pride šele, ko se ugotovi, da več oseb (neodvisno ena od druge) izpolnjuje pogoje, nadalje pa zakon v četrtem odstavku določa, da ima v primeru dveh enakih ponudnikov prednostno pravico do zakupa tisti, ki mu kmetijska dejavnost pomeni edino in glavno dejavnost in mu prihodki oziroma sredstva, pridobljena iz te dejavnosti, pomenijo poglavitni finančni vir preživljanja ali poslovanja. Kriterij je neodvisen od namembnosti, lege, površine, naklona, stopnje obdelanosti, enake ali drugačne kulture oziroma pridelka, izkoristka, intenzivnosti obdelave ipd. nepremičnine, ki se ponuja, in nepremičnine kmeta mejaša. Kakršnekoli specifične lastnosti mejnih nepremičnin za izbiro med dvema kandidatoma niso relevantne. Po 2. točki drugega odstavka 27. člena ZKZ je relevantno, da je ponudnik kmet (subjektivni element) in da je lastnik zemljišča, ki meji na nepremičnino (objektivni element), po četrtem odstavku pa je (v fazi izbire) relevanten le kriterij pomena opravljanja kmetijske dejavnosti za ponudnika. Drugačna interpretacija bi izničila določilo četrtega odstavka, saj bi ponudnik vedno lahko opravil „presojo“ stanja v naravi ter sam ovrednotil, pri kom bi se „lepše zaokrožilo, komu bi bolj pasalo, bolj prav prišlo, bi lažje obdeloval...“ Zakon je predpisal subjektivni kriterij za kandidata in ne objektivno stanje nepremičnin v naravi. Sodišče druge stopnje se s tem ni ukvarjalo, saj je zavzelo kategorično stališče, da tožnik ni prednostni upravičenec že zgolj zaradi namembnosti njegovega zemljišča. Opozarja, da je Vrhovno sodišče s sklepoma II Dor 424/2019 in II DoR 430/2019 dopustilo revizijo glede vprašanj, ki se tičejo istega zakonskega določila in so po naravi sorodna tu zastavljenemu.

11. Prvi toženec v odgovoru na revizijo navaja, da je drugega toženca izbral, ker sta že v letu 2014 sklenila zakupno pogodbo za del parcele 348/1 v izmeri 150 m², z aneksom iz leta 2017 pa še za 13.900 m² parcele 348/1 in parcelo 347 (v izmeri 622 m²). Drugega toženca je izbral po 2. točki drugega odstavka 27. člena ZKZ, ker je zakupnik zemljišča, ki meji na zemljišče, ki se daje v zakup, je pa tudi lastnik parcel 349, 356 in 357, ki vse mejijo na parcelo 348/1, torej je tudi kmet-lastnik zemljišča, ki meji na zemljišče, ki se oddaja v zakup. Tožnik ni kmet mejaš, saj je med njegovo parcelo in parcelo, ki se oddaja v zakup parcela 348/5, ki v naravi predstavlja asfaltirano občinsko cesto. Vrhovno sodišče je že poudarilo, da je treba upoštevati namen zakonskih določb, to je lažje in ekonomsko bolj primerno obdelovanje kmetijskih zemljišč in zaokroženost kmetijskih gospodarstev. Tožnikova parcela je po namenski rabi stavbno zemljišče, v naravi pa predstavlja izredno strmo travnato brežino s skoraj 60 % naklonom, ki ni v kmetijski obdelavi. Zaradi narave in konfiguracije terena skupna obdelava obeh površin ni možna. To pomeni, da drugi toženec izpolnjuje pogoje iz 2. točke drugega odstavka 27. člena ZKZ, tožnik pa ne, zaradi česar se ne uporabi določba četrtega odstavka tega člena, ki določa dodaten prednostni kriterij, če dve osebi izpolnjujeta pogoje po 2. ali 3. točki drugega odstavka 27. člena ZKZ. Sodišči prve in druge stopnje sta pravilno upoštevali namembnost tožnikovega zemljišča, ki je že več kot 10 let stavbno zemljišče. Tako teleološka kot sistemska razlaga, katerih cilj je dognati smisel in namen neke določbe v kontekstu zakona in pravnega sistema kot celote, narekujeta zaključke, kot sta jih napravili sodišči. Opozarja tudi na odločbo Vrhovnega sodišča II Ips 144/2019, izdano po dopuščenih revizijah v zadevah, ki jih navaja tožnik v reviziji, v kateri je Vrhovno sodišče poudarilo, da je bistven cilj smotrno gospodarjenje z zemljišči in da je bistvenega pomena zaokroženje zemljišč in povezovanje v prostorsko povezane kose. Vse to je zasledoval tudi prvi toženec z izbiro drugega toženca.

12. Drugi toženec v odgovoru na revizijo poudarja, da je po vrstnem redu prvi prednostni upravičenec, saj ima del parcele 348/1 v zakupu že več kot 25 let. Poleg tega pa ima prednostno upravičenje tudi po 2. točki drugega odstavka 27. člena ZKZ kot zakupnik zemljišča, ki meji na zemljišče, ki se daje v zakup, in tudi kot kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki se daje v zakup. Strinja se, da tožnik ni prednostni upravičenec, saj je njegovo zemljišče po namenski rabi stavbno zemljišče, nato pa enako kot prvi toženec opozarja na lego in konfiguracijo tožnikovega zemljišča. Čeprav zakonska norma izrecno ne določa, da mora biti mejno zemljišče kmetijsko, je to mogoče ugotoviti na podlagi logičnega sklepanja, saj je tako dosežen namen ZKZ. Smisel prednostne pravice je olajševanje in izboljšanje gospodarjenja s kmetijskimi zemljišči z zaokroževanjem, njihovim povezovanjem v prostorsko povezane zemljišče kose, kar je bistven namen in ratio legis ZKZ, vse ostalo pa je drugotnega pomena.

14. Vrhovno sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen ZPP). Dopuščeno revizijsko vprašanje je na kratko in poenostavljeno povedano vprašanje, ali sta sodišči prve in druge stopnje tožniku zaradi namembnosti njegovega mejnega zemljišča pravilno odrekli status prednostnega upravičenca po 2. točki drugega odstavka 27. člena ZKZ. Ker mu tega statusa nista priznali sta namreč šteli, da je edini prednostni upravičenec drugi toženec in nista upoštevali nadaljnjih kriterijev, ki jih zakon (v četrtem odstavku istega zakonskega določila) določa za primer konkuriranja več prednostnih upravičencev istega ranga. Glede na vezanost na revizijsko vprašanje in v postopku pred sodiščema prve in druge stopnje ugotovljeno dejansko stanje (tretji odstavek 370. člena ZPP) Vrhovno sodišče ni moglo upoštevati navedb obeh tožencev o konfiguraciji tožnikove parcele (teh ugotovitev v sodbah sodišč prve in druge stopnje ni), navedb strank o lokalni cesti, ki teče med tožnikovim zemljiščem in zemljiščem, ki se oddaja,

in navedb prvega toženca o izpolnjevanju pogojev za prvega upravičenca po prednostnem vrstnem redu, ker je zakupnik zemljišča (niti sodba sodišča prve stopnje niti sodba sodišča druge stopnje na tem ne temeljita, čeprav je v prvi navedeno, da je toženec zakupnik, vendar pa to dejstvo ni pravno ovrednoteno

15. Drugi odstavek 27. člena ZKZ določa naslednji vrstni red, po katerem upravičenci uveljavljajo prednostno pravico do zakupa kmetijskega zemljišča:

2. zakupnik zemljišča, ki meji na zemljišče, ki se daje v zakup, in kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki se daje v zakup;

3. drug kmet, kmetijska organizacija ali samostojni podjetnik posameznik, ki jim je zemljišče ali kmetija potrebna za opravljanje kmetijske oziroma gozdarske dejavnosti.

16. Četrti odstavek 27. člena ZKZ pa določa, da ima ob enakih pogojih med prednostnimi upravičenci iz 2. in 3. točke drugega odstavka tega člena, uvrščenimi na isto mesto, prednostno pravico do zakupa tisti, ki mu kmetijska dejavnost pomeni edino ali glavno dejavnost in mu prihodki oziroma sredstva, pridobljena iz te dejavnosti, pomenijo poglavitni finančni vir preživljanja ali poslovanja.

17. Za odgovor na zastavljeno vprašanje je bistveno, ali je treba razlagati določilo 2. točke drugega odstavka 27. člena ZKZ tako, kot je zapisano, ali v povezavi in izhajajoč iz namena in temeljnih ciljev zakona, ki je (tudi) v ohranjanju in izboljševanju pridelovalnega potenciala ter povečevanju obsega kmetijskih zemljišč za pridelavo hrane (prva alineja 1.a člena ZKZ).

18. Temeljna načela in cilji vsakega zakona so pomembni pri razlagi in uporabi zakonskih določb, zlasti tedaj, kadar so te določbe abstraktne, splošne in terjajo konkretizacijo za določen primer ali tedaj, ko niso povsem jasne in določne in je treba s pravilno interpretacijo (šele) določiti njihovo pravo vsebino. Cilje, kot so opredeljeni v 1.a členu ZKZ, je seveda treba upoštevati tudi pri zakupu kmetijskih zemljišč. To je Vrhovno sodišče že poudarilo, nazadnje v zadevi, na katero opozarjata pravdni stranki.

Tudi v tej zadevi je Vrhovno sodišče razlagalo pojem „zemljišča, ki meji na zemljišče, ki se daje v zakup“, a z drugačnega zornega kota. Razlagalo je namreč pojma „zemljišče“ in „mejiti“ oziroma katera so mejna zemljišča v kontekstu visokogorskih pašnikov,

medtem ko je treba v tem primeru razložiti pomen namembnosti mejnega zemljišča za status kmeta-lastnika, ki uveljavlja prednostno pravico. Zakonsko besedilo namreč namembnosti zemljišča ne omenja, v luči namena in ciljev zakona ter namena prednostne pravice kmeta-mejaša pa se – tako kot sodiščema prve in druge stopnje – lahko zdi smiseln.

19. V omenjeni odločbi, pa tudi mnogih drugih, je Vrhovno sodišče opozorilo, da besedni oziroma jezikovni pomen zakonske določbe začrtuje skrajne meje, znotraj katerih se lahko giblje sodnikova razlagalna oblast oziroma, da jezikovnih meja zakonodajalčevega besedila razlagalec ne sme prestopiti. Opredelitev oziroma pojem „kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki se daje v zakup“, ni nejasen, po mnenju sodišč prve in druge stopnje pa vendarle tako ohlapen, da zahteva konkretizacijo. Ker zakonsko besedilo pogoja namembnosti v zvezi s statusom prednostnega upravičenca ne omenja, ima tožnik prav, da sta sodišči zaostrili pogoje zanj. In čeprav se zdi, da sta s tem sledili ciljem zakona, Vrhovno sodišče sodi, da sta to storili neutemeljeno, nenazadnje pa tudi ne nujno skladno s cilji zakona. Kot opozarja tožnik, so lahko situacije v naravi zelo različne. Tako lahko kmetijo sestavljajo po namembnosti različna zemljišča, tudi stavbna (zazidljiva, na katerih stoji npr. hiša, gospodarsko poslopje ipd., ali nezazidljiva, kot npr. dvorišča ali druge površine). Nelogično bi bilo, da bi kmetu, ki se ukvarja s kmetijsko dejavnostjo, ne priznali statusa prednostnega upravičenca samo zato, ker npr. zemljišče, na katerem stoji gospodarsko poslopje in je zato opredeljeno kot stavbno, meji na zemljišče, ki se oddaja v zakup, priznali pa bi mu ga, če bi se oddajalo mejno zemljišče na drugem koncu njegove kmetije, kjer so njegova po namembnosti kmetijska zemljišča; dejstvo, da zemljišče, ki se oddaja, meji na parcelo, na kateri je gospodarsko poslopje, praviloma tudi ne bo ovira za zaokroževanje kmetijskih zemljišč, povečevanje njihovega obsega in izboljševanje pridelovalnega potenciala. Logična razlaga zakonske določbe torej izključuje tako razlago, ki status prednostnega upravičenca veže na namembnost njegovega mejnega zemljišča oziroma njegov status zgolj zaradi tega zanika.

20. Ker sta sodišči prve in druge stopnje tožniku zaradi namembnosti njegovega mejnega odrekli status prednostnega upravičenca, nista upoštevali kriterija iz četrtega odstavka 27. člena ZKZ, ki določa nadaljnji prednostni pogoj, kadar si konkurirajo upravičenci istega vrstnega reda iz 2. in 3. točke drugega odstavka 27. člena ZKZ. V konkurenci več upravičencev istega vrstnega reda zakon nadaljnjo prednost daje tistemu, ki mu kmetijska dejavnost pomeni edino ali glavno dejavnost in mu prihodki oziroma sredstva, pridobljena iz te dejavnosti, pomenijo poglavitni finančni vir preživljanja ali poslovanja. Tožnik pravilno navaja, da v tej fazi presoje ne pridejo v poštev lastnosti nepremičnine, ampak subjektivni kriterij na strani prednostnega upravičenca. Nadaljnjih kriterijev zakon ne predpisuje. Ti so v sferi izbire ponudnika, pri čemer bodo skrbnega ponudnika vodili namen in cilji ZKZ, kot so ti opredeljeni v njegovem 1.a členu.

21. Vrhovno sodišče torej na dopuščeno revizijsko vprašanje odgovarja, da v 2. točki drugega odstavka 27. člena ZKZ, ki določa vrstni red prednostnih upravičencev pri zakupu kmetijskega zemljišča, opredelitev „kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki se daje v zakup,“ ne meri na opredelitev njegovega mejnega zemljišča po namembnosti kot kmetijskega zemljišča. Z drugačno, zgolj namensko razlago zakona (ki pa po povedanem namena nujno ne dosega) sta zato sodišči prve in druge stopnje zmotno uporabili materialno pravo. Vrhovno sodišče je zato reviziji ugodilo in na podlagi drugega odstavka 380. člena ZPP razveljavilo sodbi obeh sodišč in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje. Sodišče prve stopnje je sicer zapisalo, da imajo v v konkurenci zemljišč, ki mejijo, prednost kmetijska zemljišča (18. točka obrazložitve), vendar pa v resnici ni opravilo presoje prednosti med upravičenci istega ranga, saj je tožniku prednostno upravičenje apriori odreklo. Zato je Vrhovno sodišče moralo razveljaviti tudi sodbo sodišča prve stopnje, da bo to presojo lahko nadoknadilo v ponovljenem postopku.

22. Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP.

23. Vrhovno sodišče je odločalo v senatu, navedenem v uvodu odločbe. Odločbo je sprejelo soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

Ker so vse parcele v katastrski občini ..., Vrhovno sodišče v nadaljevanju obrazložitve opušča oznako katastrske občine.

Dejstva, da med tožnikovim zemljiščem in zemljiščem, ki se daje v zakup, poteka lokalna cesta, sodišče druge stopnje tudi ni štelo za dejstvo, ki negira status prednostnega upravičenca (7. točka obrazložitve na koncu tretje strani), medtem ko je v nadaljevanju (zaključek te točke obrazložitve na četrti strani) navedlo le, da bi bil rezultat ob upoštevanju (zgolj) jezikovne razlage zakona drugačen (ker tožnik ne bi bil kmet-mejaš).

Toženec je, kot izhaja iz odgovorov na revizijo, zakupnik le (manjšega) dela parcele 348/1, medtem ko sta se v zakup oddajali dve parceli v celoti. Sodišči temu dejstvu nista dali pomena v smislu 1. točke drugega odstavka 27. člena ZKZ, pravdni stranki pa sta v postopku pred sodiščema prve in druge stopnje skladno navajali, da tako tožnik kot drugi toženec sodita v isti vrstni red, opredeljen v 2. točki drugega odstavka 27. člena ZKZ.

Šlo je za vprašanje, ali je prednostni upravičenec zakupnik majhnega dela parcele, ki meji s parcelo, ki se daje v zakup, gre pa za zemljišča, ki so več kilometrov vsaksebi in jih ločuje neprehoden ali vsaj težko prehoden svet.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 27, 27/2-2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.