VSRS Sodba X Ips 106/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-11-09

Peter Golob (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), mag. Tatjana Steinman

dopuščena revizija - razlastitev na podlagi 19. člena ZJC - obseg razlastitve - javna cesta - pravnomočno rešeno predhodno vprašanje

Dejanski obseg razlastitve po 19. členu ZJC-B je torej opredeljen izključno z dejanskim potekom oziroma obsegom javne ceste v naravi. Pri tem je treba upoštevati, da sta tako ugotovitev mej zemljišča, ki v naravi pomeni javno cesto, kot tudi morebitna parcelacija tega zemljišča lahko predmet posebnega postopka oziroma samostojna pravna celota, zato v postopku razlastitve pomenita predhodno vprašanje v smislu prvega odstavka 147. člena ZUP. Če pa je bila o predhodnem vprašanju že izdana pravnomočna upravna odločba, je organ nanjo vezan (tretji odstavek 147. člena ZUP).

II. Tožeča stranka je dolžna stranki z interesom povrniti stroške revizijskega postopka v višini 559,98 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožnika (pravnega prednika revidentov) zoper odločbo Upravne enote Ljubljana št. 352-31/2015-50 z dne 28. 8. 2017, v zvezi z odločbo Ministrstva za okolje in prostor št. 35020-6/2016-6 z dne 22. 1. 2018. S to odločbo je bila v korist Občine Dobrova-Polhov Gradec (stranke z interesom) razlaščena lastninska pravica na tam navedenih zemljiščih v tožnikovi lasti (1. točka izreka), zavrnjena njegova zahteva za prevzem preostalih tam navedenih nepremičnin (2. točka izreka), odločeno, da je dokončnost te odločbe podlaga za izbris zaznambe uvedbe razlastitvenega postopka in vpis lastninske pravice v korist razlastitvene upravičenke (3. točka izreka), da lahko tožnik do pravnomočnosti odločbe zahteva plačilo odškodnine ali nadomestne nepremičnine (4. točka izreka) ter da bo o stroških odločeno s posebnim sklepom (5. točka izreka).

2. Iz obrazložitve sodbe Upravnega sodišča izhaja, da so bili v obravnavani zadevi izpolnjeni vsi pogoji za razlastitev po 19. členu Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih cestah (ZJC-B), saj je ob vložitvi zahteve za razlastitev po obstoječi javni cesti, ki je bila kategorizirana pred letom 2005, potekal promet v skladu z 2. členom Zakona o javnih cestah (ZJC). Tožnik ni nasprotoval ugotovitvi, da po razlaščenih zemljiščih poteka obstoječa javna cesta, sodišče pa je ugotovilo, da je ta ustrezala pogojem iz 2. člena ZJC. Sodišče je presodilo tudi, da je upravni organ pravilno razlastil le tisti obseg zemljišč, ki sestavljajo obstoječo javno cesto oziroma nepremičnine, ki so v javno cesto že vključene, pri čemer obseg teh nepremičnin izhaja iz pravnomočne odločbe geodetskega organa. S to odločbo je organ odločil o evidentiranju delov mej parcel in o parcelaciji, ki je bila v skladu s 14. členom ZCes-1 izvedena po zunanjem robu cestnega sveta kategorizirane občinske ceste. Obseg javne ceste je bil torej določen na podlagi nesporno ugotovljenega dejanskega stanja v geodetskem postopku, v katerem je sodeloval tudi tožnik. Za potrditev dejstev in okoliščin, ki jih določata 19. člen ZJC-B in 99. člen ZUreP-1, je upravni organ izvedel dokaze, glede obsega razlaščenih zemljišč pa se je lahko oprl na pravnomočno odločbo geodetskega organa.

3. Tožnikovi dediči so zoper navedeno pravnomočno sodbo Upravnega sodišča vložili predlog za dopustitev revizije po 367. členu Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), na podlagi katerega je Vrhovno sodišče s sklepom X DoR 1491/2019-3 z dne 19. 2. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanja: „Ali se obseg razlastitve obstoječe javne ceste po 19. členu Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o javnih cestah (ZJC-B) ugotavlja v geodetskem postopku ali v postopku razlastitve?“

4. Na podlagi tega sklepa tožnikovi dediči (v nadaljevanju revidenti) vlagajo revizijo zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu in zmotne uporabe materialnega prava (prvi odstavek 85. člena ZUS-1). Vrhovnemu sodišču predlagajo, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da se tožbi ugodi oziroma podredno, naj izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v ponovno odločanje.

5. Kot bistveno navajajo, da je pravica do izjave o obsegu razlastitve predvidena v razlastitvenem postopku in ne v predhodnem postopku parcelacije, saj četrti odstavek 14. člena ZCes-1 možnost izjave v postopku parcelacije javne ceste izključuje. V tem postopku je strankam zagotovljena le pravica do informacije o poteku postopka in o njegovem izidu, ne pa tudi pravica do kontradiktornega postopka, tako da stranke ne morejo učinkovito ugovarjati obsegu razlastitve, kot ga določi upravljavec. Sklicujejo se na ustaljeno sodno prakso Upravnega sodišča (na zadeve I U 1698/2016, III U 344/2014, I U 853/2016, I U 857/2016, I U 859/2016, I U 860/2016, I U 1397/2016 in I U 1851/2016), po kateri sta 13. in 14. člen ZCes-1 namenjena določanju in označevanju meja cest šele po tem, ko je upravičenec že postal lastnik zemljišč, po katerih poteka cesta. Gre torej za naknadno fazo evidentiranje cest, ki sledi po razlastitvi.

6. Poudarjajo, da pravila rednega razlastitvenega postopka (97. do 99. člen ZUreP-1) ne omejujejo pravice do izjave, tako da se lahko v njem stranke izjavijo o vseh relevantnih vprašanjih, tudi o obsegu potrebne in dopustne razlastitve (glede tega se sklicujejo na odločbe Upravnega sodišča II U 144/2017, I U 1469/2017 in II U 213/2015). Poenostavljeni postopek razlastitve po 19. členu ZJC-B sicer predvideva določene posebnosti, vendar ne izključuje pravice razlastitvenega zavezanca do izjave o obsegu razlastitve.

7. Namen določb 13. in 14. člena ZCes-1 ni, da bi se v postopku parcelacije pravnomočno določil bodoči obseg razlastitve, zato lahko stranke drugačen obseg razlastitve zatrjujejo v razlastitvenem postopku. Drugačno stališče bi namreč pomenilo, da o obsegu razlastitve odloči izključno geodetski organ v geodetskem postopku. Upravnemu sodišču očitajo, da je parcelacijski odločbi pripisalo prevelik pomen, saj naj bi zavzelo stališče, da revidenti v njej ugotovljenega obsega razlastitve ne morejo izpodbijati v naknadnem razlastitvenem postopku. Menijo, da za takšno stališče ni pravne podlage, tak učinek odločbe pa ne izhaja niti iz zakonodajnega gradiva, niti iz sodne prakse. Stališče, da je bil obseg ceste in s tem tudi razlastitve določen v postopku parcelacije, posega v pravico revidentov do izjave in s tem v njihovo pravico do enakega varstva pravic (22. člen Ustave) ter pravico do poštenega sojenja (6. člen EKČP).

8. Stranka z interesom Občina Dobrova – Polhov Gradec (razlastitvena upravičenka) v odgovoru na revizijo predlaga zavrnitev revizije ter potrditev izpodbijane sodbe. Priglaša tudi revizijske stroške.

9. V primeru dopuščene revizije Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 85. člena ZUS-1).

10. ZJC-B v 19. členu ureja poseben postopek razlastitve, ki se nanaša na javne ceste, ki so ob uveljavitvi tega zakona potekale po nepremičninah, ki niso v lasti občine ali države. Glede poteka postopka ta določba odkazuje na določbe 92. - 114. člena ZUreP-1, vendar z več izrecno določenimi izjemami. Med te spada tudi določba tretjega odstavka 19. člena ZJC-B, po kateri se ne glede na določbo tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 šteje, da je javna korist za razlastitev nepremičnin, po katerih poteka obstoječa javna cesta, ugotovljena, če ob vložitvi zahteve za razlastitev po njej poteka cestni promet v skladu s prvim odstavkom 2. člena tega zakona.

11. Za odločanje o obsegu razlastitve zemljišča na podlagi 19. člena ZJC-B je torej treba ugotoviti potek in obseg javne ceste tako v času odločanja o razlastitvi, kot ob uveljavitvi ZJC-B ter obstoj prometa v skladu z 2. členom ZJC po tej cesti. Pri tem se dopuščeno revizijsko vprašanje ne nanaša na vsebino oziroma razlago zakonskih pojmov javne ceste in prometa po njej, vsebina teh pojmov pa tudi sicer izhaja iz jasne in podrobno obrazložene prakse Vrhovnega sodišča

oziroma iz jezikovno jasnih zakonskih določb

. Ugotavljanje obsega javne ceste in s tem obsega razlastitve torej v kontekstu obravnavane zadeve ne pomeni razlage prava, temveč zgolj ugotavljanje poteka ceste in njenih mej, torej ugotavljanje dejanskega stanja. Povedano drugače: ne gre za vprašanje kaj je javna cesta, temveč le za vprašanje kje je taka cesta.

12. Odločanju na podlagi kumulativnega obstoja navedenih dejstev (namreč obstoja in obsega ceste ter odvijanja prometa) ni namenjen noben drug postopek, posebej ne geodetski

. Zato je odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje na videz povsem jasen: o obsegu razlastitve na podlagi 19. člena ZJC-B je mogoče odločati le v postopku razlastitve. Vendar pa je glede na okoliščine obravnavane zadeve treba to vprašanje razumeti širše, saj revidenti v resnici sprašujejo, ali zakon določa posebna pravila ali celo poseben postopek za ugotavljanje dejstev, ki so odločilna za obseg razlastitve.

13. To vprašanje se zdi še posebej utemeljeno, ker ZJC-B izrecno določa, da je treba zahtevi za razlastitev po 19. členu tega zakona ne glede na 98. člen ZUreP-1 priložiti le seznam nepremičnin, predlaganih za razlastitev, z njihovimi podatki iz zemljiškega katastra oziroma katastra stavb in zemljiške knjige, in ponudbo za odkup (četrti odstavek 19. člena ZJC-B). To pomeni, da zahtevi za razlastitev po tem zakonu ni priložen razlastitveni elaborat (3. točka prvega odstavka 98. člena ZUreP-1), v katerem bi bil natančno določen obseg nepremičnin, za katere je predlagana razlastitev, če je potrebna parcelacija pa tudi načrt parcelacije oziroma njen natančen opis (drugi odstavek 98. člena ZUreP-1). Dejanski obseg razlastitve po 19. členu ZJC-B je torej opredeljen izključno z dejanskim potekom oziroma obsegom javne ceste v naravi.

14. Ugotavljanje teh dejstev ima zato v postopku razlastitve po 19. členu ZJC-B še posebno težo, vendar pa ZJC-B (in tudi noben drug zakon) v tem pogledu ne predpisuje nobenih posebnih pravil. To pomeni, da je treba uporabiti splošna pravila o ugotovitvenem postopku, kot so določena v Zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP). Pri tem je treba upoštevati, da sta tako ugotovitev mej zemljišča, ki v naravi pomeni javno cesto, kot tudi morebitna parcelacija tega zemljišča lahko predmet posebnega postopka

oziroma samostojna pravna celota, zato v postopku razlastitve pomenita predhodno vprašanje v smislu prvega odstavka 147. člena ZUP. Po tej zakonski določbi lahko predhodno vprašanje organ obravnava sam ali pa prekine postopek, dokler ga ne reši pristojni organ

15. V zadevi, ki je predmet izpodbijane sodbe, upravni organ tega predhodnega vprašanja ni obravnaval sam, tako da rešitve tega vprašanja ni mogoče šteti za sestavni del zadeve (150. člen ZUP), kar sicer smiselno izhaja iz revizijskih navedb. Kot namreč izhaja iz obrazložitve izpodbijane sodbe, revidenti pa v tem pogledu ne navajajo ničesar drugega, je bila o poteku obravnavane ceste izdana odločba, ki je bila v času odločanja o razlastitvi že tudi pravnomočna. Če pa je bila o predhodnem vprašanju že izdana pravnomočna upravna odločba, je organ nanjo vezan (tretji odstavek 147. člena ZUP).

16. Tako tudi širše razumevanje revizijskega vprašanja ne pripelje do rezultata, ki bi presegal okvir posamezne zadeve, saj je bil organ v obravnavani zadevi vezan z jasno zakonsko določbo, kar omogoča tudi enostavno presojo zakonitosti izpodbijane sodbe. Prav to, da je bila o poteku mej javne ceste že izdana pravnomočna odločba in da ni razloga, da bi se na to odločbo ne bilo mogoče opreti, je namreč eden od nosilnih razlogov izpodbijane sodbe.

17. Ob tem med strankami ni sporno, da je bila omenjena odločba izdana v postopku, ki je bil namenjen določitvi mej javne ceste (14. člen ZCes-1), saj to izrecno navajata tako tožena stranka kot stranka z interesom, tudi pomemben del revizijskih navedb pa se nanaša prav na možnost strank do izjave v takem postopku. Če je bila ta odločba o predhodnem vprašanju nezakonita, bi se moral pravni prednik revidentov kot lastnik zemljišč, na katera se je nanašala, njeni izdaji oziroma vsebini upreti v postopku, v katerem je bila izdana, ni pa mogel več tega storiti po njeni pravnomočnosti, v naknadnem, ločenem postopku razlastitve. Sodba je torej v obsegu, v katerem je bila predmet revizijske presoje, pravilna in zakonita.

18. Iz navedenih razlogov se je revizija izkazala za neutemeljeno, zato jo je Vrhovno sodišče zavrnilo (92. člen ZUS-1).

19. Vrhovno sodišče zgolj pripominja, da navedbe revidentov, da jim odločba, ki je bila predmet izpodbijane sodbe, skupaj s pred tem izdano odločbo o parcelaciji zaradi premajhnega obsega razlastitve krni lastninsko pravico na nepremičninah, ki so ostale v njihovi lasti, tudi sicer niso utemeljene. Če namreč dejanska raba ceste ali pa njeni vplivi segajo izven razlaščenega zemljišča, imajo revidenti kot mejaši možnost, da v ustreznih sodnih postopkih zahtevajo zaščito lastninske pravice oziroma povračilo škode. Odločba o razlastitvi jih pri tem v ničemer ne ovira, temveč zaradi jasne razmejitve in prav tako jasnih lastninskih razmerij izvedbo teh postopkov celo poenostavlja.

20. Izrek o stroških revizijskega postopka temelji na prvem odstavku 165. člena in prvem odstavku 154. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Ker tožeča stranka z revizijo ni uspela, je dolžna stranki z interesom povrniti njene stroške odgovora na revizijo.

21. Stroški revizijskega postopka so odmerjeni v skladu z Odvetniško tarifo (v nadaljevanju OT) in ob upoštevanju, da gre pri odločanju o razlastitvi v upravnem postopku, kadar vrednost spornega predmeta ne izhaja iz odločbe o razlastitvi, za odločanje o neocenljivi zadevi.

Na podlagi druge alineje 1. točke in 5. točke tar. št. 30 OT znaša nagrada za revizijo 750 točk (450,00 EUR). Od navedenega zneska je v skladu s tretjim odstavkom 11. člena OT upravičena še do 2 % na račun materialnih stroškov (9,00 EUR), kar skupaj povečano za 22 % DDV (100,98 EUR) znaša 559,98 EUR.

22. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

Vrhovno sodišče je odločitev sprejelo soglasno.

O tem, kaj pomeni pojem odvijanja prometa v skladu z drugim členom ZJC-B glej sklep Vrhovnega sodišča X Ips 11/2022.

Sestavni deli ceste so opredeljeni v 13. členu ZJC oziroma v 8. členu zdaj veljavnega ZCes-1 v zvezi z 2. členom tega zakona, pomen teh opredelitev za postopek razlastitve po 19. členu ZJC-B pa je Vrhovno sodišče pojasnilo v sodbi X Ips 171/2014.

Npr. parcelacije oziroma z njo povezane ureditve mej na podlagi 46. do 52. člena Zakona o evidentiranju nepremičnin (ZEN) ali določitve meje ceste v postopkih spreminjanja mej na podlagi četrtega odstavka 14. člena ZCes-1.

Ker v nekaterih primerih, npr. pri parcelaciji, že reševanje tega vprašanja pred pristojnim organom lahko pomeni poseg v lastninsko pravico, je v postopkih razlastitve zanj predviden tudi poseben zakonski okvir, namreč dovolitev pripravljalnih del po 101. členu ZUreP-1.

Prim. sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 76/2020 z dne 10. 3. 2021.

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih cestah (2005) - ZJC-B  - člen 19, 19/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.