VSRS Sodba IV Ips 38/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-03-18

Branko Masleša (preds.), Barbara Zobec (poroč.), mag. Kristina Ožbolt

nedovoljenost zahteve za sodno varstvo - plačilo polovičnega zneska globe - razlaga zakona - jezikovna razlaga - pravica do pravnega sredstva - sodna praksa Vrhovnega sodišča

Po presoji višjega sodišča bi bila ustavno skladna razlaga določbe prvega odstavka 57. c člena ZP-1 takšna, da bi bila zahteva za sodno varstvo nedovoljena le v primeru, če bi kršitelj polovično globo plačal pred iztekom roka za vložitev zahteve za sodno varstvo. Vrhovno sodišče takšni razlagi kot jo ponuja višje sodišče v izpodbijani sodbi ne pritrjuje, saj je v nasprotju z jasno jezikovno razlago predmetne določbe zakona, ki določa, da je zahteva za sodno varstvo nedovoljena, če kršitelj globo plača pred pravnomočnostjo plačilnega naloga, torej ne le do poteka roka za vložitev pravnega sredstva. Takšno razlago potrjuje tudi namen zakonodajalca in s tem zgodovinska razlaga predmetne določbe. Ravno tako tudi logična in namenska razlaga, saj je njen namen v zmanjšanju števila (neutemeljenih) zahtev za sodno varstvo, s čimer se zagotavljajo učinkovitost postopka, zmanjšanje stroškov izterjave in spodbujanje plačilne discipline. Izbira, ali bo vložil pravno sredstvo ali bo plačal polovico globe pa je v celoti na kršitelju, ki se s plačilom globe prostovoljno odpove pravici do pravnega sredstva, zato je tehtanje navedenih pravic nepomembno za razlago te določbe

Zahtevi za varstvo zakonitosti se ugodi tako, da se ugotovi, da je bila z izpodbijanima sodbama sodišč prve in druge stopnje prekršena določba 64. člena v zvezi s prvim odstavkom 57. c člena in drugega odstavka 155. člena Zakona o prekrških.

1. Prekrškovni organ Policijska postaja Velenje je storilki A. B. dne 30. 7. 2019 izdal plačilni nalog v hitrem postopku o prekršku na podlagi 57. člena Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1) zaradi storitve prekrška po desetem odstavku 45. člena Zakona o pravilih cestnega prometa (v nadaljevanju ZPrCP). Izrekel ji je globo v višini 300,00 EUR in tri kazenske točke v cestnem prometu. Zoper plačilni nalog je storilka dne 6. 8. 2019 vložila zahtevo za sodno varstvo, kateri je Okrajno sodišče v Celju s sodbo ZSV 721/2019 z dne 7. 4. 2020 ugodilo in plačilni nalog prekrškovnega organa spremenilo tako, da je postopek o prekršku na podlagi 5. točke prvega odstavka 136. člena ZP-1 ustavilo. Zoper sodbo je prekrškovni organ vložil pritožbo zaradi kršitve materialnih določb predpisa, ki ureja prekršek in zaradi bistvene kršitve določb postopka o prekršku po drugem odstavku 155. člena ZP-1. Višje sodišče v Celju je s sodbo PRp 65/2020 z dne 8. 9. 2020 izpodbijano sodbo po uradni dolžnosti spremenilo tako, da je postopek zoper storilko ustavilo iz razloga po 1. točki prvega odstavka 136. člena ZP-1, pritožbo prekrškovnega organa pa je zavrnilo.

2. Zoper pravnomočno sodbo v zvezi s plačilnim nalogom prekrškovnega organa vlaga vrhovni državni tožilec Hinko Jenull zahtevo za varstvo zakonitosti zaradi kršitve prvega odstavka 163. člena v zvezi s prvim odstavkom 57.c člena in drugim odstavkom 155. člena ZP-1. Pri tem navaja, da izpodbija stališče višjega sodišča, ki je zavrnilo pomen in učinek v pritožbi izpostavljene okoliščine, da je storilka po vložitvi zahteve za sodno varstvo, vendar pred pravnomočnostjo plačilnega naloga, plačala polovično globo. Tožilec meni, da je sodišče z zavrnitvijo očitka, da gre za nedovoljeno zahtevo za sodno varstvo, nepravilno uporabilo zakonske določbe, na katere je oprlo sodbo, kar ima za posledico nezakonitost te sodbe, s katero je bila potrjena veljavnost sodbe okrajnega sodišča, ki je bila izdana na podlagi nedovoljene zahteve za sodno varstvo. Glede ugotovitve višjega sodišča, da prekrškovni organ sodišča prve stopnje ni seznanil s plačilom polovične globe in da ta okoliščina ni izkazana, tožilec navaja, da je prekrškovni organ v pritožbi opozoril, da je plačilo polovice globe razvidno iz evidence v centralnem računalniku Policije in se skliceval na prilogo. Če je višje sodišče o obstoju priloge dvomilo, bi moralo pritožbo obravnavati kot nepopolno vlogo in po določbi 76. člena Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju ZKP) v zvezi z določbama prvega odstavka 76. člena in šestega odstavka 66. člena ZP-1 prekrškovni organ pozvati, da jo dopolni. Ker tega ni storilo, je kršilo navedeno zakonsko določbo. Vložnik meni, da bi moralo višje sodišče okoliščino o polovičnem plačilu globe upoštevati navkljub dejstvu, da prekrškovni organ o tem sodišča prve stopnje ni seznanil pred odločitvijo o zahtevi za sodno varstvo, saj je to okoliščino prekrškovni organ ugotovil šele po prejemu sodbe okrajnega sodišča. Kot odločilen pa vložnik izpostavlja očitek, da je stališče višjega sodišča o učinku plačila polovice globe pred pravnomočnostjo plačilnega naloga v nasprotju z zakonom in sodno prakso Vrhovnega sodišča, pri čemer se sklicuje na sodbi IV Ips 32/2016 z dne 21. 7. 2016 in IV Ips 54/2017 z dne 21. 11. 2017. Iz navedene prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da zahteva za sodno varstvo zoper plačilni nalog ni dovoljena, če je polovična globa plačana pred pravnomočnostjo in ob pogoju, da ne gre za prisilno plačilo in da se je kršitelj s plačilom polovičnega zneska globe odpovedal prej vloženi zahtevi za sodno varstvo. Takšna praksa je potrdila zakonodajni namen, uveljavljen z novelo ZP-1H,

da se preprečijo pred sprejemom te novele pogosti položaji v praksi, ko so kršitelji hkrati plačevali polovično globo in vlagali zahteve za sodno varstvo z namenom, da si pridobijo obe ugodnosti, tako znižanje globe kot tudi možnost popolni izognitvi plačila. Zato po presoji vložnika ni prostora za uveljavitev drugačne namenske razlage zakonske določbe, katere namen je bil ravno v tem, da se prepreči položaj, do katerega je prišlo v tej zadevi. Na navedeno posledico je bila kršiteljica tudi izrecno opozorjena. Pojasnilo, da bi storilka lahko napačno razumela pravni pouk in da od prekrškovnega organa ni prejela nobenega odgovora, pa ni razumno. Vložnik meni, da je bil pravni pouk popolnoma jasen, odločba pa je v veljavi že tako dolgo, da med kršitelji ni dvoma o posledicah polovičnega plačila. Med vloženo zahtevo in plačilom globe pa je pretekel komaj en teden, iz podatkov spisa pa ni razvidno, da bi storilka poizvedovala o usodi zadeve. Plačila polovične globe in svojih dvomov storilka ni niti omenila v svojem zagovoru. Sicer pa pritožbeno sodišče teh okoliščin niti ni konkretno presodilo z vidika njihove prepričljivosti. Vložnik nadalje nasprotuje v izpodbijani sodbi ponujeni logični razlagi, da ni ustavno skladno domnevati, da je storilec zahtevo za sodno varstvo umaknil s plačilom polovične globe in pojasnjuje, da je pravica do pravnega sredstva res ustavna pravica, kakšno težo ima v razmerju do polovičnega plačila globe pa je stvar odločitve vsakega konkretnega storilca, ki mu zakon daje na razpolago eno od obeh možnosti. Nasprotuje tudi stališču, da bi storilci ob sedanji ureditvi lahko izigravali zakon, ko bi si z vložitvijo zahteve podaljšali rok za plačilo polovične globe, saj ima storilec v vsakem primeru pravico, da zahtevo za sodno varstvo umakne, dokler o njej ni odločeno. Če je s tem povzročeno nepotrebno delo sodišča ali prekrškovnega organa, pa se to izravnava s plačilom sodne takse. Hipotetični primer, ko bi bila globa poravnana neposredno pred odpremo sodne odločbe o zahtevi za sodno varstvo storilcu, pa v praksi zaenkrat ni poznan. Predlog višjega sodišča, da bi plačilo polovične globe po vložitvi zahteve za sodno varstvo moralo šteti kot odpoved pravici do plačila polovične globe, pa v zakonu nima podlage, saj bi se tako kršitelj s plačilom polovične globe ravno temu odpovedal, torej plačilu polovične globe, kar pa je popolnoma nesprejemljivo. Takšna ureditev, četudi bi iz zakona izhajala, bi bila nerazumna in nesmotrna. Vložnik Vrhovnemu sodišču predlaga, da zahtevi ugodi in ugotovi, da je bila z izpodbijano sodbo Višjega sodišča v Celju storjena uveljavljena kršitev.

3. Vrhovno sodišče je zahtevo za varstvo zakonitosti na podlagi drugega odstavka 423. člena ZKP v zvezi s 171. členom ZP-1 poslalo storilki in njenemu zagovorniku. Storilka nanjo ni odgovorila, njen zagovornik pa v odgovoru navaja, da je Vrhovno sodišče v odločbah IV Ips 1/2013 z dne 19. 2. 2013, X Ips 293/2012 z dne 9. 5. 2013 in IV Ips 96/2013 z dne 17. 9. 2013 zavzelo stališče, da storilec v primeru kot je obravnavani izgubi pravico do plačila polovice globe, zato mora storilec po pravnomočnosti sodbe o zahtevi za sodno varstvo plačati še preostanek izrečene globe. Tudi v obravnavanem primeru storilka ob plačilu polovične globe ni prenehala zasledovati primarnega cilja, to je vložitev zahteve za sodno varstvo in iz nje izhajajočih posledic. Poleg tega poudarja, da prekrškovni organ z dejstvom polovičnega plačila globe ni seznanil sodišča in o tem ni predložil dokazila, zaradi česar je bilo postopanje sodišča po presoji zagovornika pravilno in zakonito. Zagovornik izraža strinjanje s stališči višjega sodišča v izpodbijani sodbi in ponavlja ugotovitve kot izhajajo iz te sodbe. Meni, da je višje sodišče s svojo odločitvijo varovalo ustavno pravico storilke in njeno pravno neukost, ko je mislila, da mora kljub dejstvu, da je podala zahtevo za sodno varstvo, plačati polovico globe. Storilka je menila, da bo po končni odločitvi sodišča po potrebi plačala še polovico globe ali pa bo dobila že plačano polovico vrnjeno.

4. Prekrškovni organ je pritožbo zoper sodbo Okrajnega sodišča v Celju z dne 7. 4. 2020 vložil med drugim zaradi kršitve določb postopka o prekršku po drugem odstavku 155. člena v zvezi s prvim odstavkom 57.c člena ZP-1. Pojasnil je, da sodišče ni uporabilo določbe zakona glede polovičnega plačila zneska globe, po kateri bi moralo zahtevo za sodno varstvo storilke kot nedovoljeno zavreči, kar je vplivalo na zakonitost sodbe. Prekrškovni organ pa je šele po prejemu prvostopenjske sodbe ugotovil, da je storilka dne 14. 8. 2019 plačala polovico izrečene globe, zato zahteve za sodno varstvo sam ni zavrgel.

5. Višje sodišče v Celju je v izpodbijani sodbi glede zavrnitve očitka kršitve prvega odstavka 57.c člena ZP-1 pojasnilo, da je po presoji višjega sodišča pravno naziranje zatrjevane kršitve zmotno ter tudi da prekrškovni organ o plačilu polovice globe sodišča ni obvestil in da to dejstvo v spisovnem gradivu ni izkazano. Navedlo je, da bi bilo po strogi jezikovni razlagi prvega odstavka 57.c člena ZP-1 res treba šteti, da je zahteva za sodno varstvo nedovoljena, če storilec pred odločitvijo sodišča o zahtevi za sodno varstvo plača polovično globo. Ne glede na to pa se višje sodišče s stališčem Vrhovnega sodišča, podanega v sodbi IV Ips 32/2016 z dne 21. 7. 2016, da se storilec s plačilom polovične globe odpoveduje prej vloženi zahtevi za sodno varstvo, ne strinja in pojasnjuje, da je potrebno poleg jezikovne upoštevati tudi namensko in logično razlago zakona in poiskati tisto, ki je ustavno skladna. Pri tem pojasnjuje, da zahteva za sodno varstvo predstavlja edino pravno sredstvo zoper plačilne naloge, pravica do pravnega sredstva pa je ustavna pravica iz 23. člena Ustave, ki ima večjo težo kot ugodnost polovičnega plačila globe, ki ni ustavno varovana pravica. Zato zaradi polovičnega plačila globe po vložitvi zahteve za sodno varstvo ni mogoče vzpostaviti domneve, da je storilec zahtevo umaknil, tudi zato, ker je plačilo polovične globe lahko posledica napačnega razumevanja pravnega pouka v plačilnem nalogu. Navaja še, da bi s takšno ureditvijo storilci lahko izigravali zakon, saj bi si z vložitvijo zahteve za sodno varstvo podaljševali rok za plačilo polovične globe, ki bi jo lahko poravnali vse do odpreme odločitve o zahtevi za sodno varstvo storilcu. Zato je po presoji pritožbenega sodišča treba drugi stavek prvega odstavka 57.c člena ZP-1 razumeti le kot plačilo polovične globe pred iztekom roka za vložitev zahteve za sodno varstvo. Storilec pa se v primeru vložitve zahteve za sodno varstvo odpove pravici do plačila polovične globe in ne sami zahtevi.

6. Prvi odstavek 57.c člena ZP-1 določa, da kršitelj, ki ne vloži zahteve za sodno varstvo zoper plačilni nalog, plača polovico izrečene globe, če jo plača v osmih dneh po pravnomočnosti. Če plača polovično globo pred pravnomočnostjo, zahteva za sodno varstvo in ugovor zoper plačilni nalog nista dovoljena, razen če je kršitelj v skladu z določbami tega zakona globo moral plačati pred pravnomočnostjo.

7. V obravnavani zadevi je prekrškovni organ dne 30. 7. 2019 storilki izdal plačilni nalog, v katerem je bila poučena o pravici do pravnega sredstva in o njegovi suspenzivnosti, da torej vložena zahteva za sodno varstvo zadrži izvršitev globe, razen v izjemnih konkretno navedenih primerih. Nadalje je bila poučena o vsebini določbe prvega odstavka 57.c člena ZP-1. Storilka je nato dne 6. 8. 2019 vložila zahtevo za sodno varstvo, dne 14. 8. 2019 pa je plačala polovico izrečene globe.

8. Vrhovno sodišče je v svojih odločbah že podalo razlago določbe prvega odstavka 57.c člena ZP-1 tudi za procesno situacijo kot je obravnavana. Tako je v sodbah IV Ips 32/2016 z dne 21. 7. 2016 in IV Ips 54/2017 z dne 21. 11. 2017 pojasnilo, da plačilni nalog zaradi vložene zahteve za sodno varstvo ni postal pravnomočen, zato je s plačilom polovične globe pred pravnomočnostjo ugasnila pravica storilca zahtevati sodno varstvo oziroma se je storilec s plačilom polovičnega zneska globe prej vloženi zahtevi za sodno varstvo dejansko odpovedal. V sodbi IV Ips 17/2016 z dne 17. 5. 2016 je Vrhovno sodišče tudi pojasnilo, da je novela ZP-1H,

s katero je bila dodana določba 57.c člena ZP-1, ki je nadomestila četrti odstavek 57. člena ZP-1 (in 56.a člen ZP-1), posegla v institut polovičnega plačila globe, kar je terjalo tudi spremembo sodne prakse oziroma dotedanja sodna praksa po sedaj veljavni ureditvi pravice do plačila polovičnega zneska globe ni več uporabna. Vrhovno sodišče je po prej veljavni zakonski ureditvi

glede procesne situacije, ko je storilec prekrška plačal polovico globe pred potekom roka za vložitev zahteve za sodno varstvo in kljub temu v zakonitem roku vložil zahtevo za sodno varstvo, zavzelo stališče, da storilec v tem primeru izgubi pravico do polovičnega plačila, ohrani pa pravico do pravnega sredstva.

Ravno na navedeno sodno prakso, ki se nanaša in je uporabna v zvezi s staro zakonsko ureditvijo pred novelo ZP-1H, pa se v odgovoru na zahtevo sklicuje storilkin zagovornik.

9. Višje sodišče v Celju se v izpodbijani sodbi z razlago določbe prvega odstavka 57.c člena ZP-1, konkretno njegovega drugega stavka, kot jo je podalo Vrhovno sodišče v navedenih sodbah, ne strinja, pri čemer navaja, da takšne razlage, ki sicer res izhaja iz besednega pomena predmetne določbe, ne potrjujeta namenska in logična razlaga, pri čemer izpostavlja ustavni pomen pravice do pravnega sredstva in možnost napačnega razumevanja pravnega pouka. Po presoji višjega sodišča bi bila ustavno skladna razlaga predmetne določbe takšna, da bi bila zahteva za sodno varstvo nedovoljena le v primeru, če bi kršitelj polovično globo plačal pred iztekom roka za vložitev zahteve za sodno varstvo. Vrhovno sodišče takšni razlagi kot jo ponuja višje sodišče v izpodbijani sodbi ne pritrjuje, saj je v nasprotju z jasno jezikovno razlago predmetne določbe zakona, ki določa, da je zahteva za sodno varstvo nedovoljena, če kršitelj globo plača pred pravnomočnostjo plačilnega naloga, torej ne le do poteka roka za vložitev pravnega sredstva. Jezikovna razlaga pa je primarna razlagalna metoda, ki določa možen besedni pomen pravnega pravila, hkrati pa določa zunanjo mejo, ki je razlagalec ne sme prestopiti. Pravno besedilo je torej izhodišče in jezikovni okvir, ki ga razlagalec ne sme prestopiti. V nasprotnem primeru bi namreč ne šlo za razlago, temveč za tvorbo pravnega pravila, kar je v konkretnem primeru z navedeno »razlago« storilo višje sodišče.

Dolžnost razlagalca je, da jezikovno razlago dopolni in preveri še z drugimi metodami razlage, ki naj jezikovno razlago potrdijo ali utemeljijo tistega izmed več možnih besednih pomenov, ki je njen pravi (pravni) pomen. Te metode so zlasti logična, sistematična, zgodovinska in teleološka. Drugačne razlage kot jo je že sprejelo Vrhovno sodišče v navedenih sodbah besedilo predmetne določbe ne omogoča, takšna razlaga pa je potrjena tudi z drugimi razlagalnimi metodami. Kot opozarja vložnik v zahtevi, v praksi Vrhovnega sodišča sprejeto razlago potrjuje tudi namen zakonodajalca in s tem zgodovinska razlaga predmetne določbe. Takšno vsebino določbe potrjuje tudi logična in namenska razlaga, saj je njen namen v zmanjšanju števila (neutemeljenih) zahtev za sodno varstvo, s čimer se zagotavljajo učinkovitost postopka, zmanjšanje stroškov izterjave in spodbujanje plačilne discipline. Izbira, ali bo vložil pravno sredstvo ali bo plačal polovico globe pa je v celoti na kršitelju, ki se s plačilom globe prostovoljno odpove pravici do pravnega sredstva, zato je tehtanje navedenih pravic nepomembno za razlago te določbe, saj le to opravi storilec sam, je torej stvar presoje vsakega posameznega kršitelja, ki lahko zahtevo tudi sicer kadarkoli umakne. Pravni pouk na plačilnem nalogu pa je tako kot vsebina določbe prvega odstavka 57.a člena ZP-1 jasen in razumljiv, in sicer da storilcu, ki vloži zahtevo za sodno varstvo, globe ni treba plačati do odločitve o zahtevi in da se storilec s plačilom polovične globe odpove zahtevi za sodno varstvo. V nasprotju z vsebino in namenom določbe bi bilo, da plačilo polovične globe po vložitvi zahteve za sodno varstvo ne bi imelo nobene posledice v razmerju do vložene zahteve za sodno varstvo, saj storilec ne more izbrati obeh možnosti. Razlaga določbe, kot jo ponuja višje sodišče, je tako tudi nelogična, saj kot pravilno opozarja vrhovni državni tožilec v zahtevi, je nesmiselno, da bi storilec polovično globo plačal z namenom, da jo bo po odločitvi sodišča bodisi dobil vrnjeno, bodisi bo moral plačati še polovico, saj takšno plačilo ne bi imelo tudi nobenega dejanskega pomena.

10. Vrhovno sodišče zato ne spreminja razlage določbe prvega odstavka 57.c člena ZP-1 kot že izhaja iz navedenih judikatov, da ima torej plačilo polovične globe pred pravnomočnostjo plačilnega naloga za posledico nedovoljenost zahteve za sodno varstvo in to ne glede na to, ali je bila globa poravnava pred ali po poteku roka za vložitev zahteve za sodno varstvo.

11. Vrhovno sodišče pritrjuje vložnikovemu očitku, da je razlaga prvega odstavka 57.c člena ZP-1 kot jo je podalo višje sodišče v izpodbijani sodbi napačna. Zaradi tega to sodišče v izpodbijani sodbi ni uporabilo določbe 64. člena ZP-1 v zvezi s prvim odstavkom 57.c člena ZP-1 in na tej podlagi zavrglo zahteve za sodno varstvo kot nedovoljene. Vrhovno sodišče pritrjuje tudi navedbi vložnika v zahtevi, da bi moralo višje sodišče, če je dvomilo o zatrjevanem plačilu polovične globe, glede katere je pritožnik navedel, da je to razvidno iz evidence v centralnem računalniku Policije in se skliceval na prilogo, pritožnika skladno s 76. členom ZKP v zvezi z 2. alinejo prvega odstavka 67. člena in šestim odstavkom 66. člena ZP-1 pozvati na dopolnitev vloge.

12. Iz navedenih razlogov je Vrhovno sodišče ugodilo zahtevi za varstvo zakonitosti vrhovnega državnega tožilca. Ker nižji sodišči v izpodbijanih sodbah nista uporabili določb prvega odstavka 57.c člena ZP-1 in 64. člena ZP-1, ki so narekovale zavrženje storilkine zahteve za sodno varstvo kot nedovoljene, temveč je višje sodišče v tem delu potrdilo sodbo sodišča prve stopnje, s katero je bilo zahtevi za sodno varstvo storilke ugodeno, je zahteva za varstvo zakonitosti vložena v storilkino škodo. Zato je Vrhovno sodišče v skladu z drugim odstavkom 426. člena ZKP v zvezi s 171. členom ZP-1 zgolj ugotovilo, da je bila z izpodbijano sodbo prekršena določba 64. člena v zvezi s prvim odstavkom 57.c člena in drugim odstavkom 155. člena ZP-1.

Pri tem se vložnik sklicuje na predlog Vlade RS z dne 14. 12. 2012, EVA: 2012-2030-0041.

Četrti odstavek 57. člena ZP-1 je določal le, da lahko kršitelj, ki ni vložil zahteve za sodno varstvo v osmih dneh od plačilnega naloga, v osmih dneh po njegovi pravnomočnosti plača polovico izrečene globe.

Glej sodbe IV Ips 1/2013 z dne 19. 2. 2013, X Ips 293/2012 z dne 9. 5. 2013 in IV Ips 96/2013 z dne 17. 9. 2013.

Predlagana razlaga prvega odstavka 57.c člena ZP-1 velja v primeru odločbe o prekršku, ki jo ureja drugi odstavek 57. c člena ZP-1, ki izrecno določa, da takšna posledica nastane le, če kršitelj polovično globo plača pred iztekom toka za napoved pritožbe.

Zakon o prekrških (2003) - ZP-1  - člen 57c, 57c/1, 64.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 23.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.