VSRS Sklep I Up 138/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-03-30

Peter Golob (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), mag. Tatjana Steinman

zahteva za razpis referenduma - tožba v upravnem sporu - pravni interes za tožbo v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Iz pritožbenih navedb ni mogoče razbrati, kako bi morebitna numerična opredelitev potrebnega števila volivcev oziroma vnaprejšnja seznanjenost pritožnika s tem, kakšno število podpisov mora zbrati, privedla do kakršnega koli odločilnega vpliva na pritožnikovo možnost zbiranja podpisov podpore in s tem do izboljšanja njegovega pravnega položaja, niti tega, kako je zgolj relativna opredelitev tega števila njegovo možnost zbiranja podpisov nesorazmerno ovirala. Pritožnikove navedbe o neenakosti in pravni negotovosti tako ostajajo na ravni golih trditev. Enako velja tudi za navedbe o datumu, na katerega bi bilo treba ugotavljati potrebno število podpisov podpore, saj pritožnik tudi te zatrjevane zakonske praznine oziroma neustavnosti ureditve ne povezuje konkretno in neposredno z možnostmi za zbiranje podpisov oziroma z izidom tega zbiranja v konkretni zadevi. Povsem posplošene ostajajo tudi navedbe o pritožnikovi neenakopravnosti s pobudniki referenduma na državni ravni, saj pritožnik ne navaja, zakaj naj bi bila drugačna opredelitev praga za lokalni referendum zanj manj ugodna na način, kot je bilo pojasnjeno v prejšnji točki obrazložitve, niti ne utemelji enakosti oziroma primerljivosti obeh pravnih položajev, ki bi zahtevala enako oziroma primerljivo normativno ureditev.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 6. točke prvega odstavka v zvezi z drugim odstavkom 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v ponovljenem postopku po sklepu Vrhovnega sodišča I Up 70/2021 z dne 14. 4. 2021 zavrglo tožbo (I. točka izreka), zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe (II. točka izreka) in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (III. točka izreka).

2. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je tožena stranka v ponovljenem postopku po pravnomočni sodbi Upravnega sodišča I U 1084/2020 z dne 6. 1. 2021, na podlagi četrtega odstavka 47. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) in drugega odstavka 82. člena Statuta občine Domžale (v nadaljevanju Statut), s sklepom št. 0070-14/2020 z dne 23. 2. 2021 sprejela tožnikovo pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma o Odloku o programu opremljanja stavbnih zemljišč za Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje „D29 Brinje 1“ (v nadaljevanju sklep tožene stranke), ki ga je občinski svet Občine Domžale sprejel na 12. seji 18. 6. 2020. Tožena stranka je v navedenem sklepu odločila o načinu dajanja podpore volivcev, določila obrazec za podporo z osebnim podpisovanjem in rok za zbiranje podpisov. Sklep je objavila v Uradnem vestniku Občine Domžale št. 02/2021.

3. Sodišče prve stopnje je v ponovljenem postopku (enako kot v prejšnjem postopku) presodilo, da tožnik ni izkazal pravnega interesa za vložitev tožbe. Navedlo je, da tožnik v tožbi ne pojasni, kako oziroma s čim izkazuje pravni interes za vložitev tožbe, niti ne zatrjuje, da bi izkazoval tak pravni interes. Sam namreč navaja, da je tožena stranka v ponovljenem postopku ugodila njegovi pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, iz česar izhaja, da morebitna ugoditev tožbi ne bi pomenila izboljšanja njegovega pravnega položaja, ki ga brez vložene tožbe ne bi mogel doseči.

4. Pravnega interesa za tožbo pa tožnik po presoji sodišča prve stopnje ni izkazal niti s trditvijo o domnevni pravni praznini v normativni ureditvi ZLS in Statuta, ker je v drugem odstavku 46. člena ZLS in v tretjem odstavku 78. člena Statuta prag za razpis občinskega referenduma opredeljen kot „najmanj pet odstotkov volivcev v občini,“ zaradi česar mu ni znano točno število podpisov podpore volivcev, ki bi jih moral zbrati v podporo svoji referendumski pobudi. Po presoji sodišča prve stopnje gre pri relativni zakonski opredelitvi za dovolj točno število, ki ga v skladu z drugim odstavkom 46. člena ZLS po izteku danega roka za zbiranje ugotavlja občinski svet, zato sodišče ne more slediti tožnikovemu stališču, da gre za pravno praznino.

5. Glede zahteve za izdajo začasne odredbe je sodišče prve stopnje pojasnilo, da zaradi akcesorne pravne narave začasne odredbe, ki je vezana na uvedbo in tek upravnega spora, ob zavrženju tožbe ni izpolnjen niti temeljni pogoj za izdajo začasne odredbe, zato je zahtevo za njeno izdajo zavrglo.

6. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP v zvezi z 22. členom ZUS-1. V bistvenem ponavlja tožbene navedbe, s katerimi je utemeljeval protiustavnost ZLS, in sicer navaja, da bi mu moralo biti že vnaprej znano število podpisov podpore, ki jih mora zbrati. Ker ni tako, je postavljen v neenakopraven položaj s pobudniki referenduma na državni ravni, kjer je število podpisov konkretno določeno, gre pa tudi za bistveno okoliščino „referendumske tekme,“ ki mora biti določena vnaprej. Pobudnik je tako šele po zaključku zbiranja podpisov seznanjen z dejstvom, koliko podpisov bi moral zbrati, da bi s pobudo uspel, kar ga v razmerju proti občini postavlja v negotov in neenakopraven položaj.

7. Poleg tega ZLS ne določa presečnega datuma, na katerega je potrebno ugotavljati izpolnjenost 5% praga za uspeh referendumske pobude. Pritožnik meni, da je to praznino treba zapolniti z ustavnoskladno razlago zakona in da se ta presečni datum lahko nanaša le na dan, ko župan z aktom določi rok za začetek zbiranja podpisov in določi vsebino in obliko obrazca podpore. Le na tisti dan je mogoče preveriti, koliko je volivcev v občini, kolikšen je torej 5 % prag, in to število vnesti v akt in obvestilo pobudniku. Če taka razlaga ni možna, meni, da je ZLS v tem pogledu neustaven.

8. Obsežno in podrobno povzema ustavno in zakonsko ureditev pravice do referenduma ter meni, da ima že v fazi postopka pred začetkom zbiranja podpisov podpore pravico braniti svojo pravico zahtevati referendum, zato je napačno stališče, da izpodbijani sklep in obvestilo ne učinkujeta na njegov pravni položaj in še manj, da si tega pravnega položaja ne more izboljšati. Glede na „nerazrešeno in neodgovorjeno ustavnopravno dilemo“ je tako stališče tudi preuranjeno, saj bi sodišče šele po tem, ko bi prepričljivo zavrnilo razloge, s katerimi utemeljuje protiustavno pravno praznino v ZLS, lahko opravilo presojo, ali mu uspeh v tem postopku prinaša kakšne koristi. Glede na razloge izpodbijanega sklepa ni mogoče ugotoviti, da bi sodišče opravilo svojo dolžnost opredelitve do pritožnikovih navedb in navedbe razlogov o odločilnih dejstvih oziroma so ti evidentno pomanjkljivi, neprepričljivi in napačni.

9. Pritožnik Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje (pravilno: odločanje; op. sodišča) pred spremenjenim senatom, odločitev o stroških pa pridrži za končno odločbo. Podrejeno predlaga, naj Vrhovno sodišče prekine postopek in pred Ustavnim sodiščem začne postopek za oceno ustavnosti ZLS.

10. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo zavrača pritožbene navedbe in predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbo zavrne.

12. Izpodbijani sklep je bil izdan v ponovljenem postopku, potem ko je Vrhovno sodišče s sklepom I Up 70/2021 z dne 14. 4. 2021 razveljavilo prejšnji sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 372/2021 z dne 10. 3. 2021. Razloga za tako odločitev Vrhovnega sodišča sta bila, da pritožnik ni izpodbijal vsebine sklepa o sprejemu pobude volivcem v obsegu, o katerem je bilo s tem sklepom odločeno, temveč je uveljavljal, da bi moralo biti s tem sklepom odločeno še o numeričnem številu podpisov, ki jih mora zbrati. Zato zgolj pojasnilo sodišča, da je bilo pritožniku s sklepom tožene stranke v celoti ugodeno, ni pojasnilo, zakaj pritožnik nima pravnega interesa za uveljavljanje zahteve za določitev števila podpisov. Poleg tega se sodišče prve stopnje ni opredelilo do pritožbenih očitkov o neustavnosti določb, na katerih temelji izpodbijani akt, oziroma določb, ki od pobudnikov ali volivcev zahtevajo določeno ravnanje v fazi zbiranja podpisov podpore. Zato je Vrhovno sodišče sodišču prve stopnje naložilo, da mora v ponovljenem postopku ponovno preveriti izpolnjenost procesnih predpostavk za dovoljenost upravnega spora, ob upoštevanju stališč iz navedenega sklepa.

13. Odločitev sodišča prve stopnje tudi v novem postopku temelji na določbi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, po kateri sodišče tožbo zavrže s sklepom, če upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist. To pomeni, da mora vsakdo, ki zahteva sodno varstvo v upravnem sporu, ves čas postopka izkazovati pravni interes oziroma pravovarstveno potrebo. Povedano drugače: tožnik mora ves čas postopka izkazovati, da bi ugoditev tožbi pomenila zanj določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogel doseči. Pravovarstveni interes namreč pomeni možnost, da si stranka s tožbo v upravnem sporu izboljša pravni položaj.

14. V okviru prej povzetih pritožbenih navedb pritožnik poseg v svoj pravni položaj v bistvenem utemeljuje s trditvami, da ga ureditev, po kateri je število podpisov podpore volivcev pobudi v ZLS in Statutu Občine Domžale določeno le generično, spravlja v pravno negotovost in v neenak položaj proti občini, da je v neenakopravnem položaju v primerjavi s pobudnikom referenduma zoper akte, ki jih sprejme Državni zbor, saj je v tem primeru prag za uspeh pobude določen konkretno, in da ZLS ne določa presečnega datuma, na katerega je treba ugotavljati izpolnjenost praga za uspeh. Meni, da je s tem izkazal pravni interes, sodišču prve stopnje pa očita, da je te njegove navedbe prezrlo, saj se do njih sploh ni opredelilo, čeprav je z njimi zatrjeval neustavnost zakonske ureditve.

15. Po presoji Vrhovnega sodišča je odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe sicer pravilna, vendar iz deloma drugih razlogov, kot jih navaja sodišče prve stopnje.

16. Kljub relativni obsežnosti pritožbenih navedb namreč pritožnik v ničemer ne obrazlaga oziroma ne konkretizira, kakšno neenakost ali negotovost naj bi povzročila ureditev, po kateri je število podpisov, ki jih je treba zbrati da bi se štelo, da je vložena zahteva za razpis referenduma, opredeljena le v odstotku volilnih upravičencev in ne v absolutnem številu. Tako ne navaja ne tega, kako naj bi se zatrjevana neenakost ali negotovost manifestirala v njegovem odnosu do občine, ne tega, kako naj bi konkretno vplivala na uresničevanje njegove pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave), volilne pravice (43. člen Ustave) ali pravice zahtevati razpis lokalnega referenduma (46. člen ZLS).

17. Iz pritožbenih navedb namreč ni mogoče razbrati, kako bi morebitna numerična opredelitev potrebnega števila volivcev oziroma vnaprejšnja seznanjenost pritožnika s tem, kakšno število podpisov mora zbrati, privedla do kakršnega koli odločilnega vpliva na pritožnikovo možnost zbiranja podpisov podpore in s tem do izboljšanja njegovega pravnega položaja, niti tega, kako je zgolj relativna opredelitev tega števila njegovo možnost zbiranja podpisov nesorazmerno ovirala. Pritožnik takega vpliva na konkretni ravni niti ne zatrjuje, niti ni mogoče o čem takem sklepati posredno, iz siceršnjih pritožbenih navedb. Vrhovno sodišče v tem pogledu pripominja še, da pritožnik te pomanjkljivosti ni mogel odpraviti s sicer obširnimi, vendar povsem splošnimi navedbami o ureditvi lokalnega referenduma in njegovem pomenu.

18. Pritožnikove navedbe o neenakosti in pravni negotovosti tako ostajajo na ravni golih trditev. Enako velja tudi za navedbe o datumu, na katerega bi bilo treba ugotavljati potrebno število podpisov podpore, saj pritožnik tudi te zatrjevane zakonske praznine oziroma neustavnosti ureditve ne povezuje konkretno in neposredno z možnostmi za zbiranje podpisov oziroma z izidom tega zbiranja v konkretni zadevi. Povsem posplošene ostajajo tudi navedbe o pritožnikovi neenakopravnosti s pobudniki referenduma na državni ravni, saj pritožnik ne navaja, zakaj naj bi bila drugačna opredelitev praga za lokalni referendum zanj manj ugodna na način, kot je bilo pojasnjeno v prejšnji točki obrazložitve, niti ne utemelji enakosti oziroma primerljivosti obeh pravnih položajev, ki bi zahtevala enako oziroma primerljivo normativno ureditev.

19. Vse to pomeni, da pritožnik ni niti navedel in še manj utemeljil, kako bi morebiten uspeh v upravnem sporu izboljšal njegov pravni položaj, ne z izrecnimi navedbami o tem, niti z navajanjem okoliščin, iz katerih bi bilo o tem mogoče sklepati vsaj posredno. Zato tudi po presoji Vrhovnega sodišča ni izkazal pravnega interesa za vložitev tožbe, tako da se odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 izkaže za pravilno. Vendar pa sodišče prve stopnje že zaradi prej opisanih pomanjkljivosti tožbe ni imelo podlage za širitev preizkusa tožbe onkraj teh pomanjkljivosti. Tudi sicer zelo skopi razlogi izpodbijanega sklepa so zato napačni, ker pa je odločitev pravilna in zakonita, jih je lahko Vrhovno sodišče nadomestilo z zgoraj navedenimi.

20. Glede na obrazloženo je pravilna tudi odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju predlagane začasne odredbe.

21. Po navedenem in ker ostale navedbe za odločitev o zavrženju tožbe niso pomembne, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

22. Pritožnik s pritožbo ni uspel, zato v skladu s prvim odstavkom 154. člena in prvim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sam trpi svoje stroške tega pritožbenega postopka.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-6

Zakon o lokalni samoupravi (1993) - ZLS  - člen 46, 46/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.