VSRS Sklep I Up 184/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-04-21

dr. Erik Kerševan (preds.), Peter Golob (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

CIVILNO PROCESNO PRAVO - DAVKI - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

davek na motorna vozila - pridobitev podatkov - prekinitev postopka - sklep o prekinitvi postopka - ugovor krajevne nepristojnosti - dovoljenost tožbe v upravnem sporu - akt, ki se izpodbija s tožbo ni upravni akt - procesni sklep - pravica do učinkovitega sodnega varstva - subsidiarni upravni spor - upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist - sojenje brez nepotrebnega odlašanja (v razumnem roku) - zavrženje tožbe - zavrnitev pritožbe

Strankam upravnega spora je v primeru zatrjevanih kršitev glede pristojnosti iz 9. člena ZUS-1 treba priznati pravico do ugovora kršitve ustavne pravice do zakonitega sodnika, ki jo zagotavlja drugi odstavek 23. člen Ustave.

Sklep o prekinitvi upravnega postopka predstavlja (le) procesni sklep, katerega edini pravni učinek je (le) v tem, da do nastopa v njem predvidenih okoliščin upravni postopek pred toženo stranko ne teče ter da se v tem času ne izvršujejo procesna dejanja in ne tečejo z zakonom predpisani roki. Navedeno pa pomeni, da pritožniku, kolikor bi sodno varstvo v upravnem sporu uveljavljal na tej podlagi, le-to na tej podlagi ne bi bilo zagotovljeno.

Sklep o prekinitvi postopka lahko pomeni določeno podaljševanje upravnega postopka, v zvezi s katerim je izključena siceršnja možnost pravnih sredstev za pospešitev v upravnem postopku (pritožbe zaradi molka organa). V takemu primeru ima stranka, ki bi lahko bila prizadeta s posledicami takega podaljševanja, možnost sodnega varstva, ki zagotavlja varstvo ustavne pravice do odločanja v razumnem roku (23. člen Ustave). Tako je mogoče sprožiti upravni spor zaradi molka uprave v primeru, če organ v treh letih od začetka postopka ni izdal dokončnega upravnega akta, ne glede na to, ali so v tem postopku že bila uporabljena redna ali izredna pravna sredstva, razen če je bil postopek ustavljen (tretji odstavek 28. člena ZUS-1), saj prekinitev upravnega postopka na to ne vpliva. Ob tem pa se Vrhovno sodišče ne opredeljuje do tega, ali je navedeno sodno varstvo šteti za učinkovito v vseh primerih odločanja, v katerih bi sicer lahko nerazumno dolg čas odločanja organov v upravnem postopku bil (tudi) posledica prekinitve postopka, saj pritožnik tožbe, tudi če bi jo obravnavali po 4. členu ZUS-1, ni vložil zaradi posega v pravico do odločanja v razumnem roku. Vrhovno sodišče le še dodaja, da bi moral pritožnik v morebitni tožbi, s katero bi argumentirano uveljavljal kršitev navedene ustavne pravice, ki sicer z drugimi navedenimi možnostmi upravnega spora ne bi bila učinkovito varovana (4. člen ZUS-1), take posledice uveljavljati že kot nastale in ne šele kot bodoče oziroma morebitne posledice. V takem primeru pa bi rok za tožbo pričel teči šele takrat, ko bi bilo storjeno oziroma opuščeno posamično dejanje (npr. izdaja sklepa o nadaljevanju postopka), s katerim bi bilo v to ustavno pravico poseženo (prvi odstavek 23. člena ZUS-1).

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo zoper sklep Finančne uprave Republike Slovenije, št. 4234-47185/2019-23 z dne 13. 5. 2020 (I. točka izreka), in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (II. točka izreka). Z navedenim sklepom je prvostopenjski davčni organ na podlagi 75.a člena Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) prekinil postopek odmere davka na motorna vozila za motorno vozilo, ki ga je tožnik pridobil iz druge države članice Evropske unije (Nemčije), dokler ne prejme zaprošenih podatkov od organa zaprošene države članice (1. točka izreka). Odločil je tudi o stroških postopka (3. točka izreka) in ugotovil, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (2. točka izreka). Ministrstvo za finance je z odločbo, št. DT- 499-17-9/2020-3 z dne 28. 7. 2020, tožnikovo pritožbo zavrnilo.

2. V obrazložitvi pravnomočnega sklepa je sodišče prve stopnje navedlo, da sklep o prekinitvi postopka toženke ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, niti sklep iz 5. člena ZUS-1, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Po presoji sodišča prva stopnje tudi ne gre za primer iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1, saj je tožniku sodno varstvo zagotovljeno v okviru rednega upravnega spora. Pojasnilo je, da je sklep o prekinitvi postopka le procesno dejanje v upravnem postopku in kot tako del postopka odmere davka na motorna vozila. Zato bo lahko tožnik svoje ugovore, tudi morebitne kršitve človekovih pravic in svoboščin, uveljavljal v pravnem sredstvu zoper odločbo, s katero se bo ta postopek končal.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) v pravočasni pritožbi zoper sklep sodišča prve stopnje uveljavlja vse pritožbene razloge. Meni, da bi moralo biti sodno varstvo v obravnavanem primeru zagotovljeno v subsidiarnem upravnem sporu. Poleg tega navaja, da ne gre za davčno zadevo v smislu šestega odstavka 9. člena ZUS-1, zato sodišče prve stopnje o zadevi ne bi smelo odločiti na sedežu v Ljubljani, ampak bi moral odločiti njegov zunanji oddelek v Celju, kamor je bila tožba tudi vložena. S pošiljanjem zadev iz enega oddelka na drugega lahko namreč pride do kršitve pravice do naravnega sodnika. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne v novo sojenje. Zahteva povračilo stroškov pritožbenega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Organizacija upravnega sodišča je določena v 9. členu ZUS-1, in sicer ima Upravno sodišče Republike Slovenije sedež v Ljubljani, sodi pa na sedežu in na zunanjih oddelkih (prvi in drugi odstavek). Na sedežu oziroma zunanjih oddelkih Upravno sodišče odloča glede na prebivališče ali sedež tožnika, če pa tožnik nima prebivališča ali sedeža v Republiki Sloveniji, pa glede na kraj izdaje akta, ki se izpodbija s tožbo (četrti in peti odstavek 9. člena ZUS-1). Ne glede na navedeno Upravno sodišče odloča na sedežu sodišča v zadevah azila, varstva konkurence in v davčnih zadevah, razen v zadevah dohodnine in v zadevah po zakonu o davkih občanov (šesti odstavek 9. člena ZUS-1).

7. Iz navedenih določb izhaja, da je Upravno sodišče enotno sodišče, ki ima poleg sedeža še tri zunanje oddelke. Zato obravnava tožbe na drugem oddelku od tistega, ki ga določa ta člen, načeloma nima neposrednih pravnih posledic, kar smiselno izhaja tudi iz 22. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, po katerem so možnosti sodišča, da se izreče za krajevno nepristojno, posebej po uradni dolžnosti, omejene.

Ker pa so citirane določbe po vsebini podobne pravilom o krajevni oziroma stvarni pristojnosti, je po presoji Vrhovnega sodišča strankam upravnega spora v primeru zatrjevanih kršitev glede pristojnosti iz 9. člena ZUS-1, treba priznati pravico do ugovora kršitve ustavne pravice do zakonitega sodnika, ki je zagotavlja drugi odstavek 23. člen Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava).

8. Po presoji Vrhovnega sodišča ta pravica pritožniku v obravnavani zadevi ni bila kršena. S tožbo izpodbijani sklep o prekinitvi postopka je prvostopenjski davčni organ na podlagi določbe 75.a člena ZDavP-2

izdal v zadevi odmere davka na motorna vozila. Zato gre za davčno zadevo v smislu šestega odstavka 9. člena ZUS-1, o kateri upravno sodišče odloča na sedežu sodišča.

9. V zadevi ostaja sporno, ali so podani pogoji za sprožitev sodnega varstva v upravnem sporu.

10. Vrhovno sodišče najprej ugotavlja, da je pritožnik v tožbi predlagal, naj sodišče izpodbijani sklep o prekinitvi davčnega postopka odpravi. Tako postavljeni tožbeni zahtevek po vsebini ustreza bodisi tožbenemu zahtevku, ki ga je mogoče uveljavljati v primeru izpodbojne tožbe v sporu o nezakonitosti upravnega akta (prva alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1), bodisi tožbenemu zahtevku, ki ga je mogoče uveljavljati s tožbo zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin (prva alineja drugega odstavka 33. člena ZUS-1). Pritožnik je tožbi sicer izrecno navedel, da vlaga tožbo zaradi nezakonitega posega v človekove pravice in temeljne svoboščine s posamičnim aktom, vendar pa je v obrazložitvi tožbe nasprotoval pravilnosti in zakonitosti sklepa o prekinitvi postopka, češ da davčni organ pri izbiri pooblastila iz 75.a člena ZDavP-2 ni upošteval načela sorazmernosti iz 6. člena ZDavP-2 in posledic, ki lahko zaradi prekinitve nastanejo davčnemu zavezancu. Poleg tega je zatrjeval, da mu je bilo s sklepom o prekinitvi postopka poseženo v ustavno pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave) in pravico do povračila škode (26. člena Ustave). Kot je ponovil v pritožbi, naj bi do kršitve navedenih ustavnih določb prišlo, ker davčni organ v času trajanja prekinitve ne bo izdal odločbe o odmeri davka na motorna vozila, pritožnik pa do izdaje odmerne odločbe ne bo mogel registrirati in uporabljati motornega vozila, ki bo v tem času izgubilo tudi precejšen del svoje vrednosti.

11. Pravna kvalifikacija tožbenih zahtevkov in predmeta spora je v pristojnosti sodišča. Vendar pa je v obravnavani zadevi glede na tožbeni predlog in vsebino tožbe nejasno, na kakšni pravni podlagi pritožnik sploh uveljavlja sodno varstvo v upravnem sporu. Vrhovno sodišče je zato zadevo presojalo tako z vidika 2. člena

in 5. člena ZUS-1 kot tudi z vidika 4. člena ZUS-1

12. Kot je pravilno pojasnilo sodišče prve stopnje, pritožnik pa temu stališču niti ne nasprotuje, obravnavani sklep o prekinitvi postopka ni upravni akt, ki bi pomenil odločitev o njegovi materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi v smislu 2. člena ZUS-1. Takšna presoja sodišča prve stopnje je tudi sicer skladna z ustaljeno razlago Vrhovnega sodišča, po kateri sklep o prekinitvi upravnega postopka predstavlja (le) procesni sklep, katerega edini pravni učinek je (le) v tem, da do nastopa v njem predvidenih okoliščin upravni postopek pred toženo stranko ne teče ter da se v tem času ne izvršujejo procesna dejanja in ne tečejo z zakonom predpisani roki.

Navedeno pa pomeni, da pritožniku, kolikor bi sodno varstvo v upravnem sporu uveljavljal na tej podlagi, le-to na tej podlagi ne bi bilo zagotovljeno.

13. Sodišče prve stopnje je prav tako pravilno pojasnilo, da možnosti za sodno varstvo v upravnem sporu v obravnavani zadevi ni mogoče utemeljiti na 5. členu ZUS- 1, saj izpodbijani sklep ne predstavlja nobenega izmed sklepov iz te določbe. Glede na pritožnikove navedbe, da mu v pritožbi oziroma v upravnem sporu zoper končno (odmerno) odločbo ne bo omogočeno učinkovito uveljavljanje nezakonitosti sklepa o prekinitvi postopka, se sicer zastavlja vprašanje, ali bi mu moralo biti tudi zoper izpodbijani sklep zagotovljeno enako sodno varstvo kot zoper sklepe, navedene v 5. člena ZUS-1. Vendar pa pritožnik v tej zvezi ne uveljavlja dovolj argumentiranih ustavnopravnih ugovorov, da bi se Vrhovnemu sodišču (v okoliščinah obravnavanega primera) zastavilo vprašanje neustavnosti navedene določbe, ki, kot že navedeno, sodnega varstva zoper sklep o prekinitvi postopka ne predvideva.

14. Ne glede na navedeno Vrhovno sodišče dodaja, da pritožnik zaradi odločitve sodišča prve stopnje ni bil prizadet v svoji pravici do učinkovitega pravnega sredstva (25. člen Ustave) niti v pravici do sodnega varstva (23. člen Ustave). Pritožnik je zoper izpodbijani sklep o prekinitvi postopka že imel možnost pritožbe, ki jo je tudi izkoristil in o kateri je odločila toženka na podlagi vsebinske presoje njegovih navedb. Zakonski pogoji za dostop do sodnega varstva pa temeljijo na izhodišču, da je postopek sodnega varstva v upravnem sporu usmerjen v varstvo oseb, ki so bile z upravnimi akti prizadete v njihovem pravno varovanem položaju (1. in 2. člen ZUS-1) in to po dokončnosti navedenih aktov, zoper procesne sklepe in druge akte pa zakon dopušča sodno varstvo samo v tistih izjemoma in izrecno določenih primerih, v katerih je zakonodajalec ocenil, da gre za potrebo po zagotovitvi učinkovitega sodnega varstva v upravnem sporu (5. člen ZUS-1).

15. Kolikor pa bi šteli, da je pritožnik vložil tožbo na podlagi 4. člena ZUS-1 zaradi zatrjevanega posega v pravico do povrnitve škode iz 26. člena Ustave in pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, Vrhovno sodišče ugotavlja, da sklep o prekinitvi davčnega postopka očitno ne posega v ti pritožnikovi ustavni pravici. Pritožnik namreč vozila ne more uporabljati oziroma registrirati, ker mu še ni bila izdana odločba odmeri davka na motorna vozila,

in ne zato, ker je prvostopenjski davčni organ prekinil (davčni) postopek do prejetja zaprošenih podatkov od organa zaprošene države. Ker bi bilo treba takšno tožbo zavreči na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, je sodišče prve stopnje po nepotrebnem preizkušalo, ali je pritožniku glede na vsebino njegove tožbe v zvezi z izpodbijanim sklepom o prekinitvi postopka zagotovljeno (drugo) primarno sodno varstvo, ki izključuje upravni spor po prvem odstavku 4. člena ZUS-1.

16. Vendar pa to še ne pomeni, da pritožnik v obravnavani zadevi ne bi imel nobenega učinkovitega sodnega varstva. Vrhovno sodišče je namreč že večkrat poudarilo,

da sklep o prekinitvi postopka lahko pomeni določeno podaljševanje upravnega postopka, v zvezi s katerim je izključena siceršnja možnost pravnih sredstev za pospešitev v upravnem postopku (pritožbe zaradi molka organa)

. V takemu primeru ima stranka, ki bi lahko bila prizadeta s posledicami takega podaljševanja, možnost sodnega varstva, ki zagotavlja varstvo ustavne pravice do odločanja v razumnem roku (23. člen Ustave). Tako je mogoče sprožiti upravni spor zaradi molka uprave v primeru, če organ v treh letih od začetka postopka ni izdal dokončnega upravnega akta, ne glede na to, ali so v tem postopku že bila uporabljena redna ali izredna pravna sredstva, razen če je bil postopek ustavljen (tretji odstavek 28. člena ZUS-1), saj prekinitev upravnega postopka na to ne vpliva.

Ob tem pa se Vrhovno sodišče ne opredeljuje do tega, ali je navedeno sodno varstvo šteti za učinkovito v vseh primerih odločanja, v katerih bi sicer lahko nerazumno dolg čas odločanja organov v upravnem postopku bil (tudi) posledica prekinitve postopka, saj pritožnik tožbe, tudi če bi jo obravnavali po 4. členu ZUS-1, ni vložil zaradi posega v pravico do odločanja v razumnem roku. Vrhovno sodišče le še dodaja, da bi moral pritožnik v morebitni tožbi, s katero bi argumentirano uveljavljal kršitev navedene ustavne pravice, ki sicer z drugimi navedenimi možnostmi upravnega spora ne bi bila učinkovito varovana (4. člen ZUS-1), take posledice uveljavljati že kot nastale in ne šele kot bodoče oziroma morebitne posledice. V takem primeru pa bi rok za tožbo pričel teči šele takrat, ko bi bilo storjeno oziroma opuščeno posamično dejanje (npr. izdaja sklepa o nadaljevanju postopka), s katerim bi bilo v to ustavno pravico poseženo (prvi odstavek 23. člena ZUS-1).

17. Glede na navedeno je sodišče prve stopnje, kljub delno drugačnim razlogom, tožbo pravilno zavrglo. Kolikor je namreč razumeti, da je pritožnik vložil izpodbojno tožbo na podlagi 2. člena oziroma 5. člena ZUS-1, je treba tožbo zavreči iz razloga po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 (kot je storilo sodišče prve stopnje). Kolikor pa je razumeti, da je pritožnik varstvo v upravnem sporu uveljavljal na podlagi 4. člena ZUS-1 zaradi kršitve 26. in 33. člena Ustave, pa je treba tožbo zavreči iz razloga po 6. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1, vendar pa to na pravilnost odločitve sodišča prve stopnje ni vplivalo.

18. Ker je po navedenem pritožba neutemeljena, jo je Vrhovno sodišče zavrnilo na podlagi 76. člena v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1 in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

19. Pritožnik s pritožbo ni uspel, zato na podlagi prvega odstavka 154. člena ZPP sam trpi svoje stroške tega pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena ZPP v zvezi z 22. členom ZUS-1).

Tako tudi A. Kmecl v: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 71.

Prim. tudi J. Breznik v: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2008, str. 85.

Ta določa: Davčni postopek se lahko prekine tudi v primeru, kadar je zaradi ugotovitve dejanskega stanja treba opraviti poizvedbo pri pristojnih organih drugih držav in pristojnih organih za izmenjavo podatkov v skladu s četrtim delom tega zakona. Davčni postopek se nadaljuje takoj po prejetju zaprošenih podatkov od organa zaprošene države.

Prvi in drugi odstavek 2. člena ZUS-1 določata: (1) V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. (2) Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

Prvi odstavek 4. člena ZUS-1 določa: V upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

Prim. sklepe Vrhovnega sodišča I Up 160/2016 z dne 15. 6. 2016, I Up 109/2016 z dne 22. 11. 2017 in I Up 114/2018 z dne 21. 11. 2018, I Up 6/2019 z dne 24. 4. 2019.

Prim. četrti in peti odstavek 8.a člena Zakona o davku na motorna vozil (ZDMV), ki je veljal do 1. 1. 2021 oziroma sedmi odstavek 26. člena v zvezi s prvim odstavkom 29. člena sedaj veljavnega Zakona o davku na motorna vozil (ZDMV-1).

Prim. sklepa Vrhovnega sodišča I Up 109/2016 z dne 22. 11. 2017 in I Up 6/2019 z dne 24. 4. 2019.

Prim. četrti odstavek 222. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki določa: Če pristojni organ, zoper katerega odločbo je dovoljena pritožba, ne izda odločbe in je ne vroči stranki v predpisanem roku, ima stranka pravico do pritožbe, kot da bi bil njen zahtevek zavrnjen.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 109/2016 z dne 22. 11. 2017 (14. točka obrazložitve).

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 23, 23/2, 25, 26, 33

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 1, 2, 2/1, 2/2, 4, 4/1, 5, 9, 9/1, 9/2, 9/4, 9/5, 9/6, 23, 23/1, 28, 28/3, 33, 33/1, 33/1-1, 33/1-2, 36, 36/1, 36/1-4, 36/1-6

Zakon o davčnem postopku (2006) - ZDavP-2  - člen 6, 75a

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 22

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 222, 222/4

Zakon o davku na motorna vozila (1999) - ZDMV  - člen  8a, 8a/4, 8a/5

Zakon o davku na motorna vozila (2020) - ZDMV-1  - člen 26, 26/7, 29, 29/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.