VSRS Sklep I Up 69/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-04-13

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

CIVILNO PROCESNO PRAVO - TUJCI - UPRAVNI SPOR

dovolitev zadrževanja tujca - zavrnitev prošnje - predlog za izdajo začasne odredbe - pritožba zoper sklep o ugoditvi začasni odredi - standard obrazloženosti odločbe - vsebina predloga za izdajo začasne odredbe - odložitvena začasna odredba - odločanje v mejah tožbenega zahtevka - težko popravljiva škoda ni izkazana - neizkazana težko popravljiva škoda - učinkovitost sodnega varstva - odločba o vrnitvi tujca - opustitev vložitve pravnega sredstva - ugoditev pritožbi - bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu

Odločba o dovolitvi zadrževanja je konstitutivnega značaja, saj podeljuje tujcu, ki je že v postopku odstranitve, pravico do zadrževanja v Republiki Sloveniji in torej zadržanje izvršitve te odločbe na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 niti ni mogoče. Glede na to bi tožnica lahko predlagala le začasno odredbo za začasno ureditev stanja po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 ter predlagala način, kako naj se začasno, to je do pravnomočne odločitve v obravnavanem upravnem sporu, uredi stanje glede na sporno razmerje. Take začasne odredbe s tako oblikovanim predlogom pa tožnica ni predlagala.

Sodišče prve stopnje z izpodbijanim sklepom spornega pravnega razmerja ni uredilo na način kot je predlagala tožnica, torej, da bi le odložilo njeno deportacijo, pač pa je tožnici do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu dovolilo zadrževanje v Republiki Sloveniji. Sodišče prve stopnje je tako odločilo prek meja tistega, kar je zatrjevala in predlagala tožnica v predlogu za izdajo začasne odredbe.

Začasna odredba - nastanek težko popravljive škode ni izkazan.

Ni mogoče izhajati iz tega, da je odstranitev tujca iz Republike Slovenije že sama po sebi škoda, ki bi bila upoštevana kot razlog za izdajo začasne odredbe na podlagi 32. člena ZUS-1 ter da naj bi bila ta škoda težko popravljiva že iz razloga, ker naj ne bi bila več mogoča vzpostavitev prejšnjega pravnega stanja, kljub morebitnemu uspehu tujca v upravnem sporu, ker ne bi bil več na območju Republike Slovenije. Okoliščine, ki utemeljujejo težko popravljivo škodo kot podlago za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1 je namreč treba presojati v vsakem konkretnem primeru posebej glede na ugotovljeno dejansko stanje. Vrnitev v vsako drugo državo iz Republike Slovenije za tujca ne predstavlja škode, ki bi tujcu sama po sebi grozila in je ne bi bilo treba ustrezno utemeljevati in izkazovati. Poleg tega bi se tožnica v primeru ugoditve tožbi v Republiko Slovenijo lahko vrnila, razlogov proti temu v samem predlogu tožnica ne navaja.

Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 433/2021-7 z dne 18. 3. 2021 se spremeni tako, da se zahteva za izdajo začasne odredbe zavrne.

1. Tožnica je zoper odločbo Policijske uprave Kranj (v nadaljevanju PU Kranj) št. 2253-1/2020/30 (3C23-02) z dne 25. 11. 2020, s katero je bila njena prošnja za dovolitev zadrževanja v Republiki Sloveniji, vložena na podlagi 1. in 3. alineje drugega odstavka 73. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2) zavržena, prošnja za dovolitev zadrževanja, vložena na podlagi 9. alineje drugega odstavka istega člena pa zavrnjena, vložila tožbo. S tožbo zahteva, da ji sodišče v sporu polne jurisdikcije podeli dovolitev zadrževanja v Republiki Sloveniji. Hkrati s tožbo je tožnica vložila tudi predlog za izdajo začasne odredbe, v katerem je predlagala, da se z izvršitvijo njene deportacije v Ukrajino na podlagi odločbe PU Kranj, št. 2253-8/2020/2 z dne 7. 2. 2020, počaka do pravnomočne odločitve o zavrnjeni dovolitvi zadrževanja.

2. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodilo. V obrazložitvi je navedlo, da tožnica utemeljeno opozarja, da bi ji z izvršitvijo oziroma s pravnim učinkovanjem izpodbijanega akta nastala težko popravljiva škoda, saj se, v primeru, če bi bila izpodbijana odločba izvršena pred pravnomočno odločitvijo sodišča v tem upravnem sporu, tožnica v času odločanja ne bi več nahajala v Republiki Sloveniji in ne bi bila več pod jurisdikcijo slovenske države, kar pomeni, da ne bi več izkazovala pravnega interesa za predmetni postopek, saj bi ji le-ta naknadno prenehal. Sodno varstvo na ta način tako ne bi bilo učinkovito, s tem pa bi bila tožnici kršena pravica do sodnega varstva iz 23. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) v povezavi s 4. členom in 47. členom Listine Evropske Unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju Listina EU). Po mnenju sodišča prve stopnje odložitev izvršitve izpodbijanega akta tudi ne nasprotuje javni koristi.

3. Toženka (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep sodišča prve stopnje vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Navaja, da v izpodbijanem sklepu niso navedeni razlogi o odločilnih dejstvih za takšno odločitev, kot jo je sprejelo sodišče prve stopnje, zato se ga ne da preizkusiti. Sodišče je v nasprotju z načelom kontradiktornosti oprlo svojo odločitev na dejstva, o katerih se ni imela možnosti izjaviti ter je v nasprotju s 7. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odločilo prek meja tistega, kar je zatrjevala in predlagala tožnica v predlogu za izdajo začasne odredbe, hkrati pa je z izpodbijanim sklepom tudi že vsebinsko odločilo o samem tožbenem zahtevku. Nadalje, sodišču prve stopnje očita, da je nepravilno uporabilo drugi odstavek 32. člena ZUS-1 in meni, da svoje odločitve tudi ne bi smelo opreti na sodbo Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju Sodišče EU), opr. št. C-233/19. Poudarja, da sodišče tožb v upravnih sporih kot je obravnavani, ne zavrže zgolj iz razloga, ker se tožnik ne nahaja več v Republiki Sloveniji, saj se lahko v takem primeru tožnik v okviru zakonsko dopustnih možnosti vrne v Republiko Slovenijo, če sodišče njegovi tožbi kasneje ugodi ter da tožnica tudi ni izkazala verjetnosti nastanka težko popravljive škode, niti tega, da z izdajo začasne odredbe ne bi bil prizadet javni interes. Zato predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi in o predlogu za izdajo začasne odredbe odloči tako, da le-tega zavrne, oziroma podrejeno, izpodbijani sklep razveljavi in predlog za izdajo začasne odredbe vrne v ponovno odločanje sodišču prve stopnje.

4. Tožnica je vložila odgovor na pritožbo, v katerem ni izkazala, niti zatrjevala, da ima opravljen pravniški državni izpit, zato ga Vrhovno sodišče pri svoji presoji ni upoštevalo. Skladno z določbo drugega odstavka 22. člena ZUS-1 lahko stranka v postopku s pritožbo opravlja dejanja samo po pooblaščencu, ki ima opravljen pravniški državni izpit. Pogoj obveznega zastopanja po pooblaščencu, ki ima opravljen pravniški državni izpit, ne velja le, če ima stranka ali njen zakoniti zastopnik opravljen pravniški državni izpit, kar mora izkazati že ob vložitvi pravnega sredstva (oziroma ob vložitvi odgovora na pravno sredstvo). To izhaja iz četrtega odstavka 86. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se v upravnem sporu uporablja na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1. Četrti odstavek 86. člena ZPP sicer velja za izredna pravna sredstva v pravdnem postopku, v upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča pa se je ustalilo stališče, da velja tudi za pritožbo v upravnem sporu, ki je sicer redno pravno sredstvo.

6. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku istega člena lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

7. Začasna odredba predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje njeno izdajo. Na njej je torej tako trditveno kot dokazno breme. Če zahteva začasno odredbe za začasno ureditev stanja, pa mora natančno navesti kako naj sodišče to stanje začasno uredi.

8. Temeljni vsebinski pogoj za izdajo začasne odredbe je verjetnost nastanka oziroma obstoj težko popravljive škode. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, začasno pa jo je mogoče odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano ureditvijo stanja. Podana mora biti torej neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti. Namen začasne odredbe je namreč zagotoviti učinkovitost sodnega varstva. Pogoj težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1, ki mora biti izpolnjen tudi pri izdaji ureditvene začasne odredbe iz tretjega odstavka istega člena, postavlja zahtevo, da stranka izkaže, da brez izdane začasne odredbe v konkretni zadevi kljub njenemu uspehu, ne bo dosežen namen upravnega spora.

9. Po presoji Vrhovnega sodišča pritožba utemeljeno opozarja, da je izdana začasna odredba nepravilna in nezakonita iz več razlogov, ki vsak zase samostojno zadošča za njeno razveljavitev.

10. Pritožnica utemeljeno opozarja, da je obrazložitev izpodbijanega sklepa skopa in pomanjkljiva. O kršitvi določb postopka v upravnem sporu iz tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 v zvezi s 14. točko drugega odstavka 339. člena ZPP je mogoče govoriti, če odločitve sodišča prve stopnje zaradi nerazumljivosti, protislovnosti, neobrazloženosti ali samo navidezne obrazloženosti ni mogoče preizkusiti. Vendar tudi skopa in celo slaba, površna in pomanjkljiva obrazložitev je še vedno obrazložitev in če kljub vsem pomanjkljivostim omogoča preizkus, navedena kršitev ni podana.

V obravnavanem primeru je razvidno, da je pritožnica prepoznala argumente sodišča in jim v pritožbi vsebinsko obrazloženo nasprotovala, tako da je omogočen tudi preizkus Vrhovnega sodišča glede zakonitosti izpodbijanega sklepa sodišča prve stopnje.

11. Iz predloga za izdajo začasne odredbe tudi ni jasno razvidno, ali tožnica predlaga izdajo odložitvene začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 ali ureditvene začasne odredbe na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1. Iz navedb v predlogu je sicer mogoče sklepati, da je tožnica predlagala izdajo odložitvene začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1, saj je predlagala, da se z izvršitvijo deportacije počaka do pravnomočne odločitve o zavrnjeni dovolitvi zadrževanja (torej, da se zadrži odločitev odločbe z dne 7. 2. 2020). V zvezi s tem Vrhovno sodišče najprej opozarja, da se v tem upravnem sporu izpodbijana odločba neposredno ne izvršuje po določbah o upravni izvršbi po Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Odločba o dovolitvi zadrževanja je konstitutivnega značaja, saj podeljuje tujcu, ki je že v postopku odstranitve, pravico do zadrževanja v Republiki Sloveniji in torej zadržanje izvršitve te odločbe na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 niti ni mogoče. Glede na to bi tožnica lahko predlagala le začasno odredbo za začasno ureditev stanja po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 ter predlagala način, kako naj se začasno, to je do pravnomočne odločitve v obravnavanem upravnem sporu, uredi stanje glede na sporno razmerje. Take začasne odredbe s tako oblikovanim predlogom pa tožnica ni predlagala.

12. Sodišče prve stopnje z izpodbijanim sklepom spornega pravnega razmerja ni uredilo na način kot je predlagala tožnica, torej, da bi le odložilo njeno deportacijo, pač pa je tožnici do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu dovolilo zadrževanje v Republiki Sloveniji. Sodišče prve stopnje je tako odločilo prek meja tistega, kar je zatrjevala in predlagala tožnica v predlogu za izdajo začasne odredbe. S tem je storilo nadaljnjo bistveno kršitev pravil ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 75. člena ZUS-1). V upravnem sporu o zakonitosti upravnega akta na podlagi 2. člena ZUS-1 je sodišče namreč vezano na tožnikov predlog tudi glede izdaje začasne odredbe in je ne more izdati po uradni dolžnosti.

13. Pritožba pa tudi utemeljeno izpostavlja, da tožnica ni uspela izkazati nastanka težko popravljive škode kot pogoja za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1. Tožnica v predlogu za izdajo začasne odredbe zgolj pavšalno zatrjuje, da bo v primeru njene deportacije v Ukrajino, odločitev v tem postopku (morebitna ugoditev tožbi in dovolitev zadrževanja) brez smisla. Nastanka škode, ki bi nastala v primeru neizdaje začasne odredbe pa niti ne zatrjuje, niti ne konkretizira. Prav tako ne pojasni, ali je tovrstna škoda glede na okoliščine primera zanjo res težko popravljiva. Težko popravljiva škoda kot razlog za začasno odredbo mora biti konkretizirana na določene realno izkazane posledice, izvirajoče iz spornega pravnega razmerja ter verjetno izkazana že v zahtevi. Poleg tega, kot že navedeno zgoraj, posledica, ki jo z zahtevano začasno odredbo želi preprečiti tožnica, to je odstranitev iz Slovenije, neposredno ne izvira iz akta, ki je predmet tega upravnega spora. Tožnica pa v predlogu tudi ne pojasni, zakaj predlagana začasna odredba ne nasprotuje javni koristi.

14. Pritožnica po presoji Vrhovnega sodišča tudi utemeljeno ugovarja zaključku sodišča prve stopnje, da bi tožnici z izvršitvijo oziroma pravnim učinkovanjem izpodbijanega akta pred pravnomočno odločitvijo sodišča v tem upravnem sporu nastala težko popravljiva škoda, saj se tožnica ne bi več nahajala v Republiki Sloveniji in ne bi bila več pod jurisdikcijo slovenske države, zaradi česar bi ji posledično prenehal pravni interes za vodenje tega upravnega spora, sodno varstvo pa na ta način ne bi moglo biti učinkovito, s čimer bi bila tožnici kršena pravica do sodnega varstva. Ni mogoče namreč izhajati iz tega, da je odstranitev tujca iz Republike Slovenije že sama po sebi škoda, ki bi bila upoštevana kot razlog za izdajo začasne odredbe na podlagi 32. člena ZUS-1 ter da naj bi bila ta škoda težko popravljiva že iz razloga, ker naj ne bi bila več mogoča vzpostavitev prejšnjega pravnega stanja, kljub morebitnemu uspehu tujca v upravnem sporu, ker ne bi bil več na območju Republike Slovenije. Okoliščine, ki utemeljujejo težko popravljivo škodo kot podlago za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1 je namreč treba presojati v vsakem konkretnem primeru posebej glede na ugotovljeno dejansko stanje. Vrnitev v vsako drugo državo iz Republike Slovenije za tujca ne predstavlja škode, ki bi tujcu sama po sebi grozila in je ne bi bilo treba ustrezno utemeljevati in izkazovati.

Poleg tega bi se tožnica v primeru ugoditve tožbi v Republiko Slovenijo lahko vrnila, razlogov proti temu v samem predlogu tožnica ne navaja.

15. Sodišče prve stopnje pa se v svoji obrazložitvi tudi neutemeljeno sklicuje na sodbo Sodišča EU C-233/19 z dne 30. 9. 2020. Dejansko stanje v zadevi C-233/19 je bistveno drugačno kot v obravnavanem primeru. Kot prvo se v obravnavanem primeru ne odloča o sporu na področju socialne pomoči, katerega izid bi bil povezan z morebitno odložitvijo učinkov odločbe o vrnitvi. Kot drugo slovenska zakonodaja za razliko od belgijske, omogoča državljanom tretje države učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v zvezi z vrnitvijo (4. odstavek 64. člena ZTuj-2), ki povzroči odlog izvršitve. Kot tretje pa tožnica v predmetnem upravnem sporu sploh ne izpodbija odločbe o vrnitvi, ki bi imela za posledico njeno odstranitev iz države, kot je to storila tujka pred belgijskem sodiščem v zadevi C-233/19, pač pa tožnica pravnega sredstva zoper odločbo o vrnitvi sploh ni vložila in je ta že postala dokončna in pravnomočna.

16. Ker je izpodbijani sklep sodišča prve stopnje nezakonit, ker je sodišče prve stopnje zmotno uporabilo materialno pravo in ker tudi niso podani pogoji, ki jih za začasno odredbo določata drugi in tretji odstavek 32. člena ZUS-1, je Vrhovno sodišče pritožbi tožene stranke ugodilo in izpodbijani sklep sodišča prve stopnje na podlagi 2. in 3. točke tretjega odstavka 80. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1 spremenilo tako, da je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo.

Prim. sklepa Vrhovnega sodišča I Up 316/2014 z dne 29. 9. 2014 in I Up 239/2017 z dne 6. 12. 2017.

Prim. sklepi Vrhovnega sodišča I Up 84/2018 z dne 23. 5. 2018, I Up 22/2020 z dne 4. 3. 2020 in I Up 72/2020 z dne 19. 6. 2020.

Tako J. Zobec v: L. Ude et al., Pravdni postopek s komentarjem, 3. knjiga, Ljubljana, GV Založba 2009, str. 307. Avtor ob tem poudarja, da navedena kršitev tudi ni podana, če je obrazložitev neprepričljiva, nelogična ali izrazito napačna, saj gre v takih primerih bodisi za zmotno ugotovitev dejanskega stanja bodisi za zmotno uporabo materialnega prava.

Tako tudi sklepa Vrhovnega sodišča I Up 317/2014 z dne 9. 10. 2014 in I Up 1/2018 z dne 12. 1. 2018.

Na primer sklepi Vrhovnega sodišča I Up 233/2015 z dne 7. 10. 2015, I Up 117/2017 z dne 21. 6. 2017 in I Up 1/2018 z dne 12. 1. 2018.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 7, 22, 22/1, 22/2, 32/2, 32/3, 75, 75/1, 75/1-1, 80, 80/3, 80/3-2, 80/3-3

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 64, 73, 73/2, 73/2-1, 73/2-3

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 86, 86/4, 339, 339/2, 339/2-14

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sklep I Up 116/2021, enako tudi VSRS Sklep I Up 122/2021