VSRS Sklep I Up 132/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-07-08

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Marko Prijatelj

ukrep inšpektorja za okolje in prostor - izvršba izrečenega inšpekcijskega ukrepa - izvršba inšpekcijske odločbe - stroški izvršbe - sklep o naložitvi predujma - predujem - založitev predujma za stroške - upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe - ugoditev pritožbi

Prvostopenjsko sodišče je sklep o predujmu obravnavalo kot vmesni procesni sklep v postopku izdaje sklepa o stroških postopka kot upravnega akta. Na čem temelji to stališče, ni razvidno, saj sodišče navedene povezave ni obrazložilo in ni pojasnilo, zakaj je sklepu o predujmu pripisalo izključne procesne učinke v smislu sklepa, ki ima vpliv samo na vodenje in postopek izdaje upravnega akta (sklepa o stroških postopka).

Zaradi neobrazloženosti navedb v izpodbijanem sklepu, na katerih temelji odločitev o zavrženju tožbe, ni razvidna določna opredelitev prvostopenjskega sodišča glede pravne narave sklepa o predujmu. Posledično ni mogoč preizkus stališča, da ne gre za akt, ki ga je dopustno izpodbijati v upravnem sporu.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 774/2021-6 z dne 25. 5. 2021 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v nov postopek.

II. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo (posledično tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe), vloženo zoper sklep Inšpektorata RS za okolje in prostor, inšpekcije za okolje in naravo, št. 06182-2605/2019-39 z dne 24. 2. 2021 (v nadaljevanju sklep o predujmu). Z navedenim sklepom je bilo tožnici (občini) naloženo, naj založi znesek, potreben za kritje izvršilnih stroškov, v višini 10.500.000,00 EUR, sicer se bodo ta denarna sredstva prisilno izterjala. Odločeno je bilo še, da bo po opravljeni izvršbi izdan poseben sklep o obračunu dejanskih izvršilnih stroškov, ter da pritožba zoper sklep ne zadrži izvršitve in izvedbe izvršbe. Sklep o predujmu je organ izdal v postopku izvršitve inšpekcijske odločbe, s katero je bilo tožnici naloženo, da do 30. 6. 2020 odstrani odpadke, ki so odloženi brez okoljevarstvenega dovoljenja. Ker tega ni storila, je bil 29. 9. 2020 izdan sklep o dovolitvi izvršbe, v katerem je bil tožnici določen še naknadni rok za odstranitev odpadkov do 30. 12. 2020, v katerem pa obveznost ni bila izpolnjena. Ministrstvo za okolje in prostor je tožničino pritožbo zoper sklep o predujmu zavrnilo z odločbo št. 0612-17/2021-5 z dne 16. 4. 2021.

2. Iz obrazložitve sklepa sodišča prve stopnje izhaja, da sklep o predujmu ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1 niti sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Izpodbijati ga ni mogoče niti v subsidiarnem upravnem sporu po 4. členu ZUS-1, saj bo tožnica lahko uveljavljala sodno varstvo v upravnem sporu o zakonitosti sklepa, s katerim bodo obračunani dejanski stroški izvršilnega postopka. Tožba na podlagi 4. člena ZUS-1 pa ni dovoljena tudi zato, ker bo zatrjevani poseg v tožničino pravico do lokalne samouprave nastal šele, če bi v postopku izvrševanja sklepa o predujmu prišlo do blokade njenih sredstev, namenjenih za t. i. primerno rabo, s katerimi financira naloge iz 11. člena Zakona o financiranju občin (ZFO-1). Tožba, s katero želi tožnica preprečiti bodoč, negotov dogodek, namreč ni dovoljena.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep sodišča vložila pritožbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava, zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in – kot navaja – zaradi zmotne presoje pravilnosti postopka izdaje upravnega akta. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep spremeni tako, da v celoti ugodi njenemu zahtevku oziroma da ga razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Zahteva povračilo stroškov postopka pred sodiščem prve stopnje in pritožbenega postopka.

5. Vrhovno sodišče še pojasnjuje, da je 8. 7. 2021 od sodišča prve stopnje prejelo še pritožničino vlogo z dne 31. 5. 2021, naslovljeno "pritožba-dopolnitev". Ker je ta tako po datumu kot tudi po obsegu in vsebini identična z obravnavano pritožbo z dne 31. 5. 2021, se do omenjene vloge pri odločanju o pritožbi ni bilo treba posebej opredeliti.

7. Neutemeljene so pritožbene navedbe, s katerimi pritožnica utemeljuje dovoljenost tožbe na podlagi 4. člena ZUS-1.

8. Navedeni člen v prvem odstavku določa, da v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Iz te določbe izhaja, da je tožbo na navedeni pravni podlagi mogoče vložiti le zoper posamične oblastne akte ali dejanja, za katere tožnik zatrjuje, da so nezakonita, torej v primerih, ko so ti akti ali dejanja že nastali in ki že učinkujejo na pravni položaj osebe. Taka je tudi ustaljena razlaga Vrhovnega sodišča.

9. Glede na navedeno je pravilno stališče izpodbijanega sklepa v 19. točki obrazložitve, da ni dovoljena tožba, s katero želi pritožnica preprečiti bodoč, negotov dogodek. Očitno namreč je, da z izpodbijanim sklepom o predujmu še niso bila zarubljena pritožničina sredstva, namenjena izvajanju nalog lokalne samouprave, in zato z njim še ni bilo poseženo v nobeno njeno pravico na tem področju, saj sklep vsebuje zgolj opozorilo o možni prisilni izvršitvi naložene obveznosti. Upoštevaje tako stanje zadeve se Vrhovno sodišče ne opredeljuje do tega, ali bi lahko šlo pri zatrjevanem posegu za kršitev človekove pravice v smislu 4. člena ZUS-1, niti do tega, ali pravna sredstva v postopku izvršitve sklepa o predujmu in s tem povezano sodno varstvo zaradi nezakonitosti aktov, ki bi se nanašali na nedovoljen predmet izvršbe, pomeni tisto drugo sodno varstvo, ki je kot negativni pogoj za vodenje subsidiarnega upravnega spora prav tako določen v navedeni določbi 4. člena ZUS-1.

10. Vrhovno sodišče zato kot nebistvene zavrača pritožničine navedbe, da ne more preprečiti morebitnega zasega sredstev v nobenem drugem postopku, ter očitka o arbitrarnosti in neobrazloženosti stališča v sklepu sodišča prve stopnje, da je tožba po 4. členu ZUS-1 dopustna šele v primeru izvršenega posega.

11. Pritožnica tudi navaja, da je bilo z izpodbijanim sklepom o založitvi zneska izvršilnih stroškov poseženo v njene pravice, pravne koristi oziroma obveznosti, saj je bila z njim naložena denarna obveznost, ki je lahko predmet prisilne izvršbe. Čeprav so te navedbe podane v okviru razlogov, s katerimi pritožba nasprotuje zavrženju tožbe na podlagi 4. člena ZUS-1, pritožnica z njimi napada tudi presojo prvostopenjskega sodišča, da izpodbijani sklep ni upravni akt in da zato tožbe ne bo obravnavalo niti kot tožbe po 2. členu ZUS-1 o zakonitosti upravnega akta.

12. Sodišče prve stopnje je naštelo več okoliščin za stališče, da sklep o predujmu, ki je bil izdan na podlagi drugega odstavka 297. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP),

ni upravni akt, ki posega v tožničin pravni položaj (10. točka obrazložitve). Navedlo je: da gre za procesno odločitev; da je bila tožnici s sklepom sicer naložena denarna obveznost, ki pa je samo začasna, saj traja do poznejšega obračuna dejanskih izvršilnih stroškov; da mora organ znesek založiti sam, če ga ne bo založila tožnica in ga od nje ne bo mogoče izterjati (saj se je postopek uvedel po uradni dolžnosti).

13. Iz navedenega torej izhaja stališče, da okoliščini naložene obveznosti in možnosti njene prisilne izvršbe nista odločilni, saj odločitev o predujmu učinkuje samo začasno. S tem je sodišče pravno naravo sklepa o predujmu povezalo z njegovo veljavnostjo za določen čas, na podlagi česar je razvidno razumevanje, da sporna odločitev ne pomeni odločanja o pritožničini obveznosti zaradi svoje začasnosti. Kje je imelo sodišče podlago za tako stališče, ni razvidno, saj razlogov za to ni navedlo. Posledično ni mogoče razbrati, v čem – razen v neobrazloženi uporabi pojma začasnosti – je imelo podlago za presojo, da odločitev o pritožničini obveznosti plačila (v tej fazi ocenjenih) stroškov izvršilnega postopka nima vpliva na njen pravni položaj. Poleg tega tudi ni razvidno, kakšen vpliv ima na presojo, da ne gre za upravni akt, navedba v obrazložitvi, da mora upravni organ sam založiti stroške izvršbe, razen tega, da neuspešna izterjava predujma za stroške postopka od (pri)tožnice kot inšpekcijske zavezanke, ki mora izpolniti z inšpekcijsko odločbo naloženo obveznost odstranitve odpadkov, ni ovira za nadaljnje vodenje izvršbe in izvršitev te obveznosti po drugih osebah.

14. Dodatno nejasnost povzročajo razlogi, da je sklep o predujmu sicer procesni sklep, da pa njegovo izpodbijanje ni dopustno niti z vidika drugega odstavka 5. člena ZUS-1, na podlagi katerega je v upravnem sporu mogoče izpodbijati sklepe, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Sodišče prve stopnje je obrazložilo, da ne gre za tak sklep, ker bo po opravljeni izvršbi izdan sklep, ki je upravni akt, in sicer sklep o obračunu dejanskih stroškov izvršilnega postopka.

15. Te navedbe pomenijo, da je prvostopenjsko sodišče sklep o predujmu obravnavalo kot vmesni procesni sklep v postopku izdaje sklepa o stroških postopka kot upravnega akta. Na čem temelji to stališče, ni razvidno, saj sodišče navedene povezave ni obrazložilo in ni pojasnilo, zakaj je sklepu o predujmu pripisalo izključne procesne učinke v smislu sklepa, ki ima vpliv samo na vodenje in postopek izdaje upravnega akta (sklepa o stroških postopka).

16. Zaradi neobrazloženosti navedb v izpodbijanem sklepu, na katerih temelji odločitev o zavrženju tožbe, ni razvidna določna opredelitev prvostopenjskega sodišča glede pravne narave sklepa o predujmu. Posledično ni mogoč preizkus stališča, da ne gre za akt, ki ga je dopustno izpodbijati v upravnem sporu.

17. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče zaradi bistvene kršitve pravil postopka upravnega spora iz tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 v zvezi s 14. točko drugega odstavka 339. člena ZPP, na katero pazi tudi po uradni dolžnosti (drugi odstavek 350. člena ZPP), pritožbi ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču, da opravi nov postopek (77. člen ZUS-1). S tem je ugodilo podrejenemu pritožbenemu zahtevku, saj pritožnica primarno neutemeljeno zahteva spremembo izpodbijanega procesnega sklepa na način meritornega odločanja o tožbi, v okviru katerega naj bi Vrhovno sodišče ugodilo (pri)tožničinemu zahtevku. Odločanje o tem je pristojnost sodišča prve stopnje in ne pritožbenega sodišča, ki presoja zgolj zakonitost procesne odločitve o zavrženju tožbe.

18. Odločitev o stroških temelji na drugem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

V roku za odgovor na pritožbo je sodišče prve stopnje prejelo le vlogo prvostopenjskega upravnega organa z dne 2. 6. 2021 s stališči do tožbenih navedb in predloga za izdajo začasne odredbe.

Prim. sklepe I Up 320/2015 in I Up 7/2016 z dne 5. 7. 2016, I Uv 1/2019 z dne 6. 5. 2019, I Up 184/2020 z dne 21. 4. 2021.

Navedeni člen v prvem odstavku določa, da če je zavezanec dolžan storiti kaj takega, kar lahko stori tudi kdo drug, pa te obveznosti sploh ne izpolni ali je ne izpolni popolnoma, se tako dejanje opravi po drugi osebi na zavezančeve stroške. Zavezanca je treba na to poprej opozoriti. V skladu z drugim odstavkom pa lahko organ, ki opravlja izvršbo, v primeru iz prvega odstavka tega člena naloži zavezancu s sklepom, naj založi znesek, ki je potreben za kritje izvršilnih stroškov, proti poznejšemu obračunu. Sklep o položitvi tega zneska je izvršljiv.

Isto sodišče je v primerljivi zadevi III U 95/2020 sprejelo drugačno odločitev in je tožbo zoper sklep o predujmu obravnavalo po vsebini.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 4, 5, 5/2, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 297, 297/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.