VSRS Sodba X Ips 29/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-02-23

mag. Tatjana Steinman (preds.), Peter Golob (poroč.), Andrej Kmecl

volilna pravica - odvzem volilne pravice - vpis v volilni imenik - poočitba

Vpis oziroma ne vpis v volilni imenik ne predstavlja odločanja o sami volilni pravici, ampak gre zgolj za poočitev odločitve, ki je bila v primeru odvzema volilne pravice sprejeta nepravdnem postopku.

Volilne pravice ni mogoče uresničevati neposredno in neomejeno na podlagi Ustave RS, prav tako se ne more neposredno izvrševati na podlagi evropskega oziroma mednarodnega prava.Po pravu EU je izvrševanje volilne pravice izrecno podvrženo pogojem, ki jih določa sama država članica. Po stališču sodišča EU tudi Mednarodna konvencija o pravicah invalidov ni neposredno uporabljiva. ESČP pa je v svoji sodni praksi že izpostavilo, da so omejitve volilne pravice določene v 3. členu Protokola 1 k EKČP dopustne ob izpolnjevanju pogojev legitimnosti zasledovanega cilja ter sorazmernosti omejitev.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožničino tožbo zoper odločbo Upravne enote Novo mesto, št. 041-5/2019-10 z dne 31. 5. 2019. Z navedeno odločbo je tožena stranka zavrnila tožničino zahtevo za vpis v evidenco volilne pravice in za vpis v volilni imenik za uresničevanje njene volilne pravice na volitvah poslancev in poslank v Evropski parlament (1. točka izreka) in odločila, da v tem postopku niso nastali posebni stroški (2. točka izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje pojasnjuje, da v zadevi ni sporen vpis tožnice v evidenco volilne pravice, sporno je, ali so v tej evidenci pravilno obdelani podatki o odvzemu tožničine volilne pravice, kar je podlaga za sestavo volilnih imenikov. Med strankama ni sporno, da je bila tožnici na podlagi pravnomočnega sklepa Okrajnega sodišča v Novem mestu v celoti odvzeta volilna pravica. To pa po presoji sodišča prve stopnje pomeni, da je bilo v času odločanja v upravnem sporu o predhodnem vprašanju, ali je tožnica sposobna izvrševati volilno pravico, že odločeno na matičnem področju in da upravno sodišče ne sme samo reševati tega vprašanja kot predhodnega. Ni utemeljen tožbeni ugovor, da ni ovir za izvrševanje tožničine aktivne volilne pravice; ta ovira je namreč ravno pravnomočna odločitev okrajnega sodišča. Neutemeljeno je tudi sklicevanje tožnice na neposredno uporabo prava Evropske unije (v nadaljevanju EU), saj noben predpis EU ne nasprotuje spoštovanju pravnomočnih odločitev državnih organov, pravne podlage za to, da v določenih primerih ni dopusten odvzem volilne pravice, pa ne dajeta niti Pogodba o delovanju Evropske Unije (PDEU) niti Listina Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju Listina EU). Po mnenju sodišča prve stopnje drugi odstavek 7. člena Zakona o volitvah v državnih zbor (v nadaljevanju ZVDZ), v zvezi z Zakonom o volitvah poslancev iz Republike Slovenije v Evropski parlament (ZVPEP), torej ni neskladen s primarnim pravom EU. Sodišču prve stopnje se tudi ni postavilo vprašanje skladnosti uporabljenih določb ZVDZ in ZEVP-2 z Ustavo, saj odvzem volilne pravice sam po sebi še ni protiustaven.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 135/2019 z dne 22. 1. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali imajo vsi polnoletni državljani volilno pravico voliti poslanke in poslance v Evropski parlament ne glede na morebitno invalidnost in ne glede na morebitne odločitve sodišč o odvzemu volilne pravice na podlagi drugega in tretjega odstavka 7. člena ZVDZ?

4. Tožnica (v nadaljevanju revidentka) je na podlagi navedenega sklepa vložila revizijo zaradi bistvene kršitve pravil postopka in zmotne uporabe materialnega prava (1. in 2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbenemu zahtevku v celoti ugodi oziroma podrejeno, da izpodbijano sodbo razveljavi ter zadevo vrne Upravnemu sodišču v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

5. Toženka stranka na revizijo ni odgovorila.

7. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP).

Dejansko stanje zadeve in sporno pravno vprašanje

8. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe je razvidno, da je bila revidentki s sklepom Okrajnega sodišča v Novem mestu št. N 38/2008 z dne 27. 6. 2008 v celoti odvzeta volilna pravica, saj ni sposobna razumeti pomena, namena in učinka volitev. Revidentka sedaj v reviziji izpostavlja, da ima na podlagi Ustave RS, Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju EKČP), predpisov EU ter predvsem Mednarodne konvencije o pravicah invalidov (v nadaljevanju MKPI) neomejeno priznano volilno pravico. Te volilne pravice ni mogoče omejiti z odločitvijo sodišča ali na kakršenkoli drug način. Posledično meni, ne glede na odločitev sodišča o odvzemu volilne pravice, da to še vedno ima na podlagi neposredno uporabljivega evropskega (3. člen Protokola 1 k EKČP) in mednarodnega prava (29. člen MKPI) ter jo lahko neovirano izvršuje v Republiki Sloveniji. Utemeljuje, da je določba 7. člena ZVDZ v nasprotju z Ustavo RS, saj je diskriminatorna do invalidov in jim krši volilno pravico iz 43. člena Ustave RS, prav tako je v nasprotju s 5., 12., in z 29. členom MKPI, 3. členom Protokola 1 k EKČP ter 21., 26., in 39. členom Listine EU. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj prekine postopek in sproži postopek za oceno ustavnosti 7. člena ZVDZ pred Ustavnim sodiščem RS oziroma postavi vprašanje za predhodno odločanje na Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) o pravilni razlagi 21., 26., in 39. člena Listine EU.

9. Zakon o evidenci volilne pravice (v nadaljevanju ZEVP-2) ureja vsebino in vodenje evidence volilne pravice, določitev naslova za uresničevanje volilne pravice, vpogled v evidenco volilne pravice, sestavljanje volilnih imenikov, vpisovanje posebnih načinov uresničevanja volilne pravice in izdajo volilnih kart. V evidenci volilne pravice se med drugim obdelujejo tudi podatki o odvzemu volilne pravice oziroma omejitve pri uresničevanju volilne pravice (7. točka drugega odstavka 4. člena ZEVP-2). Čeprav imajo na podlagi splošne določbe prvega odstavka 7. člena ZVDZ pravico voliti in biti voljeni vsi, na dan volitev polnoletni državljani, pa to ne velja za osebe, ki so dopolnile osemnajst let starosti, pa je sodišče ob njihovi postavitvi pod skrbništvo odločilo, da niso sposobne razumeti pomena, namena in učinkov volitev (drugi odstavek istega člena).

10. V obravnavani zadevi ni sporno, da je bila s sklepom Okrajnega sodišča v Novem mestu št. N 38/2008 z dne 27. 6. 2008 A. A. in B. B. za hčerko C. C. (revidentko) priznana in podaljšana roditeljska pravica čez njeno polnoletnost, revidentki pa je bila z istim sklepom odvzeta pravica voliti ali biti voljen po določbah ZVDZ. O njeni volilni pravici torej ni bilo odločeno z odločbo, ki je bila predmet izpodbijane sodbe, temveč s pravnomočno odločbo drugega sodišča, ki je za tako odločitev tudi pristojno. Ta odločitev sodišča predstavlja veljavno pravno podlago za vpis odvzema volilne pravice v evidenco volilne pravice, ki sam zase ne pomeni (in tudi ne more pomeniti) odločanja o volilni pravici, temveč pravzaprav predstavlja samo neke vrste poočitbo odločitve sodišča.

11. Obdelava podatka, ki bi bil različen od vsebine prej navedene sodne odločbe – za kar se v bistvu zavzema revidentka – bi torej pomenila poseg v pravnomočno odločitev pristojnega sodišča, za kar v upravnem postopku ni prav nobene zakonske ali ustavne podlage. Povedano drugače: kar revidentka uveljavlja v reviziji, bi lahko in morala uveljavljati v nepravdnem postopku, s katerim ji je bila odvzeta volilna pravica. Tega očitno ni storila, saj iz podatkov spisa ni razvidno (niti nihče tega ne zatrjuje), da bi bil sklep okrajnega sodišča razveljavljen, spremenjen ali nadomeščen z novim sklepom.

12. Na podlagi drugega odstavka 17. člena ZEVP-2 lahko volivec zahteva vpis, če ni vpisan v evidenco volilne pravice, ali popravek, če je vpisan z napačnimi podatki. Smiselno je tak zahtevek podala revidentka, oziroma v njenem imenu njena zakonita zastopnika. Ker pa sklep sodišča o podaljšanju roditeljske pravice in odvzemu volilne pravice z dne 27. 6. 2008 še vedno velja z nespremenjeno vsebino, ni bilo podlage za vpis revidentke v evidenco volilne pravice. Bistveno v obravnavanem primeru namreč je, da vpis oziroma ne vpis v volilni imenik ne predstavlja odločanja o sami volilni pravici, kot zmotno meni revidentka. Pri vpisu v volilni imenik gre zgolj za poočitev odločitve, ki je bila sprejeta nepravdnem postopku. V njem bi revidentka tudi morala podati vse vsebinske argumente, ki jih navaja v tej reviziji in ki smiselno tvorijo njeno stališče, da volilna pravica ne dopušča nobene omejitve in se lahko izvršuje neposredno na podlagi Ustave RS.

Glede na dopuščeno revizijsko vprašanje in vsebino revizijskih navedb pa Vrhovno sodišče še poudarja, da za revidentkino stališče o možnosti neposrednega izvrševanja volilne pravice, ne da bi bilo predhodno spremenjena ali razveljavljena sodna odločba o odvzemu volilne pravice, ne obstoji podlaga ne v Ustavi RS, ne v primarnem pravu EU in tudi ne v mednarodnih konvencijah, ki jih je ratificirala Republika Slovenija, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju te sodbe:

13. Splošno sprejeto v pravni teoriji je, da vsak poseg v človekovo pravico in temeljno svoboščino še ni tudi ustavno nedopusten. Po naravi stvari je očitno, da nobena ustavno podeljena pravica zaradi celovitosti pravne ureditve ne more ostati v celoti neomejena.

Izjemo predstavljajo absolutne pravice taksativno določene v 16. členu Ustave RS, vendar volilna pravica ni del absolutnih pravic. Nenazadnje je njena omejitev na polnoletne državljane Republike Slovenije predvidena že v samem 43. členu Ustave RS. Posledično je argument revidentke, da volilna pravica ne dopušča nobene omejitve in se lahko v celoti uresničuje že na podlagi Ustave RS pravno nepravilen.

14. Poseg v volilno pravico na podlagi drugega odstavka 7. člena ZVDZ je že presojalo Ustavno sodišče RS v odločbi, št. U-I-346/02. V njej je zapisalo, da je v skladu z načelom splošne volilne pravice, če je volilna pravica posamezne osebe odvisna od izpolnjevanja pogojev, kot: so starost, državljanstvo, duševna (umska) sposobnost oziroma razsodnost, nekaznovanost in stalno prebivališče. Ustavno sodišče RS je sicer v navedeni odločbi po izvedbi strogega testa sorazmernosti ugotovilo prekomeren poseg v volilno pravico po takrat veljavni ureditvi, ki je dopuščala avtomatičen odvzem volilne pravice ob odvzemu poslovne sposobnosti. Zakonodajalcu pa je naložilo, da pri predpisovanju razlogov za odvzem volilne pravice določi samo tiste razloge, ki so primerni in nujni za dosego legitimnega cilja. Nadalje mora predpisati tudi postopke, v katerih se bo ocenjevalo, kolikšen vpliv ima določeno duševno (umsko) stanje posameznika na njegovo sposobnost razumeti pomen in učinek volitev. Volilna pravica bi smela biti omejena samo tistemu, za katerega se ugotovi, da resnično ni sposoben razumeti pomena in namena ter učinkov volitev. Rezultat zakonodajalčevega upoštevanja odločbe Ustavnega sodišča RS sta trenutni veljavni določbi drugega in tretjega odstavka 7. člena ZDVZ (veljavni tudi ob odvzemu volilne pravice revidentki), ki določata ločeno in samostojno presojo potrebe po odvzemu volilne pravice v primeru odvzema poslovne sposobnosti.

15. Navedena omejitev je po mnenju Vrhovnega sodišča nujna za zagotovitev pravic drugih prek varstva javnega interesa, ki je v tem, da se volitev udeležijo le osebe sposobne razumeti posledic svoje odločitve ter pomena, namena in učinkov volitev. Le tako se lahko zagotovi zaupanje v volilni izid kot verodostojni izkaz volje volivcev. Legitimnost takšnega cilja je ugotovilo tudi že Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v več svojih odločitvah.

Primernost in sorazmernost ukrepa odvzema volilne pravice pa je ESČP vezalo na zahtevo, da se postopek njenega odvzema izvede posamično za vsako osebo posebej in z osredotočenostjo zgolj na ugotavljanje njene sposobnosti oblikovanja samostojne in svobodne volje za sprejem volilne odločitve ter razumevanja njega pomena. Takšen postopek je predviden v določbi 7. člena ZVDZ in je bil izveden tudi v primeru odvzema revidentkine volilne pravice. Vsebinsko enaka zahteva prav tako izhaja iz odločitve Ustavnega sodišča Zvezne republike Nemčije, št. 2 BvC 62/14 z dne 29. 1. 2019, na katero se sklicuje revidentka, saj sodišče ugotovi neustaven poseg v volilno pravico ravno iz razloga njenega avtomatičnega odvzema osebi postavljeni pod skrbništvo (odvzem polne poslovne sposobnosti). Pri tem pa nemško ustavno sodišče izrecno zapiše, da se za izvrševanje volilne pravice predpostavlja določena stopnja kognitivne sposobnosti.

16. Sedaj mora Vrhovno sodišče odgovoriti še na vprašanje, ali je neposredno uresničevanje volilne pravice brez morebitnih omejitev v nacionalnem pravu mogoče preko sklicevanja na evropsko oziroma mednarodno pravo. ESČP je na to vprašanje v svoji sodni praksi

že odgovorilo in izpostavilo, da so omejitve volilne pravice določene v 3. členu Protokola 1 k EKČP dopustne ob izpolnjevanju pogojev legitimnosti zasledovanega cilja ter sorazmernosti omejitve. To pomeni, da ESČP ne šeteje volilne pravice za absolutno pravico, ki ne dopušča nobene omejitve. Zgolj sklicevanje revidentke na določbo EKČP torej še ne zadošča za utemeljitev kršitve te določbe.

17. Primarno pravo EU volilno pravico ureja v 39. členu Listine EU, ki določa, da ima vsak državljan Unije pravico, da v državi članici, v kateri prebiva, pod enakimi pogoji kakor državljani te države voli in je voljen na volitvah v Evropski parlament.

Navedeno se primarno nanaša na možnost izvrševati volilno pravico državljana EU na evropskih volitvah v državi članici stalnega ali začasnega prebivališča ne glede na to, ali ima tudi državljanstvo te članice. Pri tem pa je izvrševanje volilne pravice izrecno podvrženo pogojem, ki jih določa sama država članica. Sekundarno pravo EU dodatno volilne pravice ne ureja. Pravice invalidov so sicer specifično urejene v Direktivi Sveta št. 2000/78/ES z dne 27. novembra 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu, vendar se navedena direktiva na samo volilno pravico invalidov ne nanaša.

18. EU je kot nadnacionalna institucija tudi podpisnica MKPI, ki s tem spada v notranji pravni red EU. Vendar je Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v svoji dosedanji sodni praksi

zavzelo stališče, da se MKPI lahko uporablja za namene razlage sekundarnega prava EU. Torej sama konvencija ni neposredno uporabljiva, temveč je njena uporaba vezana na vsebinsko ustrezno določbo prava EU. Iz tega razloga Vrhovno sodišče zaključuje, da se volilna pravica ne more neposredno izvrševati niti ob sklicevanju na pravo EU. Iz razloga, ker ne primarno in ne sekundarno pravo EU ne urejata neposredno volilne pravice invalidov, Vrhovno sodišče tudi ni prekinilo postopka ter SEU postavilo vprašanja za predhodno odločanje.

19. Skladno s pravno teorijo so na podlagi 8. člena Ustave RS neposredno uporabljive le tiste določbe mednarodne pogodbe, ki uporabo omogočajo brez dodatnih dejanj države podpisnice. V nasprotnem primeru pa mednarodne določbe predstavljajo zahtevo in dolžnost države podpisnice, da jih udejanji v svojem notranjem pravnem redu.

Iz 29. člena MKPI izhaja, da so z njim določene obveznosti, ki jih morajo izvršiti države podpisnice. Samo besedilo namreč ne vsebuje pravic, temveč našteva različne sklope ugodnosti, ki jih morajo države podpisnice zagotavljati invalidom. Navedeno dodatno izhaja tudi iz sprejetih mnenj Komiteja Združenih narodov za pravice invalidov (v nadaljevanju Komite) v katerih Komite

ugotavlja le to, ali je posamezna država izpolnila svoje obveznosti iz MKPI ali ne. Vrhovno sodišče tako zaključuje, da tudi na podlagi 29. člena MKPI ni mogoče neposredno izvrševati volilno pravico.

V primeru, da revidentka meni, da pri postopku odvzema njene volilne pravice niso bile spoštovane določbe MKPI, pa bi morala te kršitve uveljavljati v nepravdnem postopku v katerem se je odločalo o (ne)odvzemu volilne pravice.

20. Omejevanje volilne pravice zaradi duševnih bolezni ali motenj v duševnem razvoju je po mnenju Vrhovnega sodišča zato ustavno dopustno in zatrjevane neustavnosti določbe drugega odstavka 7. člena ZVDZ ni našlo, zato posledično ni prekinilo postopka ter vložilo zahteve za oceno ustavnosti na Ustavno sodišče RS. Ustavno sodišče RS je v citirani sodni praksi tudi že presojalo vidike ustavnosti posega v volilno pravico, ki jih je zakonodajalec upošteval s sprejetjem nove določbe 7. člena ZVDZ, revidentka pa drugih argumentov, ki bi vzpostavili dvom v ustavnost takšne ureditve, ni izpostavila.

21. Glede na navedeno je omejevanje volilne pravice v nekaterih primerih ustavno dopustno, zato je ustavno dopustno tudi pri vodenju evidence volilne pravice upoštevati podatek o odvzemu volilne pravice oziroma podatek o omejitvi pri uresničevanju volilne pravice (7. točka drugega odstavka 4. člena ZEVP-2).

22. Ker je odgovor na postavljeno revizijsko vprašanje negativen, ostale revizijske navedbe pa za odločitev nebistvene oziroma presegajo obseg dopuščene revizije (zatrjevane procesne kršitve), je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (92. člen ZUS-1).

23. Revidentka z revizijo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP in v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

24. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Dr. Matej Avbelj – urednik, Komentar Ustave Republike Slovenije, Nova univerza, Ljubljana 2019, prva knjiga, str. 126.

Glej odločitve v zadevah Strøbye proti Danski (97. točka in naslednje) z dne 2. 2. 2021 in Caamaño Valle proti Španiji (63. točka in naslednje) z dne 11. 5. 2021.

Enako je v 40. členu Listine EU določeno tudi za lokalne oziroma občinske volitve.

Glej zadeve C-406/15 Milkova, C-395/15 Daouidi in C-356/12 Glatzel.

Dr. Matej Avbelj – urednik, Komentar Ustave Republike Slovenije, Nova univerza, Ljubljana 2019, druga knjiga, str. 83.

Glej sprejeta stališča v zadevah št. 4/2011 Bujdosó in št. 19/2014 Given.

Nenazadnje tudi iz mnenj Komiteja (zadevi Bujdosó in Given) izhaja, da sama MKPI temelji na predpostavki, da mora biti oseba, ki izvršuje volilno pravico sposobna oblikovanja lastne volje in dojeti pomen izražanja te volje na volitvah. Tako je v 29. členu MKPI med drugim določeno, da se invalidom zagotavlja svobodno izražanje volje na volitvah in s tem sodelovanje v političnem življenju. To po razlagalnem argumentu a contrario pomeni, da oseba, ki ni sposobna oblikovanja lastne volje za oddajo glasu na volitvah, ne more izvrševati volilne pravice. Logično je, da se osebam, ki tega niso sposobne, volilna pravica odvzame, da se zagotovi poštenost izvedenih volitev kot temeljnega orodja družbe za izvrševanje demokracije. Nenazadnje je v vseh ureditvah izvrševanje volilne pravice nerazdružljivo povezano z določeno stopnjo kognitivne sposobnosti sprejemanja samostojnih odločitev in zavedanja njenih posledic, saj je ta podeljena le polnoletnim državljanom. Posledično je v celoti smiselno, da se tistim državljanom, ki tudi po polnoletnosti nimajo navedene kognitivne sposobnosti, volilna pravica začasno ali trajno odvzame (smiselno enako tudi Agencija Evropske unije za temeljne pravice v poročilu: The right to political participation of persons with mental health problems and persons with intellectual disabilities, Oktober 2010, str. 11.).

Zakon o evidenci volilne pravice (2013) - ZEVP-2  - člen 4, 4/2, 4/2-7, 17, 17/2

Zakon o volitvah v državni zbor (1992) - ZVDZ  - člen 7, 7/2

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 43

Listina Evropske unije o temeljnih pravicah (2010) - člen 39

Protokol 1 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin - člen 3

Konvencija o pravicah invalidov - člen 29

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.