VSRS Sodba IV Ips 27/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-01-19

Branko Masleša (preds.), Marjeta Švab Širok (poroč.), Barbara Zobec

KAZENSKO MATERIALNO PRAVO - PREKRŠKOVNO PROCESNO PRAVO

zastaranje pregona za prekršek - tek rokov v času veljavnosti posebnih ukrepov zaradi epidemije SARS-Cov-2 (COVID-19) - zadržanje zastaranja - materialni rok - procesni rok

V pravni dogmatiki je večinsko sprejeto stališče, da je zastaranje sestavina materialnega kazenskega prava, ki pa, enako kot številne druge materialnopravne določbe, vpliva tudi na določbe kazenskega procesnega prava. Teorija kaznovalnega prava in veljavna ureditev štejeta zastaranje za tisti kazenskopravni institut, ki povzroči ugasnitev, torej prenehanje pravice države do izreka kaznovalne sankcije ali do njene izvršitve, če je od izvršitve inkriminiranega ravnanja oziroma od izreka kazenske sankcije preteklo daljše časovno obdobje. S potekom zastaralnega roka torej stranka v kaznovalnem postopku izgubi pravico uveljavljati svoj zahtevek, ki ga ima po materialnem pravu.

Vrhovno sodišče je moralo presoditi, ali so na tek zastaralnega roka vplivali pravni akti, ki so bili v Republiki Sloveniji sprejeti zaradi razglašene epidemije nalezljive bolezni. Absolutno zastaranje pregona za prekrške je namreč nastopilo, ko je bila v Republiki Sloveniji s strani izvršilne veje oblasti že razglašena epidemija nalezljive bolezni in v času, ko je že veljala Odredba predsednika, da sodišča opravljajo naloge in odločajo samo v nujnih zadevah. Vendar pa navedena začasna nova pravna ureditev na tek (absolutnega) zastaralnega roka ni vplivala. V Odredbi predsednika je določeno, da razen v nujnih zadevah, procesni roki ne tečejo. Kot že rečeno je zastaranje pregona v kaznovalnem pravu del materialnega prava, zato zastaralne roke ni mogoče šteti med procesne roke, ki bi bili zaobseženi z odredbo predsednika Vrhovnega sodišča. V petem odstavku 42. člena ZP-1 je določeno, da zastaranje ne teče v času, ko se po zakonu postopek o prekršku ne sme začeti ali nadaljevati. V tem primeru je zastaranje zadržano (oziroma prekinjeno) do trenutka, ko prenehajo zakonske ovire za začetek nadaljevanja postopka. Tek zastaranja tako lahko zadržijo le okoliščine, za katere zakon določa, da se postopek o prekršku v primeru njihovega nastopa ne sme začeti oziroma nadaljevati. Odredba predsednika pa seveda nima pravne narave zakona.

Zakon, ki je v začetku epidemije nalezljive bolezni uredil vprašanja, vezana na tek sodnih rokov, je ZZUSUDJZ. V določbi prvega odstavka 3. člena je določil, da roki za uveljavljanje pravic strank v sodnih postopkih, določeni z zakonom, ne tečejo, v drugem odstavku pa je določil, da roki v sodnih zadevah ne tečejo, razen v sodnih zadevah, ki se obravnavajo kot nujne. V prvem odstavku tega člena je torej zakon ponovil tisto, kar je že od dne 16. 3. 2020 urejala Uredba predsednika; da torej procesni roki – roki za uveljavljanje pravic strank v sodnih postopkih - ne tečejo. V drugem odstavku navedenega člena pa je bilo določeno, da roki v sodnih zadevah ne tečejo, razen v sodnih zadevah, ki se obravnavajo kot nujne. Iz jezikovne razlage navedene določbe neposredno ni mogoče razbrati, katere roke je imel pred očmi zakonodajalec v tem odstavku. Vendar pa je z uporabo ostalih razlagalnih metod, zlasti sistematične, logične in teleološke razlage, jasno, da se je drugi odstavek 3. člena ZZUSUDJZ nanašal na ustavitev teka materialnih rokov v vseh sodnih zadevah, ki se ne obravnavajo kot nujne. Zakonodajalec je, kot že rečeno, v prvem odstavku 3. člena ZZUSUDJZ brez dvoma ustavil tek procesnih rokov. V drugem odstavku je določil, da roki v sodnih zadevah ne tečejo, kar po naravi stvari pomeni, da se ta odstavek (upoštevaje, da so procesni roki zajeti v prvem odstavku 3. člena) ne more nanašati na tek nobenih drugih rokov, kot materialnih. Procesnim rokom namreč nasproti stojijo le materialni roki. Povedano drugače: če bi zakonodajalec z ZZUSUDJZ želel zadržati le tek procesnih rokov, ne bi v členu, ki ureja tek rokov, dodal drugega odstavka, ki ureja druge, torej materialne roke v sodnih zadevah. Do enakega pomena določbe 3. člena ZZUSUDJZ pridemo tudi z uporabo razlagalne metode sklepanja po nasprotnem razlogovanju (argumentum a contrario), ki sama po sebi ni popolna razlagalna metoda, temveč dobrodošla dopolnitev (potrditev) ostalih razlagalnih metod. Če je v prvem odstavku 3. člena ZZUSUDJZ brez dvoma urejeno zadržanje teka procesnih rokov, v drugem odstavku tega člena (ki sicer jezikovno ni povsem jasen) ne more biti urejeno zadržanje nobenih drugih rokov, kot materialnih rokov.

I. Zahtevi za varstvo zakonitosti se ugodi in se izpodbijana pravnomočna sodba spremeni tako, da se postopek o prekrških zoper pravno in odgovorno osebo ustavi.

1. Prekrškovni organ Banka Slovenije je z uvodoma navedeno odločbo o prekršku pravno osebo gospodarsko družbo A., d.d. spoznal za odgovorno storitve prekrška po prvem odstavku 374. člena Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-2) odgovorni osebi pravne osebe A. B. in A. C. pa za odgovorni prekrškov po petem v zvezi s prvim odstavkom 374. člena ZBan-2. Pravni osebi je izrekel globo v višini 500.000,00 EUR, odgovornima osebama pa vsaki globo v višini 5.000,00 EUR. Okrajno sodišče v Ljubljani je s sodbo SV 388/2018 z dne 8. 10. 2019 zahtevi pravne osebe za sodno varstvo deloma ugodilo in odločbo o prekršku v odločitvi o prekrškovni sankciji spremenilo tako, da je storilki izreklo globo v znesku 300.000,00 EUR. V preostalem je zahtevo pravne osebe za sodno varstvo zavrnilo kot neutemeljeno, prav tako pa je kot neutemeljeni zavrnilo tudi zahtevi za sodno varstvo odgovornih oseb. Sodišče je odločilo, da morata slednji plačati sodno takso. Višje sodišče v Ljubljani je s sodbo PRp 366/2019 z dne 10. 3. 2020 pritožbe pravne in odgovornih oseb zavrnilo kot neutemeljene in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje. Odločilo je, da morajo storilci prekrškov plačati sodne takse.

2. Zoper pravnomočno sodbo vlaga zahtevo za varstvo zakonitosti vrhovni državni tožilec Jože Kozina. V obrazložitvi zahteve trdi, da je pregon zoper storilce prekrškov zastaral, da je izrek odločbe prekrškovnega organa v nasprotju s samim seboj in obrazložitvijo odločbe, in da je odgovorni osebi A. C. funkcija člana uprave prenehala še pred iztekom roka za izpolnitev obveznosti, ki jo je pravni osebi naložila Banka Slovenije, zato ga v konkretnem primeru ni mogoče šteti za odgovorno osebo. Vrhovnemu sodišču predlaga, da odločbo prekrškovnega organa spremeni tako, da postopek o prekršku ustavi, podrejeno pa, da izpodbijano pravnomočno sodbo razveljavi in zadevo vrne v novo sojenje.

3. Vrhovno sodišče je zahtevo za varstvo zakonitosti na podlagi drugega odstavka 423. člena Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju ZKP) v zvezi s 171. členom ZP-1 poslalo pravni in odgovornima osebama, ki pa se o vloženi zahtevi niso izjavile.

4. Bistvo prekrškovnih očitkov pravni in odgovornima osebama je v obravnavanem primeru bilo, da odgovorni osebi pravne osebe A., d.d. v roku šestih mesecev od vročitve odločbe o odvzemu dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža in odredbe o odsvojitvi delnic, ki se je iztekel dne 21. 3. 2016, nista zagotovili, da bi gospodarska družba odsvojila delnice Gorenjske banke.

5. Za celovito presojo, ali je v obravnavani zadevi nastopilo absolutno zastaranje pregona o prekrških so pomembna naslednja pravno relevantna dejstva:

- Banka Slovenije je obveznost odsvojitve delnic pravni osebi naložila z odredbo z dne 17. 9. 2015, ki je bila pravni osebi vročena dne 21. 9. 2015;

- pravna oseba v šestmesečnem roku, ki se je iztekel dne 21. 3. 2016, obveznosti ni izpolnila, s čimer je bilo z njene strani in strani odgovornih oseb izpolnjeno ravnanje, ki ustreza zakonskim znakom storilkam očitanih prekrškov;

- zastaralni rok za pregon obravnavanih prekrškov je začel teči 22. 3. 2016, absolutno zastaranje pregona storilk prekrškov pa je nastopilo po preteku štirih let, to je 22. 3. 2020;

- pritožbeno sodišče je odločitev o pritožbah pravne in odgovornih oseb sprejelo na seji dne 10. 3. 2020, pisni odpravek sodbe pa je bil s strani pritožbenega sodišča poslan sodišču prve stopnje dne 19. 3. 2020;

- sodišče prve stopnje je s strani višjega sodišča sodbo prejelo skoraj mesec dni po tem, ko mu je bila odpravljena, to je dne 16. 4. 2020 (list. št. 197 spisa);

- prekrškovni organ je sodbo pritožbenega sodišča prejel dne 22. 4. 2020 in jo nato vročil storilkam prekrškov;

- Republika Slovenija je z Odredbo o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19) na območju Republike Slovenije

razglasila epidemijo, čemur je dne 13. 3. 2020 sledila izdaja Odredbe predsednika Vrhovnega sodišča o posebnih ukrepih zaradi nastanka pogojev iz prvega odstavka 83.a člena Zakona o sodiščih (v nadaljevanju Odredba predsednika)

. Določba četrtega odstavka 83. člena Zakona o sodiščih (v nadaljevanju ZS) določa, da razen v nujnih zadevah, procesni roki ne tečejo in se ne vročajo sodna pisanja.

- dne 28. 3. 2020 je bil objavljen Zakon o začasnih ukrepih v zvezi s sodnimi, upravnimi in drugimi javnopravnimi zadevami za obvladovanje širjenja nalezljive bolezni SARS-CoVid-2 (COVID-19).

6. Zastaranje pregona je v prekrškovnem pravu urejeno v določbi 42. člena ZP-1. Ta člen določa relativne zastaralne roke za pregon, ki so odvisni od teže prekrška, absolutni zastaralni rok za pregon, ki je neodvisen od teže prekrška ter pravila v zvezi z zadržanjem in pretrganjem zastaranja. Učinek zastaranja pregona se kaže v tem, da po poteku relativnega zastaralnega roka ni mogoče več začeti postopka o prekršku; po poteku absolutnega zastaralnega roka za pregon pa tudi morebiti že začetega postopka o prekršku ni mogoče dokončati, ampak je treba postopek ustaviti.

7. Prvi odstavek 42. člena ZP-1 določa splošni relativni zastaralni rok za pregon prekrška, ki je dve leti od dneva, ko je bil prekršek storjen. V naslednjih odstavkih navedenega člena sta določena dva posebna (daljša – tri in pet let) zastaralna roka za prekrške z določenih pravnih področij, za katere je predpisana posebna (višja) globa. V določbi šestega odstavka 42. člena ZP-1 pa je določeno tako imenovano absolutno zastaranje prekrškovnega pregona, ki nastopi, ko preteče dvakrat toliko časa, kolikor zakon zahteva za relativno zastaranje pregona. Splošni absolutni zastaralni rok za pregon prekrška je torej štiri leta, posebna absolutna zastaralna roka pa sta šest oziroma deset let.

8. Zastaranje pregona v kaznovalnem, torej tudi prekrškovnem pravu, omejuje možnost kaznovalne reakcije države zoper storilca. Pomeni negativno procesno predpostavko, ki onemogoča začetek ali dokončanje kaznovalnega postopka.

9. V pravni dogmatiki je večinsko sprejeto stališče, da je zastaranje sestavina materialnega kazenskega prava, ki pa, enako kot številne druge materialnopravne določbe, vpliva tudi na določbe kazenskega procesnega prava.

Teorija kaznovalnega prava in veljavna ureditev štejeta zastaranje za tisti kazenskopravni institut, ki povzroči ugasnitev, torej prenehanje pravice države do izreka kaznovalne sankcije ali do njene izvršitve, če je od izvršitve inkriminiranega ravnanja oziroma od izreka kazenske sankcije preteklo daljše časovno obdobje.

S potekom zastaralnega roka torej stranka v kaznovalnem postopku izgubi pravico uveljavljati svoj zahtevek, ki ga ima po materialnem pravu.

10. Pogoj, da ne nastopi absolutno zastaranje prekrškovnega pregona je, da mora biti postopek pred iztekom zastaralnega roka pravnomočno končan. Določba drugega odstavka 199. člena ZP-1 določa, da če je bilo zoper odločbo organa za odločanje o prekršku vloženo pravno sredstvo, o katerem je bilo odločeno na drugi stopnji, nastopi pravnomočnost z dnem, ko se odločitev odpravi vlagatelju pravnega sredstva. Navedena določba pomeni, da ne zadošča, da organ pred iztekom zastaralnega roka izda odločbo, temveč mora imeti posameznik, na katerega se odločba nanaša, tudi možnost, da se seznani z njeno vsebino, kar v praksi pomeni, da mora biti odločba pred iztekom zastaralnega roka s strani državnega organa vsaj odpravljena na njegov naslov.

11. V obravnavnem primeru so bile storilke prekrška spoznane za odgovorno temeljne oblike prekrškov po določbi 374. člena ZBan-2, kar pomeni, da je zanje treba uporabiti splošni relativni zastaralni rok dve leti, oziroma absolutni zastaralni rok štiri leta od storitve prekrškov. Kot je razvidno iz pravno relevantnih dejstev obravnavanega primera so bili storilkam očitani prekrški dokončani dne 21. 3. 2016, ko se je iztekel šestmesečni rok odsvojitev delnic. Zastaralni rok je tako začel teči naslednji dan, to je dne 22. 3. 2016, kar pomeni, da je absolutno zastaranje pregona nastopilo dne 22. 3. 2020. Prekrškovni organ, ki je dolžan sodbo odpraviti storilkam prekrška, je sodbo prejel šele dne 22. 4. 2020, to je mesec dni po tem, ko je že nastopilo absolutno zastaranje prekrškovnega pregona.

12. V nadaljevanju je moralo Vrhovno sodišče še presoditi, ali so na tek zastaralnega roka vplivali pravni akti, ki so bili v Republiki Sloveniji sprejeti zaradi razglašene epidemije nalezljive bolezni. Absolutno zastaranje pregona za prekrške je namreč nastopilo, ko je bila v Republiki Sloveniji s strani izvršilne veje oblasti že razglašena epidemija nalezljive bolezni in v času, ko je že veljala Odredba predsednika, da sodišča opravljajo naloge in odločajo samo v nujnih zadevah. Vendar pa navedena začasna nova pravna ureditev na tek (absolutnega) zastaralnega roka, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju, ni vplivala.

13. V Odredbi predsednika je določeno, da razen v nujnih zadevah, procesni roki ne tečejo. Kot že rečeno je zastaranje pregona v kaznovalnem pravu del materialnega prava, zato zastaralne roke ni mogoče šteti med procesne roke, ki bi bili zaobseženi z odredbo predsednika Vrhovnega sodišča. V petem odstavku 42. člena ZP-1 je določeno, da zastaranje ne teče v času, ko se po zakonu postopek o prekršku ne sme začeti ali nadaljevati. V tem primeru je zastaranje zadržano (oziroma prekinjeno) do trenutka, ko prenehajo zakonske ovire za začetek nadaljevanja postopka. Tek zastaranja tako lahko zadržijo le okoliščine, za katere zakon določa, da se postopek o prekršku v primeru njihovega nastopa ne sme začeti oziroma nadaljevati. Odredba predsednika pa seveda nima pravne narave zakona.

14. Roki se v pravni teoriji delijo v več skupin. Osnovna delitev rokov je na procesne in materialne roke. Nadalje se roki delijo, glede na posledice, ki nastanejo ob njihovem izteku za stranko ali organ, na prekluzivne in instrukcijske roke, glede na to, kdaj rok začne teči in kdaj se izteče, na subjektivne in objektivne roke, glede na to, kako se roki štejejo, oziroma kdaj se iztečejo, na relativne in absolutne roke, glede na to, ali se rok lahko podaljša, pa ločimo podaljšljive in nepodaljšljive roke.

15. Zakon, ki je v začetku epidemije nalezljive bolezni uredil vprašanja, vezana na tek sodnih rokov, je ZZUSUDJZ. V določbi prvega odstavka tretjega člena je določil, da roki za uveljavljanje pravic strank v sodnih postopkih, določeni z zakonom, ne tečejo, v drugem odstavku pa je določil, da roki v sodnih zadevah ne tečejo, razen v sodnih zadevah, ki se obravnavajo kot nujne. V prvem odstavku tega člena je torej zakon ponovil tisto, kar je že od dne 16. 3. 2020 urejala Uredba predsednika; da torej procesni roki – roki za uveljavljanje pravic strank v sodnih postopkih - ne tečejo. V drugem odstavku navedenega člena pa je bilo določeno, da roki v sodnih zadevah ne tečejo, razen v sodnih zadevah, ki se obravnavajo kot nujne. Iz jezikovne razlage navedene določbe neposredno ni mogoče razbrati, katere roke je imel pred očmi zakonodajalec v tem odstavku. Vendar pa je z uporabo ostalih razlagalnih metod, zlasti sistematične, logične in teleološke razlage, jasno, da se je drugi odstavek 3. člena ZZUSUDJZ nanašal na ustavitev teka materialnih rokov v vseh sodnih zadevah, ki se ne obravnavajo kot nujne. Zakonodajalec je, kot že rečeno, v prvem odstavku 3. člena ZZUSUDJZ brez dvoma ustavil tek procesnih rokov. V drugem odstavku je določil, da roki v sodnih zadevah ne tečejo, kar po naravi stvari pomeni, da se ta odstavek (upoštevaje, da so procesni roki zajeti v prvem odstavku 3. člena) ne more nanašati na tek nobenih drugih rokov, kot materialnih. Procesnim rokom namreč nasproti stojijo le materialni roki. Povedano drugače: če bi zakonodajalec z ZZUSUDJZ želel zadržati le tek procesnih rokov, ne bi v členu, ki ureja tek rokov, dodal drugega odstavka, ki ureja druge, torej materialne roke v sodnih zadevah.

16. Do enakega pomena določbe 3. člena ZZUSUDJZ pridemo tudi z uporabo razlagalne metode sklepanja po nasprotnem razlogovanju (argumentum a contrario), ki sama po sebi ni popolna razlagalna metoda, temveč dobrodošla dopolnitev (potrditev) ostalih razlagalnih metod: če je v prvem odstavku 3. člena ZZUSUDJZ brez dvoma urejeno zadržanje teka procesnih rokov, v drugem odstavku tega člena (ki sicer jezikovno ni povsem jasen) ne more biti urejeno zadržanje nobenih drugih rokov, kot materialnih rokov.

17. Glede na to, da je v obravnavanem primeru absolutno zastaranje nastopilo dne 22. 3. 2020, torej sedem dni pred zadržanjem teka materialnih rokov, ki ga je določil ZZUSUDJZ, tudi uveljavitev tega zakona na tek zastaralnih rokov nima vpliva.

18. Ker je Vrhovno sodišče ugotovilo, da je v obravnavani zadevi nastopilo absolutno zastaranje pregona za prekrške, ki pomeni, da je pregon zoper storilke prekrška brezpogojno končan, ostalih uveljavljanih kršitev v zahtevi za varstvo zakonitosti (da je v izpodbijani pravnomočni sodbi podana kršitev po 8. točki prvega odstavka 155. člena ZP-1, in da je odgovorni osebi A. C. mandat člana uprave prenehal že pred iztekom roka za odsvojitev delnic), ni presojalo.

19. Vrhovno sodišče je ugotovilo, da je v obravnavani zadevi dne 22. 3. 2020 nastopilo absolutno zastaranje pregona prekrškov, zato je zahtevi Vrhovnega državnega tožilstva za varstvo zakonitosti ugodilo in izpodbijano pravnomočno sodbo v skladu z določbo 426. člena ZKP v zvezi z določbo 171. člena ZP-1 spremenilo tako, da je postopek zoper storilke prekrška ustavilo.

20. Ker je bil postopek ustavljen, stroški prekrškovnega postopka bremenijo proračun (četrti odstavek 144. člena ZP-1).

Ur. l. RS, št. 21/2020 z dne 13. 3. 2020. Odredba predsednika je določila, da vsa sodišča od 16. 3. 2020 opravljajo naloge in odločajo samo v nujnih zadevah, kot to določa 83. člen Zakona o sodiščih.

Ur. l. RS, št. 36/2020 z dne 28. 3. 2020. Ta zakon je v 3. členu določil način teka rokov v sodnih zadevah.

Primerjaj Selinšek L. (2018): Zakon o prekrških (ZP-1): s komentarjem in upoštevanimi spremembami do novele ZP-1 J, GV Založba, Lexpera, Ljubljana, str. 214 – 219.

Tako tudi Bele I. (2001): Kazenski zakonik: s komentarjem: splošni del, 1. ponatis, GV Založba, Ljubljana, str. 597.

Smiselno enako tudi Bavcon L. … et al. (2014): Kazensko pravo. Splošni del, Ur. l. RS, šesta izdaja, 1. ponatis, Ljubljana, str. 483.

Primerjaj Horvat Š. (2004): Zakon o kazenskem postopku (ZKP): s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, str. 199-200.

Zakon o prekrških (2003) - ZP-1  - člen 42, 199, 199/2.

Zakon o začasnih ukrepih v zvezi s sodnimi, upravnimi in drugimi javnopravnimi zadevami za obvladovanje širjenja nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19) (2020) - ZZUSUDJZ  - člen 3.

Odredba o posebnih ukrepih zaradi nastanka pogojev iz prvega odstavka 83.a člena Zakona o sodiščih (2020) - člen 1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.