VSRS Sodba VIII Ips 21/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-09-13

mag. Marijan Debelak (preds.), Samo Puppis (poroč.), mag. Aleksandra Hočevar Vinski, Karmen Iglič Stroligo, Marjana Lubinič

kolektivni delovni spor - odpoklic člana sveta zavoda

Direktorica Centra za socialno delo v ZSV, v ZZ, v sklepu o ustanovitvi javnega zavoda in v Statutu Centra za socialno delo ni imela pravne podlage za sprejem Navodil za volitve predstavnikov delavcev v Svet CSD, zato ta Navodila niso bila upoštevna pravna podlaga za izvedbo odpoklica člana sveta, predstavnika delavcev.

II. Nasprotni udeleženec mora predlagatelju povrniti stroške odgovora na revizijo v znesku 671,98 EUR v 15 dneh po vročitvi te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za prostovoljno izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka.

1. Sodišče prve stopnje je v I. točki izreka zavrnilo zahtevek predlagatelja za razveljavitev volilnih opravil in volitev za odpoklic predlagatelja kot člana sveta centra, ki so potekale v Centru za socialno delo Ljubljana, Dalmatinova ulica 2, Ljubljana, matična številka 8288151000, dne 24. 11. 2021 in dne 29. 11. 2021. Zavrnilo je tudi njegov zahtevek za razveljavitev Poročila volilne komisije o rezultatu glasovanja o odpoklicu člana sveta zavoda, predstavnika delavcev, z dne 1. 12. 2021. V II. točki izreka je odločilo, da mora predlagatelj nasprotnemu udeležencu povrniti njegove stroške v znesku 1.180,65 EUR, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, svoje stroške pa krije sam.

2. Zoper to sodbo se je pritožil predlagatelj. Sodišče druge stopnje je njegovi pritožbi ugodilo, izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je v celoti ugodilo njegovemu zahtevku, poleg tega pa je nasprotnemu udeležencu naložilo, da povrne predlagatelju njegove stroške postopka pred sodiščem prve stopnje in pritožbene stroške, v primeru zamude vse z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. Vrhovno sodišče je na predlog nasprotnega udeleženca s sklepom VIII DoR 45/2022 z dne 18. 3. 2022 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je sodišče druge stopnje pravilno uporabilo materialno pravo, ko je presodilo, da Navodila za volitve predstavnikov delavcev v svet Centra za socialno delo Ljubljana niso upoštevna pravna podlaga za izvedbo odpoklica člana sveta.

4. Zoper pravnomočno sodbo sodišča druge stopnje je nasprotni udeleženec vložil revizijo, v kateri navaja, da noben pravni predpis ne določa, da mora sporna navodila sprejeti svet zavoda. Direktor zavoda je bil dolžan v skladu s sedmo alinejo 12. člena akta o ustanovitvi oziroma sedmo alinejo 25. člena Statuta sprejeti tudi navodila, ki urejajo volitve predstavnikov delavcev v svet CSD Ljubljana iz 16. člena Statuta, ki brez vsakega dvoma predstavljajo splošni akt centra. Svet centra ni nadrejen direktorju, kot to zmotno ugotavlja sodišče druge stopnje. Zmotna je tudi ugotovitev sodišča druge stopnje, da bi moral nasprotni udeleženec za postopek odpoklica predlagatelja kot člana sveta upoštevati določbe Zakona o sodelovanju delavcev pri upravljanju (Ur. l. RS, št. 42/93 in nadalj.; ZSDU). Za takšno odločitev ni podlage niti v 37. členu Statuta Centra za socialno delo, zato je to določbo sodišče druge stopnje zmotno razlagalo. Nasprotni udeleženec se pri tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-I-104/92, U-I-125/92 z dne 7. 7. 1994. Uporaba določb ZSDU je v primeru zavoda neizvedljiva in tudi v nasprotju s tretjim odstavkom prvega člena ZSDU. Navaja posamezne določbe členov ZSDU, ki v primeru volitev in odpoklica predstavnika delavcev v svetu zavoda ne morejo priti v poštev. Sklicuje se na sklep Vrhovnega sodišča RS VIII Ips 294/2002 z dne 21. 10. 2003 glede tega, da je sodišče druge stopnje potrdilo odločitev sodišča prve stopnje o tem, da je nasprotni udeleženec volitve oziroma glasovanje o odpoklicu predlagateljice kot predstavnice delavcev v svetu zavoda zakonito izvedel v skladu z določbami svojega poslovnika, ki ga je na podlagi izrecnega pooblastila v statutu predhodno sprejel direktor nasprotnega udeleženca. Tudi iz mnenja sindikata in Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti izhaja, da so sporna navodila direktorice veljavna in da ZSDU v obravnavanem primeru ne more priti v poštev, saj se ne nanaša na zavode. V reviziji očita sodišču druge stopnje tudi bistveno kršitev določb postopka iz 14. in 15. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS št. 29/99 in nadalj.; ZPP). Nadalje se sklicuje na sodbi sodišča druge stopnje Pdp 302/2006 in X Pdp 312/2011, s katerima argumentira svoje stališče o tem, da je bila direktorica pristojna sprejeti navodila. Navaja še, da je praksa večine Centrov za socialno delo v RS takšna, da navodila za volitve predstavnikov delavcev v svet CSD sprejemajo direktorji CSD in sicer v skladu z določbami lastnih statutov. Meni, da odločitev sodišča druge stopnje odstopa od sodne prakse Ustavnega sodišča, oblikovane v odločbah, ki jih navaja v reviziji. Priglaša stroške revizije.

5. Predlagatelj je podal odgovor na revizijo, v katerem prereka revizijske navedbe in predlaga zavrnitev revizije. Priglaša stroške odgovora na revizijo.

7. Revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen ZPP).

8. Ker je vrhovno sodišče revizijo dopustilo le glede vprašanja o tem, ali je sodišče druge stopnje pravilno uporabilo materialno pravo v zvezi s presojo upoštevnosti Navodil za volitve predstavnikov delavcev v Svet Centra za socialno delo Ljubljana kot pravne podlage za izvedbo odpoklica člana sveta, na revizijske navedbe nasprotnega udeleženca, s katerimi uveljavlja bistvene kršitve določb postopka, oziroma s katerimi očita sodišču druge stopnje neutemeljeno uporabo določb ZSDU, ne odgovarja.

9. Iz dejanskih ugotovitev sodišč druge in prve stopnje izhaja, da je direktorica Centra za socialno delo Ljubljana dne 18. 10. 2019 sprejela Navodila za volitve predstavnikov delavcev v Svet CSD Ljubljana (v nadaljevanju Navodila). Na podlagi postopka, določenega v teh Navodilih, je bil predlagatelj, ki je bil predstavnik delavcev v svetu zavoda in tudi predsednik sveta zavoda, odpoklican kot član sveta zavoda. Sporno v tem kolektivnem delovnem sporu je, ali so ta Navodila lahko predstavljala veljavno pravno podlago za odpoklic predlagatelja, predstavnika delavcev v svetu zavoda, kot člana tega sveta.

10. Iz prvega odstavka 4. člena Zakona o zavodih (Ur. l. RS, št. 12/91 in nadalj.; ZZ) izhaja, da so zavodi pravne osebe s pravicami, obveznostmi in odgovornostmi, ki jih določata zakon in akt o ustanovitvi. Pravice, obveznosti in odgovornosti javnega zavoda s področja socialnega varstva, med katere spadajo tudi centri za socialno delo, ureja Zakon o socialnem varstvu (Ur. l. RS, št. 54/92 in nadalj.; ZSV). Ta zakon opredeljuje tudi organe zavoda. Tako prvi odstavek 55. člena ZSV določa, da sestavljajo svet zavoda poleg predstavnikov ustanovitelja tudi predstavniki delavcev, v centru za socialno delo pa še predstavniki sveta lokalnih skupnosti.

11. Po drugem odstavku 55. člena ZSV podrobnejšo sestavo in številčno razmerje predstavnikov v svetu zavoda določi ustanovitelj z aktom o ustanovitvi. Iz citirane določbe izhaja tudi, da se z aktom o ustanovitvi določi tudi način imenovanja oz. izvolitve članov sveta. 57.a člen ZSV določa, da akt o ustanovitvi javnega socialno varstvenega zavoda izda ustanovitelj, statut zavoda ali pravila pa sprejme svet zavoda.

12. Center za socialno delo Ljubljana je ustanovila Vlada Republike Slovenije s Sklepom o ustanovitvi Centra za socialno delo Ljubljana z dne 26. 4. 2018 (v nadaljevanju Sklep). Iz 8. člena Sklepa izhaja, da je svet centra organ upravljanja, ki ga sestavlja več članov, med drugim tudi dva predstavnika delavcev, ki ju izvolijo delavci centra s tajnim glasovanjem. V 9. členu Sklepa je med pristojnostmi sveta centra določeno tudi, da ta organ sprejme statut, akt o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest ter druge splošne akte centra, če ni s statutom ali drugimi predpisi določeno drugače. Poleg tega svet centra imenuje in razrešuje direktorja v skladu z zakonom, ki ureja socialno varstvo, z direktorjem pa sklene tudi pogodbo o zaposlitvi ter izvaja druge pravice in obveznosti delodajalca v razmerju do direktorja centra (šesta in osma alineja 9. člena Sklepa). Po 11. členu Sklepa direktor centra predstavlja in zastopa center, organizira in vodi strokovno delo ter poslovanje centra in je odgovoren za zakonitost dela. Tudi ta člen določa, da direktorja centra imenuje in razrešuje svet centra s soglasjem ministra, pristojnega za socialno varstvo. Iz tretjega odstavka 12. člena Sklepa (ta člen opredeljuje pristojnosti in odgovornosti direktorja centra) izhaja, da je direktor za svoje delo odgovoren svetu centra in ustanovitelju.

13. Svet Centra za socialno delo je dne 20. 6. 2019 sprejel Statut Centra za socialno delo Ljubljana (v nadaljevanju Statut). V 16. členu Statuta (ta člen je umeščen v poglavje V/1 Statuta, ki se nanaša na svet centra) je določeno, da CSD Ljubljana izvoli v svet centra dva predstavnika delavcev v skladu z navodili, ki urejajo volitve predstavnikov delavcev v svet CSD Ljubljana. Statut je v 20. členu povzel pristojnosti sveta, kot so bile opredeljene tudi v 9. členu Sklepa (med drugim tudi pristojnost sprejemanje statuta in akta o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest; imenovanje in razreševanje direktorja centra v skladu z zakonom, ki ureja socialno varstvo; sklepanje pogodbe o zaposlitvi z direktorjem ter izvajanje drugih pravic in obveznosti delodajalca v razmerju do direktorja centra). Statut je nadalje v 37. členu določil, da se sodelovanje delavcev pri upravljanju in delovanje sindikata uresničuje na podlagi zakonodaje, ki ureja sodelovanje delavcev pri upravljanju, in kolektivne pogodbe za področje zdravstva in socialnega varstva. V 40. členu Statuta (VII. poglavje Statuta) so opredeljeni splošni akti centra. Iz tretjega odstavka 40. člena Statuta je razvidno, da velja ta določba tega člena tako za splošne akte, katerih sprejemanje je v pristojnosti sveta centra, kot tudi za splošne akte, katerih sprejemanje je v pristojnosti direktorja centra.

14. Tretji odstavek 29. člena ZZ sicer določa, da se sestava, način imenovanja oziroma izvolitve članov, trajanje mandata in pristojnosti sveta zavoda določijo z zakonom ali aktom o ustanovitvi oziroma s statutom ali pravili zavoda. Ker pa glede navedenega ZSV v že omenjenem drugem odstavku 55. člena določa, da podrobnejšo sestavo in številčno razmerje predstavnikov v svetu zavoda določi ustanovitelj z aktom o ustanovitvi in da se z aktom o ustanovitvi določi tudi način imenovanja oziroma izvolitve članov sveta, je za odločitev v tem kolektivnem sporu potrebno upoštevati to določbo ZSV. Pa tudi sicer tretji odstavek 29. člena ZZ (ki govori tudi o statutu oziroma pravilih zavoda) ne daje podlage za zaključek, da je bil sprejem Navodil v pristojnosti direktorice. Pravila zavoda so ekvivalentna statutu (zavod ima bodisi statut bodisi pravila) in predstavljajo temeljni akt zavoda, kar izhaja iz prvega in drugega odstavka 45. člena ZZ

, sprejem le teh pa ni v pristojnosti direktorice centra, temveč sveta zavoda (o tem, da je sprejem statuta zavoda ali pravil v pristojnosti sveta zavoda, pa govori tudi že zgoraj omenjeni 57.a člen ZSV).

15. Iz nobene od zgoraj navedenih določb zakonov, Sklepa oziroma Statuta ne izhaja, da bi bila direktorica Centra za socialno delo Ljubljana pristojna za sprejem Navodil. Kot je bilo že omenjeno, je v drugem odstavku 55. člena ZSV določeno, da se z aktom o ustanovitvi določi tudi način imenovanja oziroma izvolitve članov sveta. V postopku pred sodiščem druge oziroma prve stopnje ni bilo ugotovljeno, da bi ustanovitelj to svojo pristojnost iz drugega odstavka 55. člena ZSV prenesel na direktorico centra. Svet centra je organ upravljanja centra, ki je pristojen tudi za imenovanje in razreševanje direktorja centra. Pristojen je tudi za sklenitev pogodbe o zaposlitvi z direktorjem in izvajanje drugih pravic in obveznosti kot delodajalec v razmerju do direktorja centra, direktor pa je za svoje delo odgovoren svetu centra (in tudi ustanovitelju). Iz teh pristojnosti in odgovornosti izhaja, da je direktor (kljub razmejenim pristojnostim obeh organov centra) odgovoren (in s tem glede teh odgovornosti podrejen) svetu zavoda, zato so drugačne revizijske navedbe neutemeljene. To obenem pomeni, da že iz tega razloga direktorica CSD Ljubljana ni mogla biti (brez izrecnega pooblastila, izhajajočega iz zakona oziroma oziroma akta o ustanovitvi ali statuta – tega pa v konkretnem primeru ni bilo) pristojna za sprejem Navodil, na podlagi katerih naj bi se izvedle volitve predstavnikov delavcev v svet centra oziroma njihov odpoklic. V teh Navodilih je direktorica določila postopek izvolitve dveh predstavnikov delavcev v svet centra, volilni organ, kandidacijski postopek, postopek izvedbe glasovanja in ugotavljanja rezultatov glasovanja in način ter pogoje prenehanja članstva predstavnikov delavcev v svetu centra. Kolikor bi direktorica imela prisojnost za sprejem takšnih Navodil, bi dejansko lahko vplivala na sestavo sveta centra, torej organa, kateremu odgovarja za svoje delo, s katerim sklepa pogodbo o zaposlitvi, ki jo imenuje in razrešuje in ki je napram njej v položaju delodajalca, kar je nesprejemljivo.

16. Neutemeljena je revizijska navedba nasprotnega udeleženca, da je imela direktorica pravno podlago za sprejem Navodil v sedmi alineji prvega odstavka 12. člena Sklepa oziroma v sedmi alineji prvega odstavka 25. člena Statuta. Ti alineji določata, da direktor izvaja odločitve in sklepe sveta centra in ustanovitelja. V njih je torej predvidena „izvedbena“ pristojnost direktorja, torej pristojnost, da izvrši odločitve, ki jih sprejmeta bodisi svet centra bodisi ustanovitelj (kar prav tako kaže na podrejen položaj direktorja napram svetu centra oziroma ustanovitelju). Niti svet centra niti ustanovitelj nista sprejela nobene odločitve oziroma sklepa o tem, da sporna Navodila sprejme direktorica.

17. Tudi dejstvo, da prva alineja 20. člena Statuta določa le, da je svet centra pristojen sprejemati statut in akt o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest, ne pomeni, da v njegovi pristojnosti ni sprejem drugih splošnih aktov. Prva alineja 9. člena Sklepa (ki je v primerjavi s Statutom hierarhično višji akt) določa da ima svet centra pristojnost sprejeti statut, akt o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest ter druge splošne akte centra, če ni s statutom ali drugimi predpisi določeno drugače. To določbo Sklepa je treba razumeti tako, da je v pristojnosti drugih organov, da sprejemajo druge splošne akte le, če to določajo statut oziroma drugi predpisi. Ker statut ne določa organa, ki bi bil pristojen za sprejem Navodila za volitve predstavnikov delavcev v svet centra, ni podlage za zaključek, da je zato pristojnost za sprejem tega Navodila prešla na direktorico. Tudi 16. člen Statuta, na katerega se sklicuje revident, ne daje podlage za presojo, da je bil sprejem Navodil v pristojnosti direktorice. Iz te določbe izhaja le, da CSD Ljubljana izvoli v svet centra dva predstavnika delavcev v skladu z navodili, ki urejajo volitve predstavnikov delavcev v svet CSD Ljubljana. Kot je bilo že omenjeno zgoraj, je ta člen umeščen v poglavje, ki se nanaša na svet centra (v tem poglavju je določena njegova sestava, trajanje mandata njegovih članov, postopek sklicevanja sej in način odločanja sveta, njegove pristojnosti,...), kar dejansko potrjuje pravilnost stališča o nepristojnosti direktorice za sprejem Navodil. Ker ta Navodila niso splošni akt centra, ki bi bil povezan z delovanjem centra, za katerega je bila v okviru svojih pooblastil odgovorna direktorica centra, za njihov sprejem direktorica ni imela podlage niti v četrti alineji prvega odstavka 12. člena Sklepa

niti v četrti alineji prvega odstavka 25. člena Statuta

18. Nasprotni udeleženec se v reviziji glede pristojnosti direktorice za sprejem Navodil neutemeljeno sklicuje na sklep Vrhovnega sodišča VIII Ips 294/2002 z dne 21. 10. 2003. S tem sklepom je vrhovno sodišče revizijo kot nedovoljeno zavrglo in se ni opredeljevalo do stališča sodišča druge stopnje, da je nasprotni udeleženec glasovanje o odpoklicu predlagateljice zakonito izvedel v skladu z določbami svojega poslovnika, ki ga je na podlagi izrecnega pooblastila v statutu predhodno sprejel direktor nasprotnega udeleženca.

19. Odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje se glasi, da Navodila za volitve predstavnikov delavcev v Svet Centra za socialno delo Ljubljana niso upoštevna pravna podlaga za izvedbo odpoklica člana sveta.

20. Nasprotni udeleženec v reviziji navaja večje število odločb Ustavnega sodišča RS, od katerih naj bi sodba sodišča druge stopnje odstopala. Ker je revizija v tem delu zelo pavšalna in neobrazložena, na te revizijske navedbe revizijsko sodišče ne odgovarja.

21. Ker je sodišče druge stopnje pravilno presodilo, da Navodila niso mogla predstavljati veljavne oziroma upoštevne pravne podlage za izvedbo volitev o odpoklicu predlagatelja kot člana sveta, je revizijsko sodišče revizijo nasprotnega udeleženca zavrnilo kot neutemeljeno (378. člena ZPP).

22. Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na prvem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP. Ker nasprotni udeleženec z revizijo ni uspel, mora predlagatelju povrniti njegove stroške odgovora na revizijo in sicer nagrado za odgovor na revizijo po tar. št. 16 v zvezi s tar. št. 15/6 OT 900 točk, materialne stroške 2 % in DDV 22 %, kar skupaj znese 671,98 EUR. V primeru zamude pri povrnitvi teh stroškov bo moral nasprotni udeleženec predlagatelju plačati tudi zakonske zamudne obresti.

23. Vrhovno sodišče je odločalo v senatu, ki je razviden iz uvoda tega sklepa. Odločitev je sprejela soglasno.

Prva alineja prvega odstavka 55. člena ZSV.

Prvi odstavek 45. člena ZZ določa, da ima zavod statut ali pravila. Iz drugega odstavka citiranega člena izhaja, da se s statutom ali pravili zavoda ureja organizacija zavoda, organi, njihove pristojnosti in način odločanja ter druga vprašanja, pomembna za opravljanje dejavnosti in poslovanje zavoda, v skladu z zakonom in atom o ustanovitvi.

Ta alineja določa, da sprejema direktor splošne akte centra v zvezi z delovanjem centra, ki niso v prisojnosti sveta centra.

V citirani določbi je navedeno, da sprejema direktor splošne akte centra.

Zakon o zavodih (1991) - ZZ  - člen 4, 4/1, 29, 29/3

Zakon o socialnem varstvu (1992) - ZSV  - člen 55, 55/1, 55/2, 57a

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 378

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.