VSRS Sklep I Up 106/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-02-24

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Nataša Smrekar

napredovanje zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v naziv - tožnik v upravnem sporu - stranka oziroma stranski udeleženec v upravnem postopku - priznanje statusa stranskega udeleženca - pravni interes za udeležbo v postopku - pomanjkanje aktivne legitimacije za tožbo - zavrženje tožbe - zavrnitev pritožbe - pritožba zoper sklep o stroških - zavrženje pritožbe

Status stranke v upravnem sporu je pogojen z njenim položajem v upravnem postopku. Postopek sodnega varstva v upravnem sporu je usmerjen v varstvo oseb, ki so bile z upravnimi akti prizadete v njihovem pravno varovanem položaju (1. in 2. člen ZUS-1). To pomeni, da mora biti za vložitev tožbe zoper dokončen upravni akt oseba stranka oziroma stranski udeleženec upravnega postopka tudi ob nastopu dokončnosti izdanega upravnega akta.

Zgolj vročitev odločbe sama po sebi še ne vzpostavlja položaja stranke oziroma stranskega udeleženca. Prav tako pa tega položaja ne vzpostavljata poziva upravnega organa pritožnici, da predloži podatke po 7. členu Pravilnika. Poziva pa poleg tega tudi ne pomenita niti povabila k udeležbi.

I. Pritožba zoper I. točko izreka izpodbijane sodbe in sklepa se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II. Pritožba zoper III. in IV. točko izreka izpodbijane sodbe in sklepa se zavrže.

III. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožeče stranke (I. točka izreka), vloženo zoper odločbo Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport, št. 10051-311/2016/6 z dne 22. 12. 2016, s katero je navedeni organ A. A., stranki z interesom v tem upravnem sporu, podelil naziv svetovalec, ki je trajen in je pridobljen z dnem 1. 3. 2016. Na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 pa je sodišče prve stopnje kot neutemeljeno zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper sklep Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport, št. 10051-311/2016/9 z dne 13. 1. 2017, s katerim je bil predlog za obnovo postopka zavržen (II. točka izreka). Sodišče prve stopnje je tudi razsodilo, da se zahteva tožeče stranke za povrnitev stroškov zavrne (III. točka izreka) in da se zahtevi stranke z interesom za povrnitev stroškov delno ugodi (IV. točka izreka).

2. Sodišče prve stopnje je v obrazložitvi I. točke izpodbijane sodbe in sklepa odločilo, da tožnica ni aktivno procesno legitimirana v obravnavanem upravnem sporu. Kljub temu, da je tožena stranka tožeči stranki dejansko vročila dva poziva na predložitev zahtevanih podatkov o delovni uspešnosti A. A., ki sta bila naslovljena tudi na slednjega, in izpodbijano odločbo o podelitvi naziva svetovalec, tožeči stranki ni bil formalno priznan status stranske udeleženke v postopku, niti ni tožnica do izdaje izpodbijane odločbe zahtevala udeležbo v postopku. Z navedenima pozivoma za pridobitev podatkov je tožena stranka le postopala po 7. členu Pravilnika o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive (v nadaljevanju Pravilnik), po katerem mora tožena stranka od ravnatelja zahtevati manjkajočo oceno delovne uspešnosti zaposlenega, ki želi napredovati. Zato pozivov ni mogoče šteti kot povabilo k udeležbi v postopku v smislu 143. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Sodišče prve stopnje je še dodalo, da niso relevantne tožbene navedbe, da je imela tožnica pravni interes za udeležbo v tem postopku, saj se v obravnavanem upravnem sporu zgolj ugotavlja, ali je imela tožnica v obravnavani zadevi status stranske udeleženke v upravnem postopku v trenutku izdaje izpodbijane odločbe ali ne.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper izpodbijano sodbo in sklep sodišča prve stopnje vložila pritožbo zoper I., III. in IV. točko izreka iz vseh pritožbenih razlogov. Zatrjuje, da je bila nedvomno stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta, saj ji je tožena stranka pošiljala pozive na predložitev podatkov o delovni uspešnosti A. A. in ji je vročila tudi izpodbijan akt. S tem ko je se je odzvala, je priglasila svojo udeležbo. Sklicuje se tudi na sklep o zavrženju predloga za obnovo postopka, v obrazložitvi katerega je upravni organ izrecno zapisal, da je pritožnica stranski udeleženec v postopku podelitve naziva A. A. Glede pravnega interesa pa navaja, da je ta obstajal, saj 3. člen Pravilnika določa, da mora ravnatelj na podlagi odločbe ministra o podelitvi naziva strokovnemu delavcu izdati odločbo, s katero določi količnik za določitev osnovne plače v skladu z zakonom in kolektivnimi pogodbami. Pritožnici tako izpodbijana upravna odločba nalaga določeno ravnanje in obveznosti. Glede stroškov zatrjuje, da sta napačni tako odločitev o stroških postopka tožeče stranke kot tudi naložitev delne povrnitve stroškov stranki z interesom.

4. Tožena stranka v odgovoru nasprotuje pritožbenim navedbam in predlaga zavrnitev pritožbe. Navaja, da pri pritožnici ne obstoji pravni interes, temveč le ekonomski. Poleg tega je nesporno, da se sredstva za plače pritožnici zagotavljajo iz državnega proračuna skladno z 81. členom Zakona o organiziranju in financiranju vzgoje in izobraževanja. Prav tako vročitev izpodbijane odločbe v ničemer ne izkazuje priznanja statusa stranskega udeleženca. Glede ugotovitve upravnega organa v obrazložitvi sklepa o obnovi postopka, da gre za stranskega udeleženca, pa opozarja, da je sodišče prve stopnje v obrazložitvi k II. točki izreka, ki ga pritožnik ne izpodbija, saj pritožba ni mogoča, odločilo, da bi bilo ta predlog treba zavreči zaradi pomanjkanja aktivne legitimacije.

5. Stranka z interesom na pritožbo ni odgovorila.

6. Pritožba zoper I. točko izreka sodbe in sklepa ni utemeljena.

7. ZUS-1 v prvem odstavku 17. člena določa, da je tožnik v upravnem sporu oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. Določbe o pravici udeleževati se upravnega postopka kot stranski udeleženec in način vključitve v postopek pa določa ZUP. Ta v prvem odstavku 43. člena določa, da ima pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec). V četrtem odstavku istega člena pa je določeno, da mora oseba, ki zahteva udeležbo v postopku, v svoji vlogi navesti, v čem je njen pravni interes. Nadalje ZUP v 142. členu določa, da če zahteva vstop v postopek med postopkom nekdo, ki doslej ni bil stranka oziroma stranski udeleženec (peti odstavek 142. člena ZUP), in zahteva, da se mu prizna lastnost stranke oziroma stranskega udeleženca, preizkusi uradna oseba, ki vodi postopek, ali ima pravico biti stranka oziroma stranski udeleženec, in izda o tem pisni sklep. Zoper sklep, s katerim se mu lastnost stranke oziroma stranskega udeleženca ne prizna, je dovoljena pritožba, ki zadrži izvršitev sklepa. ZUP pa v prvem odstavku 143. člena vsebuje tudi določbo, da organ pred začetkom ugotovitvenega postopka povabi k udeležbi v postopku osebe, za katere ugotovi, da imajo pravni interes za udeležbo v postopku. V četrtem odstavku tega člena pa določa, da če oseba, ki jo je organ povabil, ne priglasi udeležbe v postopku v roku, lahko priglasi udeležbo v skladu s 142. členom tega zakona do izdaje odločbe. Če oseba ne zahteva udeležbe v postopku, ji organ te udeležbe ni dolžan zagotoviti.

8. Iz navedenega 17. člena ZUS-1 torej izhaja, da je status stranke v upravnem sporu pogojen z njenim položajem v upravnem postopku.

Postopek sodnega varstva v upravnem sporu je usmerjen v varstvo oseb, ki so bile z upravnimi akti prizadete v njihovem pravno varovanem položaju (1. in 2. člen ZUS-1).To pomeni, da mora biti za vložitev tožbe zoper dokončen upravni akt oseba stranka oziroma stranski udeleženec upravnega postopka tudi ob nastopu dokončnosti izdanega upravnega akta.

9. V obravnavani zadevi ni sporno, da pritožnica v upravnem postopku rednega napredovanja v naziv, ki se je začel na predlog stranke z interesom in se je zaključil z izpodbijano odločbo, ni podala zahteve za stransko udeležbo po 142. členu ZUP.

10. Pritožnica pa zatrjuje, da vročitev upravne odločbe in pozivov na predložitev podatkov pomenijo priznanje položaja stranskega udeleženca oziroma povabilo k udeležbi.

11. Vrhovno sodišče je že v zadevi I Up 110/2017 z dne 21. 6. 2017 sprejelo stališče, na katerega se sklicuje tudi v tem sklepu, da zgolj vročitev odločbe sama po sebi še ne vzpostavlja položaja stranke oziroma stranskega udeleženca.

Prav tako pa tega položaja ne vzpostavljata poziva upravnega organa pritožnici, da predloži podatke po 7. členu Pravilnika. Poziva pa poleg tega tudi ne pomenita niti povabila k udeležbi.

12. V zvezi s pritožbenimi navedbami, da izpodbijana odločba tožeči stranki nalaga določeno ravnanje, in sicer izdati odločbo o določitvi drugačne osnovne plače stranki z interesom, Vrhovno sodišče pojasnjuje, da obveznost določitve plače v skladu z napredovanjem neposredno ne izhaja iz izpodbijane odločbe, temveč iz tretjega odstavka 3. člena Pravilnika, ki pa ni predmet presoje v tem upravnem sporu.

13. Glede obstoja pravnega interesa, ki bi upravičil stransko udeležbo pritožnice Vrhovno sodišče pritrjuje sodišču prve stopnje, da bi morala le-tega pritožnica izkazati v svoji zahtevi za priznanje stranske udeležbe, take zahteve pa kot že navedeno sploh ni vložila.

14. V zvezi z zatrjevanjem, da je upravni organ štel, da je pritožnica stranska udeleženka v postopku imenovanja v naziv stranke z interesom, ker je to zapisano v obrazložitvi odločbe o obnovi upravnega postopka, Vrhovno sodišče pripominja, da bi bila navedena presoja relevantna le ob presoji sklepa o zavrženju predloga za obnovo, kar pa ni predmet tega postopka.

15. Po obrazloženem je torej pravilna odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 in ker niso podani razlogi, na katere mora paziti pritožbeno sodišče po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep.

16. Pritožba zoper III. in IV. točko izreka sodbe in sklepa ni dovoljena.

17. Vrhovno sodišče poseže v odločitev o stroških kot stranski terjatvi le v primeru uspeha s pravnim sredstvom zoper odločitev o glavni stvari. Ker je bila v obravnavani zadevi pritožba zoper odločitev o tožbi neutemeljena, ne morejo biti predmet samostojne presoje in tudi odločitve pritožbene navedbe glede stroškov upravnega spora.

Vrhovno sodišče je zato pritožbo zoper III. in IV. točko izreka izpodbijane sodbe in sklepa (sodba) kot nedovoljeno zavrglo.

18. Pritožnica sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 154. člena in prvi odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

O tem Vrhovno sodišče v zadevi I Up 110/2017 z dne 21. 6. 2017: Oseba, ki v upravnem postopku ni imela statusa stranke ali stranskega udeleženca, pa sicer ima materialnopravni interes za izid upravnega postopka in upravnega spora, mora za pridobitev položaja stranke v upravnem sporu najprej doseči položaj stranke ali stranskega udeleženca v upravnem postopku v skladu s 43. oziroma 229. členom ZUP, če pa je upravni postopek že končan, pa ima možnost obnove upravnega postopka po 9. točki 260. člena ZUP.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 234/2014 z dne 4. 11. 2015.

Vrhovno sodišče je v navedeni zadevi še dodalo, da je le vročitvi upravnega akta osebi, ki ni stranka v postopku in ki jo upravni organ opravi na podlagi zahteve iz drugega odstavka 229. člena ZUP mogoče pripisati pomen priznanja pravice, da se oseba udeležuje tujega postopka (tako tudi Vrhovno sodišče v zadevi I Up 27/2016 z dne 20. 4. 2016).

Tako tudi pravna teorija: Steinman, T. v: Kerševan, E. (Ur.): Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV založba, Ljubljana 2019, str. 98.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 54/2019 z dne 11. 12. 2019.

Tako tudi Vrhovno sodišče v zadevi I Up 52/2018 z dne 20. 6. 2018.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 17, 17/1, 36, 16/1, 36/1-3

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 43, 43/1, 142, 142/1, 142/4, 142/5, 143, 143/1, 143/4, 260, 260-9

Pravilnik o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive (2002) - člen 3, 3/3, 7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.