VSRS Sodba X Ips 13/2022
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-08-31

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Marko Prijatelj

dopuščena revizija - delno gradbeno dovoljenje - razlaga pojma - občinski prostorski načrt (OPN)

Noben izmed elementov, ki v OPN opredeljujejo vrzel, ne vsebuje časovne opredelitve v smislu sprejema oziroma uveljavitve OPN. Kot pravilno opozarja revizija tudi pojem nezazidanega stavbnega zemljišča ne vsebuje take opredelitve. OPN namreč ne opredeljuje pojma nezazidanega zemljišča. Opredelitev tega pojma v drugih predpisih pa tudi ne daje podlage za razlago, po kateri bi se kot nezazidano zemljišče lahko štelo le zemljišče, na katerem ob uveljavitvi prostorskega akta ni bilo zgrajenega objekta.

Za odločitev upravnega organa o tem, ali gre za vrzel je torej odločilno le dejansko stanje zemljišča v času odločanja, saj opredelitev vrzeli ne nalaga ne ugotavljanja dejanskega stanja zemljišča v času uveljavitve OPN, ne razlogov za nastanek takega zemljišča.

Opredelitev vrzeli pa sama po sebi ne določa dopustnosti konkretne gradnje na nekem območju. Podlago za odločanje o dopustnosti konkretne gradnje določa OPN z določbami, ki glede na enotno namensko rabo območja urejajo posamezne enote EUP.

I. Reviziji se ugodi, II. točka izreka sodbe Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1932/2019-42 z dne 12. 4. 2021 se spremeni tako, da se glasi:

Toženka mora ob izdaji nove odločbe pri razlagi pojma vrzel v smislu 125. točke prvega odstavka 3. člena Občinskega prostorskega načrta Mestne občine Ljubljana – izvedbeni del – kot nepozidano zemljišče upoštevati zemljišče, ki v času odločanja ni zazidano, ne glede na to, ali je bil ob uveljavitvi OPN na njem zgrajen objekt.

II. Tožeča stranka je dolžna stranki z interesom povrniti stroške revizijskega postopka v znesku 559,98 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Tožeča stranka sama nosi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Upravna enota Ljubljana je investitorju družbi  A., d. o. o., Ljubljana (stranka z interesom v tem upravnem sporu) izdala gradbeno dovoljenje št. 351-2574/2016-58 z dne 12. 7. 2019 za novogradnjo večstanovanjskega objekta na območju, ki ga ureja Odlok o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana – Izvedbeni del (v nadaljevanju OPN). Ministrstvo za okolje in prostor je s 1. točko izreka odločbe št. 35108-122/2017/29 z dne 29. 10. 2019 zavrnilo pritožbo tožnikov, z 2. in 3. točko pa je odločilo o stroških pritožbenega postopka.

2. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je ugodilo tožbi, ki so jo tožniki vložili zoper navedeno gradbeno dovoljenje, odpravilo izpodbijano odločbo in 2. ter 3. točko izreka odločbe pritožbenega upravnega organa (I. točka izreka). Z II. točko izreka je odločilo, da mora toženka ob izdaji nove odločbe upoštevati, da zemljišča v obsegu parcel 554/1, 554/2, 554/3 in 554/4 k. o. ... ni šteti za vrzel v smislu 125. točke prvega odstavka 3. člena OPN, s III. točko je toženi stranki naložilo plačilo stroškov postopka tožeče stranke, s IV. točko izreka pa je zavrnilo stroškovni zahtevek stranke z interesom.

3. Iz obrazložitve sodbe je razvidno, da se gradbeno dovoljenje nanaša na novogradnjo tipa zazidave NV – visoka prostostoječa stavba v zelenju v enoti urejanja prostora (EUP) BE-490, ki je namenjena splošni stanovanjski površini (SSsv). Pri presoji je Upravno sodišče upoštevalo, da je bila izpodbijana odločba izdana v ponovljenem postopku po sodbi Upravnega sodišča I U 2227/2017 z dne 25. 10. 2018. Ta je temeljila na stališču, da gradbenega dovoljenja za odstranitev tristanovanjskega objekta in novogradnjo večstanovanjskega objekta ni mogoče opreti na pojem vrzeli iz prej navedene določbe OPN, ker gre za primer, ko je dopuščena le gradnja nadomestnega objekta pod pogoji iz petega in šestega odstavka 13. člena OPN. Upravno sodišče je v obravnavanem postopku s tem stališčem soglašalo, upravnemu organu pa je očitalo, da ga ni upoštevalo, čeprav je bilo nanj po četrtem odstavku 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) vezano. Razlaga, da je po odstranitvi objekta nastalo zemljišče treba presojati kot vrzel, naj bi bila v nasprotju z ureditvijo gradnje nadomestnega objekta, ki celovito ureja situacijo v primeru zazidanega stavbnega zemljišča z objektom, ki se odstrani in zgradi novega. Vrzel namreč ureja pravno situacijo, ki jo ustvarja nepozidano stavbno zemljišče, ki kot nepozidano obstaja vsaj od začetka veljavnosti OPN. Po presoji Upravnega sodišča je treba pravni pojem nepozidano stavbno zemljišče iz 125. točke 3. člena presojati kot pravni pojem. Okoliščina, da je bil objekt pred odločitvijo v ponovnem postopku odstranjen in da so bile parcele (namenjene gradnji) v dejanskem pogledu ob ponovnem odločanju nepozidano stavbno zemljišče, pa naj ne bi bila pravna okoliščina, ki bi upravnemu organu narekovala, da odstopi od pravnega mnenja sodišča iz sodbe I U 2227/2017, na katerega je upravni organ vezan glede na četrti odstavek 64. člena ZUS-1. Ker je po presoji Upravnega sodišča toženka kršila pravila postopka, je Upravno sodišče odločitev o odpravi izpodbijane odločbe in vrnitvi zadeve v ponovni postopek oprlo na 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1.

4. Vrhovno sodišče je na predlog stranke z interesom s sklepom X DoR 136/2021 z dne 17. 11. 2021 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je „vrzel“ v smislu 125. točke prvega odstavka 3. člena OPN le tisto nepozidano zemljišče, ki je kot tako obstajalo že v času uveljavitve OPN, in ne more nastati kasneje, z odstranitvijo obstoječega objekta.

5. Stranka z interesom (v nadaljevanju revidentka) je na podlagi sklepa o dopustitvi revizije zoper pravnomočno sodbo Upravnega sodišča vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Nasprotuje stališču, po katerem je nepozidano stavbno zemljišče lahko le tisto, ki je kot takšno obstajalo vsaj od začetka veljavnosti OPN. Sklicuje se na opredelitev nepozidanega stavbnega zemljišča, kot ga je opredeljeval Zakon o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ) in Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) v prehodnih določbah, in kot izhaja iz 125. točke prvega odstavka 3. člena OPN. Navaja, da po teh opredelitvah okoliščina nepozidanosti ni vezana na časovni pogoj. Razlagi, da je nepozidanost zemljišča vezana na čas uveljavitve OPN, očita arbitrarnost in poseg v pristojnost normodajalca, ki da je v postopku pojasnil, da je v besedilu OPN uporabljen sedanji čas in da OPN časa in načina nastanka vrzeli ne opredeljuje. Stališče, na katerem temelji sodba I U 227/2017, na katero se sklicuje izpodbijana sodba, naj bi temeljilo na napačnem sklicevanju na strateški del OPN, saj ta del, v katerem je izraženo zgoščevanje pozidave kot strateški interes normodajalca, takega stališča ne podpira, temveč naj bi bil z njim celo v nasprotju. Ugovarja tudi stališču, da bi uporaba instituta vrzeli, kot je urejen v 125. točki prvega odstavka 3. člena OPN, izvotlila namen instituta nadomestne gradnje. Upravnemu sodišču očita, da je z neutemeljeno omejitvijo dometa instituta vrzeli nedopustno poseglo v njegovo pravico do zasebne lastnine. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi, razveljavi II. točko izreka izpodbijane sodbe, tožeči stranki pa naloži povračilo revizijskih stroškov.

6. Tožniki v odgovoru na revizijo poudarjajo, da z dopuščenim vprašanjem ni povezano le vprašanje, ali razlaga, na kateri temelji izpodbijana sodba, posega v pravico do revidentkine zasebne lastnine, temveč tudi vprašanje, ali bi drugačna razlaga nedopustno posegla v pravico tožnikov do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena Ustave in ali je v nasprotju z ekološko funkcijo lastnine, ki jo zagotavlja 67. člen Ustave. Menijo, da bi revidentka na obravnavanem zemljišču lahko zgradila le nadomesten objekt in da odstranitev objekta ne omogoča omilitve pogojev gradnje. Navajajo, da ureditev OPN po eni strani sicer zasleduje cilj zgoščevanja poselitve, vendar po drugi strani v že poseljenih območjih zagotavlja ohranjanje obstoječe obremenitve prostora oziroma gostote poselitve. Vrhovnemu sodišču predlagajo zavrnitev revizije in uveljavljajo povrnitev stroškov.

7. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

9. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

10. V obravnavanem primeru je Upravno sodišče tožbi ugodilo in s I. točko izreka sodbe izpodbijano gradbeno dovoljenje odpravilo ter zadevo vrnilo upravnemu organu prve stopnje v nov postopek, ker je upravni organ s tem, ko ni upošteval stališča Upravnega sodišča iz sodbe I U 2227/2017 kršil pravila postopka, kršitev pa je vplivala na odločitev o zadevi. Z revizijo izpodbijano II. točko izreka te sodbe je Upravno sodišče toženki naložilo, da mora ob izdaji nove odločbe upoštevati, da navedena zemljišča k. o. ... ni šteti za vrzel v smislu 125. točke prvega odstavka 3. člena OPN.

11. Med strankama ni sporno, da upravni organ v ponovljenem postopku ni sledil sodbi Upravnega sodišča I U 227/2017 glede stališča, da zemljišča nameravane gradnje ni mogoče šteti za vrzel, na kateri bi bila dopustna gradnja nameravanega tipa objekta. Revizija glede presoje, da je upravni organ s tem kršil pravila postopka, ni bila ne dopuščena ne predlagana.

12. Dopuščeno revizijsko vprašanje se torej nanaša na II. točko izreka sodbe Upravnega sodišča, ki jo revidentka z revizijo tudi izrecno izpodbija, tj. na vprašanje opredelitve vrzeli iz 125. točke prvega odstavka 3. člena OPN.

13. OPN v 3. členu opredeljuje pomen posameznih izrazov, uporabljenih v tem odloku. V prvem odstavku opredeljuje 136 takih izrazov. V drugem in tretjem odstavku istega člena pa določa, da imajo izrazi, katerih pomen ni določen v prvem odstavku, enak pomen, kot ga določajo predpisi s področja prostorskega načrtovanja in graditve objektov ter drugi predpisi, ki so veljali na dan sprejema sklepa o začetku priprave zadnjih sprememb tega odloka.

14. OPN v 125. točki prvega odstavka 3. člena opredeljuje vrzel pri tipih stavb NA, ND in NV kot nepozidano stavbno zemljišče, ki je s treh strani obdano z zakonito zgrajenimi objekti (ena od treh strani je lahko tudi cesta) in dopušča gradnjo samo ene stavbe oziroma dveh stavb, če je dopustna gradnja dvojčka. Če gre za parcelo na meji EUP, je lahko obdana z zakonito zgrajenimi objekti samo z dveh strani (ena od teh je lahko tudi cesta, opredeljena na karti 4.7 »Cestno omrežje in območja parkirnih režimov«). Odmik nove stavbe v vrzeli od objektov, ki določajo vrzel, je največ 12,00 m. Vrzel pri tipih stavb VS je nepozidano stavbno zemljišče, ki se vsaj z ene strani dotika stavbe v uličnem nizu.

15. Opredelitev vrzeli je torej pravno opredeljen pojem, značilnosti konkretnega zemljišča pa so dejstva. Če se ta dejstva v času odločanja upravnega organa ujemajo z elementi opredelitve vrzeli, gre za vrzel. Elementi, ki po OPN opredeljujejo pojem vrzeli so: da gre za pojem, relevanten pri tipih stavb NA, ND in NV, da se nanaša na nepozidano stavbno zemljišče, da je to zemljišče s treh oziroma z dveh strani obdano z zakonito zgrajenimi objekti in je na njem dopustna gradnja ene stavbe oziroma dveh, če je dopustna gradnja dvojčka. Pri tipih stavb VS pa gre za vrzel, če se tako, tj. nepozidano zemljišče, vsaj z ene strani dotika stavbe v uličnem nizu. Noben izmed teh elementov, ki opredeljujejo vrzel, ne vsebuje časovne opredelitve v smislu sprejema oziroma uveljavitve OPN. Kot pravilno opozarja revizija tudi pojem nezazidanega stavbnega zemljišča ne vsebuje take opredelitve. OPN namreč ne opredeljuje pojma nezazidanega zemljišča. Opredelitev tega pojma v drugih predpisih pa tudi ne daje podlage za razlago, po kateri bi se kot nezazidano zemljišče lahko štelo le zemljišče, na katerem ob uveljavitvi prostorskega akta ni bilo zgrajenega objekta.

16. Ne Zakon o urejanju prostora (ZUreP-3) ne njegovi predhodniki, tj. predhodni predpisi s področja prostorskega načrtovanja, ne opredeljujejo pojma nezazidanega stavbnega zemljišča. Tudi Gradbeni zakon (GZ-1) ne določa te opredelitve. Pred njim je opredelitev zazidanega in nezazidanega stavbnega zemljišča vseboval Zakon o graditvi objektov (ZGO-1) v določbah, ki so urejale odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Iz teh opredelitev ne izhaja, da bi se štelo za nezazidano stavbno zemljišče le tisto, ki je bilo nezazidano ob uveljavitvi prostorskih aktov. Splošno pojem nezazidanega stavbenega zemljišča opredeljuje prvi odstavek 2. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ) kot zemljiško parcelo na območju, ki je s prostorskim planom namenjeno graditvi objektov. Drugi odstavek istega člena pa opredeljuje zazidano zemljišče kot zemljiško parcelo na območju iz prejšnjega odstavka, na kateri je zgrajen objekt. Če torej na zemljiški parceli na območju, ki je s prostorskim planom namenjeno graditvi objektov ni zgrajenega objekta, gre za nezazidano stavbno zemljišče. Upoštevanje take opredelitve pa OPN nalaga v drugem in tretjem odstavku 3. člena (kot že bilo že navedeno), saj določa, da imajo izrazi, katerih pomen ni določen v prvem odstavku, enak pomen, kot ga določajo drugi predpisi.

17. Upravno sodišče torej ni imelo podlage, da pojem vrzeli razlaga z drugačno opredelitvijo nezazidanega stavbnega zemljišča, oziroma, da tej opredelitvi dodaja časovni element. Na drugačno stališče ne more vplivati niti sklicevanje na določbe strateškega dela OPN in na posebno ureditev nadomestne gradnje.

18. Vprašanje, ali je v OPN ustrezno upoštevan strateški del prostorskega akta skladno s pravico prebivalcev nekega območja do zdravega življenjskega okolja in z ekološko funkcijo lastnine je namreč vprašanje, ki se nanaša na ureditev pogojev za gradnjo v posamezni enoti urejanja prostora (v nadaljevanju EUP), in sicer tako glede tipov stavb, kot njihove velikosti glede na velikost parcele. Vrhovno sodišče soglaša s stališčem Upravnega sodišča, da iz strateškega dela OPN izhaja namen zgoščevanja poselitve v že urbaniziranih območjih in da je to tudi razlog za omilitev pogojev za gradnjo, če gre za vrzeli. Nasprotno od Upravnega sodišča pa Vrhovno sodišče na podlagi tako izraženega namena ne more sklepati na drugačno opredelitev vrzeli, če je bilo zemljišče na nekem sicer urbaniziranem območju ob uveljavitvi OPN pozidano, pa sedaj ni več (ne glede na razlog za odstranitev objekta).

19. Nenazadnje opredelitev vrzeli sama po sebi ne določa dopustnosti konkretne gradnje na nekem območju. Podlago za odločanje o dopustnosti konkretne gradnje določa OPN z določbami, ki glede na enotno namensko rabo območja urejajo posamezne enote EUP. Tako za posamezno EUP določa tip zazidave objektov ter prostorske izvedbene pogoje iz 7. člena OPN. V preglednici 3 iz 9. člena določa opredelitev območij namenske rabe zemljišč in njihovo pretežno namembnost, v 11. in 12. členu objekte, ki so dopustni po območjih namenske rabe, v 13. členu pa vrste dopustnih gradenj. OPN določa tudi druge pogoje gradnje, npr. velikost objektov, odmike od parcelnih mej in stopnjo izkoriščenosti parcele, namenjene gradnji.

20. OPN pri gradnjah v vrzelih v nekaterih primerih sicer dopušča izjeme od splošnih pravil dopustnosti gradnje oziroma pogojev gradnje. Tako je po petem odstavku 25. člena (ki določa velikost in obliko parcele, namenjene gradnji) za tipe stavb NA, ND in NV pri gradnji v vrzelih dopustno odstopanje od velikosti parcele, namenjene gradnji, določene z odlokom, do največ -10 %. Vendar ta izjema ne pomeni, da je vse navedene tipe stavb mogoče graditi povsod, kjer obstaja zemljišče, ki ga je mogoče opredeliti kot vrzel. Katere vrste gradenj so dopustne v EUP z določeno namensko rabo, določa 13. člen OPN. Pri tem določa tudi izjeme, kadar gre za vrzeli, vendar z določitvijo dopustnosti gradnje nekega tipa objekta, če gre za vrzel, ne spreminja opredelitve vrzeli. Tudi dopustnost nadomestne gradnje nima takega učinka. Namen dopustnosti nadomestne gradnje je namreč praviloma le izjema, ki dopušča gradnjo drugačnega tipa stavbe od sicer dovoljene na nekem EUP.

21. Ali je na obravnavanem območju dopustna gradnja stavbe tipa NV, je torej odvisno od določb, ki za to območje urejajo dopustnost gradnje. Če je s temi določbami dopustna gradnja takega tipa stavbe le, če gre za nadomestno gradnjo, nameravana gradnja pa to ni, je nebistveno, ali je zemljišče vrzel ali ne. Če pa je poleg nadomestne gradnje dodana še omilitev za primere, ko gre za vrzel, je taka gradnja dopustna, če zemljišče izpolnjuje elemente, ki opredeljujejo ta pravni pojem. Glede na elemente, ki opredeljujejo vrzel, pa ni pomembno ne, kako so ti elementi nastali, ne kdaj so nastali. Za odločitev upravnega organa o tem, ali gre za vrzel je torej odločilno le dejansko stanje zemljišča v času odločanja, saj opredelitev vrzeli ne nalaga ne ugotavljanja dejanskega stanja zemljišča v času uveljavitve OPN, ne razlogov za nastanek takega zemljišča.

22. Po navedenem torej izpodbijana II. točka izreka sodbe temelji na zmotni uporabi materialnega prava glede vsebine opredelitve vrzeli, zato je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo tako, da je na podlagi prvega odstavka 94. člena ZUS-1 sodbo v izpodbijanem delu spremenilo tako, da mora toženka ob izdaji nove odločbe pri razlagi pojma vrzel v smislu 125. točke prvega odstavka 3. člena OPN kot nepozidano zemljišče upoštevati zemljišče, ki v času odločanja ni zazidano, ne glede na to, ali je bil ob uveljavitvi OPN na njem zgrajen objekt.

23. Ta presoja Vrhovnega sodišča o razlagi pojma vrzeli iz 125. točke prvega odstavka 3. člena OPN ne pomeni, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji za izdajo zahtevanega gradbenega dovoljenja za gradnjo nameravanega večstanovanjskega objekta iz petega in šestega odstavka 13. člena OPN. Pomeni, da upravni organ pri ponovnem odločanju o izpolnjevanju pogojev za njegovo izdajo ni vezano na stališče Upravnega sodišča o razlagi tega pojma, za katerega je Vrhovno sodišče s to sodbo presodilo, da je materialnopravno zmotno.

24. Ker je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo in delno spremenilo izpodbijano sodbo, je odločilo o stroških celotnega postopka (drugi odstavek 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Tožniki so v postopku delno uspeli, saj so delno uspeli v upravnem sporu pred sodiščem prve stopnje (I. točka izreka sodbe Upravnega sodišča, ki je revidentka ne izpodbija), medtem ko je v revizijskem postopku uspela revidentka. Ker je sodišče prve stopnje na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožnikom za uspeh s tožbo prisodilo pavšalni znesek povračila stroškov, ki ga je dolžna plačati tožena stranka (III. točka izreka izpodbijane sodbe) in ker revidentka v reviziji drugačne odločitve o njenem stroškovnem zahtevku (IV. točka izreka izpodbijane sodbe) ne uveljavlja (iz revizije pa niti po vsebini ni razvidno, kateri del njenega stroškovnega zahtevka bi se lahko nanašal na z revizijo izpodbijani del sodbe), Vrhovno sodišče ne posega v odločitev o stroških postopka na prvi stopnji (III. in IV. točka izreka sodbe Upravnega sodišča).

25. Stroške revizijskega postopka pa je Vrhovno sodišče odmerilo na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP in v skladu z Odvetniško tarifo (v nadaljevanju OT) ter ob upoštevanju, da gre za neocenljivo zadevo. Na podlagi druge alineje 1. točke in 5. točke tar. št. 30 OT znaša nagrada za revizijo 750 točk, to je 450,00 EUR, (revidentka vračila stroškov sestave predloga za dopustitev revizije ni zahtevala). Od navedenega zneska je v skladu s tretjim odstavkom 11. člena OT upravičena še do 2 % na račun materialnih stroškov (9,00 EUR), kar skupaj povečano za 22 % DDV znaša 559,98 EUR.

26. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ). Vračilo plačanih sodnih taks bo na podlagi opombe 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah izvršilo upravno sodišče po uradni dolžnosti.

27. Ker je Vrhovno sodišče reviziji stranke z interesom ugodilo, tožniki sami trpijo svoje stroške postopka za odgovor na revizijo (prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

28. Senat Vrhovnega sodišča je odločil soglasno.

Zakon o stavbnih zemljiščih (1997) - ZSZ  - člen 2

Odlok o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana - izvedbeni del (2010) - člen 3, 3/1-125, 3/2, 3/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.