VSRS Sodba X Ips 66/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-01-12

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Andrej Kmecl

ODŠKODNINSKO PRAVO - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO - ČLOVEKOVE PRAVICE

pravice in obveznosti po ZNISESČP - verifikacija stare devizne vloge - pravočasnost zahteve - prekluzivni rok za vložitev zahteve - materialni prekluzivni rok - zamuda roka za vložitev zahteve - zamuda prekluzivnega roka - zavrženje prepozne zahteve - pravica do zasebne lastnine - primernost roka - vprašanje ustavnosti zakonske ureditve - dopuščena revizija - zavrnitev revizije

Rok za vložitev zahteve za verifikacijo devizne vloge, ki se je iztekel 31. 12. 2017, skoraj dve leti in pol po uveljavitvi ZNISESČP, predstavlja razumno časovno omejitev in ne ogroža doseganja namena zakona, tj., da imetniki neizplačanih starih deviznih vlog dosežejo izplačilo svojih terjatev. Zato uporaba tega roka ne pomeni posega v revidentovo pravico iz 33. člena Ustave oziroma 1. člena Prvega protokola k EKČP.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo, vloženo zoper sklep Sklada Republike Slovenije za nasledstvo, jamstvenega sklada, št. 0042-412/2018/2 z dne 10. 10. 2018, s katerim je bila kot prepozna zavržena tožnikova zahteva za verifikacijo deviznih vlog št. 2253100, 2253232 in 717266.

2. V obrazložitvi sodbe Upravno sodišče ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je tožnik zahtevo za verifikacijo vložil priporočeno po pošti 16. 2. 2018, torej po poteku roka za vložitev zahteve za verifikacijo devizne vloge iz prvega odstavka 11. člena Zakona o načinu izvršitve sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi št. 60642/08 (v nadaljevanju ZNISESČP). Zato je po presoji Upravnega sodišča odločitev toženke o zavrženju tožnikove vloge pravilna. Glede tožbenih navedb, da je rok za vložitev zahteve iz prvega odstavka 11. člena ZNISESČP v nasprotju z omenjeno sodbo ESČP in Ustavo, pojasnjuje, da je razumna časovna omejitev pri uveljavljanju pravic splošno sprejet pravni standard in da je z zakonom določeno petindvajsetmesečno obdobje razumno, saj daje upravičencem dovolj časa za vložitev zahteve za verifikacijo. Glede na objave pozivov v Uradnem listu Republike Slovenije, v dnevnih časopisih na celotnem območju Bosne in Hercegovine oziroma Republike Hrvaške, predvidenih v 8. členu ZNISESČP, ter na spletni strani tožene stranke, je zavrnilo tudi tožbene očitke glede obveščanja v zvezi z vlaganjem zahtev za verifikacijo. ZNISESČP pa je bil v Uradnem listu objavljen že 3. 7. 2015.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 101/2021 z dne 9. 6. 2021 revizijo dopustilo glede vprašanja, ali je skladna s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, ter s sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Ališić in drugi proti Bosni in Hercegovini, Hrvaški, Srbiji, Sloveniji in Makedoniji, št. 60642/08, z dne 16. julija 2014, razlaga 11. člena ZNISESČP, ki izključuje osebe iz povračilne sheme zgolj na podlagi zamude roka za vložitev zahteve za verifikacijo.

4. Na podlagi navedenega sklepa je tožnik (v nadaljevanju revident) vložil revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. V reviziji navaja, da je prvi odstavek 11. člena ZNISESČP v nasprotju s „prvostopenjskim sklepom Evropskega sodišča“. Meni, da navedena zakonska določba ne določa prekluzivnega roka, saj ne določa, da se vloga mora vložiti do 31. 12. 2017, ampak, da se ta vloga lahko vloži, kar naj bi pomenilo, da je ni treba vložiti v tem roku. To naj bi potrjevala tudi „odredba“ prvega in drugega odstavka 9. člena ZNISESČP, „po katerem se pomembni podatki zbirajo po uradni dolžnosti“. Verifikacija naj po svojem pomenu ne bi bila „konstitutiven element“ tožnikove pravice do povračila devizne vloge, temveč naj bi služila zgolj preverjanju podatkov. Navaja, da je Republika Slovenija prevzela dolgove Ljubljanske banke, zato toženka prevzetih obveznosti ne more zadržati za sebe, ampak jih mora izplačati upnikom. Izpostavlja problematiko napačne in ustavno neskladne interpretacije prvega odstavka 11. člena ZNISESČP. Sklicuje se na 1. člen Protokola št. 1 k EKČP in na sodno prakso ESČP glede pravice, ki jo navedena določba zagotavlja. Poudarja, da mora biti poseg v pravico do mirnega uživanja premoženja zakonit, kar pomeni, da morajo biti pravila nacionalnega prava zadostno dostopna, določna in predvidljiva. Meni, da je bila v konkretnem primeru njegova pravica do mirnega uživanja premoženja prekršena zaradi neskladnosti s sprejeto razsodbo ESČP, s tem pa tudi pravica iz 33. člena Ustave. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbenemu zahtevku v celoti ugodi, podrejeno, naj izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne prvostopenjskemu sodišču v novo odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov revizijskega postopka.

5. Toženka v odgovoru na revizijo zavrača revidentove navedbe in Vrhovnemu sodišču predlaga, naj revizijo zavrne kot neutemeljeno.

7. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Vprašanje, glede katerega je Vrhovno sodišče dopustilo revizijo, se nanaša na presojo uporabe določbe prvega odstavka 11. člena ZNISESČP, ki določa, da se zahteva za verifikacijo lahko vloži od 1. decembra 2015 do 31. decembra 2017.

8. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe je razvidno, da je revident rok, predpisan v prvem odstavku 11. člena ZNISESČP zamudil, saj je zahtevo za verifikacijo neizplačane stare devizne vloge priporočeno na pošti oddal šele 16. 2. 2018, kar je po poteku predpisanega roka, zato je toženka to zahtevo kot prepozno zavrgla.

9. Vrhovno sodišče uvodoma ugotavlja, da revident v reviziji napačno povzema vprašanje, glede katerega je Vrhovno sodišče revizijo dopustilo. Vrhovno sodišče namreč kot pomembno pravno vprašanje ni dopustilo vprašanja o arbitranosti razlage, po kateri prvi odstavek 11. člena ZNISESČP določa prekluziven rok za vložitev zahteve za verifikacijo neizplačanih starih deviznih vlog.

10. Da prvi odstavek 11. člena ZNISESČP določa rok, do katerega je mogoče vložiti zahtevo za verifikacijo, je namreč jasno že z branjem te zakonske določbe, njena drugačna razlaga pa tudi iz drugih določb tega zakona ne izhaja. Nasprotno, druge določbe to razlago le potrjujejo.

11. Po tretjem odstavku 5. člena ZNISESČP je podlaga za prevzem izpolnitve obveznosti do upravičencev iz naslova neizplačanih starih deviznih vlog pravnomočna odločba, izdana v postopku verifikacije po tem zakonu, v katerem se ugotovi upravičence in obstoj ter višina posamezne neizplačane stare devizne vloge ter obračuna obresti (tretji odstavek 7. člena). Po prvem odstavku 10. člena pa se postopek verifikacije začne na zahtevo, ki so jo upravičenci lahko vložili od 1. 12. 2015 do 31. 12. 2017 (prvi odstavek 11. člena). Iz besedila, da se zahteva za verifikacijo „lahko vloži od 1. decembra 2015 do 31. decembra 2017“, jasno izhaja, da je določen časovni okvir, v katerem se taka zahteva lahko vloži, torej, časovno obdobje, v katerem je tako zahtevo mogoče vložiti (ne prej in ne kasneje). Razlaga Upravnega sodišča, po kateri prvi odstavek 11. člena določa prekluzivni rok za vlaganje zahtev za verifikacijo torej očitno ni arbitrarna. Zmotno pa je revidentovo prepričanje, da bi bil prekluzivni rok z zakonom določen le, če zakonodajalec v omenjeni zakonski določbi ne bi uporabil besede „lahko“. Na drugačno razlago prvega odstavka 11. člena ZNISESČP ne more vplivati niti zakonsko predvideno pridobivanje podatkov po uradni dolžnosti (na kar se revident sklicuje), saj to ne vpliva na oblikovanje volje upravičencev glede uveljavljanja katerekoli terjatve.

12. Vrhovno sodišče je že v sodbi X Ips 38/2021 z dne 6. 10. 2021 presojalo določbo prvega odstavka 11. člena ZNISESČP. Tudi v tej zadevi je upoštevalo, da ta določba določa rok za vlaganje zahtev za verifikacijo, pri čemer je v 11. točki obrazložitve izrecno pojasnilo, da 11. člen ZNISESČP določa petindvajset mesečno obdobje za vlaganje zahtev, in da to obdobje poteče skoraj 30 mesecev (dve leti in pol) od uveljavitve ZNISESČP, ki je bil uveljavljen 4. 7. 2015 (25. člen).

13. Glede pravnega vprašanja, glede katerega je bila revizija dopuščena v obravnavanem primeru, pa Vrhovno sodišče pojasnjuje, da je že v omenjeni revizijski sodbi pojasnilo tudi, da ESČP sicer primernosti tega materialnega prekluzivnega roka, ki ga je RS postavila kot eno izmed zahtev, ki jo morajo upravičenci izpolniti za namen verifikacije stanja na njihovih računih, še ni presojalo, a je že v sami sodbi Ališić in drugi opozorilo,

da bodo morali vsi vložniki zahtev, zato da bodo slovenski organi lahko verificirali stanje na njihovih računih, izpolniti zahteve verifikacijskih postopkov, ki jih bo RS vzpostavila. Pri čemer je treba poudariti, da ESČP glede samega načina izvrševanja pilotnih sodb zastopa stališče, da je treba državam dopuščati več možnosti proste presoje.

14. Poleg tega je ESČP v zadevi Vehbija Hodžić proti Sloveniji

ko je presojalo ustreznost določb ZNISESČP z vidika vprašanja, ali verifikacijski postopek po ZNISESČP izpolnjuje merila iz sodbe v zadevi Ališić in drugi ter skladnost ZNISESČP s to sodbo, določbe ZNISESČP v celoti ocenilo kot ustrezne. Pri presoji teh vprašanj je upoštevalo tudi to, da je ZNISESČP vlaganje zahtev za verifikacijo vezal na materialni prekluzivni rok, a roka v teh dveh zadevah ni izrecno ocenilo kot spornega ali pa prekratkega. Kar vse kaže na to, da z vidika ESČP dejstvo, da je ZNISESČP upravičence pri uveljavljanju pravic omejil z rokom, kot tudi sama dolžina roka ni v nasprotju z merili, določenimi v zadevi Ališić in drugi.

15. Tudi Ustavno sodišče je že sprejelo stališče,

da je zaradi doseganja pravne varnosti dopustno, da se upravičence pri uveljavljanju pravic časovno omeji z določitvijo prekluzivnega roka. Presodilo je, da je določitev takšnih rokov ustavno dopustna, saj lahko služi zagotovitvi javnosti in gotovosti v medsebojnih pravnih razmerjih in je s tem v interesu vseh strank pravnega razmerja in tudi v interesu instituta učinkovitega pravnega varstva v celoti, pod pogojem, da tako določeni roki niso pretirano kratki, ter da sama dolžina teh rokov, kot tudi njihov prekluzivni učinek, iz zakona dovolj jasno in nedvoumno izhaja.

16. Glede primernosti (trajanja) prekluzivnih rokov je Ustavno sodišče že večkrat odločilo, da mora zakonska ureditev prekluzivnih rokov temeljiti na razumnih razlogih in ne sme učinkovati v nasprotju s temeljnim namenom zakona, sicer lahko nujno učinkuje tako, da nekateri, ki jim je zakonodajalec hotel nuditi posebno varstvo, takega varstva zaradi zamude roka ne bodo deležni kljub svoji upravičenosti. Pri tem je izrecno izpostavilo, da mora zakonodajalec pri določanju prekluzivnih rokov upoštevati tudi osebne in druge okoliščine, ki bi upravičence lahko ovirale, da pravočasno vložijo vlogo oziroma zahtevek.

Po presoji Ustavnega sodišča so take okoliščine predvsem pomen rokov za osebe, ki jih bodo sprejete določbe zadevale, zapletenost veljavnih postopkov in zakonodaje, število oseb, ki bi jih lahko zadevale.

Pa tudi okoliščina, ali je bila določitev takšnega prekluzivnega roka s strani zakonodajalca za upravičence nepričakovana in nenavadna.

17. Da bodo imetniki starih deviznih vlog imeli možnost uveljavljanja svojih pravic za izplačilo iz starih deviznih vlog ni bilo nepričakovano in nepredvidljivo. Problematika v zvezi z izplačilom starih deviznih vlog je bila namreč splošno znana, saj so si imetniki starih deviznih vlog, še preden so uspeli pred ESČP, več kot dvajset let prizadevali za ureditev postopkov za povračilo njihovih starih deviznih vlog. Nato pa so po sodbi ESČP v zadevi Ališić in drugi še skoraj eno leto čakali na sprejetje ZNISESČP.

18. Po omenjenih stališčih Ustavnega sodišča mora zakonodajalec pri določitvi prekluzivnega roka upoštevati tudi dejanski položaj posameznikov, katerih položaj ureja, na primer, ali so upravičenci starejše osebe, ali živijo daleč od pretoka informacij, ali si bodo morali poiskati pomoč za uveljavljanje svojih upravičenj ter tudi, ali so podane obvezne uradne poti za njihovo seznanitev z upravičenji.

Tudi v obravnavanem primeru večina imetnikov starih deviznih vlog prebiva izven območja RS, poleg tega gre večinoma za starejše osebe, vendar pa se je zakonodajalec teh okoliščin zavedal. Da jih je tudi upošteval pri določanju dolžine prekluzivnega roka iz prvega odstavka 11. člena ZNISESČP namreč kaže že to, da je začel ta rok teči pet mesecev po uveljavitvi ZNISESČP. Zakonodajalec pa je predvidel tudi način obveščanja upravičencev o možnostih po ZNISESČP. Tako ZNISESČP kot tudi javni poziv za vložitev zahteve za verifikacijo sta bila namreč javno objavljena, ne le v Uradnem listu RS, temveč tudi v tiskanih medijih v BiH, na Hrvaškem in v nekaterih drugih državah, torej v sredstvih javnega obveščanja z najširšim možnim dosegom in ne le z informacijami na spletnih straneh tožene stranke.

19. Kot je Vrhovno sodišče pojasnilo že v sodbi X Ips 38/2021, je obravnavani prekluzivni rok razumen tudi ob upoštevanju zapletenosti postopka za vlaganje zahtev za verifikacijo. Upravičencem po ZNISESČP ni bilo treba vložiti obsežnih argumetiranih zahtev, ali zbirati dokazov o časovno oddaljenih dogodkih. Vlaganje zahteve za verifikacijo je bilo zelo poenostavljeno, saj je bil v ta namen vnaprej pripravljen obrazec s priloženimi navodili za izpolnjevanje. Tako obrazec kot tudi navodila so bila prevedena v ustrezne tuje jezike. Za samo dokazovanje imetništva neizplačane stare devizne vloge pa je zadoščala že predložitev devizne knjižice ali pogodbe o depozitu ali pa bančne dokumentacije, kot so izpiski, računi in podobno, kar je relativno enostavno in ne predstavlja dodatnega bremena za vložnika.

20. Glede na navedeno, tudi po presoji Vrhovnega sodišča rok za vložitev zahteve za verifikacijo devizne vloge, ki se je iztekel 31. 12. 2017, skoraj dve leti in pol po uveljavitvi ZNISESČP, predstavlja razumno časovno omejitev in ne ogroža doseganja namena zakona, tj., da imetniki neizplačanih starih deviznih vlog dosežejo izplačilo svojih terjatev. Zato uporaba tega roka ne pomeni posega v revidentovo pravico iz 33. člena Ustave oziroma 1. člena Prvega protokola k EKČP. Na drugačno presojo pa ne morejo vplivati revizijske navedbe, s katerimi revident zgolj povzema stališča ESČP glede pravil, ki jih vsebuje 1. člen Protokola št. 1, pri tem pa ne pojasni, iz česa naj bi izhajalo, da so s prvim odstavkom 11. člena ZNISESČP ta pravila kršena. Zgolj trditev, da gre za neskladje s sodbo ESČP v zadevi Ališić, pa za utemeljitev teh kršitev ne zadošča.

21. Odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje je torej pozitiven. Glede na navedeno je izpodbijana sodba v okviru opravljene revizijske presoje pravilna in zakonita, zato je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (92. člen ZUS-1).

22. Revident z revizijo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP in v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

23. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Sklep ESČP v zadevi Vehbija Hodžić proti Sloveniji, št. 3461/08 z dne 27. 4. 2017, točka 13. obrazložitve.

Sklep ESČP, št. 3461/08 z dne 27. 4. 2017.

Sklep ESČP, št. 33805/17 z dne 5. 9. 2017.

Glej sklep Ustavnega sodišča Up-103/99 z dne 29. 11. 2000, Up-268/00 z dne 21. 5. 2002, U-I-273/05 z dne 15. 12. 2005 in U-I-268/07-5, Up-3215/07 z dne 13. 3. 2008.

Tako Ustavno sodišče v odločbah U-I-14/00 z dne 7. 12. 2000, U-I-27/02 z dne 9. 5. 2002, U-I-246/02-28 z dne 3. 4. 2003.

Glej 13. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča U-I-14/00 z dne 7. 12. 2000.

Protokol 1 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin - člen 1

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 33

Zakon o načinu izvršitve sodbe evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi številka 60642/08 (2015) - ZNISESČP  - člen 5, 5/3, 7, 7/3, 10, 10/1, 11, 11/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.