VSRS Sodba in sklep VIII Ips 44/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2022-06-10

Marjana Lubinič (preds.), mag. Marijan Debelak (poroč.), mag. Aleksandra Hočevar Vinski, dr. Mateja Končina Peternel, Samo Puppis

denarno nadomestilo - odločba Ustavnega sodišča - denarno nadomestilo za čas brezposelnosti - obnova postopka po uradni dolžnosti

Razlogi ustavnega sodišča glede 7. alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD, ki ga je toženka uporabila pri odločanju o prenehanju pravice do denarnega nadomestila, pomenijo, da ob predhodni pravnomočni odločbi o priznanju pravice do denarnega nadomestila tožniku z dne 9. 2. 2012, toženka za nazaj (torej s 1. 2. 2012), z izpodbijanima odločbama z dne 14. 3. 2014 in 28. 8. 2014 ni smela odločiti le o prenehanju te pravice, temveč bi morala prvotno pravnomočno odločbo tudi odpraviti, in sicer v postopku obnove po ZUP. Ker tega ni storila, je odločitev sodišča druge stopnje v tem delu (sicer iz nekoliko drugačnih razlogov) zakonita.

Tudi v primeru odločanja o pravici do plačila prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje bi ob odsotnosti ustreznih določb ZUTD, toženka lahko izvedla le postopek obnove po določbah ZUP in bi v tem postopku morala odločiti tudi o odpravi prejšnje odločbe o priznanju pravice. Toženka je to v začetni fazi postopka tudi storila, saj je prvotno začela prav postopek obnove iz razloga po 1. točki 260. člena ZUP (sklep z dne 12. 7. 2013), vendar je v nadaljevanju odpravila to odločbo (odločba drugostopenjskega organa z dne 17. 2. 2014) z razlogi, naj prvostopenjski organ uporabi določbo materialnega predpisa – 7. alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD. V nadaljevanju sta izpodbijani odločbi z dne 14. 3. 2014 in 10. 9. 2014 temeljili prav na tej podlagi oziroma na posledici prenehanja pravice do denarnega nadomestila, čeprav je toženka prvotno odločbo pravilno odpravila, vendar v nepravilnem postopku, saj se je sama sklicevala na odpravo „brez izdaje posebnega sklepa o uvedbi postopka po uradni dolžnosti.“ To pomeni, da pri izdaji izpodbijanih odločb ni postopala po postopku obnove, kar pa ni bilo pravilno.

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo zahtevek tožnika za odpravo odločb toženke št. 11008-498/2014/2 z dne 28. 8. 2014 in 210-04-5133-2010/13 z dne 14. 3. 2014, ki se nanašata na prenehanje pravice do denarnega nadomestila za brezposelnost. Tožbo je v delu, kjer je tožnik zahteval ugotovitev, da ima pravico do denarnega nadomestila v višini 466,06 EUR bruto oziroma 363,06 EUR neto, zavrglo (I. točka izreka). V nadaljevanju je delno ugodilo tožbenemu zahtevku za odpravo odločb toženke št. 210-04-5133-2010/15 z dne 14. 3. 2014 in št. 11008-499/2014/2 z dne 10. 9. 2014 o odpravi odločbe toženke z dne 27. 9. 2012, s katero je bila tožniku priznana pravica do plačevanja prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Pri tem je sodišče drugo od teh odločb odpravilo v 1. točki izreka, prvo odločbo pa v delu 1. točke izreka, kjer je bilo odločeno, da se postopek obnovi brez izdaje posebnega sklepa o uvedbi obnove postopka po uradni dolžnosti ter odločilo, da v preostalem delu ostaneta odločbi nespremenjeni, zavrglo pa je tožbo v delu, v katerem je tožnik zahteval, da se ugotovi, da ima pravico do izplačevanja prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (II. točka izreka). V nadaljevanju je sodišče zavrglo tožbo tožnika zoper Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje (III. točka izreka) in odločilo, da tožnik krije sam svoje stroške postopka (IV. točka izreka).

2. Sodišče druge stopnje je pritožbi tožnika ugodilo in odpravilo odločbi toženke z dne 14. 3. 2014 in 28. 8. 2014 v zvezi s prenehanjem pravice do denarnega nadomestila ter odločbi z dne 14. 3. 2014 in 10. 9. 2014 o odpravi prejšnje odločbe o priznanju pravice do plačila prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje do izpolnjevanja pogojev za upokojitev. Odločilo je tudi, da mora toženka povrniti tožniku stroške postopka.

3. Zoper pravnomočno sodbo sodišča druge stopnje je toženka vložila revizijo, v kateri navaja, da sta tožniku pravici do denarnega nadomestila za brezposelnost in plačevanje prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje do izpolnitve pogojev za upokojitev prenehali, ker je v zvezi s pridobitvijo preostalega dela neizkoriščene pravice do nadomestila podal neresnične podatke oziroma izjavo, da ni poslovodja v enoosebni družbi, kar ni bilo res. Sklicuje se na 7. alinejo prvega odstavka 65. člena Zakona o urejanju trga dela (ZUTD, Ur. l. RS, št. 80/2010 in nadalj.), po kateri zavarovancu preneha pravica do denarnega nadomestila, „ko je posredoval nepopolne ali neresnične podatke o dejstvih, od katerih so odvisni pridobitev, odmera ali izplačevanje denarnega nadomestila,“ posledično pa tudi pravica do plačevanja prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Sklicuje se tudi na stališče sodišča prve stopnje in prereka stališče sodišča druge stopnje, po katerem je pravnomočna odločba, s katero je bila tožniku priznana pravica do denarnega nadomestila za preostali del upravičenosti še vedno „živa“, ker toženka v izreku izpodbijane odločbe z dne 14. 3. 2014, v povezavi z odločbo z dne 28. 8. 2014, ni odločila tudi o odpravi prvotne odločbe z dne 9. 2. 2012 (s katero je bila tožniku priznana pravica do denarnega nadomestila za preostali del, to je za obdobje od 1. 2. 2012 do 11. 7. 2012). Vztraja na tem, da določba 7. alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD v povezavi z 8. členom ZUTD v celoti predstavlja pravno podlago za izdajo odločbe, enako pa velja tudi za pravico do plačila prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, ki sicer izhaja iz 68. člena ZUTD.

4. Vrhovno sodišče odloča o reviziji še na podlagi Zakona o pravdnem postopku (ZPP, Ur. l. RS, št. 26/99 in nadalj.) pred zadnjo novelo, torej pred uveljavitvijo ZPP-E (Ur. l. RS, št. 10/2017), saj se postopek pred vrhovnim sodiščem nadaljuje po določbah ZPP-E le v primeru, če je odločba, s katero se je postopek pred sodiščem prve stopnje končal, izdana po začetku uporabe tega zakona (125. člen ZPP-E), kar pa v tej zadevi ni podano.

5. Vrhovno sodišče je v tej zadevi v skladu s 156. členom Ustave RS (URS, Uradni list RS, št. 33/91-I in nadalj.) in 23. členom Zakona o ustavnem sodišču ( Uradni list RS, št. 15/94 in nadalj.) dne 16. 1. 2018 prekinilo postopek in z zahtevo začelo postopek za oceno ustavnosti določb prvega in drugega odstavka 65. člena ZUTD. Ker je ustavno sodišče o tej zahtevi odločilo z odločbo U-I-272/18-17 z dne 7. 4. 2022, so odpadli razlogi za prekinitev postopka, zaradi česar je bil sprejet sklep o nadaljevanju postopka (156. člen URS).

7. Revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni (prvi odstavek 371. člena ZPP).

Potek postopkov pred prvo in drugostopenjskimi organi

8. Tožnik je prvič pridobil pravico do denarnega nadomestila z odločbo z dne 16. 6. 2010, in sicer od 16. 2010 do 31. 5. 2012. Nato je zaradi zaposlitve njegova pravica mirovala. Dne 1. 2. 2012 je ponovno vložil zahtevo za priznanje pravice do denarnega nadomestila za preostali del upravičenosti. Prvostopenjski organ je dne 9. 2. 2012 izdal odločbo o priznanju te pravice za preostali del, in sicer za čas od 1. 2. 2012 do 11. 7. 2012. Naknadno je bila tožniku z odločbo prvostopenjskega organa z dne 27. 9. 2012 priznana še pravica do plačila prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje do izpolnitve pogojev za upokojitev za čas od 12. 7. 2012 do 30. 6. 2013. Prvostopenjski organ je nato s sklepom z dne 12. 7. 2013 (iz razloga, ker je prejel dopis, s katerim je bil obveščen, da je tožnik vključen v obvezno zavarovanje kot družbenik zasebne družbe, ki je poslovodna oseba) obnovil oba postopka (na podlagi 1. točke 260. člena in 270. člena Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP, Ur. l. RS, št. 80/99 in nadalj.) in odločil, da odpravi odločbi z dne 9. 2. 2012 in 27. 9. 2012, vendar je drugostopenjski organ z odločbo z dne 17. 2. 2014 ugodil pritožbi tožnika in odpravil prejšnji sklep in odločbo z dne 12. 7. 2013 ter vrnil zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek z napotkom, da naj se opre na določbo 7. alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD, ki je do tedaj ni uporabil. Prvostopenjski organ je nato z odločbo z dne 14. 3. 2014 (210-04-5133-2010/13), ki se nanaša na denarno nadomestilo med brezposelnostjo odločil, da tožniku od 1. 2. 2012 preneha pravica do denarnega nadomestila in se pri tem skliceval le na materialni predpis – 7. alinejo prvega odstavka 65. člena ZUTD, drugostopenjski organ pa je pritožbo tožnika zoper to odločbo zavrnil z odločbo z dne 28. 8. 2014 (11008-498/2014/2). Prvostopenjski organ je tudi o pravici do plačevanja prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje do izpolnitve pogojev za upokojitev odločil dne 14. 3. 2014 (210-04-5133-210/15) in pri tem odpravil prejšnjo odločbo z dne 27. 9. 2012, s katero je bila tožniku priznana navedena pravica od 12. 7. 2012 do 30. 6. 2013, in sicer „brez izdaje posebnega sklepa o uvedbi obnove postopka po uradni dolžnosti.“ V razlogih se je skliceval na to, da je tožniku iz krivdnih razlogov prenehala pravica do nadomestila, zaradi česar ni bil upravičen niti do prispevkov. Pritožbo tožnika zoper to odločbo je drugostopenjski organ zavrnil sklepom z dne 10. 9. 2014 (11008-499/2014/2), in se skliceval na na 7. alinejo prvega odstavka 65. člena ZUTD v povezavi z 58. in 68. členom ZUTD.

Razlogi odločitve sodišč prve in druge stopnje

9. Sodišče prve stopnje je svojo odločitev utemeljilo s tem, da se je toženka lahko naslonila le na materialni predpis (ZUTD), ne pa procesni predpis o obnovi postopka, kar velja tako za odločitev o prenehanju pravice do denarnega nadomestila, kot za plačilo prispevkov za invalidsko in pokojninsko zavarovanje do izpolnitve pogojev za upokojitev, ki je sicer samostojna pravica, vendar vezana na predhodno priznano pravico do nadomestila med brezposelnostjo, ki pa je v tem primeru prenehala že s 1. 2. 2012. Ker je zavzelo stališče, da je pravna podlaga za izpodbijanje odločbe lahko 7. alineja prvega odstavka 65. člena ZUTD

, ker je tožnik ob pridobitvi pravic zamolčal podatek, da je poslovodja družbe, je v 1. točki izreka delno odpravilo odločbo z dne 14. 3. 2014, ki se nanaša na odpravo prejšnje pravice do plačevanja prispevkov, vendar le v delu, v katerem je bilo s to odločbo odločeno, da se postopek obnovi brez izdaje posebnega sklepa o uvedbi obnove postopka po uradni dolžnosti.

10. Sodišče druge stopnje se z razlogi odločitve sodišča prve stopnje ni strinjalo in je vse izpodbijane odločbe odpravilo kot nezakonite, ker toženka v izreku odločbe z dne 14. 3. 2014, ki se nanaša na priznanje pravice do denarnega nadomestila, ni posegla v pravnomočno odločbo z dne 9. 2. 2012, s katero je bila tožniku ta pravica že priznana. Obrazložilo je, da bi bilo treba subsidiarno uporabiti ZUP in se sklicevalo tudi na drugi odstavek 65. člena ZUTD

in 118. člena istega zakona. Obrazložilo je, da je prav zaradi pravne varnosti že v izreku treba odločiti o prejšnji odločbi, torej njeni odpravi, spremembi ali razveljavitvi, česar pa prvostopenjski organ ni storil in je s tem kršil določbo sedmega odstavka 118. člena ZUTD, kjer je izrecno določeno, da organ odpravi odločbo o priznanju pravice do denarnega nadomestila v primeru, ko gre za odločanje po uradni dolžnosti. Posledično je sodišče druge stopnje odpravilo tudi odločbi o odpravi prejšnje odločbe o plačevanju prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje iz razloga, ker je z odpravo odločbe o prenehanju pravice do denarnega nadomestila odpadla podlaga, na kateri temeljita tudi odločbi v zvezi s plačevanjem prispevkov.

11. Ustavno sodišče RS je z odločbo U-I-272/18-17 z dne 7. 4. 2022 odločilo, da 7. alineja prvega odstavka 65. člena ZUTD ni bila v neskladju z URS, da je bil v neskladju z URS drugi odstavek 65. člena ZUTD in odločilo, da lahko Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje o predčasnem prenehanju pravice do denarnega nadomestila po drugem odstavku 65. člena ZUTD, ki se je takrat še uporabljal pri odločanju (in se uporablja tudi v tej zadevi) po uradni dolžnosti odloči v enem mesecu od dneva, ko je izvedel za razlog za prenehanje, in odločbo o prenehanju pravice do nadomestila izda v 25 mesecih od dneva dokončnosti odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila.

12. Ustavno sodišče je med drugim obrazložilo, da v primeru odločanja o prenehanju pravice do denarnega nadomestila po drugem odstavku 65. člena ZUTD odprava odločbe o prenehanju pravice do nadomestila (v okviru obnove postopka po ZUP) ni prišla v poštev, temveč je šlo po tej določbi za posebno pravno sredstvo, in sicer za izdajo odločbe o prenehanju pravice do denarnega nadomestila (glej predvsem 32. do 34. točko obrazložitve). Nadalje je pojasnilo, da sta bili s 65. členom ZUTD določeni dve pravni sredstvi, saj je po drugem odstavku istega člena šlo za izdajo odločbe o predčasnem prenehanju pravice do nadomestila, s tretjim, četrtim in petim odstavkom iste določbe pa je bila v primerih, urejenih s temi določbami, predvidena izdaja odločbe o odpravi odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila. Zato je bilo v primeru odločanja o prenehanju pravice po 65. členu ZUTD v vsakem posamičnem primeru treba ugotoviti, ali je šlo za primer prenehanja pravice do denarnega nadomestila, ki ga je bilo mogoče uvrstiti med razloge iz tretjega do petega odstavka te zakonske odločbe, ali za primer prenehanja, ki ga med razloge iz te določbe ni bilo mogoče uvrstiti, in kar je večina razlogov iz prvega odstavka 65. člena ZUTD. Tako je bilo v primeru razlogov za prenehanje pravice do denarnega nadomestila, ki jih je bilo mogoče uvrstiti v tretji do peti odstavek 65. člena ZUTD, treba izdati odločbo o odpravi pravice do nadomestila, v primeru drugih razlogov za prenehanje pravice do denarnega nadomestila iz 65. člena ZUTD pa odločbo o prenehanju pravice do denarnega nadomestila po drugem odstavku 65. člena ZUTD. Kljub temu pa je opozorilo na vprašanje, ali je pod del besedila tretjega odstavka 65. člena ZUTD, s katerim je bila določena odprava odločbe v primerih, ko je bila odprava odločbe (v okviru obnove postopka) določena z ZUP, dejansko sodil tudi kateri od razlogov iz prvega odstavka 65. člena ZUTD. Ugotoviti je bilo namreč treba, ali katerih od razlogov iz prvega odstavka 65. člena ZUTD dejansko pomeni razlog za odpravo odločbe po ZUP. Takšen je bil prav razlog za prenehanje pravice do denarnega nadomestila iz 7. alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD, na podlagi katere je potekalo odločanje tudi v tem sporu. S 7. alinejo prvega odstavka 65. člena ZUTD je namreč določeno prenehanje pravice do nadomestila zaradi posredovanja nepopolnih ali neresničnih podatkov o dejstvih, od katerih je odvisna pridobitev, odmera ali izplačevanje denarnega nadomestila, s 5. točko prvega odstavka 260. člena ZUP, po kateri je lahko prišlo do odprave odločbe v obnovitvenem postopku po ZUP, pa je bilo določeno, da se postopek obnovi, če je bila izdana za stranko ugodna odločba na podlagi njenih neresničnih navedb. Ta zakonski opis se je torej pokrival z vsebino 7. alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD, kar pomeni, da je razlog iz te alineje dejansko pomenil enega od razlogov za prenehanje pravice do denarnega nadomestila iz tretjega odstavka 65. člena ZUTD, zaradi česar je prišla v poštev odprava odločbe o pravici do nadomestila v okviru obnove postopka po ZUP (glej 36. točko obrazložitve odločbe ustavnega sodišča).

13. Navedeni razlogi ustavnega sodišča prav glede 7. alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD, ki ga je toženka uporabila pri odločanju o prenehanju pravice do denarnega nadomestila, pomenijo, da ob predhodni pravnomočni odločbi o priznanju pravice do denarnega nadomestila tožniku z dne 9. 2. 2012, toženka za nazaj (torej s 1. 2. 2012), z izpodbijanima odločbama z dne 14. 3. 2014 in 28. 8. 2014 ni smela odločiti le o prenehanju te pravice, temveč bi morala prvotno pravnomočno odločbo tudi odpraviti, in sicer v postopku obnove po ZUP. Ker tega ni storila, je odločitev sodišča druge stopnje v tem delu (sicer iz nekoliko drugačnih razlogov) zakonita.

14. Iz 58. člena ZUTD izdaja, da je med pravicami iz obveznega in prostovoljnega zavarovanja za primer brezposelnosti določena tudi pravica do plačila prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje eno leto pred izpolnitvijo minimalnih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine po predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju. ZUTD pa v 68. členu določa, da je zavarovanec, ki je državljan Republike Slovenije itd. in mu po izteku denarnega nadomestila do izpolnitve minimalnih pogojev za starostno upokojitev manjka največ eno leto ter je brezposelna oseba, upravičenec do plačila prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. ZUTD v tem primeru ne določa posebnega postopka za poseg v odločbo, s katero je zavarovancu že priznana ta pravica. Pridobitev te pravice sicer ni avtomatska posledica predhodne pridobitve pravice do denarnega nadomestila, saj je pogoj za pravico še časovni (obdobje pred izpolnitvijo minimalnih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine) in brezposelnost zavarovanca (glej tudi 8. člen ZUTD). Zato tudi odprava odločbe o pravici do prispevkov v tem primeru ne more biti avtomatska posledica odprave odločbe o prenehanju denarnega nadomestila. Kljub temu pa bi tudi v tem primeru, ob odsotnosti ustreznih določb ZUTD, toženka lahko izvedla le postopek obnove po določbah ZUP in bi v tem postopku morala odločiti tudi o odpravi prejšnje odločbe o priznanju pravice. Toženka je to v začetni fazi postopka tudi storila, saj je prvotno začela prav postopek obnove iz razloga po 1. točki 260. člena ZUP (sklep z dne 12. 7. 2013),

vendar je v nadaljevanju odpravila to odločbo (odločba drugostopenjskega organa z dne 17. 2. 2014) z razlogi, naj prvostopenjski organ uporabi določbo materialnega predpisa – 7. alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD. V nadaljevanju sta izpodbijani odločbi z dne 14. 3. 2014 in 10. 9. 2014 temeljili prav na tej podlagi oziroma na posledici prenehanja pravice do denarnega nadomestila, čeprav je toženka prvotno odločbo pravilno odpravila, vendar v nepravilnem postopku, saj se je sama sklicevala na odpravo „brez izdaje posebnega sklepa o uvedbi postopka po uradni dolžnosti.“ To pomeni, da pri izdaji izpodbijanih odločb ni postopala po postopku obnove, kar pa ni bilo pravilno. Prav iz tega razloga je vrhovno sodišče potrdilo tudi odločitev sodišča druge stopnje o odpravi teh dveh odločb.

15. Glede na navedeno in v skladu s 378. členom ZPP je revizijsko sodišče zavrnilo revizijo kot neutemeljeno.

Ta določa, da zavarovancu preneha pravica do denarnega nadomestila v primeru, ko je posredoval nepopolne ali neresnične podatke o dejstvih, od katerih so odvisni pridobitev, odmera ali izplačevanje denarnega nadomestila.

Ta določa, da o predčasnem prenehanju pravice do denarnega nadomestila zavod odloča po uradni dolžnosti.

Če se zve za nova dejstva ali se najde ali pridobi možnost uporabiti nove dokaze, ki bi mogli sami zase ali v zvezi z že izvedenimi in uporabljenimi dokazi pripeljati do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva oziroma dokazi navedeni ali uporabljeni v prejšnjem postopku.

Zakon o urejanju trga dela (2010) - ZUTD  - člen 65, 65/1, 65/1-7, 65/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.