VSRS Sklep I Up 36/2021
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2021-06-09

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

DRŽAVNO TOŽILSTVO - RAZREŠITVE IN IMENOVANJA - UPRAVNI SPOR

imenovanje vrhovnega državnega tožilca - dokončno mnenje državnotožilskega sveta - subsidiarni upravni spor - varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu - zavrženje tožbe v subsidiarnem upravnem sporu - drugo učinkovito sodno varstvo - odločba o imenovanju - akt, ki se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu - zavrnitev pritožbe

Pritožnikova tožba, ki jo je vložil na podlagi 4. člena ZUS-1, ni dovoljena, saj ima zoper dokončno mnenje Državnotožilskega sveta zagotovljeno drugo in učinkovito sodno varstvo. Sodišče prve stopnje je namreč pravilno pojasnilo, da v postopku za imenovanje državnih tožilcev v skladu z določbami ZDT-1 samostojno sodno varstvo zoper dokončno mnenje Državnotožilskega sveta ni predvideno. Ima pa neizbrani kandidat na podlagi 34. člena ZDT-1 pravico vložiti tožbo v upravnem sporu zoper odločbo Vlade o imenovanju državnega tožilca, v kateri lahko uveljavlja tudi ugovore v zvezi z dokončnim mnenjem Državnotožilskega sveta, saj minister prav na njegovi podlagi ali v skladu z njim oblikuje in poda predlog Vladi, ki nato na podlagi takšnega predloga odloči o imenovanju.

Neuspešen razpis ne posega v pravice prijavljenih kandidatov, saj se lahko ob ponovnem razpisu ponovno prijavijo.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Tožnik je na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) vložil tožbo, s katero je sodišču predlagal, da odpravi dokončno mnenje Državnotožilskega sveta, št. Dts 112/2019-33 z dne 13. 7. 2020 in da ugotovi, da je navedeno dokončno mnenje nezakonito in protiustavno, saj krši in nedopustno posega v njegove pravice iz 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic (v nadaljevanju EKČP) ter 22., 23. in 49. člena Ustave Republike Slovenije. Državnotožilski svet je z navedenim dokončnim mnenjem, ki ga je sprejel na podlagi prvega odstavka 33. člena Zakona o državnem tožilstvu (v nadaljevanju ZDT-1) v postopku oblikovanja dokončnega mnenja o predlogih za imenovanje vrhovnega državnega tožilca na Vrhovnem državnem tožilstvu, na oddelku za civilne in upravne zadeve, razvrstil kandidata za zasedbo tega razpisanega prostega mesta v vrstnem redu: 1. A. A.; 2. tožnik.

2. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrglo. V obrazložitvi je navedlo, da v postopku imenovanja državnih tožilcev ni predvideno samostojno sodno varstvo zoper dokončno mnenje Državnotožilskega sveta, temveč je v tožbi zoper odločbo Vlade o imenovanju državnega tožilca iz 34. člena ZDT-1 treba neizbranim kandidatom dopustiti ugovore tudi zoper omenjeno dokončno mnenje. To pomeni, da ima tožnik zagotovljeno sodno varstvo zoper dokončno mnenje Državnotožilskega sveta v upravnem sporu zoper odločbo Vlade iz 34. člena ZDT-1. Dopustnosti tožbe pa tožnik ne more uspešno utemeljiti niti s trditvami o neobstoju sodnega varstva v primeru, da razpis ne uspe. S tožbo namreč izpodbija dokončno mnenje, ki je bilo izdano na podlagi prvega odstavka 33. člena ZDT-1, kar pomeni, da je možnost neuspešnega razpisa v tej fazi postopka bodoče negotovo dejstvo in da do situacije, s katero utemeljuje dopustnost tožbe, sploh še ni prišlo.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep sodišča prve stopnje vložil pritožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu. Navaja, da je napačno stališče prvostopenjskega sodišča, da naj bi mu bilo zagotovljeno ustrezno pravno varstvo, ker ima možnost navajati ugovore zoper dokončno mnenje Državnotožilskega sveta v tožbi zoper odločbo Vlade o imenovanju vrhovnega državnega tožilca. Neizbrani kandidati imajo v primeru, če se razpisni postopek konča z odločbo Vlade o imenovanju enega od kandidatov, zagotovljeno pravno sredstvo zoper dokončno mnenje. Vendar pravno sredstvo ni zagotovljeno, če je razpis neuspešen. V primeru neuspešnega razpisa razen tožbe v kvaziupravnem sporu ne bo imel na voljo drugega pravnega sredstva, saj se razpis skladno s četrtim odstavkom 33. člena ZDT-1 šteje za neuspešnega na podlagi zakona in ne na podlagi posamičnega in konkretnega pravnega akta, ki bi ga lahko izpodbijal v upravnem sporu. Meni, da je zoper dokončno mnenje zagotovljeno varstvo v kvaziupravnem sporu, zato je sodišče prve stopnje s tem, ko je tožbo zavrglo, storilo bistveno kršitev pravil postopka. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. V obravnavani zadevi je izpodbijana odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju pritožnikove tožbe, ki jo je vložil na podlagi 4. člena ZUS-1 zoper dokončno mnenje Državnotožilskega sveta, ker naj bi imel zagotovljeno drugo sodno varstvo.

7. Na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1 v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Tožba po 4. členu ZUS-1 torej predstavlja zadnje sredstvo (

), ki preprečuje, da bi prizadeta oseba ostala brez vsake možnosti uveljavljati sodno varstvo zoper oblastvene organe, kadar ti z akti in dejanji kršijo njena temeljna upravičenja.

V skladu z ustaljeno sodno prakso Vrhovnega in Ustavnega sodišča pa je za izključitev sodnega varstva na podlagi 4. člena ZUS-1 treba presoditi, ali obstaja drugo (primarno) sodno varstvo ter ali je tako varstvo učinkovito.

8. Kot je pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje, je postopek za imenovanje državnih tožilcev urejen v ZDT-1. V postopku imenovanja skladno z 31. členom ZDT-1 najprej vodja državnega tožilstva, pri katerem je razpisano prosto mesto, oblikuje obrazloženo mnenje o ustreznosti vsakega kandidata. Po prejemu morebitnih pripomb kandidatov vodja državnega tožilstva oblikuje dokončno mnenje, ki ga z razpisnim gradivom in morebitnimi pripombami pošlje Državnotožilskemu svetu. V skladu z 32. členom ZDT-1 Državnotožilski svet na podlagi ugotovitev, ki temeljijo na razpisnem gradivu in mnenju vodje državnega tožilstva, lahko opravi preizkuse ter razgovore s kandidati in oblikuje mnenje o predlogih za imenovanje, h kateremu lahko kandidat in vodja državnega tožilstva predložita obrazložene pripombe. Na podlagi prvega odstavka 33. člena ZDT-1 po prejemu pripomb oziroma poteku roka za podajo pripomb Državnotožilski svet oblikuje dokončno mnenje, ki ga z razpisnim gradivom in morebitnimi pripombami pošlje ministru, pristojnemu za pravosodje (v nadaljevanju minister).

9. Če se minister z dokončnim mnenjem ne strinja, mora v 15 dneh po njegovem prejemu obrazloženo zahtevati, da Državnotožilski svet po potrebi pridobi ter upošteva še dodatne podatke ali dokazila, ali da dopolni obrazložitev ali oblikuje novo dokončno mnenje (drugi odstavek 33. člena ZDT-1). Če Državnotožilski svet pri ponovni obravnavi odloči z dvotretjinsko večino glasov vseh članov, mora minister vložiti predlog v skladu s tako sprejetim dokončnim mnenjem (tretji odstavek 33. člena ZDT-1). Če Državnotožilski svet pri ponovni obravnavi ne odloči z dvotretjinsko večino glasov vseh članov, se šteje, da je razpis neuspešen (četrti odstavek 33. člena ZDT-1). Skladno s 34. členom ZDT-1 državne tožilce na predlog ministra imenuje Vlada z odločbo. Če je zoper odločbo o imenovanju sprožen upravni spor, mora pristojno sodišče odločiti najpozneje v 30 dneh.

10. Iz izpodbijanega sklepa in pritožbenih navedb izhaja, da se je pritožnik prijavil na razpis za prosto mesto vrhovnega državnega tožilca na Vrhovnem državnem tožilstvu. V tem postopku za imenovanje vrhovnega državnega tožilca je Državnotožilski svet oblikoval mnenje z dne 5. 9. 2019, h kateremu je pritožnik predložil pripombe. Državnotožilski svet je nato oblikoval dokončno mnenje z dne 13. 7. 2020, zoper katerega je pritožnik vložil obravnavano tožbo.

11. Vrhovno sodišče se strinja s presojo sodišča prve stopnje, da pritožnikova tožba, ki jo je vložil na podlagi 4. člena ZUS-1, ni dovoljena, saj ima zoper dokončno mnenje Državnotožilskega sveta zagotovljeno drugo in učinkovito sodno varstvo. Sodišče prve stopnje je namreč pravilno pojasnilo, da v postopku za imenovanje državnih tožilcev v skladu z določbami ZDT-1 samostojno sodno varstvo zoper dokončno mnenje Državnotožilskega sveta ni predvideno. Ima pa neizbrani kandidat na podlagi 34. člena ZDT-1 pravico vložiti tožbo v upravnem sporu zoper odločbo Vlade o imenovanju državnega tožilca, v kateri lahko uveljavlja tudi ugovore v zvezi z dokončnim mnenjem Državnotožilskega sveta, saj minister prav na njegovi podlagi ali v skladu z njim oblikuje in poda predlog Vladi, ki nato na podlagi takšnega predloga odloči o imenovanju. Ob tem tudi ne gre spregledati, da je v Predlogu Zakona o državnem tožilstvu (ZDT-1)

v zvezi s 34. členom ZDT-1 navedeno, da je s to določbo neizbranemu kandidatu odprta tudi morebitna pritožbena pot, s čimer se varuje ustavna pravica do pravnega varstva, kar kaže na to, da je zakonodajalec možnost sodnega varstva neizbranega kandidata v postopku imenovanja državnega tožilca predvidel z vložitvijo tožbe v upravnem sporu zoper odločbo Vlade o imenovanju. Glede na navedeno je tudi po presoji Vrhovnega sodišča pritožniku zoper dokončno mnenje Državnotožilskega sveta zagotovljeno drugo in učinkovito sodno varstvo, zato je sodno varstvo na podlagi 4. člena ZUS-1 v tej zadevi izključeno.

12. Pritožnik sicer navaja tudi, da v primeru neuspešnega razpisa razen te tožbe v kvaziupravnem sporu ne bo imel na voljo nobenega drugega pravnega sredstva, s katerim bi lahko uveljavljal kršitve svojih ustavnih pravic in da mu pravno sredstvo, če bo razpis neuspešen, ni zagotovljeno. Vendar pa je pritožnik v tej zadevi vložil tožbo zoper dokončno mnenje Državnotožilskega sveta, ki ga je ta oblikoval na podlagi prvega odstavka 33. člena ZDT-1. V skladu s 33. členom ZDT-1 nato Državnotožilski svet dokončno mnenje pošlje ministru, ki v primeru, če se z dokončnim mnenjem strinja, vloži predlog za imenovanje na Vlado, medtem ko v primeru nestrinjanja z dokončnim mnenjem obrazloženo zahteva od Državnotožilskega sveta, da pridobi in upošteva dodatne podatke ali dokazila, dopolni obrazložitev ali oblikuje novo dokončno mnenje. Če Državnotožilski svet pri takšni ponovni obravnavi odloči z dvotretjinsko večino glasov vseh članov, mora minister vložiti predlog v skladu s tako sprejetim dokončnim mnenjem. Šele v primeru, če pri ponovni obravnavi Državnotožilski svet ne odloči z dvotretjinsko večino glasov vseh članov, pa se šteje, da je razpis neuspešen. Glede na navedeno v obravnavanem primeru ne gre za situacijo, da bi bil razpis za imenovanje vrhovnega državnega tožilca neuspešen in tudi še ni in ne more biti znano, ali bo razpis uspešen ali ne. Pravilno je torej stališče sodišča prve stopnje, da pritožnik dopustnosti svoje tožbe zoper dokončno mnenje ne more uspešno utemeljiti s trditvami o neobstoju sodnega varstva v primeru, da razpis ne uspe. Ker je ob upoštevanju obrazloženega možnost neuspešnega razpisa bodoče in negotovo dejstvo, pa na drugačno presojo Vrhovnega sodišča v tej zadevi ne morejo vplivati pritožbene navedbe, da je ministrica z dopisom z dne 9. 11. 2020 že zahtevala dopolnitev dokončnega mnenja in da mora biti pritožniku sodno varstvo zagotovljeno tudi v primeru neuspešnega razpisa, kar izhaja tudi iz sodne prakse Ustavnega sodišča ter 6. člena EKČP.

13. Tudi sicer je z zvezi s sodnim varstvom ob neuspešnem razpisu pritožnikova razlaga zmotna. Neuspešen razpis namreč ne posega v pravice prijavljenih kandidatov, saj se lahko ob ponovnem razpisu ponovno prijavijo.

14. Glede na navedeno tudi po presoji Vrhovnega sodišča niso izpolnjene predpostavke za odločanje v obravnavani zadevi po 4. členu ZUS-1, zato je sodišče prve stopnje tožbo pravilno zavrglo. Ker pritožbene navedbe niso utemeljene in niso podani razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

15. Pritožnik s pritožbo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Prim. Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 39-40.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 155/2017 z dne 23. 5. 2018.

Poročevalec Državnega zbora, št. 243 z dne 22. 3. 2011.

Primerjaj sklep VSRS I Up 63/2018 z dne 18. 4. 2018.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 4/1, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o državnem tožilstvu (2011) - ZDT-1  - člen 31, 32, 33, 33/1, 33/2, 33/3, 33/4, 34

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.