VSRS Sodba IV Ips 13/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-07-02

Branko Masleša (preds.), Barbara Zobec (poroč.), Mitja Kozamernik

začasno zavarovanje izvršitve odločbe o prekršku - storilec prekrška - smiselna uporaba določb Kazenskega zakonika - napačna uporaba zakona - razlaga zakona - enakost pred zakonom - tuja pravna oseba

Določbo petega odstavka 201. člena Zakona o prekrških je treba razumeti tako, da se ukrep začasnega odvzema lahko izreče le zoper storilca kot fizično osebo.

I. Zahtevi za varstvo zakonitosti se ugodi in se izpodbijana pravnomočna odločba spremeni tako, da se postopek zavarovanja izvršitve odločbe ustavi.

II. Stroški postopka zavarovanja izvršitve odločbe bremenijo proračun.

1. Javna agencija Republike Slovenije za varstvo konkurence (v nadaljevanju Agencija) je kot prekrškovni organ s sklepom z dne 16. 12. 2019 v postopku zavarovanja izvršitve odločbe o prekršku skladno s 45., 46. in petim odstavkom 201. člena Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1) v zvezi z 12. členom Zakona o omejevanju preprečevanja konkurence izdala sklep, s katerim je kršiteljici pravni osebi A., d. d., začasno odvzela navadne (redne) delnice gospodarske družbe M., d. d., matična številka ..., oznake ISIN..., oznaka VP: ...(1. točka izreka sklepa). Odločila je, da začasen odvzem traja šest mesecev od dneva zasega vrednostnih papirjev, navedenih v 1. točki izreka sklepa. Sklep o začasnem odvzemu vrednostnih papirjev izvrši pristojni davčni organ po določbah zakona, ki ureja davčno izvršbo, če ni s posebnim zakonom določeno drugače (2. točka izreka sklepa). Stroške izvršitve sklepa o začasnem odvzemu premičnin davčnega organa je naložilo kršiteljici (3. točka izreka sklepa). V izreku je Agencija tudi odločila, da se začasno odvzeti vrednostni papirji vrnejo kršiteljici, če se postopek z odločbo ustavi ali če kršiteljica plača globo in stroške postopka. Če kršiteljica tudi po pravnomočnosti odločbe o prekršku, št. 3063-2/2018-19 z dne 22. 10. 2019 ne plača izrečene globe in stroškov postopka, se iz začasno odvzetih vrednostnih papirjev poravnajo izrečena globa in stroški postopka, presežek pa vrne kršiteljici (4. točka izreka sklepa). Z zadnjo točko izreka sklepa je Agencija sklenila, da pritožba zoper njen sklep ne zadrži njegove izrvšitve.

2. Kršiteljica pravna oseba A., d. d., je po pooblaščenih zagovornikih iz Odvetniške družbe ... o. p, d. o. o., iz Ljubljane, zoper sklep Agencije vložila pritožbo, ki jo je Okrajno sodišče v Ljubljani s sklepom z dne 30. 12. 2019 zavrnilo kot neutemeljeno, kršiteljici pa naložilo plačilo sodne takse pritožbenega postopka v znesku 20,00 evrov. Tudi zoper sklep okrajnega sodišča je kršiteljica po zagovornikih vložila pritožbo, ki jo je Višje sodišče v Ljubljani s sklepom z dne 30. 1. 2020 zavrglo kot nedovoljeno, kršiteljici pa naložilo plačilo sodne takse pritožbenega postopka v znesku 20,00 evrov.

3. Zoper izpodbijani sklep okrajnega sodišča, v zvezi s sklepom Agencije, vlaga zahtevo za varstvo zakonitosti vrhovni državni tožilec Hinko Jenull zaradi kršitve materialnih določb zakona po 4. točki 156. člena ZP-1, zaradi absolutnih bistvenih kršitev določb postopka o prekršku po 8. točki prvega odstavka 155. člena ZP-1 in zaradi relativnih bistvenih kršitev določb postopka o prekršku po petem odstavku 201. člena ZP-1 v zvezi s 167. člena ZP-1, ob tem pa uveljavlja tudi kršitve 14., 22., 23., 27., 28., 29., 33. in 74. člena Ustave RS, 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP) ter 1. člena Dodatnega protokola k EKČP. Navaja, da za izdajo izpodbijanega sklepa ni bilo materialnopravne podlage v petem odstavku 201. člena ZP-1, saj jezikovna razlaga te določbe pokaže, da se ukrep začasnega odvzema lahko izreče le zoper fizično, ne pa tudi pravno osebo. Jezikovno razlago omenjene procesne določbe vrhovni državni tožilec podkrepi tudi z ostalimi razlagalnimi metodami in zaključi, da sta prekrškovni organ in sodišče uporabila predpis, ki ga ne bi smela uporabiti, na tak način pa pravni osebi kršila tudi ustavno zagotovljene pravice iz 14., 22., 28., 33. in 74. člena Ustave RS ter 1. člena Dodatnega protokola k EKČP. Z enakimi razlagalnimi metodami vrhovni državni tožilec uveljavlja kršitev materialnega prava z vidika predmeta zavarovanja po petem odstavku 201. člena ZP-1. Meni, da se na delnice kot nematerializirane vrednostne papirje citirana določba ne nanaša. V drugem delu zahteve uveljavlja absolutne bistvene kršitve določb postopka o prekršku po 8. točki prvega odstavka 155. člena ZP-1, ker v izreku sklepa Agencije ni konkretizirano število delnic, ki se pravni osebi začasno odvzamejo, prav tako ukrep začasnega odvzema ni obrazložen z vidika sorazmernosti v ožjem pomenu besede, s čimer so bile pravni osebi kršene tudi ustavno zagotovljene pravice do obrazložene sodne odločbe po 22. členu Ustave RS, pravica do sodnega varstva po 23. členu Ustave RS, pravica do zasebne lastnine po 33. členu Ustave RS ter pravica do svobodne gospodarske pobude po 74. členu Ustave RS. Zahtevo vrhovni državni tožilec zaključi z očitkom o relativni bistveni kršitvi določb postopka o prekršku po drugem odstavku 155. člena ZP-1 v zvezi s 167. člena ZP-1, saj je pravna oseba v pritožbi zoper sklep Agencije podala relevantne pritožbene navedbe, na katere sodišče ni odgovorilo. Tako je izostal odgovor sodišča glede določnosti izreka sklepa Agencije in presoje sorazmernosti izrečenega ukrepa, sodišče pa tudi ni odgovorilo na pritožbene navedbe glede upravljanja z začasno odvzetimi delnicami v obdobju trajanja izrečenega ukrepa. Ob odsotnosti ustavnopravno preizkušenih meril (kot na primer pri začasnem zavarovanju zahtevka za odvzem premoženjske koristi v kazenskem postopku), bi morala Agencija pred izdajo izpodbijanega sklepa pravni osebi omogočiti udejanjanje pravice do izjave, zato je bilo kršeno tudi načelo (vsaj) naknadne kontradiktornosti. Vse omenjene procesne kršitve so takšne narave, da so vplivale na zakonitost izpodbijanega pravnomočnega sklepa. Vrhovni državni tožilec predlaga, da Vrhovno sodišče zahtevi ugodi in izpodbijani pravnomočni sklep razveljavi ter postopek zavarovanja izvršitve odločbe o prekršku zoper pravno osebo ustavi oziroma, da zadevo vrne Agenciji kot prekrškovnemu organu v ponovno odločanje.

4. Vrhovno sodišče je zahtevo za varstvo zakonitosti na podlagi drugega odstavka 423. člena Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju ZKP) v zvezi s 171. členom ZP-1 vročilo storilcema prekrška, ki odgovora nista podala, je pa na zahtevo odgovorila Agencija in v celoti nasprotovala zaključkom vrhovnega državnega tožilca.

5. Iz obravnavane zahteve za varstvo zakonitosti je že uvodoma razviden osrednji očitek in s tem razlog izpodbijanja pravnomočnega sklepa, to je kršitev materialnega prava zaradi napačne uporabe določbe petega odstavka 201. člena ZP-1. Citirana določba uzakonja ukrep začasnega zavarovanja izvršitve odločbe o prekršku tako, da se storilcu prekrška v določenih primerih začasno odvzamejo listine oziroma premične stvari. Pooblaščena uradna oseba prekrškovnega organa ali sodišče lahko zaradi zavarovanja izvršitve odločbe s sklepom na podlagi petega odstavka 201. člena ZP-1 odloči, da se storilcu začasno vzamejo potna listina, vozniško dovoljenje, dokumenti vozila, prevozne listine ali drugi dokumenti, ki spremljajo blago, vrednostni papirji, prevozna sredstva ali druge premičnine, ki jih ima pri sebi, ne glede na to, ali je njihov lastnik ali ne, če se je bati, da se bo storilec med postopkom o prekršku ali do izvršitve odločbe skril ali odšel neznano kam ali v tujino. Začasni odvzem lahko traja največ šest mesecev in se lahko s sklepom podaljša še za največ šest mesecev. Storilcu je treba takoj, najkasneje pa v treh urah, vročiti pisni sklep o začasnem odvzemu z navedbo razlogov za odvzem in s pravnim poukom.

6. Vrhovno sodišče sprejema razlago vrhovnega državnega tožilca, da v citirani zakonski določbi vsebovan pojem storilca prekrška predstavlja materialnopravno sestavino. Kolikor ni v ZP-1 drugače določeno, se na podlagi 8. člena ZP-1 v postopku o prekršku glede storilca smiselno uporabljajo določbe kazenskega zakonika. Ob smiselni uporabi 20. člena Kazenskega zakonika je storilec prekrška zato vsak, ki osebno stori dejanje, ki pomeni kršitev zakona, uredbe vlade ali odloka samoupravne skupnosti, ki je kot tako določeno kot prekršek in je zanj predpisana sankcija za prekršek (6. člen ZP-1). Čeprav se citirana določba o začasnem zavarovanju izvršitve odločbe nahaja v petnajstem poglavju ZP-1, ki ureja izvršitev in evidenco odločb, to ne pomeni, da je po vsebini (samo) procesne narave, saj imajo določeni pojmi in instituti, ki jih vsebuje, svoj izvor v materialni (kazenski) zakonodaji, ki se smiselno uporablja tudi v prekrškovnem pravu. Pojem storilca prekrška predstavlja zato materialnopravno sestavino, njegova nepravilna uporaba pa posledično kršitev materialne določbe zakona na način po 4. točki 156. člena ZP-1. Vrhovni državni tožilec zatrjuje, da sta prekrškovni organ in sodišče napačno razlagala pojem storilca po petem odstavku 201. člena ZP-1, zato v zahtevi uvodoma izpostavlja vprašanje, ali se ukrep začasnega odvzema listin in predmetov iz citirane zakonske določbe lahko uporabi (tudi) zoper pravne osebe.

7. Odgovor na izpostavljeno vprašanje terja postopek razumevanja zakona s pomočjo različnih razlagalnih metod in končno ugotovitev, katere so tiste možnosti, ki jih zakon vsebuje, in katera je tista kombinacija (zakonski dejanski stan), ki se najtesneje sklada z relevantnimi značilnostmi konkretnega primera.

Povedano drugače, Vrhovno sodišče mora na podlagi tožilčevega izpostavljenega vprašanja glede pojma storilca prekrška izluščiti sporočilo konkretne zakonske določbe, ki omogoča, da bo sprejeta pravilna pravna odločitev, s tem pa zagotovljena pravna varnost, enotna uporaba prava in pomen konkretne odločitve za nadaljnji razvoj prava. Določba petega odstavka 201. člena ZP-1 je glede pojma storilca prekrška po mnenju vrhovnega državnega tožilca pomensko odprta do te mere, da je za ugotovitev njenega pravega sporočila potrebna uporaba različnih razlagalnih argumentov.

8. Vrhovno sodišče ugotavlja, da sta pravi pomen in vsebina citirane določbe jasno in nedvoumno razvidna že iz njenega besedila. To pomeni, da pravi jezikovni pomen citirane določbe omogoča že jezikovna razlaga, kot bo prikazano v nadaljevanju, pa jo pomensko določajo in soopredeljujejo tudi ostale razlagalne metode. Po jezikovni razlagi obravnavana procesna določba ne dopušča nejasnosti in nedoločnosti – do uporabe ukrepa začasnega odvzema lahko pride le pri tistem storilcu, za katerega obstoji bojazen, da se bo med postopkom o prekršku ali do izvršitve odločbe skril ali odšel neznano kam ali v tujino. Pravi pomen in vsebina zakonskih znakov skrivanja, odhoda neznano kam ali v tujino razkrivajo, da lahko takšna ravnanja izvrši le fizična, ne pa tudi pravna oseba. Drugačna razlaga bi po vsebini pomenila ekstenzivno razlago, s tem pa nedovoljeno širjenje polja kriminalnosti, s čimer bi bilo prekršeno načelo zakonitosti v prekrškovnem pravu (28. člen Ustave RS). Obravnavane zakonske določbe zato ni mogoče razlagati drugače, kot da se lahko odvzamejo listine oziroma premičnine fizični osebi kot storilcu prekrška.

9. Zunanjo mejo še dopustnega in možnega besednega pomena določbe petega odstavka 201. člena ZP-1 dopolnjujejo in potrjujejo tudi ostale razlagalne metode, na podlagi katerih gre pri skrivanju ali odhodu neznano kam ali v tujino za takšno ravnanje, ki je imanentno le storilcu kot fizični osebi, saj pravna oseba zaradi svoje umetne tvorbe in pravne abstrakcije nima lastnosti, da bi se lahko skrivala ali odšla neznano kam ali v tujino. V življenju posameznika kot fizične osebe se lahko pripeti, da se zaradi njegove (z)možnosti prostega gibanja v določenem trenutku ali časovnem obdobju zanj ne ve, kje se nahaja (npr. velja za pogrešano osebo). Pri pravni osebi pa si ni mogoče zamisliti, da bi se lahko skrivala ali odšla neznano kam ali v tujino, ker ji takšno ravnanje onemogoča prav njena (registrska) subjektiviteta. Ta je zapisana v sodnem registru ves čas njenega delovanja, njen sedež je jasno določljiv in se kot taka ne more skrivati, niti ne more obstajati neznano kje.

10. Restriktivno razlago pojma storilca pri uporabi ukrepa začasnega odvzema potrjuje tudi namenska (teleološka) razlaga petega odstavka 201. člena ZP-1. Namen ukrepa začasnega odvzema listin ali premičnin po petem odstavku 201. člena ZP-1 je treba iskati v zagotavljanju čim učinkovitejšega zavarovanja izvršitve odločbe o prekršku še pred njeno pravnomočnostjo v primeru bojazni, da bi se storilec med postopkom skril ali odšel neznano kam ali v tujino. Tako je z začasnim odvzemom listin ali premičnin, ki jih ima storilec pri sebi, zmanjšana nevarnost storilčevega izogibanja prekrškovnemu postopku, hkrati pa določba meri na odvzem vsega tistega premoženja, ki se nahaja v posesti storilca in bi lahko bilo predmet odvzema na podlagi (pozneje) pravnomočne prekrškovne odločbe. Namenu takojšnjega in učinkovitega odvzema listin oziroma premoženja, ki ga ima storilec ob odvzemu (kot materialnem aktu prekrškovnega organa) pri sebi, zato ne more služiti tudi odvzem premoženja (nematerializiranih vrednostnih papirjev), ki ga ima posamezna pravna oseba drugje – na računu vrednostnih papirjev, vodenem v centralnem registru Klirinško depotne družbe. Vrednostni papirji se ne nahajajo pri pravni osebi, po svoji (registrski) naravi pa tudi ne morejo predstavljati vrste premoženja, ki bi zahtevala njegov takojšen odvzem v primeru bojazni neizvršljivosti odločbe o prekršku.

11. Jezikovno razlago pojma storilca kot fizične osebe podpira tudi sistemska razlaga. Prvi odstavek 201. člena ZP-1 omogoča takojšnjo izvršitev odločbe, a le zoper storilca, ki ne more dokazati identitete, zoper storilca, ki nima stalnega bivališča ali če bi se storilec z odhodom zaradi prebivanja v tujini lahko izognil odgovornosti za prekršek. V vseh navedenih primerih mora organ za postopek o prekršku ugotoviti, da bi storilec zaradi teh okoliščin lahko onemogočil izvršitev odločbe oziroma sodbe o prekršku.

Ukrep začasnega odvzema po petem odstavku 201. člena ZP-1 zato predstavlja nadaljevanje izhodiščnega položaja iz prvega odstavka tega člena in se ga uporabi zoper storilca, ki bi s skrivanjem ali z odhodom (neznano kam ali v tujino) lahko onemogočil izvršitev odločbe. Da je zakonodajalec imel ob pisanju tega člena v mislih fizično osebo kot storilca prekrška, je možno razbrati tudi iz desetega odstavka 201. člena ZP-1, po katerem se zadeve o prekrških iz tega člena obravnavajo prednostno. Zaradi povečanja učinkovitosti zavarovanja izvršitve prekrškovnih odločb pred pravnomočnostjo je takšna rešitev pričakovana, hkrati pa tudi skladna z načelom sorazmernosti, saj se z začasnim zavarovanjem posega v pravice storilcev kot posameznikov (in ne pravnih oseb), zato se morajo postopki v takih primerih čimprej zaključiti.

Da se v okviru sistematične razlage na ravni celotnega ZP-1 pojem storilca v posameznih določbah uporablja po naravi stvari le za fizično osebo, pa kažejo tudi ostali prekrškovni instituti, ki jih vložnik v zahtevi utemeljeno izpostavlja. Kljub uporabi splošnega izraza storilec je uporaba določenih institutov pridržana samo zoper fizične osebe, kot na primer delo v splošno korist (19.a člen ZP-1), nadomestni zapor (20.a člen ZP-1), izgon tujca iz države (24. člen ZP-1), pridržanje osebe (108. člen ZP-1), pridržanje osebe pod vplivom alkohola ali drugih psihoaktivnih snovi (109. člen ZP-1), privedba osebe, zalotene pri prekršku (110. člen ZP-1), varščina (113. člen ZP-1) in drugi. Stališče sodišča v 5. točki obrazložitve sodbe, da predstavlja pojem storilca splošni izraz za kršitelja, obdolženca in osebo, ki ji je bila izrečena sankcija za prekršek, in pri tem ne ločuje pravnih in fizičnih oseb, zato ne predstavlja skladne razlage z ostalimi določbami ZP-1, saj se v njih pojavlja pojem storilca, ki pa se lahko izključno nanaša le na fizično osebo. K takšni razlagi navsezadnje napotuje tudi določba prvega odstavka 14. člena ZP-1 o odgovornosti pravne osebe, na podlagi katere je razvidno, da je treba pojem storilca razlagati restriktivno in se torej ne nanaša na obe vrsti pravnih subjektov. Nanaša se namreč lahko le na tistega posameznika kot fizično osebo, ki stori prekršek pri opravljanju dejavnosti pravne osebe v njenem imenu ali za njen račun ali v njeno korist ali z njenimi sredstvi.

12. Stališče, da se peti odstavek 201. člena ZP-1 lahko nanaša le na storilca prekrška kot fizično osebo, nenazadnje podpira tudi zgodovinska razlaga, iz katere je razvidno, da je bil zakonodajalčev namen novele ZP-1C v letu 2006 prav v povečanju učinkovitosti zavarovanja izvršitve, ki ga dotedanja ureditev ni omogočala v polni meri. Prekrškovni organ oziroma sodišče sta dotedaj lahko storilcu začasno odvzela le potno listino, če je obstajala bojazen njegovega skrivanja med postopkom oziroma njegovega odhoda neznano kam ali v tujino. Vrhovni državni tožilec utemeljeno opozarja na dodan pogoj z novelo ZP-1C, po katerem se lahko uporabi ukrep začasnega odvzema, vendar le tistih listin oziroma predmetov, ki jim ima storilec „pri sebi, ne glede na to, ali je njihov lastnik ali ne“. „Pri sebi, ne glede na lastništvo“ pa imajo lahko takšne listine in predmete (prej le potno listino, po noveli ZP-1C pa tudi ostale listine in premično premoženje) le fizične, ne pa tudi pravne osebe.

13. Vrhovno sodišče sprejema tudi očitek vrhovnega državnega tožilca o kršitvi načela enakosti pred zakonom (14. člen Ustave RS), ki jo je sodišče storilo z obrazložitvijo, da je obravnavani ukrep začasnega odvzema utemeljen „toliko bolj, ko se storilec že nahaja v tujini“ (5. točka obrazložitve sodbe). Dejstvo, da ima kršiteljica pravna oseba sedež v tujini, ne more predstavljati odločilne okoliščine, ki bi jo postavljalo v slabši položaj od pravne osebe s sedežem v domači državi. Vprašanje, kje se nahaja sedež kršiteljice pravne osebe in zaradi katerega bi bile tuje pravne osebe samodejno v slabšem položaju od domačih, z vidika petega odstavka 201. člena ZP-1 ni (oziroma ne sme biti) pomembno. Ponovno se (že) preko jezikovne razlage izrisuje, da sedež pravne osebe ne predstavlja pogoja za izrek tega ukrepa, temveč je njegov izrek vezan na bojazen, da se bo storilec skril oziroma odšel neznano kam ali v tujino, to pa je lahko le fizična oseba, ne glede na državljanstvo in ne glede na to, kje se nahaja v trenutku izreka tega ukrepa.

14. Na podlagi predstavljenih izhodišč Vrhovno sodišče pritrjuje stališču vrhovnega državnega tožilca, da je z uporabo različnih razlagalnih argumentov ukrep začasnega odvzema listin oziroma premičnin mogoče izreči le zoper fizično osebo. Prekrškovni organ in sodišče sta zato z ekstenzivno razlago pojma storilca po petem odstavku 201. člena ZP-1 izrekla ukrep začasnega odvzema v škodo kršiteljice pravne osebe in na tak način uporabila predpis, ki ga ne bi smela uporabiti. Na podlagi napačne razlage materialnopravne sestavine določbe petega odstavka 201. člena ZP-1 glede pojma storilca sta prekrškovni organ in sodišče zmotno uporabila materialno pravo in kršila določbo po 4. točki 156. člena ZP-1.

15. Vrhovno sodišče je ugotovilo uveljavljano kršitev materialne določbe zakona po 4. točki 156. člena ZP-1. Zahtevi za varstvo zakonitosti je zato ugodilo in na podlagi prvega odstavka 426. člena ZKP v zvezi s 171. členom ZP-1 izpodbijani pravnomočni sklep Agencije v zvezi s sklepom okrajnega sodišča spremenilo tako, da je postopek zavarovanja izvršitve odločbe ustavilo. Zaradi ugotovljene kršitve materialnega prava po 4. točki 156. člena ZP-1, ki jo je vrhovni državni tožilec prepričljivo utemeljil v uvodnem delu zahteve in posledične ustavitve postopka zavarovanja izvršitve odločbe, se Vrhovno sodišče do ostalih vložnikovih očitkov ni opredeljevalo. Glede na določbo četrtega odstavka 144. člena ZP-1 v zvezi s 148. členom ZP-1 stroški postopka zavarovanja izvršitve odločbe bremenijo proračun.

dr. M. Pavčnik, Teorija prava, Prispevek k razumevanju prava, GV Založba, Ljubljana (2015), stran 377.

Zakon o prekrških (ZP-1) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2009, stran 823.

Več v Poročevalcu Državnega zbora RS št. 6/2006 z dne 19. 1. 2006 v I/2. točki v zvezi z obrazložitvijo 47. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prekrških (ZP-1C).

Zakon o prekrških (2003) - ZP-1  - člen 8, 156, 156-4, 201, 201/5.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 14.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.