VSRS Sodba VIII Ips 84/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-01-14

Marjana Lubinič (preds.), mag. Marijan Debelak (poroč.), dr. Mateja Končina Peternel, Samo Puppis, Borut Vukovič

javni uslužbenec - napredovanje v višji plačni razred - usposabljanje - kandidat za policista

V primeru opravljanja usposabljanja kandidatov za policiste za varovanje zunanje meje Evropske unije se to usposabljanje v skladu s tedaj veljavnim Pravilnikom všteva v napredovalno obdobje in se to obdobje ne more enačiti z inštitutom pripravništva.

II. Tožena stranka mora tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 336,00 EUR v 15 dneh po vročitvi te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po izteku roka za prostovoljno izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka, do plačila.

1. Sodišče prve stopnje je dopustilo spremembo tožbe iz pripravljalne vloge tožnika z dne 2. 11. 2018, postopek ustavilo glede dela tožbe, da je toženka dolžna s posebno odločbo tožniku priznati pravico do napredovanja v višji plačni razred in mu je dolžna priznati pravice v zvezi s plačo za višji plačni razred na 1. 12. 2015 (I. in II. točka izreka odločbe), nato pa razveljavilo odločbi toženke z dne 26. 10. 2017 in 18. 1. 2018 (III. točka izreka), ugotovilo, da je tožnik z dnem 1. 4. 2012 napredoval za en plačni razred in mu od 1. 4. 2014 pripada pravica do 22 plačnega razreda (IV. točka izreka), naložilo toženki, da mu v 8 dneh obračuna razliko v plači od 1. 4. 2014 do 30. 11. 2015 z upoštevanjem 22. plačnega razreda in mu razliko izplača z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 11. dne v mesecu za razliko v plači preteklega meseca (V. izreka), zavrnilo višji zahtevek tožnika za plačilo zakonskih zamudnih obresti (VI. točka izreka) in toženki naložilo, da tožniku povrne stroške postopka (VII. točka izreka).

2. Sodišče druge stopnje je pritožbo toženke zavrnilo in potrdilo izpodbijani del sodbe sodišča prve stopnje ter odločilo, da toženka krije sama svoje stroške pritožbenega postopka.

3. Vrhovno sodišče je na predlog toženke s sklepom VIII DoR 176/2019 z dne 5. 9. 2019 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali se v napredovalno obdobje javnega uslužbenca šteje tudi čas usposabljanja kandidata za policista.

4. Zoper pravnomočno sodbo sodišča druge stopnje je toženka vložila revizijo, v kateri predlaga spremembo sodb sodišč druge in prve stopnje in zavrnitev zahtevka, podrejeno pa razveljavitev obeh sodb in vrnitev zadeve v novo sojenje. Vztraja na stališču, da je napredovalno obdobje za tožnika lahko začelo teči šele s 3. 6. 2008 in da se mu obdobje od 3. 12. 2007 do 2. 6. 2008 ne more všteti v napredovalno obdobje, saj je bil v tem času zaposlen na delovnem mestu kandidata za policista, ki se po stališču toženke šteje za pripravništvo in se zato ne more všteti v napredovalno obdobje. V razlogih obširne revizije predvsem poudarja, da je čas tožnikovega usposabljanja predstavljalo pripravništvo, saj se je v tem času usposabljal za samostojno opravljanje dela, ni izvajal policijskih pooblastil in se šele šolal ter do 3. 6. 2008 ni izpolnjeval pogojev za opravljanje dela policista. Sodišči druge in prve stopnje naj bi zmotno uporabili določbe tretjega odstavka 16. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS, Ur. l. RS, št. 56/2002 in nadalj.) v povezavi z sedmim odstavkom 11. člena prehodne določbe Uredbe o napredovanju javnih uslužbencev v plačne razrede (Uredba, Ur. l. RS, št. 51/2008 in nadalj.). Opozarja tudi na Pravilnik o napredovanju zaposlenih v državni upravi (Pravilnik, Ur. l. RS , št. 41/99) in Zakon o organiziranosti in delu v policiji (ZODPol, Ur. l. RS, št. 15/2013 in nadalj.) itd.

5. V odgovoru na revizijo tožnik prereka revizijske navedbe in predlaga zavrnitev revizije.

7. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo, izdano na drugi stopnji (prvi odstavek 367. člena Zakona o pravdnem postopku – ZPP, Ur. l. RS, št. 26/99 in nadalj.). V primeru dopuščene revizije sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen ZPP).

8. Iz dejanskih in pravnih zaključkov sodišča druge stopnje izhaja, da sta stranki dne 26. 11. 2007 sklenili pogodbo o zaposlitvi za delo kandidata za policista za varovanje zunanje meje Evropske unije, za določen čas od 3. 12. 2007 do 5. 5. 2008 in od 6. 5. 2008 do 2. 6. 2008, zaradi usposabljanja po Programu usposabljanja delavca policije za varovanje zunanje meje EU in priprave na izpit za izvajanje policijskih pooblastil. Sodišče je izpostavilo, da se tožnikova pogodba ni glasila na pripravništvo, da njegova plača ni bila določena na način 70 % plače delovnega mesta policista, da za presojo o tem, ali je šlo dejansko za pripravništvo niso odločilne okoliščine mentorstva, programa ter izpita, čeprav te institute glede pripravništva vsebujeta tudi Zakon o delovnih razmerjih (ZDR, Ur. l. RS, št. 42/2002) in Zakon o javnih uslužbencih (ZJU, Ur. l. RS, št. 56/2002 in naslednji). Nadalje je poudarilo, da je bila v pogodbi predvidena posebna možnost prenehanja delovnega razmerja tožnika že s 5. 5. 2008, torej še pred koncem praktičnega usposabljanja, kar pojmovno izključuje možnost opravljanja pripravništva, obenem pa se tožnikova pogodba o zaposlitvi v uvodu ni sklicevala na 67. b člen Zakona o policiji (ZPol, Ur. l. RS, št. 49/88 in naslednji), ki se sklicuje na pripravništvo, temveč na 68. člen ZJU, ki ureja sklenitev pogodbe o zaposlitvi za določen čas. Pri tem v pogodbi ni natančno določeno, za kateri primer zaposlitve za določen čas gre. Sodišče se je oprlo tudi na Program usposabljanja delavcev policije za varovanje zunanje meje EU in priprave na izpit za izvajanje policijskih pooblastil, ki se uvodoma sklicuje na 67. b člen ZPol, poleg tega pa tudi na 101. in 109. člen istega zakona, iz katerih prav tako ne izhaja podlaga pripravništva. Zato kljub tožnikovem usposabljanju, ki se je zaključilo z opravljanjem izpita, ki pa je eden od dopustnih razlogov za sklenitev pogodbe o zaposlitvi za določen čas, te zaposlitve ni mogoče enačiti s pripravništvom (4. točka prvega odstavka 68. člena ZJU). Sodišče je tudi zavrnilo sklicevanje tožnika na 45. a člen ZODPol, saj je ta začel veljati šele od 17. 12. 2016, torej po zaključku spornega obdobja.

9. Revizijsko sodišče je v podobni zadevi že odločalo. Gre za sodbo v zadevi VIII Ips 195/2018 z dne 10. 9. 2019, ki predstavlja identičen primer; ta se tudi časovno ujema s konkretno zadevo v tem sporu. Razlika med zadevama se pojavlja le glede dopuščenega revizijskega vprašanja, saj je bilo v tej zadevi dopuščeno vprašanje, ali se v napredovalna obdobja javnega uslužbenca šteje tudi čas usposabljanja kandidata za policista, v zadevi VIII Ips 195/2018 pa je bilo vprašanje nekoliko bolj specificirano, in sicer ali je pri napredovanju v plačni razred pri kandidatih za policiste treba upoštevati sedmi odstavek 11. člena prehodne določbe Uredbe, v povezavi s tretjim odstavkom 16. člena ZSPJS in v zvezi s tem, ali se lahko izenačuje usposabljanje kandidatov za policiste z institutom pripravništva. Ne glede na nekoliko drugače dopuščeno vprašanje, je obseg obeh vprašanj vsebinsko enak.

10. Revizijsko sodišče tudi ne ugotavlja, da so v konkretnem sporu podani kakršnikoli razlogi, ki bi zahtevali odstop od obrazložitve in stališč iz sodbe VIII Ips 195/2018 z dne 10. 9. 2019, zaradi česar tudi v tej zadevi le povzema njene bistvene razloge:

„Tretji odstavek 16. člena ZSPJS določa, da lahko javni uslužbenec na podlagi tega zakona napreduje vsake 3 leta za en ali dva plačna razreda, če izpolnjuje predpisane pogoje. Kot napredovalno obdobje se šteje čas od zadnjega napredovanja v višji plačni razred. Za napredovalno obdobje se upošteva čas, ko je javni uslužbenec delal na delovnih mestih, za katere je predpisana enaka stopnja strokovne izobrazbe. Pristojni organ oziroma predstojnik najmanj enkrat letno preveri izpolnjevanje pogojev za napredovanje. V prehodnih določbah Uredbe je v sedmem odstavku 11. člena določeno, da se v letu 2009 najkasneje do roka iz drugega odstavka 4. člena te uredbe za vse javne uslužbence, razen tistih, ki so napredovali v letu 2008, ugotovi število doseženih točk in ocena nadrejenega ter pretečeno napredovalno obdobje v skladu s predpisi, ki so se uporabljali do izplačila plač po ZSPJS. Pred uredbo veljavni Pravilnik pa je v četrtem odstavku 5. člena določal, da se v napredovalno obdobje ne všteva čas pripravništva ter čas odsotnosti zaposlenega z dela zaradi bolezni, izobraževanja, strokovnega izpopolnjevanja ali drugih vzrokov v nepretrganem trajanju, daljšem od 6 mesecev, razen strokovnega izpopolnjevanja, na katerega je zaposlenega napotil delodajalec in porodniškega dopusta, ter dopusta za nego in varstvo otroka, odsotnosti zaradi poklicne bolezni in zaradi poškodbe pri delu.“

Ob med strankama spornem vprašanju, ali se obdobje opravljanja dela po pogodbah o zaposlitvi za določen čas zaradi opravljanja usposabljanja šteje v napredovalno obdobje in v zvezi s tem, ali se to obdobje šteje kot opravljanje pripravništva, kar bi po 5. členu Pravilnika pomenilo, da se ne všteva v čas napredovalnega obdobja, je Vrhovno sodišče upoštevalo „sedmi odstavek 11. člena Uredbe v zvezi s 16. členom ZSPJS tako, da se v primeru opravljanja usposabljanja kandidatov za policiste za varovanje zunanje meje Evropske unije to usposabljanje v skladu s tedaj veljavnim Pravilnikom všteva v napredovalno obdobje in se to obdobje ne more enačiti z inštitutom pripravništva. Pri pripravništvu gre za poseben pravni inštitut. Tako ZJU v 4. točki 68. člena predvideva sklenitev pogodbe o zaposlitvi za določen čas za opravljanje pripravništva ali drugih podobnih oblik teoretičnega in praktičnega usposabljanja. Zakon sicer upošteva, da gre pri pripravništvu ter teoretičnem in praktičnem usposabljanju za zelo podobna pravna položaja, ki omogočata sklenitev pogodbe o zaposlitvi za določen čas, vendar ju še vedno ločuje, zato ju tudi različno poimenuje. Pogodba o zaposlitvi (tožnika) se ni glasila kot pogodba za opravljanje pripravništva; dejansko je šlo za strokovno izpopolnjevanje za opravljanje dela policista za varovanje zunanje meje Evropske unije, ki je bilo poleg tega tudi krajše od šestih mesecev.

Pogodba o zaposlitvi, ki se le na splošno sklicuje na 68. člen ZJU (navedeni člen ureja vse primere, v katerih lahko javni uslužbenci v državnih organih in organih lokalne skupnosti sklenejo pogodbo o zaposlitvi za določen čas), je temeljila tudi na 67. b členu ZPol, ki je veljal v času njene sklenitve. Ta je v prvem odstavku izrecno določal, da se lahko za opravljanje nalog varovanja zunanje meje evropske unije in varovanja objektov, ki jih v skladu s predpisi varuje policija, z osebo sklene pogodba o zaposlitvi za določen čas do pet let, ki se lahko podaljšuje za enako časovno obdobje. Oseba mora v enem letu po sklenitvi pogodbe o zaposlitvi opraviti izpit za izvajanje policijskih pooblastil, sicer ji preneha delovno razmerje. Usposabljanja po tej določbi ZPol ni mogoče enačiti s pripravništvom, kot ga opredeljuje XIV. poglavje ZJU, in za katerega se sklene pogodba o zaposlitvi za določen čas po 4. točki prvega odstavka 68. člena ZJU.

Po prvem odstavku 106. člena ZJU se za pripravnika sprejme le oseba, ki prvič sklene delovno razmerje in se usposablja za opravljanje dela. Iz 67. b člena ZPol pa izhaja, da mora izpit za izvajanje policijskih pooblastil za opravljanje nalog varovanja zunanje meje Evropske unije opraviti vsaka oseba, s katero je bila sklenjena pogodba o zaposlitvi na podlagi te določbe, ne glede na to, ali je bila že pred sklenitvijo te pogodbe zaposlena drugje oziroma ne glede na to, ali je že imela opravljeno pripravništvo. Tudi iz Poročevalca Državnega zbora RS št. 58/2005 z dne 28. 7. 2005, v katerem je bil objavljen Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah ZPol-E, je razvidno, da je bila dopolnitev ZPol s 67. b členom predlagana zato, da je bilo možno sklepati delovno razmerje zaradi izvajanja nalog, povezanih z varovanjem zunanje meje Evropske unije, tudi za daljše obdobje, kot ga določa 53. člen ZDR. Iz obrazložitve predlagatelja glede 67. b člena ZPol ne izhaja, da bi bil njegov namen tudi enačenju usposabljanja po tej določbi z usposabljanjem pripravnikom, kot ga predvideva 107. člen ZJU.

11. Že navedeni povzetek obrazložitve, ki velja tudi v tej zadevi, ob upoštevanju ugotovitev v tej zadevi, potrjuje pravno presojo sodišč druge in prve stopnje o tem, da tožnikove prve pogodbe o zaposlitvi ni mogoče obravnavati kot pogodbe za opravljanje pripravništva, zaradi česar je bilo treba tudi to obdobje tožnikove zaposlitve šteti v napredovalno obdobje in posledično ugoditi njegovemu tožbenemu zahtevku. Revizijsko sodišče ponavlja tudi, da se tožena stranka neutemeljeno sklicuje na ZODPol oziroma ureditev po tem zakonu, saj je ta začel veljati šele po spornem obdobju, kar pravilno ugotavljata že sodišči druge in prve stopnje (glej 13. točko obrazložitve sodbe sodišča druge stopnje in 11. točko obrazložitve sodbe sodišča prve stopnje).

12. Glede na navedeno in v skladu s 378. členom ZPP je revizijsko sodišče zavrnilo revizijo kot neutemeljeno.

13. Toženka mora tožniku povrniti stroške odgovora na revizijo, in sicer 450 točk za vložitev odgovora, 9 točk za materialne stroške in 22 % DDV, kar skupaj (glede na vrednost točke 0,60 EUR) znaša 336,00 EUR.

14. Vrhovno sodišče je odločalo v senatu, ki je razviden iz uvoda te sodbe. Za odločitev so glasovali mag. Marijan Debelak, dr. Mateja Končina Peternel, Samo Puppis in Borut Vukovič, proti odločitvi pa Marjana Lubinič.

Zakon o javnih uslužbencih (2002) - ZJU  - člen 68, 106

Zakon o policiji (1998) - ZPol  - člen 67b

Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (2002) - ZSPJS  - člen 16

Uredba o napredovanju javnih uslužbencev v plačne razrede (2008) - člen 11

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.