VSRS Sklep I Up 158/2018
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-03-13

UPRS Sklep (zunanji oddelek v Novi Gorici) III U 20/2017

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

dopustnost tožbe - disciplinski postopek - notar - odločba disciplinske komisije - upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - notarska zbornica slovenije - avtonomija

Notarska zbornica ni državni organ niti organ lokalne skupnosti v smislu 1. člena ZUS-1. Prav tako ni sporno, da je Notarski zbornici, v kateri je članstvo za vse notarje obvezno, in ki je pravna oseba s pooblastili, določenimi z zakonom, za izvajanje določenih nalog z Zakonu o notariatu podeljeno javno pooblastilo. Tako na primer med drugim opravlja neposredni nadzor nad poslovanjem notarja (prvi odstavek 111. člena ZN). Vendar pa gre pri vodenju postopka in izdaji odločbe o disciplinskem ukrepu po opravljenem disciplinskem postopku zoper notarja na podlagi opravljenega nadzora (nad zakonitostjo opravljanja notariata ali nad poslovanjem notarja) le za interno delovanje oziroma izvajanje nalog tega poklicnega združenja, ki jih to združenje vodi le zoper svoje člane, in v tem okviru za izraz njegove avtonomije, ne pa za izvrševanje nalog, podeljenih z javnim pooblastilom. Notarske zbornice tako pri izdaji odločbe disciplinske komisije ni mogoče uvrstiti med organe, navedene v 1. členu ZUS-1, zato izpodbijani odločbi disciplinske komisije I. in II. stopnje nista upravna akta iz 2. člena ZUS-1.

Po 4. členu ZUS-1 je (ob izpolnjevanju pogoja, da gre za posamični akt oziroma dejanje) sodno varstvo v upravnem sporu zagotovljeno le, če je v pravice posegel organ iz 1. člena ZUS-1

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je s sklepom podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo zoper odločbo Disciplinske komisije I. stopnje Notarske zbornice Slovenije (v nadaljevanju Disciplinska komisija I. stopnje), št. DK 2/2016 z dne 19. 9. 2016 in odločbo Disciplinske komisije II. stopnje Notarske zbornice Slovenije (Disciplinska komisija II. stopnje), št. 2/2016 z dne 13. 12. 2016. S prvostopenjsko odločbo je bilo odločeno, da tožnica ni odgovorna storitve očitane lažje disciplinske kršitve po sedmi alineji 1. točke 113a. člena Zakona o notariatu (v nadaljevanju ZN)

v zvezi s tretjim odstavkom 142. člena Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ)

, ki naj bi jo storila s tam opisanimi ravnanji (I. točka izreka odločbe), je pa zaradi tam opisanih ravnanj na podlagi iste določbe ZN odgovorna storitve lažjih disciplinskih kršitev (1a., 1b., 1c. in 2. točka II. točke izreka odločbe), za kar se ji na podlagi 113. člena ZN

izreče enotni disciplinski ukrep – javni opomin. Disciplinska komisija II. stopnje je z izpodbijano odločbo odločila, da se pritožbi ministra za pravosodje delno ugodi in se odločba Disciplinske komisije I. stopnje glede dejanja, opisanega v točki I. spremeni tako, da se glasi, da je tožnica odgovorna storitve lažje disciplinske kršitve po že navedeni določbi ZN v zvezi s s tretjim odstavkom 142. člena SPZ (I. točka izreka odločbe), nadalje je delno ugodila tožničini pritožbi in izpodbijano odločbo glede dejanja, opisanega v točki II. pod točko 2, razveljavila in zadevo v tem delu vrnila Disciplinski komisiji I. stopnje v ponovno odločanje (II. točka izreka odločbe). V preostalem je pritožbi tožnice in ministra za pravosodje zavrnila in v nerazveljavljenem delu potrdila odločbo Disciplinske komisije I. stopnje (III. točka izreka odločbe), nato pa tožnici na podlagi 113. člena ZN za kršitev iz I. točke izreka in iz II./1 točke izreka izpodbijane odločbe izrekla enotni disciplinski ukrep – denarno kazen v znesku 2.000 EUR in določila rok za plačilo (IV. točka izreka odločbe).

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa se sodišče prve stopnje sklicuje na 1., 2. in 4. člen ZUS-1 ter na Zakon o notariatu (v nadaljevanju ZN) in na Statut Notarske zbornice Slovenije (v nadaljevanju statut). Navaja, da sta bili izpodbijani odločbi izdani pri izvrševanju z zakonom določene funkcije, vendar ne upravne funkcije. Pri disciplinskem postopku namreč ne gre za nadzor nad zakonitostjo opravljanja notariata kot javne službe, ampak za odgovornost notarja za morebitne nepravilnosti pri njegovem poslovanju, v okviru katerega se presojajo pravila poklicnega združenja. Gre za odločitev, sprejeto v okviru poklicnega (notranjega) nadzora nad delovanjem članov zbornice, zato taka odločitev ne predstavlja akta, izdanega v okviru izvrševanja upravne funkcije. Izpodbijana akta nista bila izdana pri izvrševanju nalog, podeljenih z javnim pooblastilom, ki se lahko podeli samo z zakonom, saj ZN takih določb nima. Ker v obravnavanem primeru o zadevi torej ni odločal organ iz 1. člena ZUS-1, očitano dejanje ne more biti predmet presoje v upravnem sporu ne po 2. ne po 4. členu ZUS-1. Ugovor glede nezagotovljenega sodnega varstva je sodišče prve stopnje zavrnilo ob sklicevanju na sklep Vrhovnega sodišča I Up 203/2015. Ker niti ZN niti kateri drug zakon ne določa, da je zoper odločitev disciplinske komisije mogoč upravni spor in ne gre niti za drug posamični akt, zoper katerega je zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu, je tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) vlaga pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov in Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi ter tožbenemu zahtevku ugodi v celoti, oziroma podrejeno, naj sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Zatrjuje, da je stališče, da Notarska zbornica Slovenije (v nadaljevanju Notarska zbornica) izpodbijanih odločb ni izdala pri izvrševanju nalog, podeljenih z javnim pooblastilom, napačno. Naloge tožene stranke, ki ima z zakonom podeljena določena javna pooblastila, opravljajo njeni organi, zato so nosilci javnih pooblastil (1. člen ZUS-1), prav tako pa se akta vsebinsko nanašata na notarko kot nosilko javnih pooblastil. Uvedba disciplinskega postopka je posledica nadzora nad zakonitostjo opravljanja notariata. Stališče sodišča prve stopnje, sprejeto v dveh zadevah, na kateri se sklicuje v izpodbijanem sklepu, ni bilo preizkušeno pred Vrhovnim sodiščem. Nepravilna je tudi odločitev glede tožbe po 4. členu ZUS-1, saj imata izpodbijana akta naravo posamičnih aktov iz navedenega člena ZUS-1. Z njima je bilo poseženo v ugled pritožnice kot notarke (34. in 35. člen Ustave Republike Slovenije, v nadaljevanju Ustava), zoper akta pa pritožnica nima drugega sodnega varstva. Pojasnjuje še vsebinske (tožbene) navedbe, do katerih se glede na sprejeto odločitev sodišče prve stopnje ni opredelilo in v zvezi s tem zatrjuje poseg v pravico iz 14., 22., 23, 27. in 137. člena Ustave.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. V obravnavani zadevi je sporno, ali je Notarska zbornica (z disciplinskima komisijama I. in II. stopnje) v zvezi z izrekanjem disciplinskih ukrepov notarjem nosilec javnega pooblastila za izvrševanje teh nalog, podeljenih z ZN, ter posledično organ iz 1. člena ZUS-1, zaradi česar so njeni dokončni akti, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, upravni akti, ki se lahko izpodbijajo v upravnem sporu.

7. ZUS-1 v 1. členu določa, da se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (v nadaljnjem besedilu: organi) na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. V 2. členu določa, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika (prvi odstavek). Upravni akt po tem zakonu pa je upravna odločba ali drug javnopravni enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek).

8. Notariat je skladno z drugim odstavkom 137. člena Ustave javna služba, ki jo ureja zakon. Zakonodajalcu je torej prepuščeno široko polje proste presoje, kako urediti izvajanje navedene javne službe. Po ureditvi ZN izvajanje notariata opravljajo notarji in notarke (v nadaljnjem besedilu: notarji), imenovani po tem zakonu, kot svoboden poklic (drugi odstavek 1. člena ZN). Na podlagi zakona notarji kot osebe javnega zaupanja tudi izvršujejo z zakoni določena pooblastila in druga opravila (prvi odstavek 2. člena ZN). Po prvem odstavku 109. člena ZN nadzor nad zakonitostjo opravljanja notariata opravlja ministrstvo.

9. V zadevi ni sporno, da Notarska zbornica ni državni organ niti organ lokalne skupnosti v smislu 1. člena ZUS-1. Prav tako ni sporno, da je Notarski zbornici, v kateri je članstvo za vse notarje obvezno (prvi odstavek 106. člena ZN), in ki je pravna oseba s pooblastili, določenimi z zakonom (drugi odstavek istega člena), za izvajanje določenih nalog z ZN podeljeno javno pooblastilo. Tako na primer med drugim opravlja neposredni nadzor nad poslovanjem notarja (prvi odstavek 111. člena ZN).

Vendar pa gre pri vodenju postopka in izdaji odločbe o disciplinskem ukrepu po opravljenem disciplinskem postopku zoper notarja na podlagi opravljenega nadzora (nad zakonitostjo opravljanja notariata ali nad poslovanjem notarja) le za interno delovanje oziroma izvajanje nalog tega poklicnega združenja, ki jih to združenje vodi le zoper svoje člane, in v tem okviru za izraz njegove avtonomije, ne pa za izvrševanje nalog, podeljenih z javnim pooblastilom. Notarske zbornice tako pri izdaji odločbe disciplinske komisije ni mogoče uvrstiti med organe, navedene v 1. členu ZUS-1, zato izpodbijani odločbi disciplinske komisije I. in II. stopnje nista upravna akta iz 2. člena ZUS-1.

10. Čeprav se pravni ureditvi odvetništva in notariata v Republiki Sloveniji razlikujeta, sta položaja Odvetniške in Notarske zbornice kot stanovskih združenj pri vodenju in odločanju v disciplinskih postopkih zoper njune člane v zvezi s presojo, ali sta pri izvajanju teh nalog nosilca javnega pooblastila po 1. členu ZUS-1, primerljiva. Vrhovno sodišče je glede odločitev disciplinske komisije Odvetniške zbornice že sprejelo stališče, da pri vodenju teh postopkov ne gre za izvrševanje nalog, podeljenih z javnim pooblastilom.

Glede na določitev organov, zoper odločitev katerih se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov (in organizacij), je za odločitev v tej zadevi nepomembna opredelitev položaja pritožnice kot izvajalke notariata in nosilke javnega pooblastila, na katero se izpodbijana akta nanašata.

11. Pritrditi je treba tudi odločitvi glede subsidiarnega sodnega varstva po 4. členu ZUS-1. Po navedenem členu ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Vendar je po tem členu ZUS-1 (ob izpolnjevanju pogoja, da gre za posamični akt oziroma dejanje) sodno varstvo v upravnem sporu zagotovljeno le, če je v pravice posegel organ iz 1. člena ZUS-1, kar pa glede na zgoraj navedeno ni primer v obravnavani zadevi. Posledično z vodenjem disciplinskega postopka in izdajo izpodbijanih odločb tudi ni poseženo v 14., 22., 23., 27., 34., 35., 37., 137. člen Ustave.

12. Upoštevaje vse navedeno je po presoji Vrhovnega sodišča odločitev sodišča prve stopnje pravilna. Ker niso podani razlogi, ki jih uveljavlja pritožba, in ne razlogi, na katere pazi po uradni dolžnosti, je pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep.

13. Ker pritožnica s pritožbo ni uspela, sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena Zakona o pravdnem postopku in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Ta določa, da so lažje disciplinske kršitve kršitve ZN, ki nimajo škodljivih posledic za stranke ali druge udeležence pravnega posla.

Ta se nanaša na nastanek hipoteke na podlagi neposredno izvršljivega notarskega zapisa in določa, da mora vknjižbo hipoteke in zaznambo izvršljivosti nemudoma po sklenitvi posla predlagati notar.

Po 1. točki 113. člena ZN se v disciplinskem postopku proti notarju za lažje kršitve opravljanja notariata izrečeta pisni opomin (prva alineja) ali denarna kazen, ki ni manjša od 1.700 eurov in ne večja od 5.000 eurov (druga alineja).

Nadzor nad zakonitostjo opravljanja notariata opravlja ministrstvo (prvi odstavek 109. člena ZN) oziroma predsednik višjega sodišča, na katerega območju je sedež notarskega mesta (prvi odstavek 110. člena ZN).

Npr. sklep Vrhovnega sodišča I Up 203/2015 z dne 24. 2. 2016, na katerega se je sklicevalo tudi sodišče prve stopnje v izpodbijanem sklepu, in I Up 462/2012 z dne 8. 5. 2013.

Glede posega v ustavni pravici iz 22. in 23. člena Ustave RS Vrhovno sodišče več v že omenjenem sklepu I Up 203/2015 z dne 24. 2. 2016.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 1, 2

Zakon o notariatu (1994) - ZN  - člen 109, 111, 111/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.