VSRS Sklep X Ips 22/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-08-26

UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) Sodba II U 276/2016-9

Brigita Domjan Pavlin (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Marko Prijatelj

CIVILNO PROCESNO PRAVO - ODŠKODNINSKO PRAVO - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

izbris iz registra stalnega prebivalstva - odškodnina zaradi izbrisa - pogoji za priznanje odškodnine - dokazni predlog za zaslišanje strank - glavna obravnava v upravnem sporu - odločitev brez glavne obravnave - neizvedba glavne obravnave - restriktivna razlaga izjem - materialno procesno vodstvo - nova dejstva in dokazi - obrazloženost dokaznega sklepa - pravica do enakega varstva pravic - pravica do izjave - dopuščena revizija - ugoditev reviziji

Glavna obravnava je v upravnem sporu namenjena tudi odločanju o tem, katere dokaze je treba izvesti za razjasnitev spornega dejanskega stanja. Zato izvedba glavne obravnave ni odvisna od presoje, katere dokaze je mogoče oziroma potrebno izvesti na glavni obravnavi, temveč je (tudi) to presojo treba opraviti prav na sami glavni obravnavi. Presoja, ali so izpolnjeni pogoji za izvedbo predlaganih dokazov na glavni obravnavi, po izrecnem stališču Ustavnega sodišča tako ni dopustni izjemni razlog, da bi Upravno sodišče odreklo izvedbo glavne obravnave.

Iz zakona izhaja, da je tudi ob podanih razlogih iz druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 stvar nadaljnje procesne odločitve Upravnega sodišča, ali bo odločilo na seji ali po izvedeni glavni obravnavi. Ker pa opustitev izvedbe glavne obravnave iz tam navedenih razlogov pomeni kršitev človekove pravice strank do glavne obravnave iz 22. člena Ustave, Upravno sodišče navedene zakonske določbe ne sme (več) uporabiti kot podlago za odločanje na seji.

Tudi v upravnem sporu je treba strankam zagotoviti, da ob ustreznem materialnem procesnem vodstvu uresničijo svojo pravico do nadaljnjega navajanja dejstev in predlaganja dokazov skladno s 286. členom ZPP.

Opustitev izvedbe glavne obravnave zgolj zato, ker že v sami tožbi navedena dejstva ali dokazi niso dovoljeni ali upoštevni (kot to izhaja iz druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1), v to upravičenje strank iz ZPP nedopustno posega. Na prvem naroku za glavno obravnavo pa je tudi uresničljiva možnost Upravnega sodišča, da ob med strankama spornem dejanskem stanju samo odloči o tem, da bo izvedlo za odločitev pomembne dokaze, tudi če jih stranke niso predlagale (drugi odstavek 20. člena ZUS-1).

V upravnem sporu je treba dati stranki možnost, da se z morebitno pomanjkljivostjo dokaznih predlogov glede njihove substanciranosti seznani in jo tudi odpravi. Temu služi institut materialnega procesnega vodstva, v okviru katerega mora pred sprejetjem dokaznega sklepa na glavni obravnavi oziroma v pripravljalnem postopku v upravnem sporu sodnik zagotoviti razjasnitev navedene okoliščine.

Upravno sodišče s tem, ko v primeru spornega dejanskega stanja ne izvede glavne obravnave, bistveno krši določbe postopka v upravnem sporu in nedopustno posega v pravice strank do glavne obravnave iz 22. člena Ustave. V primeru, da so podani ustavno dopustni in zakonsko predpisani izjemni razlogi, da glavne obravnave ne izvede, pa mora to v svoji sodbi jasno in izrecno obrazložiti.

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Mariboru, II U 276/2016-9 z dne 6. 2. 2019 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Upravno sodišče je z izpodbijano sodbo na podlagi 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožnice zoper odločbo Upravne enote Maribor, št. 492-348/2014-26 (9300) z dne 16. 3. 2016, s katero je bila zavrnjena tožničina vloga za določitev denarne odškodnine za škodo, povzročeno zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva. Tožnica je zoper navedeno odločbo vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za notranje zavrnilo z odločbo, št. 492-119/2016/2 (1312-05) z dne 6. 6. 2016.

2. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe izhaja, da je odločitev tožene stranke pravilna. Tudi po presoji Upravnega sodišča namreč tožnica ne spada med upravičence do povračila škode zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva po Zakonu o povračilu škode osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva (v nadaljevanju ZPŠOIRSP). Po stališču Upravnega sodišča je tožnica sicer ugovarjala stališču tožene stranke, da Republike Slovenije ni zapustila zaradi posledic izbrisa, ampak že najmanj štiri leta pred izbrisom, ko se je v Nemčiji leta 1988 zaposlila, vendar pa je na podlagi v postopku ugotovljenega dejanskega stanja (temelječega na dokumentaciji, pridobljeni v zvezi z upravnim postopkom sprejema v državljanstvo Republike Slovenije) tudi Upravno sodišče pritrdilo zaključkom toženke, da tožnici ni uspelo dokazati, da je njena odsotnost iz Republike Slovenije v relevantnem obdobju (od izbrisa iz registra dne 26. 2. 1992 pa do 19. 8. 1997, ko je postala odločba o zavrnitvi prošnje za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije pravnomočna) posledica izbrisa iz registra stalnega prebivalstva. Posledično tožnica torej ni izpolnila pogojev, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, da bi ji pripadla odškodnina zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva. Upravno sodišče je nadalje ugotovilo, da iz izjav tožeče stranke in njenih družinskih članov v postopku sprejema v državljanstvo Republike Slovenije iz leta 1992 izhaja, da je že predhodno od leta 1972 do leta 1979 bivala v Nemčiji zaradi šolanja, ter da se je med letom 1979 in 1982 izobraževala in tam opravljala tudi prakso, da je leta 1983 sklenila v Nemčiji zakonsko zvezo s A. A. in da se je leta 1988 v Nemčiji tudi zaposlila, leta 1991 pa bila v Nemčiji tudi na porodniškem dopustu. Zato je po presoji Upravnega sodišča pravilna ocena upravnega organa, da so te izjave bolj verodostojne in imajo večjo težo ter so kontradiktorne izjavam, ki jih je tožeča stranka predložila v tem postopku (izjavi očeta in moža, ki navajata, da je živela do leta 1994 na naslovu ..., in da se je tja vračala ob praznikih in vikendih).

3. Na predlog tožeče stranke je Vrhovno sodišče s sklepom X DoR 51/2019 z dne 26. 11. 2019 dopustilo revizijo glede vprašanja: "Ali je sodišče s tem, ko ni zaslišalo tožeče stranke, ki je predlagala svoje zaslišanje v upravnem sporu, in ni izvedlo glavne obravnave ter svoje odločitve v zvezi s tem ni obrazložilo, bistveno kršilo določbe postopka v upravnem sporu ter poseglo v njeno pravico do izjave iz 22. člena Ustave Republike Slovenije?"

4. Zoper sodbo Upravnega sodišča je tožnica (v nadaljevanju revidentka) v skladu z navedenim sklepom vložila revizijo zaradi kršitev pravil postopka in Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo razveljavi ter vrne zadevo v ponovno odločanje Upravnemu sodišču, toženi stranki pa naloži povrnitev vseh stroškov postopka. Poudarja, da je Upravno sodišče brez razpisanega naroka in izvedbe dokaza z zaslišanjem stranke izdalo sodbo, s katero je tožbeni zahtevek v celoti zavrnilo. S tem je ravnalo v nasprotju z 51. členom ZUS-1, ki določa obveznost izvedbe glavne obravnave in povzročilo kršitev pravice stranke do izjave, kar pomeni absolutno kršitev določb postopka v upravnem sporu in kršitev pravice do poštenega sojenja iz 22. člena Ustave.

5. Tožena stranka v odgovoru na revizijo navaja, da ni pristojna oziroma ne more podati pojasnila o tem, zakaj Upravno sodišče v upravnem sporu ni izvedlo glavne obravnave in zakaj v obrazložitvi izpodbijane sodbe svoje odločitve oziroma razlogov, zaradi katerih ni opravilo glavne obravnave, ni pojasnilo.

7. Iz pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave) izhaja zahteva, da sodišče v upravnem sporu izvede glavno obravnavo.

8. Vsebino te ustavne pravice je Ustavno sodišče nadalje razvilo v nedavni odločbi št. Up-360/16 z dne 18. 6. 2020, v kateri je poudarilo, da je pravica do glavne obravnave pred sodnikom samostojna človekova pravica, ki jo zagotavlja 22. člen Ustave,

in nadgradilo svoje dotedanje stališče, po katerem je glavna obravnava (le) sredstvo za izvedbo dokazov. Kot je poudarilo Ustavno sodišče, izvedba glavne obravnave v upravnem sporu nima pomena le kot sredstvo za izvedbo dokazov, temveč tudi v tem, da omogoči, da se organ in stranka srečata v procesno enakopravnem razmerju z namenom, da se na podlagi neposrednega ustnega in javnega obravnavanja zbere dokazno gradivo, potrebno za presojo, ki jo mora opraviti Upravno sodišče. Ustavno sodišče je tudi v svojih predhodnih odločitvah že pojasnilo, da je izvajanje glavne obravnave bistveno povezano s samo naravo sodnega odločanja.

Osrednji del sodnega odločanja so namreč prav presoja navedb in trditev strank, izvedba predlaganih dokazov o obstoju pravno pomembnih dejstev in prosta presoja dokazov v povezavi s temi dejstvi. V takem položaju lahko sodnik prosto presoja vrednost posameznih navedb, trditev in dokazov praviloma le tedaj, če sam neposredno od stranke postopka sprejema navedbe in trditve ter s svojimi čutili zazna lastnosti in naravo dokaznih sredstev ter vsebino dokazov.

9. Glavna obravnava je tudi v zakonski ureditvi upravnega spora osrednje procesno dejanje, saj je z zakonom izrecno določeno, da sodišče na prvi stopnji odloči po opravljeni glavni obravnavi (prvi odstavek 51. člena ZUS-1). Na njej se mora odviti poleg ugotavljanja dejanskega stanja tudi celotna razprava o dejanskih in pravnih navedbah strank, ki jih mora usmerjati Upravno sodišče skladno z načeli odprtega sojenja. Glavna obravnava ima torej tudi v upravnem sporu svojo temeljno funkcijo sojenja: obravnavati in razrešiti, kar je med strankama spornega v neposrednem in javnem postopku pred Upravnim sodiščem.

10. Vrhovno sodišče se zato pridružuje stališču Ustavnega sodišča, da utrditev pomena glavne obravnave v upravnem sporu narekuje spoznanje, da ima glavna obravnava tudi v upravnem sporu enako naravo in smisel kot glavna obravnava pred katerimkoli drugim sodiščem.

11. Glede na navedeni pomen glavne obravnave v upravnem sporu je vsako odstopanje od njene izvedbe po vsebini poseg v človekovo pravico iz 22. člena Ustave. Kot tako mora biti predmet izrecne ustavnoskladne zakonske ureditve in kot izjema tudi restriktivno interpretirano v sodni praksi.

12. Iz zahtev 22. člena Ustave po presoji Ustavnega sodišča izhaja tudi, da morajo biti v vsakem posameznem upravnem sporu, v katerem glavne obravnava izjemoma ne bi bila izvedena, razlogi za zavrnitev izvedbe glavne obravnave izrecni, jasni in nedvoumni. Iz njih mora izhajati obstoj izjemnih okoliščin, zaradi katerih v konkretni zadevi izvedba glavne obravnave ni potrebna.

Enako izhaja tudi iz prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP), ki je kršitev 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP) v upravnem sporu ugotovilo tudi v sodbi z dne 13. 3. 2018 v zadevi

13. Po prvem odstavku 59. člena ZUS-1 lahko Upravno sodišče odloči brez glavne obravnave (sojenje na seji), če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno. Taka izjema od obveznosti glavne obravnave po presoji Vrhovnega sodišča ni v nasprotju z zahtevami poštenega postopka iz 22. člena Ustave, saj v takem primeru sodišče obravnava le pravna vprašanja. Ob tem sicer Vrhovno sodišče pripominja, da je od posameznega primera odvisno, kdaj je za učinkovito sodno varstvo vseeno treba strankam omogočiti, da svoje pravne argumente neposredno, ustno in javno soočijo in predstavijo tudi Upravnemu sodišču.

14. V primeru, da je dejansko stanje med strankama sporno, pa je treba upoštevati, da 22. člen Ustave vzpostavlja pravico do glavne obravnave v upravnem sporu ne le za izvedbo dokazov, temveč tudi zato, da se na podlagi neposrednega ustnega in javnega obravnavanja zbere dokazno gradivo, potrebno za presojo, ki jo mora opraviti Upravno sodišče (zgoraj, 8. točka obrazložitve).

15. Glavna obravnava je torej v upravnem sporu namenjena tudi odločanju o tem, katere dokaze je treba izvesti za razjasnitev spornega dejanskega stanja. Zato izvedba glavne obravnave ni odvisna od presoje, katere dokaze je mogoče oziroma potrebno izvesti na glavni obravnavi, temveč je (tudi) to presojo treba opraviti prav na sami glavni obravnavi. Presoja, ali so izpolnjeni pogoji za izvedbo predlaganih dokazov na glavni obravnavi, po izrecnem stališču Ustavnega sodišča tako ni dopustni izjemni razlog, da bi Upravno sodišče odreklo izvedbo glavne obravnave.

Iz tega stališča pa izhaja tudi potreba po nadaljnjem razvoju sodne prakse Vrhovnega sodišča glede razlage in uporabe izjem od obveznosti izvedbe glavne obravnave iz zakonske ureditve upravnega spora.

16. V veljavni zakonski ureditvi upravnega spora so izjeme od temeljne dolžnosti izvedbe glavne obravnave določene le v eni zakonski normi (59. členu ZUS-1), ki jo je torej treba razlagati skladno z Ustavo in restriktivno.

Ob tem je treba tudi poudariti, da je po zakonu v primeru, če se glavna obravnava ne izvede in Upravno sodišče odloči na nejavni seji, to sodišče v celoti vezano na predhodno ugotovljeno dejansko stanje, kot ga je ugotovila tožena stranka (60. člen ZUS-1). Navedeno pomeni, da Upravno sodišče v primeru, če ne izvede glavne obravnave, tudi ne more ponovno (drugače) vrednotiti v upravnem postopku ugotovljenih dejstev in napraviti novega (drugačnega) sklepa o dejanskem stanju, kar pomembno omeji obseg presoje odločanja v upravnem sporu.

17. V drugem odstavku 59. člena ZUS-1 je izrecno določeno, da lahko Upravno sodišče odloči brez glavne obravnave tudi, "

če je dejansko stanje med tožnikom in tožencem sporno, vendar stranke navajajo zgolj tista nova dejstva in dokaze, ki jih skladno s tem zakonom sodišče ne more upoštevati (52. člen ZUS-1)

ali pa predlagana nova dejstva in dokazi niso pomembni za odločitev

" (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Glede na pravico do glavne obravnave iz 22. člena Ustave, ki izhaja iz navedenih stališč Ustavnega sodišča, je treba šteti, da je navedena zakonska določba protiustavna, saj gre za nedopustno izjemo od glavne obravnave (zgoraj, 15. točka obrazložitve).

Vendar pa Vrhovnemu sodišču ni treba prekiniti postopka in vložiti zahteve za oceno ustavnosti ZUS-1 pred Ustavnim sodiščem, saj je mogoče varstvo človekove pravice do glavne obravnave pred sodiščem v upravnem sporu iz 22. člena Ustave zagotoviti tudi brez tega. Uporaba določbe druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 je namreč procesna možnost (in ne obveznost) Upravnega sodišča, da namesto po opravljeni glavni obravnavi odloči na seji. Gre zgolj za procesno pooblastilo sodišču, ki pa ne sme biti uporabljeno, če bi se z njim nedopustno poseglo v ustavno pravico strank do izvedbe glavne obravnave.

18. Iz zakona tako izhaja, da je tudi ob podanih razlogih iz druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 stvar nadaljnje procesne odločitve Upravnega sodišča, ali bo odločilo na seji ali po izvedeni glavni obravnavi.

Ker pa opustitev izvedbe glavne obravnave iz tam navedenih razlogov pomeni kršitev človekove pravice strank do glavne obravnave iz 22. člena Ustave, Upravno sodišče navedene zakonske določbe ne sme (več) uporabiti kot podlago za odločanje na seji. Če bi jo uporabilo v konkretnem primeru, bi to glede na navedeno razlago 22. člena Ustave s strani Ustavnega sodišča in ustavno skladno razlago ZUS-1 s strani Vrhovnega sodišča pomenilo kršitev 22. člena Ustave, ki bi vodila do razveljavitve na tej kršitvi temelječe sodbe v pritožbenem ali revizijskem postopku.

19. Navedena razlaga je tudi sistemsko skladna z novim razmerjem med ZUS-1 in Zakonom o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), po katerem je tudi v upravnem sporu treba strankam zagotoviti, da ob ustreznem materialnem procesnem vodstvu uresničijo svojo pravico do nadaljnjega navajanja dejstev in predlaganja dokazov skladno s 286. členom ZPP. Iz slednjega tudi izhaja upravičenje strank, da lahko tudi na prvem naroku za glavno obravnavo navajajo dejstva, ki so potrebna za utemeljitev njihovih predlogov in ponudijo dokaze, ki so potrebni za ugotovitev njihovih navedb (prvi odstavek 286. člena ZPP).

To so bodisi dejstva, ki so že bila navedena, in dokazi, ki so že bili izvedeni v upravnem postopku, pa bi stranka uveljavljala njihovo drugačno presojo pred sodiščem, bodisi tista dejstva in dokazi, ki so bili predlagani v upravnem postopku, pa jih organ ni izvedel, bodisi povsem nova dejstva in dokazi, ki pa morajo izpolniti pogoje iz 52. člena ZUS-1, da stranka glede njih ni prekludirana.

Opustitev izvedbe glavne obravnave zgolj zato, ker že v sami tožbi navedena dejstva ali dokazi niso dovoljeni ali upoštevni (kot to izhaja iz druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1), v to upravičenje strank iz ZPP nedopustno posega. Na prvem naroku za glavno obravnavo pa je tudi uresničljiva možnost Upravnega sodišča, da ob med strankama spornem dejanskem stanju samo odloči o tem, da bo izvedlo za odločitev pomembne dokaze, tudi če jih stranke niso predlagale (drugi odstavek 20. člena ZUS-1).

20. V zvezi s tem Vrhovno sodišče dodaja, da je že zavzelo stališče, da je v upravnem sporu treba dati stranki možnost, da se z morebitno pomanjkljivostjo dokaznih predlogov glede njihove substanciranosti seznani in jo tudi odpravi. Temu služi institut materialnega procesnega vodstva (285. člen ZPP), v okviru katerega mora pred sprejetjem dokaznega sklepa na glavni obravnavi oziroma v pripravljalnem postopku v upravnem sporu sodnik zagotoviti razjasnitev navedene okoliščine.

21. Odgovor na zastavljeno pomembno vprašanje je torej, da Upravno sodišče s tem, ko v primeru spornega dejanskega stanja ne izvede glavne obravnave, bistveno krši določbe postopka v upravnem sporu in nedopustno posega v pravice strank do glavne obravnave iz 22. člena Ustave. V primeru, da so podani ustavno dopustni in zakonsko predpisani izjemni razlogi, da glavne obravnave ne izvede, pa mora to v svoji sodbi jasno in izrecno obrazložiti.

22. Navedeno stališče zato ne posega v možnosti, ki jih ima sodišče, da izjemoma odloči brez glavne obravnave v primeru spornega dejanskega stanja, če je podan kakšen od primerov, ki jih določa ZUS-1 v prvi in tretji alineji drugega odstavka 59. člena ZUS-1,

ob upoštevanju nadaljnjih omejitev, ki jih določa ZUS-1 (tretji odstavek 59. člena).

23. V obravnavani zadevi je bilo dejansko stanje med strankama sporno, kar jasno izhaja tako iz vložene tožbe in odgovora na tožbo, kot tudi iz obrazložitve izpodbijane sodbe Upravnega sodišča (6. točka). Prav tako je nesporno, da je revidentka predlagala v tožbi izvedbo več listinskih dokazov (med drugimi pisnih izjav moža in očeta) kot tudi svoje zaslišanje. V obrazložitvi izpodbijane sodbe pa Upravno sodišče ni pojasnilo svoje odločitve oziroma razlogov, zaradi katerih ni opravilo glavne obravnave. Prav tako ni obrazložilo, zakaj je zavrnilo podane dokazne predloge. Kljub temu iz obrazložitve izpodbijane sodbe izhaja, da se je Upravno sodišče opredeljevalo do dejanskih vprašanj (npr. s tem, ko pritrjuje zaključkom upravnih organov, da revidentki ni uspelo dokazati, da je njena odsotnost v relevantnem obdobju posledica izbrisa iz registra stalnega prebivalstva) in presojalo dokaze (npr. s tem, ko je presodilo kot pravilno oceno upravnega organa, da so določene izjave bolj verodostojne in imajo večjo težo kot druge, 11. točka obrazložitve izpodbijane sodbe).

24. Glede na navedeno je v obravnavani zadevi očitno, da je prišlo do kršitve pravice stranke do glavne obravnave iz 22. člena Ustave, saj Upravno sodišče ni navedlo izrecnih, jasnih in nedvoumnih razlogov, zaradi katerih glavna obravnava izjemoma ni bila izvedena. Tudi sicer v zadevi ni razviden obstoj izjemnih okoliščin, zaradi katerih v konkretni zadevi izvedba glavne obravnave ni potrebna. Zato je moralo Vrhovno sodišče reviziji ugoditi, izpodbijano sodbo razveljaviti in zadevo vrniti v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena v zvezi z drugim odstavkom 75. člena ZUS-1).

25. V novem sojenju bo za varstvo ustavne pravice revidentke Upravno sodišče moralo izvesti glavno obravnavo in na njej razjasniti vprašanje spornega dejanskega stanja ter odločiti o tem, katere dokaze je treba izvesti.

26. Odločitev o stroških revizijskega postopka se na podlagi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 pridrži za končno odločbo.

27. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Glej 13. točko obrazložitve citirane odločbe Ustavnega sodišča.

Glej odločbi Ustavnega sodišča, št. Up-309/04 z dne 11. 10. 2006, 5. točka obrazložitve, in št. Up-718/13 z dne 7. 10. 2015, 10. točka obrazložitve.

Odločba Ustavnega sodišča, št. Up-360/16, 16. in 17. točka obrazložitve.

Tako tudi ESČP v sodbi velikega senata z dne 6. 11. 2011 v zadevi

Ramos Nunes de Carvalho e SA proti Portugalski

poudarja, da pravica do ustne obravnave pred sodiščem iz 6. člena EKČP ni povezana samo z vprašanjem, ali je v postopku treba zaslišati priče, da ustno podajo svoje izjave, temveč je tudi pomembno, da imajo stranke spora možnost predstaviti svoje navedbe ustno pred sodiščem (187. točka obrazložitve). Zahteve 6. člena EKČP se sicer ne nanašajo na vse upravne zadeve, temveč zgolj tiste, ki jih je po presoji ESČP mogoče uvrstiti med civilne in kazenske zadeve v smislu EKČP. Da v ta okvir lahko spadajo upravni spori, kjer je torej treba spoštovati navedene zahteve te človekove pravice, pa je potrjeno tudi s citiranimi odločitvami v zadevah

Odločba Ustavnega sodišča, št. Up-360/16, 17. točka obrazložitve.

Odločba Ustavnega sodišča, št. Up-360/16, 14. točka obrazložitve.

V navedeni sodbi se ESČP sklicuje na svojo sodbo velikega senata z dne 6. 11. 2011 v zadevi

Ramos Nunes de Carvalho e SA proti Portugalski

, kjer poudari in povzame svojo prakso glede pomena glavne obravnave in dopustnih izjem, ki utemeljujejo njeno opustitev v okviru 6. člena EKČP (187. – 192. točka obrazložitve).

V zvezi s tem glej tudi odločbo Ustavnega sodišča, št. Up-135/19, U-I-37/19 z dne 4. 4. 2019.

Kot je poudarilo Ustavno sodišče tudi v upravnem sporu sodišče ne more sprejeti ustavnoskladne in zakonite odločitve v posameznem sporu brez glavne obravnave, če mora poprej pravilno ugotoviti upoštevna, med strankami običajno sporna dejstva glede na vse okoliščine posameznega primera. Glej odločbi Ustavnega sodišča, št. Up-135/19, U-I-37/19, 22. točka obrazložitve in št. Up-360/16, 13. točka obrazložitve.

Odločba Ustavnega sodišča, št. Up-360/16, 14. točka obrazložitve.

Vrhovno sodišče je v svoji sodni praksi že večkrat poudarilo, da določbe drugega odstavka 51. člena ZUS-1 ni mogoče razumeti kot podlago za dodatno širjenje izjem od navedene zakonske obveznosti. Glej npr. sklep X Ips 270/2017 z dne 13. 2. 2020.

V takem primeru je torej razprava o dejanskih vprašanjih neupoštevna. Glej tudi sodbo Vrhovnega sodišča I Up 312/2016 z dne 1. 2. 2017.

Ta določa: "V tožbi lahko tožnik navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta."

Te določbe ZUS-1 Ustavno sodišče tudi v citirani zadevi št. Up-360/16 vsebinsko ni presojalo z vidika skladnosti z Ustavo in tudi ni uporabilo svojega pooblastila iz drugega odstavka 59. člena Zakona o Ustavnem sodišču, po katerem lahko ob reševanju ustavne pritožbe samo začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, na katerem temelji izpodbijani posamični akt.

ZUS-1 v drugem odstavku 59. člena določa, da v takem primeru "

lahko sodišče odloči brez glavne obravnave

" in ne, da glavne obravnave ne sme izvesti.

Če Vrhovno sodišče te človekove pravice do glavne obravnave ne bi varovalo v revizijskem postopku, pa je mogoče pričakovati ustrezno ugotovitev njene kršitve s strani Ustavnega sodišča kot v citirani zadevi št. Up-360/16 oziroma s strani ESČP kot v citirani zadevi

Navedeno narekuje z novelo ZPP-E spremenjeno razmerje med ZUS-1 in ZPP, saj se po spremenjenem 22. členu ZUS-1 uporablja tudi v upravnem sporu (primarno) ZPP, razen glede vprašanj, ki jih ZUS-1 ureja drugače. Tega vprašanja pa ZUS-1 za potrebe upravnega spora ni uredil drugače, kot izhaja iz splošne ureditve pravdnega postopka. Glej tudi M. Dobravec Jalen: Komentar k 28. členu v E. Kerševan (ur.): Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Ljubljana: GV Založba, 2019, str. 174 – 175.

V tem smislu je treba pravilno razložiti tudi drugi odstavek 51. člena ZUS-1, glej sklep Vrhovnega sodišča X Ips 270/2017 z dne 13 2. 2020, 16. točka obrazložitve. O tem, da prekluzija iz 52. člena ZUS-1 ni v neskladju z Ustavo, je Vrhovno sodišče že zavzelo stališče, glej npr. sodbo I Up 202/2016 z dne 24. 8. 2016, 13. točka obrazložitve. Prekluzije vsebujejo tudi drugi procesni zakoni, med njimi npr. ZPP v tretjem in četrtem odstavku 286. člena.

Ta določa: "Sodišče ni vezano na dokazne predloge strank in lahko izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti ter pravilni odločitvi."

Sklep Vrhovnega sodišča X Ips 119/2016 z dne 30. 1. 2019.

Ta določata, da lahko sodišče odloči brez glavne obravnave v primeru, če je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja) in če gre za spor med istima strankama, pa gre za podobno dejansko in pravno podlago ter je o tem vprašanju sodišče že pravnomočno odločilo (tretja alineja).

Ta določa, da mora Upravno sodišče vselej odločiti na glavni obravnavi, če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec v upravnem postopku, ta možnost ni bila dana, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena Zakona o splošnem upravnem postopku ali vsebinsko enake določbe drugega predpisa, ki ureja postopek izdaje upravnega akta, ali če stranki ali stranskemu udeležencu v postopku izdaje upravnega akta ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 20, 20/2, 51, 51/1, 51/2, 52, 59, 59/1, 59/2, 59/2-1, 59/2-2, 59/2-3, 59/3, 60

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 285, 286, 286/1, 286/3, 286/4

Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP)  - člen 6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.