VSRS Sklep U 2/2020-12
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-02-17

Brigita Domjan Pavlin (preds.), Vladimir Balažic (poroč.), mag. Nina Betetto, dr. Ana Božič Penko, dr. Mile Dolenc

napredovanje sodnika v višji naziv - Sodni svet - prosta presoja Sodnega sveta - hitrejše napredovanje v višji sodniški naziv - pogoji za hitrejše napredovanje - izpolnjevanje pogojev za hitrejše napredovanje - raven nadpovprečnosti - odločanje po prostem preudarku - kriteriji

Sodni svet je s stališčem, da se za napredovanje po četrtem odstavku 34.a člena ZSS zahteva sodnikova nadpovprečnost na izrazito višjem nivoju, prekoračil meje prostega preudarka.

Ker je hitrejše napredovanje v višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu ena od (kasnejših) stopenj kariernega napredovanja sodnikov, tako napredovanje lahko pridobi le sodnik, ki je v svoji dotedanji sodniški karieri izpolnil pogoje za druge (predhodne) oblike napredovanja, ki jih predvideva ZSS, med drugim tudi napredovanje na položaj svetnika, ki pomeni enega izmed formalnih pogojev za napredovanje po četrtem odstavku 34.a člena ZSS. Zato zahteva Sodnega sveta, ki je izražena v (načelnem) stališču, da se pri napredovanju po četrtem odstavku 34.a člena ZSS upoštevajo rezultati sodnikovega dela skozi celotno sodniško kariero, ni niti logična niti smiselna in nasprotuje sistematiki napredovanja, kot jo vzpostavlja že zakon.

Zakonodajalec je z uzakonjenjem določnih kriterijev v četrtem odstavku 34.a člena ZSS že sam zožil manevrski prostor za uporabo prostega preudarka. Iz tega sledi, da glede sodnika, ki izpolnjuje formalne kriterije, velja močna domneva o utemeljenosti hitrejšega napredovanja v višji sodniški naziv. Namen uporabe prostega preudarka pri odločanju o obravnavani vrsti sodniškega napredovanja je v oceni, ali obstaja pozitivna prognoza sodnikovega kariernega napredka v smislu strokovnosti, delovnih sposobnosti in zmožnosti izpolnjevati vodstvene funkcije.

Posebna narava dela - delo na projektih, ki so po naravi stvari namenjeni delovanju sodstva kot celote - sama po sebi ni ovira za napredovanje v višji sodniški naziv.

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Sodnega sveta Su 418/2019-6 z dne 17. 10. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

1. Sodni svet Republike Slovenije (v nadaljevanju Sodni svet) je z izpodbijano odločbo Su 418/2019-6 z dne 17. 10. 2019 zavrnil predlog predsednika Okrožnega sodišča v Ljubljani za hitrejše napredovanje tožnice v višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu.

2. Zoper odločbo Sodnega sveta tožnica vlaga tožbo na podlagi 36. člena Zakona o sodnem svetu (ZSSve), iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) in predlaga Vrhovnemu sodišču, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek.

3. Tožba je bila vročena toženi stranki, ki je nanjo odgovorila in predlagala njeno zavrnitev.

5. V zadevi gre za odločanje o predlogu za hitrejše napredovanje tožnice v neposredno višji sodniški naziv na podlagi četrtega odstavka 34.a člena Zakona o sodniški službi (ZSS). Po citirani določbi lahko okrajni oziroma okrožni sodnik svétnik na istem sodniškem mestu napreduje v neposredno višji sodniški naziv, če so pretekla najmanj tri leta od imenovanja na položaj svétnika in če iz ocene sodniške službe izhaja, da izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje. Ocena, da sodnik izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje, se izda, če sodnik nadpovprečno izpolnjuje kriterije iz prvega odstavka 28. člena ZSS (drugi odstavek 32. člena ZSS).

6. Tožnica omenjene formalne pogoje za napredovanje izpolnjuje, saj je bila na položaj svetnice imenovana 29. 9. 2016, Personalni svet Vrhovnega sodišča pa je ocenil, da izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje.

7. Sodni svet je predlog za napredovanje tožnice po četrtem odstavku 34.a člena ZSS, za kar je pristojen odločati na podlagi tretjega odstavka 24. člena ZSS, zavrnil na podlagi stališča, da kljub temu, da je sicer izkazana njena nadpovprečnost, kakovost njenega dela ne dosega ravni, ki je potrebna za napredovanje v višji sodniški naziv. V sodni praksi je že uveljavljeno stališče, da Sodni svet pri odločanju o napredovanju odloča po prostem preudarku.

8. Odločanje po prostem preudarku ni nevezano odločanje, saj mora organ odločiti v zakonitih okvirih, v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega mu je pooblastilo dano (drugi odstavek 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP v zvezi s prvim odstavkom 31. člena ZSSve). Za nepravilno uporabo predpisa ne gre, če je pristojni organ odločil po prostem preudarku na podlagi pooblastila, ki ga je imel po predpisih, v mejah danega pooblastila in v skladu z namenom, zaradi katerega mu je bilo pooblastilo dano (drugi odstavek 27. člena ZUS-1). Vrhovno sodišče je tako v obravnavani zadevi omejeno na preizkus, ali iz obrazložitve Sodnega sveta izhaja, da je sprejeta odločitev skladna z namenom, zaradi katerega mu je bilo pooblastilo dano in ali je odločitev sprejeta v mejah danega pooblastila (tretji odstavek 40. člena ZUS-1).

9. Meje prostega preudarka za odločanje določa že primerjava kriterijev za dve vrsti napredovanj v višji sodniški naziv, ki jih ureja 34.a člen ZSS. Izjemno napredovanje utemeljujejo posebno utemeljeni razlogi, ki so dani, če iz ocene sodniške službe izhaja, da sodnik izpolnjuje pogoje za izjemno napredovanje v višji sodniški naziv - če izkazuje izjemno izpolnjevanje kriterijev iz 28. člena ZSS (prvi in tretji odstavek 34.a člena ter tretji odstavek 32. člena ZSS). Hitrejše napredovanje v višji sodniški naziv pa je dopustno, če so pretekla najmanj tri leta od imenovanja sodnika na položaj svetnika in če iz ocene sodniške službe izhaja, da izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje (četrti odstavek 34.a člena ZSS).

10. Primerjava citiranih zakonskih določb, ki urejata izjemno in hitrejše napredovanje v višji sodniški naziv ob upoštevanju namena zakonodajalca namreč ne daje podlage za zaključek, da bi morala tožnica za hitrejše napredovanje izkazati očitno, izjemno nadpovprečnost. ZSS pravnega standarda, ki bi bil vmesna stopnja med izjemnostjo (prvi odstavek 34.a člena ZSS) in nadpovprečnostjo (četrti odstavek 34.a člena ZSS) ne predvideva, kar izhaja že iz stališča Vrhovnega sodišča, zavzetega v zadevi U 8/2019-12 z dne 21. 1. 2020. Zato je Sodni svet s stališčem, da se za napredovanje po četrtem odstavku 34.a člena ZSS zahteva sodnikova nadpovprečnost na izrazito višjem nivoju, prekoračil meje prostega preudarka.

11. Ker je hitrejše napredovanje v višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu ena od (kasnejših) stopenj kariernega napredovanja sodnikov, tako napredovanje lahko pridobi le sodnik, ki je v svoji dotedanji sodniški karieri izpolnil pogoje za druge (predhodne) oblike napredovanja, ki jih predvideva ZSS, med drugim tudi napredovanje na položaj svetnika, ki pomeni enega izmed formalnih pogojev za napredovanje po četrtem odstavku 34.a člena ZSS. Zato zahteva Sodnega sveta, ki je izražena v (načelnem) stališču, da se pri napredovanju po četrtem odstavku 34.a člena ZSS upoštevajo rezultati sodnikovega dela skozi celotno sodniško kariero, ni niti logična niti smiselna in nasprotuje sistematiki napredovanja, kot jo vzpostavlja že zakon.

12. Zakonodajalec je z uzakonjenjem določnih kriterijev v četrtem odstavku 34.a člena ZSS že sam zožil manevrski prostor za uporabo prostega preudarka. Iz tega sledi, da glede sodnika, ki izpolnjuje formalne kriterije, velja močna domneva o utemeljenosti hitrejšega napredovanja v višji sodniški naziv. Namen uporabe prostega preudarka pri odločanju o obravnavani vrsti sodniškega napredovanja je v oceni, ali obstaja pozitivna prognoza sodnikovega kariernega napredka v smislu strokovnosti, delovnih sposobnosti in zmožnosti izpolnjevati vodstvene funkcije. Relevantni podatki, ki izkazujejo te lastnosti sodnika, lahko predstavljajo podlago Sodnemu svetu pri odločanju o ugoditvi ali zavrnitvi predloga predsednika sodišča o napredovanju po četrtem odstavku 34.a členu ZSS, pri čemer je Sodnemu svetu zato, da lahko uresničuje svojo ustavno vlogo in preko nje prevzema svoj del odgovornosti za stanje v sodstvu, priznana pristojnost, da pri odločanju o napredovanju sodnika odloči, kateri kriteriji ocenjevanja iz 28. člena ZSS so pomembnejši oziroma imajo večjo težo z vidika zahtev sodniškega dela in funkcije, ki jo sodnik opravlja kot nosilec sodne oblasti.

V tem smislu Sodni svet ni vezan na oceno sodniške službe, ki jo poda personalni svet, ampak odloča po prostem preudarku, pri čemer mora svojo drugačno odločitev ustrezno obrazložiti. Iz odločbe morajo biti tako razvidni razlogi, na podlagi katerih je mogoče preizkusiti, da je Sodni svet podatke o delu konkretnega sodnika upošteval pri svojem odločanju in jih tudi vsebinsko poglobljeno vrednotil, kar daje podlago za sklepanje, da je izdal odločbo v skladu z namenom, za katerega mu je dano pooblastilo za odločanje po prostem preudarku.

13. V konkretnem primeru je Sodni svet pri odločanju o hitrejšem napredovanju tožnice upošteval dve oceni personalnih svetov z začetka sodničine kariere o izpolnjevanju pogojev za napredovanje in štiri ocene personalnih svetov o ugotovitvi pogojev za hitrejše napredovanje. Tožnica pri tem utemeljeno opozarja na zmotno ugotovitev dejanskega stanja glede njene delovne storilnosti v letu 2013 (66,09 %) glede na povprečje oddelka (53,60 % in ne 114 %), saj bi moral Sodni svet pri ugotavljanju povprečne storilnosti oddelka upoštevati podatke iz odločbe personalnega sveta SuZ-ps 5/2016 z dne 11. 4. 2016, s katero je bila na tožničino pritožbo spremenjena ocena personalnega sveta SuZ-ps 83/2015 z dne 1. 2. 2016. Kljub oceni, da sodnica svoje delo opravlja strokovno in učinkovito, je Sodni svet zaključil, da podatki o njenem dosedanjem delu (še) ne izkazujejo nadpovprečnosti na tako izraziti ravni, da bi opravičevala napredovanje v višji sodniški naziv. Sodni svet je odločbo, v kateri se je opiral na podatke iz zadnjih dveh ocen tožničine sodniške službe in (načelno) pritrjeval tam navedenim razlogom, kljub temu pa zaključil, da podatki o njenem dosedanjem delu (še) ne izkazujejo nadpovprečnosti na tako izraziti ravni, da bi opravičevala napredovanje v višji sodniški naziv, nezadostno obrazložil. Tožničine delovne rezultate pri odločanju o napredovanju tožnice po četrtem odstavku 34.a člena ZSS bi moral ustrezno obrazložiti z vidika kriterijev iz 28. člena ZSS in vsebinsko ovrednotiti v smeri, kot je nakazana v 12. točki te obrazložitve, da ne bi prekoračil namena, zaradi katerega mu je zaupano odločanje po prostem preudarku. Ob tem je treba upoštevati, da posebna narava dela - delo na projektih, ki so po naravi stvari namenjeni delovanju sodstva kot celote - sama po sebi ni ovira za napredovanje v višji sodniški naziv.

14. Vrhovno sodišče glede na obrazloženo ugotavlja, da je Sodni svet pri sprejemu izpodbijane odločbe prekoračil meje prostega preudarka in ga ni uporabil na način, ki bi ustrezal namenu, za katerega je bil določen. Svoje odločitve v delu, kjer je odstopil od ocen sodniške službe, ki jih je sprejel personalni svet, tudi ni zadostno obrazložil. Vrhovno sodišče je zato tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. Sodni svet bo moral ob ponovnem odločanju upoštevati napotke, ki so razvidni že iz gornje obrazložitve.

Glej sodbe Upravnega sodišča RS II U 293/2013 z dne 3. 9. 2014, I U 1543/2011 z dne 19. 4. 2012, I U 1246/2016 z dne 27. 3. 2018 in sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 270/2007 z dne 27. 7. 2010.

Prim. tudi sodbo VS RS X Ips 404/2014 z dne 10. 12. 2015.

ZSSve Zakon o sodnem svetu (2017) - člen 31, 31/1, 36

Zakon o sodniški službi (1994) - ZSS  - člen 24, 24/3, 28, 28/1, 32, 32/2, 32/3, 34a, 34a/1, 34a/3, 34a/4

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 27, 27/1, 27/2, 40, 40/3, 64, 64/1, 64/1-4

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 6, 6/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.