VSRS Sodba II Ips 83/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-02-06

mag. Rudi Štravs (preds.), Tomaž Pavčnik (poroč.), mag. Nina Betetto, dr. Ana Božič Penko, dr. Mateja Končina Peternel

OBLIGACIJSKO PRAVO - POGODBENO PRAVO - USTAVNO PRAVO - ZDRAVSTVENO VARSTVO - ZDRAVSTVENA DEJAVNOST

zdravniška služba - specializacija zdravnikov - odobritev zdravniške specializacije - povrnitev stroškov specializacije - zaposlitev v sistemu javnega zdravstva - obvezno zdravstveno zavarovanje - pravica do svobodne izbire zaposlitve - pravica do zdravstvenega varstva - test sorazmernosti - test legitimnosti - dopuščena revizija

Razlaga ZzdrS, ki sta jo zavzeli nižji sodišči, je ustavno skladna in sledi namenu zakona. Dejstvo, da oškodovanost javnih sredstev numerično ni izkazana, ne pomeni, da ni trpel sistem, katerega namen je uresničevanje pravice do zdravstvenega varstva iz 51.člena Ustave. Prav to pa je vrednotna podstat zakonskega pravila, ki ga je toženec prekršil.

1. Tožeča stranka od toženca zahteva vračilo vseh stroškov, ki so nastali v zvezi z njegovo specializacijo, ki jo je zaključil 30. 7. 2012 s

opravljenim specialističnim izpitom iz radiologije.

2. Tožeča stranka tožbeni zahtevek za vračilo sredstev specializacije utemeljuje na zakonskem besedilu (v relevantnem času veljavnega) petega odstavka 25. člena Zakona o zdravniški službi (v nadaljevanju ZZdrS), ki se glasi:

„Specializant, ki odobrene specializacije ne konča v roku iz akta o odobritvi specializacije ali po končani specializaciji odkloni sklenitev delovnega razmerja v mreži javne zdravstvene službe za enkratno časovno obdobje trajanja specializacije v regiji, za katero mu je bila specializacija odobrena in specializant, ki mu je bila v skladu s tretjim odstavkom 18. člena tega zakona izdana odločba o trajnem prenehanju specializacije, mora zavodu povrniti vse stroške, nastale v zvezi s specializacijo.“.

3. Bistvena dejstva primera so naslednja:

− toženec je diplomiral na Medicinski fakulteti Univerze v Ljubljani 17. 5. 2006 in opravil strokovni izpit za poklic zdravnik 21. 2. 2007;

− toženec se je prijavil na javni razpis specializacij za posamezna področja za potrebe javne zdravstvene mreže, ki je bil objavljen 1. 2. 2007;

− toženec je 28. 2. 2007 podpisal izjavo, s katero se je zavezal, da bo za prvo zaposlitev kot specialist po končani specializaciji s področja radiologije sprejel ponudbo s strani izvajalca javne zdravstvene službe v koprski regiji, za katero je kandidiral, in sicer za enkratno časovno obdobje trajanja specializacije. Če ponudbe iz regije ne prejme, se je zavezal, da je dolžan sprejeti zaposlitev v javni zdravstveni mreži za enkratno časovno obdobje trajanja specializacije. Izrecno je bil seznanjen z določbo 25. člena ZZdrS;

− Zdravniška zbornica Slovenije je tožencu z odločbo 20. 4. 2007 odobrila specializacijo iz radiologije za regijo Koper, s programom specializacije, ki traja pet let;

− toženec je specializacijo opravljal od 1. 7. 2007 do 30. 7. 2012;

− toženec je 30. 7. 2012 opravil specialistični izpit iz radiologije;

− toženec je 10. 7. 2012 s Splošno bolnišnico Izola sklenil pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas z nastopom dela 1. 8. 2012, nato pa dne 3. 9. 2012 še eno pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas z istim delodajalcem;

− toženec je 6. 5. 2014 podal odpoved prej navedenega delovnega mesta in 6. 7. 2014 prenehal opravljati delo v SB Izola;

− toženec je 7. 7. 2014 z UKC Ljubljana sklenil pogodbo o zaposlitvi s pričetkom opravljanja dela 7. 7. 2014;

− tam je toženec ostal zaposlen do 19. 2. 2017, nato je iz javne zdravstvene mreže odšel ter delo radiologa opravljal v bolnišnici v Angliji.

4. Sodišče prve stopnje je v bistvenem delu ugodilo tožbenemu zahtevku ter tožencu naložilo v plačilo 10.945,47 EUR s pripadajočimi obrestmi ter obveznostjo plačila pravdnih stroškov tožeči stranki. V manjšem delu je zahtevek zavrnilo. Sodišče prve stopnje je obrazloženo obravnavalo ugovore toženca, v osrednjem delu svoje odločbe pa se je osredotočilo tudi na tistega, ki je pomemben tudi še v revizijskem postopku. Gre za vprašanje ustavnosti določbe petega odstavka 25. člena ZZdrS ter njegove ustavno skladne razlage v konkretnem primeru.

5. Izhajalo je z izhodišča, da gre v obravnavani zadevi za konflikt med svobodo dela iz 49. člena Ustave ter pravico do zdravstvenega varstva iz 51. člena Ustave. Poudarilo je, da je namen sporne zakonske določbe najprej varstvo pred oškodovanjem države, do katerega bi prišlo s prelivanjem sredstev iz javnega v zasebni sektor. Drugi namen, ki izhaja iz celotnega ZZdrS, pa se po stališču sodišča prve stopnje uresničuje prek celovite ureditve položaja zdravnika in zdravniške službe na ta način, da se čimbolj učinkovito zagotavljajo kakovostne zdravstvene storitve vsem prebivalcem države, tudi v regijah, ki so bolj oddaljene od centra in zato po naravi stvari manj privlačne za zaposlitev. Sodišče prve stopnje je presodilo, da gre za legitimen cilj zakonodajalca. Sodišče je hkrati dopustilo, da so mogoče tudi izjeme - ko potrebe po specialistu v posamezni regiji ni. A je na podlagi dejanskih ugotovitev možnost takšne izjeme v obravnavani zadevi izključilo.

6. Posebej je opozorilo tudi na interes bolnišnice, da kader, ki je že utečen v delovni proces, ostane tam zaposlen predvideno časovno obdobje. Nazadnje je presodilo, da je bil zakonski namen iz petega odstavka 25. člena ZZdrS glede na ugotovljene okoliščine konkretnega primera uresničljiv s toženčevim spoštovanjem dane zaveze. Zato je toženca kljub dejstvu, da se je po odpovedi zaposlitve v Splošni bolnišnici Izola, nadalje zaposlil v UKC v Ljubljani, ki je del javne zdravstvene mreže, obsodilo na vračilo sorazmernega dela stroškov, ki so nastali v zvezi z njegovo specializacijo.

7. Sodišče je k nosilnim razlogom dodalo, da se toženec ob podani odpovedi zaposlitve v regiji Koper ni obrnil na Zavod in se skušal z njim dogovoriti, kako naj ravna ob menjavi zaposlitve, čeprav je bil Zavod financer in je bil toženec seznanjen s tem, da bo moral stroške specializacije, v primeru kršitve obveznosti vrniti zavodu. Očitalo mu je tudi neskrbno ravnanje, ker se pri ostalih izvajalcih v regiji ni pozanimal, ali obstaja potreba po njegovi zaposlitvi.

8. Pritožbeno sodišče je odločalo o toženčevi pritožbi zoper takšno sodbo ter jo zavrnilo in sodbo sodišča prve stopnje potrdilo. Pritožbeno sodišče je glede vprašanja, v zvezi s katerim je bila kasneje dopuščena revizija, pritrdilo razlogom sodišča prve stopnje, da zakonska ureditev ni prekomerno posegla v svobodo izbire dela glede na druge pravice, konkretno glede na pravico do zdravstvenega varstva. Ob pritrditvi stališču sodišča prve stopnje je posebej podčrtalo naslednje okoliščine. Omogočena je bila izbira regije specializacije. Obstajala je tudi možnost samoplačniške specializacije.

9. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je s sklepom II DoR 498/2018 z dne 7. 3. 2019 dopustilo revizijo toženca glede vprašanja, ali je razlaga ZZdrS, ki sta jo zavzeli nižji sodišči, skladna z Ustavo in samim namenom zakona, čeprav je toženec ostal zaposlen v sistemu javnega zdravstva in z njegovim prehodom javna sredstva in pacienti niso bili oškodovani.

Povzetek bistva revizijskih navedb tožene stranke

10. Revident uvodoma podaja širši kontekst zadeve, zaradi katerega je po njegovem prepričanju podana kršitev materialnega prava. Bistvo tega konteksta je, da s toženčevim prehodom, ki je sicer zapustil regijo, a ostal zaposlen v sistemu javnega zdravstva, javna sredstva niso bila oškodovana in prav tako ne tudi pacienti. Njegova obveznost, da je kljub temu dolžan povrniti stroške specializacije, je zato po njegovem prepričanju nasprotno pravu. V tem uvodnem delu se revident dotika še drugih vprašanj, ki so bila predmet presoje na nižjih stopnjah (kot npr. vprašanje, ali je tožeča stranka res dejansko kaj plačala za toženko in podobno), ki pa ne sodijo v okvir dopuščenega vprašanja. Enako velja glede vprašanj, ali je toženec SB Izola predčasno zapustil zaradi nevzdržnih delovnih pogojev.

11. Revident trdi, da stroga razlaga določb ZZdrS, na katero sta svoji odločitvi oprli sodišči nižjih stopenj, ne dopušča nobenih izjem in je zato neskladna s pravico do svobode dela iz 49. člena Ustave oziroma predstavlja prekomeren poseg vanjo. Da bi zakonodajalec zadostil načelu sorazmernosti, bi po prepričanju revidenta moral opredeliti vse izjeme, ki lahko z milejšimi ukrepi pripeljejo do zagotovitve istega cilja. Predvsem bi bilo potrebno predvideti možnost, da zdravnik specialist lahko regijo zamenja brez odveze za regijo. Odveza za regijo je sicer institut, ki zakonsko ni predviden. Predvsem pa bi moral zakon, če bi zakonodajalec želel, da je ta skladen z ustavo, predvideti možnost prehajanja znotraj javne zdravstvene mreže. S takšnim prehajanjem namreč sredstva ZZZS niso oškodovana in prav tako tudi ne pacienti. Opozarja tudi na okoliščino, da se v Sloveniji razdalje med oddaljenimi mesti majhne. Pacienti se po določeno zdravstvene storitve tako lahko pogosto in brez težav odpravijo takorekoč na drugi konec Slovenije in tako tudi storijo, če so tam manjše čakalne vrste.

12. Sodišči sta se postavili na stališče, da bi toženec ob povprečni skrbnosti moral predvideti, da bi bilo koristno, če bi izjave o tem, da njegovo delo v regiji Koper ni potrebno, pridobil od predstojnikov bolnišnic v javni zdravstveni mreži v regiji Koper. Vendar takšnega koraka sporna zakonska norma ne določa in toženec ni mogel vedeti, da bi moral tako ravnati. Če bi bila ureditev takšna, bi morala sporna določba takšno obveznost ravnanja tudi narekovati in s tem omogočiti specializantom, da se seznanijo s svojimi pravicami in obveznostmi. Ker takšne določbe ni, tega tožencu (ali drugim osebam, ki se znajdejo v enaki situaciji), ni mogoče šteti v breme.

13. Sporna določba je tudi nedoločna in s tem neustavna, saj očitno dopušča različne razlage.

14. V naslednjem delu revizije, ki ga revident posebej podčrta, povzema, da ZZdrS ne preprečuje, da bi specializant iz utemeljenih razlogov ne smel odpovedati delovnega razmerja. To je v nasprotju z načeli delovnega prava in v nasprotju s svobodo dela. Tudi prehajanje znotraj sistema javnega zdravstva, a med različnimi regijami, ne more biti v nasprotju z namenom zakona in zakonodajalca. Dejansko je v nasprotju z ustavo in namenom zakona razlaga, ki sta jo zavzeli sodišči nižjih stopenj. Od razlage nižjih sodišč ni nobene koristi, posameznim zdravnikom specialistom pa je prekomerno poseženo v njihovo ustavno pravico do svobode dela.

Povzetek bistvenih navedb v odgovoru na revizijo

15. Tožeča stranka v odgovoru na revizijo poudarja, da je sistem specializacij po regijskem kriteriju v tesni zvezi z mrežo javne zdravstvene službe. Ustava določa, da država ureja obvezno zdravstveno delovanje in skrbi za njegovo delovanje. Prosta izbira zdravnikov do zaposlitve bi po stališču tožeče stranke slej ko prej privedla do razmer, ko bi bila v UKC Ljubljana zaradi boljših plač in boljših kariernih možnostih zaposlena večina zdravnikov, medtem ko bi zavarovane osebe v ostalih regijah lahko ostale povsem brez zdravnikov in brez zdravstvenega varstva. Zato je zaradi uresničevanja ustavne pravice do zdravstvenega varstva nujno, da država s sistemom specializacij zagotavlja tako izobraževanje zdravnikov, kot tudi njihovo zaposlitev v določeni regiji za določeno časovno obdobje. Sistem dodeljevanja specializacij je bil zasnovan na regijskem sistemu. Zdravniki so se po končani medicinski fakulteti odločali za vrsto specializacije glede na lastne želje in glede na razpisane specializacije po regionalnem kriteriju. Izbira in pogoji so bili že vnaprej jasni in nedvoumni. Tako dejstvo regijskega kriterija kot obveznost vračila sta bila znana vsem specializantom, ki so na takšne pogoje tudi pristali. Tožeča stranka posebej poudarja, da določba tudi ni nesorazmerna, saj določa, da glede na delo, ki so ga specializanti opravljali, niso dolžni vračati celotne plače in drugih dodatkov oziroma prejemkov iz delovnega razmerja, marveč strogo in izključno plačilo, ki je bilo namenjeno njihovemu izobraževanju. Hkrati zavrača tezo, da javni interes ni bil oškodovan, saj regijski izvajalec nima ustreznega kadra neposredno po končanju specialističnega izpita in mora iskati nove kadre, ki niso pripravljeni delati v obrobnih regijah.

16. Tožnica opozarja, da je strogo sklicevanje na neoškodovanje javnih sredstev metanje peska v oči, saj gre za sistemske rešitve, da javna sredstva omogočijo pacientom ustrezno dostopnost do zdravstvenih storitev. To pomeni, da se morajo zdravniki specialisti približati pacientu in ne obratno.

17. Tožnica tudi zavrača tezo, da je sporna določba ZZdrS nejasna, nedoločna in nepredvidljiva. Iz 25. člena je namreč mogoče jasno razbrati pravni položaj subjekta in ni mogoče trditi, da povzroča negotovost in nezaupanje v pravo. Sistem, ko Zdravniška zbornica izdaja tako imenovane odveze za regijo, ponuja možnost, da specialist, preden se odloči, da bo dal odpoved (in posledično nosil vse finančne posledice) pridobi izjavo zbornice, da v konkretnem časovnem obdobju ni nobenega izvajalca, ki bi mu lahko ponudil istovrstno zaposlitev v regiji. Pritožnik tega ni opravil, ker ni bil zadosti skrben. Šlo je za ustaljeno prakso.

18. V zaključku opozarja tožeča stranka še na dosežen namen zakona. Trdi, da je zakonodajalec in zdravstveni sistem v določenem obdobju oblikoval regijski kriterij, ker so bili tudi razpisi na takšen način oblikovani in ga je zato potrebno izpolnjevati ter je njegov smisel v dejanski realizaciji regijskega kriterija.

20. Vrhovno sodišče soglaša, da ureditev po sporni določbi 25. člena ZZdrS posega v posameznikovo pravico do svobodne izbire zaposlitve iz drugega odstavka 49. člena Ustave.

21. Ta poseg ni absoluten, marveč relativen. Tako je zato, ker tudi obveznost sklenitve „delovnega razmerja v mreži javne zdravstvene službe za enkratno časovno obdobje trajanja specializacije v regiji, za katero mu je bila specializacija odobrena“ ni absolutna

, ampak se ji specializant, ki nanjo predhodno sam „svobodno pristane“, lahko izogne z izpolnitvijo „zakonsko določene fakultativne obveznosti“

22. Po drugi strani je tudi svobodnost pristanka relativen pojem – tako v predhodni, še bolj očitno pa v obravnavani zadevi. Svobodnost pristanka je bila v predhodni (ustavnosodni) zadevi utemeljena na normativnem dejstvu, da pozitivnopravni red poleg pripravništva v delovnem razmerju na sodišču omogoča tudi drugi dve obliki pripravništva. To sta delovno razmerje, ki ga zagotavlja drug delodajalec, in volontersko pripravništvo. Glede teh dveh oblik zakonska določba, ki je bila izpodbijana v predhodni ustavnosodni zadevi, ni predvidevala obveznega odziva na sklenitev delovnega razmerja po opravljenem izpitu in s tem posega v svobodno izbiro zaposlitve. S primerljivim razlogom je svobodnost pristanka utemeljena tudi v odločbah nižjih sodišč v obravnavani zadevi: da je namreč obstajala možnost samoplačniške specializacije (glej 14. točko izpodbijane sodbe). A nazadnje je vseeno treba priznati: svobodnost pristanka, ki je sicer pozitivnopravno omogočena, nato v realnem življenju iz ekonomskih razlogov precej zbledi. V primeru zdravniške specializacije, ki traja pet let in ne zgolj dve, kot velja pri sodniškem pripravništvu, je že mogoče govoriti tudi o kvalitativnem preskoku. Ureditev, ki zdravniku po šestletnem študiju medicine za pridobitev naziva specialista nalaga obvezno petletno specializacijo, nato pa ga še za nadaljnjih pet let zavezuje, da študijski del te specializacije odplačuje z zamejitvijo svobodne izbire zaposlitve (pod pretnjo siceršnje „fakultativne denarne obveznosti“) namreč nezanemarljivo kreira posameznikovo poklicno in življenjsko pot. Podčrtati je treba, da naziv specialista ni nekaj dodatnega, kar bi zdravniku omogočalo nadgradnjo njegove strokovne uresničitve, marveč je to pogoj, da sploh lahko samostojno opravlja zdravniški poklic (prim. 5. člen ZZdrS).

23. Skupna rezultanta okoliščin, o katerih je govor v predhodnih dveh točkah obrazložitve, nazadnje tako utrjuje sklep: sporna določba posega v svobodno izbiro zaposlitve, saj s součinkovanjem normativnih in ekonomskih dejavnikov pomembno zamejuje posameznikovo možnost, da resnično udejanji svoje abstraktno upravičenje (da torej časovno v polni meri uresniči tako svoje poklicne in karierne sposobnosti kot svoje želje). Če naj bo tak poseg ustavno dopusten, potem terja, da prestane test sorazmernosti.

24. Sodišče prve stopnje je ustavno dopustnost posega v pravico do svobodne izbire zaposlitve v konkretni zadevi utemeljilo s potrebo po zagotavljanju dveh ciljev. Prvi cilj je preprečiti, da bi se javna sredstva prelivala v zasebni sektor. Do tega bi po stališču prve stopnje prišlo, če bi državna zdravstvena blagajna financirala tudi izobraževalno prvino zdravniške specializacije (in ne le zagotavljala plačne odmene za zdravnikovo delo v času specializacije), nato pa bi specialist po opravljenem izpitu odšel v privatni zdravstveni sektor ali celo v tujino (t. i. beg možganov).

25. Vrhovno sodišče soglaša s tem, da gre za ustavno dopusten cilj. V specialističnem strokovnem izobraževanju in izpopolnjevanju je namreč ekonomsko mogoče prepoznati vložek, naložbo, od katere je nato tudi vrednotno dopustno pripoznati ekonomsko korist in obenem pričakovati, naj se ta odraža kot javna korist. V nasprotnem primeru naj se vložek oz. naložba povrne v javna sredstva.

26. Zdravniška specializacija je oblika izobraževanja, ki se torej pravno delno razlikuje od splošnega izobraževanja. Tam velja neizpodbitna domneva, da je splošna izobraženost prebivalstva korist sama po sebi. To je vrednotno izhodišče ustavnega pravila, v skladu s katerim je osnovnošolsko izobraževanje obvezno ter po ustavnem besedilu drugega odstavka 57. člena (brezpogojno) neodplačno, saj se financira iz javnih sredstev. Izobrazba nasploh, in ne le osnovnošolska, je vrednota sama po sebi, zaradi česar ustava v tretjem odstavku državo tudi glede nadaljnjega izobraževanja ustavno zavezuje – ne sicer več z brezpogojnim financiranjem, a vsaj z zavezo, da ustvarja možnosti, ob katerih si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo. Dlje ko se pomikamo na poltraku od osnovne in splošne izobrazbe, bolj se (zaradi nujne omejenosti materialnih virov) pomikamo k ekonomskim merilom in ohlapnejša je ta zaveza. Velja pa še nekaj: niso omejeni le materialni viri in s tem možnost ekonomskih vložkov iz javnih sredstev, precej bolj otipljiva postaja na določeni točki omenjenega poltraka tudi ekonomska korist. Zavoljo vrednotne podkrepitve velja potegniti vzporednico z bazičnimi in aplikativnimi znanstvenimi raziskavami. Prve ne prinašajo nikakršne neposredne in s tem otipljive ekonomske koristi, so pa dobrobit človeštva in temelj civilizacijskega razvoja – tako kot splošna izobrazba prebivalstva. To je vrednotni temelj, zaradi katerega naj država brezpogojno zagotavlja razpoložljiva sredstva zanje. Aplikativne raziskave pa, nasprotno, niso le v splošno dobrobit človeštva, ampak obenem tudi v otipljivo ekonomsko korist tistih, ki jih bodo aplicirali na tržne dobrine. Zato je vrednotno utemeljeno in ekonomsko mogoče, da so viri zanje pridobljeni (obremenjeni) tudi z upoštevanjem ekonomskih meril.

27. Prelivanje javnih sredstev, namenjenih zdravniški specializaciji, v zasebni sektor ali celo v tujino (se pravi: da ima ekonomsko korist nekdo drug, ne pa splošna skupnost pravnih naslovnikov v Republiki Sloveniji), je zato država vrednotno upravičena regulirati. Ker gre za sredstva, ki so v proračunu namenjena zagotavljanju pravice do zdravstvenega varstva (51. člen) je ta vrednotni cilj hkrati tudi ustavno varovana dobrina. Sredstva so namreč omejena, zatorej njihovo odtekanje znižuje možno raven uresničevanja te pravice.

28. Revident trdi (res je, da ga k temu nagovarja tudi dopuščeno revizijsko vprašanje), da s tem, ko se je prezaposlil iz koprske regije v UKC Ljubljana, navedena ustavna dobrina ni bila prizadeta, kajti še vedno je deloval v korist javne zdravstvene mreže. Argument do določene mere sicer drži in kolikor bi bilo regijsko merilo zaposlitve le samo sebi namen (torej le pozitivnopravno, ne pa tudi sistemsko utemeljeno z vidika 51. člena Ustave), tedaj bi pri sankciji vračila stroškov specializacije zaradi prezaposlitve (znotraj javne zdravstvene mreže) res šlo za nedopusten poseg v svobodno izbiro zaposlitve (49. člena Ustave). Zakaj po presoji Vrhovnega sodišča ni tako, dokazuje sistemska povezanost prvega cilja (preprečitev odlivanja zdravstvu namenjenih javnih sredstev) z drugim ciljem, s katerim dopustnost posega v svobodno izbiro zaposlitve utemeljuje sodišče prve stopnje. Ta cilj je: „zagotavljanje kakovostnih zdravstvenih storitev vsem prebivalcem države, tudi v regijah, ki so bolj oddaljene od centra in običajno manj privlačne za zaposlitev.“

Zagotavljanje obeh ciljev je na zakonski ravni povezano v enovit sistem, katerega del so pravna pravila z vnaprej predvidenimi zavezami (ali: pogoji), izpolnitvami, kršitvami in sankcijami.

29. Toženec v reviziji trdi, da bi bilo mogoče ta cilj doseči tudi drugače. To verjetno drži in meritokratska načela bi utegnila narekovati drugačno različico sistema, a za presojo tega (zdravstveno - političnega) vprašanja sodišče seveda ni pristojno. Kar je za sodno presojo bistveno, je, da je uresničevanje tega cilja zakonsko določeno na sistemski ravni ter, kar je ustavnopravno bistvenega pomena, da je zagotavljanje pravice iz 51. člena Ustave (torej vsebina dolžnosti države, ki je korelativ te pravice) po naravi stvari mogoče zagotoviti le sistemsko. Kakšen sistem bo zakonodajalec normativno vpeljal, je v dobršni meri v polju njegove proste presoje. V dobršni meri zato, ker se mora gibati v mejah ustavno dopustnega. V teh mejah se giblje, dokler so omejujoča normativna sredstva (specialistova zaveza, da bo pet let oddelal v določeni regiji) zaradi nujnosti zagotovitve pravice do zdravstvenega varstva (a) vsaj razumno učinkovita in (b), da ustavna obremenitev specialistov ni v določenem (relativno samostojnem) obsegu sama sebi namen.

30. Sodišče prve stopnje v 33. točki opozarja na interes bolnišnice, da dober kader, „ki je že utečen v delovni proces (…), ostane tam zaposlen predviden čas.“ Sodišče prve stopnje prepričljivo nadaljuje, da je v primeru predčasne odpovedi bolnišnica primorana iskati nove zdravnike, ki še niso izurjeni in utečeni v delo. Interes javne bolnišnice se prekriva (oz. bi se moral prekrivati) z interesom pacientov, torej z javnim, na 51. člen Ustave oprtim interesom. Regijska vezanost specialista, ki je vtkana v sistem, zasnovan v spornem zakonskem besedilu, ima torej pred očmi svoj ustavno varovan cilj. Tega, da je konkretno sredstvo (razumna kadrovska kontinuiteta, njena predvidljivost ter postopnost kadrovskih sprememb) primerno za dosego tega cilja, tudi ni mogoče odreči. Prav tako ne tega, da je vsebina sankcije za kršitev zakonske zaveze iz petega odstavka 25. člena ZZdrS tesno povezana z vzročno zvezo med normativnim sredstvom in ciljem. Kršitev namreč poseže prav v prav to zvezo, s čimer jo onemogoči ali vsaj pomembno oteži.

31. Na revidentovo trditev, da z njegovim prehodom znotraj javne zdravstvene mreže (iz Izole v Ljubljano), sredstva ZZZS niso bila oškodovana, prav tako pa tudi ne pacienti, torej Vrhovno sodišče odgovarja, da je trpel sistem, kakršen je bil na zakonski ravni zasnovan za to, da bi bil zaščiten položaj vseh potencialnih nosilcev pravice do zdravstvenega varstva iz 51. člena Ustave. Prav ta, sistemska, prvina je tista, zaradi katere kolidirajočih položajev tu ni mogoče preprosto (ali celo matematično) meriti med seboj, marveč je treba presoditi predvsem, ali je sistem s svojimi pogoji in sankcijami (tudi v ožjem, sorazmernostnem smislu) ustavno vzdržen ali ne.

32. Z vidika sklepne presoje ustavne dopustnosti ureditve po petem odstavku 25. člena ZZdrS je pomembno, da v samo jedro pravice do svobodne izbire zaposlitve ni bilo poseženo. Nobeno pravno pravilo namreč ni diplomantom medicinske fakultete ne zapovedovalo ne prepovedovalo sklepanja delovnega razmerja. V svobodno izbiro je bilo poseženo posredno – z vprašanjem kritja stroškov specializacije, ki je pogoj za opravljanje specialističnega izpita, uspešno opravljen izpit pa je nadalje pogoj za samostojno opravljanje zdravniškega poklica. Tak (zgolj posreden) poseg je blažji in zato umerjen z načelom sorazmernosti; tem bolj, ker se je posameznik za samoplačniško specializacijo lahko de facto odločil dvakrat. Pred specializacijo ali pa v celotnem petletnem obdobju po njej, ko je s kršitvijo zaveze iz petega odstavka 25. člena ZZdrS nase prevzel finančno breme vračila stroškov specializacije, ki je sorazmerno času, ko je specialist skrenil z zakonske začrtane zaposlitvene zaveze. Breme sicer ni zanemarljivo, a, kar je z vidika splošne svobode pomembno: posamezniku vsaj v celoti ne zapira vrat izbire – četudi pod pogojem, da to finančno zmore (boljše ko so zaposlitvene možnosti, ki se finančno ponujajo na njegovi tehtnici, lažje ga bo zmogel).

33. Eden izmed revizijskih očitkov je tudi, da je sporna zakonska določba nejasna in nedoločna. Načelo jasnosti in pomenske določljivosti je po ustavnosodni praksi sestavni del načela pravne države

. „Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da predpis ni nejasen zgolj zato, ker ga je treba razlagati, kajti uporaba predpisov vselej pomeni njihovo razlago. Z vidika 2. člena Ustave je predpis sporen tedaj, kadar z metodami razlage pravnih aktov ne moremo priti do jasne vsebine pravnih pravil (glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-32/02 z dne 10. 7. 2003, Uradni list RS, št. 73/03, in OdlUS XII, 71, 11. točka obrazložitve).“

34. Po presoji Vrhovnega sodišča je v primeru sporne zakonske določbe temu standardu zadoščeno. Jasno je, kakšna je vsebina specialistove zaveze: „sklenitev delovnega razmerja v mreži javne zdravstvene službe za enkratno časovno obdobje trajanja specializacije v regiji, za katero mu je bila specializacija odobrena.“ Jasno je tudi, kakšna je posledica kršitve: „Povrnitev vseh stroškov, nastalih v zvezi s specializacijo.“ Oba tipična primera (t.j., ravnanje v skladu z normativno dispozicijo ali pa pravna kršitev s posledično obveznostjo vračanja) sta torej brez težav razložljiva že z navadno jezikovno metodo.

35. Dejanski stanovi, ki se od tipičnega odmikajo, pa so rešljivi z ostalimi uveljavljenimi metodami razlage, predvsem logično in sistematično, v oporo pa jima je tudi teleološka (namenska) razlaga. Tako je jasno, da gre za kršitev ne le v primeru, ko specialist sploh ne sklene delovnega razmerja za zahtevano časovno obdobje, marveč tudi tedaj, ko tako sklenjenega delovnega razmerja ne izpolni ali ga ne izpolni v celotnem obdobju. Ni namreč sklenitev delovnega razmerja tista, ki bi uresničevala zakonski telos (namen), marveč ga uresničuje šele izpolnjeno zdravniško delo. To je jasno vsakemu razlagalcu, ki spoštuje načelo vestnosti in poštenja. Kdor se svoji obveznosti izmika, sklicujoč se na načelo nejasnosti (v resnici pa na gole besede brez slehernega vsebinskega konteksta) in trdi, da zaradi manka izrecnosti njegove obveznosti sploh ni, ravna v nasprotju s tem načelom. Tu ni nobene (razumne) nejasnosti in pomenske nedoločljivosti. Velja le načelo sorazmernosti: če je manjša (krajša) kršitev zaveze, je sorazmerno manjša tudi denarna posledica. Takšna je bila tudi razlaga in odločitev nižjih sodišč.

36. Kršitvi istega ustavnega načela revident pripisuje tudi tezo, da je sporna določba pretirano stroga in sicer v položajih, ko zdravnikom ne predpisuje, kako ravnati, ko se znajdejo v stiski. Smiselno trdi, da je zakon pomanjkljiv, ker ne ureja (formalizira) t. i. Odveze za regijo, ki jo neformalno podeljuje Zdravniška zbornica. Revidentov očitek je problematičen in nekorekten, saj sloni na predpostavki, da so podana dejstva, ki jih nižji sodišči nista ugotovili. Gre za dejstva, ki bi, če bi bila resnična, morebiti lahko utemeljevala izjemo do tipičnega pravila iz petega odstavka 25. člena ZZdrS. Toženec je namreč zatrjeval več dejstev, ki pa pred nižjima sodiščema niso bila ugotovljena (dokazana). Prvič, da je bila njegova odpoved v Izoli posledica nevzdržnih razmer in drugič, da v regiji ni bilo potrebe po specialistu oz., da je bila za potreba lahko zagotovljena na drug način. Ker takšne dejstvene podlage v sodbah nižjih sodišč ni (oziroma je ugotovljeno nasprotno in drugače), se Vrhovno sodišče s tem, kakšna bi bila razlaga v primeru izjemnih dejanskih stanov, ne bo ukvarjalo.

37. S tem je obravnava dopuščenega revizijskega vprašanja izčrpana, Vse ostale revizijske navedbe ga presegajo oziroma obhajajo ter nanje Vrhovno sodišče ne bo odgovarjalo. Odgovor na dopuščeno vprašanje se glasi: razlaga ZzdrS, ki sta jo zavzeli nižji sodišči, je ustavno skladna in sledi namenu zakona. Dejstvo, da oškodovanost javnih sredstev numerično ni izkazana, ne pomeni, da ni trpel sistem, katerega namen je uresničevanje pravice do zdravstvenega varstva iz 51.člena Ustave. Prav to pa je vrednotna podstat zakonskega pravila, ki ga je toženec prekršil.

38. Ker razlogi, zaradi katerih je bila revizija vložena, niso utemeljeni, je Vrhovno sodišče revizijo zavrnilo (378. člen Zakona o pravdnem postopku; v nadaljevanju ZPP).

39. Ker toženec z revizijo ni uspel, mora po merilu uspeha (prvi odstavek 154. člena ZPP), svoje stroške zanjo, kriti sam. Odločitev je vsebovana v izreku o zavrnitvi revizije. Tožeča stranka pa stroškov za odgovor na revizijo ni priglasila, zato jih sodišče tudi ni odmerilo in naložilo njihovega povračila (prvi odstavek 163. člena ZPP).

40. Vrhovno sodišče je odločalo v senatu, ki je naveden v uvodu obrazložitve. Odločitev je sprejelo soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

Vse odločilne prvine, ki opredeljujejo relativizacijo posega v svobodno izbiro zaposlitve, so primerljive s tistimi, o katerih je govor v Sklepu ustavnega sodišča U-I-174/10, Up-944/10 z dne 19. 7. 2010. V tej zadevi je Ustavno sodišče zavrnilo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 11. a člena Zakona o pravniškem državnem izpitu (Ur. List RS, št. 83/03 – uradno prečiščeno besedilo) ter obenem ne sprejelo ustavne pritožbe. Sporna določba je predvidevala obveznost povrnitve stroškov pripravniškega izobraževanja v višini seštevka neto plač, prejetih v času sodniškega pripravništva, če se pravnik po uspešno opravljenem pravniške državnem izpitu ne odzove na poziv na sklenitev delovnega razmerja pri sodišču.

Opredelitev relativizacijske prvine je povzeta po zgoraj citiranem Sklepu ustavnega sodišča – zato sta obe besedni zvezi povzeti v navednicah.

25. točka obrazložitve sodišča prve stopnje.

Glej npr. nedavno Odločbo U-I-181/16 z dne 15. 11. 2018; predvsem točko 20 obrazložitve ter Odločbo o „Glasbenih kvotah“: U-I-26/17, U-I-87/16, U-I-105/16 z dne 24. 10. 2019.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 49, 49/2

Zakon o zdravniški službi (1999) - ZZdrS  - člen 25

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.