VSRS Sklep I Up 222/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-01-22

UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) sklep III U 290/2019

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

ukrep urbanističnega inšpektorja - ustavitev gradnje - odstranitev prizidka - izdaja začasne odredbe - nastanek težko popravljive škode - zadržanje izvršitve upravnega akta

Tožnika nastanek težko popravljive škode utemeljujeta z dvema argumentoma: da bi odstranitev spornega prizidka posegla v statično stabilnost stavbe, kot tudi v preostale že postavljene oporne zidove in v stabilnost zalednega terena, poleg tega pa naj bi jima bil onemogočen dostop do objekta v katerem bivata; ter da predvidevata, da jima bo v bodoče uspelo legalizirati sporni prizidek, saj naj bi tako rešitev dopuščal sprejeti OPPN. Po presoji Vrhovnega sodišča sta pritožnika z zgoraj povzetimi navedbami z verjetnostjo izkazala možnost nastanka težko popravljive škode, ki bi jima lahko nastala zaradi izvršitve naloženega ukrepa odstranitve.

Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča republike Slovenije, Oddelka v Novi Gorici, III U 290/2019-6 z dne 11. 12. 2019, se spremeni tako, da se zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodi tako, da se do izdaje pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu odloži izvršitev 2. in 3. točke izreka odločbe Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Koper, št. 3560211-239/2005-72 z dne 8. 11. 2018, v preostalem delu pa se zahteva za izdajo začasne odredbe zavrne.

1. Tožnika sta vložila tožbo zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Koper, št. 3560211-239/2005-72 z dne 8. 11. 2018, s katero jima je bilo naloženo, da morata takoj ustaviti gradnjo prizidka ob južni fasadi stanovanjskega objekta v kletni etaži (garažo s kletnimi prostori) tlorisne velikosti 22,73 m x 7,26 m na tam navedeni parceli (1. točka izreka) ter v treh mesecih po vročitvi te odločbe odstraniti navedeni prizidek ter vzpostaviti prejšnje stanje (izkopana gradbena jama) na svoje stroške (2. točka izreka), če pa tega ne bosta izvršila, se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka). Za navedeni objekt so bile izrečene tudi prepovedi, naštete v 4. točki izreka. Ob tožbi sta tožnika tudi predlagala, da sodišče izda začasno odredbo in zadrži izvršitev izpodbijane odločbe do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

2. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo. Med drugim je poudarilo, da tožnika nastanek težko popravljive škode utemeljujeta z dvema argumentoma: da bi odstranitev spornega prizidka posegla v statično stabilnost stavbe, kot tudi v preostale že postavljene oporne zidove in v stabilnost zalednega terena, poleg tega pa naj bi jima bil onemogočen dostop do objekta v katerem bivata; ter da predvidevata, da jima bo v bodoče uspelo legalizirati sporni prizidek, saj naj bi tako rešitev dopuščal sprejeti OPPN „ob Belokriški,“ katerega izvrševanje je Ustavno sodišče RS začasno zadržalo do končne odločitve o njegovi skladnosti z Ustavo RS. Glede odstranitve spornega prizidka je pojasnilo, da iz predloženega strokovnega poročila sodnega izvedenca za gradbeno stroko A. A., ki sta ga tožnika priložila tožbi, izhaja, da bo odstranitev sicer zahtevnejši gradbeni poseg, vendar pa možnosti izvedbe te odstranitve izvedenec ne izključuje. Zavrnilo je tudi ugovore glede samega izreka odločbe inšpekcijskega organa, saj ni v pristojnosti inšpekcijskega organa, da bi inšpekcijskemu zavezancu v izreku odločbe določal tudi način, na katerega mora izpolniti naloženo obveznost, to je prepuščeno inšpekcijskemu zavezancu, ki mora poiskati tak način za realizacijo ukrepa, da prepreči nastanek škode tako sebi kot tudi drugim osebam. Tudi sicer tožnika vrste škode, ki naj bi jo z izvršitvijo izpodbijane odločbe utrpela, nista natančno precizirala. Glede stroškov izvršitve sodišče pojasni, da ne dvomi, da večji gradbeni poseg zahteva večje stroške, vendar pa to ne pomeni škode v smislu 32. člena ZUS-1. Sodišče niti ne izključuje možnosti, da bi v posledici izvršitve izrečenega ukrepa lahko nastala škoda na legalno postavljenem objektu ter sosednjih nepremičninah, vendar pa bi taka škoda bila podlaga za izdajo začasne odredbe le, če bi bila težko popravljiva, česar pa tožnika ne zatrjujeta oziroma s predloženim strokovnim mnenjem zgolj izkazujeta, da odstranitev prizidka na način, da se ohranijo legalni deli objekta in da se ne vpliva na njihovo statičnost ter tudi ne vpliva na sosednje parcele, ne bo enostavna. Glede možne legalizacije na podlagi sprejetega OPPN, ki ga je Ustavno sodišče RS zadržalo, sodišče pojasni, da gre za negotovo dejstvo, ki samo po sebi ne more biti okoliščina, s katero bi se izkazovala težko popravljiva škoda v smislu ZUS-1. Na koncu pa sodišče še dodaja, da nekateri od razlogov, ki jih navajata tožnika, nakazujejo na razloge, ki jih lahko uveljavljata kot razloge za odlog izvršbe inšpekcijskega ukrepa po 156.a členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Ker torej tožnika nista izkazala temeljnega pogoja, to je verjetnosti nastanka težko popravljive škode, je sodišče njuno zahtevo zavrnilo.

3. Tožnika (v nadaljevanju pritožnika) sta zoper navedeni sklep vložila pritožbo. V njej med drugim poudarjata, da je izrek inšpekcijske odločbe, ki jima nalaga odstranitev, pomanjkljiv, saj ne določa načina izvedbe odstranitve in stališče sodišča, da določitev načina izvedbe ni v pristojnosti organa, je pravno zmotno. Sklicujeta se na 82. člen Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) ter poudarjata, da o določitvi sanacije objekta odločba nima razlogov, inšpekcijski organ se s tem ni ukvarjal in glede tega niti ni ugotavljal dejanskega stanja. V zvezi s predloženim strokovnim mnenjem opozarjata, da iz njega izhaja, da gre za zahtevnejši poseg in da jima bo nastala škoda, če se odstranitev ne bo izvajala pravilno. Zatrjevana škoda bo nastala tako na legalno zgrajenem objektu, kot na sosednjih nepremičninah in glede tega je stališče izpodbijanega sklepa, da te škode nista zatrjevala, napačno. Ponovno opozarjata na to, da je OPPN v presoji pred Ustavnim sodiščem in ko bo Ustavno sodišče odločilo, bo možna tudi legalizacija.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

7. Temeljni (osnovni) vsebinski pogoj, ki mora biti izpolnjen za izdajo vsake začasne odredbe po ZUS-1, je torej verjetnost nastanka težko popravljive škode, ki bi stranki nastala z izvršitvijo v upravnem sporu izpodbijanega akta. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop že zaradi narave in časovnega okvira tega postopka. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, skladno s tem sama nosi v celoti trditveno in dokazno breme, da s svojimi navedbami in predloženimi dokazi prepriča sodišče o nujnosti zadržanja sicer izvršljive odločbe državnega organa oziroma druge institucije oziroma ureditve stanja. Pri tem mora izkazati verjetni nastanek za njo težko popravljive škode, ki bi ji nastala, če sodišče ne bi izdalo predlagane začasne odredbe. Restriktivnost tega pristopa je torej v tem, da mora stranka za to potrebna dejstva in dokaze navesti oziroma predložiti že v samem predlogu za izdajo začasne odredbe.

8. V podkrepitev svojih navedb sta pritožnika zahtevi priložila strokovno poročilo o ugotovitvah in posledicah v zvezi s sklepom o dovolitvi izvršbe. Iz njega med drugim izhaja, da bi glede na navedeno dolžino (22,73m) objekta, ki ga je treba odstraniti, očitno moralo biti odstranjeno tudi stopnišče oziroma dostop do njune stanovanjske hiše in da je tak ukrep (odstranitev) neizvedljiv, saj je t.i. prizidek konstrukcijsko povezan z zaledno stanovanjsko stavbo in je hkrati tudi nosilna konstrukcija te stavbe (5.0. Ugotovitve glede ...). Prav tako iz tega mnenja izhaja, da predlagane izpolnitve izvršbe ni mogoče enostavno izvršiti, da prizidka ni mogoče enostavno „odrezati“ od preostalega objekta, saj je mogoče pričakovati tudi vplive na statično stabilnost zalednega terena, da izpolnitev izvršbe predstavlja zahteven gradbeni poseg oziroma, da je zahtevana odstranitev z gradbenega vidika sporna oziroma dopušča možnost nastanka nevarnosti za obstoječi legalno zgrajen stanovanjski objekt, zaledno zemljino z opornimi zidovi ter nesorazmerno izgubo vrednosti nepremičnine (6.0. Zaključek).

9. Po presoji Vrhovnega sodišča sta pritožnika z zgoraj povzetimi navedbami z verjetnostjo izkazala možnost nastanka težko popravljive škode, ki bi jima lahko nastala zaradi izvršitve naloženega ukrepa odstranitve. Tožena stranka tem navedbam, s katerimi je bila seznanjena, saj sta ji bili tako tožba kot zahteva za izdajo začasne odredbe s prilogo vročeni v odgovor, ni ugovarjala oziroma jih ni prerekala. Zato je Vrhovno sodišče sledilo utemeljitvi pritožnikov glede verjetnosti nastanka težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1 ter pritožbi ugodilo in izpodbijani sklep spremenilo tako, da je zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodilo ter zadržalo izvršitev 2. in 3. točke izreka izpodbijane inšpekcijske odločbo (da morata pritožnika v treh mesecih po vročitvi odločbe odstraniti sporni prizidek ter vzpostaviti prejšnje stanje (izkopana gradbena jama) na svoje stroške ter da, če pritožnika tega ne bosta izvršila na način in v roku, kot je določeno, se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo).

10. Po presoji Vrhovnega sodišča z navedenim zadržanjem izvršitve izpodbijane odločbe ne bo prizadeta javna korist, saj ta možnost ne izhaja iz izpodbijane odločbe, niti je ni zatrjevala tožena stranka, čeprav je to možnost imela (lahko bi odgovorila na zahtevo), prav tako ni videti da bi bile z zadržanjem izvršitve prizadete koristi nasprotnih strank, saj jih, tudi po neprerekanih navedbah pritožnikov, v tem postopku ni.

11. Vrhovno sodišče pa ni sledilo predlogu pritožnikov za zadržanje izvršitve 1. točke izreka izpodbijane odločbe (pritožnika sta dolžna takoj po vročitvi odločbe ustaviti gradnjo prizidka ob južni fasadi stanovanjskega objekta v kletni etaži (garažo s kletnimi prostori) tlorisne velikosti 22,73m x 7,26m na tam navedeni parceli) in 4. točke izreka izpodbijane odločbe (za sporni objekt se prepoveduje: izvedba komunalnih priključkov na objekte gospodarske javne infrastrukture, vpisi in spremembe vpisov v zemljiški knjigi, njegova uporaba ali opravljanje gospodarskih ali drugih dejavnosti v njem, promet z njim ali z zemljiščem, na katerem je, sklepanje drugih pravnih poslov, kot sklenitev kreditnih, zavarovalnih, najemnih, zakupnih, delovršnih in drugih pravnih poslov med živimi). Zahteva za izdajo začasne odredbe namreč nima nobenih navedb v smeri, da bi jima izvršitev tega dela odločbe lahko povzročila težko popravljivo škodo.

12. Poleg navedenega pa Vrhovno sodišče pojasnjuje, da pa so sicer neutemeljeni pritožbeni ugovori glede nedoločnosti izreka in v zvezi s tem zatrjevano napačno uporabo materialnega prava. Tudi po presoji Vrhovnega sodišča je izrek dovolj določen, jasen, saj je objekt, ki ga morata tožnika odstraniti, natančno opredeljen, natančno pa je določena tudi obveznost, torej odstranitev tega objekta in vzpostavitev prejšnjega stanja ter rok za izpolnitev obveznosti (prvi odstavek 251. člena ZGO-1 in 213. člen Zakona o splošnem upravnem postopku). Sam način oziroma tehnična izvedba izvršitve naložene obveznosti, torej odstranitve objekta, ni vsebina izreka, ampak si zavezanec sam izbere način, ki bo zanj najustreznejši za dosego cilja, tudi ob upoštevanju varstva okolice (okoliških objektov).

13. Neutemeljeno je tudi pritožbeno sklicevanje na 82. člen GZ, češ, da ne odločba ne sodišče prve stopnje nimata razlogov o sanaciji objekta. Navedeni člen določa možnost odreditve sanacije objekta, kadar vzpostavitev prejšnjega stanja ni mogoča. Ta okoliščina v obravnavani zadevi ni bila ugotovljena. Predvsem pa ta določba oziroma ta zakon ni bil podlaga za izdajo izpodbijane odločbe in izrek ukrepa, ampak je bila odločba izdana na podlagi ZGO-1. Pritožba se torej zmotno sklicuje na GZ, saj se v obravnavani zadevi uporablja še ZGO-1, glede na to, da je bil postopek začet še pred uveljavitvijo oziroma uporabo GZ.

14. Neutemeljeno pa je tudi pritožbeno sklicevanje na možnost legalizacije po tem, ko bo Ustavno sodišče odločilo o OPPN. To ni razlog za izdajo začasne odredbe po ZUS-1, je pa to relevantno lahko v upravnem postopku, kot je sodišče pravilno pojasnilo že v izpodbijanem sklepu (12. in 13. točka obrazložitve).

15. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbi ugodilo in izpodbijani sklep spremenilo tako, da je zahtevi za izdajo začasne odredbe delno ugodilo in zadržalo izvršitev izpodbijane odločbe v 2. in 3. točki izreka do izdaje pravnomočne odločbe v tem upravnem sporu (80. člen v zvezi 82. členom ZUS-1 in 32. člen ZUS-1).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 213, 251, 251/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.