VSRS Sodba II Ips 198/2018
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-02-19

mag. Rudi Štravs (preds.), dr. Ana Božič Penko (poroč.), Karmen Iglič Stroligo, Tomaž Pavčnik, Jan Zobec

odškodninska odgovornost države - odgovornost za delo državnega organa - protipravnost ravnanja - odstranitev nelegalne gradnje - rušenje objekta - upravna izvršba - nezakonitost sklepa - podlage odškodninske odgovornosti - vzročna zveza - pravica do spoštovanja doma - pravica do zasebne lastnine - ugotovitvena odločba Ustavnega sodišča - učinki ugotovitvene odločbe Ustavnega sodišča - vmesna sodba

Zahteva po izčrpanju pravnih sredstev izhaja iz načela subsidiarnosti odškodninske odgovornosti za oblastno protipravnost in pomeni, da opustitev vložitve pravnega sredstva vrednostno pretehta protipravno ravnanje oblastnega organa. Vendar pa to pravilo ni absolutno. Oškodovancem ni mogoče naložiti bremena, da izčrpajo pravna sredstva, ki nimajo kvalitete učinkovitega pravnega sredstva. Takšna zahteva bi predstavljalo nesorazmerno breme za uveljavljanje pravice do povračila škode iz 26. člena Ustave.

Z nezakonito rušitvijo objekta v zasebni lasti je toženka na protipraven način izničila lastninsko pravico nad spornim objektom, kakor tudi nad premičnimi stvarmi, ki so se v njem nahajale. Dejstvo, da objekt ni bil legaliziran na navedeno ugotovitev nima vpliva. Utemeljen je sklep, da je zaradi nedopustnega posega v pravico do zasebne lastnine izpolnjen pogoj oblastne protipravnosti iz 26. člena Ustave.

II. Revizijski stroški so nadaljnji pravdni stroški.

Tožbeni zahtevek in trditve pravdnih strank

1. Tožniki od toženke zahtevajo plačilo odškodnine za materialno in nematerialno škodo, ki jim je nastala zaradi oblastne protipravnosti. Trdili so, (1) da je bil nelegalno zgrajen objekt prve tožnice in drugega tožnika porušen na podlagi ničnega sklepa o dovolitvi izvršbe, (2) da je pristojni inšpektor ravnal v nasprotju z običajno metodo dela, ker se izvršbe po drugi osebi za vseljene objekte niso izvajale dokler je obstajala možnost doseči legalizacijo, (3) da je bila izvršba izvedena v nasprotju z načelom enakosti in brez podlage v objektivnih merilih, ki bi konkretizirali javni interes in (4) da je šlo za očitno protiustavno, nezakonito, arbitrarno in koruptivno delovanje gradbenega inšpektorata.

2. Toženka je ugovarjala, da v konkretnem primeru nista podani protipravnost ravnanja niti vzročna zveza med nastalo škodo in zatrjevanim protipravnim ravnanjem.

- V konkretnem primeru je izvršilni naslov predstavljala odločba Gradbenega inšpektorata RS za okolje in prostor z dne 19. 1. 2004 v zvezi s popravnim sklepom istega inšpektorata z dne 7. 6. 2006 po kateri sta morala prva tožnica in drugi tožnik ustaviti gradnjo večstanovanjske hiše na lokaciji porušene stare stanovanjske hiše in v roku šestih mesecev od vročitve te odločbe odstraniti nelegalno gradnjo z opozorilom, da se bo v primeru neizpolnitve začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti po drugi osebi. Prepovedani so bili priključki na javno infrastrukturo in vpisi v zemljiško knjigo. Dne 7. 6. 2006 je bil izdan sklep o popravi pomote v odločbi z dne 19. 1. 2004, s katerim je bila popravljena navedba parcelne številke, na kateri se je nahajal sporni objekt.

- Ker prva dva tožnika nelegalne gradnje v postavljenem roku nista odstranila, je pristojni inšpektor 5. 2. 2008 izdal sklep o dovolitvi izvršbe. V izreku je bilo navedeno, (1) da je odločba z dne 19. 1. 2004 postala izvršljiva, (2) da se dovoli njena izvršitev, (3) da sta bila prva dva tožnika dolžna takoj ustaviti gradnjo večstanovanjskega objekta do pridobitve gradbenega dovoljenja in da jima je bila vloga za pridobitev ustreznega dovoljenja zavržena, ker je nista dopolnila, (4) da sta prva tožnica in drugi tožnik dolžna izpolniti svojo obveznost do 22. 4. 2008, sicer bo izvršbo opravil pooblaščeni izvajalec.

- Na podlagi sklepa o dovolitvi izvršbe je gradbeni inšpektor v dnevih od 12. 10. 2010 do 15. 10. 2010 izvedel rušitev nelegalnega objekta. Pred rušenjem sta tožnika vlagala številne predloge za odlog izvršbe in s sklepom z dne 23. 9. 2010 je inšpektor zavrnil predlog za odlog izvršbe zaradi neobstoja razlogov iz 293. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Nekaj vlog je zavrgel. O dveh vlogah za odlog ni odločil.

- Sklep o dovolitvi izvršbe je Ministrstvo za infrastrukturo in prostor z odločbo z dne 13. 03. 2012 zaradi obstoja ničnostnega razloga po uradni dolžnosti izreklo za ničnega z obrazložitvijo, da je bila obveznost zavezancev nedoločena in sklep ni bil izvršljiv, ker iz izreka ni izhajalo, kaj konkretno naj bi zavezanca v dodatnem roku storila.

- V času rušenja niso bila izdelana objektivna merila, po katerih bi se določal vrstni red rušenja po drugi osebi. Iz zaslišanja A. A., ki je bil vodja gradbene inšpekcije v času izvršbe, izhaja, da je bila prioriteta pri reševanju spornega objekta zato, ker gre za večstanovanjski objekt in so se vanj začeli vseljevati ljudje, gradbeno dovoljenje pa ni bilo pridobljeno in ni bilo možnosti, da bi glede na prostorske akte tako gradbeno dovoljenje izdali.

- Prva tožnica je pred rušenjem vložila vlogo za pridobitev gradbenega dovoljenja, ki je bila zavrnjena. Tudi zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo stanovanjskega objekta je bila zavrnjena. Upravno sodišče je z odločbo III U 153/2011 z dne 20. 4. 2012 zavrnilo tožbo, med drugim tudi iz razloga, da je objekt porušen in da ob takem prostorskem planu ni mogoče pridobiti gradbenega dovoljenja.

3. Sodišče prve stopnje je tožbeni zahtevek zavrnilo. Presodilo je, da je podana protipravnost toženkinega ravnanja, ker inšpektor ni ravnal z zadostno skrbnostjo. Prisilna izvršba inšpekcijskih ukrepov se opravi na podlagi izvršljive odločbe in sklepa o dovolitvi izvršbe, s katerim se določi tudi način izvršbe. Izvršbo z rušenjem nelegalne gradnje pa je inšpektor opravil, čeprav sklep o dovolitvi izvršbe rušenja ni določal, kar pomeni, da izvršba ni imela pravne podlage v izreku sklepa o izvršbi. Opozorilo iz odločbe z dne 19. 1. 2004 ni imelo učinkov pravnomočne odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi. Inšpektor bi moral poskrbeti, da bi razpolagal z veljavno odločbo, ki bi mu dala podlago za izvedbo rušitve objekta. Zgolj na podlagi dejstva, da se stranke zoper sklep o dovolitvi izvršbe niso pritožile, je neutemeljeno sklepal, da so razumele, da se bo nelegalna gradnja porušila. Pred rušenjem se inšpektor ni ravnal po četrtem odstavku 7. člena ZUP in ni tožnikom kot prava neukim strankam po uradni dolžnosti pojasnil, da gre za sklep o izvršbi, ki pomeni porušenje gradnje po drugi osebi in se s tem ni prepričal, da stranke razumejo odločbo. Zgolj domneva, da se stranke zavedajo posledic, ki iz izreka neposredno ne izhajajo, ne zadošča. Ob tem je sodišče pojasnilo, da ni bilo kršeno načelo enakosti, ker inšpektorjevo ravnanje ni odstopalo od običajne metode dela. Na podlagi 5. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru je bil podan javni interes za vodenje izvršbe. Čeprav v času rušenja niso bila izdelana objektivna merila, po katerih bi se določal vrstni red rušenja po drugi osebi, so se po stališču sodišča prve stopnje tožniki neutemeljeno sklicevali na dejstvo, da izvršbe v nekaterih postopkih zoper druge kršitelje niso bile opravljene, izvršba zoper njih pa je bila opravljena prioritetno. Ker v času rušenja niso bila izdelana objektivna merila, po katerih bi se določal vrstni red rušitev, inšpektorju ni mogoče očitati, da je njegovo ravnanje odstopalo od običajne metode dela.

4. Odločitev o zavrnitvi tožbenega zahtevka temelji na stališču, da sta prva dva tožnika z gradnjo objekta brez gradbenega dovoljenja nase prevzela tveganje za nastanek škode in da zaradi neobstoja zadostne povezave med protipravnim ravnanjem in zatrjevano škodo ni vzročne zveze. Po tem stališču bi tožniki morali dokazati, da do rušenja po drugi osebi ne bi prišlo, če bi bil izdan sklep o dovolitvi izvršbe s pravilno oblikovanim izrekom, ki bi jasno določal izvršbo po tretji osebi. Čeprav v izreku sklepa o dovolitvi izvršbe kot način izvršbe res ni bila določena rušitev objekta po drugi osebi, je bilo navedeno posledico mogoče razbrati iz obrazložitve sklepa o dovolitvi izvršbe. Če bi bil izdan sklep o dovolitvi izvršbe z izvršljivim izrekom, bi objekt v naknadnem roku za izpolnitev obveznosti porušila prva dva tožnika sama ali pa bi bila v primeru neizpolnitve obveznosti v skladu z zakonom opravljena rušitev po drugi osebi, kot je to predvideno po zakonu. Tudi sicer pa prva dva tožnika pri pridobivanju gradbenega dovoljenja nista bila aktivna.

5. Sodišče druge stopnje je ugodilo pritožbi tožnikov in izpodbijano sodbo spremenilo na način, da je z vmesno sodbo tožbenemu zahtevku po temelju ugodilo. Nosilno stališče sodbe je, da bi inšpekcijski organ v izvršilnem postopku moral opraviti tehtanje med pravico do spoštovanja doma in javno koristjo v skladu s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice. Sodišče druge stopnje je kot odločilno ocenilo izpovedbo inšpektorja A. A., da je sporni objekt predstavljal večstanovanjski objekt in so se vanj začeli vseljevati ljudje, gradbeno dovoljenje pa ni bilo pridobljeno in da so se zato odločili za izvršbo. Iz te izjave po stališču sodišča druge stopnje izhaja, da je bilo inšpektorju znano, da se stanovalci vseljujejo v stavbo in da stavba funkcionira. To pomeni, da je bilo v okoliščinah konkretnega primera potrebno tehtati primernost rušenja stanovanjskega objekta. Obstoj javnega interesa ne zadostuje. Niti toženka niti zaslišani inšpektorji niso trdili, da je bilo opravljeno tehtanje posega glede na njegov namen v primerjavi s sorazmernostjo koristi, ki jo poseg prinese. Čeprav so tožniki vložili dokumentacijo za pridobitev gradbenega dovoljenja in se zanašali na izrek iz sklepa o izvršbi, je bil objekt porušen, še predenje je bilo odločeno na upravni enoti in upravnem sodišču, o dveh vlogah za odlog izvršbe pa upravni organ ni odločil. Čeprav tožniki niso vložili pritožbe zoper sklep o dovolitvi izvršbe, niso izgubili pravice do odškodnine, saj je bil sklep o izvršbi kasneje izrečen za ničnega, tožnica pa je vložila zahtevo za pridobitev gradbenega dovoljenja. Posledično tožnikom ni mogoče očitati, da so ravnali neskrbno in so sami krivi za nastalo škodo. Tožnica se namreč zoper sklep o dovolitvi izvršbe ni pritožila in je predlagala odlog izvršbe, saj je razumela, da mora po sklepu o izvršbi vložiti zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja. V času odločanja o predlogu za odlog pa je bil možen le odlog v skladu z 293. členom ZUP, ki ni predstavljal primerne ureditve. Sodišče ni moglo z gotovostjo ugotoviti, da tožniki tudi v primeru, če bi imeli zadosti časa in bi izvršba bila odložena, ne bi pridobili ustreznega gradbenega dovoljenja, saj upravno sodišče in upravna enota nista presojali možnosti spremembe prostorskega plana.

6. Toženka vlaga revizijo iz razloga bistvenih kršitev določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) ter napačne uporabe materialnega prava. Predlaga spremembo izpodbijane sodbe. Nasprotuje stališču o protipravnosti inšpektorjevega ravnanja. Ne strinja se s stališčem, da bi inšpektor v izvršbi moral tehtati prizadete dobrine doma in javne koristi. V skladu z 152. členom Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) je moral po uradni dolžnosti uvesti postopek in izdati inšpekcijsko odločbo ter izvršiti edini možni ukrep, ki je bil izrečen zaradi varovanja javne koristi. Pred rušenjem je opravil poizvedbe v zvezi z gradbenim dovoljenjem. Ni mogel opraviti testa sorazmernosti in je ravnal zakonito. Sodišče druge stopnje je napravilo napačen sklep, da je inšpektor dolžan vložiti predlog za izvršbo. ZGO-1 ni predvideval legalizacije objekta. Ker tožnika nista bila prava neuki stranki, ju inšpektor pred rušenjem ni bil dolžan posebej opozarjati na posledice sklepa. Ni podana kvalificirana stopnja inšpektorjeve krivde. Tožnika sta se zavedala, da bo objekt porušen po tretji osebi. Pred rušitvijo sta prejela obvestilo o rušenju. Na rušenje sta bila opozorjena že z odločbo z dne 19. 1. 2004 in s sklepom z dne 5. 2. 2008. Tožniki so se zavedali posledic sklepa o izvršbi, saj so vlagali predloge za odlog izvršbe.

7. V zvezi z opredelitvijo pojma dom je bilo materialno pravo napačno uporabljeno, podane pa se tudi kršitve 8. člena ZPP ter kršitvi iz 14. in 15. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Sodišče druge stopnje ni obrazložilo, na podlagi katerih dejstev in izvedenih dokazov je ugotovilo, da gre za dom tožnikov in ni ugotovilo obstoja nobenega izmed relevantnih kriterijev. Izpodbijana sodba je sodba presenečenja. Sodišče druge stopnje bi moralo izvesti glavno obravnavo. V zvezi z oceno izpovedbe A. A. so podane kršitve 7., 8., 215. člena ZPP ter kršitvi iz 14. ter 15. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Njegove izjave ni mogoče upoštevati v smislu, da so bili tožniki stanovalci, saj takšnih trditev ni bilo podanih. Iz spisa izhaja, da sta na dan rušenja bivališče prijavila zgolj četrti in peta tožnica. Kršitev iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP je podana tudi zato, ker je podano nasprotje med izpovedbo A. A. in dejstvom, da je bilo vseljevanje v porušeni objekt in priključitve na javno infrastrukturo prepovedano z odločbo z dne 19. 1. 2004. Prijava stalnega bivališča oziroma dejansko bivanje še ne pomeni, da gre za dom. Da je porušen objekt predstavljal dom tožnikov, je njihovo trditveno in dokazno breme, ki mu niso zadostili. Obrazložitev iz 12. točke ni razumljiva. Sodišče prve stopnje svoje odločitve ni oprlo na izpovedbo A. A.. Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017 v konkretnem primeru ni uporabna. Ker porušeni objekt ni bil dom tožnikov, ni bilo podlage za izvedbo testa sorazmernosti. Ustavno sodišče je naložilo izvajanje testa sorazmernosti le sodiščem. Če bi šlo za dom tožnikov, je podan njihov soprispevek k nastanku škodnega dogodka. Tožnika sta ravnala protipravno, ker sta gradila brez gradbenega dovoljenja in nista gradnje ustavila in objekta prostovoljno odstranila. Do rušenja je prišlo zaradi nezakonitega ravnanja strank. Gradbeno dovoljenje ni bilo izdano zaradi neaktivnosti tožnikov. Objekt je bil zgrajen v nasprotju s prostorskim aktom in legalizacija ni bila mogoča. Predloga za spremembo prostorskega plana tožniki niso mogli podati. Zaključka, da so tožniki sklep o izvršbi razumeli kot zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja in da so bili prava neuke stranke, sta obremenjena s kršitvijo 8. člena ZPP in kršitvijo iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP.

8. Revizija opozarja, da je odločba z dne 19. 1. 2004 še vedno pravnomočna in izvršljiva in da odprava sklepa o izvršbi ne sanira in ne legalizira protipravnega ravnanja tožnikov. Redna posledica nelegalne gradnje je njena odstranitev. Pri ugotavljanju vzročne zveze je bil kršen 215. člen ZPP. Tožniki v sodnem postopku uveljavljajo kršitve, ki bi jih morali uveljaviti v postopku s pravnimi sredstvi. Niti zoper izvršilni naslov niti zoper sklep o dovolitvi izvršbe se niso pritožili. Odlog izvršbe ni bil mogoč, ker tožniki niso vložili pritožbe zoper izvršilni naslov. Niti s stopnjo verjetnosti ni mogoče ugotoviti, da bi pridobili gradbeno dovoljenje. Obrazložitev, da ni mogoče s stopnjo gotovosti ugotoviti, da tožnika gradbenega dovoljenja ne bi pridobila nikoli, je protispisna in se je na da preizkusiti. V javnem interesu je, da so objekti varni. Investitorji morajo biti obravnavani enako. Sodišče druge stopnje bi moralo izvesti dokaz z vpogledom v kazenski spis v postopku zoper inšpektorja.

9. Sodišče druge stopnje ni imelo zakonske podlage za izdajo vmesne sodbe, ki je toženko prikrajšala za pritožbo. Sodišče druge stopnje je kršilo 360. člen ZPP, ker je prezrlo navedbe iz odgovora na pritožbo. Stališče, da lahko nelegalno stanje traja nedoločeno dolgo, je pravno nevzdržno. Sodišče druge stopnje je spregledalo, da lahko nelegalne gradnje posegajo v pravice drugih oseb in v zaščiteno ter zavarovano okolje. Ugotovljeno dejansko stanje s strani sodišča druge stopnje je protispisno v delu, ki se nanaša na ugotavljanje kronološkega poteka dogodkov v zvezi z izpodbijanjem odločitve o zavrnitvi zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja.

10. Tožniki so odgovorili na revizijo in predlagali njeno zavrnitev. Poudarjajo, da je bilo rušenje vseljene stavbe izvedeno brez pravne podlage. Toženka je brez sklepa o dovolitvi izvršbe porušila stavbo v njihovi lasti. Zanesli so se, da jim sklep o dovolitvi izvršbe nalaga legalizacijo, saj se 90 % upravnih izvršb s porušitvijo po tretji osebi konča z legalizacijo. Iz zatrjevanih dejstev in dokazov v spisu ni mogoče z gotovostjo trditi, da je bilo rušenje edina možna pravna posledica.

Odgovor stranskega intervenienta na revizijo

11. Stranski intervenient je v odgovoru na revizijo predlagal spremembo, podredno razveljavitev izpodbijane sodbe.

13. Ustava v prvem odstavku 26. členu določa, da ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. Ta določba na najsplošnejši način zajema vse oblike protipravnega ravnanja države, s katerim država povzroči škodo posamezniku. Prvega odstavka 26. člena Ustave ni mogoče razlagati tako ozko, da je po njem država odgovorna le za tiste oblike protipravnega ravnanja, ki ga je mogoče pripisati določeni osebi ali določenemu organu v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil. To bi namreč pomenilo, da država ne bi odgovarjala za protipravno ravnanje, ki ga ni mogoče pripisati določeni osebi ali določenemu organu, temveč državi oziroma njenemu aparatu kot takemu, kot tudi v primerih, ko ni individualiziranega odnosa med nosilcem oblasti in prizadetim posameznikom.

Odškodninska odgovornost države iz 26. člena Ustave je razosebljena.

Za razliko od civilne odškodninske odgovornosti, kjer je v ospredju krivda povzročitelja škode, je pri javnopravni odškodninski odgovornosti ključna protipravno ravnanja oblastnega organa. To pa še ne pomeni, da odgovarja za vsakršno napako in nezakonitost. Pri presoji izpolnjenosti pravnega standarda oblastne protipravnosti Vrhovno sodišče upošteva utrjeno stališče sodne prakse, da so ravnanja oblastnih organov protipravna le v primerih kvalificirane stopnje napačnosti oziroma v primeru kršitev, ki so zavestne, namerne in očitne. V primerih grobega kršenja pravil postopka in napak, ki so povsem zunaj okvira pravno še dopustnega dejanja, gre nedvomno za takšno kršitev.

14. Odškodninska odgovornost za oblastno protipravnost je odvisna od razpoložljivih pravnih sredstev, s katerimi je mogoče odpraviti protipravno ravnanje in posledice tega ravnanja. Zahteva po izčrpanju pravnih sredstev izhaja iz načela subsidiarnosti odškodninske odgovornosti za oblastno protipravnost in pomeni, da opustitev vložitve pravnega sredstva vrednostno pretehta protipravno ravnanje oblastnega organa.

Vendar pa to pravilo ni absolutno. Oškodovancem ni mogoče naložiti bremena, da izčrpajo pravna sredstva, ki nimajo kvalitete učinkovitega pravnega sredstva. Takšna zahteva bi predstavljalo nesorazmerno breme za uveljavljanje pravice do povračila škode iz 26. člena Ustave.

15. V konkretnem primeru je bilo o nezakonitosti izvedenega rušenja na matičnem upravnopravnem področju že pravnomočno odločeno. Presoja utemeljenosti revizije je torej odvisna le še od odgovora na vprašanji, ali rušenje objekta v zasebni lasti brez ustrezne pravne podlage dosega pravni standard oblastne protipravnosti iz 26. člena Ustave in ali bi tožniki z izčrpanjem razpoložljivih pravnih sredstev lahko odpravili posledice protipravnega ravnanja.

16. Presoja o obstoju oblastne protipravnosti iz 26. člena Ustave je odvisna od odgovora na vprašanje, ali je z izvršitvijo nezakonitega (neizvršljivega) sklepa o dovolitvi izvršbe prišlo do nedopustnega posega v konvencijsko pravico iz 1. člena Protokola št. 1 k EKČP (pravica do mirnega uživanja premoženja) oziroma v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Da bi bilo rušenje nelegaliziranega objekta tožnikov konvencijsko in ustavno dopustno, bi moralo biti izvedeno v skladu z veljavno zakonodajo in v javnem interesu.

Šele v primeru ugotovitve, da je bil poseg v človekovo pravico iz 1. člena Protokola št. 1 k EKČP oziroma pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave zakonit, se lahko opravi nadaljnja presoja, ali je bilo podano pravično ravnovesje med potrebami javnega interesa in zahtevo po zaščiti posameznikovih temeljnih pravic. Gre za izvedbo testa sorazmernosti.

17. Za konkretno presojo je ključno, da je bil sklep o dovolitvi izvršbe izrečen za ničnega. Z nezakonito rušitvijo objekta v zasebni lasti je toženka na protipraven način izničila lastninsko pravico nad spornim objektom, kakor tudi nad premičnimi stvarmi, ki so se v njem nahajale. Dejstvo, da objekt ni bil legaliziran na navedeno ugotovitev nima vpliva. Toženka je izvedla rušenje, čeprav so tožniki v času rušenja imeli vloženo popolno vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja, o dveh predlogih za odlog izvršbe pa inšpektor ni odločil. V konkretnem primeru je bila izvršba z rušitvijo objekta obremenjena s takšno napako, ki je v pravni državi povsem zunaj okvira pravno še dopustnega dejanja. Utemeljen je sklep, da je zaradi nedopustnega posega v pravico do zasebne lastnine izpolnjen pogoj oblastne protipravnosti iz 26. člena Ustave.

18. Presoja, ali so tožniki izčrpali razpoložljiva pravna sredstva, je odvisna od odgovora na vprašanje, ali so v inšpekcijskem in izvršilnem postopku zaradi nelegalne gradnje imeli na voljo učinkovita pravna sredstva za odpravo posledic protipravnega ravnanja. Odgovor na zastavljeno vprašanja je razviden iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-64/14, s katero je bilo ugotovljeno, da je protiustavna ureditev, ki inšpekcijskemu zavezancu niti v postopku (vsebinskega) inšpekcijskega nadzora, ki se nanaša na ugotavljanje, ali je gradnja nelegalna, niti v izvršilnem postopku, ni zagotovila vnaprejšnje sodne presoja sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma, ker je ureditev v 152. in 156.a členu ZGO-1 dopuščala poseg v pravico do spoštovanja doma na podlagi upravne odločbe, ne pa na podlagi predhodne sodne odločbe.

Čeprav je bilo v citirani odločbi v središču ustavnosodne presoje vprašanje o predhodni sodni presoji sorazmernosti rušenja nelegalne gradnje z vidika pravice do spoštovanja doma in v okoliščinah konkretnega primera zaradi že ugotovljene kršitve pravice do zasebne lastnine ni pravno pomembno, je Vrhovno sodišče vezano na nosilne razloge, ki se nanašajo na ugotovitev, da pritožba zoper izvršilni naslov, pritožba zoper sklep o dovolitvi izvršbe ter vložitev predloga za odlog izvršbe po ZGO-1 niso imeli suspenzivnega učinka in inšpekcijskim zavezancem niti v inšpekcijskem postopku niti v izvršilnem postopku zaradi nelegalne gradnje niso zagotavljali vnaprejšnje sodne presoje sorazmernosti posega.

Ti razlogi utemeljujejo sklep, da pritožba zoper izvršilni naslov in sklep o dopustitvi izvršbe ter predlog za odlog izvršbe niso imeli kvalitete učinkovitega pravnega sredstva. Tožniki torej z izčrpanjem navedenih pravnih sredstev ne bi mogli odpraviti posledic protipravnega ravnanja.

19. Vrhovno sodišče se strinja z razlogi sodišča druge stopnje, ki se nanašajo na stališče, da tožnikom v okoliščinah konkretnega primera ni mogoče očitati neskrbnosti in soprispevka k nastanku škode. Revizijsko nasprotovanje obrazložitvi sodišča druge stopnje, da v konkretnem primeru ni bilo mogoče z gotovostjo ugotoviti, da tožniki ne bi pridobili gradbenega dovoljenja, ker upravno sodišče in upravna enota nista presojala možnosti spremembe prostorskega plana, je neživljenjsko. Revizija ne pojasni, na kakšen način je porušeni objekt tožnikov nedopustno posegal v pravice drugih oziroma v okolje in da ga zaradi varstva javnega interesa ni bilo mogoče legalizirati. Revizijska navedba, da je sodišče druge stopnje spregledalo, da lahko nelegalne gradnje posegajo v pravice drugih oseb, je brez podlage v izvedenem dokaznem postopku.

20. Revizijske navedbe o zmotni uporabi materialnega prava in absolutnih in relativnih bistvenih kršitvah določb pravdnega postopka, ki nasprotujejo zaključku o obstoju oblastne protipravnosti in vzročne zveze med ugotovljeno protipravnostjo in nastalo škodo, niso utemeljene. Revizijski očitek o kršitvi 8. člena ZPP ni izkazan. Z izpodbijanjem obrazložitve sodišča druge stopnje, da je tožnica razumela, da mora po sklepu o izvršbi vložiti zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, revizija nedopustno izpodbija ugotovljeno dejansko stanje. Ostale revizijske navedbe, ki so nesistematične in razpršene, za presojo pravilnosti odločitve sodišča druge stopnje niso bile pravno pomembne. Ker razlogi, zaradi

21. katerih je bila revizija vložena, niso podani, jo je Vrhovno sodišče zavrnilo (378. člen ZPP). Zaradi odločitve o višini tožbenega zahtevka in stroških postopka je zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v nadaljnje sojenje. Odločitev o stroških temelji na določbi 164. člena ZPP.

Odločba US RS št. Up-695/11 z dne 10. 1. 2013, 12. in 13. odstavek.

Več o razosebljanju odgovornosti J. Zobec, Odškodninska odgovornost sodnika in odgovornost države zanj, v: Pravni letopis (2013), str. 199 - 203.

Sklep VS RS z dne 17. 1. 2019, opr. št. II Ips 220/2017, 13. in 14. odstavek in tam citirana sodna praksa ter literatura.

Prim. prvi odstavek 1. člena k Prvemu protokolu k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic, ki določa, da ima vsaka fizična ali pravna oseba pravico do mirnega uživanja svojega premoženja in da nikomur ne sme biti premoženje odvzeto, razen če je to v javnem interesu, v skladu s pogoji, ki jih določa zakon ter ob spoštovanju splošnih načel mednarodnega prava.

W. A. Schabas, The European Convention on Human Rights, A Commentary, Oxford University Press, 2017, str. 976. Več o prepovedi čezmernih posegov države kot splošnega ustavnega načela, ki zavezuje vse državne organe glej: L. Šturm v: Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za državne in evropske študije (ur. L. Šturm), 2010, str. 55, 56.

Odločba US RS št. U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017, 31. točka.

S. Nerad, Interpretativne odločbe Ustavnega sodišča, Uradni list RS, 2007, str. 284. Avtor meni, da o neposredni učinkovitosti ugotovitvene odločbe ne bi smelo biti dvoma v primerih, ko Ustavno sodišče v skladu s 40. členom ZUstS določi način izvršitve svoje odločbe, s čimer dejansko določi začasno pravno ureditev, ki velja, dokler potrebnega akta ne sprejme normodajalec. Z odločbo U-I-64/14 je Ustavno sodišče s tretjo točko izreka določilo način izvršitve odločbe z vzpostavitvijo začasne pravne ureditve na način, da je do odprave ugotovljene protiustavnosti posameznikom zoper dokončen sklep o zavrnitvi odloga izvršbe iz 156.a člena ZGO-1 zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu, vložitev predloga za odlog izvršbe iz 156.a člena ZGO-1, vložitev pritožbe zoper sklep o zavrnitvi predloga za odlog izvršbe iz 156.a člena ZGO-1 in vložitev tožbe na Upravno sodišče zadržijo izvršitev inšpekcijskega ukrepa odstranitve gradnje, izvršba pa se sme odložiti večkrat. Ker v času spornega rušenja 156.a člen ZGO-1 še ni bil sprejet, so se v kritičnem času za odlog izvršbe uporabljale splošne določbe iz ZUP, ki pa inšpekcijskim zavezancem niso zagotavljale boljšega pravnega položaja.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 26, 33

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 152, 156a

Protokol 1 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin - člen 1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.