VSRS Sklep X DoR 206/2019-3
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-05-27

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Marko Prijatelj

CIVILNO PROCESNO PRAVO - LOKALNA SAMOUPRAVA - UPRAVNI SPOR

predlog za dopustitev revizije - nepopoln predlog - nedovoljen predlog - sklepi občine - razpolaganje s stvarnim premoženjem občine - stavbna pravica - akt poslovanja občine - ni upravni akt - dejansko stanje kot revizijski razlog - odstop od sodne prakse Vrhovnega sodišča ni konkretiziran - zavrženje predloga

Vsa tri zastavljena vprašanja temeljijo na zatrjevanju, da je občina sporna sklepa izdala v okoliščinah, ki naj bi pomenile vzpostavitev javno-zasebnega partnertstva, javnega naročanja, podelitve koncesije gradenj in koncesije za opravljanje lekarniških storitev, ne pa "čistega razpolaganja s stvarnim premoženjem" kot pri vsakem drugem lastniku. Vendar zatrjevane okoliščine iz sodbe Upravnega sodišča niso razvidne, ugotovljeno je le, da se je občina kot lastnica premoženja odločila za ustanovitev stavbne pravice. Postavljena vprašanja zato pomenijo uveljavljanje nedopustnega revizijskega razloga nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, s katerim predlagateljica ne more doseči razveljavitve ali spremembe sodbe Upravnega sodišča in si na ta način izboljšati svoj pravni položaj.

Predlog za dopustitev revizije se zavrže.

1. Upravo sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je zavrnilo tožbo, vloženo zaradi molka Ministrstva za javno upravo (v nadaljevanju MJU), in zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe. Iz sodbe izhaja, da je tožnica na omenjeno ministrstvo naslovila zahtevo, naj za nično izreče sklepa Občine Grosuplje, in sicer št. 478-0010/2015 z dne 31. 7. 2015 (pravilno: 13. 7. 2015; z njim je občina sklenila, da se z vlagatelji vlog, med njimi tožnico, opravijo pogajanja za sklenitev pogodbe o stavbni pravici) in št. 478-0010/2015 z dne 7. 10. 2015 (s tem sklepom je bila tožničina ponudba kot nepopolna izločena iz postopka, Lekarna X pa izbrana za uspelo ponudnico, s katero se sklene pogodba). MJU je na tožničin poziv z dne 5. 3. 2018, naj o zahtevi za izrek ničnosti izda odločbo v nadaljnjih 7 dneh, odgovorilo z dopisom in pojasnilo, da gre skladno s sklepom Vrhovnega sodišča I Up 74/2016 z dne 13. 4. 2016

pri omenjenih sklepih Občine Grosuplje za akta poslovanja samoupravne lokalne skupnosti in ne za upravni odločbi, zato toženka za odločitev o izrednem pravnem sredstvu oziroma za nadzor nad tema sklepoma ni pristojna.

2. Upravno sodišče se je ob sklicevanju na razloge Vrhovnega sodišča v sklepu I Up 74/2016 strinjalo, da omenjena sklepa nista akta, izdana v upravnem postopku, ampak akta poslovanja občine (razpolaganje z njenim stvarnim premoženjem), za nadzor nad katerima MJU ni pristojno. Zato ministrstvo tudi ni bilo dolžno odločiti o tožničinem predlogu za izrek ničnosti omenjenih aktov.

3. Zoper navedeno pravnomočno sodbo je tožnica (v nadaljevanju predlagateljica) vložila predlog za dopustitev revizije.

5. Zakon o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se v upravnem sporu uporablja na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1, v 367.a členu določa, da Vrhovno sodišče dopusti revizijo, če je mogoče pričakovati odločitev o pravnem vprašanju, ki je pomembno za zagotovitev pravne varnosti, enotno uporabo prava ali za razvoj prava preko sodne prakse. V četrtem odstavku 367.b člena ZPP je določeno, da mora predlagatelj v predlogu za dopustitev revizije natančno in konkretno navesti sporno pravno vprašanje in pravno pravilo, ki naj bi bilo prekršeno, okoliščine, ki kažejo na njegovo pomembnost, ter na kratko obrazložiti, zakaj je sodišče to vprašanje rešilo nezakonito; zatrjevane kršitve postopka mora opisati natančno in konkretno, na enak način pa mora izkazati obstoj sodne prakse Vrhovnega sodišča, od katere naj bi odločitev odstopala, oziroma neenotnost sodne prakse. V nasprotnem primeru se predlog za dopustitev revizije zavrže (šesti odstavek istega člena).

6. Tožnica (v nadaljevanju predlagateljica) v predlogu za dopustitev revizije zastavlja vprašanja: 1. Ali odločitev o razpolaganju s stvarnim premoženjem občine po pravilih javno-zasebnega partnerstva predstavlja odločitev, s katero se odloča o pravicah, obveznostih in pravnih koristih fizične osebe in je podana pristojnost ministrstva nad izvajanjem nadzora nad takšno odločitvijo samoupravne lokalne skupnosti; 2. Ali odločitev o razpolaganju s stvarnim premoženjem občine po pravilih javno-zasebnega partnerstva predstavlja odločitev po prvem odstavku 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v zvezi z določbo drugega odstavka 5. člena ZUS-1; 3. Ali je razlaga Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (v nadaljevanju ZSPDSLS) na način, ki omogoča, da organi lokalne samouprave vodijo postopke, ki preko instituta akta poslovanja, ki ni upravni akt, s pomočjo ZSPDSLS onemogočajo zadostno pravno varnost in transparentno podelitev koncesij, skladna s pravom EU oziroma z Direktivo 2004/18/EU glede javnega naročanja in podeljevanja koncesijskih pogodb.

7. Predlagateljica med drugim pojasnjuje: da vse okoliščine predmetnega razmerja med strankama ustrezajo javnonaročniškemu razmerju, ki ga urejajo določbe Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP); da je Občina Grosuplje "objavila namero o sklenitvi pogodbe o stavbni pravici – javni razpis, v okviru postopka javnega razpisa, nesporno delno uporabila določila Zakona o javnem naročanju" (v nadaljevanju ZJN-2); da "je bilo treba v času javnega razpisa in sklenitve pogodbe o ustanovitvi stavbne pravice poleg določb OZ in SPZ, upoštevati tudi posebna pravila o ravnanju s stvarnim premoženjem občine, ki jih je vseboval ZSPDSLS, ob upoštevanju vseh okoliščin konkretnega razmerja med pravdnima strankama, ki ustrezajo javnonaročniškemu razmerju, ki ga urejajo določbe ZJZP oziroma razmerju javnega naročila gradnje, ki ga je v spornem obdobju urejal ZJN-2"; da naročilo gradnje sploh ni bilo navedeno v objavljenem pozivu; da je ZJN-2 določal sankcije za kršitev pravil o javnem naročanju, med ostalim ničnost pogodbe; da je bila podpisana pogodba o stavbni pravici, ki nima le elementov, povezanih s postopkom podelitve te pravice. Trdi tudi, da naj bi šlo pri aktu 478-0010/2015 z dne 13. 7. 2015 dejansko za podelitev koncesije za opravljanje lekarniških storitev oziroma za koncesijo gradenj.

8. Iz navedenega izhaja, da vsa tri zastavljena vprašanja temeljijo na zatrjevanju, da je občina sporna sklepa izdala v okoliščinah, ki naj bi pomenile vzpostavitev javno-zasebnega partnertstva,

javnega naročanja, podelitve koncesije gradenj in koncesije za opravljanje lekarniških storitev, ne pa "čistega razpolaganja s stvarnim premoženjem" kot pri vsakem drugem lastniku. Vendar zatrjevane okoliščine iz sodbe Upravnega sodišča niso razvidne, ugotovljeno je le, da se je občina kot lastnica premoženja odločila za ustanovitev stavbne pravice. Postavljena vprašanja zato pomenijo uveljavljanje nedopustnega revizijskega razloga nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1), s katerim predlagateljica ne more doseči razveljavitve ali spremembe sodbe Upravnega sodišča in si na ta način izboljšati svoj pravni položaj.

9. V predlogu je zatrjevan tudi odstop od sprejetih odločitev Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 74/2016 in I Up 33/2016, ki pa ni konkretiziran. Poleg tega je trditev o odstopu nejasna glede na to, da se je Upravno sodišče v utemeljitev svoje odločitve sklicevalo prav na stališča iz omenjenih zadev. Nekonkretizirane so še kršitve določb Ustave (2., 14., 22., 23. in 49. člen) in kršitve pravil postopka upravnega spora, saj so navedene le številčne oznake členov ZUS-1 (20., 51., 62. člena, drugega in tretjega odstavka 75. člena) in ZPP (8. člena, 14. in 15. točke drugega odstavka 339. člena).

10. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi šestega odstavka 367.b člena in drugega odstavka 374. člena ZPP predlog zavrglo. Z njim nastale stroške mora zato kriti predlagateljica (prvi odstavek 165. člena ZPP).

V tej zadevi je bila tožba vložena zoper ista sklepa Občine Grosuplje, št. 478-0010/2015 z dne 13. 7. 2015 in št. 478-0010/2015 z dne 7. 10. 2015, in zavržena kot prepozna. Navedeni razlog je Vrhovno sodišče v svojem sklepu potrdilo, dodatno pa pritrdilo še stališču Upravnega sodišča, da ker pri izpodbijanih sklepih ne gre za upravna akta, je treba tožbo zavreči tudi na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Zavrnilo je pritožničino primerjavo s pravili o javnem naročanju, saj v obravnavanem primeru po vsebini zadeve ne gre za primerljiv postopek. Ravnanje s stvarnim premoženjem namreč pomeni pridobivanje, razpolaganje, upravljanje in najemanje tega premoženja, kamor spada tudi obremenjevanje s stvarnimi pravicami, ki je predmet postopka.

S tem pojmom je v 1. členu ZJZP poimenovano zasebno vlaganje v javni projekt in/ali javno sofinanciranje zasebnega projekta, ki je v javnem interesu.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 5, 5/2, 85, 85/2

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 367b, 367b/4, 367b/6, 374, 374/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.