VSRS Sodba III Ips 16/2020, enako tudi VSRS Sodba III Ips 19/2020, VSRS Sodba III Ips 29/2020, VSRS Sodba III Ips 25/2020, VSRS Sodba III Ips 35/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-05-19

dr. Mile Dolenc (preds.), Vladimir Balažic (poroč.), dr. Ana Božič Penko, dr. Miodrag Đorđević, Franc Seljak

JAVNI USLUŽBENCI - ODŠKODNINSKO PRAVO - ZDRAVSTVENA DEJAVNOST

javni sektor - plače javnih uslužbencev - kolektivna pogodba za javni sektor - aneks h kolektivni pogodbi - zdravstvena dejavnost - cena zdravstvenih storitev - kalkulacija cen - kršitev dogovora - povrnitev škode - Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (ZZZS) - odškodninska odgovornost zavoda - dopuščena revizija

Pravilna razlaga Splošnega dogovora za pogodbeno leto 2017, da „če Vlada Republike Slovenije in reprezentativni sindikati javnega sektorja sprejmejo Aneks h kolektivni pogodbi v javnem sektorju, ki bi urejal spremembo višine plač v javnem sektorju, ali v primeru sprememb Zakona o sistemu plač v javnem sektorju oziroma drugega predpisa, ki ureja to področje, se v kalkulacijah cen zdravstvenih storitev avtomatično upoštevajo sprejete spremembe“, ta določba zavezuje predvsem toženo stranko (Zavod za zdravstveno varstvo in zdravstveno zavarovanje) na način, da mora sama avtomatično priznati izvajalcem zdravstvene dejavnosti ustrezno višjo ceno njihovih programov in storitev.

I. Reviziji se ugodi in se sodba sodišča druge stopnje spremeni tako, da se pritožbi ugodi ter se sodba sodišča prve stopnje spremeni tako, da se ugotovi, da je tožbeni zahtevek tožeče stranke glede podlage utemeljen.

II. Zaradi odločitve o višini tožbenega zahtevka se zadeva vrne sodišču prve stopnje v nadaljnje sojenje.

III. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožbeni zahtevek tožeče stranke, da ji mora tožena stranka plačati odškodnino v višini 27.043,10 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

2. Sodišče druge stopnje je pritožbo tožeče stranka zavrnilo in prvostopenjsko sodbo potrdilo.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom III DoR 177/2019-7 z dne 17. 12. 2019 dopustilo revizijo glede vprašanja, kakšna je pravilna razlaga Splošnega dogovora za pogodbeno leto 2017, da „če Vlada Republike Slovenije in reprezentativni sindikati javnega sektorja sprejmejo Aneks h kolektivni pogodbi v javnem sektorju, ki bi urejal spremembo višine plač v javnem sektorju, ali v primeru sprememb Zakona o sistemu plač v javnem sektorju oziroma drugega predpisa, ki ureja to področje, se v kalkulacijah cen zdravstvenih storitev avtomatično upoštevajo sprejete spremembe“, koga ta določba zavezuje in na kakšen način?

4. Na podlagi navedenega sklepa tožeča stranka vlaga revizijo zaradi bistvene kršitve določb pravdnega postopka pred sodiščem prve in druge stopnje ter zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi in sodbi sodišč druge in prve stopnje razveljavi ter zadevo vrne v novo sojenje sodišču prve stopnje.

5. Revizija je bila vročena toženi stranki, ki je odgovorila, naj jo Vrhovno sodišče kot neutemeljeno zavrne.

7. Po določbi 371. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo glede tistih konkretnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena. Zato revizijsko sodišče ni obravnavalo z revizijo zatrjevanih bistvenih kršitev določb pravdnega postopka, ampak se je ukvarjalo samo z dopuščenim vprašanjem pravilnosti uporabe materialnega prava.

8. Zavod (za zdravstveno zavarovanje Slovenije), pristojne zbornice, združenja zdravstvenih zavodov in drugih zavodov ter organizacij, ki opravljajo zdravstveno dejavnost, ter ministrstvo, pristojno za zdravstvo, se za vsako leto dogovorijo o programu storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, opredelijo zmogljivosti, potrebne za njihovo izvajanje in določijo obseg sredstev; na tej osnovi določijo izhodišča za izvajanje programov in za oblikovanje cen programov oziroma storitev ter druge podlage za sklepanje pogodb z zdravstvenimi zavodi, drugimi zavodi in organizacijami, ki opravljajo zdravstveno dejavnost ter z zasebnimi zdravstvenimi delavci (prvi odstavek 63. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju, v nadaljevanju ZZVZZ). Če navedena izhodišča niso sprejeta do konca decembra za naslednje leto, odloči o njih najpozneje v enem mesecu arbitraža, sestavljena po zakonu, če v njenem okviru ni mogoče doseči sporazuma, pa odloči o spornih vprašanjih Vlada Republike Slovenije (drugi odstavek 63. člena ZZVZZ). Na podlagi tako dogovorjenih izhodišč sklepa Zavod z zdravstvenimi in drugimi zavodi in organizacijami ter zasebniki pogodbe, s katerimi se določi zlasti vrste, obseg ter kakovost programov in storitev ter njihove cene (prvi do tretji odstavek 65. člena ZZVZZ).

9. Na taki zakonski podlagi je bil med deležniki sklenjen Splošni dogovor za pogodbeno leto 2017 (v nadaljevanju Splošni dogovor). Med podpisniki dogovora je bila tudi Skupnost socialnih zavodov Slovenije, katere članica je tožeča stranka.

10. Eden od elementov za oblikovanje cene programov oziroma storitev zdravstvenih in drugih zavodov in organizacij, ki opravljajo zdravstveno dejavnost, so plače delavcev, planiranih za njihovo izvajanje (prva alineja 66. člena ZZVZZ in prva alineja 8. člena Skupnega dogovora).

11. Za odločitev o dopuščenem revizijskem vprašanju so ključne določbe 9. člena Skupnega dogovora, ki o oblikovanju cen zdravstvenih storitev določa:

(1) Sredstva za plače planiranih delavcev se načrtujejo na podlagi Zakona o sistemu plač v javnem sektorju in na njegovi podlagi izdanih podzakonskih aktov ter kolektivnih pogodb, od 1. 6. 2012 pa tudi na podlagi Zakona o uravnoteženju javnih financ.

(2) Sredstva za plače se vračunajo v programe oziroma cene zdravstvenih storitev tako, da se pri tem upošteva:

- planirano število delavcev posamezne dejavnosti

- znesek osnovne plače po plačni lestvici

(3) Spremembe višine elementov iz drugega odstavka tega člena, razen točke 3, opredelijo partnerji z aneksom k Dogovoru.

(4) Če Vlada Republike Slovenije in reprezentativni sindikati javnega sektorja sprejmejo Aneks h kolektivni pogodbi v javnem sektorju, ki bi urejal spremembo višine plač v javnem sektorju in druga vprašanja, ki zadevajo plače v javnem sektorju, ali v primeru sprememb Zakona o sistemu plač v javnem sektorju oziroma drugega predpisa, ki ureja to področje, se v kalkulacijah cen zdravstvenih storitev avtomatično upoštevajo sprejete spremembe.

(5) Sredstva za osnovne plače, ki so vkalkulirana v cene zdravstvenih storitev, so opredeljena v Prilogi II.

12. Ni sporno, da so se z aneksom h kolektivni pogodbi s 1. 7. 2017 osnovne plače (med drugim tudi) za delavce zdravstvene nege (med njimi za tehnike zdravstvene nege, bolničarje negovalce in strežnice), uvrščene do 26. plačnega razreda, zvišale za dva razreda. Tožeča stranka je takim svojim delavcem povišane plače izplačala, tožena stranka pa ji povišanja cene za njene programe oziroma storitve ni priznala. Skupnost socialnih zavodov Slovenije je sicer predlagala sklenitev ustreznega aneksa k Splošnemu dogovoru, a ga tožena stranka ni hotela skleniti. Njena zahteva je bila zavrnjena tudi pred arbitražo, na koncu pa še s sklepom Vlade RS. Tožeča stranka je zato s tožbenim zahtevkom od tožene stranke zahtevala plačilo odškodnine zaradi kršitve četrtega odstavka 9. člena Splošnega dogovora.

13. Sodišči prve in druge stopnje sta tožbeni zahtevek zavrnili zato, ker sta se postavili na stališče, da tožena stranka ni ravnala protipravno. Po njunem stališču tožena stranka ni bila dolžna avtomatično spremeniti cen storitev tožeče stranke, ampak bi moral biti o tem sklenjen aneks glede na določbo tretjega odstavka 9. člena Splošnega dogovora. Postopek sklenitve aneksa je bil po njunem stališču voden v skladu z zakonom in se je končal s sklepom Vlade RS, za sprejem take odločitve pa toženi stranki ni mogoče pripisati (so)odgovornosti.

14. Vrhovno sodišče ugotavlja, da so določbe tretjega in četrtega odstavka 9. člena Splošnega dogovora pravzaprav zelo jasne. Če se med letom, za katerega velja Splošni dogovor, spremeni višina elementov za izračun plač planiranih delavcev, je za spremembo cene programov in storitev treba skleniti aneks, razen če se spremeni znesek osnovne plače po plačni lestvici (tretji odstavek 9. člena Splošnega dogovora). Kaj predstavlja spremembo zneska osnovne plače (iz tretje alineje drugega odstavka 9. člena Splošnega dogovora), je zapisano v četrtem odstavku 9. člena Splošnega dogovora. Predstavlja jo aneks h kolektivni pogodbi, ki ureja spremembo plač v javnem sektorju ali sprememba kakšnega drugega predpisa, ki ureja področje plač v javnem sektorju. V četrtem odstavku 9. člena Splošnega dogovora je za tak primer povsem nedvoumno zapisano, da se v kalkulaciji cen zdravstvenih storitev tako sprejete spremembe upoštevajo avtomatično. Ker je ta situacija izrecno (glej tretji odstavek 9. člena Splošnega dogovora) dogovorjena kot izjema od situacije, v kateri je treba za spremembo cen skleniti aneks k Splošnemu dogovoru, lahko to pomeni samo, da v takem primeru do spremembe cen pride brez aneksa. Če temu ni tako, potem ni jasno, kaj sploh pomeni določba četrtega odstavka 9. člena Splošnega dogovora in zakaj bi bilo v tretjem odstavku istega člena zapisano, da za primer spremembe zneska osnovne plače ni potrebno skleniti aneksa.

15. Ne vzdrži stališče tožene stranke iz odgovora na revizijo, da je aneks k Splošnemu dogovoru potreben zato, ker določba četrtega odstavka 9. člena Splošnega dogovora zavezuje vse deležnike, ki so sprejeli Splošni dogovor, zato morajo biti tudi v postopek spreminjanja cen izvajalcev zdravstvenih storitev vključeni vsi tisti, ki so podpisali Splošni dogovor, zaradi česar navedena določba ne more zavezovati samo tožene stranke. Načeloma bi bila lahko taka trditev točna. Vendar pa je treba upoštevati, da lahko navedena določba Splošnega dogovora zavezuje (samo) toženo stranko zato, ker so se z njo vsi podpisniki Splošnega dogovora že vnaprej dogovorili, da bo sprememba osnovnih plač planiranih delavcev avtomatično pomenila spremembo cen programov in storitev, ki jih izvajajo zdravstveni in drugi zavodi.

16. Namen določbe o avtomatičnem upoštevanju spremembe zneska osnovne plače pri kalkulaciji cen zdravstvenih storitev je jasen. Povišanje plač planiranih delavcev naj bo breme tožene stranke in ne zdravstvenih ter drugih zavodov in organizacij, ki opravljajo zdravstveno dejavnost. Zato bi morala tožena stranka po prepričanju Vrhovnega sodišča pri kalkulaciji cene storitev tožeče stranke od 1. 7. 2017 dalje avtomatično upoštevati povišanje plač planiranih delavcev tožeče stranke, do katere je prišlo s sklenitvijo aneksa h kolektivni pogodbi. Ker tega ni storila, je kršila določbe 9. člena Splošnega dogovora in s tem ravnala protipravno, zaradi česar je podana njena odškodninska odgovornost (prvi odstavek 239. člena Obligacijskega zakonika).

17. Na pravilnost tega stališča prav nič ne vpliva okoliščina, da je vendarle prišlo do postopka sklepanja aneksa, s katerim bi bilo povečanje osnovnih plač delavcev tožeče stranke upoštevano pri povečanju cen njenih programov in storitev. Razumljivo je, da je Skupnost socialnih zavodov Slovenije sprožila tak postopek, ko tožena stranka ni hotela avtomatično upoštevati povečanja zneska osnovnih plač. Tožena stranka je torej tista, ki je povzročila, da se je ta postopek začel, v njem pa odrekala tožeči stranki pravico do povišanje cen njenih storitev. Tudi če je na koncu o tem vprašanju odločila Vlada RS, tožene stranke to ne razbremenjuje njene odškodninske odgovornosti. Že zato ne, ker sklep Vlade RS ni njen oblastveni akt (glej sklep Ustavnega sodišča U-I-264/09-7 z dne 8. 7. 2010 in sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 281/2012 z dne 10. 1. 2013), da bi lahko rekli, da je z njim pretrgana vzročna zveza med ravnanjem tožene stranke in nastankom škode tožeči stranki. Sicer pa je Vrhovno sodišče prepričano, da določba četrtega odstavka 9. člena Splošnega dogovora o avtomatičnem vplivu povečanja osnovnih plač na povečanje cen zdravstvenih in drugih zavodov, ki opravljajo zdravstveno dejavnost, zavezuje tudi Vlado RS, zaradi česar je njen sklep o zavrnitvi predloga Skupnosti socialnih zavodov Slovenije za povečanje cen protipraven.

18. Odgovor na dopuščeno vprašanje je torej takle: Pravilna razlaga Splošnega dogovora za pogodbeno leto 2017, da „če Vlada Republike Slovenije in reprezentativni sindikati javnega sektorja sprejmejo Aneks h kolektivni pogodbi v javnem sektorju, ki bi urejal spremembo višine plač v javnem sektorju, ali v primeru sprememb Zakona o sistemu plač v javnem sektorju oziroma drugega predpisa, ki ureja to področje, se v kalkulacijah cen zdravstvenih storitev avtomatično upoštevajo sprejete spremembe“, ta določba zavezuje predvsem toženo stranko na način, da mora sama avtomatično priznati izvajalcem zdravstvene dejavnosti ustrezno višjo ceno njihovih programov in storitev.

19. Vrhovno sodišče je tako ugotovilo, da sta sodišči prve in druge stopnje zmotno uporabili materialno pravo, konkretno določbi tretjega in četrtega odstavka 9. člena Splošnega dogovora, ko sta presodili, da tožena stranka ni ravnala v nasprotju z njima in s tem protipravno. S tem je podana podlaga za spremembo obeh izpodbijanih sodb po določbi prvega odstavka 380. člena ZPP. Revizijsko sodišče ni podvomilo v to, da je imelo protipravno ravnanje tožene stranke za posledico škodo pri tožeči stranki, ki je morala delavcem izplačati večje osnovne plače, ne da bi ji tožena stranka razliko priznala s povečanjem cene njenih programov in storitev, tožena stranka pa se ni razbremenila krivde za povzročeno škodo. Zato je izpodbijani sodbi spremenilo tako, da je z vmesno sodbo ugotovilo utemeljenost tožbenega zahtevka po podlagi (prvi odstavek 315. člena ZPP), zadevo pa vrnilo sodišču prve stopnje, da bo v nadaljnjem postopku preizkusilo še utemeljenost tožbenega zahtevka po višini.

20. Odločitev o pravdnih stroških celega postopka je odvisna od uspeha strank v njem. Zato je revizijsko sodišče pridržalo odločanje o stroških revizijskega postopka za končno odločbo v tem gospodarskem sporu (smiselno po tretjem odstavku 165. člena ZPP).

21. Senat je odločitev sprejel soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

Splošni dogovor za pogodbeno leto 2017 (2017) - člen 8, 8-1, 9, 9/3, 9/4

Opr. št: VSRS Sodba III Ips 19/2020, z dne 16.06.2020, ECLI:SI:VSRS:2020:III.IPS.19.2020

Opr št. sodišča II stopnje: VSL Vmesna sodba in sklep I Cpg 262/2019, z dne 21.01.2020, ECLI:SI:VSRS:2020:I.CPG.262.2019

Opr. št: VSRS Sodba III Ips 29/2020, z dne 15.09.2020, ECLI:SI:VSRS:2020:III.IPS.29.2020

Opr. št: VSRS Sodba III Ips 25/2020, z dne 15.09.2020, ECLI:SI:VSRS:2020:III.IPS.25.2020

Opr. št: VSRS Sodba III Ips 35/2020, z dne 13.10.2020, ECLI:SI:VSRS:2020:III.IPS.35.2020

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Vmesna sodba in sklep III Ips 44/2020

VSRS Vmesna sodba in sklep III Ips 5/2021