VSRS Sklep I Up 88/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-08-05

Peter Golob (preds.), Borivoj Rozman (poroč.), dr. Mateja Končina Peternel

INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

odložitvena začasna odredba - dostop do informacij javnega značaja - odločba informacijskega pooblaščenca - suspenzivni učinek tožbe v upravnem sporu - učinkovitost sodnega varstva - pravica do učinkovitega sodnega varstva - vzpostavitev prejšnjega stanja - zadržanje izvršitve do pravnomočnosti odločitve - zavrnitev pritožbe - izkazana težko popravljiva škoda

Stališče Vrhovnega sodišča je, da je dostop do informacij javnega značaja pred pravnomočnostjo sodbe mogoč le izjemoma, saj po (morebiti nezakonitem) posredovanju določenih informacij javnosti posledic tega po naravi stvari praviloma ni mogoče več odpraviti, ter da se to dejstvo obravnava kot težko popravljivo škodo in tudi ne potrebuje obsežnejše utemeljitve.

Kot škoda je lahko razumljeno tudi stanje, povzročeno z vnaprejšnjim posredovanjem informacij, ki še ni presojeno kot zakonito, če bi njihovo razkritje pomenilo prikrajšanje tožnika na področju njegovega delovanja. Ker v primeru ugoditve tožbi vrnitev v prejšnje stanje glede razkritih informacij ni mogoča, je v tem pogledu tudi ugotovljeno prikrajšanje nepopravljivo, sodno varstvo pa zato brez pomena. Za utemeljitev pravno upoštevne škode v konkretnem primeru je zato zadoščala izkazanost povezave med vsebino podatkov in informacij, ki bodo predmet presoje v upravnem sporu, in njihovim pomenom za delovanje tožnice kot gospodarskega subjekta, ki s svojimi storitvami konkurira na trgu, kjer nastopa tudi pritožnica.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Tožnica je vložila tožbo zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca (v nadaljevanju toženec), št. 090-21/2020/4 z dne 25. 5. 2020, s katero je toženec na podlagi pritožbe stranke z interesom (ki je prosilka po Zakonu o dostopu do informacije javnega značaja; v nadaljevanju ZDIJZ) in pritožbe tožnice zoper odločbo Agencije za komunikacijska omrežja in storitve RS (ki je zavezanka po ZDIJZ; v nadaljevanju organ), št. 090-34-/2019/18 z dne 19. 12. 2019, odločil, da se pritožbi stranke z interesom delno ugodi in se prva alineja 1. točke izreka odločbe organa, št. 090-34-/2019/18 z dne 19. 12. 2019, delno odpravi in se organu naloži, da mora v določenem roku in na določen način stranki z interesom posredovati fotokopijo delne odločbe št. 06104-1/2018/34 z dne 7. 12. 2018 (1. točka izreka), v preostalem delu je pritožbo stranke z interesom zavrnil (2. točka izreka), pritožbo tožnice in zahtevo za povrnitev stroškov tožnice ter stranke z interesom pa je v celoti zavrnil (3. in 4. točka izreka). Skupaj s tožbo je tožnica vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero je predlagala odlog izvršitve izpodbijane odločbe do pravnomočne odločitve sodišča na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

2. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodilo in odločilo, da se izvršitev izpodbijane odločbe toženca odloži do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu. V obrazložitvi sklepa navaja, da je tožnica v pripravljalni vlogi dopolnila navedbe glede težko popravljive škode in pojasnila, da zahtevani podatki predstavljajo njeno poslovno skrivnost, vsebina delne odločbe pa se nanaša na domnevne kršitve, za katere se je izkazalo, da to niso, in na proizvode, za katere se je izkazalo, da ne bi smeli biti zajeti z delno odločbo, saj je bila ta delna odločba s sodbo sodišča prve stopnje odpravljena. Stranka z interesom nima prav, ko pravi, da tožnica škode sploh ni opredelila, saj jo je tožnica vezala na pravico do učinkovitega sodnega varstva in poslovne interese. Sodišče končno pojasnjuje, da ni imelo dovolj podlage, da bi opravilo tehtanje z vidika načela sorazmernosti na drugačen način kot v primerljivih zadevah s področja izdajanja začasnih odredb v zvezi z dostopom do informacij javnega značaja.

3. Stranka z interesom (v nadaljevanju pritožnica) je zoper sklep sodišča prve stopnje vložila pritožbo. Opozarja, da je sodišče prve stopnje po prejemu odgovora toženca in pritožnice obe vlogi vročalo tožnici in pred izdajo izpodbijanega sklepa čakalo na dodatno vlogo tožnice, česar zakon ne predvideva, s tem pa ji je omogočilo, da je odpravila nesklepčnost zahteve za izdajo začasne odredbe. Sodišče prve stopnje ne bi smelo upoštevati navedb tožnice iz prve pripravljalne vloge, pač pa bi moralo (ne)utemeljenost predloga presojati v okviru navedb iz zahteve za izdajo začasne odredbe in o njej odločiti v sedemdnevnem roku. Ker pa tožnica tudi v pripravljalni vlogi nesklepčnosti zahteve za izdajo začasne odredbe ni uspela odpraviti, bi moralo sodišče njeno zahtevo zavrniti. Meni, da tožnica ni niti zatrjevala niti izkazala vseh potrebnih pogojev za izdajo začasne odredbe, saj ni pojasnila, kakšna škoda konkretno bi ji utegnila nastati v primeru razkritja informacij javnega značaja. Tudi iz izpodbijanega sklepa ne izhaja, v katerih dejstvih in okoliščinah je sodišče prve stopnje prepoznalo nevarnost nastopa "težko popravljive škode", zato je obrazložitev pomanjkljiva. Predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavi in zavrne predlog tožnice za izdajo začasne odredbe ter ji naloži plačilo stroškov postopka pritožnice, podredno, naj pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje ter tožnici naloži plačilo stroškov postopka pritožnice.

4. Tožnica v odgovoru na pritožbo pritrjuje odločitvi sodišča prve stopnje in Vrhovnemu sodišču predlaga, da pritožbo zavrne in pritožnici naloži v plačilo stroške odgovora na pritožbo.

7. ZUS-1 v 32. členu določa, da tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, če zakon ne določa drugače (prvi odstavek). Za primere tožb, vloženih zoper odločbe informacijske pooblaščenke, določa drugače Zakon o informacijskem pooblaščencu (v nadaljevanju ZInfP) v 10. členu. Po določbi njegovega tretjega odstavka mora organ v skladu z odločbo informacijske pooblaščenke prosilcu poslati zahtevani dokument, če zoper to odločbo ni sprožil upravnega spora. To pomeni, da tožba organa (zavezanca za posredovanje informacij javnega značaja prosilcu) zadrži izvršitev odločbe in da je izpolnitev naložene obveznosti po samem zakonu vezana na okoliščino pravnomočne odločbe. Ta nastopi s pravnomočnostjo odločitve o zakonitosti odločbe v upravnem sporu, če tožba ni vložena, pa po poteku roka, v katerem mora organ začeti upravni spor.

8. Suspenzivnost tožbe organa pomeni torej zakonsko izjemo od splošnega pravila, da tožba v upravnem sporu ne ovira izvršitve upravnega akta, ki pomeni, da so ob odsotnosti drugačne določbe izvršljivi že dokončni upravni akti.

Razlog za določitev te izjeme temelji v predmetu (informacijah) in naravi obveznosti (njihovo posredovanje tretjim osebam), o katerih se odloča z odločbo informacijske pooblaščenke,

in s tem povezanim vprašanjem zagotavljanja pravice do sodnega varstva. Ker je zakonodajalčeva naloga vzpostaviti možnosti za učinkovito uresničevanje navedene pravice, je v ta namen v zadevah dostopa do informacij javnega značaja že v zakonu kot pogoj za izvršljivost obveznosti organa določil pravnomočnost odločbe informacijske pooblaščenke. To z vidika pravice do učinkovitega sodnega varstva pomeni, da je že samo posredovanje podatkov, za katere se v upravnem sporu zatrjuje, da ne bi smeli biti razkriti, tista posledica, ki jo je treba preprečiti, dokler sodišče ne odloči o zakonitosti naložene obveznosti. Razkritje je namreč dokončno in nepopravljivo.

9. ZInfP pa ne določa suspenzivnosti tožbe za primer, ko tožbo vloži oseba, na katero se nanašajo zahtevani dokumenti, torej stranska udeleženka iz upravnega postopka.

Zato lahko doseže odložitev izvršitve odločbe do pravnomočne odločitve v upravnem sporu z uporabo instituta začasne odredbe, torej na način in pod pogoji, določenimi v 32. členu ZUS-1.

Vendar pa je treba v tem primeru pri razlagi pogoja težko popravljive škode, ki naj bi nastala tožniku v primeru neodložene izvršitve odločbe, upoštevati tudi razloge oziroma posledice, pred nastopom katerih je zavarovan tožnik iz tretjega odstavka 10. člena ZInfP. Stališče Vrhovnega sodišča v tovrstnih primerih je, da je dostop do informacij javnega značaja pred pravnomočnostjo sodbe mogoč le izjemoma, saj po (morebiti nezakonitem) posredovanju določenih informacij javnosti posledic tega po naravi stvari praviloma ni mogoče več odpraviti, ter da se to dejstvo obravnava kot težko popravljivo škodo in tudi ne potrebuje obsežnejše utemeljitve.

10. Iz tega pa nadalje izhaja, da je kot škoda lahko razumljeno tudi stanje, povzročeno z vnaprejšnjim posredovanjem informacij, ki še ni presojeno kot zakonito, če bi njihovo razkritje pomenilo prikrajšanje tožnika na področju njegovega delovanja. Ker v primeru ugoditve tožbi vrnitev v prejšnje stanje glede razkritih informacij ni mogoča, je v tem pogledu tudi ugotovljeno prikrajšanje nepopravljivo, sodno varstvo pa zato brez pomena. Za utemeljitev pravno upoštevne škode v konkretnem primeru je zato zadoščala izkazanost povezave med vsebino podatkov in informacij, ki bodo predmet presoje v upravnem sporu, in njihovim pomenom za delovanje tožnice kot gospodarskega subjekta, ki s svojimi storitvami konkurira na trgu, kjer nastopa tudi pritožnica. Kot je pojasnila tožnica, predstavljajo sporni podatki zlasti informacije o in iz postopkov nadzora glede izpolnjevanja obveznosti gospodarske ponovljivosti (ERT), saj gre za podatke o načinu oblikovanja cen, ki vključujejo tudi podatke o stroških tožnice.

Zato ne drži očitek pritožnice, da tožnica ni pojasnila, kakšna škoda konkretno bi ji utegnila nastati v primeru razkritja informacij javnega značaja. V obravnavani zadevi tudi ni nepomembno, da je bila delna odločba, ki se nanaša na razkritje podatkov, kot je navedeno v 1. točki izreka izpodbijane odločbe, odpravljena s sodbo I U 2549/2018-22 z dne 14. 5. 2020; zadeva je vrnjena v ponovni postopek in torej delna odločba ne obstaja več.

11. Vse to pa je mogoče razbrati tudi iz sicer skopih, a še zadostnih razlogov izpodbijanega sklepa, v katerem je sodišče prve stopnje tožničine navedbe, da sporni podatki predstavljajo poslovno skrivnost, presodilo z vidika možnosti odprave posledic razkritja informacij in s tem povezanega zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva. Po presoji Vrhovnega sodišča je tožnica z omenjenimi navedbami utemeljila, zakaj bi razkritje spornih podatkov povzročilo sodno varstvo za neučinkovito – poleg tega pa (kot izhaja tudi iz izpodbijanega sklepa) je bila delna odločba, ki vsebuje sporne podatke, s sodbo sodišča prve stopnje odpravljena.

12. Vrhovno sodišče se ne strinja z očitkom, da se sodišče prve stopnje ni opredelilo do pritožničinih navedb v odgovoru na predlagano začasno odredbo in je v zvezi s tem ugovor glede neobrazloženosti izpodbijanega sklepa neutemeljen. Sodišče prve stopnje navedb pritožnice res ni izrecno zavrnilo, vendar pa iz razlogov izpodbijanega sklepa izhaja, da je presojalo zahtevo za začasno odredbo v povezavi z zakonsko ureditvijo suspenzivne tožbe organa v ZInfP in da je že na tej podlagi štelo, da je tožnica s svojimi navedbami utemeljila, da je treba za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva preprečiti razkritje podatkov iz izpodbijane odločbe. S tem je tudi zavrnilo stališče pritožnice o nekonkretiziranih in neizkazanih navedbah tožnice glede nastanka težko popravljive škode.

13. Pritožnica sodišču prve stopnje še očita, da je njen odgovor in odgovor toženca na zahtevo za izdajo začasne odredbe vročalo tožnici in pred izdajo izpodbijanega sklepa čakalo na dodatno vlogo tožnice, česar zakon ne predvideva. V zvezi s tem Vrhovno sodišče pojasnjuje, da je skladno s petim odstavkom 32. člena ZUS-1 sodišče res dolžno odločiti o zahtevi za izdajo začasne odredbe v sedmih dneh od njenega prejema. Vendar pa prekoračitev tega roka s strani sodišča nima posledic, saj gre za instrukcijski rok. Tudi okoliščina, da je sodišče prve stopnje pri izdaji izpodbijanega sklepa upoštevalo še pripravljalno vlogo tožnice, zakonitosti izpodbijanega sklepa ne omaja, čeprav je sicer res, da zakon pridobitev takšne vloge ne predvideva, vendar jo po drugi strani niti ne prepoveduje. Dodati ob tem je še, da tožnica z navedbami v pripravljalni vlogi tudi ni "odpravila nesklepčnosti zahteve za izdajo začasne odredbe" in torej ta vloga ni odločilno vplivala na presojo sodišča prve stopnje.

14. Vrhovno sodišče je zato na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

15. Ker postopek v upravnem sporu še ni končan, je odločitev o stroških v skladu s šestim odstavkom 163. člena ZPP in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 pridržana do končne odločitve v upravnem sporu.

O izvršljivosti odločb podrobneje Zakon o splošnem upravnem postopku v 224. členu.

Da drugačno ureditev po ZInfP narekuje sam predmet odločb informacijske pooblaščenke, ko umik enkrat razkritih podatkov kot informacija javnega značaja ni več mogoč, je sprejeto stališče Vrhovnega sodišča (prim. npr. sklepa X Ips 312/2015 z dne 29. 10. 2015 in I Up 72/2016 z dne 30. 3. 2016).

Tak položaj je imela v obravnavani zadevi tožeča gospodarska družba.

V tem smislu sklep Vrhovnega sodišča I Up 72/2016 z dne 30. 3. 2016.

Sklepi VS RS I Up 95/2017 z dne 21. 6. 2017, I Up 160/2018 z dne 9. 10. 2018, I Up 216/2019 z dne 18. 12. 2019 in I Up 18/2020 z dne 19. 2. 2020.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 32/5

Zakon o Informacijskem pooblaščencu (2005) - ZInfP  - člen 10, 10/3

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 224

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.