VSRS Sklep X Ips 29/2019, enako tudi VSRS Sklep X Ips 30/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-03-04

UPRS Sodba (zunanji oddelek v Novi Gorici) III U 211/2017

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), Marko Prijatelj

dopuščena revizija - koncesijska pogodba - gospodarsko izkoriščanje kamnoloma - območje pridobivalnega prostora - sklep o popravi pomote - razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici - razveljavitev prvostopenjske odločbe - odločitev upravnega sodišča - razlogi za razveljavitev - očitna kršitev materialnega prava - pravica stranke do izjave - bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu - ugoditev pritožbi

Sodišče mora v primeru, da ugotovi, da razlogi za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici niso bili pravilno in zakonito ugotovljeni oziroma uporabljeni, tak poseg v navedeno upravno odločbo odpraviti.

Sodišče v takem primeru ne more uporabiti pooblastila iz 3. alineje drugega odstavka 63. člena ZUS-1 in navesti drugih razlogov za uporabo tega izrednega pravnega sredstva od tistih, ki so bili navedeni v izpodbijani odločbi, saj je to v nasprotju z ureditvijo, ki izhaja iz ustavnoskladne razlage ZUP in ZUS-1.

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Novi Gorici, III U 211/2017-17 z dne 11. 10. 2018, se razveljavi in zadeva vrne sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Tožeči stranki je bila 18. 4. 1979 izdana začasna odločba - začasno dovoljenje za izkoriščanje apnenca na parcelah št. 1316/95 in 1316/1 k. o. ... ter 2838/1, 2838/2 in 2839/2 k. o. ..., 11. 4. 1980 pa ji je bila izdana odločba - dovoljenje za izkoriščanje apnenca za parcele, navedene v začasni odločbi. Dne 18. 9. 1981 je bila tožeči stranki izdana (dopolnilna) odločba, s katero je pridobila dovoljenje za izkoriščanje apnenca še na parcelah št. 1316/96, 1316/97 in 1314/2 k. o. ... ter 2839/4, 2839/1 in 2839/3 k. o. ... ter dne 30. 1. 1995 še ena (dopolnilna) odločba - dovoljenje za izkoriščanje apnenca še na parcelah 1316/2, 1316/3 in 1314/1 k. o. ... V zvezi s slednjo odločbo je tožeča stranka 1. 7. 2016 zaprosila za izdajo dopolnilne odločbe in za odpravo napake, ki je bila storjena pri izdaji dopolnilne odločbe, zaradi izpuščenih parcel, ki sicer tvorijo pridobivalni prostor in so predmet koncesijske pogodbe. V zvezi s tem zaprosilom je upravna enota izdala izpodbijani sklep o popravi pomote (z dne 9. 9. 2016) ter dopolnilno odločbo z dne 30. 1. 1995 v izreku v 1. točki popravila tako, da se poleg navedenih parcelnih številk dopišejo še pomotoma izpuščene parcelne št. 1316/96, 1316/97 in 1314/2 k. o. ... ter 2839/1, 1839/3 in 2839/4 k. o. ..., zavrgla pa je vlogo za izdajo dopolnilne odločbe o velikosti pridobivalnega prostora kamnoloma ... . V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je pojasnila, da je preverila skladnost parcel z trenutnim stanjem in ugotovila, kar je razvidno iz izrisa parcel (katastrski načrt), da se lokacija pridobivalnega prostora za izkoriščanje apnenca zaradi parcelacij, do katerih je prišlo v letih 1979 in 1980, ni v ničemer spremenila. Na podlagi lokacijskega dovoljenja so bila izdana dovoljenja za izkoriščanje apnenca in so še vedno v veljavi. Prav tako je ugotovila, da je bil namen izdaje dopolnilne odločbe z dne 30. 1. 1995, da se poleg parcel, za katere sta bili že prej izdani dovoljenji z dne 11. 4. 1980 oziroma 18. 9. 1981, dodajo še tam našteta zemljišča. Pri tem pa pomotoma niso bila navedena vsa zemljišča, ki so bila v pridobivalni prostor vključena z dopolnilno odločbo z dne 18. 9. 1981 in posledično je bilo treba izdati sklep o popravi pomote, s katerim se v odločbo za izkoriščanje apnenca z dne 30. 1. 1995 poleg že navedenih parcelnih številk pripišejo še pomotoma izpuščene parcelne številke. Glede zavrženja predloga za izdajo dopolnilne odločbe pa je bilo pojasnjeno, da je bilo v dovoljenju za izkoriščanje glede velikosti pridobivalnega prostora že odločeno z navedbo parcelnih številk, ki so že vključene v pridobivalni prostor.

2. Tožeča stranka se je zoper 3. točko izreka popravnega sklepa z dne 9. 9. 2016 (zavrženje vloge za izdajo dopolnilne odločbe o velikosti pridobivalnega prostora) pritožila.

3. Ob reševanju pritožbe je tožena stranka z odločbo z dne 18. 7. 2017 sklep o popravi pomote z dne 9. 9. 2016 razveljavila po nadzorstveni pravici (1. točka izreka) ter pritožbo tožeče stranke zoper navedeni sklep zavrgla. V obrazložitvi je med drugim pojasnila, da dopolnjevanje s parcelnimi številkami, ki v izreku odločbe prej niso bile navedene, s popravnim sklepom ni dopustno in gre pri tem dejansko za vsebinsko spremembo odločbe. Poleg tega je bilo dovoljenje z odločbo z dne 11. 4. 1980 izdano za obdobje 14 let, torej je poteklo 14. 4. 1994 in je prenehalo veljati še pred izdajo dopolnilne odločbe z dne 30. 1. 1995. Iz spisne dokumentacije ni bilo moč razbrati, da bi bilo to dovoljenje z dne 11. 4. 1980 kadarkoli podaljšano, kar pomeni da ga po izteku 14 let ni bilo mogoče več dopolnjevati. Pri tem se torej postavlja vprašanje smiselnosti, če ne celo zakonitosti dopolnilne odločbe z dne 30. 1. 1995. Tožena stranka je tako ugotovila, da je bilo s sklepom o popravi pomote odločeno o vsebinskem vprašanju, kar pa ni dopustno, poleg tega je dovoljenje z dne 14. 4. 1994 že poteklo in tako ni bil izpolnjen pogoj po prvem odstavku 105. člena Zakona o rudarstvu (v nadaljevanju ZRud-1), kar predstavlja bistveno kršitev materialnega prava (v času odločanja in izdaje dopolnilne odločbe z dne 30. 1. 1995 in izpodbijanega sklepa torej tožeča stranka ni imela rudarske pravice) in zato je bilo treba izpodbijani sklep o popravi pomote po nadzorstveni pravici razveljaviti.

4. Zoper navedeno odločbo tožene stranke je tožeča stranka vložila tožbo, katero je upravno sodišče z izpodbijano sodbo zavrnilo, v obrazložitvi pa med drugim navedlo, da se strinja, da prvostopenjski organ ni imel podlage za izdajo sklepa po 223. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in da v obravnavanem primeru ni šlo za popravo pomote v smislu navedene določbe, pač pa za dopolnjevanje dopolnilne odločbe. Pri takem dopolnjevanju gre dejansko za izdajo odločbe, s katero se dopolnilna odločba iz leta 1995 vsebinsko spreminja. Kljub temu pa po presoji sodišča tako ugotovljena kršitev ni razlog za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, saj je le-ta dopustna le, če je bil z izdajo odločbe očitno prekršen materialni predpis. Utemeljitev tožene stranke, ki izhaja iz predpostavke, da je z napačno uporabo 223. člena ZUP prvostopenjski organ očitno kršil materialni predpis, kar naj bi bilo tudi razlog za odpravo sklepa po nadzorstveni pravici, torej ni pravilna. Prav tako se sodišče ne strinja, da naj bi odločba o izkoriščanju apnenca iz leta 1980 prenehala veljati že v letu 1994 in naj bi bila zato dopolnilna odločba, izdana v letu 1995, brezpredmetna in je torej ni bilo dopustno popravljati. Tožena stranka je s tem dejansko stanje presodila povsem drugače, kot ga je presodil prvostopenjski organ, napačno ugotovljeno dejansko stanje pa ne predstavlja kršitve materialnega prava in zato ni mogoče razveljaviti odločbe po nadzorstveni pravici. Kljub opisanim ugotovitvam pa je po presoji sodišča odločitev tožene stranke o razveljavitvi prvostopenjskega sklepa po nadzorstveni pravici zaradi kršitve materialnih predpisov pravilna, saj očitna kršitev materialnega predpisa ni le njegova napačna uporaba, pač pa tudi, ko organ uporabi napačen materialni predpis glede na pravno razmerje oziroma ga sploh ne uporabi. Ob tem pa je še pojasnilo, da je tako zahtevek tožeče stranke z dne 1. 7. 2017, s katerim je zahtevala naj se v dopolnilno odločbo iz leta 1995 dodajo manjkajoče parcelne številke in izda dopolnilna odločba o velikosti pridobivalnega prostora kamnoloma, ostal nerešen in bo moral prvostopenjski organ o tem izdati novo odločbo.

5. Na predlog tožeče stranke je Vrhovno sodišče s sklepom X DoR 284/2018-3 z dne 29. 5. 2019 dopustilo revizijo glede vprašanja: "Ali lahko sodišče potrdi odločitev drugostopenjskega organa o razveljavitvi prvostopenjskega sklepa po nadzorstveni pravici iz drugih razlogov od tistih, ki so navedeni v izpodbijani odločbi (na podlagi 3. točke drugega odstavka 63. člena ZUS-1), pri čemer niti ne navede, katera določba materialnega predpisa naj bi bila očitno kršena, predvsem pa stranki ne omogoči, da se o teh drugih razlogih izjavi?"

6. Zoper sodbo upravnega sodišča je tožeča stranka (v nadaljevanju revidentka) v skladu z navedenim sklepom vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu. Vrhovnemu sodišču je predlagala, da reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbenemu zahtevku v celoti ugodi oziroma podrejeno, da reviziji ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Poudarila je, da je upravni organ prve stopnje pred izdajo izpodbijanega sklepa preveril, ali sporne parcele spadajo v pridobivalni prostor kamnoloma, kar pomeni, da je ugotavljal dejansko stanje in po pregledu dokumentacije odločil, da so bile sporne parcele pomotoma izpuščene iz dopolnilne odločbe, izdane v letu 1995. Sodišče je v izpodbijani sodbi zavrnilo praktično vse razloge tožene stranke, ki jih je ta navajala v odločbi kot zakonite razloge za razveljavitev sklepa po nadzorstveni pravici, torej bi moralo tožbenemu zahtevku ugoditi in razveljaviti odločbo. Glede zaključka o siceršnjem obstoju očitnih kršitev materialnega prava, ki naj bi utemeljevale pravilnost izpodbijane odločbe tožene stranke, pa se revidentka ni imela možnosti izjaviti niti v postopku pred upravnimi organi niti pred upravnim sodiščem. Revidentka namreč ni podala vloge za širitev kamnoloma na sporne parcele, saj so bile te že del pridobivalnega prostora in se nahajajo nekje na sredini kamnoloma, vendar pa so bile žal pomotoma izpuščene iz dovoljenja za izkoriščanje. Pridobivalni prostor kamnoloma je torej znan in ugotovljiv tudi iz grafičnih prikazov pridobivalnega prostora, na podlagi katerega so bile odločbe oziroma dovoljenja za izkoriščanje izdane. Sodišče bi tako moralo pojasniti, zakaj je upravni organ prve stopnje vsebinsko dopolnjeval dopolnilne odločbe in izražal voljo (in s tem tudi na novo ugotavljal dejansko stanje). Glede stališča izpodbijane sodbe, da je sklep prve stopnje treba razveljaviti zaradi kršitve materialnih predpisov, pa sodišče ni pojasnilo, katerih materialnih predpisov in ni konkretiziralo določb Zakona o rudarstvu, ki naj bi bile kršene. Revidentka se o domnevnih kršitvah materialnih predpisov, ki jih izpodbijana sodba le pavšalno zatrjuje in ki naj bi bile razlog za razveljavitev sklepa po nadzorstveni pravici, ni mogla izjaviti in se je s temi razlogi seznanila šele s prejemom izpodbijane sodbe. S tem je sodišče kršilo revidentkino pravico do izjave v sodnem postopku, saj ji ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev. Tudi napotki sodišča upravnemu organu, naj ponovno odloči o revidentkinem zahtevku z dne 1. 7. 2017 so nejasni in neobrazloženi. Izpodbijana sodba tako ne vsebuje razlogov o odločilnih dejstvih, saj sodišče razlogov, zaradi katerih je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo, ker je spoznalo, da je izpodbijani akt na zakonu utemeljen, ni zadovoljivo pojasnilo, saj ni navedlo niti, kateri zakon naj bi bil kršen in katere določbe materialnega zakona naj bi bile kršene. Sodišče je v celoti spremenilo odločbo in s svojimi razlogi nadomestilo razloge drugostopenjskega organa, ker so očitno bili ti nezakoniti in nepravilni, ni pa jih specificiralo in obrazložilo.

7. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

9. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena ZPP). Za presojo utemeljenosti revizije so zato relevantne dejanske in pravne ugotovitve, vezane na pravno vprašanje, glede katerega je bila revizija dopuščena.

10. V obravnavani zadevi je prvostopenjski organ izdal sklep o popravi pomote, s katerim pa je, po presoji upravnega sodišča, dejansko dopolnjeval dopolnilno odločbo, torej je s svojo odločitvijo posegel v vsebino dopolnilne odločbe, za kar pa bi se moral pri odločanju opreti na določbe Zakona o rudarstvu in druge predpise, ki urejajo izkoriščanje mineralnih surovin ter izdajo aktov v zvezi s tem. Sodišče je presodilo, da je prvostopenjski organ s tem, ko pri odločanju ni uporabil materialnih predpisov, ki urejajo izkoriščanje mineralnih surovin, očitno kršil materialne predpise, torej ravnal v nasprotju z načelom zakonitosti in je zato odločitev, da se sklep razveljavi po nadzorstveni pravici, utemeljena (in ne iz razlogov, ki jih je navedla tožena stranka v obrazložitvi svoje odločbe). Glede na to, da se po nadzorstveni pravici (274. člen ZUP) sicer lahko razveljavi le odločba, je sodišče očitno štelo izpodbijani (popravni) sklep za odločbo zaradi njegove vsebine, saj naj bi po stališču sodišča dopolnjeval dopolnilno odločbo torej vseboval meritorno odločanje in ne le popravljal napake.

11. Izpodbijana sodba temelji na 3. alineji drugega odstavka 63. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno (tudi), če spozna, da je izpodbijani akt po zakonu utemeljen, vendar iz drugih razlogov, kot so navedeni v upravnem aktu in te razloge navede sodišče v sodbi. Ta določba omogoča sodišču, da s svojo intervencijo sanira odločbo, ki jo sicer spozna za vsebinsko pravilno, vendar pa je obrazložena z napačnimi razlogi in bi sodišče sicer moralo tožbi ugoditi, zato te napačne razloge sodišče nadomesti s svojimi, ki jih navede v obrazložitvi zavrnilne sodbe. Vendar pa mora sodišče pri odločanju na tej zakonski podlagi paziti, da te norme ne uporabi v primerih, v katerih je njena uporaba po naravi stvari izključena, ker bi v nasprotnem primeru sodišče poseglo v pristojnosti in omejitve, ki skladno z ZUP veljajo za toženo stranko, izhajajoč iz varstva pravnomočno urejenih razmerij, v katere se lahko posega le v primerih, določenih z zakonom (158. člen Ustave).

12. Ravno slednje pa je (tudi) sporno v obravnavani zadevi, pri tem pa gre, kot je pojasnilo Vrhovno sodišče že v sklepu o dopustitvi revizije, za vprašanje procesno pravilnega ravnanja upravnega sodišča v primeru potrditve odločbe upravnega organa v zvezi z uporabo instituta razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici, vključno z dolžnostjo sodišča, da se opredeli do konkretnih kršitev materialnega prava, ki so razlog za razveljavitev prvostopenjske odločbe, pred tem pa stranki omogoči, da se o teh razlogih izjavi.

13. Po presoji Vrhovnega sodišča so utemeljeni revizijski ugovori, da so kršitve materialnih predpisov, ki so kot razlog za razveljavitev sklepa po nadzorstveni pravici navedene v izpodbijani sodbi, povsem drugačni razlogi od tistih, na katerih je temeljila odločitev tožene stranke. Kot utemeljeno poudarja revidentka, upravni organ teh razlogov ni omenjal in se je zato z dejstvom, da naj bi bil kršen Zakon o rudarstvu (oziroma "materialni predpisi, ki urejajo izkoriščanje mineralnih surovin"), seznanila šele s prejemom izpodbijane sodbe.

14. ZUP v drugem odstavku 274. člena ureja izredno pravno sredstvo, s katerim lahko (tudi) v pravnomočno upravno odločbo zaradi očitne kršitve materialnega prava poseže pristojni nadzorstveni upravni organ (276. člen ZUP).

Le ta upravni organ je zato z zakonom pooblaščen, da ugotovi navedeni razlog za izredno pravno sredstvo in da ga uporabi v okviru zakonsko predpisanih procesnih omejitev (v enoletnem roku, določenem v 277. členu ZUP, itd.). Sodišče je v upravnem sporu pristojno za sodni nadzor nad zakonitostjo tako uporabljenega izrednega pravnega sredstva, nima pa pristojnosti, da ga uporabi samo. Prav slednje pa bi se dejansko zgodilo, če bi lahko sodišče v upravnem sporu ugotavljalo druge razloge za razveljavitev upravnega akta po nadzorstveni pravici od tistih, na podlagi katerih je uporabo tega izrednega pravnega sredstva utemeljil pristojni upravni organ. Zato mora sodišče v primeru, da ugotovi, da razlogi za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici niso bili pravilno in zakonito ugotovljeni oziroma uporabljeni, tak poseg v navedeno upravno odločbo odpraviti.

15. Iz tega pa sledi, da sodišče v takem primeru ne more uporabiti pooblastila iz 3. alineje drugega odstavka 63. člena ZUS-1 in navesti drugih razlogov za uporabo tega izrednega pravnega sredstva od tistih, ki so bili navedeni v izpodbijani odločbi, saj je to v nasprotju z ureditvijo, ki izhaja iz ustavnoskladne razlage ZUP in ZUS-1.

16. Ker je v obravnavanem sporu Upravno sodišče nepravilno uporabilo svoje pooblastilo iz 63. člena ZUS-1, je po presoji Vrhovnega sodišča podana bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu (drugi odstavek 75. člena ZUS-1). Zato je Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena ZUS-1).

17. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Ta določa: "(1) Odločbo lahko odpravi ali razveljavi po nadzorstveni pravici organ druge stopnje. Če ni organa druge stopnje, lahko odpravi ali razveljavi odločbo organ, ki je po zakonu pooblaščen za nadzorstvo nad delom organa, ki jo je izdal.

(2) Odločbo, ki jo je v upravni zadevi iz izvirne pristojnosti lokalne skupnosti izdal organ samoupravne lokalne skupnosti, odpravi ali razveljavi po nadzorstveni pravici ministrstvo, v katerega delovno področje sodi zadeva po vsebini."

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 223, 274, 274/2

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 63, 63/2, 63/2-3, 75, 75/2, 93, 93/1

Opr. št: VSRS Sklep X Ips 30/2019, z dne 06.05.2020, ECLI:SI:VSRS:2020:X.IPS.30.2019

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sklep X DoR 284/2018-3, enako tudi VSRS Sklep X DoR 285/2018-3