VSRS Sodba III Ips 21/2020, enako tudi VSRS Sodba III Ips 4/2019-3
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-09-15

Vladimir Balažic (preds.), Franc Seljak (poroč.), dr. Mile Dolenc, dr. Miodrag Đorđević, Tomaž Pavčnik

javni sektor - plače javnih uslužbencev - osnovna plača - odprava plačnih nesorazmerij - finančne posledice - zdravstvena dejavnost - cena zdravstvenih storitev - kalkulacija cen - dogovor o izvajanju programa zdravstvenih storitev - Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (ZZZS) - dopuščena revizija

Iz namenske razlage določil Splošnega dogovora izhaja, da imajo le tiste plačne spremembe, do katerih pride med njegovim izvajanjem, avtomatični vpliv na kalkulacijo cen zdravstvenih storitev. A contrario pa se šteje, da so normativne spremembe plač v javnem sektorju, ki so nastale pred sklenitvijo Splošnega dogovora, kot ustrezen kalkulativni element že zajete pri oblikovanju cen zdravstvenih storitev.

II. Tožnica mora v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti toženki njene stroške revizijskega postopka v znesku 3.318,40 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za plačilo.

1. Tožnica je v tem postopku vtoževala plačilo prvega obroka zneska, ki ga je svojim zaposlenim izplačala na podlagi Zakona o načinu izplačila razlike v plači zaradi odprave tretje četrtine nesorazmerij v osnovnih plačah javnih uslužbencev (v nadaljevanju ZNIRPJU). V postopku je sporno, ali je zaradi odprave plačnih nesorazmerij prišlo do spremembe kalkulativnih elementov za določanje cen zdravstvenih storitev, kot je to določeno v dogovoru, ki ga je toženka sklenila z izvajalci zdravstvenih storitev na podlagi določb Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ).

2. Sodišče prve stopnje je sklep o izvršbi Okrajnega sodišča v Ljubljani VL 182437/2014 z dne 31. 12. 2014 v celoti razveljavilo in tožbeni zahtevek zavrnilo (I. točka izreka). Zavrnilo je tudi tožbeni zahtevek za plačilo 672.852,88 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 17. 1. 2014 (II. točka izreka).

3. Sodišče druge stopnje je pritožbo tožnice zavrnilo in potrdilo izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje (I. točka izreka) ter odločilo, da vsaka stranka sama krije svoje stroške pritožbenega postopka (II. točka izreka).

4. Na predlog tožnice je Vrhovno sodišče Republike Slovenije s sklepom III DoR 202/2019 z dne 10. 3. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je sodišče dolžno ob razlagi 66. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju in 8. člena v povezavi z 9. členom Splošnega dogovora za leti 2014 in 2015 uporabiti namensko razlago ob upoštevanju nespornega dejstva, da so za tožečo stranko ob odpravi plačnih nesorazmerij nastale enake finančne posledice kot ob dvigu plač.

5. Tožnica je zoper sodbo sodišča druge stopnje vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Predlagala je, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi in sodbi sodišč druge in prve stopnje spremeni tako, da ugodi tožbenemu zahtevku. Podredno temu pa, da izpodbijani sodbi razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Priglasila je revizijske stroške.

6. Toženka je v odgovoru na revizijo predlagala zavrnitev revizije. Uveljavljala je povrnitev stroškov odgovora na revizijo.

8. Zavod (za Zdravstveno zavarovanje Slovenije), pristojne zbornice, združenja zdravstvenih zavodov in drugih zavodov ter organizacij, ki opravljajo zdravstveno dejavnost, ter ministrstvo, pristojno za zdravstvo, se za vsako leto dogovorijo o programu storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, opredelijo zmogljivosti, potrebne za njegovo izvajanje in določijo obseg sredstev; na tej osnovi določijo izhodišča za izvajanje programov in za oblikovanje cen programov oziroma storitev ter druge podlage za sklepanje pogodb z zdravstvenimi zavodi, drugimi zavodi in organizacijami, ki opravljajo zdravstveno dejavnost ter zasebnimi zdravstvenimi delavci (prvi odstavek 63. člena ZZVZZ). Na podlagi tako dogovorjenih izhodišč sklepa Zavod z zdravstvenimi in drugimi zavodi in organizacijami ter zasebniki pogodbe, s katerimi se določi zlasti vrste, obseg ter kakovost programov in storitev ter njihove cene (prvi do tretji odstavek 65. člena ZZVZZ).

9. Na taki zakonski podlagi je bil med deležniki dne 23. 1. 2014 sklenjen Splošni dogovor za pogodbeno leto 2014 (v nadaljevanju Splošni dogovor). Osnovne parametre za oblikovanje cen programov oziroma storitev zdravstvenih in drugih zavodov in organizacij, ki opravljajo zdravstveno dejavnost, določa že zakon. Eden od teh parametrov so tudi plače delavcev, planiranih za njihovo izvajanje (66. člen ZZVZZ in prva alineja 8. člena Splošnega dogovora). Določba 9. člena Splošnega dogovora o oblikovanju cen zdravstvenih storitev določajo naslednje:

(1) Sredstva za plače planiranih delavcev se načrtujejo na podlagi Zakona o sistemu plač v javnem sektorju in na njegovi podlagi izdanih podzakonskih aktov ter kolektivnih pogodb, od 1. 6. 2012 pa tudi na podlagi Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12).

(2) Sredstva za plače se vračunajo v programe oziroma cene zdravstvenih storitev tako, da se pri tem upošteva:

- planirano število delavcev posamezne dejavnosti

- znesek osnovne plače po plačni lestvici

(3) Spremembe višine elementov iz drugega odstavka tega člena, razen točke 3, opredelijo partnerji z aneksom k Dogovoru.

(4) Če Vlada Republike Slovenije in reprezentativni sindikati javnega sektorja sprejmejo Aneks h kolektivni pogodbi v javnem sektorju, ki bi urejal spremembo višine plač v javnem sektorju in druga vprašanja, ki zadevajo plače v javnem sektorju, ali v primeru sprememb Zakona o sistemu plač v javnem sektorju oziroma drugega predpisa, ki ureja to področje, se v kalkulacijah cen zdravstvenih storitev avtomatično upoštevajo sprejete spremembe.

(5) Ne glede na določbo prejšnjega odstavka, se zaradi znižanja plač, ki izhajajo iz Dogovora o dodatnih ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela v javnem sektorju za uravnoteženje javnih financ v obdobju od 1. 6. 2013 do 31.12. 2014, z dne 14. 5. 2013, cene zdravstvenih storitev ne spremenijo.

(6) Sredstva za osnovne plače, ki so vkalkulirana v cene zdravstvenih storitev, so opredeljena v Prilogi VI.

10. V letu 2013 je bil sprejet Zakon o načinu izplačila razlike v plači zaradi odprave tretje četrtine nesorazmerij v osnovnih plačah javnih uslužbencev (Ur. l. RS, št. 100/13, ZNIRPJU). Sprejem tega zakona je bil posledica t. i. prevedbe plačnega sistema na podlagi določil Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS), pri čemer so nastala določena nesorazmerja v osnovnih plačah. Z namenom ureditve izplačila nesorazmerij upravičencem, je bil (med drugim) sklenjen tudi Aneks št. 2 h Kolektivni pogodbi za javni sektor (v nadaljevanju Aneks št. 2), ki je določil dinamiko izplačila tretje in četrte četrtine plačnih nesorazmerij. Ker ta izplačila niso bila izvedena, kot je bilo predvideno v Aneksu št. 2, je bil sprejet še ZNIRPJU.

11. Ni sporno, da je tožnica na podlagi določb ZNIRPJU zaposlenim delavcem izplačala tretjo četrtino plačnih nesorazmerij, saj ji takšno obveznost zakon nedvomno nalaga (četrti odstavek 3. člena v zvezi z 2. členom ZNIRPJU). Za odločitev v konkretnem sporu je odločilno, ali izplačilo tretje četrtine plačnih nesorazmerij po določbah ZNIRPJU pomeni takšno spremembo kalkulativnega elementa (plač delavcev), ki se mora na podlagi četrtega odstavka 9. člena Splošnega dogovora avtomatično upoštevati pri kalkulaciji cen zdravstvenih storitev.

12. Sodišči prve in druge stopnje sta zahtevek zavrnili zato, ker sta zavzeli stališče, da se v kalkulaciji cen zdravstvenih storitev plačila za odpravo plačnih nesorazmerij v osnovnih plačah ne upoštevajo, saj z izplačilom višina plače ni določena, ampak je določen le način njenega izplačila. Njuno stališče je sicer zmotno, ker se določba četrtega odstavka 9. člena Splošnega dogovora nanaša na spremembe plač v javnem sektorju, do katerih lahko pride tako s sprejemom aneksa h kolektivni pogodbi oziroma s spremembo ZSPJS, kot tudi s spremembo kakšnega drugega predpisa, ki ureja to področje. Vendar je odločitev sodišč druge in prve stopnje pravilna iz drugih materialnopravnih razlogov, ki so obrazloženi v nadaljevanju.

13. Smisel četrtega odstavka 9. člena Splošnega dogovora je avtomatično upoštevanje tistih normativnih sprememb plač javnih uslužbencev, ki zaradi njihovega nastanka med letom izvajanja Splošnega dogovora niso mogle biti upoštevane (že) ob njegovi sklenitvi. Take plačne spremembe po navedeni določbi Splošnega dogovora avtomatično vplivajo na kalkulacijo cen zdravstvenih storitev, pri čemer se spremembe v končni fazi odrazijo v višini plačila ZZZS posameznemu zdravstvenemu zavodu oziroma drugemu izvajalcu zdravstvenih storitev. Vrhovno sodišče je pravilnost te razlage potrdilo v nedavnih revizijskih odločbahIII Ips 16/2020 z dne 19. 5. 2020 in III Ips 19/2020 z dne 16. 6. 2020.

14. Obravnavana zadeva se od navedenih dveh bistveno razlikuje. Odločilna razlika je ravno v tem, da je bil ZNIRPJU sprejet že 27. 11. 2013 in je začel veljati 7. 12. 2013, medtem ko je bil Splošnih dogovor sklenjen kasneje, dne 23. 1. 2014. Tako v primeru sprejema ZNIRPJU ne gre za normativno spremembo, ki bi nastala po sklenitvi Splošnega dogovora in bi se po četrtem odstavku njegovega 9. člena avtomatično upoštevala prek kalkulacije cen zdravstvenih storitev glede na (ekonomski) model, ki ga vsebuje, kar bi se v končni fazi odrazilo v denarnem znesku, ki ga ZZZS plača zdravstvenemu zavodu.

15. Iz namenske razlage določil Splošnega dogovora tako izhaja, da imajo le tiste plačne spremembe, do katerih pride med njegovim izvajanjem, avtomatični vpliv na kalkulacijo cen zdravstvenih storitev. A contrario pa se šteje, da so normativne spremembe plač v javnem sektorju, ki so nastale pred sklenitvijo Splošnega dogovora, kot ustrezen kalkulativni element že zajete pri oblikovanju cen zdravstvenih storitev.

16. Glede na vsebino četrtega odstavka 9. člena Splošnega dogovora je treba kot bistveno izpostaviti, da je odločilna sprememba pravne podlage, ki zadeva plače javnega sektorja, ne pa sam dejanski strošek (finančni odliv) za plačilo teh plač. Zato je za odločitev povsem nepomembno, kdaj je tožnica izplačala plačna nesorazmerja po ZNIRPJU. Niti v Splošnem dogovoru niti v ZZVZZ namreč ni pravne podlage, da zdravstveni zavod na toženko prevali svoje dejanske stroške, kar je tožnica uveljavljala tudi v tem postopku, pač pa sme od nje zahtevati le razliko v cenah zdravstvenih storitev po modelu določitve te cene, ki ga vsebuje Splošni dogovor, sprejet na podlagi ZZVZZ (upoštevaje tudi ostale parametre iz drugega odstavka 9. člena Splošnega dogovora).

17. Ob upoštevanju obrazloženega je odgovor na dopuščeno vprašanje nikalen. S tem je revizijsko sodišče odgovorilo na vprašanje, glede katerega je bila revizija dopuščena. Ker je ugotovilo, da ni podan z revizijo uveljavljan revizijski razlog, jo je na podlagi 378. člena ZPP kot neutemeljeno zavrnilo (I. točka izreka).

18. Izrek o revizijskih stroških temelji na prvem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 154. in 155. členom ZPP (II. točka izreka). Tožnica z revizijo ni uspela, zato sama nosi svoje stroške revizijskega postopka. Dolžna pa je toženki povrniti njene stroške revizijskega postopka v višini 3.318,40 EUR (2.700,00 EUR za odgovor na revizijo (tar. št. 21/3 Odvetniške tarife; OT) in 20,00 EUR za materialne stroške (tretji odstavek 11. člena OT), preračunano ob upoštevanju vrednosti točke 0,60 EUR v okviru priglašenih stroškov, ter 22 % DDV).

19. Vrhovno sodišče je odločitev sprejelo soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

Zakon o načinu izplačila razlike v plači zaradi odprave tretje četrtine nesorazmerij v osnovnih plačah javnih uslužbencev (2013) - ZNIRPJU  - člen 2, 3

Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (1992) - ZZVZZ  - člen 63, 65, 66

Splošni dogovor za pogodbeno leto 2014 (2014) - člen 8, 8-1, 9, 9-3, 9-4

Splošni dogovor za pogodbeno leto 2015 (2015) - člen 8, 8-1, 9, 9-3, 9-4

Opr. št: VSRS Sodba III Ips 4/2019-3, z dne 15.09.2020, ECLI:SI:VSRS:2020:III.IPS.4.2019.3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sklep III DoR 177/2019-7, enako tudi VSRS Sklep III DoR 184/2019-7, VSRS Sklep III DoR 216/2019-8, VSRS Sklep III DoR 43/2020, VSRS Sklep III DoR 82/2020