VSRS Sklep X Ips 21/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-05-27

UPRS (zunanji oddelek v Celju) Sodba IV U 84/2017

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Marko Prijatelj

CESTE IN CESTNI PROMET - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI SPOR

inšpekcijski ukrep odstranitve objekta - odstranitev reklamnih panojev - poseg v varovalni pas državne ceste - soglasje Direkcije RS za ceste za poseg v varovalnem pasu - časovna veljavnost zakona - sporno dejansko stanje - obrazloženost sodne odločbe - glavna obravnava v upravnem sporu - neizvedba glavne obravnave - obrazložitev zavrnitve dokaznega predloga - neopredelitev do dokaznih predlogov - absolutna bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu - kršitev enakega varstva pravic - dopuščena revizija - ugoditev reviziji

Upravno sodišče je odločitev sprejelo na seji, iz izpodbijane sodbe pa niso razvidni zakonska podlaga za tako odločanje, okoliščine, ki bi utemeljile zakonitost opustitve glavne obravnave, in tudi ne razlogi za neizvedbo predlaganega dokaza.

Glavna obravnava v upravnem sporu je obvezna in jo je dopustno (ne pa nujno) opustiti le v okoliščinah iz 59. člena ZUS-1. Ker te utemeljujejo dopustne izjeme od pravila o dolžnosti izvedbe glavne obravnave, jih mora Upravno sodišče konkretizirano navesti in utemeljiti, zakaj glavne obravnave ni opravilo in ni izvedlo predlaganih dokazov. Navedeni razlogi so v upravnem sporu sestavina obrazložene sodne odločbe, saj pomenijo odgovor na strankine navedbe, povezane z opravo glavne obravnave, ki jih lahko izpostavi bodisi kot neposredno zahtevo, naj se odločitev sprejme na glavni obravnavi, bodisi kot navedbe, s katerimi konkretizirano nasprotuje ugotovljenemu dejanskemu stanju v upravnem postopku in zanje predlaga dokaze, ali navedbe o kršitvah pravil upravnega postopka, ki naj se odpravijo na glavni obravnavi. Opustitev teh razlogov pomeni kršitev pravice do obrazložene sodne odločbe kot sestavine pravice do poštenega sojenja iz 22. člena Ustave.

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Celju, IV U 84/2017-15 z dne 4. 6. 2019 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločitev.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je zavrnilo tožbo zoper odločbo Inšpektorata Republike Slovenije za infrastrukturo, št. 06102-253/2016/19 z dne 17. 1. 2017, s katero je bila tožnici naložena odstranitev štirih objektov za obveščanje in oglaševanje, postavljenih ob državni cesti, to je ob hitri cesti ... v naselju Koper, na robu površine za pešce (na cestnem svetu javne ceste). Inšpekcijski ukrep je bil izrečen zaradi postavitve navedenih objektov v območju državne ceste brez veljavnih soglasij. Ministrstvo za infrastrukturo je z odločbo, št. 3717-24/2017/2-00611141 z dne 7. 4. 2017, tožničino pritožbo zavrnilo.

2. V obrazložitvi sodbe Upravno sodišče navaja, da je dolžnost pridobitve soglasja direkcije za ceste za postavitev oglaševalskh objektov v območju državne ceste določena v petem odstavku 78. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1). Čeprav so bili tožničini objekti za oglaševanje postavljeni v času veljavnosti prejšnjega Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC), ki je pogoj za postavitev ob državnih cestah urejal v 68. členu, je treba uporabiti ZCes-1, saj v prehodnih določbah ne določa drugačnega režima za že stoječe objekte. Tudi sicer je prvostopenjski upravni organ izčrpno pojasnil, da je bilo s strani Mestne občine Koper (v nadaljevanje MOK) soglasje za postavitev objektov za oglaševanje podeljeno Javnemu podjetju K. (sedaj M., d. o. o.), "vendar nikoli ni bilo izdano", kar potrjuje dopis oziroma pisna izjava M. z dne 10. 10. 2016.

3. Vrhovno sodišče je na tožničin predlog s sklepom X DoR 132/2019 z dne 8. 1. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanje, ali opustitev navedbe razlogov za neizvedbo predlaganih dokazov v obrazložitvi sodbe in s tem povezane neoprave glavne obravnave v upravnem sporu pomeni kršitev enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS in odstop od sodne prakse Vrhovnega sodišča.

4. Tožnica (v nadaljevanju revidentka) je v skladu z navedenim sklepom vložila revizijo zaradi bistvene kršitve določb postopka upravnega spora. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v ponovno odločanje. Zahteva povračilo stroškov postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Toženka je na revizijo odgovorila. Ker odgovora ni vložil odvetnik, niti ni izkazano, da ima podpisnik odgovora (vodja pravne službe na Ministrstvu za infrastrukturo) opravljen pravniški državni izpit (drugi odstavek 22. člena ZUS-1), Vrhovno sodišče odgovora ni upoštevalo (drugi odstavek 91. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP).

7. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena ZPP). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP).

8. Utemeljena je revizijska navedba, da mora Upravno sodišče v skladu z ustaljeno prakso Vrhovnega sodišča obrazložiti, zakaj ni izvedlo glavne obravnave in navesti razloge za zavrnitev dokaznih predlog. Tako je Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 274/2014 z dne 6. 10. 2016 sprejelo stališče, da mora biti iz obrazložitve sodišča v upravnem sporu razvidno, kateri so bili odločilni razlogi za njegovo prepričanje v pravilnost ugotovljenega dejanskega stanja in pravne subsumpcije pod uporabljene norme materialnega prava. Iz sodbe mora biti jasno razvidno, da je sodišče pri odločanju upoštevalo vse bistvene navedbe strank in se do njih opredelilo, kar je sestavni del pravice do obrazloženosti sodne odločbe iz 22. člena Ustave. Navedlo je tudi, da je procesno pravilna zavrnitev dokaznega predloga v upravnem sporu ob primerni uporabi ZPP

mogoča na glavni obravnavi z obrazloženim dokaznim sklepom, sicer mora obrazložitev dokaznega sklepa zaradi zagotovitve pravice do izjave postati del obrazložitve sodbe. To toliko bolj velja v upravnem sporu, kadar glavna obravnava ni bila izvedena in je sodišče ob vezanosti na dejansko stanje, ki ga je ugotovila tožena stranka, odločilo na seji (60. člen ZUS-1). Zavrnitev dokaznega predloga, ki pomeni zadostitev pravici do izjave, v takem primeru sodišče prve stopnje vključi v presojo, ali so podani razlogi, zaradi katerih glavne obravnave ni treba izvesti (59. člen ZUS-1). Poudarilo je še, da je obrazložitev odločitve, da se glavna obravnava ne izvede, vsebinsko neločljivo povezana z zavrnitvijo vseh dokaznih predlogov, saj dokazov z namenom ugotovitve pravilnega dejanskega stanja ni mogoče izvesti izven glavne obravnave. Ker zavrnitev izvedbe glavne obravnave pomeni, da bo kot podlaga za presojo sodišča v celoti upoštevalo kot pravilno tisto dejansko stanje, ki ga je ugotovila tožena stranka, opustitev obrazložitve te odločitve ne pomeni le relativne bistvene kršitve pravice do izjave v razmerju do posameznega dokaznega predloga, ampak tudi kršitev pravice do obrazloženosti sodne odločbe iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Razlogi za ključno odločitev sodišča prve stopnje v upravnem sporu namreč v tem primeru niso razvidni ne stranki in ne revizijskemu sodišču v okviru njegove pristojnosti za presojo bistvenih kršitev pravil postopka.

9. Vrhovno sodišče je navedena stališča pri svojih nadaljnjih odločitvah večkrat ponovilo, med drugim v sklepu X Ips 21/2016 z dne 1. 2. 2017 (18. in 19. točka obrazložitve), v sklepu X Ips 387/2015 z dne 15. 11. 2017 (11. točka in naslednje), v sklepih, na katere se sklicuje revidentka, to je X Ips 85/2016 z dne 19. 9. 2018 (9. točka in naslednje), X Ips 396/2016 z dne 24. 10. 2018 in X Ips 401/2016 z dne 28. 11. 2018 (11. točka in naslednje), ter v sklepu X Ips 156/2017 z dne 3. 7. 2019 (10. točka in naslednje).

10. Dolžnost obrazložene zavrnitve dokazov in odločanja na glavni obravnavi izhaja tudi iz odločitev Ustavnega sodišča. Iz odločbe Up-164/14-14 z dne 17. 9. 2015 je med drugim razvidno (18. točka obrazložitve), da mora sodišče odgovoriti na substanciran dokazni predlog, saj se postavitev takega predloga povezuje s strankino zahtevo po izvedbi glavne obravnave. Če sodišče v takem primeru ne pojasni, zakaj glavna obravnava ni izvedena, je stranki kršena pravica iz 22. člena Ustave. V okviru obravnavanega revizijskega vprašanja pa revidentka utemeljeno opozarja še na sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) v zadevi Mirovni inštitut proti Sloveniji (pritožba št. 32303/13) z dne 13. marca 2018 (v nadaljevanju zadeva Mirovni inštitut). ESČP je v njej ponovilo svoja dosedanja stališča o strankini pravici do izvedbe glavne obravnave pred sodiščem v upravnem sporu. Izrazilo je zavedanje, da domača zakonodaja ne zahteva vedno, da se pred upravnim sodiščem opravi obravnava, vendar je to dovoljeno le v omejenem številu primerov. Poudarilo je, da Upravno sodišče v obravnavani zadevi, razen v povzetku navedb strank, ni omenilo predloga, naj se opravi obravnava, niti ni navedlo razlogov za njegovo zavrnitev. Brez pojasnila, zakaj ni treba opraviti obravnave, pa je bilo ESČP težko ugotoviti, ali je Upravno sodišče zanemarilo presojo pritožnikove zahteve za obravnavo, ali pa jo je nameravalo zavrniti in iz katerih razlogov. Prav tako ni moglo ugotoviti, katero zakonsko določbo je Upravno sodišče upoštevalo kot pravno podlago za opustitev glavne obravnave in kako jo je razlagalo glede na dejstva v zadevi. V 45. točki je na podlagi teh ugotovitev sklenilo, da postopek ni bil pošten in je zato prišlo do kršitve prvega odstavka 6. člena EKČP (pravice do poštenega sojenja).

11. Iz povzetih stališč izhaja, da je glavna obravnava v upravnem sporu obvezna in da jo je dopustno (ne pa nujno) opustiti le v okoliščinah iz 59. člena ZUS-1. Ker te utemeljujejo dopustne izjeme od pravila o dolžnosti izvedbe glavne obravnave, jih mora Upravno sodišče konkretizirano navesti in utemeljiti, zakaj glavne obravnave ni opravilo in ni izvedlo predlaganih dokazov. Navedeni razlogi so v upravnem sporu sestavina obrazložene sodne odločbe, saj pomenijo odgovor na strankine navedbe, povezane z opravo glavne obravnave, ki jih lahko izpostavi bodisi kot neposredno zahtevo, naj se odločitev sprejme na glavni obravnavi, bodisi kot navedbe, s katerimi konkretizirano nasprotuje ugotovljenemu dejanskemu stanju v upravnem postopku in zanje predlaga dokaze, ali navedbe o kršitvah pravil upravnega postopka, ki naj se odpravijo na glavni obravnavi. Opustitev teh razlogov pomeni kršitev pravice do obrazložene sodne odločbe kot sestavine pravice do poštenega sojenja iz 22. člena Ustave.

12. Revidentka navaja, da je v tožbi izpostavljala več spornih dejanskih vprašanj, med drugim, da so obravnavani objekti za oglaševanje postavljeni v skladu s 3. točko soglasja MOK z dne 25. 2. 2010. V tožbi je tudi pojasnila, da je bila nepremičnina iz soglasja, ki je bila navedena kot parc. št. 1 k. o. Koper, z drugimi parcelami združena v nepremičnino parc. št. 2 k. o. Koper. Za potrditev teh navedb je predlagala zaslišanje svojega zakonitega zastopnika P. K., ki kljub predlogu v predhodnem upravnem postopku ni bil zaslišan, in zahtevala izvedbo glavne obravnave. Vendar pa Upravno sodišče v nasprotju s sodno prakso najvišjih sodišč ni obrazložilo, zakaj se je odločilo, da bo uporabilo izjemo od oprave ustne obravnave.

13. Navedeni očitek je utemeljen. Drži revidentkina navedba, da je v tožbi zatrjevala skladnost postavitve oglaševalskih objektov z lokacijo iz soglasja MOK z dne 25. 2. 2010, ki da je še vedno veljavno in ključno za odločanje v tej zadevi, ter da vse omenjeno lahko potrdi imenovani zakoniti zastopnik. V tožbi je izrazila nestrinjanje z ugotovitvijo prvostopenjskega upravnega organa, da naj bi objekti stali na sosednji parc. št. 3 k. o. Koper, in trdila, da stojijo na sedanji parc.št. 2 k. o. Koper. Ob tem je pojasnila, da je bila v soglasju MOK kot nepremičnina za postavitev objektov sicer navedena parc. št. 1 k. o. Koper, ki pa je bila z drugimi parcelami združena v nepremičnino parc. št. 2. Iz tožbe je še razvidno, da je revidentka navedeno dejansko stanje štela za pomembno zaradi svojega stališča, da je izrečeni ukrep nezakonit, saj so bili objekti za oglaševanje postavljeni že v času, ko je pogoj za njihovo postavitev določal ZJC (zahtevano je bilo soglasje občine)

, soglasje pa je bilo dano, in da uporaba ZCes-1 v takem primeru krši prepoved retroaktivne uporabe predpisa.

14. Iz navedenega izhaja, da je bila tožba vložena tudi zaradi spornega dejanskega stanja glede na ureditev v ZJC, kar je narekovalo opravo glavne obravnave (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). V nasprotju s tem je Upravno sodišče odločitev sprejelo na seji, iz izpodbijane sodbe pa niso razvidni zakonska podlaga za tako odločanje, okoliščine, ki bi utemeljile zakonitost opustitve glavne obravnave, in tudi ne razlogi za neizvedbo predlaganega dokaza. V sodbi je sicer navedlo (13. točka obrazložitve), da je treba v zadevi uporabiti ZCes-1 in ne ZJC, ker je slednji z dnem uveljavitve ZCes-1 prenehal veljati, novi zakon pa ne določa drugačnega režima za objekte, postavljene pred uveljavitvijo ZCes-1 (pred 1. 4. 2011), zato tudi zanje velja nova ureditev. ZCes-1 namreč za postavitev objektov za oglaševanje v območju državne ceste zahteva soglasje direkcije za ceste (peti odstavek 78. člena ZCes-1), zato ga soglasje MOK iz leta 2010 niti ne bi moglo nadomestiti (14. točka). Kljub tem stališčem pa je očitno Upravno sodišče na drugi strani kot pomembno štelo tudi okoliščine v zvezi s soglasjem po ZJC, saj je navedlo (15. točka obrazložitve), da listine upravnega spisa dokazujejo pravilnost ugotovitve obeh upravnih organov, da tudi po določbah ZJC soglasje ni bilo podano niti s strani MOK, zato je treba v obravnavanem primeru "še toliko bolj uporabiti" ZCes-1. Upravno sodišče je torej presojalo dejansko stanje, ki mu je revidentka nasprotovala, saj ga je štelo za dokazanega na podlagi listin upravnega spisa in na tej podlagi štelo kot pravilno v upravnem postopku ugotovljeno stanje.

15. Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da je najmanj, o čemer je mogoče sklepati na podlagi povzetih razlogov izpodbijane sodbe, ki se opredeljujejo do obstoja soglasja po obeh zakonih in s tem povezujejo uporabo ZCes-1, da Upravno sodišče izrek inšpekcijskega ukrepa na podlagi tega zakona dopušča kot možnega v dveh različnih situacijah: v prvi, ko oglaševalski objekt nima nobenega soglasja, čeprav bi ga glede na čas postavitve moral imeti že po prej veljavnem ZJC, zavezanec pa te nezakonitosti ni saniral s pridobitvijo soglasja po ZCes-1; v drugi, ko je zavezanec v času postavitve objektov imel soglasje pristojnega organa po ZJC, a po presoji sodišča ZCes-1 tudi za te – sicer zakonito postavljene – objekte vzpostavlja dolžnost pridobitve novega soglasja, izdanega s strani pristojne direkcije. Ker je z drugim primerom oziroma z razlago toženke, da je treba tudi za s soglasjem po ZJC postavljene objekte uporabiti kasneje sprejeti ZCes-1, povezan tožbeni očitek o kršitvi prepovedi retroktivne veljave predpisov155. člena Ustave, ni nepomembno, ali je MOK soglašala s postavitvijo objektov za oglaševanje na prostoru, kjer stojijo revidentkini objekti.

16. Glede na navedeno in ker revizijsko sodišče niti na podlagi ostalih stališč izpodbijane sodbe ne more sklepati o razlogih za neopravo glavne obravnave in neizvedbo dokazov glede obstoja soglasja iz ZJC, je utemeljen revidentkin očitek, da je Upravno sodišče kršilo njeno pravico do obrazložene sodne odločbe iz 22. člena Ustave in odstopilo od sodne prakse Vrhovnega sodišča. Reviziji je zato zaradi bistvene kršitve pravil postopka upravnega spora iz 1. točke prvega odstavka 85. člena v zvezi s tretjim odstavkom 75. člena ZUS-1 in 14. točko drugega odstavka 339. člena ZPP ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena ZUS-1). Če bo Upravno sodišče ugotovilo, da je MOK za postavitev objektov za oglaševanje na lokacijah, kjer se nahajajo revidentkini objekti, izdala soglasje, se bo moralo tudi jasno opredeliti, ali ZCes-1 s svojimi določbami tudi za te primere vzpostavlja podlago za izrekanje inšpekcijskih ukrepov.

17. Izrek o revizijskih stroških temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

18. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

V času odločanja v omenjeni zadevi je bila primerna uporaba ZPP določena v prvem odstavku 22. člena ZUS-1. Navedena določba je bila spremenjen s prvim odstavkom 122. člena ZPP-E, ki se uporablja od 14. 9. 2017 in ki določa, da se v upravnem sporu uporabljajo določbe zakona, ki ureja pravdni postopek, kolikor ta zakon (torej ZUS-1) ne določa drugače.

ZJC je v drugem odstavku 68. člena določal, da se table, napisi in drugi objekti in naprave iz prejšnjega odstavka ob državnih cestah v naselju lahko postavljajo le zunaj območja vzdolž vozišča ceste, določenega za postavitev prometne signalizacije v predpisu iz tretjega odstavka 6. člena tega zakona. Soglasje za njihovo postavitev izda pristojna občina. V soglasju določi pogoje postavitve, ki morajo biti v skladu s predpisi o varstvu cest in varnosti prometa na njih, ter pogoje vzdrževanja in odstranitve teh objektov in naprav.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22, 155

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen člen 78, 78/5

Zakon o javnih cestah (1997) - ZJC  - člen 68, 68/2

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 59, 59/1, 60, 75, 75/3, 85, 85/1, 85/1-1, 93, 93/1

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 339, 339/2, 339/2-14

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.