VSRS Sklep I Up 5/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-05-29

UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) sklep III U 159/2018

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Nataša Smrekar

akt izdan v obliki predpisa, ki ureja posamična razmerja - Uredba kot posamični akt - splošni ali posamični akt - koncesijski akt - koncesnina

Določbi 4. in 7. člena Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe o upravljanju koprskega tovornega pristanišča, opravljanju pristaniške dejavnosti, podelitvi koncesije za upravljanje, vodenje, razvoj in redno vzdrževanje pristaniške infrastrukture v tem pristanišču, nista akta izdana v obliki predpisa, ki urejata posamična razmerja in kot taka akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožničino tožbo zoper 4. in 7. člen Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe o upravljanju koprskega tovornega pristanišča, opravljanju pristaniške dejavnosti, podelitvi koncesije za upravljanje, vodenje, razvoj in redno vzdrževanje pristaniške infrastrukture v tem pristanišču (Uradni list RS, št. 41/2018 z dne 15. 6. 2018 – v nadaljevanju Uredba o spremembi Uredbe). Tako določitev je sprejelo na podlagi stališča, da izpodbijani določbi nimata narave posamičnega akta, izdanega v obliki predpisa, temveč naravo splošnega pravnega akta, ki ga v upravnem sporu ni dopustno izpodbijati. Pri tem je upoštevalo, da se tožbeni ugovori glede načina delitve deleža koncesijske dajatve nanašajo na prvi odstavek 4. člena, s katerim se spreminja tretji odstavek 15. člena Uredbe o upravljanju koprskega tovornega pristanišča, opravljanju pristaniške dejavnosti, podelitvi koncesije za upravljanje, vodenje, razvoj in redno vzdrževanje pristaniške infrastrukture v tem pristanišču (Uradni list RS, št. 71/08, 32/11, 53/13, 25/14 in 3/18 - v nadaljevanju Uredba).

2. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper sklep sodišča prve stopnje vložila pritožbo, v kateri navaja, da jo vlaga iz vseh pritožbenih razlogov iz prvega odstavka 75. člena ZUS-1. Sodišču prve stopnje očita, da se ni opredelilo do tožbenih navedb in predlaganih dokazov, da izpodbijani 4. člen Uredbe o spremembi Uredbe pomeni akt, ki, izdan v obliki predpisa, odloča o pritožničini pravici do prejema koncesijske dajatve. Ne strinja se s stališčem, da gre v izpodbijanem delu Uredbe o spremembi Uredbe za splošni akt. Sodišče prve stopnje naj bi to stališče utemeljilo zgolj s sklicevanjem na odločitve Ustavnega in Vrhovnega sodišča, ki pa naj bi bile izdane v neprimerljivih zadevah. Taka obrazložitev naj bi bila pomanjkljiva, saj ne vsebuje razumnega razloga o odločilnih dejstvih, ki naj bi utemeljevala "posamičnost konkretne določbe" 15. člena Uredbe oziroma 4. člena Uredbe o spremembi Uredbe, njeno pravno naravo in s tem dopustnost izpodbijanja v upravnem sporu. Navaja, da je v tožbi zatrjevala in dokazovala, da izpodbijana sprememba Uredbe posega v njena proračunska sredstva in s tem v njen ustavnopravni položaj, da nima učinka erga omnes, temveč učinkuje le med točno določenimi oziroma individualiziranimi strankami, in da ureja točno določeno pravico obeh občin do dela sredstev koncesijske dajatve. Dodaja, da je v tožbi navajala tudi neustavnost določb Pomorskega zakonika (v nadaljevanju PZ), ki so podlaga za sprejem izpodbijanih določb Uredbe, ki pa naj v okviru upravnega spora ne bi bile pomembne. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Priglaša stroške pritožbenega postopka.

3. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo navaja, da je Uredba tudi po stališču ustavnosodne prakse v pretežnem delu splošni upravni akt in da imata naravo splošnega pravnega akta tudi izpodbijani določbi Uredbe o spremembi Uredbe.

5. V obravnavani zadevi je sporno, ali sta 4. in 7. člen Uredbe o spremembi Uredbe akt, ki ureja posamična razmerja iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 in kot taka akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

6. Uredba ureja način upravljanja in vodenja koprskega tovornega pristanišča, ureja pogoje in način opravljanja pristaniških dejavnosti, določa pristaniške pristojbine, pomeni pa tudi koncesijski akt za sklenitev koncesijskega razmerja. Izdana je na podlagi PZ,

Zakona o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju ZGJS) in Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP). Izpodbijani 4. člen Uredbe o spremembi Uredbe spreminja tretji odstavek 15. člena Uredbe in dodaja nova četrti in peti odstavek, dosedanji četrti odstavek pa je postal šesti odstavek tega člena. Člen 7 pa v prvem odstavku določa začetek veljavnosti novih določb 15. člena Uredbe (1. januar 2019), z drugim odstavkom pa določa začetek uporabe novih prilog (Priloga 1 in Priloga 2) v tam navedenih delih.

7. Koncesijski akt je po svoji pravni naravi predpis Vlade ali lokalne skupnosti,

kar v zadevi ni sporno. Sporno je, ali imajo pravno naravo predpisa tudi določbe 15. člena Uredbe, ki so bile spremenjene in dopolnjene s 4. členom Uredbe o spremembi Uredbe. Pritožnica namreč trdi, da Uredba v tem delu ureja posamično razmerje, tj. njeno pravico do dela koncesnine, in da gre zato za akt iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1.

8. Tretji odstavek 15. člena Uredbe je pred spremembo določal, da se delež koncesijske dajatve, ki se plačuje občinam skladno z drugim odstavkom, razdeli med občine, če je teh več, sorazmerno s površino kopenskega dela pristanišča, ki se nahaja na območju posamezne občine. Uredba o spremembah Uredbe, ki je bila izdana na podlagi spremenjenega tretjega odstavka 32. člena PZ, pa s 4. členom spreminja to določbo tako, da se delež koncesijske dajatve, ki se plačuje občinam, če je teh več, razdeli na podlagi treh meril: 50 % koncesijske dajatve glede na površino kopenskega dela pristanišča, ki se nahaja na območju posamezne občine, po 25 % koncesijske dajatve pa glede na površino območja posamezne občine in števila prebivalcev posamezne občine. Z dodanim četrtim odstavkom je določeno, da se pri tem upoštevajo podatki na dan 31. 12. preteklega leta za odmero tekočega leta, za površino kopenskega dela pristanišča podatki iz Priloge 1 te uredbe, za drugi dve merili pa podatki Statističnega urada Republike Slovenije. Nov peti odstavek 15. člena določa še, da je koncesijska dajatev, ki se plačuje občinam, prihodek njihovega proračuna, ki ga občina nameni za financiranje javne občinske infrastrukture in občinskih javnih služb, zato da zaradi vplivov pristanišča izboljša kakovost življenja prebivalcev občine. Poraba teh sredstev mora biti prikazana v načrtu razvojnih programov proračuna občine.

9. Po presoji Vrhovnega sodišča je neutemeljen pritožbeni očitek o neobrazloženosti izpodbijanega sklepa in s tem o bistveni kršitvi pravil postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ker je sodišče prve stopnje stališče, da je Uredba v izpodbijanem delu splošni in ne posamični akt, oprla na stališča Ustavnega sodišča. Tudi obrazložitev, ki temelji na že sprejetih stališčih Ustavnega sodišča je obrazložitev. Iz pritožbenih navedb tudi izhaja, da ne gre za to, da sodišče prve stopnje odločitve ne bi obrazložilo, temveč za to, da se pritožnica z obrazložitvijo ne strinja, saj meni, da se je sodišče prve stopnje sklicevalo na neprimerljive odločitve Ustavnega sodišča.

10. Ta pritožbeni ugovor pa je neutemeljen. Sodišče prve stopnje je namreč svojo odločitev oprlo na ustaljeno sodno prakso, ki se je že večkrat opredelila do vprašanja, ali je Uredba splošni ali posamični pravni akt. Pravilna je ugotovitev, da je Ustavno sodišče v sklepu U-I-222/08 z dne 2. 10. 2008 navedlo, da je Uredba v pretežnem delu splošni pravni akt in da ima naravo posamičnega akta le 44. člen Uredbe. Iz obrazložitve tega sklepa je namreč razvidno, da je pobudo za oceno ustavnosti te Uredbe zavrglo v delu, ki se nanaša na 44. člen zato, ker ureja posamična razmerja, v preostalem delu pa, ker pobudnik ni izkazal pravnega interesa za izpodbijanje predpisa. Iz istih razlogov je zavrglo tudi pobudo v zadevi U-I-217/08, na katero se sodišče prve stopnje prav tako sklicuje.

11. Res je, da se Ustavno sodišče v teh dveh sklepih ni posebej ukvarjalo z vprašanjem, ali določbe 15. člena Uredbe tudi z vidika občine pomenijo predpis ali urejajo posamično razmerje, saj pobudnici nista bili lokalni skupnosti. Vendar se je sodišče prve stopnje pravilno sklicevalo tudi na sklep U-I-238/14 z dne 12. 11. 2015, s katerim je Ustavno sodišče sicer zavrglo zahtevo M. za presojo ustavnosti drugega in tretjega odstavka 15. člena Uredbe (torej ureditev delitve koncesnine), a iz razlogov za to odločitev izhaja, da bi Ustavno sodišče tudi to določbo Uredbe presojalo kot del predpisa, če bi predlagateljica izkazala, da posega v ustavni položaj občine oziroma ogroža pravice občine kot lokalne skupnosti. To pomeni, da Ustavno sodišče zahteve predlagateljice ni zavrglo, ker ne bi šlo za predpis, nasprotno, procesne predpostavke za vložitev zahteve za oceno ustavnosti določbe o delitvi koncesnine je preizkušalo, kot jih preizkuša, ko gre za zahtevo za oceno ustavnosti predpisa.

12. Zmotno pa je pritožničino mnenje, da gre za določbo, ki ureja posamično razmerje v smislu četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 zato, ker je znano, na območju katerih občin leži L. Pravne narave določbe, ki ureja delitev koncesijske dajatve, ta okoliščina sama po sebi ne more spremeniti.

Koncesijska dajatev je namreč javna dajatev, ki jo mora država skladno s 147. členom Ustave predpisati z zakonom, lokalne skupnosti pa jih lahko predpišejo ob pogojih, ki jih določata Ustava in zakon. V obravnavanem primeru gre za določbo Uredbe, ki na podlagi določb PZ ureja način delitve koncesnine. Koncesijske dajatve pa so po 7. členu Zakona o financiranju občin opredeljene kot eden izmed virov financiranja občin, da je to pritožnici kot občini znano, je razvidno tudi iz njenih pritožbenih navedb o posegu v proračunska sredstva. Gre torej za sredstva, ki jih tudi lokalne skupnosti pridobivajo za uresničevanje svojih nalog. Tako namensko uporabo teh sredstev, poleg že omenjene določbe PZ, določa tudi dopolnitev 15. člena Uredbe. To pomeni, da se določbe Uredbe v tem delu nanašajo na ureditev financiranja pritožnice kot lokalne skupnosti

in ne na pritožničino civilnopravno premoženjsko pravico. Ker se financiranje države in lokalnih skupnosti ureja s predpisi, po naravi stvari ni mogoče govoriti o urejanju posamičnih razmerij v smislu določb ZUS-1 niti v primerih, ko se to financiranje nanaša le na eno občino. Če posamezna ureditev financiranja ogroža pravice, ki jih ima pritožnica kot lokalna skupnost, kot to zatrjuje pritožnica, pa lahko vloži zahtevo za oceno ustavnosti te ureditve.

Tako je npr. Ustavno sodišče z odločbo U-I-312/97 z dne 10. 1. 2002 na zahtevo občinskih svetov treh občin presojalo ustavnost zakonske ureditve delitve dela koncesijske dajatve lokalnim skupnostim v zaokroženem turističnem območju, pri čemer ni šlo za vprašanje, katere lokalne skupnosti sodijo v konkretno območje, temveč, ali je delež, ki pripada tem lokalnim skupnostim, predpisan dovolj natančno. To pomeni, da bi kot predpis presojalo tudi ureditev, ki bi natančno določala delež, če bi občina utemeljevala, da tak delež ogroža njen ustavni položaj oziroma posega v pravice občine kot lokalne skupnosti.

13. Ker je po navedenem vprašanje pravne narave izpodbijanih določb pravno vprašanje in ne vprašanje dejanskega stanja, so neupoštevni pritožbeni očitki o kršitvah pravil upravnega spora, ker sodišče prve stopnje v zvezi s tem vprašanjem ni izvedlo predlaganih dokazov (ni zaslišalo župana, ni prebralo predložene listine,..).

14. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

15. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

PZ v tretjem odstavku 32. člena med drugim določa, da se v koncesijskem aktu za podelitev koncesije, ki ga izda vlada, določi delež koncesijske dajatve, ki pripada lokalnim skupnostim, na območju katerih se nahaja kopenski del koprskega tovornega pristanišča, da se delež koncesijske dajatve deli na podlagi pomožnih meril, ki se nanašajo na območje kopenskega dela pristanišča in na območje ter prebivalstvo lokalne skupnosti, in da je koncesijska dajatev namenjena za financiranje javne občinske infrastrukture in občinskih javnih služb, kar se podrobneje določi s koncesijskim aktom.

Glej npr. 11. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča U-I- 64/96 z dne 30. 9. 1999.

Npr. sklep Ustavnega sodišča U-I-107/03 z dne 9. 12. 2004, izdan v zadevi, v kateri se je koncesijska dajatev delila med državo in le eno občino.

Glej 7. člen Zakona o financiranju občin.

Glej 91. člen Zakona o lokalni samoupravi in deveto alinejo 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču.

Uredba o upravljanju koprskega tovornega pristanišča, opravljanju pristaniške dejavnosti, podelitvi koncesije za upravljanje, vodenje, razvoj in redno vzdrževanje pristaniške infrastrukture v tem pristanišču (2008) - člen 15

Uredba o spremembah in dopolnitvah Uredbe o upravljanju koprskega tovornega pristanišča, opravljanju pristaniške dejavnosti, podelitvi koncesije za upravljanje, vodenje, razvoj in redno vzdrževanje pristaniške infrastrukture v tem pristanišču (2018) - člen 4, 7

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 5, 5/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.