VSRS Sodba X Ips 5/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-05-27

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Borivoj Rozman

dopuščena revizija - varnost in zdravje pri delu - upravno dovoljenje - pogoji za izdajo dovoljenja - pogoji za pridobitev delovnega dovoljenja - sprememba podzakonskega predpisa - sprememba pogojev - odvzem dovoljenja za opravljanje dejavnosti - retroaktivna določitev pravil - pravnomočnost in dokončnost upravne odločbe - poseg v pravnomočno odločbo - ugoditev reviziji - napačna uporaba materialnega prava

Odvzem pravnomočnega upravnega dovoljenja, ki velja za določen čas, zaradi zaostritve pogojev, ki jih na novo in drugače uveljavlja podzakonski predpis, ki je pričel veljati po izdaji upravnega dovoljenja, ni dopusten, če tak način posega v pravnomočno upravno odločbo o dovoljenju nima podlage v ustrezni zakonski ureditvi. Vrhovno sodišče pri tem dodaja še, da mora biti v takem primeru z ustrezno stopnjo predvidljivosti določen tudi okvir oziroma kriteriji za spreminjaje pogojev, ki bi lahko vplivali na pravni položaj imetnikov dovoljenj, saj ga k temu zavezujejo ustavna načela pravne države.

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 536/2018-16 z dne 23. 4. 2019 se spremeni tako, da se tožbi ugodi in se odločba Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, št. 10200-7/2016/12 z dne 2. 2. 2018, odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti stroške sodnega postopka v višini 652,20 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije je na podlagi določb 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo tožničino tožbo zoper odločbo Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, št. 10200-7/2016/12 z dne 2. 2. 2018, o odvzemu dovoljenja za opravljanje strokovnih nalog varnosti pri delu z veljavnostjo sedem let, ki ga je tožnica dobila z odločbo z dne 12. 5. 2015, in o izbrisu tožnice iz vpisnika dovoljenj za opravljanje teh strokovnih nalog.

2. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe je razvidno, da je bilo tožnici dovoljenje izdano pod pogoji, ki jih je določal takrat veljavni Pravilnik o dovoljenjih za opravljanje strokovnih nalog na področju varnosti pri delu (Uradni list RS, št. 109/2011 in 36/2014 – v nadaljevanju Pravilnik I), in da ji je bilo odvzeto, ker po Pravilniku o dovoljenjih za opravljanje strokovnih nalog na področju varnosti pri delu (Uradni list RS, št. 2/2017 – v nadaljevanju Pravilnik II) tudi po poteku 6 mesecev, določenih za prilagoditev na nove pogoje, ne izpolnjuje več vseh kadrovskih pogojev za pridobitev dovoljenja, saj nima zaposlenega vsaj enega strokovnega sodelavca za nedoločen čas s polnim delovnim časom. Po presoji Upravnega sodišča je tožbeni očitek o neustavni retroaktivnosti neutemeljen, neprava retroaktivnost pa ni nedopustna. Glede na regulirano dejavnost in razloge normodajalca, je zavrnilo tudi očitek o posegu v svobodno gospodarsko pobudo.

3. Vrhovno sodišče je na tožničin predlog s sklepom X DoR 89/2019-3 z dne 9. 10. 2019 dopustilo revizijo glede vprašanja: "Ali je dopusten odvzem pravnomočnega upravnega dovoljenja, ki velja za določen čas, zaradi zaostritve pogojev, ki jih na novo in drugače uveljavlja podzakonski predpis, ki je pričel veljati po izdaji upravnega dovoljenja?"

4. Tožnica (v nadaljevanju revidentka) je zoper sodbo Upravnega sodišča vložila revizijo, v kateri uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava. Upravnemu sodišču očita zmotno razlago prve alineje prvega odstavka 68. člena Zakona o varnosti in zdravju pri delu (v nadaljevanju ZVZD-1). Meni, da se ta določba ne more nanašati na (ne)izpolnjevanje pogojev, ki so bili določeni kasneje s podzakonskim predpisom. Izpodbijana sodba naj bi temeljila na stališčih, ki nedopustno posegajo v ustavno pravno varovano pravilo o pravnomočnosti upravnih odločb. Prehodna določba 19. člena Pravilnika II naj ne bi imela podlage v zakonu. Člen 3 ter tretji in šesti odstavek 19. člena naj bi imeli tudi nedopustne retroaktivne učinke (155. člen Ustave). Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo spremeni, tako da se tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi, ter odločbo št. 10200-7/2016/6 z dne 12. 5. 2015 pusti v veljavi. Uveljavlja tudi povrnitev stroškov postopka z zakonitimi zamudnimi obrestmi v primeru zamude.

5. Tožena stranka v odgovoru na revizijo povzema vsebino določb ZVZD-1 ter Pravilnikov I in II, ki urejajo izdajo in odvzem dovoljenj za opravljanje strokovnih nalog varnosti pri delu. Pojasnjuje, da je bil dodaten pogoj glede kadrovske zahteve uveden na podlagi ugotovitev, da zunanje strokovne službe z dovoljenji za delo naloge varnosti pri delu izvajajo slabše in manj strokovno kot delavci, ki so zaposleni pri delodajalcih in z namenom, da te strokovne naloge izvajajo ponudniki, ki se redno ukvarjajo s to dejavnostjo v časovnem obsegu vsaj enega zaposlenega delavca. S tem naj bi bili imetniki dovoljenj postavljeni v bolj enakopraven položaj, kar naj bi pripomoglo k uravnavi in večjemu poenotenju cen ponudbe na trgu teh storitev. Meni, da navedena ureditev zaradi šestmesečnega prehodnega obdobja, v katerem so se ponudniki lahko prilagodili novi zahtevi, samostojnim podjetnikom in manjšim subjektom ne prepoveduje ali onemogoča opravljanja strokovnih nalog. Sedemletno obdobje veljavnosti dovoljenja pa naj bi bilo namenjeno preverjanju stalnega strokovnega usposabljanja delavcev, ki je pogoj za obnovo dovoljenja po preteku tega časa. Poudarja, da izdajanje dovoljenja za sedem let ne pomeni, da v tem času ni mogoče spremeniti pogojev, ki jih morajo izpolnjevati imetniki dovoljenj. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj revizijo zavrne.

7. Vrhovno sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP).

8. Gre za vprašanje zakonitosti odvzema pravnomočnega dovoljenja še pred potekom njegove veljavnosti zaradi naknadno spremenjenih pogojev za njegovo izdajo.

9. Iz dejanskega stanja, ugotovljenega v upravnem postopku, na katerega je svojo odločitev oprlo sodišče prve stopnje in na katero je revizijsko sodišče vezano (drugi odstavek 85. člena ZUS-1), izhaja:

- da je bilo revidentki v času veljavnosti Pravilnika I z odločbo št. 10200-7/2016/6 z dne 12. 5. 2015 izdano dovoljenje za opravljanje strokovnih nalog varnosti pri delu, na podlagi katerega je bila vpisana v ustrezen vpisnik;

- da je revidentka ob pridobitvi dovoljenja priglasila strokovnega sodelavca, ki pa pri njej ni zaposlen za nedoločen čas s polnim delovnim časom;

- da revidentka po pozivu tožene stranke k izjavi ni predložila dokazil, da bi v šestmesečnem roku iz 19. člena Pravilnika II izpolnila novo kadrovsko zahtevo.

10. Določbe ZVDZ-1, ki urejajo izdajo in odvzem dovoljenj za opravljanje strokovnih nalog po tem zakonu, se niso spreminjale. Tako je že ob izdaji dovoljenja veljala določba prvega odstavka 63. člena, ki določa, da pristojni minister (tj. minister, ki je pristojen za delo) pravni osebi ali samostojnemu podjetniku posamezniku izda dovoljenje za opravljanje strokovnih nalog, če ta izpolnjuje kadrovske, organizacijske, tehnične in druge pogoje. Člen 64 določa, da pristojni minister to dovoljenje izda za sedem let. Na podlagi 68. člena pa minister, pristojen za delo, to dovoljenje odvzame med drugim tudi, če ugotovi, da imetnik dovoljenja ne izpolnjuje več pogojev za pridobitev dovoljenja, pri čemer 70. člen določa, da ta minister tudi določi kadrovske, organizacijske, tehnične in druge pogoje, ki jih morajo izpolnjevati pravne osebe in samostojni podjetniki za pridobitev ali obnovo dovoljenja. Dovoljenje se izda, obnovi in odvzame z odločbo v upravnem postopku (prvi odstavek 69. člena ZVZD-1).

11. Ministrica za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti pa je izdala Pravilnik II, ki je začel veljati 28. 1. 2017. S 3. členom tega pravilnika je določeno, da lahko pravna oseba ali samostojni podjetnik opravlja strokovne naloge s tolikšnim številom zaposlenih strokovnih sodelavcev, ki so zaposleni za nedoločen čas s polnim delovnim časom in izpolnjujejo predpisane pogoje iz tega pravilnika, da so strokovne naloge opravljene v skladu z dokumentiranimi metodologijami pregledovanja in preizkušanja opreme oziroma preiskovanja delovnega okolja, ki jih je treba priložiti vlogi za pridobitev ali obnovo dovoljenja.

12. Ker prej veljavni Pravilnik I, na podlagi katerega je revidentka pridobila dovoljenje, ni predpisoval zaposlitev potrebnih strokovnih sodelavcev za nedoločen čas s polnim delovnim časom, je Pravilnik II s prehodnimi določbami 19. člena določil, da dovoljenja, izdana po Pravilniku I ostanejo v veljavi (prvi odstavek), da pa imetniki teh dovoljenj, ki ne izpolnjujejo navedenega kadrovskega pogoja, ta pogoj v skladu s tretjim odstavkom izpolnijo in o tem v šestih mesecih od uveljavitve tega pravilnika obvestijo pristojno ministrstvo ter predložijo dokazila o izpolnjevanju pogojev. Tisti, ki teh zahtev ne bodo izpolnili, bo ministrstvo s sklepom izbrisalo iz vpisnika dovoljenj (šesti odstavek 19. člena).

13. Po presoji Vrhovnega sodišča je neutemeljeno revizijsko stališče o kršitvi prepovedi povratnega učinkovanja (155. člen Ustave), saj Pravilnik II za začetek svoje uporabe ne določa trenutka pred njegovo uveljavitvijo, niti njegove prehodne določbe ne učinkujejo tako, da bi za nazaj posegle v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bila zaključena v času veljavnosti prej veljavnega predpisa (prava retroaktivnost).

Zmotno je namreč mnenje revidentke, da je bilo z odvzemom dovoljenja za nazaj poseženo v njen pravni položaj. Odločba o odvzemu dovoljenja, izdana na podlagi spornih določb Pravilnika II, se namreč nanaša na odvzem dovoljenje od pravnomočnosti te odločbe dalje in ne na odpravo odločbe o izdaji dovoljenja oziroma na odvzem dovoljenja za nazaj.

14. Zgolj dejstvo, da je bil z odločbo o odvzemu dovoljenja spremenjen revidentkin pravni položaj, torej samo po sebi še ne pomeni, da ji je bil spremenjen za nazaj. Utemeljeno pa je revidentkino stališče o nezakonitosti posega v njen pravni položaj (za naprej), kakršnega je imela na podlagi pravnomočne odločbe o izdaji dovoljenja. Njegova sedemletna veljavnost je namreč določena tudi v 64. členu ZVZD-1, zato je vanj pred potekom tega roka dopustno poseči le, če so zato izpolnjeni z zakonom določeni pogoji.

15. Revidentka se torej utemeljeno sklicuje na učinke pravnomočnosti odločbe o izdaji dovoljenja in na ustavnopravno varstvo, ki ga na podlagi 158. člena Ustave uživa pravnomočna upravna odločba. Po 158. členu Ustave je namreč pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom. Zato Vrhovno sodišče soglaša z revizijskim stališčem, da bi moral zakonodajalec odvzem dovoljenja zaradi neizpolnjevanja naknadno določenih pogojev, izrecno predvideti.

16. Odgovor na revizijsko vprašanje torej je, da odvzem pravnomočnega upravnega dovoljenja, ki velja za določen čas, zaradi zaostritve pogojev, ki jih na novo in drugače uveljavlja podzakonski predpis, ki je pričel veljati po izdaji upravnega dovoljenja, ni dopusten, če tak način posega v pravnomočno upravno odločbo o dovoljenju nima podlage v ustrezni zakonski ureditvi. Vrhovno sodišče pri tem dodaja še, da mora biti v takem primeru z ustrezno stopnjo predvidljivosti določen tudi okvir oziroma kriteriji za spreminjaje pogojev, ki bi lahko vplivali na pravni položaj imetnikov dovoljenj, saj ga k temu zavezujejo ustavna načela pravne države.

17. V obravnavani zadevi je torej Vrhovno sodišče stališča izpodbijane sodbe preizkusilo glede vprašanja, ali določbe ZVZD-1 določajo odvzem dovoljenja zaradi naknadno spremenjenih pogojev.

18. Iz opisane ureditve sicer izhaja, da je možnost odvzema dovoljenja tudi po njegovi pravnomočnosti zaradi neizpolnjevanja pogojev za njegovo pridobitev, predvidena z zakonom (prva alineja prvega odstavka 68. člena ZVZD-1). Vendar po presoji Vrhovnega sodišča te določbe ni mogoče razlagati na način, kot jo razlaga tožena stranka, in kakršnemu je pritrdilo Upravno sodišče z izpodbijano sodbo.

19. Dejstvo, da je zakonodajalec za predpisovanje pogojev za izdajo dovoljenja pooblastil pristojnega ministra, namreč samo po sebi ne pomeni, da je navedena določba 68. člena ZVZD-1 lahko pravna podlaga za odvzem dovoljenja imetniku tega dovoljenja, ker ne izpolnjuje pogojev, ki jih je pristojni minister določil naknadno. Zgolj jezikovna razlaga besedila prve alineje prvega odstavka 68. člena namreč tega ne omogoča. Določa le, da lahko minister, pristojen za delo, dovoljenje za opravljanje strokovnih nalog odvzame, če ugotovi, da imetnik dovoljenja ne izpolnjuje več pogojev za pridobitev dovoljenja. Drugih določb o izpolnjevanju pogojev v času veljavnosti dovoljenja ZVZD-1 nima.

20. Glede na navedbe v odgovoru na revizijo v zvezi z razlogi za omejitev veljavnosti dovoljenja na sedem let, Vrhovno sodišče pripominja še, da tudi iz zakonodajnega gradiva ne izhaja razlaga namena predlagatelja oziroma zakonodajalca, po kateri bi bilo mogoče izdano dovoljenje odvzeti zaradi naknadno spremenjenih pogojev. V obrazložitvi k 64. členu Predloga ZVZD-1 (EPA 1717-V) je namreč predlagatelj pojasnil, da želi višjo kakovost storitev, stalno strokovno usposobljenost ter skrb licenciranih delodajalcev za strokovni in tehnični napredek, posledično pa tudi višjo raven varnosti in zdravja pri delu pri naročnikih teh storitev, doseči prav s postopkom obvezne obnove.

21. Zato Vrhovno sodišče lahko razume razloge, zaradi katerih se je ministrica odločila spremeniti sporni pogoj za pridobitev dovoljenja in ki jih tožena stranka poudarja v odgovoru na revizijo, vendar jih v zadevi, kot je obravnavana, ni mogoče upoštevati. Tudi iz prej omenjenega zakonodajnega gradiva namreč jasno izhaja, da je prav javnemu interesu, ki ga zasleduje, namenjena časovna omejitev dovoljenja in postopek njegovega obnavljanja. Navedbe tožene stranke v odgovoru na revizijo o nemožnosti oziroma nedopustnosti sukcesivnega uveljavljanja sprememb, pa so kvečjemu lahko upoštevne pri namenih in ciljih morebitnih zakonskih sprememb, ki bi šele omogočile odvzem dovoljenja zaradi naknadno spremenjenih pogojev (s tem se Vrhovno sodišče seveda ne opredeljuje o ustavnosti take zakonske ureditve).

22. Po navedenem se torej prva alineja prvega odstavka 68. člena ZVZD-1 o neizpolnjevanju pogojev nanaša le na okoliščino, ko imetnik dovoljenja ne izpolnjuje več pogojev, pod katerimi mu je bilo to dovoljenje izdano. Tako je določbe ZVZD-1 razlagala tudi tožena stranka ob izdaji dovoljenja revidentki, saj je (na kar se je revidentka v tožbi sklicevala) pristojno ministrstvo v 1. točki izreka te odločbe izrecno določilo, da lahko strokovne naloge opravlja ob izpolnjevanju pogojev, ugotovljenih v času izdaje odločbe.

23. Ker izpodbijana sodba temelji na napačni razlagi materialnega prava, je Vrhovno sodišče v skladu s prvim odstavkom 94. člena ZUS-1 reviziji ugodilo in izpodbijano sodbo na podlagi 65. člena ZUS-1 spremenilo tako, da je ugodilo tožbi in izpodbijano odločbo tožene stranke odpravilo. Posledično to pomeni, da dovoljenje z dne 12. 5. 2015 ni odvzeto. Ker je izpodbijana odločitev o odvzemu dovoljenja temeljila le na tem razlogu, Vrhovno sodišče zadeve upravnemu organu ni vrnilo v ponovni postopek.

24. Revidentka je z revizijo in s tožbo za spremembo izpodbijane odločbe uspela, zato je Vrhovno sodišče odločilo o stroških vsega postopka (drugi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Stroški postopka na prvi stopnji so priznani na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu v višini 285,00 EUR.

25. Za revizijski postopek ji je potrebne stroške priznalo na podlagi Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT). Glede na to, da OT ne vsebuje izrecne določbe o stroških za predlog za dopustitev revizije v upravnem sporu, revizijski postopek v upravnem sporu pa je enak revizijskemu postopku v pravdnih zadevah, se za obrazložen predlog za dopustitev revizije ta strošek obračuna na podlagi šestega odstavka 4. člena Odvetniške tarife ob upoštevanju 4. točke tar. št. 30 (po drugi alineji 1. točke te tarifne številke (tj. 500 točk za neocenljivo zadevo), zvišano za 25 %, kar je enak odstotek, kot ga določa 4. točka tar. št. 21 za pravdni postopek) v višini 625 točk, od katerih se 50 %, enako kot v pravdnem postopku po 5. točki tar. št. 21, všteva v odvetniške stroške za izredno pravno sredstvo, kar znese 312,5 točke. Ker revidentka uveljavlja manj, tj. 300 točk, se ji stroški za predlog za dopustitev revizije priznajo v uveljavljani višini. Za revizijo v upravnih sporih se stroški odmerijo ob upoštevanju 5. točke tar. št. 30 (po drugi alineji 1. točke te tarifne številke – za neocenljivo zadevo 500 točk, zvišano za 50 %), v višini 750 točk. Ker revidentka tudi za revizijo uveljavlja 300 točk, se ji za stroške revizije in predloga za dopustitev revizije prizna skupaj 600 točk v znesku 360,00 EUR in 7,20 EUR materialnih stroškov (11. člen).

26. Zahtevane zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Vračilo plačanih sodnih taks bo v skladu s prvim odstavkom 37. člena Zakona o sodnih taksah v zvezi z določbe točke c. opombe 6.1. taksne tarife navedenega zakona izvršilo Upravno sodišče po uradni dolžnosti.

27. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Npr. odločbi Ustavnega sodišča U-I-185/10, Up-1409/10 z dne 2. 2. 2012 in U-I-6/15, Up-33/15 z dne 5. 7. 2018.

Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča U-I-58/98 z dne 14. 1. 1999, U-I-173/99 z dne 2. 3. 2000, U-I-228/99 z dne 9. 10. 2002 in U-I-264/99 z dne 28. 9. 2000.

Pri čemer, čeprav ZVDZ-1 uporablja enak izraz, ne gre za obnovo upravnega postopka po 260. členu Zakona o splošnem upravnem postopku, temveč za postopek obnovitve dovoljenja po sedmih letih (tako tudi obrazložitev 69. člena Predloga ZVDZ-1 – EPA 1717-V).

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 155, 158

Zakon o varnosti in zdravju pri delu (2011) - ZVZD-1  - člen 63, 63/1, 64, 68, 68/1, 68/1-1, 69, 69/1, 70

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 65, 94, 94/1

Pravilnik o dovoljenjih za opravljanje strokovnih nalog na področju varnosti pri delu (2011) - člen 3, 19, 19/1, 19/3, 19/6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.