VSRS Sodba I Up 21/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-07-08

Peter Golob (preds.), Borivoj Rozman (poroč.), mag. Tatjana Steinman

PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - TUJCI - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

zavrnitev prošnje za mednarodno zaščito - izročitev tujca - predaja Republiki Hrvaški - mednarodni sporazum - odločba o vrnitvi tujca - neizdaja posebnega sklepa - tožba zaradi varstva ustavnih pravic - ugoditev tožbi - Direktiva 2008/115/ES - razlaga direktive - predlog za predhodno odločanje Sodišča Evropske unije - acte claire - procesna jamstva - pravica do izjave - ugoditev pritožbi - zavrnitev tožbe

Skladno z Direktivo 2008/115/ES ne obstaja dolžnost države članice, da državljana tretje države vrne v izvorno državo, cilj Direktive je namreč v tem, da se državljana tretje države čim prej preda; če med državama članicami ni sklenjen sporazum, izda odločbo o vrnitvi država članica, ki državljana tretje države predaja, v nasprotnem primeru pa izda odločbo o vrnitvi (kot v obravnavanem primeru) država članica, ki državljana tretje države sprejme. Ker torej predstavlja odločba o vrnitvi hkrati tudi odločbo o sprejemu državljana tretje države, izda v obravnavani zadevi odločbo o vrnitvi (samo) Republika Hrvaška, ki je državljanu tretje države dolžna zagotoviti tudi procesna jamstva skladno z Direktivo, vključno s pravico do izjave

Odločba o vračanju se izda samo takrat, ko se državljana tretje države odstranjuje iz območja EU, ne pa v primeru "predaje" osebe iz ene države članice v drugo državo članico. To pomeni, da izda odločbo o vrnitvi tista država članica, ki osebo odstranjuje iz območja EU. S tem se po presoji Vrhovnega sodišča državljanu tretje države zagotavljajo pravice in pravna sredstva na podlagi Direktive, pri čemer niti ni mogoče ugotoviti, da je takšna ureditev v neskladju z Ustavo. Poleg tega velja med državami članicami EU domneva zagotavljanja enakega standarda človekovih pravic na podlagi pravnih aktov EU.

V obravnavani zadevi Republika Slovenija skladno s 3. odstavkom 6. člena Direktive, 2. členom Sporazuma ter 1. odstavkom 64. člena ZTuj-2 v zvezi s 4. odstavkom 69. člena ZTuj-2 ni bila dolžna tožniku izdati odločbe o vrnitvi, temveč je to dolžna storiti Republika Hrvaška. Razbremenitev odgovornosti Republike Slovenije glede izdaje odločbe o vrnitvi pomeni po drugi strani, da obravnavano ravnanje Republike Slovenije samo po sebi ne more predstavljati podlage za zatrjevani poseg v tožnikove ustavne pravice.

Vrhovno sodišče meni, da 69. člen Ztuj-2 ni v neskladju z Direktivo in tudi ni našlo razlogov za ustavno neskladnost ZTuj-2, pri čemer niti tožnik ne navaja argumentov, ki bi utemeljevali nasprotno. V obravnavani zadevi tako ni mogoče zaključiti, da je predaja tožnika na podlagi 4. odstavka 69. člena ZTuj-2 ogrozila tožnikove ustavne pravice. Ob predpostavki, da so posamezniku zagotovljena temeljna postopkovna jamstva skladno s Sporazumom in Direktivo, na kar smiselno s sklicevanjem na mednarodno pogodbo napotuje 4. odstavek 69. člena ZTuj-2, Vrhovno sodišče meni, da ureditev po ZTuj-2 sama po sebi ne posega v ustavne pravice iz 19., 22., 23. in 25. člena Ustave.

Pritožbi se ugodi, I. točka izreka sodbe Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1412/2019-16 z dne 18. 12. 2019 se spremeni tako, da se tožba zavrne.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 66. člena in prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) z izpodbijano sodbo deloma ugodilo tožnikovi tožbi tako, da je ugotovilo, da je toženka s tem, ko je s pomočjo policije brez izdaje odločbe o vrnitvi 7. 8. 2019 tožnika najprej pridržala, nato pa na mejnem prehodu Metlika ob 17.10 uri izročila hrvaškim varnostnim organom, nedopustno posegla v pravico tožnika do varstva osebne svobode iz 19. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava), v pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, v pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave in v pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave (I. točka izreka). V preostalem delu, in sicer glede zatrjevane kršitve tožnikove ustavne pravice do prepovedi mučenja (18. člen Ustave), varstva človekove osebnosti in dostojanstva (21. člen Ustave), svobode gibanja (32. člen Ustave) ter osebnega dostojanstva in varnosti (34. člen Ustave) pa je tožnikovo tožbo zavrnilo (II. točka izreka) in je torej odločitev v tem delu postala pravnomočna.

2. Sodišče prve stopnje je v obrazložitvi izpodbijane sodbe navedlo, da je do kršitve tožnikovih pravic iz 19., 22., 23. in 25. člena Ustave prišlo iz razloga, ker policija tožniku pred predajo Republiki Hrvaški ni izdala odločbe o vrnitvi. Pojasnilo je, da Sporazum med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške o izročitvi in prevzemu oseb, katerih vstop ali prebivanje je nezakonito (v nadaljevanju Sporazum), sicer ne določa, da bi morala biti državljanu tretje države izdana posebna odločba o vrnitvi, vendar pa obveznost izdaje takšne odločbe določa 64. člen Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2) in prvi odstavek 6. člena Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. 12. 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (v nadaljevanju Direktiva). Slovenski varnostni organi se pred predajo tožnika Republiki Hrvaški niso prepričali, da bodo odločbo o vrnitvi izdali pristojni hrvaški organi, zato so jo bili dolžni izdati sami. Meni, da se tretji odstavek 6. člena Direktive uporabi le izjemoma, ker je uporabljena beseda "lahko", tudi sicer pa iz prvega in tretjega odstavka 6. člena Direktive izhaja, da bi morala odločbo o vrnitvi izdati tista država, ki državljana tretje države predaja.

3. Toženka (v nadaljevanju pritožnica) vlaga zoper I. točko izreka izpodbijane sodbe pritožbo zaradi kršitve materialnega prava. Meni, da je sodišče prve stopnje nepravilno uporabilo tretji odstavek 6. člena Direktive, saj skladno s to določbo Republika Slovenija ni zavezana k izdaji odločbe o vrnitvi, temveč izda odločbo o vrnitvi država članica, ki je sprejela državljana tretje države. Ne strinja se s stališčem sodišča prve stopnje, da se zaradi besede "lahko" v tretjem odstavku 6. člena Direktive, ta določba uporabi le izjemoma. Opozarja, da Republika Slovenija ne preverja, ali države članice v primeru vračanja tujcev po tretjem odstavku 6. člena Direktive državljanom tretjih držav izdajo odločbo o vrnitvi, saj za to nima pravne podlage; tudi v konkretnem primeru pritožnici ni znano, ali je Republika Hrvaška tožniku izdala odločbo o vrnitvi oziroma ravnala v skladu z Direktivo o vračanju. Tretji odstavek 6. člena Direktive ne obvezuje države članice, ki vrača tujca po mednarodnem sporazumu, da bi morala temu pred predajo dati možnost, da se izjasni do uporabe te možnosti vračanja. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi tako, da izpodbijano sodbo v I. točki izreka razveljavi in tožbo v celoti zavrne, podrejeno pa, naj izpodbijano sodbo v I. točki izreka razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje sodišču prve stopnje.

4. Tožnik v odgovoru na pritožbo poudarja, da Sporazum ni skladen s pravom EU in ga toženka ne bi smela upoštevati. Strinja se s sodiščem prve stopnje, da je tujca dopustno izročiti brez odločbe o vrnitvi na podlagi mednarodne pogodbe le pod pogojem, da taka mednarodna pogodba vsebuje vse procesne garancije iz Ustave, česar pa Sporazum ne vsebuje. Sporazum je pričel veljati aprila 2006, ko Republika Hrvaška še ni bila članica EU, zaradi česar je Sporazum tedaj imel naravo meddržavnega sporazuma med Republiko Slovenijo kot članico EU in tretjo državo; z vstopom Republike Hrvaške v EU pa državi Sporazuma nista spreminjali, niti nista Sporazuma spreminjali takrat, ko je Republika Slovenija vstopila v schengensko območje. Vrhovemu sodišču predlaga, naj pritožbo toženke zavrne in potrdi I. točko izreka izpodbijane sodbe oziroma podrejeno, naj se postopek prekine ter sproži postopek predhodnega odločanja pred Sodiščem Evropske unije (v nadaljevanju SEU) glede predhodnih vprašanj:

- Ali se lahko med dvostranske sporazume ali ureditev po tretjem odstavku 6. člena Direktive št. 2008/115/ES šteje samo sporazume, ki so nastali med državami schengenskega območja? Ali so to lahko tudi sporazumi, ki so nastali, ko ena od držav sporazuma še ni bila v območju EU?

- Ali so varnostni organi Republike Slovenije dolžni preveriti, če je Republika Hrvaška izdala odločbo o vrnitvi skladno s tretjim odstavkom 6. člena Direktive št. 2008/115/ES? Ali je med državama podano medsebojno zaupanje, čeprav je ena od držav zunaj schengenskega območja?

6. V obravnavani zadevi je tožnik vložil tožbo na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1, ki določa, da v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. S tožbo uveljavlja nezakonitost dejanj, s katerimi ga je pritožnica 7. 8. 2019 prisilno izročila varnostnim organom Republike Hrvaške.

7. Sodišče prve stopnje je ugotovilo, da je bila sodba tega sodišča, s katero je bila zavrnjena tožnikova tožba zoper odločbo o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito, tožnikovemu pooblaščencu vročena 29. 7. 2019. Med strankama ni sporno, da je tožnika 7. 8. 2019 prijela policija, ga odpeljala najprej na policijsko postajo, od tam do Centra za tujce, od Centra za tujce pa do hrvaške meje, kjer je bil na podlagi 2. člena Sporazuma predan organom Republike Hrvaške, pri čemer mu odločba o vrnitvi ni bila izdana. Tožnik zatrjuje, da so mu bile s tem kršene njegove ustavne pravice, in sicer pravica do prepovedi mučenja (18. člen Ustave), varstva osebne svobode (19. člen Ustave), varstva človekove osebnosti in dostojanstva (21. člen Ustave), enakega varstva pravic (22. člen Ustave), sodnega varstva (23. člen Ustave), pravnega sredstva (25. člen Ustave), svobode gibanja (32. člen Ustave) ter osebnega dostojanstva in varnosti (34. člen Ustave).

8. Varuh človekovih pravic (VČP) v Mnenju Varuha človekovih pravic Republike Slovenije po 25. členu Zakona o varuhu človekovih pravic – amicus curiae z dne 6. 4. 2020 (v nadaljevanju Mnenje) opozarja, da je skladno s pravico iz 22. člena Ustave posamezniku v upravnem postopku zagotovljena možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, ter da terja pošten (upravni) postopek tudi seznanitev osebe z razlogi odločitve upravnega organa.

Po mnenju VČP pa lahko odločitev o uporabi izjeme iz tretjega odstavka 6. člena Direktive posega v temeljne pravice posameznika,

zaradi česar bi moralo biti posamezniku zoper to odločitev zagotovljeno sodno varstvo.

9. Sodišče prve stopnje je ugotovilo, da se je Policijska postaja Metlika pri izročitvi tožnika sklicevala na 2. člen Sporazuma, ki v prvem odstavku določa, da vsaka pogodbenica na zahtevo druge pogodbenice sprejme na svoje državno območje državljana tretje države ali osebo brez državljanstva, ki ne izpolnjuje ali ne izpolnjuje več pogojev za vstop na državno območje pogodbenice prosilke ali prebivanje na njem, če se dokaže ali domneva, da je ta oseba vstopila na državno območje te pogodbenice neposredno po prebivanju na državnem območju zaprošene pogodbenice ali prehodu čezenj. V zvezi s tem je sodišče prve stopnje pravilno ugotovilo, da Sporazum ne določa, da bi morala biti državljanu tretje države izdana posebna odločba o vrnitvi. Sodišče prve stopnje se je nadalje postavilo na stališče, da določa obveznost izdaje odločbe o vrnitvi prvi odstavek 64. člena ZTuj-2,

medtem ko pritožnica opozarja, da je treba v obravnavani zadevi uporabiti četrti odstavek 69. člena ZTuj-2.

10. Sodišče prve stopnje je v nadaljevanju obrazložitve izpeljalo, da je treba pri presoji spora upoštevati tudi določbe Direktive, saj ima po načelu primarnosti Direktiva prednost pred omenjenima predpisoma. Da navedeno stališče drži, izhaja že iz sklepa Vrhovnega sodišča I Up 52/2014 z dne 14. 2. 2014, v katerem je pojasnjeno, da se posamezniki pred nacionalnimi sodišči proti državi članici lahko sklicujejo na določbe direktive, ki so po vsebini nepogojne in dovolj natančne, v vseh primerih, ko njihova uporaba ni učinkovito zagotovljena (tako Sodišče EU v zadevi C-62/00, Marks & Spencer, z dne 11. 7. 2002). Direktiva mora namreč biti prenesena tako, da je zagotovljena njena popolna uporaba (petindvajseti odstavek iste sodbe). To pomeni, da se učinki direktive ne izčrpajo s sprejetjem nacionalnih predpisov, ki direktivo implementirajo, temveč države članice ostanejo zavezane zagotoviti popolno uporabnost direktive tudi po sprejetju ustreznih nacionalnih predpisov. Posamezniki se torej lahko pred nacionalnim sodiščem proti državi članici vedno sklicuje na določbe direktive (ki so po svoji vsebini nepogojne in dovolj natančne), kadar popolna uporaba teh ni učinkovito zagotovljena, torej ne le v primeru, ko direktiva ni bila prenesena ali je bila nepravilno prenesena, temveč tudi v primeru, ko se nacionalni ukrepi, ki so pravilno prenesli direktivo, ne uporabljajo tako, da bi se zagotovil cilj direktive. Pritrditi je torej tožniku, da morajo biti v postopku vračanja tujcev po Sporazumu le-tem zagotovljena tudi procesna jamstva iz Direktive.

11. Glede na navedeno je osrednje vprašanje pravilne uporabe materialnega prava, ki je pomembno za presojo, ali je prišlo do nedopustnega posega v tožnikove ustavne pravice, ravno vprašanje razlage oziroma uporabe tretjega odstavka 6. člena Direktive, ki določa, da

se lahko države članice vzdržijo izdaje odločbe o vrnitvi državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju, če zadevnega državljana tretje države na podlagi dvostranskih sporazumov ali ureditev, ki veljajo na dan začetka veljavnosti te direktive, sprejme druga država članica. V tem primeru država članica, ki je sprejela zadevnega državljana tretje države, uporabi prvi odstavek.

Prvi odstavek 6. člena Direktive pa določa:

Brez poseganja v izjeme iz odstavkov 2 do 5 države članice izdajo odločbo o vrnitvi vsakemu državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju

12. Sporazum, na podlagi katerega je Policijska postaja Metlika izročila tožnika hrvaškim varnostnim organom, velja od 1. 7. 2006 dalje, kar pomeni, da je na dan začetka veljavnosti Direktive 13. 1. 2009 že veljal (tretji odstavek 6. člena Direktive). Tožnik sicer meni, da Sporazum ni skladen s pravom EU in ga pritožnica ne bi smela upoštevati, vendar pravnorelevantnih razlogov za to ne navaja. Res je sicer, da Sporazum ne vsebuje določb glede izdaje odločbe o vrnitvi tujcev, vendar pa ureja izdajo takšnih odločb Direktiva sama, navedena predpisa pa se ne izključujeta, temveč je njuna uporaba (lahko) sočasna.

13. Pritožnica se ne strinja s presojo sodišča prve stopnje, da iz prvega in tretjega odstavka 6. člena Direktive izhaja, da je treba v primeru vračanja državljana tretje države iz ene države članice v drugo državo članico v vsakem primeru izdati odločbo o vrnitvi, pri čemer bi morala odločbo o vrnitvi izdati tista država, ki državljana tretje države predaja, v konkretnem primeru torej Republika Slovenija. Meni, da skladno s tretjim odstavkom 6. člena Direktive v obravnavani zadevi Republika Slovenija ni zavezana k izdaji odločbe o vrnitvi, temveč izda takšno odločbo o vračanju država članica, ki je sprejela državljana tretje države.

14. Odgovor na obravnavano vprašanje jasno izhaja tako iz samega besedila Direktive, Priporočil Komisije Evropske unije (v nadaljevanju Komisija EU), kot tudi iz prakse Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU).

15. Po oceni Vrhovnega sodišča zgoraj citirani zakonski dikciji prvega in tretjega odstavka 6. člena Direktive ne dajeta podlage za razlago, kot jo je zavzelo sodišče prve stopnje, in sicer, da

Direktiva v tretjem odstavku zgolj izjemoma določa možnost, da država, ki državljana tretje države vrača, ne izda odločbe o vrnitvi, vendar jo mora v tem primeru izdati država, ki je državljana tretje države sprejela, to pa je v konkretnem primeru Republika Hrvaška

. Vsebovana beseda "lahko" v tretjem odstavku 6. člena Direktive po presoji Vrhovnega sodišča ne narekuje zaključka, da se ta določba uporabi zgolj izjemoma, temveč se ta beseda nanaša na možnost, da države članice ne izdajo odločbe o vrnitvi, in sicer pod pogojem sklenjenih dvostranskih sporazumov ali ureditev, ki so veljale na dan začetka veljavnosti Direktive.

16. Da zgoraj opisano stališče sodišča prve stopnje ni pravilno, potrjuje nadalje Priporočilo Komisije EU 2017/2338 z dne 16. 11. 2017 o skupnem "Priročniku o vračanju", ki ga uporabljajo pristojni organi držav članic pri izvajanju nalog v zvezi z vračanjem. V tem Priporočilu je v zvezi s tretjim odstavkom 6. člena Direktive najprej pojasnjeno,

da je bila ta določba vključena v besedilo Direktive v poznejši fazi pogajanj po odločni zahtevi nekaterih držav članic, ki so vztrajale, da jih Direktiva ne bi smela obvezovati k spremembi ustaljenih praks sprejemanja/vračanja nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav v druge države članice na podlagi dvostranskih sporazumov. Nadalje pa je v tem Priporočilu izrecno navedeno, da

določa tretji odstavek 6. člena Direktive izjemo, ki se nanaša zgolj na obveznost države članice, na ozemlju katere je državljan tretje države, da izda odločbo o vrnitvi, ta obveznost pa je naložena državi članici, ki je zadevnega državljana ponovno sprejela

. Glede na navedeno ima pritožnica prav, da je določba tretjega odstavka 6. člena Direktive izjema, sicer temeljnemu načelu neposrednega vračanja nezakonito prebivajočih državljanov, ne pa, da se določbo uporablja zgolj izjemoma.

17. Za presojo obravnavane zadeve je relevantno tudi Priporočilo Komisije EU 2017/820 z dne 12. maja 2017 o sorazmernih policijskih kontrolah in policijskem sodelovanju na schengenskem območju, ki se sicer res nanaša na schengensko območje, kamor Republika Hrvaška ne spada. Vendar pa ga je mogoče smiselno upoštevati tudi v obravnavani zadevi, saj po eni strani v to območje spada Republika Slovenija, po drugi strani pa iz uvodnih pojasnil tega Priporočila izhaja, da

temelji med drugim na dobrih praksah pri izvajanju policijskih pooblastil in čezmejnega policijskega sodelovanja

. Kot bistveno iz tega Priporočila pa Vrhovno sodišče izpostavlja stališče, da je

ustrezno izvajanje dvostranskih sporazumov o ponovnem sprejemu v skladu s tretjim odstavkom 6. člena Direktive lahko bistvenega pomena pri odpravljanju sekundarnih gibanj nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav; za krepitev čezmejnega policijskega sodelovanja bi morale države članice sodelovati s sosednjimi državami članicami, da bi odpravile pravne ali operativne ovire za polno uporabo vseh čezmejnih operativnih instrumentov za sodelovanje

. Ravno slednje najprej potrjuje, da je to Priporočilo možno ustrezno uporabiti tudi v obravnavani zadevi, nadalje kaže na to, da Komisija EU spodbuja učinkovito uporabo dvostranskih sporazumov ali ureditev o ponovnem sprejemu med državami članicami (ki so veljale na dan začetka veljavnosti Direktive) skladno s tretjim odstavkom 6. člena Direktive, nenazadnje pa nasprotuje stališču sodišča prve stopnje, da se obravnavana določba uporabi zgolj izjemoma.

18. Vsebinsko primerljivo stališče kot Komisija EU je zavzelo tudi SEU v zadevi

na katero se sklicujeta tako stranki kot VČP v Mnenju.

je iz besedila prvega in tretjega odstavka 6. člena Direktive razvidno, da se izjema iz tretjega odstavka 6. člena Direktive nanaša zgolj na obveznost države članice, na ozemlju katere je zadevni državljan, da sprejme odločbo o njegovi vrnitvi in tako poskrbi za njegovo prostovoljno vrnitev ali odstranitev, ta obveznost pa je v tem primeru, kot je določeno v drugem stavku navedenega tretjega odstavka 6. člena, naložena državi članici, ki je tega državljana ponovno sprejela

Citirano po oceni Vrhovnega sodišča jasno kaže na to, da je SEU v zvezi s problematiko obravnavane zadeve že zavzelo jasno stališče. Najprej opredeljuje razbremenitev obsega obveznosti držav članic, ki državljana tretje države predajajo drugi državi članici, in sicer so razbremenjene (zgolj) izdaje odločbe o vrnitvi. Nadalje pa je SEU potrdilo, da je ta obveznost (izdaje odločbe o vrnitvi) prenesena na državo članico, ki je tega državljana ponovno sprejela, v obravnavani zadevi torej na Republiko Hrvaško. Enako stališče izhaja tudi iz zgoraj omenjenega Priporočila Komisije EU 2017/2338 z dne 16. 11. 2017, v katerem je izrecno navedeno,

določa tretji odstavek 6. člena Direktive izjemo, ki se nanaša zgolj na obveznost države članice, na ozemlju katere je državljan tretje države, da izda odločbo o vrnitvi, ta obveznost pa je naložena državi članici, ki je zadevnega državljana ponovno sprejela

19. Zaključku, da je v obravnavani zadevi odločbo o vrnitvi dolžna izdati Republika Hrvaška, ne nasprotuje niti opredelitev Komisije EU iz zgoraj citiranega Priporočila 2017/2338 z dne 16. 11. 2017 (na katero opozarja tožnik),

da vrnitve nezakonito prebivajočega državljana tretje države v drugo državo članico po pravu EU ni mogoče šteti za "vrnitev"

. Po presoji Vrhovnega sodišča navedeno ravno potrjuje, da država članica (v obravnavani zadevi Republika Slovenija), ki vrne nezakonito prebivajočega državljana tretje države v drugo državo članico (v obravnavani zadevi v Republiko Hrvaško), ni dolžna izdati odločbe o vrnitvi, saj niti ne gre za "vrnitev", temveč (kot pojasnjuje Komisija EU v tem Priporočilu) za "vrnitev v drugo državo članico" ali "predajo". Da bi bila v konkretnem primeru Republika Slovenija dolžna izdati "odločbo o predaji", pa ne izhaja niti iz Sporazuma niti iz Direktive in končno tudi ne iz prakse SEU.

20. Vrhovno sodišče pri tem še dodaja, da SEU v svojih odločbah (tudi v zadevi

) poudarja hitrost postopanja pristojnih organov držav članic. Skladno z Direktivo ne obstaja dolžnost države članice, da državljana tretje države vrne v izvorno državo, cilj Direktive je namreč v tem, da se državljana tretje države čim prej preda; če med državama članicami ni sklenjen sporazum, izda odločbo o vrnitvi država članica, ki državljana tretje države predaja, v nasprotnem primeru pa izda odločbo o vrnitvi (kot v obravnavanem primeru) država članica, ki državljana tretje države sprejme. Ker torej predstavlja odločba o vrnitvi hkrati tudi odločbo o sprejemu državljana tretje države, izda v obravnavani zadevi odločbo o vrnitvi (samo) Republika Hrvaška, ki je državljanu tretje države dolžna zagotoviti tudi procesna jamstva skladno z Direktivo, vključno s pravico do izjave. Glede na pojasnjeno je zgrešeno stališče sodišča prve stopnje, da bi Republika Slovenija tožniku morala dati možnost, da se izjasni glede uporabe tretjega odstavka 6. člena Direktive o vračanju.

21. Ne glede na navedeno pa je v zvezi s tem toženka pojasnila, da je tožnik v postopku obravnave pri Policijski postaji Metlika 18. 3. 2019 podal svojo izjavo in namero za podajo prošnje za mednarodno zaščito; v postopku odstranjevanja je imel možnost izraziti okoliščine o obstoju pravice do družinskega življenja, vendar teh ni zatrjeval. Opisano ravnanje tožnika kaže na to, da se je imel možnost izjaviti v postopku mednarodne zaščite (po Zakonu o mednarodni zaščiti), kot tudi na dan vračanja, ko je med drugim na plačilni nalog podal izjavo kršitelja, pri čemer je izjavil le, da je vse navedel že na dan vračanja. Nenazadnje pa bi tožnik lahko ugovarjal na sami predaji hrvaškim varnostnim organom in bi se tako njegova izjava zabeležila v zapisnik o izročitvi.

22. Kot izhaja iz zgornjih pojasnil, se odločba o vračanju izda samo takrat, ko se državljana tretje države odstranjuje iz območja EU, ne pa v primeru "predaje" osebe iz ene države članice v drugo državo članico. To pomeni, da izda odločbo o vrnitvi tista država članica, ki osebo odstranjuje iz območja EU. S tem se po presoji Vrhovnega sodišča državljanu tretje države zagotavljajo pravice in pravna sredstva na podlagi Direktive, pri čemer niti ni mogoče ugotoviti, da je takšna ureditev v neskladju z Ustavo. Poleg tega velja med državami članicami EU domneva zagotavljanja enakega standarda človekovih pravic na podlagi pravnih aktov EU.

23. Napačno je torej stališče tožnika, da Sporazum ni skladen s pravom EU oziroma z Direktivo. Vrhovno sodišče pa ne najde niti razlogov za ustavno neskladnost Sporazuma, pri čemer tudi tožnik ne pojasni, katerih ustavnoprocesnih garancij naj ne bi zagotavljal Sporazum. Tudi dejstvo, da leta 2006 Republika Hrvaška še ni bila članica EU in še danes ne spada v schengensko območje, pravne veljavnosti Sporazuma ne omaja, saj takšni zahtevi iz (med drugim tudi 6. člena) Direktive ne izhajata.

V zvezi s tem tožnik sicer pravilno poudarja, da je Direktiva izraz načela vzajemnega zaupanja med državami članicami EU (kar sta tako Republika Slovenija kot Republika Hrvaška), vendar pa stališče, da naj bi bil princip vzajemnega zaupanja predviden le med državami, ki so članice schengenskega prostora, ne drži, pri čemer tožnik zatrjevanega z ničemer relevantnim niti ne izkaže oziroma ne utemelji.

Pritožnica se po drugi strani pravilno sklicuje na odstavek 168 mnenja SEU št. 2/13 z dne 18. 12. 2014, iz katerega izhaja, da obstoji med državami članicami vzajemno zaupanje pri spoštovanju prava EU, s katerim se izvajajo skupne vrednote.

24. Pritožba tudi utemeljeno napada stališče sodišča prve stopnje, da

bi Republika Slovenija lahko predala državljana tretje države Republiki Hrvaški brez izdaje odločbe o vrnitvi le v primeru, če bi se na kakršenkoli način prepričala o tem, da bo Republika Hrvaška v skladu s tretjim odstavkom 6. člena Direktive izdala odločbo o vrnitvi (…)

. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe je sicer razbrati, da je sodišče prve stopnje to stališče oprlo na tretji odstavek 6. člena Direktive, vendar pa po presoji Vrhovnega sodišča iz navedene zakonske dikcije ta zaključek ne izhaja in torej Republiki Sloveniji ni treba preverjati, ali je Republika Hrvaška izdala državljanu tretje države odločbo o vrnitvi. Po drugi strani je celo pritrditi pritožnici, da bi takšno ravnanje Republike Slovenije pomenilo prekoračitev pooblastil, ki jih imajo države članice na podlagi obravnavane določbe.

25. Pravilna razlaga relevantnih določb Direktive oziroma prava EU se glede na navedeno ponuja tako očitno, da ne pušča prostora za noben razumen dvom. Vrhovno sodišče ob tem ocenjuje, da po doktrini

niso izpolnjeni potrebni pogoji za postavitev vprašanja za predhodno odločanje SEU na podlagi 267. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije.

26. Glede na pojasnjeno je torej utemeljen osrednji pritožbeni ugovor, da v obravnavani zadevi Republika Slovenija skladno s tretjim odstavkom 6. člena Direktive, 2. členom Sporazuma ter prvim odstavkom 64. člena ZTuj-2 v zvezi s četrtim odstavkom 69. člena ZTuj-2 ni bila dolžna tožniku izdati odločbe o vrnitvi, temveč je to dolžna storiti Republika Hrvaška. Razbremenitev odgovornosti Republike Slovenije glede izdaje odločbe o vrnitvi pomeni po drugi strani, da obravnavano ravnanje Republike Slovenije samo po sebi ne more predstavljati podlage za zatrjevani poseg v tožnikove ustavne pravice.

27. Poleg navedenega Vrhovno sodišče meni, da 69. člen Ztuj-2 ni v neskladju z Direktivo in tudi ni našlo razlogov za ustavno neskladnost ZTuj-2, pri čemer niti tožnik ne navaja argumentov, ki bi utemeljevali nasprotno. V obravnavani zadevi tako ni mogoče zaključiti, da je predaja tožnika na podlagi četrtega odstavka 69. člena ZTuj-2 ogrozila tožnikove ustavne pravice. Ob predpostavki, da so posamezniku zagotovljena temeljna postopkovna jamstva skladno s Sporazumom in Direktivo, na kar smiselno s sklicevanjem na mednarodno pogodbo napotuje četrti odstavek 69. člena ZTuj-2, Vrhovno sodišče meni, da ureditev po ZTuj-2 sama po sebi ne posega v ustavne pravice iz 19., 22., 23. in 25. člena Ustave.

28. V zvezi s tožnikovimi zatrjevanji glede sistematičnega kršenja človekovih pravic tujcev s strani hrvaških varnostnih organov ter ponižujočega in nehumanega ravnanja hrvaške policije z migranti, s čimer tožnik posredno opozarja na zagotavljanje spoštovanja 18. člena Ustave (pravica do prepovedi mučenja) in na načelo nevračanja (načelo non-refoulement), Vrhovno sodišče še pojasnjuje, da je o predmetni vtoževani kršitvi tožnikove ustavne pravice presodilo že sodišče prve stopnje in je zahtevek v tem delu (kot pojasnjeno zgoraj) zavrnilo. Ker je torej odločitev v tem delu postala pravnomočna, saj tožnik zoper ta del ni vložil pritožbe, tega ne more uveljavljat v odgovoru na pritožbo, posledično pa se Vrhovno sodišče do tega ne opredeljuje.

29. Zmoten je torej zaključek sodišča prve stopnje, da je pritožnica s tem, ko je s pomočjo policije brez izdaje odločbe o vrnitvi 7. 8. 2019 tožnika najprej pridržala, nato pa ga je izročila hrvaškim varnostnim organom, nedopustno posegla v tožnikove ustavno varovane pravice.

30. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbi pritožnice ugodilo in na podlagi 80. člena ZUS-1 s sodbo spremenilo sodbo sodišča prve stopnje tako, da je tožnikovo tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. Iz zgornje obrazložitve so razvidni razlogi za zavrnitev za odločitev relevantnih tožbenih ugovorov.

Pri tem se sklicuje na odločbe Ustavnega sodišča Up-17/95 z dne 4. 7. 1996, Up-84/94 z dne 11. 7. 1996 in Up-73/95 z dne 27. 2. 1997 in sodbo SEU v zadevi

Po mnenju VČP naj bi predstavljala predaja posameznika varnostnim organom sosednje države brez predhodne vsebinske presoje možnosti kršitev temeljnih pravic posameznika kršitev prepovedi mučenja, nečloveškega ali ponižujočega ravnanja iz 18. člena Ustave, izročitev posameznika varnostnim organom druge države brez izdaje pisne obrazložene odločbe predstavlja kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, odsotnost pravnega sredstva pa še kršitev pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave in do sodnega varstva iz 23. člena Ustave.

Odločbo o vrnitvi policija izda tujcu, ki nezakonito prebiva v Republiki Sloveniji, razen v primerih, ko je tujec prijet pri nezakonitem prehajanju državne meje ali v povezavi z njim in po tem ni pridobil pravice do prebivanja, tujcu, ki je v postopku vračanja ali izročitve na podlagi mednarodne pogodbe o vračanju oseb in tujcu, ki mu je bila izrečena stranska sankcija izgona tujca iz države. Če je postopek vračanja po mednarodni pogodbi končan tako, da tujec ni bil sprejet v državo pogodbenico ali če tujec, ki je v postopku vračanja ali izročitve na podlagi mednarodne pogodbe o vračanju, ni vrnjen v državo pogodbenico v roku 72 ur, se mu izda odločba o vrnitvi.

Četrti odstavek 69. člena ZTuj-2 se glasi:

Policija privede do državne meje in napoti čez mejo ali izroči organom te države tudi tujca, ki se ga vrača na podlagi mednarodne pogodbe.

5.5 Nezakonito prebivajoči državljan tretje države, ki je zajet v obstoječe dvostranske sporazume med državami članicami.

Sodba SEU v zadevi Sélina Affum proti Préfet du Pas-de-Calais, Procureur général de la cour d’appel de Douai, C-47/15 z dne 7. 6. 2016.

Tožnik in VČP v Mnenju se v zvezi s to zadevo sklicujeta na Sklepne predloge generalnega pravobranilca Macieja Szpunarja, z dne 2. 2. 2016, in to v delu (43. točka), kjer pravobranilec meni, da se Direktiva uporablja samo za države, ki so del schengenskega območja. SEU tega ni potrdilo, temveč je v zvezi s presojo prvega odstavka 2. člena in 2. točko 3. člena Direktive razsodilo, da je navedeni dve določbi treba razlagati tako,

da državljan tretje države, kadar je v državi članici – ne da bi izpolnjeval pogoje za vstop, bivanje ali stalno prebivališče – v tranzitu kot potnik na avtobusu, ki prihaja iz druge države članice, ki je del schengenskega območja, in je namenjen v tretjo državo članico, ki ni del tega območja, nezakonito prebiva na ozemlju prvonavedene države članice in zato spada na področje uporabe te direktive

Citirano besedilo je prilagojeno stilu pisanja predmetnega sklepa.

5.5 Nezakonito prebivajoči državljan tretje države, ki je zajet v obstoječe dvostranske sporazume med državami članicami

V zvezi s tem je neutemeljeno sklicevanje VČP na zadevi SEU, saj z obravnavano zadevo nista primerljivi (zadevi

Sklicevanje VČP v Mnenju na prakso SEU v azilnih postopkih oziroma postopkih mednarodne zaščite (združeni zadevi C-411/10 in C-493/10 – N. S. in drugi z dne 21. 12. 2011) in na zadevo Evropskega sodišča za človekove pravice (

z dne 21. 12. 2011) v zvezi s primeri postopkov vračanja po Sporazumu ni ustrezno.

Vrhovno sodišče je upoštevalo sodbo SEU v zadevi C.I.L.F.I.T., št. 283/81 z dne 6. 10. 1982.

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav - člen 2, 3, 3-2, 6, 6/1, 6/3

Priporočilo Komisije EU 2017/2338 z dne 16. 11. 2017 o skupnem "Priročniku o vračanju", ki ga uporabljajo pristojni organi držav članic pri izvajanju nalog v zvezi z vračanjem (2017) - paragraf 1, 1/3, 5, 5/5

Priporočilo Komisije EU 2017/820 z dne 12. maja 2017 o sorazmernih policijskih kontrolah in policijskem sodelovanju na schengenskem območju (2017) - točka 2, 19

Zakon o ratifikaciji Sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške o izročitvi in prevzemu oseb, katerih vstop ali prebivanje je nezakonito (2006) - BHRIPO  - člen 2, 2/1

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 19, 22, 23, 25

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 64, 64/1, 69, 69/4

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 80

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.