VSRS Sodba in sklep X Ips 314/2015
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-05-27

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

JAVNI RAZPISI - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO - ZAPOSLOVANJE

direktna revizija - pomembno pravno vprašanje - ukrep aktivne politike zaposlovanja - javno povabilo - presoja zakonitosti odločitve - javno pooblastilo - predpis - ugotovitev protiustavnosti zakonske določbe - način izvršitve ustavne odločbe - brezposelna oseba že vključena v ukrep aktivne politike zaposlovanja - zavrnitev revizije

Do odprave ugotovljene protiustavnosti sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost obvestila iz šestega odstavka 47. člena ZUTD tako, da presoja skladnost obvestila z vsebinskimi merili in procesnimi pravili, ki so določeni v ZUTD, v smernicah in načrtu za izvajanje ukrepov aktivne politike zaposlovanja, v katalogu ukrepov aktivne politike zaposlovanja in v javnem povabilu.

Sodišče prve stopnje je sicer presojalo zakonitost navedenega pogoja na podlagi določb ZUTD, ki niti po mnenju Vrhovnega sodišča niti Ustavnega sodišča ne dajejo potrebnih vsebinskih meril za odločanje. Vendar pa odločitev o načinu izvršitve odločbe Ustavnega sodišča zaradi svoje pravne narave onemogoča nadaljnjo presojo skladnosti navedene določbe Javnega povabila z ZUTD in tako daje pravno podlago za odločitev v tej zadevi ob pravni fikciji (presuptio iuris in de iure), da je na navedeni pravni podlagi mogoča presoja zakonitosti izpodbijanega obvestila v tem upravnem sporu. Zato Vrhovno sodišče ob spoštovanju odločitve Ustavnega sodišča izhaja iz zakonitosti določitve navedenega pogoja, ki pa glede na ugotovljeno dejansko stanje brez dvoma onemogoča drugačno odločitev v zadevi od tiste, ki jo je sprejela tožena stranka in potrdilo sodišče prve stopnje.

Ob odločitvi Ustavnega sodišča, po kateri je Javno povabilo zakonita pravna podlaga za odločitev v zadevi, vpogled v (zgolj) to pravno normo ne daje razlogov za sklepanje, da je sama nejasna ali nedoločna. O tem, da je nedoločnost zaradi siceršnje določitve tega postopka v 47. členu ZUTD in s tem povezanih odkazil na različne akte in pogoje treba kot neustavno odpraviti, pa je odločilo tudi Ustavno sodišče, vendar po njegovi izrecni odločitvi na ta primer ne vplivajo.

III. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije je kot sodišče prve stopnje v upravnem sporu s sodbo, I U 376/2015-10 z dne 4. 6. 2015, na podlagi prvega odstavka63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožnice, s katero je izpodbijala obvestilo tožene stranke, št. 11055-87/2015-4 z dne 20. 2. 2015, kot neutemeljeno. Z navedenim obvestilom je tožena stranka tožnico obvestila, da se ne sprejme njena ponudba na javno povabilo "Iz faksa takoj praksa/Spodbujanje prve zaposlitve mladih z izpopolnjevanjem za konkretno delovno mesto" zaradi neizpolnjevanja pogojev iz navedenega javnega povabila. V obrazložitvi svoje sodbe je kot enega od nosilnih razlogov za odločitev navedlo, da tožba ni utemeljena, saj je sporni pogoj iz javnega povabila (5. točka splošnih pogojev 6. poglavja) zakonit in skladen z 28. in 32. členom Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD).

2. Tožnica (v nadaljevanju: revidentka) je zoper navedeno pravnomočno sodbo vložila revizijo iz (smiselno) vseh razlogov iz prvega odstavka 85. člena ZUS-1. Dovoljenost revizije utemeljuje z več pravnimi vprašanji, med drugim pa kot pomembno izpostavlja vprašanje, ali so v primeru navedenega javnega povabila pogoji sodelovanja ter postopki odločanja tožene stranke dovolj določni, predvidljivi, pregledni ter javno dostopni, da se zadovolji temeljnim pravnim načelom (načelu pravne varnosti, preglednosti, enake obravnave pred zakonom ter prepovedi arbitrarnega ravnanja oblastnih organov). Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi ugodi in samo odloči v sporu polne jurisdikcije tako, da izpodbijano obvestilo spremeni ter njenemu zahtevku ugodi (da se njena ponudba sprejme ter omogoči sklenitev pogodbe in nadaljnja upravičenja). Dopolnilno in podredno pa predlaga, da v primeru, da po pravnomočni odločitvi navedeni projekt ne bo več na voljo, toženi stranki naloži plačilo denarne protivrednosti iz naslova vseh navedenih upravičenj, z zamudnimi obrestmi. Zahteva povrnitev stroškov revizijskega postopka.

3. Tožena stranka na revizijo ni obrazloženo odgovorila.

4. V zvezi z navedeno revizijo je Vrhovno sodišče ugotovilo, da revidentka zastavlja pravna vprašanja, ki so neločljivo povezana z vprašanjem zakonitosti delovanja tožene stranke, in sicer v bistvu sprašuje, ali odločanje tožene stranke temelji na zakonu ali zakonitem predpisu, ki omogoča tudi jasnost in določnost pravnega položaja revidentke, preprečuje arbitrarnost tožene stranke in zagotavlja enakost pred zakonom skladno z zahtevami Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). To je štelo za pomembno pravno vprašanje, ki je utemeljevalo vsebinsko odločanje v zadevi (2. točka prvega odstavka 83. člena ZUS-1).

5. Po oceni Vrhovnega sodišča 47. člen ZUTD ne vsebuje ne postopkovnih in ne materialnopravnih pravil (pogojev in meril), ki bi bili podlaga za odločanje o izboru delodajalcev, ki bodo vključeni v izvajanje programov aktivne politike zaposlovanja. S tem ne omogoča niti sami stranki, da je glede bistvenih vidikov svojega pravnega položaja seznanjena že na podlagi zakona ali na podlagi jasno določenega javnega pooblastila, ki bi odkazovalo na sprejetje ustreznega splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil. Zato tudi ne omogoča sodišču, da učinkovito vsebinsko presoja zakonitost odločitev izvajalca ukrepov aktivne politike zaposlovanja (tožene stranke) na podlagi tega člena. Zato je Vrhovno sodišče menilo, da je 47. člen ZUTD protiustaven in v nasprotju z 2., 120. in 121. členom Ustave ter v povezavi z njimi tudi s 23. členom Ustave. Skladno s tem je na podlagi 156. člena Ustave oziroma prvem in drugem odstavku 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) s svojim sklepom z dne 4. 10. 2017 prekinilo postopek in vložilo vložilo zahtevo za oceno ustavnosti 47. člen ZUTD.

6. Ustavno sodišče Republike Slovenije je o zahtevi Vrhovnega sodišča odločilo s svojo odločbo št. U-I-171/17 z dne 6. 2. 2020. V njej je odločilo, da je 47. člen ZUTD v neskladju z Ustavo (1. točka izreka) in da mora Državni zbor ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka). V 3. točki izreka pa je določilo način izvršitve svoje odločbe in sicer, da do odprave ugotovljene protiustavnosti sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost obvestila iz šestega odstavka 47. člena ZUTD tako, da presoja skladnost obvestila z vsebinskimi merili in procesnimi pravili, ki so določeni v ZUTD, v smernicah in načrtu za izvajanje ukrepov aktivne politike zaposlovanja, v katalogu ukrepov aktivne politike zaposlovanja in v javnem povabilu.

7. Ker je s to odločitvijo prenehal zakoniti razlog za prekinitev postopka, se revizijski postopek pred Vrhovnim sodiščem nadaljuje.

9. Z odločitvijo Ustavnega sodišča je bila vzpostavljena pravna podlaga za odločanje Vrhovnega sodišča v tem revizijskem postopku, saj ima način izvršitve odločbe Ustavnega sodišča, določen v citirani 3. točki izreka odločbe v zadevi, moč zakona (drugi odstavek 40. člena ZUstS, 25. točka obrazložitve odločbe št. U-I-171/17). To pomeni, da je sicer Ustavno sodišče sledilo in pritrdilo zahtevi Vrhovnega sodišča o neustavnosti veljavne zakonske ureditve ZUTD, vendar pa do odprave neustavnosti v tej točki odločbe Ustavnega sodišča navedeni akti pridobijo moč zakonitega predpisa in jih je Vrhovno sodišče dolžno in upravičeno uporabiti pri svoji presoji.

10. Jedro spora v obravnavani zadevi tako ostaja stališče sodišča prve stopnje, da revidentkina ponudba ne izpolnjuje pogoja iz 5.a točke splošnih pogojev 6. poglavja Javnega povabila delodajalcem za izvedbo projekta v okviru progama "

Iz faksa takoj praksa/Spodbujanje prvih delovnih izkušenj mladih z izpopolnjevanjem za konkretno delovno mesto"

z dne 30. 1. 2015 (v nadaljevanju: Javno povabilo, priloga A6). Sodišče prve stopnje je presodilo, da je tožena stranka v izpodbijanem obvestilu pravilno odločila, da revidentka ni izpolnjevala splošnega pogoja, da "

brezposelna oseba, ki jo namerava ponudnik zaposliti, v zadnjih šestih mesecih pri njem ni bila vključena v usposabljanje na delovnem mestu ali delovni preizkus

11. Iz ugotovljenega dejanskega stanja, na katerega je Vrhovno sodišče vezano, namreč izhaja, da je brezposelna oseba A. R., ki jo je nameravala revidentka zaposliti, bila v zadnjih šestih mesecih pred tem pri revidentki vključena v "delovni preizkus" in da je tudi "delovni preizkus" ukrep aktivne politike zaposlovanja.

12. Tudi iz izpodbijane sodbe izhaja, da v sporu pred sodiščem prve stopnje navedeno dejstvo, zaradi katerega revidentka ni izpolnjevala navedenega pogoja iz Javnega povabila, ni bilo sporno. Sporno je bilo, ali je navedeni pogoj zakonit (8. točka obrazložitve izpodbijane sodbe).

13. Sodišče prve stopnje je sicer presojalo zakonitost navedenega pogoja na podlagi določb ZUTD, ki niti po mnenju Vrhovnega sodišča niti Ustavnega sodišča ne dajejo potrebnih vsebinskih meril za odločanje (21. točka obrazložitve citirane odločbe Ustavnega sodišča). Vendar pa odločitev o načinu izvršitve odločbe Ustavnega sodišča zaradi svoje pravne narave onemogoča nadaljnjo presojo skladnosti navedene določbe Javnega povabila z ZUTD in tako daje pravno podlago za odločitev v tej zadevi ob pravni fikciji

, da je na navedeni pravni podlagi mogoča presoja zakonitosti izpodbijanega obvestila v tem upravnem sporu (zgoraj, 8, točka obrazložitve). Zato Vrhovno sodišče ob spoštovanju odločitve Ustavnega sodišča izhaja iz zakonitosti določitve navedenega pogoja, ki pa glede na ugotovljeno dejansko stanje brez dvoma onemogoča drugačno odločitev v zadevi od tiste, ki jo je sprejela tožena stranka in potrdilo sodišče prve stopnje.

14. Prav tako Vrhovno sodišče zavrača revidentkine navedbe, da bi zaradi zagotavljanja načela enakosti in pravne varnosti moralo sodišče prve stopnje vsebino navedenega pogoja razlagati drugače. Besedilo navedenega pogoja iz Javnega povabila namreč očitno ne dopušča pravne razlage s tako vsebino, kot bi ga želela tej normi dati revidentka in sicer, da tak pogoj ne bi smel vključevati mladih brezposelnih, ki so bili prejemniki drugega ukrepa aktivne politike zaposlovanja.

15. Tudi glede ugovorov o nejasnosti samega pogoja iz navedene 5. točke splošnih pogojev iz Javnega povabila oziroma s tem povezane kršitve načel preglednosti ter enakega obravnavanja, Vrhovno sodišče ugotavlja, da so neutemeljeni. Ob navedeni odločitvi Ustavnega sodišča, po kateri je Javno povabilo zakonita pravna podlaga za odločitev v zadevi, vpogled v (zgolj) to pravno normo ne daje razlogov za sklepanje, da je sama nejasna ali nedoločna. O tem, da je nedoločnost zaradi siceršnje določitve tega postopka v 47. členu ZUTD in s tem povezanih odkazil na različne akte in pogoje treba kot neustavno odpraviti, pa je kot že navedeno, odločilo tudi Ustavno sodišče, vendar po njegovi izrecni odločitvi na ta primer ne vplivajo.

16. Revidentkino sklicevanje na prakso Sodišča Evropske unije v obravnavani zadevi ostaja na ravni splošnosti, saj ne pove, zakaj bi v reviziji (prvič) citirana praksa tega sodišča o postopkih javnega naročanja (in konkurence med podjetji) bila uporabljiva tudi v obravnavani zadevi, kjer ne gre za javno naročilo, temveč za dodeljevanje sredstev aktivne politike zaposlovanja; prav tako pa ostaja dejstvo, da tudi ob širšem ali drugačnem dostopu do informacij, citiranega pogoja revidentka s prijavljeno brezposelno osebo ne bi mogla izpolniti. Da pa bi sicer v prijavi navedla kakšno drugo brezposelno osebo, pa revidentka ni zatrjevala.

17. Po navedenem je po presoji Vrhovnega sodišča revizija neutemeljena, odločitev sodišča prve stopnje pa pravilna, čeprav iz deloma drugačnih razlogov, kot jih je navedlo sodišče v izpodbijani sodbi.

18. Revidentka z revizijo ni uspela, zato na podlagi določb prvega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) in prvega odstavka 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

Ob tej ugotovitvi sodišče prve stopnje ni presojalo pravilnosti in zakonitosti ugotovitve o neizpolnjevanju drugega pogoja iz 13.a točke splošnih pogojev.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 2, 23, 120, 121, 156

Zakon o urejanju trga dela (2010) - ZUTD  - člen 47, 47/6

Zakon o ustavnem sodišču (1994) - ZUstS  - člen 23, 23/1, 23/2, 40, 40/2

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 83, 83/1, 83/1-2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.