VSRS Sklep I Up 81/2018
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-05-29

UPRS (zunanji oddelek v Celju) Sklep IV U 24/2017

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Borivoj Rozman

akt izdan v obliki predpisa, ki ureja posamična razmerja - uredba o državnem prostorskem načrtu - Uredba kot posamični akt - akt, ki se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu - zavrženje tožbe - bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu - ugoditev pritožbi

Za presojo, ali državni prostorski načrt ureja posamična razmerja z učinkom upravnega akta, je treba ugotoviti, ali posamezna norma tega akta neposredno vpliva na pravni položaj določene osebe, torej ali sprememba (omejitev, izguba pravice itd.) nastopi neposredno na njeni podlagi in le enkratno v konkretnem življenjskem primeru. Navedeno pa samo po sebi vključuje tudi presojo, ali določene osebe norma zadeva posamično (individualno), torej ali učinkuje zgolj na določen krog oseb. Opisane presoje sodišče prve stopnje ni opravilo, čeprav iz izpodbijane sodbe in tožbe, ki se nahaja v sodnem spisu, izhaja, da so pritožniki že v tožbi navajali razloge, zaradi katerih naj bi 17. člen izpodbijane Uredbe urejal posamična razmerja.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Celju, IV U 24/2017-33 z dne 6. 3. 2018 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču, da opravi nov postopek.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločitev.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom odločilo o tožbi zoper Uredbo o državnem prostorskem načrtu za državno cesto od priključka Šentrupert na avtocesti A1 Šentilj - Koper do priključka Velenje jug, objavljeno v Uradnem listu RS, št. 3/2017 z dne 20. 1. 2017 (v nadaljevanju Uredba). Zaradi umika tožbe 2. in 3. tožnika je v tem delu postopek ustavilo, tožbo ostalih tožnikov pa na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo. Presodilo je, da izpodbijana Uredba ni akt, ki ureja posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1), temveč je le podlaga za izdajo dovoljenj za poseg v prostor in vodenje postopkov razlastitve, v katerih bodo tožniki lahko varovali svoj pravni interes. Na tej podlagi je zavrnilo tožbeni ugovor, da tožniki v teh postopkih ne bodo imeli učinkovitega pravnega varstva. Pojasnilo je še, da tudi 17. člen Uredbe, ki določa odstranitev tam navedenih objektov, ne spreminja pravne narave izpodbijanih določb, saj te temeljijo na ugotovitvi abstraktne javne koristi, konkretno javno korist pa bo pristojni organ ugotavljal v konkretnem postopku razlastitve, v katerem bodo tožniki lahko uveljavljali tudi nezakonitost oziroma neustavnost Uredbe.

2. Tožniki (v nadaljevanju pritožniki), z izjemo 2. in 3. tožnika, so zoper zavrnilni del sklepa sodišča prve stopnje vložili pritožbo, v kateri uveljavljajo vse pritožbene razloge iz prvega odstavka 75. člena ZUS-1. Uveljavljajo tudi kršitev ustavnih pravic iz 2., 14., 22., 23., 25., 33., 35., 36. in 69. člena Ustave RS. V obširnih navedbah smiselno uveljavljajo, da 17. člen Uredbe, ki konkretno s poštnim naslovom in parcelno številko določa stanovanjske hiše, ki se odstranijo, ureja posamična razmerja. Menijo, da je presoja sodišča prve stopnje, ki je navedlo, da ta norma ureja le abstrakten javni interes, brez ustrezne obrazložitve. Sodišču prve stopnje nadalje očitajo, da se ni opredelilo do njihovih na skupno 58. straneh argumentiranih tožbenih stališč o tem, da jim le tožba po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1 zagotavlja učinkovito sodno varstvo in da te tožbe ni mogoče izključiti že zaradi možnosti kakršnegakoli drugega nadaljnjega odločanja državnega organa. Menijo, da tako stališče izpodbijanega sklepa dejansko izvotli pravico do tožbe po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1. V zvezi s tem navajajo še, da je odločanje o tej tožbi primerljivo z odločanjem Ustavnega sodišča o pobudi za oceno ustavnosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, kjer je Ustavno sodišče že odstopilo od ozke in toge razlage neposrednega učinka predpisa in s tem pravnega interesa za vložitev pobude (drugi odstavek 24. člena Zakona o ustavnem sodišču). Predlagajo, da Vrhovno sodišče izpodbijani sklep spremeni in Uredbo odpravi oziroma razveljavi, podrejeno pa, da izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne v novo odločanje sodišču prve stopnje pred drugim senatom. Priglašajo stroške postopka.

3. Tožena stranka odgovora na pritožbo ni vložila.

5. V obravnavani zadevi je sporno, ali 17. člen izpodbijane Uredbe, ki določa, da se odstranijo tam navedeni stanovanjski in (oz.) pomožni objekti, ki so opredeljeni z parcelnimi številkami in poštnimi naslovi, ureja posamična razmerja in se zato na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu.

6. Izpodbijana Uredba je bila izdana na podlagi tedaj veljavnega Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (v nadaljevanju ZUPUDPP).

Ta je določal, da se prostorske ureditve državnega pomena, med katere je vključena tudi z izpodbijano Uredbo urejena državna cesta (severni del hitre ceste 3. razvojne osi), načrtujejo z državnimi prostorskimi načrti, ki jih ta zakon opredeljuje kot prostorske akte (prvi odstavek 3. člena ZUPUDPP). Določal je še, da ti prostorski akti določajo predvsem načrtovane prostorske ureditve, območje načrta in prostorske izvedbene pogoje za izvedbo načrtovanih prostorskih ureditev (5. do 11. člen ZUPUDPP) ter so podlaga tudi za pripravo projektov za pridobitev gradbenega dovoljenja in izdajo dovoljenja za umestitev v prostor (drugi odstavek 3. člena ZUPUDPP).

7. Glede na opisano zakonsko ureditev je Vrhovno sodišče v svoji dosedanji sodni praksi, ob upoštevanju konkretnih okoliščin obravnavanih zadev, že pritrdilo stališču, da sta državni prostorski načrt, izdan na podlagi ZUPUDPP, in državni lokacijski načrt, izdan na podlagi Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1)

, po svoji naravi splošna akta, torej akta, ki učinkujeta proti vsem (erga omnes) in nimata neposrednega učinka.

8. Ne glede na navedeno pa opisana zakonska ureditev po presoji Vrhovnega sodišča ne vodi nujno vedno do zaključka, da (vsak) državni prostorski načrt vsebuje zgolj splošne in abstraktne pravne norme. Čeprav zakon določa, da gre za splošni akt, lahko ta akt vsebuje tudi posamezne norme, ki učinkujejo neposredno in posamično. Prav na to pa opozarjajo tudi pritožniki. Zato je treba v vsakem konkretnem primeru (glede na trditveno podlago v tožbi) opraviti presojo posamezne norme in ugotoviti, ali je ta res splošna, tako da se nanaša na nedoločljiv krog oseb, oziroma abstraktna in torej ureja nedoločeno število bodočih primerov, ali pa je konkretna in ureja (le en) življenjski primer, v katerem se uporabi, ter posamična, ker se nanaša na določen ali določljiv krog oseb.

Da gre pri takem normiranju z državnim prostorskim načrtom sicer za izvrševanje upravne funkcije z enostranskim, javnopravnim in oblastvenim aktom, sicer pravno ni sporno.

9. Za presojo, ali državni prostorski načrt ureja posamična razmerja z učinkom upravnega akta, je torej treba ugotoviti, ali posamezna norma tega akta neposredno vpliva na pravni položaj določene osebe, torej ali sprememba (omejitev, izguba pravice itd.) nastopi neposredno na njeni podlagi in le enkratno v konkretnem življenjskem primeru. Navedeno pa samo po sebi vključuje tudi presojo, ali določene osebe norma zadeva posamično (individualno),

torej ali učinkuje zgolj na določen krog oseb.

10. Tudi v obravnavanem sporu je tako treba ugotoviti, ali posamezna norma državnega prostorskega načrta, to je 17. člen Uredbe, neposredno spreminja le pravni položaj določenih oseb (med njimi tudi tožnikov) v (enem) konkretnem primeru njene uporabe na upoštevno dejansko stanje. Presoditi je torej treba, ali se norma državnega prostorskega načrta nanaša le na točno določen krog oseb (med njimi tožnikov) in jim spreminja pravni položaj, torej (neposredno) učinkuje (zgolj) na njih.

11. Opisane presoje sodišče prve stopnje ni opravilo, čeprav iz izpodbijane sodbe in tožbe, ki se nahaja v sodnem spisu, izhaja, da so pritožniki že v tožbi navajali razloge, zaradi katerih naj bi 17. člen izpodbijane Uredbe urejal posamična razmerja. Sodišče prve stopnje je svojo odločitev oprlo le na določbe ZUPUDPP. Tožbeno navedbo, da 17. člen Uredbe ureja posamična razmerja, pa je zavrnilo z navedbo, da Uredba temelji na splošni javni koristi, zato tudi ta člen ne spreminja njene pravne narave. Taka presoja sodišča prve stopnje, ki dejansko izhaja iz zaključka, da je Uredba v principu splošni akt, temelji na napačnem razumevanju Uredbe. V posledici tega pa izpodbijani sklep nima razlogov o tem ali je, glede na trditve v tožbi, 17. člen Uredbe še vedno le abstraktna norma, ali pa glede na ugotovljene značilnosti (že) ureja posamična razmerja.

12. Glede na obrazloženo je izpodbijani sklep obremenjen z bistveno kršitvijo določb postopka upravnega spora iz tretjega odstavka 75. člena ZUS-1, zato je Vrhovno sodišče na podlagi 77. člena ZUS-1 izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek, v katerem bo moralo sodišče, na podlagi v tem sklepu danih smernic, opraviti presojo posledic s tožbo izpodbijanega člena Uredbe in glede na trditveno podlago preveriti njegov morebitni posamični učinek.

13. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

V času odločanja Vrhovnega sodišča se prostorske ureditve državnega pomena že urejajo na podlagi ZUreP-2, ki se je začel uporabljati 1. 6. 2018 in v svoji prehodni določbi (299. člen) tudi določa, da se z začetkom njegove uporabe preneha uporabljati ZUPUDPP.

Tudi državni lokacijski načrt je bil do uveljavitve ZUPUDPP akt, s katerim so se načrtovale prostorske ureditve državnega pomena (42. člen ZUreP-1).

Tako npr. Vrhovno sodišče v odločbah U 11/2004 z dne 1. 12. 2004 in I Up 430/2011 z dne 30. 5. 2012.

Tako Vrhovno sodišče tudi v svojem sklepi I Up 9/2018 z dne 27. 3. 2019.

Prim. s t. i. Plaumannovim testom, to je Zadeva 25/62,

proti Komisiji Evropske gospodarske skupnosti (ECLI:EU:C:1963:17), v kateri je Sodišče Evropske unije odločilo, da "osebe, ki niso naslovniki odločbe, lahko trdijo, da jih odločba zadeva posamično samo, če nanje učinkuje zaradi nekaterih lastnosti, ki so njihova posebnost, ali na podlagi okoliščin, ki jih ločijo od vseh drugih oseb in jih na podlagi tega posamično določajo na podoben način kot tiste, na katere je odločba naslovljena." Sam test sicer zajema tudi presojo neposrednosti zaradi zahteve 173. člena Pogodbe o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti, ki je bil podlaga za tožbo. Podobno 263. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, Uradni list EU 326/47 z dne 26. 10. 2012).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 5, 5/4

Zakon o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (2010) - ZUPUDPP  - člen 3, 3/1, 3/2

Uredba o državnem prostorskem načrtu za državno cesto od priključka Šentrupert na avtocesti A1 Šentilj - Koper do priključka Velenje jug (2017) - člen 17

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.