VSRS Sklep X Ips 12/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-01-22

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Borivoj Rozman

upravni spor - ponovitev dokazov, že izvedenih v upravnem postopku - zavrnitev dokaznega predloga z zaslišanjem prič - obrazložitev zavrnitve dokaznega predloga - načelo neposrednosti - enako varstvo pravic - obrazloženost sodbe - absolutna bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu - denacionalizacija - ovire za vrnitev nepremičnine v naravi - bistvena okrnitev prostorske kompleksnosti - kulturna dejavnost - namenska raba prostora - dopuščena revizija

Dokaznega predloga ni mogoče zavrniti zgolj zato, ker je bil ta dokaz že izveden v upravnem postopku. Upravno sodišče namreč na podlagi tožbenih navedb preverja tudi pravilnost dejanskega stanja, ki ga je ugotovil upravni organ. Tega pa ne preverja le z dokazi, ki v upravnem postopku niso bili izvedeni, saj je lahko dejansko stanje nepravilno ugotovljeno tudi kadar temelji na zmotni dokazni oceni v upravnem postopku izvedenih dokazov. Če se pomanjkljivost dejanskega stanja kaže kot napačna presoja v upravnem postopku izvedenih dokazov, pa je treba zaradi načela neposrednosti na glavni obravnavi ponoviti njihovo izvedbo. Že zato zgolj dejstvo, da je bil dokaz izveden v upravnem postopku, torej tudi po drugem odstavku 51. člena ZUS-1, ni zadosten razlog za zavrnitev predloga, naj sodišče ta dokaz izvede tudi v upravnem sporu.

Sodišče ne sme vrednotiti uspeha predlaganega dokaza pred njegovo izvedbo na kontradiktorni glavni obravnavi (vnaprejšnja dokazna ocena).

Razlaga, po kateri bi bilo mogoče dokazni predlog zavrniti zgolj zato, ker je bil dokaz izveden pred upravnim organom, nima podlage ne v določbah ZPP ne v določbah ZUS-1.

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 939/2017-16 z dne 20. 3. 2018 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o revizijskih stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožečih strank zoper odločbo Ministrstva za kulturo, št. 490-72/2007/181 z dne 22. 3. 2017, o vrnitvi v last in posest nepremičnine ID ..., parc. št. *197 k. o. ... A. (prvo navedeni stranki z interesom v tem upravnem sporu) in o določitvi prvo tožeče stranke kot zavezanke za vrnitev tega premoženja, ki jo je navedeno ministrstvo izdalo v ponovljenem postopku po sodbi I U 1638/2014 z dne 21. 4. 2015.

2. V obrazložitvi sodbe je Upravno sodišče pritrdilo oceni upravnega organa, da ne obstajajo ovire za vrnitev navedene podržavljene nepremičnine v naravi iz 1. in 4. točke 19. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen). Tožbene ugovore v zvezi z ugotovitvami o majhnem obsegu izvajanja javne službe v cerkvenem objektu je zavrnilo kot posplošene in nesubstancirane. Trditve o prostorski kompleksnosti oziroma namenu izrabe prostora in nepremičnin pa je zavrnilo kot neutemeljene, ker se je enoten samostanski kompleks po podržavljenju pričel uporabljati za različne dejavnosti, ker je ... cerkev prostorsko ločena od ostalih delov X., saj stoji na nepremičnini, ki ima svojo parcelno številko in ima ločen vhod. Nekatere dokazne predloge tožečih strank je zavrnilo kot nepomembne, zaslišanje ene priče kot nedovoljeno tožbeno novoto, ta dokaz naj bi bil tudi nekonkretiziran, v zvezi z dokaznim predlogom za zaslišanje F. F. pa je navedlo le, da je bil ta zaslišan pred upravnim organom.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 94/2018-3 z dne 6. 12. 2018 dopustilo revizijo glede vprašanja: „Ali predstavlja zavrnitev predloga s strani sodišča za izvedbo dokaza z zaslišanjem priče, ki je utemeljena oziroma obrazložena zgolj z argumentom, da je priča že bila zaslišana v (predhodnem) upravnem postopku, nedopusten poseg v strankino pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena URS in v pravico do obrazložene sodne odločbe iz prvega odstavka 6. člena EKČP?“

4. Tožnici (v nadaljevanju revidentki) sta na podlagi navedenega sklepa vložili revizijo, v kateri navajata, da je med strankami dejansko stanje sporno in da sta v tožbi med drugim kot dokaz za svoje trditve predlagali tudi zaslišanje priče, in sicer dolgoletnega direktorja druge revidentke (F. F.), ki bi lahko izpovedal in potrdil tožbene navedbe, na kakšen način so se in se še danes organizirajo prireditve in kako se oblikuje program, ki se je izvajal v ...cerkvi ter celotnem kompleksu X., kot nedeljivi celoti, s čimer revidentki dokazujeta obstoj ovir za vračilo v naravi po 1. točki 19. člena ZDen. Zaslišanje te priče sta predlagali tudi v delu tožbenih navedb, ki so se nanašale na bistvene okrnitve možnosti za opravljanje dejavnosti druge revidentke kot javnega zavoda. Upravnemu sodišču očitata bistveno kršitev pravil postopka v upravnem sporu in kršitev pravice iz 22. člena Ustave ter prvega odstavka 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP), ker je odločilo brez glavne obravnave in ker je izvedbo dokaza z zaslišanjem predlagane priče zavrnilo z razlogom, da je bila zaslišana v upravnem postopku. Menita, da zavrnitve tega dokaznega predloga sodišče ni obrazložilo. Vrhovnemu sodišču predlagata, naj reviziji ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje v ponovno odločanje, toženi stranki pa naloži plačilo revizijskih stroškov.

5. Toženka na revizijo ni odgovorila. Prvonavedena stranka z interesom pa v odgovoru na revizijo navaja, da je bil dokaz z zaslišanjem priče (F. F.) že izveden v postopku izdaje upravnega akta in da tožeči stranki drugih dejstev, ki bi kazala na to, da je zaslišanje te priče treba drugače presoditi, nista zatrjevali. Revidentki naj bi šele v reviziji utemeljili, kaj naj bi izpovedala predlagana priča. V zvezi s tem se sklicuje na drugi odstavek 51. člena ZUS-1 in meni, da je bilo dejansko stanje tudi brez zaslišanja te priče dovolj razjasnjeno. Okoliščine sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Mirovni inštitut proti Republiki Sloveniji naj ne bi bile primerljive z obravnavano zadevo. Neizvedba glavne obravnave pa naj bi bila skladna s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1. Ugovarja revizijskemu očitku, da Upravno sodišče ni obrazložilo, zakaj ne bo zaslišalo F. F., poleg tega pa naj to skladno z drugim odstavkom 71. člena ZUS-1 niti ne bi bilo dolžno storiti. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj revizijo zavrne kot neutemeljeno, revidentkama pa naloži plačilo revizijskih stroškov.

6. Revidentki v odgovoru pojasnjujeta, zakaj je bil predlagan dokaz z zaslišanjem navedene priče in zatrjujeta, da sta trditveno podlago za to navajali v tožbi. Poudarjata, da je v zadevi bistveno, ali je sodišče s tem, ko je predlagani dokaz zavrnilo posplošeno in zgolj s sklicevanjem na dejstvo, da je bil ta izveden v upravnem postopku, zadostilo standardu obrazložene sodne odločbe.

8. V obravnavani zadevi je toženka po presoji Upravnega sodišča izvedla vse relevantne dokaze ter pravilno in popolno ugotovila dejansko stanje. O tem je odločilo brez glavne obravnave in tako odločanje oprlo na drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1. Ta določa, da lahko sodišče odloči brez glavne obravnave kljub temu, da je dejansko stanje sporno, če stranke navajajo le tista nova dejstva in dokaze, ki jih sodišče ne more upoštevati (52. člen ZUS-1), ali pa predlagana nova dejstva in dokazi niso pomembni za odločitev. Tako je Upravno sodišče en del predlaganih dokazov zavrnilo, ker naj bi revidentki z njimi dokazovali dejstva, ki niso pomembna za pravilno odločitev, zaslišanje priče G. G. je zavrnilo kot tožbeno novoto iz tretjega odstavka 20. člena ZUS-1, ki tudi ni konkretizirana, zaslišanje F. F. pa je zavrnilo, ker je bil zaslišan pred upravnim organom.

9. Upravno sodišče torej zaslišanja F. F. ni zavrnilo, ker ta dokazni predlog ne bi bil substanciran ali ker bi šlo za nedovoljeno tožbeno novoto (kot zaslišanje priče G. G.), navedene določbe ZUS-1, na katere se sklicuje, pa niso podlaga za zavrnitev dokaznega predloga iz razloga, ker da je bil ta dokaz izveden že v upravnem postopku. Slednji razlog za zavrnitev dokaznega predloga je predmet dopuščenega revizijskega vprašanja.

10. Revidentki v reviziji ne zanikata, da je bila navedena priča zaslišana v upravnem postopku. Upravnemu sodišču pa zaradi take zavrnitve predlaganega dokaza očitata kršitev pravil upravnega spora, 22. člena Ustave in 6. člena EKČP. Pojasnjujeta, zakaj menita, da v obravnavanem primeru obstojijo ovire za vrnitev cerkve ... v naravi in da sta v tožbi prav v zvezi s trditvami, da te ovire obstajajo zaradi izvajanja dejavnosti druge revidentke, poleg drugih dokazov predlagali tudi zaslišanje priče gospoda F. F. kot večletnega umetniškega vodje in direktorja druge revidentke. Zaslišanje te priče naj bi bilo predlagano tudi glede tožbenih navedb o bistveni okrnitvi možnosti opravljanja kulturne dejavnosti druge revidentke kot javnega zavoda. Glede na to, da vsebina tožbenih navedb potrjuje te revizijske navedbe, je neutemeljen ugovor prvo navedene stranke z interesom, da sta revidentki šele v reviziji utemeljili, kaj naj bi predlagana priča izpovedala.

11. Po naravi stvari se torej revidentki ne strinjata z ugotovljenim dejanskim stanjem glede obstoja ovire za vračanje v naravi, kot ga je ugotovil upravni organ, ki temelji tudi na oceni tega dokaza. Sodišče pa lahko brez glavne obravnave na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 (na katerega se sklicuje prvo navedena stranka z interesom) odloči le, če dejansko stanje med tožnikom in tožencem ni sporno.

12. Temeljno pravilo odločanja sodišča prve stopnje v upravnem sporu je namreč odločanje po opravljeni glavni obravnavi (prvi odstavek 51. člena ZUS-1), s čimer so stranki zagotovljena temeljna procesna jamstva subjekta odločanja v razmerju do države. Drugi odstavek 51. člena ZUS-1 sicer določa, da sodišče na glavni obravnavi izvaja dokaze, kadar in kolikor je to potrebno za odločitev v upravnem sporu, pa dokazi niso bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta, ali če druga dejstva kažejo na to, da jih je treba drugače presoditi, kot jih je presodil organ, ki je izdal izpodbijani upravni akt. Navedena določba upošteva posebnost upravnega spora kot sodnega varstva, ki zagotavlja nadzor nad pravilnostjo in zakonitostjo odločitve, ki je bila sprejeta po predhodno izvedenem postopku.

13. Vendar pa tudi na tej podlagi dokaznega predloga ni mogoče zavrniti zgolj zato, ker je bil ta dokaz že izveden v upravnem postopku. Upravno sodišče namreč na podlagi tožbenih navedb preverja tudi pravilnost dejanskega stanja, ki ga je ugotovil upravni organ. Tega pa ne preverja le z dokazi, ki v upravnem postopku niso bili izvedeni (bodisi zaradi tega, ker jih tožnik ni predlagal, bodisi, ker je upravni organ njihovo izvedbo zavrnil), saj je lahko dejansko stanje nepravilno ugotovljeno tudi kadar temelji na zmotni dokazni oceni v upravnem postopku izvedenih dokazov. Če se pomanjkljivost dejanskega stanja kaže kot napačna presoja v upravnem postopku izvedenih dokazov, pa je treba zaradi načela neposrednosti na glavni obravnavi ponoviti njihovo izvedbo.

Že zato zgolj dejstvo, da je bil dokaz izveden v upravnem postopku, torej tudi po drugem odstavku 51. člena ZUS-1, ni zadosten razlog za zavrnitev predloga, naj sodišče ta dokaz izvede tudi v upravnem sporu.

14. Pravica do izvedbe dokazov na glavni obravnavi je namreč sestavni del pravice do izjave strank v postopku, zagotovljene v okviru 22. člena Ustave. Tožniku v upravnem sporu zagotavlja, da ni postavljen v vsebinsko slabši položaj kot nasprotna (tožena) stranka. Pravica do kontradiktornega postopka je torej z Ustavo zagotovljena človekova pravica. Stranki in vsakemu, ki ima stranki enak položaj, mora biti omogočeno, da navaja argumente za svoja stališča, da se v sporu izjavi tako glede dejanskih kot glede pravnih vprašanj. Enako kot drugi stranki ji mora biti zagotovljena pravica navajati dejstva in dokaze, možnost, da se izjavi o navedbah nasprotne stranke ter o rezultatih dokazovanja, kot tudi pravica, da je ob izvajanju dokazov navzoča. Ta pravica posamezniku zagotavlja, da ima v sodnem postopku položaj subjekta, in s tem preprečuje, da bi se pretvoril le v objekt sodnega odločanja. Ko torej tožnik v upravnem sporu predlaga izvedbo dokazov in ko utemelji obstoj in pravno relevantnost predlaganih dokazov s stopnjo verjetnosti, ki je več kot samo golo zatrjevanje, je upravno sodišče dolžno izvesti glavno obravnavo in ne sme že vnaprej zavrniti dokaznih predlogov ne glede na to, ali se nanašajo na dokaze, ki so bili v upravnem postopku izvedeni ali ne.

Iz pravice do kontradiktornega postopka namreč izhaja, da lahko sodišče zavrne izvedbo dokaza le, če so za to podani ustavno sprejemljivi razlogi.

15. Navedeno pomeni, da sodišče ne sme vrednotiti uspeha predlaganega dokaza pred njegovo izvedbo na kontradiktorni glavni obravnavi (vnaprejšnja dokazna ocena). Prepoved tovrstnega vnaprejšnjega opredeljevanja, ne da bi se sodišče z dokazom seznanilo (ga izvedlo), izhaja tudi iz 8. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), na podlagi katerega sodišče o tem, katera dejstva se štejejo za dokazana, odloči po svojem prepričanju na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj ter na podlagi uspeha celotnega postopka. Iz tega sledi, da pomeni vnaprejšnja dokazna ocena kršitev načela kontradiktornosti postopka.

16. Po navedenem razlaga, po kateri bi bilo mogoče dokazni predlog zavrniti zgolj zato, ker je bil dokaz izveden pred upravnim organom, nima podlage ne v določbah ZPP ne v določbah ZUS-1, poleg tega pa bi pomenila kršitev pravice do poštenega sojenja, kot jo (tako kot 6. člen EKČP) zagotavlja pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Na revizijsko vprašanje je torej treba odgovoriti pritrdilno.

17. Upravno sodišče predlaganega dokaza z zaslišanjem priče F. F. ni zavrnilo zato, ker dejansko stanje, o katerem naj bi izpovedala ta priča ne bi bilo sporno. Prav tako izvedbe tega dokaza ni zavrnilo zaradi nesubstanciranosti predloga. Neutemeljeno je tudi sklicevanje prvo navedene stranke z interesom na drugi odstavek 71. člena ZUS-1, saj med strankami ni sporno, da je bila navedena priča pred upravnim organom zaslišana. Razlog za zavrnitev dokaznega predloga v upravnem sporu torej iz razlogov izpodbijane odločbe tožene stranke, na katere bi se po pooblastilu iz navedene določbe ZUS-1 Upravno sodišče lahko sklicevalo, po naravi stvari ne more izhajati.

18. Po navedenem je po presoji Vrhovnega sodišča utemeljen revizijski očitek, da razlog, s katerim je Upravno sodišče v obravnavanem primeru utemeljilo zavrnitev dokazni predlog revidentk za izvedbo dokaza z zaslišanjem priče F. F., nezakonit. Ker iz obrazložitve sodbe sodišča prve stopnje ne izhajajo niti drugi, ustavnoskladni razlogi za zavrnitev predlaganega dokaza, je po stališču Vrhovnega sodišča izpodbijana sodba obremenjena z bistveno kršitvijo določb postopka po 8. točki drugega odstavka 339. člena ZPP. Glede na to, da je bila s tem kršena revidentova pravica do izvajanja dokazov, ki je zagotovljena že v 22. členu Ustave, to tudi v upravnem sporu, poleg primerov, ki jih določa tretji odstavek 75. člena ZUS-1, predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Kršitev pravil ZPP, ki po vsebini pomeni kršitev ustavnih procesnih pravic, namreč ni mogoče šteti le za relativno bistveno kršitev pravil postopka.

19. Glede na navedbe prvo navedene stranke z interesom v odgovoru na revizijo, Vrhovno sodišče pojasnjuje še, da je dokazni predlog seveda mogoče zavrniti, če iz tožbenih navedb ne izhaja njegova pravna upoštevnost, a Upravno sodišče izvedbe dokaza z zaslišanjem gospoda F. F. ni zavrnilo s tem razlogom. Zato to vprašanje tudi ne more biti predmet revizijske presoje. O tem bo moralo presojati Upravno sodišče v ponovljenem postopku, saj ni ne pristojnost ne naloga revizijskega sodišča, da to opravi namesto njega.

20. Vrhovno sodišče je zato reviziji ugodilo in izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 93. člena ZUS-1 zaradi bistvene kršitve določb upravnega spora razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo sojenje.

21. Izrek o revizijskih stroških temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

22. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Tako tudi N. Smrekar v: E. Kerševan (ur.): Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 302.

Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča Up-1055/05 z dne 19. 1. 2006 ter Up-528/17 in Up-1135/17, obe z dne 21. 11. 2019.

V skladu z ustaljeno (ustavno)sodno prakso mora sodišče prve stopnje načeloma izvesti vse predlagane dokaze, razen če za zavrnitev obstajajo utemeljeni formalni (npr. dokaz je prepozen, nesubstanciran) ali vsebinski razlogi (če je dokaz nepotreben, ker je dejstvo že dokazano, nerelevanten, ker dejstvo, ki naj bi se dokazovalo, za odločitev ni pravno odločilno, neprimeren za ugotovitev zatrjevanega dejstva itd.).

Glej tudi sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 319/2016 z dne 11. 10. 2017 in X Ips 356/2016 z dne 16. 1. 2019.

Glej npr. sklepe Vrhovnega sodišča X Ips 295/2016 z dne 8. 3. 2017, X Ips 319/2016 z dne 11. 10. 2017 in X Ips 15/2019 z dne 5. 8. 2019.

Glej tudi 20. točko obrazložitve sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 356/2016 z dne 16. 1. 2019.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 8, 339, 339/2-8

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 71, 71/2, 75, 75/3, 93, 93/1

Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP)  - člen 6, 6/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.