VSRS Sklep I Up 208/2018
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-02-20

UPRS Sklep (zunanji oddelek v Mariboru) II U 195/2018

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

-23 z dne 9. 5. 2024: Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 208/2018 z dne 20. 2. 2019 v zvezi s sklepom Upravnega sodišča, Oddelka v Mariboru, št. II U 195/2018 z dne 10. 10. 2018 se zavrne.

volitve - avtonomija univerze - upravna zadeva - tožba po 4. členu ZUS-1 - organ upravne oblasti - zavrženje tožbe

Če je vložena tožba na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1, torej kot subsidiarni upravni spor, so pritožbeni ugovori v zvezi z izpodbijanjem nezakonitega upravnega akta protispisni, saj akt (na podlagi 2. člena ZUS-1) s tožbo ni izpodbijan.

Volitve, imenovanja in odpoklic organov univerze so vprašanja internega delovanja znotraj univerze. Gre za področje, na katerih univerza deluje po načelu avtonomije, rektor univerze pa je organ univerze, ki vodi, predstavlja in zastopa univerzo kot visokošolski zavod. Odločitev volilne komisije, ki pritožnice ni uvrstila na volilni imenik za volitve rektorja, se torej nanaša izključno na področje avtonomnega notranjega organiziranja in delovanja univerze.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

III. Tožeča stranka mora v 15 dneh od vročitve tega sklepa povrniti toženi stranki njene stroške odgovora na pritožbo v znesku 357,00 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka, do plačila.

1. Tožeča stranka je vložila tožbo "zoper oblastveni poseg v njeno volilno pravico kot študentke Univerze v Mariboru", in sicer v zvezi z volitvami rektorja Univerze v Mariboru. Sodišču je predlagala, da tožbi ugodi in razsodi, da "je tožena stranka s tem, da je organ Volilna komisija Univerze v Mariboru dne 12. 6. 2018 tožeči stranki, ki je študentka Univerze v Mariboru, preprečila glasovanje pri drugem krogu volitev rektorja Univerze v Mariboru, kršila človekovo pravico do enakega obravnavanja iz 14. člena Ustave, volilno pravico iz 43. in pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave".

2. Sodišče prve stopnje je tožbo zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 1. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker ne gre za odločanje o upravni zadevi oziroma za odločanje organa oblasti. Za odločanje o tožbi, kot jo uveljavlja tožeča stranka, ni predvidena sodna pristojnost, saj ne gre za akt oziroma dejanje po 2. oziroma po 4. členu ZUS-1. Odločitev volilne komisije se namreč uvršča med interno delovanje znotraj univerze, konkretno na področju volitev rektorjev, to pa je področje, ki je po izrecni določbi osme alineje 6. člena Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZVis) področje, na katerem deluje univerza po načelih avtonomije.

3. Tožeča stranka (v nadaljevanju pritožnica) zoper sklep vlaga pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi ter samo ugotovi s tožbo vtoževano kršitev ustavnih pravic oziroma podrejeno, vrne zadevo v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo predlaga zavrnitev pritožbe. Poudarja avtonomnost univerze, v področje avtonomnosti pa se uvrščajo tudi volitve, imenovanja in odpoklic organov, saj gre za vprašanja notranjega oziroma internega delovanja, ki se urejajo s statutom in drugimi akti po načelu avtonomije. Pri tem ne gre za človekovo pravico oziroma svoboščino, ki pripada univerzalno vsakomur. Glede zatrjevane diskriminacije pa poudarja, da je ta zatrjevana le pavšalno, zato niti sklicevanje na PDEU ni utemeljeno.

6. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). V upravnem sporu pa odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (prvi odstavek 4. člena ZUS-1).

7. Glede na jasno oblikovan tožbeni zahtevek je pritožnica vložila tožbo na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1, torej kot subsidiarni upravni spor, pravilno ga je kot takega obravnavalo sodišče prve stopnje, in zato so pritožbeni ugovori v zvezi z izpodbijanjem nezakonitega upravnega akta protispisni, saj pritožnica akta (na podlagi 2. člena ZUS-1) s tožbo ni izpodbijala. Zato so neupoštevni vsi pritožbeni ugovori, da potrdilo volilne komisije ni imelo obrazložitve, ni imelo pravnega pouka ter da ga ni mogoče preizkusiti.

8. Iz tožbenega zahtevka torej izhaja, da je tožba vložena zaradi dejanja tožene stranke, s katerim naj bi bilo pritožnici onemogočeno glasovanje na volitvah za rektorja.

9. V zvezi s tem se pritožnica sklicuje na 43. člen Ustave, ki pa se, kar tudi sama navaja v pritožbi, nanaša na splošno volilno pravico. V okviru 43. člena Ustave sta varovani tako aktivna kot pasivna volilna pravica, vendar pa v področje varovanja te ustavne – človekove pravice spada (le) splošna volilna pravica, ki jo ima vsak državljan, ki je dopolnil 18 let, to je aktivna in pasivna volilna pravica v predstavniški organ države (po Ustavi RS je to Državni zbor). Varstvo pa se razteza tudi na volitve v tiste organe, za katere Ustava RS zapoveduje splošne volitve, to je za predsednika republike (103. člen Ustave RS) ter na aktivno in pasivno volilno pravico za volitve članov predstavniških teles lokalne samouprave kot normodajalcev ter županov. Aktivna oziroma pasivna volilna pravica pri volitvah rektorja univerze s to določbo ustave torej ni varovana

in tožbeni oziroma pritožbeni ugovori v tej smeri so neutemeljeni.

10. Odločitev volilne komisije, ki pritožnice ni uvrstila na volilni imenik za volitve rektorja, se nanaša izključno na področje avtonomnega notranjega organiziranja in delovanja univerze. Avtonomnost univerze izhaja iz Ustave (58. člen), konkretizirana pa je v ZVis ter na njegovi podlagi sprejetih podzakonskih aktov. V prvem odstavku 6. člena ZVis je izrecno določeno, da je univerza avtonomni, znanstvenoraziskovalni, umetniški in izobraževalni visokošolski zavod s posebnim položajem. Kot take univerze delujejo po načelih avtonomije, ki jim zagotavlja (med drugim) volitve, imenovanja in odpoklic organov v skladu s statuti in drugimi akti. In rektor univerze je v skladu z 20. členom organ univerze (ki jo vodi, predstavlja in zastopa ter opravlja druge naloge).

11. Vrhovno sodišče je že sprejelo stališče, da so volitve, imenovanja in odpoklic organov univerze vprašanja internega delovanja znotraj univerze, torej gre za področje, na katerih univerza deluje po načelu avtonomije, rektor univerze pa je organ univerze, ki vodi, predstavlja in zastopa univerzo kot visokošolski zavod (prvi odstavek 23. člena ZVis). Je strokovni in poslovodni organ univerze, za katerega izvolitev je zakon določil posebno volilno telo, ki ga sestavljajo tisti zaposleni, ki so udeleženi pri opravljanju visokošolske dejavnosti.

12. Odločitev volilne komisije tudi ni bila izdana v okviru izvrševanja upravne funkcije (pač pa v okviru lastnih pristojnosti univerze, ki ima podlago v prej naštetih predpisih), zato tudi ni akt organa ali dejanje, ki bi dopuščalo upravni spor po določbi prvega odstavka 4. člena ZUS-1, saj volilne komisije pri takem odločanju ni mogoče šteti za organ upravne oblasti. Izvolitev rektorja tudi ne sodi v upravljanje visokošolskega zavoda.

13. Neutemeljeno pa je tudi pritožbeno sklicevanje na 44. člen Ustave, ki se nanaša na sodelovanje pri upravljanju javnih zadev. Pravica iz 44. člena Ustave RS je splošna pravica, ki vsem državljanom zagotavlja možnost sodelovanja pri opravljanju javnih zadev v skladu z zakonom. Ustava tako veže način izvrševanja te pravice, torej sodelovanje pri upravljanju javnih zadev, na zakon, ZVis pa tega ne predvideva. Pri volitvah znotraj univerze gre torej za avtonomijo, varstvo volilne pravice znotraj univerze se uveljavlja preko organov univerze in se zato na pravice iz 44. člena Ustave RS ni mogoče sklicevati. Varstvo v upravnem sporu bi bilo mogoče, če bi zakon tako določil in bi bil torej ob ustrezni zakonski ureditvi vzpostavljen poseben volilni spor. Po ustaljeni ustavnosodni presoji predpisovanje načina izvrševanja pravic ne sme preseči njegovega namena, tako da bi šlo že za omejitev človekovih pravic,

14. Neutemeljeni so tudi pritožbeni ugovori glede zatrjevane diskriminacije ter v povezavi s tem sklicevanje na 14. člen Ustave RS. Pritožnica namreč v pritožbi zatrjuje, da je bila izbrisana iz volilnega imenika zaradi narodnosti. Vendar pa za te svoje, tudi sicer pavšalne oziroma nekonkretizirane trditve ne navede nobenih okoliščin oziroma dokazov, ki bi jih potrjevali. Ne pojasni niti, zakaj ni uporabila predvidenih sredstev preko organov univerze za primer, ko nekdo ugotovi, da ni vpisan v imenik, predvsem pa niti ne pojasni, zakaj naj bi bila ravno njena narodnost razlog za to, da ni bila vpisana v volilni imenik. Posledično je neutemeljeno tudi sklicevanje na Pogodbo o delovanju Evropske unije, ki v 18. členu prepoveduje diskriminacijo na podlagi državljanstva, in v 45. členu določa prosto gibanje delavcev, saj, kot že navedeno, za izkazovanje zatrjevane diskriminacije ne ponudi niti ustrezne trditvene podlage.

15. Glede na obrazloženo je po presoji Vrhovnega sodišča izpodbijani sklep pravilen in zakonit, razlogi, ki jih uveljavlja pritožba niso podani, prav tako ne razlogi, na katere pazi po uradni dolžnosti, zato je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep.

16. Tožeča stranka s pritožbo ni uspela, zato v skladu s prvim odstavkom 165. člena in prvim odstavkom 154. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

17. Tožeča stranka je dolžna v skladu s prvim odstavkom 165. člena in prvim odstavkom 154. člena ZPP povrniti toženi stranki stroške odgovora na pritožbo v znesku 357,00 EUR (za odgovor na pritožbo 625 točk po 4. točki v zvezi s 1. točko Tarifne št. 30 Odvetniške tarife, administrativne stroške v višini 2% po tretjem odstavku 11. člena, oboje povečano za 22% DDV po 12. členu) v roku 15 dni z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti do plačila.

Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča U-I-357/07, Up-3832/07 z dne 15. 5. 2008.

Glej tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 521/2012 z dne 26. 3. 2013.

Glej tudi sklep Ustavnega sodišča U-I-400/02 z dne 28. 10. 2004.

Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča U-I-357/07, Up-3832/07 z dne 15. 5. 2008.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 43, 44, 58

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 4/1

Zakon o visokem šolstvu (1993) - ZVis  - člen 6, 20, 23, 23/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.