VSRS Sklep I Up 36/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-02-20

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

začasna odredba - lekarniška dejavnost - soglasje - nacionalno in evropsko pravo - državna pomoč - Evropska komisija

V postopku presoje formalnih zakonskih pogojev za izdajo soglasja Ministrstva za zdravje, izdano po 28. členu Zakona o lekarniški dejavnosti (ZLD) se ne presoja (ne)obstoj državne pomoči vlagatelja zahteve za izdajo soglasja. Zato navedbe pritožnice v zvezi z zatrjevano nezakonito državno pomočjo stranki z interesom niso pomembne niti za odločanje o začasni odredbi, katere namen je zagotovitev učinkovitega sodnega varstva v zvezi z aktom, ki se s tožbo izpodbija.

Začasna odredba je institut procesnega prava, ki v EU ni kodificiran niti unificiran. Izjemo predstavlja Uredba (EU) št. 1215/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2012 o pristojnosti in priznavanju ter izvrševanju sodnih odločb v civilnih in gospodarskih zadevah, ki pa se uporablja le za civilne in gospodarske zadeve in ki prav tako nalaga nacionalnim sodiščem, da izdajajo začasne odredbe po pogojih in po postopku, ki jih določa nacionalno pravo. V primerih, ko nacionalno sodišče obravnava zadevo iz pristojnosti SEU, oziroma kadar se pred nacionalnim sodiščem kot sporno pojavi vprašanje razlage PDEU ali vprašanje skladnosti nacionalnega prava z pravom EU, je zaradi zagotovitve enakega položaja udeležencev tako v postopku pred SEU kot pred nacionalnim sodiščem možno izdati začasno odredbo tudi po pravilih in pogojih SEU, če nacionalno pravo možnosti izdaje začasnih ukrepov ne predvideva, ob dodatnem pogoju, da nacionalno sodišče sproži postopek za obravnavanje predhodnega vprašanja pred SEU.

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II. Tožeča stranka in stranka z interesom sami trpita svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje zavrnilo ponovno zahtevo za izdajo začasne odredbe z dne 14. 12. 2018. Tožnica je ponovno zahtevo za začasno odredbo vložila po predhodni zavrnitvi zahteve za začasno odredbo, vložene skupaj s tožbo zoper soglasje tožene stranke, št. 1600-52/2017-75 z dne 5. 3. 2018. S soglasjem je bilo ugotovljeno, da so v Občini Grosuplje izpolnjeni zakonski pogoji glede mreže lekarniške dejavnosti na primarni ravni (1. točka izreka), da lahko javni zavod AA (v nadaljevanju stranka z interesom) ustanovi organizacijsko enoto BB, na območju Občine Grosuplje, na naslovu ..., ob pogoju, da z dnem začetka delovanja organizacijske enote BB, preneha z delovanjem CC, ...(2. točka izreka), da stranka z interesom najkasneje v petnajstih dneh po prenehanju delovanja CC o tem obvesti toženo stranko (3. točka izreka) in da v postopku niso nastali posebni stroški (4. točka izreka).

2. S ponovno zahtevo za izdajo začasne odredbe je tožnica sodišču predlagala, da se do pravnomočne odločitve v pritožbenem postopku SA.43546 pri Generalnem direktoratu Evropske komisije za konkurenčnost stranki z interesom v skladu z obvezo mirovanja državne pomoči, ki izhaja iz tretjega odstavka 108. člena PDEU, prepove nadaljnje opravljanje lekarniške dejavnosti v lekarni na naslovu..., z matično številko 5053986055. Zahtevala je tudi povračilo stroškov postopka.

3. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijanega sklepa ugotavlja, da je v slovenskem pravu začasna odredba v upravnem sporu urejena z določilom 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Z novo zahtevo tožnica ni izkazala nevarnosti nastanka težko popravljive škode. Pojasnjuje, da 108. člen Pogodbe o delovanju Evropske Unije (v nadaljevanju: PDEU) ne more biti pravna podlaga za izdajo začasne odredbe v obravnavani zadevi, saj se vsebina tega člena nanaša na razmerje med Komisijo in državami članicami ter govori o ukrepih Komisije. Pravna podlaga za izdajo začasne odredbe pa tudi niso stališča Sodišča Evropske Unije (v nadaljevanju SEU), na katera se sklicuje tožnica, kot je npr. sodba SEU C-368/04, konkretno točka 46, iz katere izhaja, da je mogoče v skladu s pravnimi sredstvi, predvidenimi v nacionalnem pravu, vložiti zahtevo, ki se nanaša na sprejetje začasnih ukrepov. Sodišče prve stopnje navede, da bi bilo v takšnem primeru najprej ugotovljeno, da gre za državno pomoč, da je ta nezakonita in da je šlo za izkrivljanje konkurence ter da so prizadeti interesi posameznikov. Sodišče prve stopnje meni, da se v konkretnem primeru v tej fazi postopka do vprašanj, ali soglasje k ustanovitvi organizacijske enote stranke z interesom pomeni isto kot državna pomoč in ali je soglasje k tej ustanovitvi oblika izkrivljene konkurence, ne more in ne sme opredeliti, ker je to že del tožbenih zahtev in da bo o tem zavzelo stališče, ko bo odločalo o sami tožbi. Poleg tega, da tožnica ni izkazala, da bi ji nastala škoda zaradi delovanja lekarne stranke z interesom, sodišče prve stopnje še doda, da izpodbijano soglasje k ustanovitvi organizacijske enote tudi samo po sebi ne pomeni izvajanja lekarniške dejavnosti, saj se ta lahko začne izvajati šele z dnem pridobitve dovoljenja za izvajanje lekarniške dejavnosti, ki ga izda Ministrstvo za zdravje.

4. V pritožbi zoper izpodbijani sklep sodišča prve stopnje tožnica (v nadaljevanju pritožnica) uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava in bistveno kršitev določb postopka, saj je sodišče prve stopnje odločalo le na podlagi določb ZUS-1, čeprav se bistvo odločanja nanaša na uporabo prava Evropske Unije. Meni, da je sodišče prve stopnje zaradi napačne uporabe določil 108. člena PDEU presojalo o pravu EU na podlagi nacionalne zakonodaje in tako kršilo načelo primarnosti prava EU pred nacionalnim pravom. Meni, da je dokazala, da je financiranje in tudi trenutno delovanje sporne lekarne predmet pritožbenega postopka zaradi nezakonite državne pomoči, ki se vodi pri Evropski Komisiji pod opravilno številko SA.43546 in za katero velja obveza mirovanja, kot jo določa tretji odstavek 108. člena PDEU. Če pa je verjetnost dovolj utemeljeno izkazana, mora sodišče uporabiti začasne ukrepe še pred pravnomočno odločitvijo Evropske komisije o državni pomoči. Ker je sodišče prve stopnje odločalo le na podlagi ZUS-1, ni pravilno opravilo presoje o obstoju nezakonite državne pomoči, kar je bila zahteva tožnice in ki po mnenju tožnice predstavlja predhodno vprašanje. Sklicuje se na zadevo Altmark. PDEU v 108. členu ter zadevna sodna praksa ne določata, da mora tožnica ob zahtevi za mirovanje izkazati nastanek težko popravljive škode. Meni, da lahko sodišče uporabi tudi začasne ukrepe glede nelojalne konkurence, za kar ima podlago v 63.b členu Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (ZPOmK-1). Sodišče prve stopnje prav tako ni predložilo zadeve v predhodno odločanje SEU, zato v pritožbi ponovno podaja zahtevo za predhodno odločanje.

5. Toženka na pritožbo ni odgovorila. Stranska z interesom v odgovoru na pritožbo predlaga njeno zavrnitev.

7. Sodišče prve stopnje je pritožničin predlog za izdajo začasne odredbe presojalo po določbi 32. člena ZUS-1. Ta kot osnovni vsebinski pogoj za izdajo začasne odredbe določa obstoj težko popravljive škode, to je škode, ki je resna in tožniku neposredno preti, odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja. Po presoji sodišča prve stopnje pritožnica take škode ni izkazala, poleg tega pa z novo zahtevo za izdajo začasne odredbe zahteva nekaj (prepoved opravljanja dejavnosti), kar ni v neposredni vzročni posledični povezavi z izpodbijanim aktom (soglasje k ustanovitvi organizacijske enote).

8. Pritožnica teh razlogov ne izpodbija. Pritožbo gradi na trditvi, da ni predlagala izdaje začasne odredbe na podlagi 32. člena ZUS-1, ampak na podlagi tretjega odstavka 108. člena PDEU v povezavi z 107. členom PDEU. Na tej podlagi sodišču prve stopnje, ki je svojo vsebinsko presojo oprlo izključno na 32. člen ZUS-1, očita kršitev določb postopka, zmotno uporabo materialnega prava in tudi kršitev primarnosti prava EU ter načela pravne države.

9. Glede na te pritožbene navedbe je Vrhovno sodišče najprej preverilo, ali je v tej konkretni zadevi sklicevanje na 107. in 108. člen PDEU sploh pravno relevantno in vezano na odgovor na to vprašanje, ali je sodišče prve stopnje vsebinsko presojo pogojev iz 32. člena ZUS-1 opravilo brez zahteve stranke.

10. Po presoji Vrhovnega sodišča so glede na vsebino obravnavane zadeve pritožničine navedbe o (nedovoljeni) državni pomoči in s tem povezani uporabi 107. ter 108. člena PDEU popolnoma nerelevantne in nebistvene. Predmet obravnavanega upravnega spora je, ali je bilo izpodbijano soglasje Ministrstva za zdravje, izdano po 28. členu Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1) pravilno in zakonito izdano, upoštevajoč pravila upravnega postopka in zakonske kriterije glede mreže izvajalcev lekarniške dejavnosti na primarni ravni iz 8. člena ZLD-1. Ker se v postopku presoje formalnih zakonskih pogojev za izdajo soglasja torej ne presoja (ne)obstoj državne pomoči vlagatelja zahteve za izdajo soglasja, navedbe pritožnice v zvezi z zatrjevano nezakonito državno pomočjo stranki z interesom niso pomembne niti za odločanje o začasni odredbi, katere namen je zagotovitev učinkovitega sodnega varstva v zvezi z aktom, ki se s tožbo izpodbija, konkretno izpodbijanim soglasjem Ministrstva za zdravje, da so v Občini Grosuplje izpolnjeni pogoji glede mreže lekarniške dejavnosti na primarni ravni za ustanovitev organizacijske enote stranke z interesom.

11. V zvezi z obravnavano zahtevo za izdajo začasne odredbe torej pritožničino sklicevanje na določbe PDEU in sodbe SEU očitno ni relevantno. Ker gre za navedbe, ki za presojo pravilnosti in zakonitosti izpodbijanega sklepa niso bistvene, tudi bistvena kršitev določb postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP ni podana (drugi odstavek 350. člena ZPP). Neutemeljen pa je tudi pritožbeni očitek zmotne uporabe materialnega prava ter napačne ugotovitve dejanskega stanja, ki ju pritožnica gradi zgolj na neuporabi določb PDEU, kot tudi očitek kršitve prava EU in načela pravne države (2. člen Ustave RS in 2. člen PDEU).

12. Na tem mestu Vrhovno sodišče pritožnici tudi pojasnjuje, da je začasna odredba institut procesnega prava, ki v EU ni kodificiran niti unificiran. Izjemo predstavlja Uredba (EU) št. 1215/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2012 o pristojnosti in priznavanju ter izvrševanju sodnih odločb v civilnih in gospodarskih zadevah (v nadaljevanju: Uredba (EU) št. 1215/2012), ki pa se uporablja le za civilne in gospodarske zadeve in ki prav tako nalaga nacionalnim sodiščem, da izdajajo začasne odredbe po pogojih in po postopku, ki jih določa nacionalno pravo. V primerih, ko nacionalno sodišče obravnava zadevo iz pristojnosti SEU, oziroma kadar se pred nacionalnim sodiščem kot sporno pojavi vprašanje razlage PDEU ali vprašanje skladnosti nacionalnega prava z pravom EU, je zaradi zagotovitve enakega položaja udeležencev tako v postopku pred SEU kot pred nacionalnim sodiščem možno izdati začasno odredbo tudi po pravilih in pogojih SEU, če nacionalno pravo možnosti izdaje začasnih ukrepov ne predvideva, ob dodatnem pogoju, da nacionalno sodišče sproži postopek za obravnavanje predhodnega vprašanja pred SEU.

V obravnavani zadevi ne gre za v prejšnji točki opisane procesne situacije. Pritožnica je sicer predlagala tudi prekinitev postopka zaradi postavitve vprašanj za predhodno odločanje SEU, vendar pa ta vprašanja, zaradi že pojasnjenih razlogov, v tej zadevi niso relevantna za odločitev, zato Vrhovno sodišče temu predlogu ni sledilo.

13. Glede na navedeno je tako mogoče v zvezi z izdajo začasne odredbe v konkretnem upravnem sporu uporabiti le določbo 32. člena ZUS-1, ki izdajo začasnih uredb ureja. Neutemeljen je torej očitek pritožnice, da naj bi sodišče prve stopnje bistveno kršilo določbe postopka.

14. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

15. Vrhovno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje pravilno presodilo, da pritožnica s svojimi navedbami ni niti zatrjevala, niti izkazala verjetnosti nastanka težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1.

16. Prav tako soglasje k ustanovitvi organizacijske enote samo po sebi ne pomeni izvajanja lekarniške dejavnosti, saj je skladno z 67. členom ZLD-1 podlaga za to šele dovoljenje za izvajanje lekarniške dejavnosti. Pritožnica je z novo zahtevo za izdajo začasne odredbe torej zahtevala tudi nekaj, kar ni v neposredni vzročno posledični povezavi z izpodbijanim aktom.

17. Pritožnica je v pritožbi prvič zatrjevala, da naj bi bilo sodišče dolžno uporabiti začasne ukrepe tudi na podlagi drugega odstavka 63.b Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (v nadaljevanju ZPOmK-1). Pojasniti gre, da drugi odstavek 63.b člena ZPOmK-1 izrecno ureja upravičenje prizadetega udeleženca zahtevati določene ukrepe s tožbo v pravdnem (in ne upravnem) postopku. Enako je neupoštevno sklicevanje pritožnice na Uredbo (EU) št. 1215/2012, saj ta v prvem odstavku 1. člena izrecno določa, da se uporablja v civilnih in gospodarskih zadevah in ne zajema davčnih, carinskih ali upravnih zadev, kot je obravnavana.

18. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje, saj je ugotovilo, da niso podani razlogi, ki jih uveljavlja pritožnica, in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti.

19. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama krije svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Odgovor na pritožbo ni prispeval k odločanju o pritožbi, zato odvetniški stroški za njegovo sestavo niso bili potrebni (prvi odstavek 155. člena v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Odločba sodišča ES št. C 465/93 v zadevi Atlanta. Enako sodba Vrhovnega sodišča I Up 184/2018 z dne 7. 11. 2018 in odločba Višjega sodišča v Ljubljani I Cpg 1090/2012 z dne 8. 1. 2013.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32

Zakona o lekarniški dejavnosti (2016) - ZLD-1  - člen 28

Pogodba o delovanju  Evropske unije (PDEU) - člen 107, 108

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba (EU) št. 1215/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2012 o pristojnosti in priznavanju ter izvrševanju sodnih odločb v civilnih in gospodarskih zadevah - člen 1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.