VSRS Sodba X Ips 22/2018
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-07-03

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Nataša Smrekar

sprememba gradbenega dovoljenja - pravnomočno gradbeno dovoljenje - naklon strehe - lokacijski pogoji - sprememba lokacijskih pogojev - sodba presenečenja - uporaba druge pravne podlage - potrebna skrbnost - pravica do izjave - dopuščena revizija

Sprememba naklona strehe pomeni spremembo lokacijskega pogoja iz drugega odstavka 73. člena ZGO-1.

Sprememba gradbenega dovoljenja iz drugega odstavka 73. člena ZGO-1 pomeni izdajo nove določbe, ki deloma nadomesti prvotno izdano gradbeno dovoljenje. Izdaja nove odločbe, ki le deloma nadomesti gradbeno dovoljenje (in jo je mogoče, če so izpolnjeni pogoji iz tretjega odstavka istega člena, izdati v skrajšanem ugotovitvenem postopku), pa je izjema. Gre za izjemo glede načina izdaje nove odločbe in ne glede obsega ugotovitvenega postopka pred njeno izdajo.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Z izpodbijano sodbo je Upravno sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo št. 351-535/2016-21 z dne 25. 10. 2016, s katero je Upravna enota Novo mesto zavrnila tožnikovo vlogo za izdajo odločbe o spremembi gradbenega dovoljenja z dne 17. 3. 2008 v delu, ki se nanaša na naklon strehe pomožnih kubusov in sicer s predvidenih 47º na 35º. Ministrstvo za okolje in prostor je tožnikovo pritožbo zoper omenjeno odločbo zavrnilo.

2. Iz obrazložitve sodbe je razvidno, da je Upravno sodišče odločitvi upravnega organa pritrdilo s sklicevanjem na drugi odstavek 73. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), ker predvidena sprememba naklona strehe pomeni spremembo lokacijskih pogojev, določenih s prostorskim aktom, in zato terja izdajo novega gradbenega dovoljenja.

3. Na predlog tožeče stranke je Vrhovno sodišče s sklepom X DoR 32/2018-3 z dne 23. 5. 2018 dopustilo revizijo glede vprašanja: "Ali sprememba naklona strehe pomeni spremembo lokacijskega pogoja iz drugega odstavka 73. člena ZGO-1?"

4. Zoper sodbo Upravnega sodišča je tožnik (v nadaljevanju revident) vložil revizijo, v kateri uveljavlja revizijski razlog zmotne uporabe materialnega prava. Zatrjuje, da je z izpodbijano sodbo kršeno pravilo iz drugega odstavka 73. člena ZGO-1, ker ne temelji na presoji, ali predlagana sprememba naklona strehe vpliva na lokacijske pogoje, določene z gradbenim dovoljenjem. Za stališče, po katerem se šteje, da pomeni naklon strehe lokacijski pogoj že zato, ker je opredeljen v prostorskem aktu, Upravno sodišče ni navedlo zakonske podlage. Revident meni, da take zakonske podlage ni. Po njegovem mnenju je stališče, na katerem temelji izpodbijana sodba, nepravilno, ker prostorski akti vsebujejo tudi zahteve, ki jih ni mogoče opredeliti kot lokacijske pogoje (npr. dopustne barve strešne kritine), in ker lahko lokacijske pogoje opredeli le zakon, ne pa tudi podzakonski akt. Čeprav ZGO-1 ne opredeljuje lokacijskih pogojev, meni, da ta opredelitev izhaja iz 5.2. točke prvega odstavka 2. člena tega zakona. Iz te določbe naj bi izhajale štiri skupine značilnosti gradnje: lokacijske, funkcionalne, oblikovne in tehnične, delitev na te štiri skupine pa po mnenju revidenta pomeni, da so lokacijski pogoji lahko le tisti, ki se nanašajo na lokacijske značilnosti. Po mnenju revidenta naklon strehe spada med oblikovne značilnosti oziroma med pogoje oblikovanja in zato ne predstavlja lokacijskega pogoja. Morebitno drugačno stališče, ki bi se opiralo na tretji odstavek 6. člena Pravilnika o projektni dokumentaciji, je po njegovem mnenju nezakonito in neustavno, ker nima podlage v zakonu, ker je ta člen namenjen projektantom, in ker gre za podzakonski akt, ki ne ureja spremembe gradbenega dovoljenja oziroma lokacijskih pogojev. Ker naj bi bil naklon strehe oblikovni pogoj, sprememba naklona, kot je predlagana, pa naj bi bila skladna s prostorskim aktom in naj ne bi imela vpliva na druge pogoje gradnje, določene z gradbenim dovoljenjem (višina strehe (sleme) ter etažnost objekta naj se zaradi spremembe naklona strehe ne bi spreminjala), revident meni, da izdaja novega gradbenega dovoljenja ni potrebna.

5. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj sodbo spremeni tako, da ugodi tožbenemu zahtevku, podrejeno, naj razveljavi izpodbijano sodbo, odpravi obe upravni odločbi in zadevo vrne pristojnemu organu v ponovno odločanje oziroma nadalje podrejeno, naj sodbo razveljavi in vrne zadevo v novo sojenje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

8. Vrhovno sodišče v primeru dopuščene revizije izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku – v nadaljevanju ZPP, ki se po 22. členu ZUS-1 uporablja, kolikor ta zakon ne določa drugače). Dopuščena revizija izven dela, glede katerega je bila dopuščena, oziroma izven konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila dopuščena, ni dovoljena (tretji odstavek 374. člena ZPP). V konkretnem primeru je bila revizija dopuščena le glede vprašanja, ali sprememba naklona strehe pomeni spremembo lokacijskega pogoja iz drugega odstavka 73. člena ZGO-1.

9. Po določbi drugega odstavka 73. člena tega zakona je bil investitor dolžan vložiti zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja, če se je po izdaji pravnomočnega gradbenega dovoljenja projekt za izvedbo tako spremenil, da pomeni to za objekt, ki se gradi oziroma rekonstruira, spremembo pogojev, določenih z gradbenim dovoljenjem in elementov, ki lahko vplivajo na zdravstvene pogoje, okolje, varnost objekta ali spremembo predpisanih bistvenih zahtev. V tem primeru se gradbeno dovoljenje lahko spremeni samo po enakem postopku, kot je bilo to dovoljenje izdano. Nova odločba, ki deloma nadomesti gradbeno dovoljenje, se omeji na predlagane spremembe, če zaradi teh sprememb, ki vplivajo na lokacijske pogoje, ni treba izdati novega gradbenega dovoljenja.

10. Iz besedila prvega stavka te določbe torej izhaja, da je treba zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja vložiti, če se spremenijo bodisi pogoji, določeni z gradbenim dovoljenjem, bodisi elementi, ki vplivajo na npr. okolje ali varnost objekta, ali predpisane bistvene zahteve. Iz besedila drugega stavka pa izhaja, da se izjema, tj. možnost spremembe gradbenega dovoljenja le glede predlagane spremembe, nanaša na tiste spremembe, ki sami zase niso lokacijski pogoji.

11. Povedano drugače, glede na zakonsko ureditev spremembe gradbenega dovoljenja, pomeni sprememba gradbenega dovoljenja iz drugega odstavka 73. člena ZGO-1 izdajo nove določbe, ki deloma nadomesti prvotno izdano gradbeno dovoljenje. Izdaja nove odločbe, ki le deloma nadomesti gradbeno dovoljenje (in jo je mogoče, če so izpolnjeni pogoji iz tretjega odstavka istega člena, izdati v skrajšanem ugotovitvenem postopku), pa je izjema. Gre za izjemo glede načina izdaje nove odločbe in ne glede obsega ugotovitvenega postopka pred njeno izdajo. Tako novo odločbo je namreč mogoče izdati, če vplivi predlagane spremembe na lokacijske pogoje niso taki, da je zaradi njih treba izdati novo gradbeno dovoljenje. Če ti vplivi niso taki, da bi bilo treba izdati novo gradbeno dovoljenje, se lahko odločba omeji le na spremembe že obstoječega gradbenega dovoljenja. Pri tem ne gre za vprašanje, ali je sprememba glede na pogoje, določene v gradbenem dovoljenju mogoča in dopustna z vidika prostorskega akta, temveč, ali je zaradi vpliva predlagane spremembe na te pogoje treba ponovno presojati dopustnost predlagane gradnje kot celote.

12. ZGO-1 je v času odločanja upravnega organa pogoje za izdajo gradbenega dovoljenja določal v 66. členu, v 68. členu pa je določal vsebino gradbenega dovoljenja. Med drugim je z gradbenim dovoljenjem treba odločiti tudi o dimenzijah oziroma gabaritih, pri stavbah tudi o etažnosti, in njihovega oblikovanja, če je predpisano. Kot njegov sestavni del je v drugem odstavku 68. člena določil tudi projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja. Revizija se v zvezi s tem sklicuje na stališče Vrhovnega sodišča iz sodbe X Ips 406/2008 z dne 8. 12. 2010, po katerem je projektna dokumentacija, kot del gradbenega dovoljenja, strokovno tehnični pripomoček, ki je namenjen izvajalcu, …, prezre pa nadaljevanje tega stališča, da gre za projekt gradnje tistih objektov, ki so opredeljeni v izreku gradbenega dovoljenja na način, določen iz prvega odstavka 68. člena. To pomeni, da se mora projekt za izdajo gradbenega dovoljenja, ki je sistematično urejen sestav načrtov oziroma tehničnih opisov (5.2. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1), kot celota skladati z objektom in pogoji njegove gradnje, opredeljenimi v izreku gradbenega dovoljenja. Poleg tega se je na podlagi prvega odstavka 67. člena po določbah ZGO-1 gradbeno dovoljenje lahko izdalo le za celoten objekt, za njegov del pa le, če je ta del pomenil tehnično, tehnološko ali funkcionalno celoto in se je dal samostojno uporabljati.

13. Po navedenem torej možnost spremembe gradbenega dovoljenja ne pomeni, da lahko investitor spreminja posamezen pogoj, element ali bistveno sestavino, določeno v gradbenem dovoljenju, neodvisno od vpliva te spremembe na druge pogoje, ki jih je treba pri gradnji upoštevati. Tudi novo (spremenjeno) gradbeno dovoljenje mora namreč izpolnjevati vse pogoje, ki jih za izdajo gradbenega dovoljenja določa zakon. Zato je neutemeljeno tudi revizijsko sklicevanje na pravnomočnost že izdanega gradbenega dovoljenja.

14. V obravnavanem primeru z zavrnitvijo predlagane zahteve za spremembo gradbenega dovoljenja v pravnomočnost prvotno izdanega ni bilo poseženo. Izpodbijana odločitev tudi ne temelji na ugotovitvi, da je sprememba naklona strehe nedopustna, te presoje Upravno sodišče sploh ni opravilo, ker je revident zahteval izdajo odločbe, ki bi se omejila le na predlagano spremembo. Odločitvi upravnih organov je pritrdilo, ker je presodilo, da je zaradi narave predlagane spremembe, ki predstavlja enega izmed lokacijskih pogojev, določenih v pravnomočno izdanem gradbenem dovoljenju, treba izdati novo gradbeno dovoljenje. Po stališču Upravnega sodišča, ki mu glede na prej pojasnjeno Vrhovno sodišče pritrjuje, izdaja odločbe o spremembi gradbenega dovoljenja, ki bi se omejila le na predlagane spremembe, kot je to predlagal revident, ni mogoča, če se spreminja lokacijski pogoj, določen v gradbenem dovoljenju. Zato je treba v nadaljevanju odgovoriti na vprašanje, kakšna je opredelitev lokacijskih pogojev.

15. Revident je vložil zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja v delu, ki se nanaša na spremembo naklona strehe dveh pomožnih kubusov iz 47º na 35º, brez spremembe višine slemena. Zahtevana sprememba se torej nanaša na enega izmed pogojev konkretne gradnje, določenih v gradbenem dovoljenju, kar med strankama ni sporno. Po stališču Upravnega sodišča gre za lokacijski pogoj, ki je določen v prostorskem aktu. Revident pa meni, da naklon strehe ni lokacijski temveč oblikovni pogoj in bi moralo sodišče opraviti presojo vplivov te spremembe na lokacijske pogoje.

16. Vrhovno sodišče pritrjuje revidentovi ugotovitvi, da ZGO-1 ne opredeljuje pojma lokacijski pogoj in da zakonodajalec opredelitve teh pojmov ni prepustil lokalnim skupnostim. Načrtovanje prostorskega razvoja je sicer ena izmed izvirnih pristojnosti občin, vendar naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov občine opravljajo v skladu z zakonom (tretja alineja drugega odstavka 21. člena Zakona o lokalni samoupravi).

17. Neutemeljeno pa je stališče revizije, da je treba za opredelitev tega pojma izhajati iz 5. 2. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1. Ta določba opredeljuje le pojem projektne dokumentacije kot sistematično urejen sestav načrtov oziroma tehničnih opisov in poročil, izračunov, risb in drugih prilog, s katerimi se določajo lokacijske, funkcionalne, oblikovne in tehnične značilnosti nameravane gradnje. Naštevanje različnih značilnosti gradnje pa še ne pomeni, da posamezen pogoj gradnje nima hkrati več teh značilnosti (npr. predpisane dimenzije vplivajo na obliko objekta).

18. Pač pa drugi odstavek istega člena določa, da imajo izrazi, uporabljeni v tem zakonu, katerih pomen ni določen v prejšnjem odstavku tega člena (opredelitev izrazov), enak pomen, kot ga določajo predpisi s področja urejanja prostora, gradbenih proizvodov, opravljanja geodetskih dejavnosti in rudarstva ter drugi predpisi. V času veljavnosti ZGO-1 je veljal tudi Zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/2002 – v nadaljevanju ZUreP-1), ki je bil zakonska podlaga za prostorsko načrtovanje lokalnih skupnosti. Zato je treba tudi pojem lokacijskega pogoja iz drugega odstavka 73. člena ZGO-1 razlagati v pomenu, kot ga je določal ZUreP-1.

19. V členih od 56 do 80 je ZUreP-1 urejal občinske prostorske akte, med njimi v 65. členu merila in pogoje za urejanje prostora s prostorskim redom. Tako so po drugem odstavku tega člena merila in pogoji za urejanje prostora iz prvega odstavka podlaga za določitev lokacijskih pogojev za pripravo projektov za pridobitev gradbenega dovoljenja, zlasti glede namena, lege, funkcije, velikosti in oblikovanja objektov ter pogoje v zvezi z njihovo gradnjo, kakor tudi lokacijske pogoje za postavitev enostavnih objektov, za katere po predpisih o graditvi objektov gradbeno dovoljenje ni potrebno. Po prvem odstavku 72. člena ZUreP-1 pa so se z občinskim lokacijskim načrtom določili lokacijski pogoji za pripravo projektov za pridobitev gradbenega dovoljenja, zlasti glede namena, lege, funkcije, velikosti, oblikovanja objektov.

20. Utemeljen je revizijski ugovor, da Upravno sodišče za svoje stališče, da gre v obravnavanem primeru za lokacijski pogoj, ni navedlo pravne podlage, vendar ta pomanjkljivost ni vplivala na pravilnost in zakonitost odločitve. Tožbeni očitek, da upravni organ ni pojasnil, zakaj predlagana sprememba pomeni spremembo lokacijskih pogojev, je Upravno sodišče zavrnilo, hkrati pa je tudi samo pojasnilo, da gre za pogoj, ki se nanaša na oblikovanje posega v prostor, ki je s prostorskim aktom določen kot lokacijski pogoj. Temu stališču Vrhovno sodišče pritrjuje, saj iz prej opisane zakonske ureditve izhaja, da so lokacijski pogoji pogoji umestitve objekta v prostor, ti pa se lahko nanašajo ne le na lego objekta na zemljišču, temveč tudi na njegovo namembnost, funkcijo, velikost in oblikovanje. Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za zunajmestni prostor Mestne občine Novo mesto (Uradni list RS, št. 98/2003, 49/2005 in 71/2005 – objava ur. p. b. 72/2006) je torej imel zakonsko podlago za določitev lokacijskih pogojev umeščanja objekta v prostor v določbah ZUreP-1, na katerega se v uvodu tudi sklicuje. Poleg tega se tudi ta prostorski akt v 7. členu med drugim sklicuje na opredelitev terminov ne le v ZGO-1 temveč tudi v ZUreP-1. Če je torej občina predpisala dopusten naklon strehe, je s tem določila lokacijski pogoj iz 65. člena oziroma iz prvega odstavka 72. člena ZUreP-1. Pri tem pa ni pomembno, ali je ta pogoj predpisala zaradi oblikovnih ali lokacijskih zahtev vpliva geometrije objekta kot tridimenzionalnega telesa v prostoru (kot ga opredeljuje 1. točka prvega odstavka 2. člena ZUreP-1).

21. Z dnem uveljavitve Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/2007 in nasl. - v nadaljevanju ZPNačrt) so sicer prenehale veljati določbe 17. do 79. člena ZUreP-1 (drugi odstavek 103. člena ZPNačrt).

Vendar je ZPNačrt v 97. členu uredil veljavnost in spremembe občinskih prostorskih aktov, ki so bili sprejeti na podlagi ZUreP-1; veljavnost odloka, ki je podlaga za presojo dopustnosti obravnavanega posega v prostor, pa v zadevi ni sporna. ZPNačrt

sicer ni uporabljal pojma lokacijski pogoj, nadomeščal ga je s pojmom prostorsko izvedbeni pogoj, ki ga opredeljuje v 17. točki prvega odstavka 2. člena kot s prostorskim aktom določena merila in pogoje za umeščanje posegov v prostor, skladno s katerimi se pripravljajo projekti za pridobitev gradbenega dovoljenja po predpisih o graditvi objektov. V 43. členu pa jih primeroma našteva. Glede na to, zgolj drugačno poimenovanje po vsebini enakih pogojev, na razlago drugega odstavka 73. člena ZGO-1 ne more vplivati. Poleg tega bi drugačna razlaga pomenila le, da izjeme iz drugega stavka drugega odstavka 73. člena ZGO-1 v nobenem primeru ni mogoče uporabiti. Če namreč pojem lokacijski pogoj ne bi bil opredeljen, potem tudi presoja vpliva predlaganih sprememb na ta pogoj ne bi bila mogoča. To pomeni, da bi bila v vsakem primeru sprememba gradbenega dovoljenja mogoča le po postopku za izdajo novega gradbenega dovoljenja.

22. Ker je šele Vrhovno sodišče pojasnilo pravno podlago opredelitve lokacijskih pogojev, na katere se nanaša izjema iz drugega odstavka 73. člena ZGO-1, je treba pojasniti še, da v obravnavanem primeru ne gre za t. i. "sodbo presenečenja". Revident je namreč v tožbi stališču upravnega organa, da gre za spremembo lokacijskega pogoja, nasprotoval le s sklicevanjem na 5.2. točko prvega odstavka 2. člena ZGO-1 in z očitkom, da upravni organ ni pojasnil, zakaj šteje, da predlagana sprememba pomeni spremembo lokacijskih pogojev.

23. Zakaj je sklicevanje na navedeno določbo prvega odstavka 2. člena ZGO-1 neutemeljeno, je Vrhovno sodišče pojasnilo v 17. in 18. točki obrazložitve te sodbe. Glede na to, da revident v reviziji sam kot odločilno izpostavlja zakonsko podlago za opredelitev pojma lokacijski pogoj, je očitno, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni kriteriji in pogoji za izdajo sodbe, ki so določeni z namenom varovanja pravice stranke do izjave v postopku in ki so navedeni v drugem odstavku 351. člena ZPP. Ta določa, da mora sodišče strankam dati možnost izjaviti se o uporabi pravne podlage za odločitev v zadevi, ki pred tem ni bila obravnavana, le če strankama ni mogoče očitati, da bi na možnost uporabe te pravne podlage ob potrebni skrbnosti mogli in morali računati. Po oceni Vrhovnega sodišča ta pogoj v obravnavanem primeru ni izpolnjen, saj je očitno, da je revident sam pri zatrjevanju zakonske podlage za opredelitev pojma lokacijski pogoj prezrl določbo drugega odstavka 2. člena ZGO-1, ki, kot je bilo pojasnjeno, glede vsebinske opredelitve pojmov, napotuje na uporabo ZUreP-1, ki je bil uveljavljen hkrati z ZGO-1 kot predpis s področja urejanja prostora. Ob skrbni proučitvi zadeve, zlasti v okviru trditve o pomanjkljivi zakonski podlagi za opredelitev tega pojma, namreč ne bi smel prezreti, da so lokacijski pogoji predmet urejanja prostora, ki ga ureja drug zakon. Tudi po stališču Ustavnega sodišča ne gre za kršitev pravice do izjavljanja iz 22. člena Ustave, če stranka zaradi pomanjkljive proučitve zadeve ne upošteva vseh pravnih podlag, ki predvidljivo lahko pridejo v poštev.

24. Ker po navedenem uveljavljeni revizijski razlogi niso podani, je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (378. člen ZPP).

25. Revident z revizijo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena Zakona o pravdnem postopku in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

26. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Z dnem uveljavitve Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 61/2017 in 72/2017 – popr. - v nadaljevanju GZ) je prenehal veljati ZGO-1, ki se je uporabljal še do začetka uporabe tega zakona (prvi odstavek 125. člena GZ). Na podlagi prvega odstavka 106. člena GZ pa se postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi ZGO-1 končajo po določbah ZZGO-1.

Na podlagi tretjega odstavka 103. člena ZPNačrt so se te določbe še naprej uporabljale za spreminjanje in dopolnjevanje ter za dokončanje postopkov priprave prostorskih aktov, ki se nadaljujejo in končajo po določbah ZUreP-1.

Ta je prenehal veljati z uveljavitvijo Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/2017 – ZUreP-2), ki je v 268. členu uredil tudi veljavnost občinskih prostorskih aktov, sprejetih na podlagi ZUreP-1.

Tako Ustavno sodišče v sklepu Up-603/13 z dne 16. 2. 2016.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 66, 68, 73, 73/3

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 65, 72, 72/1

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 351, 351/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.