VSRS Sklep I Up 45/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-07-03

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Nataša Smrekar

zavrženje tožbe kot prepozne - pravočasnost tožbe v upravnem sporu - sprememba tožbenega zahtevka - izpodbojna tožba - tožba na ugotovitev nezakonitosti izpodbijanega akta - ugoditev pritožbi

Sprememba tožbene zahteve, naj sodišče namesto odprave izpodbijanega akta ugotovi njegovo nezakonitost, ne pomeni vložitve nove tožbe, v zvezi s katero bi sodišče lahko ugotavljalo njeno pravočasnost. Gre le za tožnikovo spremembo opredelitve tožbene zahteve glede na učinek, ki ga želi doseči. Tožbeni predlog je sicer ena izmed sestavin tožbe, vendar njegova sprememba med postopkom še ne pomeni, da je zoper izpodbijani akt vložena nova tožba. Nenazadnje ima tožnik možnost, da v tožbi postavi več zahtev iz 33. člena ZUS-1, pa to ne pomeni, da je vložil več različnih tožb zoper isti izpodbijani upravni akt.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1438/2018-8 z dne 13. 12. 2018 se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo, ki jo je vložil zoper sklep Inšpektorata Mestne občine Ljubljana, št. 0611-22/2017-8 z dne 20. 1. 2018. Z njim je prvostopenjski upravni organ popravil sklep o dovolitvi izvršbe št. 0611-22/20173 z dne 12. 12. 2017 tako, da je namesto navedene parcele 1809/2 k. o. V. navedel parcelo 1809/2 k. o. S. in spremenil naslov zavezanca iz tožnikove podružnice na tožnika. Drugostopenjski upravni organ je zavrnil tožnikovo pritožbo.

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa o zavrženju tožbe je razvidno, da je sodišče prve stopnje tožbo zoper navedeni sklep o popravi sklepa o dovolitvi izvršbe zavrglo, ker tožnik za odpravo izpodbijanega akta zaradi ustavitve inšpekcijskega postopka nima več pravnega interesa, zahtevo za izdajo ugotovitvene tožbe pa je vložil po poteku tridesetdnevnega roka iz prvega odstavka 28. člena ZUS-1.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper ta sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov po prvem odstavku 75. člena ZUS-1. Meni, da bi sodišče prve stopnje moralo v skladu s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 na podlagi 184. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) dopustiti spremembo tožbe, saj je svoj zahtevek spremenil v ugotovitvenega in pojasnil razloge zanj pred odločanjem na seji, tožena stranka pa spremembi tožbe ni nasprotovala. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep sodišča prve stopnje razveljavi in ter vrne zadevo istemu sodišču v novo odločanje, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo navaja, da se z razlogi sodišča prve stopnje strinja in predlaga zavrnitev pritožbe.

6. Pritožnik ne ugovarja stališču sodišča prve stopnje, da za odpravo izpodbijanega upravnega akta nima pravnega interesa, ker je bil inšpekcijski postopek ustavljen. Po presoji Vrhovnega sodišča pa utemeljeno izpodbija stališče sodišča prve stopnje, da je sprememba tožbe z dne 16. 10. 2018, s katero je spremenil zahtevek iz izpodbojnega v ugotovitvenega, prepozna in da zato ni dovoljena.

7. V skladu s prvim odstavkom 28. člena ZUS-1 je treba tožbo vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek. Po določbi 23. člena ZUS-1 prične teči rok za tožbo z vročitvijo upravnega akta stranki. Že iz besedila teh določb je razvidno, da je sta odločilni okoliščini za preizkus pravočasnosti tožbe, datum vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek, in dan vložitve tožbe. Odločitev sodišča prve stopnje pa ne temelji na ugotovitvi, da bi bila tožba zoper izpodbijani popravni sklep vložena prepozno, temveč, da bi moral pritožnik tudi zahtevo za izdajo ugotovitvene sodbe vložiti v navedenem roku.

8. Po presoji Vrhovnega sodišča tako stališče iz določb ZUS-1 ne izhaja. Kadar gre za spor o zakonitosti upravnega akta (kot je to v obravnavanem primeru), je predmet tožbe akt, katerega zakonitost tožnik s tožbo izpodbija in v obsegu, v katerem tožnik v tožbi navaja, da ga izpodbija (prvi odstavek 30. člena ZUS-1). Ker postane upravni akt, ki se v upravnem sporu ne more izpodbijati (tak je upravni akt, zoper katerega ni vložena tožba v predpisanem roku), pravnomočen, tudi sprememba tožbe v upravnem sporu ni dopustna, če se ta nanaša na drug pravnomočni upravni akt oziroma na pravnomočni del upravnega akta. Povedano drugače, tožba se ne more razširiti tudi na prej neizpodbijane dele upravnega akta.

To bi pomenilo, da s tako spremembo izpodbija drug akt oziroma drug del akta, tj., da vlaga drugo tožbo.

9. V obravnavani zadevi ne gre za to, da bi tožnik z vlogo po poteku roka iz prvega odstavka 28. člena ZUS-1 izpodbijal zakonitost drugega upravnega akta ali del upravnega akta, ki ga ni izpodbijal že ob vložitvi tožbe. Sprememba zahteve, naj sodišče namesto odprave izpodbijanega akta ugotovi njegovo nezakonitost, pa po prej navedenem ne pomeni vložitve nove tožbe, v zvezi s katero bi sodišče lahko ugotavljalo njeno pravočasnost. Gre le za tožnikovo spremembo opredelitve tožbene zahteve glede na učinek, ki ga želi doseči. Tožbeni predlog je sicer ena izmed sestavin tožbe (prvi odstavek 30. člena ZUS-1), vendar njegova sprememba med postopkom še ne pomeni, da je zoper izpodbijani akt vložena nova tožba. Nenazadnje ima tožnik možnost, da v tožbi postavi več zahtev iz 33. člena ZUS-1, pa to ne pomeni, da je vložil več različnih tožb zoper isti izpodbijani upravni akt.

10. Da lahko tožnik ves čas do odločitve sodišča prve stopnje svojo tožbeno zahtevo spremeni in prilagodi morebitnim drugačnim okoliščinam, če s tem ne zahteva nekaj več od tistega, kar je v tožbi že zahteval in ne poseže v dele upravne odločbe, ki so že postali pravnomočni, ker s tožbo niso bili izpodbijani, je Vrhovno sodišče pojasnilo že v sklepu I Up 159/2015 z dne 20. 1. 2016. Pojasnilo je tudi, da mora tožnik tudi za ugotovitveno tožbo izkazati pravni interes.

11. Drugačno stališče ne izhaja iz sklepa Vrhovnega sodišča I Up 30/2018 z dne 9. 5. 2018, na katerega se sklicuje sodišče prve stopnje. V tem primeru namreč ni šlo le za spremembo tožbenega zahtevka izpodbojne tožbe, temveč za naknadno vložitev tožbe po prvem odstavku 4. člena ZUS-1, tj. druge tožbe. Kot je Vrhovno sodišče pojasnilo v navedenem sklepu, je pravna narava tožb, vloženih po 2. in po 4. členu ZUS-1, različna. Sklep Vrhovnega sodišča I Up 66/2010, na katerega se v odgovoru na pritožbo sklicuje tožena stranka, pa je bil razveljavljen z odločbo Ustavnega sodišča Up-267/11, U-I-45/11 z dne 3. 4. 2014.

12. Stališče sodišča, da je treba tudi ugotovitveni zahtevek iz druge alineje prvega odstavka 33. člena ZUS-1 uveljavljati v roku za vložitev tožbe, torej temelji na napačni uporabi določb postopka v upravnem sporu, kar je vplivalo na zakonitost sklepa o zavrženju tožbe (drugi odstavek 75. člena ZUS-1). Zato je Vrhovno sodišče pritožbi na podlagi 77. člena v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1 ugodilo in vrnilo sodišču prva stopnje, da opravi nov postopek.

13. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Tako tudi E. Kerševan, V. Androjna, Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, 2. spremenjena in dopolnjena izdaja, IUS Software, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 573.

Stališče iz tega sklepa, na katerega se tožena stranka sklicuje, je temeljilo na ureditvi tožbenih zahtev pred dopolnitvijo prvega odstavka 33. člena ZUS-1 z ugotovitveno tožbo.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 23, 28, 28/1, 33

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sklep I Up 103/2020, enako tudi VSRS Sklep I Up 98/2020