VSRS Sklep X Ips 45/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-06-03

UPRS Sodba (oddelek v Mariboru) II U 368/2017

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Marko Prijatelj

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR - ZAPOSLOVANJE

dopuščena revizija - inšpekcijski postopek - poseben ugotovitveni postopek - zaposlovanje na črno - delo na črno - prepoved opravljanja dela na črno - glavna obravnava v upravnem sporu - ustna obravnava v upravnem postopku - neizvedba glavne obravnave - pravica do izjave - dokazni postopek - zaslišanje priče - sodelovanje stranke v postopku - pravica do sodelovanja pri dokazovanju - ugoditev reviziji - bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu

Če stranki v upravnem postopku ni bila dana možnost sodelovanja pri zaslišanju priče s postavljanjem vprašanj, izpodbijana odločba pa temelji na taki izpovedi, je sodišče dolžno izvesti glavno obravnavo in odpraviti navedeno kršitev postopka.

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Celju, II U 368/2017-12 z dne 11. 4. 2019 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o revizijskih stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo zoper odločbo Finančne uprave Republike Slovenije (v nadaljevanju FURS), št. 0610-11315/2015-47 z dne 23. 11. 2015 (v zvezi z odločbo Ministrstva za finance, št. DT-499-21-256/2015-2 z dne 31. 5. 2017). Navedena odločba je bila izdana v postopku inšpekcijskega nadzora zaposlovanja na črno pri delodajalki C., d. o. o., Maribor (tožnici), z njo pa zaradi ugotovljene kršitve iz prve alineje prvega odstavka 5. člena Zakona o preprečevanju dela in zaposlovanje na črno (v nadaljevanju ZPDZC-1) izrečen ukrep iz drugega odstavka 19. člena tega zakona. Odločeno je bilo, da se R. P., ki je opravljala delo čistilke za tožnico kot delodajalko, prepoveduje opravljanje dela, ker je zaposlena na črno (1. točka izreka).

2. V obrazložitvi sodbe je Upravno sodišče med drugim zavrnilo tožbene navedbe, da je bil postopek pred izdajo odločbe obremenjen s postopkovnimi kršitvami. Listine upravnega spisa (zapisniki z dne 3. 9., 10. 9. in 5. 10. 2015) namreč dokazujejo, da je tožnica sodelovala v ugotovitvenem postopku in imela možnost dajati pripombe na ugotovitve prvostopenjskega organa.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 87/2019 z dne 18. 9. 2019 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je Upravno sodišče dolžno zaslišati pričo, na izpovedi katere temelji izpodbijana odločba, če stranki v upravnem postopku ni bila dana možnost sodelovanja pri izvedbi tega dokaza in je to v tožbi uveljavljala kot kršitev, oziroma ali je v takem primeru sodišče dolžno izvesti glavno obravnavo v smislu določbe druge alineje tretjega odstavka 59. člena ZUS-1?

4. Tožnica (v nadaljevanju revidentka) je na podlagi navedenega sklepa vložila revizijo. Uveljavlja kršitev druge alineje tretjega odstavka 59. člena ZUS-1, saj Upravno sodišče ni izvedlo glavne obravnave, čeprav ji v upravnem postopku ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo izpodbijane odločbe. FURS namreč ni spoštoval členov 138 do 143 ter 145. in 146. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) o posebnem ugotovitvenem postopku. Uradna oseba ji ni omogočila, da bi R. P. postavljala vprašanja, saj FURS omenjene posameznice ni povabil na ustno obravnavo na način, da bi imela revidentka možnost postavljanja vprašanj, ampak jo je le seznanil z zapisnikom o zaslišanju oziroma ji ga poslal v vednost. Vprašanja je tako postavljala le inšpektorica, kar je razvidno iz zapisnika o izjavi R. P. Sklicuje se še na pooblastilo iz 20. člena ZUS-1 o tem, da sodišče ni vezano na dokazne predloge strank. Ob upoštevanju tega bi bilo sodišče dolžno izvesti glavno obravnavo in na njej zaslišalo omenjeno pričo ter izvesti preostale, za sodišče relevantne dokaze. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da ugodi tožbi, podrejeno, naj izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje sodišču prve stopnje. Zahteva povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Toženka na revizijo po vsebini ni odgovorila.

7. Vrhovno sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP).

8. Revizijsko sodišče uvodoma ugotavlja, da je bila v upravnem sporu izpodbijana odločba izdana v postopku inšpekcijskega nadzora zaposlovanja na črno pri delodajalki – revidentki, pri tem pa ugotovljena kršitev prepovedi tovrstnega zaposlovanja, za katerega se med drugim šteje, če delodajalec omogoči delo posamezniku, s katerim ni sklenil pogodbe o zaposlitvi oziroma ki ga ni prijavil v obvezna socialna zavarovanja (prva alineja prvega odstavka 5. člena ZPDZC-1). V primeru ugotovljene kršitve se izda odločba, s katero se prepove opravljanje dela posamezniku, ki je zaposlen na črno (drugi odstavek 19. člena istega zakona). Iz tega izhaja, da ima delodajalčeva kršitev za posledico prepoved opravljanja dela pri njem na črno zaposlenemu posamezniku, kar pomeni, da ima z vidika delodajalčevega pravnega položaja naložena prepoved značaj ugotovitve delodajalčeve kršitve. Tudi iz izpodbijane sodbe izhaja, da je bila revidentka v postopku obravnavana kot stranka inšpekcijskega postopka, ne glede na to, da ji v izreku izpodbijane odločbe ni bila določena nobena obveznost.

9. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče dopuščeno pravno vprašanje obravnavalo z vidika revidentkine procesne pravice, da se kot stranka udeležuje upravnega (inšpekcijskega) postopka. Navedena pravica je varovana v 22. členu Ustave RS, v skladu s katerim je vsakomur zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic tudi v postopku pred državnimi organi, kadar ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih in pravnih interesih.

10. Zakon o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) v drugem odstavku 3. člena določa, da se glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena s tem zakonom ali s posebnim zakonom iz prejšnjega odstavka, uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek (torej ZUP). Ker ZIN in ZPDZC-1 ne urejata načela zaslišanja stranke in njegovih izvedbenih določb, je treba uporabiti določbe ZUP. Navedeni zakon v prvem odstavku 9. člena opredeljuje omenjeno načelo, ki pomeni, da je treba dati stranki pred izdajo odločbe možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki si pomembne za odločitev. V ta namen mora na podlagi tretjega odstavka 146. člena ZUP uradna oseba, ki vodi postopek, stranki na ustni obravnavi ali izven nje pisno oziroma ustno na zapisnik omogočiti tudi, da postavlja vprašanja drugim strankam, pričam in izvedencem (4. točka). Ustna obravnava mora biti razpisana vselej, če je treba opraviti ogled ali pa zaslišati priče ali izvedence (prvi odstavek 154. člena ZUP).

11. Iz navedenih določb izhaja, da mora uradna oseba na razpisano ustno obravnavo povabiti tudi stranko in ji na ta način omogočiti postavljanje vprašanj osebam, ki so zaslišane v dokazne namene. Razpis ustne obravnave z možnostjo strankinega sodelovanja na njej (tudi prek postavljanja vprašanj drugim strankam postopka ali zaslišanim pričam) pomeni način zagotavljanja uresničevanja načela zaslišanja stranke,

pomembno pa je tudi z vidika načela materialne resnice, ki nalaga, da se v postopku ugotovi resnično dejansko stanje in v ta namen ugotovi vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (prvi odstavek 8. člena ZUP). To pa tudi pomeni, da če stranka zaslišanim osebam ne more postavljati vprašanj, ker obvezna ustna obravnava ni bila razpisana, je ocenjevanje izvedenih dokazov in na tej podlagi sklepanje o pravno pomembnih dejstvih v upravnem postopku preuranjeno, očitek o nedovoljenih tožbenih novotah pa vprašljiv.

12. V upravnem postopku torej ne zadostuje le pisna seznanitev stranke z vsebino pričine izpovedi. Če stranki ali stranskemu udeležencu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, gre za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), zaradi katere je treba odpraviti odločbo prve stopnje in dopolniti postopek (tretji odstavek 251. člena ZUP) ter s tem odpraviti ugotovljeno kršitev.

13. Če je navedena kršitev uveljavljena kot tožbeni razlog in Upravno sodišče presodi, da je utemeljen, mora za odpravo te kršitve odločiti na glavni obravnavi. V skladu z drugo alinejo tretjega odstavka 59. člena ZUS-1 sodišče ne glede na določbo prvega odstavka tega člena

odloči na glavni obravnavi, če stranki ali stranskemu udeležencu v postopku izdaje upravnega akta ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Iz te določbe izhaja, da je odločanje na glavni obravnavi v funkciji odprave procesnih kršitev upravnega postopka v zvezi z zagotavljanjem načela zaslišanja stranke in ne presoji utemeljenosti tožbenih navedb o zmotnem ali nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju, na kar se nanaša prvi odstavek istega člena ZUS-1. Šele odprava procesne napake namreč omogoči pravilno izveden dokazni postopek in presojo izvedenih dokazov.

14. Navedena dolžnost odločanja na glavni obravnavi pa tudi pomeni, da je v tožbi uveljavljana procesna kršitev, ko organ stranki ni omogočil postavljati vprašanja drugim udeležencem v postopku na obvezni ustni obravnavi, po naravi stvari vsebuje tudi predlog za izvedbo tega dokaza, ne da bi ga bilo treba v tožbi še posebej izrecno navajati.

15. Glede na navedeno je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da če stranki v upravnem postopku ni bila dana možnost sodelovanja pri zaslišanju priče s postavljanjem vprašanj, izpodbijana odločba pa temelji na taki izpovedi, je sodišče dolžno izvesti glavno obravnavo in odpraviti navedeno kršitev postopka.

16. Iz izpodbijane sodbe je razvidno, da odločba toženke kot tudi odločitev o tožbi temeljita na izjavi R. P. z dne 5. 8. 2015. Prvostopenjski upravni organ je na podlagi omenjene izjave zaključil, da je imenovana opravljala delo za revidentko, in v nadaljevanju pojasnil obveznosti delodajalca v primeru ugotovitve, da je zaposloval na črno, R. P. pa poučil o možnosti uveljavljanja plačila pred pristojnim sodiščem (5. točka obrazložitve izpodbijane sodbe). Na pojasnila omenjene posameznice se sklicuje tudi Upravno sodišče v 17. točki obrazložitve. V dosedanjem postopku nihče od udeleženih ni trdil, da njena izjava ni bila uporabljena kot dokaz o zaposlitvi pri revidentki.

17. Poleg tega tudi ni sporno, da revidentka ne v upravnem postopku ne pred sodiščem ni imela možnosti postavljati vprašanj R. P. in na ta način sodelovati pri izvedbi njenega zaslišanja.

Upravno sodišče je glede očitkov o kršitvi pravil upravnega postopka v sodbi navedlo le, da je imela tožnica (revidentka) možnost dajanja pripomb na ugotovitve prvostopenjskega organa in da zato postopek pred izdajo odločbe ni obremenjen s postopkovnimi kršitvami. Glede na pojasnjeni obseg načela zaslišanja stranke in načina njegovega uresničevanja, ko dajanje pripomb na ugotovitve organa ne pomeni postavljanja vprašanj osebam, zaslišanim v dokazne namene, pa s temi razlogi ni zavrnilo v tožbi uveljavljeno kršitev pravil upravnega postopka v zvezi s možnostjo postavljanja vprašanj R. P. oziroma tožbene navedbe, da bi moral FURS povabiti imenovano posameznico na ustno obravnavo, tako da bi imela revidentka možnost postavitve vprašanj, ne pa voditi ločenega postopka pridobitve podatkov od posameznice. Zato bi moralo Upravno sodišče odločiti na glavni obravnavi in izvesti ta dokaz. Ker ni, je kršilo določbo druge alineje tretjega odstavka 59. člena ZUS-1, kar je vplivalo na zakonitost izpodbijane sodbe.

18. Po obrazloženem je Vrhovno sodišče zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu (1. točka prvega odstavka 85. člena v zvezi z drugim odstavkom 75. člena ZUS-1) reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in vrnilo zadevo sodišču prve stopnje v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena ZUS-1).

19. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

20. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Je pa na podlagi sedmega odstavka 5. člena ZPDZC-1 delodajalec, ki na črno zaposli osebo iz petega odstavka tega člena, dolžan poravnati vse obveznosti iz delovnega razmerja za obdobje celotne zaposlitve na črno najmanj v višini bruto minimalne plače za vsak mesec opravljenega dela, če oseba v tem času ni bila prijavljena v obvezna socialna zavarovanja na podlagi sklenjene pogodbe o zaposlitvi za polni delovni čas, pri čemer mora delodajalec poravnati obveznosti v 15 dneh po tem, ko nadzorni organ ugotovi kršitev, v 8 dneh od poteka roka za plačilo pa mora nadzornemu organu o tem predložiti dokazilo. V nasprotnem primeru lahko oseba, zaposlena na črno, ki ni prejela vseh plačil za opravljano delo, v skladu z devetim odstavkom istega člena uveljavlja plačilo obveznosti pred pristojnim sodiščem.

Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča I Up 96/2018 z dne 20. 6. 2018, 12. točka obrazložitve.

V izpodbijani sodbi je kot nedovoljena novota opredeljena tožbena navedba, da R. P. ni bila zaposlena pri revidentki, ampak pri njenem podizvajalcu, kateremu je za delo njegovih zaposlenih mesečno nakazovala plačilo.

V skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 sodišče lahko odloči brez glavne obravnave (sojenje na seji), če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno.

Iz predloženih upravnih spisov je razvidno, da je revidentka v vlogi o pripombah na zapisnik z dne 5. 10. 2015 o nadzoru zaposlovanja na črno, vloženi 15. 10. 2015, predlagala, naj FURS povabi vse posameznice, za katere pravi, da je z njimi opravil razgovor, tako da bo imela možnost, da jim postavi vprašanja.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 3, 3/2

Zakon o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno - ZPDZC-1  - člen 5, 5/1, 5/1-1, 5/5, 5/7, 5/9, 19, 19/2

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 59, 59/3, 59/3-2, 75, 75/2, 85, 85/1, 85/1-1, 93, 93/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 8, 8/1, 9, 9/1, 146, 146/3, 146/3-4, 154, 154/1, 237, 237/2, 237/2-3, 251, 251/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.