VSRS Sklep II Ips 220/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-01-17

mag. Nina Betetto (preds.), Jan Zobec (poroč.), dr. Ana Božič Penko, Karmen Iglič Stroligo, dr. Mateja Končina Peternel

CIVILNO PROCESNO PRAVO - ODŠKODNINSKO PRAVO

urejanje prostora - državni prostorski načrt - sprememba namembnosti zemljišča - zmanjšanje vrednosti nepremičnine - poseg v lastninsko pravico - povrnitev premoženjske škode - odškodninska odgovornost države - protipravnost ravnanja države - nezakonitost podzakonskega predpisa - prekoračitev pooblastila - kvalificirana stopnja napačnosti - subsidiarnost odškodninskega varstva - izčrpanje pravnih sredstev v upravnem postopku - pravica do pravnega sredstva - pristojnost pravdnega sodišča - pristojnost upravnega sodišča - postopek izdaje gradbenega dovoljenja

Pri presoji, ali razlaga določb o delegirani pristojnosti dosega standard protipravnosti kot nosilne predpostavke javnopravne odškodninske odgovornosti države, je treba upoštevati utrjeno stališče sodne prakse, da so ravnanja oblastnih organov protipravna le v primerih kvalificirane stopnje napačnosti oziroma v primeru kršitev, ki so zavestne, namerne in očitne.

Nadaljnja večkrat poudarjena značilnost odškodninske odgovornosti za oblastno protipravnost je subsidiarnost tega varstva. Gre za skrajno sredstvo, ultimum remedium. Iz načela subsidiarnosti izhaja zahteva po izčrpanju pravnih sredstev.

Vprašanje, ki ga je zato treba najprej razrešiti, je, ali imajo tožniki pravno sredstvo, s katerim bi izničili vpliv sporne Uredbe o državnem prostorskem načrtu za celovito prostorsko ureditev pristanišča za mednarodni promet v Kopru na njihov pravni položaj. Zoper Uredbo tožniki trenutno (še) nimajo neposrednega pravnega sredstva. Vendar to še ne pomeni, da so tožniki brez pravnega varstva. Če so na zemljišču, ki je bilo pred tem zazidljivo, nameravali graditi, lahko zaprosijo za ustrezno gradbeno dovoljenje. Posledice zatrjevane nezakonitosti Uredbe bi bilo mogoče sanirati v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

I. Reviziji se ugodi, sodbi sodišč druge in prve stopnje se razveljavita ter se zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

II. Odločitev o revizijskih stroških se pridrži za novo končno odločbo.

1. Tožniki so za škodo, ki naj bi jim nastala zaradi zatrjevane protipravne spremembe namembnosti zemljišča v njihovi lasti in posledičnega znižanja vrednosti tega zemljišča, zahtevali plačilo odškodnine v skupni višini 1,000.000,00 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 28. 6. 2013 dalje.

2. Sodišče prve stopnje je z vmesno sodbo razsodilo, da je tožbeni zahtevek po temelju utemeljen.

3. Sodišče druge stopnje je ugodilo pritožbi toženke in sodbo sodišča prve stopnje spremenilo tako, da je tožbeni zahtevek v celoti zavrnilo. Odločilo je še o pravdnih stroških.

4. Tožniki so zoper sodbo sodišča druge stopnje vložili revizijo, v kateri zatrjujejo bistvene kršitve določb postopka, zmotno uporabo materialnega prava ter kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Revizijskemu sodišču predlagajo, da izpodbijano sodbo spremeni tako, da pritožbo toženke zavrne in potrdi sodbo sodišča prve stopnje, vse z ustrezno stroškovno posledico. Priglašajo revizijske stroške.

5. Revizija je bila vročena toženki, ki nanjo ni odgovorila.

6. Tožniki, ki so solastniki parcele št. ... k. o. ..., zahtevajo od tožene stranke odškodnino za škodo, ki jo trpijo zaradi zmanjšane ekonomske vrednosti tega zemljišča, kot posledice spremembe namembnosti, določene z Uredbo o državnem prostorskem načrtu za celovito prostorsko ureditev pristanišča za mednarodni promet v Kopru (v nadaljevanju Uredba). Vprašanje, od katerega je odvisna utemeljenost podlage zahtevka, je protipravnost ravnanja tožene stranke. Ta je namreč z Uredbo spremenila namembnost parcele št. ..., ki je bila prvotno namenjena stanovanjski gradnji, tako da je večji del tega zemljišča predvidela za športni center, kjer je možna samo gradnja objektov in ureditev za šport in prosti čas s spremljajočo komunalno, energetsko in prometno infrastrukturo, ob tem pa le še za gostinske objekte, namenjene dopolnitvi športno-rekreacijske dejavnosti, manjši del zemljišča pa je namenjen za bencinski servis. Najprej je bilo zato treba razrešiti vprašanje, ali pomeni taka sprememba namembnosti oblastno protipravnost, za katero tožena stranka odškodninsko odgovarja v skladu s pravili o javnopravni odškodninski odgovornosti (26. člen Ustave RS).

7. Sodišče prve stopnje je presodilo, da Zakon o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (v nadaljevanju ZUPUDPP) sicer res ne določa področja športa in rekreacije kot področja, v zvezi s katerim bi smela država načrtovati prostorske ureditve, a je območje državnega prostorskega načrta (v nadaljevanju DPN) vendarle lahko širše od površin, kjer so načrtovane prostorske ureditve strogo državnega pomena. Toda toženka v konkretnem primeru ni dokazala, da tudi zemljišče tožnikov neizogibno sodi med površine, kjer bi bilo potrebno vzpostaviti območje, namenjeno omilitvam vplivov pristanišča na okolje (t. i. „zeleni pas“), pri čemer gradnja športnega centra po presoji sodišča težko pomeni tak omilitveni ukrep. Ker pa Uredba v praksi učinkuje, so tožniki pri lastni prodaji zemljišča omejeni, hkrati jim ni bila ponujena možnost prodaje investitorju (ker ta sploh še ni znan) ali uveden razlastitveni postopek, niti ne morejo takega postopka predlagati sami. S tem je bilo po presoji sodišča prve stopnje nesorazmerno poseženo v njihovo lastninsko pravico, ravnanje toženke pa protipravno.

8. Sodišče druge stopnje je zavzelo nasprotno stališče. Presodilo je, da je na tožnikih trditveno in dokazno breme glede tega, v čem vidijo protipravnost ravnanja toženke pri umestitvi njihovega zemljišča v območje DPN; ti pa naj bi v postopku to samo pavšalno zatrjevali. Menilo je tudi, da je bilo sodelovanje med državo in občino v postopku sprejemanja DPN skladno z ZUPUDPP in da država zato z določitvijo namenske rabe območja ni protipravno posegla v občinske pristojnosti. Uporaba 42. in 43. člena ZUPUDPP ne pride v poštev, saj člena urejata posebno, ne pa redne oblike sodelovanja med državo in občino. Pa tudi če bi država res posegla v občinske pristojnosti, tožniki niso posebej utemeljili vzročne zveze med samo prekoračitvijo pooblastil in zatrjevano škodo. Tožnikom z DPN tudi ni bila odvzeta pravica do gradnje. Ta se namreč pridobi šele s pravnomočnostjo izdanega gradbenega dovoljenja; da bi z njim razpolagali, pa tožniki niso trdili. Sodišče tudi ni sledilo trditvam o „dejanski razlastitvi“. Tožniki niso trdili, da bi bili omejeni v posesti ali uživanju nepremičnine. Pooblastilo za določanje posebnih pogojev za uporabo zemljišč pa ima zakonodajalec v 71. členu Ustave RS. Presoja, kakšna naj bo namenska raba zemljišč, je tako v domeni države ali občine, ne pa lastnika. Pri razpolaganju z nepremičnino pa so tožniki omejeni le zato, ker še ni znan investitor. Ko bo sprejet občinski podrobni prostorski načrt, bo mogoča tudi izvedba razlastitvenega postopka, kjer bo razlastitvena upravičenka občina.

9. Revizija uvodoma nasprotuje stališčem sodišča druge stopnje o pravici do gradnje. Pravica do gradnje naj bi bila inkorporirana v sami lastninski pravici,

ZGO-1 pa določa le pogoje za gradnjo. Ker je bila nepremičnina tožnikov namenjena za stanovanjsko gradnjo, so računali, da bo ta tudi dovoljena (načelo zaupanja v pravo in varstvo pridobljenih pravic). Vztrajajo, da gre pri spremembi namembnosti za razlaščujoč poseg, saj naj bi pri omejevanju ne bilo spoštovano načelo sorazmernosti. Stališče, da bodo upravičeni do izravnave šele, ko bo sprejet občinski prostorski akt in znan investitor, naj bi nalagalo na tožnike preveliko breme, saj nimajo nobenega pravnega sredstva, s katerim bi od občine lahko zahtevali sprejem takega akta. Tudi sama Uredba ne določa nobene časovne omejitve. Investitorja še ni; nejasno naj bi bilo tudi, kdo je razlastitveni upravičenec. Stališče sodišča druge stopnje, da je to občina, naj bi bilo zmotno. Tožniki poudarjajo, da naj bi bili v negotovosti glede usode njihove nepremičnine že od leta 2006, ko je bil promet z njo najprej (začasno) omejen na podlagi Odloka o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora, nato pa zaradi sprejema Uredbe, ki ne predvideva časovne omejitve niti postopka in odškodnine za razlaščujoči poseg. Uredba, ZUPUDPP in Zakon o urejanju prostora naj bi bili zato protiustavni. Revizijskemu sodišču tožniki predlagajo prekinitev postopka in začetek postopka za oceno ustavnosti.

10. Dalje revizija vztraja, da je država s spremembo namembnosti zemljišča tožnikov ravnala zunaj svojih pristojnosti oziroma da je nezakonito posegla v občinsko pristojnost. Sodišče druge stopnje naj bi v okviru svojega stališča, da ne gre za tak poseg, upoštevalo zmotno materialnopravno podlago. Pravilna podlaga naj bi bila 42. in 43. člen ZUPUDPP. Država ne sme urejati prostora lokalnega pomena. Občina (pa še to »napačna« občina, saj je v postopku sodelovala Občina Koper, za sporno območje pa je pristojna Občina Ankaran) v to ne more pravno veljavno privoliti. Zmotno naj bi bilo stališče, da tožniki niso utemeljili vzročne zveze med prekoračitvijo pristojnosti in škodo: če prekoračitve pristojnosti ne bi bilo, bi bilo njihovo zemljišče še vedno namenjeno stanovanjski gradnji. Tožniki pa naj bi tudi trdili in predložili strokovne podlage, ki potrjujejo, da njihovo zemljišče ne sodi v obrobni kanal, kamor še segajo vplivi pristanišča.

11. Končno revizija zatrjuje še relativne in absolutne bistvene kršitve določb pravdnega postopka. Razlogi drugostopenjske sodbe naj bi si bili nasprotujoči (deloma pa protispisni), saj ta najprej navaja, da je sodišče prve stopnje pravilno ugotovilo dejansko stanje, dalje pa samo (na podlagi zmotno uporabljenih pravil o dokaznem bremenu) ugotovi drugačno (napačno) dejansko stanje. Z navedbami tožnikov o nepotrebnosti umestitve njihovega zemljišča v okvir Uredbe se je trditveno in dokazno breme prevalilo nazaj na toženko. Sodišče naj bi hkrati odločalo zunaj pritožbenih razlogov in s tem poseglo v pravico tožnikov do izjave.

Temeljno o odškodninski odgovornosti države za oblastno protipravnost

12. Pri odškodninski odgovornosti za oblastno protipravnost gre za javnopravno odškodninsko odgovornost, kjer za presojo ne zadoščajo klasična pravila civilne odškodninske odgovornosti za drugega, pač pa je treba izhajati iz specifičnosti, ki izvirajo iz oblastvene narave delovanja državnih organov. Četudi sodišče pri presoji uporabi nekatera pravila splošnega obligacijskega prava, jih mora uporabiti prilagojeno značilnostim javnopravne odškodninske odgovornosti.

13. Naslednja (iz tega spoznanja izvirajoča) značilnost je fenomen razosebljanja odgovornosti – značilen tako za odgovornost države po pravu EU kot po Evropski konvenciji o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah. Kot je po odločbi Ustavnega sodišča št. Up-695/11 (zadeva Infohip) povzelo Evropsko sodišče za človekove pravice v sodbi Kurić in drugi zoper Slovenijo z dne 12. 3. 2014 (točka 18 obrazložitve), 26. člena Ustave RS ni mogoče razlagati ozko, temveč le tako, da pomeni tudi odgovornost države za nezakonito ravnanje, ki ga ni mogoče pripisati posamezniku ali posameznemu organu, ki spada v pristojnost države, ampak zgolj državi sami. Za razliko od civilne odškodninske odgovornosti, kjer je v ospredju krivda povzročitelja škode, je pri javnopravni odškodninski odgovornosti ključna protipravnost ravnanja oblastnega organa.

14. Vendar to še ne pomeni, da država odgovarja za vsakršno napako pri sprejemanju oblastnih odločitev. Načeloma odgovarja za vse oblike svojega oblastnega ravnanja, tudi za protipravnost pri sprejemanju podzakonskih predpisov. A to še ne pomeni, da odgovarja za vsakršno napako in nezakonitost. Čeprav za omejevanje odgovornosti za podzakonske akte govori manj razlogov kot za odškodninsko odgovornost za zakonodajno protipravnost, kjer mora biti protipravnost posebej kvalificirana in mora iti za očitno nasprotje z dolžnostjo izdaje predpisa, ki neposredno izvira iz Ustave RS, odločbe Ustavnega sodišča ali akta EU,

je treba tudi pri sprejemanju podzakonskih predpisov upoštevati določeno polje diskrecije in tudi določeno polje razlagalne svobode, ki jo ima izvršilna oblast v primerih delegirane pristojnosti za sprejemanje splošnih aktov. Ta sicer ni primerljiva z izvirno, zakonodajno oblastjo, katere meje so začrtane samó z Ustavo. Toda tudi ko gre za razlago določb o delegirani pristojnosti, izvršilna oblast uživa avtonomijo, ki jo dopušča že sama narava razlage zakonskih določb, v obravnavanem primeru ZUPUDBB. Pri presoji, ali razlaga določb o delegirani pristojnosti dosega standard protipravnosti kot nosilne predpostavke javnopravne odškodninske odgovornosti države, je treba upoštevati utrjeno stališče sodne prakse, da so ravnanja oblastnih organov protipravna le v primerih kvalificirane stopnje napačnosti oziroma v primeru kršitev, ki so zavestne, namerne in očitne.

V sodni praksi je bila protipravnost ugotovljena v primerih nerazumnega odstopanja od jasnih določb materialnega prava in uveljavljene sodne prakse, neuporabe jasne določbe zakona ali namerne razlage predpisa v nasprotju z ustaljeno sodno prakso zaradi pristranskosti, grobega kršenja pravil postopka, napak, ki so povsem zunaj okvira pravno še dopustnega dejanja, in v primerih podobnih kvalificiranih kršitev.

15. Vprašanje je torej, ali je ravnanje tožene stranke, ko je v DPN vključila tudi zemljišče tožnikov kot športno-rekreacijsko površino, v skladu s pooblastilom, ki ga daje 2. člen ZUPUDBB. V drugem odstavku 2. člena so izčrpno naštete prostorske ureditve, ki so državnega pomena in jih zato načrtuje država. Med njimi ni športno-rekreacijskih površin. Že to na prvi pogled kaže na prekoračitev pooblastil in zato na prevalitev dokaznega bremena na toženo stranko. Materialno (ali začetno) dokazno breme glede protipravnosti ravnanja tožene stranke je sicer res na tožnikih. Izhajati je namreč treba iz tistega od načel pravne države, ki temelji na zakonitosti delovanja državnih organov in iz njega izpeljano domnevo o zakonitosti njihovega delovanja.

Vendar če ravnanje tožene stranke nima opore v pooblastilih o delegirani pristojnosti, preide dokazno (v resnici prepričevalno) breme na toženo stranko, da dokaže (utemelji) zakonitost svojega ravnanja. Tožena stranka bi morala tedaj dokazati, da kljub temu, da športno-rekreacijske površine niso naštete med prostorskimi ureditvami državnega pomena, v konkretnem primeru vendarle sodijo mednje ter da zato ravnanje tožene stranke, ko je spremenila namembnost zemljišča tožnikov, ostaja v okviru zakonitega delovanja izvršilne oblasti.

Izčrpanje pravnih sredstev na matičnem področju

16. Nadaljnja večkrat poudarjena značilnost odškodninske odgovornosti za oblastno protipravnost je subsidiarnost tega varstva. Gre za skrajno sredstvo, ultimum remedium. Kot je navedlo Ustavno sodišče v zadevi Poropat, kadar vsi drugi mehanizmi za varstvo človekovih pravic v posameznem primeru odpovedo, je po Ustavi to varstvo ob izpolnjenih predpostavkah pravice do povrnitve škode posamezniku zagotovljeno z odškodnino.

Iz načela subsidiarnosti izhaja zahteva po izčrpanju pravnih sredstev. Ravnanje oškodovanca (opustitev vložitve pravnega sredstva) vrednostno pretehta protipravno ravnanje oblastnega organa.

Odškodninska odgovornost za oblastno protipravnost je torej odvisna tudi od razpoložljivih pravnih sredstev, s katerimi je mogoče odpraviti protipravno ravnanje in posledice tega ravnanja. Če ima oškodovanec na voljo pravno sredstvo, ki mu to omogoča, potem je upravičen samo do povrnitve tiste škode, ki je tudi vložitev pravnega sredstva ni oziroma je ne bi odpravila (seveda, ob nadaljnjem pogoju, da nezakonitost dosega odškodninskopravni standard protipravnosti). Vprašanje je torej, ali so tožniki imeli (in ali še imajo) na voljo pravno sredstvo, s katerim bi dosegli odstranitev protipravnega ravnanja in njegovih posledic. Če je sanirana nezakonitost, je s tem logično nujno odpravljena tudi protipravnost.

17. Predpostavka izčrpanja pravnih sredstev je pomembna še iz enega razloga. Ta je neposredno povezan s presojo protipravnosti oblastnega ravnanja, ki ga pomeni izdaja določenega pravnega akta, v konkretnem primeru DPN, s katerim je bila spremenjena namembnost zemljišča tožnikov. Pojem oblastne protipravnosti je treba razčleniti na dve, med seboj povezane ravni. Najprej je treba ugotoviti, ali je bilo s spremembo namembnosti tožnikovega zemljišča prekoračeno pooblastilo, ki ga daje ZUPUDBB, z drugimi besedami, ali je Uredba v tem delu nezakonita. V primeru pozitivnega odgovora, je treba nato v drugem koraku presoditi, ali je s predhodno ugotovitvijo nezakonitosti tudi dosežena raven protipravnosti. Medtem ko je vprašanje zakonitosti Uredbe, ki je nujen, a ne zadosten pogoj protipravnosti ravnanja tožene stranke, vprašanje upravnega prava, katerega reševanje bi moralo biti pridržano upravnemu sodstvu, je vprašanje protipravnosti kot predpostavka odškodninske odgovornosti države v domeni pravdnega sodišča. To sodišče je tisto, ki odprt pravni pojem (standard) »protipravnosti« napolni z vsebino za konkretni primer. Vendar to lahko stori šele potem, ko je ugotovljeno, da je sporni pravni akt izvršilne oblasti nezakonit.

18. Da bi civilno sodišče presojalo protipravnost ravnanja oblastnega organa, mora najprej odgovoriti na vprašanje, ali je tako ravnanje, v obravnavanem primeru je to Uredba, nezakonito. Na tej točki nastopi ustavnopravni problem. Pristojnost pravdnega sodišča, ki kot predhodno vprašanje razrešuje vprašanje nezakonitosti podzakonskega akta s področja upravnega prava, se lahko izkaže kot nasprotna načelu pravne varnosti (2. člen Ustave RS).

Kadar se o zakonitosti takega akta še ni izreklo upravno sodišče, obstaja možnost, da bo v upravnem sporu (v katerem se izpodbija zavrnitev izdaje gradbenega dovoljenja) o tem sprejeta odločitev, ki bo enaka predhodni odločitvi sodišča v pravdnem postopku. V tem primeru bi tožniki dvakrat uspeli. Najprej z odškodninskim varstvom ter nato še z varstvom v upravnem sporu, v katerem bi zaradi exceptionis illegalis uspeli z zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja. Z uspehom v upravnem sporu bi sicer odpadla podlaga za odškodnino. Ker pa bi ta temeljila na samostojni podlagi – na pravnomočni sodbi, tožena stranka ne bi mogla zahtevati vrnitve plačane odškodnine. Če pa bi se kasneje, po izčrpanju vseh pravnih sredstev v upravnem sporu izkazalo, da je bila odločitev pravdnega sodišča o nezakonitosti spornega pravnega akta napačna - in zato napačna tudi odločitev o protipravnosti ravnanja oblastnega organa, bi država sicer lahko predlagala obnovo. Vendar bi to lahko storila le v petletnem roku od pravnomočnosti sodbe v odškodninski pravdi (tretji odstavek 396. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Ker pa ni izključeno, da bi postopek izpodbijanja upravnega akta trajal dlje, bi neravnotežje ostalo.

Tako se izkaže, da ima predpostavka izčrpanja pravnih sredstev še dodatno, ustavnopravno težo (2. člen Ustave RS).

19. Vprašanje, ki ga je zato treba najprej razrešiti, je, ali imajo tožniki pravno sredstvo, s katerim bi izničili vpliv sporne Uredbe na njihov pravni položaj. Zoper Uredbo tožniki trenutno (še) nimajo neposrednega pravnega sredstva.

V zvezi s posegom v njihovo lastninsko pravico, ki ga pomeni sprememba namembnosti zemljišča, nimajo možnosti sodnega varstva v upravnem sporu, saj neposredne tožbe zoper DPN, ki je to spremembo dopustil, po veljavni zakonski ureditvi ne morejo vložiti. Čeprav je ta prostorski akt spremenil namembnost njihovega zemljišča, praksa Ustavnega sodišča v takih primerih ne priznava pravnega interesa za izpodbijanje,

ali pa oceni, da od meritorne odločitve ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja (26. člen Zakona o Ustavnem sodišču).

20. Vendar to še ne pomeni, da so tožniki brez pravnega varstva. Če so na zemljišču, ki je bilo pred tem zazidljivo, nameravali graditi, lahko zaprosijo za ustrezno gradbeno dovoljenje. V upravnem postopku bi bili morda zavrnjeni,

a v naknadnem upravnem sporu sodišče ne bi bilo vezano na Uredbo, če bi ugotovilo, da je ta nezakonita. Sodišča namreč po Ustavi RS niso vezana na podzakonske predpise - vezana so le na Ustavo in zakon (125. člen Ustave RS). V upravnem sporu (in drugih sodnih postopkih) je tako nesporno in ustaljeno razumevanje, da imajo tudi sodišča pristojnost za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov in predpisov samoupravnih lokalnih skupnosti ter da morajo odkloniti njihovo uporabo, če ugotovijo njihovo neustavnost ali nezakonitost (exceptio illegalis).

Ko je tako, se izkaže, da bi bilo posledice zatrjevane nezakonitosti Uredbe mogoče sanirati v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Do škode, ki jo tožniki opredeljujejo kot razliko med vrednostjo zemljišča pred in po spremembi namembnosti, tako sploh ne bi prišlo.

21. Ker se o tej, za odločitev o tožbenem zahtevku bistveni podlagi, ki bi narekovala zavrnitev zahtevka, nobena od strank do sedaj ni izrekla, je revizijsko sodišče sodbi sodišča prve in druge stopnje razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje. To bo moralo strankam omogočiti obravnavanje omenjene pravne podlage, predvsem pa prilagoditev njihovih navedb. To še posebej velja za tožnike, ki zaenkrat uveljavljajo le škodo zaradi spremembe namembnosti kot razliko med vrednostjo zemljišča pred in po spremembi namembnosti – in ne škode zaradi izgubljene priložnosti za prodajo kot posledice zajetja njihovega zemljišča v DPN.

22. Glede na obrazloženo je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo (prvi odstavek 379. člena ZPP), sodbi sodišč nižjih stopenj razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje (I. točka izreka).

23. Odločitev o revizijskih stroških temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP (II. točka izreka).

Sklicuje se na odločbo ESČP v zadevi Sporrong in Lonnroth proti Švedski (št. 7151/75 in 7152/75) z dne 23. 9. 1982.

Prim. D. Možina, v: P. Jambrek, M. Avbelj (ur.): KURS, komentar k 26. členu Ustave (c točka), tč. 30, 34 (on file with author). Prim. sodbo VS RS II Ips 342/2004 z dne 14. 4. 2005.

Prim. E. Kerševan, Odškodninska odgovornost za odločanje v upravnem postopku, v: D. Možina (ur.), Odškodninska odgovornost države, GV Založba, Ljubljana 2015, str. 163.

Prav tam, str. 164, kjer se avtor sklicuje na judikate III Ips 5/2014 z dne 25. 3. 2014, II Ips 448/2010 z dne 30. 1. 2014, III Ips 92/2011 z dne 10. 12. 2013, II Ips 170/2012 z dne 19. 12. 2013 in III Ips 98/2010 z dne 20. 3. 2013.

Gl. L. Šturm v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev – A, FDŠ, Brdo, 2011, str. 40 in nasl..

Odločba št. Up-1082/12 z dne 29. 5. 2014, tč. 14.

Stališče, da je pravica do povračila škode v razmerju do postopkov, ki naj zagotovijo ustavnost in zakonitost delovanja nosilcev oblasti, sekundarna ter da je zato uspešen ugovor opustitve pravnega varstva, če prizadeti z njim lahko uveljavi odpravo zatrjevanih protipravnosti in tako prepreči škodo, je v sodni praksi nesporno. Opustitev vložitve pravnega sredstva ima tudi po mnenju sodne prakse učinek pretrganja vzročne zveze. Prim. sodbe VS RS II Ips 879/2008 z dne 29. 3. 2012, II Ips 1014/2007 z dne 13. 1. 2011, III Ips 105/2007 z dne 24. 3. 2009 in sodno prakso višjih sodišč (npr. sodba VSL II Cp 1349/2011 z dne 8. 12. 2011 in sodba in sklep VSL II Cp 260/2011 z dne 26. 5. 2011). Tako predlaga tudi Waters, ki pravi, da celo najhujše kršitve poštenosti postopka (opustitev seznanitve s samim postopkom in prikrajšanje za možnost izjavljanja) ne bodo podlaga za odškodninsko odgovornost, če prikrajšana stranka ni izkoristila pravnih sredstev, s katerimi bi te kršitve odstranila, ter s tem preprečila nastanek škode (gl. Waters, Judicial Immunity vs. Due Process: When Should a Judge Be Subject to Suit?, Cato Journal, 2/1987, str. 472). Prim. par. 839 (3) BGB, ki izključuje odškodninsko odgovornost, če bi oškodovanec lahko odvrnil škodo z vložitvijo pravnega sredstva, pa tega namenoma ali iz malomarnosti ni storil. To je tudi logično, saj bi nasprotno pomenilo, da bi se o končni usodi pravnomočnih, lahko tudi upravnih odločb, odločalo v civilnih postopkih. Da bi bila taka rešitev v nasprotju z načeli pravne države, gl. E. Kerševan, nav. delo, str. 177 in nasl..

Izčrpno o tem, gl. E. Kerševan, nav. delo, str. 177 in nasl.. Prim. tretji odstavek 67. člena ZUS-1, ki se glasi: »Pri odločanju o škodi pravdno sodišče ne more presojati zakonitosti upravnega akta.«

Na prvi pogled se zdi, da bi na še večji problem naleteli, če bi pravdno sodišče odškodninski zahtevek zavrnilo, ker bi bilo mnenja, da ni podana protipravnost ravnanja državnega organa, upravni akt pa bi bil nato na matičnem področju spoznan kot nezakonit. V resnici tak položaj ne bi bil (nujno) sporen, saj se nezakonitost, ki je strogo upravnopravno vprašanje, nujno ne prekriva z odškodninskopravnim pojmom protipravnosti. Je samo nujni, a ne edini pogoj za izpolnitev standarda protipravnosti.

Vrhovno sodišče je na Ustavno sodišče vložilo zahtevo za oceno ustavnosti, ker ZUS-1 in ZPNačrt ne urejata ustreznih pristojnosti, postopkov in pooblastil sodišču, da v upravnem sporu presoja in odloči o veljavnosti prostorskih aktov ter naloži odpravo morebiti ugotovljene neustavnosti in nezakonitosti prostorskega akta pristojnemu organu, da bi se s tem zagotovilo učinkovito sodno varstvo lastnikov nepremičnin. Zakon o urejanju prostora (Uradni list RS št. 9/2017 - ZUreP-2), ki se uporablja od 1. 6. 2018, dopušča v 58 . členu zoper prostorske izvedbene akte upravni spor.

Prim. sklep U-I-169/12 z dne 13. 11. 2014, s katerim je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o državnem prostorskem načrtu za celovito prostorsko ureditev pristanišča za mednarodni promet v Kopru (Uradni list RS, št. 48/11) zavrglo. V tč. 3 je navedlo: »Neposredno na podlagi izpodbijanega DPN gradnja ni mogoča, saj mora upravni organ z odločbo dovoliti gradnjo in predpisati konkretne pogoje, ki jih je treba pri gradnji upoštevati. Tako iz razlogov, navedenih v sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-251/07, pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti izpodbijanega predpisa.«

»Morda« zato, ker ni izključeno, da bi upravni organ prepoznal nezakonitost podzakonskega akta in o tem obvestil Vlado, ki bi morebitno nezakonitost odpravila.

Sodišče zato tudi ne more prekiniti postopka in vložiti zahtevo za presojo ustavnosti ali zakonitosti podzakonskega predpisa pred Ustavnim sodiščem (156. člen Ustave RS), temveč mora to presojo opraviti samo.

Uredba o državnem prostorskem načrtu za celovito prostorsko ureditev pristanišča za mednarodni promet v Kopru (2011) - člen 1

Zakon o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (2010) - ZUPUDPP  - člen 2

Obligacijski zakonik (2001) - OZ  - člen 131

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 2, 26

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.