VSRS Sodba X Ips 26/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-01-22

UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) III U 128/2016

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Marko Prijatelj

odmera komunalnega prispevka - program opremljanja stavbnih zemljišč - podlaga za odmero nadomestila - dopuščena revizija

Odmera komunalnega prispevka brez sprejetih podlag z odlokom ni dopustna.

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Novi Gorici, III U 128/2016-17 z dne 27. 12. 2018 se spremeni tako, da se tožbi ugodi in se odločba župana Občine Piran, št. 429-94/2008 z dne 2. 6. 2016, odpravi ter se tožnikoma na podlagi njune vloge z dne 27. 10. 2008 v zvezi z gradnjo stanovanjske stavbe na zemljiščih parc. št. 1128/6 in 1129 k.o. Portorož komunalni prispevek ne odmeri.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške sodnega postopka v višini 2.187,90 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo tožbo zoper odločbo župana Občine Piran, št. 429-94/2008 z dne 2. 6. 2016. S to odločbo je bilo ugodeno pritožbi, ki sta jo tožnika vložila zaradi molka prvostopenjskega občinskega organa v postopku odločanja o zahtevi tožnikov za odmero komunalnega prispevka za gradnjo stavnovanjske stavbe na parc. št. 1128/6 in 1129 k.o. Portorož, in tožnikoma odmerjen komunalni prispevek v višini 52.756,28 EUR, ki sta ga dolžna plačati v 15 dneh od pravnomočnosti odločbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

2. V obrazložitvi sodbe je Upravno sodišče kot zakonito potrdilo odmero komunalnega prispevka ob upoštevanju višine obračunskih stroškov za posamezno komunalno opremo, ugotovljenih v elaboratu o podlagah za odmero komunalnega prispevka, pridobljenem za potrebe tega postopka. Po presoji sodišča je imela toženka za tak način izračuna podlago v določbah Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka (Ur. l. RS, št. 95/07, v nadaljevanju Pravilnik o merilih) in Uredbe o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (Ur. l. RS, št. 80/07, v nadaljevanju Uredba o vsebini programa opremljanja), na uporabo katerih je ob obravnavanju te zadeve napotilo Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 361/2012.

3. Vrhovno sodišče je na predlog tožnikov s sklepom X DoR 11/2019-3 z dne 29. 5. 2019 dopustilo revizijo glede vprašanja: „Ali je na podlagi zahteve, vložene po uveljavitvi ZPNačrt, dopustno odmeriti komunalni prispevek, ne da bi občina imela program opremljanja zemljišč, sprejet na podlagi ZUreP-1 ali ZPNačrt, oziroma ali je dopustno pri posamični odmeri ugotavljati višino obračunskih stroškov komunalne opreme s strokovnim mnenjem?“

4. Tožnika (v nadaljevanju revidenta) sta v skladu z navedenim sklepom zoper sodbo sodišča prve stopnje vložila revizijo, v kateri uveljavljata zmotno uporabo materialnega prava. Predlagata, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da ugotovi, da revidenta komunalnega prispevka nista dolžna plačati, podrejeno, naj izpodbijano sodbo spremeni tako, da izpodbijano odločbo z dne 2. 6. 2016 odpravi ter zadevo vrne v novo odločanje. Zahtevata povračilo stroškov postopka.

5. Toženka (občina) je na revizijo odgovorila. Ker odgovora ni vložil odvetnik, niti ni izkazano, da ima njen zastopnik (župan, ki je podpisal odgovor) opravljen pravniški državni izpit (drugi odstavek 22. člena ZUS-1), Vrhovno sodišče odgovora ni upoštevalo (drugi odstavek 91. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP).

7. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena ZPP). Pri odločanju je vezano na dejanske ugotovitve upravnega organa in sodišča prve stopnje (tretji odstavek 370. člena ZPP), ki so povezane s pravnim vprašanjem, o katerem se odloča v revizijskem postopku.

8. Iz izpodbijane sodbe izhaja, da je bil revidentoma komunalni prispevek odmerjen v ponovljenem postopku po sodbi Vrhovnega sodišča X Ips 361/2012 z dne 4. 12. 2013. V tem ponovnem postopku je Upravno sodišče najprej izdalo sodbo III U 164/2015-12 z dne 20. 11. 2015, s katero je ugodilo tožbi revidentov, vloženi zaradi molka organa, in je upravnemu organu prve stopnje naložilo, naj v roku 60 dni od prejema sodbe odloči o njuni vlogi za odmero komunalnega prispevka. Ker toženka tudi po tej sodbi ni odločila, sta revidenta 3. 5. 2016 ponovno vložila tožbo zaradi molka. Še pred odločitvijo sodišča o tej tožbi je pritožbeni upravni organ (župan) izdal odločbo z dne 2. 6. 2016 o odmeri komunalnega prispevka, na katero sta tožnika na podlagi drugega odstavka 39. člena ZUS-1 razširila tožbo, o kateri je sodišče odločilo z izpodbijano sodbo.

9. Vrhovno sodišče je v omenjeni sodbi X Ips 361/2012 zavzelo stališče, da je treba v obravnavanem primeru za odmero komunalnega prispevka uporabiti predpis, veljaven v času uvedbe postopka (19. 11. 2008).

Glede na navedeno je zavrnilo odmero, temelječo na kasnejšem Odloku o programu opremljanja stavbnih zemljišč in merilih za odmero komunalnega prispevka za Občino Piran (Uradne objave, št. 23/09, v nadaljevanju Odlok/2009), ki je začel veljati 1. 11. 2009. Presodilo je tudi, da zakonita podlaga za odmero ne moreta biti ne občinski Odlok o komunalnem prispevku (Uradne objave, št. 46/00, v nadaljevanju Odlok/2000), sprejet na podlagi Zakona o stavbnih zemljiščih (tega je nasledil Zakon o urejanju prostora, v nadaljevanju ZUreP-1),

niti pravilnik iz enajstega odstavka 79. člena ZPNačrt, saj tega lahko uporabijo le občine, ki v šestih mesecih po sprejetju občinskega prostorskega načrta (OPN) ne sprejmejo programa opremljanja s podlagami za odmero komunalnega prispevka za vso obstoječo komunalno opremo na območju celotne občine. Tako lahko odmera komunalnega prispevka v obravnavanem primeru temelji le na občinskem programu opremljanja, sprejetem na podlagi podzakonskih predpisov, izdanih na podlagi ZUreP-1, to je Uredbe o vsebini programov opremljanja zemljišč za gradnjo (Ur. l. RS, št. 117/04 in naslednji) in Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka (Ur. l. RS, št. 117/04 in naslednji). Če toženka takega programa opremljanja ni sprejela, pa mora komunalni prispevek odmeriti na podlagi Uredbe o vsebini programa opremljanja in Pravilnika o merilih, izdanih na podlagi ZPNačrt, ker da so kriteriji za določitev komunalnega prispevka v obeh podzakonskih predpisih zadostno izhodišče za odmero komunalnega prispevka.

10. Revidenta navajata, da je toženka vse do izdaje izpodbijane odločbe trdila, da komunalnega prispevka v tej zadevi ni mogoče izračunati le na podlagi v letu 2007 sprejetih Uredbe o vsebini programa opremljanja in Pravilnika o merilih, zato je pri prvem odločanju uporabila svoj Odlok/2000, pri drugem pa Odlok/2009, ki mu je dala z uporabo retroaktivno veljavnost. Po sodbi Vrhovnega sodišča X Ips 361/2012 je za potrebe tega postopka izdelala elaborat za odmero komunalnega prispevka za leto 2008, pri njegovi izdelavi pa uporabila materiale, ki so nastali v postopku za sprejem Odloka/2009. Poudarjata, da je odmera komunalnega prispevka pravica in ne dolžnost občine. Če želi odmeriti komunalni prispevek, mora imeti za to sprejete z zakonom določene podlage. Ker toženka ni pravočasno sprejela aktov iz svoje pristojnosti (odloka o komunalnem prispevku, programa opremljanja, občinskega prostorskega načrta, občinskega podrobnega prostorskega načrta), bi pravico do odmere lahko uveljavila le na podlagi Uredbe o vsebini programa opremljanja in Pravilnika o merilih, vendar le, če je odmera na podlagi teh dveh aktov mogoča. Z elaboratom, izdelanim v letu 2016, ne more sanirati položaja, nastalega z nesprejetjem aktov, ki bi morali biti sprejeti po posebnem „zakonodajnem postopku“ in objavljeni pred začetkom veljave. Zadostnost elaborata bi pomenila, da toženki v prihodnje ne bo več treba sprejemati in objavljati aktov iz svoje pristojnosti.

11. Vrhovno sodišče je pri odgovoru izhajalo iz pravnih stališč, sprejetih v sodbi X Ips 361/2012, ki so bila podlaga za izvedbo ponovljenega postopka in za izdajo izpodbijane sodbe. Ker iz slednje izhaja, da toženka ob uvedbi postopka za odmero komunalnega prispevka revidentoma ni imela občinskega programa opremljanja, sprejetega na podlagi ZUreP-1 ali ZPNačrt, je revizijsko sodišče v okviru odgovora na postavljeno pravno vprašanje presojalo, ali sta toženka in Upravno sodišče pravilno uporabila napotek iz prejšnje sodbe Vrhovnega sodišča.

12. Glede tega ugotavlja, da je Vrhovno sodišče Pravilnik o merilih in Uredbo o vsebini programa opremljanja sicer označilo kot zadostno izhodišče za odmero komunalnega prispevka, vendar je pri tem pojasnilo, da gre za stališče, ki je enako tistemu iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-250/03 z dne 26. 5. 2005 glede ZUreP-1 in na njegovi podlagi izdanih podzakonskih predpisov. Upravno sodišče bi zato moralo upoštevati, da je Ustavno sodišče v omenjeni zadevi odločalo o skladnosti 143. člena ZUreP-1 s 147. členom Ustave

z vidika zadostnosti v navedenem členu ZUreP-1 predpisanih kriterijev za določitev komunalnega prispevka. Navedlo je, da so določbe ZUreP-1 o komunalnem prispevku v povezavi s podzakonskimi predpisi, v katerih so predpisani kriteriji za določitev komunalnega prispevka in podrobneje razdelani v podzakonskih predpisih, zadostno izhodišče za določitev komunalnega prispevka. To stališče je bilo torej sprejeto pri ustavnosodni presoji zakona, ne pa v povezavi z vprašanjem, ali sta podzakonska predpisa zadostni pravni podlagi za izdajo odločb o komunalnem prispevku v posamični občini. Na to odgovarja Vrhovno sodišče v nadaljevanju te sodbe.

Pogoji za odmero komunalnega prispevka po ZPNačrt

13. Navedeni zakon v 79. členu določa, da se komunalni prispevek za posamezno vrsto komunalne opreme lahko odmeri, če se stavbno zemljišče nahaja v obračunskem območju te vrste komunalne opreme (tretji odstavek). V 75. členu pa, da se s programom opremljanja za območja, na katerih se s prostorskim aktom predvideva gradnja nove komunalne opreme ali objektov in omrežij druge gospodarske javne infrastrukture, med drugim določijo tudi podlage za odmero komunalnega prispevka (prvi odstavek). S programom opremljanja se določijo podlage za odmero komunalnega prispevka tudi za obstoječo komunalno opremo. Podlage za odmero komunalnega prispevka so obračunska območja, stroški komunalne opreme, preračun stroškov na enoto mere in podrobnejša merila za odmero komunalnega prispevka (tretji odstavek). Vlada podrobneje predpiše vsebino programa opremljanja (peti odstavek). Program opremljanja sprejme občinski svet z odlokom (tretji odstavek 74. člena). Ob tem Uredba o vsebini programa opremljanja v prvem odstavku 17. člena med drugim določa, da se kot odlok sprejme celoten program ali le tisti njegov del, ki določa: obračunska območja posameznih vrst komunalne opreme; izračunane skupne in obračunske stroške po posameznih vrstah komunalne opreme in po obračunskih območjih; preračun obračunskih stroškov na kvadratni meter parcele in na kvadratni meter neto tlorisne površine objekta po posameznih vrstah opreme in obračunskih območjih in morebitna podrobnejša merila za odmero komunalnega prispevka, ki so razmerje med merilom parcele in merilom neto tlorisne površine, olajšave in oprostitve za določene kategorije objektov ter možnost obročnega odplačevanja komunalnega prispevka.

14. Iz teh določb izhaja, da je komunalni prispevek mogoče odmeriti le na podlagi programa opremljanja, ki ga mora občina sprejeti z odlokom. Del programa opremljanja so namreč podlage za odmero, torej elementi, od katerih je odvisna vsakokratna odmera komunalnega prispevka, saj vplivajo na določitev obveznosti posamičnih zavezancev. V tem delu je odlok občinski splošni akt (predpis), saj ga je treba uporabiti pri odmeri komunalnega prispevka za vse investitorje na obračunskih območjih v občini, in abstraktni pravni akt, saj se uporabi v nedoločenem številu bodočih primerov investitorjev oziroma lastnikov objektov, ki se bodo na novo priključili na komunalno opremo ali povečevali neto tlorisno površino objekta ali spreminjali njegovo namembnost (zavezanec za komunalni prispevek iz 80. člena ZPNačrt). Odlok o programu opremljanja z določitvijo podlag za odmero komunalnega prispevka neposredno ne vpliva na pravni položaj posameznih osebe, ampak je za to treba izdati odločbo (na zahtevo zavezanca – šesti odstavek 79. člena ZPNačrt, ali po uradni dolžnosti – sedmi odstavek istega člena), upoštevajoč okoliščine konkretnega primera.

15. ZPNačrt sicer v 77. členu določa, da občina, ki zagotavlja gradnjo komunalne opreme, to financira iz komunalnega prispevka, proračuna občine, proračuna države in iz drugih virov, kar pa pomeni le, da je komunalni prispevek eden od virov, s katerimi občina financira izpolnjevanje svoje dolžnosti zagotavljanja gradnje komunalne opreme (prvi odstavek istega člena). Da gre za namenska sredstva, je razvidno iz prvega odstavka 84. člena ZPNačrt, na podlagi katerega mora biti komunalni prispevek v odloku o sprejetju občinskega proračuna določen kot namenski prihodek. Vendar pa iz obveznosti občine, da sprejme odlok o programu opremljanja in v njem opredeli podlage za odmero komunalnega prispevka, izhaja, da je komunalni prispevek vse do sprejema navedenega odloka zgolj možen vir sredstev za financiranje gradnje komunalne opreme. Občina na svojem območju uvede plačevanje komunalnega prispevka šele z izpolnitvijo zakonske zahteve o sprejetju odloka s podlagami za odmero.

16. Glede na navedeno odmera komunalnega prispevka brez sprejetih podlag z odlokom ni dopustna. Poleg tega tudi ni mogoča, saj Uredba o vsebini programa opremljanja določa le vsebino in obliko programa opremljanja stavbnih zemljišč in ureja druga vprašanja, povezana s pripravo in sprejemanjem programa opremljanja (1. člen). Predmet njenega urejanja je torej podrobnejša opredelitev načina določanja podlag, ne pa samih podlag, ki se uporabijo pri izračunu prispevka. Nič drugače ni z uporabo Pravilnika o merilih. Ta določa merila za odmero komunalnega prispevka in način njegove odmere (1. člen), ne pa podlag za izračun, ki so, kot pojasnjeno, obračunska območja posamezne vrste komunalne infrastrukture, obračunski stroški, preračunani na kvadratni meter parcele na obračunskem območju za posamezno vrsto komunalne opreme, in obračunskih stroškov, preračunani na kvadratni meter neto tlorisne površine objekta na obračunskem območju za posamezno vrsto komunalne opreme oziroma višina teh stroškov.

17. Po obrazloženem je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da odmera komunalnega prispevka ne more temeljiti na strokovnem mnenju (elaboratu), pripravljenem za potrebe konkretnega upravnega postopka. Z njim ni mogoče določiti podlag za odmero, tako tudi ne višine stroškov komunalne opreme na enoto mere v obračunskem območju. Ker toženka v tej zadevi ob uvedbi postopka za odmero ni imela odloka o programu opremljanja, sprejetega na podlagi določb ZUreP-1 ali ZPNačrt, ni imela pravnih podlag, ki bi ji omogočale izdajo izpodbijane odločbe.

18. Ker izpodbijana sodba temelji na napačni razlagi materialnega prava, je Vrhovno sodišče v skladu s prvim odstavkom 94. člena ZUS-1 reviziji ugodilo in izpodbijano sodbo na podlagi 65. člena ZUS-1 spremenilo tako, da je ugodilo tožbi, izpodbijano odločbo odpravilo in odločilo o zahtevi revidentov za odmero komunalnega prispevka tako, da se omenjena dajatev ne odmeri (kar je bil tožbeni zahtevek revidentov v vlogi z dne 20. 6. 2016).

19. Revidenta sta z revizijo in s tožbo za spremembo izpodbijane odločbe uspela, zato je Vrhovno sodišče odločilo o stroških vsega postopka (drugi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Ker je bilo o tožbi odločeno v smislu 65. člena ZUS-1 (spor polne jurisdikcije), odločitev o stroških postopka na prvi stopnji temelji na prvem odstavku 25. člena ZUS-1, ki napotuje na uporabo določb ZPP. Vrhovno sodišče je zato v skladu z drugim odstavkom 155. člena ZPP nagrado in stroške odvetnika odmerilo po veljavni Odvetniški tarifi (v nadaljevanju OT) in ob vrednosti spornega predmeta 52.756,28 EUR.

20. Potrebni stroški revidentov so odmerjeni na podlagi 1. in 5. točke tarifne številke 30 v zvezi s 1. točko tarifne številke 18 OT. Ti znašajo glede na čas oprave dejanja ob vrednosti 0,459 EUR 1000 točk za tožbo in enako za pripravljalno vlogo z dne 20. 6. 2016 (ob vrednosti točke ob izračunu v višini 0,6 EUR skupaj 1200,00 EUR) ter 2 % (24,00 EUR) za materialne stroške (11. člen OT). Za revizijski postopek je Vrhovno sodišče na podlagi šestega odstavka 4. člena OT ob smiselni uporabi 4. točke tarifne številke 21 priznalo nagrado za obrazložen predlog za dopustitev revizije v višini zahtevanih 1050 točk (630,00 EUR) in za revizijo v višini priglašenih 1050 točk, v katero pa se všteje 50 % odvetniških stroškov za predlog za dopustitev revizije (5. točka tarifne številke 21), kar skupaj znaša 945,00 EUR. Upoštevaje še 2% materialnih stroškov (18,90 EUR) sta revidenta upravičena do povračila sodnih stroškov v skupni višini 2.187,90 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

21. Vračilo plačanih sodnih taks bo v skladu s prvim odstavkom 37. člena Zakona o sodnih taksah v zvezi z določbe točke c. opombe 6.1. taksne tarife navedenega zakona izvršilo Upravno sodišče po uradni dolžnosti.

22. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

V 13. točki obrazložitve te sodbe je izhajalo iz okoliščine, da je komunalni prispevek javna dajatev, zato mora biti njena višina predvidljiva v času nastanka obveznosti njenega plačila. Ker se v tej zadevi opravlja odmera komunalnega prispevka za potrebe gradnje, so se okoliščine za odmero stekle, ko sta tožnika vložila zahtevo za odmero tega prispevka (šesti odstavek 79. člena ZPNačrt).

Vrhovno sodišče je v 15. in 16. točki obrazložitve pojasnilo, da je bila uporaba odloka iz leta 2000 na podlagi drugega odstavka 179. člena ZUreP-1 podaljšana do 20. 7. 2007, a je pred iztekom tega roka, to je 28. 4. 2007, začel veljati ZPNačrt. Ta pa je v prvem odstavku 103. člena določil, da se z dnem njegove uveljavitve preneha uporabljati določba 179. člena ZUreP-1, in v drugem odstavku, da z dnem uveljavitve ZPNačrt nehajo veljati določbe 135. do 155. člena ZUreP-1, ki se nanašajo na komunalno opremljenost zemljišč in odmero komunalnega prispevka. Navedlo je še, da poleg tega omenjeni občinski odlok določa odmero prispevka na podlagi meril, ki niso v skladu z ZPNačrt in z na njegovi podlagi izdanima Uredbo o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč in Pravilnikom o merilih za odmero komunalnega prispevka. Tudi navedena uredba v 20. členu in pravilnik v 8. členu določata, da lahko občina v prehodnem obdobju komunalni prispevek odmeri samo na podlagi programov opremljanja, sprejetih na podlagi podzakonskih predpisov, izdanih na podlagi ZUreP-1.

Po tej določbi država z zakonom predpisuje davke, carine in druge dajatve. Lokalne skupnosti predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki jih določata ustava in zakon.

Na podlagi programa opremljanja se komunalni prispevek določi glede na površino in opremljenost stavbnega zemljišča s komunalno opremo ter glede na neto tlorisno površino objekta in njegovo namembnost oziroma glede na izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo (prvi odstavek 82. člena ZPNačrt).

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 74, 74/3, 75, 75/3, 77, 79, 79/3, 79/6, 80, 84

Uredba o vsebini programa opremljanja zemljišč za gradnjo (2004) - člen 17, 17/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.