VSRS Sodba X Ips 298/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-03-06

dr. Erik Kerševan (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

dovoljena revizija - vrednostni kriterij - plačilo prispevkov za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov - kvota za zaposlovanje invalidov - merila za določitev višine - skladnost uredbe z zakonom - rok za izdajo upravne odločbe v ponovljenem postopku

Dejansko število zaposlenih invalidov v posamezni dejavnosti ni merilo iz 62. člena Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (ZRZI), ki bi ga morala upoštevati Ekonomsko socialni svet oziroma Vlada pri sprejemanju Uredbe o določitvi kvote o zaposlovanju invalidov, ampak je merilo vrsta dejavnosti. Gre za element, ki na strani delodajalcev vpliva na zmožnost zaposlovanja invalidov in s tem za okoliščino, ki jo je treba upoštevati pri vzpostavljanju pogojev za doseganje namena ZZRZI, ki je v povečanju zaposljivosti invalidov.

Rok za odločanje v ponovljenem upravnem postopku iz četrtega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) dejansko predstavlja specialno ureditev roka za upravno odločanje, pogojeno z dejstvom dalj časa trajajočega postopka, ko je zadeva zaradi odločitve sodišča vrnjena v fazo, ko o zahtevku stranke oziroma njeni pravici, obveznosti ali pravni koristi še ni bilo odločeno. V tem pogledu obravnavana določba ZUS-1 pomeni način skrajševanja postopka ponovnega odločanja glede na splošno določbo prvega odstavka 222. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), po kateri mora pristojni organ v primerih, ko je za odločitev potrebno izvesti poseben ugotovitveni postopek, izdati odločbo in jo vročiti stranki najpozneje v dveh mesecih.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo Javnega jamstvenega, preživninskega in invalidskega sklada Republike Slovenije (v nadaljevanju sklad), št. ODL-5287073000-2016-200/52 z dne 26. 5. 2016. S to odločbo je bilo tožniku naloženo, da zaradi neizpolnjevanja obveznosti iz 65. člena Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (v nadaljevanju ZZRZI) za obdobje od septembra 2009 do vključno novembra istega leta in od februarja 2010 do vključno avgusta 2010 plača prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov z zamudnimi obrestmi v skupnem znesku 136.770,18 EUR (1. točka izreka). Ugotovljeno je bilo, da je tožnik navedeni dolg poravnal s plačili 17. 12. 2010, 18. 10. 2011 in 9. 5. 2013 (2. točka), pri čemer se mu preplačilo v skupnem znesku 38.915,97 EUR vrne na transakcijski račun (3. točka). Zavrnjen je bil tožnikov zahtevek za povračilo stroškov pritožbe, prejete 10. 12. 2011 (4. točka izreka), ter odločeno, da pritožba, ki je takse prosta, ne zadrži izvršitve odločbe (5. točka) in da v postopku izdaje odločbe stroški niso nastali (6. točka). Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti je tožnikovo pritožbo zoper omenjeno odločbo zavrnilo z odločbo št. 14104-23/2016-2 z dne 28. 7. 2016.

2. V razlogih sodbe je sodišče kot neutemeljeno presodilo tožnikovo navedbo, da je sprememba Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov, ki se sklicuje na Uredbo o standardni kvalifikaciji dejavnosti (v nadaljevanju Uredba o SKD) glede določanje različnih kvot po dejavnostih, v nasprotju z določili ZZRZI. Zavrnilo pa je tudi tožbene trditve, da je imel tožnik sklenjene pogodbe o poslovnem sodelovanju z invalidskimi podjetji in da je rok iz četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 za izdajo nove odločbe v ponovljenem upravnem postopku prekluziven.

3. Tožnik (v nadaljevanju revident) je zoper navedeno sodbo vložil revizijo zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu in zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi ugodi, podrejeno, naj sodbo razveljavi in vrne zadevo v novo sojenje drugemu senatu sodišča prve stopnje. Zahteva povračilo stroškov revizijskega postopka.

4. Toženka v odgovoru obrazloženo zavrača revizijske očitke. Med drugim navaja, da se pri določitvi višine kvote za zaposlitev invalidov upošteva dejavnost zavezanca, delodajalci pa so glede na dejavnost, ki jo opravljajo, razvrščeni skladno z Uredbo o SKD glede na področje dejavnost, ki je prvi nivo razvrstitve v SKD. Uporaba omenjene klasifikacije ni v nasprotju z ZZRZI, ampak le konkretizira njegovo določbo. Pojasnjuje še, da se izhodišča za določitev kvote niso spreminjala, saj so delodajalci že ves čas razvrščeni v skladu z Uredbo o SKD. Predlaga zavrnitev revizije.

Revizija je dovoljena na podlagi 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1,

saj vrednost izpodbijanega dokončnega upravnega akta, v katerem je bil revidentu odmerjen prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov in se nanj nanaša tudi izpodbijana sodba, presega 20.000,00 EUR.

6. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Vloži se lahko zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (prvi odstavek 85. člena ZUS-1), ne pa tudi zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek istega člena). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi v delu, ki se z revizijo izpodbija, in v mejah razlogov, ki so v njem navedeni, po uradni dolžnosti pa pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1).

7. Revident navaja, da obravnavani prispevek za neizpolnjevanje kvote zaposlenih invalidov ni davek. Ker nikjer tudi ni določeno, da se za vračilo preveč plačanega prispevka uporabi 97. člen Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2), je bilo materialno pravo napačno uporabljeno.

8. Vrhovno sodišče omenjene trditve kot neupoštevne zavrača. Revident je s tožbo izpodbijal uvodoma navedeno odločbo sklada le v 1., 2., 4., 5. in 6. točki izreka in v tem obsegu predlagal njeno odpravo. To pomeni, da je 3. točka izreka, s katero je bilo odločeno, da se mu na transakcijski račun vrne preplačilo spornega prispevka, s potekom roka za vložitev tožbe postala pravnomočna. Ker ta odločitev ni bila predmet odločanja v upravnem sporu, se nanjo ne more nanašati niti revizijska presoja o pravni podlagi za vrnitev preveč plačanega zneska.

9. Revident nadalje navaja, da naj bi bila prvostopenjska sodba neobrazložena glede tožbenih trditev, da je svojo obveznost zaposlovanja invalidov izpolnil s sklenitvijo pogodb o poslovnem sodelovanju z invalidskimi podjetji L., d. o. o., K., d. o. o., in S., d. o. o. Navedeni očitek ni utemeljen, saj je upravno sodišče ob sklicevanju na drugi odstavek 71. člena ZUS-1 pritrdilo razlogom odločbe upravnega organa druge stopnje, ki je (tako sodišče v 2. točki obrazložitve sodbe) zavrnil upoštevanje predloženih pogodb o poslovnem sodelovanju z invalidskimi podjetji iz razloga, ker predmet teh pogodb ni bila dejavnost, za katera so bila invalidska podjetja registrirana. V pogodbah je bila kot predmet dejavnosti navedena šifra 27.530 in naziv "čiščenje in obdelava ulitkov pri zavezancu", pod to šifro pa podjetja niso imela registrirane dejavnosti. S tem v povezavi je sodišče v 11. točki obrazložitve zavrnilo kot neizkazan tožbeni ugovor, da so imela invalidska podjetja v času sklenitve pogodbe registrirano dejavnost, na katero se je nanašal predmet pogodbe.

10. Revizijske navedbe, da dejavnost "čiščenje in obdelava ulitkov" v SKD sploh ne obstaja, ampak da gre za dejavnost "drugo čiščenje stavb, industrijskih naprav in opreme",

tako ne utemeljujejo zatrjevane procesne kršitve, ampak nasprotovanje ugotovljenemu dejanskemu stanju o neupoštevnem poslovnem sodelovanju z invalidskimi podjetji. Vprašanje, za katero dejavnost so bile sklenjene pogodbe in ali so bila invalidska podjetja zanjo registrirana, ni pravno, ampak je dejansko. Iz tega razloga pa revizije ni mogoče vložiti.

11. Revident nadalje trdi, da Uredba o spremembah Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov (Uradni list RS, št. 21/2008) spremeninja zakonsko določeno osnovno kategorijo za določitev kvot. Navaja, da je določitev kvote strokovno vprašanje ter da bi moral Ekonomsko socialni svet (v nadaljevanju ESS) pri tem izhajati iz vrste dejavnosti in dejanskega števila zaposlenih invalidov po posamezni dejavnosti, a da spremenjena Uredba o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov tega ne upošteva, saj izhaja iz Uredbe o SKD.

12. S temi navedbami revizija ne more utemeljiti očitka o neskladnosti obravnavane uredbe z zakonom in s tem kršitev določbe 153. člena Ustave RS.

izhaja dolžnost delodajalcev, da v odvisnosti od celotnega števila dejansko zaposlenih delavcev zaposli določeno število (kvoto) invalidov. To število je različno in znaša glede na dejavnost delodajalca od 2 % do 6 % od skupnega števila pri delodajalcu zaposlenih delavcev, pri čemer je določitev konkretne višine kvote v uredbi in pri tem vzpostavitev dopustnega razlikovanja ob upoštevanju vrst dejavnosti delodajalcev naložena Vladi ob sodelovanju ESS. Zaradi sodelovanja slednjega je Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 186/2016 z dne 25. 1. 2017 že presodilo, da je na ta način zakon predpostavil, da bo določitev višine kvote odvisna tudi od tega, ali je sprejemljiva oziroma ustrezna in primerna za socialne partnerje, ki jih združuje ESS. Ob tem je poudarilo, da če bi zakonodajalec želel določiti kvote, ki odražajo dejansko zaposlenost invalidov po dejavnostih, bi bilo sodelovanje ESS nesmiselno, in da je zaradi zakonsko dopuščenega določanja kvot v razponu (od 2% do 6%) tudi očitno, da kvote niso namenjene uskladitvi z dejanskim odstotkom invalidov v posamezni dejavnosti, sicer zakon razpona ne bi določal. Na podlagi tega je Vrhovno sodišče zavrnilo revizijske navedbe, da se kvote določajo glede na razmerje med dejanskim številom zaposlenih invalidov in številom vseh zaposlenih po posameznih dejavnostih.

14. Po navedenem dejansko število zaposlenih invalidov v posamezni dejavnosti ni merilo iz 62. člena ZZRZI, ki bi ga morala upoštevati ESS oziroma Vlada pri sprejemanju Uredbe o določitvi kvote o zaposlovanju invalidov, ampak je merilo vrsta dejavnosti. Gre za element, ki na strani delodajalcev vpliva na zmožnost zaposlovanja invalidov in s tem za okoliščino, ki jo je treba upoštevati pri vzpostavljanju pogojev za doseganje namena ZZRZI, ki je v povečanju zaposljivosti invalidov (prvi odstavek 2. člena tega zakona).

15. Zakaj naj bi bil z določitvijo različnih kvot po dejavnostih na način iz 3. člena obravnavane uredbe – dejavnosti so opredeljene po področjih iz Uredbe o SKD – vzpostavljen kriterij, ki nima podlage v zakonu, iz revizije ni razvidno. Zato Vrhovno sodišče le na splošni ravni dodaja, da tudi kasnejše zakonodajalčevo ravnanje kaže, da uporaba področij iz SKD v uredbi ne nasprotuje ZZRZI. S 4. členom ZZRZI-D (Uradni list RS, št. 98/2014) je bil namreč spremenjen tretji odstavek 62. člena ZZRZI ter v njem določeno, da je kvota za zaposlitev invalidov lahko različna glede na registrirano področje glavne dejavnosti SKD delodajalca, kar je bilo v zakonodajnem gradivu obrazloženo le kot sprememba pojasnjevalne narave.

16. Neutemeljeno pa je tudi revidentovo stališče o neenakem obravnavanju strank v predmetnem upravnem sporu, ker toženka pri odločanju v ponovljenem postopku ni spoštovala roka iz četrtega odstavka 64. člena ZUS-1. Po navedeni določbi mora pristojni organ v primeru, če sodišče tožbi ugodi in s sodbo odpravi izpodbijani upravni akt, izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva, ko je dobil sodbo oziroma v roku, ki ga določi sodišče.

17. Iz te določbe izhaja, da gre za rok, ki zavezuje upravni organ pri njegovem ponovnem odločanju, torej v primeru, ko izvaja svojo oblastno funkcijo in ne nastopa kot stranka upravnega ali sodnega sodnega postopka. Določitev roka v ZUS-1 za odločanje v ponovljenem upravnem postopku dejansko predstavlja specialno ureditev roka za upravno odločanje, pogojeno z dejstvom dalj časa trajajočega postopka, ko je zadeva zaradi odločitve sodišča vrnjena v fazo, ko o zahtevku stranke oziroma njeni pravici, obveznosti ali pravni koristi še ni bilo odločeno. V tem pogledu obravnavana določba ZUS-1 pomeni način skrajševanja postopka ponovnega odločanja glede na splošno določbo prvega odstavka 222. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP),

po kateri mora pristojni organ v primerih, ko je za odločitev potrebno izvesti poseben ugotovitveni postopek, izdati odločbo in jo vročiti stranki najpozneje v dveh mesecih. Revidentova primerjava med upravnim organom kot toženo stranko v upravnem sporu in njim kot tožnikom v smislu, da mora sam kot šibkejša stranka spoštovati roke, ki so prekluzivni, medtem ko so za toženko roki nezavezujoči in instrukcijski, zato ni utemeljena.

18. Glede na navedeno in ker niso podani razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (92. člen ZUS-1).

19. Revident z revizijo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena Zakona o pravdnem postopku in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Z novelo ZPP-E (Uradni list RS, št. 10/2017) so bili črtani 83. člen in 86. do 91. člen ZUS-1 (drugi odstavek 122. člena ZPP-E). Ker pa je bila v obravnavanem primeru izpodbijana sodba sodišča prve stopnje izdana pred začetkom uporabe ZPP-E, to je pred 14. 9. 2017, se revizijski postopek konča po do takrat veljavnem ZPP (tretji odstavek 125. člena ZPP-E) in posledično po dotedanjih določbah ZUS-1.

V nasprotju s tem je v tožbi zatrjeval, da so imela invalidska podjetja registrirano dejavnost površinske obdelave kovin in da je del te dejavnosti tudi čiščenje ulitkov (ne pa čiščenje stavb, naprav in opreme, op. Vrhovnega sodišča).

Novelirana Uredba o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov v prvem odstavku 3. člena določa, da se kvota določi različno po dejavnostih, in sicer glede na področja v skladu z Uredbo o SKD (Uradni list RS, št. 69/2007 in 17/2008). Dejavnost zavezanca je tista, ki je razvidna iz obvestila o identifikaciji in razvrstitvi po dejavnosti za poslovni subjekt Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve (drugi odstavek istega člena). V tretjem odstavku so določene različne kvote (2 %, 3 % in 6 %) za delodajalce, ki opravljajo dejavnost na posamičnih naštetih področjih dejavnosti, ki so opredeljena z enomestno črkovno oznako, tako kot je to predpisano v 5. členu Uredbe o SKD za označevaje področja dejavnosti. Pred obravnavano spremembo je Uredba o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov (Uradni list RS, št. 32/2007) v prvem odstavku 3. člena določala, da se kvota določi različno po dejavnostih, in sicer glede na področja v skladu z Uredbo o uvedbi in uporabi standardne klasifikacije dejavnosti (Uradni list RS, št. 2/2002).

Ta med drugim določa, da so delodajalci, ki zaposlujejo najmanj 20 delavcev, razen tujih diplomatskih in konzularnih predstavništev, invalidskih podjetij in zaposlitvenih centrov, dolžni zaposlovati invalide v okviru določenega deleža od celotnega števila zaposlenih delavcev (prvi odstavek). Kvoto iz prvega odstavka tega člena določi Vlada Republike Slovenije na predlog Ekonomsko socialnega sveta z uredbo. Kvota je glede na dejavnost delodajalca lahko različna, vendar ne more biti nižja od 2 % in ne višja od 6 % od skupnega števila zaposlenih delavcev (tretji odstavek).

EPA: 187-VII, nujni postopek, Poročevalec DZ z dne 28. 11. 2014, stran 10.

V obravnavani zadevi je Vrhovno sodišče s sklepom X Ips 45/2014 z dne 20. 1. 2016 odpravilo sodbo Upravnega sodišča RS I U 948/2013-I z dne 18. 12. 2013 in mu zadevo vrnilo v ponovni postopek. Upravno sodišče pa je nato s sodbo I U 121/2013-34 z dne 22. 3. 2016 odpravilo odločbo sklada z dne 23. 9. 2011 in mu zadevo vrnilo v ponovno odločanje. V ponovljenem postopku sklad ni izdal odločbe v roku 30 dni.

V skladu s tretjim odstavkom 2. člena ZDavP-2 se tudi za vprašanja davčnega postopka, ki niso urejena z mednarodno pogodbo, ki obvezuje Republiko Slovenijo, z zakonom o obdavčenju, s tem zakonom, zakonom, ki ureja finančno upravo, ali zakonom, ki ureja inšpekcijski nadzor, uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek.

Zakon o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (2004) - ZZRZI  - člen 62

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (2014) - ZZRZI-D  - člen 4

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 64, 64/4

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 222, 222/1

Uredba o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov (2007) - člen 3, 5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sodba X Ips 472/2012, enako tudi X Ips 473/2012 in X Ips