VSRS Sklep III Ips 15/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-05-11

Vladimir Balažic (preds.), Franc Seljak (poroč.), dr. Mile Dolenc, dr. Miodrag Đorđević, Jan Zobec

OBLIGACIJSKO PRAVO - PRAVO EVROPSKE SKUPNOSTI

finančni popravek - sofinanciranje iz sredstev kohezijske politike evropske skupnosti - sredstva evropske kohezijske politike - nadzor nad namensko porabo sredstev - kršitev pravil javnega naročanja - dopuščena revizija

Pritrditi je sicer stališču tožene stranke v odgovoru na revizijo, da omemba Uredbe št. 1083/2006 v Pogodbi ne vpliva na samo veljavnost oziroma učinkovanje te Uredbe, saj ti učinki nastopijo na podlagi pravil, določenih v 288. členu PDEU. Vendar smiselna in logična razlaga takšnega pogodbenega določila, ob upoštevanju tudi preostalega dela 13. člena Pogodbe, pripelje do rezultata, da je tožena stranka na ta način pogodbeno prevzela breme naknadnih finančnih popravkov, če razlogi zanje izvirajo iz njene sfere. Pogodbeno (splošno) sklicevanje v prvi alineji 13. člena, da se upoštevajo predpisi, ki veljajo za porabo sredstev iz evropskih strukturnih skladov ter predpisi glede državnih pomoči, je zato treba razumeti, da je na ta način tožena stranka prevzela navedeni pogodbeni rizik ob upoštevanju vseh predpisov s tega področja, torej tudi meril za oblikovanje finančnih popravkov v okviru Smernic, ki so predstavljale konkretizacijo kriterijev, določenih v 98. členu Uredbe št. 1083/2006. Okoliščina, da se pravdni stranki v Pogodbi nista izrecno sklicevali na Smernice, zato ne more biti odločilna.

I. Reviziji se ugodi, sodba sodišča druge stopnje se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožbeni zahtevek, s katerim je tožeča stranka od tožene stranke uveljavljala vračilo neupravičeno prejetih nepovratnih sredstev, namenjenih gradnji odprtega širokopasovnega omrežja elektronskih komunikacij, izplačanih na podlagi Pogodbe o sofinanciranju, s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi. Odločilo je še, da je tožeča stranka dolžna toženi stranki povrniti pravdne stroške v višini 31.505,69 EUR s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

2. Sodišče druge stopnje je zavrnilo pritožbo tožeče stranke in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje. Odločilo je, da vsaka stranka krije svoje stroške pritožbenega postopka.

3. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je na predlog tožeče stranke s sklepom III DoR 185/2019-6 z dne 21. 1. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je odločitev Višjega sodišča v Mariboru v sodbi I Cpg 305/2018, da ni pravne podlage za izrek finančnih popravkov glede na pogodbeno dogovorjeno uporabo Uredbe ES št. 1083/2006, materialnopravno pravilna.

4. Tožeča stranka je v zakonskem roku vložila revizijo, v kateri je uveljavljala revizijski razlog zmotne uporabe materialnega prava glede dopuščenega revizijskega vprašanja. Vrhovnemu sodišču je predlagala, da reviziji ugodi in sodbi sodišč prve in druge stopnje spremeni tako, da tožbenemu zahtevku v celoti ugodi. Podrejeno temu je predlagala razveljavitev sodb sodišč prve in druge stopnje ter vrnitev zadeve v novo sojenje sodišču prve oziroma druge stopnje. Priglasila je stroške revizijskega postopka.

5. Tožena stranka je v odgovoru na revizijo predlagala njeno zavrnitev. Priglasila je stroške revizijskega postopka.

6. Odločilne dejanske ugotovitve sodišč prve in druge stopnje, na katere je Vrhovno sodišče vezano (tretji odstavek 370. člena ZPP), so:

- Pravdni stranki sta 29. 6. 2009 sklenili Pogodbo o sofinanciranju projekta gradnje odprtega širokopasovnega omrežja elektronskih komunikacij v Občini A. (v nadaljevanju Pogodba), s katero je bilo med drugim določeno sofinanciranje navedenega projekta s sredstvi Evropskega sklada za regionalni razvoj. Vrednost Pogodbe je znašala 7.338.807,00 EUR, vrednost zasebnih sredstev, vloženih v gradnjo na območju belih lis, je znašala 3.079.219,00 EUR, vrednost nepovratnih sredstev iz Evropskega sklada za regionalni razvoj 6.237.985,95 EUR, iz sredstev državnega proračuna pa 1.100.821,05 EUR.

- Po sklenitvi pogodbe je prišlo do spremembe vrednosti javnega naročila, saj se je zaradi posodobljenega seznama belih lis zvišala iz 3.286.261,00 EUR na 10.264.065,00 EUR, kar je presegalo mejne vrednosti iz 12. člena Zakona o javnem naročanju (v nadaljevanju ZJN-2).

- Tožena stranka ni upoštevala četrtega odstavka 24. člena ZJN-2, ki je za primer, ko vrednost najugodnejše popolne ponudbe presega mejno vrednost, od katere dalje je treba javno naročilo objaviti na portalu javnih naročil oziroma v Uradnem listu Evropske unije, ali mejno vrednost za postopek javnega naročanja, nalagal naročniku, da ne sme oddati naročila po tem postopku, temveč mora, če je to primerno, začeti nov postopek, skladno z določbami tega zakona.

- Pogodba je v 12. členu vsebovala klavzulo, da je v primeru, če lokalna skupnost prejme plačilo sredstev, pa se pozneje pri nadzoru ugotovi, da je sredstva prejela neupravičeno, ministrstvo upravičeno odstopiti od pogodbe ter zahtevati vrnitev realne vrednosti dodeljenih nepovratnih sredstev skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva nakazila do dneva vračila.

- Po zaključenem postopku revizije je Kohezijski sklad zaradi nepravilnosti predlagal, da se izvede finančni popravek v višini 25 % certificiranih izdatkov, kar znaša 1.796.211,50 EUR. Ta znesek je predmet tožbenega zahtevka in se nanaša na zadnja tri izplačila toženi stranki 31. 8. 2010, 14. 9. 2010 in 15. 9. 2010.

- Tožeča stranka je 21. 8. 2017 na podlagi zahtevka Evropske komisije v proračun Evropske unije vrnila skupni znesek v enaki višini 1.796.211,50 EUR.

Zavzeta stališča sodišč prve in druge stopnje

7. Sodišče prve stopnje je zavzelo stališče, da ni podan pogodbeni temelj za uveljavljanje finančnih popravkov, saj med pravdnima strankama ni bila izrecno dogovorjena uporaba Smernic za določanje finančnih popravkov pri izdatkih, ki jih sofinancirajo strukturni skladi in Kohezijski sklad, v primeru neupoštevanja pravil o javnih naročilih - COCOF 07/0037/03-SL (v nadaljevanju Smernice). Pri utemeljitvi tega zaključka se je sodišče v celoti oprlo na zavzeta stališča Višjega sodišča v Ljubljani (v nadaljevanju VSL) v zadevi I Cpg 273/2017 z dne 9. 5. 2018, ki temeljijo na izhodišču, da za regresiranje finančnih popravkov v breme tožene stranke ni niti pogodbene niti zakonske podlage. Tožeča stranka ni uveljavljala pogodbeno dogovorjenega odstopnega upravičenja niti drugih pravnih sredstev, ki jih je imela na voljo. Tožena stranka s svojo kršitvijo ni povzročila škode tožeči stranki v obliki zneska, ki ga je tožeča stranka plačala na podlagi certificiranega zahtevka Evropske komisije. Za zmanjšanje priliva iz proračuna EU pa zaradi lastnih opustitev nosi breme tožeča stranka.

8. Sodišče druge stopnje je soglašalo z zaključki in presojo sodišča prve stopnje. Pri tem je izrecno pritrdilo argumentaciji, ki jo je sodišče prve stopnje povzelo iz sodbe VSL I Cpg 273/2017 glede neobstoja pravne podlage za uporabo Smernic in določitev (pavšalnih) finančnih popravkov. Zavrnilo je pritožbeno stališče, da je v pogodbi podlaga za uporabo Smernic, saj so v 1. členu pogodbe zgolj navedeni predpisi in dokumenti, ob tem pa Smernice niso niti navedene. Tožeča stranka je imela po pogodbi zgolj pravico odstopiti od pogodbe in zahtevati vrnitev dodeljenih sredstev, česar pa ni uveljavila. Podredno temu pa je sodišče druge stopnje zavzelo tudi stališče, da ni izkazana nobena škoda tožeči stranki, ki bi nastala v posledici toženkinih kršitev določb ZJN-2. Sklicevalo se je, da že same Smernice v točki 1.3. določajo, da se ne bo izvedel noben popravek, ko je nepravilnost izključno formalne narave. Odmerjanje finančnih popravkov je po svoji pravni naravi odškodninskopravno in ni namenjeno (zgolj) kaznovanju prejemnika sredstev. Pri tem pa tožnica trditev toženke, da tožnici ni nastala škoda, ni konkretizirano negirala, menila je zgolj, da obstoj škodljivih posledic ni pravno relevanten. Pri tem je opozorilo na presojo sodišča prve stopnje, da neobstoj oškodovanja izhaja tudi iz Odzivnega poročila na osnutek poročila o opravljeni reviziji operacije z dne 22. 11. 2012 (priloga B7 spisa).

Odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje

9. Sodišči prve kot druge stopnje sta se pri izključevanju pravne podlage za izrek finančnih popravkov sklicevali na argumentacijo, ki jo je uporabilo VSL v sodbi I Cpg 273/2017. Pravilnost tega sklepanja je Vrhovno sodišče preizkušalo v revizijskem postopku, vodenem pod opr. št. III Ips 61/2018. V sklepu III Ips 61/2018 z dne 12. 4. 2019 je Vrhovno sodišče pojasnilo, da so stališča, zavzeta v sodbi VSL I Cpg 273/2017, materialnopravno zmotna. V povezavi z dopuščenim revizijskim vprašanjem v tem postopku zato Vrhovno sodišče povzema nosilne razloge iz citiranega sklepa III Ips 61/2018.

10. Evropska Unija prek strukturnih skladov in kohezijskega sklada financira samo dejavnost, ki se izvaja ob polni skladnosti s pravom Unije (enako Sodišče evropske unije (SEU) v zadevi C-406/14 z dne 14. 7. 2016). Države članice morajo torej delno ali v celoti preklicati financiranje iz evropskih sredstev, če ugotovijo nepravilnosti pri uporabi predpisov Unije ali nacionalne zakonodaje, ker je združljivost dejavnosti z veljavnimi določbami Skupnosti in nacionalnimi določbami pogoj za upravičenost do financiranja. Finančni popravek pomeni vračilo koristi, ki je bila neupravičeno prejeta zaradi nepravilnega ravnanja. Ne pomeni kazni, temveč je zgolj posledica ugotovitve, da zahtevani pogoji za pridobitev koristi iz ureditve Unije niso bili spoštovani, zaradi česar je pridobljena korist neupravičena (SEU v združenih zadevah C-260/14 in C-261/14, točka 50). Namen finančnih popravkov je torej ponovno vzpostaviti stanje, ko so vsi odhodki, prijavljeni za sofinanciranje iz strukturnih ukrepov, zakoniti in pravilni ter usklajeni s pravili in predpisi, ki veljajo na nacionalni ravni in ravni unije.

11. V materialnem pravu ni podlage, da bi lahko država članica od upravičenca v smislu regresa, torej avtomatično in ne glede na okoliščine posameznih primerov, zahtevala vračilo zneska finančnega popravka, ki ga je državi članici v skladu s svojimi smernicami predlagala EK. Uredba Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1260/1999 (v nadaljevanju Uredba 1083/2006) primarno ureja razmerje med državo članico in EK. Vendar je po presoji Vrhovnega sodišča napačen zaključek sodišča druge stopnje, da za to, da se prejemniku sredstev naloži povrnitev finančnih popravkov v primeru ugotovljenih nepravilnosti, ne obstaja zakonska podlaga. Uredba 1083/2006, ki se neposredno uporablja v vseh državah članicah, v 98. členu ureja tudi „Finančne popravke držav članic“ in določa, da država članica izvede potrebne finančne popravke v povezavi z odkritimi nepravilnostmi in da ti popravki obsegajo preklic celote ali dela javnega prispevka iz operativnega programa. V osnovi pa opredeljuje tudi merila za odmero finančnih popravkov, saj določa, da država upošteva naravo in resnost nepravilnosti ter finančno izgubo sklada. S to določbo torej pravo EU nalaga državam članicam, da v primeru ugotovljenih kršitev upravičencem do evropskih sredstev naložijo finančni popravek. Zato imajo neposredno v določbah 98. člena Uredbe 1083/2006 podlago tudi določila podzakonskih predpisov (navodil), ki jih je sprejelo pristojno ministrstvo in urejajo finančne popravke.

12. Ob upoštevanju že zavzetih stališč Vrhovnega sodišča v sklepu III Ips 61/2018 se izkaže kot zmotno stališče sodišč prve in druge stopnje tudi v tej zadevi, kolikor jih je razumeti, da sploh ne obstaja zakonska podlaga za zaračunavanje finančnih popravkov upravičencu (toženi stranki).

13. Zmotno pa je tudi njuno stališče, da navedena pravila niso postala del pogodbenega prava med pravdnima strankama. Tožeča stranka se v reviziji utemeljeno sklicuje na določbo prve alineje 13. člena Pogodbe, s katero je tožena stranka potrdila, da je seznanjena z dejstvom, da je operacija gradnje sofinancirana s strani evropskih strukturnih skladov in se strinja, da se pri izvajanju operacije gradnje upoštevajo predpisi, ki veljajo za porabo sredstev iz evropskih strukturnih skladov ter predpisi glede državnih pomoči. Pritrditi je sicer stališču tožene stranke v odgovoru na revizijo, da omemba Uredbe 1083/2006 v Pogodbi ne vpliva na samo veljavnost oziroma učinkovanje te Uredbe, saj ti učinki nastopijo na podlagi pravil, določenih v 288. členu PDEU. Vendar smiselna in logična razlaga takšnega pogodbenega določila, ob upoštevanju tudi preostalega dela 13. člena Pogodbe

, pripelje do rezultata, da je tožena stranka na ta način pogodbeno prevzela breme naknadnih finančnih popravkov, če razlogi zanje izvirajo iz njene sfere. Pogodbeno (splošno) sklicevanje v prvi alineji 13. člena, da se upoštevajo predpisi, ki veljajo za porabo sredstev iz evropskih strukturnih skladov ter predpisi glede državnih pomoči, je zato treba razumeti, da je na ta način tožena stranka prevzela navedeni pogodbeni rizik ob upoštevanju vseh predpisov s tega področja, torej tudi meril za oblikovanje finančnih popravkov v okviru Smernic, ki so predstavljale konkretizacijo kriterijev, določenih v 98. členu Uredbe 1083/2006. Okoliščina, da se pravdni stranki v Pogodbi nista izrecno sklicevali na Smernice, zato ne more biti odločilna.

14. Dopuščeno revizijsko vprašanje narekuje preizkus obstoja pravne podlage za prenos finančnih popravkov v breme tožene stranke. Upoštevaje zgoraj obrazložene razloge je odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje negativen, saj je sodišče druge stopnje zmotno sklepalo na neobstoj pravne podlage za obremenitev tožene stranke za odmerjene finančne popravke.

15. Kot najpomembnejši razlog za zavrnitev tožbenega zahtevka je sodišče druge stopnje štelo, da ne obstaja pravna podlaga za naložitev pavšalnega zneska finančnih popravkov tožeče stranke toženi stranki. Iz odgovora na dopuščeno revizijsko vprašanje izhaja, da je takšno stališče materialnopravno zmotno. Sodišče druge stopnje je zavrnitev tožbenega zahtevka sicer oprlo tudi na podrejeno ugotovitev, da ni izkazana nobena finančna škoda, ki naj bi nastala (komerkoli) v posledici kršitev določb ZJN-2, zaradi česar naj ne bi bilo podlage za odmero finančnih popravkov. Vendar takšno sklepanje sodišča druge stopnje temelji na napačni materialnopravni predpostavki, saj je uveljavljanje finančnega popravka tožeče stranke presojalo kot odškodnino zaradi kršitve pogodbe.

16. Vrhovno sodišče je v sklepu III Ips 61/2018 že pojasnilo, da finančni popravek pomeni vračilo koristi, ki je bila neupravičeno prejeta zaradi nepravilnega ravnanja. Glede na dejanske ugotovitve sodišč prve in druge stopnje, na katere je Vrhovno sodišče vezano (drugi odstavek 370. člena ZPP), je tožeča stranka znesek v višini finančnih popravkov na zahtevo Evropske komisije poravnala v evropski proračun. Dvoma o tem, da obstaja prikrajšanje v proračunu tožeče stranke, torej ne more biti. Vendar bi ob teh dejanskih predpostavkah sodišče druge stopnje v okviru presoje pravilne uporabe materialnega prava, na kar mora paziti po uradni dolžnosti (drugi odstavek 350. člena ZPP), moralo odgovoriti tudi na ugovore tožene stranke, ki so se nanašali na odločilno vlogo tožeče stranke pri vodenju postopka, v katerem je tožena stranka kandidirala za pridobitev nepovratnih sredstev. Zaradi omejenega revizijskega preizkusa odgovora na ta vprašanja, ki jih je izpostavljala tožeča stranka v pritožbi, kakor tudi tožena stranka v odgovoru na pritožbo, revizijsko sodišče samo ne more odgovarjati. To pa pomeni, da je ostala pritožba v tem delu neizčrpana. Zato tudi ni pogojev za spremembo izpodbijane sodbe. Zato je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo in izpodbijano sodbo razveljavilo ter zadevo vrnilo sodišču druge stopnje v novo sojenje (drugi odstavek 380. člena ZPP), v katerem se bo moralo opredeliti tudi do teh navedb strank v pritožbenem postopku.

17. Vrhovno sodišče je odločitev sprejelo soglasno.

18. Izrek o revizijskih stroških temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP.

Tožena stranka je s tretjo in četrto alinejo 13. člena Pogodbe potrdila in jamčila:- da je ministrstvo seznanila z vsemi dejstvi in podatki, ki so ji bili znani ali bi ji morali biti znani in ki bi lahko vplivali na odločitev ministrstva o sklenitvi te pogodbe ter da so vsi podatki, ki jih je posredovala ministrstvu v zvezi s to pogodbo resnični, popolni in nespremenjeni tudi v času njene sklenitve;- da bo operacijo gradnje izvedla kot skrben gospodar.

Pogodba o delovanju  Evropske unije (PDEU) - člen 176

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1260/1999 - člen 98

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.