VSRS Sodba II Ips 298/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-03-07

Jan Zobec (preds.), Tomaž Pavčnik (poroč.), mag. Nina Betetto, Vladimir Horvat, Karmen Iglič Stroligo

CIVILNO PROCESNO PRAVO - POGODBENO PRAVO - USTAVNO PRAVO - ZDRAVSTVENA DEJAVNOST - ZDRAVSTVENO ZAVAROVANJE

zdravniška služba - specializacija zdravnikov - odobritev zdravniške specializacije - odklonitev zaposlitve v regiji, za katero je bila zdravniku odobrena specializacija - povrnitev stroškov specializacije - sprememba zakona - ustavna presoja - test sorazmernosti - prepoved retroaktivnosti - obvezno zdravstveno zavarovanje - dopuščena revizija

Vrhovno sodišče je v predhodni zadevi presodilo, da je trenutek odobritve specializacije tudi trenutek pridobitve pravice do plačila stroškov specializacije iz obveznega zdravstvenega zavarovanja (oziroma trenutek pridobitve pravice do "brezplačne" specializacije). Zato bi pomenila uporaba kasnejše zakonske novele o dolžnosti povrnitve teh stroškov poseg v toženkine že pridobljene pravice in bi šlo za prepovedano pravo retroaktivnost.

Ker bi drugačna razlaga ustavnopravno nevzdržno posegala v življenjski položaj toženke, ki je svojo pomembno življenjsko odločitev o načinu specializacije sprejela pred sprejemom novelirane ureditve, Vrhovno sodišče tudi v tej zadevi vztraja pri zgornji razlagi.

II. Tožnik mora v 15 dneh, od vročitve te sodbe, povrniti toženki njene revizijske stroške v znesku 919,88 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka, do plačila.

1. Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) upravlja sredstva obveznega zdravstvenega zavarovanja. Iz teh sredstev med drugim skladno z Zakonom o zdravniški službi (v nadaljevanju ZZdrS) zdravnikom financira specializacije. Toženki je Zdravniška zbornica Slovenije (v nadaljevanju Zbornica) dne 10. 9. 2003 izdala Odločbo o odobritvi specializacije iz anesteziologije, reanimatologije in perioperativne interne medicine za regijo Ravne na Koroškem za 6-letno obdobje. Imenovana je specializacijo opravljala od leta 2003 do novembra 2009, nato pa je odklonila zaposlitev v koroški regiji (ponudba Splošne Bolnišnice Slovenj Gradec), za katero ji je bila specializacija odobrena. Zaposlila se je v UKC Ljubljana. Od leta 2014 naprej pa je zaposlena v Splošni bolnišnici Slovenj Gradec. ZZZS je zato s tožbo zahteval, da mu mora povrniti stroške specializacije v skupnem znesku 13.485,89 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Zahtevek je utemeljil (1) z določbo petega

odstavka 25. člena ZZdrS, po kateri mora specializant, ki po končani specializaciji odkloni sklenitev delovnega razmerja v mreži zdravstvene službe za enkratno časovno obdobje trajanja specializacije v regiji, za katero mu je bila specializacija odobrena, ZZZS povrniti vse stroške, nastale v zvezi s specializacijo, ter (2) z izjavo z dne 14. 8. 2003, s katero se je toženka zavezala, da bo za prvo zaposlitev kot specialist po zaključku specializacije sprejela ponudbo s strani izvajalca javne zdravstvene službe v koroški regiji za enako časovno obdobje trajanja specializacije.

2. Sodišče prve stopnje je zahtevek zavrnilo. Pojasnilo je, da v času, ko je bila toženki odobrena specializacija, ZZdrS ni določal obveznosti povrnitve stroškov specializacije za primer zavrnitve zaposlitve v regiji, za katero je bila specializacija odobrena. Taka obveznost je bila uzakonjena šele z novelo ZZdrS-D, ki je pričela veljati 24.5.2006 in ki je 25. členu dodala besedilo, navedeno v prejšnji točki obrazložitve te sodbe. Toženka je z odobritvijo specializacije pridobila tudi pravico do plačila stroškov specializacije iz obveznega zdravstvenega zavarovanja za celotno obdobje šestih let. Te (nove) določbe tako ni dopustno uporabiti, saj ne drži stališče ZZZS, da bi šlo za njeno dopustno nepravo retroaktivno učinkovanje. Z uporabo navedene nove določbe iz leta 2006 bi bilo namreč nedopustno poseženo v načelo zaupanja v pravo s poseganjem v njene že pridobljene pravice (šlo bi torej za nedopustno pravo retroaktivnost), četudi bi se toženki naložila zgolj povrnitev stroškov, ki jih je tožnik plačal po uveljavitvi te zakonske spremembe. Toženka tudi ni neupravičeno obogatena, saj je imela za opravljanje specializacije na stroške ZZZS podlago – Odločbo Zbornice.

3. Sodišče druge stopnje je pritožbo tožnika zavrnilo in sodbo sodišča prve stopnje potrdilo. K razlogom slednjega je dodalo, da je dolžnost ZZZS kriti stroške specializacij določena z zakonom, toženkina pravica do specializacije pa je bila z Odločbo Zbornice individualizirana in konkretizirana (po obsegu jasno in nepogojno določena) in je vključevala tudi pravico do plačila stroškov zanjo iz sredstev obveznega zdravstvenega zavarovanja za celotno obdobje trajanja specializacije. Zato ne drži tožnikovo stališče, da je bilo s spremembo ZZdrS v letu 2006, ko je bila uzakonjena dolžnost vrnitve stroškov specializacije za primer specializantove odklonitve zaposlitve v predvideni regiji, poseženo v trajajoče pravno razmerje, ki še ni bilo zaključeno. Ker že ta razlog za dopustnost odstopa od prepovedi retroaktivnosti predpisa ni izpolnjen, sodišču sploh ni bilo treba presojati, ali je podan drugi razlog, to je, ali je bila sprememba zakona v javnem interesu.

Opredelitev dopuščenega revizijskega vprašanja

4. Zoper sodbo sodišča druge stopnje je tožnik vložil predlog za dopustitev revizije, ki mu je Vrhovno sodišče ugodilo in revizijo s sklepom II DoR 113/2017 z dne 10. 8. 2017 dopustilo glede vprašanja, ali je specializant z odločbo o pravici do opravljanja specializacije pridobil tudi pravico do opravljanja specializacije iz sredstev zdravstvenega zavarovanja.

Povzetek revizijskih navedb in odgovora na revizijo

5. Zoper sodbo sodišča druge stopnje tožnik vlaga revizijo na podlagi sklepa o njeni dopustitvi (dopuščena revizija; tretji odstavek 367. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP) in v tem okviru uveljavlja revizijska razloga absolutne bistvene kršitve določb postopka iz 15. točke drugega odstavka 339. člena ZPP ter zmotne uporabe materialnega prava. Materialno pravo naj bi bilo zmotno uporabljeno, ko je bilo odločeno, da specializant z odločbo o odobritvi specializacije pridobi tudi pravico do financiranja specializacije. Da ni tako, je razvidno iz Pravilnika o vrstah, vsebini in poteku specializacij zdravnikov, ki določa, da lahko Zbornica razpiše specializacije za potrebe javne mreže in specializacije z znanim plačnikom, slednje za zdravnike, ki so zaposleni izven javne mreže, pri zasebnikih, pri čemer se stroški teh specializacij ne krijejo iz obveznega zdravstvenega zavarovanja. Zmotno naj bi torej bilo stališče izpodbijane sodbe, da odločba o odobritvi specializacije kot upravni akt ureja tudi finančne posledice specializacije in to celo za celotno obdobje njenega trajanja. V primeru specializacije za potrebe javne zdravstvene službe pridobi specializant pravico do financiranja šele, ko opravi naloge po mentorskem programu in ko stroški tega programa (stroški glavnega mentorja, neposrednega mentorja, seminarjev, literature ipd., mednje pa ne spadajo stroški plač in drugih prejemkov iz delovnega razmerja) sploh nastanejo. V nasprotnem primeru specializant ne bi bil dolžan povrniti stroškov niti tedaj, če bi specializacijo opustil. Napačno naj bi bilo stališče, da je pravica do plačila individualizirana in konkretizirana z odločbo o odobritvi specializacije; to bi lahko veljalo le v razmerju med specializantom in Zbornico, ne pa v njegovem razmerju do ZZZS. ZZZS ni zavezana k plačilu za vsakega specializanta posamično, temveč zagotovi sredstva (kar je za javno zdravstvo dolžna na podlagi drugega odstavka 25. člena ZZdrS) z dogovorom z Zbornico in Ministrstvom za zdravje na podlagi letnega načrta za vse specializante posameznim izvajalcem na podlagi podatkov Zbornice. Za javno zdravstvo stroške specializacije ZZZS plačuje iz obveznega zdravstvenega zavarovanja ravno zaradi zaveze specializantov, da se bodo po zaključku specializacije zaposlili v javnem zdravstvu v določeni regiji, sicer pa sredstva vrnili v javno blagajno. Specializanti niso upravičeni do neposrednega prejemanja teh sredstev s strani ZZZS in tako v razmerju do zavoda ne morejo šteti za prejemnika financiranja neposredno na podlagi odločbe o odobritvi specializacije. Odločba o odobritvi specializacije se tudi ne glasi na ZZZS kot plačnika. Taka odločba ne pomeni pravice do brezplačnega izobraževanja; pomeni možnost sofinanciranja in pridobitev strokovnega naziva pod odložnim pogojem, saj je bil pogoj za njeno izdajo podpis izjave specializanta, da se bo po zaključku specializacije zaposlil v določeni regiji. Gre za dvostranski odplačen posel, vzpostavljen s podpisom izjave, dajatev zdravnika je v tem, da kasneje kot specialist »oddela« specializaciji ustrezno delo v regiji, za potrebe katere mu je bila specializacija odobrena. Edini namen kritja stroškov specializacij za javno zdravstvo iz sredstev obveznega zavarovanja je poskrbeti za obrobne regije in preprečiti zaposlovanje specialistov v bogatejših regijah zaradi boljšega zaslužka. Specializant pridobi z odločbo o odobritvi specializacije za javno zdravstvo (posredno) pravico do financiranja le ob pogoju podpisa izjave, s katero se zaveže po zaključku specializacije zaposliti v regiji, za katero se je specializiral, in šele, ko stroški na podlagi opravljenega dela dejansko nastanejo. V 10. točki obrazložitve je sodišče zapisalo, da je bila v odločbi o odobritvi specializacije navedena tudi dolžnost ZZZS plačevati stroške specializacije, kar ne drži; s tem naj bi bila storjena postopkovna kršitev iz 15. točke drugega odstavka 339. člena ZPP.

6. Toženka je vložila odgovor na revizijo, v katerem nasprotuje revizijskim razlogom in predlaga njeno zavrnitev. Opozarja, da revizija širi razloge preko pravnega vprašanja, glede katerega je bila dopuščena, in da navaja nova dejstva. Poudarja, da je bil zahtevek zavrnjen zaradi presoje, da bi uporaba spremenjenega ZZdrS, konkretno njegove novele D, pomenila poseg v pravice, ki jih je toženka pridobila pred tem in bi bila s tem kršena prepoved retroaktivne uporabe predpisov. Glede tega vprašanja pa revizija sploh ni bila dopuščena.

8. V primeru dopuščene revizije sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena ZPP). Glede na navedeno revizijsko sodišče ne bo odgovarjalo na ostale revizijske očitke o zmotni uporabi materialnega prava in uveljavljane procesne kršitve, kolikor niso neločljivo povezane z dopuščenim vprašanjem.

9. Vrhovno sodišče se je s povsem enakim dopuščenim vprašanjem že ukvarjalo v primerljivi zadevi II Ips 51/2017 z dne 8. 11. 2018, v kateri je na tožeči strani prav tako nastopal ZZZS. Razsodilo je skladno s stališčem nižjih sodišč v obravnavani zadevi. Revizijski razlogi ZZZS so v obeh zadevah povsem enaki. Vrhovno sodišče pri svoji odločitvi vztraja ter na revidentkine navedbe odgovarja, sklicujoč se na predhodno (in zato precedenčno) odločbo Vrhovnega sodišča.

10. Odločilne dejanske in pravne okoliščine konkretnega primera so v bistvenem enake kot v predhodni zadevi, in sicer: (1) da je Zbornica toženki odobrila specializacijo iz anesteziologije, reanimatologije in perioperativne interne medicine za potrebe mreže javnega zdravstva potem, ko je podpisala izjavo, da se bo po zaključku zaposlila v koroški regiji, (2) da ji je specializacijo odobrila v času, ko ZZdrS ni določal, da bi bil specializant, ki se ne bi zaposlil v regiji, za katero mu je bila odobrena specializacija, dolžan povrniti stroške specializacije, (3) da je bil med trajanjem toženkine specializacije zakon spremenjen

tako, da je za take primere uzakonil dolžnost povrnitve stroškov specializacije.

V postopku je bilo sporno predvsem, ali toženko, ki se po zaključku specializacije ni zaposlila v koroški regiji, zadene dolžnost povrnitve stroškov oziroma kateri zakon je treba uporabiti: ali tistega, ki je veljal ob odobritvi specializacije ali kasneje spremenjenega.

11. Vrhovno sodišče je v predhodni zadevi presodilo, da je trenutek odobritve specializacije tudi trenutek pridobitve pravice do plačila stroškov specializacije iz obveznega zdravstvenega zavarovanja (oziroma trenutek pridobitve pravice do »brezplačne« specializacije). Zato bi pomenila uporaba kasnejše zakonske novele o dolžnosti povrnitve teh stroškov poseg v toženkine že pridobljene pravice in bi šlo za prepovedano pravo retroaktivnost.

12. Ker bi drugačna razlaga ustavnopravno nevzdržno posegala v življenjski položaj toženke, ki je svojo pomembno življenjsko odločitev o načinu specializacije sprejela pred sprejemom novelirane ureditve, Vrhovno sodišče tudi v tej zadevi vztraja pri zgornji razlagi.

13. Prav zato te teze ne ovržejo niti navedbe revidenta, da se je specializacija izvrševala še tri leta po sprejemu novele (od junija 2006 do novembra 2009) ter da so v tem obdobju (in pred tem že tri leta) stroški specializacije

nastajali in se plačevali sproti, torej skozi celotno obdobje specializacije, in ne že v začetku v enkratnem vnaprej določenem znesku. Obravnavano razmerje je bilo namreč dokončno regulirano in delno izpolnjeno pred novelo. V nasprotju s prepričanjem tožnika niti podpis izjave o zavezi zaposlitve v regiji, za katero je bila toženki odobrena specializacija, ne kaže na to, da bi toženka pravico do kritja stroškov pridobila šele z zaključkom specializacije; izjava je bila pogoj oziroma ključni dejavnik v fazi presoje izpolnjevanja pogojev za njeno odobritev.

Nikakor pa slednja izjava ne more predstavljati samostojne podlage zahtevka za vračilo stroškov specializacije, odobrene z ločenim pravnim aktom, še manj pa podlage za uporabo zakonskega pravila, ki je bilo sprejeto in uveljavljeno šele kasneje.

14. Uveljavljani revizijski razlogi tožnika po povedanem niso podani, zato je moralo revizijsko sodišče njegovo revizijo kot neutemeljeno zavrniti (378. člen ZPP).

15. Odločitev o revizijskih stroških temelji na prvem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP. Revizijsko sodišče je toženkine stroške odmerilo na podlagi predloženega stroškovnika in Zakona o odvetniški tarifi na 919,88 EUR (pripada ji nagrada za revizijski postopek (tar. št. 3300; 734,00 EUR), pavšalni izdatek za plačilo telekomunikacijskih in poštnih storitev (tar. št. 6002; 20,00 EUR), vse skupaj povečano za davek na dodano vrednost (tar. št. 6007; 22 %)). Tožnik je dolžan plačati odmerjene stroške v petnajstdnevnem paricijskem roku, ki prične teči naslednji dan po vročitvi te sodbe (prvi, drugi in tretji odstavek 313. člena ZPP). Če tožnik v paricijskem roku svoje obveznosti plačila pravdnih stroškov ne bo izpolnil, bo prišel v zamudo (299. člen Obligacijskega zakonika, v nadaljevanju OZ) in bo od zamude dalje dolžan toženki plačati še zakonske zamudne obresti (378. člen OZ).

Kasneje po noveli E je to 4. odstavek, sedaj po noveli F šesti odstavek 25. člena ZZdrS.

Besedilo petega odstavka 25. člena ZZdrS je navedeno v 1. točki obrazložitve.

(Po višini sicer sporni) stroški najmanj za nagrado toženkinemu glavnemu mentorju in neposrednim mentorjem, stroški seminarjev in specialističnega izpita.

Kršitev izjave bi lahko ob izpolnjenih ostalih pogojih pomenila razlog za odškodninsko odgovornost; ta pa ni predmet revizijske presoje.

Zakon o zdravniški službi (1999) - ZZdrS  - člen 25, 25/2, 25/4, 25/5, 25/6

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 155

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravniški službi (2006) - ZZdrS-D  - člen 6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.