VSRS Sodba VIII Ips 95/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-03-10

mag. Marijan Debelak (preds.), Marjana Lubinič (poroč.), Karmen Iglič Stroligo, Samo Puppis, Borut Vukovič

javni uslužbenec - napredovanje javnih uslužbencev v plačne razrede - javni sektor - prekinitev delovnega razmerja

Javni uslužbenec se v skladu s prvim odstavkom 19. člena ZSPJS ob zaposlitvi v javnem sektorju uvrsti v izhodiščni plačni razred delovnega mesta oziroma zgolj izjemoma, če za to obstajajo utemeljeni razlogi in je podano soglasje, za največ pet plačnih razredov višje od izhodiščnega plačnega razreda delovnega mesta. Iz navedenega člena ne izhaja, da bi moral delodajalec ob zaposlitvi oziroma ponovni zaposlitvi v javnem sektorju upoštevati morebitne predhodne zaposlitve delavca v javnem sektorju (in takrat dosežene ocene). Ravno obratno. Glede na prvi odstavek 19. člena ZSPJS se javni uslužbenec ob zaposlitvi vedno (ne glede na morebitne predhodne zaposlitve v javnem sektorju) uvrsti v izhodiščni plačni razred, kar pomeni, da se predhodne pogodbe o zaposlitvi ne upoštevajo. Predhodna zaposlitev delavca v javnem sektorju je kvečjemu lahko razlog za podajo predloga za določitev višjega plačnega razreda na podlagi drugega odstavka 19. člena ZSPJS, vendar je odločitev o tem v domeni soglasodajalca, ki v vsakem primeru posebej presodi, ali gre za utemeljen razlog za določitev višjega plačnega razreda.

II. Tožeča stranka mora v 15 dneh od vročitve tega sklepa povrniti toženi stranki stroške odgovora na revizijo v znesku 335,99 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka, do plačila.

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožbeni zahtevek za obračun in izplačilo razlike v plači za čas od 1. 9. 2016 dalje do odločitve sodišča prve stopnje s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi ter za plačilo davkov in prispevkov od bruto zneskov razlik v plači. Presodilo je, da tožnik v letu 2015 ni izpolnjeval pogojev za napredovanje v višji plačni razred, ker se mu v napredovalno obdobje ne vštevajo predhodne zaposlitve, po katerih je prišlo do prekinitve delovnega razmerja v javnem sektorju.

2. Sodišče druge stopnje je pritožbo tožnika zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

3. Tožnik je vložil predlog za dopustitev revizije, ki mu je Vrhovno sodišče s sklepom VIII DoR 172/2019 z dne 24. 9. 2019 ugodilo in revizijo dopustilo glede vprašanja, ali je materialnopravno pravilna presoja obeh sodišč, da prekinitev zaposlitve v javnem sektorju prekine napredovalno obdobje tako, da ob ponovni zaposlitvi v javnem sektorju napredovalno obdobje začne znova teči in se predhodne zaposlitve v javnem sektorju pred prekinitvijo (in v tem času pridobljene ocene delovne uspešnosti) pri napredovanju ne morejo upoštevati.

4. Zoper pravnomočno sodbo sodišča druge stopnje je tožnik vložil revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Izpostavlja 16. člen Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Ur. l. RS, št. 56/02 s spremembami, v nadaljevanju ZSPJS), ki določa, da lahko javni uslužbenec na delovnem mestu oziroma v nazivu napreduje v višji plačni razred vsaka tri leta, če izpolnjuje predpisane pogoje. Za napredovalno obdobje se upošteva čas, ko je javni uslužbenec delal na delovnih mestih, za katera je predpisana enaka stopnja strokovne izobrazbe. Meni, da že iz jezikovne razlage te določbe ne izhaja, da se ocen, pridobljenih do prekinitve delovnega razmerja v javnem sektorju, ne upošteva, oziroma da prekinitev zaposlitve v javnem sektorju prekine napredovalno obdobje. Ravno nasprotno, glede na 16. člen ZSPJS je bistveno, da delavec dela na delovnih mestih, za katera je predpisana enaka stopnja strokovne izobrazbe, ne pa, da je njegova zaposlitev neprekinjena. Opozarja pa tudi na namensko razlago te določbe, in sicer, da je za napredovanje pomembna delovna uspešnost, ki jo je javni uslužbenec izkazal pri svojem delu, ne pa dejstvo, ali je prišlo do vmesne prekinitve delovnega razmerja (ki je lahko tudi zelo kratka, nekajdnevna), ki naj bi avtomatično izničila že izkazano delovno uspešnost. Sodišči se sklicujeta na 19. člen ZSPJS, vendar ga uporabita in razlagata brez povezave s 16. členom ZSPJS, ki je bistven za odločitev. Tožnik je postavljen v položaj javnega uslužbenca, ki je šele prvič sklenil pogodbo o zaposlitvi v javnem sektorju, takšno stališče pa je po tožnikovem mnenju neskladno s pravico do enakosti pred zakonom. Razlaga sodišč zanika namen in smisel napredovanja v višji plačni razred in krši pravice javnih uslužbencev, katerih delovna uspešnost je bila v napredovalnih obdobjih sicer ustrezno izkazana, vendar je pri njih prišlo do prekinitve zaposlitve v javnem sektorju. Javni uslužbenci, ki se v javnem sektorju zaposlujejo s prekinitvami, vse prej pridobljene ocene avtomatično izgubijo, kar pomeni, da napredovanja praktično ne morejo doseči zgolj iz razloga, ker je bila njihova zaposlitev prekinjena (lahko tudi samo za en dan).

5. Toženka je podala odgovor na revizijo in predlagala njeno zavrnitev.

7. Na podlagi 371. člena Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 73/07 s spremembami, v nadaljevanju ZPP) sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena.

8. Iz dejanskih ugotovitev sodišč druge in prve stopnje izhaja, da je bil tožnik v javnem sektorju zaposlen v naslednjih obdobjih:

- od 17. 3. 2005 do 7. 7. 2005 kot učitelj športne vzgoje na AA,

- od 1. 9. 2007 do 31. 1. 2011 kot učitelj telesne vzgoje v BB,

- od 1. 9. 2013 dalje kot učitelj predmetnega pouka - športa pri toženki.

V vmesnih obdobjih ni bil zaposlen ali je bil zaposlen izven javnega sektorja. Ob ponovni zaposlitvi v javnem sektorju v letu 2013 je bil uvrščen v 30. plačni razred, t. j. v osnovni plačni razred delovnega mesta.

9. Tožnik je zatrjeval, da je v letu 2015 izpolnjeval vse pogoje za napredovanje v 32. plačni razred na podlagi ocen, pridobljenih pri toženki in pri drugih delodajalcih v javnem sektorju, kljub temu, da so bile med posameznimi zaposlitvami prekinitve. Toženka in stranski intervenient na strani toženke pa mu te pravice ne priznavata, ker menita, da prekinitev delovnega razmerja v javnem sektorju pomeni tudi prekinitev triletnega napredovalnega obdobja, ki je z zaposlitvijo tožnika pri toženki v letu 2013 pričelo teči znova in da toženka ni dolžna upoštevati ocen, ki jih je tožnik v preteklosti prejel pri drugih delodajalcih v javnem sektorju.

10. Za odločitev v tem sporu je, kot pravilno izpostavljata sodišči nižjih stopenj, pomemben 19. člen ZSPJS, ki med drugim ureja vprašanje določitve plačnega razreda javnega uslužbenca ob zaposlitvi. Za razlago 16. člena ZSPJS, na katerega se sklicuje tožnik, namreč ni nepomembno, kako se določi plača javnega uslužbenca ob ponovni zaposlitvi v javnem sektorju in ali je pri določitvi plače po novi pogodbi o zaposlitvi delodajalec dolžan upoštevati ocene delovne uspešnosti oziroma že dosežena napredovanja, ki jih je javni uslužbenec dosegel v času prejšnjih zaposlitev

11. ZSPJS v 19. členu določa, da se javni uslužbenec ob zaposlitvi

, premestitvi na drugo delovno mesto oziroma imenovanju v naziv ali višji naziv, uvrsti v plačni razred, v katerega je uvrščeno delovno mesto, za katerega je javni uslužbenec sklenil delovno razmerje

, oziroma na katerega je bil premeščen, oziroma v plačni razred, v katerega je uvrščen naziv, v katerega je imenovan (prvi odstavek). Če obstajajo za to utemeljeni razlogi, se lahko javnega uslužbenca ob zaposlitvi, na podlagi soglasja, premestitvi na drugo delovno mesto oziroma imenovanju v naziv ali višji naziv, uvrsti v plačni razred, ki je za največ pet plačnih razredov višji od plačnega razreda delovnega mesta oziroma naziva, vendar ne v višji plačni razred kot ga je možno doseči z napredovanjem (drugi odstavek).

12. Javni uslužbenec se torej ob zaposlitvi v javnem sektorju uvrsti v izhodiščni plačni razred delovnega mesta oziroma zgolj izjemoma, če za to obstajajo utemeljeni razlogi in je podano soglasje, za največ pet plačnih razredov višje od izhodiščnega plačnega razreda delovnega mesta. Iz navedene določbe ne izhaja, da bi moral delodajalec ob zaposlitvi oziroma ponovni zaposlitvi v javnem sektorju upoštevati morebitne predhodne zaposlitve delavca v javnem sektorju (in takrat dosežena napredovanja oziroma ocene). Ravno obratno. Glede na prvi odstavek 19. člena ZSPJS se javni uslužbenec ob zaposlitvi (ne glede na morebitne predhodne zaposlitve v javnem sektorju) uvrsti v izhodiščni plačni razred, kar pomeni, da se predhodne zaposlitve pri določitvi plačnega razreda ne upoštevajo

. Predhodna zaposlitev delavca v javnem sektorju je kvečjemu lahko razlog za podajo predloga za določitev višjega plačnega razreda na podlagi drugega odstavka 19. člena ZSPJS, vendar je odločitev o tem v domeni osebe, ki daje soglasje

in ki v vsakem primeru posebej presodi, ali gre za utemeljen razlog za določitev višjega plačnega razreda.

13. Pri tem velja opozoriti, da je bila določba 19. člena ZSPJS v preteklosti nekoliko drugačna od današnje. Ob uveljavitvi v letu 2002 je ZSPJS v 19. členu določal, da se „javni uslužbenec ob prvi zaposlitvi v javnem sektorju praviloma uvrsti v plačni razred, v katerega je uvrščeno delovno mesto oziroma naziv, za katerega je sklenil delovno razmerje, oziroma na katerega je bil razporejen oziroma imenovan. Če pristojni organ ugotovi, da javni uslužbenec izpolnjuje pogoje za uvrstitev v višji plačni razred, ga že ob prvi zaposlitvi uvrsti v plačni razred, ki ga je možno doseči z napredovanjem“. Z novelo ZSPJS-G (Ur. l. RS, št. 57/07) je bila določba 19. člena spremenjena tako, da se „javni uslužbenec ob zaposlitvi, premestitvi na drugo delovno mesto oziroma imenovanju v naziv ali višji naziv uvrsti v plačni razred, v katerega je uvrščeno delovno mesto, za katerega je javni uslužbenec sklenil delovno razmerje, oziroma na katerega je bil premeščen, oziroma v plačni razred, v katerega je uvrščen naziv, v katerega je imenovan. Če obstajajo za to utemeljeni razlogi, se lahko javnega uslužbenca ob zaposlitvi, premestitvi na drugo delovno mesto oziroma imenovanju v naziv ali višji naziv, uvrsti v plačni razred, ki je za enega ali dva plačna razreda višji od plačnega razreda delovnega mesta oziroma naziva. v plačni razred, v katerega je uvrščeno delovno mesto, za katerega je javni uslužbenec sklenil delovno razmerje oziroma na katerega je bil premeščen, oziroma v plačni razred, v katerega je uvrščen naziv, v katerega je imenovan“. Z novelo ZSPJS-I (Ur. l. RS, št. 58/08) je bilo besedilo 19. člena ponovno spremenjeno, in sicer v trenutno veljavno besedilo. Če je prvotno besedilo 19. člena ZSPJS, ki se je nanašalo le na prvo zaposlitev, še dopuščalo razlago 16. člena ZSPJS

, za kakršno se zavzema tožnik, to po spremembi zakona ni več mogoče.

14. ZSPJS v tretjem odstavku 16. člena določa splošne pogoje za napredovanje javnih uslužbencev v višje plačne razrede, vendar izrecno ne ureja vprašanja teka napredovalnega obdobja v primeru, ko pri javnem uslužbencu pride do prekinitve delovnega razmerja v javnem sektorju. Določbe 16. člena ZSPJS ni mogoče razlagati izolirano, za kar se v reviziji zavzema tožnik, temveč sistemsko, v povezavi z ostalimi določbami ZSPJS, predvsem že navedenim prvim odstavkom 19. člena. Ker ta v primeru ponovne zaposlitve v javnem sektorju pri določitvi plačnega razreda ne predvideva upoštevanja predhodnih zaposlitev (in že doseženih napredovanj), posledično tudi ocen, doseženih pri predhodnih zaposlitvah ni mogoče vštevati v napredovalno obdobje javnega uslužbenca. Zakonsko besedilo „čas, ko je javni uslužbenec delal na delovnih mestih, za katere je predpisana enaka stopnja strokovne izobrazbe,“ je zato treba razumeti na način, da se nanaša na kontinuirana obdobja zaposlitve v javnem sektorju. V primeru, če pride do prekinitve zaposlitve v javnem sektorju, napredovalno obdobje ob ponovni zaposlitvi v javnem sektorju prične teči znova.

15. To potrjuje tudi Uredba o napredovanju javnih uslužbencev v plačne razrede (Ur. l. RS, št. 51/08 in naslednji, v nadaljevanju Uredba o napredovanju), ki glede prekinitve napredovalnega obdobja v drugem odstavku 8. člena izrecno določa, da se javnemu uslužbencu pri prehodu na drugo delovno mesto v okviru javnega sektorja napredovalno obdobje ne prekine v primeru, če zasede delovno mesto v istem ali nižjem tarifnem razredu v isti plačni podskupini ali na istovrstnih oziroma sorodnih delovnih mestih v različnih plačnih podskupinah. S tem so določeni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za to, da se javnemu uslužbencu napredovalno obdobje ne prekine, med drugim, ko gre za prehod na drugo delovno mesto. Ker je v konkretnem primeru šlo za več kot dve letno prekinitev delovnega razmerja med zaposlitvami v javnem sektorju, ni mogoče zaključiti, da je šlo za prehod na drugo delovno mesto v okviru javnega sektorja. Posledično se je tožnikovo napredovalno obdobje prekinilo in je ob zaposlitvi pri toženki v letu 2013 pričelo teči znova.

16. Upoštevanje preteklih zaposlitev v javnem sektorju pod določenimi pogoji dopušča še 20. člen ZSPJS, ki v primeru premestitve ali sklenitve nove pogodbe o zaposlitvi v nižjem ali istem tarifnem razredu predvideva prenos plačnih razredov napredovanj, ki jih je javni uslužbenec dosegel na prejšnjem delovnem mestu. Tudi tu gre za primere, ko je javni uslužbenec v javnem sektorju že zaposlen in le preide na drugo delovno mesto v javnem sektorju (torej brez prekinitve).

17. Neutemeljen je tudi ugovor, da gre v konkretnem primeru za neenako obravnavo tožnika oziroma za manj ugodno obravnavo v primerjavi z javnim uslužbencem, ki dela v javnem sektorju brez prekinitve. Tožnik je glede prekinitve napredovalnega obdobja v enakem položaju kot vsi javni uslužbenci, ki imajo med zaposlitvami v javnem sektorju enake oziroma primerljive prekinitve, zato je očitek o neenaki obravnavi neutemeljen.

18. Odgovor na zastavljeno vprašanje se zato glasi, da je pravilna materialnopravno presoja obeh sodišč, da prekinitev zaposlitve v javnem sektorju prekine napredovalno obdobje tako, da ob ponovni zaposlitvi v javnem sektorju napredovalno obdobje začne teči znova in se predhodne zaposlitve v javnem sektorju pred prekinitvijo (in v tem času pridobljene ocene delovne uspešnosti) pri napredovanju ne upoštevajo.

19. Ker revizijski razlogi niso podani, je sodišče na podlagi 378. člena ZPP revizijo kot neutemeljeno zavrnilo.

20. Ker tožnik z revizijo ni uspel, mora toženki v skladu s prvim odstavkom 154. člena in prvim odstavkom 155. člena ZPP povrniti stroške odgovora na revizijo v znesku 335,99 EUR (450 točk za sestavo odgovora na revizijo - 270,00 EUR, pavšalni znesek 2 % za plačilo poštnih in telekomunikacijskih storitev - 5,4 EUR, 22 % DDV - 60,59 EUR).

21. Vrhovno sodišče je odločalo v senatu, navedenem v uvodu sklepa. Odločitev je sprejelo soglasno.

Revizijsko sodišče pri tem izpostavlja, da gre v konkretnem primeru za ponovno zaposlitev po daljši prekinitvi delovnega razmerja v javnem sektorju. Tožnik namreč v reviziji večkrat poudarja primere kratkih (enodnevnih) prekinitev med dvema zaporednima zaposlitvama v javnem sektorju, kar ni povsem primerljivo s tožnikovo situacijo (pri tožniku je pri obeh prekinitvah zaposlitve šlo za več kot 2 letni prekinitvi), zato se revizijsko sodišče do njegovih ugovorov ne opredeljuje.

Ta splošna določba pride v poštev tako pri prvi zaposlitvi v javnem sektorju, kot tudi v konkretnem primeru, ko gre za ponovno zaposlitev po daljši prekinitvi delovnega razmerja v javnem sektorju.

Gre za osnovni oziroma izhodiščni plačni razred delovnega mesta.

To vključuje tudi že dosežene ocene, pridobljene v okviru predhodnih zaposlitev.

Kdo daje soglasje, je določeno v drugem odstavku 19. člena ZSPJS.

Po tretjem odstavku 16. člena ZSPJS lahko javni uslužbenec na podlagi tega zakona napreduje vsaka tri leta za en ali dva plačna razreda, če izpolnjuje predpisane pogoje. Kot napredovalno obdobje se šteje čas od zadnjega napredovanja v višji plačni razred. Za napredovalno obdobje se upošteva čas, ko je javni uslužbenec delal na delovnih mestih, za katere je predpisana enaka stopnja strokovne izobrazbe.

Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (2002) - ZSPJS  - člen 19, 19/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.