VSRS Sodba I Up 40/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-04-18

UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) Sodba 333/2018

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Borivoj Rozman

imenovanje notarja - ponovljeni postopek - vezanost upravnega organa na stališče Vrhovnega sodišča - izbirna pravica ministra - pooblastila ministra - ocena strokovne komisije - obseg sodne kontrole - strokovna ocena

Vrhovno sodišče se strinja s presojo sodišča prve stopnje, da je tožena stranka v ponovnem postopku ob upoštevanju opisanih stališč iz predhodne sodbe Vrhovnega sodišča odločila v skladu s prvim odstavkom 10a. člena ZN in je po seznanitvi z mnenjem izbirne komisije z dne 14. 6. 2018 (iz katerega so bile razvidne ocene posameznih kandidatk) ter po vpogledu v upravni spis, kot najprimernejšo kandidatko za imenovanje na prosto notarsko mesto izbrala kandidatko, ki je v izbirnem postopku, ki ga je opravila izbirna komisija, dosegla najvišje število točk.

Pritožničin temeljni pritožbeni očitek, da je izpodbijana sodba sodišča prve stopnje nezakonita, ker sodišče v njej v bistvenih razlogih sledi izpodbijani odločbi tožene stranke, ki napotkov Vrhovnega sodišča za dopolnitev postopka v ponovnem postopku ni upoštevala, ni utemeljen. Vrhovno sodišče je sicer v navedeni sodbi (ob presoji, da je bilo stališče, na katerem je temeljila izpodbijana sodba in izpodbijana odločba, materialnopravno napačno) toženi stranki naložilo, da bo morala v ponovnem postopku presoditi, ali je imela podlago za svojo izbiro v določbah ZN in ali so bili upoštevani zakoniti razlogi za izbiro drugega kandidata namesto pritožnice. To pa pomeni le, da je ob pravilni uporabi materialnega prava v ponovnem postopku dejanska podlaga odločitve o izbiri ministra (lahko) drugačna, kar v obravnavanem primeru pomeni, da je ključno dejstvo, ki je bilo v ponovnem postopku podlaga za odločanje tožene stranke, doseženo število točk, ki ga je izbirna komisija opravila pod enakimi pogoji za vse kandidatke, zato ponovno vrednotenje doseženih rezultatov strokovne usposobljenosti (kar skuša doseči pritožnica v tem upravnem sporu) ni bilo potrebno.

Pritožba se se zavrne in se potrdi izpodbijana sodba.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožničino tožbo zoper odločbo Ministra za pravosodje, št. 704-7/2018 z dne 30. 11. 2018, s katero je bilo v ponovnem postopku odločeno, da se za notarko na prosto notarsko mesto s sedežem v ... z dnem 1. 1. 2019 imenuje A. A., rojena /.../, s stalnim prebivališčem /.../, in ne tožnica, ki je tudi kandidirala za navedeno notarsko mesto.

2. Sodišče prve stopnje je v obrazložitvi navedlo, da je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita. Ministrica je v ponovnem postopku odločbo obrazložila ustrezno ureditvi iz Zakona o notariatu (v nadaljevanju ZN) ter v skladu s stališčem obrazložitve sodbe Vrhovnega sodišča I Up 179/2018 z dne 24. 10. 2018, iz katere izhaja, da je v pristojnosti ministra izbira, da med enako strokovno usposobljenimi kandidati izbere tistega, ki je v izbirnem postopku, ki ga je opravila komisija, dosegel najvišje število točk. Razlogom, ki so navedeni v izpodbijani odločbi, sodišče sledi in jih ne ponavlja. Dodaja, da je mnenje komisije ministru pomenilo strokovno in tehnično pomoč pri preverjanju strokovne usposobljenosti ter izpolnjevanje pogoja iz 6. točke prvega odstavka 8. člena ZN. Kot izhaja iz ustaljene sodne prakse, predmet kontrole v upravnem sporu v zadevi imenovanja kandidata ne more biti število točk, ki jih je pri ugotavljanju strokovne usposobljenosti posameznega kandidata dala komisija. Ocena strokovne komisije je strokovne narave in je bila sprejeta po vnaprej določenih kriterijih in po postopku, določenem v ZN. Zato ugovor, da je bila izpodbijana odločba v ponovnem postopku izdana v nasprotju z določbo 10. a člena ZN, ni utemeljen.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper sodbo sodišča prve stopnje vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo razveljavi in odpravi odločbo tožene stranke ter zadevo vrne toženi stranki v nov postopek oziroma da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Navaja, da tožena stranka v ponovljenem postopku izbire ni opravila svoje vloge in postopka ni dopolnila s presojo predhodne izbire v skladu z ZN. Ni se izrekla, ali so bili v ponovnem postopku upoštevani zakonski razlogi za izbiro drugega kandidata kot pritožnice, ampak je na hitro na prosto notarsko mesto imenovala drugo kandidatko, in sicer tisto, ki je na ustnem preverjanju strokovne usposobljenosti zbrala največje število točk. S tem je tožena stranka slepo sledila s strani Vrhovnega sodišča nakazani izbiri, pri tem pa spregledala jasna zakonska določila ZN, ustaljeno sodno prakso in svoje pomisleke v pravilnost in zakonitost izpeljave postopka izbire. Z izdajo izpodbijane odločbe je postopala v nasprotju z določili ZN, zaradi česar je treba sprejeto odločitev odpraviti. Pri tem ni spregledati dejstva, da je tožena stranka postopala mimo dvoumnih napotkov Vrhovnega sodišča za dopolnitev postopka, saj je na eni strani jasno navedlo, da je treba na prosto mesto imenovati kandidata, ki na ustnem preverjanju znanja doseže najvišje število točk, na drugi strani pa je toženi stranki naložilo, da naj nepopolno ugotovljeno dejansko stanje dopolni v novem postopku, v katerem naj presodi, ali je imela podlago za izbiro v ZN in ali so bili upoštevani zakoniti razlogi za izbiro drugega kandidata namesto pritožnice, kar bi se lahko razumelo tudi tako, da bi tožena stranka ob ustrezni razlagi lahko vztrajala pri prvotni izbiri. Zatrjuje, da bi glede na stališče Vrhovnega sodišča v navedeni odločbi morala tožena stranka ponovno izvesti vrednotenje doseženih rezultatov strokovne usposobljenosti, ki se ugotavlja iz dokumentov, ki so jih predložile kandidatke, iz preizkusa strokovne usposobljenosti z ustnim razgovorom pred komisijo ali pisnim preizkusom znanja in iz razgovora pri ministru. Tako bi vse presojane kriterije strokovnosti ovrednotila na enak način, kot se je ovrednotil preizkus strokovne usposobljenosti pred komisijo, torej številčno. Odločitev sodišča prve stopnje je vprašljiva, saj je v diametralnem nasprotju s svojimi predhodnimi odločitvami v zadevi (III U 211/2018-9 z dne 27. 8. 2018 in III U 218/2018-9 z dne 3. 10. 2018). Poudarja, da Vrhovno sodišče s citirano sodbo dosedanje sodne prakse ne dograjuje, ampak od nje povsem odstopa. Meni, da je Vrhovno sodišče z navedeno odločitvijo preseglo svoja zakonska pooblastila in s tem poseglo v vsebino ZN na način, ki ni dopusten. Zakona namreč ni razlagalo, temveč je vanj poseglo tako, da je pristojnemu ministru odvzelo pooblastila, ki so mu bila dana z zakonom. Citirana sodba presenečenja je spremenila pravila igre med tekmo, s tem pa je vsem kandidatkam nedopustno odvzela pravice v postopku kandidiranja, s tem pa tudi možnost, da bi se na postopek kandidiranja bolje pripravile, če bi jim bilo pred izbirnim postopkom znano, da je edini kriterij ocena strokovnosti pred komisijo. O ustnem preverjanju znanja je bil sicer sestavljen zapisnik, iz katerega pa so razvidna le postavljena vprašanja, ne pa tudi odgovori, in skupne ocene po posameznem izpraševalcu, ni pa ocen po posameznih odgovorih. Navaja, da izpodbijana sodba ni odgovorila na ugovor, da je bil postopek izbire nezakonit iz razloga, ker izbrana kandidatka ob zaključku razpisnega roka ni izkazovala izpolnjevanja vseh zakonskih pogojev, saj svoji prijavi ni priložila potrdila o svoji splošni zdravstveni zmožnosti, ki na dan izteka razpisa ni starejše od 6 mesecev. Vztraja, da je bilo z izpodbijano sodbo poseženo v njene ustavno zagotovljene pravice (14., 22. in 49. člen Ustave), saj je bila z izpodbijano odločitvijo postavljena v neenak položaj, kot so bili postavljeni drugi kandidati, ki so bili v preteklih letih izbrani za notarje v RS, v zvezi z izbiro ji je bilo odvzeto enako varstvo pravic v postopkih pred državnimi organi in sodiščih in onemogočeno, da pod enakimi pogoji, kot so kandidirali in bili izbrani drugi kandidati za notarje, dostopa do takšnega mesta.

4. Stranka z interesom v odgovoru na pritožbo predlaga njeno zavrnitev.

5. Pritožničine vloge z dne 13. 3. 2019 Vrhovno sodišče ni upoštevalo, saj je bila vložena izven zakonskega pritožbenega roka.

7. Vrhovno sodišče je v tej zadevi že odločalo, in sicer je s sodbo I Up 179/2018 z dne 24. 10. 2018 spremenilo prejšnjo sodbo sodišča prve stopnje III U 211/2018-9 z dne 27. 8. 2018 tako, da je tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. V ponovnem postopku je tožena stranka ob upoštevanju stališča Vrhovnega sodišča v navedeni sodbi izdala odločbo, s katero je izbrala drugo kandidatko (in ne pritožnice, ki je bila izbrana v prejšnjem postopku).

8. Navedena sodba Vrhovnega sodišča v bistvenem delu temelji na stališču, da je v postopku izbire in imenovanja notarja

pristojnost ministra (poleg preverjanja zakonitosti izbirnega postopka) na podlagi relevantnih določb ZN izbira, da med enako strokovno usposobljenimi (torej enako ocenjenimi) kandidati izbere tistega, ki ga prepriča v to, da mu podeli svoje zaupanje v najboljše opravljanje tega poklica.

To po stališču Vrhovnega sodišča pomeni tudi, da minister nima pooblastila, da bi za notarja imenoval kandidata, ki med ocenjenimi kandidati ni najbolj strokovno usposobljen. ZN namreč ne določa kriterijev ali razlogov, ki bi ministru omogočali, da nadomesti strokovno presojo imenovane komisije oziroma spremeni rezultat strokovne usposobljenosti, ki so jo izkazali kandidati. Opisano temeljno stališče Vrhovnega sodišča glede pristojnosti ministra v postopku izbire notarja izhaja iz ustavnega položaja notariata kot javne službe (katere izvajanje spada v široko polje zakonodajalčeve pristojnosti) in iz varstva temeljnih načel poštenosti, vestnosti in zakonitosti pri opravljanju tega poklica (6. člen ZN), katerega temelj je v strokovnosti njihovega dela.

9. Kot je v navedeni sodbi poudarilo Vrhovno sodišče, v določbi 10a. člena ni določena niti pristojnost ministra, da izbiro opravi na podlagi diskrecijske presoje, niti niso določeni zakonski kriteriji, na podlagi katerih bi minister oblikoval svojo odločitev. Minister je po svojem položaju politični in ne strokovni organ, zato je tudi razumno, da je zakonodajalec strokovno oceno usposobljenosti kandidatov prepustil za to ustanovljeni strokovni komisiji. Temeljni cilj postopka pred komisijo je namreč strokovna presoja, ali poleg izpolnjevanja navedenih pogojev kandidati izpolnjujejo zahteve strokovne usposobljenosti. Izbirni postopek iz drugega odstavka 10.a člena ZN se tako opravi s preverjanjem strokovne usposobljenosti iz dokumentacije, ki jo je predložil kandidat, in s pisnim preizkusom usposobljenosti ali z ustnim razgovorom. Možnost, da se strokovno usposobljenost posameznega kandidata izrazi tudi z oceno, ki omogoča primerjavo z drugimi kandidati (kot v obravnavanem primeru), je v skladu s temeljnim ciljem izvedbe javnega razpisa za zasedbo prostega mesta notarja, ki je v izbiri najboljšega kandidata za notarsko mesto.

10. Vrhovno sodišče je poudarilo, da takšno stališče dograjuje dosedanjo sodno prakso Vrhovnega sodišča.

Nova stališča Vrhovnega sodišča, ki jih je omogočila presoja prepričljivih pritožbenih ugovorov ter konkretnega dejanskega in pravnega stanja v tem sporu, se namreč nanašajo na drugo fazo izbire, tj. izbiro izmed kandidatov, ki izpolnjujejo formalne pogoje.

11. Vrhovno sodišče se strinja s presojo sodišča prve stopnje, da je tožena stranka v ponovnem postopku ob upoštevanju opisanih stališč iz navedene sodbe Vrhovnega sodišča odločila v skladu s prvim odstavkom 10a. člena ZN in je po seznanitvi z mnenjem izbirne komisije z dne 14. 6. 2018 (iz katerega so bile razvidne ocene posameznih kandidatk) ter po vpogledu v upravni spis, kot najprimernejšo kandidatko za imenovanje na prosto notarsko mesto izbrala kandidatko, ki je v izbirnem postopku, ki ga je opravila izbirna komisija, dosegla najvišje število točk (29 od možnih 30).

12. Pritožničin temeljni pritožbeni očitek, da je izpodbijana sodba sodišča prve stopnje nezakonita, ker sodišče v njej v bistvenih razlogih sledi izpodbijani odločbi tožene stranke, ki napotkov Vrhovnega sodišča za dopolnitev postopka v ponovnem postopku ni upoštevala, ni utemeljen. Vrhovno sodišče je sicer v navedeni sodbi (ob presoji, da je bilo stališče, na katerem je temeljila izpodbijana sodba in izpodbijana odločba, materialnopravno napačno) toženi stranki naložilo, da bo morala v ponovnem postopku presoditi, ali je imela podlago za svojo izbiro v določbah ZN in ali so bili upoštevani zakoniti razlogi za izbiro drugega kandidata namesto pritožnice. To pa pomeni le, da je ob pravilni uporabi materialnega prava v ponovnem postopku dejanska podlaga odločitve o izbiri ministra (lahko) drugačna, kar v obravnavanem primeru pomeni, da je ključno dejstvo, ki je bilo v ponovnem postopku podlaga za odločanje tožene stranke, doseženo število točk,

ki ga je izbirna komisija opravila pod enakimi pogoji za vse kandidatke, zato ponovno vrednotenje doseženih rezultatov strokovne usposobljenosti (kar skuša doseči pritožnica v tem upravnem sporu) ni bilo potrebno.

13. Upoštevanje stališča Vrhovnega sodišča glede pravilne uporabe materialnega prava pa toženi stranki v opisani procesni situaciji nalaga 64. člen ZUS-1 (to pa izhaja tudi iz 2. in 127. člena Ustave). Ob opisanem materialnopravnem stališču, da je v skladu z določbami ZN notariat javna služba, kjer kriteriji politične presoje v primeru notariata niso niti predvideni niti dopustni,

minister pa je po svojem položaju politični in ne strokovni organ, je sodišče prve stopnje pravilno presodilo, da je odločba tožene stranke v ponovnem postopku pravilna in zakonita. Sodišče prve stopnje se je z vsemi razlogi, ki jih je navedla tožena stranka v izpodbijani odločbi, strinjalo, kar je posebej poudarilo ter se pri tem oprlo na določbo drugega odstavka 71. člena ZUS-1. Sklicevanje sodišča prve stopnje na razloge oziroma utemeljitev izpodbijanega akta zakon posebej predvideva in dopušča, kar pomeni, da izpodbijana sodba vsebuje utemeljitev glede vseh razlogov, saj je za njene razloge treba šteti kot razloge izpodbijanega upravnega akta (ki pa jih sodišču zaradi navedene zakonske določbe ni treba ponavljati). V obrazložitvi sodbe je sodišče prve stopnje dodatno navedlo, da predmet kontrole v upravnem sporu imenovanja notarja ne more biti število točk, ki jih pri ugotavljanju strokovne usposobljenosti posameznega kandidata ugotovi komisija, saj je ocena strokovne komisije strokovne narave. Takšno stališče sodišča prve stopnje je skladno s sodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. sodbi Vrhovnega sodišča I Up 155/2013 ter I Up 1354/2006).

14. Glede na obrazloženo vezanost tožene stranke na stališča Vrhovnega sodišča v ponovnem postopku se izkažejo kot neutemeljeni pritožbeni ugovori, da je Vrhovno sodišče odstopilo od ustaljene sodne prakse pri imenovanju notarjev. Upoštevajoč opisano dolžno ravnanje tožene stranke, ki jasno izhaja iz 64. člena ZUS-1, takšen ugovor niti ni relevanten.

Enako velja tudi za pritožbeni očitek v zvezi s predlogom tožene stranke za sprejem načelnega pravnega mnenja, ki ga je ta naslovila na Vrhovno sodišče po seznanitvi z navedeno sodbo Vrhovnega sodišča, s čimer naj bi bil izkazan pomislek toženke v pravilnost in zakonitost izbirnega postopka v ponovnem postopku.

15. Neutemeljen pa je tudi pritožbeni ugovor, da je sodba Vrhovnega sodišča, na katero je sodišče prve stopnje (in pred njim tožena stranka) v ponovljenem postopku oprlo svojo odločitev, za pritožnico pomenila sodbo presenečenja. O slednji je namreč mogoče govoriti le v primeru, da bi sodišče prve stopnje (v tem postopku) sprejelo odločitev, ki bi temeljila na pravni oceni, z vidika katere bi bila za odločitev v sporu bistvena druga dejstva in dokazi, ki jih stranka v pričakovanju drugačne pravne ocene ne bi navajala, ker jih tudi ob potrebni skrbnosti ne bi ocenila kot bistvenih.

Za takšen primer pa v obravnavanem primeru očitno ne gre. Pritožnica je bila namreč po seznanitvi z navedeno sodbo Vrhovnega sodišča v prejšnjem postopku seznanjena z vsemi pravnimi vidiki, ki jih je morala tožena stranka (in sodišče prve stopnje) obravnavati v ponovnem postopku. S tem povezane zatrjevane kršitve človekovih pravic (14., 22. in 49. člen Ustave), ki niso konkretizirane do te mere, da je nanje sploh mogoče odgovoriti, pa že po splošni presoji Vrhovnega sodišča niso podane.

16. Neutemeljen je tudi pritožbeni očitek, da izpodbijana sodba ni odgovorila na ugovor, da je bil postopek izbire nezakonit iz razloga, ker ta ob zaključku razpisnega roka ni izkazovala izpolnjevanja vseh zakonskih pogojev, saj svoji prijavi ni priložila potrdila o svoji splošni zdravstveni zmožnosti, ki na dan izteka razpisa ni bilo starejše od 6 mesecev. Sodišče prve stopnje je v izpodbijani sodbi pravilno pojasnilo, da je bilo postopanje tožene stranke pravilno in zakonito, saj se glede na relevantne določb ZN z nepopolnimi vlogami ravna v skladu s 66. in 67. členom Zakona o splošnem upravnem postopku, in se taka vloga pošlje stranki v dopolnitev.

17. Ker niso podani pritožbeni razlogi in ne razlogi, na katere mora paziti sodišče po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijano sodbo.

Notarje imenuje minister, pristojen za pravosodje, na podlagi razpisa prostega notarskega mesta. Pred imenovanjem notarja minister pridobi mnenje Notarske zbornice o prijavljenih kandidatih, ki pa zanj ni zavezujoče (10. člen ZN). Pogoje za imenovanje notarja določa prvi odstavek 8. člena ZN.

Postopek izbire kandidatov je urejen v 10a. členu ZN. Ta določa, da minister, pristojen za pravosodje, opravi izbiro izmed pomočnikov, ki izpolnjujejo zakonske pogoje za imenovanje. Izbira se opravi po izvedenem izbirnem postopku, v katerem se preveri strokovna usposobljenost ter izpolnjevanje pogoja iz 6. točke prvega odstavka 8. člena tega zakona (da je vreden javnega zaupanja za opravljanje notariata). Izbirni postopek opravijo člani komisije, ki jo imenuje minister, pristojen za pravosodje. Člani komisije morajo imeti opravljen pravniški državni izpit in najmanj pet let izkušenj na pravniških delih. Izbirni postopek se opravi s preverjanjem strokovne usposobljenosti iz dokumentacije, ki jo je predložil kandidat in s pisnim preizkusom usposobljenosti ali z ustnim razgovorom (drugi, tretji in četrti odstavek 10a. člena ZN). Slednjega lahko s kandidati opravi tudi minister, pristojen za pravosodje (šesti odstavek 10a. člena ZN).

Dosedanja sodna praksa Vrhovnega sodišča na področju imenovanja notarjev se je namreč primarno nanašala na vprašanja, povezana z izpolnjevanjem formalnih pogojev za izbiro (prva faza izbire). Takšni sta na primer zadevi I Up 350/2013 z dne 3. 10. 2013 in I Up 330/2015 z dne 20. 1. 2016, kjer - za razliko od obravnavanega primera - ni bila sporna strokovna usposobljenost izbranega kandidata.

Izbrana kandidatka je bila ocenjena z najvišjim številom točk, in sicer z 29 točkami, pritožnica pa z 28 točkami od možnih 30 točk.

Drugače velja pri imenovanjih visokih uradnikov na vodstvenih položajih v upravi, kjer Zakon o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU) izrecno prepušča končno odločitev o najprimernejšem kandidatu politični presoji funkcionarja, ki uradnika imenuje oziroma ga predlaga v imenovanje Vladi (64. člen ZJU).

Po novejši sodni praksi Vrhovnega sodišča tožena stranka od opisane vezanosti lahko odstopi le izjemoma, in sicer tedaj, ko se pojavijo utemeljene pravne okoliščine, ki so posledica sprejetja drugih pravnih aktov zakonodajalca ali pristojnih sodišč (npr. I Up 183/2016).

Tako tč. 4 obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča Up 197/00 z dne 25. 4. 2002.

Zakon o notariatu (1994) - ZN  - člen 8, 10, 10a

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 64, 71

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.