VSRS Sodba U 5/2018-8
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-01-09

Marko Prijatelj (preds.), dr. Miodrag Đorđević (poroč.), dr. Mateja Končina Peternel, Marjana Lubinič, Branko Masleša

sodnik - sodniška služba - suspenz - disciplinski postopek - ločenost postopkov - hujša disciplinska kršitev - javno zaupanje - osebna integriteta - začetek postopka - predlog za presojo ustavnosti

Pri disciplinskem postopku in postopku zaradi izreka suspenza iz četrtega odstavka 45. člena ZSSve gre za dva ločena postopka, ki imata različno pravno naravo in zato tudi različen tek, ki sta v pristojnosti različnih organov, pri čemer pa ima tožnik v obeh samostojno pravno sredstvo. Odločitev o suspenzu lahko izpodbija iz razloga, da očitki, ki so bili v izpodbijani odločbi o suspenzu predstavljeni, nimajo ustreznega značaja in teže, pri čemer pa se bo njihova utemeljenost presojala v ločenem disciplinskem postopku (z dokončno odločitvijo pristojnega organa). Izrek suspenza torej ne temelji na presoji utemeljenosti očitanih disciplinskih kršitev, temveč na presoji, ali so očitki (utemeljeni ali ne) takšnega značaja in teže, da narekujejo izrek suspenza zaradi zasledovanja cilja zaupanja javnosti v sodstvo in varstva njegovega ugleda.

Suspenz je sicer povezan z disciplinskim postopkom, saj brez uvedenega disciplinskega postopka njegov izrek po ZSSve ni mogoč. ZSSve uvedbo disciplinskega postopka in možnost začasne odstranitve iz sodniške službe veže na vložitev neposrednega predloga za izrek disciplinske sankcije. To pomeni, da je bil v konkretnem primeru disciplinski postopek zoper tožnika uveden z vložitvijo predloga za izrek disciplinske sankcije, četudi mu ta predlog (še) ni bil vročen. S tem so bili namreč izpolnjeni formalni pogoji za izrek suspenza.

II. Tožeča stranka sama krije svoje stroške postopka.

Odločitev predsednika Vrhovnega sodišča Republike Slovenije

1. Predsednik Vrhovnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju predsednik Vrhovnega sodišča) je z odločbo SuZ 104/2018 z dne 3. 9. 2018 odločil, da se tožeči stranki A. A., višjemu sodniku na B., izreče začasna odstranitev (v nadaljevanju tudi suspenz) iz sodniške službe in s funkcije predsednika B. (prvi odstavek izreka odločbe). Odločil je še, da suspenz traja do dokončne odločitve pristojnega organa v disciplinskem postopku (drugi odstavek izreka odločbe) in da sodnik v času suspenza prejema nadomestilo plače, ki je enako polovici plače, ki bi jo prejemal, če bi delal (tretji odstavek izreka odločbe).

2. Iz obrazložitve odločbe predsednika Vrhovnega sodišča izhaja, da je bil s strani disciplinske tožilke (dne 30. 8. 2018) obveščen o uvedbi disciplinskega postopka zoper tožnika zaradi več kršitev sodniške dolžnosti. Iz predloga za izrek disciplinske sankcije (z dne 27. 8. 2018) izhaja, da naj bi tožnik zlorabil svoje pravice kot obdolženec v kazenskem postopku, s čimer naj bi oviral vodenje kazenskega postopka zaradi uveljavljanja lastnih pravic, s temi ravnanji pa hujše kršil ugled sodniškega poklica. Disciplinska tožilka mu očita, da naj bi se izogibal prevzemu sodnih pisanj, neopravičeno izostal z narokov, bil v bolniškem staležu zgolj v tednu, ko je bila razpisana glavna obravnava, podal nedovoljen predlog za izločitev oziroma večkrat podajal neutemeljene predloge za izločitev sodeče sodnice, prosil za preložitev obravnave zaradi odsotnosti v tujini, čeprav naj bi se nahajal v Mariboru, se skliceval na slabo zdravstveno stanje v izogib udeležbi na glavni obravnavi, čeprav naj bi se udeleževal drugih dogodkov oziroma letoval v tujini. Kot predsednik sodišča pa naj bi tožnik zlorabil svoj položaj s tem, ko naj bi svojim podrejenim naročil, da v zvezi z omenjeno kazensko zadevo ne prevzemajo pošte, naslovljene nanj.

3. Predsednik Vrhovnega sodišča je presodil, da imajo tožniku očitana ravnanja takšen značaj in težo, da narekujejo njegovo začasno odstranitev iz sodniške službe in s funkcije predsednika sodišča. Zato mu je na podlagi četrtega odstavka 45. člena Zakona o sodnem svetu (v nadaljevanju ZSSve) z odločbo izrekel suspenz.

Odločitev Sodnega sveta Republike Slovenije

4. Sodni svet Republike Slovenije (v nadaljevanju Sodni svet) je z odločboSu 467/2018-3 z dne 4. 10. 2018 zavrnil pritožbo tožnika zoper odločbo predsednika Vrhovnega sodišča.

5. Iz obrazložitve odločbe Sodnega sveta izhaja, da je suspenz začasne narave in da predsednik Vrhovnega sodišča ob njegovem izreku ni presojal utemeljenosti predloga za izrek disciplinske sankcije, temveč, ali sta značaj in teža očitkov takšna, da sta narekovala izrek suspenza, torej, ali je izrečeni ukrep nujen in sorazmeren. Glede na to, da se tožniku očitajo težje disciplinske kršitve, ki jih kot take opredeljuje Zakon o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS), in da je ob ugotovljeni odgovornosti možno izreči najstrožjo disciplinsko sankcijo, prenehanje sodniške funkcije, to že samo po sebi kaže na to, da sta značaj in teža očitanih disciplinskih kršitev takšna, da utemeljujeta izrek suspenza.

6. Glede na podane očitke je utemeljena presoja, da tožnik ne more ustrezno in pomenu primerno izvrševati ne predsedniške funkcije ne sodniške službe. Zaupanje javnosti v sodstvo namreč ne temelji samo na usposobljenosti in predanosti sodnikov, temveč tudi na njihovi osebni integriteti pri opravljanju sodne funkcije in v zasebnem življenju. Sodnikova kršitev pravil ali zakonov lahko ogrozi ugled sodstva in zaupanje javnosti vanj.

7. Tožnik v tožbi navaja, da je odločba o suspenzu nezakonita, saj naj ne bi bili izpolnjeni formalni pogoji za njegov izrek. Tožniku je bila odločba o suspenzu z dne 3. 9. 2018 vročena 7. 9. 2018, predlog za izrek disciplinske sankcije pa šele 19. 9. 2018. Po prepričanju tožnika je izrek suspenza nezakonit, če predhodno ali vsaj istočasno z njim ni uveden disciplinski postopek, pri čemer naj bi bilo treba pojem uvedbe disciplinskega postopka razumeti kot vročitev akta. S tem v zvezi se sklicuje na sodno prakso delovnih sodišč, ko je zakon, ki ureja delovna razmerja, še poznal institut suspenza. Glede neizpolnjenosti vsebinskih pogojev za izrek suspenza pa se sklicuje na svojo pritožbo z dne 15. 9. 2018.

8. Tožnik Vrhovnemu sodišču predlaga, da pred odločanjem vloži zahtevo za oceno ustavnosti četrtega odstavka 45. člena ZSSve, ki določa, da za uvedbo disciplinskega postopka zadošča že vložitev predloga za izrek disciplinske sankcije, ne pa vročitev predloga. To naj bi bilo posebej sporno v kazenskem postopku, pri predlagalnih deliktih, ki nimajo zveze z opravljanjem sodniške službe. Svojo situacijo utemeljuje s sklicevanjem na drugi odstavek 20. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS), ki določa, da mora biti priprtemu vročena pisna obrazložena odločba. Sklicuje se tudi na pravico do pravnega sredstva, ki jo varuje 25. člen URS.

9. Vrhovnemu sodišču predlaga, da odločbi Sodnega sveta in predsednika Vrhovnega sodišča kot nezakoniti odpravi ter toženki naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

10. Tožena stranka v odgovoru na tožbo predlaga, da Vrhovno sodišče tožbo tožnika kot neutemeljeno zavrne. Vztraja pri razlogih iz svoje odločbe, ki jo tožnik izpodbija v tem upravnem sporu.

11. Dodatno pojasnjuje, da sta uvedeni disciplinski postopek in postopek zaradi izreka suspenza dva, med seboj sicer povezana, a vendarle neodvisna postopka, ki ne tečeta pred istim organom. Zato ni nelogična ureditev četrtega odstavka 45. člena ZSSve, ki izrek suspenza veže na uvedbo disciplinskega postopka, pri čemer ni nujno, da je predlog za izrek disciplinske sankcije vročen vsaj istočasno kot odločba o suspenzu. Gre namreč za ločena postopka, v katerih vročitve aktov ne odreja isti organ.

12. Kot neutemeljeno zavrača tožnikovo sklicevanje na sodno prakso delovnih sodišč, saj sodniška služba ni enaka delovnemu razmerju, temveč zanjo velja specialna zakonska ureditev, zaradi česar suspenza sodnika ni mogoče primerjati s suspenzom delavca ali javnega uslužbenca.

14. ZSSve v četrtem odstavku 45. člena določa, da lahko predsednik Vrhovnega sodišča ob vložitvi predloga za izrek disciplinske sankcije glede na značaj in težo očitane disciplinske kršitve izreče sodniku začasno odstranitev iz službe po določbah zakona, ki ureja sodniško službo, in ki lahko traja najdalj do dokončne odločitve (pristojnega organa v disciplinskem postopku, peti odstavek istega člena). ZSSve pa v prvem odstavku 45. člena določa, da se disciplinski postopek uvede z vložitvijo predloga za opravo preiskovalnih dejanj ali z neposredno vložitvijo obrazloženega predloga za izrek disciplinske sankcije, kar pomeni, da je lahko odstranitev iz sodniške službe oziroma suspenz sodniku izrečen od trenutka vložitve obrazloženega predloga za izrek disciplinske sankcije, ki pomeni tudi trenutek uvedbe disciplinskega postopka, ne glede na trenutek vročitve tega predloga osebi, na katero se nanaša.

15. Tako v ZSSve kot v ZSS (ki je pred sprejemom ZSSve vseboval tudi določbe o disciplinskih organih in disciplinskem postopku) je institut suspenza urejen ob določbah v zvezi z disciplinskim postopkom, pri čemer ZSS suspenz ureja v posebnem oddelku o začasni odstranitvi iz sodniške službe (ločeno od oddelka, ki se nanaša na disciplinsko odgovornost, disciplinske kazni in zastaranje; pred sprejemom ZSSve pa ga je urejal tudi ločeno od oddelkov, ki sta se nanašala na disciplinske organe in neposredno na disciplinski postopek). Institut začasne odstranitve iz sodniške službe oziroma suspenz je ukrep sodne uprave, ki je formalno sicer vezan na uvedbo disciplinskega postopka po ZSSve (oziroma na uvedbo kazenskega postopka po ZSS), ni pa njegov neposreden odraz. Nima namreč kaznovalne narave, kot jo imajo disciplinske sankcije. Kot ukrep sodne uprave zasleduje nemoteno in učinkovito izvajanje sodne oblasti, katere temelj legitimnosti je zaupanje javnosti vanjo (tako smiselno prvi odstavek 60. člena Zakona o sodiščih). Instituta suspenza kot začasne odstranitve iz sodniške službe zaradi zasledovanja navedenih ciljev tako ni mogoče enačiti z v disciplinskem postopku izrečenimi sankcijami.

16. Suspenz je sicer povezan z disciplinskim postopkom, saj brez uvedenega disciplinskega postopka njegov izrek po ZSSve ni mogoč. Vendar pa gre za ukrep sodne uprave in začasne narave, ki traja najdalj do dokončne odločitve disciplinskega organa v postopku, za katerega zakon predpisuje, da je hiter (tretji odstavek 37. člena ZSSve). Kot tak je glede na zakonske določbe omejen tudi vsebinsko. Predsednik Vrhovnega sodišča ga namreč lahko izreče le takrat, ko to terjata značaj in teža očitanih disciplinskih kršitev. V postopku zaradi izreka suspenza ne gre za presojanje utemeljenosti očitanih disciplinskih kršitev, temveč za presojo, ali so očitana ravnanja takšnega značaja in teže, da narekujejo začasno odstranitev iz sodniške službe zaradi zasledovanja cilja zaupanja javnosti v sodstvo in varstva njegovega ugleda. Ukrep suspenza je po svoji naravi tak, da mora pomeniti takojšen odziv na sporna ravnanja (ob izpolnjenosti formalne predpostavke uvedbe disciplinskega postopka), da se lahko dosežeta navedena cilja.

17. Glede na obrazloženo se tožbene navedbe o neizpolnjenosti formalnih pogojev za izrek suspenza izkažejo za neutemeljene. ZSSve namreč uvedbo disciplinskega postopka in možnost začasne odstranitve iz sodniške službe veže na vložitev neposrednega predloga za izrek disciplinske sankcije. To pomeni, da je bil v konkretnem primeru disciplinski postopek zoper tožnika uveden z vložitvijo predloga za izrek disciplinske sankcije, četudi mu ta predlog (še) ni bil vročen. S tem so bili namreč izpolnjeni formalni pogoji za izrek suspenza.

18. Takšna ureditev po presoji Vrhovnega sodišča ne pomeni nedopustnega posega v tožnikove človekove pravice ali temeljne svoboščine. Pri disciplinskem postopku in postopku zaradi izreka suspenza gre namreč za dva ločena postopka, ki imata različno pravno naravo in zato tudi različen tek, ki sta v pristojnosti različnih organov, pri čemer pa ima tožnik v obeh samostojno pravno sredstvo. Odločitev o suspenzu lahko izpodbija iz razloga, da očitki, ki so bili v izpodbijani odločbi o suspenzu predstavljeni, nimajo ustreznega značaja in teže, pri čemer pa se bo njihova utemeljenost presojala v ločenem disciplinskem postopku (z dokončno odločitvijo pristojnega organa).

19. S tem v zvezi je neutemeljeno tudi tožnikovo sklicevanje na sodno prakso delovnih sodišč v zvezi s suspenzom delavca po zakonu, ki je urejal delovna razmerja in je tak suspenz še poznal. Kot je pravilno opozorila toženka v odgovoru na tožbo, je sodniška služba zakonsko posebej urejena in kot taka ni primerljiva s splošno ureditvijo.

20. Tožnik je še navedel, da tudi vsebinski pogoji za izrek suspenza niso bili izpolnjeni. Pri tem se je v celoti skliceval na pritožbo z dne 15. 9. 2018. Vendar pa tožnikovo sklicevanje na prejšnjo vlogo (na vlogo v drugem postopku) ni upoštevno, saj tožba v upravnem sporu ne pomeni nadaljevanja predhodnega postopka, temveč je samostojno pravno sredstvo. Zato je Vrhovno sodišče upoštevalo le tožnikove navedbe iz tožbe.

21. Vrhovno sodišče kot sklepno poudarja, da izrek suspenza ne temelji na presoji utemeljenosti očitanih disciplinskih kršitev, temveč na presoji, ali so očitki (utemeljeni ali ne) takšnega značaja in teže, da narekujejo izrek suspenza zaradi zasledovanja cilja zaupanja javnosti v sodstvo in varstva njegovega ugleda.

O predlogu za presojo ustavnosti (četrtega odstavka 45. člena) ZSSve

22. Iz določb 156. člena URS in 23. člena Zakona o ustavnem sodišču izhaja, da sodišče ni dolžno vedno, kadar katera od strank v postopku tako predlaga, prekiniti postopka in zahtevati presoje ustavnosti zakona. To mora storiti samo takrat, ko samo (po)dvomi o tem, ali je zakon, ki bi ga moralo uporabiti pri sojenju, v skladu z URS. Zgolj zahteva strank ga torej k takšnemu ravnanju ne zavezuje.

Sicer pa zahteva tožnika (kot bo to obrazloženo v nadaljevanju) niti ni utemeljena.

23. Protiustavnost določbe četrtega odstavka 45. člena ZSSve

tožnik utemeljuje z argumentom, da naj bi na podlagi te določbe lahko prišlo do situacije, ko bi neka nezadovoljna stranka vložila obtožni akt zoper sodnika, predsednik Vrhovnega sodišča pa bi nato sodnika suspendiral, pri čemer bi suspenz lahko trajal "mesece ali leta". Še posebej naj bi bilo to sporno v kazenskem postopku, pri predlagalnih deliktih, ki nimajo "prav nobene zveze s sojenjem". Tožnik se pri tem sklicuje na drugi odstavek 20. člena URS, ki določa, da mora biti priprtemu vročena pisna obrazložena odločba, in na 25. člen URS, ki zagotavlja pravico do pravnega sredstva.

24. Vendar pa tožnik očitno zamenjuje suspenz zaradi uvedbe kazenskega postopka, ki ga ureja 95. člen ZSS, in suspenz v zvezi z disciplinskim postopkom iz četrtega odstavka 45. člena ZSSve. Tožniku namreč začasna odstranitev iz sodniške službe (in s funkcije predsednika sodišča) ni bila izrečena zaradi dejstva, da zoper njega pred Okrajnim sodiščem v C. teče kazenski postopek, temveč zaradi očitkov disciplinske tožilke, da je v omenjenem kazenskem postopku zlorabljal procesne pravice in da je s tem v zvezi zlorabil tudi funkcijo predsednika sodišča. Zato se kot neutemeljen izkaže njegov očitek, da bi na podlagi sporne določbe lahko prišlo do suspenza v primeru predlagalnega delikta. ZSSve v tretjem odstavku 37. člena določa, da je disciplinski postopek hiter. Zato je odveč tudi tožnikova bojazen o trajanju tovrstnega ukrepa. Poleg tega je ukrep po 45. členu ZSSve ustrezno vsebinsko zamejen, saj ga je mogoče izreči le, če so očitane disciplinske kršitve takšnega značaja in teže, da ob upoštevanju načela sorazmernosti opravičujejo poseg v sodnikov neodvisen položaj, to pa je praviloma takrat, kadar so hujšega značaja in večje teže.

25. Kot je bilo že pojasnjeno, sta tako predsednik Vrhovnega sodišča kot Sodni svet opravila tehtanje oziroma oceno očitanih kršitev in presodila, da so ravnanja, ki se očitajo tožniku, takšnega značaja in teže, da začasno, za čas teka disciplinskega postopka, onemogočajo opravljanje sodniške službe in funkcije predsednika brez škode za ugled sodstva in javnega zaupanja vanj. Vrhovno sodišče pa se ob izostanku ustreznih tožbenih trditev do tega ni opredeljevalo. Razlogov, ki jih je tožnik navajal v pritožbi v postopku zaradi izreka suspenza, namreč ni mogoče šteti kot del tožbenih navedb, saj je tožba v upravnem sporu samostojno pravno sredstvo, zaradi česar mora tožnik razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi; samo tako opredeljeni razlogi pa so predmet preizkusa v upravnem sporu.

26. Varovanje ugleda sodstva in javnega zaupanja vanj (kot temelja njegove legitimnosti) je po presoji Vrhovnega sodišča razumno zasledovati že od uvedbe disciplinskega postopka zaradi spornega sodnikovega oziroma predsednikovega ravnanja, ki jo utemeljuje predhodna presoja spornosti ravnanj, ki jo je najprej opravil pobudnik za uvedbo disciplinskega postopka (drugi odstavek 45. člena ZSSve), to je Ministrstvo za pravosodje, nato pa še disciplinska tožilka (prvi odstavek 39. člena ZSSve). Predsednik Vrhovnega sodišča je ta cilj v konkretnem primeru zasledoval z izrekom suspenza (dne 3. 9. 2018), ki temelji na njegovi dodatni presoji spornosti ravnanja (četrti odstavek 45. člena ZSSve). Tožnik je imel zoper takšno odločitev na voljo pravno sredstvo, pritožbo na Sodni svet (prvi odstavek 96. člena ZSS v zvezi s četrtim odstavkom 45. člena ZSSve), ki ga je tudi uporabil.

27. Sicer pa tožnik v tožbi ni pojasnil, katera njegova pravica in v čem naj bi bila kršena s tem, ko mu vsaj istočasno z odločbo o izreku suspenza ni bil vročen predlog za izrek disciplinske sankcije. Za pravico do pravnega sredstva, ki mu jo daje 25. člen URS, na kar se je skliceval v tožbi, namreč v postopku zaradi izreka suspenza ni bil prikrajšan.

28. Vrhovno sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, postopek pred njeno izdajo pa pravilno izpeljan. Zato je tožbo (zaradi odprave odločbe o izrečenem suspenzu) zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

29. Ker iz tožbe ne izhaja, da bi bila dejstva, pomembna za odločitev, med strankama postopka sporna, sodišče ni sledilo tožnikovim dokaznim predlogom in je, kot to določa prvi odstavek 59. člena ZUS-1, o tožbi odločilo brez glavne obravnave, na seji senata.

30. Skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 je Vrhovno sodišče odločilo, da tožnik sam krije svoje stroške postopka.

Glej sklepa Ustavnega sodišča Up-70/96 z dne 22. 5. 1996 (4. točko obrazložitve) in Up-186/07 z dne 15. 5. 2007 (6. točko obrazložitve).

Enako ureditev je vseboval četrti odstavek 91. člena ZSS (Ur. l. RS, št. 67/2002), ki je veljal od 10. 8. 2002 do 19. 5. 2017, ko je naslednji dan, 20. 5. 2017, začel veljati ZSSve(Ur. l. RS, št. 23/2017).

ZSSve Zakon o sodnem svetu (2017) - člen 37, 37/3, 39, 39/1, 45, 45/4, 45/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.