VSRS Sklep I Up 103/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-10-09

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

CIVILNO PROCESNO PRAVO - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

pritožba zoper sklep o zavrženju revizije - nepopolna revizija - vračanje nepopolnih vlog v dopolnitev - poziv na dopolnitev vloge - objektivni pomen revizije - pravica do sodnega varstva

Vrhovno sodišče se ne strinja s pritožnico, da bi v upravnem sporu moralo drugače razlagati določbo 383. člena ZPP, ki v povezavi s 336. členom ZPP izključuje vračanje nepopolnih vlog v dopolnitev.

V upravnem sporu o zakonitosti upravnega akta je treba zagotoviti pravico do pritožbe le, če je sodišče samo ugotovilo drugačno dejansko stanje kot tožena stranka in je na tej podlagi spremenilo izpodbijani upravni akt (prvi odstavek 73. člena ZUS-1). Že v tem pritožbenem postopku pa pritožnik (enako kot v pravdi) glede na 336. člen ZPP nima priložnosti dopolnjevati pritožbe. Če te možnosti ni in zato tudi ni načelne dolžnosti sodišča k pozivanju na odpravo pomanjkljivosti, je toliko manj razumno pričakovanje, da bi taka dolžnost morala obstajati v postopku z revizijo kot izrednim pravnim sredstvom.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Tožnica je vložila revizijo zoper sodbo Upravnega sodišča I U 1066/2017-19 z dne 8. 5. 2018. Ker reviziji ni bil priložen predlog za dopustitev revizije, v revizijskem postopku pa se ne uporabljajo določbe 108. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) o vračanju nepopolnih vlog v dopolnitev, je sodišče prve stopnje revizijo kot nepopolno zavrglo (prvi odstavek 374. člena ZPP).

2. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper omenjeni sklep vložila pritožbo. Navaja, da zavrženje revizije brez predhodnega poziva na dopolnitev nepopolne vloge nerazumno posega v njeno pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS. Meni, da bi bilo treba določbam ZPP, na katerih temelji odločitev, v upravnem sporu dati drugačno razlago, saj v njem, razen izjemoma, ni predvideno odločanje na treh instancah, ampak zgolj na dveh. Sodišče prve stopnje se zato neutemeljeno sklicuje na odločitev Vrhovnega sodišča III Ips 20/2016 z dne 24. 2. 2016, sprejeto v zadevi, v kateri je bilo pred revizijo odločeno na dveh instancah. Poleg tega je nerazumna že sama ureditev v ZPP, na podlagi katere Vrhovno sodišče ne pozove k dopolnitvi revizije revidenta ali njegovega pooblaščenca, ki sta pozabila predložiti predlog za dopustitev revizije. Lahko da je razumen razlog obstajal pred novelo ZPP-E, ko je bil poznan tudi inštitut dovoljene revizije. Zaradi tega je bilo število vloženih revizij bistveno večje, Vrhovno sodišče pa bolj obremenjeno, zato je prizadevanje po ekonomičnosti vodenja številnih postopkov terjalo takojšnje zavrženje revizije. Poudarja še, da ob upoštevanju ideje o precedenčni vlogi Vrhovnega sodišča, ki v prvi vrsti zasleduje javni interes in ne zasebnega (strankinega), določba o takojšnjem zavrženju revizije po tem, ko je s sklepom že ugotovljeno, da rešitev presega pomen konkretne zadeve, formalistično in nedopustno omejuje tudi Vrhovno sodišče pri odločanju v teh zadevah. Zavrženje dopuščene a nepopolne revizije pa ni razumno niti z vidika strank, ker se v primeru poziva in dopolnitve revizije s predlogom za dopustitev lahko vzpostavi kontradiktornost. Vrhovno sodišče naj zato začne postopek za oceno ustavnosti določbe drugega odstavka 373. člena v zvezi s prvim odstavkom 374. člena in 383. člena ZPP. Glede vložene pritožbe Vrhovnemu sodišču predlaga, naj ji ugodi in izpodbijani sklep razveljavi. Zahteva povračilo stroškov pritožbenega postopka.

5. V skladu z določbo prvega odstavka 22. člena ZUS-1 se v upravnem sporu uporabljajo določbe ZPP, če ta zakon ne določa drugače. Navedena določba ZUS-1 je bila s to vsebino določena v 122. členu ZPP-E (Ur. l. RS, št. 10/2017), pri čemer je bil med drugim črtan tudi dotedanji 83. člen ZUS-1, ki je urejal pogoje za vložitev revizije v upravnem sporu. Izpodbijana odločitev tako temelji na določbi drugega odstavka 373. člena ZPP, po kateri morata biti reviziji priložena predlog za njeno dopustitev in sklep o dopustitvi revizije. Ker pritožnica ni priložila predloga in ker se v postopku z revizijo ne uporabljajo določbe 108. člena ZPP o vračanju nepopolnih vlog v dopolnitev (383. člen v zvezi s 336. členom ZPP), je sodišče prve stopnje revizijo zavrglo na podlagi pooblastila iz prvega odstavka 374. člena ZPP.

6. Pritožnica ne nasprotuje stališču, da je bila njena revizija nepopolna. Ta ugotovitev temelji na dolgoletni in ustaljeni razlagi Vrhovnega sodišča, da ni popolna revizija, ki ji nista priloženi navedeni listini

To sodišče je tudi večkrat pojasnilo, da je formalna zahteva, da revident dopuščeni reviziji priloži predlog za dopustitev revizije in sklep o dopustitvi, sredstvo za zagotavljanje varstva procesnih pravic nasprotne stranke, ki šele s prejemom revizije s prilogami v odgovor izve, da je bila revizija dopuščena. V nasprotnem primeru bi ji bila odvzeta možnost, da se seznani s pravnimi vprašanji, glede katerih je bila revizija dopuščena, da preveri, ali je Vrhovno sodišče revizijo dopustilo glede v predlogu navedenih pravnih vprašanj, da preveri, ali je revident vložil revizijo prav glede vprašanj, zaradi katerih je bila dopuščena, in da o tem poda ustrezne navedbe v odgovoru na revizijo. Odgovor je namreč edino pravno sredstvo, ki ga ima nasprotna stranka v revizijskem postopku.

Glede na pritožbene navedbe je pomen priložitve dokumentov reviziji za vzpostavitev kontradiktornosti poznan tudi pritožnici.

7. Poleg tega je Vrhovno sodišče v zadevi II Ips 105/2016 izrecno zavrnilo zakonitost pozivanja k odpravi nepopolnosti revizije. Poudarilo je, da glede na določbe 383. člena ZPP v zvezi s 336. členom ZPP sodišče prve stopnje za to ni imelo zakonske podlage in da kršitev kogentnih procesnih pravil tožencu ne more ponovno vzpostaviti pravice do revizije. Poleg tega bi upoštevanje naknadno predloženih dokumentov pomenilo tudi neenako obravnavanje konkretne zadeve v razmerju do vseh ostalih primerov, ko sodišče prve stopnje pravilno ne bi postopalo po 108. členu ZPP.

8. Vrhovno sodišče se ne strinja s pritožnico, da bi v upravnem sporu moralo drugače razlagati določbo 383. člena ZPP, ki v povezavi s 336. členom ZPP izključuje vračanje nepopolnih vlog v dopolnitev. Ne le da drugačna razlaga (v smislu dolžnega pozivanja k odpravi nepopolnosti) ni mogoča, saj bi ob jasnosti določbe prvega odstavka 22. člena ZUS-1 in uporabljenih določb ZPP prebila njihov jezikovni okvir. Neutemeljeno je že zatrjevanje posebnosti upravnega spora, saj temelji na mehanski primerjavi števila sodnih instanc, ki praviloma obravnavajo posamično zadevo (v pravdi tri, v upravnem sporu dve stopnji), v celoti pa spregleda različnost obeh sodnih postopkov glede zasledovanega cilja in s tem povezanih učinkov odločitev na posamezni stopnji sodnega odločanja. Medtem ko je v pravdnem postopku šele sodišče prve stopnje tisto, ki v okviru postavljenih zahtevkov odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe, upravno sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost upravnega akta,

izdanega v predhodno urejenem pravnem postopku, s katerim je že državni organ, organ lokalne skupnosti ali nosilec javnega pooblastila odločil o pravici ali obveznosti osebe (prvi odstavek 157. člena Ustave). Za te primere je upravni spor vzpostavljen kot oblika sodnega varstva na podlagi zahteve, da mora biti proti odločitvam in dejanjem upravnih organov in nosilcev javnih pooblastil zagotovljeno sodno varstvo pravic in zakonitih interesov državljanov in organizacij (tretji odstavek 120. člena Ustave RS).

9. Upravni spor tako ni le sredstvo za zagotavljanje pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS (enako kot v pravdnem postopku), ampak tudi pravice do pravnega sredstva proti odločbam organov, s katerimi so ti odločili o pravici, dolžnosti ali pravnem interesu osebe (25. člen Ustave RS

). V upravnem sporu o zakonitosti upravnega akta je zato treba zagotoviti pravico do pritožbe le, če je sodišče samo ugotovilo drugačno dejansko stanje kot tožena stranka in je na tej podlagi spremenilo izpodbijani upravni akt (prvi odstavek 73. člena ZUS-1).

Že v tem pritožbenem postopku pa pritožnik (enako kot v pravdi) glede na 336. člen ZPP nima priložnosti dopolnjevati pritožbe. Če te možnosti ni in zato tudi ni načelne dolžnosti sodišča k pozivanju na odpravo pomanjkljivosti, je toliko manj razumno pričakovanje, da bi taka dolžnost morala obstajati v postopku z revizijo kot izrednim pravnim sredstvom. Ustavno sodišče je v odločbi U-I-8/10 z dne 3. 6. 2010 sicer odločilo, da 336. člen ZPP ni v neskladju z Ustavo, ker pritožnik doseže meritorno obravnavo svoje pritožbe že, če zadosti kriterijem za t. i. "golo pritožbo", in če je bil na obvezne sestavine pritožbe ter posledice vložitve nepopolne pritožbe posebej opozorjen v pravnem pouku. Vendar pritožnica pomena teh vidikov za revizijski postopek ne izpostavlja in na njih ne gradi nezakonitosti izpodbijanega sklepa. To je tudi razumljivo, saj večja (nepogojna) strogost do revidenta zaradi vložitve nepopolne revizije izhaja na eni strani iz okoliščine pravnomočno razsojene zadeve

kot elementa pravice do učinkovitega sodnega varstva nasprotne stranke,

na drugi strani pa iz objektivizacije pomena odločanja o reviziji v smislu pravnega sredstva, ki je zaradi doseganja ciljev zagotovljanja pravne varnosti, enotne uporabe prava ali za razvoj prava preko sodne prakse (prvi odstavek 367. a člena ZPP) primarno namenjen uresničevanju javnega interesa. V tem interesu zato tudi je, da so že reviziji priložene listine, nujne za vzpostavitev kontradiktornosti postopka, brez katere Vrhovno sodišče ne more doseči niti splošnih ciljev revizijskega postopka, ne pa, da se sodišče prve stopnje oziroma Vrhovno sodišče

ukvarja z odpravljanjem formalnih pomanjkljivosti strankinega izrednega pravnega sredstva.

10. Prav zato je določeno tudi obvezno revizijsko zastopanje po kvalificiranem pooblaščencu (z opravljenim pravniškim državnim izpitom, drugi odstavek 22. člena ZUS-1). Od pravnega strokovnjaka se pričakuje poznavanje procesnih pravil ob vložitvi revizije, pri čemer so ta, kolikor se nanašajo na zahtevo po predložitvi predloga za dopustitev revizije in sklepa o dopustitvi, zgolj posledica sodnega postopka pred upravnim sodiščem kot (pravnomočno končanega) spora dveh nasprotnih strank. Iz tega pa izhaja tudi utemeljeno pričakovanje po posebni odvetnikovi skrbnosti, da bo tem pravilom pred najvišjim sodiščem zadostil, ne da bi ga to moralo k temu posebej spodbujati, dodatno prav zaradi okoliščine manjšega števila revizij, sprejetih v obravnavo. V takih primerih, ki niso vsakdanji in pogosti, je še posebej poudarjena odvetnikova dolžnost po dodatnem preverjanju revizije, saj je z njim mogoče povsem izključiti možnost tovrstnih napak. Ne gre namreč spregledati, da obravnavana popolnost revizije pomeni golo priložitev obeh dokumentov iz prve faze revizijskega postopka, kar na osnovni ravni zahteva le minimalno, osnovno pozornost, ki ji lahko zadosti že povprečen človek.

11. V navedenem okviru se tako s takojšnjim zavrženjem nepopolne revizije vzpostavlja odgovornost revidentov za izvedbo postopka odločanja o izrednem pravnem sredstvu, ki lahko privede do posega v pravnomočno sodno odločbo. Ker ta zaradi pomena pravnomočno razsojene stvari in s tem povezanega načela varstva zaupanja v pravo ni v interesu nasprotne stranke, nadaljnjega omejevanja procesnih možnosti revidenta, da to doseže, ni mogoče opredeliti kot nerazumnega. Res Vrhovno sodišče v tem primeru ne bo doseglo ciljev iz 367. a člena ZPP, a ker pri tem ne gre za pritožničin osebni in neposredni interes, se nanj v utemeljitev pritožbe ne more sklicevati. Tako je z vidika njenega pravnega položaja tudi vprašanje, ali zakonska ureditev brez možnosti dopolnitve nepopolne revizije v zadostni meri omogoča uresničevanje javnega interesa, stvar primernosti te ureditve.

12. Glede na navedeno Vrhovno sodišče zavrača pritožbeni očitek o nerazumnem omejevanju pravice do sodnega varstva. Iz ustaljene presoje Ustavnega sodišča izhaja, da v okviru te pravice revizija kot izredno pravno sredstvo sama po sebi ni varovana, upoštevna je le prepoved postavljanja nerazumnih formalnih ovir, ki stranki pri urejenih možnostih dostopa do Vrhovnega sodišča ta dostop dejansko pretirano otežujejo. Za pritožničino pravico do sodnega varstva je zato najprej pomembno, da je bila deležna vsebinskega sodnega varstva v upravnem sporu s tem, ko je sodišče prve stopnje njeno tožbo meritorno obravnavalo in ji s sodbo I U 1066/2017-19 z dne 8. 5. 2018 delno ugodilo tako, da je odpravilo izpodbijano odločbo glede ugotovitve, da je prenehala veljati pogodba o koncesiji, v preostalem delu (glede ugotovitve, da je koncesija prenehala s smrtjo nosilca koncesije) pa je tožbo zavrnilo. Kot drugo pa je za uresničevanje obravnavane pravice bistvena ugotovitev, ki temelji na razlogih v predhodnih točkah te obrazložitve, da ne dolžnost revidenta, da priskrbi potrebno procesno gradivo za nasprotno stranko, čemur pritožnica ne oporeka, ne takojšnja sankcija v primeru neizpolnitve te obveznosti, ne pomenita nerazumne formalne ovire pri dostopu do Vrhovnega sodišča. Na to presojo ob upoštevanju pomena res iudicata ne more vplivati številčnost postopkov pred Vrhovnim sodiščem in s tem povezano stališče, da je bil lahko le obseg obremenitve revizijskega sodišča razumen razlog za takojšnje zavrženje pomanjkljive revizije. Zato je treba pojasniti še, da novela ZPP-E ni posegla v 384. člen ZPP in v njem določene primere dovoljenih revizij.

13. Tako ima pritožnica prav, da je razlaga spornih določb ZPP utemeljena tudi s tem, da je v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi predpisano obvezno zastopanje po odvetniku in da se pravica do sodnega varstva začne uresničevati na prvi stopnji, z vzpenjanjem po instancah pa jo je dopustno razlagati vedno bolj omejujoče. Ker pritožba ni utemeljena, jo je Vrhovno sodišče zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

14. Odločitev o stroških pritožbenega postopka temelji na prvem odstavku 154. člena in prvem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Sklepi Vrhovnega sodišča II Ips 410/2010 z dne 14. 7. 2011 kot vodilni, II Ips 92/2013 z dne 26. 9. 2013, II Ips 234/2011 z dne 8. 3. 2012, II Ips 293/2011 z dne 19. 7. 2012, II Ips 225/2012 z dne 29. 8. 2013, III Ips 118/2014 z dne 11. 11. 2014, III Ips 20/2016 z dne 24. 2. 2016, II Ips 105/2016 z dne 14. 12. 2017 in drugi.

Npr. sklepi II Ips 171/2011 z dne 8. 9. 2011, VIII Ips 207/2018 z dne 4. 6. 2019 III Ips 6/2019 z dne 23. 7. 2019 (priložen ni bil predlog za dopustitev revizije).

V tem smislu sklepi II Ips 410/2010 z dne 14. 7. 2011, II Ips 171/2011 z dne 8. 9. 2011, II Ips 105/2016 z dne 14. 12. 2017.

Vrhovno sodišče se v tej zadevi omejuje le na to obliko upravnega spora, opredeljeno v 2. členu ZUS-1, saj je pritožnica izpodbijala odločbo o prenehanju veljavnosti zdravniške koncesije.

O tem vidiku upravnega spora Ustavno sodišče v odločbi U-I-98/07 z dne 12. 6. 2008, tč. 13-17.

Prim. odločbo Ustavnega sodišča Up-2501/08 z dne 19. 2. 2009, tč. 10.

Ustava v 158. členu določa, da je pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti v primerih in po postopku, določenih z zakonom.

Npr. sklep Ustavnega sodišča Up-121/00 z dne 18. 9. 2001.

Če tega v mejah svojih pravic (374. člen) ni storil že sodnik sodišča prve stopnje, mora prepozno, nepopolno ali nedovoljeno revizijo zavreči revizijsko sodišče (377. člen ZPP).

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 367a, 373, 373/2, 336, 374, 374/1, 383

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravdnem postopku (2017) - ZPP-E  - člen 122

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 22, 22/1

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 23, 120, 120/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.