VSRS Sklep III Ips 61/2018
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-04-12

dr. Mile Dolenc (preds.), Vladimir Balažic (poroč.), dr. Miodrag Đorđević, Franc Seljak, Tomaž Pavčnik

OBLIGACIJSKO PRAVO - PRAVO EVROPSKE SKUPNOSTI

finančni popravek - sofinanciranje iz sredstev kohezijske politike evropske skupnosti - sredstva evropske kohezijske politike - nadzor nad namensko porabo sredstev - kršitev pravil javnega naročanja - Evropska komisija - opustitev nadzora - regresna pravica - odškodnina - exceptio illegalis - obstoj škode - finančni vpliv kršitve na proračun Evropske skupnosti - podzakonski predpis - pogodbeno pravo

Uredba 1083/2006, ki se neposredno uporablja v vseh državah članicah, v 98. členu ureja tudi "Finančne popravke držav članic" in določa, da država članica izvede potrebne finančne popravke v povezavi z odkritimi nepravilnostmi in da ti popravki obsegajo preklic celote ali dela javnega prispevka iz operativnega programa. V osnovi pa opredeljuje tudi merila za odmero finančnih popravkov, saj določa, da država upošteva naravo in resnost nepravilnosti ter finančno izgubo sklada. S to določbo torej pravo EU nalaga državam članicam, da v primeru ugotovljenih kršitev upravičencem do evropskih sredstev naložijo finančni popravek.

Navodila so v obravnavanem primeru postala del pogodbenega prava. Sodišče druge stopnje je kot najpomembnejši razlog za zavrnitev tožbenega zahtevka štelo, da ne obstaja pravna podlaga za naložitev pavšalnega zneska finančnih popravkov tožeče stranke toženi stranki. Ker je to stališče napačno, so ostale nepreizkušene številne druge trditve tožeče stranke v pritožbi.

I. Reviziji se ugodi, sodba sodišča druge stopnje se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožbeni zahtevek, s katerim je tožnica zahtevala, da ji toženka plača 2.030.097,64 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od naslednjega dne od poteka osemdnevnega roka za plačilo (I. točka izreka). Zavrnilo je tudi podredni tožbeni zahtevek, s katerim je tožnica zahtevala, da ji toženka plača 2.030.097,64 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 13. 8. 2013 do plačila (II. točka izreka). Tožnici je še naložilo, da mora toženki povrniti 9.084,27 EUR pravdnih stroškov, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva zamude dalje do plačila (III. točka izreka).

2. Sodišče druge stopnje je sodbo sodišča prve stopnje v I. točki izreka razveljavilo in tožbo glede tožbenega zahtevka, s katerim je tožnica zahtevala, da ji toženka plača 2.030,097,64 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od naslednjega dne od poteka osemdnevnega roka za plačilo, zavrglo (I. točka izreka). Sicer je zavrnilo tožničino pritožbo in izpodbijano sodbo v II. in III. točki izreka potrdilo (II. točka izreka) ter odločilo, da tožnica sama krije svoje stroške pritožbenega postopka in da mora toženki povrniti stroške odgovora na pritožbo z zamudnimi obrestmi (III. točka izreka).

3. Tožnica je zoper sodbo sodišča druge stopnje vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava (3. točka prvega odstavka 370. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Predlaga, da se izpodbijana sodba spremeni in se njenemu tožbenemu zahtevku ugodi, podrejeno pa, da se sodbi sodišča prve in druge stopnje razveljavita in se zadeva vrne sodišču prve oziroma sodišču druge stopnje v novo sojenje, toženi stranki pa naloži v plačilo stroške revizijskega postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Toženka je na revizijo odgovorila in predlagala njeno zavrnitev. Priglasila je stroške revizijskega postopka.

5. Odločba, s katero se je končal postopek pred sodiščem prve stopnje, je bila izdana 28. 10. 2016, kar je pred 14. 9. 2017, ko se je začel uporabljati Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 10/2017; v nadaljevanju ZPP-E). Zato se je postopek pred Vrhovnim sodiščem (na podlagi 125. člena ZPP-E) izpeljal po določbah ZPP, ki so se uporabljale do začetka uporabe ZPP-E.

6. Sodišči prve in druge stopnje sta ugotovili naslednja pravnorelevantna dejstva, na katera je Vrhovno sodišče vezano (tretji odstavek 370. člena ZPP):

− Stranki postopka sta sodelovali pri projektu N., za katerega je toženka prejela sredstva Evropskega sklada za regionalni razvoj, ki je namenjen pomoči pri odpravljanju največjih razvojnih neravnovesij v regijah Unije (176. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, v nadaljevanju PDEU).

− Stranki sta za ta namen sklenili Pogodbo o sofinanciranju, v kateri sta se med drugim v 7. členu dogovorili, da je toženka dolžna izvršiti preknjižbo porabe, če se naknadno ugotovi, da so bila izplačana sredstva neupravičen javni izdatek, ter v zadnjem odstavku 9. člena, da upravičenec ukrepa skladno s priporočili iz končnih poročil revizij predhodno navedenih ustanov in redno obvešča ministrstvo.

− K posameznim fazam postopka je tožnica oziroma pristojno ministrstvo dajala soglasja (tudi 22. 3. 2010 za 2. fazo postopka). Projekt je bil uspešno zaključen.

− Po zaključku projekta je Evropska komisija (v nadaljevanju EK) ugotovila nepravilnost, ki se nanaša na postavljeno merilo pri javnem naročanju, in sicer da je uporabljena metoda točkovanja za različna merila za oddajo javnega naročila popolnoma nevtralizirala učinek cene glede na ocenjeno ceno (to je pomenilo, da je vsaka ponudbena cena, nižja od ocenjene cene, prejela enako število točk).

− Na podlagi teh ugotovitev je EK v poročilu tožnici predlagala finančni popravek v višini 10% skupne neto vrednosti gradbene pogodbe, zmanjšane za osnovo vrednosti finančne korekcije.

− Iz ugotovitev in dejanskega stanja poročila EK izhaja, da naročilo ni bilo dano ekonomsko najugodnejšemu ponudniku, da je bil popoln ponudnik samo eden

, da v postopku niso bila spoštovana načela dobrega finančnega poslovodenja in da je bilo javno naročilo oddano za bistveno nižjo ceno od najvišje možne iz razpona.

− Skladno s priporočilom EK je tožnica zoper toženko vložila tožbo za vračilo neupravičeno izplačanih sredstev sofinanciranja, ki naj bi jih sama vrnila EK.

Odločitev sodišč nižjih stopenj in revizijske navedbe

7. Tožnica je tožbeni zahtevek za vračilo sredstev sofinanciranja že tekom postopka utemeljevala na pogodbeni podlagi, na materialnem pravu EU in nacionalnem pravu ter na odškodninski podlagi.

8. Sodišči nižjih stopenj sta sprejeli stališče, da zahtevek za plačilo vtoževanega zneska ni utemeljen. Sodišče prve stopnje je obrazložilo, da je toženka ves čas postopka ravnala v skladu s priporočili tožnice. Šele ko je EK ugotovila kršitev pri javnem razpisu, je tožnica od toženke zahtevala vračilo finančnih popravkov. Bistveno pa je, da so navedbe EK v poročilu same s sabo v nasprotju in da sporna metoda točkovanja ni imela finančnih posledic. Zato tudi ni podlage za odškodninsko odgovornost.

9. Sodišče druge stopnje je podrobneje obrazložilo, da so relevantna materialnopravna podlaga evropski predpisi, ki pa urejajo le razmerje med EK in državo članico, ne pa razmerja med državo članico in prejemnikom evropskih sredstev ter s tem tudi ne obveznosti prejemnika, da v primeru ugotovljenih nepravilnosti vrne znesek finančnega popravka. Četudi je zamišljeno, da končno odgovornost za pravilno porabo kohezijskih sredstev nosi prejemnik teh sredstev, pa evropski predpisi ne predstavljajo veljavne pravne podlage za enostavno regresiranje zneska finančnega popravka prejemnika sredstev. Tudi nacionalno pravo tega ne določa, navodila, ki jih je izdal minister, pa predstavljajo podzakonski akt, ki te problematike ne more izvirno urediti. Zato ga sodišče druge stopnje na podlagi pravila „exceptio illegalis“ ni upoštevalo. Pravno podlago za vračilo bi lahko predstavljala pogodba, ki pa obveznosti vračila zneskov finančnih korekcij zaradi ugotovljenih nepravilnosti niti v 7. niti v 9. členu ne določa. Nesporno je, da morebitne kršitve v postopku javnega naročila, ki jih je ugotovila EK, niso povzročile neposrednih škodljivih posledic. Zato je tudi odškodninski zahtevek neutemeljen. Za finančne popravke pa je tožnica sama odgovorna in predstavlja škodo, ki je nastala v posledici opustitve njenega nadzora nad postopkom javnega naročanja.

10. Tožnica v reviziji navaja, da sta sodišči nižjih stopenj zmotno uporabili materialno pravo. Sodišči naj bi napačno zaključili, da evropski predpisi razmerij do posameznikov ne urejajo, saj upravičenci s sodelovanjem v postopkih pristanejo na to, da bodo spoštovali pravila evropske kohezijske politike. Meni, da je upravičena do vračila teh sredstev po evropskem in nacionalnem materialnem pravu, ki ga navaja (vključno s Smernicami za določanje finančnih popravkov pri izdatkih, ki jih sofinancirajo strukturni skladi in kohezijski sklad, v primerih neupoštevanja pravil o javnih naročilih, v nadaljevanju Smernice EK), prav tako pa po določilih Pogodbe o sofinanciranju, ki se je tudi sklicevala na pravne predpise (med drugim podzakonske akte), ki s tem postanejo del pogodbenega prava.

11. Toženka v odgovoru na revizijo navaja, da je treba upoštevati stališča iz sodbe Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zadevi C-406/14 z dne 14. 7. 2014 in upoštevati naravo nepravilnosti, njeno resnost in finančno izgubo zadevnega sklada. Zgolj pavšalno uveljavljanje finančnih popravkov po tabelah pa je v nasprotju z načelom sorazmernosti, kar izhaja tudi iz sodbe SEU T-145/15 z dne 16. 2. 2017. Ker finančnih posledic in škode sploh ni, je treba revizijo zavrniti. Zatrjuje tudi, da Smernice EK niso relevantni pravni vir.

13. V reviziji ostaja sporno, ali je dolžna toženka (upravičenka do sredstev) tožnici (Republiki Sloveniji) vrniti finančni popravek, ki ga je tožnici zaradi ugotovljene nepravilnosti, ki se nanaša na postavljeno merilo pri javnem naročanju, predlagala EK.

14. Evropska Unija prek strukturnih skladov in kohezijskega sklada financira samo dejavnost, ki se izvaja ob polni skladnosti s pravom Unije (enako SEU v zadevi C-406/14 z dne 14. 7. 2016). Države članice morajo torej delno ali v celoti preklicati financiranje iz evropskih sredstev, če ugotovijo nepravilnosti pri uporabi predpisov Unije ali nacionalne zakonodaje, ker je združljivost dejavnosti z veljavnimi določbami Skupnosti in nacionalnimi določbami pogoj za upravičenost do financiranja. Finančni popravek pomeni vračilo koristi, ki je bila neupravičeno prejeta zaradi nepravilnega ravnanja. Ne pomeni kazni, temveč je zgolj posledica ugotovitve, da zahtevani pogoji za pridobitev koristi iz ureditve Unije niso bili spoštovani, zaradi česar je pridobljena korist neupravičena (SEU v združenih zadevah C‑260/14 in C‑261/14, točka 50). Namen finančnih popravkov je torej ponovno vzpostaviti stanje, ko so vsi odhodki, prijavljeni za sofinanciranje iz strukturnih ukrepov, zakoniti in pravilni ter usklajeni s pravili in predpisi, ki veljajo na nacionalni ravni in ravni unije.

15. Vrhovno sodišče je najprej presojalo, ali za zahtevek države proti upravičencu za vračilo sredstev finančnega popravka, ki ga je predlagala EK, obstaja pravna podlaga v nacionalnih in evropskih predpisih. Toženki so bila dodeljena sredstva Evropskega sklada za regionalni razvoj, ki je namenjen odpravljanju največjih razvojnih neravnovesij v regijah Unije (176. člen PDEU). Pravila za črpanje so urejena v določbah več uredb, ki jih je povzelo že sodišče druge stopnje in pravilno poudarilo, da je bistvena značilnost te ureditve, da je EU odgovornost za izvajanje nadzora nad spoštovanjem vseh načel in prava EU pri dodeljevanju in porabi sredstev prenesla na državo članico,

pri čemer si ni zaprla možnosti, da postopke kontrole in revizij izvaja tudi sama.

EK je po teh določbah izvedla revizijo postopka javnega naročanja in sprejela odločitev o finančnem popravku v skladu z merili, ki jih je sama sprejela, Smernicami EK.

16. Vendar pa po presoji Vrhovnega sodišča v materialnem pravu ni podlage, da bi lahko država članica od upravičenca v smislu regresa, torej avtomatično in ne glede na okoliščine posameznih primerov, zahtevala vračilo zneska finančnega popravka, ki ga je državi članici v skladu s svojimi smernicami predlagala EK, zgolj zato, ker je tak popravek predlagala EK. Po določbah Uredbe 1083/2006 gre namreč za dva ločena postopka, za katera veljajo različna pravila, v postopku pred EK pa upravičenec niti ni stranka.

17. Tako sta sodišči nižjih stopenj pravilno presojali, ali je glede na konkretne okoliščine primera, evropsko in nacionalno zakonodajo ter pogodbo, upravičenka dolžna vrniti znesek finančnih popravkov. Pri tem je sodišče druge stopnje pravilno ugotovilo, da Uredba 1083/2006 primarno ureja razmerje med državo članico in EK. Vendar pa je po presoji Vrhovnega sodišča napačno zaključilo, da za to, da se prejemniku sredstev naloži povrnitev finančnih popravkov v primeru ugotovljenih nepravilnosti, ne obstaja zakonska podlaga. Uredba 1083/2006, ki se neposredno uporablja

ureja tudi „Finančne popravke držav članic“ in določa, da država članica izvede potrebne finančne popravke v povezavi z odkritimi nepravilnostmi in da ti popravki obsegajo preklic celote ali dela javnega prispevka iz operativnega programa. V osnovi pa opredeljuje tudi merila za odmero finančnih popravkov, saj določa, da država upošteva naravo in resnost nepravilnosti ter finančno izgubo sklada. S to določbo torej pravo EU nalaga državam članicam, da v primeru ugotovljenih kršitev upravičencem do evropskih sredstev naložijo finančni popravek.

18. Za izvedbo te uredbe in drugih relevantnih evropskih predpisov je pristojno ministrstvo sprejelo podzakonski akt, Navodila organa upravljanja za pripravo, prijavo in potrjevanje inštrumentov za izvajanje kohezijske politike v programskem obdobju 2007/2013 in Navodila organa upravljanja za izvajanje kontrol po 13. členu Uredbe 1828/2006/ES (v nadaljevanju Navodila). Ta Navodila, ki po vzoru Smernic EK (na katere se tudi sklicujejo) določajo finančne popravke, je sodišče druge stopnje ocenilo za neustaven predpis, saj noben podzakonski akt nobene zadeve ne more urejati izvirno. Menilo je, da se z navodili ministrstva ne morejo izvirno določiti zneski pavšalnih odškodnin, kar finančni popravki po svoji naravi so, niti dolžnost njihovega plačila.

19. Navodila finančnih popravkov ne urejajo izvirno, saj za njihovo odmero obstaja direktna podlaga v 98. členu Uredbe 1083/2006, ki določa tudi merila za odmero. Poleg tega pa tožnica v reviziji pravilno navaja, da so Navodila v obravnavanem primeru postala del pogodbenega prava. Iz tožbenih trditev v tretji točki obrazložitve sodbe sodišča prve stopnje izhaja, da je tožnica že v postopku pred sodiščem prve stopnje navajala, da je bila toženka pri izvajanju projekta dolžna upoštevati tam naštete pravne vire, med katerimi so navedena navodila organa upravljanja. Po presoji Vrhovnega sodišča je torej v obravnavani zadevi treba Navodila, ki se sklicujejo tudi na Smernice EK, upoštevati (že) kot del pogodbene podlage.

20. Glede same odmere finančnih popravkov je Vrhovno sodišče v zadevi III Ips 157/2015 z dne 18. 4. 2017 že poudarilo, da je glavni namen postopkov oddaje javnih naročil gospodarna nabava blaga, storitev in gradenj, kar v prvi vrsti pomeni dosego (naj)nižje cene. Ugotovljene nepravilnosti v postopku javnega naročanja tako že same po sebi ustvarijo domnevo možnosti nastanka škode za proračunska sredstva. Država je v navedeni zadevi s trditvami o izvedenih finančnih popravkih zaradi ugotovljenih nepravilnosti, v katerih so implicitno zajete tudi trditve o škodi na proračunskih sredstvih, zadostila (svojemu) trditvenemu bremenu glede škodljivega vpliva na porabo proračunskih sredstev. Pri tem pa je Vrhovno sodišče še poudarilo, da bi morala država možnost škodljivega vpliva oziroma škodljiv vpliv na porabo proračunskih sredstev zatrjevati (in dokazati) le, če bi upravičenka do sredstev obstoju oziroma možnosti obstoja finančnih posledic na proračunska sredstva konkretizirano ugovarjala. To pa je storila upravičenka (toženka) v obravnavani zadevi.

21. Sodišče druge stopnje je kot najpomembnejši razlog za zavrnitev tožbenega zahtevka štelo, da ne obstaja pravna podlaga za naložitev pavšalnega zneska finančnih popravkov tožeče stranke toženi stranki. Ker je to stališče napačno, so ostale nepreizkušene številne druge trditve tožeče stranke v pritožbi. Zato je Vrhovno sodišče ob smiselni uporabi drugega odstavka 380. člena ZPP reviziji ugodilo in razveljavilo sodbo sodišča druge stopnje ter zadevo vrnilo temu sodišču v novo sojenje. Pri ponovni presoji naj sodišče druge stopnje upošteva, da tožeča stranka nima zahtevka za vračilo zneska finančnih popravkov do tožene stranke zgolj zato, ker je EK predlagala finančni popravek tožeči stranki. Glede na to, da škoda v obravnavani zadevi ni nastala, naj v okviru pritožbenih navedb (kot je poudarilo Vrhovno sodišče v sodbi III Ips 157/2015 z dne 18. 4. 2017) presodi, ali uporabljena metoda točkovanja predstavlja resno kršitev veljavnih pravil Skupnosti na področju javnih naročil oziroma ali bi lahko imela ugotovljena nepravilnost posredni finančni vpliv na proračun EU. Za to presojo so pomembni kriteriji, ki jih navajajo Navodila oziroma Smernice EK, na katera se Navodila sklicujejo.

22. Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP.

Sicer pa naj bi glede na trditve strank k razpisu pristopilo več (vsaj šest) ponudnikov.

Uredba Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1260/1999 (v nadaljevanju Uredba 1083/2006) npr. v 60. členu določa, da je „organ upravljanja (tožeča stranka) odgovoren za upravljanje in izvajanje operativnih programov v skladu z načelom dobrega finančnega poslovanja; zlasti za zagotavljanje, da so operacije, izbrane za financiranje v skladu z merili, ki veljajo za operativni program in da za celotno obdobje izvajanja spoštujejo ustrezna pravila Skupnosti in nacionalna pravila“, v 62. členu pa določa naloge revizijskega organa (tožeče stranke), „da se revizije izvajajo tako, da se preveri učinkovitost sistema upravljanja in nadzora operativnega programa“.

Uredba 1083/2006 v 99. členu določa pristojnost EK, da v primeru ugotovljenih nepravilnosti izvede finančne popravke (v razmerju do države članice) v postopku, določenem v 100. členu te uredbe.

V drugem odstavku 288. člena PDEU je določeno: Uredba se splošno uporablja. Zavezujoča je v celoti in se neposredno uporablja v vseh državah članicah.

Ta člen v prvem in drugem odstavku določa, da imajo države članice prvostopenjsko odgovornost za preiskovanje nepravilnosti na podlagi dokazov o večji spremembi, ki vpliva na naravo okoliščin izvajanja ali nadzora projektov ali operativnih programov in povzroči izvajanje potrebnih finančnih popravkov (prvi odstavek). Država članica izvede potrebne finančne popravke v povezavi s posameznimi ali sistemskimi nepravilnostmi, ki so odkrite v delovanju projektov ali operativnih programov. Popravki države članice obsegajo preklic celote ali dela javnega prispevka iz operativnega programa. Država upošteva naravo in resnost nepravilnosti ter finančno izgubo sklada. Sredstva iz skladov, ki so bila na ta način sproščena, lahko država članica ponovno porabi do 31. decembra 2015 za zadevni operativni program, v skladu z določbami iz odstavka 3 (drugi odstavek).

Pogodba o delovanju  Evropske unije (PDEU) - člen 176

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1260/1999 - člen 60, 62, 98, 99

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 380, 380/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.