VSRS Sklep I Up 78/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-07-08

UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) Sklep III U 82/2020

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

JAVNI USLUŽBENCI - RAZREŠITVE IN IMENOVANJA - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

odložitvena in ureditvena začasna odredba - Nacionalni preiskovalni urad (NPU) - razrešitev direktorja - neizkazana težko popravljiva škoda - pravica do učinkovitega sodnega varstva - vodstveni delavci - varstvo javne koristi - zavrnitev pritožbe

Tožnik s svojimi navedbami ni izkazal verjetnosti nastanka težko popravljive škode v smislu drugega odstavka 32. člena ZUS-1 in s tem potrebe po izdaji začasne odredbe.

Izdaja začasne odredbe ni in ne sme biti namenjena uvajanju splošne suspenzivnosti tožbe v upravnem sporu zoper odločitve v postopkih imenovanj ali razrešitev, saj samo zaradi neimenovanja na položaj ali izgube položaja ne more priti do posega v pravno varovani položaj posameznika, ki bi utemeljeval izdajo začasne odredbe. Posameznik ima sodno varstvo zoper (nezakonito) razrešitev, ni pa to dovolj za izdajo začasne odredbe, s katero bi bil zanj varovan položaj oziroma funkcija.

Glede NPU ni mogoče govoriti ne o ustavno ne o zakonsko vzpostavljeni avtonomiji v razmerju do Policije, ki bi jo lahko varoval razrešeni direktor NPU prek svojega predloga za izdajo začasne odredbe. ZODPol je sicer vzpostavil oblikovanje NPU kot posebne organizacijske enote, ki deluje avtonomno oziroma je pri izvajanju svojih nalog avtonomen, vendar pa te avtonomije ne vzpostavlja v razmerju do generalnega direktorja Policije niti glede položaja samega NPU niti glede položaja direktorja NPU. NPU je organizacijska enota Uprave kriminalistične policije, ta pa je notranja organizacijska enota Generalne policijske uprave, ki skupaj s policijskimi upravami sestavlja Policijo, direktorja NPU pa, imenuje in razrešuje generalni direktor Policije. Ob tem pa je treba poudariti, da je generalni direktor Policije uradnik na položaju (drugi odstavek 80. člena ZJU), ki mora izpolnjevati zakonske in strokovne zahteve, ki jih predpisujeta ZJU in ZODPol (47. člen) in ne politični funkcionar, tako da s tega vidika zakon omejuje neposredno politično poseganje funkcionarjev izvršne veje oblasti v položaj direktorja NPU. Zgolj politično usmerjeno delovanje samega generalnega direktorja Policije v razrešitev določene osebe kot direktorja NPU bi bilo s tega vidika nezdružljivo z načeli samostojnega in strokovnega delovanja policije v razmerju do nosilcev vsakokratne politične oblasti, ki izhaja iz zakonske ureditve ZODPol.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Tožnik je vložil tožbo zoper odločbo tožene stranke (vršilca dolžnosti generalnega direktorja policije) št. 1002-273/2020/1 (1502-26) z dne 6. 5. 2020, s katero je bil z dnem izdaje razrešen s položaja direktorja Nacionalnega preiskovalnega urada (v nadaljevanju NPU) v Policiji, Generalni policijski upravi, Upravi kriminalistične policije. Ob tožbi je tožnik sodišču predlagal tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj zadrži izvrševanje oziroma učinek izpodbijane odločbe do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

2. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zahtevo za izdajo začasne odredbe (po preizkusu obstoja procesnih predpostavk za tožbo) zavrnilo, ker tožnik z navedbami in dokazi, kot jih je podal v predlogu oziroma zahtevi, ni uspel izkazati nastanka (takšne) težko popravljive škode, s katero izdajo začasne odredbe v upravnem sporu pogojuje 32. člen ZUS-1. V obrazložitvi svoje odločitve je med drugim navedlo, da tožnik ni ne navedel ne izkazal nobenih konkretnih okoliščin o tem, v kakšni fazi je postopek glede imenovanja novega direktorja NPU. Sklicevalo se je na že sprejeta stališča, da samo zaradi izgube položaja ne more priti do posega v pravno varovani položaj posameznika (zasedati vodstveno mesto), ki bi presegal materialne posledice, ki posamezniku ob izgubi takega položaja nastanejo in so v primeru uspeha v upravnem sporu popravljive. Tožnik mora namreč tudi v primeru zatrjevane nemožnosti vzpostavitve prejšnjega stanja v primeru uspeha s tožbo izkazati težko popravljivo škodo v smislu 32. člena ZUS-1, v obravnavani zadevi pa tožnik niti ne trdi, da bi mu težko popravljiva škoda nastala zaradi materialnih posledic razrešitve, sama nezmožnost vrnitve na mesto direktorja NPU pa sama po sebi ne zadošča. V le izjemnih primerih se lahko izda začasna odredba po ZUS-1, ki ne varuje (le) položaja posameznika, ampak pravice oziroma položaj javno pravne osebe in s tem poseben vidik javnega interesa (stališče Vrhovnega sodišča v sklepu I Up 247/2017).

3. Tožnik je zoper navedeni sklep sodišča prve stopnje vložil pritožbo, v kateri uvodoma poudarja, da je bil v času po vložitvi tožbe objavljen posebni javni natečaj za direktorja NPU. Tožnik poudarja, da je NPU avtonomen, da je notranja organizacijska enota Policije, za katero 21. člen Zakona o organiziranosti in delu v policiji (v nadaljevanju ZODPol) izrecno določa, da je avtonomna, in že samo s tem so podani razlogi za močnejše sodno varstvo tožnika ter izdajo zahtevane začasne odredbe, kot to izhaja tudi iz zadeve I Up 247/2017. In ravno zaradi zagotovitve avtonomnosti, ki je predpisana z zakonom, direktor NPU ni "politični uradnik" in zato tudi opravljanje njegovega dela ni samo privilegij ampak pravica. Tudi zato se sicer ne strinja z vsemi stališči v zadevi I Up 247/2017, saj meni, da niso skladna s stališči Ustavnega sodišča, ki je že v sklepu Up-106/02 z dne 25. 4. 2002 povezalo institut začasne odredbe z učinkovitostjo ustavne pravice do sodnega varstva, saj je začasna odredba ob pogoju, da bi v času postopka pred sodiščem prišlo do ravnanj, ki bi povzročila, da sodno varstvo ne bi več moglo doseči svojega namena, povezana s pravico do učinkovitega sodnega varstva po 32. členu Ustave RS.

4. V dopolnitvi pritožbe pa tožnik, poleg ponavljanja navedb iz pritožbe, navaja še, da je zahteval izdajo začasne ureditvene odredbe in predlagal, da sodišče začasno uredi stanje tako, da se zadrži učinkovanje izvršljive odločbe na način, da se do pravnomočnega zaključka upravnega spora prepreči imenovanje novega direktorja NPU. Okoliščine glede novega razpisa pa tožnik lahko konkretizira šele sedaj, saj je tožena stranka šele 9. 6. 2020 objavila posebni javni natečaj za direktorja NPU, torej gre za dejstva in dokaze, ki jih brez svoje krivde prej ni mogel navesti oziroma predložiti sodišču. Sklicuje se na sicer splošno znana dejstva, izvirajoča iz številnih člankov in objav v javnih medijih, ter poudarja, da je sodišče javno korist dolžno varovati po uradni dolžnosti in si mora po uradni dolžnosti razjasniti okoliščine in priskrbeti dokaze, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti nasprotovanje javni koristi. Glede težko popravljive škode še poudarja, da za tožnika pomeni, da se bo po razpisu in izvedenem izbornem postopku težje vrnil na prvotno delovno mesto direktorja, zatrjuje pa tudi škodo, ki bo nastala preiskovalcem urada, samemu uradu ter na splošno varovanih načelih nepristranskosti in enakosti pred zakonom. Uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava, zmotno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje ter kršitve določb postopka, ker naj se sodišče prve stopnje ne bi opredelilo do vseh dejstev, ki so v zadevi odločilna.

5. Na pritožbo in njeno dopolnitev je tožena stranka podala odgovor, v katerem opozarja na vprašanje pravočasnosti dopolnitve pritožbe

, sicer pa predlaga Vrhovnemu sodišču, da pritožbo kot neutemeljeno zavrne. Glede sklicevanja na zadevo I Up 247/2017 poudarja, da je Vrhovno sodišče kot izjemo za izdajo začasne odredbe opredelilo tisti vodstveni položaj v javnem sektorju, ki je v določenih primerih posebej varovan, kadar to zaradi varovanja drugih (ustavnih in sistemskih) zahtev glede posameznih javnopravnih oseb ali organov določa zakon. NPU pa je organiziran v notranji organizacijski enoti Generalne policijske uprave in v zakonu določen izraz avtonomija ne predstavlja avtonomije, na kateri je izjemo v zvezi z določenim varovanje vodstvenega položaja v javnem sektorju gradilo Vrhovno sodišče in kjer gre za avtonomijo javnopravne osebe, kar pomeni, da je takšna oseba glede na vrsto javnopravnih oseb samostojna, neodvisna in s tem avtonomna. NPU pa je notranja organizacijska enota in ne samostojna javnopravna oseba, zato že po naravi stvari ne gre za avtonomno javnopravno osebo. Poudarja stališče, da je položajno delovno mesto v javni upravi privilegij. Zavrača tožnikovo sklicevanje na sklep Ustavnega sodišča RS Up-757/2019-14 z dne 9. 9. 2019, saj se nanaša na postopek imenovanja sodnikov, ti pa so funkcionarji in ne javni uslužbenci, so voljeni in njihova funkcija je trajna, zato zadeva ni primerljiva z obravnavano in tožnikov primer ter primer kandidatke za vrhovno sodnico nista enaka. Nasprotuje tudi pritožbenim navedbam v smeri, da bi si sodišče moralo po uradni dolžnosti samo priskrbeti dokaze, na podlagi katerih bi ugotovilo nasprotovanje javni koristi. Glede zatrjevane težko popravljive škode pa meni, da tožniku zaradi razrešitve ne more nastati težko popravljiva škoda. Ravno tako ni nastala nikakršna škoda na delovanju NPU, saj preiskovalci urada nadaljujejo s svojim delom, ki so ga dolžni opravljati strokovno in zakonito. Navedbe glede izgube ugleda ter izgube neodvisnosti in o izvajanju pritiskov pa so le odraz tožnikovega osebnega prepričanja.

7. Kot je pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje se lahko na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 na zahtevo tožeče stranke odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožeči stranki prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 pa lahko tožeča stranka iz razlogov iz drugega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

8. Začasna odredba po 32. členu ZUS-1 predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta (drugi odstavek) oziroma začasno uredi stanje (tretji odstavek 32. člena). Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora zato že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode, ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda zanjo težko popravljiva. Na tožniku je torej tako trditveno kot dokazno breme.

9. Vrhovno sodišče se strinja s stališčem izpodbijanega sklepa, da tožnik s svojimi navedbami ni izkazal verjetnosti nastanka težko popravljive škode v smislu drugega odstavka 32. člena ZUS-1 in s tem potrebe po izdaji začasne odredbe.

10. Tožnik je že sam povzel stališča Vrhovnega sodišča, da zgolj dejstvo, da v primeru uspeha s tožbo ne bo mogoče vzpostaviti prejšnjega stanja, za izdajo začasne odredbe ne zadošča. Tožnik, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora namreč tudi v primeru zatrjevane nemožnosti vzpostavitve prejšnjega stanja v primeru uspeha s tožbo izkazovati škodo v smislu drugega odstavka 32. člena ZUS-1, torej da bi se mu z izvršitvijo akta prizadela težko popravljiva škoda. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, začasno odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja. Podana mora biti neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti.

11. V zvezi s tem tožnik opozarja na stališča Ustavnega sodišča v zadevi Up-757/19, v kateri je odločalo o ustavni pritožbi kandidatke za vrhovno sodnico in ji priznalo pravico do začasnega zadržanja odločbe Sodnega sveta. Po presoji Vrhovnega sodišča ne gre za primerljivi zadevi, saj so sodniki voljeni funkcionarji, njihova funkcija pa je trajna.

12. Prav tako je tožnik že sam povzel tudi stališča Vrhovnega sodišča, da je imenovanje na vodstveni položaj v javnem sektorju privilegij in ne pravica posameznika.

Samo zaradi neimenovanja na ta položaj ali izgube tega položaja ne more priti do posega v pravno varovani položaj posameznika (zasedati tako vodstveno mesto), ki bi presegal materialne posledice, ki mu ob izgubi takega položaja nastanejo (zaposlitev, plača, zavarovanje itd.) in ki so ob uspehu v sodnem postopku tudi popravljive. Posledično samo zaradi tega tudi ne more nastati škoda, za preprečitev katere bi bilo treba izdati začasno odredbo.

13. Zato je po presoji Vrhovnega sodišča neutemeljeno tudi sklicevanje na stališča Ustavnega sodišča v zadevi Up-106/02, saj je Ustavno sodišče tam poudarilo, da je institut zavarovanja mogoče obravnavati s pravico do učinkovitega sodnega varstva po 23. členu Ustave le, če je začasna odredba nujno sredstvo, ki preprečuje, da bi v času postopka pred sodiščem prišlo do ravnanj, ki bi povzročila, da sodno varstvo ne bi več moglo doseči svojega namena (npr. če že v času postopka upniku nastaja nenadomestljiva škoda). Vrhovno sodišče je v novejši praksi tudi že izpostavilo, da izdajanje začasnih odredb ni in ne sme biti namenjeno splošnemu spreminjanju sistemskih učinkov tožbe v upravnem sporu, ki jih je določil zakon, temveč posegu v izvrševanje (ali učinkovanje) izpodbijanega akta ob presoji konkretnih okoliščin posameznega primera

. Izdaja začasne odredbe tako ni in ne sme biti namenjena uvajanju splošne suspenzivnosti tožbe v upravnem sporu zoper odločitve v postopkih imenovanj ali razrešitev, saj kot že navedeno, samo zaradi neimenovanja na položaj ali izgube položaja ne more priti do posega v pravno varovani položaj posameznika, ki bi utemeljeval izdajo začasne odredbe. Posameznik ima sodno varstvo zoper (nezakonito) razrešitev, ni pa to dovolj za izdajo začasne odredbe, s katero bi bil zanj varovan položaj oziroma funkcija.

14. Kot težko popravljivo škodo tožnik v obravnavani zadevi poudarja tudi škodo, ki naj bi jo utrpel NPU, torej škodo, ki naj bi zaradi njegove razrešitve nastala organu, katerega direktor je bil. Pri tem se sklicuje na stališča Vrhovnega sodišča, da je vodstveni položaj v javnem sektorju v določenih primerih posebej varovan, kadar to zaradi varovanja drugih (ustavnih in sistemskih) zahtev glede posameznih javnopravnih oseb ali organov določa zakon (npr. v primerih zahtevane avtonomije javnega zavoda ali samostojnega in neodvisnega nosilca javnih pooblastil). V teh primerih je močnejše sodno varstvo osebe, imenovane na tak vodstveni položaj, posreden odraz varstva položaja določene javnopravne osebe ali organa pred posegi nosilcev oblasti in v teh (izjemnih) primerih se lahko izda tudi začasna odredba po ZUS-1, ki pa ne varuje (le) položaja posameznika, ampak pravice oziroma položaj javnopravne osebe in s tem poseben vidik javnega interesa.

15. Revident ima prav s tem, ko utemeljuje, da je tudi položaj samostojnosti strokovne državne uprave v razmerju do nosilcev politične oblasti ustavno varovan (120. člen Ustave), kar se mora odraziti tudi v omejitvi poseganja politike v delovno razmerje in položaj uradnikov. Postavljanje navedenih pravil in omejitev le-tega je stvar konkretne zakonske ureditve, ki lahko ob pretirani širitvi preseže tudi dopustne ustavne okvire.

Po presoji Vrhovnega sodišča pa v obravnavani zadevi ne gre za tak primer, saj glede NPU ni mogoče govoriti ne o ustavno ne o zakonsko vzpostavljeni avtonomiji v razmerju do Policije

, ki bi jo lahko varoval razrešeni direktor NPU prek svojega predloga za izdajo začasne odredbe. ZODPol je sicer vzpostavil oblikovanje NPU kot posebne organizacijske enote, ki deluje avtonomno oziroma je pri izvajanju svojih nalog avtonomen, vendar pa te avtonomije ne vzpostavlja v razmerju do generalnega direktorja Policije niti glede položaja samega NPU niti glede položaja direktorja NPU.

NPU je tako, kot navaja tožnik sam, organizacijska enota Uprave kriminalistične policije, ta pa je notranja organizacijska enota Generalne policijske uprave, ki skupaj s policijskimi upravami sestavlja Policijo, direktorja NPU pa, kot navedeno, imenuje in razrešuje generalni direktor Policije. Ob tem pa je treba poudariti, da je generalni direktor Policije uradnik na položaju (drugi odstavek 80. člena ZJU), ki mora izpolnjevati zakonske in strokovne zahteve, ki jih predpisujeta ZJU in ZODPol (47. člen) in ne politični funkcionar, tako da s tega vidika zakon omejuje neposredno politično poseganje funkcionarjev izvršne veje oblasti v položaj direktorja NPU. Zgolj politično usmerjeno delovanje samega generalnega direktorja Policije v razrešitev določene osebe kot direktorja NPU bi bilo s tega vidika nezdružljivo z načeli samostojnega in strokovnega delovanja policije v razmerju do nosilcev vsakokratne politične oblasti, ki izhaja iz zakonske ureditve ZODPol. Ali je bila odločitev o razrešitvi sicer pravilna in zakonita, pa bo stvar presoje v glavni stvari in ne odločanja o začasni odredbi.

16. Tožnik opozarja še na prakso razreševanja direktorjev, ki bi utegnila nastati, če ne bo izdana začasna odredba, vendar s tem ne zatrjuje oziroma izkazuje verjetnosti nastanka težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1.

17. Vrhovno sodišče je, ker niso podani razlogi, ki jih uveljavlja pritožba, in ne razlogi, na katere pazi po uradni dolžnosti, pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi z 82. členom ZUS-1).

18. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo (165. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Vrhovno sodišče zgolj pripominja, da je dopolnitev pritožbe bila vložena v pritožbenem roku.

Tako stališče izhaja iz novejše prakse Vrhovnega sodišča, prim. npr. stališča v sklepih I Up 348/2016 in I Up 353/2016 z dne 11. 1. 2017.

Prim. stališča v sklepu I Up 348/2016 z dne 11. 1. 2017 in sodbi I Up 255/2016 z dne 23. 11. 2016.

Glej sklep VS RS I Up 247/2017 z dne 15. 12. 2017.

Tako izrecno Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-90/05 z dne 7. 7. 2005.

Glede na to, da v obravnavani zadevi ne gre za presojo akta Vlade ali ministrstva, se Vrhovno sodišče do vprašanja morebitnih omejitev političnega poseganja v delovanje NPU ne opredeljuje.

Z višjo stopnjo samostojnosti je bil urejen položaj NPU in direktorja NPU v prej veljavnem Zakonu o policiji (členi 6. a in naslednji).

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 23, 120

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 32/3

Zakon o organiziranosti in delu v policiji (2013) - ZODPol  - člen 21, 47

Zakon o javnih uslužbencih (2002) - ZJU  - člen 80, 80/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.