VSRS Sodba II Ips 251/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-03-07

Jan Zobec (preds.), Tomaž Pavčnik (poroč.), mag. Nina Betetto, Vladimir Horvat, Karmen Iglič Stroligo

KOMUNALNA DEJAVNOST - ODŠKODNINSKO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK

upravni postopek - odmera komunalnega prispevka - odprava upravne odločbe - posledice odprave odločbe - izdaja gradbenega dovoljenja - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - pravica do povrnitve škode - podlage odškodninske odgovornosti - vzročna zveza

Komunalni prispevek odmeri pristojni organ občinske uprave z odločbo, na zahtevo zavezanca ali ko od upravne enote v zavezančevem imenu prejme obvestilo o popolnosti vloge za pridobitev gradbenega dovoljenja. Rok za izdajo odločbe je 15 dni. Če o odmeri komunalnega prispevka v tem roku ni odločeno, plačilo komunalnega prispevka ni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja. To pomeni, da upravna enota, ki vodi postopek za izdajo gradbenega dovoljenja, le-tega izda (če so za to izpolnjeni ostali pogoji), tudi če komunalni prispevek ni plačan.

Upravni postopek loči odpravo in razveljavitev odločbe. Razlika je v tem, da razveljavitev odločbe velja le za naprej ("ex nunc"), medtem ko ima odprava odločbe učinek tudi za nazaj ("ex tunc"). To pomeni, da se v primeru odprave določene odločbe, odpravijo tudi posledice, ki so na njeni podlagi nastale.

Ena od posledic v konkretnem primeru izdane odločbe o odmeri komunalnega prispevka je bila pravočasnost takšne odločitve v smislu šestega odstavka 79. člena ZPNačrt. Z odpravo odločbe in njenih posledic je tako nastal položaj, ko pogoj iz šestega odstavka 79. člena ZPNačrt ni bil (več) izpolnjen. To pomeni, da o plačilu komunalnega prispevka ni bilo odločeno v zakonsko določenem roku, zato njegovo plačilo ni več predstavljalo pogoja (in s tem ovire) za izdajo gradbenega dovoljenja.

II. Tožeča stranka je dolžna toženi stranki povrniti 2.566,88 EUR stroškov odgovora na revizijo, v roku 15 dni od prejema te sodbe, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Tožeča stranka v postopku zahteva plačilo odškodnine za škodo, ki naj bi ji nastala, ker tožena stranka ni izdala pravilne odločbe o odmeri komunalnega prispevka oziroma odločbe, v kateri bi ugotovila, da komunalnega prispevka ne more odmeriti. Navaja, da zato ni mogla dobiti gradbenega dovoljenja in začeti z gradnjo stanovanjskega objekta, le-tega pa ni mogla oddati v najem. Odškodnina, ki jo zahteva, ustreza najemninam, ki naj bi jih prejela, če bi tožena stranka v zvezi z odmero komunalnega prispevka postopala pravilno in zakonito.

2. Sodišče prve stopnje je njen zahtevek zavrnilo. Pojasnilo je, da ravnanje tožene stranke ni bilo protipravno, celo če bi bilo, pa naj ne bi bila podana vzročna zveza med njenim ravnanjem in nastalo škodo. Občina mora namreč odločbo o odmeri komunalnega prispevka izdati v roku 15 dni po prejemu zahteve zavezanca ali obvestilu upravne enote o popolnosti vloge za pridobitev gradbenega dovoljenja. Če o odmeri v tem roku ne odloči, njegovo plačilo ni več pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja (deveti odstavek 79. člena ZPNačrt). Upravna enota bi zato o njegovi izdaji morala odločiti. Njena (neupravičena) prekinitev postopka odločanja do pravnomočnosti odločbe o odmeri komunalnega prispevka, je zato prekinila vzročno zvezo med (tudi sicer ne-protipravnim) ravnanjem občine in škodo, ki naj bi nastajala tožnikoma. Pojasnilo je še, da odmera komunalnega prispevka ne predstavlja predhodnega vprašanja, ki bi takšno prekinitev postopka omogočalo. Tudi sicer pa bi upravna enota postopek morala nadaljevati najpozneje po pravnomočnosti odločitve o komunalnem prispevku, torej po izdaji sodbe Upravnega sodišča z dne 22. 6. 2012 (na kar ne vpliva dejstvo, da je bila navedena sodba kasneje razveljavljena s strani Vrhovnega sodišča).

3. Višje sodišče je sodbo sodišča prve stopnje potrdilo. V celoti se je strinjalo z njegovim stališčem, da je bila vzročna zveza pretrgana z ravnanjem upravne enote, ki je postopek izdaje gradbenega dovoljenja prekinila, čeprav bi o njem morala odločiti. Ker je zaključilo, da že navedeno zadostuje za zavrnitev tožbenega zahtevka, se do protipravnosti ravnanja toženke ni opredeljevalo.

4. Zoper takšno sodbo (v zvezi s sodbo sodišča prve stopnje) dovoljeno revizijo pravočasno vlaga tožeča stranka.

Predlaga, da ji Vrhovno sodišče ugodi in sodbo višjega sodišča spremeni tako, da ugodi njeni pritožbi ter spremeni sodbo sodišča prve stopnje tako, da ugodi tožbenemu zahtevku.

5. Tožena stranka je na revizijo odgovorila in predlagala njeno zavrnitev.

6. Tožeča stranka v pretežnem delu revizije prepisuje svojo pritožbo in kritizira ravnanje sodišča prve stopnje. Izhaja iz predpostavke, da občina v spornem obdobju ni imela podlage za odmero komunalnega prispevka, zato bi morala izdati odločbo, da se ta ne odmeri. Ker tega ni storila (ampak je izdajala vedno nove odločbe o njegovi odmeri, vse na podlagi neveljavnih predpisov, ob čemer naj bi se zavedala dejstva, da pravna podlaga za odmero prispevka v tistem obdobju ni obstajala) naj bi ravnala protipravno.

7. Na koncu opozori še na domnevno protispisna in protizakonita stališča sodišča druge stopnje, ki se nanašajo na prekinitev vzročne zveze med ravnanjem tožene stranke in nastalo škodo. Ne nasprotuje sicer stališču, da bi upravna enota podatek o plačanem komunalnem prispevku lahko sama pridobila od občine, a poudarja, da v tem primeru to ni bilo mogoče, ker prispevek sploh ni bil odmerjen (in zato tudi ne plačan). Upravna enota naj bi tako vedela, da med tožnikom in občino obstaja spor o tem, ali je občina plačilo tega prispevka sploh upravičena zahtevati. Meni, da pogoji za uporabo devetega odstavka 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt)

niso podani, saj je občina o odmeri prispevka odločila (pa čeprav nezakonito) - prvič takoj po prejemu zahtevka, drugič pa v 5 letih. Šele v tretje (ko je Vrhovno sodišče njeno drugo odločbo odpravilo) je dejansko prišlo do situacije, ko odločbe ni izdala. Zaradi takega ravnanja naj bi roki, predpisani v šestem in sedmem odstavku 79. člena ZPNačrt postali irelevantni.

8. Opozarja še, da že iz same ugotovitve, da je bila z ravnanjem upravne enote vzročna zveza pretrgana izhaja, da je ta prej obstajala (če ne bi, se ne bi mogla pretrgati). To naj bi pomenilo, da sodišči zahtevka ne bi smeli v celoti zavrniti, ampak bi mu morali ugoditi vsaj za čas, ko je vzročna zveza obstajala.

10. Iz trditev tožnikov izhaja prepričanje, da sta do plačila odškodnine upravičena, ker zaradi protipravnega ravnanja toženke (ne-izdaje pravilne odločbe o komunalnem prispevku), nista mogla pridobiti gradbenega dovoljenja za gradnjo stanovanjske stavbe. Svoj zahtevek opirata na pravico do povračila škode, ki jima jo je v zvezi z opravljanjem dejavnosti organa lokalne skupnosti s svojim protipravnim ravnanjem storil organ, ki tako dejavnost opravlja (26. člen Ustave RS). Poleg predpostavk za odgovornost lokalne skupnosti iz navedene ustavne določbe morajo biti za utemeljenost takšnega zahtevka kumulativno podane tudi vse splošne predpostavke odškodninske odgovornosti iz prvega odstavka 131. člena Obligacijskega zakonika (škoda, protipravnost ravnanja, vzročna zveza med njima in krivda).

11. Revizija je izredno pravno sredstvo, s katerimi je napadena pravilnost sodbe sodišča druge stopnje. Vrhovno sodišče se je zato v konkretnem primeru osredotočilo na presojo, ali je višje sodišče pravilno odločilo o vprašanju obstoja vzročne zveze med ravnanjem tožene stranke in zatrjevano škodo tožnikov. Presojalo je torej pravilnost stališča, da ta ni podana, ker odmera komunalnega prispevka v okoliščinah obravnavanega primera ni bila pogoj za izdajo gradbenega dovoljena.

12. Komunalni prispevek je javna dajatev, ki nastane na podlagi zakona, ko se stečejo zakonsko določeni pogoji za njegovo odmero.

Odmeri ga pristojni organ občinske uprave z odločbo, na zahtevo zavezanca ali ko od upravne enote v zavezančevem imenu prejme obvestilo o popolnosti vloge za pridobitev gradbenega dovoljenja. Rok za izdajo odločbe je 15 dni (šesti odstavek 79. člena ZPNačrt). Če o odmeri komunalnega prispevka v tem roku ni odločeno, plačilo komunalnega prispevka ni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja (deveti odstavek 79. člena ZPNačrt). To pomeni, da upravna enota, ki vodi postopek za izdajo gradbenega dovoljenja, le-tega izda (če so za to izpolnjeni ostali pogoji), tudi če komunalni prispevek ni plačan. Gradbeno dovoljenje se torej v takem primeru izda povsem neodvisno od nadaljnjega postopanja občinskega organa v zvezi z odmero komunalnega prispevka.

13. A revidenta pravilno opozarjata, da položaj v predmetni zadevi opisani ureditvi ne ustreza popolnoma. Iz dejanskih ugotovitev sodišč prve in druge stopnje namreč izhaja, da je tožena stranka odločbo o odmeri komunalnega prispevka izdala, in da je to storila le en dan po zahtevi tožencev (torej znotraj, v šestem odstavku 79. člena ZPNačrt določenega roka). Komunalni prispevek je odmerila na podlagi Odloka o komunalnem prispevku iz leta 2000. Ker ta leta 2008 (ko je bila zahteva za odmero podana) ni več veljal, je bila odločba s strani upravnega sodišča odpravljena in zadeva vrnjena toženi stranki v nov postopek (dne 30. 3. 2011). Novo odločbo je Občina A. izdala 7. 4. 2011. Odmero prispevka je tokrat oprla na Odlok o komunalnem prispevku iz leta 2009, ki v času, ko je bila zahteva za odmero podana, še ni veljal. Tudi ta odločba je bila zato odpravljena (tokrat z odločbo Vrhovnega sodišča). Čeprav je bila zadeva toženi stranki tudi tokrat vrnjena v nov postopek, pa ta, kljub pozivom tožeče stranke in sodbi Upravnega sodišča (z dne 20. 11. 2015), s katero ji je bilo naloženo, da odločbo izda v 60 dneh, nove odločbe ni izdala vse do 2. 6. 2016.

14. A za odločitev o obstoju vzročne zveze med ravnanjem tožene stranke in nastalo škodo, je ključno ravnanje tožene stranke v začetnem stadiju postopka - torej takoj po prejemu zahteve za odmero komunalnega prispevka. Nesporno je, da je o njej (prvič) odločila pred potekom 15 dnevnega roka od prejema. V krajšem roku je o odmeri komunalnega prispevka odločila tudi v ponovljenem postopku. Dejstvo pa je, da je bila njena odločitev obakrat napačna. Obe odločbi, ki ju je izdala, sta bili namreč s strani instančnih organov odpravljeni.

15. Upravni postopek loči odpravo in razveljavitev odločbe. Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) sicer ob odločanju o tožbi v upravnem sporu, možnosti razveljavitve odločbe upravnega organa ne predvideva.

A po mnenju pravne teorije to ne pomeni, da zakon možnost razveljavitve izključuje.

Tudi ta bi torej bila mogoča. Razlika med eno in drugo odločitvijo pa je v tem, da razveljavitev odločbe velja le za naprej („ex nunc“), medtem ko ima odprava odločbe učinek tudi za nazaj („ex tunc“). To pomeni, da se v primeru odprave določene odločbe, odpravijo tudi posledice, ki so na njeni podlagi nastale (prvi odstavek 281. člena Zakona o splošnem upravnem postopku - v nadaljevanju ZUP). Z odpravo odločbe se tako vzpostavi prvotno pravno stanje, torej stanje, ki je obstajalo pred njeno izdajo. Na drugi strani se pri razveljavitvi odločbe v posledice, ki so na njeni podlagi že nastale, ne posega.

16. V konkretnem primeru je bila, kot že rečeno, prva odločba Občine A. s sodbo Upravnega sodišča

odpravljena. Odpravljene so bile torej tudi posledice, ki so na podlagi te odločbe nastale. Ena takšnih posledic je bila pravočasnost odločitve o odmeri komunalnega prispevka, v smislu šestega odstavka 79. člena ZPNačrt. Prav ta pravočasnost je izključevala možnost uporabe devetega odstavka istega člena. Z odpravo odločbe in njenih posledic (dne 30. 3. 2011) pa je tako nastal položaj, ko pogoj iz šestega odstavka 79. člena ZPNačrt ni bil (več) izpolnjen - ker je bila odločba odpravljena, je kakor da sploh ne bi bila izdana. To pomeni, da o plačilu komunalnega prispevka ni bilo odločeno v zakonsko določenem roku, zato njegovo plačilo ni več predstavljalo pogoja (in s tem ovire) za izdajo gradbenega dovoljenja.

17. Takšna razlaga je skladna tudi s smislom in namenom 79. člena ZPNačrt. Slednji (kot lex specialis) za odločanje o odmeri komunalnega prispevka določa krajše roke, kot so za odločanje upravnih organov sicer določeni v splošnem zakonu o upravnem postopku. Za odločitev na prvi stopnji tako občini daje rok 15 dni (medtem, ko ZUP za izdajo prvostopenjske odločbe določa enomesečni rok - prvi odstavek 222. člena), za odločitev o pritožbi pa 30 dni (po prvem odstavku 256. člena ZUP rok za odločitev o pritožbi znaša 2 meseca). Za primere kršitev zakon določa tudi posebno varovalko - posledica poteka rokov je, da plačilo komunalnega prispevka ni več pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja. Upravni organ mora torej o njem odločiti, čeprav komunalni prispevek (še) ni bil odmerjen niti plačan. Takšna ureditev je namenjena pospešitvi in transparentnosti postopkov za izdajo gradbenih dovoljenj, v katerih nespoštovanje rokov s strani upravnih organov ne sme iti v investitorjevo breme.

18. Po 30. 3. 2011 bi tako upravna enota (kot poseben, od občine neodvisen, organ državne uprave) o izdaji gradbenega dovoljenja morala odločiti. Tožnika zatrjujeta, da jima je škoda zaradi njegove ne-izdaje začela nastajati s 1. 5. 2011, torej v času, ko ravnanje občine v zvezi z odmero komunalnega prispevka, za njegovo izdajo ni bilo več relevantno. Vzročne zveze med tem ravnanjem in škodo, ki jo toženca zatrjujeta, zato ni.

19. Iz navedenega izhaja, da ravnanje občine, ki prispevka ni pravočasno odmerila oziroma ga je sicer odmerila, a je bila ta odmera napačna, njena odločba pa je bila zato (kar dvakrat) odpravljena, do škode, ki jo zatrjujeta tožnika (torej škode, nastale zaradi ne-izdaje gradbenega dovoljenja) dejansko ni moglo pripeljati. O izdaji gradbenega dovoljenja bi namreč v okoliščinah obravnavanega primera, moralo biti odločeno neodvisno od odmere (plačila) komunalnega prispevka. Odločitev višjega sodišča, da vzročna zveza med ravnanjem tožene stranke in zatrjevano škodo ni podana, je tako pravilna. Do ostalih revizijskih navedb, ki izpodbijajo odločitev o (ne)protipravnosti ravnanja tožene stranke, se zato Vrhovno sodišče ni vsebinsko opredeljevalo.

20. Iz povedanega izhaja, da uveljavljeni revizijski razlogi niso podani. Vrhovno sodišče je zato revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (378. člen ZPP).

21. Tožeča stranka z revizijo ni uspela, zato mora sama kriti svoje revizijske stroške, toženki pa povrniti stroški, ki jih je imela z odgovorom nanjo (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP). Te je sodišče odmerilo skladno s priloženim stroškovnikom in ob upoštevanju Zakona o odvetniški tarifi. Toženki je priznalo 2.084,00 EUR stroškov odgovora na revizijo in 20,00 EUR materialnih stroškov, oboje z 22% DDV, kar skupaj znese 2.566,88 EUR.

Za odločanje o reviziji je treba uporabiti določbe Zakona o pravdnem postopku (ZPP), ki so veljale pred uveljavitvijo novele ZPP-E, saj je bila sodba sodišča prve stopnje izdana pred začetkom njene uporabe (tretji odstavek 125. člena ZPP-E).

Ki se glasi: „Upravna enota od investitorja ne sme zahtevati, da pred izdajo gradbenega dovoljenja predloži potrdilo o plačanem komunalnem prispevku, temveč ta podatek pridobi od občine. Če o odmeri komunalnega prispevka ni odločeno v roku iz šestega in sedmega odstavka tega člena, plačilo komunalnega prispevka ni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja.“

Glej npr. sklepe VSRS: X Ips 312/2010, X Ips 300/2011, X Ips 464/2011.

V 64. členu Upravnemu sodišču daje le možnost, da odločbo odpravi.

J. Breznik in dr. Erik Kerševan v Komentarju ZUS-1 (na str. 383) pišeta, da lahko razveljavitev odločbe predlaga tožnik, sodišče pa se zanjo lahko odloči tudi v primeru, ko tožnik sicer predlaga odpravo izpodbijanega akta, a presodi, da so za razveljavitev podani tehtnejši razlogi.

Glej T. Jerovšek in P. Novak: Upravni postopek in upravni spor, str. 222.

V primeru razveljavitve odločbe pa bi se (nasprotno) štelo, da je odločba bila izdana pravočasno (saj se njene posledice ne bi odpravile). To bi pomenilo, da bi rok iz šestega odstavka 79. člena ZPNačrt za izdajo nove odločbe, po razveljavitvi prve, začel teči znova. Deveti odstavek 79. člena bi v tem primeru prišel v poštev šele, če odločba ne bi bila izdana v 15 dneh od prejema razveljavitvene odločbe.

Vrhovno sodišče se o tem sicer še ni izreklo, izhaja pa takšno stališče iz sodbe Upravnega sodišča U 715/2008. Njegova smiselnost se pokaže prav v okoliščinah obravnavanega primera, ko zaradi nejasnosti o tem, ali in kako visok komunalni prispevek je mogoče odmeriti, postopek za izdajo gradbenega dovoljenja stoji že več kot 7 let.

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 79, 79/6, 79/9

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 26

Obligacijski zakonik (2001) - OZ  - člen 131

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.