VSRS Sklep I Up 100/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-07-04

UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) sklep II U 360/2018

Borivoj Rozman (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

prostorski izvedbeni akt - splošni pravni akt - začasno zadržanje - začasna odredba ZUS-1 - zadržanje izvršitve upravnega akta - pravni interes za tožbo - napačna uporaba materialnega prava - ugoditev pritožbi

Zadržanji po določbah 58. člena ZUreP-2 in 32. člena ZUS-1 že po naravi stvari zaradi različnega predmeta spora nista identični. Vložena tožba po 58. členu ZUreP-2 zadrži izvršitev upravnih aktov, izdanih na podlagi določb predpisa, ki so izpodbijane v upravnem sporu. To za morebiti začete upravne spore zoper navedene konkretne posamične akte pomeni, da v njih do odločitve o tožbi, vloženi na podlagi ZUreP-2, ni potrebe za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1.

Določba sedmega odstavka 58. člena ZUreP-2 navedeno začasno varstvo zaradi zagotavljanja učinkovitosti sodnega postopka zoper prostorski izvedbeni akt dopolnjuje s tem, da omogoča zadržanje izvajanja samega predpisa oziroma njegovega dela. Ob takem zadržanju ni mogoče opraviti dejanj, ki bi temeljila na spornem delu predpisa. V primeru, če so izpodbijane določbe, ki so podlaga za izdajanje upravnih aktov (npr. določbe o prostorskih izvedbenih pogojih iz druge alineje drugega odstavka 58. člena ZUreP-2), tako zadržanje vpliva na izvedbo upravnih postopkov. Ti se ne morejo začeti, že začeti postopki pa se ne nadaljujejo. Namen tega zadržanja torej je, da do izdaje upravnih aktov sploh ne pride. Poleg tega omenjeno zadržanje učinkuje proti vsem, zadržanje izvršitve upravnega akta pa le v konkretnem in posamičnem primeru

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Mariboru, II U 360/2018-11 z dne 15. 5. 2019 se razveljavi in zadeva vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Tožnica je vložila tožbo zoper Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za del enote urejanja prostora P11 - S2/2 (EUP PA03) Krčevina pri Ptuju - pri Panorami (v nadaljevanju OPPN), ki je bil objavljen v Uradnem vestniku Mestne občine Ptuj, št. 14 z dne 26. 10. 2018. Predlagala je, da sodišče OPPN v celoti odpravi in razveljavi, podrejeno pa, da odpravi in razveljavi njegov 3., 4., 5., 7., 9., 10., 11., 12., 13., 14., 15., 16., 21., 36., 38. in 49. člen. Navedla je, da tožbo vlaga na podlagi 58. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2) in predlagala, naj sodišče na podlagi sedmega odstavka istega člena do končne odločitve v celoti zadrži izvajanje OPPN.

2. Sodišče prve stopnje je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo. V sklepu je pojasnilo, da je tožnica za vložitev tožbe izkazala pogoja iz prve alineje tretjega odstavka 58. člena ZUreP-2, medtem ko predlog za začasno zadržanje izvajanja OPPN ni utemeljen zaradi nekonkretizirane grozeče škode. Navedbe, da bi z izdajo posamičnih aktov in z izvajanjem gradbenih del zaradi plazovitosti terena nastale nepopravljive posledice za tožnico, stanovalce in lastnike nepremičnin na območju OPPN ter za proračun občine, ne zadoščajo. Sodišče je omenjeno presojo predlagane začasne odredbe opravilo na podlagi stališča, da je določba sedmega odstavka 58. člena ZUreP-2 po vsebini identična z vsebino 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Zato se je pri odločanju oprlo na obširno sodno prakso glede razlage te določbe ZUS-1.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper omenjeni sklep vložila pritožbo. Oporeka stališču sodišča prve stopnje o identični vsebini sedmega odstavka 58. člena ZUreP-2 in 32. člena ZUS-1. Navaja, da že iz jezikovne razlage obeh določb izhaja vrsta razlik in da je opredelitev začasne odredbe po ZUreP-2 specialna, saj bi se v nasprotnem primeru ZUreP-2, ki v prvem odstavku 58. člena določa smiselno uporabo ZUS-1, če ta zakon (ZUreP-2) ne določa drugače, tudi v tem delu skliceval na 32. člen ZUS-1. Poudarja, da je sodišče zaradi napačne uporabe materialnega prava spregledalo trditve in dokazne predloge v tožbi, s katerimi je natančno navedla in konkretizirala grozeče škodne posledice, zato je dejansko stanje ostalo nepopolno ugotovljeno, izpodbijani sklep pa nima razlogov o odločilnih dejstvih. V nadaljevanju povzema tožbene navedbe in našteva v tožbi predlagane dokaze. Kot dokaz o plazovitosti območja pritožbi prilaga tri časopisne članke in lokacijsko informacijo za zemljišče 396/6 k. o. Krčevina, za katere navaja, da jih pred tem brez svoje krivde ni mogla pridobiti. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep razveljavi oziroma spremeni tako, da ugodi predlogu za zadržanje izvajanja OPPN. Zahteva plačilo stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na pritožbo predlaga njeno zavrženje oziroma zavrnitev. Poudarja, da tožnica aktivne legitimacije za tožbo ni izkazala, saj izpodbijani OPPN ne ureja (spreminja) namenske rabe, niti podrobne namenske rabe ali prostorskih izvedbenih pogojev za zemljišča v lasti tožnice, zato tudi ne določa pravnega temelja za določitev njenih pravic ali obveznosti. Tožnica tudi ni izkazala, da bi ji zaradi umestitve dela ceste na njeno zemljišče z uveljavitvijo OPPN nastale težko popravljive posledice. Zato ni bilo podlage za vsebinsko presojo zahteve za izdajo začasne odredbe, tožnica pa si s pritožbo svojega pravnega položaja ne more izboljšati. Meni, da je sodišče prve stopnje ravnalo pravilno, ko je svojo presojo oprlo na stališča upravnosodne prakse. Navaja še, da so pritožbi priložene listine nedovoljena pritožbena novota ter zavrača navedbe o plazovitosti območja, da v zvezi s tem niso bila pridobljena strokovna mnenja in da OPPN posega v kulturno dediščino.

6. V zadevi je sporno, ali je ureditev začasnega zadržanja izvajanja predpisa, to je splošnega pravnega akta, po 58. členu ZUreP-2 identična z ureditvijo začasnega zadržanja izvršitve konkretnega upravnega akta iz 32. člena ZUS-1. Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je sodišče prve stopnje o tem sklepalo – po presoji Vrhovnega sodišča napačno – na podlagi besedne zveze težko popravljive škodljive posledice (ZUreP-2) oziroma težko popravljiva škoda (ZUS-1).

7. ZUreP-2 v 58. členu določa, da je zoper prostorske izvedbene akte

mogoč upravni spor, za katerega se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja upravni spor, če ta zakon ne določa drugače (prvi odstavek). Vložena tožba ne zadrži izdaje posamičnega upravnega akta, izdanega na podlagi izpodbijanega dela prostorskega izvedbenega akta, zadrži pa njegovo izvršitev (šesti odstavek). Sodišče sme do končne odločitve delno zadržati izvajanje izpodbijanega prostorskega izvedbenega akta, če bi zaradi njegovega izvajanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice (sedmi odstavek).

8. Iz teh določb izhaja, da vložena tožba po 58. členu ZUreP-2 zadrži izvršitev upravnih aktov, izdanih na podlagi določb predpisa, ki so izpodbijane v upravnem sporu. To za morebiti začete upravne spore zoper navedene konkretne posamične akte pomeni, da v njih do odločitve o tožbi, vloženi na podlagi ZUreP-2, ni potrebe za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1.

9. Določba sedmega odstavka 58. člena ZUreP-2 navedeno začasno varstvo zaradi zagotavljanja učinkovitosti sodnega postopka zoper prostorski izvedbeni akt dopolnjuje s tem, da omogoča zadržanje izvajanja samega predpisa oziroma njegovega dela. Ob takem zadržanju ni mogoče opraviti dejanj, ki bi temeljila na spornem delu predpisa. V primeru, če so izpodbijane določbe, ki so podlaga za izdajanje upravnih aktov (npr. določbe o prostorskih izvedbenih pogojih iz druge alineje drugega odstavka 58. člena ZUreP-2), tako zadržanje vpliva na izvedbo upravnih postopkov. Ti se ne morejo začeti, že začeti postopki pa se ne nadaljujejo. Namen tega zadržanja torej je, da do izdaje upravnih aktov sploh ne pride. Poleg tega omenjeno zadržanje učinkuje proti vsem, zadržanje izvršitve upravnega akta pa le v konkretnem in posamičnem primeru. Zadržanji po ZUreP-2 in ZUS-1 tako že po naravi stvari zaradi različnega predmeta spora nista identični. To izhaja tudi iz prakse Ustavnega sodišča, ki pri odločanju o začasnem zadržanju predpisa tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje protiustavnega predpisa, in škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane odločbe sploh ne bi izvrševale.

10. Glede na navedeno je utemeljen pritožničin očitek o napačni razlagi sedmega odstavka 58. člena ZUreP-2, kar je vplivalo na odločitev v zadevi. Sodišče se namreč ni opredelilo do njenih navedb, s katerimi je utemeljevala težko popravljive škodljive posledice, kar je prav tako pritožbeni ugovor.

11. Zaradi nadaljnjega postopka se Vrhovno sodišče opredeljuje še do nekaterih navedb toženke v odgovoru na pritožbo, ki se nanašajo na pritožničin pravni interes za tožbo v tem upravnem sporu, saj je od njegovega obstoja odvisno tudi odločanje o predlagani začasni odredbi.

12. Kot je pravilno ugotovilo že sodišče prve stopnje, se presoja pravnega interesa za tožbo opravi v skladu s kriteriji iz prve alineje tretjega odstavka 58. člena ZUreP-2.

Iz navedene določbe izhaja, da sme oseba vložiti tožbo zoper prostorski izvedbeni akt le zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi, ne pa zaradi varstva pravic tretjih ali varstva javne koristi. Razvidno je še, da gre za uveljavljanje varstva lastnih pravic in pravnih koristi, če sta izpolnjena pogoja: prvič, da izpodbijani prostorski akt, torej njegove sporne določbe, pomeni pravni temelj za določitev pravic ali obveznosti te osebe, in drugič, da ima akt v tem delu zanjo bistvene posledice. OPPN je tako med drugim podlaga za izdajo gradbenih dovoljenj (peti odstavek 116. člena ZUreP-2) in v določenih primerih za uvedbo postopka razlastitve (prva alineja prvega odstavka 194. člena v zvezi z drugim odstavkom 199. člena in prvim odstavkom 200. člena ZUreP-2).

Ob tem morajo imeti sporne določbe predpisa vsebino, ki imajo za stranko bistvene posledice, torej v smislu, da zožujejo obseg dosedanjih pravic ali pravnih koristi oziroma zmanjšujejo možnosti glede načinov uresničevanja njenih pravic (v konkretnem primeru pritožničine lastninske pravice).

13. To pa tudi pomeni, da OPPN ni mogoče izpodbijati zaradi splošnega nestrinjanja z gradnjo na zadevnem območju, ampak je treba najprej ugotoviti, ali so izpodbijane določbe sploh lahko podlaga za določanje pravic, pravnih koristih ali obveznosti osebe, nato pa še, ali imajo te določbe zanjo bistvene (to je neugodne) posledice v prej navedenem smislu. Šele z na ta način ugotovljenim dopustnim obsegom sodnega varstva, za katerega je izkazan tožnikov pravni interes, je določen okvir, v katerem je mogoče odločati tudi o morebitnem zadržanju izvajanja prostorskega izvedbenega akta in o obsegu tega zadržanja. Tako npr. določba, ki imetniku pravice graditi (med drugim lastniku zemljišča) omogoča gradnjo, sama po sebi ne more posegati v njegovo lastninsko pravico. Če se lastnik s tem ne strinja, ne bo zaprosil za gradbeno dovoljenje

14. Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je sodišče štelo, da je pritožnica aktivno legitimirana oziroma da ima pravni interes za izpodbijanje celotnega OPPN (in je tudi odločalo o njenem predlogu, naj zadrži izvajanje OPPN v celoti), čeprav iz 7. točke obrazložitve izhaja, da je kot upoštevno ugotovilo samo okoliščino, da je od vseh pritožničinih zemljišč, ki se nahajajo v območju OPPN, le na zemljišču parc. št. 395/7 k. o. ... načrtovana gradnja ceste, ki ji nasprotuje. Ob tem pa ni presodilo, zakaj ima taka določba zanjo lahko bistvene posledice. Tako tudi ni jasno ugotovljeno, zaradi izvajanja katerih določb OPPN bi lahko pritožnici nastale težko popravljive posledice in ali so v pritožničinem predlogu za sprejem začasnega zadržanja zatrjevane posledice v povezavi s temi določbami.

15. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbi ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek (77. člen ZUS-1).

16. Izrek o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 165. člena Zakona o pravdnem postopku in prvem odstavku 22. člena ZUS-1.

Mednje sodi tudi OPPN (drugi odstavek 48. člena ZUreP-2).

Npr. sklep U-I-65/11-6 z dne 21. 4. 2011.

Ta se glasi: „Tožbo v upravnem sporu po tem členu lahko vloži oseba, ki vlaga tožbo zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi, če izpodbijani prostorski izvedbeni akt določa pravni temelj za določitev njenih pravic ali obveznosti in če oseba izkaže, da ima izpodbijani prostorski akt v tem delu zanjo bistvene posledice.“

Tako je v poročilu Odbora za infrastrukturo, okolje in prostor Državnega zbora, št. 800-01/16-3/ z dne 6. 10. 2017, k Predlogu zakona o urejanju prostora (ZUreP-2), druga obravnava, EPA 2001-VII, v obrazložitvi k 58. členu (str. 21) navedeno, da npr. določanje namenske rabe zemljišč ne pomeni ureditve posamičnega razmerja (to pomeni šele npr. izdano gradbeno dovoljenje). Ker je bilo potrebno urediti tudi primere, kjer prostorski izvedbeni akt ureja pravni temelj, na katerem se potem uredi posamično razmerje, je sedaj vzpostavljena nova možnost upravnega spora.

Gradbeno dovoljenje se izda investitorju, ki je v zemljiški knjigi vpisan kot lastnik ali imetnik stvarne pravice, ki mu daje pravico graditi na tuji nepremičnini, na kateri je predvidena gradnja, ali pa to pravico izkazuje z dokazili iz 3. točke drugega odstavka, tretjega ali četrtega odstavka 35. člena tega zakona, pri čemer je v zemljiški knjigi označena plomba za vpis te pravice v zemljiško knjigo (6. točka prvega odstavka 43. člena Gradbenega zakona, GZ).

ZUreP-2 Zakon o urejanju prostora (2017) - člen 58, 58/3-1, 58/7

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.