VSRS Sklep U 1/2020-8
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-02-17

Borivoj Rozman (preds.), mag. Nina Betetto (poroč.), dr. Ana Božič Penko, dr. Mile Dolenc, Brigita Domjan Pavlin

napredovanje sodnika v višji naziv - Sodni svet - prosta presoja Sodnega sveta - hitrejše napredovanje v višji sodniški naziv - pogoji za hitrejše napredovanje - izpolnjevanje pogojev za hitrejše napredovanje - raven nadpovprečnosti - kriteriji

Določbo četrtega odstavka 34. a člena ZSS je treba razlagati na način, da je zgornja meja nadpovprečnosti določena z izpolnjevanjem pogojev za neposredno višje sodniško mesto, kar pomeni, da mora Sodni svet v postopku opraviti presojo primernosti kandidata za višji sodniški naziv z vidika vseh meril, ki jih določa 28. člen ZSS. Ovire za napredovanje v višji sodniški naziv pa nikakor ne sme pomeniti niti posebna narava dela (kot v obravnavanem primeru delo na triaži) niti delo na projektih, zlasti, če gre za dela, ki prispevajo k uspešnosti konkretnega sodišča ali celo sodstva kot celote. S takšno naravo dela se namreč v celoti uresničuje zakonodajalčev namen ureditve sistema napredovanj sodnikov.

Sodni svet poudarja, da v postopkih odločanja o napredovanju v višji sodniški naziv sodnikovo nadpovprečnost pri presoji utemeljenosti napredovanja presoja z vidika dela skozi celotno sodniško kariero, kar pa ni niti logično niti ni smiselno. Starejše ocene dela so namreč že utemeljile napredovanje na položaj svetnika, ki pomeni enega od formalnih pogojev za napredovanje po četrtem odstavku 34. a člena ZPP, kar torej pomeni, da je bilo predhodno delo sodnika pri napredovanjih dejansko že upoštevano.

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Sodnega sveta Su 411/2019-8 z dne 21. 11. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

1. Sodni svet Republike Slovenije (v nadaljevanju Sodni svet) je z izpodbijano odločbo zavrnil predlog predsednice Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani za hitrejše napredovanje tožnice v višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu. Pojasnil je, da je napredovanje sodnika v višji naziv na istem sodniškem mestu oblika hitrejšega napredovanja, pri katerem lahko okrožni sodnik svétnik na podlagi četrtega odstavka 34. a člena Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS) na istem sodniškem mestu napreduje v neposredno višji sodniški naziv, če so pretekla najmanj tri leta od imenovanja na položaj svétnika in če iz ocene sodniške službe izhaja, da izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje. Pri tem napredovanju lahko doseže največ naziv višjega sodnika, na istem sodniškem mestu pa ne more biti imenovan na položaj višjega sodnika svétnika. Personalni svet je sodnico res ocenil za nadpovprečno, vendar Sodni svet pri oceni, ali je izpolnjen pravni standard izpolnjevanja pogojev za hitrejše napredovanje po prvem odstavku 32. člena ZSS, na ugotovitve personalnega sveta v oceni sodniške službe ni vezan. Pojasnil je, da oblike hitrejšega in izjemnega napredovanja ne temeljijo na avtomatizmu, zato oblik hitrejšega napredovanja ni mogoče povsem enačiti z vidika pravnega standarda, kdaj so izpolnjeni pogoji za posamezno vrsto napredovanja glede na kriterije iz 28. člena ZSS. Če sta napredovanji po prvi in tretji alineji petega odstavka 34. člena ZSS (napredovanje v plačni razred in na položaj svétništva) vezani na tek napredovalnih obdobij, to za napredovanje v višji naziv na istem mestu po četrtem odstavku 34. a člena ZSS ne velja. V primeru pozitivne odločitve sodnik v višji naziv napreduje z dnem odločitve Sodnega sveta, kar pomeni, da lahko pri tej obliki hitrejšega napredovanja napreduje "predčasno", tj. še pred potekom naslednjega napredovalnega obdobja. Hitrejše napredovanje v plačnih razredih in na položaj svétnika sta obliki napredovanja, ki sta glede obsega pravic vezani na konkretno sodniško mesto, z napredovanjem v višji naziv pa se sodniku odpre nov, širši obseg pravic glede napredovanja. Od sodnika, ki pridobi višji naziv, se zato pričakuje višji nivo strokovnega znanja in dela, saj se ga lahko razporedi ne samo za sojenje v pomembnejših zadevah in za opravljanje dodatnega dela v okviru mentorstva na istem sodniškem mestu, temveč se ga lahko dodeli tudi na sodišče višjega položaja, ki ustreza njegovemu nazivu (peti odstavek 34. a člena ZSS). Sodni svet je zato ocenil, da morajo biti za te vrste napredovanja kriteriji po 28. členu ZSS izpolnjeni na izrazito višjem nivoju kot pri oblikah hitrejšega napredovanja v plačnih razredih in na položaj svétništva. Upoštevaje vsebino tožničinega dela je zaključil, da njenega dela po obsegu ni mogoče neposredno primerjati z drugimi sodniki delovnega oddelka. Nedvomno gre za sodnico, katere rezultati kažejo na izredno kvaliteto dela; tožnica je prizadevna in odgovorna ter odstopa od povprečja, vendar pa njeni pritožbeni rezultati niso tako izstopajoči, da jih bilo mogoče oceniti kot bistveno nadpovprečne, da bi lahko utemeljili napredovanje v višji sodniški naziv.

2. Zoper odločbo Sodnega sveta tožnica vlaga tožbo na podlagi 36. člena Zakona o sodnem svetu (v nadaljevanju ZSSve). Vrhovnemu sodišču predlaga, naj spremeni upravni akt tožene stranke tako, da predlogu za njeno napredovanje v višji sodniški naziv ugodi; podrejeno predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v novo odločanje.

3. Tožnica v zvezi z ocenama sodniške službe iz let 2004 in 2008 poudarja, da je bila v tistem obdobju na področju delovnega prava praksa, da sodnik začetnik v prvih letih sodniške službe ni mogel biti ocenjen višje od ocene za redno napredovanje,

iz štirih kasnejših ocen pa izhaja, da pogoje za hitrejše napredovanje izpolnjuje. Na položaj okrožne sodnice svétnice je bila imenovana 13. 6. 2016. Oba kumulativno zahtevana pogoja iz četrtega odstavka 34.a člena ZSS torej izpolnjuje. Njena nadpovprečnost se kaže tako iz predloženih ocen kot tudi iz dela, ki ga opravlja. Izpostavlja oceno Oddelka za individualne in kolektivne delovne spore na Višjem delovnem in socialnem sodišču z dne 4. 10. 2019 (kateri se pridružuje tudi Personalni svet), v kateri je ugotovljeno, da se tožnica pravilno loteva tudi najtežjih pravnih vprašanj in da je njeno delo odlično. 1. 9. 2013 je bila imenovana za vodjo projekta triaže, kasneje za vodjo triaže na delovnem oddelku, in to funkcijo (poleg sojenja) še vedno opravlja. V okviru triaže je sodelovala s službami na Vrhovnem sodišču ter pripomogla k zmanjšanju sodnih zaostankov na Delovnem in socialnem sodišču v Ljubljani. Od 10. 7. 2014 je (tudi) podpredsednica Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani, kar pomeni, da dejavno sodeluje pri vseh ključnih odločitvah, ki zadevajo sodišče. Odloča v pomembnih zadevah in tudi njeni pritožbeni rezultati bistveno odstopajo od povprečja. Bila je vodja oddelka in vodja službe za informatiko, pa tudi mentorica številnim pripravnikom in do zdaj edina mentorica na sodišču novi sodnici v okviru projekta Izboljšanje kakovosti sodstva. Ugotovitev, da tožničina nadpovprečnost še ne utemeljuje napredovanja v višji sodniški naziv, je zanjo žaljiva. Odločba je neobrazložena, če ne že arbitrarna, saj ne pojasni, kaj v vsebinskem smislu pomeni "bistveno nadpovprečno" odstopanje od ostalih sodnikov.

4. Tožba je bila vročena toženi stranki – Sodnemu svetu, ki je nanjo odgovoril. Poleg razlogov, ki jih je navedel že v obrazložitvi izpodbijane odločbe, dodatno poudarja, da Sodni svet po že ustaljeni praksi za napredovanje v višji sodniški naziv postavlja višje zahteve kot za "klasično" hitrejše napredovanje: pričakuje namreč, da so na ravni nadpovprečnosti izpolnjeni vsi kriteriji, navedeni v 28. členu ZSS, obenem pa morajo biti ti kriteriji izpolnjeni na izrazito višjem nivoju kot pri oblikah hitrejšega napredovanja v plačnih razredih ali na položaj svétnika. Te kriterije Sodni svet uveljavlja skozi svoje odločitve in v primerljivih situacijah odloča enako, na drugi strani pa skrbi za omejevanje neutemeljenega napredovanja v višji sodniški naziv na istem mestu, in to prav z namenom zagotavljanja načela enakosti (enako plačilo za enako delo). Pridobitev višjega naziva, ki ustreza drugemu delu in drugim obveznostim, je predvidena kot izjema in ne kot redna možnost kariere brez spremembe dela. Sodni svet je delo tožnice ocenil in svojo odločitev obrazložil z vidika vseh relevantnih okoliščin. Upošteval je, da zaradi drugačne vsebine tožničinega dela njena neposredna primerjava z drugimi sodniki oddelka ni mogoča, zato o arbitratnosti ni mogoče govoriti. Pri odločanju o napredovanju sodnikov odloča po prostem preudarku, na kar kaže tudi dikcija četrtega odstavka 34.a člena ZSS. Prav pri odločanju o hitrejšem napredovanju v višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu sta pravičnost in primernost konkretnega napredovanja še toliko bolj pomembni, ker je takšno napredovanje povezano z dejstvom, da se sodniku za pridobitev višjega naziva ni treba udeležiti javnega transparentnega in konkurenčnega postopka kandidiranja za prosto višjo sodniško mesto.

Svojo odločitev o tožničinem ocenjevanem delu je ustrezno obrazložil in jo objektiviziral.

6. ZSS ureja štiri vrste sodniških napredovanj: (1.) v plačnih razredih; (2.) v višji sodniški naziv; (3.) na višje sodniško mesto; in (4.) na položaj svétnika. Napredovanje v višji sodniški naziv, ki je predmet obravnave v tem upravnem sporu, je v ZSS predvidena kot izjemna in kot hitrejša oblika napredovanja. Izjemno napredovanje iz prvega odstavka 34.a člena ZSS utemeljujejo posebno utemeljeni razlogi, ki so podani, če iz ocene sodniške službe izhaja, da sodnik izpolnjuje pogoje za izjemno napredovanje v višji sodniški naziv. Hitrejše napredovanje v višji sodniški naziv pa ureja četrti odstavek 34.a člena ZSS, ki določa, da lahko okrajni oziroma okrožni sodnik svétnik (ne glede na določbo prvega odstavka 34. a člena ZSS) na istem sodniškem mestu napreduje v neposredno višji sodniški naziv, če so pretekla najmanj tri leta od imenovanja sodnika na položaj svétnika in če iz ocene sodniške službe izhaja, da izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje.

7. Drži stališče tožene stranke, da odločitev o napredovanju ni avtomatična, saj o obeh oblikah napredovanja v višji sodniški naziv odloča Sodni svet po izvedenem postopku ugotavljanja uspešnosti in strokovnosti sodnika (tretji odstavek 24. člena ZSS), pri svojem odločanju pa ni vezan na oceno sodniške službe, ki jo poda personalni svet, ampak odloča po prostem preudarku.

Sodnemu svetu je namreč z namenom uresničevanja ustavne vloge, ki mu je zaupana, in prevzemanja dela odgovornosti za stanje v sodstvu, nujno treba priznati pristojnost, da odloči, kateri kriteriji ocenjevanja iz 28. člena ZSS so pomembnejši oziroma imajo večjo težo z vidika zahtev sodniškega dela in funkcije, ki jo sodnik opravlja kot nosilec sodne oblasti.

V sodni praksi je tako že uveljavljeno stališče, da glede izpolnjevanja pogojev za hitrejše napredovanje Sodni svet lahko odloči drugače od personalnega sveta, kar velja tudi za konkretni primer. Vendar pa mora imeti v primeru drugačne odločitve zanjo utemeljene razloge, zlasti, če njegova presoja temelji na strožji oceni predpisanih kriterijev. V nasprotnem primeru namreč (lahko) Sodni svet kot neodvisen organ prekomerno poseže v namen te oblike napredovanja, ki je po mnenju zakonodajalca (tudi) v tem, da se ohrani zasedenost sodišč nižje stopnje z izkušenimi, nadpovprečnimi sodniki, ki lahko prispevajo k hitrejšemu in učinkovitejšemu delu na teh sodiščih.

8. V obravnavani zadevi je personalni svet s štirimi zaporednimi ocenami ugotovil, da sodnica izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje, Sodni svet pa je kljub oceni, da je sicer izkazana sodničina nadpovprečnost, sklenil, da kakovost njenega dela (še) ne dosega ravni, ki je potrebna za (hitrejše) napredovanje v višji sodniški naziv. Za tožnico je sporno stališče tožene stranke, da pogojev za hitrejše napredovanje v višji sodniški naziv ne izpolnjuje, ker ni izkazala višjega standarda nadpovprečnosti (tj. bistvene, izjemne nadpovprečnosti), pri čemer je po mnenju tožnice že sama vsebina tega standarda glede njenega napredovanja ostala nenapolnjena (neobrazložena).

9. Zakon o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v drugem odstavku 27. člena določa, da ne gre za nepravilno uporabo predpisa, če je pristojni organ odločil po prostem preudarku na podlagi pooblastila, ki ga je imel po predpisih, v mejah danega pooblastila in v skladu z namenom, zaradi katerega mu je bilo pooblastilo dano. Vrhovno sodišče je zato v obravnavani zadevi omejeno (le) na preizkus, ali iz obrazložitve Sodnega sveta izhaja, da je sprejeta odločitev skladna z namenom, zaradi katerega mu je bilo pooblastilo dano, in ali je odločitev sprejeta v mejah danega pooblastila (tretji odstavek 40. člena ZUS-1).

10. Vrhovno sodišče je že v zadevi U 8/2019-12 z dne 21. 1. 2020 poudarilo, da zahteva Sodnega sveta po očitni nadpovprečnosti nasprotuje namenu zakonodajalca, in ne more biti podlaga za utemeljitev pogojev za hitrejše napredovanje, saj ZSS standarda, ki bi bil vmesna stopnja med izjemnostjo (prvi odstavek 34. a člena ZSS) in nadpovprečnostjo (četrti odstavek 34. a člena ZSS) ne predvideva. Primerjava zakonskih določb, ki urejata izjemno in hitrejše napredovanje v višji sodniški naziv tako ob upoštevanju namena zakonodajalca ne daje podlage za zaključek, da bi morala tožnica za hitrejše napredovanje izkazati očitno, izjemno nadpovprečnost. Tudi argument tožene stranke, da za napredovanje v višji sodniški naziv postavlja višje zahteve kot za "klasično" hitrejše napredovanja, saj se s tem sodniku odpre nov, širši rang plačnih razredov, ob upoštevanju jasno določenih formalnih pogojev za takšno napredovanje, zlasti pa namena zakonodajalca, ne prepriča. Tudi zato ne, ker v primeru hitrejšega napredovanja že ZSS vsebuje varovalko s tem, ko določa omejitev napredovanja okrožnega sodnika največ v naziv višjega sodnika, brez možnosti dosege položaja višjega sodnika svétnika.

11. Obstoj formalnih pogojev, ki jih določa četrti odstavek 34.a člena ZSS, tako vzpostavlja domnevo, da obravnavani sodnik izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje v višji sodniški naziv. S tem odpira polje presoje, znotraj katerega se mora Sodni svet vprašati, ali bi obravnavani sodnik, če bi se prijavil na razpis za prosto sodniško mesto z višjim sodniškim nazivom (v konkretnem primeru za prosto mesto višjega sodnika), v postopku lahko uspel. Določbo četrtega odstavka 34. a člena ZSS je zato treba razlagati na način, da je zgornja meja nadpovprečnosti določena z izpolnjevanjem pogojev za neposredno višje sodniško mesto, kar pomeni, da mora Sodni svet v postopku, kot je obravnavani, opraviti presojo primernosti kandidata za višji sodniški naziv z vidika vseh meril, ki jih določa 28. člen ZSS. Ovire za napredovanje v višji sodniški naziv pa nikakor ne sme pomeniti niti posebna narava dela (kot v obravnavanem primeru delo na triaži) niti delo na projektih, zlasti, če gre za dela, ki prispevajo k uspešnosti konkretnega sodišča ali celo sodstva kot celote. S takšno naravo dela se namreč v celoti uresničuje zakonodajalčev namen ureditve sistema napredovanj sodnikov.

12. Sodni svet poudarja, da v postopkih odločanja o napredovanju v višji sodniški naziv sodnikovo nadpovprečnost pri presoji utemeljenosti napredovanja presoja z vidika dela skozi celotno sodniško kariero, kar pa ni niti logično niti ni smiselno. Starejše ocene dela so namreč že utemeljile napredovanje na položaj svetnika, ki pomeni enega od formalnih pogojev za napredovanje po četrtem odstavku 34. a člena ZPP, kar torej pomeni, da je bilo predhodno delo sodnika pri napredovanjih dejansko že upoštevano.

13. Vrhovno sodišče po zgoraj obrazloženem meni, da je razlaga četrtega odstavka 34. a člena ZSS, kot jo ponuja tožena stranka, ne le v nasprotju z namenom zakonodajalca, ampak je tudi destimulativna, saj nadpovprečnih sodnikov ne nagrajuje, ampak jih dejansko sili k povprečnosti. Sodni svet je izpodbijano odločitev sprejel (le) na podlagi dejstev, da delo tožnice, ki opravlja triažna dela in sodi, po obsegu ni primerljivo z delom drugih sodnikov na delovnem oddelku, sicer pa gre za sodnico, katere rezultati kažejo na izredno kvaliteto dela, kar potrjuje tudi visok delež na instanci potrjenih odločb. Kljub temu je sklenil, da tožničini rezultati niso tako izstopajoči, da bi jo bilo mogoče opredeliti kot bistveno nadpovprečno. Takšna odločitev ni zadosti obrazložena in vzbuja dvom o njeni pravilnosti. Po oceni Vrhovnega sodišča je mogoče, da bi zbrani podatki ob pravilni sistemski razlagi zakonske določbe 34. a člena ZSS v zgoraj nakazani smeri lahko dali dovolj podlage za sklep, da tožnica izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje v višji sodniški naziv. Tožnica namreč v tožbi opozarja, da je bila v ocenah sodniške službe vse od leta 2012 dalje ocenjena za nadpovprečno (pri tem je pojasnila tudi oceni iz zgodnjih sodniških let, tj. iz let 2004 in 2008, v katerih obrazložitvi je bila prav tako ocenjena kot nadpovprečna). Opravlja tudi dodatno delo: od leta 2014 je podpredsednica sodišča, od leta 2013 pa vodja (tedaj uvedene) triaže na delavnem oddelku, s čimer je v veliki meri prispevala k zmanjšanju sodnih zaostankov na Delovnem in socialnem sodišču v Ljubljani. Poleg triaže ves čas opravlja delo okrožne sodnice in sodi tudi v pomembnejših zadevah, njeni pritožbeni rezultati pa bistveno odstopajo od povprečja.

Bila je vodja oddelka in vodja službe za informatiko, pa tudi mentorica številnim pripravnikom ter mentorica novi sodnici v okviru projekta Izboljšanje kakovosti sodstva.

14. Glede na izpostavljene okoliščine je po presoji Vrhovnega sodišča podano neskladje med podatki o delu tožnice in zaključkom,, da tožnica ne dosega standarda nadpovprečnosti, ki ga zakon določa za hitrejše napredovanje (četrti odstavek 34. a člena v zvezi z drugim odstavkom 32. člena ZSS). Vrhovno sodišče je zato tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. Tožena stranka bo morala o tožničinem predlogu za hitrejše napredovanje ponovno odločiti ob upoštevanju celotnega opravljenega dela tožnice in z ustreznejšo zapolnitvijo kriterija nadpovprečnosti.

Tudi sicer pa iz vsebine teh ocen izhaja tožničina nadpovprečnost.

Tožnica še ni kandidirala na višje sodniško mesto.

Glej sodbe Upravnega sodišča RS II U 293/2013 z dne 3. 9. 2014, I U 1543/2011 z dne 19. 4. 2012, I U 1246/2016 z dne 27. 3. 2018 in sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 270/2007 z dne 27. 7. 2010.

Glej 22. točko obrazložitve sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 404/2014 z dne 10. 12. 2015.

Glej Poročevalec DZ z dne 3. 1. 2006 k predlogu Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o sodniški službi (ZSS-F), str. 50, 51 (komentar k 10. in 17. členu). Nova oblika napredovanja je bila prvotno predvidena kot oblika izjemnega napredovanja, novela ZSS-H pa je ureditev dopolnila tako, da je bilo sodnikom omogočeno napredovanje v višji sodniški naziv pod milejšimi pogoji z namenom, da se ohrani zasedenost sodišč nižje stopnje z izkušenimi sodniki. Glej tudi 17. točko obrazložitve sodbe Upravnega sodišča I U 640/2011 z dne 31. 1. 2012.

V obdobju od 1. 1. 2018 do 30. 6. 2019 je bilo glede zadev iz triaže potrjenih 54,5 % sodničinih zadev, zunaj triaže pa 87,1 % zadev. V obdobju od 1. 1. 2015 do 31. 12. 2017 je delež potrjenih odločb v in zunaj triaže okoli 75 %. Tudi v obdobju od 2012 do 2014 je bila pri pritožbenem uspehu sodnica nadpovprečno uspešna.

ZSSve Zakon o sodnem svetu (2017) - člen 36

Zakon o sodniški službi (1994) - ZSS  - člen 24, 24/3, 28, 32, 32/2, 34a, 34a/1, 34a/4, 34a/5, 34a/5-1, 34a/5-3

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 27, 27/2, 40, 40/3, 64, 64/1, 64/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.