VSRS Sodba X Ips 11/2018
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-03-14

UPRS Sodba (II. točka izreka sodbe in sklepa) I U 1270/2012

Brigita Domjan Pavlin (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), dr. Erik Kerševan

dovoljena revizija - pomembno pravno vprašanje - razrešitev s položaja člana uprave - krivdni razlogi - Agencija za upravljanje kapitalskih naložb (AUKN) - tožba zoper sklep Državnega zbora RS - upravni akt - sodno varstvo v upravnem sporu - standard obrazložitve sklepa - podzakonski predpis - ustavnoskladna razlaga - odločba Ustavnega sodišča

Sklep o razrešitvi člana uprave Agencije za upravljanje kapitalskih naložb s strani Državnega zbora je upravni akt v smislu 2. člena Zakona o upravnem sporu in se posledično zagotavlja učinkovito sodno varstvo pravic in pravnih interesov tožnika v upravnem sporu.

Državni zbor je dolžan Poslovnik Državnega zbora uporabiti ustavnoskladno.

Vrhovno sodišče ne vidi razloga, zaradi katerega bi bilo v obravnavanem primeru izdaje upravnega akta, torej odločitve, s katero je poseženo v pravno varovani položaj posameznika, utemeljeno omejevanje pravice do obrazložitve skladno s standardi, ki jih zahteva 22. člen Ustave. Ta pravica ne izhaja le iz določb Zakona o splošnem upravnem postopku v primeru izdaje upravne odločbe, temveč velja tudi za primer izdaje upravnega akta s strani vsakega državnega organa v zakonitem postopku, torej tudi Državnega zbora skladno s Poslovnikom Državnega zbora.

II. Tožena stranka mora v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti tožeči stranki njene revizijske stroške v višini 368,44 EUR.

1. S sodbo in sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 4. in 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) s I. točko izreka zavrglo tožnikovo tožbo zoper dopis Državnega zbora Republike Slovenije (v nadaljevanju Državni zbor) oziroma toženke, št. 450-01/12-17/16 z dne 20. 7. 2012, s katerim je Mandatno-volilna komisija Državnega zbora tožnika obvestila, da ga je toženka razrešila s položaja člana uprave Agencije za upravljanje kapitalskih naložb (v nadaljevanju AUKN). Z II. točko izreka pa je na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi zoper sklep Državnega zbora, št. 450-01/12-17/18 z dne 20. 7. 2012, ugodilo tako, da je na podlagi prvega odstavka 64.a člena ZUS-1 ugotovilo, da je navedeni sklep toženke nezakonit. S III. točko izreka je odločilo o stroških postopka.

2. V obrazložitvi navedene sodbe in sklepa sodišče prve stopnje navaja, da je tožbo zoper dopis Mandatno-volilne komisije zavrglo, ker navedeni dopis ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, in ker z njim ni bilo odločeno o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih tožnika (4. in 6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Tožbi zoper sklep Državnega zbora pa je ugodilo, ker je presodilo, da gre za upravni akt iz 2. člena ZUS-1, ki pomeni vsebinsko odločitev o tožnikovem pravnem položaju, in da tožniku v postopku razrešitve ni bila dana možnost, da se izjavi o razlogih za razrešitev, kar je po 3. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) absolutna bistvena kršitev postopka, ki pomeni tudi kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava).

3. Zoper sodbo sodišča prve stopnje (II. točka izreka sodbe in sklepa) je toženka (v nadaljevanju revident) vložila revizijo, katere dovoljenost utemeljuje z razlogoma iz 2. in 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, sodbo pa izpodbija na podlagi 2. točke prvega odstavka 85. člena ZUS-1 zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbo oziroma tožbeni zahtevek zavrne, podrejeno pa sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

4. Tožnik v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrženje, ker ni vložena po upravičeni osebi oziroma niso izpolnjeni v reviziji zatrjevani pogoji za njeno dovoljenost iz drugega in tretjega odstavka 83. člena ZUS-1, podredno pa predlaga njeno zavrnitev.

5. Vrhovno sodišče je o reviziji enkrat že odločilo, in sicer s sodbo X Ips 111/2013 z dne 19. 12. 2014, s katero je revizijo dovolilo in ji ugodilo tako, da je spremenilo sodbo sodišča prve stopnje in tožbo zoper sklep Državnega zbora o razrešitvi zavrglo. Sprejelo je stališče, da s sklepom o razrešitvi ni bilo odločeno o pritožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, saj biti član AUKN ni nikogaršnja pravica. Izvolitev ali imenovanje posameznika za opravljanje določene javne funkcije oziroma njegova razrešitev sama po sebi ne pomeni tudi pravice ali pravne koristi posameznika, temveč pomeni odločanje v javnem interesu. Pritožniku zato ni zagotovljeno sodno varstvo v rednem upravnem sporu na podlagi 2. člena ZUS-1, niti ni sodno varstvo zagotovljeno z Zakonom o upravljanju kapitalskih naložb Republike Slovenije (v nadaljevanju ZUKN).

6. Na podlagi vložene ustavne pritožbe je Ustavno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustavno sodišče) z odločbo, št. U-I-157/17, Up-143/15 z dne 5. 4. 2018, sodbo Vrhovnega sodišča razveljavilo in zadevo vrnilo v novo odločanje, saj je ugotovilo, da temelji tudi na stališču, da ZUKN ni urejal sodnega varstva zoper sklep o razrešitvi. Zaradi kršitve prvega odstavka 23. člena Ustave pa je Ustavno sodišče ugotovilo, da je bil 20. člen ZUKN neskladen z Ustavo, saj ni uredil sodnega varstva zoper sklep o razrešitvi. Posledično je omenjeno človekovo pravico kršilo tudi Vrhovno sodišče. Ustavno sodišče je tudi odločilo, da se odločitev o ugotovitvi neskladnosti zakona z Ustavo izvrši tako, da je zoper sklep Državnega zbora o predčasnem prenehanju mandata članov uprave AUKN dovoljen upravni spor.

8. Tožnikov ugovor, podan v odgovoru na revizijo, da je treba revizijo zavreči, ker ni vložena po upravičeni osebi, ni utemeljen. V spisni dokumentaciji zadeve se nahaja pooblastilo predsednika Državnega zbora z dne 21. 3. 2013, to je istega dne, ko je bila revizija neposredno vložena pri sodišču prve stopnje, s katerim je za vsa dejanja v postopku revizije pooblastil N. S., za katero je priloženo tudi potrdilo o opravljenem pravniškem državnem izpitu.

9. Revizija je dovoljena na podlagi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, ki določa, da je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju, ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo.

10. Revident je izpostavil več vprašanj, in sicer: "Ali bi moral Državni zbor v predmetni zadevi, in s tem tudi v drugih vsebinsko enakih zadevah, postopati po določbah ZUP in jih smiselno uporabljati ne glede na to, da ZUKN ni določal postopanja po ZUP?" oziroma "Ali je pri razrešitvi člana uprave AUKN šlo za javnopravno stvar, ker je bila AUKN državni organ?" ter tudi "Ali sploh gre za akt po 2. členu ZUS-1, kot ga šteje sodišče prve stopnje, ali pa je pravilna revidentova trditev, da gre za akt po 3. členu ZUS-1?"

11. Po presoji Vrhovnega sodišča je odgovor na prvi dve zastavljeni vprašanji pomemben za zagotovitev pravne varnosti, enotne uporabe prava in za razvoj prava preko sodne prakse v postopkih imenovanj, volitev in razrešitev, ki so v pristojnosti Državnega zbora, torej revidenta. Revident v bistvu sprašuje, ali gre pri razrešitvi člana uprave AUKN s strani Državnega zbora za postopek, v katerem se morajo varovati posameznikove ustavne pravice (tudi 22. člen Ustave), in mu je torej treba zagotoviti varstvo v okviru postopanja po ZUP (in sicer na podlagi 4. člena, če ne gre za upravno zadevo po 2. členu) oziroma v okviru posebnega postopka, če ta obstaja. Tudi tretje zastavljeno vprašanje, v zvezi s katerim je nekatera stališča podalo že Ustavno sodišče v svoji odločbi, št. U-I-157/17, Up-143/15, ostaja pomembno pravno vprašanje, glede katerega je bila vložena revizija že dovoljena v postopku, ki se je predhodno vodil pred Vrhovnim sodiščem (v zadevi X Ips 111/2013), in na katero je moralo tudi pri reševanju te revizije najprej odgovoriti Vrhovno sodišče.

12. Ker je revizija dovoljena že iz navedenih razlogov, se Vrhovno sodišče ni opredeljevalo do revidentovih navedb v zvezi z razlogi za dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, tj. da je revizija dovoljena, če ima odločitev, ki se izpodbija v upravnem sporu, zelo hude posledice za stranko.

13. Revizija je izredno pravno sredstvo proti pravnomočni sodbi sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Po prvem odstavku 85. člena ZUS-1 se lahko revizija vloži le zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 ter zaradi zmotne uporabe materialnega prava, za razliko od postopka s pritožbo, kjer se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 preizkuša tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi le v delu, ki se z revizijo izpodbija, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, po uradni dolžnosti pa pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem okviru je revizijsko sodišče v obravnavani zadevi tudi opravilo revizijski preizkus.

14. V obravnavani zadevi je Državni zbor izpodbijani sklep izdal na predlog Vlade Republike Slovenije (v nadaljevanju Vlada) na podlagi prvega odstavka 18. člena ZUKN, ki je določal, da člana uprave AUKN razrešuje z večino vseh poslancev državni zbor na predlog vlade. Vlada je svoj predlog za predčasno tožnikovo razrešitev utemeljila z razlogi iz pete in šeste alineje drugega odstavka 20. člena ZUKN, ki je določal, da je član uprave lahko razrešen, če ne opravlja svojih nalog, določenih v tem zakonu in aktih agencije, ali če jih opravlja nevestno ali nestrokovno (peta alineja) ali če ravna v nasprotju s kodeksom upravljanja (šesta alineja).

15. Po presoji Vrhovnega sodišča je treba najprej presoditi o pomembnem pravnem vprašanju, ali gre pri izpodbijanem sklepu Državnega zbora za upravni akt, ki ustreza definiciji iz 2. člena ZUS-1. Po tej določbi je upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

16. V zvezi s tem je mogoče ugotoviti, da je izpodbijani sklep Državnega zbora javnopravni, enostranski in posamični akt

. Prav tako je po svoji naravi oblastveni akt, saj spreminja pravni položaj določene osebe, ki je v razmerju do izdajatelja tega akta (tožene stranke kot organa odločanja) v podrejenem položaju, Državni zbor pa je pri sprejetju izpodbijanega sklepa izvrševal svoje zakonsko oblastveno pooblastilo (odločanje

in seveda ni sprejemal zgolj poslovne odločitve kot zasebnopravni subjekt (

). Prav tako pa Vrhovno sodišče ugotavlja, da gre pri sprejemanju navedene odločitve za izvrševanje upravne funkcije. Imenovanje in razrešitev predsednika in članov organov AUKN ni ustavna pristojnost Državnega zbora, temveč gre za pristojnost, ki jo je določil ZUKN. V tem primeru Državni zbor ne izvršuje zakonodajne funkcije (splošne in abstraktne pravne regulacije), temveč s sprejetjem konkretnega in posamičnega akta (izpodbijanega sklepa o razrešitvi tožnika) sam izvršuje zakonsko določbo 20. člena ZUKN. Izvrševanje oblastvenih pooblastil in pristojnosti na podlagi zakonov in drugih predpisov v razmerju do določenih fizičnih ali pravnih oseb pa po svoji naravi sodi v okvir izvršne veje oblasti. Tudi imenovanja in razrešitve na vodstvena mesta organov oblasti na podlagi oblastvene odločitve pristojnih organov po vsebini štejejo za izvrševanje upravne funkcije.

Pri tem je nebistveno, kakšno je delovno področje organa oblasti, ki ga vodijo tako imenovane osebe. Ob tem tudi sicer Vrhovno sodišče meni, da upravljanje državnega premoženja pomeni izvrševanje upravne funkcije, saj so vprašanja, kdo in kako (v obravnavani zadevi npr. s skrbnostjo dobrega gospodarstvenika v skladu s proračunskimi načeli preglednosti, učinkovitosti, gospodarnosti in uspešnosti) upravlja s premoženjem države (kot premoženjem vseh državljanov) oziroma kako se opravljajo druge pomembne javne funkcije, vprašanja, kjer je javni interes še posebej izpostavljen.

Zato v tem delu Vrhovno sodišče izhajajoč iz svoje pristojnosti najvišjega sodišča v državi (127. člen Ustave) ne sledi v celoti obrazložitvi Ustavnega sodišča v citirani odločbi, saj gre za vprašanje strokovne razlage zakonskega in ne ustavnega prava.

17. Ključno ostaja torej vprašanje, ali je bilo z izpodbijanim sklepom poseženo v pravno varovani interes posameznika. Navedeno pa ni vprašanje razlage določb Ustave, temveč pravilne razlage zakonskega prava, torej v obravnavanem primeru ZUKN. Obstoj (javno)pravno varovanega interesa je treba ugotoviti v vsakem posameznem primeru razlage pravnih norm. Ob odsotnosti izrecne zakonske določbe o obstoju pravice ali pravno varovane koristi določene osebe v javnopravnem razmerju, ta presoja izhaja iz namena posamezne norme, ki mora varovati (tudi) pravni interes določene osebe.

Zakonska ureditev razlogov za razrešitev nosilcev funkcij v državnih organih nedvomno služi varstvu javnega interesa, kar velja tudi za ureditev 20. člena ZUKN, saj je primarno v javnem interesu, da je oseba, ki krši določene obveznosti in s svojim ravnanjem izkaže, da ni primerna za opravljanje pomembne funkcije vodenja državnega organa, s tega položaja predčasno razrešena. Že sam obstoj zakonskih razlogov pa omogoča tudi sodno presojo njihove utemeljenosti, vendar pa lahko stranka tako odločitev izpodbija zgolj v primeru, ko ima za to pravno varovan interes, ki ga v sodnem postopku (upravnem sporu) lahko uveljavlja. Po presoji Vrhovnega sodišča je v obravnavanem sporu tak pravno varovan interes utemeljen (vsaj) na določbah pete in šeste alineje drugega odstavka 20. člena ZUKN, saj je v primeru navedenih krivdnih razlogov za razrešitev osebe s funkcije podan tudi pravno utemeljen interes krivdno razrešene osebe, da se presodi utemeljenost takega razloga za razrešitev.

Navedeni razlogi po vsebini vsebujejo očitek kršitve obveznosti določenega ravnanja in spoštovanja predpisov, kar pomeni, da iz namena norme zagotovo izhaja tudi vzpostavitev možnosti sodnega varstva, s katerim se razrešena oseba lahko brani pred morebitno neupravičenostjo tovrstne obdolžitve, ki lahko posega v njen pravni položaj širše kot zgolj v posledici prenehanja navedene funkcije (poseg v strokovni ugled razrešene osebe itd.).

18. V zvezi s tem je treba torej zavrniti revizijski ugovor, da je izpodbijani sklep akt, ki je izključen iz pojma upravnega akta (3. člen ZUS-1). Pri izpodbijanem sklepu ne gre niti za izvrševanje ustavne pristojnosti zakonodajalca niti ne gre za primer odločanja na podlagi politične diskrecije, saj le-to obstoj pravno varovanega interesa izključuje že samo po sebi. Tako je v zvezi z zastavljenim pomembnim pravnim vprašanjem treba poudariti, da ne gre za odločitev, ki bi bila po zakonu izključena iz pojma upravnega akta (3. člen ZUS-1).

19. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče presodilo, da je izpodbijani sklep upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1 in da se posledično torej zagotavlja učinkovito sodno varstvo pravic in pravnih interesov tožnika v upravnem sporu. Navedeno stališče je skladno tudi z izrekom citirane odločbe Ustavnega sodišča, v kateri je to določilo način izvršitve, po katerem je zoper izpodbijani sklep tožene stranke dovoljen upravni spor (2. točka izreka). To stališče tudi ne posega v ugotovitev o neustavnosti 20. člena ZUKN (1. točka izreka), saj bi zakonodajalec tudi sam v primeru odpravljanja neustavnosti (v primeru, da bi ZUKN ne prenehal veljati) lahko neustavnost odpravil na enak način, kot je to ustavnoskladno že določilo Ustavno sodišče z navedenim načinom izvršitve, torej da bi določil sodno varstvo tako razrešene osebe v upravnem sporu. Tudi Vrhovno sodišče pa se ne opredeljuje do vprašanja, ali je splošna ureditev upravnega spora najbolj ustrezna oblika sodnega varstva za tovrstne primere; tako tudi ne glede vprašanja, ali bi moral tak sodni spor vselej omogočati razrešeni osebi vrnitev na javno funkcijo (do česar se tudi Ustavno sodišče ni opredelilo, 17. točka obrazložitve).

20. Izhajajoč iz presoje, da je Državni zbor kot pristojni državni organ o razrešitvi tožnika odločil z upravnim aktom, pa Vrhovno sodišče poudarja, da je bil Državni zbor pri izdaji izpodbijanega upravnega akta dolžan zagotoviti zakonitost celotnega postopka izdaje upravnega akta, v katerem bi morale biti spoštovane upoštevne ustavne in zakonske pravice tožnika. Tako bi moral Državni zbor spoštovati zahteve iz 22. člena Ustave, ki izrecno določa, da je vsakomur zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. To pa pomeni, da je tožnik upravičen tudi do sodnega varstva navedene ustavne pravice (15. člen Ustave),

kar vključuje tudi pravico do vložitve ugotovitvene tožbe v upravnem sporu o zakonitosti upravnega akta. Zato presoja zakonitosti v tem upravnem sporu vključuje tudi presojo ustavnosti izpodbijanega akta (zakonitost v širšem smislu).

21. Pri razrešitvi člana uprave AUKN iz krivdnih razlogov s strani Državnega zbora bi morala biti ustrezno spoštovana tudi ustavna pravica iz 22. člena Ustave, kot je to pravilno poudarilo sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi. Vendar pa je ob navedenem treba upoštevati, da način uresničevanja navedene ustavne pravice urejajo procesne določbe zakonov, ki navedeno prilagodijo značilnostim zadeve, o kateri se odloča (npr. civilni spori, izdaja upravnega akta, odločanje o kazenskih obtožbah).

22. V obravnavanem primeru gre za specifično situacijo izvrševanja upravne funkcije s posamičnim in konkretnim upravnim aktom, ki ga je skladno z ZUKN izdal Državni zbor in ne upravni organ. V tem delu je tako mogoče pritrditi revidentu, da je dopustno, da lahko postopek odločanja o pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov in pravnih oseb ureja tudi Poslovnik Državnega zbora (v nadaljevanju PoDZ-1), saj ima v tem delu naravo zakona, čeprav formalno ni zakon, kar izhaja iz njegovega posebnega položaja v hierarhiji pravnih aktov (94. člen Ustave).

Navedena pristojnost za urejanje postopka odločanja s PoDZ-1 pa tudi pomeni, da je bil Državni zbor dolžan v tem primeru PoDZ-1 uporabiti ustavnoskladno. Prvič, to pomeni, da je bil dolžan zagotoviti varstvo temeljnih upravičenj poštenega postopka iz 22. člena Ustave. Drugič pa, da spoštovanje navedene ustavne pravice do enakega varstva pravic v postopkih tudi zahteva, da prevzemanje pristojnosti izdaje upravnega akta s strani Državnega zbora na podlagi posebne zakonske določbe stranke ne sme neutemeljeno postaviti v procesno slabši položaj, kot bi ga imela v postopkih izdaje upravnih aktov s strani upravnih organov.

23. To pomeni, da tudi ob pritrditvi revizijskemu stališču, da je v postopku pred Državnim zborom izključena uporaba ZUP, ker je postopek odločanja tega organa o razrešitvi na podlagi 20. člena ZUKN v celoti pridržan urejanju s PoDZ-1, taka ureditev ne sme pomeniti neutemeljene izključitve temeljnih procesnih garancij upravnega odločanja, ki stranki pripadajo skladno z načeli zakonske ureditve upravnega postopka. Do vprašanja ustavnih omejitev določanja pristojnosti zakonodajnega organa, da izvršuje upravno funkcijo s posamičnimi in konkretnimi akti (načelo delitve oblasti, 3. člen Ustave), se Vrhovnemu sodišču v obravnavani zadevi ni treba opredeljevati. Treba pa je zavrniti revidentovo tezo, da gre pri obveznosti spoštovanja 22. člena Ustave in s tem povezanih temeljnih (upravnih) procesnih garancij za poseganje v avtonomijo Državnega zbora, saj je Državni zbor kot zakonodajalec samemu sebi določil navedeno pristojnost za odločanje o pravnem položaju posameznika. Posledično pa je v takem primeru zakonske določitve lastne pristojnosti dolžan zagotoviti tudi ustrezno procesno varstvo pravnega položaja stranke (tožnika), ki izhaja iz Ustave, na katero je, kot navedeno, pri tovrstnem odločanju vezan tudi sam.

24. PoDZ-1 (med drugim) v 112. členu določa, da državni zbor s sklepom odloča o volitvah, imenovanjih in razrešitvah, daje soglasja k imenovanjem in razrešitvam direktorjev in članov organov upravljanja teh zavodov in podjetij v skladu z zakonom in ustanovitvenim aktom, odloča o postopkovnih vprašanjih in o drugih vprašanjih iz svoje pristojnosti. Nadalje določa, da ima državni zbor mandatno-volilno komisijo kot stalno komisijo (35. člen) in da ta obravnava vprašanja iz pristojnosti državnega zbora v zvezi z volitvami, imenovanji in razrešitvami, kadar to določa zakon, ta poslovnik ali drug akt državnega zbora (36. člen). Delovno telo, v katerega delovno področje sodijo zadeve, ki so predložene državnemu zboru, obravnava te zadeve kot matično delovno telo (prvi odstavek 41. člena). Matično delovno telo pripravi in pošlje predsedniku državnega zbora poročilo o obravnavi posamezne zadeve. Poročilo vsebuje: - bistveno vsebino razprave in predlogov, ki so bili dani v razpravi, - stališča, ki so bila sprejeta o mnenjih zainteresiranih delovnih teles, zakonodajno-pravne službe, državnega sveta, predsednika republike in vlade, - stališča o predlogih, ki so bili dani v razpravi, - mnenje, ki ga je sprejelo matično delovno telo, s predlogi sklepov, ki naj jih sprejme državni zbor, - ločena mnenja, če to zahtevajo posamezni člani (prvi odstavek 42. člena). Na sejo delovnega telesa se k obravnavi posameznih točk dnevnega reda povabijo predlagatelji oziroma njihovi predstavniki in predstavniki vlade ter predstavniki zakonodajno-pravne službe, ki lahko sodelujejo v razpravi. Na sejo delovnega telesa se lahko k obravnavi posameznih točk dnevnega reda povabijo predstavniki institucij, katerih delo je neposredno povezano z vsebino obravnavanih vprašanj, strokovnjaki in predstavniki zainteresirane javnosti, ki lahko na seji izjavijo in obrazložijo svoja mnenja in stališča o obravnavani zadevi (51. člen).

25. Iz dejanskega stanja, kot ga je ugotovilo sodišče prve stopnje in na katero je Vrhovno sodišče vezano (drugi odstavek 85. člena ZUS-1), izhaja, da je Mandatno-volilna komisija kot matično delovno telo obravnavala predlog Vlade za razrešitev članov uprave AUKN in sprejela sklep, da se Državnemu zboru predlaga sprejem sklepa o njihovi razrešitvi, torej tudi tožnika. Iz poročila Mandatno-volilne komisije, št. 450-01/12-17/14 z dne 19. 7. 2012, je bilo razvidno, da je komisija predlog Vlade obravnavala, da so se seje udeležili tudi predstavniki Vlade (poleg ministra za finance še državni sekretar in sekretarka istega ministrstva) in da je minister predlog Vlade še dodatno obrazložil, tožnik pa z dodatno obrazložitvijo predloga Vlade ni bil seznanjen, saj na sejo komisije sploh ni bil vabljen. Tožnik je bil s predlogom Vlade sicer seznanjen in je nanj podal tudi pripombe, vendar pa jih na seji komisije ni mogel (dodatno) predstaviti in se do teh komisija tudi ni opredelila. O razrešitvi Državni zbor ni sprejel obrazložene odločitve, niti razlogi za odločitev oziroma presojo Državnega zbora o utemeljenosti predloga niso izhajali iz drugih aktov, sprejetih v postopku odločanja tega organa.

26. Vrhovno sodišče pritrjuje pravnemu zaključku sodišča prve stopnje, da sicer revident ni bila dolžan izdati upravne odločbe skladno z Zakonom o javnih agencijah, saj iz določb ZUKN ne izhaja, da bi šlo za javno agencijo, ustanovljeno po navedenem zakonu (22. točka obrazložitve izpodbijane sodbe). Prav tako je tudi treba pritrditi stališču sodišča prve stopnje, da Državni zbor ni zgolj odločal o predlogu Vlade za razrešitev tožnika, temveč je odločal po vsebini tudi o obstoju s strani predlagatelja zatrjevanih razrešitvenih razlogov (30. točka obrazložitve izpodbijane sodbe).

27. Glede na to, da je neutemeljena osnovna revidentova teza, da gre za odločanje na podlagi politične diskrecije in da torej ne gre za upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, pa Vrhovno sodišče ne vidi razloga, zaradi katerega bi bilo v obravnavanem primeru izdaje upravnega akta, torej odločitve, s katero je poseženo v pravno varovani položaj posameznika, utemeljeno omejevanje pravice do obrazložitve skladno s standardi, ki jih zahteva 22. člen Ustave.

Ta pravica ne izhaja le iz določb ZUP v primeru izdaje upravne odločbe, temveč velja tudi za primer izdaje upravnega akta s strani vsakega državnega organa v zakonitem postopku, torej tudi Državnega zbora skladno s PoDZ-1.

Iz nobene revidentove navedbe niso razvidni razlogi za tovrstni poseg v ustavno pravico tožnika, ki bi utemeljevali, da je bil tak poseg sorazmeren ali da obstaja za to ustavno dopusten cilj. Nasprotno, saj iz revidentovih navedb tudi ne izhaja, da je PoDZ-1 ob ustavnoskladni razlagi onemogočal izdajo obrazložene odločitve o razrešitvi tožnika v navedenem primeru.

28. Vrhovno sodišče sicer lahko pritrdi stališču sodišča prve stopnje, da niti ZUKN niti PoDZ-1 v obravnavani zadevi ne urejata vseh vprašanj, ki bi jih morala urejati za celovito ustavnoskladno varstvo pravnega položaja razrešene osebe, kadar Državni zbor o razrešitvi odloči z upravnim aktom. Vendar pa je v obravnavani zadevi Vrhovno sodišče lahko odločilo ob ustavnoskladni razlagi PoDZ-1, ne da bi se moralo opredeljevati do tega, katere procesne rešitve bi moral sicer zakonodajalec še urediti.

29. Ker je torej po presoji Vrhovnega sodišča utemeljen temeljni tožbeni ugovor tožnika, da je bil Državni zbor dolžan izdati obrazložen upravni akt o njegovi razrešitvi, je utemeljen tudi izpodbijani izrek odločbe sodišča prve stopnje, s katerim je bilo ugotovljeno, da je bil izpodbijani sklep Državnega zbora nezakonit. Zato se Vrhovno sodišče do revizijskih ugovorov, ki so usmerjeni zoper druge razloge sodišča prve stopnje za ugotovitev nezakonitosti izpodbijanega akta, ni opredeljevalo.

30. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 92. člena ZUS-1 revizijo zavrnilo kot neutemeljeno.

31. V skladu s prvim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) je revizijsko sodišče odločilo tudi o stroških, ki so nastali v revizijskem postopku. Ker tožena stranka z revizijo ni uspela, je v skladu s prvim odstavkom 154. člena ZPP tožeči stranki dolžna povrniti njene stroške revizijskega postopka. Ti so odmerjeni v skladu z Zakonom o odvetniški tarifi in znašajo 368,44 EUR (282,00 EUR za nagrado za postopek z revizijo po tar. št. 3300; 20,00 EUR za pavšal za plačilo poštnih in telekomunikacijskih storitev po tar. št. 6002 ter 66,44 EUR za 22% DDV).

V obravnavani zadevi je bila sodba sodišča prve stopnje, s katero se je postopek pred sodiščem prve stopnje končal, izdana pred 14. 9. 2017, ko se je začel uporabljati Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravdnem postopku (ZPP-E), zato se v postopku pred Vrhovnim sodiščem določbe tega zakona ne uporabljajo (tretji odstavek 125. člena ZPP-E).

Tako Vrhovno sodišče že v sodbi z dne X Ips 111/2013 z dne 19. 12. 2014, 23. točka obrazložitve.

O tej vsebini upravne funkcije je teorija ustaljena, tako tudi v starejših delih, glej npr. E. Pusić: Nauka o upravi, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb 1986, 197. str. in nasl. Izjema velja za tiste pristojnosti imenovanj na najvišje državne funkcije, ki so po Ustavi v pristojnosti Državnega zbora (npr. volitve predsednika vlade in ministrov), saj te ne sodijo v okvir upravne funkcije.

Tudi drugi odstavek 7. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije izrecno določa, da Vlada upravlja z nepremičninami in z drugim premoženjem Republike Slovenije, če glede posameznih nepremičnin s posebnim zakonom ni drugače določeno; naloge v zvezi z ravnanjem s finančnim premoženjem opravlja Ministrstvo za finance (29. člen Zakona o državni upravi), v zvezi s stvarnim premoženjem države pa Ministrstvo za javno upravo (34.a člen Zakona o državni upravi).

O razmerju med Vrhovnim sodiščem in Ustavnim sodiščem tudi že sodba X Ips 298/2015 z dne 18. 10. 2017.

To izhaja tudi iz ureditve upravnega spora, ki temelji na subjektivnem konceptu. Podobno tudi tuja sodna praksa, ki poudarja namen pravne norme za varstvo pravic določene osebe (t. i. Schutznormtheorie, npr. sodba Zveznega upravnega sodišča ZRN, BVerwGE 52, 112/128; 65, 167/171).

Tudi po presoji Ustavnega sodišča ima posameznik interes, da mu bo funkcija ali mesto prenehalo ob izpolnjenih zakonskih pogojih. Interes posameznika je oseben in neposreden, ko so razlogi za razrešitev vezani na krivdne razloge. V takem primeru razrešitev pomeni tudi ugotovitev, da je posameznik ravnal nezakonito oziroma da je nevestno ali nestrokovno izvajal javno funkcijo (17. točka obrazložitve citirane odločbe Ustavnega sodišča).

Ta v četrtem odstavku določa, da sta zagotovljeni sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter pravica do odprave posledic njihove kršitve.

O tem tudi več odločb Ustavnega sodišča, npr. št. U-I-40/96 z dne 3. 4. 1997.

Odločba senata Ustavnega sodišča, št. Up-814/03 z dne 16. 11. 2004, ki jo citira sodišče prve stopnje v zvezi s tem, da neobrazloženost sklepa Državnega zbora še ne pomeni kršitev ustavnih procesnih jamstev, je utemeljevala zgolj nesprejem ustavne pritožbe v obravnavo in se tudi sicer nanaša po vsebini na povsem drugačno zadevo razrešitve okrožnega državnega tožilca.

Stališče, da ima obrazloženost sodne odločbe samostojno vrednost v okviru pravice do poštenega postopka iz 22. člena Ustave, izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča, št. Up-147/09 z dne 23. 9. 2010. O obrazloženosti upravnih odločb pa glej predvsem odločbi Ustavnega sodišča, št. U-I-98/91 z dne 10. 12. 1992, in št. Up-84/94 z dne 11. 7. 1996.

Zakon o upravljanju kapitalskih naložb Republike Slovenije (2010) - ZUKN  - člen 18, 20, 20/2

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 3

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22, 94

Poslovnik Državnega zbora - PoDZ-1  - člen 112

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sodba X Ips 111/2013, enako tudi X Ips 109/2013