VSRS Sodba X Ips 9/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-12-09

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

dopuščena revizija - mednarodna zaščita - pogoji za priznanje mednarodne zaščite - mladoletni prosilci - mladoletnik brez spremstva - prosilec iz Alžirije - varna izvorna država - seznanitev prosilca z informacijami o stanju v izvorni državi - načelo zaslišanja strank - pravica do izjave - enako varstvo pravic - zavrnitev revizije

Upravni organ je v postopku reševanja prošnje za mednarodno zaščito (pred odločitvijo) dolžan prosilce seznaniti s tem, da je država, iz katere prosilec prihaja, varna izvorna država. Le s tem mu bo zagotovljen procesni položaj subjekta v postopku. S takšno seznanitvijo pred izdajo odločbe je zagotovljeno spoštovanje načela zaslišanja stranke, s tem pa prosilcu zagotovljena možnost, da domnevo varne izvorne države izpodbije. Upravni organ pa na drugi strani ni dolžan prosilca soočiti z informacijami, na podlagi katerih je Vlada RS z odlokom o določitvi seznama varnih izvornih držav določeno državo razglasila za varno izvorno državo.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijano sodbo na podlagi 2. 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo tožbi tožnika, odpravilo odločbo toženke, št. 2142-2027/2018/13 (1312-06) z dne 17. 10. 2018, o zavrnitvi prošnje za priznanje mednarodne zaščite kot očitno neutemeljene, in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek. Toženka je prošnjo za priznanje mednarodne zaščite zavrnila kot očitno neutemeljeno na podlagi 5. alineje prvega odstavka 49. člena v povezavi s 1. in 2. alinejo 52. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1), ker tožnik očitno ne izpolnjuje pogojev za mednarodno zaščito in prihaja iz varne izvorne države (61. člen ZMZ-1).

2. Upravno sodišče v obrazložitvi sodbe navaja, da bi toženka odločbo lahko oprla le na 1. alinejo drugega odstavka 49. člena ZMZ-1, ki je, ko gre za mladoletnika, specialna določba v povezavi z drugim odstavkom 62. člena ZMZ-1. Nadalje navaja napačno ugotovitev toženke, da je tožnik navajal le okoliščine, ki pomenijo očitno neizpolnjevanje pogojev za mednarodno zaščito. Tožnik je namreč navajal tudi okoliščine, na podlagi katerih je lahko kot mladoletnik žrtev družinskega nasilja in posledično pripadnik določene družbene skupine v smislu 4. alineje prvega odstavka 27. člena ZMZ-1. Ker ni podan pogoj, da tožnik očitno ne izpolnjuje pogojev za mednarodno zaščito, bi morala toženka prošnjo tožnika namesto v pospešenem postopku, obravnavati v rednem postopku, v katerem bi ga morala seznaniti z uporabo koncepta varne izvorne države. Kadar toženka uporabi tak koncept, mora prosilca s tem predhodno seznaniti in mu tako omogočiti, da poda ustrezno trditveno in dokazno podlago, da ta država zanj ni varna zaradi njegovih posebnih okoliščin. Sodišče je v podobnih zadevah

že odločilo, da je toženka dolžna pred odločitvijo seznaniti prosilca, da je Vlada Republike Slovenije Alžirijo določila kot varno izvorno državo, seznaniti pa bi ga morala tudi na podlagi katerih informacij je bila Alžirija določena za varno izvorno državo. Glede na podane navedbe tožnika bi bila toženka dolžna pridobiti tudi aktualne informacije o stanju v izvorni državi, ki zadevajo posebnosti mladoletnikov kot zavrnjenih prosilcev za azil, ki zatrjujejo, da se nimajo kam vrniti v Alžirijo. Ker tega ni storila in tožniku ni dala možnosti, da se o tem izjavi, je v tem delu onemogočena učinkovita sodna presoja izpodbijane odločbe. Zgolj na podlagi navedbe toženke, da tožnik prihaja iz Alžirije kot varne izvorne države, sodišče ne more presoditi, ali je Alžirija varna za tožnika, ki je mladoletnik in ki zatrjuje, da ga je strah pred družinskim nasiljem.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 306/2018 revizijo dopustilo glede vprašanja, "ali je pravilno stališče Upravnega sodišča, da je upravni organ v postopku reševanja prošnje za mednarodno zaščito dolžan prosilce seznaniti s tem, da bo uporabljen koncept varne izvorne države ter jih soočiti z informacijami, na podlagi katerih je Vlada RS z Odlokom o določitvi seznama varnih izvornih držav določeno državo razglasila za varno izvorno državo oziroma ali gre v nasprotnem primeru za kršitev načela zaslišanja stranke (22. člen Ustave Republike Slovenije)?"

4. Na podlagi navedenega sklepa je toženka (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu in zmotne uporabe materialnega prava (1. in 2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). V njej po vsebini predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in sodbo Upravnega sodišča razveljavi ter tožbo zavrne, podrejeno pa izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v novo sojenje. Navaja, da je prosilcu v okviru podane prošnje za mednarodno zaščito in osebnega razgovora dana možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Posebno soočanje prosilca s tem, da je njegova izvorna država razglašena za varno in izrecno pozivanje k temu, da pove, zakaj zanj osebno ni varna, je nesmiselno in nepotrebno. Druga alineja 62. člena ZMZ-1 ne določa soočanja s konceptom varne izvorne države, ne gre niti za kršitev načela zaslišanja stranke. Na podlagi ugotovitve, da prosilec ne izpolnjuje pogojev za priznanje mednarodne zaščite, se da utemeljeno sklepati, da prosilec ni izkazal tehtnih razlogov, zaradi katerih izvorna država zanj ne bi bila varna. Uporaba koncepta varne izvorne države je uporaba materialnega prava, ki ga mora poznati vsaka oseba. Prosilec je bil s strani Pravno-informacijskega centra nevladnih organizacij (PIC) informiran o svojih pravicah in dolžnostih, prejel je brošuro, v kateri je navedeno tudi, da se prošnja zavrne kot očitno neutemeljena, če prosilec prihaja iz varne izvorne države. Prosilec je imel ves čas postopka pooblaščenca in zakonitega zastopnika. Revidentka je dolžna uporabiti Odlok o določitvi seznama varnih izvornih držav (Odlok), ki ga je sprejela Vlada RS, saj gre za podzakonski predpis, pri čemer uporaba instituta exceptio ilegalis ni mogoča. Prosilec ne more izpodbijati Odloka v upravnem postopku, v katerem se odloča o njegovi prošnji.

5. Tožnik v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev. Navaja, da je potrebno presoditi, ali je Republika Slovenija glede koncepta varne izvorne države zadostila zahtevam iz 2. odstavka 36. člena Postopkovne direktive

, saj v nacionalni zakonodaji ne določa nadaljnjih pravil oziroma podrobnosti. Nadalje navaja, da ima uradnik skladno s Praktičnim vodnikom urada EASO obveznost, da prosilcu zagotovi dejansko možnost za predložitev nasprotnih dokazov (zakaj izvorna država zanj ni varna), da ga o tem obvesti in to obravnava v osebnem razgovoru. Prosilec mora pred izdajo odločbe vedeti, ali bo koncept varne izvorne države uporabljen zaradi obrnjenega dokaznega bremena. Skladno s 40. in 42. uvodnim določilom Postopkovne direktive lahko koncept varne izvorne države vedno izpodbija. Prosilec pa lahko poda nasprotne dokaze le, če ve, s kakšnimi dokazi razpolaga toženka. Informacije, na osnovi katerih se lahko razglasi državo za varno izvorno državo, niso javno dostopne. Dolžnost tožene stranke je, da pri sestavi seznamov o varnih izvornih državah upošteva informacije iz drugih držav, EASO, UNHCR, Sveta Evrope in drugih ustreznih mednarodnih organizacij. Brez soočenja z njimi prosilec ne ve, ali so bile te upoštevane in ali so bile upoštevane posebnosti glede mladoletnikov. Prosilec se je namreč skliceval na to, da niso bile upoštevane smernice UNHCR o otroških prošnjah za azil iz leta 2009. Ker gre za mladoletnika brez spremstva, je bistveno vprašanje, ali je Alžirija varna izvorna država za otroke, ki so bili žrtve hudega psihičnega in fizičnega nasilja in ne, ali je država varna na splošno. Šele ob soočenju z informacijami lahko prosilec s pomočjo pooblaščenca predloži svoje, drugačne dokaze, s katerimi izpodbija zakonsko domnevo. Prosilec je podal natančno in obširno trditveno podlago o tem, zakaj država zanj kot otroka ni varna. Ker prosilec ni bil soočen z uporabo koncepta varne izvorne države mu je bilo onemogočeno izpodbijanje zakonske domneve, kar predstavlja kršitev 22. člena Ustave RS.

7. Iz dejanskega stanja zadeve izhaja, da je bil tožnik (rojen 24. 4. 2002) mladoletnik brez spremstva (postavljen mu je bil zakoniti zastopnik in pooblaščenec) in državljan Alžirije, ki jo je Vlada RS dne 17. 2. 2016 z Odlokom določila kot varno izvorno državo. Revidentka pred izdajo odločbe tožnika ni seznanila, da bo uporabila koncept varne izvorne države, ampak je na podlagi tožnikovih navedb v postopku presojala, ali je tožnikova izvorna država ob upoštevanju njegovih osebnih okoliščin v smislu izpolnjevanja pogojev za mednarodno zaščito zanj varna izvorna država. Ugotovila je, da je tožnik svojo izvorno državo zapustil zaradi družinskih težav, ki očitno ne predstavljajo razloga za podelitev mednarodne zaščite. Na podlagi te ugotovitve ni pridobila informacij o izvorni državi, ki se nanašajo na posebnosti tožnika, prav tako ga tudi ni seznanila z informacijami, ki so bile podlaga za določitev Alžirije za varno izvorno državo.

8. Tožnik je zoper revidentkino odločbo vložil tožbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka, neuporabe oziroma nepravilne uporabe materialnega prava ter zaradi nepopolno oziroma zmotno ugotovljenega dejanskega stanja. Upravno sodišče je v celoti sledilo tožnikovemu očitku, da revidentkina opustitev predhodne seznanitve tožnika z uporabo koncepta varne izvorne države, predstavlja kršitev načela zaslišanja stranke iz 9. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj je bila tožniku odvzeta možnost, da se pred izdajo odločbe izjavi o vseh pravno pomembnih dejstvih in okoliščinah. Pritrdilo je tudi tožnikovim navedbam, da zgolj z revidentkinim sklicevanjem na Odlok Vlade RS, iz katerega ni razvidno, ali je odločitev o določitvi Alžirije kot varne izvorne države sprejeta na podlagi relevantnih informacij o stanju v izvorni državi iz tretjega odstavka 61. člena ZMZ-1, ki zadevajo posebnosti mladoletnikov, sodišče ne more presoditi, ali je Alžirija za tožnika varna. Revidentka bi zato morala pred sprejemom odločitve tožnika seznaniti, na podlagi katerih informacij je bila Alžirija določena za varno izvorno državo.

9. Revidentka takšnemu stališču sodišča prve stopnje nasprotuje. Trdi, da soočanje prosilca z dejstvom, da je njegova izvorna država določena za varno izvorno državo, ni potrebno, obveznosti seznanitve ne določa niti ZMZ-1. Gre za materialno pravo, ki ga je dolžna uporabiti.

10. Na podlagi 49. člena ZMZ-1 lahko pristojni organ prošnjo za mednarodno zaščito zavrne kot neutemeljeno v rednem postopku (če ob upoštevanju dejstev in okoliščin iz 23. člena tega zakona ugotovi, da prosilec ne izpolnjuje pogojev za priznanje mednarodne zaščite, ali če so podani izključitveni razlogi, določeni v 31. členu tega zakona) ali kot očitno neutemeljeno v pospešenem postopku (če prosilec očitno ne izpolnjuje pogojev za mednarodno zaščito in je podan razlog iz 52. člena tega zakona). V 52. členu ZMZ-1 so določeni primeri, v katerih se prošnja prosilca šteje za očitno neutemeljeno, med drugim tudi, kadar prosilec prihaja iz varne izvorne države (druga alineja 52. člena ZMZ-1). V primeru, da prošnjo za mednarodno zaščito vloži mladoletnik brez spremstva, lahko pristojni organ prošnjo zavrne kot očitno neutemeljeno le v primeru uporabe koncepta varne izvorne države iz 61. člena tega zakona ali če obstajajo tehtni razlogi za domnevo, da prosilec predstavlja grožnjo za javni red, javno varnost ali državno varnost Republike Slovenije ali je bil zaradi tehtnih razlogov ogrožanja javnega reda, javne varnosti ali državne varnosti odstranjen iz države (drugi odstavek 49. člena ZMZ-1).

11. Koncept varne izvorne države skladno s Postopkovno direktivo

državi članici omogoča, da določeno državo označi za varno in domneva, da je varna tudi za posameznega prosilca.

Republika Slovenija je ta koncept ustrezno uredila v 61. členu ZMZ-1. Ta določa, da Vlada RS na podlagi zbranih splošnih informacij

o državi razglasi posamezne države za varne izvorne države. To stori z izdajo Odloka o seznamu varnih izvornih držav. Upravni organ je na Odlok vezan, vendar je dolžan v vsakem posameznem primeru presoditi, ali so podani pogoji za uporabo koncepta varne izvorne države. Prvi odstavek 62. člena ZMZ-1 namreč določa, da se tretja država

za prosilca šteje za varno izvorno državo, če ima prosilec državljanstvo te države ali je oseba brez državljanstva in je imel v tej državi običajno prebivališče (prvi pogoj) ter prosilec ni izkazal tehtnih razlogov, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da ta država ob upoštevanju njegovih posebnih okoliščin v smislu izpolnjevanja pogojev za mednarodno zaščito v skladu s tem zakonom zanj ni varna izvorna država (drugi pogoj).

12. Iz navedenega izhaja, da se ob uporabi koncepta varne izvorne države ne izvede ugotovitveni postopek, ki ga predvideva 23. člen ZMZ-1, ampak posebna oblika skrajšanega ugotovitvenega postopka (pospešeni postopek). V okviru tega postopka mora pristojni organ najprej presoditi, ali ima prosilec državljanstvo države, ki je z Odlokom razglašena za varno izvorno državo, oziroma, če gre za prosilca brez državljanstva, ali ima v tej državi običajno prebivališče, ter ali je prosilec izkazal tehtne razloge, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da ta država ob upoštevanju njegovih posebnih okoliščin v smislu izpolnjevanja pogojev za mednarodno zaščito zanj ni varna izvorna država, in šele na podlagi te dokazne ocene ugotoviti, ali prosilec izpolnjuje pogoje za priznanje mednarodne zaščite. Napačno je zato revidentkino stališče, da se na podlagi ugotovitve, da prosilec ne izpolnjuje pogojev za priznanje mednarodne zaščite, lahko utemeljeno sklepa, da prosilec ni izkazal tehtnih razlogov zaradi katerih izvorna država zanj ne bi bila varna.

13. Neutemeljene so revidentkine navedbe, da ima prosilec že v okviru podaje prošnje za mednarodno zaščito in osebnega razgovora možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, ter da seznanitev z uporabo koncepta varne izvorne države ni potrebna. Res je, da 62. člen ZMZ-1, ki opredeljuje uporabo koncepta varne izvorne države, revidentki seznanitve s tem konceptom ne nalaga, vendar je po presoji Vrhovnega sodišča ta seznanitev prosilca potrebna že v okviru razlage načela zaslišanja stranke. Skladno s tem načelom se mora dati stranki pred izdajo odločbe možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za odločbo. Organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom (prvi in tretji odstavek 9. člena ZUP). Kršitev načela zaslišanja stranke se skladno s 3. točko drugega odstavka 237. člena ZUP šteje za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Načelo zaslišanja stranke ima skladno s sodno prakso Vrhovnega sodišča v upravnem postopku tudi poseben pomen, saj posamezniku kot stranki zagotavlja položaj subjekta in ne zgolj objekta odločanja.

Zaradi tega je pravica do zaslišanja tudi ustavna pravica, ki temelji na načelu enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS in na ustavnem varstvu človekovega dostojanstva iz 21. člena Ustave RS.

14. Revidentkine navedbe, da seznanitev prosilca z uporabo koncepta varne izvorne države ni potrebna, ker bi moral sam poznati materialno pravo oziroma se je lahko poučil o tem preko brošure, postavljena pa sta mu bila tudi zakoniti zastopnik in pooblaščenec, niso utemeljene. Za prosilca je namreč ključno vedeti, ali bo koncept uporabljen v (njegovem) konkretnem primeru, ne pa ureditev institutov mednarodne zaščite na splošno.

15. Utemeljene pa so revidentkine navedbe, da upravni organ, ob seznanitvi prosilca z uporabo koncepta varne izvorne države, prosilca ni dolžan soočiti z informacijami o njegovi izvorni državi, ki so bile podlaga za uvrstitev države med varne izvorne države. Te informacije so namreč zgolj podlaga za sprejem Odloka, ki ga prosilec v upravnem postopku ne more izpodbijati, zato so tožnikove navedbe o tem, katere informacije bi morala revidentka upoštevati pri sestavi seznama varnih izvornih držav in katerih ni, nerelevantne. Prosilec lahko poda navedbe o svojih posebnih okoliščinah, zaradi katerih v svoji izvorni državi ni varen, in jih tudi izkaže, ne glede na to, ali je seznanjen s splošnimi informacijami o izvorni državi, ki so bile podlaga za uvrstitev na seznam varnih izvornih držav. Prosilec mora namreč navesti in izkazati tehtne razloge, da njegova izvorna država ni varna zanj, in ne, da ni varna na splošno. Ta možnost pa je zagotovljena že s seznanitvijo prosilca z uporabo koncepta varne izvorne države.

16. Odgovor na zastavljeno pravno vprašanje je torej, da je upravni organ v postopku reševanja prošnje za mednarodno zaščito (pred odločitvijo) dolžan prosilce seznaniti s tem, da je država, iz katere prosilec prihaja, varna izvorna država. Le s tem mu bo zagotovljen procesni položaj subjekta v postopku. S takšno seznanitvijo pred izdajo odločbe je zagotovljeno spoštovanje načela zaslišanja stranke, s tem pa prosilcu zagotovljena možnost, da domnevo varne izvorne države izpodbije. Upravni organ pa na drugi strani ni dolžan prosilca soočiti z informacijami, na podlagi katerih je Vlada RS z odlokom o določitvi seznama varnih izvornih držav določeno državo razglasila za varno izvorno državo.

17. Glede na navedeno je po presoji Vrhovnega sodišča neutemeljena revizijska navedba, da je v obravnavani zadevi Upravno sodišče zmotno uporabilo materialno pravo (in posledično kršilo določbe postopka v upravnem sporu), ker se je postavilo na stališče, da mora upravni organ prosilca v postopku odločanja o prošnji seznaniti z uporabo koncepta varne izvorne države (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1).

18. Ker je izpodbijana sodba v okviru opravljene revizijske presoje pravilna in zakonita, je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (92. člen ZUS-1).

19. Vrhovno sodišče je odločilo soglasno.

Odločbi Upravnega sodišča I U 2230/2018-11 z dne 9. 11. 2018, I U 1544/2017-7 z dne 31. 7. 2017.

Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite.

Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite.

Tretja država se šteje za varno izvorno državo, če je na podlagi pravnega položaja, uporabe prava v okviru demokratičnega sistema in splošnih političnih okoliščin mogoče sklepati, da v njej na splošno in redno ni nikakršnega preganjanja, kakor je opredeljeno v 26. členu tega zakona, mučenja ali nečloveškega ali ponižujočega ravnanja ali kaznovanja in ogroženosti zaradi vsesplošnega nasilja v razmerah mednarodnega ali notranjega oboroženega spopada (prvi odstavek 61. člena ZMZ-1). Pri oceni, ali je tretja država varna izvorna država, se med drugim upošteva tudi obseg zagotavljanja varnosti pred preganjanjem ali zlorabami s: predpisi države in načinom, na katerega se ti uporabljajo; spoštovanjem pravic in svoboščin, določenih v Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, v Mednarodnem paktu o državljanskih in političnih pravicah in v Konvenciji Združenih narodov proti mučenju, zlasti pa pravic, od katerih v skladu z drugim odstavkom 15. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ni mogoče odstopati; upoštevanjem načela nevračanja v skladu z Ženevsko konvencijo; obstojem sistema učinkovitih pravnih sredstev zoper kršitve pravic in svoboščin, določenih v Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (drugi odstavek 61. člena ZMZ-1).

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 63/2011 z dne 17. 2. 2011.

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite - člen 36, 36/2

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 21, 22

Zakon o mednarodni zaščiti (2017) - ZMZ-1  - člen 49, 49/1, 49/1-3, 49/1-5, 49/2, 49/2-1, 49/2-2, 52, 52-1, 52-2, 61, 61/3, 62, 62/1, 62/1-2, 62/2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 9/1, 9/3, 237, 237/2, 237/2-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.