VSRS Sklep I Up 170/2018
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-01-09

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

nejasna tožba - poziv na odpravo pomanjkljivosti tožbe - dopolnitev tožbe v upravnem sporu - izpodbijani upravni akt - zavrženje nerazumljive tožbe - laična stranka - ugotavljanje ničnosti po uradni dolžnosti

ZUS-1 določno opredeljuje kršitve, ki so tožbeni razlog in tožbene zahtevke v upravnem sporu. Na tožniku je torej, da sprejme odločitev, katero od možnosti bo uporabil, da bi dosegel zasledovani cilj. Le v primeru, da tožba v tem pogledu ni razumljiva, ker ni mogoče ugotoviti tožnikove volje, ga je sodišče skladno z 31. členom ZUS-1 dolžno pozvati na dopolnitve, ki se nanašajo na popolnost ali razumljivost tožbe, ne pa na dopolnitve, ki zadevajo področje ustreznosti oziroma utemeljenosti tožbe ali tožbenega predloga oziroma zahtevka. Sodišče torej tožnika ni dolžno pozvati, naj zaradi možnosti uspeha v upravnem sporu zahteva nekaj drugega od tistega, kar je v tožbi sam zahteval, ampak le, da odpravi formalne pomanjkljivosti tožbe, ki se lahko kaže tudi kot njena nejasnost.

Obveznost upravnega sodišča, da po uradni dolžnosti pazi na ničnost ves čas postopka, vzpostavlja le tožba, glede katere ni formalnih zadržkov za njeno vsebinsko obravnavo in ki so kot razlog za zavrženje določeni v 36. členu ZUS-1.

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

1. Sodišče prve stopnje je s sklepom na podlagi 7. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo, vloženo zoper gradbeno dovoljenje Upravne enote Ljubljana, št. 351-1469/2013-44 z dne 7. 4. 2014 (v nadaljevanju gradbeno dovoljenje z dne 7. 4. 2014). Sodišče je odločitev sprejelo po tem, ko je tožnik – ta je v tožbi navajal, da vlaga tožbo zoper navedeno gradbeno dovoljenje ter zaradi molka organa in odločitve organa druge stopnje, podrejeno pa zaradi zavrnitve Ministrstva za okolje in prostor (MOP), št. 35108-227/4 z dne 29. 1. 2018 (v nadaljevanju odločba MOP), "na predlog za ugotovitev ničnosti" gradbenega dovoljenja z dne 7. 4. 2014 – na poziv sodišča navedel, da s tožbo izpodbija gradbeno dovoljenje z dne 7. 4. 2014. Sodišče je ugotovilo, da tožnik v upravnem postopku zoper omenjeno dovoljenje ni vložil pritožbe, zato ni izpolnjena procesna predpostavka za tožbo.

2. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Predlaga, naj ga Vrhovno sodišče razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje v novo sojenje.

5. Vrhovno sodišče uvodoma ugotavlja, da z naslovne strani tožbe izhaja, da je bila vložena na razveljavitev gradbenega dovoljenja z dne 7. 4. 2014, podrejeno pa "zaradi zavrnitve MOP na predlog za ugotovitev ničnosti št. 35108-227/4 z dne 29. 1. 2018 gradbenega dovoljenja z dne 7. 4. 2014, s katerim je odločeno, da odločba, izdana investitorju/.../, ni nična". V tožbi je bilo sodišču predlagano, naj odpravi klavzulo o pravnomočnosti in dovoli obnovo postopka "zaradi razveljavitve gradbenega dovoljenja z dne 7. 4. 2014" ter ugotovi, da organ druge stopnje predlogu za ugotovitev ničnosti izdanega upravnega akta ni ugodil. Ker zaradi navedbe dveh upravnih aktov ni bilo jasno, kateri je izpodbijan, s tožbo pa naj bi bilo mogoče izpodbijati le enega, je sodišče pritožnika pozvalo, naj navede, kateri akt izpodbija s tožbo, ga predloži sodišču in navede določen tožbeni zahtevek, kako in v čem naj se izpodbijani akt odpravi. Na podlagi poziva je pritožnik kot predmet tožbe opredelil gradbeno dovoljenje z dne 7. 4. 2014 in navedel razloge za to, med drugim njegovo neizvršljivost (ker da h gostinskemu lokalu niso zagotovljena parkirna mesta, saj se nahajajo na zemljišču v lasti tretjih oseb oziroma gre za javna parkirišča, poleg tega za odprtje gostinskega lokala ni soglasja etažnih lastnikov). Pritožnik je odgovoru priložil še odločbo MOP z dne 29. 1. 2018.

6. Pritožnik v pritožbi ne nasprotuje temu, da ga je sodišče prve stopnje utemeljeno pozvalo k odpravi nejasnosti v tožbi – tudi sam priznava, da je bila trditvena podlaga v njej deloma nekonsistentna –, meni pa, da pri presoji, kateri akt izpodbija, ni v celoti upoštevalo njegovih tožbenih navedb in njegove lastnosti laične stranke. Res je izpodbijal gradbeno dovoljenje z dne 7. 4. 2014, vendar posredno, to je preko sklepa Upravne enote Ljubljana, št. 351-1683/2017-5 z dne 7. 11. 2017, s katerim je zavrgla njegovo vlogo za odpravo klavzule pravnomočnosti tega gradbenega dovoljenja, za obnovo postopka njegove izdaje in za izrek ničnosti gradbenega dovoljenja.

7. Trditev o izpodbijanju sklepa Upravne enote Ljubljana z dne 7. 11. 2017 ni utemeljena. Ta sklep v tožbi sploh ni bil omenjen, zato tudi presoja njegove zakonitosti ni bila zahtevana. Iz navedb v tožbi in tožbenega predloga je mogoče razbrati le, da bi lahko bila sporna odločba pritožbenega organa (MOP) z dne 29. 1. 2018, saj je bila sodišču predlagana ugotovitev, da organ druge stopnje ni ugodil predlogu za ugotovitev ničnosti izdanega upravnega akta (gradbenega dovoljenja z dne 7. 4. 2014). V sami tožbi tako ni bilo nobenega indica, da se nanaša na omenjeni sklep upravnega organa prve stopnje. Na to ne kaže niti navedba toženke (RS Upravna enota Ljubljana - Izpostava Šiška). Pritožnikovo pojasnilo, da mu je kot laični stranki logično, da je tožena stranka tista, ki je izdala sporni sklep z dne 7. 11. 2017, govori v enaki meri v prid izpodbijanju gradbenega dovoljenja z dne 7. 4. 2014, saj so tudi ta dovoljenja po drugem odstavku 24. člena Zakona o graditvi objektov izdajale upravne enote.

8. Kot pritožnik sam pove, je MOP z odločbo z dne 29. 1. 2018 zavrnilo njegovo pritožbo zoper sklep Upravne enote Ljubljana z dne 7. 11. 2017 o zavrženju zahteve za izrek ničnosti gradbenega dovoljenja z dne 7. 4. 2014. Zato je neutemeljen pritožbeni argument, ki naj bi kazal, da je s tožbo izpodbijal prav odločitev upravne enote z dne 7. 11. 2017, saj da druge zavrnitve presoje predloga ničnosti gradbenega dovoljenja ni bilo. Bila je, in sicer zavrnitev pravnega sredstva na drugi stopnji, na prvi stopnji pa zavrženje predloga. To, ali pritožnik kot pravni laik razume razlikovanje med zavrnitvijo in zavrženjem, niti ni bistveno, saj je pomembna le njegova zahteva, zakonitost katerega konkretnega akta naj sodišče preizkusi. Ta pa v obravnavanem primeru ni bil omenjeni prvostopenjski sklep z dne 7. 11. 2017, saj je pritožnik v tožbi v delu, ki je namenjeno razlagi ničnosti, posebej izpostavil, da je to, kar navaja, "podlaga za zatrjevano ugotovitev ničnosti v pritožbi pred drugostopenjskim organom".

9. Prav tako niti okoliščina, da je vložil tožbo v zakonskem roku 30 dni od prejema odločbe MOP z dne 29. 1. 2018, v povezavi z vsebino tožbe in tožbenim predlogom ne potrjuje izpodbijanja prvostopenjskega sklepa z dne 7. 11. 2017. Tega tudi ne vzpostavlja dejstvo, da je pritožnik v odgovoru z dne 30. 3. 2018 na poziv sodišča o tem, kateri upravni akt izpodbija, predlagal, naj sodišče zadevo vrne upravni enoti v ponovno odločanje. To v povezavi z izrecno navedbo, da s tožbo izpodbija gradbeno dovoljenje z dne 7. 4. 2014, pomeni le, da naj obravnavano gradbeno zadevo vrne omenjenemu upravnemu organu v ponovno odločitev.

10. Po navedenem pritožnik spornega gradbenega dovoljenja ni izpodbijal le posredno, to je prek sklepa z dne 7. 11. 2017. Ko je sodišče prejelo njegov odgovor z dne 30. 3. 2018, v katerem je povsem določno opredelil izpodbijano odločbo, tudi ni bilo več prostora za dvom, da morda pa le (direktno) ne izpodbija gradbenega dovoljenja, ampak nek drug akt, ki ga v tožbi opredeljeno sploh ni izpostavil. Šele če bi pritožnik v odgovoru na poziv navedel, da izpodbija odločbo MOP z dne 29. 1. 2018, bi se sodišče prve stopnje lahko vprašalo, ali ga mora pozvati, da namesto odločbe MOP o zavrnitvi pritožbe zoper sklep Upravne enote Ljubljana z dne 7. 11. 2017 kot pravilen izpodbijani akt navede omenjeni sklep.

11. S tem v zvezi pritožba neutemeljeno izpostavlja pritožnikovo laičnost, ki naj bi od sodišča zahtevala, da ga poduči, kateri akt lahko izpodbija in na kakšen način, da bi dosegel zasledovani namen – spraviti s sveta neizvršljivo gradbeno dovoljenje. Pričakovanje, da bo sodišče pritožniku povedalo, kako to doseči, presega njegovo dolžnost, da s pozivom na odpravo pomanjkljivosti stranki omogoči, da tožbo sestavi tako, da jo bo mogoče obravnavati. Ni pa naloga sodišča, da stranki pri tem svetuje na način, s katerim prevzame njeno odločitev in odgovornost za pravilno oblikovanje tožbenega predloga in vsebine tožbe. Tako je Vrhovno sodišče v sklepu I Up 159/2015 z dne 20. 1. 2016 že navedlo, da laičnost tožbe v upravnem sporu ne pomeni okoliščine, ki bi terjala posebno ravnanje sodišča v razmerju do tožnika, ki ima vselej možnost, da si postavi pravno kvalificiranega pooblaščenca. Zato tudi ne vzpostavlja dolžnosti sodišča, da poziva stranko k ustreznemu utemeljevanju tožbe in postavljanju ustreznega tožbenega zahtevka. Tako po Zakonu o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), kot po ZUS-1 je odločitev o tem, ali bo vložil tožbo, kakšne vrste tožbo ter kakšne tožbene zahtevke bo uveljavljal, v tožnikovi dispoziciji, prav tako tudi odločitev, ali bo to storil sam ali ob pomoči pravnega strokovnjaka (pooblaščenca).

12. ZUS-1 določno opredeljuje kršitve, ki so tožbeni razlog (prvi odstavek 27. člena ZUS-1), in tožbene zahtevke v upravnem sporu (33. člen ZUS-1). Na tožniku je torej, da sprejme odločitev, katero od možnosti bo uporabil, da bi dosegel zasledovani cilj. Le v primeru, da tožba v tem pogledu ni razumljiva, ker ni mogoče ugotoviti tožnikove volje, ga je sodišče skladno z 31. členom ZUS-1

dolžno pozvati na dopolnitve, ki se nanašajo na popolnost ali razumljivost tožbe, ne pa na dopolnitve, ki zadevajo področje ustreznosti oziroma utemeljenosti tožbe ali tožbenega predloga oziroma zahtevka.

Sodišče torej tožnika ni dolžno pozvati, naj zaradi možnosti uspeha v upravnem sporu zahteva nekaj drugega od tistega, kar je v tožbi sam zahteval,

ampak le, da odpravi formalne pomanjkljivosti tožbe, ki se lahko kaže tudi kot njena nejasnost.

13. Neutemeljena je trditev, da je bil poziv pritožniku zavajajoč, ker ga je sodišče pozvalo, naj navede, kako in v čem naj se izpodbijani akt odpravi. Iz pritožbe namreč ni razvidno, kako bi ta del poziva lahko vplival na to, da si pritožnik za predmet izpodbijanja ni izbral sklepa z dne 7. 11. 2017, ki ga izpostavlja pritožba. Celo če bi ga, bi omenjeni sklep bilo mogoče le odpraviti (saj je bila pritožnikova vloga v upravnem postopku na prvi stopnji zavržena) in s tem odpreti pot za meritorno obravnavo njegove vloge pred upravnim organom. Sodišče prve stopnje v tem primeru torej samo sploh ne bi moglo ugotoviti ničnosti gradbenega dovoljenja.

14. Ali je bil tak poziv zavajajoč z vidika izpodbijanega gradbenega dovoljenje z dne 7. 4. 2014 v smislu, da je pritožnik predlagal njegovo odpravo namesto ugotovitev ničnosti, pa za samo odločitev v obravnavani zadevi ni bistveno. Po ugotovitvi, da za vsebinsko obravnavo tožbe zoper odločbo z dne 7. 4. 2014 ni izpolnjena procesna predpostavka, sodišče ni bilo dolžno presojati nobenih napak izdanega gradbenega dovoljenja, tako tudi ne njegove ničnosti. Obveznost upravnega sodišča, da po uradni dolžnosti pazi na ničnost ves čas postopka (drugi odstavek 37. člena ZUS-1), vzpostavlja le tožba, glede katere ni formalnih zadržkov za njeno vsebinsko obravnavo in ki so kot razlog za zavrženje določeni v predhodnem 36. členu ZUS-1. Glede na sosledje omenjenih določb ZUS-1, ki se nanašajo na predhodni preizkus tožbe, in upoštevaje, da ugotavljanje ničnosti dejansko pomeni že vsebinsko presojo izpodbijanega upravnega akta,

ter dejstvo, da je za ugotovitev ničnosti upravnega akta sicer predvideno izredno pravno sredstvo, ki ga ureja Zakon o splošnem upravnem postopku in ga je mogoče vložiti kadarkoli (prvi odstavek 280. člena), sodišče ne more ugotoviti ničnosti upravnega akta neodvisno od izpolnjevanja procesnih predpostavk za tožbo.

Drugačne pritožbene navedbe so neutemeljene.

15. Pravica do učinkovitega pravnega sredstva vlagatelju ne zagotavlja uspeha s tožbo v upravnem sporu, ampak le dostopnost sodnega varstva in postopek, v katerem lahko doseže presojo oblastne odločitve. Pritožnik te v konkretnem primeru ni bil deležen zaradi razlogov na svoji strani, zato je neutemeljeno zatrjevanje kršitve omenjene pravice.

16. Ker pritožbene navedbe niso utemeljene in niso bili ugotovljeni razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (drugi odstavek 82. člena v zvezi s 76. členom ZUS-1). Ob tem le dodaja, da je pritožnik priglasil stroške tega postopka, ni pa zahteval njihovega povračila, zato pritožbeno sodišče o njih ni odločilo.

Prvi stavek prvega odstavka tega člena se glasi: "Če je tožba nepopolna ali nerazumljiva, zahteva predsednica oziroma predsednik senata od tožnika, naj v določenem roku odpravi pomanjkljivosti."

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 50/2010 z dne 26. 9. 2013.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 159/2015 z dne 20. 1. 2016.

Če namreč sodišče ugotovi, da so podani razlogi iz 4. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1, s sklepom izreče upravni akt za ničen, z ugotovitvijo ničnosti pa se odpravijo posledice ničnega upravnega akta (68. člen ZUS-1).

Prim. tudi sklepa Vrhovnega sodišča I Up 196/2014 z dne 18. 9. 2014 in I Up 117/2015 z dne 22. 10. 2015.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 31, 37, 36

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.