VSRS Sklep VIII R 18/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-12-03

mag. Marijan Debelak (preds.), Borut Vukovič (poroč.), dr. Erik Kerševan

spor o pristojnosti - osebna asistenca - socialni spor - upravni spor

Odločba centra za socialno delo o pravici do osebne asistence je dokončen upravni akt, zoper katerega je sodno varstvo v skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) zagotovljeno v upravnem sporu.

Spora o pravici do osebne asistence ni mogoče opredeliti kot spora iz 5.b točke prvega odstavka 7. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS-1). Tudi če pravico do osebne asistence uvrstimo med pravice do socialnih prejemkov iz različnih naslovov, ni izpolnjen nadaljnji pogoj za pristojnost socialnega sodišča, to je, da je za priznanje te pravice odločilen premoženjski cenzus. Nasprotno prvi odstavek 6. člena Zakona o osebni asistenci (ZOA) izrecno določa, da je vsakemu, ki izpolnjuje s tem zakonom določene pogoje, zagotovljena osebna asistenca pod enakimi pogoji, ne glede na njegov dohodek ali premoženje.

Za odločanje v tej zadevi je pristojno Upravno sodišče Republike Slovenije.

1. Tožnica je s tožbo, vloženo na Upravno sodišče Republike Slovenije, zahtevala odpravo odločbe Centra za socialno delo A. z dne 7. 12. 2018, s katero je bilo odločeno, da tožnica nima pravice do osebne asistence.

2. Upravno sodišče Republike Slovenije se je s sklepom I U 589/2019 z dne 25. 9. 2019 izreklo za stvarno nepristojno za odločanje o tožbi v tej zadevi. Sklenilo je, da se po pravnomočnosti tega sklepa zadeva odstopi Delovnemu in socialnemu sodišču v Ljubljani. Menilo je, da gre v tej zadevi za spor glede pravice iz sistema socialne varnosti. Po naravi stvari gre za socialni spor, za odločanje o njem pa je pristojno socialno sodišče. Zakon o osebni asistenci (v nadaljevanju ZOA, Ur. l. RS, št. 10/2017, s spremembami) sicer ne ureja sodnega varstva zoper odločbo o pravici do osebne asistence, vendar gre pri sporu zoper takšno odločbo, glede na njeno naravo in vsebino za socialni spor v smislu 58. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (v nadaljevanju ZDSS-1, Ur. l. RS, št. 2/2004). Namen pravice do osebne asistence je zagotavljati enakopravnost, enake možnosti, dostojanstvo in preprečevati socialno izključenost upravičencev ter s tem reševati njihovo socialno varnost, kar vse je značilnost socialnih pravic.

3. Delovno in socialno sodišče v Ljubljani pristojnosti ni sprejelo in je sprožilo spor o pristojnosti. Navaja, da v tej zadevi ne gre za odločanje s področja socialnih prejemkov (5. točka prvega odstavka 7. člena ZDSS-1), saj upoštevaje pogoje, določene v 6. členu ZOA, pri zagotavljanju osebne asistence ni odločilen premoženjski cenzus upravičenca. Hkrati tudi ne gre za odločanje s področja pokojninskega in invalidskega zavarovanja (1. točka prvega odstavka 7. člena ZDSS-1), saj pravica ni urejena z Zakonom o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2, Ur. l. RS, št. 96/2012 s spremembami). V predhodnem upravnem postopku tudi ni bila podana pristojnost Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, temveč centra za socialno delo. Socialno sodišče je kot specializirano sodišče pristojno samo za odločanje v sporih, za katere je tako izrecno določeno v zakonu. Ker v tej zadevi ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, saj niti ZOA niti ZDSS-1 nimata določil o pristojnosti socialnega sodišča v tovrstnih sporih, je za odločanje v tej sporu pristojno Upravno sodišče Republike Slovenije.

4. Za odločanje v tem sporu je pristojno Upravno sodišče Republike Slovenije.

5. Delovna in socialna sodišča so, kot specializirana sodišča, pristojna zgolj za reševanje tistih sporov, za katere tako določa zakon. Stvarno pristojnost socialnega sodišča opredeljuje 7. člen ZDSS-1. Uveljavljena sodna praksa je, da je stvarna pristojnost socialnega sodišča podana le, če je izrecno določena v prvem ali drugem odstavku 7. člena ZDSS-1, ali če je v skladu s tretjim odstavkom 7. člena ZDSS-1 določena z drugim zakonom. Glede na ureditev socialnega spora v 7. členu ZDSS-1 je zmotno stališče upravnega sodišča, da v tem členu našteti spori ne predstavljajo zaprtega kroga oziroma, da je stvarno pristojnost v konkretnem primeru treba presojati širše ob upoštevanju namena pravice do osebne asistence.

6. Tožnica s tožbo izpodbija odločbo Centra za socialno delo z dne 7. 12. 2018 o tem, da nima pravice do osebne asistence, ker je starejša od 65 let, in ker obstaja druga veljavna in trajna pravica. Osebno asistenco prvi odstavek 2. člena ZOA opredeljuje kot pomoč uporabniku (to je posamezniku z dolgotrajnimi telesnimi, duševnimi intelektualnimi ali senzoričnimi okvarami, ki ga v povezavi z različnimi ovirami lahko omejujejo, da bi enako kot drugi, polno in učinkovito sodeloval v družbi) pri vseh tistih opravilih in dejavnostih, ki jih uporabnik ne more izvajati sam zaradi vrste in stopnje invalidnosti, a jih vsakodnevno potrebuje doma in izven doma, da lahko živi neodvisno, aktivno in je enakopravno vključen v družbo. V skladu z drugim odstavkom 6. člena ZOA je do osebne asistence upravičen uporabnik, ki izpolnjuje naslednje pogoje:

− da zaradi invalidnosti potrebuje pomoč pri opravljanju aktivnosti, vezanih na samostojno osebno in družinsko življenje, vključevanje v okolje, izobraževanje in zaposlitev;

− da je državljan Republike Slovenije s stalnim bivališčem v Republiki Sloveniji ali tujec, ki ima stalno prebivališče v Republiki Sloveniji;

− da živi ali bi živel v samostojnem ali skupnem gospodinjstvu zunaj celodnevne institucionarne oskrbe;

− da potrebuje pomoč najmanj 30 ur tedensko.

7. Pravica do osebne asistence se glede na upravičence in vsebino te pravice uvršča v sistem socialnega varstva in varstva invalidov. Vendar pa to ne pomeni, da je za spore v zvezi z uresničevanjem pravice do osebne asistence pristojno socialno sodišče.

8. Na področju socialnih prejemkov je socialno sodišče na podlagi 5. točke prvega odstavka 7. člena ZDSS-1 pristojno za odločanje v socialnih sporih:

◦ o pravici do socialnih prejemkov iz različnih naslovov, če je njihov namen reševati socialno varnost upravičenca in če je za priznanje pravice do takega prejemka odločilen premoženjski cenzus.

9. Kaj so socialno varstvene dajatve v smislu določbe 5.a točke prvega odstavka 7. člena ZDSS-1 izhaja iz določbe 19. člena Zakona o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV), ki je veljala v času sprejema ZDSS-1. Tako je prvi odstavek 19. člena ZSV določal, da se s socialnovarstvenimi dajatvami upravičencu zagotavljajo sredstva za preživetje. Drugi odstavek pa, da sta socialnovarstveni dajatvi po tem zakonu denarna pomoč kot edini vir preživljanja in denarni dodatek. Z zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialnem varstvu (ZSV-B, Ur. l. RS, št. 26/2001) je bilo poglavje „Socialnovarstvene dajatve“ nadomeščeno s poglavjem „Denarna socialna pomoč“. Navedeno pomeni, da spora o pravici do osebne asistence ni mogoče šteti za spor o socialno varstvenih dajatvah v smislu določbe 5.a točke prvega odstavka 7. člena ZDSS-1.

10. Spora o pravici do osebne asistence prav tako ni mogoče opredeliti kot spora iz 5.b točke prvega odstavka 7. člena ZDSS-1. Tudi, če pravico do osebne asistence uvrstimo med pravice do socialnih prejemkov iz različnih naslovov, pa ni izpolnjen nadaljnji pogoj za pristojnost socialnega sodišča, to je, da je za priznanje te pravice odločilen premoženjski cenzus. Nasprotno prvi odstavek 6. člena ZOA izrecno določa, da je vsakemu, ki izpolnjuje s tem zakonom določene pogoje, zagotovljena osebna asistenca pod enakimi pogoji, ne glede na njegov dohodek ali premoženje.

11. Glede na to, da je do osebne asistence v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 6. člena ZOA upravičen uporabnik, ki pomoč potrebuje zaradi invalidnosti, je treba odgovoriti še na vprašanje, ali je ta spor možno opredeliti kot spor s področja pokojninskega in invalidskega zavarovanja, v smislu določbe 1. točke prvega odstavka 7. člena ZDSS-1. Pravica do osebne asistence ni pravica iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, zato ne gre za socialni spor iz 1.a točke prvega odstavka 7. člena ZDSS-1, še manj pa za katerega od drugih sporov, ki so našteti v točkah 1.b do 1.g istega odstavka.

12. Upravno sodišče Republike Slovenije se pri utemeljevanju pristojnosti socialnega sodišča neutemeljeno sklicuje na določbo prvega odstavka 58. člena ZDSS-1. Ta sicer res vsebuje definicijo socialnega spora, kot spora o pravicah, obveznostih in pravnih koristih fizičnih, pravnih in drugih oseb, če so lahko nosilci pravic in obveznosti iz sistema socialne varnosti in za katere so v skladu z zakonom pristojna socialna sodišča. Zgolj ta določba, sama zase, ne more biti podlaga za ugotavljanje stvarne pristojnosti socialnega sodišča. To je razvidno že iz zaključnega dela navedene določbe, ki se glasi „in za katere so v skladu z zakonom pristojna socialna sodišča“. Navedeno pomeni, da mora biti stvarna pristojnost socialnega sodišča določena bodisi v 7. členu ZDSS-1, ali pa v kakšnem drugem zakonu. Vendar pa ZOA ne vsebuje nobenih določb o sodnem varstvu, temveč le o možnosti pritožbe zoper odločbo centra za socialno delo o pravici do osebne asistence.

13. Odločba centra za socialno delo o pravici do osebne asistence je dokončen upravni akt, zoper katerega je sodno varstvo v skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Ur. l. RS, št. 105/2006) zagotovljeno v upravnem sporu. To je nenazadnje pravilno upoštevala že tožena stranka, ki je v pravnem pouku odločbe, s katero je zavrnila tožničino pritožbo zoper odločbo Centra za socialno delo, tožnico napotilo na upravni spor.

14. Glede na vse navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi drugega odstavka 25. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) odločilo, da je za odločanje v tem sporu pristojno Upravno sodišče Republike Slovenije.

15. Vrhovno sodišče je odločilo v senatu, ki je naveden v uvodu. Odločitev je sprejelo soglasno.

Zakon o delovnih in socialnih sodiščih (2004) - ZDSS-1  - člen 7, 7/1, 58

Zakon o osebni asistenci (2017) - ZOA  - člen 2, 6

Zakon o socialnem varstvu (1992) - ZSV  - člen 19

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.