VSRS Sklep X Ips 241/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-02-20

UPRS Sodba (zunanji oddelek v Mariboru) II U 77/2017

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

CIVILNO PROCESNO PRAVO - KMETIJSTVO - UPRAVNI SPOR

dovoljena revizija - vrednostni kriterij - ukrepi razvoja podeželja - nepovratna sredstva - zahtevek za izplačilo odobrenih sredstev - ponovljeni postopek pred sodiščem - sporno dejansko stanje - neizvedba glavne obravnave - vnaprejšnja ocena nepotrebnosti dokaza - bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu - ugoditev reviziji

Določbe 56. člena ZKme-1 o zavrnitvi zahtevka za izplačilo odobrenih nepovratnih sredstev ni mogoče razumeti ločeno od vsebine 30. člena Uredbe 65/2011/EU, po kateri je obseg zavrnitve izplačil odvisen od okoliščin konkretnega primera, pri čemer kršitev katerega od pogojev za odobritev sredstev izjemoma povzroči zavrnitev celotnega izplačila.

Če je dejansko stanje sporno, ni podlage za odločanje upravnega sodišča brez glavne obravnave in brez izvedbe predlaganih dokazov.

Trditev upravnega sodišča, da je pogodba dokaz, ki zanesljivo priča o tistem, kar je v njej navedeno, daje zasebni listini neutemeljeno ne le značaj javne listine, ampak ji pripisuje tudi neizpodbojnost, čeprav je celo za javno listino dovoljeno dokazovati, da so dejstva v njej neresnično ugotovljena in pomeni vnaprejšnjo dokazno oceno.

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Mariboru, II U 77/2017-23 z dne 24. 5. 2017, se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju upravno sodišče) je v ponovljenem sojenju (po sklepu Vrhovnega sodišča RS X Ips 21/2016 z dne 1. 2. 2017) na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju agencija), št. 33150-78/2012/47 z dne 17. 11. 2014. Z omenjeno odločbo je bil zavrnjen tožnikov zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev, odobrenih z odločbo o pravici do sredstev v višini do 178.856,41 EUR, ki je bila izdana v postopku javnega razpisa za ukrep 311: diverzifikacija v nekmetijske dejavnosti za leto 2012 (Ur. l. RS, št. 109/2011, v nadaljevanju javni razpis).

2. Upravno sodišče v obrazložitvi sodbe pritrjuje odločitvi in razlogom agencije in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Dodatno pojasnjuje, da je v zadevi ključna ugotovitev, da upravičenec ne opravlja dejavnosti, ki je predmet podpore. V javnem razpisu so bili določeni pogoji in obveznosti, ki jih mora prejemnik sredstev izpolnjevati v različnih fazah postopka, tudi ob vložitvi zahtevka za izplačilo sredstev in še po zadnjem izplačilu sredstev (točka IV. javnega razpisa). Te določbe je treba upoštevati tudi ob odločanju o zahtevku za izplačilo sredstev. Upravno sodišče se je pri taki razlagi oprlo tudi na 121. člen Uredbe o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja RS za obdobje 2007-2013 v letih 2011-2013 (v nadaljevanju Uredba PRP) ter na točko 1(a) 6. člena Uredbe Sveta (ES) št. 1290/2005 o financiranju skupne kmetijske politike. Pojasnilo je, da so bile pred izplačilom sredstev opravljene kontrole, predvidene z Uredbo št. 65/2011/EU1 in Uredbo PRP, in da dejanske ugotovitve, da tožnik stanovanja v mansardi oddaja v najem za daljše časovno obdobje in ne kot namestitev za turiste v okviru turistične kmetije, temeljijo na ogledu na kraju samem in na zbranih listinah, tožnik pa neveljavnosti in nepristnosti najemnih pogodb (za obdobje 18. 2. 2014 do 20. 12. 2014 in od 1. 5. 2014 do 1. 5. 2015, z možnostjo podaljšanja) ni zatrjeval. Iz tega pa po mnenju sodišča izhaja jasen zaključek, da se (v spornem delu objekta – mansardi) opravlja dejavnost, ki ni predmet podpore. Upravno sodišče zato ni izvedlo v tožbi predlaganih dokazov z zaslišanjem tožnika, njegovega očeta in nepremičninskega posrednika, saj je te dokaze glede na navedeno ocenilo kot nepotrebne. Enako velja tudi za dokaz z ogledom, saj je tega opravila agencija in njene ugotovitve izhajajo iz podatkov spisa. Zato je odločilo brez glavne obravnave (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Ker se v objektu, ki je predmet investicije, opravlja dejavnost, ki ni v skladu z ukrepom 311 oziroma odločbo o pravici do sredstev, je bil zahtevek za izplačilo v nasprotju z zahtevami iz predpisov, javnega razpisa in odločbo o pravici do sredstev in zato utemeljeno zavrnjen (56. člen Zakon o kmetijstvu, v nadaljevanju ZKme-1).

3. Tožnik (v nadaljevanju revident) je zoper pravnomočno sodbo vložil revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu. Navaja, da bi moralo sodišče upoštevati njegovo vlogo z dne 2. 6. 2015, izvesti predlagane dokaze, pri čemer se ni opredelilo do vseh dokaznih predlogov, ter obrazložiti pojem dolgoročnega in kratkoročnega najema. Nasprotuje ugotovitvi, da je opravljal dejavnost izven tiste, ki je predmet podpore, in da stroški ne bi bili ustrezno razmejeni med mansardo in celotnim objektom. Pojasnjuje način oglaševanja nepremičninske agencije, opredelitev dejavnosti po standardni klasifikaciji dejavnosti (SKD) in podaja svojo razlago 56. člena ZKme-1. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi, sodbo razveljavi in odloči, da je izpodbijana odločba nezakonita, zato se spremeni tako, da se njegovemu zahtevku za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev, ugodi in se mu izplača 158.114,99 EUR, oziroma podrejeno, naj izpodbijano sodbo razveljavi in odloči, da je izpodbijana odločba nezakonita, zato se jo razveljavi, zadeva pa vrne toženki v ponovno odločanje. Zahteva povračilo stroškov tega postopka.

4. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

5. Revizija je dovoljena na podlagi 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1,2 saj gre za zadevo, v kateri je pravica stranke izražena v denarni vrednosti, vrednost dokončnega upravnega akta (zavrnjenega zneska za izplačilo) pa presega 20.000,00 EUR. Vrhovno sodišče se zato ne opredeljuje do razlogov za dovoljenost revizije po 2. in 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

7. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo, izdano na prvi stopnji (prvi odstavek 83. člena ZUS-1). Po prvem odstavku 85. člena ZUS-1 se lahko vloži zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 ter zaradi zmotne uporabe materialnega prava, za razliko od postopka s pritožbo, kjer se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 preizkuša tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi le v delu, ki se z revizijo izpodbija, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, po uradni dolžnosti pa pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1).

8. Vrhovno sodišče se je v sklepu X Ips 21/21016 že opredelilo do ustreznosti in pravočasnosti pripravljalne vloge z dne 2. 6. 2015 oziroma navedb, ki jih vloga vsebuje,3 in revident se je s sprejetimi stališči tudi seznanil. Ker so revizijske trditve glede omenjene vloge le ponovljene navedbe, o katerih je Vrhovno sodišče že odločilo in jih zavrnilo, se o tem ponovno ne opredeljuje in ugovor ponovno zavrača. To pomeni, da relevantni trditveni okvir tudi v tem revizijskem postopku predstavljajo revidentove navedbe v povezavi z vsebino vložene tožbe.

9. V obravnavani zadevi temelji odločitev o zavrnitvi zahtevka na določbi četrtega odstavka 56. člena ZKme-1, v skladu s katero se zavrne zahtevek za izplačilo, ki je v nasprotju z zahtevami iz predpisov, javnega razpisa ali odločbe o pravici do sredstev. Upravno sodišče se pri utemeljitvi odločitve sklicuje tudi na 3. točko v poglavju XI/2 javnega razpisa, naslovljenega kot "nadzor nad izvajanjem ter postopki v primeru nepravilnosti (sankcije in vrnitev sredstev)". Iz navedene točke izhaja, da agencija izplača sredstva šele po vseh opravljenih kontrolah, ki so predvidene z Uredbo 65/2011/EU, s katerimi se preveri znesek, ki se izplača upravičencu na podlagi zahtevka. Vendar ima ta določba javnega razpisa tudi nadaljevanje, ki ga je sodišče spregledalo, v katerem je pojasnjeno, da se znižanja in morebitne sankcije uporabijo skladno s 30. členom Uredbe 65/2011/EU.

10. V navedenem členu sta kot ukrepa v primeru ugotovljenih nepravilnosti določena znižanje plačil (prvi odstavek) ter izključitev iz podpore Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in vračilo že plačanih zneskov (drugi odstavek). Drugi, strožji ukrep je predviden za primere namerne vložitve napačne vloge.4 Iz tega izhaja, da je vprašanje dopustnosti celotne zavrnitve izplačila zaradi izvajanja dejavnosti v delu stavbe, na katerega se nanašajo odobrena sredstva, in ki ni v skladu z zahtevanim namenom, povezano z razlago prava EU. Zato določbe 56. člena ZKme-1 o zavrnitvi zahtevka ni mogoče razumeti ločeno od vsebine Uredbe 65/2011/EU, po kateri je obseg zavrnitve izplačil odvisen od okoliščin konkretnega primera, pri čemer kršitev katerega od pogojev za odobritev sredstev izjemoma povzroči zavrnitev celotnega izplačila. Tako brez nadaljnje razlage uredbe, za katero je pristojno Sodišče Evropske unije, ni mogoče sprejeti stališča, ki izhaja iz izpodbijane sodbe, da je pri podpori dejavnosti prejemnik sredstev upravičen do izplačila kakršnegakoli zneska le, če celotno naložbo že od vsega začetka uporablja v skladu z namenom dodeljenih sredstev oziroma da je znižanje izplačil izključeno, saj nenamenska uporaba že dela naložbe zadošča za izgubo vseh odobrenih sredstev.

11. Iz izpodbijane sodbe izhaja, da je sodišče sicer pritrdilo ugotovitvi toženke, da revident v vlogi na javni razpis ni navedel, da bo del objekta uporabljal za namen, ki ni predmet podpore, in tudi ni razdelil neto tlorisnih površin celotnega objekta na upravičeno in neupravičeno površino,5 vendar je kot ključno za zavrnitev zahtevka štelo ugotovitev, da je revident v mansardi objekta, ki je predmet podpore, opravljal tudi dejavnost, za katero sredstva niso bila odobrena.6 Namesto da bi se stanovanja uporabljala le za turistično nastanitev, je revident stanovanji v mansardi (omenjata se enosobno stanovanje št. 10 z galerijo in še eno istovrstno enosobno stanovanje) oddal v najem za daljši čas za mesečno najemnino. Sodišče se je ob tem sklicevalo na najemni pogodbi z dne 25. 4. 2014 (za obdobje od 1. 5. 2014 do 1. 5. 2015 z mesečnim plačilom 400,00 € in z možnostjo podaljšanja) in z dne 17. 1. 2014 (za obdobje od 18. 2. 2014 do 20. 12. 2014 z mesečnim plačilom 400,00 €, prav tako z možnostjo podaljšanja), na oglas na spletu o oddajanju stanovanj za določeno mesečno najemnino, pri čemer je iz fotografij in opisa razvidno, da so se na ta način oglaševala tudi stanovanja v mansardi objekta, oprlo pa se je tudi na podatek, da je na omenjenem naslovu stalno prijavljenih osem oseb, osem jih ima prijavljeno začasno prebivališče.

12. S tem v zvezi revizija utemeljeno opozarja, da je bilo dejansko stanje (vsaj) v delu, ki se nanaša na omenjeni stanovanji, sporno ter da zato ni bilo podlage za odločanje upravnega sodišča brez glavne obravnave in brez izvedbe predlaganih dokazov (59. člen ZUS-1). Kot ugotavlja Vrhovno sodišče, je revident v tožbi zatrjeval, da je zaključek o nenamenski rabi investicije zmoten, saj se stanovanji, za kateri sta bili sklenjeni navedeni najemni pogodbi, nahajata v kleti oziroma v pritličju objekta, ki v tem delu ni bil predmet prijave na razpis. Trdil je tudi, da se prijava prebivališč nanaša na te dele stavbe, ko mansardni del še ni bil niti narejen, zmoten pa je tudi zaključek o oglaševanju mansardnih stanovanj za najem. V ta namen je med drugim predlagal svoje zaslišanje, zaslišanje prič B. K. in M. Š. (nepremičninskega posrednika).

13. Upravno sodišče je izvedbo dokazov zavrnilo z obrazložitvijo, da okoliščina, da revident daje stanovanja v najem za daljše časovno obdobje, izhaja iz sklenjenih najemnih pogodb z dne 25. 4. 2014 in z dne 17. 1. 2014. Listina, npr. pogodba, je po mnenju sodišča materialni dokaz, ki zanesljivo priča o tistem, kar je v njem navedeno, saj revident v postopku ni zatrjeval neveljavnosti ali nepristnosti pogodb. To pa naj bi ob oglaševanju in prijavljenih stalnih prebivališčih vodilo do zanesljivega in neovrgljivega zaključka, da je revident tudi stanovanja v mansardi oddajal v najem za daljše časovno obdobje. Predlagani dokazi so zato nepotrebni. Kot pravno podlago za odločitev brez glavne obravnave je sodišče navedlo določbo druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, na podlagi katere lahko odloči na ta način, če je dejansko stanje med tožnikom in tožencem sicer sporno, vendar stranke navajajo zgolj tista nova dejstva in dokaze, ki jih skladno s tem zakonom sodišče ne more upoštevati (52. člen ZUS-1), ali pa predlagana nova dejstva in dokazi niso pomembni za odločitev.

14. Navedena stališča so napačna. V skladu z ustaljeno (ustavno)sodno prakso mora sodišče prve stopnje načeloma izvesti vse predlagane dokaze, razen če za zavrnitev obstajajo formalni ali vsebinski razlogi. Tako mora biti dokazni predlog pravočasen in substanciran. Če je, ga sodišče ni dolžno izvesti, če je dokaz nepotreben, ker je dejstvo že dokazano, če je nerelevanten, ker dejstvo, ki naj bi ga dokazoval, za odločitev ni pravno odločilno, ali če je dokaz neprimeren za ugotovitev določenega dejstva.7

15. V izpodbijani sodbi okoliščine, ki bi ob spornem dejanskem stanju zakonsko utemeljeno izključile izvedbo predlaganih dokazov, niso bile ugotovljene. S predlaganim zaslišanjem prič je revident želel dokazati svoje (drugačne) navedbe glede izvajanja dejavnosti v dveh spornih stanovanjih (med drugim, da se najemni pogodbi ne nanašata na apartmaja v mansardi objekta), ne pa potrditi že ugotovljenega. Omenjeni dokazi se torej ne nanašajo na že dokazana dejstva in zato niso nepotrebni. Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da sprejeta odločitev o zavrnitvi izvedbe dokazov dejansko pomeni nedovoljeno vnaprejšnjo dokazno oceno, saj je sodišče zavrnilo možnost njihovega uspeha še pred izvedbo na kontradiktorni glavni obravnavi, pri čemer za privilegiranje listinskih dokazov (pogodb) tudi ni imelo nobene podlage. Trditev, da je pogodba dokaz, ki zanesljivo priča o tistem, kar je v njej navedeno, daje zasebni listini neutemeljeno ne le značaj javne listine, ampak ji pripisuje tudi neizpodbojnost, čeprav je celo za javno listino dovoljeno dokazovati, da so dejstva v njej neresnično ugotovljena (prvi odstavek 171. člena ZUP, četrti odstavek 224. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP).8 Prepoved tovrstnega vnaprejšnjega opredeljevanja, ne da bi se sodišče z dokazom seznanilo (ga izvedlo), izhaja iz 8. člena ZPP, na podlagi katerega sodišče o tem, katera dejstva se štejejo za dokazana, odloči po svojem prepričanju na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj ter na podlagi uspeha celotnega postopka. Iz tega sledi, da pomeni vnaprejšnja dokazna ocena kršitev načela kontradiktornosti postopka.9

16. Poleg tega upravno sodišče tudi ni ugotovilo, da naj bi bile priče zaslišane o dejstvih, ki za odločitev niso pomembna, zato opustitev glavne obravnave ni mogla temeljiti na uporabljeni določbi iz drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

17. Glede na navedeno bistveno kršitev pravil postopka upravnega spora se Vrhovno sodišče do ostalih revizijskih navedb ni opredelilo in je reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo, zadevo pa vrnilo upravnemu sodišču v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena ZUS-1). V ponovljenem postopku se bo moralo opredeliti tudi do tožbenih navedb, da naj bi revident pri kratkotrajnih najemnih pogodbah obračunaval davek na dodano vrednost, ki se glede na 44. člen Zakona o davku na dodano vrednost (ZDDV-1) obračunava le za nastanitev v hotelih ali podobnih nastanitvenih zmogljivostih.10 Če bi se potrdile dejanske ugotovitve o nepravilni dejavnosti v delu mansarde, pa bo moralo sodišče v povezavi s 30. členom Uredbe 65/2011/EU presoditi še tožbeno stališče, da je navedeno uredbo mogoče razlagati le tako, da je nedovoljen umik zahtevka samo za dele, na katere se nanašajo ugotovljene nepravilnosti.

18. Odločitev o stroških postopka je pridržana za končno odločbo na podlagi določb tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

1 Uredba Komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27. januarja 2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja.

2 Z novelo ZZP-E (Ur. l. RS, št. 10/2017) so bili črtani 83. člen in 86. - 91. člen ZUS-1 (drugi odstavek 122. člena ZPP-E). Ker je bila v obravnavanem primeru izpodbijana sodba sodišča prve stopnje izdana pred začetkom uporabe ZPP-E, to je pred 14. 9. 2017, se revizijski postopek konča po do tedaj veljavnem ZPP (tretji odstavek 125. člena ZPP-E) in posledično po dotedanjih določbah ZUS-1.

3 Točke 11. do 13. obrazložitve sklepa X Ips 21/2016.

4 O tem tudi Sodišče Evropske unije v zadevi Občina Gorje proti Republiki Sloveniji (C-111/15) z dne 7. 7. 2016.

5 Javni razpis je v poglavju IV/1. z naslovom "pogoji, ki morajo biti izpolnjeni ob oddaji vloge" glede naložbe v točki 6 med drugim določil, da če vlagatelj kandidira za pridobitev sredstev za naložbe v gradnjo prostorov in nakup pripadajoče opreme, ki je ali bo v objektih, zgrajenih tudi za druge namene, se od vseh skupnih stroškov gradnje celotnega objekta kot upravičeni stroški priznajo le stroški, v sorazmernem deležu glede na neto tlorisno površino objekta, ki jo upravičeni prostori zasedajo. Iz navedenega torej neposredno ne izhaja dolžnost prijavitelja, da v vlogi na javni razpis razmeji površine, niti da je opustitev tega razlog za zavrnitev celotnega izplačila.

6 Revident je pred izdajo izpodbijane odločbe pojasnil, da dejavnost oddajanja stanovanj v najem poteka v kleti in pritličju objekta, kar ni predmet vloge na javni razpis.

7 Prim. sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 220/2016 z dne 17. 5. 2017 in X Ips 295/2016 z dne 8. 3. 2017.

8 Določbe ZPP se na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1, veljavnega v času odločanja sodišča prve stopnje, primerno uporabljajo za vprašanja postopka, ki z ZUS-1 niso urejena.

9 V tem smislu Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 319/2016 z dne 11. 10. 2017.

10 V skladu s 3. točko prvega odstavka 3. člena ZDDV-1 je predmet obdavčitve s tem davkom opravljanje storitev, ki jih davčni zavezanec opravi v okviru opravljanja svoje ekonomske dejavnosti na ozemlju Slovenije za plačilo.

Zakon o kmetijstvu (2008) - ZKme-1  - člen 56, 56/4

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 59, 59/2-2, 93, 93/1

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 8

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba Komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27. januarja 2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja - člen 30

Uredba o spremembi in dopolnitvah Uredbe o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2011-2013 (2015) - člen 121

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.