VSRS Sklep I Up 58/2018
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-02-20

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - javna agencija - raziskovalna dejavnost - odgovorni vodja projekta - zamenjava - pravni interes - uveljavljanje svoje pravice ali pravne koristi - pristojnost za odločanje o pritožbi

Sklep direktorja agencije o zamenjavi vodje raziskovanje programa oziroma programske skupine je upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Z njim je bilo odločeno o pravici oziroma obveznosti te raziskovalne organizacije, da bo zaradi prenehanja izpolnjevanja pogojev dosedanje vodje programa to zamenjala oseba, ki pogoje, kot jih za ta položaj predpisuje ZRRD, izpolnjuje.

Položaj vodje programske skupine ne uživa samostojnega pravnega varstva. Ne ZRRD ne Pravilnik o postopkih (so)financiranja in ocenjevanja ter spremljanju izvajanja raziskovalne dejavnosti ne določata, da bi o tožbi vodje raziskovalnega programa ali programske skupine zoper sklep tožene stranke o njeni zamenjavi, četudi za zamenjavo ni podala soglasja v skladu z določbami pravilnika, odločalo sodišče v upravnem sporu. Zamenjava vodje programske skupine, na primer zaradi kasnejše spremembe izpolnjevanja pogojev, je torej stvar ureditve notranjih razmerij raziskovalnih (in razvojnih) organizacij ter pristojne agencije v okviru opravljanja nadzora nad izvajanjem določenega (so)financiranega programa.

Pritožnica svojega pravnega položaja – ker ga glede na predmet obravnavanja nima – sploh ne more varovati. Neobstoječ pravni položaj pa nujno pomeni, da pritožnica v tožbi ne uveljavlja svoje pravice ali pravne koristi, kar je predpostavka za vodenje upravnega spora iz 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Ker to pomeni, da ni njenega pravnega interesa za vsebinsko obravnavo tožbe, je tudi sodno varstvo nepotrebno. Zgolj dejanski interes namreč ne zadošča.

Čeprav je sodišče prve stopnje ob pravilni odločitvi, da zavrže tožbo, navedlo napačno pravno podlago (6. namesto 3. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1), to na odločitev ni vplivalo, saj je rezultat v obeh primerih enak. Odločitev o zavrženju tožbe je mogoče opreti neposredno na določbo 6. točke v primeru, ko je z upravnim aktom sicer bilo odločeno o tožnikovi pravici ali pravni koristi (pomanjkljivosti iz 3. točke navedenega člena torej ni), vendar je odločitev taka, da očitno ne posega v njegov pravni položaj. Pri tem je kot poseg razumljeno vsako oženje obstoječih pravic ali pravnih koristi oziroma nalaganje obveznosti ali zavrnitev zahtevanih pravic ter upravičenj. Okoliščine, kdaj poseg ni podan oziroma je prenehal, so torej različne, skupno jim je, da v teh primerih sodno varstvo v nobenem primeru ne more prispevati k izboljšanju tožnikovega pravnega položaja. Čim je tako, pa zanj tudi nima pravnega interesa. To kaže, da tožnikov pravni interes za odločanje v upravnem sporu izhaja iz dveh podlag: iz njegovih obstoječih pravic ali pravnih koristi, o katerih se je odločalo v upravnem postopku, ob izpolnjenosti tega pogoja pa še iz obstoječe možnosti, da z upravnim sporom doseže ugodnejšo odločitev glede obravnave teh pravic ali pravnih koristi.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. in 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožničino tožbo zoper sklep (direktorja) tožene stranke, št. 6312-146/2015-34 z dne 9. 6. 2017, o zamenjavi tožnice kot vodje tam navedenega raziskovalnega programa s 1. 6. 2017 (zaradi prenehanja delovnega razmerja). Komisija tožene stranke je tožničin zahtevek za preverjanje navedenega sklepa zavrnila kot neutemeljen s sklepom, št. 6312-146/2015-64 z dne 18. 8. 2017. V obrazložitvi je sodišče prve stopnje navedlo, da izpodbijani sklep ni dokončni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu, poleg tega pa očitno ne posega v tožničino pravico ali v njeno neposredno, na zakon oprto osebno korist.

2. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) zoper sklep vlaga pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov, v kateri Vrhovnemu sodišču predlaga, naj "pritožbi ugodi, izpodbijani sklep prvostopenjskega sodišča razveljavi in mu zadevo vrne v ponovno (vsebinsko) sojenje". Navaja, da sodna praksa, na katero se je sodišče prve stopnje sklicevalo, v času pisanja pritožbe ni bila objavljena. Ni mogoče sprejeti sicer pomanjkljivo nakazanega stališča, da izpodbijani sklep ne posega v pritožničino pravico, obveznost ali pravno korist zgolj zato, ker je bil izdan na podlagi pravilnika tožene stranke in ne neposredno na podlagi zakona. Pojasnjuje, da je prijavo programa na javni razpis spisala kot svoje avtorsko delo, z zamenjavo pa je izgubila vsakršno možnost sodelovanja pri tem programu in vse pravice in dolžnosti, ki jih ima vodja programske skupine. Bistveno za vprašanje posega v njene pravice, obveznosti in pravne koristi je tudi to, da v civilnem (delovnem) sporu ne more doseči ponovnega imenovanja na mesto vodje. Zatrjuje kršitev 22. člena, prvega odstavka 23. člena in 60. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava).

3. Na pritožbo je odgovorila tožena stranka po zakonitem zastopniku – direktorju in predlaga zavrnitev pritožbe iz razlogov, ki jih navaja, opozarja pa še na novo dejstvo, ki ga glede na datum nastanka ni mogla navajati v postopku pred izdajo izpodbijanega sklepa sodišča prve stopnje, in sicer, da je bila v delovnem sporu med pritožnico in prijaviteljem na javni razpis 20. 2. 2018 sklenjena sodna poravnava, da je obstajalo delovno razmerje (s krajšim delovnim časom) za delovno mesto raziskovalec inštituta – vodja programske skupine za določen čas od 6. 10. 2015 do 31. 5. 2017.

4. Tožnica je (sama) vložila "pripombo" na odgovor tožene stranke na pritožbo in predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, opredeljuje pa se tudi do sodne poravnave.

6. Sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika (prvi odstavek 2. člena ZUS-1), pri čemer je upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Dokončni upravni akt pa je tisti akt, zoper katerega ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev v postopku odločanja (tretji odstavek 2. člena ZUS-1).

7. V obravnavani zadevi je bil v izbor na podlagi javnega razpisa tožene stranke za podelitev koncesije za izvajanje javne službe na področju raziskovalne dejavnosti v obliki raziskovalnih programov za financiranje izbran program prijavitelja in posledično izdana odločba pristojnega ministra za financiranje tega programa. S sklepom (direktorja) tožene stranke, izpodbijanim v tem upravnem sporu,

je bila pritožnica z dnem 1. 6. 2017 zamenjana kot vodja raziskovalnega programa, pri čemer pa iz sedmega odstavka obrazložitve tega sklepa, kot tudi iz obravnavane pritožbe, izhaja, da je bila pritožnica vodja programske skupine in ne (le) vodja raziskovalnega projekta. Iz sklepa kot razlog za njeno zamenjavo izhaja prenehanje delovnega razmerja pri izvajalcu raziskovalnega programa (upokojitev). Pritožbeni organ je njeno pritožbo zavrnil.

8. Po presoji Vrhovnega sodišča je treba pritrditi pritožbenemu ugovoru, da je izpodbijani sklep upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Je namreč javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, ki ga je tožena stranka izdala v okviru izvrševanja svoje upravne funkcije – opravljanja nadzora nad izvajanjem financiranega raziskovalnega programa. S tem, ko je odločila o vlogi (zakonitega zastopnika) izvajalca raziskovalnega programa za zamenjavo vodje financiranega raziskovalnega programa (oziroma vodje programske skupine), je odločila o pravici oziroma obveznosti te raziskovalne organizacije, da bo zaradi prenehanja izpolnjevanja pogojev dosedanje vodje programa to zamenjala oseba, ki pogoje, kot jih za ta položaj predpisuje Zakon o raziskovalni in razvojni dejavnosti (v nadaljevanju ZRRD), izpolnjuje.

9. To pa hkrati pomeni, da pritožnica s tožbo zoper izpodbijani sklep tožene stranke o njeni zamenjavi kot vodje programske skupine ni uveljavljala kakšne svoje pravice ali pravne koristi. Odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe bi morala zato temeljiti na 3. točki in ne na 6. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

10. V zadevi ni sporno, da je bila pritožnica vodja programske skupine. ZRRD v prvem odstavku 30. člena, ki se nanaša na ta položaj,

določa, da mora ta izpolnjevati pogoje za vodjo raziskovalnega projekta, določene v prvem odstavku prejšnjega člena, in biti zaposlen v raziskovalni organizaciji, ki izvaja raziskovalni program. Po presoji Vrhovnega sodišča pa položaj vodje programske skupine ne uživa samostojnega pravnega varstva. Ne ZRRD ne Pravilnik o postopkih (so)financiranja in ocenjevanja ter spremljanju izvajanja raziskovalne dejavnosti (v nadaljevanju pravilnik) ne določata, da bi o tožbi vodje raziskovalnega programa ali programske skupine zoper sklep tožene stranke o njeni zamenjavi, četudi za zamenjavo ni podala soglasja v skladu z določbami pravilnika (drugi odstavek 63. člena), odločalo sodišče v upravnem sporu. Določitev vodje je namreč le sestavni del odločbe o (so)financiranju določenega raziskovalnega programa. Kandidat za vodjo nima na voljo posebnega postopka, v katerem bi dosegel, da bo določen za vodjo. To je namreč stvar postopka izbire programa, s katerim je določena raziskovalna organizacija kandidirala za sredstva, in v tem okviru preverjanja izpolnjevanja (vseh) pogojev, tudi tistih, ki se nanašajo na vodjo. Zamenjava vodje programske skupine, na primer zaradi kasnejše spremembe izpolnjevanja pogojev, je torej stvar ureditve notranjih razmerij raziskovalnih (in razvojnih) organizacij ter pristojne agencije v okviru opravljanja nadzora nad izvajanjem določenega (so)financiranega programa.

11. Z izpodbijanim sklepom torej ni bilo odločeno o kakšni pritožničini na predpisu temelječi pravici ali pravni koristi in do posega vanjo s tem sklepom ni moglo priti. Pritožnica svojega pravnega položaja – ker ga glede na predmet obravnavanja nima – sploh ne more varovati. Neobstoječ pravni položaj pa nujno pomeni, da pritožnica v tožbi ne uveljavlja svoje pravice ali pravne koristi, kar je predpostavka za vodenje upravnega spora iz 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Ker to pomeni, da ni njenega pravnega interesa za vsebinsko obravnavo tožbe, je tudi sodno varstvo nepotrebno. Zgolj dejanski interes namreč ne zadošča. Čeprav je pritožnica z vložitvijo tožbe v upravnem sporu ravnala v skladu s pravnim poukom sklepa pritožbenega organa, ji napačen pouk ne more dati več pravic, kot ji gredo po zakonu.

12. Na drugačno odločitev zato ne more vplivati pritožničino sklicevanje na pravice in zadolžitve vodje po 64. členu pravilnika, prav tako pa pritožnica ne more uspeti z zatrjevanjem, da je financirani raziskovalni program njeno avtorsko delo, pri katerem je zaradi zamenjave izgubila možnosti sodelovanja.

Zato tudi ni bilo poseženo v njeno ustavno pravico iz ustvarjalnosti (60. člen Ustave RS).

13. Zakon o javnih agencijah (v nadaljevanju ZJA) v prvem odstavku 28. člena določa, da o javnopravnih stvareh iz pristojnosti javne agencije odloča direktor oziroma osebe, ki jih direktor pooblasti v skladu z Zakonom o splošnem upravnem postopku. Zoper to odločbo ima stranka pravico do pritožbe, o kateri odloča pristojno ministrstvo (drugi odstavek istega člena). Vendar pa je v drugem odstavku 1. člena ZJA določeno, da se določbe tega zakona za posamezne agencije ne uporabljajo glede tistih vprašanj, ki so glede na namen ustanovitve urejena s posebnimi zakoni drugače. Tak je za področje raziskovalne in razvojne dejavnosti ZRRD, na podlagi katerega je bil sprejet pravilnik (43. člen ZRRD). Pravilnik pa v 31. členu med drugim določa, da je zoper sklep direktorja, s katerim se urejajo pravice in obveznosti posameznikov oziroma pravnih oseb v postopku izvajanja raziskovalne dejavnosti, izbrane za (so)financiranje, dovoljen zahtevek za preverjanje sklepa, o katerem odloča komisija, ki jo imenuje direktor, odločitev komisije pa je dokončna. Glede na specialno ureditev področja raziskovalne dejavnosti in specifično vsebino zadeve, o pritožbi upravičenih oseb zoper sklep direktorja tožene stranke o zamenjavi vodje programske skupine kot pristojni organ torej odloča komisija za preverjanje sklepa in ne ministrstvo. Taka ureditev obravnavane materije ne pomeni kršitve ustavne pravice upravičenih vlagateljev pritožbe iz 22. člena Ustave.

14. Neutemeljeno je tudi pritožničino sklicevanje na kršitev ustavne pravice do sodnega varstva (23. člen Ustave), ker, kot zatrjuje, izven upravnega spora nima nobene možnosti sodnega preizkusa postopka njene zamenjave. Če bi pritožnica izkazala, da je zaradi te zamenjave (oziroma zaradi ravnanja raziskovalne organizacije v zvezi z njo) prišlo do posledic, ki so posegle v njen pravno varovani položaj, bi zakonitost zamenjave lahko izpodbijala v temu namenjenem ustreznem postopku sodnega varstva (npr. v delovnopravnem sporu).

15. Čeprav je sodišče prve stopnje ob pravilni odločitvi, da zavrže tožbo, navedlo napačno pravno podlago (6. namesto 3. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1), to na odločitev ni vplivalo, saj je rezultat v obeh primerih enak. Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da je odločitev o zavrženju tožbe mogoče opreti neposredno na določbo 6. točke

v primeru, ko je z upravnim aktom sicer bilo odločeno o tožnikovi pravici ali pravni koristi (pomanjkljivosti iz 3. točke navedenega člena torej ni), vendar je odločitev taka, da očitno ne posega v njegov pravni položaj. Pri tem je kot poseg razumljeno vsako oženje obstoječih pravic ali pravnih koristi oziroma nalaganje obveznosti ali zavrnitev zahtevanih pravic ter upravičenj. Okoliščine, kdaj poseg ni podan oziroma je prenehal, so torej različne, skupno jim je, da v teh primerih sodno varstvo v nobenem primeru ne more prispevati k izboljšanju tožnikovega pravnega položaja. Čim je tako, pa zanj tudi nima pravnega interesa. To kaže, da tožnikov pravni interes za odločanje v upravnem sporu izhaja iz dveh podlag: iz njegovih obstoječih pravic ali pravnih koristi, o katerih se je odločalo v upravnem postopku, ob izpolnjenosti tega pogoja pa še iz obstoječe možnosti, da z upravnim sporom doseže ugodnejšo odločitev glede obravnave teh pravic ali pravnih koristi.

16. V tem pritožbenem postopku Vrhovno sodišče presoja sklep o zavrženju tožbe zaradi pomanjkanja procesne predpostavke iz prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Zato se ne opredeljuje do dejstva, da je bila dne 20. 2. 2018 (po vložitvi pritožbe v tem upravnem sporu) v individualnem delovnem sporu (Pd 5/2017) pred Delovnim in socialnim sodiščem v Ljubljani sklenjena sodna poravnava med pritožnico in raziskovalno organizacijo, iz katere izhaja, da je bila pritožnica v delovnem razmerju pri prijavitelju na javni razpis do 31. 5. 2017 (priloga B2 v sodnem spisu).

17. Glede na navedeno in ker druge pritožbene navedbe niso pomembne za odločitev, podani pa niso niti razlogi, na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1) in potrdilo izpodbijani sklep.

18. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Po drugem odstavku 5. člena ZUS-1 se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

Vodjo programske skupine morajo po drugem odstavku 27. člena ZRRD zagotoviti raziskovalne organizacije, ki izvajajo javno službo.

V izpodbijanem sklepu (3. točka obrazložitve) je sodišče prve stopnje povzelo stališče pritožbenega organa, da lahko v raziskovalnem programu sodelujejo tudi upokojeni raziskovalci, torej tudi pritožnica, samo ne kot vodja.

Po tej določbi sodišče zavrže tožbo s sklepom, če ugotovi, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist.

Zakon o raziskovalni in razvojni dejavnosti (2002) - ZRRD  - člen 30

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1-3, 36/1-6

Zakon o javnih agencijah (2002) - ZJA  - člen 1, 1/2, 28, 28/1

Pravilnik o postopkih (so)financiranja, ocenjevanja in spremljanju izvajanja raziskovalne dejavnosti - člen 31, 63, 63/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.