VSRS Sodba III Ips 31/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-10-13

Vladimir Balažic (preds.), Franc Seljak (poroč.), dr. Mile Dolenc, dr. Miodrag Đorđević, Jan Zobec

CIVILNO PROCESNO PRAVO - OBLIGACIJSKO PRAVO - ODŠKODNINSKO PRAVO - USTAVNO PRAVO

pravica do povračila škode - odškodninska odgovornost države - odgovornost države za delo davčnega organa - nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - veljavnost pravnega predpisa - razveljavitev določbe zakona - podlage odškodninske odgovornosti - protipravnost - protipravnost v širšem smislu - krivda - razbremenitev odgovornosti - sprememba davčne prakse - uporaba neveljavnega predpisa - enakopravno obravnavanje strank - dopuščena revizija - obseg preizkusa dopuščene revizije

Vprašanje, ki ga je revidentka zastavila v postopku dopustitve revizije, izhaja iz napačne predpostavke, na kar pravilno opozarja toženka v 1. točki svojega odgovora na revizijo. Zaradi enakopravnega obravnavanja strank v postopku kot sestavnim delom pravice iz 22. člena Ustave RS se položaj ene stranke preko dopuščenega vprašanja v postopku dopustitve revizije, ki je enostranski postopek in v katerem druga stranka ne sodeluje, v razmerju do nasprotne stranke ne more izboljšati.

Toženka pri interpretaciji predpisov ni ravnala s kvalificirano stopnjo napačnosti, kot se zahteva za utemeljitev odgovornosti države po ustaljeni sodni praksi, ki je obširno in na več mestih citirana v izpodbijani sodbi, saj ni odstopala od sodne prakse, ki bi bila ustaljena, ni ponudila nerazumne pravne razlage in tudi ni odstopala od svojih predhodnih ravnanj.

II. Tožnica mora v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti toženki njene stroške revizijskega postopka v znesku 2.733,00 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za plačilo.

1. Sodišče prve stopnje je ugodilo tožbenemu zahtevku, da je toženka dolžna tožnici plačati 1.082.561,29 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 6. 1. 2014.

2. Sodišče druge stopnje je pritožbi ugodilo in prvostopenjsko sodbo spremenilo tako, da je ta tožbeni zahtevek zavrnilo.

3. Na predlog tožnice je Vrhovno sodišče Republike Slovenije s sklepom III DoR 9/2020 z dne 10. 3. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je sprememba prakse davčnega organa pomenila ravnanje v nasprotju z dolžno skrbnostjo?

4. Tožnica je v zakonskem roku vložila revizijo, v kateri je uveljavljala revizijski razlog zmotne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb pravdnega postopka pred sodiščem druge stopnje. Vrhovnemu sodišču je predlagala, da reviziji ugodi in sodbo sodišča druge stopnje spremeni tako, da zavrne pritožbo in potrdi sodbo sodišča prve stopnje. Podredno temu pa, da sodbo sodišča druge stopnje razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje sodišču druge stopnje. Priglasila je revizijske stroške.

5. Toženka je v odgovoru na revizijo predlagala njeno zavrnitev. Uveljavljala je povrnitev stroškov odgovora na revizijo.

7. V dosedanjem postopku so bila ugotovljena naslednja dejstva, ki so za odločitev o reviziji odločilnega pomena in na katera je Vrhovno sodišče na podlagi drugega odstavka 370. člena ZPP vezano:

- Tožnica (občina) je toženki (Republiki Sloveniji) dne 6. 1. 2014 vrnila preveč plačana nadomestila za odmero stavbnega zemljišča (NUSZ) za objekte ... za obdobje od leta 2005 do leta 2012 v višini 1.082.561,29 EUR.

- Vračilo sredstev tožnice toženki je bila posledica izdane odločbe FURS št. DT ... z dne 16. 12. 2013 (v nadaljevanju odločba FURS), s katero je FURS Ministrstvu za obrambo RS (MORS) kot zavezancu vrnila preveč plačana nadomestila NUSZ. Odločba je bila sprejeta v zvezi s postopkom odločanja o pritožbah MORS o odmeri NUSZ za leta 2005 do vključno 2012, v katerih je MORS uveljavljal, da gre za vojaške objekte.

- FURS je pred izdajo svoje odločbe pridobil obrazloženo mnenje Ministrstva za infrastrukturo in prostor št. ... z dne 16. 9. 2013 (v nadaljevanju mnenje MZIP), ki ga je poslal v vednost tožnici. Tožnica stališču glede objektov, za katere se šteje, da so potrebni za ljudsko obrambo, ni obrazloženo nasprotovala.

- V času izdaje odločbe FURS, z izjemo sklepa Ustavnega sodišča U-I-173/02 z dne 16. 12. 2004 o zavrženju zahteve za oceno ustavnosti, ni obstajala sodna praksa, ki bi presojala veljavnost določila prvega odstavka 59. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Ur. l. SRS, št. 18/1984 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZSZ-84). Obrazložitev v sklepu US RS o neveljavnosti predpisa je povsem splošna, brez navedbe konkretnih razlogov.

- Toženka z odločbo FURS svojega stališča glede veljavnosti prvega odstavka 59. člena ZSZ-84 ni spremenila, saj je v celotnem obdobju od leta 2005 do vključno leta 2012 štela to določbo za del veljavnega prava. FURS je NUZS MORS-u sprva odmeril, ker je štel, da objekti niso namenjeni za potrebe ljudske obrambe, torej je bilo sporno le, na katere objekte se nanaša oprostitev in ne to, ali navedeno določilo ZSZ-84 velja. Odločba FURS o vračilu NUSZ pa je bila izdana na podlagi pritožbe MORS-a zoper odločbe o odmeri NUSZ za leta 2005 do vključno leta 2012.

8. Sodišče prve stopnje je ugodilo tožbenemu zahtevku, s katerim je tožnica (občina) od toženke (Republike Slovenije) zahtevala plačilo škode na temelju 26. člena Ustave RS, ki jo je utrpela zaradi protipravnega ravnanja davčnega organa v postopku odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (NUSZ) zavezancu Ministrstvu za obrambo Republike Slovenije (MORS), ko je svojo odločitev o tem, da ne odmeri NUSZ za sporna zemljišča, oprl na razveljavljeni predpis - prvi odstavek 59. člena ZSZ-84. Toženka ni ravnala z zadostno skrbnostjo, saj se ni zavedala, da lahko zaradi njene odločbe nastane tožeči stranki škoda, pa je kljub temu izdala sporno odločbo o vračilu preplačanega NUSZ.

9. Sodišče druge stopnje je pritrdilo sodišču prve stopnje glede razlage veljavnosti predpisov o odmeri NUSZ in stališču o protipravnosti ravnanja toženke v ožjem pomenu, ko se je oprla na razveljavljeni predpis. Vendar je drugače kot prvostopenjsko sodišče presodilo, da zahtevana stopnja napačnosti (kvalificiranost oziroma protipravnost v širšem pomenu), ki se zahteva za utemeljitev odgovornosti po 26. členu Ustave, ni bila podana, ker toženki ni mogoče očitati ravnanj izven dopustnih meja interpretacije spornih pravnih predpisov. Zakonodaja s področja odmere NUSZ je bila namreč nejasna in nepregledna, izrecne zakonske določbe o razveljavitvi prvega odstavka 59. člena ZSZ-84 pa ni bilo. O neveljavnosti te določbe je bilo mogoče priti le z uporabo razlagalnih tehnik, sodne prakse o veljavnosti spornega predpisa pa - z izjemo sklepa o zavrženju US RS U-I-173/02 z dne 16. 12. 2004, katerega obrazložitev pa je povsem splošna in brez navedbe konkretnih razlogov - ni bilo. Davčnemu organu ni mogoče očitati odstopa od ustaljene sodne prakse, v takih okoliščinah pa tudi njegova razlaga glede veljavnosti predpisov o NUSZ ni bila nelogična ali nerazumna, ko je štel, da je Zakon o graditvi objektov (ZGO-1) s tem, ko je v svojem 218. členu opredelil, katera zemljišča se štejejo za zazidana oziroma nezazidana stavbna zemljišča, na novo določil le "bazo" stavbnih zemljišč, od katerih se sme odmeriti NUSZ, ni pa ZGO-1 posegel v izjeme iz prvega odstavka 59. člena ZSZ-84, ki določa, katera zemljišča so oproščena plačila NUSZ na podlagi namenske rabe (med drugim obrambni objekti). Davčnemu organu ni mogoče očitati niti neobrazloženega stališča, saj niti tožnica mnenju MZIP o razvrstitvi spornih objektov ni obrazloženo nasprotovala. Po presoji drugostopenjskega sodišča davčnemu organu pri razlagi spornih predpisov ni mogoče očitati, da bi ravnal z nezadostno skrbnostjo.

10. Po določbi 371. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena. Zato revizijsko sodišče ni obravnavalo v reviziji zatrjevanih bistvenih kršitev določb ZPP, ampak se je ukvarjalo samo z dopuščenim vprašanjem pravilnosti uporabe materialnega prava.

11. Izpodbijana odločitev sodišč druge in prve stopnje o (ne)odgovornosti toženke za nastalo škodo temelji na prvem odstavku 26. členu Ustave, po katerem ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja in na določbi 131. člena Obligacijskega zakonika (OZ), ki dopolnjuje sicer ustavno podnormirano odškodninsko določbo še glede ostalih predpostavk odškodninske odgovornosti.

12. Najprej ne drži revizijski očitek, da je sodišče druge stopnje z izpodbijano sodbo odločilo v nasprotju s stališči Vrhovnega sodišča iz sodbe III Ips 51/2017 z dne 28. 8. 2018. Sodišče druge stopnje je enako kot Vrhovno sodišče v navedeni zadevi ugotovilo protipravnost ravnanja toženke v ožjem pomenu, ker se je davčni organ oprl na razveljavljeni predpis o odmeri NUSZ. S tem je glede te predpostavke odškodninske odgovornosti toženke po 26. členu Ustave zavzelo povsem enako stališče kot VS RS v omenjeni zadevi. Pač pa se je v konkretnem primeru toženka odgovornosti razbremenila (23. do 40. točka obrazložitve izpodbijane sodbe), česar niti ni poskušala storiti v zadevi III Ips 51/2017 (27. točka obrazložitve sodbe VS RS). V obravnavanem primeru je bilo namreč ugotovljeno, da toženka pri interpretaciji predpisov ni ravnala s kvalificirano stopnjo napačnosti, kot se zahteva za utemeljitev odgovornosti države po ustaljeni sodni praksi, ki je obširno in na več mestih citirana v izpodbijani sodbi, saj ni odstopala od sodne prakse, ki bi bila ustaljena, ni ponudila nerazumne pravne razlage in tudi ni odstopala od svojih predhodnih ravnanj. Glede obstoja razlogov, ki predstavljajo razbremenitev odgovornosti po 26. členu Ustave, se zadevi jasno razlikujeta. Zato je revizijski očitek o neutemeljenem in neobrazloženem odstopu od sodne prakse VS RS zgrešen.

13. Iz ugotovljenega dejanskega stanja izpodbijane sodbe, na katerega je po drugem odstavku 370. člena ZPP Vrhovno sodišče pri odločanju o reviziji vezano, izhaja, da davčni organ ni spremenil svoje predhodne prakse, saj je celotno obdobje od leta 2005 do leta 2012 štel, da je določba prvega odstavka 59. člena ZSZ-84 veljavna. Vrhovno sodišče ob odločanju o predlogu za dopustitev ne razpolaga s celotnim spisom, saj je ta predložen šele v postopku odločanja o reviziji (tretji odstavek 375. člena ZPP). Ob vpogledu v spisovno gradivo ob odločanju o reviziji Vrhovno sodišče ugotavlja, da so bile odločbe o odmeri NUSZ za vsako od let 2005 do 2012 sprejete v zadnjem kvartalu leta 2013, v tem času pa je bila nato izdana (enotna) odločba o vračilu te dajatve. Tako odločitev je sprejel ob odločanju o pritožbah zavezanca za plačilo NUSZ, to je MORS, kar izhaja iz ugotovitev sodišča druge stopnje (36. in 38. točka obrazložitve). O "spremembi prakse davčnega organa" tako ni mogoče govoriti. Zato vprašanje, ki ga je revidentka zastavila v postopku dopustitve revizije, izhaja iz napačne predpostavke, na kar pravilno opozarja toženka v 1. točki svojega odgovora na revizijo. Zaradi enakopravnega obravnavanja strank v postopku kot sestavnim delom pravice iz 22. člena Ustave RS se položaj ene stranke preko dopuščenega vprašanja v postopku dopustitve revizije, ki je enostranski postopek in v katerem druga stranka ne sodeluje, v razmerju do nasprotne stranke ne more izboljšati. Ker iz dosedanjega postopka torej ne izhaja, da bi davčni organ prakso spremenil, so neutemeljeni tudi vsi revizijski očitki, ki temeljijo na tej predpostavki (tj. o vezanosti uprave na svoja predhodna ravnanja, odstop od teh ravnanj, samovoljno obravnavanje, itd.). Zato se Vrhovno sodišče do njih ni opredeljevalo.

14. Revidentka sicer pravilnosti razlogov o neobstoju odgovornosti toženke, ki jih je v oporo svoji odločitvi navedlo sodišče druge stopnje v svoji odločbi, konkretizirano ne napada. Na podlagi obrazloženega se tako izkaže, da revizija ni utemeljena in jo je Vrhovno sodišče na podlagi 378. člena ZPP zavrnilo (I. točka izreka).

15. Izrek o revizijskih stroških temelji na prvem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 154. in 155. členom ZPP (II. točka izreka). Tožnica z revizijo ni uspela, zato sama nosi svoje stroške revizijskega postopka. Dolžna pa je toženki povrniti njene stroške revizijskega postopka. Tožena stranka je upravičena do 4.500 točk za odgovor na revizijo (tar. št. 21/3 Odvetniške tarife; OT) in 55 točk za materialne stroške (tretji odstavek 11. člena OT), kar ob upoštevanju vrednosti točke (0,60 EUR) znaša 2.733,00 EUR.

16. Vrhovno sodišče je odločitev sprejelo soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22, 26, 26/1

Obligacijski zakonik (2001) - OZ  - člen 131

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 367a, 371, 375, 375/3

Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ  - člen 59, 59/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.