VSRS Sklep I Up 25/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-09-09

mag. Tatjana Steinman (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

prodaja nepremičnine - nepremičnina v državni lasti - zavrnitev zahteve za izdajo dovoljenja - tožba v upravnem sporu - zavrženje tožbe - akt, ki se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu - ni upravna zadeva - akt, ki se izpodbija s tožbo ni upravni akt - akt poslovanja - upravljanje nepremičnega premoženja države - zavrnitev pritožbe

Postopek odločanja o zahtevi za izdajo dovoljenja za prodajo nepremičnine po 85. oziroma 85. a členu ZON ne pomeni upravne zadeve po 2. členu ZUP. Ta postopek je podoben postopkom upravljanja javnega premoženja, ki ne pomenijo oblastnega ravnanja (ex iure imperii), temveč ravnanje organa kot vsakega drugega lastnika (ex iure gestionis). V teh postopkih se ne izdajajo posamični upravni akti, temveč akti poslovanja, oblikovanja soglasij, usklajevanja mnenj in podobno. Tovrstnih aktov pa ni mogoče šteti za "upravne odločbe", saj se z njimi ne odloča o pravicah, obveznostih in pravnih koristih na področju upravnega prava. Zato izpodbijani odločbi tudi nista "drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika".

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo Ministrstva za obrambo zoper odločbo Agencije Republike Slovenije za okolje in prostor (v nadaljevanju Agencija), št. 49903-29/2017-15 z dne 20. 12. 2017, s katero je ta zavrnila zahtevo za izdajo dovoljenja za prodajo nepremičnine v državni lasti, nekdanje stražnice .... Ministrstvo za okolje in prostor je z odločbo, št. 35607-1/2018/2 z dne 29. 3. 2018, pritožbo Ministrstva za obrambo zoper navedeno odločbo Agencije zavrnilo.

2. V izpodbijanem sklepu je sodišče prve stopnje navedlo, da posamezni državni organi nimajo lastne pravne subjektivitete, temveč delujejo v imenu in za račun Republike Slovenije, odločitev o zavrnitvi zahteve Ministrstva za obrambo za izdajo dovoljenja za prodajo nepremičnine v državni lasti, ki jo je sprejel drug državni organ (Ministrstvo za okolje in prostor oziroma organ v njegovi sestavi), pa ni odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi Ministrstva za obrambo. Zato izpodbijana odločba Agencije ni upravni akt po 2. členu ZUS-1, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Pojasnilo je, da v slovenskem pravnem redu nosilci pravne subjektivitete (pravne osebnosti) niso posamezni državni organi, temveč zgolj Republika Slovenija. Izpodbijana odločba pa ni niti drug akt, o katerem lahko sodišče odloča v upravnem sporu po drugem stavku prvega odstavka 2. člena ZUS-1, saj v Zakonu o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON), niti v kakšnem drugem zakonu, ni predvideno, da bi bilo zoper odločitev iz 85. oziroma 85. a člena ZON dopustno sodno varstvo v upravnem sporu.

3. Republika Slovenija (v nadaljevanju pritožnica) vlaga zoper izpodbijani sklep pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Poudarja, da v tej zadevi ne gre za sporno razmerje med ministrstvoma, ki bi ga lahko reševala Vlada Republike Slovenije, temveč gre za upravno zadevo, kjer Ministrstvo za obrambo nastopa kot upravljalec, Ministrstvo za okolje in prostor pa je skladno z ZON pristojno za odločanje o (ne)izdaji soglasja za prodajo nepremičnine v državni lasti. Meni, da sta Agencija in Ministrstvo za okolje in prostor na podlagi ZON pooblaščena za odločitve o upravni stvari (soglasje) in za izdajo odločbe, odločbi Agencije in Ministrstva za okolje in prostor pa sta upravna akta. Prihodki, ki jih prejme Ministrstvo za obrambo z odprodajo državnega premoženja, predstavljajo namenska sredstva, ki se jih nameni za nakup in vzdrževanje nepremičnega premoženja, ki je prav tako last Republike Slovenije.

6. Vrhovno sodišče uvodoma ugotavlja, da je sodišče prve stopnje v izpodbijanem sklepu zmotno kot tožečo stranko opredelilo Ministrstvo za obrambo, čeprav je tožbo vložila Republika Slovenija, kot je razvidno iz opredelitve stranke v tožbi in njenega podpisa. Vendar pa to na pravilnost odločitve ni vplivalo, saj je tožbo pravilno zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, po kateri sodišče tožbo ob predhodnem preizkusu zavrže, če akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

7. Sodišče prve stopnje je namreč pravilno pojasnilo, da izpodbijana (prvostopenjska) odločba ni upravni akt po prvem ali drugem stavku prvega odstavka 2. člena ZUS-1. Upravni akt opredeljuje 2. člen ZUS-1 kot upravno odločbo in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi.

8. Po presoji Vrhovnega sodišča prihaja v predmetni zadevi sicer do prepletanja elementov ravnanja

. Pritožnica kot oseba javnega prava nastopa kot nosilka civilnopravnih pravic oziroma obveznosti, kar pomeni, da deluje

oziroma gre za prirejeno razmerje zasebnopravnega značaja, in sicer, ko nastopa v vlogi imetnice lastninske pravice na nepremičnini. Pritožnica torej v tem sporu ne nastopa v svojstvu oblastvenega organa (

9. Postopek odločanja o zahtevi za izdajo dovoljenja za prodajo nepremičnine po 85. oziroma 85. a členu ZON tudi po presoji Vrhovnega sodišča ne pomeni upravne zadeve po 2. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Ta postopek je podoben postopkom upravljanja javnega premoženja, ki ne pomenijo oblastnega ravnanja (

), temveč ravnanje organa kot vsakega drugega lastnika (

). V teh postopkih se ne izdajajo posamični upravni akti, temveč akti poslovanja, oblikovanja soglasij, usklajevanja mnenj in podobno. Tovrstnih aktov pa ni mogoče šteti za "upravne odločbe", saj se z njimi ne odloča o pravicah, obveznostih in pravnih koristih na področju upravnega prava (prvi odstavek 2. člena ZUP).

Zato izpodbijani odločbi tudi nista "drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika" (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

10. Poleg tega ZON ne določa, da se za postopke po 85. in 85. a členu ZON, v katerih lahko ministrstvo izda dovoljenje v zvezi s prometom z nepremičninami na zavarovanih območjih in zemljiščih, na katerih so naravne vrednote, in ki so v lasti države, vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo.

Niti ni mogoče zaključiti, da gre za upravno zadevo, ker to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari (drugi odstavek 2. člena ZUP). Narava stvari je namreč, kot že navedeno, neoblastno razpolaganje s premoženjem, kar je bistveno drugačna od narave klasične upravne zadeve, kjer je v ospredju nasprotje med posamičnim in javnim interesom, ki ga mora organ s svojo odločitvijo v upravnem postopku razrešiti.

Iz relevantnih določb ZON pa tudi ne izhaja, da je zoper odločitev Agencije oziroma Ministrstva za okolje in prostor mogoče vložiti tožbo v kakšnem drugem sodnem postopku oziroma da je po ZON predvideno posebno sodno varstvo. Upravni spor pa tudi sicer ni namenjen reševanju sporov med državnimi upravnimi organi.

11. Navedeno torej vodi v zaključek, da izpodbijani odločbi Agencije in Ministrstva za okolje in prostor nista upravna akta oziroma akta, ki se lahko izpodbijata v upravnem sporu (torej je pravni pouk v odločbi Ministrstva za okolje in prostor napačen) in je, kot že navedeno, sodišče prve stopnje tožbo pravilno zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS- 1.

12. Po navedenem so pritožbeni ugovori, ki se nanašajo na presojo izpolnjevanja procesnih predpostavk za meritorno obravnavanje pritožničine tožbe, neutemeljeni, preostale pritožbene navedbe pa ne morejo vplivati na drugačno odločitev v zadevi. Ker niso podani niti razlogi, na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi z 82. členom ZUS-1).

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 153/2014 z dne 11. 11. 2015.

Za razliko od 86. in 87. člena ZON, kjer je predviden upravni postopek in izdaja odločbe.

Jerovšek, T., Trpin, G.: Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, Nebra, Ljubljana, 2004, stran 46.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 2/2, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o ohranjanju narave (1999) - ZON  - člen 85, 85a

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 2, 2/1, 2/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.