VSRS Sklep VIII SM 3/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-01-28

mag. Marijan Debelak (preds.), Marjana Lubinič (poroč.), Samo Puppis

svetovalno mnenje Vrhovnega sodišča - zavrnitev predloga - vojska - dodatek za vodenje in poveljevanje - dodatek za nevarne naloge - dodatek za posebne pogoje dela

Ker je pravna narava dodatkov, ki so izpostavljeni v predlogu, različna in so bile v sporih, ki jih je obravnavalo višje sodišče, različne tudi dejanske podlage, vprašanja pravice do dodatkov ni mogoče reševati v vseh primerih na enak način. Različne odločitve v takem primeru ne pomenijo neenotne sodne prakse.

1. Sodišče prve stopnje je v zadevi IV Pd 706/2018 prekinilo postopek in na Vrhovno sodišče naslovilo predlog za izdajo svetovalnega mnenja. Navaja, da tožnik s tožbo zahteva med drugim plačilo dodatka za slabe higienske razmere, za izpostavljenost kužnim nalezljivim boleznim in epidemijam in za poveljevanje. S pogodbo o napotitvi na opravljanje nalog v mednarodno operacijo in misijo z dne 6. 1. 2015 je bil za čas od 23. 1. 2015 do 31. 7. 2015 napoten na Kosovo ter razporejen na delovno mesto višji vojaški uslužbenec v ... V pogodbi je bilo določeno, da bo opravljal naloge načelnika enote A. S pogodbo mu nista bila priznana dodatek za posebne pogoje bivanja in delovanja in dodatek za poveljevanje, pač pa le dodatek za nevarnost na območju delovanja ter dodatek za nevarne naloge. Izplačilo dodatkov je tožnik zahteval najprej v postopku pri delodajalcu, nato pa je uveljavljal sodno varstvo, vendar po poteku 30-dnevnega roka od prejema odločbe toženke z dne 24. 2. 2017, s katero je bila tožnikova zahteva zavrnjena.

2. Sodišče prve stopnje v predlogu postavlja štiri vprašanja, in sicer:

1) ali uveljavljanje denarnih zahtevkov za plačilo dodatkov k plačam po Uredbi o plačah in drugih prejemkih pripadnikov Slovenske vojske pri izvajanju obveznosti, prevzetih v mednarodnih organizacijah oziroma z mednarodnimi pogodbami (v nadaljevanju Uredba, Ur. l. RS, št. 67/2008 in naslednji) za čas opravljanja nalog pripadnikov Slovenske vojske v tujini predstavlja uveljavljanje „čistih denarnih terjatev“, ki jih lahko tožniki sodno uveljavljajo neposredno po četrtem odstavku 200. člena Zakona o delovnih razmerjih (ZDR-1, Ur. l. RS, št. 21/2013 in naslednji), ali pa gre za terjatve, katerih varstvo morajo zahtevati najprej v postopku pred delodajalcem po 100. a členu Zakona o obrambi (ZObr, Ur. l. RS, št. 81/94 in naslednji) ali desetem odstavku 3. a člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (ZSPJS, Ur. l. RS, št. 56/2002 in naslednji) ter šele nato v sodnem postopku s pravočasnim zahtevkom za izpodbijanje odločb delodajalca, s katerim je ta odločil o njihovih pravicah;

2) ali je pripadnik Slovenske vojske za opravljanje nalog v tujini upravičen do dodatka za posebne pogoje bivanja in delovanja po Uredbi zgolj v primeru, da je minister za čas vtoževalnega obdobja območje, kjer je pripadnik deloval, določil za območje s posebnimi pogoji za bivanje in delovanje MOM, ali pa tudi v primeru, ko minister za isto območje tega dodatka ni predvidel, pripadnik pa v sodnem postopku dokaže, da je npr. dejansko deloval in bival v izredno slabih higienskih razmerah in/ali da je bila tam prisotna izpostavljenost kužnim nalezljivim boleznim in epidemijam;

3) ali je pripadnik Slovenske vojske za čas opravljanja nalog v tujini v letu 2015 upravičen do dodatka za poveljevanje, če v sodnem postopku dokaže, da je opravljal naloge načelnika enote A ter da je enota A enaka ali višja enota kot obseg bataljona/oddelek/sektor, ali pa niti v tem primeru do dodatka ni upravičen, ker te primerjave sodišče ne more opraviti in je ta v popolni pristojnosti toženke;

4) v primeru, da je pravica do omenjenih dodatkov pogojena oziroma vzpostavljena šele z ravnanjem ministra, predvidenem v Uredbi – ali je ravnanje ministra, če odstopa od določb Uredbe (če npr. območij, kjer dejansko so izredno slabe higienske razmere, ne določi za območje s posebnimi pogoji za bivanje in delovanje) protipravno ravnanje, ki lahko utemelji odškodninsko odgovornost Republike Slovenije za pripadnikom nastalo škodo zaradi izgube – zmanjšanja dela plače ali pa gre v tem primeru za diskrecijsko (in ne protipravno) ravnanje ministra, ki odškodninske odgovornosti države ne more vzpostaviti.

Sodišče prve stopnje navaja, da je praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča glede navedenih vprašanj neenotna. Po nekaterih sodnih odločbah so pripadniki upravičeni do omenjenih dodatkov, če v sodnem postopku izkažejo obstoj okoliščin, na katere pravico do dodatka veže Uredba, ne glede na ravnanje ministra. Tako izhaja iz odločb Pdp 924/2017 z dne 24. 5. 2018 (ta se nanaša na dodatek za poveljevanje) ter Pdp 2/2019 z dne 29. 8. 2019, Pdp 1039/2018 z dne 16. 5. 2019, Pdp 233/2017 z dne 21. 6. 2017, Pdp 116/2017 z dne 20. 7. 2017, Pdp 79/2015 z dne 24. 9. 2015 in Pdp 563/2013 z dne 20. 9. 2013 (te se nanašajo na dodatek za nevarne naloge). Po drugi stani pa Višje delovno in socialno sodišče pravico do dodatka za posebne pogoje bivanja in delovanja priznava samo, če je območje, kjer pripadnik opravlja naloge, minister določil za območje s posebnimi pogoji za bivanje in delovanje pripadnikov in na ta način predvidel dodatek za tako območje – tako Pdp 298/2019 z dne 3. 7. 2019. V zadevah, ki se nanašajo na plačilo dodatka za poveljevanje – Pdp 894/2018 z dne 3. 4. 2019, Pdp 199/2019 z dne 25. 4. 2019 in Pdp 927/2018 z dne 16. 5. 2019 – je Višje delovno in socialno sodišče zavzelo stališče, da je v popolni pristojnosti toženke, da določi, katere enote se štejejo za enake ali višje od tistih, na katere Uredba veže dodatek za poveljevanje, in da to v pristojnost sodišče ne more posegati, in v teh odločbah je pritožbeno sodišče to stališče razširilo tudi na čas pred 20. 5. 2017, ko Uredba v drugem odstavku 11. člena še ni določala, da enake ali višje enote iz prvega odstavka istega člena v MOM določi minister, praksa tega sodišča pa je neenotna glede vprašanja, ali je do tega dodatka upravičen samo tisti, ki je bil imenovan na katero od dolžnosti iz prvega odstavka 11. člena Uredbe (Pdp 841/2018 z dne 20. 2. 2019 in Pdp 38/2017 z dne 6. 4. 2017), ali tudi tisti, ki na tako dolžnost ni bil imenovan, je pa dejansko opravljal dela in naloge take dolžnost (tako Pdp 924/2017 z dne 24. 5. 2018). Nadalje sodišče prve stopnje še navaja, da je praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča neenotna tudi glede vprašanja, kako se uveljavlja varstvo pravic v zvezi z navedenimi dodatki. Iz odločb Pdp 924/2017 z dne 24. 5. 2018, Pdp 116/2017 z dne 20. 7. 2017, Pdp 79/2015 z dne 24. 9. 2015 (dodatek za nevarne naloge) izhaja, da pomeni uveljavljanje tovrstnih zahtevkov „čisto“ denarno terjatev, ki se lahko uveljavlja neposredno pred sodiščem, medtem ko uveljavljanja plačila položajnega dodatka ni štelo za čisto denarno terjatev (Pdp 387/2014 z dne 4. 9. 2014 in druge).

4. V četrtem odstavku 206. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP, Ur. l. RS, št. 26/99) je določeno, da lahko sodišče odredi prekinitev postopka, ko ugotovi, da bi moralo uporabiti pravno pravilo, glede katerega sodna praksa višjih sodišč ni enotna, sodne prakse vrhovnega sodišča pa ni. V takem primeru predlaga vrhovnemu sodišču izdajo svetovalnega mnenja. V predlogu navede dejansko in pravno ozadje zadeve. Če Vrhovno sodišče predloga za izdajo svetovalnega mnenja ne zavrne, s sklepom izda svetovalno mnenje, v katerem poda razlago pravnega pravila.

5. Vrhovno sodišče ugotavlja, da v predlogu za izdajo svetovalnega mnenja zatrjevana neenotnost sodne prakse Višjega delovnega in socialnega sodišča ni izkazana. Ravno nasprotno, iz predloženih odločb izhaja, da je praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča glede vseh vprašanj, ki so izpostavljena v predlogu, enotna, in da se obrazložitve odločb razlikujejo le zaradi različnih pravnih in dejanskih podlag.

6. Najprej je treba poudariti, da je sodišče prve stopnje predlog za izdajo svetovalnega mnenja podalo ob zmotni predpostavki, da bi morale biti odločitve v vseh zadevah, ki jih ponuja za primerjavo, enake. Spregledalo je namreč, da je pravna narava dodatkov, ki so izpostavljeni v predlogu, različna in da so bile v obravnavanih sporih različne tudi dejanske podlage. Zato vprašanja pravice do navedenih dodatkov ni mogoče reševati v vseh primerih na enak način. Različne odločitve v takem primeru ne pomenijo neenotne sodne prakse.

7. Vprašanje pravice do dodatka za posebne pogoje bivanja in delovanja na podlagi 10. člena Uredbe obravnava samo ena od predloženih zadev (Pdp 298/2019 z dne 3. 7. 2019). Vse druge odločbe obravnavajo ali pravico do dodatka iz 9. člena Uredbe ali pa pravico do dodatka iz 11. člena Uredbe, ali pa kombinacijo le-teh. Zato o neenotni sodni praksi glede odločanja o pravici do dodatka za posebne pogoje bivanja in delovanja ni mogoče govoriti.

8. Glede dodatka za nevarne naloge iz 9. člena Uredbe je Višje delovno in socialno sodišče v vseh zadevah, ki jih za primerjavo ponuja sodišče prve stopnje (Pdp 2/2019 z dne 29. 8. 2019, Pdp 1039/2018 z dne 16. 5. 2019, Pdp 233/2017 z dne 21. 6. 2017, Pdp 116/2017 z dne 20. 7. 2017, Pdp 79/2015 z dne 24. 9. 2015 in Pdp 563/2013 z dne 20. 9. 2013) , zavzelo enako stališče, in sicer da so pripadniki upravičeni do zahtevanega dodatka, če v sodnem postopku izkažejo obstoj okoliščin, na katere pravico do dodatka veže Uredba, ne glede na ravnanje ministra.

9. Glede dodatka za poveljevanje iz 11. člena Uredbe je Višje delovno in socialno sodišče zavzelo enotno stališče, da so do njega upravičeni le tisti, ki so imenovani na dolžnosti, za katere je ta dodatek določen in da za posamezne dolžnosti dodatka za poveljevanje ne more določiti sodišče (Pdp 894/2018 z dne 3. 4. 2019, Pdp 199/2019 z dne 25. 4. 2019, Pdp 927/2018 z dne 16. 5. 2019, Pdp 841/2018 z dne 20. 2. 2019 in Pdp 38/2017 z dne 6. 4. 2017). Dejanska podlaga in pravna narava zahtevka v zadevi Pdp 924/2017 z dne 24. 5. 2018, ki se nanaša na ta dodatek, je drugačna od drugih sodnih odločb, ki obravnavajo pravico do tega prejemka. V tej zadevi tožnik ni zahteval izplačila dodatka za poveljevanje za dolžnost, na kateri ga toženka ni predvidela, pač pa je zahteval dodatek zato, ker je dejansko opravljal naloge na dolžnosti, za katero je toženka dodatek priznala (pa ga tožniku ni izplačala). Tu torej ni šlo za vprašanje, ali je mogoče tožniku priznati dodatek, čeprav ta za dolžnost, na katero je razporejen, ni določen, pač pa za vprašanje, ali je upravičen do dodatka glede na dejansko delo na dolžnosti, za katero je bil dodatek predviden.

10. Tudi glede vprašanja, ali gre pri navedenih dodatkih za čisto denarno terjatev, pri kateri delavcu ni treba uveljavljati predhodnega varstva pri delodajalcu, Vrhovno sodišče ni zaznalo neenotne sodne prakse. Sodišče prve stopnje je namreč tudi tu spregledalo, da je narava dodatkov in zahtevkov v predloženih odločbah različna, zato je lahko različno (ne pa neenotno) tudi stališče Višjega delovnega in socialnega sodišča glede uveljavljanja sodnega varstva.

11. V zvezi z vprašanjem, ali je ravnanje ministra, če odstopa od določb Uredbe (če npr. območij, kjer dejansko so izredno slabe higienske razmere, ne določi za območje s posebnimi pogoji za bivanje in delovanje) protipravno ravnanje, ki lahko utemelji odškodninsko odgovornost Republike Slovenije, sodišče prve stopnje niti ne navaja, da bi moralo uporabiti pravno pravilo (in katero), glede katerega je praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča neenotna.

12. Vrhovno sodišče ugotavlja, da pogoji za izdajo svetovalnega mnenja iz četrtega odstavka 206. člena ZPP glede nobenega od postavljenih vprašanj niso izpolnjeni, zato je predlog zavrnilo. Za zavrnitev predloga za izdajo svetovalnega mnenja sicer zadostuje splošno sklicevanje na neobstoj pogojev. Kljub temu je Vrhovno sodišče ocenilo, da je v tej zadevi zaradi kompleksnosti problematike in velikega števila sporov s podobno tematiko, potrebna nekoliko širša obrazložitev.

13. Vrhovno sodišče je odločitev sprejelo soglasno.

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 206, 206/4

Uredba o plačah in drugih prejemkih pripadnikov Slovenske vojske pri izvajanju obveznosti, prevzetih v mednarodnih organizacijah oziroma z mednarodnimi pogodbami (2008) - člen 9, 10, 11

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.