VSRS Sklep I Up 210/2018
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-03-13

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Borivoj Rozman

občinski prostorski načrt (OPN) - sprememba prostorskega načrta - prostorski izvedbeni akt - tožba v upravnem sporu - pravočasnost tožbe - načelo pravne varnosti - ugoditev pritožbi - začasna odredba - procesne predpostavke - prepoved reformatio in peius

Spremembe, ki jih je odredila Novela Občinske prostorskega načrta Mestne občine Ljubljana - izvedbeni de (OPN MOL ID), so z dnem njene uveljavitve začele veljati kot del (z novelo) spremenjenega osnovnega predpisa (OPN MOL ID). Zato je logično, da je celotno besedilo 12. člena OPN MOL ID, ne glede na to, kakšna je bila njegova prejšnja vsebina, začelo veljati 4. 7. 2018. Nasprotno stališče bi bilo z vidika načela pravne države (2. člen Ustave RS) neprimerno in nedopustno, saj bi bilo v nasprotju z zahtevo po jasnosti in določnosti predpisov in bi, kljub uporabi nomotehničnega spreminjanja obstoječega predpisa, kakršno je bilo v obravnavani zadevi, neupravičeno terjalo poznavanje prejšnjih, čeprav neveljavnih predpisov.

OPN MOL ID je prostorski izvedbeni akt, zoper katerega je ob smiselni uporabi določb ZUS-1 mogoč upravni spor. Tožbo lahko v treh mesecih od uveljavitve prostorskega izvedbenega akta med drugim vloži oseba zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi, če izpodbijani prostorski izvedbeni akt določa pravni temelj za določitev njenih pravic ali obveznosti in če izkaže, da ima akt zanjo bistvene posledice.

Začasna ureditev stanja z začasno uredbo oziroma zadržanje upravnih aktov se mora predlagati glede na sporno pravno razmerje. Če je predlagana začasna odredba izven predmeta spora, se takšen predlog zavrže zaradi pomanjkanja procesne predpostavke.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 2035/2018-8 z dne 16. 10. 2018 se v I. točki izreka razveljavi in se zadeva v tem delu vrne temu sodišču, da opravi nov postopek.

II. Pritožba zoper II. točko izreka izpodbijanega sklepa se zavrže.

III. Odločitev o pritožbenih stroških tožeče stranke se pridrži za končno odločbo.

IV. Tožena stranka sama trpi svoje stroške odgovora na pritožbo.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi četrtega odstavka 58. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2) in 2. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo zoper 2. točko prvega odstavka 3. člena Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana - izvedbeni del (I. točka izreka) in na podlagi 32. člena ZUS-1 ter šestega odstavka 58. člena ZUreP-2 zavrnilo zahtevo za izdajo začasne odredbe (II. točka izreka). Odločanje o stroških postopka tožene stranke v zvezi z izdajo začasne odredbe je pridržalo za končno sodno odločbo (III. točka izreka).

2. Sodišče prve stopnje je v zvezi z odločitvijo o tožbi uvodoma ugotovilo, da se navedeni izpodbijani del Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana - izvedbeni del (v nadaljevanju Novela OPN MOL ID

) nanaša na spremembo 2. točke prvega odstavka 12. člena OPN MOL ID

. Presodilo je, da se navedena določba 2. točke prvega odstavka 12. člena OPN MOL ID ni spremenila šele z Novelo OPN MOL ID, ampak je z enakim besedilom veljala že pred tem. To po stališču sodišča prve stopnje pomeni, da je tožba v tem delu glede na določbo četrtega odstavka 58. člena ZUreP-2 prepozna, saj je bila vložena po preteku trimesečnega roka.

3. V zvezi z odločitvijo o zahtevi za izdajo začasne odredbe, ki se nanaša na prekinitev določenih upravnih postopkov za izdajo gradbenega dovoljenja do pravnomočne odločitve o tožbi, pa je sodišče prve stopnje navedlo, da tožniki niso določno opredelili, ali navedeni upravni postopki sploh potekajo in kakšne posege v prostor predvidevajo. Menilo je še, da težko popravljiva škoda v obravnavani zadevi ni izkazana.

4. Zoper navedeni sklep vlagajo tožniki (v nadaljevanju pritožniki) pritožbo. Poudarjajo, da je sodišče prve stopnje pri presoji dopustnosti tožbe zmotno ugotovilo dejansko stanje in nepravilno uporabilo 58. člen ZUreP-2. V zvezi z odločitvijo o zahtevi za izdajo začasne odredbe pa naj bi ob nepravilni uporabi navedene določbe ZUreP-2 tudi bistveno kršilo določbe ZUS-1. Glede na navedeno predlagajo ugoditev pritožbi tako, da Vrhovno sodišče izpodbijani sklep v I. in II. točki izreka razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v nov postopek, odločitev o pritožbenih stroških pa pridrži za končno odločbo. Pritožniki se sicer strinjajo z ugotovitvijo sodišča prve stopnje, da se besedilo 2. točke prvega odstavka 12. člena OPN MOL ID ni spremenilo s sprejemom 2. točke prvega odstavka 3. člena Novele OPN MOL ID, vendar pa opozarjajo, da je tožena stranka vsebinsko obravnavala pobude in pripombe k celotnemu besedilu navedenega 12. člena OPN MOL ID. Zato menijo, da se mora sodni nadzor nanašati tudi na preizkus ustavnosti in zakonitosti opustitve določenega pravnega normiranja, saj naj bi tožena stranka protipravno opustila dolžnost, da pri določanju pogojev za gradnjo objektov upošteva specifične in dejanske razmere v Rožni dolini. Tožena stranka naj namreč ne bi določila posebnih pogojev dopustne gradnje podzemnih etaž na navedenem ureditvenem območju. Pritožniki še menijo, da bi moralo biti sodno varstvo dopustno tudi glede na uporabljeno tehniko noveliranja.

5. S pritožbenimi navedbami v zvezi z odločitvijo o zahtevi za začasno odredbo se pritožniki ne strinjajo s stališčem sodišča prve stopnje, da se ob utemeljevanju zahteve za izdajo začasne odredbe ne morejo sklicevati na tožbene navedbe. Poudarjajo, da v tožbi navedene posledice izvrševanja izpodbijanega odloka za navedena območja urejanja prostora terjajo takojšnjo prekinitev odločanja v upravnih postopkih zaradi izdaje gradbenega dovoljenja na tem območju do odločitve o utemeljenosti tožbe, saj bo v nasprotnem primeru sodno varstvo za pritožnike izgubilo pomen. Priglašajo tudi pritožbene stroške.

6. V odgovoru na pritožbo tožena stranka meni, da ni podlage za izpodbijanje določb odloka, ki se dejansko ne spremenijo. V nasprotnem primeru bi bil rok za izpodbijanje prostorskih aktov neomejen. Nasprotuje tudi pritožbenim navedbam v zvezi z zavrnitvijo zahteve za izdajo začasne odredbe in priglaša stroške odgovora na pritožbo.

8. Tožniki s tožbo izpodbijajo 3. člen Novele OPN MOL ID, katerega uvodni del se glasi: "12. člen se spremeni tako, da se glasi:...". Iz tožbenih navedb je razvidno, da v zvezi s tem v bistvu nasprotujejo 2. točki prvega odstavka navedenega 12. člena, ki jo poimenujejo "2. točka prvega odstavka 3. člena Novele OPN MOL ID". Sodišče prve stopnje je ugotovilo, da se 2. točka prvega odstavka 12. člena OPN MOL ID z navedeno Novelo OPN MOL ID ni spremenila, saj je z enakim besedilom veljala že od sprejema prejšnjega Odloka o spremembah in dopolnitvah OPN MOL ID

. Zato je sprejelo stališče, da je tožba v tem delu glede na določbo 58. člena ZUreP-2 prepozna, saj je bila vložena po preteku trimesečnega roka.

9. Iz 2. točke prvega odstavka 12. člena OPN MOL ID je razvidno, da če ta odlok ali drug predpis ne določa drugače, so na celotnem območju OPN MOL ID ne glede na določbe 11. člena tega odloka dopustni tudi naslednji objekti in drugi posegi v prostor, in sicer podzemne etaže s tem odlokom dopustnih zahtevnih in manj zahtevnih objektov, kjer in v kolikršnem obsegu to dopuščajo geomehanske razmere, hidrološke razmere, potek komunalnih vodov, zaščita podtalnice in stabilnost sosednjih objektov.

10. Z v letu 2015 uveljavljeno Novelo OPN MOL ID je bila navedena 2. točka prvega odstavka 12. člena OPN MOL ID spremenjena tako, da se je besedilo "v kolikršnem obsegu, kot to dopuščajo", nadomestilo z besedilom "v obsegu, kot to dopuščajo".

11. S 3. členom naslednje (obravnavane) Novele OPN MOL ID

so določbe njenega prvega strukturnega dela sestavljene iz ukazovalne norme "12. člen se spremeni tako, da se glasi:". Sledi ji spremenjeno besedilo obravnavanega podzakonskega predpisa, ki je v besedilu novele pravilno zapisno med narekovaji, s katerimi je to besedilo posebej označeno in ločeno od ostalega. Drugi strukturni del Novele OPN MOL ID pa so njene prehodne in končne določbe, v katerih so natančno urejena vprašanja glede uveljavitve sprememb, ki jih določa navedeni prvi strukturni del. V tem delu novela učinkuje v bistvu enako, kot da bi šlo za povsem nov predpis, ki nadomesti prejšnjega.

12. Navedeno po presoji Vrhovnega sodišča pomeni, da so spremembe, ki jih je odredila obravnavana Novela OPN MOL ID, z dnem njene uveljavitve začele veljati kot del (z novelo) spremenjenega osnovnega predpisa (OPN MOL ID). Zato je logično, da je celotno besedilo 12. člena OPN MOL ID, ne glede na to, kakšna je bila njegova prejšnja vsebina, začelo veljati 4. 7. 2018. Nasprotno stališče bi bilo z vidika načela pravne države (2. člen Ustave RS) neprimerno in nedopustno, saj bi bilo v nasprotju z zahtevo po jasnosti in določnosti predpisov

in bi, kljub uporabi nomotehničnega spreminjanja obstoječega predpisa, kakršno je bilo v obravnavani zadevi, neupravičeno terjalo poznavanje prejšnjih, čeprav neveljavnih predpisov. Povedano drugače, z vidika posameznika, ki bi kljub navedenemu noveliranju predpisa moral z vsakokratno primerjalno analizo (prejšnjega in novega predpisa) ugotoviti, ali se je res spremenil sporni del predpisa, ki vpliva na njegov pravni položaj, bi razlaga, za katero se zavzemata sodišče prve stopnje in tožena stranka, onemogočila uresničitev iz ustavnega načela pravne države izvedenih načel, kot so zlasti pravna varnost, zaupanje v pravo, jasnost in določnost predpisov, pravna urejenost in s tem predvidljivost delovanja državne oblasti, prepoved čezmernih posegov države - načelo sorazmernosti itd.

13. Zato je treba šteti, da je sedanje besedilo 12. člena OPN MOL ID (v celoti) začelo veljati z dnem začetka veljavnosti Novele OPN MOL ID, torej s 4. 7. 2018.

14. OPN MOL ID je prostorski izvedbeni akt

, zoper katerega je ob smiselni uporabi določb ZUS-1 mogoč upravni spor (primerjaj s prvim odstavkom 58. člena ZUreP-2). Tožbo lahko v treh mesecih od uveljavitve prostorskega izvedbenega akta med drugim vloži oseba zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi, če izpodbijani prostorski izvedbeni akt določa pravni temelj za določitev njenih pravic ali obveznosti in če izkaže, da ima akt zanjo bistvene posledice (prva alineja tretjega odstavka v zvezi s četrtim odstavkom 58. člena ZUreP-2).

15. Iz dohodnega zaznamka (listovna številka 1) je razvidno, da je bila tožba v obravnavani zadevi poslana po pošti priporočeno 4. 10. 2018, torej pravočasno, pred iztekom navedenega trimesečnega roka (drugi odstavek 112. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 in četrtim odstavkom 58. člena ZUreP-2).

16. Glede na navedeno ni pravilna izpodbijana odločitev sodišča prve stopnje o (delnem) zavrženju tožbe iz razloga po 2. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1, zaradi česar je podana bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu (drugi odstavek 75. člena ZUS-1).

17. Zato je Vrhovno sodišče na podlagi 77. člena ZUS-1 izpodbijani sklep v I. točki izreka razveljavilo in v tem delu vrnilo zadevo sodišču prve stopnje v nov postopek. Če bo obravnavana tožba v navedenem delu prestala predhodni preizkus, bo sodišče prve stopnje lahko odločalo o zakonitosti izpodbijanega prostorskega izvedbenega akta.

18. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo tega akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih kot verjetno izkaže za potrebno.

19. Začasna odredba po 32. členu ZUS-1 torej predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno zadrži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje. Namenjena je le zadržanju izvršitve upravnih aktov, s katerimi je bila konkretna upravna zadeva meritorno rešena in stranki naložena določena obveznost (storitev, dopustitev, opustitev, dejanje). Za začasno urejanje razmerij ali za zadržanje upravnih aktov, ki niso predmet upravnega spora, ki je v teku, pa sodišče v upravnem sporu nima zakonskega pooblastila. Morebitna vzpostavitev takega zakonskega pooblastila bi bila tudi sicer ustavno sporna, saj bi tako pooblastilo lahko posegalo v načelo pravne varnosti (2. člen Ustave) in ustavno varstvo pravnomočno urejenih pravnih razmerij (158. člen Ustave).

20. V obravnavni zadevi pritožniki ne predlagajo zadržanja izvajanja izpodbijanega prostorskega izvedbenega akta

niti začasne ureditve stanja glede na sporno pravno razmerje. Zahtevajo namreč, naj se do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu prekine odločanje v upravnih postopkih za izdajo gradbenega dovoljenja na območju enot urejanja prostora RD-130, RD-171, RD-220, RD-248, RD-261, RD-319, RD-320, RD-325, RD-345, RD-417, RD-418, RD-419, RD-420, RD-454, RD-457 IN RD-560, kar po presoji Vrhovnega sodišča ni vprašanje, ki bi se lahko urejalo z uporabo 32. člena ZUS-1, saj ne predstavlja zadržanja izvajanja izpodbijanega prostorskega izvedbenega akta ali začasne ureditve stanja glede na predmet spora. To pomeni, da že temeljna procesna predpostavka za začasno odredbo ni podana, zaradi česar bi moralo sodišče prve stopnje pritožnikovo zahtevo ob smiselni uporabi prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavreči in ne vsebinsko presojati, ali je izpolnjen zakonsko določen pogoj težko popravljive škode

21. Glede na navedeno so bili pritožniki deležni sodnega varstva v upravnem sporu na podlagi obravnavane zahteve za izdajo začasne odredbe, o kateri sodišče prve stopnje vsebinsko ne bi smelo odločati. Ker so se zoper izpodbijani sklep pritožili samo pritožniki, ga Vrhovno sodišče glede na navedeno ni razveljavilo in ni zavrglo njihove zahteve za izdajo začasne odredbe, saj bi s tem kršilo prepoved poslabšanja položaja posameznega pritožnika, če se je pritožil samo ta (prepoved reformatio in peius).

22. Zato pritožniki nimajo pravnega interesa za pritožbo. Tudi v primeru pritožbenega uspeha Vrhovno sodišče ne bi moglo naložiti sodišču prve stopnje, naj v obravnavani zadevi ponovno meritorno odloči, saj za tako odločanje o obravnavani zahtevi za izdajo začasne odredbe niso podane procesne predpostavke. Ker to pomeni, da si pritožniki z vsebinsko odločitvijo Vrhovnega sodišča o pritožbi ne morejo izboljšati svojega pravnega položaja, je Vrhovno sodišče odločilo, kot izhaja iz II. točke izreka tega sklepa (343. člen ZPP v zvezi z 22. členom ZUS-1).

24. Odločitev o pritožbenih stroških pritožnikov je pridržana za končno odločbo na podlagi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

25. Tožena stranka je v odgovoru na pritožbo priglasila tudi stroške, vendar po presoji Vrhovnega sodišča njene navedbe niso prispevale k odločitvi. Zato je Vrhovno sodišče odločilo, da tožena stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 155. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Novela OPN MOL ID je bila objavljena v Uradnem listu Republike Slovenije, št. 42/18 z dne 19. 6. 2018, in je začela veljati 4. 7. 2018 (64. člen Novele OPN MOL ID namreč določa, da začne veljati petnajsti dan po objavi).

OPN MOL ID je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 78/2010 z dne 8. 10. 2010, in je začel veljati 23. 10. 2010 (111. člen navedenega odloka namreč določa, da začne veljati petnajsti dan po objavi).

Novela je bila objavljena v Uradnem listu št. 95 z dne 10. 12. 2015 in je začela veljati 25. 12. 2015 (78. člen navedenega odloka določa, da začne veljati petnajsti dan po objavi).

Po uveljavitvi novele se je osnovni predpis torej glasil: "Če ta odlok ali drug predpis ne določa drugače, so na celotnem območju OPN MOL ID ne glede na določbe 11. člena tega odloka dopustni tudi naslednji objekti in drugi posegi v prostor, in sicer podzemne etaže s tem odlokom dopustnih zahtevnih in manj zahtevnih objektov, kjer in v obsegu to dopuščajo geomehanske razmere, hidrološke razmere, potek komunalnih vodov, zaščita podtalnice in stabilnost sosednjih objektov."

Več o tem: Nomotehnične smernice. - 3. spremenjena in dopolnjena izd. - Ljubljana : Služba Vlade Republike Slovenije za zakonodajo, 2018.

Načelo jasnosti in določnosti predpisov med drugim zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja izvršilne veje oblasti ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo (tako tudi odločba Ustavnega sodišča U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013, 28. točka).

Več o načelih, ki so izvedena iz načela pravne države glej: Dr. Franc Grad, Nomotehnika, pravna država in politika, Pravni letopis 2013, str. 231 - 239.

Prostorski izvedbeni akt je akt, s katerim se načrtujejo prostorske ureditve in določajo izvedbena regulacija prostora (31. točka prvega odstavka 3. člena ZUreP-2).

Glej tudi odločbo Vrhovnega sodišča I Up 1/2018 z dne 12. 1. 2018 (18. točka obrazložitve).

Skladno s sedmim odstavkom 58. člena ZUreP-2 sme sodišče do končne odločitve delno zadržati izvajanje izpodbijanega prostorskega izvedbenega akta, če bi zaradi njegovega izvajanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice.

V 16. točki obrazložitve je sodišče prve stopnje z ugotovitvijo "Zato pa ni možno slediti zatrjevanjem tožnikov o zaradi izvajanja gradbenih jam in podzemnih etaž posedanju tal in posledično materialni škodi tožnikov." presojalo obstoj težko popravljive škode.

Odlok o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana - izvedbeni del (2010) - člen 12, 12/1-2

Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana - izvedbeni del (2015) - člen 8

Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana ? izvedbeni del (2018)  - člen 3

ZUreP-2 Zakon o urejanju prostora (2017) - člen 58

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 112, 112/2

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.