VSRS Sklep I Up 52/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-04-22

Peter Golob (preds.), Borivoj Rozman (poroč.), mag. Tatjana Steinman

GRADBENIŠTVO - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

ukrep gradbenega inšpektorja - inšpekcijski ukrep ustavitve gradnje in odstranitve objekta - odložitvena začasna odredba - izkazana težko popravljiva škoda - enostavni objekti - odstranitev objektov - ireverzibilna škoda - poseg v lastninsko pravico - zadržanje izvršitve odločbe - delna ugoditev pritožbi

Pritožnik je verjetno izkazal težko popravljivo škodo, ki je v tem, da v primeru izvršitve ukrepa pred odločitvijo o tožbi, ob morebitnem uspehu s tožbo, zaradi spremenjene normativne ureditve, ne bo mogel ponovno zgraditi dimenzijsko enakih objektov.

I. Pritožbi se delno ugodi in se sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 276/2020 z dne 5. 3. 2020 v prvi točki izreka spremeni tako, da se zahtevi za izdajo začasne odredbe delno ugodi in se izda začasna odredba, s katero se do pravnomočne določitve v zadevi zadrži izvršitev 2. točke izreka odločbe Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Koper, št. 06122-4013/2018 z dne 26. 4. 2019 in izvršitev 2. točke izreka odločbe Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Koper, št. 06122-4014/2018 z dne 26. 4. 2019, to je v delih, ki nalagata odstranitev tam navedenih objektov, v preostalem delu pa se zahteva za izdajo začasne odredbe zavrne.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Tožnik je vložil tožbo zoper odločbi Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Koper, št. 06122-4013/2018 in št. 06122-4014/2018, obe z dne 26. 4. 2019. Z vsako od teh inšpekcijskih odločb je bilo med drugim tožniku na podlagi 82. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) naloženo, da mora ustaviti gradnjo objekta, identičnih tlorisnih dimenzij 8,5 m x 4,5 m, z dvokapno streho, maksimalne višine 5 m do slemena objekta, ki ju je gradil brez gradbenega dovoljenja, in sicer vsakega na tam navedenem zemljišču (prva točka izreka) ter, da mora oba objekta odstraniti na svoje stroške v roku 90 dni od vročitve odločbe (druga točka izreka). Za nedovoljena objekta so bile izrečene tudi posebne prepovedi v skladu s 93. členom GZ (četrta točka izreka). S tožbo tožnik izpodbija tudi dva sklepa istega organa, oba z dne 18. 12. 2019. Z njima je inšpekcijski organ zavrnil predloga za odlog izvršbe navedenih inšpekcijskih odločb.

2. Hkrati s tožbo je tožnik vložil tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. Predlagal je, naj sodišče zadrži izvršitev obeh inšpekcijskih odločb z dne 26. 4. 2019 do pravnomočne odločitve v zadevi.

3. Sodišče prve stopnje je na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) z izpodbijanim sklepom zahtevo zavrnilo. V obrazložitvi sklepa je navedlo, da je temeljni vsebinski pogoj za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1 težko popravljiva škoda, ki tožniku grozi zaradi izvršitve izpodbijanega akta. Te tožnik z navedbami, da odstranitev objektov pomeni izgubo premoženja in hkrati predstavlja ireverzibilen poseg v njegovo lastninsko pravico s tem pa tudi izgubo učinkovitega sodnega varstva, ter s sklicevanjem na odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017, na 1. člen Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP) in na Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) ter Uredbo o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (Uradni list RS, št. 18/13, 24/13 in 26/13, v nadaljevanju Uredba 2013), ni izkazal. Navedeni člen Prvega protokola EKČP dopušča poseg v lastnino, če je to v javnem interesu v skladu s pogoji, ki jih določa zakon, in ob spoštovanju načel mednarodnega prava. Odločba Ustavnega sodišča pa se nanaša na spoštovanje ustavne pravice do doma v inšpekcijskih postopkih zaradi nelegalne gradnje, za kar v obravnavani zadevi ne gre, saj tožnik sam navaja, da sta oba objekta pomožna kmetijsko gozdarska objekta. Pojasnilo je, da je odvzem premoženja materialna škoda, ki sama zase ne predstavlja težko popravljive škode. Tožnik pa okoliščin, ki bi kazale, da gre za tako škodo, ni opredelil. Zavrnilo je tudi tožnikovo sklicevanje na ireverzibilnost posledic izvršitve inšpekcijskega ukrepa in izgubo učinkovitega sodnega varstva in se pri tem sklicevalo na sklep Vrhovnega sodišča I Up 221/2019 z dne 8. 1. 2020. Navedlo je še, da prizadetosti javne koristi ni presojalo, ker tožnik težko popravljive škode ni izkazal.

4. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da predlogu za izdajo začasne odredbe ugodi, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka. Navaja, da bi bilo z rušitvijo objektov onemogočeno ali vsaj bistveno oteženo uživanje lastninske pravice, saj je esenca lastninske pravice v tem, da stvar obstaja, če te ni več tudi lastninske pravice ni. Z rušitvijo bi mu bila zato lastninska pravica odvzeta. Tak poseg v lastninsko pravico in s tem v pravice iz 33. člena Ustave RS pa je dopusten le, če je sorazmeren in je lastniku predhodno zagotovljeno sodno varstvo. V zvezi s tem se sklicuje na odločbe Ustavnega sodišča U-I-133/13 in I-U-134/13 ter U-I-64/14. Prereka stališče sodišča prve stopnje, da pravna stališča iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-64/14 v tej zadevi niso uporabljiva, ker sporni objekti niso njegov dom. Navaja, da se pravica do doma in lastninska pravica pokrivata v bistvenem delu, ki se nanaša na sorazmerje med javnim interesom spoštovanja prostorskih aktov in zasebnim interesom mirnega uživanja posesti, ter da je v obeh zadevah tudi skupen namen inšpektorja, ki je v tem, da objekte poruši pred sodno presojo zakonitosti inšpekcijskih odločb. Poudarja, da bi bila rušitev ireverzibilni poseg v njegovo lastninsko pravico, ker je ob začetku gradnje veljavni prostorski akt dovoljeval gradnjo, sedaj veljavni pa gradnje ne dovoli. Popolnoma bi bila izvotljena tudi njegova pravica do sodnega varstva, saj objektov ne bi bilo mogoče več zgraditi. Meni, da je pravni standard težko popravljive škode izpolnjen vedno kadar reparacija ni mogoča. Pojasni še, da naj bi s predlaganimi dokazi dokazoval, da je bila gradnja začeta pred uveljavitvijo GZ, ko je bila taka gradnja, glede na 3. a člen ZGO-1 in točko 17 Priloge 2 Uredbe 2013, še dopustna.

5. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

7. Pritožnik je predlagal zadržanje izvršitve inšpekcijskih odločb z dne 26. 4. 2019, ki mu nalagata odstranitev dveh objektov, zgrajenih na kmetijskih zemljiščih. Predlagal je torej izdajo (odložitvene) začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Ta določa, da sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

8. Temeljni vsebinski pogoj za izdajo začasne odredbe je nastanek težko popravljive škode. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora zatrjevati in izkazati konkretno škodo, ki ji bo nastala zaradi pravnega učinkovanja izpodbijanega akta ter, da je to škodo mogoče (začasno) odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega akta. Vrhovno sodišče je v svoji praksi že večkrat poudarilo, da izdaja začasne odredbe ni namenjena splošnemu spreminjanju sistemskih učinkov tožbe v upravnem sporu, ki jih določa ZUS-1 v prvem odstavku 32. člena (da tožba ne zadrži izvršitve upravnega akta, če zakon ne določa drugače), temveč posegu v izvrševanje izpodbijanega akta ob presoji konkretnih značilnosti posameznega primera.

Pri inšpekcijskih ukrepih, kjer je poudarjen javni interes in je odložitev izvršitve izrečenega ukrepa načeloma v nasprotju z javnim interesom, je zato treba izkazati okoliščine, ki so močnejše od javnega interesa. Izkazati je treba škodo, ki presega to, kar po naravi stvari spremlja izvršitev inšpekcijskega ukrepa.

9. Pritožnik je v zahtevi za izdajo začasne odredbe navedel, da izvršitev izrečenega ukrepa odstranitve objektov pomeni ireverzibilni poseg v njegovo lastninsko pravico. To pa je utemeljeval s tem, da spornih objektov, ki naj bi jih v času gradnje lahko gradil brez gradbenega dovoljenja (17. točka Priloge 2 Uredbe 2013, je med enostavne objekte uvrščala tudi pomožni kmetijsko – gozdarski objekt površine do vključno 40 m2 in višine do vključno 5 m), zaradi spremenjenih predpisov (uveljavitve GZ in Uredbe o razvrščanju objektov, Uradni list RS, št. 37/2018, v nadaljevanju uredba 2018 ) ni več mogoče graditi. Navedel je še, da bi odstranitev objektov pred pravnomočno odločitvijo sodišča o zakonitosti inšpekcijskega ukrepa imela za posledico neučinkovito sodno varstvo. Tudi v primeru uspeha s tožbo bi namreč sodno varstvo izgubilo svoj namen.

10. Sodišče prve stopnje je te pritožnikove navedbe zavrnilo s sklicevanjem na sklep Vrhovnega sodišča I Up 221/2019 z dne 8. 1. 2020. V tem sklepu je Vrhovno sodišče med drugim navedlo, da zgolj posledice, ki so dejansko namen in cilj izrečenega inšpekcijskega ukrepa, pa čeprav so ireverzibilne, same po sebi še ne pomenijo težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1. Pojasnilo je tudi, da bi drugačna razlaga že na splošni ravni vzpostavila učinke, da bi se že sami inšpekcijski ukrepi, vsebovani v izreku upravnih aktov, šteli za težko popravljivo škodo v smislu 32. člena ZUS-1, za kar pa v zakonu ni podlage. Poudarilo je, da mora škoda v primeru inšpekcijskega ukrepa presegati to, kar po naravi stvari spremlja njegovo izvršitev, kar pomeni, da mora stranka izkazati subjektivne okoliščine, zaradi katerih negativne posledice izpodbijanega akta zanjo pomenijo težko popravljivo škodo, zato zavezanec zgolj z zatrjevanjem ireverzibilnosti naloženega ukrepa odstranitve nedovoljenega zemeljskega izkopa iz zemljišča, ki ni njegova last, težke popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1 ni izkazal.

11. Pri sklicevanju na navedeni sklep Vrhovnega sodišča pa je sodišče prve stopnje spregledalo, da je obravnavana zadeva drugačna. Pritožnik namreč ni zatrjeval zgolj ireverzibilnost posledic izrečenega ukrepa, ampak je navedel in s sklicevanjem na Uredbo 2013 izkazoval, da je ireverzibilnost posledica spremenjene normativne ureditve. Navedel je, da gre za ireverzibilen poseg v njegovo lastninsko pravico, ker zaradi spremembe normativne ureditve, tudi v primeru uspeha s tožbo vzpostavitev prejšnjega stanja (gradnja dimenzijsko enakih objektov) ne bo več možna.

12. Taka posledica izrečenega ukrepa, katere vzrok je spremenjena normativna ureditev, pa bi tudi po presoji Vrhovnega sodišča lahko vplivala na pravico do učinkovitega sodnega varstva. Prav zagotovitev učinkovitega sodnega varstva pa je namen začasne odredbe. Po presoji Vrhovnega sodišča je zato pritožnik verjetno izkazal težko popravljivo škodo, ki je v tem, da v primeru izvršitve ukrepa pred odločitvijo o tožbi, ob morebitnem uspehu s tožbo, zaradi spremenjene normativne ureditve, ne bo mogel ponovno zgraditi dimenzijsko enakih objektov. Da gradnja objektov takih dimenzij na podlagi GZ in Uredbe 2018 brez gradbenega dovoljenja ni dovoljena, da torej ne gre (več) za enostavna objekta, pa nenazadnje izhaja tudi iz izpodbijanih inšpekcijskih odločb. Pri tem Vrhovno sodišče poudarja, da se ne opredeljuje do vprašanja zakonitosti gradnje, saj bo to predmet presoje o glavni stvari.

13. Vrhovno sodišče je zato sledilo utemeljitvi pritožnika glede verjetnosti nastanka težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1. Ob tem je tudi ocenilo, da ni mogoče ugotoviti, da zadržanje izvršitve naložene odstranitve dveh nedokončanih objektov manjših tlorisnih dimenzij, do pravnomočne odločitve sodišča prve stopnje o zakonitosti inšpekcijskih odločb, prekomerno posega v javni interes. Tožena stranka tega niti ni uveljavljala. Zaradi navedenega je Vrhovno sodišče pritožbi delno ugodilo in izpodbijani sklep spremenilo tako, da je zahtevi za izdajo začasne odredbe delno ugodilo tako, da je na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 zadržalo izvršitev izpodbijanih inšpekcijskih odločb v delu, ki se nanaša na odstranitev objektov, to je glede 2. točke izreka, vsake od inšpekcijskih odločb. V preostalem delu pa je pritožbo zavrnilo, saj je v zahtevi za izdajo začasne odredbe pritožnik težko popravljivo škodo utemeljeval le z razlogi, ki se nanašajo na odstranitev objektov. Pogoji za zadržanje izpodbijanih aktov v preostalem delu so tako ostali popolnoma neizkazani. Z navajanjem ireverzibilnosti, ki naj bi nastala zaradi odstranitve objektov, namreč ni mogoče utemeljiti težko popravljive škode glede preostalih točk izreka izpodbijanih odločb, to je predvsem glede v prvi točki izreka naložene ustavitve gradnje in v četrti točki izreka določenih prepovedi. Zadržanje izvršitve v delu, ki se nanaša na odstranitev objektov tako ne pomeni, da lahko pritožnik na objektih izvaja nadaljnja dela, ali da sme objekta uporabljati.

14. Ker so glede na navedeno po presoji Vrhovnega sodišča podani pogoji za izdajo začasne odredbe, kot jih določa drugi odstavek 32. člena ZUS-1, je Vrhovno sodišče na podlagi 1. točke tretjega odstavka 80. člena v povezavi z 82. členom ZUS-1 pritožbi delno ugodilo in odločilo kot izhaja iz izreka tega sklepa. Pripominja še, da naj sodišče prve stopnje pred vsebinsko presojo tožbe presodi, ali so izpolnjeni pogoji za kumulacijo zahtevkov po 35. členu ZUS-1.

15. Ker so stroški začasne odredbe del stroški celotnega postopka, je Vrhovno sodišče odločilo kot izhaja iz izreka tega sklepa (prvi odstavek 151. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Tako Vrhovno sodišče v svojih sklepih I Up 348/2016, I Up 38/2017, I Up 145/2018, I Up 152/2018 in I Up 121/2019.

Enako Vrhovno sodišče v sklepih I Up 167/2018, I Up 185/2018, I Up 189/2018 in I Up 60/2019.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 33

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 80, 80/3, 80/3-1, 82

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 82, 93

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 3a

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.