VSRS Sodba X Ips 36/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-06-03

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - OKOLJSKO PRAVO - UPRAVNI SPOR

dopuščena revizija - odpadki - ukrep inšpektorja za okolje - odločba o ravnanju z odpadki - odstranitev odloženih odpadkov - reciklaža avtomobilskih gum - zavrnitev revizije

Iz stališč SEU je razvidno, da metoda obdelave ali način nadaljnje uporabe snovi nista odločilna glede tega, ali se ta opredeli kot odpadek ali ne, in da pojem odpadek ne izključuje snovi in predmetov, ki jih je mogoče gospodarsko ponovno uporabiti. Namen sistema nadzora in upravljanja, ki je določen z Direktivo, je namreč zajeti vse predmete in snovi, ki jih lastnik zavrže (ker jih ne more ali noče več uporabljati), čeprav imajo gospodarsko vrednosti oziroma so zbrani s komercialnim namenom recikliranja, predelave ali ponovne uporabe.

Izraz uporaba gume se lahko tolmači le na način, da je s tem mišljena uporaba za (osnovni) namen, za katerega je bila guma izdelana, torej za uporabo za osebne avtomobile, avtobuse, tovornjake in priklopna vozila, motorna kolesa, dvokolesa, kmetijska in gozdarska vozila ter stroje (to velja tako za nove kot za rabljene gume, ki jih imetnik uporablja za namen, za katerega so bile izdelane). Čim pa gume (npr. zaradi izrabljenosti, poškodbe, izteka življenjske dobe ali drugih vzrokov) imetnik v ta namen ne more ali ne želi več uporabljati, se taka guma šteje za izrabljeno gumo in s tem odpadek. Posledično je treba s takimi gumami ravnati kot z odpadki.

II. Tožeča stranka sama trpi stroške revizijskega postopka.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožnikov zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, OE Novo mesto, št. 06182-157/2016-6 z dne 21. 6. 2017, s katero je bilo prvemu tožniku naloženo, da v dveh mesecih po vročitvi odločbe prevzame 347 kosov izrabljenih gum, katere je v aprilu 2015 predal drugemu tožniku za uporabo za zaščitne bariere na hitrostni progi ... in jih odda zbiralcu izrabljenih gum, drugemu tožniku pa je bilo naloženo, da mu mora to omogočiti.

2. Prvostopenjski organ je pri drugem tožniku 27. 1. 2016 opravil inšpekcijski ogled in ugotovil, da se na parc. št. 943/15, k. o. ..., in v njeni bližini nahaja velik kup izrabljenih avtomobilskih gum, katere je prvi tožnik dostavil drugemu tožniku in ki naj bi se po končani uporabi za zaščitne bariere vrnile prvemu tožniku. Prvostopenjski organ ugotavlja, da je prvi tožnik predal drugemu tožniku izrabljene gume. Po Uredbi o ravnanju z izrabljenimi gumami

(v nadaljevanju Uredba) je izrabljena guma tista, ki je imetnik zaradi poškodb, izrabe, izteka življenjske dobe ali drugih vzrokov ne more ali ne želi uporabljati (2. točka prvega odstavka 3. člena Uredbe). Pri tem gre brez dvoma za uporabo za namen, za katerega je bila guma izdelana. To, da obravnavanih gum očitno nihče ni več želel uporabljati za namen, za katerega so bile izdelane, dokazuje, da gre za izrabljene gume in torej za odpadek. Ker je zavezanec kršil predpisano obveznost oddaje izrabljenih gum zbiralcu in je najdaljše obdobje, v katerem je dopustno skladiščenje tega odpadka, že preteklo, je bilo prvemu tožniku naloženo, da to nepravilnost odpravi. Ker ima drugi tožnik izrabljene gume v posesti, pa mora zavezancu omogočiti, da zagotovi ravnanje z njimi v skladu z odločbo. Po presoji sodišča prve stopnje je taka odločitev pravilna. Pri ugotavljanju, ali je guma odpadek, je odločilen namen njenega imetnika, da je ne uporablja oziroma ne želi več uporabljati. Po naravi stvari gre lahko le za opustitev tiste uporabe, za katero je stvar izdelana. Glede tožbenih ugovorov je pojasnilo, da Uredba o odpadkih

določa, da odpadki prenehajo biti odpadki šele po izvedeni predelavi v proizvode, materiale ali snovi za prvotni ali drug namen, ali v energijo (prvi odstavek 8. člena). Predelava pa je postopek katerega glavni rezultat je, da se odpadki koristno uporabijo v obratu, v katerem so bili predelani ali v drugih gospodarskih dejavnostih, tako da nadomestijo druge materiale, ki bi se sicer uporabili za izpolnitev določene funkcije, ali so pripravljeni za izpolnitev te funkcije. S predelavo je po stališču sodišča prve stopnje mišljeno vsako ravnanje z odpadkom, katerega rezultat je njegova nadaljnja koristna uporaba tako, da nadomesti material, ki bi se uporabil sicer. Vendar pa mora v skladu z Zakonom o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) imeti pravna ali fizična oseba, ki predeluje odpadke, za to okoljevarstveno dovoljenje v skladu z zakonom. Drugi tožnik bi torej lahko izvedel predelavo izrabljenih gum, s čimer bi prenehale biti odpadek, tako da bi jih uporabil za zaščitne bariere, če bi za to pridobil ustrezno okoljevarstveno dovoljenje. Tožnika pa nista zatrjevala niti izkazala, da drugi tožnik izpolnjuje pogoje za (zakonito) izvedbo predelave izrabljenih gum. Posledično nista dokazala svoje trditve, da so izrabljene gume s tem, ko naj bi služile za zaščitne bariere, po izvedeni predelavi prenehale biti odpadek. Glede na navedeno so gume, kot je bilo pravilno ugotovljeno v upravnem postopku, odpadek, katerega je povzročitelj v skladu s prvim odstavkom 4. člena Uredbe dolžan oddati zbiralcu.

3. Vrhovno sodišče je na predlog tožeče stranke s sklepom X DoR 31/2019 z dne 3. 9. 2019 dopustilo revizijo glede vprašanja: "Ali se izraz "uporaba" v zvezi z definicijo "izrabljene gume" lahko tolmači le na način, da je s tem izrazom mišljena uporaba za namen, za katerega je bila guma izdelana?".

4. Tožeča stranka (v nadaljevanju revidenta) je v skladu z navedenim sklepom zoper sodbo sodišča prve stopnje vložila revizijo iz razlogov po prvem odstavku 85. člena ZUS-1 in Vrhovnemu sodišču predlagala, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da zahtevku tožeče stranke v celoti ugodi oziroma podrejeno, da jo razveljavi ter zadevo vrne sodišču v ponovno sojenje, zahteva pa tudi povračilo stroškov revizijskega postopka.

5. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

7. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen Zakona o pravdnem postopku - v nadaljevanju ZPP). Za presojo utemeljenosti revizije so zato relevantne dejanske ugotovitve upravnih organov in sodišča prve stopnje, na katere je Vrhovno sodišče vezano (drugi odstavek 370. člena ZPP), ki so povezane s pravnim vprašanjem, glede katerega je bila revizija dopuščena.

8. V obravnavani zadevi je sodišče prve stopnje sprejelo stališče, da je pri ugotavljanju, ali je guma odpadek, odločilen namen njenega imetnika, da je ne uporablja oziroma da je ne želi več uporabljati za tisti namen, za katerega je bila izdelana. Posledično to pomeni, da so sporne gume postale odpadek, revidenta pa nista zatrjevala niti predložila dokazil, da bi drugi revident izpolnjeval pogoje za zakonito predelavo izrabljenih gum, torej nista dokazala svojih trditev, da so izrabljene gume s tem, ko bi služile za zaščitne bariere, po izvedeni predelavi prenehale biti odpadek in zato je pravilno tudi stališče tožene stranke, da je gume kot odpadek treba oddati zbiralcu.

9. V skladu s 1. točko 3. člena Uredbe je guma pnevmatika za osebne avtomobile, avtobuse, tovornjake in priklopna vozila, motorna kolesa, dvokolesa, kmetijska in gozdarska vozila ter stroje, za gume pa se ne štejejo plašči za kolesa brez motorja in ščitniki za avtomobile ter zračnice za gume vseh vrst. Izrabljena guma pa je guma, ki jo imetnik zaradi poškodb, izrabe, izteka življenjske dobe ali drugih vzrokov ne more ali ne želi uporabljati in jo zato zavrže ali namerava zavreči. Izrabljena guma je odpadek, ki se uvršča v skupino odpadkov s klasifikacijsko številko 16 01 03 s seznama odpadkov iz predpisa, ki ureja ravnanje z odpadki.

10. Iz navedenih določb tudi po presoji Vrhovnega sodišča izhaja, da guma, ki je imetnik ne more ali ne želi uporabljati zaradi poškodb izrabe, izteka življenjske dobe ali drugih vzrokov in jo zato zavrže ali namerava zavreči, pomeni izrabljeno gumo in kot tako odpadek. Guma (neizrabljena) je nedvomno namenjena za uporabo na osebnih vozilih itd., in ne za kakršnokoli drugo uporabo. Čim guma ne služi več svojemu (osnovnemu) namenu, torej za osebna vozila itd., postane odpadek in je z njo treba ravnati kot z odpadkom. Ko se je več ne uporablja za njen (osnovni) namen, se jo "zavrže" in s tem postane odpadek.

11. Po stališču SEU so snovi in predmeti, ki jih je mogoče opredeliti kot odpadki, opredeljeni s seznamom, vendar pa je ta seznam zgolj vodilo, tako da opredelitev odpadkov izhaja predvsem iz imetnikovega ravnanja in iz pomena besede zavreči.

Besede zavreči in nato pojma odpadek pa se v smislu člena 1 (a) Direktive

, kot poudarja SEU, ne sme razlagati ozko

. Opredelitev pojma "odpadek" je odvisna predvsem od ravnanj imetnika in od pomena pojma "zavreči". Besedo "zavreči" je treba razlagati ne zgolj na glavni cilj Direktive, ki je v skladu z njeno tretjo uvodno izjavo "varovanje zdravja ljudi in varstvo okolja zoper škodljive učinke zbiranja, prevoza, obdelave, shranjevanja in odlaganja odpadkov", ampak tudi glede na cilj člena 147(2) ES, ki določa (tudi), da je cilj okoljske politike doseči visoko raven varstva ter da politika temelji na previdnostnem načelu in načelih, da je treba delovati preventivno.

Na obstoj ravnanja ali namena ali obveznosti "zavreči" lahko nakazujejo posamezne konkretne okoliščine. To velja zlasti, kadar je uporabljena snov ostanek pri proizvodnji ali porabi, torej proizvod, ki primarno ni bil ustvarjen za uporabo. SEU je tako že določilo, da so ostanki, nastali pri pridobivanju iz granitnega kamnoloma, ki niso glavna proizvodnja njegovega upravljavca, načeloma odpadki. Metoda obdelave ali način uporabe snovi pa nista odločilna pri tem, ali se snov oziroma predmet opredeli kot odpadek. Vendar pa snovi in predmeti, ki so primerni za ponovno gospodarsko uporabo, niso izključeni iz pojma odpadka.

Sistem nadzora in ravnanja, ki ga je vzpostavila Direktiva, se namreč nanaša na vse predmete in snovi, ki jih imetnik zavrže, tudi če imajo še ekonomsko vrednost in se zbirajo iz tržnega naslova za reciklažo, obnavljanje, ali ponovno uporabo.

Če je za ponovno uporabo potrebno skladiščenje, ki je lahko dolgotrajno, je to lahko potencialni razlog za onesnaževanje okolja, ki se ga namerava z Direktivo ravno zmanjšati, zato je treba tudi to načeloma obravnavati kot odpadek. Dejanski obstoj odpadka v smislu Direktive je tako treba preveriti tako glede na vse okoliščine ob upoštevanju njenega cilja in ob skrbi, da se ne škodi njeni učinkovitosti. SEU je tudi podarilo, da je treba pojem odpadek razlagati široko oziroma, da pojma odpadkov glede na cilj, ki ga zasleduje Direktiva, ni mogoče razlagati ozko. Ta pojem tako lahko zajema vse predmete in snovi, ki jih imetnik zavrže, tudi če imajo gospodarsko vrednosti in se iz gospodarskih razlogov zbirajo za reciklažo, obnavljanje ali ponovno uporabo.

12. Iz stališč SEU je tako razvidno, da metoda obdelave ali način nadaljnje uporabe snovi nista odločilna glede tega, ali se ta opredeli kot odpadek ali ne, in da pojem odpadek ne izključuje snovi in predmetov, ki jih je mogoče gospodarsko ponovno uporabiti. Namen sistema nadzora in upravljanja, ki je določen z Direktivo, je namreč zajeti vse predmete in snovi, ki jih lastnik zavrže (ker jih ne more ali noče več uporabljati), čeprav imajo gospodarsko vrednosti oziroma so zbrani s komercialnim namenom recikliranja, predelave ali ponovne uporabe.

13. Glede na načelno stališče SEU, da se pojma odpadek ne sme razlagati ozko (obveznost široke razlage), stališče iz sodbe C-194/05, da se iz same okoliščine, da se bo zadevni material ponovno uporabil, ne sme sklepati, da ne pomeni odpadka v smislu Direktive ter stališča v sodbi C-9/00 (povzeta tudi v sodbi C-188/07), da so tudi ostanki, nastali pri pridobivanju iz granitnega kamnoloma, ki niso glavna proizvodnja upravljavca, načeloma odpadki (čeprav jih podjetje ne želi zavreči in jih je mogoče tržiti pod ugodnimi gospodarskimi pogoji, brez predhodnega procesa preoblikovanja, vendar pa se je na to utemeljitev v zvezi s stranskimi proizvodi mogoče sklicevati le takrat, ko ponovna uporaba dobrine ni le verjetna, temveč gotova in jo je mogoče uresničiti brez predhodnega preoblikovanja in v neprekinjenem postopku proizvodnje), po presoji Vrhovnega stališča ni mogoče sprejeti razlage, da gume, ki ne služijo več svojemu osnovnemu namenu, ampak so naložene ob hitrostni progi (sicer kot zaščitna bariera), ne predstavljajo odpadka. Vsa stališča SEU namreč kažejo na široko razlago pojma odpadek, kar posledično pomeni ožjo razlago pojma uporabe glavnega proizvoda oziroma osnovne uporabe (uporabe v osnovni namen).

14. Po presoji Vrhovnega sodišča se torej izraz uporaba gume lahko tolmači le na način, da je s tem mišljena uporaba za (osnovni) namen, za katerega je bila guma izdelana, torej za uporabo za osebne avtomobile, avtobuse, tovornjake in priklopna vozila, motorna kolesa, dvokolesa, kmetijska in gozdarska vozila ter stroje (to velja tako za nove kot za rabljene gume, na slednje še posebej opozarjata revidenta, ki jih imetnik uporablja za namen, za katerega so bile izdelane). Čim pa gume (npr. zaradi izrabljenosti, poškodbe, izteka življenjske dobe ali drugih vzrokov) imetnik v ta namen ne more ali ne želi več uporabljati, se taka guma šteje za izrabljeno gumo in s tem odpadek. Posledično je treba s takimi gumami ravnati kot z odpadki.

15. Glede na navedeno uveljavljani revizijski razlogi niso podani, zato je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (378. člen ZPP).

16. Ker revidenta z revizijo nista uspela, sama trpita svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena, v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Odločba komisije z dne 3. maja 2000 o nadomestitvi Odločbe 94/3/ES o oblikovanju seznama odpadkov skladno s členom 1 (a) Direktive Sveta 75/442/EGS o odpadkih in Odločbe Sveta 94/904/ES o oblikovanju seznama nevarnih odpadkov skladno s členom 1 (4) Direktive Sveta 91/689/EGS o nevarnih odpadkih.

Sodba Komisija Evropskih skupnosti proti Italijanski republiki z dne 18. december 2007, C-194/05, točka 32.

Direktiva Sveta 75/442/EGS z dne 15. julij 1975 o odpadkih, spremenjena z Direktivo Sveta 91/156/EGS z dne 18. marca 1991.

Zgoraj navedena sodba C-194/05, točka 33.

Sodba Donal Brady proti Environmental Protection Agency z dne 3. oktober 2013, C-113/12, predvsem točke 38 in naslednje.

Že omenjena sodba C-194/05, predvsem točki 36 in 37, in Sodba Tombesi in drugi z dne 25. junija 1997, C-304/94, C-330/94, C-342/94 in C-224/95, predvsem točka 47.

Sodbo Palin Granit Oy z dne 18. aprila 2002, C-9/00, predvsem točki 29 in 43.

Sodba Commune de Mesquer proti Total France SA, Total International Ltd. z dne 24. junija 2008, C-188/0, predvsem točki 39 in 40.

Že omenjeni sodbi C-194/05, točka 37, in C-113/12, točka 42.

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv  - člen 11

Uredba o ravnanju z izrabljenimi gumami (2009) - člen 3, 3/1, 3/1-1, 3/1-2, 4, 4/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.