VSRS Sodba X Ips 13/2018
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-05-27

dr. Erik Kerševan (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Nataša Smrekar

RAZREŠITVE IN IMENOVANJA - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO - VOLITVE

dopuščena revizija - okrajna volilna komisija - predsednik volilne komisije - predčasna razrešitev - upravni akt - sodno varstvo v upravnem sporu - razlogi za razrešitev - odločanje o razrešitvi - sodnik - prenehanje opravljanja sodniške službe - dejansko opravljanje sodniške službe - jezikovna razlaga zakona - namenska (teleološka) razlaga - neodvisnost - videz nepristranskosti - nezdružljivost opravljanja funkcij - ugoditev reviziji

Izpodbijani sklep (o razrešitvi predsednice okrajne volilne komisije) je upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1 in se posledično zagotavlja učinkovito sodno varstvo pravic in pravnih interesov tožnice v upravnem sporu.

Ob dodelitvi sodnika na mesto direktorja Centra za izobraževanje v pravosodju je že do take mere poseženo v položaj sodnika, da ne more hkrati opravljati tudi sodniške službe, z njegovim neposrednim delom pri vodenju navedenega centra, ki deluje v okviru ministrstva, pa je s tem lahko objektivno postavljena pod vprašaj njegova neodvisnost pri opravljanju funkcije predsednika volilne komisije, s tem pa se lahko vzpostavlja razumen dvom v videz take neodvisnosti.

Okoliščina, da tožnica vodi Center za izobraževanje v pravosodju na Ministrstvu za pravosodje in ne opravlja sodniške službe oziroma jo skladno z zakonsko določbo niti ne sme (tretji odstavek 71. c člena ZSS), predstavlja razlog za predčasno razrešitev z mesta predsednice volilne komisije po drugem odstavku 35. člena ZVDZ.

Takšno situacijo pa je treba razlikovati od položajev sodnikov, ki jih obravnava prvi odstavek 71. c člena ZSS in kjer nastopi možnost, da se lahko sodnika v času dodelitve na višje sodišče, Vrhovno sodišče ali v strokovno službo Sodnega sveta, v celoti ali deloma oprosti opravljanja sodniške službe.

Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 2394/2017-16 z dne 6. 2. 2018 se spremeni tako, da se tožba zavrne.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) s I. točko izreka ugodilo tožničini tožbi in odpravilo sklep Državne volilne komisije (v nadaljevanju DVK) oziroma toženke, št. 040-35/2014-619 z dne 31. 8. 2017, s katerim je DVK v postopku imenovanja oziroma razrešitev članov volilnih komisij odločila: da se tožnica razreši dolžnosti predsednice okrajne volilne komisije ... (1. točka izreka) in da tožnica opravlja funkcijo predsednice okrajne volilne komisije ... do imenovanja novega predsednika (2. točka izreka). Z II. točko izreka je odločilo o stroških postopka.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje pojasnjuje, da zakon pred novelo ZVDZ-C vprašanja prenehanja funkcije predsednika volilne komisije sploh ni urejal. Pogoj za imenovanje predsednika okrajne volilne komisije je po 34. členu ZVDZ status sodnika, zato trditev DVK glede dejanskega opravljanja sodniške službe ne vzdrži. Dejansko opravljanje sodniške službe ne predstavlja take kvalitete, ki bi bistveno prispevala k videzu nepristranskosti sodnika, in je nivo strokovnosti ter neodvisnosti v zadostni meri zagotovljen že z izpolnjevanjem pogojev po Zakonu o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS) za opravljanje sodniške funkcije. Sodišče prve stopnje sicer dopušča možnost, da se pojem "prenehanje opravljanja dejavnosti" razume na način, kot ga razume DVK (torej začasno), vendar gre pri tem le za razlago in ne za uporabo zakonsko opredeljenega pojma. Meni pa, da preostala razloga za razrešitev po 35. členu ZVDZ, ki sta očitno trajne narave, kažeta na nasprotno, enako pa na pogoj trajnega prenehanja sodniške službe kažejo tudi pogoji za imenovanje predsednika okrajne volilne komisije, ki se ga imenuje izmed sodnikov. Pogoje za razrešitev in določbe, s katerimi se posega v obstoječ pravni položaj prizadetih oseb, je treba razlagati zožujoče in jih ni mogoče širiti na situacije, ki z zakonom niso izrecno zajete. S tem ko je DVK upoštevala dodelitev tožnice kot sodnice na Center za izobraževanje v pravosodju za razlog za njeno razrešitev s položaja predsednice okrajne volilne komisije, zakon ni bil uporabljen pravilno.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 53/2018-3 z dne 18. 4. 2018 revizijo dopustilo glede vprašanj: "Ali je akt o razrešitvi predsednika volilne komisije, izdan na podlagi 35. člena Zakona o volitvah v državni zbor, upravni akt v smislu določbe 2. člena Zakona o upravnem sporu? Ali je določbo "prenehanje opravljanja sodniške službe" iz 35. člena Zakona o volitvah v državni zbor treba razlagati v smislu trajnega prenehanja sodniške službe iz 74., 77. in 78. člena ZSS oziroma ali je to določbo treba razlagati v smislu vsakršnega "aktivnega" prenehanja opravljanja sodniške službe, ki je tudi začasne narave?"

4. Na podlagi navedenega sklepa je toženka (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo, v kateri uveljavlja revizijski razlog zmotne uporabe materialnega prava. Poudarja, da ni upravni organ, temveč od oblasti neodvisni državni organ, ki skrbi za pravilnost in zakonitost izvedbe volilnih postopkov. V postopkih odločanja o imenovanju in razrešitvi z mesta predsednika nižjega volilnega organa ne odloča na podlagi pravil splošnega upravnega postopka. Opravljanje dolžnosti predsednika volilnega organa ni pravica posameznika, temveč le njegov privilegij, odločanje revidentke o imenovanju ali razrešitvi predsednika volilnega organa pa ni oblastveno odločanje v javnem interesu, utemeljeno na normi javnega prava. Sklicuje se na odločitve Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 348/2016, I Up 353/2016 in I Up 247/2017 ter doda, da če pravica posameznika ni zasedba vodstvenega položaja v javnem sektorju, kjer se delo opravlja profesionalno, v delovnem razmerju, je lahko še toliko manj takšna pravica posameznika po zasedanju častne funkcije (prvi odstavek 26. člena ZVDZ), ki je izraz oblasti. ZVDZ razloga za razrešitev ne veže na prenehanje sodniške funkcije, temveč na prenehanje opravljanja sodniške službe, z novelo ZVDZ-C pa je zakonodajalec omejil izvajanje predsedniške funkcije v volilnih komisijah na „aktivne“ sodnike, torej sodnike, ki dejansko opravljajo sodniško službo. Vrhovnemu sodišču predlaga, da reviziji ugodi in izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje spremeni tako, da tožničino tožbo zoper odločbo revidentke zavrže, podrejeno pa zavrne.

5. Tožnica v odgovoru na revizijo poudarja, da predstavlja izpodbijani sklep oblastveni, enostranski in posamični akt javnopravne narave, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, ki spreminja pravni položaj tožnice, zato ustreza vsebini upravnega akta. Opozarja na odločbo Ustavnega sodišča U-I-157/17, Up-143/15 z dne 5. 4. 2018 in poudarja, da ima oseben in neposreden interes, da v postopku varuje svojo pravno korist. ZVDZ ne določa, da pogoje za predsednika okrajne volilne komisije izpolnjuje le tisti sodnik, ki aktivno opravlja sodniško službo. Prenehanje opravljanja sodniške službe je vezano na status (funkcijo) sodnika, ne pa na sodnikovo dejansko aktivnost sojenja. Poudarja, da v času vodenja Centra za izobraževanje v pravosodju ni izgubila sodniške funkcije, saj ima pravico uporabljati naziv sodnik in je še naprej del sodne veje oblasti.

7. Vrhovno sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Glede na navedeno in ker revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 370. člena ZPP), je revizijsko sodišče v tej sodbi odgovarjalo samo na dopuščeno vprašanje, ni pa se opredelilo do ostalih, v reviziji izpostavljenih vidikov.

O pravni naravi akta o razrešitvi predsednice volilne komisije

8. V obravnavani zadevi je DVK v postopku imenovanja oziroma razrešitev članov volilnih komisij izdala izpodbijani sklep na podlagi 35. člena ZVDZ, ki v drugem odstavku določa, da DVK pred potekom dobe, za katero je bil imenovan, razreši predsednika, namestnika predsednika, člana ali namestnika člana okrajne volilne komisije ali volilne komisije volilne enote, če to sam zahteva, če mu je prenehala volilna pravica ali če je prenehal opravljati sodniško službo. V nadaljevanju iste določbe je še navedeno, da lahko DVK pred potekom dobe, za katero je bil imenovan, razreši predsednika, namestnika predsednika, člana ali namestnika člana okrajne volilne komisije ali volilne komisije volilne enote zaradi nevestnega opravljanja funkcije ali če ni ravnal skladno z obveznimi navodili iz 2. točke prvega odstavka 37. člena tega zakona. Razrešitev člana ali namestnika člana okrajne volilne komisije ali volilne komisije volilne enote zaradi nevestnega opravljanja funkcije lahko predlaga tudi poslanska skupina ali politična stranka, ki ga je DVK predlagala v imenovanje.

Ta člen je bil vnesen v zakonsko besedilo z novelo ZVDZ-C. Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da ZVDZ do tedaj instituta predčasnega prenehanja funkcije v DVK ni urejal, s sprejeto novelo pa se je to vprašanje uredilo.

V obrazložitvi k 35. členu ZVDZ je navedeno (samo), da se med razrešitvene razloge dodajajo razlogi neizpolnjevanja pogojev za imenovanje v volilno komisijo.

9. Glede na zgoraj navedeno se najprej zastavlja vprašanje, ali lahko DVK izdaja upravne akte in ali se lahko akt, ki ga izda DVK, izpodbija. DVK je volilni organ (1. točka prvega odstavka 23. člena ZVDZ), ki ga imenuje Državni zbor (32. člen ZVDZ). DVK izvršuje svoja oblastvena pooblastila in pristojnosti, ki jih podeljuje zakon (37. člen ZVDZ in drugi). Res je sicer DVK organ

in ne upravni organ, vendar pa ima glede na navedeno vse značilnosti državnega organa oblasti, ki v formalnem smislu tudi lahko v okviru svojih pristojnosti izdaja upravne akte (1. člen ZUS-1).

10. Glede tega je treba najprej poudariti, da gre pri izpodbijanem sklepu o razrešitvi tožnice z mesta predsednice volilne komisije za akt, ki ni izdan v zvezi s postopkom ali izvedbo volitev, temveč gre za akt, ki je namenjen organizaciji volilnih organov. Zato se Vrhovno sodišče v tej sodbi ne opredeljuje do tega, katere druge akte DVK je morda tudi mogoče šteti za upravne akte, zoper katere bi bil mogoč upravni spor že na podlagi ZUS-1. Ni namreč mogoče spregledati dejstva, da je zaradi varstva volilne pravice ZVDZ zoper odločitve DVK uredil poseben postopek sodnega varstva (103. člen in nasl.).

11. Nadaljnje vprašanje je, ali gre pri izpodbijanem sklepu DVK za upravni akt, ki ustreza definiciji iz 2. člena ZUS-1. Po tej določbi je upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Kot izhaja iz teorije, se v pojem upravnega akta vključuje vse enostransko, oblastveno odločanje pristojnih organov pri izvrševanju upravne funkcije.

12. Po presoji Vrhovnega sodišča je izpodbijani sklep DVK javnopravni, enostranski in posamični akt. Po svoji naravi je oblastveni akt, saj enostransko spreminja pravni položaj določene osebe, ki je v razmerju do izdajatelja tega akta (toženke kot organa odločanja) v podrejenem položaju, DVK pa je pri sprejetju izpodbijanega sklepa izvrševala svoje zakonsko oblastveno pooblastilo (odločanje

) in ni sprejemala zgolj poslovne odločitve kot zasebnopravni subjekt (

13. Pristojnost DVK za imenovanje in razrešitev predsednika volilne komisije volilne enote je določil ZVDZ. Pri sprejemanju navedene odločitve gre za izvrševanje upravne funkcije, saj gre za oblikovanje volilnih organov, in ne za akt, ki bi bil izdan v zvezi z izvedbo določenih volitev. Ureditev organizacije organov, ki izvajajo oblastvena pooblastila, in imenovanje njihovih članov pa je po svoji naravi upravna funkcija. V tem primeru je DVK s sprejetjem konkretnega in posamičnega akta (izpodbijanega sklepa o razrešitvi tožnice) izvrševala zakonsko določbo 35. člena ZVDZ. Izvrševanje oblastvenih pooblastil in pristojnosti na podlagi zakonov in drugih predpisov v razmerju do določenih fizičnih ali pravnih oseb v konkretnih in posamičnih primerih pa po svoji naravi sodi v okvir upravne funkcije.

14. Ker je upravni akt le tisti javnopravni, enostranski in posamični akt, izdan v okviru upravne funkcije, s katerim organ odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pa je Vrhovno sodišče moralo odgovoriti na vprašanje, ali je bilo z izpodbijanim sklepom poseženo v pravno varovani položaj tožnice.

15. Obstoj (javno)pravno varovanega interesa je treba ugotoviti v vsakem posameznem primeru razlage pravnih norm, torej v obravnavanem primeru 35. člena ZVDZ. Ob odsotnosti izrecne zakonske določbe o obstoju pravice ali pravno varovane koristi določene osebe v javnopravnem razmerju, ta presoja izhaja iz namena posamezne norme, ki mora varovati (tudi) pravni interes določene osebe.

16. Zakonska ureditev razlogov za razrešitev funkcije predsednika volilne komisije volilne enote nedvomno služi varstvu javnega interesa. To velja tudi za ureditev 35. člena ZVDZ, saj je primarno v javnem interesu, da se s tega položaja razreši oseba v vseh primerih, ko za to nastopijo zakonsko predpisani razlogi, saj je s tem zagotovljena zakonita in pravilna sestava volilnih organov, ki izvajajo volitve. Po drugi strani pa sama odločitev zakonodajalca, da določi mandat članom volilnih komisij

in da predpiše zakonske razloge za njihovo predčasno razrešitev z navedenega položaja, kaže na to, da je mogoče navedene določbe razumeti kot omejitev (nezakonitega) poseganja v pridobljeni položaj predsednika volilne komisije. Na podlagi tega iz ZVDZ izhaja namen pravnega varstva interesa tiste osebe, ki je navedeni položaj pridobila, da ni predčasno razrešena mimo razlogov, ki jih je določil zakon v 35. členu ZVDZ. Res je sicer mogoče pritrditi revidentki, da imenovanje na navedeni položaj ni pravica določene osebe, temveč zgolj privilegij, vendar pa je od tega treba ločiti vprašanje razrešitve po pridobitvi tega položaja. Glede na konkretno zakonsko ureditev, ki določa časovno omejeni mandat, v katerega se lahko poseže le v zakonsko določenih primerih, obstaja torej subjektivno varovani pravni interes predsednika volilne komisije, da varuje tako pridobljeni položaj v primeru predčasne razrešitve, ki mu ga podeljuje ZVDZ. Iz tega pa izhaja tudi pravica do sodnega varstva navedenega pravnega interesa,

17. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče presodilo, da je izpodbijani sklep upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1 in da se posledično torej zagotavlja učinkovito sodno varstvo pravic in pravnih interesov tožnice v upravnem sporu.

Razlaga pojma "prenehanje opravljanja sodniške službe" iz 35. člena ZVDZ

18. Iz dejanskega stanja, kot ga je ugotovilo sodišče prve stopnje in na katero je Vrhovno sodišče vezano (drugi odstavek 85. člena ZUS-1), izhaja, da je bila tožnica s sklepom DVK razrešena kot predsednica okrajne volilne komisije ... pred iztekom mandata, in sicer zato, ker je bila dodeljena na Ministrstvo za pravosodje, Center za izobraževanje v pravosodju, na položaj direktorice navedenega centra. Ob tem je sodišče prve stopnje kot relevanten pravilno uporabilo tretji odstavek 71. c člena ZSS, ki med drugim določa, da sodnik, ki je dodeljen v center za izobraževanje v pravosodju za vodenje centra, obdrži pravico uporabljati naziv sodnik, vendar ne more hkrati opravljati sodniške službe in mu obveznosti iz sodniške službe mirujejo.

19. Določba, da se predsednika volilne komisije predčasno razreši, "če je prenehal opravljati sodniško službo", ki je bila temelj sprejeti ureditvi (zgoraj, 8. točka obrazložitve), zahteva svojo ustrezno razlago. Pri tem ni mogoče pritrditi stališču tožnice, da je navedeno treba enačiti s prenehanjem sodniške funkcije, saj je navedeno ločeno tudi v sistemski ureditvi Zakona o sodniški službi. Če bi želel zakonodajalec vezati razlog za predčasno razrešitev na prenehanje opravljanja sodniške funkcije in ne sodniške službe, bi to moralo izhajati iz izrecne zakonske določbe.

20. Prav tako tudi ni mogoče pritrditi sodišču prve stopnje, ki se je postavilo na stališče, da preostala dva razloga za razrešitev s položaja predsednika volilne komisije, ki ju vsebuje 35. člen ZVDZ in ki sta očitno trajne narave, kažeta na to, da je tudi v primeru razrešitvenega razloga prenehanja opravljanja sodniške službe mišljeno zgolj trajno prenehanje sodniške službe.

To ne izhaja niti iz jezikovne niti iz teleološke razlage navedene norme. Namen predčasne razrešitve predsednika, namestnika in članov volilne komisije je v tem, da se zagotovi neodvisno, zakonito in nemoteno opravljanje nalog tega volilnega organa. To velja tudi za videz njegove (objektivne) neodvisnosti in nepristranskosti, ki je pomemben vidik legitimnosti volilnih organov in samih volitev. Tako ne držijo navedbe sodišča prve stopnje, da dejansko opravljanje sodniške službe ne predstavlja take kvalitete, ki bi bistveno prispevala k videzu nepristranskosti sodnika, in je nivo strokovnosti ter neodvisnosti v zadostni meri zagotovljen že z izpolnjevanjem pogojev po ZSS za opravljanje sodniške funkcije. Zato tudi drugi primeri, ko bi prišlo do posega v položaj predsednika volilne komisije kot sodnika (glej 32. do 34. člen ZVDZ), lahko pomenijo utemeljen razlog za njegovo razrešitev, če bi iz njihovih značilnosti izhajalo, da bi se s tem okrnil videz neodvisnosti in nepristranskosti take volilne komisije. Tako je mogoče pritrditi revidentki, da je predčasna razrešitev očitno mogoča in utemeljena tudi v primerih začasnega prenehanja opravljanja sodniške službe, če je sodnik izvoljen za poslanca državnega zbora, ministra in na druge funkcije iz 40. člena ZSS.

21. Po drugi strani pa so utemeljeni tudi tožničini argumenti, da vsako kratkotrajno prenehanje opravljanja sodniške službe (npr. zaradi krajše bolezni) ne more pomeniti razloga za predčasno razrešitev s položaja predsednika volilne komisije. Zato se je treba opreti na zakonsko razlikovanje med različnimi primeri in izhajati iz njihovih značilnosti.

22. V obravnavani zadevi je bila tožnica dodeljena na Center za izobraževanje v pravosodju na podlagi odločitve Sodnega sveta skladno z 71. členom in tretjim odstavkom 71. c člena ZSS. Taka dodelitev lahko traja največ tri leta in se lahko ponovi s soglasjem dodeljenega sodnika (četrti odstavek 71. člena ZSS). V tem času sodnik, ki je dodeljen na Center za izobraževanje v pravosodju za vodenje centra, "

ne more hkrati opravljati sodniške službe in mu obveznosti iz sodniške službe mirujejo

" (tretji odstavek 71. c člena ZSS). Iz te določbe torej izhaja, da v času take dodelitve že po jezikovni razlagi sodnik preneha z opravljanjem sodniške službe, in da mu vse obveznosti, ki izvirajo iz njegovega položaja kot sodnika, mirujejo. Navedeno kaže na to, da pri dodelitvi na Center za izobraževanje v pravosodju nastopi nezdružljivost opravljanja sodniške službe že po samem zakonu.

23. Ne gre za to, da bi zakonodajalec z novelo ZVDZ-C omejil izvajanje predsedniške funkcije v volilnih komisijah na "aktivne" sodnike, tj. sodnike, ki dejansko opravljajo sodniško službo. Namen zakonodajalca je bil po presoji Vrhovnega sodišča predvsem v tem, da se zagotovi, da sodnik, ki opravlja takšno funkcijo v volilni komisiji, tudi v očeh javnosti ustvarja objektivni videz nepristranskosti in neodvisnosti pri vodenju volilnih opravil oziroma da zagotavlja neodvisni položaj volilnih organov v razmerju do drugih vej oblasti. Neodvisni volilni organ pomeni tudi t. i. zunanjo neodvisnost, ki se zagotavlja z neodvisnim položajem med drugim tudi predsednika volilnega organa v razmerju do drugih oblastnih organov, zlasti do organov izvršilne veje oblasti. Nepristranskost predsednika volilne komisije oziroma volilne komisije je zato treba ocenjevati ne le po njenih učinkih (npr. po odsotnosti kršitev procesnih pravic volivcev, ki izvršujejo aktivno ali pasivno volilno pravico, po vplivu na odločitev), temveč tudi po njenem zunanjem videzu, namreč kako lahko vprašanje razmerja (ne)pristranskosti razumejo volivci v konkretnem postopku volitev. Zato ni dovolj, da volilna komisija ravna in odloča nepristransko: sestavljena mora biti tako, da ne obstajajo okoliščine, ki bi vzbujale dvom v njeno nepristranskost. Obe lastnosti volilne komisije sta po eni strani pogoja, po drugi strani pa posledična izraza poštenega volilnega postopka.

24. Pošten postopek pred volilnimi komisijami, katerega del je tudi pravica do nepristranskega odločanja, zagotavlja ustavna določba o enakem varstvu pravic (22. člen Ustave).

Zahteve ustavnega procesnega jamstva nepristranskega sojenja, ki izhajajo iz ustavnosodne presoje prvega odstavka 23. člena Ustave in ki se sicer nanašajo na sodišča, so lahko vodilo za zagotavljanje jamstva nepristranskega odločanja za poštenost kateregakoli postopka,

v katerem se odloča o pravicah, dolžnostih ali pravnih koristih, torej tudi postopka po ZVDZ.

25. To med drugim zahteva, da sodnik kot porok pravičnosti tudi pri opravljanju svoje primarne funkcije kot tudi funkcije predsednika volilne komisije deluje nepristransko in neodvisno. Vendar ima prav revidentka, ko trdi, da ne zadošča, da volilni organ ravna in odloča nepristransko, temveč mora biti sestavljen tako, da ne obstajajo okoliščine, ki bi vzbujale dvom v njegovo nepristranskost. Drži sicer tudi stališče sodišča prve stopnje, da je določen nivo strokovnosti in neodvisnosti predsednika volilne komisije zagotovljen že s tem, ko se zahteva izpolnjevanje pogojev, ki jih ZZS določa za opravljanje sodniške službe. Vendar pa navedeno ne zadošča in je vselej pri presoji, ali je zaradi siceršnjega poklicnega udejstvovanja sodnika lahko omajan tudi objektivni videz nepristranskosti in s tem nenazadnje legitimnost izida volilnih opravil, treba skrbno presoditi okoliščine posameznega primera.

26. Vrhovno sodišče sicer ne nasprotuje tožničini navedbi, da je še vedno del sodne veje oblasti, ni pa moč pritrditi njenemu stališču, da je pri vodenju Centra za izobraževanje v pravosodju povsem neodvisna od izvršilne veje oblasti. Center za izobraževanje v pravosodju, ki deluje v okviru Ministrstva za pravosodje, je bil na podlagi 74. a člena ZS ustanovljen s sporazumom z dne 23. 10. 1998 med Ministrstvom za pravosodje in Vrhovnim sodiščem.

Operativno naloge Centra za izobraževanje v pravosodju dejansko opravlja njegov Programski svet, s strokovno službo, ki skrbi za administrativne zadeve in deluje v okviru Ministrstva za pravosodje; tudi sredstva za izvedbo posamezne oblike izobraževanja zagotavlja Ministrstvo za pravosodje.

Navedeno po presoji Vrhovnega sodišča pomeni, da je ob dodelitvi sodnika na mesto direktorja Centra za izobraževanje v pravosodju

že do take mere poseženo v položaj sodnika, da ne more hkrati opravljati tudi sodniške službe, z njegovim neposrednim delom pri vodenju navedenega centra, ki deluje v okviru ministrstva, pa je s tem lahko objektivno postavljena pod vprašaj njegova neodvisnost pri opravljanju funkcije predsednika volilne komisije, s tem pa se lahko vzpostavlja razumen dvom v videz take neodvisnosti.

27. Po presoji Vrhovnega sodišča se pri sodniku, ki dela v okviru ministrstva, ki ga praviloma vodijo ministri kot predstavniki ali člani posameznih političnih strank, ki konkurirajo na volitvah, temeljni princip neodvisnosti sodniške funkcije v smislu neodvisnosti sodnika od zunanjih vplivov (ministra, politične volje), razvodeni, saj za delovanje oziroma vodenje upravnih organov velja načelo subordinacije. Neodvisnost sodnika se torej ne kaže le v znanju oziroma strokovnosti, ki se pripisuje sodniku že zaradi njegove funkcije sodnika, temveč tudi v videzu objektivnosti in nepristranskosti, ki se kaže med drugim tudi preko sodnikovega poklicnega položaja. Zato za sodnika, ki svoje delo opravlja v okviru ministrstva in torej dela pod vodstvom ministra kot predstavnika ali člana politične stranke ne glede na tožničino zatrjevanje, da je pri svojem delu povsem neodvisna od izvršilne veje oblasti,

ni mogoče trditi, da objektivno ustvarja in ohranja v zadostni meri videz nepristranskosti in s tem predstavlja garanta legitimne izvedbe vseh volilnih opravil.

28. V obravnavani zadevi torej okoliščina, da tožnica vodi Center za izobraževanje v pravosodju na Ministrstvu za pravosodje in ne opravlja sodniške službe oziroma jo skladno z zakonsko določbo niti ne sme (tretji odstavek 71. c člena ZSS), po presoji Vrhovnega sodišča predstavlja razlog za predčasno razrešitev z mesta predsednice volilne komisije po drugem odstavku 35. člena ZVDZ.

29. Vrhovno sodišče še pojasnjuje, da je takšno situacijo treba razlikovati od položajev sodnikov, ki jih obravnava prvi odstavek 71. c člena ZSS

in kjer nastopi možnost, da se lahko sodnika v času dodelitve na višje sodišče, Vrhovno sodišče ali v strokovno službo Sodnega sveta, v celoti ali deloma oprosti opravljanja sodniške službe.

30. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo in na podlagi prvega odstavka 94. člena ZUS-1 s sodbo spremenilo sodbo sodišča prve stopnje tako, da je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. Iz zgornje obrazložitve so razvidni tudi razlogi za zavrnitev relevantnih tožbenih ugovorov.

31. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

Tretji odstavek 35. člena ZVDZ določa, da zoper odločitve DVK ni pritožbe, kar kaže po eni strani na to, da zakon ni predvidel notranje pritožbene poti, po drugi strani pa ta določba sama po sebi ne dopušča zaključka, da prizadetim posameznikom ni zagotovljeno sodno varstvo, niti tega ne zatrjuje revidentka.

Poročilo k Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o volitvah v državni zbor (ZVDZ-C), skrajšani postopek, EPA 1806-VII, št. 004-03/17-1 z dne 13. 4. 2017, str. 4.

E. Kerševan v: E. Kerševan (ur.), Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Založba GV, Ljubljana, 2019, str. 20.

To izhaja tudi iz ureditve upravnega spora, ki temelji na subjektivnem konceptu in pomeni, da je upravni spor dopusten samo, če stranka utemelji, da je z izpodbijanim aktom ali dejanjem poseženo v njen pravni položaj, pravico ali pravno korist. Prim. I Up 53/2013 z dne 18. 12. 2014.

Drugi odstavek 22. člena ZVDZ določa, da se volilne komisije imenujejo za štiri leta, volilni odbori pa za vsake volitve.

V tem smislu tudi sodba Vrhovnega sodišča X Ips 11/2018 z dne 14. 3. 2019.

Trajno prenehanje sodniške funkcije in sodniške službe opredeljuje 74. člen ZSS, ki v prvem odstavku taksativno določa, v katerih primerih sodniku preneha sodniška funkcija po zakonu, iz drugega odstavka pa med drugim izhaja, da preneha sodniku sodniška služba po zakonu z upokojitvijo.

Ta določa: "Če je sodnik izvoljen za predsednika republike, poslanca državnega zbora, sodnika ustavnega sodišča, sodnika mednarodnega sodišča ali na drugo mednarodno pravosodno funkcijo, predsednika vlade, varuha človekovih pravic oziroma njegovega namestnika, imenovan za ministra ali državnega sekretarja, predsednika ali namestnika predsednika komisije za preprečevanje korupcije, mu sodniška funkcija ter vse pravice in dolžnosti iz sodniške službe mirujejo. Določba prvega odstavka tega člena se uporablja tudi, če je sodnik izvoljen za poslanca evropskega parlamenta, evropskega varuha človekovih pravic ali imenovan za člana Evropske komisije ali imenovan za evropskega glavnega tožilca.Določba prvega odstavka tega člena se uporablja tudi v primeru, če je sodnik napoten v mednarodno civilno misijo ali mednarodno organizacijo ali opravlja strokovne naloge na mednarodnem sodišču ali stalnem predstavništvu Republike Slovenije pri mednarodni organizaciji s področja človekovih pravic."

Prim. odločba Ustavnega sodišča U-I-468/06-14 z dne 17. 5. 2007, 12. in 13. točka obrazložitve.

Pravico do poštenega sojenja zagotavlja tudi 6. člen Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

Poročevalec DZ RS, Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodiščih (ZS-D), nujni postopek, EPA 1213 - III, z dne 31. 3. 2004, str. 13.

V šestem odstavku 74. a člena ZS je določeno, da Center za izobraževanje v pravosodju vodi sodnik.

Pri tem Vrhovno sodišče zgolj pripominja, da Center za izobraževanje v pravosodju deluje v okviru Ministrstva za pravosodje, ki ga ustanovi in vodi minister, tožnici pa skladno s tretjim odstavkom 35. člena ZSS izdela oceno sodniške službe personalni svet Vrhovnega sodišča v sodelovanju z ministrom.

Ta določa: "Sodnik, ki je dodeljen na višje sodišče ali Vrhovno sodišče Republike Slovenije ali v strokovno službo sodnega sveta, je lahko v tem času v celoti ali deloma oproščen opravljanja sodniške službe."

O tem je Vrhovno sodišče že zavzelo stališče in sicer, da ni podan razlog za predčasno razrešitev predsednika volilne komisije iz drugega odstavka 35. člena ZVDZ v smislu, da je sodnik "prenehal opravljati sodniško službo" (sodba X Ips 31 2018 z dne 27. 5. 2020).

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22, 23

Zakon o volitvah v državni zbor (1992) - ZVDZ  - člen 22, 22/2, 23, 23/1, 23/1-1, 26, 26/1, 34, 35, 35/2, 103

Zakon o sodniški službi (1994) - ZSS  - člen 40, 71, 71/4, 71c, 71c/1, 71c/3

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 1, 2

Zakon o sodiščih (1994) - ZS  - člen 74a, 74a/5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sklep X DoR 53/2018-3, enako tudi VSRS Sklep X DoR 111/2018-3