VSRS Sodba X Ips 44/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-05-27

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

najem neprofitnega stanovanja - splošni pogoji za upravičenost do dodelitve neprofitnega stanovanja - (ne)izpolnjevanje pogojev - premoženjski cenzus - sprememba neprofitne najemnine - sprememba višine najemnine - tržna najemnina - razlaga določb - exceptio illegalis - pravica do primernega stanovanja - dopuščena revizija - zavrnitev revizije

Skladno s SZ-1 je najemodajalec dolžan vsakih pet let preveriti, ali najemnik (in uporabniki) neprofitnega stanovanja še izpolnjuje splošne pogoje za uporabo neprofitnega stanovanja po veljavnem pravilniku na dan preverjanja in mora zato preveriti tudi izpolnjevanje premoženjskih pogojev za upravičenost do dodelitve neprofitnega stanovanja.

90. člen SZ-1 je treba razlagati v funkciji zagotavljanja načela enakosti pri uveljavljanju socialnih pravic, iz česar pa izhaja ne le upravičenje temveč tudi dolžnost najemodajalcev, da preverjajo izpolnjevanje upravičenosti do neprofitnega stanovanja. Zato je najemodajalec dolžan prav v funkciji varstva navedenih ustavnih in zakonskih vrednot vsakih pet let od najemnika zahtevati, da predloži dokazila o izpolnjevanju splošnih pogojev za pridobitev neprofitnega stanovanja, ki jih opredeljuje pravilnik iz petega odstavka 87. člena tega zakona, torej v obravnavani zadevi 3. člen Pravilnika. Če se ugotovi, da tak najemnik ni več upravičen do neprofitnega stanovanja, je dolžan najemodajalec že po samem zakonu spremeniti določila najemne pogodbe, ki urejajo višino najemnine in najemnino določiti v višini tržne najemnine (tretji odstavek 90. člena SZ-1). Le v zvezi s samim postopkom spremembe določil najemne pogodbe, ki urejajo višino najemnine, ta določba SZ-1 odkazuje na pravilnik, ki ga izda pristojni minister, torej v obravnavani zadevi na 30. člen Pravilnika.

30. člen Pravilnika je v omejitvi, ki omejuje nadaljnje preverjanje pogojev za pridobitev (uporabo) neprofitnega stanovanja s strani obstoječih najemnikov zgolj na dohodkovne pogoje, v očitnem nasprotju z 90. členom SZ-1, ki predvideva ponovno preverjanje vseh splošnih pogojev vsakih pet let. Navedena določba Pravilnika vzpostavlja s tem, ko omejuje ugotavljanje premoženjskega cenzusa, tudi neenakost med najemniki neprofitnih stanovanj, saj so ob bistveno različnih socialnih okoliščinah lahko neutemeljeno v enakem položaju; najemnik z (bistveno, neomejeno) večjim premoženjem lahko ohranja pravico do neprofitne najemnine enako kot tisti, ki je v bistveno težjem socialnem položaju. To je tudi v nasprotju z zagotavljanjem socialne pravice do neprofitnega stanovanja, ki kot navedeno pomeni izpeljavo načela socialne države iz 2. člena v zvezi z 78. členom Ustave.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo na podlagi 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožnice zoper odločbo tožene stranke št. 3653-2206/2017-3205 z dne 20. 9. 2017.

2. Organ prve stopnje tožene stranke je po uradni dolžnosti, na podlagi 90. člena Stanovanjskega zakonika (v nadaljevanju SZ-1) začel postopek preveritve izpolnjevanja splošnih pogojev za upravičenost do neprofitnega stanovanja in upravičenost do nadaljevanja neprofitnega najemnega razmerja revidentke, ki jih določa 3. člen Pravilnika o dodeljevanju neprofitnih stanovanj v najem (v nadaljevanju Pravilnik), ki ga je izdal za to pristojni minister. V svojem postopku je na podlagi predložene dokumentacije in dokumentacije, ki jo je pridobil po uradni dolžnosti, ugotovil, da revidentka ne izpolnjuje vseh splošnih pogojev za upravičenost do neprofitnega stanovanja in ni upravičena do nadaljevanja neprofitnega najemnega razmerja.

3. Ugotovil je, da je revidentka slovenska državljanka, ki ima stalno prebivališče prijavljeno na območju Mestne občine Ljubljana. Revidentka in uporabnica predmetnega stanovanja T. A. (sicer hči tožnice) sta lastnici premoženja, katerega skupna vrednost znaša 45.636,22 EUR. Revidentkino dvočlansko gospodinjstvo po navedenih ugotovitvah ne presega predpisanega dohodkovnega cenzusa, presega pa premoženjski cenzus, ki je določen v navedeni določbi Pravilnika. Vrednost premoženja revidentkinega gospodinjstva namreč presega 40% vrednosti primernega stanovanja, ki za dvočlansko gospodinjstvo znaša 18.515,20 EUR. Zato je tožena stranka z izpodbijanim upravnim aktom št. 3653-2206/2017-3205 z dne 20. 9. 2017 odločila, da revidentka ne izpolnjuje vseh pogojev za upravičenost do neprofitnega stanovanja (1. točka izreka) in da se za stanovanje na naslovu ..., revidentki začne zaračunavati z mesecem oktobrom 2017 tržna najemnina v višini višini 4,40 EUR/m2, kar znaša za ta mesec 336,34 EUR (2. točka izreka) glede na to, da znaša stanovanjska površina predmetnega stanovanja 76,44 m2. To odločitev je kot pravilno in zakonito potrdil tudi pritožbeni organ tožene stranke z odločbo 3523-26/2017-14 z dne 1. 12. 2017.

4. Sodišče v svoji sodbi pritrjuje razlogom tožene stranke. Iz sodbe sodišča prve stopnje izhaja, da tožnica nesporno presega premoženjski cenzus, skupni dohodki dvočlanskega gospodinjstva pa ne presegajo dohodkovnega cenzusa. Sodišče je presodilo, da SZ-1 jasno določa, kaj je predmet preverjanja in kakšna je možna pravna posledica, pri tem pa se sklicuje na Pravilnik. Zato po stališču sodišča tudi ne drži, da bi bil pravni položaj tožnice nepredvidljiv, saj Pravilnik pogoje taksativno našteva.

5. Tožnica (v nadaljevanju revidentka) je na Vrhovno sodišče vložila predlog za dopustitev revizije, ki mu je Vrhovno sodišče s sklepom X Dor 302/2018 z dne 29. 5. 2019 delno ugodilo in revizijo dopustilo glede vprašanja: "Ali najemodajalec, ki na podlagi prvega odstavka 30. člena Pravilnika o dodeljevanju neprofitnih stanovanj v najem lahko vsakih pet let preveri, ali najemnik in uporabniki neprofitnega stanovanja še izpolnjujejo dohodkovne pogoje za uporabo neprofitnega stanovanja po veljavnem pravilniku na dan preverjanja, lahko preverja tudi izpolnjevanje premoženjskih pogojev za upravičenost do dodelitve neprofitnega stanovanja, pri čimer je dohodkovni pogoj določen s podzakonskih predpisom in ne z zakonom?"

6. Zoper navedeno sodbo je revidentka na podlagi sklepa o dopustitvi revizije vložila revizijo iz razloga zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). V njej predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in sodbo sodišča prve stopnje spremeni tako, da tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt ter odločbo tožene stranke o pritožbi, oziroma podredno, naj reviziji ugodi in sodbo sodišča prve stopnje spremeni tako, da tožbi ugodi, razveljavi izpodbijani upravni akt in odločbo tožene stranke o pritožbi ter zadevo vrne organu tožene stranke v ponovni postopek, nadalje podredno pa, da izpodbijano sodbo razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. V vseh primerih zahteva, da se toženi stranki naloži povrnitev stroškov postopka.

7. Tožena stranka je na revizijo odgovorila. Zavrača navedbe in argumente revidentke, pri tem pa se sklicuje na dosedanje razloge upravnih odločb in sodbe sodišča prve stopnje ter predlaga, naj Vrhovno sodišče revizijo zavrne kot neutemeljeno.

9. Med obema strankama spora je nesporno, da sta tako pogoj višine dohodkov (dohodkovni cenzus) kot tudi višine premoženja (premoženjski cenzus) oba določena v okviru splošnih pogojev za upravičenost do dodelitve neprofitnega stanovanja, ki jih ureja 3. člen Pravilnika.

Nesporno gre za dva ločena in po vsebini različna pravna pogoja. V zadevi pa ostaja v okviru dopuščenega pomembnega pravnega vprašanja sporno, ali je bila skladno s predpisi toženka poleg (ponovnega) preverjanja dohodkovnega cenzusa upravičena preverjati tudi premoženjski cenzus za upravičenost do dodelitve neprofitnega stanovanja.

10. Ker revidentka izpolnjuje pogoj glede višine dohodkov za pridobitev neprofitnega stanovanja, ne pa tudi pogoj višine premoženja, ki je prav tako predpisan za pridobitev navedene socialne ugodnosti, se zavzema za pravno razlago, da toženka ni bila upravičena ponovno preverjati njenega izpolnjevanja pogoja premoženjskega cenzusa, temveč zgolj dohodkovni cenzus, ker naj bi to izhajalo iz SZ-1 in Pravilnika. Temeljni argument, ki ga v zvezi s tem prikazuje v več različnih kontekstih je, da 30. člen Pravilnika takega ravnanja tožene stranke ne omogoča in da je bila ta določba v obravnavani zadevi pri presoji tožene stranke in sodišča prve stopnje uporabljena napačno.

11. Člen 30 Pravilnika v prvem do tretjem odstavku določa:

(1) Najemodajalci lahko vsakih pet let preverijo ali najemnik in uporabniki neprofitnega stanovanja še izpolnjujejo dohodkovne pogoje za uporabo neprofitnega stanovanja po veljavnem pravilniku na dan preverjanja.

(2) Podatke o denarnih prejemkih za preteklo koledarsko leto pred preverjanjem izpolnjevanja pogojev za uporabo neprofitnega stanovanja pridobivajo najemodajalci iz uradnih evidenc in drugih zbirk osebnih podatkov upravljavcev zbirk podatkov, v skladu z določbami 19. člena tega pravilnika. Najemniki morajo na zahtevo najemodajalca predložiti vse zahtevane izjave in dokazila zase in za uporabnike v roku 30 dni od prejema zahteve.

(3) Najemodajalci odločijo o upravičenosti oziroma neupravičenosti najemnika do nadaljevanja neprofitnega najemnega razmerja v 30 dneh po prejemu vseh dokazil iz prejšnjega odstavka z odločbo v upravnem postopku.

12. Postopek spreminjanja višine najemnine po dodelitvi neprofitnega stanovanja v najem iz te določbe po mnenju revidentke ne določa preverjanja izpolnjevanja premoženjskega pogoja, temveč se nanaša le na ugotavljanje izpolnjevanja dohodkovnega pogoja, zato se izpodbijana sodbe prve stopnje v tem delu opira na zmotno uporabo materialnega prava.

13. Toženka po drugi strani zakonitost izpodbijanega upravnega akta in sodbe sodišča prve stopnje, ki je tožbo revidentke zavrnilo, utemeljuje na razlagi, da pravno podlago za odločitev v zadevi predstavljajo drugi in tretji odstavek 90. člena SZ-1,

in prvi odstavek 3. člena Pravilnika. Skladno z navedenimi predpisi je bila toženka tudi v konkretnem postopku dolžna preveriti izpolnjevanje vseh predpisanih splošnih pogojev za pridobitev neprofitnega stanovanja. Cilj in posledica takega postopka pa je sprememba neprofitne najemnine v tržno in ne najemnega razmerja kot takega. Tak ukrep je utemeljen na zakonu, usmerjen k zakonitemu cilju (zagotavljanju socialne pravičnosti) in je nujen (povpraševanje po neprofitnih najemnih stanovanjih v Mestni občini Ljubljana upoštevaje zadnji javni razpis za več kot desetkrat presega ponudbo). Poudarja, da je spremembo višine najemnine predvidel že sam zakon v citiranem tretjem odstavku 90. člena SZ-1 in da se morajo določila 30. člena Pravilnika, na katerega napotuje, uporabiti v duhu zakonskih določb tudi za premoženjsko stanje, čeprav se sklicujejo le na dohodkovno stanje. Nesmiselno bi bilo, da se ne bi preverjalo tudi premoženja, saj je upravičenost do neprofitne najemnine odvisna od materialnega položaja, kamor nedvomno sodi tudi premoženjsko stanje.

14. Vrhovno sodišče pri presoji obravnavane zadeve izhaja iz določb Ustave Republike Slovenije ter odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-144/14 z dne 9. 3. 2017, na katero se utemeljeno sklicuje tožena stranka. V citirani odločbi je Ustavno sodišče poudarilo, da načelo zaupanja v pravo ne narekuje varovanja neprofitnega najema mimo okvira predpisanih pogojev za pridobitev takega stanovanja, zato bi bilo ustavno dopustno upoštevati spremenjene okoliščine v pogledu izpolnjevanja tako določenih pogojev na strani najemnika. Poudarilo je tudi, da je pridobivanje neprofitnih stanovanj in njihovo oddajanje v najem z javnimi razpisi eden od ukrepov za uresničevanje zaveze države iz 78. člena Ustave, po katerem država ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo primerno stanovanje. Neprofitna najemnina, ki se plačuje za najem neprofitnega stanovanja, je po vsebini socialna pravica in pomeni izpeljavo načela socialne države iz 2. člena v zvezi z 78. členom Ustave. Za pridobitev socialnih pravic pa morata država in občina predpisati izpolnjevanje določenih pogojev.

15. Navedeno izhodišče je pomembno za nadaljnjo razlago zakonske in podzakonske ureditve, ki je bila uporabljena v obravnavani zadevi. Tako prvi odstavek 151. člena SZ-1 določa, da je pridobivanje neprofitnih najemnih stanovanj v javnem interesu Republike Slovenije. Navedeno velja tudi za dodeljevanje neprofitnih najemnih stanovanj na ravni lokalne samouprave, torej tudi toženke, ki jo mora pri odločanju voditi javni interes (glej 12. točko obrazložitve citirane odločbe Ustavnega sodišča).

16. Kot pravilno poudarja toženka, je tudi novela SZ-1C, ki je bila sprejeta in uveljavljena v letu 2017 na podlagi navedene odločbe Ustavnega sodišča, izhajala iz cilja izenačitve položaja vseh najemnikov neprofitnih stanovanj, saj se starejših najemnih razmerjih, sklenjenih pred 14. 10. 2003, ni nikoli preverjalo, ne glede na to, kakšno je aktualno dohodkovno premoženjsko stanje najemnika in uporabnikov, ki skupaj z njim uporabljajo neprofitno stanovanje, kar pa ni pravično in ne more biti v javnem interesu.

17. Glede na navedeno je treba razlagati 90. člen SZ-1 v funkciji zagotavljanja načela enakosti pri uveljavljanju socialnih pravic, iz česar pa izhaja ne le upravičenje temveč tudi dolžnost najemodajalcev, da preverjajo izpolnjevanje upravičenosti do neprofitnega stanovanja. Zato je najemodajalec dolžan prav v funkciji varstva navedenih ustavnih in zakonskih vrednot vsakih pet let od najemnika zahtevati, da predloži dokazila o izpolnjevanju splošnih pogojev za pridobitev neprofitnega stanovanja, ki jih opredeljuje pravilnik iz petega odstavka 87. člena tega zakona, torej v obravnavani zadevi 3. člen Pravilnika.

Če se ugotovi, da tak najemnik ni več upravičen do neprofitnega stanovanja, je dolžan najemodajalec že po samem zakonu spremeniti določila najemne pogodbe, ki urejajo višino najemnine in najemnino določiti v višini tržne najemnine (tretji odstavek 90. člena SZ-1). Le v zvezi s samim postopkom spremembe določil najemne pogodbe, ki urejajo višino najemnine, ta določba SZ-1 odkazuje na pravilnik, ki ga izda pristojni minister, torej v obravnavani zadevi na 30. člen Pravilnika.

18. Revidentka ima sicer prav v delu, da 30. člen Pravilnika izrecno določa da lahko najemodajalci vsakih pet let preverijo, ali najemnik in uporabniki neprofitnega stanovanja še izpolnjujejo (le) dohodkovne pogoje za uporabo neprofitnega stanovanja po veljavnem pravilniku na dan preverjanja. S tega vidika tudi drži, da iz besedila ne izhaja tudi preverjanje premoženjskega cenzusa s strani najemodajalca in da z razlago navedene določbe ni mogoče razširiti tudi na preverjanje pogoja, ki ga 30. člen Pravilnika ne predvideva (glej besedilo zgoraj, 11. točka obrazložitve).

19. Sodniki pa so pri svojem odločanju neodvisni ter vezano na Ustavo in zakon (125. člen Ustave). To seveda velja tudi za odločanje sodišča v upravnem sporu. Zato tudi Vrhovno sodišče ni vezano na določbe podzakonskih predpisov in je dolžno odkloniti njihovo uporabo, če so v nasprotju z Ustavo in zakonom

20. Po presoji Vrhovnega sodišča je 30. člen Pravilnika v omejitvi, ki omejuje nadaljnje preverjanje pogojev za pridobitev (uporabo) neprofitnega stanovanja s strani obstoječih najemnikov zgolj na dohodkovne pogoje, v očitnem nasprotju z 90. členom SZ-1, ki predvideva ponovno preverjanje vseh splošnih pogojev vsakih pet let. Navedena določba Pravilnika vzpostavlja s tem, ko omejuje ugotavljanje premoženjskega cenzusa, tudi neenakost med najemniki neprofitnih stanovanj, saj so ob bistveno različnih socialnih okoliščinah lahko neutemeljeno v enakem položaju; najemnik z (bistveno, neomejeno) večjim premoženjem lahko ohranja pravico do neprofitne najemnine enako kot tisti, ki je v bistveno težjem socialnem položaju. To je tudi v nasprotju z zagotavljanjem socialne pravice do neprofitnega stanovanja, ki kot navedeno pomeni izpeljavo načela socialne države iz 2. člena v zvezi z 78. členom Ustave. Ob tem Vrhovno sodišče tudi poudarja, da minister v tretjem odstavku 90. člena SZ-1 ni imel nobenega pooblastila za določanje pogojev, ki se preverjajo, temveč zgolj za določitev postopka spremembe pogodbenih določil, ki urejajo višine najemnine. Zato se lahko 30. člen Pravilnika uporabi zgolj v navedenem delu, torej brez omejitve na ugotavljanje zgolj dohodkovnega pogoja za uporabo neprofitnega stanovanja, temveč z dolžnostjo ugotavljanja vseh splošnih pogojev iz 3. člena Pravilnika.

21. Odgovor na pravno vprašanje, zaradi katerega je bila revizija dopuščena je torej, da je skladno z SZ-1 najemodajalec dolžan vsakih pet let preveriti, ali najemnik (in uporabniki) neprofitnega stanovanja še izpolnjuje splošne pogoje za uporabo neprofitnega stanovanja po veljavnem pravilniku na dan preverjanja in mora zato preveriti tudi izpolnjevanje premoženjskih pogojev za upravičenost do dodelitve neprofitnega stanovanja.

22. Glede na precedenčnost te odločitve Vrhovnega sodišča mora najemodajalcu to upravičenje skladno z zakonom zagotoviti vsako sodišče v upravnem sporu, tako da je tej razlagi nasprotna uporaba Pravilnika v vseh primerih sodnega varstva izključena. Zaradi ustavne zahteve po skladnosti podzakonskih predpisov z Ustavo in zakonom (tretji odstavek 153. člena Ustave) ter pravne varnosti (2. člen Ustave), pa Vrhovno sodišče dodaja, da je tako uskladitev Pravilnika s SZ-1 dolžan sprejeti tudi pristojni minister.

23. Zato je tudi v obravnavani zadevi neutemeljena revizijska trditev, da preverjanje premoženjskega cenzusa ni dopustno, saj za tako stališče revidentke ni pravne podlage, ki bi jo bilo mogoče uporabiti v postopku pred sodiščem.

24. Na koncu Vrhovno sodišče tudi dodaja, da pritrjuje stališču sodišča prve stopnje, da je določitev pogojev za pridobitev pravice do neprofitnega stanovanja iz3. člena Pravilnika določena v okviru in na podlagi zakona in da tudi z vidika načel jasnosti in pomenske določljivosti predpisov ni v nasprotju z Ustavo.

25. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče revizijo moralo zavrniti na podlagi 92. člena ZUS-1.

26. Revidentka z revizijo ni uspela, zato na podlagi določb prvega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) in prvega odstavka 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

Ta v tretji do peti alineji prvega odstavka določa, da so splošni pogoji, ki jih morajo izpolnjevati prosilci:

"- da prosilec ali kdo izmed oseb, ki skupaj z njim uporabljajo stanovanje (v nadaljnjem besedilu: gospodinjstvo), ni najemnik neprofitnega stanovanja, oddanega za nedoločen čas in z neprofitno najemnino, ali lastnik ali solastnik drugega stanovanja ali stanovanjske stavbe, ki ne presega vrednosti 40% primernega stanovanja. Navedena omejitev ne velja za lastnike ali solastnike stanovanj, ki jih morajo lastniki po zakonu oddajati v najem za nedoločen čas za neprofitno najemnino;

- da prosilec ali kdo izmed članov gospodinjstva, ni lastnik drugega premoženja, ki presega 40% vrednosti primernega stanovanja;

- da se mesečni dohodki prosilčevega gospodinjstva v letu dni pred razpisom za dodeljevanje neprofitnih stanovanj gibljejo v mejah, določenih v 5. členu tega pravilnika."

Ta določata: "(2) Najemodajalec neprofitnega stanovanja je dolžan vsakih pet let od najemnika, razen najemnika-bivšega imetnika stanovanjske pravice, zahtevati, da predloži dokazila o izpolnjevanju splošnih pogojev za pridobitev neprofitnega stanovanja, ki jih opredeljuje pravilnik iz petega odstavka 87.člena tega zakona.

(3) Če najemnik iz prejšnjega odstavka ni več upravičen do neprofitnega stanovanja, se določila najemne pogodbe, ki urejajo višino najemnine, spremenijo po postopku, ki ga določa pravilnik, ki ga izda minister, in se najemnina določi v višini tržne najemnine."

Ta določa: "Do dodelitve neprofitnega najemnega stanovanja v lasti občine, države, javnega stanovanjskega sklada ali neprofitne stanovanjske organizacije so upravičeni državljani Republike Slovenije, ki izpolnjujejo pogoje in merila, določena s pravilnikom o dodeljevanju neprofitnih stanovanj v najem, ki ga izda minister."

Tako predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Stanovanjskega zakona EVA 2016-2550-0113, točka I. 1. Ocena stanja in razlogi za sprejetje zakona, str. 2.

Izjema po zakonu velja le za najemnike-bivše imetnike stanovanjske pravice.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 2, 78, 125, 153, 153/3

Stanovanjski zakon (2003) - SZ-1  - člen 87, 87/5, 90, 90/2, 90/3, 151

Pravilnik o dodeljevanju neprofitnih stanovanj v najem (2004) - člen 3, 3/1, 3/1-4, 19, 30, 30/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.