VSRS Sklep I Up 76/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-05-06

Brigita Domjan Pavlin (preds.), Peter Golob (poroč.), dr. Erik Kerševan

KMETIJSKA ZEMLJIŠČA - OBLIGACIJSKO PRAVO - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

prodajna pogodba - kmetijsko zemljišče - odobritev pravnega posla - odločba upravne enote o odobritvi pravnega posla - tožba v upravnem sporu - obseg sodne presoje - uveljavljanje napake volje - nagib za sklenitev pogodbe - veljavnost pogodbe - zavrženje tožbe - zavrnitev pritožbe - akt, ki očitno ne posega v tožnikovo pravico

V upravnem sporu izvedena sodna presoja zakonitosti odločb, izdanih v postopku odobritve prodaje kmetijskih zemljišč, je omejena na presojo pravilne uporabe določb ZKZ, ne pa tudi na presojo eventualnih civilnopravnih elementov same pogodbe.

Opisani obseg presoje zakonitosti upravne odločbe odobritve pravnega posla prodaje kmetijskih zemljišč v upravnem sporu pa določa tudi vsebino spora in uspeh, ki ga pritožnik s tožbo lahko zasleduje in doseže. To je presoja zakonitosti izdane odločbe, glede upoštevanja zakonskih pravil o ponudbi, sprejemu ponudbe, roku za vložitev zahteve za odobritev pravnega posla in določitvi predkupnih upravičencev. Pritožnik pa s svojimi tožbenimi in pritožbenimi navedbami take presoje zakonitosti upravne odločbe in sodbe sodišča prve stopnje ne zahteva. Odločbo izpodbija izključno zaradi razlogov (ne)veljavnosti sklenjenega pravnega posla, kar pa, kot že navedeno, ni predmet upravnega postopka in upravnega spora. Presoja sodišča prve stopnje o zavrženju njegove tožbe na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je zato pravilna.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo zoper odločbo Upravne enote Ptuj, št. 330-273/2016-40 (05085) z dne 13. 9. 2017. S to odločbo je prvostopenjski upravni organ na podlagi 22. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ) odobril pravni posel, sklenjen med tožnikom kot prodajalcem in D. M. kot kupcem za tam navedeno nepremičnino in kupnino. Tožnikovo pritožbo zoper navedeno odločbo je pritožbeni upravni organ zavrnil z odločbo, št. 33008-211/2017/2 z dne 19. 12. 2017.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je sodišče prve stopnje ugotovilo, da sta se izjavi tožnika kot prodajalca in D. M. kot kupca v bistvenih sestavinah (glede predmeta prodaje in cene) krili. Upravni organ je zato imel podlago, da je po tem, ko je ugotovil, da ima D. M. edini od sprejemnikov ponudbe predkupno pravico po 23. členu ZKZ, pravni posel, ki je bil pod odložnim pogojem odobritve sklenjen že v trenutku doseženega soglasja volj, tudi odobril. Pri tem pa je v okviru javnopravne kontrole preveril le, ali so izpolnjeni v ZKZ določeni pogoji, ne pa tudi izpolnjevanja drugih v civilnopravnem smislu izpolnjenih pogojev. Dodaja, da tožnik napak volje glede bistvenih sestavin pogodbe ni uveljavljal, presoja njegovega nagiba pa presega odločanje upravnega organa. Na podlagi navedenega je sodišče prve stopnje zaključilo, da je bil z izpodbijano odločbo odobren pravni posel, ki je glede bistvenih sestavin skladen s tožnikovo ponudbo, zato tožnik pravnega interesa za izpodbijanje te odločbe ni izkazal, saj si tudi z uspehom v upravnem sporu svojega pravnega položaja, ki ga je uveljavljal s ponudbo, ne bi izboljšal. Uspeh s tožbo bi pomenil le, da je bil s ponudbo neuspešen, kar pa predstavlja njegov dejanski interes, ki je v tem, da bi bil svoboden pri izbiri kupca, kjer pa ga omejuje že ZKZ.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. V pritožbi opisuje postopek dogovarjanja in sklenitve dogovora z Občino ... glede odkupa predmetnega zemljišča za potrebe izgradnje občinske ceste. Poudarja, da je bil ključni nagib za prodajo, ki je predstavljal

ponudbe in pravnega posla, uporaba tega zemljišča za namen ceste. Ker je ta namen odpadel, je pogodba nična, na kar bi moralo sodišče paziti po uradni dolžnosti, ne glede na to, ali gre za javnopravni ali zasebnopravni del istega posla. Prereka stališče sodišča prve stopnje, da nima pravnega interesa za tožbo ter meni, da bi moralo sodišče prve stopnje upoštevati Zakon o cestah in Zakon o urejanju prostora, kot specialnejša predpisa, ker je zemljišče namenjeno gradnji javne ceste. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v nov postopek. Zahteva povračilo stroškov postopka.

4. Tožena stranka in stranka z interesom odgovora na pritožbo nista vložili.

6. Sodišče prve stopnje je pritožnikovo tožbo zavrglo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Ta določa, da sodišče tožbo zavrže, če upravni akt, ki se izpodbija s tožbo očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist.

7. Pritožnik je s tožbo izpodbijal odločbo o odobritvi pravnega posla. S to odločbo je upravni organ na podlagi vlog sprejemnikov ponudbe odločil o tem, kdo od njih ima predkupno pravico po 23. členu ZKZ, in s tem tudi o kupcu zemljišča. Pritožnik se s tako določenim kupcem ne strinja. Želi, da v skladu s predhodno sklenjenim dogovorom, kmetijsko zemljišče kupi občina ... za namen gradnje ceste in za dogovorjeno kupnino.

8. Kot je pritožniku pojasnilo že sodišče prve stopnje, pa v postopku prodaje kmetijskih zemljišč prodajalec, torej pritožnik, nima pravice izbire kupca. To izbiro, ob upoštevanju zakonskih zahtev iz 23. člena ZKZ, opravi upravna enota v postopku odobritve pravnega posla. S tem se preko zakona uresničuje ustavna zahteva posebnega varstva kmetijskih zemljišč (drugi odstavek 71. člena Ustave RS). ZKZ tako za lastnike kmetijskih zemljišč, ki želijo to zemljišče prodati, določa strogo obličen postopek prodaje, ki poteka preko pristojne upravne enote (20., 21. in 22. člen ZKZ) in jih hkrati omejuje pri izbiri kupca, saj določa predkupne upravičence in njihov vrstni red (23. in 24. člen ZKZ).

9. ZKZ tako v 20. členu določa, da mora lastnik, ki namerava prodati kmetijsko zemljišče, ponudbo, ki vsebuje vse bistvene sestavine pogodbe (predmet, ceno in morebitne ostale pogoje), izročiti pristojni upravni enoti, ki ponudbo objavi na oglasni deski in na enotnem državnem spletnem portalu. V 22. členu določa, da mora vsak, ki želi kupiti na prodaj dano zemljišče, v roku 30 dni upravni enoti in prodajalcu poslati pisno izjavo o sprejemu ponudbe in nato pri upravni enoti vložiti zahtevo za odobritev pravnega posla. O tej zahtevi odloči upravna enota z upravno odločbo. Prodajalec in vsak, ki je v zakonitem roku ponudbo sprejel in je v roku vložil vlogo za odobritev pravnega posla, pa je glede na drugi odstavek 22. člena ZKZ stranka v postopku odobritve pravnega posla in ima tudi pravico zahtevati presojo zakonitosti izdane odločbe.

10. Pritožnik, kot prodajalec kmetijskega zemljišča, ima torej pravico zahtevati presojo zakonitosti odločbe o odobritvi oziroma zavrnitvi odobritve pravnega posla prodaje kmetijskih zemljišč. Obseg te presoje pa je omejen le na pravilnost in zakonitost postopka prodaje po ZKZ, kot ga določajo 20., 21. in 22. člen ZKZ in na določitve predkupnega upravičenca, v skladu z vrstnim redom in merili, določenimi v 23. in 24. členu ZKZ. Tudi v upravnem sporu izvedena sodna presoja zakonitosti odločb, izdanih v postopku odobritve prodaje kmetijskih zemljišč, je zato omejena na presojo pravilne uporabe določb ZKZ, ne pa tudi na presojo eventualnih civilnopravnih elementov same pogodbe. Kot je pritožniku pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje, je v postopku prodaje kmetijskih zemljišč pogodba pod odložnim pogojem odobritve sklenjena že v trenutku, ko kupec pisno sprejem prodajalčevo ponudbo. Razveljavitev oziroma ničnost tako sklenjene pogodbe pa lahko kupec uveljavlja po pravilih obligacijskega prava le pred sodiščem splošne pristojnosti.

11. Opisani obseg presoje zakonitosti upravne odločbe odobritve pravnega posla prodaje kmetijskih zemljišč v upravnem sporu pa določa tudi vsebino spora in uspeh, ki ga pritožnik s tožbo lahko zasleduje in doseže. To je presoja zakonitosti izdane odločbe, glede upoštevanja zakonskih pravil o ponudbi, sprejemu ponudbe, roku za vložitev zahteve za odobritev pravnega posla in določitvi predkupnih upravičencev. Pritožnik pa s svojimi tožbenimi in pritožbenimi navedbami take presoje zakonitosti upravne odločbe in sodbe sodišča prve stopnje ne zahteva. Odločbo izpodbija izključno zaradi razlogov (ne)veljavnosti sklenjenega pravnega posla, kar pa, kot že navedeno, ni predmet upravnega postopka in upravnega spora. Presoja sodišča prve stopnje o zavrženju njegove tožbe na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je zato pravilna.

12. Pritožniku, ki v pritožbi uveljavlja tudi ničnost odločbe zaradi zatrjevane ničnosti pravnega posla, je treba še pojasniti, da gre za dva različna instituta ničnosti. Ničnost upravnih odločb ureja Zakon o splošnem upravnem postopku. Pritožnik ničnostnih razlogov, ki jih ta zakon določa v 279. členu, ne uveljavlja. Ničnost pogodb pa ureja Obligacijski zakonik (v nadaljevanju OZ) in so predmet presoje pred sodiščem splošne pristojnosti.

13. Glede na navedeno pritožbeni razlogi niso utemeljeni, podane pa niso niti kršitve na katere pazi po uradni dolžnosti, zato je Vrhovno sodišče pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep.

14. Tožeča stranka s pritožbo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena v povezavi s prvim odstavkom 154. člena Zakona o pravdnem postopku in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Tako npr. tudi sklep Vrhovnega sodišča II Ips 103/2016 z dne 15. 9. 2016, v katerem je to navedlo, da strogo obličen način prodaje kmetijskega zemljišča še ne izključuje uporabe ostalih določb obligacijskega prava, tudi ne pravil o neveljavnosti pogodb, torej o ničnosti in izpodbijanju pogodb (14. točka obrazložitve).

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 71, 71/2

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 20, 21, 22, 22/2, 23, 24

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 279

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.