VSRS Sklep I Up 36/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-09-09

Brigita Domjan Pavlin (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Nataša Smrekar

zavrženje pritožbe kot prepozne - akt, ki se izpodbija v upravnem sporu - sklep o zavrženju pritožbe - dokončen upravni akt - dovoljenost upravnega spora - zavrženje tožbe - materialna izčrpanost pravnih sredstev - vezanost sodišča na tožbeni predlog - materialno procesno vodstvo - pozivanje na dopolnitev - zavrnitev pritožbe

Praviloma se v upravnem sporu odloča o zakonitosti prvostopenjskega upravnega akta, vendar pa se lahko tak akt v dvostopenjskem upravnem postopku izpodbija v upravnem sporu zgolj, če je pritožba zoper njega zavrnjena. Le takrat namreč postane prvostopenjski upravni akt (materialno oziroma po vsebini) dokončen in je torej odločeno o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi stranke. Če je bila pritožba v upravnem postopku zavržena kot prepozna, lahko torej tožnik v upravnem sporu izpodbija le sklep o njenem zavrženju.

Drugostopenjski upravni organ v zadevi ni vsebinsko presojal pravilnosti in zakonitosti prvostopenjskega upravnega akta, ampak je sprejel le procesno odločitev o zavrženju pravnega sredstva, ki zato ni bilo meritorno obravnavano. Da bi pritožnik dosegel to obravnavo, bi moral v upravnem sporu najprej izpodbiti procesne ovire za vsebinsko obravnavo pritožbe zoper izpodbijani sklep prvostopenjskega organa, to je doseči odpravo sklepa drugostopenjskega organa o zavrženju pritožbe, saj gre za sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-11. Šele ko (če) bi bil ta sklep v upravnem sporu odpravljen in bi drugostopenjski upravni organ o njegovi pritožbi odločil po vsebini, pritožnik pa z odločitvijo ne bi bil zadovoljen (ker bi bila pritožba zavrnjena), bi zoper prvostopenjski upravni akt lahko vložil tožbo v upravnem sporu.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 7. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo zoper sklep Upravne enote Ljubljana, št. 351-907/2018-7 z dne 6. 6. 2018, s katerim je zavrgla njegov predlog za obnovo postopka, ki se je končal z izdajo odločbe, št. 351-1369/2007-67 z dne 1. 6. 2015, s katero je bilo razveljavljeno gradbeno dovoljenje, št. 351-1369/2007-5 z dne 18. 7. 2007, za gradnjo dveh stanovanjskih objektov na zemljišču s parc. št. 593/29, k. o. ... Tožnik je zoper navedeni sklep z dne 6. 6. 2018 vložil pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje in prostor zavrglo kot prepozno s sklepom, št. 35108-138/2018-2-10652-06 z dne 15. 10. 2018.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je sodišče prve stopnje navedlo, da je tožnik vložil pritožbo zoper izpodbijani upravni akt prvostopenjskega organa, ki pa jo je drugostopenjski organ s sklepom zavrgel, saj je bila vložena po preteku pritožbenega roka. Ker je tožnik vložil tožbo zoper sklep organa prve stopnje, ta ni dovoljena. Da bi dosegel vsebinsko obravnavo prvostopenjskega sklepa, bi moral najprej izpodbiti procesne ovire za vsebinsko obravnavo pritožbe zoper ta sklep oziroma doseči odpravo sklepa o zavrženju pritožbe. Ker tožnik v uvodu tožbe, v tožbenem predlogu in v tožbenih navedbah izrecno izpodbija sklep prvostopenjskega organa, ni moglo šteti, da s to tožbo izpodbija tudi sklep o zavrženju pritožbe. Prav tako obravnavana tožba ni nerazumljiva in nepopolna, zato ga v skladu z 31. členom ZUS-1 ni bilo treba pozivati na odpravo pomanjkljivosti tožbe.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Navaja, da je tožbo vložil zoper sklep drugostopenjskega organa o zavrženju pritožbe, s katerim je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta končan. Zmoten je zaključek sodišča prve stopnje, da ga ni bilo dolžno pozivati na odpravo pomanjkljivosti tožbe, saj bi ga moralo v okviru materialno procesnega vodstva opozoriti na pomanjkljivosti in ga pozvati na njihovo odpravo. Prvostopenjsko sodišče je zmotno uporabilo določbi 31. in 36. člena ZUS-1, zato predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da tožbenemu predlogu ugodi oziroma podrejeno, naj izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. V obravnavani zadevi je temeljno vprašanje, ali je pravilna odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju pritožnikove tožbe, ker je bila zoper izpodbijani sklep prvostopenjskega organa mogoča pritožba, a je bila ta vložena prepozno.

7. Na podlagi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča samo, če tako določa zakon (npr. 5. člen ZUS-1). To pomeni, da v upravnem sporu sodišče ni pristojno odločati o zakonitosti tistih upravnih aktov, ki niso dokončni in ne posegajo v tožnikov pravni položaj oziroma ne vsebujejo vsebinske odločitve o strankini pravici, obveznosti ali pravni koristi. Praviloma se tako v upravnem sporu odloča o zakonitosti prvostopenjskega upravnega akta, vendar pa se lahko tak akt v dvostopenjskem upravnem postopku izpodbija v upravnem sporu zgolj, če je pritožba zoper njega zavrnjena. Le takrat namreč postane prvostopenjski upravni akt (materialno oziroma po vsebini) dokončen in je torej odločeno o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi stranke.

Če je bila pritožba v upravnem postopku zavržena kot prepozna, lahko torej tožnik v upravnem sporu izpodbija le sklep o njenem zavrženju.

8. Vrhovno sodišče se strinja s presojo sodišča prve stopnje, da pritožnikova tožba, ki jo je vložil v tem upravnem sporu, ni dovoljena. Prvostopenjsko sodišče je namreč pravilno ugotovilo, da pritožnik s tožbo izpodbija sklep Upravne enote Ljubljana z dne 6. 6. 2018 in da je Ministrstvo za okolje in prostor s sklepom z dne 15. 10. 2018 njegovo pritožbo zoper ta sklep zavrglo kot prepozno. Drugostopenjski upravni organ torej v tej zadevi ni vsebinsko presojal pravilnosti in zakonitosti prvostopenjskega upravnega akta, ampak je sprejel le procesno odločitev o zavrženju pravnega sredstva, ki zato ni bilo meritorno obravnavano. Da bi pritožnik dosegel to obravnavo, bi moral v upravnem sporu najprej izpodbiti procesne ovire za vsebinsko obravnavo pritožbe zoper izpodbijani sklep prvostopenjskega organa, to je doseči odpravo sklepa drugostopenjskega organa o zavrženju pritožbe, saj gre za sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1

. Šele ko (če) bi bil ta sklep v upravnem sporu odpravljen in bi drugostopenjski upravni organ o njegovi pritožbi odločil po vsebini, pritožnik pa z odločitvijo ne bi bil zadovoljen (ker bi bila pritožba zavrnjena), bi zoper prvostopenjski upravni akt lahko vložil tožbo v upravnem sporu.

Glede na navedeno je tako sodišče prve stopnje v skladu s 7. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 pritožnikovo tožbo zoper izpodbijani prvostopenjski upravni akt pravilno zavrglo kot nedovoljeno.

9. Neutemeljene so pritožnikove navedbe, da je vložil tožbo zoper sklep drugostopenjskega organa o zavrženju pritožbe in da je v njej podal konkretno trditveno podlago v smeri izpodbijanja pravilnosti in zakonitosti tega sklepa. Iz pritožnikove tožbe namreč izhaja, da je v uvodu tožbe jasno izpostavil, da jo vlaga "zoper sklep Upravne enote Ljubljana" z dne 6. 6. 2018 in da je v tožbenem predlogu zahteval, naj sodišče navedeni sklep prvostopenjskega organa spremeni oziroma podrejeno odpravi, pri čemer ne gre spregledati, da sodišče v skladu s prvim odstavkom 40. člena ZUS-1 presoja upravni akt v mejah tožbenega predloga. Prav tako je tudi iz njegovih tožbenih navedb in razlogov razvidno, da s tožbo izpodbija sklep Upravne enote Ljubljana z dne 6. 6. 2018 in ne sklepa Ministrstva za okolje in prostor z dne 15. 10. 2018. Pritožnik je sicer v tožbi v zvezi z omenjenim sklepom drugostopenjskega organa res navedel (le), da dodaja, da se zaveda, da je bila pritožba zoper sklep prvostopenjskega organa kot prepozna zavržena, vendar je ta odločitev nepravilna, saj je bila pritožba glede na načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča z dne 14. 1. 2015 vložena pravočasno. Kljub temu pa tudi po presoji Vrhovnega sodišča zgolj na podlagi teh navedb ni mogoče šteti, da je pritožnik vložil tožbo tudi zoper sklep Ministrstva za okolje in prostor z dne 15. 10. 2018, kot je pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje.

10. Na drugačno presojo Vrhovnega sodišča v tej zadevi ne morejo vplivati niti pritožnikove navedbe, da je zmoten zaključek sodišča prve stopnje, da ga ni bilo dolžno pozivati na odpravo pomanjkljivosti tožbe, saj naj bi to moralo storiti v okviru materialno procesnega vodstva na podlagi 31. člena ZUS-1. Vrhovno sodišče se strinja s stališčem prvostopenjskega sodišča, da pritožnika ni bilo treba pozivati na odpravo pomanjkljivosti tožbe. V skladu s prvim odstavkom 31. člena ZUS-1 zahteva predsednik senata, če je tožba nepopolna ali nerazumljiva, od tožnika, naj v določenem roku odpravi pomanjkljivosti. Sodišče prve stopnje je torej po tej določbi ZUS-1 dolžno pozvati stranko, da odpravi formalne pomanjkljivosti tožbe (nepopolnost, nejasnost). Ni pa dolžno pozivati strank na dopolnitve, ki zadevajo področje ustreznosti oziroma utemeljenosti tožbe ali tožbenega predloga oziroma zahtevka. Sodišče tako tožnika ni dolžno pozvati, naj zaradi možnosti uspeha v upravnem sporu zahteva nekaj drugega od tistega, kar je v tožbi sam zahteval.

Tudi po presoji Vrhovnega sodišča pritožnikova tožba ni niti nerazumljiva, saj iz njene vsebine izhaja jasna opredelitev spornega predmeta, niti ni nepopolna, saj vsebuje tožbeni predlog in druge obvezne sestavine tožbe po 30. členu ZUS-1. Ob tem pa ne gre spregledati, da je bil pritožnik tudi v pouku o pravnem sredstvu sklepa drugostopenjskega organa z dne 15. 10. 2018 pravilno poučen, da je upravni spor dovoljen zoper ta sklep (tj. sklep drugostopenjskega organa).

11. Ker niso podani pritožbeni razlogi in ne razlogi, na katere mora paziti sodišče po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 v zvezi z82. členom ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep.

12. Pritožnik s pritožbo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Tako tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 241/2015 z dne 18. 1. 2017.

Prim. Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 245-246.

V skladu z drugim odstavkom 5. člena ZUS-1 se lahko v upravnem sporu izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

Prim. sklepa Vrhovnega sodišča I Up 33/2019 z dne 22. 5. 2019 in I Up 241/2015 z dne 18. 1. 2017.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 33/2019 z dne 22. 5. 2019.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 5, 5/2, 31, 31/1, 36, 36/1, 36/1-7, 40, 40/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.