VSRS Sklep I Up 68/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-06-15

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Marko Prijatelj

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI SPOR

odložitvena začasna odredba - inšpekcijski ukrep gradbenega inšpektorja - ustavitev in odstranitev gradnje - nastanek težko popravljive škode - dopustno navajanje novih dejstev - priznano dejstvo - zmotno ugotovljeno dejansko stanje - ugoditev pritožbi

Uporaba objekta B je bila z odločbo pristojnega organa prepovedana. Ob taki prepovedi z upravno inšpekcijsko odločbo in zaradi njenih takojšnjih učinkov pritožniku začasna odložitev rušenja objekta C ne bi omogočila tega, za kar si prizadeva – nadaljnje uporabe objekta B za poslovno dejavnost – in v tem delu ne bi preprečila nastanek zatrjevane škode. Ob tem je neutemeljeno še pritožnikovo zavzemanje za tako razlago 32. člena ZUS-1, po kateri naj bi z začasno odredbo že v tem upravnem sporu lahko zaščitil svoje pričakovanje, da bo uporaba objektov A in B postala zakonita, in s tem povezano zavzemanje, naj se nesuspenzivna pravna sredstva zoper odločbe gradbenega inšpektorja iz tretjega odstavka 146. člena ZGO-1 glede objektov A in B obravnavajo s suspenzivnimi učinki.

Ker pa sodišče prve stopnje ni imelo podlage za zavrnitev predlagane začasne odredbe zaradi prepovedi uporabe objekta A, saj je bila odločba o tem odpravljena še pred izpodbijano odločitvijo sodišča prve stopnje, je Vrhovno sodišče zaradi zmotno ugotovljenega dejanskega stanja pritožbi ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo ter zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo odločanje. V njem bo moralo presoditi pritožnikove navedbe o škodi, ki naj bi bila povzročena zaradi otežkočenega (onemogočenega) dostopa do objekta A, saj te zaradi zmotne ugotovitve o prepovedi uporabe objekta A še niso bile predmet obravnave.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 520/2020-7 z dne 11. 5. 2020 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo odločanje.

II. Odločitev o stroških pritožbenega postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Tožnik je vložil tožbo zoper delno odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana, št. 06122-1847/2017-70 z dne 14. 10. 2019, s katero je bilo odločeno: da mora takoj po vročitvi te odločbe ustaviti gradnjo nelegalnega objekta na parceli "...", ki obsega podzemni armiranobetonski objekt največjih tlorisnih dimenzij cca. 10 m x 20 m, globine 4,3 m oziroma 5 m na mestu zajema vode, in nadzemni kontejner iz montažnih panelov tlorisnih dimenzij 9 m x 2,4 m in višine 2,7 m (1. točka izreka); da mora na svoje stroške do 15. 4. 2020 odstraniti nedovoljeni objekt iz 1. točke izreka (2. točka izreka); da se bo v primeru neizpolnitve odrejenih obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka); da se za nedovoljeni objekt iz 1. točke izreka prepove izvedba komunalnih priključkov na gospodarsko javno infrastrukturo, vpis in spremembe vpisov v zemljiški knjigi, uporaba ali opravljanje gospodarskih ali drugih dejavnosti, promet z njim ali z zemljiščem, na katerem je, in overitev pogodb, sklepanje pravnih poslov, sklenitev kreditnih, zavarovalnih, najemnih, zakupnih, delovršnih in drugih pravnih poslov (4. točka izreka); da se po vročitvi te odločbe nedovoljeni objekt iz 1. točke izreka označi s tablo (5. točka izreka); da posebni stroški niso nastali (6. točka izreka) in da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (7. točka izreka).

2. Tožnik je s tožbo vložil tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe in predlagal, naj sodišče odloži izvršitev 2., 3. in 4. točke izreka izpodbijane delne odločbe do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu. Sodišče prve stopnje je zahtevo zavrnilo, ker tožnik ni izkazal, da bo z rušitvijo sprinkler postaje z bazenom, na katera se nanaša izpodbijana odločba (v nadaljevanju objekt C), nastala težko popravljiva škoda v obliki prenehanja opravljanja tožnikove dejavnosti prevzema, skladiščenja, predelave in obdelave odpadkov, ki jo opravlja v objektu z odprto nadstrešnico (objekt A) in njegovi prizidavi (objekt B). Tožniku je bila namreč z delnima odločbama z dne 3. 3. 2020 izrečena prepoved uporabe objektov A in B, zato nezmožnost njune uporabe ni izključna posledica onemogočenega dostopa do teh dveh objektov, do česar naj bi prišlo zaradi opravljanja del pri odstranjevanju objekta C. Zatrjevane škode tako ni mogoče odvrniti z izdajo predlagane začasne odredbe.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Navaja, da je upravni organ druge stopnje z odločbo z dne 5. 5. 2020 delno odločbo z dne 3. 3. 2020, ki se je nanašala na objekt A, odpravil. Ker prepovedi uporabe objekta A na dan izdaje izpodbijanega sklepa sodišča 11. 5. 2020 ni bilo več, je bilo to dejstvo zmotno in nepopolno ugotovljeno, odpadel pa je tudi nosilni razlog za odločitev sodišča prve stopnje. Pojasnjuje še, da mu je bila odločba z dne 5. 5. 2020 vročena z navadno pošto 14. 5. 2020, zato z navajanjem tega dejstva in dokazi ni prekludiran. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

v odgovoru na pritožbo predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo zavrne kot neutemeljeno in pritožniku naloži, da ji povrne stroške pritožbenega postopka.

7. Na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

8. Vrhovno sodišče najprej ugotavlja, da je pritožnik v zahtevi za izdajo začasne odredbe navedel, da mu bo zaradi izvršitve izpodbijane odločbe nastala težko popravljiva škoda zaradi izgube poslovnih partnerjev, pogodbenih terminov pri tujih sežigalcih in stečaja družbe, saj v času odstranjevanja objekta C ne bo mogel dostopati do objektov A in B, v katerih opravlja svojo poslovno dejavnost. Sodišče prve stopnje teh trditev ni posebej presojalo, saj je štelo, da je prenehanje uporabe objektov A in B za opravljanje pritožnikove dejavnosti že posledica izdanih delnih odločb z dne 3. 3. 2020 o prepovedi uporabe teh objektov.

9. Pritožnik temu nasprotuje z navajanjem novega dejstva, in sicer da je bila še pred izdajo izpodbijanega sklepa z dne 11. 5. 2020 o zavrnitvi predlagane začasne odredba izdana odločba pritožbenega upravnega organa z dne 5. 5. 2020, s katero je odpravil prepoved uporabe objekta A, za to okoliščino pa naj bi zvedel šele 14. 5. 2020, ko je prejel odločbo z dne 5. 5. 2020. Pritožbi je priložil omenjeno drugostopenjsko odločbo (priloga A33) in inšpektorjev dopis o vročanju navedene odločbe (A34).

10. Tem pritožbenim trditvam toženka in stranka z interesom nista nasprotovali, zato Vrhovno sodišče šteje za priznano (drugi odstavek 214. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), da je bila prepoved o uporabi objekta A odpravljena pred odločanjem sodišča v tej zadevi. Prav tako sprejema, da pritožnik navedenega dejstva ni mogel brez svoje krivde uveljavljati pred izdajo izpodbijanega sklepa, saj je za to okoliščino nesporno zvedel (toženka temu v pritožbenem postopku ni oporekala) šele po njegovi izdaji. S tem pa je izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 74. člena ZUS-1, da sme pritožnik v pritožbi navajati nova dejstva in dokaze le, če izkaže za verjetno, da jih brez svoje krivde ni mogel navesti oziroma predložiti do konca glavne obravnave, če je postopek tekel brez glavne obravnave, pa do konca postopka na prvi stopnji.

11. Navedeno pa tudi pomeni, da izpodbijana odločitev temelji na zmotno ugotovljenem dejanskem stanju glede dopustnosti uporabe objekta A. Ker je bilo to edina okoliščina, na katero je sodišče oprlo svojo odločitev, je zaradi njene zmotne ugotovitve neutemeljena tudi zavrnitev predlagane začasne odredbe.

12. Neutemeljene pa so pritožbene navedbe, ki se nanašajo na opravljanje dejavnosti v objektu B. Ker je pritožnik s predlogom o zadržanju izvršitve odstranitve objekta C želel zavarovati (omogočiti) nadaljnje opravljanje dejavnosti v objektu B, torej uporabo objekta v ta namen (kar naj bi bilo zaradi rušitve objekta C v času izvajanja del onemogočeno), je pomembno, da je bila uporaba objekta B z odločbo pristojnega organa prepovedana.

Ob taki prepovedi z upravno inšpekcijsko odločbo in zaradi njenih takojšnjih učinkov

namreč pritožniku začasna odložitev rušenja objekta C ne bi omogočila tega, za kar si prizadeva – nadaljnje uporabe objekta B za poslovno dejavnost – in v tem delu ne bi preprečila nastanek zatrjevane škode. Ob tem je neutemeljeno še pritožnikovo zavzemanje za tako razlago 32. člena ZUS-1, po kateri naj bi z začasno odredbo že v tem upravnem sporu lahko zaščitil svoje pričakovanje, da bo uporaba objektov A in B postala zakonita, in s tem povezano zavzemanje, naj se nesuspenzivna pravna sredstva zoper odločbe gradbenega inšpektorja iz tretjega odstavka 146. člena ZGO-1 glede objektov A in B obravnavajo s suspenzivnimi učinki.

13. Začasna odredba po 32. členu ZUS-1 namreč predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje. Ker je njen namen zagotoviti učinkovitost sodnega varstva v upravnem sporu, začetem zaradi nestrinjanja z odločbo, ki je predmet izpodbijanja, mora stranka izkazati, da v primeru njenega uspeha s tožbo brez izdane začasne odredbe ne bo dosežen namen prav tega upravnega spora oziroma da bo njen uspeh s tožbo zaradi nastale težko popravljive škode ostal brez pomena.

14. To pomeni, da je namen v tej zadevi izdane začasne odredbe lahko le zagotavljanje učinkovitega sodnega varstva zoper inšpekcijske ukrepe glede objekta C in nastalo škodo zaradi izvršitve teh ukrepov, ne pa tudi glede izvršitve ukrepov, izrečenih v zvezi z objektoma A in B, saj se nanje izpodbijana odločba ne nanaša. Prav tako začasna odredba v tem upravnem sporu ni namenjena zaščiti pritožnikovih, kot navaja, upravičenih pričakovanj, da bo uporaba objektov A in B spet postala zakonita. To je okoliščina, ki jo bo lahko varoval s predlogom za začasno odredbo v morebiti sproženih upravnih sporih glede objektov A in B, v tem upravnem sporu pa bi na podlagi spremenjenih okoliščin (odpravljenih odločb o inšpekcijskih ukrepih glede A in B) lahko vložil kvečjemu nov predlog za izdajo začasne odredbe. Tako tudi ne drži, da zaradi ločenega inšpekcijskega obravnavanja objektov A, B in C sploh nikoli ne more doseči izdaje začasne odredbe.

15. Ker pa po obrazloženem sodišče prve stopnje ni imelo podlage za zavrnitev predlagane začasne odredbe zaradi prepovedi uporabe objekta A, saj je bila odločba o tem odpravljena še pred izpodbijano odločitvijo sodišča prve stopnje, je Vrhovno sodišče zaradi zmotno ugotovljenega dejanskega stanja pritožbi ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo ter zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo odločanje (prvi odstavek 79. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1). V njem bo moralo presoditi pritožnikove navedbe o škodi, ki naj bi bila povzročena zaradi otežkočenega (onemogočenega) dostopa do objekta A, saj te zaradi zmotne ugotovitve o prepovedi uporabe objekta A še niso bile predmet obravnave.

16. V skladu s tretjim odstavkom 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 se odločitev o stroških pritožbenega postopka pridrži za končno odločbo.

Iz izpodbijanega sklepa ni razvidno, kaj je podlaga za udeležbo lokalne skupnosti v upravnem sporu zoper inšpekcijsko odločbo zaradi nelegalne gradnje oziroma katero svojo materialno pravico lahko varuje v njem.

Pritožnik priznava, da je bila njegova pritožba zoper inšpekcijsko odločbo z dne 3. 3. 2020 o prepovedi uporabe objekta B zavrnjena pred izdajo izpodbijanega sklepa z dne 11. 5. 2020 (opomba 5 na 6. strani pritožbe).

Pritožba zoper gradbeno inšpekcijsko odločbo ne zadrži njene izvršitve (tretji odstavek 146. člena ZGO-1). Tudi Zakon o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) določa, da pritožba zoper odločbo inšpektorja ne zadrži njene izvršitve, če s posebnim zakonom ni drugače določeno (30. člen).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 74, 74/1

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 214, 214/2

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 146, 146/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.