VSRS Sodba X Ips 14/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-07-08

UPRS Sodbi I U 1761/2016 in I U 1628/2016

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

GRADBENIŠTVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

dopuščena revizija - postopek izdaje uporabnega dovoljenja - uporabno dovoljenje za del objekta - priznanje statusa stranskega udeleženca - etažni lastniki večstanovanjske stavbe - pravni interes za udeležbo v postopku - pravna korist - varstvo lastninske pravice - učinkovito varstvo pravic in pravnih interesov - ugoditev reviziji - zavrnitev tožbe

Že zaradi formalne omejitve stranske udeležbe iz ZGO-1 ni mogoče uporabiti 43. člena ZUP za določitev stranskih udeležencev v postopku izdaje uporabnega dovoljenja. Tudi sicer bi bilo v nasprotju z logično in sistemsko razlago, da bi ZGO-1 v 96. členu omejeval krog oseb, ki imajo položaj stranke v postopku izdaje uporabnega dovoljenja, v 95. členu ZGO-1, na katerega se tudi sklicuje Upravno sodišče, pa širil pravni interes za udeležbo oseb v navedenem postopku.

Uporabno dovoljenje po svoji vsebini kot javnopravni akt dovoljuje začetek uporabe objekta z vidika razmerja med investitorjem in državo kot nosilcem oblasti. Taka javnopravna odobritev uporabe objekta ali njegovega posameznega dela pa ne posega v (so)lastninsko pravico lastnikov dela objekta oziroma solastnikov skupnih delov in naprav in upravičenja, ki iz nje izhajajo. Zato tudi upravno odločanje o tem ne posega v njihov pravni položaj.

Izdaja uporabnega dovoljena, ki oblikuje javnopravno razmerje med investitorjem in državo, ima za posledico, da v tako dovoljeno uporabo objekta (oziroma njegovega dela) država ne bo posegla v okviru svojih oblastvenih pristojnosti, npr. prek ukrepa inšpektorja (150. člen in naslednji ZGO-1) ali naložitve kazni za prekršek (npr. 4. točka prvega odstavka 164. člena ZGO-1). Navedeno javnopravno razmerje pa ne posega v lastninsko pravico drugih oseb, saj uporabno dovoljenje nima razlastitvenega oziroma siceršnjega omejevalnega učinka v razmerju do navedenih lastninskih upravičenj. Take posledice ne določa niti ZGO-1 niti drug zakon. Lastniki delov objekta in solastniki skupnih delov in naprav (tožniki in druge osebe v enakem položaju) lahko zato varujejo svojo lastninsko pravico na podlagi določb SZ-1, SPZ in OZ pred morebitnimi protipravnimi posegi investitorja ali drugih oseb, ki bi s svojimi dejanji ogrožali njihovo varnost, posegali v lastninsko pravico oziroma jim povzročali protipravno škodo, ne glede na to, ali je bilo za objekt izdano uporabno dovoljenje ali ne. O zasebnopravnih upravičenjih oziroma varstvu civilnih pravic pa ne odločajo upravni organi temveč pristojna sodišča, zato tudi s tega vidika omejitev iz 96. člena ZGO-1 ne posega nedopustno v pravni položaj tožnikov in učinkovito sodno varstvo, ki jim je za to na voljo.

Le posredna možnost, da bi se prek zavrnitve izdaje uporabnega dovoljenja oziroma naložitve odprave ugotovljenih pomanjkljivosti ali drugih napak investitorju (97. člen ZGO-1 itd.) doseglo nadaljnje gradbene posege oziroma odpravo izgrajenih delov objekta, ne utemeljuje osebnega in neposrednega pravnega interesa navedenih (so)lastnikov za sodelovanje v postopku odločanja o tem, ali se dovoli uporaba navedenega objekta ali ne.

I. Revizijama se ugodi, sodbi Upravnega sodišča Republike Slovenije, I U 1761/2016-18 z dne 21. 8. 2018 in I U 1628/2016-45 z dne 23. 10. 2018, se spremenita tako, da se tožbi zavrneta.

II. Tožeča stranka je dolžna stranki z interesom povrniti stroške upravnega spora v 15 dneh od vročitve te sodbe v višini 1.493,28 EUR, po poteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Upravno sodišče je z izpodbijanima sodbama na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo tožbama tožečih strank, vloženih zoper isti sklep Ministrstva za okolje in prostor št. 35110-1/2015/70-NK z dne 2. 11. 2016. Z izpodbijanim sklepom je bila zavrnjena zahteva tožnikov za priznanje statusa stranskega udeleženca v pritožbenem postopku zoper odločbo Upravne enote Ljubljana, Izpostava Center, št. 351-2341/2014-123 z dne 13. 4. 2016, in za vročitev vloge in prilog.

2. Iz izpodbijanih sodb izhaja, da je Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) ugotovilo, da obstoj etažne lastnine in solastništva skupnih delov ni sporen, tožniki pa so vsi, razen stranke "Etažni lastniki A.", izkazali neposrednost pravne koristi za udeležbo v postopku pridobitve uporabnega dovoljenja za posamezen del objekta (pritličje in mezzanin). Po mnenju Upravnega sodišča so tožniki svojo pravno korist izkazali s solastninsko in lastninsko pravico na stanovanjih kot posebnih delih stavbe in skupnih delih stavbe, ki je pravno varovana po določbah Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ, zahtevki za varstvo pred posegi iz 99. in 100. člena), Stanovanjskega zakona (v nadaljevanju SZ-1), Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ), pa tudi na podlagi Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), konkretno tudi z določbo drugega odstavka 95. člena ZGO-1, v delu, ko se nalaga upravnemu organu presojo, ali spremembe, ki so nastale med gradnjo, lahko vplivajo na varnost objekta. Upravno sodišče navaja, da je varnost objekta kot celote, njegova stabilnost in posledično možnost uporabe, v interesu vseh solastnikov skupnih delov in lastnikov posameznih delov, saj le tak (varen in stabilen) omogoča koriščenje - uživanje objekta kot predmeta lastninske pravice oziroma solastnine. Po sodni praksi se v postopku pridobitve uporabnega dovoljenja ugotavljajo tehnične pomanjkljivosti, zaradi katerih objekta ne bi bilo mogoče uporabljati. Uporabno dovoljenje je odločba, s katero se dovoli začetek uporabe objekta (11. točka 2. člena ZGO-1). V obravnavanem primeru je tekel postopek pridobitve uporabnega dovoljenja le za del objekta (ostali deli so že v uporabi), tožniki pa so zatrjevali, da bo z dodatno uporabo (tudi zaradi neskladne gradnje) nastopil dodatni negativni vpliv na celoten objekt, v smislu poslabšanja varnosti objekta. Tako bi morala razumeti toženka njihove navedbe, s katerimi so utemeljevali pravico do sodelovanja v postopku in jih v tem smislu presoditi, in ne da jih je zreducirala na navedbo, da tožniki utemeljujejo svoj pravni interes na tem, da se v postopku pridobitve uporabnega dovoljenja ugotovi, da ni posegov v skupne dele oz. se ugotovi morebitne posege v skupne dele. Upravno sodišče tudi soglaša s tožniki, da so izkazali tudi neposrednost pravne koristi za udeležbo v postopku pridobitve uporabnega dovoljenja. Namreč s podeljenim uporabnim dovoljenjem za mezzanin bi se obremenitev celotnega objekta povečala. Ob tem bi bila dodatno ogrožena že tedaj (zatrjevana) vprašljiva stabilnost celotnega objekta. Tožniki so z navedeno trditvijo izkazali tudi konkretno povezavo med postopkom izdaje uporabnega dovoljenja in svojim pravnim položajem, ki je v varstvu lastninske pravice in njenih upravičenj.

3. V obravnavani zadevi bi zato po stališču Upravnega sodišča toženka morala, ko je v postopku pridobitve uporabnega dovoljenja ugotovila, da objekt ni izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem, v postopek pritegniti tudi tožnike, glede na razloge, ki so jih navedli in pomenijo utemeljitev pravne koristi. Torej položaj stranskega udeleženca ima lastnik etaže in solastnik skupnih delov objekta, v okoliščinah, ko je del objekta predmet pridobitve uporabnega dovoljenja, uporaba le-tega, kot upravičenje iz uporabnega dovoljenja, pa bi lahko ogrožala upravičenja iz lastninske pravice, varno uživanje stanovanjskih in skupnih prostorov. Glede na to, da drugi odstavek 96. člena ZGO-1 ne izključuje uporabe 43. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), je bil glede na navedeno po presoji Upravnega sodišča pravni interes tožnikov za udeležbo v navedenem postopku izkazan.

4. Stranka z interesom (v nadaljevanju revident) je na Vrhovno sodišče vložila predloga za dopustitev revizije po 367. členu Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 in predlagala, da Vrhovno sodišče dopusti revizijo zoper izpodbijani sodbi zaradi istega pomembnega pravnega vprašanja. Predlogoma je Vrhovno sodišče s sklepoma X DoR 227/2018 z dne 9. 1. 2019 in X DoR 268/2018 z dne 13. 3. 2019 delno ugodilo in revizijo dopustilo glede naslednjega vprašanja: „Ali imajo etažni lastniki stavbe v postopku pridobitve uporabnega dovoljenja za posamezni del stavbe po določbah ZGO-1 pravico udeleževati se postopka kot stranski udeleženci zaradi varstva svoje lastninske pravice?“

5. Zoper navedeni sodbi je revident na podlagi sklepov o dopustitvi revizije vložil reviziji iz razloga bistvenih kršitev določb postopka in zmotne uporabe materialnega prava (1. ter 2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). V njih predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in sodbo sodišča prve stopnje spremeni tako, da tožbo zavrne, tožeči stranki pa naloži v plačilo stroške postopka.

6. Tožeča in tožena stranka sta na reviziji odgovorili. Tožeča stranka v svoji argumentaciji zavrača navedbe in argumente revidenta, pri tem pa se tudi sklicuje na dosedanje razloge iz sodb Upravnega sodišča ter predlaga, naj Vrhovno sodišče revizijo zavrne kot neutemeljeno in potrdi sodbi Upravnega sodišča, stranki z interesom in toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov revizijskega postopka. Tožena stranka se sklicuje na razloge, na katerih temelji izpodbijana odločitev in (smiselno) predlaga, da se reviziji ugodi in izpodbijani sodbi razveljavita.

7. Ker je šlo v obravnavanih zadevah za dva postopka o istem predmetu je Vrhovno sodišče s svojim sklepom z dne 24. 4. 2020 te postopke v skladu s prvim odstavkom 42. člena ZUS-1 združilo v skupno obravnavanje in odločanje.

9. Revident poudarja, da drugi odstavek 96. člena ZGO-1 povsem jasno in nedvoumno določa, da je v postopku izdaje uporabnega dovoljenja stranka samo investitor,

kar pomeni, da je le njemu priznana pravna korist za sodelovanje v postopku v smislu drugega odstavka 43. člena ZUP.

Tožniki niso izkazali, da bi njihova zatrjevana "pravna korist" temeljila na materialnem predpisu. Primerjava tega postopka s postopkom izdaje gradbenega dovoljenja je povsem neprimerna, saj se v postopku izdaje uporabnega dovoljenja ne varuje več pravic drugih strank, ker so bile te že izčrpno obravnavane v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, kar izhaja tudi iz ustaljene sodne prakse Vrhovnega sodišča in Upravnega sodišča. Ob tem revident opozarja na protispisnost izpodbijanih sodb, saj je Upravno sodišče na dveh mestih zapisalo, da naj bi tožena stranka v postopku izdaje uporabnega dovoljenja za lokale v mezzaninu ugotovila, da objekt ni zgrajen v skladu z gradbenim dovoljenjem, zaradi česar bi morala v postopek pritegniti tožnike. Revidentu ni jasno, od kod sodišču tak podatek, saj v takem primeru do izdaje uporabnega dovoljenja ne bi prišlo, v obravnavani zadevi pa je drugostopenjski organ tožene stranke s svojo odločbo št. 35110-1/2015/47-NK z dne 14. 11. 2016 izdal uporabno dovoljenje investitorjem za finalizacijo lokalov (trgovin) v mezzaninu objekta A. (in odpravil nezakonito prvostopenjsko upravno odločbo z dne 13. 4. 2016). Po izvedenem tehničnem pregledu je ugotovila, da seveda mezzanin ni zgrajen v neskladju z izdanim gradbenim dovoljenjem; navedbe izpodbijanih sodb v zvezi s tem so zato napačne.

10. Tožeča stranka poudarja, da je postopek izdaje uporabnega dovoljenja namenjen ravno ugotavljanju, ali je stavbo po izvedenih delih mogoče uporabljati varno. Ugotovitve le-tega pa tožniki brez sodelovanja v postopku izdaje uporabnega dovoljenja ne morejo potrditi ali preveriti, prav v tem pa je tudi njihov pravni interes za sodelovanje v postopku, kar potrjujejo tudi pravna naziranja Ustavnega sodišča ter Upravnega sodišča v izpodbijanih sodbah. Prav varovanje lastninske pravice posameznih delov etažnih lastnikov in njihove solastninske pravice skupnih prostorov do izvedbe gradnje, ki ne bo škodljivo vplivala na stabilnost njihovega objekta, pa predstavlja tudi pravni interes etažnih lastnikov za stransko udeležbo v predmetnem postopku skladno z določbo 43. člena ZUP. Pravni interes tožnikov za udeležbo v postopku izdaje uporabnega dovoljenja je tako v tem, da se zagotovi varna uporaba stavbe in s tem prepreči negativne vplive izvedene gradnje in uporabe stavbe na navedeno lastninsko in solastninsko pravico. Ob tem tožeča stranka poudarja, da se ne strinja z navedbami revidenta glede protispisnosti, saj je prav prvostopenjski organ tožene stranke v svoji odločbi št. 351-2341/2014-123 z dne 13. 4. 2016 ugotovil, da objekt ni zgrajen v skladu z gradbenim dovoljenjem, ta odločba pa se tudi nahaja v spisu. Poudarja tudi pravilnost stališča Upravnega sodišča, da je pravno podlago za njihovo stransko udeležbo mogoče najti v drugem odstavku 95. člena ZGO-1,

v delu, ki nalaga upravnemu organu presojo, ali spremembe, nastale med gradnjo, lahko vplivajo na varnost objekta. Na podlagi ugotovitve organa, da do takih sprememb ni prišlo, se tudi dejansko dopusti odstop od potrebe po pridobitvi (novega) gradbenega dovoljenja za izvedene odstope od gradbenega dovoljenja, s tem pa se razveljavi vse učinke sodelovanja etažnih lastnikov v postopku izdaje gradbenega dovoljenja in jim v celoti onemogoči učinkovito varovanje njihovih pravic, ki jih v slednjem postopku lahko varujejo. V nasprotnem primeru je poseženo tudi v njihovo ustavno pravico iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Drugi odstavek 96. člena ZGO-1 navaja le stranke postopka in ne omejuje stranske udeležbe oseb na podlagi 43. člena ZUP, kot pravilno ugotavlja tudi Upravno sodišče. Navaja tudi, da je življenjsko nelogično, da bi lahko stranski udeleženec varoval npr. svojo pravico do gradnje, ki ne bo škodljivo vplivala na njegov objekt v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, v postopku izdaje uporabnega dovoljenja, kjer pa bi se preverjalo, če je bila gradnjo dejansko izvedena tako, da ne vpliva škodljivo na njegov objekt, pa ne bi imel pravice do stranske udeležbe. S tem je pravna korist v postopku izdaje uporabnega dovoljenja identična pravni koristi, ki jo varujejo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

11. Tožena stranka se ob drugačni razlagi tudi sklicuje na pravno podlago iz drugega odstavka 96. člena ZGO-1 ter na prvi odstavek 103. člena ZGO-1, po katerem se odločba, izdana v postopku izdaje gradbenega dovoljenja vroči (samo) investitorju.

Navaja, da taka ureditev izhaja iz dejstva, da se pri izdaji uporabnega dovoljenja presoja le skladnost izvedene gradnje s pogoji iz gradbenega dovoljenja in pa izpolnjevanje pogojev, ki se nanašajo na bistvene zahteve, torej gre za nadzor nad izpolnjevanjem javnih interesov, ne pa za pravni interes posameznika (stranskega udeleženca). Njegov interes bi moral biti varovan v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Vsaka stranska udeležba v postopku izdaje uporabnega dovoljenja na podlagi 43. člena ZUP bi morala temeljiti na materialnem predpisu, ki ni ZGO-1, tega pa tožniki niso izkazali. To velja še toliko bolj v postopku, v katerem se izdaja uporabno dovoljenje zgolj za posamezni del stavbe, saj gre za ugotovitev in preverbo tehničnih vprašanj glede izvedenih del v posameznem delu in preverjanje skladnosti izvedenega z izdanim gradbenim dovoljenjem. Varstvo lastninske pravice tudi ne more biti podlaga za priznanje pravnega interesa za udeležbo v tem postopku, temveč se ta varuje v drugih postopkih (v civilnih sporih itd.). Upoštevati je treba tudi, da je bil že pred tem postopkom objekt kot celota že predmet preizkusa izpolnjevanja vseh predpisanih zahtev in da tudi za pridobitev uporabnega dovoljenja za posamezni del vso potrebno dokumentacijo izdelajo za to usposobljeni in pooblaščeni projektanti, kar je tudi pregledano s strani imenovanih izvedencev v okviru tehničnega pregleda.

12. Pri vprašanju, komu pripada položaj stranke v upravnem postopku, je treba izhajati iz vsebine materialnopravnih norm, ki urejajo tako položaj strank v ožjem pomenu besede (oseba, ki začne upravni postopek oziroma zoper katero se vodi ta postopek, 42. člen ZUP) ter strank v širšem pomenu besede, ki vključuje tudi pojem stranskega udeleženca (43. člen ZUP). Navedeno je tako v teoriji kot ustaljeni sodni praksi nesporno. Le izjemoma področni zakoni določajo formalne udeležence postopkov, torej tiste, ki jim gre položaj že na podlagi izrecne določbe zakona in ne glede na vsebino pravic, obveznosti ali pravnih koristi, ki se v postopku uveljavljajo oziroma jih je treba varovati.

13. V obravnavanem primeru je Upravno sodišče kot podlago za priznanje pravnega interesa za stransko udeležbo tožnikov izhajalo iz obstoja njihove pravno varovane lastninske pravice ter razlage določb ZGO-1. Tej razlagi Vrhovno sodišče ne more pritrditi.

14. Revident ima prav s tem, ko uveljavlja, da je besedilo drugega odstavka 96. člena ZGO-1 povsem jasno. Tako določba, da je v postopku izdaje uporabnega dovoljenja stranka samo investitor, jasno opredeljuje krog vseh strank tega postopka in ne le strank v ožjem pomenu besede, kot to utemeljuje Upravno sodišče (17. točka obrazložitve izpodbijanih sodb). Razlaga Upravnega sodišča, da se s to določbo opredeljuje zgolj položaj (aktivne) stranke v ožjem pomenu besede je nesistemska in deloma nelogična, saj bi bilo tudi ob odsotnosti te določbe v ZGO-1 povsem jasno in nedvoumno, da je stranka v ožjem pomenu besede v postopku izdaje uporabnega dovoljenja investitor kot oseba, ki začne postopek izdaje uporabnega dovoljenja s svojo vlogo (prvi odstavek 89. člena ZGO-1). Da je namen drugega odstavka 96. člena ZGO-1 prav v omejitvi udeležbe (drugih) oseb kot stranskih udeležencev v postopku izdaje uporabnega dovoljenja, izhaja tudi iz 103. člena ZGO-1, na katerega se sklicuje tudi tožena stranka. Iz te jasno izhaja, da se odločba na podlagi tega postopka vroča zgolj investitorju (ne pa tudi drugim osebam), prav tako pa je investitor kot edina stranka tisti, ki z odpovedjo pravnim sredstvom doseže pravnomočnost uporabnega dovoljenja; če bi v tem postopku lahko sodelovale tudi druge osebe, taka odpoved pravnim sredstvom zgolj s strani investitorja ne bi mogla imeti navedenega učinka. Ker določbe ZGO-1 ne urejajo (bistveno) različno postopka izdaje uporabnega dovoljenja za celoten objekt od izdaje uporabnega dovoljenja za del objekta (kot v obravnavani zadevi), tudi ni mogoče sprejeti argumentacije Upravnega sodišča, da je krog strank (s stranskimi udeleženci) lahko drugačen v primeru, če se vodi postopek, v katerem se izdaja uporabno dovoljenje zgolj za del objekta (13. točka obrazložitve izpodbijanih sodb in naslednje).

15. Glede na navedeno že zaradi formalne omejitve stranske udeležbe iz ZGO-1 torej ni mogoče uporabiti 43. člena ZUP za določitev stranskih udeležencev v postopku izdaje uporabnega dovoljenja. Tudi sicer bi bilo v nasprotju z logično in sistemsko razlago, da bi ZGO-1 v 96. členu omejeval krog oseb, ki imajo položaj stranke v postopku izdaje uporabnega dovoljenja, v 95. členu ZGO-1, na katerega se tudi sklicuje Upravno sodišče, pa širil pravni interes za udeležbo oseb v navedenem postopku.

16. Ker torej ob pravilni razlagi 96. člena ZGO-1 na podlagi uveljavljenih metod razlage prava ni mogoče priti do zaključka, ki ga je glede položaja tožečih strank kot stranskih udeležencev postopka sprejelo Upravno sodišče, je treba odgovoriti še na vprašanje morebitne neustavnosti navedene omejitve stranske udeležbe drugih oseb v postopku izdaje uporabnega dovoljenja, kot to utemeljuje tožeča stranka v svojih vlogah.

17. Omejitev sodelovanja lastnikov delov objektov oziroma solastnikov skupnih delov in naprav v postopku izdaje uporabnega dovoljenja bi ustavno nedopustno posegala v njihov pravni položaj v primeru, če bi odločitev v tem postopku po vsebini posegala v njihove pravice ali pravno varovane interese. Uporabno dovoljenje pa po svoji vsebini kot javnopravni akt dovoljuje začetek uporabe objekta z vidika razmerja med investitorjem in državo kot nosilcem oblasti.

Taka javnopravna odobritev uporabe objekta ali njegovega posameznega dela pa ne posega v (so)lastninsko pravico lastnikov dela objekta oziroma solastnikov skupnih delov in naprav in upravičenja, ki iz nje izhajajo. Zato tudi upravno odločanje o tem ne posega v njihov pravni položaj.

18. Izdaja uporabnega dovoljena, ki oblikuje javnopravno razmerje med investitorjem in državo, ima za posledico, da v tako dovoljeno uporabo objekta (oziroma njegovega dela) država ne bo posegla v okviru svojih oblastvenih pristojnosti, npr. prek ukrepa inšpektorja (150. člen in naslednji ZGO-1) ali naložitve kazni za prekršek (npr. 4. točka prvega odstavka 164. člena ZGO-1). Navedeno javnopravno razmerje pa ne posega v lastninsko pravico drugih oseb, saj uporabno dovoljenje nima razlastitvenega oziroma siceršnjega omejevalnega učinka v razmerju do navedenih lastninskih upravičenj. Take posledice ne določa niti ZGO-1 niti drug zakon. Lastniki delov objekta in solastniki skupnih delov in naprav (tožniki in druge osebe v enakem položaju) lahko zato varujejo svojo lastninsko pravico na podlagi določb SZ-1, SPZ in OZ pred morebitnimi protipravnimi posegi investitorja ali drugih oseb, ki bi s svojimi dejanji ogrožali njihovo varnost, posegali v lastninsko pravico oziroma jim povzročali protipravno škodo, ne glede na to, ali je bilo za objekt izdano uporabno dovoljenje ali ne.

O zasebnopravnih upravičenjih oziroma varstvu civilnih pravic pa ne odločajo upravni organi temveč pristojna sodišča, zato tudi s tega vidika omejitev iz 96. člena ZGO-1 ne posega nedopustno v pravni položaj tožnikov in učinkovito sodno varstvo, ki jim je za to na voljo. Tudi sicer je namen zakonodajalca, da z izrecno zakonsko določbo razbremeni upravne postopke izdaje uporabnih dovoljenj nepotrebnega obremenjevanja, ki bi lahko nastalo s preširokim krogom dopuščanja stranske udeležbe v praksi teh postopkov, razumen in skladen z javnim interesom.

19. Ob tem pa Vrhovno sodišče tudi pripominja, da je mogoče tudi pritrditi revidentu, da ni razvidno v kakšnem postopku je Upravno sodišče ugotovilo, da objekt ni bil zgrajen skladno z gradbenim dovoljenjem, saj ni izvedlo predpisane glavne obravnave in na njej izvajalo dokazov za ugotovitev takega novega dejanskega stanja. Prav tako pa tudi ni logično stališče Upravnega sodišča, da bi toženka morala, ko je v postopku pridobitve uporabnega dovoljenja ugotovila, da objekt ni izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem, v postopek pritegniti tudi tožnike (15. točka obrazložitve izpodbijanih sodb), saj se navedena ugotovitev lahko sprejme šele z (dokončno) odločbo, s katero se zavrne izdajo uporabnega dovoljenja (3. točka prvega odstavka 96. člena ZGO-1), ko pa je postopek že končan, pa seveda vanj ni mogoče več vključevati drugih udeležencev.

20. Ob tem pa Vrhovno sodišče dodaja, da v obravnavani zadevi ni bilo ugotovljeno, da bi

dela objekta, za katerega je tekel postopek izdaje uporabnega dovoljenja in ki je bila tudi predmet odločanja v konkretnem primeru, vplivala na varnost tega objekta, pa tudi trditve tožnikov so se nanašale predvsem na zatrjevane nedopustne gradbene posege investitorja pred izdajo uporabnega dovoljenja in ne na posledice uporabe po njegovi izdaji. Le posredna možnost, da bi se prek zavrnitve izdaje uporabnega dovoljenja oziroma naložitve odprave ugotovljenih pomanjkljivosti ali drugih napak investitorju (97. člen ZGO-1 itd.) doseglo nadaljnje gradbene posege oziroma odpravo izgrajenih delov objekta, pa ne utemeljuje osebnega in neposrednega pravnega interesa navedenih (so)lastnikov za sodelovanje v postopku odločanja o tem, ali se dovoli uporaba navedenega objekta ali ne.

21. Do drugih navedb, ki so za odločitev nebistvene, se Vrhovno sodišče ne opredeljuje.

22. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče revizijama ugodilo in izpodbijani sodbi sodišča prve stopnje spremenilo tako, da je tožbi zavrnilo (ob smiselni uporabi drugega odstavka 94. člena ZUS-1).

23. Ker je revident z revizijo uspel, je Vrhovno sodišče odločilo o stroških upravnega spora pred sodiščem prve stopnje in o stroških revizijskega postopka (drugi odstavek 165. člena ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Glede povračila stroškov revidentu kot stranki z interesom pred sodiščem prve stopnje se na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 uporabljajo določbe ZPP, ki urejajo povračilo stroškov stranskemu intervenientu.

Vrhovno sodišče je stroške odmerilo na podlagi prvega odstavka 154. člena ZPP, ob upoštevanju druge alineje 1. točke tarifne številke 30 Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT) in vrednosti točke 0,60 EUR. Revident je zahteval povračilo stroškov odgovora na tožbo in prve pripravljalne vloge v postopku I U 1628/2016 in I U 1761/2016 (ki sta se vodila pred združitvijo zadev v revizijskem postopku). Vrhovno sodišče je revidentu za vsak postopek priznalo nagrado za odgovor na tožbo, ki znaša 500 točk (druga alineja 1 točke tarifne številke 30 OT), in prvo pripravljalno vlogo, ki znaša 500 točk (prva alineja 2. točke tarifne številke 30 OT), torej skupaj 2000 točk. Revidentu je tako za postopek pred sodiščem prve stopnje priznalo stroške v znesku 1.200,00 EUR. Na ta znesek je priznalo tudi materialne stroške (2%) v višini 24,00 EUR in priglašeni 22 % DDV v višini 269,28 EUR. Skupaj je tako priznalo 1.493,28 EUR stroškov. Do stroškov revizijskega postopka revident ni upravičen. Na podlagi drugega odstavka 163. člena ZPP mora namreč stranka v zahtevi opredeljeno navesti stroške, za katere zahteva povračilo. V reviziji pa revident stroškov ni opredeljeno navedel, ampak je zahteval le, da se stroški naložijo v plačilo tožeči stranki. S tem pa po presoji Vrhovnega sodišča ni zadostil navedeni zahtevi po jasni opredelitvi stroškov, zato mu revizijskih stroškov ni priznalo.

24. Vrhovno sodišče je odločilo soglasno.

Enako določa sedaj veljavni šesti odstavek 68. člena Gradbenega zakona.

Ta določa: "Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist."

Ta določa: "Šteje se, da je objekt izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem, če je mogoče na podlagi projekta izvedenih del ugotoviti, da spremembe, ki so nastale med gradnjo, ne vplivajo na spremembo z gradbenim dovoljenjem določenih lokacijskih in drugih pogojev ter elementov, ki bi lahko vplivali na zdravstvene pogoje, okolje, varnost objekta ali predpisane bistvene zahteve. V primeru objekta iz 17. člena tega zakona, takšne spremembe nastale med gradnjo, tudi ne smejo vplivati na zagotavljanje neoviranega dostopa oziroma gibanja funkcionalno oviranih oseb."

Drugi odstavek tega člena določa: "Če se investitor po vročitvi uporabnega dovoljenja odpove pravici do pritožbe oziroma pravici do sprožitve upravnega spora, postane odločba pravnomočna z dnem, ko to investitor izjavi pisno ali ustno na zapisnik."

Tak položaj je npr. imela občina v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, na območju katere je ležala nameravana gradnja, skladno s četrtim odstavkom 62. člena ZGO-1.

Po 11. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je uporabno dovoljenje "odločba, s katero tisti upravni organ, ki je za gradnjo izdal gradbeno dovoljenje, na podlagi poprej opravljenega tehničnega pregleda, dovoli začetek uporabe objekta".

Da izdaja uporabnega dovoljenja ne vpliva na možnost odškodninske odgovornosti države izhaja tudi iz sodne prakse, glej sklep Vrhovnega sodišča II Ips 129/2018 z dne 4. 10. 2018.

V primeru, da je gradnja nelegalna ali celo nevarna, pa je to predmet inšpekcijskega postopka (100. člen ZGO-1, vsebinsko enako 72. člen GZ).

Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča I Up 276/2013 z dne 21. 11. 2013.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 42, 43, 43/2

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 2, 2-11, 89, 89/1, 95, 95/2, 96, 96/2, 97, 103, 103/1

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 68, 68/6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sklep X DoR 227/2018-3, enako tudi VSRS Sklep X DoR 268/2018-3