VSRS Sklep X Ips 120/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-12-09

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Marko Prijatelj

CIVILNO PROCESNO PRAVO - PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

dopuščena revizija - prošnja za priznanje mednarodne zaščite - pogoji za priznanje mednarodne zaščite - resna škoda v smislu 28. člena ZMZ - zdravstveno stanje - sporno dejansko stanje - nedovoljene tožbene novote - glavna obravnava v upravnem sporu - neizvedba glavne obravnave - odločitev brez glavne obravnave - zavrnitev dokaznih predlogov - enako varstvo pravic - ugoditev reviziji

Odločanje brez glavne obravnave v primeru, ko stranke nasprotujejo dejanskemu stanju, ugotovljenemu v upravnem postopku, čeprav le z nedovoljenimi novimi navedbami in novimi dokazi ali z novimi navedbami in dokazi, ki se nanašajo na nebistvena dejstva za odločitev, krši strankino pravico do glavne obravnave iz 22. člena Ustave. Na njej mora biti namreč odločeno o celotnem dokaznem gradivu.

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 24/2020-14 z dne 19. 8. 2020 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, št. 2142-2486/2018/49 (1312-13) z dne 12. 12. 2019, s katero je bila zavrnjena tožnikova prošnja za priznanje mednarodne zaščite.

2. V obrazložitvi pravnomočne sodbe je Upravno sodišče ugotovilo, da je toženka prošnjo zavrnila, ker tožniku ni verjela, da so se mu zgodili dogodki, kot jih je opisal, in ker niso bili podani v Zakonu o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) določeni razlogi preganjanja (zaradi rase, vere, narodnosti, političnega prepričanja itd.). Poleg tega tožniku tudi ne grozi resna škoda v smislu 28. člena ZMZ-1. Sodišče se je namreč strinjalo, da tožnik ni izkazal, da mu grozi krvno maščevanje, saj ni član sprtih družin, samo to, da se je njegov brat družil z enim izmed članov teh dveh družin, pa ne zadošča. Prav tako ne drži, da toženka ni upoštevala tožnikove zdravstvene dokumentacije, opredelila pa se je tudi do možnosti zdravstvene oskrbe v albanskih zaporih. Upravno sodišče je po presoji, da so podane okoliščine iz druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, odločitev sprejelo na seji.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 298/2020-6 z dne 24. 9. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali opustitev izvedbe glavne obravnave v upravnem sporu v povezavi z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 pomeni kršitev pravice do izjave iz 22. člena Ustave RS.

4. Tožnik (v nadaljevanju revident) je na podlagi navedenega slepa vložil revizijo zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu. Navaja, da v upravnem postopku z njim ni bil opravljen osebni razgovor v zvezi z navedbami o zdravstvenem stanju, s katerimi je zatrjeval nastanek resne škode po 28. členu ZMZ-1. Predlogu za njegovo zaslišanje – tega je zahteval tudi zato, da bi se opredelil do neskladij, navedenih na osebnem razgovoru – ni sledilo niti sodišče, čeprav je bilo med strankama sporno dejansko stanje (glede stanja v izvorni državi, glede groženj kriminalne skupnosti, glede krvnega maščevanja, stanja v albanskih zaporih itd.). Pri tem se je sklicevalo na določbo druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ki pa se po presoji Vrhovnega sodišča zaradi njene protiustavnosti ne sme uporabljati. Revident se glede dolžnosti sodišča, da izvede glavno obravnavo, med drugim sklicuje na stališča Ustavnega sodišča v odločbi Up-360/16 z dne 18. 6. 2020 in Vrhovnega sodišča v sklepu X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne v novo sojenje. Zahteva povračilo stroškov revizijskega postopka.

5. Toženka je na revizijo odgovorila. Vendar odgovor ni vložen po odvetniku, niti ni izkazano, da ima oseba, ki je vložila odgovor (A. A.), opravljen pravniški državni izpit (drugi odstavek 22. člena ZUS-1). Glede na navedeno Vrhovno sodišče odgovora ni upoštevalo (drugi odstavek 91. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP).

7. Vrhovno sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 85. člena ZUS-1).

8. Ustavno sodišče je v odločbi št. Up-360/16 z dne 18. 6. 2020 nadgradilo svoje dotedanje stališče, da je glavna obravnava le sredstvo za izvedbo dokazov. Poudarilo je, da je pravica do glavne obravnave pred sodnikom samostojna človekova pravica, ki jo zagotavlja 22. člen Ustave, in da tudi v upravnem sporu njena izvedba nima pomena le v smislu sredstva za izvedbo dokazov, ampak je njen namen tudi omogočiti, da se organi in stranka srečata v procesno enakopravnem razmerju, kjer se na podlagi neposrednega ustnega in javnega obravnavanja zbere dokazno gradivo, potrebno za presojo, ki jo mora opraviti Upravno sodišče. Osrednji del sodnega odločanja je namreč presoja navedb strank in izvedba predlaganih dokazov glede pravno pomembnih dejstev in prosta presoja izvedenih dokazov. Sodnik pa lahko prosto presoja vrednost posameznih navedb, trditev in dokazov praviloma le, če sam neposredno od stranke sprejema navedbe in trditve ter s svojimi čutili zazna lastnosti in naravo dokaznih sredstev ter vsebino dokazov. Ustavno sodišče je tudi opozorilo, da morajo biti razlogi za zavrnitev izvedbe glavne obravnave izrecni, jasni in nedvoumni ter da mora iz njih izhajati obstoj izjemnih okoliščin, zaradi katerih v konkretni zadevi izvedba glavne obravnave ni potrebna. Tudi ob upoštevanju stališč ESČP ne gre za tak izjemen razlog, če sodišče presodi, da niso izpolnjeni pogoji za izvedbo predlaganih dokazov, saj se zavrnitev glavne obravnave v tem primeru osredotoča le na njen pomen kot sredstva za izvedbo dokazov. Zanemari pa drugi (ključni) pomen, da se na podlagi neposrednega ustnega in javnega obravnavanja zbere dokazno gradivo, potrebno za presojo, ki jo mora opraviti Upravno sodišče (13. do 17. točka obrazložitve).

9. Iz navedenih stališč Ustavnega sodišča tako izhaja, da je glavna obravnava namenjena tudi zbiranju dokaznega gradiva ob sodelovanju vseh strank upravnega spora, nato pa izvedbi konkretnih dokazov, ki jih sodišče oceni kot pravočasne, primerne in relevantne. Vendar mora upravno sodišče presojo, katere dokaze bo izvedlo, katere pa zavrnilo, opraviti na glavni obravnavi. Pri tem Vrhovno sodišče dodaja, da je smisel zavrnitve predlaganega dokaza na glavni obravnavi tudi v tem, da omogoči stranki takojšen odziv na sprejeto procesno odločitev, sodišču pa, da jo ob izraženem nestrinjanju ponovno pretehta in morebiti spremeni, saj ni vezano na svoje prejšnje dokazne sklepe (četrti odstavek 287. člena ZPP).

10. Vrhovno sodišče je omenjeno nadaljnjo razlago Ustavnega sodišča v zadevi Up-360/16 o različnih vidikih pravice do izvedbe glavne obravnave upoštevalo v sklepu X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020 pri presoji dopustnosti sojenja brez glavne obravnave na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, v kateri je dano pooblastilo sodišču, da lahko odloči brez nje tudi v primeru spornega dejanskega stanja med tožnikom in tožencem, če stranke navajajo le tista nova dejstva in dokaze, ki jih skladno s tem zakonom sodišče ne more upoštevati (52. člen ZUS-1) ali pa predlagana nova dejstva in dokazi niso pomembni za odločitev.

11. Vrhovno sodišče je v navedenem sklepu najprej poudarilo (15. točka obrazložitve), da je glavna obravnava tudi v upravnem sporu namenjena odločanju o tem, katere dokaze je treba izvesti za razjasnitev spornega dejanskega stanja, in da zato njena izvedba ni odvisna od presoje, katere dokaze je mogoče oziroma potrebno izvesti, saj je to presojo treba opraviti na glavni obravnavi. Glede na to je presodilo, da v primeru spornega dejanskega stanja, na katerem temelji izpodbijani upravni akt, okoliščine iz navedene določbe 59. člena ZUS-1 niso take izjemne okoliščine, ki bi dopuščale odločanje brez glavne obravnave. Navedlo je še, da ker gre za nedopustno izjemo od glavne obravnave, je taka zakonska določba protiustavna, ter pojasnilo, zakaj ni prekinilo postopka in ni vložilo zahteve za oceno ustavnosti (17. točka obrazložitve). Iz teh razlogov izhaja, da ZUS-1 odločanja brez glavne obravnave na podlagi sporne določbe ne določa kot obveznosti sodišča, ampak le kot možnost. Pomeni torej, da je odločitev o uporabi pooblastila pridržana sodišču. Čim je tako, je cilj zagotavljanja ustavne pravice strank do izvedbe glavne obravnave dosežen že s tem, da sodišče ne uporabi v zakonu predvidene možnosti odločanja na seji. Za tako (ustavnoskladno) ravnanje pa poseg v zakon ni potreben.

12. Navedena stališča Ustavnega in Vrhovnega sodišča tako pomenijo, da odločanje brez glavne obravnave v primeru, ko stranke nasprotujejo dejanskemu stanju, ugotovljenemu v upravnem postopku, čeprav le z nedovoljenimi novimi navedbami in novimi dokazi ali z novimi navedbami in dokazi, ki se nanašajo na nebistvena dejstva za odločitev, krši strankino pravico do glavne obravnave iz 22. člena Ustave. Na njej mora biti namreč odločeno o celotnem dokaznem gradivu.

13. Upravno sodišče je v izpodbijani sodbi navedlo, da so bile za odločanje na seji podane okoliščine iz druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1. Pojasnilo je, da je bil tožnik že zaslišan v upravnem postopku pri podaji prošnje in na dveh osebnih razgovorih ter da so bila zaslišanja dovolj temeljita in natančna. Zato je presodilo, da izvedba še četrtega zaslišanja ne bi mogla pomembno vplivati na odločitev.

14. Na podlagi te obrazložitve je razvidno, da je sodišče sicer štelo, da je med strankama sporno dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijana odločba, da pa gre za primer iz navedene določbe drugega odstavka 59. člena ZUS-1, zaradi katerih je dopustno sojenje brez izvedbe glavne obravnave. A ker po obrazloženem tako odločanje krši strankino pravico iz 22. člena Ustave, je utemeljen revizijski očitek, da Upravno sodišče odločanja na glavni obravnavi ne bi smelo opustiti. Upoštevaje, da mora sodišče na njej odločiti, katere dokaze bo izvedlo (v konkretnem primeru je bilo predlagano revidentovo zaslišanje),

pa je utemeljena tudi revizijska navedba, da v konkretnem primeru ni razviden obstoj izjemnih okoliščin za odločanje brez glavne obravnave. Ob tem Vrhovno sodišče le dodaja, da zavrnitev predlaganega zaslišanja kot nepomembnega ne more temeljiti na številu in podrobnosti zaslišanj revidenta v upravnem postopku, saj omenjeno samo po sebi ni upravičen razlog za neizvedbo pred sodiščem.

15. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena v zvezi z drugim odstavkom 75. člena ZUS-1). V njem bo moralo Upravno sodišče izvesti glavno obravnavo in na njej razjasniti, katere dokaze bo izvedlo za namen presoje spornega dejanskega stanja.

16. Odločitev o stroških revizijskega postopka se na podlagi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 pridrži za končno odločbo.

17. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

ZPP izrecno določa, da senat na glavni obravnavi zavrne predlagane dokaze, za katere misli, da niso pomembni za odločbo, v sklepu pa navede, zakaj jih je zavrnilo (drugi odstavek 287. člena ZPP).

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 22, 22/2, 52, 59, 59/2, 59/2-2

Zakon o mednarodni zaščiti (2017) - ZMZ-1  - člen 28

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 91, 91/2, 287, 287/2, 287/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.