VSRS Sodba VIII Ips 187/2018
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-06-18

mag. Marijan Debelak (preds.), mag. Irena Žagar (poroč.), Marjana Lubinič, Samo Puppis, Borut Vukovič

pokojnina - nepravilna upravna odločba - zakonske zamudne obresti - odklonilno ločeno mnenje

Revizijsko sodišče se strinja s stališčem sodišča druge stopnje, da se v primeru, ko zavod izda neustrezno odločbo, ki je v sodnem postopku odpravljena in pravica zavarovancu priznana za nazaj, glede zakonskih zamudnih obresti smiselno uporabi določba 378. člena OZ v povezavi s 197. členom ZPIZ-2. Slednji vprašanje zamude oziroma zakonskih zamudnih obresti na področju pokojninskih prejemkov (čeprav zgolj deloma) ureja na poseben način, zato je treba navedeno določbo v skladu z načelom enakega obravnavanja smiselno uporabiti tudi glede zamude v izplačilu pokojninskih prejemkov v ostalih primerih.

Za nastanek zamude zavoda se zato kot ključen upošteva trenutek, ko bi morala biti zavarovancu denarna terjatev izplačana, če bi bila že v predsodnem postopku priznana in odmerjena v zakoniti višini. To pomeni, da v primeru, ko sodišče v sodnem postopku odpravi upravne odločbe zavoda in zavarovancu prizna pravico do pokojninske dajatve za nazaj (tožencu pa naloži odločitev o odmeri in izplačevanju te dajatve), zamuda nastane po poteku 60 dni od dneva, ko bi prvostopenjska odločba zavoda, ki je bila izdana zavarovancu (če bi bila pravilna), postala izvršljiva.

1. Sodišče prve stopnje je odpravilo odločbi toženca z dne 13. 2. 2015 in 13. 7. 2015 ter odločilo, da se tožnici prizna pravica do vdovske pokojnine po pokojnem A. L. od 5. 12. 2014 dalje; da je toženec dolžan tožnici izdati odločbo o odmeri in izplačevanju vdovske pokojnine v roku 30 dni po pravnomočnosti sodbe ter da je toženec dolžan tožnici plačati od 5. 12. 2014 dalje pripadajoče neizplačane zneske vdovske pokojnine skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od vdovskih pokojnin za december 2014 do april 2015 od 4. 5. 2015 dalje do plačila, od vdovskih pokojnin za preostale mesece pa od zapadlosti vsakomesečne vdovske pokojnine v plačilo, do plačila. Kar je tožnica zahtevala več oziroma drugače, je zavrnilo.

2. Sodišče druge stopnje je pritožbo toženca zavrnilo in potrdilo izpodbijani del sodbe sodišča prve stopnje (o dosojenih zakonskih zamudnih obrestih).

3. Toženec je vložil predlog za dopustitev revizije, ki mu je Vrhovno sodišče s sklepom VIII DoR 109/2018-6 z dne 23. 8. 2018 ugodilo in revizijo dopustilo glede vprašanja nastopa zamude in s tem obveznosti plačila zamudnih obresti, ko sodišče v sodnem postopku odpravi upravne odločbe toženca in tožnici prizna pravico do pokojninske dajatve, tožencu pa naloži odločitev o odmeri in izplačevanju te dajatve.

4. Zoper pravnomočno sodbo sodišča druge stopnje je toženec vložil revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Navaja, da je za odločitev, ali je v zamudi z izplačilom pokojninske dajatve, treba uporabiti 197. člen ZPIZ-2 in ne Obligacijski zakonik (Ur. l. RS, št. 83/01 in naslednji, v nadaljevanju OZ), saj določba 197. člena ZPIZ-2 predstavlja specialno ureditev, ki izključuje uporabo OZ. V konkretnem primeru je sodišče tožnici priznalo pravico do vdovske pokojnine od 5. 12. 2014 dalje in tožencu naložilo odločitev o višini in izplačevanju te dajatve v 30 dneh od pravnomočnosti sodbe. Šele na podlagi dokončne in izvršljive odločbe o odmeri in izplačilu vdovske pokojnine bo za toženca nastala obveznost izpolnitve. Posledično tudi do zamude v izpolnitvi ne more priti dokler ne bo dajatev priznana z izvršljivim upravnim aktom.

6. Na podlagi drugega odstavka 371. člena ZPP sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena. Zato v tej zadevi odgovarja le na vprašanje, glede katerega je bila revizija dopuščena.

7. Materialno pravo ni bilo zmotno uporabljeno.

8. Tožnica je 5. 12. 2014 pri tožencu vložila zahtevo za priznanje pravice do vdovske pokojnine po pokojnem A. L., umrlem ..., kot njenem zunajzakonskem partnerju. Njena zahteva je bila z odločbo prvostopenjskega organa toženca z dne 13. 2. 2015 zavrnjena, ker je slednji ocenil, da ni šlo za zunajzakonsko skupnost. Zoper to odločitev je tožnica vložila pritožbo, ki jo je drugostopenjski organ toženca z odločbo z dne 13. 7. 2015 zavrnil, zato je tožnica sprožila predmetni sodni spor.

9. Sodišče prve stopnje je s sodbo z dne 14. 12. 2017 obe odločbi toženca odpravilo in tožnici priznalo pravico do vdovske pokojnine za nazaj, od 5. 12. 2014 dalje. Hkrati je odločilo, da je toženec dolžan tožnici izdati odločbo o odmeri in izplačevanju vdovske pokojnine v roku 30 dni po pravnomočnosti sodbe ter ji plačati pripadajoče neizplačane zneske vdovske pokojnine od 5. 12. 2014 dalje skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od vdovskih pokojnin za december 2014 do april 2015 od 4. 5. 2015 dalje do plačila, od vdovskih pokojnin za preostale mesece pa od zapadlosti vsakomesečne vdovske pokojnine v plačilo, do plačila.

10. Glede zakonskih zamudnih obresti se je sodišče oprlo na 378. člen OZ v povezavi z 197. členom ZPIZ-2. Upoštevalo je, da je bila odločba prvostopenjskega organa zavoda z dne 13. 2. 2015 tožnici vročena 17. 2. 2015 in da bi v primeru, če bi ji bila z njo pravilno in zakonito priznana vdovska pokojnina, postala izvršljiva 4. 3. 2015, 60-dnevni rok za izpolnitev obveznosti (iz 197. člena ZPIZ-2) pa bi potekel 4. 5. 2015. Posledično je tožencu naložilo plačilo zakonskih zamudnih obresti od neizplačanih vdovskih pokojnin, ki so zapadle pred potekom roka za izpolnitev obveznosti, od poteka tega roka 4. 5. 2015 dalje do plačila, za neizplačane vdovske pokojnine, ki so zapadle po poteku tega roka, pa od zapadlosti vsakomesečne vdovske pokojnine v plačilo (s prvim dnem v mesecu), do plačila.

11. Sodišče druge stopnje je odločitev sodišča prve stopnje potrdilo. Obrazložilo je, da ZPIZ-2 vprašanje zakonskih zamudnih obresti ne ureja celovito. Specialna določba 197. člena ZPIZ-2 ureja zgolj zakonske zamudne obresti v primeru zamude v izpolnitvi pravilne in zakonite upravne odločbe, ne ureja pa primerov, ko v sodnem postopku pride do odprave nezakonitih upravnih aktov in priznanja pravice za nazaj, ki bi morala biti realizirana že v predsodnem upravnem postopku. Meni, da gre za pravno praznino, ki jo je mogoče zapolniti z zakonsko analogijo ob uporabi argumenta a simili ad simile tako, da se specialno določbo 197. člena ZPIZ-2 v povezavi s 378. členom OZ smiselno uporabi tudi v primeru priznanja pravice v sodnem postopku. Šteje se, da je toženec v zamudi z izpolnitvijo denarne obveznosti s potekom 60-ih dni od izvršljivosti prvostopenjske upravne odločbe, ko bi morala biti izplačana denarna terjatev v celoti, če bi bila že v predsodnem postopku priznana in odmerjena v zakoniti višini.

12. Toženec takšnemu stališču sodišč nasprotuje. Meni, da 197. člen ZPIZ-2 zakonske zamudne obresti ureja celovito na poseben način, saj zamudo veže na izvršljivo odločbo. Sodišče prve stopnje je tožnici priznalo pravico do vdovske pokojnine ter hkrati tožencu naložilo, da ji v roku 30 dni od pravnomočnosti sodbe izda odločbo o odmeri in izplačevanju vdovske pokojnine. Šele na podlagi te odločbe (ko bo dokončna in izvršljiva) bo za toženca nastala obveznost izpolnitve. Posledično tudi do zamude v izpolnitvi ne more priti dokler pokojninska dajatev (oz. njena višina) ne bo priznana z izvršljivim upravnim aktom. Sklicuje se na odločbo VS RS VIII Ips 308/2016, ki takšno stališče potrjuje.

13. Glede na opisane dileme je v obravnavanem primeru treba najprej odgovoriti na vprašanje, ali 197. člen ZPIZ-2 zakonske zamudne obresti na področju pokojninskih prejemkov ureja zgolj parcialno, kot navaja sodišče druge stopnje ali gre za celovito ureditev, ki izključuje uporabo OZ, za kar se zavzema toženec. V skladu z drugim odstavkom 1. člena OZ se namreč določbe OZ uporabljajo glede vprašanj, ki niso (na drugačen način) urejena v posebnem zakonu.

14. ZPIZ-2 zamudo zavoda oziroma zakonske zamudne obresti ureja zgolj v 197. členu. Ta določa, da je zavod v primeru, če ne izplača priznanih pokojninskih prejemkov v roku 60 dni od dneva, ko je postala odločba o priznanju pravice izvršljiva, dolžan izplačati prejemniku zamudne obresti na zapadle prejemke ali ga v istem roku pozvati, da sporoči potrebne podatke (prvi odstavek). Zamudne obresti se odmerijo v skladu s predpisi, ki urejajo obligacijska razmerja, od naslednjega dne po izteku roka iz prejšnjega odstavka (drugi odstavek).

15. Zakonske zamudne obresti v osnovi predstavljajo institut civilnega prava (urejen v OZ), ki so v 197. členu ZPIZ-2 urejene na poseben način. Kot je obrazloženo v nadaljevanju, gre za določbo, ki odstopa od splošnih pravil OZ glede nastopa zamude, saj ta praviloma ni vezana na izdajo (izvršljive) odločbe. Dejansko gre za določbo, ki upošteva postopkovne posebnosti tega področja (npr. zavarovanec mora podati zahtevo za priznanje določene pravice ter predložiti popolno vlogo, sicer pravice ne more pridobiti, tudi če izpolnjuje vse pogoje; zavod ima na podlagi 222. člena ZUP zakonski rok dveh mesecev, da o pravici odloči, na podlagi 179. člena ZPIZ-2 pa v določenih primerih tudi daljši rok - štiri oziroma šest mesecev) in zavodu omogoča, da tehnično izvede postopek priznanja in odmere pokojninskega prejemka brez nevarnosti, da bi bil v primeru pravilnega postopanja (brez svoje krivde) kaznovan s plačilom zakonskih zamudnih obresti. Namen navedene določbe je tako, da zavoda izjemoma, če postopek izvede pravilno in v skladu z zakonskimi določbami, za čas odločanja ne bremenijo zakonske zamudne obresti.

16. To hkrati pomeni, da določba 197. člena ZPIZ-2 ne ureja vseh primerov, temveč predstavlja odpustek zavodu v običajni situaciji, t. j. v primeru, ko zavod izda zakonito (izvršljivo) odločbo v skladu z zakonskimi določili. Navedeni člen tako ureja zamudo, če zavod zavarovancu izda (pozitivno) odločbo o priznanju pravice, v kateri je določena tudi višina pokojninskih prejemkov - zgolj v tem primeru zamuda v izpolnitvi obveznosti nastane šele po poteku 60 dni od izvršljivosti odločbe. Navedena določba se ne nanaša na primere, ko zavod z odločbo zavrne priznanje določene pravice ter je nato takšna odločba v sodnem postopku odpravljena, zavarovancu pa (za nazaj) priznana določena pravica. Nasprotno razlogovanje bi pomenilo, da zavod ne bi bil v zamudi z izplačilom pokojninske dajatve tudi v primeru nepravilnega oziroma nezakonitega ravnanja, ko bi bila zavarovancu s sodbo sodišča pravica priznana za več let za nazaj, kar je v nasprotju z namenom zakonskega besedila 197. člena ZPIZ-2. Takšno stališče bi bilo nenazadnje v nasprotju z Ustavo RS določenim načelom enakosti, saj bi v neenakopraven položaj spravilo zavarovance, ki bi šele v sodnem postopku uspeli z odpravo nezakonitih odločb zavoda. Tudi tem zavarovancem bi morala biti pokojninska dajatev ob pravilnem ravnanju zavoda (kot preostalim zavarovancem) izplačana že na podlagi prvostopenjske odločbe zavoda.

17. Stališče, da 197. člen ZPIZ-2 vprašanja zakonskih zamudnih obresti ne ureja celovito, potrjuje tudi zgodovinska razlaga tega člena. Navedena določba je bila v pokojninsko zakonodajo uvedena ob sprejemu ZPIZ-1, ki je vprašanje zakonskih zamudnih obresti tudi prvič uredil v pokojninskem zakonu

- v 277. členu je (enako kot sedaj veljavni 197. člen ZPIZ-2) določal, da je zavod v primeru, če ne izplača priznanih pokojninskih prejemkov v roku 60 dni od dneva, ko je postala odločba o priznanju pravice izvršljiva, dolžan izplačati prejemniku zamudne obresti na zapadle prejemke ali ga v istem roku pozvati, da sporoči potrebne podatke oziroma da prejemke dvigne na blagajni zavoda (prvi odstavek). Zamudne obresti se odmerijo po zakonu od naslednjega dne po izteku roka iz prejšnjega odstavka (drugi odstavek);

- poleg tega je ZPIZ-1 v drugem odstavku 276. člena določal, da se v primeru, če je zavod dolžan denarno dajatev ali dajatev v višjem znesku izplačati za nazaj na podlagi odločbe druge stopnje o priznanju pravice ali po odločbi sodišča, pa do izdaje ustrezne odločbe na prvi stopnji ni prišlo zaradi ravnanja zavarovanca oziroma vlagatelja, delodajalca oziroma druge osebe, upravičencu izplača v breme zavoda odškodnina v višini obračunanih zamudnih obresti od dneva, ko bi posamezni znesek bil izplačan, pa do izvršitve odločbe.

18. Zakonske zamudne obresti so bile tako z ZPIZ-1 sistemsko urejene na poseben način - določba 277. člena ZPIZ-1 (ki je enaka sedaj veljavnemu 197. členu ZPIZ-2) se je vsebinsko nanašala na primere, ko je zavod zamujal z izplačilom pokojninskih prejemkov po izvršljivi (ugodilni) odločbi prvostopenjskega organa zavoda, medtem ko je drugi odstavek 276. člena ZPIZ-1 določil posebno vrsto odškodnine v višini zakonskih zamudnih obresti za primer, če prvostopenjski organ zavarovancu ni izdal ustrezne odločbe in je šele drugostopenjski organ ali sodišče zavarovancu priznalo pravico za nazaj.

19. ZPIZ-1 je v omenjenih primerih tudi različno uredil nastanek zamude z izpolnitvijo obveznosti. Ta je bila zgolj s 277. členom ZPIZ-1 vezana na čas po izvršljivosti odločbe. Toženca torej le izjemoma, v primeru ko je organ prve stopnje izdal ugodilno izvršljivo odločbo, niso bremenile zakonske zamudne obresti za čas do poteka 60 dni po izvršljivosti prvostopenjske odločbe (četudi je organ prve stopnje zavarovancu pravico priznal za nazaj). V vseh preostalih primerih, ko je bila izdana neustrezna odločba prvostopenjskega organa, je moral toženec zavarovancu na podlagi drugega odstavka 276. člena ZPIZ-1 izplačati zakonske zamudne obresti že od dneva, ko bi posamezni znesek bil izplačan, do izvršitve odločbe.

20. V ZPIZ-2 je bila prenesena zgolj določba 277. člena ZPIZ-1 (sedaj 197. člen ZPIZ-2)

, torej določba, ki se je (glede na sistematiko ZPIZ-1) povsem jasno nanašala le na zamudo zavoda v izpolnitvi zakonite prvostopenjske odločbe o priznanju pravice. To pomeni, da 197. člen ZPIZ-2 tudi ob upoštevanju zgodovinske razlage ne ureja zamude zavoda v primeru, ko sodišče v sodnem postopku odpravi upravne odločbe zavoda in zavarovancu za nazaj prizna pravico do pokojninske dajatve, zavodu pa naloži odločitev o odmeri in izplačevanju te dajatve.

21. Posledično je pravilno stališče sodišča druge stopnje, da ZPIZ-2 zakonske zamudne obresti ureja zgolj parcialno, saj v 197. členu ureja zgolj položaje, ko zavod izda pravilno in zakonito odločbo o priznanju pravice in odmeri pokojninskega prejemka, pa teh, priznanih pokojninskih prejemkov, ne izplača v roku 60 dni od izvršljivosti odločbe. ZPIZ-2 tako ne ureja nastanka zamude v primeru, ko zavod izda neustrezno odločbo in je ta v sodnem postopku odpravljena. Zato je treba v sodni praksi najti ustrezno rešitev in odgovoriti na vprašanje, kdaj zavod v tem primeru pride v zamudo. Pri tem je treba v skladu z drugim odstavkom 1. člena OZ izhajati iz splošnih določil OZ glede zamude in zakonskih zamudnih obresti ter temeljnih pravnih načel.

22. Že pred uveljavitvijo ZPIZ-1, kot tudi po uveljavitvi ZPIZ-2 se je v sodni praksi večkrat zagovarjalo stališče (ki ga zastopa tudi revizija), da do zamude zavoda z izpolnitvijo obveznosti ne more priti, dokler ni izdana dokončna in izvršljiva odmerna odločba o pokojninski dajatvi oziroma dokler pokojninska dajatev ni priznana z izvršljivim upravnim aktom ali sodno odločbo, pa čeprav so dajatve priznane za nazaj. Takšno stališče ni pravilno. Dokončna in izvršljiva upravna ali sodna odločba o priznanju pravice in njene višine predstavlja neposredno pravno podlago za izplačilo pokojninske dajatve, ne pa tudi pogoj za nastanek zamude.

23. Splošna določila OZ glede zamude ter zakonskih zamudnih obresti določajo, da dolguje dolžnik v primeru, če je v zamudi z izpolnitvijo denarne obveznosti, poleg glavnice še zamudne obresti (prvi odstavek 378. člena OZ). V skladu z 299. členom OZ dolžnik pride v zamudo, če ne izpolni obveznosti v roku, ki je določen za zamudo (t.j. ob zapadlosti terjatve) oziroma če rok za izpolnitev obveznosti ni določen, ko upnik ustno ali pisno, z izvensodnim opominom ali z začetkom kakšnega postopka, katerega namen je doseči izpolnitev obveznosti, zahteva od njega, naj izpolni svojo obveznost. Splošni predpostavki za nastanek dolžnikove zamude sta torej zapadlost ali dospelost terjatve in neizpolnitev, za primer, ko rok izpolnitve ni določen, pa zakon kot dodaten pogoj zahteva še določeno aktivnost upnika, in sicer (zgolj) sprožitev ustreznega postopka, ne pa pridobitev izvršljive odločbe o dolžnikovi obveznosti. Pogoj za nastanek zamude tako ni izdaja dokončne in izvršljive odmerne odločbe o pokojninskem prejemku, temveč lahko ta nastane že pred tem. Zavarovancu se v tem primeru v odločbi, v kateri mu je pokojninska dajatev priznana za nazaj, priznajo tudi zakonske zamudne obresti na zapadle, a neizplačane pokojninske prejemke od dneva, ko je zavod z izplačilom slednjih v zamudi.

24. Revizijsko sodišče se strinja s stališčem sodišča druge stopnje, da se v primeru, ko zavod izda neustrezno odločbo, ki je v sodnem postopku odpravljena in pravica zavarovancu priznana za nazaj, smiselno uporabi določba 378. člena OZ v povezavi s 197. členom ZPIZ-2. Slednji vprašanje zamude oziroma zakonskih zamudnih obresti na področju pokojninskih prejemkov (čeprav zgolj deloma) ureja na poseben način, zato je treba navedeno določbo v skladu z načelom enakega obravnavanja smiselno uporabiti tudi glede zamude v izplačilu pokojninskih prejemkov v ostalih primerih. Za nastanek zamude zavoda se zato kot ključen upošteva trenutek, ko bi morala biti zavarovancu denarna terjatev izplačana, če bi bila že v predsodnem postopku priznana in odmerjena v zakoniti višini. To pomeni, da v primeru, ko sodišče v sodnem postopku odpravi upravne odločbe zavoda in zavarovancu prizna pravico do pokojninske dajatve za nazaj (tožencu pa naloži odločitev o odmeri in izplačevanju te dajatve), zamuda nastane po poteku 60 dni od dneva, ko bi prvostopenjska odločba zavoda, ki je bila izdana zavarovancu (če bi bila pravilna), postala izvršljiva (odgovor na vprašanje). Zaradi drugačne določitve točke zamude revizijsko sodišče odstopa od stališča, sprejetega v odločbi VIII Ips 308/2016.

25. Za konkreten primer navedeno pomeni, da je odločitev sodišč prve in druge stopnje glede zakonskih zamudnih obresti pravilna. Če bi toženec že v predsodnem postopku odločil pravilno, bi morala biti tožnici vdovska pokojnina izplačana v roku 60 dni od izvršljivosti prvostopenjske odločbe. Ker ji toženec pokojninskih prejemkov takrat ni izplačal, je od takrat dalje v plačilni zamudi in je dolžan tožnici plačati zakonske zamudne obresti, kot sta ji jih prisodili sodišči prve in druge stopnje. Revizijsko sodišče je zato revizijo toženke na podlagi 378. člena ZPP kot neutemeljeno zavrnilo.

Pred ZPIZ-1 veljavni Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-92) ni vseboval nobene določbe glede zakonskih zamudnih obresti. Sodna praksa je bila glede dosojanja slednjih sprva neenotna, po odločbi Ustavnega sodišča Up-219/97 z dne 13. 4. 2000 pa so se zakonske zamudne obresti prisojale na podlagi tretjega odstavka 279. člena takrat veljavnega Zakona o obligacijskih razmerjih (Ur. l. RS, št. 29/78 in naslednji, ZOR), in sicer od vložitve tožbe dalje.

Določba drugega odstavka 276. člena ZPIZ-1 o posebni odškodnini v višini zakonskih zamudnih obresti je bila črtana oz. ni bila prenesena v ZPIZ-2. Namen črtanja navedene določbe ob spremembi zakonodaje ni bil v Poročevalcu DZ z ničemer pojasnjen, zato ni jasno, kakšen je bil namen zakonodajalca. Če bi bil namen, da področje zakonskih zamudnih obresti od uveljavitve ZPIZ-2 ureja zgolj 197. člen ZPIZ-2 (brez možnosti uporabe splošnih pravil OZ), bi moral to jasno navesti in izključiti uporabo splošnih določb o zakonskih zamudnih obrestih tudi v obravnavanem primeru. Tega že zaradi potrebe po enakem obravnavanju ne more spremeniti javno pravna narava razmerij in dajatev na pokojninskem področju.

ODKLONILNO LOČENO MNENJE VRHOVNE SODNICE MAG. IRENE ŽAGAR

Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju - ZPIZ-2  - člen 197

Obligacijski zakonik (2001) - OZ  - člen 299, 378, 378/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.