VSRS Sklep I Up 18/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-02-19

UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) sklep II U 464/2019

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), Marko Prijatelj

INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

začasna odredba - dostop do informacij javnega značaja - stranski udeleženec - odločba informacijskega pooblaščenca - aktivna legitimacija za vložitev tožbe v upravnem sporu - odložitvena začasna odredba - izkazana težko popravljiva škoda - suspenzivni učinek tožbe v upravnem sporu - pravica do učinkovitega sodnega varstva

Izvršitev odločbe Informacijskega pooblaščenca pred odločitvijo sodišča o njeni pravilnosti in zakonitosti po naravi stvari povzroči, da sodno varstvo ne bi bilo učinkovito, kar je nedvomno lahko težko popravljiva posledica.

Zavezanec za dostop do informacij javnega značaja po izrecni določbi zakona ni dolžan prosilcu poslati zahtevanih podatkov, če vloži tožbo v upravnem sporu, stranski udeleženec pa lahko suspenzivni učinek tožbe poskuša doseči z v konkretnem primeru vloženo zahtevo za izdajo začasne odredbe.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Tožeča stranka je vložila tožbo zoper odločbo tožene stranke, št. 090-102/2019 z dne 3. 9. 2019, s katero je ta delno ugodila pritožbi prosilca A., o. p., d. o. o. (stranka z interesom v tem upravnem sporu), in odločbo organa (Agencije za zavarovalni nadzor) delno odpravila in odločila, da je organ dolžan prosilcu v roku 31 dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati tam navedene dokumente, v preostalem delu pa je pritožbo prosilca zavrnila. Zavrnila je tudi pritožbo stranskega udeleženca (tožeče stranke v tem upravnem sporu). Ob tožbi je tožeča stranka tudi predlagala, da sodišče izda začasno odredbo in do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu zadrži izvršitev izpodbijanega akta.

2. Sodišče prve stopnje je v ponovljenem postopku, po sklepu Vrhovnega sodišča I Up 199/2019 z dne 13. 11. 2019, z izpodbijanim sklepom na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ponovno odločalo o zahtevi za izdajo začasne odredbe ter ji ugodilo in odložilo izvršitev odločbe Informacijskega pooblaščenca do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu. V skladu z napotki Vrhovnega sodišča je najprej presodilo in obrazložilo, da je tožeča stranka pridobila položaj stranskega udeleženca v postopku pri organu in je zato v skladu s 17. členom ZUS-1 lahko tožeča stranka v upravnem sporu, torej izpolnjuje pogoj za priznanje aktivne legitimacije. V nadaljevanju je pojasnilo, da v skladu z 10. členom Zakona o informacijskem pooblaščencu (v nadaljevanju ZInfP) zavezanec za dostop do informacij javnega značaja ni dolžan prosilcu poslati zahtevanih podatkov, če vloži tožbo zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca. To pomeni, da je že zakonodajalec določil, da ima tožba suspenzivni učinek, saj umik enkrat razkritih podatkov kot informacije javnega značaja ni več mogoč. Izvršitev odločbe Informacijskega pooblaščenca pred odločitvijo sodišča o njeni pravilnosti in zakonitosti torej po naravi stvari povzroči, da sodno varstvo ne bi bilo učinkovito, kar pa je nedvomno lahko težko popravljiva posledica.

Iz tega izhaja, da je treba tudi drugim udeležencem postopka, ne samo zavezancu, zagotoviti učinkovito sodno varstvo, ki pa se lahko v primeru, ko tožba sama po sebi nima suspenzivnega učinka, doseže z zahtevo za odložitev izvršitve (za tako situacijo pa gre v obravnavanem primeru). Tehtalo je pravico do učinkovitega sodnega varstva v razmerju do javne koristi ter koristi nasprotnih strank ter presodilo, da slednje ne morejo pretehtati navedene ustavne pravice do učinkovitega sodnega varstva.

3. Stranka z interesom v tem upravnem sporu - prosilec v postopku dostopa do informacij javnega značaja (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep upravnega sodišča vložila pritožbo. Meni, da sodišče še vedno nepravilno zavrača ugovor aktivne legitimacije tožeče stranke, saj bi moralo presojati vprašanje aktivne legitimacije v vsakem konkretnem primeru samostojno in pri tem ni vezano na odločitev upravnih organov. Pravnega interesa za upravni postopek ter aktivne legitimacije in pravnega interesa za upravni spor ne gre enačiti. Pravni interes je zato odvisen od presoje, ali je s konkretno odločbo lahko poseženo v pravice in interes stranke ali ne, in ne od tega, ali je v predhodnem postopku upravni organ tej stranki priznal položaj stranskega udeleženca. Meni, da izpodbijani sklep še vedno ne vsebuje obrazložitve in opredelitve do ugovora aktivne legitimacije tožeče stranke. Glede same začasne odredbe pa meni, da tožeča stranka ni utemeljila in konkretizirala težko popravljive škode. Sklicevala se je zgolj na siceršnjo nesuspenzivnost in njene posledice, kar pa ne zadošča. Standard težko popravljive škode ne more biti že kar sama zakonska ureditev, razlaga upravnega sodišča bi dejansko izenačila položaja, kadar tožbo zoper odločbo informacijskega pooblaščenca vloži zavezanec ali stranski udeleženec. Zakonodajalec je imel razlog, da je vprašanje suspenzivnosti - glede na stranko - uredil različno (če ga ne bi imel, tega pač ne bi storil). Sodišče s tem posega v zakonodajno vejo oblasti in ustvarja pravna pravila, drugačna od zakonodajalčevih. Glede presoje javne koristi ter koristi nasprotnih strank pa meni, da je izpodbijani sklep v tem delu neobrazložen. Vrhovnemu sodišču predlaga, da pritožbi ugodi, izpodbijani sklep spremeni tako, da predlog za izdajo začasne odredbe zavrže oziroma podrejeno, ga kot neutemeljenega zavrne oziroma zadevo vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek pred spremenjenim senatom.

4. Tožeča stranka v odgovoru na pritožbo pritrjuje odločitvi in razlogom sodišča v izpodbijanem sklepu in poudarja, da ji je bila stranska udeležba priznana s sklepom z dne 22. 3. 2019, kar je navajala že v tožbi, zato o njeni aktivni legitimaciji za postopek upravnega spora ne more biti dvoma. Glede vsebinskih pogojev za začasno zadržanje pa meni, da že zaradi same narave stvari (razkritja informacij) umik že razkritih informacij, za katere se morda kasneje izkaže, da so bile razkrite nezakonito in neutemeljeno, ni več mogoč. To pa je nedvomno posledica, ki predstavlja težko popravljivo škodo. Hkrati to pomeni, da bi bilo sodno varstvo v takem primeru za tožečo stranko povsem neučinkovito, s tem pa bi bila kršena tudi njena pravica iz 23. člena Ustave RS. Prav tako nasprotuje pritožbenim trditvam glede pomanjkljive obrazložitve ter meni, da je v izpodbijanem sklepu nastanek težko popravljive škode povsem jasno in primerno obrazložen, prav tako je opravljena presoja javne koristi ter koristi nasprotnih strank in sicer na način, da jih je sodišče tehtalo s pravico do učinkovitega sodnega varstva. Vrhovnemu sodišču predlaga, da pritožbo kot neutemeljeno zavrne in potrdi izpodbijani sklep.

5. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

7. Kot je že v sklepu I Up 199/2019 z dne 13. 11. 2019 poudarilo Vrhovno sodišče, vsako meritorno odločanje sodišča zahteva predhodni preizkus oziroma preizkus procesnih predpostavk in to velja tudi za zahtevo za izdajo začasne odredbe. Procesna predpostavka za vložitev zahteve za izdajo začasne odredbe v upravnem sporu je torej vložena tožba, ki je uspešno prestala predhodni preizkus.

8. Upravno sodišče je v ponovljenem postopku opravilo predhodni preizkus tožbe ter po presoji Vrhovnega sodišča obrazloženo odgovorilo na ugovore stranke z interesom glede aktivne legitimacije tožeče stranke za vložitev tožbe. Pojasnilo je, da ima stranka, ki je v upravnem postopku sodelovala kot stranka z interesom, pravico vložiti tožbo, kot to določa 17. člen ZUS-1. V skladu s prvim odstavkom 17. člena ZUS-1 je namreč tožnik oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. Tožeča stranka pa je pri organu kot tudi pri informacijskem pooblaščencu imela položaj stranskega udeleženca, torej tistega, ki se je imel pravico udeleževati postopka, kar ni sporno. Neutemeljeno je pritožbeno sklicevanje, da sodišče pri tem ni vezano na odločitve upravnih organov, in da če je upravni organ v svojem postopku nekomu priznal pravni interes, to ne pomeni, da mu ga avtomatsko prizna tudi sodišče v upravnem sporu. Zakonska določba glede tega, kdo je lahko tožnik v upravnem sporu, je jasna, tožniki v upravnem sporu so lahko tudi osebe, ki so v upravnem postopku imele položaj stranskega udeleženca, torej tiste, ki so imele pravico udeleževati se upravnega postopka po 43. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in jim je bila ta pravica v upravnem postopku že priznana. Položaj stranke v upravnem sporu je tako dejansko pogojen z njenim položajem v upravnem postopku.

Tožeči stranki je položaj stranskega udeleženca v postopku odločanja o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja priznala s sklepom z dne 22. 3. 2019

že Agencija za zavarovalni nadzor, torej organ, zavezan za posredovanje podatkov. Enak položaj pa je imela tudi v postopku izdaje izpodbijane odločbe tožene stranke.

9. Pri tem seveda ne gre enačiti položaja strank v upravnem sporu in pravnega interesa za vložitev tožbe. Glede pravnega interesa pa je sodišče v izpodbijanem sklepu tudi pojasnilo, da gre za podatke oziroma dokumente, ki so nastali v postopku izvajanja nadzora po Zakonu o zavarovalništvu (v nadaljevanju ZZavar-1) pri tožeči stranki, ki je uveljavljala, da ti dokumenti vsebujejo tako podatke, ki predstavljajo poslovno skrivnost kot tudi varovane osebne podatke in nasprotovala njihovemu razkritju ter pri tem bila (le) delno uspešna. Tudi po presoji Vrhovnega sodišča tožeča stranka izpolnjuje pogoje za priznanje aktivne legitimacije in je odločitev sodišča, da zato ni razloga za zavrženje tožbe po prvem odstavku 36. člena ZUS-1, pravilna. Za odločitev je sodišče navedlo pravilne razloge in jo tudi dovolj jasno in natančno obrazložilo, zato so neutemeljeni tudi pritožbeni ugovori glede pomanjkljive obrazloženosti izpodbijanega sklepa.

10. Po presoji Vrhovnega sodišča je pravilna tudi odločitev glede izkazanosti težko popravljive škode in izpolnjevanja ostalih zakonskih pogojev ter s tem izdaje začasne odredbe.

11. Kot je bilo že navedeno, sodišče na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju pa mora skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

12. Po presoji Vrhovnega sodišča je zmotno pritožbeno stališče, da tožniku ni uspelo izkazati verjetnosti nastanka težko popravljive škode, ki bi mu nastala z izvršitvijo izpodbijane odločbe. Tožnik je škodo, ki bi nastala z izvršitvijo izpodbijane odločbe, zatrjeval, saj je navajal, da po seznanitvi prosilca z zahtevanimi dokumenti ne bo več mogoče sanirati stanja ob morebitnem uspehu v upravnem sporu in bo sodno varstvo neučinkovito. Sodišče prve stopnje pa je po presoji Vrhovnega sodišča te razloge pravilno upoštevalo pri presoji, da je pogoj težko popravljive škode izpolnjen, ker bi z izvršitvijo izpodbijane odločbe upravni spor izgubil svoj smisel. V primeru ugoditve tožbi namreč ne bo več mogoča vzpostavitev pravnega razmerja, kakršno je (bilo) pred razkritjem zahtevanih dokumentov. Zato tudi Vrhovno sodišče soglaša s stališčem, da že to pomeni težko popravljivo škodo.

13. Vrhovno sodišče je že sprejelo stališče, da tako odločitev utemeljuje tudi zakonska ureditev, saj po tretjem odstavku 10. člena ZInfP zavezanec za dostop do informacij javnega značaja ni dolžan prosilcu poslati zahtevanih podatkov, če vloži tožbo zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca. Že zakonodajalec je torej določil, da ima tožba zavezanca zoper odločitve Informacijskega pooblaščenca suspenzivni učinek, kar je izjema in ne pravilo. Tožba namreč po prvem odstavku 32. člena ZUS-1 ne ovira izvršitve upravnega akta, če zakon ne določa drugače. Drugačno ureditev po ZInfP pa narekuje sam predmet odločb Informacijskega pooblaščenca, saj umik enkrat razkritih podatkov, kot informacij javnega značaja, ni več mogoč. Izvršitev odločbe Informacijskega pooblaščenca pred odločitvijo sodišča o njeni pravilnosti in zakonitosti torej po naravi stvari povzroči, da sodno varstvo ne bi bilo učinkovito, kar pa je nedvomno lahko težko popravljiva posledica.

14. V obravnavani zadevi tožnik ni zavezanec za dostop do informacij javnega značaja temveč stranski udeleženec in zato vložitev njegove tožbe nima učinka iz tretjega odstavka 10. člena ZInfP. Zakonodajalec namreč ni predvidel, da bi zavezanec lahko odločbo Informacijskega pooblaščenca izvršil le, če nihče izmed udeležencev upravnega postopka ne bi vložil tožbe v upravnem sporu. Kljub temu, da zakonodajalec izvršljivosti teh odločb ni vezal na njihovo pravnomočnost, je po presoji Vrhovnega sodišča pravilno stališče sodišča v izpodbijanem sklepu, da je treba tudi drugim udeležencem postopka zagotoviti učinkovito sodno varstvo, ki ga zagotavlja 23. člen Ustave. Po presoji Vrhovnega sodišča jim tako učinkovito sodno varstvo, kadar tožba sama po sebi nima suspenzivnega učinka, lahko zagotavlja izdana začasna odredba, ki do odločitve sodišča o tožbi zadrži izvršitev posredovanja zahtevanih dokumentov. Pri tem so po presoji Vrhovnega sodišča neutemeljeni pritožbeni ugovori v smeri, da sodišče posega v voljo zakonodajalca oziroma samo ustvarja pravna pravila. Položaja zavezanca in stranskega udeleženca s tem nista izenačena, saj, kot je bilo že navedeno, zavezanec za dostop do informacij javnega značaja po izrecni določbi zakona ni dolžan prosilcu poslati zahtevanih podatkov, če vloži tožbo v upravnem sporu, stranski udeleženec pa lahko suspenzivni učinek tožbe poskuša doseči z v konkretnem primeru vloženo zahtevo za izdajo začasne odredbe.

15. Neutemeljeni so tudi pritožbeni ugovori glede neobrazloženosti presoje javnega interesa in koristi nasprotnih strank. V izpodbijanem sklepu je jasno navedeno, da mora sodišče pri odločanju o začasni odredbi upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank in sicer v skladu z načelom sorazmernosti. In v skladu s to obveznostjo je sodišče tehtalo pravico do učinkovitega sodnega varstva v razmerju do javne koristi ter koristi nasprotnih strank in odločilo, da slednje ne morejo pretehtati ustavne pravice do učinkovitega sodnega varstva.

16. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo na podlagi 76. člena v povezavi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

17. Ker postopek v upravnem sporu še ni končan, je odločitev o stroških v skladu s šestim odstavkom 163. člena ZPP in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 pridržana do končne odločitve v upravnem sporu.

Sklicuje se na sklep VSRS I Up 72/2016 z dne 30. 3. 2016.

Glej tudi sklep VSRS I Up 111/2017 z dne 6. 7. 2017 in Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera,GV Založba, Ljubljana 2019, str. 98.

Tako Vrhovno sodišče že tudi v sklepu I Up 216/2019 z dne 18. 12. 2019.

Tudi po stališču Ustavnega sodišča je v upravnem sporu enak učinek, kot se ga sicer doseže s suspenzivnim učinkom pravnega sredstva, mogoče doseči z zahtevo za odložitev izvršitve izpodbijanega dokončnega upravnega akta in s tem doseči učinkovitost sodnega varstva (odločba Up-2501/08 z dne 19. 2. 2009).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 17, 32, 32/1, 32/2, 76

Zakon o Informacijskem pooblaščencu (2005) - ZInfP  - člen 10, 10/3

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 43

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 23

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.