VSRS Sklep I Up 46/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-04-01

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Nataša Smrekar

začasna odredba - ukrep gradbenega inšpektorja- nelegalna gradnja - škoda zaradi odklopa elektrike - stečaj - ureditvena začasna odredba - trditveno in dokazno breme - nedovoljene pritožbene novote - težko popravljiva škoda ni izkazana - neizkazana težko popravljiva škoda - zavrnitev pritožbe

Začasna odredba – nastanek težko popravljive škode ni izkazan.

Stečaj je lahko težko popravljiva škoda v smislu 32. člena ZUS-1, vendar je treba vsaj s stopnjo verjetnosti izkazati, da je neposredna posledica (izvršitve) ravno tega izpodbijanega akta. Če stranka zatrjuje možnost stečaja, je tako ob ustrezni trditveni podlagi potrebno presojati okoliščine, ki bi na podlagi Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju lahko predstavljale podlago za verjetnost uvedbe stečaja. Za presojo možnosti stečaja zaradi izvršitve izpodbijane odločbe je torej treba upoštevati trenutno pritožničino premoženjsko stanje in vpliv zatrjevane izgube dejavnosti na njen pravni in ekonomski položaj. Pritožnica zgolj s splošnimi navedbami o grožnji stečaja okoliščin, ki bi lahko predstavljale podlago za verjetnost uvedbe stečaja, ni ustrezno in dovolj konkretno zatrjevala ter v zvezi s tem niti ni predložila nobenih dokazov, zato možnosti uvedbe stečaja zaradi naloženega inšpekcijskega ukrepa ni izkazala.

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

1. Tožeča stranka je vložila tožbo zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana, št. 06122-174/2017-63-35204 z dne 2. 10. 2019, s katero je bilo odločeno, da mora A., d. d., v roku 5 dni po vročitvi te odločbe izvršiti odklop nedovoljene gradnje lesenega dvojnega kozolca (toplarja), tlorisnih dimenzij 10 m x 15 m, v ... na zemljišču s parc. št. 339/3 k. o. ... od električnega omrežja, in sicer od števca za merilno mesto št. 3-8010732 za 3 x 80 A varovalke v prostostoječi omarici na zemljišču s parc. št. 339/3 k. o. ... in odklop objekta paviljona - recepcije (lesena koča št. 12) v tlorisni izmeri 7,3 m x 4,3 m, višine do 5 m merjeno od tal do vrha simetrične dvokapne strehe od električnega omrežja, in sicer od števca za merilno mesto št. 3-8010732 za 3 x 80 A varovalke v prostostoječi omarici na zemljišču s parc. št. 339/3 k. o. ... (1. točka izreka); da bo o stroških postopka izdan posebni sklep (2. točka izreka); da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (3. točka izreka) in da se s to odločbo nadomesti odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana, št. 06122-174/2017-59-35204 z dne 18. 9. 2019 (4. točka izreka). Zoper navedeno odločbo je tožeča stranka vložila pritožbo, ki ji je drugostopenjski organ z odločbo, št. 0612-44/2017-38-10652-06 z dne 7. 1. 2020, delno ugodil in izpodbijano odločbo v 1. točki izreka odpravil v delu, v katerem je bilo A., d. d., naloženo, da mora izvršiti odklop lesenega dvojnega kozolca (toplarja) od električnega omrežja in v tem delu vrnil zadevo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V ostalem delu, ki se nanaša na odklop objekta paviljona - recepcije, je pritožbo zavrnil.

2. Hkrati s tožbo je tožeča stranka vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero je predlagala, da se družbi A., d. d., kot upravljalcu javnega omrežja naloži takojšen priklop objekta paviljona – recepcije na električno omrežje oziroma podrejeno, da je tožena stranka dolžna naložiti družbi A., d. d., takojšen priklop tega objekta na električno omrežje.

3. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo, ker tožeča stranka ni izkazala težko popravljive škode kot pogoja iz 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Navedlo je, da ni izkazala, da ji zaradi izrečenega ukrepa grozi, da bo prenehala opravljati svojo dejavnost in bo šla v stečaj. Izguba dejavnosti v posameznih primerih lahko pomeni težko popravljivo škodo, vendar mora biti ta škoda ne samo zatrjevana, ampak tudi ustrezno izkazana, česar tožeči stranki s splošnimi navedbami o odpovedi rezervacij ni uspelo. Pavšalne so tudi njene navedbe, da sta v paviljonu recepcija in jedilnica in da brez tega dela Eco resort ne more poslovati. Po presoji sodišča prve stopnje so na ravni pavšalnosti ostale tudi njene trditve o škodi zaradi izgube dejavnosti v zvezi z organizacijami porok, rojstnih dni in drugih dogodkov. Prav tako ni izkazala navedb o negativnih ocenah gostov na portalih oziroma da bi bile negativne ocene posledica odklopa elektrike v paviljonu.

4. Tožeča stranka (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep sodišča prve stopnje vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Ne strinja se s stališčem prvostopenjskega sodišča, da ni izpolnila trditvenega in dokaznega bremena glede zakonskih zahtev za izdajo predlagane začasne odredbe. Meni, da so podani pogoji za izdajo začasne odredbe in da je izkazala nastanek težko popravljive škode. V zahtevi je namreč zatrjevala, da je zaradi odklopa elektrike brez nujnih pogojev za delo ostala cela družba, vendar se prvostopenjsko sodišče do te navedbe ni opredelilo. Ker je recepcija brez elektrike, namreč ne more poslovati, zato je morala zapreti celoten resort. Zaradi tega je prenehalo delovno razmerje več delavcem, kar predstavlja težko nadomestljivo škodo. Izkazala je tudi, da je zaradi odklopa elektrike prišlo do odpovedi rezervacij. Prav tako je imel inšpekcijski ukrep za posledico zaprtje gostinskega lokala. Takšna odločitev inšpekcijskega organa pa ima za posledico tudi nastanek nematerialne škode, ki se kaže v nezadovoljstvu strank, ki na turističnih portalih podajajo negativne ocene, in v izgubi dobrega imena pri velikih poslovnih partnerjih. Poudarja, da ji zaradi navedenega nastaja nepopravljiva škoda, saj ji grozi stečaj. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep spremeni in zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodi oziroma podrejeno, da izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje.

5. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

7. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe (tako, kot je to v obravnavani zadevi) za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

8. Začasna odredba predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode, ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda za njo težko popravljiva. Na tožniku je torej tako trditveno kot dokazno breme.

9. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, (začasno) odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja. Podana mora biti torej neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti.

10. Vrhovno sodišče se strinja s presojo sodišča prve stopnje, da pritožnica nastanka težko popravljive škode ni izkazala. Prvostopenjsko sodišče je tako pravilno ugotovilo, da pritožnica ni zadostila niti trditvenemu bremenu glede težko popravljive škode niti ni zadostila zahtevi po izkazanosti težko popravljive škode. Tudi po presoji Vrhovnega sodišča namreč s svojimi navedbami in predloženimi dokazi v zahtevi za izdajo začasne odredbe ni izkazala, da bo zaradi izrečenega inšpekcijskega ukrepa odklopa objekta paviljona – recepcije (v nadaljevanju paviljon) od električnega omrežja prenehala opravljati svojo dejavnost in bo šla v stečaj.

11. Neutemeljen je pritožbeni ugovor, da je sodišče prve stopnje nepopolno ugotovilo dejansko stanje in bistveno kršilo določbe postopka s tem, ko se ni opredelilo do njene trditve, da naj bi zaradi odklopa elektrike brez nujnih pogojev za delo ostala cela družba. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa res izhaja, da se prvostopenjsko sodišče do nje ni izrecno opredelilo, vendar je po presoji Vrhovnega sodišča ta navedba presplošna in pavšalna, zato se sodišče prve stopnje do nje niti ni moglo opredeliti, ker pritožnica v zahtevi za izdajo začasne odredbe ni konkretizirala, zakaj naj bi zgolj z odklopom paviljona od električnega omrežja brez pogojev za delo ostala cela družba oziroma "resort". V pritožbi je sicer navedla, da je z odklopom elektrike na recepciji (tj. paviljonu) brez nje ostal celoten "resort", vključno z vsemi hiškami, ki jih ni mogoče uporabljati. Kljub temu pa pritožnica s temi trditvami, ki jih navaja šele v pritožbi,

ne more uspeti, saj gre za nedovoljene pritožbene novote in se posledično Vrhovno sodišče do njih ne opredeljuje. V pritožbi sme namreč pritožnik navajati nova dejstva in predlagati dokaze le, če izkaže za verjetno, da jih brez svoje krivde ni mogel navesti oziroma predložiti do konca glavne obravnave, če je postopek tekel brez glavne obravnave, pa do konca postopka na prvi stopnji (prvi odstavek 74. člena ZUS-1). Tega pritožnica v obravnavanem primeru ni zatrjevala in tudi ne izkazala.

12. Pritožnica navaja tudi, da naj bi bilo izkazano, da je zaradi odklopa elektrike prišlo do odpovedi rezervacij tako glede nočitev kot glede storitev v restavraciji (poroke, rojstni dnevi in druga praznovanja). V zvezi s tem pa je že sodišče prve stopnje pravilno ugotovilo, da so te navedbe presplošne in da pritožnica ni izkazala, da so oziroma bodo zatrjevane odpovedi rezervacij posledica odklopa elektrike paviljonu. Tudi po presoji Vrhovnega sodišča so namreč pritožničine trditve v zvezi z odpovedmi rezervacij pavšalne, saj ne pojasni, koliko in katere rezervacije naj bi bile odpovedane prav zaradi naloženega inšpekcijskega ukrepa. Prav tako iz predloženih dokazov ne izhaja oziroma ti ne izkazujejo, da bi bile rezervacije nočitev in storitev v restavraciji odpovedane kot posledica odklopa paviljona od električnega omrežja

in da je bil "resort" lani v enakem časovnem obdobju 100 % zaseden, medtem ko rezervacije za isto letošnje obdobje izkazujejo le 50 % zasedenost. Navedeno torej ne kaže na to, da bi pritožnica izkazala, da je zatrjevana težko popravljiva škoda v zvezi z odpovedmi rezervacij izključno posledica s tožbo izpodbijane odločbe.

13. Vrhovno sodišče soglaša tudi z zaključki prvostopenjskega sodišča, da pritožnica ni zadostila zahtevi po izkazanosti težko popravljive škode niti z navedbami, da ne more poslovati, ker je paviljon, v katerem deluje recepcija in v njem opravlja tudi dejavnost restavracije za goste in zunanje obiskovalce, brez elektrike. Pritožnica namreč ni pojasnila, zakaj ne bi mogla obratovanja recepcije in dejavnosti restavracije zagotoviti v katerem izmed preostalih objektov (lesenih koč) v "resortu" oziroma da nalog, ki jih opravlja recepcija, in dejavnosti restavracije ni mogoče opravljati na noben drug način kot zgolj v paviljonu. Na to se sicer nanašajo pritožbene navedbe, da je z odklopom elektrike na recepciji brez nje ostal celoten "resort" oziroma vse lesene koče, vendar je Vrhovno sodišče te trditve že zavrnilo v 11. točki obrazložitve kot nedovoljene pritožbene novote. Prav tako pritožnica v podkrepitev teh svojih (tudi sicer zelo splošnih) navedb v zvezi z delovanjem recepcije in opravljanjem dejavnosti restavracije ni predložila nobenih dokazov. Ob tem pa ne gre spregledati niti, da v pritožbi navaja, da opravlja dejavnost restavracije v objektu toplarja (leseni dvojni kozolec), na katerega se izpodbijana odločba ne nanaša.

14. Nadalje se Vrhovno sodišče strinja s stališčem prvostopenjskega sodišča, da pritožnica težko popravljive škode ni izkazala niti s tem, da je zaradi izpodbijane odločbe odpovedala delovno razmerje štirim delavcem in da bo v prihodnje, če bo inšpekcijski ukrep trajal, težko našla takšne nove delavce. Čeprav se je sodišče prve stopnje do teh trditev opredelilo zelo skopo, tudi po presoji Vrhovnega sodišča pritožničina navedba, da v prihodnosti ne bo mogla najti oziroma zaposliti turističnih delavcev, za odločitev o izdaji začasne odredbe ne zadostuje, saj gre za bodoče negotovo dejstvo, ki ne more biti okoliščina, s katero bi se izkazovala težko popravljiva škoda. V zvezi s to trditvijo pa pritožnica tudi ni predložila oziroma podala nobenega dokaznega predloga.

15. Pravilen je tudi zaključek prvostopenjskega sodišča, da pritožnica zatrjevane nematerialne škode oziroma negativnih ocen na turističnih portalih ni izkazala. Za potrditev teh svojih sicer tudi pavšalnih in nekonkretiziranih trditev namreč ni predložila nobenih dokazov, kar pomeni, da gre zgolj za njene navedbe, ki niso z ničemer izkazane. Na podlagi obrazloženega tako pritožnica v zvezi z zatrjevano nematerialno škodo ni zadostila niti trditvenemu bremenu niti zahtevi po izkazanosti težko popravljive škode.

16. Pritožnica zatrjuje tudi, da ji nastaja nepopravljiva škoda, saj ji grozi stečaj. V zvezi s tem Vrhovno sodišče poudarja, da je stečaj lahko težko popravljiva škoda v smislu 32. člena ZUS-1, vendar je treba vsaj s stopnjo verjetnosti izkazati, da je neposredna posledica (izvršitve) ravno tega izpodbijanega akta. Če stranka zatrjuje možnost stečaja, je tako ob ustrezni trditveni podlagi potrebno presojati okoliščine, ki bi na podlagi Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju lahko predstavljale podlago za verjetnost uvedbe stečaja.

Za presojo možnosti stečaja zaradi izvršitve izpodbijane odločbe je torej treba upoštevati trenutno pritožničino premoženjsko stanje in vpliv zatrjevane izgube dejavnosti na njen pravni in ekonomski položaj. Tudi po presoji Vrhovnega sodišča pa pritožnica zgolj s splošnimi navedbami o grožnji stečaja okoliščin, ki bi lahko predstavljale podlago za verjetnost uvedbe stečaja, ni ustrezno in dovolj konkretno zatrjevala ter v zvezi s tem niti ni predložila nobenih dokazov, zato možnosti uvedbe stečaja zaradi naloženega inšpekcijskega ukrepa ni izkazala.

17. Na drugačno presojo Vrhovnega sodišča v tej zadevi ne morejo vplivati niti pritožničine navedbe, da škoda nastaja tudi skupnosti, saj je inšpekcijski ukrep povzročil izpad prihodkov lokalne skupnosti (turistične takse), proračuna države zaradi izpada davkov in socialnih blagajn zaradi odpovedi delovnih razmerij. Če tožeča stranka zahteva izdajo začasne odredbe, mora namreč izkazati težko popravljivo škodo, ki bi utegnila nastati njej, ne pa tretji osebi, ki ni tožeča stranka.

Pritožnica tako s temi trditvami ne utemeljuje nastanka težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1, ki bi nastala njej, zato navedeni pritožbeni ugovori niso utemeljeni.

18. Ker pritožnica ni izkazala težko popravljive škode kot temeljnega pogoja za izdajo začasne odredbe, so za odločitev o pritožbi nebistvene pritožbene navedbe, ki se nanašajo na načelo sorazmernosti in prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

19. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje, saj je ugotovilo, da niso podani razlogi, ki jih uveljavlja pritožnica, in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti.

Pritožnica celo sama v pritožbi navaja, da tega v zahtevi za izdajo začasne odredbe ni navedla.

Pritožnica je predložila le eno elektronsko sporočilo z dne 10. 10. 2019, v katerem je stranka pojasnila, da je odpovedala rezervacijo, ker je na podlagi poročanja medijev videla, da so pritožnici odklopili elektriko, vendar to še ne zadostuje, da je s tem izkazana zatrjevana težko popravljiva škoda oziroma da so odpovedi rezervacij posledica izpodbijane odločbe.

Prim. sklepa Vrhovnega sodišča I Up 144/2017 z dne 10. 7. 2017 in I Up 185/2018 z dne 7. 11. 2018.

Prim. sklepe Vrhovnega sodišča I Up 241/2009 z dne 1. 7. 2009, I Up 348/2011 z dne 20. 7. 2011 in I Up 192/2018 z dne 13. 11. 2018.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/3, 74, 74/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sklep I Up 163/2021, enako tudi VSRS Sklep I Up 162/2021