VSRS Sklep X Ips 15/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-08-05

dr. Mile Dolenc (preds.), Franc Seljak (poroč.), Vladimir Balažic

PRAVO OMEJEVANJA KONKURENCE - UPRAVNI SPOR

odločba urada za varstvo konkurence - predlog za opravo glavne obravnave - glavna obravnava v upravnem sporu - odločanje sodišča brez glavne obravnave - odločanje na seji - pravica do izjave - ugoditev reviziji - dopuščena revizija

V primerih, ko stranka navede dejstva in predlaga dokaze, s katerimi nasprotuje tistim dejanskim ugotovitvam izpodbijanega upravnega akta, ki tvorijo podlago sprejete odločitve, predpostavke za sojenje na seji niso izpolnjene niti z vidika druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

Upoštevati je treba, da glavna obravnava ni namenjena zgolj izvajanju dokazov. Glavna obravnava je na splošno namenjena zagotavljanju splošne pravice strank do izjavljanja in enakega obravnavanja (22. člen Ustave RS) oziroma zagotavljanju pravice do poštenega sojenja (prvi odstavek 6. člena EKČP).

Izvedba javne obravnave pred sodiščem prve in edine stopnje, ki je pristojno za presojo tako dejanskih kot tudi pravnih vprašanj (sodišče s polno jurisdikcijo), praviloma vključuje pravico do izvedbe ustne obravnave, s čimer so stranki zagotovljena temeljna procesna jamstva subjekta odločanja v razmerju do države. Pravica do glavne obravnave pred sodiščem je tako človekova pravica iz 22. člena Ustave. Katere procesna jamstva izmed tistih, ki jih vključuje splošna pravica do izjavljanja iz 22. člena Ustave, je treba v konkretnem primeru na glavni obravnavi zagotavljati strankam postopka, je vselej odvisno od okoliščin konkretne zadeve.

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča se razveljavi v izpodbijani II. in IV. točki izreka v delu, ki se nanaša na prvega tožnika, in se v tem obsegu zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Javna agencija Republike Slovenije za varstvo konkurence (v nadaljevanju Agencija) je z odločbo št. 306-79/2010-442 z dne 29. 3. 2017 odločila, da so v izreku navedena podjetja kršila 6. člen ZPOmK-1 in prvi odstavek 101. člena PDEU (prej 81. člen PES) s ciljem razdeliti javni razpis med ponudniki, ko so se pred oddajo ponudb za podelitev koncesije za opravljanje gospodarske javne službe medkrajevni linijski prevoz potnikov v notranjem cestnem prometu na javnem razpisu v času od 5. 3. 2010 do 31. 5. 2010 na sestankih družbe V. v Ljubljani in z dopisovanjem po elektronski pošti dogovorila o tem, kdo izmed njih bo na posameznem koncesijskem območju oddal ponudbo kot koncesionar, ki bo ostalim udeležencem sestankov, ki so pred razpisom na posameznih koncesijskih območjih izvajali gospodarsko javno službo medkrajevni linijski prevoz potnikov, ponudil izvajanje linij v obsegu in vsebini najmanj, kot so to izvajali pred razpisom, s čimer so odpravila medsebojne konkurenčne pritiske, pri tem pa se pred oddajo ponudbe nobeno od podjetij ni javno distanciralo od usklajenega dogovora na način, ki bi vzpostavil negotovost med ponudniki na javnem razpisu, niti tega ni storilo vse do razveljavitve razpisa 2. 7. 2010. Navedeno predstavlja omejevalni sporazum med podjetij, katerega cilj je preprečevanje, oviranje ali izkrivljanje konkurence na ozemlji Republike Slovenije in s tem znatnem delu notranjega trga EU, ki je trajal od 5. 3. 2010 do 2. 7. 2010, s čimer bi bila lahko prizadeta trgovina med državami članicami (1. točka izreka).

Agencija je odločila še, da morajo podjetja, navedena v točki 1 izreka, kolikor tega še niso storila, s kršitvijo nemudoma prenehati (2. točka izreka) in da bo o stroških postopka odločeno s posebnim sklepom (3. točka izreka).

2. Upravno sodišče je v delu, ki je relevanten za revizijsko odločanje, zavrnilo tožbo prvega tožnika (v nadaljevanju tožnik oziroma revident) zoper odločbo Agencije (II. točka izreka) in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (IV. točka izreka).

3. Na predlog tožnika je Vrhovno sodišče Republike Slovenije s sklepom X DoR 153/2018 z dne 23. 1. 2019 dopustilo revizijo glede vprašanj:

- Ali bi Upravno sodišče moralo izvesti glavno obravnavo?

- Ali bi tožnik v konkretnem primeru glede nerazkritih dokumentov moral konkretizirano izkazati vpliv nerazkritja, da bi utemeljil bistveno kršitev določb postopka?

- Ali je sodišče pravilno uporabilo določbo 101. člena PDEU glede učinka na trgovanje med državami članicami, zlasti kriterij znatnosti, in svojo odločitev ustrezno obrazložilo?

4. Tožnik je v zakonskem roku vložil revizijo, v kateri je uveljavljal bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu in zmotno uporabo materialnega prava (1. in 2. točka prvega odstavka 85. člena Zakona o upravnem sporu - ZUS-1) glede dopuščenih revizijskih vprašanj. Vrhovnemu sodišču je predlagal, da njegovi reviziji ugodi in izpodbijano sodbo in sklep Upravnega sodišča razveljavi in vrne zadevo temu sodišču v novo sojenje.

5. Toženka je v roku za odgovor na revizijo z dopisom predložila upravni spis.

Glede uporabe ZPP-E in obsega revizijskega preizkusa

6. V upravnem sporu se uporabljajo določbe zakona, ki ureja pravdni postopek, kolikor ta zakon ne določa drugače (prvi odstavek 22. člena ZUS-1). Ker je bila sodba sodišča prve stopnje izdana po začetku uporabe Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravdnem postopku (ZPP-E, Uradni list RS, št. 10/17), se glede na določbo prvega in tretjega odstavka 125. člena ZPP-E v tem revizijskem postopku uporabljajo pravila Zakona o pravdnem postopku (ZPP), ki veljajo od uveljavitve novele ZPP-E.

7. Upoštevaje 371. člen ZPP revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena.

9. Zakon o preprečevanju omejevanja konkurence (ZPOmK-1) določa, da sodišče odloča praviloma brez obravnave (59. člen ZPOmK-1). Citirana zakonska določba je bolj deklaratorne kot vsebinske narave, saj je preskopa, da bi lahko predstavljala ustrezno podlago za izključitev pravil ZUS-1, ki se v postopkih sodnega varstva uporablja smiselno (drugi odstavek 54. člena ZPOmK-1), o tem, kdaj je potrebno opraviti glavno obravnavo. Vsekakor pa nalaga sodišču, da preveri razloge, ali je mogoče odločiti brez glavne obravnave.

Svojo odločitev mora ustrezno obrazložiti.

10. Kdaj je dopustno odločanje na seji, je predpisano z 59. členom ZUS-1. Sodišče lahko odloči brez glavne obravnave, če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Sodišče pa sme v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločiti brez glavne obravnave tudi, če je dejansko stanje med tožnikom in tožencem sporno, vendar stranke navajajo zgolj tista nova dejstva in dokaze, ki jih skladno s tem zakonom sodišče ne more upoštevati (52. člen tega zakona) ali pa predlagana nova dejstva in dokazi niso pomembni za odločitev. To zakonsko določilo in 59. člen ZPOmK-1 je Upravno sodišče navedlo kot pravno podlago za odločanje na seji. Presodilo je, da je dejansko stanje dovolj vsestransko razjasnjeno ter da lahko odloči na podlagi navedb tožnikov, toženke ter dokumentov iz upravnega spisa.

11. Obrazložitev zavrnitve izvedbe glavne obravnave Upravnega sodišča iz razloga vsestransko razjasnjenega dejanskega stanja je navidezna, kar onemogoča seznanitev strank z razlogi za zavrnitev izvedbe glavne obravnave in tudi preizkus izpodbijane sodbe v tem delu. S tem je podana kršitev iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP v zvezi s 1. točko prvega odstavka 85. člena in tretjim odstavkom 75. člena ZUS-1.

12. Upravno sodišče je odločanje na seji očitno povezovalo z zavrnitvijo dokaznih predlogov tožeče stranke. Glavna obravnava je resda namenjena predvsem izvajanju dokazov (prim. drugi odstavek 51. člena ZUS-1). Glavna obravnava je takrat celo nujna, saj takrat, kadar sodišče sodi na seji, (lahko) odloči le na podlagi dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno v postopku izdaje upravnega akta (60. člen ZUS-1).

13. Sojenje na seji, ko stranka navaja dejstva in predlaga dokaze, v dveh primerih dopušča druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1, in sicer ko stranka uveljavlja nedovoljene tožbene novote oziroma nepomembna (nerelevantna) dejstva in dokaze. V tem primeru gre pravzaprav za to, da so razlogi, ki jih uveljavlja stranka, v toliki meri zgrešeni oziroma nedopustni, da se na dejansko in dokazno podlago, na kateri temelji izpodbijani upravni akt, niti približno ne nanašajo. Izključitev predlaganih dejstev in dokazov iz teh procesnih oziroma iz materialnopravnih razlogov pa pomeni, da relevanten preostanek procesnega gradiva tvori le podlaga, ki je med strankama nesporna. Neobstoj dvomov glede verodostojnosti ali spornih dejstev oziroma koncentracija postopka izključno na pravna ali zelo tehnična vprašanja sta dopustni izjemi od izvedbe glavne obravnave v skladu s prvim odstavkom 6. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (EKČP) po judikaturi Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP), Odločitev o zavrnitvi izvedbe glavne obravnave iz teh razlogov mora biti obrazložena.

14. V primerih, ko stranka navede dejstva in predlaga dokaze, s katerimi nasprotuje tistim dejanskim ugotovitvam izpodbijanega upravnega akta, ki tvorijo podlago sprejete odločitve, pa predpostavke za sojenje na seji niso izpolnjene niti z vidika druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

15. Upoštevati je treba, da glavna obravnava ni namenjena zgolj izvajanju dokazov. Glavna obravnava je na splošno namenjena zagotavljanju splošne pravice strank do izjavljanja in enakega obravnavanja (22. člen Ustave RS) oziroma zagotavljanju pravice do poštenega sojenja (prvi odstavek 6. člena EKČP). Kršitev določb glede razpisa glavne obravnave kot posledica zmotne uporabe druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, pa je bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu poleg primerov, določenih v tretjem odstavku 75. člena ZUS-1.

16. Izvedba javne obravnave pred sodiščem prve in edine stopnje, ki je pristojno za presojo tako dejanskih kot tudi pravnih vprašanj (sodišče s polno jurisdikcijo), praviloma vključuje pravico do izvedbe ustne obravnave,

s čimer so stranki zagotovljena temeljna procesna jamstva subjekta odločanja v razmerju do države.

Pravica do glavne obravnave pred sodiščem je tako človekova pravica iz 22. člena Ustave.

Katere procesna jamstva izmed tistih, ki jih vključuje splošna pravica do izjavljanja iz 22. člena Ustave, je treba v konkretnem primeru na glavni obravnavi zagotavljati strankam postopka, je vselej odvisno od okoliščin konkretne zadeve.

17. Glede na obrazloženo je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo, sodbo Upravnega sodišča v izpodbijanem delu (II. in IV. točka izreka) razveljavilo zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu in mu zadevo vrnilo v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena ZUS-1; I. točka izreka).

18. Ker je Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo razveljavilo že zaradi ugotovljenih kršitev, ki so povezana s prvim vprašanjem, se do ostalih revizijskih navedb in dopuščenih vprašanj ni opredeljevalo. Napotki za nadaljnje delo so razvidni že iz gornje obrazložitve.

Odločitev o stroških revizijskega postopka

19. Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 (II. točka izreka).

20. Vrhovno sodišče je odločitev sprejelo soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

E. Kerševan v P. Grilc (ur.), Zakon o preprečevanju omejevanja konkurence s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2009, str. 480.

ESČP v zadevah Mirovni inštitut proti Sloveniji z dne 13. 3. 2018 (37. in 44. točka obrazložitve), Produkcija plus storitveno podjetje d. o. o. proti Sloveniji z dne 23. 10. 2018 (58. točka obrazložitve) in Ramos Nunes de Carvalho e Sá proti Portugalski z dne 6. 11. 2018 (190. točka obrazložitve).

Prim. sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 295/2016 z dne 8. 3. 2017 in X Ips 319/2016 z dne 11. 10. 2017.

ESČP v zadevi GÖÇ proti Turčiji z dne 11. 7. 2002 (47. točka obrazložitve).

Gl. npr. odločbo Ustavnega sodišča RS Up-1055/05-12 z dne 19. 1. 2006 (9. točka obrazložitve).

Odločba Ustavnega sodišča RS Up-135/19-23 in U-I-37/19-12 z dne 5. 6. 2019 (22. točka obrazložitve).

Zakon o preprečevanju omejevanja konkurence (2008) - ZPOmK-1  - člen 54, 54/2, 59

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 51, 51/2, 54, 54/2, 59, 59/1, 59/2, 59/2-2, 60, 75, 75/3

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22

Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP)  - člen 6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.