VSRS Sklep I Up 159/2018
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-02-20

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Borivoj Rozman

gradbeno dovoljenje odpravljeno v pritožbenem postopku - odprava odločbe prve stopnje in vrnitev v ponoven postopek - dovoljenost upravnega spora - potrdilo o pravnomočnosti odločbe - odloženo sodno varstvo - obseg ugovora - pravočasnost

Upravni spor zoper akt organa druge stopnje o odpravi izdanega prvostopenjskega akta in njegovi vrnitvi v ponovni postopek ni mogoč. A sodno varstvo s tem posamezniku ni odvzeto, temveč je zgolj odloženo iz sistemsko razumnih razlogov.

Odloženo sodno varstvo pomeni, da je treba posamezniku zagotoviti enako učinkovito varstvo njegovih pravic v upravnem sporu, ki bi sledil zanj (morebiti) neugodni dokončni odločitvi upravnih organov. Posameznik bo zato v tem upravnem sporu moral imeti sodno varstvo v nezmanjšanem obsegu ugovorov, ki bi jih lahko uveljavljal zoper vse akte, ki so vodili do izdaje zanj neugodne dokončne upravne odločbe, če njihove zakonitosti sodišče v upravnem sporu še ni presojalo (in zato niso postali res iudicata v materialnem smislu).

V konkretnem primeru to pomeni, da bo v primeru, če v ponovljenem upravnem postopku pritožnica zahtevanega gradbenega dovoljenja ne bi pridobila, imela zoper dokončni upravni akt na voljo vsa pravna sredstva, vključno s sodnim varstvom v upravnem sporu, v katerem bo lahko presojan tudi ugovor nepravočasnosti pritožbe v zvezi z odločbo organa druge stopnje, s katero je bila prvostopenjska upravna odločba o izdaji gradbenega dovoljenja odpravljena.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka trpi sama svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot prepozno zavrglo tožničino tožbo zoper odločbo toženke, št. 35108-67/2016-19 z dne 2. 11. 2017, s katero je bilo odločeno, da se sklep Upravne enote Koper, št. 351-125/2014-69 z dne 25. 5. 2017, odpravi (1. točka izreka) in da se gradbeno dovoljenje Upravne enote Koper, št. 351-125/2014-59 z dne 11. 1. 2017, odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje (2. točka izreka).

2. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep sodišča prve stopnje vložila pritožbo. Navaja, da je bila tožba sicer res vložena prepozno, vendar da je bila zamuda posledica napačnega pravnega pouka o pravnem sredstvu. V tem upravnem sporu izpodbijana upravna odločba je namreč vsebovala pouk o pravnem sredstvu, da redno pravno sredstvo zoper odločbo ne obstaja, prav tako pa naj ne bi bilo mogoče sprožiti upravnega spora. Stališče sodišča prve stopnje, da je takšen pravni pouk pravilen, saj naj bi bilo v skladu s prvim odstavkom 5. člena ZUS-1 možno vlagati tožbe le zoper pravne akte, s katerimi je postopek odločanja končan, pa je zmotno. Pritožnica opozarja na posebne okoliščine obravnavane zadeve, in sicer da odprava gradbenega dovoljenja velja za nazaj, kar pomeni, da je objekt, tudi v fazi gradnje, nelegalen. Odprava terja vzpostavitev v prejšnje stanje oziroma rušenje objekta, čeprav je pritožnica odločbo o gradbenem dovoljenju z zaupanjem v uradno potrdilo o pravnomočnosti že izvršila. To pa predstavlja naknaden poseg v pravico graditi.

5. Po presoji Vrhovnega sodišča je sodišče prve stopnje pravilno odločilo, da se tožba zavrže s pojasnilom, da se v upravnem sporu lahko akti, s katerimi je upravni akt na podlagi rednih ali izrednih pravnih sredstev odpravljen ali razveljavljen, izpodbijajo le, če je bil z njimi postopek odločanja o zadevi končan (prvi odstavek 5. člena ZUS-1). Ker je v obravnavani zadevi tožena stranka odpravila odločbo prvostopenjskega upravnega organa in mu zadevo vrnila v ponovni postopek, takšne odločbe tožene stranke v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati.

6. Sodišče prve stopnje je svojo odločitev utemeljilo na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ker naj bi bila tožba vložena prepozno, a po presoji Vrhovnega sodišča presoje pravočasnosti tožbe v okoliščinah danega primera ni mogoče presojati brez predhodnega preizkusa njene dovoljenosti. V obravnavanem primeru namreč ni sporno, da pravni pouk o možnosti upravnega spora pritožnici ni bil dan, sama pa zatrjuje, da to pravico ima in da je zato treba pravočasnost presojati od trenutka, ko je zanjo izvedela. Vprašanje dovoljenosti upravnega spora je torej ključno. Ker je sodišče prve stopnje (pravilno) presodilo, da tožba ni dovoljena, bi jo lahko oziroma moralo zavreči že na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Pravočasnost tožbe se namreč lahko v primeru, ko pravni pouk ne napotuje na možnost upravnega spora, presoja le v primeru, da je zoper akt tožba dovoljena, saj v nasprotnem primeru tožbeni rok ne prične teči. Vendar pa navedeno ne vpliva na siceršnjo pravilnost izpodbijanega sklepa sodišča prve stopnje.

7. V zvezi s pritožbeni ugovori, da je bilo pritožnici z odpravo gradbenega dovoljenja poseženo v pravico graditi kljub temu, da se je zanesla na potrdilo o pravnomočnosti tega dovoljenja, je treba odgovoriti, da se pravica graditi pridobi šele ob pravnomočnosti gradbenega dovoljenja, ki pa ob ugotovitvi, da je potrdilo o pravnomočnosti napačno, sploh ne nastopi. Vprašanje, ali je bilo potrdilo napačno oziroma ali je pritožnica pridobila pravico graditi, bo ob morebitnem neuspehu v ponovljenem postopku, lahko vprašanje tega upravnega spora. Vrhovno sodišče se ob tem ne opredeljuje do vprašanja, ali iz dejanskega stanja zadeve lahko izvira odškodninska odgovornost države (26. člen Ustave Republike Slovenije).

8. V zvezi s pravilnim stališčem sodišča prve stopnje, da upravni spor zoper akt organa druge stopnje o odpravi izdanega prvostopenjskega akta in njegovi vrnitvi v ponovni postopek ni mogoč (zgoraj, 5. točka obrazložitve), pa Vrhovno sodišče poudarja, da ni izključeno, da bo pritožnica v ponovnem postopku gradbeno dovoljenje pridobila. Sodno varstvo torej pritožnici s tako zakonsko ureditvijo ni odvzeto, temveč je zgolj odloženo iz sistemsko razumnih razlogov. Upravni spor se namreč lahko začne le tedaj, če je poseženo v pravni položaj določene osebe z dokončnim upravnim aktom, torej ko je postopek odločanja o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih te osebe pred pristojnim državnim organom ali organom lokalne skupnosti vsebinsko že zaključen. S tem se preprečuje nepotrebno podaljševanje upravnih postopkov z (vmesnimi) upravnimi spori zoper vsebinsko nedokončne odločitve, s tem pa tudi zagotavlja uresničevanje pravice do odločanja v razumnem roku v upravnih zadevah.

9. Odloženo sodno varstvo pa pomeni, da je treba pritožnici zagotoviti enako učinkovito varstvo njenih pravic v upravnem sporu, ki bi sledil zanjo (morebiti) neugodni dokončni odločitvi upravnih organov o njeni zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja. Pritožnica bo zato v tem upravnem sporu morala imeti sodno varstvo v nezmanjšanem obsegu ugovorov, ki bi jih lahko uveljavljala zoper vse akte, ki so vodili do izdaje zanjo neugodne dokončne upravne odločbe, če njihove zakonitosti sodišče v upravnem sporu še ni presojalo (in zato niso postali

To zahteva tudi ustavnoskladna razlaga ZUS-1 (23. člen Ustave Republike Slovenije).

10. Če je bilo prej izdano gradbeno dovoljenje v pritožbenem postopku odpravljeno, je torej mogoče v upravnem sporu zoper dokončno odločbo, s katero je bila v ponovljenem upravnem postopku izdaja gradbenega dovoljenja zavrnjena, presojati tudi zakonitost odločbe organa druge stopnje, s katero je pritožbeni organ pritožbi ugodil in izdano gradbeno dovoljenje odpravil. Večina tožbenih ugovorov, ki bi se sicer nanašali tudi na zakonitost stališč pritožbenega organa v drugostopenjski odločbi, se obravnava v okviru presoje zakonitosti samega dokončnega upravnega akta (pravilna uporaba materialnega prava, pravilno ugotovljeno dejansko stanje, zakonitost postopka izdaje tega dokončnega upravnega akta) in se lahko razrešuje z uporabo pooblastil sodišča v upravnem sporu v razmerju do tega dokončnega upravnega akta (odprava akta, odločitev v sporu polne jurisdikcije itd.). Tisti ugovori, ki pa v to presojo po svoji pravni naravi ne morejo biti vključeni, hkrati pa se nanašajo na drugostopenjski akt, zoper katerega je bilo sodno varstvo odloženo, pa morajo biti presojani samostojno in lahko vodijo tudi do posega v sam drugostopenjski akt, če je bilo s tožbo po vsebini tudi to zahtevano. Navedeno omogoča tudi ZUS-1, ki v tretjem odstavku 64. člena določa, da lahko sodišče glede na vsebino zadeve odpravi tudi druge akte, izdane v postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta, zadeva pa se vrne v stanje, v katerem je bila, preden so bili odpravljeni upravni akti izdani.

11. V obravnavani zadevi to torej pomeni, da bo v primeru, če v ponovljenem upravnem postopku pritožnica zahtevanega gradbenega dovoljenja ne bi pridobila, imela zoper dokončni upravni akt na voljo vsa pravna sredstva, vključno s sodnim varstvom v upravnem sporu, v katerem bo lahko presojan tudi ugovor nepravočasnosti pritožbe v zvezi z odločbo organa druge stopnje, s katero je bila prvostopenjska upravna odločba o izdaji gradbenega dovoljenja odpravljena, saj tega ugovora sodišče v upravnem sporu še ni presojalo. Če bi sodišče v tem upravnem sporu spoznalo, da je bila odločba pritožbenega organa nezakonita (npr. ker drži ugovor pritožnice, da je bila pritožba sicer prepozna), bo lahko odpravilo tako to odločbo kot tudi kasnejši dokončni upravni akt, ki temelji na tako ugotovljeni nezakoniti odločitvi. Če sodišče ne bi samo odločilo o pritožbi (npr. da bi odločilo, da se kot prepozna zavrže in s tem vzpostavilo dokončnost in pravnomočnost prej nezakonito odpravljene odločbe), bi moralo zadevo vrniti v fazo postopka pred izdajo tega akta.

12. Vrhovno sodišče ob tem še dodaja, da na drugačno odločitev v obravnavani zadevi ne more vplivati ugovor, da je bila pritožnici naložena obveznost aktivnega ravnanja – takojšnja vzpostavitev prejšnjega stanja, saj to ne drži. Pritožnici z izpodbijano odločbo navedeno ni bilo naloženo, saj je to lahko zgolj predmet inšpekcijskega postopka in odločbe.

13. Ker pritožbene navedbe niso utemeljene, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 v povezavi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep.

14. Ker pritožnica s pritožbo ni uspela, sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Glej tudi sodbo in sklep X Ips 29/2016 z dne 7. 3. 2018 (7. točka obrazložitve).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 5, 5/1, 36, 36/2-2, 64, 64/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.