VSRS Sodba X Ips 2/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-06-16

dr. Mile Dolenc (preds.), Vladimir Balažic (poroč.), Franc Seljak

BANČNO JAVNO PRAVO - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

dopuščena revizija - pridobitev kvalificiranega deleža v banki - nadzor in ukrepanje Banke Slovenije - odsvojitev delnic - usklajeno delovanje - delničarski sporazum - postopek sodnega varstva - sporno dejansko stanje - glavna obravnava v upravnem sporu - odločanje sodišča brez glavne obravnave - odločanje na seji - izvajanje dokazov po uradni dolžnosti - prepozen dokazni predlog - zavrnitev revizije

359. člen ZBan-2 je specialna določba in razen prav v izjemnih primerih izključuje uporabo drugega odstavka 20. člena ZUS-1. Glede na podrejeno uporabo ZUS-1 in določbo (tretjega odstavka) 20. člena ZUS-1 sicer ta določba v ZBan-2 sploh ne bi bila potrebna.

V okoliščinah obravnavane zadeve tudi po določbi drugega odstavka 20. člena ZUS-1 sodišču ne bi bilo treba opraviti glavne obravnave. Vrhovno sodišče je že sprejelo stališče, da je sojenje na seji glede na 2. alinejo 2. odstavka 59. člena ZUS-1 dopustno, ko stranka uveljavlja nedovoljene tožbene novote oziroma nepomembna (nerelevantna) dejstva in dokaze. V takem primeru gre pravzaprav za to, da so razlogi, ki jih uveljavlja stranka, v toliki meri zgrešeni oziroma nedopustni, da se na dejansko in dokazno podlago, na kateri temelji izpodbijani upravni akt, niti približno ne nanašajo. Izključitev dejstev in predlaganih dokazov iz teh procesnih oziroma iz materialnopravnih razlogov pa pomeni, da relevanten preostanek procesnega gradiva tvori le podlaga, ki je med strankama nesporna. V upravnem sporu torej ne velja načelo materialne resnice v takem kontekstu, da bi moralo sodišče po uradni dolžnosti v celoti in po resnici ugotavljati dejansko stanje. To pomeni, da gre pri pooblastilu za zbiranje dokazov za možnost sodišča in ne njegovo dolžnost. Kljub omejenemu preiskovalnemu načelu ima torej stranka dolžnost, da predloži dokaze iz svoje sfere.

Odgovor na prvo dopuščeno vprašanje (ali je Upravno sodišče RS kršilo pravico tožeče stranke do glavne obravnave iz prvega odstavka 59. člena ZUS-1, pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS in pravico do poštenega sojenja iz prvega odstavka 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ker je kljub spornemu dejanskemu stanju odločilo brez javne glavne obravnave) je torej nikalen. Drugo vprašanje pa ni relevantno, saj, kot se je izkazalo, drugi odstavek 20. člena ZUS-1 ne predstavlja pravne podlage za odločitev v zadevi.

II. Tožeča stranka nosi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Banka Slovenije je z Odredbo o odsvojitvi delnic PBH-24.50-009/18-001 z dne 17. 4. 2018 (v nadaljevanju Odredba, točka 1 izreka) ugotovila, da so tožnica, A., d .o. o. in B., d. o. o., na dan 17. 4. 2018 skupaj imetnice (sklenile naj bi implicitni delničarski sporazum) kvalificiranega deleža v hranilnici v višini 14,73 %, pred pridobitvijo tega deleža pa niso pridobile dovoljenja Banke Slovenije v skladu s 60. členom Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-2)

in so neupravičene imetnice deleža, ki presega 10 % skupnega deleža hranilnice. Zato jim je toženka v skladu s prvim odstavkom 267. člena ZBan-2

z Odredbo naložila, da morajo delnice hranilnice, ki jih imajo v nasprotju z ZBan-2, odsvojiti v roku 3 mesecev od prejema Odredbe in ji predložiti poročilo o odsvojitvi.

2. Toženka je ugovore zoper Odredbo, med drugim revidentkinega, zavrnila z Odločbo o ugovoru PBH-24.50-009/18-002 z dne 19. 6. 2018 (v nadaljevanju Odločba).

3. Upravno sodišče je zavrnilo tožbo tožnice zoper Odločbo (I. točka izreka) in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (II. točka izreka).

4. Na predlog tožnice je Vrhovno sodišče Republike Slovenije s sklepom X DoR 107/2019 z dne 24. 9. 2019 dopustilo revizijo glede vprašanj, (a)

Ali je Upravno sodišče RS kršilo pravico tožeče stranke do glavne obravnave iz prvega odstavka 59. člena ZUS-1, pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS in pravico do poštenega sojenja iz prvega odstavka 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ker je kljub spornemu dejanskemu stanju odločilo brez javne glavne obravnave?(b) Ali je v skladu z drugim odstavkom 20. člena ZUS-1, če Upravno sodišče RS v primeru med strankama spornega dejanskega stanja ne ugotavlja z izvajanjem dokazov po uradni dolžnosti?

5. Revidentka uveljavlja, da je Upravno sodišče zmotno uporabilo določbe, ki urejajo potek postopka sodnega varstva, ker ni opravilo glavne obravnave in po uradni dolžnosti izvedlo predlaganih dokazov. Vrhovnemu sodišču predlaga, da reviziji ugodi in s sklepom izpodbijano sodbo Upravnega sodišča razveljavi in mu vrne zadevo v novo sojenje.

6. Toženka je odgovorila na revizijo in predlagala, da jo Vrhovno sodišče zavrne.

Glede uporabe postopkovnih določb in obsega revizijskega preizkusa

7. Toženka je sprejela ukrep nadzora zoper kvalificirane imetnike delnic na podlagi 267. člena ZBan-2. Zato za postopek sodnega varstva v tem postopku veljajo določbe 354. do 362. člena ZBan-2. V 354. členu ZBan-2 je določeno, da se za postopek sodnega varstva proti odločbam, ki jih izda Banka Slovenije, uporabljajo določbe ZUS-1, če ni z določbami ZBan-2 določeno drugače. Ker revizijski postopek ni urejen v ZBan-2, zanj veljajo določbe ZUS-1.

8. V upravnem sporu se uporabljajo določbe zakona, ki ureja pravdni postopek, kolikor ZUS-1 ne določa drugače (prvi odstavek 22. člena ZUS-1). Ker je bila sodba sodišča prve stopnje izdana po začetku uporabe Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravdnem postopku (ZPP-E, Uradni list RS, št. 10/2017), se glede na določbo prvega in tretjega odstavka 125. člena ZPP-E v tem revizijskem postopku uporabljajo pravila Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki veljajo od uveljavitve novele ZPP-E.

9. Upoštevaje 371. člen ZPP revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena.

10. Revidentka navaja, da je tekom postopka zatrjevala, da ni sklenila implicitnega delničarskega sporazuma, oziroma da med omenjenimi subjekti ni šlo za usklajeno ravnanje. Med strankama je torej bilo sporno dejansko stanje, toženka pa naj bi odločitev oprla zgolj na indice, za katere je revidentka zatrjevala, da ne obstajajo. Sodišče prve stopnje po njenem mnenju ni ustrezno obrazložilo, zakaj dokazov ni izvedlo po uradni dolžnosti v skladu z drugim odstavkom 20. člena ZUS-1. Po tej določbi ima sodišče prve stopnje pravico in dolžnost izvajati dokaze, četudi jih stranke niso navajale, kar predstavlja korektiv razpravnemu načelu. V mejah tožbenih navedb bi torej moralo popolnoma razjasniti relevantno dejansko stanje, kar je v javnem interesu. Kljub temu pa sodišče prve stopnje ni izvedlo glavne obravnave, s čimer naj bi kršilo določbo prvega odstavka 59. člena ZUS-1, 22. člen Ustave in 6. člen Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP). Revidentka se obširno sklicuje na sodno prakso Vrhovnega sodišča kakor tudi Ustavnega sodišča in Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) ter zatrjuje odstop od te prakse.

11. Sodišče prve stopnje je odločilo na seji in v 26. točki obrazložilo, zakaj ni izvedlo glavne obravnave. Sklicevalo se je na drugi odstavek 361. člena ZBan-2, po katerem lahko sodišče odloči brez glavne obravnave tudi, če je dejansko stanje med tožnikom in Banko Slovenije sporno, vendar stranke navajajo zgolj tista nova dejstva in dokaze, ki jih v skladu s tem zakonom sodišče ne more upoštevati (359. člen ZBan-2). Dokazne predloge za zaslišanje zastopnikov vseh subjektov nadzora in za zaslišanje prič je ocenilo za nedopustne. Ti dokazni predlogi so bili namreč podani prepozno, šele v tožbi. V skladu z določbo 359. člena ZBan-2 pa tožnik v postopku sodnega varstva ne more navajati novih dejstev in predlagati novih dokazov.

12. Po presoji Vrhovnega sodišča je sodišče prve stopnje glede na okoliščine obravnavane zadeve ravnalo pravilno, ko ni opravilo glavne obravnave in ni izvedlo dokazov, za katere je tožnica dokazne predloge podala šele v tožbi, to je zaslišanja zakonitih zastopnikov in prič. Res je sicer, kar tožnica na splošno navaja glede glavne obravnave. Glavna obravnava je namenjena zagotavljanju splošne pravice strank do izjavljanja in enakega obravnavanja (22. člen Ustave RS) oziroma zagotavljanju pravice do poštenega sojenja (prvi odstavek 6. člena EKČP). Pravica do glavne obravnave pred sodiščem je človekova pravica iz 22. člena Ustave. Katera procesna jamstva izmed tistih, ki jih vključuje splošna pravica do izjavljanja iz 22. člena Ustave, je treba v konkretnem primeru na glavni obravnavi zagotavljati strankam postopka, je vselej odvisno od okoliščin konkretne zadeve. Vendar so od pravila, da se opravi obravnava, dopustne izjeme. Neobstoj dvomov glede verodostojnosti dokazov ali spornih dejstev oziroma koncentracija postopka izključno na pravna ali zelo tehnična vprašanja sta dopustni izjemi od izvedbe glavne obravnave v skladu s prvim odstavkom 6. člena EKČP po judikaturi ESČP.

Odločitev o zavrnitvi izvedbe glavne obravnave pa mora biti ustrezno obrazložena (enako Vrhovno sodišče v zadevi X Ips 15/2019).

13. V obravnavani zadevi gre za postopek sodnega varstva, ki je urejen v specialnem zakonu, ZBan-2. Na podlagi četrtega odstavka 356. člena ZBan-2 je odločbo, s katero je Banka Slovenije zavrnila ugovor zoper odredbo, možno izpodbijati v upravnem sporu. V skladu z določbo 359. člena ZBan-2 tožnik v postopku sodnega varstva ne more navajati novih dejstev in predlagati novih dokazov. Na podlagi drugega odstavka 361. člena ZBan-2 lahko sodišče odloči brez glavne obravnave tudi, če je dejansko stanje med tožnikom in Banko Slovenije sporno, vendar stranke navajajo zgolj tista nova dejstva in dokaze, ki jih v skladu s tem zakonom sodišče ne more upoštevati (359. člen ZBan-2).

14. Sodišče prve stopnje je tako glede na te določbe imelo pravno podlago za odločanje na seji. Ni sporno, da je tožnica dokazne predloge podala šele v tožbi, kar je glede na izrecno določbo 359. člena ZBan-2 prepozno. Zakonodajalec je v postopku sprejemanja ZBan-2 pojasnil

, da je zakonska določba 359. člena ZBan-2 potrebna zaradi specifik postopka po tem zakonu. Postopek odločanja Banke Slovenije o posamičnih zadevah je urejen kot posebna vrsta upravnega postopka. Bančništvo je namreč specifično upravno področje, za katero pravila splošnega upravnega postopka v celoti ne zadoščajo oziroma ne ustrezajo. Posebna postopkovna pravila so določena ob upoštevanju posebnega pomena nadzora nad poslovanjem bank in drugih pristojnosti Banke Slovenije za stabilnost finančnega sistema in posebne značilnosti teh postopkov, v katerih imajo stranke položaj profesionalne osebe. Zato je pri ureditvi postopka posebej poudarjeno načelo hitrosti postopka, ki se zagotavlja s posebnimi pravili, med njimi z enim izmed posebnih pravil, glede na splošno ureditev v ZUS-1, ki določa prekluzijo novih dejstev in dokazov (359. člen ZUS-1) ter splošnim pravilom o pisnosti postopka (npr. 321. člen ZBan-2). Na strankah torej ostaja dolžnost, da pravočasno navedejo vsa pravnorelevantna dejstva in predlagajo dokaze za njihovo ugotovitev. Prav ima tudi toženka, ki v odgovoru na revizijo poudarja, da je šlo v obravnavani zadevi za presojo okoliščin, o katerih po naravi stvari tožnica in drugi udeleženci pri usklajenem delovanju vedo največ. Nima pa prav tožnica, da se je od nje zahtevalo le dokazovanje negativnih dejstev, saj bi lahko z dokazovanjem drugačnih dejstev izpodbila ugotovitve toženke.

15. Po stališču Vrhovnega sodišča je torej 359. člen ZBan-2 specialna določba in razen prav v izjemnih primerih izključuje uporabo drugega odstavka 20. člena ZUS-1, na katero se sklicuje tožnica. Glede na podrejeno uporabo ZUS-1 in določbo (tretjega odstavka) 20. člena ZUS-1

sicer ta določba v ZBan-2 sploh ne bi bila potrebna. Pri tem Vrhovno sodišče zgolj dodaja, da v okoliščinah obravnavane zadeve tudi po določbi drugega odstavka 20. člena ZUS-1 sodišču ne bi bilo treba opraviti glavne obravnave. Vrhovno sodišče je (npr. v zadevi X Ips 15/2019 z dne 5. 8. 2019) že sprejelo stališče, da je sojenje na seji glede na drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 dopustno, ko stranka uveljavlja nedovoljene tožbene novote oziroma nepomembna (nerelevantna) dejstva in dokaze. V takem primeru gre pravzaprav za to, da so razlogi, ki jih uveljavlja stranka, v toliki meri zgrešeni oziroma nedopustni, da se na dejansko in dokazno podlago, na kateri temelji izpodbijani upravni akt, niti približno ne nanašajo. Izključitev dejstev in predlaganih dokazov iz teh procesnih oziroma iz materialnopravnih razlogov pa pomeni, da relevanten preostanek procesnega gradiva tvori le podlaga, ki je med strankama nesporna. V upravnem sporu torej ne velja načelo materialne resnice v takem kontekstu, da bi moralo sodišče po uradni dolžnosti v celoti in po resnici ugotavljati dejansko stanje. To pomeni, da gre pri pooblastilu za zbiranje dokazov za možnost sodišča in ne njegovo dolžnost. Kljub omejenemu preiskovalnemu načelu ima torej stranka dolžnost, da predloži dokaze iz svoje sfere.

16. Temu stališču ne nasprotuje niti sodna praksa ESČP, ki jo v reviziji navaja tožnica. V zadevi Mirovni inštitut proti Sloveniji

z dne 13. 3. 2018 je ESČP obrazložilo, da ni jasno, katero zakonsko določbo je upravno sodišče upoštevalo kot pravno podlago za to, da ni opravilo obravnave, in kako je razlagalo to zakonsko določbo (ZUS-1) glede na dejstva v zadevi (44. točka obrazložitve). Zato je ugotovilo, da postopek ni bil pošten in je prišlo do kršitve prvega odstavka 6. člena EKČP (45. točka obrazložitve). Tudi v zadevi Produkcija Plus je obrazložilo, da je kršitev 6. člena EKČP podana, ker Vrhovno sodišče RS v skladu s prakso in zakonodajo v postopku presoje odločitve

, kljub zahtevi pritožnika, ni izvedlo glavne obravnave

niti ni podalo razlogov za zavrnitev izvedbe obravnave

(58. točka obrazložitve). Gre torej za dolžnost ustrezne pojasnitve, zakaj sodišče glavne obravnave ni izvedlo, kar pa ne pomeni, da izjem od pravila, da se opravi obravnava, ni. V obravnavanem sporu pa je sodišče, kot navedeno zgoraj, ustrezno pojasnilo, zakaj je odločilo na seji (359. in 361. člen ZBan-2).

17. Prav tako sodišče prve stopnje ni odstopilo od sodne prakse Vrhovnega sodišča v zadevah X Ips 15/2019 z dne 5. 8. 2019, X Ips 396/2016 z dne 24. 10. 2018, I Up 255/2017 z dne 7. 2. 2018, X Ips 241/2017 z dne 20. 2. 2019, X Ips 295/2016 z dne 8. 3. 2017, X Ips 274/2014 z dne 6. 10. 2016, X Ips 319/2016 z dne 11. 10. 2017 ter X Ips 220/2016 z dne 17. 5. 2017. Absolutna obveznost opraviti glavno obravnavo ne izhaja niti iz odločb Ustavnega sodišča Up-197/02 z dne 3. 4. 2003 in Up-1055/05 z dne 11. 11. 2005. V nobenem od citiranih zadev Ustavno sodišče in Vrhovno sodišče nista odločala v enakih okoliščinah kot v obravnavani zadevi in sprejela stališča, da je potrebno glavno obravnavo opraviti kljub temu, da so bili dokazi predlagani prepozno in je bila odločitev sodišča prve stopnje o neizvedbi glavne obravnave ustrezno obrazložena.

18. Odgovor na prvo dopuščeno vprašanje je torej nikalen. Drugo vprašanje pa ni relevantno, saj, kot se je izkazalo, drugi odstavek 20. člena ZUS-1 ne predstavlja pravne podlage za odločitev v zadevi.

19. S tem je Vrhovno sodišče odgovorilo na bistvene revizijske navedbe. Ker razlogi, zaradi katerih je bila vložena revizija, niso podani, je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (378. člen ZPP).

Odločitev o stroških revizijskega postopka in glasovanju članov senata

20. Tožnica z revizijo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena ZPP in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

21. Vrhovno sodišče je odločitev sprejelo soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

Prvi odstavek 60. člena ZBan-2: Oseba, ki namerava pridobiti delnice banke, na podlagi katerih bi dosegla ali presegla kvalificirani delež (v nadaljnjem besedilu: bodoči kvalificirani imetnik), mora pred pridobitvijo takega deleža pridobiti dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža v banki (v nadaljnjem besedilu: dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža) v skladu s tem zakonom.

V prvem odstavku 267. člena ZBan-2 je določeno: Če neupravičeni imetnik v enem mesecu od pridobitve delnic banke ne vloži zahteve za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža, mu Banka Slovenije z odredbo naloži, da delnice, ki jih ima v nasprotju s tem zakonom, odsvoji (v nadaljnjem besedilu: odredba o odsvojitvi delnic).

ESČP v zadevah Mirovni inštitut proti Sloveniji z dne 13. 3. 2018 (37. in 44. točka obrazložitve), Produkcija plus storitveno podjetje d. o. o. proti Sloveniji z dne 23. 10. 2018 (58. točka obrazložitve) in Ramos Nunes de Carvalho e Sá proti Portugalski z dne 6. 11. 2018 (190. točka obrazložitve).

Predlog Zakona o bančništvu (ZBan-2), redni postopek, EPA 271-VII z dne 19. 12. 2014, stran 222.

Ki v celoti določa: (1) Sodišče razišče oziroma preizkusi dejansko stanje v okviru tožbenih navedb. (2) Sodišče ni vezano na dokazne predloge strank in lahko izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti ter pravilni odločitvi. (3) V upravnem sporu stranke ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta.

Enako tudi N. Smrekar, Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, stran 115.

Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP)  - člen 6, 6/1

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22

Zakon o bančništvu (2015) - ZBan-2  - člen 60, 60/1, 267, 267/1, 354, 356, 356/4, 359, 361, 361/1, 361/2

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 20, 20/2, 20/3, 59, 59/1, 59/2, 59/2-2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sklep X DoR 107/2019-3, enako tudi VSRS Sklep X DoR 123/2019-3