VSRS Sklep I Up 9/2018
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-03-27

UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) III U 282/2016

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

akt izdan v obliki predpisa, ki ureja posamična razmerja - Uredba kot posamični akt - akt, ki se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu - uredba o državnem prostorskem načrtu - bistvena kršitev določb postopka v upravnem postopku - ugoditev pritožbi

Vsak državni prostorski načrt ne vsebuje nujno zgolj splošne in abstraktne pravne norme. Čeprav zakon določa, da gre za splošni akt, lahko ta akt po odločitvi normodajalca (Vlade Republike Slovenije) vsebuje tudi posamezne norme, ki urejajo posamična razmerja tako, da učinkujejo enako kot to velja za upravne akte. Zato je treba v vsakem konkretnem primeru (glede na trditveno podlago v tožbi) opraviti presojo posamezne norme državnega prostorskega načrta in ugotoviti, ali je ta res splošna, tako da se nanaša na nedoločljiv krog oseb, oziroma abstraktna in torej ureja nedoločeno število bodočih primerov, ali pa je konkretna in ureja (le en) življenjski primer, v katerem se uporabi, ter posamična, ker se nanaša na določen ali določljiv krog oseb.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Novi Gorici, III U 282/2016-20 z dne 17. 11. 2017 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču, da opravi nov postopek.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločitev.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožnikov zoper Uredbo o državnem prostorskem načrtu za rekonstrukcijo dela daljnovoda 2 x 110 kV Gorica - Divača (odsek Renče) št. 00719-27/2016, objavljeno v Uradnem listu RS, št. 47/2016 z dne 1. 7. 2016 (v nadaljevanju Uredba). Presodilo je, da izpodbijana Uredba ni upravni akt (2. člen ZUS-1) niti akt izdan v obliki predpisa, ki ureja posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1). Pojasnilo je, da je izpodbijana Uredba le podlaga za izdajo dovoljenj za poseg v prostor, da ne učinkuje neposredno in ne ureja posamičnih razmerij, ampak je po svoji pravni naravi splošni akt.

2. Tožniki (v nadaljevanju pritožniki) so zoper sklep sodišča prve stopnje vložili pritožbo, v kateri uveljavljajo vse pritožbene razloge iz prvega odstavka 75. člena ZUS-1. Ne strinjajo se s stališčem sodišča prve stopnje, da Uredba določa le načrtovano prostorsko ureditev in ne učinkuje neposredno. Poudarjajo, da so z uveljavitvijo Uredbe in z umestitvijo njihovih zemljišč v varovalni pas nastopile konkretne prepovedi in omejitve rabe teh zemljišč, tudi take, ki ne terjajo konkretizacije v nadaljnjih pravnih aktih. Tako so na podlagi 5., 23. in 26. člena Uredbe dolžni trpeti vsebinsko neopredeljene posege investitorja (npr. čiščenje nezaželene vegetacije). Na podlagi 12. člena Uredbe pa je prepovedano parkiranje vozil, ki prevažajo določene snovi, omejeno je opravljanje kmetijske in gozdarske dejavnosti in prepovedana gradnja objektov in naprav, v katerih bivajo ali se zadržujejo ljudje, torej tudi gradnja enostavnih objektov, za katera gradbeno dovoljenje ni potrebno. Menijo, da je vzpostavljanje takih konkretnih omejitev in prepovedi na točno določenih zemljiščih, čeprav z generalno odločbo, značilnost posamičnega akta in da je njihov položaj enak položaju strank v primeru začasnih ukrepov za zavarovanje prostora iz 81. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/2002 in nadaljnji, v nadaljevanju ZUreP-1). Ti ukrepi pa so po ustaljeni sodni praksi Ustavnega sodišča posamični akti, sprejeti v obliki predpisa. Navajajo še, da za omejitve, ki jih Uredba določa na podlagi Pravilnika o pogojih in omejitvah gradenj, uporabe objektov ter opravljanja dejavnosti v območju varovalnega pasu elektroenergetskih omrežij (v nadaljevanju Pravilnik), ni zakonske podlage, saj Pravilnik v tem delu presega zakonsko pooblastilo iz 468. člena Energetskega zakona. Poleg tega so mnenja, da Uredba nesorazmerno posega v njihova lastninska upravičenja in v njihovo ustavno pravico do zdravega življenjskega okolja (72. člen Ustave RS). Predlagajo, da Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne v novo odločanje sodišču prve stopnje. Zahtevajo povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

3. Tožena stranka odgovora na pritožbo ni vložila.

5. V obravnavani zadevi je sporno, ali je izpodbijana Uredba akt, ki ureja posamična razmerja iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 in kot taka akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

6. Izpodbijana Uredba je bila izdana na podlagi tedaj veljavnega Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (v nadaljevanju ZUPUDPP).

Ta je določal, da se prostorske ureditve državnega pomena, med katere je vključen tudi daljnovod 2 x 110 kV, načrtujejo z državnimi prostorskimi načrti, ki jih ta zakon opredeljuje kot prostorske akte (prvi odstavek 3. člena ZUPUDPP). Določal je še, da ti prostorski akti določajo predvsem načrtovane prostorske ureditve, območje načrta in prostorske izvedbene pogoje za izvedbo načrtovanih prostorskih ureditev (5. do 11. člen ZUPUDPP) ter so podlaga tudi za pripravo projektov za pridobitev gradbenega dovoljenja in izdajo dovoljenja za umestitev v prostor (drugi odstavek 3. člena ZUPUDPP).

7. Glede na opisano zakonsko ureditev je Vrhovno sodišče v svoji dosedanji sodni praksi, ob upoštevanju konkretnih okoliščin obravnavanih zadev, že pritrdilo stališču, da sta državni prostorski načrt, izdan na podlagi ZUPUDPP, in državni lokacijski načrt, izdan na podlagi ZUreP-1

, po svoji naravi splošna akta, torej akta, ki učinkujeta proti vsem (erga omnes) in nimata neposrednega učinka na pravni položaj določenih oseb.

8. Ne glede na navedeno pa opisana zakonska ureditev po presoji Vrhovnega sodišča ne vodi nujno vedno do zaključka, da (vsak) državni prostorski načrt vsebuje zgolj splošne in abstraktne pravne norme. Čeprav zakon določa, da gre za splošni akt, lahko ta akt po odločitvi normodajalca (Vlade Republike Slovenije) vsebuje tudi posamezne norme, ki urejajo posamična razmerja tako, da učinkujejo enako kot to velja za upravne akte (2. člen ZUS-1), na kar opozarjajo tudi pritožniki. Zato je treba v vsakem konkretnem primeru (glede na trditveno podlago v tožbi) opraviti presojo posamezne norme državnega prostorskega načrta in ugotoviti, ali je ta res splošna, tako da se nanaša na nedoločljiv krog oseb, oziroma abstraktna in torej ureja nedoločeno število bodočih primerov, ali pa je konkretna in ureja (le en) življenjski primer, v katerem se uporabi, ter posamična, ker se nanaša na določen ali določljiv krog oseb. Da gre pri takem normiranju z državnim prostorskim načrtom sicer za izvrševanje upravne funkcije z enostranskim, javnopravnim in oblastvenim aktom, sicer pravno ni sporno.

9. Za presojo, ali državni prostorski načrt ureja posamična razmerja z učinkom upravnega akta, je torej treba ugotoviti, ali posamezna norma tega akta neposredno vpliva na pravni položaj določene osebe, torej ali sprememba posamičnega javnopravnega razmerja (omejitev, izguba pravice itd.) nastopi neposredno na njeni podlagi in le enkratno, v konkretnem življenjskem primeru. Navedeno pa samo po sebi vključuje tudi presojo, ali določene osebe norma zadeva posamično (individualno),

torej ali učinkuje zgolj na določen krog oseb. Eden od pokazateljev, da gre za navedene učinke, je, da za nastop take spremembe ni treba izdati upravne odločbe (zoper katero ima prizadeta oseba samostojno sodno varstvo).

10. Da pa bi šlo za primer akta iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 je treba v obravnavanem sporu ugotoviti, ali posamezna norma državnega prostorskega načrta neposredno spreminja le pravni položaj določenih oseb (med njimi tudi tožnikov) v (enem) konkretnem primeru njene uporabe na upoštevno dejansko stanje. Presoditi je torej treba, ali se norma državnega prostorskega načrta nanaša le na točno določen krog oseb (med njimi tožnikov) in jim spreminja pravni položaj, torej (neposredno) učinkuje (zgolj) na njih.

11. Opisane presoje sodišče prve stopnje ni opravilo, čeprav iz izpodbijane sodbe in tožbe, ki se nahaja v sodnem spisu, izhaja, da so pritožniki že v tožbi navajali razloge, zaradi katerih naj bi posamezne določbe izpodbijane Uredbe urejale posamična razmerja. Sodišče prve stopnje je svojo odločitev oprlo le na določbe ZUPUDPP. Tožbeno navedbo, da 2., 12., 23. in 26. člen Uredbe urejajo posamična razmerja, pa je zavrnilo z navedbo, da imajo ti členi značilnost generalne odločbe. Ob tem je spregledalo, na kar pravilno opozarjajo pritožniki, da je generalna odločba posamični akt.

Sodba je v tem delu torej kontradiktorna oziroma zaradi napačnega razumevanja izpodbijane Uredbe nima razlogov o tem ali so, glede na trditve v tožbi, posamezni členi Uredbe še vedno le abstraktne norme, ali pa glede na ugotovljene značilnosti učinkujejo enako kot upravni akti.

12. Glede na obrazloženo je izpodbijani sklep obremenjen z bistveno kršitvijo določb postopka upravnega spora iz tretjega odstavka 75. člena ZUS-1, zato je Vrhovno sodišče na podlagi 77. člena ZUS-1 izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek, v katerem bo moralo sodišče, na podlagi v tem sklepu danih smernic, opraviti presojo posledic posamičnih s tožbo izpodbijanih členov Uredbe in glede na trditveno podlago preveriti njihov morebitni posamični učinek.

13. Vrhovno sodišče še pripominja, da navedeno ne posega v vprašanje presoje prostorskih izvedbenih aktov na podlagi 58. člena ZUreP-2, saj je možnost tožbe tam podana (tudi) zoper tiste norme navedenih aktov, ki so po svoji pravni naravi splošni in abstraktni.

14. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

V času odločanja Vrhovnega sodišča se prostorske ureditve državnega pomena že urejajo na podlagi Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/2017, v nadaljevanju ZUreP-2), ki se je začel uporabljati 1. 6. 2018 in v svoji prehodni določbi (299. člen) tudi določa, da se z začetkom njegove uporabe preneha uporabljati ZUPUDPP.

Tudi državni lokacijski načrt je bil do uveljavitve ZUPUDPP akt, s katerim so se načrtovale prostorske ureditve državnega pomena (42. člen ZUreP-1).

Tako npr. Vrhovno sodišče v odločbah U 11/2004 z dne 1. 12. 2004 in I Up 430/2011 z dne 30. 5. 2012.

Prim. s t. i. Plaumannovim testom, to je Zadeva 25/62, Plaumann proti Komisiji Evropske gospodarske skupnosti (ECLI:EU:C:1963:17), v kateri je Sodišče Evropske unije odločilo, da „osebe, ki niso naslovniki odločbe, lahko trdijo, da jih odločba zadeva posamično samo, če nanje učinkuje zaradi nekaterih lastnosti, ki so njihova posebnost, ali na podlagi okoliščin, ki jih ločijo od vseh drugih oseb in jih na podlagi tega posamično določajo na podoben način kot tiste, na katere je odločba naslovljena.“ Sam test sicer zajema tudi presojo neposrednosti.

Glej Kerševan, Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 320.

Zakon o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (2010) - ZUPUDPP  - člen 3, 3/1, 3/2

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 5, 75, 75/3

ZUreP-2 Zakon o urejanju prostora (2017) - člen 58

Uredba o državnem prostorskem načrtu za rekonstrukcijo dela daljnovoda 2 x 110 kV Gorica - Divača (odsek Renče) (2016) - člen 2, 12, 23, 26

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.