VSRS Sklep I Up 6/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-04-24

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

dovoljenje za dostop do tajnih podatkov - sklep o prekinitvi postopka - procesni sklep - izpodbijani akt ni upravni akt - zavrženje tožbe

Sklep, s katerim je bilo odločeno o tem, da se postopek za izdajo dovoljenja za dostop do tajnih podatkov prekine do pravnomočne odločitve v kazenskem postopku zaradi tam navedenih kaznivih dejanj, predstavlja zgolj procesni sklep, ki ne pomeni odločitve o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi pritožnika. Edini pravni učinek takega sklepa je v tem, da do nastopa v njem predvidenih okoliščin upravni postopek pred toženo stranko ne teče in da se v tem času ne izvršujejo procesna dejanja ter ne tečejo z zakonom predpisani roki zanje. Tako sklep o prekinitvi postopka ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1 (prav tako navedeni sklep ni eden izmed drugih aktov, ki jih je mogoče skladno z zakonom izpodbijati v upravnem sporu; 5. člen ZUS-1).

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo zoper sklep tožene stranke, št. 0220-1400/2017/25 (144-07) z dne 1. 2. 2018, s katerim je odločila, da se postopek izdaje dovoljenja za dostop do tajnih podatkov stopnje "ZAUPNO" za tožnika prekine do pravnomočne odločitve v kazenskem postopku zaradi tam navedenih kaznivih dejanj.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je sodišče poudarilo, da je predmet sodne presoje sklep tožene stranke, s katerim je bil postopek izdaje dovoljenja za dostop do tajnih podatkov prekinjen do pravnomočne odločitve v kazenskem postopku. Tak sklep pa je (zgolj) procesni sklep, ki ne pomeni odločitve o tožnikovi materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi v smislu 2. člen ZUS-1, z njim je postopek zgolj (začasno) prekinjen. Nadaljeval se bo, ko bo prenehal obstoj razloga, zaradi katerega je bil prekinjen, sodno varstvo pa je s tem odloženo do dokončne meritorne odločitve pristojnega organa o pravici oziroma obveznosti stranke. To ne pomeni, da je tako sodno varstvo postalo neučinkovito. Zavrnilo je tudi tožbene ugovore, da so za tožnika že nastopile negativne posledice in da je izpodbijani sklep poslabšal njegov pravni položaj. Prekinitev postopka namreč pomeni le-to, da v času prekinitve postopka ne more imeti dostopa do tajnih podatkov. Zavrnilo je tudi tožbeni ugovor, da s to pravico že razpolaga oziroma je razpolagal v času začetka postopka. Poudarilo je, da gre za dovoljenje, ki velja za določen čas in s potekom časa oseba nima več dovoljenja za dostop do tajnih podatkov ter si mora pridobiti novo dovoljenje, pri izdaji le-tega pa se tudi na novo odloča o izpolnjevanju pogojev za izdajo dovoljenja.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep sodišča prve stopnje vložil pritožbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu, zmotne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter zmotne uporabe materialnega prava. Vrhovnemu sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi oziroma razveljavi in sprejme tožbo v vsebinsko obravnavo oziroma podrejeno, pritožbi ugodi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje, toženi stranki pa naloži v plačilo stroške postopka.

4. V pritožbi poudarja, da izpodbijanemu sklepu nikakor ni možno pripisati zgolj procesne narave, saj je z njim dejansko (negativno) poseženo v njegov pravni položaj, saj je imel ob vložitvi predloga za izdajo dovoljenja veljavno dovoljenje za dostop do tajnih podatkov in sicer do 25. 3. 2018. Torej je že razpolagal s pravico in samo dejstvo, da se dovoljenje izdaja za določen čas, je za naslovni postopek brezpredmetno. Ni nepomembno tudi to, da je ovadbo podalo prav Ministrstvo za zunanje zadeve RS, ki je nato, kljub teku kazenskega postopka, samo vložilo predlog za izdajo dovoljenja za dostop do tajnih podatkov. To potrjuje, da je že Ministrstvo za zunanje zadeve kot ovaditelj štelo, da tek kazenskega postopka zoper tožnika na njegovo delo ne vpliva in da mu je še naprej možno zaupati razpolaganje s tajnimi podatki. Očitno torej samega teka kazenskega postopka ni štelo kot posebnega varnostnega zadržka, sicer tudi ne bi tožniku omogočilo opravljanje navedene funkcije in dostopa do zaupnih podatkov v obdobju zadnjih sedem let od podaje ovadbe. Tožniku posledično grozi predčasna zaključitev mandata na Veleposlaništvu RS v ... ter še posledično izguba zaposlitve. Tako so predčasno nastopile vse negativne posledice, ki bi sicer nastale ob dokončni in vsebinsko negativni odločitvi organa o izdaji predmetnega dovoljenja. Stališče izpodbijanega sklepa tako grobo posega v tožnikove pravice, onemogočeno mu je nadaljnje opravljanje dela na dosedanjem oziroma enakovrednem delovnem mestu ter ogrožena njegova zaposlitev. Izpodbijani sklep ima enake učinke kot zavrnitev predloga za izdajo dovoljenja in z njim je bilo

že odločeno o tožnikovi pravici. Glede na to, da lahko kazenski postopek traja več let, je tako možnost pridobitve dovoljenja oziroma njegovega podaljšanja tožniku odvzeta praktično za nedoločen čas. Tožena stranka pa je ob izdaji izpodbijanega sklepa tudi znatno presegla svoje pristojnosti, saj se z vidika kazenske odgovornosti preverjane osebe upošteva zgolj morebiten obstoj neizbrisane pravnomočne sodbe na najmanj tri mesece nepogojne zaporne kazni za kazniva dejanja, ki se preganjajo po uradni dolžnosti, ne pa, ali zoper osebo teče kazenski postopek. Pravnomočna obtožnica za kazniva dejanja, ki se preganjajo po uradni dolžnosti, predstavlja zgolj alternativni varnostni zadržek in odločitev organa o zavrnitvi predloga na tej podlagi temelji na prostem preudarku, pri sami uporabi tega instituta pa je bistveno, da organ meja proste presoje ne prekorači oziroma tega ne uporabi na način, ki ne ustreza namenu.

5. Pritožba je bila vročena toženi stranki, ki pa nanjo ni odgovorila.

7. Na podlagi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt je opredeljen v drugem odstavku 2. člena ZUS-1 in sicer je to upravna odločba ali drug javnopravni, enostranski oblastveni posamični akt, izdan v izvrševanju upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

8. S tožbo izpodbijani sklep, s katerim je bilo odločeno o tem, da se postopek za izdajo dovoljenja za dostop do tajnih podatkov prekine do pravnomočne odločitve v kazenskem postopku zaradi tam navedenih kaznivih dejanj, pa predstavlja zgolj procesni sklep, ki ne pomeni odločitve o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi pritožnika. Edini pravni učinek takega sklepa je v tem, da do nastopa v njem predvidenih okoliščin upravni postopek pred toženo stranko ne teče in da se v tem času ne izvršujejo procesna dejanja ter ne tečejo z zakonom predpisani roki zanje. Tako sklep o prekinitvi postopka ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1 (prav tako navedeni sklep ni eden izmed drugih aktov, ki jih je mogoče skladno z zakonom izpodbijati v upravnem sporu; 5. člen ZUS-1). Vrhovno sodišče se tako strinja s stališčem sodišča prve stopnje, da gre zgolj za procesni sklep, ki ne pomeni odločitve o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi pritožnika.

9. Na navedeno pravno naravo in učinkovanje s tožbo izpodbijanega sklepa o prekinitvi postopka ne morejo vplivati tožbene in pritožbene navedbe o dejanskem učinkovanju sklepa (povzete v 4. točki te obrazložitve) ter pritožnikovo sklicevanje na stališča Ustavnega sodišča, ki jih je sprejelo v odločbi Up-619/15-16 z dne 2. 6. 2016.

10. Kot je Vrhovno sodišče že poudarilo, ZUS-1 v drugem odstavku 2. člena opredeljuje, da je upravni akt "upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta." Gre torej za akt, ki na koncu upravnega postopka (ali drugega postopka izdaje upravnega akta) ob izpolnjevanju navedenih pogojev pomeni v svojem bistvu dokončno meritorno odločitev pristojnih organov o (javno)pravnem položaju posameznika. Opredelitev sklepa, ki po vsebini svoje odločitve ustvari zgolj učinek za tek konkretnega postopka, kot upravnega akta v smislu 2. člena ZUS-1, zato ob uporabi ustaljenih metod pravne razlage ni mogoča. Procesnemu sklepu zgolj zaradi morebitnih nadaljnjih posledic, ki temu sklepu lahko šele sledijo, ni mogoče pripisati vsebine odločanja o pravici, ki mora biti kot taka tudi učinkovito pravno zavarovana v sodnem postopku (23. in 157. člen Ustave).

11. Opredelitev pravne narave procesnega akta kot meritorne odločitve o pravici stranke nima podlage niti v zakonski ureditvi (ZUP, ZUS-1 itd.), niti v ustaljeni upravnosodni praksi, niti v upravnopravni teoriji. Procesni akt je in ostane procesni akt, ne glede na to na katerem pravnem področju je izdan in v zvezi s kakšnimi okoliščinami. Definira ga njegov izrek, ki ima zgolj učinke na potek postopka (postopek se prekine) in se ne more glede na dejanske okoliščine zadeve transformirati v upravni akt, s katerim se meritorno odloči v zadevi (odloči o pravici).

12. Sklep o prekinitvi postopka lahko pomeni določeno podaljševanje upravnega postopka, na kar opozarja pritožnik, vendar to na njegovo opredelitev ne vpliva. Prav tako na njegovo opredelitev, da je procesni akt, ne vplivajo pritožbeni ugovori, da je z njim dejansko poseženo v pritožnikove (že pridobljene) pravice. Procesnemu sklepu zgolj zaradi morebitnih nadaljnjih posledic, ki temu sklepu lahko šele sledijo, ni mogoče pripisati vsebine odločanja o pravici, ki mora biti kot taka tudi učinkovito pravno zavarovana v sodnem postopku (23. in 157. člen Ustave). Če se tako v nadaljnjih postopkih kot dejanska posledica nastale procesne situacije pojavi kršitev ustavnih ali zakonskih pravic pritožnika, jih je treba zavarovati prav v teh postopkih. In ko (če) bo torej v nadaljevanju postopka odločeno o pravici pritožnika (o predlogu za izdajo dovoljenja za dostop do tajnih podatkov), bo zoper tisto odločitev, zagotovljeno sodno varstvo. Do vprašanja, ali ima tožnik sploh pravico do vpogleda v tajne podatke določene stopnje zaupnosti, ali pa svoj pravni položaj lahko varuje zgolj v delovnem sporu, če bi prišlo do posega v njegov delovnopravni položaj, pa se Vrhovno sodišče glede na trenutno fazo postopka ne opredeljuje.

13. Sodišče prve stopnje je v izpodbijanem sklepu tudi pravilno pojasnilo, da pritožnikovo stališče o posegu v pridobljene pravice ni utemeljeno. Sporno dovoljenje se izdaja po predpisanem postopku preverjanja ter velja za določen čas, torej po poteku tega časa preneha veljati in če želi oseba ponovno pridobiti to dovoljenje, se v postopku izdaje ponovno odloča o izpolnjevanju pogojev za izdajo dovoljenja.

14. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

15. Pritožnik s pritožbo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Sklep VS RS I Up 109/2016 z dne 22. 11. 2017.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 5

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 23, 157

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.