VSRS Sklep I Up 221/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-01-08

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Borivoj Rozman

inšpekcijski ukrep - začasna odredba - okoljevarstveno dovoljenje - ireverzibilna škoda - verjetnost uspeha s tožbo - odlog izvršbe - previdnostno načelo - neizkazana težko popravljiva škoda

Ko gre za inšpekcijske ukrepe, je namen začasne odredbe v zagotovitvi varstva pred škodo, ki presega to, kar po naravi stvari spremlja izvršitev določenega ukrepa. V obravnavanem primeru je to le škoda v smislu negativnih posledic izvršitve izpodbijanega akta, ki izhajajo iz pritožnikovih razmer, torej ob upoštevanju njegovih subjektivnih okoliščin. Povedano drugače, zgolj posledice, ki so dejansko namen in cilj izrečenega ukrepa, pa čeprav so te ireverzibilne, same po sebi še ne pomenijo težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1. Drugačna razlaga bi namreč že na splošni ravni vzpostavila učinke, da bi se že sami ukrepi, vsebovani v izreku upravnih aktov, šteli za težko popravljivo škodo v smislu 32. člena ZUS-1, za kar pa v zakonu ni podlage.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Tožnik je vložil tožbo zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana, št. 06182-2419/2018-18 z dne 15. 2. 2019, s katero mu je bilo na podlagi prvega odstavka 157. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1)

naloženo, da mora v celoti odstraniti nedovoljeno odložen zemeljski izkop v količini cca. 13.000 m³, ki ga je brez pridobljenega okoljevarstvenega dovoljenja za predelavo odpadkov po postopku R 10 vnesel na tam navedeni zemljišči, ter zagotoviti ustrezno obdelavo odstranjenega zemeljskega izkopa in o njej predložiti dokazila. Naknadno je vložil tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe in predlagal, naj sodišče zadrži izvršitev izpodbijane odločbe do pravnomočne odločitve v zadevi.

2. Sodišče prve stopnje je na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) z izpodbijanim sklepom zahtevo zavrnilo. V obrazložitvi sklepa je navedlo, da je temeljni vsebinski pogoj za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1 težko popravljiva škoda, ki tožniku grozi zaradi izvršitve izpodbijanega akta. Te tožnik ni izkazal. Iz njegovih navedb o ireverzibilnosti posega, ker bo predelava materiala nepovratna in o ponovnem posegu v zavarovani prostor zaradi odstranitve tudi zgornje plasti zemlje, namreč ne izhaja kakšna škoda (ne po obliki ne po višini) mu bo nastala. Kot pravno nepomembne je zavrnilo tožnikove navedbe o tem, da je zelo verjetno, da odloženi zemeljski izkop ni gradbeni odpadek temveč mineralna snov. V zvezi s tem je še pojasnilo, da pogojev za izdajo začasne odredbe ni mogoče izkazovati s sklicevanjem na verjetnost uspeha s tožbo. Ker tožnik nastanka težko popravljive škode ni izkazal, sodišče prve stopnje prizadetosti javne koristi ni presojalo, ampak je zahtevo zavrnilo.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo. Uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. Navaja, da je razlaga drugega odstavka 32. člena ZUS-1, po kateri je glavni kriterij za izdajo začasne odredbe le izkazanost težko popravljive škode, v nasprotju s pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS. Poudarja, da bi moralo sodišče prve stopnje upoštevati tudi verjetnost uspeha s tožbo, oziroma da je upravni akt, ki se s tožbo izpodbija, nezakonit. V zvezi s tem se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča v zadevi U-I-110/03 v zvezi z Up-631/03 z dne 14. 4. 2005 in navaja, da gre pri začasni odredbi po 32. členu ZUS-1 dejansko za odlog izvršbe, zato je treba v skladu z navedeno odločbo Ustavnega sodišča pri odločanju o odlogu izvršbe po 32. členu ZUS-1 upoštevati tudi kriterij verjetnosti, da je upravni akt nezakonit. Drugačna razlaga namreč pomeni izvotlitev pravice do sodnega varstva in zanikanje načela pravne države, ki narekuje, da se preprečijo izvršitve upravnih odločb, za katere je verjetno izkazano, da so nezakonite. Poudarja, da če obstaja visoka stopnja verjetnosti, da je upravni akt nezakonit, z odlogom izvršbe javni interes ni oškodovan, njemu pa nastaja nenadomestljiva škoda, ki se kaže v izgubi učinkovitega sodnega varstva. Zato meni, da bi se sodišče moralo ukvarjati tudi z vprašanjem, ali je upravna odločba (ne)zakonita. Poleg tega pa bi moralo upoštevati tudi, da mu bodo z izvršbo nastale ireverzibilne posledice in da bo prišlo do posega v javni interes ter da z zadržanjem izvršitve ne bodo nastale nepopravljive posledice na strani tožene stranke. Meni, da so opisane okoliščine bistvenega pomena za tehtanje škodljivih posledic, do katerih bi prišlo, če se izvršba odloži ali nadaljuje. Predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo določanje. Za primer, da Vrhovno sodišče njegovi razlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 ne bo sledilo, pa predlaga, naj prekine postopek in zahteva presojo ustavnosti navedene določbe ZUS-1. Zahteva plačilo stroškov postopka.

4. Toženka in stranke z interesom na pritožbo niso odgovorile.

6. Pritožnik je predlagal zadržanje izvršitve odločbe Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana z dne 15. 2. 2019, torej izdajo (odložitvene) začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Ta določa, da sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

7. V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča je nastanek težko popravljive škode temeljni vsebinski pogoj za izdajo začasne odredbe.

Iz namena začasne odredbe, kot ga določa ZUS-1, to je v odvrnitvi nastanka težko popravljive škode, ki zaradi sprejete odločitve oblastvenega organa tožniku neposredno grozi že med sodnim postopkom, pa izhaja, da začasna odredba ni namenjena splošnemu spreminjanju sistemskih učinkov tožbe v upravnem sporu, ki jih določa ZUS-1 v prvem odstavku 32. člena (da tožba ne zadrži izvršitve upravnega akta, če zakon ne določa drugače), temveč posegu v izvrševanje izpodbijanega akta ob presoji konkretnih značilnosti posameznega primera.

Ko gre za inšpekcijske ukrepe (kot v obravnavani zadevi), pa je namen začasne odredbe v zagotovitvi varstva pred škodo, ki presega to, kar po naravi stvari spremlja izvršitev določenega ukrepa.

V obravnavanem primeru je to le škoda v smislu negativnih posledic izvršitve izpodbijanega akta, ki izhajajo iz pritožnikovih razmer, torej ob upoštevanju njegovih subjektivnih okoliščin. Povedano drugače, zgolj posledice, ki so dejansko namen in cilj izrečenega ukrepa, pa čeprav so te ireverzibilne, same po sebi še ne pomenijo težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1. Drugačna razlaga bi namreč že na splošni ravni vzpostavila učinke, da bi se že sami ukrepi, vsebovani v izreku upravnih aktov, šteli za težko popravljivo škodo v smislu 32. člena ZUS-1, za kar pa v zakonu ni podlage.

8. Vrhovno sodišče se strinja s presojo sodišča prve stopnje, da pritožnik nastanka težko popravljive škode ni izkazal. Škode, ki bi mu nastala zaradi izvršitve izpodbijanega akta namreč ni niti opredelil. Skliceval se je le na ireverzibilnost ukrepa oziroma na ireverzibilnost posledic izvršitve izrečenega ukrepa, vendar s tem konkretne škode, ki naj bi mu nastala, ni opredelil. Pritožnik ni lastnik zemljišča in tudi ne navaja, da je lastnik odloženega materiala. Že zato zanj relevantne škode ne more izkazati le s sklicevanjem na ireverzibilnost. Njegove škode tudi ne predstavlja zatrjevani poseg v javno korist zaradi ponovnega posega v (zavarovano) zemljišče (v lasti druge osebe), kar naj bi bilo v nasprotju z odločbo kmetijskega inšpektorja.

9. V pritožbi pritožnik sicer tudi navaja, da mu, zaradi neupoštevanja uspeha s tožbo in tehtanja posledic izvršitve izpodbijanega akta, preti izguba učinkovitega sodnega varstva. Vendar ne pojasni, zakaj naj bi bilo sodno varstvo brez izdane začasne odredbe neučinkovito. Navaja le ireverzibilnost posledic izvršitve naloženega ukrepa, ki pa se nanašajo na zemljišče in odloženi material, ne pa na njegov pravni položaj. To pa samo po sebi ne zadošča za izdajo začasne odredbe.

10. Čeprav je začasna odredba po 32. členu ZUS-1 tudi sredstvo, ki naj zagotovi učinkovitost sodnega varstva, saj tožba ne zadrži izvršitve izpodbijanega akta, pa Vrhovno sodišče ne more pritrditi pritožniku, da je za dosego tega namena kot dodaten kriterij treba upoštevati tudi verjetnost uspeha s tožbo oziroma (ne)zakonitost izpodbijanega akta, in na ta račun širše razlagati pojem težko popravljive škode. Ne samo, da tega kriterija ZUS-1 ne določa, tudi predmet presoje v upravnem sporu je (praviloma) zakonitost upravnega akta, s katerim je bilo o obveznosti ali pravici tožnika že odločeno, ne pa odločanje o pravici oziroma obveznosti sami. Zato tudi primerjava začasne odredbe po ZUS-1 z odlogom izvršbe po Zakonu o izvršbi in zavarovanju (v nadaljevanju ZIZ), ki jo v pritožbi navaja pritožnik, ni možna. Zadržanje izvršitve upravnega akta po 32. členu ZUS-1 namreč pomeni poseg sodišča v pravno učinkovanje akta, saj zadrži njegove pravne učinke. Pri odlogu izvršbe po ZIZ, pa sodišče začasno odloži izvedbo procesnih dejanj izvršbe. Gre torej za dva različna inštituta procesnega prava. Iz tega razloga je za obravnavano zadevo tudi nerelevantno pritožnikovo sklicevanje na odločbo Ustavnega sodišča U-I-110/03 v zvezi z Up-631/03 z dne 14. 4. 2005, saj se ta nanaša na odlog izvršbe na predlog tretjega, ki je uveljavljal lastninsko pravico na predmetu izvršbe. Torej na popolnoma drugačno dejansko in pravno stanje. V zvezi s tem pa je treba tudi poudariti, da je v upravnem sporu z vložitvijo ugotovitvene tožbe zagotovljeno učinkovito sodno varstvo tudi v primeru, ko je upravni akt že izvršen in z njihovo odpravo vzpostavitve prejšnjega oziroma drugačnega zakonitega stanja na podlagi ponovljenega postopka odločanja o izdaji upravnega akta ne bi bilo mogoče doseči.

11. Zaradi zgoraj navedenih razlogov tudi ni utemeljeno pritožbeno stališče o izvotlitvi pravice do sodnega varstva oziroma o izgubi učinkovitega sodnega varstva in s tem posegu v ustavno pravico iz 23. člena Ustave RS. Zato Vrhovno sodišče tudi ni sledilo pritožbenemu predlogu, naj prekine postopek in na Ustavno sodišče vloži zahtevo za oceno ustavnosti 32. člena ZUS-1.

12. Vrhovno sodišče še pripominja, da je treba v obravnavani zadevi, v kateri gre za inšpekcijski ukrep, katerega namen je varstvo okolja, upoštevati tudi previdnostno in preventivno načelo, ki ju kot temeljni načeli v okoljskih zadevah določa drugi odstavek 191. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije

in 8. ter 7. člen ZVO-1. Načelo previdnosti tako zahteva, da v primeru dvoma prevlada korist varstva okolja pred drugimi interesi. Preventivno načelo pa postavlja v ospredje dolžnost preventivnega ukrepanja, torej izvedbo ukrepov, ki preprečijo tako samo neposredno nevarnost za okoljsko škod kot tudi škodo samo.

Poleg tega to načelo vsebuje tudi dolžnost, da se okoljska škoda odpravlja že pri viru. Upoštevanje teh načel pa nedvomno terja ozko razlago pojma težko popravljive škode v okoljskih zadevah.

13. Glede na navedeno razlogi, ki jih uveljavlja pritožnik, in razlogi, na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti, niso podani, zato je Vrhovno sodišče pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

14. Pritožnik s pritožbo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka (154. člen in prvi odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Ta med drugim določa: "Če inšpektor pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon, drug predpis ali da naprava ali obrat ne delujeta v okviru okoljevarstvenega dovoljenja ali okoljevarstvenega soglasja ali potrdila, izdanega na podlagi tega zakona, ima pravico in dolžnost: 1. odrediti, da se nepravilnosti, ki jih ugotovi, odpravijo v roku, ki ga določi".

Tako na primer sklepi Vrhovnega sodišča I Up 266/2016, I Up 24/2017, I Up 82/2017, I Up 172/2018, I Up 61/2019 in I Up 121/2019.

Tako Vrhovno sodišče v svojih sklepih I Up 348/2016, I Up 38/2017, I Up 145/2018, I Up 152/2018 in I Up 121/2019.

Enako Vrhovno sodišče v sklepih I Up 167/2018, I Up 185/2018, I Up 189/2018 in I Up 60/2019.

Tako Ustavno sodišče RS že v odločbi U-I-181/09, Up-860/09 in Up-222/10 z dne 10. 11. 2011 v 14. točki obrazložitve, in tudi v kasnejših določbah, kot npr. Up-51/13 z dne 21. 11. 2013, 6. točka obrazložitve.

Ta določa, da je cilj okoljske politike Unije doseči visoko raven varstva, pri čemer se upošteva raznolikost razmer v posameznih regijah Unije ter, da politika Unije temelji na previdnostnem načelu in na načelih, da je treba delovati preventivno, da je treba okoljsko škodo prednostno odpravljati pri viru in da mora plačati povzročitelj obremenitve.

Tako tudi Direktiva 2004/35/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o okoljski odgovornosti v zvezi s preprečevanjem in sanacijo okoljske škode v členu 2, točki 10.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 7, 8

Pogodba o delovanju  Evropske unije (PDEU) - člen 191, 191/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.