VSRS Sklep I Up 208/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-02-06

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

KONCESIJE - UPRAVNI SPOR - ZDRAVSTVENA DEJAVNOST

koncesija za opravljanje zdravstvene dejavnosti - prenos koncesije - subsidiarna uporaba ZJZP

Prenos koncesije na podlagi ZZDej ni pravica imetnika koncesije. Tako pravico bi moral zakon izrecno določiti, vendar iz navedene zakonske ureditve to ne izhaja, prav tako pa tudi ne iz ZJZP.

Z ZJZP je določena subsidiarna uporaba tega zakona glede vprašanj, ki s specialnim zakonom niso urejena drugač. ZZDej, ki kot specialni zakon ureja navedeno področje koncesij, ne pozna prenosa koncesije za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti s koncesionarja na drugo osebo (novega koncesionarja). To, da ta institut ni bil vključen v ZZDej, kaže na to, da zakonodajalec prenosa kot oblike pridobitve koncesije ni želel določiti in ne, da bi zaradi tega lahko vstopile splošne določbe ZJZP.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Tožnik je vložil tožbo zaradi molka organa, ker tožena stranka po poteku zakonskega roka ter po njegovem nadaljnjem pozivu ni izdala upravnega akta o njegovem predlogu za prenos koncesije na pravno osebo, družbo O., d. o. o. (v lasti tožnika), za opravljanje javne službe v specialistični zdravstveni dejavnosti oftalmologije, ki jo je kot zdravnik specialist pridobil z odločbo Ministrstva za zdravje št. 503-59/00-02 z dne 17. 6. 2002 ter na njeni podlagi sklenjeno Pogodbo o koncesiji (št. 259/2002 z dne 17. 9. 2002).

2. Sodišče prve stopnje je tožbo zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v povezavi z drugim odstavkom 36. člena ZUS-1, ker po njegovi presoji ne iz določb Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej) ali kateregakoli drugega zakona ne izhaja, da bi bilo odločanje o prenosu koncesije s fizične osebe na pravno osebo posameznikova pravica ali pa izvrševanje te pravice. Glede tega se sklicuje na preteklo sodno prakso tega sodišča (sodba I U 1332/2012 z dne 10. 1. 2013). V konkretnem primeru tožena stranka ni odločala o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih tožnika niti ni odločala o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih organizacij ali posameznikov v upravnem postopku v smislu prvega in drugega odstavka 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Zato tudi molk organa ni mogel nastopiti.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) zoper sklep vlaga pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov, v kateri Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da tožbi tožeče stranke ugodi oziroma podrejeno, naj izpodbijani sklep razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje v novo sojenje, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka. Zahteva tudi povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo predlaga zavrnitev pritožbe iz razlogov, ki jih je navedla v odgovoru na tožbo, pojasnjuje pa tudi, da ZZDej prenosa koncesije ne ureja, določbe Zakona o javno zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP) pa koncedenta ne zavezujejo k podaji soglasja za prenos koncesije.

6. Pristojnost za odločanje o upravnih zadevah z upravno odločbo kot oblastvenim aktom mora izhajati iz zakona, ki določeno zadevo opredeli kot upravno zadevo (2. člen ZUP), torej kot odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi s področja upravnega prava.

7. V danem primeru je stališče sodišča prve stopnje, da prenos koncesije ni pravica imetnika koncesije na podlagi ZZDej, pravilno in zakonito. Tako pravico bi moral zakon izrecno določiti, vendar iz navedene zakonske ureditve to ne izhaja, prav tako pa tudi ne iz ZJZP, na katerega se sklicuje pritožnik. Vrhovno sodišče v tem delu pritrjuje stališčem iz prakse sodišča prve stopnje, da je treba glede uporabe ZJZP izhajati iz značilnosti posameznega področja urejanja. Z ZJZP je določena subsidiarna uporaba tega zakona glede vprašanj, ki s specialnim zakonom niso urejena drugače (3. člen ZJZP). ZZDej, ki pa kot specialni zakon ureja navedeno področje koncesij, pa ne pozna prenosa koncesije za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti s koncesionarja na drugo osebo (novega koncesionarja). To, da ta institut ni bil vključen v ZZDej, pa kaže na to, da zakonodajalec prenosa kot oblike pridobitve koncesije ni želel določiti in ne, da bi zaradi tega lahko vstopile splošne določbe ZJZP. Zato se Vrhovnemu sodišču ni treba opredeliti do vprašanja, ali je na podlagi 131. člena ZJZP sploh treba oziroma mogoče izdati upravno odločbo. Očitno pa je, da iz navedene določbe izhaja le odločitev, da je dovoljenje oziroma soglasje javnega partnerja pogoj za prenos razmerja statusnega partnerja v vseh zakonskih ureditvah in da s tem ni tudi vzpostavljeno upravičenje zasebnega partnerja, ki bi vzpostavljalo samo možnost prenosa tega razmerja v vseh zakonskih ureditvah koncesij, torej tudi na področju ZZDej.

8. Vrhovno sodišče ob tem dodaja, da niti iz določb Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) niti iz prava Evropske unije ne izhaja zahteva, da se na področju zdravstvene dejavnosti uredi prenos koncesije kot pravica imetnika koncesije, o kateri bi bilo treba odločati z upravno odločbo. Zato tudi ne more priti do kršitev ustavnih pravic, ki bi lahko bile varovane šele v primeru, če bi bil tak postopek upravni organ tožene stranke dolžan oziroma pristojen voditi (22., 23. in 25. člen Ustave).

9. Prav tako ne drži pritožbeni ugovor, da je podana kršitev pravil iz drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), saj sklep vsebuje vsa odločilna dejstva, ki niso v medsebojnem neskladju, in se ga tudi da preizkusiti.

10. Ker niso podani pritožbeni razlogi in ne razlogi, na katere mora paziti sodišče po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep.

11. Pritožnik s pritožbo ni uspel, zato sam krije svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 2/2

Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (2006) - ZJZP  - člen 3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.