VSRS Sklep I Up 102/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-12-09

UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) Sklep II U 157/2018

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

KMETIJSTVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici - akt, s katerim je upravni akt na podlagi rednih ali izrednih pravnih sredstev odpravljen ali razveljavljen - dovoljenost upravnega spora - preizkus procesnih predpostavk za tožbo - zavrženje tožbe - akt, ki se ne more izpodbijati v upravnem sporu - konec postopka odločanja - odločba upravnega organa ni dokončna - zavrnitev pritožbe

Z odločbo, izdano po nadzorstveni pravici, je bila razveljavljena odločba organa prve stopnje, s čimer pa postopek v tej zadevi ni bil končan, saj bi moral pristojni organ prve stopnje o zahtevku pritožnice za ugotovitev izpolnjevanja pogojev za priznanje statusa kmetijske organizacije odločiti ponovno. Zoper novi akt bi imela pritožnica pravico do pritožbe v upravnem postopku in ko bi bilo odločeno o pritožbi, če bi bili izpolnjeni pogoji iz ZUS-1, tudi do tožbe v upravnem sporu. Sodno varstvo bi bilo pritožnici torej ob izpolnitvi prej navedenih pogojev zagotovljeno zoper novo odločbo o statusu kmetijske organizacije. Zahtevek glede statusa kmetijske organizacije bi namreč s tem ostal nerešen in bi prvostopni organ moral o njem ponovno odločiti ter izdati novo odločbo. Na odločitev pa ne vpliva dejstvo, da je v obravnavani zadevi pritožnica kasneje med postopkom vlogo za priznanje statusa kmetijske organizacije umaknila in se s tem odpovedala izdaji odločbe ter uporabi nadaljnjih pravnih sredstev.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je Upravno sodišče Republike Slovenije, Oddelek v Mariboru (v nadaljevanju upravno sodišče) na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožeče stranke zoper odločbo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, št. 33008-13/2018-6 z dne 5. 4. 2018, ker gre za odločbo, ki je ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Z navedeno odločbo je namreč tožena stranka na podlagi drugega odstavka 274. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) po nadzorstveni pravici razveljavila odločbo Upravne enote Ptuj, št. 330-1121/2017-4 z dne 6. 6. 2017, s katero je bilo ugotovljeno, da tožeča stranka izpolnjuje pogoje iz petega odstavka 24. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) ter jo je šteti za kmetijsko organizacijo.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa se je upravno sodišče sklicevalo na določbe 5. člena ZUS-1 ter poudarilo, da v obravnavani zadevi postopek ni bil končan, saj bo moral pristojni prvostopenjski organ o zahtevku oziroma vlogi vlagatelja za ugotovitev statusa kmetijske organizacije, glede česar je bila odločitev razveljavljena, odločati ponovno. Ob ponovnem odločanju bo lahko tožeča stranka ugovore, ki jih navaja v tožbi, uveljavljala v tistem postopku, zoper ponovno odločitev pa bo imela pravico do pritožbe v upravnem postopku in ob izpolnjevanju pogojev tudi pravico do tožbe v upravnem sporu. Tudi v določbi drugega odstavka 277. člena ZUP ni več pravne podlage za vložitev tožbe v upravnem sporu zoper odločbo izdano po 274. členu ZUP, če ta ne izpolnjuje pogojev iz prvega odstavka 5. člena ZUS-1.

3. Tožeča stranka (v nadaljevanju pritožnica) vlaga zoper navedeni sklep upravnega sodišča pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov, sklep pa izpodbija v celoti (tudi stroškovni del). Izpodbijanemu sklepu očita predvsem neobrazloženost oziroma neopredelitev sodišča do njenih navedb. Predvsem pa poudarja, da drugostopenjski organ nadzorstvene pravice sploh ni smel izvršiti in sodišče bi moralo presojati vprašanje zakonite presoje o nadzorstveni pravici, ne pritožnici naložiti, da počaka do konca ponovne vsebinske odločitve prvostopenjskega organa, do katere sploh ne bi smelo priti. Opozarja na novejšo sodno prakso, po kateri je vsekakor upravičena sprožiti upravni spor, opozarja na razliko v položaju stranke, če gre pri prvostopenjski odločbi, ki je bila odpravljena po nadzorstveni pravici, za negativno odločbo, ki ne pridobi materialne pravnomočnosti in njena razveljavitev ne posega v pravni položaj stranke, ali če gre za pozitivno odločbo, s katero nastanejo pravice, obveznosti ali pravne koristi za stranko in se posledično z njeno odpravo oziroma razveljavitvijo pravni položaj stranke spremeni.

V slednjem primeru je nujno zagotavljati sodno kontrolo nad izvrševanjem nadzorstvene pravice. Glede teh razlogov se upravno sodišče v sodbi ni izreklo, zaradi česar je ni mogoče preizkusiti, prav tako pa je bila pritožnici kršena pravica do izjave. Meni tudi, da je sodišče napačno uporabilo 36. člen ZUS-1, ki ureja predhodni preizkus tožbe, saj je s svojim ravnanjem, ko je tožbo vročalo nasprotni stranki, dalo vedeti, da je tožba prestala predhodni preizkus, zaradi česar je dejansko šlo za sklep presenečanja. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa pa ni jasno, zakaj je najprej štelo, da tožba nima procesnih pomanjkljivosti, po dveh letih postopka in treh pripravljalnih vlogah pa je ugotovilo, da upravni spor ni dovoljen. Poudarja še, da je podredno predlagala odločitev v skladu s 4. členom ZUS-1, a upravno sodišče v zvezi s tem ni podalo nobene navedbe, zaradi česar je tudi v tem delu sodna odločba obremenjena s kršitvijo. Ugovarja tudi odločitvi glede stroškov, saj se je ravnala po pravnem pouku in napačen pravni pouk za stranko ne sme imeti nobenih škodljivih posledic, zato je tudi predlagala, da se stroški naložijo toženi stranki. Tudi s tem v zvezi upravno sodišče ni podalo nikakršne navedbe. Vrhovnemu sodišču predlaga, da pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi ter tožbenemu zahtevku v celoti ugodi oziroma podredno zadevo vrne upravnemu sodišču v ponovno sojenje, obenem pa odloči, da je tožena stranka dolžna povrniti stroške pritožbenega postopka.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila. Je pa 29. 10. 2020 z dopisom obvestila Vrhovno sodišče, da je pritožnica umaknila vlogo za priznanje statusa kmetijske organizacije, zaradi česar je bil postopek ustavljen, sklep o ustavitvi postopka pa je postal pravnomočen. Zato meni, da pritožnica ne izkazuje več interesa za vodenje pritožbenega postopka pred Vrhovnim sodiščem in predlaga zavrženje pritožbe.

5. Pritožnica je na poziv Vrhovnega sodišča v zvezi z nadaljevanjem postopka oziroma pravnim interesom za odločanje o pritožbi zoper sklep upravnega sodišča vztrajala pri pritožbi v celoti. Poudarila je, da bo v primeru ugoditve tožbenemu zahtevku odločba tožene stranke odpravljena, odločba organa prve stopnje pa bo ostala v veljavi in pritožnici bo tako še vedno priznan status kmetijske organizacije, ne glede na kasnejši umik vloge, saj ta na konkretni postopek ne vpliva.

6. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo sprejelo v obravnavo ter o njej meritorno odločalo.

8. V obravnavanem primeru je sporno, ali je zoper odločbo, izdano v upravnem postopku po nadzorstveni pravici, dovoljen upravni spor. Izpodbijana odločba tožene stranke je bila izdana na podlagi drugega odstavka 274. člena ZUP, ki določa, da izdano odločbo pristojni organ lahko razveljavi po nadzorstveni pravici, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis. Tožena stranka je namreč ugotovila, da je upravni organ napačno uporabil materialno pravo (ZKZ), zato je uporabila pooblastila iz 274. člena ZUP – odprava in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, ter po uradni dolžnosti razveljavila prvostopenjsko odločbo na podlagi prvega odstavka 275. člena in prvega odstavka 276. člena ZUP.

9. V prvem odstavku 5. člena ZUS-1 je določeno, da se v upravnem sporu lahko akti, s katerimi je upravni akt na podlagi rednih ali izrednih pravnih sredstev odpravljen ali razveljavljen, izpodbijajo samo, če je bil z njimi postopek odločanja končan.

10. V obravnavanem primeru pa je bila z odločbo, izdano po nadzorstveni pravici, razveljavljena odločba organa prve stopnje, s čimer pa postopek v tej zadevi ni bil končan, saj bi moral pristojni organ prve stopnje o zahtevku pritožnice za ugotovitev izpolnjevanja pogojev za priznanje statusa kmetijske organizacije odločiti ponovno. Zoper novi akt bi imela pritožnica pravico do pritožbe v upravnem postopku in ko bi bilo odločeno o pritožbi, če bi bili izpolnjeni pogoji iz ZUS-1, tudi do tožbe v upravnem sporu. Sodno varstvo bi bilo pritožnici torej ob izpolnitvi prej navedenih pogojev zagotovljeno zoper novo odločbo o statusu kmetijske organizacije (kar vse je pravilno pojasnilo v izpodbijanem sklepu že upravno sodišče). Zahtevek glede statusa kmetijske organizacije bi namreč s tem ostal nerešen in bi prvostopni organ moral o njem ponovno odločiti ter izdati novo odločbo.

Na odločitev pa ne vpliva dejstvo, da je v obravnavani zadevi pritožnica kasneje med postopkom vlogo za priznanje statusa kmetijske organizacije umaknila in se s tem odpovedala izdaji odločbe ter uporabi nadaljnjih pravnih sredstev.

11. Upravno sodišče se je v obrazložiti pravilno sklicevalo tudi na 277. člen ZUP, ki v drugem odstavku določa, da zoper odločbo, izdano po 274. členu tega zakona, ni dovoljena pritožba. Pred spremembo te določbe je bilo izrecno določeno, da pa je dopusten upravni spor. Po spremembi, z uveljavitvijo ZUS-1 pa je bila določba o dopustnosti upravnega spora črtana (109. člen ZUS-1) zaradi uskladitve z novim sistemom izpodbijanja upravnih aktov v upravnem sporu, torej glede na omejen domet aktov, ki se izpodbijajo pred sodiščem

. Zoper odločbo o tem izrednem pravnem sredstvu je torej mogoče začeti upravni spor le pod enakimi pogoji, kot jih za odločanje o izrednih pravnih sredstvih predvideva ZUS-1.

Pri tem zakon ne razlikuje, ali je bila z izrednim pravnim sredstvom razveljavljena ali odpravljena pozitivna ali negativna odločba.

12. K navedenemu Vrhovno sodišče v zvezi s sklicevanjem pritožnice na drugačno sodno prakso še dodaja, da bi v primeru dopuščanja upravnega spora v primerih razveljavitve po nadzorstveni pravici lahko prihajalo do podvojenega odločanja in dveh (lahko različnih) odločitev o isti stvari, ko bi o zahtevku odločila tako upravni organ prve stopnje v skladu s stališči odločbe o razveljavitvi kot upravno sodišče, ko bi odločalo o tožbi zoper odločbo o razveljavitvi po nadzorstveni pravici.

13. Neutemeljen je tudi pritožbeni ugovor glede napačne uporabe 36. člena ZUS-1 oziroma predhodnega preizkusa. Sodišče v skladu z drugim odstavkom 36. člena ZUS-1 na obstoj procesnih predpostavk pazi po uradni dolžnosti ves čas postopka - to pomeni, da gre za tako imenovane absolutne procesne predpostavke (če katera od njih ni (več) podana, mora biti tožba zavržena ne glede na fazo postopka) ter pri tem ni prekludirano ali vezano na predlog stranke.

Tožbo lahko torej zavrže tudi po njeni vročitvi toženi stranki in prejemu njenega odgovora na tožbo, le da mora v takem primeru zagotoviti kontradiktornost, torej odgovor vročiti tožeči stranki.

14. V obravnavani zadevi je bil odgovor na tožbo, v katerem je tožena stranka primarno predlagala zavrženje tožbe, vročen pritožnici, ta je nanj odgovorila s prvo pripravljalno vlogo in v njej nasprotovala zavrženju, torej ni mogoče slediti niti njenim navedbam, da je šlo za sklep presenečenja.

15. Neutemeljen je pritožbeni ugovor v zvezi z (ne)odločanjem po 4. členu ZUS-1 ter neobrazloženostjo izpodbijanega sklepa v tem delu. Pritožnica je namreč v prvi pripravljalni vlogi navedla, da opozarja na 4. člen ZUS-1 in poziva sodišče, da zadevo obravnava kot kvazi-upravni spor, ker je nedvomno prišlo do kršitve enakega varstva pravic (22. člen Ustave) in kršitve pravice do sodnega varstva (23. člen Ustave). S tem ni postavila zahtevka po 4. členu, ni oblikovala tožbenega zahtevka v skladu s 30. oziroma 33. členom ZUS-1, niti ni zahtevka utemeljila z razlogi za tožbo po 4. členu. Vrhovno sodišče pa je tudi že večkrat sprejelo stališče, da tudi za tožbo, vloženo po 4. členu ZUS-1 velja, da mora biti vložena pravočasno, torej v roku 30 dni od vročitve akta (28. člen ZUS-1). Tudi če bi sodišče štelo, da je pritožnica naknadno vložila tožbeni zahtevek na podlagi 4. člena ZUS-1 - s prvo pripravljalno vlogo, ta ni bil vložen pravočasno.

16. Pritožnica ugovarja še (ne)odločitvi o stroških oziroma neobrazloženost sklepa v tem delu. V izpodbijanem sklepu res ni posebnih razlogov za nepriznanje stroškov upravnega spora pritožnici oziroma njihovo povrnitev, ki jo je zahtevala s prvo pripravljalno vlogo v primeru zavrženja tožbe, saj da je to vložila zaradi napačnega pravnega pouka. Vendar tudi napačni pravni pouk v (izpodbijanem) aktu tožene stranke sodišču ne daje podlage za priznanje stroškov upravnega spora. Upravno sodišče odloča o stroških na podlagi 25. člena ZUS-1, kjer je v četrtem odstavku jasno določeno, da če sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka. Na to določbo pa se je upravno sodišče sklicevalo v obrazložitvi in za drugačno odločitev o stroških od sprejete v zakonu ni imelo podlage.

17. Ker pritožbene navedbe niso utemeljene in tudi niso podani razlogi, na katere pazi po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo na podlagi 76. člena ZUS-1 v zvezi z 82. členom ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep.

18. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (165. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Sklicuje se na odločbo Ustavnega sodišča Up-2517/08, U-I-240/08 z dne 4. 6. 2009 ter sklepe Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 128/2010, I Up 502/2009 in I Up 30/2016.

Glej Kerševan, Androjna: Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2017, stran 461.

Glej Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list, Ljubljana 2020, 2. knjiga, stran 736.

Glej Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, stran 522.

Tako npr. v zadevi X Ips 29/2016, kjer je Vrhovno sodišče izjemoma, ker je sodišče prve stopnje tožbo zoper odločbo o nadzorstveni pravici vsebinsko obravnavalo, čeprav to ni akt v smislu 5. člena ZUS-1, obenem pa je v ločenem upravnem sporu odločilo o tožbi zoper novo odločbo prvostopenjskega organa (izdano po razveljavitvi po nadzorstveni pravici), zaradi zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva, zadevi združilo in revizijo vsebinsko obravnavalo. Poudarilo je, da v upravnem sporu ločeno obravnavanje upravnih aktov, ki so sicer del enovitega upravnega postopka, lahko privede do rezultata, da bi sodišče zaradi procesnih omejitev upravnega spora oziroma upravnega postopka kršilo temeljna načela (npr. načeli res iudicata, ne bis in idem) oziroma pravico do učinkovitega sodnega varstva.

Glej Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 247.

Prim. sklep VSRS I Up 61/2015 z dne 30. 3. 2016.

Prim. sklep VSRS I Up 30/2018 z dne 9. 5. 2018.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22, 23

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 5, 5/1, 25, 28, 30, 33, 36, 36/1, 36/1-4, 36/2

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 24, 24/5

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 274, 274/2, 275, 275/1, 276, 276/1, 277, 277/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.