VSRS Sklep I Up 31/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-03-25

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Borivoj Rozman

začasna odredba - koncesija za opravljanje lekarniške dejavnosti - poslovanje podružnice - odvzem koncesije z odločbo - odložitvena začasna odredba - izvršljivost upravnega akta - težko popravljiva škoda ni izkazana - zavrnitev pritožbe

Začasna odredba – zelo hude posledice niso izkazane.

Odložitveno začasno odredbo je mogoče izdati le, če se izpodbijani upravni akt prisilno izvršuje po določbah ZUP. Na ta način pa je mogoče izvršiti le tiste upravne akte, v katerih se zavezancu nalaga določena obveznost, kar v primeru nedenarne obveznosti pomeni, da mora ta nekaj storiti, dopustiti ali trpeti. Izpodbijana odločba tožene stranke ni takšen upravni akt, saj zgolj odpravlja odločbo občine o izdaji dovoljenja za organiziranje podružnice lekarne in torej ne nalaga obveznosti, ki bi jih bilo mogoče prisilno izvršiti. Izpodbijana odločba se ne izvršuje prisilno po določbah ZUP, zato zahtevane odložitvene začasne odredbe ni mogoče izdati. V primerih, ko se izpodbija odločbo, ki se ne izvršuje po ZUP, je sicer mogoče predlagati izdajo ureditvene začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1. Vendar pritožnica ni zahtevala izdaje ureditvene začasne odredbe, pri čemer sodišče ureditveno začasno odredbo lahko izda le, če jo stranka izrecno predlaga in ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje ustrezno opredeli.

Pritožnica ni izkazala težko popravljive škode niti za izdajo drugačne začasne ureditve stanja.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Tožnica je vložila tožbo zoper odločbo Ministrstva za zdravje, št. 1600-88/2018-14 z dne 18. 12. 2019, s katero je na podlagi 276. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) odločilo, da se odpravi odločba Občinske uprave Občine, št. 160-00006/2018-6 z dne 29. 3. 2019, s katero je Občina ... tožnici kot koncesionarki izdala dovoljenje za organiziranje podružnice lekarne na gravitacijskem območju poslovne cone ..., v kraju .... Tožnica je s tožbo vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero je predlagala, naj sodišče do pravnomočnega zaključka tega sodnega postopka odloži izvršitev izpodbijane odločbe.

2. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo, ker tožnica ni izkazala težko popravljive škode kot pogoja iz drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V obrazložitvi je navedlo, da so tožničine navedbe pavšalne do te mere, da z njimi ni izpolnila pogojev za izdajo začasne odredbe. S svojimi trditvami namreč škode ni konkretizirala, saj ni ocenila njene višine in ni navedla, zakaj bi bila ta škoda zanjo nepopravljiva. Prav tako so pavšalne tudi navedbe, da je onemogočena v opravljanju poklica in svobodni gospodarski pobudi. Poleg tega je tožnica z obravnavano zahtevo za izdajo začasne odredbe predlagala, naj sodišče odloži izvršitev odločbe, ki se ne izvršuje. Če bi hotela, da sodišče odloži učinkovanje izpodbijane odločbe in vzpostavi ponovno učinkovanje odločbe občine z dne 29. 3. 2019, bi morala predlagati izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep sodišča prve stopnje vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Navaja, da je v zahtevi za izdajo začasne odredbe ustrezno in zadostno opredelila ter zatrjevala pogoj nastanka težko nadomestljive škode. Prvostopenjsko sodišče naj bi od nje zahtevalo dokaz obstoja nevarnosti nepopravljive škode, čeprav je kot kriterij za izdajo začasne odredbe predpisan zakonski pogoj težko popravljive škode. Trdi, da s poslovanjem njene podružnice toženi stranki ne bi nastala nikakršna škoda oziroma zaradi tega ne bi bil ogrožen javni interes. V utemeljitev svojih argumentov glede nepravilne uporabe 32. člena ZUS-1 se sklicuje tudi na sodno prakso Sodišča Evropske Unije (v nadaljevanju SEU) v primeru C-278/13 P(R). Ker gre v tej zadevi za odločitev, ki temelji na uporabi pravil evropskega prava, je pri odločanju o zahtevi za izdajo začasne odredbe potrebno primerno upoštevati tudi interese Evropske unije, kar pomeni, da morajo biti za izdajo začasne odredbe izpolnjeni isti pogoji, pod katerimi bi izvršitev evropskega akta zadržal SEU. Meni, da ni pravilno stališče sodišča prve stopnje, da bi morala predlagati izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

7. Začasna odredba predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode, ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda za njo težko popravljiva. Na tožniku je torej tako trditveno kot dokazno breme.

8. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, (začasno) odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja. Podana mora biti torej neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti.

9. V obravnavani zadevi pritožnica s tožbo izpodbija odločbo tožene stranke, s katero je ta po nadzorstveni pravici odpravila odločbo, s katero je Občina ... pritožnici kot koncesionarki izdala dovoljenje za organiziranje podružnice lekarne.

10. Po presoji Vrhovnega sodišča je pravilno sklepanje sodišča prve stopnje, da je pritožničina zahteva za izdajo začasne odredbe neutemeljena, ker je v njej predlagala, da se odloži izvršitev odločbe, ki se ne izvršuje po ZUP. Odložitveno začasno odredbo po drugem odstavku 32. člena ZUS-1, ki jo v tej zadevi izrecno zahteva pritožnica tako po vsebini kot z navedbo pravne podlage,

je mogoče izdati le, če se izpodbijani upravni akt prisilno izvršuje po določbah ZUP.

Na ta način pa je mogoče izvršiti le tiste upravne akte, v katerih se zavezancu nalaga določena obveznost, kar v primeru nedenarne obveznosti pomeni, da mora ta nekaj storiti, dopustiti ali trpeti. Izpodbijana odločba tožene stranke ni takšen upravni akt, saj zgolj odpravlja odločbo občine o izdaji dovoljenja za organiziranje podružnice lekarne in torej ne nalaga obveznosti, ki bi jih bilo mogoče prisilno izvršiti. Vrhovno sodišče se tako strinja s presojo sodišča prve stopnje, da se izpodbijana odločba ne izvršuje prisilno po določbah ZUP, zato zahtevane odložitvene začasne odredbe ni mogoče izdati. V primerih, ko se izpodbija odločbo, ki se ne izvršuje po ZUP, je sicer mogoče predlagati izdajo ureditvene začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1. Vendar pritožnica ni zahtevala izdaje ureditvene začasne odredbe, pri čemer sodišče ureditveno začasno odredbo lahko izda le, če jo stranka izrecno predlaga in ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje ustrezno opredeli.

Na podlagi obrazloženega torej zahteva pritožnice za izdajo začasne odredbe že zato ni utemeljena.

11. Četudi bi pritožnica pravilno oblikovala predlog za izdajo začasne odredbe, se Vrhovno sodišče strinja tudi s presojo sodišča prve stopnje, da s svojimi pavšalnimi navedbami ni izkazala verjetnosti nastanka težko popravljive škode v smislu drugega odstavka 32. člena ZUS-1. V zahtevi za izdajo začasne odredbe je namreč pritožnica navajala zgolj, da ji zaradi izdane odločbe tožene stranke nastaja materialna škoda iz naslova izgube na dohodku in plačila stroškov najema za poslovni prostor predvidene podružnice lekarne, ni pa konkretizirala višine nastajajoče škode in ni predložila nobenih dokazov za te svoje trditve. Poleg tega je Vrhovno sodišče že večkrat sprejelo stališče, da materialna škoda sama po sebi praviloma ne pomeni težko popravljive škode. Ob tem Vrhovno sodišče še pripominja, da v 9. točki obrazložitve izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje sicer res omenja nevarnost nastanka nepopravljive škode, vendar iz siceršnje obrazložitve sklepa izhaja, da je pri presoji izpolnjevanja pogojev za izdajo začasne odredbe v tej zadevi upoštevalo pravni standard težko popravljive škode in da je svojo odločitev pravilno oprlo na 32. člen ZUS-1.

12. Iz pritožbenih navedb izhaja tudi, da naj bi bila zatrjevana nastajajoča škoda zanjo težko popravljiva, ker v bodoče, če bo uspela v tem upravnem sporu in bo izpodbijana odločba odpravljena, ne bo uspešna z odškodninskim zahtevkom za nastalo ji poslovno škodo, saj naj bi bilo zelo težko ali celo nemogoče dokazati višino škode, ki ji je nastala. Vendar so te pritožbene navedbe v smeri utemeljevanja, zakaj naj bi bila zatrjevana škoda težko popravljiva, kot prepozne neupoštevne, saj v tej fazi postopka trditvene podlage ni več mogoče dopolnjevati brez utemeljitve zakasnelosti (prvi odstavek 74. člena ZUS-1).

13. Na drugačno presojo Vrhovnega sodišča v tej zadevi ne more vplivati niti pritožničino sklicevanje na sodno prakso SEU v zadevi C-278/13 P(R) - Evropska komisija proti družbi Pilkington Group Ltd. Stališča, na katera se pritožnica sklicuje, je namreč SEU sprejelo zaradi posebnosti tega primera, v tem upravnem sporu obravnavani primer pa ni tak.

14. V omenjenem primeru je namreč družba Pilkington Group Ltd. vložila tožbo za razglasitev ničnosti odločbe Evropske komisije, s katero je ta zavrnila njeno prošnjo za ohranitev nezaupne različice svoje odločbe z dne 12. 11. 2008, kakor je bila objavljena na spletni strani. Vložila je tudi predlog za izdajo začasne odredbe, s katero je SEU predlagala, da odloži izvršitev te odločbe, dokler ne odloči o tožbi o glavni stvari, in Evropski komisiji odredi, naj na svoji spletni strani ne objavi različice odločbe iz leta 2008. SEU je predlogu za izdajo začasne odredbe ugodilo, ker je v tem primeru finančno škodo mogoče šteti za nepopravljivo, če te škode, tudi če nastane, ni mogoče izraziti s številkami. Pri tem je pojasnilo, zakaj je v primeru, kot je bil obravnavani, možnost poznejše pridobitve povračila finančne škode zaradi objave domnevno zaupnih informacij, nujno negotova. Vendar pa to ne pomeni, da je po stališču SEU vsaka negotovost, povezana s povračilom finančne škode v okviru odškodninske tožbe, sama po sebi okoliščina, ki bi dokazovala nepopravljivost oziroma težko popravljivost zatrjevane materialne škode. Nasprotno, prav v tem sklepu je SEU (celo v isti točki obrazložitve, ki jo pritožnica delno povzema) izrecno pojasnilo, da namen postopka za izdajo začasne odredbe ni nadomestiti tako odškodninsko tožbo, da bi se odpravila ta negotovost, njegov cilj je samo zagotoviti polno učinkovitost prihodnje dokončne odločbe, ki bo sprejeta v postopku v glavni stvari, s katerim je povezan predlog za izdajo začasne odredbe.

15. Po navedenem se stališča iz navedenega sklepa SEU ne nanašajo na primerljivo situacijo kot v obravnavanem primeru, ko pritožnica zatrjuje, da ji bo nastala težko popravljiva škoda zaradi odprave odločbe, s katero ji je bilo izdano dovoljenje za organiziranje podružnice lekarne. Zatrjevana težko popravljiva škoda namreč niti ne more biti posledica s tožbo izpodbijane odločbe o odpravi dovoljenja občine za organiziranje podružnice lekarne. V skladu s tretjim odstavkom 10. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1) dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne res izda občina, na območju katere se podružnica lekarne ustanovi. Vendar podružnica lekarne na podlagi sedmega odstavka 10. člena ZLD-1 začne izvajati lekarniško dejavnost šele, ko ji je izdano dovoljenje v skladu s prvim odstavkom 67. člena ZLD-1. Po določbi prvega odstavka 67. člena ZLD-1 pa takšno dovoljenje o začetku izvajanja lekarniške dejavnosti izda ministrstvo.

16. Ker pritožnica ni izkazala težko popravljive škode, so za odločitev o pritožbi nebistveni pritožbeni očitki, ki se nanašajo na načelo sorazmernosti in prizadetost javne koristi.

17. Po navedenem je torej sodišče prve stopnje pravilno presodilo, da predlagane začasne odredbe za zadržanje izvršitve izpodbijanega akta ni mogoče izdati in da pritožnica ni izkazala težko popravljive škode niti za izdajo drugačne začasne ureditve stanja. Zato je Vrhovno sodišče pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje, saj je ugotovilo, da niso podani razlogi, ki jih uveljavlja pritožnica, in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti.

18. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Pritožnica tudi v pritožbi izrecno navaja, da varstvo svojega položaja in pravic uveljavlja z vložitvijo začasne odredbe z odlogom izvršitve odločbe.

Prim. sklepe Vrhovnega sodišča I Up 120/2019 z dne 11. 7. 2019, I Up 94/2012 z dne 1. 3. 2012 in I Up 199/2010 z dne 7. 7. 2010.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 22/2017 z dne 15. 2. 2017.

Npr. sklep Vrhovnega sodišča I Up 12/2019 z dne 23. 1. 2019.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

Zakona o lekarniški dejavnosti (2016) - ZLD-1  - člen 10, 10/3, 10/7, 67, 67/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sklep V Up 1/2023, enako tudi VSRS Sklep V Up 3/2023