VSRS Sklep X DoR 298/2020-6
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-09-24

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Marko Prijatelj

CIVILNO PROCESNO PRAVO - PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - TUJCI - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

predlog za dopustitev revizije - priznanje mednarodne zaščite - glavna obravnava v upravnem sporu - neizvedba glavne obravnave - pravica do izjave - dopuščena revizija - odstop od sodne prakse Vrhovnega sodišča - začasna odredba v revizijskem postopku - odložitvena začasna odredba - vrnitev tujca - neizkazana težko popravljiva škoda - zavrnitev izdaje začasne odredbe

Revizija se dopusti glede vprašanja, ali opustitev izvedbe glavne obravnave v upravnem sporu v povezavi z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 pomeni kršitev pravice do izjave iz 22. člena Ustave Republike Slovenije.

Pogoj za obravnavo predlagane začasne odredbe mora biti enak, kot je bil po prejšnji ureditvi revizijskega postopka v ZUS-1, to je sprejem odločitve Vrhovnega sodišča, da bo zadevo obravnavalo zaradi pomembnega pravnega vprašanja (dopuščena revizija). Omenjeni pogoj je v obravnavani zadevi izpolnjen.

Zatrjevane škodljive posledice (izvedba postopka tožnikove vrnitve in njegova dejanska odstranitev iz Republike Slovenije ter s tem povezana nezmožnost udeležbe na glavni obravnavi v morebiti ponovljenem postopku pred Upravnim sodiščem) ne izvirajo iz akta, ki ga je tožnik izpodbijal v upravnem sporu. Z zavrnitvijo prošnje za mednarodno zaščito namreč ni bilo odločno o tožnikovi vrnitvi v izvorno ali katero drugo državo, niti navedena zavrnilna odločba sama po sebi nima takih neposrednih učinkov, da bi bilo mogoče zgolj na njeni podlagi in brez nadaljnjih postopkov tožnika odstraniti iz Slovenije. Tako ne drži tožnikova trditev, da je nastanek težko popravljive škode v neposredni vzročni zvezi z realizacijo pravnomočne sodbe, ki je potrdila zavrnitev prošnje.

Ali opustitev izvedbe glavne obravnave v upravnem sporu v povezavi z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 pomeni kršitev pravice do izjave iz 22. člena Ustave Republike Slovenije?

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrne.

III. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške predlagane začasne odredbe.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, št. 2142-2486/2018/49 (1312-13) z dne 12. 12. 2019, s katero je bila zavrnjena tožnikova prošnja za priznanje mednarodne zaščite.

2. V obrazložitvi pravnomočne sodbe je Upravno sodišče ugotovilo, da je toženka prošnjo zavrnila, ker tožniku ni verjela, da so se mu zgodili dogodki, kot jih je opisal, in ker niso bili podani v Zakonu o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) določeni razlogi preganjanja (zaradi rase, vere, narodnosti, političnega prepričanja itd.). Poleg tega tožniku tudi ne grozi resna škoda v smislu 28. člena ZMZ-1. Sodišče se je namreč strinjalo, da tožnik ni izkazal, da mu grozi krvno maščevanje, saj ni član sprtih družin, samo to, da se je njegov brat družil z enim izmed članov teh dveh družin, pa ne zadošča. Prav tako ne drži, da toženka ni upoštevala tožnikove zdravstvene dokumentacije, opredelila pa se je tudi do možnosti zdravstvene oskrbe v albanskih zaporih. Glede oprave glavne obravnave in dokaznega predloga za tožnikovo zaslišanje je navedlo, da so za odločanje na seji podane okoliščine iz druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1. Pojasnjuje, da je bil tožnik že zaslišan v upravnem postopku pri podaji prošnje in na dveh osebnih razgovorih in da so bila zaslišanja dovolj temeljita in natančna. Po presoji sodišča zato izvedba še četrtega zaslišanja ne bi mogla pomembno vplivati na odločitev.

3. Tožnik je na Vrhovno sodišče vložil predlog za dopustitev revizije po 367. členu Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 in predlagal, naj dopusti revizijo zaradi pomembnih pravnih vprašanj. S predlogom je vložil tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 84. člena ZUS-1.

4. Predlog za dopustitev revizije je delno utemeljen.

5. Tožnik v obrazložitvi predloga opozarja, da je pravica do glavne obravnave pred sodnikom samostojna človekova pravica, zagotovljena v okviru 22. člena Ustave in da njena izvedba ni potrebna le ob obstoju izjemnih okoliščin (sklicuje se na odločitvi ESČP v zadevah Mirovni inštitut in Cimperšek proti Sloveniji). Glede uporabljene pravne podlage iz druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, s katero je Upravno sodišče utemeljilo izjemo, pa je Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 22/2020 že ugotovilo, da je protiustavna in da je sodišča ne smejo uporabljati.

6. Glede na navedeno je odgovor na dopuščeno pravno vprašanje pomemben za zagotovitev pravne varnosti in enotne uporabe prava, saj lahko odločitev Upravnega sodišča v okoliščinah konkretnega primera nedopustno odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča. Revizijo je zato v skladu s tretjim odstavkom 367.c člena ZPP dopustilo.

7. Tožnik v zahtevi za izdajo začasne odredbe predlaga, naj se do odločitve o reviziji stanje začasno uredi tako, da se zadrži izvršitev odločbe Ministrstva za notranje zadeve o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito. Pojasnjuje, da je za njim razpisana tiralica Interpola zaradi izročitve pristojnim organom Republike Albanije zaradi storjenih kaznivih dejanj. Ker je azilni postopek pravnomočno končan, je pričakovati, da se bo v kratkem pričel postopek njegove vrnitve po določbah Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2). V tem postopku sicer ne bo izročen Albaniji, ampak po vsej verjetnosti Italiji, iz katere je prišel v Slovenijo. Zaradi razpisane tiralice pa bo tudi v Italiji zoper njega začet ekstradicijski postopek, kar pomeni, da se ne bo mogel vrniti v Slovenijo. V primeru uspeha z revizijo v ponovljenem postopku tako kljub svojemu predlogu ne bo mogel biti zaslišan, ugoditev njegovi prošnji v tem postopku pa nanj ne bo imela nikakršnega vpliva. Meni, da je navedena težko popravljiva škoda v neposredni vzročni zvezi z realizacijo pravnomočne sodbe Upravnega sodišča. Obrazloženo še pojasnjuje, da v primeru izdane začasne odredbe javna korist ne bo prizadeta.

8. Tožena stranka v odgovoru meni, da predlog za izdajo začasne odredbe ni utemeljen. Navaja, da zavrnitev mednarodne zaščite ne pomeni avtomatične vrnitve tujca v izvorno ali drugo državo, ampak se o tem vodi poseben postopek po ZTuj-2, v katerem bo imel tožnik na voljo pravna sredstva. Poleg tega tožnik ne zatrjuje, da mu grozi vrnitev v Albanijo, čeprav ocena o neizpolnjevanju pogojev za mednarodno zaščito temelji le na oceni Albanije kot izvorne države, ne pa tudi Italije.

9. Zahteva za izdajo začasne odredbe ni utemeljena.

10. ZUS-1 v prvem odstavku 84. člena določa, da vložena revizija ne zadrži izvršitve pravnomočne sodbe, zoper katero je vložena. Vrhovno sodišče pa lahko v skladu z drugim odstavkom istega člena na revidentovo zahtevo izda začasno odredbo do odločitve o reviziji zaradi razlogov iz drugega odstavka 32. člena tega zakona.

11. Vrhovno sodišče glede pravne podlage za izdajo začasne odredbe v revizijskem postopku uvodoma pojasnjuje, da je navedeni 84. člen sledil 83. členu ZUS-1, v katerem so bili do novele ZPP-E (Ur. l. RS, št. 10/2017) urejeni pogoji za vložitev revizije v upravnem sporu. Ta je bila dovoljena, če je vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta oziroma pravnomočne sodbe presegala 20.000,00 EUR, ali če je šlo po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju, ali če je imela odločitev, ki se je izpodbijala v upravnem sporu, zelo hude posledice za stranko (1.-3. alineja drugega odstavka 83. člena). Če revizija ni bila dovoljena, jo je senat Vrhovnega sodišča s sklepom zavrgel (89. člen ZUS-1).

12. Iz teh določb je razvidno, da so se razlogi za sprejem revizije v vsebinsko obravnavo, ki so bili opredeljeni kot razlogi za njeno dovoljenost (torej v smislu procesne predpostavke), preverjali šele po vložitvi revizije. Če je Vrhovno sodišče revizijo zavrglo, je enako odločilo tudi glede predloga za začasno odredbo.

To pomeni, da je bila ena od zahtev za vsebinsko obravnavanje začasne odredbe odločitev, da revizija izpolnjuje pogoje iz drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

13. Z drugim odstavkom 122. člena ZPP-E so bili črtani 83. člen in 86. do 91. člen ZUS-1, s prvim odstavkom istega člena ZPP-E pa je bil spremenjen prvi odstavek dotedanjega 22. člena ZUS-1 tako, da se po spremembi v upravnem sporu uporabljajo določbe zakona, ki urejajo pravdni postopek, če ta zakon (torej ZUS-1) ne določa drugače. Zaradi teh posegov sta bila način vlaganja revizije in način odločanja o njeni dopustnosti (tudi zaradi odločanja o pomembnem pravnem vprašanju, kar je bilo v pred tem veljavnem drugem odstavku 83. člena ZUS-1 terminološko opredeljeno kot odločanje o dovoljenosti revizije) v upravnem sporu poenotena z ureditvijo v ZPP. Vendar sedanja ureditev postopka revizije v upravnem sporu z razdelitvijo na fazo, v kateri stranka vloži predlog za dopustitev revizije in v kateri se odloča, ali strankina zadeva odpira pomembno pravno vprašanje, ter na fazo vložitve revizije in vsebinskega odločanja o njej, ne pomeni spremembe, ki bi stranki jemala možnost, da že ob predlogu za dopustitev revizije doseže odločanje o začasni odredbi. Vsebina prve faze odločanja po ZPP je namreč enaka kot pri odločanju o dovoljenosti revizije iz razlogov po drugem odstavku 83. člena ZUS-1. Iz tega pa izhaja tudi zahteva, da mora biti pogoj za obravnavo predlagane začasne odredbe enak, kot je bil po prejšnji ureditvi revizijskega postopka v ZUS-1, to je sprejem odločitve Vrhovnega sodišča, da bo zadevo obravnavalo zaradi pomembnega pravnega vprašanja (dopuščena revizija). Omenjeni pogoj je v obravnavani zadevi izpolnjen.

14. V skladu z drugim odstavkom 32. člena ZUS-1 sodišče odloži izvršitev izpodbijanega akta, če bi se z izvršitvijo tožniku (revidentu) prizadela težko popravljiva škoda. Iz te določbe izhaja, da je za izdajo začasne odredbe upoštevna le težko popravljiva škoda, ki jo povzroči izvršitev spornega akta (v obravnavani zadevi odločitve, da se tožniku ne prizna mednarodna zaščita in se mu ne dodeli statusa begunca niti statusa subsidiarne zaščite). Obstajati mora torej neposredna vzročna zveza med odločitvijo v izpodbijanem upravnem aktu oziroma med spornim razmerjem, o katerem je bilo s tem aktom odločeno, in zatrjevano škodo (to je posledicami, ki naj jih začasna odredba prepreči).

15. Po presoji Vrhovnega sodišča v tej zadevi zatrjevane škodljive posledice (izvedba postopka tožnikove vrnitve in njegova dejanska odstranitev iz Republike Slovenije ter s tem povezana nezmožnost udeležbe na glavni obravnavi v morebiti ponovljenem postopku pred Upravnim sodiščem) ne izvirajo iz akta, ki ga je tožnik izpodbijal v upravnem sporu. Z zavrnitvijo prošnje za mednarodno zaščito namreč ni bilo odločno o tožnikovi vrnitvi v izvorno ali katero drugo državo, niti navedena zavrnilna odločba sama po sebi nima takih neposrednih učinkov, da bi bilo mogoče zgolj na njeni podlagi in brez nadaljnjih postopkov tožnika odstraniti iz Slovenije. Tako ne drži tožnikova trditev, da je nastanek težko popravljive škode v neposredni vzročni zvezi z realizacijo pravnomočne sodbe, ki je potrdila zavrnitev prošnje. To potrjuje tudi sam, saj v navedbah izpostavlja pričakovanje začetka postopka vračanja po določbah ZTuj-2. Navedeno pa tudi pomeni, da sta postopek vrnitve in v njem sprejeta odločitev z vidika predmeta odločanja v postopku mednarodne zaščite le nadaljnja posledica zavrnjene prošnje, ko se neuspelega prosilca za mednarodno zaščito obravnava kot tujca po ZTuj-2. Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da je v teh primerih tujcu, ki mu je že vročena odločba o vrnitvi brez roka za prostovoljno vrnitev, omogočeno, da vloži prošnjo za dovolitev zadrževanja v Republiki Sloveniji s ciljem zagotoviti nujno udeležbo v postopku pred državnim organom Republike Slovenije (tretji in drugi odstavek 73. člena ZTuj-2).

16. Zaradi neizkazane neposredne povezave med izpodbijanim upravnim aktom in grozečo težko popravljivo škodo je Vrhovno sodišče predlog za začasno odredbo zavrnilo. Ker tožnik ni uspel, sam krije stroške predloga (prvi odstavek 154. člena ZPP).

Prim. npr. sklepe Vrhovnega sodišča X Ips 474/2010 z dne 20. 4. 2011, X Ips 313/2015 z dne 11. 11. 2015, X Ips 5/2017 z dne 22. 2. 2017.

V tem smislu npr. Vrhovno sodišče v sklepih I Up 261/2017 z dne 4. 1. 2018, I Up 146/2019 z dne 28. 8. 2019, I Up 12/2019 z dne 23. 1. 2019, I Up 146/2019 z dne 28. 8. 2019.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 59,  59/2, 59/2-2, 84, 84/1, 84/2

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22

Zakon o mednarodni zaščiti  (2017) - ZMZ-1  - člen 28

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 367, 367a, 367a/1, 367c, 367c/3

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 73, 73/2, 73/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.