VSRS Sklep I Up 208/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-05-06

UPRS Sklep (zunanji oddelek v Novi Gorici) III U 102/2019

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Nataša Smrekar

izostanek z naroka - zdravniško potrdilo o upravičeni odsotnosti z naroka - upravni spor - subsidiarni upravni spor - akt, ki se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu - zavrženje tožbe - ni upravni akt - zavrnitev pritožbe

Mnenje o upravičenosti izdaje zdravniškega potrdila o odsotnosti tožnice z naroka za glavno obravnavo v pravdni zadevi ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje iz razloga po 4. točki prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožničino tožbo zoper mnenje imenovane zdravnice Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS), št. 250000-18070-22638/2018/6 z dne 7. 8. 2018 (I. točka izreka sklepa in sodbe), in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške tega postopka (III. točka izreka sklepa in sodbe). Iz navedenega mnenja izhaja, da tožnica kot tožeča stranka ni bila upravičeno odsotna z naroka za glavno obravnavo dne 4. 7. 2018 v določeni pravdni zadevi. Z II. točko izreka sklepa in sodbe pa je sodišče prve stopnje zavrnilo tožničino tožbo zoper sklep zdravstvene komisije ZZZS, št. 250000-18070-22638/2018/12 z dne 12. 9. 2018, s katerim je bila kot nedovoljena zavržena tožničina pritožba zoper navedeno mnenje z dne 7. 8. 2018.

2. V obrazložitvi je sodišče prve stopnje pojasnilo, da izpodbijano mnenje imenovane zdravnice ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Podano mnenje ne pomeni odločbe, ki bi jo izdal imenovani zdravnik v okviru opravljanja upravne funkcije oziroma kot nosilec javnih pooblastil ali izvajalec javne službe, ki bi s tem odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnice. Pri tem se je sklicevalo na prvi, drugi in četrti odstavek 81. člena, na 82. člen in 85. člen Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ) ter na drugi odstavek 115. člena Zakon o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). Presodilo je, da izpodbijano mnenje samo po sebi ne pomeni odločitve o (kakršnikoli) pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnice in je lahko le podlaga za odločitev, ki jo sprejme sodišče v sodnem postopku, v zvezi s katerim je bilo izdano, v obravnavanem primeru v pravdnem postopku. V tem postopku ima tožnica zagotovljeno sodno varstvo svojih pravic in lahko, če se z mnenjem ne strinja, na njem temelječo odločitev sodišča izpodbija s pravnimi sredstvi, ki jih ZPP predvideva za takšen postopek. Enaka odločitev o zavrženju tožbe bi sledila tudi v primeru, če bi tožnica vložila tožbo po 4. členu ZUS-1.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) zoper navedeni sklep vlaga pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Pojasnjuje, da je opravičilo osebnega zdravnika o odsotnosti z naroka, ki je izdano na predpisanem obrazcu, javna listina, izbrani zdravnik ZZZS pa po celoviti presoji vseh dejanskih okoliščin o tem, ali je bilo to opravičilo upravičeno, izda odločbo. Meni namreč, da je presoja upravičenosti lastna postopku izdaje odločbe, ne pa izdelavi mnenja. Sodišče je v pravdnem postopku na odločitev izbranega zdravnika vezano, na mnenja pa sodišča niso vezana. Drugačno poimenovanje akta ne spreminja njegove pravne narave. S tako odločbo pa imenovani zdravnik neposredno posega v pravne koristi tožnice, ki ji gredo na podlagi opravičila osebnega zdravnika o izostanku z naroka – da sodišča narok preloži in ga opravi v njeni navzočnosti. Tožnica nima drugega sodnega varstva zoper odločbo imenovanega zdravnika, saj njegove odločitve ne more izpodbijati v pravdnem postopku, prav tako pa ji ni zagotovljen drugostopenjski postopek, s katerim bi lahko preverila pravilnost in zakonitost tega akta, zato je prikrajšana v izvrševanju ustavne pravice do pravnega sredstva, posledično pa tudi v izvrševanju pravice iz 22 in 23. člena Ustave RS. Zato je treba o tožbi odločati na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1. Posledično tožnica izpodbija tudi odločitev o stroških. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj "pritožbi ugodi, prvostopenjsko sodbo razveljavi in ugodi tožbenemu zahtevku tako, da odpravi odločbo toženke z dne 7. 8. 2018 in ji naloži v plačilo stroške postopka".

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. Po presoji Vrhovnega sodišča je pravilna odločitev sodišča prve stopnje, da izpodbijano mnenje tožene stranke o upravičenosti izdaje zdravniškega potrdila o odsotnosti tožnice z naroka za glavno obravnavo dne 4. 7. 2018 v pravdni zadevi ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Posledično je bila zato tožba pravilno zavržena iz razloga po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

7. ZUS-1 v prvem odstavku 2. člena določa, da v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon. Pri tem je upravni akt po ZUS-1 upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek istega člena).

8. Izpodbijano mnenje je bilo izdano na podlagi zahteve okrožnega sodišča iz 115. člena ZPP. Drugi odstavek tega člena namreč med drugim določa, da če stranka ne pride na narok zaradi zdravstvenih razlogov, lahko sodišče narok preloži le, če je bolezen ali poškodba nenadna in nepredvidljiva ter ji onemogoča prihod na sodišče ali sodelovanje na naroku. Oseba mora predložiti zdravniško opravičilo, izdano na obrazcu v skladu z zakonom, ki ureja zdravstveno varstvo, sodišče pa lahko zahteva presojo upravičenosti izdaje tega opravičila pri imenovanem zdravniku ZZZS v skladu z zakonom, ki ureja zdravstveno varstvo. Imenovana zdravnica je sporno mnenje izdala na zahtevo sodišča (v pravdnem postopku) na podlagi sedme alineje drugega odstavka 81 člena ZZVZZ.

9. Kot je pravilno presodilo sodišče prve stopnje, imenovani zdravnik ZZZS pri izdaji spornega mnenja na zahtevo sodišča v sodnem postopku ni izvrševal upravne funkcije in s podajo tega mnenjem ni odločal o pravici, obveznosti ali pravni koristi pritožnice iz upravnega prava. Nasprotno ne izhaja niti iz relevantnih določb ZZVZZ. Prav tako je pravilen tudi zaključek, da je izdano mnenje izbranega zdravnika o upravičenosti odsotnosti stranke z naroka za glavno obravnavo, glede na specifične (v ZZVZZ navedene) dejanske okoliščine, v katerih ga sodišče v sodnem postopku lahko zahteva, le podlaga za odločitev sodišča v tem postopku o upravičeni ali neupravičeni odsotnosti stranke z naroka in posledično o preložitvi naroka ali njegovi opravi v strankini nenavzočnosti. Navedeno pomeni, da lahko stranka, ki se z odločitvijo sodišča o (ne)preložitvi naroka, temelječo na mnenju izbranega zdravnika, s katerim se ne strinja, saj meni, da je bila upravičeno odsotna zaradi nenadne in nepredvidljive bolezni ali poškodbe, svoje ugovore uveljavlja v konkretnem, v obravnavanem primeru pravdnem postopku v skladu z določbami ZPP (npr. dokaz z izvedencem).

10. V zvezi s pritožbenim sklicevanjem na prvi odstavek 4. člen ZUS-1, na podlagi katerega sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, Vrhovno sodišče dodaja, da zgoraj navedeno stališče hkrati pomeni, da je (bilo) pritožnici zagotovljeno sodno varstvo njenega pravnega položaja v pravdnem postopku, zato dodatno (ponovno) sodno varstvo v subsidiarnem upravnem sporu po 4. členu ZUS-1 v tem primeru ne bi bilo potrebno.

Pri tem pa pritožnica tožbe po 4. členu ZUS-1 niti ni vložila. Do posega v pravico iz 22. in 23. člena Ustave RS zato v obravnavanem primeru ni prišlo.

11. Vrhovno sodišče je zato pritožbo (tudi zoper III. točko izreka sodbe in sklepa) zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep na podlagi 76. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1.

12. Izrek o stroških temelji na prvem odstavku 154. in prvem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Ta določa, da imenovani zdravnik na zahtevo sodišča poda pisno mnenje o upravičenosti izdaje zdravniškega potrdila iz prejšnjega člena (ta, 80.a člen, pa določa, da izbrani osebni zdravnik izda zdravniško potrdilo o upravičeni odsotnosti z naroka glavne obravnave ali drugega procesnega dejanja pred sodiščem), in sicer v osmih dneh od prejema zahteve sodišča.

Iz sklepa I Up 155/2017 izhaja, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso Vrhovnega in Ustavnega sodišča za izključitev sodnega varstva na podlagi 4. člena ZUS-1 treba presoditi, ali obstaja drugo (primarno) sodno varstvo in ali je to varstvo učinkovito. Pri tem pa ni treba, da je prizadeti osebi pred pristojnim sodiščem zagotovljeno uveljavljanje enakih zahtevkov, kot jih lahko uveljavi v upravnem sporu zaradi varstva človekovih pravic, temveč zadostuje, da lahko v okviru pravnega sredstva ali drugega zahtevka uveljavlja tudi kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 4, 4/1, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (1992) - ZZVZZ  - člen 80a, 81, 81/2, 81/2-7

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 115, 115/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.