VSRS Sklep I Up 30/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-03-04

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Marko Prijatelj

JAVNI ZAVODI - RAZREŠITVE IN IMENOVANJA - UPRAVNI SPOR

imenovanje direktorja javnega zavoda - začasna odredba - odložitvena začasna odredba - standard obrazloženosti sodne odločbe - izkazanost nastanka težko popravljive škode - nezmožnost vzpostavitve prejšnjega stanja - odsotnost razlogov o odločilnih dejstvih - ugoditev pritožbi

Sodišče ni utemeljilo, kaj je glede na tožničino utemeljevanje predloga za izdajo začasne odredbe sploh štelo za pravno upoštevno škodo tožnice kot kandidatke na javnem razpisu, niti ni obrazložilo vpliva sklenitve pogodbe o zaposlitvi z imenovano direktorico na možnost vrnitve zadeve v fazo pred imenovanjem v primeru odprave izpodbijane odločbe in s tem vpliva na možnost podelitve direktorskega mandata drugemu kandidatu na razpisu ali celo objave novega javnega razpisa. Stališče sodišča prve stopnje o nezmožnosti vzpostavitve prejšnjega stanja je tako ostalo na ravni gole trditve, na ta način pa opuščen odgovor na stališče toženke v odgovoru na predlagano začasno odredbo, da sklenitev pogodbe o zaposlitvi ne pomeni, da sodišče po odpravi odločbe ne more vrniti zadeve v ponovni postopek.

I. Pritožbi tožene stranke in pritožbi stranke z interesom se ugodi, izpodbijani sklep se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

II. Pritožbeni stroški so nadaljnji stroški postopka.

1. Tožnica je vložila tožbo zoper obvestilo toženke o izidu razpisa z dne 13. 1. 2020, da se ne izbere za direktorico javnega zavoda X, in zoper odločbo toženke z dne 13. 1. 2020, da se za direktorico javnega zavoda X z dnem 1. 2. 2020 imenuje A. A. (v nadaljevanju stranka z interesom), za obdobje petih let, do vključno 31. 1. 2025. Ob tem je tožnica predlagala, naj sodišče zadrži izvršitev navedene odločbe.

2. Sodišče prve stopnje je na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izdalo začasno odredbo, s katero je odločilo, da se začasno zadrži pravno učinkovanje izpodbijane odločbe Ministrstva za kulturo do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu. Meni, da bi tožnici v primeru, če bi bila izpodbijana dokončna odločba izvršena, po morebitni odpravi izpodbijane odločbe ostala (le) izvotljena pravica do sodnega varstva iz 23. člena Ustave, ker s tem stanja pred njeno odpravo ne bi bilo več mogoče vzpostaviti. Tako škode, ki bi ji z izvršitvijo izpodbijane odločbe nastala, ne bi bilo mogoče popraviti. Zato je kakršnakoli morebitna prizadetost javne koristi manjša od težko popravljive škode, ki bi nastala tožnici, pri čemer je kot težko popravljivo škodo mogoče šteti že nezmožnost vzpostavitve prejšnjega stanja.

3. Toženka je zoper navedeni sklep vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Navaja, da je tožnica v predlogu za izdajo začasne odredbe zahtevala izdajo odložitvene začasne odredbe, sodišče prve stopnje pa je zahtevek brez obrazložitve preoblikovalo. Poleg tega se v obrazložitvi ni opredelilo do bistvenih navedb toženke v odgovoru na predlog (med drugim da je predlog napačno postavljen in ga je zato treba zavrniti; da vzpostavitev prejšnjega stanja ni onemogočena). Ob tem poudarja, da tožnica nima pravice biti imenovana za direktorico X in ji zaradi neimenovanja ne more nastati težko popravljiva škoda, ki bi upravičevala izdajo začasne odredbe. Sodišče prve stopnje tudi ni utemeljilo, zakaj je poseg v pravni položaj nove direktorice X z izdajo začasne odredbe manjši od tožničine zatrjevane težko popravljive škode. Opozarja, da je obrazložitev izpodbijanega sklepa v nasprotju z njegovim izrekom, saj je bila izpodbijana odločba že „izvršena“ z dnem 1. 2. 2020, ko je imenovana kandidatka nastopila mandat (funkcijo direktorice X) in začela z delom v zavodu. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izdano začasno odredbo razveljavi in zavrne predlog, podrejeno, naj zadevo vrne v ponovni postopek sodišču prve stopnje. Zahteva povračilo stroškov tega postopka.

4. Stranka z interesom vlaga pritožbo, ker izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti. Navaja še, da je bila začasna odredba izdana šele 6. 2. 2020, ko je že prevzela funkcijo direktorice X in nastopila delo na tem delovnem mestu, saj je bila imenovana s 1. 2. 2020. Sodišče prve stopnje tudi ni opravilo tehtanja med prekinitvijo že začetega direktorskega mandata stranke z interesom in domnevno tožničino težko popravljivo škodo, ki je zgolj abstraktna. Izpodbijani sklep vsebuje notranje protislovje, saj sodišče prve stopnje pritrjuje stališču tožnice, da bi bila v primeru ugoditve njenemu tožbenemu zahtevku izvotljena njena pravica do pravnega sredstva, kar je glede na tožbeni zahtevek, naj se odločba odpravi, očiten nesmisel. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zavrne tožničin predlog za izdajo začasne odredbe, tožnici pa naloži povračilo pritožbenih stroškov.

5. Tožnica v odgovoru na pritožbi pritrjuje odločitvi in stališčem sodišča prve stopnje. Izpostavlja, da toženka v pretežni meri zgolj ponavlja svoje argumente, ki jih je podala v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe. Stranka z interesom pa odgovora na predlog za izdajo začasne odredbe odgovora ni podala, zato so njene navedbe v pritožbi prepozne in zato neupoštevne. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi toženke in stranke z interesom zavrne, potrdi izpodbijani sklep in strankama naloži, da tožnici povrneta stroške pritožbenega postopka.

7. Obema pritožbama je skupen očitek, da je izpodbijani sklep neobrazložen do te mere, da ga ni mogoče preizkusiti. Pritožnici s tem uveljavljata absolutno bistveno kršitev določb postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), na katero pazi Vrhovno sodišče tudi po uradni dolžnosti (drugi odstavek 350. člena ZPP). Ta je podana, če sklep sploh nima razlogov ali če v njem niso navedeni razlogi o odločilnih dejstvih. Ker gre za napako v sklepu, s katerim se stranke seznanijo šele z vročitvijo, stranka z interesom glede zatrjevanja te procesne kršitve ne more biti prekludirana, čeprav na predlog za začasno odredbo ni odgovorila. Vrhovno sodišče zato v tem delu zavrača tožničino stališče o prepoznih in neupoštevnih pritožbenih navedbah stranke z interesom.

8. Sodišče prve stopnje je v obrazložitvi izdane začasne odredbe glede izkazanosti nastanka težko popravljive škode navedlo le, da „pritrjuje stališču tožnice, da bi ji v primeru, če bi bila izpodbijana dokončna odločba izvršena, torej če bi „nova“ direktorica podpisala pogodbo, prevzela funkcijo in nastopila delo že pred odločitvijo sodišča o zakonitosti izpodbijane odločbe, po morebitni odpravi izpodbijane odločbe ostala (le) izvotljena pravica do sodnega varstva iz 23. člena Ustave, ker s tem stanja pred njeno odpravo ne bi več bilo mogoče vzpostaviti. To pa pomeni, da škode, ki bi ji z izvršitvijo izpodbijane odločbe nastala, ne bi bilo mogoče popraviti.“

9. Iz navedenega izhaja, da je sodišče prve stopnje zgolj sledilo tožničinim navedbam o nastanku težko popravljive škode (njenim trditvam o nezmožnosti vzpostavitve prejšnjega stanja, to je stanja pred izdajo odločbe o imenovanju direktorice javnega zavoda zaradi sklenjene pogodbe), ne da bi pojasnilo razloge za tako svoje strinjanje. Tako ni utemeljilo, kaj je glede na tožničino utemeljevanje predloga za izdajo začasne odredbe sploh štelo za pravno upoštevno škodo tožnice kot kandidatke na javnem razpisu, niti ni obrazložilo vpliva sklenitve pogodbe o zaposlitvi z imenovano direktorico na možnost vrnitve zadeve v fazo pred imenovanjem v primeru odprave izpodbijane odločbe in s tem vpliva na možnost podelitve direktorskega mandata drugemu kandidatu na razpisu ali celo objave novega javnega razpisa.

Stališče sodišča prve stopnje o nezmožnosti vzpostavitve prejšnjega stanja je tako ostalo na ravni gole trditve, na ta način pa opuščen odgovor na stališče toženke v odgovoru na predlagano začasno odredbo, povzeto v izpodbijanem sklepu, da sklenitev pogodbe o zaposlitvi ne pomeni, da sodišče po odpravi odločbe ne more vrniti zadeve v ponovni postopek. Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da k popolnosti obrazložitve v tem delu prav v ničemer ne prispeva navajanje opravilnih številk treh zadev Vrhovnega sodišča (I Up 640/2007, I Up 41/2013, I Up 51/2015) v smislu njegove novejše sodne prakse, ki da kot težko popravljivo škodo opredeljuje nezmožnost vzpostavitve prejšnjega stanja, saj slednja iz razlogov obravnavanega sklepa sploh ni razvidna. Čeprav za odločitev ni bistveno, je treba sodišče prve stopnje opozoriti še na pomen pravilnega razumevanja pojma ustaljene sodne prakse, ki pomeni, da sodišča enako razlagajo oziroma uporabljajo pravne predpise v zadevah, ki so glede bistvenih okoliščin medsebojno primerljive. Ustaljena sodna praksa je sestavina pravne prakse (in varnosti), ki odraža način uporabe določenih pravnih pravil pri reševanju konkretnih sporov v praksi.

Na ustaljeno sodno prakso se je zato mogoče sklicevati le v primeru, če sta primerjani zadevi v dejanskem in pravnem pogledu bistveno enaki. Omenjene tri zadeve niso take, saj gre za odločitve v zadevah razrešitve direktorja javnega zavoda oziroma agencije, na kar utemeljeno opozarja tudi toženka v pritožbi.

10. Zaradi navedenega in ker je utemeljen tudi ugovor toženke, da sodišče ni pojasnilo, zakaj ni izdalo začasne odredbe z izrekom, kot je bil predlagan, Vrhovno sodišče ne more preizkusiti pravilnosti izpodbijane odločitve in odgovoriti na vsebinske pritožbene navedbe, med drugim o prekoračitvi zahtevka in možnosti vzpostavitve prejšnjega stanja. Pritožbama je zato ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek (prvi odstavek 82. člena v zvezi s 77. členom ZUS-1). V njem se bo seznanilo z relevantno sodno prakso Vrhovnega sodišča v primerljivih zadevah, ob morebitni ponovni izdaji začasne odredbe pa v sklepu poleg razlogov, na katere je bilo opozorjeno v tej obrazložitvi, navedlo tudi razloge glede dejstev in okoliščin, upoštevnih za presojo prizadetosti javne koristi in koristi stranke z interesom.

11. Pritožbeni stroški so nadaljnji stroški postopka (tretji odstavek 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Zakon o uresničevanju javnega interesa za kulturo (v nadaljevanju ZUJIK) v 50. členu določa, da sklene direktor delovno razmerje za določen čas, za čas trajanja mandata.

Prim. tudi sodbo Vrhovnega sodišča II Ips 378/2002 z dne 29. 4. 2003.

Izpostavlja, da je bilo z aktom o razrešitvi poseženo v obstoječe pravno razmerje direktorja, zaradi objave razpisa za imenovanje novega direktorja pa vzpostavitev prejšnjega stanja ne bi bila več mogoča.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 77

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 339, 339/2, 339/2-14

Zakon o uresničevanju javnega interesa za kulturo (2002) - ZUJIK  - člen 50

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.