VSRS Sklep I Up 186/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-01-22

UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) III U 73/2019

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Marko Prijatelj

upravni postopek - pristojnost upravnega sodišča - ukinitev statusa grajenega javnega dobra - izdaja odločbe po uradni dolžnosti - ugotovitvena odločba občinskega organa - zemljiška knjiga - izbris zaznambe - dopustnost tožbe zaradi molka organa - pravni interes - subsidiarni upravni spor - kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin - opustitev odločanja - pravica do zasebne lastnine

Tožnika sta zatrjevala nezakonitost opustitve dolžnega ravnanja občinskega sveta, da sprejme odločitev o ukiniti statusa javnega dobra. Ker v tem primeru ne gre za razmerje dveh prirejenih subjektov, je edino sodno varstvo pritožnikov pred nezakonitostjo ravnanja oblastnega organa, ki naj bi posegalo v njune človekove pravice, zagotovljeno v upravnem sporu in ne pred sodiščem splošne pristojnosti. Stališče izpodbijanega sklepa, na katerim temelji zavrženje tožbe, je zato napačno.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Novi Gorici, III U 73/2019-11 z dne 14. 6. 2019 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v nov postopek.

II. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Sodišče prve stopnje je iz razloga po 6. točki prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožnikov, vloženo zaradi molka toženke (občine), ki ni odločila o njuni zahtevi za ukinitev statusa grajenega javnega dobra lokalnega pomena na njunih nepremičninah parc. št. 523/2, 503/2, 503/3 in 503/4, vse 2234 k. o. ..., in za izbris zaznambe javnega dobra v zemljiški knjigi. Kot razlog za zavrženje je navedlo, da se glede na določbe 247. in 245. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2) odločba o ukinitvi statusa grajenega javnega dobra lokalnega pomena lahko izda le na županovo zahtevo. Tudi če bi sodišče štelo, da imata tožnika pravico vložiti predlog županu, da vloži navedeno zahtevo, pa tožnika za tak predlog ne izkazujeta pravnega interesa. Vrhovno sodišče je namreč v sodbi II Ips 57/2017 z dne 4. 10. 2018, s katero je zavrnilo revizijo občine v zvezi z odločitvijo pravdnega sodišča, da sta tožnika originarno pridobila lastninsko pravico na omenjenih nepremičninah, navedlo, da po določbah Zakona o zemljiški knjigi (v nadaljevanju ZZK-1) zaznamba javnega dobra v zemljiški knjigi ni ovira za nadaljnje vpise v to knjigo. Tožnika torej lahko dosežeta vpis lastninske pravice, ne da bi bilo ugodeno njuni tožbi v upravnem sporu, zato zanj ne izkazujeta pravnega interesa. Obravnavana tožba ne more biti dopustna niti po določbi 4. člena ZUS-1, saj je varstvo lastninske pravice zagotovljeno pred sodiščem splošne pristojnosti.

2. Tožnika (v nadaljevanju pritožnika) sta zoper navedeni sklep vložila pritožbo. Navajata, da jima odločitev prvostopenjskega sodišča onemogoča, da bi se na nepremičninah vpisala kot lastnika z neomejenimi lastniškimi upravičenji, zato je bila kršena njuna pravica do poštenega postopka iz 6. in 13. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (EKČP) ter pravice do mirnega uživanja lastnine po prvem členu Protokola št. 1. Dokler je v zemljiški knjigi vpisana zaznamba grajenega javnega dobra, se namreč kljub pravnomočni sodbi Okrožnega sodišča v Novi Gorici, s katero je bila ugotovljena njuna solastninska pravica na omenjenih nepremičninah, ne moreta vknjižiti v zemljiško knjigo kot lastnika. Drugačno stališče v izpodbijanem sklepu je očitno zmotno. Menita tudi, da imata na podlagi četrtega odstavka 247. člena ZUreP-2 pravico do podaje zahteve za ukinitev navedenega statusa. Ker ta status izključuje vsa njuna lastniška razpolagalna upravičenja, je njun interes, da se pri obravnavanih nepremičninah vpišeta kot lastnika z vsemi lastniškimi in razpolagalnimi upravičenji. Toženka bi morala v vsakem primeru sprejeti odločitev. Če je menila, da ni pogojev za uvedbo postopka, bi o tem morala izdati sklep v smislu 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Opozarjata še, da tudi če bi bil vpis lastninske pravice možen in dopusten, bi nepremičnine, ki v naravi predstavljajo njun dom, bile javno dobro. To pomeni, da bi morala vsakomur omogočiti vstop v lastno hišo, kar pa je nevzdržno. Toženka je zato dolžna ukiniti status javnega dobra. Predlagata, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in prvostopenjski sklep spremeni tako, da ugodi tožbi oziroma da sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Zahtevata povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. Toženka v odgovoru na pritožbo navaja, da ni ovire, da pritožnika vložita zemljiškoknjižni predlog. Ko bo sodišče o tem odločilo, bo toženka to odločitev sprejela. Naprotuje uporabi določbe četrtega odstavka 247. člena ZUreP-2, saj se nanaša na primere, v katerih se status javnega dobra vpiše v zemljiško knjigo v sporazumu z lastnikom parcele brez prenosa lastninske pravice. Poudarja, da tožnikoma ne odreka njunih pravic, pričakuje pa, da bosta sodno varstvo uveljavljala v zemljiškoknjižnem postopku. Predlaga zavrnitev pritožbe.

5. Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je sodišče prve stopnje presojalo dopustnost tožbe na dveh pravnih podlagah: v smislu določb ZUS-1, ki se nanašajo na tožbo zaradi molka organa, in z vidika določbe 4. člena ZUS-1, ki ureja vložitev tožbe zaradi nezakonitosti posamičnih aktov in dejanj organov, s katerimi ti posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika.

O tožbi pritožnikov kot tožbi zaradi molka organa

6. ZUS-1 določa, da se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo (1. člen). V nadaljevanju konkretizira, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnikov, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerimi je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek istega člena). Če zakon ne določa drugače, je upravni spor dopusten tudi, če upravni akt tožniku ni bil izdan ali mu ni bil vročen v predpisanem roku (tretji odstavek 5. člena ZUS-1). Tožnik lahko s tožbo zaradi molka zahteva izdajo oziroma vročitev upravnega akta (tretja alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1).

7. Na podlagi teh določb je razvidno, da je upravni spor kot oblika sodnega varstva pravic in pravnih koristi posameznikov mogoč, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. Vselej pa je upravno sodišče stvarno pristojno za nadzor nad zakonitostjo dokončnih upravnih aktov kot specifičnih pravnih aktov, ki jih izdajajo oblastni organi. Kadar tovrstni akt (torej upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1) ni izdan, je upravno sodišče pristojno tudi za odločanje o tožbi zaradi molka, ki je sredstvo za dosego sodne naložitve izdaje upravnega akta organu, ki ni odločil o strankini zahtevi in je to svojo dolžnost nezakonito opustil. To pa tudi pomeni, da pravno upoštevna opustitev odločanja, ki ima lahko za posledico vložitev tožbe zaradi molka, nastopi le ob predpostavki, da obstoji obveznost organa, da z upravnim aktom odloči o strankini zahtevi.

Ta dolžnost je podana, če iz zakona izhaja upravičenje osebe, da vloži zahtevo za odločanje. Ker je navedena procesna možnost le odraz v predpisu določenih materialnih pravic osebe, o katerih se odloča v upravnem (ne pa katerem drugem, npr. sodnem) postopku, odsotnost procesnega upravičenja zaradi neobstoja materialnih pravic kaže tudi na neobstoj pravnega interesa za sodno varstvo zaradi molka organa.

8. Kot je razvidno iz izpodbijanega sklepa in tožbe, sta pritožnika od upravnega sodišča zahtevala, naj pri njunih nepremičninah ukine status grajenega javnega dobra in v zemljiški knjigi izbriše zaznambo tega statusa, podrejeno, naj toženki naloži izdajo odločbe o odvzemu statusa in izbrisu zaznambe javnega dobra v zemljiški knjigi. Po prej navedenem bi glede na določbo 5. člena ZUS-1 zahtevek za izdajo odločbe oziroma za sodno nadomestitev odločbe ob vzpostavljeni fikciji, da je pristojni organ njun zahtevek za ukinitev spornega statusa zavrnil, lahko podala le, če bi imela v določbah ZUreP-2 podlago za tak zahtevek. Vrhovno sodišče je zato presojalo pravilnost stališča izpodbijanega sklepa, da odločbe o ukinitvi statusa grajenega javnega dobra lokalnega pomena ni mogoče izdati na zahtevo lastnika nepremičnine.

9. ZUreP-2 v 247. členu določa, da se grajenemu javnemu dobru status lahko odvzame smiselno po postopku iz 245. člena tega zakona. V prvem odstavku 245. člena je določeno, da se status grajenega javnega dobra lokalnega pomena pridobi z ugotovitveno odločbo, ki jo na podlagi sklepa občinskega sveta po uradni dolžnosti izda občinska uprava, v drugem odstavku pa, da občinski svet izda sklep iz prejšnjega odstavka na zahtevo, ki jo lahko vloži župan.

10. Iz teh določb izhaja, da občinska uprava tudi v primeru odvzema statusa grajenega javnega dobra lokalnega pomena o tem izda ugotovitveno odločbo, po tem, ko prejme ustrezen sklep občinskega sveta. Ker občinska uprava sprejme odločbo po uradni dolžnosti, pomeni, da gre za odločanje brez zahteve in s tem za odločanje, ki je izključno v javnem interesu. Odločanje o podelitvi ali odvzemu statusa javnega dobra namreč vzpostavlja ali ukinja splošno rabo zemljišč, objektov in delov objektov (7. točka prvega odstavka 3. člena ZUreP-2). Ker torej v obravnavanem primeru občinska uprava toženke ni bila dolžna izdati odločbe na zahtevo pritožnikov, omenjena ne moreta uveljavljati sodnega varstva zaradi molka organa in ne zatrjevati osebnega in neposrednega pravnega interesa za vodenje tega upravnega spora.

11. Za odločitev o tožbi zaradi molka je tako neutemeljeno pritožbeno sklicevanje na določbo četrtega odstavka 247. člena ZUreP-2, ki določa, da če raba grajenega javnega dobra v zasebni lasti preseže namen splošne rabe po tem zakonu in pogoje in omejitve iz dogovora, lahko lastnik zahteva bodisi odstop od dogovora in ukinitev statusa grajenega javnega dobra, bodisi odškodnino, bodisi lahko državi ali občini predlaga, da grajeno javno dobro prevzame v last, razen če ta predstavlja gradbeno parcelo njegove stavbe. Ta določba v ničemer ne posega v postopek izdaje odločbe po uradni dolžnosti – še vedno jo mora izdati občinska uprava na podlagi sklepa občinskega sveta.

12. Po navedenem je pravilna presoja prvostopenjskega sodišča o manku pravnega interesa pritožnikov za tožbo zaradi molka, čeprav ne iz razlogov, ki jih je navedlo v zavrnitev tožbenih navedb, s katerimi sta pritožnika pojasnjevala, zakaj vlagata tožbo – zaradi nezmožnosti vpisati se kot lastnika v zemljiško knjigo, ne da bi bil predhodno odvzet status javnega dobra njunim nepremičninam. Z vidika postavljenega glavnega in podrejenega zahtevka (na izdajo odločbe) ter v tožbi uporabljene pravne terminologije (molka organa, ki ni vsakršna opustitev oblastnega organa, kot zmotno razumeta pritožnka) in pravne podlage (tretji odstavek 28. člena ZUS-1) so zato tudi v pritožbi obširno in na več mestih ponovljene istovrstne navedbe za presojo dopustnosti tožbe zaradi molka nebistvene. Vrhovno sodišče zato le dodaja, da je vprašanje samega vpisa lastninske pravice, ki je bila pridobljena originarno, in pogojev zanj predmet drugega sodnega postopka, to je zemljiškoknjižnega postopka pred pristojnim sodiščem splošne pristojnosti. Za zemljiškoknjižne zadeve je na prvi stopnji pristojno okrajno sodišče (99. člen Zakona o sodiščih, ZS), na drugi pa višje kot pritožbeno sodišče (104. člen istega zakona). To nenazadnje izhaja tudi iz revizijske sodbe II Ips 57/2017 z dne 4. 10. 2018, na katero se je oprlo sodišče prve stopnje. Pritožnikoma je sicer mogoče pritrditi, da je Vrhovno sodišče v njej navedlo, da vprašanje, ali je zaznamba javnega dobra ovira za nadaljnje vpise v zemljiško knjigo, ni odločilno za presojo, ali sta tožnika (sedanja pritožnika) na predmetnih nepremičninah originarno pridobila lastninsko pravico, je pa ob tem v četrti opombi pripomnilo, da omenjeno kot ovira za vpis ne izhaja iz določb veljavnega ZZK-1. Poudarilo je tudi, da sta tožnika povsem pravilno zahtevala ugotovitev lastninske pravice, ki pa ne narekuje toženki, da mora poskrbeti za njun vpis v zemljiško knjigo (v tem delu je sodišče tožbeni zahtevek zavrnilo

O tožbi pritožnikov kot tožbi po 4. členu ZUS-1

13. Ker v tej zadevi sodno varstvo v upravnem sporu na podlagi tožbe zaradi molka organa ni zagotovljeno, je Vrhovno sodišče presojalo še, ali ga je treba zagotoviti v okviru t. i. subsidiarnega upravnega spora iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1. Ta določa, da v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

14. Navedena določba se ne nanaša na tožbo zaradi molka, kot zmotno razlagata pritožnika, ampak na tožbo zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin, v kateri se postavi zahtevke iz drugega odstavka 33. člena ZUS-1. V teh primerih je kršitev pravic in svoboščin posledica nezakonitih aktov, ki niso upravni akti, in dejanj (storitev, opustitev) organov, torej ravnanj, zoper katere ni drugega sodnega varstva, predvidenega bodisi v okviru upravnega spora na podlagi drugih določb ZUS-1 bodisi v postopkih pred drugim specializiranim ali rednim sodiščem. Pravna razlaga pritožnikov, da je tožba zaradi molka organa sredstvo po 4. členu ZUS-1, je zato napačno, pravilno pa v tem, da se spor po navedeni določbi ZUS-1 ne nanaša na upravni akt. V tej povezavi so pomembne pritožbene navedbe (13. točka pritožbe), da tudi če bi bil vpis njune lastninske pravice v zemljiško knjigo možen in dopusten, bi nepremičnine, ki v naravi predstavljajo dom pritožnikov, bile javno dobro, kar pomeni, da bi morala vsakomur omogočiti vstop v lastno hišo. Zato mora toženka ukiniti status javnega dobra na vseh nepremičninah, glede katerih je sodišče pritrdilo njunemu zahtevku za ugotovitev obstoja lastninske pravice, vendar o tem ni sprejela nobene odločitve.

15. Prav vprašanje, ali je toženka, konkretneje, kateri od njenih organov opustil dolžno odločanje v zvezi z odvzemom statusa javnega dobra (pa ne občinska uprava z neizdajo odločbe) in je to imelo za posledico kršitev zatrjevanih človekovih pravic in temeljnih svoboščin, je lahko predmet presoje v okviru določbe 4. člena ZUS-1. Kot izhaja tudi iz tožbe, sta pritožnika med pretežnim pojasnjevanjem, kako jima zaznamba onemogoča vpis v zemljiško knjigo, v 2. točki navedla, da o ukinitvi statusa grajenega javnega dobra lokalnega pomena odloča občinski svet občine in da ta v obravnavani zadevi ni izdal odločbe (pravilno: sklepa), s čimer je poseženo v njune človekove pravice in temeljne svoboščine. Navedeno pa v povezavi z ostalimi tožbenimi navedbami, na katere opozarja tudi pritožba, pomeni, da sta pritožnika vložila tožbo (tudi) zaradi opustitve odločanja občinskega sveta,

kar v nasprotju s pravnomočno odločitvijo Okrožnega sodišča v Novi Gorici I P 71/2013 z dne 21. 12. 2015 onemogoča izbris zaznambe javnega dobra iz zemljiške knjige in s tem krši pravico do zasebne lastnine in pravico do doma. Zatrjevala sta torej nezakonitost opustitve dolžnega ravnanja občinskega sveta, da sprejme odločitev. Ker v tem primeru ne gre za razmerje dveh prirejenih subjektov, je edino sodno varstvo pritožnikov pred nezakonitostjo ravnanja oblastnega organa, ki naj bi posegalo v njune človekove pravice, zagotovljeno v upravnem sporu in ne pred sodiščem splošne pristojnosti. Stališče izpodbijanega sklepa, na katerim temelji zavrženje tožbe, je zato napačno.

16. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbi ugodilo, izpodbijani sklep zaradi kršitve prvega odstavka 4. člena ZUS-1 odpravilo in tožbo vrnilo sodišču prve stopnje v ponovni postopek (77. člen ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1). V njem bo moralo sodišče upoštevati, da je bil cilj sproženega upravnega spora, upoštevaje tožbene navedbe, ne le vpis lastninske pravice v zemljiško knjigo (kar ni stvar upravnega spora), ampak tudi doseči odločanje občinskega sveta o ukinitvi spornega statusa na nepremičninah. V okviru materialnega procesnega vodstva (285. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP) bo zato morala biti pritožnikoma omogočena dopolnitev morebiti nepopolnih tožbenih navedb in pravilno oblikovanje tožbenega predloga za izdajo akta.

17. Odločitev o stroških temelji na drugem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

V tem smislu Vrhovno sodiščev sklepu I Up 358/2014 z dne 3. 2. 2016, 6. tč. obrazložitve.

Iz prvostopenjske sodbe Okrožnega sodišča v Novi Gorici I P 71/2013, ki sta jo pritožnika priložila tožbi (priloga A7), je razvidno, da je sodišče zavrnilo dajatveni zahtevek, naj naloži toženki izstavitev zemljiškoknjižnega dovolila za vknjižbo, zato ker sta tožnika postala lastnika nepremičnin že na podlagi samega zakona z dnem njegove uveljavitve (na podlagi 7. člena Zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini, ZLNDL), to je na originaren način. V tem primeru pa je podlaga za vknjižbo lastninske pravice že pravnomočna sodna odločba, s katero sodišče ugotovi obstoj te pravice (3. točka prvega odstavka 40. člena ZZK-1).

Tako razumevanje izhaja tudi iz odgovora toženke na pritožbo, iz katerega izhaja, da naj bi bilo gradivo za odvzem statusa grajenega javnega dobra uvrščeno na dnevni red seje občinskega sveta, a ga ta ni obravnaval.

Več o načinu, vsebini in mejah tega vodstva Vrhovno sodišče npr. v sklepih II Ips 1213/2008 z dne 4. 10. 2012, II Ips 172/2016 z dne 22. 9. 2016.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 1, 2, 2/1, 2/2, 4, 4/1, 5, 5/3, 28, 33, 33/1-1, 33/2

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 3, 3/1-7, 245, 245/1, 247

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.