VSRS Sklep X Ips 21/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-08-13

UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) III U 76/2019

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), dr. Erik Kerševan

svetovalni referendum v lokalni skupnosti - posamičen ali splošni akt - pristojnost upravnega sodišča - pristojnost Ustavnega sodišča - ni sodne pristojnosti - bistvena kršitev določb postopka - ugoditev reviziji - dopuščena revizija

Akt o razpisu svetovalnega referenduma je predpis lokalne skupnosti, zato je za presoj oziroma oceno njegove skladnosti z ustavo in zakonom pristojno Ustavno sodišče.

Reviziji se ugodi, I. in III. točka izreka sodbe in sklepa Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Novi Gorici, III U 76/2019-9 z dne 26. 3. 2019 se razveljavita in tožba zavrže.

1. Z izpodbijano sodbo je Upravno sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo tožbi Župana Občine X. in odpravilo sklepa občinskega sveta Občine X., št. 042-1/2019-3 z dne 21. 2. 2019 in št. 042-1/2019-7 z dne 6. 3. 2019 (I. točka izreka sodbe in sklepa). Z II. točko izreka je zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe, s III. točko izreka pa je odločilo o povrnitvi stroškov tožeči stranki.

2. S sklepom z dne 21. 2. 2019 je občinski svet odločil, da se za vso Občino X. razpiše svetovalni referendum za ugotovitev volje občanov glede integriranja beguncev in migrantov v Občini X. in kakršnekoli nastanitve vseh, ki so nelegalno prestopili državno mejo ter glede kakršnekoli nastanitve ali sprejema in registracije tujcev oziroma vzpostavitve sprejemno-registracijskega centra na območju Občine X. (1. točka sklepa), z vprašanjem: "Ali ste za to, da se v Občini X. postavi sprejemno-registracijski center za migrante?" (2. točka sklepa). S sklepom z dne 6. 3. 2019 pa je ponovno odločil, da se ta svetovalni referendum (z glasovanjem 14. 4. 2019) razpiše.

3. Po presoji Upravnega sodišča bi bila izvedba svetovalnega referenduma nezakonita, ker se referenumsko vprašanje nanaša na vprašanje migracijske politike, ki je v pristojnosti države in ne lokalnih skupnosti. Sklep o razpisu predhodnega referenduma o vprašanjih, ki niso v pristojnosti občinskega sveta, je po mnenju Upravnega sodišča treba šteti kot konkreten in posamičen akt in ne za predpis lokalne skupnosti. Zato je zavrnilo ugovor tožene stranke, da za odločanje o tožbi ni pristojno. S sklicevanjem na šesti odstavek 33. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) je zavrnilo tudi ugovor tožene stranke, da župan ni aktivno legitimiran za vložitev tožbe zoper izpodbijana sklepa.

4. Na predlog tožene stranke je Vrhovno sodišče s sklepom DoR 67/2019-3 z dne 29. 5. 2019 dopustilo revizijo glede vprašanj:

◦ Ali je sklep občinskega sveta o razpisu svetovalnega referenduma šteti za posamičen akt iz šestega odstavka 33. člena ZLS ali za splošni akt?

◦ Ali odprava sklepa o razpisu svetovalnega referenduma z vprašanjem "Ali ste za to, da se v Občini X. postavi sprejemno-registracijski center za migrante?" krši pravice občanov iz 44. člena Ustave.

5. Zoper sodbo (I. točka sodbe in sklepa) Upravnega sodišča je tožena stranka (v nadaljevanju revident) vložila revizijo, v kateri glede prvega vprašanja navaja, da je sklep o razpisu referenduma splošni akt in da je za presojo njegove skladnosti z Ustavo oziroma zakoni pristojno Ustavno sodišče in se pri tem sklicuje na odločbe Ustavnega sodišča U-I-111/04 in U-I-289/97 ter na sklep vrhovnega sodišča I Up 312/2003. V zvezi z drugim vprašanjem pa navaja razloge, s katerimi utemeljuje svoje stališče, da pomeni odločitev sodišča kršitev pravice volivcev iz 90. člena v zvezi s 44. členom Ustave. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi.

6. Tožeča stranka na revizijo ni odgovorila.

8. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). V obravnavanem primeru je sporno stališče Upravnega sodišča, da je obravnavana sklepa občinskega sveta o razpisu svetovalnega referenduma treba šteti za posamičen akt iz šestega odstavka 33. člena ZLS. Od odgovora na to vprašanje, glede katerega je Vrhovno sodišče tudi dopustilo revizijo, je odvisno, ali lahko Vrhovno sodišče odgovarja tudi na drugo vprašanje o zatrjevani kršitvi pavice občanov do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave).

9. Na podlagi šestega odstavka 33. člena ZLS župan zadrži izvajanje odločitve občinskega sveta, če meni, da je nezakonita, ali je v nasprotju s statutom ali drugim splošnim aktom občine, in predlaga občinskemu svetu, da o njej ponovno odloči. Če občinski svet ponovno sprejme enako odločitev, lahko župan začne postopek pri upravnem sodišču. Če pa občinski svet sprejme splošni akt, za katerega župan meni, da je neustaven ali nezakonit, na podlagi petega odstavka istega člena zadrži njegovo objavo in predlaga občinskemu svetu, da o njem ponovno odloči. Če občinski svet vztraja pri svoji odločitvi, se splošni akt objavi, župan pa lahko vloži pri ustavnem sodišču zahtevo za oceno njegove skladnosti z ustavo in zakonom. Pristojnost Ustavnega sodišča za odločanje o ustavnosti in zakonitosti predpisov lokalne skupnosti je določena tudi v četrti alineji prvega odstavka 160. člena Ustave. Navedena določba Ustave in peti odstavek 33. člena ZLS torej določata pristojnost Ustavnega sodišča za odločanje o ustavnosti in zakonitosti splošnih aktov, za odločanje o zakonitosti drugih odločitev občinskega sveta pa je na podlagi šestega odstavka pristojno Upravno sodišče. Vrsta pravnega varstva zoper odločitve občinskega sveta, ki ga lahko uveljavlja župan občine, je torej odvisna od pravne narave tega pravnega akta.

10. V obravnavani zadevi ni sporno, da je občinski svet z izpodbijanim sklepom razpisal referendum. Da je akt o razpisu referenduma treba šteti za predpis lokalne skupnosti ( ne glede na njegovo poimenovanje), pa je Ustavno sodišče pojasnilo že v sklepu U-I-289/97 z dne 18. 11. 1997 (14. točka obrazložitve) in se pri tem sklicevalo na odločbo U-I-269/96, s katero je pred tem že presojalo ustavnost in zakonitost sklepa o razpisu referenduma. Z odločbo U-I-111/04 z dne 8. 7. 2004 je presojalo tudi vsebino referendumskega vprašanja, določenega v sklepu o razpisu (sicer naknadnega) referenduma v postopku, začetem z zahtevo Županje Mestne občine Ljubljana, vložene na podlagi petega odstavka 33. člena ZLS. Ob tem je v 14. točki obrazložitve izrecno pojasnilo, da je Ustavno sodišče vselej štelo, da je akt, s katerim se razpiše referendum, predpis in da ga je kot takšnega tudi presojalo, za kar je po četrti alineji prvega odstavka 160. člena Ustave tudi pristojno. Da je akt o razpisu svetovalnega referenduma predpis lokalne skupnosti, je Ustavno sodišče ponovno pojasnilo tudi v sklepu U-I-133/09 z dne 27. 5. 2009.

11. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe je razvidno, da je Upravno sodišče svoje sklepanje, da gre v obravnavanem primeru za konkreten in posamičen akt in ne za splošni akt, napačno oprlo na presojo njegove nezakonitosti. Ugovor glede pristojnosti Upravnega sodišča za odločanje je namreč zavrnilo z ugotovitvijo, da se referendumsko vprašanje nanaša na vprašanja, ki niso v pristojnosti občinskega sveta. Pravna narava splošnega akta in s tem pristojnost za odločanje Upravnega sodišča pa ni odvisna od njegove nezakonitosti.

12. Ker je po navedenem pristojnost Upravnega oziroma Ustavnega sodišča odvisna od pravne narave izpodbijanega akta, na drugačno stališče ne more vplivati določba ZLS (na katero se v obrazložitvi sodbe sklicuje Upravno sodišče), po kateri lahko le občinski svet na Ustavno sodišče vloži zahtevo, če meni, da je zahteva za razpis referenduma v nasprotju z ustavo ali zakonom (47.a člen). Zahteva za razpis referenduma namreč ni ne posamični ne splošni akt. Zmotno je tudi mnenje Upravnega sodišča, da iz sklepa Ustavnega sodišča U-I-121/09 z dne 27. 5. 2009 izhaja stališče, da presoja odločitev občinskega sveta pred Ustavnim sodiščem ni mogoča. Z omenjenim sklepom je namreč Ustavno sodišče zavrglo pobudo posameznika, ker je ta izpodbijal ustavnost zahteve za razpis referenduma in ne akta o razpisu referenduma.

13. Po navedenem je torej revizija utemeljena že zato, ker je Upravno sodišče odločalo o zadevi, o kateri bi bilo pristojno odločati Ustavno sodišče, katerega pristojnost pa ni sodna pristojnost v smislu ZPP. Ker torej v zadevi ni podana sodna pristojnost, Vrhovno sodišče tudi ne more odgovarjati na vprašanje, ali odprava sklepa o razpisu referenduma krši pravice občanov iz 44. člena Ustave.

14. Ker je z izpodbijano sodbo odločeno o zahtevku v sporu, ki ne spada v sodno pristojnost, je bila storjena bistvena kršitev iz 3. točke drugega odstavka 339. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Zato je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo, in na podlagi drugega odstavka 93. člena ZUS-1 razveljavilo izpodbijano sodbo in odločitev o stroških v zvezi z njo ter zavrglo tožbo.

15. Revident povračila stroškov izrecno ni uveljavljal. Priglasitve stroškov pa Vrhovno sodišče ni štelo kot zahtevo za uveljavljanje povračila stroškov stranki, saj gre v obravnavanem primeru za spor med dvema organoma iste pravne osebe.

16. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

V 2. točki obrazložitve je izrecno pojasnilo, da bi bilo pristojno za presojo neustavnosti odloka o razpisu referenduma.

Zakon o lokalni samoupravi (1993) - ZLS  - člen 33, 33/5, 33/6

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 44, 160, 160/1-4

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 339, 339/2-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.