VSRS Sklep I Up 80/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-09-16

Brigita Domjan Pavlin (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Marko Prijatelj

DAVKI - STAVBNA ZEMLJIŠČA - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - vodenje evidence - tožba v upravnem sporu - zavrženje tožbe - ni upravna zadeva - podlaga za odmero nadomestila - davčni postopek - davčna odmerna odločba - zavrnitev pritožbe - akt, ki se izpodbija s tožbo ni upravni akt

Ne glede na to, da je že v postopku ugotavljanja za odmero NUSZ potrebnih podatkov na občini predvideno sodelovanje davčnega zavezanca, pa se ta postopek ne zaključi z upravnim aktom (občine), temveč se o tem, kdo je zavezanec za plačilo NUSZ in v kakšni višini, odloči šele z odmerno odločbo davčnega organa tožene stranke, izdano na podlagi ZDavP-2. To pa pomeni, da je davčni organ tisti, ki skladno z ZDavP-2 vodi davčni in s tem tudi ugotovitveni postopek odmere NUSZ. Podatki iz uradnih evidenc občine vzpostavljajo eno od podlag za davčni organ, da odmeri NUSZ, vendar pa lahko tudi stranka dokazuje tej evidenci nasprotna dejstva, ki jih presodi davčni organ po načelu proste presoje dokazov. Tudi dejstva, ki jih v svoje evidence zabeleži občina in posreduje davčnemu organu za potrebe odmere NUSZ, so torej (lahko) predmet preizkusa na podlagi pravnih sredstev zoper odmerno odločbo tožene stranke.

Vodenje evidence v upravnem delovanju občinskega organa predstavlja opravljanje materialnega dejanja, organizacijsko opravilo.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka mora v 15. dneh od vročitve tega sklepa povrniti toženi stranki njene pritožbene stroške v znesku 466,65 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti do plačila.

III. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z uvodoma navedenim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožnikov zoper sklep Občinske uprave Občine ..., št. 422-441/2017 z dne 16. 1. 2018.

2. Iz obrazložitve sklepa sodišča prve stopnje izhaja, da sta pravna prednica prve tožnice, A. A., in drugi tožnik na Občino ... naslovila zahtevo, da se v evidenci o podatkih za odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ), ki jo vodi pristojni občinski organ, pri posameznih zemljiških parcelah v njuni lasti popravijo podatki o njihovi namenski rabi, komunalni opremljenosti oziroma površini zemljišča. Občinska uprava Občine ... je na njuno zahtevo odgovorila z dopisom, št. 422-441/2017 z dne 13. 12. 2017. Pritožbo, ki sta jo pravna prednica prve tožnice in drugi tožnik vložila zoper ta dopis, je isti organ občine zavrgel z zgoraj navedenim sklepom z dne 16. 1. 2018, ker je presodil, da se izpodbijani sklep ne nanaša na upravno zadevo. Stališču, da pojasnilo občinske uprave nima narave upravnega akta, je pritrdil tudi Župan Občine ... in pritožbo pravne prednice prve tožnice in drugega tožnika zoper sklep Občinske upravne Občine ... z odločbo, št. 422-441/2017 z dne 13. 3. 2018, zavrnil kot neutemeljeno.

3. Sodišče prve stopnje se je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa sklicevalo na 2. člen ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 5. člena ZUS-1 in navedlo, da ne izpodbijani sklep in ne odločba o zavrnitvi pritožbe zoper sklep, ki jo je izdal Župan Občine ..., nista akta, ki bi se lahko izpodbijala v upravnem sporu. Po presoji sodišča namreč vodenje evidence za odmero nadomestila ni odločanje organa v upravni zadevi v smislu 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, temveč opravljanje materialnega dejanja, organizacijsko pravilo, ki nima neposrednih pravnih učinkov. Odločanje o upravni zadevi predstavlja šele postopek izdaje odločbe o odmeri NUSZ. Tudi pritožba zoper izpodbijani sklep Občinske uprave Občine ... zato ni bila dovoljena.

4. Tožnika (v nadaljevanju pritožnika) sta zoper navedeni sklep Upravnega sodišča vložila pritožbo, kot navajata uvodoma, iz razlogov "zmotne uporabe materialnega prava in relativno bistvene kršitve 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1". Trdita, da mora biti davčnim zavezancem pravno varstvo zagotovljeno že v postopku vodenja občinske evidence za odmero NUSZ, saj davčni organ o odmeri nadomestila odloča zgolj na tej podlagi in podatkov ne ugotavlja sam. Davčni zavezanec torej v davčnem postopku podatkov, ki so podlaga za odmero nadomestila, ne more več izpodbijati. Zato Vrhovnemu sodišču predlagata, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Zahtevata povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

5. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo zavrača navedbe pritožnikov in predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo zavrne kot neutemeljeno. Zahteva povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

7. Po presoji Vrhovnega sodišča je pravilna in zakonita odločitev prvostopenjskega sodišča, da se tožba zoper sklep Občinske uprave Občine ... zavrže na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ker izpodbijani akt ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

8. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika (2. člen ZUS-1). V upravnem sporu se lahko izpodbijajo tudi določeni procesni sklepi, tj. sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan (drugi odstavek 5. člena). Pomembno je torej, ali je bil s tožbo izpodbijani sklep sprejet v postopku, v katerem mora pristojni organ odločiti o strankinem zahtevku z upravnim aktom. Za tak akt gre, če je izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije in je z njim organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

da je ureditev obračunavanja in plačevanja NUSZ specifična, saj v skladu s 404. členom Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2), na katerega se sklicujeta tudi pritožnika, davčni organ odločbe o NUSZ izdaja (po uradni dolžnosti) na podlagi podatkov, ki jih zbere in jih davčnemu organu posreduje občina. Ne glede na to, da je že v postopku ugotavljanja za odmero NUSZ potrebnih podatkov na občini predvideno sodelovanje davčnega zavezanca,

pa se ta postopek ne zaključi z upravnim aktom (občine), temveč se o tem, kdo je zavezanec za plačilo NUSZ in v kakšni višini, odloči šele z odmerno odločbo davčnega organa tožene stranke, izdano na podlagi ZDavP-2. To pa pomeni, da je davčni organ tisti, ki skladno z ZDavP-2 vodi davčni in s tem tudi ugotovitveni postopek odmere NUSZ.

Podatki iz uradnih evidenc občine vzpostavljajo eno od podlag za davčni organ, da odmeri NUSZ, vendar pa lahko tudi stranka dokazuje tej evidenci nasprotna dejstva, ki jih presodi davčni organ po načelu proste presoje dokazov.

Tudi dejstva, ki jih v svoje evidence zabeleži občina in posreduje davčnemu organu za potrebe odmere NUSZ, so torej (lahko) predmet preizkusa na podlagi pravnih sredstev zoper odmerno odločbo tožene stranke. Drugačno stališče pritožnikov torej ni utemeljeno.

10. Po stališču Vrhovnega sodišča je prvostopenjsko sodišče pravilno zaključilo, da vodenje evidence v upravnem delovanju občinskega organa predstavlja opravljanje materialnega dejanja, organizacijsko opravilo. Skladno s tem je presodilo, da z izpodbijanim sklepom o zavrženju pritožbe zoper dopis z dne 13. 12. 2017 ni bilo odločeno o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov (prim. drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Ker je sodišče prve stopnje torej po vsebini obravnavalo temeljni ugovor glede obstoja možnosti sodnega varstva v zvezi s podatki toženke pri odmeri NUSZ, je morebitno vprašanje, ali bi bilo o navedeni tožbi treba odločiti s sodbo (ker bi šlo za sklep, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu po drugem odstavku 5. člena ZUS-1)

, z vidika pravnega položaja pritožnikov v obravnavani zadevi nebistveno. Ob tem Vrhovno sodišče le pripominja, da je s tem, ko je sodišče prve stopnje o zadevi odločilo s sklepom, pritožnikoma le odprlo možnost rednega pravnega sredstva na Vrhovno sodišče, ki je o pritožbi tudi odločilo.

11. Glede na navedeno pritožba ni utemeljena in ker tudi niso podani razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, jo je Vrhovno sodišče zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

12. Pritožnika s pritožbo nista uspela. Zato sta dolžna v skladu s prvim odstavkom 165. člena in prvim odstavkom 154. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 toženi stranki v roku 15 dni od vročitve tega sklepa povrniti stroške odgovora na pritožbo v znesku 466,65 EUR. Vrhovno sodišče je toženi stranki na podlagi Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT) in upoštevajoč vrednost odvetniške točke 0,60 EUR priznalo nagrado za odgovor na pritožbo v višini 625 točk (4. točka v zvezi z drugo alinejo 1. točke tarifne št. 30 OT) in administrativne stroške v višini 2% po tretjem odstavku 11. člena OT, oboje povečano za 22% DDV po 12. členu OT.

13. Svoje stroške pritožbenega postopka pritožnika nosita sama (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Prim. sodbo in sklep Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 6/2020 z dne 10. 6. 2020.

V tej zvezi prim. tudi določbi 218c. in 218č. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in stališča Vrhovnega sodišča v 23. točki obrazložitve navedene odločbe.

Občina torej v tej zvezi ne odloča v upravnem postopku, temveč le izvršuje pooblastilo davčnega organa za zbiranje podatkov, ki so potrebni za odmero NUSZ.

V postopku odmere NUSZ ni vzpostavljena neizpodbojna domneva o resničnosti podatkov, ki jih davčnemu organu posreduje občina (prim. 23. točko obrazložitve zgoraj navedene sodbe in sklepa Vrhovnega sodišča z dne 10. 6. 2020).

Ta določa: "V upravnem sporu se lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan."

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/2, 5, 5/2, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 2

Zakon o davčnem postopku (2006) - ZDavP-2  - člen 404

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 218c, 218č

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.