VSRS Sodba II Ips 19/2018
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2019-04-11

mag. Rudi Štravs (preds.), mag. Nina Betetto (poroč.), dr. Ana Božič Penko, Karmen Iglič Stroligo, Jan Zobec

stavka - stavkovni sporazum - izpolnitev pogodbe - jezikovna, sistemska in namenska razlaga - nemožnost izpolnitve pogodbe - sprejem normativne ureditve - načelo delitve oblasti - obligacija uspeha - obligacija prizadevanja - odškodnina zaradi neizpolnitve pogodbe - kolektivna pogodba - izplačilo dodatka - sodna pristojnost - pristojnost rednega sodišča - pristojnost delovnega sodišča - pristojnost specializiranega sodišča - civilnopravno razmerje

Tožnik (sindikat) bi po eni strani bi lahko zaradi svoje delovnopravne vloge samo s svojim (uspešnim) kolektivnim pogajanjem neposredno vplival celo na (tuja) individualna delovnopravna razmerja oziroma koristi, medtem ko mu pogajalski položaj z vidika prizadevanja za drugačne sistemske rešitve glede položaja policistov na področju civilnega prava tega ne omogoča. Ker stavkovni sporazumi niso neposredno vplivali na pravice in obveznosti iz delovnega razmerja, je tudi z vidika civilnega razmerja strank razumljivo, da so bili že v zasnovi usmerjeni k prizadevanju za iskanje sistemskih rešitev, in ne k obligacijskopravnemu spreminjanju norm delovnega prava.

II. Tožeča stranka stranka mora toženi stranki v roku 15 dni povrniti 697,68 EUR revizijskih stroškov, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka roka za prostovoljno izpolnitev do plačila.

1. Tožnik, ki je sindikat, zahteva od toženke, Republike Slovenije, izpolnitev več stavkovnih sporazumov v obliki izplačila dodatkov k plačam policistov in zvišanja plač policistov ter plačilo odškodnine. Očita ji, da je z njo v obdobju med 2010 in 2013 sklenil štiri stavkovne sporazume, na podlagi katerih je svoj del izpolnil, tj. prenehal s stavko, medtem ko toženka svojih obljub iz sporazumov ni uresničila.

2. Sodišče prve stopnje je s sodbo zavrnilo izpolnitveni tožbeni zahtevek, s katerim je tožnik zahteval izpolnitev štirih sporazumov in ureditev dodatkov ter zvišanje plač policistov v Zakonu o organiziranosti in delu v policiji (v nadaljevanju ZODPol). Sicer je tožbo v delu, v katerem je tožnik zahteval, da mora toženka zaposlenim v policiji plačati odškodnino v višini neizplačanih dodatkov oziroma razliko v plačah, s sklepom zavrglo. Tožniku je naložilo v plačilo tudi 1.396,73 EUR pravdnih stroškov.

3. Zoper takšno odločbo se je tožnik pritožil. Sodišče druge stopnje je njegovo pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in odločilo, da sta pravdni stranki dolžni sami kriti svoje stroške pritožbenega postopka.

4. Proti sodbi sodišča druge stopnje je tožnik vložil revizijo in priglasil revizijske stroške. Toženka je v odgovoru na revizijo tožnikove navedbe zavrnila in priglasila svoje stroške.

5. Odločitvi nižjih sodišč temeljita na ugotovitvi, da so bili sklenjeni štirje stavkovni sporazumi, s katerimi je bilo dogovorjeno, da bo ZODPol urejal stavkovne zahteve tožnika o dodatkih za delovno dobo v višini 0,5 % oziroma stalnost v višini 0,5 %, o povečanju osnovne plače za 35 % zaposlenim v policiji, ki odločajo v prekrškovnih postopkih in o omejitvi kumulativne višine dodatkov. Vlada RS je Državnemu zboru RS posredovala predlog sprememb ZODPoL in Zakona o nalogah in pooblastilih policije (v nadaljevanju ZNPPol), kot jih je pripravilo Ministrstvo za notranje zadeve, vendar so poslanci državnega zbora predlog sprememb zavrnili z razlago, da mora biti zadeva urejena sistemsko na ravni celotnega javnega sektorja. Glede na leta 2013 sklenjeni dogovor s Koordinacijo stavkovnih odborov sindikatov javnega sektorja, da se bo ta problematika reševala v okviru enotnega plačnega sistema, toženka v nadaljevanju v tej smeri ni bila več aktivna.

6. Sodišče prve stopnje je ugotovilo, da gre za presojo (ne)izpolnitve pogodbe oziroma odškodninsko odgovornost, zato je podana sodna pristojnost rednega sodišča. V delovnem sporu, v katerem je bila tožnikov predlog zavržen, je delovno sodišče presodilo, da sporazumi nimajo narave kolektivne pogodbe. Toženka je svojo obveznost izpolnila s tem, ko je v državni zbor posredovala predlog zakonskih sprememb. Njena obveznost je bila le v prizadevanju za uveljavitev zakonske rešitve in ne v njeni uzakonitvi. Ta je bila v pristojnosti državnega zbora kot nosilca samostojne veje oblasti. Šlo je za zunanje tveganje, ki ga toženka ni bila dolžna obvladovati, tožnik pa je s tem kot profesionalec moral računati. Zato toženkinemu ravnanju ni mogoče pripisati protipravnosti niti ni podana vzročna zveza. Nedoločnega zahtevka za plačilo odškodnine pa tožnik kljub pozivu sodišča ni individualiziral z označbo konkretnih policistov oziroma z opredelitvijo svoje pravne koristi.

7. Sodišče druge stopnje je v celoti pritrdilo stališčem sodišča prve stopnje in dodalo, da je tudi iz jezikovne razlage sporazumov razvidno, da je šlo za toženkino obligacijo prizadevanja.

8. Odločitev sodišča druge stopnje je napačna, saj je bilo materialno pravo uporabljeno zmotno. Tožnik Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbenemu zahtevku ugodi, podrejeno pa, da sodbi nižjih sodišč razveljavi in zadevo vrne sodišču druge ali prve stopnje v novo sojenje s stroškovno posledico.

Graja zaključke, da sporazumi ne pomenijo obligacije uspeha, da je toženka izpolnila svojo obveznost s tem, ko je državnemu zboru posredovala predloge sprememb, in da država ne more biti odškodninsko odgovorna za (ne)sprejem predpisa. Zahteva izpolnitev obveznosti, kot se glasi v sporazumu, kjer je določeno, da bo določene zahteve, ki se nanašajo na dodatke in plačo, urejal ZODPol. Obveznost je jasna. Toženka se je zavezala, da bo uredila dodatke, in ne, da bo predlagala, da bo dogovorjene dodatke urejal zakon. Ker zakon dodatkov ne ureja, toženka svoje obveznosti ni izpolnila. Gre za obligacijo uspeha. Vlada RS je izvršilni organ, ki predstavlja in zastopa interese Republike Slovenije. S sporazumi ni zavezala sebe, temveč državo, v imenu katere je sporazume podpisala. Če je iz malomarnosti presegla svoje pristojnosti, mora sama nositi vse posledice. Gre za notranje razmerje pri toženki, ki ni opravičljiv razlog za neizpolnitev stavkovnih sporazumov. Stališče sodišča izničuje vse sporazume. Pogodbo je treba izpolniti takó, kot se glasi. Vlada ni spoštovala sporazumov, saj je predlagala nižje dodatke od dogovorjenih. Tožnik je prepričan, da vlada ni imela resnega namena izpolniti obveznosti in je sklenila sporazume samo zato, da bi tožnik končal s stavko, ki pomeni najvišjo obliko uveljavljanja temeljnih pravic delavcev in ustavno varovano pravico. Načelo delitve oblasti ni absolutno. Drži, da državni zbor formalno ni vezan na vladni predlog, a zakonov ne sprejema neodvisno od vlade. Vlado izvolijo poslanci, ki oblikujejo koalicijo, kar pomeni, da imajo tudi večino pri sprejemanju zakonov. S sprejetim stališčem se tolerira ravnanje toženke in opravičuje njeno kršitev. Za vlado velja merilo skrajne skrbnosti. Tako bi se morala zavedati, da daje zavezo, ki je ne more izpolniti oziroma gre za navidezno izpolnitev. Neizpolnitev pogodbenih obveznosti pomeni kršitev pogodbe, ki ima za posledico toženkino odškodninsko odgovornost. Če je toženka sprejela določeno obveznost, ki je ne more izpolniti, je na podlagi 26. člena Ustave RS odgovorna za protipravno ravnanje svojega organa. Tožniku je zaradi neizpolnitve nastala premoženjska škoda. Namen sklepanja stavkovnih sporazumov ne more biti izključno končanje stavke, temveč tudi izpolnitev obveznosti.

10. Tožnik je v okviru kolektivnega delovnega spora skušal doseči izpolnitev predmetnih sporazumov v postopku pred delovnim sodiščem, a je to njegov predlog pravnomočno zavrglo. Kot je pojasnilo, predmetni stavkovni sporazumi nimajo narave kolektivne pogodbe, saj ne vzpostavljajo, spreminjajo ali ukinjajo pravic oziroma obveznost iz delovnega razmerja, zato njihova kršitev ne more biti predmet kolektivnega delovnega spora.

11. Navedeni sklep je postal materialno pravnomočen, zato je bilo sodišče vezano na vsebino te odločbe tako, da ni smelo ponovno presojati, ali v zadevi ne gre morda za kolektivni delovni spor, ki spada pod jurisdikcijo specializiranega – delovnega sodišča (negativna funkcija materialne pravnomočnosti). Pravnomočna odločitev o zavrženju predloga v kolektivnem delovnem sporu v povezavi z razlogi o neobstoju procesne predpostavke za dopustnost sojenja, ki to odločitev osvetljujejo, pa hkrati pomeni, da je moralo sodišče v tej pravdni zadevi, izhajajoč iz ustavne pravice do sodnega varstva, utemeljenost tožbenih zahtevkov preizkusiti z vidika varstva tožnikovega upravičenja iz civilnopravnega razmerja (1. člen Zakona o pravdnem postopku – v nadaljevanju ZPP).

12. Tožnik in Vlada RS sta se stavkovnimi sporazumi dogovorila, da bo določene zahteve iz konkretizacije stavkovnih zahtev urejal ZODPoL.

Kot je ugotovilo delovno sodišče, so ti sporazumi z vidika kolektivnega delovnega prava jalovi, saj vsebujejo le obligacijski del, ki ureja medsebojne pravice in obveznosti obeh socialnih partnerjev, ne pa tudi normativnega dela kot avtonomnega pravnega vira - z neposrednim učinkovanjem na pravice in obveznosti policistov iz delovnega razmerja.

13. Iz tega razloga tožnik izpolnitveni zahtevek v tem postopku opira na pogodbeno podlago. Od toženke zahteva, da poskrbi za uzakonitev v stavkovnih sporazumih določenih prejemkov, kar enači z njeno pogodbeno zavezo. Tako ostaja odprto vprašanje, ali je tožnik upravičen zahtevati takšno izpolnitev stavkovnih sporazumov v tej pravdi kot obligacijskopravno varstvo sklenjenih pogodb. Pri tem napada predvsem stališče nižjih sodišč, da je toženka izpolnila svoj obveznost že s tem, ko si je s predlaganjem zakonskih sprememb (le) prizadevala za spremembe ZODPoL in ZNPPol.

14. Tožnikova graja ni utemeljena. Pravilno je nosilno stališče nižjih sodišč, da je toženka izpolnila svojo obveznost, katere vsebina je bila v prizadevanju za uveljavitev zakonske rešitve, ne pa v uzakonitvi sami. To je razvidno tako iz jezikovne kot tudi namenske in sistematične razlage stavkovnih sporazumov.

15. Za presojo narave toženkine obveznosti je treba najprej razumeti okoliščine sklepanja spornih pogodb. Šlo je za sporazume, ki so bili - s ciljem ustavitve stavke - sklenjeni na podlagi 6. člena Zakona o stavki. Tožnik je nastopal kot policijski sindikat. Gre za prostovoljno organizacijo delavcev, ki spada na področje civilne družbe in je bila ustanovljena na temelju svobode združevanja s ciljem varstva ekonomskih ter socialnih interesov svojega policijskega članstva. V pogajanjih je z izvajanjem sindikalnih aktivnosti varoval koristi svojih članov, torej konkretnih, čeravno v tem postopku neopredeljenih policistov, ki bi jim manjkajoči dodatki oziroma prejemki, o katerih se je sindikat pogajal z vlado, lahko zvišali dohodke. Sporazumi so tako nastali kot posledica tožnikovega akcijskega prizadevanja, katerega namen je bil v (delovnopravni) uveljavitvi ekonomskih interesov policistov. Na drugi strani pa se je toženka, ki jo je zastopala Vlada RS oziroma Ministrstvo za notranje zadeve, skušala tožniku s ciljem ustavitve kolektivne akcije policistov (stavke) približati in v okviru stavkovnih pogajanj in svojih zmožnosti poiskati ustrezne sistemske rešitve.

16. Opisano interesno podstat, ki pomeni podlago oziroma kavzo sklenjenih sporazumov, je treba imeti pred očmi tudi pri njihovi razlagi. Opisana prizadevnost obeh sopogodbenikov za iskanje skupnih, širših in sistemskih rešitev, ki presegajo njune parcialne interese, in je razvidna iz besedila sporazumov, jasno opredeljuje naravo toženkine obligacije. Ker sporazumi niso neposredno vplivali na pravice in obveznosti iz delovnega razmerja, je tudi z vidika njunega civilnega razmerja razumljivo, da so bili že v zasnovi usmerjeni k prizadevanju za iskanje sistemskih rešitev, in ne k obligacijskopravnemu spreminjanju norm delovnega prava.

17. V opisanem okviru je treba razlagati tudi sporno besedilo sporazumov in ga brati kot koherentno celoto. Skladno s tem posamičnih točk, odstavkov ali besed ni dopustno obravnavati izolirano, brez razumevanja opisanega konteksta. Zaključka o vrsti toženkinega izpolnitvenega ravnanja zato ne spreminja tožnikovo sklicevanje na zapis, da bo prejemke „urejal“ ZODPoL, kar po njegovem kaže ne toženkino obligacijo uspeha,

in bi bila izpolnitev opravljena šele, če bi toženka poskrbela, da bi bili sporni dodatki uzakonjeni. Temu razlogovanju ni mogoče pritrditi; ob upoštevanju vseh okoliščin primera, predvsem narave njunega kolektivnega pogajanja in celotne vsebine sporazumov, ne more biti dvoma, da je toženka svojo obligacijo izpolnila s tem, ko je vlada državnemu zboru predlagala ustrezno spremembo ZODPoL in ZNPPol. To, da so bile stavkovne zahteve konkretizirane in zapisane v stavkovnih sporazumih, ne pomeni, da je toženka jamčila, da bo prav taka sprememba nato uzakonjena v državnem zboru. Sopogodbenika sta se strinjala, da bo vprašanje dodatkov in plač urejeno pozneje in nekje drugje. Zato spornih prejemkov tudi nista uredila sama, pa čeprav bi to lahko storila (npr. s kolektivno pogodbo). Področno problematiko sta zavestno prepustila bodočemu in s tega vidika negotovemu urejanju z zakonom, kar je bilo (že tedaj) zunaj njune neposredne oblastvene sfere.

18. Navedeno stališče potrjuje tudi siceršnja vsebina sporazumov, ki jasno zaokroža že predstavljen namen sopogodbenikov. V sporazumih so podani mnogoteri (programski) členi

in zaveze toženke, katerih očiten namen je bil (le) v prizadevanju za (boljšo) sistemsko ureditev položaja policistov; na primer, da bo vlada „preučila zakonodajo“, „predlagala sprejem ustrezne zakonodaje“, „pripravila predlog“, „opravila analizo“, „preučila možnost posebnega upokojevanja“ itd. S tega vidika pa se izkaže kot nepomembno, ali so se s strani toženke predlagane spremembe dodatkov v ZODPoL in ZNPPol docela prekrivale s tistimi iz stavkovne konkretizacije.

19. Opisana problematika glede zvišanja prejemkov policistov je z vidika toženkinega prizadevanja za sistemsko obravnavo teh vprašanj dodatno osvetljena tudi z njihovim reševanjem v širšem okviru enotnega plačnega sistema, o čemer se je toženka sporazumela s Koordinacijo stavkovnih odborov sindikatov javnega sektorja.

20. Tožnik je postavil izključujoča se zahtevka; s prvim je zahteval izpolnitev pogodbe, z drugim pa odškodnino zaradi neizpolnitve. V zadevi ne gre za vprašanje, ali je država na podlagi 26. člena Ustave RS deliktno odškodninsko odgovorna zaradi (ne)sprejema predpisa. Z odškodninskim zahtevkom tožnik ni zahteval tovrstne odškodninske odgovornosti, temveč odškodninsko restitucijo zaradi neizpolnitve stavkovnih sporazumov. Posledično tožnik, glede na zaključek, da je toženka svojo obveznost prizadevanja izpolnila, v vsakem primeru tudi do te reparacije ne bi bil upravičen. Vendar sta nižji sodišči tožbo v tem delu zavrgli že zato, ker tožnik - kljub pozivu sodišča - ni določno opredelil upravičencev oziroma ni izkazal svoje pravne koristi, česar revident v reviziji konkretizirano niti ne izpodbija. Glede na navedeno pa ni treba opraviti nadaljnje presoje v tej smeri.

21. Se pa prav zato kot postranske izkažejo druge revizijske navedbe, ki glede izpolnitvenega dela zahtevka merijo na toženkin položaj v sistemu delitve oblasti. Temu sta nižji sodišči namenili pomemben del svojih razlogov. Pravilno sta zaključili, da vlada kot izvršilna veja oblasti, ne more prisiliti poslancev v državnem zboru, ki predstavljajo zakonodajno vejo oblasti in niso vezani na nobena navodila (82. člen Ustave RS), da bi morali sprejeti prav takšen zakon, kot bi si ga v stavkovnih sporazumih morda (za)želeli pravdni stranki. Pravno gledano ta ugotovitev ne pomeni nič drugega kot toženkino subjektivno nemožnost izpolnitve. Če je izpolnitveno ravnanje subjektivno nemogoče, je pogodba veljavno sklenjena. Celo v primeru, če bi šteli, da je šlo v stavkovnih sporazumih za obligacijo uspeha, bi toženko lahko zadele le odškodninske sankcije zaradi neizpolnitve pogodbe. Že pojmovno pa je zaradi subjektivne nemožnosti izključen izpolnitveni zahtevek.

22. Doslej povedano je mogoče razumeti kot posledico tožnikove funkcionalne dihotomije. Po eni strani bi lahko zaradi svoje delovnopravne vloge samo s svojim (uspešnim) kolektivnim pogajanjem neposredno vplival celo na (tuja) individualna delovnopravna razmerja oziroma koristi, medtem ko mu opisani pogajalski položaj z vidika prizadevanja za drugačne sistemske rešitve glede položaja policistov na področju civilnega prava tega ne omogoča.

23. Izkaže se, da revizija ni utemeljena, zato jo je Vrhovno sodišče zavrnilo (378. člen ZPP).

24. Tožnik z revizijo ni uspel, zato mora v skladu z načelom uspeha kriti svoje in toženkine revizijske stroške (prvi odstavek 154. člena ZPP). Toženki se prizna 1500 točk za vloženi odgovor na revizijo (tar. št. 21/3 v Odvetniški tarifi, v nadaljevanju OT) in priglašenih 9,18 EUR za pavšalne poštne in telekomunikacijske storitve (tretji odstavek 11. člena OT). Ob vrednosti točke 0,459 EUR (13. člen OT) to znese 697,68 EUR. V tej nagradi so že vključeni stroški obvestila stranki, zato se toženki v tem obsegu ne priznajo. Znesek mora tožnik poravnati v roku 15 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka roka za prostovoljno izpolnitev do plačila (prvi odstavek 165. člena ZPP, 313. člen ZPP, 378. člen OZ).

Iz spisa je razvidno, da sta bila tožnik in sodišče druge stopnje nedosledna. Tožnik je v pritožbi pomotoma navedel, da izpodbija sklep, a je razvidno, da se je vsebinsko pritožil tako zoper sodbo kot tudi sklep. Sodišče druge stopnje je navedlo, da se je tožnik pritožil le zoper sodbo, s katero je nato v celoti zavrnilo tudi njegovo pritožbo proti sklepu. Zoper takšno sodbo pa tožnik vlaga revizijo.

Sklep Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani X Pdp 1169/2014 z dne 19. 12. 2014, potrjen s sklepom Višjega delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani X Pdp 169/2015 z dne 14. 5. 2015.

Tožnik sicer uvodoma posplošeno zahteva izpolnitev štirih sporazumov, a je že iz drugega dela zahtevka in njegovih navedb razvidno, da gre v končni fazi le za sporne prejemke policistov (dodatke k plačam in njihovo zvišanje).

„Določene zahteve iz konkretizacije 3. točke stavkovnih zahtevek PSS (d., e. In j.) bo urejal Zakon o organizaciji in delu policije.“ (Sporazum med Policijskim sindikatom Slovenije, Ministrstvom za notranje zadeve in Policijo z dne 18. 10. 2010.

17. in 46. tč. obrazložitve odločbe sodišča prve stopnje.

Obligacijski zakonik (2001) - OZ  - člen 35, 239, 239/1, 239/2, 243, 246

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.