VSRS Sklep X Ips 39/2019
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-05-27

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Borivoj Rozman

UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO - ŠOLSTVO

dopuščena revizija - postopek izvolitve v nazive visokošolskih učiteljev - izvolitev v naziv redni profesor - habilitacijski postopek - neizvolitev v naziv - obrazložitev odločbe o izvolitvi - standard obrazloženosti odločbe - ni upravna zadeva - odstop od sodne prakse Vrhovnega sodišča - merila za izvolitev v naziv - avtonomija državne univerze - obseg sodnega preizkusa - meje sodne presoje - ugoditev reviziji - napačna uporaba materialnega prava

Odločitev o izvolitvi v naziv je po vsebini predmet avtonomne strokovne presoje pristojnih organov univerze. Zato je tudi vprašanje vsebine obsega njene utemeljitve oziroma obrazložitve izraz navedenega avtonomnega strokovnega vrednotenja, česar sodišče ne more ocenjevati, saj bi s tem stopilo na polje presoje tiste vsebine, ki mu je po Ustavi odtegnjena. Zato se tudi pravna dolžnost obrazložitve oblastvenih odločitev kot izraz spoštovanja pravice iz 22. člena Ustave ne po svoji vsebini ne po svoji funkciji ne razteza na avtonomne, strokovne odločitve univerze in visokošolskih zavodov, v katerih se ne odloča o pravicah ali obveznostih strank.

Univerza je obrazložitev dolžna podati le glede uresničevanja procesnih pravic kandidata, torej le s predstavitvijo poteka postopka in utemeljitvijo, ki omogoča preizkus, ali je odločanje potekalo v predpisanih okvirjih. Preizkus sodišča prve stopnje preko teh okvirov ne more in ne sme posegati. V nasprotnem primeru bi sodišče prve stopnje nedopustno poseglo v revidentkino ustavno (58. člen Ustave) in zakonsko (po ZVis) zagotovljeno avtonomijo.

Glede na vsebino, ki je lahko predmet sodnega preizkusa, mora odločba v postopku habilitacije vsebovati obrazložitev o tem, kako so bile izvedene volitve in kakšen volilni izid je bil dosežen in to tako, da je mogoč preizkus, ali je postopek tekel v predpisanih okvirjih.

I. Reviziji se ugodi, I., III. in IV. točka izreka sodbe in sklepa Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 2603/2018-5 z dne 9. 1. 2019 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o revizijskih stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije je na podlagi prvega dostavka 37. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) z izpodbijano sodbo (I. točka izreka sodbe in sklepa I U 2603/2018-5 z dne 9. 1. 2019) odpravilo odločbo rektorja Univerze na Primorskem št. 0717-07/2018 z dne 11. 12. 2018, o tožnikovi neizvolitvi v naziv redni profesor za področje kineziologija in v naziv znanstveni svetnik ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. S sklepom, tj. z II. točko izreka je zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe, s III. in IV. točko pa je odločilo o stroških postopka.

2. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe je razvidno, da je Upravno sodišče tožbi ugodilo, ker je presodilo, da ima izpodbijani akt take pomanjkljivosti, da se njegove zakonitosti ne da preizkusiti, saj ne vsebuje bistvenih sestavin obrazložitve iz 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

3. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 30/2019 z dne 4. 9. 2019 dopustilo revizijo glede vprašanja: "Kako mora biti obrazložena odločba v postopku habilitacije – ali zadošča le obrazložitev v zvezi s tem, kako so bile izvedene volitve in kakšen volilni izid je bil dosežen?"

4. Toženka (v nadaljevanju revidentka) je na podlagi navedenega sklepa vložila revizijo, v kateri ob sklicevanju na stališče Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 214/2009 z dne 28. 12. 2009 navaja, da glede na ustavno (58. člen Ustave) določeno avtonomijo in glede na posebne določbe Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZVis) izpodbijana odločba vsebuje vse potrebne elemente, tj. obrazložitev, kako so bile izvedene volitve in kakšen volilni izid je bil dosežen. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj sodbo v izpodbijanem delu spremeni tako, da v celoti zavrne tožbeni zahtevek, podrejeno pa, naj sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje, v obeh primerih pa naj tožeči stranki naloži povrnitev stroškov tega postopka.

5. Tožeča stranka na revizijo ni odgovorila.

7. Med strankama ni sporno, kakšen volilni izid je bil dosežen, sporen je obseg obrazložitve o tem, kako so bile izvedene volitve v naziv. Po stališču Upravnega sodišča bi morala obrazložitev izpodbijane odločbe o neizvolitvi vsebovati ugotovitev dejanskega stanja glede izpolnjevanja pogojev za izvolitev. Zato je pritrdilo tožbenemu ugovoru, da iz obrazložitve ni razvidno, kakšna so bila mnenja študentskih svetov ter strokovnih poročevalcev o tožnikovi strokovni usposobljenosti in ker v njej ni razlogov o izpolnjevanju kvalitativnih in kvantitativnih kriterijev v skladu z merili za izvolitev v naziv. Zato po presoji Upravnega sodišča izpodbijane odločitve o neizvolitvi ni mogoče preizkusiti.

8. Po presoji Vrhovnega sodišča je utemeljen revizijski očitek, da tako stališče Upravnega sodišča glede obrazloženosti odločitve pristojnih organov državnih univerz o izvolitvi v naziv odstopa od stališča, ki ga je Vrhovno sodišče sprejelo v sodbi I Up 214/2009 z dne 28. 12. 2009. Vrhovno sodišče je namreč v navedeni sodbi presodilo, da obrazložitev odločbe tožene stranke (ki je bila prav tako kot revidentka v obravnavanem primeru državna univerza), glede na predpisan volilni postopek iz objektivnih in zakonskih razlogov ne more segati preko formalnih razlogov in zajemati razlogov o tem, zakaj se je senat oziroma zakaj so se njegovi posamezni člani odločili glasovati, da se tožnik ne izvoli v naziv. Zato, kot je Vrhovno sodišče pojasnilo že v navedeni sodbi, lahko taka odločba vsebuje le obrazložitev, kako so bile izvedene volitve in kakšen volilni izid je bil dosežen. V obravnavani zadevi pa za odstop od tega stališča ni utemeljenih razlogov.

9. Navedeno stališče Vrhovnega sodišča namreč temelji na ustavno in zakonsko zagotovljeni avtonomiji revidentke, iz katere med drugim izhaja, da obseg sodnega preizkusa ne more posegati preko okvirov, ki jih ta avtonomija postavlja. Pravica do avtonomije namreč pomeni pravico odločanja v lastnih zadevah, to je v tistih, ki sodijo v univerzitetno področje in zadevajo univerzo oziroma visoko šolo.

Ustava v 58. členu državo zavezuje, da določi temeljne statusnopravne, kadrovske, upravljavske in finančne okvire delovanja državnih univerz oziroma visokih šol ter uredi temeljna razmerja med subjekti znotraj univerze ter položaj javnosti pri upravljanju univerze in nadzoru nad njenim delovanjem. Pri tem država ne sme omejiti avtonomnosti državne univerze oziroma visoke šole v njeni znanstveno- pedagoški komponenti. Ta med drugim zajema določanje meril in postopka za izvolitev v nazive.

ZVis avtonomijo državnih univerz (in drugih visokošolskih zavodov) ureja v 6. členu,

ki v drugem odstavku med drugim določa, da avtonomija tem univerzam zagotavlja predvsem samostojno urejanje notranje organizacije in delovanja s statutom v skladu z zakonom (druga alineja), sprejemanje meril za izvolitev v naziv visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in visokošolskih sodelavcev (tretja alineja), volitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in visokošolskih sodelavcev (četrta alineja) in izbiro visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in visokošolskih sodelavcev za zasedbo delovnih mest (peta alineja). Postopek za izvolitev v naziv visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in visokošolskih sodelavcev se v skladu z merili za izvolitev podrobneje uredi v statutu visokošolskega zavoda (57. člen ZVis). Fakulteta, pri kateri je tožnik vložil vlogo za izvolitev, je članica Univerze na Primorskem, ki postopek in način odločanja o predlogu za izvolitev v naziv določa v Statutu Univerze na Primorskem (členi od 136 do 146).

10. Pri tem pa je treba dodati, da univerza o izvolitvah v nazive ne odloča na podlagi javnega pooblastila, saj ne gre za nalogo državne uprave, ki bi jo z zakonom ali na podlagi zakona prenesli nanjo (121. člen Ustave), temveč za nalogo, ki izvirno sodi v samo jedro univerzitetne avtonomije in je po naši ustavni ureditvi upravni organi ne smejo izvrševati. Vrhovno sodišče je že sprejelo tudi stališče, po katerem izvolitev kandidata v določen naziv visokošolskega učitelja, znanstvenega delavca ali visokošolskega sodelavca ni njegova zakonsko določena pravica ali uresničevanje pravno varovanega interesa.

V nazive kandidate skladno z ZVis avtonomno volijo pristojni organi univerze, skladno z avtonomno določenimi merili in avtonomno določenim postopkom (58. člen Ustave, 6. člen ZVis, 52. člen ZVis in naslednji). Merila za izvolitev v naziv, ki jih skladno z ZVis določi senat univerze oziroma senat visokošolskega zavoda (55. člen), so po svoji vsebini strokovni standardi,

po katerih se vrednoti upoštevne znanstvene, umetniške, pedagoške, strokovne in druge dosežke kandidata, ki želi pridobiti tak naziv. Zato je, kot je Vrhovno sodišče pojasnilo že v sodbi X Ips 131/2017, izvolitev po svoji naravi izraz priznanja kakovosti navedenih dosežkov, če jih kot ustrezne ob uporabi navedenih meril avtonomno ovrednotijo pristojni organi univerze in njenih članic. Posledično iz tega izhaja, da se tudi pravilnost odločitev organov univerze lahko vsebinsko preizkuša zgolj s pravnimi sredstvi, ki so po ZVis oziroma statutu univerze kandidatu, ki ni bil izvoljen v zaprošeni naziv, na voljo v okviru in mejah samih organov univerze, npr. s pritožbo zoper odločbo senata. Drugačna ureditev, torej morebitna zakonska določitev možnosti sodnega uveljavljanja pravice ali pravnega sredstva do izvolitve v navedene nazive, bi pomenila nedopusten poseg v ustavno zagotovljeno avtonomijo univerze. Presoja pravilnosti takega vrednotenja je torej sodišču odtegnjena že po sami Ustavi (58. člen).

11. Omenjeno izrecno zakonsko pooblastilo univerzi (in drugim visokošolskim zavodom), da postopek in pravila izvolitve v nazive podrobneje uredi v svojem statutu (57. člen ZVis), pomeni tudi, da je v celoti izključena uporaba ZUP, razen če bi na podlagi lastne odločitve uporabo njegovih pravil sprejela univerza sama (z določitvijo v statutu). Vrhovno sodišče je že v sodbi X Ips 131/20177 z dne 3. 9. 2019 pojasnilo, zakaj pri tem odločanju ne gre za upravno zadevo (2. člen ZUP), prav tako pa tudi ne za drugo javnopravno stvar, kjer bi se pravila upravnega postopka uporabljala smiselno. To pomeni, da so glede teh odločitev neupoštevna tudi pravila ZUP o oblikovanju obrazložitev upravnih odločb.

12. Po navedenem in kot je Vrhovno sodišče pojasnilo tudi v sodbi X Ips 131/2017 z dne 3. 9. 2019, sodno varstvo, ki ga določa ZVis, ne pomeni spora zoper upravno odločbo ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi kandidata, saj revidentka ni izdala upravnega akta v smislu ZUS-1 (2. člen). ZVis je sicer določil pravico do sodnega varstva v upravnem sporu zoper odločbo, izdano v postopku za izvolitev v naziv (oziroma v postopku za odvzem naziva, 59. člen ZVis),

vendar ta glede na naravo odločitve ni namenjena možnosti sodnega uveljavljanja izpolnjevanja vsebinskih meril pridobitve naziva, temveč varstvu procesnih pravic kandidata v postopku odločanja o njegovi prošnji za izvolitev v naziv. To so tudi edine pravice, ki jih kandidatu v zvezi s tem postopkom ob pravilni ustavnoskladni razlagi ZVis in ZUS-1 lahko zagotavlja sodišče v upravnem sporu.

13. Odločitev o izvolitvi v naziv je namreč (kot že navedeno) po vsebini predmet avtonomne strokovne presoje pristojnih organov univerze. Zato je tudi vprašanje vsebine obsega njene utemeljitve oziroma obrazložitve izraz navedenega avtonomnega strokovnega vrednotenja, česar sodišče ne more ocenjevati, saj bi s tem stopilo na polje presoje tiste vsebine, ki mu je po Ustavi odtegnjena. Zato se tudi pravna dolžnost obrazložitve oblastvenih odločitev kot izraz spoštovanja pravice iz 22. člena Ustave

ne po svoji vsebini ne po svoji funkciji ne razteza na avtonomne, strokovne odločitve univerze in visokošolskih zavodov, v katerih se ne odloča o pravicah ali obveznostih strank. Vrhovno sodišče je v sodbi X Ips 131/2017 v zvezi s tem vprašanjem pojasnilo, da je sicer pomembno, da je v primeru neuspeha vsak kandidat, ki je zaprosil za izvolitev v določen naziv, seznanjen s pomanjkljivostmi, ki jih mora odpraviti, oziroma pogoji, ki jih mora (še) izpolniti, vendar pa je to dolžnost, ki se mora zagotavljati na podlagi jasno opredeljenih ter javno objavljenih meril ter v okviru ustrezne komunikacije s kandidati v okviru univerze in njenih članic, ne prek formalne obveznosti obrazložitve, kot to velja za upravne akte, in ne prek sodišča v okviru sodne presoje na podlagi ZVis. To pomeni, da vprašanj izpolnjevanja znanstvenih, umetniških, pedagoških in drugih zahtev meril za izvolitve v naziv po njihovi naravi sodišče v upravnem sporu ne more razreševati.

14. Kolikor se navedena ustavna določba glede na možnost sodnega varstva kandidata (59. člen ZVis) razteza na postopke za izvolitev v naziv, po navedenem to lahko pomeni le, da je univerza obrazložitev dolžna podati le glede uresničevanja procesnih pravic kandidata, torej le s predstavitvijo poteka postopka in utemeljitvijo, ki omogoča preizkus, ali je odločanje potekalo v predpisanih okvirjih, kot to izhaja tudi že iz sodbe Vrhovnega sodišča I Up 214/2009. Preizkus sodišča prve stopnje preko teh okvirov ne more in ne sme posegati. V nasprotnem primeru bi sodišče prve stopnje nedopustno poseglo v revidentkino ustavno (58. člen Ustave) in zakonsko (po (ZVis) zagotovljeno avtonomijo.

15. Glede na vsebino, ki je lahko predmet sodnega preizkusa, je odgovor na dopuščeno pravno vprašanje lahko le, da mora odločba v postopku habilitacije vsebovati obrazložitev o tem, kako so bile izvedene volitve in kakšen volilni izid je bil dosežen in to tako, da je mogoč preizkus, ali je postopek tekel v predpisanih okvirjih.

16. Te presoje pa Upravno sodišče kljub tožbenim razlogom, s katerimi je tožnik uveljavljal kršitve pravil postopka, ni opravilo zaradi napačnega stališča, da za preizkus zakonitosti izpodbijane odločbe potrebuje obrazložitev o vsebini mnenj študentskih svetov in strokovnih poročevalcev ter o oceni izpolnjevanja kvalitatitvnih in kvantitativnih meril, kar pa ne more biti predmet sodnega preizkusa.

17. Vrhovno sodišče je zato reviziji zaradi napačne razlage materialnega prava ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo ter zadevo vrnilo v novo sojenje (drugi odstavek 94. člena ZUS-1), v katerem bo moralo Upravno sodišče presoditi utemeljenost tistih tožbenih razlogov, ki se nanašajo na postopek habilitacije.

18. Izrek o revizijskih stroških temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

19. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

O tem Ustavno sodišče v odločbah št. U-I-34/94 z dne 22. 1. 1998 in U-I-22/94 z dne 25. 5. 1995.

Prav tako odločba Ustavnega sodišča U-I-34/94 z dne 22. 1. 1998.

Univerza je avtonomni, znanstvenoraziskovalni, umetniški in izobraževalni visokošolski zavod s posebnim položajem (prvi odstavek 6. člena ZVis).

Sodba Vrhovnega sodišča X Ips 131/2017 z dne 3. 9. 2019.

Skladno z devetim členom 55. člena ZVis morajo biti merila mednarodno primerljiva in se javno objavijo.

Prvi odstavek 2. člena ZUS-1 določa tudi, da se v upravnem sporu lahko poleg o sporih glede zakonitosti upravnih aktov odloča tudi o zakonitosti drugih aktov, če tako določa zakon.

Ta vsakomur zagotavlja enako varstvo pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22, 58, 121

Zakon o visokem šolstvu (1993) - ZVis  - člen 6, 6/1, 6/2, 6/2-2, 6/2-3, 6/2-4, 6/2-5, 52, 55, 57, 59

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 2, 2/1, 214

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 94, 94/2

Statut Univerze na Primorskem (2003) - člen 136-146

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.