VSRS Sklep I Up 136/2020
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2020-12-09

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Marko Prijatelj

CIVILNO PROCESNO PRAVO - PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

prošnja za mednarodno zaščito - priznanje statusa begunca - neprerekana dejstva - priznanje neprerekanih dejstev - sporno dejansko stanje - glavna obravnava v upravnem sporu - odločitev brez glavne obravnave - neizvedba glavne obravnave - ugoditev pritožbi - absolutna bistvena kršitev določb postopka

Na dolžnost sodišča razpisati glavno obravnavo nima vpliva procesna situacija, nastala po vložitvi tožbe s strankinim priznanjem dejstva, ki je bilo v tožbi opredeljeno kot zmotno ali sploh ne ugotovljeno. ZUS-1 namreč take (nadaljnje) izjeme od odločanja na glavni obravnavi ne določa. Še več, izrecno je zanikana z določbo 60. člena ZUS-1, saj odločanje na seji izključuje poseganje v dejansko stanje, ugotovljeno v izpodbijani odločbi, zaradi česar neizvedba glavne obravnave pomeni, da je prvostopenjsko sodišče v celoti vezano na predhodno ugotovljeno dejansko stanje v upravnem postopku.

Kaj drugega ne izhaja niti iz 214. člena ZPP, ki v prvem odstavku določa, da ni treba dokazovati dejstev, ki jih je stranka pred sodiščem med postopkom priznala (z izjemo, določeno v nadaljevanju stavka). Ta določba pomeni samo, da za priznano dejstvo ni treba izvesti dokazov, ki bi to dejstvo potrdili ali ovrgli, ne odpravlja pa dolžnosti sojenja na glavni obravnavi. Zato mora sodišče to, naknadno nastalo okoliščino nespornosti dejstva, s katerim dopolni ali spremeni dejansko podlago odločanja, ugotoviti na glavni obravnavi, ne pa na seji. Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da v obravnavani zadevi ni soočeno s primerom odločanja brez glavne obravnave s soglasjem strank, ki se v skladu z 279. a členom ZPP lahko pisno odpovesta obravnavi (v tem primeru odločanje temelji le na podlagi njunih pisnih vlog in pisnih dokazov).

Ker iz izpodbijane sodbe ne izhaja, da je sodišče zgolj ponovilo okoliščine, ki jih je ugotovila pritožnica že v odločbi, in da je na istih, predhodno že ugotovljenih okoliščinah napravilo le drugačno subsumpcijo dejstev pod pravni pojem učinkovite zaščite (pred preganjanjem nedržavnih subjektov), bi te okoliščine lahko ugotovilo le po izvedbi dokazov (poročil o stanju v izvorni državi) na glavni obravnavi. V tem primeru bi pritožnica lahko izpostavila to, kar sedaj uveljavlja v pritožbi, in sicer da se sodišče sklicuje na poročila, ki niso najbolj zanesljiva oziroma objektivna in tudi izvor podatkov ni popolnoma jasen (npr. članek BBC), ter da je tožnica takoj po tretjem napadu zapustila državo in da tudi od vložitve zasebne tožbe glede prvega napada ni minilo toliko časa, da bi lahko trdila, da do pregona ni prišlo.

Pritožbi se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1537/2019-9 z dne 15. 7. 2020 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču, da opravi nov postopek.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo tožbi tako, da je odpravilo odločbo Ministrstva za notranje zadeve o zavrnitvi tožničine prošnje za mednarodno zaščito, št. 2142-1267/2016/33 (1312-09) z dne 30. 8. 2019, ter na podlagi prvega odstavka 65. člena ZUS-1 v zvezi s petim odstavkom istega člena in prvim odstavkom 7. člena ZUS-1 tožnici priznalo status begunca z dnem 30. 8. 2019 (to je z dnem izdaje odpravljene odločbe).

2. V obrazložitvi sodbe je med drugim navedlo, da je toženko 28. 5. 2020 pisno pozvalo, naj v roku sporoči, ali prereka našteta dejstva, ki jih ni povzela v izpodbijano odločbo ter jih ni upoštevala pri presoji dejanskega stanja, jih je pa navedla tožnica v tožbi oziroma v upravnem postopku. Ker se toženka na poziv ni odzvala, je na podlagi 214. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) štelo, da ta dejstva priznava za resnična in da zato dejansko stanje med strankama ni sporno. Zaradi navedenega tudi ni opravilo glavne obravnave, ampak je na seji ugotovilo, da je bila tožnica v izvorni državi zaradi svoje transseksualnosti podvržena fizičnemu nasilju, hudemu psihičnemu nasilju v obliki groženj s smrtjo ter ponavljajočemu se verbalnemu nasilju in poniževanju, kar pomeni tako hud poseg v njene človekove pravice, da ga je mogoče opredeliti kot preganjanje. Navedlo je, da transseksualne osebe v Srbiji predstavljajo posebno družbeno skupino, pri čemer se tožničine subjektivne okoliščine skladajo z informacijami o položaju LGBTI oseb v Srbiji. Ugotovilo je tudi, da organi pregona tožnici niso zagotovili dejanske zaščite pred preganjanjem in da so ugotovitve glede neučinkovitosti pregona skladne z informacijami o izvorni državi, ki sta jih pridobili tožnica in toženka. Ker sodišče ni našlo utemeljenih razlogov za prepričanje, da se preganjanje ne bo ponovilo, je sklenilo, da bi bila tožnica v primeru vrnitve v izvorno državo izpostavljena preganjanju nedržavnih subjektov, pred katerim je srbska država ni sposobna zaščititi, zato je upravičena do statusa begunca.

3. Toženka (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeno sodbo vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Ne strinja se z razlago 214. člena ZPP in izpostavlja, da je že v izpodbijani odločbi poudarila, da tožničine navedbe sprejema za resnične. Nasprotuje ugotovitvi sodišča, da naj bi popolnoma spregledala dejstvo, da je bila tožnica žrtev fizičnega nasilja zato, ker je transseksualna oseba. Očita, da sodišče ni obrazložilo svojega zaključka, da ni našlo razlogov za utemeljeno prepričanje, da se preganjanje ne bo ponovilo. Ne strinja se niti s stališčem, da organi pregona tožnici niso zagotovili dejanske zaščite pred preganjanjem. Meni, da bi sodišče moralo opraviti glavno obravnavo. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbo zavrne, podrejeno, naj sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v nov postopek.

4. Tožnica v odgovoru na pritožbo navaja, da pritožba zoper izpodbijano sodbo ne bi smela biti dovoljena, saj sodišče prve stopnje ni ugotovilo drugačnega dejanskega stanja kot toženka. Tudi sicer obrazloženo meni, da pritožba ni utemeljena. Predlaga zavrženje pritožbe, podrejeno njeno zavrnitev.

6. Vrhovno sodišče najprej kot neutemeljene zavrača pritožbene navedbe, ki se nanašajo na uporabo 214. člena ZPP. V sklepu X Ips 18/2019 z dne 20. 5. 2020 je že pojasnilo, da domneva o priznanju dejstev, ki jih stranka ne zanika ali jih zanika brez navajanja razlogov, velja tudi v upravnem sporu. Vendar posebnosti upravnega spora modificirajo uporabo tega instituta, kar velja predvsem za navedbe, ki so bile podane v postopku izdaje upravnega akta in jih je toženka že zavrnila in se je tako do njih opredelila v okviru obrazložitve upravnega akta. V takšnem primeru ni mogoče šteti, da se ob odsotnosti izrecnega nasprotovanja v odgovoru na tožbo toženka z njimi strinja, zato je procesna posledica iz 214. člena ZPP ne zadane. Drugače pa velja za navedbe, ki jih je tožnik v postopku izdaje upravnega akta že podal, pa se toženka do njih ni opredelila in tega ni storila niti v odgovoru na tožbo.

7. Prav za zadnjo situacijo gre v obravnavanem primeru, saj pritožnica priznava (4. stran pritožbe), da se je v odločbi opredelila do večine tožničinih navedb. Ni se torej opredelila do vseh okoliščin, ki jih je zatrjevala tožnica, pa so pomembne za odločanje o statusu mednarodne zaščite. Očitno je odločbo na ta način razumela tudi tožnica, ki je omenjeno izpostavila v tožbi kot pomanjkljivost dejanskega stanja iz odločbe. Zato niti sodišče prve stopnje kljub navedbi v odločbi, da pritožnica sprejema tožničine navedbe za resnične in verodostojne, ni moglo šteti vseh okoliščin za ugotovljene. Glede na navedeno in ker se je pritožnica tudi v odgovoru na tožbo le na splošno sklicevala na obrazložitev izpodbijane odločbe, jo je sodišče prve stopnje v povezavi s tožbenimi navedbami upravičeno pozvalo k opredelitvi, ali dejstva sprejema za resnična. Pritožnica sicer trdi, da je bil poziv v določeni meri nepotreben, saj se je nanašal tudi na dejstva, ki jih je sama štela za nesporna in so bila kot taka ugotovljena v odločbi. Ker pa bi to lahko pojasnila v odgovoru na poziv, Vrhovno sodišče trditve kot prepozne zavrača.

8. Utemeljen pa je pritožbeni očitek, da bi sodišče prve stopnje kljub priznanim dejstvom moralo odločiti po opravljeni glavni obravnavi.

9. ZUS-1 določa, da sodišče na prvi stopnji odloči po opravljeni glavni obravnavi (prvi odstavek 51. člena). Brez glavne obravnave (sojenje na seji) lahko odloči, če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno (prvi odstavek 59. člena). Kadar sodišče sodi na seji, odloči le na podlagi dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno v postopku izdaje upravnega akta (60. člen).

10. Na podlagi teh določb je razvidno, da je odločanje na glavni obravnavi pravilo, zato so v 59. členu ZUS-1 našteti primeri (izjeme), ki omogočajo (ne pa zapovedujejo) odločanje brez glavne obravnave. Tak izjemen primer je lahko podan, če med strankama ni sporno dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijani upravni akt.

Za ugotovitev navedenega pa mora sodišče na podlagi tožbenih navedb najprej opraviti kvalifikacijo spora v dejanskem pogledu in odgovoriti, ali tožba uveljavlja zmotno ali nepopolno ugotovitev dejanskega stanja, ki ga je vzela toženka za podlago svojega odločanja. Če je odgovor pritrdilen, mora sodišče razpisati glavno obravnavo.

11. Na navedeno dolžnost sodišča nima vpliva procesna situacija, nastala po vložitvi tožbe s strankinim priznanjem dejstva, ki je bilo v tožbi opredeljeno kot zmotno ali sploh ne ugotovljeno. ZUS-1 namreč take (nadaljnje) izjeme od odločanja na glavni obravnavi ne določa. Še več, izrecno je zanikana z določbo 60. člena ZUS-1, saj odločanje na seji izključuje poseganje v dejansko stanje, ugotovljeno v izpodbijani odločbi,

zaradi česar neizvedba glavne obravnave pomeni, da je prvostopenjsko sodišče v celoti vezano na predhodno ugotovljeno dejansko stanje v upravnem postopku.

12. Kaj drugega ne izhaja niti iz 214. člena ZPP, ki v prvem odstavku določa, da ni treba dokazovati dejstev, ki jih je stranka pred sodiščem med postopkom priznala (z izjemo, določeno v nadaljevanju stavka). Ta določba pomeni samo, da za priznano dejstvo ni treba izvesti dokazov, ki bi to dejstvo potrdili ali ovrgli, ne odpravlja pa dolžnosti sojenja na glavni obravnavi. Zato mora sodišče to, naknadno nastalo okoliščino nespornosti dejstva, s katerim dopolni ali spremeni dejansko podlago odločanja, ugotoviti na glavni obravnavi, ne pa na seji. Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da v obravnavani zadevi ni soočeno s primerom odločanja brez glavne obravnave s soglasjem strank, ki se v skladu z 279. a členom ZPP lahko pisno odpovesta obravnavi (v tem primeru odločanje temelji le na podlagi njunih pisnih vlog in pisnih dokazov).

13. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe izhaja (34. točka obrazložitve), da je toženka (pritožnica) ugotovila, da se je tožnica v upravnem postopku izkazala za verodostojno in da je njene navedbe o dogodkih, zaradi katerih je zapustila državo, sprejela za resnične. Vendar je sodišče glede tistih dejstev, ki jih je tožnica navedla v tožbi oziroma v upravnem postopku, pritožnica pa jih ni povzela v izpodbijano odločbo, štelo, da jih tudi ni upoštevala pri presoji dejanskega stanja. Zato je pritožnico, kot že navedeno, z dopisom z dne 28. 5. 2020 pozvalo, naj se opredeli, ali jih prereka oziroma sprejema za resnične. Ker se pritožnica na poziv ni odzvala, je na podlagi drugega odstavka 214. člena ZPP

štelo, da priznava za resnična vsa dejstva, ki jih je tožnica v upravnem postopku navedla v zvezi s preganjanjem, ki mu je bila podvržena v izvorni državi, in ravnanjem srbskih državnih organov v zvezi s temi dogodki. V skladu s tem je prvostopenjsko sodišče v opombi št. 5 izpodbijane sodbe, v kateri pojasnjuje dani pravni pouk o dovoljenosti pritožbe v smislu prvega odstavka 73. člena ZUS-1,

navedlo, da je dejansko stanje, ki je bilo ugotovljeno v postopku izdaje izpodbijane odločbe, dopolnilo z nezanikanimi dejstvi iz poziva z dne 28. 5. 2020.

14. Glede na dopolnitev dejanskega stanja, ugotovljenega v upravnem postopku, pa bi moralo sodišče odločiti po opravljeni glavni obravnavi. Zmotno je namreč stališče, da dejansko stanje med strankama ni (bilo) sporno, saj ga je sodišče dopolnilo prav na podlagi vložene tožbe. Če je to storilo brez izvedbe dokazov (samo zaradi neprerekanja nasprotne stranke), to nima nobenega vpliva na obveznost sojenja na glavni obravnavi, na kateri bi namesto izvajanja dokazov konkretno ugotovilo, da se določena dejstva štejejo za priznana. Ker je bilo torej dejansko stanje iz odločbe glede preteklega preganjanja tožnice dopolnjeno in s tem drugačno, kot je bilo ugotovljeno v izpodbijani odločbi, tudi nanj pa je sodišče oprlo spremembo izpodbijane odločbe, je bil izpolnjen zakonski dejanski stan iz prvega odstavka 73. člena ZUS-1 za dovoljenost pritožbe v obravnavani zadevi. Vrhovno sodišče zato kot neutemeljeno zavrača nasprotno tožničino stališče v odgovoru na pritožbo.

15. Čeprav za odločitev o pritožbi ni bistveno, Vrhovno sodišče še dodaja, da je sodišče prve stopnje v zvezi z ugotavljanjem stanja v izvorni državi z vidika ravnanja organov pregona v primerih nasilja nad LGBTI osebami vpogledalo v informacije o izvorni državi in na podlagi navedb v njih sklepalo, da pregon ni učinkovit oziroma da je tožnica izkazala, da bi bila v primeru vrnitve v izvorno državo izpostavljena preganjanju s strani nedržavnega subjekta, ki je upoštevno, saj srbska država ni sposobna zagotoviti zaščite pred tem preganjanjem (v tem smislu 60. točka sodbe). Ker iz izpodbijane sodbe ne izhaja, da je sodišče zgolj ponovilo okoliščine, ki jih je ugotovila pritožnica že v odločbi, in da je na istih, predhodno že ugotovljenih okoliščinah napravilo le drugačno subsumpcijo dejstev pod pravni pojem učinkovite zaščite (pred preganjanjem nedržavnih subjektov), bi te okoliščine lahko ugotovilo le po izvedbi dokazov (poročil o stanju v izvorni državi) na glavni obravnavi. V tem primeru bi pritožnica lahko izpostavila to, kar sedaj uveljavlja v pritožbi, in sicer da se sodišče sklicuje na poročila, ki niso najbolj zanesljiva oziroma objektivna in tudi izvor podatkov ni popolnoma jasen (npr. članek BBC), ter da je tožnica takoj po tretjem napadu zapustila državo in da tudi od vložitve zasebne tožbe glede prvega napada ni minilo toliko časa, da bi lahko trdila, da do pregona ni prišlo.

16. Ker je torej sodišče odločilo brez glavne obravnave v nasprotju z ZUS-1, ne da bi bila za to podana izjema iz prve ali tretje alineje drugega odstavka 59. člena (o nedopustnosti uporabe možnosti iz druge alineje se je Vrhovno sodišče izreklo v sklepu X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020), je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu iz četrtega odstavka 75. člena ZUS-1,

ki pomeni tudi kršitev pritožničine pravice do glavne obravnave iz 22. člena Ustave. Vrhovno sodišče je že iz tega razloga ugodilo pritožbi, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo v nov postopek (77. člen ZUS-1), v katerem mora sodišče opraviti glavno obravnavo in nato ponovno odločiti. Do ostalih pritožbenih navedb (med drugim o premalo obrazloženi sodbi glede navedbe, da sodišče ni našlo razlogov za utemeljeno prepričanje, da se preganjanje tožnice ne bo ponovilo, in o zmotni uporabi materialnega prava, ker se sodišče ni ukvarjalo z možnostjo notranje zaščite) se zato ni opredelilo.

Tudi ob nespornem dejanskem stanju mora sodišče opraviti glavno obravnavo, če so podane okoliščine iz tretjega odstavka 59. člena ZUS-1.

Prim. tudi sodbo Vrhovnega sodišča I Up 312/2016 z dne 1. 2. 2017.

Tako npr. sklepa Vrhovnega sodišča I Up 187/2017 z dne 23. 8. 2017 in X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020.

V skladu z drugim odstavkom 214. člena ZPP se dejstva, ki jih stranka ne zanika, ali jih zanika brez navajanja razlogov, štejejo za priznana, razen če namen zanikanja teh dejstev izhaja iz siceršnjih navedb stranke.

Po omenjeni določbi je zoper sodbo, ki jo izda upravno sodišče, dovoljena pritožba, če je sodišče samo ugotovilo drugačno dejansko stanje, kot ga je ugotovila tožena stranka, ter je na tej podlagi spremenilo izpodbijani upravni akt ali če je sodišče odločilo na podlagi 66. člena tega zakona.

O absolutni naravi te kršitve Vrhovno sodišče v sklepu I Up 96/2018 z dne 20. 6. 2018.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 51, 51/1, 59, 59/1, 59/2, 59/2-1, 59/2-3, 59/3, 64, 64/1, 64/1-2, 64/1-4, 64/5, 73, 73/1, 75, 75/4

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 214, 214/2, 279a

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.