VSRS Sklep I Up 13/2018
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2018-02-07

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

pritožba - imenovanje ravnatelja javnega zavoda - neizbira nobenega od prijavljenih kandidatov - obvestilo - obrazloženost - akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu - začasna odredba - ni upravni akt - kršitev ustavnih pravic - sodno varstvo po 4. členu ZUS-1 - pravni interes - poseg v pravni položaj

Obvestilo o tem, da pristojni minister ni izbral nobenega od kandidatov za razpisano mesto direktorja, ni upravni akt ali drug akt iz 2. člena ZUS-1, katerega zakonitost bi bilo mogoče izpodbijati s tožbo v upravnem sporu. Kot je pravilno pojasnilo sodišče prve stopnje, tovrstna odločitev ne pomeni odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe in zato ne vpliva (spreminja) pravnega položaja kandidatov, ki so se prijavili na javni razpis. Vrhovno sodišče je v novejši sodni praksi (sklep I Up 247/2017 z dne 15. 12. 2017) že sprejelo stališče, da je imenovanje na vodstveni položaj v javnem sektorju (torej tudi postati in biti ravnatelj oziroma direktor javnega zavoda) povezano z varstvom javnega interesa in z izvajanjem javnih nalog. Z vidika posameznika gre zato za privilegij in ne za njegovo pravico.

Zgolj uveljavljanje kršitve človekovih pravic (poleg navedene še kršitev 14. člena Ustave, ker nezakonito ni bil izbran nihče oziroma ker ni bil izbran pritožnik, ter 22. člena Ustave zaradi neobrazloženosti obvestila) tožbe še ne konstituira kot tožbe iz 4. člena ZUS-1. Te kršitve se namreč lahko uveljavljajo tudi v sporu na podlagi 2. člena ZUS-13 ali v drugih za to predvidenih sodnih postopkih.

ZZ v 37. členu predvideva možnost, da nihče od prijavljenih kandidatov ni izbran, zato se razpis ponovi. Iz tega izhaja, da minister med kandidati ni dolžan izbrati nikogar, čeprav izpolnjujejo zahtevane pogoje.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Tožnik je vložil tožbo zoper obvestilo o izidu razpisa Ministrstva za kulturo, 0141-12/2017/27 z dne 6. 12. 2017, s katerim je navedeno ministrstvo tožnika obvestilo, da na Javnem razpisu za zasedbo delovnega mesta ravnatelja javnega zavoda A. A., objavljenem v Uradnem listu RS, št. 26/17 in na spletni strani Ministrstva za kulturo ter pri Zavodu za zaposlovanje dne 26. 5. 2017, ni bil izbran nihče izmed prijavljenih kandidatov. Predlagal je tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče toženki prepove izvedbo javnega razpisa za zasedbo delovnega mesta ravnatelja navedenega zavoda. Sodišče je s sklepom na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo (1. točka izreka) in posledično zahtevo za izdajo začasne odredbe (II. točka izreka) ter odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (III. točka izreka).

2. V obrazložitvi omenjenega sklepa je sodišče prve stopnje navedlo, da obvestilo kandidatom na predmetni javni razpis, s katerim ni bil izbran nihče izmed prijavljenih kandidatov, ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, zaradi izdaje takšnega obvestila pa tudi ni mogoče uveljavljati kršitve ustavnih pravic v smislu 4. člena ZUS-1. Ne gre namreč za odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi s področja upravnega prava, ampak za seznanitev z odločitvijo v kadrovski zadevi, kjer državni organ nastopa kot delodajalec in ne kot nosilec upravne oblasti. Neuspel javni razpis in z njim povezano obvestilo tudi nimata nobenega vpliva na pravni položaj prijavljenih kandidatov. Zakon o uresničevanju javnega interesa za kulturo (v nadaljevanju ZUJIK) in Sklep o ustanovitvi javnega zavoda A. A. (v nadaljevanju Sklep o ustanovitvi javnega zavoda), tudi ne določata, da bi moralo biti obvestilo o izidu javnega razpisa obrazloženo, niti taka zahteva ne izhaja iz narave sprejete odločitve. V obravnavanem primeru ni mogoče uveljavljati kršitve pravice iz 22. člena Ustave, saj je ta procesne narave in jo je mogoče uveljavljati le v zvezi s konkretnim postopkom, ki se konča z odločitvijo o pravicah in dolžnostih osebe. Ker tožnik ni izkazal procesnih predpostavk za tožbo, ni izpolnjen niti pogoj za vsebinsko obravnavanje predlagane začasne odredbe.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper sklep sodišča prve stopnje vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Navaja, da je tožbo vložil po 4. členu ZUS-1, kar naj bi izhajalo iz njene II. točke in pojasnjuje, da je obvestilo o neuspelem natečaju mogoče izdati samo v primeru, če komisija ali minister za kulturo (v nadaljevanju minister) na podlagi meril izbirnega postopka ugotovi, da nihče izmed prijavljenih kandidatov ni dovolj strokovno usposobljen za razpisano delovno mesto. Minister nima možnosti, niti mu zakon ne daje pravice, da po izvedenem postopku arbitrarno, subjektivno in popolnoma neargumentirano odloči, da ne izbere nobenega kandidata. Meni, da je s tem poseženo v njegovo pravico iz 49. člena Ustave, saj mu obravnavano delovno mesto ni bilo dostopno pod enakimi pogoji kot ostalim kandidatom. Ministrova odločitev namreč ni temeljila na strokovni usposobljenosti kandidatov, temveč na pritožnikovem članstvu v sindikatu. S tem, ko obvestilo ni vsebinsko obrazloženo, pa sta pritožniku kršeni tudi pravici iz 14. in 22. člena Ustave. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno obravnavanje, ugodi pa naj tudi pritožnikovemu predlogu za izdajo začasne odredbe. Zahteva povračilo stroškov pritožbenega postopka.

4. Toženka v odgovoru predlaga zavrnitev pritožbe, saj meni, da zaradi neimenovanja na položaj direktorja javnega zavoda ne more priti do posega v posameznikov pravno varovani položaj. Poudarja, da tožnik ni vložil tožbe zoper izpodbijano obvestilo kot tožbe zoper akt oziroma dejanje iz 4. člena ZUS-1, ampak kot tožbo o zakonitosti upravnega akta iz 2. člena ZUS-1. Pojasnjuje, da je odločitev o (ne)imenovanju direktorjev javnih zavodov s področja kulture v pristojnosti ministra za kulturo, katerega noben zakon ne zavezuje, da je vselej dolžan imenovati direktorja izmed prijavljenih kandidatov. Kandidati nimajo pravice biti imenovani, ampak le pravico potegovati se za imenovanje. Minister pri svoji odločitvi ni vezan na mnenje razpisne komisije, ki jo je imenoval, saj je namen te komisije le v zagotavljanju strokovne podpore ministru pri njegovi odločitvi. Ker tožnik nima pravice biti imenovan na delovno mesto direktorja, mu tudi ni mogoče priznati nastanka težko popravljive škode, ki bi prizadevala njega osebno in bi jo bilo mogoče odvrniti le z izdajo začasne odredbe.

6. Vrhovno sodišče se strinja, da izpodbijano obvestilo o tem, da pristojni minister ni izbral nobenega od kandidatov za razpisano mesto direktorja, ni upravni akt ali drug akt iz 2. člena ZUS-1, katerega zakonitost bi bilo mogoče izpodbijati s tožbo v upravnem sporu. Kot je pravilno pojasnilo sodišče prve stopnje, tovrstna odločitev ne pomeni odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe in zato ne vpliva (spreminja) pravnega položaja kandidatov, ki so se prijavili na javni razpis. Vrhovno sodišče je v novejši sodni praksi (sklep I Up 247/2017 z dne 15. 12. 2017) že sprejelo stališče, da je imenovanje na vodstveni položaj v javnem sektorju (torej tudi postati in biti ravnatelj oziroma direktor javnega zavoda) povezano z varstvom javnega interesa in z izvajanjem javnih nalog. Z vidika posameznika gre zato za privilegij in ne za njegovo pravico.

7. Razumevanje, da tovrstna odločitev ni odločitev o posameznikovi (pritožnikovi) pravici, temelji tudi na ureditvi v Zakonu o zavodih (v nadaljevanju ZZ) in v Zakonu o uresničevanju javnega interesa za kulturo (v nadaljevanju ZUJIK), ki sodnega varstva zoper odločitev o neizbiri ne predvidevata. Kot edini akt, ki ga je mogoče izpodbijati pred sodiščem, je v 36. členu ZZ določeno le obvestilo o izbiri, pri čemer neizbrani kandidat lahko uveljavlja sodno varstvo le v omejenem obsegu, to je glede bistvenih postopkovnih kršitev ali zaradi neizpolnjevanja pogojev na strani izbranega kandidata.

8. Ker torej z obravnavanim obvestilom ni bilo odločeno o pritožnikovi pravici, je treba zavrniti tudi pritožbene navedbe o kršitvi pravice do obrazloženosti obvestila, ki naj bi bila zagotovljena v okviru 22. člena Ustave. Po tej določbi je vsakomur zagotovljeno enako varstvo pravic v postopkih, v katerih oblastveni organi odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Navedena določba se nanaša na procesne pravice - med drugim na pravico stranke do obrazložitve odločilnih dejstev - v primeru, ko se odloča o pravici osebe. Če ne gre za tak položaj (kot je to po prej navedenem tudi v obravnavanem primeru), ni mogoče uveljavljati tovrstne procesne kršitve.

Vse to je pritožniku pojasnilo že sodišče prve stopnje in se pri tem sklicevalo na sklep Vrhovnega sodišča I Up 11/2017. Ob tem je pravilno poudarilo, da niti ZUJIK ali Sklep o ustanovitvi javnega zavoda ne zahtevata obrazložitve obvestila kandidatom o izidu javnega razpisa. Glede na navedeno je neutemeljen pritožbeni očitek o kršitvi navedene človekove pravice.

9. Pritožnik meni, da bi bilo treba tožbo vsebinsko obravnavati kot tožbo v smislu 4. člena ZUS-1, saj odločitev, da se ne izbere noben kandidat, ni v prosti presoji pooblaščene osebe - mogoča je le, če nihče od prijavljenih kandidatov po merilih postopka ni dovolj strokovno usposobljen. V konkretnem primeru je očitno prevladala ministrova politična odločitev, ki ni temeljila na pritožnikovi strokovni usposobljenosti, ampak na njegovem članstvu v sindikatu. S tem naj bi bilo poseženo v pritožnikovo pravico iz 49. člena Ustave, saj mu delovno mesto ni bilo dostopno pod enakimi pogoji kot drugim kandidatom.

10. Najprej je treba pritožniku pojasniti, da zgolj uveljavljanje kršitve človekovih pravic (poleg navedene še kršitev 14. člena Ustave, ker nezakonito ni bil izbran nihče oziroma ker ni bil izbran pritožnik, ter 22. člena Ustave zaradi neobrazloženosti obvestila) tožbe še ne konstituira kot tožbe iz 4. člena ZUS-1. Te kršitve se namreč lahko uveljavljajo tudi v sporu na podlagi 2. člena ZUS-1

ali v drugih za to predvidenih sodnih postopkih. Presoja, ali je v konkretnem primeru kot pravno podlago za tožbo mogoče uporabiti 4. člen ZUS-1, je med drugim odvisna od odgovora na vprašanje, ali sprejeti posamični akt sploh lahko poseže v pritožnikove ustavne pravice, konkretno iz tretjega odstavka 49. člena Ustave, ki je specialna pravica glede na splošno pravico do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave.

11. Omenjena določba 49. člena Ustave vsakomur zagotavlja pravico do enake dostopnosti vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji, ne pa tudi, da bo določen kandidat izbran prav na to vodstveno delovno mesto (funkcijo), za katerega se poteguje.

Pritožnik bi torej lahko uveljavljal le, da so bili pogoji za kandidiranje na javnem razpisu oblikovani tako, da so oteževali ali onemogočali sodelovanje osebam, ki so kot on člani sindikata. Tega ne trdi, prav očitek, da ga minister ni izbral (kar sam povsem nekonkretizirano pripisuje članstvu v sindikatu),

pa kaže na razumevanje, da bi ga moral, kar po obrazloženem ni vsebina obravnavane pravice.

12. Glede na navedeno obvestilo, da za ravnatelja javnega zavoda ni bil izbran nihče od prijavljenih, ni akt, ki bi lahko posegel v zatrjevano pritožnikovo človekovo pravico, niti v pravico iz 22. člena Ustave (o tem v 8. točki te obrazložitve). Ob tem Vrhovno sodišče pripominja, da ZZ v 37. členu predvideva možnost, da nihče od prijavljenih kandidatov ni izbran, zato se razpis ponovi. Iz tega izhaja, da minister med kandidati ni dolžan izbrati nikogar, čeprav izpolnjujejo zahtevane pogoje. Pri izbiri je vezan le s tem, da ne sme izbrati kandidata, ki ne bi izpolnjeval predpisanih pogojev za direktorja oziroma ravnatelja, saj je v skladu s prvim odstavkom 33. člena ZZ za direktorja zavoda lahko imenovan, kdor izpolnjuje pogoje, določene z zakonom in aktom o ustanovitvi oziroma s statutom ali pravili zavoda. ZUJIK v drugem odstavku 36. člena določa, da je za direktorja lahko imenovan, kdor strokovno pozna področje dela javnega zavoda in ima vodstvene sposobnosti, pogoji pa so določeni še v 9. členu Sklepa o ustanovitvi javnega zavoda. To pomeni, da ima minister široko polje proste presoje v fazi odločanja, ali bo izbral katerega od kandidatov, pred tem - pri ugotavljanju, ali kandidat izpolnjuje razpisne pogoje -, pa pravne nevezanosti ni.

13. Po obrazloženem tožba zoper izpodbijano obvestilo ni dovoljena iz razloga, ker ne gre za akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu (4. točka prvega 36. člena ZUS-1 v zvezi z 2. členom ZUS-1), očitno pa je tudi, da v obvestilu posredovana odločitev, da ni bil izbran nihče izmed prijavljenih kandidatov, ne posega v pritožnikov pravni položaj (6. točka prvega 36. člena ZUS-1), saj biti izbran na vodstveno delovno mesto ni njegova pravica. Zaradi nedopustnosti tožbe je pravilna tudi odločitev o zavrženju zahteve za izdajo začasne odredbe, ki jo je mogoče v upravnem sporu izdati le pod pogoji iz 32. člena ZUS-1 in ne na podlagi 273. člena Zakona o izvršbi in zavarovanju, na katerega se nepravilno sklicuje pritožnik. Procesna predpostavka za odločanje o začasni odredbi pa je tožba, ki je prestala predhodni preizkus,

saj le tako vložena tožba daje tožeči stranki nmožnost preventivnega varstva, ki je v tem, da lahko zahteva izdajo začasne odredbe po določbah omenjenega člena ZUS-1.

14. Ker za odločitev ostale pritožbene navedbe niso bistvene, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

15. Odločitev o stroških temelji na prvem odstavku 165. člena in prvem odstavku 154. člena Zakona o pravdnem postopka v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

V skladu s prvim odstavkom navedenega člena mora organ, ki je pristojen za imenovanje, obvestiti vsakega prijavljenega kandidata o izbiri in ga poučiti, da ima pravico pregledati razpisno gradivo in v petnajstih dneh po prejemu obvestila zahtevati sodno varstvo pri pristojnem sodišču, če misli, da je bil kršen za izvedbo razpisa določen postopek in da je ta kršitev lahko bistveno vplivala na odločitev o izbiri kandidata ali da izbrani kandidat ne izpolnjuje v razpisu določenih pogojev.

Tako Vrhovno sodišče v sklepih I Up 295/2015 (18. točka obrazložitve) z dne 17. 2. 2016 in I Up 11/2017 z dne 15. 3. 2017 (10. točka obrazložitve). Prim. tudi odločbo Ustavnega sodišča Up-785/15, Up-788/15.

Prim. sodbo in sklep Vrhovnega sodišča I Up 302/2016 z dne 19. 4. 2016.

Prim. odločbe Ustavnega sodišča Up-36/00, Up-23/98 in Up-1/98.

Iz spornega obvestila sicer izhaja, da je svet javnega zavoda o vseh kandidatih dal negativno mnenje.

V tem smislu sklep Vrhovnega sodišča X Ips 369/2015 z dne 11. 10. 2016.

Tako Vrhovno sodišče v številnih sklepih, med drugim I Up 124/2008 z dne 20. 3. 2008, I Up 141/2010 z dne 12. 5. 2010, I Up 227/2011 z dne 25. 5. 2011, I Up 47/2016.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 4, 36, 36/1-4, 36/1-6

Zakon o uresničevanju javnega interesa za kulturo (2002) - ZUJIK  - člen 36, 36/2

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 14, 22, 49

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.