VSRS Sklep X Ips 85/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2018-09-19

Sodba UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) II U 51/2015

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Nataša Smrekar

dovoljena revizija - vrednostni kriterij - dodelitev nepovratnih sredstev progama razvoja podeželja - zahtevek za izplačilo odobrenih sredstev - standard obrazloženosti - neobrazloženost sodbe - razlogi o odločilnih dejstvih - neizvedba glavne obravnave - obrazložitev razlogov za zavrnitev dokaznega predloga - neizvedba dokaza - dejansko stanje v upravnem postopku - ugoditev reviziji

Procesno pravilna zavrnitev dokaznega predloga je v upravnem sporu ob primerni uporabi ZPP mogoča na glavni obravnavi z obrazloženim dokaznim sklepom, če zavrnilni dokazni sklep ni bil obrazložen, pa mora obrazložitev dokaznega sklepa zaradi zagotovitve pravice do izjave postati del obrazložitve sodbe. To toliko bolj velja v upravnem sporu, kadar glavna obravnava ni bila izvedena in je sodišče ob vezanosti na dejansko stanje, ki ga je ugotovila tožena stranka, odločilo na seji. Zavrnitev izvedbe glavne obravnave torej pomeni, da bo kot podlaga za presojo sodišča v celoti upoštevano kot pravilno tisto dejansko stanje, ki ga je ugotovila tožena stranka. Opustitev obrazložitve te odločitve zato ne pomeni zgolj (relativne) bistvene kršitve pravice do izjave v razmerju do posameznega dokaznega predloga, temveč kršitev pravice do obrazloženosti sodne odločbe.

Tudi ob podanih dokaznih predlogih strank lahko sodišče presodi, da glavne obravnave ni dolžno izvesti, saj glavna obravnava ni obvezna tudi tedaj, ko je dejansko stanje med tožnikom in tožencem sporno, vendar stranke navajajo zgolj tista nova dejstva in dokaze, ki jih skladno s tem zakonom sodišče ne more upoštevati (52. člen ZUS-1), ali pa predlagana nova dejstva in dokazi niso pomembni za odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). To se povezuje z načelno dolžnostjo sodišča, da predlagane dokaze izvede, vendar pa je ta dolžnost omejena, če za zavrnitev predlaganih dokazov obstajajo utemeljeni formalni ali vsebinski razlogi (nesubstanciran dokazni predlog, itd.). Ker pa mora biti ta presoja opravljena in obrazložena s strani sodišča prve stopnje, kar šele omogoči tako seznanitev stranke kot tudi revizijski preizkus izdane sodbe, ni ne pristojnost in ne naloga revizijskega sodišča, da to opravi namesto njega.

I. Reviziji se ugodi sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Mariboru, II U 51/2015-6 z dne 2. 2. 2016, se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper odločbo Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju agencija), s katero je bilo zahtevku tožeče stranke za izplačilo sredstev, določenih v tam navedeni odločbi o pravici do sredstev, delno ugodeno v višini 3.367,02 EUR, del zahtevka v višini 28.392,35 EUR pa je bil zavrnjen (1. točka izreka odločbe).

2. Sodišče prve stopnje se v obrazložitvi sodbe strinja z izpodbijano odločbo in njenimi razlogi ter se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Pojasnjuje pravilnost odločitve agencije glede neodobritve "in house" pogodbe z novim izvajalcem del in neodobritve tretje gradbene situacije s prejšnjim izvajalcem ter pravilnost odločitve v zvezi z neunovčeno bančno menico, višino odbitkov in posledično pravilnost zavrnitve dela zahtevka tožeče stranke.

3. Zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje tožeča stranka (v nadaljevanju revidentka) vlaga revizijo iz razloga zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu, njeno dovoljenost pa utemeljuje z vsemi tremi točkami drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Pojasnjuje, da ji je bilo z odločbo o pravici do sredstev priznanih bistveno več sredstev, kot jih je zdaj zahtevala, da ni prišlo do vsebinske, finančne in časovne spremembe naložbe, kot to trdita agencija in sodišče prve stopnje, čeprav tega nista pojasnila. Spremenil se je le izvajalec del, kar pa odločba o pravici do sredstev ne šteje kot kršitev. Neupravičeno ni bila upoštevana tretja gradbena situacija prvotnega izvajalca del, v kateri so bila obračunana dela, ki jih je opravil po izdaji prve in druge gradbene situacije in pred podpisom pogodbe z novim izvajalcem. Bančna menica ni bila unovčena, ker bi to poslabšalo pogodbeni odnos med strankama pogodbe in do zaključka investicije sploh ne bi prišlo. Sodišču prve stopnje očita, da ni izvedlo glavne obravnave, da se do tožbenega predloga za zaslišanje dveh oseb, ki bi obe vedeli izpovedati podrobnosti glede izvedbe projekta, ni opredelilo in tudi ni navedlo razlogov za zavrnitev. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi, sodbo razveljavi (spremeni) ter odloči, da se izpodbijana odločba v 1. točki izreka spremeni tako, da se zahtevku tožeče stranke za izplačilo sredstev ugodi v višini 31.759,37 EUR, in v 2. točki izreka spremeni tako, da se sredstva v tej višini nakažejo na strankin transakcijski račun, oziroma podrejeno, naj zadevo vrne prvostopenjskemu sodišču v ponovno odločanje, v vsakem primeru pa toženi stranki naloži povrnitev stroškov tega postopka.

4. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

5. Revizija je dovoljena iz razloga po 1. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1

, ker gre v obravnavani zadevi za odločanje o dokončnem upravnem aktu, v katerem je pravica stranke izražena v denarni vrednosti, vrednost izpodbijanega dela pa presega 20.000 EUR. Vrhovno sodišče se zato ne opredeljuje do razlogov za dovoljenost revizije po 2. in 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

7. Agencija je z odločbo z dne 31. 8. 2012 odobrila revidentkino vlogo na javni razpis za dodelitev nepovratnih sredstev v višini do 73.760,63 EUR za sofinanciranje ukrepa 322: Obnova in razvoj vasi 1. v letu 2012. V obravnavani zadevi je sporno, ali je odločitev o (delni) zavrnitvi revidentkinega zahtevka za izplačilo predhodno odobrenih sredstev pravilna. Agencija namreč ni odobrila „in house“ pogodbe z novim izvajalcem del in tretje gradbene situacije prvotnega izvajalca ter je zato kot upravičene stroške priznala le stroške, zaključene z drugo začasno gradbeno situacijo, od katerih je odštela odbitke (razliko stroškov do tretje gradbene situacije, menični znesek, račun za 266,69 EUR, od katerega je revidentka odstopila) in znižanja (sankcije

in višino splošnih stroškov). Agencija je 19. 8. 2013, torej pred prejemom zahtevka za izplačilo sredstev, prejela revidentkino vlogo za odobritev spremembe izvajalca del, jo dvakrat (28. 8. 2013 in 2. 9. 2013) pozvala na popravo oziroma dopolnitev in obakrat prejela neustrezno oziroma nepopolno dopolnitev. Po drugi dopolnitvi vloge je revidentka spremenila vsebino nedokončanih del in dodala razna nepredvidena dela. Sledila sta administrativni pregled in pregled na kraju samem (9. 10. 2013). Pri slednjem je bilo ugotovljeno, da je revidentka 3. 9. 2013, torej v času, ko so zaradi prekinitve del s strani prvotnega izvajalca še potekala usklajevanja z agencijo glede obsega nedokončanih del, sklenila "in house" pogodbo z novim izvajalcem za dokončanje del v višini 19.801,87 EUR , s katero agencija kasneje ni soglašala. Že po sklenitvi te pogodbe pa je 17. 10. 2013 prvotni izvajalec izdal tretjo gradbeno situacijo, ki jo je revidentka, skupaj z računom, priznala. Ta dokument je tožena stranka prejela 21. 11. 2013, po tem ko je revidentka že prejela negativno mnenje o sklenjeni „in house“ pogodbi, v njem pa revidentka še ni zaprosila za vključitev tretje gradbene situacije v upravičene stroške naložbe, to je storila šele 3. 12. 2013. Novemu izvajalcu je plačala le 2.637,88 EUR, vendar teh stroškov ni vključila v zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev, vložen 30. 12. 2013. Revidentka ni unovčila menice, kar je omogočala gradbena pogodba s prvotnim izvajalcem del, niti ni izterjala predvidene do 5 % pogodbene kazni.

8. Revidentka v reviziji utemeljuje očitek bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu ter očitek zmotne uporabe materialnega prava.

9. Vrhovno sodišče je v sklepu X Ips 274/2014 z dne 6. 10. 2016 že obrazložilo, da je zahteva po razumni, izčrpni in prepričljivi argumentaciji sodnih odločb bistven sestavni del poštenega postopka.

Vendar je glede na posebnost upravnega spora v sporih glede zakonitosti izpodbijanih upravnih aktov (2. člen ZUS-1) treba poudariti, da se presoja upravnega sodišča kot sodišča prve stopnje vsebinsko približuje odločanju o pravnem sredstvu, zato je standard obrazloženosti odločb sodišča prve stopnje v upravnem sporu drugačen od standarda obrazloženosti prvostopenjskih odločb v pravdnem postopku in se približuje standardu, ki velja za obrazloženost odločb pritožbenega sodišča (360. člen Zakona o pravdnem postopku - v nadaljevanju ZPP, ki se po 22. členu ZUS-1 primerno uporablja).

10. Iz obrazložitve sodišča prve stopnje v upravnem sporu mora tako biti razvidno, kateri so bili odločilni razlogi za prepričanje sodišča o pravilnosti ugotovitve dejanskega stanja in njegove pravne subsumpcije pod uporabljene norme materialnega prava. V vsakem primeru mora biti jasno razvidno, da je sodišče pri odločanju upoštevalo vse bistvene navedbe strank in se do njih opredelilo, kar vse je sestavni del pravice do obrazloženosti sodne odločbe iz 22. člena Ustave.

S tem se torej povezuje potreba po argumentiranem stališču sodišča o razlogih za odločitev z opredelitvijo do bistvenih navedb strank v postopku. Na podlagi obrazložitve mora biti možna presoja o razumnosti sprejete odločitve.

11. Procesno pravilna zavrnitev dokaznega predloga je v upravnem sporu ob primerni uporabi ZPP mogoča na glavni obravnavi z obrazloženim dokaznim sklepom, če zavrnilni dokazni sklep ni bil obrazložen, pa mora obrazložitev dokaznega sklepa zaradi zagotovitve pravice do izjave postati del obrazložitve sodbe. To toliko bolj velja v upravnem sporu, kadar glavna obravnava ni bila izvedena in je sodišče ob vezanosti na dejansko stanje, ki ga je ugotovila tožena stranka, odločilo na seji (60. člen ZUS-1). Zavrnitev dokaznega predloga, ki pomeni zadostitev pravici do izjave, v takem primeru sodišče prve stopnje vključi v presojo, ali so podani razlogi, zaradi katerih glavne obravnave ni treba izvesti (59. člen ZUS-1). To pomeni, da je obrazložitev odločitve o tem, da se glavna obravnava ne bo izvedla, hkrati vsebinsko neločljivo povezana z zavrnitvijo vseh dokaznih predlogov, saj dokazov z namenom ugotovitve pravilnega dejanskega stanja ni mogoče izvesti izven glavne obravnave. Zavrnitev izvedbe glavne obravnave torej pomeni, da bo kot podlaga za presojo sodišča v celoti upoštevano kot pravilno tisto dejansko stanje, ki ga je ugotovila tožena stranka. Opustitev obrazložitve te odločitve zato ne pomeni zgolj (relativne) bistvene kršitve pravice do izjave v razmerju do posameznega dokaznega predloga, temveč kršitev pravice do obrazloženosti sodne odločbe, saj razlogi za ključno odločitev sodišča prve stopnje v upravnem sporu tedaj niso razvidni ne stranki in ne revizijskemu sodišču v okviru njegove pristojnosti za presojo bistvenih kršitev pravil postopka (14. točka drugega odstavka 339. člena ZPP). V zvezi s to odločitvijo pa se ne more splošno sklicevati na razloge za odločitev, ki izhajajo iz izpodbijanega upravnega akta, saj gre za presojo, ki jo lahko - in mora - po zakonu opraviti samo sodišče v upravnem sporu, in ni niti pojmovno mogla biti vključena v presojo upravnih organov v upravnem postopku.

12. V zvezi s tem Vrhovno sodišče poudarja, da tudi ob podanih dokaznih predlogih strank lahko sodišče presodi, da glavne obravnave ni dolžno izvesti, saj glavna obravnava ni obvezna tudi tedaj, ko je dejansko stanje med tožnikom in tožencem sporno, vendar stranke navajajo zgolj tista nova dejstva in dokaze, ki jih skladno s tem zakonom sodišče ne more upoštevati (52. člen ZUS-1), ali pa predlagana nova dejstva in dokazi niso pomembni za odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). To se povezuje z načelno dolžnostjo sodišča, da predlagane dokaze izvede, vendar pa je ta dolžnost omejena, če za zavrnitev predlaganih dokazov obstajajo utemeljeni formalni ali vsebinski razlogi (nesubstanciran dokazni predlog, itd.). Ker pa mora biti ta presoja opravljena in obrazložena s strani sodišča prve stopnje, kar šele omogoči tako seznanitev stranke kot tudi revizijski preizkus izdane sodbe, ni ne pristojnost in ne naloga revizijskega sodišča, da to opravi namesto njega.

13. Sodišče prve stopnje v obravnavani zadevi ni izvedlo dokaza z zaslišanjem odgovornega nadzornika M. L. in B. R., ki naj bi znala izpovedati podrobnosti glede izvedbe projekta, vendar v nobenem delu obrazložitve izpodbijane sodbe ni pojasnilo odločitve, da glavne obravnave ne bo opravilo, niti se ni nikjer in z ničemer opredelilo do dokaznih predlogov. Očitno je, da je revidentka določeni ugotovitvi dejstev in sklepu o dejanskem stanju s strani tožene stranke oporekala s tem, ko je sodišču prve stopnje predlagala izvedbo dokazov za drugačno presojo ugotovljenih dejstev, in mu posledično očitala, da predlagani dokazi niso bili izvedeni v skladu z ZUS-1. Ni torej nasprotovala le izvedenim zaključkom glede nesporno ugotovljenega dejanskega stanja, temveč se zavzema za ugotovitev dejstev, ki bi pripeljala do drugačne odločitve o upravičenih stroških naložbe in posledično do drugačne odločitve o zahtevku za izplačilo nepovratnih sredstev. Popolna opustitev obrazložitve glede neoprave glavne obravnave in zavrnitve dokaznih predlogov pa pomeni, da skladno z ustavno zagotovljeno pravico do obrazloženosti sodbe ni mogoče šteti, da sodba vsebuje vse razloge o odločilnih dejstvih in jo je zato treba razveljaviti in vrniti sodišču prve stopnje v novo sojenje (93. člen ZUS-1).

14. V novem postopku bo moralo sodišče prve stopnje opraviti presojo, ali je glede na ugotovljeno dejansko stanje treba izvesti glavno obravnavo in v primeru njene izvedbe opraviti presojo vseh dokazov in dejstev, ki se z njimi dokazujejo, oziroma v primeru, če bo presodilo, da obstajajo razlogi, ki utemeljujejo izjemo od te obveznosti, to v svoji sodbi ustrezno obrazložiti, opredeliti pa se bo moralo tudi do pravnih podlag, na katerih temelji zavrnitev zahtevka za izplačilo.

15. Glede na sprejeto odločitev in razloge zanjo se Vrhovno sodišče do drugih revizijskih ugovorov ni opredeljevalo.

16. Odločitev o stroških postopka je pridržana za končno odločbo na podlagi določb tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Z novelo ZZP-E (Ur. l. RS, št. 10/2017) so bili črtani 83. člen in 86. - 91. člen ZUS-1 (drugi odstavek 122. člena ZPP-E). Ker je bila v obravnavanem primeru izpodbijana sodba sodišča prve stopnje izdana pred začetkom uporabe ZPP-E, to je pred 14. 9. 2017, se revizijski postopek konča po do tedaj veljavnem ZPP (tretji odstavek 125. člena ZPP-E) in posledično po dotedanjih določbah ZUS-1.

30. člen Uredbe Komisije (ES) št. 65/2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi za razvoj podeželja (Uredba 65/2011).

Tako tudi Ustavno sodišče v odločbi Up-147/09 z dne 23. 9. 2010.

Tako Vrhovno sodišče tudi v sklepu X Ips 347/2015 z dne 14. 7. 2017.

Tako Ustavno sodišče o sodbah instančnih sodišč npr. v odločbi št. Up-824/14 z dne 7. 4. 2016.

Glede zahtev ZPP, ki se primerno uporablja tudi v upravnem sporu, Vrhovno sodišče v sklepu II Ips 678/2007 z dne 16. 12. 2010.

Tako tudi že citirana odločitev Vrhovnega sodišča X Ips 274/2014 z dne 6. 10. 2016.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 52, 59, 60

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 339, 339/2-14

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.