VSRS Sodba X Ips 61/2015
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-04-19

Sodba UPRS (zunanji oddelek v Celju) IV U 101/2014

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

UPRAVNI SPOR - JAVNI RAZPISI - KMETIJSTVO

dovoljena revizija - vrednostni spor - javni razpis - nastanek upravičenih stroškov - prevzem obveznosti na račun dodeljenih sredstev - izbor izvajalca - zavrnitev zahtevka za izplačilo sredstev - začetek upravičenosti stroškov

Sodišče prve stopnje je napačno izhajalo zgolj iz jezikovne razlage besedila prvega odstavka 120. člena Uredbe PRP in javnega razpisa, ampak bi moralo izhajati iz tega, kaj je namen navedenega določila. Prvi odstavek 120. člena Uredbe PRP izrecno določa, da vlagatelj ne sme začeti z deli pred datumom začetka upravičenosti stroškov, niti prevzeti nobenih obveznosti na račun morebitnih dodeljenih sredstev. To, ali je vlagatelj s tem, ko je izvajalca izbral pred začetkom datuma upravičenosti, že sprejel tudi obveznosti na račun morebitnih dodeljenih sredstev, pa je treba razlagati glede na okoliščine vsakega posameznega primera.

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Celju, IV U 101/2014-6 z dne 15. 1. 2015 se spremeni tako, da se tožbi ugodi in se odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33123-2/2013/17 z dne 25. 3. 2014, odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna v roku 15 dni od vročitve te sodbe tožeči stranki povrniti stroške upravnega spora v višini 2.318,00 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper odločbo Ministrstva za kmetijstvo in okolje, Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju Agencija), št. 33123-2/2013/17 z dne 25. 3. 2014, s katero je ta (v drugi fazi postopka) zavrnila tožničin zahtevek za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev, št. 33123-2/2013/8 z dne 23. 8. 2013 (izdani v prvi fazi postopka) (1. točka izreka odločbe) in odločila, da posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka odločbe).

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje navaja, da je obvestilo o izbiri najugodnejšega ponudnika bilo izdano dne 9. 7. 2013, kar pomeni, da je izvajalec za izvedbo naložbe bil izbran pred izdajo odločbe o pravici do sredstev z dne 23. 8. 2013. Sodišče prve stopnje se sklicuje na javni razpis iz naslova ukrepa 322 Obnova in razvoj vasi in navaja, da so določbe zelo jasne, kar pomeni, da ne dopuščajo razlage, da je ponudnik oziroma izvajalec izbran šele, ko postane obvestilo o izbiri najugodnejšega ponudnika pravnomočno. V takšnem primeru bi bilo določilo o pravnomočnosti obvestila izrecno navedeno v javnem razpisu. Ta pa izrecno navaja, da dobavitelj oziroma izvajalec ne sme biti izbran pred začetkom datuma upravičenosti.

3. Tožeča stranka (v nadaljevanju revidentka) izpodbija sodbo sodišča prve stopnje z revizijo, katere dovoljenost utemeljuje s sklicevanjem na 1., 2. in 3. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1, in uveljavlja revizijska razloga bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu ter zmotne uporabe materialnega prava. Trdi, da je sodišče prve stopnje napačno uporabilo materialno pravo, ko je določilo javnega razpisa razlagalo na način, da je dobavitelj oziroma izvajalec izbran takrat, ko je opravljena izbira (v obravnavanem primeru z obvestilom o izbiri najugodnejšega ponudnika z dne 9. 7. 2013) in ne takrat, ko je opravljena izbira postala pravnomočna (v obravnavanem primeru z pravnomočnostjo obvestila o izbiri najugodnejšega ponudnika, tj. 23. 8. 2013). Določilo javnega razpisa namreč ne določa datuma izbire, ampak samo izbiro, ki jo je izvedla z obvestilom dne 9. 7. 2013, vendar je to postalo pravnomočno šele 23. 8. 2013, ko ga ni bilo več mogoče izpodbijati s pritožbo. Da je navedeno obvestilo postalo pravnomočno 23. 8. 2013, izhaja tudi iz končnega poročila o oddaji javnega naročila, št. 430-7/2013-19 z dne 10. 9. 2013. Navaja še, da je v javnem naročilu bil določen tudi razvezni pogoj, da pogodbe ne bo sklenila, če ne bo dobila odobrenih sredstev, do česar se sodišče prve stopnje ni obrazloženo opredelilo, niti pred njim tožena stranka v izpodbijani odločbi.

4. Tožena stranka v odgovoru na revizijo prereka vse navedbe revidenta in navaja, da je izvajalec za izvedbo naložbe bil izbran pred izdajo odločbe o pravici. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj revizijo zavrne.

6. Revidentka sicer dovoljenost revizije utemeljuje po vseh točkah drugega odstavka 83. člena ZUS-1, vendar je po presoji Vrhovnega sodišča revizija dovoljena že na podlagi 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, ki določa, da je revizija dovoljena, če vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta oziroma pravnomočne sodbe, če je sodišče odločalo meritorno, v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, presega 20.000,00 EUR. Z odločbo, ki je izpodbijana v tem upravnem sporu, je bil revidentki zavrnjen zahtevek za izplačilo sredstev v višini 122.710,26 EUR, tj. v višini, ki presega navedeni mejni znesek za dovoljenost revizije.

7. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

8. Kot izhaja iz podatkov upravnega in sodnega spisa, je tožena stranka revidentki z odločbo o pravici do sredstev, št. 33123-2/2013/8 z dne 23. 8. 2013, na podlagi 18. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1) v zvezi s četrtim odstavkom 115. člena Uredbe o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2011-2013 (v nadaljevanju Uredba PRP) odobrila nepovratna sredstva iz naslova ukrepa št. 322 Obnova in razvoj vasi v višini 147.791,18 EUR, na podlagi katerega je bil objavljen javni razpis. Na podlagi te odločbe je revidentka 10. 12. 2013 vložila zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev v višini 122.710,26 EUR in priložila ustrezno dokumentacijo. Na podlagi te dokumentacije je tožena stranka ugotovila, da revidentka ne izpolnjuje pogoja javnega razpisa, saj je bil ponudnik,  G., d. o. o., izbran z obvestilom o izbiri najugodnejšega ponudnika že 9. 7. 2013, kar je pred izdajo odločbe o pravici do sredstev, ki je bila izdana 23. 8. 2013, zato je revidentkin zahtevek za izplačilo sredstev v celoti zavrnila. Kot razlog za zavrnitev tožena stranka navaja, da je ponudnik bil izbran pred izdajo odločbe o pravici do sredstev in se sklicuje na pogoje javnega razpisa.

9. ZKme-1 v prvem odstavku 56. člena določa, da (po izdaji odločbe o pravici do sredstev) za izplačilo sredstev stranke vlagajo zahtevke. Če je zahtevek v nasprotju z zahtevami iz predpisov, javnega razpisa ali odločbe o pravici do sredstev, ga organ zavrne (četrti odstavek 56. člena ZKme-1).

10. Podlaga za odločanje je Uredba PRP, ki ureja izvajanje ukrepov 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije 2007-2013 v letih 2011-2013, ki ga je potrdila Komisija EU, in ki določa vrste ukrepov, upravičene naložbe in aktivnosti, upravičence, upravičene in neupravičene stroške, pogoje za upravičenost, merila za izbor, postopke za izvajanje posameznih ukrepov, nadzor nad izvajanjem ukrepov, višino sredstev ter finančna merila za izvajanje med drugim tudi Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja. Glede pogojev za vlagatelja, povezanih z nastankom upravičenih stroškov Uredba PRP v prvem odstavku 120. člena določa, da vlagatelj pred datumom začetka upravičenosti stroškov ne sme začeti z deli, niti prevzeti nobenih obveznosti na račun morebitnih dodeljenih sredstev (sklenitev katerekoli pogodbe, naročanje materiala, opreme, storitev ali del; zbiranje ponudb se ne šteje kot prevzem obveznosti, s tem da dobavitelj oziroma izvajalec ne sme biti izbran pred začetkom datuma upravičenosti). Enako določa tudi prvi odstavek podpoglavja B. Nastanek upravičenih stroškov Javnega razpisa iz naslova ukrepa 322 Obnova in razvoj vasi. Upravičeni stroški naložbe pa so na podlagi četrtega odstavka 81. člena Uredbe PRP samo stroški, nastali od datuma izdaje odločbe o pravici do sredstev do zadnjega zahtevka za izplačilo sredstev (v obravnavanem primeru so torej upravičeni stroški tisti, ki so nastali od 23. 8. 2013 dalje).

11. V zadevi ostaja sporno, ali je tožena stranka ravnala pravilno, ko je z izpodbijano odločbo (v celoti) zavrnila revidentkin zahtevek za izplačilo sredstev, ker je ta izbrala izvajalca pred začetkom datuma upravičenosti do sredstev. Vrhovno sodišče je zato v nadaljevanju presojalo, ali je revidentka z izbiro izvajalca, ki je bila opravljena pred izdajo odločbe o pravici do sredstev, sploh prevzela obveznosti na račun dodeljenih sredstev, kar bi lahko bil razlog za celotno zavrnitev zahtevka.

12. Po presoji Vrhovnega sodišča revidentka s tem, ko je že pred odločitvijo o upravičenosti do sredstev izbrala izvajalca, ni prevzela nobenih obveznosti na račun morebitnih dodeljenih sredstev. Po mnenju Vrhovnega sodišča je sodišče prve stopnje napačno izhajalo zgolj iz jezikovne razlage besedila prvega odstavka 120. člena Uredbe PRP in javnega razpisa, kjer je izbor izvajalca oziroma dobavitelja res naveden kot eden izmed primerov, ko naj bi vlagatelj sprejel obveznost na račun morebitnih dodeljenih sredstev. Po mnenju Vrhovnega sodišča je treba izhajati iz tega, kaj je namen določila prvega odstavka 120. člena citirane uredbe. To določilo izrecno določa, da vlagatelj ne sme začeti z deli pred datumom začetka upravičenosti stroškov, niti prevzeti nobenih obveznosti na račun morebitnih dodeljenih sredstev. To, ali je vlagatelj s tem, ko je izvajalca izbral pred začetkom datuma upravičenosti, že sprejel tudi obveznosti na račun morebitnih dodeljenih sredstev, pa je treba razlagati glede na okoliščine vsakega posameznega primera.

13. Iz razpisne dokumentacije izhaja, da je revidentka (naročnica) na portalu javnih naročil dne 29. 3. 2013 objavila obvestilo o javnem naročilu „gradnja vodovoda Gora Oljka“ po odprtem postopku. Na razpisano naročilo je prejela tri pravočasne ponudbe, zato je dne 9. 7. 2013 izdala obvestilo o izbiri najugodnejšega ponudnika, pri izbiri katerega je bilo edino merilo za ocenitev ponudbe najnižja cena. Gradbeno pogodbo pa je s ponudnikom sklenila šele 5. 9. 2013.

14. Revidentka je kljub temu, da je izvajalca izbrala pred 23. 8. 2013, ko je bila izdana odločba o pravici do sredstev, ravnala v skladu z namenom prvega odstavka 120. člena Uredbe PRP, ki je v tem, da se ne prevzame nobene obveznosti na račun morebitnih dodeljenih sredstev. Glede na tako besedilo javnega razpisa s tem, ko je izbrala izvajalca še pred datumom začetka upravičenosti do stroškov, ni prevzela nobenih obveznosti, saj je, kot je že navedeno zgoraj, gradbeno pogodbo s ponudnikom sklenila šele 5. 9. 2013, v javnem naročilu pa je po njenih navedbah bil določen tudi razvezni pogoj, da pogodbe ne bo sklenila, če ne bo dobila odobrenih sredstev (to pa je izrecno navedeno tudi v Obvestilu o izbiri najugodnejšega ponudnika z dne 9. 7. 2013). Izbor izvajalca pred začetkom datuma upravičenosti bi lahko upoštevala kot razlog za (delno) zavrnitev zahtevka v tistih primerih, ko bi tak izbor tudi dejansko pomenil prevzem obveznosti na račun morebitnih dodeljenih sredstev.

15. Vrhovno sodišče še dodaja, da tudi iz sodbe SEU v zadevi C-111/15 z dne 7. 7. 2016 sicer izhaja, da države članice lahko določijo pogoj za upravičenost izdatkov, ki se nanaša na okoliščino, da so ti izdatki nastali po odobritvi zahtevka za podporo. Vendar, kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 79 sklepnih predlogov, lahko države članice tako radikalen ukrep (celotne) zavrnitve plačila, v primeru, da je eden od izdatkov za izbrano dejavnost nastal pred sprejetjem odločbe o pravici do sredstev, uporabijo le v položaju, določenem v členu 30(2) Uredbe št. 65/2011,(1) ki se nanaša na primer, v katerem upravičenec do podpore namerno poda napačno prijavo. V vseh preostalih primerih pa člen 30 določa znižanje zneska podpore, ki se izračuna v skladu z metodo, določeno v odstavku 1 tega člena. SEU še dodaja, da je taka metoda, po kateri se izločijo neupravičeni izdatki, in sicer v okoliščinah iz postopka v glavni stvari izdatki, nastali pred izdajo odločbe o pravici do sredstev, odvračilna, saj se znesek, ki se dejansko izplača, zniža za znesek, ki je občutno višji od neupravičenega izdatka. V teh okoliščinah se želi s tako metodo preprečiti učinek tako imenovanih „mrtvih“ izgub, hkrati pa ta metoda ohrani sorazmernost, saj dejansko upravičeni stroški niso povsem izključeni iz podpore.(2)

16. V primeru ugotovitve, da v obravnavani zadevi revidentka z izbiro ponudnika pred datumom začetka upravičenosti stroškov teh ni povzročila, sama izbira na izplačilo zahtevanih sredstev ne sme vplivati. Vrhovno sodišče se do navedb v reviziji, ali je za presojo utemeljenosti zahtevka za izplačilo odobrenih sredstev v obravnavanem primeru relevanten datum izbire izvajalca ali datum, ko je navedena izbira postala pravnomočna, glede na zgoraj sprejeto stališče, ni opredeljevalo, ker to za odločitev ni pravno pomembno.

17. Ker je bilo v obravnavani zadevi zmotno uporabljeno materialno pravo, je Vrhovno sodišče na podlagi prvega odstavka 94. člena ZUS-1 reviziji ugodilo in spremenilo izpodbijano sodbo tako, da je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijano odločbo. Po določbi tretjega odstavka 56. člena ZKme-1 se namreč odločba, kot je izpodbijana, izda le v primeru, če zahtevku stranke za izplačilo odobrenih sredstev ni v celoti ugodeno. Zahtevek, ki izpolnjuje pogoje iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev, Agencija odobri in sredstva izplača na strankin transakcijski račun. Nakazilo na račun stranke šteje, da je bilo zahtevku za izplačilo v celoti ugodeno (drugi odstavek 56. člena ZKme-1).

18. Ker je revidentka z revizijo uspela, je bilo treba odločiti tudi o njeni zahtevi za povračilo stroškov upravnega spora. Po določbah drugega odstavka 165. člena in prvega odstavka 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 je dolžna tožena stranka revidentki povrniti stroške revizijskega postopka v skupnem znesku 2.318,00 EUR (1.880,00 EUR po tar. št. 3300, 20,00 EUR za poštne in telekomunikacijske storitve po tar. št. 6002 in 22 % DDV), ki jih je Vrhovno sodišče v skladu s prehodno določbo drugega odstavka 20. člena Odvetniške tarife odmerilo na podlagi drugega odstavka 25. člena Zakona o odvetniški tarifi. Skupaj je tako priznanih 2.416, 82 EUR stroškov, ki jih mora tožena stranka tožeči stranki povrniti v 15 dneh od vročitve te sodbe.

(1) Uredba Komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27. januarja 2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja.

(2) Točki 53 in 54 sodbe SEU v zadevi C-111/15 z dne 7. 7. 2016.

ZUS-1 člen 83, 83/2-1. ZKme-1 člen 56, 56/2, 56/3, 56/4. Uredba o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa za razvoj podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2011-2013 člen 120, 120/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.