VSRS Sklep I Up 288/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-01-18

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Marko Prijatelj

izredni ukrep prenehanja kvalificiranih obveznosti banke - aktivna legitimacija za tožbo - postopek sodnega varstva zoper odločbo o izrednih ukrepih Banke Slovenije - obstoj upravnega akta - redni upravni spor - subsidiarni upravni spor - zavrženje tožbe - odločba Ustavnega sodišča

Ker je zoper odločbo tožene stranke (torej upravni akt) po 347. členu ZBan-1 predvideno sodno varstvo v rednem upravnem sporu po 2. členu ZUS-1, predpostavke za odločanje sodišča v subsidiarnem upravnem sporu po 4. členu ZUS-1 niso izpolnjene in tožba na tej podlagi ni dovoljena.

Navedeno velja neodvisno od vprašanja, kdo je v takem rednem upravnem sporu upravičen vložiti tožbo zoper odločbo o izrednih ukrepih, in ali je ureditev aktivne legitimacije za navedeno tožbo ustrezna. Subsidiarni upravni spor po 4. členu ZUS-1 namreč ni namenjen odpravljanju morebitnih pomanjkljivosti zakonske ureditve aktivne legitimacije za tožbo zoper upravni akt v rednem upravnem sporu.

Ker pritožnik po 347. členu ZBan-1, za katerega je Ustavno sodišče presodilo, da ni v neskladju z Ustavo, v tem upravnem sporu ni aktivno legitimiran za vložitev tožbe, je odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zakonita.

II. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

III. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z uvodoma navedenim sklepom je sodišče prve stopnje ob smiselni uporabi 3. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju pritožnik) zoper odločbo Banke Slovenije o izrednih ukrepih, št. 24.20-021/13-010 z dne 17. 12. 2013, s katero je tožena stranka Novi Ljubljanski banki, d. d., odredila prenehanje vseh kvalificiranih obveznosti banke iz šestega odstavka 161. a člena Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1).

2. Zoper navedeni sklep sodišča prve stopnje je pritožnik vložil pritožbo, ki je bila vročena toženi stranki v odgovor.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom I Up 288/2014-25 z dne 15. 3. 2016 prekinilo postopek in z zahtevo začelo postopek za oceno ustavnosti 347. člena ZBan-1. Ustavno sodišče Republike Slovenije je skladnost ZBan-1 z Ustavo Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) sočasno presojalo v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevami Državnega sveta Republike Slovenije, Varuha človekovih pravic Republike Slovenije in Okrožnega sodišča v Ljubljani, ter na pobudo T. K., Ljubljana, in drugih pobudnikov, v katerem je odločilo z odločbo št. U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016. Ustavno sodišče je po vsebini presodilo, da je bila zakonska ureditev ZBan-1 (in sedaj Zakona o reševanju in prisilnem prenehanju bank) v neskladju z Ustavo, ker prizadetim osebam ni zagotavljala učinkovitega sodnega varstva. S tem je vsebinsko pritrdilo stališču Vrhovnega sodišča. Ker pa je zakonodajalcu naložilo, da to učinkovito sodno varstvo oblikuje kot novo, posebno obliko varstva v pravdnem postopku, ki je pravna ureditev do sedaj še ne pozna, je s tem odpadel vsebinski razlog za obravnavo vložene zahteve Vrhovnega sodišča. Ob tem je Ustavno sodišče odločilo tudi, da 347. člen ZBan-1 ni bil v neskladju z Ustavo (6. točka izreka odločbe). Zato je Vrhovno sodišče s sklepom I Up 228/2014-32 z dne 28. 10. 2016 zahtevo za oceno ustavnosti, o kateri z navedeno odločbo ni bilo odločeno, umaknilo. S sklepom št. U-I-57/16 z dne 17. 11. 2016 je Ustavno sodišče postopek za oceno ustavnosti 347. člena ZBan-1 ustavilo. S tem je odpadel razlog za prekinitev postopka po 156. členu Ustave oziroma prvem in drugem odstavku 23. člena Zakona o ustavnem sodišču, zato je Vrhovno sodišče postopek nadaljevalo.

5. Pritožnik je s tožbo v upravnem sporu, vloženo po 4. členu ZUS-1, zahteval odpravo odločbe o izrednih ukrepih iz prvega odstavka 253. a člena ZBan-1, ki jo je tožena stranka izdala v postopku nadzora nad banko. Vrhovno sodišče pritrjuje stališču sodišča prve stopnje, ki mu pritožnik v pritožbi niti ne nasprotuje, da je navedena odločba tožene stranke upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1, saj je tožena stranka kot samostojen in neodvisen državni organ, ustanovljen s 152. členom Ustave, v okviru izvrševanja svoje upravne funkcije nadzora nad bankami (23. člen Zakona o Banki Slovenije) enostransko, oblastveno, posamično in v javnem interesu odločila o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi banke kot nadzorovane osebe.

6. Po presoji Vrhovnega sodišča je pravilno tudi stališče sodišča prve stopnje, da obstoj upravnega akta iz 2. člena ZUS-1 preprečuje vložitev tožbe po 4. členu ZUS-1. Po navedeni določbi ZUS-1, ki pomeni konkretizacijo drugega odstavka 157. člena Ustave, odloča sodišče v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Ta določba ureja tako imenovano subsidiarno varstvo, ki se lahko uveljavlja le zoper drug posamičen akt (ki ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1) ali dejanje, s katerima je bilo poseženo v človekove pravice ali temeljne svoboščine, pa še to le v primeru, ko zoper tak akt ali dejanje ni zagotovljeno drugo učinkovito sodno varstvo pred rednim ali specializiranim sodiščem. Ker je zoper odločbo tožene stranke (torej upravni akt) po 347. členu ZBan-1 predvideno sodno varstvo v rednem upravnem sporu po 2. členu ZUS-1, predpostavke za odločanje sodišča v subsidiarnem upravnem sporu po 4. členu ZUS-1 niso izpolnjene in tožba na tej podlagi tudi po presoji Vrhovnega sodišča ni dovoljena. Navedeno pa velja neodvisno od vprašanja, kdo je v takem rednem upravnem sporu upravičen vložiti tožbo zoper odločbo o izrednih ukrepih, in ali je ureditev aktivne legitimacije za navedeno tožbo ustrezna. Subsidiarni upravni spor po 4. členu ZUS-1 namreč ni namenjen odpravljanju morebitnih pomanjkljivosti zakonske ureditve aktivne legitimacije za tožbo zoper upravni akt v rednem upravnem sporu. Če stranka meni, da zakonska ureditev, ki opredeljuje krog upravičenih oseb za vložitev tožbe zoper upravni akt, ni ustrezna, mora to v okviru procesnih možnosti uveljavljati v rednem in ne subsidiarnem upravnem sporu.

7. Sodno varstvo v zvezi z izpodbijano odločbo tožene stranke se je po določbah 337. člena ZBan-1 zagotavljalo v postopku, določenem z ZBan-1 kot specialnem zakonu. Po 347. členu ZBan-1 je v bila postopku sodnega varstva proti odločbi o izrednem ukrepu za vložitev tožbe aktivno legitimirana le banka, kateri je bil izredni ukrep izrečen. Imetnikom izbrisanih oziroma konvertiranih kvalificiranih pravic na podlagi izpodbijane ureditve ni bilo omogočeno, da bi lahko v svojem imenu v upravnem sporu izpodbijali (v sodnem postopku nastopali kot stranke, tožniki) dokončno odločbo Banke Slovenije, saj jim 347. člen ZBan-1 ni priznaval aktivne legitimacije v takem sporu.

8. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016, odločilo, da ureditev 347. člena ZBan-1 v delu, v katerem imetnikom izbrisanih ali konvertiranih finančnih instrumentov ne priznava pravice, da v upravnem sporu izpodbijajo odločbo Banke Slovenije, pač pa jim daje drugačno sodno varstvo v obliki odškodninske tožbe, pomeni način izvrševanja pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave (drugi odstavek 15. člena Ustave). Ker je imel zakonodajalec za izbiro izpodbijane ureditve razumne razloge, ta ni v neskladju z Ustavo.

9. Ker glede na navedeno pritožnik v tem upravnem sporu ni aktivno legitimiran za vložitev tožbe in ker taka ureditev po navedeni odločbi Ustavnega sodišča ni bila v neskladju z Ustavo, je odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zakonita.

10. Ob tem Vrhovno sodišče pripominja, da odločitev Ustavnega sodišča sicer ne pomeni, da zakonodajalec (ob upoštevanju prevladujočega javnega interesa) imetnikom izbrisanih vrednostnih papirjev, v položaj katerih je bilo z odločbo Banke Slovenije o izrednih ukrepih poseženo, ne bi mogel zagotoviti tudi ustavnoskladnega upravnosodnega varstva.(1) Vendar pa jim takega varstva glede na jasno zakonsko določbo 347. člena ZBan-1, ki kot specialni zakon njihovo aktivno legitimacijo za vložitev tožbe zoper odločbo Banke Slovenije o izrednih ukrepih izrecno izključuje, v okviru te upoštevne zakonske ureditve ni mogoče zagotoviti.

11. Ker pritožba ni utemeljena in niso podani razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, jo je Vrhovno sodišče zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1). Do ostalih pritožbenih navedb se Vrhovno sodišče ni opredeljevalo, saj so za odločitev v zadevi nebistvene in nanjo ne morejo vplivati.

12. Pritožnik s pritožbo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

(1) Temu pritrjuje tudi Ustavno sodišče v 119. točki (opomba 78) odločbe št. U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016.

URS člen 15, 15/2, 23, 152, 156, 157. ZUS-1 člen 2, 4, 36, 36/1-3. ZustS člen 23, 23/1, 23/2. ZBan-1 člen 347, 253a, 350a.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.