VSRS Sklep I Up 27/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-10-18

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Borivoj Rozman

akt zoper katerega je možen upravni spor - tožba zaradi varstva ustavnih pravic - zavrženje tožbe - sodno varstvo zoper odločbe Banke Slovenije - odločba o izrednih ukrepih - Banka Slovenije - aktivna legitimacija - dokazovanje sistemskih pomanjkljivosti - imetnik kvalificiranih pravic - odškodninska tožba

Odločba o izrednih ukrepih iz prvega odstavka 253. a člena ZBan-1, ki jo je toženka izdala v postopku nadzora nad banko, je upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1, saj je toženka kot samostojen in neodvisen državni organ, ustanovljen na podlagi 152. člena Ustave, v okviru izvrševanja svoje upravne funkcije nadzora nad bankami (23. člen Zakona o Banki Slovenije) enostransko, oblastveno, posamično in v javnem interesu odločila o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi banke kot nadzorovane osebe. Obstoj upravnega akta iz 2. člena ZUS-1 preprečuje vložitev tožbe po 4. členu ZUS-1.Navedeno velja neodvisno od vprašanj, kdo je v takem rednem upravnem sporu upravičen vložiti tožbo zoper odločbo o izrednih ukrepih in ali je ureditev aktivne legitimacije za navedeno tožbo ustrezna.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z uvodoma navedenim sklepom nadaljevalo prekinjeni postopek (I. točka izreka) in ob smiselni uporabi 3. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožnika (v nadaljevanju pritožnika) zoper odločbo Banke Slovenije o izrednih ukrepih, št. PBH-24.20-024/13-023 z dne 16. 12. 2014 (II. točka izreka sklepa), in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (III. točka izreka sklepa). Z zgoraj navedeno odločbo je tožena stranka med drugim ugotovila, da so pri X., d. d., podani pogoji za izredne ukrepe iz prvega odstavka 253.a člena Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1) (prvi odstavek izreka odločbe) in odločila, da z dnem 16. 12. 2014 v celoti prenehajo vse kvalificirane obveznosti banke X., d. d., ki so nastale do dneva izdaje te odločbe (točka 2. 1. drugega odstavka izreka odločbe).

2. Zoper izpodbijani sklep (po vsebini pritožbe zoper II. in III. točko izreka) je pritožnik vložil pritožbo zaradi napačne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb postopka upravnega spora. Predlaga, naj Vrhovno sodišče sklep v izpodbijanem delu razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo odločanje. Zahteva povračilo pritožbenih stroškov.

3. Toženka v odgovoru zavrača pritožbene očitke in predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo zavrne in potrdi sklep sodišča prve stopnje.

5. Pritožnik je s tožbo v upravnem sporu, vloženo po 4. členu ZUS-1, zahteval odpravo odločbe o izrednih ukrepih iz prvega odstavka 253. a člena ZBan-1, ki jo je toženka izdala v postopku nadzora nad banko. Vrhovno sodišče pritrjuje stališču sodišča prve stopnje, da je navedena odločba upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1, saj je toženka kot samostojen in neodvisen državni organ, ustanovljen na podlagi 152. člena Ustave, v okviru izvrševanja svoje upravne funkcije nadzora nad bankami (23. člen Zakona o Banki Slovenije) enostransko, oblastveno, posamično in v javnem interesu odločila o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi banke kot nadzorovane osebe.

6. Po presoji Vrhovnega sodišča je pravilno tudi stališče sodišča prve stopnje, da obstoj upravnega akta iz 2. člena ZUS-1 preprečuje vložitev tožbe po 4. členu ZUS-1. Po navedeni določbi ZUS-1, ki pomeni konkretizacijo drugega odstavka 157. člena Ustave, odloča sodišče v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Ta določba ureja tako imenovano subsidiarno sodno varstvo, ki se lahko uveljavlja le zoper drug posamičen akt (ki ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1), ali dejanje, s katerima je bilo poseženo v človekove pravice ali temeljne svoboščine, pa še to le v primeru, ko zoper tak akt ali dejanje ni zagotovljeno drugo učinkovito sodno varstvo pred rednim ali specializiranim sodiščem. Ker je zoper sporno odločbo (torej upravni akt) po 347. členu ZBan-1 predvideno sodno varstvo v rednem upravnem sporu po 2. členu ZUS-1, predpostavke za odločanje sodišča v subsidiarnem upravnem sporu po 4. členu ZUS-1 niso izpolnjene in tožba na tej podlagi tudi po presoji Vrhovnega sodišča ni dovoljena. Navedeno velja neodvisno od vprašanj, kdo je v takem rednem upravnem sporu upravičen vložiti tožbo zoper odločbo o izrednih ukrepih in ali je ureditev aktivne legitimacije za navedeno tožbo ustrezna. Subsidiarni upravni spor po 4. členu ZUS-1 namreč ni namenjen odpravljanju morebitnih pomanjkljivosti zakonske ureditve aktivne legitimacije za tožbo zoper upravni akt v rednem upravnem sporu. Če stranka meni, da zakonska ureditev, ki opredeljuje krog upravičenih oseb za vložitev tožbe zoper upravni akt, ni ustrezna, mora to v okviru procesnih možnosti uveljavljati v rednem in ne v subsidiarnem upravnem sporu.

7. Sodno varstvo v zvezi z izpodbijano odločbo toženke se je po določbah 337. člena ZBan-1 zagotavljalo v postopku, določenem z ZBan-1 kot specialnem zakonu. Po 347. členu ZBan-1 je bila v postopku sodnega varstva proti odločbi o izrednem ukrepu za vložitev tožbe aktivno legitimirana le banka, kateri je bil izrečen izredni ukrep. Imetnikom izbrisanih oziroma konvertiranih kvalificiranih pravic na podlagi izpodbijane ureditve ni bilo omogočeno, da bi lahko v svojem imenu v upravnem sporu izpodbijali (v sodnem postopku nastopali kot stranke, tožniki) dokončno odločbo Banke Slovenije, saj jim 347. člen ZBan-1 ni priznaval aktivne legitimacije v takem sporu.

8. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016 odločilo, da ureditev 347. člena ZBan-1 v delu, v katerem imetnikom izbrisanih ali konvertiranih finančnih instrumentov ne priznava pravice, da v upravnem sporu izpodbijajo odločbo Banke Slovenije, pač pa jim daje drugačno sodno varstvo v obliki odškodninske tožbe, pomeni način izvrševanja pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave (drugi odstavek 15. člena Ustave). Ker je imel zakonodajalec za izbiro izpodbijane ureditve razumne razloge, ta ni v neskladju z Ustavo.

9. Po navedenem pritožnik torej ni bil aktivno legitimiran za vložitev tožbe, na kar ne morejo vplivati niti pritožbene navedbe glede priznanja aktivne legitimacije za tožbo neposredno na podlagi 85. člena Direktive 2014/59/EU

(v nadaljevanju direktiva). Izpodbijana odločba o izrednih ukrepih je bila v obravnavani zadevi sprejeta 17. 12. 2013 na podlagi ZBan-1, kakor je bil spremenjen z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o bančništvu (Ur. l. RS, št. 96/2013, v nadaljevanju ZBan-1L), ki je začel veljati 23. 11. 2013 (41. člen ZBan-1L), to je pred sprejetjem direktive. Ta v drugem pododstavku prvega odstavka 130. člena, ki ureja njen prenos v pravne rede držav članic, določa, da države članice uporabljajo ukrepe, sprejete na podlagi direktive, od 1. januarja 2015. S tem datumom je nastopila obveznost uporabe direktive in s tem harmonizacija upoštevne zakonodaje držav članic, ki urejajo ukrepe za reorganizacijo bank. Za predpise, sprejete za potrebe uskladitve z oddelkom 5. poglavja IV. naslova IV. direktive, ki ureja instrumente za reševanje s sredstvi upnikov, kamor spada tudi obravnavani izbris kvalificiranih obveznosti banke, pa direktiva v tretjem pododstavku prvega odstavka 130. člena določa še kasnejši začetek obveznosti uporabe, in sicer najpozneje od 1. januarja 2016. Iz navedene določbe je tako razvidno, da se direktiva uporablja le za izredne ukrepe, sprejete na podlagi predpisov, ki se uporabljajo od 1. 1. 2016 dalje, in s tem v zvezi po naravi stvari le za pravna sredstva in postopke sodnega varstva zoper ukrepe, sprejete po tem datumu. Ker se glede na datum izdaje sporne odločbe direktiva, na katero se sklicujejo pritožniki, ratione temporis ne uporablja,

Vrhovno sodišče kot pravno neupoštevne zavrača vse pritožbene navedbe glede uporabe in razlage njenega 85. člena.

10. Ker glede na navedeno ostale pritožbene navedbe za odločitev niso bistvene in niso podani razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

11. Izrek o stroških temelji na prvem odstavku 165. člena in prvem odstavku 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Direktiva 2014/59/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o vzpostavitvi okvira za sanacijo ter reševanje kreditnih institucij in investicijskih podjetij ter o spremembi šeste direktive Sveta 82/891/EGS ter direktiv 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EU, 2012/30/EU in 2013/36/EU in uredb (EU) št. 1093/2010 ter (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta.

Prim. tudi 114. točko sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Nilsa Wahla, predstavljenih 18. februarja 2016 v zadevi Kotnik in drugi, C-526/14.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 4, 36, 36/1-3.

Zakon o bančništvu (2006) - ZBan-1  - člen 253a, 337, 347

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sklep I U 1689/2015, enako tudi I U 87/2015, I U 89/2015, I U 91/2015, I U 436/2015