VSRS Sklep X Ips 33/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-05-24

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

dovoljenost revizije - pomembno pravno vprašanje - prenehanje kvalificiranih obveznosti banke - postopek sodnega varstva zoper odločbe Banke Slovenije - odločba Ustavnega sodišča - aktivna legitimacija - varstvo v upravnem sporu - odškodninska tožba - ni pomembno pravno vprašanje po vsebini zadeve - vprašanje pravilnosti upravnega postopka

Ustavno sodišče je v odločbi U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016 presodilo, da ureditev 347. člena ZBan-1 v delu, v katerem imetnikom izbrisanih ali konvertiranih finančnih instrumentov ne priznava pravice, da v upravnem sporu izpodbijajo odločbo Banke Slovenije, pač pa jim daje drugačno sodno varstvo v obliki odškodninske tožbe, pomeni le način izvrševanja pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave (drugi odstavek 15. člena Ustave). S tem je bila razrešena tudi dilema, ali je bila specialna ureditev udeležbe v postopku nadzora po 352. členu ZBan-1 in v zvezi s tem ureditev vročanja odločbe o izrednih ukrepih po tretjem odstavku 353. člena ZBan-1, ki glede na drugi odstavek 330. člena ZBan-18 izključuje uporabo splošne ureditve udeležbe po ZUP , skladna z Ustavo.

Če ni bila v neskladju z Ustavo zakonska ureditev v 347. členu ZBan-1, ki imetnikom izbrisanih oziroma konvertiranih kvalificiranih pravic ni omogočala, da bi lahko v svojem imenu sodno izpodbijali (v upravnem sporu nastopali kot tožniki) dokončno odločbo Banke Slovenije, taka ni mogla biti niti ureditev, ki jim ni dajala pravice do udeležbe v postopku izdaje odločbe o izrednem ukrepu in do vročitve odločbe.

Direktiva se uporablja le za izredne ukrepe, sprejete na podlagi predpisov, ki se uporabljajo od 1. 1. 2016 dalje, in s tem v zvezi po naravi stvari le za pravna sredstva in postopke sodnega varstva zoper ukrepe, sprejete po tem datumu.

II. Tožeče stranke same trpijo svoje stroške revizijskega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z uvodoma navedeno sodbo (II. in III. točka izreka sklepa in sodbe) na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožnic zoper sklep Banke Slovenije, št. 26.00-0011/2015-MP z dne 13. 1. 2015. Toženka je s tem sklepom združila zadeve tožnic v en postopek ter zavrgla njihove zahteve za dovolitev udeležbe v postopku in za vročitev odločbe o izrednih ukrepih v A. A., d. d., s katero je toženka omenjeni banki na podlagi določb Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1) odredila prenehanje kvalificiranih obveznosti banke.

2. Zoper sodbo sodišča prve stopnje so tožnice (revidentke) vložile revizijo. Glede njene dovoljenosti se sklicujejo na 2. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

4. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme glede izpolnjevanja pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti.

5. Po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju, ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločilo.

6. Revidentke v reviziji kot pomembna izpostavljajo pravna vprašanja:

1) Ali je bilo treba v času ZBan-1 v postopku odločanja toženke (Banke Slovenije) v posamičnih zadevah, še posebej pa v postopku nadzora in postopku izreka izrednih ukrepov, glede možnosti stranske udeležbe uporabiti relevantna določila Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki urejajo stransko udeležbo (zlasti 43. člen ZUP), ali pa je bila uporaba teh določil ZUP na podlagi ZBan-1 kot specialnejšega predpisa v celoti izključena in stranska udeležba v postopkih odločanja toženke v posamičnih zadevah sploh ni bila mogoča?

2) Ali sta toženka in prvostopenjsko sodišče (ki je njeno tozadevno odločitev potrdilo) s tem, ko sta zavrnila (i) zahtevo tožnic za udeležbo v postopku nadzora nad banko, v katerem je bil nadzorovani banki izrečen izredni ukrep prenehanja kvalificiranih obveznosti banke, in (ii) zahtevo tožnic za vročitev odločbe o izrednih ukrepih, ki je bila izdana v tem postopku, kršila določbo tretjega odstavka 85. člena Direktive 2014/59/EU

3) Ali sta toženka in prvostopenjsko sodišče (ki je njeno tozadevno odločitev potrdilo) z ravnanjem, opisanim pod vprašanjem pod prejšnjo točko, kršila pravico tožnic do učinkovitega pravnega sredstva, ki jim je zagotovljena na podlagi tretjega odstavka 85. člena Direktive in 17. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju Listina)?

4) Ali je odločitev toženke in prvostopenjskega sodišča (ki je njeno tozadevno odločitev potrdilo) s tem, ko sta zavrnila (i) zahtevo tožnic za udeležbo v postopku nadzora nad banko, v katerem je bil nadzorovani banki izrečen izredni ukrep prenehanja kvalificiranih obveznosti banke, in (ii) zahtevo tožnic za vročitev odločbe o izrednih ukrepih, ki je bila izdana v tem postopku, skladna z odločbo Ustavnega sodišča U-I-295/13-260 z dne 19. 10. 2016, v kateri je Ustavno sodišče RS navedlo, da je popoln vpogled oseb, ki so bile zaradi izrednih ukrepov prizadete, v celotno dokumentacijo, na podlagi katere je bil izredni ukrep izrečen, eden od nujnih pogojev za njihovo učinkovito sodno varstvo zoper to odločbo?

5) Ali je določba 231. člena ZBan-1 tožnicam omogočala dostop do informacij in podatkov o poslovanju banke, ki ji je toženka izrekla izredni ukrep prenehanja kvalificiranih obveznosti?

6) Ali je določba 350a. člena ZBan-1 tožnicam nudila učinkovito sodno varstvo njihovih pravic, v katere je bilo poseženo zaradi odločbe toženke o izrednih ukrepih prenehanja kvalificiranih obveznosti banke oziroma zaradi učinkov te odločbe?

7) Ali odločitev toženke in prvostopenjskega sodišča (ki je njeno tozadevno odločitev potrdilo) s tem, ko je zavrnila (i) zahtevo tožnic za udeležbo v postopku nadzora nad banko, v katerem je bil nadzorovani banki izrečen izredni ukrep prenehanja kvalificiranih obveznosti banke, in (ii) zahtevo tožnic za vročitev odločbe o izrednih ukrepih, ki je bila izdana v tem postopku, predstavlja nedopusten poseg v pravico tožnic do učinkovitega pravnega varstva iz 23. člena Ustave RS?

8) Do kdaj lahko tretja oseba, ki za postopek izve šele z izdajo odločbe, ki posega v njene pravno varovane koristi, zahteva vstop v postopek na podlagi 142. člena ZUP, kadar v tem postopku ni dovoljena niti pritožba zoper v postopku izdano odločbo, niti ni dovoljena obnova postopka, njeno predhodno zahtevo za vstop v postopek pa je organ, ki postopek vodi, zavrgel, češ da se postopek še ni začel?

7. Revidentke v okviru osmega in prvega vprašanja izpostavljajo dileme, ki se nanašajo na vodenje upravnega postopka. Ker presoja pravilnosti vodenja tega postopka glede na 85. člen ZUS-1 ni dovoljen revizijski razlog, omenjeno ne more vzpostavljati pomembnih pravnih vprašanj v smislu 83. člena ZUS-1. Poleg tega si revidentke z osmim vprašanjem ne morejo izboljšati pravnega položaja,

medtem ko odgovor na prvo vprašanje jasno izhaja iz določbe prvega odstavka 3. člena ZUP,

na podlagi katerega je treba uporabiti posebne postopkovne določbe, v konkretnem primeru določbe ZBan-1, ki določajo stranke v postopku nadzora (352. člen), komu se vroča odločba o izrednem ukrepu (353. člen)

in kdo je aktivno legitimiran tožnik za tožbo zoper odločbo o izrednem ukrepu (347. člen).

8. Vrhovno sodišče ob tem dodaja, da je takšno ureditev v specialnem zakonu (ZBan-1) presojalo Ustavno sodišče v odločbi U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016. Presodilo je, da členi 261a, 261b, 261c, 261d, 261e in 347 ZBan-1 (po noveli ZBan-1L) niso bili v neskladju z Ustavo ter pojasnilo, da ureditev 347. člena ZBan-1 v delu, v katerem imetnikom izbrisanih ali konvertiranih finančnih instrumentov ne priznava pravice, da v upravnem sporu izpodbijajo odločbo Banke Slovenije, pač pa jim daje drugačno sodno varstvo v obliki odškodninske tožbe, pomeni le način izvrševanja pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave (drugi odstavek 15. člena Ustave). Ker je imel zakonodajalec za izbiro izpodbijane ureditve razumne razloge, ta ni bila v neskladju z Ustavo.

S tem je bila razrešena tudi dilema, ali je bila specialna ureditev udeležbe v postopku nadzora

po 352. členu ZBan-1 in v zvezi s tem ureditev vročanja odločbe o izrednih ukrepih po tretjem odstavku 353. člena ZBan-1, ki glede na drugi odstavek 330. člena ZBan-1

izključuje uporabo splošne ureditve udeležbe po ZUP

, skladna z Ustavo. Ureditev aktivne legitimacije po 347. členu ZBan-1 za vložitev tožbe zoper odločbo o izrednih ukrepih je namreč le logičen odsev specialne ureditve udeležbe v postopku izdaje navedene odločbe Banke Slovenije po 352. členu ZBan-1 in v zvezi s tem vročanja odločbe po tretjem odstavku 353. člena ZBan-1. Če ni bila v neskladju z Ustavo zakonska ureditev v 347. členu ZBan-1, ki imetnikom izbrisanih oziroma konvertiranih kvalificiranih pravic ni omogočala, da bi lahko v svojem imenu sodno izpodbijali (v upravnem sporu nastopali kot tožniki) dokončno odločbo Banke Slovenije, taka ni mogla biti niti ureditev, ki jim ni dajala pravice do udeležbe v postopku izdaje odločbe o izrednem ukrepu in do vročitve odločbe. Glede na navedeno za odločanje v tej zadevi ni pomembno niti sedmo vprašanje.

9. Za odločitev v obravnavani zadevi ni bistvena razlaga izpostavljenih določb Direktive in Listine (drugo in tretje vprašanje) glede priznanja aktivne legitimacije za tožbo v upravnem sporu neposredno na njihovi podlagi. Odločba tožene stranke o izrednih ukrepih v A. A., d. d., je bila v obravnavani zadevi sprejeta 16. 12. 2014 na podlagi ZBan-1, kakor je bil spremenjen z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o bančništvu (Ur. l. RS, št. 96/2013, v nadaljevanju ZBan-1L). ZBan-1L je začel veljati 23. 11. 2013 (41. člen), torej pred sprejetjem Direktive. Direktiva v drugem pododstavku prvega odstavka 130. člena, ki ureja njen prenos v pravne rede držav članic, določa, da države članice uporabljajo ukrepe, sprejete na podlagi Direktive, od 1. januarja 2015. S tem datumom je torej nastopila obveznost uporabe Direktive in s tem harmonizacija upoštevne zakonodaje držav članic, ki urejajo ukrepe za reorganizacijo bank. Za predpise, sprejete za potrebe uskladitve z oddelkom 5 poglavja IV naslova IV Direktive, ki ureja instrumente za reševanje s sredstvi upnikov, kamor spada tudi obravnavani izbris kvalificiranih obveznosti banke, pa Direktiva v tretjem pododstavku prvega odstavka 130. člena določa še kasnejši začetek obveznosti uporabe, in sicer najpozneje od 1. januarja 2016. Iz navedene določbe je tako razvidno, da se Direktiva uporablja le za izredne ukrepe, sprejete na podlagi predpisov, ki se uporabljajo od 1. 1. 2016 dalje, in s tem v zvezi po naravi stvari le za pravna sredstva in postopke sodnega varstva zoper ukrepe, sprejete po tem datumu. Ker se glede na datum izdaje sporne odločbe Direktiva, na katero se sklicujejo revidenti, ratione temporis ne uporablja,

s tem v zvezi izpostavljeno vprašanje ni pomembno po vsebini zadeve. Ker ne gre za uporabo prava Unije, je, upoštevaje prvi odstavek 51. člena Listine, nerelevantno tudi sklicevanje na njen 17. člen o varstvu lastninske pravice.

10. Morebitna nezadostna učinkovitost sodnega varstva delničarjev in upnikov v primeru odločbe o izrednih ukrepih v pravdnem postopku na podlagi zahtevkov za povračilo škode (šesto vprašanje) bi bila lahko predmet presoje v tovrstnem sodnem postopku in ne v upravnem sporu. Navedeno vprašanje zato ni pomembno po vsebini zadeve.

11. Ker revidenti nimajo pravice do udeležbe v postopku odločanja o izrednem ukrepu tožene stranke, se na odločitev v zadevi ne nanašata niti četrto in peto vprašanje glede pravice dostopa do informacij in do popolnega vpogleda oseb, prizadetih z izrednim ukrepom, v dokumentacijo. Tako je tudi Ustavno sodišče v že omenjeni odločbi ta vidik (možnost vpogleda) izpostavilo kot pomemben za zagotavljanje učinkovitega sodnega varstva v odškodninskem sporu iz 350a. člena ZBan-1 (tč. 121 do 123 odločbe).

12. Ker revizija ni dovoljena, jo je Vrhovno sodišče zavrglo (89. člen ZUS-1).

13. Revidenti z revizijo niso uspeli, zato sami trpijo svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Prim. sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 292/2016 z dne 1. 9. 2016 in X Ips 201/2015 z dne 9. 3. 2016.

Direktiva 2014/59/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o vzpostavitvi okvira za sanacijo ter reševanje kreditnih institucij in investicijskih podjetij ter o spremembi šeste direktive Sveta 82/891/EGS ter direktiv 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EU, 2012/30/EU in 2013/36/EU in uredb (EU) št. 1093/2010 ter (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta.

Za zavrženje zahtev za udeležbo v postopku je bilo ključno, da ZBan-1 udeležbo tretjih oseb ni dopuščal, zato vprašanje časovnega vidika uveljavljanja takih zahtev ni odločilno za presojo dopustnosti predlogov.

Prvi in drugi odstavek 3. člena ZUP določata: (1) Posamezna vprašanja upravnega postopka so lahko za določeno upravno področje v posebnem zakonu drugače urejena, kot so urejena v tem zakonu, če je za postopanje na takem upravnem področju to potrebno.(2) Na upravnih področjih, za katera je z zakonom predpisan poseben upravni postopek, se postopa po določbah posebnega zakona. Po določbah tega zakona pa se postopa v vseh vprašanjih, ki niso urejena s posebnim zakonom.

Tudi odločanje o zahtevi za vročitev odločbe po drugem odstavku 229. člena ZUP po vsebini pomeni odločanje o tem, ali so v zadevi izpolnjeni pogoji, da se tujega postopka udeležuje oseba, ker bi v njem lahko varovala svoje pravne koristi (43. člen ZUP). Po navedeni določbi 229. člena ZUP je namreč do vročitve odločbe upravičena le oseba, ki bi morala biti v postopku udeležena kot stranka ali stranska udeleženka (torej oseba iz 43. člena ZUP).

Prim. 115. do 132. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016.

V njem je bilo mogoče banki izreči tudi izredni ukrep prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti banke (5. točka drugega odstavka 223. člena v zvezi z 1.a točko prvega odstavka 253. člena ZBan-1).

ZBan-1 je v drugem odstavku 330. člena določal, da se v postopkih, v katerih odloča Banka Slovenije, za postopek odločanja Banke Slovenije uporabljajo določbe ZUP, če ni v ZBan-1 določeno drugače.

ZUP, ki povezuje pravico do udeležbe v postopku s priznavanjem pravnega interesa določene osebe in s potrebo po varovanju pravnih koristi te osebe, vsebuje splošno ureditev. Poleg stranke se ima pravico udeleževati postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Tega izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (prvi odstavek 43. člena ZUP). Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (drugi odstavek istega člena).

Prim. tudi 114. točko sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Nilsa Wahla, predstavljenih 18. februarja 2016 v zadevi Kotnik in drugi, C-526/14.

Glede tega je sicer ugotovilo, da je bil člen 350a ZBan-1 v neskladju z Ustavo, vendar pa je državnemu zboru naložilo, da mora navedeno protiustavnost odpraviti v šestih mesecih po objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 43

Zakon o bančništvu (2006) - ZBan-1  - člen 231, 347, 350a, 352, 353

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22, 23, 25

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva 2014/59/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o vzpostavitvi okvira za sanacijo ter reševanje kreditnih institucij in investicijskih podjetij ter o spremembi Šeste direktive Sveta 82/891/EGS ter direktiv 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EU, 2012/30/EU in 2013/36/EU in uredb (EU) št. 1093/2010 ter (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta  - člen 85

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.