VSRS Sodba X Ips 27/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2018-09-12

Sodba UPRS (2., 3. in 4. točka izreka) I U 1745/2015

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

dovoljena revizija - vrednostni kriterij - komunalna čistilna naprava - priključitev na javno kanalizacijsko omrežje - obračun komunalnega prispevka - obvezna uporaba storitev javne službe - komunalna opremljenost stavbnega zemljišča - stvarna pristojnost občinskega inšpektorja

Odmera komunalnega prispevka ni odvisna od izdaje odločbe o obvezni priključitvi stavbe na javno kanalizacijsko omrežje, ampak od izpolnitve pogojev, ki so predvideni v določbah ZPNačrt, in ki zagotavljajo, da del finančnega bremena za opremljanje stavbnih zemljišč nosijo investitorji gradenj, če gre za izboljšanje komunalne opremljenosti stavbnega zemljišča pa tudi lastniki že obstoječih objektov.

Če za odmero komunalnega prispevka pri določeni vrsti komunalne opreme zadostuje, da je z izgradnjo zagotovljena zavezancu možnost njene uporabe, je za odmero komunalnega prispevka pri komunalni opremi, ki po naravi stvari za uporabo zahteva še priključitev objekta, bistveno, da je zavezancu omogočena priključitev na to opremo. ZPNačrt namreč ne razlikuje pogojev za odmero komunalnega prispevka glede na vrsto komunalne opreme, tako da za samo odmero tudi ni odločilno, ali je zavezanec dolžan določeno komunalno opremo uporabljati (in dejansko izvesti priključitev nanjo).

Komunalna oprema za samooskrbo objekta na področju odvajanja ter čiščenja komunalne odpadne vode se lahko uporablja le na območjih, ki niso opremljena s to gospodarsko javno infrastrukturo in najpozneje do opremljanja stavbnega zemljišča z gospodarsko javno infrastrukturo v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja.

II. Tožeča stranka mora v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti toženi stranki njene revizijske stroške v znesku 588,00 EUR.

1. Sodišče prve stopnje je s sodbo delno ugodilo tožničini tožbi, tako da je odpravilo 8. točko izreka odločbe Občine Preddvor (toženke) št. 359-0001/2014-82/15 z dne 25. 11. 2014, v kateri je bilo tožnici naloženo, da se do 31. 12. 2014 priključi na kanalizacijsko omrežje (1. točka izreka sodbe). V preostalem je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrnilo (2. točka izreka), in sicer glede dela omenjene odločbe, s katerim je toženka odločila: da se določeno tožničino stavbo priključi na javno kanalizacijsko omrežje (1. točka izreka odločbe); da se za priključitev stavbe na to omrežje odmeri komunalni prispevek (2. točka izreka); da je zavezanka za plačilo komunalnega prispevka tožnica (3. točka); da se komunalni prispevek odmeri v višini 24.354,92 EUR (4. točka); da ga mora zavezanka poravnati v največ treh obrokih in do datumov, opredeljenih v nadaljevanju (5. točka); da komunalni prispevek plača na tam navedeni transakcijski račun (6. točka); da se zavezanki v primeru zamude pri plačilu zaračunajo zakonske zamudne obresti (7. točka); da stroškov postopka ni (9. točka). Sodišče je naložilo toženki, naj tožnici povrne stroške postopka v odmerjeni višini (3. točka izreka sodbe), stroškovni zahtevek toženke pa zavrnilo (4. točka).

2. Iz obrazložitve sodbe izhaja, da je bil tožnici na podlagi sedmega odstavka 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) odmerjen komunalni prispevek zaradi izboljšanja opremljenosti njenega stavbnega zemljišča s komunalno opremo (s kanalizacijskim omrežjem). Sodišče prve stopnje je kot nerelevantno ocenilo okoliščino, da ima tožnica zgrajeno lastno malo komunalno čistilno napravo kapacitete 50 PE. Glede na prvi odstavek 35. člena Odloka o načinu opravljanja lokalne gospodarske javne službe odvajanja in čiščenja komunalne in padavinske odpadne vode v občini Preddvor (Uradno glasilo Občine Preddvor, št. 2/2012, 3/2013, v nadaljevanju Odlok o GJS), veljaven v času izdaje odločbe o odmeri komunalnega prispevka, navedena čistilna naprava namreč ni objekt javne kanalizacije.

3. Tožnica (v nadaljevanju revidentka) je zoper 2., 3. in 4 točko izreka sodbe sodišča prve stopnje vložila revizijo. Uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava in absolutno bistveno kršitev določb postopka upravnega spora. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in sodbo sodišča prve stopnje v izpodbijanem delu spremeni tako, da ugodi njeni tožbi, odpravi odločbo toženke in postopek ustavi. Podrejeno predlaga, naj zadevo vrne toženki v ponovni postopek, še podrejeno pa, naj sodbo v izpodbijanem delu razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje v novo sojenje. Zahteva povračilo stroškov revizijskega postopka.

4. Toženka v odgovoru na revizijo obrazloženo zavrača revizijske navedbe. Predlaga, naj Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrne, revidentki pa naloži povračilo stroškov odgovora na to pravno sredstvo.

6. Revizija je dovoljena na podlagi 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1,

ki določa, da je revizija dovoljena, če vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta oziroma pravnomočne sodbe, če je sodišče odločalo meritorno, v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost strank izražena v denarni vrednosti, presega 20.000,00 EUR. Vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta, kot izhaja iz 1. točke obrazložitve te sodbe, presega predpisani mejni znesek.

7. Iz dejanskega stanja v zadevi, na katerega je revizijsko sodišče vezano (drugi odstavek 85. člena ZUS-1), je razvidno, da revidentka uporablja svojo malo komunalno čistilno napravo z zmogljivostjo 50 PE in da je bilo za območje, na katerem se nahaja njena stavba, št. 756 k. o. 2083 Breg ob Kokri, zgrajeno javno kanalizacijsko omrežje, na katerega je mogoče priključiti stavbo. Toženka (občina) je zato zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo in ob izpolnjevanju ostalih pogojev, ki izhajajo iz 79. člena ZPNačrt (da se stavbno zemljišče nahaja v obračunskem območju te vrste komunalne opreme), odmerilo komunalni prispevek.

8. Revidentka trdi, da ne more biti zavezanka za plačilo komunalnega prispevka. Sodišče prve stopnje je s tem, ko je odpravilo 8. točko izreka odločbe toženke (glede naložene obveznosti, da se do določenega roka priključi na sporno kanalizacijsko omrežje), jasno povedalo, da tega ni dolžna storiti. Revidentka zato meni, da je tudi obračun komunalnega prispevka neutemeljen.

9. Vrhovno sodišče se z navedenim ne strinja, saj ne drži, da je sodišče prve stopnje z odpravo ukrepa priključitve odločilo tudi o tem, da tovrstna revidentkina materialnopravno določena obveznost ne obstaja. Navedeno odločitev je namreč sprejelo, ker toženka v postopku odmere komunalnega prispevka oziroma v odločbi, izdani na podlagi sedmega odstavka 79. člena ZPNačrt,

za tako odločanje ni imela pooblastila (torej zanj ni bila pristojna). Tako je v 13. točki obrazložitve sodbe določno navedlo, da Odlok o GJS v četrtem odstavku 34. člena izrecno določa obvezno uporabo infrastrukturnih objektov in naprav javne kanalizacije na vseh območjih, kjer je vzpostavljen javni kanalizacijski sistem, da pa je v skladu z 38. členom istega odloka za nadzor nad upoštevanjem njegovih določb pristojen občinski inšpekcijski organ, kar prvostopenjski organ ni.

10. Iz tega izhaja jasno stališče, da prvostopenjski organ, ki je odmeril komunalni prispevek z izpodbijano odločbo, ni stvarno pristojen za naložitev izpolnitve obveznega priklopa na javno komunalno infrastrukturo zavezancu, ki bi to dejanje kljub predpisani dolžnosti obvezne uporabe omenjene infrastrukture opustil. Glede na navedeno sodišče prve stopnje tudi ni prišlo samo s seboj v logično nasprotje, kar zatrjuje revizija, ko naj bi v nadaljevanju utemeljevalo, da je revidentka kljub temu dolžna plačati komunalni prispevek. Zatrjevano nasprotje je posledica revidentkinega nerazumevanja razlogov v obrazložitvi izpodbijane sodbe, ne pa dejansko obstoječih nasprotij v obrazložitvi.

11. Tudi sicer odmera komunalnega prispevka ni odvisna od izdaje odločbe o obvezni priključitvi stavbe na javno kanalizacijsko omrežje, ampak od izpolnitve pogojev, ki so predvideni v določbah ZPNačrt, in ki zagotavljajo, da del finančnega bremena za opremljanje stavbnih zemljišč nosijo investitorji gradenj, če gre za izboljšanje komunalne opremljenosti stavbnega zemljišča pa tudi lastniki že obstoječih objektov. Tako je v skladu s 70. členom ZPNačrt opremljanje stavbnih zemljišč projektiranje in gradnja komunalne opreme ter objektov in omrežij druge gospodarske javne infrastrukture, ki so potrebni, da se lahko prostorske ureditve oziroma objekti, načrtovani z občinskim prostorskim načrtom ali občinskim podrobnim prostorskim načrtom, izvedejo in služijo svojemu namenu. Po prvem odstavku 71. člena ZPNačrt so komunalna oprema: objekti in omrežja infrastrukture za izvajanje obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb varstva okolja po predpisih, ki urejajo varstvo okolja (1. točka); objekti in omrežja infrastrukture za izvajanje izbirnih lokalnih gospodarskih javnih služb po predpisih, ki urejajo energetiko, na območjih, kjer je priključitev obvezna (2. točka); objekti grajenega javnega dobra, in sicer: občinske ceste, javna parkirišča in druge javne površine (3. točka). Gradnjo te komunalne opreme zagotavlja občina (prvi odstavek 77. člena ZPNačrt) in jo med drugim financira iz komunalnega prispevka (drugi odstavek istega člena). Ta pomeni zavezančevo plačilo dela stroškov gradnje komunalne opreme, ki ga plača občini (prvi odstavek 79. člena ZPNačrt), s plačilom prispevka pa mu je zagotovljena priključitev na že zgrajeno komunalno opremo oziroma zagotovljeno, da bo ta zgrajena v roku in obsegu, kot določa program opremljanja (četrti odstavek istega člena). Šteje se, da so s plačilom komunalnega prispevka poravnani vsi stroški priključevanja objekta na komunalno opremo, razen gradnje tistih delov priključkov, ki so v zasebni lasti (peti odstavek tega člena).

12. Iz teh določb je razvidno, da se komunalni prispevek odmerja in plačuje v zvezi s stroški gradnje komunalne opreme, kot je opredeljena v ZPNačrt, med drugim tudi za javno komunalno infrastrukturo, ki se uporablja za izvajanje obvezne lokalne gospodarske javne službe varstva okolja (kot v obravnavani zadevi) odvajanja in čiščenja komunalne odpadne vode (2. točka prvega odstavka 149. člena Zakona o varstvu okolja, ZVO-1). Vendar zavezanec za plačilo ni le investitor ampak tudi lastnik objekta, ki se na novo priključuje na komunalno opremo (80. člen ZPNačrt). Objekt priključuje na novo tisti lastnik, ki te možnosti prej ni imel, ker določena komunalna oprema ni bila zgrajena (tako kot revidentka, ki je za odvajanje komunalne odpadne vode uporabljala lastno malo čistilno napravo). Navedena možnost torej pomeni izboljšano opremljenost stavbnega zemljišča, ki se presoja z vidika opreme, katere gradnjo zagotavlja občina. Pri tem iz zakonske ureditve dolžnosti plačevanja komunalnega prispevka izhaja, da pojma novega priključevanja objekta ni mogoče vselej razumeti dobesedno. Pri posameznih vrstah komunalne opreme, kot so objekti javnega dobra, priključek ni potreben, zadostuje, da ima zavezanec možnost uporabe novo zgrajene opreme. Na tej podlagi tudi Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka (Ur. l. RS, št. 95/2007) v 2. točki 2. člena določa, da pomeni izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo gradnjo tiste vrste komunalne opreme, na katero dotlej lastnik ni mogel priključiti objekta oziroma mu ni bila omogočena njena uporaba.

13. Če torej za odmero komunalnega prispevka pri določeni vrsti komunalne opreme zadostuje, da je z izgradnjo zagotovljena zavezancu možnost njene uporabe, je za odmero komunalnega prispevka pri komunalni opremi, ki po naravi stvari za uporabo zahteva še priključitev objekta, bistveno, da je zavezancu omogočena priključitev na to opremo. ZPNačrt namreč ne razlikuje pogojev za odmero komunalnega prispevka glede na vrsto komunalne opreme,

tako da za samo odmero tudi ni odločilno, ali je zavezanec dolžan določeno komunalno opremo uporabljati (in dejansko izvesti priključitev nanjo).

14. Za obravnavano zadevo to pomeni, da nastala možnost priključitve revidentkinega objekta na novo zgrajeno komunalno opremo na eni strani kaže na izboljšano komunalno opremljenost njenega stavbnega zemljišča s to opremo. Po drugi strani pa možnost priključevanja objekta na novo zgrajeno javno kanalizacijsko omrežje revidentko – lastnico obstoječega objekta – vzpostavlja kot zavezanko za plačilo komunalnega prispevka, s katerim bo plačala tudi vse stroške priključevanja, razen gradnje tistih delov priključkov, ki so v zasebni lasti (peti odstavek 79. člena ZPNačrt).

Čeprav za odločitev ni bistveno, Vrhovno sodišče glede na revizijske navedbe dodaja, da je plačilo komunalnega prispevka tudi pogoj, da zavezanec sploh lahko izpolni svojo nadaljnjo zakonsko obveznost iz drugega odstavka 5. člena Zakona o gospodarskih javnih službah (ZGJS), na katero je opozorilo sodišče prve stopnje, to je obvezno uporabo javnih dobrin, ki se zagotavljajo z obveznimi gospodarskimi javnimi službami, če zakon ali na njegovi podlagi izdan predpis za posamezne primere ne določa drugače (kar pa za obravnavani primer ni bilo ugotovljeno). Obvezna uporaba namreč zahteva priključitev, te pa ni brez plačanega komunalnega prispevka.

15. Glede na navedeno so neutemeljene revidentkine navedbe, da ker ima zgrajeno lastno komunalno opremo za odvajanje odpadnih voda, sporno kanalizacijsko omrežje ne pomeni izboljšanja komunalne opremljenosti njenih zemljišč. Za odmero komunalnega prispevka tudi ni bistveno nasprotovanje priključitvi na novo komunalno opremo, saj bo to lahko predmet drugega postopka. Vrhovno sodišče zato le opozarja na določbo petega odstavka 72. člena ZPNačrt, da se komunalna oprema za samooskrbo objekta na področju odvajanja ter čiščenja komunalne odpadne vode lahko uporablja le na območjih, ki niso opremljena s to gospodarsko javno infrastrukturo in najpozneje do opremljanja stavbnega zemljišča z gospodarsko javno infrastrukturo v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja.

16. Revidentka zatrjuje matrialnopravno napačnost izpodbijane odločitve tudi s sklicevanjem na nesorazmerno stroškovno obremenitev, ko naj bi glede na predhodni potrebni strošek v izgradnjo lastne čistilne naprave morala plačati še odmerjeni komunalni prispevek. Na navedeni očitek Vrhovno sodišče ne more odgovoriti, saj je povsem nekonkretiziran. Poleg tega je že sodišče prve stopnje navedbo dejstev in dokazov, ki se nanašajo na stroške gradnje čistilne naprave, ocenilo kot nedovoljene tožbene, čemur revizija ne oporeka.

To pomeni, da se omenjene revizijske navedbe ne nanašajo na stališče, na katerem temelji izpodbijana sodba.

17. Ker niso podani razlogi, ki jih uveljavlja revizija, in ne razlogi, na katere pazi Vrhovno sodišče po uradni dolžnosti, je revizijo na podlagi 92. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

18. Revidentka z revizijo ni uspela, zato v skladu s prvim odstavkom 154. člena in prvim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške revizijskega postopka, toženki pa je dolžna povrniti stroške odgovora na revizijo. Ti v skladu z Odvetniško tarifo znašajo 1050 točk (tarifna številka 30, točki 5 in 1 v zvezi s tarifno številko 18) oziroma 481,95 EUR in 22 % DDV (106,029 EUR), skupaj 588,00 EUR.

Z novelo ZPP-E (Ur. l. RS, št. 10/2017) so bili črtani 83. člen in 86. do 91. člen ZUS-1 (drugi odstavek 122. člena ZPP-E). Ker je bila v obravnavanem primeru izpodbijana sodba sodišča prve stopnje izdana pred začetkom uporabe ZPP-E, to je pred 14. 9. 2017, se revizijski postopek konča po do tedaj veljavnem ZPP (tretji odstavek 125. člena ZPP-E) in posledično po dotedanjih določbah ZUS-1.

Po omenjeni določbi v primeru, kadar se komunalni prispevek odmerja zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, izda pristojni organ občinske uprave odločbo po uradni dolžnosti.

V vseh teh primerih pristojni občinski organ tudi izda zavezancu odločbo po uradni dolžnosti (sedmi odstavek 79. člena ZPNačrt).

Vrhovno sodišče je že večkrat pojasnilo (sodbe X Ips 361/2012 in X Ips 248/2012, obe z dne 4. 12. 2013, ter X Ips 149/2013 z dne 3. 6. 2015), da je značilnost komunalnega prispevka obstoj povezanosti med storitvijo (plačilom) in protistoritvijo (komunalno infrastrukturo, za katero občina s plačilom komunalnega prispevka zagotavlja možnost priključitve).

Revidentki je bil zaradi vlaganj v čistilno napravo komunalni prispevek znižan za četrtino (17. točka obrazložitve izpodbijane sodbe).

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 70, 71, 71/1, 72, 72/5, 77, 77/1, 79, 80

Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka (2007) - člen 2, 2-2

Odlok o načinu opravljanja lokalne gospodarske javne službe odvajanja in čiščenja komunalne in padavinske odpadne vode v občini Preddvor (2012) - člen 35, 35/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.