VSRS Sodba III Ips 100/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2018-02-12

Vladimir Balažic (preds.), dr. Mile Dolenc (poroč.), dr. Miodrag Đorđević, Tomaž Pavčnik, Franc Seljak

družbena lastnina - lastninjenje stavbnih zemljišč - zazidano stavbno zemljišče - prenos nepremičnin - neodplačni prenos - lastnina občin - avtentična razlaga zakona

Sklad je ustanovljen zato, da gospodari s kmetijskimi zemljišči in kmetijami v lasti Republike Slovenije (4. člen ZSKS). Za gospodarjenje s stavbnimi zemljišči ni pooblaščen. Zato je edino razumno, da se stavbna zemljišča, ki jih je prejel v upravljanje, prenesejo drugemu lastniku.

Sklad bi lahko na nezazidanem stavbnem zemljišču še vedno gospodaril v skladu z namenom, za katerega je bil ustanovljen, ne pa tudi na zazidanem (stavbnem) zemljišču. Če so bila nezazidana stavbna zemljišča prenesena na občine, potem je toliko več razlogov za prenos na občine zazidanih stavbnih zemljišč.

II. Druga toženka mora v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti tožnici njene revizijske stroške v znesku 754,00 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka.

1. Tožnica je s tožbenim zahtevkom zahtevala ugotovitev ničnosti pogodbe o stavbni pravici št. 4 z dne 8. 5. 2013. Z njo sta tožnica in druga toženka ustanovili stavbno pravico v korist tožnice, četudi naj bila ta v času sklenitve pogodbe že lastnica nepremičnine, ki se je s pogodbo obremenila. Lastninsko pravico naj bi tožnica pred sklenitvijo pogodbe pridobila z lastninjenjem po 16.a členu Zakona o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju ZSKZ).

2. Sodišče prve stopnje je ugotovilo, da je pogodba o stavbni pravici št. 4 z dne 8. 5. 2013 nična (I. točka izreka), tožbeni zahtevek zoper prvo toženko pa je zavrnilo (II. točka izreka).

3. Sodišče druge stopnje je pritožbi tožnice in druge toženke zavrnilo in sodbo sodišča prve stopnje potrdilo.

4. Vrhovno sodišče je s sklepom III DoR 73/2016 z dne 15. 7. 2016 na predlog druge toženke dopustilo revizijo glede vprašanja: „Ali je na podlagi določbe 16.a člena Zakona o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije na občino prešla lastninska pravica na zazidanem stavbnem zemljišču?“

5. Na podlagi navedenega sklepa je druga toženka vložila revizijo, v kateri uveljavlja revizijski razlog zmotne uporabe materialnega prava (3. točka prvega odstavka 370. člena ZPP). Vrhovnemu sodišču predlaga, da reviziji ugodi in sodbi sodišča druge in prve stopnje spremeni tako, da tožbeni zahtevek zavrne.

6. Tožnica je v odgovoru na revizijo predlagala njeno zavrnitev.

7. Tožnica in druga toženka sta 8. 5. 2013 sklenili Pogodbo o stavbni pravici št. 4, s katero je tožnica proti plačilu pridobila stavbno pravico na nepremičninah parc. št. 727/5 in 734/4, k. o. ...

8. Nepremičnini sta bili na dan 10. 3. 1993, ko sta bili nesporno v družbeni lastnini, opredeljeni kot kmetijski zemljišči, tožnica pa je s sprejemom sprememb in dopolnitev prostorskega načrta 19. 7. 2004 spremenila njuno namensko rabo v stavbno zemljišče, namenjeno za graditev objektov (za šport in rekreacijo).

9. Na zemljiščih je bil leta 1975 brez gradbenega dovoljenja zgrajen objekt N.

10. Sodišči nižjih stopenj sta ugotovili, da je tožnica skladno z določbo 16.a člena ZSKZ in njeno avtentično razlago ex lege pridobila lastninsko pravico na zemljiščih, ki sta bili predmet kasneje sklenjene pogodbe o ustanovitvi stavbne pravice. Ker te ni mogoče ustanoviti na lastni nepremičnini (prvi odstavek 256. člena Stvarnopravnega zakonika), sta ugotovili, da je bila pogodba o ustanovitvi stavbne pravice z dne 8. 5. 2013 nična. Poudarili sta, da je prvotno kmetijskima zemljiščema tožnica s sprejemom sprememb in dopolnitev prostorskega plana 19. 7. 2004 spremenila namembnost iz kmetijske v stavbno, pri tem pa dejanska raba zemljišč oziroma njuna zazidanost ni pomembna. Poleg tega tudi iz splošnih določb ZSKZ (2. člen) izhaja, da namen predpisa ni bil prevzem zazidanih zemljišč, ki so del občinske infrastrukture, v last Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov RS (Sklad).

11. Druga toženka v reviziji vztraja, da je besedilo določbe 16.a člena ZSKZ jasno. Nanašalo naj bi se le na nezazidana stavbna zemljišča, ne pa tudi na zazidana. Tak naj bi bil tudi namen zakonodajalca. Na tožnico naj bi bila po zakonu prenesena „zgolj“ tista nezazidana stavbna zemljišča, ki jih je s sprejemom sprememb in dopolnitev prostorskih vsebin občinskih planov namenila za graditev objektov in ki so bila dne 10. 3. 1993 družbena lastnina. Zadevni zemljišči sta bili zazidani in v upravljanju Republike Slovenije. Okoliščina, da za objekte niso bila pridobljena ustrezna dovoljenja, na zazidanost zemljišč ne vpliva.

določa: „Nezazidana stavbna zemljišča, ki so bila s prostorskimi sestavinami občinskega družbenega plana za obdobje od leta 1986 do leta 1990 in s prostorskimi sestavinami občinskega dolgoročnega družbenega plana za obdobje od leta 1986 do leta 2000 namenjena za graditev objektov in so bila do 10. marca 1993 družbena lastnina, in zemljišča, ki jih je občina s sprejemom sprememb in dopolnitev navedenih prostorskih sestavin občinskih planov, usklajenih z obveznimi republiškimi izhodišči, do 20. julija 2004 namenila za graditev objektov in so bila do 10. marca 1993 družbena lastnina, se na neodplačen način prenesejo v last občine, na območju katere ležijo.“

13. Po avtentični razlagi prvega odstavka 16.a člena ZSKZ

, objavljeni 15. 7. 2010, je zakonsko določbo treba razumeti tako, da se na neodplačen način prenesejo v last občine tista zemljišča, za katera je občina do 20. julija 2004 na občinskem svetu sprejela ustrezne spremembe in dopolnitve prostorskih sestavin občinskih planov, s katerimi je ta zemljišča namenila za graditev objektov.

15. Določba prvega odstavka 16.a člena ZSKZ ureja prenos dveh vrst zemljišč, ki so bila do 10. marca 1993 v družbeni lastnini, na občino: (a) nezazidanih stavbnih zemljišč, ki so bila z zakonsko določenimi s prostorskimi akti za obdobje od leta 1986 do leta 1990 in od leta 1986 do leta 2000 namenjena za graditev objektov in (b) zemljišč, ki jih je občina s sprejemom sprememb in dopolnitev navedenih prostorskih sestavin občinskih planov, usklajenih z obveznimi republiškimi izhodišči, do 20. julija 2004, namenila za graditev objektov. V tej zadevi gre za drugo vrsto zemljišč, saj jih je tožnica (občina) namenila za graditev objektov en dan pred iztekom roka iz prvega odstavka 16.a člena ZSKZ. Za odgovor na v reviziji zastavljeno vprašanje je zato odločilna razlaga drugega dela prvega odstavka 16.a člena ZSKZ.

16. ZSKZ ne pove, kdaj je (stavbno) zemljišče zazidano ali nezazidano. V času sprejema ZSKS je tedanji Zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl.) opredeljeval zazidano stavbno zemljišče kot zemljišče, na katerem stoji objekt (stavbišče), in zemljišče, ki je potrebno za njegovo redno rabo (funkcionalno zemljišče), ter zemljišče, ki je urejeno kot javna površina (prvi odstavek 2. člena). Nezazidano stavbno zemljišče je bilo opredeljeno kot zemljišče, na katerem ni zgrajen noben objekt ali pa je na njem zgrajen začasni ali pomožni objekt, kakor tudi zemljišče, na katerem še ni zgrajen objekt do tretje gradbene faze in zemljišče, ki presega površino funkcionalnega zemljišča (drugi odstavek 2. člena). Tudi v Zakonu o stavbnih zemljiščih, ki je navedenega nadomestil (Uradni list RS, št. 44/1997 do 110/2002), je bilo v bistvenem podobno opredeljeno, kdaj gre za zazidano in kdaj za nezazidano stavbno zemljišče. Vse je bilo odvisno od tega, ali je na zemljišču zgrajen objekt ali ne. Ker je na spornih parcelah že stal objekt, je potemtakem šlo za zazidano zemljišče.

17. Revident (vsaj implicitno) zastopa stališče, da gre v primeru obeh vrst zemljišč, opredeljenih v prvem odstavku 16.a člena ZSKS, za nezazidana stavbna zemljišča, saj poudarja, da zakon izrecno govori o nezazidanih zemljiščih. Vendar ni mogoče spregledati različnosti zakonskega besedila v enem in drugem primeru. Prva zemljišča zakon označuje kot nezazidana stavbna zemljišča, druga zgolj kot zemljišča. Razlika je bistvena.

18. Možna bi bila razlaga, da je imel zakonodajalec v obeh primerih v mislih nezazidana stavbna zemljišča, še posebej, ker sta oba izraza uporabljena v istem stavku. Zato se je treba vprašati, v čem je smisel razlikovanja med nezazidanimi stavbnimi zemljišči in zazidanimi (stavbnimi) zemljišči. Sklad je ustanovljen zato, da gospodari s kmetijskimi zemljišči in kmetijami v lasti Republike Slovenije (4. člen ZSKS). Za gospodarjenje s stavbnimi zemljišči ni pooblaščen. Zato je edino razumno, da se stavbna zemljišča, ki jih je prejel v upravljanje, prenesejo drugemu lastniku. Ta drugi lastnik je občina, saj so zemljišča, še posebej stavbna, po svoji naravi in namenu praviloma ključna za opravljanje nalog občin. Z njimi je povezanih vrsta zadev lokalnega pomena.

19. Na nezazidanem stavbnem zemljišču se vse do začetka gradnje objekta lahko in se večinoma dejansko tudi opravlja kmetijska dejavnost, če so le primerna za tako vrsto dejavnosti. Na zazidanih zemljiščih se ne more. Sklad bi zato lahko na nezazidanem stavbnem zemljišču še vedno gospodaril v skladu z namenom, za katerega je bil ustanovljen, ne pa tudi na zazidanem (stavbnem) zemljišču. Če so bila nezazidana stavbna zemljišča prenesena na občine, potem je toliko več razlogov za prenos na občine zazidanih stavbnih zemljišč.

20. Zakonsko besedilo, ki razlikuje med nezazidanimi stavbnimi zemljišči in zemljišči, po povedanem ni mogoče razlagati tako, da zajema le nezazidana stavbna zemljišča. Taki razlagi pritrjuje tudi avtentična razlaga zakonodajalca.

21. Tudi nekateri drugi razlogi govorijo v prid taki razlagi določbe 16.a člena ZSKZ, kot sta jo uporabili sodišči nižjih stopenj. Z uveljavitvijo ZSKZ (11. 3. 1993) so se kmetijska zemljišča, kmetije in gozdovi v družbeni lastnini prenesli (praviloma) v last občin in sklada kmetijskih zemljišč (14. člen). Prvotno je nosilce lastninske pravice na nezazidanih stavbnih zemljiščih nekdanje družbene lastnine urejal tretji odstavek 14. člena ZSKZ. Na podlagi takšne ureditve je Sklad pridobil pomemben del stavbnih zemljišč nekdanje družbene lastnine, čeprav je bil v prvi vrsti ustanovljen za gospodarjenje s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi v državni lasti in čeprav so prav stavbna zemljišča tista vrsta nepremičnin, ki tudi zagotavljajo primerno funkcioniranje lokalne samouprave.

22. V opisano ureditev so posegle kasnejše določbe petega odstavka 57. Zakona o javnih skladih (v nadaljevanju ZJS), tretjega odstavka 55. člena ZJS-1 in obravnavana določba prvega odstavka 16.a člena ZSKZ, skladno s katero so postala last občine tudi tista zemljišča, na njenem območju, ki jih je občina s sprejemom novega prostorskega izvedbenega akta, usklajenega z obveznimi republiškimi izhodišči, namenila za graditev objektov.

23. Kot izhaja iz gradiva ob sprejemu ZSKZ-B, je bil razlog za sprejem zakona sprememba lastništva na nekaterih kmetijskih zemljiščih in gozdovih, ki so bila ob uveljavitvi zakona v gospodarjenju Sklada, pa so kasneje s spremembami prostorskih planskih aktov (občinskih in državnih) spremenila svojo namembnost. Spremenjena zakonska ureditev je omogočila, da je Sklad del stavbnih zemljišč neodplačno prenesel na občine in na druge državne upravljalce, deloma pa jih namenil tudi prodaji.

24. V postopku je bilo ugotovljeno, da sta bili nepremičnini parc. št. 727/5 in 734/4, k. o. ..., na dan 10. 3. 1993 po svoji namembnosti opredeljeni kot kmetijski zemljišči. Skladno z določbo 14. člena ZSKS sta tako ob uveljavitvi ZSKS (11. 3. 1993) postali last Republike Slovenije. Prostorski plan (konkretno Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega plana Maribor za obdobje 1986 - 2000 in družbenega plana občine Maribor za obdobje 1986- 1990 za območje občine Miklavž na Dravskem polju, spremembe in dopolnitve v letu 2004 (MUV, št. 20/04)) je tožnica spremenila en dan pred 20. 7. 2004. Z njim sta sporni parceli postali stavbni zemljišči. Ker pa sta bili pozidani, je šlo za zazidano stavbno zemljišče.

25. S tem so bili izpolnjeni vsi zakonski pogoji, ki jih je za prenos lastništva iz prve toženke na tožečo določal 16.a člen ZSKZ. Zemljišča, ki so naknadno postala stavbna zemljišča in ki jih je tožnica namenila za gradnjo infrastrukture (šport in rekreacija), niso bila več last Republike Slovenije, pač so se neodplačno prenesla v last tožnice.

26. Skladno z zgoraj navedenim je odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje pozitiven. Tožnica je pridobila lastninsko pravico na spornih parcelah, saj prenos zemljišč v last tožnice ni bil odvisen od tega, ali sta bili zemljišči zazidani ali nezazidani. Parceli, ki sta sicer (že) zazidani, sta dan pred 20. 7. 2004 postali še stavbni. Zato so bili izpolnjeni zakonski pogoji po določbi prvega odstavka 16.a člena ZSKS za njun prenos v last tožnici.

27. Ker razlogi, zaradi katerih je bila vložena revizija, niso podani, je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (378. člen ZPP).

Odločitev o stroških revizijskega postopka

28. Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na določbi prvega odstavka 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 165. člena ZPP. Ker druga toženka z revizijo ni uspela, nosi sama svoje revizijske stroške in mora tožnici povrniti njene stroške odgovora na revizijo. Skladno s stroškovnikom tožnice in Zakonom o odvetniški tarifi (v nadaljevanju ZOdvT) znašajo ti skupaj 754,00 EUR in zajemajo 734,00 EUR priglašenih stroškov sestave odgovora na revizijo (tarif. št. 3300) ter 20,00 EUR stroškov za poštne in telekomunikacijske storitve (tarif. št. 6002).

Uradni list RS, št. 10/1993, 68/1995 - odl. US, 1/1996, 23/1996, 91/2007, 77/2008, 109/2008 - odl. US, 8/2010.

ORZSKZ16, Uradni list RS, št. 56-3121/2010

M. Senčur, Zemljišča: Ob predlagani noveli ZSKZ (in ZJS), Pravna praksa, št. 15/2001, str. 7.

Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije, EVA: 2003-2311-0016, tč. 1.2, str. 2

Zakon o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (1993) - ZSKZ  - člen 2, 2/1, 2/2, 16a, 16a/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.