VSRS Sklep I Up 118/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-05-31

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Nataša Smrekar

začasna odredba - javni razpis - težko popravljiva škoda - pričakovana sredstva - negotova pridobitev sredstev - negotovo dejstvo - namen javnega razpisa - kontradiktornost v postopku zaradi izdaje začasne odredbe - odgovor na zahtevo za izdajo začasne odredbe

Predhodna razdelitev sredstev iz javnega razpisa ne more predstavljati ovire za izvršitev pravnomočne sodne odločbe, kolikor bi pritožnica uspela s tožbo v upravnem sporu o zakonitosti izpodbijanega sklepa, ta tudi ne more predstavljati težko popravljive škode oziroma nepopravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1.

Izpada sredstev, ki jih je ob prijavi na javni razpis stranka pričakovala, a se pričakovanje ni uresničilo (gre za pričakovana denarna sredstva), ni mogoče uveljavljati kot škodo v smislu 32. člena ZUS-1.

Kontradiktornost je že načeloma omejena oziroma je glede vprašanja kontradiktornosti v postopku odločanja o zahtevi za izdajo začasne odredbe dopusten nižji standard kot pa v rednih postopkih. S tem ko je sodišče poslalo pritožnici v vednost odgovor toženke, je bila zagotovljena tista stopnja kontradiktornosti, ki je potrebna v postopku za izdajo začasne odredbe.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v 1. točki izreka zavrnilo tožničino zahtevo za izdajo začasne odredbe, predlagano v zvezi s tožbo zoper odločbo Ministrstva za kulturo, št. 6150-150/2016 z dne 14. 3. 2017, z 2. točko izreka pa je odločilo, da se odločitev o stroških pridrži do odločitve o glavni stvari. Z zahtevo za izdajo začasne odredbe je tožnica predlagala zadržanje izvajanja vseh aktivnosti v zvezi z javnim razpisom za sofinanciranje programskih vsebin medijev v letu 2017 (JPR-MV-2017), ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 67 dne 28. 10. 2016, predvsem sklepanja pogodb o financiranju in izvedbi projektov ter izvršitev izplačil po navedenih pogodbah, in podredno zadržanje izvajanja vseh aktivnosti v zvezi z navedenim javnim razpisom, predvsem sklepanje pogodb o financiranju in izvedbi projektov ter izvršitev izplačil po navedenih pogodbah v višini 29.550,00 EUR, oboje pa do pravnomočnega zaključka predmetnega upravnega postopka.

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijanega sklepa ugotavlja, da tožnica ni izkazala verjetnosti nastanka težko popravljive škode. Njeno kandidiranje na javnem razpisu za pridobitev javnih sredstev predstavlja zgolj njeno pričakovanje. Pridobitev sredstev je bodoče negotovo dejstvo, zelo hudih posledic pa ni mogoče izkazovati s tem, da se neko pričakovanje ni uresničilo. Predlagani ukrep je tudi očitno nesorazmeren z zatrjevanim materialnim prikrajšanjem ter bi pomenil nesorazmeren poseg v javne koristi in koristi drugih, ki so jim sredstva že dodeljena. Tudi ni verjetno izkazala potrebe po predlagani začasni ureditvi stanja glede spornega pravnega razmerja, ker vsakokratni Zakon o izvrševanju proračuna Republike Slovenije (v nadaljevanju ZIPRS) ureja poravnavanje obveznosti na podlagi pravnomočnih sodb in dokončnih upravnih odločb ter bi tožnica v primeru uspeha v predmetnem postopku sredstva dobila izplačana iz za v ta namen zagotovljenih sredstev v proračunu.

3. V pritožbi zoper izpodbijani sklep sodišča prve stopnje, ki jo vlaga iz vseh pritožbenih razlogov, tožnica (v nadaljevanju pritožnica) uveljavlja nepravilno ugotovljeno dejansko stanje. V predlogu za izdajo začasne odredbe je jasno predstavila in obrazložila vse zahtevane predpostavke za izdajo začasne odredbe. Z zelo visoko stopnjo verjetnosti je izkazala utemeljenost svojega tožbenega zahtevka, zato je izkazala tudi nujnost izdaje začasne odredbe. Izkazala je, da je izpodbijana odločba nezakonita, ker je neobrazložena in ker je bila izdana v izrazito diskriminatorno izpeljanem razpisnem postopku. Na razpisu so bili izbrani le levo politično usmerjeni mediji. Ni mogoče enačiti tožbe in predloga za izdajo začasne odredbe in skleniti, da ni pogojev za izdajo začasne odredbe, ker besedilo razpisa in 94. člen Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (v nadaljevanju ZUJIK) določata, da vložena tožba ne zadrži podpisa pogodb z drugimi izbranimi prijavitelji. Ni pravilno sklicevanje na ZIPRS, saj ji presoja sodišča v zvezi s tem ne ponuja enakega pravnega varstva in položaja, kot bi ga dosegla z izdajo začasne odredbe. Mora ji biti omogočeno, da enako kot ostali prijavitelji na javni razpis zakonito in enakopravno sodeluje v ponovljenem postopku javnega razpisa. Če toženki ne bo onemogočeno razpolaganje s sredstvi razpisa, lahko pride do situacije, ko naknadna razveljavitev razpisa ne bo imela nobenega učinka, saj sredstev ne bo več na razpolago. Sredstva iz javnega razpisa bi ji omogočila celotno izpeljavo prijavljenega projekta, brez teh pa je to povsem nemogoče. Zatrjevana škoda ne temelji le na pritožničinih pričakovanjih oziroma na bodočih negotovih dejstvih. Napačna je presoja, da predlagani ukrep ni sorazmeren z zatrjevanim prikrajšanjem in da bi pomenil nesorazmeren poseg v javne koristi in koristi drugih. Uveljavlja kršitev pravice do izjave. Sodišče prve stopnje ji je namreč vročilo v odgovor toženkin odgovor na obravnavani predlog isti dan, kot je izdalo izpodbijano odločbo. Predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep spremeni tako, da v celoti ugodi njenemu predlogu za izdajo začasne odredbe, podredno pa, da izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje sodišču prve stopnje, s stroškovno posledico.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

7. Začasna odredba po 32. členu ZUS-1 predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode, ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda za njo težko popravljiva. Na tožniku je torej tako trditveno kot dokazno breme.

8. Temeljni pogoj za izdajo (ureditvene) začasne odredbe je obstoj težko popravljive škode. Škoda mora biti konkretizirana na določene realno izkazane posledice, izvirajoče iz spornega pravnega razmerja, hkrati pa mora tožnik izkazati tudi, da je ta škoda zanj težko popravljiva. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, (začasno) odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja.

9. Vrhovno sodišče se strinja z razlogi sodišča prve stopnje, s katerimi je predlagano začasno odredbo zavrnilo. Po mnenju Vrhovnega sodišča je pravilna presoja sodišča prve stopnje, da prvi pogoj za izdajo začasne odredbe, tj. nastanek težko popravljive škode tožeči stranki, v obravnavanem primeru ni izkazan. Zato presoja ostalih pogojev za izdajo začasne odredbe niti ni (bila) potrebna.

10. Pritožnica trdi, da ji je nenadomestljiva škoda povzročena že z dikriminatornim ravnanjem toženke, ki je v postopku izbire preferirala levo usmerjene medije. Kot težko popravljivo škodo uveljavlja izpad finančnih sredstev v višini 29.550,00 EUR, brez katerih prijavljenega projekta ne bo mogla izvesti. Navaja, da ji bosta v takšnem primeru povzročena znatna bodoča škoda in izgubljeni dobiček, saj bi s predvajanjem prijavljenih vsebin lažje gradila svoje ime in položaj na trgu, pridobila pa bi tudi številne gledalce. Poleg tega bo brez izdaje začasne odredbe zaradi sklenitve pogodb z izbranimi prijavitelji preprečena izvršitev sodne odločbe v primeru uspeha v predmetnem upravnem postopku in bo tako izvotlen pomen sodnega varstva, saj pritožnica v ponovljenem postopku javnega razpisa ne bo mogla več priti do (že porabljenih) finančnih sredstev javnega razpisa.

11. Ne drži pritožbeno stališče, da bo v primeru neizdaje začasne odredbe po (morebitno uspešno) zaključenem predmetnem postopku izvršitev sodne odločbe nemogoča, ker bodo že razdeljena vsa razpoložljiva finančna sredstva in tako ne bodo več na razpolago. Posledično je neutemeljen tudi pritožbeni ugovor, da bo v takšnem primeru izvotlen pomen sodnega varstva, saj bo toženka, kot je pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje, v takšnem primeru potrebna finančna sredstva morala zagotoviti iz proračuna.

Ker predhodna razdelitev sredstev iz javnega razpisa tudi po presoji Vrhovnega sodišča ne more predstavljati ovire za izvršitev pravnomočne sodne odločbe, kolikor bi pritožnica uspela s tožbo v upravnem sporu o zakonitosti izpodbijanega sklepa, ta tudi ne more predstavljati težko popravljive škode oziroma nepopravljive škode (kot to zatrjuje pritožnica) v smislu 32. člena ZUS-1. Dejstvo, da peti odstavek 94. člena ZUJIK omogoča razdelitev že dodeljenih sredstev pred pravnomočnim zaključkom (morebitnih) upravnih sporov

, na navedeno ne vpliva. Ne drži pa niti pritožbena navedba, da je sodišče prve stopnje zavzelo stališče, da določba petega odstavka 94. člena ZUJIK omejuje možnost izdaje začasnih odredb (če so za njihovo izdajo izpolnjeni vsi pogoji).

12. Poleg tega gre v obravnavani zadevi za javni razpis za financiranje projektov iz državnega proračuna, torej za dodelitev denarnih sredstev v primeru uspeha na tem razpisu. Sama udeležba v javnem razpisu pa še ne pomeni tudi uspeha na javnem razpisu in tako predstavlja zgolj pričakovanje. Kot je Vrhovno sodišče že pojasnilo

, izpad sredstev, ki jih je ob prijavi na javni razpis stranka pričakovala, a se pričakovanje ni uresničilo (gre za pričakovana denarna sredstva), ne more uveljavljati kot škodo v smislu 32. člena ZUS-1.

Pri kandidiranju na javnem razpisu je pridobitev sredstev na takšnem razpisu odvisna od tega, ali bo prijavljeni izbran ali ne, zato gre za negotovo dejstvo, ki prav zato ne more biti okoliščina, s katero bi se izkazovala težko popravljiva škoda.

13. Dodati gre še, da so navedbe v zvezi z bodočo škodo in izgubljenim dobičkom (ker bo pritožnica brez možnosti za predvajanje prijavljenih vsebin težje gradila svoje ime in položaj na trgu) za samo odločitev o predlagani začasni odredbi nebistvene, saj predmetni javni razpis za sofinanciranje ustvarjanja programskih vsebin medijev iz javnih sredstev ni namenjen financiranju dejavnosti posameznih prijaviteljev, ampak je namenjen financiranju vsebin, ki so v javnem interesu.

Z zatrjevanjem škode, ki naj bi jo povzročala (sama) nezakonitost izpodbijane odločbe zaradi diskriminatornega ravnanja pri izbiri na javnem razpisu in favoriziranja levo usmerjenih medijev, pa pritožnica niti ne utemeljuje svoje škode. Glede na prej povedano bi to lahko bil očitek v javnem interesu, ki pa ga pritožnica ne more uveljavljati.

14. Glede na navedeno se izkažejo za neutemeljene vsi pritožbeni ugovori, s katerimi skuša pritožnica izpodbiti zaključek sodišča prve stopnje o neizkazanosti težko popravljive škode. Ker sodišče opravi presojo vprašanja sorazmernosti učinkov začasne odredbe v razmerju tožnik-toženec-javni interes samo v primeru, ko tožnik izkaže težko popravljivo škodo, pritožbeni ugovori v tej smeri glede na zgoraj navedeno ne morejo vplivati na sprejeto odločitev in se Vrhovno sodišče zato do njih ni opredeljevalo.

15. Utemeljen ni niti očitek bistvene kršitve določb postopka, ki naj bi jo storilo prvostopno sodišče s tem, ko je o zadevi odločilo, ne da bi dalo pritožnici možnost, da odgovori na odgovor na zahtevo za izdajo začasne odredbe, ki ga je vložila toženka.

16. Postopek v zvezi z zahtevo za izdajo začasne odredbe je hiter, na kar kažejo kratki roki iz 32. člena ZUS-1. Po določbi petega odstavka 32. člena ZUS-1 mora namreč sodišče odločiti o zahtevi za izdajo začasne odredbe v sedmih dneh od prejema in v tem okviru mora postopati hitro. Sodišče praviloma odloča samo na podlagi navedb iz zahteve za izdajo začasne odredbe in podatkov, ki se nahajajo v upravnem (če je ta že predložen) in sodnem spisu, ZUS-1 pa tudi izrecno ne predvideva vročanja zahteve za izdajo začasne odredbe nasprotni stranki v odgovor. Navedeno pomeni, da je kontradiktornost že načeloma omejena oziroma da je glede vprašanja kontradiktornosti v postopku odločanja o zahtevi za izdajo začasne odredbe dopusten nižji standard kot pa v rednih postopkih. S tem ko je sodišče poslalo pritožnici v vednost odgovor toženke, je bila zagotovljena tista stopnja kontradiktornosti, ki je potrebna v postopku za izdajo začasne odredbe.

Trditev, da je sodišče prve stopnje določilo rok za odgovor na odgovor toženke na predlog za izdajo začasne odredbe in je še pred njegovim potekom odločilo o zahtevi za izdajo začasne odredbe pa niti ne drži, saj je prvostopno sodišče pritožnici odgovor, kot je to že navedeno, poslalo le v vednost.

17. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožničino pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

18. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato v skladu s prvim odstavkom 154. člena in prvim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške tega pritožbenega postopka.

Npr. skladno z določbami vsakokratnega ZIPRS, ki ureja tudi poravnavanje obveznosti na podlagi pravnomočnih sodb in dokončnih upravnih odločb.

V 12. točki predmetnega javnega razpisa je določeno, da vložena tožba ne zadrži podpisa pogodb z drugimi izbranimi prijavitelji.

Gl. npr. sklepa VSRS I Up 229/2015 z dne 15. 10. 2015 in I Up 120/2013 z dne 10. 4. 2013.

Isto velja za sredstva, ki jih stranka pričakuje po (morebitno) zanjo uspešno zaključenem upravnem sporu.

Gl. 2. točko predmetnega javnega razpisa.

Prim. npr. sklepe VSRS št. I Up 510/2007 z dne 26. 7. 2007 in I Up 438/2009 z dne 12. 11. 2009.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 32/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.