VSRS Sklep I Up 97/2018
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2018-10-03

Sklep UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) III U 153/2017

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Borivoj Rozman

sklep občinskega sveta - akt, ki se izpodbija s tožbo ni upravni akt - akt poslovanja občine - obvezna lokalna gospodarska javna služba - cena storitev - subsidiarno sodno varstvo po 4. členu ZUS-1

V primeru, ko izpodbijani akt na podlagi 26. člena Zakona o gospodarskih javnih službah določa zgolj višino cene vode oziroma kanalizacije, gre za akt poslovanja, ki ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1.

Z Uredbo določena dolžnost (in pravica) predlagati ceno javne dobrine na podlagi elaborata ne predstavlja ustavno varovane človekove pravice ali temeljne svoboščine izvajalca javne službe, zato tudi sodno varstvo po 4. členu ZUS-1 ni možno.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožeče stranke zoper sklep Občinskega sveta občine Šempeter - Vrtojba, št. 01101-12/2017-11 z dne 22. 6. 2017 (v nadaljevanju Sklep Občinskega sveta), s katerim so bile določene cene storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb oskrbe s pitno vodo ter odvajanja in čiščenja komunalne in padavinske odpadne vode.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje navaja, da izpodbijani sklep Občinskega sveta ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, saj se z njim ne odloča (in tudi ne posega) o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke, niti ne ureja razmerja med tožečo in toženo stranko, temveč gre za akt, ki ga je tožena stranka kot zavezanec za zagotovitev javnih dobrin sprejela v svoji izvirni pristojnosti kot konkretni akt poslovanja. Sodišče prve stopnje je zato tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

3. V pritožbi, ki jo tožeča stranka (v nadaljevanju pritožnik) vlaga iz pritožbenih razlogov, določenih v 2. in 3. točki prvega odstavka 75. člena ZUS-1, navaja, da sodišče prve stopnje ni preverjalo pritožnikovega stališča, da izpodbijani akt predstavlja akt po 4. členu ZUS-1. Meni, da stališče sodišča prve stopnje, da gre za konkretni akt poslovanja, predstavlja kršitev ustavnih pravic iz 14., 22., 23., 25., 120/(3) in 157/(2) člena Ustave RS, saj sodišče prve stopnje ni zagotovilo vsebinskega pravnega varstva v zvezi z zahtevkom, ki vsebuje vse kriterije po 2. oziroma 4. členu Zakona o splošnem upravnem postopku in 4. členu ZUS-1. Drugače kot v primeru koncesij, ki so pogodbeno urejene, v primeru javnega podjetja sodnega varstva v pravdnem postopku ni. Meni, da ima pritožnik po Uredbi o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja (v nadaljevanju Uredba) predlagalno upravičenje, ki je upravno upravičenje, občina pa je dolžna upoštevati način in postopek določitve cen, kot ga predvideva Uredba. V zadevnem primeru vprašanje cene storitve ni predmet pogodbenega urejanja, temveč je predmet upravnopravnega razmerja. Določanje cene je regulirano, tj. predpisano ravnanje lokalne skupnosti, in ne avtonomno. Navaja, da tožena stranka ni spoštovala postopka določanja cen po Uredbi in da je nepravilno stališče sodišča prve stopnje, da se s sklepom tožene stranke ne posega v njene pravice, obveznosti in pravne koristi, saj bo vse znižane postavke pritožnik moral pokrivati, kar ni finančno vzdržno. Navaja še, da je zahteval izvedbo glavne obravnave. Vrhovnemu sodišču predlaga, da pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. V obravnavani zadevi pritožnik s tožbo izpodbija Sklep Občinskega sveta, s katerim je ta določil cene storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb oskrbe s pitno vodo ter odvajanja in čiščenja komunalne in padavinske odpadne vode. Za pritožnika je sporno, ali je sodišče prve stopnje ravnalo zakonito, ko je tožnikovo tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, po kateri akt, ki se izpodbija, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, na kar mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1).

7. Nesporno je tožeča stranka izvajalka gospodarska javna služba, ki jo je ustanovilo več občin, med drugim tožena stranka. Po Zakonu o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju ZGJS) se gospodarske javne službe financirajo s ceno javnih dobrin, iz proračunskih sredstev in iz drugih virov, določenih z zakonom ali odlokom lokalne skupnosti (8. člen), cene pa se oblikujejo na način in po postopku, ki ga določa zakon ali odlok lokalne skupnosti v skladu z zakonom (59. člen). Peti člen Uredbe, sprejete skladno s 149. členom Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), določa, da ceno storitve posamezne javne službe za območje občine predlaga izvajalec z elaboratom o oblikovanju cene izvajanja storitev javne službe (v nadaljevanju: elaborat) in jo predloži pristojnemu občinskemu organu v potrditev. Občina določi potrjeno ceno in morebitno subvencijo, izvajalec pa oblikuje in objavi cenik. Skladno z drugo alinejo 26. člena ZGJS o cenah oziroma tarifah za uporabo javnih dobrin odloča ustanovitelj javnega podjetja.

8. Pravilno je torej stališče sodišča prve stopnje, da ceno izvajanja storitev javne službe s ciljem uresničevanja javnih koristi določa občina (saj ima kot nosilec oblasti takšno pooblastilo), izvajalec pa je predlagatelj na podlagi elaborata, ki je strokovna podlaga za odločanje občine. Dodatno Vrhovno sodišče k temu še pripominja, da lahko vsaka od občin v primerih, ko imajo skupnega izvajalca javne službe in ne določijo enotne cene za opravljanje storitev posamezne javne službe, ločeno določi ceno storitev posamezne javne službe (tretji odstavek 5. člena Uredba). To pomeni, da cena ni nujno enaka v vseh občinah s skupnim izvajalcem javne službe, kar tudi pomeni, da občine niso zavezane (dolžne) potrditi cene, predlagane v elaboratu, temveč jo lahko prilagodijo konkretnim okoliščinam oziroma razmeram v svoji občini, katere primarna skrb je zagotavljanje javnega interesa, tj. zagotavljanje storitev posamezne občinske javne službe po dostopni ceni. Uredba, ki je podlaga za sprejem izpodbijanega sklepa, kot abstraktni akt določa metodologijo in kriterije za oblikovanje cene, medtem ko je Sklep Občinskega sveta, s katerim je tožena stranka določila cene oskrbe s pitno vodo in cene za odvajanje in čiščenje komunalne in padavinske odpadne vode, konkretni akt poslovanja. Da gre v primeru, ko izpodbijani akt na podlagi 26. člena ZGJS določa zgolj višino cene vode oziroma kanalizacije (kot je to v obravnavanem primeru), za akt poslovanja, pa je z odločbo U-I-300-94 z dne 8. 10. 1998 ugotovilo že Ustavno sodišče Republike Slovenije

9. Vrhovno sodišče tako zaključuje, da je pravilno stališče sodišča prve stopnje, da izpodbijani sklep ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Na drugačno presojo ne more vplivati niti pritožbeno sklicevanje na sodbo civilnega oddelka Višjega sodišča v Ljubljani II Cp 2557/2016 z dne 31. 3. 2017 niti pravna naziranja in razumevanja tožeče stranke odločbe Ustavnega sodišča U-I-300/94 z dne 8. 10. 1998 in U-I-88/10 z dne 22. 11. 2012 ter sklep Vrhovnega sodišča I Up 358/2014. Če izpodbijani sklep namreč ne izpolnjuje pogojev za upravni akt, pristojnost upravnega sodstva ne more biti podana, čeprav med strankama ne gre za koncesijsko razmerje. Da pa obravnavanje elaborata, njegova potrditev ali zavrnitev ni upravna zadeva v smislu prvega odstavka 2. člena ZUP kot odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava, je Vrhovno sodišče že pojasnilo tudi v zadevi I Up 358/2014 z dne 3. 2. 2016, na katero se pritožnik tudi sklicuje.

10. V zvezi s pritožbenimi navedbami, da sodišče prve stopnje ni preverjalo pritožnikovega stališča, da izpodbijan akt predstavlja akt po 4. členu ZUS-1, pa Vrhovno sodišče ugotavlja, da pritožnik tožbe po 4. členu ZUS-1 ni vložil. Zgolj pavšalno sklicevanje na 4. člen ZUS-1 in naštevanje določb Ustave RS (brez konkretizacije, v katero njegovo ustavno zagotovljeno pravico ali svoboščino naj bi bilo z izpodbijanim sklepom poseženo) za vložitev tožbe po 4. členu ZUS-1 ne zadostuje.

11. Pripomniti velja še, da pritožnik v tožbi tudi ni konkretno zatrjeval, da bi bile cenovne postavke iz izpodbijanega sklepa tožene stranke sklepa v nasprotju z metodologijo iz Uredbe oziroma z določili drugih podzakonskih aktov.

12. Glede na vse navedeno je pravilna ugotovitev sodišča prva stopnje, da procesne predpostavke za vložitev tožbe v upravnem sporu v obravnavani zadevi niso izpolnjene, zato je tudi pravilna in zakonita tudi njegova odločitev, da tožbo zavrže.

13. Sodišče prve stopnje je tožbo zavrglo in je ni vsebinsko presojalo, zato je neutemeljen pritožbeni očitek, da se ni opredelilo do vseh relevantnih tožbenih navedb in da ni opravilo glavne obravnave ter da je zato kršilo določbe 22., 23. in 25. člena Ustave RS v zvezi z določbo 120. in 157. člena Ustave RS. Zgolj nestrinjanje z razlogi za zavrženje namreč teh kršitev ne utemeljuje.

14. Ker tudi druge pritožbene navedbe ne morejo vplivati na drugačno odločitev in ker niso podani niti razlogi, na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi z 82. členom ZUS-1).

15. Pritožnik s pritožbo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku in v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

V 9. in 11. točki omenjene odločbe. Da gre za akt poslovanja, kadar občinski svet zgolj določi ceno ali tarifo (torej kadar gre za določitev cen in ne določitev politike cen), pa je Ustavno sodišče pojasnilo tudi že v odločbah U-I-164/93 z dne 16. 9. 1993 in U-I-166/99 z dne 22. 3. 2001.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 4, 36, 36/2, 36/4

Zakon o gospodarskih javnih službah (1993) - ZGJS  - člen 26

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.