VSRS Sklep X Ips 21/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-02-01

Sodba UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) II U 500/2014

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

JAVNI RAZPISI - KMETIJSTVO - UPRAVNI SPOR

ukrepi Programa razvoja podeželja - dodelitev nepovratnih sredstev progama razvoja podeželja - kmetija - naložba v storitveno dejavnost - izplačilo sredstev - kontrola na kraju samem - dovoljena revizija - obseg revizijske presoje - bistvena kršitev določb pravdnega postopka - dokazovanje - zavrnitev dokaznega predloga

Če se revident pri utemeljevanju zmotne uporabe materialnega prava zgolj sklicuje na tožbene navedbe, se Vrhovno sodišče do tovrstnih navedb ne opredeljuje.

Sodišče bi moralo pojasniti, zakaj se ni odločilo za izvedbo v tožbi predlaganih dokazov, ki se nanašajo na bistveno okoliščino za odločitev, sploh ker ni razbrati drugega konkretiziranega razloga za zavrnitev tožnikove tožbe in pravne podlage zanj. Zavrnitev izvedbe predlaganih dokazov in s tem izvedbe glavne obravnave namreč pomeni, da bo kot podlaga za presojo sodišča v celoti upoštevano kot pravilno tisto dejansko stanje, ki ga je ugotovila tožena stranka. Opustitev navedene obrazložitve zato predstavlja kršitev pravice do obrazloženosti sodne odločbe, saj razlogi za ključno odločitev sodišča prve stopnje v upravnem sporu niso razvidni ne stranki in ne revizijskemu sodišču v okviru njegove pristojnosti za presojo bistvenih kršitev pravil postopka (14. točka drugega odstavka 339. člena ZPP).

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Mariboru, II U 500/2014-13 z dne 4. 11. 2015, se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33150-78/2012/47 z dne 17. 11. 2014. Z navedeno odločbo je agencija zavrnila tožnikov zahtevek za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev št. 33150-78/2012/7 z dne 16. 10. 2012, s katero so mu bila v postopku javnega razpisa za ukrep 311 - diverzifikacija v nekmetijske dejavnosti za leto 2012 (Ur. l. RS, št. 109/2011, v nadaljevanju javni razpis) odobrena nepovratna sredstva v višini do 178.856,41 EUR.

2. Sodišče prve stopnje se je v obrazložitvi izpodbijane sodbe ob sklicevanju na drugi odstavek 71. člena ZUS-1 pridružilo razlogom izpodbijane odločbe. Tožnik je kandidiral za sredstva za naložbo gradnje prostorov, ki se bodo uporabljali za storitveno dejavnost na kmetiji (turizem), ob kontrolnem pregledu pred izplačilom pa je bilo ugotovljeno, da se predmetni objekt uporablja za oddajo stanovanj v najem, kar ne sodi v sklop omenjene storitvene dejavnosti. Zato je bil glede na določbe javnega razpisa, Uredbe št. 65/2011(1) in Uredbe o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2011-2013 (v nadaljevanju Uredba PRP) tožnikov zahtevek za izplačilo odobrenih sredstev utemeljeno zavrnjen, saj se v objektu, ki je predmet investicije, opravlja dejavnost, ki ni v skladu z ukrepom 311 oziroma z odločbo o pravici do sredstev.

3. Tožnik (v nadaljevanju revident) izpodbija sodbo sodišča prve stopnje z revizijo, katere dovoljenost utemeljuje s sklicevanjem na vse tri točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavlja revizijska razloga bistvene kršitve določb postopka upravnega spora in zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi, razveljavi izpodbijano sodbo, odločbo agencije z dne 17. 11. 2014 pa spremeni tako, da njegovemu zahtevku za izplačilo sredstev ugodi in odloči, da se mu izplača 158.114,99 EUR. Podrejeno predlaga, naj Vrhovno sodišče po izvedenem dokaznem postopku razveljavi omenjeno odločbo agencije in zadevo vrne toženki v ponovno odločanje. Zahteva povračilo stroškov postopka.

5. Revizija je dovoljena na podlagi 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, saj gre za zadevo, v kateri je pravica stranke izražena v denarni vrednosti, vrednost dokončnega upravnega akta pa presega 20.000,00 EUR (z odločbo je bil zavrnjen tožnikov zahtevek za izplačilo 158.114,99 EUR).

7. Vrhovno sodišče revidentu najprej pojasnjuje, da revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Ker revizijsko sodišče odloča na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja, ki izhaja iz sodbe sodišča prve stopnje, je predlog, naj Vrhovno sodišče dopusti in izvede predlagane dokaze (ki v reviziji sploh niso navedeni), očitno zgrešen.

8. Kot izhaja iz objave javnega razpisa, je bil njegov predmet dodelitev nepovratnih sredstev članom kmetijskega gospodinjstva v okviru ukrepa 311 diverzifikacija v nekmetijske dejavnosti. Skladno z 62. členom Uredbe PRP so bile predmet podpore tudi naložbe v storitvene dejavnosti na kmetijah (točka II/4 javnega razpisa), med drugim v turizem (kot gostinske nastanitvene dejavnosti (SKD – oddelek 55) in strežba jedi (SKD 2008 – oddelek 56) ter druge negostinske dejavnosti, definirane v predpisih, ki urejajo dopolnilne dejavnosti na kmetiji). Iz izpodbijane sodbe je v delu, ko povzema zavrnilno odločbo, razvidno, da je tožnik kandidiral z naložbo „kratkotrajne nastanitve“ za dokončanje del na objektu, za katerega je bilo izdano gradbeno dovoljenje za rekonstrukcijo in spremembo namembnosti v objekt za kratkotrajne nastanitve. V vlogi je navedel, da je oče investicijo po letu 2010 delno že izvedel, predmet prijave pa so neizvedena dela, in da je z investicijo načrtoval pridobitev petih apartmajev in osmih počitniških sob za opravljanje dopolnilne dejavnosti na kmetiji. Po prejemu zahtevka za izplačilo sredstev in po administrativni kontroli dokumentacije je organ opravil ogled na kraju samem in ugotovil, da je bil v času kontrole objekt polno zaseden, da v njem ni bilo na razpolago knjige gostov in da so bile tudi z gosti v mansardi(2) sklenjene pogodbe o kratkotrajni namestitvi za obdobje od nekaj dni do enega leta. Na podlagi dodatnih poizvedb je bilo še ugotovljeno: da je na omenjenem naslovu stalno prijavljenih osem oseb, osem jih ima prijavljeno začasno prebivališče; da so se na konkretnem spletnem naslovu prostori v objektu oglaševali za oddajanje kot stanovanja za določeno mesečno najemnino; da je bilo iz fotografij in opisa razvidno, da so se na ta način oglaševala tudi stanovanja v mansardi objekta. Na podlagi tega je organ sklepal, v kar sodišče prve stopnje ni podvomilo, da je tožnik tudi mansardne prostore uporabljal za dajanje stanovanj v najem za daljši čas za mesečno ali letno najemnino, kar ni upravičena dejavnost v okviru ukrepa 311. Tožnik pa ne v vlogi na javni razpis, ne v zahtevku za izplačilo sredstev po opravljeni investiciji ni navajal, da bo del objekta uporabljal za namen, ki ni predmet podpore, niti v vlogi za neizvedeni del investicije ni razdelil neto tlorisnih površin celotnega objekta na upravičeno in neupravičeno površino. Sodišče se je strinjalo tudi s stališčem upravnega organa, da je ob smiselni uporabi drugega pododstavka drugega odstavka 3. člena(3) Uredbe št. 65/2011(4) tožnik zamudil čas za odpravljanje napak.

9. Revident zatrjuje zmotno uporabo materialnega prava, vendar se pri tem v celoti sklicuje le na svoje navedbe v tožbi in v prvi pripravljalni vlogi. V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča se revizijsko sodišče do tovrstnih navedb ne opredeljuje, saj je revizija samostojno (izredno) pravno sredstvo s posebnim in omejenim obsegom izpodbijanja.(5) Tako tudi ZUS-1 v 86. členu izrecno določa, da Vrhovno sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava. Razlogi morajo biti torej navedeni, konkretizirani in šele v tem primeru se lahko vzpostavi podlaga še za presojo pravilne uporabe materialnega prava po uradni dolžnosti, vendar ne neomejeno.(6)

10. Revident navaja, da bi moralo sodišče pri presoji upoštevati tudi njegovo prvo pripravljalno vlogo, poslano 2. 6. 2015. Ne strinja se, da je podlaga za zavrnitev njenega obravnavanja okoliščina, da je bila vložena po poteku roka iz prvega odstavka 28. člena ZUS-1,(7) saj se ta nanaša le na tožbo.

11. Omenjena navedba o neupoštevanju pripravljalne vloge ni točna. Sodišče prve stopnje je pojasnilo (10. točka obrazložitve izpodbijane sodbe), da tožnik v vlogi razen že prej navedenih ugovorov (v predhodni točki obrazložitve je sodišče povzelo tožbene navedbe) navaja še nekatere nove, vendar teh zaradi poteka roka iz omenjene določbe ZUS-1 ni več mogoče upoštevati.

12. To pomeni, da sodišče ni v celoti zavrnilo obravnavo revidentovih stališč v vlogi, ampak le tistih, ki jih je glede na vsebino vložene tožbe ocenilo kot nove. Glede teh pa je pravilno stališče, da jih po poteku roka za vložitev tožbe v upravnem sporu ni mogoče upoštevati. Omenjeni rok se namreč nanaša na tožbo, ki v formalnem smislu predstavlja podlago za začetek postopka, v vsebinskem (materialnem) pa vlogo, v kateri stranka določi zahtevani obseg in okvir sodne presoje zakonitosti izpodbijanega upravnega akta. Navedeno izhaja tudi iz 30. člena ZUS-1, ki zahteva od tožnika, da v tožbi razloži, zakaj toži (prvi odstavek). Glede na 37. člen istega zakona namreč sodišče v upravnem sporu po uradni dolžnosti pazi le na ničnost upravnega akta (drugi odstavek).

13. Revident sicer nakazuje, da naj bi bila omenjena vloga poslana zgolj v dodatno razjasnitev predhodnih stališč, vendar je ta trditev povsem nekonkretizirana. Zato nadaljnji preizkus zatrjevane kršitve ni mogoč, saj Vrhovno sodišče v revizijskem postopku preizkusi izpodbijano sodbo glede bistvenih kršitev pravil postopka v upravnem sporu samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni (86. člen ZUS-1). Ker na te kršitve ne pazi po uradni dolžnosti, na ta način ne ugotavlja niti dejstev, ki dokazujejo obstoj v reviziji zatrjevane procesne kršitve. Dolžnost njihovega navajanja v utemeljitev kršitve postopka izhaja še iz 87. člena ZUS-1, ki omogoča navajanje novih dejstev in novih dokazov, če se nanašajo na bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu, zaradi katerih se lahko vloži revizija. Revident mora torej v reviziji zatrjevati in celovito opredeliti dejanje ali opustitev, s katerim naj bi sodišče prve stopnje storilo bistveno kršitev pravil ZUS-1 in Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1, obrazložiti, zakaj dejanje ali opustitev pomeni bistveno kršitev pravil postopka, v primeru relativne bistvene kršitve pa tudi utemeljiti vpliv na pravilnost in zakonitost prvostopenjske sodbe.(8)

14. Utemeljeno pa je revidentovo opozorilo, da se sodišče prve stopnje ni opredelilo do njegovih dokaznih predlogov, čeprav je bilo dejansko stanje sporno, in da navedeno predstavlja kršitev 22. člena Ustave RS. Navaja, da bi on in njegov oče pojasnila vse okoliščine, vezane na sporni razpis, sodišče pa bi se z ogledom lahko prepričalo o stanju nepremičnine. Ker je bilo dejansko stanje sporno, a sodišče ni opravilo glavne obravnave in ni izvedlo nobenega od predlaganih dokazov, gre za kršitev, ki je vplivala na zakonitost sodbe.

15. Iz povzetega v 7. točki obrazložitve tega sklepa izhaja stališče sodišča prve stopnje, da revident ni upravičen do izplačila sredstev, ker predmeta podpore (mansarde)(9) po dokončani gradnji pred izplačilom sredstev ni uporabljal izključno za namen in dejavnosti, za katere so bila sredstva dodeljena, čas za odpravo nepravilnosti pa je bil zamujen. To pomeni, da očitki revidentu, zaradi katerih je bil njegov zahtevek zavrnjen, temeljijo v ugotovitvi, da se je v mansardi ukvarjal z dejavnostjo oddajanja prostorov v najem in ne s turistično dejavnostjo. Prav vprašanje dejavnosti predmeta naložbe oziroma njegova ugotovljena nenamenska uporaba pa je bila med strankama sporna, kar izhaja iz 10. in 19. točke obrazložitve izpodbijane sodbe. V prvi je sodišče povzelo tožnikovo trditev, da je v najem oddajal le prostore v pritličju in kleti, v drugi pa je kot neprepričljive zavrnilo njegove navedbe, da oddaja v najem le stanovanja, ki niso predmet podpore. Pri tem ni obrazložilo, zakaj v ta namen ni izvedlo v tožbi predlaganih dokazov.

16. ZUS-1 v 51. členu določa, da sodišče na prvi stopnji odloči po opravljeni glavni obravnavi (prvi odstavek), na kateri izvaja dokaze, kadar in kolikor je to potrebno za odločitev v upravnem sporu, pa dokazi niso bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta, ali če druga dejstva kažejo na to, da jih je treba drugače presoditi, kot jih je presodil organ, ki je izdal izpodbijani upravi akt (drugi odstavek). Sodišče lahko odloči brez glavne obravnave, če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1), v primeru spornega dejanskega stanja pa tudi, če stranke navajajo zgolj tista nova dejstva in dokaze, ki jih v skladu s tem zakonom sodišče ne more upoštevati (pri tem napotuje na 52. člen tega zakona), ali pa predlagana nova dejstva in dokazi niso pomembni za odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena).

17. Povedano pomeni, da je odločanje na seji odraz prepričanja sodišča o pravilnosti ugotovitve dejanskega stanja v primerih, ker to bodisi ni sporno, bodisi ker stranke navajajo zgolj tista nova dejstva in dokaze, ki jih skladno s tem zakonom sodišče ne more upoštevati (52. člen ZUS-1) ali pa predlagana nova dejstva in dokazi niso pomembni za odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). To pomeni, da je sodišče načeloma dolžno izvesti predlagane dokaze, razen kadar za zavrnitev predlaganih dokazov obstajajo utemeljeni formalni ali vsebinski razlogi (npr. nesubstanciran dokazni predlog).

18. Zavrnitev izvedbe predlaganih dokazov in s tem izvedbe glavne obravnave torej pomeni, da bo kot podlaga za presojo sodišča v celoti upoštevano kot pravilno tisto dejansko stanje, ki ga je ugotovila tožena stranka. Opustitev obrazložitve te odločitve zato ne pomeni zgolj (relativne) bistvene kršitve pravice do izjave v razmerju do posameznega dokaznega predloga, temveč kršitev pravice do obrazloženosti sodne odločbe, saj razlogi za ključno odločitev sodišča prve stopnje v upravnem sporu niso razvidni ne stranki in ne revizijskemu sodišču v okviru njegove pristojnosti za presojo bistvenih kršitev pravil postopka (14. točka drugega odstavka 339. člena ZPP). V zvezi s to odločitvijo se sodišče tudi ne more splošno sklicevati na razloge za odločitev, ki izhajajo iz izpodbijanega upravnega akta, saj gre za presojo, ki jo lahko - in mora - po zakonu opraviti samo sodišče v upravnem sporu in ni niti pojmovno mogla biti vključena v presojo upravnih organov v upravnem postopku.(10)

19. V obravnavanem primeru bi torej sodišče moralo pojasniti, zakaj se ni odločilo za izvedbo v tožbi predlaganih dokazov, ki se nanašajo na bistveno okoliščino za odločitev, sploh ker ni razbrati drugega konkretiziranega razloga za zavrnitev tožnikove tožbe in pravne podlage zanj. Tako je ob razumevanju Vrhovnega sodišča v izpodbijani sodbi izpostavljena okoliščina, da tožnik ni navedel, da se bo v istem objektu izvajala še kakšna druga dejavnost, vezana prav na ugotovitev dejavnosti v mansardi, upoštevaje, da gre za naložbo v mansardo, ki bo v celoti namenjena turistični dopolnilni dejavnosti na kmetiji, kot predmet podpore pa jo je prepoznal tudi upravni organ. V tem pogledu je v sodbi nebistvena tudi omemba točke IV/1 javnega razpisa v delu „Naložbe“, 6. točka.(11) Gre za prepisano določbo devetega odstavka 120. člena Uredbe PRP, ki zgolj pojasnjuje obseg priznanja upravičenih stroškov (za ukrep 311 so ti vsebinsko opredeljeni v 63. členu Uredbe PRP), ko gre za stroške, ki so po svoji naravi skupni za celoten objekt (v obravnavani zadevi torej za celotno stavbo, v kateri se nahaja mansarda) in jih ni mogoče pripisati oziroma razumeti izključno v povezavi z gradnjo prostorov, v zvezi s katerimi kandidira vlagatelj.

20. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo, sodbo zaradi bistvene kršitve določb upravnega spora razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek (93. člen ZUS-1). V novem postopku bo moralo opraviti presojo, ali je glede na spornost dejanskega stanja treba izvesti glavno obravnavo in v primeru, če presodi, da obstajajo razlogi, ki utemeljujejo izjemo od te obveznosti, to v svoji sodbi ustrezno obrazložiti. Ob tem Vrhovno sodišče še opozarja na nepravilno sklicevanje sodišča prve stopnje v razveljavljeni sodbi na določbe javnega razpisa, ki za fazo odločanja o zahtevku za izplačilo niso relevantne (npr. na točko IV/4 glede namenske uporabe predmeta podpore). Pogoji in obveznosti (IV. točka javnega razpisa) so namreč opredeljeni po posameznih fazah - ob oddaji vloge (točka IV/1), od izdaje odločbe o pravici do sredstev do zaključka naložbe (IV/2), ob vlaganju zahtevka za izplačilo sredstev (IV/3) in v obdobju petih let po zadnjem izplačilu odobrenih sredstev (IV/4), torej enako, kot to določba Uredba PRP.

21. Izrek o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

(1) Uredba Komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27. januarja 2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja.

(2) Revident je v svojih pojasnilih pred izdajo odločbe zatrjeval, da se je prijavljena naložba nanašala le na mansardo.

(3) Ta določa, da če je pristojni organ upravičenca že obvestil o nepravilnostih v dokumentih iz prvega pododstavka ali če ga je obvestil o svojem namenu, da opravi pregled na kraju samem, pri katerem so nato odkrite nepravilnosti, umik ni dovoljen za dele, ki jih zadevajo te nepravilnosti.

(4) Uredba Komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27. januarja 2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja.

(5) Prim. sodbe v zadevah X Ips 269/2006 z dne 23. 4. 2009, X Ips 1063/2006 z dne 27. 5. 2010, X Ips 336/2013 z dne 8. 6. 2015, X Ips 93/2014 z dne 24. 2. 2016.

(6) O tem, da ima navedeni preizkus svoje meje, saj je tudi kritika pravne presoje ugotovljenih dejstev lahko celovita le ob ustrezni revizijski trditveni podlagi, Vrhovno sodišče v sodbi II Ips 328/2009 z dne 26. 8. 2009.

(7) Določa, da je treba tožbo vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek.

(8) V tem smislu Vrhovno sodišče tudi v sodbi X Ips 5/2015 z dne 30. 11. 2016.

(9) O mansardi kot predmetu podpore tudi upravni organ na zadnji strani odločbe.

(10) Enako Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 274/2014 z dne 6. 10. 2016.

(11) V njej je zapisano, da če vlagatelj kandidira za pridobitev sredstev za naložbe v nakup oziroma gradnjo prostorov in nakup pripadajoče opreme, ki je ali bo v objektih, zgrajenih tudi za druge namene, se od vseh skupnih stroškov gradnje celotnega objekta kot upravičeni stroški priznajo le stroški v sorazmernem deležu glede na neto tlorisno površino objekta, ki jo upravičeni prostori zasedajo.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 51, 52, 59

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 339, 339/2-14

Uredba o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2011-2013 (2011) - člen 62, 120, 120/9

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.