VSRS Sklep I Up 22/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-02-15

Sklep UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) II U 486/2016

Brigita Domjan Pavlin (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Marko Prijatelj

začasna odredba - začasna ureditev stanja - težko popravljiva škoda - javni interes - gradbeno dovoljenje za gradnjo daljnovoda

Vrhovno sodišče lahko pritrdi navedbam tožene stranke in stranke z interesom, da je gradnja infrastrukture kot objektov državnega pomena skladno z zakonom v javnem interesu. Vendar pa tudi varstvo tega javnega interesa v predmetni zadevi samo po sebi ni podlaga za zavrnitev zahteve za izdajo začasne odredbe, s katero se varuje pritožnico pred nastankom izkazane težko popravljive škode s tem, da se izvedba oziroma nadaljevanje gradnje prepove do konca sodnega postopka, v katerem se presoja zakonitost izdanega dopolnilnega gradbenega dovoljenja, torej do pravnomočne odločitve sodišča v tem upravnem sporu.

Ob nadaljevanju in dokončanju gradnje predmetnega dela daljnovoda ter posledično njegovem obratovanju bi tako izkazano prišlo do visoke materialne škode pritožnici, čemur vsebinsko ne oporekata niti tožena stranka niti stranka z interesom in tudi ne predlagata temu nasprotnih dokazov. Pri tem je mogoče navedeno škodo priznati kot upoštevno ter kot težko popravljivo izhajajoč prav iz specifičnosti tega primera, saj pritožnica opravlja v navedenem objektu zdravstveno dejavnost (dejavnosti oralne kirurgije, ginekologije in perinatologije) skladno z izdanimi upravnimi dovoljenji, morebitni vpliv nanjo pa je glede na okoliščine tega primera ustrezno izkazala.

I. Pritožbi se ugodi. Sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Mariboru, II U 486/2016-17 z dne 11. 1. 2017, se spremeni tako, da se zahtevi  za izdajo začasne odredbe ugodi in se investitorju A., d. d., začasno, do izdaje pravnomočne sodne odločbe v tem upravnem sporu, prepove gradnja daljnovoda DV 2 x 110 kV ... - ..., za katero je bilo izdano dopolnilno gradbeno dovoljenje št. 35105-11/2014/123 z dne 28. 10. 2016, ki ga je izdalo Ministrstvo za okolje in prostor. Investitor A., d. d., je dolžan v roku 24 ur od vročitve tega sklepa prenehati z vsemi navedenimi gradbenimi deli, pod izvršbo.

II. Odločitev o stroških postopka v zvezi z izdajo začasne odredbe se pridrži za končno odločbo.

1. S sklepom II U 486/2016-17 z dne 11. 1. 2017 je sodišče prve stopnje zavrnilo zahtevo tožeče stranke za izdajo začasne odredbe v zvezi s tožbo zoper odločbo Ministrstva za okolje in prostor, št. 35105-11/2014/123 z dne 28. 10. 2016, s katero je bilo izdano dopolnilno gradbeno dovoljenje za daljnovod DV 2 x 110 kV ... - .... V utemeljitev je navedlo, da je predlog za izdajo začasne odredbe za zadržanje izvršitve izpodbijanega gradbenega dovoljenja neutemeljen, ker izpodbijana odločba ne nalaga obveznosti in se torej ne izvršuje, glede na to pa odložitvene začasne odredbe v predmetni zadevi ni mogoče izdati. V zvezi s predlogom za izdajo ureditvene začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) pa je sodišče prve stopnje zavzelo stališče, da se s tako začasno odredbo lahko uredi le sporno pravno razmerje. Ker gre v obravnavani zadevi za izpodbijanje dovoljenja za gradnjo in ne dovoljenja za uporabo oziroma obratovanje daljnovoda, je iz tega razloga zavrnilo tisti del zahteve za izdajo začasne odredbe, ki se nanaša na prepoved uporabe in začetek obratovanja daljnovoda ter vse aktivnosti v zvezi s tem. Glede zahteve za prepoved gradnje in prenehanje vseh gradbenih del pa stranka ni izkazala zakonsko predpisanih pogojev, saj materialna škoda sama po sebi praviloma ne pomeni težko popravljive škode. Tožeča stranka zatrjuje materialno škodo, ki naj bi nastala v prihodnosti zaradi obratovanja daljnovoda, ta pa ne predstavlja težko popravljive škode, ki bi grozila zaradi dovoljene gradnje daljnovoda. Enako velja tudi glede zatrjevane škode na zdravju ljudi (pacientov in zaposlenih pri tožeči stranki) zaradi elektromagnetnega sevanja in zaradi možnih nepravilnosti pri delovanju medicinskih naprav, saj gre tudi pri tem za zatrjevano škodo zaradi obratovanja daljnovoda in ne zaradi njegove gradnje. Ker pa je predmet presoje v tem upravnem sporu le zakonitost izdaje dovoljenja za gradnjo in ne obratovanje daljnovoda, tovrstna zatrjevana škoda ne pomeni upoštevne težko popravljive škode v obravnavani zadevi.

2. Zoper navedeni sklep sodišča prve stopnje je tožeča stranka (v nadaljevanju pritožnica) vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov ter Vrhovnemu sodišču predlaga, da pritožbi ugodi in zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodi, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka v zvezi z izdajo začasne odredbe, podrejeno pa, da sklep sodišča prve stopnje razveljavi in pošlje zadevo sodišču prve stopnje v novo sojenje, ki naj odloči tudi o stroških postopka.

3. Odgovora na pritožbo tožena stranka ni podala, podala pa ga je stranka z interesom,  ki pritrjuje razlogom sodišča prve stopnje in navaja, da za izdajo zahtevane začasne odredbe zakonski pogoji niso izpolnjeni. Uveljavlja povrnitev stroškov postopka.

5. Pravne učinke izpodbijane upravne odločbe, ki za realizacijo ne potrebuje izvršitve, je mogoče v upravnem sporu preprečiti z izdajo začasne odredbe o ureditvi stanja. Tako začasno odredbo je mogoče izdati na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1, ki določa, da se iz razlogov iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 lahko zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno. Po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 sodišče odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi in koristi nasprotnih strank. Sodišče ureditveno začasno odredbo tako lahko izda le, če jo stranka izrecno predlaga in ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje ustrezno opredeli ter v zvezi s tem izkaže predpisane zakonske pogoje.

6. V razmerju do izpodbijanega upravnega akta pritožnica pravilno predlaga izdajo ureditvene začasne odredbe in sicer v delu, da se stanje začasno uredi tako, da se zadrži izvršitev dejanj, ki izvirajo iz v upravnem sporu izpodbijanega upravnega akta tožene stranke, torej dopolnilnega gradbenega dovoljenja. Presoditi pa je treba, ali so ob tem izpolnjeni tudi drugi pogoji za izdajo začasne odredbe po navedenem 32. členu ZUS-1. Temeljni pogoj je, ne glede na vrsto zahtevane začasne odredbe, da stranka izkaže škodo, ki bo nastala, če predlagana začasna odredba ne bo izdana, in njeno težko popravljivost. Če sta ti dve predpostavki izkazani, sodišče pri odločanju upošteva tudi prizadetost javne koristi in koristi nasprotnih strank.

7. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop že zaradi narave postopka. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, skladno s tem nosi v celoti trditveno in dokazno breme, da s svojimi navedbami in s predloženimi dokazi prepriča sodišče o nujnosti zadržanja sicer izvršljive odločbe državnega organa oziroma druge institucije oziroma ureditve stanja. Pri tem mora izkazati verjetni nastanek za njo težko popravljive škode, ki bi ji nastala, če sodišče ne bi izdalo predlagane začasne odredbe.

8. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej, glede na ustaljeno upravnosodno prakso (npr. sklep I Up 730/2007, I Up 223/2011, I Up 219/2013 in X Ips 237/2014) gre za takšno škodo, ki je resna in tožniku neposredno preti, odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve akta ali z začasno ureditvijo stanja glede na sporno pravno razmerje.

9. Pritožnica je v postopku izdaje izpodbijanega gradbenega dovoljenja nastopala  kot stranska udeleženka, ob tem pa tudi kot tožnica v prvostopenjskem upravnem sporu, ki se je vodil o tej upravni zadevi med istimi strankami (zadeva II U 450/2015). Legitimacija za tožbo kot tako tudi po stališču prve stopnje ni vprašljiva, saj je njen obstoj pogoj za odločitev o začasni odredbi. Pritožnica je tako upravičena varovati svoj pravni položaj v tem upravnem sporu zoper poseg, ki bi bil lahko povzročen na podlagi izpodbijanega upravnega akta.

10. Kot težko popravljivo škodo, ki naj bi z izpodbijanim aktom nastala, pritožnica navaja več oblik škode. Pritožnica tako navaja zmanjšanje vrednosti nepremičnine s parc. št. ... in ... obe k. o. .... v višini 240.000,00 EUR v primeru postavitve daljnovoda in umestitve pilota/stebra manj kot 15 m stran od najbližjega dela objekta P., P. V dokaz je predložila Poročilo o oceni vrednosti nepremičnine, oznaka M-1801/2016 z dne 18. 1. 2016, sodnega cenilca za gradbeništvo G. G. Nadalje kot težko popravljivo škodo navaja zmanjšan dobiček družbe B., d. o. o., v višini med 610.000,00 EUR in 915.000,00 EUR v primeru zgraditve daljnovoda v neposredni bližini objekta na naslovu P., P. V dokaz tega dejstva je predložila strokovno mnenja družbe D., d. o. o., z dne 12. 1. 2016. Nastanek takšne materialne škode bi po navedbah pritožnice povzročil nepopravljive posledice za njeno poslovanje oziroma nevarnost, da bi prišlo do hudih motenj v poslovanju ali celo do njenega prenehanja, onemogočen bo nadaljnji razvoj družbe, zaposlene bodo prisiljeni odpuščati in je zato stališče prvostopnega sodišča, da gre za popravljivo škodo, zmotno.

11. Pritožnica je kot težko popravljivo škodo izpostavila tudi škodo na zdravju pacientov, do katere lahko pride zaradi napačne diagnostike zaradi negativnih vplivov elektromagnetnega sevanja zgrajenega in delujočega daljnovoda na delovanje medicinskih naprav, ki se nahajajo v objektu na naslovu P, P. To je dokazovala z izvedenskima mnenjema sodnega izvedenca elektro stroke Vinka Križmančiča z dne 6.3.2016 in z dne 29.7.2016. Navedeno bo po mnenju pritožnice posledično povzročilo tudi škodo na njenem dobrem imenu, saj nudi zdravstvene storitve prav v objektu na naslovu P, P.

12. Pritožnica je tudi izpostavila, da je področje ginekologije in perinatologije, s katerim se ukvarja drugotožeča stranka, z vidika negativnih vplivov daljnovoda še veliko bolj delikatno in da bi rojstvo enega defektnega otroka po postavitvi in začetku delovanja daljnovoda pomenilo zaprtje ginekološke ambulante, saj tja nobena nosečnica več ne bi bila pripravljena hoditi.

13. Kot težko popravljivo škodo je pritožnica izpostavila tudi škodo na zdravju tožnikov, pacientov in zaposlenih zaradi negativnih vplivov elektromagnetnega sevanja delujočega daljnovoda na zdravje ljudi, kar je dokazovala z mnenjem prof. F. in prof. H. ter izračunoma Fakultete za elektrotehniko Univerze v Ljubljani in podjetja LGEU mbH.

14. V zvezi z obravnavano zahtevo za izdajo začasne odredbe Vrhovno sodišče ugotavlja, da je utemeljen pritožben ugovor, da sta pri navedenem objektu, torej daljnovodu za prenos električne energije, gradnja ter obratovanje neločljivo povezani in da zaradi tega posledic izpodbijanega (dopolnilnega) gradbenega dovoljenja ni mogoče omejiti zgolj na posledice same gradnje. Navedeni objekt infrastrukture sam po sebi služi zgolj enemu namenu in se zato njegova gradnja izvaja prav s tem ciljem, ta pa se bo tudi uresničil takoj po dokončanju gradnje. Prav tako je mogoče pritrditi ugovoru pritožnice, da svojega pravnega položaja v zvezi z obratovanjem daljnovoda ne bo mogla varovati v postopku izdaje uporabnega dovoljenja, saj v tistem postopku skladno z zakonom in sodno prakso ne bo imela položaja stranke in da ji je zato treba omogočiti učinkovito sodno varstvo pred nastankom škode v predmetnem upravnem sporu.(1) Zato je mogoče škodljive posledice delovanja daljnovoda v tem primeru uveljavljati tudi v povezavi z izdajo začasne odredbe v postopku upravnega spora zoper izdano gradbeno dovoljenje za gradnjo tega objekta.

15. Vrhovno sodišče lahko pritrdi navedbam tožene stranke in stranke z interesom, da je gradnja infrastrukture kot objektov državnega pomena skladno z zakonom v javnem interesu. Vendar pa tudi varstvo tega javnega interesa v predmetni zadevi samo po sebi ni podlaga za zavrnitev zahteve za izdajo začasne odredbe, s katero se varuje pritožnico pred nastankom izkazane težko popravljive škode s tem, da se izvedba oziroma nadaljevanje gradnje prepove do konca sodnega postopka, v katerem se presoja zakonitost izdanega dopolnilnega gradbenega dovoljenja, torej do pravnomočne odločitve sodišča v tem upravnem sporu. Vrhovno sodišče poudarja, da je po ureditvi Zakona o graditvi objektov gradnja pred pravnomočnostjo gradbenega dovoljenja predpisana kot izjema (3. člen),(2) zato se z izdano začasno odredbo začasno ureja stanje zgolj v tem, da se izključuje gradnja že na podlagi dokončnosti izdanega gradbenega dovoljenja, kar je posebej utemeljeno glede na naravo in značilnosti objekta, za katerega je bilo izpodbijano gradbeno dovoljenje izdano.

16. Vrhovno sodišče sicer lahko pritrdi stališču, da materialna škoda ne pomeni že sama po sebi težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1, vendar pa je to odvisno od okoliščin primera. V obravnavani zadevi Vrhovno sodišče meni, da je revidentka izkazala verjetnost nastanka težko popravljive škode, ki bi nastala, če do izdaje zahtevane začasne odredbe ne bi prišlo.

17. Ob nadaljevanju in dokončanju gradnje predmetnega dela daljnovoda ter posledično njegovem obratovanju bi tako izkazano prišlo do visoke materialne škode pritožnici, čemur vsebinsko ne oporekata niti tožena stranka niti stranka z interesom in tudi ne predlagata temu nasprotnih dokazov. Pritožnica je tako s predloženimi dokazi prepričljivo izkazala, da bo v posledici izgradnje in obratovanja spornega objekta do nastanka visoke materialne škode lahko prišlo, čeprav ni mogoče povsem zanesljivo ugotoviti njene višine.(3) Pri tem je mogoče navedeno škodo priznati kot upoštevno ter kot težko popravljivo izhajajoč prav iz specifičnosti tega primera, saj pritožnica opravlja v navedenem objektu zdravstveno dejavnost (dejavnosti oralne kirurgije, ginekologije in perinatologije) skladno z izdanimi upravnimi dovoljenji, morebitni vpliv nanjo pa je glede na okoliščine tega primera ustrezno izkazala. Ob tem pa kot dejstvo ni nepomembno niti vprašanje (ne)pričakovanosti nastanka navedene škode, s katero pritožnica ni mogla računati, saj sama poudarja, da v pridobljenih lokacijskih informacijah v letu 2006 za gradnjo njenih objektov ni bilo navedene predvidene spremembe prostorskih aktov (državnega lokacijskega načrta v zvezi z gradnjo spornega daljnovoda). Slednjemu tožena stranka ne oporeka, stranka z interesom (investitor daljnovoda) pa navedeni pomanjkljivosti lokacijskih informacij tudi izrecno pritrjuje.

18. Težko popravljivost navedene škode utemeljuje tudi dejstvo, da če bi po dokončanju gradnje ter pričetku obratovanja daljnovoda pritožnica s tožbo v predmetnem upravnem sporu uspela, ji tak uspeh še ne bi zagotovil takojšnje odstranitve postavljenega objekta kot tudi ne povračila nastale škode. Slednjo bi morala uveljavljati v posebnem sodnem postopku, ki bi temeljil na drugih, posebnih predpostavkah odškodninske odgovornosti tožene stranke (Republike Slovenije), saj zgolj odprava upravnega akta sama po sebi še ne pomeni tudi protipravnosti kot pogoja za priznanje odškodninske odgovornosti nosilca oblasti, ki je upravni akt izdal, po splošnih pravilih civilnega prava (Obligacijskem zakoniku).(4) Tudi navedbe stranke z interesom, da bi se celotna navedena škoda lahko uveljavila v posebnem nepravdnem postopku, povezanem z ustanovljeno služnostjo, niso ne konkretizirane in ne prepričljive.

19. Glede na to, da je že v zvezi z navedenim pritožnica izkazala nastanek težko popravljive škode, se Vrhovno sodišče ne opredeljuje do vprašanja drugih vplivov delovanja navedenega objekta, ki so sicer sporni med strankama.

20. Vrhovno sodišče je pri odločanju o zahtevi za izdajo začasne odredbe skladno z načelom sorazmernosti tudi presodilo, da bi bile posledice izvršitve gradnje na podlagi izpodbijanega upravnega akta hujše od tistih, ki bi po zatrjevanju nastale javnemu interesu in stranki z interesom. Ob izgradnji in pričetku delovanja spornega daljnovoda še pred koncem postopka v tem upravnem sporu ter posledičnim nastopom pravnomočnosti gradbenega dovoljenja bi pritožnici nastala težko popravljiva škoda, medtem ko ne tožena stranka ne stranka z interesom nista izkazali, da bi odložitev izvajanja gradnje do konca sodnega postopka povzročila škodo javnemu interesu ali navedeni stranki. Njune utemeljitve se namreč nanašajo zgolj na zatrjevanje posledic, ki bi nastopile v primeru, če sporni objekt sploh ne bi bil izgrajen, kar pa je vprašanje posledic odločitve o utemeljenosti tožbe v upravnem sporu in ne začasne ureditve spornega razmerja do konca tega upravnega spora. Tudi splošna in neizkazana navedba stranke z interesom o tem, da bi ji v primeru izdaje zahtevane začasne odredbe nastala velika premoženjska škoda, še posebej pa celotnemu prebivalstvu tega dela Slovenije, saj je od navedenega daljnovoda odvisna njihova preskrba z električno energijo, za utemeljitev take škode ne zadošča.

21. Pri tehtanju prizadetosti javne koristi je sodišče upoštevalo tudi, da ne gre za nerazumno velik časovni zamik, še posebej ob možnosti sodišča prve stopnje, da glede na izdano začasno odredbo zadevo rešuje prednostno (drugi odstavek 13. a člena Zakona o sodiščih). Da pa bi tak časovni zamik v času odločanja o vloženi tožbi vplival na njune koristi, pa tožena stranka ter prizadeta stranka v tem upravnem sporu kot navedeno nista izkazali.

22. Ker so bili po presoji Vrhovnega sodišča podani vsi pogoji, ki jih za izdajo začasne odredbe določata drugi in tretji odstavek 32. člena ZUS-1, je na podlagi 1. točke tretjega odstavka 80. člena ZUS-1 v povezavi z 82. členom ZUS-1, Vrhovno sodišče pritožničini pritožbi ugodilo in izdalo začasno odredbo, s katero je stanje glede na sporno pravno razmerje uredilo tako, da je do odločitve o tožbi prepovedalo gradnjo spornega objekta, za katero je bilo izdano izpodbijano dopolnilno gradbeno dovoljenje, torej gradnjo spornega daljnovoda v tistem delu in obsegu, ki bi se sicer lahko izvajala na podlagi navedenega dokončnega dopolnilnega gradbenega dovoljenja, če taka začasna odredba ne bi bila izdana, kot to izhaja iz izreka tega sklepa.

23. Odločitev o stroških postopka v zvezi z izdajo začasne odredbe se pridrži za končno odločbo.

(1) Po Zakonu o graditvi objektov je določena izjema, po kateri se lahko za objekt državnega pomena izda uporabno dovoljenje tudi, če je bilo zanj izdano zgolj dokončno gradbeno dovoljenje (1. točka prvega odstavka 96. člena), kar pomeni, da torej pravnomočna odločitev v tem upravnem sporu ni pogoj za pridobitev uporabnega dovoljenja za sporni objekt, če bi bil le-ta izgrajen pred koncem tega upravnega spora.

(2) Tudi izpodbijano gradbeno dovoljenje v VI. točki izreka izrecno določa, da „Investitor lahko začne z gradnjo po pravnomočnosti, na lastno odgovornost pa tudi po dokončnosti tega dovoljenja“.

(3) Tako so npr. v priloženem strokovnem mnenju družbe D., d. o. o., z dne 12. 1. 2016 so tudi sicer opredeljeni različni scenariji oškodovanja s padcem prihodkov oziroma dobička.

(4) Glej M. Bukovec et al., Odškodninska odgovornost države, Ljubljana: GV založba, 2015, str. 159. in nasl.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.