VSRS Sodba X Ips 313/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-02-15

Brigita Domjan Pavlin (preds.), Peter Golob (poroč.), dr. Erik Kerševan

dovoljena revizija - izbris iz registra upravnikov stavb - stvarna pristojnost organa - zmotna uporaba materialnega prava - presoja občinskega Odloka - stvarna pristojnost - pristojnost vodenja registra upravnikov - pristojnost stanovanjskega sklada mestne občine - javno pooblastilo - prenesena pristojnost občine - exceptio illegalis - pojem „pristojni organ“ za odločanje v smislu ZUP

Pristojnost za izvajanje upravnih nalog je izključno zakonska materija, kar pomeni, da se s podzakonskim aktom lokalne skupnosti samostojno, izven okvirov zakona, ne sme urejati. Pristojnost na podlagi tretjega odstavka 161. člena SZ-1 bi na posamezno lokalno skupnost, kadar ne gre za vodenje registra upravnikov, morala prenesti neposredno država z aktom, izdanim na podlagi zakona, če bi bili za to izpolnjeni pogoji. Občinski odlok tako v nobenem primeru ne bi mogel določiti pristojnosti vodenja registra upravnikov v smislu tretjega odstavka 161. člena SZ-1, zato je kakršnakoli razlaga določb Odloka v izpodbijani sodbi za odločitev v obravnavani zadevi pravno nerelevantna.

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1792/2013-10 z dne 20. 5. 2014 se spremeni tako, da se tožbi ugodi, in se odločba Javnega stanovanjskega sklada Mestne občine Ljubljana, št. 3662-7368/2012-3202 z dne 21. 5. 2013, odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti stroške upravnega spora v višini 795,44 EUR, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) s I. točko izreka zavrnilo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju revident) zoper odločbo Javnega stanovanjskega sklada Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju Javnega stanovanjskega sklada MOL), z II. točko izreka pa je odločilo o stroških postopka. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odločil, da se revident po dokončnosti te odločbe izbriše iz registra upravnikov stavb pri Javnem stanovanjskem skladu MOL kot upravnik večstanovanjske stavbe A. v Ljubljani in se nato družba A., d. o. o., vpiše v register upravnikov stavb pri Javnem stanovanjskem skladu MOL kot upravnik navedene večstanovanjske stavbe po Pogodbi o opravljanju storitev upravljanja št. PU-2013-004-FN z dne 15. 2. 2013. Revidentovo pritožbo zoper odločbo prvostopenjskega organa je Ministrstvo za infrastrukturo in prostor kot neutemeljeno zavrnilo z odločbo, št. 35204-7/2013-2-00641124 z dne 7. 10. 2013.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe je prvostopenjsko sodišče pritrdilo odločitvi in razlogom tožene stranke. Citira relevantne določbe Stanovanjskega zakona (v nadaljevanju SZ-1) in ugotavlja, da ima Odlok o ustanovitvi Javnega stanovanjskega sklada MOL (v nadaljevanju Odlok) podlago v 161. členu SZ-1, zato ugovor stvarne nepristojnosti Javnega stanovanjskega sklada v zadevah registra upravnikov ni utemeljen. Pritrjuje stališču upravnih organov, da je vpis v register upravnika deklaratorne narave. Pravno razmerje med etažnimi lastniki in upravnikom učinkuje že pred vpisom v register in neodvisno od njega, zato morebitni izostanek ali nepravilnost vpisa v register ne vpliva na vprašanje, kdo ima trenutni mandat etažnih lastnikov za upravljanje večstanovanjske stavbe. Pravni učinek vpisa je zgolj publiciteten in služi kot vir informacije tretjim osebam, ki želijo vstopiti v razmerje z etažnimi lastniki, o vprašanju, kdo je njihov pooblaščenec za upravljanje večstanovanjske stavbe. Po ustaljeni upravnosodni praksi je obseg presoje organa kot upravljalca registra omejen zgolj na (formalno) presojo vprašanj: ali je predlog vložila upravičena oseba; ali so predlogu priložene vse listine, ki jih za vpis upravnika in izbris iz registra določata SZ-1 in Pravilnik in ali je potekel odpovedni rok za prenehanje veljavnosti pogodbe o upravljanju s starim upravnikom. Veljavnost sklepa etažnih lastnikov o določitvi novega upravnika in pogodbe o upravljanju z novim upravnikom ter veljavnost sklepa etažnih lastnikov o odpovedi stare pogodbe o upravljanju pa ni predmet presoje upravnega organa v postopku vpisa in izbrisa v register upravnikov stavb. Stari upravnik lahko svoj pravni interes v postopku izbrisa iz registra varuje le v okviru presoje izpolnjenosti pogojev vročitve odpovedi pogodbe o upravljanju in izteka trimesečnega odpovednega roka.

3. Zoper sodbo prvostopenjskega sodišča je revident vložil revizijo, katere dovoljenost utemeljuje z razlogom iz 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Sodbo izpodbija zaradi zmotne uporabe materialnega prava ter bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu. Priglaša stroške revizijskega postopka.

4. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

6. V obravnavani zadevi je po presoji Vrhovnega sodišča revident izkazal, da je revizija dovoljena po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 zaradi vprašanja materialnopravne pravilnosti stališča sodišča prve stopnje, da je stanovanjski sklad MOL stvarno pristojen organ za odločanje o predlogu za vpis v register upravnika stavb (o predlogu za vpis novega in izbris starega upravnika). V okviru navedenega vprašanja je bil v obravnavani zadevi izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije, saj se v primeru, ko je revizija dovoljena zaradi odgovora na pomembno pravno vprašanje, presoja sodišča v revizijskem postopku omejuje na revidentovo trditveno podlago, ki izhaja iz izpostavljenega pomembnega pravnega vprašanja (86. člen ZUS-1 v zvezi s 371. členom Zakona o pravdnem postopku - ZPP in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

7. Revizija je izredno pravno sredstvo proti pravnomočni sodbi sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Po prvem odstavku 85. člena ZUS-1 se lahko revizija vloži le zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 ter zaradi zmotne uporabe materialnega prava, za razliko od postopka s pritožbo, kjer se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 preizkuša tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi le v delu, ki se z revizijo izpodbija, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, po uradni dolžnosti pa pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem okviru je revizijsko sodišče v obravnavani zadevi tudi opravilo revizijski preizkus.

8. Vprašanje pristojnosti urejajo predpisi (120. člen Ustave). Zato imajo določbe o stvarni pristojnosti prisilni značaj (ius cogens).(1) Stvarno (materialno) pristojnost za odločanje v upravnih zadevah določajo materialni predpisi, s katerimi so urejena posamezna upravna področja (prvi odstavek 15. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Takšen materialni predpis je v obravnavanem primeru SZ-1, ki v drugem odstavku 161. člena med drugim določa, da registre upravnikov stavb (v katere se vpiše identifikacijska oznaka iz katastra stavb, ulica in hišna številka večstanovanjske stavbe, ime ali firma oziroma sedež upravnika, datum sklenitve pogodbe o opravljanju upravniških storitev in statut skupnosti lastnikov) vodi upravna enota, na območju katere je stanovanje oziroma večstanovanjska stavba, oziroma organ mestne občine (v nadaljnjem besedilu pristojni organ). V tretjem odstavku tega člena pa je določeno, da se lahko vodenje registra upravnikov stavb prenese na posamezno lokalno skupnost, če želi to opravljati in je za to usposobljena. SZ-1 v 167. členu (z naslovom: Predlog za vpis v register upravnikov stavb) določa, da o predlogu za vpis novega in izbrisu starega upravnika odloči pristojni organ z odločbo (peti odstavek navedenega člena), o pritožbah zoper odločbe pristojnega organa pa odloča ministrstvo, pristojno za stanovanjske zadeve (šesti odstavek navedenega člena SZ-1). Iz navedene določbe SZ-1 (v povezavi z določbo 66. člena Zakona o državni upravi - ZDU-1 z naslovom: Nadzor ministrstev nad zakonitostjo pri prenesenih nalogah iz državne pristojnosti) izhaja, da je odločanje o izbrisu starega upravnika in vpisu novega upravnika prenesena pristojnost (pritožbeni organ za akte iz izvirne pristojnosti je župan).

9. Ustava v drugem odstavku 121. člena določa, da lahko z zakonom ali na njegovi podlagi pravne ali fizične osebe dobijo javno pooblastilo za opravljanje določenih nalog državne uprave. Javno pooblastilo za vodenje postopka in odločanje v upravnih zadevah se tako lahko v skladu z Ustavo prenese le z zakonom (oziroma na podlagi zakona), v izvirnih pristojnostih lokalnih skupnosti pa se javno pooblastilo podeli z odlokom občinskega sveta (1. člen ZUP).

10. Po presoji Vrhovnega sodišča je v obravnavani zadevi ključno vprašanje, ali je sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi pravilno uporabilo materialno pravo, torej določbe SZ-1 in posledično pravilno presojalo Odlok (in sicer njegov 7. člen, ki med drugim določa, da tožena stranka kot občinski stanovanjski sklad opravlja upravne naloge s stanovanjskega področja iz pristojnosti ustanovitelja). Sodniki so pri opravljanju sodniške funkcije vezani (samo) na Ustavo in zakon (125. člen Ustave in 3. člen Zakona o sodiščih), zato podzakonskih aktov niso dolžni uporabiti, če štejejo, da niso v skladu z Ustavo ali z zakonom (t. i. exceptio illegalis).(2) Po presoji Vrhovnega sodišča je treba na to vprašanje v obravnavanem primeru odgovoriti nikalno.

11. Iz v 8. in 9. točki navedenega zakonskega okvira (zlasti določbe drugega in tretjega odstavka 161. člena SZ-1) izhaja, da je naloga vodenja registra upravnikov stavb državna pristojnost, ki jo (praviloma) izvaja upravna enota, na območju katere je stanovanje oziroma stanovanjska stavba - oziroma prenesena državna pristojnost, če jo izvaja organ mestne občine. Slednjemu je zakonodajalec neposredno podelil pooblastilo za izvajanje naloge vodenja registra upravnikov, s tem pa tudi za izdajanje odločb o izbrisu starega upravnika in vpisu novega upravnika v register. Občinskega stanovanjskega sklada - ki ga je občina ustanovila z odlokom - po presoji Vrhovnega sodišča ni mogoče šteti za „organ mestne občine“ v smislu drugega odstavka 161. člena SZ-1. Po določbi prvega odstavka 5. člena ZUP je z organom (med drugim) mišljen organ lokalne skupnosti, ki mu zakon daje pristojnost za odločanje v upravni zadevi. Iz določbe drugega odstavka 67. člena ZLS (v povezavi s prvim odstavkom tega člena zakona) izhaja, da je pristojni organ za odločanje na prvi stopnji o upravnih zadevah iz izvirne pristojnosti občine in iz prenesene pristojnosti države (če zakon ne določa drugače) občinska uprava. O pritožbah zoper posamične akte izdane v upravnih stvareh iz prenesene pristojnosti pa v skladu z drugim odstavkom 68. člena ZLS odloča pristojni državni organ, ki ga določa zakon (v obravnavanem primeru ministrstvo, pristojno za stanovanjske zadeve, na podlagi šestega odstavka 167. člena SZ-1).

12. S tretjim odstavkom 161. člena SZ-1 (ki ga sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi, in pred njim tožena stranka zmotno šteje kot pravno podlago za izdajo Odloka) pa je zakonodajalec le določil (hipotetično) možnost prenosa vodenja registra upravnikov stavb na posamezno lokalno skupnost v določenih primerih (če posamezna lokalna skupnost želi to opravljati in je za to usposobljena). Po presoji Vrhovnega sodišča ta določba ne predstavlja pravne podlage za urejanje pristojnosti vodenja upravnikov stavb z občinskim odlokom, kot to utemeljuje sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi. Pristojnost za izvajanje upravnih nalog je, kot že pojasnjeno, izključno zakonska materija, kar pomeni, da se s podzakonskim aktom lokalne skupnosti samostojno, izven okvirov zakona, ne sme urejati. Pristojnost na podlagi tretjega odstavka 161. člena SZ-1 bi na posamezno lokalno skupnost, kadar ne gre za vodenje registra upravnikov, morala prenesti neposredno država z aktom, izdanim na podlagi zakona, če bi bili za to izpolnjeni pogoji. Občinski odlok tako v nobenem primeru ne bi mogel določiti pristojnosti vodenja registra upravnikov v smislu tretjega odstavka 161. člena SZ-1, zato je kakršnakoli razlaga določb Odloka v izpodbijani sodbi za odločitev v obravnavani zadevi pravno nerelevantna.

13. Ker izpodbijana sodba prvostopenjskega sodišča temelji na zmotnem materialnopravnem stališču, da je stanovanjski sklad MOL na podlagi določb SZ-1 in Odloka stvarno pristojen organ za odločitev v obravnavani zadevi, je Vrhovno sodišče na podlagi prvega odstavka 94. člena ZUS-1 s to sodbo ugodilo reviziji in spremenilo izpodbijano sodbo tako, da je tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi določbe 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo.

14. Ker je revident z revizijo uspel in je Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo spremenilo, je odločilo tudi o stroških upravnega spora pred sodiščem prve stopnje in o stroških revizijskega postopka.

15. Pri odmeri stroškov na prvi stopnji je Vrhovno sodišče upoštevalo tretji odstavek 25. člena ZUS-1. Skladno z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (veljavnega v času vložitve tožbe) je revidentu priznalo stroške za postopek na prvi stopnji v višini 350,00 EUR, povečani za uveljavljani 22 % DDV (77 EUR), skupaj torej 427,00 EUR.

16. Za postopek z izrednim pravnim sredstvom je revident upravičen do povračila stroškov na podlagi drugega odstavka 165. člena ZPP in prvega odstavka 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Ker v obravnavanem primeru vrednosti spornega predmeta ni mogoče določiti, je pri odločanju o odmeri stroškov na podlagi prvega odstavka 20. člena Odvetniške tarife (Uradni list RS, št. 2/2015) uporabljena določba drugega odstavka 25. člena Zakona o odvetniški tarifi (ZOdvT), veljavnega v času vložitve tožbe v upravnem sporu (15. 11. 2013). Po tej določbi, v primeru, kadar vrednosti predmeta ni mogoče določiti po prvem odstavku tega člena, znaša njegova vrednost 3.500,00 EUR. Ob upoštevanju navedenega je revident na podlagi tarifne številke 3300 upravičen do povračila 282,00 EUR (141,00 EUR x količnik 2,0), na podlagi tarifne številke 6002 pa še 20,00 EUR za materialne stroške, povečano za v stroškovniku specificirani 22 % DDV (66,44 EUR), kar skupaj znaša 368,44 EUR. Skupaj torej 795,44 EUR. Pavšalnega zneska za izdelavo in izročitev dokumentov Vrhovno sodišče revidentu ni priznalo, saj teh stroškov ni obrazložil niti ni navedel števila strani, ki naj bi bilo podlaga za izračunavanje nagrade (tar. št. 6000).

17. Zakonske zamudne obresti tečejo od poteka roka za prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

18. Vračilo plačanih sodnih taks bo na podlagi opombe 6.1./c taksne tarife Zakona o sodnih taksah izvršilo prvostopenjsko sodišče.

(1) Glej Androjna, Kerševan: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2006, stran 139.

Tako že v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-159/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 120/08, in OdlUS XVII, 71) ter sklepih Ustavnega sodišča št. U-I-312/05 z dne 10. 1. 2008 in št. U-I-227/05 z dne 15. 11. 2007.

ZUS-1 člen 94, 94/1. SZ-1 člen 161, 161/2, 161/3, 167, 167/5. ZUP člen 1, 5. ZLS člen 67, 68, 68/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.