VSRS Sklep I Up 25/2018
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2018-02-21

Brigita Domjan Pavlin (preds.), Peter Golob (poroč.), Marko Prijatelj

začasna odredba - težko popravljiva škoda - bodoče negotovo dejstvo - neizvršljivost - trditveno breme - ugovori v izvršilnem upravnem postopku

Zatrjevana neizvršljivost oziroma nejasnost posameznih točk izreka izpodbijane odločbe bo predmet meritorne presoje predmetnega upravnega spora, morebitna vprašanja v zvezi s potencialnim izvršilnim postopkom pa so lahko predmet obravnave pred izvršilnimi organi.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo zahtevo za izdajo začasne odredbe v zvezi s tožbo zoper odločbo Agencije za komunikacijska omrežja in storitve RS ( v nadaljevanju AKOS) št. 38244-1/2017/29 z dne 5. 12. 2017.

2. V obrazložitvi je sodišče prve stopnje navedlo, da tožnica v predlogu za izdajo začasne odredbe zatrjuje škodo zaradi posledic, ki bi ji nastale zaradi neizvršitve oziroma nepravilne izvršitve izpodbijane odločbe. Posledic, ki bi ji nastale zaradi izvršitve izpodbijane odločbe, pa sploh ne zatrjuje. Zagrožene globe ne predstavljajo neposredne škode, saj bi moralo prej priti do uvedbe postopka o prekršku in izreka globe, tožnica pa v predlogu konkretno tudi ne izkaže, da bi bila ta škoda zanjo težko popravljiva. Zgolj z navedbo višine globe za posamezen prekršek, ki bi ji bila lahko izrečena, ter povsem pavšalno navedbo, da bi večkratno kaznovanje glede na tožničin trenutni položaj imelo hude posledice, težko popravljive škode ni izkazala. Za izkazovanje težko popravljive škode bi morala konkretno izkazati, da bi zatrjevana škoda iz tega naslova (tudi če je ta objektivno gledano visoka), v razmerju do njenega celotnega obsega poslovanja predstavljala izgubo prihodkov, zaradi katerih bi bilo ogroženo tožničino nadaljnje poslovanje. Tožnica v predlogu ne oceni hipotetične višine glob, ki bi ji bile izrečene in tudi ne navede posledic, ki bi jih izrečene globe imele na njeno poslovanje. Tudi ni neposredna škoda tista, ki bi ji nastala zaradi iz previdnosti dodatnega znižanja cen dostopa ali zvišanja maloprodajnih cen, saj ne gre za škodo, nastalo kot neposredna posledica izvršitve izpodbijane odločbe, ampak za posledico prostovoljnega tožničinega ravnanja. Pavšalne in neizkazane so tudi navedbe, da bi zaradi tožničinega ravnanja, to je dodatnega znižanja cen dostopa ali zvišanja maloprodajnih cen, drugi operaterji pridobivali večji tržni delež na trgu v tožničino škodo, kar bi vodilo v izgubo konkurenčnosti na trgu. Tudi sicer gre za ugovor, ki varuje predvsem javno korist. Hipotetične, nezadostne in neizkazane so tudi navedbe, da bo tožnici nastala težko popravljiva škoda v obliki zmanjšanja ugleda in težav pri ohranjanju poslovnih razmerij in ustvarjanju novih razmerij z operaterji in končnimi uporabniki, kot posledica izrečenih glob. Predvsem pa tožnica ni izkazala, da v primeru odprave izpodbijane odločbe ne bi bilo mogoče vzpostaviti pravnega razmerja ali stanja, v katerega je bilo poseženo z nezakonito odločbo, na primer s tožničinim zahtevkom za vračilo neutemeljeno plačanih glob ali pa s pogodbenim pridržkom do enostranske spremembe sklenjenih pogodb.

3. Zoper sklep se pravočasno pritožuje tožnica (v nadaljevanju pritožnica) iz vseh pritožbenih razlogov po prvem odstavku 75. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Vrhovnemu sodišču predlaga, da pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da ugodi predlogu tožeče stranke in odloži izvršitev izpodbijane odločbe AKOS z dne 5. 12. 2017 do izdaje pravnomočne sodbe, podrejeno pa, da izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne v ponovni postopek sodišču prve stopnje, s stroškovno posledico.

4. Pritožba je bila vročena toženki, ki je nanjo odgovorila in predlagala njeno zavrnitev.

6. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi in koristi nasprotnih strank. V skladu s tretjim odstavkom 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz razlogov drugega odstavka 32. člena ZUS-1 zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

7. Temeljni pogoj za izdajo začasne odredbe je obstoj težko popravljive škode. Škoda mora biti konkretizirana na določene realno izkazane posledice, izvirajoče iz izvršitve izpodbijane odločbe ali iz spornega pravnega razmerja, hkrati pa mora tožnik izkazati tudi, da je ta škoda zanj težko popravljiva. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča

gre za takšno škodo, ki je resna in tožniku neposredno preti, odvrniti pa jo je mogoče le s predlaganim zadržanjem.

8. V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča

mora stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, zaradi narave postopka in kratkih rokov za odločanje (peti odstavek 32. člena ZUS-1), že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in obliko ter obseg škode ter pojasniti, zakaj je ta škoda zanjo težko popravljiva, za vse navedeno pa predložiti tudi dokaze. Na stranki je torej trditveno in dokazno breme.

9. Neutemeljena je pritožbena navedba, da je sodišče prve stopnje prezrlo navedbe, da je izpodbijana odločba neizvršljiva. V zahtevi oziroma predlogu se je s tem v zvezi pritožnica uvodoma sklicevala na tožbene razloge, za kar Vrhovno sodišče pojasnjuje, da ne zadošča, ampak mora stranka v samem predlogu konkretizirati okoliščine, ki narekujejo izdajo začasne odredbe. V samem predlogu za izdajo začasne odredbe je pritožnica navedla, kar poudarja tudi v pritožbi, „da ne more točno vedeti, na kakšen način izpolniti naloženo obveznost cenovnega nadzora iz točke 16. c izreka izpodbijane odločbe, oziroma jo zaradi odsotnosti predložitve delujočega modela ERT, ki je podlaga za oblikovanje cen, nikakor ne more izvršiti“. Kot to pritožnica ponavlja tudi v pritožbi, se zatrjevana neizvršljivost odraža v tem, da ne more jasno razbrati svoje obveznosti in je posledično onemogočena v pravočasni izpolnitvi obveznosti, posledično pa ji neposredno grozi škoda zaradi plačila glob.

10. Vrhovno sodišče pojasnjuje, da bo zatrjevana neizvršljivost oziroma nejasnost posameznih točk izreka izpodbijane odločbe predmet meritorne presoje predmetnega upravnega spora, morebitna vprašanja v zvezi s potencialnim izvršilnim postopkom pa so lahko predmet obravnave pred izvršilnimi organi.

11. Vrhovno sodišče pritrjuje tudi zaključku sodišča prve stopnje, da pritožnica ni izkazala nastanka težko popravljive škode. Sodišče prve stopnje je namreč pravilno obrazložilo, da bi za izkazovanje težko popravljive škode morala konkretno izkazati, kakšen (resen in neposreden) vpliv bi imele (potencialno) izrečene globe na njeno poslovanje. Tudi sicer pa je izrek glob bodoče negotovo dejstvo, s katerim pa ni mogoče utemeljevati težko popravljive škode, poleg tega pa bo pritožnica, kot že pojasnjeno, morebitne ugovore glede neizvršljivosti posameznih točk izreka in tudi glede višine morebitno izrečene globe, lahko uveljavljala z ustreznimi pravnimi sredstvi v izvršilnem postopku.

12. Pritožnica se ne strinja tudi z zaključkom sodišča prve stopnje, da škoda, ki bi ji nastala zaradi njenega ravnanja - iz previdnosti dodatnega znižanja cen dostopa ali zvišanja maloprodajnih cen - ni neposredna, saj ne gre za neposredno posledico izvršitve izpodbijane odločbe, ampak za posledico prostovoljnega pritožničinega ravnanja, čemur Vrhovno sodišče v odgovor pritožbenim navedbam pritrjuje. Dodaja pa še, da se tudi sicer v tem delu pritožnica (splošno) sklicuje na svoja ravnanja v prihodnosti, ki so bodoča in negotova. Pravilno je torej sodišče prve stopnje pojasnilo, da tožnica tudi s tem v zvezi ni konkretizirala težko popravljive škode.

13. Sodišče prve stopnje v 16. točki obrazložitve nadalje obravnava možnost vzpostavitve v prejšnje stanje z zahtevkom za vračilo neutemeljeno plačanih glob in pogodbeni pridržek do enostranske spremembe sklenjenih pogodb. Gre zgolj za dodatne argumente sodišča prve stopnje, ki so tudi sicer tehtni, kar potrjuje tudi sama pritožba, saj v zvezi z vrnitvijo glob navaja zgolj vprašljivo, časovno oddaljeno uspešnost zahtevka za vračilo, glede enostranskega spreminjanja pogodb pa sama pritožnica navaja Vzorčno ponudbo, objavljeno 10. 1. 2018, s katero si je po lastnih navedbah pridržala pravico do enostranske spremembe pogodbe, za kar sicer poudarja, da gre zgolj za poskus omejevanja škode, ki pa se po presoji Vrhovnega sodišča lahko obravnava tudi v okviru presoje nastanka težko popravljivosti škode, kar je smiselno storilo sodišče prve stopnje.

14. Pritožnica meni, da se sodišče prve stopnje ni opredelilo do njenih navedb, da z izdajo začasne odredbe ne bi nastale nikakršne posledice za javni interes. V skladu z drugim odstavkom 32. člena ZUS-1 je temeljni pogoj za njeno izdajo izkazovanje težko popravljive škode, ki je tožnica v obravnavanem primeru ni uspela izkazati. Šele če bi bila težko popravljiva škoda izkazana (torej zatrjevana in izkazana), bi sodišče pri odločanju upoštevalo tudi prizadetost javne koristi in koristi nasprotnih strank. Posebno opredeljevanje o javnem interesu (v skladu z načelom sorazmernosti, ki ga izpostavlja pritožba) zaradi neizkazanosti težko popravljive škode ni potrebno

15. Pritožba tudi neutemeljeno očita sodišču prve stopnje, da „ni upoštevalo dejstev in dokazov, ki so nastali po vložitvi tožbe in predloga, ki jih je predložila v pripravljalni vlogi z dne 16. 1. 2018“. Sodišče prve stopnje jih ni moglo upoštevati, ker je predmetno pripravljalno vlogo prejelo že po izdaji sklepa o začasni odredbi dne 16. 1. 2018, kar izrecno izhaja iz zaznamka na list. št. 92.

16. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo sklep sodišča prve stopnje.

17. Tožnica s pritožbo ni uspela, zato v skladu s prvim odstavkom 154. člena in prvim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Primerjaj 8. točko sklepa VSRS I Up 22/2017 z dne 15. 2. 2017 in tam navedeno sodno prakso.

Primerjaj 7. točko sklepa VSRS I Up 128/2016 z dne 18. 5. 2016 in tam navedeno sodno prakso.

Primerjaj 12. točko obrazložitve sklepa VSRS X Ips 70/2016 z dne 23. 3. 2016.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 32/3, 32/5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.