VSRS Sklep I Up 86/2018
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2018-10-03

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Borivoj Rozman

PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - UPRAVNI SPOR

mednarodna zaščita - prekluzija navajanja novih dejstev in dokazov - nove dejstva in novi dokazi - učinek ex nunc - načelo primarnosti prava EU - neposredni učinek direktive - ugoditev pritožbi

V postopkih priznanja mednarodne zaščite je potrebna tudi ex nunc presoja dejstev in dokazov ter pravnih vprašanj. Kadar je to primerno, je treba upoštevati tudi dejstva in dokaze, ki so se pojavili po izdaji odločbe upravnega organa.

Pritožbi se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 2828/2017-12 z dne 26. 3. 2018 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču, da opravi nov postopek.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo tožene stranke št. 2142-180/2015/20 (1312-09) z dne 27. 11. 2017, s katero je ta na podlagi tretje alineje prvega odstavka 49. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) zavrnila tožnikovo prošnjo za priznanje mednarodne zaščite.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe je sodišče prve stopnje ob sklicevanju na razloge omenjene odločbe presodilo, da ruske oblasti državljane učinkovito ščitijo pred preganjanjem s strani vahabitov. Pojasnilo je, da razlog preganjanja ne more biti kazenski postopek zoper tožnika v Republiki Dagestan zaradi kaznivega dejanja neupravičenega sprejema denarja. Zavzelo je stališče, da so članki iz leta 2018, na katere se tožnik sklicuje v pripravljalni vlogi z dne 25. 2. 2018, nedopustna tožbena novota, saj je bila izpodbijana odločba izdana v letu 2017. Sodišče prve stopnje je ob sklicevanju na okoliščine iz druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 še presodilo, da so v obravnavani zadevi podani pogoji za odločanje brez glavne obravnave. Menilo je, da tožnikovo zaslišanje tudi sicer ni potrebno, saj je bil temeljito zaslišan tako pri podaji prošnje za mednarodno zaščito kot tudi na osebnem razgovoru.

3. Zoper navedeno sodbo vlaga tožnik (v nadaljevanju pritožnik) pritožbo zaradi zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu. Navaja, da bi sodišče prve stopnje moralo upoštevati dejstva in dokaze iz pripravljalne vloge, saj so dejstva obstajala že v času izdaje odločbe tožene stranke, dokazi zanje pa so iz leta 2018. Sicer pa bi sodišče prve stopnje zaradi spornosti dejanskega stanja moralo opraviti glavno obravnavo in ga zaslišati. Pritožnik predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne v ponovno sojenje, podrejeno pa, da samo opravi glavno obravnavo in spremeni izpodbijano sodbo.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. V zvezi s pritožnikovim zatrjevanjem o kršitvi pravil postopka v upravnem sporu (1. točka prvega odstavka 75. člena ZUS-1) je iz pritožbe mogoče razbrati očitek, da naj bi sodišče prve stopnje neutemeljeno uporabilo pravila o prekluziji glede navajanja tožbenih novot. Pritožnik namreč trdi, da bi sodišče prve stopnje moralo upoštevati dejstva in dokaze, ki jih je navedel šele v pripravljalni vlogi z dne 25. 2. 2018, saj so nastali po izdaji odločbe tožene stranke.

7. Sodišče prve stopnje je navedbe iz omenjene pripravljalne vloge presojalo in jih zavrnilo kot neutemeljene. V bistvenem meni, da se kazenski postopek zoper pritožnika ni začel zaradi njegovega političnega prepričanja, ampak očitanega kaznivega dejanja neupravičenega sprejema (uporabe) denarja. Zato je sprejelo stališče, da zakoniti kazenski postopek ne more biti razlog preganjanja,

te presoje pa ne morejo spremeniti niti pismo Human Rights Watch, članki o ravnanju FSB z opozicijskimi novinarji in navedbe o slabem stanju v ruskih zaporih. V pripravljalni vlogi navedenih člankov, ki naj bi bili dostopni na internetu šele v letu 2018,

pa sodišče prve stopnje ob sklicevanju na 52. člen ZUS-1 ni upoštevalo.

8. Vrhovno sodišče je sicer že sprejelo stališče, da omejevanje možnosti navajanja novot v postopku ni samo po sebi nezdružljivo z varstvom človekovih pravic in da jih pozna tudi sistem mednarodne zaščite v Republiki Sloveniji. V zadevi I Up 264/2017 z dne 21. 2. 2018 je namreč ugotovilo, da ZMZ-1 nima določb, ki bi drugače urejale splošna pravila postopka sodnega varstva v zvezi z navajanjem tožbenih novot, kar pomeni, da je treba tudi v teh postopkih uporabiti 52. člen ZUS-1.

Po tem stališču bi lahko sodišče izvajalo zgolj tiste dokaze in ugotavljalo tista dejstva, ki so obstajali v trenutku, ko je o zahtevku stranke odločil upravni organ na prvi stopnji.

9. Vendar pa je iz stališč, sprejetih v upoštevni (kasnejši) sodni praksi (

) Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU), razvidno, da je treba tretji odstavek 46. člena Direktive 2013/32

razlagati tako, da mora sodišče države članice, pri katerem je vloženo pravno sredstvo na prvi stopnji zoper odločbo o prošnji za mednarodno zaščito, proučiti tako dejanske in pravne elemente, kot je uporaba točke (a) prvega odstavka 12. člena Direktive 2011/95

za položaj prosilca, ki jih je organ, ki je sprejel to odločbo, upošteval ali bi jih lahko upošteval, kot tudi elemente, ki so se pojavili po sprejetju navedene odločbe.

Po presoji SEU je namreč treba izraz "zagotovijo, da učinkovito pravno sredstvo […] zagotavlja podrobno in

presojo dejstev in pravnih vprašanj," razlagati tako, da morajo države članice na podlagi tretjega odstavka 46. člena Procesne direktive II nacionalno pravo prilagoditi tako, da obravnava zadevnih pravnih sredstev vključuje sodni preizkus vseh dejanskih in pravnih elementov,

ki sodišču omogočajo posodobljeno presojo obravnavane zadeve, saj bi mu bil sicer odvzet običajni pomen.

SEU je pojasnilo, da v zvezi s tem izraz "

" opozarja na obveznost sodišča, da opravi presojo, ki, kadar je to primerno, upošteva nove elemente, ki so se pojavili po sprejetju odločbe, zoper katero je vloženo pravno sredstvo,

in da pridevnik „popolna“ v tretjem odstavku 46. člena Procesne direktive II potrjuje, da mora sodišče obravnavati tako elemente, ki jih je organ za presojo upošteval ali bi jih lahko upošteval, kot elemente, ki so se pojavili po tem, ko je ta organ sprejel odločbo.

10. Ob upoštevanju načela primarnosti prava EU (3.a člen Ustave)

je zato po presoji Vrhovnega sodišča v postopkih priznanja mednarodne zaščite potrebna tudi

presoja dejstev in dokazov ter pravnih vprašanj. Skladno z izhodišči SEU je torej treba, kadar je to primerno, upoštevati tudi informacije (dejstva in dokaze), ki so se pojavile po izdaji odločbe upravnega organa, kar pomeni, da v postopkih sodnega varstva po ZMZ-1 ni mogoče uporabiti 52. člena ZUS-1 v tem delu.

11. Zato se v teh postopkih omejevanje možnosti navajanja novot po 52. členu ZUS-1 nanaša le na položaj, ko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, ki so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta, in ne na položaj, ko se v tožbi navedena nova dejstva in novi dokazi pojavijo po izdaji odločbe upravnega organa. Vendar pa bo v tem primeru sodišče prve stopnje glede na navedeno stališče SEU

moralo presoditi, ali je tožnik v dokaznem predlogu natančno, jasno in razumljivo opredelil, katera relevantna dejanska trditev naj se s tako predlaganim dokazom ugotovi,

in procesno pravilno obrazložiti njegovo morebitno zavrnitev

12. Na tej podlagi ima po presoji Vrhovnega sodišča tretji odstavek 46. člena Procesne direktive II v postopkih priznanja mednarodne zaščite neposredni učinek, kolikor se nanaša na položaj, ko se v tožbi navedena nova dejstva in novi dokazi pojavijo po izdaji odločbe upravnega organa. V tem pogledu je navedena določba glede na omenjeno sodbo SEU brezpogojna, dovolj jasna in določna ter podeljuje pravico posameznikom.

13. Iz navedenih razlogov Vrhovno sodišče odstopa od stališča v predhodni zadevi I Up 264/2017.

14. Iz pritožbenih navedb je razvidno, da članki, na katere se je pritožnik skliceval v navedeni pripravljalni vlogi, do izdaje odločbe tožene stranke z dne 27. 11. 2017 niso obstajali. Upoštevajoč zgornja izhodišča se je sodišče prve stopnje pri svojem odločanju torej neutemeljeno sklicevalo na 52. člen ZUS-1 in zavrnilo izvedbo navedenih dokazov, ki jih je pritožnik predlagal v skladu z omenjeno sodno prakso SEU. Zato je po presoji Vrhovnega sodišča utemeljena pritožbena navedba, da je zaradi nepravilne uporabe 52. člen ZUS-1 podana bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu, ki je vplivala na pravilnost sodbe (drugi odstavek 75. člena ZUS-1).

15. Glede na navedeno je treba po presoji Vrhovnega sodišča izpodbijano sodbo razveljaviti in vrniti zadevo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek (77. člen ZUS-1), v katerem bo brez glavne obravnave lahko odločilo le,

če bo presodilo, da navedeni novi dokazi niso pomembni za odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1

). Pri tem Vrhovno sodišče zgolj pojasnjuje, da za odločitev v obravnavani zadevi ne more biti pomembna izvedba dokaza z zaslišanjem pritožnika, saj ta dokaz ni bil veljavno podan.

Razloge preganjanja določa 27. člen ZMZ-1.

Pritožnik s tem v zvezi navaja naslednje enolične krajevnike vira (URL):- https://www.bbc.com/russian/features-42955047- https://www.hrw.org/ru/news/2018/01/18/313644- https://meduza.io/en/news/2018/01/11/glava- chechenskogo-memoriala-zayavil-chto- politseyskiy-podbrosil-emu-v-mashinu-narkotiki- https://meduza.io/slides/pravozaschitnikov-iz memoriala-na-kavkaze-pohischayut-sazhayut-v-tyurmu-ubivayut-pochemu-ih-tak-zhestoko-presleduyut

Vrhovno sodišče je še ugotovilo, da rok za predložitev dokazov določa tudi 21. člen ZMZ-1.

52. člen ZUS-1 se glasi: „V tožbi lahko tožnik navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta.

Direktiva 2013/32 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev; v nadaljevanju Procesna direktiva II).

Navedeni člen se glasi: "Države članice zaradi spoštovanja odstavka 1 zagotovijo, da učinkovito pravno sredstvo vsaj v pritožbenih postopkih pred sodiščem prve stopnje zagotavlja podrobno in

presojo dejstev in pravnih vprašanj, po potrebi vključno s presojo potreb po mednarodni zaščiti v skladu z Direktivo 2011/95/EU.“

Listina Evropske unije o temeljnih pravicah.

Direktiva 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (prenovitev).

Navedeni člen se glasi: "Državljan tretje države ali oseba brez državljanstva ne more biti begunec, če sodi na področje uporabe člena 1(D) Ženevske konvencije glede zaščite ali pomoči organov ali uradov Združenih narodov, razen Visokega komisarja Združenih narodov za begunce. Kadar je takšna zaščita ali pomoč prenehala iz katerega koli razloga, ne da bi se položaj takšne osebe dokončno uredil skladno z ustreznimi resolucijami, ki jih je sprejela Generalna skupščina Združenih narodov, so takšne osebe samodejno upravičene do ugodnosti iz te direktive."

Sodba v zadevi C-585/16 z dne 25. 7. 2018, 118. točka obrazložitve.

Potrebni elementi za utemeljitev prošnje za mednarodno zaščito so

, s katero razpolaga prosilec, glede svoje starosti, porekla, vključno s poreklom ustreznih sorodnikov, identitete, državljanstva(-ev), držav(-e) in kraja(-ev) prejšnjega prebivališča, prejšnjih prošenj za azil, prepotovanih poti, potovalnih dokumentov ter razlogov za prošnjo za mednarodno zaščito (drugi v zvezi s prvim odstavkom 4. člena Direktive 2011/95/EU).

Sodba v zadevi C-585/16, 110. točka obrazložitve.

Tretji odstavek 3.a člena Ustave zavezuje nacionalna sodišča, da pri izvrševanju svojih pristojnosti upoštevajo sodno prakso SEU (tako tudi odločba Ustavnega sodišča Up-1056/11 z dne 21. 11. 2013, 6. točka obrazložitve).

Skladno s četrtim odstavkom 71. člena ZMZ-1 se v postopku sodnega varstva uporablja ZUS-1, če z ZMZ-1 ni drugače določeno.

Nove elemente je treba upoštevati le, kadar je to primerno.

Gre za tako imenovano dolžnost substanciranja. Vrhovno sodišče je že pojasnilo, da je pri presoji substanciranosti dokazov treba izhajati iz tega, kaj je v obravnavnem postopku predmet dokazovanja, torej vsa pomembna dejstva, na katera je toženka oprla svojo odločitev in so med strankama sporna (tako tudi sklep X Ips 220/2016 z dne 17. 5. 2017, 28. točka obrazložitve).

Vrhovno sodišče je že pojasnilo, da je procesno pravilna zavrnitev dokaznega predloga v upravnem sporu ob primerni uporabi Zakona o pravdnem postopku mogoča na glavni obravnavi z obrazloženim dokaznim sklepom, če zavrnilni dokazni sklep ni bil obrazložen, pa mora obrazložitev dokaznega sklepa zaradi zagotovitve pravice do izjave postati del obrazložitve sodbe. To toliko bolj velja v upravnem sporu, kadar glavna obravnava ni bila izvedena in je sodišče ob vezanosti na dejansko stanje, ki ga je ugotovila tožena stranka, odločilo na seji. Zavrnitev dokaznega predloga, ki pomeni zadostitev pravici do izjave, v takem primeru sodišče prve stopnje vključi v presojo, ali so podani razlogi, zaradi katerih glavne obravnave ni treba izvesti (celotna opomba je povzeta po 13. točki obrazložitve sklepa X Ips 387/2015 z dne 15. 11. 2015).

Pogoje za neposredno učinkovanje direktiv je SEU pojasnilo v zadevah Van Duyn, C-41/74, Marshall, C-152/84 in drugih.

Pravica do izvedbe dokazov na glavni obravnavi je namreč sestavni del pravice do izjave strank v postopku, zagotovljene v okviru 22. člena Ustave. Stranki in vsakemu, ki ima stranki enak položaj, mora biti omogočeno, da navaja argumente za svoja stališča, da se v sporu izjavi tako glede dejanskih kot glede pravnih vprašanj (tako Ustavno sodišče v odločbi Up-1055/05-12 z dne 19. 1. 2006, 9. in 10. točka obrazložitve).

Ta se glasi: „Ne glede na določbo prejšnjega odstavka lahko sodišče odloči brez glavne obravnave tudi če je dejansko stanje med tožnikom in tožencem sporno, vendar stranke navajajo zgolj tista nova dejstva in dokaze, ki jih skladno s tem zakonom sodišče ne more upoštevati (52. člen tega zakona) ali pa predlagana nova dejstva in dokazi niso pomembni za odločitev.“

Pritožnik je v tožbi svoje zaslišanje predlagal „po potrebi“, kar za takšno zahtevo ne zadostuje. Tako stališče, ki se lahko uporabi tudi v obravnavani zadevi, je Vrhovno sodišče sprejelo na primer v sodbi II Ips 13/2015 z dne 19. 5. 2016, kjer je revident v dokaz svojih trditev predložil pisno izjavo priče in „po potrebi“ predlagal njeno zaslišanje (glej 10. točko obrazložitve).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 52, 59, 59/2-2, 75, 75/2, 77

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite - člen 46, 46/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.