VSRS Sklep I Up 131/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-06-21

Sklep UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) II U 267/2017

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

kršitev človekovih pravic - zelo hude posledice - začasna odredba

Pritožnik je v tožbi nasprotoval ravnanju upravnega organa druge stopnje v postopku odločanja o pritožbi, ki bi po njegovem mnenju bil dolžan odločiti pred dnem prepovedanega koncerta. Gre torej za opustitev, ki ni povezana z razlogi za izdajo odločbe, zato njenih posledic v pravnih sredstvih zoper odločbo ne bo mogoče učinkovito uveljavljati. Glede na navedeno bi moralo sodišče prve stopnje s tem povezano tožbo šteti za tožbo po prvem odstavku 4. člena ZUS-1.

Vložena tožba, s katero se zahteva sodno varstvo v upravnem sporu, je predpostavka za odločanje o začasni odredbi, pod nadaljnjim pogojem, da so za vsebinsko obravnavanje tožbe izpolnjene procesne predpostavke. Če tožba in s tem upravni spor nista dopustna, ni dopustno vsebinsko obravnavati niti predloga za izdajo začasne odredbe.

I. Pritožbi se delno ugodi tako, da se sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Mariboru, II U 267/2017-9 z dne 19. 5. 2017 razveljavi v delu, ki se nanaša na zavrženje tožbe zaradi kršitve človekovih pravic in svoboščin v zvezi z ravnanjem Ministrstva za notranje zadeve, ki ni takoj odločilo o pritožbi, ter se zadeva vrne temu sodišču, da opravi nov postopek.

II. V preostalem delu se pritožba zavrne.

III. Odločitev o pritožbenih stroških glede I. točke izreka se pridrži za končno odločbo, glede II. točke izreka pa tožeča stranka trpi sama svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo (I. točka izreka), vloženo zoper odločbo Upravne enote B št. 215-352/2017-10 (9137) z dne 17. 5. 2017, o prepovedi izvedbe tam navedenega koncerta (v nadaljevanju odločba). Posledično je zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe (II. točka izreka), s katero bi sodišče do izdaje pravnomočne sodne odločbe zadržalo izvršitev izpodbijane odločbe.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je sodišče poudarilo, da Zakon o javnih zbiranjih (v nadaljevanju ZJZ) predvideva dvostopenjski upravni postopek (peti odstavek 21. člena). Ker Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ) še ni odločilo o tožnikovi pritožbi zoper izpodbijano odločbo, je tožba vložena prezgodaj. Ob upoštevanju povedanega je zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe in pojasnilo, da je podlaga za njeno izdajo 32. člen ZUS-1 in ne Zakon o izvršbi in zavarovanju (v nadaljevanju ZIZ) ali Evropska konvencije za človekove pravice (v nadaljevanju EKČP). Navedlo je še, da tožbe ni obravnavalo po 4. členu ZUS-1, saj je v obravnavanem primeru zagotovljeno sodno varstvo v rednem upravnem sporu na podlagi 2. člena ZUS-1.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu, zmotne uporabe materialnega prava, zmotne presoje pravilnosti postopka izdaje upravnega akta in zaradi kršitve ustavnih pravic. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek, podrejeno, naj postopek prekine in zahteva oceno ustavnosti 21. člena ZJZ.

4. Pritožnik uvodoma kronološko in vsebinsko povzema postopek pred sodiščem prve stopnje. Meni, da mu je bila zaradi zavrženja zahteve za izdajo začasne odredbe kršena pravica do učinkovitega sodnega varstva in pravnega sredstva po 23. in 25. členu v zvezi z 39. in 42. členom Ustave ter 13. v zvezi z 10. in 11. členom EKČP. Trdi, da bi pravilna razlaga ZUS-1 morala omogočati presojo zahteve za izdajo začasne odredbe pred vložitvijo tožbe in pred dokončnostjo odločbe, pri čemer med drugim opravlja primerjavo z ZIZ in se sklicuje na odločbo Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevi Bączkowski in drugi proti Poljski ter na navodila Beneške komisije in OVSE, ki so nastala na podlagi prakse ESČP. Meni, da ima pravico, da sodišče odloča o utemeljenosti prepovedi koncerta še pred dnem predvidenega dogodka. Pojasnjuje, da začasne odredbe ni zahteval na podlagi določb ZIZ, ki ga je navedel le primeroma. S tem v zvezi se je sodišče nepravilno sklicevalo na odločbo Vrhovnega sodišča I Up 320/2015 z dne 16. 12. 2015, zaradi česar je prišlo do bistvene kršitve postopka in zmotne uporabe materialnega prava po 14. in 15. točki 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP).

5. V zvezi z odločitvijo sodišča glede zavrženja tožbe pritožnik ponavlja pritožbene razloge, s katerimi izpodbija zavrženje zahteve za izdajo začasne odredbe, med drugim, da bi moralo sodišče vsebinsko odločati o tožbi pred dnem predvidene prireditve in pred dokončnostjo prvostopenjske odločbe. Navaja, da je sodišče odločalo pristransko, s čimer je kršilo načelo poštenega sojenja iz 6. člena EKČP.

O tožbi zaradi kršitve človekovih pravic in svoboščin (prvi odstavek 4. člena ZUS-1)

7. Sodišče v skladu z navedeno določbo ZUS-1 odloča v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Gre za posebno vrsto spora polne jurisdikcije.

Tožba, vložena po tej določbi, je usmerjena zoper posamični akt organa, ki ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1, ali zoper njegovo dejanje, ki brez procesne forme neposredno učinkuje z ustvarjanjem pravnih posledic zoper tožnika.

Tožnik zato v tožbi zatrjuje, da mu je akt ali dejanje nezakonito omejilo ali preprečilo izvrševanje človekove pravice ali temeljne svoboščine. Ker je sodno varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu po navedenem členu subsidiarno, je za dovoljenost tožbe treba tudi presoditi, ali ima glede na okoliščine in značilnosti v tožbi zatrjevane kršitve pravic tožnik na voljo drugo učinkovito sodno varstvo.

8. Sodišče prve stopnje je v izpodbijanem sklepu zavzelo stališče, da v tej zadevi ne gre za spor po 4. členu ZUS-1, saj je tožniku sodno varstvo zoper odločbo zagotovljeno že na podlagi 2. člena ZUS-1. Ker pa odločba, o zakonitosti katere naj bi bilo odločeno, še ni dokončna, ta upravni spor ni dopusten.

9. Pritožnik opozarja, da je s tožbo uveljavljal tudi kršitev ustavnih pravic, saj MNZ o njegovi pritožbi zoper odločbo ni odločilo pred dnem prireditve. Zato bi sodišče prve stopnje moralo tožbo obravnavati po 4. členu ZUS-1. Pri tem ni bilo nobene potrebe, da je o tem delu tožbe takoj odločilo. Kršitev je že bila storjena, s tožbo pa je zahteval, naj se ta ugotovi.

10. Navedeni pritožbeni očitek je utemeljen. Vrhovno sodišče ugotavlja, da je pritožnik v tožbi navedel, da toži tudi zaradi kršitve človekovih pravic (pravice do izražanja in zbiranja ter kršitev načela pravne države in zaupanja v pravo), ki naj bi jih MNZ storil, ker ni odločil o pritožbi takoj, ne glede na tridnevni zakonski rok za odločitev. Sodišču je predlagal, naj "ugotovi, da so meni in glasbeniku ter udeležencem dogodka, ki ga organiziram, bile kršene človekove pravice s tem, ko Ministrstvo za notranje zadeve o" (na tem mestu se tožbeni predlog konča).

11. Iz navedenega izhaja, da je pritožnik v tožbi nasprotoval ravnanju upravnega organa druge stopnje v postopku odločanja o pritožbi, ki bi po njegovem mnenju bil dolžan odločiti pred dnem prepovedanega koncerta. Gre torej za opustitev, ki ni povezana z razlogi za izdajo odločbe, zato njenih posledic v pravnih sredstvih zoper odločbo ne bo mogoče učinkovito uveljavljati.

12. S tem v zvezi je pritožnik postavil tudi tožbeni predlog. Ker je ta nepopoln, bi ga moralo sodišče pozvati na odpravo pomanjkljivosti (prvi odstavek 31. člena ZUS-1) glede konkretizacije izpodbijanega ravnanja in kršitve, ki naj bi ga tako dejanje nezakonito povzročilo in ki naj jo sodišče ugotovi. Tovrstna konkretizacija je potrebna, saj se v upravnem sporu, v katerem se izpodbijajo dejanja javne oblasti, uporabljajo določbe ZUS-1, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta (drugi odstavek 4. člena ZUS-1). V takem primeru pa je sodišče pri odločanju vezano na tožbeni predlog (prvi odstavek 40. člena ZUS-1).

13. Glede na navedeno sodišče prve stopnje ni ravnalo pravilno, ko tožbe v zvezi z odločanjem MNZ ni štelo za tožbo po prvem odstavku 4. člena ZUS-1. Zato je Vrhovno sodišče pritožbi v tem delu ugodilo in izpodbijani sklep zaradi bistvene kršitve pravil upravnega spora, ki je vplivala na zakonitost odločitve (drugi odstavek 75. člena v zvezi s prvim odstavkom 82 člena ZUS-1), razveljavilo ter zadevo v tem obsegu vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek (77. člen ZUS-1).

O dopustnosti tožbe zoper odločbo in o dopustnosti začasne odredbe

14. Po presoji Vrhovnega sodišča pritožnik s sklicevanjem na pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave in na pravico do učinkovitega pravnega sredstva iz njenega 25. člena ne more doseči sodnega varstva v upravnem sporu pred dokončnostjo odločbe in s tem tudi ne izdaje začasne odredbe iz 32. člena ZUS-1.

15. Ustava RS v prvem odstavku 157. člena določa, da odloča pristojno sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, /.../ odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo. Iz navedenega izhaja, da je predmet presoje v upravnem sporu le dokončni upravni akt.

16. Od navedenega ureditev v ZUS-1, po kateri sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj (prvi odstavek 2. člena ZUS-1), ne odstopa. Ob tem še določa, da upravni spor ni dopusten, če stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo ali drugo redno pravno sredstvo zoper upravni akt, tega ni vložila ali ga je vložila prepozno (prvi odstavek 6. člena ZUS-1). Navedena določba pojasnjuje, da sodno varstvo ni dopustno, če stranka pred tem zoper upravni akt ni pravočasno uporabila v zakonu predvidenih rednih pravnih sredstev. Pogoj izčrpanja rednih pravnih sredstev v upravnem postopku je razumljiv z vidika spoštovanja načela delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno (drugi odstavek 3. člena Ustave), v katerem ima slednja pristojnost za opravljanje nadzora nad zakonitostjo odločitev upravnih organov. Zaradi prej omenjenega načela se sme tovrstni nadzor vzpostaviti šele, ko upravni organi izčrpajo svojo pristojnost - torej tudi odločijo o vloženem rednem pravnem sredstvu.

17. Navedenim okvirom je prilagojena tudi možnost izdajanja začasnih odredb v 32. členu ZUS-1 (to pravno podlago je navedel pritožnik v svojem predlogu prvostopenjskemu sodišču). Ker gre za sredstvo, katerega namen je zagotoviti učinkovitost sodnega varstva

- ne pa upravnega odločanja, za katerega morajo biti taka sredstva zagotovljena v okviru določb upravnega postopka in o katerih mora odločiti pristojni upravni organ - je logično, da ga je mogoče uporabiti šele, ko pride do sodnega spora. Zato je vložena tožba, s katero se zahteva sodno varstvo v upravnem sporu, predpostavka za odločanje o začasni odredbi, pod nadaljnjim pogojem, da so za vsebinsko obravnavanje tožbe izpolnjene procesne predpostavke. Če tožba in s tem upravni spor nista dopustna, ni dopustno vsebinsko obravnavati niti predloga za izdajo začasne odredbe. Zavržena tožba torej predstavlja procesno oviro za vsebinsko odločanje o predlagani začasni odredbi in njeno morebitno izdajo.

18. Po navedenem bi vsakršna razlaga ZUS-1 in odločanje sodišča na način, kot ga je zahteval pritožnik, to je preko preuranjene tožbe in začasne odredbe, nedopustno poseglo v pristojnost izvršilne oblasti. Vrhovno sodišče zato kot neutemeljeno zavrača pritožbeno primerjavo z ureditvijo izdajanja začasnih odredb pred vložitvijo tožbe v družinskih zadevah in v ZIZ, saj gre za vsebinsko neprimerljive postopke z upravnim sporom.

19. Neutemeljene so pritožbene navedbe o kršitvi pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave, ki vsakomur zagotavlja pravico do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišče in drugih državnih organov, kadar ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Ustavno sodišče RS je v odločbi U-I-309/94 z dne 16. 2. 1996 obrazložilo, da ta določba zagotavlja spoštovanje načela inštančnosti pri odločanju sodišč, prav tako pa tudi pri odločanju drugih državnih organov, kadar ti odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih interesih. Vsebina načela inštančnosti je v tem, da lahko organ druge stopnje presoja odločitev prvostopnega organa z vidika vseh vprašanj, ki so pomembna za odločitev o pravici oziroma obveznosti.

20. Glede na navedeno ugotovitev o nedopustni tožbi ne pomeni, da pritožnik ni imel na voljo pravnega sredstva zoper odločbo. To je bilo zagotovljeno s pritožbo po 21. členu ZJZ, v katerem je urejen tudi položaj, če pritožbeni organ izdano odločbo odpravi po času, določenem za izvedbo shoda ali prireditve. V takem primeru lahko organizator pristojno policijsko postajo oziroma pristojni organ v roku treh dni po prejemu odločbe obvesti o spremembi časa shoda oziroma prireditve. Če to stori, se shod oziroma prireditev lahko izvede (sedmi odstavek navedenega člena ZJZ).

ZJZ torej na opisani način, kar je pritožnik spregledal, zagotavlja učinkovitost pritožbe, zaradi česar je njegov primer bistveno drugačen od okoliščin v zadevi Bączkowski in drugi proti Poljski. Zato posplošeno sklicevanje na nekatera stališča in odločitev v tej zadevi

ne vzpostavljajo podlage za predčasen prevzem pristojnosti za odločanje s strani upravnega sodišča.

21. Pritožniku ne bo kršena niti pravica iz 23. člena Ustave, ki vsakomur zagotavlja, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Pritožnik bo namreč pod pogoji iz ZUS-1 lahko vložil ustrezno (ugotovitveno) tožbo v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek (prvi odstavek 28. člena ZUS-1). S tem pa mu je tudi za primer, ko je dokončnost odločbe nastopila po datumu načrtovane prireditve, zagotovljeno sodno varstvo. Ker bo v novi tožbi lahko uveljavljal vsebinske očitke v zvezi z izpodbijano odločbo upravnega organa (razlogi iz 1. in 3. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1), mu v tem pogledu z izpodbijanim sklepom ni bila kršena niti pravica do učinkovitega pravnega sredstva (25. člen Ustave RS).

22. Vrhovnemu sodišču se po obrazloženem pri obravnavanju pritožbe v zvezi z dopustnostjo preuranjene tožbe in začasne odredbe ni postavilo vprašanje skladnosti uporabljenih določb ZUS-1 (v povezavi z 21. členom ZJZ) s 23. in 25. členom Ustave. Zato ni ravnalo po njenem 156. členu, skladno s katerim mora sodišče, če pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, postopek prekiniti in začeti postopek pred ustavnim sodiščem.

23. Neutemeljena je trditev o pristranskem odločanju sodišča prve stopnje. To, da naj bi ESČP v preteklosti že ugotovilo pristransko ravnanje upravnega sodišča, ni mogoče posplošiti, saj se vsaka kršitev ugotavlja v odvisnosti od konkretnega primera in konkretnih ravnanj sodišča, ki pa jih pritožnik ne opredeljuje. Za to presojo je nebistveno tudi opozarjanje na nerešena vprašanja med državama Slovenijo in Hrvaško (državo nastopajočega na spornem koncertu) in odzive njunih političnih predstavnikov ob prepovedi, saj to nima nobene povezave s predmetom odločanja v tej zadevi, ki se omejuje na formalni preizkus vložene tožbe in začasne odredbe.

24. Ker ostale navedbe za odločitev niso pomembne in niso podani razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo v tem delu na podlagi 76. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

25. Odločitev o pritožbenih stroških glede I. točke izreka temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, glede II. točke pa na prvem odstavku 154. člena in prvem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up I Up 1461/2004 z dne 5. 10. 2005. To stališče se je nanašalo na razlago tedaj veljavnega 3. člena ZUS, ki pa je v bistvenem enak vsebini 4. člena ZUS-1.

Tako Vrhovno sodišče glede opredelitve dejanja v sklepu I Up 25/2015 z dne 6. 4. 2016.

V skladu s prvim odstavkom 32. člena ZUS-1 vložena tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena.

Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je o zahtevi za izdajo začasne odredbe mogoče odločati le, če tožba izpolnjuje procesne predpostavke za meritorno obravnavo v upravnem sporu (npr. sklepi I Up 124/2008 z dne 20. 3. 2008, I Up 141/2010 z dne 12. 5. 2010, I Up 227/2011 z dne 25. 5. 2011, I Up 47/2016 z dne 2. 3. 2016 in drugi).

Pritožnik v 23. točki pritožbe sprejema možnost kasnejše izvedbe koncerta (z njo sicer utemeljuje pravni interes za začasno odredbo).

ESČP je v odločbi poudarilo, da je za učinkovito izvrševanje pravice do zbiranja nujno, da veljavno pravo določi časovni okvir, v katerem mora pritožbeni organ odločiti o pritožbi zoper odločitev organa prve stopnje, kršitev pa je bila ugotovljena, ker ni bila določena obveznost upravnega organa, da končno odločbo izda še pred predvidenim datumom dogodka (83. točka sodbe).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 4, 6, 6/1, 27, 27/1-1, 27/1-3, 32, 40, 40/1, 75, 75/2, 76, 82, 82/1

Zakon o javnih zbiranjih (2002) - ZJZ  - člen 21

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 3, 3/2, 23, 25, 157

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.