VSRS Sodba I Up 307/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-06-21

Sodba UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) II U 136/2015

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Nataša Smrekar

KORUPCIJA - UPRAVNI SPOR - VARSTVO OSEBNIH PODATKOV - ČLOVEKOVE PRAVICE

postopek zaradi suma korupcije - preprečevanje korupcije - poseg v človekove pravice - enako varstvo pravic - osebni podatki - zbirka osebnih podatkov - obdelava osebnih podatkov - objava osebnih podatkov

Sodišče prve stopnje je pravilno ugotovilo, da način, kako so podatki v aplikaciji Supervizor organizirani, kaže na to, da gre za zbirko osebnih podatkov v smislu 5. točke šestega odstavka ZVOP-1. Objava tožnikovih osebnih podatkov v Supervizorju bi bila zato skladna z URS in ZVOP-1 samo, če bi za takšno zbirko podatkov obstajala dovolj določna zakonska podlaga. Te pa ni bilo.

I. Pritožbi se delno ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Mariboru, II U 136/2015-16 z dne 24. 8. 2016, se spremeni tako, da se I. točka njenega izreka glasi:

"Ugotovi se, da je toženka z javno spletno objavo podatkov o nakazilih tožniku na podlagi avtorskih in podjemnih pogodb, ki so bila od 1. 1. 2003 naprej opravljena prek Urada za javna plačila, nezakonito posegla v tožnikovo pravico iz 38. člena Ustave RS."

II. V preostalem delu se pritožba zavrne in se potrdi sodba (II. in IV. točka izreka) sodišča prve stopnje.

III. Vsaka stranka nosi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 66. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v I. točki izreka ugotovilo, da je tožena stranka (v nadaljevanju pritožnica) z javno spletno objavo podatkov o nakazilih tožniku na podlagi avtorskih in podjemnih pogodb, ki so bila od 1. 1. 2003 naprej opravljena prek Urada za javna plačila (v nadaljevanju UJP), kršila tožnikovi ustavni pravici iz 22. in 38. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS). Z II. točko izreka je pritožnici naložilo, da v 15 dneh po prejemu te sodbe odstrani s svoje spletne strani podatke, ki so javno objavljeni v aplikaciji Supervizor in se nanašajo na tožnika. S III. točko izreka je zavrnilo tožbo glede posega v tožnikovo pravico iz 21. člena URS, s IV. točko izreka pa je pritožnici naložilo plačilo stroškov postopka.

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe navaja, da ni razvidno, da bi pritožnica zoper tožnika vodila postopek na podlagi 13. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK), niti da bi bil v zvezi s tem pripravljen ali da bi bil vsaj v postopku priprave osnutek ugotovitev o konkretnem primeru, niti navedeni člen ne vsebuje zakonske podlage za objavo tožnikovih osebnih podatkov v aplikaciji Supervizor. Ker pritožnica ni postopala, kot ji določa 13. člen ZIntPK, temveč je s sklicevanjem na to določbo objavila podatke o tožniku, je s tem kršila tožnikovo pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena URS. Predmet obravnavane zadeve so tožnikovi osebni podatki, saj gre za podatke o nakazilih poimensko navedeni fizični osebi. Način, na katerega so ti podatki organizirani v aplikaciji Supervizor, kaže na to, da gre za zbirko tožnikovih osebnih podatkov, za katere ni zakonske podlage za obdelavo in objavo. V 76. členu ZIntPK je izrecno določeno, katere evidence je pritožnica pristojna voditi, Supervizor pa v zakonu ni niti omenjen. Pritožnica se ne more sklicevati na splošne določbe ZIntPK, ki določajo namen zakona in njene pristojnosti, saj potrebujejo te konkretno izpeljavo in natančno določitev postopkov, ki jih vodi. Podlage za pritožničino ravnanje ni niti v Zakonu za dostop do informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ), saj po njegovem 10. a členu ureja zbiranje in posredovanje informacij o izplačilih UJP, ne pa pritožnica. Podatki o prejemniku se niti ne objavijo, če je prejemnik fizična oseba. Na tej podlagi je sodišče prve stopnje zaključilo, da je pritožnica kršila tudi tožnikovo ustavno pravico varstva osebnih podatkov iz 38. člena URS.

3. Zoper I., II. in IV. točko izreka navedene sodbe sodišča prve stopnje vlaga pritožnica pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Navaja, da sodbe ni več mogoče izvršiti, saj aplikacije Supervizor ni več. Sedaj upravlja novo aplikacijo Erar, ki ne prikazuje tožnikovih osebnih podatkov. Zatrjuje tudi, da je vodila postopek po 13. členu ZIntPK, uvedla ga je po uradni dolžnosti. Pri izvajanju nalog, ki jih opravlja, je treba izhajati iz namena zakona, kot ga določata 1. člen in 3. točka prvega odstavka 2. člena ZIntPK. Pritožničin Poslovnik v 34. členu določa vrste postopkov, ki so v njeni pristojnosti. Zbiranje in objava nakazil fizičnim osebam v javnem sektorju iz naslova avtorskih in podjemnih pogodb je po naravi stvari lahko v neposredni zvezi z metodami za krepitev integritete, transparentnosti in preprečevanjem korupcije ter nasprotja interesov v javnem sektorju. V postopku je zgolj pridobila podatke po 16. členu ZIntPK, zato postopek preiskave še ni bil v fazi, ko se izdela osnutek ugotovitev, njena dolžnost posredovanja osnutka v predhodno izjavo pred objavo pa še ni nastopila. Dovolj določni zakonski podlagi za obdelavo in objavo podatkov v obravnavanem primeru sta prvi odstavek 16. člena ZIntPK, ki določa, da ji morajo osebe javnega prava brezplačno posredovati vse podatke, tudi osebne, ter 75. člen ZIntPK, ki jo pooblašča za obdelavo podatkov. Ker obdelava po 3. točki 6. člena ZVOP-1 obsega tudi objavo, v skladu s 75. členom ZIntPK pa mora pristojni organ obdelavo osebnih podatkov izvajati za namen transparentnosti delovanja javnega sektorja, je tožnik kot redni profesor na javni univerzi lahko predvideval, da bo pritožnica javnosti razkrila njegove prihodke iz avtorskih in podjemnih pogodb. Transparentnosti porabe javnih sredstev ni mogoče zagotoviti brez objave osebnega imena javnega uslužbenca, ki je prejemnik teh sredstev. Podatki o porabi javnih sredstev so po tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ absolutno javni. Poseg v tožnikovo pravico do varstva podatkov prestane ustavni test sorazmernosti. Interes javnosti je bil še večji, saj se je tožnik potegoval za mesto rektorja javne univerze. Sklicuje se tudi na sodbo Upravnega sodišča I U 427/2015 z dne 8. 10. 2015, v kateri je sodišče ugotovilo, da pritožnica v podobnem primeru ni kršila ustavnih pravic.

4. Tožnik v odgovoru na pritožbo pritrjuje sodbi prvostopnega sodišča, zavrača pritožbene trditve ter Vrhovnemu sodišču predlaga, da jo kot neutemeljeno zavrne.

6. V skladu s prvim odstavkom 4. člena ZUS-1 se v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

V tej zadevi je predmet obravnave zakonitost objave tožnikovih podatkov o prihodkih iz avtorskih in podjemnih pogodb v spletni aplikaciji Supervizor, za katero je sodišče prve stopnje ugotovilo, da posega v njegovi ustavni pravici iz 22. in 38. člena URS.

7. Iz nespornega dejanskega stanja, kot ga je v sodbi povzelo sodišče prve stopnje, izhaja, da sta pritožnica in UJP sklenila Sporazum o izmenjavi podatkov o plačilnih transakcijah. V skladu s tem sporazumom je UJP pritožnici za namen ponovne uporabe informacij javnega značaja med drugim posredoval naslednje podatke o transakcijah v breme proračunskih uporabnikov ter v dobro fizičnih oseb: datum transakcije, znesek, valuto, namen plačila in transakcijski račun, na katerega je bilo opravljeno posamezno nakazilo. Iz posredovanja so bili izključeni podatki o fizičnih osebah, ki so prejemniki nakazila (ime in priimek osebe, davčna številka, EMŠO). Teh podatkov pa UJP pred posredovanjem pritožnici ni prekril, kadar jih je nakazovalec vključil tudi v polje "namen nakazila" na SEPA obrazcu. Pritožnica je zato štela, da pripada posamezni transakcijski račun tisti fizični osebi, ki je bila v zvezi s transakcijo na ta račun vsaj enkrat zapisana v polju "namen nakazila". Seštela je zneske izplačil na posamezni transakcijski račun od 1. 1. 2003 dalje, ki so bili označeni s kodo namena, po kateri naj bi šlo za izplačila po avtorskih in podjemnih pogodbah posamezni fizični osebi. Ker pa tožnik v obdobju od leta 2003 do prve tovrstne objave podatkov v Supervizorju ni prejel nobenega nakazila proračunskega uporabnika na katerega od svojih štirih računov, za katerega bi bilo pri namenu navedeno tudi njegovo osebno ime, so bili njegovi podatki vključeni šele kasneje.

8. Po presoji Vrhovnega sodišča je sodišče prve stopnje pravilno ugotovilo, da pritožnica pred objavo podatkov v Supervizorju ni vodila postopka po 13. členu ZIntPK. V zvezi s tem je predložila le uradni zaznamek z dne 2. 3. 2015, iz katerega je razvidno zgolj, da se je strinjala s predlogom njenih svetovalcev za uvedbo postopka zaradi suma korupcije v zvezi z izplačili avtorskih honorarjev v javnem sektorju na splošno, ne pa tudi, da bi bil tak postopek dejansko uveden v zvezi z izplačili tožniku. Pritožnica zatrjuje, da je zbiranje in objava nakazil fizičnim osebam v javnem sektorju iz naslova avtorskih in podjemnih pogodb po naravi stvari v zvezi z metodami za preprečevanje korupcije. V zvezi s tem Vrhovno sodišče pojasnjuje, da ni pristojna sama, glede na namen zakona in "naravo stvari", določati dodatnih ukrepov in metod, četudi bi bili ti lahko koristni za preprečevanje korupcije, saj jo kot organ oblasti veže načelo zakonitosti (drugi odstavek 120. člena URS).

Na podlagi navedenega Vrhovno sodišče pritrjuje zaključku sodišča prve stopnje, da objava tožnikovih podatkov v Supervizorju ni bila v zvezi z nobenim postopkom, ki ga je pritožnica po zakonu upravičena voditi.

9. Ker je sodišče prve stopnje že samo ugotovilo, da pritožnica postopka ni vodila, pa ni pravilna njegova presoja, da so bile tožniku z objavo podatkov v Supervizorju kršene procesne pravice (22. člen URS). Ker postopka ni bilo, v zvezi z objavo tožnikovih podatkov v Supervizorju tudi ni prišlo do kršitve procesnih pravic. Zaradi napačne uporabe materialnega prava (13. ZIntPK) glede na ugotovljeno dejansko stanje je Vrhovno sodišče v tem delu pritožbi ugodilo ter spremenilo sodbo sodišča prve stopnje tako, da kršitve 22. člena URS ni ugotovilo.

10. Sodišče prve stopnje pa je pravilno ugotovilo, da je pritožnica z objavo spornih podatkov kršila tožnikovo pravico iz 38. člena URS. Vrhovno sodišče poudarja, da je transparentnost delovanja države in porabe javnih sredstev upravičen in ustavno dopusten cilj, pri čemer zahteva po preprečevanju korupcije izhaja iz splošnega načela zakonitosti delovanja državnih organov in njihovih funkcionarjev kot enega izmed načel pravne države (2. člen URS). Vendar so vsi navedeni cilji omejeni z varstvom človekovih pravic in temeljnih svoboščin, med drugim tudi z varstvom osebnih podatkov, ki ga določa 38. člen URS. V prvem odstavku te ustavne določbe je izrecno zapisano, da je prepovedana uporaba osebnih podatkov v nasprotju z namenom njihovega zbiranja. Iz drugega odstavka pa izhaja, da določa zakon zbiranje, obdelovanje, namen uporabe, nadzor in varstvo tajnosti osebnih podatkov. Po tretjem odstavku ima vsakdo pravico seznaniti se z zbranimi osebnimi podatki, ki se nanašajo nanj, in pravico do sodnega varstva ob njihovi zlorabi.

11. Pogoji za obdelavo osebnih podatkov v javnem sektorju, katerega del je kot državni organ tudi pritožnica, so še strožji kot v zasebnem sektorju. Prvi odstavek 9. člena ZVOP-1 določa, da se lahko osebni podatki v javnem sektorju obdelujejo, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon, za razliko od zasebnega sektorja, ki med drugim pozna tudi institut osebne privolitve. To pa pomeni, da mora biti v zakonu jasno določeno, katere zbirke osebnih podatkov se bodo vzpostavile in vodile na tem področju, vrste osebnih podatkov, ki jih bodo posamezne zbirke vsebovale, način zbiranja osebnih podatkov ter zlasti namen uporabe podatkov. Iz tega sledi, da objava zbirke podatkov ne more in ne sme biti določena samo v pritožničinemu Poslovniku kot podzakonskemu aktu. Ne glede na navedeno pa 34. člen Poslovnika niti ne določa postopka objave osebnih podatkov v Supervizorju, zato že s tega vidika za ta spor ni pomemben.

12. Sodišče prve stopnje je nadalje pravilno ugotovilo, da način, kako so podatki v aplikaciji Supervizor organizirani, kaže na to, da gre za zbirko osebnih podatkov v smislu 5. točke šestega odstavka ZVOP-1. Te ugotovitve pritožnica niti ne izpodbija. Objava tožnikovih osebnih podatkov v Supervizorju bi bila zato skladna z URS in ZVOP-1 samo, če bi za takšno zbirko podatkov obstajala dovolj določna zakonska podlaga.

13. Pravilna je tudi materialnopravna utemeljitev sodišča prve stopnje, da niti prvi odstavek 16. člena niti 75. člen ZIntPK nista zakonska podlaga za objavo podatkov v Supervizorju. V prvem odstavku 16. člena ZIntPK je določeno, da morajo pravne osebe javnega in zasebnega prava pritožnici na njeno obrazloženo zahtevo, ne glede na določbe drugih zakonov in ne glede na obliko podatkov, v roku, ki ga določi komisija, brezplačno posredovati vse podatke, tudi osebne, in dokumente, ki so potrebni za opravljanje zakonskih nalog komisije. Ta člen ne more biti podlaga za objavo tožnikovih podatkov v obravnavanem primeru, saj se nanaša samo na dolžnost posredovanja podatkov pritožnici, ne pa tudi na njihovo objavo. Poleg tega ta člen pritožnici omogoča pridobitev osebnih podatkov zgolj za opravljanje njenih zakonsko določenih nalog, ne določa pa, da bi med te naloge spadala tudi objava v Supervizorju.

14. V skladu s 75. členom ZIntPK sme pritožnica pridobljene podatke obdelovati le za izvajanje ukrepov in metod za krepitev integritete, za zagotavljanje transparentnosti delovanja javnega sektorja, za preprečevanje korupcije in nasprotja interesov, za nadzor nad premoženjem in sprejemanjem daril in za vodenje registra lobistov. Iz tega člena izhaja, da pritožnica nima pristojnosti obdelovanja osebnih podatkov za nedoločen, splošen namen transparentnosti delovanja javnega sektorja, temveč samo za izvajanje tistih ukrepov in metod za zagotavljanje transparentnosti, ki so v ZIntPK izrecno določeni.

V tej zakonski določbi pa ZIntPK toženki ne daje pooblastila za določen način obdelave osebnih podatkov, med drugim tudi ne javne objave nakazil fizičnim osebam iz naslova avtorskih in podjemnih pogodb. Kot že navedeno, bi bila objava tožnikovih osebnih podatkov dopustna samo, če bi bil predhodno izveden (torej v celoti opravljen, ne pa morebiti le na splošno uveden) postopek suma korupcije v skladu s 13. členom ZIntPK. Če pa je pritožnica podatke potrebovala za izvajanje svojih nalog iz njene pristojnosti, pa njihova objava s tem ni v nobeni razvidni vzročni zvezi.

15. Pritožnik se glede zakonske podlage nepravilno sklicuje tudi na 3. točko 6. člena ZVOP-1, saj ta člen določa le razlago pojmov za namene tega zakona. Pojem "obdelave osebnih podatkov" je v ZVOP-1 zelo široko zastavljen ravno zaradi zagotavljanja večjega varstva osebnih podatkov. Iz tega pa ni mogoče sklepati, da bi bile vedno, kadar področni zakon (kot je ZIntPK) uporabi ta pojem, dopustne kar vse oblike obdelave, vključno z objavo vseh osebnih podatkov, saj bi bilo to prav v nasprotju z navedenim ciljem ZVOP-1.

16. Da bi bila objava podatkov v Supervizorju zakonita, bi upoštevaje 38. člen URS in prvi odstavek 9. člena ZVOP-1 ter da je pritožnica državni organ, moralo biti v zakonu izrecno določeno, da pritožnica upravlja Supervizor, katere vrste osebnih podatkov ta vsebuje, način njihovega zbiranja, čas shranjevanja in namen uporabe podatkov. V ZIntPK pa, kot je pravilno ugotovilo že sodišče prve stopnje, takšna podatkovna zbirka ni niti omenjena. Zato tudi ni pomembno, ali je v obravnavanem primeru šlo za nadzor nad tožnikom kot kandidatom za rektorja javne univerze.

17. Navedenega vprašanja tudi ni mogoče obravnavati kot vprašanja dostopa do informacij javnega značaja. Materialnopravno napačno je pritožničino stališče, da je objava izplačil tožniku dopustna, ker so podatki o porabi javnih sredstev vselej javni (tretji odstavek 6. člena ZDIJZ). Dostop do informacij javnega značaja se po ZDIJZ zagotavlja v posebnem postopku proti zavezancu za dostop (ki je oseba javnega prava oziroma oseba pod prevladujočim vplivom javnega sektorja), v katerem ima tudi prizadeta oseba možnost sodelovati in uveljavljati svoje pravice. Pritožnica pa teh informacij po lastnem zatrjevanju ni pridobila po postopku po ZDIJZ, niti jih ni po tem postopku posredovala tretjim osebam. Po v času objave spornih podatkov veljavnem četrtem odstavku 10. a člena ZDIJZ

je bil UJP (ne pritožnica) pristojen posredovati v svetovni splet informacije javnega značaja o transakcijah, ki so jih opravili proračunski uporabniki, in sicer datum transakcije, znesek in valuto transakcije ter namen plačila. Račun, naziv ali firmo in sedež prejemnika v dobro pa je objavil samo, če prejemnik ni bil fizična oseba. Po tedaj veljavnem zakonu torej podatkov o fizičnih osebah, ki so bili prejemniki nakazil, ni bilo dopustno objavljati. Pa tudi preostale podatke v zvezi z nakazili v breme proračunskih sredstev je bil pristojen objavljati samo UJP, ne pa pritožnica.

18. Vrhovno sodišče še dodaja, da tretji odstavek 19. člena ZVOP-1 jasno določa, da mora upravljavec osebnih podatkov, če osebni podatki niso bili zbrani neposredno od posameznika, na katerega se nanašajo, posamezniku najpozneje ob vpisu ali posredovanju osebnih podatkov uporabniku osebnih podatkov sporočiti podatke o upravljavcu in namen obdelave osebnih podatkov. V skladu s petim odstavkom istega člena teh informacij ni potrebno zagotoviti, če je vpis ali posredovanje osebnih podatkov izrecno določeno z zakonom, ta pogoj pa v obravnavanem primeru ni bil izpolnjen.

19. Pomen predhodne obvestitve posameznika, katerega podatki se obdelujejo, za zagotovitev poštene obdelave podatkov je poudarilo tudi Sodišče EU v zadevi C-201/14-Bara proti CNAS in drugim.

To sodišče je razsodilo, da Direktiva 95/46/ES nasprotuje nacionalnim ukrepom, ki javnemu organu države članice dopuščajo, da prenese osebne podatke na drug javni organ in da se ti naknadno obdelajo, ne da bi bili posamezniki, na katere se ti podatki nanašajo, obveščeni o tem prenosu in o tej obdelavi. Z vidika 19. člena ZVOP-1 in njegove evropsko pravno skladne razlage bi tako pritožnica tožnika vsekakor morala predhodno obvestiti o nameravani obdelavi in vsebini zbranih podatkov.

20. Pritožnica se neutemeljeno sklicuje na domnevno sorazmernost posega v tožnikove ustavne pravice. Presoja sorazmernosti bi se morala opraviti samo, če bi bil poseg v ustavno pravico (torej objava tožnikovih podatkov) določen z zakonom (15. člen URS), vendar že ta pogoj za poseg v ustavno pravico ni bil izpolnjen. Niti niso relevantne pritožbene navedbe, da sodbe ni mogoče izvršiti. Sodišče prve stopnje je namreč izdalo ugotovitveno sodbo po prvem odstavku 66. člena ZUS-1, ki jo je mogoče izdati tudi potem, ko je nedovoljeno stanje že prenehalo.

21. Na podlagi navedenega je Vrhovno sodišče pritožbi zaradi zmotne uporabe materialnega prava na podlagi 3. točke tretjega odstavka 80. člena ZUS-1 delno ugodilo in izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje spremenilo tako, da je ugotovilo samo kršitev 38. člena, ne pa tudi 22. člena URS. V preostalem delu pa je na podlagi 76. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje.

22. Vrhovno sodišče je o stroških pritožbenega postopka odločilo na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 154. člena, prvim odstavkom 155. člena in drugim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) tako, da vsaka stranka krije svoje stroške pritožbenega postopka. Tožnikov odgovor na pritožbo namreč ni v ničemer pripomogel k rešitvi pritožbe, saj je v njem v bistvenem delu zgolj ponovil utemeljitev sodišča prve stopnje.

V zvezi s podrobnejšimi pogoji za sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 glej sodbo VSRS I Up 161/2016 z dne 19. 10. 2016.

Tako tudi sodba VSRS I Up 129/2013 z dne 9. 5. 2014.

Tako je že v 1. členu ZIntPK določeno, da ta določa ukrepe in metode za uresničevanje namena zakona.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 21, 22, 38

Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (2010) - ZIntPK  - člen 13, 16, 16/1, 75

Zakon o varstvu osebnih podatkov (2004) - ZVOP-1  - člen 6, 6-3, 9, 9/1, 19, 19/3, 19/5

Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (2003) - ZDIJZ  - člen 6, 6/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.