VSRS Sklep I Up 64/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-04-19

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Borivoj Rozman

varstvo ustavnih pravic - subsidiarni upravni spor - zavrženje tožbe - postopek pred Agencijo za varstvo konkurence - preiskava v prostorih podjetja - odredba sodišča

Sodišče pri izdaji odredbe o preiskavi ravna kot nosilec sodne veje oblasti v okviru izvrševanja ene od svojih ustavnih pristojnosti, to je nadzora nad izvršilno vejo oblasti. Na tak sklep tudi ne more vplivati okoliščina, da je preiskava, ki jo odredi sodišče, izvršena prvenstveno za potrebe (nadzornih in prekrškovnih) postopkov ugotavljanja kršitev konkurenčnega prava, ki niso sodni postopki in jih vodi Agencija. Namen izvedbe preiskave ne vpliva na naravo odločanja sodišča, niti ne vpliva nanjo dejstvo, da podlago za izdajo sodne odredbe predstavlja ZPOmK-1. V skladu s 101. členom Zakona o sodiščih so okrožna sodišča namreč pristojna tudi za sojenje oziroma odločanje v drugih zadevah (poleg kazenskih, civilnih in registrskih), če tako določa zakon.

Vprašanje (ne)učinkovitosti pravnih sredstev po ZPOmK-1 pa ne vpliva na dejstvo, da je bilo zadoščeno pravici do sodnega varstva iz 23. člena Ustave. Prav obstoj sodnega varstva je tisto vprašanje, ki je pomembno za presojo dopustnosti upravnega spora po 4. členu ZUS-1. To, da je v zadevi odločalo sodišče, že samo po sebi pomeni, da je bilo stranki zagotovljeno sodno varstvo njenega pravnega položaja, zato dodatno sodno varstvo v subsidiarnem upravnem sporu po 4. členu ZUS-1 ni potrebno. Upravno sodišče ne more in ne sme presojati pravilnosti izvedbe postopka pred rednimi sodišči ter tam sprejetih odločitev.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, ki jo je tožnica vložila na podlagi 4. člena ZUS-1 zoper odredbo Okrožnega sodišča v Ljubljani, opr. št. IV Kpd 1832/2016 z dne 13. 1. 2017 (I. točka izreka), in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (II. točka izreka).

2. Sodna odredba o preiskavi v poslovnih prostorih tožnice je bila izdana na podlagi tretjega in četrtega odstavka 28. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (v nadaljevanju ZPOmK-1). Tožnica je v tožbi predlagala, (1) da se odredba odpravi in se postopek preiskave na podlagi te odredbe v celoti ustavi; (2) da se toženki prepove nadaljnje poseganje v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnice ter (3) povračilo stroškov postopka. Kot razlog za dopustnost tožbe je navajala, da zoper sodno odredbo o preiskavi, izdano na podlagi ZPOmK-1, ni predvideno nobeno pravno sredstvo ali drugo sodno varstvo. Kot tožbene razloge je uveljavljala zmotno uporabo materialnega prava, bistveno kršitev določb postopka ter nepravilno oziroma nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. Sklicevala se je tudi na poseg v pravice iz 25., 35., 36., 37. in 38. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustave) ter 6., 8. in 13. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

3. Sodišče prve stopnje je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa o zavrženju tožbe pojasnilo, da je bila sporna sodna odredba izdana v okviru izvrševanja sodne funkcije, torej v postopku sodnega varstva pred rednim sodiščem, zato je ni mogoče izpodbijati s tožbo v rednem upravnem sporu niti v subsidiarnem upravnem sporu. Ne gre namreč za upravni akt niti za posamični akt v smislu 4. člena ZUS-1. Sodno varstvo je bilo tožnici zagotovljeno že s tem, da je o zahtevi Agencije RS za varstvo konkurence (v nadaljevanju Agencije) za izdajo odredbe o preiskavi odločalo sodišče. Po izčrpanju pravnih sredstev pa imajo udeleženci sodnih postopkov možnost uveljavljati kršitve ustavnih pravic z ustavno pritožbo pred Ustavnim sodiščem. Sodišče prve stopnje se je sklicevalo tudi na odločitve Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 178/2015 z dne 6. 4. 2016, I Up 37/2016 z dne 18. 5. 2016 in I Up 225/2016 z dne 4. 8. 2016.

4. Pritožnica sklep sodišča prve stopnje izpodbija iz vseh pritožbenih razlogov po prvem odstavku 75. člena ZUS-1 ter priglaša stroške pritožbenega postopka. Nasprotuje stališču, da je Okrožno sodišče v Ljubljani odredbo o preiskavi izdalo kot nosilec sodne veje oblasti ob izvrševanju svojih ustavnih pristojnosti. Meni, da ni bistveno, kateri organ odločbo izda, temveč v kakšnem postopku, s kakšnim namenom, vsebino in učinki jo izda. Zgolj dejstvo, da je sporno odredbo izdalo sodišče, naj bi posledično še ne pomenilo, da je šlo za sodni postopek. Nasprotno, odredba naj bi bila izdana kot upravni akt v upravnem postopku, po določbah ZPOmK-1 in Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ter znotraj (in za potrebe) upravnega postopka, v katerem Agencija ugotavlja kršitve prava varstva konkurence. Vse to naj bi potrjevala tudi odločitev Okrožnega sodišča v Ljubljani, da se tožnici zavrne vpogled v spis, ker ZPOmK-1 vpogleda v spis pred sodiščem ne omogoča. Po mnenju tožnice to pomeni, da ne gre za sodni, temveč za upravni spis. Izpostavlja, da sodišče pri izdaji odredbe ni odločalo na podlagi kontradiktornega postopka, temveč zgolj na podlagi zahteve Agencije kot upravnega organa, na tak način pa naj bi ne bilo mogoče v skladu s 23. členom Ustave zagotoviti nepristranskega in neodvisnega odločanja. Hkrati naj bi bila v nasprotju s 25. členom Ustave ureditev v ZPOmK-1, ki ne predvideva pravnih sredstev zoper odredbo o preiskavi. Z novelo ZPOmK-1E je bila namreč iz tretjega odstavka 55. člena ZPOmK-1 črtana pravica do izpodbijanja sklepa o preiskavi v okviru sodnega varstva zoper dokončno odločbo Agencije, medtem ko ni bila hkrati sprejeta rešitev, ki jo je prvotno vseboval predlog novele in ki bi preiskovancu podelila pravico do neposredne pritožbe zoper odredbo o preiskavi. Dodatno pravno podlago za upravni spor zoper odredbo o preiskavi vidi tudi v četrtem odstavku 55. člena ZPOmK-1, ki določa, da je postopek sodnega varstva dovoljen zoper sklep, zoper katerega je po določbah, ki urejajo splošni upravni postopek, dovoljena pritožba. Odredba o preiskavi naj bi namreč imela enako pravno naravo kot sklep upravnega organa. Do teh očitkov naj bi se sodišče prve stopnje sploh ne opredelilo. Nenazadnje pritožnica opozarja, da je nadzorni postopek po ZPOmK-1 tako specifičen, da dosedanja sodna praksa Vrhovnega sodišča, na katero se sklicuje sodišče prve stopnje, zanj ni uporabljiva.

7. V (rednem) upravnem sporu odloča upravno sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnikov (2. člen ZUS-1). Zoper posamične akte sodišč ni zagotovljen upravni spor po 2. členu ZUS-1, saj 3. člen ZUS-1 izrecno določa, da upravni akti niso tiste odločitve, ki jih nosilci zakonodajne in sodne veje oblasti sprejemajo za izvrševanje svojih ustavnih pristojnosti. Po 4. členu ZUS-1 pa se zagotavlja subsidiarno sodno varstvo v upravnem sporu v primerih, ko organi posegajo s svojimi posamičnimi akti in dejanji v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, pa ta za uveljavljanje takih posegov nima zagotovljenega drugega (primarnega) sodnega varstva.

8. Pritožbene navedbe, da pri izdaji odredbe o preiskavi po ZPOmK-1 sodišče ne izvršuje svojih pristojnosti kot nosilec sodne veje oblasti, temveč postopa kot upravni organ v upravnem postopku, odredba pa je posledično upravni akt, so neutemeljene. Ustavno sodišče je pri presoji ustavnosti prej veljavnega prvega odstavka 28. člena ZPOmK-1, v skladu s katerim je sklep o preiskavi izdala Agencija sama, zavzelo stališče, da mora za omejevanje preiskave kot invazivnega posega v pravice preiskovanega podjetja do prostorske in komunikacijske zasebnosti veljati ustavna zahteva po vnaprejšnji sodni odločbi iz drugega odstavka 36. člena Ustave.

Bistvo sodne odločbe o dovolitvi preiskave, kot jo predvideva 36. člen Ustave, je v nadzoru sodne veje oblasti nad izvršilno vejo oblasti (kamor je mogoče šteti tudi Agencijo kot specializiran državni organ, pristojen za varstvo konkurence

), ki praviloma ogroža ustavne pravice do zasebnosti.

Gre torej za odraz doktrine o ločitvi oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno oblast (drugi odstavek 3. člena Ustave) z namenom vzpostavitve sistema zavor in ravnotežja oziroma sistema vzajemne kontrole nosilcev oblasti. Vnaprejšnja sodna dovolitev preiskave je jamstvo pred samovoljnim poseganjem države v delovanje posameznih subjektov.

9. Iz tega je mogoče brez dvoma zaključiti, da sodišče pri izdaji odredbe o preiskavi ravna kot nosilec sodne veje oblasti v okviru izvrševanja ene od svojih ustavnih pristojnosti, to je nadzora nad izvršilno vejo oblasti. Na tak sklep tudi ne more vplivati okoliščina, da je preiskava, ki jo odredi sodišče, izvršena prvenstveno za potrebe (nadzornih in prekrškovnih) postopkov ugotavljanja kršitev konkurenčnega prava, ki niso sodni postopki in jih vodi Agencija. Namen izvedbe preiskave ne vpliva na naravo odločanja sodišča, niti ne vpliva nanjo dejstvo, da podlago za izdajo sodne odredbe predstavlja ZPOmK-1. V skladu s 101. členom Zakona o sodiščih so okrožna sodišča namreč pristojna tudi za sojenje oziroma odločanje v drugih zadevah (poleg kazenskih, civilnih in registrskih), če tako določa zakon.

10. Ker pri sodni odredbi o preiskavi očitno ne gre za upravni akt, sodno varstvo v upravnem sporu tudi ne more biti utemeljeno na določbi četrtega odstavka 55. člena ZPOmK-1. Ta se namreč po vsebini nanaša na sklepe Agencije. Sodišču prve stopnje se, glede na zavzeta pravilna stališča o pravni naravi sodne odredbe o preiskavi, do tega tožbenega argumenta niti ni bilo treba posebej opredeljevati, zato tudi ni zagrešilo nobenih kršitev določb postopka, ki mu jih očita pritožnica.

11. Sodno varstvo v upravnem sporu zoper odredbo o preiskavi ne izhaja niti iz dejstva, da v fazi odreditve preiskave ni zagotovljena kontradiktornost postopka. Odredba o preiskavi je po svoji naravi akt presenečenja.

V nasprotju z namenom ureditve preiskave bi bilo, če bi bilo podjetje, za katerega obstaja sum, da bo vplivalo na dokazno gradivo, ki ga je treba zavarovati, o njej vnaprej obveščeno. Res je, da posebnega pravnega sredstva zoper odredbo o preiskavi, o katerem bi se odločilo v kontradiktornem postopku, ZPOmK-1 ne predvideva, vendar je Ustavno sodišče (v povezavi z odredbami o preiskavah v kazenskem postopku) ob zavzetem stališču, da je treba za zagotovitev ustavne pravice do pravnega sredstva zoper akte, ki so izdani na način, da prizadeta oseba o postopku njihovega sprejemanja ni vnaprej obveščena, omogočiti naknadno kontrolo njihove ustavnosti in zakonitosti v dejanskem in pravnem pogledu,

že zavzelo tudi stališče, da tako pravno sredstvo ni nujno posebna in neposredna pritožba zoper akt, temveč je lahko to tudi drugo učinkovito pravno sredstvo.

ZPOmK-1 kontradiktornost postopka zagotavlja v nadaljnjih fazah postopka pred Agencijo (19. člen ZPOmK-1), kontradiktoren pa je tudi postopek sodnega varstva zoper odločbe Agencije, ki poteka pred Upravnim sodiščem po pravilih ZPOmK-1 in ob smiselni uporabi ZUS-1. Ne glede na navedeno pa je Vrhovno sodišče že zavzelo stališče, da mora biti vsaj do konca izvedbe preiskave sodišče, ki izda odredbo o preiskavi, tudi garant pravilnosti in zaknitosti njene izvedbe ter pravic strank in tretjih oseb med njeno izvedbo.

12. Vprašanje (ne)učinkovitosti pravnih sredstev po ZPOmK-1 pa ne vpliva na dejstvo, da je bilo zadoščeno pravici do sodnega varstva iz 23. člena Ustave. Prav obstoj sodnega varstva pa je tisto vprašanje, ki je pomembno za presojo dopustnosti upravnega spora po 4. členu ZUS-1. Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča (na katero se je povsem utemeljeno sklicevalo tudi sodišče prve stopnje) ZUS-1 v povezavi s 157. členom Ustave ni mogoče razlagati tako, da v odsotnosti pritožbe oziroma drugega pravnega sredstva zoper odločitev sodnika vselej vstopi možnost (subsidiarnega) upravnega spora. To, da je v zadevi odločalo sodišče, že samo po sebi pomeni, da je bilo stranki zagotovljeno sodno varstvo njenega pravnega položaja, zato dodatno sodno varstvo v subsidiarnem upravnem sporu po 4. členu ZUS-1 ni potrebno. Upravno sodišče pa ne more in ne sme presojati pravilnosti izvedbe postopka pred rednimi sodišči ter tam sprejetih odločitev.

13. Ker ostale pritožbene navedbe ne morejo vplivati na drugačno odločitev v zadevi, podani pa niso niti razlogi, na katere mora Vrhovno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

14. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama nosi stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Odločba Ustavnega sodišča U-I-40/12 z dne 11. 4. 2013, 38. točka obrazložitve.

Agencija je pravna oseba javnega prava, ki je pri izvajanju svojih nalog in pristojnosti neodvisna in samostojna (tretji in četrti odstavek 5. člena ZPOmK-1).

L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije (Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, 2002), str. 387.

Podobno tudi Ustavno sodišče v odločbi U-I-115/14, Up-218/14 z dne 21. 1. 2016, 54. točka obrazložitve (v zvezi z odredbami o preiskavah, izdanih v kazenskem postopku).

Odločba Ustavnega sodišča U-I-190/00 z dne 13. 2. 2003, 5. točka obrazložitve.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 31/2017 z dne 16. 3. 2017.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 36

Zakon o preprečevanju omejevanja konkurence (2008) - ZPOmK-1  - člen 28, 55

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.