VSRS Sklep I Up 231/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-02-01

Sklep UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) II U 159/2016

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Marko Prijatelj

kršitev človekovih pravic z dejanjem - varuh človekovih pravic - dejanje varuha - oblastveno dejanje

Delovanje Varuha niti z vidika splošne opredelitve njegovih nalog in pristojnosti niti z vidika ravnanja v konkretnem primeru očitno ne ustreza značilnostim oblastvenega delovanja. Njegovo ravnanje je usmerjeno v nadzor nad delovanjem nosilcev oblasti in se tudi izraža v ukrepih, ki so usmerjeni prav zoper navedene oblastvene subjekte in ne druge osebe, nosilce človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

Mnenje Varuha po svoji naravi pomeni le presojo dejanj nosilcev oblasti, kot to pravilno argumentira tožena stranka. Kot tako tudi ne more biti predmet naknadnega sodnega nadzora, saj ne gre za izvrševanje oblasti nasproti drugi osebi, ki bi bila nosilec varovanih človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Zato sodišče v upravnem sporu ni in ne more biti pristojno vsebinsko nadzirati, spreminjati ali nadomeščati mnenj Varuha, ki jih le-ta oblikuje v okviru svojega ustavnega položaja ter zakonskih pristojnosti.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z uvodoma navedenim izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje ob smiselni uporabi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju pritožnice), s katero je zahtevala ugotovitev, da je bilo z mnenjem, ki ga je dne ... na tiskovni konferenci podala tožena stranka (Varuh človekovih pravic), nezakonito poseženo v pravico tožeče stranke iz 5. člena Konvencije ZN o otrokovih pravicah, 8. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP) ter 53., 14. in 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava, 1. točka tožbenega zahtevka), ob tem pa tudi, da se toženi stranki naloži odprava posledic navedenega dejanja na način, da v roku 8 dni na novinarski konferenci prekliče svoje mnenje z dne 8. 4. 2016 (2. točka tožbenega zahtevka), da se ji prisodi pravična denarna odškodnina (3. točka tožbenega zahtevka) in povrnejo stroški postopka (4. točka tožbenega zahtevka).

2. Sodišče prve stopnje je v utemeljitev svoje odločitve navedlo, da v predmetnem subsidiarnem upravnem sporu o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin pritožnice, Varuha človekovih pravic (v nadaljevanju Varuh) glede na njegov položaj v strukturi državnih institucij ni mogoče šteti za organ iz 1. člena ZUS-1, zato tudi očitano dejanje ne more biti predmet presoje v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1. Varuh predstavlja neformalno obliko varstva pravic posameznikov v razmerju do nosilcev javnih pooblastil in na področju svojega delovanja nima neposrednih pristojnosti za oblastno ukrepanje. Mnenje z dne 8. 4. 2016, izraženo na tiskovni konferenci, predstavlja po stališču sodišča prve stopnje tako le obliko delovanja Varuha v skladu s pooblastilom, ki mu ga daje zakon. Ob tem sodišče prve stopnje dodaja, da je tožeči stranki zagotovljeno glede njenega zahtevka po povrnitvi škode tudi drugo sodno varstvo.

3. Zoper navedeni sklep sodišča prve stopnje je pritožnica vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov iz 75. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1. Ob tem navaja, da je Varuh v razmerju do drugih državnih organov sicer samostojen in neodvisen organ, vendar kot tak organ Republike Slovenije, tako da ni razloga, da tožba v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1 v povezavi s 1. členom ZUS-1 zoper njega ne bi bila dopustna. Izpodbijano mnenje Varuha nezakonito posega v upoštevno vez med starimi starši ter njihovimi vnuki, ki je ustavno in konvencijsko varovana kot del varstva družine, doma ter zasebnega življenja. Zatrjuje, da je zmotno stališče sodišča prve stopnje, da ima Varuh zakonsko pooblastilo, da lahko javnosti predstavlja konkretne zadeve in podaja mnenje s tem v zvezi. Nasprotuje tudi razlagi, da sodišče prve stopnje ni pristojno za odločanje o povračilu nepremoženjske škode, nastale tožnici. Vrhovnemu sodišču predlaga, da pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da tožbi ugodi oziroma podredno, da zadevo vrne prvostopenjskemu sodišču v ponovno obravnavanje, pritožnici pa prizna stroške pritožbenega postopka in jih naloži v plačilo toženi stranki.

4. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo prereka vse pritožbene navedbe in Vrhovnemu sodišču predlaga, da pritožbo zavrne.

6. Pritožnica je s tožbo v upravnem sporu, vloženo po 4. členu ZUS-1, zahtevala ugotovitev, da je Varuh človekovih pravic s svojim dejanjem (mnenjem, podanim na tiskovni konferenci) posegel v njene ustavne pravice. V predmetnem sporu se torej želi presojo zakonitosti dejanja tožene stranke, s katerim naj bi posegla v ustavne pravice pritožnice.

7. Z zakonom je skladno z drugim odstavkom 157. člena Ustave določeno (4. člen ZUS-1), da v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti, se v postopku uporabljajo določbe tega zakona, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta.

8. Kot je Vrhovno sodišče že poudarilo v svoji praksi,(1) morajo biti za sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji. Postopek se lahko začne le na podlagi tožbe, vložene skladno z zakonom, s katero oseba uveljavlja sodno varstvo svojih ustavnih pravic zaradi nezakonitega dejanja in v zvezi s tem postavi ustrezen tožbeni zahtevek. Da je tako tožbo mogoče obravnavati pa morajo biti izpolnjene vse splošne zakonske procesne predpostavke (36. člena ZUS-1), kar pomeni, da mora biti tožba pravočasna, dovoljena, vložena po upravičeni osebi itd. Poleg splošnih procesnih predpostavk pa je pri presoji dovoljenosti take tožbe treba upoštevati tudi posebne procesne predpostavke (36. člen v povezavi s 4. členom ZUS-1). Tako je tožba dovoljena, če je v njej zatrjevano dejanje javne oblasti, ki naj bi poseglo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, izvedeno s strani organa države oziroma samoupravne lokalne skupnosti ali nosilca javnega pooblastila pri izvrševanju njegovih oblastvenih pooblastil. Ker pa je sodno varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu subsidiarno, je za dovoljenost tožbe treba tudi presoditi, ali ima glede na okoliščine in značilnosti v tožbi zatrjevane kršitve ustavnih pravic tožnik na voljo drugo učinkovito sodno varstvo. Če navedene procesne predpostavke niso izpolnjene, je tožbo treba zavreči.

9. V subsidiarnem upravnem sporu po drugem odstavku 157. člena Ustave ter na podlagi 4. člena ZUS-1 se posameznika tako varuje pred vsemi posegi oblasti, ki bi lahko vplivali na njegove ustavno varovane človekove pravice ali temeljne svoboščine, ne glede na to, kateri nosilec oblasti jih izvrši (organ države, samoupravne lokalne skupnosti itd.) in v kakšni obliki (z aktom ali dejanjem). To sodno varstvo torej varuje ustavne pravice vsakogar pred nezakonitim izvajanjem oblasti, če mu ni zagotovljeno drugo učinkovito sodno varstvo. Vendar pa po drugi strani do tega sodnega varstva v upravnem sporu ni upravičen, kdor sploh ni bil izpostavljen izvrševanju javne oblasti in z njim ni bil prizadet v njegovem ustavno varovanem položaju. Ob drugih oblikah prizadetosti pravnega položaja lahko prizadeta oseba uveljavlja druge, temu ustrezne oblike sodnega varstva. Temeljno vprašanje, od katerega je odvisna odločitev v zadevi, je torej, ali je sporno dejanje Varuha v obravnavani zadevi mogoče šteti za dejanje javne oblasti, ki ga je storil Varuh kot organ države pri izvrševanju svojih oblastvenih pooblastil in ki je poseglo v ustavne pravice pritožnice.

10. Z vidika navedenih izhodišč je sicer mogoče pritrditi stališču pritožnice, da je tudi Varuh državni organ v smislu 1. člena ZUS-1, vendar pa je navedena opredelitev za odločitev lahko pomembna le tedaj, če je mogoče tudi njegovo sporno dejanje opredeliti kot oblastveno dejanje oziroma izvrševanje javne oblasti. Pri tem pa ne kaže enačiti vprašanja izvrševanja oblasti z izvajanjem javnih nalog oziroma nalog v javnem interesu. Oblast se izrazi v enostranskem poseganju v pravice ali pravne interese temu odločanju ali delovanju podrejene osebe v oblikah zapovedi, prepovedi ali ugotovitev, omejevanja ali urejanja javnopravnih razmerij oziroma nalaganja javnopravnih obveznosti. Nujno je torej, da je oblast usmerjena prav proti tej osebi s ciljem spremeniti njen položaj oziroma doseči s pooblastili predvidene ali zahtevane učinke.

11. Delovanje Varuha pa niti z vidika splošne opredelitve njegovih nalog in pristojnosti niti z vidika ravnanja v konkretnem primeru očitno ne ustreza tem značilnostim oblastvenega delovanja. Njegovo ravnanje je usmerjeno v nadzor nad delovanjem nosilcev oblasti in se tudi izraža v ukrepih, ki so usmerjeni prav zoper navedene oblastvene subjekte in ne druge osebe, nosilce človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Še več, tudi samo delovanje Varuha je tako po zakonski kot po konceptualni opredelitvi neoblastno in le omejeno formalizirano, saj naj bi dosegal učinke (spoštovanje ter varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin) predvsem s prepričljivostjo argumentov, osebnim strokovnim ugledom in avtoriteto institucije Varuha, pa tudi z jasnim in odločnim zavzemanjem stališč, ki morajo biti sporočena tako naslovnemu nosilcu oblasti kot tudi splošni javnosti (8. člen Zakona o varuhu človekovih pravic, v nadaljevanju: ZVarCP). To pravilno poudarja tudi sodišče prve stopnje.

12. V okviru svojih pristojnosti Varuh sprejme mnenje kot akt, v katerem opredeli svoje razumevanje konkretnega primera (ali širših vprašanj, 9. člen ZVarCP), kar je njegova pristojnost in dolžnost. Tako mnenje Varuha pa po svoji naravi pomeni le presojo dejanj nosilcev oblasti, kot to pravilno argumentira tožena stranka. Kot tako tudi ne more biti predmet naknadnega sodnega nadzora, saj ne gre za izvrševanje oblasti nasproti drugi osebi, ki bi bila nosilec varovanih človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Zato sodišče v upravnem sporu ni in ne more biti pristojno vsebinsko nadzirati, spreminjati ali nadomeščati mnenj Varuha, ki jih le-ta oblikuje v okviru svojega ustavnega položaja ter zakonskih pristojnosti. Seveda je pri vsaki pravni presoji, tudi presoji s strani Varuha, rezultat odvisen od okoliščin konkretnega primera. Tako je tudi povsem neizbežno, da Varuh v določenih primerih zatrjevanih ali domnevnih kršitev človekovih pravic tudi ne ugotovi. Vendar pa tudi v primeru, če Varuh meni, da kršitve človekovih pravic s predmetnim ravnanjem oblastvenih subjektov niso podane, to še ne more pomeniti posega v pravni položaj tistih, ki s takim mnenjem Varuha ne soglašajo.

13. Navedeno je mogoče ugotoviti tudi v konkretnem primeru, saj oblikovanje mnenja Varuha o obstoju kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter drugih s tem povezanih nepravilnosti pri ravnanju organov oblasti (Centrov za socialno delo itd.) ni pomenilo oblastvenega posega v pravni položaj pritožnice. Sodišče v upravnem sporu tega mnenja ne more ne vsebinsko presojati in ne nadomeščati, prav tako pa tudi ne naložiti Varuhu kot toženi stranki, da svoje mnenje (javno) prekliče. Tudi javna predstavitev spornega mnenja je bila predmet odločitve Varuha, saj je njegova zakonsko utemeljena možnost, da odloči o tem, da o svojih ugotovitvah in mnenju glede (obstoja ali neobstoja) kršitev človekovih pravic seznani širši krog oseb. Pri tem je sam postopek pred Varuhom sicer zaupen, vendar pa to ne pomeni, da tudi rezultata takega postopka ni mogoče razkriti, kot 8. člen ZVarCP in druge zakonske določbe razume pritožnica. Iz zakonskega besedila je namreč jasno, da Varuh o svojih ugotovitvah in ukrepih (lahko) obvešča tudi javnost, kar v okviru zakonskih omejitev (npr. varstva osebnih podatkov) ne izključuje konkretnih primerov, ki so z vidika presoje Varuha za razumevanje in delovanje pravne države, za doseganje drugih splošnih ciljev ali učinkovito razrešitev konkretnega primera lahko pomembni. Iz vsebine obravnavane tožbe ter pritožbe pa je tudi očitno, da pritožnica v bistvu oporeka javni predstavitvi vsebine mnenja, s katerim v konkretnem primeru ne soglaša, vendar pa tudi ne izkaže nobenih posledic oziroma vzročne zveze te javne predstavitve (tiskovne konference) s prizadetostjo katere od njenih ustavnih pravic.

14. V zvezi s tožbenim zahtevkom za povrnitev škode Vrhovno sodišče poudarja, da je uveljavljanje tega zahtevka v upravnem sporu akcesorno, zato ob zavrženju tožbe, vložene na podlagi 4. člena ZUS-1, o tem zahtevku ni mogoče samostojno odločati.

15. Ker pritožba ni utemeljena in niso podani razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, jo je Vrhovno sodišče zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1). Do ostalih pritožbenih navedb se Vrhovno sodišče ni opredeljevalo, saj so za odločitev v zadevi nebistvene in nanjo ne morejo vplivati.

16. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

(1) Sodba in sklep Vrhovnega sodišča I Up 161/2016 z dne 19. 10. 2016.

URS člen 157. ZUS-1 člen 1, 4, 36. ZVarCP člen 8, 9.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.