VSRS Sklep I Up 336/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-06-14

dr. Erik Kerševan (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

upravni akt - poseg v tožnikov pravni položaj - skladnost pravilnika z zakonom in kolektivno pogodbo

Davčni organ je kot oblastveni organ v okviru izvrševanja svoje upravne funkcije (opravljanja nadzora nad kršitvijo zakona pri zavezanki za davek) pritožnici naložil konkretno ravnanje. To je storil z odločbo in na ta način odločil o njeni obveznosti v konkretnem primeru, za katero je menil, da izhaja iz predpisa (da pritožnica kot upravljavka vrhnje domene ".si" blokira dostope do konkretne domene). Z izdajo odločbe je torej vplival na njen pravni položaj, se pravi, da je vanj posegel. S tem pa se pritožnica ne strinja, saj meni, da ji je davčni organ brez pravne podlage naložil določeno ravnanje. Navedena odločba zato v spornem delu v razmerju do pritožnice izpolnjuje pogoje za obravnavanje v upravnem sporu, kot izhajajo iz 2. člena ZUS-1.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 346/2016-13 z dne 18. 10. 2016 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v nov postopek.

II. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zavrglo tožbo, ki jo je tožnica vložila zoper odločbo Finančne uprave Republike Slovenije, DT 0610-4404/2014-112 z dne 27. 8. 2015. Z njo je navedeni organ na podlagi prvega odstavka 37. člena Zakona o finančni upravi

(v nadaljevanju ZFU) in 8. člena Pravilnika o načinu izvrševanja pooblastil uradnih oseb Finančne uprave Republike Slovenije in označitvi službenih vozil Finančne uprave Republike Slovenije

(v nadaljevanju pravilnik) odločil, da se družbi A. A., d. o. o., Maribor (v nadaljevanju zavezanka za davek), do odprave nepravilnosti, ki so navedene v tam navedenih odločbah istega upravnega organa z dne 9. 4. 2015 in 14. 7. 2015, zapečati spletna domena x, ki jo uporablja pri opravljanju dejavnosti trgovine na drobno po internetu, ter da se navedena spletna domena zapečati tudi zaradi kršitve prepovedi opravljanja dejavnosti, izrečene s prej navedeno odločbo z dne 9. 4. 2015 (1. točka izreka). Tožnici je odredil, da takoj po prejemu te odločbe onemogoči dostop do domene x in da za primere poskusa dostopanja do nje objavi obvestilo o zapečatenju, ki je priloga odločbe (2. točka izreka). Ministrstvo za finance je tožničino pritožbo, vloženo zoper 2. točko izreka, zavrnilo kot neutemeljeno z odločbo, št. DT-499-16-171/2015-3 z dne 18. 1. 2016.

2. V obrazložitvi sklepa sodišče prve stopnje navaja, da izpodbijana odločba ni upravni akt v smislu 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Z odločbo je bila tožnici odrejena le prisilna izvršitev izrečenega ukrepa (nastopa le v vlogi izvršiteljice), saj je opravljanje blokad oziroma izbrisov posameznih domen njena pristojnost. Po sklepu Vlade Republike Slovenije o ustanovitvi javnega zavoda Arnes (v nadaljevanju sklep o ustanovitvi javnega zavoda) ji je bila namreč zaupana funkcija nacionalnega registra za vrhnjo domeno ".si." Da takšni akti niso upravni akti, izhaja iz stališč Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 253/2009 z dne 9. 7. 2009, I Up 163/2009 z dne 3 1. 10. 2009 in I Up 213/2009 z dne 1. 10. 2009. Sodišče je še ocenilo, da tožnica ne uveljavlja sodnega varstva svojih pravic ali pravnih interesov, zato ni aktivno legitimirana za vložitev tožbe in ne more biti stranka v tem sporu. Zaključno je kot pravno podlago za zavrženje tožbe navedlo še 6. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep vložila pritožbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje, toženki pa naloži plačilo stroškov pritožbenega postopka.

4. Toženka v odgovoru predlaga zavrnitev pritožbe, saj meni, da pritožnica z navedbami ne zahteva sodnega varstva svojih pravic in pravnih koristi.

6. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je bila za odločitev ključna presoja sodišča, da izpodbijana odločba v delu, v katerem je pritožnici naloženo zapečatenje domene in objava obvestila, ni upravni akt in da očitno ne gre za poseg v pritožničin pravni položaj.

7. Pritožnica se z navedenim ne strinja. Poudarja, da je naslovnica izpodbijane odločbe, da ji je bila v upravnem postopku priznana aktivna legitimacija in da odločba od nje terja aktivno ravnanje, saj mora zaradi preprečitve dostopa do domene in objave obvestila o zapečatenju vzpostaviti spletni strežnik, na katerem bo besedilo iz priloge izpodbijane določbe, in vzpostaviti preusmeritev z domene x na novo domeno. V zakonu ni podlage, po kateri bi se jo lahko štelo za pomočnika pri opravljanju davčne izvršbe oziroma za organizacijo, ki je dolžna slediti ukrepom, ki jih naloži davčna uprava posameznim zavezancem za davek. Sklep o ustanovitvi javnega zavoda ji te dolžnosti ne nalaga. Ne strinja se niti z uporabo 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, saj ni očitno, da ji določena pravica ne pripada oziroma da izpodbijani akt ne posega v njene pravne koristi. Sodišče prve stopnje je namreč tožbo zavrglo šele po natančni in izčrpni analizi vlog in trditev strank in vsebinski presoji narave obveznosti, ki ji je bila naložena, ter njenega položaja in pristojnosti. Sodišče je torej meritorno presojalo kršitev njenih pravic in pravnih koristi, nato pa zavrglo tožbo zaradi pomanjkanja aktivne legitimacije.

8. Po presoji Vrhovnega sodišča so navedeni očitki utemeljeni. Iz uvodnih povzetkov te obrazložitve izhaja, da je davčni organ kot oblastveni organ v okviru izvrševanja svoje upravne funkcije (opravljanja nadzora nad kršitvijo zakona pri zavezanki za davek) pritožnici naložil konkretno ravnanje. To je storil z odločbo in na ta način odločil o njeni obveznosti v konkretnem primeru, za katero je menil, da izhaja iz predpisa (da pritožnica kot upravljavka vrhnje domene ".si" blokira dostope do konkretne domene). Z izdajo odločbe je torej vplival na njen pravni položaj, se pravi, da je vanj posegel. S tem pa se pritožnica ne strinja, saj meni, da ji je davčni organ brez pravne podlage naložil določeno ravnanje. Navedena odločba zato v spornem delu v razmerju do pritožnice izpolnjuje pogoje za obravnavanje v upravnem sporu, kot izhajajo iz 2. člena ZUS-1.

9. Na drugačno presojo pravne narave izpodbijanega akta ne more vplivati okoliščina, ki jo poudarja sodišče prve stopnje, da naj bi bila odločba izdana pritožnici v vlogi izvršiteljice ukrepa, izrečenega zavezanki za davek, in da naj bi ta vloga izhajala iz sklepa o ustanovitvi javnega zavoda,

saj pritožnica opravlja funkcijo nacionalnega registra za vrhnjo domeno ".si" in da je v njeni pristojnosti podaljšanje, blokiranje in izbris domene.

10. Glede slednjega Vrhovno sodišče ugotavlja in s tem pritrjuje pritožnici, da se je sodišče prve stopnje na ta način spustilo v obravnavo utemeljenosti pritožnici naložene obveznosti in s tem preseglo okvir predhodnega preizkusa tožbe. V takem primeru bi moralo tožbo po predhodni obravnavi v njej navedenih razlogov, če bi jih ocenilo kot neutemeljene, zavrniti. Poleg tega omenjeno stališče ni pravilno. Iz sklepa o ustanovitvi javnega zavoda je razvidno, da pritožnica storitve v zvezi z izvajanjem funkcije nacionalnega registra za vrhnjo domeno ".si" izvaja kot tržno dejavnost (3. točka drugega odstavka 6. člena). Ne iz tega ne iz drugih določb ne izhaja, da je pri blokiranju domen dolžna nastopati v javnem interesu kot izvršiteljica ukrepa po odredbi državnega organa, torej kot njen izpolnitveni pomočnik glede dejanja, ki bi ga sicer morala opraviti uradna oseba ob izrečeni prepovedi opravljanja dejavnosti zavezancu (prim. prvi odstavek 8. člena pravilnika).

11. Za odločitev v tej zadevi so nerelevantne odločbe Vrhovnega sodišča, na katere se sklicuje sodišče prve stopnje. Te se nanašajo na sklepe o dovolitvi izvršbe (prisilna izvršitev gradbenih inšpekcijskih ukrepov), torej na zadeve s povsem drugačnim pravnim in dejanskim stanjem.

12. Tožnik v upravnem sporu je oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta (prvi odstavek 17. člena ZUS-1). Ker je pritožnica po predhodno obrazloženem imela podlago za sodelovanje v upravnem postopku zaradi varstva svojih pravnih koristi, je aktivno legitimirana tudi za vložitev tožbe v upravnem sporu.

13. Glede na navedeno je sodišče prve stopnje nepravilno štelo, da izpodbijana odločba ni upravni akt, da pritožnica ne varuje svojih pravnih koristi in da ni aktivno legitimirana za tožbo ter da zanjo nima pravnega interesa. S tem je kršilo določbe 3., 4. in 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, kar je vplivalo na zakonitost odločitve (drugi odstavek 75. člena ZUS-1). Vrhovno sodišče je zato pritožbi ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo in vrnilo zadevo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek (77. člen ZUS-1). V novem postopku bo moralo o tožbi (ta je vložena zoper celotno odločbo z dne 27. 8. 2015, čeprav je bila v pritožbenem postopku izpodbijana le 2. točka njenega izreka) ponovno odločiti, v okviru vsebinske obravnave pa med drugim zlasti presoditi, ali je 8. člen pravilnika skladen s 37. členom ZFU ali pa v delu, v katerem določa, da se zapečatenje spletnih strani izvede z odredbo ponudniku storitev informacijske družbe, samostojno, brez podlage v zakonu določa dolžnosti posameznikov.

14. Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Navedena določba se glasi:"Če uradna oseba pri opravljanju nalog finančne uprave ugotovi, da je kršen zakon ali drug predpis, katerega izvajanje nadzoruje, lahko, če je to nujno potrebno zaradi preprečitve nadaljnje kršitve, do odprave nepravilnosti z odločbo prepove opravljanje dejavnosti ter hkrati zapečati poslovne prostore, dokumente ali predmete."

Po tem členu pravilnika lahko uradna oseba, če zavezancu prepove opravljanje dejavnosti, zapečati tudi spletne strani, ki jih ta uporablja pri opravljanju dejavnosti, če je to nujno potrebno zaradi preprečitve nadaljnje kršitve zakona ali drugega predpisa, katerega izvajanje nadzoruje (prvi odstavek). Zapečatenje spletnih strani iz prejšnjega odstavka se v skladu s prvim odstavkom 37. člena ZFU izvede z odredbo ponudniku storitev informacijske družbe, s katero se omeji dostop do spletnih strani, ki jih zavezanec uporablja pri opravljanju dejavnosti (drugi odstavek). Uradna oseba lahko v primerih iz prejšnjega odstavka naloži ponudniku storitev informacijske družbe tudi objavo obvestila o zapečatenju (tretji odstavek).

Ta določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj (prvi odstavek), ter da je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 17, 17/1, 36, 36/1-3, 36/1-4, 36/1-6

Pravilnik o načinu izvrševanja pooblastil uradnih oseb Finančne uprave Republike Slovenije in označitvi službenih vozil Finančne uprave Republike Slovenije (2015) - člen 8, 8/1

Sklep o ustanovitvi javnega zavoda Akademska in raziskovalna mreža Slovenije (2014) - člen 6, 6/2-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.