VSRS Sodba X Ips 26/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-02-15

Sodba UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) II U 108/2015

Brigita Domjan Pavlin (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI SPOR

dovoljena revizija - nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora - vrednostni kriterij - zavezanec za plačilo - vezanost na inšpekcijsko odločbo zaradi nelegalne gradnje - zavrnitev predlaganih dokazov brez glavne obravnave

Okoliščina, da organ izda odločbo o nadomestilu za degradacijo in uzurpacijo prostora po prejemu inšpekcijske odločbe zaradi nelegalne gradnje, vzpostavlja vezanost organa, ki odmerja nadomestilo, na dejansko stanje glede tega, kdo je inšpekcijski zavezanec (bodisi kot investitor ali lastnik nedovoljene gradnje ali lastnik zemljišča). Omenjene osebe, ki so naštete v prvem odstavku 157. člena ZGO-1, so namreč tudi inšpekcijski zavezanci, na katere se glasi odločba zaradi nelegalne gradnje iz 152. člena ZGO-1. Izjema so primeri, ko se pojavi nestrinjanje o tem, kaj oziroma o kom je odločil gradbeni inšpektor (npr. v primeru dveh oseb z enakim imenom bi zavezanec za plačilo nadomestila trdil, da ni oseba iz gradbene inšpekcijske odločbe), ali če bi prišlo po izdaji odločbe iz 152. člena ZGO-1 na strani inšpekcijskega zavezanca do spremenjenih okoliščin.

Če sodišče zavrne tožbene navedbe kot neupoštevne, se na ta način izreče tudi glede z njimi povezanih dokazov in glavne obravnave, na kateri naj bi bili izvedeni. Sodišču zato ni mogoče očitati kršitve strankine pravice do obrazloženosti sodne odločbe.

II. Tožeča stranka trpi sama svoje stroške revizijskega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo Upravne enote Ptuj, št. 351-102/2014-10 (04076) z dne 13. 1. 2015 (v zvezi z odločbo Ministrstva za okolje in prostor, št. 35113-4/2015-4-00641116 z dne 9. 2. 2015). Z navedeno odločbo je prvostopenjski upravni organ zaradi nelegalne gradnje treh skladiščnih hal na tam navedenih zemljiščih v k. o. M. tožniku naložil plačilo nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora (v nadaljevanju nadomestilo) v skupni višini 80.746,84 EUR v roku 30 dni od izvršljivosti odločbe.

2. Sodišče prve stopnje se je v obrazložitvi izpodbijane sodbe sklicevalo na določbe 157. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Navedlo je, da sta predmetni postopek za odmero nadomestila in inšpekcijski postopek zaradi nelegalne gradnje sicer ločena upravna postopka, vendar upravni organ v obravnavani zadevi, ko odmera temelji na izdani pravnomočni inšpekcijski odločbi zaradi nelegalne gradnje objektov, ne ugotavlja več okoliščin, ki se nanašajo na vrsto in obseg nedovoljenega posega v prostor ter na inšpekcijskega zavezanca.

3. Tožnik (v nadaljevanju revident) izpodbija sodbo sodišča prve stopnje z revizijo, katere dovoljenost utemeljuje s sklicevanjem na 1. in 3. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavlja revizijska razloga bistvene kršitve določb postopka upravnega spora in zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in odloči, da je odločba z dne 13. 1. 2014 (pravilno: 2015) nezakonita in naj se odpravi. Podrejeno predlaga, naj Vrhovno sodišče po razveljavitvi sodbe zadevo vrne v ponovno sojenje. Zahteva povračilo stroškov postopka.

5. Revizija je dovoljena na podlagi 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, saj gre za zadevo, v kateri je obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, ki presega 20.000,00 EUR.

7. Vrhovno sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1).

8. To pomeni, da je obseg presoje revizijskega sodišča vezan na okvir, ki izhaja iz konkretnih navedb v vloženem izrednem pravnem sredstvu, šele te pa  vzpostavijo podlago tudi za presojo pravilne uporabe materialnega prava po uradni dolžnosti, vendar ne neomejeno.(1) Poleg tega iz omenjene določbe ZUS-1 izhaja, da Vrhovno sodišče po uradni dolžnosti ne presoja bistvenih kršitev pravil postopka v upravnem sporu, zato na ta način tudi ne ugotavlja dejstev, ki bi morebiti kazala na obstoj sicer zatrjevane procesne kršitve. Stranka mora zato v reviziji zatrjevati in opredeliti dejanje ali opustitev, s katerim naj bi sodišče prve stopnje storilo omenjeno kršitev (drugi in tretji odstavek 75. člena ZUS-1 v zvezi s 1. točko prvega odstavka 85. člena ZUS-1), poleg tega pa tudi, zakaj navedeno dejanje ali opustitev pomeni bistveno kršitev pravil postopka (torej glede na okoliščine konkretnega primera), ter utemeljiti vpliv kršitve na pravilnost in zakonitost sodbe sodišča prve stopnje.

9. V skladu z navedenim Vrhovno sodišče v obravnavani zadevi na skope, celo pavšalne revizijske navedbe odgovarja omejeno, zgolj toliko, kolikor so trditve o storjenih kršitvah zaradi opustitve izvedbe glavne obravnave ter predlaganega zaslišanja revidenta in priče A. A. vezane na vprašanje zavezanca za plačilo nadomestila. Revident namreč zatrjevane kršitve konkretno pojasnjuje zgolj z navajanjem, da kot lastnik zemljišča nelegalne gradnje trpi negativne posledice investitorjevega ravnanja in da je ves čas postopka, to je od inšpekcijske odločbe naprej, ugovarjal pasivno legitimacijo, ker da je nesporno v obravnavanem primeru bila investitorka družba B., d. o. o. Meni, da bi moralo sodišče prve stopnje to ugotoviti v okviru dokazne presoje, ne pa zgolj povzemati navedbe iz inšpekcijskega postopka, v katerem je priča A. A. to že grajala. A. A. bi vedel izpovedati, kaj je izpovedal kot predstavnik inšpekcijskega zavezanca(2) in ali je nastopal kot predstavnik „lastnika tožeče stranke“.

10. Obveznost plačila spornega nadomestila ureja ZGO-1 v 157. členu, ki določa: da je nadomestilo dolžan plačati investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti pa lastnik zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt (prvi odstavek); da se vrsta in stopnja degradacije in uzurpacije prostora ugotavljata glede na vrsto in obseg nedovoljene gradnje, posledice takšne gradnje oziroma objekta na možnosti s prostorskimi akti opredeljene namenske rabe prostora in glede na območje, na katerem je bila izvedena ali se izvaja takšna gradnja oziroma stoji takšen objekt (drugi odstavek); da oseba iz prvega odstavka tega člena plača nadomestilo na podlagi odločbe, ki jo izda pristojni upravni organ za gradbene zadeve po uradni dolžnosti, kadar v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja ali njegove spremembe ugotovi, da se ta nanaša na določeno vrsto nedovoljene gradnje, ali ko mu pristojni gradbeni inšpektor pošlje odločbo, ki jo je izdal na podlagi določb od 152. do vključno 155. člena tega zakona (peti odstavek).

11. Iz izpodbijane sodbe izhaja, da je bil v obravnavani zadevi postopek odmere nadomestila uveden po uradni dolžnosti, potem ko je upravni organ prejel gradbeno inšpekcijsko odločbo, ki je postala pravnomočna 18. 12. 2013, in s katero so bili revidentu izrečeni ukrepi na podlagi 152. člena ZGO-1.(3) Sodišče prve stopnje je njegov ugovor, da ni zavezanec za plačilo nadomestila, zavrnilo kot neupošteven. Navedlo je, da upravni organ izda odločbo o nadomestilu na podlagi odločbe, s katero je ugotovljena nelegalnost gradnje, da je obveznost plačila nadomestila vrsta sankcije v primeru takega posega v prostor in da je bil inšpekcijski zavezanec ugotovljen že s pravnomočno inšpekcijsko odločbo z dne 25. 11. 2013, izdano zaradi nelegalne gradnje obravnavanih objektov.

12. Vrhovno sodišče se strinja, da je v obravnavani zadevi revident zavezanec za plačilo nadomestila, saj gre za primer, ko je bilo to odmerjeno po prejemu gradbene inšpekcijske odločbe. Prav okoliščina, izpostavljena v petem odstavku 157. člena ZGO-1, da se odločba o nadomestilu izda po prejemu omenjene odločbe, vzpostavlja vezanost organa, ki odmerja nadomestilo, na dejansko stanje glede tega, kdo je inšpekcijski zavezanec (bodisi kot investitor ali lastnik nedovoljene gradnje ali lastnik zemljišča). Omenjene osebe, ki so naštete v prvem odstavku 157. člena ZGO-1, so namreč tudi inšpekcijski zavezanci, na katere se glasi odločba zaradi nelegalne gradnje iz 152. člena ZGO-1. Ker navedeni člen ne določa, komu se izrečejo ukrepi, je Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 202/2013 z dne 4. 11. 2015 že zavzelo stališče, da je inšpekcijski zavezanec za ukrepe iz 152. člena ZGO-1 ob analogni uporabi prvega odstavka 157. člena ZGO-1 investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti pa lastnik zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt. Ob tem je navedlo še, da se obveznosti zaradi nelegalne gradnje prenašajo z lastninsko pravico na objektu (11. točka obrazložitve) in da ni nujno, da sta inšpekcijski zavezanec za odstranitev nelegalne gradnje in zavezanec za plačilo nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora vedno isti osebi (12. točka).

13. Iz navedenega in upoštevaje, da je obveznost plačila nadomestila sankcija v primeru nelegalne gradnje, o kateri se odloči po izdani inšpekcijski odločbi, v njej pa je določen inšpekcijski zavezanec, izhaja, da vprašanja zavezanca za plačilo nadomestila ni mogoče razlagati ločeno od vprašanja zavezanca zaradi nelegalne gradnje. Logično je, da je oseba, ki so ji bili zaradi nelegalne gradnje izrečeni inšpekcijski ukrepi, v tem statusu tudi naslovnica denarne sankcije v obliki nadomestila kot odmene za nezakonito rabo prostora. Zato je upravni organ v tem pogledu pri odmeri nadomestila vezan na dejansko podlago iz inšpekcijske odločbe, kar pomeni, da je ne ugotavlja ponovno. Izjema so primeri, ko se pojavi nestrinjanje o tem, kaj oziroma o kom je odločil gradbeni inšpektor (npr. v primeru dveh oseb z enakim imenom bi zavezanec za plačilo nadomestila trdil, da ni oseba iz gradbene inšpekcijske odločbe), ali če bi prišlo po izdaji odločbe iz 152. člena ZGO-1 na strani inšpekcijskega zavezanca do spremenjenih okoliščin.

14. Revident ne trdi, da je šlo v obravnavanem primeru za spor o takih okoliščinah, nanje pa ne kažejo niti pavšalne navedbe, da je uveljavljal zmotno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, „ker je bil iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep glede dejanskega stanja“, ter da sodišče prve stopnje ni preverilo vseh okoliščin primera. Iz tega izhaja, da glede dejanskega stanja, ki se ugotavlja v postopku odmere nadomestila glede zavezanca in na katerem temelji sporna odločba, med strankama ni bilo nesoglasij, ter da revidentovih pojasnil, kdo je bil investitor nelegalnih objektov, ni mogoče razumeti drugače kot zatrjevanje zmotno ugotovljenega dejanskega stanja v postopku izdaje odločbe gradbenega inšpektorja, kar pa ni predmet konkretne revizijske obravnave. Tudi sicer Vrhovno sodišče tovrstnih navedb ne presoja, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1).

15. Navedeno ne daje podlage niti za sklep, da je sodišče prve stopnje s tem, ko ni zaslišalo revidenta in A. A. (ki bi, kot že omenjeno, vedel izpovedati, kaj je kot predstavnik inšpekcijskega zavezanca izpovedal in ali je nastopal kot predstavnik investitorja ali kot predstavnik „lastnika tožeče stranke“), kršilo pravico do izvedbe predlaganih dokazov kot sestavnega dela strankine pravice do izjave. Kot pojasnjeno, iz povsem splošnih revizijskih navedb ni mogoče razbrati, da je bilo njuno zaslišanje predlagano v zvezi s katerim od drugih pravno pomembnih dejstev izven obsega, v katerem se je upravni organ oprl na inšpekcijsko odločbo. Prvostopenjsko sodišče zato teh dokazov utemeljeno ni izvedlo in je treba drugačno revizijsko stališče kot neutemeljeno zavrniti.

16. Revident povezuje dolžnost izvedbe glavne obravnave z dolžnostjo sodišča, da izvede predlagane dokaze. Povedano v predhodnih točkah obrazložitve kaže, da za odločitev pomembno dejansko stanje ni bilo sporno, kar pomeni, da je bil izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 59. člena ZUS-1 za dopustitev izjeme od odločanja na glavni obravnavi. Po navedeni določbi lahko sodišče namreč odloči brez glavne obravnave (sojenje na seji), če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno (prvi odstavek). Revizijske trditve o kršitvi pravil ZUS-1 zaradi odločanja na seji so zato neutemeljene.

17. Če so izpolnjeni zakonski pogoji za odločanje na seji, ima to za posledico, da v tožbi predlagani dokazi ne bodo zavrnjeni na glavni obravnavi, ampak obrazloženo v sodbi, s čimer se zagotavlja uresničevanje strankine pravice do izjave. S tem ko je sodišče navedlo, da je bil upravni organ glede zavezanca vezan na pravnomočno odločbo gradbenega inšpektorja(4), je ‒ čeprav z drugimi besedami ‒ zavrnilo ponovno obravnavo tega, kar je bilo ugotovljeno v omenjeni odločbi. Čim je tako, pa je tudi izvedba predlaganega zaslišanja prič kot sredstva za ugotovitev zatrjevanih dejstev (da je bila investitorka nelegalne gradnje družba B., d. o. o.) ostala brez podlage. Ali drugače: ker je sodišče tovrstne tožbene navedbe zavrnilo kot neupoštevne, se je na ta način razumljivo izreklo tudi glede z njimi povezanih dokazov in glavne obravnave, na kateri naj bi bili izvedeni. Vrhovno sodišče zato meni, da v tem pogledu ni bila kršena revidentova pravica do obrazloženosti sodne odločbe.

18. Ker niso podani revizijski razlogi in ne razlogi, na katere pazi po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (92. člen ZUS-1).

19. Izrek o stroških temelji na prvem odstavku 154. člena in prvem odstavku 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

(1) O tem, da ima navedeni preizkus svoje meje, saj je tudi kritika pravne presoje ugotovljenih dejstev lahko celovita le ob ustrezni revizijski trditveni podlagi, Vrhovno sodišče v sodbi II Ips 328/2009 z dne 26. 8. 2009.

(2) Torej revidenta (glej 11. točko obrazložitve te sodbe).

(3) Navedeni člen določa, da v primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta, oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. Glede na 12. točko prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je nelegalna gradnja vrsta nedovoljene gradnje, ki pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12.1. točka).

(4) Enako je menilo še glede vrste in obsega nedovoljenega posega v prostor, kar se v reviziji ne omenja in ne problematizira.

ZGO-1 člen 152, 157, 157/1, 157/5. ZUS-1 člen 59, 59/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.