VSRS Sklep I Up 39/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-01-11

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Marko Prijatelj

tožnik v upravnem sporu - sprememba okoliščin v pritožbenem upravnem postopku - pravno nasledstvo

Ob presoji legitimacije za izpodbijanje akta na podlagi drugega odstavka 17. člena ZUS-1 v upravnem sporu ni ustrezno postavljati pogoja postavitve posebnega zahtevka s strani določene osebe v primeru, če je zakonska obveznost določenega ravnanja organa tožene stranke v razmerju do te osebe kot stranke izrecno zapovedana po uradni dolžnosti (drugi odstavek 50. člen ZUP).

Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije v LjubljaniI U 707/2015-21 z dne 15. 12. 2015 se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

1. Sodišče prve stopnje je tožbo na podlagi prvega odstavka 3. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) s svojim sklepom zavrglo, ker je presodilo, da tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, ker po tem zakonu ne more biti stranka. V obrazložitvi je navedlo, da tožnik v postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta o evidentiranju urejene meje ni sodeloval, saj je v njem sodelovala le lastnica nepremičnine A. A., ki je zoper upravno odločbo prve stopnje tudi vložila pravočasno pritožbo, tožnik pa je postal zemljiškoknjižni lastnik nepremičnine šele po tem, ko se je pritožbeni rok za to stranko že iztekel.

2. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) vlaga pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov in predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi ter zadevo vrne v ponovno odločanje drugostopenjskemu organu.

4. Tožnik je svojo tožbo (laično poimenovano pritožba) vložil zoper odločbo Ministrstva za okolje in prostor št. 3532-143/2014-4-00641110 z dne 25. 3. 2015. S tem drugostopenjskim aktom je tožena stranka zavrgla pritožbo A. A. z utemeljitvijo, da je dne 10. 9. 2014 prišlo do spremembe lastniškega statusa zemljišča (parcele 18, k. o. ...) in da je od tega dne kot lastnik navedenega zemljišča naveden B. B. V posledici spremembe lastništva pa A. A. kot dosedanja lastnica ni izkazovala več pravnega interesa za pritožbo in jo je pritožbeni organ na podlagi prvega odstavka 246. člena v povezavi s prvim odstavkom 229. člena ter 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zavrgel.

5. Pritožnik v svoji pritožbi uveljavlja kršitve pravil postopka pred sodiščem prve stopnje. Poudarja, da bi ga morala tožena stranka ob spremembi lastništva kot novega lastnika povabiti v postopek kot stranko, pritožnik pa bi vstopil v postopek v stanju ob njegovem vstopu. Ker sodišče prve stopnje ne priznava pritožniku legitimacije za tožbo, prihaja v nasprotje z ugotovitvijo drugostopenjskega organa, ki je pritožbo prejšnje lastnice prav tako zavrgel zaradi pomanjkanja pravnega interesa. To je po mnenju pritožnika nedopustna pravna situacija, saj mu z ravnanjem tožene stranke ni bila dana niti možnost udeležbe ter izjave o relevantnih dejstvih in okoliščinah, niti mu ni bilo omogočeno ustrezno pravno sredstvo zoper predmetno odločbo.

6. Vrhovno sodišče ugotavlja, da gre obravnavani zadevi za specifično situacijo, v kateri je prišlo do spremembe bistvenih okoliščin, ki so vplivale na položaj določene osebe kot stranke v pritožbenem upravnem postopku, šele v času postopka pred drugostopenjskim organom tožene stranke. Med strankama nesporna dejstva, ki izhajajo tudi iz izpodbijanega drugostopenjskega akta, so, da je bila zoper prvostopenjsko odločbo pravočasno (4. 9. 2014) vložena pritožba s strani prejšnje lastnice nepremičnine, ki je bila ob vložitvi pritožbe zanjo tudi legitimirana, naknadna sprememba lastništva (10. 9. 2014) pa je vplivala na njeno procesno legitimacijo. Vendar pa je ob podanem dejanskem stanju ZUP toženi stranki nalagal obveznost, da bi morala pritožnika opozoriti na možnost nastopanja kot stranke v postopku in mu omogočiti, da bi ta položaj tudi prevzel.(1) Tega tožena stranka ni storila, s tem pa je pritožniku odvzela pravico do pritožbe kot učinkovitega pravnega sredstva.

7. Sodišče prve stopnje je v utemeljitvi svoje odločitve navedlo, da pritožnik ni legitimiran za izpodbijanje navedenega akta tožene stranke. Pri tem je uporabilo drugi odstavek 17. člena ZUS-1 tako, da je štelo, da v obravnavani zadevi pritožnik tožbe ni vložil zoper sklep, s katerim mu je upravni organ pravico od udeležbe odrekel, saj tožnik take zahteve v upravnem postopku ni podal (in tega tudi ne zatrjuje) in posledično tak sklep tudi ni bil izdan. Po stališču sodišča prve stopnje zato tožnik tudi na tej pravni podlagi ni upravičen za neposredno sprožitev upravnega spora zoper izpodbijano odločbo tožene stranke.

8. Glede na okoliščine navedenega primera pa Vrhovno sodišče ugotavlja, da je taka razlaga drugega odstavka 17. člena ZUS-1 preozka, saj v posledici pomeni prikrajšanje pritožnika za uveljavljanje pravice do pritožbe v postopku, v katerem je bil stranka v materialnem smislu in to prav zato, ker mu tožena stranka ob opustitvi svoje zakonske obveznosti postopanja po uradni dolžnosti (drugi odstavek 50. člena ZUP) položaja stranke v formalnem smislu ni priznala. Pritožniku pa mora biti za uveljavljanje take kršitve zagotovljeno učinkovito sodno varstvo, da bi varoval možnost uporabe pritožbe kot rednega pravnega sredstva, ki mu pripada na podlagi zakona.

9. Drugi odstavek 17. člena ZUS-1 določa, da zoper dokončen sklep, s katerim je bila osebi zavrnjena pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta, lahko vloži tožbo tista oseba, kateri je bila pravica do udeležbe v postopku s tem sklepom zavrnjena. Izpodbijana odločitev tožene stranke v danem primeru je dokončna in čeprav je poimenovana „odločba“ gre po vsebini za procesni sklep, ki ga prvostopenjski organi izdajajo tudi v taki obliki in s takim poimenovanjem. Zgolj poimenovanje akta pa ne more vplivati na možnost sodnega varstva. Prav tako je mogoče šteti, da je bila z zavrženjem pritožbe prejšnje lastnice - ne da bi bil pritožnik pred tem ustrezno opozorjen na možnost prevzema položaja stranke - pritožniku odvzeta pravica do udeležbe v končanem upravnem postopku. Sodišču prve stopnje je mogoče sicer pritrditi, da pritožnik sam zahteve za sodelovanje ni postavil, vendar pa je treba pojem odločitve o „zavrnitvi pravice do udeležbe v postopku“ v danem primeru razlagati širše in sicer tako, da vključuje tudi akte, ki temeljijo na opustitvi dejanja po uradni dolžnosti, ki tako pravico določeni osebi odvzamejo (v nasprotju s temeljnimi načeli ZUP). Ob presoji legitimacije za izpodbijanje akta na podlagi drugega odstavka 17. člena ZUS-1 v upravnem sporu torej ni ustrezno postavljati pogoja postavitve posebnega zahtevka s strani določene osebe v primeru, če je zakonska obveznost določenega ravnanja organa tožene stranke v razmerju do te osebe kot stranke izrecno zapovedana po uradni dolžnosti (drugi odstavek 50. člen ZUP).

10. Ker je sodišče prve stopnje zaradi navedene razlage napačno uporabilo 3. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1, je storilo tudi kršitev pravil postopka, ki je vplivala na odločitev v tem upravnem sporu. Zato je Vrhovno sodišče izpodbijani sklep sodišča prve stopnje razveljavilo in vrnilo zadevo temu sodišču, da opravi nov postopek (77. člen ZUS-1). V novem postopku bo moralo sodišče prve stopnje ob priznavanju legitimacije tožnika za izpodbijanje navedenega akta preveriti ostale procesne predpostavke za tožbo v upravnem sporu in v primeru, da so podane, tožbo tudi vsebinsko obravnavati.

(1) ZUP v drugem odstavku 50 člena določa: „Če med postopkom zaradi prenosa lastninske pravice ali drugih podobnih razlogov oseba pridobi možnost nastopati kot stranka v postopku, jo organ na to opozori in ji omogoči, da prevzame položaj stranke.“

ZUS-1 člen 17, 36. ZUP člen 50, 229, 246.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.