VSRS Sklep I Up 136/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-06-21

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Marko Prijatelj

začasna odredba - javni razpis - težko popravljiva škoda - negotova pridobitev sredstev - negotovo dejstvo - trditveno in dokazno breme pri začasni odredbi

Ob upoštevanju temeljne obveznosti, da stranka poda celovito utemeljitev že v sami zahtevi za izdajo začasne odredbe, ni utemeljen niti očitek bistvene kršitve določb postopka, ki naj bi jo prvostopenjsko sodišče storilo s tem, ko se v izpodbijanem sklepu naj ne bi opredelilo do vseh navedb, ki jih je pritožnica podala v odgovoru na odgovor na predlog za izdajo začasne odredbe.

Pritožnica izpada sredstev, ki jih je ob prijavi na javni razpis praičakovala, a se pričakovanje ni uresničilo (gre za pričakovana denarna sredstva), ne more uveljavljati kot škodo v smislu 32. člena ZUS-1.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v 1. točki izreka zavrnilo tožničino zahtevo za izdajo začasne odredbe, predlagano v zvezi s tožbo zoper odločbo Ministrstva za kulturo, št. 6150-151/2016/2 z dne 14. 3. 2017, v 2. točki pa je odločilo, da se odločitev o stroških pridrži do odločitve o glavni stvari. Z zahtevo za izdajo začasne odredbe je tožnica predlagala zadržanje izvajanja vseh aktivnosti v zvezi z javnim razpisom za sofinanciranje programskih vsebin medijev v letu 2017, predvsem sklepanja pogodb o financiranju in izvedbi projektov ter izvršitve izplačil po navedenih pogodbah in podredno zadržanje izvajanja vseh aktivnosti v zvezi z navedenim javnim razpisom, predvsem sklepanja pogodb o financiranju in izvedbi projektov ter izvršitve izplačil po navedenih pogodbah v višini 29.634,11 EUR, oboje pa do pravnomočnega zaključka predmetnega upravnega postopka.

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijanega sklepa ugotavlja, da tožnica ni izkazala nevarnosti nastanka težko popravljive škode. Izpad pričakovanih denarnih sredstev sam po sebi ne more predstavljati težko popravljive škode. Poleg tega je v konkretnem primeru pridobitev sredstev odvisna od tega, ali bo ponudnik izbran ali ne, kar pomeni, da ne gre za pravico, ampak za bodoče negotovo dejstvo, ki tudi ne more predstavljati relevantne okoliščine, s katero bi se izkazovala težko popravljiva škoda. Če bo tožnica s tožbo uspela, bo toženka sodbo dolžna izvršiti in za to tudi zagotoviti finančna sredstva. Ugovori glede nepopravljive škode so tudi sicer splošni in z ničemer izkazani. Zatrjevane nepravilnosti v postopku javnega razpisa pa ne morejo biti okoliščina, ki bi bila pomembna pri odločanju o predlogu za izdajo začasne odredbe.

3. V pritožbi zoper izpodbijani sklep sodišča prve stopnje, ki jo vlaga iz vseh pritožbenih razlogov, tožnica (v nadaljevanju pritožnica) uveljavlja nepravilno ugotovljeno dejansko stanje. Sodišče prve stopnje se ni opredelilo do vseh navedb, ki jih je podala v tožbi, predlogu za izdajo začasne odredbe in v odgovoru na odgovor zoper predlog za izdajo začasne odredbe. V predlogu za izdajo začasne odredbe je predstavila in obrazložila vse zahtevane predpostavke za izdajo začasne odredbe. Z zelo visoko stopnjo verjetnosti je izkazala utemeljenost svojega tožbenega zahtevka. Zato je izkazala tudi nujnost izdaje začasne odredbe. Izkazala je, da je izpodbijana odločba nezakonita, ker je neobrazložena in ker je bila izdana v izrazito diskriminatorno izpeljanem razpisnem postopku. Diskriminatornost ravnanja se kaže v preferiranju levo usmerjenih medijev. Po odpravi izpodbijane nezakonite odločbe mora biti v povsem enakem položaju - tudi iz konkurenčnega vidika - kot drugi prijavitelji na javnem razpisu, zato morajo biti takrat na voljo še vsa sredstva javnega razpisa. V nasprotnem primeru bodo že izbrani ponudniki medijskih storitev pred tem že pridobili (konkurenčne) prednosti. Brez izdaje začasne odredbe ne bo več mogoče sanirati posledic izpodbijane odločbe, s tem pa bo - v primeru njenega uspeha v postopku - izjalovljena učinkovitost sodnega varstva. Zatrjevana škoda ne temelji le na pritožničinih pričakovanjih, izkazanih na stopnji verjetnosti. Njena navajanja glede nastanka nepopravljive škode niso splošna in z ničemer izkazana. Predlagani ukrep tudi ni sorazmeren z zatrjevanim prikrajšanjem in niti ne bi pomenil nesorazmernega posega v javne koristi in koristi drugih. Predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep spremeni tako, da v celoti ugodi njenemu predlogu za izdajo začasne odredbe, podredno pa, da izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje sodišču prve stopnje, s stroškovno posledico.

4. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo odgovarja na pritožbene navedbe in pritožbenemu sodišču predlaga, da naj pritožbo kot neutemeljeno zavrne in potrdi odločitev prvostopenjskega sodišča.

6. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

7. Začasna odredba po 32. členu ZUS-1 predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode, ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda za njo težko popravljiva. Na tožniku je torej tako trditveno kot dokazno breme.

8. Temeljni pogoj za izdajo (ureditvene) začasne odredbe je obstoj težko popravljive škode. Škoda mora biti konkretizirana na določene realno izkazane posledice, izvirajoče iz spornega pravnega razmerja, hkrati pa mora tožnik izkazati tudi, da je ta škoda zanj težko popravljiva. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, (začasno) odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja.

9. Vrhovno sodišče se strinja z razlogi sodišča prve stopnje, s katerimi je predlagano začasno odredbo zavrnilo. Po mnenju Vrhovnega sodišča je celovita in pravilna presoja sodišča prve stopnje v zvezi s tem, da prvi pogoj za izdajo začasne odredbe, tj. nastanek težko popravljive škode za tožečo stranko, v obravnavanem primeru ni izkazan. Zato presoja ostalih pogojev za izdajo začasne odredbe niti ni bila potrebna.

Dodati pa gre, da pritožnica v zvezi z zatrjevano kršitvijo pravice do obrazložene sodne odločbe v pritožbi ne navaja, do katerih (izrecnih) navedb iz predloga za izdajo začasne odredbe, ki se nanašajo na nastanek težko popravljive oziroma nepopravljive škode, se prvostopno sodišče naj ne bi opredelilo, zato se tudi Vrhovno sodišče do kršitve v tej smeri podrobneje ne opredeljuje. Predmet tožbe pa je vprašanje zakonitosti izpodbijane odločbe, kar je predmet (substanca) tega upravnega spora, ne predstavlja pa tudi predmeta odločanja o zahtevi za izdajo začasne odredbe, zato sodišče prve stopnje ni storilo kršitve, ko se v izpodbijanem sklepu ni opredelilo (tudi) do vseh tožbenih navedb.

10. Ob upoštevanju v uvodu povzete temeljne obveznosti, da stranka poda celovito utemeljitev že v sami zahtevi za izdajo začasne odredbe

, ni utemeljen niti očitek bistvene kršitve določb postopka, ki naj bi jo prvostopno sodišče storilo s tem, ko se v izpodbijanem sklepu naj ne bi opredelilo do vseh navedb, ki jih je pritožnica podala v odgovoru na odgovor na predlog za izdajo začasne odredbe. Na zapisano ne vpliva niti dejstvo, da je prvostopno sodišče pritožnici določilo rok za navedeni odgovor.

11. Ne drži pritožničino stališče, da bo v primeru neizdaje začasne odredbe po (morebitno uspešno) zaključenem predmetnem postopku izvršitev sodne odločbe nemogoča, ker bodo že razdeljena vsa razpoložljiva finančna sredstva in tako ta ne bodo več na razpolago. Posledično je neutemeljen tudi pritožbeni ugovor, da bo v takšnem primeru izvotlen pomen sodnega varstva, saj bo toženka, kot je pravilno nakazalo že sodišče prve stopnje, v takšnem primeru potrebna finančna sredstva morala zagotoviti iz (druge postavke) proračuna.

Ker predhodna razdelitev sredstev iz javnega razpisa, tudi po presoji Vrhovnega sodišča ne more predstavljati ovire za izvršitev pravnomočne sodne odločbe, če bi pritožnica uspela s tožbo v predmetnem upravnem sporu, ta tudi ne more predstavljati težko popravljive škode oziroma nepopravljive škode (kot to zatrjuje pritožnica) v smislu 32. člena ZUS-1.

12. Poleg tega gre v obravnavani zadevi za javni razpis za financiranje projektov iz državnega proračuna, torej za dodelitev denarnih sredstev v primeru uspeha na tem razpisu. Sama udeležba v javnem razpisu pa še ne pomeni tudi uspeha v javnem razpisu in tako predstavlja zgolj pričakovanje. Zato je pravilen zaključek sodišča prve stopnje, da pritožnica izpada sredstev, ki jih je ob prijavi na javni razpis pričakovala, a se pričakovanje ni uresničilo (gre za pričakovana denarna sredstva), ne more uveljavljati kot škodo v smislu 32. člena ZUS-1.

Pri kandidiranju na javnem razpisu je pridobitev sredstev na takšnem razpisu odvisna od tega, ali bo prijavljeni izbran ali ne, zato gre za negotovo dejstvo, ki prav zato ne more biti okoliščina, s katero bi se izkazovala težko popravljiva škoda.

13. Po prepričanju Vrhovnega sodišča je pravilna tudi presoja sodišča prve stopnje, da pritožnica (ostalih) navedb v zvezi z (nepopravljivo) škodo (v obliki bodoče škode in izgubljenega dobička, ker bo brez možnosti za izdajanje prijavljenih vsebin težje gradila svoje ime in položaj na trgu), ni ustrezno konkretizirala in dokazala. Vrhovno sodišče meni, da je sicer vprašanje diskriminatornosti pomembno, vendar je to vprašanje za odločitev v glavni stvari. Pritožbene navedbe, ki se nanašajo na posledice na konkurenčnem področju, pa predstavljajo nedovoljeno pritožbeno novoto in so kot take neupoštevne (prvi odstavek 74. člena ZUS-1).

14. Glede na navedeno se izkažejo za neutemeljene vsi pritožbeni ugovori, s katerimi skuša pritožnica izpodbiti zaključek sodišča o neizkazanosti težko popravljive škode. Strinjati pa se gre tudi s pojasnilom sodišča prve stopnje, da je zakonitost postopka javnega razpisa substanca tega upravnega spora in ne predstavlja tudi predmeta odločanja o zahtevi za izdajo začasne odredbe. Posledično so brezpredmetne tudi vse pritožbene navedbe, ki se nanašajo na slednje in se zato Vrhovno sodišče do njih ni posebej opredeljevalo.

15. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožničino pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

16. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato v skladu s prvim odstavkom 154. člena in prvim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške tega pritožbenega postopka.

Vrhovno sodišče se tudi do pritožbenih ugovorov s tem v zvezi ni opredeljevalo.

Navedena zahteva izhaja že iz zakonske ureditve, ki 1. določa zelo kratek rok za odločitev o predlogu za izdajo začasne odredbe (v sedmih dneh od prejema zahteve, peti odstavek 32. člena ZUS-1) in 2. niti izrecno ne predvideva vročanja zahteve za izdajo začasne odredbe nasprotni stranki v odgovor. Stališče, da je treba že v zahtevi navesti in izkazati vsa pomembna dejstva in okoliščine o izdaji začasne odredbe, izhaja tudi iz že ustaljene sodne prakse - gl. npr. sklepe VSRS I Up 38/2017 z dne 15. 3. 2017, I Up 133/2016 z dne 18. 5. 2016, I Up 550/2007 z dne 30. 8. 2007, idr.

Kar nenazadnje priznava tudi tožena stranka v odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe in v odgovoru na obravnavano pritožbo.

Isto velja za sredstva, ki jih stranka pričakuje po (morebitno) zanjo uspešno zaključenem upravnem sporu.

Prim. npr. sklepa VSRS I Up 229/2015 z dne 15. 10. 2015 in I Up 120/2013 z dne 10. 4. 2013.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 32/3, 74, 74/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.