VSRS Sklep I Up 120/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-06-07

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroÄ?.), Brigita Domjan Pavlin

začasna odredba - javni razpis - težko popravljiva škoda - pričakovana sredstva - negotova pridobitev sredstev - negotovo dejstvo - namen javnega razpisa - kontradiktornost v postopku zaradi izdaje začasne odredbe - kršitev pravice do enakega varstva pravic

Predhodna razdelitev sredstev iz javnega razpisa ne more predstavljati ovire za izvršitev pravnomočne sodne odločbe, če bi pritožnica uspela s tožbo v predmetnem upravnem sporu, zato ta ne more predstavljati težko popravljive škode oziroma nepopravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1.

Pritožnica izpada sredstev, ki jih je ob prijavi na javni razpis pričakovala, a se pričakovanje ni uresničilo (gre za pričakovana denarna sredstva), ne more uveljavljati kot škodo v smislu 32. člena ZUS-1.

Kontradiktornost je že načeloma omejena oziroma je glede vprašanja kontradiktornosti v postopku odločanja o zahtevi za izdajo začasne odredbe dopusten nžji standard kot pa v rednih postopkih. S tem, ko je sodišče poslalo pritožnici v vednost odgovor toženke (tudi če šele skupaj s sklepom, s katerim je odločilo o obravnavanem predlogu), je bila zagotovljena tista stopnja kontradiktornosti, ki je potrebna v postopku za izdajo začasne odredbe.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožničino zahtevo za izdajo začasne odredbe, predlagano v zvezi s tožbo zoper odločbo Ministrstva za kulturo št. 6150-149/2016/4 z dne 14. 3. 2017. Z zahtevo za izdajo začasne odredbe je tožnica predlagala zadržanje izvajanja vseh aktivnosti v zvezi z javnim razpisom za sofinanciranje programskih vsebin medijev v letu 2017 (JPR-MV-2017), ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 67 z dne 28. 10. 2016, predvsem sklepanja pogodb o financiranju in izvedbi projektov ter izvršitev izplačil po navedenih pogodbah in podredno zadržanje izvajanja vseh aktivnosti v zvezi z navedenim javnim razpisom, predvsem sklepanje pogodb o financiranju in izvedbi projektov ter izvršitev izplačil po navedenih pogodbah v višini 13.060,00 EUR, oboje pa do pravnomočnega zaključka predmetnega "upravnega" postopka (1. točka izreka odločbe); in hkrati odločilo, da se odločitev o stroških pridrži do odločitve o glavni stvari (2. točka izreka odločbe).

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijanega sklepa ugotavlja, da tožnica ni izkazala nevarnosti nastanka težko popravljive škode. Poraba sredstev, namenjenih za predmetni razpis, pred pravnomočnim zaključkom predmetnega postopka, ne pomeni škode v smislu drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Tožničine trditve v zvezi s tem so presplošne. Poleg tega toženka razpolaga z bistveno večjimi sredstvi, kot so predvidene za konkretni razpis. Tožnica tudi ni navedla konkretnih dejstev in dokazov v zvezi s trditvijo, da bodo zaradi izpada financiranja, povzročenega s predmetno odločbo, ogroženi njeno delovanje, razvoj in položaj na trgu in da ji škodo povzroča že sama nezakonitost izpodbijanje odločbe, ki pomeni favoriziranje levo usmerjenih medijev. Izpad sredstev, za katera meni, da bi jih morala dobiti na javnem razpisu, ne predstavlja upoštevne škode, ker je njen uspeh na razpisu negotovo bodoče dejstvo. Ker je zakonitost izpodbijane odločbe predmet (substanca) tega upravnega postopka, ne more predstavljati predmeta odločanja o zahtevi za izdajo začasne odredbe.

3. V pritožbi zoper izpodbijani sklep sodišča prve stopnje, ki jo vlaga iz vseh pritožbenih razlogov, tožnica (v nadaljevanju pritožnica) uveljavlja nepravilno ugotovljeno dejansko stanje. V predlogu za izdajo začasne odredbe je predstavila in obrazložila vse zahtevane predpostavke za izdajo začasne odredbe. Z zelo visoko stopnjo verjetnosti je izkazala utemeljenost svojega tožbenega zahtevka, zato je izkazala tudi nujnost izdaje začasne odredbe. Izkazala je, da je izpodbijana odločba nezakonita, ker je neobrazložena in ker je bila izdana v izrazito diskriminatorno izpeljanem razpisnem postopku. Diskriminatornost ravnanja se kaže v preferiranju levo usmerjenih medijev. Po odpravi izpodbijane nezakonite odločbe mora biti v povsem enakem položaju - predvsem tudi iz konkurenčnega vidika - kot drugi prijavitelji na javnem razpisu, zato morajo biti takrat na voljo še vsa sredstva javnega razpisa. V nasprotnem primeru bodo že izbrani ponudniki medijskih storitev pred tem že pridobili konkurenčno prednost. Sredstva iz javnega razpisa bi ji dejansko omogočila celotno izpeljavo prijavljenega projekta, brez teh sredstev pa je to povsem nemogoče. Zatrjevana škoda ne temelji le na pritožničinih pričakovanjih, izkazanih na stopnji verjetnosti. Predlagani ukrep tudi ni sorazmeren z zatrjevanim prikrajšanjem in niti ne bi pomenil nesorazmernega posega v javne koristi in koristi drugih. Uveljavlja kršitev pravice do kontradiktornosti v postopku. Sodišče prve stopnje ji je namreč vročilo v odgovor toženkin odgovor na obravnavani predlog skupaj z izpodbijanim sklepom. Ker je bila strankam v dveh podobnih postopkih dana možnost, da se izjasnijo o navedbah toženke, preden je sodišče odločilo o zadevi, gre tudi za neenako obravnavanje. Predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep spremeni tako, da v celoti ugodi njenemu predlogu za izdajo začasne odredbe, podredno pa, da izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje sodišču prve stopnje, s stroškovno posledico.

4. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo ugotavlja, da pritožnica ne navaja nobenih novih dejstev, ki bi terjala dodatne odgovore, zato vztraja pri trditvah iz odgovora na zahtevo za izdajo začasne odredbe ter Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne in potrdi prvostopenjsko sodbo.

6. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne

, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju pa mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih kot verjetno izkaže za potrebno.

7. Začasna odredba po 32. členu ZUS-1 predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode, ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda za njo težko popravljiva. Na tožniku je torej tako trditveno kot dokazno breme.

8. Temeljni pogoj za izdajo (ureditvene) začasne odredbe je obstoj težko popravljive škode. Škoda mora biti konkretizirana na določene realno izkazane posledice, izvirajoče iz spornega pravnega razmerja, hkrati pa mora tožnik izkazati tudi, da je ta škoda zanj težko popravljiva. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, (začasno) odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja.

9. Vrhovno sodišče se strinja z razlogi sodišča prve stopnje, s katerimi je predlagano začasno odredbo zavrnilo. Po mnenju Vrhovnega sodišča je pravilna presoja sodišča prve stopnje v zvezi s tem, da prvi pogoj za izdajo začasne odredbe, tj. nastanek težko popravljive škode za tožečo stranko, v obravnavanem primeru ni izkazan. Zato presoja ostalih pogojev za izdajo začasne odredbe niti ni potrebna in se Vrhovno sodišče do pritožbenih ugovorov s tem v zvezi niti ni opredeljevalo.

10. Ne drži pritožničino stališče, da bo v primeru neizdaje začasne odredbe po (morebitno uspešno) zaključenem predmetnem postopku izvršitev sodne odločbe nemogoča, ker bodo že razdeljena vsa razpoložljiva finančna sredstva in tako ta ne bodo več na razpolago. Posledično je neutemeljen tudi pritožbeni ugovor, da bo v takšnem primeru izvotlen pomen sodnega varstva, saj bo toženka, kot je pravilno nakazalo že sodišče prve stopnje, v takšnem primeru potrebna finančna sredstva morala zagotoviti iz (druge postavke) proračuna. (1) Ker predhodna razdelitev sredstev iz javnega razpisa, tudi po presoji Vrhovnega sodišča ne more predstavljati ovire za izvršitev pravnomočne sodne odločbe, če bi pritožnica uspela s tožbo v predmetnem upravnem sporu, ta tudi ne more predstavljati težko popravljive škode oziroma nepopravljive škode (kot to zatrjuje pritožnica) v smislu 32. člena ZUS-1.

11. Poleg tega gre v obravnavani zadevi za javni razpis za financiranje projektov iz državnega proračuna, torej za dodelitev denarnih sredstev v primeru uspeha na tem razpisu. Sama udeležba v javnem razpisu pa še ne pomeni tudi uspeha v javnem razpisu in tako predstavlja zgolj pričakovanje. Zato je pravilen zaključek sodišča prve stopnje, da pritožnica izpada sredstev, ki jih je ob prijavi na javni razpis pričakovala, a se pričakovanje ni uresničilo (gre za pričakovana denarna sredstva), ne more uveljavljati kot škodo v smislu 32. člena ZUS-1. (2) Pri kandidiranju na javnem razpisu je pridobitev sredstev na takšnem razpisu odvisna od tega, ali bo prijavljeni izbran ali ne, zato gre za negotovo dejstvo, ki prav zato ne more biti okoliščina, s katero bi se izkazovala težko popravljiva škoda. (3)

12. Po mnenju Vrhovnega sodišča je pravilna tudi presoja sodišča prve stopnje, da pritožnica navedb v zvezi z (nepopravljivo) škodo v obliki bodoče škode in izgubljenega dobička (ker bo brez možnosti za predvajanje prijavljenih vsebin težje gradila svoje ime in položaj na trgu), ni ustrezno konkretizirala in dokazala. Poleg tega so te navedbe za samo odločitev o predlagani začasni odredbi po presoji Vrhovnega sodišča nebistvene, saj predmetni javni razpis za sofinanciranje ustvarjanja programskih vsebin medijev iz javnih sredstev ni namenjen financiranju dejavnosti posameznih prijaviteljev, ampak je namenjen financiranju vsebin, ki so v javnem interesu. (4) Drži tudi, da pritožnica v obravnavani zahtevi ni dovolj konkretizirano opredelila in ovrednotila škode, ki naj bi jo povzročala (sama) nezakonitost izpodbijane odločbe zaradi diskriminatornega ravnanja pri izbiri na javnem razpisu in favoriziranja levo usmerjenih medijev. Z zatrjevanjem favoriziranja levo usmerjenih medijev pa pritožnica niti ne utemeljuje svoje škode. Glede na prej povedano bi to lahko bil očitek v javnem interesu, ki ga pritožnica ne more uveljavljati. Pritožbene navedbe, ki se v zvezi s tem nanašajo na posledice na konkurenčnem področju, pa predstavljajo nedovoljeno pritožbeno novoto in so kot take neupoštevne (prvi odstavek 74. člena ZUS-1).

13. Glede na navedeno se izkažejo za neutemeljene vsi pritožbeni ugovori, s katerimi skuša pritožnica izpodbiti presojo sodišča o neizkazanosti težko popravljive škode. Strinjati pa se gre tudi s pojasnilom sodišča prve stopnje, da je zakonitost izpodbijane odločbe predmet (substanca) tega upravnega spora in po določbah 32. člena ZUS-1 ni predmet odločanja o zahtevi za izdajo začasne odredbe. Posledično so brezpredmetne tudi vse pritožbene navedbe, ki se nanašajo na slednje in se zato Vrhovno sodišče do njih ni posebej opredeljevalo.

14. Utemeljen ni niti očitek bistvene kršitve določb postopka, ki naj bi jo storilo prvostopno sodišče s tem, ko je o zadevi odločilo, ne da bi dalo pritožnici možnost, da se seznani z odgovorom na zahtevo za izdajo začasne odredbe, ki ga je vložila toženka, in da nanj odgovori.

15. Postopek v zvezi z zahtevo za izdajo začasne odredbe je hiter, na kar kažejo kratki roki iz 32. člena ZUS-1. Po določbi petega odstavka 32. člena ZUS-1 mora namreč sodišče odločiti o zahtevi za izdajo začasne odredbe v sedmih dneh od prejema in v tem okviru mora postopati hitro. Sodišče praviloma odloča samo na podlagi navedb iz zahteve za izdajo začasne odredbe in podatkov, ki se nahajajo v upravnem (če je ta že predložen) in sodnem spisu, ZUS-1 pa tudi izrecno ne predvideva vročanja zahteve za izdajo začasne odredbe nasprotni stranki v odgovor. Navedeno pomeni, da je kontradiktornost že načeloma omejena oziroma da je glede vprašanja kontradiktornosti v postopku odločanja o zahtevi za izdajo začasne odredbe dopusten nižji standard kot pa v rednih postopkih. S tem, ko je sodišče poslalo pritožnici v vednost odgovor toženke (tudi če šele skupaj s sklepom, s katerim je odločilo o obravnavanem predlogu), je bila zagotovljena tista stopnja kontradiktornosti, ki je potrebna v postopku za izdajo začasne odredbe. (5)

16. Utemeljen ni niti očitek o kršitvi pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Pritožnici je bil odgovor tožene stranke vročen in se je imela možnost o njem izjaviti tudi v okviru pritožbenih navedb. Da naknadna zagotovitev kontradiktornosti ni v nasprotju z ustavnoprocesnimi jamstvi, ki jih zagotavlja 22. člen Ustave, pa je Ustavno sodišče presodilo že v več zadevah, ki jih je obravnavalo. (6) Zato zgolj zatrjevanje, da je sodišče v tem postopku ravnalo drugače, kot je ravnalo v dveh drugih postopkih (v zadevah U 878/2017 in I U 853/2017), ne zadošča za utemeljitev očitka o odstopu od ustaljene sodne prakse. Iz zahteve po enakem odločanju namreč ne izhaja zahteva, da bi sodišče v vseh primerih odločalo enako napačno. (7) Glede na to, da je Vrhovno sodišče o pritožbi zoper sklep, izdan v zadevi I U 853/2017, že odločilo, pa pripominja le, da je iz obrazložitve te odločitve razvidno, da je tožnica tudi v tej zadevi uveljavljala kršitev načela kontradiktornosti.

17. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožničino pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

18. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato v skladu s prvim odstavkom 154. člena in prvim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške tega pritožbenega postopka.

Npr. skladno z določbami vsakokratnega ZIPRS, ki ureja tudi poravnavanje obveznosti na podlagi pravnomočnih sodb in dokončnih upravnih odločb.

Isto velja za sredstva, ki jih stranka pričakuje po (morebitno) zanjo uspešno zaključnem upravnem sporu.

Prim. npr. sklepa VSRS I Up 229/2015 z dne 15. 10. 2015 in I Up 120/2013 z dne 10. 4. 2013.

Gl. 2. točko predmetnega javnega razpisa.

Prim. npr. sklepe VSRS št. I Up 510/2007 z dne 26. 7. 2007, I Up 171/2010 z dne 10. 6. 2010, I Up 494/2009 z dne 10. 12. 2009.

Gl. npr. odločbe Up-321/96 z dne 15. 1. 1997, Up-3/00 z dne 2. 3. 2000, Up-498/08 z dne 15. 4. 2008, Up-419/10 z dne 2. 12. 2010, idr.

Gl. npr. sklep Ustavnega sodišča Up-22/94 z dne 7. 3. 1997.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 32/3, 74, 74/1

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.