VSRS Sodba X Ips 186/2015
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-04-19

Brigita Domjan Pavlin (preds.), Peter Golob (poroč.), dr. Erik Kerševan

dovoljena revizija - pomembno pravno vprašanje - postavitev objekta za oglaševanje - poseg v varovalni pas državne ceste - soglasje Direkcije za ceste - razlaga zakonskih določb

Določbo petega odstavka 78. člena ZCes-1 ni mogoče obravnavati na način, ki bi onemogočal uporabo tretjega odstavka 66. člena istega zakona. Upoštevajoč sistemsko razlago lahko direkcija izda soglasje za postavitev objekta oglaševanja in obveščanja, če s predlaganim posegom v varovalnem pasu niso prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej. Te pogoje pa presoja direkcija na podlagi predloženega elaborata za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje, v katerem je določena lokacija, prikaz objekta in način njegove postavitve, opredeljena pregledna polja, preglednostni prostori cestnih priključkov in križišč, pregledne berme v območju lokacije objekta ter drugi tehnični podatki, ki se nanašajo na objekt in njegovo lokacijo.

Določbe ni mogoče razlagati ločeno od drugih, temveč le v medsebojni povezavi, saj je treba izhajati iz tega, da je zakon v sebi sklenjena in vsebinsko povezana celota. Njegova razlaga pa mora dati določbam logičen in prepričljiv pomen.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo Direkcije Republike Slovenije za ceste, št. 37167-215/2014-7 (1501) z dne 4. 4. 2014. Tožena stranka je v izpodbijani odločbi odločila, da se zavrne vloga tožeče stranke za izdajo soglasja k postavitvi objekta za oglaševanje v varovalnem pasu državne ceste ..., v km ... na levi strani v smeri stacionaže, na parc. št. 2, k. o. .... Ministrstvo za infrastrukturo in prostor je pritožbo tožeče stranke zavrnilo.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje navaja, da se predmetni objekt oglaševanja nesporno nahaja v varovalnem pasu državne ceste, zato je pri odločanju treba upoštevati tudi določbo 66. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1), ki je umeščen v isto poglavje kot določba 78. člena navedenega zakona. Za izdajo soglasja za postavitev objekta oglaševanja v varovalnem pasu državne ceste je torej treba presoditi, ali ne bi bili prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej. V zvezi s tem je tožena stranka pravilno uporabila tudi 5. člen ZCes-1. Ker vse navedene določbe ZCes-1 dajejo podlago za presojo, ali bi obravnavani objekt za oglaševanje ogrožal varnost prometa, sklicevanje na Pravilnik o projektiranju cest niti ni bistvenega pomena za odločitev.

3. Zoper sodbo sodišča prve stopnje je tožnica (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo, katere dovoljenost utemeljuje s sklicevanjem na 2. in 3. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1 ter uveljavlja revizijski razlog zmotne uporabe materialnega prava. Navaja, da je predpostavka za izdajo soglasja za postavitev objektov obveščanja in oglaševanja v območju državne ceste le predložitev elaborata investitorja, ki ga je v obravnavanem primeru tudi priložila, zato je bila tožena stranka dolžna izdati soglasje. Določba 78. člena ZCes-1 namreč izključuje uporabo 5. in 66. člena navedenega zakona, saj gre za specialno oziroma posebno ureditev, predstavlja pa tudi določeno omilitev strožjih splošnih določb. Določbi 5. člena in 66. člena ZCes-1 veljata za vse posege v varovalni pas državne ceste, medtem ko 78. člen ZCes-1 posebej ureja le posege v varovalni pas državne ceste, če se tam nameščajo objekti za obveščanje in oglaševanje. Uporaba 66. člena ZCes-1 pa je izključena tudi iz razloga, ker je v konkretnem primeru podana zahteva za izdajo soglasja za že postavljen objekt za oglaševanje in ni predvidena gradnja oziroma rekonstrukcija. Pri izdaji soglasja pa niti ni mogoče uporabiti določb Pravilnika o projektiranju cest, saj te nasprotujejo določbam ZCes-1 oziroma so bolj restriktivne in omejujoče glede možnosti za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje.

5. Revizija je dovoljena na podlagi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, ki določa, da je revizija (med drugim) dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju. Kot pomembno pravno vprašanje revidentka navaja,

ali je kljub specialni - posebni ureditvi postavljanja objektov za oglaševanje in obveščanje ob državni cesti, ki je urejeno v 78. členu ZCes-1, potrebno in dovoljeno upoštevati tudi preostale - splošne določbe ZCes-1, konkretno iz 5. in 66. člena ZCes-1 ali ne oziroma ali veljajo in se lahko uporabijo tudi določbe Pravilnika o projektiranju cest?

Vprašanje uporabe posebne ureditve 78. člena ZCes-1 revidentka gradi na zaključku, da za izdajo soglasja za postavitev objektov obveščanja in oglaševanja zadošča že predložitev elaborata investitorja, in je po predložitvi tega tožena stranka dolžna revidentki izdati soglasje, saj uporaba 78. člena ZCes-1 izključuje uporabo 5. in 66. člena ZCes-1. Pravno vprašanje, ki ga navaja revidentka, je bistveno za odločitev v obravnavani zadevi, Vrhovno sodišče pa o njem še ni odločalo.

6. Ker je revizija dovoljena že iz tega razloga, se Vrhovno sodišče ni opredeljevalo do revidentkinih navedb v zvezi z razlogi za dovolitev revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, to je, da je revizija dovoljena, če ima odločitev, ki se izpodbija v upravnem sporu, zelo hude posledice za stranko.

7. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

8. V obravnavani zadevi je sporno, ali se za izdajo soglasja za postavitev objekta obveščanja in oglaševanja uporabi samo določba 78. člena ZCes-1 in za pridobitev slednjega zadošča (zgolj) predložitev elaborata, ali je treba upoštevati tudi ostale splošne določbe.

9. Iz dejanskega stanja te zadeve, ugotovljenega v upravnem postopku in povzetega v izpodbijani sodbi, na katero je revizijsko sodišče vezano (drugi odstavek 85. člena ZUS-1), izhaja, da objekt za oglaševanje (pano) sega v preglednostni prostor v območju kanaliziranega križišča (s pasovi za levo zavijanje) in je oddaljen cca 35 m od osi priključnih cest (za Orehek in Stražišče) ter postavljen 1,40 m od zunanjega roba pločnika. Obravnavana državna cesta je regionalna cesta, za katero je določen varovalni pas 15 m (peti odstavek 66. člena ZCes-1), znotraj katerega je lociran obravnavani objekt.

10. V petem odstavku 78. člena ZCes-1 je določeno, da izda direkcija soglasje za postavitev objektov iz drugega in tretjega odstavka istega člena, katerih gradnja je predvidena v območju državne ceste, na podlagi predloženega elaborata za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje, razen v primeru obvestila, namenjenega izboljšanju prometne varnosti, katerega postavitev se odredi z delovnim nalogom direkcije. Z namenom preprečitve škodljivih vplivov posegov v prostor ob državni cesti, na državno cesto in prometa na njej je ob teh cestah varovalni pas, v katerem je raba prostora omejena (prvi odstavek 66. člena ZCes-1). Drugi odstavek istega člena določa, da so gradnja in rekonstrukcija objektov ter izvajanje kakršnihkoli del na pripadajočih zemljiščih v varovalnem pasu državne ceste dovoljeni le s soglasjem direkcije, ki ga ta izda, če s predlaganim posegom v varovalnem pasu niso prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza (tretji odstavek 66. člena ZCes-1). V prvem odstavku 5. člena ZCes-1 pa je določeno, da je prepovedano izvajati ali opustiti kakršnakoli dela na javni cesti, na zemljiščih ali na objektih ob javni cesti, ki bi lahko škodovala cesti ali ogrožala, ovirala ali zmanjšala varnost prometa na njej.

11. Vrhovno sodišče se strinja s stališčem tožene stranke in sodišča prve stopnje, da soglasja k postavitvi objekta oglaševanja v varovalnem pasu državne ceste, ki sega v preglednostni prostor in v prostor za postavitev prometne signalizacije, ni mogoče izdati zgolj na podlagi predloženega elaborata, ampak je treba upoštevati, ali bi bili prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej.

12. Glede uporabe materialnega prava Vrhovno sodišče najprej odgovarja na prvi del vprašanja glede upoštevanja zgolj posebne ureditve 78. člena ZCes-1. Revizijsko sodišče soglaša z revidentkinim stališčem, da je 78. člen ZCes-1 posebna določba, ki ureja obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, vendar kljub temu te določbe ni mogoče razlagati neodvisno od splošne določbe 66. člena ZCes-1, ki določa varovalni pas ob državni cesti in njegove omejitve. Revidentkino stališče o uporabi zgolj specialne ureditve bi pomenilo, da bi se zanemaril osrednji namen VI. poglavja, kamor sta umeščeni navedeni določbi, ki je v varstvu državnih cest in prometa na njih. Določbo petega odstavka 78. člena ZCes-1 namreč ni mogoče obravnavati na način, ki bi onemogočal uporabo tretjega odstavka 66. člena navedenega zakona. Upoštevajoč sistemsko razlago lahko direkcija izda soglasje za postavitev objekta oglaševanja in obveščanja, če s predlaganim posegom v varovalnem pasu niso prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej. Te pogoje pa presoja direkcija na podlagi predloženega elaborata za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje, v katerem je določena lokacija, prikaz objekta in način njegove postavitve, opredeljena pregledna polja, preglednostni prostori cestnih priključkov in križišč, pregledne berme v območju lokacije objekta ter drugi tehnični podatki, ki se nanašajo na objekt in njegovo lokacijo.

Zato po presoji Vrhovnega sodišča izključna uporaba zgolj 78. člena ZCes-1 ni možna.

13. Na takšen zaključek odkazujejo še druge določbe ZCes-1 v povezavi z navedenima členoma, in sicer prvi odstavek 5. člena, kot sta pravilno ugotovila tožena stranka in sodišče prve stopnje, ter tretji odstavek 78. člena ZCes-1. Slednji jasno določa, da se lahko objekti obveščanja in oglaševanja v naselju postavljajo le izven preglednega polja, pregledne berme, preglednostnega prostora in območja vzdolž vozišča ceste, predpisanega za postavitev prometne signalizacije. Tudi iz navedenega smiselno izhaja, da je lahko ogroženo varstvo državne ceste in prometa na njej, če so objekti postavljeni v prej omenjenih območjih. Vrhovno sodišče pojasnjuje, da šele umestitev določbe 78. člena ZCes-1 v kontekst celovitega sistema pravil glede varstva državnih cest in prometa na njih, kot je določeno v VI. poglavju ZCes-1, daje pravilen odgovor glede njenega zakonitega razumevanja in uporabe. Določbe namreč ni mogoče razlagati ločeno od drugih, temveč le v medsebojni povezavi, saj je treba izhajati iz tega, da je zakon sklenjena in vsebinsko povezana celota. Njegova razlaga pa mora dati določbam logičen in prepričljiv pomen.

14. Z revidentko se tudi ni mogoče strinjati, da so določbe Pravilnika o projektiranju cest v nasprotju z določbami ZCes-1. Res je, da sme podzakonski akt zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne širi ali zožuje. Pravilnik o projektiranju cest, ki v drugem odstavku 56. člena določa, da je konstrukcijo ali objekt za oglaševanje dopustno postaviti na takšni lokaciji, da ne ovira preglednosti vozišča in zaznavanja prometnih znakov, pa z ničemer ne širi določb in ne presega namen zakona.

15. Ker niso podani uveljavljani revizijski razlogi in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče na podlagi 92. člena ZUS-1 revizijo zavrnilo kot neutemeljeno.

16. Revidentka je v reviziji sicer zahtevala povračilo revizijskih stroškov, ki naj bi bili razvidni iz stroškovnika, ki pa ga reviziji ni priložila. Zato o revizijskih stroških Vrhovno sodišče ni odločalo.

Pomen elaborata za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje opredeljuje 17. točka prvega odstavka 2. člena ZCes-1.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 59, 82, 82/2-2

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 5, 5/1, 66, 66/1, 66/3, 78, 78/3, 78/5

Pravilnik o projektiranju cest (2005) - člen 56, 56/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.