VSRS Sklep X Ips 3/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-01-25

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Nataša Smrekar

dovoljenost revizije - dovoljenje za stalno prebivanje -izbris - upravičena odsotnost - dejansko življenje - pomembno pravno vprašanje - splošno vprašanje - vsebina obravnavane zadeve - (ne)ustavnost zakonske zahteve po izkazanih poskusih vračanja po četrtem odstavku 1č. člena ZUSDD - (ne)odločilno vprašanje

Pomembno pravno vprašanje je le tisto pravno vprašanje, ki se nanaša na vsebino konkretne zadeve in od katerega je odvisna odločitev v konkretni zadevi ter je hkrati pomembno za enotno uporabo prava, njegov razvoj preko sodne prakse ali za zagotovitev pravne varnosti.

Revidentka z ustavnopravnega vidika problematizira zakonsko ureditev glede upravičene odsotnosti z ozemlja Republike Slovenije po ZUSDDD-B, o čemer se je Ustavno sodišče že opredelilo v odločbah U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003, U-II-1/10 z dne 10. 6. 2010 in U-I-48/13 z dne 8. 1. 2015. Že iz omenjenih odločb Ustavnega sodišča in sodbe ESČP v zadevi Kurić izhaja, da je za uveljavljanje obravnavanih pravic poleg opredelitve pogoja dejanskega življenja dopustno določiti čas in razloge, ko je bil posameznik upravičeno odsoten z ozemlja Republike Slovenije.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožničino tožbo zoper odločbo Upravne enote Ljubljana, št. 214-11765/2013-24 z dne 16. 4. 2015. S tem sklepom je prvostopni organ zavrnil tožničino prošnjo za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji. Drugostopenjski upravni organ je z odločbo, št. 2140-100/2015/2 (1312-07) z dne 18. 6. 2015, tožničino pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo kot neutemeljeno zavrnil.

2. Zoper navedeno pravnomočno sodbo je tožnica (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo, katere dovoljenost utemeljuje po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

4. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti. Stranka, ki vloži izredno pravno sredstvo, mora namreč izkazati, da so za njeno vsebinsko obravnavo izpolnjene procesne predpostavke, konkretno njena dovoljenost. Ustavno sodišče RS je že v več sklepih (npr. Up-858/08 z dne 3. 6. 2008, Up-1124/08 z dne 23. 9. 2008, Up-1057/08 z dne 2. 4. 2009, Up-1186/08 z dne 23. 4. 2009, Up-1808/08 z dne 17. 9. 2009 in Up-936/16 z dne 19. 1. 2017) ugotovilo, da takšno stališče ni v nasprotju z Ustavo RS.

5. Vrhovno sodišče glede na značilnosti tega pravnega sredstva ter svoj položaj in temeljno funkcijo v sodnem sistemu, svojih odločitev o tem, da revizija ni dovoljena, podrobneje ne razlaga (razlogi so pojasnjeni že v sodbi X Ips 420/2014 z dne 2. 12. 2015).

6. Revidentka uveljavlja dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, po kateri je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo. Na kakšen način mora biti pomembno pravno vprašanje izpostavljeno in kakšne so zahteve za to, da se upošteva kot izpolnjevanje omenjenega pogoja, izhaja iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča.(1) Med drugim mora revident natančno in konkretno navesti sporno pravno vprašanje in pravno pravilo, ki naj bi bilo prekršeno, okoliščine, ki kažejo na njegovo pomembnost, ter na kratko obrazložiti, zakaj je sodišče prve stopnje to vprašanje rešilo nezakonito.

7. Pomembnost pravnega vprašanja je po dikciji ZUS-1 treba presojati glede na vsebino zadeve. Odločitev o vprašanju mora biti pomembna za zagotovitev pravne varnosti, enotne uporabe prava ali za razvoj prava preko sodne prakse. V revizijskem postopku pred Vrhovnim sodiščem je namreč poudarjen objektivni pomen tega izrednega pravnega sredstva in s tem vloga Vrhovnega sodišča pri razvoju prava, usmerjanju sodne prakse in zagotavljanju njene enotnosti.(2) To pomeni, da je pomembno pravno vprašanje, zaradi katerega Vrhovno sodišče revizijo sprejme v obravnavo, le tisto pravno vprašanje, ki se nanaša na vsebino konkretne zadeve in od katerega je odvisna odločitev v konkretni zadevi ter je hkrati pomembno za enotno uporabo prava, njegov razvoj preko sodne prakse ali za zagotovitev pravne varnosti. Taka je tudi ustaljena upravnosodna praksa Vrhovnega sodišča.(3)

8. V obravnavani zadevi izpodbijana odločitev sodišča prve stopnje temelji na ugotovitvi, da revidentka ne izpolnjuje pogojev za vložitev prošnje za dovoljenje za stalno prebivanje. Nosilni argument izpodbijane sodbe je ta, da revidentka ni izkazala prav nobenega ravnanja (oziroma poskusa), ki bi bilo usmerjeno v vrnitev v Slovenijo v drugem petletnem obdobju od meseca februarja 1997 naprej, v zvezi s čimer konkretni poskusi vračanja niso bili potrebni. Iz sodne prakse Upravnega sodišča je namreč razvidno, da so za izkazovanje namena in interesa po vrnitvi dovolj že bistveno manj formalizirani poskusi in ravnanja, kot je vlaganje prošenj za razna upravna dovoljenja.(4)

9. Revidentka v reviziji v zvezi s pomembnim pravnim vprašanjem navaja: „Pomembno pravno vprašanje, o katerem naj na podlagi te revizije odloči Vrhovno sodišče, je vprašanje eklatantne (očitno, „v oči bijoče“) neustavnosti določbe četrtega odstavka 1č. člena ZUSDDD o tem, da se (po učinku retroaktivno) dovoljenje za stalno prebivanje in s tem pravica do odškodnine za posledice nezakonitega izbrisa izda oziroma prizna samo tistemu, ki dokaže, da se je v času z izbrisom povzročene dolgoletne odsotnosti iz Slovenije vanjo poskušal vrniti, čeprav je bilo to pravno nemogoče, saj je bilo to omogočeno šele z novelo ZUSDDD-B iz leta 2010.“

10. Revidentka z navedenim ni zadostila zahtevam za dovoljenost revizije. Kolikor je vprašanje mogoče razumeti kot izpeljavo iz revizijskih trditev, „da je bil poskus vrnitve v Slovenijo pred uveljavitvijo novele Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju ZUSDDD-B) pravno nemogoč, zaradi česar vlaganje prošenj za razna upravna dovoljenja po mnenju revidentke ni bilo smiselno“, je namreč že iz obširnih razlogov izpodbijane sodbe razvidno, da so za izkazovanje namena in interesa po vrnitvi dovolj že bistveno manj formalizirani poskusi in ravnanja, kot je vlaganje takih prošenj. Z navedenimi razlogi sodišča prve stopnje se je revidentka celo strinjala.(5) Njena trditev, nanašajoča se na pravno nemožnost izkazovanja poskusa vrnitve, torej ne drži. To pa pomeni, da se vprašanje ne nanaša na vsebino konkretne zadeve.(6)

11. Sicer pa revidentka z navedenim vprašanjem z ustavnopravnega vidika problematizira zakonsko ureditev glede upravičene odsotnosti z ozemlja Republike Slovenije po ZUSDDD-B. Vprašanja, ki izpostavljajo ustavnopravne vidike določene ureditve, so, tako kot vsa druga pravna vprašanja, pomembna pravna vprašanja v smislu 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, če je odločitev o teh vprašanjih pomembna za zagotovitev pravne varnosti, enotne uporabe prava in za razvoj prava preko sodne prakse. Če se je o določenem ustavnopravnem vprašanju v svoji praksi že izreklo Ustavno sodišče, potem po presoji Vrhovnega sodišča ponovna obravnava vprašanja brez pomembnih novih pravnih argumentov ne more doprinesti k prej navedenim ciljem.

12. Ustavno sodišče se je o problematiki upravičene odsotnosti tujcev opredelilo v odločbah U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003, U-II-1/10 z dne 10. 6. 2010 in U-I-48/13 z dne 8. 1. 2015. Iz odločbe z dne 3. 4. 2003 je razvidno, da bi moral zakon opredeliti, kaj se šteje za prekinitev dejanskega življenja, in kdaj se šteje, da se je državljan druge republike izselil. Razlaga pogoja dejanskega življenja po mnenju Ustavnega sodišča nikakor ne bi smela biti strožja od razlage, ki se je uveljavila v sodni praksi v zvezi s pridobitvijo državljanstva.(7) V kasnejši odločbi pa je Ustavno sodišče zapisalo, da „ima zakonodajalec večje polje proste presoje le pri odločitvi, kako dolga odsotnost zaradi odstranitve tujca iz države se ne upošteva pri ugotavljanju dejanskega življenja v Sloveniji in po kolikšnem času se od posameznika lahko pričakuje določena aktivnost, iz katere izhaja, da se je želel vrniti v Republiko Slovenijo in tu nadaljevati s stalnim prebivanjem.(8) Prav tako je zapisalo, da zakonske rešitve, ki se nanašajo na pogoj dejanskega življenja, na ustavno skladen način odpravljajo protiustavnost, ugotovljeno v odločbi U-I-246/02.(9) Svoje stališče je ponovilo tudi v odločbi z dne 8. 1. 2015(10), v kateri je v zvezi z obravnavano problematiko dodalo še, da tudi iz sodbe velikega senata Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevi Kurić in drugi proti Sloveniji z dne 26. 6. 2012 izhaja, da ravnanje dveh pritožnikov, ki nista na noben način izrazila želje prebivati v Republiki Sloveniji (tj. nista uporabila pravnih sredstev, da bi uredila svoj status prebivanja), kaže na to, da za to nista imela dovolj interesa in da ne moreta biti razbremenjena obveznosti, da bi vsaj formalno zaprosila za dovoljenje za prebivanje.(11)

13. Glede na to, da poleg opredelitve pojma dejanskega življenja ZUSDDD-B določa še čas in razloge, ko je bil posameznik upravičeno odsoten z ozemlja Republike,(12) je treba šteti, da se ugotovitev Ustavnega sodišča v odločbi z dne 10. 6. 2010 ne nanaša le na upravičeno odsotnost iz tretjega odstavka 1č. člena ZUSDDD, v zvezi s katero se šteje, da je bil pogoj dejanskega življenja izpolnjen za obdobje petih let (prvi del četrtega odstavka 1č. člena ZUSDDD), temveč tudi na zakonsko določbo, „da je pogoj dejanskega življenja v nadaljnjem obdobju petih let izpolnjen samo, če ravnanja osebe kažejo na to, da se je v času odsotnosti poskušala vrniti v Republiko Slovenijo in nadaljevati z dejanskim življenjem v Republiki Sloveniji (drugi del četrtega odstavka 1č. člena ZUSDDD). Te določbe po mnenju Ustavnega sodišča niso nejasne in vsebinsko ohlapne, vsaj ne bolj, kot je to pri podobnih zakonskih določbah, ki sicer urejajo pridobitev dovoljenja za prebivanje ali za sprejem v državljanstvo.(13)

14. Že iz omenjenih odločb Ustavnega sodišča in sodbe ESČP v zadevi Kurić torej izhaja, da je za uveljavljanje obravnavnih pravic poleg opredelitve pogoja dejanskega življenja dopustno določiti čas in razloge, ko je bil posameznik upravičeno odsoten z ozemlja Republike Slovenije. Vse navedeno, ob upoštevanju, da zakonodajalec ni bil omejen z ustavno zahtevo prepovedi določanja navedenega časa in razlogov, kaže na to, da je zakonska določitev pogoja dejanskega življenja iz četrtega odstavka 1č. člena ZUSDDD dopustna. Kot je ugotovilo Ustavno sodišče, se je zakonodajalec s sprejetjem ZUSDDD-B ustavno skladno odzval na protiustavno stanje, ugotovljeno z odločbo Ustavnega sodišča U-I-246/02, s čimer je bilo vzpostavljeno moralno zadoščanje kot posebna oblika odprave posledic kršitev človekovih pravic, ki so nastale zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva.(14)

15. Ker uveljavljani pogoj za dovoljenost revizije tako ni izkazan, je Vrhovno sodišče revizijo zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 89. člena ZUS-1.

(1) Primerjaj sklepe VSRS X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009, X Ips 423/2012 z dne 29. 11. 2012, X Ips 302/2013 z dne 13. 2. 2014.

(2) Enako tudi odločba Ustavnega sodišča RS Up-1782/08, U-I-166/08 z dne 18. 6. 2009, 14. točka obrazložitve.

(3) Npr. X Ips 290/2009, X Ips 414/2009, X Ips 249/2010, X Ips 393/2011, X Ips 55/2012, X Ips 65/2012, X Ips 318/2012, X Ips 180/2013, X Ips 243/2013, X Ips 167/2014, X Ips 301/2014 in druge.

(4) 41. točka obrazložitve izpodbijane sodbe.

(5) Glej prvi odstavek pod C točko z naslovom „Dodatna utemeljitev revizije“ na šesti strani revizije.

(6) Glej razloge iz 7. točke obrazložitve te odločbe.

(7) Glej 30. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003.

(8) Glej 31. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča U-II-1/10 z dne 10. 6. 2010.

(9) Glej 34. točko obrazložitve omenjene odločbe.

(10) Glej 9. točko obrazložitve omenjene odločbe.

(11) Glej 10. točko obrazložitve omenjene odločbe.

(12) Glej 34. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča U-II-1/10 z dne 10. 6. 2010.

(13) Glej 35. točko obrazložitve omenjene odločbe.

(14) Glej 9. točko obrazložitve Ustavne odločbe U-I-48/13 z dne 8. 1. 2015.

ZUS-1 člen 83, 83/2-2. ZUSDDD člen 1č, 1č/3, 1č/4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.