VSRS Sodba IV Ips 25/2018
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2018-11-20

Branko Masleša (preds.), Marjeta Švab Širok (poroč.), Barbara Zobec

kršitev materialnih določb - načelo zakonitosti - opis prekrška - zakonski znaki prekrška - izvršitveno dejanje - odgovornost pravne osebe za prekršek - odgovornost odgovorne osebe

Omogočanja in dopustitve prodaje, ki sta po vsebini obliki udeležbe, brez konkretizacije, kdo je neposredno izvršil prodajo, po naravi in vsebini ni mogoče šteti kot aktivnega ravnanja, s katerim bi odgovorna oseba pravne osebe kršila prepovedni normi iz zadevnih prekršovnih predpisov.

I. Zahtevi za varstvo zakonitosti se ugodi in se izpodbijana sodba Okrajnega sodišča v Ljubljani spremeni tako, da se postopek o prekršku zoper pravno osebo F., d. o. o., in odgovorno osebo M. N. ustavi.

II. Stroški postopka o prekršku bremenijo proračun.

1. Prekrškovni organ Inšpektorat Mestne uprave Mestne občine Ljubljana je s plačilnim nalogom z dne 25. 4. 2016 pravno osebo F., d. o. o., spoznal za odgovorno storitve prekrška po šestem odstavku 28. člena Odloka o posebni rabi javnih površin v lasti Mestne občine Ljubljana (Uradni list RS, št. 105/2015) in prekrška po prvem odstavku 22. člena Odloka o oglaševanju (Uradni list RS, št. 10/2011 in 38/2013), njeno odgovorno osebo M. N. pa za odgovornega storitve prekrška po šestem odstavku 28. člena Odloka o posebni rabi javnih površin v lasti Mestne občine Ljubljana in prekrška po drugem odstavku 22. člena Odloka o oglaševanju. Pravni osebi je za prvi prekršek določil globo v višini 2.000,00 EUR, za drugi prekršek pa globo v višini 3.000,00 EUR, nato pa ji izrekel enotno globo v višini 5.000,00 EUR. Odgovorni osebi M. N. pa je za vsak prekršek najprej določil globo v višini 800,00 EUR, nato pa mu izrekel enotno globo v višini 1.600,00 EUR. Okrajno sodišče v Ljubljani je v ponovljenem postopku s sodbo z dne 23. 4. 2018 zahtevo za sodno varstvo pravne osebe zavrnilo kot neutemeljeno in odločilo, da mora pravna oseba plačati sodno takso v višini 500,00 EUR.

2. Zoper pravnomočno sodbo okrajnega sodišča, v zvezi s plačilnim nalogom prekrškovnega organa, je vrhovni državni tožilec dr. Zvonko Fišer vložil zahtevo za varstvo zakonitosti, kot navaja, zaradi kršitve iz 1. točke 156. člena Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1). Vrhovnemu sodišču predlaga, da izpodbijano sodbo spremeni tako, da postopek o prekršku zoper pravno in odgovorno osebo ustavi. V zahtevi izpostavlja, da iz opisov obravnavanih dejanj ne izhajajo znaki očitanih prekrškov. Odgovorni osebi pravne osebe, direktorju družbe M. N. se ne očita, da je sam prodajal sadje in zelenjavo ter oglaševal njuno prodajo, ampak da je brez dovoljenja Mestne občine Ljubljana prodajo in oglaševanje omogočil in dopustil. Obravnavana prekrška je mogoče izvršiti le s storitvijo, ne pa tudi z opustitvijo, zato v tako opisanih dejanjih niso uresničeni znaki očitanih prekrškov. Iz opisa obravnavanih prekrškov prav tako ne izhaja, da bi direktor družbe M. N. kot njena odgovorna oseba opustil kakšno ravnanje, ki bi ga bil dolžan storiti in s katerim bi prekršek lahko preprečil. Ker dejanji, ki se očitata odgovorni osebi pravne osebe, nimata znakov očitanih prekrškov, odgovornosti za prekršek posledično ni mogoče očitati niti pravni osebi.

3. Vrhovno sodišče je zahtevo za varstvo zakonitosti na podlagi drugega odstavka 423. člena ZKP v zvezi s 171. členom ZP-1 dvakrat poslalo storilcema na naslov prebivališča oziroma naslov sedeža, vendar je bila vročitev neuspešna, saj sta se pisanji obakrat vrnili z oznako vročevalca, da naslovnika pisanja nista dvignila.

4. Vrhovno sodišče se je v številnih odločbah

izreklo, da mora izrek odločbe o prekršku med drugim obsegati tudi kratek opis dejanja, s katerim je storjen prekršek. Iz opisa dejanja mora biti razviden način storitve prekrška (tretji odstavek 56. člena ZP-1), pri čemer zahteva opredelitev prekrška opis izvršitvenega ravnanja z navedbo konkretnih okoliščin, ki ravnanje opredeljujejo kot historični in dokazljiv dogodek. Navedene zahteve, ki so na zakonski ravni konkretizirane v določbi tretjega ostavka 56. člena ZP-1, izhajajo tudi iz ustavnega načela zakonitosti (prvi odstavek 28. člena Ustave), ki je eno temeljnih načel kaznovalnega prava, v katerega sodi tudi prekrškovno pravo. Bistvo spoštovanja tega načela, in s tem določnosti v prekrškovnem pravu, je preprečiti samovoljo in arbitrarno uporabo državnega sankcioniranja v primerih, ki niso vnaprej točno opredeljeni. Stališče, da sme sodišče posameznika obsoditi le za dejanje, ki izpolnjuje znake prekrška, zato logično predpostavlja, da mora biti v odločbi o prekršku opredeljen konkretni dejanski stan očitanega prekrška. Presoja, ali ravnanje ustreza znakom prekrška, je namreč mogoča samo, če je ravnanje izraženo s konkretnimi okoliščinami.

Če je storilec obsojen za dejanje, ki ne izpolnjuje katerega od znakov prekrška, ki je opredeljen v materialnem predpisu, je prekršeno načelo zakonitosti iz prvega odstavka 28. člena Ustave.

5. V obravnavani zadevi sta bila pravna oseba družba F., d. o. o., in njena odgovorna oseba M. N. spoznana za odgovorna storitve prekrška po šestem odstavku 28. člena Odloka o posebni rabi javnih površin v lasti Mestne občine Ljubljana, ker je odgovorna oseba, direktor družbe M. N. v imenu, s sredstvi in na račun pravne osebe, v nasprotju z določbo 4. alineje prvega odstavka 28. člena navedenega odloka, omogočil in dopustil izvajati prodajo sadja in zelenjave s tem, da se je dne 19. 4. 2016 ob 12:50 uri na lokaciji pločnika in obcestne zelenice ob Litostrojski cesti na križišču z Ulico Alme Sodnik na delu parcele s parc. št. 726/7 k. o. D., ki je v lasti Mestne občine Ljubljana, na provizorični stojnici iz rok v roke izvajala prodaja sadja in zelenjave brez dovoljenja Mestne občine Ljubljana; ter prekrška po drugem oziroma prvem odstavku 22. člena Odloka o oglaševanju, ker je odgovorna oseba M. N. v nasprotju z določbo 1. alineje 10. člena Odloka o oglaševanju omogočil in dopustil izvajanje oglaševanja artiklov za prodajo s postavitvijo uličnega A panoja na obcestno zelenico, kjer se je v istih krajevnih in časovnih okoliščinah kot pri prvem prekršku izvajalo oglaševanje na javnem mestu brez dovoljenja Mestne občine Ljubljana.

6. Za prekršek po šestem odstavku 28. člena Odloka o posebni rabi javnih površin v lasti Mestne občine Ljubljana se z globo 2.000 eurov kaznuje pravna oseba, samostojni podjetnik posameznik in posameznik, ki samostojno opravlja dejavnost, ki ravna v nasprotju s 3. ali 4. alinejo prvega odstavka tega člena, njihova odgovorna oseba pa z globo 800 eurov. Po določbi 4. alineje prvega odstavka 28. člena Odloka o posebni rabi javnih površin v lasti Mestne občine Ljubljana, na katero se sklicuje citirana prekrškovna norma, je na javni površini prepovedano prodajati blago iz roke v roko, iz kovčkov, torb, škatel, provizorijev. Za prekršek po prvem odstavku 22. člena Odloka o oglaševanju pa se z globo 3.000 eurov kaznuje pravna oseba, ki stori dejanje iz 1. alineje 10. člena tega odloka, odgovorna oseba pravne osebe pa se po drugem odstavku 22. člena istega odloka za prekršek iz prvega odstavka 22. člena odloka kaznuje z globo 800 eurov. Odlok o oglaševanju v 1. alineji 10. člena določa, da je na javnem mestu prepovedano oglaševati brez dovoljenja za oglaševanje iz tega odloka ali v nasprotju z njim.

7. Poleg prej citiranih določb je treba pri presoji odgovornosti pravne in njene odgovorne osebe upoštevati tudi določbe ZP-1, ki na splošni ravni opredeljujejo, kdo je lahko odgovorna oseba pravne osebe in v katerih primerih sta pravna oseba in njena odgovorna oseba odgovorni za prekršek. Po določbi prvega odstavka 14. člena ZP-1 je pravna oseba odgovorna za prekršek, ki ga pri opravljanju njene dejavnosti stori storilec v njenem imenu ali za njen račun ali v njeno korist ali z njenimi sredstvi. Če storilca prekrška ni mogoče odkriti ali če za prekršek ni odgovoren, je pravna oseba odgovorna za prekršek, če je njen vodstveni ali nadzorni organ ali njena odgovorna oseba opustila dolžno nadzorstvo, s katerim bi se prekršek lahko preprečil (drugi odstavek 14. člena ZP-1). Po prvem odstavku 15. člena ZP-1 je odgovorna oseba tista oseba, ki je pooblaščena opravljati delo v imenu, na račun, v korist ali s sredstvi pravne osebe. Odgovorna oseba pa je po drugem odstavku istega člena tudi oseba, ki je pri pravni osebi pooblaščena izvajati dolžno nadzorstvo, s katerim se lahko prekršek prepreči. Odgovorna oseba pravne osebe je odgovorna za prekršek, če prekršek stori s svojim dejanjem (storitvijo ali opustitvijo) pri opravljanju dejavnosti pravne osebe (prvi odstavek 15.a člena ZP-1). Glede na citirane zakonske določbe je torej treba pri odgovornosti odgovorne osebe razlikovati položaj, ko odgovorna oseba prekršek izvrši samostojno, in položaj, ko odgovorna oseba odgovarja za ravnanje druge osebe, v nobenem od teh primerov pa odgovorna oseba za prekršek ne odgovarja objektivno. Kadar je odgovorna oseba pooblaščena za opravljanje nadzora nad drugimi osebami in to dolžnost opusti, odgovarja za prekršek, ki ga je storila druga oseba. Odgovornost odgovorne osebe za drugega se lahko uveljavi le, če je mogoče ugotoviti, koga, kaj in kako je bila odgovorna oseba dolžna nadzirati. Posledično bo odgovorna oseba za prekršek torej odgovarjala le, če bo prekrškovni organ ugotovil, koga je bila dolžna nadzirati in katere konkretne ukrepe, ki jih je bila dolžna izvajati v okviru dolžnega nadzorstva, je opustila.

8. Vrhovni državni tožilec v zahtevi utemeljeno navaja, da v plačilnem nalogu opredeljeni ravnanji ne predstavljata uresničitve znakov očitanih prekrškov. Iz opisa dejanj v plačilnem nalogu ne izhaja, da je bil M. N. kot odgovorna oseba pravne osebe F., d. o. o., neposredni storilec očitanih prekrškov, torej tisti, ki je v imenu in na račun pravne osebe prodajal in oglaševal prodajo sadja in zelenjave, niti, da je le-to odredil, pač pa se mu očita, da je kot direktor družbe prodajo in oglaševanje dopustil in omogočil. ZP-1 v 16. členu kot možna načina izvršitve prekrška določa storitev ali opustitev.

Storitveni oziroma komisivni način izvršitve prekrška je podan takrat, kadar storilec z navzven razvidnim aktivnim ravnanjem krši prepovedno normo, se pravi stori nekaj, česar ne bi smel.

Storitev torej pomeni določeno aktivno ravnanje, ki ima za posledico izpolnitev znakov prekrška. Z opustitvijo pa je prekršek izvršen takrat, ko storilec opusti dejanje, ki bi ga moral storiti (drugi odstavek 16. člena ZP-1). Prekrška po šestem odstavku 28. člena Odloka o posebni rabi javnih površin v lasti Mestne občine Ljubljana ter prvem in drugem odstavku 22. člena Odloka o oglaševanju je glede na besedili prekrškovnih norm, citiranih v 6. točki obrazložitve te sodbe, mogoče izvršiti le s storitvijo. Zgolj omogočanja in dopustitve prodaje, ki sta po vsebini obliki udeležbe, brez konkretizacije, kdo je neposredno izvršil prodajo oziroma komu je omogočal prodajo ter oglaševanje prodaje sadja in zelenjave, pa (po naravi in vsebini) ni mogoče šteti kot aktivnega ravnanja, s katerim bi M. N. kot odgovorna oseba pravne osebe kršil prepovedni normi iz zadevnih prekršovnih predpisov. Če pa je prekrškovni organ menil, da je odgovornost odgovorne osebe M. N. za očitana prekrška podana zato, ker je opustil dolžno nadzorstvo, s katerim bi prekršek lahko preprečil, bi moral v plačilnem nalogu določno navesti konkretno ravnanje, ki bi ga bil po predpisih dolžan izvrševati in s katerim bi prekršek lahko preprečil.

9. Iz navedenega izhaja, da je bil odgovorna oseba M. N. kot direktor družbe F., d. o. o., obsojen za ravnanji (dopustitev in omogočanje prodaje in oglaševanja sadja in zelenjave brez dovoljenja Mestne občine Ljubljana), ki ne pomenita uresničitve znakov očitanih prekrškov. Poleg tega pa iz plačilnega naloga ne izhaja, da bi M. N. kot direktor (vodstveni organ) družbe opustil kakšno konkretno ravnanje, ki bi ga bil po predpisih dolžan izvršiti in s katerim bi očitana prekrška lahko preprečil. Obsodba za prekršek na podlagi take opredelitve ravnanja pomeni kršitev materialnih določb predpisa, ki določa prekršek (1. točka 156. člena ZP-1), in kršitev načela zakonitosti (prvi odstavek 28. člena Ustave). Ob ugotovitvi kršitve, da v opisu dejanj odgovorne osebe, ki v obravnavanem primeru pomeni tudi prispevek k storitvi prekrška pravne osebe, niso uresničeni zakonski znaki njej očitanih prekrškov, je enaka kršitev podana tudi glede pravne osebe, saj je njena odgovornost za storitev očitanih ji prekrškov akcesorna, tj. vezana na odgovornost odgovorne osebe.

10. Vrhovno sodišče je glede na ugotovljeno kršitev iz 1. točke 156. člena ZP-1 zahtevi za varstvo zakonitosti na podlagi prvega odstavka 426. člena ZKP v zvezi s 171. členom ZP-1 ugodilo in izpodbijano pravnomočno sodbo spremenilo tako, da je postopek o prekršku zoper odgovorno in pravno osebo iz razloga po 1. točki prvega odstavka 136. člena ZP-1 ustavilo. Posledično je spremenilo tudi odločbo o stroških postopka in odločilo, da stroški postopka o prekršku bremenijo proračun (četrti odstavek 144. člena ZP-1 v zvezi s 148. členom ZP-1).

Primerjaj odločbe IV Ips 76/2011 z dne 20. 12. 2011, IV Ips 73/2012 z dne 18. 9. 2012, IV Ips 6/2016 z dne 17. 5. 2016 in IV Ips 36/2016 z dne 20. 9. 2016.

Gl. odločbo Ustavnega sodišča Up-550/14-10 z dne 13. 4. 2017.

Gl. na primer odločba Vrhovnega sodišča IV Ips 100/2011 z dne 21. 2. 2012.

Gl. tudi (že citirani) prvi odstavek 15.a člena ZP-1.

Selinšek, L., v Čas, P., et al, Zakon o prekrških (ZP-1) s komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana, 2018, str. 124.

Zakon o prekrških (2003) - ZP-1  - člen 14, 14/1, 14/2, 15, 15/1, 15a, 15a/1, 16, 16/1, 16/2, 156, 156-1.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 28, 28/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.