VSRS Sklep I Up 6/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-02-15

Sklep UPRS (zunanji oddelek v Celju) IV U 19/2015

Brigita Domjan Pavlin (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

izredni ukrep prenehanja kvalificiranih obveznosti banke - aktivna legitimacija za tožbo - postopek sodnega varstva zoper odločbo o izrednih ukrepih Banke Slovenije - obstoj upravnega akta - redni upravni spor - subsidiarni upravni spor - zavrženje tožbe - odločba Ustavnega sodišča - harmonizacija ukrepov za reorganizacijo bank - časovna veljavnost direktive

Ker je zoper odločbo tožene stranke (torej upravni akt) po 347. členu ZBan-1 predvideno sodno varstvo v rednem upravnem sporu po 2. členu ZUS-1, predpostavke za odločanje sodišča v subsidiarnem upravnem sporu po 4. členu ZUS-1 niso izpolnjene in tožba na tej podlagi ni dovoljena.

Navedeno velja neodvisno od vprašanja, kdo je v takem rednem upravnem sporu upravičen vložiti tožbo zoper odločbo o izrednih ukrepih, in ali je ureditev aktivne legitimacije za navedeno tožbo ustrezna. Subsidiarni upravni spor po 4. členu ZUS-1 namreč ni namenjen odpravljanju morebitnih pomanjkljivosti zakonske ureditve aktivne legitimacije za tožbo zoper upravni akt v rednem upravnem sporu.

Ker pritožniki po 347. členu ZBan-1, za katerega je Ustavno sodišče presodilo, da ni v neskladju z Ustavo, v tem upravnem sporu niso aktivno legitimirani za vložitev tožbe, je odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zakonita.

Direktiva 2014/59/EU se uporablja le za izredne ukrepe, sprejete na podlagi predpisov, ki se uporabljajo od 1. 1. 2016 dalje, in s tem v zvezi po naravi stvari le za pravna sredstva in postopke sodnega varstva zoper ukrepe, sprejete po tem datumu. Ker se glede na datum izdaje sporne odločbe navedena direktiva v obravnavani zadevi ratione temporis ne uporablja, so pravno neupoštevne pritožbene navedbe glede uporabe in razlage 85. člena te direktive.

II. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

III. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z uvodoma navedenim sklepom je sodišče prve stopnje ob smiselni uporabi 3. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) zavrglo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju pritožniki) zoper odločbo Banke Slovenije o izrednih ukrepih, št. 24.20-024/13-023 z dne 16. 12. 2014, s katero je tožena stranka Banki Celje, d. d., odredila prenehanje vseh kvalificiranih obveznosti banke iz šestega odstavka 261. a člena Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1).

2. Zoper navedeni sklep sodišča prve stopnje so pritožniki vložili pritožbo, ki je bila vročena toženi stranki v odgovor. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo zavrne in potrdi sklep sodišča prve stopnje.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom I Up 288/2014-25 z dne 15. 3. 2016 prekinilo postopek in z zahtevo začelo postopek za oceno ustavnosti 347. člena ZBan-1. Ker bi moralo tudi pri odločanju o pritožbi v obravnavani zadevi uporabiti navedeni člen ZBan-1, je v skladu z drugim odstavkom 23. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) prekinilo tudi ta pritožbeni postopek. Ustavno sodišče Republike Slovenije je skladnost ZBan-1 z Ustavo Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) sočasno presojalo v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevami Državnega sveta Republike Slovenije, Varuha človekovih pravic Republike Slovenije in Okrožnega sodišča v Ljubljani, ter na pobudo A.A., in drugih pobudnikov, v katerem je odločilo z odločbo št. U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016. Ustavno sodišče je po vsebini presodilo, da je bila zakonska ureditev ZBan-1 (in sedaj Zakona o reševanju in prisilnem prenehanju bank) v neskladju z Ustavo, ker prizadetim osebam ni zagotavljala učinkovitega sodnega varstva. S tem je vsebinsko pritrdilo stališču Vrhovnega sodišča. Ker pa je zakonodajalcu naložilo, da to učinkovito sodno varstvo oblikuje kot novo, posebno obliko varstva v pravdnem postopku, ki je pravna ureditev do sedaj še ne pozna, je s tem odpadel vsebinski razlog za obravnavo vložene zahteve Vrhovnega sodišča. Ob tem je Ustavno sodišče odločilo tudi, da 347. člen ZBan-1 ni bil v neskladju z Ustavo (6. točka izreka odločbe). Zato je Vrhovno sodišče s sklepom I Up 228/2014-32 z dne 28. 10. 2016 zahtevo za oceno ustavnosti, o kateri z navedeno odločbo ni bilo odločeno, umaknilo, Ustavno sodišče pa je s sklepom št. U-I-57/16 z dne 17. 11. 2016 postopek za oceno ustavnosti 347. člena ZBan-1 ustavilo. S tem je v obravnavani zadevi odpadel razlog za prekinitev postopka po drugem odstavku 23. člena ZUstS, zato je Vrhovno sodišče postopek nadaljevalo.

5. Pritožniki so s tožbo v upravnem sporu, vloženo po 4. členu ZUS-1, zahtevali odpravo odločbe o izrednih ukrepih iz prvega odstavka 253. a člena ZBan-1, ki jo je tožena stranka izdala v postopku nadzora nad banko. Vrhovno sodišče pritrjuje stališču sodišča prve stopnje, ki mu pritožniki v pritožbi niti ne nasprotujejo, da je navedena odločba tožene stranke upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1, saj je tožena stranka kot samostojen in neodvisen državni organ, ustanovljen na podlagi 152. člena Ustave, v okviru izvrševanja svoje upravne funkcije nadzora nad bankami (23. člen Zakona o Banki Slovenije) enostransko, oblastveno, posamično in v javnem interesu odločila o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi banke kot nadzorovane osebe.

6. Po presoji Vrhovnega sodišča je pravilno tudi stališče sodišča prve stopnje, da obstoj upravnega akta iz 2. člena ZUS-1 preprečuje vložitev tožbe po 4. členu ZUS-1. Po navedeni določbi ZUS-1, ki pomeni konkretizacijo drugega odstavka 157. člena Ustave, odloča sodišče v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Ta določba ureja tako imenovano subsidiarno varstvo, ki se lahko uveljavlja le zoper drug posamičen akt (ki ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1) ali dejanje, s katerima je bilo poseženo v človekove pravice ali temeljne svoboščine, pa še to le v primeru, ko zoper tak akt ali dejanje ni zagotovljeno drugo učinkovito sodno varstvo pred rednim ali specializiranim sodiščem. Ker je zoper odločbo tožene stranke (torej upravni akt) po 347. členu ZBan-1 predvideno sodno varstvo v rednem upravnem sporu po 2. členu ZUS-1, predpostavke za odločanje sodišča v subsidiarnem upravnem sporu po 4. členu ZUS-1 niso izpolnjene in tožba na tej podlagi tudi po presoji Vrhovnega sodišča ni dovoljena. Navedeno pa velja neodvisno od vprašanj, kdo je v takem rednem upravnem sporu upravičen vložiti tožbo zoper odločbo o izrednih ukrepih in ali je ureditev aktivne legitimacije za navedeno tožbo ustrezna. Subsidiarni upravni spor po 4. členu ZUS-1 namreč ni namenjen odpravljanju morebitnih pomanjkljivosti zakonske ureditve aktivne legitimacije za tožbo zoper upravni akt v rednem upravnem sporu. Če stranka meni, da zakonska ureditev, ki opredeljuje krog upravičenih oseb za vložitev tožbe zoper upravni akt, ni ustrezna, mora to v okviru procesnih možnosti uveljavljati v rednem in ne subsidiarnem upravnem sporu.

7. Sodno varstvo v zvezi z izpodbijano odločbo tožene stranke se je po določbah 337. člena ZBan-1 zagotavljalo v postopku, določenem z ZBan-1 kot specialnem zakonu. Po 347. členu ZBan-1 je v bila postopku sodnega varstva proti odločbi o izrednem ukrepu za vložitev tožbe aktivno legitimirana le banka, kateri je bil izredni ukrep izrečen. Imetnikom izbrisanih oziroma konvertiranih kvalificiranih pravic na podlagi izpodbijane ureditve ni bilo omogočeno, da bi lahko v svojem imenu v upravnem sporu izpodbijali (v sodnem postopku nastopali kot stranke, tožniki) dokončno odločbo Banke Slovenije, saj jim 347. člen ZBan-1 ni priznaval aktivne legitimacije v takem sporu.

8. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016 odločilo, da ureditev 347. člena ZBan-1 v delu, v katerem imetnikom izbrisanih ali konvertiranih finančnih instrumentov ne priznava pravice, da v upravnem sporu izpodbijajo odločbo Banke Slovenije, pač pa jim daje drugačno sodno varstvo v obliki odškodninske tožbe, pomeni način izvrševanja pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave (drugi odstavek 15. člena Ustave). Ker je imel zakonodajalec za izbiro izpodbijane ureditve razumne razloge, ta ni v neskladju z Ustavo.

9. Ker glede na navedeno pritožniki v tem upravnem sporu niso aktivno legitimirani za vložitev tožbe in ker taka ureditev po navedeni odločbi Ustavnega sodišča ni bila v neskladju z Ustavo, je odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zakonita.

10. Ob tem Vrhovno sodišče pripominja, da odločitev Ustavnega sodišča sicer ne pomeni, da zakonodajalec (ob upoštevanju prevladujočega javnega interesa) imetnikom izbrisanih vrednostnih papirjev, v položaj katerih je bilo z odločbo Banke Slovenije o izrednih ukrepih poseženo, ne bi mogel zagotoviti tudi ustavnoskladnega upravnosodnega varstva.(1) Vendar pa jim takega varstva glede na jasno zakonsko določbo 347. člena ZBan-1, ki kot specialni zakon njihovo aktivno legitimacijo za vložitev tožbe zoper odločbo Banke Slovenije o izrednih ukrepih izrecno izključuje, v okviru te upoštevne zakonske ureditve ni mogoče zagotoviti.

11. Na drugačno odločitev ne morejo vplivati niti pritožbene navedbe glede priznanja aktivne legitimacije za tožbo v upravnem sporu neposredno na podlagi 85. člena Direktive 2014/59/EU(2) (v nadaljevanju Direktiva). Izpodbijana odločba o izrednih ukrepih je bila v obravnavani zadevi sprejeta 16. 12. 2014 na podlagi ZBan-1, kakor je bil spremenjen z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o bančništvu (Ur. l. RS, št. 96/2013, v nadaljevanju ZBan-1L), ki je začel veljati 23. 11. 2013 (41. člen ZBan-1L), torej pred sprejetjem Direktive. Direktiva v drugem pododstavku prvega odstavka 130. člena, ki ureja njen prenos v pravne rede držav članic, določa, da države članice uporabljajo ukrepe, sprejete na podlagi Direktive, od 1. januarja 2015. S tem datumom je torej nastopila obveznost uporabe Direktive in s tem harmonizacija upoštevne zakonodaje držav članic, ki urejajo ukrepe za reorganizacijo bank. Za predpise, sprejete za potrebe uskladitve z oddelkom 5 poglavja IV naslova IV Direktive, ki ureja instrumente za reševanje s sredstvi upnikov, kamor spada tudi obravnavani izbris kvalificiranih obveznosti banke, pa Direktiva v tretjem pododstavku prvega odstavka 130. člena določa še kasnejši začetek obveznosti uporabe, in sicer najpozneje od 1. januarja 2016. Iz navedene določbe je tako razvidno, da se Direktiva uporablja le za izredne ukrepe, sprejete na podlagi predpisov, ki se uporabljajo od 1. 1. 2016 dalje, in s tem v zvezi po naravi stvari le za pravna sredstva in postopke sodnega varstva zoper ukrepe, sprejete po tem datumu. Ker se glede na datum izdaje sporne odločbe Direktiva, na katero se sklicujejo pritožniki, ratione temporis ne uporablja,(3) Vrhovno sodišče kot pravno neupoštevne zavrača vse pritožbene navedbe glede uporabe in razlage njenega 85. člena. Iz navedenega razloga Vrhovno sodišče tudi ni sledilo pritožnikovemu predlogu za vložitev predloga za predhodno odločanje Sodišču Evropske unije v zvezi z razlago navedene določbe.

12. Ker ostale pritožbene navedbe za odločitev niso bistvene in niso podani razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

13. Izrek o stroških temelji na prvem odstavku 165. člena in prvem odstavku 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

(1) Temu pritrjuje tudi Ustavno sodišče v 119. točki (opomba 78) odločbe št.

(2) Direktiva 2014/59/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o vzpostavitvi okvira za sanacijo ter reševanje kreditnih institucij in investicijskih podjetij ter o spremembi šeste direktive Sveta 82/891/EGS ter direktiv 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EU, 2012/30/EU in 2013/36/EU in uredb (EU) št. 1093/2010 ter (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta.

Prim. tudi 114. točko sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Nilsa Wahla, predstavljenih 18. februarja 2016 v zadevi Kotnik in drugi, C-526/14.

URS člen 15, 15/2, 23, 152, 156, 157. ZUS-1 člen 2, 4, 36, 36/1-3. ZUstS člen 23, 23/1, 23/2. ZBan-1 člen 347, 253a, 350a. Direktiva 2014/59/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o vzpostavitvi okvira za sanacijo ter reševanje kreditnih institucij in investicijskih podjetij ter o spremembi šeste direktive Sveta 82/891/EGS ter direktiv 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EU, 2012/30/EU in 2013/36/EU in uredb (EU) št. 1093/2010 ter (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta člen 130.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.