VSRS Sklep I Up 146/2018
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2018-08-29

Peter Golob (preds.), Borivoj Rozman (poroč.), Marko Prijatelj

varstvo ustavnih pravic - subsidiarni upravni spor - ugotovitvena tožba - nepopolna tožba - zavrženje tožbe

Od zakonskih zahtev po jasni tožbeni opredelitvi predmeta subsidiarnega upravnega spora, torej tako spornega dejanja kot organa, ki naj bi ga storil, ni mogoče odstopiti.

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zavrglo tožbo, ki jo je tožnik vložil na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zaradi dejanj, s katerimi naj bi Center za tujce posegel v njegove človekove pravice in temeljne svoboščine (I. točka izreka) in odločilo, da se njegova zahteva za izdajo začasne odredbe zavrže (II. točka izreka). V tožbi je tožnik zahteval ugotovitev, da je Center za tujce z zasegom dokumentov, ki jih je predložil Upravni enoti Škofja Loka zaradi sklenitve zakonske zveze, in posredovanjem dokumentov v analizo veleposlaništvom Nigerije na Dunaju in Budimpešti, kršil njegovo pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave, pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, pravico do varstva osebnih podatkov iz 8. člena Listine EU in pravico do svobode sklenitve zakonske zveze. Hkrati je predlagal, da se toženi stranki naloži vrnitev zaseženih dokumentov.

2. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zavrglo tako tožbo (I. točka izreka) kot zahtevo za izdajo začasne odredbe (II. točka izreka). Iz obrazložitve je razvidno, da tožnik kljub pozivu sodišča prve stopnje z dne 7. 6. 2018 ni ustrezno dopolnil nerazumljive tožbe. Dejanja, s katerimi naj bi bilo poseženo v njegove temeljne človekove pravice, je namreč tudi v dopolnitvi tožbe očital različnim državnim organom, ne da bi določno navedel, kaj očita toženi stranki (Center za tujce). Odločitev o zahtevi za izdajo začasne odredbe temelji na ustaljeni upravno sodni praksi, skladno s katero lahko sodišče o takšni zahtevi odloči le, če tožba prestane predhodni preizkus.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper izpodbijani sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Navaja, da iz sklepa Vrhovnega sodišča I Up 51/2018 ni razvidno, da bi bila njegova tožba nerazumljiva. Zato bi moralo sodišče prve stopnje v novem postopku presoditi, ali je imel zoper sporna dejanja Centra za tujce (zaseg dokumentov in njihovo pošiljanje v analizo veleposlaništvom Nigerije) na voljo učinkovito sodno varstvo. Ker tega ni storilo je podana bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu. V nadaljevanju pritožnik pojasnjuje, da je bil s sklepom z dne 7. 6. 2018 opozorjen, da je tožba nepopolna le glede opredelitve dejanja in ne glede organa, ki ga je storil. Kljub navedenemu je sodišče prve stopnje tožbo zavrglo tudi zaradi ugotovitve, da je nejasna glede organa, ki je storil sporno dejanje. Po pritožnikovem mnenju sodišče prve stopnje ni upoštevalo navodil Vrhovnega sodišča v 11. točki obrazložitve sklepa I Up 51/2018. Presoja posebnih procesnih predpostavk je v obravnavani zadevi namreč odvisna od ugotovitve, ali je bilo sporno dejanje izvršeno v okviru kazenskega ali predkazenskega postopka ali izven tega postopka v okviru ravnanj Centra za tujce, ki bi morala imeti podlago v Zakonu o tujcih. Zato se je pritožnik v dopolnitvi tožbe opredeljeval do navedb tožene stranke, zakaj je prav Center za tujce tisti organ, ki je storil sporna dejanja in ne policijska postaja ali Upravna enota Škofja Loka. Po pritožnikovem mnenju je v tožbi jasno opredeljeno, kdo je tožena stranka in kaj je njeno sporno ravnanje, to je zaseg listin in njihovo pošiljanje v analizo, zaradi česar je bil tožnik naknadno, kot je to razvidno iz dopolnitve tožbe, vrnjen v Nigerijo. Iz tožbe je jasno razviden tožbeni zahtevek - vrnitev listin (v prvotni tožbi) in vrnitev pritožnika v Slovenijo (v dopolnitvi tožbe). Skupaj s pritožbo je pritožnik predlagal tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu zadrži analizo zaseženih dokumentov. Toženki naj naloži, da mora v 5 dneh po prejemu sklepa o začasni odredbi zasežene dokumente, ki jih je poslala nigerijskim veleposlaništvom, pridobiti nazaj in jih ob navzočnosti pritožnika zapečatiti ter zapečatene hraniti do pravnomočne sodne odločitve v tem upravnem sporu. Če so bile narejene kopije dokumentov, jih je treba nemudoma uničiti. Prav tako predlaga, da se toženi stranki naloži, da v roku 10 dni po prejemu sklepa o začasni odredbi zagotovi tožnikovo vrnitev v Slovenijo tako, da uredi potrebne potovalne dokumente ter organizira in plača njegov prevoz iz Nigerije v Slovenijo, ter ji prepove, da bi tožnika vračala v Nigerijo do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

4. Toženka v odgovoru na pritožbo pritrjuje stališčem, na katerih temelji izpodbijani sklep in predlaga zavrnitev pritožbe.

6. V obravnavani zadevi je Vrhovno sodišče že odločalo. V sklepu I Up 51/2018 z dne 23. 5. 2018 je uvodoma ugotovilo,

da je pritožnik v tožbi zahteval ugotovitev, da je njegove človekove pravice kršil Center za tujce s svojimi dejanji, in sicer z zasegom dokumentov, ki jih je predložil Upravni enoti Škofja Loka zaradi sklenitve zakonske zveze, in posredovanjem teh dokumentov v analizo veleposlaništvom Nigerije na Dunaju in Budimpešti predlagal, da se toženi stranki naloži vrnitev zaseženih dokumentov pritožniku (10. točka obrazložitve). V nadaljevanju pa je sodišču prve stopnje naložilo, naj v novem postopku ponovno opravi presojo procesnih predpostavk za vloženo tožbo (13. točka obrazložitve). Poudarilo je, da je treba pri presoji splošnih zakonskih procesnih predpostavk (36. člen ZUS-1) in posebnih procesnih predpostavk (36. člen v povezavi s 4. členom ZUS-1) izhajati iz pravilne opredelitve procesnega dejanskega stanja, torej spornega dejanja tožene stranke in organa, ki naj bi navedeno dejanje storil. Ker je tožnik tožbo vložil zoper Center za tujce Postojna in tudi svoj tožbeni zahtevek uperil proti temu organu (tožencu), je treba po stališču Vrhovnega sodišča izhajati iz navedene tožbene podlage tako za presojo procesnih predpostavk kot morebitne utemeljenosti tožbe, če so procesne predpostavke izpolnjene (14. točk obrazložitve).

7. Glede na navedeno je sodišče prve stopnje v novem postopku pritožnika s sklepom z dne 7. 6. 2018 pravilno pozvalo, naj tožbo dopolni s konkretno opredeljeno navedbo dopustnega predmeta upravnega spora. Po prejemu vloge z dne 12. 6. 2018 je sodišče prve stopnje sprejelo odločitev, da tožba ni popolna. Presodilo je, da pritožnik ponovno ni določno navedel, s katerim dejanjem je tožena stranka posegla v njegove človekove pravice. Zato je njegovo tožbo na podlagi drugega odstavka 31. člena ZUS-1 zavrglo. Po navedeni določbi namreč sodišče zavrže tožbo v primeru, ko je tako pomanjkljiva, da je ni mogoče obravnavati, ob nadaljnjem pogoju, da tožnik tudi na poziv sodišča pomanjkljivosti ne odpravi, razen če sodišče spozna, da je izpodbijani upravni akt ničen.

8. Zato je za obravnavano zadevo po presoji Vrhovnega sodišča osrednje pravno vprašanje, ali ima tožnikova tožba vse obvezne sestavne dele. Sporna je namreč konkretizacija (določna opredelitev) dejanj, ki naj bi jih storila tožena stranka in v zvezi s katerimi pritožnik uveljavlja sodno varstvo v upravnem sporu.

9. Po tretjem odstavku 30. člena ZUS-1 mora tožnik, ki s tožbo zahteva ugotovitev, da je bilo z dejanjem nezakonito poseženo v njegove človekove pravice, v tožbi (med drugim) navesti to dejanje, kje in kdaj je bilo storjeno ter organ ali uradno osebo, ki je to storila.

Taka opredelitev spornega dejanja je obvezen sestavni del tovrstne tožbe, kar pomeni, da ga mora taka tožba vselej vsebovati.

10. Tožbena navedba spornih dejanj organov, ki naj bi posegli v človekove pravice ali temeljne svoboščine tožnika (ter s tem povezanih tožbenih zahtevkov), je nujna za opredelitev predmeta tovrstnega upravnega spora, o katerem bo tekel sodni postopek (4. člen ZUS-1).

Takega spora sodišče ne more začeti po uradni dolžnosti, prav tako pa tudi ne nadomeščati izražene volje in tožbenih zahtevkov stranke. Če se v zvezi z navedenim pojavijo nejasnosti ali pomanjkljivosti, je dolžnost sodišča prve stopnje, da tako tožbo obravnava kot nepopolno po prvem odstavku 31. člena ZUS-1 in od tožnika zahteva odpravo pomanjkljivosti. Šele na taki podlagi lahko odloči o utemeljenosti tožbenih navedb.

11. Od omenjenih zakonskih zahtev po jasni tožbeni opredelitvi predmeta upravnega spora, torej tako spornega dejanja kot organa, ki naj bi ga storil, ni mogoče odstopiti. Nasprotno, navedeno je nujno, da se sodni spor sploh lahko osredotočeno vodi in konča.

12. Ob upoštevanju navedenega se Vrhovno sodišče strinja s stališčem sodišča prve stopnje, da pritožnik tudi v dopolnitvi tožbe v tožbenih razlogih ni jasno opredelil spornega dejanja, ki naj bi ga storila tožena stranka. Tako kot v tožbi je namreč navedel, da so bile njegove listine zasežene na Upravni enoti Škofja Loka, torej ne pri toženi stranki, in da je uslužbenka na Upravni enoti pritožnikovi zaročenki dne 1. 12. 2017 celo poslala elektronsko pošto, iz katere je razvidno, da je pritožnikove originalne dokumente zasegla Policijska postaja Škofja Loka in ne tožena stranka. Nerazumljivost tožbe glede določne opredelitve dejanj, s katerimi naj bi tožena stranka posegla v pritožnikove človekove pravice, pa po presoji Vrhovnega sodišča izhaja tudi iz nadaljnjih navedb v dopolnitvi tožbe, iz katerih izhaja, „da so odločitev tožene stranke o zasegu listin najverjetneje res izvršili policisti Policijske postaje Škofja Loka, ki so listine odvzeli na Upravni enoti Škofja Loka in jih nato poslali Centru za tujce, ki je z njimi nadalje razpolagal.“

13. Glede na navedeno se Vrhovno sodišče strinja s presojo sodišča prve stopnje, da pritožnik ni navedel organa, ki naj bi dejansko izvršil sporno dejanje (zaseg dokumentov, ki jih je predložil Upravni enoti Škofja Loka zaradi sklenitve zakonske zveze) saj dejanje očita delovanju različnih organov oblasti.

14. Odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju nerazumljive tožbe je po presoji Vrhovnega sodišča pravilna. Pritožniku ni bila odvzeta pravica, da o njegovih pravicah in dolžnostih odloča sodišče.

Šele na podlagi popolne tožbe v skladu z določbami ZUS-1 bi lahko sodišče preizkusilo, ali obstaja drugo (primarno) sodno varstvo, ki izključuje upravni spor po 4. členu ZUS-1; če obstaja, katero sodno varstvo je to, ter ali je takšno (primarno) sodno varstvo učinkovito.

Gre torej za preizkus (nadaljnje) procesne predpostavke, katere obstoj se ne ugotavlja na podlagi ugotovitvenega postopka, v katerem bi se izvajali dokazi, temveč na podlagi določb zakonov, ki urejajo sodno varstvo in vsebine sodnega varstva, kot ga opredeli tožeča stranka s tožbenim zahtevkom oziroma predlogom.

15. Glede na to, da obravnavana tožba ni prestala predhodnega preizkusa, kar je procesna predpostavka za odločanje o začasni odredbi, je pravilna tudi odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju zahteve za izdajo začasne odredbe.

16. Ker niso podani pritožbeni razlogi in ne razlogi, na katere mora paziti sodišče po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep.

Z navedenim sklepom je Vrhovno sodišče razveljavilo sklep sodišča prve stopnje I U 1/2018-5 z dne 8. 1. 2018 in zadevo vrnilo istemu sodišču, da opravi nov postopek.

Tretji odstavek 30. člena ZUS-1 določa: „Če se s tožbo zahteva ugotovitev, da je bilo z dejanjem nezakonito poseženo v človekove pravice ali temeljne svoboščine tožnika oziroma se zahteva prepoved izvrševanja posamičnega dejanja, s katerim se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, je treba v tožbi navesti dejanje, kje in kdaj je bilo storjeno, organ ali uradno osebo, ki je to storila, dokaze o tem in zahtevek, naj se poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine ugotovi, odpravi oziroma prepove.“

Tako tudi J. Breznik in ostali, Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2008, stran 208.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 51/2018 z dne 23. 5. 2018, 14. točka obrazložitve, in sodba Vrhovnega sodišča I Up 10/2018 z dne 4. 4. 2018, 15. točka obrazložitve.

Sodba Vrhovnega sodišča I Up 10/2018 z dne 4. 4. 2018, 16. točka obrazložitve.

Pravico do sodnega varstva določa 23. člen Ustave RS.

Tako Ustavno sodišče v več svojih odločbah, med drugim v sklepu Up-438/09 z dne 24. 3. 2010.

Tako Vrhovno sodišče v številnih sklepih, med drugim I Up 124/2008 z dne 20. 3. 2008, I Up 141/2010 z dne 12. 5. 2010, I Up 227/2011 z dne 25. 5. 2011, I Up 47/2016.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 30, 30/3, 31, 31/2, 36, 76, 82

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.