VSRS Sklep I Up 296/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-02-22

Brigita Domjan Pavlin (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Marko Prijatelj

varstvo osebnih podatkov - varstvo zasebnosti - pridobivanje podatkov o prometu na bančnem računu - učinkovito drugo sodno varstvo - oblastveno delovanje - pravdni postopek - upravni spor - odprava akta - upravljavec osebnih podatkov - pravnomočnost - oblika tožbenega zahtevka - ugotovitveni zahtevek - odškodninski zahtevek - ustavnoskladna razlaga

ZVOP-1 je s tretjim odstavkom 34. člena vzpostavil poseben upravni spor, ki po svoji vsebini pomeni nadgradnjo varstva po ZUS-1, saj zagotavlja učinkovito sodno varstvo takrat, kadar gre za oblastveno delovanje nosilcev oblasti v primeru kršitev pravic, ki jih zagotavlja ZVOP-1. S tem je ZVOP-1 v povezavi z ZUS-1 zagotovil posebno obliko sodnega varstva pravice do varstva osebnih podatkov (38. člen Ustave), tudi kot specifičnega upravičenja širše pravice do zasebnosti (35. člen Ustave), ki v posledici izključuje potrebo po subsidiarnem sodnem varstvu ustavnih pravic na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1.

Sodnega varstva po 34. členu ZVOP-1 ni dopustno uveljavljati, če teče pravni postopek odločanja v posamični zadevi, v katerem so podatki prizadete osebe obdelujejo oziroma uporabljajo. Kršitve pravice do varstva osebnih podatkov se v teh primerih uveljavljajo s pravnimi sredstvi zoper sprejete odločitve.

A pravdni postopek ne more a priori v vseh primerih varstva osebnih podatkov popolnoma nadomestiti varstva teh pravic v upravnem sporu, ki je z razlogom namenjeno prav razreševanju sporov med prizadetimi posamezniki in oblastjo. V tem oziru je potrebna previdnost, da se na primer s sklicevanjem na drugo sodno varstvo, ki naj bi ga stranka imela v pravdnem postopku, kjer (naj) uveljavlja odškodninski zahtevek izključno zaradi kršitve pravic iz ZVOP-1, sodno varstvo po 34. členu ZVOP-1 povsem ne izvotli.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 808/2016-14 z dne 6. 7. 2016 se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožničino tožbo, s katero je ta predlagala, da se ugotovi, da je tožena stranka Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju FURS) s pridobivanjem podatkov o prometu na tožničinem bančnem računu za obdobje od 1. 1. 2006 do 31. 12. 2011 kršila tožničino ustavno pravico do varstva osebnih podatkov po 38. členu Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) in do zasebnosti po 35. členu Ustave. Sodišče prve stopnje meni, da je tožnica vložila tožbo na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1, za katero pa niso podane procesne predpostavke. Glede kršitve pravice do zasebnosti je namreč učinkovito sodno varstvo zagotovljeno v pravdnem postopku, glede kršitve pravice do varstva osebnih podatkov pa v rednem upravnem sporu, po predhodnem postopku pred upravljavcem osebnih podatkov.

2. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper omenjeni sklep vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Sodišču prve stopnje očita, da je glede kršitve pravice do zasebnosti nepravilno sklepalo, da ima zagotovljeno učinkovito sodno varstvo v pravdnem postopku na podlagi 134. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ). Ta člen namreč pritožnici omogoča le omejeno (in zato neučinkovito) sodno varstvo, saj ne omogoča odprave Poročila FURS o zbranih podatkih v finančni preiskavi, št. DT 0610-2128/2013-13-11-2600-1-01, 900-28 z dne 30. 4. 2014 (v nadaljevanju Poročilo FURS), v katerem so zajeti domnevno neustavno pridobljeni bančni podatki pritožnice, poleg tega ni možen zahtevek za ugotovitev kršitve ustavne pravice do zasebnosti. Glede kršitve pravice do varstva osebnih podatkov pritožnica navaja, da je napačno stališče sodišča prve stopnje, da je tožeči stranki zagotovljeno učinkovito sodno varstvo v rednem upravnem sporu, brez pravne podlage pa je tudi stališče, da je treba pred vložitvijo tožbe po 34. členu Zakona o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju ZVOP-1) prej ravnati po 32. oziroma 33. členu ZVOP-1, torej od upravljavca osebnih podatkov (pritožničine banke) zahtevati izbris osebnih podatkov.

3. Toženka po nobenem od organov, ki jo zastopata, na pritožbo ni odgovorila.

4. Vrhovno sodišče je v obravnavani zadevi enkrat že odločilo, in sicer je s sklepom I Up 74/2015 z dne 25. 5. 2016 potrdilo sklep sodišča prve stopnje I U 63/2015-4 z dne 18. 2. 2015 v delu, s katerim je bila zavržena pritožničina tožba zaradi ugotovitve kršitev ustavnih pravic z izvedbo finančne preiskave in z izdajo Poročila FURS ter tudi odprave tam navedenih aktov. Razveljavilo pa je odločitev sodišča prve stopnje v delu, ki se nanaša na ugotovitveni zahtevek, da je tožena stranka FURS s pridobivanjem podatkov o prometu na pritožničinem bančnem računu za obdobje od 1. 1. 2006 do 31. 12. 2011 kršila pritožničino ustavno pravico do varstva osebnih podatkov po 38. členu Ustave in do zasebnosti po 35. članu Ustave, o čemer je sodišče prve stopnje odločilo z izpodbijanim sklepom. Vrhovno sodišče je v obrazložitvi sklepa navedlo, da se sodišče prve stopnje v tem delu ni vsebinsko opredelilo do razlogov o zavrženju tožbe.

6. V zvezi s pritožbenimi navedbami, ki so usmerjene v presojo možnosti odprave Poročila FURS, v katerem so zajeti domnevno neustavno pridobljeni pritožničini bančni podatki, Vrhovno sodišče ugotavlja, da je po odločitvi v predmetni zadevi s sklepom Vrhovnega sodišča I Up 74/2015 odločitev o pritožničinem tožbenem zahtevku glede odprave Poročila FURS postala pravnomočna. Vrhovno sodišče zato zavrača vse nadaljnje pritožničine očitke v zvezi z zatrjevanimi bistvenimi kršitvami določb postopka in materialnega prava, ki se nanašajo na odpravo Poročila FURS, saj to ni več predmet tega upravnega spora. Vrhovno sodišče je v nadaljevanju presojo omejilo na pravilnost odločitve sodišča prve stopnje v zvezi s postavljenim ugotovitvenim tožbenim zahtevkom, glede katerega je sodišče prve stopnje odločilo v ponovljenem postopku po citirani odločitvi Vrhovnega sodišča.

7. V obravnavani zadevi je pritožnica zaradi domnevnih kršitev njenih ustavnih pravic do zasebnosti iz 35. člena Ustave in varstva osebnih podatkov iz 38. člena Ustave zahtevala sodno varstvo v upravnem sporu, glede na zavrženje navedene ugotovitvene tožbe s strani sodišča prve stopnje pa ostaja sporno, ali je mogoče vloženo tožbo obravnavati in v njej odločiti v upravnem sporu ter na kateri pravni podlagi.

8. Sodišče prve stopnje je opravilo presojo procesnih predpostavk skladno s citiranim sklepom Vrhovnega sodišča I Up 74/2015 ter sprejelo stališče, da gre za spor v zvezi z dejanjem, ki naj bi posegalo v ustavne pravice pritožnice in se zato vodi po prvem odstavku 4. člena ZUS-1.(1) Glede na subsidiarnost tega sodnega varstva pa tak upravni spor ni dovoljen, saj ima pritožnica za varstvo svoje pravice do zasebnosti že zagotovljeno sodno varstvo pred sodiščem splošne pristojnosti. Pritožnica ima na podlagi določbe 134. člena OZ pravico zahtevati od sodišča ali drugega pristojnega organa, da odredi prenehanje dejanja, s katerim se krši nedotakljivost človekove osebnosti, osebnega in družinskega življenja ali kakšna druga osebnostna pravica, da prepreči tako dejanje ali da odstrani njegove posledice. Za učinkovitost drugega sodnega varstva pa ni treba, da je prizadeti osebi pred pristojnim sodiščem zagotovljeno uveljavljanje enakih zahtevkov, kot jih lahko uveljavi v upravnem sporu zaradi varstva človekovih pravic. Zadostuje, da lahko oseba v okviru pravnega sredstva ali drugega zahtevka zatrjuje in uveljavlja tudi kršitev ustavnih pravic.(2) Prav tako po stališču sodišča prve stopnje v obravnavanem primeru tudi zato ni izpolnjen pogoj za subsidiarni upravni spor, ker je zagotovljeno drugo učinkovito sodno varstvo pravice do varstva osebnih podatkov v rednem upravnem sporu, tj. na podlagi 34. člena ZVOP-1, ki ga je treba razlagati v povezavi z 32. in 33. členom ZVOP-1, pri čemer pa bi morala pritožnica najprej pri upravljavcu osebnih podatkov, v konkretnem primeru pri banki S., d. d., podati zahtevo za izbris osebnih podatkov in pojasniti, zakaj šteje, da so bili po njenem mnenju njeni podatki zbrani ali obdelani v nasprotju z zakonom; če bi upravljavec osebnih podatkov njeno zahtevo v upravnem postopku z odločbo zavrnil, bi pritožnica lahko vložila tožbo v upravnem sporu zaradi varstva ustavnih pravic.

9. Vrhovno sodišče je v sklepu I Up 74/2015 naložilo sodišču prve stopnje, da opravi predvsem presojo vložene tožbe z vidika 4. člena ZUS-1, ki je bila tudi opravljena, vendar pa glede na vsebino tožbenega zahtevka ter tožbenih in pritožbenih navedb ugotavlja, da bi bilo vloženo tožbo treba preizkusiti tudi kot tožbo, vloženo neposredno na podlagi 34. člena ZVOP-1.(3) Postavljeni tožbeni zahtevek namreč po vsebini ustreza tožbenemu zahtevku, ki ga je mogoče uveljavljati na podlagi te zakonske določbe. Možnost obravnavanja tožbe v upravnem sporu je odvisna predvsem od oblike tožbenega zahtevka. Sodišče je na tožbeni predlog vezano, ni pa vezano niti na tožbene razloge (prvi odstavek 40. člena ZUS-1) niti na pravno kvalifikacijo podlage same tožbe s strani tožnika.

10. ZVOP-1 je s tretjim odstavkom 34. člena vzpostavil poseben upravni spor,(4)  ki po svoji vsebini pomeni nadgradnjo varstva po ZUS-1, saj zagotavlja učinkovito sodno varstvo takrat, kadar gre za oblastveno delovanje nosilcev oblasti v primeru kršitev pravic, ki jih zagotavlja ZVOP-1, bodisi da te kršitve še trajajo (prvi odstavek 34. člena ZVOP-1) bodisi da so že prenehale (drugi odstavek 34. člena ZVOP-1). Táko sodno varstvo se vodi po splošnih pravilih in izhodiščih, ki jih določa ZUS-1, torej tudi z vidika opredelitve pomena in vsebine upravnega spora (1. člen ZUS-1) ter v njem vsebovanih procesnih norm. S tem je ZVOP-1 v povezavi z ZUS-1 zagotovil posebno obliko sodnega varstva pravice do varstva osebnih podatkov (38. člen Ustave), tudi kot specifičnega upravičenja širše pravice do zasebnosti (35. člen Ustave), ki v posledici izključuje potrebo po subsidiarnem sodnem varstvu ustavnih pravic na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1.

11. Zakonodajalec je torej z ZVOP-1 vzpostavil posebno sodno varstvo za zagotovitev učinkovitega pravnega sredstva za varstvo ustavne pravice do varstva osebnih podatkov pred nezakonitim izvrševanjem oblastvenih pooblastil (s katerimi so lahko osebe prizadete v največjem oziroma najbolj intenzivnem obsegu), ki se za ta namen zagotavlja v upravnem sporu.(5)

12. Navedeno pa ne pomeni, da je mogoče sodno varstvo zaradi kršitev pravic iz ZVOP-1 uveljavljati v upravnem sporu na podlagi 34. člena ZVOP-1, če je stranki uveljavljanje varstva njenih osebnih podatkov zagotovljeno v drugem postopku. To izrecno izhaja iz drugega odstavka 34. člena ZVOP-1 (ko je kršitev pravic iz ZVOP-1 že prenehala), vendar pa mora enako veljati tudi za primere iz prvega odstavka 34. člena ZVOP-1 (ko kršitev pravic iz ZVOP-1 še traja). Takšno razlago prvega odstavka 34. člena ZVOP-1 narekujejo logična in sistemska ter tudi  ustavnoskladna razlaga, saj bi v nasprotnem primeru lahko prihajalo do posegov sodišča v konkretne posamične postopke, kar pa je v nasprotju z ustavnim načelom samostojnosti pri odločanju upravnih organov (120. člen Ustave) in sodišč (125. člen Ustave).(6)

13. Zato sodnega varstva po 34. členu ZVOP-1 ni dopustno uveljavljati, če teče pravni postopek odločanja v posamični zadevi, v katerem se podatki prizadete osebe obdelujejo oziroma uporabljajo (npr. v kazenskem, pravdnem, nepravdnem postopku, v upravnem postopku, ki mu sledi upravni spor, ipd.). Vsi oblastni organi (in tudi zasebnopravni subjekti) so namreč v okviru svojega delovanja dolžni varovati osebne podatke in jih uporabljati ter drugače obdelovati tako, da se preprečijo neustavni, nezakoniti in neupravičeni posegi v zasebnost in dostojanstvo posameznika pri obdelavi osebnih podatkov (1. člen ZVOP-1).(7)  Kršitve pravice do varstva osebnih podatkov se v postopkih odločanja v posamični zadevi uveljavljajo s pravnimi sredstvi zoper sprejete odločitve (če se npr. vodi pravdni postopek po Zakonu o odvzemu premoženja nezakonitega izvora (ZOPNI), je tam mogoče uveljavljati kršitve pravic iz ZVOP-1, do katerih je domnevno prišlo v okviru izvedbe finančne preiskave).(8)

14. Možnost sodnega varstva v upravnem sporu na podlagi 34. člena ZVOP-1 je torej predvidena kot izjema, kadar je potrebno sodno varstvo zoper dejanja nosilcev oblasti, ki nezakonito posegajo v zagotovljeno varstvo osebnih podatkov, vendar tega ni mogoče varovati v drugem postopku ter s tam urejenimi pravnimi sredstvi. Pri tem se v takem upravnem sporu, v katerem se izpodbijajo dejanja javne oblasti, v postopku uporabljajo določbe ZUS-1, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta (drugi odstavek 4. člena ZUS-1).(9)

15. Vrhovno sodišče na tem mestu poudarja, da pravnega standarda obstoja drugega sodnega varstva v smislu prvega odstavka 4. člena ZUS-1 in s tem v zvezi razvite sodne prakse Vrhovnega sodišča, kljub enaki zakonski dikciji, ni mogoče enačiti s pogojem za uveljavljanje sodnega varstva v smislu prvega in drugega odstavka  34. člena ZVOP-1. Izhajati je namreč treba iz pomena in namena sodnega varstva po 34. členu ZVOP-1, ki je glede na splošno varstvo, ki ga zagotavlja ZUS-1, vendarle po volji zakonodajalca lex specialis. V tem oziru je potrebna previdnost, da se na primer s sklicevanjem na drugo sodno varstvo, ki naj bi ga stranka imela v pravdnem postopku, kjer (naj) uveljavlja odškodninski zahtevek izključno zaradi kršitve pravic iz ZVOP-1, sodno varstvo po 34. členu ZVOP-1 povsem ne izvotli. Vrhovno sodišče namreč stoji na stališču, da pravdni postopek ne more a priori v vseh primerih varstva osebnih podatkov popolnoma nadomestiti varstva teh pravic v upravnem sporu, ki je, kot je bilo obrazloženo v 10. in 11. točki tega sklepa, z razlogom namenjeno prav razreševanju sporov med prizadetimi posamezniki in oblastjo. Drugačnemu stališču nasprotuje tudi ustavnoskladna razlaga 34. člena ZVOP-1.(10)

16. V obravnavanem primeru je pritožnica vložila tožbo, s katero je predlagala, da sodišče prve stopnje ugotovi, da je FURS s pridobivanjem podatkov o prometu na njenem bančnem računu za obdobje od 1. 1. 2006 do 31. 12. 2011 kršil njeno ustavno pravico do varstva osebnih podatkov. Ta tožbeni zahtevek je glede na tožbene navedbe in obliko tožbenega zahtevka mogoče šteti kot zahtevek na podlagi drugega odstavka 34. člena ZVOP-1. Vrhovno sodišče namreč ugotavlja, da  je sporno dejanje FURS kot nosilca oblasti opredeljeno v določenem časovnem okviru, ki je bil že zaključen. Ker sodišče prve stopnje zahtevka na tej podlagi zaradi zavzetega napačnega materialnopravnega stališča ni obravnavalo in je v posledici napačno uporabilo določbo 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1,  je Vrhovno sodišče s tem sklepom na podlagi 77. člena v povezavi z drugim odstavkom 75. člena ZUS-1 odločilo, da se izpodbijani sklep razveljavi in zadeva vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

17. V ponovnem postopku bo moralo sodišče prve stopnje opraviti presojo procesnih predpostavk tožbenega zahtevka, vloženega na podlagi 34. člena ZVOP-1 (med drugim: obstoj drugega sodnega varstva, kot ga je razložilo Vrhovno sodišče v tem sklepu, pravni interes za ugotovitveno tožbo, pravočasnost) ter v primeru, da so le-te podane, o njem tudi vsebinsko odločiti. V zvezi s presojo procesnih predpostavk bo treba preveriti tudi, ali je FURS nastopal kot upravljavec osebnih podatkov, ki bi navedene podatke obdeloval kot del zbirke osebnih podatkov (6. točka v povezavi s 3. in 5. točko 6. člena ZVOP-1), ali pa glede na podano dejansko stanje nastopa (le) kot uporabnik pridobljenega osebnega podatka (8. točka 6. člena ZVOP-1), saj je v zvezi s tem treba ugotoviti, ali je zato zoper njega mogoč postopek po 32. oziroma 33. členu ZVOP-1.(11)  Ob tem Vrhovno sodišče še pripominja, da napotitev pritožnice na sprožitev postopka pred oziroma zoper banko S., d. d., ki je podatek FURS posredovala, kot to predlaga sodišče prve stopnje, s tožbenim zahtevkom ni vsebinsko povezana, saj pritožnica v tožbi ne zahteva presoje morebitne kršitve varstva osebnih podatkov s strani banke S., d. d., temveč s strani FURS z dejanjem javne oblasti.

18. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

(1) Prvi odstavek 4. člena ZUS-1 (v povezavi z drugim odstavkom 157. člena Ustave) določa, da v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

(2) Glej sklep Ustavnega sodišča, št. Up-1122/12, U-I-59/14 z dne 15. 10. 2015.

„(1)Posameznik, ki ugotovi, da so kršene njegove pravice, določene s tem zakonom, lahko zahteva sodno varstvo ves čas, dokler kršitev traja.

(2)Če je kršitev iz prejšnjega odstavka prenehala, lahko posameznik vloži tožbo za ugotovitev, da je kršitev obstajala, če mu v zvezi s kršitvijo ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

(3)V postopku odloča pristojno sodišče po določbah zakona, ki ureja upravni spor, kolikor ta zakon ne določa drugače.

(4)V postopku je javnost izključena, če sodišče na predlog posameznika iz utemeljenih razlogov ne odloči drugače.

(4) Tako tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 64/2016 z dne 23. 3. 2016, 15. točka obrazložitve.

(5) Čeprav gre lahko za zakonsko urejen izraz istih ustavnih pravic (do zasebnosti, varstva osebnih podatkov ipd.), je pomembno, da se zaradi različne narave razmerij in subjektov, ki vanje lahko posegajo, oblikujejo tudi temu ustrezne oblike sodnega varstva. Upravni spor ni niti namenjen niti primeren reševanju sporov med zasebnopravnimi subjekti, kar opredeljuje tudi sam ZUS-1 (1. člen), ki to obliko sodnega varstva - tudi v primeru specialne ureditve upravnega spora po ZVOP-1 - omejuje na spore zoper nosilce oblasti. V primeru zasebnopravnega spora ima prizadeta oseba zaradi kršitev navedenih pravic sicer prav tako zagotovljeno sodno varstvo, vendar ne v upravnem sporu, temveč pred sodiščem splošne pristojnosti.

(6) V tem smislu izrecno odločba Ustavnega sodišča, št. U-I-92/12 z dne 10. 10. 2013, 10. in 11. točka obrazložitve.

(7) Glej citirano odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-92/12.

(8) Glej sklepa Vrhovnega sodišča I Up 74/2015 z dne 25. 5. 2016 in I Up 77/2015 z dne 30. 3. 2016. Glej tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 258/2016 z dne 9. 11. 2016 (18. točka obrazložitve), iz katerega izhaja, da je v primeru predhodnega postopka pred državnim nadzornim organom za varstvo osebnih podatkov sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu na podlagi 2. člena ZUS-1.

(9) Drugi odstavek 4. člena ZUS-1 se ne omejuje na dejanja oblasti, ki posegajo v ustavne pravice posameznika iz prvega odstavka tega člena, zato se lahko uporabi tudi v povezavi s presojo zakonitosti dejanj, varstvo pred katerimi zagotavlja 34. člen ZVOP-1.

(10) Ta ne dopušča, da bi bila ugotovitvena tožba pritožnice v tem posebnem upravnem sporu zavržena zgolj zaradi morebitne možnosti uveljavljanja splošnega sodnega varstva v pravdi z zahtevki, ki so sicer na voljo vsem tožnikom v razmerju do vseh subjektov, s katerimi so v sporu. Glej odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-181/09, Up-860/09, Up-222/10 z dne 10. 11. 2011 (17. točka obrazložitve).

(11) Od tega pa je odvisno, na kateri podlagi je stranki zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Glej sklep Vrhovnega sodišča I Up 258/2016 z dne 9. 11. 2016.

ZUS-1 člen 4, 4/1, 4/2. OZ člen 134. ZVOP-1 člen 1, 6-3, 6-5, 6-8, 32, 33, 34, 34/1, 34/2, 34/3. URS člen 35, 38, 157, 157/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.