VSRS Sklep I Up 224/2017, enako tudi VSRS  Sklep I Up 234/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2018-11-28

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Nataša Smrekar

PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - UPRAVNI SPOR

mednarodna zaščita - priznanje subsidiarne zaščite do polnoletnosti - pravice in koristi pri priznanju subsidiarne zaščite in pri priznanju statusa begunca - pravni interes - sodba SEU - nadaljevanje prekinjenega postopka - pravica do učinkovitega pravnega sredstva - načelo primarnosti prava EU - sprememba pravnega stališča - ugoditev pritožbi

Ob upoštevanju načela primarnosti prava EU (odločitve SEU v zadevi C-662/17) je treba prosilčev pravni interes za izpodbijanje odločbe o priznanju subsidiarne zaščite, ker meni, da bi mu moral biti iz istih razlogov priznan status begunca, presojati glede na dejansko enakost pravic in koristi, ki izhajajo iz obeh oblik mednarodne zaščite, in ne le glede na konkretni položaj zadevnega prosilca. To za obravnavano zadevo pomeni, da je treba pritožniku priznati pravni interes za tožbo že zaradi neizpolnjenega dejanskega pogoja enakosti glede pravice do prebivanja in nekaterih nadaljnjih upravičenj, ki izvirajo iz obeh oblik mednarodne zaščite.

II. Pritožbi se ugodi, izpodbijani sklep se razveljavi in se zadeva vrne Upravnemu sodišču Republike Slovenije, da opravi nov postopek.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo zoper odločbo tožene stranke št. 2142-442/2016/14 (1313-14) z dne 25. 5. 2016, s katero je tožniku priznala status subsidiarne zaščite do 17. 2. 2018.

2. V obrazložitvi sklepa je sodišče prve stopnje med drugim navedlo, da je ena izmed bistvenih okoliščin za tožnikov status za mednarodno zaščito njegova mladoletnost. Zato je presodilo, da bo treba ob tožnikovi polnoletnosti dne 17. 2. 2018 preveriti, ali še izpolnjuje pogoje za mednarodno zaščito. Po presoji sodišča prve stopnje tožnik pravnega interesa za priznanje statusa begunca ni izkazal z navedbo, da bo zato upravičen do udeležbe na lokalnih volitvah, prav tako pa so premalo obrazložene njegove navedbe v zvezi s potrebo po prvi socialni pomoči, osebni pomoči ali pomoči družini in nezmožnostjo morebitnega potovanja v Avstrijo in Nemčijo. Glede na navedeno so neutemeljeni tudi tožbeni očitki v zvezi z daljšo veljavnostjo potnega lista v primeru priznanja statusa begunca in ugodnejšimi pogoji za pridobitev državljanstva.

3. Zoper navedeno sodbo vlaga tožeča stranka (v nadaljevanju pritožnik) pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Predlaga spremembo sodbe (pravilno sklepa) tako, da se tožbi ugodi, podrejeno pa njegovo razveljavitev in vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Podrejeno predlaga še, naj Vrhovno sodišče v dvomu počaka z odločanjem do odločitve Ustavnega sodišča v zadevi I U 1741/2016, ali pa da postavi predhodno vprašanje Sodišču Evropske unije (v nadaljevanju SEU). Sicer vztraja, da v Sloveniji status subsidiarne zaščite ne omogoča istih pravic in koristi kot status begunca. Ne strinja se s stališčem, da bi bil status begunca časovno omejen do dopolnitve polnoletnosti. Avtomatično naj bi namreč prenehala le subsidiarna zaščita, odvzem statusa begunca pa naj bi bil v diskrecijski pravici tožene stranke. Zaradi pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje naj bi bil status begunca trajnejši in naj bi zato mladoletnemu prosilcu omogočal večjo varnost. Pritožnik pojasnjuje, da bi imel tudi pravico do udeležbe na lokalnih volitvah, saj mu status begunca ne bi bil odvzet na dan dopolnjene polnoletnosti, prav tako pa bi bil upravičen do socialnega varstva (prve socialne pomoči, osebne pomoči ali pomoči družini), za katerega ne more napovedati, kdaj ga bo potreboval. Posledica statusa begunca je tudi pridobitev konvencijskega potnega lista z veljavnostjo 10 let, s čimer bo glede na določbe Zakonika o schengenskih mejah omogočeno njegovo potovanje v tujino in pridobitev državljanstva pod ugodnejšimi pogoji.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

Ugotovljeno dejansko stanje in dosedanji potek postopka

5. Pritožniku je bila priznana subsidiarna zaščita do 17. 2. 2018 (1. točka izreka pritožničine odločbe z dne 25. 5. 2016), torej do njegove polnoletnosti. Tožena stranka je namreč ocenila, da bi bil pritožnik v primeru vrnitve v Afganistan soočen z utemeljenim tveganjem, da utrpi resno škodo zaradi poniževalnega ravnanja.

6. Iz istih razlogov pritožnik uveljavlja status begunca. Iz dejanske tožbene podlage je namreč razvidno, da uveljavlja status begunca ravno zaradi svoje mladoletnosti, saj trdi, da pripada posebni družbeni skupini, ki jo predstavljajo otroci sirote v Afganistanu.

7. V zvezi s priznanjem mednarodne zaščite pritožniku je Vrhovno sodišče že odločalo. V sklepu I Up 295/2016 z dne 7. 12. 2016 je med drugim poudarilo, da je pritožnik opredelil tožbeni predlog tako, da bi moralo sodišče prve stopnje presojati, ali so v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji za priznanje statusa begunca zaradi pripadnosti posebni družbeni skupini (otroci sirote v Afganistanu).

Vrhovno sodišče je še opozorilo, da mora tožnik ves čas postopka izkazovati pravovarstveni interes, in sprejelo stališče, da je treba v primeru, ko pritožnik izpodbija odločbo o priznanju statusa subsidiarne oblike zaščite, ugotoviti, ali mu ta status omogoča iste pravice in koristi kot status begunca.

8. Izpodbijani sklep z dne 23. 8. 2017 pa je sodišče prve stopnje izdalo, ko je v zadevi odločalo v novem postopku, opravljenem na podlagi sklepa I Up 77/2017 z dne 10. 5. 2017.

V navedeni zadevi je Vrhovno sodišče med drugim poudarilo, da pravnega interesa za tožbo ni mogoče utemeljevati le s posplošenimi ugotovitvami o različni naravi pravic, ki naj bi izvirale iz obeh statusov mednarodne zaščite, ampak je treba glede na pritožnikov individualni položaj presojati, ali bi mu s priznanjem statusa begunca šlo več pravic.

9. Sodišče prve stopnje je v novem postopku ugotovilo, da v obravnavani zadevi ni podan tožnikov pravni interes za vložitev tožbe. Ob upoštevanju navedenih sklepov Vrhovnega sodišča je poudarilo, da bi razlogi za pritožnikov morebiten status begunca trajali le do njegove polnoletnosti, torej do takrat, ko mu je bil priznan status subsidiarne zaščite. Upoštevajoč pravno stanje zadeve je zato zavrnilo tožbene ugovore, s katerimi je pritožnik utemeljeval pravni interes za vložitev tožbe glede na naravo pravic, ki izvirajo iz statusa begunca.

10. Iz drugega odstavka 10. člena Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev, v nadaljevanju Procesna direktiva II) je razvidno, da pri obravnavanju prošenj za mednarodno zaščito organ za presojo najprej presodi, ali prosilci izpolnjujejo pogoje za status begunca, in če jih ne, presodi, ali so upravičeni do subsidiarne zaščite. Navedena ureditev je uveljavljena tudi z Zakonom o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1).

11. Subsidiarna zaščita je poleg statusa begunca ena izmed oblik mednarodne zaščite.

Skladno s prvim odstavkom 90. člena ZMZ-1 pa iz obeh oblik mednarodne zaščite izvirajo enake pravice.

12. Vendar pa osebi, ki ji je v Republiki Sloveniji priznan status begunca, odločba o priznanju statusa z dnem vročitve velja tudi kot dovoljenje za stalno prebivanje v Republiki Sloveniji (prvi odstavek 92. člena ZMZ-1). Nasprotno osebi, ki ji je v Republiki Sloveniji priznana subsidiarna zaščita, odločba o priznanju ali podaljšanju statusa z dnem vročitve velja kot dovoljenje za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji dokler traja ta zaščita (drugi odstavek 92. člena ZMZ-1).

13. Ob upoštevanju ugotovljenega dejanskega stanja se je glede na navedena zakonska izhodišča Vrhovnemu sodišču zastavilo vprašanje, ali ima prosilec pravni interes za izpodbijanje odločbe o priznanju subsidiarne zaščite, ker meni, da bi mu moral biti iz istih razlogov priznan status begunca. Skladno z drugim pododstavkom drugega odstavka 46. člena Procesne direktive II sme namreč država članica, kadar status subsidiarne zaščite omogoča iste pravice in koristi kot status begunca po pravu Unije in nacionalnem pravu, šteti, da je pritožba zoper odločbo o neutemeljenosti prošnje v zvezi s statusom begunca nedopustna zaradi nezadostnega interesa prosilca za nadaljevanje postopka.

14. ZMZ-1 glede na veljavno ureditev v Republiki Sloveniji nima posebnih določb o pravnem interesu za obravnavano tožbo,

zaradi česar ga je treba presojati v luči navedenega prava EU. Ker pa je s tem povezana vprašanja razlage Procesne direktive II SEU že obravnavalo na podlagi predloga za predhodno odločanje v zadevi I Up 166/2017, je bilo treba postopek prekiniti do odločitve SEU o navedenem vprašanju za predhodno odločanje (smiselna uporaba tretjega odstavka 113.a člena Zakona o sodiščih (v nadaljevanju ZS) v zvezi s tretjim odstavkom 3.a člena Ustave Republike Slovenije).

15. V zadevi I Up 166/2017 je Vrhovno sodišče zastavilo vprašanja: (1.) Ali je treba interes prosilca iz drugega pododstavka drugega odstavka 46. člena Procesne direktive II razlagati tako, da status subsidiarne zaščite ne omogoča istih pravic in koristi kot status begunca, kadar so po nacionalni zakonodaji sicer enake pravice in koristi, ki pripadajo osebi, ki ji je priznana mednarodna zaščita, ni pa enak način opredelitve trajanja oziroma prenehanja mednarodne zaščite, saj je beguncu priznan status za nedoločen čas in se odvzame, če prenehajo okoliščine, zaradi katerih mu je bil priznan, subsidiarna zaščita pa se prizna za določeno obdobje in se podaljšuje, če za to obstajajo razlogi? (2.) Ali je treba interes prosilca iz drugega pododstavka drugega odstavka 46. člena Procesne direktive II razlagati tako, da status subsidiarne zaščite ne omogoča istih pravic in koristi kot status begunca, kadar so po nacionalni zakonodaji sicer enake pravice in koristi, ki pripadajo osebi, ki ji je priznana mednarodna zaščita, niso pa enaka nadaljnja upravičenja, ki temeljijo na teh pravicah in koristih? (3.) Ali je treba glede na prosilčev individualni položaj presojati, ali bi mu glede na njegove konkretne okoliščine s priznanjem statusa begunca šlo več pravic in koristi kot s priznanjem subsidiarne zaščite, ali pa zadostuje že sama zakonska ureditev, po kateri se razlikujejo nadaljnja upravičenja, ki temeljijo na pravicah in koristih obeh oblik mednarodne zaščite, da je podan interes iz drugega pododstavka 46. člena Procesne direktive II?

16. SEU je o zastavljenih vprašanjih za predhodno odločanje s sodbo z dne 18. 10. 2018 v zadevi C-662/17 (E. G. proti Republiki Sloveniji) razsodilo:

1) Drugi pododstavek drugega odstavka 46 člena Procesne direktive II je treba razlagati tako, da status subsidiarne zaščite, ki se priznava z zakonodajo države članice, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, ne omogoča "istih pravic in koristi kot status begunca po pravu Unije in nacionalnem pravu" v smislu te določbe, tako da sodišče te države članice pravnega sredstva zoper odločbo, s katero je ugotovljena neutemeljenost prošnje za priznanje statusa begunca, vendar se z njo prizna status subsidiarne zaščite, ne more zavreči kot nedopustnega zaradi nezadostnega interesa prosilca za nadaljevanje postopka, če se izkaže, da te pravice in koristi, ki izhajajo iz teh dveh statusov mednarodne zaščite, na podlagi nacionalne zakonodaje, ki se uporablja, dejansko niso enake.

2) Takega pravnega sredstva ni mogoče zavreči kot nedopustnega, tudi če se glede na konkretni položaj prosilca ugotovi, da ta s priznanjem statusa begunca ne bi pridobil več pravic in koristi kot s priznanjem statusa subsidiarne zaščite, ker ne uveljavlja ali še ne uveljavlja pravic, ki se priznavajo na podlagi statusa begunca, ki pa se na podlagi statusa subsidiarne zaščite ne priznavajo oziroma se priznavajo v manjši meri.

17. V navedeni sodbi je torej SEU potrdilo, da je v obravnavani zadevi šlo za vprašanja prava Unije, o katerih je pristojno odločati. Zato je Vrhovno sodišče pri svojem odločanju skladno s svojo dolžnostjo po temeljnih načelih Ustave (3. a člen)

in prava Unije izhajalo iz navedenih stališč SEU.

18. Glede na to, da je postopek pred SEU končan, se prekinjeni postopek nadaljuje (tretji odstavek 113.a člena ZS, v zvezi z drugim odstavkom 208. člena Zakona o pravdnem postopku in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

20. Vrhovno sodišče je v zadevi I Up 77/2017 z dne 10. 5. 2017 sicer sprejelo stališče, da je v zvezi s presojo, ali ima pritožnik pravni interes za tožbo, treba izhajati iz njegovih konkretnih okoliščin in ugotoviti, ali se pravice, ki izvirajo iz statusa subsidiarne zaščite, razlikujejo od pravic, ki bi mu bile priznane, če bi imel status begunca. Pojasnilo je še, da ob upoštevanju pritožnikove mladoletnosti niso pravilne ugotovitve sodišča prve stopnje v zvezi z utemeljevanjem njegovega pravnega interesa glede na časovno trajanje obeh oblik mednarodne zaščite.

21. Vendar pa je iz stališč, sprejetih v navedeni sodbi SEU C-662/17, razvidno, da je treba izključitev pravice do pravnega sredstva iz drugega pododstavka drugega odstavka 46. člena Procesne direktive II, razlagati ozko, saj pomeni izjemo od pravice do učinkovitega pravnega sredstva in omejitev temeljne pravice do učinkovitega sodnega varstva (49. točka obrazložitve).

22. Iz tega izhaja, da je treba izključitev pravice do učinkovitega pravnega sredstva razlagati tako, da jo je mogoče uporabiti le, če gre za dejansko enakost med pravicami in koristmi, ki jih omogoča status subsidiarne zaščite, ki ga prizna zadevna država članica, in tistimi, ki jih omogoča status begunca po pravu Unije in nacionalnem pravu, ki se uporablja (50. točka obrazložitve). Navedeno velja tudi za nadaljnja upravičenja, ki se po slovenskem pravu priznavajo beguncem,

ne pa, ali vsaj ne v enakem obsegu, osebam s statusom subsidiarne zaščite (61. točka obrazložitve).

23. SEU je ugotovilo, da že glede pravice do prebivanja, status subsidiarne zaščite, kot ga določa slovensko pravo, ne podeljuje istih pravic in koristi, kot jih omogoča status begunca po pravu Unije in nacionalnem pravu, saj trajanje dovoljenja za prebivanje, ki je vezano na status subsidiarne zaščite, ni usklajeno s trajanjem dovoljenja za prebivanje, do katerega so upravičene osebe, ki se jim prizna status begunca (54. točka obrazložitve). Pojasnilo je tudi, da se pravila slovenskega prava o priznanju, prenehanju, odvzemu in podaljšanju statusa mednarodne zaščite ne nanašajo na vsebino pravic, ki se podeljujejo s tem statusom, temveč na opredelitev zadevnega statusa (57. točka obrazložitve), zaradi česar jih ni mogoče upoštevati kot "pravic in koristi" v smislu drugega pododstavka drugega odstavka 46. člena Procesne direktive II (58. točka obrazložitve). Zavzelo je še stališče, da je treba vprašanje v zvezi z izpolnitvijo pogoja glede dejanske enakosti pravic presojati na podlagi proučitve celotne zadevne nacionalne zakonodaje, in ne zgolj glede na konkretni položaj zadevnega prosilca (63. točka obrazložitve).

24. SEU je jasno poudarilo, da mora imeti prosilec, če bi se izkazalo, da pogoj v zvezi z dejansko enakostjo pravic in koristi, ki izhajajo iz obeh oblik mednarodne zaščite, ni izpolnjen, kot velja za slovensko pravo glede pravice do prebivanja in nekaterih tako imenovanih "nadaljnjih upravičenj", možnost, da zoper odločbo, s katero mu je zavrnjen status begunca, vendar mu je priznan status subsidiarne zaščite, vloži pravno sredstvo, čeprav ta prosilec ne uveljavlja oziroma še ne uveljavlja ene od navedenih pravic, ki se na podlagi teh dveh statusov mednarodne zaščite različno priznavajo (67. točka obrazložitve).

25. Ob upoštevanju načela primarnosti prava EU je zato treba po presoji Vrhovnega sodišča prosilčev pravni interes za izpodbijanje odločbe o priznanju subsidiarne zaščite, ker meni, da bi mu moral biti iz istih razlogov priznan status begunca, presojati glede na dejansko enakost pravic in koristi, ki izhajajo iz obeh oblik mednarodne zaščite, in ne le glede na konkretni položaj zadevnega prosilca. To za obravnavano zadevo pomeni, da je treba pritožniku priznati pravni interes za tožbo že zaradi neizpolnjenega dejanskega pogoja enakosti glede pravice do prebivanja in nekaterih nadaljnjih upravičenj, ki izvirajo iz obeh oblik mednarodne zaščite.

26. Iz navedenih razlogov Vrhovno sodišče odstopa od stališča v zadevi I Up 77/2017.

27. Zato je po presoji Vrhovnega sodišča utemeljen pritožbeni očitek, nanašajoč se na razloge sodišča prve stopnje v zvezi z obstojem tožnikovega pravnega interesa. S tem pa so bile bistveno kršene določbe postopka v upravnem sporu, kar je vplivalo na pravilnost in zakonitost sodbe (drugi odstavek 75. člena ZUS-1). Glede na navedeno je bilo treba sodbo sodišča prve stopnje razveljaviti in zadevo vrniti sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek (77. člen ZUS-1).

28. V novem postopku bo moralo sodišče prve stopnje presoditi, ali so podani pogoji za odločanje v sporu polne jurisdikcije (65. člen ZUS-1) in nato skladno s stališčem Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 86/2018 z dne 3. 10. 2018 opraviti

presojo dejstev in dokazov ter pravnih vprašanj. Če bo ugotovilo, da po kriterijih iz 26. člen ZMZ-1 v obravnavani zadevi sploh ne gre za preganjanje, nadaljnja presoja utemeljenosti strahu ni potrebna in pritožniku ni mogoče priznati statusa begunca.

Z navedenim sklepom je bilo pritožbi tožene stranke ugodeno, sodba sodišča prve stopnje I U 982/2016-6 z dne 24. 8. 2015 razveljavljena in zadeva vrnjena sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

Vrhovno sodišče je ugodilo pritožbi tožene stranke, razveljavilo sodbo sodišča prve stopnje I U 1810/2016-13 z dne 2. 2. 2017 in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

Po ZMZ-1 se o pogojih za priznanje mednarodne zaščite odloča v enotnem postopku, pri čemer pristojni organ najprej presoja pogoje za priznanje statusa begunca in šele, če ti niso izpolnjeni, pogoje za priznanje statusa subsidiarne zaščite (drugi odstavek 41. člena ZMZ-1).

Prvi odstavek 20. člena ZMZ-1 določa, da mednarodna zaščita v Republiki Sloveniji pomeni status begunca in status subsidiarne zaščite.

Glede na navedeno ureditev ima oseba, ki ji je priznana mednarodna zaščita (status begunca ali subsidiarna zaščita), pravico do (1) pridobitve informacij o statusu, pravicah in dolžnostih oseb z mednarodno zaščito v Republiki Sloveniji, (2) prebivanja v Republiki Sloveniji, (3) denarnega nadomestila za zasebno nastanitev, (4) zdravstvenega varstva, (5) socialnega varstva, (6) izobraževanja, (7) zaposlitve in dela in (8) pomoči pri vključevanju v okolje.

Vrhovno sodišče je že večkrat poudarilo, da mora vsak, ki v upravnem sporu uveljavlja varstvo svojih pravic oziroma pravnih koristi, izkazovati pravni interes oziroma pravovarstveno potrebo.

Tretji odstavek 3.a člena Ustave zavezuje nacionalna sodišča, da pri izvrševanju svojih pristojnosti upoštevajo sodno prakso SEU (tako tudi odločba Ustavnega sodišča Up-1056/11 z dne 21. 11. 2013, 6. točka obrazložitve).

Gre za pravico voliti na lokalnih volitvah, upravičenost do pridobitve potnega lista, ki načeloma velja deset let, in pravico do združitve družine, ki družinskim članom omogoča, da pridobijo dovoljenje za stalno prebivanje.

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite - člen 10, 10/2, 46, 46/2

Zakon o mednarodni zaščiti  - ZMZ-1  - člen 41, 41/2, 90, 92, 92/1, 92/2

Opr. št: VSRS  Sklep I Up 234/2017, z dne 09.01.2019, ECLI:SI:VSRS:2019:I.UP.234.2017

Opr št. sodišča II stopnje: UPRS Sklep I U 1405/2017, z dne 06.09.2017, ECLI:SI:VSRS:2017:I.U.1405.2017

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.