VSRS Sklep I Up 262/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2018-01-17

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - UPRAVNI SPOR

mednarodna zaščita - seznanitev stranke z uspehom dokaznega postopka

Če prosilec za mednarodno zaščito zahteva seznanitev glede uspeha dokazovanja, ga je tožena stranka dolžna seznaniti z dokazno oceno (z uspehom dokazovanja), saj mu to omogoča tudi eventuelno predložitev še drugih dokazov.

Pritožbi se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 647/2017-11 z dne 25. 10. 2017 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču, da opravi nov postopek.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi 2., 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo odločbo tožene stranke št. 2142-246/2014/33 (1312-03) z dne 20. 3. 2017, s katero je ta zavrnila prošnjo tožnikov za priznanje mednarodne zaščite.

2. V obrazložitvi sodbe je med drugim navedlo, da ugotovitev tožene stranke o tožnikovi splošni neverodostojnosti ne temelji na neskladnosti njegovih izjav, ampak na oceni o njihovi verjetnosti ob upoštevanju razlogov za preganjanje in s tem povezane predložene obsodilne sodbe. Pojasnilo je, da mora pristojni organ prosilčeve izjave preveriti v zvezi s specifičnimi in splošnimi informacijami tudi v primeru, če je prosilec neverodostojna oseba. Zato je napačno stališče tožene stranke, da nosi breme dokazovanja pretežno le prosilec. Glede na navedeno bi morala tožena stranka pred izdajo odločbe pridobiti specifične informacije o izvorni državi skladno z deveto alinejo prvega odstavka 23. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ), kljub temu da je tožnik sam predložil številne tovrstne informacije. V nadaljevanju je sodišče prve stopnje sprejelo stališče, da bi tožena stranka morala tožnika pred izdajo odločbe seznaniti z ugotovitvijo, da so njegove izjave neprepričljive in mu dati možnost pojasnila, zakaj se njegove izjave na osebnem razgovoru razlikujejo od tistih pri podaji prve in druge prošnje. Glede na navedeno tožena stranka tožniku pred izdajo odločbe ni dala možnosti, da bi se izjasnil o okoliščinah, ki jih je štela za protislovne ali malo verjetne.

3. Zoper navedeno sodbo vlaga tožena stranka (v nadaljevanju pritožnica) pritožbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava ali zmotne presoje pravilnosti postopka izdaje upravnega akta in zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Pojasnjuje, da tožnika pred izdajo odločbe ni bila dolžna seznaniti s svojo dokazno oceno. Meni, da bi sodišče prve stopnje v obravnavanem primeru opraviti glavno obravnavo skladno z določbo drugega odstavka 71. člena ZMZ-1.

4. V odgovoru na pritožbo tožnik navaja, da ni pravilna argumentacija tožene stranke, da informacij o izvorni državi ni treba pošiljati v izjavo stranki, saj so javno objavljene in se do njih ne opredeljuje prosilec ampak svetovalec za begunce. Pojasnjuje še, da mu tožena stranka ni dala možnosti izjaviti se o dokazih, na katerih temelji odločitev.

6. Vrhovno sodišče uvodoma pojasnjuje, da je tožnik prošnjo za mednarodno zaščito, ki je predmet tega postopka, vložil 26. 2. 2016, kar pomeni, da se je upravni postopek v smislu prvega odstavka 125. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) začel pred 24. 4. 2016, ko je stopil v veljavo ZMZ-1 (128. člen ZMZ-1). Ti postopki pa se nadaljujejo in končajo po določbah ZMZ-1 (razen glede postopkov sodnega varstva) in ne ZMZ, na katerega se je sklicevalo sodišče prve stopnje, kot je to razvidno iz obrazložitve izpodbijane sodbe.

7. S prošnjo za mednarodno zaščito je izražen zahtevek prosilca, o katerem mora organ odločiti, pri tem pa izjava prosilca v prošnji opredeljuje okvir odločanja upravnega organa. Prosilcu se prizna mednarodna zaščita v obliki statusa begunca ali statusa subsidiarne zaščite, če zatrjuje in izkaže, da v njegovem primeru obstojijo zakonsko določeni pogoji za to priznanje (26. - 28. člen ZMZ-1). Za priznanje statusa begunca mora prosilec tako izkazati, da v njegovem primeru obstoji eden izmed zakonsko določenih razlogov preganjanja iz 27. člena ZMZ-1 in da imajo zatrjevana dejanja preganjanja hkrati lastnosti, kot jih določa 26. člen ZMZ-1. Katera dejanja zajema pojem resne škode, ki je pogoj za priznanje statusa subsidiarne zaščite, pa določa 28. člen ZMZ-1. Pri ugotavljanju pogojev za mednarodno zaščito pristojni organ upošteva in obravnava vse elemente oziroma dokazna sredstva, našteta v prvem odstavku 23. člena ZMZ-1.

8. Prosilec mora sam navesti vsa v prejšnji točki našteta dejstva in okoliščine, ki utemeljujejo obstoj njegovega strahu pred preganjanjem ali resno škodo. Za utemeljitev svojih navedb mora prosilec v prvi vrsti sam predložiti tudi vso dokumentacijo in vse razpoložljive dokaze. Glede na to, da tega pogosto ne zmore, zakon za takšen primer predvideva, da mora pristojni organ pri odločitvi o prošnji upoštevati naslednje okoliščine, ki jih določa tretji odstavek 21. člena ZMZ-1: da se je prosilec kar najbolje potrudil za utemeljitev svoje prošnje (prva alineja), da je prosilec podal utemeljene razloge, zakaj ni mogel predložiti dokazov (druga alineja), da so prosilčeve izjave skladne in verjetne, ter ne nasprotujejo dostopnim specifičnim in splošnim informacijam, povezanim s primerom (tretja alineja), da je prosilec zaprosil za mednarodno zaščito, kolikor hitro je bilo to mogoče (četrta alineja) in da je ugotovljena prosilčeva splošna verodostojnost (peta alineja). Če navedenih okoliščin ni mogoče oceniti pozitivno, je mogoče sklepati, da je prosilec lažno predstavil razloge, s katerimi utemeljuje svojo prošnjo za mednarodno zaščito. Ugotovitev tožnikove splošne (ne)verodostojnosti je torej (le) podlaga za dokazno oceno pritožnikovih navedb o izpolnjevanju pogojev za priznanje mednarodne zaščite oziroma, povedano z drugimi besedami, s presojo (ne)verodostojnosti tožnikovih izjav je (lahko) opravljena presoja izkazanosti razlogov, s katerimi je prosilec utemeljeval prošnjo za mednarodno zaščito.

9. Upoštevajoč zgornja izhodišča je neposredno odločilen razlog za odločitev sodišča prve stopnje (ratio decidendi) ugotovitev, da tožnik ni bil seznanjen s pritožničinim stališčem glede neprepričljivosti svojih izjav, zaradi česar tožniku ni bilo omogočeno pojasnilo v zvezi s svojimi ravnanji in razliko med njegovimi izjavami na osebnem razgovoru ter pri podaji prve in druge prošnje za mednarodno zaščito (29. točka obrazložitve). V zadevi je torej glavni vsebinski očitek sodišča pritožnici utemeljen na ugotovitvi, da tožniku pred izdajo odločbe ni dala možnosti, da bi se izjasnil o okoliščinah, ki jih je pritožnica štela za protislovne ali malo verjetne, čeprav je na njih oprla svojo odločbo.

10. Pritožnica je torej z ugotovitvami o konkretnem primeru presojala, ali je tožnikova prošnja za mednarodno zaščito utemeljena glede na dejstva in okoliščine, ki jih je navedel v zvezi z utemeljenostjo svojega strahu pred preganjanjem ali resno škodo. Odločba, za izdajo katere ima pritožnica posebno zakonsko pooblastilo,

je tako ugotovitveni upravni akt, ki posega v tožnikov pravni položaj. Zato ima ta na drugi strani pravico, da se njegovo izpolnjevanje pogojev za mednarodno zaščito ob upoštevanju dejstev in okoliščin iz 23. člena ZMZ-1, ugotovi na podlagi pravilno ugotovljenih dejstev, v zakonitem postopku in ob pravilni razlagi materialnega prava. V nasprotnem primeru bi lahko tožnik upoštevno zatrjeval tudi kršitev 22. člena Ustave Republike Slovenije, ki zagotavlja enako varstvo pravic osebam prav v postopkih, v katerih državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o njihovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih.

11. V postopkih po ZMZ-1 se namreč uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek, če z ZMZ-1 ni določeno drugače (33. člen ZMZ-1). To pomeni, da morajo biti tudi v tem postopku spoštovane procesne garancije, ki jih zagotavlja ZUP, če o tem v ZMZ-1 ni določb, ki bi drugače urejale določeno procesno situacijo ali bi določena procesna jamstva celo izključevale.

12. Način ugotavljanja dejanskega stanja je kot rečeno določen v 23. členu ZMZ-1, naslovljenem "obravnavanje dejstev in okoliščin". Z vidika okoliščin konkretne zadeve je pomembna ureditev pridobivanja informacij iz osebnega razgovora (prva alineja prvega odstavka 23. člena ZMZ-1) in dokazov ter dokumentacije, kar predloži prosilec (druga in tretja alineja prvega odstavka 23. člena ZMZ-1). Podatke pa je mogoče pridobivati tudi po uradni dolžnosti (peta do šesta alineja prvega odstavka 23. člena ZMZ-1).

13. Iz teh določb izhaja, da pritožnica dejansko stanje ugotavlja na podlagi listin in zaslišanja prosilca za mednarodno zaščito. O njegovih pravicah, povezanih s potekom postopka, ZMZ-1 nima posebnih določb,

torej tudi ne o izključitvi njegovega aktivnega sodelovanja v zvezi z uspehom dokazovanja. Po presoji Vrhovnega sodišča zato ni podlage za pritožničino razumevanje, da je z določbami ZMZ-1 prosilčevo sodelovanje v postopku izključeno glede njegove seznanitve z uspehom dokazovanja in možnostjo, da se o tem izreče. To pa narekuje uporabo določb ZUP, ki se nanašajo na pravico stranke do sodelovanja pri izvedbi dokazov, konkretno 146. člena, po katerem ima stranka pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka (prvi odstavek), v tem okviru pa ji je uradna oseba dolžna omogočiti na ustni obravnavi ali izven ustne obravnave pisno oziroma ustno na zapisnik, da sodeluje pri izvedbi dokazov (3. točka tretjega odstavka istega člena) in da se seznani z uspehom dokazovanja ter se o tem izreče (5. točka). Kršitev te dolžnosti pomeni absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka v smislu 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, torej kršitev, ki se ne ocenjuje z vidika možnosti vpliva na uspeh v postopku.

14. Pritožba ne oporeka ugotovitvi v izpodbijani sodbi, da tožnik ni bil seznanjen s pritožničinim stališčem glede neprepričljivosti svojih izjav (torej z dokazno oceno). Sklicuje se na stališče v zadevi I Up 493/2012, v kateri je Vrhovno sodišče med drugim navedlo: da tožena stranka svojih zaključkov tožniku res ni posebej predočila pred izdajo izpodbijane odločbe, vendar po presoji Vrhovnega sodišča tega tudi glede na določbo 9. člena ZUP (načelo zaslišanja stranke) ni bila dolžna storiti; da je tožnik pred izdajo izpodbijane odločbe podal izjavo, v kateri je navedel razloge za vložitev prošnje, bil je zaslišan, torej mu je bila dana možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe; da so v obravnavani zadevi navedene okoliščine stvar dokazne ocene, ki pa jo organ izvede ob odločitvi in predstavi v sami odločbi, na kar pravilno opozarja že tožena stranka; in če je tožena stranka na podlagi dokazne ocene opredelila posamezne izjave kot malo verjetne in neprepričljive, to ne pomeni, da gre za neskladja v izjavah, glede katerih pa bi morala tožena stranka prosilcu dati možnost, da ta neskladja oziroma nekonsistentnosti pojasni oziroma razčisti.

15. Po presoji Vrhovnega sodišča prosilca (seveda glede na okoliščine primera) res ni treba vedno posebej seznanjati z njegovimi izjavami in z dokazno oceno teh izjav. ZUP od upravnega organa ne terja, da stranko o uspehu dokazovanja (o svoji dokazni oceni) vselej seznanja po uradni dolžnosti pred izdajo odločbe, temveč mora stranki omogočiti, da se s tem seznani oziroma o tem izreče. To predpostavlja aktivno ravnanje stranke (prosilca) za uresničitev svoje možnosti, pri čemer pa mora upravni organ paziti, da ji njena morebitna neukost oziroma nevednost pri uresničevanju te pravice ne bo v škodo (7. člen ZUP). Če bi prosilec tako seznanitev zahteval, ga je tožena stranka torej dolžna seznaniti z dokazno oceno, to je z uspehom dokazovanja, saj mu nenazadnje to omogoča tudi eventualno predložitev še drugih dokazov. V obravnavani zadevi sicer ni bilo ugotovljeno, ali je tožnik to seznanitev zahteval, prav tako ne, ali je bil s to pravico seznanjen. Se pa Vrhovno sodišče strinja s sodiščem prve stopnje, da bi pritožnica s takim ravnanjem (z odrekom pravice do seznanitve z uspehom dokazovanja) kršila tožnikova procesna jamstva - pravico do izjave,

in pritožbene navedbe, da tožnik pred izdajo odločbe ni bil upravičen do seznanitve z dokazno oceno, niso utemeljene.

16. Zato bi za potrditev odločitve prvostopenjskega sodišča o odpravi pritožničine odločbe zadostovala že okoliščina, da je pritožnica storila absolutno bistveno kršitev pravil postopka.

17. Vendar pa bi sodišče prve stopnje glede na razloge, ki jih je navedlo v izpodbijani sodbi, moralo odločiti na glavni obravnavi in ne na seji. Sodišče namreč mora vedno odločati na glavni obravnavi, tudi če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno,

če stranki ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe (druga alineja tretjega odstavka 59. člena ZUS-1). Sicer pa bi bilo tako dolžno postopati tudi glede na stališče, da bi morala pritožnica pridobiti specifične informacije o izvorni državi, ki so podrobne, poglobljene in povezane izključno s konkretnim primerom (27. točka obrazložitve), kar pomeni, da po presoji sodišča prve stopnje dejansko stanje ni bilo popolno ugotovljeno. V takem primeru mora prav tako opraviti glavno obravnavo (drugi odstavek 71. člena ZMZ-1).

18. Sodišče prve stopnje bi na glavni obravnavi torej moralo izvesti tudi dokaze, kolikor je to potrebno za odločitev v upravnem sporu, pa jih organ pritožnice še ni izvedel ali pa drugače presoditi že izvedene dokaze (drugi odstavek 51. člena ZUS-1); v zvezi s tem in načelom odprtega sojenja in materialnega procesnega vodstva pa bi moralo zagotoviti strankam tudi ustrezno pravico do izjave (21. člen ZUS-1). Ker je glede na navedeno izdalo sodbo brez glavne obravnave v nasprotju z omenjeno določbo ZUS-1, je podana absolutna bistvena kršitev pravil postopka upravnega spora (četrti odstavek 75. člena ZUS-1).

19. Zato je bilo treba izpodbijano sodbo razveljaviti in vrniti zadevo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek (77. člen ZUS-1). V novem postopku bo moralo sodišče prve stopnje odpraviti ugotovljene nepravilnosti in o tožbi ponovno odločiti.

Po tretji alineji prvega odstavka 49. člena ZMZ-1 predstavlja razlog za zavrnitev prošnje v rednem postopku (ob upoštevanju dejstev in okoliščin iz 23. člena tega zakona) ugotovitev, da prosilec ne izpolnjuje pogojev za priznanje mednarodne zaščite (torej ugotovitev neobstoja razlogov preganjanja in zahtevanih lastnosti dejanj preganjanja ali ugotovitev odsotnosti utemeljenega tveganja za resno škodo), ne pa ugotovitev prosilčeve (splošne) neverodostojnosti.

Vrste pritožničinih odločitev ureja 49. člen ZMZ-1.

ZMZ-1 v 37. členu sicer ureja pravila osebnega razgovora, vendar le glede načina njegove oprave.

V obravnavani zadevi bi bil po presoji Vrhovnega sodišča kršen 22. člen Ustave Republike Slovenije, kar sicer ni razvidno iz obrazložitve izpodbijane sodbe.

Izpodbijana sodba temelji tudi na 3. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1, iz katere je razvidno, da sodišče tožbi ugodi in s sodbo izpodbijani upravni akt odpravi, če spozna, da v postopku za izdajo upravnega akta niso bila upoštevana pravila postopka (2. točka prvega odstavka in tretji odstavek 27. člena ZUS-1), pa sodišče v svojem postopku takih kršitev ni odpravilo in ni pogojev za zavrnitev tožbe po drugem odstavku 63. člena tega zakona.

Iz dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno v postopku izdaje upravnega akta, je sicer razvidno, da so bile tožnikove izjave v zvezi z razlogi za odhod skladne, vendar neprepričljive glede na proučene splošne in specifične informacije o izvorni državi, zaradi česar je pritožnica ocenila, da pri tožniku ni podan utemeljen strah pred preganjanjem v primeru vrnitve v Egipt, prav tako pa niso podani pogoji za priznanje subsidiarne zaščite.

Prim. npr. sklep Vrhovnega sodišča I Up 294/2016 z dne 16. 11. 2016 (15. točka).

Obveznost izvedbe glavne obravnave v postopkih pred sodiščem prve stopnje v primeru nepravilno ali nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ali če je bil iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep o dejanskem stanju, je bila uzakonjena s spremembo 75. člen ZMZ (Poročevalec Državnega zbora, EVA 2009-1711-0032 z dne 29. 7. 2010; glej obrazložitev 54. člena, stran 76).

Glej tudi V. Androjna, E. Kerševan, Ustavno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 605 in 606.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 59, 59/3, 59/3-2, 51, 51/2, 75, 75/4, 77

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 7, 9, 125, 125/1, 146, 164/3, 164/3-3, 237, 237/2, 237/2-3

Zakon o mednarodni zaščiti  - ZMZ-1  - člen 21, 21/3, 23, 26, 27, 28, 71, 71/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.