VSRS Sklep I Up 11/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-03-15

Brigita Domjan Pavlin (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

javni natečaj - obvestilo o neuspelem javnem natečaju za prosto uradniško mesto - ni posamični akt

Neuspel javni natečaj in z njim povezano obvestilo nimata nobenega vpliva na pravni položaj prijavljenih kandidatov. Dejstvo, da ni bil izbran nihče, jih postavlja v medsebojno enak položaj, torej drugače kot v primeru, ko se izbirna faza javnega natečaja konča z opravljeno izbiro in ima neizbrani kandidat pravico do pritožbe na pristojno komisijo za pritožbe iz razlogov po prvem odstavku 65. člena ZJU.

Ker ZJU ne določa, da bi moralo biti obvestilo iz prvega odstavka 62. člena obrazloženo, niti taka zahteva ne izhaja iz narave sprejete odločitve, za katero bi se lahko uporabila določba 22. člena Ustave, je nasprotno stališče sodišča prve stopnje napačno.

I. Pritožbi se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1182/2016-14 z dne 23. 11. 2016 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču, da opravi nov postopek.

II. Odločitev o stroških pritožbenega postopka se pridrži za končno odločitev.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 66. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožnikovi tožbi ugodilo tako, da je odpravilo obvestilo Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo, št. 1100-5/2016/170 z dne 22. 6. 2016, in mu zadevo vrnilo v ponovno odločanje (I. točka izreka), toženki pa naložilo, naj tožniku povrne stroške postopka v odmerjeni višini (II. točka izreka). Iz obrazložitve je razvidno, da je sodišče obvestilo o neuspelem javnem natečaju štelo za posamični akt iz 4. člena ZUS-1. Odločitev temelji na stališču, da je toženka z njim posegla v tožnikovo pravico iz 22. člena Ustave RS, saj ni obrazložila odločitve, da po izvedenem javnem natečaju za zasedbo uradniškega delovnega mesta „podsekretar“ ne izbere nikogar izmed prijavljenih kandidatov, ki so izpolnjevali vse razpisne pogoje (med njimi tožnik).

2. Toženka je zoper navedeni sklep vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Med drugim poudarja, da med strankama ni sporno in da je očitno táko tudi stališče prvostopenjskega sodišča, da sodna praksa ne priznava pravnega sredstva zoper obvestilo o neuspelem javnem natečaju, saj kandidat nima pravice biti izbran na delovno mesto. Vseeno je sodišče zaključilo, da bi moralo biti obvestilo vsebinsko obrazloženo. Tudi sicer je stališče zmotno, saj Zakon o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU) v prvem odstavku 60. člena tega ne zahteva, saj z njim ni poseženo v pravice oziroma pravne koristi kandidatov (zato ni pritožbe). Navaja še, da je v obravnavanem primeru nastopala kot delodajalec in ne kot nosilec upravne oblasti ter da sodbe ni mogoče izvršiti, saj je bilo delovno mesto, za katero je bil objavljen javni natečaj, ukinjeno z aktom o spremembah in dopolnitvah akta o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest na ministrstvu. Predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbo zavrne.

3. Tožnik v odgovoru na pritožbo pritrjuje razlogom izpodbijane sodbe in poudarja, da edino obrazložena odločitev predstavlja varovalo pred arbitrarnim in samovoljnim odločanjem državnega organa. Šele preko obrazložitve je mogoče presojati utemeljenost odločitve in morebitne kršitve z zakonom in Ustavo RS določenih pravic. Zavrača pritožbene navedbe, da je toženka v obravnavanem primeru nastopala zgolj kot delodajalec in da sprememba akta o sistemizaciji delovnih mest vpliva na izvršitev v sodbi naložene obveznosti. Predlaga zavrnitev pritožbe in povračilo stroškov pravdnega postopka (pravilno: upravnega spora).

5. V obravnavani zadevi je bil za prosto uradniško delovno mesto objavljen javni natečaj (sedmi odstavek 57. člena ZJU). V takem primeru se izbira kandidata opravi v izbirnem postopku, v katerem se presoja usposobljenost kandidata za opravljanje nalog na uradniškem delovnem mestu (prvi odstavek 61. člena). V izbirni postopek se ne uvrstijo kandidati, ki ne izpolnjujejo natečajnih pogojev, o čemer se vsakemu izda sklep (61. a člen). Izbere se kandidat, ki se je v izbirnem postopku izkazal kot najbolj strokovno usposobljen za uradniško delovno mesto. Če nihče od prijavljenih kandidatov po merilih izbirnega postopka ni dovolj strokovno usposobljen za uradniško delovno mesto, se lahko javni natečaj ponovi, prijavljenim kandidatom pa se vroči obvestilo o neuspelem javnem natečaju (prvi odstavek 62. člena).

6. Vrhovno sodišče je v zadevah X Ips 268/2006, X Ips 812/2007 in X Ips 71/2016 že zavzelo stališče, da v primeru, ko do izbire kandidata ni prišlo, kandidat nima položaja neizbranega kandidata in ne pravic, ki jih za tak status daje ZJU. Navedlo je, da v takem primeru (ko nihče od kandidatov ni bil izbran) v pravice oziroma pravne koristi kandidata za razpisano uradniško delovno mesto ni bilo poseženo in da ZJU v 62. členu zoper obvestilo o neuspelem javnem natečaju ne predvideva pravnega sredstva.

7. To pomeni, da neuspel javni natečaj in z njim povezano obvestilo nimata nobenega vpliva na pravni položaj prijavljenih kandidatov. Dejstvo, da ni bil izbran nihče, jih postavlja v medsebojno enak položaj, torej drugače kot v primeru, ko se izbirna faza javnega natečaja konča z opravljeno izbiro in ima neizbrani kandidat pravico do pritožbe na pristojno komisijo za pritožbe iz razlogov po prvem odstavku 65. člena ZJU(1). Iz vsebine omenjenih razlogov izhaja, da so usmerjeni v odpravo kršitev, zaradi katerih so nastopile okoliščine, ki so ali bi lahko povzročile neenako (ugodnejšo) obravnavo izbranega kandidata od pritožnikove. Za tak primer pa v obravnavani zadevi ne gre.

8. Vrhovno sodišče tako tudi v obravnavanem primeru pritrjuje sodišču prve stopnje, da rezultat javnega natečaja, ko ni bil izbran nihče, ni pomenil odločitve o tožnikovi pravici ali pravni koristi (zato ZJU tudi ni predvidel pravnega sredstva zoper obvestilo(2)). Iz tega sledi, da obravnavana tožba zoper obvestilo o neuspelem javnem natečaju ne more biti tožba v upravnem sporu o zakonitosti upravnega akta iz prvega odstavka 2. člena ZUS-1, na podlagi katerega sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon.

9. Kljub navedeni pravilni opredelitvi pravne narave izpodbijanega obvestila je sodišče prve stopnje v nadaljevanju izpodbijane sodbe zapisalo (15. točka obrazložitve), da gre v konkretnem primeru za odločitev državnega organa o tožnikovi pravici in da naj bi zato imel pravico do obrazložitve (obvestila) o tem, zakaj toženka ni izbrala nikogar, čeprav je tožnik izpolnjeval vse razpisne pogoje in bil s strani natečajne komisije predlagan kot kandidat, ki naj se izbere.

10. Sodišče prve stopnje je z navedenim v bistvu povedalo, da je obvestilo formalni izraz odločitve državnega organa o tožnikovi materialnopravno določeni pravici. To pomeni, da ga je kljub pravilnim začetnim stališčem o njegovi pravni naravi dejansko obravnavalo kot upravni akt iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1(3), na kar kaže tudi ugotovljena kršitev. Določba 22. člena Ustave RS je procesna in zagotavlja jamstva (tudi do obrazložitve odločilnih dejstev) v postopkih, ki pomenijo odločanje o pravicah, dolžnostih in pravnih interesih oseb, torej v postopkih, ki se končajo z odločitvijo, s katero se posega v tožnikov pravni položaj (vpliva nanj) v smislu prvega odstavka 2. člena ZUS-1. Tako je zgolj tak akt lahko obremenjen z napako, ki pomeni kršitev navedene ustavne pravice.(4)

11. Ker ZJU ne določa, da bi moralo biti obvestilo obrazloženo, niti taka zahteva ne izhaja iz narave sprejete odločitve, za katero bi se lahko uporabila določba 22. člena Ustave, je nasprotno stališče sodišča prve stopnje napačno. Na to ugotovitev ne more vplivati niti poudarek v obrazložitvi izpodbijane sodbe, da pri ravnanju toženke ne gre za poseg v ustavno pravico tožnika, ker na javnem razpisu ni bil izbran oziroma ni bil izbran noben kandidat, temveč da gre za poseg v ustavno pravico zaradi dejstva, ker toženka v obvestilu ni navedla razloga za svojo odločitev o tem. Po predhodno obrazloženem bi bila taka zahteva lahko le odraz konkretne tožnikove pravice v postopku javnega natečaja, ki pa je v primeru neuspelega natečaja ni.

12. Ker je sodišče prve stopnje v nasprotju z določbami ZUS-1 obvestilo o neuspelem javnem natečaju obravnavalo kot upravni akt, je Vrhovno sodišče pritožbi ugodilo, izpodbijano sodbo zaradi bistvene kršitve pravil upravnega spora, ki je vplivala na zakonitost sodbe (drugi odstavek 75. člena ZUS-1) razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek (77. člen ZUS-1). V njem bo moralo preveriti obstoj procesnih predpostavk za tožbo z vidika prvega odstavka 4. člena ZUS-1 (kot taka je bila vložena) in odgovoriti na s tem povezano vprašanje, ali je obvestilo o neuspelem javnem natečaju posamični akt iz navedene določbe. Odločanje v subsidiarnem upravnem sporu je namreč omejeno na varstvo človekovih pravic, ki bi bile z odločitvijo pristojnega organa lahko prizadete.(5) Zato bo moralo sodišče presoditi, ali v obvestilu vsebovana odločitev sama zase sploh lahko poseže oziroma vpliva na katero od tožnikovih človekovih pravic, zatrjevanih v tožbi. To v konkretni zadevi še ni bilo storjeno. Prav tako bo moralo sodišče preveriti vpliv ukinitve delovnega mesta (priloga A4 spisa), za katerega se je vodil javni natečaj (s šifro 6012), na tožnikov pravni interes glede postavljenih zahtevkov, da se ga izbere na to delovno mesto.

13. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

(1) Po tej določbi lahko neizbrani kandidat uveljavlja: 1. da je bil izbran kandidat, ki ne izpolnjuje natečajnih pogojev; 2. da izpolnjuje natečajne pogoje, pa mu ni bila dana možnost sodelovanja v izbirnem postopku; 3. da je bil izbran kandidat, ki po merilih izbirnega postopka očitno ni dosegel najboljšega rezultata; 4. da je prišlo do bistvenih kršitev postopka javnega natečaja oziroma izbirnega postopka.

(2) V skladu s 25. členom Ustave je vsakomur zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih.

(3) Po tej določbi je upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

(4) Tako Vrhovno sodišče tudi v sklepu I Up 295/2015 z dne 17. 2. 2016, 18. točka obrazložitve.

(5) Enako Vrhovno sodišče v sklepu I Up 25/2015 z dne 6. 4. 2016.

URS člen 22. ZJU člen 62, 62/1, 65, 65/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.