VSRS Sklep I Up 184/2018
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2018-11-07

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Borivoj Rozman

lekarniška dejavnost - začasna odredba - vsebina spora - uporaba prava EU

V konkretnem upravnem sporu se sporno pravno razmerje nanaša le na vprašanje legitimacije za vložitev vloge za izdajo dovoljenja za opravljanje lekarniške dejavnosti oziroma na vprašanje pravnega interesa za sodelovanje v postopkih izdaje tega dovoljenja tretjim osebam. Vprašanje državne pomoči in s tem povezano vprašanje zadržanja pomoči zato ni in tudi ne more biti predmet tega spornega razmerja oz. upravnega spora, kjer se odloča (le) o procesnih predpostavkah za vodenje oz. udeležbo v upravnih postopkih. Vprašanje državne pomoči torej ni v nobeni zvezi z vsebino tega spora, zato je pritožnikovo sklicevanje na 107. in 108. člen PDEU in sodbi SEU v tej zadevi očitno nerelevantno.

Začasna odredba je institut procesnega prava, ki v EU ni kodificiran niti unificiran. Izjemo predstavlja Bruseljska uredba št. 44/2011, ki se uporablja le za civilne in gospodarske zadeve in ki prav tako nalaga nacionalnim sodiščem, da izdajajo začasne odredbe po pogojih in po postopku, ki jih določa nacionalno pravo. V primerih, ko nacionalno sodišče obravnava zadevo iz pristojnosti SEU, oziroma kadar se pred nacionalnim sodiščem kot sporno pojavi vprašanje razlage PDEU ali vprašanje skladnosti nacionalnega prava z pravom EU, je zaradi zagotovitve enakega položaja udeležencev tako v postopku pred SEU kot pred nacionalnim sodiščem možno izdati začasno odredbo tudi po pravilih in pogojih SEU, če nacionalno pravo možnost izdaje začasnih ukrepov ne predvideva ob dodatnem pogoju, da nacionalno sodišče sproži postopek za obravnavanje predhodnega vprašanja pred SEU.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje zavrnilo ponovno zahtevo za izdajo začasne odredbe,

ki jo je tožnik vložil v zvezi s tožbo zoper sklep tožene stranke, št. 1600-25/2017-5 z dne 17. 7. 2017, s katerim sta bili (zaradi pomanjkanja aktivne legitimacije in zaradi neizkazanega pravnega interesa) zavrženi njegovi vlogi za izdajo dovoljenja za opravljanje lekarniške dejavnosti na posameznih tam navedenih (40) gravitacijskih območjih in za priznanje položaja stranskega udeleženca v upravnih postopkih pridobitve dovoljenja za opravljanje lekarniške dejavnosti oziroma postopka soglasja h koncesiji ali novi organizacijski enoti javnega zavoda na teh območjih.

2. V zahtevi za izdajo začasne odredbe je tožnik predlagal, da sodišče do odločitve v tem upravnem sporu prepove vodenje postopkov po Zakonu o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1), ki bi lahko pomenili ustanovitev ali organizacijo nove lekarne oziroma podružnice lekarne na katerem koli v vlogi navedenem gravitacijskem območju in da do pravnomočne rešitve tega spora Lekarni A. prepove nadaljnje opravljanje lekarniške dejavnosti v tam navedenih lekarnah na lokacijah Grosuplje in Logatec.

3. Sodišče prve stopnje je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa ugotovilo, da tožnik pogojev za izdajo začasne odredbe po 32. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ni izkazal. Pojasnilo je, da z začasno odredbo ni mogoče prepovedati vodenja upravnega postopka (ker gre za izvajanje pristojnosti upravnega organa, v katero sodišče z začasno odredbo ne sme posegati) in da predlagana prepoved opravljanja dejavnosti v dveh enotah Lekarne A. presega sporno pravno razmerje, poleg tega taka ureditev stanja zaradi že izdanih dovoljenj ni primerna za preprečitev prej navedene posledice. Ostale tožnikove navedbe v zvezi s težko popravljivo škodo je zavrnilo s sklicevanjem na sklep Vrhovnega sodišča I Up 198/2017 in pojasnilom, da materialna škoda sama po sebi kot tudi izguba pričakovanega dohodka ali izgubljena možnost opravljati gospodarsko javno službo v bodočnosti (nepridobljen posel) praviloma ne predstavljajo take škode.

4. V pritožbi zoper izpodbijani sklep sodišča prve stopnje tožnik (v nadaljevanju pritožnik) uveljavlja kršitev določb postopka, zmotno uporabo materialnega prava in nepravilno ugotovljeno dejansko stanje. Navaja, da je svoj predlog oprl na določbe prava EU in na temeljno načelo primarnosti tega prava, glede česar se sodišče prve stopnje sploh ni opredelilo. S tem je kršilo določbe postopka, načelo primarnosti prava EU, načelo pravne države iz 2. člena Pogodbe o delovanju Evropske Unije (PDEU) in Ustave RS. Opozarja, da mu je glede na pogoje ZLD-1, zaradi odprtja novih lekarn na dveh gravitacijskih območjih vnaprej odvzeta možnost, da na teh območjih odpre lekarno. V nadaljevanju navaja, da je v pripravljalni vlogi in zahtevi za izdajo začasne odredbe, ob upoštevanju 107. člena PDEU in kriterijev iz sodbe Sodišča Evropske Unije (SEU) v zadevi Altmark, dokazal, da sta bili novi lekarni odprti s pomočjo nedovoljene državne pomoči, za katero na podlagi tretjega odstavka 108. člena PDEU, ki ima neposredni učinek, velja obveznost mirovanja. Poudarja, da je izdajo začasne odredbe predlagal na tej podlagi (in ne na podlagi 32. člena ZUS-1), sodišče prve stopnje pa se do teh navedb ni opredelilo. Sklicuje se na sodbo SEU v zadevi C-284/12 in navaja, da bi moralo sodišče prve stopnje najprej odločiti o tem, ali zadevni ukrep pomeni državno pomoč oziroma zadevo predložiti v predhodno odločanje SEU. V zvezi s to dolžnostjo se sklicuje tudi na odločbo Ustavnega sodišča Up-1056/11 z dne 21. 11. 2013. Sodišču prve stopnje očita, da je odločalo na podlagi napačnega predpisa in je zato tudi napačno presojalo pogoje za izdajo začasne odredbe. Predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijani sklep odpravi in samo izda predlagano začasno odredbo. Podrejeno predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavi, SEU pa pošlje v odločanje vprašanji o tem, ali obvezno mirovanje državne pomoči po tretjem odstavku 108. člena PDEU velja le, če ima ta pomoč kot verjetno posledico nastanek škode za konkurenta, oziroma ali mora konkurent, ki se sklicuje na obvezno mirovanje po 108. členu PDEU in zahteva izdajo začasne odredbe, izkazati nastanek težko popravljive škode. Predlaga tudi, da Vrhovno sodišče v skladu s tretjim odstavkom 108. člena PDEU sprejme začasne ukrepe, vključno z začasno odredbo prepovedi opravljanja lekarniške dejavnosti v obeh spornih lekarnah.

7. Sodišče prve stopnje je pritožnikov predlog za izdajo začasne odredbe presojalo po določbi 32. člena ZUS-1. Ta kot osnovni vsebinski pogoj za izdajo začasne odredbe določa obstoj težko popravljive škode, to je škode, ki je resna in tožniku neposredno preti, odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja. Po presoji sodišča prve stopnje pritožnik take škode ni izkazal, poleg tega pa predlagana ureditev stanja presega sporno razmerje oziroma ni dopustna.

8. Pritožnik teh razlogov ne izpodbija. Pritožbo gradi na trditvi, da ni predlagal izdaje začasne odredbe na podlagi 32. člena ZUS-1, ampak na podlagi tretjega odstavka 108. člena PDEU v povezavi z 107. členom PDEU. Na tej podlagi sodišču prve stopnje, ki je svojo vsebinsko presojo oprlo izključno na 32. člen ZUS-1, očita kršitev določb postopka, zmotno uporabo materialnega prava in tudi kršitev primarnosti prava EU ter načela pravne države.

9. Glede na te pritožbene navedbe je Vrhovno sodišče najprej preverilo, ali je sodišče prve stopnje vsebinsko presojo pogojev iz 32. člena ZUS-1 opravilo brez zahteve stranke. Ugotovilo je, da temu ni tako. Pritožnik je v pripravljalni vlogi in predlogu (zahtevi) za izdajo začasne odredbe z dne 27. 9. 2018 izrecno predlagal, da naj sodišče začasno odredbo izda tudi na podlagi določb ZUS-1. Kot pravno podlago je navedel tako ZUS-1 kot tudi tretji odstavek 108. člena PDEU. V pripravljalni vlogi in zahtevi je večkrat navedel, da mu zaradi ravnanja tožene stranke, ki ima za posledico odprtje dveh lekarn, nastaja težko popravljiva škoda in to škodo tudi opisal.

S tem, ko je zatrjeval in izkazoval obstoj težko popravljive škode, ki je temeljni pogoj za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1, pa je določil tudi vsebino in obseg sodne presoje. Iz tega razloga pritožbeni ugovor, da ni zahteval izdaje začasne odredbe na podlagi 32. člena ZUS-1, ni utemeljen.

10. V pripravljalni vlogi in predlogu za izdajo začasne odredbe je pritožnik tudi (prvič) zatrjeval in uveljavljal, da naj bi bili obe sporni lekarni odprti s pomočjo državne pomoči. Skliceval se je na 107. in 108. člen PDEU, ki se nanašata na (nedovoljene) državne pomoči, to je pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivljajo ali bi lahko izkrivljale konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem. Navedel je, da je tretji odstavek 108. člena PDEU, ki med drugim določa, da mora biti Komisija o vseh načrtih za odobritev ali spremembo državne pomoči obveščena in če meni, da pomoč ni združljiva z notranjim trgom, sproži v tem členu predpisan postopek, država članica pa ne sme izvajati predlaganih ukrepov, dokler v tem postopku ni sprejet dokončni sklep, neposredno uporabljiv. Na tej podlagi in s sklicevanjem na sodbo SEU v zadevi C-284/12 z dne 21. 11. 2013 (zadeva Deutsche Lufthansa AG proti Flughafen Frankfurt-Hahn GmbH, ob udeležbi Ryanair Ltd.) in v izogib nastanka težko popravljive škode je predlagal, da se do pravnomočne odločitve o (ne)zakonitosti državne pomoči prepove nadaljnje opravljanje lekarniške dejavnosti tam navedenim lekarnam.

11. Sodišče se v izpodbijanem sklepu do teh navedb ni opredelilo, zato mu pritožnik očita kršitev postopka, pri tem pa ne navede, katero kršitev postopka uveljavlja. Vrhovno sodišče je ta pritožbeni ugovor zato presojalo kot ugovor kršitve določb postopka upravnega spora po tretjem odstavku 75. člena ZUS-1 zaradi kršitve 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). V okviru te presoje, to je presoje, ali ima sklep pomanjkljivosti, zaradi katerih se ne more preizkusiti, se je moralo Vrhovno sodišče najprej opredeliti do vprašanja, ali je v tej konkretni zadevi sklicevanje na 107. in 108. člen PDEU pravno relevantno.

12. V upravnem sporu na prvi stopnji se je sodišče sicer dolžno seznaniti z vsem procesnim gradivom, torej tudi z vsemi navedbami strank, vendar se do vseh teh ni dolžno izrecno in obsežno opredeljevati. Če je razvidno, katera dejstva in okoliščine ter katera pravna stališča je sodišče v izpodbijani odločbi obravnavalo kot bistvene in nanje oprlo svojo odločitev, je tudi razvidno, katerih okoliščin kot takih ni štelo za bistvene in se do njih ni opredeljevalo. Ker taka obrazložitev omogoča preizkus odločitve, z njo pa je zadoščeno tudi pravici stranke do obrazloženosti sodne odločbe, kršitev 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP ni podana (enako Vrhovno sodišče v odločbi X Ips 141/2017 z dne 25. 4. 2018, 19. točka obrazložitve). Iz povedanega sledi, da se sodišču do nebistvenih ali očitno neutemeljenih navedb ni treba opredeliti.

13. Po presoji Vrhovnega sodišča so glede na vsebino obravnavane zadeve pritožnikove navedbe o (nedovoljeni) državni pomoči in s tem povezani uporabi 107. ter 108. člena PDEU popolnoma nerelevantne in nebistvene. V obravnavanem upravnem sporu se sporno pravno razmerje nanaša le na vprašanje legitimacije za vložitev vloge za izdajo dovoljenja za opravljanje lekarniške dejavnosti oziroma na vprašanje pravnega interesa za sodelovanje v postopkih izdaje tega dovoljenja tretjim osebam. Vprašanje državne pomoči in s tem povezano vprašanje zadržanja pomoči zato ni in tudi ne more biti predmet tega spornega razmerja oz. upravnega spora, kjer se odloča (le) o procesnih predpostavkah za vodenje oz. udeležbo v upravnih postopkih. Vprašanje državne pomoči torej ni v nobeni zvezi z vsebino tega spora, zato je pritožnikovo sklicevanje na določbe PDEU in sodbi SEU v tej zadevi očitno nerelevantno. Ker gre za navedbe, ki za presojo pravilnosti in zakonitosti izpodbijanega sklepa niso bistvene, tudi bistvena kršitev določb postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP ni podana. Neutemeljen pa je tudi nadaljnji pritožbeni očitek zmotne uporabe materialnega prava ter napačne ugotovitve dejanskega stanja, ki ju pritožnik gradi zgolj na neuporabi določb PDEU, kot tudi očitek kršitve prava EU in načela pravne države (2. člen URS in 2. člen PDEU).

14. Na tem mestu mora Vrhovno sodišče pritožniku tudi pojasniti, da je začasna odredba institut procesnega prava, ki v EU ni kodificiran niti unificiran. Izjemo predstavlja Bruseljska uredba št. 44/2011, ki se uporablja le za civilne in gospodarske zadeve in ki prav tako nalaga nacionalnim sodiščem, da izdajajo začasne odredbe po pogojih in po postopku, ki jih določa nacionalno pravo. V primerih, ko nacionalno sodišče obravnava zadevo iz pristojnosti SEU, oziroma kadar se pred nacionalnim sodiščem kot sporno pojavi vprašanje razlage PDEU ali vprašanje skladnosti nacionalnega prava z pravom EU, je zaradi zagotovitve enakega položaja udeležencev tako v postopku pred SEU kot pred nacionalnim sodiščem možno izdati začasno odredbo tudi po pravilih in pogojih SEU, če nacionalno pravo možnost izdaje začasnih ukrepov ne predvideva ob dodatnem pogoju, da nacionalno sodišče sproži postopek za obravnavanje predhodnega vprašanja pred SEU.

15. V obravnavani zadevi ne gre za v prejšnji točki opisane procesne situacije. Pritožnik je sicer predlagal tudi prekinitev postopka zaradi postavitve vprašanj za predhodno odločanje SEU, vendar pa ta vprašanja, zaradi že pojasnjenih razlogov, v tej zadevi niso relevantna za odločitev, zato Vrhovno sodišče temu predlogu ni sledilo.

16. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje, saj je ugotovilo, da niso podani razlogi, ki jih uveljavlja pritožnik, in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti.

17. Pritožnik s pritožbo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka (154. člen in prvi odstavek 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Tožnik je že ob vložitvi tožbe zahteval izdajo začasne odredbe, ki jo je sodišče prve stopnje s sklepom I U 1665/2017-5 z dne 17. 8. 2017 zavrnilo. Tožnikovo pritožbo je Vrhovno sodišče zavrnilo s sklepom I Up 198/2017 z dne 6. 9. 2017.

Pritožnik se na težko popravljivo škodo sklicuje na 5. in 6. strani pripravljalne vloge in predloga in to škodo tudi opiše. V obrazložitvi začasne odredbe, na 7. strani navaja premoženjsko škodo in dodaja, da se glede izpolnjevanja ostalih pogojev za izdajo začasne odredbe sklicuje na navedbe in dokaze v tej vlogi.

Odločba sodišča ES št. C 465/93 v zadevi Atlanta. Enako odločba Višjega sodišča v Ljubljani I Cpg 1090/2012 z dne 8. 1. 2013.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 75, 75/3

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 339, 339/1-14

Pogodba o delovanju  Evropske unije (PDEU) - člen 107, 108, 108/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.