VSRS Sklep X Ips 120/2015
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-11-22

Sodba UPRS (zunanji oddelek v Celju) IV U 161/2014

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Borivoj Rozman

dovoljenost revizije - pravica do odškodnine od tuje države - zavrženje predloga za obnovo postopka - vrednostni spor - dovolitev obnove postopka - pomembno pravno vprašanje glede na vsebino obravnavane zadeve - predhodno vprašanje - denacionalizacija

Po ustaljeni praksi Vrhovnega sodišča v sporu o dovolitvi obnove pravica ali obveznost stranke ni izražena v denarni vrednosti.

Vrhovno sodišče je že presodilo, da pri odločanju o pravici do denacionalizacije ob uporabi drugega odstavka 10. člena ZDen slovenski organ rešuje predhodno vprašanje pravice do odškodnine od tuje države v posameznem konkretnem primeru. Gre sicer za posebno predhodno vprašanje v okviru odločanja v postopku denacionalizacije, vendar ne za predhodno vprašanje v smislu 147. člena ZUP, saj gre za vprašanje, ki ga organ ugotavlja sam po uradni dolžnosti in torej ne gre za vprašanje, ki spada v pristojnost sodišča ali kakšnega drugega organa (kot npr. ugotovitvena odločba o državljanstvu - 63. člen ZDen).

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper sklep Upravne enote Žalec, št. 490-1/2013-2 z dne 6. 11. 2013. Z navedenim sklepom je bil zavržen predlog Občine Žalec za obnovo pravnomočno zaključenega denacionalizacijskega postopka iz razlogov po 1. in 4. točki 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) upravičenca A. A., v katerem sta bili izdani delni odločbi, št. 321-359/92-234 z dne 10. 12. 2007 in št. 321-359/92-255 z dne 13. 3. 2008 (1. točka izreka). Z 2. točko izreka pa je bilo odločeno, da gredo stroški tega postopka v breme stranke, na zahtevo katere se je postopek začel. Ministrstvo za kmetijstvo in okolje je kot organ druge stopnje pritožbo zoper navedeni sklep zavrnilo z odločbo, št. 490-59/2013/2 z dne 20. 6. 2014. Prvostopenjski organ je v izpodbijani odločbi med drugim tudi navedel, da primer, na katerega se sklicuje predlagatelj, ne predstavlja identičnega dejanskega stanja in se ne nanaša na iste upravičence, zato tudi ne more pritrditi predlagatelju obnove, da je bilo predhodno vprašanje rešeno drugače.

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe v celoti soglaša z odločitvijo prvostopenjskega organa, da je treba predlog za obnovo postopka zavreči. Odločbi, s katerimi sta bila postopka končana, sta bili izdani 10. 12. 2007 in 13. 3. 2008, zato je pretekel v določbi četrtega odstavka 263. člena ZUP določen rok za vložitev obnove postopka, ki določa, da se po preteku treh let od dokončnosti odločbe obnova ne more več predlagati in tudi ne uvesti po uradni dolžnosti. Izjemoma je mogoče obnovo postopka predlagati oziroma začeti tudi po preteku treh let, vendar samo iz razlogov, ki so navedeni v 2., 3. in 4. točki 260. člena ZUP. Ali je oseba imela pravico dobiti odškodnino od tuje države v skladu s to določbo (drugi stavek drugega odstavka 10. člena ZDen), ugotavlja pristojni upravni organ (to je organ, pristojen za denacionalizacijo) po uradni dolžnosti in ne predstavlja predhodnega vprašanja v smislu 147. člena ZUP. Navedeno odločanje ali opustitev le tega (na podlagi drugega odstavka 10. člena ZDen), torej pravilna uporaba materialnega prava, ne more predstavljati temelja za uporabo obnovitvenega razloga iz 4. točke 260. člena ZUP.

3. Zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje vlaga tožnica (v nadaljevanju revidentka) revizijo, katere dovoljenost utemeljuje s sklicevanjem na 1. in 2. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1, zaradi zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu. Predlaga, da Vrhovno sodišče sodbo spremeni in tožbi v celoti ugodi, toženi stranki pa naloži v plačilo stroške postopka oziroma da reviziji ugodi, razveljavi sodbo sodišča prve stopnje in mu vrne zadevo v novo sojenje.

5. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti. Vrhovno sodišče glede na značilnost tega pravnega sredstva ter svoj položaj in temeljno funkcijo v sodnem sistemu svojih odločitev o tem, da revizija ni dovoljena, podrobneje ne razlaga.

6. Po 1. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta oziroma pravnomočne sodbe, če je sodišče odločilo meritorno, v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, presega 20.000 EUR.

7. Po ustaljeni praksi Vrhovnega sodišča v sporu o dovolitvi obnove, za kar gre tudi v obravnavani zadevi, saj je tožena stranka zavrgla revidentov predlog za obnovo upravnega postopka (denacionalizacije), vložen iz razloga po 1. in 4. točki 260. člena ZUP, pravica ali obveznost stranke ni izražena v denarni vrednosti. Denarna vrednost tudi ne izhaja iz izreka izpodbijanega sklepa. Na drugačno odločitev tudi s strani revidentke označena vrednost spornega predmeta na sami tožbi in reviziji ne more vplivati.

Pogoj za dovoljenost revizije iz 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1 zato ni izpolnjen.

8. Po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, ki jo tudi uveljavlja revidentka, je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem pravnem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo.

9. Pomembnost pravnega vprašanja je po dikciji ZUS-1 treba presojati glede na vsebino zadeve. Odločitev o vprašanju mora biti pomembna za zagotovitev pravne varnosti, enotne uporabe prava ali za razvoj prava preko sodne prakse. V revizijskem postopku pred Vrhovnim sodiščem je namreč poudarjen objektivni pomen tega izrednega pravnega sredstva in s tem vloga Vrhovnega sodišča pri razvoju prava, usmerjanju sodne prakse in zagotavljanju njene enotnosti. To pomeni, da je pomembno pravno vprašanje, zaradi katerega Vrhovno sodišče revizijo sprejme v obravnavo, le tisto pravno vprašanje, ki se nanaša na vsebino konkretne zadeve in od katerega je odvisna odločitev v konkretni zadevi ter je hkrati pomembno za enotno uporabo prava, njegov razvoj preko sodne prakse ali za zagotovitev pravne varnosti. Taka je tudi ustaljena upravnosodna praksa Vrhovnega sodišča.

10. Revidentka kot pomembna navaja tri vprašanja, in sicer: 1. ali mora sodba Upravnega sodišča vsebovati dokazni sklep; 2. ali mora sodišče v okviru dokaznega sklepa oziroma v okviru obrazložitve sodbe pojasniti tudi razloge za zavrnitev izvedbe posameznega dokaza in 3. ali odločanje pristojnega upravnega organa skladno z določbo drugega odstavka 10. člena ZDen, tj. ugotavljanje, ali je oseba imela pravico dobiti odškodnino od tuje države, predstavlja predhodno vprašanje v smislu 147. člena ZUP.

11. Kakšne so zahteve za to, da se določeno pravno vprašanje upošteva kot izpolnjevanje pogoja za dovoljenost revizije po določbi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, izhaja iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča (npr. sklepi X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 592/2007 z dne 21. 5. 2009, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009, X Ips 660/2008 z dne 14. 11. 2010). Vrhovno sodišče je tudi že večkrat pojasnilo, kakšne so zahteve za to, da se vložena revizija obravnava zaradi zatrjevanega odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pomembnega pravnega vprašanja oziroma na kakšen način mora biti odstop utemeljen.

12. Prvi dve vprašanji, ki jih revidentka veže na revizijski razlog bistvene kršitve določb postopka, nista pomembni vprašanji v obravnavani zadevi, saj iz tožbe zoper izpodbijani upravni akt izhaja, da je revidentka kot dokaz sodišču prve stopnje za svoje trditve navedla le obe upravni odločbi in ni predlagala nobenih drugih dokazov, do katerih naj se ne bi sodišče prve stopnje opredelilo. Tega revidentka v reviziji tudi sploh ne zatrjuje oziroma ne navaja, kateri dokazi, ki jih je v tožbi predlagala, niso bili izvedeni, niti katerih neizvedbo sodišče prve stopnje ni utemeljeno zavrnilo. Ne glede na navedeno pa Vrhovno sodišče revidentki pojasnjuje, da sodišče sicer sprejme dokazni sklep na glavni obravnavi (287. člen Zakona o pravdnem postopku), ki pa v tej zadevi ni bila opravljena, saj je sodišče prve stopnje na podlagi 59. člena ZUS-1 odločilo na seji. Dokaznega postopka torej ni vodilo in dokaznih predlogov sploh ni obravnavalo (tudi ni nobenega zavrnilo), posledično zato tudi ni sprejelo dokaznega sklepa. Revidentka pa v zvezi s tema vprašanjema tudi ni izkazala, da izpodbijana sodba odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča. Sodne odločbe Vrhovnega sodišča, na katere se sklicuje in jih citira, za konkretno odločitev niso relevantne, ker se nanašajo na sodne postopke, kjer je bila glavna obravnava izvedena in je sodišče vodilo dokazni postopek (enako Vrhovno sodišče tudi v sklepu X Ips 122/2015 z dne 5. 4. 2015).

13. Tudi tretje vprašanje ni pomembno vprašanje v smislu 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, saj se nanaša na uporabo oziroma razlago določb ZUP - predhodno vprašanje po 147. členu ZUP oziroma na obnovo postopka po 4. točki 260. člena ZUP. Vrhovno sodišče pa v revizijskem postopku pravilnosti upravnega postopka ne presoja. Enako velja za vprašanje o naravi odločanja po določbi drugega odstavka 10. člena ZDen oziroma o tem, ali odločanje po tej določbi pomeni odločanje o predhodnem vprašanju, saj gre za vprašanje procesne narave, povezano z uporabo določb ZUP.

14. Sicer pa se je sodna praksa Vrhovnega sodišča glede določbe drugega odstavka 10. člena ZDen že opredelila in je presodila, da je navedena določba jasna in da je glede vprašanja, ali so določene osebe dobile ali imele pravico dobiti odškodnino za odvzeto premoženje od tuje države, mogoče odgovoriti že z branjem navedenega zakonskega besedila, tj. da gre za dejansko in ne pravno vprašanje. Upravni organ ga rešuje tako, da ugotavlja dejstva o tem, ali obstoji relevantna mednarodna pogodba in kakšna je njena vsebina. Vrhovno sodišče je tudi že presodilo (X Ips 242/2012 z dne 21. 3. 2013), da je ugotavljanje vsebine tujega prava po ZDen dejstvo (X Ips 371/2016, X Ips 129/2016). Vrhovno sodišče je sicer, opirajoč se na 14. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča Up-574/02, že presodilo tudi, da pri odločanju o pravici do denacionalizacije ob uporabi drugega odstavka 10. člena ZDen slovenski organ rešuje predhodno vprašanje pravice do odškodnine od tuje države v posameznem konkretnem primeru. To predhodno vprašanje pa po izrecnem zakonskem pooblastilu rešujejo organi, pristojni za denacionalizacijo, sami, in to neposredno z razlago mednarodne pogodbe, torej brez dokazovanja tujega prava in priznavanja tujih sodnih odločb (X Ips 91/2015, X Ips 106/2015, X Ips 67/2016).

15. Gre torej sicer za posebno predhodno vprašanje v okviru odločanja v postopku denacionalizacije, vendar, kot je pravilno presodilo že sodišče prve stopnje, ne za predhodno vprašanje v smislu 147. člena ZUP, saj gre za vprašanje, ki ga organ ugotavlja sam po uradni dolžnosti in torej ne gre za vprašanje, ki spada v pristojnost sodišča ali kakšnega drugega organa (kot npr. ugotovitvena odločba o državljanstvu - 63. člen ZDen). Tudi če bi se sledilo revidentovemu argumentu, da gre za samostojno pravno celoto, ki spada v pristojnost drugega (tujega) organa, pa glede na to, da je to vprašanje rešil sam organ, ki odloča o denacionalizaciji, ima njegova rešitev učinek samo v zadevi, v kateri je bilo vprašanje rešeno (drugi odstavek 147. člena ZUP). To pa seveda ne pomeni, da bi bil sicer organ vezan na odločitev oziroma mnenje tujega organa (primerjaj npr. sodbi Vrhovnega sodišča X 91/2015 in X Ips157/2015).

16. Vrhovno sodišče pa tudi pripominja, da je Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi Up-282/15 z dne 5. 10. 2017 v zvezi z razlago drugega odstavka 10. člena ZDen med drugim navedlo, da okoliščina, da je "obstajala (četudi zgolj načelna) pravica dobiti odškodnino za odvzeto premoženje v tuji državi", ne da bi bilo ugotovljeno, da je imela oseba, ki uveljavlja upravičenja na podlagi ZDen, to odškodnino od tuje države tudi pravico dobiti, če bi jo (na podlagi te "načelne pravice") uveljavljala, ne more biti razumen razlog za razlikovanje, ki izhaja iz narave stvari.

17. Ker tako uveljavljani pogoji za dovoljenost revizije niso izpolnjeni, je Vrhovno sodišče revizijo zavrglo na podlagi 89. člena ZUS-1.

18. Izrek o stroških temelji na določbi prvega odstavka 154. člena in prvega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Razloge za to je pojasnilo v sodbi X Ips 420/2014 z dne 2. 12. 2015.

Npr. sklepi Vrhovnega sodišča X Ips 40/2016 z dne 23. 11. 2016, X Ips 207/2016 z dne 7. 9. 2016, X Ips 368/2014 z dne 23. 3. 2016, X Ips 300/2014 z dne 10. 12. 2015, X Ips 130/2017 z dne 24. 5. 2017.

Gl. npr. sklepe Vrhovnega sodišča v zadevah X Ips 301/2010 z dne 5. 5. 2011, X Ips 169/2013 z dne 10. 10. 2013, X Ips 87/2014 z dne 22. 10. 2014 in druge.

Dodalo, je še, "da v primeru, da bi zakonodajalec to okoliščino uporabil kot kriterij, na podlagi katerega bi bilo treba te osebe glede možnosti uveljavljanja upravičenj po določbah ZDen obravnavati enako kot osebe, ki jih je iz denacionalizacije izrecno izključil zato, ker so že dobile ali so že imele pravico dobiti odškodnino od tuje države, bi v nasprotju z namenom prvega stavka drugega odstavka 10. člena ZDen pravico do denacionalizacije odrekel tudi osebam, ki odškodnine za odvzeto premoženje od tuje države sploh niso imele pravice dobiti. Zato razlaga prvega stavka drugega odstavka 10. člena ZDen, ki izenačuje v bistvenem različna položaja obeh skupin oseb, ne da bi za to obstajal razumen razlog, ki bi izhajal iz narave stvari, ni sprejemljiva z vidika pravice do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Ker sta Upravno in Vrhovno sodišče izpodbijani sodni odločbi oprli na razlago prvega stavka drugega odstavka 10. člena ZDen, ki pomeni kršitev drugega odstavka 14. člena Ustave, je Ustavno sodišče izpodbijani sodbi razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo odločanje. Pri njem bo moralo sodišče upoštevati razloge te odločbe in ponovno odločiti o pritožničini tožbi."

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 83, 83/2-1, 83/2-2.

Zakon o denacionalizaciji (1991) - ZDen  - člen 10, 10/2.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 260, 260-1, 260-4, 263.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.