VSRS Sklep I Up 261/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2018-01-04

Sklep UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) III U 237/2017

Nataša Smrekar (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Marko Prijatelj

začasna odredba - upravni akt - strokovno opravilo - napačen pravni pouk - državnotožilski svet - ocena tožilske službe - ugotovitvena odločba - odločba vlade

Državnotožilski svet z izdelavo ocene državnotožilske službe ni odločil o prenehanju funkcije državnega tožilca. To je tudi skladno z zakonom, saj iz ZDT-1 izhaja, da ugotovitveno odločbo o prenehanju državnotožilske funkcije izda Vlada (74. člen ZDT-1).

V zvezi z učinki zahtevane začasne odredbe je bilo zato treba ugotoviti, da izdelave ocene državnotožilske službe s strani Državnotožilskega sveta sploh ni mogoče šteti za upravni akt, torej za odločitev, ki posega v pravice oziroma pravno varovane interese pritožnice, in s tem za akt, ki povzroča (zatrjevane) škodljive posledice.

Pritožnica torej ni izkazala neposredne povezave med izpodbijanim aktom tožene stranke in grozečo težko popravljivo škodo. Presoja, ali so sicer podani pogoji za vodenje upravnega spora o glavni stvari, pa je v nadaljnji pristojnosti sodišča prve stopnje.Vrhovno sodišče je zato pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje zavrnilo zahtevo za izdajo začasne odredbe, ki jo je tožnica vložila skupaj s tožbo zoper odločbo toženke, št. Dts 779/13-18 z dne 30. 8. 2017. S slednjo je toženka za tožnico, višjo državno tožilko na Vrhovnem državnem tožilstvu Republike Slovenije, za čas od 6. 11. 2012 do 5. 11. 2015 izdelala oceno državnotožilske službe, s katero je ugotovila, da tožnica ne ustreza državnotožilski službi. Tožnica je predlagala izdajo začasne odredbe po drugem in tretjem odstavku 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), s katero naj se do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu: zadrži učinkovanje izpodbijane odločbe, odloči, da odločba ne učinkuje in da tožnici državnotožilska funkcija ni prenehala, prepove Državnotožilskemu svetu, generalnemu državnemu tožilcu in kateremu koli organu toženke ter ministru za pravosodje, da o izpodbijani odločbi oziroma o negativni oceni državnotožilske službe obvestijo Vlado Republike Slovenije (v nadaljevanju Vlada) ter Vladi prepove izdajo ugotovitvene odločbe o prenehanju državnotožilske funkcije tožnici.

2. Iz obrazložitve sklepa sodišča prve stopnje izhaja, da tožnica s pavšalnimi navedbami, da bo zaradi prenehanja državnotožilske funkcije ogrožena njena eksistenca in eksistenca njenih otrok, konkretne škode ni izkazala, prav tako pa tudi ni izkazana sorazmernost predlagane začasne odredbe s prizadetostjo javne koristi. Glede na to, da državnemu tožilcu preneha funkcija, če iz ocene njegove službe izhaja, da ne ustreza državnotožilski službi (7. točka prvega odstavka 72. člena Zakona o državnem tožilstvu, v nadaljevanju ZDT-1), šteje pa se, da ta razlog nastopi z dnem, ko je državnemu tožilcu vročena dokončna negativna ocena (peta alineja drugega odstavka 72. člena ZDT-1), so po stališču sodišča prve stopnje neposredne pravne posledice izpodbijane odločbe že nastopile, zato odložitev izvršitve po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 niti ni mogoča.

3. Tožnica (v nadaljevanju: pritožnica) je zoper navedeni sklep vložila pritožbo in Vrhovnemu sodišču predlaga, da izpodbijani sklep spremeni tako, da predlogu za izdajo začasne odredbe ugodi, plačilo stroškov pa naloži toženki. Nasprotuje stališču sodišča prve stopnje, da naj ne bi izkazala nenadomestljive škode. Zatrjuje, da je škoda v njeni razrešitvi s funkcije z odločbo Vlade in da zato ni bila dolžna dajati dokazov o svojem premoženjskem stanju. Tudi sicer je življenjsko logično, da razrešitev s funkcije pomeni izgubo službe, kar ima za posledico izgubo rednih finančnih sredstev, s katerimi preživlja sebe in družino. Kritizira stališče sodišča prve stopnje, da so neposredne pravne posledice izpodbijane odločbe že nastopile. Meni, da bi oziroma bodo te nastopile šele takrat, če jo bo Vlada razrešila s funkcije iz razloga, ki ga v izpodbijani odločbi ugotavlja toženka. Zato se zavzema za preprečitev izdaje vladne odločbe. Sprašuje, kako se bo lahko vzpostavil položaj državne tožilke, če sodišče ne bo zadržalo izdaje odločbe o njeni razrešitvi do odločitve v tem upravnem sporu. Kritizira tudi stališče sodišča prve stopnje z zvezi s presojo sorazmernosti.

4. Toženka je na pritožbo odgovorila in predlaga njeno zavrnitev.

6. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku istega člena lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetno izkaže za potrebno.

7. Začasna odredba predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje njeno izdajo. Na njej je torej tako trditveno kot dokazno breme.

8. Težko popravljiva škoda se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Iz ustaljene upravnosodne prakse Vrhovnega sodišča izhajajo stališča, da gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, odvrniti (začasno) pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja. Podana mora biti torej neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti.

9. Vrhovno sodišče pritrjuje sodišču prve stopnje, da niso izkazani pogoji za izdajo začasne odredbe, vendar predvsem iz razloga, ker zatrjevane škodljive posledice ne izvirajo iz akta, ki ga pritožnica izpodbija v tem upravnem sporu. Pritožbeni ugovori, da ima izpodbijani akt tožene stranke za pritožnico nepopravljive škodljive posledice, so zato neutemeljeni.

10. Toženka namreč z odločbo, ki se izpodbija v upravnem sporu o glavni stvari, ni odločila tudi o prenehanju funkcije državnega tožilca.

To je skladno z zakonom, saj iz ZDT-1 izhaja, da ugotovitveno odločbo o prenehanju državnotožilske funkcije izda Vlada (74. člen ZDT-1). V zvezi z učinki zahtevane začasne odredbe je bilo zato treba obravnavati vprašanje, ali je mogoče izdelavo ocene državnotožilske službe s strani Državnotožilskega sveta (tožene stranke)

sploh šteti za upravni akt, torej za odločitev, ki posega v pravice oziroma pravno varovane interese pritožnice, in s tem za akt, ki povzroča (zatrjevane) škodljive posledice.

11. Zakonska posledica ocene, da državni tožilec ne ustreza državnotožilski službi, je sicer res v tem, da mu preneha funkcija (7. točka prvega odstavka 72. člena ZDT-1), in sicer z dnem, ko je državnemu tožilcu vročena dokončna negativna ocena (peta alineja drugega odstavka 72. člena ZDT-1). Vendar pa ta posledica po svoji naravi lahko nastane le na podlagi posamičnega in konkretnega upravnega akta, ki ga izda pristojni organ. Tako tudi ZDT-1 ne učinkuje neposredno, saj pristojnost za odločitev o prenehanju državnotožilske funkcije zakon izrecno podeljuje Vladi, ki o prenehanju državnotožilske funkcije izda ugotovitveno odločbo (74. člen ZDT-1). Če taka odločba ni izdana, tudi ne more priti do prenehanja državnotožilske funkcije.

12. Ob tem se je Vrhovnemu sodišču sicer zastavilo vprašanje, ali je ustavno skladna zakonska ureditev, po kateri lahko prenehanje funkcije časovno odstopa od izdaje akta, s katerim se o tem odloči. Učinek bi moral namreč glede na zahteve Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) nastopiti šele po (oziroma najprej ob) vročitvi odločbe, s katero Vlada kot pristojni organ odloči o prenehanju funkcije, saj se na ta način zagotovi učinkovito sodno varstvo ter pravno varnost prizadeti osebi.

Vendar pa navedeno vprašanje ne preraste v ugotovitev neustavnosti obstoječe zakonske ureditve,

saj je morebitne neustavne posledice mogoče preprečiti z razlago in izvajanjem ZDT-1 na način, po katerem bi se trenutek vročitve navedene odločbe Vlade časovno, kolikor je mogoče ujemal z vročitvijo negativne ocene državnotožilske službe (npr. s hkratno vročitvijo obeh aktov). To se v konkretnih primerih lahko udejanja, saj ZDT-1 tega ne preprečuje.

13. Tako nastop navedenih posledic za državnega tožilca ne izhaja iz same izdelave ocene državnotožilske službe, ki je po svoji vsebini strokovno opravilo in ne upravno odločanje.

Iz ZDT-1 ne izhaja, da bi Državnotožilski svet v zvezi z izdelavo ocene moral izdati upravno odločbo, niti da bi z izdelavo ocene Državnotožilski svet odločil o posledicah, ki iz take ocene izvirajo.

To je tudi sistemsko ustrezno, saj prenehanje državnotožilske funkcije lahko izhaja zgolj iz ene same odločitve pristojnega organa, ker o prenehanju funkcije državnega tožilca ni mogoče odločiti dvakrat.

14. Navedeno pomeni, da posledice, pred katerimi se želi pritožnica zavarovati z vložitvijo tožbe v upravnem sporu in izdajo začasne odredbe, ne izvirajo iz akta, ki ga s tožbo izpodbija. Res je sicer, da je bila o taki možnosti upravnega spora poučena z napačnim pravnim poukom v oceni Državnotožilskega sveta, vendar pa napačen pravni pouk, ki stranki sicer ne sme biti v škodo, tej tudi ne more dati več pravic, kot jih določa zakon. Iz ZDT-1 je očitno, da Vlada izda ugotovitveno odločbo, ki posega v pravni položaj državnega tožilca, in da ima zoper njo prizadeti državni tožilec zagotovljeno tudi sodno varstvo v upravnem sporu. V takem upravnem sporu pa se lahko izpodbijajo tudi določeni vidiki, povezani z oceno državnotožilske službe,

saj na tem vsebinsko temelji odločitev Vlade o prenehanju funkcije državnega tožilca.

15. Glede na navedeno pritožnica ni izkazala neposredne povezave med izpodbijanim aktom in grozečo težko popravljivo škodo, ki jo želi z zahtevano izdajo začasne odredbe preprečiti. Presoja, ali so sicer podani pogoji za vodenje upravnega spora o glavni stvari, pa je v nadaljnji pristojnosti sodišča prve stopnje (36. člen ZUS-1).

16. Vrhovno sodišče je zato pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi 76. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1.

17. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Pritožbeni ugovori so v zvezi s tem tudi netočni, saj so razrešitveni razlogi (75. člen ZDT-1) drugačni od razlogov za izdajo ugotovitvene odločbe o prenehanju funkcije državnotožilske funkcije.

Za izdelavo ocene državnotožilske službe je pristojen Državnotožilski svet (sedmi odstavek 37. člena in četrta alineja prvega odstavka 102. člena ZDT-1). Ta ocena je dokončna, saj zoper njo niso predvidena pravna sredstva (npr. pritožba, ugovor), kot to velja po ureditvi Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS, 36. člen).

Tudi pri ugotovitveni odločbi je prisoten konstitutivni učinek, saj vsak tak akt predstavlja pravno dejstvo, ki ga do tedaj še ni bilo. Popolno razlikovanje med konstitutivnimi in deklaratornimi (ugotovitvenimi) odločbami je v bistvenem nemogoče in zato tudi preseženo v sodobni teoriji; več npr. v L. Adamovich, K. Funk, Allgemeines Verwaltungsrecht, Wien: Springer 1987, str. 273, R. Walter, H. Mayer: Grundriss des Oesterreichischen Verwaltungsverfahrensrechts, Wien: Manz 1999, str. 171 in nasl.

V tem smislu tudi sklep Ustavnega sodišča RS, št. U-I-162/12, Up-626/12 z dne 12. 7. 2012, 4. in 5. točka obrazložitve. O tem v zvezi s prenehanjem sodniške službe Vrhovno sodišče RS v sodbi I Up 24/2016 z dne 31. 8. 2016.

Ta bi vodila do vložitve zahteve za presojo ustavnosti zakona pred Ustavnim sodiščem Republike Slovenije, 156. člen Ustave.

Tako v zvezi z izdelavo ocene sodniške službe Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 404/2014 z dne 10. 12. 2015. Po ZDT-1 pa se - če ta zakon ne določa drugače - za ocenjevanje dela državnih tožilcev smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja sodniško službo (osmi odstavek 37. člena ZDT-1).

Drugače je pri odločanju Sodnega sveta glede potrditve negativne ocene sodniške službe, saj mu je ob pristojnosti za potrditev ocene, da sodnik ne ustreza sodniški službi (33. člen ZSS), po zakonu podeljena tudi pristojnost izdaje ugotovitvene odločbe o prenehanju sodniške funkcije oziroma sodniške službe (76. člen ZSS), ki je po ZDT-1 podeljena Vladi. O navedenem Sodni svet odloči hkrati, zato pa je zoper njegovo odločbo zagotovljeno sodno varstvo; o tem sodba Vrhovnega sodišča I Up 348/2014 z dne 11. 11. 2015 in I Up 24/2016 z dne 31. 8. 2016.

O vsebini in mejah sodnega preizkusa v zvezi s tovrstnim ocenjevanjem Vrhovno sodišče že v citirani sodbi X Ips 404/2014 (19. točka obrazložitve in nasl.).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 32/3, 36

Zakon o državnem tožilstvu (2011) - ZDT-1  - člen 72, 72/1-7, 72/2-5, 74, 75

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.