VSRS Sklep X Ips 26/2015
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-07-05

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Marko Prijatelj

dovoljenje za stalno prebivanje tujca - dovoljenost revizije - pomembno pravno vprašanje - dejansko življenje - vsebina obravnavane zadeve - poskusi vračanja

Prvo vprašanje, ki ga postavlja revident v zvezi s predmetom upravnega spora, v obravnavani zadevi ni pravno pomembno, za obravnavanje tega vprašanja pa iz revizije tudi ni mogoče razbrati, kakšen bi lahko bil revidentov pravni interes za tako presojo. Iz izpodbijane sodbe namreč izhaja, da je sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi zgolj pojasnilo, da je treba v obravnavani zadevi (gre namreč za upravni akt, ki je bil izdan na prvi stopnji, utemeljen pa je tudi z razlogi iz obrazložitve drugostopenjske odločbe) argumentacijo iz obeh odločb obravnavati kot celoto.

V zvezi z ugovori, ki se nanašajo na razlago pojma "poskusa vračanja" iz četrtega odstavka 1.č člena ZUSDDD, vprašanja, na katerega bi želel odgovor Vrhovnega sodišča, revident ni izpostavil. Za odločitev sodišča prve stopnje je bila namreč ključna dejanska ugotovitev, da revident v postopku ni uspel izkazati predpisanega pogoja, (saj ni izkazal niti navajal nobenih ravnanj, ki bi kazala na to, da se je v tem obdobju sploh poskušal vrniti v Slovenijo), in ne zožujoče materialnopravno stališče sodišče prve stopnje, ki je v obrazložitvi sodbe v zvezi s tem izrecno navedlo, da je pojem "poskusov vračanja" iz navedene zakonske določbe pomensko odprt pojem, ki nakazuje na vsakršno ravnanje (oziroma njegov poskus), ki kaže na željo oziroma voljo nekoga, da bi se vrnil nazaj (npr. zaprosilo za vizum, za začasno prebivanje, iskanje zaposlitve). Razlaga, ki bi jo morda želel uveljaviti revident, da zakonska zahteva po poskusu vračanja vključuje tudi vsakršno odsotnost poskusa vračanja v nadaljnjem obdobju petih let (po preteku prvega petletnega obdobja od zapustitve Republike Slovenije v avgustu 1991 do avgusta 1996), pa je očitno napačna in v nasprotju z vsemi ustaljenimi metodami razlage prava.

Ker revident ob kritiki zakonske ureditve le splošno navaja, da gre za neustavnost, ne da bi sploh vsebinsko opredelil, s katero ustavno normo je navedena ureditev v nasprotju, Vrhovnemu sodišču ni omogočil, da bi njegovo zadevo lahko ovrednotilo kot pomembno za rešitev (novih) ustavnopravnih vprašanj, povezanih z ustavnostjo navedene zakonske ureditve.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo Upravne enote Kranj, št. 214-1334/2013-18 z dne 28. 1. 2014, s katero je bila zavrnjena tožnikova prošnja za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji. Ugotovljeno je bilo, da tožnik ni izpolnil pogoja dejanskega življenja v Republiki Sloveniji od 23. 12. 1990 dalje na podlagi Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju ZUSDDD).

Drugostopenjski upravni organ je z odločbo, št. 2140-33/2014/3 (1312-02) z dne 23. 4. 2014, tožnikovo pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo kot neutemeljeno zavrnil. Z navedeno odločbo je drugostopenjski upravni organ (drugače kot prvostopenjski organ) ugotovil, da je v obravnavanem primeru sicer podana upravičena petletna odsotnost tožnika (zaradi razloga nezmožnosti vrnitve zaradi vojnih razmer v drugih državah naslednicah nekdanje SFRJ po četrti alineji tretjega odstavka 1.č člena ZUSDDD, pa tudi zaradi zavrnitve vstopa v Republiko Slovenijo po šesti alineji tretjega odstavka 1.č člena ZUSDDD), v nadaljnjem obdobju petih let pa tožnik ni uspel izkazati ravnanj, ki kažejo na to, da se je v času odsotnosti poskušal vrniti v Republiko Slovenijo in nadaljevati z dejanskim življenjem (četrti odstavek 1.č člena ZUSDDD).

2. Zoper navedeno pravnomočno sodbo je tožnik (v nadaljevanju revident) vložil revizijo, katere dovoljenost utemeljuje s sklicevanjem na 2. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

3. Tožena stranka v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev.

5. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti. Stranka, ki vloži izredno pravno sredstvo, mora namreč izkazati, da so za njeno vsebinsko obravnavo izpolnjene procesne predpostavke, konkretno njena dovoljenost. Ker Vrhovno sodišče glede na značilnosti tega pravnega sredstva ter svoj položaj in temeljno funkcijo v sodnem sistemu svojih odločitev o tem, da revizija ni dovoljena, podrobneje ne obrazlaga (razlogi so pojasnjeni že v sodbi X Ips 420/2014 z dne 2. 12. 2015), v nadaljevanju zaradi pojasnila revidentu navaja le bistvene preudarke, zaradi katerih revizije ni vsebinsko obravnavalo.

6. Revident uveljavlja dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, po kateri je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem pravnem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo.

7. Pomembnost pravnega vprašanja je po dikciji ZUS-1 treba presojati glede na vsebino zadeve. Odločitev o vprašanju mora biti pomembna za zagotovitev pravne varnosti, enotne uporabe prava ali za razvoj prava preko sodne prakse. V revizijskem postopku pred Vrhovnim sodiščem je namreč poudarjen objektivni pomen tega izrednega pravnega sredstva in s tem vloga Vrhovnega sodišča pri razvoju prava, usmerjanju sodne prakse in zagotavljanju njene enotnosti.

To pomeni, da je pomembno pravno vprašanje, zaradi katerega Vrhovno sodišče revizijo sprejme v obravnavo, le tisto pravno vprašanje, ki se nanaša na vsebino konkretne zadeve in od katerega je odvisna odločitev v konkretni zadevi ter je hkrati pomembno za enotno uporabo prava, njegov razvoj preko sodne prakse ali za zagotovitev pravne varnosti. Taka je tudi ustaljena upravnosodna praksa Vrhovnega sodišča.

8. Revident v reviziji postavlja vprašanje "pravilnosti stališča prvostopenjskega sodišča, da je predmet upravnega spora zgolj prvostopenjska in ne drugostopenjska odločba." V zvezi z dovoljenostjo revizije ugovarja materialnopravni pravilnosti razlage pojma "poskusov vračanja" iz četrtega odstavka 1.č člena ZUSDDD.

Navaja, da je razlaga navedenega zakonskega pojma v izpodbijani sodbi napačna in nerazumna. V nadaljevanju revizije revident z ustavnopravnega vidika problematizira zakonsko ureditev glede upravičene odsotnosti z ozemlja Republike Slovenije po ZUSDDD-B.

9. Kakšne so zahteve za to, da je mogoče revizijo dovoliti zaradi odgovora na pomembno pravno vprašanje, izhaja iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča.

10. Prvo vprašanje, ki ga postavlja revident v zvezi s predmetom upravnega spora, v obravnavani zadevi ni pravno pomembno, za obravnavanje tega vprašanja pa iz revizije tudi ni mogoče razbrati, kakšen bi lahko bil revidentov pravni interes za tako presojo. Iz izpodbijane sodbe namreč izhaja, da je sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi zgolj pojasnilo, da je treba v obravnavani zadevi (gre namreč za upravni akt, ki je bil izdan na prvi stopnji, utemeljen pa je tudi z razlogi iz obrazložitve drugostopenjske odločbe) argumentacijo iz obeh odločb obravnavati kot celoto.

11. V zvezi z ugovori, ki se nanašajo na razlago pojma "poskusa vračanja" iz četrtega odstavka 1.č člena ZUSDDD, pa Vrhovno sodišče ugotavlja, da vprašanja, na katerega bi želel odgovor Vrhovnega sodišča, revident sploh ne izpostavi. Iz dejanskega stanja zadeve, na katero bi bilo Vrhovno sodišče na podlagi prvega odstavka 85. člena ZUS-1 vezano tudi v postopku revizije, izhaja, da revident ni niti navajal niti izkazal kakršnegakoli poskusa vzpostavitve (ponovne) dejanske in trajne povezave z Republiko Slovenijo in s tem želje nadaljevati z življenjem v Republiki Sloveniji (interes po obnovitvi statusa), kar je tudi bistvena sestavina splošne opredelitve dejanskega življenja iz prvega odstavka in pogoja iz četrtega odstavka 1. č člena ZUSDDD.

Za odločitev sodišča prve stopnje je bila tako ključna dejanska ugotovitev, da revident v postopku ni uspel izkazati predpisanega pogoja,

in ne zožujoče materialnopravno stališče sodišče prve stopnje, ki je v obrazložitvi sodbe v zvezi s tem izrecno navedlo, da je pojem "poskusov vračanja" iz navedene zakonske določbe pomensko odprt pojem, ki nakazuje na vsakršno ravnanje (oziroma njegov poskus), ki kaže na željo oziroma voljo nekoga, da bi se vrnil nazaj (npr. zaprosilo za vizum, za začasno prebivanje, iskanje zaposlitve). Razlaga, ki bi jo morda želel uveljaviti revident, da zakonska zahteva po poskusu vračanja vključuje tudi vsakršno odsotnost poskusa vračanja v nadaljnjem obdobju petih let (po preteku prvega petletnega obdobja od zapustitve Republike Slovenije v avgustu 1991 do avgusta 1996), pa je očitno napačna in v nasprotju z vsemi ustaljenimi metodami razlage prava.

12. V zvezi z vprašanjem ustavnosti navedene zakonske ureditve 1.č člena ZUDDD Vrhovno sodišče poudarja, da so vprašanja, ki izpostavljajo ustavnopravne vidike določene ureditve, tako kot vsa druga pravna vprašanja pod že navedenimi pogoji lahko pomembna pravna vprašanja v smislu 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Če pa se je o določenem ustavnopravnem vprašanju v svoji praksi že izreklo Ustavno sodišče, potem po presoji Vrhovnega sodišča ponovna obravnava vprašanja brez pomembnih novih pravnih argumentov ne more doprinesti k prej navedenim ciljem.

13. Ustavno sodišče se je o navedenih ustavnopravnih vprašanjih že opredelilo v odločbah št. U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003, št. U-II-1/10 z dne 10. 6. 2010 in št. U-I-48/13 z dne 8. 1. 2015. V odločbi št. U-II-1/10 je med drugim zapisalo (35. točka obrazložitve), da zakonske rešitve, ki se nanašajo na pogoj dejanskega življenja v ZUSDDD po presoji Ustavnega sodišča na ustavnoskladen način odpravljajo protiustavnost, ugotovljeno v odločbi št. U-I-246/02. Zapisalo je, da določbe niso nejasne in vsebinsko ohlapne, vsaj ne bolj, kot je to pri podobnih zakonskih določbah, ki sicer urejajo pridobitev dovoljenja za prebivanje ali za sprejem v državljanstvo. V odločbi z dne 8. 1. 2015 je dodalo še, da tudi iz sodbe velikega senata Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevi Kurić in drugi proti Sloveniji z dne 26. 6. 2012 izhaja, da ravnanje dveh pritožnikov, ki nista na noben način izrazila želje prebivati v Republiki Sloveniji (tj. nista uporabila pravnih sredstev, da bi uredila svoj status prebivanja), kaže na to, da za to nista imela dovolj interesa in da ne moreta biti razbremenjena obveznosti, da bi vsaj formalno zaprosila za dovoljenje za prebivanje. Ker revident ob kritiki zakonske ureditve le splošno navaja, da gre za neustavnost, ne da bi sploh vsebinsko opredelil, s katero ustavno normo je navedena ureditev v nasprotju (kar je ugotovilo pri obravnavi njegove tožbe tudi že sodišče prve stopnje), Vrhovnemu sodišču ni omogočil, da bi njegovo zadevo lahko ovrednotilo kot pomembno za rešitev (novih) ustavnopravnih vprašanj, povezanih z ustavnostjo navedene zakonske ureditve. Ob tem Vrhovno sodišče zgolj pripominja, da tudi kolikor bi bilo revidentove navedbe o neustavnosti 1.č člena ZUSDDD mogoče razumeti kot zatrjevanje neskladnosti z 2. členom Ustave Republike Slovenije (zahteva po jasnosti in določnosti predpisov), bi bila taka trditev očitno neutemeljena, kar izhaja tako iz dosedanje uporabe zakonske norme kot tudi iz citirane odločbe Ustavnega sodišča.

14. Ker pogoji za dovoljenost revizije tako niso izkazani, je Vrhovno sodišče revizijo zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 89. člena ZUS-1.

ZUSDDD ureja poseben pravni položaj določene skupine tujcev kot lex specialis v razmerju do Zakona o tujcih (ZTuj-2), ki na sistemski ravni ureja pravni položaj tujcev. Gre za posebno ureditev, ki omogoča pridobitev dovoljenja za prebivanje pod ugodnejšimi pogoji, kot to velja za ostale tujce po ZTuj-2.

Enako tudi odločba Ustavnega sodišča RS Up-1782/08, U-I-166/08 z dne 18. 6. 2009, 14. točka obrazložitve.

Npr. X Ips 290/2009, X Ips 414/2009, X Ips 249/2010, X Ips 393/2011, X Ips 55/2012, X Ips 65/2012, X Ips 301/2014 in druge.

Ta določa: "Če je odsotnost zaradi razlogov iz prejšnjega odstavka, razen iz druge alineje, trajala več kot pet let, se šteje, da je bil pogoj dejanskega življenja izpolnjen za obdobje petih let, v nadaljnjem obdobju petih let pa samo, če ravnanja osebe kažejo na to, da se je v času odsotnosti poskušala vrniti v Republiko Slovenijo in nadaljevati z dejanskim življenjem v Republiki Sloveniji."

Npr. sklepi Vrhovnega sodišča X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X IPS 189/2009 z dne 4. 6. 2009, X Ips 423/2012 z dne 29. 11. 2012, X Ips 302/2013 z dne 13. 2. 2014, X Ips 360/2013 z dne 9. 7. 2015 in X Ips 86/2015 z dne 4. 11. 2015.

Pojem dejanskega življenja v RS opredeljuje 1.č člen ZUSDDD kot središče življenjskih interesov posameznika v Republiki Sloveniji, ki se presoja po primeroma naštetih merilih - osebnih, družinskih, ekonomskih, socialnih in drugih vezi, ki kažejo, da ima posameznik v Sloveniji dejanske in trajne povezave.

V obravnavanem primeru torej v nadaljnjem obdobju petih let po preteku prvega petletnega obdobja od zapustitve Republike Slovenije v avgustu 1991 do avgusta 1996, v katerem mu je bilo dejansko življenje na podlagi te določbe že priznano. V obdobju od avgusta 1996 do avgusta 2001 revident po dejanskih ugotovitvah ni izkazal (niti navajal) nobenih ravnanj, ki bi kazala na to, da se je v tem obdobju sploh poskušal vrniti v Slovenijo niti nezmožnosti vrnitve (oziroma ravnanj, ki merijo na poskus vrnitve) v tem obdobju.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 3/2017.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 83, 83/2-2

Zakon o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (1999) - ZUSDDD  - člen 1, 1č/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.