VSRS Sklep X Ips 401/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2018-11-28

UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) Sodba II U 345/2015

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Borivoj Rozman

CIVILNO PROCESNO PRAVO - KMETIJSTVO - UPRAVNI SPOR

dovoljena revizija - vrednostni kriterij - neposredna plačila v kmetijstvu - standard obrazloženosti sodne odločbe - odločanje na seji - glavna obravnava v upravnem sporu - opredelitev do dokaznih predlogov - bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu - ugoditev reviziji

Zahteva po razumni, izčrpni in prepričljivi argumentaciji sodnih odločb je bistven sestavni del poštenega postopka.

Tudi ob podanih dokaznih predlogih strank lahko sodišče presodi, da glavne obravnave ni dolžno izvesti, saj glavna obravnava ni obvezna tudi tedaj, ko je dejansko stanje med tožnikom in tožencem sporno, vendar stranke navajajo zgolj tista nova dejstva in dokaze, ki jih skladno s tem zakonom sodišče ne more upoštevati (52. člen ZUS-1), ali pa predlagana nova dejstva in dokazi niso pomembni za odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). To se povezuje z načelno dolžnostjo sodišča, da predlagane dokaze izvede, vendar pa je ta dolžnost omejena, če za zavrnitev predlaganih dokazov obstajajo utemeljeni formalni ali vsebinski razlogi (nesubstanciran dokazni predlog, itd.). Ker pa mora biti ta presoja opravljena in obrazložena s strani sodišča prve stopnje, kar šele omogoči tako seznanitev stranke kot tudi revizijski preizkus izdane sodbe, ni ne pristojnost in ne naloga revizijskega sodišča, da to opravi namesto njega.

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Mariboru, II U 345/2015-11 z dne 8. 11. 2016, se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper odločbo Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju agencija), št. 33101-55131/2014/13 z dne 19. 2. 2015, s katero je bil v skladu z določbo 60. člena Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009

zavrnjen tožnikov zahtevek za izplačilo plačilnih pravic (1. točka izreka odločbe) in odločeno, da tam navedene plačilne pravice prenehajo veljati 31. 12. 2014 (2. točka izreka odločbe), da pritožba zoper to odločbo ne zadrži izvršitve (3. točka izreka odločbe) in da posebni stroški v tem postopku niso nastali (4. točka izreka odločbe). Pritožbeni organ je tožnikovo pritožbo z odločbo, št. 33101-63/2015/3 z dne 20. 7. 2015, zavrnil kot neutemeljeno.

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi sodbe povzema ugotovitve upravnih organov, njune zaključke ocenjuje za pravilne in se pri tem sklicuje na 32. in 33. člen Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2014 (v nadaljevanju Uredba), na 57., 58. in 60. člen Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009 in na 31. člen Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009

. Pritrjuje zaključku, da je tožnika šteti za namernega čezmernega prijavitelja in da navedba v zapisniku o kontrolnem pregledu ne more nadomestiti dolžnosti nosilca kmetijskega gospodarstva, da v primeru višje sile to v roku pisno sporoči agenciji.

3. Zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje tožnik (v nadaljevanju revident) vlaga revizijo iz razloga zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu, njeno dovoljenost pa utemeljuje z vsemi tremi točkami drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Nasprotuje ugotovitvi, da je namerni čezmerni prijavitelj, ker to ni z ničemer dokazano. Pojasnjuje, da je že v upravnem postopku kot prava neuka stranka predlagal, da ga upravni organ pred izdajo odločbe zasliši, prav tako pa je v okviru tožbenih navedb smiselno isto predlagal sodišču. Zaradi nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja je bilo materialno pravo v tej zadevi napačno uporabljeno. S tem ko sodišče prve stopnje ni izvedlo dokaza z zaslišanjem tožnika pa je zagrešilo absolutno bistveno kršitev določb postopka, saj bi bilo dolžno skladno s sodno prakso Ustavnega in Vrhovnega sodišča, ki jo navaja, zavrnitev dokaznega predloga stranke vsaj ustrezno obrazložiti. Dodaja še, da predstavlja kmetijstvo za njegovo družino edino dejavnost, zato ne bi nikoli namerno povzročil situacije, ki bi ogrožala opravljanje te dejavnosti, saj bi s tem ogrozil preživetje lastne družine. Z zavrnitvijo celotnega zahtevka so nastale nesorazmerne in nepopravljive posledice, kar je toliko bolj nepravično iz razloga, ker se je zmotil v zapisu GERK-a (Lovska namesto pravilno Lovsko

). Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi, izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi v celoti ugodi in odločbo agencije, v zvezo z odločbo tožene stranke, v celoti odpravi oziroma podrejeno, naj reviziji v celoti ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje, v vsakem primeru pa toženi stranki naloži v plačilo stroške tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Tožena stranka v odgovoru na revizijo predlaga, naj Vrhovno sodišče revizijo zavrne kot neutemeljeno.

5. Revizija je dovoljena iz razloga po 1. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1

, ker gre v obravnavani zadevi za odločanje o dokončnem upravnem aktu, v katerem je pravica stranke izražena v denarni vrednosti, vrednost izpodbijanega dela pa presega 20.000 EUR. Vrhovno sodišče se zato ne opredeljuje do razlogov za dovoljenost revizije po 2. in 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

7. Agencija je z izpodbijano odločbo zavrnila revidentov zahtevek za izplačilo plačilnih pravic. Revident je 30. 4. 2014 vložil zbirno vlogo in na obrazcu "D – prijava površin in kmetijskih rastlin ter zahtevkov na površino" za leto 2014 uveljavljal upravičene površine (98,12 ha) za izplačilo plačilnih pravic. Po upoštevanju skupne napake (4,45 ha) je ugotovljena površina znašala 93,67 ha. Razlog za odločitev je ugotovljena namerno čezmerno prijavljena površina (1,45 ha) na določenem GERK-u, kar predstavlja 1,54 % ugotovljene površine. Razlika med prijavljeno in ugotovljeno površino je tako večja od 0,5 % ugotovljene površine oziroma več kot 1 ha, zato je bila ta nepravilnost obravnavana kot namerna čezmerna prijava v skladu s 60. členom Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009

in posledično revidentu za leto 2014 niso bila dodeljena sredstva iz naslova izplačila plačilnih pravic. Iz odločbe drugostopenjskega organa tudi izhaja, da je revident uveljavljal odstop od obveznosti za izvajanje ukrepov zaradi višje sile (dolgotrajna nezmožnost za delo in naravne nesreče - poplave), vendar se ta vloga na sporni GERK ne nanaša.

8. Revident je v tožbi, ki jo je vložil sam, predlagal, da se ga zasliši, pa tudi v dopolnitvi tožbe je izrecno navedel, da "si želi, da ga sodišče prve stopnje pokliče in se dogovorijo za sestanek, na katerem bi pojasnil vse". Sodišče prve stopnje je o zadevi odločilo na seji.

9. Vrhovno sodišče je v sklepu X Ips 274/2014 z dne 6. 10. 2016 že obrazložilo, da je zahteva po razumni, izčrpni in prepričljivi argumentaciji sodnih odločb bistven sestavni del poštenega postopka.

Vendar je glede na posebnost upravnega spora v sporih o zakonitosti izpodbijanih upravnih aktov (2. člen ZUS-1) treba poudariti, da se presoja upravnega sodišča kot sodišča prve stopnje vsebinsko približuje odločanju o pravnem sredstvu, zato je standard obrazloženosti odločb sodišča prve stopnje v upravnem sporu drugačen od standarda obrazloženosti prvostopenjskih odločb v pravdnem postopku in se približuje standardu, ki velja za obrazloženost odločb pritožbenega sodišča (360. člen Zakona o pravdnem postopku - v nadaljevanju ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

10. Iz obrazložitve sodišča prve stopnje v upravnem sporu mora tako biti razvidno, kateri so bili odločilni razlogi za prepričanje sodišča o pravilnosti ugotovitve dejanskega stanja in njegove pravne subsumpcije pod uporabljene norme materialnega prava. V vsakem primeru mora biti jasno razvidno, da je sodišče pri odločanju upoštevalo vse bistvene navedbe strank in se do njih opredelilo, kar vse je sestavni del pravice do obrazloženosti sodne odločbe iz 22. člena Ustave.

S tem se torej povezuje zahteva po argumentiranem stališču sodišča o razlogih za odločitev z opredelitvijo do bistvenih navedb strank v postopku. Na podlagi obrazložitve mora biti možna presoja o razumnosti sprejete odločitve.

11. Stranka ima v upravnem sporu pravico predlagati dokaze v svojo korist, nima pa pravice, da so vsi predlagani dokazi tudi izvedeni.

Procesno pravilna zavrnitev dokaznega predloga je v upravnem sporu mogoča na glavni obravnavi z obrazloženim dokaznim sklepom, če zavrnilni dokazni sklep ni bil obrazložen, pa mora obrazložitev dokaznega sklepa zaradi zagotovitve pravice do izjave postati del obrazložitve sodbe. To toliko bolj velja v upravnem sporu, kadar glavna obravnava ni bila izvedena in je sodišče ob vezanosti na dejansko stanje, ki ga je ugotovila tožena stranka, odločilo na seji, kot je to primer v obravnavani zadevi (60. člen ZUS-1). Zavrnitev dokaznega predloga, ki pomeni zadostitev pravici do izjave, v takem primeru sodišče prve stopnje vključi v presojo, ali so podani razlogi, zaradi katerih glavne obravnave ni treba izvesti (59. člen ZUS-1). To pomeni, da je obrazložitev odločitve o tem, da se glavna obravnava ne bo izvedla, hkrati vsebinsko neločljivo povezana z zavrnitvijo vseh dokaznih predlogov, saj dokazov z namenom ugotovitve pravilnega dejanskega stanja ni mogoče izvesti izven glavne obravnave. Zavrnitev izvedbe glavne obravnave torej pomeni, da bo kot podlaga za presojo sodišča v celoti upoštevano kot pravilno tisto dejansko stanje, ki ga je ugotovila tožena stranka. Opustitev obrazložitve te odločitve zato ne pomeni zgolj (relativne) bistvene kršitve pravice do izjave v razmerju do posameznega dokaznega predloga, temveč kršitev pravice do obrazloženosti sodne odločbe, saj razlogi za ključno odločitev sodišča prve stopnje v upravnem sporu tedaj niso razvidni ne stranki in ne revizijskemu sodišču v okviru njegove pristojnosti za presojo bistvenih kršitev pravil postopka (14. točka drugega odstavka 339. člena ZPP).

12. V zvezi s tem Vrhovno sodišče poudarja, da tudi ob podanih dokaznih predlogih strank lahko sodišče presodi, da glavne obravnave ni dolžno izvesti, saj glavna obravnava ni obvezna tudi tedaj, ko je dejansko stanje med tožnikom in tožencem sporno, vendar stranke navajajo zgolj tista nova dejstva in dokaze, ki jih skladno s tem zakonom sodišče ne more upoštevati (52. člen ZUS-1), ali pa predlagana nova dejstva in dokazi niso pomembni za odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). To se povezuje z načelno dolžnostjo sodišča, da predlagane dokaze izvede, vendar pa je ta dolžnost omejena, če za zavrnitev predlaganih dokazov obstajajo utemeljeni formalni ali vsebinski razlogi (nesubstanciran dokazni predlog, itd.). Ker pa mora biti ta presoja opravljena in obrazložena s strani sodišča prve stopnje, kar šele omogoči tako seznanitev stranke kot tudi revizijski preizkus izdane sodbe, ni ne pristojnost in ne naloga revizijskega sodišča, da to opravi namesto njega.

13. Sodišče prve stopnje v obravnavani zadevi ni izvedlo dokaza z zaslišanjem revidenta, vendar v nobenem delu obrazložitve izpodbijane sodbe ni pojasnilo odločitve, da glavne obravnave ne bo opravilo, niti se ni nikjer in z ničemer opredelilo do tega in tudi ne do drugih dokaznih predlogov. Očitno je, da je revident določeni ugotovitvi dejstev in sklepu o dejanskem stanju s strani tožene stranke oporekal s tem, ko je sodišču prve stopnje predlagal izvedbo dokazov za drugačno presojo ugotovljenih dejstev, in mu posledično očital, da predlagani dokazi niso bili izvedeni v skladu z ZUS-1. Ni torej nasprotoval le izvedenim zaključkom glede nesporno ugotovljenega dejanskega stanja, temveč se zavzema za ugotovitev dejstev, ki bi pripeljala do drugačne odločitve o namerni čezmerni prijavi in posledično do drugačne odločitve o zahtevku za izplačilo plačilnih pravic. Popolna opustitev obrazložitve glede neoprave glavne obravnave in zavrnitve dokaznih predlogov

pa pomeni, da skladno z ustavno zagotovljeno pravico do obrazloženosti sodbe ni mogoče šteti, da sodba vsebuje vse razloge o odločilnih dejstvih in jo je zato treba razveljaviti in vrniti sodišču prve stopnje v novo sojenje (93. člen ZUS-1).

14. V novem postopku bo moralo sodišče prve stopnje opraviti presojo, ali je glede na ugotovljeno dejansko stanje treba izvesti glavno obravnavo, in v primeru njene izvedbe opraviti presojo vseh dokazov in dejstev, ki se z njimi dokazujejo, oziroma v primeru, če bo presodilo, da obstajajo razlogi, ki utemeljujejo izjemo od te obveznosti, to v svoji sodbi ustrezno obrazložiti.

15. Glede na sprejeto odločitev in razloge zanjo se Vrhovno sodišče do drugih revizijskih ugovorov ni opredeljevalo.

16. Odločitev o stroških postopka je pridržana za končno odločbo na podlagi določb tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Uredba Komisije (ES) št. 1122/2009 z dne 30. 11. 2009 o podrobnih pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 v zvezi z navzkrižno skladnostjo, modulacijo ter integriranim administrativnim kontrolnim sistemom v okviru shem neposrednih podpor za kmete, določenih za navedeno uredbo, ter za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 v zvezi z navzkrižno skladnostjo v okviru sheme podpore, določene za sektor vina.

Uredba Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. 1. 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, spremembi Uredb (ES) št. 1290/2005, (ES) št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1782/2003.

Z novelo ZZP-E (Ur. l. RS, št. 10/2017) so bili črtani 83. člen in 86. - 91. člen ZUS-1 (drugi odstavek 122. člena ZPP-E). Ker je bila v obravnavanem primeru izpodbijana sodba sodišča prve stopnje izdana pred začetkom uporabe ZPP-E, to je pred 14. 9. 2017, se revizijski postopek konča po do tedaj veljavnem ZPP (tretji odstavek 125. člena ZPP-E) in posledično po dotedanjih določbah ZUS-1.

Ta določa, da kadar je razlika med prijavljeno površino in ugotovljeno površino v skladu s členom 57 posledica namernih čezmernih prijav, se pomoč, do katere bi bil kmet upravičen na podlagi člena 57, ne dodeli za zadevno koledarsko leto v okviru zadevne sheme pomoči, če je ta razlika več kakor 0,5 % ugotovljene površine ali več kakor en hektar.

Tako tudi Ustavno sodišče v odločbi Up-147/09 z dne 23. 9. 2010.

Tako Vrhovno sodišče tudi v sklepu X Ips 347/2015 z dne 14. 7. 2017.

Tako Ustavno sodišče npr. v odločbi št. Up-824/14 z dne 7. 4. 2016.

O tem Vrhovno sodišče tudi v sklepu II Ips 678/2007 z dne 16. 12. 2010.

O tem Vrhovno sodišče tudi v sodbi X Ips 141/2017 z dne 25. 4. 2018.

Iz 11. točke obrazložitve izpodbijane sodbe izhaja zgolj, da je sodišče prve stopnje zavrnilo tožbene navedbe o nepopolni ugotovitvi dejanskega stanja, na katerem temelji izpodbijana odločitev.

Tako tudi že citirana odločitev Vrhovnega sodišča X Ips 274/2014 z dne 6. 10. 2016.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 52, 60, 93

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 339, 339/2-14, 360

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.