VSRS Sodba Uv 1/2018-11
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2018-01-25

Brigita Domjan Pavlin (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Nataša Smrekar

volitve v državni svet - šport - športna dejavnost - kultura - poklicno ukvarjanje z dejavnostjo - elektorji interesnih organizacij

Po presoji Vrhovnega sodišča poklicno ukvarjanje z dejavnostjo pomeni, da je oseba za to dejavnost usposobljena, da jo opravlja redno in v obsegu, za katerega dobi plačilo, ki je znaten vir za preživljanje. Omenjeno plačilo je torej več kot le gola nagrada za prispevek k športnemu udejstvovanju, kar pomeni, da občasno honorarno delo ne zadostuje. To pomeni, da vsakršno pogodbeno razmerje niti njegova odplačnost še nista odraz opravljanja dejavnosti, ki jo oseba opravlja kot svoj poklic.

DVK mora na podlagi predložene dokumentacije ob primerni uporabi določb ZVDZ, ki urejajo potrjevanje list kandidatov (VIII. poglavje ZVDZ), potrditi ali zavrniti predloženi seznam izvoljenih predstavnikov posamezne poklicne organizacije oziroma zahtevati odpravo formalnih pomanjkljivosti. Pri tem mora preveriti tudi podatke o tem, ali se člani poklicnih organizacij, ki volijo elektorje, poklicno ukvarjajo z dejavnostjo. To pa lahko stori samo na podlagi dokazil, ki jih predložijo poklicne organizacije. Dolžnost izkazovanja zakonskega pogoja iz 34. člena ZDSve je torej na strani poklicnih organizacij, DVK pa ga je dolžna preveriti, preden izda odločbo, ker je ona odgovorna za zakonito in ustavnoskladno odločitev. Preveriti je torej dolžna tudi podatke o tem, ali se člani poklicnih organizacij, ki volijo elektorje, poklicno ukvarjajo z dejavnostjo.

Pritožbi se ugodi, izpodbijane odločbe Državne volilne komisije, št. 041-3/2018-7, št. 041-3/2018-8, št. 041-3/2018-9, št. 041-3/2018-10 in št. 041-3/2018-12, vse z dne 11. 1. 2018, se odpravijo in se zadeve vrnejo Državni volilni komisiji v ponovni postopek.

1. Državna volilna komisija (v nadaljevanju DVK) je z izpodbijanimi odločbami v ponovljenem postopku (po sodbi Vrhovnega sodišča Uv 8/2017 z dne 19. 11. 2017 in odločbi Ustavnega sodišča Up-1033/17-19 z dne 30. 11. 2017) preizkusa zakonitosti vloženih seznamov izvoljenih predstavnikov v volilno telo za volitve članov Državnega sveta - predstavnika za področje kulture in športa na podlagi 10. člena in prvega odstavka 12. člena Zakona o državnem svetu (v nadaljevanju ZDSve) v zvezi z 58. členom Zakona o volitvah v Državni zbor (v nadaljevanju ZVDZ) odločila, da se z odločbami: št. 041-3/2018-7 v seznam elektorjev vpiše 72 tam navedenih elektorjev Zveze A, št. 041-3/2018-8 vpiše 6 tam navedenih elektorjev Zveze B, št. 041-3/2018-9 vpiše 13 tam navedenih elektorjev Zveze C, št. 041-3/2018-10 vpiše 5 tam navedenih elektorjev Zveze D in št. 041-3/2018-12 vpišeta dva tam navedena elektorja Zveze E.

2. DVK je v ponovnem postopku preizkusa zakonitosti vloženih seznamov elektorjev pri vseh izpodbijanih odločbah obrazložila, da je pri oceni, ali člani, na podlagi katerega števila se določi število elektorjev, izpolnjujejo pogoj "poklicnega ukvarjanja z dejavnostjo", izhajala iz proste presoje dokazov oziroma vlog posameznih predlagateljev oziroma strank z interesom (in pri tem izrecno poudarila, da so predlagatelji odgovorni za pravilnost podatkov in resničnost navedb) in na tej podlagi njihova dodatna pojasnila štela kot potrdilo o tem, da se vsi v prilogi dopolnitve vloge navedeni člani poklicno ukvarjajo z dejavnostjo predlagateljev na področju športa, pri tem pa je izhajala tudi iz načela enake obravnave ter uporabila primerljiv dokazni standard kot pri drugih predlagateljih iz različnih interesnih skupin na tokratnih volitvah v Državni svet Republike Slovenije.

3. Bistvo pritožbenih navedb je, da DVK v ponovljenem postopku ni sledila oziroma spoštovala navodil Vrhovnega sodišča iz sodbe Uv 8/2017 z dne 19.11.2017 (v nadaljevanju sodba VS) in Ustavnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustavno sodišče) iz odločbe Up-1033/17-19 z dne 30.11.2017 (v nadaljevanju odločba US). DVK namreč kljub izrecnemu opozorilu Vrhovnega in Ustavnega sodišča ni opravila nikakršne dodatne presoje utemeljenosti predloženih seznamov in ponovno ni opravila svoje funkcije kot primarnega varuha zakonitosti volitev v Državni svet, ampak je v izpodbijane odločbe zapisala zgolj nekakšno navidezno obrazložitev z namenom dajanja videza, da naj bi takšen preizkus dejansko bil opravljen. Predlagatelji (stranke z interesom) pa tudi kljub dodatnemu pozivu DVK, da dopolnijo formalne pomanjkljivosti svojih vlog, niso predložili ničesar, kar bi omogočalo ustrezno vsebinsko preveritev pravilnosti z njihove strani predlaganih seznamov oziroma preveritev pravno relevantnih dejstev, na katera sta opozorili Vrhovno in Ustavno sodišče v svojih odločbah. Ker predlagatelji tudi po pozivu DVK niso predložili ustreznega procesnega gradiva, ki bi omogočalo preverljiv zaključek, da so seznami, ki so jih predložili, pravilni oziroma ustrezni (tj. da se osebe na teh seznamih udejstvujejo v športu na podlagi pogodb o zaposlitvi ali kot ustrezno registrirani športni delavci ali športniki) oziroma niso predložili ustreznih dokazil, da se vse osebe s seznamov poklicno ukvarjajo z ustrezno dejavnostjo, bi morala DVK odločiti, da vsakemu predlagatelju pripada zgolj en elektor (36. člen ZDSve). Pritožniki menijo, da je bila v predmetnem postopku kršena aktivna volilna pravica upravičencev, ki so za kandidata imenovali A. A., in volivcev, ki so nameravali glasovati zanj na volitvah (kršitev 43. in 44. čl. Ustave RS), hkrati pa tudi pasivna volilna pravica A. A. (prav tako kršitev 43. in 44. čl. Ustave RS), ki bi jo morala DVK skladno z zahtevo po učinkovitem varstvu volilne pravice kot primarni varuh zakonitosti volitev odpraviti v t. i. a priori volilnem sporu, česar pa DVK z izdajo izpodbijanih določb ni zagotovila. Glede na dejstvo, da je DVK svojo dolžnost varstva volilne pravice opustila že dvakrat, pritožniki Vrhovnemu sodišču predlagajo, da odločbe DVK samo spremeni tako, da predlagateljem ne prizna nobenega elektorja, če pa že, potem pa kvečjemu vsakemu enega elektorja, neodvisnega od števila članov.

4. Pritožba je bila posredovana v odgovor DVK in vsem strankam z interesom. DVK na pritožbo ni odgovorila, poslala je volilne spise, stranke z interesom pa so v svojih odgovorih predlagale zavrnitev pritožbe in potrditev izpodbijanih odločb.

6. Vrhovno sodišče najprej ugotavlja, da so bile izpodbijane odločbe izdane v ponovljenem postopku pri DVK. Ta je namreč o zakonitosti vloženih seznamov izvoljenih predstavnikov v volilno telo za volitve članov Državnega sveta - predstavnika za področje kulture in športa, ki so jih predlagale stranke z interesom (športne organizacije), prvič odločila z odločbami, št. 041-32/2017-5/1, 041-32/2017-4/1, 041-32/2017-9/1, 041-32/2017-3/1, 041-32/2017-7/1 in 041-32/2017-6/1, vse z dne 30. 10. 2017. Zoper te je tretji pritožnik (Zveza C), ker je oporekal številu elektorjev posameznih strank z interesom, vložil pritožbo, kateri je Vrhovno sodišče s sodbo Uv 8/2017 z dne 19. 11. 2017 deloma ugodilo in odpravilo odločbe DVK, št. 041-32/2017-5/1, 041-32/2017-4/1 in 041-32/2017-9/1, ter zadevo v tem delu vrnilo DVK v ponovni postopek (I. točka izreka), v preostalem delu pa je pritožbo zavrnilo (II. točka).

7. Zoper zavrnilni del navedene sodbe je tretja pritožnica vložila ustavno pritožbo, ki ji je Ustavno sodišče RS z odločbo št. Up-1033/17-19 z dne 30. 11. 2017 ugodilo, razveljavilo II. točko izreka sodbe Vrhovnega sodišča in odpravilo še preostale odločbe DVK (št. 041-32/2017-3/1, št. 041-32/2017-6/1 in št. 041-32/2017-7/1, vse z dne 30. 10. 2017) ter zadevo vrnilo v novo odločanje DVK, do njegove odločitve pa zadržalo izvedbo volitev predstavnika za področje kulture in športa v Državni svet.

8. DVK je v tako ponovljenem postopku, kot navaja v odločbah, po predhodni oceni, da so bile vloge predlagateljev (strank z interesom) formalno pomanjkljive, te 7. 12. 2017 pozvala, da najpozneje do 5. 1. 2018 do 12. ure, odpravijo formalne pomanjkljivosti in prvotne vloge dopolnijo s seznamom članov (in njihovimi osebnimi podatki), ki poklicno delujejo na področju športne dejavnosti predlagateljice, in z dokazili v skladu z navedeno odločbo Ustavnega sodišča. Na tej podlagi je v ponovnem postopku z izpodbijanimi odločbami ponovno potrdila sezname predstavnikov strank z interesom v volilno telo za volitve članov Državnega sveta - predstavnika za področje kulture in športa.

9. V obravnavani zadevi je še naprej sporno, ali so bili pri potrditvi števila elektorjev Zveze A, B, C, D, E dejansko upoštevani le člani, ki se poklicno ukvarjajo z ustrezno športno dejavnostjo.

10. Kot je Vrhovno sodišče navedlo že v sodbi Uv 8/2017, je pri postopkih varstva volilne pravice za izvolitev članov državnega sveta treba upoštevati naravo posrednih volitev, ki se izvajajo prek volilnih teles, sestavljenih iz predstavnikov posameznih interesnih (poklicnih) organizacij. Prav od sestave teh volilnih teles je praviloma odvisno, kandidat katere poklicne organizacije bo izvoljen za člana državnega sveta. To pomeni, da odločitev DVK o številu elektorjev ene poklicne organizacije vpliva na položaj drugih poklicnih organizacij, katerih elektorji tvorijo isto volilno telo (v tem smislu Ustavno sodišče v odločbi Up-3564/07). Iz v 6. točki te sodbe navedenih določb izhaja, da se ne upoštevajo katerikoli člani poklicne organizacije, ampak le tisti, ki se poklicno ukvarjajo z dejavnostjo, za področje katere je ustanovljena poklicna organizacija.

11. Po presoji Vrhovnega sodišča DVK navedenih izhodišč v ponovljenem postopku ni upoštevala in je zmotno razlagala vsebino poklicnega ukvarjanja s športno dejavnostjo. Zaradi napačne uporabe materialnega prava je bilo tudi dejansko stanje zmotno ugotovljeno.

12. Po presoji Vrhovnega sodišča poklicno ukvarjanje z dejavnostjo pomeni, da je oseba za to dejavnost usposobljena, da jo opravlja redno in v obsegu, za katerega dobi plačilo, ki je znaten vir za preživljanje. Omenjeno plačilo je torej več kot le gola nagrada za prispevek k športnemu udejstvovanju, kar pomeni, da občasno honorarno delo ne zadostuje. Prav zato je Vrhovno sodišče v svoji prejšnji sodbi Uv 8/2017 navedlo, da se dejavnost poklicno izvaja bodisi v delovnem razmerju (na podlagi pogodbe o zaposlitvi) bodisi v okviru drugega statusnopravnega razmerja (npr. kot zasebni športni delavec v smislu drugega odstavka 62. člena Zakona o športu).

13. Iz navedenega izhaja, da vsakršno pogodbeno razmerje niti njegova odplačnost še nista odraz opravljanja dejavnosti, ki jo oseba opravlja kot svoj poklic. Prav to pa izhaja iz izpodbijanih odločb, v katerih DVK navaja, da so v predloženih seznamih vpisani člani, ki imajo "določen pogodbeni odnos" in da gre zato za člane, ki poklicno delujejo na področju športa.

14. Navedeno pomeni, da je DVK sprejela razlago na podlagi predloženih podatkov in ne obratno, ko bi morala na podlagi razlage materialne določbe ugotoviti, ali so predlagatelji s predloženimi dokazili izpolnili svoje trditveno in dokazno breme. Tudi na to je opozorilo Ustavno sodišče v odločbi Up-1033/17, ko je navedlo, da zaradi omejenega časovnega obdobja ni mogoče od pristojnih volilnih komisij zahtevati, naj po uradni dolžnosti ugotavljajo ustrezna pravno pomembna dejstva, ali dopustiti dopolnjevanja ali popravljanja že opravljenih volilnih opravil, temveč je mogoče dopustiti le odpravljanje formalnih pomanjkljivosti. DVK mora na podlagi predložene dokumentacije ob primerni uporabi določb ZVDZ, ki urejajo potrjevanje list kandidatov (VIII. poglavje ZVDZ), potrditi ali zavrniti predloženi seznam izvoljenih predstavnikov posamezne poklicne organizacije oziroma zahtevati odpravo formalnih pomanjkljivosti. Pri tem mora preveriti tudi podatke o tem, ali se člani poklicnih organizacij, ki volijo elektorje, poklicno ukvarjajo z dejavnostjo. To pa lahko stori samo na podlagi dokazil, ki jih predložijo poklicne organizacije. Dolžnost izkazovanja zakonskega pogoja iz 34. člena ZDSve je torej na strani poklicnih organizacij, DVK pa ga je dolžna preveriti, preden izda odločbo, ker je ona odgovorna za zakonito in ustavnoskladno odločitev. Preveriti je torej dolžna tudi podatke o tem, ali se člani poklicnih organizacij, ki volijo elektorje, poklicno ukvarjajo z dejavnostjo (12. točka obrazložitve).

15. Po obrazloženem DVK ni pravilno uporabila določbe drugega odstavka 34. člena ZDSve in ni konkretno ugotavljala, ali predložena dokazila izkazujejo zahtevani zakonski pogoj. DVK sicer v odločbah navaja, da je pri odločanju upoštevala načelo enake obravnave kot pri drugih predlagateljih iz različnih interesnih skupin. Ker pa se to načelo ne more uporabiti v nezakonitih položajih (morebitna nezakonita odločitev v drugih primerih ne upravičuje nezakonitega odločanja v ostalih), to za presojo v zadevi ni bistveno.

16. Pritožniki ugovarjajo še, ali so stranke z interesom sploh poklicne organizacije v smislu ZDSve ali pa so le interesna združenja, ki povezujejo različne športne zveze, združenja in društva, kar je sicer razvidno tudi iz njihovih statutov.

17. Po presoji Vrhovnega sodišča so te pritožbene navedbe neutemeljene, saj iz drugega odstavka 34. člena ZDSve jasno izhaja, da se za poklicne organizacije v smislu druge do šeste alineje prvega odstavka istega člena tega zakona štejejo poklicne zbornice, združenja, društva, zveze in druge poklicne organizacije, organizirane za območje države. Nenazadnje je taka zveza tudi šesta pritožnica.

18. Prav tako je neutemeljeno pritožbeno stališče, da med člane, ki se poklicno ukvarjajo z dejavnostjo, ni mogoče šteti športnikov, mlajših od osemnajst let, ker nimajo pasivne ali aktivne volilne pravice. Navedena starostna omejitev se v skladu z 2. členom ZDSve nanaša na pravico voliti in biti voljen za člana državnega sveta, ne pa na lastnost člana poklicne organizacije, ki tvori kvoto za določitev števila elektorjev.

19. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbi zaradi kršitve materialnega prava ugodilo, odpravilo izpodbijane odločbe in zadeve vrnilo v ponovno odločanje pred DVK (4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). DVK bo morala v ponovljenem postopku v skladu s stališči te sodbe ponovno oceniti dokumentacijo strank z interesom, s katero že razpolaga, in sprejeti odločitev o predloženih seznamih izvoljenih predstavnikov v volilno telo za volitve članov Državnega sveta. Vrhovno sodišče ni sledilo predlogu pritožnikov, da samo odloči o številu elektorjev, ker narava stvari tega ne dopušča in tudi podatki spisa za to ne dajejo zanesljive podlage (65. člen ZUS-1).

Zakon o državnem svetu (1992) - ZDSve  - člen 34, 34/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.