VSRS Sklep I Up 100/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-04-19

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Borivoj Rozman

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - JAVNI USLUŽBENCI - ŠOLSTVO

sistem plač v javnem sektorju - dodatek za čas stalne pripravljenosti - inšpekcijski nadzor - procesne predpostavke za tožbo - izpodbojna tožba - tožba zaradi varstva človekovih pravic

Z izpodbijano odločitvijo ministra o ugovoru zoper ukrepe inšpektorja ni bilo v ničemer poseženo v pravice pritožnice kot institucije - proračunske uporabnice, niti ji niso bile naložene nobene obveznosti, niti ni bilo poseženo v njen pravni položaj, kar so bistvene procesne predpostavke za dovoljenost upravnega spora, ob seveda izkazanem pravnem interesu za vložitev tožbe.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 3. in 4. točke 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožničino tožbo zoper odločitev ministra za javno upravo, št. 0100-506/2015/10 z dne 26. 11. 2015, o ugovoru dekana tožeče stranke zoper zapisnik o inšpekcijskem nadzoru, št. 0611-102/2015/14 z dne 24. 6. 2015. Z navedeno odločitvijo je minister za javno upravo odločil, da ugovor ni utemeljen in da odločitev o ugovoru postane sestavni del zapisnika v skladu s 43.b členom Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS). Z navedenim zapisnikom je inšpektor v III. poglavju odredil, da je dekan dolžan izvesti ukrep, odrejen v II. poglavju (1. točka odredbe), odrejene ukrepe je dekan dolžan izvesti tudi pri odpravi nepravilnosti pri vseh preostalih javnih uslužbencih, zaposlenih pri tožeči stranki, ki niso bili pregledani v okviru tega inšpekcijskega nadzora, pa jim dodatek za stalno pripravljenost ni pripadal (2. točka odredbe), o izvedenih ukrepih je dekan dolžan poročati v 90 dneh od prejema tega zapisnika (3. točka odredbe). V 1. 6 točki II. poglavja pa je inšpektor odredil, da dekan zagotovi izplačila plač v skladu s predpisi ne glede na pogodbo o zaposlitvi, odločbo ali sklepom skladno s petim odstavkom 3. člena ZSPJS (preneha izplačevati dodatek za stalno pripravljenost) in da ukrepa v skladu s 3. a členom ZSPJS.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje uvodoma ugotavlja, da tožeča stranka primarno s tožbo

zahteva odpravo odločitve o ugovoru, torej vlaga izpodbojno tožbo (prva alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1), podredno pa vlaga tožbo zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin (4. člen ZUS-1) in zahteva, da sodišče prve stopnje ugotovi, da je tožena stranka s sprejemom izpodbijanega akta posegla v njene človekove pravice. Izpodbojno tožbo je zavrglo, ker z aktom, ki se s tožbo izpodbija, ni bilo odločeno o pravicah, obveznostih oziroma pravnih koristih tožeče stranke - delodajalke/proračunske uporabnice, zato tudi ne gre za upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v tem upravnem sporu. Iz enakih razlogov pa je zavrglo tožbo zaradi kršitve ustavnih pravic, saj tožeči stranki z izpodbijano odločitvijo o ugovoru, s katero so bili potrjeni kot pravilni izrečeni ukrepi inšpektorja za javni sektor, ni bilo poseženo v nobeno njeno pravico (ali pravno korist), zato do zatrjevanih kršitev ustavnih pravic tožeče stranke iz 14., 22., in 25. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava RS) ni moglo priti.

3. Tožeča stranka (v nadaljevanju pritožnica) v pritožbi zoper izpodbijani sklep, ki jo vlaga zaradi vseh pritožbenih razlogov, predlaga, da pritožbeno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi ter nadaljuje postopek s tožbo, njej pa povrne stroške pritožbenega postopka. Navaja, da je odločitev o ugovoru dokončni upravni akt iz 2. člena ZUS-1, saj je bil izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije in je z njim odločeno o pravici oziroma obveznosti stranke ter vsebuje ugotovitev o nezakonitem ravnanju pritožnice. Za upravni akt gre tudi iz razloga, ker je bil sprejet s strani upravnega organa po pravilih splošnega upravnega postopka in opozarja na določbe Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), ki napotuje na Zakon o splošnem upravnem postopku. Ker pa gre za ugotovitveno odločbo, ki pomeni meritorno odločitev, ima tožeča stranka tudi pravni interes, da se v upravnem sporu preizkusi odločitev o ugovoru. Sicer pa ima pravico vložiti subsidiarni upravni spor po 4. členu ZUS-1. Sklicuje se na četrti odstavek 15. člena, prvi odstavek 23. člena, tretji odstavek 120. člena in 157. člen Ustave RS in na odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije

. Stališče izpodbijanega sklepa, da v konkretnem primeru z izpodbijanim sklepom ni bilo odločeno o pravicah, obveznostih oziroma pravnih koristih tožnice ter da iz tega razloga ni dopusten subsidiaren upravni spor, je v celoti neutemeljeno. S tem v zvezi opozarja na sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 223/2013 z dne 5. 9. 2013.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. Odločitev sodišča prve stopnje, da pritožničino tožbo zavrže, je pravilna in zakonita, sodišče prve stopnje pa je svojo odločitev tudi obširno in izčrpno obrazložilo. Pri tem se je pravilno sklicevalo na 2. člen ZUS-1, po katerem odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu, če tako določa zakon (prvi odstavek); upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek). Iz citirane določbe torej izhaja, da sodišče v upravnem sporu ni pristojno odločati o zakonitosti tistih aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta, in prav tako ne o tistih aktih, ki v pravni položaj tožnika ne posegajo.

7. Z izpodbijano odločitvijo ministra o ugovoru zoper ukrepe inšpektorja ni bilo namreč tudi po presoji Vrhovnega sodišča (še zlasti ob dejstvu, da pritožnica niti v tožbi niti v pritožbi tega ne pojasni) v ničemer poseženo v pravice pritožnice kot institucije - proračunske uporabnice, niti ji niso bile naložene nobene obveznosti, niti ni bilo poseženo v njen pravni položaj, kar so bistvene procesne predpostavke za dovoljenost upravnega spora, ob seveda izkazanem pravnem interesu za vložitev tožbe.

8. V obravnavani zadevi je bil namreč, kot je to pravilno navedlo že sodišče prve stopnje, izveden inšpekcijski nadzor, ki je urejen v XI. poglavju ZSPJS

. Na podlagi teh in drugih določb ZSPJS je sodišče prve stopnje v izpodbijanem sklepu pravilno ugotovilo, da pritožnica v tem upravnem sporu, ko izpodbija odločitev o ugovoru

zoper zapisnik pristojnega inšpektorja, ne varuje svojega pravovarstvenega interesa. S to odločitvijo so bili tudi po presoji Vrhovnega sodišča zgolj potrjeni ukrepi inšpektorja

, naloženi dekanu pritožnice kot njenemu predstojniku, s katerih izvršitvijo pa se v ničemer ne posega v pritožničin položaj, pač pa v pravni položaj javnih uslužbencev, zaposlenih pri pritožnici, ki so prejemali dodatek za stalno pripravljenost, pa jim ta glede na ugotovitve inšpektorja naj ne bi pripadal. Ti naj bi po ureditvi v ZSPJS preveč izplačane zneske plače vrnili na podlagi dogovora, sklenjenega z delodajalcem, to je pritožnico, če pa takega dogovora nočejo skleniti pa bodo lahko svoje pravice uveljavljali v sodnem postopku, po tem ko bo delodajalec (pritožnica) vložil tožbe na vračilo celotne razlike med preveč izplačano plačo in zakonito izplačano plačo.

Tisti javni uslužbenci torej, ki na sklenitev dogovora o vračilu preveč izplačanih zneskov plač ne bodo pristali, bodo lahko tako v sodnem postopku (če bodo toženi s strani delodajalca na vračilo razlike) pred pristojnim delovnim sodiščem uveljavljali nepravilnost ugotovitev in nezakonitost izrečenih ukrepov.

Izvršitev spornih ukrepov torej ne gre v pritožničino škodo, niti obveznost njihove izvršitve ni naložena pritožnici, temveč njenemu predstojniku, torej dekanu, da zagotovi pravilno in zakonito porabo proračunskih sredstev, namenjenih za delovanje pritožnice oziroma za izvrševanje namena, za katerega je ustanovljena. Gre torej za posebno ureditev po ZSPJS, po kateri neposredno sodno varstvo pritožnici kot instituciji in njenemu predstojniku zoper odločitev pristojnega inšpektorja oziroma zoper odločitev ministra o ugovoru ni predvideno oziroma dopuščeno.

9. V tem okviru je sodišče prve stopnje pritožnici tudi pravilno pojasnilo, da je ZSPJS šele z novelo ZSPJS-T

predstojniku proračunskega uporabnika (ne pa tudi proračunskemu uporabniku) v okviru inšpekcijskega nadzora sploh omogočil "le" vložitev ugovora za preveritev pravilnosti ugotovitev in ukrepov inšpektorja za sistem plač v javnem sektorju, ne pa tudi nadaljnjih pravnih sredstev oziroma sodnega varstva. ZSPJS namreč obsega nadzor nad pravilnostjo določanja in izplačevanja plač na podlagi tega zakona oziroma na njegovi podlagi izdanih predpisov (ugotovitve tega nadzora pa je predstojnik posameznega proračunskega uporabnika kot oseba, odgovorna za zakonitost delovanja proračunskega uporabnika, dolžan upoštevati in izrečene ukrepe tudi izvršiti), to pa je, kot to izhaja že iz same ureditve po ZSPJS in kot to pravilno ugotavlja že sodišče prve stopnje, notranji (upravni) nadzor in ne klasični inšpekcijski postopek. Vrhovno sodišče pri tem dodaja, da to izhaja tudi iz Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU). Inšpekcijski nadzor po 43. a členu ZSPJS namreč opravljajo inšpektorji za plače v javnem sektorju v okviru inšpekcije za sistem javnih uslužbencev, za katero pa je v 179. členu ZJU izrecno določeno, da se za nadzor po tem poglavju ne uporabljajo določbe zakona, ki ureja inšpekcijski nadzor.

10. Vrhovno sodišče ne nazadnje pripominja, da tožnik tožbo izrecno vlaga le zoper odločitev tožene stranke o ugovoru predstojnika zoper zapisnik pristojnega inšpektorja in izrecno zahteva le njegovo odpravo. Navedena odločitev pa je zgolj procesna odločitev, saj je z njo minister le ugotovil, da vloženi ugovor ni utemeljen. Zato že tudi zgolj zaradi tega s tem aktom ni bilo odločeno o pravicah, obveznostih oziroma pravnih koristih tožeče stranke - delodajalke/proračunske uporabnice in tudi že zaradi tega ne gre za upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu po 2. členu ZUS-1. Čeprav pritožnica tega ne uveljavlja, Vrhovno sodišče tudi pripominja, da ne gre za javnopravni spor iz tretjega odstavka 7. člena ZUS-1, saj ZSPJS niti drug zakon ne določata, da se spor med inšpektorjem za sistem javnih uslužbencev in proračunskim uporabnikom razrešuje v upravnem sporu.

11. Pravilna pa je tudi odločitev sodišča prve stopnje, da iz enakih razlogov tudi ne gre za subsidiarni upravni spor (4. člen ZUS-1). Po tej določbi odloča sodišče v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Pogoj za to, da sodišče nek akt obravnava po 4. členu ZUS-1, torej ni zgolj to, da ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, ampak mora biti z izpodbijanim aktom (ali dejanjem) poseženo v neko človekovo pravico in temeljno svoboščino. Ker pa pritožnici z izpodbijano odločitvijo o ugovoru, s katero so bili potrjeni kot pravilni izrečeni ukrepi inšpektorja za javni sektor, ni bilo poseženo v nobeno njeno materialno pravico (ali pravno korist), niti tega pritožnica ne izkazuje, tudi z izpodbijano odločitvijo ni moglo priti do kršitve procesnih ustavnih pravic, ki jih pritožnica uveljavlja iz 14., 22., 14. in 25. člena Ustave RS, zato upravni spor tudi po tej določbi ni dopusten (sklep VS RS I Up 126/2014 z dne 26. 6. 2014).

12. Iz tega razloga so tudi neutemeljene obširne pritožbene navedbe, ki se nanašajo na pritožničina pravna naziranja o uporabi 4. člena ZUS-1, in sklicevanja na odločbe Ustavnega sodišča RS in Vrhovnega sodišča, ki se nanašajo na drugačne situacije in na drugačna pravna in dejanska stanja v njih obravnavanih zadev.

13. Na drugačno odločitev ne morejo vplivati niti pritožbene navedbe, da se sodišče prve stopnje ni opredelilo do sicer pavšalnih tožbenih navedb, da gre v obravnavani zadevi za nesorazmeren poseg v pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS in glede predloga za sprožitev postopka za oceno ustavnosti ZSPJS s 25. členom Ustave RS. Do tega se sodišče prve stopnje sicer dejansko ni izrecno opredelilo, je pa ta tožbena zatrjevanja in predloge povzelo v okviru tožbenih navedb (torej jih ni prezrlo). Odgovor na ta pravna naziranja je razviden iz celotne podrobne obrazložitve sodišča prve stopnje, zakaj pritožnici kot instituciji - uporabnici proračunskih sredstev, ob ugotovitvi, da ji z izpodbijano ureditvijo po ZSPJS in z izpodbijano odločitvijo o ugovoru njenega predstojnika niso bila kršene zatrjevane ustavne pravice, tudi z ureditvijo, da z ZJSPJ ni izrecno predvidena pritožba oziroma drugo pravno sredstvo zoper odločitev o ugovoru, ni poseženo v njeno ustavno pravico iz 25. člena Ustave RS.

14. Ker ostale pritožbene navedbe ne morejo vplivati na drugačno odločitev v zadevi, podani pa niso niti razlogi, na katere mora Vrhovno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

15. Ker pritožnica s pritožbo ni uspela, sama nosi stroške tega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

1 Pritožnica je tožbo vložila iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1, v kateri je predlagala, da sodišče prve stopnje tožbi ugodi, odpravi odločitev o ugovoru dekana tožeče stranke, podredno pa, da ugotovi, da je tožena stranka s sprejemom navedene odločitve posegla v človekove pravice tožene stranke do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS, s tem ko je v tej zadevi samovoljno in arbitrarno odločila drugače, kot sicer redno odločajo sodišča v vsebinsko podobnih primerih, in tožeči stranki ni omogočila sodelovanja v postopku, - pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS, s tem, ko ji je bila odvzeta možnost vložitve pritožbe oziroma drugega pravnega sredstva, enakovrednega pritožbi, zoper odločitev o ugovoru, - pravico do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS, s tem ko je samovoljno in arbitrarno odločila drugače, kot sicer redno odločajo sodišča v vsebinsko podobnih primerih, in da odpravi odločitev o ugovoru, v obeh primerih pa da naloži toženi stranki povrnitev stroškov postopka.

2 Npr. odločbo Up-555/03, Up-827/04 z dne 6. 7. 2006, odločbo Up-438/09 in odločbo U-I-181/09, U-I-275/10, Up-1507/10 z dne 19. 4. 2012.

3 ZSPJS v 43. a členu določa, da inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določb tega zakona in na njegovi podlagi izdanih izvršilnih predpisov ter kolektivnih pogodb in splošnih aktov delodajalca, v delu, kjer se urejajo plače funkcionarjev in javnih uslužbencev, opravljajo inšpektorji za plače v javnem sektorju v okviru inšpekcije za sistem javnih uslužbencev. V 43. b členu je predpisan način dela inšpektorja, in sicer da inšpektor o opravljenem pregledu sestavi zapisnik in ga najpozneje v 30 dneh od opravljenega pregleda pošlje predstojniku uporabnika proračuna, v katerem je bil opravljen nadzor, ministru, pristojnemu za sistem plač v javnem sektorju, in ustanovitelju.

4 Predstojnik uporabnika proračuna, v katerem je bil opravljen nadzor, in reprezentativni sindikat pri delodajalcu, ki mu je bil poslan zapisnik, lahko vložita pri ministru, pristojnem za sistem plač v javnem sektorju, ugovor zoper zapisnik v osmih dneh od njegove vročitve. Odločitev o ugovoru postane sestavni del zapisnika (43. b člen ZSPJS).

5 Ukrepi inšpektorja so določeni v 43. č členu ZSPJS, med drugim inšpektor predstojniku odredi naslednje ukrepe za odpravo ugotovljenih nepravilnosti: - izplačilo plače v skladu s predpisi ne glede na pogodbo o zaposlitvi, odločbo ali sklep skladno s petim odstavkom 3. člena tega zakona, in - da ukrepa v skladu s 3. a členom tega zakona.

7 Tako tudi sodna praksa (npr: sodba VDSS Pdp 186/2015 z dne 24. 9. 2015, sodba VDSS Pdp 445/2012 z dne 13. 6. 2012 idr.).

8 ZSPJS-T je kot razlog za uvedbo ugovora zoper ugotovitve in ukrepe inšpektorja (med drugim) navedel, da "v postopkih inšpekcijskega varstva nad pravilnostjo in zakonitostjo določitev in izplačila plač v javnem sektorju trenutna ureditev ne določa in ne omogoča neposrednega pravnega varstva zoper ugotovitve in ukrepe inšpektorja za sistem plač, saj ne omogoča pravnega varstva zoper zapisnik, s katerim inšpektor ugotovi nepravilnosti in odredi ukrepe za odpravo nepravilnosti. V praksi to pomeni, da predstojnik proračunskega uporabnika nima pravnega sredstva, s katerim bi preizkusil oziroma prerekal pravilnost ugotovitev in ukrepe inšpektorja, ki so naloženi v zapisniku in bistveno posegajo v pravice posameznih javnih uslužbencev. Novela zakona z izrecno določitvijo ugovora kot posebne oblike pravnega varstva zoper zapisnike, izdane v postopku inšpekcijskega nadzora, nejasnosti glede pravne narave zapisnika in posledično pravnega varstva v primeru ugotovljenih nepravilnosti in izrečenih ukrepov za odpravo nepravilnosti v praksi odpravlja" (Poročevalec z dne 12. 6. 2014, šifra 110-06/14-22/1, EPA 2049-VI).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/3, 36/4.

Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (2002) - ZSPJS  - člen 3, 3a, 43b

Zakon o javnih uslužbencih (2002) - ZJU  - člen 179

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.