VSRS Sodba IV Ips 24/2018
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2018-10-16

Branko Masleša (preds.), mag. Kristina Ožbolt (poroč.), Barbara Zobec

kršitev materialnih določb zakona - načelo zakonitosti - milejši zakon - prepoved retroaktivne veljave zakona - zastaranje pregona za prekršek - narava zastaranja - materialni zastaralni rok - meje sankcioniranja prekrškov

Pri uporabi določb o zastaranju je treba spoštovati prepoved retroaktivne veljavnosti strožjega zakona. Če je zakonodajalec zastaralne roke po storitvi prekrška uredil na novo, se ti, skladno z določbo drugega odstavka 2. člena ZP-1, lahko uporabijo le, če storilca postavijo v ugodnejši položaj.

I. Zahtevi za varstvo zakonitosti se ugodi in se izpodbijana sodba spremeni tako, da se postopek o prekršku zoper pravno in odgovorno osebo ustavi.

1. Prekrškovni organ Ministrstvo za finance, Finančna uprava RS je 11. 10. 2016 zoper pravno osebo D., d.o.o. in odgovorno osebo pravne osebe B. A. izdal odločbo o prekršku zaradi prekrška po 6. točki prvega odstavka 397. člena Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2). Na podlagi prvega odstavka 398. člena ZDavP-2 v zvezi s tretjim odstavkom 52. člena Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1) je pravni osebi izreklo globo v višini 4.500,00 EUR, na podlagi istih zakonskih določb v povezavi z 402.a členom ZDavP-2 pa je B. A. izreklo globo v višini 1.200,00 EUR. Pravni in odgovorni osebi je naložilo tudi plačilo stroškov postopka. Okrajno sodišče v Mariboru je zavrnilo zahtevo za sodno varstvo, ki jo je vložila B. A., in potrdilo odločbo o prekršku, vlagateljici zahteve za sodno varstvo pa naložilo plačilo sodne takse.

2. Zoper pravnomočno odločbo vlaga zahtevo za varstvo zakonitosti vrhovna državna tožilka zaradi kršitve materialnih določb zakona iz 3. točke 156. člena ZP-1 v zvezi z drugim odstavkom 42. člena in četrtim odstavkom 17. člena ZP-1. V zahtevi opozarja, da je sodišče določbe o zastaranju postopka o prekršku napačno ovrednotilo kot določbe procesne narave. Gre namreč za določbe materialnopravne narave, posledično se v primeru, ko se po storitvi prekrška spremenijo, uporabijo le, če so za storilca milejše. Določbe, ki so veljale preden je bilo o zadevi pravnomočno odločeno, so za prekrške kot je obravnavani določal dveletni relativni zastaralni rok in štiriletni absolutni zastaralni rok. V času odločanja so določbe ZP-1 daljši zastaralni rok določale le za tiste prekrške s področja davkov, za katere je globa predpisana v odstotku ali večkratniku neplačanega davka. Pri obravnavanem prekršku pa ne gre za tak primer, ker je globa za prekršek po 6. točki prvega odstavka 397. člena ZDavP-2 določena v razponu. V času odločanja je bila že črtana določba 43. člena ZP-1, ki je omogočala, da se z zakonom, ki je določal prekršek, predpiše daljši zastaralni rok, zato tudi ni več veljal daljši zastaralni rok, ki je bil za določene prekrške določen v ZDavP-2. Štiriletni absolutni zastaralni rok je v obravnavni zadevi potekel 20. 11. 2017, v tem roku pa postopek še ni bil končan, zato vrhovna državna tožilka predlaga, da Vrhovno sodišče zahtevi za varstvo zakonitosti ugodi in postopek zoper pravno ter odgovorno osebo zaradi poteka absolutnega zastaralnega roka ustavi.

3. Vrhovno sodišče je zahtevo za varstvo zakonitosti vročilo pooblaščencu odgovorne osebe, ki je v odgovoru izrazil strinjanje s stališčem vrhovne državne tožilke, da je sodišče napačno uporabilo materialno pravo glede zastaranja postopka o prekršku. Vrhovno sodišče je zahtevo skušalo vročiti tudi odgovorni osebi na njeno bivališče v Srbijo, od koder se je pošiljka vrnila z oznako „preseljen“.

4. Iz opisa prekrška v odločbi prekšrkovnega organa izhaja, da je bil ta izvršen 20. 11. 2013. V decembru 2017, ko je bil pred sodiščem v teku postopek z zahtevo za sodno varstvo, ki jo je vložila B. A., je njen zagovornik z dopisom uveljavljal absolutno zastaranje postopka o prekršku. Okrajno sodišče temu ni sledilo in je v izpodbijani sodbi navedlo, da je zastaranje za prekrške s področja davkov urejeno v drugem odstavku 42. člena ZP-1, ki predpisuje triletni zastaralni rok (relativni zastaralni rok), po šestem odstavku 42. člena ZP-1 pa postopek ni več dopusten, ko poteče dvakrat toliko časa, kolikor ga zahteva zakon za zastaranje postopka o prekršku (absolutni zastaralni rok). Določbe 42. člena ZP-1 so se sicer med postopkom spreminjale, vendar za procesne določbe pravilo milejšega zakona ne velja, svojo odločitev pa je utemeljevalo s sklicevanjem na sodbo Vrhovnega sodišča IV Ips 129/2013.

5. Tako stališče ni pravilno. O vprašanju, ali je zastaranje institut procesnega ali materialnega prava je Vrhovno sodišče že odločilo, da gre za materialnopravni institut.

Okrajno sodišče je v izpodbijani sodbi nenatančno povzemalo sodno prakso Vrhovnega sodišča, ki je v svojih odločbah razlikovalo materialnopravne določbe, med katere spadajo tudi določbe o zastaranju, od določb procesne narave.

Umestitev posameznih določb zakona med procesne ali materialnopravne ima za njihovo uporabo pomembno posledico. Le za materialnopravne, ne pa tudi procesnopravne, namreč velja prepoved retroaktivne veljave strožjega zakona po drugem odstavku 2. člena ZP-1.

6. Iz povedanega sledi, da je potrebno pri uporabi določb o zastaranju spoštovati prepoved retroaktivne veljavnosti strožjega zakona. Po določbi drugega odstavka 2. člena ZP-1 je za uporabo zakona odločilen čas storitve prekrška, kar izhaja iz načela zakonitosti, ki je določeno v 28. členu Ustave Republike Slovenije (Ustave) in v prvem odstavku 2. člen ZP-1. V skladu z določbo drugega odstavka 28. člena Ustave dopušča določba drugega odstavka 2. člena ZP-1 uporabo novega zakona, toda le v primeru, če je ta za storilca milejši.

Povedano drugače, ker so določbe glede zastaranja materialnopravne narave, je načeloma potrebno uporabiti tiste, ki veljajo v času storitve prekrška. Če je zakonodajalec zastaralne roke po storitvi prekrška uredil na novo, se ti, skladno z določbo drugega odstavka 2. člena ZP-1, lahko uporabijo le, če storilca postavijo v ugodnejši položaj. Določbe drugega odstavka ni mogoče razlagati drugače kot na način, da je milejši tisti zakon, po katerem je položaj storilca v celoti ugodnejši in mu omogoča izrek milejše oziroma ugodnejše sodbe. Med okoliščinami, ki za storilca prekrška ne predstavljajo ugodnejšega položaja, so tudi daljši zastaralni roki, določeni z zakonom, ki je začel veljati po storitvi prekrška, ne glede na to, ali je zastaranje po prejšnjem zakonu že poteklo ali pa je bilo še v teku, ko je stopil v veljavo strožji zakon. Ob doslednem upoštevanju načela zakonitosti je treba šteti, da je prekrškovni zakon, ki je veljal v času storitve prekrška in je določal krajše zastaralne roke kot pozneje sprejeti zakon, s katerim so ti roki bili podaljšani, za storilca milejši.

7. Sodišče bi, glede na navedeno, pri presoji, ali je postopek o prekršku zastaral, moralo izhajati iz relevantnih zakonskih določb, ki so veljale v času storitve prekrška, v nadaljevanju pa preveriti, ali so se te spreminjale ter ali so bile te spremembe za storilko ugodnejše.

je v 42. členu določal, da postopek o prekršku ni dopusten, če pretečeta dve leti od dneva, ko je bil prekršek storjen. Določal je tudi, kdaj je zastaranje pretrgano, ter da teče zastaranje po vsakem pretrganju znova, da pa postopek o prekršku v nobenem primeru ni več mogoč, ko poteče dvakrat toliko časa, kolikor ga zahteva zakon za zastaranje postopka o prekršku. Zakon je torej določal dveletni relativni in štiriletni absolutni zastaralni rok. Drugačnih oziroma daljših zastaralnih rokov za prekrške s področja davkov ni predvideval. V 43. členu je ZP-1 sicer dovoljeval, da zakoni, v katerih so določeni prekrški, pod določenimi pogoji predpišejo tudi daljše zastaralne roke. V času storitve prekrška pa relevantni področni zakon, tj. ZDavP-2

, za prekršek, ki sta ga storila pravna in odgovorna oseba, ni določal posebnega zastaralnega roka.

je bil v zakon dodan nov 402.b člen, ki je za prekrške iz 398. člena ZDavP-2 določil triletni relativni in šestletni absolutni zastaralni rok. V predmetni zadevi je bil obravnavani prekršek po 397. členu ZDavP-2 kvalificiran kot prekršek posebno hude narave in je bila globa pravni ter odgovorni osebi izrečena po 398. členu ZDavP-2. Navedeno pa še ne pomeni, da bi bilo mogoče določbo 402.b člena uporabiti v predmetnem postopku. Začela je namreč veljati šele z uveljavitvijo novele dne 15. 12. 2015, torej po storitvi prekrška. Ker je v primerjavi z določbami ZP-1, veljavnimi v času storitve prekrška, določila daljši zastaralni rok, in je torej za storilko manj ugodna, je zato ob uporabi načela prepovedi retroaktivne veljave strožjega zakona ni mogoče uporabiti.

je zastaranje nekoliko drugače uredil tudi ZP-1. Ohranil je splošen dveletni relativni zastaralni rok, določbe o pretrganju teka zastaranja in določbo, da postopek o prekršku ni več mogoč, ko poteče dvakrat toliko časa, kolikor ga zahteva zakon za zastaranje postopka o prekršku. Na novo pa je v drugem odstavku 42. člena uredil zastaranje za prekrške, za katere je globa predpisana v skladu s četrtim odstavkom 17. člena ZP-1, po katerem se lahko globe za prekrške s področja davkov, trošarin, carin in javnega naročanja predpiše v večkratniku ali v odstotku od davka, trošarine ali carine, ki bi jo bilo treba plačati, ali od vrednosti predmeta oziroma naročila, v zvezi s katerim je bil storjen prekršek. Za tovrstne prekrške novi drugi odstavek 42. člena ZP-1 določa triletni relativni zastaralni rok, ob uporabi določbe, da postopek o prekršku ni več mogoč, ko poteče dvakrat toliko časa, kolikor ga zahteva zakon za zastaranje postopka o prekršku, pa šestletni absolutni zastaralni rok.

11. Sodišče je v izpodbijani sodbi zastaranje presojalo po določbi drugega odstavka 42. člena ZP-1 v zvezi s četrtim odstavkom 17. člena ZP-1 in uporabo te določbe utemeljilo z navedbo, da gre v obravnavani zadevi za prekršek iz davčnega področja. Postavilo se je torej na stališče, da postopek o prekršku ob izdaji sodbe dne 19. 2. 2018 še ni zastaral, ker od storitve prekrška 20. 11. 2013 še ni preteklo šest let. Vrhovna državna tožilka to stališče izpodbija in opozarja, da triletni zastaralni rok po drugem odstavku 42. člena ZP-1 velja le za tiste prekrške s področja davkov, za katere je globa določena v odstotku oziroma večkratniku neplačanega davka, in opozarja, da globa za prekršek po 397. členu ZDavP-2 ni določena na tak način pač pa v razponu. Meni, da bi moralo sodišče ob upoštevanju štiriletnega absolutnega zastaralnega roka, ki je potekel 20. 11. 2017, ugotoviti, da je postopek pred izdajo sodbe že zastaral.

12. Drži, da bi moralo sodišče potek zastaranja presojati ob upoštevanju štiriletnega zastaralnega roka, vendar iz nekoliko drugačnih razlogov od tistih, na katere se sklicuje vrhovna državna tožilka. Spregleda namreč, da globa pravni in odgovorni osebi ni bila izrečena na podlagi določb 397., pač pa 398. člena ZDavP-2. Ta je v določenem obdobju in celo v času storitve prekrška pod določenimi pogoji predvideval izrek globe v odstotku neplačanega davka.

Za presojo, kateri zakon je potrebno uporabiti glede vprašanja zastaranja, zato ni bistveno, na kakšen način so v ZDavP-2 predpisane globe. Prvenstveno je potrebno odgovoriti na vprašanje, ali je nova določba drugega odstavka 42. člena ZP-1 za storilko milejša. Odgovor je nikalen, ker štiriletni absolutni zastaralni rok podaljšuje na šest let. Že iz razloga, ker so bile nove določbe za storilko na vsak način manj ugodne, jih sodišče v skladu z drugim odstavkom 2. člena ZP-1 ne bi smelo uporabiti.

13. Ker nobena od relevantnih zakonskih sprememb za storilko ni bila milejša, je treba tek zastaranja presojati po ZP-1 kot je veljal v času storitve prekrška in določal štiriletni absolutni zastaralni rok. Ta je potekel 20. 11. 2017, tj. preden se je postopek o prekršku pravnomočno zaključil.

14. Zaradi zastaranja pregona prekrška bi moralo okrajno sodišče izdati sodbo, s katero bi postopek o prekršku zoper B. A. ustavilo na na podlagi 3. točke 156. člena ZP-1 v zvezi s tretjim odstavkom 59. člena ZP-1, ob uporabi načela beneficium cohaesionis po četrtem odstavku 62.a člena ZP-1 pa ustaviti tudi postopek o prekršku zoper pravno osebo. Vrhovno sodišče je zato ugodilo zahtevi za varstvo zakonitosti in izpodbijano pravnomočno sodbo v skladu s prvim odstavkom 426. člena ZKP v zvezi s 171. členom ZP-1 spremenilo tako, da je postopek zoper pravno in odgovorno osebo ustavilo.

15. Ker je bil postopek ustavljen, stroški postopka bremenijo proračun (četrti odstavek 144. člena ZP-1).

Sodba VSRS IV Ips 129/2010 z dne 21. 9. 2010; glej tudi Čas Petra et al., Zakon o prekrških s komentarjem, GV založba, Ljubljana, 2018, str. 37.

Sodbi VSRS 117/2013 z dne 19. 11. 2013 in in IV Ips 129/2013 z dne 17. 12. 2013.

Sodba VSRS IV Ips 129/2010 z dne 21. 9. 2010; glej tudi Čas Petra et al., Zakon o prekrških s komentarjem, GV založba, Ljubljana, 2018, str. 37.

Zakon o prekrških (ZP-1), Uradni list RS, št. 29/11 - uradno prečiščeno besedilo, 21/13.

Zakon o davčnem postopku (ZDavP-2-UPB4), Uradni list RS, št. 13/11.

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o davčnem postopku (ZDavP-2I), Uradni list RS, št. 91/15.

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o prekrških (ZP-1J), Uradni list RS, št. 32/16.

Zakon o davčnem postopku (ZDavP-2-UPB4), Uradni list RS, št. 13/11.

Zakon o prekrških (2003) - ZP-1  - člen 2, 2/2, 42, 42/1, 156, 156-3.

Zakon o davčnem postopku (2006) - ZDavP-2  - člen 397, 397/1-6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.