VSRS Sklep X Ips 230/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2018-11-28

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

dovoljenost revizije - pomembno pravno vprašanje - varstvo osebnih podatkov - video posnetek - videonadzor javnih površin - splošno vprašanje - jasno zakonsko besedilo - privolitev - obdelava osebnih podatkov - osebni podatek - sorazmernost - neizkazana neenotna sodna praksa

Revidentka ni izpostavila konkretnega pravnega vprašanja, ki bi bilo pomembno po vsebini obravnavane zadeve.

Vprašanje, ali oziroma kdaj je videoposnetek osebni podatek, je splošno in je nanj mogoče odgovoriti že z branjem zakonskega besedila. Iz opredelitve pojmov "osebni podatek" in "posameznik" v ZVOP-1 jasno izhaja, da je videoposnetek posameznika nosilec njegovega osebnega podatka (tj. zunanje podobe) takrat, ko je posameznik na njem določen ali določljiv na način, da ga je mogoče identificirati brez velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali časa.

Takšen videonadzor vedno posega v zasebnost posameznika. To izhaja že iz 8. člena ZVOP-1, ki ima podlago v drugem odstavku 38. člena Ustave. Na področju obdelave osebnih podatkov je prepovedano vse, razen tistega, kar je z zakonom izrecno dovoljeno. To pa še ne pomeni, da vsaka tovrstna obdelava tudi krši človekovo pravico do informacijske zasebnosti. Krši jo, če je nezakonita.

Z branjem zakonskega besedila je mogoče odgovoriti tudi na vprašanje, ali posameznik z vstopom na javno površino konkludentno privoli v snemanje in s tem povezano obdelavo osebnih podatkov. Ker mora za veljavno učinkovanje takšne privolitve vnaprej obstajati zakonska ureditev, ki to določa (prvi odstavek 9. člena ZVOP-1), v obravnavanem primeru pa takšne zakonske določbe ni, se na posameznikovo privolitev ni mogoče sklicevati. Primerjava med možnostjo vsakogar, da krajevno in časovno locira drugega, ki se istočasno nahaja na javni površini, s primerom, ko oseba javnega prava tovrstne podatke načrtno obdeluje, ni ustrezna.

Iz sodbe sodišča prve stopnje ne izhaja zanikanje revidentkine upravičenosti do videonadzora zaradi zatrjevanih namenov, pač pa nesorazmernost v smislu 3. člena ZVOP-1, saj bi za varstvo premoženja na javnih površinah in zagotavljanje pretočnosti prometa lahko uporabila milejše ukrepe.

Ker ni izkazana neenotna sodna praksa sodišča prve stopnje, revidentka tudi z zadnjim ni izkazala pomembnega pravnega vprašanja.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je s sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke (občine) zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca, št. 0612-19/2012-16 z dne 11. 1. 2016 (I. točka izreka), in odločilo, da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka (II. točka izreka). Z omenjeno odločbo je bilo odločeno (I. točka izreka): da mora tožnica zaradi ugotovljenih nepravilnosti v zvezi z izvajanjem določb Zakona o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju ZVOP-1) 1. prenehati izvajati videonadzor nad križiščem Roške, Reške in Ljubljanske ceste z mostom čez Rinžo, nad križiščem Podgorske in Reške ulice z mostom čez Rinžo, nad kipom deklice s piščalko in mostom, na katerem se nahajajo rože, ter nad ploščadjo Name; 2. izbrisati vse video posnetke, ki so nastali z izvajanjem takšnega videonadzora; 3. na področjih /.../ na vidna mesta pred področji, kjer se izvaja videonadzor, namestiti razločno vidna obvestila o izvajanju videonadzora, iz katerih morajo biti razvidne sledeče informacije: informacija, da se izvaja videonadzor, naziv osebe javnega ali zasebnega sektorja, ki ga izvaja, ter telefonska številka za pridobitev informacije, kje in koliko časa se shranjujejo posnetki iz videonadzornega sistema. Zavezanki je bilo naloženo, da ukrepe iz I. točke izreka izvrši v roku 5 dni od prejema te odločbe (II. točka izreka), v dveh dneh po odpravi nepravilnosti pa pisno o tem obvesti državno nadzornico in predloži dokaze (III. točka izreka), ter ugotovljeno, da stroški postopka niso nastali (IV. točka izreka).

2. Sodišče prve stopnje je sklicujoč se na določbo drugega odstavka 71. člena ZUS-1 pritrdilo razlogom izpodbijane odločbe o nesorazmernem obsegu izvajanja videonadzora javnih površin z namenom varstva občinskega premoženja in spremljanju pretočnosti prometa v enem od križišč. Med drugim je zavrnilo stališči, da individualna podoba posameznika oziroma njegov posnetek ni osebni podatek in da posameznik že zgolj z navzočnostjo na javni površini konkludentno privoli v obdelavo svojih osebnih podatkov.

3. Tožnica (v nadaljevanju revidentka) je zoper sodbo vložila

revizijo. Njeno dovoljenost utemeljuje po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, vlaga pa jo iz razlogov bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu in zmotne uporabe materialnega prava. Revizijskemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni, tako da tožbi v celoti ugodi oziroma podrejeno, naj reviziji ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in vrne zadevo v novo sojenje. Zahteva povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru zavrača revizijske navedbe in predlaga njeno zavrnitev.

6. Po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1

je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločilo. Kakšne so zahteve za to, da se določeno pravno vprašanje upošteva kot izpolnjevanje pogoja za dovoljenost revizije, izhaja iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča.

To sodišče glede na značilnost tega pravnega sredstva ter svoj položaj in temeljno funkcijo v sodnem sistemu svojih odločitev o tem, da revizija ni dovoljena, podrobneje ne obrazlaga.

7. Revidentka kot pomembna pravna vprašanja izpostavlja naslednja svoja stališča:

1. Videoposnetek posameznika ni (vedno) osebni podatek.

2. Videonadzor na javnih površinah ne posega (vedno) v zasebnost posameznika.

3. Snemanje posameznika na javni površini predpostavlja njegovo privolitev v obdelavo osebnih podatkov.

4. Revidentka ima pravno podlago za snemanje javnih površin (1) zaradi lastninske pravice na njih in (2) zato, ker je snemanje nujno za varnost ljudi in premoženja.

5. Tudi obstoječa sodna praksa Upravnega sodišča dovoljuje občini snemanje javnih površin, kadar ni namen snemanja kaznovanje prekrškarjev.

8. Po presoji Vrhovnega sodišča nobeno izmed citiranih stališč ne izpostavlja konkretnega pravnega vprašanja, ki bi bilo pomembno po vsebini obravnavane zadeve.

9. Prvo vprašanje, ali oziroma kdaj je videoposnetek osebni podatek, je splošno in je nanj mogoče odgovoriti že z branjem zakonskega besedila. Iz opredelitve pojmov "osebni podatek" in "posameznik" iz prve

točke 6. člena ZVOP-1 jasno izhaja, da je videoposnetek posameznika njegov osebni podatek oziroma nosilec njegovega osebnega podatka (tj. zunanje podobe) takrat, ko je posameznik na njem določen ali določljiv na način, da ga je mogoče identificirati brez velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali časa. V obravnavanem primeru je toženka (in nato Upravno sodišče, ki se je z njo strinjalo) ugotovila, da so zaradi zmogljivosti kamer posamezniki na posnetkih določljivi in da posnetki, ki so poleg podobe določeni tudi s podrobnimi krajevnimi in časovnimi podatki, določajo, kdo in na katerem kraju se je gibal ter kaj je tam počel. Revidentka ne zatrjuje, da fizična prepoznavnost ne omogoča posredne identifikacije osebe, zato pomembnosti vprašanja za odločitev v konkretni zadevi ni mogoče razbrati.

10. Splošno je tudi drugo vprašanje, odgovor nanj pa prav tako izhaja iz določb ZVOP-1. Glede na določbo 8. člena ZVOP-1, ki ima podlago v drugem odstavku 38. člena Ustave,

da se osebni podatki lahko obdelujejo le, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon ali če je za obdelavo določenih osebnih podatkov podana osebna privolitev posameznika, je jasno, da je na področju obdelave osebnih podatkov prepovedano vse, razen tistega, kar je z zakonom izrecno dovoljeno. Vsaka obdelava osebnih podatkov pomeni poseg v človekovo pravico do varstva osebnih podatkov oziroma temu ustrezen del pravice do informacijske zasebnosti.

To pa še ne pomeni, da vsaka tovrstna obdelava tudi krši omenjeno človekovo pravico. Krši jo, če je nezakonita. V obravnavanem primeru je po stališču izpodbijane sodbe taka zato, ker je nesorazmerna in torej v nasprotju s 3. členom ZVOP-1.

Ker revidentka obrazloženo ne izpodbija slednjega, odgovor na zastavljeno vprašanje pa je jasno razviden iz veljavnih predpisov in tudi ustavnosodne prakse, vprašanje ni pomembno za odločitev v zadevi.

11. Z branjem zakonskega besedila je mogoče odgovoriti tudi na tretjo dilemo, in sicer ali posameznik z vstopom na javno površino konkludentno privoli v snemanje in s tem povezano obdelavo osebnih podatkov. V 9. členu ZVOP-1, ki določa pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov v javnem sektorju,

je predvidena tudi obdelava na podlagi osebne privolitve posameznika, ki se glede na 14. točko 6. člena ZVOP-1 lahko izrazi pisno, ustno ali na drug ustrezen način. Vendar pa mora za veljavno učinkovanje takšne privolitve po izrecni določbi prvega odstavka 9. člena ZVOP-1 vnaprej obstajati zakonska ureditev, ki to določa. V obravnavanem primeru takšne zakonske določbe ni, zato se občina sploh ne more sklicevati na posameznikovo privolitev. Ob tem Vrhovno sodišče le dodaja, da je neustrezna revidentkina primerjava med možnostjo vsakogar, da krajevno in časovno locira drugega, ki se istočasno nahaja na javni površini (v smislu časovno omejene zaznave druge osebe), s primerom, ko oseba javnega prava tovrstne podatke načrtno obdeluje (jih zbira, shranjuje, pregleduje, uporablja

itd.) in na ta način opravlja vsesplošen nadzor na javnih površinah.

Ali v konkretnem primeru varovati javni interes po obdelavi osebnih podatkov pred posameznikovo pravico do zasebnosti, je stvar presoje vseh okoliščin primera in ni mogoče enostavno zaključiti, da se posameznik z vsakršno obdelavo svojih osebnih podatkov strinja že s tem, ko stopi na javno površino. V zvezi z utemeljevanjem pravne podlage za izvajanje videonadzora na podlagi Zakona o cestah pa Vrhovno sodišče še dodaja, da revidentka s tem v zvezi ni izpostavila pomembnega pravnega vprašanja, trditve v tej smeri pa poleg tega predstavljajo tudi nedovoljene revizijske novote (372. člen Zakona o pravdnem postopku – ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

12. Tudi iz četrtega revidentkinega stališča, da ima pravno podlago za snemanje javnih površin zaradi lastninske pravice na njih in ker je snemanje nujno za varnost ljudi in premoženja, ne izhaja pomembno pravno vprašanje. Lastninska pravica na javni površini ni odločilen kriterij za zakonitost izvajanja videonadzora, kar priznava tudi revidentka sama, zato vprašanje v tem delu ni pomembno. Iz sodbe sodišča prve stopnje tudi ne izhaja zanikanje revidentkine upravičenosti do videonadzora zaradi zatrjevanih namenov (sporočilo reviziji priloženih fotografij, ki kažejo poškodovanje premoženja, so torej nebistvene), pač pa nesorazmernost v smislu 3. člena ZVOP-1, saj bi za varstvo premoženja na javnih površinah in zagotavljanje pretočnosti prometa lahko uporabila milejše ukrepe.(12) Revidentka torej tudi v tem delu ni izpostavila pomembnega pravnega vprašanja.

13. Nenazadnje pa ne drži niti njeno stališče, da naj bi obstoječa sodna praksa sodišča prve stopnje dovoljevala občini snemanje javnih površin, kadar ni namen snemanja kaznovanje prekrškarjev, in da naj bi izpodbijana sodba od tega odstopila, ker da zagovarja absolutno prepoved izvajanja video nadzora. Že iz povzetega v tem sklepu izhaja, da slednje ne drži, zato trditev o neenotni sodni praksi ni utemeljena. Tudi sicer je sodišče prve stopnje v sodbi I U 1502/2009 z dne 2. 2. 2011 presojalo spor glede naložene obveznosti zavezancu, da takoj naslednji dan po prejemu odločbe preneha pregledovati videoposnetke z namenom izrekanja sankcij zaradi napačnega parkiranja na javnih površinah, ter zavzelo stališče, da veljavni zakoni tožniku ne dajejo pravne podlage za izvajanje videonadzora javnih površin za namene vodenja prekrškovnih postopkov. Tako stališče pa samo po sebi ne pomeni, da je vsako drugo snemanje (snemanje za drug namen) dovoljeno brez omejitev.

14. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 89. člena ZUS-1 revizijo zavrglo kot nedovoljeno.

15. Odločitev o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Z novelo ZPP-E (Ur. l. RS, št. 10/2017) so bili črtani 83. člen in 86. do 91. člen ZUS-1 (drugi odstavek 122. člena ZPP-E). Ker pa je bila v obravnavanem primeru izpodbijana sodba sodišča prve stopnje izdana pred začetkom uporabe ZPP-E, to je pred 14. 9. 2017, se revizijski postopek konča po do tedaj veljavnem ZPP (tretji odstavek 125. člena ZPP-E) in posledično po dotedanjih določbah ZUS-1.

Npr. sklepi X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 592/2007 z dne 21. 5. 2009, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009, X Ips 660/2008 z dne 14. 11. 2010.

Razlogi za to so bili pojasnjeni v sodbi X Ips 420/2014 z dne 2. 12. 2015.

"Osebni podatek - je katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen."

"Posameznik - je določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek; fizična oseba je določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko ali na enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa."

Po tej določbi zakon določa zbiranje, obdelovanje, namen uporabe, nadzor in varstvo tajnosti osebnih podatkov.

Glej odločbe Ustavnega sodišča v zadevi U-I-238/99-9 z dne 9. 11. 2000 (15. odstavek obrazložitve), U-I-18/98 z dne 19. 4. 2001, U-I-122/13 z dne 10. 3. 2016.

Ta določa, da morajo biti osebni podatki, ki se obdelujejo, ustrezni in po obsegu primerni glede na namene, za katere se zbirajo in nadalje obdelujejo.

V njem je določeno, da se osebni podatki v javnem sektorju lahko obdelujejo, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon. Z zakonom se lahko določi, da se določeni osebni podatki obdelujejo le na podlagi osebne privolitve posameznika (prvi odstavek). Ne glede na prvi odstavek tega člena lahko v javnemu sektorju izjemoma obdelujejo tisti osebni podatki, ki so nujni za izvrševanje zakonitih pristojnosti, nalog ali obveznosti javnega sektorja, če se s to obdelavo ne poseže v upravičen interes posameznika, na katerega se osebni podatki nanašajo (četrti odstavek).

Tako je revidentka v pisnem pojasnilu toženki z dne 25. 11. 2015 navedla, da je osnovni namen njenega videonadzora, da je oseba, ki poškoduje predmete, prepoznana. Če je slika zamegljena, ni končnega efekta – to je identifikacije storilca in ustrezne prijave.

Z vprašanjem zasebnosti na javnih površinah se je ukvarjalo tudi Evropsko sodišče za človekove pravice, npr. v zadevah P.G. in J.H. proti Združenemu kraljestvu, Peck proti Združenemu kraljestvu in Perry proti Združenemu kraljestvu. Iz njegove sodne prakse izhaja, da nahajanje na javnem mestu samo po sebi še ne izključuje pravice posameznika do zasebnosti, ki jo ima po 8. členu Evropske konvencije

človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

Zakon o varstvu osebnih podatkov (2004) - ZVOP-1  - člen 3, 6, 6-1, 6-2, 8, 9

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 83, 83/2-2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.