VSRS Sodba X Ips 325/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2018-01-17

Sodba UPRS (zunanji oddelek v Celju) IV U 139/2015

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

vodno povračilo - nadomestilo za rabo vode - retroaktivnost predpisov

Izpodbijana sodba je v bistvenem delu pomanjkljiva, saj ni mogoč preizkus stališča, da so izpolnjeni pogoji za dopustno retroaktivnost določb 199. b člena ZV-1, posledično tudi ne, ali je bilo materialno pravo v okviru dovoljenega revizijskega vprašanja pravilno uporabljeno.

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Celju, IV U 139/2015-8 z dne 18. 8. 2016 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 42602-7/2014-6 z dne 9. 12. 2014. Z njo mu je prvostopenjski upravni organ naložil plačilo nadomestila za rabo vode (za dejavnost proizvodnje brezalkoholnih pijač z odvzemom iz javnega vodovoda) za obdobje od 1. 1. 2005 do podelitve vodnega dovoljenja št. 35537-33/2012-7 in plačilo vodne pravice od dokončnosti navedenega vodnega dovoljenja do 31. 12. 2013 v skupni višini 13.492,00 EUR, z možnostjo plačila v sedmih letnih obrokih v višini po 1.927,43 EUR (1. točka izreka). Odločeno je bilo, da mora tožnik plačati prvi obrok na podračun javnofinančnih prihodkov z nazivom "prihodki iz naslova vodne pravice, podeljene z vodnim dovoljenem" do 31. 12. 2014 (2. točka izreka), za nepravočasno plačilo pa je dolžan plačati zakonite zamudne obresti (3. točka izreka). Ministrstvo za okolje in prostor je z odločbo, št. 3555-9/2015-2 z dne 27. 5. 2015, tožnikovo pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo zavrnilo kot neutemeljeno.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče pritrjuje odločitvi in razlogom obeh upravnih organov. Meni, da je odločitev pravilno oprta na določbe četrtega, šestega in sedmega odstavka 199.b člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1). Kot neutemeljene zavrača tožnikove ugovore o protiustavnosti retroaktivnih učinkov, ki naj bi jih povzročale navedene zakonske določbe, o zastaranju zahtevkov toženke in o dvojnem plačilu za vodno pravico, ki jo je tožnik utemeljeval s tem, da naj bi za vodno pravico plačala že Občina ...

3. Tožnik (v nadaljevanju revident) je zoper sodbo sodišča prve stopnje vložil revizijo, katere dovoljenost utemeljuje s pomembnimi pravnimi vprašanji in zelo hudimi posledicami. Uveljavlja revizijska razloga iz 1. in 2. točke prvega odstavka 85. člena ZUS-1. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi ter izpodbijano sodbo spremeni, tako da tožbi ugodi in izpodbijano upravno odločbo odpravi, podrejeno, naj reviziji ugodi, izpodbijano sodbo v celoti razveljavi ter vrne zadevo v novo sojenje sodišču prve stopnje.

je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev.

7. Revizije ni mogoče dovoliti na podlagi navedb o zelo hudih posledicah, ki naj bi jih imela izpodbijana odločitev za revidenta (3. točka drugega odstavka 83. člena ZUS-1), saj so trditve o nastajajoči veliki gospodarski škodi nekonkretizirane in neizkazane.

8. Revizija je dovoljena na podlagi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, saj gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju, o katerem Vrhovno sodišče še ni odločalo.

Revident v prvo postavljenem vprašanju sprašuje, "ali so določbe členov od 199. a do 199. j ZV-1, ki z 21. 12. 2013 uzakonjajo plačilo nadomestila za rabo vode za obdobje dejanske rabe vode do 31. 12. 2013/do podelitve koncesije/do dokončnosti vodnega dovoljenja, pri čemer se ta ne plačuje za obdobje pred 1. 1. 2005, skladne z Ustavo Republike Slovenije".

9. Po presoji Vrhovnega sodišča je odgovor na to vprašanje v delu, ki se nanaša na določbe 199. b člena ZV-1, na katere je oprta izpodbijana odločitev, ključen za presojo stališča sodišča prve stopnje, na katerem temelji izpodbijana sodba. Revident namreč meni, da je zaračunavanje dajatev za nazaj, kot naj bi to urejali navedeni členi ZV-1, v nasprotju s 155. členom Ustave Republike Slovenije (prepoved povratne veljave predpisov). Vrhovno sodišče na navedeno vprašanje še ni odgovorilo, pravilna razlaga in uporaba navedenih določb pa bi bila pomembna za zagotovitev enotne in zakonite prakse upravnih organov in sodišč prve stopnje v prihodnjih podobnih primerih. V tem okviru je opravljena revizijska presoja izpodbijane sodbe.

10. Odgovor na drugo postavljeno vprašanje, in sicer "kdaj zastarajo dajatve za obremenjevanje voda (tj. nadomestilo za rabo vode, plačilo za vodno pravico, vodna povračila, ipd.) in kdaj zastaranje začne teči", jasno izhaja že iz zakonskega besedila 199. b člena ZV-1. Njegove določbe očitno ne določajo časovne omejitve odmere okoljske dajatve za rabo naravne dobrine, zato pri tem vprašanju ne gre za pomembno pravno vprašanje.

Tudi tretje postavljeno vprašanje, "ali je sodišče, ki ne začne predlaganega postopka za oceno ustavnosti spornih določb, dolžno v sodbi konkretno in obrazloženo pojasniti, zakaj ne dvomi v ustavnost izpostavljenih členov ter obrazložiti, v čem se kaže zatrjevana javna korist, ki naj bi utemeljevala retroaktivno veljavo", ni pomembno, saj odgovor nanj, glede na to da gre za že odgovorjeno vprašanje,

11. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čimer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu v povezavi z izpostavljenim pravnim vprašanjem je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti obravnavane revizije.

12. Iz ugotovljenega dejanskega stanja v konkretni zadevi izhaja, da je revident v obdobju od 2005 do 2013 brez plačila rabil vodo za dejavnost proizvodnje brezalkoholnih pijač z odvzemom iz javnega vodovoda (posebna raba vode), ne da bi za to pridobil vodno pravico na podlagi vodnega dovoljenja ali koncesije. Vlogo za pridobitev vodnega dovoljenja je sicer vložil v letu 2008, vendar je upravni organ o njej odločil šele leta 2013. Po izdaji delnega vodnega dovoljenja je upravni organ revidentu z odločbo z dne 9. 12. 2014 odmeril še nadomestilo za rabo vode za obdobje od 1. 1. 2005 do podelitve vodnega dovoljenja in plačilo za vodno pravico za obdobje od dokončnosti vodnega dovoljena do 31. 12. 2013 ter ju naložil revidentu v plačilo v sedmih letnih obrokih.

13. Izpodbijana odločitev temelji na določbah ZV-1, ki je že ob sprejemu v letu 2002 določal, da se za vsako rabo vodnega javnega dobra, razen za splošno rabo, plačuje pridobitev vodne pravice in vodno povračilo (prvi odstavek 6. člena). Tako je bilo treba za vsako rabo vodnega dobra, ki je presegalo mejesplošne rabe, za kakršno gre tudi v konkretnem primeru, pridobiti vodno pravico na podlagi vodnega dovoljenja ali koncesije v skladu z določbami tega zakona (108. in 119. člen ZV-1).

Za vsako posebno rabo vode je zakon predvidel tudi plačilo v obliki plačila za vodno pravico in vodnega povračila (123. in 124. člen ZV-1). Obveznost plačila za vodno pravico je nastopila z dnem začetka uresničevanja vodne pravice (tretji odstavek 123. člena), njen imetnik pa jo je moral plačati na način in v roku, ki ju je določil organ, ki je to pravico podelil.

14. Novela ZV-1C (Uradni list RS, št. 100/2013), ki je stopila v veljavo 21. 12. 2013, je izrecno določila obveznost plačila nadomestila za rabo vode za celotno obdobje dejanskega izkoriščanja vodnih virov v določene (posebne) namene (tudi) za nazaj (od leta 2005 dalje) za tiste uporabnike, ki jim še ni bila podeljena vodna pravica.

Glede teh določb je revident v tožbi uveljavljal ugovor napačne uporabe materialnega prava, saj naj bi bile v nasprotju s prepovedjo povratne veljave pravnih aktov in kot take neskladne z Ustavo. To ponavlja tudi v reviziji, ob tem pa uveljavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka, ker se sodišče prve stopnje do teh tožbenih navedb ni obrazloženo opredelilo.

15. Ustava v prvem odstavku 155. člena prepoveduje povratno veljavo pravnih aktov s tem, ko določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Smisel te ustavne prepovedi je v zagotavljanju bistvene prvine pravne države, tj. pravne varnosti, ter s tem ohranjanja in utrjevanja zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Vendar prepoved iz prvega odstavka 155. člena Ustave ni absolutna. Izjemo od nje predvideva drugi odstavek navedenega člena, po katerem lahko samo zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, pod nadaljnjima pogojema: (I) da to zahteva javna korist in (II) da se s tem ne posega v pridobljene pravice. Ob obravnavi ugovora (prepovedanega) retroaktivnega učinka relevantnih zakonskih določb mora torej sodišče presoditi, ali sta izpolnjena navedena kumulativno predpisana pogoja.

16. Ob tem Vrhovno sodišče glede prvega pogoja izpostavlja stališče Ustavnega sodišča, da za izkazovanje zahtevane javne koristi, ki bi izjemoma terjala uveljavitev zakonske določbe za nazaj, ni mogoče brez pridržka uporabiti argumentov, ki utemeljujejo ureditev v delu, ki velja za naprej.

Kot je pojasnilo Ustavno sodišče, bi drugačno stališče razvodenilo pomen ustavne prepovedi povratne veljave pravnih aktov iz prvega odstavka 155. člena Ustave. Povratno učinkovanje zato lahko upraviči le posebna, prav povratno učinkovanje predpisa utemeljujoča javna korist, brez katere ne bi bilo mogoče doseči zasledovanega cilja ureditve. Taka javna korist mora biti glede na to, da se z njo utemeljuje izjema od ustavne prepovedi povratnega učinkovanja predpisa (izjeme pa je treba razlagati restriktivno), v zakonodajnem postopku posebej ugotovljena - to pomeni, da mora zakonodajalec povratno učinkovanje pravne norme utemeljiti že v samem zakonodajnem gradivu.

17. V zvezi z drugim pogojem je treba presoditi, ali sporna zakonska določba za nazaj spreminja revidentov pravni položaj kot imetnika pravice, ki jo je pridobil pred uveljavitvijo ZV-1C.

18. Sodišče prve stopnje je tožbene navedbe o nedopustni retroaktivnosti določb ZV-1C zavrnilo z navedbo, da dajejo okoliščine konkretnega primera podlago za zaključek o neutemeljenosti tega ugovora, saj je obveznost plačila za nazaj določil zakon, da takšen poseg zahteva javna korist in da ne posega v tožnikove že pridobljene pravice, saj ni sporno, da je vodno pravico koristil že vse od leta 2005.

19. Po presoji Vrhovnega sodišča s tem ni odgovorilo na uveljavljeni tožbeni očitek, saj se ni konkretizirano opredelilo do vseh elemntov, ki opredeljujejo dopustno izjemo od sicer splošne prepovedi povratne veljave aktov, s tem pa tudi ne do vseh vidikov pravilne uporabe materialnega prava. Sodišče prve stopnje mora v sodbi, zato da jo je mogoče preizkusiti glede tega revizijskega razloga, navesti ne le materialnopravne stališče, ampak tudi razloge, zaradi katerih je tako stališče sprejelo. To velja tudi za primer tožbenega zatrjevanja neustavnosti zakonske ureditve. Zakon o Ustavnem sodišču namreč od stranke sodnega postopka zahteva materialnopravno izčrpanje ugovorov pred vložitvijo ustavne pritožbe na vseh stopnjah sodnega odločanja.

Po stališču Ustavnega sodišča pa mora uveljavljanju ustavnopravnih ugovorov na stopnji odločanja, na kateri so prvič podani, slediti tudi odgovor. Smisel zahteve po izčrpanju pravnih sredstev je zagotoviti, da se vsa pristojna sodišča opredelijo do ustavnopravno pomembnih vprašanj in odpravijo morebitne kršitve. Če taka obrazložitev ni podana, to pomeni kršitev določb postopka o upravnem sporu.

20. V konkretnem primeru so ti razlogi umanjkali pri presoji posebnega javnega interesa, saj ni razvidno, na podlagi česa je sodišče prve stopnje štelo, da je ta podan oziroma da je bil izkazan že v zakonodajnem gradivu, prav tako pa tudi pri posegu v pridobljeno pravico, saj ni jasno niti, v razmerju do katere revidentove tovrstne pravice je sodišče opravilo svojo presojo. Izpodbijana sodba je zato v bistvenem delu pomanjkljiva, saj ni mogoč preizkus stališča, da so izpolnjeni pogoji za dopustno retroaktivnost določb 199. b člena ZV-1, posledično tudi ne, ali je bilo materialno pravo v okviru dovoljenega revizijskega vprašanja pravilno uporabljeno.

21. Po obrazloženem je utemeljen revizijski očitek, da sodišče prve stopnje ni obrazloženo pojasnilo, zakaj je retroaktivnost v konkretnem primeru izjemoma utemeljena. Gre za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega spora iz tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 v zvezi s 14. točko drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP).

22. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo ter zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje (prvi odstavek 93. člen ZUS-1).

23. Odločitev o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Z novelo ZPP-E (Uradni list RS, št. 10/2017) so bili črtani 83. člen in 86. do 91. člen ZUS-1 (drugi odstavek 122. člena ZPP-E). Ker je bila v obravnavanem primeru izpodbijana sodba sodišča prve stopnje izdana pred začetkom uporabe ZPP-E, to je pred 14. 9. 2017, se revizijski postopek konča po do tedaj veljavnem ZPP (tretji odstavek 125. člena ZPP-E) in posledično po dotedanjih določbah ZUS-1.

Zelo hude posledice, ki so nedoločen pravni pojem, je treba izkazati v vsakem primeru posebej. Upoštevaje pravilo o trditvenem in dokaznem bremenu ter ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. sklepi Vrhovnega sodišča X Ips 212/2008 z dne 4. 11. 2010, X Ips 85/2009 z dne 19. 8. 2010 in X Ips 148/2010 z dne 19. 8. 2010) mora revident obrazložiti, kakšne konkretne posledice ima zanj izpodbijana odločitev, navesti razloge, zakaj so te posledice zanj zelo hude, in to tudi izkazati.

Kakšne so zahteve za to, da se določeno pravno vprašanje upošteva kot izpolnjevanje pogoja za dovoljenost revizije in kako mora biti izkazan odstop od sodne prakse Vrhovnega sodišča, da se lahko upošteva kot izpolnjevanje pogoja za dovoljenost revizije iz citirane 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, izhaja iz ustaljene sodne prakse Vrhovnega sodišča (prim. s sklepi X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009, X Ips 423/2012 z dne 29. 11. 2012, X Ips 302/2013 z dne 13. 2. 2014, X Ips 360/2013 z dne 9. 7. 2015 in X Ips 86/2015 z dne 4. 11. 2015).

Kot je Vrhovno sodišče pojasnilo že npr. v zadevi X Ips 201/2011 z dne 7. 11. 2012 revizija ni dovoljena zaradi pravnih vprašanj, ki se nanašajo zgolj na splošno razlago pravnih institutov oziroma pojmov, ki v teoriji in praksi ne sprožajo posebnih dilem, ali zaradi pravnih vprašanj, na katera je mogoče odgovoriti že z branjem zakonskega besedila.

V sodni praksi je povsem jasno, da je obrazložena sodna odločba bistveni del poštenega sodnega postopka, zato mora sodišče odgovoriti na vse relevantne ugovore strank postopka ter na konkreten način in z zadostno jasnostjo opredeliti vse razloge, na podlagi katerih je sprejelo svojo odločitev. Sodišče mora tako vsebinsko odgovoriti tudi na ugovor o neustavnosti zakonske ureditve oziroma na zahtevo po začetku postopka za oceno ustavnosti - gl. npr. sklep VSRS X Ips 48/2016 z dne 10. 7. 2017.

ZV-1 je v 199. členu za tiste uporabnike, ki so že ob njegovi uveljavitvi izvajali posebno rabo vode, a vodne pravice niso imeli, določal, da morajo zanjo zaprositi v dveh letih od uveljavitve ZV-1 (tj. do 10. 8. 2004), sicer je inšpektor, pristojen za vode, lahko prepovedal uporabo objekta in naprave za rabo vode ter, ob smiselni uporabi določb 122. člena ZV-1, odredil njeno odstranitev (peti odstavek 199. člena ZV-1).

ZV-1 je v četrtem odstavku 199.b člena, ki je v obravnavani zadevi pravna podlaga za naložitev plačila nadomestila za rabo vode, določil, da mora nadomestilo za rabo vode plačati pravna/fizična oseba, ki ji do uveljavitve navedene novele ZV-1 ni bilo izdano vodno dovoljenje za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov ali naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, vendar je vodo rabila že pred tem, in sicer, kot to določata šesti in sedmi odstavek obravnavanega člena, za obdobje od začetka dejanske rabe do dokončnosti vodnega dovoljenja, vendar ne za obdobje pred 1. 1. 2005.

Pred ugotavljanjem izpolnjevanja navedenih pogojev je sicer treba najprej ugotoviti, ali imamo sploh opravka s povratnim učinkovanjem zakonskih določb. V skladu z ustaljeno presojo Ustavnega sodišča ima predpis povratne učinke, če je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo, poleg tega pa tudi, ko je za začetek njegove uporabe sicer določen trenutek po njegovi uveljavitvi, vendar njegove posamezne določbe učinkujejo tako, da za nazaj posežejo v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnje pravne norme.

Prim. npr. njegovo odločbo U-I-158/11 z dne 17. 12. 2013.

Prim. npr. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 48/2016 z dne 10. 7. 2017.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 2, 155, 155/1, 155/2

Zakon o vodah (2002) - ZV-1  - člen 123, 124, 199b

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 75, 75/3

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 339, 339/2, 339/2-14

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.