VSRS Sklep I Up 51/2018
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2018-05-23

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

varstvo ustavnih pravic - kršitev človekovih pravic - subsidiarnost sodnega varstva - učinkovito sodno varstvo - odloženo sodno varstvo - pravica do sklenitve zakonske zveze - konvencijska pravica - procesno dejansko stanje - nepopolna ugotovitev dejanskega stanja - bistvena kršitev določb upravnega spora - splošne in posebne procesne predpostavke - obvezne sestavine tožbe - opredelitev organa in spornega ravnanja

Sodišče prve stopnje mora pri presoji splošnih zakonskih procesnih predpostavk (36. člen ZUS-1) in posebnih procesnih predpostavk (36. člen v povezavi s 4. členom ZUS-1) izhajati iz pravilne opredelitve procesnega dejanskega stanja, torej spornega dejanja tožene stranke in organa, ki naj bi navedeno dejanje storil. Po tretjem odstavku 30. člena ZUS-1 mora namreč tožnik, ki s tožbo zahteva ugotovitev, da je bilo z dejanjem nezakonito poseženo v njegove človekove pravice, v tožbi (med drugim) navesti to dejanje, kje in kdaj je bilo storjeno ter organ ali uradno osebo, ki je to storila. Taka opredelitev spornega dejanja je obvezen sestavni del tovrstne tožbe, kar pomeni, da ga mora taka tožba vselej vsebovati. Tožbena navedba organa, ki naj bi z določenimi dejanji posegel v človekove pravice ali temeljne svoboščine tožnika (ter s tem povezanih tožbenih zahtevkov), je nujna za opredelitev predmeta tovrstnega upravnega spora, o katerem bo tekel sodni postopek (4. člen ZUS-1).

Pritožbi se ugodi, I. točka izreka sklepa Upravnega sodišča I U 1/2018-5 z dne 8. 1. 2018 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču, da opravi nov postopek.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zavrglo tožbo, ki jo je tožnik vložil na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zaradi dejanj, s katerimi naj bi Center za tujce posegel v njegove človekove pravice in temeljne svoboščine (I. točka izreka) in odločilo, da se njegova zahteva za izdajo začasne odredbe zavrže (II. točka izreka). V tožbi je tožnik zahteval ugotovitev, da je Center za tujce (opredeljen kot toženec) z zasegom dokumentov, ki jih je predložil Upravni enoti Škofja Loka za namen sklenitve zakonske zveze, in posredovanjem v analizo veleposlaništvom Nigerije na Dunaju in Budimpešti, kršila njegovo pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave, pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, pravico do varstva osebnih podatkov iz 8. člena Listine EU in pravico do svobode sklenitve zakonske zveze in predlagal, da se toženi stranki naloži vrnitev zaseženih dokumentov. Gre torej za tožbeni zahtevek na podlagi 4. člena ZUS-1 in druge in četrte alineje drugega odstavka 33. člena ZUS-1, o katerem sodišče odloča na podlagi prvega odstavka 66. člena ZUS-1.

2. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zavrglo tako tožbo (1. točka izreka) kot zahtevo za izdajo začasne odredbe (2. točka izreka). V obrazložitvi je sodišče navedlo, da je za s tožbo zatrjevane kršitve ustavnih pravic zagotovljeno drugo sodno varstvo in s tem niso izpolnjene procesne predpostavke za vodenje subsidiarnega upravnega spora. Iz navedb v tožbi je razvidno, da je tožniku znana možnost uporabiti pravno sredstvo v skladu z določbo 148. člena Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju ZKP), v skladu s katerim ima tisti, zoper katerega je bilo uporabljeno kakšno dejanje ali ukrep iz drugega ali tretjega odstavka 148. člena ZKP, pravico pritožiti se pri pristojnem državnem tožilcu, v nadaljevanju pa mu je na voljo sodno varstvo v rednem sodnem postopku pred pristojnim rednim sodiščem, in zatem po izčrpanju vseh v (nacionalnem) pravnem redu predpisanih pravnih sredstev, vključno z vložitvijo ustavne pritožbe na Ustavno sodišče, v primeru kršitve temeljnih človekovih pravic tudi z vložitvijo pritožbe pri Evropskem sodišču za človekove pravice.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper 1. točko sklepa sodišča prve stopnje vložil pritožbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in zmotne ugotovitve dejanskega stanja. Navaja, da je stališče sodišča prve stopnje, da mu je v kazenskem postopku zagotovljeno drugo sodno varstvo, napačno, saj mu možnost uporabe navedenega pravnega sredstva (v pritožbenem roku 3 dni) ni bila znana. Upravna enota je njegovi zaročenki 1. 12. 2017 sporočila, da poroke, ki je bila predvidena naslednji dan, ne morejo izpeljati, ker so bili dokumenti s strani Policijske postaje Škofja Loka zaseženi in so v fazi preverjanja, pri čemer ni navedla, na kateri pravni podlagi so bili zaseženi. O zasegu ni bil obveščen ne ustno ne pisno, ni prejel nobene odločbe ali vsaj zapisnika o zasegu. Zato je sklepal, da je do zasega prišlo na podlagi postopkov po Zakonu o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2). Navaja, da je bil en dan pred zasegom (29. 11. 2017) pridržan, izpuščen pa je bil šele 1. 12. 2017 (ko je bila zaročenka obveščena o preklicu poroke). Meni, da posameznik pravnega sredstva iz 148. člena ZKP ne more učinkovito uporabiti, dokler ne izve, da so bili taki ukrepi izvedeni in na kakšni pravni podlagi. Rok lahko zato teče od izvedbe ukrepa, saj zakon predpostavlja, da posameznik za ukrep ve že od same izvedbe ukrepa. V primeru tajno izvedenih dejanj oblastnih organov je tako pravno sredstvo zgolj navidezno. Dodaja, da pravnega sredstva, ki naj bi ga imel po mnenju sodišča prve stopnje, ni mogoče šteti za sodno varstvo, saj gre za pritožbo pri državnem tožilcu. Skupaj s pritožbo je predlagal tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu zadrži analizo zaseženih dokumentov. Toženki naj naloži, da mora v roku 5 dni po prejemu sklepa o začasni odredbi zasežene dokumente, ki jih je poslala nigerijskim veleposlaništvom, pridobiti nazaj in jih ob navzočnosti pritožnika zapečatiti ter zapečatene hraniti do pravnomočne sodne odločitve v tej zadevi.

4. Toženka v odgovoru na pritožbo pritrjuje stališčem, na katerih temelji izpodbijani sklep in predlaga zavrnitev pritožbe.

6. Sodišče prve stopnje je sprejelo stališče, da v okoliščinah obravnavanega primera upravni spor po 4. členu ZUS-1 ni dopusten, ker je tožniku zoper dejanja Ministrstva za notranje zadeve zagotovljeno učinkovito sodno varstvo po 148. členu ZKP, ki v nadaljnjem postopku vključuje tudi sodno varstvo temeljnih človekovih pravic (8. točka obrazložitve izpodbijanega sklepa).

7. ZUS-1 v prvem odstavku 4. člena ureja možnost subsidiarnega upravnega spora. Po tej določbi odloča sodišče v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, vendar le, če za to ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Sodno varstvo po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 je mogoče doseči le, če prizadeti osebi ni na razpolago drugo sodno varstvo, s katerim bi bilo mogoče učinkovito odpraviti zatrjevane nezakonitosti, ki hkrati pomenijo poseg v človekove pravice, ali kako drugače pred sodiščem doseči varstvo njenih pravic ali pravnih koristi.

8. Na podlagi popolne tožbe v skladu z določbami ZUS-1 torej sodišče preizkuša, ali obstaja drugo (primarno) sodno varstvo, ki izključuje upravni spor po 4. členu ZUS-1; če obstaja, katero sodno varstvo je to, ter ali je takšno (primarno) sodno varstvo učinkovito.

Gre torej za preizkus (nadaljnje) procesne predpostavke, katere obstoj se ne ugotavlja na podlagi ugotovitvenega postopka, v katerem bi se izvajali dokazi, temveč na podlagi določb zakonov, ki urejajo sodno varstvo in vsebine sodnega varstva, kot ga opredeli tožeča stranka s tožbenim zahtevkom oziroma predlogom.

9. Za obravnavano zadevo je torej glede na vloženo pritožbo osrednje pravno vprašanje, ali ima glede na opredelitev spornega dejanja ter organa, ki ju je kot (procesno) dejansko podlago opredelilo sodišče prve stopnje, po ureditvi ZKP pritožnik zagotovljeno učinkovito sodno varstvo, ki izključuje uporabo subsidiarnega upravnega spora po 4. členu ZUS-1. Takemu obstoju sodnega varstva po ZKP pritožnik ugovarja.

10. V obravnavnem primeru je pritožnik v tožbi zahteval ugotovitev, da je njegove človekove pravice kršil Center za tujce s svojimi dejanji, in sicer z zasegom dokumentov, ki jih je predložil Upravni enoti Škofja Loka za namen sklenitve zakonske zveze, in posredovanjem v analizo veleposlaništvom Nigerije na Dunaju in Budimpešti in predlagal, da se toženi stranki naloži vrnitev zaseženih dokumentov pritožniku. Nosilni razlog sodišča prve stopnje za zavrženje tožbe temelji na stališču, da je bilo sporno dejanje izvršeno s strani policije v predkazenskem postopku, v zvezi z izvrševanjem pooblastil policije po drugem in tretjem odstavku 148. člena ZKP pa je pritožniku zagotovljeno drugo učinkovito sodno varstvo.

11. Po presoji Vrhovnega sodišča pa tak pravni sklep o obstoju drugega učinkovitega sodnega varstva v kazenskem postopku ni pravilen. Navedeno pravno sredstvo se nanaša zgolj na pritožbo zoper dejanje policije, o kateri odloči državni tožilec (sedmi odstavek 148. člena ZKP), sodni postopek in odločanje pristojnega sodnika pa v zvezi s presojo zakonitosti dejanj policije ni predviden.

Ker glede na dejansko stanje ni razvidno, da bi bili dokumenti odvzeti na podlagi odredbe preiskovalnega sodnika, saj ta ni bila izdana, oziroma, da bi z njimi razpolagal sodnik, ki bi lahko na ustrezno procesno vlogo pritožnika odločil o njihovi (začasni) vrnitvi, če bi presodil, da je to potrebno za preprečitev zatrjevanih kršitev človekovih pravic pritožnika, tudi ni mogoče ugotoviti, da je pritožniku zagotovljeno sodno varstvo v drugem sodnem postopku. Začetek kazenskega postopka in s tem povezanega sodnega varstva po ZKP, v katerem bi tožnik lahko morda podal navedene ugovore, tudi sam po sebi ne izhaja iz odločitve policije o zasegu predmetov v predkazenskem postopku. Spornim dejanjem policije nujno ne sledi začetek kazenskega postopka ali drug postopek pred pristojnim sodnikom za presojo zakonitosti teh dejanj, prav tako pa tudi zakonsko ni opredeljen (razumni) čas, v katerem bi lahko pritožnik pričakoval dostop do sodišča (odloženo sodno varstvo).

Zato je treba z vidika presoje obstoja učinkovitega pravnega sredstva izhajati tudi iz posebnih okoliščin obravnavane zadeve, ki imajo tudi pomemben časovni vidik. Ob presoji navedenega pogoja subsidiarnosti je zato treba odgovoriti na vprašanje, ali glede na specifične okoliščine obravnavanega primera (tožnikove navedbe, da mu je zaradi odsotnosti dokumentov onemogočena sklenitev zakonske zveze v daljšem časovnem obdobju) takšna situacija pomeni odsotnost učinkovitega sodnega varstva pravice do sklenitve zakonske zveze, ki je zagotovljena tudi z 12. členom Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP),

ki določa, da imajo moški in ženske, zreli za zakon, pravico skleniti zakonsko zvezo in ustanoviti družino v skladu z domačimi zakoni, ki urejajo uveljavljanje te pravice.

Ob tem gre dodati, da bo moralo sodišče pri presoji obstoja učinkovitega pravnega sredstva upoštevati tudi, ali je bil kazenski postopek zoper pritožnika uveden.

12. Ker pri svoji presoji procesne predpostavke subsidiarnosti sodnega varstva na podlagi 4. člena ZUS-1 sodišče prve stopnje ni izhajalo iz navedenih pravnih izhodišč, je nepopolno ugotovilo procesno dejansko stanje (presoja tožbenih navedb in upoštevnih dejstev v zvezi z onemogočanjem sklenitve zakonske zveze in zatrjevanim poseganjem v ustavno pravico iz 53. člena Ustave). Zato je v zvezi s tem pritožba utemeljena.

13. Zato je Vrhovno sodišče pritožbi ugodilo in izpodbijani sklep zaradi kršitve pravil upravnega spora, ki ima za posledico nepopolno ugotovljeno procesno dejansko stanje, razveljavilo in zadevo vrnilo temu sodišču v nov postopek (77. člen ZUS-1). V novem postopku bo moralo sodišče prve stopnje odpraviti pomanjkljivosti, navedene v tem sklepu in ponovno opraviti presojo procesnih predpostavk za vloženo tožbo. Ne da bi se Vrhovno sodišče vnaprej opredeljevalo do obsega presoje sodišča v novem postopku, ne gre prezreti, da bi lahko sodišče glede na trenutno procesno stanje zadeve v opisanih okoliščinah obravnavanega primera (pritožnik nima vpliva na hitrost odločanja pristojnih organov v predkazenskem postopku oziroma morebitnem sodnem postopku) glede na izhodišča, ki izhajajo iz sodne prakse ESČP v zvezi s presojo kršitev pravice do sklenitve zakonske zveze, v primeru meritorne obravnave delno ugodilo tožbi na način, ki bi omogočil začasno predložitev dokumentov, ki so potrebni za sklenitev zakonske zveze, pristojnemu organu in s tem v smislu 66. člena ZUS-1 odpravilo poseg v to človekovo pravico.

14. V zvezi s tem bo moralo sodišče prve stopnje pri presoji splošnih zakonskih procesnih predpostavk (36. člen ZUS-1) in posebnih procesnih predpostavk (36. člen v povezavi s 4. členom ZUS-1) izhajati iz pravilne opredelitve procesnega dejanskega stanja, torej spornega dejanja tožene stranke in organa, ki naj bi navedeno dejanje storil. Po tretjem odstavku 30. člena ZUS-1 mora namreč tožnik, ki s tožbo zahteva ugotovitev, da je bilo z dejanjem nezakonito poseženo v njegove človekove pravice, v tožbi (med drugim) navesti to dejanje, kje in kdaj je bilo storjeno ter organ ali uradno osebo, ki je to storila.

Taka opredelitev spornega dejanja je obvezen sestavni del tovrstne tožbe, kar pomeni, da ga mora taka tožba vselej vsebovati.

Tožbena navedba organa, ki naj bi z določenimi dejanji posegel v človekove pravice ali temeljne svoboščine tožnika (ter s tem povezanih tožbenih zahtevkov), je nujna za opredelitev predmeta tovrstnega upravnega spora, o katerem bo tekel sodni postopek (4. člen ZUS-1).

Ker je tožnik tožbo vložil zoper Center za tujce Postojna in tudi svoj tožbeni zahtevek uperil proti temu organu (tožencu), je torej tako za presojo procesnih predpostavk kot morebitne utemeljenosti tožbe, če so procesne predpostavke izpolnjene, treba izhajati iz navedene tožbene podlage.

15. Pritožnik je hkrati s pritožbo vložil tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. Procesna predpostavka za odločanje o začasni odredbi pa je tožba, ki je prestala predhodni preizkus,

saj le tako vložena tožba daje tožeči stranki možnost preventivnega varstva, ki je v tem, da lahko zahteva izdajo začasne odredbe po določbah omenjenega člena ZUS-1. Ker v tej fazi postopka še ni jasno, ali bo tožnik izkazal procesne predpostavke za tožbo, bo moralo sodišče prve stopnje ob presoji, ali je tožba sposobna za meritorno obravnavo, obravnavati tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, vloženo skupaj s pritožbo.

Tako Ustavno sodišče v več svojih odločbah, med drugim v sklepu Up-438/09 z dne 24. 3. 2010.

Tako odsotnost sodnega varstva zoper dejanja policije je kot kršitev 23. člena Ustave pri poseganju v odvetniško zasebnost že ugotovilo Ustavno sodišče, odločba št. U-I-115/14, Up-218/14 z dne 25. 1. 2016 , 57. točka obrazložitve.

Po ustaljeni ustavnosodni presoji odloženo sodno varstvo samo po sebi ne pomeni posega v pravico do sodnega varstva (Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-213/03 z dne 12. 1. 2006 .

Po vsebini enako določbo ima tudi Listina EU o temeljnih pravicah v 9. členu. Vsebina in domet te pravice v Ustavi nista opredeljena. Ustava v 53. členu določa, da zakon ureja zakonsko zvezo, pravna razmerja v njej, v družini in v zunajzakonski skupnosti. Temeljni zakon, ki ureja navedena razmerja, je tako Zakon o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (ZZZDR).

Iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) izhaja, da je pravica do sklenitve zakonske zveze, ki obsega izbiro življenjskega partnerja in svobodo sklenitve zakonske zveze, strogo osebna pravica. Ta pravica ni odvisna od tega, ali je oseba na prostosti ali ne (pridržanje ni ovira za uresničevanje te pravice), zato se sodišče ne more spuščati v razumnost odločitve vsakega posameznika glede sklenitve zakonske zveze. Pri tem daje ESČP posebno težo preteku časa, ki predstavlja oviro pri uresničevanju te pravice. Po stališču ESČP nacionalni zakoni, ki opredeljujejo vsebino te pravice, ne smejo omejiti te pravice na način, ki poseže v samo bistvo te pravice (tako odločitve ESČP v zadevah Frasik zoper Poljsko z dne 5. 1. 2010, Jaremowicz zoper Poljsko z dne 24. 2. 2003, Sanders zoper Francijo z dne 16. 10. 1996 in Klip in Krager zoper Nizozemsko z dne 3. 12. 1997).

Tretji odstavek 30. člena ZUS-1 določa: „Če se s tožbo zahteva ugotovitev, da je bilo z dejanjem nezakonito poseženo v človekove pravice ali temeljne svoboščine tožnika oziroma se zahteva prepoved izvrševanja posamičnega dejanja, s katerim se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, je treba v tožbi navesti dejanje, kje in kdaj je bilo storjeno, organ ali uradno osebo, ki je to storila, dokaze o tem in zahtevek, naj se poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine ugotovi, odpravi oziroma prepove.“

Tako tudi J. Breznik in ostali, Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2008, stran 208.

Takega spora sodišče ne more začeti po uradni dolžnosti, prav tako pa tudi ne nadomeščati izražene volje in tožbenih zahtevkov stranke. Če se v zvezi z navedenim pojavijo nejasnosti ali pomanjkljivosti, je dolžnost sodišča prve stopnje, da tako tožbo obravnava kot nepopolno po prvem odstavku 31. člena ZUS-1 in od tožnika zahteva odpravo pomanjkljivosti. Prim. sklep Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 10/2018 z dne 4. 4. 2018.

Tako Vrhovno sodišče v številnih sklepih, med drugim I Up 124/2008 z dne 20. 3. 2008, I Up 141/2010 z dne 12. 5. 2010, I Up 227/2011 z dne 25. 5. 2011, I Up 47/2016.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 36, 77

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.