VSRS Sklep X Ips 5/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-02-22

Sodba UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) II U 458/2015

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

dovoljenost revizije - dovoljenje za začasno prebivanje - združitev družine in pravica do celovitosti družine - načelo nevračanja - jasna zakonska določba - pomembno pravno vprašanje ni konkretizirano - primernost zakonske ureditve - vezanost upravnega organa na postavljeni zahtevek - zelo hude posledice - začasna odredba

Ni pomembno pravno vprašanje, ki se nanaša na nedopustnost presoje dovoljenosti revizije po ZUS-1 po kriterijih za dopustnost revizije.

Vsebinsko navajanje revizijskih razlogov, s katerimi revident zatrjuje zmotno uporabo materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu ter kršitev ustavnih pravic, brez ustrezne konkretizacije pomembnega pravnega vprašanja, za dovoljenost revizije ne zadostuje.

Ni pomembno pravno vprašanje, ki se nanaša na pravilnost in zakonitost postopka izdaje dokončnega upravnega akta.

V postopku, ko se podaljšuje veljavnost dovoljenja za začasno prebivanje, izdanega zaradi povsem določnega razloga, ni mogoče upoštevati okoliščin, zaradi katerih je mogoče vložiti zahtevo za dovoljenje na drugi dejanski in pravni podlagi.

Trditveno in dokazno breme za dovoljenost revizije je na revidentu, ki mora pravni standard zelo hudih posledic izkazati individualno.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo Upravne enote Lenart, št. 214-172/2014/19 z dne 12. 6. 2015. Z njo je prvostopenjski upravni organ tožniku, državljanu Srbije, na podlagi drugega odstavka 51. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2) zavrnil prošnjo za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji(1) (1. točka izreka), odločil, da mora zapustiti Republiko Slovenijo v roku 30 dni od dokončne odločbe (2. točka izreka), in ugotovil, da stroškov postopka ni bilo (3. točka izreka). Tožena stranka je z odločbo, št. 2141-115/2015/3 (1312-11) z dne 30. 10. 2015, tožnikovo pritožbo kot neutemeljeno zavrnila.

2. Zoper navedeno pravnomočno sodbo tožnik (v nadaljevanju revident) vlaga revizijo, katere dovoljenost utemeljuje s sklicevanjem na 2. in 3. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

4. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti. Ker Vrhovno sodišče glede na značilnost tega pravnega sredstva ter svoj položaj in temeljno funkcijo v sodnem sistemu svojih odločitev o tem, da revizija ni dovoljena, podrobneje ne obrazlaga (razlogi za to so pojasnjeni v sodbi X Ips 420/2014 z dne 2. 12. 2015), v nadaljevanju zaradi pojasnila revidentu navaja le bistvene preudarke, zaradi katerih revizije ni vsebinsko obravnavalo.

5. Revident uveljavlja dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, po kateri je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločilo.

6. V reviziji navaja pet vprašanj, in sicer: 1.„Nedopustnost presoje dovoljenosti revizije po ZUS-1 po kriterijih za dopustnost revizije.“, 2. „Ali sme obveljati kot zakonita sodba v upravnem sporu, v kateri sodišče zagreši bistvene kršitve pravil postopka in napačno uporabo materialnega prava ‒ teh kršitev pa (zaradi enostopnosti upravnega spora) stranka razen z revizijo sploh ne more izpodbijati? Ali so glede na to take zatrjevane kršitve že same po sebi pomembno pravno vprašanje in zadosten razlog za dovoljenost revizije?“, 3. „Ali je dopustno (zakonito), da upravni organ opre svojo odločitev na dokumentacijo v angleščini, ki je ne prevede, da bi s tem stranki omogočil zavzetje stališč do nje?“, 4. „Vprašanje ignoriranja (ali napačne interpretacije) pravil postopka iz 209. člena ZUP“, 5. „Ali pri odločanju po drugem odstavku 51. člena ZTuj res sme upravni organ ignorirati obveznosti države po EKČP, kot to zatrjuje izpodbijana sodba? Ali je – še zlasti v primeru kazuistične zakonske ureditve, kakršen tipičen primer je ZTuj, kjer je podeljevanje dovoljenja za začasno prebivanje izolirano urejeno za vsakega od predvideno možnih primerov posebej (na podlagi dela, študija, združitve družine in iz določenih „drugih razlogov“) - ustavno dopustno prošnjo utemeljevati tudi z drugimi utemeljenimi razlogi ali izključno samo s tistimi, ki jih kazuistični zakon izrecno predvideva (oziroma ali sme tako utemeljeno prošnjo organ iz tega razloga zavrniti)“.

7. Kakšne so zahteve za to, da se določeno pravno vprašanje upošteva kot izpolnjevanje pogoja za dovoljenost revizije, izhaja iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča.(2) Revident tem zahtevam ni zadostil.

8. Po presoji Vrhovnega sodišča prvo postavljeno vprašanje ni pomembno pravno vprašanje, saj ni povezano z izpodbijano odločitvijo in zato ne z vsebino zadeve.(3)

9. Drugo vprašanje je povsem splošno in je nanj mogoče odgovoriti s sklicevanjem na določbe ZUS-1 o reviziji, ki so jasne v delu, da se v reviziji zatrjevane kršitve materialnega prava in bistvene kršitve pravil postopka s strani sodišča prve stopnje preverjajo tedaj, ko je revizija dovoljena, dovoljena pa je lahko zaradi materialnopravnih vprašanj ali vprašanj, ki se nanašajo na pravilno uporabo pravil postopka upravnega spora, določenih v ZUS-1(4). Vendar za oba sklopa vprašanj velja, da morajo biti konkretno oblikovana, saj šele odgovor nanje lahko vzpostavi podlago za ugotovitev o obstoju zatrjevane kršitve. V nasprotnem primeru bi bila zahteva po postavitvi določnega pomembnega pravnega vprašanja nesmiselna, saj bi zadostovalo navajanje in utemeljevanje revizijskih razlogov. Glede tega pa je Vrhovno sodišče že večkrat poudarilo, da vsebinsko navajanje revizijskih razlogov, s katerimi revident zatrjuje zmotno uporabo materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu ter kršitev ustavnih pravic, brez ustrezne konkretizacije pomembnega pravnega vprašanja za dovoljenost revizije ne zadostuje.(5)

10. Po presoji Vrhovnega sodišča tudi tretje vprašanje ni pomembno pravno vprašanje (revident navaja, da v tožbi niti ni bilo direktno izpostavljeno), saj se nanaša na pravilnost in zakonitost postopka izdaje dokončnega upravnega akta, kar glede na 85. člena ZUS-1 ni predmet revizijske presoje.(6) Ne glede na navedeno Vrhovno sodišče dodaja, da je iz upravnih spisov (zapisnika o zaslišanju stranke z dne 26. 3. 2015 in poziva na izjasnitev glede ugotovitev v postopku z dne 21. 4. 2015) razvidno, da je bil revident seznanjen z vsebino poročila Evropskega centra za manjšinska vprašanja Romov v jugoslovanskih državah naslednicah in poročila Komisije EU o napredku držav zahodnega Balkana, ki ga je predstavil Informacijski center za azil in migracije.

11. Četrto vprašanje se nanaša na četrti odstavek 209. člena ZUP, torej na pravilnost postopka pred izdajo upravnega akta, ki, kot rečeno, sama zase ni predmet revizijskega postopka. Tako kot za tretje vprašanje tudi za to velja, da na podlagi zatrjevanja kršitev pravnih norm, ki niso predmet revizijske presoje, revizije ni mogoče dovoliti.(7)

12. Vsebinske presoje revizije ne zahteva niti peto vprašanje, ki je povezano z revizijskimi navedbami o kršitvi temeljne človekove pravice do zasebnega in družinskega življenja iz 8. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah. Revident je v tožbi zatrjeval, da izgon posega v njegovo pravico do združitve družine(8) , kar je sodišče prve stopnje zavrnilo in pri tem izpostavilo, da je zaprosil za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje iz drugega odstavka 51. člena ZTuj-2, ne pa za dovoljenje zaradi združitve družine. S tem je izrazilo stališče, da v postopku, ko se podaljšuje veljavnost dovoljenja, izdanega zaradi povsem določnega razloga, ni mogoče upoštevati okoliščin, zaradi katerih je mogoče vložiti zahtevo za dovoljenje na drugi dejanski in pravni podlagi. Z revizijo izpodbijano stališče torej upošteva dva vidika, in sicer, prvič, vezanost upravnega organa na postavljeni zahtevek, ki se je izrecno nanašal na podaljšanje dovoljenja za začasno bivanje iz specifičnega razloga (zaradi spoštovanja načela nevračanja in s tem povezane nezmožnosti odstranitve revidenta iz Republike Slovenije zaradi razmer v državi, katere državljan je), ter drugič, revidentovo možnost, da lahko v tožbi izpostavljene okoliščine svojega bivanja predstavi v okviru postopka iz 47. člena ZTuj-2.(9) Ob takem pravnem stanju zadeve in zakonske ureditve ZTuj-2 revident zgolj s primerjavo nekaterih svojih okoliščin bivanja v Sloveniji s tistimi, na katere se nanaša primer Butt proti Norveški, v katerem je odločalo Evropsko sodišče za človekove pravice, in so povzete iz očetove prošnje za združitev družine (s sinom S.), ne utemeljuje, zakaj je sodišče prve stopnje vprašanje rešilo nezakonito oziroma zakaj bi morala država tudi v postopku, kot je obravnavani, dopustiti obravnavo okoliščin, ki niso pomembna z vidika načela nevračanja. V obravnavanem primeru tako niti ne gre za vprašanje dopustnosti utemeljevanja prošnje z različnimi razlogi, kot meni revident, ampak za primernost zakonske ureditve, ki - vsebinsko gledano - pozna različna dovoljenja za začasno prebivanje (v odvisnosti od razloga prebivanja v Sloveniji), in s tem povezano dolžnostjo upravnih organov pomoči prava neuki stranki.(10)

13. Revident se glede dovoljenosti revizije sklicuje tudi na 3. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Revizija je skladno z navedeno določbo dovoljena, če ima odločitev, ki se izpodbija v upravnem sporu, zelo hude posledice za stranko.

14. Zelo hude posledice, ki so nedoločen pravni pojem, je treba izkazati v vsakem primeru posebej. Upoštevaje pravilo o trditvenem in dokaznem bremenu ter ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 212/2008, X Ips 85/2009 in X Ips 148/2010) mora revident obrazložiti, kakšne konkretne posledice ima zanj izpodbijana odločitev, navesti razloge, zakaj so te posledice zanj zelo hude, in to tudi izkazati.

15. Trditveno in dokazno breme za dovoljenost revizije je torej na revidentu, ki mora pravni standard zelo hudih posledic izkazati individualno (prim. tudi sklep Vrhovnega sodišča X Ips 282/2012). Revident tega bremena ni izpolnil s tem, ko je navedel, da so zelo hude posledice materialne (veliki stroški bivanja neznano kje na Kosovu ali v Srbiji, ki jih nima od kje pokriti). Gre za splošne trditve o stroškovnih posledicah zapustitve Slovenije, ki bodo zadele revidenta, kar za izkazanost zelo hudih posledic ne zadošča. Vrhovno sodišče se je sicer seznanilo z njegovo trditvijo (iz dela, v katerem utemeljuje predlagano začasno odredbo), da naj bi ga preživljal oče, vendar je tudi ta v celoti neizkazana.

16. Poleg tega naj bi bile zelo hude posledice še nematerialne (razbitje socialnih vezi v Sloveniji in povečana nevarnost, da v brezupnem socialnem položaju po deportaciji zapade v kriminal bodisi v drugačna izsiljevanja tako nemočne in ranljive osebe). Tudi te navedbe so nezadostne. Revizija namreč trditve o obstoju socialnih vezi utemeljuje na predpostavki dolgoletnega, s strani Republike Slovenije toleriranega (čeprav nezakonitega) bivanja v državi, kar je gola trditev (glede na to, da je revident v postopku odstranitve, ki je bil zadržan zaradi razlogov načela nevračanja), poleg tega zanjo ni dokazov. Vrhovno sodišče pa ne upošteva dejstev (jih ne ugotavlja in ne preverja), če kot ugotovljena ne izhajajo iz izpodbijane sodbe. Navedbe o morebitnem izvrševanju kaznivih ravnanj in morebitni siceršnji revidentovi izpostavljenosti negativnim vplivom so hipotetične in niso neposredna posledica obravnavane odločitve.

17. Ker revident ni izkazal izpolnjevanja nobenega od zatrjevanih pogojev za dovoljenost revizije, jo je Vrhovno sodišče zavrglo (89. člen ZUS-1).

18. Revident je hkrati z revizijo predlagal tudi izdajo začasne odredbe.

19. Možnost njene izdaje v revizijskem postopku ureja 84. člen ZUS-1. Na podlagi navedene določbe lahko Vrhovno sodišče na zahtevo revidenta izda začasno odredbo do odločitve o reviziji zaradi razlogov iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Ker je o vloženi reviziji oziroma o njeni (ne)dovoljenosti Vrhovno sodišče odločilo s tem sklepom, v obravnavani zadevi ni izpolnjena procesna predpostavka za vsebinsko presojo utemeljenosti predloga za izdajo začasne odredbe. Zato je Vrhovno sodišče ob smiselni uporabi 89. člena v zvezi z drugim odstavkom 84. člena ZUS-1 revidentov predlog za izdajo začasne odredbe zavrglo.

(1) Ugotovljeno je bilo, da z vidika načela nevračanja iz 72. člena ZTuj-2 za njegovo odstranitev iz Republike Slovenije ni več ovir, zato mu ni več mogoče dovoliti zadrževanja iz razloga po prvi alineji drugega odstavka 73. člena ZTuj-2 in posledično ne podaljšati dovoljenja za začasno prebivanje (drugi odstavek 51. člena istega zakona).

(2) Npr. sklepi Vrhovnega sodišča X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009, X Ips 423/2012 z dne 29. 11. 2012, X Ips 302/2013 z dne 13. 2. 2014, X Ips 360/2013 z dne 9. 7. 2015 in X Ips 86/2015 z dne 4. 11. 2015.

(3) Sicer pa je že iz odločbe Ustavnega sodišča z dne 19. 1. 2017, Up-936/16-18, razvidno, da Vrhovnemu sodišču ni mogoče očitati arbitrarnosti, če je pri presoji uveljavljanega pogoja iz 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1 glede standarda natančnosti in konkretiziranosti opredelitve pomembnega pravnega vprašanja uporabilo enake kriterije, kot so določeni v četrtem odstavku 367.b člena ZPP. Enako stališče je Ustavno sodišče zavzelo tudi v odločbah Up-80/16 z dne 25. 10. 2016 in Up-1782/08, U-I-166/08 z dne 18. 6. 2009.

(4) Tako npr. sklep X Ips 50/2016 z dne 7. 9. 2016.

V tem smislu npr. sodbi Vrhovnega sodišča X Ips 135/2009 z dne 3. 2. 2011 in X Ips 287/2012 z dne 11. 7. 2012.

(6) Tako npr. sklep X Ips 163/2015 z dne 6. 10. 2016.

(7) O tem Vrhovno sodišče npr. v sklepih X Ips 368/2014 z dne 23. 3. 2016, X Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2016.

(8) Navajal je, da je v Slovenijo prišel leta

1999 kot triletni otrok z očetom, mamo, bratom in sestro, da ima oče tukaj stalno prebivališče, da je mati pokopana v Sloveniji, da tukaj živijo vsi njegovi družinski člani.

navaja, da bo v primeru zavrnjene revizije tudi sam vložil navedeno prošnjo, in pojasnjuje, da je njegov oče tako zahtevo že vložil za sina S. A. (njegovo vsebinsko primerljivo revizijo je Vrhovno sodišče zavrglo s sklepom X Ips 347/2016 z dne 14. 12. 2016).

(10) Iz zapisnika o zaslišanju revidenta z dne 26. 3. 2015 izhaja, da mu je bila možnost pridobitve dovoljenja za začasno prebivanje zaradi združitve družine očitno poznana.

ZUS-1 člen 32, 83, 83/2-2, 83/2-3, 84, 84/2, 89. ZTuj-2 člen 47, 51, 51/2, 72. ZUP člen 7, 209, 209/4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.