VSRS Sklep I Up 191/2018
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2018-11-21

UPRS (zunanji oddelek v Celju) Sklep IV U 168/2018

Brigita Domjan Pavlin (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Nataša Smrekar

začasna odredba - ukrep gradbenega inšpektorja - materialna škoda - rušenje objekta - težko popravljiva škoda ni izkazana

Materialna škoda sama po sebi praviloma ne pomeni težko popravljive škode. Pritožnik s pavšalnim in nekonkretiziranim utemeljevanjem, da mu bo z odstranitvijo objekta nastala nepopravljiva materialna škoda, ne more uspešno izkazati težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1. Namen začasne odredbe je namreč poseči v izvrševanje izpodbijanega akta ob presoji konkretnih značilnosti posameznega primera. To pa v primerih inšpekcijskih ukrepov zagotavlja le varstvo pred škodo, ki presega to, kar po naravi stvari spremlja izvršitev določenega ukrepa. V obravnavani zadevi bi zato lahko bila upoštevna le škoda v smislu negativnih posledic rušenja objekta, ki bi izhajale iz pritožnikovih razmer, torej ob upoštevanju njegovih subjektivnih okoliščin. Takih okoliščin pa tožnik v tožbi (ne v pritožbi) ni zatrjeval.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Tožnik je vložil tožbo zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Celje, št. 06122-1832/2017/19 (32132) z dne 14. 5. 2018. Z navedeno odločbo je bilo (med drugim) odločeno, da mora tožnik (inšpekcijski zavezanec) takoj po vročitvi te odločbe ustaviti dela pri gradnji stanovanjskega objekta na tam navedenih parcelah (1. točka izreka), in v roku 90 dni po vročitvi te odločbe odstraniti navedeni stanovanjski objekt in na svoje stroške vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje (2. točka izreka). Drugostopenjski organ je z odločbo, št. 0612-236/2017-4-LMJ z dne 4. 9. 2018 tožnikovo pritožbo zoper navedeno odločbo zavrnil.

2. Tožnik je s tožbo vložil tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero je predlagal, naj sodišče odloži izvršitev izpodbijane odločbe do pravnomočne odločitve v zadevi. Sodišče prve stopnje je s sklepom zahtevo zavrnilo, ker tožnik ni izkazal težko popravljive škode kot pogoja iz drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Med drugim navaja, da tožnik v navedeni zadevi zatrjuje izključno materialno škodo kot posledico izvršitve izpodbijane odločbe, ki pa sama po sebi, ne da bi bila izkazana njegova neposredna ogroženost, ne zadostuje za izkazanost težko popravljive škode. Ugotavlja, da iz tožbenih navedb in podatkov spisa izhaja, da tožnik v objektu ne prebiva.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper omenjeni sklep vložil pritožbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu. Navaja, da sta besedili drugega in tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 nedoločni in zavajujoči. Drugi odstavek 32. člena ZUS-1 določa, da je mogoče na tožnikovo zahtevo odložiti izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, tretji odstavek pa, da lahko tožnik iz razloga iz prejšnjega odstavka zahteva izdajo začasne odredbe. Glede na takšno besedilo navedene določbe je razumeti, da gre za dva različna postopka. Navaja, da je predlagal odlog v skladu z drugim odstavkom 32. člena ZUS-1, za katerega pa po njegovem razumevanju ni treba utemeljiti vseh pogojev za izdajo začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1. Ker je sodišče v izpodbijanem sklepu štelo njegov predlog za odlog kot zahtevo za izdajo začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena, v pritožbi konkretizira tožbene trditve in jih dopolnjuje. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep spremeni in zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodi, podrejeno, naj izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje.

6. Podlaga za izdajo začasne uredbe v upravnem sporu je 32. člen ZUS-1. Ta v drugem odstavku 32. člena jasno in nedvoumno določa, da sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. V tretjem odstavku pa določa, da lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

7. ZUS-1 v navedeni določbi na jasen in nedvoumen način daje pooblastilo sodišču za izdajo začasne odredbe, s katero lahko na tožnikovo zahtevo poseže v pravno učinkovanje izdanega upravnega akta bodisi tako, da zadrži njegovo izvrševanje (drugi odstavek 32. člena ZUS-1; t. i. neprava oziroma odložitvena začasna odredba, ki jo je v tem sporu predlagal tožnik), bodisi tako, da začasno uredi sporno razmerje (tretji odstavek 32. člena ZUS-1; t. i. prava oziroma ureditvena začasna odredba). Iz navedene določbe izrecno izhaja, da je tako odložitveno kot ureditveno začasno odredbo mogoče izdati le na podlagi presoje, da bi v konkretnem primeru tožniku z izvršitvijo akta nastala težko popravljiva škoda.

8. Ob tako jasni zakonski določbi (ki tudi sicer v teoriji in v upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča ne sproža dilem) so pritožnikove navedbe, da naj bi bila ureditev začasnih odredb v ZUS-1 nejasna in zavajujoča (zaradi česar šele v pritožbi svojo zahtevo po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 dopolnjuje), očitno neutemeljene. Kot izhaja iz ustaljene sodne prakse, zahteva odločanje o začasni odredbi restriktiven pristop že zaradi narave in časovnega okvira tega postopka (peti odstavek 32. člena ZUS-1). Tožeča stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, nosi v celoti trditveno in dokazno breme, da s svojimi navedbami in s predloženimi dokazi prepriča sodišče o nujnosti zadržanja sicer izvršljive odločbe državnega organa oziroma druge institucije (oziroma ureditve stanja). Pri tem mora izkazati verjetni nastanek za njo težko popravljive škode, ki bi ji nastala, če sodišče ne bi izdalo predlagane začasne odredbe. Restriktivnost tega pristopa je torej v tem, da mora stranka za to potrebna dejstva in dokaze navesti oziroma predložiti že v predlogu za izdajo začasne odredbe, saj sodišče zaradi zakonsko naložene obveznosti hitrega odločanja nima pooblastila za ugotavljanje dejstev in izvajanje dokazov, ki jih stranka ni navedla.

Z navedbami, ki jih pritožnik v obravnavanem primeru navaja šele v pritožbi, pa ne more uspeti, ker gre za nedovoljene pritožbene novote. V pritožbi sme namreč pritožnik navajati nova dejstva in predlagati dokaze le, če izkaže za verjetno, da jih brez svoje krivde ni mogel navesti oziroma predložiti do konca glavne obravnave, če je postopek tekel brez glavne obravnave, pa do konca postopka na prvi stopnji (prvi odstavek 74. člena ZUS-1). Tega mu v obravnavanem primeru zgolj z navedbami, da je ZUS-1 v tem delu nejasen, ni uspelo izkazati.

9. V obravnavanem primeru je tožnik nastanek težko popravljive škode utemeljeval izključno s tem, da mu bo z odstranitvijo objekta nastala nepopravljiva materialna škoda. Navedel je, da odstranitev v pretežni meri dokončanega objekta brez ogromne škode in izvedbenih težav ni možna ter da se z obstoječim objektom ne povzroča nobena nadaljnja škoda.

10. Po presoji Vrhovnega sodišča je sodišče prve stopnje pravilno presodilo, da pritožnik s temi navedbami ni izkazal verjetnosti nastanka težko popravljive škode kot temeljnega pogoja za izdajo začasne odredbe v smislu 32. člena ZUS-1. Kot je pravilno pojasnilo sodišče prve stopnje v izpodbijanem sklepu, je glede na ustaljeno sodno prakso težko popravljiva škoda (kot pravni standard, ki se presoja glede na konkretne okoliščine posameznega primera) takšna škoda, ki je resna in tožniku neposredno preti, odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve akta. Pri tem je opozorilo na že večkrat sprejeto stališče, da materialna škoda sama po sebi praviloma ne pomeni težko popravljive škode.

Vrhovno sodišče se tako v celoti strinja s presojo sodišča prve stopnje, da pritožniku s pavšalnim in nekonkretiziranim utemeljevanjem, da mu bo z odstranitvijo objekta nastala nepopravljiva materialna škoda, ni uspelo izkazati težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1. Namen začasne odredbe je namreč poseči v izvrševanje izpodbijanega akta ob presoji konkretnih značilnosti posameznega primera.

To pa v skladu z dosedanjo ustaljeno prakso Vrhovnega sodišča v primerih inšpekcijskih ukrepov zagotavlja le varstvo pred škodo, ki presega to, kar po naravi stvari spremlja izvršitev določenega ukrepa.

V obravnavani zadevi bi zato lahko bila upoštevna le škoda v smislu negativnih posledic rušenja objekta, ki bi izhajale iz pritožnikovih razmer, torej ob upoštevanju njegovih subjektivnih okoliščin.

Takih okoliščin pa tožnik v tožbi (ne v pritožbi) ni zatrjeval.

11. Glede na navedeno in ker so ostale pritožbene navedbe za odločitev nebistvene, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

12. Odločitev o stroških temelji na prvem odstavku 165. člena in prvem odstavku 154. člena Zakona o pravdnem postopka v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Takšno pooblastilo sodišču v zvezi z ugotavljanjem dejanskega stanja v upravnem sporu sicer izhaja iz splošnega pravila postopka iz drugega odstavka 20. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče ni vezano na dokazne predloge strank in lahko izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi. Prim. Kerševan, Androjna: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 557 in 558; v tem smislu tudi sklep I Up 174/2018 z dne 17. 10. 2018.

V sklepu I Up 78/2018 z dne 16. 5. 2018 je Vrhovno sodišče pojasnilo, da težko popravljivo škodo sicer lahko predstavlja situacija, ki pomeni ogrožanje preživljanja posameznikov. A navedenega ni mogoče domnevati, niti ne zadošča golo (tožbeno in pritožbeno) zatrjevanje ogroženosti, temveč je treba s stopnjo verjetnosti trditve v tej smeri izkazati.

Primerjaj sklepa Vrhovnega sodišča I Up 348/2016 z dne 11. 1. 2017 in I Up 38/2017 z dne 15. 3. 2017.

Tako Vrhovno sodišče izrecno v sklepu I Up 167/2018 z dne 1. 10. 2018. Iz številnih drugih sklepov, ki so se nanašali na začasne odredbe v primeru izvršitve gradbenih inšpekcijskih ukrepov (npr. I Up 326/2009 z dne 27. 8. 2009, I Up 348/2011 z dne 20. 7. 2011, I Up 710/2011 z dne 15. 12. 2011, I Up 24/2017 z dne 15. 2. 2017 in drugi), sicer izhaja, da tožnik težko popravljive škode ne more izkazovati zgolj z navajanjem posledic upoštevanja inšpekcijskega ukrepa, saj je izvrševanje ukrepa že po naravi stvari povezano z določenimi stroški in škodo.

V tem smislu Vrhovno sodišče v sklepu I Up 189/2018 z dne 7. 11. 2018.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.