VSRS Sklep X Ips 291/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2018-10-17

Sodba UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) III U 178/2016

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

dovoljena revizija - pomembno pravno vprašanje - brezplačna pravna pomoč - vračilo sredstev iz naslova brezplačne pravne pomoči - zastaranje - obligacijsko razmerje - javnopravno razmerje - kondikcijski zahtevek - neupravičena pridobitev - pretrganje zastaranja - analogna uporaba zakona - uporaba določb Zakona o davčnem postopku - napačna uporaba materialnega prava - ugoditev reviziji

Zastaranje terjatve iz naslova prvega odstavka 48. člena ZBPP v zakonu (ne v tem ne v drugem) ni izrecno urejeno. Vendar to še ne pomeni, da navedena terjatev ne zastara. Spoštovanje ustavnih načel pravne varnosti in zaupanja posameznika v pravo (2. člen Ustave Republike Slovenije) terja, da je nezastarljivost določene terjatve z zakonom izrecno določena. To pomeni, da mora terjatev zastarati, sodišče pa mora ob ustaljenih metodah razlage prava ugotoviti, po katerih pravilih in pogojih bo zastaranje terjatve nastopilo.

Določba 48. člena ZBPP predstavlja samostojno pravno podlago za vzpostavitev pravnega razmerja, ki pa ni zasebnopravne, temveč javnopravne narave. Obveznost posameznika je določena z zakonom in oblastni organ jo je pristojen oziroma dolžan izterjati od posameznika. O tej obveznosti je zato treba stranki izdati upravno odločbo, s katero se vzpostavi izvršilni naslov za prisilno izterjavo obveznosti. Kot takšna pa je obveznost zavezanca za vračilo sorodna davkom, zastaranje katerih je urejeno s pravnimi pravili ZDavP-2. Uporaba pravnih pravil iz Obligacijskega zakonika zato za obravnavani primer ni pravilna in je treba glede zastaranja po analogiji uporabiti relevantne določbe ZDavP-2.

Zastaralni rok za izdajo odločbe o vračilu prejetih sredstev brezplačne pravne pomoči začne teči od pravnomočnosti sodne odločbe, s katero je upravičenec do brezplačne prave pomoči pridobil premoženje oziroma dohodke.

I. Revizijama se ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Novi Gorici, III U 178/2016-6 z dne 1. 7. 2016, se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo tožbi tožeče stranke in odpravilo sklep Okrožnega sodišča v Kopru, št. Bpp 384/2003 z dne 6. 5. 2016 (I. točka izreka), toženi stranki pa v korist tožeče stranke naložilo plačilo stroškov postopka (II. točka izreka). S tem sklepom je bilo tožeči stranki naloženo, da v roku 15 dni od prejema tega sklepa na določen transakcijski račun plača znesek v višini 3.841,03 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka 15 dnevnega roka dalje do plačila (I. točka izreka) ter odločeno, da je vračilo začasno založenih sredstev iz naslova prejete brezplačne pravne pomoči prihodek proračuna Republike Slovenije (II. točka izreka).

2. Sodišče prve stopnje je v obrazložitvi izpodbijane sodbe navedlo, da je terjatev tožene stranke do tožeče stranke zastarala na podlagi 346. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ). Menilo je, da je terjatev iz naslova prvega odstavka 48. člena Zakona o brezplačni pravni pomoči (v nadaljevanju ZBPP) kondikcijski zahtevek, ki zastara v petih letih od izdaje pravnomočne sodne odločbe v zadevi, za katero je bila dodeljena brezplačna pravna pomoč. Ugovor tožene stranke o pretrganju zastaranja zaradi njenega poziva na izpolnitev obveznosti naj ne bi bil utemeljen zaradi 368. člena OZ.

3. Tožena stranka (v nadaljevanju revidentka) je zoper sodbo vložila revizijo. Njeno dovoljenost utemeljuje po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, saj glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, tj. zastaranje zahtevka na podlagi prvega odstavka 48. člena ZBPP, Vrhovno sodišče še ni odločalo. Izpostavlja, da je pri tem treba opredeliti 1. pravno naravo zahtevka na vračilo sredstev iz naslova brezplačne pravne pomoči, 2. kdaj začne zastaralni rok teči in kakšno je njegovo trajanje ter 3. katera dejanja organa za brezplačno pravno pomoč imajo učinek pretrganja zastaranja. Izhaja s stališča, da zahtevek za vračilo dodeljene brezplačne pravne pomoči ni kondikcijski in ga zato ni treba obravnavati po pravilih OZ, temveč po pravilih Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2), saj gre za javnopravno terjatev oziroma razmerje. Poleg tega o kondikciji ni mogoče govoriti, saj pravna podlaga za izplačilo brezplačne pravne pomoči ni odpadla. Odločba je še vedno veljavna, neodvisno od uspeha v postopku, za katerega je upravičenec prejel brezplačno pravno pomoč. Revidentka glede vprašanja nastanka terjatve na vračilo brezplačne pravne pomoči navaja, da ta ne nastane takoj, ko je izdana sodna odločba, s katero je upravičenec uspel v postopku, temveč šele ob pogoju, da ta sodna odločba postane pravnomočna in da upravičenec na njeni podlagi dejansko prejme dohodke ali premoženje. Ta trenutek je treba šteti kot tistega, ki označuje začetek teka zastaralnega roka za izdajo odločbe. V obravnavanem primeru pa je prišlo tudi do pretrganja zastaranja, saj je revidentka tožečo stranko večkrat pisno pozvala k plačilu, kar je mogoče šteti kot uradna dejanja organa z namenom izdaje odločbe v smislu 126. člena ZDavP-2. Revidentka predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi, izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbo zavrne oziroma podredno, da reviziji ugodi tako, da izpodbijano sodbo razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje.

4. Revizijo je vložilo tudi državno odvetništvo (takrat državno pravobranilstvo) na podlagi tretjega odstavka 83. člena ZUS-1, ki pa je po vsebini identična reviziji tožene stranke. Vrhovno sodišče se je zato v tem sklepu dejansko opredeljevalo do obeh hkrati, čeprav stališča odgovarjajo le na eno revizijo oziroma revizijske ugovore (tožene stranke).

5. Reviziji sta bili vročeni tožeči stranki, ki je nanjo odgovorila. V odgovoru na reviziji predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji zavrne in potrdi izpodbijano sodbo. Navaja, da ZBPP ne določa zastaralnega roka, zato je treba uporabiti OZ. Uporaba ZDavP-2 naj ne bi bila mogoča, saj organ za brezplačno pravno pomoč ni dolžan ravnati po tem zakonu; ne gre namreč za davčni organ (2. člen ZDavP-2). Prav tako naj v obravnavanem primeru ne bi prišlo do pretrganja zastaranja. Zahteva povrnitev stroškov revizijskega postopka.

7. Reviziji sta dovoljeni iz razloga po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1,

saj so določena vprašanja glede zastaranja zahtevka na podlagi prvega odstavka 48. člena ZBPP pomembna tako za obravnavano zadevo kot širše, o njih pa Vrhovno sodišče še ni odločalo.

8. Na vprašanji, kakšna je pravna narava zahtevka na vračilo sredstev iz naslova brezplačne pravne pomoči, in kdaj začne teči zastaralni rok, bo Vrhovno sodišče odgovorilo v nadaljevanju tega sklepa. Do vprašanj, kakšno je trajanje zastaralnega roka in katera dejanja organa za brezplačno pravno pomoč imajo učinek pretrganja zastaranja, pa se Vrhovno sodišče ne bo posebej opredeljevalo, saj je odgovor nanje mogoče razbrati že z branjem zakonskega besedila 125. in 126. člena ZDavP-2.

9. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). Vendar pa ima navedeni preizkus v upravnem sporu svoje meje, saj je tudi kritika pravne presoje ugotovljenih dejstev lahko celovita le ob ustrezni revizijski trditveni podlagi,

v postopku revizije pa se presoja tudi omejuje na obseg, ki izhaja iz dovoljenosti revizije kot vsebinske procesne predpostavke. To pomeni, da se v primeru, da je revizija dovoljena zaradi odgovora na pomembno pravno vprašanje (2. točka drugega odstavka 83. člena ZUS-1), tudi presoja sodišča v postopku revizije omejuje na trditveno podlago revidenta in okvir presoje, ki izhaja iz navedenega pomembnega pravnega vprašanja.

V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

10. V obravnavani zadevi ni sporno, da je bila tožeči stranki v pravdni zadevi P 159/2000, ki se je vodila pred Okrožnim sodiščem v Kopru, z odločbo št. Bpp 384/2003 z dne 26. 8. 2003 in odločbo št. Bpp 384/2003 z dne 13. 5. 2004 odobrena brezplačna pravna pomoč v obliki zastopanja in sestave morebitnih vlog ter oprostitve plačila stroškov postopka, ki je tekel zaradi ugotovitve skupnega premoženja in deleža na njem. V zadevi tudi ni sporno, da je bilo v pravdnem postopku odločeno s sodbo št. P 159/2000 z dne 28. 6. 2005, ki je postala pravnomočna 10. 5. 2010. Niti ni sporno, da je tožeča stranka z zahtevkom deloma uspela tako, da je bil ugotovljen obseg skupnega nepremičnega in premičnega premoženja ter na tem skupnem premoženju ugotovljen delež tožeče stranke in D. O., vsakega do ½, ter da je D. O. dolžan plačati tožeči stranki 1.348,841,50 SIT (5.628,60 EUR) z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 17. 12. 1999 dalje do plačila.

11. ZBPP v prvem odstavku 48. člena določa, da če je upravičenec do brezplačne pravne pomoči delno ali v celoti uspel v postopku in je na podlagi pravnomočne odločbe sodišča pridobil premoženje oziroma dohodke, je dolžan povrniti Republiki Sloveniji razliko med stroški, ki so bili dejansko plačani iz naslova brezplačne pravne pomoči, in zneskom, ki ga je povrnila nasprotna stranka iz naslova stroškov postopka, oziroma tistim zneskom, ki ga je Republika Slovenija izterjala od nasprotne stranke v skladu s 46. členom tega zakona.

12. V zadevi je sporno, ali je terjatev, ki jo je od tožeče stranke na navedeni pravni podlagi želela izterjati revidentka, zastarala.

Pravna narava zahtevka na podlagi 48. člena ZBPP

13. Zastaranje terjatve iz naslova prvega odstavka 48. člena ZBPP v zakonu (ne v tem ne v drugem) ni izrecno urejeno. Vendar to še ne pomeni, da navedena terjatev ne zastara. Spoštovanje ustavnih načel pravne varnosti in zaupanja posameznika v pravo (2. člen Ustave Republike Slovenije) terja, da je nezastarljivost določene terjatve z zakonom izrecno določena. To pomeni, da mora terjatev zastarati, sodišče pa mora ob ustaljenih metodah razlage prava ugotoviti, po katerih pravilih in pogojih bo zastaranje terjatve iz omenjene določbe ZBPP nastopilo. Gre za pravno praznino, ki jo je treba zapolniti ob analogni uporabi ustreznih obstoječih pravnih pravil o zastaranju.

14. Stališče sodišča prve stopnje, da je v obravnavanem primeru treba uporabiti pravna pravila o zastaranju, ki so urejena v OZ, je po presoji Vrhovnega sodišča materialnopravno zmotno, saj ta rešitev pravnosistemsko ni ustrezna. Uporaba zakonske analogije namreč narekuje uporabo najbližjega pravnega pravila, ki ureja pravni praznini sorodno področje oziroma pravno razmerje, saj se s tem tudi najbolj približa upoštevanju volje zakonodajalca, ki je primerljive primere uredil na določen način.

15. Revidentka pravilno opozarja, da upravičenec do brezplačne pravne pomoči v razmerju do organa za brezplačno pravno pomoč, ko gre za vprašanje vračila zneska, ki ga je upravičenec prejel na podlagi odločbe istega organa, ni v prirejenem, enakopravnem položaju. Za njuno razmerje ne veljajo pravila dispozitivnosti in avtonomnosti urejanja vsebine tega razmerja. Prav nasprotno. Subjekta sta v razmerju nad- oziroma podrejenosti, saj je eden od njiju v pravnem položaju, ki mu omogoča oziroma daje pristojnost, da drugemu enostransko in oblastveno nalaga obveznost. To pa v temelju izključuje obligacijskopravno naravo njunega razmerja in s tem tudi uporabo pravnih pravil OZ glede zastaranja.

16. Na navedeno ne more vplivati razlaga, da je revidentka od tožeče stranke upravičena zahtevati vračilo prejete brezplačne pravne pomoči na podlagi kondikcije oziroma instituta neupravičene pridobitve, ki je urejen v OZ (190. člen in nasl.).

Takšno stališče je napačno, saj pravna podlaga za revidentkin zahtevek ni v neupravičeni pridobitvi, temveč v določbi 48. člena ZBPP, ki izrecno ureja navedeni pravni položaj.

17. V obravnavanem primeru dejanski stan neupravičene pridobitve ni izpolnjen, saj do obogatitve oziroma prikrajšanja ni prišlo brez pravnega temelja. Pravni temelj za nudenje brezplačne pravne pomoči je obstajal (že omenjeni odločbi Okrožnega sodišča v Kopru) in obstaja še naprej, saj odločbi nista bili odpravljeni ali spremenjeni.

Dejstvo, da je stranka v postopku, za katerega ji je bila brezplačna pravna pomoč odobrena, uspela, na navedeno ne more vplivati.

18. Določba 48. člena ZBPP tako predstavlja samostojno pravno podlago za vzpostavitev novega pravnega razmerja med organom za brezplačno pravno pomoč in posameznikom – upravičencem do brezplačne pravne pomoči, ki pa ni zasebnopravne, temveč javnopravne narave. Obveznost posameznika je določena z zakonom in oblastni organ jo je pristojen oziroma dolžan izterjati od posameznika.

O tej obveznosti je zato treba stranki (zavezancu za vračilo, upravičencu do brezplačne pravne pomoči) izdati upravno odločbo, saj ta obveznost – čeprav ni izrecno določena z zakonom – izhaja iz narave stvari (2. člen Zakona o splošnem upravnem postopku).

S to odločbo se tudi vzpostavi izvršilni naslov za prisilno izterjavo obveznosti,

kot takšna pa je obveznost tožeče stranke sorodna davkom, zastaranje katerih je urejeno s pravnimi pravili Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2).

19. Glede vprašanj trajanja zastaralnih rokov in okoliščin, ki pretrgajo zastaranje, je zato treba v obravnavani zadevi analogno uporabiti določbi 125. in 126. člena ZDavP-2. Na ustreznost navedene analogije kot vsebinsko najbližje predmetnemu razmerju kažejo tudi druge določbe ZBPP, ki uporabo davčnega izvršilnega postopka izrecno predvidevajo (npr. četrti odstavek 46. člena ZBPP). Ob tem Vrhovno sodišče opozarja, da so okoliščine na strani revidentke, ki pretrgajo zastaranje, drugačne od okoliščin, določenih v OZ.

20. Vprašanje začetka teka zastaralnega roka je drugo revizijsko vprašanje, ki terja razlago zakona, saj izrecno ni urejeno.

21. V obravnavanem primeru je sodišče prve stopnje izhajalo s stališča, da je relevanten trenutek pravnomočnost sodne odločbe v zadevi, za katero je bila dodeljena brezplačna pravna pomoč, kar je pravilno tudi po presoji Vrhovnega sodišča.

22. Glede na zakonsko besedilo 48. člena ZBPP je pravnomočnost sodne odločbe, s katero je upravičenec do brezplačne pravne pomoči pridobil premoženje oziroma dohodke nujna predpostavka za nastop obveznosti po tej določbi in torej tudi za začetek zastaranja izterjave le-te. Tako začne teči zastaralni rok za izdajo odločbe o vračilu prejetih sredstev brezplačne pravne pomoči na tej zakonski podlagi od tega trenutka dalje (prvi odstavek 125. člena ZDavP-2), zastaralni rok za izterjavo te obveznosti v davčnem postopku pa od dneva, ko bi bilo navedeni znesek treba plačati skladno z izdano odločbo (tretji odstavek 125. člena ZDavP-2). Pravila glede pretrganja in zadržanja zastaranja tudi v tem primeru ureja 126. člen ZDavP-2.

23. Ob tem Vrhovno sodišče pripominja, da določba tretjega odstavka 48. člena ZBPP, ki določa, da se v nobenem primeru od upravičenca do brezplačne pravne pomoči ne sme terjati več, kot je v postopku dejansko dobil, daje podlago za ugovor v izvršilnem postopku, ki jo mora ustrezno upoštevati tudi pristojni davčni organ in ni pogoj za izdajo odločbe o vračilu sredstev (izvršilnega naslova).

24. Glede na to, da je sodišče zmotno uporabilo materialno pravo, saj se je oprlo na določbe OZ namesto na določbe ZDavP-2, vključno z določbami o pretrganju zastaranja, je v posledici nepopolno ugotovilo dejansko stanje, zaradi česar je moralo Vrhovno sodišče na podlagi drugega odstavka 94. člena ZUS-1 odločiti, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

25. Odločitev o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Ker je bila v obravnavani zadevi izpodbijana sodba sodišča prve stopnje izdana pred začetkom uporabe ZPP-E, to je pred 14. 9. 2017, se revizijski postopek konča po do tedaj veljavnem ZPP (tretji odstavek 125. člena ZPP-E) in posledično po dotedanjih določbah ZUS-1.

Tako Vrhovno sodišče tudi izrecno že v zadevi II Ips 328/2009 z dne 26. 8. 2009 glede uporabe 371. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki je tedaj vseboval identično določbo kot 86. člen ZUS-1.

Glej sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 420/2014 z dne 2. 12. 2015.

Glej Plavšak, N., Pavčnik, M.: Obligacijski zakonik s komentarjem (splošni del), GV Založba 2003, Ljubljana, 1. knjiga, 89. stran.

Določbi prvega in tretjega odstavka 190. člena OZ določata, da kdor je bil brez pravnega temelja obogaten na škodo drugega, je prejeto dolžan vrniti, če je to mogoče, sicer pa nadomestiti vrednost dosežene koristi. Obveznost vrnitve oziroma nadomestitve vrednosti nastane tudi, če kdo nekaj prejme glede na podlago, ki se ni uresničila ali je pozneje odpadla.

Avtentična razlaga 195. člena Obligacijskega zakonika, Uradni list, št. 32/2004.

Nenazadnje je tudi dodelitev brezplačne pravne pomoči javnopravna zadeva, ki se vodi po pravilih Zakona o splošnem upravnem postopku.

Ta v drugem odstavku določa: „Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave zadeve.“

Na podlagi 288. in 289. člena ZUP izvršbo upravne odločbe za izpolnitev denarnih obveznosti opravi davčni organ po postopku, predpisanem za izvršbo davčnih obveznosti.

Glej tudi sodbo Vrhovnega sodišča I Ips 27374/2013-30 z dne 12. 6. 2014.

Zakon o brezplačni pravni pomoči (2001) - ZBPP  - člen 46, 46/4, 48, 48/1

Obligacijski zakonik (2001) - OZ  - člen 190

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 2, 288, 289

Zakon o davčnem postopku (2006) - ZDavP-2  - člen 125, 126

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.