VSRS Sklep X Ips 19/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-05-31

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

dovoljenost revizije - verifikacija lekarne - vrednostni kriterij - pravica ali obveznost ni izražena v denarni vrednosti - pravna vprašanja se ne nanašajo na vsebino zadeve in niso bistvena za pravilno in zakonito odločitev - zavrženje revizije

Po povedanem v postopku verifikacije ni mogoče pridobiti dovoljenja za opravljanje lekarniške dejavnosti. Vprašanji, ali obstaja potreba po izdaji zdravil oziroma ali bi morala občina določeni osebi dovoliti odprtje lekarne na svojem območju, se zato tudi z vidika varstva konkurence lahko obravnava le v postopku proti občini.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju revidentka) zoper sklep Ministrstva za zdravje, št. 1600-15/2015/14 z dne 4. 12. 2015. Z njim je bila zavržena revidentkina vloga za verifikacijo Lekarne A.

2. Zoper navedeno pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje vlaga revidentka revizijo. Njeno dovoljenost utemeljuje s sklicevanjem na 1., 2. in 3. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo spremeni in ugodi tožbenemu predlogu, podredno pa, da jo razveljavi in vrne zadevo v ponovno odločanje prvostopenjskemu sodišču. Zahteva povračilo stroškov revizijskega postopka.

4. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti. Vrhovno sodišče glede na značilnost tega pravnega sredstva ter svoj položaj in temeljno funkcijo v sodnem sistemu svojih odločitev o tem, da revizija ni dovoljena, podrobneje ne razlaga.

5. Po 1. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, presega 20.000,00 EUR. Dovoljenost revizije po tej določbi ZUS-1 revidentka utemeljuje z navedbo, da znaša njeno finančno prikrajšanje zaradi nezmožnosti odprtja lekarne v Občini Škofljica preko 20.000,00 EUR letno.

6. V obravnavani zadevi je predmet spora presoja zakonitosti sklepa o zavrženju vloge za verifikacijo lekarne. V tem sklepu pa pravica ali obveznost stranke ni izražena v denarni vrednosti, zato pogoj za dovoljenost revizije po navedeni določbi ZUS-1 ni izpolnjen.

7. Po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem pravnem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo. Kakšne so zahteve za to, da se pravno vprašanje upošteva kot izpolnjevanje pogoja za dovoljenost revizije, izhaja iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča.

8. Revidentka zahtev za obravnavo revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 ni izpolnila. Vprašanj, ki jih izpostavlja, razen šestega, ni mogoče reševati v sporu, usmerjenemu samo proti toženki, niti v okviru odločanja o verifikaciji lekarne, kar je predmet izpodbijanega toženkinega sklepa.

Zato ta vprašanja po vsebini niso pomembna za rešitev te zadeve. Iz določb ZLD jasno izhaja, da je občina tista, ki se odloči, kako bo organizirala preskrbo z zdravili na svojem območju.

Toženka nato odloča zgolj, ali bo k odločitvi občine dala soglasje.

Predmet izpodbijane odločbe pa ni bilo zavrženje revidentkine vloge za izdajo takega soglasja, temveč zavrženje vloge za verifikacijo lekarne. Postopek verifikacije pa je namenjen zgolj presoji, ali lekarna izpolnjuje kadrovske, prostorske in druge materialne pogoje za opravljanje svojih nalog.

Po povedanem v postopku verifikacije ni mogoče pridobiti dovoljenja za opravljanje lekarniške dejavnosti v Občini ... Vprašanji, ali obstaja potreba po izdaji zdravil oziroma ali bi morala občina določeni osebi dovoliti odprtje lekarne na svojem območju, se zato tudi z vidika varstva konkurence lahko obravnava le v postopku proti občini.

pa izhaja že iz prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, po katerem organ zahtevo s sklepom zavrže, če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma če po tem zakonu ne more biti stranka. Ker je torej že iz besedila te določbe jasno razvidno, da organ zavrže zahtevo, ki jo vloži oseba, ki ni upravičeni vlagatelj, ne gre za pomembno vprašanje.

10. Po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če ima odločitev, ki se izpodbija v upravnem sporu, zelo hude posledice za stranko. Zelo hude posledice, ki so nedoločen pravni pojem, je treba izkazati v vsakem primeru posebej. Upoštevaje pravilo o trditvenem in dokaznem bremenu ter ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča mora revidentka obrazložiti, kakšne konkretne posledice ima zanjo izpodbijana odločitev, navesti razloge, zakaj so te posledice zanjo zelo hude, in to tudi izkazati.

11. Revidentka navaja, da izpodbijana odločitev zelo posega v njeno ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave RS) in svobode ustanavljanja (49. člen Pogodbe o delovanju Evropske Unije). Sklicevala se je tudi na finančno prikrajšanje, večje od 20.000 EUR letno, ter na dejstvo, da se v ...., kjer ona že ima lekarno, gradi lekarna javnega zavoda Lekarna Ljubljana. Po odprtju te lekarne, ki je predvideno v letu 2017, pričakuje bistven upad prihodkov, zato bi bilo čim hitrejše odprtje lekarne A. zanjo ključnega pomena za preprečitev tega upada. S temi navedbami pa ni izkazala pogoja obstoja zelo hudih posledic v smislu 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Njene ocene, koliko bi znašali prihodki iz vodenja lekarne na Xi, so zgolj hipotetične. Ni trdila niti izkazala, da bo z izpodbijano odločitvijo ogroženo njeno preživljanje oz. preživljanje njenih bližjih.

12. Ker uveljavljeni pogoji za dovoljenost revizije iz drugega odstavka 83. člena ZUS-1 niso izpolnjeni, je Vrhovno sodišče na podlagi 89. člena ZUS-1 revizijo zavrglo kot nedovoljeno.

13. Revidentka z revizijo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Razlogi za to so pojasnjeni v sodbi X Ips 420/2014 z dne 2. 12. 2015.

Primerjaj sklepe X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 592/2007 z dne 21. 5. 2009, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009, X Ips 660/2008 z dne 14. 11. 2010, X Ips 301/2010 z dne 5. 5. 2011, X Ips 169/2013 z dne 10. 10. 2013, X Ips 64/2014 z dne 18. 9. 2014, X Ips 87/2014 z dne 22. 10. 2014.

1. Ali je zasebnikom, ki izvajajo lekarniško dejavnost na podlagi podeljene koncesije, na podlagi določb Zakona o lekarniški dejavnosti (ZLD) in prava EU dovoljeno ustanavljati oz. verificirati nove poslovne enote oziroma podružnice tudi izven območja (občine), za katerega jim je podeljena koncesija? 2. Ali je dovoljeno javnim zavodom, ki opravljajo lekarniško dejavnost, ustanavljati poslovne enote oziroma podružnice izven območja občin, ki so (so)ustanoviteljice tega javnega zavoda? 3. Če je odgovor na prvo vprašanje negativen, na drugo pa pozitiven, kakšen je pravni temelj za takšno razlikovanje med zasebnimi in javnimi zavodi, ki oboji opravljajo lekarniško dejavnost? 4. Ali so določbe ZLD o ustanavljanju poslovnih enot oz. podružnic lekarn v skladu z določbo 49. člena PDEU in sodbo Sodišča EU v zadevi C-367/12? 5. Ali slovenska zakonodaja daje na voljo zadostna objektivna, vnaprej znana in nediskriminatorna merila v smislu sodbe Sodišča EU v zadevi C-367/12, pod katerimi je dovoljeno ustanavljanje poslovnih enot oziroma podružnic lekarn? Kaj pomeni morebitni negativni odgovor na to vprašanje za pravice tožnice? 7. Ali je mogoče opravljanje lekarniške dejavnosti s strani zasebnega izvajalca (koncesionarja) šteti za opravljanje nepridobitne dejavnosti? 8. Kakšen je zadosten izkaz potrebe po odprtju nove podružnice lekarne? Ali je glede na pravo EU ter glede na odločbo v zadevi C-367/12 dopustno kot izkaz potrebe zahtevati predhodno soglasje občine, v kateri naj bi bila locirana nova podružnica lekarne? Ali ima občina pri odločanju o (ne)izdaji soglasja neomejeno diskrecijsko pravico? 9. Ali ima oblastno omejevanje ustanavljanja lekarn oz. njihovih podružnic na podlagi določb ZLD čezmejni učinek na trgu EU v smislu člena 101 PDEU?

Torej, ali bo lekarniške storitve na svojem območju zagotavljala s podelitvijo koncesije ali z ustanovitvijo javnega zavoda.

V skladu s prvim odstavkom 5. člena ZLD mora imeti lekarna ustrezne kadre, prostore in opremo glede na obseg dejavnosti, ki jo opravlja, ter primerno zalogo in vrste zdravil. V drugem odstavku istega člena pa je bilo zapisano, da natančnejše pogoje, ki jih mora izpolnjevati lekarna oziroma podružnica lekarne glede kadrov, prostorov in opreme, predpiše ministrstvo, pristojno za zdravstvo. Šesti člen ZLD pa določa, da lahko lekarna oziroma podružnica lekarne prične opravljati lekarniško dejavnost, ko ministrstvo, pristojno za zdravstvo ugotovi, da izpolnjuje kadrovske pogoje in pogoje glede prostorov in opreme, določene s tem zakonom in predpisi, izdanimi na njegovi podlagi. Na tej podlagi je bil sprejet Pravilnik o pogojih za opravljanje lekarniške dejavnosti, ki postopek verifikacije ureja v 31. členu.

Vprašanje 6: Ali je glede na določbe veljavnih predpisov dopustno zavreči vlogo za verifikacijo nove poslovne enote lekarne z argumentom, da vlagatelj vloge (koncesionar) nima stvarne legitimacije za vložitev zahtevka za verifikacijo?

Npr. sklepi X Ips 212/2008 z dne 4. 11. 2010, X Ips 687/2007 z dne 17. 6. 2010, X Ips 85/2009 z dne 19. 8. 2010, X Ips 148/2010 z dne 19. 8. 2010, X Ips 355/2011 z dne 23. 11. 2011, X Ips 455/2012 z dne 24. 4. 2013, X Ips 258/2014 z dne 28. 8. 2014, X Ips 227/2015 z dne 26. 8. 2015.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 83, 83/2

Zakon o lekarniški dejavnosti (1992) - ZLD  - člen 5, 6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.