VSRS Sklep I Up 21/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-04-05

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

dovoljenost tožbe župana zoper odločbo o nadomestilu plače po prenehanju funkcije - izvirna pristojnost občine - naloge občine iz prenesene državne pristojnosti

Župan na podlagi določbe šestega odstavka 33. člena ZLS ne more začeti sodnega postopka zaradi nezakonitosti vseh posamičnih odločitev občinskega sveta, ampak le glede tistih, ki se nanašajo na naloge iz izvirne pristojnosti občine.

Odločba občinske mandatno-volilne komisije o pravici do nadomestila plače po prenehanju funkcije župana ni odločitev občinskega sveta iz šestega odstavka 33. člena ZLD.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožena stranka trpi sama svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 1. in 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot nedovoljeno zavrglo tožnikovo tožbo zoper odločbo Komisije za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja Občine A. (v nadaljevanju mandatno-volilna komisija), št. 0325-0003/2014-2 z dne 8. 12. 2014. S to odločbo je bila prejšnjemu županu B. B. za čas treh mesecev od prenehanja funkcije priznana pravica do nadomestila plače v višini 80 % zadnje mesečne plače.

2. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je tožbo vložil aktualni župan omenjene občine, sklicujoč se na šesti odstavek 33. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS). Po presoji sodišča v konkretnem primeru ne gre za odločitev iz te določbe, saj je mandatno-volilna komisija odločbo izdala na podlagi lastnega statutarnega ter zakonskega pooblastila iz 14. in 15. člena Zakona o funkcionarjih v državnih organih (v nadaljevanju ZFDO). Izpodbijana odločitev glede na predmet odločanja (o pravici do nadomestila plače po prenehanju funkcije), glede na organ, ki jo je izdal, in glede na pravno podlago ne sodi med odločitve občinskega sveta iz omenjene določbe ZLS, zato župan zoper njo ne more sprožiti postopka pred upravnim sodiščem. Izpodbijani akt tako ne posega v njegovo pravico, niti za odločanje o tej zadevi ni podana sodna pristojnost.

3. Tožnik je zoper navedeni sklep vložil pritožbo. Navaja, da ker je mandatno-volilna komisija telo občinskega sveta in je sestavljena le iz njegovih članov, odloča v funkciji občinskega sveta. Tako bi bilo v nasprotju z namenom šestega odstavka 33. člena ZLS, če župan pristojnosti, ki jih ima glede odločitve občinskega sveta kot celote, ne bi imel, ko gre za odločitev njegovega ožjega dela. Ob drugačni razlagi bi se lahko občinski svet izognil nadzoru nad zakonitostjo svojega dela tako, da bi določil, da je za odločanje o zadevah, ki bi utegnile biti sporne, pristojna mandatno-volilna komisija. Pritožnik tudi meni, da se določbe ZFDO ne bi smele uporabljati za funkcionarje lokalnih oblasti. Omenjeni zakon je bil namreč sprejet glede na prejšnjo politično ureditev, ko je bila občina družbenopolitična skupnost, medtem ko je sedaj samoupravna lokalna skupnost. Zato „občina“ po ZFDO ni sedanja občina, prav tako tudi ne funkcionarji, ki so bili poleg naštetih v omenjenem zakonu še osebe, ki so jih na funkcijo volile skupščine družbenopolitičnih skupnosti. Poleg tega ob ustanovitvi občin niso bili predvideni finančni viri za nadomestila funkcionarjem v „državnih“ organih. Predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavi in meritorno odloči o tožbenem zahtevku.

4. Toženka (mandatno-volilna komisija) v odgovoru zavrača pritožbene očitke. Med drugim navaja, da se določba šestega odstavka 33. člena ZLS ne nanaša na odločitve delovnih teles občinskega sveta. Zanika, da bi šlo za prelaganje pristojnosti občinskega sveta nanjo, saj ima lastno pooblastilo za odločanje o pravici do spornega nadomestila. Res je v 1. členu ZFDO opredeljeno, kdo so funkcionarji, vendar je ta opredelitev še iz leta 1990. Ne glede na to so se pravice poklicnih občinskih funkcionarjev po prenehanju funkcije urejale po tem zakonu od ustanovitve novih občin v letu 1994 dalje, saj so občine nasledile nekdanje občine. Tudi iz sodne prakse Višjega delovnega sodišča (npr. sodba Pdp 474/2013 z dne 26. 9. 2013) izhaja, da je župan funkcionar, za katerega veljajo določila, ki določajo pravico do nadomestila po prenehanju funkcije. Neutemeljeno je zatrjevanje, da bi pravica do nadomestila imela pravno podlago le, če bi država zagotovila vir financiranja. Evropska listina lokalne samouprave ne preprečuje prenosa pooblastil in nalog za posebne namene v skladu z zakonom na lokalne oblasti, zato ni nobene omejitve, da ne bi zakon določil enaka pravila za državne in občinske funkcionarje glede pravice do nadomestila po prenehanju funkcije. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo zavrne, tožniku pa naloži plačilo pritožbenih stroškov.

7. Izpodbijani sklep je bil izdan v ponovljenem postopku, potem ko je Vrhovno sodišče prejšnji sklep sodišča prve stopnje I U 2045/2014-8 z dne 13. 4. 2016 o zavrženju tožbe razveljavilo in mu zadevo vrnilo v ponovni postopek. V skladu z napotilom je sodišče prve stopnje v ponovljenem postopku preizkusilo, ali ima pritožnik kot župan v šestem odstavku 33. člena ZLS pooblastilo (pravni interes) za vložitev tožbe zoper odločbo o prejemanju nadomestila po prenehanju funkcije župana.

8. Pritožnikovo stališče je, da izpodbijana odločitev spada med odločitve občinskega sveta iz šestega odstavka 33. člena ZLS. Vrhovno sodišče se je zato najprej opredelilo do vprašanja, na katere odločitve občinskega sveta meri omenjena določba oziroma glede katerih lahko župan vloži tožbo v upravnem sporu.

9. Ustava RS v 140. členu opredeljuje delovno področje samoupravnih lokalnih skupnosti. V pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine (prvi odstavek navedenega člena). Država lahko z zakonom prenese na občine opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, če za to zagotovi tudi potrebna sredstva (drugi odstavek). Ustava predvideva tudi državni nadzor nad delovanjem lokalne samouprave s tem, ko določa, da državni organi nadzorujejo zakonitost dela organov lokalnih skupnosti (144. člen Ustave), v zadevah, ki jih je na organe lokalne skupnosti prenesla država, pa opravljajo tudi nadzor nad primernostjo in strokovnostjo njihovega dela (tretji odstavek 140. člena). To pomeni, da državni organi nadzorujejo zakonitost delovanja občinskih organov tako pri opravljanju nalog iz izvirne kot prenesene pristojnosti, pri slednjih pa nadzirajo še primernost in strokovnost dela občinskih organov.

10. Poleg navedenega zunanjega nadzora ZLS uvaja še notranji nadzor nad zakonitostjo delovanja občine, ki ga izvajajo občinski organi (občinski svet, župan, nadzorni odbor), vsak v okviru svojih pristojnosti. Županova tovrstna pooblastila so urejena v 33. členu ZLS. Določeno je, da župan zadrži objavo splošnega akta občine, če meni, da je neustaven ali nezakonit, in predlaga občinskemu svetu, da o njem ponovno odloči na naslednji seji, pri čemer mora navesti razloge za zadržanje. Če občinski svet vztraja pri svoji odločitvi, se splošni akt objavi, župan pa lahko vloži pri ustavnem sodišču zahtevo za oceno njegove skladnosti z ustavo in zakonom (peti odstavek). Župan zadrži izvajanje odločitve občinskega sveta, če meni, da je nezakonita, ali je v nasprotju s statutom ali drugim splošnim aktom občine, in predlaga občinskemu svetu, da o njej ponovno odloči na prvi naslednji seji, pri čemer mora navesti razloge za zadržanje. Ob zadržanju izvajanja odločitve občinskega sveta župan opozori pristojno ministrstvo na nezakonitost take odločitve. Če občinski svet ponovno prejme enako odločitev, lahko župan začne postopek pri upravnem sodišču (šesti odstavek). Če se odločitev občinskega sveta nanaša na zadevo, ki je z zakonom prenesena v opravljanje občini, župan opozori pristojno ministrstvo na nezakonitost oziroma neprimernost take odločitve (sedmi odstavek).

11. Navedene določbe vzpostavljajo župana kot varuha zakonitosti glede odločitev občinskega sveta s tem, ko določajo, na kakšen način sme poseči vanje. Tako je v šestem odstavku opredeljen županov nadzor nad odločitvami občinskega sveta, ki ne pomenijo sprejemanja splošnih aktov, torej nad konkretnimi odločitvami(1). Kadar je vprašljiva zakonitost tovrstne odločitve, je zaradi izvajanja nadzora državnih organov razumljiva županova dolžnost, da ob zadržanju izvajanja odločitve o njeni nezakonitosti obvesti pristojno ministrstvo, ki v okviru zadev iz svoje pristojnosti izvršuje nadzorstvo tudi nad zakonitostjo posamičnih aktov občine (prvi odstavek 88. a člena ZLS). Če županova intervencija ni uspešna in občinski svet kljub razlogom, ki so župana vodili pri zadržanju izvršitve odločitve, ponovno odloči enako, ima župan možnost izpodbijati zakonitost odločitve v upravnem sporu, vendar le, če ne gre za zadevo iz prenesene državne pristojnosti. Za te zadeve namreč velja posebna ureditev v sedmem odstavku 33. člena, ki županu nalaga obveščanje pristojnega ministrstva o nezakonitosti oziroma neprimernosti odločitve.

12. Iz navedenega razlikovanja med odločitvami v zadevah iz prenesene in izvirne pristojnosti (pri teh župan nadzira tudi njihovo skladnost s statutom ali drugim občinskim splošnim aktom), izhaja, da župan na podlagi določbe šestega odstavka 33. člena ZLS ne more začeti sodnega postopka zaradi nezakonitosti vseh posamičnih odločitev občinskega sveta, ampak le glede tistih, ki se nanašajo na naloge iz izvirne pristojnosti občine.(2)

13. Zato je nadaljnje vprašanje v tej zadevi, ali je odločitev o pravici do prejemanja nadomestila po prenehanju funkcije župana mogoče opredeliti kot odločanje v zadevi, povezani z delovanjem samoupravne lokalne skupnosti iz izvirne pristojnosti. Splošno rečeno, v skladu s prvim odstavkom 140. člena Ustave v ta okvir sodijo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine. Podrobneje so opredeljene v 21. členu ZLS, ki določa, da občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena (izvirne naloge), ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom (prvi odstavek). V skladu z drugim odstavkom istega člena gre za naloge občine, ki so pomembne za zadovoljevanje potreb njenih prebivalcev.(3)To pomeni, da so v izvirni pristojnosti občine (njenih organov) zadeve, ki so lokalne v tem, da so po naravi stvari omejene na njeno območje, in so javnega pomena, ker zadevajo prebivajoče na tem območju, torej populacijo na splošno oziroma njihove skupne potrebe in interese. Izvajanje teh nalog je tako bistvenega pomena za bivanje in/ali delo prebivalcev na tem območju. S tem pa so povezane naloge na področjih, ki primeroma izhajajo iz drugega odstavka 21. člena ZLS (sociala, komunala, varstvo okolja, gradnja stanovanj, cest in drugih javnih površin, skrbi za red in mir, upravljanje z občinskim premoženjem, sprejemanje občinskih splošnih aktov, organiziranje občinske uprave itd.).

14. V tem okviru so opredeljene tudi naloge občinskega sveta kot najvišjega organa odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine (prvi odstavek 29. člena ZLS). V okviru svojih pristojnosti občinski svet: sprejema statut občine; sprejema odloke in druge občinske akte; sprejema prostorske in druge plane razvoja občine; sprejema občinski proračun in zaključni račun; imenuje in razrešuje člane nadzornega odbora ter člane komisij in odborov občinskega sveta; nadzoruje delo župana, podžupana in občinske uprave glede izvrševanja odločitev občinskega sveta; odloča o pridobitvi in odtujitvi občinskega premoženja, če ni s tem zakonom drugače določeno; imenuje in razrešuje člane sveta za varstvo uporabnikov javnih dobrin; odloča o drugih zadevah, ki jih določa zakon in statut občine (drugi odstavek istega člena). Pomembno je tudi, da občinski svet vse svoje odločitve (pri sprejemanju splošnih aktov, pri imenovanjih in razrešitvah ter pri odločanju v konkretnih zadevah) sprejema na svoji seji z večino opredeljenih glasov navzočih članov (prvi odstavek 35. člena ZLS). Na drugi strani ZLS glede nalog iz izvirne pristojnosti občine ne določa nobenih odločevalskih pristojnosti delovnih teles občinskega sveta (komisij in odborov), saj imajo te zgolj posvetovalno in predlagalno vlogo.(4)

15. Po navedenem se županovo pooblastilo za začetek upravnega spora iz šestega odstavka 33. člena ZLS nanaša na odločitve v lokalnih zadevah javnega pomena, ki so pomembne za (povezane, vplivajo na) zagotavljanje pogojev za življenje prebivajočih na območju konkretne občine oziroma zadovoljevanje njihovih potreb in interesov. Odločanje o pravici do nadomestila plače po prenehanju funkcije župana ni tovrstna odločitev. Nanaša se na razmerje med občino in njenim nekdanjim županom ter iz tega izvirajočega zahtevka za nadomestilo plače po prenehanju mandata. Poleg tega je odločitev sprejela mandatno-volilna komisija kot pristojni organ po ZFDO za odločanje o posamični pravici nekdanjega občinskega funkcionarja na delovnopravnem področju.(5)

16. Glede na navedeno je neutemeljeno pritožbeno stališče, da je treba sporno odločitev obravnavati kot odločitev občinskega sveta iz šestega odstavka33. člena ZLS. Še zlasti, ker pritožba tako stališče utemeljuje zgolj s personalno povezanostjo mandatno-volilne komisije in občinskega sveta ter brez upoštevanja, da je pooblastilo iz šestega odstavka 33. člena uporabljivo le za odločitve v lokalnih javnih zadevah. Ali je ureditev ZLS, ki županu omogoča sprožitev upravnega spora le zoper tovrstne odločitve občinskega sveta, ne pa tudi zoper odločitve njegovih delovnih teles, primerna ali ne, ni pravno vprašanje ampak stvar primernosti zakonske ureditve nadzora nad delovanjem občinskih organov.

17. V obravnavanem primeru tudi ni prišlo do prenosa pristojnosti z občinskega sveta na mandatno-volilno komisijo, saj je slednja svojo pristojnost izrecno utemeljila v določbah ZFDO(6), ne pa v aktu občinskega sveta (konkretnih okoliščin v tej smeri ne zatrjuje niti pritožnik). Zato so za obravnavani primer neupoštevne pritožbene navedbe oziroma pomisleki, da bi se lahko občinski svet izognil nadzoru na način, da bi za odločanje v morebitno spornih primerih določil pristojnost komisije namesto svojega odločanja v polni sestavi. Drži sicer, kar pravi pritožnik, da občinski svet ureja svoje delo s poslovnikom (prvi odstavek 36. člena ZLS). Ker pa je ta le organizacijski predpis, ki podrobneje določi način delovanja občinskega sveta, ta z njim ne more prenesti na druge organe svojih zakonskih odločevalskih pristojnosti in predpisanega načina odločanja. Pritožnik ne trdi, da gre v konkretnem primeru za tak obid zakona, zato je treba tudi ta pritožbeni argument, ki naj bi govoril v prid razumevanju, da je izpodbijana odločitev mandatno-volilne komisije dejansko odločitev občinskega sveta, kot neutemeljen zavrniti.

18. Ker tožba ni dovoljena, so za odločitev nebistvene pritožbene navedbe, ki se nanašajo na zakonitost sprejete odločitve (o tem, da določb ZFDO ni mogoče uporabljati, ker se sploh ne nanaša na občino kot temeljno samoupravno lokalno skupnost, da ZFDO ne velja glede pravic občinskih funkcionarjev po prenehanju mandata, da so na strani B. B. podane okoliščine, zaradi katerih po navedenem zakonu ni upravičen do nadomestila) in na problematiziranje obravnavane obveznosti občine (ker ob ustanovitvi občin niso bili predvideni finančni viri za nadomestila plač iz ZFDO).

19. Glede na navedeno in ker niso podani razlogi, na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

20. Toženka je priglasila stroške odgovora na pritožbo. Po presoji pritožbenega sodišča z navedbami v odgovoru ni v ničemer prispevala k odločitvi in razlogom zanjo, saj je v bistvenem ponovila stališča sodišča prve stopnje, v delu pa je odgovarjala na pritožbena stališča, ki se ne nanašajo na dovoljenost tožbe, ampak na vsebino same odločitve. Ker so na ta način nastali nepotrebni stroški (odgovor ni obvezen), je Vrhovno sodišče v skladu s prvim odstavkom 155. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 odločilo, da toženka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

(1) Občinski svet npr. odloča o pridobitvi in odtujitvi občinskega premoženja, če ni s tem zakonom drugače določeno (drugi odstavek 29. člena ZLS).

(2) Prim. tudi dr. Franc Grad v: Ustavno pravo, Pravna fakulteta, Univerza v Ljubljani, Ljubljana 2016, str. 681.

(3) Po tej določbi ZLS občina za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev opravlja zlasti naslednje naloge: upravlja občinsko premoženje; omogoča pogoje za gospodarski razvoj občine in v skladu z zakonom opravlja naloge s področja gostinstva, turizma in kmetijstva; načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči; ustvarja pogoje za gradnjo stanovanj in skrbi za povečanje najemnega socialnega sklada stanovanj; v okviru svojih pristojnosti ureja, upravlja in skrbi za lokalne javne službe; pospešuje službe socialnega skrbstva, za predšolsko varstvo, osnovno varstvo otroka in družine, za socialno ogrožene, invalide in ostarele; skrbi za varstvo zraka, tal, vodnih virov, za varstvo pred hrupom, za zbiranje in odlaganje odpadkov in opravlja druge dejavnosti varstva okolja; ureja in vzdržuje vodovodne in energetske komunalne objekte; ustvarja pogoje za izobraževanje odraslih, ki je pomembno za razvoj občine in za kvaliteto življenja njenih prebivalcev; pospešuje vzgojno izobraževalno, informacijsko dokumentacijsko, društveno in drugo dejavnost na svojem območju; pospešuje razvoj športa in rekreacije; pospešuje kulturnoumetniško ustvarjalnost, omogoča dostopnost do kulturnih programov, zagotavlja splošnoizobraževalno knjižnično dejavnost ter v skladu z zakonom skrbi za kulturno dediščino na svojem območju; gradi, vzdržuje in ureja lokalne javne ceste, javne poti, rekreacijske in druge javne površine v skladu z zakonom ureja promet v občini ter opravlja naloge občinskega redarstva; opravlja nadzorstvo nad krajevnimi prireditvami; organizira komunalno-redarstveno službo in skrbi za red v občini; skrbi za požarno varnost in organizira reševalno pomoč;  organizira pomoč in reševanje za primere elementarnih in drugih nesreč; lahko podeljuje denarne pomoči in simbolične nagrade ob posebnih priložnostih ali obletnicah občanov; organizira opravljanje pokopališke in pogrebne službe; določa prekrške in denarne kazni za prekrške, s katerimi se kršijo predpisi občine in opravlja inšpekcijsko nadzorstvo nad izvajanjem občinskih predpisov in drugih aktov, s katerimi ureja zadeve iz svoje pristojnosti, če ni z zakonom drugače določeno; sprejema statut občine in druge splošne akte; organizira občinsko upravo; ureja druge lokalne zadeve javnega pomena.

(4) V skladu z 31. členom ZLS komisije in odbori občinskega sveta v okviru svojega delovnega področja v skladu s statutom občine in poslovnikom občinskega sveta obravnavajo zadeve iz pristojnosti občinskega sveta in dajejo občinskemu svetu mnenja in predloge (prvi odstavek). Komisije in odbori občinskega sveta ter vsak član občinskega sveta lahko predlagajo občinskemu svetu v sprejem odloke in druge akte iz njegove pristojnosti, razen proračuna in zaključnega računa proračuna in drugih aktov, za katere je v zakonu ali v statutu občine določeno, da jih sprejme občinski svet na predlog župana (drugi odstavek).

(5) Po ZDFO je funkcionar, ki mu je prenehala funkcija, upravičen do nadomestila plače, o katerem za občinske funkcionarje odloča delovno telo predstavniškega organa (prvi odstavek 15. člena ZFDO). Funkcionar ima v skladu z 19. členom ZFDO pravico vložiti zahtevo za uveljavljanje svojih pravic iz delovnega razmerja ter pravico do ugovora zoper odločitve o njegovih pravicah in obveznostih (prvi odstavek).

(6) Tovrstna pristojnost mandatno-volilne komisije je zapisana tudi v 23. členu Statuta Občine A., ki določa, da izdaja akte v zvezi s pravicami in obveznostmi funkcionarjev.

URS člen 140, 144. ZUS-1 člen 36, 36/1-6. ZLS člen 21, 29, 33, 33/6, 33/7, 35. ZFDO člen 15, 15/1, 19, 19/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.