VSRS Sklep X Ips 48/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-07-10

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

dovoljena revizija - pomembno pravno vprašanje - izčrpanje pravnih sredstev - učinkovito sodno varstvo - pomanjkljiva obrazložitev - bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu - skladnost zakona z ustavo - svetovalec za begunca - imenovanje - starostna meja - kriteriji za izbiro kandidata - diskriminatoren kriterij - legitimen cilj

Vrhovno sodišče v reviziji v upravnem sporu lahko presoja sodbo sodišča prve stopnje in v njej zavzeta stališča tudi glede zatrjevane neustavnosti zakonske ureditve, če so izpolnjeni procesni pogoji za tako revizijsko presojo. Vendar pa je taka revizijska presoja mogoča šele tedaj, če je sodišče prve stopnje svoja stališča v zvezi z upoštevnimi in argumentiranimi očitki o neustavnosti zakonske ureditve, uveljavljanimi na prvi stopnji v upravnem sporu, samo tudi podalo v obrazložitvi svoje odločitve. Navedena zahteva po svojem smislu sledi tudi zahtevi Ustave ter Zakona o Ustavnem sodišču, ki od stranke sodnega postopka terja materialnopravno izčrpanje ugovorov pred vložitvijo ustavne pritožbe na vseh stopnjah sodnega odločanja. Vrhovno sodišče se s tem pridružuje stališčem Ustavnega sodišča, da mora uveljavljanju ustavnopravnih ugovorov slediti tudi odgovor oziroma opredelitev do njih, to pa že na tisti stopnji sodnega odločanja, na kateri so prvič podani. Smisel zahteve po izčrpanju pravnih sredstev je torej zagotoviti, da se vsa pristojna sodišča opredelijo do ustavnopravno pomembnih vprašanj in odpravijo morebitne kršitve. Če taka obrazložitev ni podana, to pomeni kršitev določb postopka v upravnem sporu.

Odgovori sodišča prve stopnje v zvezi z revidentovimi očitki glede neskladnosti sporne določbe ZMZ s 14. členom Ustave so bili v obrazložitvi sodišča prve stopnje sicer vključeni, vendar je ob navajanju različnih vidikov, zaradi katerih bi navedena ureditev lahko temeljila na razumnih in stvarno utemeljenih razlogih, izostal odgovor sodišča prve stopnje na to, kateri od navedenih razlogov ("legitimnih ciljev, ki so v diskreciji nacionalne ureditve") je podan v spornem primeru zakonske ureditve. Ta odgovor pa pomeni samo bistvo presoje ustavnosti izpodbijane ureditve, ki bi pomenil celovito presojo navedenega vprašanja ter omogočil Vrhovnemu sodišču nadaljnjo vsebinsko presojo podanih (in vsebinsko izčrpanih) ugovorov o neustavnosti uporabljene zakonske ureditve v postopku revizijske presoje.

Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 2/2015-10 z dne 24. 11. 2015 se razveljavi in zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo Ministrstva za pravosodje, št. 183-2/2014 z dne 27. 11. 2014, s katero je bila zavrnjena tožnikova prijava na javni razpis za imenovanje svetovalcev za begunce, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 69/14 z dne 26. 9. 2014, na podlagi (takrat veljavne) šeste alineje petega odstavka 13. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ), ki določa, da je za svetovalca za begunce lahko imenovana oseba, ki je ob prijavi mlajša od 70 let.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe je prvostopenjsko sodišče pritrdilo odločitvi in razlogom tožene stranke. Po presoji sodišča prve stopnje ni bila kršena tožnikova pravica, da pod enakimi pogoji kot ostali kandidira na javnem razpisu, pri čemer so bili v zadevi razpisni pogoji za imenovanje za svetovalca za begunce za vse kandidate enaki. Navedena določba ZMZ ni v nasprotju s 14. členom Ustave. Razlog za določitev starostne meje svetovalcev za begunce ni zgolj v zagotovitvi kvalitetnega zastopanja prosilcev za azil. S postavljenim pogojem se lahko dosegajo še drugi legitimni cilji, npr. večja dostopnost izvajanja tovrstnih storitev mladim, možnost izvajanja tovrstnih storitev s strani nezaposlenih, drugi socialni cilji, uravnavanje starostne strukture svetovalcev za begunce. To pa so vse legitimni cilji, ki so v diskreciji nacionalne ureditve. Na ta način se onemogočijo tudi morebitni spori glede vprašanja sposobnosti svetovalca za begunce za opravljanje tovrstnih storitev po določeni starosti. Glede na to je javni interes za uveljavitev tega pogoja podan, ta pogoj pa tudi ne posega v interese beguncev po kvalitetnih storitvah.

3. Zoper sodbo prvostopenjskega sodišča je tožnik (v nadaljevanju revident) vložil revizijo, katere dovoljenost utemeljuje z razlogom iz 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Predlaga, da Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo spremeni tako, da postopek prekine in na Ustavno sodišče vloži zahtevo za oceno ustavnosti šeste alineje petega odstavka 13. člena ZMZ.

4. V odgovoru na revizijo tožena stranka (med drugim) navaja, da je izpodbijana odločba zakonita, saj je izdana na podlagi v času izdaje veljavnega zakona, ki ga je upravni organ dolžan upoštevati. Taka ureditev ni neobičajna, tako je še v nekaterih drugih slovenskih predpisih kot tudi v primerljivi tuji zakonodaji. Drži, da je funkcija svetovalca za begunce primerljiva z delom sodnega izvedenca ali cenilca in da veljavni Zakon o sodiščih omejitve zgornje starostne meje za sodne cenilce in izvedence ne pozna (kot primer pa povzema predlog novele Zakona o sodiščih, ki je predvideval tako starostno omejitev, a ni bila sprejeta, ter tudi nemško ureditev in sodno prakso). Taka omejitev je primerno, uporabno in možno ter pravno dopustno sredstvo, utemeljeno zlasti zaradi javnega interesa, kjer obstaja široko polje proste zakonodajne presoje, ki ga je zakonodajalec uporabil in starost omejil na 70 let. Z vidika tožene stranke je sorazmerna, upošteva, da ne gre za zaposlitev na delovnem mestu (torej ne gre za poseg v svobodo dela po 49. členu Ustave) in da gre kvečjemu za regulirani poklic v javnem interesu. Zaradi navedenega tožena stranka meni, da določba šeste alineje petega odstavka 13. člena ZMZ ni v neskladju z Ustavo. Predlaga zavrženje oziroma zavrnitev revizije.

6. V obravnavani zadevi je po presoji Vrhovnega sodišča revident izkazal izpolnjevanje pogoja za dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 zaradi vprašanja, ali je zakonska ureditev, ki je v šesti alineji petega odstavka 13. člena ZMZ določala starostno omejitev 70 let za imenovanje za svetovalca za begunce, v skladu z Ustavo. V okviru navedenega vprašanja je bil v obravnavani zadevi izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije, saj se v primeru, ko je revizija dovoljena zaradi odgovora na pomembno pravno vprašanje, presoja sodišča v revizijskem postopku omejuje na revidentovo trditveno podlago, ki izhaja iz izpostavljenega pomembnega pravnega vprašanja (86. člen ZUS-1 v zvezi s 371. členom Zakona o pravdnem postopku - ZPP in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

7. Revizija je izredno pravno sredstvo proti pravnomočni sodbi sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Po prvem odstavku 85. člena ZUS-1 se lahko revizija vloži le zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 ter zaradi zmotne uporabe materialnega prava, za razliko od postopka s pritožbo, kjer se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 preizkuša tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi le v delu, ki se z revizijo izpodbija, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, po uradni dolžnosti pa pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem okviru je revizijsko sodišče v obravnavani zadevi tudi opravilo revizijski preizkus.

8. Revident v reviziji izpostavlja vprašanje, ali je ustavno dopustna starostna diskriminacija pri kandidiranju za naziv svetovalca za begunce. Navaja, da gre za širše vprašanje po kakšnih kriterijih je ustavno dopustno izločanje strokovnjakov nad določeno starostjo od kandidiranja za strokovno zahtevnejše funkcije oziroma dela v pravosodju, a tudi na kateremkoli drugem strokovnem področju. Navaja še, da ne gre za vprašanje delovnega razmerja oziroma upokojevanja, ki se presoja po drugačnih kriterijih, ampak za vprašanje možnosti (dopustnosti), da upokojeni strokovnjaki (ali strokovnjaki brez redne zaposlitve) tudi po določeni starosti kandidirajo za nekatere strokovno zahtevnejše funkcije oziroma dela, katerih opravljanje ni vezano na delovno razmerje. Gre za diskriminacijo že v fazi kandidiranja, ne v fazi izbora na take funkcije. V nadaljevanju revizije (v okviru revizijskih razlogov) navaja, da v primerljivih funkcijah sodnega izvedenca, sodnega cenilca in sodnega tolmača takih starostnih omejitev ni.

9. Iz vsebine revizijskih navedb izhaja, da revident v bistvu postavlja vprašanje, ali je zakonska ureditev, ki je v šesti alineji petega odstavka 13. člena ZMZ določala starostno omejitev 70 let za imenovanje za svetovalca za begunce, v skladu s 14. členom Ustave, kar je uveljavljal že s tožbo.

10. Posebnosti postopka pri pridobitvi mednarodne zaščite so urejene v posebnem zakonu (ZMZ, veljaven v času izpodbijane odločbe). Pogoji, ki jih morajo izpolnjevati svetovalci za begunce, so določeni v petem odstavku 13. člena ZMZ. Eden izmed taksativno določenih pogojev je tudi pogoj, da mora biti kandidat za svetovalca za begunce ob prijavi na javni razpis mlajši od 70 let (šesta alineja petega odstavka 13. člena ZMZ). Navedena starostna omejitev je bila v zakonsko ureditev uvedena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah ZMZ (ZMZ-B), ki je začel veljati 22. 12. 2010. Med revizijskim postopkom je bila navedena določba ZMZ spremenjena z ZMZ-1 (ki je začel veljati 24. 4. 2016). Ta v četrtem odstavku 9. člena uvaja pogoj, da mora biti kandidat za svetovalca za begunce ob prijavi na javni razpis mlajši od 75 let.

11. Prvi odstavek 14. člena Ustave (načelo nediskriminacije) določa, da so v Sloveniji vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj, invalidnost ali katerokoli drugo osebno okoliščino. V skladu z ustaljeno ustavnosodno prakso

navedena ustavna določba torej prepoveduje diskriminacijo pri zagotavljanju, uresničevanju oziroma varovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin glede na posameznikove osebne okoliščine. Pri tem je pomembno, da za ugotovitev kršitve ustavne prepovedi diskriminacijskega obravnavanja zadošča ugotovitev o obstoju nedopustne diskriminacije pri uživanju katere od človekovih pravic, medtem ko pobudniku posega v to človekovo pravico samega po sebi ni treba izkazovati.

12. V obravnavani zadevi iz revizijskih navedb (trditvene podlage revizije) ni mogoče razbrati, na katero izmed človekovih pravic se zatrjevano različno obravnavanje zaradi "druge osebne okoliščine" - starosti - nanaša, niti tega ni mogoče ugotoviti glede na dejansko stanje primera. Revident sam navaja, da gre v obravnavani zadevi za vprašanje možnosti (dopustnosti), da upokojeni strokovnjaki (ali strokovnjaki brez redne zaposlitve) tudi po določeni starosti kandidirajo za nekatere strokovno zahtevnejše funkcije oziroma dela, katerih opravljanje ni vezano na delovno razmerje. Zato njegovih navedb ni mogoče razumeti tako, da določbi ZMZ, ki uvaja starostni pogoj, očita uvedbo neenakosti z vidika uresničevanja pravice iz 49. člena Ustave (svoboda dela), prav tako pa tudi ni razvidno, da bi bil tak očitek usmerjen v neenakost pri uresničevanju pravice iz 74. člena Ustave (svobodna gospodarska pobuda). Glede navedenega revident torej ne poda vsebinske ustavnopravne argumentacije v zvezi z očitkom diskriminacijskega obravnavanja, ki bi Vrhovnemu sodišču omogočala presojo podanih argumentov. Ob tem Vrhovno sodišče ob upoštevanju dosedanje ustavnosodne presoje

tudi sicer ne vidi razlogov, da bi ureditev lahko pomenila diskriminacijo pri uresničevanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin revidenta in torej poseg v prvi odstavek 14. člena Ustave.

13. Ob upoštevanju revidentovih navedb, da je po njegovem mnenju razlikovanje položaja svetovalcev za begunce v primerjavi s položajem sodnega tolmača, sodnega cenilca in sodnega izvedenca, neustavno, pa je mogoče po vsebini razbrati tudi očitek, da je določba šeste alineje petega odstavka 13. člena ZMZ v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

14. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave (splošna enakost pred zakonom) zahteva, da je treba bistveno enake položaje obravnavati enako. Če so bistveno enaki položaji urejeni različno, mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari.

To načelo pa ne zavezuje samo zakonodajalca, temveč tudi izvršilno in sodno vejo oblasti.

Sodišča v skladu s 125. členom Ustave odločajo na podlagi Ustave in zakona. To pomeni, da so sodišča tista, ki so poklicana k razlagi zakonskih določb, vendar pa jih morajo razlagati ustavnoskladno. Če je mogoče zakonske določbe razlagati na več načinov, je v pristojnosti sodišč odločitev, kako jih bodo v skladu s pravili razlage pravnih norm razlagala, vendar pa pri tem ne smejo izbrati razlage, ki bi hkrati pomenila kršitev človekove pravice ali temeljne svoboščine.

15. Splošno načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave terja, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako. Če zakonodajalec takšne položaje ureja različno, pa mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari.

Načelo enakosti pred zakonom torej ne pomeni, da predpisi ne bi smeli različno urejati enakih položajev pravnih subjektov, ampak da tega ne smejo početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Zato za dopustnost takšnega razlikovanja zadošča že kakršenkoli nearbitraren, torej razumen in stvarno utemeljen razlog.

16. V zvezi s tem pa so utemeljeni revizijski ugovori, da bi se moralo sodišče prve stopnje celovito opredeliti do za revidenta sporne zakonske ureditve, ne zgolj z navedbo, kateri legitimni cilji se lahko dosegajo s postavitvijo pogoja starostne omejitve, pač pa konkretno ali obstajajo za to razumni in stvarno utemeljeni razlogi.

17. Vrhovno sodišče v reviziji v upravnem sporu lahko presoja sodbo sodišča prve stopnje in v njej zavzeta stališča tudi glede zatrjevane neustavnosti zakonske ureditve, če so izpolnjeni procesni pogoji za tako revizijsko presojo. Vendar pa je taka revizijska presoja mogoča šele tedaj, če je sodišče prve stopnje svoja stališča v zvezi z upoštevnimi in argumentiranimi očitki o neustavnosti zakonske ureditve, uveljavljanimi na prvi stopnji v upravnem sporu, samo tudi podalo v obrazložitvi svoje odločitve. Navedena zahteva po svojem smislu sledi tudi zahtevi Ustave ter Zakona o Ustavnem sodišču, ki od stranke sodnega postopka terja materialnopravno izčrpanje ugovorov pred vložitvijo ustavne pritožbe na vseh stopnjah sodnega odločanja. Vrhovno sodišče se s tem pridružuje stališčem Ustavnega sodišča, da mora uveljavljanju ustavnopravnih ugovorov slediti tudi odgovor oziroma opredelitev do njih, to pa že na tisti stopnji sodnega odločanja, na kateri so prvič podani. Smisel zahteve po izčrpanju pravnih sredstev je torej zagotoviti, da se vsa pristojna sodišča opredelijo do ustavnopravno pomembnih vprašanj in odpravijo morebitne kršitve. Če taka obrazložitev ni podana, to pomeni kršitev določb postopka v upravnem sporu. Presoja ustavnosti zakonske ureditve (zgolj) v revizijskem postopku v upravnem sporu, ne da bi se pred tem o podanih ustavnopravnih argumentih ustrezno in celovito opredelilo sodišče prve stopnje, tudi ne zagotavlja učinkovitega sodnega varstva. Ob tem Vrhovno sodišče zgolj pripominja, da je enaka dolžnost naložena tudi organom uprave pri odločanju v upravnem postopku, kar šele omogoči sodni preizkus izpodbijanega upravnega akta, vendar navedeno ni predmet revizijske presoje.

18. Odgovori sodišča prve stopnje v zvezi z revidentovimi očitki glede neskladnosti sporne določbe ZMZ s 14. členom Ustave so bili v obrazložitvi sodišča prve stopnje sicer vključeni, vendar je ob navajanju različnih vidikov, zaradi katerih bi navedena ureditev lahko temeljila na razumnih in stvarno utemeljenih razlogih (10. točka in nasl. obrazložitve izpodbijane sodbe), izostal odgovor sodišča prve stopnje na to, kateri od navedenih razlogov ("legitimnih ciljev, ki so v diskreciji nacionalne ureditve") je podan v spornem primeru zakonske ureditve. Ta odgovor pa pomeni samo bistvo presoje ustavnosti izpodbijane ureditve, ki bi pomenil celovito presojo navedenega vprašanja ter omogočil Vrhovnemu sodišču nadaljnjo vsebinsko presojo podanih (in vsebinsko izčrpanih) ugovorov o neustavnosti uporabljene zakonske ureditve v postopku revizijske presoje.

19. Ker iz izpodbijane sodbe oziroma njene obrazložitve taka celovita presoja ne izhaja, je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo, na podlagi prvega odstavka 93. člena ZUS-1 sodbo sodišča prve stopnje razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje.

Tako Ustavno sodišče na primer v odločbi U-I-425/06.

Odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-292/05, št. U-II-1/09 in druge.

Prim. npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006 (14. točka obrazložitve), št. U-I-275/05 z dne 6. 12. 2007 (7. točka obrazložitve), št. U-I-218/07 z dne 26. 3. 2009 (22. točka obrazložitve), št. U-I-287/10 z dne 3. 11. 2011 (12. točka obrazložitve) in št. U-I-57/15, U-I-2/16 z dne 14. 4. 2016 (9. točka obrazložitve).

Prim. npr. odločbi Ustavnega sodišča št. Up-336/03 z dne 10. 2. 2005 (7. točka obrazložitve) in št. Up-1727/08 z dne 1. 4. 2010 (10. točka obrazložitve).

Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-492/11 z dne 9. 5. 2013 (6. točka obrazložitve).

Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006 (Uradni list RS, št. 45/06, in OdlUS XV, 26), št. U-I-275/05 z dne 6. 12. 2007 (Uradni list RS, št. 118/07, in OdlUS XVI, 85), št. U-I-218/07 z dne 26. 3. 2009 (Uradni list RS, št. 27/09, in OdlUS XVIII, 12), št. U-I-287/10 z dne 3. 11. 2011 (Uradni list RS, št. 94/11) in št. U-I-149/11 z dne 7. 6. 2012 (Uradni list RS, št. 51/12).

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 14, 125

Zakon o mednarodni zaščiti (2007) - ZMZ  - člen 13, 13/5-6

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 93, 93/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.