VSRS Sklep X Ips 91/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-01-11

Sodba in sklep UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) II U 9/2013

Brigita Domjan Pavlin (preds.), Peter Golob (poroč.), dr. Erik Kerševan

dovoljena revizija - vodno povračilo - odmera - bistvena kršitev določb postopka - sklep o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč sprejet po roku, določenem v Uredbi o vodnih povračilih - obveznost plačila vodnega povračila je predpisana z zakonom - sporna cena za vodno povračilo za leto 2010 - vprašanje nesorazmernosti te cene glede na ceno leto poprej - vprašanje neenake obravnave primerljivih položajev - neopredelitev sodišča prve stopnje do zatrjevanih ugovorov - neupravičeno sklicevanje na drugi odstavek 721. člena ZUS-1 - zavrženje zahteve za izdajo začasne odredbe

Sklep o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč, če ga Vlada sprejme po roku, določenem v Uredbi o vodnih povračilih (Uredba), sam po sebi ni nezakonit. Pravna podlaga za plačilo vodnega povračila je namreč v prvem odstavku 124. člena ZV-1. Ker je obveznost plačila vodnega povračila predpisana z zakonom, bi bilo stališče, da lahko zgolj kasnejša določitev cene vpliva na to obveznost, v nasprotju z zakonom. Določbe, ki so zakonska podlaga za določitev cene vodnega povračila, niti določbe Uredbe se niso spreminjale.

Revidentka je v tožbi uveljavljala nesorazmernost cene po Sklepu za leto 2010 v primerjavi s ceno, določeno v Sklepu za leto 2009, zato je najprej treba opraviti presojo, ali je cena v Sklepu za leto 2010 določena zakonito, česar pa sodišče prve stopnje ni storilo. Vrhovno sodišče je sicer res že v več zadevah odločalo o zakonitosti odločb o odmeri vodnega povračila, vendar so bile te zadeve drugačne od obravnavane glede vrste rabe vode in/ali spremembe višine cene v primerjavi s ceno za prejšnje leto. Ker se Vrhovno sodišče v dveh zadevah (pa tudi v zadevi X Ips 9/2013) glede na drugačno pravno podlago in revizijske ugovore ni opredelilo do ugovorov, relevantnih za obravnavano zadevo, se sodišče prve stopnje (ki je pri tem sledilo razlogom v odločbi drugostopenjskega organa) ne bi smelo nekritično sklicevati na stališča Vrhovnega sodišča v teh odločbah. Ob morebitni presoji, da je bila cena v sklepu za leto 2010 določena zakonito, pa je glede na tožbene navedbe treba opraviti še presojo utemeljenosti ugovora, ali je ob upoštevanju predpisanih meril prišlo do neenakopravne obravnave dveh primerljivih položajev. Revidentka namreč zatrjuje, da je bila cena za pristanišče, ki ga upravlja, brez razumnega razloga določena bistveno višje kot za večja pristanišča (drugi odstavek 14. člena Ustave).

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Novi Gorici, III U 9/2013-19 z dne 4. 2. 2014 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Zoper v uvodu tega sklepa navedeno sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožničino tožbo zoper odločbo Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 42601-0992/2011 z dne 12. 6. 2012, s katero je ta tožnici odmerila vodno povračilo za leto 2010 v skupnem znesku 199.399,35 EUR (1. točka izreka odločbe). Pritožbo zoper navedeno odločbo je pritožbeni organ zavrnil kot neutemeljeno z odločbo, št. 3555-107/2011-9 z dne 13. 12. 2012.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje pritrjuje utemeljitvi tožene stranke v odločbi druge stopnje, v zvezi s tožbo pa še dodaja, da obveznost plačati povračilo za rabo vode izhaja iz 124. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) ter da je bila višina povračila izračunana na podlagi podatkov v napovedi in ob upoštevanju cene, ki je bila za obdobje do 4. 6. 2010 določena s Sklepom o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč (v nadaljevanju Sklep) za leto 2009, od 5. 6. 2010 dalje pa s ceno, določeno s Sklepom za leto 2010. Ob sklicevanju na 124. člen ZV-1 in 7. člen Uredbe o vodnih povračilih (v nadaljevanju Uredba) je zavrnilo tožničino trditev, da ni zavezanka za plačilo vodnega povračila. Obrazložilo je tudi utemeljenost uporabe Sklepa za leto 2010, čeprav je bil sprejet po izteku roka, določenega v Uredbi, ter pojasnilo, zakaj za uporabo 5. člena Uredbe niso bili izpolnjeni pogoji in zakaj niso pravno pomembna dejstva, ki se nanašajo na splošno rabo javnega dobra. Zavrnilo je tožbeni očitek, da se tožena stranka ni opredelila do izjeme po 4. členu Uredbe ter pojasnilo, da je drugostopenjski organ manjkajočo obrazložitev v izpodbijani odločbi dopolnil in s tem odpravil pomanjkljivosti, zato ni bilo poseženo v tožničine ustavne pravice, posebej tudi ne v pravico do enakega varstva pravic (25. člen Ustave). Ker pravno pomembna dejstva niso bila sporna, je sodišče prve stopnje odločilo brez glavne obravnave.

3. Zoper sodbo sodišča prve stopnje tožnica (v nadaljevanju revidentka) vlaga revizijo zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu in zaradi zmotne uporabe materialnega prava, njeno dovoljenost pa utemeljuje z vsemi tremi točkami drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Zatrjuje, da je bilo kršeno načelo pravne države iz 2. člena Ustave oziroma znotraj tega načelo določenosti pravnih pravil, pravne varnosti in pravne predvidljivosti. Napačno sta bili interpretirani sodbi Vrhovnega sodišča X Ips 452/2010 in X Ips 383/2011, saj je v teh dveh primerih cena za osnovo vodnega povračila ostala enaka. Sodišču prve stopnje očita, da je nepravilno povzelo takšno interpretacijo in zgolj obrazložilo, da je organ druge stopnje razloge dodatno pojasnil, ker pa se ni opredelilo do tožbenih ugovorov, je storilo bistveno kršitev pravil postopka. Posebej revidentka zatrjuje nedopustno nepravo retroaktivnost uporabljenih predpisov in pojasnjuje, da isto obračunsko obdobje ne more biti podvrženo pravilom dveh pravnih režimov, posebej ne dvema povsem različnima in neprimerljivima režimoma, pri čemer se ponovno sklicuje tudi na nesorazmernost ukrepa in na obstoj izjeme po 4. členu Uredbe, v tej zvezi tudi na drugačno odločitev drugostopenjskega organa v identičnem pravnem in dejanskem stanju istega zavezanca (revidentke) v postopku odmere vodnega povračila za leto 2011 ter opozarja na neenotno sodno prakso prvostopenjskega sodišča, ki je v zadevi s primerljivim pravnim in dejanskim stanjem sprejelo drugačno odločitev. Predlaga, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbenemu zahtevku ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje ter odloči o povrnitvi stroškov postopka revidentki. Podrejeno pa predlaga, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

4. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

6. Po 1. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta oziroma pravnomočne sodbe, če je sodišče odločilo meritorno, v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, presega 20.000,00 EUR. Obravnavana revizija izpolnjuje navedeni pogoj, saj je bilo z izpodbijano odločbo revidentki naloženo vodno plačilo v skupnem znesku 199.399,35 EUR. Ker je revizija dovoljena že po tej določbi, se do ostalih zatrjevanih pogojev Vrhovno sodišče ni opredeljevalo.

7. Revidentka revizijo utemeljuje z bistveno kršitvijo določb postopka v upravnem sporu iz tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 v povezavi s 14. točko drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), saj ima sodba pomanjkljivosti, zaradi katerih se ne da preizkusiti, ter z zmotno uporabo materialnega prava.

8. V revizijskem postopku Vrhovno sodišče bistvenih kršitev pravil postopka v upravnem sporu ne presoja po uradni dolžnosti in zato izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni (86. člen ZUS-1). Prav tako Vrhovno sodišče po uradni dolžnosti v reviziji ne ugotavlja dejstev, ki dokazujejo obstoj procesne kršitve. Stranka mora torej v reviziji zatrjevati in celovito opredeliti dejanje ali opustitev, s katerim je sodišče prve stopnje storilo bistveno kršitev pravil ZUS-1 in ZPP (drugi in tretji odstavek 75. člena ZUS-1), poleg tega pa tudi obrazložiti, zakaj navedeno dejanje pomeni bistveno kršitev pravil postopka, v primeru, da gre za relativno bistveno kršitev, tudi utemeljiti možnost vpliva navedene kršitve na pravilnost in zakonitost sodbe sodišča prve stopnje.(1)

9. Po presoji Vrhovnega sodišča revidentka utemeljeno opozarja, da se sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi ni opredelilo do vseh relevantnih ugovorov, ki se nanašajo na upoštevanje kriterijev za odmero vodnega povračila, kot izhajajo iz ZV-1 in iz Uredbe, na zatrjevano nesorazmernost ukrepa določitve cene za vodna povračila za leto 2010 glede na ceno iz leta 2009 in na zatrjevano neenako obravnavo primerljivega položaja pristanišča, za kakršnega gre v obravnavani zadevi, z drugim (večjim) pristaniščem.

10. Uredba v 8. členu določa, da Vlada določi ceno za osnovo vodnega povračila iz 6. člena Uredbe do 31. decembra tekočega leta za naslednje leto. Ni sporno, da je bil Sklep za leto 2010 objavljen v Uradnem listu 4. 6. 2010, veljati pa je začel 5. 6. 2010. Ker je vodno povračilo odmena zaradi posega v prostor, ki se ga odmeri glede na relativni prispevek posameznega imetnika vodne pravice in glede na posebnosti območja, na katerem ta pravico izvaja(2) , to ne pomeni, da je sklep o določitvi cene, če ga Vlada sprejme po roku, določenem v Uredbi, zato sam po sebi nezakonit(3). Pravno podlago za plačilo vodnega povračila namreč daje ZV-1, ki v prvem odstavku 124. člena določa, da je imetnik vodne pravice za rabo vode, naplavin ali vodnih zemljišč v lasti države dolžan plačevati vodno povračilo, sorazmerno obsegu vodne pravice. Ker je obveznost plačila vodnega povračila predpisana z zakonom, bi bilo stališče, da lahko zgolj kasnejša določitev cene vpliva na to obveznost, v nasprotju z zakonom.

11. V petem odstavku istega člena ZV-1 določa, da Vlada predpiše način določanja višine vodnega povračila, način njegovega obračunavanja, odmere ter plačevanja in merila za njegovo znižanje ter oprostitev, pri čemer upošteva načelo povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda, ki temelji na ekonomskem vrednotenju, vrsto rabe vode, poleg tega pa tudi socialne, gospodarske in geografske značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica. S tem je zakonodajalec opredelil tako način določitve cene kot tudi merila, ki morajo biti pri tem upoštevana.

12. Na podlagi omenjenega zakonskega pooblastila je Vlada izdala Uredbo, ki podrobneje določa način določanja višine vodnega povračila, način obračunavanja, merila za znižanje vodnega povračila, odmero in plačevanje vodnega povračila ter merila za znižanje in oprostitev plačevanja vodnega povračila. Ne določbe, ki so zakonska podlaga za določitev cene vodnega povračila, ne določbe Uredbe se niso spreminjale. Zato je neutemeljen revizijski ugovor o kršitvi načel pravne države (2. člen Ustave).

13. V obravnavani zadevi višina vodnega povračila za leto 2010 temelji na Sklepu za leto 2009 in na Sklepu za leto 2010. Sklep za leto 2009 je določal ceno za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč za plovila v višini 0,2086 EUR na m2 površine vodnega zemljišča, v Sklepu za leto 2010 pa je ostala ta cena enaka le za obratovanje pristanišč, večjih od 1.000.000 m2, na novo pa je bila oblikovana kategorija za obratovanje (vseh ostalih) pristanišč za plovila (med te spada tudi pristanišče, ki ga upravlja revidentka), za rabo katerih pa je bila na novo določena cena 1,8 EUR na m2 vodne površine.

14. V obravnavani zadevi, kjer je sporna še višina vodnega povračila, določenega ob upoštevanju Sklepa za leto 2010, je bistveno, ali je cena za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč za plovila po Sklepu za leto 2010 določena v skladu z navedenimi zakonskimi določbami in Uredbo.

15. Glede na to, da revidentka v tožbi uveljavlja nesorazmernost te cene v primerjavi s ceno, določeno v Sklepu za leto 2009, je najprej treba opraviti presojo, ali je cena v Sklepu za leto 2010 določena zakonito, te presoje pa sodišče prve stopnje ni opravilo. Vrhovno sodišče je sicer res že v več zadevah odločalo o zakonitosti odločb o odmeri vodnega povračila, vendar so bile te zadeve drugačne od obravnavane glede vrste rabe vode in/ali spremembe višine cene v primerjavi s ceno za prejšnje leto. V zadevah X Ips 452/2010 z dne 13. 7. 2011 in X Ips 383/2011 z dne 7. 3. 2012 je ostala cena za plačilo vodnega povračila enaka kot v prejšnjem letu, v zadevi X Ips 9/2013 z dne 4. 12. 2013 pa se je višina cene za konkretno vrsto rabe vode spremenila le minimalno. Položaj je bil v teh zadevah tako drugačen kot v obravnavani zadevi, zato je treba pritrditi revidentkinemu ugovoru, da se sodišče prve stopnje (ki je pri tem sledilo razlogom v odločbi drugostopenjskega organa) ne bi smelo nekritično v celoti sklicevati na prvi citirani odločbi Vrhovnega sodišča, ki se v teh dveh zadevah (pa tudi v zadevi X Ips 9/2013) glede na drugačno pravno podlago in revizijske ugovore ni opredelilo do ugovorov, relevantnih za obravnavano zadevo.

16. Po navedenem je torej treba najprej opraviti presojo zakonitosti določitve cene za leto 2010. Ob morebitni presoji, da je bila cena v sklepu za letu 2010 določena zakonito, pa je glede na tožbene navedbe treba opraviti še presojo utemeljenosti ugovora, ali je ob upoštevanju predpisanih meril prišlo do neenakopravne obravnave dveh primerljivih položajev. Revidentka namreč zatrjuje, da je bila cena za pristanišče, ki ga upravlja, brez razumnega razloga določena bistveno višje kot za večja pristanišča (drugi odstavek 14. člena Ustave).

17. Revidentka utemeljeno opozarja, da se sodišče prve stopnje do teh ugovorov ni opredelilo. Ker mora biti iz obrazložitve sodišča prve stopnje v upravnem sporu razvidno, kateri so bili odločilni razlogi za prepričanje sodišča o pravilnosti ugotovitve dejanskega stanja in pravne subsumpcije le-tega pod uporabljene norme materialnega prava, mora v vsakem primeru biti iz sodbe jasno razvidno, da je sodišče pri odločanju upoštevalo vse bistvene navedbe strank in se do njih tudi opredelilo, kar je sestavni del pravice do obrazloženosti sodne odločbe iz 22. člena Ustave.(4) S tem se torej povezuje potreba po argumentiranem stališču sodišča o razlogih za odločitev z opredelitvijo do bistvenih navedb strank v postopku. Na podlagi obrazložitve mora biti možna presoja o razumnosti sprejete odločitve.(5) Kot izhaja iz s tem povezane prakse Vrhovnega sodišča, pa se dolžnost do opredelitve glede navedb strank omejuje kot odgovor na strankino aktivnost, torej kot odsev strankinih pravnih razčlenjevanj, argumentiranj, stališč, pogledov in razlag. Zahtevani standard tako ne terja podrobnega obravnavanja vseh, tudi minucioznih, pravno povsem zgrešenih in očitno neutemeljenih ter nesmiselnih tožbenih argumentov.(6)

18. Tudi v upravnem sporu velja, da je nesmotrno ponavljanje razlogov o spornih vprašanjih, kadar se sodišče strinja s tistimi, ki so navedeni v obrazložitvi upravnih odločb tožene stranke. Skladno s tem drugi odstavek 71. člena ZUS-1 določa, da sodišču ni treba navajati razlogov za odločitev, če sledi utemeljitvi upravnega akta in to v sodbi ugotovi. Tako tudi za odločanje sodišča prve stopnje v upravnem sporu velja, da kadar sprejme dokazno oceno tožene stranke in iz nje izpeljane ugotovitve o odločilnih dejstvih, ni nujno, da ponovi vse dokazne argumente, ki jih je navedla tožena stranka v obrazložitvi svojih odločitev. Dovolj je, da iz razlogov sodbe sodišča prve stopnje izhaja, da se je s tožbenimi ugovori seznanilo in da jih ni enostavno prezrlo.(7) V zvezi s tem pa je treba poudariti, da so zahteve po obrazloženosti sodbe sodišča prve stopnje lahko milejše le, kadar in kolikor so razlogi izpodbijanega upravnega akta (oziroma akta druge stopnje) tožene stranke razumni, izčrpni, prepričljivi in pravilni ter je v njih vsebovan odgovor na tožbena naziranja strank v upravnem sporu.

19. Drugi odstavek 71. člena ZUS-1 sicer ne postavlja nobenih omejitev glede obsega sklicevanja na razloge upravnega akta, pri tem pa mora biti ob takem sklicevanju stranki razvidno, v zvezi s katerimi njenimi ugovori se sodišče sklicuje na izpodbijani akt ter kakšna je zato vsebina povzete utemeljitve. Logična omejitev uporabe navedene možnosti pa je ta, da lahko sodišče to možnost uporabi le za zavrnitev tožbenih ugovorov, ki so zgolj ponovljene navedbe iz upravnega postopka, s katerimi se je ukvarjal že upravni organ in jih obrazloženo kot neutemeljene zavrnil.(8) Ob tem pa mora ob uporabi te možnosti preizkus sodbe sodišča prve stopnje ostati mogoč tudi revizijskemu sodišču. Ker se v obravnavani zadevi upravna organa do navedenih revidentkinih ugovorov nista opredelila, bi morali biti v sodbi sodišča prve stopnje jasno in konkretno navedeni razlogi, ki utemeljujejo njegovo presojo o njihovi utemeljenosti oziroma neutemeljenosti. Drugi odstavek 71. člena ZUS-1, ki ga je sodišče prve stopnje uporabilo, ko je navedlo, da pritrjuje utemeljitvi v odločbi drugostopenjskega organa, ki je na podlagi pravilno ugotovljenega dejanskega stanja tudi sam navedel razloge za izpodbijano odločitev in utemeljeno zavrnil vse pritožbene ugovore, zato v tem obsegu sploh ne pride v poštev.

20. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu v smislu prve alineje prvega odstavka 85. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 75. člena ZUS-1 reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in vrnilo zadevo sodišču prve stopnje v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena ZUS-1). V novem postopku bo sodišče moralo opraviti presojo zatrjevanih trditev in v primeru, če bo ugotovilo, da je Vlada z določitvijo cene v Sklepu za leto 2010, kolikor se nanaša na pristanišče, kakršno upravlja revidentka, ravnala arbitrarno, brez upoštevanja predpisanih meril, zaradi česar je Sklep za leto 2010 v delu, ki je bil uporabljen v tej zadevi, neskladen z zakonom, o vsebini zadeve odločiti na podlagi meril iz 124. člena ZV-1 ter 5. in 6. člena Uredbe.(9)

21. Glede na sprejeto odločitev in razloge zanjo se Vrhovno sodišče do drugih revizijskih ugovorov ni opredeljevalo.

22. Ker lahko na podlagi drugega odstavka 84. člena ZUS-1 Vrhovno sodišče na zahtevo tožnika izda začasno odredbo zaradi razlogov iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 le do odločitve o reviziji, Vrhovno sodišče pa je reviziji s tem sklepom ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje, je ob smiselni uporabi 89. člena ZUS-1 zahtevo za izdajo začasne odredbe kot nedovoljeno zavrglo.

23. Odločitev o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

(1) Tako Vrhovno sodišče že tudi v sklepu X Ips 274/2014 z dne 6. 10. 2016.

(2) Več o pravni naravi vodnega povračila Ustavno sodišče v odločbi U-I-215/11, Up 1128/11 z dne 10. 1. 2013

(3) Tako stališče izhaja iz zadev X Ips 452/2010 z dne 13. 7. 2011, X Ips 383/2011 z dne 7. 3. 2012 in X Ips 9/2013 z dne 4. 12. 2013.

(4) Tako tudi o sodbah instančnih sodišč izrecno Ustavno sodišče, npr. odločba št. Up-824/14 z dne 7. 4. 2016.

(5) Glede zahtev ZPP, ki se primerno uporablja tudi v upravnem sporu, tako Vrhovno sodišče v sklepu II Ips 678/2007 z dne 16. 12. 2010.

(6) Tako citirana odločitev Vrhovnega sodišča II Ips 678/2007.

(7) Glede standarda obrazloženosti v pravdi glej sodbo in sklep Vrhovnega sodišča II Ips 272/2011 z dne 28. 8. 2014.

(8) Tako tudi Ustavno sodišče RS v odločbi Up-434/14-15 z dne 8. 1. 2015, točka 10.

(9) Ta člena Uredbe, pa tudi 8. in 9. člen, so že bili predmet presoje pred Ustavnim sodiščem, ki je npr. v že omenjeni odločbi U-I-215/11, Up 1128/11 z dne 10. 1. 2013 odločilo, da niso v neskladju z Ustavo, saj so bila v njih upoštevana vsa zakonska merila iz 124. člena ZV-1 za določitev vodnega povračila. Enako tudi sklep U-I-109/12, Up-496/12 z dne 14. 3. 2013.

ZUS-1 člen 71, 71/2, 83, 83/2-1, 93, 93/1. ZV-1 člen 124, 124/1, 124/5. Uredba o vodnih povračilih člen 7.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sklep X Ips 370/2010, enako tudi X Ips 366/2010, X Ips 360/2010,