VSRS Sodba X Ips 147/2015
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-02-01

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

dovoljena revizija - rudarska koncesnina - odmera višine - neprava retroaktivnost - exceptio illegalis

Določitev višine rudarske koncesnine je predmet normativnega urejanja. Vlada RS mora, na podlagi zakonskega pooblastila, izdati uredbo, ki bo določila način in pogoje plačevanja rudarske koncesnine. Določitev višine rudarske koncesnine ni v dispoziciji pogodbenih strank, zato ni predmet svobodnega pogodbenega oblikovanja pravic in obveznosti.

O pričakovanih pravicah govorimo takrat, ko je pridobitev pravice tako gotova, da predstavlja zavarovan položaj. Vsako pričakovanje pa (še) ni pričakovana pravica.

Mineralne surovine so last Republike Slovenije in za njihovo izkoriščanje se mora plačevati ustrezno nadomestilo (rudarska koncesnina). Cilj zvišanja koncesnin pa je tudi v tem, da se z njihovo pomočjo zagotovi, da se po končanem izkoriščanju mineralnih surovin v določenem pridobivalnem prostoru takšen prostor obvezno sanira.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju revidentka) zoper odločbo Ministrstva za infrastrukturo in prostor, št. 0141-57/2006-DE/29 z dne 5. 11. 2013, s katero je bilo revidentki na podlagi določb Zakona o rudarstvu (v nadaljevanju ZRud-1) in določb Uredbe o rudarski koncesnini in sredstvih za sanacijo (Uradni list RS, št. 91/2011 in 57/2013, v nadaljevanju Uredba 91/11) za leto 2012 odmerjeno plačilo rudarske koncesnine za izkoriščanje mineralne surovine apnenec za industrijske namene, kalcit in tehnični kamen – apnenec, na pridobivalnem prostoru ..., v znesku 80.967,80 EUR (1. točka izreka odločbe). Z navedeno odločbo je bilo revidentki tudi naloženo, da mora polovico celotne dajatve vplačati na plačilni podračun države (2. točka izreka), polovico pa na plačilni podračun občine B. (3. točka izreka) in sicer v roku 30 dni po vročitvi odločbe (4. točka izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče uvodoma navaja, da je o istovrstni zadevi med istima strankama z istovrstnimi tožbenimi ugovori že odločilo in v zvezi s temi ugovori zavzelo tudi stališče, ki ga v nadaljevanju povzema (v zadevi I U 905/2014). Določanje načina odmere koncesnine in povprečne cene sta po izrecni zakonski ureditvi (ZRud-1) stvar predpisa, ki ga predpiše vlada in ne kocesijske pogodbe. Tožena stranka je zato pravilno uporabila Uredbo 91/11, ki je bila sprejeta na podlagi določb ZRud-1. Zavrača tožbene ugovore glede nedopustnega posega v revidentkine pričakovane pravice ter njegovo gospodarsko pobudo in s tem v pravico iz 74. člena Ustave RS.

3. Zoper sodbo sodišča prve stopnje revidentka vlaga revizijo, glede dovoljenosti se sklicuje na 1. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1, uveljavlja pa revizijska razloga zmotne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb postopka. Vrhovnemu sodišču predlaga, da reviziji ugodi, izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbenemu zahtevku ugodi, oziroma podrejeno, da izpodbijano sodbo razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Uporaba Uredbe 91/11 je materialnopravno zmotna iz dveh razlogov, saj bi se vrednost točke za odmero koncesijske dajatve morala določiti skladno z določbami koncesijske pogodbe, Uredba 91/11 pa neupravičeno posega v revidentkina upravičena pravna pričakovanja ter je v nasprotju z 2. in 155. členom Ustave RS. Sodišče prve stopnje je zagrešilo tudi absolutno bistveno kršitev določb postopka, ker ni odgovorilo na tožbene navedbe, da zvišanje koncesnine pomeni poseg v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave RS in da mora koncedent zagotoviti zagotoviti koncesionarjem razumen dobiček.

4. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

6. Revizija je dovoljena na podlagi 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, ki določa, da je revizija dovoljena, če vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta oziroma pravnomočne sodbe, če je sodišče odločalo meritorno, v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, presega 20.000 EUR, saj vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta znaša 80.967,80 EUR in torej presega navedeni znesek.

7. Revizija je izredno pravno sredstvo proti pravnomočni sodbi sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1) in se lahko vloži le zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (prvi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi le v delu, ki se z revizijo izpodbija, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, po uradni dolžnosti pa pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem okviru je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

8. Vrhovno sodišče uvodoma ugotavlja, da je v zadevi, na katero se v obrazložitvi izpodbijane sodbe sklicuje Upravno sodišče, to je I U 905/2014, že bila vložena revizija, o kateri je Vrhovno sodišče tudi že odločilo in sicer s sodbo X Ips 115/2015 z dne 20. 1. 2016.

9. Kot je Vrhovno sodišče pojasnilo že v sodbi X Ips 115/2015 z dne 20.1. 2016, je revidentkino sklicevanje glede višine rudarske koncesnine na Koncesijsko pogodbo, ki jo je dne 10. 12. 2001 sklenila z Vlado RS za 20 let, ter nasprotovanje uporabi določene vrednosti točke v Uredbi 91/11 neutemeljeno. Iz 53. člena ZRud-1, smiselno enako določbo je vseboval v 14. členu tudi Zakon o rudarstvu (v nadaljevanju ZRud), ki je veljal v času sklenitve koncesijske pogodbe, jasno izhaja, da je določitev višine rudarske koncesnine predmet normativnega urejanja. Vlada RS mora, na podlagi zakonskega pooblastila, izdati uredbo, ki bo določila način in pogoje plačevanja rudarske koncesnine, pri njenem sprejemanju pa sopogodbenik koncesijske pogodbe (revidentka) nima nobene vloge ali vpliva. Določitev višine rudarske koncesnine ni v dispoziciji pogodbenih strank, zato ni predmet svobodnega pogodbenega oblikovanja pravic in obveznosti. Določena je na podlagi podzakonskega predpisa in vezana na njegove vsakokratne spremembe. Na dejstvo, da se Koncesijska pogodba sklicuje na Uredbo o načinu določanja plačila za rudarsko pravico (Uradni list RS, št. 43/00, v nadaljevanju Uredba 43/00), se zato ne navezujejo takšne pravne posledice, kot meni revidentka. Določba zgolj povzema takrat veljavno normativno stanje in se sklicuje na podzakonski predpis, ki je bil oblastveno sprejet na podlagi zakonskega pooblastila iz 14. člena ZRud. Takšno sklicevanje (na določbe v pogodbi) ne more vplivati na zakonsko ureditev, ali celo predstavljati izjeme načela zakonitosti iz 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, da upravni organ odloča po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravne lokalne skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, ki veljajo v času odločanja. ZRud-1 (kot predhodno ZRud) določa prisilno ureditev določitve višine koncesijske dajatve. V nasprotnem primeru predpisana ureditev ter na njeni podlagi izdana Uredba 91/11 ne bi imeli želenega pravnega učinka, saj bi se ju lahko derogiralo že s pogodbeno določbo. To stališče podpira tudi sama pravna narava koncesnine, ki je javna dajatev. Ena izmed bistvenih značilnosti javnih dajatev pa je, da so enostransko ter oblastveno določene. Revidentkin argument, da ZRud-1 ne bi vseboval 4. točke prvega odstavka 49. člena (Koncesijska pogodba vsebuje zlasti: 4. način in pogoji za plačevanje koncesnine) oziroma sklepanje koncesijskih pogodb ne bi bilo predvideno, če koncesijska pogodba resnično ne more določati višine rudarske koncesnine, ni pravilen. Zakon nedvomno ne vzpostavlja dveh vzporednih sistemov določitve načina in pogojev plačevanja rudarske koncesnine. Pravilna razlaga navedenih zakonskih določb privede do zaključka, da je zakon notranje skladen in je njegov namen v tem, da koncesijska pogodba povzema predpisano ureditev in določa tiste (tehnične) podrobnosti, ki niso urejene z zakonom ali na njegovi podlagi izdanim podzakonskim aktom (konkretno Uredbo 91/11).

10. Neutemeljen je revidentkin ugovor, da ureditev, pri kateri lahko ena izmed strank brez dogovora določa pogoje koncesije, pomeni kršitev načela vestnosti in poštenja. V konkretnem primeru tožena stranka nastopa v dveh vlogah, kot sopogodbenik in kot nosilec oblasti. Takšno razmerje ni v ničemer sporno in je običajno za koncesijska razmerja. Seveda so normativni akti, ki jih tožena stranka izda in imajo vpliv na koncesijsko razmerje, podvrženi presoji njihove ustavnosti in zakonitosti, ravnanje Republike Slovenije v vlogi sopogodbenika pa je omejeno s splošnimi pravili obligacijskega prava. Po presoji Vrhovnega sodišča je tožena stranka pravilno uporabila materialno pravo in za odmero rudarske koncesnine uporabila Uredbo 91/11, temu pa je pravilno sledilo tudi sodišče prve stopnje.

11. Neutemeljen je tudi revidentkin ugovor, da Uredba 91/11 posega v pričakovane pravice. O pričakovanih pravicah namreč govorimo takrat, ko je pridobitev pravice tako gotova, da predstavlja zavarovan položaj. Vsako pričakovanje pa (še) ni pričakovana pravica (tak status dobi, ko je gotovo, da bo pravica nastala). Tudi po presoji Vrhovnega sodišča revidentki ni bilo poseženo v pričakovane pravice. Zgolj predvidevanje višine obveznosti ne more biti varovano, še posebej ne v konkretnem primeru, ko je spremenljivost vrednosti točke, in s tem koncesnine (obveznosti), vgrajena v metodologijo odmere plačila za rudarsko pravico po ZRud in ZRud-1. Vendar, pri načelu varstva zaupanja v pravo ne gre zgolj za varovanje pravic, temveč tudi za varovanje pred prekomernim stopnjevanjem obveznosti za vnaprej. Stopnjevanje obveznosti mora biti v skladu z razumnimi pričakovanji pravnih naslovljencev, da jim država njihovega pravnega položaja ne bo arbitrarno poslabševala. Revidentka torej lahko razumno pričakuje, da njen pravni položaj koncesionarja ne bo arbitrarno poslabšan. Njeno razumno pričakovanje temelji na podeljeni koncesiji in sklenjeni koncesijski pogodbi. Povečanje koncesnine torej lahko predstavlja poseg v revidentkina pravna pričakovanja, s tem je podvrženo presoji upravičenosti in sorazmernosti, vendar je ta presoja manj stroga, kot pri posegu v pridobljene pravice.

12. Varstvo pravnega položaja je zagotovljeno z načelom zaupanja v pravo, kot sestavino načela pravne države (2. člen Ustave RS). Tožena stranka zato revidentki, in seveda tudi drugim zavezancem za plačilo rudarske koncesnine, ne sme arbitrarno, brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu poslabšati pravnega položaja. Pri presoji utemeljenosti in sorazmernosti posega je potrebno upoštevati, da načelo zaupanja v pravo nima absolutne veljave in je v večji meri kot posamezne ustavne pravice dostopno možnim omejitvam. Posameznik, ali v konkretnem primeru pravna oseba, se ne more zanašati na to, da se trenutno veljavni zakon ne bo spremenil. Spreminjanje že obstoječih predpisov je nujno in je v sami naravi prava. Še posebej to velja na področju davkov in drugih javnih dajatev (kamor spada tudi koncesnina), kjer je spremenljivost vedno moč pričakovati. Tožena stranka je s povišanjem rudarske koncesnine zasledovala legitimen cilj, ki je v splošnem javnem interesu, na povišanje se je revidentka lahko pripravila in ga tudi pričakovala, zato povišanje ni v neskladju z načelom zaupanja v pravo kot sestavino načela pravne države. Za uporabo instituta exceptio illegalis za Uredbo 91/11 torej ni pogojev.

13. Mineralne surovine so last Republike Slovenije in za njihovo izkoriščanje se mora plačevati ustrezno nadomestilo (rudarska koncesnina). Uredba 91/11 predpisuje višino te javne dajatve, ki toženi stranki in samoupravni lokalni skupnosti omogoča pridobivanje finančnih sredstev za njuno delovanje, s tem se zasleduje temeljne cilje družbenoekonomskega in gospodarskega sistema, ki so v zadovoljevanju družbenih potreb v javnem interesu. Cilj zvišanja koncesnin pa je tudi v tem, da se z njihovo pomočjo zagotovi, da se po končanem izkoriščanju mineralnih surovin v določenem pridobivalnem prostoru takšen prostor obvezno sanira. Tožena stranka je na podlagi analize ugotovila, da trenutna finančna sredstva iz naslova koncesnin in sanacnin, ne zadoščajo za kritje takšnih stroškov, torej je imela ob sprejemu Uredbe 91/11, za konkretno povišanje rudarske koncesnine, utemeljen, stvaren razlog. Povečanje obremenitve je bilo sprejeto za dosego pomembnega in legitimnega interesa tožene stranke. Uredba 91/11 uveljavlja tudi predhodno obdobje. ZRud-1, ki razveljavlja Uredbo 43/00, je bil v Uradnem listu RS objavljen že dne 26. 7. 2010, od takrat dalje je bilo možno pričakovati, da bo sprejeta nova uredba na podlagi novega zakona. Uredba 91/11 je bila sprejeta 10. 11. 2011, objavljena 14. 11. 2011, veljati pa je začela 1. 1. 2012. Prehodno obdobje je torej bilo določeno, revidentka pa je lahko spremembe pričakovala vse od objave novega zakona. Uredba 91/11 pa tudi določa prehodno leto 2011, ko se je uporabila vrednost točke, določene še po Uredbi 43/00. Poseg po presoji Vrhovnega sodišča tudi ni prekomeren. Vrednost točke se je vse od leta 2000 vsako leto uskladila z rastjo cen življenjskih stroškov in se tako vsako leto povečala. Vrednost točke, usklajena z rastjo cen življenjskih stroškov, bi morala biti v letu 2012 (za katero je bila revidentki odmerjena koncesnina) 0,007 EUR in revidentka v nobenem primeru ni mogla pričakovati, da bo vrednost točke ostala na ravni iz leta 2010. Povečanje vrednosti točke na 0,009 EUR glede na zasledovani cilj po zagotovitvi zadostnih finančnih sredstev za potrebne sanacije okolja, ni nesorazmerno. Revizijske navedbe o povečanju vrednosti točke za 46 % pa niso izkazane, revidentka pa tudi ne zatrjuje, da je povečanje koncesnine povečalo stroške delovanja do te mere, da rentabilno izvajanje koncesijske dejavnosti ni več mogoče.

14. Neutemeljeni so revidentkini ugovori, da se sodišče prve stopnje ni opredelilo do tožbenih navedb o posegu v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave RS, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Sodišče prve stopnje je v sodbi jasno zapisalo, da povečanje stroškov poslovanja in posledično zmanjšanje dobička samo po sebi ne pomeni posega v svobodno gospodarsko pobudo. Takšno stališče je po presoji Vrhovnega sodišča pravilno. Svobodna gospodarska pobuda zajema svobodno ustanovitev gospodarskega subjekta, njegovo vodenje v skladu z ekonomskimi načeli (upoštevaje prisilne predpise), svobodno izbiro dejavnosti, s katero gospodarski subjekti uresničujejo svoje pridobitne interese v konkurenci na tržišču in izbiro poslovnih partnerjev. Višina stroškov poslovanja ni element, ki bi ga navedena ustavna določba varovala, prav tako ne njihovo morebitno povečanje. Določba sicer varuje možnost gospodarskega udejstvovanja v določeni panogi ali področju na način, da ta ne bo (pre)normirana ali obremenjena z javnimi dajatvami do te mere, da bo rentabilno udejstvovanje v takšni panogi v celoti onemogočeno. Smiselno se na to navezuje tudi odločba Ustavnega sodišča št. U-I-13/00 z dne 13. 12. 2001, na katero se sklicuje revident, o zagotavljanju razumnega dobička koncesionarju. Vendar je Ustavno sodišče RS v tej odločbi tudi navedlo, da dobiček pri koncesijah nikoli ne bo maksimalen, zagotovljen pa je oziroma mora biti vsaj minimalen dobiček. Revidentka pa ne zatrjuje, da ji je onemogočeno doseganje vsaj minimalnega dobička. Poleg tega zgolj povečanje stroškov poslovanja ne pomeni nujno tudi izgube vsakega dobička. Revidentkine navedbe o zmanjšanju dobička pa so v tožbi in reviziji tudi sicer podane izrazito pavšalno. Nikjer konkretno ne predstavi stroškov poslovanja pred in po spremembi višine koncesnine ter kako ta sprememba vpliva na njen dobiček. Za svoje sicer pavšalne navedbe pa tudi ne predloži nobenega dokaza. Zato so neutemeljene revizijske navedbe, da se sodišče prve stopnje ni opredelilo do tožbenih navedb o kršitvi pravice do razumnega dobička, ki jo koncesionarjem zagotavlja koncendent. Do pavšalnih navedb se sodišču ni potrebno opredeljevati.

15. Vrhovno sodišče se glede na že obrazloženo do revizijskih navedb o kršitvi 147. in 153. člena Ustave RS še posebej ni opredeljevalo, ker so podane povsem pavšalno in brez vsakršne obrazložitve.

16. Glede na navedeno je bilo materialno pravo v obravnavanem primeru po presoji Vrhovnega sodišča pravilno uporabljeno, uveljavljanih bistvenih kršitev postopka v upravnem sporu tudi ni ugotovilo, zato je revizijo na podlagi 92. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

17. Ker revidentka z revizijo ni uspela, sama trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP in v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

ZRud-1 člen 49, 49/1-4, 52, 53, 54. ZUP člen 6. URS člen 2, 74.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.