VSRS Sklep I Up 40/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2018-02-07

Sklep UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) III U 410/2016 (2. in 3. točka izreka sklepa)

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

akt poslovanja občine - razpolaganje s stvarnim premoženjem občine - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu

Vrhovno sodišče je že večkrat sprejelo stališče, da aktov poslovanja ni mogoče šteti za upravne odločbe, saj se z njimi ne odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristi oseb na področju upravnega prava. Ti akti so izdani v postopkih upravljanja z javnim premoženjem, ki ne pomenijo oblastnega ravnanja, temveč ravnanja tožene stranke kot vsakega drugega lastnika.

V primeru, ko izdaja upravnega akta ni predvidena, tudi ni mogoča tožba zaradi molka upravnega organa. Le v primeru, ko bi v upravnem postopku upravni akt moral biti izdan pa (sploh) ni bil izdan, lahko stranka sproži upravni spor zaradi molka, saj odsotnost formalnega akta nadomesti fikcija, da je bil izdan negativen upravni akt in se torej šteje, da je bil strankin zahtevek zavrnjen.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka trpi sama svoje stroške pritožbenega postopka.

III. Tožeča stranka mora v 15 dneh od vročitve tega sklepa povrniti toženi stranki njene pritožbene stroške v znesku 356,98 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka, do plačila.

1. Z izpodbijanim sklepom (2. in 3. točka izreka) je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo v delu, v katerem je tožeča stranka zahtevala izdajo odločbe o sprejemu ponudb za zakup zemljišča - molk tožene stranke in odločilo, da tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka. Pojasnilo je, da v obravnavanem primeru ne gre za izdajo upravnega akta, saj aktov poslovanja ni mogoče šteti za upravne akte, saj se z njimi ne odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristi oseb na področju upravnega prava. Sporna zakupna pogodba je bila izdana v postopku upravljanja z javnim premoženjem in ne pomeni oblastnega ravnanja tožene stranke. Zato tožba zaradi molka organa ni dopustna, saj je ta dopustna le, kolikor se molk nanaša na upravni akt.

2. Tožeča stranka je zoper sklep (2. in 3. točka izreka) vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov po 75. členu ZUS-1. V njej zatrjuje, da se v obravnavanem primeru ni uporabljal postopek, kot ga določa Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (v nadaljevanju ZSPDSLS), ki izrecno predvideva samo tri načine glede razpolaganja z nepremičnim premoženjem (20. člen). V konkretnem primeru pa je tožena stranka razpolagala z nepremičnino na drugačen način, torej ne v skladu z ZSPDSLS, ampak se je sklicevala na določbe Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), torej bi morala izdati akt na način, kot je določen v tem zakonu, ta pa zahteva izdajo upravne odločbe (to lahko stori namesto pristojne upravne enote na podlagi zadnjega odstavka 26. člena ZKZ tudi tožena stranka). Ugovarja še zmotno ugotovitev dejanskega stanja ter uporabi oziroma sklicevanju sodišča na sodno prakso. Vrhovnemu sodišču predlaga, da sklep sodišča prve stopnje v izpodbijanem delu spremeni tako, da mora tožena stranka v roku 60 dni od prejema te sodbe izdati upravni akt, s katerim bo odločila o vseh vlogah o sprejemih ponudb za zakup kmetijskih zemljišč in da je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške celotnega postopka oziroma podrejeno, da sklep sodišča prve stopnje v izpodbijanem delu razveljavi in mu zadevo vrne v ponovno odločanje.

3. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo opozarja na razliko med razpolaganjem (20. člen ZSPDSLS) in upravljanjem (26 člen ZSPDSLS), v okvir slednjega spada oddaja v najem (29. člen ZSPDSLS), pritrjuje razlogom sodišča prve stopnje in predlaga zavrnitev pritožbe ter priglaša stroške pritožbenega postopka.

4. Tožeča stranka je bila z odgovorom seznanjena.

6. Sodišče prve stopnje je glede na zahtevek tožeče stranke (zahtevala je, da sodišče toženi stranki naloži, da mora v roku 60 dni od prejema sodbe izdati upravni akt) pravilno sklepalo, da vlaga tožbo zaradi molka organa. Po 33. členu ZUS-1 lahko namreč tožnik s tožbo zahteva izdajo oziroma vročitev upravnega akta (tožba zaradi molka). V obravnavani zadevi pa tudi po presoji Vrhovnega sodišča ni bilo podlage za izdajo upravnega akta oziroma akta, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

7. Na podlagi določbe prvega odstavka 2. člena ZUS-1 v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt je opredeljen v drugem odstavku 2. člena ZUS-1, in sicer je to upravna odločba in drug javnopravni enostranski oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

8. V obravnavanem sporu ne gre za postopek v okviru oblastnega odločanja tožene stranke, temveč za upravljanje z javnim (njenim) premoženjem, torej gre za ravnanje tožene stranke kot vsakega drugega lastnika. Gre za poslovanje občine, s katerim razpolaga s stvarnim premoženjem v okviru ZSPDSLS. Javni interes za pravno ureditev teh postopkov pa ne spreminja pravne narave teh odločitev.

9. Vrhovno sodišče je že večkrat sprejelo stališče, da aktov poslovanja ni mogoče šteti za upravne odločbe

, saj se z njimi ne odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristi oseb na področju upravnega prava. Ti akti so izdani v postopkih upravljanja z javnim premoženjem, ki ne pomenijo oblastnega ravnanja, temveč ravnanja tožene stranke kot vsakega drugega lastnika. Poleg tega ZSPDSLS in Uredba o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti ne določata, da se za postopke, ki jih urejata, vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo. To pa ne izhaja niti iz Pravilnika o oddajanju nepremičnega premoženja Občine Bovec v najem in zato tudi sklicevanje na določbo 23. člena tega pravilnika na odločitev ne vpliva. Ta člen namreč le določa, da se kmetijska zemljišča oddajajo v zakup v skladu s pogoji in po postopku, ki jih določa ZKZ. Pravilnik je tožena stranka kot občina sprejela na podlagi ZSPDSLS in svojega Statuta ter si s tem določila način, po katerem bo oddajala v zakup kmetijska zemljišča. Glede same zakupne pogodbe, njene sklenitve oziroma razveljavitve pa bo odločalo Okrajno sodišče v Tolminu, kot izhaja iz I. točke sklepa sodišča prve stopnje (ki je tožeča stranka ne izpodbija).

10. Ker torej ne gre za upravni akt iz 2. člena ZUS-1, je sodišče prve stopnje tožbo pravilno zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. V primeru, ko izdaja upravnega akta ni predvidena, tudi ni mogoča tožba zaradi molka upravnega organa. Le v primeru, ko bi v upravnem postopku upravni akt moral biti izdan pa (sploh) ni bil izdan, lahko stranka sproži upravni spor zaradi molka, saj odsotnost formalnega akta nadomesti fikcija, da je bil izdan negativen upravni akt in se torej šteje, da je bil strankin zahtevek zavrnjen.

11. Ker pritožbene navedbe niso utemeljene, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 v povezavi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep.

12. Ker tožeča stranka s pritožbo ni uspela, sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

13. Tožeča stranka je dolžna toženi stranki povrniti stroške odgovora na pritožbo (prvi odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Stroški so odmerjeni po priglašenih stroških in v skladu z Odvetniško tarifo (v nadaljevanju OT). Ob upoštevanju vrednosti spornega predmeta - neocenljiva zadeva je toženi stranki treba priznati 286,87 EUR za odgovor na pritožbo (četrti odstavek tar. št. 30) in 5,74 EUR materialnih stroškov (tretji odstavek 11. člena OT), oboje povečano za 22 % DDV v višini 64,37 EUR, skupaj torej 356,98 EUR.

Prim. npr. sklepa VSRS I Up 74/2016 z dne 13. 4. 2016 in I Up 540/2008 z dne 12. 11. 2009.

Kerševan, Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, IUS SOFTWARE, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 561 in nasl.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 33, 36, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.