VSRS Sodba X Ips 338/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2018-02-07

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Marko Prijatelj

2. Ustavni pritožbi zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. X Ips 338/2016 z dne 7. 2. 2018 in sodbo Upravnega sodišča št. I U 1795/2016 z dne 4. 4. 2018 se zavrneta.

dovoljena revizija zaradi pomembnega pravnega vprašanja - informacija javnega značaja - dostop do informacij javnega značaja - rezultati nacionalnega preverjanja znanja - online dostop do podatkovnih baz organa - oblika informacije javnega značaja - elektronska oblika - pravna in dejanska vprašanja - razlaga pojma dokument v smislu 4. člena ZDIJZ - presoja skladnosti z Ustavo RS

Pojem „dokument“, ki ga uporabi ZDIJZ3 za opredelitev oblike informacije, ki je dostopna kot informacija javnega značaja, je kot zakonski pojem predmet pravne razlage. Če določena informacija ne obstaja v obliki dokumenta v smislu ZDIJZ, tudi ne more biti dostopna kot informacija javnega značaja, saj je organ ni dolžan na novo ustvariti.

Organ mora prosilcu posredovati zahtevane informacije, ki jih je mogoče iz podatkovne zbirke pridobiti z uporabo tistih orodij, ki so za dostopanje do navedenih elektronskih podatkov na voljo in so sestavni del njihove običajne uporabe, lahko pa tudi omogoči, da prosilec sam uporabi navedena računalniška orodja za dostop do podatkovne zbirke.

Pri navedenem dostopu do podatkov v elektronski obliki, ki se nahajajo v podatkovnih zbirkah pri organih, je pomembno upoštevati pravne in dejanske omejitve. Če obstajajo pravne omejitve dostopa do določenih podatkov ali njihovih medsebojnih povezav, namreč ni mogoče šteti, da lahko taki podatki oziroma njihove povezave tvorijo dokument, s katerim razpolaga organ, ki bi bil lahko dostopen kot informacija javnega značaja v smislu ZDIJZ.

Navedeno torej vodi do sklepa, da je kot dokument v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ šteti vse podatke, ki se v elektronski obliki nahajajo v zbirkah podatkov pri organu, s tem pa tudi vse podatke, ki jih je mogoče in pravno dopustno medsebojno povezati oziroma združiti z uporabo tistih računalniških orodij, ki so ustvarjena za delo z navedenimi zbirkami podatkov, so z njimi neločljivo povezana in ki jih pri svojem delu uporabljajo zaposleni pri navedenem organu oziroma druge pooblaščene osebe, ki so povezane z izvajanjem nalog organa.

Ob navedenem pa je za dostop do navedenih dokumentov iz podatkovnih zbirk v elektronski obliki kot informacij javnega značaja treba upoštevati tudi druge zakonske omejitve, ki jih določajo ZDIJZ in drugi zakoni.

I. Reviziji se ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 630/2016-24 z dne 7. 9. 2016 se spremeni tako, da se tožbi ugodi in se izpodbijana odločba tožene stranke št. 090-293/2015/18 z dne 23. 3. 2015 (pravilno: z dne 23. 3. 2016) v 1. točki izreka spremeni tako, da se pritožba prosilca zavrne.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti stroške postopka v višini 559,98 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti plačila.

1. Z izpodbijano sodbo I U 630/2016-24 z dne 7. 9. 2016 je sodišče prve stopnje na podlagi 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju revidenta) zoper odločbo tožene strankešt. 090-293/2015/18 z dne 23. 3. 2015 (pravilno: z dne 23. 3. 2016). Revident je navedeno odločbo izpodbijal v delu (1. točki izreka), v katerem je tožena stranka delno ugodila pritožbi prosilca A.A. prizadete stranke v tem upravnem sporu, v nadaljevanju prosilec), odpravila odločbo revidenta z dne 23. 11. 2015 in odločila, da je revident dolžan prosilcu v roku 31 dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati dokumente, iz katerih izhajajo aritmetične sredine doseženih točk učencev na nacionalnem preverjanju znanja (v nadaljevanju NPZ) v letu 2015 za predmete slovenščina, angleščina in matematika, po šolah, za vse osnovne šole, ki so sodelovale na NPZ, pri čemer mora organ prekriti tiste rezultate, kjer so na posameznem preverjanju sodelovali manj kot trije učenci (to je 1 ali 2 učenca), in sicer glede učencev v 6. razredu osnovnih šol v letu 2015 (1. a. točka izreka) ter učencev v 9. razredu osnovnih šol v letu 2015 (1. b. točka izreka).

2. Sodišče prve stopnje se v obrazložitvi izpodbijane sodbe strinja s stališči tožene stranke in njenimi razlogi za odločitev (drugi odstavek 71. člena ZUS-1) ter dodatno obrazloži, da tudi samo meni, da zahtevani dokument obstaja in da tožeča stranka ne krši določila 64. člena Zakona o osnovni šoli (v nadaljevanju ZOsn), če dokument posreduje prosilcu. Tožena stranka je pravilno ugotovila, da je zahtevane dokumente mogoče pripraviti z uporabo obstoječega računalniškega sistema in da je priprava zahtevanega dokumenta za tožečo stranko tudi relativno enostavna in vanjo ni treba vložiti nesorazmernega napora ter da je namen prepovedi razvrščanja šol v preprečevanju izkoriščanja institucionalnega položaja določenega subjekta za ustvarjanje konkurenčnega položaja med osnovnimi šolami, pri čemer pa prosilec po Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ) ne uživa takšnega institucionalnega položaja.

3. Revident zoper navedeno pravnomočno sodbo vlaga revizijo, katere dovoljenost utemeljuje z 2. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavlja revizijski razlog zmotne uporabe materialnega prava iz 2. točke prvega odstavka 85. člena ZUS-1. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi ter izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo tožene stranke spremeni tako, da pritožbo prosilca zavrne ter potrdi odločbo tožeče stranke št. 090-3/2015 z dne 23. 11. 2015.

4. Tožena stranka ter prosilec kot stranka z interesom v tem upravnem sporu v svojih odgovorih na revizijo nasprotujeta trditvam revidenta in predlagata, da se revizija zavrže kot nedovoljena oziroma zavrne kot neutemeljena.

5. Vloge, ki jo je revident vložil po poteku roka za vložitev revizije, Vrhovno sodišče pri svoji presoji ni upoštevalo, saj tovrstnih naknadnih vlog Zakon o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se primerno uporablja v upravnem sporu, če ZUS-1 ne določa drugače, ne predvideva.

7. Revizija je dovoljena na podlagi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1,

saj gre za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju, o katerem v sodni praksi sodišča prve stopnje ni enotnosti, in sicer glede dostopa do podatkov o povprečnih vrednostih dosežkov učencev na NPZ pri posameznem predmetu po osnovnih šolah.

V zvezi s tem se kot osrednje zastavlja vprašanje, kdaj je mogoče šteti, da informacije, ki se nahajajo v elektronski obliki v podatkovnih zbirkah zavezanca za dostop do informacij javnega značaja, obstajajo v zahtevani obliki dokumenta v smislu 4. člena ZDIJZ že v trenutku vložitve zahteve za dostop do informacij javnega značaja oziroma kdaj gre za ustvarjanje novega dokumenta ter pod kakšnimi pogoji lahko zakon navedeno omejuje (v obravnavanem primeru ZOsn). V tem okviru je sodišče tudi opravilo revizijsko presojo izpodbijane sodbe.

8. Iz dejanskega stanja v obravnavani zadevi, na ugotovitev katerega je revizijsko sodišče vezano, izhaja, da tožeča stranka razpolaga z računalniškim sistemom, v katerem se vodijo podatki o NPZ v elektronski obliki. Ob uporabi tega računalniškega sistema je mogoče iz podatkovne zbirke v kratkem času (informatik tožene stranke je ob ogledu podatkov in camera za to porabil 20 minut) pripraviti dokument, ki ga je zahteval prosilec, torej dokument, iz katerega izhaja aritmetična sredine doseženih točk učencev na nacionalnem preverjanju znanja v letu 2015 za predmete slovenščina, angleščina in matematika, za posamezno osnovno šolo (1. točka obrazložitve).

9. Vprašanje, ali dokument kot informacija javnega značaja obstaja, je tako dejansko kot tudi pravno vprašanje. Pojem „dokument“, ki ga uporabi ZDIJZ

za opredelitev oblike informacije, ki je dostopna kot informacija javnega značaja, je kot zakonski pojem predmet pravne razlage. Če določena informacija ne obstaja v obliki dokumenta v smislu ZDIJZ, tudi ne more biti dostopna kot informacija javnega značaja, saj je organ ni dolžan na novo ustvariti. Prek pravne opredelitve pojma „dokumenta“ je zato določen tudi izhodiščni obseg informacij, ki so lahko ob izpolnjevanju ostalih zakonskih pogojev dostopne javnosti.

10. V povezavi z navedenim vprašanje se zastavi tudi revizijsko vprašanje dostopa do podatkov v elektronski obliki iz računalniško vodenih podatkovnih zbirk pri nosilcih oblasti in drugih osebah, ki so zavezanci za dostop do informacij javnega značaja (1. člen ZDIJZ,

v nadaljevanju organi). Na navedeni način se pri organih informacije hranijo in obdelujejo vse pogosteje,

tako da je mogoče celo trditi, da je elektronska oblika informacij postala prevladujoča oblika, v kateri se dokumenti tudi lahko posredujejo upravičenemu prosilcu za dostop do informacij javnega značaja.

11. Dostop do podatkov v elektronski obliki se po svojih značilnostih bistveno razlikuje od podatkov v fizični obliki, torej tistih, ki so zapisani na fizičnem nosilcu zapisa (fizičnem dokumentu), saj so v slednjem primeru neposredno berljivi brez uporabe računalniških sredstev in tudi ne morejo biti v taki obliki predmet računalniške obdelave.

Zato je za odgovor na revizijsko vprašanje treba presoditi, katere so tiste značilnosti tovrstnih podatkov, ki sodijo v okvir njihovega obstoja kot dokumenta v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ.

12. Na prvem mestu je nesporno, da se vsi podatki v elektronski obliki, ki se hranijo oziroma obdelujejo v okviru določene podatkovne zbirke, nahajajo pri organu, ki s to zbirko razpolaga. Prav tako je tudi nesporno, da je ob uporabi različnih računalniških orodij praviloma mogoče navedene podatke povezovati oziroma združevati in oblikovati v nove podatke oziroma informacije, ki se v bazi prej niso nahajale. Prav slednje pa je lahko sestavni del uporabe določenih podatkovnih zbirk, ki jih tudi uporabljajo pri organu zaposlene oziroma za to pooblaščene osebe pri svoji vsakdanji rabi in ki je torej z razlogi za obstoj take zbirke podatkov neločljivo povezan. V tem smislu se kaže možnost obdelave navedenih podatkov celo kot bistveni element obstoja podatkovne zbirke v elektronski obliki, saj sama zbirka tovrstnih podatkov brez navedenih računalniških orodij nima ne prave funkcije in ne želenih učinkov.

13. Pri dostopu do informacij javnega značaja s ciljem transparentnega delovanja organov pri opravljanju javnih nalog je ključno, da se posamezniku omogoči dostop do podatkov, ki se v taki zbirki nahajajo, če temu nasproti ne stojijo dejanske ovire oziroma zakonske omejitve ali prepovedi. To sicer pomeni, da je mogoče v določenih primerih ob izpolnjevanju zakonskih zahtev celo šteti za upravičeno, da posamezni prosilec pridobi kot dokument, ki je informacija javnega značaja, celotno zbirko podatkov, s katero razpolaga organ. Navedeno pa seveda ne izključuje možnosti, da se prosilcu na njegovo zahtevo posreduje le posamezen del navedenih podatkov oziroma omogoči vpogled vanje, če se njegova zahteva omeji le na določene podatke. Organ mora za ta namen prosilcu posredovati zahtevane informacije, ki jih je mogoče iz podatkovne zbirke pridobiti z uporabo tistih orodij, ki so za dostopanje do navedenih elektronskih podatkov na voljo in so sestavni del njihove običajne uporabe, lahko pa tudi omogoči, da prosilec sam uporabi navedena računalniška orodja za dostop do podatkovne zbirke. To je neločljivo povezano z zagotavljanjem učinkovitega dostopa do informacij javnega značaja, saj je ob sodobni množici podatkov v elektronski obliki ključnega pomena prav možnost, da se prosilec prek uporabe navedenih orodij lahko seznani s tistimi informacijami, ki so povezane z izvrševanjem nalog organa. Navedene obveznosti organa pa so lahko z zakonom tudi izključene ali omejene, o čemer več v nadaljevanju.

14. V tem smislu mora torej organ zagotoviti dostop do informacij javnega značaja tako, da prosilec pridobi dostop do podatkov v elektronski obliki ob uporabi tistih orodij, ki jih sicer pri svojem delu lahko uporabijo osebe, ki so te podatke v okviru izvrševanja svojih nalog v organu ustvarile oziroma pridobile.

Na ta način je zagotovljena tudi ustrezna raven transparentnosti delovanja organov, prav tako pa iz tega izhaja tudi omejitev navedene obveznosti organov, saj ni videti razumnega razloga za razlago ZDIJZ, po kateri bi zakon terjal, da bi imeli prosilci za dostop do informacij javnega značaja širši ali drugačen dostop do teh informacij kot sam organ oziroma pri njem zaposlene oziroma za dostop do njih pooblaščene osebe.

15. Na tej točki pa je mogoče pritrditi revidentu, da je pri navedenem dostopu do podatkov v elektronski obliki, ki se nahajajo v podatkovnih zbirkah pri organih, pomembno upoštevati tudi pravne in ne le dejanske omejitve. Tudi če obstajajo pravne omejitve dostopa do določenih podatkov ali njihovih medsebojnih povezav, namreč ni mogoče šteti, da lahko taki podatki oziroma njihove povezave tvorijo dokument, s katerim razpolaga organ, ki bi bil lahko dostopen kot informacija javnega značaja v smislu ZDIJZ.

16. Čeprav bi bilo tehnično enostavno in mogoče medsebojno povezovati določene elektronske podatke v navedenih zbirkah, je pri tem treba upoštevati tudi omejitve, ki jih za posamezne vrste ali oblike podatkov določa zakon. Take omejitve so uveljavljene npr. na področju varstva osebnih podatkov, saj je lahko prepovedan določen način dostopa do podatkov

ali pa to preprečujejo specialne omejitve. Navedene omejitve torej pravno preprečujejo, da bi se iz obstoječih podatkov v elektronski obliki z računalniško obdelavo oblikovali podatki, ki bi pomenili dokument organa v smislu ZDIJZ. Pri tem gre torej za vprašanje, ali pravne omejitve preprečujejo, da bi se informacije, ki izvirajo iz delovnega področja organa, sploh lahko nahajale v obliki dokumenta pri tem organu (oziroma v njegovi podatkovni zbirki elektronskih podatkov) in ne, ali gre za izjeme od dostopa do informacij javnega značaja ali njihove ponovne uporabe, ki jih kot take določa zakon (npr. 6. člen ZDIJZ).

17. Seveda pa je kot pri vseh pravnih omejitvah treba tudi presoditi, ali so skladne z Ustavo Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) oziroma z drugimi predpisi, s katerimi morajo biti skladni zakoni, ki urejajo navedeno materijo, kamor sodi poleg prava Evropske unije tudi skladnost z mednarodnimi pogodbami, ki zavezujejo Republiko Slovenijo, med njimi tudi Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP).

18. Navedeno torej vodi do sklepa, da je kot dokument v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ šteti vse podatke, ki se v elektronski obliki nahajajo v zbirkah podatkov pri organu, s tem pa tudi vse podatke, ki jih je mogoče in pravno dopustno medsebojno povezati oziroma združiti z uporabo tistih računalniških orodij, ki so ustvarjena za delo z navedenimi zbirkami podatkov, so z njimi neločljivo povezana in ki jih pri svojem delu uporabljajo zaposleni pri navedenem organu oziroma druge pooblaščene osebe, ki so povezane z izvajanjem nalog organa. Odločilno je, da gre za obstoječa računalniška orodja za dostop do podatkov v elektronski obliki, ki omogočijo prosilcu enak dostop, kot ga ima do teh podatkov organ in da ne gre za uporabo novih računalniških orodij oziroma za uporabo obstoječih orodij na način, ki za dostop do podatkov iz elektronske zbirke podatkov ni predviden oziroma dopusten.

19. Ob navedenem pa je za dostop do navedenih dokumentov iz podatkovnih zbirk v elektronski obliki kot informacij javnega značaja treba upoštevati tudi druge zakonske omejitve, ki jih določajo ZDIJZ in drugi zakoni. Med njimi je pomembno tudi poudariti omejitev, da na posredovanje navedenih podatkov lahko vplivajo tudi razlogi, povezani z zagotavljanjem nemotenega dela organa (četrti odstavek 5. člena ZDIJZ,

itd.). To pomeni, da posredovanje navedenih informacij ne sme nesorazmerno obremeniti ali celo ogroziti temeljnega opravljanja temeljne funkcije ali dejavnosti organa, torej tistih javnih nalog, zaradi katerih je bil določen organ ustanovljen, kar je odvisno tudi od tehnične in kadrovske opremljenosti določenega organa.

To še posebej velja zato, ker se med organe po ZDIJZ uvrščajo organi in organizacije, ki ne opravljajo nalog oblasti, ki bi bila podvržena politični odgovornosti (npr. sodišče),

ali pa nalog oblasti sploh ne opravljajo (npr. javni zdravstveni dom, javna šola) in katerih finančnih in kadrovskih sredstev ni mogoče brez posledic za varstvo drugih javnih dobrin oziroma za uresničevanje pravic oseb usmerjati v nesorazmerno zagotavljanje posredovanja informacij javnega značaja. Pri tem pa se glede na predmetni spor Vrhovno sodišče ne opredeljuje do vprašanja, ali zakonska ureditev ZDIJZ navedeno varuje na dovolj učinkovit in ustavno skladen način.

20. Ob navedenih izhodiščih je mogoče tudi razrešiti obravnavani upravni spor. Med strankama je nesporno, da se podatki o NPZ nahajajo pri revidentu, vendar pa ne v obliki, ki bi omogočala njihovo medsebojno primerjavo, kot to želi pridobiti prosilec. Prav tako je tudi nesporno, da je mogoče povezavo med podatki, ki jo želi pridobiti prosilec, oblikovati z uporabo računalniških orodij, ki so povezana z obstoječo zbirko podatkov, kar je storila tudi tožena stranka prek informatika, ki je v okviru njenih pristojnosti (ogled in camera) navedena orodja uporabil in ustvaril zaprošeno povezavo med podatki. Ali bi tako povezavo lahko s svojimi kadrovskimi zmožnostmi tehnično vzpostavil tudi revident sicer ostaja odprto, vendar revident temu ne ugovarja. Prav tako pa po drugi strani v tem sporu ni bilo prerekano dejstvo, da take povezave podatkov NPZ sam revident ni nikoli uporabil zaradi upoštevanja omejitev, ki jih določa ZOsn, prav tako pa tudi ne pri njem zaposlene osebe, ki do navedene zbirke podatkov očitno lahko dostopajo pri svojem delu.

21. V osmem odstavku 64. člena ZOsn je določeno: „Podatki in analize o dosežkih nacionalnega preverjanja znanja se ne smejo uporabiti za razvrščanje šol.“ Navedena prepoved je povezana tudi s 65. členom ZOsn, ki določa, da se dosežki nacionalnega preverjanja znanja lahko uporabljajo samo za namen, ki ga določa ta zakon. Revidentu je mogoče pritrditi, da je že z vidika jezikovne razlage navedene zakonske določbe jasno, da je s tem izrecno določena omejitev uporabe podatkov o NPZ, s katerimi razpolaga revident. Ob zakonski omejitvi uporabe podatkov o NPZ torej revident sam (oziroma zaposleni pri njem) - tudi ob tehnični možnosti dostopa do navedenih podatkov v elektronski obliki in uporabi razpoložljivih računalniških orodij - podatkov o NPZ ne sme povezovati na (noben) način, ki bi omogočal razvrstitev šol glede na dosežke pri NPZ. To tudi pomeni, da se v njegovih zbirkah podatkov ne sme nahajati dokument, ki bi omogočal ali odražal tovrstno razvrstitev.

22. Omogočiti prosilcu, da bi do navedenih podatkov dostopal na način, ki za samega revidenta kot organ v smislu ZDIJZ ni dopusten, bi pomenil preseganje zakonsko dopustnega dostopa do informacij, ki velja za sam organ. Kot pa že navedeno, dostop do informacij javnega značaja in zahteva po transparentnem delovanju organov pri izvrševanju njihovih javnih nalog in pristojnosti ne pomeni, da je prosilec upravičen pridobiti informacije na način ali v obliki, s katero niti sam organ ne razpolaga oziroma ni upravičen razpolagati. Povedano drugače: če je uporaba podatkov v elektronski obliki iz podatkovne zbirke, s katero razpolaga revident, in njihovo povezovanje v dokument prepovedano samemu revidentu, od njega tudi ni mogoče zahtevati, da to omogoči prosilcu za dostop do navedenih informacij oziroma da mu tak dokument posreduje. Enako velja tudi za kakršno koli delovanje revidenta, ki bi ga v povezavi z uporabo navedenih podatkov silil ali vodil k izigravanju ali obidu navedene zakonske prepovedi (in fraudem legis agere). To pa velja kot zavezujoče tudi za toženo stranko, ko o dostopu do informacij javnega značaja odloča v okviru svoje pristojnosti.

23. Ob navedenem je treba še odgovoriti na vprašanje, ali je navedena zakonska prepoved v neskladju z Ustavo ali EKČP.

24. Za presojo, da bi bila ureditev 64. ter 65. člena ZOsn v neskladju z Ustavo ali EKČP Vrhovno sodišče ne vidi nobenih prepričljivih razlogov. Iz revizije izhajajo argumenti, ki utemeljujejo ustavno dopustni cilj zakonodajalca in varovani javni interes, ki je po njegovi oceni v tem, da se prepreči razvrščanje osnovnih šol z negativnimi učinki (4. str. revizije). Navedena ureditev sicer omejuje zgolj ravnanje revidenta, vendar pa je njen dejanski odraz tudi v omejitvi dostopa do informacij s strani prosilca, ki bi mu bile v odsotnosti navedenih prepovedi iz ZOsn lahko dostopne v obliki dokumenta in s tem - ob izpolnjevanju drugih zakonskih pogojev iz ZDIJZ - tudi kot informacija javnega značaja.

25. Vendar pa kljub dejanskim učinkom prepovedi iz ZOsn na možnost prosilca, da bi od revidenta pridobil zaprošene informacije o NPZ, ni videti, da bi šlo za poseg v 39. člen Ustave,

pa tudi če bi šlo za tak poseg, ni videti razlogov, da bi bil kot tak nedopusten. Navedena omejitev ZOsn namreč omejuje le dostop do določenega vpogleda v elektronske podatke podatkovne zbirke revidenta o rezultatih NPZ, iz česar pa ne izhaja, da bi bilo onemogočeno samo bistvo dostopa do informacij javnega značaja, ki se nanašajo na delovanje osnovnih šol ali kakovost njihovega dela. Prav v zvezi s slednjim je treba tudi izrecno poudariti, da niti prosilec niti tožena stranka ne izkažeta nobene jasne povezave oziroma znanstveno utemeljene korelacije, ki bi jih navedeni podatki o rezultatih NPZ

imeli glede kakovosti osnovnih šol, pomembnih za javni interes, oziroma iz tega izvirajočih znanstvenih ali strokovnih spoznanj, ki bi bila pomembna za širšo javnost. Razen zelo splošnih navedb prosilca v odgovoru na revizijo tudi ni videti, v čem bi navedeni podatki o NPZ, ki bi jih prosilec uporabil za razvrstitev osnovnih šol in posredoval javnosti, prispevali k javni razpravi in o čem bi ta javna razprava tekla, da bi dosegla raven pomembnosti za širšo javnost in ne le morebitne splošne zanimivosti. Navedbe prosilca da „rad svoja ugotavljanja, razmišljanja in raziskave deli z javnostjo, ker želi izboljšanje ureditve in življenja ljudi v Sloveniji na mnogih področjih“ (3. str. odgovora na revizijo v zvezi z zatrjevano kršitvijo do svobode izražanja) tega ne izkazujejo in ne utemeljujejo. Prav tako tudi ni izkazana navedba prosilca, da je brez pridobitve teh podatkov poseženo v njegovo svobodo izražanja, „saj ne more svojih člankov, raziskav in seznamov deliti z javnostjo in sodelovati v javni razpravi“, saj ni razvidno niti, o katerih javno pomembnih vidikih bi želel objaviti članke, oziroma katere znanstvene raziskave izvaja prosilec, niti o čem naj bi taka javna razprava že potekala ali bi šele morala potekati, da bi izkazovala kriterije, ki jih glede varstva te pravice določata Ustava ter EKČP.

Zato v zadevi ni razviden javni interes za razkritje teh podatkov, ki je pogoj za priznanje pravice do dostopa do informacij javnega značaja kot enega od vidikov pravice do svobode izražanja iz 10. člena EKČP, posledično pa tudi ni razvidna neustavnost citiranih zakonskih omejitev ZOsn.

Glede na navedeno se Vrhovnemu sodišču ni treba podrobneje opredeliti, ali bi bil prosilec lahko subjekt, ki bi bil upravičen do navedenega varstva, saj ni razvidno, za potrebe katere znanstvene raziskave s področja njegove strokovne specializacije bi bile navedene informacije nujno potrebne (kakovost osnovnošolskega izobraževanja, metode za dvig navedene kakovosti, ipd.), prav tako pa tudi ne, da bi šlo za kakšen bistven prispevek k javni razpravi v povezavi z njegovim izvrševanjem splošne funkcije javnega nadzora nad izvrševalci oblasti,

katerega bi navedena omejitev ZOsn nedopustno ovirala.

26. Ob tem Vrhovno sodišče tudi poudarja, da so očitno neutemeljene navedbe prosilca, da prepoved razvrščanja osnovnih šol na podlagi NPZ posega v njegove pravice do izobrazbe in šolanja (57. člen Ustave) ter do vzgoje in izobraževanja njegovih otrok (54. člen Ustave), ker mu onemogoča izbiro „najprimernejše šole“ za njegove otroke. Treba je namreč poudariti, da po zakonu starši sploh nimajo pravice proste izbire, v katero šolo bi želeli otroka vpisati, saj imajo pravico vpisati otroka (le) v javno osnovno šolo ali v zasebno osnovno šolo s koncesijo v šolskem okolišu, v katerem otrok stalno oziroma začasno prebiva, javna osnovna šola oziroma zasebna osnovna šola s koncesijo v tem okolišu, pa je dolžna na željo staršev otroka vpisati.

Glede ostalih trditev prosilca, da ZOsn posega v njegove človekove pravice, se Vrhovno sodišče podrobneje ne opredeljuje, saj ostajajo zgolj na ravni splošnosti in ne vsebujejo ustavnopravne argumentacije.

27. Revident je s tožbo zahteval odločitev v sporu polne jurisdikcije in postavil temu ustrezen tožbeni zahtevek. Ker v zadevi ni ne pravnih in ne dejanskih ovir, da ne bi s ciljem zagotovitve učinkovitega sodnega varstva o tem s spremembo izpodbijane sodbe odločilo Vrhovno sodišče, je odločilo tako, kot izhaja iz izreka te sodbe (prvi odstavek 94. člena ZUS-1 v povezavi s 65. členom ZUS-1).

28. Ker je revident z revizijo uspel, saj je Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo tožene stranke spremenilo tako, da je pritožbo prosilca zavrnilo, je na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUS-1 v zvezi z prvim odstavkom 154. člena in drugim odstavkom 165. člena ZPP odločilo tudi o stroških upravnega spora pred sodiščem prve stopnje (revident stroškov revizijskega postopka ni priglasil). Priglašene stroške je odmerilo v skladu z Odvetniško tarifo (v nadaljevanju OT) in Zakonom o sodnih taksah. Potrebni stroški na prvi stopnji obsegajo nagrado za tožbo 500 točk (druga alineja 1. točke tar. št. 30 OT) in za prvo obrazloženo (pripravljalno) vlogo 500 točk (prva alineja 2. točke tar. št. 30 OT), kar glede na vrednost točke 0,459 EUR (prvi odstavek 13. člena OT) znaša 459,00 EUR. Z 22 % DDV revidentovi stroški tako skupaj znašajo 559,98 EUR. Tožena stranka jih je revidentu dolžna povrniti v 15 dneh od vročitve te sodbe, po tem roku pa z zakonsko določenimi zamudnimi obrestmi do plačila. O vračilu plačanih sodnih taks bo odločilo sodišče prve stopnje (točka c. Opombe 6.1. Taksne tarife).

Z novelo Zakona o pravdnem postopku - ZPP-E (Uradni list RS, št. 10/2017) so bili črtani 83. člen in 86. do 91. člen ZUS-1 (drugi odstavek 122. člena ZPP-E), to so določbe ZUS-1, ki so v upravnem sporu urejale pogoje za vložitev in dovoljenost revizije ter revizijski postopek pred Vrhovnim sodiščem. Ker pa je v tem upravnem sporu izpodbijana sodba sodišča prve stopnje izdana pred začetkom uporabe novele ZPP-E, to je pred 14. 9. 2017, se glede na tretji odstavek 125. člena ZPP-E ta revizijski postopek konča po pred uveljavitvijo ZPP-E veljavnima ZUS-1 in ZPP.

Revident uveljavlja, da se izpodbijana sodba razlikuje od vseh sodb sodišča prve stopnje, ki so bili zanj ugodno rešeni v sporih z isto stranko (prosilcem) in sicer: I U 1167/2014-12 zdne 28. 9. 2015, I U 1760/2014-12 z dne 25. 11. 2015 in I U 2052/2014-14 z dne 6. 1. 2016. V nadaljnjem citira tudi druge sodbe in v zvezi s temi poudarja kršitev zaupanja v pravo z izdajo izpodbijane sodbe.

Prvi odstavek 4. člena ZDIJZ določa: „Informacija javnega značaja je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb.“

V njem je določeno, da so organi v smislu ZDIJZ: državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb.

Navedene oblike hranjenja podatkov urejajo tudi drugi predpisi, npr. Zakon o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva, Uredba o upravnem poslovanju.

Tudi ob vključitvi v podatkovno bazo so lahko določene oblike take, da obdelavo omejujejo, npr. posnetki dokumentov (skenirani dokumenti, mikrofilmske kopije), ki niso pretvorjeni v računalniško obliko besedila.

V tem smislu tudi Sodišče Evropske unije v sodbi v zadevi C-491/15 P, Typke zoper Evropsko Komisijo, z dne 11. 1. 2017, 36. - 39. točka obrazložitve.

Prvi in drugi odstavek 199. člena Zakona o zemljiški knjigi določata: „(1) Določbe tega zakona o javnosti zemljiške knjige ne veljajo za dostop do podatkov o imetnikih pravic, ki niso vezani na posamezno nepremičnino, četudi je takšen dostop v informatizirani glavni knjigi tehnično (programsko) mogoč. (2) Nihče nima pravice do dostopa do podatkov, ki so shranjeni v informatizirani glavni knjigi, na način, ki bi omogočal ugotovitev ali je določena oseba lastnik oziroma imetnik drugih pravic na katerikoli nepremičnini.“

Člen 15 Zakona o varstvu osebnih podatkov npr. določa: “Avtomatizirana obdelava osebnih podatkov, pri kateri se o posamezniku lahko sprejme odločitev, ki ima za posledico pravne učinke v zvezi z njim ali na njega znatno vpliva in ki temelji zgolj na avtomatizirani obdelavi podatkov, ki je namenjena ovrednotenju nekaterih osebnih vidikov v zvezi z njim, kakršni so zlasti njegova uspešnost pri delu, kreditna sposobnost, zanesljivost, ravnanje ali izpolnjevanje zahtevanih pogojev, je dovoljena le, če je odločitev: 1.sprejeta med sklepanjem ali izvajanjem pogodbe, pod pogojem, da je pobuda za sklenitev ali izvajanje pogodbe, ki jo je vložil posameznik, na katerega se osebni podatki nanašajo, izpolnjena ali da obstajajo primerni ukrepi za varstvo njegovih zakonitih interesov, kakršni so zlasti dogovori, ki mu omogočajo ugovarjati takšni odločitvi ali izraziti njegovo stališče; 2. določena z zakonom, ki določa tudi ukrepe za varstvo zakonitih interesov posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki, zlasti možnost pravnega sredstva zoper takšno odločitev.“Omejitev povezovanja zbirk osebnih podatkov vsebuje tudi 84. člen Zakona o varstvu osebnih podatkov.

„Organ mora v čim večji meri zagotavljati informacije javnega značaja v elektronski obliki, vendar ni dolžan za potrebe ponovne uporabe informacij javnega značaja zagotavljati pretvorbe iz ene oblike v drugo ali zagotoviti izvlečkov iz dokumentov, kadar bi to pomenilo nesorazmeren napor izven preprostega postopka ter tudi ne nadaljevati z ustvarjanjem določenih informacij samo zaradi ponovne uporabe s strani drugih organov ali drugih oseb.“

Organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na „podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.“ V zvezi s tem tudi sklep Vrhovnega sodišča X Ips 320/2010 z dne 1. 9. 2011.

Navedeno načelo sorazmernosti pri dostopu do dokumentov institucij EU priznava tudi sodna praksa SEU, npr. sodba C-353/99 P, Svet proti Hautala, z dne 6. 12. 2001, sodba C-127/13 P, Strack proti Komisiji, z dne 2. 10. 2014.

Dostop do podatkov iz sodnih spisov je tudi v ureditvi EU izvzet iz splošnega dostopa do dokumentov institucij (npr. Sodba velikega senata SEU C-213/15 P – Komisija proti Breyer z dne 18.7. 2017), posebna ureditev pa velja tudi glede varstva osebnih podatkov iz sodnih postopkov (Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES - Splošna uredba o varstvu podatkov, npr. 20. točka preambule). Ob tem ostaja odprto, ali je glede na posebno naravo gradiva v sodnih spisih v skladu z Ustavo takšna razlaga ZDIJZ, po kateri je mogoče tudi na njegovi podlagi, ne glede na specialno ureditev v procesnih predpisih, pridobiti dokumente iz teh spisov (tako 16. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-16/10, Up-103/10 z dne 20. 10. 2011).

Ta določa:„Zagotovljena je svoboda izražanja misli, govora in javnega nastopanja, tiska in drugih oblik javnega obveščanja in izražanja. Vsakdo lahko svobodno zbira, sprejema in širi vesti in mnenja.Vsakdo ima pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon.“

Sedmi odstavek 64. člena ZOsn določa le, da so dosežki nacionalnega preverjanja znanja „ dodatna informacija o znanju učencev.“

V zvezi s tem je pomembna tudi odločitev, ki jo je Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) nedavno sprejelo v zadevi Sioutis zoper Grčijo z dne 29. 8. 2017, (št. 16393/14), 24. odst. in nasl.

Drugače kot Ustava EKČP izrecne določbe o dostopu do infomacij javnega značaja nima, temveč jo ESČP razlaga kot enega od vidikov 10. člena EKČP. ESČP je v zadevi Magyar Helsinki Bizottsag zoper Madžarsko z dne 8. 11. 2016 (št. 18030/11), da morajo zahtevani dokumenti izpolnjevati test javnega interesa, da je lahko zahteva za njihovo razkrije na podlagi 10. člena EKČP utemeljena; javni interes, ki se ga presoja v vsakem primeru, pa terja prizadetost splošne javnosti kot celote oziroma vplivajo na bivanje in njihovo življenje v določeni skupnosti.

ESČP v citirani zadevi Magyar Helsinki Bizottsag zoper Madžarsko poudarja pomen take funkcije (social watchdog, 159. odst. ter 164. in nasl.) za to, da je določena oseba upravičena do varstva navedenega vidika pravice iz 10. člena EKČP (novinar, nevladna organizacija, znanstveni raziskovalec za potrebe njegovih znanstvenih raziskav itd.).

Neprerekane ostajajo tudi trditve revidenta, da večina Evropskih držav navedenih podatkov ne objavlja oziroma, da so njihove objave izrecno prepovedane (npr. Irska, Danska).

Starši lahko vpišejo otroka v drugo osnovno šolo le, če ta šola s tem soglaša, možen pa je tudi vpis v zasebno osnovno šolo brez koncesije (48. členu ZOsn).

Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (2003) - ZDIJZ  - člen 1, 4, 5, 6

Zakon o osnovni šoli (1996) - ZOsn  - člen 64, 65

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 39

Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP)  - člen 10

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sodba in sklep III U 297/2012, enako tudi III U 41/2012, III U 273/2012, III U 339/2012