VSRS Sklep X Ips 39/2017
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-04-05

Brigita Domjan Pavlin (preds.), Peter Golob (poroč.), dr. Erik Kerševan

dovoljenost revizije - pomembno pravno vprašanje - zelo hude posledice - razrešitev direktorja (ravnateljice) javnega zavoda - obrazloženost odločbe o razrešitvi direktorja javnega zavoda - že odgovorjeno pravno vprašanje

Akt o razrešitvi mora vsebovati tako zakonski razlog kot opis dejanskega stanja, ki ustreza navedenemu zakonskemu razlogu in zato ne zadošča, da so le v izreku sklepa ugotovljene in utemeljene kršitve iz 19. člena Odloka (o ustanovitvi javnega zavoda) ter iz 38. člena ZZ.

Obrazložitev odločbe je element, ki zagotavlja možnost učinkovitega sodnega varstva, preprečuje arbitrarno odločanje, prispeva k večanju zaupanja javnosti in strank postopka v sprejeto odločitev in omogoča, da se razkrije ter odpravi morebitna pristranskost.

II. Tožena stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 64.a člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo tako, da je ugotovilo, da je izpodbijani sklep Občinskega sveta Občine Piran št. 014-15/12-2015 z dne 9. 6. 2015 nezakonit. Z navedenim sklepom je upravni organ odločil, da se tožnica razreši z mesta ravnateljice Javnega zavoda ...

2. Zoper navedeno pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje tožena stranka (v nadaljevanju revidentka) vlaga revizijo, katere dovoljenost utemeljuje s sklicevanjem na 2. in 3. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

4. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti. Vrhovno sodišče glede na značilnost tega pravnega sredstva ter svoj položaj in temeljno funkcijo v sodnem sistem svojih odločitev o tem, da revizija ni dovoljena, podrobneje ne obrazlaga (razloge za to je Vrhovno sodišče pojasnilo v sodbi X Ips 420/2014).

5. Revidentka uveljavlja dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, po kateri je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo.

6. Revidentka kot pomembna pravna vprašanja navaja sledeča vprašanja: 1. „V kolikšni meri je Občinski svet Občine Piran avtonomen pri sprejemanju odločitve o razrešitvi ravnatelja javnega zavoda ..., v kolikor so ugotovljene kršitve, ki so navedene v 19. členu Odloka o ustanovitvi javnega zavoda ... (v nadaljevanju: Odlok) ter v 38. členu Zakona o zavodih (v nadaljevanju: ZZ)?“; 2. „Ali za razrešitev ravnatelja javnega zavoda ... zadošča, da so s sklepom Občinskega sveta ugotovljene in utemeljene kršitve iz 19. člena Odloka ter iz 38. člena ZZ v izreku sklepa o razrešitvi in da se Občinski svet Občine Piran, kot organ, pristojen za razrešitev, sklicuje na javno dostopne dokumente, ki so bili podlaga za ugotovitev kršitev tožnice in posledično razrešitev z mesta ravnateljice?“; 3. „Ali bi moral biti Občinski svet Občine Piran, ob upoštevanju dejstva, da je razrešitev ravnatelja javnega zavoda upravni akt, pozvan k dopolnitvi obrazložitve sklepa, tako, kot sicer velja za upravne akte, ki jih organ druge stopnje odpravi ter vrne v ponovno odločanje?“; in 4. „Ali se lahko ugodi tožbenemu zahtevku iz formalnih razlogov, ki za tožečo stranko niso bili sporni in jih tekom postopka ni navajala?“.

7. Kakšne so zahteve za to, da se določeno pravno vprašanje upošteva kot izpolnjevanje pogoja za dovoljenost revizije, izhaja iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča.(1) V skladu s trditvenim in dokaznim bremenom ter ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča mora revident natančno in konkretno navesti sporno pravno vprašanje in pravno pravilo, ki naj bi bilo prekršeno, okoliščine, ki kažejo na njegovo pomembnost, ter na kratko obrazložiti, zakaj je sodišče prve stopnje to vprašanje rešilo nezakonito. Iz narave pravnega sredstva, še posebej, ker gre za izredno pravno sredstvo, izhaja, da mora vlagatelj tega sredstva - revident izkazati obstoj predpisanih pogojev za njegovo vsebinsko obravnavo.(2) Restriktiven pristop pri presoji izkazanosti pogojev za dovoljenost revizije pa je utemeljen tudi s pomenom instituta pravnomočnosti, katerega pomen poudarja tudi Ustava RS.(3) Revidentka navedenim zahtevam pri oblikovanju pravnih vprašanj ni zadostila.

8. Po presoji Vrhovnega sodišča prvo postavljeno vprašanje ni pomembno pravno vprašanje, ker je odgovor nanj povsem jasen in ne potrebuje dodatne razlage Vrhovnega sodišča, ki bi dopolnjevala obrazložitev sodbe sodišča prve stopnje in ki bi bila bistvena za odločitev v obravnavani zadevi. Pomembnost pravnega vprašanja je namreč po dikciji ZUS-1 treba presojati glede na vsebino konkretne zadeve. Od odgovora na postavljeno vprašanje mora biti odvisna odločitev v konkretni zadevi, hkrati pa mora biti vprašanje pomembno tudi za enotno uporabo prava, njegov razvoj preko sodne prakse ali za zagotovitev pravne varnosti.(4)

9. Občinski svet (Svet zavoda) je avtonomen pri sprejemu odločitve o razrešitvi ravnatelja (direktorja zavoda)(5) , vendar to ne pomeni, da Občinskemu svetu svoje odločitve ni treba sprejeti po predvidenem postopku in v odločbi tudi ustrezno obrazložiti razloge za sprejeto odločitev, kar je bil sicer razlog za ugotovitev sodišča, da je izpodbijana upravna odločba nezakonita. Postavljeno pravno vprašanje torej ni povezano s spornimi razlogi izpodbijane odločitve, zato ne predstavlja pomembnega pravnega vprašanja v predmetni zadevi.

10. Po presoji Vrhovnega sodišča tudi drugo vprašanje ni pomembno pravno vprašanje, saj gre za že odgovorjeno pravno vprašanje(6). Z obrazloženostjo odločitve glede razrešitve se je Vrhovno sodišče namreč ukvarjajo že v sklepu X Ips 441/2014 z dne 5. 7. 2016, v katerem je pojasnilo, da mora sodišče (oziroma upravni organ) najprej navesti, kateri iz v 38. členu ZZ navedenih razlogov je podlaga za revidentovo predčasno razrešitev oziroma mora oblikovati zgornjo premiso, jo vsebinsko razložiti in nato narediti še subsumpcijo konkretnega dejanskega stanja oziroma konkretnih okoliščin. Povedano drugače, iz obrazložitve sprejete odločbe mora biti razvidno, katere dejanske ugotovitve se štejejo za odločilne pri presoji, da revidentova dejanja oziroma opustitve spadajo pod uporabljeno zakonsko določbo. Iz povzetega stališča tako jasno izhaja, da mora akt o razrešitvi vsebovati tako zakonski razlog kot opis dejanskega stanja, ki ustreza navedenemu zakonskemu razlogu in zato ne zadošča, da so le v izreku sklepa ugotovljene in utemeljene kršitve iz 19. člena Odloka ter iz 38. člena ZZ. K temu gre dodati, da je obrazložitev odločbe element, ki zagotavlja možnost učinkovitega sodnega varstva, preprečuje arbitrarno odločanje, prispeva k večanju zaupanja javnosti in strank postopka v sprejeto odločitev in omogoča, da se razkrije ter odpravi morebitna pristranskost.

11. Tretje in četrto vprašanje vsebinsko nista jasni. Iz tretjega vprašanja namreč ne izhaja niti, kdo bi po mnenju revidentke moral Občinski svet pozvati k dopolnitvi obrazložitve sklepa. Že iz tega razloga to vprašanje po presoji Vrhovnega sodišča ne izpolnjuje zgoraj postavljenih standardov glede natančne in konkretne opredelitve pomembnega pravnega vprašanja. Ker je zakonitost sklepa (o razrešitvi) presojalo (le) sodišče, bi se vprašanje sicer lahko razumelo, da revidentka sprašuje, ali bi moralo sodišče v primeru ugotovitve nepopolnosti oziroma nezakonitosti upravne odločbe upravni organ (Občinski svet) pred izdajo ugotovitvene sodbe pozvati na njeno dopolnitev, vendar pa je že z branjem ZUS-1 mogoče ugotoviti, da zakon takšnega postopanja ne predvideva oziroma določa. Slednje velja tudi glede četrtega vprašanja, ki je povsem splošno vprašanje.(7)

12. Revidentka uveljavlja dovoljenost revizije tudi zaradi zelo hudih posledic, ki naj bi jih zanjo imela izpodbijana odločitev (3. točka drugega odstavka 83. člena ZUS-1). Zelo hude posledice, ki so nedoločen pravni pojem, je treba izkazati v vsakem primeru posebej. Upoštevaje pravilo o trditvenem in dokaznem bremenu ter ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča(8) mora revident obrazložiti, kakšne konkretne posledice ima zanj izpodbijana odločitev, navesti razloge, zakaj so te posledice zanj zelo hude, in to tudi izkazati.

13. Revidentka je v zvezi s tem navedla, da odločitev sodišča posega v njeno pravico do proste izbire primernih kandidatov. V tem sporu izpodbijani akt sam po sebi ne more povzročiti posledice, ki jo navaja. Tudi sicer pa revidentka trditev o navedeni hudi posledici ni izkazala, saj je sama navedla, da je novo ravnateljico že imenovala. Nadalje je revidentka zatrjevala tudi negativen vpliv sprejete odločitve na njen premoženjski položaj (ker odločitev tožnici omogoča, da iztoži odškodnino), vendar je to trditev podala zgolj pavšalno in zatrjevane negativne posledice ni konkretizirala, še manj pa izkazala, zato tudi ta okoliščina ne zadošča za dovoljenost revizije na obravnavani pravni podlagi. Ker pa odločitev pristojnemu organu ne onemogoča nadaljnjih (utemeljenih) razrešitev, temveč le postavlja zahtevo, da se razrešitev izpelje po zakonsko predvidenem postopku in da je ustrezno utemeljena z zakonsko predvidenimi razlogi, ni videti niti razloga za zatrjevane (hude) posledice pri prihodnjih odločitvah za razrešitev.

14. Ker revidentka ni izkazala izpolnjevanja uveljavljenih pogojev za dovoljenost revizije iz 2. in 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, je Vrhovno sodišče revizijo zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 89. člena ZUS-1.

15. Revidentka z revizijo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

(1) Npr. sklepi VSRS X Ips 286/2008, X Ips 189/2009, X Ips 423/2012, X Ips 302/2013, X Ips 360/2013 in X Ips 86/2015.

(2) Enako tudi odločba Ustavnega sodišča RS Up-1057/08 z dne 2. 4. 2009.

(3) Enako tudi sklep Ustavnega sodišča RS Up-858/08 z dne 3. 6. 2008.

(4) Enako tudi odločba Ustavnega sodišča RS Up-1782/08, U-I-166/08 z dne 18. 6. 2009, 14. točka obrazložitve. Tudi VSRS je v več svojih odločbah zavzelo stališče, da revizija ni dovoljena zaradi pravnih vprašanj, ki se ne nanašajo na vsebino konkretne zadeve in od katerih ni odvisna odločitev v konkretni zadevi (npr. odločbe VSRS X Ips 290/2009, X Ips 249/2010, X Ips 393/2011, X Ips 55/2012, X Ips 318/2012, X Ips 180/2013 in druge).

(5) Primerjaj npr. sodbo VSRS VIII Ips 78/2015.

(6) VSRS je v več svojih odločbah (X Ips 6/2008, X Ips 464/2009, X Ips 86/2010, X Ips 123/2010, X Ips 219/2010, X Ips 32/2011, X Ips 184/2011, X Ips 55/2012, X Ips 355/2012, X Ips 8/2013, X Ips 51/2013) zavzelo stališče, da revizija ni dovoljena zaradi pravnih vprašanj, o katerih je VSRS že odločilo (že rešena pravna vprašanja).

(7) Kot je Vrhovno sodišče pojasnilo že npr. v zadevi X Ips 201/2011 revizija ni dovoljena zaradi pravnih vprašanj, ki se nanašajo zgolj na splošno razlago pravnih institutov oziroma pojmov, ki v teoriji in praksi ne sprožajo posebnih dilem, ali zaradi pravnih vprašanj, na katera je mogoče odgovoriti že z branjem zakonskega besedila.

(8) Tako VSRS npr. v sklepih X Ips 212/2008, X Ips 85/2009 in X Ips 148/2010.

ZUS-1 člen 83, 83/2, 83/2-2, 83/2-3. ZZ člen 38.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.