VSRS Sklep I Up 342/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-03-15

Brigita Domjan Pavlin (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

UPRAVNI SPOR - GRADBENIŠTVO - UPRAVNI POSTOPEK

izločitev uradne osebe - zavrženje tožbe - dokončni upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - sklep, s katerim se postopek konča - inšpekcijski postopek - procesni akt - tožba zaradi molka organa

Sklep, s katerim je upravni organ zavrnil pritožnikovo zahtevo za izločitev uradne osebe, ne vsebuje odločitve o materialnopravno določeni pravici, obveznosti, oziroma tožnikovi pravni koristi. Je odločitev procesne narave, ki se nanaša na izvedbo inšpekcijskega postopka. Tak sklep zato ni dokončni upravni akt v smislu prvega odstavka 2. člena ZUS-1, niti ni sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, saj z njim postopek odločanja o izdaji upravnega akta ni obnovljen, ustavljen ali končan. Upravni spor zoper njega ni dopusten, tako tudi ne v primeru molka pritožbenega organa, kar pa ne pomeni, da pritožnik nima (ni imel) na voljo pravnega varstva.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo (pritožnikovo) tožbo zoper sklep Inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 021-12/2015-3 z dne 7. 7. 2015. S tem sklepom je toženka zavrgla tožnikov predlog za izločitev gradbenega inšpektorja A. A. iz inšpekcijskega postopka 06122-1846/2009 in zavrnila njegov predlog za izločitev iste uradne osebe iz inšpekcijskega postopka 06122-3259/2007. Tožnik je vložil tožbo zaradi odprave navedenega sklepa in molka organa, ker o njegovi pritožbi zoper ta sklep ni bilo odločeno.

2. Sodišče prve stopnje je utemeljilo, da je sklep inšpekcijskega organa samo procesni akt in ne vsebuje odločitve o materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi, kar je po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 pogoj za obravnavo akta v upravnem sporu. Poleg tega ne gre za sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Ker je treba tožbo zavreči, tudi tožba zaradi molka organa (drugi odstavek 28. člena ZUS-1) ni dopustna.

3. Zoper sklep sodišča prve stopnje je tožnik vložil pritožbo. Uveljavlja pritožbene razloge zmotne uporabe materialnega prava, zmotne ugotovitve dejanskega stanja in bistvenih kršitev določb postopka. Navaja, da ZUS-1 sicer res v drugem odstavku 5. člena določa, da se v upravnem sporu lahko izpodbijajo le tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Vendar je treba upoštevati tudi prvi odstavek 222. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), po katerem mora pristojni organ najpozneje v dveh mesecih izdati odločbo in jo vročiti stranki. Če upravni akt stranki v predpisanem roku ni bil izdan ali vročen, pa ZUS-1 v tretjem odstavku 5. člena določa, da je dopustno sprožiti upravni spor, če zakon ne določa drugače. Sklicuje se še na prvi odstavek 4. člena ZUS-1. Meni, da je zaradi stališča prvostopenjskega sodišča, po katerem ni dopustna tožba zoper molk organa v primeru sklepa o neizločitvi uradne osebe, povsem izvotljena njegova pravica do pritožbe kot učinkovitega pravnega sredstva. Navaja tudi, da ni prejel odločitve o glavni stvari, v pritožbi zoper katero bi lahko izpodbijal tudi procesni sklep glede izločitve uradne osebe. Zato nima nobenega pravnega sredstva, niti zoper glavno odločbo niti zoper procesni sklep. Predlaga, naj pritožbeno sodišče izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v nov postopek. Zahteva povračilo stroškov pritožbenega postopka.

6. Iz upravnega in sodnega spisa je razvidno, da je pritožnik vložil tožbo, ker organ druge stopnje ni pravočasno odločil o pritožbi zoper sklep, s katerim je toženka odločila o pritožnikovem predlogu za izločitev imenovanega gradbenega inšpektorja iz dveh inšpekcijskih postopkov. Upravni organ prve stopnje je v 1. točki izreka omenjenega sklepa zavrgel njegov predlog za izločitev uradne osebe iz postopka 06122-1846/2009, ker pritožnik ni bil stranka tega inšpekcijskega postopka (zavržen pa je bil tudi njegov predlog za obnovo postopka, ker mu ni bila dana možnost udeležbe v njem(1)). V 2. točki izreka sklepa pa je upravni organ zavrnil predlog za izločitev uradne osebe iz inšpekcijskega postopka 06122-3259/2007. V njem je pritožnik imel položaj stranke, vendar izločitveni razlog ni bil podan (pritožnik ni izkazal inšpektorjevega osebnega motiva za razplet postopka v pritožnikovo škodo).

7. Pravilno je stališče sodišča prve stopnje, da tožba v obravnavani zadevi ni dopustna.

8. Po drugem odstavku 39. člena ZUP je dovoljena pritožba zoper sklep, s katerim je zavrnjena zahteva stranke za izločitev uradne osebe. To pa ne pomeni, da je mogoče zoper vsak sklep vložiti tožbo v upravnem sporu, tako tudi ne ob prekoračitvi roka za odločitev o pritožbi. Drugi odstavek 28. člena ZUS-1 namreč določa, da če organ druge stopnje v dveh mesecih ali pa v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku ne izda odločbe o strankini pritožbi zoper odločbo prve stopnje in če je tudi na novo zahtevo ne izda v nadaljnjih sedmih dneh, sme stranka sprožiti upravni spor, kot če bi bila njena pritožba zavrnjena. Iz te določbe jasno izhaja, da je tožba dovoljena tudi v primeru molka pritožbenega organa, ko odloča o pritožbi zoper odločbo, saj se šteje, da je zaradi zamude pritožba zavrnjena in je odločba postala dokončna. Sodno varstvo zoper dokončno odločbo pa se zagotavlja v rednem upravnem sporu, v katerem odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Taki akti so glede na drugi odstavek istega člena upravne odločbe in drugi javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akti, izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerimi je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

9. Sklep, s katerim je upravni organ zavrnil pritožnikovo zahtevo za izločitev uradne osebe, ne vsebuje odločitve o materialnopravno določeni pravici, obveznosti, oziroma tožnikovi pravni koristi. Je odločitev procesne narave, ki se nanaša na izvedbo inšpekcijskega postopka. Tak sklep zato ni dokončni upravni akt v smislu prvega odstavka 2. člena ZUS-1, niti ni sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, saj z njim postopek odločanja o izdaji upravnega akta ni obnovljen, ustavljen ali končan.(2) Upravni spor zoper njega ni dopusten, tako tudi ne v primeru molka pritožbenega organa, kar pa ne pomeni, da pritožnik nima (ni imel) na voljo pravnega varstva. V upravnem sporu zoper dokončno odločbo v inšpekcijskem postopku 06122-3259/2007, v katerem je imel položaj stranke, bo (bi) lahko uveljavljal tudi očitke o tem, da bi moral biti inšpektor izločen iz postopka (razlog iz 2. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1). Zato mu z odločitvijo sodišča prve stopnje ni bila kršena pravica do učinkovitega pravnega sredstva (25. člen Ustave RS).

10. Glede na navedeno se pritožnik neutemeljeno sklicuje na 4. člen ZUS-1. Ta v prvem odstavku določa, da sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in svoboščine, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Ker se sodno varstvo zaradi molka na podlagi drugega odstavka 28. člena ZUS-1 zagotavlja v upravnem sporu po 2. členu tega zakona, to izključuje subsidiarni upravni spor.

11. Predhodno obrazloženo velja tudi za tožbo v delu, ki se nanaša na odločanje o pritožbi zoper prvostopenjski sklep o zavrženju zahteve za izločitev uradne osebe v inšpekcijskem postopku 06122-1846/2009. Taka odločitev upravnega organa prve stopnje namreč pomeni, da za vsebinsko obravnavo predlagane izločitve niso bile izpolnjene procesne predpostavke, saj je zahtevo vložila neupravičena oseba ‒pritožnik, ki ni bil stranka ali stranski udeleženec. Pritožnik tako ni bil oseba, zoper katero se je vodil omenjeni inšpekcijski postopek (ni bil stranka v smislu prvega odstavka 42. člena ZUP), niti oseba, ki bi v njem lahko varovala svoje pravne koristi (stranski udeleženec iz 43. člena ZUP). Pritožnik torej ni zahteval izločitve uradne osebe v postopku, v katerem bi lahko sprejeta meritorna odločitev vplivala na njegov pravni položaj. Posledično nanj ne more vplivati niti odločitev glede uradne osebe, ki vodi postopek.

12. Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da ima v takem primeru oseba za varstvo pravnega položaja v procesnem smislu (pravice udeleževati se postopka) na voljo pravna sredstva, ki so v ta namen predvidena v ZUP. Če je bil postopek končan, lahko po 9. točki 260. člena ZUP zahteva obnovo postopka, ker ji ni bila dana možnost udeležbe v njem (kar je pritožnik storil), nato pa v obnovljenem postopku uveljavlja izločitev uradne osebe. Če je predlog za izločitev zavrnjen, lahko odločitev izpodbija s tožbo, vloženo zoper odločbo, izdano v obnovljenem postopku. Tako niti v tem okviru ni prostora za uporabo 4. člena ZUS-1 in je tudi za ta primer pravilno stališče sodišča prve stopnje, da je mogoče zavrnilni sklep o izločitvi uradne osebe izpodbijati s tožbo zoper dokončno odločbo.

13. Glede na navedeno je pritožbeno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

14. Ker pritožnik s pritožbo ni uspel, sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

(1) Pritožnik je zoper odločbo o zavrženju predloga za obnovo sprožil upravni spor, ki v času toženkinega odločanja o predlogu za izločitev uradne osebe še ni bil končan.

(2) Tako Vrhovno sodišče v sklepih I Up 404/2007 z dne 1. 10. 2008, I Up 362/2007 z dne 11. 4. 2007 in I Up 470/2008 z dne 8. 10. 2008.

ZUP člen 39, 39/2, 222, 222/1. ZUS-1 člen 2, 2/1, 4, 5, 5/2, 28, 28/2, 36, 36/1-4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.