VSRS Sodba X Ips 339/2015
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-01-05

Sodba UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) II U 484/2014

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

dovoljena revizija - javni zavod - predčasna razrešitev direktorja - razlogi - seznanitev z razlogi - obrazložitev

Revidentka je bila z vsemi očitanimi kršitvami seznanjena že pred razgovorom pri ministrici, saj navedene kršitve med drugim izhajajo iz poročil skupne službe za notranjo revizijo ter poročil o izvedenih nadzorih Inšpektorata Republike Slovenije za delo (da je bila revidentka z njimi seznanjena, izhaja tudi iz njenih trditev, da je kršitve odpravljala). Na razgovoru pri ministrici so ji bile te kršitve le ponovno predočene in se je imela možnost o njih izjaviti.

Minister prek svoje pristojnosti za razrešitev direktorja izvršuje deloma vlogo delodajalca in deloma vlogo ustanovitelja prek nadzora in ukrepanja za zagotavljanje ustreznega izvajanja javne službe s strani subjekta (javnega zavoda), katerega ustanoviteljica je Republika Slovenija. Zato v izpodbijanem sklepu tudi ni treba obširno navajati pravne podlage in povzemati dejanskega stanja ter dokazov, na katere je to oprto (v smislu določb Zakona o splošnem upravnem postopku) in to ne izhaja niti iz zakona.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

III. Tožeča stranka mora stranki z interesom Dom upokojencev A. povrniti 368,44 EUR stroškov revizijskega postopka, v 15 dneh, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od izteka tega roka do plačila.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju: revidentka) zoper sklep ministrice za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, o razrešitvi, št. 0141-10/2012/5 z dne 26. 11. 2014, s katerim je ministrica razrešila revidentko z dnem 2. 12. 2014 s položaja direktorice Doma upokojencev A..

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe se sodišče sklicuje na zakonsko podlago za tako odločitev v sedmem odstavku 56. člena Zakona o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV), ki določa, da lahko tudi minister sam razreši direktorja, pod tam navedeni pogoji. Zavrne tožbene ugovore, da revidentka z razlogi za razrešitev ni bila pisno seznanjena in da ji ni bila dana možnost sodelovanja v postopku ter tožbeni ugovor glede neobrazloženosti izpodbijanega sklepa, ker je bila revidentka z vsemi postopki ugotavljanja in odpravljanja kršitev kot direktorica zavoda seznanjena, saj je sodelovala pri odpravi ugotovljenih nepravilnosti, in zato je tudi obrazložitev izpodbijanega sklepa ustrezna ter ji omogoča učinkovito izpodbijanje razlogov za odločitev (poleg tega se je revidentka tudi v tožbi podrobno opredelila do vseh razrešitvenih razlogov), kakor tudi preizkus njegove zakonitosti s strani sodišča.

3. Revidentka izpodbija sodbo sodišča prve stopnje zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu in zaradi zmotne uporabe materialnega prava, glede njene dovoljenosti pa se sklicuje na 2. in 3. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Šele sodišče prve stopnje naj bi v izpodbijani sodbi navedlo, da naj bi jo tožena stranka razrešila na podlagi 1. in 5. alineje sedmega odstavka 56. člena ZSV. Napačna naj bi bila tudi uporaba oziroma razlaga razloga iz 1. alineje sedmega odstavka 56. člena ZSV, kar predstavlja razlog zmotne uporabe materialnega prava, pomanjkanje razlogov o konkretnem ravnanju revidentke, s katerim naj bi kršila svoje dolžnosti, pa predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka. Vrhovnemu sodišču predlaga, da reviziji ugodi, izpodbijano sodbo spremeni tako, da v celoti ugodi njenemu tožbenemu zahtevku, odpravi izpodbijani sklep o razrešitvi in revidentki omogoči vrnitev na opravljanje položaja direktorice, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka oziroma podrejeno, da reviziji ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Revizijo je dopolnila z vlogo z dne 4. 12. 2015, ki pa je bila vložena že po izteku roka za revizijo.

4. Stranka z interesom Dom upokojencev A. v odgovoru na revizijo in njeno dopolnitev ugovarja že zatrjevanim razlogom za dovoljenost revizije, ugovarja pa tudi utemeljenosti revizije in predlaga Vrhovnemu sodišču, da jo kot neutemeljeno zavrne, revidentki pa naloži povrnitev stroškov postopka.

5. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

7. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1), ki se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1).

8. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Na podlagi 2. točke drugega odstavka, na katero se sklicuje revidentka, je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem pravnem vprašanju ni enotnosti Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo.

9. Revidentka kot pomembna postavlja tri vprašanja in sicer: (1) Kakšna mora biti teža kršitve zakona oziroma strokovnih napak, zaradi katerih lahko minister razreši direktorja socialno varstvenega zavoda? Ali minister lahko direktorja razreši zaradi katerihkoli napak pri zakonitosti in strokovnosti delovanja zavoda ali samo glede tistih, za katere je direktorju mogoče očitati konkretno kršitev dolžnega ravnanja? (2) Ali pravica direktorja socialno varstvenega zavoda iz tretjega odstavka 38. člena ZZ, da pred sprejemom sklepa o razrešitvi seznanjen z razlogi za razrešitev in se o njih izjavi, obsega pravico, da je o razlogih pred vročitvijo odločbe o razrešitvi pisno seznanjen in da se mu omogoči razumen rok za pripravo izjave oziroma zagovora? (3) Odstop od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede standarda obrazloženosti odločb, ki izhaja iz načela enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS in pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS.

10. Po presoji Vrhovnega sodišča je na prvo postavljeno vprašanje mogoče odgovoriti že z branjem zakona, saj ZSV v 56. členu jasno (taksativno) določa razloge(1), iz katerih lahko minister sam razreši direktorja in iz opisov teh razlogov izhaja tudi vrsta kršitve, ki je lahko podlaga za razrešitev. S tretjim vprašanjem pa ne presega pomena konkretne zadeve, saj se vprašanje nanaša neposredno na presojo izpodbijane sodbe in torej ne gre za odgovor na pomembno pravno vprašanje, ki bi bilo neenotno rešeno. V obravnavani zadevi je Vrhovno sodišče revizijo dovoli-lo zaradi odgovora na drugo vprašanje, ker gre za pomembno vprašanje razmerij med ministrom in direktorjem javnega zavoda v zvezi z možnostjo razrešitve. V skladu z določbo prvega odstavka 371. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 je tako preizkusilo izpodbijano sodbo v tem delu in glede tega konkretnega pravnega vprašanja, glede katerega je bila revizija dovoljena.

11. Revidentka se glede dovoljenosti sklicuje tudi na 3. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1, ki določa, da je revizija dovoljena, če ima odločitev, ki se izpodbija v upravnem sporu, zelo hude posledice za stranko. V zvezi s tem navaja, da ji je zaradi razrešitve prenehalo delovno razmerje, zaradi česar poteka delovni spor pred Delovnim sodišče, da je s tem poseženo v njeno dobro ime, ki si ga je ustvarila s svojim delom na tem področju, zaradi česar je utrpela tudi duševne bolečine, v primeru, da sklep ostane v veljavi, pa ji bo praktično onemogočeno delo na tem področju, na katerem ima bogate izkušnje in je svoje dobro ime gradila z večletnim trudom in skrbnim opravljanjem svojih dolžnosti. Vendar s povzetimi navedbami, ki so splošne in nekonkretizirane, po presoji Vrhovnega sodišča revidentka ni izkazala izpolnjevanja pogoja po tej določbi za dovoljenost revizije.

12. V obravnavani zadevi je predmet presoje sklep tožene stranke, s katerim je revidentko razrešila s položaja direktorice Doma upokojencev A..

13. V skladu z (v času izdaje izpodbijanega sklepa) sedmim odstavkom 56. člena ZSV lahko minister, pristojen za socialno varstvo, sam imenuje direktorja, če ga v roku treh mesecev po prenehanju mandata dotedanjemu direktorju ali po njegovi razrešitvi ne imenuje Svet zavoda. Prav tako pa lahko minister sam razreši direktorja, če ugotovi (med drugim), da direktor ne opravlja nalog, ki so mu naložene z zakonom ali pri svojem delu krši zakon (1. alineja) oziroma če ugotovi, da je komisija za strokovni in upravni nadzor ugotovila hujše strokovne napake pri izvajanju dejavnosti zavoda (5. alineja). V skladu s tretjim odstavkom 38. člena ZZ pa mora pristojni organ pred sprejemom sklepa o razrešitvi seznaniti direktorja z razlogi za razrešitev in mu dati možnost, da se o njih izjavi.

14. Kot izhaja iz izpodbijanega sklepa o razrešitvi je tožena stranka revidentki očitala kršitve na podlagi 1. in 5. alineje osmega odstavka 56. člena ZSV, kar je razvidno iz uvoda sklepa o razrešitvi in v zvezi s tem Vrhovno sodišče le pripominja, da je zato revidentkin ugovor, da tožena stranka ni navedla podlage oziroma da je šele sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi navedlo, na kateri podlagi naj bi bila revidentka razrešena, protispisen oziroma neutemeljen. Revidentki se očitajo hude kršitve Zakona o delovnih razmerjih (v pogodbah o zaposlitvi ni bil določen kraj opravljanja dela, kršene so bile določbe glede razporejanja delovnega časa, odmorov, počitkov in letnega dopusta, prišlo je do veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas v obdobju od 2008 ali 2009 do 2014) in hude kršitve Zakona o socialnem varstvu in na njem temelječih podzakonskih aktih oziroma hujše strokovne napake pri opravljanju dejavnosti zavoda, ki nedopustno vplivajo na kakovost storitev uporabnikov in omogočajo nenamensko porabo sredstev, do česar ob jasnem ločevanju kategorij opreme, storitev in prihodkov ne bi prišlo (meje med osnovno opremo in osnovnim obsegom oskrbe uporabnika storitev ter dodatno opremo in dodatnim obsegom oskrbe uporabnika storitve so določene nejasno, prav tako ni opredeljena ločnica med storitvami javne dejavnosti in tržne dejavnosti: navedeno se omogoča in izkazuje skozi različne cenike, ki niso oštevilčeni; zaradi nevodenja evidenc ločevanje storitev ni pregledno, prav tako ni mogoče ugotoviti, ali so bile storitve sploh opravljene, storitve se ne izvajajo v skladu s predpisanim standardom in normativom). Glede na navedeno oziroma povzeto po izpodbijanem sklepu Vrhovno sodišče le pripominja, da so neutemeljene tudi revizijske trditve o pomanjkanju razlogov o konkretnem ravnanju revidentke, s katerimi naj bi kršila svoje dolžnosti, kar naj bi predstavljalo absolutno bistveno kršitev določb postopka.

15. Po presoji Vrhovnega sodišča so neutemeljeni revizijski ugovori, da je bila kršena revidentkina pravica do izjave. Sodišče prve stopnje se v izpodbijani sodbi res ni natančneje opredeljevalo do tega njenega tožbenega ugovora, ga pa je sicer zavrnilo, in po presoji Vrhovnega sodišča pravilno, saj je bila revidentka z vsemi očitanimi kršitvami seznanjena že pred razgovorom pri ministrici, saj navedene kršitve med drugim izhajajo iz poročil skupne službe za notranjo revizijo ter poročil o izvedenih nadzorih Inšpektorata Republike Slovenije za delo (da je bila revidentka z njimi seznanjena, izhaja tudi iz njenih trditev, da je kršitve odpravljala). Na razgovoru pri ministrici so ji bile te kršitve le ponovno predočene, revidentka se je v zvezi z njimi zagovarjala oziroma se ni upirala zagovoru, ni zatrjevala, da se ne more zagovarjati, zato po presoji Vrhovnega sodišča tudi ni bil potreben dodaten rok za seznanitev z očitanimi kršitvami, revidentka zanj tudi ni zaprosila. Dodatnega roka tudi sicer zakon ne predvideva, prav tako ne posebne predhodne pisne seznanitve z razlogi. Kot je bilo že navedeno tretji odstavek 38. člena ZZ določa (le), da mora pristojni organ pred sprejemom sklepa o razrešitvi seznaniti direktorja z razlogi za razrešitev in mu dati možnost, da se o njih izjavi. Revidentka je bila z razlogi seznanjena in se je imela možnost o njih izjaviti.

16. Po presoji Vrhovnega sodišča tudi ni pravno sporno, da je ministrica revidentki sklep o razrešitvi izročila takoj po razgovoru, da je torej bil očitno že pripravljen še pred razgovorom, kar tudi uveljavlja revidentka. Če bi namreč revidentka s svojimi odgovori ministrico prepričala oziroma uspešno ugovarjala očitkom, ji ministrica sklepa enostavno ne bi vročila in bi bil brezpredmeten. Po presoji Vrhovnega sodišča je razmerje med ministrom in direktorjem javnega zavoda specifično, saj minister prek svoje pristojnosti za razrešitev direktorja izvršuje deloma vlogo delodajalca in deloma vlogo ustanovitelja prek nadzora in ukrepanja za zagotavljanje ustreznega izvajanja javne službe s strani subjekta (javnega zavoda), katerega ustanoviteljica je Republika Slovenija. Zato v izpodbijanem sklepu tudi ni treba obširno navajati pravne podlage in povzemati dejanskega stanja ter dokazov, na katere je to oprto (v smislu določb Zakona o splošnem upravnem postopku) in kot že navedeno, to ne izhaja niti iz zakona. Obrazložitev sklepa pa tudi zadostuje za izpolnjevanje pravice stranke do seznanitve in posledično odgovora na očitke.

17. Glede na obrazloženo je Vrhovno sodišče revizijo na podlagi 92. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno, saj je ugotovilo, da niso podani razlogi, ki jih uveljavlja, in ne razlogi, na katere pazi po uradni dolžnosti.

18. Ker revidentka z revizijo ni uspela, sama trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

19. Ker revidentka z revizijo ni uspela, mora povrniti stranki z interesom stroške za izdelavo odgovora na revizijo, ki jih je Vrhovno sodišče odmerilo na podlagi drugega odstavka 25. člena Zakona o odvetniški tarifi (neocenljiva vrednost predmeta) v zvezi z drugim odstavkom 20. člena Odvetniške tarife (prehodna določba). Na podlagi tarifne številke 3300 Tarife se tako stranki z interesom priznajo stroški 282,00 EUR nagrade za postopek z revizijo in materialni stroški po tarifni številki 6002 v znesku 20,00 EUR, kar s priglašenim 22% DDV znaša 368,44 EUR. Navedeni znesek mora revidentka stranki z interesom povrniti v 15 dneh od vročitve te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od izteka tega roka do plačila.

(1) Ne glede na določbo šestega odstavka lahko minister, pristojen za socialno varstvo, sam imenuje direktorja, če ga v roku treh mesecev po prenehanju mandata dotedanjemu direktorju ali po njegovi razrešitvi, ne imenuje svet zavoda. Prav tako lahko minister sam razreši direktorja, če ugotovi: - da direktor ne opravlja nalog, ki so mu naložene z zakonom ali pri svojem delu krši zakon, - da je direktor objektivno odgovoren za slabo finančno poslovanje zavoda, - da je pristojni organ zavoda zavrnil predlog programa dela, ki ga je predložil direktor, - da je računsko sodišče podalo negativno mnenje o finančnem poslovanju zavoda, - da je komisija za strokovni in upravni nadzor ugotovila hujše strokovne napake pri izvajanju dejavnosti zavoda, - da ni poskrbel za začetek razpisnega postopka imenovanja direktorja v roku, ki ga določa statut zavoda.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.