VSRS Sklep I Up 206/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2017-01-05

Sklep UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) III U 156/2016

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

dopustnost tožbe - tožnik v upravnem sporu - dopustnost odškodninskega zahtevka - sprememba tožbe glede izpodbijanega akta

Tožnica zaradi neizpolnjene procesne predpostavke za tožbo zoper sporne odločbe ni upravičena zahtevati niti vsebinske presoje postavljenega odškodninskega zahtevka.

Sprememba tožbenega predloga v smislu, kateri upravni akt naj se odpravi oziroma ugotovi za nezakonitega (prva in druga alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1), bi vsebinsko gledano vzpostavila drug predmet upravnega spora in z njim povezanih pravnih in dejanskih vprašanj. Šlo bi za novo tožbo, ne pa za popravek tožbenega predloga v smislu odprave njegovih pomanjkljivosti.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka trpi sama svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožničino tožbo, vloženo zoper osemnajst odločb Občine ...  S sedemnajstimi odločbami je toženka osebi A. A., s. p., dovolila začasno čezmerno obremenitev okolja s hrupom v zvezi z različnimi javnimi prireditvami, organiziranimi v obdobju od 5. 9. 2014 do 27. 2. 2016, z odločbo z dne 11. 6. 2015 pa je bilo enako dovoljenje dano Turističnemu društvu ... za javno prireditev 26. in 27. 6. 2015. Sodišče prve stopnje je v izpodbijanem sklepu ugotovilo, da tožnica ni bila stranka ali stranska udeleženka v postopkih izdaje navedenih odločb, zato glede na prvi odstavek 17. člena ZUS-1 ni procesno legitimirana za vložitev tožbe, s katero zahteva ugotovitev njihove nezakonitosti.

2. Tožnica je zoper navedeni sklep vložila pritožbo. Navaja, da je v upravnem postopku ves čas pravočasno uveljavljala položaj stranske udeleženke, a ji ga toženka nezakonito ni priznala, predlagala pa je tudi obnovo postopkov, saj je imela materialnopravni interes za njihov izid. Ker so izpodbijane odločbe zaradi poteka časa prenehale veljati, gre za specifičen položaj, zato je po njenem nesmiselno, da bi s tožbo zahtevala samo odpravo drugostopenjskih odločb tožene stranke. Obrazložitev sodišča, da ne more uveljavljati odškodnine, je nelogično. Meni tudi, da je vprašanje statusa stranskega udeleženca v upravnem postopku predhodno vprašanje v upravnem sporu, zato bi ga moralo sodišče rešiti samo, pred odločitvijo o zavrženju tožbe pa bi jo moralo seznaniti tudi z razlogi, da ugotovitveni in dajatveni tožbeni zahtevek ne moreta biti uspešna. Opozarja še, da je Ministrstvo za okolje in prostor (MOP) v zadevah, ki jih našteva in ki so izpodbijane v tem upravnem sporu, v postopku odločanja o nadzorstveni pravici odločilo, da zaradi bližine nepremičnine parc. št. ... k. o. ... mestu uporabe zvočnih naprav, katerih uporaba je bila dovoljena z izpodbijanimi odločbami, izkazuje pravni interes za predlaganje nadzorstvenega ukrepanja. MOP naj bi naštete odločbe že pravnomočno razveljavilo, vendar odškodninski zahtevek ni bil predmet postopka na ministrstvu. S tem v zvezi meni, da je sodišče prve stopnje kršilo določbe postopka, saj kljub njenemu predlogu ni priskrbelo in vpogledalo v spise ministrstva, niti je ni pozvalo, naj sama predloži listine. Zato upravno sodišče ne bi smelo zavreči odškodninskega zahtevka, ampak bi moralo o njem vsebinsko odločati. Predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo odločanje.

5. V zadevi ni sporno, da tožnica v upravnih postopkih izdaje spornih dovoljenj ni bila stranka ali stranska udeleženka. Navedena ugotovitev izhaja iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, pritožnica pa ji ne oporeka oziroma v pritožbi priznava, da je tak status zahtevala in celo predlagala obnovo postopkov, vendar neuspešno. Zato je pravilen sklep prvostopenjskega sodišča, da za vložitev tožbe zoper omenjene odločbe ni bil izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 17. člena ZUS-1, ki določa, da je v upravnem sporu tožnik lahko le oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. Navedeno pomeni, da zgolj pravočasno, a neuspešno uveljavljanje tega položaja v upravnem postopku ne zadošča, izključuje pa tudi to, da bi sodišče v okviru preizkusa procesnih predpostavk za tožbo samo preverjalo, ali bi tožnica imela pravico udeleževati se upravnih postopkov. Odločanje o tem vprašanju je v pristojnosti upravnega organa ali organa lokalne skupnosti, zoper dokončen sklep, s katerim je bila osebi zavrnjena pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta, pa je dopustna tožba (drugi odstavek 17. člena ZUS-1). V tem pogledu je zato nebistveno, če je MOP pritožnico v svojih postopkih odločanja o izrednem pravnem sredstvu (ukrepanje po nadzorstveni pravici) štel kot upravičeno predlagateljico ukrepanja po nadzorstveni pravici. Posledično je neutemeljena tudi zahteva, da bi moralo sodišče prve stopnje vpogledati v spise ministrstva, ki se nanašajo na zadeve odločanja po nadzorstveni pravici.

6. Glede postavljenega odškodninskega zahtevka Vrhovno sodišče pritožnici pojasnjuje, da zaradi neizpolnjene procesne predpostavke za tožbo zoper sporne odločbe ni upravičena zahtevati niti vsebinske presoje postavljenega odškodninskega zahtevka. V skladu s prvim odstavkom 67. člena ZUS-1 sodišče odloči o tožnikovem zahtevku, da se mu vrnejo odvzete stvari ali povrne škoda le s sodbo, s katero odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika po 65. členu ZUS-1, to je tedaj, ko obravnava tožbo po vsebini in ji ugodi tako, da izpodbijani upravni akt odpravi in s sodbo odloči o sami stvari (prvi odstavek 65. člena ZUS-1). Do tega položaja v obravnavani zadevi zaradi zavrženja tožbe ni prišlo.

7. Neutemeljeno je stališče, da bi moralo sodišče prve stopnje pritožnico pred izdajo sklepa seznaniti z razlogi za odločitev in ji s tem omogočiti popravek tožbenega zahtevka tako, da bi predlagala odpravo odločb župana, s katerimi ji je bil dokončno zavrnjen status stranske udeleženke v postopkih izdaje spornih dovoljenj. Navedeno namreč ne bi pomenilo popravka tožbenega predloga v smislu odprave njegovih pomanjkljivosti,(1) ampak spremembo, ki bi pomenila novo tožbo glede na to, da se tožbeni predlog v upravnem sporu nanaša na presojo zakonitosti konkretne odločbe (prim. tudi prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Sprememba tožbenega predloga v smislu, kateri upravni akt naj se odpravi oziroma ugotovi za nezakonitega (prva in druga alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1), bi vsebinsko gledano vzpostavila drug predmet upravnega spora in z njim povezanih pravnih in dejanskih vprašanj. Tako bi v obravnavani zadevi namesto dovoljenj o prekomernem obremenjevanju okolja s hrupom zaradi javnih prireditev (prvi odstavek 94. člena Zakona o varstvu okolja, ZVO-1) bile izpodbijane odločbe župana, izdane v postopku odločanja o udeležbi pritožnice v posamičnem postopku. Poleg tega je ob pritožbeni navedbi, da je župan z njimi dokončno zavrnil zahtevani status, očitno, da je župan s temi odločbami zavrnil pritožničine pritožbe(2) zoper prvostopenjske upravne akte. Predmet izpodbijanja v upravnem sporu pa niso odločbe upravnega organa druge stopnje, s katerim je odločil o neutemeljenosti pravnega sredstva (tako npr. Vrhovno sodišče v sklepih I Up 102/2014 z dne 3. 2. 2016 in I Up 177/2014 z dne 28. 5. 2014), saj se glede na prvi odstavek 2. člena ZUS-1 presoja zakonitost le tistih upravnih aktov, s katerim se posega v tožnikov pravni položaj. Če gre za druge akte, pa jih je mogoče izpodbijati samo, če tako določa zakon, kot npr. drugi odstavek 17. člena ZUS-1, v skladu s katerim je mogoče izpodbijati dokončen sklep o zavrnitvi pravice osebe do udeležbe v postopku.

8. Upoštevaje povedano je pritožnica imela možnost vložiti samostojne tožbe zoper prvostopenjske odločitve občine, da se ji ne prizna status stranske udeleženke v postopkih izdaje obravnavanih dovoljenj in da se njen predlog za obnovo postopka zavrže, in sicer v roku trideset dni od vročitve drugostopenjskih odločb, s katerimi je bil končan postopek (prvi odstavek 28. člena ZUS-1) in s tem dokončno odločeno o vprašanju njene udeležbe v postopku. Prvostopenjski sklep postane dokončen, ko zoper njega ni več mogoče vložiti rednih pravnih sredstev (smiselno tretji odstavek 2. člena ZUS-1).

9. Tožničina navedba, da naj bi jo sodišče prve stopnje oškodovalo, ne more vplivati na presojo, da za vložitev obravnavane tožbe ni bila izpolnjena procesna predpostavka. Ker v pritožbi ni naveden noben razlog, ki bi zaradi zagotovitve pravice do sodnega varstva zahteval drugačno razlago zakonskih določb, na katera je odločitev oprlo sodišče prve stopnje, je neutemeljena tudi navedba o popolnem presenečenju nad odločitvijo in o kršitvi pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS.

10. Ker pritožbene navedbe niso utemeljene, podani pa niso niti razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (drugi odstavek 82. člena v zvezi s 76. členom ZUS-1).

11. Izrek o stroških pritožbenega postopka temelji na prvem odstavku 154. člena in prvem odstavku 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

(1) V skladu s prvim odstavkom 30. člena ZUS-1 je med drugim treba v tožbi predlagati, kako in v čem naj se izpodbijani upravni akt odpravi ali ugotovi njegova nezakonitost.

(2) Prim. prvi odstavek 233. člena ZUP o županu kot pritožbenemu organu.

ZUS-1 člen 33, 33/1-1, 33/1-2, 36, 36/1-3, 17, 17/1, 17/2, 65, 65/1, 67, 67/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.