VSRS Sklep X Ips 385/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2018-10-17

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

dovoljenost revizije - razveljavljeno gradbeno dovoljenje - pomembno pravno vprašanje - vprašanje, pomembno za razvoj prava prek sodne prakse - presoja pravilnosti postopka izdaje upravnega akta - nedovoljen revizijski razlog - odstop do sodne prakse Vrhovnega sodišča ni izkazan

Če iz vsebine vprašanja (in njegove utemeljitve) ni razvidno, da bi vprašanje presegalo pomen konkretne zadeve, ga Vrhovno sodišče skladno z ustaljeno sodno prakso ne more šteti za pomembno pravno vprašanje, ki utemeljuje potrebo po revizijski presoji in je usmerjeno v razvoj prava in sodne prakse.

Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča mora revident, če uveljavlja odstop od sodne prakse Vrhovnega sodišča, najprej konkretizirati pravno vprašanje, glede katerega uveljavlja odstop in nato opraviti primerjavo dejanskega in pravnega stanja izpodbijane sodbe s sodbami, s katerimi utemeljuje odstop, ter zatrjevani odstop konkretno utemeljiti.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper odločbo Upravne enote Ljubljana, št. 351-1369/2007-67 z dne 1. 6. 2015, izdano v obnovljenem postopku.

Revident je navedeno odločbo izpodbijal v delu (1. točki izreka), v katerem je prvostopenjski organ razveljavil gradbeno dovoljenje, št. 351-1369/2007-5 z dne 18. 7. 2007, s katerim je bila tožniku (kot investitorju) dovoljena gradnja dveh dvostanovanjskih objektov na zemljišču s parc. št. 593/29 (po izvedeni parcelaciji št. 593/33, 593/34, 593/35 in 593/36), k.o. ... Tožena stranka je z 2. točko odločbe, št. 35108-127/2015-3-1065-07 z dne 30. 9. 2015, pritožbo zoper 1. točko navedene odločbe zavrnila.

2. Tožeča stranka (v nadaljevanju revident) je zoper navedeno pravnomočno sodbo vložila revizijo, katere dovoljenost utemeljuje z 2. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavlja revizijski razlog zmotne uporabe materialnega prava iz 2. točke prvega odstavka 85. člena ZUS-1. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi ter izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo tožene stranke spremeni tako, da se tožbi ugodi in se odločba tožene stranke v 2. točki izreka odpravi, odločba upravne enote pa se v 1. točki izreka spremeni tako, da se gradbeno dovoljenje obdrži v veljavi. Podrejeno predlaga, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi in spremeni izpodbijano sodbo tako, da se tožbi ugodi in se odločba tožene stranke v 2. točki izreka odpravi, odločba upravne enote v 1. točki izreka razveljavi ter vrne zadevo v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu, tožeči stranki pa se povrnejo vsi stroški tega postopka v 15 dneh, pod izvršbo.

3. Vloge, ki jo je revident vložil po poteku roka za vložitev revizije, Vrhovno sodišče pri svoji presoji ni upoštevalo (in ni presojalo njene utemeljenosti), saj tovrstnih naknadnih vlog Zakon o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP, ki se primerno uporablja v upravnem sporu, če ZUS-1 ne določa drugače), ne predvideva. Ob tem Vrhovno sodišče pripominja, da se zaradi novih razlogov za obnovo postopka, ki so nastali po izdaji dokončne odločbe (v tem primeru izkazane služnostne pravice hoje in vožnje z vsemi vozili na spornem zemljišču na podlagi pravnomočne sodne odločbe, ki je bila izdana šele v času odločanja Vrhovnega sodišča o reviziji), lahko predlaga samo (nov) postopek za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja.

je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti. Vrhovno sodišče glede na značilnost tega pravnega sredstva ter svoj položaj in temeljno funkcijo v sodnem sistemu svojih odločitev o tem, da revizija ni dovoljena, podrobneje ne razlaga.

6. Po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločilo.

7. Kakšne so zahteve za to, da se določeno pravno vprašanje upošteva kot izpolnjevanje pogoja za dovoljenost revizije, izhaja iz ustaljene upravnosodne prakse Vrhovnega sodišča.3 Revident tem zahtevam ni zadostil.

8. Zahteva po natančni in konkretni navedbi spornega pravnega vprašanja (kot formalnega pogoja) terja, da je sporno pravno vprašanje oblikovano tako, da ga lahko Vrhovno sodišče prepozna (ovrednoti) kot pravno vprašanje, ki ima objektivni pomen za pravni red kot celoto (vprašanje, ki presega pomen ene same zadeve; to je vprašanje, ki omogoča razvoj prava in sodne prakse; npr. v pričakovanem večjem številu primerov).

Samo na tak način je Vrhovnemu sodišču tudi omogočeno, da na tako sporno pravno vprašanje odgovori. Vrhovno sodišče namreč s svojo interpretacijo argumentov iz revizije ne more nadomestiti manjkajočih navedb, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti.

9. Revident postavlja vprašanje, "ali je v konkretni zadevi spoštovano načelo sorazmernosti, ko se je razveljavilo tožniku izdano pravnomočno gradbeno dovoljenje za že zgrajene objekte (ob upoštevanju 2. člena Ustave, 14. člena Ustave in 23. člena Ustave, 33. in 69. člena Ustave) oziroma ali je v konkretnem primeru, kjer obdržanje gradbenega dovoljenja ne bi razlastilo lastnikov dostopne poti, ukrep nesorazmeren, neustaven in pretirano posega v pridobljene in pričakovane pravice?"

10. Iz navedenega vprašanja je razbrati, da revident izhaja iz izhodišča, da v tej obravnavani zadevi ni bilo spoštovano načelo sorazmernosti. Iz vsebine vprašanja (in njegove utemeljitve) pa ni razvidno, da bi navedeno vprašanje presegalo pomen konkretne zadeve, zato ga Vrhovno sodišče skladno z ustaljeno sodno prakso ne more šteti za pomembno pravno vprašanje, ki utemeljuje potrebo po revizijski presoji in je usmerjeno v razvoj prava in sodne prakse. Ob tem pa Vrhovno sodišče tudi dodaja, da iz obrazložitve izpodbijane sodbe izhaja, da je sodišče prve stopnje presojalo tožbene ugovore o kršitvi sorazmernosti in ocenilo, da do očitane kršitve z razveljavitvijo gradbenega dovoljenja v okoliščinah obravnavanega primera ni prišlo. Revidentu je pojasnilo, da razveljavitev gradbenega dovoljenja učinkuje tako, da mu zgrajenega objekta ne bo treba odstraniti, saj se pravne posledice, ki so iz razveljavljene odločbe že nastale, ne odpravijo, ne morejo pa iz nje nastati nove, nadaljnje pravne posledice (drugi odstavek 281. člena ZUP z naslovom: Pravne posledice odprave in razveljavitve).

Zakaj naj bi bilo to stališče sodišča napačno, v reviziji ni pojasnjeno, zato tudi iz tega razloga ni izpolnjen pogoj za vsebinsko obravnavo postavljenega vprašanja.

11. Drugo vprašanje, ki ga revident izpostavlja kot pomembno, je vprašanje "ali je v konkretni zadevi nerazumno dolg postopek odločanja o odpravi gradbenega dovoljenja v obnovljenem postopku (ca. 8 let) rezultiral v nepravilni uporabi materialnega prava, torej v uporabi kasnejših in strožjih predpisov, ki ne bi smeli biti uporabljeni?"

12. Navedeno vprašanje se v delu, ki se nanaša na trajanje odločanja o obnovi postopka nanaša na procesno vprašanje upravnega postopka (in s tem povezano presojo pravilnosti tega postopka), ki pa sam zase ni predmet revizijske presoje. Presoja pravilnosti postopka izdaje upravnega akta namreč ni revizijski razlog v smislu 85. člena ZUS-1, saj se v postopku revizije ne presojajo kršitve pravil upravnega postopka, temveč zgolj kršitve materialnega prava in pravil ZUS-1. Zato na podlagi vprašanja, ki se nanaša na pravilnost upravnega postopka, revizije ni mogoče dovoliti. Enako velja tudi za tretje postavljeno vprašanje, ki se nanaša na postopanje upravnega organa po prejemu predloga za izločitev uradne osebe.

13. V delu, v katerem drugo vprašanje (smiselno) ugovarja zmotni uporabi materialnega prava, pa revidentovo vprašanje ponovno ne presega pomena konkretne zadeve, saj sprašuje po pravilni razlagi materialnega prava (zgolj) v obravnavani zadevi. Ker revident drugo postavljeno vprašanje gradi na predpostavki, da so bili v obravnavanem obnovljenem postopku uporabljeni kasnejši in strožji predpisi (kar je v nasprotju s splošnim pravilom, da se v obnovljenem postopku odloča po predpisih, ki so veljali ob izdaji odločbe), Vrhovno sodišče zgolj pojasnjuje, da odločitev sodišča (ki je pritrdilo presoji organa) ne temelji na uporabi kasnejšega ali strožjega predpisa. Iz obrazložitve sodbe namreč izhaja stališče, da so upravni organi v skladu z drugim odstavkom 120. člena Ustave dolžni določbe predpisov (v obravnavanem primeru ZGO-1 in Odloka o kategorizaciji občinskih cest v občini Brezovica) razlagati v skladu z zakonom in Ustavo. Pri tem se sodišče opira na ustaljeno prakso Ustavnega sodišča, ki je v številnih zadevah, v katerih so bili izpodbijani občinski odloki o kategorizaciji javnih cest sprejelo vsebinsko enake odločitve in ponovilo stališče, da takšni predpisi niso v skladu z Ustavo, če občina z lastnikom ni sklenila pravnega posla za pridobitev zemljišč oziroma ga ni razlastila, kakršen je bil tudi obravnavani primer. Ob tem velja dodati, da prvi primeri navedene prakse Ustavnega sodišča segajo v obdobje pred (prvotno) odločitvijo upravnega organa o izdaji gradbenega dovoljenja revidentu.

14. Revident navaja, da odločitev sodišča prve stopnje v izpodbijani sodbi odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede stališča, da je upravni organ pravilno uporabil

s tem, ko je sam ugotovil neskladnost Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Občini Brezovica, kar naj bi bilo v nasprotju s sodbami Vrhovnega sodišča (X Ips 282/2014, X Ips 149/2015 in II Ips 36/2005), kjer je Vrhovno sodišče zavzelo stališče, da upravni organ ni pooblaščen ne za presojo skladnosti podzakonskega akta z zakonom ne za izvzetje konkretnega predpisa, saj je ta presoja prepuščena sodišču v upravnem sporu.

15. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča mora revident, če uveljavlja odstop od sodne prakse Vrhovnega sodišča, najprej konkretizirati pravno vprašanje, glede katerega uveljavlja odstop in nato opraviti primerjavo dejanskega in pravnega stanja izpodbijane sodbe s sodbami, s katerimi utemeljuje odstop, ter zatrjevani odstop konkretno utemeljiti (npr. sklepi X Ips 135/2009 z dne 3. 2. 2011, X Ips 264/2012 z dne 4. 7. 2012, X Ips 92/2013 z dne 20. 3. 2013, X Ips 202/2015 z dne 11. 11. 2015, X Ips 152/2016 z dne 24. 5. 2016 in številni drugi). Revident teh zahtev ni izpolnil. Kot že pojasnjeno v prejšnji točki te obrazložitve, odločitev sodišča ne temelji na „uporabi exceptio illegalis,“ zato to vprašanje na način, kot je postavljeno, ni relevantno, poleg tega revident ni opravil primerjave pravnega in dejanskega stanja izpodbijane odločbe z odločbami, na katere se sklicuje.

16. Tudi z nekonkretiziranim vprašanjem glede vpliva Odloka o kategorizaciji občinskih javnih cest v Občina Brezovica na stranke postopka in pravice stranke postopka izdaje gradbenega dovoljenja, s katerim zatrjuje neenotno sodno prakso Vrhovnega sodišča (in se pri tem sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča I Up 807/2005 z dne 20. 5. 2009), revident ni zadostil opisanim zahtevam iz prejšnje točke te obrazložitve.

17. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 89. člena ZUS-1 revizijo moralo zavreči kot nedovoljeno.

18. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Postopek je bil obnovljen po 9. točki 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku v obsegu, da se v postopek kot stranke vključi predlagatelje obnove postopka. Ti so namreč solastniki dovozne poti, po kateri poteka dovoz do objekta investitorja, ki je bil predmet gradbenega dovoljenja.

Z novelo ZPP-E (Ur. l. RS, št. 10/2017) so bili črtani 83. člen in 86. - 91. člen ZUS-1 (drugi odstavek 122. člena ZPP-E). Ker pa je bila v obravnavanem primeru izpodbijana sodba sodišča prve stopnje izdana pred začetkom uporabe ZPP-E, to je pred 14. 9. 2017, se revizijski postopek konča po do tedaj veljavnem ZPP (tretji odstavek 125. člena ZPP-E) in posledično po dotedanjih določbah ZUS-1.

Razlogi za to so pojasnjeni v sodbi X Ips 420/2014 z dne 2. 12. 2015.

Ureditev vloge vrhovnega sodišča na način, da samo upošteva, katere zadeve bo obravnavalo, ter pri tem upošteva objektivni pomen zadeve, je legitimna z vidika poštenega sojenja v smislu zahtev ESČP. Betetto N.: Ureditev revizije s posebnim poudarkom na dopuščeni reviziji.

Organ lahko v obnovljenem postopku, upoštevaje okoliščine posameznega primera, prejšnjo odločbo odpravi (pravni učinek za nazaj) ali razveljavi (pravni učinek za naprej).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 83, 83/2-2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.