VSRS Sklep I Up 32/2015
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2015-11-11

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

varstvo ustavnih pravic - svoboda izražanja - oblastveno dejanje nosilcev javnih poblastil - zavrženje tožbe - akt ni izdal organ v funkciji opravljanja nosilca javnih pooblastil - komisija za etiko Odvetniške zbornice Slovenije

Mnenje Komisije za etiko Odvetniške zbornice Slovenije ni akt, ki bi ga izdal organ v funkciji opravljanja nosilca javnih pooblastil.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča in tožena stranka sami trpita svoje stroške postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožničino (v nadaljevanju pritožničino) tožbo zoper mnenje Komisije za etiko Odvetniške zbornice Slovenije (v nadaljevanju Komisija za etiko) o skladnosti ravnanja tožnice z načeli in pravili Kodeksa odvetniške poklicne etike.

2. Pritožnica zoper to odločitev vlaga pritožbo, v kateri Upravnemu sodišču očita, da ni navedlo razlogov o odločilnih dejstvih ter da ni pravilno uporabilo določb 4. člena ZUS-1 in 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Zmotno naj bi tudi uporabilo materialno pravo, zaradi česar naj bi prišlo do kršitve pravice do izražanja iz 39. člena Ustave in 10. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP) ter pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave in 13. člena EKČP.

3. Ne strinja se s stališčem prvostopenjskega sodišča, da oblikovanje mnenj Komisije za etiko Odvetniške zbornice Slovenije ne sodi v okvir javnih pooblastil toženke in da ne pomeni oblastnega posega v ustavno varovano pravico do svobode izražanja. Ne strinja se tudi s stališčem, da gre po ZUS-1 za varstvo pred oblastnimi organi in ne za horizontalno varstvo človekovih pravic. Pojasnjuje, da je članstvo v Odvetniški zbornici Slovenije obvezno, in da se mora podrejati njenim pravilom. Razlog za obvezno članstvo pa naj bi bilo v javni naravi delovanja odvetništva (137. člen Ustave). Zakon o odvetništvu (v nadaljevanju ZOdv) določa tudi sprejem kodeksa odvetniške poklicne etike, zato meni, da je izvajanje tega kodeksa naloga, določena z zakonom. Organe zbornice določa njen statut, ki pa ga po mnenju pritožnice ni mogoče šteti kot akt zasebne narave, ker zanj daje soglasje Vlada. Zato meni, da je delovanje toženke oblastno in ne zasebnopravno. Sodišče prve stopnje naj se ne bi opredelilo do javnopravnih elementov delovanja toženke, zato mu očita bistveno kršitev pravil postopka. Tudi sklepanje sodišča, da gre za stanovski dogovor odvetnikov po načelu samoupravljanja, naj ne bi bil povsem obrazložen in naj bi bil v nasprotju z načeli Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zvezi z interpretacijo 10. člena EKČP. V zvezi s tem se sklicuje na več zadev, iz katerih naj bi bilo razvidno stališče ESČP, da 10. člen EKČP varuje posameznika tudi pred posegi s strani organizacij, kakršna je odvetniška zbornica. Iz sodne prakse ESČP naj bi tudi jasno izhajalo, da odločitve organov odvetniške zbornice, s katerimi se ugotovi, da je odvetnik z izjavo ali z izražanjem kršil etična pravila obnašanja odvetnikov, pomenijo poseg v svobodo izražanja, ki jo varuje 10. člen EKČP. Pritožnici tudi ni jasna obrazložitev sodišča, da je kodeks etike nekaj „internega“, zaradi česar naj presojanje na njegovi podlagi ne bi bilo del nalog državnega organa. Trdi, da je v konkretnem primeru šlo za oblasten poseg v ustavno pravico do svobode izražanja.

4. Stališče, na katerem temelji izpodbijana odločitev po mnenju pritožnice pomeni, da je za posege v pravice odvetnikov do svobode izražanja, če ne gre za odvzem pravice opravljanja odvetniškega poklica, mogoča le pritožba na ESČP, kar bi po stališčih ESČP pomenilo kršitev 13. člena EKČP. Meni, da gre za vprašanje pravice odvetnika do svobode govora v kontekstu disciplinskih in drugačnih ukrepov, ki jih lahko izrečejo organi zbornice. Stališču očita površno obravnavanje zadeve, ker o posegu kljub drugačni sodni praksi ESČP govori zgolj pogojno, in ker z ničimer ne opredeli, za kakšno sodno varstvo pravice do svobode izražanja bi lahko šlo. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj ugotovi navedene kršitve, izpodbijani sklep razveljavi ter vrne zadevo v ponovno odločanje Upravnemu sodišču.

5. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo nasprotuje pritožbenim navedbam. Pojasnjuje vsebino mnenja Komisije za etiko, namen Kodeksa odvetniške poklicne etike in način oblikovanja njegove vsebine. Pritrjuje odločitvi prvostopenjskega sodišča in meni, da je poudarjanje izključno javno-pravne narave zbornice zavajajoče. Iz previdnosti navaja tudi razloge, s katerimi ugovarja pritožničinim očitkom o kršitvi njene pravice do svobodnega izražanja. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne ter ji naloži plačilo stroškov postopka v 8 dneh, z zakonskimi zamudnimi obrestmi v primeru zamude.

7. Po presoji Vrhovnega sodišča je odločitev sodišča prve stopnje, da tožnica mnenja Komisije za Etiko Odvetniške zbornice Slovenije ne more izpodbijati v upravnem sporu, pravilna. Ta odločitev namreč temelji na pravilnem stališču, da mnenje Komisije za etiko Odvetniške zbornice Slovenije ni akt, ki bi ga izdal organ v funkciji opravljanja nosilca javnih pooblastil.

8. Tudi tožba v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1 (ki jo je vložila pritožnica) je namenjena varstvu oseb pred oblastvenimi dejanji nosilcev oblasti, ki posegajo v ustavne pravice tožnika in ne pred dejanji, ki se ne izvršujejo iure imperii. V upravnem sporu se namreč zagotavlja sodno varstvo pravic (torej tudi človekovih pravic) in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (1. člen ZUS-1). Zato Vrhovno sodišče ne more slediti pritožbenemu stališču, da je v upravnem sporu zagotovljeno tudi t. i. horizontalno varstvo človekovih pravic, tj. varstvo med zasebnimi subjekti.

9. Za presojo vprašanja, ali je Komisija za etiko organ, ki naj bi mnenje sprejel kot nosilec javnih pooblastil, pa ni pomembno, ali je s tem mnenjem poseženo v pritožničine človekove pravice. Upravno sodišče bi namreč presojo, ali mnenje, ki ga pritožnica izpodbija s tožbo, posega v njeno pravico do svobode izražanja iz prvega odstavka 39. člena Ustave in 10. člena EKČP, opravilo šele, če bi ugotovilo, da gre za akt oziroma dejanje organa oblasti oziroma nosilca javnih pooblastil.

10. Neutemeljen je tudi pritožbeni očitek, da se prvostopenjsko sodišče ni opredelilo do vprašanja, kdaj gre za izvajanje javnih pooblastil in da se ni opredelilo do javnopravnih elementov delovanja tožene stranke. Dejstvo javnopravnih elementov delovanja toženke namreč samo po sebi ne pomeni, da je vsako delovanje toženke kot poklicne organizacije odvetnikov javnopravne narave in zato tudi vsi njeni ukrepi oblastveni. Odvetništvo je sicer v Ustavi (prvi odstavek 137. člena) in v prvem odstavku 1. člena ZOdv opredeljeno kot del pravosodja, ki pa je hkrati samostojna in neodvisna služba, ki jo odvetniki opravljajo kot svoboden poklic (drugi odstavek 1. člena ZOdv).

11. Pritožnica je vložila tožbo zoper mnenje Komisije za etiko, da tega mnenja toženka ni sprejela kot organ, opredeljen v 1. členu ZUS-1, pa je sodišče prve stopnje pojasnilo v 10. točki obrazložitve svojega sklepa. Vrhovno sodišče pritrjuje stališču sodišča prve stopnje, da lahko o javnem pooblastilu govorimo le tedaj, ko država neko nalogo, ki bi jo sicer opravljal organ državne uprave, prenese na nek zasebni subjekt. Prav tako je pravilno stališče, da Kodeks odvetniške poklicne etike kot stanovski dogovor odvetnikov po načelu samoupravljanja (1. člen tega kodeksa), ni izdan v izvrševanju javnega pooblastila za opravljanje državnih nalog.

12. Na drugačno stališče glede neoblastvene pravne narave mnenja Komisije za etiko ne morejo vplivati niti pritožbeno sklicevanje na obvezno članstvo odvetnikov toženki (41. člen ZOdv), na zakonsko določbo, da toženka sprejme kodeks odvetniške poklicne etike (prvi odstavek 42. člen ZOdv) in da Vlada Republike Slovenije daje soglasje k Statutu Odvetniške zbornice (44. člen ZOdv).

13. Obvezno združevanje odvetnikov v Odvetniško zbornico Slovenije namreč samo po sebi ne pomeni, da je že zato vsako ravnanje toženke, s katerim se posamezni odvetnik ne strinja, mogoče opredeliti kot ravnanje oblasti. Tudi predpisano soglasje Vlade Republike Slovenije k statutu zbornice ne pomeni, da nobenega akta ali ravnanja toženke ne bi bilo mogoče opredeliti kot akta ali ravnanja zasebne narave.

14. Tudi zakonska določba, po kateri zbornica med drugim sprejema kodeks odvetniške poklicne etike, ne pomeni, da predstavlja mnenje Komisije za etiko oblastveno odločanje. ZOdv namreč ne predvideva organov, ki bi odločali ali dajali mnenja o tem, ali odvetniki ravnajo v nasprotju z načeli in pravili kodeksa. Tega tudi statut toženke ne predvideva. Komisija za etiko namreč ni eden izmed disciplinskih organov, ki jih med organi zbornice določa 8. člen Statuta. Zato je neutemeljeno tudi pritožbeno sklicevanje na predpisano soglasje Vlade Republike Slovenije k statutu toženke.

15. Komisijo za etiko določa le Kodeks odvetniške poklicne etike (6. člen), ki določa tudi, da komisija odvetniku sporoči svoje mnenje, odvetnik, ki se z njim ne strinja, pa lahko o tem predlaga širšo razpravo pred častnim razsodiščem toženke. Kodeks odvetniške poklicne etike pa je stanovski dogovor odvetnikov po načelu samoupravljanja v odvetniški zbornici (tretji odstavek 1. člena). Tudi po stališču Ustavnega sodišča Kodeks odvetniške poklicne etike ni predpis ali splošni akt, temveč zapis moralnih načel pravne narave (tako Ustavno sodišče v sklepu U-I-140/13 z dne 29. 12. 2014).

16. Odločitev o zavrženju tožbe v upravnem sporu, ker mnenje Komisije za etiko ni akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu, ne pomeni, da zoper druge odločitve toženke oziroma njenih drugih organov sodno varstvo ne bi bilo zagotovljeno. Prav tako izpodbijana odločitev sama po sebi ne pomeni, da pritožnici zoper posege v človekove pravice, med katerimi je tudi svoboda izražanja iz prvega odstavka 39. člena Ustave in 10. člena EKČP, v Republiki Sloveniji ni omogočeno nobeno drugo sodno varstvo. Kakšno bo to drugo sodno varstvo je, kot je pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje, odvisno od tožbenega zahtevka. Glede na to, da je tožnica v tožbi izrecno navedla, da jo vlaga po 4. členu ZUS-1, in da je tožbene zahtevke oblikovala glede na drugi odstavek 33. člena ZUS-1, sodišču prve stopnje tudi ni mogoče očitati, da bi moralo zadevo odstopiti pristojnemu sodišču. Zatrjevanje posega v človekovo pravico, če ne gre za oblastveno dejanje nosilca oblasti, pa ne utemeljuje pravice do sodnega varstva v upravnem sporu. Tudi iz odločb ESČP, na katere se pritožnica sklicuje, ne izhaja, da bi moralo biti sodno varstvo pred zatrjevanim posegom v svobodo govora odvetnika zagotovljeno v upravnem sporu in ne v npr. civilnopravnem sporu. Po navedenem je torej neutemeljen tudi očitek o kršitvi 25. člena Ustave in 13. člena EKČP.

17. Tožnica s pritožbo ni uspela, zato v skladu s prvim odstavkom 154. člena in prvim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške tega pritožbenega postopka.

18. Toženka je zaznamovala stroške v tem pritožbenem postopku (stroške za fotokopije odgovora na pritožbo), po presoji pritožbenega sodišča pa s svojimi navedbami ni prispevala k odločitvi pritožbenega sodišča, zato ti stroški niso bili potrebni (prvi odstavek 155. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

ZUS-1 člen 4, 36, 36/1-4. ZOdv člen 1. Kodeks odvetniške poklicne etike člen 1. Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin  (EKČP) člen 10, 13.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.