VSRS Sklep I Up 47/2016, enako tudi I Up 50/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-03-02

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Marko Prijatelj

začasna odredba - odločba o podelitvi koncesije - procesne predpostavke za upravni spor - pravni interes - varstvo zoper nezakonite in neustavne podzakonske predpise

Odločba tožene stranke je v celoti sledila izraženi volji pritožnice, saj ji je bila koncesija za rabo termalne vode podeljena na podlagi vložene pobude in je torej v tem za stranko v celoti pozitivna (1. točka izreka), nasprotnega pa pritožnica niti ne zatrjuje. V pravni interes pritožnice naj bi posegala določba izpodbijanega sklepa, da mora biti koncesijska pogodba sklenjena v roku enega meseca od dokončnosti odločbe (2. točka izreka), vendar sodišče prve stopnje pri tem zmotno sledi oceni pritožnice, da gre za naložitev obveznosti pritožnici.

Sklenitev pogodbe je uresničitev upravičenja, ki izvira iz pozitivne odločbe o podelitvi koncesije. Zato izpodbijana odločba tožene stranke v tem delu ne določa obveznosti pritožnice, temveč zgolj rok za uresničenje upravičenja, ki ga je pritožnica pridobila iz same odločbe (sklenitev koncesijske pogodbe).

Pritožnica tudi ne oporeka dolžini v odločbi določenega roka z vidika njegove skladnosti z zakonom, temveč dejstvu, da je koncesijska pogodba utemeljena na določbah Uredbe, ki naj bi bila neustavna in nezakonita. Vendar pri tem spregleda, da odločba tožene stranke v izpodbijanem delu ne temelji na določbah Uredbe in tudi ni odločila o tem, kakšna mora biti vsebina koncesijske pogodbe.

Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani I U 134/2016-10 z dne 16. 2. 2016 se razveljavi in zadeva vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje zavrnilo zahtevo tožeče stranke za izdajo začasne odredbe, ki jo je vložila skupaj s tožbo zoper odločbo Vlade Republike Slovenije o podelitvi koncesije za rabo termalne vode iz vrtin VE-1/57, VE-2/57 in VE-3/91 z dne 30. 12. 2015. S to odločbo je bilo odločeno, da se navedena koncesija za rabo termalne vode podeli tožeči stranki (1. točka), poleg tega pa tudi, da mora biti koncesijska pogodba sklenjena v enem mesecu od dokončnosti te odločbe (2. točka) in da posebni stroški v tem postopku niso nastali (3. točka). Sodišču je tožeča stranka predlagala, da z začasno odredbo začasno (po drugem odstavku 32. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) odloži izvajanje izpodbijane odločbe do pravnomočne odločitve o tožbi.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje navaja, da tožeča stranka nastanek težko popravljive škode utemeljuje z nastankom škode, ki naj bi ji nastala, ker naj bi izpodbijana odločba tožene stranke vzpostavljala obveznost sklenitve koncesijske pogodbe v enem mesecu od dokončnosti te odločbe. Tožeča stranka pa naj bi bila dolžna zato, da bi lahko izvajala vodno pravico, pristati na sklenitev koncesijske pogodbe, ki temelji na protiustavni in nezakoniti Uredbi o koncesiji za rabo termalne vode iz vrtin VE-1/57, VE-2/57 in VE-3/91 za ogrevanje in potrebe kopališča Terme Banovci (v nadaljevanju Uredba) in koncesijski odločbi, in to še preden bi sodišče presodilo o zakonitosti in ustavni skladnosti Uredbe in izpodbijane odločbe. Posledično bi tožeča stranka pričela poslovati z veliko izgubo, ki bi jo povzročilo plačilo tako odmerjene koncesnine. Vendar z navedenim zatrjevanjem težko popravljive škode tožeča stranka ni izkazala, saj po presoji sodišča s svojimi navedbami ni z dovolj veliko stopnjo verjetnosti izkazala, da bo taka škoda dejansko nastala, niti da jo je mogoče preprečiti le z izdajo zahtevane začasne odredbe.

3. Tožeča stranka (sedaj pritožnica) vlaga zoper citirani sklep pritožbo ter Vrhovnemu sodišču predlaga, da pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da predlogu za izdajo začasne odredbe ugodi oziroma podrejeno, da prvo točko izreka izpodbijanega sklepa razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo odločanje. Poudarja, da je bilo dejansko stanje zmotno in nepopolno ugotovljeno, s tem, ko je presodilo, da pritožnica s svojimi navedbami ni z dovolj veliko stopnjo verjetnosti izkazala, da ji grozi težko popravljiva škoda, ob tem pa tudi navaja procesne kršitve pravil ZUS-1, saj po mnenju pritožnice izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti, ker se prvostopenjsko sodišče ni opredelilo do vseh bistvenih okoliščin, med njimi do okoliščine, da bi tožena stranka morala pristati na sklenitev koncesijske pogodbe, ki temelji na protiustavni in nezakoniti uredbi in koncesijski odločbi, še preden bi sodišče presodilo o pravni pravilnosti navedenih aktov. Pritožnica prvostopenjskemu sodišču očita tudi kršitev materialnega prava s tem, da je napačno napolnilo pravni standard težko popravljive škode iz 32. člena ZUS-1.

4. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo zavrača pritožbene ugovore in sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne.

6. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

7. Vsako meritorno odločanje sodišča zahteva predhodni preizkus oziroma preizkus procesnih predpostavk. To velja tudi za zahtevo za izdajo začasne odredbe. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča (sklepi I Up 124/2008 z dne 20. 3. 2008, I Up 141/2010 z dne 12. 5. 2010, I Up 227/2011 z dne 25. 5. 2011 in drugi) pa mora sodišče prve stopnje, ko gre za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe, še prej opraviti preizkus, ali so izpolnjeni pogoji (procesne predpostavke) za vsebinsko obravnavanje tožbe. Z vložitvijo tožbe v upravnem sporu pridobi tožeča stranka možnost preventivnega varstva, ki je v tem, da lahko zahteva izdajo začasne odredbe po določbah 32. člena ZUS-1. Procesna predpostavka za vložitev zahteve za izdajo začasne odredbe v upravnem sporu je torej vložitev tožbe, ki mora biti pravočasna, popolna, razumljiva ter izpolnjevati druge z zakonom določene pogoje, da lahko uspešno prestane predhodni preizkus.

8. Presoja procesnih predpostavk za tožbo oziroma za vsebinsko odločanje v obravnavanem primeru mora torej še pred odločitvijo o začasni odredbi zajeti poleg drugega tudi presojo, ali ima tožeča stranka aktivno legitimacijo za vložitev tožbe zoper izpodbijani akt oziroma ali izkazuje pravni interes - ali je z izpodbijanim aktom sploh poseženo v pravice tožeče stranke (ali posega v njene na zakonu utemeljene pravice ali pravne koristi).

9. V obravnavanem primeru gre za tožbo, vloženo zoper odločbo, s katero je tožena stranka pozitivno odločila o podelitvi koncesije pritožnici (1. točka) in določila rok za sklenitev koncesijske pogodbe (2. točka); ob tem je ugotovila, da posebni stroški postopka niso nastali (3. točka izreka). Navedena odločba je bila izdana na podlagi vloge (pobude) pritožnice skladno s 199. a členom Zakona o vodah (ZV-1).

10. Sodišče prve stopnje je presodilo, da je tožnik v obravnavani zadevi izkazal svoj pravni interes, ker mu izpodbijana odločba tožene stranke nalaga obveznost sklenitve koncesijske pogodbe na podlagi Uredbe, ki mu na novo nalaga številne obveznosti, med katerimi je tudi plačilo za koncesijo.

11. Po presoji Vrhovnega sodišča je tak predhodni preizkus pravnega interesa za tožbo napačen. Odločba tožene stranke je v celoti sledila izraženi volji pritožnice, saj ji je bila koncesija za rabo termalne vode podeljena na podlagi vložene pobude in je torej v tem za stranko v celoti pozitivna (1. točka izreka), nasprotnega pa pritožnica niti ne zatrjuje. V pravni interes pritožnice naj bi posegala določba izpodbijanega sklepa, da mora biti koncesijska pogodba sklenjena v roku enega meseca od dokončnosti odločbe (2. točka izreka), vendar sodišče prve stopnje pri tem zmotno sledi oceni pritožnice, da gre za naložitev obveznosti pritožnici. Kot izhaja iz same zakonske ureditve koncesij, je koncesijska pogodba dvostranski akt, s katerim se vzajemno določijo pravice in obveznosti med koncedentom in koncesionarjem (141. člen ZV-1), ki sledi odločbi o podelitvi koncesije (139. člen ZV-1, v povezavi s 199. a členom ZV-1).

12. Sklenitev pogodbe je torej uresničitev upravičenja, ki izvira iz pozitivne odločbe o podelitvi koncesije. Zato izpodbijana odločba tožene stranke v tem delu ne določa obveznosti pritožnice, temveč zgolj rok za uresničenje upravičenja, ki ga je pritožnica pridobila iz same odločbe (sklenitev koncesijske pogodbe). Na navedeno kaže tudi dejstvo, da pritožnica o sklenitvi koncesijske pogodbe odloči na podlagi avtonomije poslovne volje, saj je nadaljnja veljava odločbe od te volje tudi odvisna (tretji odstavek 141. člena ZV-1). Pritožnica tudi ne oporeka dolžini v odločbi določenega roka z vidika njegove skladnosti z zakonom, temveč dejstvu, da je koncesijska pogodba utemeljena na določbah Uredbe, ki naj bi bila neustavna in nezakonita. Vendar pri tem spregleda, da odločba tožene stranke v izpodbijanem delu ne temelji na določbah Uredbe in tudi ni odločila o tem, kakšna mora biti vsebina koncesijske pogodbe. Take presoje Uredbe zato sodišče v okviru presoje izpodbijane odločbe ne more opraviti, saj tudi ne bi vodila do izboljšanja pravnega položaja pritožnice v zvezi z vsebino izpodbijane odločbe. Zato izpodbijana odločba v svoji vsebini očitno ne posega v pravni interes pritožnice.

13. Kolikor se pritožničine navedbe glede učinkovitega sodnega varstva njenega pravnega položaja nanašajo na določbe Uredbe, ki naj bi na njen položaj koncesionarja v spornem delu učinkovale neposredno, pa Vrhovno sodišče pripominja, da je varstvo zoper nezakonite in neustavne podzakonske predpise, ki učinkujejo neposredno in posegajo v pravne interese ali pravni položaj posameznika ali pravne osebe, zagotovljen v postopku pred Ustavnim sodiščem (prvi in tretji odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču). Tega torej ni mogoče uveljavljati v upravnem sporu.

14. Ker je sodišče prve stopnje glede na navedeno bistveno kršilo določbe postopka v upravnem sporu (drugi odstavek 75. člena ZUS-1), je Vrhovno sodišče na podlagi 77. člena v zvezi z drugim odstavkom 75. člena ZUS-1 ugodilo pritožbi, razveljavilo izpodbijani sklep in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v nov postopek, v katerem bo moralo sodišče prve stopnje odpraviti pomanjkljivosti, navedene v tem sklepu in ponovno opraviti presojo procesnih predpostavk za vloženo tožbo.

ZUS-1 člen 32. ZV-1 člen 139, 141, 141/3, 199a. ZUstS člen 24, 24/1, 24/3.

Opr. št: I Up 50/2016, ECLI:SI:VSRS:2016:I.UP.50.2016

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.