VSRS Sodba X Ips 457/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-11-16

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Marko Prijatelj

dovoljena revizija - materialni rok - zamuda - zavrženje vloge - dodeljevanje javnih sredstev

O pravici in izplačilu sredstev na podlagi javnega razpisa se odloča v dvofaznem postopku, pri čemer odločba, s katero se odloči o odobritvi sredstev, ne pomeni tudi že pravice do njihovega izplačila, ne da bi se presojalo vsakokratne utemeljenosti zahtevka za izplačilo. Z zahtevkom za izplačilo sredstev se torej uveljavlja materialnopravno upravičenje, o katerem še ni bilo odločeno z odločbo o odobritvi sredstev.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Z izpodbijano sodbo je Upravno sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožnika zoper sklep Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja,št. 33110-93/2009-31 z dne 21. 3. 2012, s katerim je bil kot prepozen zavržen zahtevek tožnika za izplačilo sredstev politike razvoja podeželja (ukrep 121: posodabljanje kmetijskih gospodarstev) v višini 42.637,50 EUR. Pritožbo tožnika zoper navedeni sklep je tožena stranka zavrnila s svojo odločbo in sklepomšt. 33110-2/2012/2 z dne 17. 12. 2013. Navedena javna sredstva je tožena stranka dodeljevala na podlagi Javnega razpisa za dodeljevanje sredstev iz naslova ukrepa Posodabljanje kmetijskih gospodarstev (Uradni list RS, št. 98/2009, v nadaljevanju javni razpis) v dvofaznem postopku. V tem upravnem postopku je bila glede upravičenosti tožnika do sredstev predhodno izdana odločba o pravici do sredstev z dne 6. 5. 2010, ki je določala najvišji znesek sofinanciranja do 60.485,75 EUR, skladno s to odločbo in javnim razpisom pa je tožena stranka odločala o upravičenosti zahtevka tožnika za izplačilo navedenih sredstev. Tožnik je svojo vlogo za izplačilo sredstev vložil prepozno, ker jo je vložil 3. 1. 2012, torej na prvi delovni dan po izteku roka, ki se je iztekel 31. 12. 2011.

2. Sodišče prve stopnje je v obrazložitvi izpodbijane sodbe navedlo, da je tožena stranka pravilno zavrgla tožnikov zahtevek kot prepozen, čeprav se je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa zmotno sklicevala na 99. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), vendar pa je bila utemeljitev tožene stranke v odločbi o pritožbi pravilna in utemeljena. Rok, ki ga je zamudil tožnik je materialni in prekluzivni rok, katerega zamuda ima za posledico izgubo pravice zahtevati določena upravičenja, v tem primeru izplačilo sredstev, in ne procesni rok, kot to napačno meni tožnik. Tak rok se ne podaljša na naslednji delovni dan kot se procesni rok, temveč se izteče na točno določen dan, ki je bil določen tudi v sami odločbi o pravici do sredstev z dne 6. 5. 2010. Navedeno odločbo je tožnik nesporno prejel in je pravnomočna. Sklicevanje tožnika na 71. člen Uredbe Sveta (ES) 1698/2005 z dne 20. 9. 2005 je neutemeljeno, saj ta ureja upravičenost držav članic do izplačanih sredstev v breme Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja in ne podeljuje upravičenj tožniku. Zato tudi ni podana kršitev načel prava Evropske unije in ni razlogov za predložitev predhodnega vprašanja v odločanje Sodišču Evropske unije (v nadaljevanju SEU) glede razlage spornega roka. Glede zatrjevanja tožnika o primerih ustnega podaljševanja roka v nekaterih drugih zadevah sodišče prve stopnje poudarja, da jih tožnik ni izkazal, prav tako pa tudi sicer morebitni obstoj takih primerov ne pomeni kršitve načela enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave, saj se ni mogoče sklicevati na enakost v nepravu.

3. Zoper sodbo sodišča prve stopnje vlaga tožnik (v nadaljevanju revident) revizijo ter uveljavlja njeno dovoljenost po 1. in 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Revident v reviziji navaja, da je sodišče prve stopnje napačno uporabilo materialno pravo in bistveno kršilo določbe postopka ter zato predlaga, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni oziroma podrejeno, da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. V zvezi s tem predlaga tudi postavitev več predhodnih vprašanj v odločanje SEU.

4. Tožena stranka v odgovoru na revizijo prereka vse navedbe revidenta in vztraja pri navedbah, ki jih je podala v svojih aktih in vlogah v postopku ter predlaga, da se revizija zavrne.

5. Revizija je dovoljena, ni pa utemeljena.

6. Revizija je izredno pravno sredstvo proti pravnomočni sodbi sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Po prvem odstavku 85. člena ZUS-1 se lahko vloži le zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 ter zaradi zmotne uporabe materialnega prava, za razliko od postopka s pritožbo, kjer se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 preizkuša tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi le v delu, ki se z revizijo izpodbija, in v mejah razlogov, ki so v njem navedeni, po uradni dolžnosti pa pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1).

7. Po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju, Vrhovno sodišče pa o njem še ni odločalo. V obravnavanem upravnem sporu gre za vprašanje, ali je ob pravilni razlagi materialnega prava rok za vložitev zahtevkov za izplačilo sredstev, dodeljenih z upravno odločbo izdano na podlagi javnega razpisa, materialni ali procesni rok. V tem okviru je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

8. Revident zatrjuje, da je napačno stališče sodišča prve stopnje, da gre v obravnavanem primeru za materialni in prekluzivni rok in da sodišče prve stopnje ne navaja pravne podlage, na podlagi katere naj bi navedeni rok tekel. Zatrjuje, da je navedeni rok procesni rok, za katerega veljajo procesna pravila ZUP in da to izhaja tudi iz sodne prakse (navaja sodbo Upravnega sodišča IV U 280/2013-11 z dne 7. 10. 2014). Revident poudarja, da gre za rok za opravo procesnega dejanja - vložitev zahtevka za izplačilo že odobrenih sredstev v postopku - v katerem je o materialni pravici do sredstev že bilo pravnomočno odločeno z odločbo tožene stranke. Pri tem zahtevku gre le za nadaljnji procesni korak v postopku, namenjen predložitvi dokazil, ki utemeljujejo izplačilo sredstev. Navedeno pomeni, da se je rok v konkretni zadevi iztekel šele na prvi delovni dan po izteku roka, kot to velja za procesne roke po ZUP in zato vloga revidenta, vložena 3. 1. 2012 ni bila prepozna, saj je bil to prvi delovni dan po 31. 12. 2011.

9. Stališče revidenta, da gre v primeru roka za vložitev zahtevka za priznanje pravice do izplačila sredstev za procesni rok je napačno, kot je to pravilno obrazložilo sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi. Vrhovno sodišče je že poudarilo, da se o pravici in izplačilu sredstev na podlagi javnega razpisa odloča v dvofaznem postopku, pri čemer odločba, s katero se odloči o odobritvi sredstev, ne pomeni tudi že pravice do njihovega izplačila, ne da bi se presojalo vsakokratne utemeljenosti zahtevka za izplačilo.(1) Z zahtevkom za izplačilo sredstev se torej uveljavlja materialnopravno upravičenje, o katerem še ni bilo odločeno z odločbo o odobritvi sredstev, kot to zmotno uveljavlja revident. Zato je tudi rok za uveljavljanje te pravice materialni rok.

10. Revident tudi navaja, da bi tudi v primeru, če gre za materialni rok, zaradi pravne praznine morali šteti, da za iztek materialnega roka veljajo enaka pravila kot za iztek procesnega roka, saj gre za anomalijo v slovenskem pravnem redu, ki velja izključno za področje upravnega prava brez pravne podlage in razumne argumentacije. Navedena trditev je neskladna s samo naravo materialnih rokov, ki pomenijo zakonsko omejitev možnosti pridobitve določene materialne pravice in skladno s tem onemogočajo njeno uveljavljanje izven okvirjev določenega roka (3. točka 1. odst. 129. člena ZUP določa, da se prepozna vloga za začetek postopka vselej zavrže). Ta vidik načela zakonitosti delovanja uprave in s tem uresničevanja javnega interesa je skladen tudi s ustavnimi zahtevami, ki utemeljujejo značilnosti ureditve na področju upravnega prava. Uprava je tako pri izvrševanju oblastvenih pooblastil strožje vezana na zakonske omejitve in ji ni mogoče priznati avtonomije poslovne volje. Za določitev materialnega roka se tako odloči zakonodajalec glede na naravo materialnopravnega upravičenja. Določenost in določnost takega roka po volji zakonodajalca pa sama po sebi izključujeta obstoj pravne praznine glede pravil o izteku tega roka, ki bi jo bilo mogoče zapolnjevati z uporabo analogije. Procesna ureditev ZUP, ki določa prenos izteka procesnega roka na prvi naslednji delovni dan po izteku roka (2. odst. 101. člena ZUP), je tako zakonsko določena izjema, utemeljena na posebnosti procesnih rokov, ki se praviloma opravljajo v krajšem času ter pogosto v neposredni komunikaciji s pristojnim organom, pred katerim je treba opraviti procesno dejanje. Da tudi v tem konkretnem primeru ni videti (neustavne) pravne praznine, izhaja tudi iz trditev samega revidenta, ki ne zatrjuje, da ni bilo pravila, po katerem bi se lahko ravnala stranka oziroma upravni organ in da bi ga lahko oblikovali šele z uporabo analogije, temveč se zavzema za vzpostavitev izjemne ureditve podaljševanja procesnih rokov tudi za ureditev materialnih rokov, kar pa je v presoji primernosti zakonodajalca in ne sodišča v konkretnem primeru. Prav tako revident tudi ne zatrjuje, da je bil v konkretnem primeru določeni rok neustrezen in prekratek za to, da bi lahko vložil svojo vlogo in da bi njegov pravni položaj lahko zavarovalo le ustrezno oblikovanje novega pravila o podaljšanju navedenega roka na prvi naslednji delovni dan po izteku roka. S tega vidika pa so neutemeljeni in neizkazani tudi ugovori, da naj bi navedeni rok posegal v načelo sorazmernosti.

11. Očitno neutemeljene pa so tudi trditve revidenta, da je postavljeni rok nejasen in da posega v načelo pravne varnosti ter druga načela, varovana z Ustavo Republike Slovenije oziroma s pravom Evropske unije. V zvezi s tem revident navaja, da ni trdil, da z rokom do 31. 12. 2011 ni bil seznanjen, temveč da ni bil seznanjen s pravno naravo roka in s pravilom, da se ta rok ne izteče z iztekom naslednjega prvega delovnega dne, če je 31. 12. 2011 dela prost dan, saj tega pravila ne vsebujejo ne ZUP ne drugi predpisi. Ta trditev pa je sama po sebi kontradiktorna, saj revident po eni strani priznava, da je bil seznanjen z jasno določenim rokom, po drugi strani pa navaja, da mu niso bila jasna pravila glede izteka tega roka, pri čemer pa se sklicuje na lastno interpretacijo zakonskih pravil, ki jih v tem smislu odločba, ki je določala navedeni materialni rok, sploh ni vsebovala. Odločba o dodelitvi sredstev je izrecno in določno določila rok 31. 12. tekočega leta za vložitev zahteve in le pravno napačna interpretacija izteka tega roka s strani revidenta je povzročila zamudo tega roka. Taka zmotna pravna interpretacija revidenta pa ni imela nobene podlage v odločbi o dodelitvi sredstev, prav tako pa je tudi niso utemeljevali predpisi, uporabljeni v tej zadevi. Z vidika zahtev jasnosti pravne ureditve pa bi bila tudi nelogična zahteva, da bi predpisi morali vsebovati poudarek, da se določen rok ne podaljšuje, saj velja ravno nasprotno - izjeme od poteka izrecno določenega roka morajo biti jasno predpisane, da v navedeno načelo ne bi posegle.(2)

12. V odločbi o dodelitvi sredstev navedeni rok se lahko spremeni samo z izdajo nove odločbe v zadevi, kar izhaja tudi iz prakse Vrhovnega sodišča(3). Zato so navedbe in dokazi revidenta, ki naj bi utemeljevali drugačne možnosti podaljšanja roka za odločitev nebistveni. Prav tako pa je tudi sodišče prve stopnje revidentu že ustrezno pojasnilo, da pravno pravilno odločanje v zadevi ne vzpostavlja neustavne neenakosti pred zakonom, če je bilo v kateri od vsebinsko enakih zadev že napačno in nezakonito odločeno, saj revident ne more zahtevati vzpostavitve enakosti v nepravu.

13. Ker je bil v obravnavani zadevi rok za uveljavljanje zahtevkov jasno določen in sporočen revidentu, zamudo pa je povzročila le zmotna pravna interpretacija tega roka s strani revidenta samega, ki je ni povzročilo ne ravnanje organa in ne nejasnost predpisov, se vprašanje skladnosti z v reviziji citirano prakso Sodišča Evropske unije sploh ne pojavi in torej za odločitev ni pomembno. Ker kot že navedeno tudi revident sam ni zatrjeval, da svoje vloge ne bi mogel pravočasno vložiti zaradi tega, ker bi bil rok sicer prekratek, se tudi vprašanje sorazmernosti ne pojavi. Prav tako je povsem jasno, da ni v nasprotju s pravom Evropske unije, da zamuda roka povzroči zakonsko določene posledice za stranko in da tega ni mogoče povezovati z dolžino take zamude, saj to velja tudi za roke določene v predpisih Evropske unije, tudi v citirani Uredbi (ES) 1698/2005 določene roke za uveljavljanje upravičenj s strani javnopravnih subjektov. Zato tudi sodišču prve stopnje ni mogoče očitati, da bi z opustitvijo postavitve predhodnega vprašanja Sodišču Evropske unije ali podrobnejše opredelitve do navedenih trditev revidenta storilo kršitev postopka v upravnem sporu. Prav tako pa je sodišče prve stopnje revidentu pravilno pojasnilo, da sklicevanje na Uredbo Sveta (ES) št. 1968/2005 ter na neenakost obravnavanja v zvezi s sodno prakso SEU ne more vplivati na odločitev v tej zadevi. Iz enakih razlogov pa tudi ni podlage, da bi Vrhovno sodišče samo postavljalo s strani revidenta predlagana ali druga s potekom roka povezana predhodna vprašanja Sodišču Evropske unije. Tudi revidentovo sklicevanje na sodbo SEU v zadevi C-111/15 Občina Gorje z dne 7. 7. 2016 je za odločitev neupoštevno, saj se nanaša na drugačno dejansko stanje, povezano z vprašanjem sorazmernosti sankcioniranja, ne pa na vprašanje dopustnosti nastopa posledic prekoračitve roka. Uporaba načela sorazmernosti za obveznost relativiziranja izteka samega roka (da rok ne more poteči, če je zamujen za en dan) ali za obvezno določanja teže posledic glede na dolžino zamude, pa je pravu Evropske unije v tem smislu povsem nepoznana in tudi ne more voditi do postavitve predhodnega vprašanja.

14. Glede vprašanja ustavne prepovedi poseganja v pridobljene oziroma pričakovane pravice revidenta s strani tožene stranke in sodišča prve stopnje pa Vrhovno sodišče poudarja, da navedene trditve revidenta nimajo nobene opore v vsebini obravnavane zadeve, saj bi lahko revident s pravno pravilnim ravnanjem uresničil svoja pravna pričakovanja, vendar jih ni uresničil zaradi zmotne pravne interpretacije, ki jo je zakrivil sam.

15. Ker niso podani uveljavljani revizijski razlogi in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je moralo Vrhovno sodišče na podlagi 92. člena ZUS-1 revizijo zavrniti.

16. Ker je Vrhovno sodišče revizijo zavrnilo, revident v skladu s prvim odstavkom 154. in 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sam trpi svoje stroške revizijskega postopka.

(1) Sodba Vrhovnega sodišča X Ips 20/2014 z dne 18. 11. 2015.

(2) Tako se iztek procesnega roka podaljša (na prvi naslednji delovni dan) prav zato, ker ZUP tako izjemo od izteka določenega roka na določen dan izrecno predpisuje, s tem pa npr. prelaga nastop dokončnosti oziroma pravnomočnosti akta, ki se lahko izpodbija s pritožbo.

(3) Sodba Vrhovnega sodišča X Ips 454/2014 z dne 30. 03. 2016.

ZUP člen 101, 129. ZUS-1 člen 83, 83/2, 83/2-2.  Uredba Sveta (ES) 1698/2005 z dne 20. 9. 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) člen 71.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.