VSRS Sklep I Up 36/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-02-24

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

začasna odredba - odložitev izvršitve odločbe o naložitvi plačila davkov in prispevkov - težko popravljiva škoda - plačilna nesposobnost zavezanca - vpliv na zagotavljanje zdravstvene oskrbe - verjetnost uspeha s tožbo v upravnem sporu

Nepravilno je stališče, da je o težko popravljivi škodi pri odložitveni začasni odredbi mogoče govoriti le, če obstaja verjetnost, da bo tožbi v upravnem sporu ugodeno.

Kot posledice izvršitve izpodbijanega upravnega akta je treba upoštevati neposredne posledice.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka trpi sama svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Tožnica je vložila tožbo zoper odločbo Finančne uprave Republike Slovenije, s katero so ji bili zaradi ugotovljenih nepravilnosti pri obračunavanju in plačevanju davkov in prispevkov od dohodkov fizičnih oseb iz zaposlitve za leto 2011 dodatno odmerjeni prispevki iz plač za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, za zdravstveno zavarovanje, za zaposlovanje, za starševsko varstvo, odmerjeni prispevki na plače za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, za zdravstveno zavarovanje, za zaposlovanje, za poškodbe pri delu, za starševsko varstvo, odmerjena akontacija dohodnine od dohodka iz zaposlitve, pavšalni prispevek za poškodbe pri delu in poklicne bolezni, posebni davek na določene prejemke ter akontacija dohodnine od dohodka iz drugega pogodbenega razmerja, vse v tam navedenih zneskih (1. točka izreka). V 2. točki izreka izpodbijane odločbe je bilo ugotovljeno, kdaj je tožnica davke in prispevke že obračunala in plačala, v 3. točki pa, da je upravičena do vračila preveč plačanih davkov in prispevkov v tam navedeni višini. V 4. točki ji je davčni organ naložil, da odmerjene in neplačane dajatve ter pripadajoče obresti, ki skupaj znašajo 154.984,45 EUR, plača v roku 30 dni od vročitve odločbe na tam navedene prehodne davčne podračune, sicer bodo zaračunane zamudne obresti in začet postopek davčne izvršbe. V 5. točki izreka je bila zavrnjena tožničina zahteva za povrnitev stroškov postopka.

2. Tožnica je po vložitvi tožbe predlagala izdajo začasne odredbe, s katero naj  sodišče odloži izvršitev izpodbijane odločbe do pravnomočne odločitve v zadevi. Sodišče je z izpodbijanim sklepom zahtevo zavrnilo, saj je menilo, da niso izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Zavzelo je stališče, da o težko popravljivi škodi v obravnavanem primeru ni mogoče govoriti, saj ni podana verjetnost, da bo tožbi ugodeno. Ta zadeva je namreč vsebinsko podobna pravnomočno končani zadevi, na katero se sklicuje drugostopenjski davčni organ (I U 956/2014), v kateri je isto sodišče potrdilo izpodbijano odločitev takratne davčne uprave. Tudi sicer meni, da v primeru, ko gre za denarno obveznost, škoda, ki bi nastala s plačilom naloženih obveznosti, v načelu ni težko popravljiva. Glede na višino obveznosti iz odločbe in višino kratkoročnih obveznosti, ki jih izkazuje tožnica do dobaviteljev in zaposlenih, pa po presoji sodišča ni videti, da bi bile te zaradi odločbe bistveno višje in da bi prav te porušile njeno plačilno sposobnost oziroma povzročile trajne likvidnostne težave, s tem pa celo vplivale na nivo zagotavljanja zdravstvenih storitev, kar sicer povsem splošno zatrjuje v zahtevi. Ne glede na to je sodišče ocenilo še vpliv morebitne odložitve izvršitve na javno korist in sklenilo, da javno korist, ki jo tožnica zasleduje s predlagano začasno odredbo (da se ne zmanjša realizacija pravic državljanov iz naslova zdravstvenega zavarovanja glede njihove bolnišnične oskrbe), nima večje teže od javne koristi, ki se zasleduje z odločbo (sprotno zagotavljanje sredstev za delovanje države preko izpolnjevanja davčnih obveznosti).

3. Tožnica je zoper omenjeni sklep vložila pritožbo. Obrazloženo oporeka stališču prvostopenjskega sodišča, da nima možnosti uspeha s tožbo in poudarja, da bo izvršitev izpodbijane odločbe dokončno porušila njeno plačilno sposobnost. To bi oslabilo in otežilo njeno poslovanje z vidika zagotavljanja zdravstvene oskrbe prebivalstva. Zaradi nudenja slabše kakovosti zdravstvene oskrbe bi tožnici nastala težko popravljiva škoda, ki jo v nadaljevanju utemeljuje tudi na podlagi dejstva, da je s 1. 1. 2016 začel delovati urgentni center. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep spremeni in ugodi zahtevi za izdajo začasne odredbe, podrejeno, naj ga razveljavi in vrne prvostopenjskemu sodišču v ponovno odločanje. Zahteva povračilo stroškov pritožbenega postopka.

5. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z njegovo izvršitvijo prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

6. Za izdajo odložitvene začasne odredbe, o kateri je bilo odločeno z izpodbijanim sklepom, morata biti torej izpolnjena dva pogoja, in sicer nastanek težko popravljive škode, ki bi nastala kot neposredna posledica izvršitve izpodbijanega upravnega akta, ugoditev predlagani začasni odredbi pa ne sme pomeniti nesorazmernega posega v javne koristi in koristi nasprotnih strank. V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. sklepi I Up 139/2012, I Up 362/2010, I Up 515/2011) mora stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, zaradi narave postopka in kratkih rokov za odločanje (peti odstavek 32. člena ZUS-1), že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in obliko ter obseg škode, pojasniti, zakaj je ta škoda zanjo težko popravljiva, za vse navedeno pa predložiti tudi dokaze. Na stranki je torej trditveno in dokazno breme.

7. Pritožbeno sodišče se strinja s prvostopenjskim, da tožnica ni izkazala težko popravljive škode. Začasna odredba, ki jo je v upravnem sporu mogoče predlagati le, če tožnik vloži tudi tožbo zoper upravni akt, je namreč sredstvo, ki naj zagotovi učinkovitost sodnega varstva, saj tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, razen kadar zakon ne določa drugače (prvi odstavek 32. člena ZUS-1). Sodno varstvo ni učinkovito, če zaradi posledic izvršitve izpodbijanega upravnega akta morebitni uspeh v upravnem sporu za stranko ne bi imel nobenega pomena oz. bi ga nastale posledice izvršenega akta izničile. V takih primerih je zato z izdano začasno odredbo treba zagotoviti suspenzivnost sicer nesuspenzivne tožbe in s tem učinkovitost upravnega spora(1). To pa pomeni, da pogoj težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 stranki postavlja zahtevo, da izkaže, da brez izdane začasne odredbe v konkretni zadevi ne bo dosežen namen sproženega upravnega spora.

8. Prvostopenjsko sodišče je med drugim zavzelo stališče, da bi bilo mogoče govoriti o težko popravljivi škodi le, če bi obstajala verjetnost, da bo tožbi ugodeno, tožnica pa tega ni izkazala. Pritožnica se s tem ne strinja, kar pa je za odločanje o odložitveni začasni odredbi nerelevantna okoliščina. Ne le da zakonodajalec odložitve izvršitve naložene obveznosti ni zožil še s tem pogojem, tudi po prej navedenem se z začasno odredbo varuje vidik sodnega varstva (učinkovitost) v situaciji, ko je predmet presoje v sodnem postopku zakonitost odločbe, v kateri je bilo že odločeno o tožničini obveznosti, ne pa odločanje o njeni terjatvi, ko je pred posegom v pravice nasprotne stranke z začasno odredbo treba ugotoviti vsaj verjeten obstoj (vtoževane) terjatve(2). Vrhovno sodišče se zato do teh pritožbenih ugovorov ni opredelilo.

9. Pravilno pa je stališče v izpodbijanem sklepu, da tožnica v tej zadevi težko popravljive škode ni izkazala, saj s pritožbenimi navedbami, ki so v bistvenem ponovljene navedbe iz predloga za izdajo začasne odredbe, odločitve ne more izpodbiti. Kot posledice izvršitve izpodbijanega upravnega akta je treba namreč upoštevati neposredne pravne posledice izvršitve. Tožničine trditve, da je pod mejo kratkoročne plačilne nesposobnosti in da ima večmilijonske kratkoročne obveznosti do dobaviteljev in zaposlenih, dejansko pomenijo, da zatrjevana plačilna nesposobnost ne bo posledica izpodbijane odločbe, ampak obstoječih obveznosti, ki že sedaj povzročajo občasne plačilne težave. Tako je pravilna presoja v izpodbijanem sklepu, da ni videti, da bi prav obveznosti iz izpodbijane odločbe porušile tožničino plačilno sposobnost oziroma povzročile trajne likvidnostne težave, s tem pa celo vplivale na nivo zagotavljanja zdravstvenih storitev. V tem pogledu so neupoštevne v pritožbi ponovljene trditve o posrednih in hipotetičnih posledicah plačila naložene obveznosti, ki naj bi se kazale v znižanju kakovosti zdravstvene oskrbe in daljših čakalnih dobah. Ob tem je sodišče prve stopnje izrazilo tudi stališče, da je vzrok likvidnostnih težav očitno drugje, med drugim v določbah ZUJF, na katere se je sklicevala tožnica, ter da to z naloženo obveznostjo ni neposredno povezano in zato ne more vplivati na odločitev o predlaganem zadržanju izvršitve upravnega akta. Tožnica omenjenega v pritožbi - razen s splošno izraženim nestrinjanjem s prvostopenjskimi stališči - izrecno niti ne izpodbija.

10. V pritožbi sicer nastanek škode dodatno utemeljuje z začetkom delovanja urgentnega centra in navedbami, da je sama financirala njegovo izgradnjo, sredstev pa še ni dobila v celoti povrnjenih (izpostavlja problematiko financiranja na nivoju Ministrstva za zdravje in izvajalcev, ki da ni urejeno, ministrstvo pa ne upošteva metodologije oblikovanja posameznih urgentnih centov za postavitev mreže v Sloveniji, ki se med drugim ukvarja tudi z vprašanjem financiranja projektov). Upoštevaje trditveno in dokazno breme, ki mora biti izpolnjeno že na prvi stopnji, v pritožbenem postopku ni dopustno dopolnjevati predloga za izdajo začasne odredbe(3), tako da omenjene navedbe za odločitev niso pomembne.

11. Ker so pritožbeni ugovori glede težko popravljive škode neutemeljeni in ta pogoj za predlagano začasno odredbo ni bil izpolnjen, so za presojo izpodbijanega sklepa nebistvene pritožbene navedbe glede sorazmernosti posega v javno korist. Vrhovno sodišče je zato pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

12. Izrek o stroških temelji na prvem odstavku 165. člena in prvem odstavku 154. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP), ki se v upravnem sporu uporablja na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1.

(1) Prim. odločbo Ustavnega sodišča RS Up-2501/08 z dne 19. 2. 2009, 14. točka obrazložitve.

(2) Tako določbo ima Zakon o izvršbi in zavarovanju (ZIZ) v prvem odstavku 270. člena, ki kot pogoj za začasno odredbo v zavarovanje denarne terjatve nalaga upniku, da verjetno izkaže, da terjatev obstoji ali da mu bo terjatev zoper dolžnika nastala.

(3) Enako Vrhovno sodišče v sklepih I Up 333/2013 z dne 25. 9. 2013 in I Up 221/2014 z dne 17. 7. 2014.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sklep I Up 59/2008, enako tudi I Up 58/2008, I Up 57/2008