VSRS Sodba X Ips 344/2013
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2015-09-30

mag. Nina Betetto (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Borivoj Rozman

DENACIONALIZACIJA - UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK

dovoljena revizija - denacionalizacija - ovire za vračanje v naravi - bistveno okrnjena možnost opravljanja dejavnosti javne službe - dejavnost vzgoje in izobraževanja - zdravstvena dejavnost - nezmožnost nadomestitve - kompleks - sredstva dokazovanja

Bistveno okrnjena možnost za opravljanje dejavnosti javne službe zaradi nemožnosti nadomestitve iz 1. točke prvega odstavka določbe ZDen je pravni standard, ki ga je treba vsebinsko zapolniti glede na okoliščine konkretnega primera. Dejavnosti javnih služb iz navedene določbe ZDen (to je dejavnosti državnih organov in dejavnosti s področja zdravstva, vzgoje in izobraževanja, kulture oziroma drugih javnih služb) se glede na svojo naravo praviloma opravljajo v zgradbah. Če pa je te dejavnosti glede na njihovo naravo mogoče izvajati le v zgradbah z določenimi konstrukcijskimi značilnostmi in vgrajenimi napravami oziroma v zgradbah, ki izpolnjujejo določene funkcionalne standarde, ali če njihova narava terja določeno teritorialno lego, je takšne zahteve treba upoštevati tudi pri preizkusu možnosti nadomestitve podržavljene nepremičnine.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

III. Stranki z interesom Srednja šola ... in Univerza ... sami trpita svoje stroške revizijskega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju revident) zoper odločbo Upravne enote Ljubljana, št. 362-2459/1992-415 z dne 22. 12. 2011, v zvezi z odločbo tožene stranke, št. 4903-3/2010-MOP-29 z dne 20. 12. 2012. Tožena stranka je z navedeno odločbo zavrnila revidentovo pritožbo zoper odločbo prvostopenjskega organa, s katero je ta odločil, da je revident upravičenki Svetega A. A. za podržavljene nepremičnine in na njih stoječe objekte, v času podržavljenja v k.o. ... del parc. št. 15 in 8 (objekt L.), dolžan izročiti odškodnino v višini 2.760.170,48 DEM; za nepremičnine v k.o. ... parc. št. 61 in 25, objekt šole s prizidkom in Dom ... (danes Srednja šola... in Dijaški dom C.) odškodnino v višini 4.003.862,00 DEM; in za nepremičnine v k.o. ... del parc. št. 12, 7, 9 del, 15, 55 in 59 odškodnino v višini 9.169.872,43 DEM, vse v obliki obveznic Slovenske odškodninske družbe (v nadaljevanju SOD); da je s tem odločeno o predmetnem denacionalizacijskem zahtevku v celoti in o stroških postopka.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje pritrjuje odločitvi upravnih organov, da je podana ovira za vračilo v naravi iz 1. točke prvega odstavka 19. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen), ker obravnavanih nepremičnin, upoštevaje da se v njih izvaja zdravstvena, vzgojna oziroma izobraževalna dejavnost, za katere veljajo določeni prostorski standardi oziroma posebne tehnične zahteve, ni mogoče nadomestiti z drugimi ustreznimi nepremičninami. Ugotovitve upravnega organa o nemožnosti nadomestitve temeljijo na odgovorih Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju MOL), da na njenem območju ni predvidenih novih lokacij za gradnjo, in pridobljenih ponudbah nepremičninskih agencij, ki pa obsegajo objekte, ki za obravnavane dejavnosti niso primerni. Drugače ne izhaja niti iz ponudb, ki jih je tožnik priložil tožbi, saj gre v enem primeru za poslovne prostore, drugi primer pa ni ustrezno konkretiziran. Dejstvo, da nezasedena mesta v Dijaškem domu C. namenjajo študentom, glede na namen izvajanja te javne službe ne vpliva na drugačno odločitev. Podana je tudi ovira za vračanje v naravi iz 4. točke prvega odstavka 19. člena ZDen, ker so nepremičnine v posameznih sklopih, kot jih je obravnaval upravni organ, povezane v prostorsko in funkcionalno celoto, njihova izločitev pa bi okrnila namen izrabe prostora oziroma nepremičnin.

3. Revident zoper sodbo sodišča prve stopnje vlaga revizijo, s katero izpodbija celotno obveznost, ki mu je naložena z odločbo o denacionalizaciji, izpodbijano v tem upravnem sporu. Dovoljenost revizije uveljavlja po 1. in 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Sodišču prve stopnje očita zmotno uporabo materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu. Meni, da je treba oviri za vračanje v naravi iz 1. in 4. točke prvega odstavka 19. člena ZDen kot izjemi od splošnega pravila razlagati restriktivno. Ne strinja se s stališčem sodišča prve stopnje, da za možnost nadomestitve v smislu 1. točke prvega odstavka 19. člena ZDen ne zadostuje, da je zgradbo praviloma mogoče nadomestiti z drugo. Meni, da gre za absolutno nemožnost nadomestitve le v skrajno redkih primerih, ko je dejavnost, ki se opravlja v nepremičnini, neločljivo povezana s samo nepremičnino in njeno lokacijo. Določba 1. točke prvega odstavka 19. člena ZDen ne zahteva ustreznosti nadomestitve po funkcionalnosti in drugih okoliščinah. Tudi če bi bila taka razlaga navedene določbe ZDen pravilna, pa meni, da v obravnavani zadevi neustreznost ni bila ugotovljena na pravilen način, saj gre za pravni standard, ki v tem primeru ni bil pravilno zapolnjen. Meni, da ni mogoče zahtevati, da se poišče konkretna ustrezna nepremičnina, temveč da se izkaže, da so na trgu na razpolago nepremičnine, ki so s podržavljenimi primerljive po velikosti in lokaciji ter v katerih je mogoče opravljati iste javne službe. Taka dejstva pa izhajajo iz dopisov nepremičninskih agencij v obravnavni zadevi. Trdi, da sodišče ni niti poskušalo zapolniti tega standarda, saj ni navedlo, kateri so elementi (ne)ustreznosti. Zaradi zmotne uporabe materialnega prava je dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Ker sodišče prve stopnje ni obrazložilo, kako je dejanske ugotovitve subsumiralo pod pojem ustreznosti, ima izpodbijana sodba takšne pomanjkljivosti, zaradi katerih se ne more preizkusiti. Trdi, da trditve zavezancev za vračanje v naravi o obstoju okoliščine iz 4. točke prvega odstavka 19. člena ZDen niso bile podprte z ustreznimi dokazi. Ne zadoščajo namreč pavšalne ugotovitve, da se nepremičnine nahajajo na območjih, kjer se v njihovi neposredni bližini izvajajo istovrstne oziroma dopolnjujoče dejavnosti, ali pa je dejavnost, ki se v njih izvaja, neposredno odvisna od dejavnosti, ki se izvajajo v sosednjih nepremičninah in nanje vezana. Ugotoviti bi bilo treba, v čem bi bila z vrnitvijo v naravi bistveno okrnjen posamezen kompleks oziroma namen izrabe prostora in kaj konkretno predstavlja kompleks (njegova opredelitev, obveznosti lastnika, ureditev in delovanje) v prostorskem smislu, ne pa v smislu dejavnosti, saj je ta vidik urejen v 1. točki prvega odstavka 19. člena ZDen. Odločitev v tem delu ne temelji na dejstvih, ugotovljenih v dokaznem postopku, temveč le na pavšalnih navedbah.

4. Revizija je bila vročena toženi stranki in strankam z interesom. Na revizijo sta odgovorili Srednja šola ... in Univerza ..., ki predlagata njeno zavrnitev. Priglašata tudi stroške revizijskega postopka.

6. Revizija je dovoljena na podlagi 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, saj v obravnavani zadevi vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta presega 20.000,00 EUR. Revizijsko sodišče se zato ni opredeljevalo do drugih uveljavljanih razlogov za dovoljenost revizije.

7. Revizija je izredno pravno sredstvo proti pravnomočni sodbi sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Po prvem odstavku 85. člena ZUS-1 se lahko revizija vloži le zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 ter zaradi zmotne uporabe materialnega prava, za razliko od postopka s pritožbo, v katerem se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 preizkuša tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi le v delu, ki se z revizijo izpodbija, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, po uradni dolžnosti pa pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem okviru je revizijsko sodišče v obravnavani zadevi tudi opravilo revizijski preizkus.

8. Izpodbijana sodba temelji na presoji, da so v obravnavanem primeru podane ovire za vračanje v naravi iz 1. in 4. točke prvega odstavka 19. člena ZDen. Revident, ki je zavezanec za izplačilo odškodnine v obliki obveznic SOD, izpodbija obstoj ovir po obeh navedenih določbah ZDen.

9. Po določbi 1. točke prvega odstavka 19. člena ZDen nepremičnine ni mogoče vrniti, če služi za opravljanje dejavnosti državnih organov ali za dejavnosti s področja zdravstva, vzgoje in izobraževanja, kulture oziroma drugih javnih služb, pa bi bila s tem bistveno okrnjena možnost za opravljanje teh dejavnosti, ker je ni mogoče nadomestiti z drugo nepremičnino ali bi bila nadomestitev povezana z nesorazmernimi stroški.

10. Okrnjenost opravljanja dejavnosti iz navedene določbe ZDen, zaradi katere nepremičnine ni mogoče vrniti v naravi, se kaže na dva načina. V prvem primeru je podana, če nepremičnine sploh ni mogoče nadomestiti. Če je nepremičnino mogoče nadomestiti, pa je ovira za vračanje v naravi vseeno podana, če bi bila nadomestitev povezana z nesorazmernimi stroški (1). Gre za dva pogoja, ki nista določena kumulativno, zato za ugotovitev ovire za vračanje premoženja v naravi zadostuje že izkaz ene od navedenih situacij (2). V konkretnem primeru odločitev temelji na presoji, da nadomestitev obravnavanih nepremičnin ni mogoča.

11. Revident ima prav, da gre pri navedenih določbah prvega odstavka 19. člena ZDen za izjeme od temeljnega pravila ZDen, da se nepremičnine vračajo v naravi (prvi odstavek 2. člena ZDen), zaradi česar je treba te določbe razlagati restriktivno. Zmotno pa meni, da je zato možnost nadomestitve iz 1. točke prvega odstavka 19. člena ZDen treba razumeti le tako, da je zgradbo kot tako praviloma vedno mogoče nadomestiti. Bistveno okrnjena možnost za opravljanje dejavnosti javne službe zaradi nemožnosti nadomestitve iz navedene določbe ZDen je pravni standard, ki ga je treba vsebinsko zapolniti glede na okoliščine konkretnega primera. Dejavnosti javnih služb iz navedene določbe ZDen (to je dejavnosti državnih organov in dejavnosti s področja zdravstva, vzgoje in izobraževanja, kulture oziroma drugih javnih služb) se glede na svojo naravo praviloma opravljajo v zgradbah. Če pa je te dejavnosti glede na njihovo naravo mogoče izvajati le v zgradbah z določenimi konstrukcijskimi značilnostmi in vgrajenimi napravami oziroma v zgradbah, ki izpolnjujejo določene funkcionalne standarde, ali če njihova narava terja določeno teritorialno lego, je takšne zahteve treba upoštevati tudi pri preizkusu možnosti nadomestitve podržavljene nepremičnine(3). Sodišče prve stopnje zato materialnega prava ni uporabilo zmotno, ko je možnost nadomestitve presojalo z vidika funkcionalnih zahtev, ki jih mora izpolnjevati objekt, glede na naravo dejavnosti obravnavnih javnih služb.

12. Neutemeljen je tudi revizijski očitek, da sodišče prve stopnje v konkretnem primeru ni zapolnilo pravnega standarda nemožnosti nadomestitve z vidika funkcionalnih značilnosti nadomestnih nepremičnin oziroma da ga je zapolnilo nepravilno, niti ni utemeljen s tem povezan očitek o bistveni kršitvi določb postopka iz 14. točke prvega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s tretjim odstavkom 75. člena in 1. točko prvega odstavka 85. člena ZUS-1. Izpodbijana sodba namreč (upoštevaje stališče o funkcionalnem vidiku zapolnjevanja pravnega standarda možnosti nadomestitve) temelji na dveh dejanskih ugotovitvah upravnih organov: prvič, da na območju, ki ga ureja Odlok o občinskem prostorskem načrtu MOL, niso predvidene lokacije za gradnjo objektov za obravnavane dejavnosti javnih služb; ter drugič, da noben od razpoložljivih objektov na urbanem (to je z javnim potniškim prometom dostopnem) območju MOL nima zmogljivosti in lastnosti obravnavanih nepremičnin niti ni v prostor umeščen na tak način, da bi se v njem lahko izvajala katera od obravnavanih dejavnosti javnih služb. Po ugotovitvah upravnih organov se v spornih nepremičninah nahajajo naslednje javne službe: v objektu L. v k. o. ...  se nahaja klinika; v objektih na območju k. o. ... sta Srednja šola in Dijaški dom C.; na območju k. o. ... pa so objekti Dijaški dom ... ter objekt na V. ulici, v katerem so Fakulteta ..., Akademija ... in (deloma) Ministrstvo ... S poizvedbami pri nepremičninskih agencijah je tožena stranka ugotovila, da so na trgu nepremičnin na voljo le poslovni kompleksi, v katerih se lahko izvaja komercialna in pripadajoča pisarniška dejavnost, medtem ko obravnavane dejavnosti terjajo drugačno opremljenost, velikost in število prostorov ter povezanost s specifičnimi urbanimi funkcijami (zunanja igrišča, telovadnice, kuhinje, zelenice, skladišča, kabineti, ipd.). Revizija se s temi ugotovitvami vsebinsko ne ukvarja, temveč zgolj pavšalno zatrjuje, da sodišče prve stopnje pravnega standarda sploh ni zapolnilo oziroma da ga ni zapolnilo v zadostni meri.

13. Glede na pojasnjena materialnopravna izhodišča Vrhovno sodišče nima pomislekov o primernosti dokaznih sredstev, uporabljenih pri presoji možnosti nadomestitve nepremičnin. Tudi v upravnem postopku velja načelo proste presoje dokazov (9. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP/86). Kot dokazilo se uporabi vse, kar je primerno za ugotavljanje stanja stvari in kar ustreza posameznemu primeru, kot so listine oziroma mikrofilmska kopija listine ali reprodukcija te kopije, priče, izjave strank, izvedenci, ogledi (drugi odstavek 159. člena ZUP/86). V navedenem smislu tako pridejo v poštev tudi poizvedbe pri subjektih, ki razpolagajo s podatki o dejstvih, ki so relevantna za ugotavljanje stanja stvari.

14. Revizijske trditve, da iz zbranih dokazov izhajajo drugačna dejstva, kot jih je ugotovil organ (in na katera se je oprlo sodišče), to je, da so na trgu razpoložljive nepremičnine, ki so s podržavljenimi primerljive po velikosti, lokaciji in v katerih je mogoče opravljati iste javne službe, so po svoji vsebini ugovor zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, ki v reviziji ni dovoljen (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Tak ugovor je revident lahko uveljavljal le v tožbi (3. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1). Očitek, da sodišče prve stopnje ni upoštevalo dokaznega rezultata, za katerega se je zavzemal v tožbi, pa je na podlagi 1. točke prvega odstavka 85. člena ZUS-1 v reviziji mogoče preizkušati le v okviru trditev o bistveni kršitvi določb postopka v upravnem sporu iz drugega odstavka 75. člena ZUS-1 v zvezi z 8. točko drugega odstavka 339. člena ZPP. Ker se je sodišče prve stopnje izreklo do ponudb vseh nepremičninskih agencij, ki jih revident navaja v reviziji, pa tudi tak očitek ni utemeljen.

15. Ker izpodbijana odločitev glede vseh spornih nepremičnin v k. o. ..., k. o. ... in k. o. ... temelji na obstoju ovire za vrnitev v naravi iz 1. točke prvega odstavka 19. člena ZDen, ki je revizija po povedanem ni uspela izpodbiti, revident ne more uspeti z revizijskimi ugovori, s katerimi izpodbija obstoj ovire iz 4. točke prvega odstavka 19. člena ZDen. Tudi obstoj te ovire pa je bil ustrezno pojasnjen vsaj glede nepremičnin v k. o. ... in k. o. ...

16. Po 4. točki prvega odstavka 19. člena ZDen nepremičnine ni mogoče vrniti, če bi se bistveno okrnila prostorska kompleksnost oziroma namen izrabe prostora in nepremičnin. Za tak primer okrnjenosti gre tudi, ko se določena dejavnost oziroma več dejavnosti opravlja v okviru funkcionalno povezanega prostorskega kompleksa, vrnitev nepremičnine pa bi tak kompleks okrnila. Taka povezanost in posledična okrnitev prostorske kompleksnosti oziroma izrabe nepremičnin je bila v upravnem postopku ugotovljena glede nepremičnin iz k. o. ..., ki so v uporabi klinike, in k. o. ..., ki so v uporabi Srednje šole in Dijaškega doma C. Glede objektov v uporabi klinike se organ opira na splošno znana dejstva, da je na območju G. ulice kompleks objektov, nastalih po podržavljenju, z vso pripadajočo infrastrukturo, v okviru katerega se izvaja zaključen in povezan zdravstveni proces. Presoji, da gre za splošno znana dejstva, revident ni ugovarjal. Glede Srednje šole pa je organ ugotovil, da sta bila podržavljena objekta nadzidana (tretje nadstropje - 387 m2) in dozidana (prizidek z učilnicami, garderobami in vhodom v izmeri 258 m2) v skladu z namenom, zaradi katerega sta bila dodeljena državnemu organu. Na istem območju se nahajajo še druge srednje šole, ki zaokrožujejo območje dejavnosti vzgoje in izobraževanja še s srednješolskim Dijaškim domom C. in študentskim domom ob ... fakulteti ter vso potrebno infrastrukturo, ki podpira dejavnost v kompleksu (večnamenska telovadnica, zunanje urejene športne površine). Gre za zaključen in povezan izobraževalni kompleks, v katerem se izobražuje več kot 7000 mladih, delovanje šol na tem območju je povezano, saj skupaj koristijo zunanje površine, telovadnico in knjižnico.

17. Glede na navedeno niso podani razlogi, zaradi katerih je bila revizija vložena, niti razlogi, na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti, zato jo je Vrhovno sodišče na podlagi 92. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

18. Revident z revizijo ni uspel, zato na podlagi določb prvega odstavka 165. člena ZPP in prvega odstavka 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sam trpi svoje stroške revizijskega postopka.

19. Stranki z interesom Srednja šola in Univerza v Mariboru sta v odgovoru na revizijo zahtevali povrnitev stroškov odgovora. Ker njuna odgovora k rešitvi te zadeve nista prispevala, sami trpita stroške odgovora (prvi odstavek 155. člena ZPP).

(1) Prim. sodne odločbe Vrhovnega sodišča II Ips 265/99 z dne 18. 11. 1999 in II Ips 74/2010 z dne 25. 3. 2010.

(2) Prim. sklep Vrhovnega sodišča II Ips 74/2010 z dne 25. 3. 2010.

(3) Da je pri presoji možnosti nadomestitve treba upoštevati morebitne funkcionalne in teritorialne zahteve, ki izhajajo iz narave konkretne javne službe, izhaja tudi iz dosedanje sodne prakse Vrhovnega sodišča. Prim. sodne odločbe Vrhovnega sodišča: U 843/93 z dne 16. 11. 1994 (Služba Vlade RS za zakonodajo), II Ips 265/99 z dne 18. 11. 1999 (srednja glasbena in baletna šola); II Ips 74/2010 z dne 25. 3. 2010 (vrtec) in X Ips 447/2009 z dne 14. 4. 2011 (podružnica glasbene šole).

ZDen člen 2, 2/1, 19, 19/1-1, 19/1-4. ZUS-1 člen 27, 27/1-3, 75, 75/2, 85, 85/1-1, 85/2. ZUP (1986) člen 9, 159, 159/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.