VSRS Sklep I Up 258/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-11-09

Brigita Domjan Pavlin (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), dr. Erik Kerševan

redni upravni spor - subsidiarni upravni spor - varstvo osebnih podatkov - obravnava osebnih podatkov - kršitve človekovih pravic v preiskavi

Sodno varstvo po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 je torej mogoče doseči le, če prizadeti osebi ni na razpolago drugo sodno varstvo, s katerim bi bilo mogoče učinkovito odpraviti zatrjevane nezakonitosti, ki hkrati pomenijo poseg v človekove pravice, ali kako drugače pred sodiščem doseči varstvo njenih pravic ali pravnih koristi.

Pravilno je stališče sodišča prve stopnje, da je kazenski postopek postopek, v katerem je mogoče uveljavljati, da so bile z analizo DNK kršene človekove pravice. Vprašanje, ali je ta podlaga zadostna z vidika varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin oziroma z vidika ustavnopravnih zahtev nasploh, pa samo po sebi ne more biti predmet upravnega spora, temveč kazenskega postopka, v katerem obdolženec uveljavlja tudi varstvo človekovih pravic, ki naj bi mu bile kršene v predkazenskem postopku.

Če kazenskega postopka sploh ne bi bilo, je pritožniku zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu po 2. členu ZUS-1, tj. v t. i. rednem upravnem sporu o zakonitosti upravnega akta, v katerem tožnik zatrjuje nezakonitost upravnega akta tudi zaradi kršitve človekovih pravic, storjenih v postopku izdaje tega akta. Sodno varstvo iz 2. člena ZUS-1 je namreč „drugo sodno varstvo“ iz 4. člena tega zakona.

Člen 34 ZVOP-1 sicer v nekaterih primerih omogoča tudi neposredno sodno varstvo, vendar pride neposredno sodno varstvo po tej določbi v poštev le v tistih primerih, v katerih o pravicah posameznika po ZVOP-1 pred tem ni odločeno z upravnim aktom. To jasno izhaja tudi iz tretjega odstavka 34. člena ZVOP-1, ki določa, da v postopku odloča pristojno sodišče po določbah zakona, ki ureja upravni spor, če ta zakon ne določa drugače. ZVOP-1 namreč ne določa drugačnega sodnega varstva, kadar je za varstvo pravic po ZVOP-1 predviden predhoden postopek z odločanjem državnega organa. Zato je v takem primeru zagotovljeno sodno varstvo po določbah ZUS-1, ki ureja upravni spor.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zavrglo tožbo, ki jo je tožnik vložil na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zaradi dejanj, s katerimi naj bi tožena stranka posegla v njegove človekove pravice in temeljne svoboščine (I. točka izreka) in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (II. točka izreka). V tožbi je tožnik zahteval: I. ugotovitev, da je tožena stranka z analizo tožnikovega DNK, ki je bil pridobljen 30. 9. 2009, ko je pri njem potekala hišna preiskava, prekršila njegovo pravico do osebnega dostojanstva iz 34. člena Ustave, pravico do zasebnosti in osebnostnih pravic iz 35. člena Ustave, pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave ter pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave; II. ugotovitev, da je tožena stranka s hrambo rezultatov analize tožnikovega vzorca DNK kršila njegovo pravico do zasebnosti in osebnostnih pravic iz 35. člena Ustave, pravico do varstva osebnih podatkov iz 38. člena Ustave, pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave ter pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave; III. izbris njegovih podatkov, ki se hranijo v evidenci preiskav DNK iz 8. točke drugega odstavka 123. člena Zakona o nalogah in pooblastilih policije (v nadaljevanju ZNPPol); IV. povrnitev stroškov postopka. Podrejeno je zahteval, naj sodišče vloži zahtevo za oceno ustavnosti določb ZKP oziroma pravnega reda kot celote, ker ne določa pogojev, pod katerimi je mogoče opraviti analizo DNK, in ZNPPol, ker določa neustavne pogoje za hrambo.

2. Sodišče je tožbo zavrglo na podlagi 4. točke 36. člena ZUS-1, ker je za varstvo tožnikovih ustavnih pravic (tako glede analize vzorca tožnikovega DNK kot glede hrambe tega vzorca) predvideno drugo sodno varstvo. Pojasnjuje, da je zagotovljeno sodno varstvo v kazenskem postopku kar se tiče analize tožnikovega vzorca DNK, za varstvo ustavnih pravic zaradi hrambe rezultatov analize tožnikovega DNK pa je zagotovljeno sodno varstvo v rednem upravnem sporu po predhodno zaključenem upravnem postopku po določbah 32. in 33. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju ZVOP-1).

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper sklep vložil pritožbo, v kateri navaja, da jo vlaga zaradi bistvenih kršitev določb postopka, zmotne uporabe materialnega prava, zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter zaradi kršitev ustavnih pravic. Meni, da je stališče sodišča prve stopnje, da mu je v kazenskem postopku zagotovljeno sodno varstvo njegovih pravic v zvezi z analizo DNK, očitno napačno, arbitrarno in samovoljno. Navaja, da do obvestila Ministrstva za notranje zadeve z dne 4. 1. 2016 ni bil seznanjen z dejstvom, da je bila ta analiza sploh opravljena, rezultati te analize pa niso bili razkriti niti predloženi kot dokaz v kazenskem postopku, ki se zoper pritožnika vodi pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani. Sodišče naj bi torej tako stališče sprejelo na podlagi napačno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, brez dokaznega sklepa, v katere listine je vpogledalo v dokazne namene. Izpodbijanemu sklepu pa očita tudi kršitev pravice iz 22. člena Ustave in 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP), ker ne vsebuje razlogov, zakaj ni izvedlo predlaganih dokazov. Očitno napačno je po mnenju pritožnika tudi stališče sodišča prve stopnje, da je pritožniku zagotovljeno drugo sodno varstvo glede hrambe rezultatov analize DNK. Poudarja, da ne zatrjuje, da so bili podatki, ki se nahajajo v evidenci preiskav DNK, zbrani ali obdelani v nasprotju z zakonom, temveč da so bili zbrani v nasprotju z Ustavo oziroma s pritožnikovimi ustavno zagotovljenimi pravicami. Teh kršitev in posledično izbrisa podatkov zaradi teh kršitev pa po njegovem mnenju v postopkih na podlagi določb 32. in 33. člena ZVOP-1 ni mogoče uveljavljati. Predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijani sklep spremeni tako, da v celoti ugodi njegovemu zahtevku, podrejeno, naj razveljavi izpodbijani sklep in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Uveljavlja tudi povrnitev stroškov prvostopenjskega in pritožbenega postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo pritrjuje stališčem, na katerih temelji izpodbijani sklep, navaja pa tudi razloge, s katerimi utemeljuje svoje stališče, da vložitev zahteve za oceno ustavnosti zakonske ureditve odvzema vzorca DNK in njegove analize ni potrebna. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne kot neutemeljeno.

6. Pritožnik je s tožbo, ki jo je vložil na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1, uveljavljal: ugotovitev kršitve pravic iz 34., 35., 23. in 25. člena Ustave zaradi analize njegove DNK, ugotovitev kršitve pravic iz 35., 38., 23. in 25. člena Ustave zaradi hrambe rezultatov te analize in izbris podatkov, ki se hranijo v evidenci DNK.

7. ZUS-1 v prvem odstavku 4. člena ureja možnost subsidiarnega upravnega spora. Po tej določbi odloča sodišče v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, vendar le, če za to ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Sodno varstvo po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 je torej mogoče doseči le, če prizadeti osebi ni na razpolago drugo sodno varstvo, s katerim bi bilo mogoče učinkovito odpraviti zatrjevane nezakonitosti, ki hkrati pomenijo poseg v človekove pravice, ali kako drugače pred sodiščem doseči varstvo njenih pravic ali pravnih koristi.

8. Za izključitev sodnega varstva v upravnem sporu je treba odgovoriti na vprašanja: ali obstaja drugo (primarno) sodno varstvo, ki izključuje upravni spor po 4. členu ZUS-1, če obstaja, katero sodno varstvo je to, ter ali je takšno (primarno) sodno varstvo učinkovito.(1) Gre torej za preizkus procesne predpostavke, katere obstoj se ne ugotavlja na podlagi ugotovitvenega postopka, v katerem bi se izvajali dokazi, temveč na podlagi določb zakonov, ki urejajo sodno varstvo in vsebine sodnega varstva, kot ga opredeli tožeča stranka s tožbenim zahtevkom oziroma predlogom. Za presojo vprašanja, ali obstaja drugo sodno varstvo z vidika njegove učinkovitosti pa ni treba, da je prizadeti osebi pred pristojnim sodiščem zagotovljeno uveljavljanje enakih zahtevkov, kot jih lahko uveljavi v upravnem sporu zaradi varstva človekovih pravic, ampak zadostuje, da lahko oseba v okviru pravnega sredstva ali drugega zahtevka uveljavlja tudi kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin.(2)

9. Izpodbijani sklep o zavrženju tožbe ne temelji na ugotovitvi, da je bila ta vložena prepozno. Za odgovor na vprašanje, ali je pritožniku zagotovljeno drugo učinkovito sodno varstvo, pa ni odločilno dejstvo, kdaj je bil pritožnik seznanjen z analizo DNK, kot to zmotno meni pritožnik. Zato so neutemeljeni pritožbeni očitki o kršitvah določb postopka in 22. člena Ustave ter 6. člena EKČP glede ugotavljanja tega dejstva in ker sodišče ni sprejelo dokaznega sklepa v zvezi s stališčem, da je sodno varstvo zatrjevanih kršitev človekovih pravic, ki naj bi bile pritožniku kršene z analizo DNK, zagotovljeno v kazenskem postopku.

10. Pritožnik je vložil tožbo zaradi dejanja analize pritožnikove DNK, pridobljene z odvzemom brisa ustne sluznice ob hišni preiskavi v predkazenskem postopku in zaradi hrambe te analize. V zadevi torej ni sporno, da je bil pritožniku bris ustne sluznice odvzet za potrebe kazenskega postopka. Po stališču Vrhovnega sodišča iz sodbe XI Ips 39/2009 (na katero se sklicuje tudi tožena stranka v odgovoru na pritožbo) je ZKP podlaga tako za odvzem bioloških sledi kot tudi za njihovo analizo. Zato je pravilno stališče sodišča prve stopnje, da je kazenski postopek postopek, v katerem je mogoče uveljavljati, da so bile z analizo DNK kršene človekove pravice. Vprašanje, ali je ta podlaga zadostna z vidika varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin oziroma z vidika ustavnopravnih zahtev nasploh, pa samo po sebi ne more biti predmet upravnega spora, temveč kazenskega postopka, v katerem obdolženec uveljavlja tudi varstvo človekovih pravic, ki naj bi mu bile kršene v predkazenskem postopku.

11. Sodišče prve stopnje izčrpno pojasnjuje, zakaj je obdolžencu v kazenskem postopku zagotovljeno učinkovito sodno varstvo zoper kršitve človekovih pravic z analizo vzorca DNK. Ta pojasnila pritožnik v pritožbi tudi povzema, zato Vrhovno sodišče teh razlogov ne ponavlja. Vrhovno sodišče dodaja le, da lahko obdolženec v kazenskem postopku kršitev človekovih pravic uveljavlja tudi glede hrambe analize oziroma profila odvzetega DNK. Pravilnost takega stališča potrjuje tudi dejstvo, da je Ustavno sodišče z odločbo U-I-312/11 z dne 13. 2. 2014 ustavnost ureditve hrambe odvzetih vzorcev DNK po Zakona o policiji presojalo prav na zahtevo, ki jo je Vrhovno sodišče vložilo, ker bi moralo na podlagi te ureditve odločati o izrednem pravnem sredstvu, vloženem v kazenskem postopku.

12. Poleg tega pritožnik ne trdi, da obdolženec v kazenskem postopku ne bi imel učinkovitega sodnega varstva za izločitev dokazov, pridobljenih s kršitvijo človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Meni le, da tako varstvo v njegovem primeru ne pride v poštev, ker analiza DNK v kazenskem postopku ni bila predložena kot dokaz. Ta ugovor pa je z vidika uveljavljanja subsidiarnega sodnega varstva po 4. členu ZUS-1 v obravnavanem primeru neupošteven iz dveh razlogov.

13. Prvič zato, ker iz pritožbenih navedb izhaja, da se kazenski postopek zoper pritožnika še vedno vodi pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani. Zato dejstvo, da analiza DNK v tem kazenskem postopku (še) ni bila predložena, samo po sebi še ne pomeni, da tudi ne bo, na primer po odločitvi senata (peti odstavek 329. člena ZKP). Drugič pa zato, ker je, v primeru kot je obravnavani (tj. kot izhaja iz pritožnikovih navedb o okoliščinah tega primera), tudi če kazenskega postopka sploh ne bi bilo, je pritožniku (kot je pojasnjeno v nadaljevanju) zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu po 2. členu ZUS-1, tj. v t. i. rednem upravnem sporu o zakonitosti upravnega akta, v katerem tožnik zatrjuje nezakonitost upravnega akta tudi zaradi kršitve človekovih pravic, storjenih v postopku izdaje tega akta. Sodno varstvo iz 2. člena ZUS-1 je namreč „drugo sodno varstvo“ iz 4. člena tega zakona.

14. ZUS-1 v 1. členu določa, da se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. Po 2. členu odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon (prvi odstavek). To pomeni, da so upravni akti vsi akti, ki jih sprejmejo organi v okviru izvrševanja upravne funkcije in so rezultat njihovega enostranskega in oblastvenega odločanja. Če je torej zagotovljeno sodno varstvo v rednem upravnem sporu zoper upravni akt, ni mogoče uveljavljati subsidiarnega sodnega varstva iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1.

15. Ustavno sodišče je v odločbi U-I-312/11 z dne 13. 2. 2014 že sprejelo stališče, da je profil DNK osebni podatek, obdelava profilov DNK pa obdelava osebnih podatkov (22. in 23. točka obrazložitve). Pravice, obveznosti, načela in ukrepi, s katerimi se preprečujejo ne le nezakoniti in neupravičeni posegi temveč tudi neustavni posegi v zasebnost in dostojanstvo posameznika pri obdelavi osebnih podatkov, so določeni z ZVOP-1 (1. člen). Tako sta med drugim predmet urejanja v tem zakonu tudi obdelava osebnih podatkov ter varstvo pravic posameznikov s tem v zvezi. Po opredelitvi iz 3. točke 6. člena ZVOP-1 pojem obdelava osebnih podatkov vsebuje ne le zbiranje, pridobivanje, vpis in urejanje osebnih podatkov, temveč tudi njihovo shranjevanje, izbris in uničenje.

16. Pritožnik v pritožbi poudarja, da toženka za analizo DNK, ki jo je opravil državni organ, nima izrecne zakonske podlage. To lahko pritožnik uveljavlja v postopku, ki ga ZVOP-1 določa prav za te primere. Državni organ sodi tudi po opredelitvi pojmov iz 22. točke 6. člena ZVOP-1 v javni sektor. Obdelavo osebnih podatkov v javnemu sektorju, če obdelave ne določa zakon (prvi odstavek 9. člena ZVOP-1), ureja četrti odstavek 9. člena ZVOP-1. Posameznik, katerega podatki se obdelujejo v skladu s to določbo ZVOP-1, pa ima pravico od upravljavca kadarkoli zahtevati prenehanje te obdelave (tretji odstavek 32. člena ZVOP-1). Če upravljavec ugovoru ne ugodi, lahko od državnega nadzornega organa za varstvo osebnih podatkov zahteva, da odloči o obdelavi osebnih podatkov (četrti odstavek 32. člena ZVOP-1). Ta odločitev pa se lahko, glede na že omenjeno opredelitev obdelave v 3. točki 6. člena ZVOP-1, nanaša tudi na izbris podatkov.

17. Državni nadzorni organ za varstvo osebnih podatkov je Informacijski pooblaščenec (tretji odstavek 3. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu - v nadaljevanju ZInfP). Pristojnost Informacijskega pooblaščenca za odločanje o pritožbi posameznika, kadar upravljavec osebnih podatkov ne ugodi zahtevi posameznika, pa je določena v tretji alineji prvega odstavka 2. člena ZInfP. Navedeni državni nadzorni organ mora o zahtevi posameznika iz četrtega odstavka 32. člena ZVOP-1 odločiti v dveh mesecih (peti odstavek istega člena).

18. Člen 34 ZVOP-1 sicer v nekaterih primerih omogoča tudi neposredno sodno varstvo, vendar pride neposredno sodno varstvo po tej določbi v poštev le v tistih primerih, v katerih o pravicah posameznika po ZVOP-1 pred tem ni odločeno z upravnim aktom. To jasno izhaja tudi iz tretjega odstavka 34. člena ZVOP-1, ki določa, da v postopku odloča pristojno sodišče po določbah zakona, ki ureja upravni spor, če ta zakon ne določa drugače. ZVOP-1 namreč ne določa drugačnega sodnega varstva, kadar je za varstvo pravic po ZVOP-1 predviden predhoden postopek z odločanjem državnega organa. Zato je v takem primeru zagotovljeno sodno varstvo po določbah ZUS-1, ki ureja upravni spor.

19. Odločitev sodišča o zavrženju tožbe, vložene po 4. členu ZUS-1, je torej pravilna, saj odločitev državnega nadzornega organa pomeni upravni akt, o zakonitosti katerega odloča sodišče v upravnem sporu po 2. členu ZUS-1. Odločitev o zavrženju tožbe, ker ima pritožnik zatrjevane kršitve možnost uveljavljati bodisi v kazenskem postopku bodisi v rednem upravnem sporu po 2. členu ZUS-1, pa ni nesprejemljiva niti z vidika pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave niti z vidika pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. Odklonitev sodnega varstva z zavrženjem tožbe bi pomenila poseg v ti pravici le, če pritožnik s pravnimi sredstvi v okviru drugih sodnih postopkov kršitev človekovih pravic ne bi mogel uveljavljati. Obravnavani primer pa, kot je bilo pojasnjeno, ni tak.

20. Na drugačno stališče ne morejo vplivati niti pritožnikove navedbe, da s tožbo v upravnem sporu ne zatrjuje nezakonitosti temveč neustavnost zbiranja, analize in hrambe vzorca DNK. Te navedbe niti ne držijo, saj pritožnik tožbo utemeljuje tudi s trditvijo, da toženka za odvzem in analizo njegovega vzorca DNK ni imela zakonske podlage, torej, da je to storila nezakonito. Pa tudi če te nezakonitosti izrecno ne bi uveljavljal, kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin ne bi mogel uveljavljati v subsidiarnem upravnem sporu po 4. členu ZUS-1.

21. K varovanju človekovih pravic so namreč zavezani vsi državni organi že na podlagi Ustave (15. člen). Morebitne kršitve pa mora posameznik uveljavljati s pravnimi sredstvi v okviru (sodnega) postopka, ki je predviden za varstvo pravic na nekem pravnem področju. Kadar je v sodnem postopku na razpolago kakšno pravno sredstvo ter so zakonski pogoji in razlogi za uporabo tega pravnega sredstva takšni, da omogočajo izpodbijanje in odpravo nezakonitosti, ki pomenijo hkrati poseg v človekove pravice, potem mora prizadeti posameznik za varstvo svojih pravic takšno pravno sredstvo izkoristiti.(3) Tudi pritožnik sam opozarja, da mora na podlagi 156. člena Ustave sodišče začeti postopek za oceno ustavnosti, če meni, da je zakon, ki je podlaga za odločanje v konkretnem primeru, neustaven. To obveznost ima sodišče ne glede na postopek, v katerem odloča, in ne le sodišče, ki odloča o tožbi, vloženi po 4. členu ZUS-1.

22. Kršitve človekovih pravic je mogoče uveljavljati v vseh sodnih postopkih, torej tudi v postopkih zoper sprejete odločitve, med drugim - če gre za upravno odločanje - v upravnem sporu o zakonitosti upravnega akta kot javnopravnega, enostranskega, oblastvenega posamičnega akta, izdanega v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (prvi in drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Ustavno sodišče pa je že večkrat ponovilo stališče, da pravica do sodnega varstva iz 23. člena Ustave ne pomeni pravice do točno določenega sodnega postopka (npr. odločbi št. Up-555/03, Up-827/04 z dne 6. 7. 2006 in U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016). Tudi s tem, da je za odločanje o posamezni pravici določena upravna pot in ne neposredno sodno varstvo, po stališču Ustavnega sodišča ni kršena pravica do sodnega varstva (sklep Up-280/00 z dne 18. 9. 2001).

23. Ker ostale pritožbene navedbe ne morejo vplivati na drugačno odločitev v zadevi, podani pa niso niti razlogi, na katere mora Vrhovno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1). Ker pritožnik ni uspel s pritožbo, sam nosi stroške tega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

(1) Tako Ustavno sodišče v več svojih odločbah, med drugim v sklepu Up-438/09 z dne 24. 3. 2010.

(2) Npr. odločba Ustavnega sodišča Up-360/09 z dne 3. 12. 2009 ter sklepa Up-2962/08 z dne 23. 6. 2009 in Up-438/09 z dne 24. 3. 2010.

(3) Glej sklep Ustavnega sodišča Up-2962/08 z dne 23. 6. 2009.

ZUS-1 člen 2, 4. ZVOP-1 člen 6/1-3, 6/1-22, 23, 9, 9/1, 9/4, 32, 32/4, 34, 34/3. URS člen 23, 25.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.