VSRS Sodba I Up 255/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-11-23

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Marko Prijatelj

UPRAVNI SPOR - PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - PRAVO EVROPSKE UNIJE

predaja odgovorni državi članici - mednarodna zaščita - postopki po Uredbi Dublin III - potek roka za predajo - izdaja začasne odredbe - materialno procesno vodstvo

V okviru uporabe drugega odstavka 13. člena Uredbe Dublin III je okoliščina petmesečnega bivanja pomembna le v zvezi s časom pred vložitvijo prošnje za mednarodno zaščito.

Tudi v postopku pred sodiščem prve stopnje v upravnem sporu se mora ob primerni uporabi Zakona o pravdnem postopku (ZPP) zagotoviti materialno procesno vodstvo skladno z drugim odstavkom 351. člena ZPP, ki pomeni tudi izraz temeljnih procesnih jamstev.

V roku iz 29. člena Uredbe Dublin III mora biti predaja prosilca ali druge osebe tudi dejansko opravljena, kar jasno izhaja iz besedila drugega odstavka 29. člena Uredbe Dublin III. Navedeni materialni rok pa je prekluziven in se z njegovim potekom odgovornost prenese na državo članico, ki je podala zahtevo ter navedeni rok zamudila, torej na Republiko Slovenijo. Prav tako je vprašanje pravočasnosti iz navedene določbe uredbe mogoče uveljavljati s pravnim sredstvom, saj je povezano z vprašanjem pravilnosti uporabe navedene uredbe in kriterijev, ki so v njej navedeni (27. člen Uredbe Dublin).

Izpodbijani sklep v svojem izreku ne vsebuje nobene časovne omejitve predaje tožnika Republiki Italiji, ki bi bila skladna z 29. členom Uredbe Dublin III. Res je sicer, da je to vsebovano v obrazložitvi sklepa, vendar pa obrazložitev ne ustvarja pravnih učinkov v razmerju do tožnika. Ker se v upravnem sporu izpodbija izrek sklepa, ki je ustvaril učinke v razmerju do tožnika, pa je mogoče ugotoviti, da le-ta zaradi navedene pomanjkljivosti ter dejstva, da je navedeni rok že potekel, posega v pravni položaj tožnika in ni skladen z Uredbo Dublin III, saj vzpostavlja učinek, ki presega navedeno časovno omejitev iz 29. člena te uredbe.

Izvršitev predaje po Uredbi Dublin III sama po sebi ni nepopravljiva posledica, saj način odprave posledic izvršenega sklepa o predaji v primeru uspeha v upravnem sporu ureja že sama Uredba Dublin III, ki določa, da če je bila oseba predana pomotoma ali je bila odločitev o predaji na podlagi pritožbe ali ponovnega pregleda razveljavljena po tem, ko je predaja izvedena, država članica, ki je predajo izvedla, osebo nemudoma ponovno sprejme (tretji odstavek 29. člena).

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijana sodba.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) s svojo sodbo (I. točko izreka sodbe in sklepa) tožbi ugodilo in odpravilo sklep tožene stranke št. 2142-514/2015/21 (1313-09) z dne 12. 7. 2016. Z navedenim sklepom je tožena stranka na podlagi Uredbe (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (prenovitev, v nadaljevanju Uredba Dublin III) odločila, da ne bo obravnavala tožnikove prošnje za priznanje mednarodne zaščite, saj bo predan Republiki Italiji, ki je odgovorna država članica za obravnavanje navedene prošnje. S svojim sklepom (II. točka izreka sodbe in sklepa) pa je sodišče prve stopnje s sklepom ugodilo zahtevi za izdajo začasne odredbe tako, da se začasno, do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu, odloži izvršitev sklepa tožene stranke, izpodbijanega v tem upravnem sporu.

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe navaja, da je tožbi ugodilo, ker je Republika Slovenija postala odgovorna država članica zaradi poteka roka iz drugega odstavka 13. člena Uredbe Dublin III. Sodišče ob tem ni presojalo tožbenih ugovorov, ali v Italiji obstajajo sistemske pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom in pogoji za sprejem prosilcev, ki bi lahko povzročile nevarnost nečloveškega ali poniževalnega ravnanja v smislu 4. člena Listine EU o temeljnih pravicah. Prav tako ni zavzemalo stališča glede uporabe 26. in 29. člena Uredbe Dublin III, ker za odločitev v tem upravnem sporu po stališču sodišča prve stopnje nista več nujno potrebni.

3. Zoper navedeno sodbo vlaga tožena stranka (v nadaljevanju pritožnica) pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Poudarja, da je nesporno dejstvo, da je Italija odgovorna država članica za odločanje o tožnikovi prošnji za mednarodno zaščito, saj je s svojim dopisom z dne 15. 1. 2016 na podlagi 1. točke drugega odstavka 18. člena Uredbe Dublin III to odgovornost tudi sprejela. Navaja, da je prosilec v Italiji večkrat zaprosil za mednarodno zaščito (prvič že 10. 2. 2011, nazadnje pa 12. 3. 2013), prav tako pa štirikrat v Švici in enkrat v Avstriji. Oporeka tudi razlagi 13. člena Uredbe Dublin III, ki jo je v svoji sodbi zavzelo sodišče prve stopnje, s tem pa je bilo napačno uporabljeno materialno pravo. Predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da se tožba zavrne, ter podrejeno, da sodišče pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno sojenje.

4. Tožeča stranka v odgovoru na pritožbo pritrjuje razlogom sodbe sodišča prve stopnje, ob tem pa ponavlja tožbene navedbe, da je v zadevi pristojnost Republike Slovenije podana tudi zaradi tega, ker je potekel rok iz 29. člena Uredbe Dublin III ter zaradi sistemskih pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom in pogoji za sprejem prosilcev v Republiki Italiji, ki bi lahko povzročile nevarnost nečloveškega ali poniževalnega ravnanja v smislu 4. člena Listine EU o temeljnih pravicah.

6. Predmet sodne presoje v obravnavani zadevi je odločitev tožene stranke, da Republika Slovenija ne bo obravnavala pritožnikove prošnje za mednarodno zaščito, ker bo predan Republiki Italiji kot odgovorni državi članici za obravnavanje njegove prošnje za mednarodno zaščito. Kljub navedbi, da sodbo izpodbija iz vseh pritožbenih razlogov, pa pritožnica sodišču prve stopnje očita le zmotno uporabo materialnega prava, in sicer glede razlage Uredbe Dublin III, konkretno uporabe njenega 13. člena v obravnavanem primeru.

7. Iz dejanskega stanja zadeve izhaja, da je v konkretnem primeru Republika Italija s svojim dopisom št. SI 159066 – C z dne 15. 1. 2016 sprejela svojo odgovornost na podlagi točke (d) prvega odstavka 18. člena Uredbe Dublin III. Ta določa, da je odgovorna država članica po tej uredbi zavezana pod pogoji iz členov 23, 24, 25 in 29 ponovno sprejeti državljana tretje države ali osebo brez državljanstva, katere prošnjo je zavrnila in ki je podala prošnjo v drugi državi članici ali ki je na ozemlju druge države članice brez dokumenta za prebivanje. Izpodbijani sklep, ki je bil izdan na podlagi sprejetja odgovornosti s strani Republike Italije, pa je bil izdan 12. 7. 2016 ter tožniku vročen 15. 7. 2016. Tožbo v upravnem sporu zoper navedeni sklep je tožnik vložil dne 26. 7. 2016.

8. Pritožnici je mogoče pritrditi, da uporaba 13. člena Uredbe Dublin III v konkretnem primeru ni pravilna materialna pravna podlaga za odločitev v zadevi. Drugi odstavek 13. člena te uredbe določa, da če države članice ni mogoče ali je ni več mogoče šteti za odgovorno v skladu s prvim odstavkom tega člena (nezakonito prečkanje meje) in če se na osnovi dokazov ali posrednih okoliščin, kot so opisani na dveh seznamih iz člena 22(3), ugotovi, da je prosilec – ki je vstopil na ozemlja držav članic nezakonito ali za katerega ni mogoče ugotoviti okoliščin vstopa – pred vložitvijo prošnje v državi članici živel nepretrgoma vsaj pet mesecev v državi članici, je ta država članica odgovorna za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito. V nadaljevanju istega odstavka pa uredba določa, da če je prosilec že živel v obdobjih najmanj pet mesecev v več državah članicah, je za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito odgovorna država članica, v kateri je bilo to nazadnje. Pritožnica ima prav v tem, ko poudarja, da je navedena okoliščina petmesečnega bivanja pomembna le v zvezi s časom pred vložitvijo prošnje za mednarodno zaščito, kar jasno izhaja tudi iz navedenega besedila uredbe. To velja tudi za bivanje v več državah članicah v obdobju ki presega pet mesecev, tako da je pristojna država tista, v kateri je prosilec nazadnje bival pet mesecev pred vložitvijo prošnje(1). Da pa je za presojo teh okoliščin pomembna prva vložitev prošnje v katerikoli državi članici, jasno izhaja tudi iz drugega odstavka 7. člena Uredbe Dublin III, ki določa, da se država članica, odgovorna v skladu z merili iz tega poglavja, določi na podlagi položaja, ki je obstajal, ko je prosilec prvič vložil prošnjo za mednarodno zaščito v državi članici. Ta pa je bila glede na dejansko stanje zadeve prvič vložena v Republiki Italiji v letu 2011 in zato Republika Slovenija v nobenem primeru ne more postati odgovorna država na podlagi drugega odstavka 13. člena Uredbe Dublin III. Ker je bilo o tožnikovi prošnji za priznanje mednarodne zaščite predhodno že odločeno v Republiki Italiji (citirani dopis SI 150066), je bil v obravnavanem primeru glede na podano dejansko stanje sprožen postopek za ponovni sprejem tožnika na podlagi točke (d) prvega odstavka 18. člena Uredbe Dublin III, ki je bil tudi uporabljen kot podlaga za odločanje tako s strani organov Republike Italije kot tudi s strani tožene stranke. To pa je tudi pravilna pravna podlaga za presojo izpodbijanega sklepa v konkretni zadevi.

9. Glede na to, da v predhodnem upravnem postopku izdaje izpodbijanega akta13. člen Uredbe Dublin III ni bil uporabljen kot pravni temelj odločitve in da se na to pravno podlago tudi tožeča stranka v svoji tožbi ni sklicevala, prav tako pa tudi ne pritožnica v odgovoru na tožbo, Vrhovno sodišče tudi poudarja, da bi se tudi v postopku pred sodiščem prve stopnje ob primerni uporabi Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP(2) ) moralo zagotoviti materialno procesno vodstvo skladno z drugim odstavkom 351. člena ZPP,(3) ki pomeni tudi izraz temeljnih procesnih jamstev.(4) Navedeno je pomembno, kadar ne gre samo za morebiti pričakovano pravno subsumpcijo, temveč lahko povsem drugačna pravna ocena zadeve vodi tudi do drugačnega ugotavljanja in vrednotenja dejstev. Vendar pa glede na temelj presoje Vrhovnega sodišča v tej zadevi, ki izhaja iz tožbenih navedb, o katerih se je imela možnost v odgovoru na tožbo izjaviti tudi pritožnica, v pravice strank v konkretnem primeru ni poseženo.

10. Vrhovno sodišče ob presoji navedene zadeve z vidika uporabe točke (d) prvega odstavka 18. člena Uredbe Dublin III pritrjuje stališču, ki ga je v tožbi in pritožbi zastopal tožnik s tem, ko je uveljavljal, da je Republika Slovenija postala odgovorna za obravnavo njegove prošnje za mednarodno zaščito zaradi preteka šestmesečnega roka iz 29. člena te uredbe. V točki (d) prvega odstavka 18. člena Uredbe Dublin III je namreč med pogoji za ponovni sprejem tudi upoštevanje pogoja iz prvega odstavka 29. člena Uredbe, ki določa tudi, da se predaja prosilca ali druge osebe iz člena 18(1)(c) ali (d) iz države članice, ki poda zahtevo, v odgovorno državo članico, izvede v skladu z nacionalno zakonodajo države članice, ki poda zahtevo, po posvetu med zadevnima državama članicama, kakor hitro je to praktično izvedljivo in najkasneje v šestih mesecih po odobritvi zahteve, da bo druga država članica sprejela ali ponovno sprejela zadevno osebo ali končni odločitvi o pritožbi ali ponovnem pregledu, če v skladu s členom 27(3) obstaja odložilni učinek. V tem roku pa mora biti ne le izdana odločitev pristojnega organa temveč mora biti predaja prosilca ali druge osebe tudi dejansko opravljena, kar jasno izhaja iz besedila drugega odstavka 29. člena Uredbe Dublin III(5). Navedeni materialni rok pa je prekluziven in se z njegovim potekom odgovornost prenese na državo članico, ki je podala zahtevo ter navedeni rok zamudila, torej na Republiko Slovenijo(6). Prav tako je vprašanje pravočasnosti iz navedene določbe uredbe mogoče uveljavljati s pravnim sredstvom, saj je povezano z vprašanjem pravilnosti uporabe navedene uredbe in kriterijev, ki so v njej navedeni (27. člen Uredbe Dublin III, v tem smislu tudi Sodišče Evropske unije v zadevi C-155/15 Kerim z dne 7. 6. 2016)(7). Glede na nesporno dejansko stanje v zadevi je Republika Italija zahtevo tožene stranke odobrila dne 15. 1. 2016, zato je navedeni šestmesečni rok potekel 15. 7. 2016, torej z dnem vročitve izpodbijanega sklepa tožene stranke in pred vložitvijo predmetne tožbe v upravnem sporu, na kar je pravilno opozarjal tožnik(8). Razlogi za tako zamudo, ki so na strani tožene stranke, v predmetni zadevi niso razvidni.

11. V upravnem sporu sodna presoja zakonitosti izpodbijanega akta izhaja iz dejanskega in pravnega stanja, ki je obstajalo v trenutku njegove izdaje, glede česar tudi Uredba Dublin III ne določa izjem oziroma odstopanj. Tako je tudi v tem upravnem sporu mogoče ugotoviti, da v trenutku izdaje te odločbe 12. 7. 2016 navedeni rok za predajo tožnika Republiki Italiji še ni potekel. Zato tudi ni mogoče presoditi, da je bil izpodbijani sklep nezakonit zaradi napačne uporabe materialnega prava na takrat obstoječe dejansko stanje.

12. Vendar pa iz materialnega prava, ki ga predstavlja Uredba Dublin III, izhaja, da je veljavnost navedenega akta časovno omejena, saj učinek navedenega akta preneha veljati po poteku roka iz prvega odstavka 29. člena Uredbe Dublin III, če ne pride do njegovega podaljšanja iz razlogov iz drugega ostavka 29. člena tega člena. S tega vidika je ugovor tožnika v tožbi mogoče razumeti tudi kot ugovor materialnopravni pravilnosti izpodbijanega akta, kolikor bi z vsebovanim izrekom določil, da bo tožnik predan Republiki Italiji brez vsake časovne omejitve navedene možnosti.

13. Z vidika tega ugovora pa je mogoče ugotoviti, da izpodbijani sklep v svojem izreku ne vsebuje nobene časovne omejitve predaje tožnika Republiki Italiji, ki bi bila skladna z 29. členom Uredbe Dublin III. Res je sicer, da je to vsebovano v obrazložitvi sklepa, ki izrecno poudarja, da v kolikor prosilec pristojnim organom Republike Italije ne bo predan v roku, določenem v drugem odstavku 29. člena Uredbe Dublin III, bo njegovo prošnjo obravnavala Republika Slovenija, vendar pa obrazložitev ne ustvarja pravnih učinkov v razmerju do tožnika. Ker se v upravnem sporu izpodbija izrek sklepa, ki je ustvaril učinke v razmerju do tožnika, pa je mogoče ugotoviti, da le-ta zaradi navedene pomanjkljivosti ter dejstva, da je navedeni rok že potekel, posega v pravni položaj tožnika in ni skladen z Uredbo Dublin III, saj vzpostavlja učinek, ki presega navedeno časovno omejitev iz 29. člena te uredbe.

14. Zato je treba iz tega razloga tožbi ugoditi in sklep tožeče stranke odpraviti, s tem pa je odločitev sodišča prve stopnje o odpravi izpodbijanega akta pravilna in zakonita iz razlogov, ki jih je Vrhovno sodišče navedlo v tej sodbi. Ker pa je glede na podano dejansko stanje zadeve rok iz 29. člena Uredbe Dublin III že pretekel, tožnik pa ni bil v tem roku dejansko predan pristojnim organom Republike Italije, tudi ni razloga, da bi se zadeva vračala v ponovno odločanje pristojnemu organu tožene stranke, saj glede na navedeno materialnopravno omejitev odločitve o predaji Republiki Italiji na podlagi navedenega pristanka z dne 15. 1. 2016 ni mogoče več izvesti in je zato postopek odločanja na podlagi do sedaj podanih okoliščin končan.

15. Vrhovno sodišče lahko pritrdi stališču tožnika, da iz 26. in 27. člena Uredbe Dublin III sicer izhaja, da je namen te uredbe kar se da hitra izvedba postopkov in predaja prosilca ali druge osebe odgovorni državi članici. Zadržanje predaje prosilca zaradi sprožitve upravnega spora zoper odločitev pristojnega organa (tožene stranke) po Uredbi Dublin III ni zapovedano, kar izhaja tako iz 27. člena Uredbe kot tudi prakse SEU, ki je v zadevi C-63/15 Ghezelbash z dne 7. 6. 2016 glede nevarnosti zamude pri izvršitvi odločitev o predaji izrecno poudarilo (59. točka obrazložitve), da je iz člena 27(3)(c) Uredbe Dublin III razvidno, da je zakonodajalec Unije s tem, da je določil, da države članice zagotovijo, da ima zadevna oseba možnost sodišču predlagati, da v razumnem roku odloži izvršitev odločitve o predaji, dokler se obravnava pritožba, priznal, da države članice lahko odločijo, da vložitev pritožbe (oziroma v ureditvi Republiki Slovenije tožbe v upravnem sporu) zoper odločitev o predaji sama po sebi ne zadošča za odložitev predaje, ki se lahko tako opravi brez čakanja na preučitev te pritožbe, če za odložitev ni bilo zaprošeno ali je bil predlog za odložitev zavrnjen. Izvršitev predaje pa po Uredbi Dublin III sama po sebi ni nepopravljiva posledica, saj način odprave posledic izvršenega sklepa o predaji v primeru uspeha v upravnem sporu ureja že sama Uredba Dublin III, ki določa, da če je bila oseba predana pomotoma ali je bila odločitev o predaji na podlagi pritožbe ali ponovnega pregleda razveljavljena, potem ko je predaja izvedena, država članica, ki je predajo izvedla, osebo nemudoma ponovno sprejme (tretji odstavek 29. člena)(9). Ne glede na to, da predmet pritožbene presoje ni sklep sodišča prve stopnje o izdani začasni odredbi (II. točka izreka sodbe in sklepa), za poenotenje sodne prakse Vrhovno sodišče v zvezi z navedenim kot obiter dictum pripominja, da izdaja začasnih odredb ni namenjena splošnemu spreminjanju sistemskih učinkov tožbe v upravnem sporu, ki jih je v povezavi z Uredbo Dublin III določil zakon, temveč posegu v izvrševanje izpodbijanega akta ob presoji konkretnih značilnosti posameznega primera(32. člen ZUS-1).

16. Ker niso podani razlogi, zaradi katerih se sodba lahko izpodbija, in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče moralo pritožbo kot neutemeljeno zavrniti in potrditi sodbo sodišča prve stopnje (76. člen ZUS-1).

(1) Navedeno se potrdi tudi ob primerjavi več različnih jezikov Uredbe Dublin III, prav tako pa ni bila ne zatrjevana in ne ugotovljena različnost prakse držav članic pri uporabi navedene določbe.

(2) ZPP se primerno uporablja v upravnem sporu skladno s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

(3) Ta določa, da če sodišče druge stopnje na seji ugotovi, da bi bilo za odločitev v sporu treba uporabiti pravno podlago, na katero se nobena stranka v postopku pred sodiščem prve stopnje ni sklicevala in je tudi pritožnik v pritožbi ni navajal ter ob tem strankama ni mogoče očitati, da bi na možnost uporabe te pravne podlage ob potrebni skrbnosti mogla in morala računati, sodišče druge stopnje s pisno vlogo stranki opozori na možnost uporabe te pravne podlage in jima omogoči, da se pred odločitvijo o njej pisno izjavita v 15 dneh po vročitvi pisne vloge. Pod pogoji iz prvega odstavka 337. člena tega zakona lahko ob tem navajata tudi nova dejstva in predlagata nove dokaze. Namesto pisnega poziva k pisni izjavi lahko sodišče druge stopnje stranki povabi na sejo.

(4) Tako sodba Vrhovnega sodišča II Ips 1212/2008 z dne 19. 4. 2012.

(5) V tem smislu tudi stališče Sodišča Evropske unije v zadevi C-179/11 Cimade z dne 27. 9. 2012, točka 54 in 55 obrazložitve, ki se sklicuje na vsebinsko enako določbo  19. člena Uredbe št. 343/2003, ki jo je nadomestila Uredba Dublin III.

(6) Drugi odstavek 29. člena Uredbe Dublin III določa: Kadar se predaja ne opravi v roku šestih mesecev, je odgovorna država članica oproščena svoje obveznosti sprejema ali ponovnega sprejema zadevne osebe, odgovornost pa se nato prenese na državo članico, ki poda zahtevo. Ta rok se lahko podaljša na največ eno leto, če predaja ni bila možna, ker je zadevna oseba v zaporu, ali na največ osemnajst mesecev, če zadevna oseba pobegne. Izračun rokov ureja tudi člen 42 Uredbe.

(7) Vrhovno sodišče je seznanjeno s predhodnimi vprašanji v še nerešeni zadevi C-201/16 Shiri, ki jih je na Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) vložilo Vrhovno upravno sodišče Republike Avstrije 12. 4. 2016, vendar šteje, da gre za jasno oziroma razjasnjeno stvar ob upoštevanju že sprejetih stališč SEU, poleg v sodbi že citiranih odločitev tudi npr. v zadevi C-63/15 Ghelzebash. V tem smislu tudi praksa Zveznega upravnega sodišča ZRN, npr. sodba BVerwG 1 C 6.16 z dne 9. 8. 2016.

(8) Rok je torej potekel še preden je bila izdana začasna odredba v upravnem sporu, zato se ne more podaljšati v čas po končni odločitvi v zadevi skladno s prvim odstavkom 29. člena Uredbe Dublin III.

(9) Izvedbe predaje prav tako seveda ne ovira morebitni upravni spor v zvezi s pridržanjem prosilca po 28. členu Uredbe Dublin III.

ZUS-1 člen 32. Uredba (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva člen 13, 18, 26, 27, 29. ZPP člen 351.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.