VSRS Sodba IV Ips 22/2015
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2015-09-28

Barbara Zobec (preds.), Marko Šorli (poroč.), mag. Kristina Ožbolt

kršitev materialnih določb zakona - obstoj prekrška - javno naročilo - naročniki - odgovornost odgovorne osebe - sistemska razlagalna metoda

V času storitve prekrška je veljavni ZJN-2 v določbi drugega odstavka 109. člena določal, da se za prekršek iz prvega odstavka tega člena kaznuje odgovorna oseba naročnika. Z besedno zvezo „odgovorna oseba naročnika“, ki je zakonski znak prekrška, so tako že po jezikovni razlagi zajete odgovorne osebe vseh naročnikov. Naročnik je skupni izraz za vse pravne subjekte, ki se morajo ravnati po ZJN-2, kadar naročajo blago ali storitve. Zato ni potrebno v prekrškovni določbi drugega odstavka 109. člena ponavljati, oziroma iz prvega odstavka 3. člena prepisovati, posameznih naročnikov, v katerih delujejo odgovorne osebe.

Ugotovi se, da je bilo z izpodbijano pravnomočno odločbo kršeno določilo drugega odstavka v zvezi s 1. točko prvega odstavka 109. člena v zvezi s prvo alinejo prvega odstavka 3. člena Zakona o javnem naročanju.

1. Prekrškovni organ Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil je z odločbo o prekršku 019-05/2011-26 z dne 11. 4. 2014, storilca prekrška A. A. spoznal za odgovornega storitve prekrška po 1. točki prvega odstavka 109. člena v zvezi z drugim odstavkom 109. člena Zakona o javnem naročanju (v nadaljevanju ZJN-2) ter mu izrekel globo v višini 2.000 EUR. Okrajno sodišče v Ljubljani je s sodbo ZSV-1041/2014-2403 z dne 29. 8. 2014 zahtevi storilčeve zagovornice za sodno varstvo po uradni dolžnosti ugodilo, ter odločbo o prekršku prekrškovnega organa spremenilo in postopek o prekršku zoper storilca na podlagi 1. točke prvega odstavka 136. člena Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1) ustavilo. Sodišče je odločilo, da stroški postopka bremenijo proračun. Višje sodišče v Ljubljani je s sodbo PRp 424/2014 z dne 26. 11. 2014 pritožbo prekrškovnega organa zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

2. Zoper navedeno pravnomočno odločbo vlaga zahtevo za varstvo zakonitosti vrhovni državni tožilec, kot navaja v uvodu zahteve, zaradi kršitve drugega odstavka v zvezi s 1. točko prvega odstavka 109. člena ZJN-2, v zvezi s prvim odstavkom 13. člena ZP-1 ter v zvezi s 1. točko prvega odstavka 136. člena ZP-1. Vrhovnemu sodišču predlaga, da ugotovi kršitev zakona.

3. Vrhovno sodišče je zahtevo za varstvo zakonitosti na podlagi drugega odstavka 423. člena Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju ZKP), v zvezi s 171. členom ZP-1 poslalo storilcu prekrška in njegovim zagovornikom. O zahtevi za varstvo zakonitosti so se izjavili storilčevi zagovorniki z vlogo, ki jo je Vrhovno sodišče prejelo dne 10. 4. 2015. V njej izražajo nestrinjanje z vloženo zahtevo za varstvo zakonitosti ter Vrhovnemu sodišču predlagajo, da postopek v zvezi z njo ustavi, ker je v zadevi že nastopilo absolutno zastaranje. Navajajo še, da je šele novela ZJN-2C, ki je začela veljati 31. 3. 2011, določila, da je za prekršek iz prvega odstavka tega člena odgovorna tudi odgovorna oseba v državnem organu, zato storilec, ki naj bi storil prekršek dne 4. 1. 2011, zanj ne more biti odgovoren, ter da je prekrškovni organ v obravnavani zadevi zmotno štel storilca prekrška za odgovorno osebo v smislu 15. člena ZP-1. Organ C., katerega direktor je storilec prekrška, je namreč po njihovem stališču zgolj posebna organizacijska enota ..., ki deluje v okviru B. oddelka in ima med drugim tudi svoj Oddelek za javna naročila.

4. Storilec prekrška je bil z odločbo prekrškovnega organa spoznan za odgovornega storitve prekrška po 1. točki prvega odstavka 109. člena, v zvezi z drugim odstavkom 109. člena ZJN-2, ker je v imenu ..., oddal javno naročilo brez izvedbe ustreznega postopka tako, da je predmet javnega naročila za sklop LOT-1 oddal znotraj sklopa LOT-2, kasneje pa na sklopu LOT-1 ni več izvedel novega postopka javnega naročanja, pri čemer zakon takšne oddaje naročila brez izvedbe ustreznega postopka ne dopušča.

5. Okrajno sodišče v Ljubljani je ob reševanju zahteve za sodno varstvo storilčeve zagovornice po uradni dolžnosti ugotovilo, da je podana kršitev materialnega prava v škodo storilca in je postopek o prekršku na podlagi 1. točke prvega odstavka 136. člena ZP-1 ustavilo. V razlogih sodbe je navedlo, da v prekrškovni določbi v času storitve veljavnega ZJN-2, na podlagi katere je bil storilec prekrška kot odgovorna oseba spoznan za odgovornega prekrška, ni bilo določeno, da je ravnanje odgovorne osebe državnega organa prekršek. Takšnemu stališču sodišča prve stopnje je pritrdilo pritožbeno sodišče ter izpostavilo, da je bilo šele z novelo ZJN-2C, ki je začela veljati po storitvi storilcu očitanega prekrška dne 31. 3. 2011, v četrtem odstavku 109. člena ZJN-2 določeno, da za prekršek iz prvega odstavka tega člena lahko odgovarja tudi odgovorna oseba v državnem organu ali samoupravni lokalni skupnosti. Višje sodišče v Ljubljani je v razlogih sodbe zaključilo, da storilec v obravnavanem primeru ne more biti odgovoren za prekršek, ker konkretna kazenska (očitno mišljeno prekrškovna oziroma kaznovalna) določba ni sankcionirala njegovega ravnanja pri izvrševanju pooblastil državnega organa.

6. Po prvem odstavku 109. člena ZJN-2, ki je veljal v času storitve prekrška, se kaznuje naročnik z globo od 5.000,00 EUR do 350.000,00 EUR za prekrške, če: 1) odda naročilo brez izvedbe ustreznega postopka, razen v primerih, ko zakon to dopušča (25. do 30. člen zakona); v nadaljnjih šestih točkah so našteti še ostali prekrški. Po drugem odstavku tega člena se z globo od 2.000,00 EUR do 12.000,00 EUR kaznuje odgovorna oseba naročnika, če stori dejanje iz prvega odstavka tega člena. Po 13.a členu ZP-1 Republika Slovenija in samoupravne lokalne skupnosti ne odgovarjajo za prekršek, zakon pa lahko določi, da odgovarja za prekršek odgovorna oseba v državnem organu ali samoupravni lokalni skupnosti. Po prvi alineji prvega odstavka 3. člena ZJN-2 (ki je veljal v času storitve prekrška, enaka določba je tudi v sedaj veljavnem zakonu) so naročniki po tem zakonu organi Republike Slovenije in samoupravnih lokalnih skupnosti.

7. Razlaga, ki sta jo v izpodbijani pravnomočni sodbi sprejeli obe nižji sodišči, po kateri naj z opredelitvijo odgovorne osebe naročnika ne bi bila zajeta tudi odgovorna oseba v državnem organu ali samoupravni lokalni skupnosti, po stališču vložnika zahteve za varstvo zakonitosti, ni pravilna. Stališče utemeljuje z navedbo, da so z besedno zvezo v drugem odstavku, v času storitve prekrška veljavnega ZJN-2 „odgovorna oseba naročnika“, zajete odgovorne osebe vseh pravnih oseb iz 3. člena ZJN-2, med njimi pa je brez dvoma tudi ..., kot državni organ Republike Slovenije. Meni tudi, da ne drži razlaga, ki sta jo v izpodbijani pravnomočni sodbi zavzeli sodišči nižje stopnje, da naj bi šele z novelo ZJN-2C bila uzakonjena tudi odgovornost odgovorne osebe v državnem organu ali samoupravni lokalni skupnosti.

8. Ustavno sodišče Republike Slovenije je v sodbi U-I-73/2009 z dne 2. 7. 2009 navedlo, da Ustava v prvem odstavku 28. člena opredeljuje načelo zakonitosti v kazenskem pravu, ki je uveljavljeno kot ena od človekovih pravic. Eden izmed elementov tega načela je tudi, da mora biti kazenski zakon določen. To pomeni, da morajo biti kazenskopravne določbe oblikovane tako, da so razumljive in ne puščajo dvoma, kaj je kaznivo. Gre za načelo lex certa ali načelo določne opredelitve kaznivega dejanja, ki pomeni eno izmed temeljnih jamstev v kazenskem pravu in izhaja iz temeljne opredelitve, po kateri ni kaznivega dejanja, če to ni bilo poprej z zakonom določeno kot kaznivo. Določbe kaznovalnega prava, med katere sodijo tudi inkriminacije, ki uzakonjajo prekrške, izpolnjujejo zahteve iz prvega odstavka 28. člena Ustave, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage jasno ugotoviti vsebino prepovedanega ravnanja. V kaznovalnem pravu sta sicer prepovedani zakonska in pravna analogija, dopustne in v mnogih primerih celo nujne za pravilno odločitev pa so metode razlage, ki ostajajo znotraj možnega besednega pomena zakona (na primer namenska, logična, zgodovinska in sistemska razlaga).

9. Vsaka uporaba prava je hkrati njegova razlaga, čeprav često zaradi jasnosti pravnega primera utemeljitev pravne odločitve ne vsebuje posebnih ali obširnih razlogov. Predmet razlage zakona, ki vsebuje prekrškovno določbo, je pomen norme. Posamezna norma je sestavni del celovitega zakona, ta pa je sestavni del ustavnopravne ureditve. Zato je treba razlagati besedilo posamezne prekrškovne določbe v njeni smiselni, vsebinski in sistematični povezanosti in soodvisnosti od drugih določb, norm, njihovih skupin (poglavij) in pravne ureditve kot celote, ne pa kot posamezen in sam zase obstoječi člen zakona. Če tega ne vemo oziroma ne razumemo, zakona ne bomo mogli pravilno razlagati in uporabljati.

10. Zakonodajalec pogosto sprejema rešitev po kateri je vsebina zakona razdeljena na splošne in posebne določbe. S tem se izogne temu, da bi v posebni del zakona vsakič znova vključeval splošna pravila oziroma opredelitve posameznih pojmov. Sodnik, ki išče oziroma preverja odločitev v dani zadevi oblikuje zgornjo premiso (premisa maior) tako, da kombinira določbe splošnega in posebnega dela zakona in na takšen način ugotovi pravni pomen abstraktnega pravnega pravila (norme). Temu sledi šele pravniška logična operacija, subsumpcija konkretnega dejanskega stanu (premisa minor) pod abstraktni dejanski stan iz česar sledi pravni sklep (conclusio).

11. Uporaba sistemske razlagalne metode, ki išče pravo vsebino in pomen določb zakona na podlagi njihovega mesta v sistematiki zakona, izhaja iz tega, da je zakon v sebi sklenjena (in sklepčna) logična celota. S postopkom sistematske razlage odkrivamo pomen norme z medsebojnim povezovanjem elementov te norme, ki so v različnih zakonskih določbah. V obravnavanem primeru prav uporaba te razlagalne metode, v povezavi z jezikovno in namensko, šele lahko privede do pravilnega pomena prekrškovnopravne norme drugega odstavka 109. člena v času storitve prekrška veljavnega ZJN-2. V času storitve prekrška je veljavni ZJN-2 v določbi drugega odstavka 109. člena določal, da se za prekršek iz prvega odstavka tega člena kaznuje odgovorna oseba naročnika. Z besedno zvezo „odgovorna oseba naročnika“, ki je zakonski znak prekrška, so tako že po jezikovni razlagi zajete odgovorne osebe vseh naročnikov. Naročnik je skupni izraz za vse pravne subjekte, ki se morajo ravnati po ZJN-2, kadar naročajo blago ali storitve, ki jih posredno ali neposredno potrebujejo za izvajanje svojih, z zakonom ali drugim aktom predpisanih oziroma določenih nalog. V skladu s pravili nomotehnike zato ni potrebno v prekrškovni določbi drugega odstavka 109. člena ponavljati oziroma iz prvega odstavka 3. člena prepisovati posameznih naročnikov, v katerih delujejo odgovorne osebe. V ZJN-2 so naročniki našteti v prvem odstavku 3. člena, med njimi tudi organi Republike Slovenije in samoupravnih lokalnih skupnosti. Določbo drugega odstavka 109. člena ZJN-2 je zato treba razlagati v povezavi z določbo prvega odstavka 3. člena ZJN-2. Slednja določno, enoznačno in jasno definira pojem naročnikov javnega naročanja, med katerimi so tudi državni organi. V obravnavanem primeru bi sodišče zgornjo premiso sodniškega silogizma torej moralo oblikovati na način, da bi dispozicijo prekrška iz drugega odstavka 109. člena v času storitve prekrška veljavnega ZJN-2 povezalo z navedeno določbo 3. člena tega zakona. Na takšen način bi sodišče s povezavo splošnih in posebnih določb ZJN-2 povsem enostavno prišlo do pravilnega pomena zakonskega znaka „odgovorna oseba naročnika“. Vrhovno sodišče tako ugotavlja, da je bila že v času storitve storilcu očitanega prekrška z določbo drugega odstavka 109. člena ZJN-2 in prvega odstavka 3. člena tega zakona vzpostavljena odgovornost odgovorne osebe naročnika, v obravnavanem primeru odgovorne osebe državnega organa - ...

12. Po stališču v izpodbijani pravnomočni sodbi bi prekrškovna določba drugega odstavka 109. člena ZJN-2 morala izrecno navesti vse naročnike, kot so določeni v prvem odstavku 3. člena ZJN-2, kar pomeni ne samo državne organe in organe samoupravnih lokalnih skupnosti, temveč tudi posamezne tam navedene druge pravne osebe. Takšna razlaga sodišča ni le v nasprotju s sistematsko razlago zakona, temveč tudi z namensko (teleološko) in logično razlago. Ob takšni razlagi prekrškovne določbe v času veljavnosti drugega odstavka 109. člena ZJN-2 pred novelo ZJN-2C sploh ne bi bilo mogoče preganjati in sankcionirati kršitve po navedenem členu zgolj iz razloga, ker zakonski pojem, ki je bil že izrecno opredeljen v uvodni določbi zakona, ni bil v enakem besedilu prevzet še v prekrškovno določbo. Odgovornost ne bi mogla biti uveljavljana ne le za odgovorne osebe države in lokalnih skupnosti, ampak tudi za odgovorne osebe drugih javnih naročnikov, saj je bil tudi za te osebe v prekrškovni določbi uporabljen splošni pojem naročniki. Navedena napačna razlaga sodišč prve in druge stopnje torej privede do absurdne rešitve, po kateri bi zakonodajalec predpisal prekršek in zanj določil globo, obenem pa vnaprej pristal, da zanj ne bo kaznovana nobena odgovorna oseba javnega naročnika. Takšne razlage seveda ni mogoče sprejeti (argumentum ab absurdo).

13. Neutemeljeno je zato stališče v izpodbijani pravnomočni sodbi, da je bila odgovornost odgovorne osebe v državnem organu uveljavljena šele s sprejemom novele ZJN-2C, ki je začela veljati po storitvi obravnavanega prekrška dne 31. 3. 2011. Navedena novela je v četrtem odstavku 109. člena določila, da se odgovorna oseba pravne osebe, samostojnega podjetnika posameznika, v državnem organu ali samoupravni lokalni skupnosti, ki kot naročnik stori prekršek iz prvega odstavka tega člena, kaznuje z globo od 500 do 2.000 EUR. Po presoji Vrhovnega sodišča ta sprememba ne širi odgovornosti odgovornih oseb tudi na tiste, ki delajo v državnih organih ali lokalnih samoupravnih skupnostih, saj je zakon to določal že pred navedeno spremembo. Povedano drugače; ratio legis navedene zakonske spremembe ni bila inkriminacija ravnanj določenih skupin oseb, ki po do tedaj veljavni ureditvi ne bi bila določena kot prekršek. Gre zgolj za redakcijsko spremembo zakona, ne pa za širitev prekrškovne odgovornosti, to izhaja tudi iz zakonodajnega gradiva za sprejem novele ZJN-2C, iz katerega je razviden namen zakonodajalca. V uvodni obrazložitvi k temu zakonu, ki jo je pripravila Vlada Republika Slovenije kot predlagatelj, je navedeno zgolj, da se „z Zakonom o prekrških usklajujejo tudi določbe, ki urejajo prekrške v postopkih javnega naročanja“. V obrazložitvi k 32. členu novele, ki spreminja do tedaj veljavni 109. člen ZJN-2, pa je v zvezi z odgovornostjo pravnih in odgovornih oseb navedeno le „da se določbe o prekrških usklajujejo z Zakonom o prekrških“ (glej zakonodajno gradivo št. 00712-6/2011-15 z dne 17. 2. 2011 objavljeno v Poročevalcu Državnega zbora).

14. Vrhovno sodišče ugotavlja, da sta stališče in razlaga v izpodbijani pravnomočni sodbi, da v času storitve prekrška storilcu očitano ravnanje ni bilo določeno kot prekršek in da zanj ni bila predpisana sankcija, oziroma da je bilo storilcu očitano ravnanje inkriminirano šele z novelo ZJN-2C, ki je začela veljati po storitvi obravnavanega prekrška, napačni. Sodišči prve in druge stopnje sta z odločitvijo o ustavitvi postopka o prekršku kršili določilo drugega odstavka 109. člena v zvezi s prvo alinejo prvega odstavka 3. člena ZJN-2.

15. Zahteva za varstvo zakonitosti je vložena v storilčevo škodo, zato je Vrhovno sodišče v skladu z drugim odstavkom 426. člena ZKP, v zvezi s 171. členom ZP-1 ugotovilo, da je bila z izpodbijano pravnomočno odločbo prekršena določba drugega odstavka 109. člena v času storitve prekrška veljavnega ZJN-2, ni pa poseglo v pravnomočno odločbo o prekršku.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.