VSRS Sklep I Up 117/2015
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2015-10-22

Sklep UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) II U 102/2015

mag. Tatjana Steinman (preds.), Peter Golob (poroč.), dr. Erik Kerševan

pritožba - pravočasnost tožbe kot pogoj za presojo ničnosti odločbe v upravnem sporu- vročitev odločbe z javnim naznanilom

ZUS-1 za uveljavljanje napak odločbe, ki imajo za posledico ničnost, ne pozna tožbe, ki bi jo bilo mogoče vložiti neodvisno od poteka časa po končanem postopku izdaje takega akta. Mimo tega zato ne more nastopiti niti dolžnost sodišča, da po uradni dolžnosti pazi na ničnost.

Čeprav je bil torej prvi tožnik seznanjen z načinom vročanja, saj je o tem sam predložil omenjeni dopis CSD, pa v pritožbi nepravilnosti v tej smeri ne zatrjuje, niti jih ni v tožbi. Zato zgolj s pavšalno trditvijo, da ni prejel odločb o posvojitvi, ne more izpodbiti zaključka sodišča prve stopnje o pravnomočnosti izpodbijanih odločb, ki pomeni, da je rok za vložitev tožbe v upravnem sporu zanj potekel, še preden je vložil predmetno tožbo.

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje zavrglo tožbo, vloženo zoper odločbi Centra za socialno delo Žalec (v nadaljevanju CSD), obe št. 1203-37/2008-273/1 in z dne 23. 7 2010. Z njima je CSD kot prvostopenjski upravni organ odločil o posvojitvi mladoletnih otrok tožnikov. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijanega sklepa ugotavlja, da sta omenjeni odločbi postali pravnomočni 5. 4. 2011, zato je bilo treba tožbo, ki je bila vložena 10. 3. 2015, zavreči na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ker za obravnavanje tožbe, v kateri tožnika uveljavljata ugotovitev ničnosti obeh odločb, niso izpolnjene procesne predpostavke iz 36. člena ZUS-1, sodišče ne more ravnati po drugem odstavku 37. člena ZUS-1 in po uradni dolžnosti opraviti zahtevane vsebinske presoje. Ugotavlja še, da je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju MDDSZ) 8. 4. 2015 izdalo odločbo št. 060-14/2015/13, s katero je zavrnilo zahtevo prvega tožnika za izrek ničnosti spornih odločb. Ker je bila ta odločba izdana po vložitvi tožbe, slednje ni mogoče obravnavati niti kot tožbe zoper navedeno odločbo MDDSZ.

2. Tožnika v pritožbi menita, da so razlogi izpodbijanega sklepa sami s seboj v nasprotju, ker da se sodišče sklicuje na drugi odstavek 37. člena ZUS-1, obenem pa tudi na odločbo MDDSZ. Zaradi tega naj bi bilo namreč več kot jasno, da je sodišče seznanjeno z dejstvom, da prvi tožnik ni nikoli prejel nobene od izpodbijanih upravnih odločb z dne 23. 7. 2010, saj mu jih CSD ni vročal. Sklicevanje na pravnomočnost odločb o posvojitvi je torej nepravilno, zato je sodišče vezano na dolžnost iz drugega odstavka 37. člena ZUS-1. Že na prvi pogled je jasno tudi to, da sme prvi tožnik zaradi molka organa prve stopnje, na katerega je 11. 3. 2014 naslovil zahtevo za razveljavitev odločb o posvojitvi, zoper toženko sprožiti upravni spor. Pojasnjuje, da organ o zahtevi ni izdal odločbe v enem oziroma dveh mesecih, zato ima prvi tožnik pravico obrniti se s svojo zahtevo na organ druge stopnje oziroma sprožiti upravni spor, kadar tudi organ druge stopnje v roku ne izda odločbe. Poleg tega je bil ignoriran še njegov dopis z dne 17. 12. 2014, s katerim je toženko pozval k spoštovanju odločbe socialne inšpekcije, ki je v postopku odločanja o rejništvu in posvojitvi ugotovila številne in hude kršitve zakonodaje. S tem, ko je sodišče prve stopnje prezrlo svoje pooblastilo iz drugega odstavka 37. člena ZUS-1, ni pa upoštevalo niti kvalificiranega molka organa in ni dopustilo upravnega spora, je bistveno kršilo upravni postopek, kar terja razveljavitev izpodbijanega sklepa po uradni dolžnosti. Posledica bistvenih kršitev določb upravnega postopka pa naj bi bila zmotna uporaba materialnega prava. Predlagata, naj Vrhovno sodišče izvede predlagane dokaze, ugodi pritožbi in razveljavi izpodbijani sklep.

4. ZUS-1 v 28. členu določa, da je treba tožbo vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek (prvi odstavek). Upravni akt se sme izpodbijati zaradi napačne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka, zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in iz razlogov, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega (prvi odstavek 27. člena). S tožbo se lahko zahteva (prvi odstavek 33. člena): odprava upravnega akta (izpodbojna tožba); ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi (ugotovitvena tožba); izdaja oziroma vročitev upravnega akta (tožba zaradi molka); sprememba upravnega akta (tožba v sporu polne jurisdikcije). Če je tožba vložena prepozno ali prezgodaj, jo sodišče zavrže s sklepom (2. točka prvega odstavka 36. člena). Če sodišče ugotovi, da je upravni akt ničen, odloči, ne da bi poslalo tožbo v odgovor. Na ničnost pazi sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 37. člena).

5. Iz navedenih določb izhaja, da se lahko tožeča stranka sklicuje na ničnostne razloge, ki se nanašajo na konkretni upravni akt (v tej zadevi na sporni odločbi o posvojitvi mladoletnih otrok obeh tožnikov z dne 23. 7. 2010), samo v primeru, če zoper njega vloži pravočasno tožbo. Če gre za dvostopenjski upravni postopek (kot je to v obravnavanem primeru, ko je bila zoper odločbi CSD o posvojitvi dovoljena pritožba na MDDSZ - drugi odstavek 10. b člena Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih), teče rok za vložitev tožbe od vročitve upravnega akta, s katerim je pritožbeni organ odločil o pritožbi. Z njim je bil končan postopek, odločba pa dokončna (prvi odstavek 224. člena Zakon o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP).

6. Šele če je tožba, vložena zoper dokončni upravni akt, s katerim se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika (prvi odstavek 2. člena ZUS-1), pravočasna, podane pa niso niti druge procesne ovire iz prvega odstavka 36. člena ZUS-1 (npr. da odločanje o sporu ne bi spadalo v sodno pristojnost, da tožnik v tožbi ne bi uveljavljal svoje pravice ali pravne koristi oziroma da po tem zakonu ne bi mogel biti stranka, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ne bi bil upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu), je sodišče dolžno ravnati po drugem odstavku 37. člena ZUS-1. Enako stališče je Vrhovno sodišče zavzelo v sklepu I Up 196/2014 z dne 18. 9. 2014.

7. To stališče ima podlago v sosledju omenjenih določb ZUS-1, ki se nanašajo na predhodni preizkus tožbe, pri čemer ugotavljanje ničnosti dejansko pomeni že vsebinsko presojo izpodbijanega upravnega akta. Če namreč sodišče ugotovi, da so podani razlogi iz 4. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1, s sklepom izreče upravni akt za ničen, z ugotovitvijo ničnosti pa se odpravijo posledice ničnega upravnega akta (68. člen ZUS-1).

8. ZUS-1 torej za uveljavljanje napak odločbe, ki imajo za posledico ničnost, ne pozna tožbe, ki bi jo bilo mogoče vložiti neodvisno od poteka časa po končanem postopku izdaje takega akta. Mimo tega zato ne more nastopiti niti dolžnost sodišča, da po uradni dolžnosti pazi na ničnost. Taka ureditev v ZUS-1 je logična posledica dejstva, da je za ugotovitev ničnosti upravnega akta sicer predvideno izredno pravno sredstvo, ki ga ureja ZUP in ki ga je mogoče vložiti kadarkoli (prvi odstavek 280. člena), o njem pa odloča za to pristojni upravni organ (tretji odstavek istega člena).

9. Glede na navedeno je v izpodbijanem sklepu pravilna razlaga drugega odstavka 37. člena ZUS-1 in stališče, da je v tej zadevi prepozna tožba ovira za ugotavljanje ničnosti tudi po uradni dolžnosti. Sodišče prve stopnje je svoj zaključek, da 10. 3. 2015 vložena tožba ni pravočasna, oprlo na dejstvo, da sta sporni odločbi o posvojitvi postali pravnomočni 5. 4. 2011. Kot ugotavlja tudi Vrhovno sodišče, navedeno izhaja iz  listin, priloženih tožbi, in sicer potrdila o pravnomočnosti odločbe z dne 23. 7. 2010 o posvojitvi mld. ... (priloga A7) in sodbe Upravnega sodišča RS IV U 17/2011-7 z dne 5. 4. 2011 ter njenega potrdila o pravnomočnosti (priloga A12). Z omenjeno sodbo je bila zavrnjena tožba druge tožnice zoper obe odločbi o posvojitvi.

10. Prvi tožnik sicer v pritožbi navaja, da mu izpodbijani odločbi nista bili nikoli vročeni in da je sklicevanje na pravnomočnost zato neutemeljeno, vendar pa navedeno nima podlage v predloženih listinah. CSD je namreč prvemu tožniku v dopisu z dne 10. 2. 2014 (priloga A10) pojasnil: da  sta mu bili odločbi poslani na naslov prijavljenega stalnega prebivališča; da se je pošiljka vrnila z oznako, da je preseljen na drug naslov; da niti organ, niti vročevalec nista razpolagala s podatkom o njegovem drugem naslovu; da je bila zato na podlagi 96. člena ZUP 6. 8. 2010 opravljena vročitev z javnim naznanilom na oglasni deski organa in na državnem portalu; da se je po poteku 15 dnevnega roka štelo, da je bila vročitev opravljena 22. 8. 2010; da mu je bila po enakem postopku vročena drugostopenjska odločba z dne 20. 12. 2010, s katero je pritožbeni organ zavrnil pritožbi druge tožnice zoper odločbi o posvojitvi; da se je ta odločba štela za vročeno 20. 1. 2011.

11. Po navedenem pritožbena trditev, da prvi tožnik ni nikoli prejel nobene od izpodbijanih upravnih odločb o posvojitvi z dne 23. 7. 2010, ne drži, saj ne pomeni, da vročitev ni bila opravljena v skladu z določbami ZUP. Ta v 96. členu določa, da če stranka ali njen zakoniti zastopnik ali pooblaščenec, ki ga je postavila stranka, med postopkom spremeni svoje stalno ali začasno prebivališče, sedež oziroma naslov, ki ga je navedel vlogi ali pooblastilu, mora o tem takoj obvestiti organ, ki vodi postopek (prvi odstavek). Če vročevalec ugotovi, da se je oseba iz prvega odstavka odselila iz naslova, kjer naj se opravi vročitev, oziroma je na naslovu neznana, mora o tem obvestiti organ in mu sporočiti naslov, če ga izve na podlagi opravljenega poizvedovanja, ali kako drugače (drugi odstavek). Če oseba iz prvega odstavka tega člena ne obvesti organa o spremembi prebivališča, sedeža ali naslova, ki ga je navedla v vlogi ali v pooblastilu in vročevalec v skladu z drugim odstavkom tega člena ne sporoči naslova, organ pa na podlagi podatkov iz uradnih evidenc ugotovi, da je naslov za vročanje, prijavljen na podlagi zakona, ki ureja prijavo prebivališča oziroma sedež enak naslovu, kjer je bil opravljen poizkus vročitve, odredi, da se vse nadaljnje vročitve v postopku opravljajo tako, da se na oglasni deski in na enotnem državnem portalu e-uprava objavi sporočilo o vročanju z javnim naznanilom, v katerem se navedejo /.../ (tretji odstavek). Če je iz uradnih evidenc razvidno, da je naslov za vročanje oziroma sedež drugačen kot naslov, na katerem je bil opravljen poizkus vročitve, se vročitev ponovno opravi na tem naslovu. Če vročitev ni možna iz razlogov iz drugega odstavka, organ odredi, da se vročitev opravi tako, da se na oglasni deski organa in na enotnem državnem portalu e-uprava objavi sporočilo o vročanju z javnim naznanilom, ki vsebuje podatke iz prejšnjega odstavka (četrti odstavek). Vročitev velja za opravljeno po poteku 15 dni od dneva, ko je bilo objavljeno sporočilo o vročanju z javnim naznanilom na oglasni deski organa, ki vodi postopek in na enotnem državnem portalu e-uprava (peti odstavek).

12. Čeprav je bil torej prvi tožnik seznanjen z načinom vročanja, saj je o tem sam predložil omenjeni dopis CSD, pa v pritožbi nepravilnosti v tej smeri ne zatrjuje, niti jih ni v tožbi. Zato zgolj s pavšalno trditvijo, da ni prejel odločb o posvojitvi, ne more izpodbiti zaključka sodišča prve stopnje o pravnomočnosti izpodbijanih odločb, ki pomeni, da je rok za vložitev tožbe v upravnem sporu zanj potekel, še preden je vložil predmetno tožbo.

13. Pritožnika ne moreta doseči obravnave svoje tožbe z zatrjevano neaktivnostjo prvostopenjskega upravnega organa v zvezi z zahtevo prvega tožnika z dne 11. 2. 2014 za razveljavitev odločb o posvojitvi in njegovim pozivom z dne 17. 12. 2014 k spoštovanju odločbe socialne inšpekcije. Okoliščina, da pristojni organ ni odločil o strankini zahtevi v roku, predpisanem v zakonu, je sicer lahko razlog za vložitev tožbe zaradi molka organa (33. člen ZUS-1) pod pogoji iz 28. člena tega zakona. Vendar pa v obravnavanem primeru, ko je bila tožba vložena izrecno zoper odločbi o posvojitvi otrok, upravnemu organu ni mogoče očitati molka (torej da o zadevi glede posvojitve ni odločil), saj sta bili odločbi izdani.

14. Po obrazloženem je odločitev sodišča prve stopnje, da tožbo tožnikov zavrže na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, pravilna in zakonita. Ker niso podani pritožbeni razlogi in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep.

ZUS-1 člen 27, 27/1-4, 33, 33/1, 36, 36/1, 36/1-2, 37, 37/2, 68. ZUP člen 96, 224, 280, 280/1, 280/3. ZZZDR člen 10b.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.