VSRS Sklep X Ips 238/2015
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-02-03

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

koncesija za opravljanje javne zdravstvene službe - dovoljenost revizije - pomembno pravno vprašanje - ni po vsebini zadeve - jasno zakonsko besedilo - zelo hude posledice - sklicevanje na določbo zakona - trditveno in dokazno breme

Trditveno in dokazno breme za dovoljenost revizije sta na revidentu.

Skladno z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča revizija ni dovoljena zaradi pravnih vprašanj, ki se ne nanašajo na vsebino zadeve oziroma niso bistvena za odločitev v konkretni zadevi, če je nanje mogoče odgovoriti že z branjem zakonskega besedila ali če v teoriji in praksi ne sprožajo posebnih dilem in ne zahtevajo odgovorov, ki bi pripomogli k zagotovitvi pravne varnosti, enotni uporabi prava ali razvoju prava preko sodne prakse.

Zgolj s sklicevanjem na določbo 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1 zelo hudih posledic kot pogoja za dovoljenost revizije ni mogoče izkazati.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo Mestne uprave Mestne občine Ljubljana, št. 1700-22/2013-56 z dne 11. 7. 2014, s katero je prvostopenjski občinski upravni organ: tožniku odvzel koncesijo za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti na področju zobozdravstva odraslih (5,30 programa), splošne medicine (4,50 programa), fizioterapije (1,50 programa) in ginekologije (0,20 programa) v Mestni občini Ljubljana (v nadaljevanju MOL), ki jo je MOL podelila z odločbo, št. 1700-22/2013-14 z dne 21. 11. 2013, in z dopolnilno odločbo, št. 1700-22/2013-34 z dne 13. 2. 2014 (1. točka izreka odločbe); določil, da odločba postane izvršljiva z dnem njene dokončnosti (2. točka izreka odločbe); odločil, da z dokončnostjo te odločbe prenehata veljati odločbi, št. 1700-22/2013-14 z dne 21. 11. 2013 in št. 1700-22/2013-34 z dne 13. 2. 2014 (3. točka izreka odločbe); odločil o stroških postopka (4. točka izreka odločbe). Drugostopenjski upravni organ je z odločbo, št. 1700-22/2013-61 z dne 30. 9. 2014, tožnikovo pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo kot neutemeljeno zavrnil.

2. Zoper navedeno pravnomočno sodbo je tožnik v nadaljevanju (revident) vložil revizijo, katere dovoljenost utemeljuje po 2. in 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

4. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti. Stranka, ki vloži izredno pravno sredstvo, mora namreč izkazati, da so za njeno vsebinsko obravnavo izpolnjene procesne predpostavke, konkretno njena dovoljenost. Ustavno sodišče RS je že v več sklepih (npr. Up-858/08 z dne 3. 6. 2008, Up-1124/08 z dne 23. 9. 2008, Up-1057/08 z dne 2. 4. 2009, Up-1186/08 z dne 23. 4. 2009 in Up-1808/08 z dne 17. 9. 2009) ugotovilo, da takšno stališče ni v nasprotju z Ustavo RS.

5. Vrhovno sodišče glede na značilnosti tega pravnega sredstva ter svoj položaj in temeljno funkcijo v sodnem sistemu svojih odločitev o tem, da revizija ni dovoljena, podrobneje ne obrazlaga (razlogi so pojasnjeni že v sodbi X Ips 420/2014 z dne 2. 12. 2015).

6. Revident uveljavlja dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, po kateri je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo. Na kakšen način mora biti pomembno pravno vprašanje izpostavljeno in kakšne so zahteve za to, da se upošteva kot izpolnjevanje omenjenega pogoja, izhaja iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča.(1)

7. Kot pomembna pravna vprašanja navaja tri vprašanja: 1. o pravilnosti in  potrebnosti postopka podelitve koncesije in o minimalnem razumnem trajanju koncesije, podeljene zdravstvenemu zavodu, ki svojo dejavnost opravlja že več kot šestdeset let (torej še iz časa prejšnjega družbenega sistema); 2. s kom koncesionar v zdravstveni dejavnosti sklepa koncesijsko pogodbo – ali jo sklepa z občino (za primarno raven) oziroma z Ministrstvom za zdravje (za sekundarno raven), ali pa jo vendarle glede na posebnosti zdravstvenega sistema sklepa z Zavodom za zdravstveno zavarovanje (ZZZS); in 3. ali bistveno sestavino koncesijske pogodbe res predstavlja rok oziroma obdobje trajanja koncesije, ali pa je to določilo v koncesijski pogodbi nepotrebno (in zato ne more biti njena bistvena sestavina), saj je trajanje koncesije predmet upravne odločbe (o podelitvi koncesije)?

8. Vprašanja, ki jih revident navaja, zaradi razlogov, navedenih v nadaljevanju te obrazložitve, niso pomembna pravna vprašanja, zaradi katerih bi Vrhovno sodišče revizijo vsebinsko obravnavalo.

9. Pomembnost pravnega vprašanja je po dikciji ZUS-1 treba presojati glede na vsebino zadeve. Skladno z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča(2) revizija ni dovoljena zaradi pravnih vprašanj, ki se ne nanašajo na vsebino zadeve oziroma niso bistvena za odločitev v konkretni zadevi.

10. Kot je navedeno v 1. točki te obrazložitve, je prvostopenjski občinski upravni organ z izpodbijano odločbo revidentu odvzel koncesijo in odločil o prenehanju veljavnosti odločb, s katerima je bila revidentu podeljena koncesija za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti. Ker gre torej v obravnavani zadevi za spor o odvzemu in ne podelitvi koncesije, prvo vprašanje, ki ga postavlja revident in se nanaša na smiselnost in pravilnost podelitve koncesije, ni vprašanje, ki bi bilo pomembno po vsebini zadeve in iz tega razloga ne more biti razlog za dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

11. Pomembno pravno vprašanje tudi ni vprašanje pod zap. št. 2. Skladno z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča ne gre za pomembno pravno vprašanje, če je na postavljeno vprašanje mogoče odgovoriti že z branjem zakonskega besedila, torej tedaj, če je besedilo zakonskih določb, na katere se vprašanje nanaša, jasno.(3)  Besedilo 42. in 43. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej) jasno določa, da koncesijo za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti na primarni ravni podeli z odločbo občinski oziroma mestni upravni organ, pristojen za zdravstvo, s soglasjem ministrstva, pristojnega za zdravje. Ta občinski organ nato v funkciji koncedenta sklene tudi koncesijsko pogodbo z izbranim koncesionarjem.

12. Prav tako pa ni pomembno pravno vprašanje, zaradi katerega bi Vrhovno sodišče revizijo dovolilo, vprašanje pod zap. št. 3. Navedeno vprašanje v teoriji in praksi ne sproža posebnih dilem in ne zahteva odgovora, ki bi pripomogel k zagotovitvi pravne varnosti, enotni uporabi prava ali razvoju prava preko sodne prakse. Vrhovno sodišče pa revidentu pojasnjuje, da ravno zato, ker je trajanje koncesije  določeno z odločbo o njeni podelitvi, mora koncesijska pogodba vsebovati tudi določilo o času njenega trajanja, ki mora biti skladno z odločbo o podelitvi.

13. Po presoji Vrhovnega sodišča revident ni izkazal niti izpolnjevanja pogoja za dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, po kateri je revizija dovoljena, če ima odločitev, ki se izpodbija v upravnem sporu, zelo hude posledice za stranko.

14. Zelo hude posledice, ki so nedoločen pravni pojem, je treba izkazati v vsakem primeru posebej. Upoštevaje pravilo o trditvenem in dokaznem bremenu in ustaljeno upravnosodno prakso (npr. sklepi X Ips 212/2008, X Ips 85/2009, X Ips 184/2010) mora revident obrazložiti, kakšne konkretne posledice ima zanj izpodbijana odločitev,  navesti razloge, zakaj so te posledice zanj zelo hude, in to tudi izkazati. Revident s sklicevanjem na zakonsko določbo 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1 tega pogoja za dovoljenost revizije ni izkazal.

15. Ker revident ni izkazal izpolnjevanja uveljavljanega pogoja za dovoljenost revizije iz drugega odstavka 83. člena ZUS-1, je Vrhovno sodišče revizijo zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 89. člena ZUS-1.

(1) Primerjaj sklepe VSRS X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009, X Ips 423/2012 z dne 29. 11. 2012, X Ips 302/2013 z dne 13. 2. 2014.

(2) Primerjaj odločbe VSRS X Ips 490/2007, X Ips 249/2010, X Ips 327/2010, X Ips 455/2010, X Ips 146/2011, X Ips 490/2011, X Ips 185/2012 in X Ips 42/2013.

(3) Glej sklepe VSRS X Ips 387/2009, X Ips 387/2010, X Ips 398/2011, X Ips 89/2012, X Ips 206/2012, X Ips 408/2012, X Ips 44/2013, X Ips 253/2013.

ZUS-1 člen 83, 83/2-2, 83/2-3. ZZDej člen 42, 43.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.