VSRS sklep II Ips 171/2013
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2015-10-01

Janez Vlaj (preds.), Karmen Iglič Stroligo (poroč.), mag. Nina Betetto, Vladimir Horvat, mag. Rudi Štravs

občina - zastopanje - civilnopravna razmerja - urejanje zastopanje občine - župan - pooblastilo - prekoračitev pooblastila - zadeve javnega pomena - lokalna samouprava - prostorsko urejanje - ničnost pogodbe

Upravičenost župana za zastopanje občine temelji na zakonu, zato ga ni mogoče obravnavati kot osebo brez pooblastila in ker zakon kakšnih omejitev zastopanja ne določa, do položaja, da bi kot zastopnik prekoračil pooblastilo, praviloma niti ne more priti. Vprašanje (pravilnega) zastopanja je treba ločiti od vprašanja, v katera pravna razmerja lahko občina vstopa kot oseba civilnega prava (in ne kot oseba javnega prava) oziroma o katerih zadevah lahko kot drugim strankam enakopraven (prirejen) subjekt sklepa pogodbe. V obsegu, v katerem opravlja zadeve javnopravnega pomena, občina v okviru javnopravnih pooblastil izvršuje oblast. Pogodbeno, civilnopravno urejanje teh razmerij je izključeno ali pa dopustno v strogih formalnih okvirih, ki zagotavljajo varstvo javne koristi nad koristjo posameznika.

Načrtovanje prostorskega razvoja, opravljanje nalog na področju posegov v prostor in graditve objektov sodi med lokalne zadeve javnega pomena, torej zadeve, ki jih občina opravlja za zadovoljevanje potreb (vseh) svojih prebivalcev. Sprejemanje prostorskega in drugih planov razvoja občine sodi v pristojnost občinskega sveta kot najvišjega organa odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine (29. člen ZLS). Sprememba „izvedbenega akta in namembnosti parcele“ tako sodi na področje urejanja prostora, za katerega ne veljajo obligacijska načela prostega urejanja razmerij in avtonomije strank. V tem delu je predmet pogodbe o ureditvi lokacije stavbe oziroma predmet obveznosti po tej pogodbi pravno nedopusten, saj je v nasprotju s prisilnimi predpisi (37. člen OZ), pogodba pa je zato (vsaj v tem delu) nična (35. člen OZ).

Reviziji se ugodi, sodba sodišča druge stopnje se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

Odločitev o revizijskih stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Sodišče prve stopnje je razsodilo, da je zahtevek tožeče stranke po temelju utemeljen, in sicer je tožena stranka odgovorna za škodo, ki je nastala tožeči stranki.

2. Sodišče druge stopnje je pritožbi tožene stranke ugodilo in vmesno sodbo sodišča prve stopnje spremenilo tako, da je zavrnilo tožbeni zahtevek, s katerim je tožnik zahteval plačilo 350.000,00 EUR z obrestmi.

3. Zoper sodbo, izdano na drugi stopnji, je tožnik pravočasno vložil revizijo iz razlogov po 1. in 3. točki prvega odstavka 370. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). Meni, da ne pridejo v poštev pravila o neupravičenem zastopanju. Pogodba, ki jo sklene neupravičeni zastopnik, je lahko neobstoječa le v celoti, ne pa v posameznih določilih. Takega stališča ni zaslediti ne v sodni praksi ne v teoriji. Sodišče druge stopnje je pri presoji, da so bile obveznosti, dogovorjene s pogodbo, nevzajemne, zmotno uporabilo materialno pravo in zagrešilo absolutne postopkovne kršitve. Pri dvostranskih pogodbah se vzajemnost domneva, če se stranki izrecno ne dogovorita drugače (101. člen Obligacijskega zakonika, v nadaljevanju OZ). Čeprav pogodbeni stranki nista izrecno zapisali, da naj bi bil pogoj za izpolnitev ene obveznosti predhodna ali sočasna izpolnitev druge, to ne pomeni, da so bile obveznosti nevzajemne, ampak ravno obratno. Pritožbeno sodišče ni presojalo procesnega gradiva, ki ga je za dokazovanje vzajemnosti oziroma medsebojne pogojenosti obeh zavez ponujala tožeča stranka, in se do njega ni opredelilo. Tožnik je na dejstva in dokaze, ki kažejo na namen, kavzo in nagibe strank, zlasti da ne bi pristal na rušenje objekta, če ne bi bilo sočasne obljube spremembe prostorskega akta in da je dopustitev rušenja pogojeval prav s to spremembo, izrecno opozarjal ne le na prvi stopnji, pač pa tudi v odgovoru na pritožbo na drugi stopnji. Vendar pa je ostal preslišan, saj se pritožbeno sodišče do njegovih trditev in dokazov ni vsebinsko opredelilo. Sprememba odločilne ugotovitve sodišča prve stopnje o vzajemnosti medsebojnih obveznosti brez sočasnega odgovora na (proti)argumente tožnika predstavlja kršitev iz 8. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Odobritev v smislu 72. in 73. člena OZ se lahko da tudi konkludentno, kar so prav situacije, ko neupravičeno zastopani iz pogodbe terja ali realizira izgovorjeno terjatev ali pravico. V konkretnem primeru je tožena stranka po sklenitvi pogodbe porušila tožnikov objekt in s tem realizirala svojo s pogodbo dogovorjeno pravico, kar je treba šteti za odobritev pogodbe. Tudi do teh trditev se sodišče po vsebini ni opredelilo. Vprašanje, ali je župan občino nedopustno zavezal k sprejemu prostorskega akta določene vsebine, ni odvisno od vprašanja, ali je župan neupravičeno zastopal občino. Župan je edini zakoniti zastopnik občine, jo predstavlja in zastopa (prvi odstavek 33. člena Zakona o lokalni samoupravi, v nadaljevanju ZLS), zato v razmerju do občine ne more nastopati kot falsus procurator. Za županovo zastopanje zakon ne predpisuje omejitev in noben zakon ne določa, da bi moral za zastopanje pridobiti pooblastilo občinskega sveta. Določba 73. člena OZ torej sploh ne pride v poštev, pač pa 35. člen OZ, nadalje pa bi bilo treba skrbno presoditi obsežno dokazno gradivo in ugotoviti, ali je lahko pogodba po 88. členu OZ delno nična (obramba tožene stranke) ali pa le v celoti (argumenti tožeče stranke, ki jih sodišči sploh še nista presojali). Če velja slednje, je tožena stranka porušila tožnikov objekt brez pravnega naslova, kar pomeni protipravno oziroma nedopustno ravnanje in podlago za odškodninsko odgovornost. Sodišče druge stopnje je opustilo preizkus, ali lahko tožnikov zahtevek temelji na kakšni drugi podlagi, zlasti na kakšni od tistih, ki jih je ponujal tožnik. Četudi bi sledili tezi o delni neveljavnosti pogodbe zaradi neupravičenega zastopanja, je sodišče zmotno uporabilo pogodbeno materialno pravo. Tožena stranka je že s pogodbo (zadnji odstavek 2. člena) prevzela odškodninsko odgovornost za vso škodo, ki bi jo tožnik utrpel zaradi rušenja. Rušenje se je ob naknadni opustitvi obljubljene spremembe prostorskih aktov za tožnika izkazalo za izrazito škodljivo, saj mu je preprečilo vsako nadaljnjo gradnjo na nepremičnini. Tožnik je zatrjeval, da je tožena stranka ravnala protipravno že zato, ker za rušenje ni pridobila gradbenega dovoljenja, pritožbeno sodišče pa odgovornosti tožene stranke sploh ni presojalo po pravilih o splošni odškodninski odgovornosti. Prav tako ni presojalo pravice tožnika na podlagi 33. člena Ustave in Konvencije o varstvu človekovih pravic in svoboščin. Ravnanje organov tožene stranke je povzročilo popolno razvrednotenje tožnikove nepremičnine in s tem poseg v njegovo premoženje v nasprotju z ustavnimi in konvencijskimi garancijami. Za uresničenje političnega (javnega) interesa porušiti tožnikov objekt je posegla v njegovo premoženje na nezakonit način (z rušenjem na črno) in mu povzročila premoženjsko škodo. Tudi v tem delu je ostalo procesno gradivo neizčrpano, tožnikove navedbe pa brez odgovora. Predlaga, da Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo spremeni tako, da pritožbo zavrne in potrdi vmesno sodbo sodišča prve stopnje, podrejeno pa, da sodbo sodišča druge stopnje razveljavi in zadevo vrne temu sodišču v novo sojenje.

4. Revizija je bila po 375. členu ZPP vročena toženi stranki, ki je nanjo odgovorila in predlagala, da jo Vrhovno sodišče zavrne.

6. Kot ugotavlja sama tožeča stranka, zapis pogodbe, ki sta jo sklenili pravdni stranki (tožnik po svoji pooblaščenki in občina po županu), ni bil sporen. Zato zgolj izostanek njenega zapisa (prepisa) v sodbah prve in druge stopnje na možnost revizijske presoje ne vpliva.

7. Po prvem odstavku 33. člena ZLS župan predstavlja in zastopa občino. Njegova upravičenost za zastopanje občine torej temelji na zakonu (drugi odstavek 69. člena OZ); je zakoniti zastopnik občine. Zato župana ni mogoče obravnavati kot osebe brez pooblastila (kar izključuje presojo spora na podlagi 73. člena OZ). Ker zakon kakšnih omejitev upravičenja za županovo zastopanje občine ne določa, pa do položaja, da bi kot zastopnik prekoračil pooblastilo (upravičenje za zastopanje), praviloma niti ne more priti (kar nadalje izključuje tudi presojo spora na podlagi 72. člena OZ). Tožeča stranka torej utemeljeno uveljavlja revizijski razlog zmotne uporabe materialnega prava, saj je sodišče druge stopnje svojo odločitev zmotno utemeljilo na  določilih o zastopanju.

8. Vprašanje (pravilnega) zastopanja je treba ločiti od vprašanja, v katera pravna razmerja lahko občina vstopa kot oseba civilnega prava (in ne kot oseba javnega prava) oziroma o katerih zadevah lahko kot drugim strankam enakopraven (prirejen) subjekt sklepa pogodbe. V obsegu, v katerem občina opravlja zadeve javnopravnega pomena in spadajo v pristojnost občinskega sveta, namreč občina ne nastopa kot drugim osebam prirejen subjekt, pač pa v okviru javnopravnih pooblastil izvršuje oblast, odločitve pa sprejema v za to predvidenih postopkih (sprejema zavezujoče splošne pravne akte, npr. odloke, vodi ustrezne upravne postopke, v katerih odloča ali izdaja upravne odločbe, vse v okviru oziroma zaradi varstva javnega interesa). Ker gre za zadeve javnega pomena, je pogodbeno, civilnopravno urejanje razmerij izključeno ali pa dopustno v strogih formalnih okvirih, ki zagotavljajo varstvo javne koristi nad koristjo posameznika (npr. poravnava v upravnem postopku vedno zasleduje tudi javno korist, javno moralo in pravne koristi drugih, oficialna pooblastila upravnega organa oziroma uradne osebe, ki vodi postopek, pa so širše kot v civilnem sodnem postopku – prim. 137. člen Zakona o splošnem upravnem postopku in splošno pravilo o varstvu javne koristi iz 7. člena tega zakona).

9. Načrtovanje prostorskega razvoja, opravljanje nalog na področju posegov v prostor in graditve objektov sodi med lokalne zadeve javnega pomena, torej zadeve, ki jih občina opravlja za zadovoljevanje potreb (vseh) svojih prebivalcev in (med drugim tudi v ta namen) zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči (3. alinea drugega odstavka 21. člena ZLS). Sprejemanje prostorskega in drugih planov razvoja občine sodi v pristojnost občinskega sveta kot najvišjega organa odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine (29. člen ZLS). Sprememba „izvedbenega akta in namembnosti parcele“ (5. člen pogodbe o ureditvi lokacije nekdanje stavbe Kmetijske zadruge A. z dne 7. 8. 2002) tako sodi na področje urejanja prostora. Za to področje ne veljajo obligacijska načela prostega urejanja razmerij in avtonomije strank. V tem delu je predmet pogodbe o ureditvi lokacije stavbe, sklenjene med pravdnima strankama, oziroma predmet obveznosti po tej pogodbi pravno nedopusten, saj je v nasprotju s prisilnimi predpisi (37. člen OZ), pogodba pa je zato (vsaj v tem delu) nična (35. člen OZ). Ne glede na sklenjeno pogodbo in „zavezo“ župana, občina oziroma občinski svet kot najvišji in za to pristojni organ občine ni dolžan sprejeti prostorskih aktov, upravni organi pa ne izdati dovoljenj, za katera se je „pogodbeno zavezal“ župan. Župan po zakonu sicer predstavlja občinski svet, ga sklicuje in vodi seje občinskega sveta, nima pa niti pravice glasovanja (drugi odstavek 33. člena ZLS); nikakor torej ne more pogodbeno prevzeti obveznosti iz pristojnosti občinskega sveta ali ga veljavno zavezati k sprejemu aktov določene vsebine.

10. Tožeča stranka v reviziji torej ponuja pravilno pravno podlago za odločitev v zadevi. Zaradi pravne nedopustnosti predmeta pogodbe, dogovorjenega v 5. členu pogodbe o lokaciji stavbe (37. člen OZ), je pogodba nična (35. člen OZ), od okoliščin, opredeljenih v 88. členu OZ, je odvisno, ali je pogodba nična le delno ali v celoti, od obsega ničnosti pogodbe pa nadalje posledice ničnosti. Kot poudarja tožeča stranka, teh okoliščin in ponujenega dokaznega gradiva za njihovo ugotovitev sodišče v izpodbijani sodbi - zaradi zmotne uporabe materialnega prava - ni presojalo. Zaključek o nevzajemnosti dajatev, dogovorjenih v 2. in 5. členu pogodbe o lokaciji stavbe, take presoje ne pomeni, na eni strani zato, ker ne upošteva v 88. členu OZ predpisanih pogojev, na drugi pa zato, ker, kot spet pravilno opozarja tožeča stranka, ne upošteva in ne izhaja iz ponujenega procesnega gradiva.

11. Vrhovno sodišče tako ugotavlja, da je revizija utemeljena. Ker pa je bilo zaradi zmotne uporabe materialnega prava dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, ni pogojev za spremembo izpodbijane sodbe. Zato jo je razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču druge stopnje v novo sojenje (drugi odstavek 380. člena ZPP).

12. V novem sojenju bo moralo sodišče upoštevati doslej predstavljena materialnopravna izhodišča in presoditi, ali je zaradi ničnosti enega pogodbenega določila (5. člena pogodbe o lokaciji stavbe) nična tudi sama pogodba, ali pa lahko obstane brez ničnega določila, upoštevajoč pri tem okoliščine, na katere napotuje 88. člen OZ. Ob presoji tega vprašanja bo treba upoštevati tudi voljo strank, saj je posamezno pogodbeno določilo lahko bilo pri sklepanju zanju bistveno („pogodbeni pogoj ali odločilen nagib“). Delna neveljavnost v takem primeru ne bo prišla v poštev. Kadar pa je namen ugotovitve ničnosti ravno v tem, da bi pogodba veljala brez ničnega določila, ostane pogodba v veljavi, čeprav je bilo nično določilo pri sklepanju pogodbe za stranki bistveno.(1) Za ugotovitev vseh teh okoliščin, volje strank in nagibov ob sklepanju pogodbe sta pravdni stranki že podali ustrezne (in nasprotujoče si) navedbe ter predlagali dokaze zanje, vendar doslej niso bili presojani, so pa odločilnega pomena za odločitev v zadevi.

13. Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na določilu tretjega odstavka 165. člena ZPP.

Op. št. (1): Obligacijski zakonik s komentarjem, GV založba, Ljubljana, 2003, prva knjiga, stran 516.

ZLS člen 21, 21/2-3, 29, 33, 33/1, 33/2. OZ člen 35, 37, 69, 69/2, 72, 73, 88. ZPP člen 380, 380/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.