VSRS Sklep I Up 111/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-09-21

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

imenovanje v naziv - premestitev na drugo delovno mesto - prekinitev postopka upravnega spora do pravnomočne odločitve o tožbi pred delovnim sodiščem - odločitev o imenovanju v naziv pred dokončnostjo in pravnomočnostjo premestitve

Iz prvega odstavka 47. člena ZUS-1 med drugim izhaja, da je predhodno tisto vprašanje, ki je samo zase samostojna pravna celota, torej pravno vprašanje, o katerih v samostojnih postopkih odločajo pristojni organi. Samostojna in pravno celovita pa so vprašanja, ki se nanašajo na obstoj pravnega razmerja, pravice ali obveznosti (in ne na obstoj določenih dejstev). Čeprav je tako vprašanje samo zase sicer samostojna pravna celota, pa je z vidika odločanja v upravnem sporu predhodno v smislu, da je od njega odvisna meritorna odločitev, ki jo bo sprejelo sodišče. To pomeni, da je obstoj pravnega razmerja, pravice ali obveznosti del dejanskega stanja oz. predstavlja odločilno dejstvo, od katerega je odvisna odločitev sodišča v upravnem sporu. Presoja, ali in v katerih primerih je mogoče uporabiti navedeno določbo ZUS-1 v sporih o zakonitosti upravnega akta, se po naravi stvari opravi z vidika dejanske in pravne situacije v času odločanja upravnega organa, saj kasneje nastala ali spremenjena dejstva in okoliščine ne morejo narekovati ugotovitve, da je upravni organ ravnal nezakonito. To pa ob prej pojasnjeni opredelitvi predhodnega vprašanja daje podlago za sklep, da se sodišču prve stopnje predhodno vprašanje v sporih o zakonitosti upravnega akta postavi, kadar je neko pravno vprašanje sestavni del dejanskega stanja, na katerem temelji izpodbijana odločitev upravnega organa, sodišče pa je v upravnem sporu odločilo, da bo dejansko stanje samo ugotavljalo.

Iz teh določb izhaja, da je okoliščina, ki narekuje imenovanje v naziv, tudi premestitev, kot jo predvideva ZJU. Dikcija „premestitev na /.../ v skladu s tem zakonom“ po presoji Vrhovnega sodišča zahteva le formalno ugotovitev upravnega organa, da gre v posamičnem primeru za premestitev iz razlogov in na način, predviden v tem zakonu, ter da je zato treba izdati tudi odločbo o imenovanju v naziv. V ta namen morajo biti ugotovljena dejstva, ki omogočajo sklep, da gre za premestitev v skladu z ZJU, ni pa zahtevana vsebinska presoja izpolnjevanja zakonskih pogojev za premestitev. Navedeno pomeni, da mora upravni organ zaradi nesuspenzivnosti pravnega sredstva in začetka učinkovanja sklepa o premestitvi odločiti o imenovanju v naziv, v katerem bo javni uslužbenec opravljal delo na drugem delovnem mestu, še pred dokončnostjo in pravnomočnostjo premestitve. Pri tem se mu ni treba ukvarjati z vprašanjem zakonitosti premestitve, posledično pa ne sodišču v upravnem sporu. Morebitna kasnejša sprememba sklepa o premestitvi (npr. v  sporu pred delovnim sodiščem) tako ni bistvena za presojo, ali so bili v času izdaje izpodbijane odločbe zanjo izpolnjeni pogoji po ZJU.

Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1390/2015-19 z dne 15. 3. 2016 se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje v nadaljnji postopek.

1. Tožnik je vložil tožbo v upravnem sporu zoper odločbo ministrice za okolje in prostor št. 100-33/2015/1 z dne 15. 4. 2015 o imenovanju v naziv kot posledica premestitve na drugo delovno mesto. Na Delovno sodišče v Celju pa je vložil tožbo (zadeva Pd 352/2015), s katero izpodbija odločitev o premestitvi, konkretno 3. točko sklepa Komisije za pritožbe iz delovnega razmerja pri Vladi RS, št. 10051-317/2015/4 z dne 12. 8. 2015.

2. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi prvega odstavka 47. člena in tretjega odstavka 48. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) prekinilo postopek upravnega spora do pravnomočne odločitve o tožnikovi tožbi pred delovnim sodiščem. Meni namreč, da je odločitev o zakonitosti imenovanja v naziv, ki temelji na 84. členu Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU) in je bila sprejeta kot posledica odločitve o premestitvi, odvisna od zakonitosti slednje.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper izpodbijani sklep vložil pritožbo. Navaja, da je odločba o imenovanju v naziv samostojen pravni akt, ki pravnoformalno ni v ničemer odvisen od kasnejšega sklepa o premestitvi, zato odločitev o zakonitosti tega sklepa ne more biti predhodno vprašanje v tem upravnem sporu. Prav sodno ugotovljena ničnost odločbe o imenovanju (izdala jo je nepristojna predstojnica državnega organa) bo imela za posledico ugotovitev ničnosti na njej temelječega sklepa o premestitvi. Poleg tega lahko sodišče po drugem odstavku 47. člena ZUS-1 tudi samo obravnava tovrstna vprašanja. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi,  podrejeno, naj ga razveljavi in meritorno odloči o tožbenem zahtevku.

5. ZUS-1 v prvem odstavku 47. člena določa, da če je odločitev v upravnem sporu v celoti ali delno odvisna od vprašanja, ki je samostojna pravna celota in sodi v pristojnost drugega sodišča ali organa (predhodno vprašanje), ga lahko sodišče ob pogojih tega zakona samo obravnava, lahko pa postopek prekine, dokler vprašanja ne reši pristojni organ.

6. Iz  navedenega med drugim izhaja, da je predhodno tisto vprašanje, ki je samo zase samostojna pravna celota, torej pravno vprašanje, o katerih v samostojnih postopkih odločajo pristojni organi. Samostojna in pravno celovita pa so vprašanja, ki se nanašajo na obstoj pravnega razmerja, pravice ali obveznosti (in ne na obstoj določenih dejstev). Čeprav je tako vprašanje samo zase sicer samostojna pravna celota, pa je z vidika odločanja v upravnem sporu predhodno v smislu, da je od njega odvisna meritorna odločitev, ki jo bo sprejelo sodišče. To pomeni, da je obstoj pravnega razmerja, pravice ali obveznosti del dejanskega stanja oz. predstavlja odločilno dejstvo, od katerega je odvisna odločitev sodišča v upravnem sporu.

7. Ob takem razumevanju predhodnega vprašanja je treba odgovoriti še, ali in v katerih primerih je mogoče uporabiti navedeno določbo ZUS-1 v sporih o  zakonitosti upravnega akta (kot je to v obravnavanem primeru).(1)  Omenjena presoja se namreč po naravi stvari opravi z vidika dejanske in pravne situacije v času odločanja upravnega organa, saj kasneje nastala ali spremenjena dejstva in okoliščine ne morejo narekovati ugotovitve, da je upravni organ ravnal nezakonito. To pa ob prej pojasnjeni opredelitvi predhodnega vprašanja daje podlago za sklep, da se sodišču prve stopnje predhodno vprašanje v sporih o zakonitosti upravnega akta postavi, kadar je neko pravno vprašanje sestavni del dejanskega stanja, na katerem temelji izpodbijana odločitev upravnega organa, sodišče pa se je v upravnem sporu odločilo, da bo dejansko stanje samo ugotavljalo (npr. ker je bilo izpodbijano v tožbi).

8. Sodišče prve stopnje v izpodbijanem sklepu navaja, da je bila odločba o imenovanju v naziv posledica odločitve o tožnikovi premestitvi in da iz tožbe izhaja, da uveljavlja prizadetost v svojih pravicah v zvezi z izvedbo postopka premestitve na drugo delovno mesto. Zato sodišče meni, da brez odločitve o zakonitosti sklepa o premestitvi ne more odločiti o zakonitosti izpodbijane odločbe.

9. Navedeno stališče ni pravilno, saj vidik zakonitosti (premestitve, torej sklepa o tem) v konkretnem primeru ni vprašanje obstoja pravice, obveznosti ali pravnega razmerja in ni del dejanskega stanja imenovanja v naziv. Njegov del je namreč le obstoj premestitve.

10. ZJU v 84. členu, na katerem temelji v tem upravnem sporu izpodbijana odločba, določa, da uradnik izvršuje javne naloge v nazivu (prvi odstavek). Naziv se pridobi z imenovanjem po izbiri uradnika na javnem natečaju ali s premestitvijo na zahtevnejše delovno mesto v skladu s tem zakonom ali z napredovanjem v višji naziv (drugi odstavek). Uradnik se imenuje v naziv z odločbo, v kateri se določi naziv in datum pridobitve naziva (tretji odstavek).

11. Iz teh določb izhaja, da je okoliščina, ki narekuje imenovanje v naziv, tudi premestitev, kot jo predvideva ZJU. Dikcija „premestitev na /.../ v skladu s tem zakonom“ po presoji Vrhovnega sodišča zahteva le formalno ugotovitev upravnega organa, da gre v posamičnem primeru za premestitev iz razlogov in na način, predviden v tem zakonu, ter da je zato treba izdati tudi odločbo o imenovanju v naziv. V ta namen morajo biti ugotovljena dejstva, ki omogočajo sklep, da gre za premestitev v skladu z ZJU, ni pa zahtevana vsebinska presoja izpolnjevanja zakonskih pogojev za premestitev. Če namreč javni uslužbenec s premestitvijo ne soglaša, se o njej v skladu s prvim odstavkom 150. člena tega zakona odloči s sklepom (kot v pritožnikovem primeru) zoper katerega je dovoljena pritožba, ki ne zadrži njegove izvršitve.(2) Premestitev začne učinkovati z dnem, ki je določen v sklepu o premestitvi, vendar ne prej kot sedmi dan po vročitvi tega sklepa (prvi odstavek 152.a člena ZJU).

12. Navedeno pomeni, da mora upravni organ zaradi nesuspenzivnosti pravnega sredstva in začetka učinkovanja sklepa o premestitvi odločiti o imenovanju v naziv, v katerem bo javni uslužbenec opravljal delo na drugem delovnem mestu, še pred dokončnostjo in pravnomočnostjo premestitve. Pri tem se mu ni treba ukvarjati z vprašanjem zakonitosti premestitve, posledično pa ne sodišču v upravnem sporu. Morebitna kasnejša sprememba sklepa o premestitvi (npr. v  sporu pred delovnim sodiščem) tako ni bistvena za presojo, ali so bili v času izdaje izpodbijane odločbe zanjo izpolnjeni pogoji po ZJU.

13. Ker je bil izpodbijani sklep ob upoštevanju okoliščin, razvidnih iz njegove obrazložitve izdan v nasprotju s prvim odstavkom 47. člena ZUS-1 in je to vplivalo na zakonitost vodenja postopka upravnega spora (drugi odstavek 75. člena ZUS-1), je Vrhovno sodišče pritožbi ugodilo, sklep razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v nadaljnji postopek (77. člen ZUS-1). Glede na navedeno se ni opredeljevalo do pritožbenih ugovorov, ki se v bistvenem nanašajo na vsebino zadeve, o kateri bo odločeno na podlagi vložene tožbe.

(1) ZUS-1 določa, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika (prvi odstavek 2. člena).

(2) ZJU v tretjem odstavku 24. člena določa, da je zoper odločitev o pravici oziroma obveznosti iz delovnega razmerja javnega uslužbenca in zoper kršitev pravic iz delovnega razmerja dovoljena pritožba, če zakon ne določa drugače. Pritožba ne zadrži izvršitve odločitve.

ZUS-1 člen 47, 47/1, 47/2, 48. ZJU člen 84, 150, 150/1, 152a.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.