VSRS Sklep X Ips 199/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2015-03-10

mag. Nina Betetto (preds.), Peter Golob (poroč.), Martina Lippai

UPRAVNI SPOR - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - GRADBENIŠTVO

ukrep gradbenega inšpektorja - dovoljenost revizije - pomembno pravno vprašanje - odstop od sodne prakse - bistvene kršitve določb postopka kot pomembno pravno vprašanje - procesne kršitve niso verjetno izkazane - že rešeno vprašanje - nelegalna ali neskladna gradnja - začasna odredba

Procesne kršitve, na katere se nanašajo pravna vprašanja, s katerimi revidentka utemeljuje odstop od sodne prakse, niso verjetno izkazane.

O vprašanju, ali gre v primeru, ko je bilo gradbeno dovoljenje izdano, zgrajen pa je bil drug objekt, za nelegalno ali neskladno, je Vrhovno sodišče že večkrat odločilo in zavzelo stališče, da gre pri gradnji drugačnega oziroma drugega objekta, za nelegalno gradnjo (152. člen ZGO-1) in ne za neskladno gradnjo (153. člen ZGO-1). Zato to že rešeno vprašanje ni pomembno pravno vprašanje v smislu 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Tožeča stranka (v nadaljevanju revidentka) je 18. 4. 2014 vložila revizijo zoper v uvodu tega sklepa navedeno pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje. Dovoljenost revizije utemeljuje s sklicevanjem na 2. točko drugega odstavka 83. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Priglaša stroške revizijskega postopka. 21. 10. 2014 je revidentka vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 84. člena ZUS-1 in v zahtevi priglasila dodatne stroške.

3. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo revidentkino tožbo zoper odločbo Republike Slovenije, Ministrstva za infrastrukturo in prostor, Inšpektorata RS za promet, energetiko in prostor, Območne enote Koper - Nova Gorica, št. 06122-1094/2013-8 z dne 11. 6. 2013. Z izpodbijano odločbo je bilo revidentki naloženo, da mora takoj po vročitvi te odločbe ustaviti gradnjo tam opisanega počitniškega objekta z bazenom in zunanjo ureditvijo (ki ga sestavljajo osnovni počitniški objekt,  armiranobetonski bazen in kamniti podporni zid) na zemljiščih parc. št. ... in ..., obe k. o... (1. točka izreka) in objekt, naveden v 1. točki izreka te odločbe, odstraniti v roku dveh mesecev po vročitvi te odločbe ter na zemljiščih vzpostaviti prejšnje stanje, vse na svoje stroške (2. točka izreka); revidentka je bila opozorjena, da se bo v primeru neizpolnitve naložene obveznosti začel postopek izvršbe po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka); izrečene so ji bile tudi prepovedi iz prvega odstavka 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) ter odločeno, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe in da stroški postopka niso nastali (4., 5. in 6. točka izreka). V postopku je bilo ugotovljeno, da so predmetni objekti nelegalna gradnja po 152. členu ZGO-1, ker niso bili predmet gradbenega dovoljena, št. 351903/2001 z dne 15. 2. 2002, in odločb Republike Slovenije, Upravne enote Piran, št. 351-166/2002 z dne 9. 5. 2002 in št. 351-165/2002 z dne 10. 5. 2002. Revidentkino pritožbo zoper odločbo prvostopenjskega organa je tožena stranka zavrnila z odločbo, št. 0612-251/2013-5 006421136 z dne 5. 9. 2013.

4. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti. Ustavno sodišče RS je že v več sklepih (npr. Up-858/2008 z dne 3. 6. 2008, Up-1124/2008 z dne 23. 9. 2008, Up-1057/2008 z dne 2. 4. 2009, Up-1186/2008 z dne 23. 4. 2009 in Up-1808/2008 z dne 17. 9. 2009) ugotovilo, da takšno stališče ni v nasprotju z Ustavo RS.

5. Revidentka uveljavlja dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Ta določa, da je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo.

6. V okviru citirane 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1 uveljavlja odstop od sodne prakse Vrhovnega sodišča: glede kriterijev, ki utemeljujejo ugoditev ali zavrnitev dokaznih predlogov strank (pri tem se sklicuje predvsem na to, da sodišče prve stopnje ni podalo razlogov, zakaj ni sledilo njenim dokaznim predlogom v zvezi s postavitvijo izvedenca gradbene stroke, izvedenca geodetske stroke in urbanista, predlogom za izvedbo ogleda in vpogledom v listinsko dokumentacijo); glede dopustitve izvedbe dokaza z izvedencem (pri tem gre za vprašanje, ali je strokovna presoja okoliščin, ki se nanašajo na gradnjo, lahko izključno pridržana gradbenemu inšpektorju, in očitek sodišču prve stopnje, da ni preverilo, ali je inšpektor sploh imel ustrezno strokovno znanje za pravilne sklepe o izmerah, legi, dimenziji objektov); glede obvezne izvedbe glavne obravnave v upravnem sporu; in glede opustitve vabila na ogled in nevročitve zapisnika o ogledu v upravnem postopku.

7. V zvezi s temi vprašanji kot pomembna pravna vprašanja izpostavlja procesna vprašanja, ali je podana bistvena kršitev postopka: ker sodišče prve stopnje ni sprejelo dokaznega sklepa in ni obrazložilo zavrnitve dokaznih predlogov; ker ni postavilo izvedenca in je bila strokovna presoja okoliščin, ki se nanašajo na gradnjo objekta, pridržana izključno inšpektorju; ker je o tožbi odločalo na seji, in ker revidentki ni bila dana možnost, da se izjasni o navedbah in dokazih. V zvezi s četrtim vprašanjem kot pomembno pravno vprašanje postavlja še vprašanje, ali je opustitev vabila na ogled in nevročitev zapisnika o ogledu vplivala na zakonitost inšpekcijske odločbe. Odstop utemeljuje s sklicevanjem na odločbe: Ustavnega sodišča: RS Up-77/01, Up-39/95 in Up-171/00; Vrhovnega sodišča RS: X Ips 128/2010, II Ips 197/2007, II Ips 368/2004, I Up 460/2011, I Up 407/2005, II Ips 103/2009, I Up 1608/2005, I Up 1609/2005, I Up 1664/2005, I Up 716/2000, I Up 1062/2001 in Upravnega sodišča RS: I U 908/2009, I U 1431/2009 ter I U 398/2013. Odločbe prilaga in v reviziji povzema posamezne dele obrazložitev iz teh odločb.

8. Poleg tega revidentka uveljavlja odstop od sodne prakse tudi glede vprašanja:  ali gre v konkretnem primeru za nelegalno ali za neskladno gradnjo (glede tega se sklicuje na odločbi Vrhovnega sodišča RS: X Ips 1369/2005 in X Ips 192/2008) in navaja, da iz sodne prakse izhaja stališče, da ni mogoče govoriti o nelegalni gradnji, kadar je za objekt izdano gradbeno dovoljenje.

9. Po presoji Vrhovnega sodišča iz razlogov, navedenih v nadaljevanju te obrazložitve, uveljavljani pogoj za dovoljenost revizije iz 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1 ni izkazan.

10. V obravnavani zadevi je sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe navedlo razloge za odločitev in pojasnilo: zakaj predmetni objekti niso predmet gradbenega dovoljenja z dne 15. 2. 2002 oziroma odločb o dovolitvi del z dne 9. 5. 2002 in 10. 5. 2002 in zakaj tudi sanacijski PUP na legalnost sporne gradnje ne vplivajo; zakaj dokazovanje z izvedencem v obravnavani zadevi ni potrebno; zakaj izvedba ostalih predlaganih dokazov ni potrebna; in tudi, da je tožbi priloženi izvedenski mnenji štelo kot del tožbenih navedb, do katerih se je, v obsegu relevantnem za odločanje v obravnavani zadevi, tudi opredelilo.

11. Glede na navedene razloge izpodbijane sodbe se izkaže, da procesna kršitev neobrazložene zavrnitve dokaznih predlogov, v zvezi s katero revidentka zastavlja sicer povsem splošno in načelno vprašanje, ni niti verjetno izkazana. Posledično  glede tega procesnega vprašanja tudi ni izkazan odstop od sodne prakse Vrhovnega sodišča. Revidentka odstop utemeljuje na predpostavki, ki ni niti verjetno izkazana in je posledica njenega nerazumevanja oziroma nestrinjanja z razlogi izpodbijane sodbe.

12. Tudi revidentkin zaključek, da naj bi bila strokovna presoja okoliščin, ki se nanašajo na gradnjo, prepuščena samo inšpektorju, nima podlage v razlogih izpodbijane sodbe, njeno vprašanje, ali bi moralo sodišče postaviti izvedenca, pa  ni konkretizirano. Revidentka ni (niti v tožbi niti v reviziji) navedla konkretnega strokovnega vprašanja, glede katerega je predlagala postavitev izvedenca. Če pa meni, da naj bi izvedenec podal mnenje o tem, ali je sporna gradnja legalna ali neskladna, ji je treba pojasniti, da je to pravno in ne strokovno vprašanje, zato postavitev izvedenca zaradi tega vprašanja ne samo da ni potrebna, temveč zanjo ni podlage v določbah Zakona o splošnem upravnem postopku, ZUS-1 ali Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 primerno uporablja za vprašanja postopka, ki v ZUS-1 niso urejena. Ker revidentka odstop od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede postavitve izvedenca utemeljuje s sklicevanjem na odločbo sodišča prve stopnje (I U 908/2009) in odločbo Vrhovnega sodišča (II Ips 103/2009), ki se nanaša na drugačno dejansko in pravno vprašanje (šlo je namreč za vprašanje, katere podatke vsebuje urbanistična informacija), uveljavljani odstop od sodne prakse Vrhovnega sodišča tudi iz tega razloga ni izkazan.

13. Revidentka tudi ni izkazala odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede vprašanja odločanja sodišča prve stopnje na seji in kontradiktornosti v upravnem postopku.

14. Glavna obravnava je namenjena izvajanju dokazov, kadar in kolikor je to potrebno za odločitev, pa ti dokazi niso bili že izvedeni, ali če druga dejstva kažejo, da jih je treba drugače presoditi (drugi odstavek 51. člena ZUS-1). V obravnavani zadevi je sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi pojasnilo, zakaj izvedba predlaganih dokazov ni potrebna in je zato odločalo na seji, zato odstop od sodne prakse ni izkazan. Odločbi Vrhovnega sodišča, s katerima revidentka utemeljuje odstop od sodne prakse Vrhovnega sodišča (odločba I Up 716/2000, ki se nanaša na priznanje statusa žrtve vojnega nasilja, in odločba I Up 1062/2001, v kateri je bila obravnavana razrešitev skrbnice za poseben primer), pa se nanašata na drugačno dejansko in pravno stanje. V obeh odločbah je namreč Vrhovno sodišče pritožbi ugodilo, ker je presodilo, da dejansko stanje v upravnem postopku ni popolno ugotovljeno in bi zato sodišče prve stopnje moralo opraviti glavno obravnavo.

15. Glede načela kontradiktornosti v upravnem inšpekcijskem postopku(1) je treba revidentki najprej pojasniti, da je inšpekcijski ukrep zaradi nelegalne gradnje po določbi 146. člena ZGO-1 nujen ukrep v javnem interesu, v katerem se odločba lahko izda v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank.(2) Poleg tega je sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi ta ugovor obrazloženo zavrnilo, ko se je sklicevalo na neprerekano ugotovitev, da je bil revidentki pred izdajo izpodbijane odločbe vročen poziv, da se izjasni o dosedanjih ugotovitvah v postopku, tako tudi do vseh upravnih dovoljenj, na katera je revidentka tudi odgovorila s pisno izjavo z dne 7. 6. 2013.(3)  Vprašanje, ki ga revidentka navaja, pa se na te razloge prvostopenjske sodbe ne nanaša. Zato tudi to vprašanje procesne kršitve, ki ga je mogoče v reviziji presojati samo z vidika bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu, take kršitve niti verjetno ne izkazuje. Posledično revidentka tudi ni izkazala, da izpodbijana sodba glede te procesne kršitve odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča.

16. Glede na obrazloženo in ob upoštevanju, da revidentka ni opravila primerjave dejanskega in pravnega stanja izpodbijane določbe z odločbami, na katere se v zvezi z odstopom sklicuje,(4) z navedenimi procesnimi vprašanji ni izkazala uveljavljanega pogoja za dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

17. Tudi glede vprašanja, ki se nanaša na materialnopravno podlago izpodbijane odločitve (glej 7. točko obrazložitve tega sklepa), Vrhovno sodišče ocenjuje, da uveljavljani pogoj odstopa od sodne prakse ni izkazan.

18. V obravnavani zadevi je bilo v postopku ugotovljeno, da objekti, ki so predmet izpodbijane odločbe, niso predmet gradbenega dovoljenja z dne 15. 2. 2002 niti dovoljenj Upravne enote z dne 9. 5. 2002 oziroma z dne 10. 5. 2002 niti jih z njimi ni mogoče uskladiti. Omenjena tri dovoljenja se nanašajo na druge in drugačne objekte. Da gre pri taki gradnji, torej gradnji drugačnega oziroma drugega objekta, za nelegalno gradnjo (152. členu ZGO-1) in ne za neskladno gradnjo (153. člen ZGO-1), je Vrhovno sodišče že večkrat pojasnilo v svojih odločbah, kot  so npr. I Up 1220/2002 z dne 31. 8. 2005, X Ips 706/2004 z dne 3. 9. 2008, X Ips 1102/2006 z dne 25. 2. 2010, X Ips 1605/2006 z dne 28. 1 2010 in X Ips 212/2014 z dne 4. 12. 2014.(5)

19. Ker je Vrhovno sodišče o pravnem vprašanju, ki ga navaja revidentka, že odločilo (že rešeno vprašanje), to vprašanje ni pomembno pravno vprašanje v smislu 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, s tem pa ta uveljavljani pogoj za dovoljenost revizije ni izkazan. Enako stališče je Vrhovno sodišče že sprejelo v svojih odločbah, kot so npr.: X Ips 434/2009, X Ips 479/2010, X Ips 75/2011, X Ips 42/2012, X Ips 355/2012, X Ips 8/2013, X Ips 268/2013 in druge.

20. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče revizijo zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 89. člena ZUS-1.

21. Revidentka je predlagala tudi izdajo začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 84. člena ZUS-1. Na podlagi navedene določbe lahko Vrhovno sodišče na zahtevo revidenta izda začasno odredbo do odločitve o reviziji zaradi razlogov iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Ker je Vrhovno sodišče s tem sklepom revizijo zavrglo, začasno odredbo na podlagi citirane določbe pa lahko izda samo do odločitve o reviziji, je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo, saj za meritorno odločanje o njej niso več izpolnjeni predpisani pogoji.

22. Revidentka z revizijo in zahtevo za izdajo začasne odredbe ni uspela, zato sama trpi svoje stroške tega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

(1) V zvezi s kršitvijo tega načela revidenta uveljavljata revizijski razlog bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu po drugem odstavku 75. člena v povezavi s 1. točko prvega odstavka 85. člena ZUS-1.

(2) Glej tudi odločbo Vrhovnega sodišča I Up 1289/2002.

(3) Da je stranki pravica do izjave zagotovljena s tem, ko ji je dana možnost, da se izjavi v pisni obliki, izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča, št. U-I-219/03 z dne 1. 12. 2005.

(4) Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča mora revident za izkazanost odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča, skladno s trditvenim in dokaznim bremenom, ki ga nosi, najprej natančno in konkretno opredeliti pomembno pravno vprašanje po vsebini zadeve in navesti okoliščine, ki utemeljujejo njegovo pomembnost, ter nato opraviti primerjavo pravnega in dejanskega stanja iz izpodbijane odločbe sodišča prve stopnje z odločbami Vrhovnega sodišča, s katerimi utemeljuje odstop, in zatrjevano odstopanje utemeljiti (X Ips 410/2011, X Ips 187/2012, X Ips 169/2013, X Ips 341/2013, X Ips 64/2014 in druge).

(5) V prvih treh odločbah je Vrhovno sodišče sicer presojalo zakonitost inšpekcijskih ukrepov, izrečenih po 73. členu Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN), vendar pa ZUN in ZGO-1 določata identične inšpekcijske ukrepe za gradnjo brez (ustreznih) upravnih dovoljenj - nelegalno gradnjo (73. člen ZUN in 152. člen ZGO-1) in identične inšpekcijske ukrepe za neskladno gradnjo (75. člen ZUN in 153. člen ZGO-1) in tudi identično definirat

ZUS-1 člen 32, 32/2, 51, 51/2, 83, 83/2-2, 84, 84/2, 85, 85/1-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.