VSRS Sklep I Up 205/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-11-30

Sklep UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) III U 225/2015

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

dovoljenje za obratovanje v podaljšanem obratovalnem času - tožnik v upravnem sporu - stranski udeleženec - nova tožba - poseg v pravni položaj - preizkus procesnih predpostavk

Pogoj, določen v prvem odstavku 17. člena ZUS-1, od sodišča prve stopnje ne zahteva, da bi v okviru preizkusa procesnih predpostavk za tožbo samo preverjalo, ali bi tožnica bila upravičena do udeležbe v upravnem postopku kot stranka ali stranski udeleženec.

Neutemeljeno je stališče, da bi moralo sodišče prve stopnje pritožnico pred izdajo sklepa seznaniti z razlogi za odločitev in ji s tem omogočiti popravek tožbenega zahtevka tako, da bi predlagala odpravo odločb župana, s katerima ji je bil dokončno zavrnjen status stranske udeleženke. Navedeno namreč ne bi pomenilo popravka tožbenega zahtevka v smislu odprave njegovih pomanjkljivosti, ampak spremembo, ki bi pomenila novo tožbo.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka trpi sama svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožničino tožbo, vloženo zoper odločbo Občine Piran, št. 321-115/2014 z dne 29. 12. 2014. Z njo je toženka A. A., s. p., dovolila obratovanje njenega gostinskega obrata v letu 2015 v podaljšanem obratovalnem času. Sodišče je v sklepu ugotovilo, da tožnica ni bila stranka ali stranska udeleženka v postopku izdaje omenjene odločbe, zato glede na prvi odstavek 17. člena ZUS-1 ni procesno legitimirana za vložitev tožbe, s katero zahteva ugotovitev nezakonitosti odločbe in plačilo odškodnine.

2. Tožnica je zoper navedeni sklep vložila pritožbo. Navaja, da je bila za tožbo procesno legitimirana, saj je v upravnem postopku ves čas pravočasno uveljavljala položaj stranske udeleženke, a ji ga toženka nezakonito ni priznala, predlagala pa je tudi obnovo postopka, saj je imela materialnopravni interes za izid postopka. Ker je izpodbijana odločba zaradi poteka časa prenehala veljati, gre za specifičen položaj, zato je po njenem nesmiselno, da bi s tožbo zahtevala samo odpravo drugostopne odločbe tožene stranke. Obrazložitev sodišča, da ne more uveljavljati odškodnine, je nelogična. Meni še, da je vprašanje statusa stranskega udeleženca v upravnem postopku predhodno vprašanje v upravnem sporu, zato bi ga moralo sodišče rešiti samo, njo pa pred odločitvijo o zavrženju tožbe seznaniti z razlogi, da ugotovitveni in dajatveni tožbeni zahtevek ne more biti uspešen. Če bi to storilo, bi tožbeni zahtevek lahko popravila tako, da bi zahtevala odpravo dokončnih odločb župana Občine Piran z dne 24. 7. 2015 in z dne 23. 12. 2015, s katerima je bil dokončno zavrnjen status stranske udeleženke. Trdi še, da jo je sodišče prve stopnje s pozivi na odpravo pomanjkljivosti zavedlo in da zato ne sme trpeti škodljivih posledic. Poleg tega jo je sodišče oškodovalo, „saj je podobno odločitev sprejelo v treh identičnih zadevah, v katerih nastopata isti stranki postopka v identičnem dejanskem stanju“ (III U 225/2015, III U 70/2016 in III U 156/2016). Predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo odločanje.

5. V zadevi ni sporno, da tožnica v upravnem postopku izdaje uvodoma navedenega dovoljenja za obratovanje v podaljšanem obratovalnem času ni bila stranka ali stranska udeleženka. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tak položaj sicer zahtevala, vendar je bila njena vloga zavržena s sklepom z dne 19. 1. 2015, sama pa v pritožbi priznava, da je zahtevala priznanje omenjenega statusa in predlagala obnovo postopka, kar je bilo dokončno zavrnjeno. To pa pomeni, da v obravnavani zadevi ni izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 17. člena ZUS-1, ki določa, da je v upravnem sporu tožnik lahko le oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. Iz navedene določbe jasno izhaja, da zgolj pravočasno, a neuspešno uveljavljanje tega položaja v upravnem postopku ne zadošča. Taka ureditev pa tudi izključuje, da bi sodišče v okviru preizkusa procesnih predpostavk za tožbo samo preverjalo, ali bi tožnica bila upravičena do udeležbe v upravnem postopku kot stranka ali stranski udeleženec. Sodišče je zato pravilno odločilo, da tožbo zavrže na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS1-1, saj tožnica po tem zakonu ne more biti stranka.

6. Pritožnica zaradi neizpolnjene procesne predpostavke za tožbo ni upravičena zahtevati niti vsebinske presoje postavljenega odškodninskega zahtevka. V skladu s prvim odstavkom 67. člena ZUS-1 sodišče odloči o tožnikovem zahtevku, da se mu vrnejo odvzeta stvari ali povrne škoda le s sodbo, s katero odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika po 65. členu ZUS-1, to je tedaj, ko obravnava tožbo po vsebini in ji ugodi tako, da izpodbijani upravni akt odpravi in s sodbo odloči o sami stvari (prvi odstavek 65. člena ZUS-1). Vrhovno sodišče zato zavrača pritožbeni očitek o nelogični obrazložitvi izpodbijanega sklepa glede uveljavljanja odškodninskega zahtevka.

7. Neutemeljeno je stališče, da bi moralo sodišče prve stopnje pritožnico pred izdajo sklepa seznaniti z razlogi za odločitev in ji s tem omogočiti popravek tožbenega zahtevka tako, da bi predlagala odpravo odločb župana, s katerima ji je bil dokončno zavrnjen status stranske udeleženke.

8. Navedeno namreč ne bi pomenilo popravka tožbenega zahtevka v smislu odprave njegovih pomanjkljivosti ampak spremembo, ki bi pomenila novo tožbo. Tožbeni predlog (zahtevek) v upravnem sporu se v skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 nanaša na presojo zakonitosti konkretne odločbe. Sprememba tožbenega predloga v smislu, kateri upravni akt naj se odpravi oziroma kateri upravni akt naj se ugotovi za nezakonitega (prva in druga alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1), bi vsebinsko gledano vzpostavila drug predmet upravnega spora ter s tem  povezanih pravnih in dejanskih vprašanj. Šlo bi torej za novo (drugo) tožbo v upravnem sporu, uperjeno zoper drug upravni akt z drugačnim predmetom odločanja ‒ v konkretnem primeru bi namesto odločbe o podaljšanju obratovalnega časa bila izpodbijana drugostopenjska odločba (odločba župana) z dne 24. 7. 2015, s katero je bila zavrnjena tožničina pritožba zoper sklep z dne 19. 1. 2015 o zavrženju njene vloge za sodelovanju v postopku izdaje odločbe, in odločba z dne 23. 12. 2015.(1) Ob tem pa Vrhovno sodišče pritožnici pojasnjuje, da omenjeni odločbi, s katerima sta bili zavrnjeni njeni pritožbi zoper upravni akt, nista upravna akta, ki bi ju bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu, saj je glede na prvi odstavek 2. člena ZUS-1 predmet presoje zakonitosti le tisti upravni akt, s katerim se posega v tožnikov pravni položaj. Za tak akt gre po drugem odstavku istega člena v primeru, ko organ z njim odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. To pa je prvostopenjski upravni akt, s katerimi je meritorno odločeno v zadevi, in ne odločba upravnega organa druge stopnje, s katerim je odločil o neutemeljenosti pravnega sredstva (prim npr. sklepa Vrhovnega sodišča I Up 102/2014 z dne 3. 2. 2016 in I Up 177/2014 z dne 28. 5. 2014).

9. Upoštevaje povedano je pritožnica ne glede na obravnavani upravni spor imela možnost vložiti samostojni tožbi zoper odločitvi upravnega organa prve stopnje, da se ji ne prizna status stranske udeleženke v postopku in da se njen predlog za obnovo postopka zavrže, in sicer v roku 30 dni od vročitve drugostopenjskih odločb, s katerimi je bil končan postopek (prvi odstavek 28. člena ZUS-1) in dokončno odločeno o vprašanju njene udeležbe v postopku. Sklep upravnega organa prve stopnje postane dokončen, ko v postopku odločanja zoper njega ni več mogoče vložiti rednih pravnih sredstev (smiselno tretji odstavek 2. člena ZUS-1).

10. Glede na navedeno se Vrhovno sodišče ne strinja z navedbo, da naj bi  prvostopenjsko sodišče pritožnico zavedlo s pozivom oziroma v njem vsebovanim pojasnilom, da lahko s tožbo izpodbija le akt organa prve stopnje. Drugačnega stališča ni najti niti v izpodbijanem sklepu, zato je neutemeljena pritožbena trditev, da naj bi iz njega izhajalo, da bi morala izpodbijati akt organa druge stopnje. Kot je razvidno iz predloženega sodnega spisa, je prvostopenjsko sodišče z omenjenim pozivom z dne 30. 11. 2015 upoštevaje, da je tožnica izpodbijala tudi drugostopenjsko odločbo z dne 24. 7. 2015 o zavrnitvi njene pritožbe zoper sklep z dne 19. 1. 2015, od nje zahtevalo, naj navede, ali izpodbija tudi omenjeni prvostopenjski sklep. Nadaljnji potek postopka in tožničine izrecne navedbe v  vlogah, kot so povzete v izpodbijanem sklepu (vloge z dne 3. 1. 2016, 18. 1. 2016 in 12. 5. 2016),(2) pa tudi po presoji Vrhovnega sodišča ne omogočajo sklepanja, da je izpodbijala dokončen sklep z dne 19. 1. 2015 (o zavrženju njene zahteve za priznanje statusa stranske udeleženke v postopku). V tem delu se pritožbeno sodišče pridružuje razlogom izpodbijanega sklepa, s katerim je sodišče prve stopnje pojasnilo obseg tožbenega predloga in s tem okvir opravljene presoje v obravnavani zadevi.

11. Pritožničina navedba, da naj bi jo sodišče prve stopnje oškodovalo, ne more vplivati na presojo, da za vložitev obravnavane tožbe ni bila izpolnjena procesna predpostavka. Ker v pritožbi ni naveden noben razlog, ki bi zaradi zagotovitve pravice do sodnega varstva zahteval drugačno razlago zakonskih določb, na katera je odločitev oprlo sodišče prve stopnje, je neutemeljena tudi navedba o popolnem presenečenju nad odločitvijo in o kršitvi pravici do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS.

12. Ker pritožbene navedbe niso utemeljene, podani pa niso niti razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (drugi odstavek 82. člena v zvezi s 76. členom ZUS-1).

13. Izrek o stroških pritožbenega postopka temelji na prvem odstavku 154. člena in prvem odstavku 156. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

(1) Iz predloženih upravnih spisov je razvidno, da je drugostopenjski upravni organ (župan) z njo zavrnil tožničino pritožbo zoper sklep z dne 3. 8. 2015, s katerim je bil zavržen njen predlog za obnovo predmetnega postopka iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP.

(2) Sodišče prve stopnje je v 8. točki obrazložitve navedlo, da je pritožnica v vlogi z dne 12. 5. 2016 jasno navedla, da je njena tožba v tem upravnem sporu uperjena le zoper odločbo z dne 29. 12. 2014 in da se nanjo nanaša tudi zahtevek za plačilo odškodnine.

ZUS-1 člen 33, 33/1, 36, 36/1-3, 17, 17/1, 65, 65/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.