VSRS Sklep I Up 295/2015
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-02-17

Sklep UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) III U 251/2015

mag. Nina Betetto (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

UPRAVNI SPOR - ČLOVEKOVE PRAVICE - OBLIGACIJSKO PRAVO

pristojnost - poročilo občinskega nadzornega organa nad poslovanjem družbe - kršitev osebnostnih pravic - upravni akt - sodno varstvo - zavrženje tožbe - stroški celotnega postopka

Zoper poročilo nadzornega odbora občine in s tem v zvezi zatrjevano kršitvijo procesnih pravic iz 22. člena Ustave RS ni sodnega varstva.

Čeprav naj bi poročilo nadzornega odbora kršilo tudi tožničine pravice iz 21. in 34. člena Ustave, pa tožbeni predlog za odpravo poročila ni zahtevek v smislu prvega odstavka 134. člena OZ. Prvostopenjsko sodišče je zato nepravilno štelo, da je tožnica zahtevala sodno varstvo na podlagi omenjene določbe in da je pristojno pravdno sodišče.

Tožnica bi poročilo lahko izpodbijala šele, če bi bili zoper njo na podlagi poročila odrejeni ukrepi, sama pa bi menila, da so bili sprejeti s kršitvijo njenih pravic. To pa izključuje sodno varstvo zoper poročilo tudi po 4. členu ZUS-1.

I. Zadevi, ki se pri Vrhovnem sodišču RS vodita kot I Up 295/2015 in I Up 296/2015, se združita v skupno obravnavanje in odločanje ter se zadeva naprej vodi kot I Up 295/2015.

III. Pritožbi tožene stranke se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Novi Gorici, III U 251/2015-8 z dne 23. 10. 2015 se razveljavi in se tožba zavrže.

IV. Tožeča stranka trpi sama stroške svoje pritožbe.

V. Tožeča stranka mora v 15 dneh od vročitve tega sklepa toženi stranki povrniti  stroške postopka v znesku 356,99 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka, do plačila.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom odločilo, da Upravno sodišče Republike Slovenije ni pristojno za odločanje v tej zadevi (I. točka izreka), zato bo po pravnomočnosti sklepa odstopljena v reševanje stvarno pristojnemu Okrajnemu sodišču v Postojni (II. točka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica vložila tožbo v zvezi s poročilom nadzornega odbora Občine Postojna z dne 6. 5. 2015 o opravljenem nadzoru poslovanja družbe A., d. o. o. (v nadaljevanju poročilo). Ker naj bi deli poročila kršili njene ustavne pravice iz 21., 22. in 34. člena Ustave RS, je predlagala, naj sodišče ugotovi, da je bilo z izdajo izpodbijanega poročila poseženo v omenjene ustavne pravice, in poročilo v delih, ki se nanašajo nanjo, odpravi. Sodišče prve stopnje je zavzelo stališče, da gre v konkretnem primeru za spor med tožnico in občino, ker je ta v medijih objavila omenjeno poročilo, tožnica pa se zaradi objave počuti oškodovano. Ker gre za očitek kršitve osebnostnih pravic po 134. členu Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ), o čemer odloča sodišče v pravdnem postopku, ni izpolnjen pogoj za subsidiarni upravni spor iz 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Kljub temu tožbe ni zavrglo, saj naj bi z odstopom zadeve pristojnemu sodišču zagotovilo učinkovito uresničevanje pravice do sodnega varstva. Pri tem se sklicuje na stališča Ustavnega sodišča RS v zadevah Up-547/2004 in Up-661/2004.

3. Zoper navedeni sklep sta vložili pritožbo obe stranki. Tožeča predlaga, naj Vrhovno sodišče njeni pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne prvostopenjskemu sodišču v ponovno odločanje, tožena pa, naj izpodbijani sklep razveljavi in zavrže tožbo. Zahtevata povračilo stroškov pritožbenega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Sodišče lahko s sklepom združi v skupno obravnavo in odločanje več odprtih postopkov o istem predmetu, ki se vodijo pri oddelku sodišča (prvi odstavek 42. člena ZUS-1). Spisi se združijo tako, da se kasnejši spis vloži v prejšnjega (prvi odstavek 249. člena Sodnega reda).

5. Ker vsaka od strank s pritožbo izpodbija isto odločitev prvostopenjskega sodišča (tožnica s pritožbo I Up 296/2015, toženka s pritožbo I Up 295/2015), se je Vrhovno sodišče, upoštevaje načelo ekonomičnosti iz 11. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se v upravnem sporu primerno uporablja na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1, odločilo za skupno obravnavanje obeh pritožbenih zadev.

6. Tožnica v pritožbi navaja, da je prvostopenjsko sodišče spregledalo, da je zatrjevala tudi kršitev ustavne pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Že v tožbi je navedla, da v poročilu niso bila upoštevana pojasnila iz odzivnega poročila, s čimer ji je bila kot direktorici nadzorovane osebe odvzeta možnost vplivanja na vsebino izpodbijanega poročila, ki ji očita nepravilno, nezakonito oziroma negospodarno ravnanje. Zato ne gre za spor o kršitvi njenih osebnostnih pravic zaradi objave poročila v medijih. Sklicuje se na sodbo Upravnega sodišča RS v zadevi IV U 24/2014 ter na sodbi Vrhovnega sodišča I Up 129/2013 in I Up 256/2014.

7. Toženka v svoji pritožbi najprej zagovarja stališče, da bi moralo prvostopenjsko sodišče tožbo zavreči na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, saj sporno poročilo nima značaja posamičnega akta, s katerim bi se odločalo o pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznika. Poleg tega je za očitane kršitve ustavnih pravic, povzročenih z javno objavo poročila, zagotovljeno sodno varstvo pred sodiščem splošne pristojnosti. Ne glede na vse pa meni, da za odločitev o postavljenem tožbenem zahtevku ni pristojno niti sodišče splošne pristojnosti, saj sodno varstvo v zvezi z zahtevano odpravo poročila glede na naravo samega akta in položaj organa, ki ga je sprejel, sploh ni predvideno. V teh primerih je mogoče zahtevati zgolj odpravo posledic morebitnih kršitev osebnostnih pravic, na primer v obliki pravične denarne odškodnine za premoženjsko in nepremoženjsko škodo ali zahteve za objavo sodbe ali popravka. Tako bi tudi pravdno sodišče moralo zahtevek za odpravo poročila zavreči zaradi nepristojnosti (18. člen ZPP), v konkretnem primeru pa bi to na podlagi 1. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 moralo storiti že upravno sodišče.

8. Tožnica na pritožbo nasprotne stranke ni odgovorila.

9. Toženka se v odgovoru na tožničino pritožbo zavzema za zavrženje tožbe iz razloga po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Navaja, da se njen pravni položaj z izdajo izpodbijanega poročila ni v ničemer spremenil in da mnenja ter ugotovitve v poročilu ne pomenijo odločitve organa lokalne skupnosti o tožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi. Sklicuje se na sklep Ustavnega sodišča RS U-I-59/2014-11 in Up-1122/12-20 z dne 15. 10. 2015, v katerem so bila zavzeta podobna stališča v zvezi z načelnim mnenjem Komisije za preprečevanje korupcije.

10. Pritožba tožeče stranke ni utemeljena.

11. V zadevi je sporno, ali lahko tožnica, ki se sicer strinja, da je za obravnavanje kršitev osebnostnih pravic na podlagi 134. člena OZ pristojno sodišče splošne pristojnosti, doseže obravnavo svoje tožbe v upravnem sporu kot tožbe iz 4. člena ZUS-1 zaradi zatrjevane kršitve enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Navaja, da nadzorni odbor občine ni upošteval in se izjasnil do njenih pojasnil v odzivnem poročilu, s tem pa naj bi ji odvzel možnost vplivanja na njegovo vsebino (kot tak je bil nato posredovan javnosti).

12. Kot ugotavlja pritožbeno sodišče, je pritožnica v tožbi uvodoma izrecno navedla, da izpodbija poročilo. Predlagala je, naj sodišče: 1. ugotovi, da je bilo z izdajo poročila, ne da bi nadzorni odbor občine pri njegovi izdaji upošteval, v njem navedel in se opredelil do pojasnil tožnice v odzivnem poročilu z dne 10. 4. 2015 (v nadaljevanju so ta pojasnila navedena), nezakonito poseženo v njene ustavne pravice iz 22., 21. in 34. člena Ustave RS; 2. odpravi poročilo v delu, ki se nanaša nanjo (v točkah 2.3., 2.5. in 2.6.1. poročila, to je točkah, v zvezi s katerimi naj upravno sodišče ugotovi nezakonit poseg v tožničine ustavne pravice).

13. Iz navedenega izhaja, da je tožnica izpodbijala poročilo zaradi kršitve pravil postopka, v katerem je bil sprejet, kar naj bi pomenilo poseg v 22. člen Ustave, zato naj sodišče ugotovi njegovo nezakonitost in ga odpravi. Ker je s tem določila meje odločanja prvostopenjskega sodišča, je treba tako postavljeni okvir upoštevati tudi pri odgovoru na vprašanje, katero sodišče je stvarno pristojno za obravnavanje zadeve.

14. Ustava v 22. členu vsakomur zagotavlja enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Pritožnica ima prav, da za odločanje o zatrjevani postopkovni kršitvi pravdno sodišče ni pristojno. Spor o kršitvi procesnih jamstev, ki posamezniku med drugim zagotavljajo pravico do izjave in do obrazložitve odločilnih dejstev, namreč ni spor iz osebnih in družinskih razmerij ali spor iz premoženjskega ali drugega civilnopravnega razmerja med fizično in pravno osebo (1. člen ZPP).

15. Pritožnica je v tožbi sicer navedla, da naj bi jo tako ravnanje nadzornega odbora v postopku tudi močno prizadelo, tako da se je počutila ponižano, razžaljeno in okradeno vsakega dostojanstva, poleg tega pa je opisovala še posledice medijske objave, kar vse naj bi kršilo tudi njene pravice iz 21. člena (varstvo človekove osebnosti in dostojanstva) in 34. člena (pravica do osebnega dostojanstva in varnosti) Ustave. Vendar pa - kar poudarja toženka v svoji pritožbi -, tožbeni predlog za ugotovitev nezakonitosti spornega poročila zaradi zatrjevanih kršitev omenjenih ustavnih pravic in njegova delna odprava, ni zahtevek v smislu prvega odstavka 134. člena OZ. Po tej določbi ima vsak pravico zahtevati od sodišča, da odredi prenehanje dejanja, s katerim se krši nedotakljivost človekove osebnosti, osebnega in družinskega življenja ali kakšna druga osebnostna pravica, da prepreči tako dejanje ali da odstrani njegove posledice. Prvostopenjsko sodišče je zato nepravilno štelo, da je tožnica vložila tožbo, s katero je zahtevala varstvo na podlagi omenjene določbe OZ. Navedeno potrjuje tudi sama, ko v pritožbi izrecno zavrača obravnavanje tožbe v pravdnem postopku in potrebo po sodnem varstvu v celoti povezuje s kršitvijo 22. člena Ustave, saj ponovno poudarja, da ne gre za spor v zvezi z objavo poročila v medijih, ampak o tem, da toženka pri izdaji poročila ni upoštevala, v njem navedla in se opredelila do njenih pojasnil v odzivnem poročilu.

16. Kljub temu Vrhovno sodišče tožničini pritožbi ni ugodilo in zadevo vrnilo v ponovno obravnavanje prvostopenjskemu sodišču, saj zaradi razlogov, navedenih v nadaljevanju, odločanje o zadevi, kot je obravnavana, ne spada v sodno pristojnost.

17. Pritožba tožene stranke je utemeljena.

18. Iz tožbe je razvidno, da se je tožnica v njej izrecno sklicevala na sodno varstvo po 4. členu ZUS-1. Ta v prvem odstavku določa, da sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Kot tak posamični akt je uveljavljala omenjeno poročilo, pri tem pa spregledala, da se vprašanje pravic posameznika iz 22. člena Ustave lahko pojavi le v postopkih, v katerih organi odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Zato je kršitve omenjenih procesnih pravic mogoče uveljavljati le v sodnih postopkih zoper sprejete odločitve, med drugim - če gre za upravno odločanje - v upravnem sporu o zakonitosti upravnega akta kot javnopravnega, enostranskega, oblastvenega posamičnega akta, izdanega v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (prvi in drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

19. Po presoji Vrhovnega sodišča nadzorni odbori občin v primerih, na kakršnega se nanaša tudi v tej zadevi sprejeto sporno poročilo o ugotovitvah v zvezi s poslovanjem družbe A., d. o. o., ne odločajo o pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih posameznikov. Nadzorni odbor v tovrstnih postopkih ne nastopa kot organ oblasti, ampak izvršuje svojo vlogo najvišjega organa nadzora nad javno porabo v občini, ki v okviru svoje pristojnosti: opravlja nadzor nad razpolaganjem s premoženjem občine; nadzoruje namenskost in smotrnost porabe proračunskih sredstev; nadzoruje finančno poslovanje uporabnikov proračunskih sredstev  (prvi odstavek 32. člena Zakona o lokalni samoupravi, ZLS). Naloženo mu je, da o svojih ugotovitvah, ocenah in mnenjih izdela poročilo s priporočili in predlogi, občinski svet, župan ter organi porabnikov občinskih proračunskih sredstev pa so dolžni poročilo obravnavati ter upoštevati njegova priporočila in predloge v s skladu s svojimi pristojnostmi (šesti odstavek istega člena). Če nadzorni odbor ugotovi hujšo kršitev predpisov ali nepravilnosti pri poslovanju občine, ki so opredeljene v poslovniku, mora o teh kršitvah v roku 15 dni obvestiti pristojno ministrstvo in Računsko sodišče RS (tretji odstavek).

20. Iz teh določb je razvidno, da poročilo, v katerem nadzorni odbor ugotavlja, ocenjuje in izraža mnenja o zakonitosti in pravilnosti poslovanja nadzorovanih oseb, ni odraz njegovega oblastvenega ravnanja, ampak pomeni le podlago za nadaljnje obravnavanje in morebitno ukrepanje za to pristojnih organov. Ne gre torej za dokončni posamični akt v smislu prvega odstavka 157. člena Ustave, s katerim bi organ lokalne skupnosti odločil o pravici, obveznostih in pravnih koristi posameznika, o zakonitosti katerega odloča v upravnem sporu pristojno sodišče, če za določeno zadevo(1) ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo.

21. V obravnavani zadevi niti ni bilo sporno, da poročilo ni tak akt.(2)  Tožnica bi zato lahko vložila tožbo v upravnem sporu šele, če bi bili zoper njo na podlagi poročila odrejeni ukrepi, sama pa bi menila, da so bili sprejeti s kršitvijo njenih pravic. To pa izključuje sodno varstvo zoper poročilo tudi po 4. členu ZUS-1. Ker za obravnavo poročila oz. v zvezi z njim zatrjevanih kršitev ustavnih pravic ni pristojno niti sodišče v upravnem sporu ali drugo sodišče, daje to podlago za sklep, da zoper omenjeni akt ni sodnega varstva.

22. Na odločitev v zadevi ne more vplivati tožničino sklicevanje na odločitvi Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 129/2013 ter I Up 256/2014, ki se nanašata na zaključni poročili Komisije za preprečevanje korupcije, sprejeti v postopku nadzora nad premoženjskim stanjem konkretnih funkcionarjev, torej na zadevi z drugačnim dejanskim stanjem. Obravnavani primer se od omenjenih razlikuje že v tem, da neposredni subjekt nadzora ni bila tožnica ampak gospodarska družba in da se poročilo (tudi po tožbenih navedbah sodeč) omejuje na tožničina ravnanja v povezavi z njeno funkcijo direktorice te družbe, torej ravnanja v okviru nadzorovane pravne osebe. V takih primerih poslovodja nima „svojih“ procesnih pravic, ampak jih ima nadzorovani subjekt. To dodatno potrjuje 11. člen Pravilnika o obveznih sestavinah poročila nadzornega odbora, ki določa, da odbor pošlje osnutek poročila v pregled nadzorovanemu organu, ki v roku, določenem v aktu občine, odgovori na posamezne navedbe (odzivno poročilo).  S tega vidika tožnica niti ne zatrjuje kršitve lastnih procesnih pravic, zato tožba zaradi pomanjkanja pravnega interesa ne bi bila dopustna niti ob podani sodni pristojnosti.

23. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče tožničino pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo, medtem ko je pritožbi toženke ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo in tožbo zavrglo na podlagi 1. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 (drugi odstavek 82. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 78. člena ZUS-1).

24. Vrhovno sodišče je odločilo o stroških celotnega postopka (drugi odstavek 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Ker tožeča stranka s pritožbo ni uspela, mora sama kriti svoje stroške pritožbenega postopka in toženki povrniti njene stroške (prvi odstavek 154. člena ZPP).

25. Za stroške postopka na prvi stopnji je treba upoštevati določbo četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, če sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka. Toženka zato ni upravičena do povračila stroškov odgovora na tožbo. Pri odmeri njenih pritožbenih stroškov pa je Vrhovno sodišče upoštevalo, da je bilo predmet spora vprašanje zakonitosti poročila, pri katerem vrednosti ni mogoče oceniti. Ker gre za neocenljivo zadevo, ji za njeno pritožbo v skladu s 4. točko tarifne številke 30 Odvetniške tarife pripada povračilo v višini 500 točk, zvišano za 25 %, skupaj torej 625 točk oz. 286,875 EUR, in izdatki v pavšalnem znesku v višini 2 % odstotkov od skupne vrednosti storitve, to je 5,737 EUR. Ob upoštevanju 22 % DDV skupna višina priznanih odvetniških stroškov znaša 356,99 EUR. Vrhovno sodišče kot nepotrebne šteje njene stroške za odgovor na  tožničino pritožbo, saj je v njem zastopala stališče o zavrženju tožbe iz razloga po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ki mu Vrhovno sodišče ni sledilo. Teh stroškov zato ni priznalo (prvi odstavek 155. člena ZPP).

26. Zahtevane zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena OZ). Vračilo morebitnih plačanih sodnih taks na podlagi opombe 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah izvrši sodišče prve stopnje po uradni dolžnosti.

(1) Vendar gre še vedno za zadevo, ki vpliva na posameznikov pravni položaj (posega vanj oz. ga spreminja).

(2) V nasprotnem primeru bi morala tožnica sprožiti redni upravni spor iz 2. člena ZUS-1 o zakonitosti dokončnega upravnega akta, s katerimi se posega v njen pravni položaj.

URS člen 21, 22, 34, 157, 157/1. ZUS-1 člen 4. OZ člen 134, 134/1. ZPP člen 1. ZLS člen 32, 32/1, 32/3, 32/6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.