VSRS Sklep X Ips 168/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-09-21

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Nataša Smrekar

UPRAVNI SPOR - CESTE IN CESTNI PROMET - LOKALNA SAMOUPRAVA

dovoljenost revizije - dovolilnica za prevoze območja za pešce - stanovalec znotraj območja za pešce - pomembno pravno vprašanje - ustavnost odloka mestne občine - že rešeno pravno vprašanje - zelo hude posledice niso izkazane

Vprašanja, ki izpostavljajo ustavnopravne vidike določene ureditve so, tako kot vsa druga pravna vprašanja, pomembna pravna vprašanja v smislu 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, če je odločitev o teh vprašanjih pomembna za zagotovitev pravne varnosti, enotne uporabe prava in za razvoj prava preko sodne prakse. Če se je o določenem ustavnopravnem vprašanju v svoji praksi že izreklo Vrhovno sodišče, potem po presoji Vrhovnega sodišča ponovna obravnava vprašanja brez pomembnih novih pravnih argumentov ne more doprinesti k prej navedenim ciljem.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju revidenta) zoper odločbo Mestne občine Ljubljana, Oddelka za gospodarske dejavnosti in promet, št. 3710-1155/2012-5 z dne 3. 1. 2013, s katero prvostopenjski organ ni ugodil prošnji revidentov za izdajo dovolilnice za prevoze območja za pešce – Cankarjevega nabrežja v Ljubljani, z motornim vozilom z veljavnostjo tudi izven dostavnega časa (ta je med 6:00 in 9:30 uro) – torej časovno neomejeno. Tožena stranka je pritožbo zoper navedeno odločbo zavrnila z odločbo župana Mestne občine Ljubljana, št. 3710-1155/2012-9 z dne 3. 4. 2013.

2. Sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi navaja, da izpodbijana odločba temelji na 36. členu Odloka o cestnoprometni ureditvi, ki v prvem odstavku določa, da vozila stanovalcev s stalnim prebivališčem na območju za pešce ter vozila pravnih oseb, samostojnih podjetnikov posameznikov in posameznikov, ki samostojno opravljajo dejavnost, lahko z dovolilnico pristojnega organa prevozijo območje za pešce s popolno prepovedjo motornega prometa do lastnega parkirnega mesta ali garaže v dostavnem času. Pristojni organ lahko izjemoma, zaradi posebej utemeljenih razlogov, izda dovoljenje tudi za dostavo izven dostavnega časa. V tretjem odstavku navedenega člena pa je določeno, da se dovolilnica iz prvega odstavka za lastno vozilo izda prosilcu, ki ima stalno bivališče oziroma sedež podjetja oziroma opravljanje dejavnosti na območju za pešce in poseduje parkirni prostor ali garažo za lastne potrebe. Iz besedila tega člena torej izhaja, da je možno z vozilom prevoziti območje za pešce le v dostavnem času z dovolilnico in le izjemoma, zaradi posebej utemeljenih razlogov, tudi izven dostavnega časa. Navedeno določilo je tudi po mnenju sodišča prve stopnje treba razlagati tako, da ni možno izdati dovolilnice s stalno veljavnostjo, torej časovno neomejeno, ampak navedeno določilo dopušča izdajo dovoljenja izven dostavnega časa le v izjemnih primerih, zaradi posebej utemeljenih razlogov, torej ne za stalno. Sodišče prve stopnje ni uporabilo instituta exceptio illegalis, ker meni, da odlok, na katerem temelji izpodbijana odločitev tožene stranke, ni v nasprotju z Ustavo RS, kot to smiselno izhaja iz tožbe.

3. Zoper v uvodu navedeno pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje revidenta vlagata revizijo, katere dovoljenost utemeljujeta na podlagi 2. in 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavljata kršitve pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave Republike Slovenije, pravice do nemotenega uživanja lastninske pravice, določene v 67. členu Ustave Republike Slovenije, pri čemer menita, da jima je lastninska pravica omejena na način in pod pogoji, ki so v nasprotju z 69. členom Ustave Republike Slovenije. Z odločitvijo sodišča prve stopnje jima je bila kršena tudi z ustavo zajamčena pravica do svobodne gospodarske pobude oziroma pravica do svobodnega gospodarskega delovanja, ki je glede na druge gospodarske subjekte v nasprotju z ustavno zajamčenim načelom enakosti oziroma enakega varstva pravic.

4. Tožena stranka v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev.

6. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti. Vrhovno sodišče glede na značilnost tega pravnega sredstva ter svoj položaj in temeljno funkcijo v sodnem sistemu svojih odločitev o tem, da revizija ni dovoljena, podrobneje ne razlaga (razlogi za to so pojasnjeni že v sodbi X Ips 420/2014 z dne 2. 12. 2015).

7. Po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem pravnem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo. Kakšne so zahteve za to, da se določeno pravno vprašanje upošteva kot izpolnjevanje pogoja za dovoljenost revizije, izhaja iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča (npr. sklepi X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 592/2007 z dne 21. 5. 2009, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009, X Ips 660/2008 z dne 14. 11. 2010).

8. Revidenta kot pomembno pravno vprašanje navajata, da „odločitev Upravnega sodišča po svoji vsebini pomeni odločitev o pomembnem pravnem vprašanju, ki zadeva področje uveljavljanja človekovih pravic, zlasti lastninske pravice oz. pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave Republike Slovenije, kakor tudi pravice do nemotenega uživanja lastninske pravice določene s 67. členom Ustave Republike Slovenije, pri čemer sta predlagatelja mnenja, da jima je lastninska pravica omejena na način in pod pogoji, ki so v nasprotju z 69. členom Ustave Republike Slovenije.“ Nadalje navajata, da bi „odločitev Vrhovnega sodišča Republike Slovenije o konkretnem pravnem vprašanju pomenila precedans v dosedanji praksi nižjih sodišč ter tudi Upravnega sodišča Republike Slovenije, ki v svojih odločitvah nekritično sledijo pravici močnejšega ter v svoje odločitve povzemajo stare in znane intencije predpisov, ki so tako po svoji vsebini ter pomenu zastareli ter v nasprotju z novejšimi spoznanji ter praksami, zlasti na področju varstva človekovih pravic. Revidentoma ni znano, da bi se katerokoli sodišče v Republiki Sloveniji v zvezi s problematiko omejevanja lastninske pravice prizadetih državljanov poglobljeno izjasnilo o spornih materialnopravnih vidikih omejevanja lastninske pravice prebivalcev starega mestnega jedra mesta Ljubljane.“

9. Z navedenim revidenta problematizirata ureditev Odloka o cestnoprometni ureditvi. Vprašanja, ki izpostavljajo ustavnopravne vidike določene ureditve so, tako kot vsa druga pravna vprašanja, pomembna pravna vprašanja v smislu 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, če je odločitev o teh vprašanjih pomembna za zagotovitev pravne varnosti, enotne uporabe prava in za razvoj prava preko sodne prakse. Če se je o določenem ustavnopravnem vprašanju v svoji praksi že izreklo Vrhovno sodišče, potem po presoji Vrhovnega sodišča ponovna obravnava vprašanja brez pomembnih novih pravnih argumentov ne more doprinesti k prej navedenim ciljem.

10. Ne glede na to, da je z dnem uveljavitve Odloka o urejanju prometa v Mestni občini Ljubljana sporni Odlok o cestnoprometni ureditvi prenehal veljati, Vrhovno sodišče revidentoma pojasnjuje, da je namreč o problematiki navedenega odloka in v tem okviru konkretno 36. člena oziroma zavrnitve za izdajo enake dovolilnice, kot jo v obravnavani zadevi zahtevata revidenta, že odločalo s sodbo X Ips 2/2013 z dne 19. 2. 2014. V tej sodbi je Vrhovno sodišče presodilo, da je sodišče prve stopnje v sodbi I U 488/2012 z dne 8. 11. 2012 pravilno pritrdilo presoji tožene stranke, da je javni interes in javna korist, ki jo ima skupnost s tem, da je tam navedeno območje določeno kot območje za pešce s popolno prepovedjo prometa, nad prizadetostjo pravice (lastninske pravice), ki jo ima revidentka. Pritrdilo je tudi stališču, da je bil revidentki res omejen (eden izmed načinov) dostopa do stanovanja (dostop z osebnim vozilom), vendar so bili zaradi tega stanovalcem na tem območju ponujene druge možnosti z namenom, da bi to omejitev čim manj občutili, zato je taka ureditev sorazmerna in primerna in je tudi dana možnost, da se lahko dostopa do stanovanja na različne načine. Navedlo je, da je navedeni prometni režim nujen v smislu varstva javne koristi in kakovosti življenja v ožjem mestnem jedru, kar pa odtehta težave, ki jih imajo posamezni stanovalci. Ljudje, ki živijo v povezani skupnosti, morajo nujno trpeti tudi nekatere neprijetnosti, ki so neogibno potrebne zaradi življenja v taki skupnosti. Presodilo je tudi, da 67. člen Ustave RS ni bil kršen in da bi spremembe prometnega režima, ki bi zaradi takojšnje uveljavitve bile protiustavne ali nezakonite, zato tudi zatrjevana kršitev načela zaupanja v pravo (2. člen Ustave RS) ni podana. Prav tako pa je presodilo, da ne gre za takšen poseg, zaradi katerega bi bila zaradi svoje intenzivnosti revidenka omejevana pri uživanju svoje lastninske pravice oziroma bi bila bistveno in protiustavno okrnjena njena gospodarska, socialna, ekološka funkcija. Ustavno sodišče Republike Slovenije s sklepom U-I-126/14, Up-447/14-9 z dne 2. 2. 2016 ustavne pritožbe zoper navedeno sodbo Vrhovnega sodišča ni sprejelo v obravnavo, pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 33., 34., 35. in 36. člena Odloka o cestnoprometni ureditvi pa je za zavrnilo, pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 23., 24., 26. in 27. člena Odloka o urejanju prometa v Mestni občini Ljubljana pa je zavrglo.

11. Po presoji Vrhovnega sodišča revidenta tudi nista izkazala, da ima izpodbijana odločitev zanju zelo hude posledice (3. točka drugega odstavka 83. člena ZUS-1).

12. Zelo hude posledice, ki so nedoločen pravni pojem, je treba izkazati v vsakem primeru posebej. Upoštevaje pravilo o trditvenem in dokaznem bremenu in ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 212/2008 z dne 4. 11. 2010, X Ips 85/2009 z dne 19. 8. 2010 in X Ips 148/2010 z dne 19. 8. 2010) mora revident obrazložiti, kakšne konkretne posledice ima zanj izpodbijana odločitev, navesti razloge, zakaj so te posledice zanj zelo hude, in to tudi izkazati. Zelo hude posledice, kot pogoj za dovolitev revizije, morajo biti neposredna posledica odločitve, ki se izpodbija v upravnem sporu, kar pomeni, da mora obstajati vzročna zveza med zatrjevano posledico in aktom, ki je predmet konkretnega upravnega spora (enako Vrhovno sodišče v svojih sklepih X Ips 472/2001, X Ips 358/2011, X Ips 483/2012, X Ips 11/2013, X Ips 24/2014 in drugi).

13. Prvi revident navaja, da ima izpodbijana sodba sodišča zanj hude posledice, saj kot lastnik stanovanjske hiše na Cankarjevem nabrežju 11 le-te ne more uporabljati v skladu z namenom, javno znano dejstvo pa je, da je zaradi takšnega pristopa tožene stranke k urejanju javnega prometa v starem mestnem jedru bistveno zmanjšana tudi vrednost nepremičnin. Garaža v hiši na Cankarjevem nabrežju 11 je neuporabna, v zameno za to pa morata predlagatelja plačevati parkirnino v garažni hiši na Kongresnem trgu, kar v nobenem primeru ne predstavlja ekvivalence za odvzete pravice, niti po temelju niti po višini nadomestila. Drugi revident pa navaja, da je starejša oseba (78 let) in 70 % civilni invalid vojne ter mu prihod iz parkirne hiše na Kongresnem trgu do hiše na Cankarjevem nabrežju 11 pomeni fizičen napor še posebej v slabem vremenu ali vročini.

14. Po presoji Vrhovnega sodišča s temi navedbami revidenta ne moreta utemeljevati zelo hudih posledic v obravnavani zadevi. Vrhovno sodišče sicer meni, da je drugi revident glede na zatrjevano starost in invalidnost v precejšnji meri prizadet zaradi tega, ker ima dovolilnico za prevoz območja za pešce samo v dostavnem času in da je tak režim res povezan z določenimi težavami, ki prizadenejo tako revidenta kot tudi ostale stanovalce, vendar meni, da glede na možnosti, ki jih ima, in sicer t. i. brezplačnih „kavalirčkov“, možnost uporabe taksi služb in v primeru utemeljenih razlogov tudi izdajo dovolilnice za enkraten prevoz, ne gre za tako hude posledice, zaradi katerih bi bilo treba (zlasti glede na dejstvo, da je Vrhovno sodišče problematiko v zvezi s spornim odlokom že obravnavalo) revizijo dovoliti.

15. Ker uveljavljani pogoji za dovoljenost revizije iz drugega odstavka 83. člena ZUS-1 niso izpolnjeni, je Vrhovno sodišče revizijo zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 89. člena ZUS-1.

ZUS-1 člen 83, 83/2-2, 83/2-3. URS člen 2, 33, 67.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.