VSRS Sklep X Ips 326/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2015-11-25

Vladimir Balažic (preds.), dr. Mile Dolenc (poroč.), dr. Miodrag Đorđević

dovoljena revizija - vartsvo konkurence - načelo kontradiktornosti - pravica do izjave - poročilo o preiskavi - pripombe k poročilu o preiskavi - sklep o denarni kazni

Možnost podaje pripomb k poročilu o preiskavi lahko zagotavlja učinkovito kontradiktornost postopka za izdajo sklepa o denarni kazni le v primeru, če iz poročila izhajajo vsa pravno relevantna dejstva ter če ima podjetje tudi možnost razbrati, v kakšnem smislu bo določeno dejstvo pravno relevantno oziroma mu bo pripisan poseben pomen. Le v takem primeru lahko nameni ustrezno pozornost morebitni dodatni razjasnitvi posameznega dejstva ali okoliščine. Možnost izjave namreč ne pomeni samo izjave o tem, ali je določen zapis v poročilu (ne)resničen, temveč obsega tudi pravico stranke, da navede vsa dejstva, ki lahko prispevajo k njenemu uspehu v postopku. To pravico pa lahko učinkovito izkoristi le, če ve, v kakšnem kontekstu bodo dejstva uporabljena in kakšne dodatne okoliščine bi lahko v zvezi z njimi navedla.

I. Reviziji se ugodi, izpodbijana sodba se razveljavi in se zadeva vrne Upravnemu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Javna agencija Republike Slovenije za varstvo konkurence (v nadaljevanju Agencija) je s sklepom, št. 306-43/2012-51 z dne 25. 10. 2013, tožnici naložila plačilo denarne kazni v višini 964.648,64 EUR zaradi oviranja pooblaščenih oseb toženke pri izvajanju preiskovalnih pooblastil iz drugega odstavka 29. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (v nadaljevanju ZPOmK-1).

2. Tožnica je v upravnem sporu zoper sklep vložila tožbo, s katero je predlagala njegovo odpravo. Upravno sodišče je z izpodbijano sodbo tožbo zavrnilo in ob tem odločilo, da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

3. Tožnica je zoper sodbo Upravnega sodišča vložila revizijo. Dovoljenost revizije utemeljuje z vsemi razlogi iz drugega odstavka 83. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), njeno utemeljenost pa z uveljavljanjem revizijskih razlogov bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu in zmotne uporabe materialnega prava (1. in 2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Predlaga spremembo izpodbijane sodbe z odpravo sklepa Agencije oziroma podredno njeno razveljavitev ter vrnitev zadeve v ponovno odločanje Upravnemu sodišču. Priglaša tudi stroške revizijskega postopka.

4. Toženka je v odgovoru na revizijo predlagala zavrnitev revizije.

5. Tožnica je naknadno vložila tudi dve dodatni pripravljalni vlogi, ki pa jih revizijsko sodišče ni upoštevalo, saj ju je prejelo po izteku roka za vložitev revizije,(1) ZUS-1 pa poleg revizije in odgovora na revizijo ne predvideva nadaljnje izmenjave vlog med strankami.

6. Revizija je v skladu z drugim odstavkom 83. člena ZUS-1 dovoljena, če je podan eden od tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Ker tožničina obveznost za plačilo denarne kazni presega 20.000 EUR, je revizija dovoljena že na podlagi prvega navedenega pogoja.

7. Revidentka uveljavlja revizijski razlog zmotne uporabe materialnega prava zaradi zatrjevane kršitve 9. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP),  19. člena ZPOmK-1 in 22. člena Ustave Republike Slovenije. Kršena naj bi ji bila pravica do zaslišanja stranke, načelo kontradiktornosti in posledično pravica do obrambe, saj naj bi se pred izdajo sklepa o denarni kazni (ki po njenem mnenju predstavlja akt kaznovalne narave) ne mogla izjaviti o dejstvih in dokazih, pomembnih za odločitev. Z možnostjo podaje pripomb na zapisnik o preiskavi naj bi tej pravici ne bilo zadoščeno, saj zapisnik ne vsebuje očitkov o oviranju preiskave.

8. Hkrati navaja, da je Agencija pri vročanju sklepa o preiskavi zakonitemu zastopniku tožnice napačno uporabila določbo 88. člena ZUP o vročanju, saj bi ga morala vročiti njenemu pooblaščencu. Zaradi nepravilne vročitve naj bi se preiskava sploh ne mogla začeti, zato odklonitve podpisa vročilnice ni mogoče šteti za oviranje preiskave. V vsakem primeru pa bi lahko pooblaščene osebe uporabile pravilo 95. člena ZUP o neupravičeni odklonitvi sprejema pisanja, pa tega niso storile. S tem naj bi privolile v odlog začetka preiskave.

9. Revidentka zatrjuje tudi bistvene procesnopravne kršitve v upravnem sporu, ki naj bi jih Upravno sodišče zagrešilo z zavrnitvijo dokaznih predlogov, s katerimi je tožnica skušala dokazovati obstoj odločilnih dejstev o tem, da preiskava ni bila ovirana, ter z neopravo glavne obravnave, kljub temu da je bilo dejansko stanje med pravdnima strankama sporno (posledično pa z napačno dokazno oceno in napačno ugotovitvijo dejanskega stanja). Ker tožnica v upravnem postopku ni imela pravice do izjave, naj bi bilo napačno sklicevanje sodišča na prepoved navajanja novih dejstev in dokazov v sodnem postopku (57. člen ZPOmK-1 in 52. člen ZUS-1). Upravno sodišče naj bi s pomanjkljivo, nejasno in nelogično obrazložitvijo sodbe glede odločilnih dejstev zagrešilo tudi absolutno bistveno kršitev določb postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v povezavi s tretjim odstavkom 75. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V vsakem primeru pa naj bi moralo Upravno sodišče na podlagi 37. člena ZUS-1 upravni akt odpraviti, ne da bi tožbo poslalo v odgovor, saj naj bi ga spričo neopredelitve o tem, katera pooblastila Agencije iz drugega odstavka 29. člena ZPOmK-1 so sploh bila kršena, ne bilo moč preizkusiti.

10. Graja tudi materialnopravno presojo sodišča, da oviranje preiskave (poleg zavračanja podpisa vročilnic) predstavlja preložitev začetka preiskovanja ene izmed pisarn ter da sodelovalna dolžnost po 31. členu ZPOmK-1 obsega tudi obveznost podjetja podajati informacije o lokaciji prostorov, kjer se nahaja relevantna dokumentacija.

12. Določbe ZUP in ZPOmK-1 o pravici do zaslišanja stranke, načelu kontradiktornosti in vročanju so po svoji naravi procesnopravne določbe, zato njihova kršitev ne predstavlja zmotne uporabe materialnega prava. Revidentka torej smiselno uveljavlja perpetuirane bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu. Upravno sodišče je namreč zavzelo stališče, da do zatrjevanih kršitev v upravnem postopku ni prišlo. Revizijsko sodišče je zato te očitke obravnavalo skupaj z nadaljnjimi revidentkinimi trditvami o bistvenih procesnopravnih kršitvah v upravnem sporu.

13. Izpodbijana sodba sama po sebi nima takih pomanjkljivosti, ki bi onemogočale njen preizkus, niti ni nerazumljiva ali nejasna. Nestrinjanje revidentke z njenimi materialnopravnimi zaključki še ne pomeni, da se sodbe ne da preizkusiti. Ta procesna kršitev zato ni podana. Vendar pa to ne pomeni, da je sodišče (sledeč stališču, da je imela tožnica možnost do izjave in da posledično velja

prepoved navajanja novih dejstev in dokazov v sodnem postopku) svojo

materialnopravno presojo utemeljilo na pravilno in popolno ugotovljenem dejanskem stanju.

14. Ravno tako ne drži, da ima upravni akt zaradi pomanjkanja navedbe konkretnih pooblastil Agencije iz drugega odstavka 29. člena ZPOmK-1, pri izvajanju katerih naj bi bila ta ovirana, take bistvene pomanjkljivosti, da zaradi njih ni mogoče presoditi, ali je zakonit ali ne (zaradi česar naj bi ga moralo Upravno sodišče brez nadaljnjega odpraviti). Pravna podlaga, na katero je Agencija oprla svoj sklep, je v njem navedena; drugo vprašanje pa je, ali je pravilno uporabljena. Upravno sodišče ga zato zaradi te zatrjevane kršitve ni bilo dolžno na podlagi 37. člena ZUS-1 brez nadaljnjega odpraviti. Pri tem pa revizijsko sodišče opozarja, da bi že izrek sklepa (in ne zgolj njegova obrazložitev) moral vsebovati konkretiziran opis same kršitve oziroma kršitev, zaradi katerih je bila revidentki naložena denarna kazen.(2)

15. Stališče Upravnega sodišča o prepovedi navajanja novih dejstev in dokazov v postopku sodnega varstva (57. člen ZPOmK-1) samo po sebi ni napačno, saj se dejansko stanje ugotavlja že v postopku pred Agencijo. Sodišče zato praviloma res odloča brez obravnave (59. člen ZPOmK-1) ter odločbo preizkuša le glede pravilnosti uporabe materialnega in procesnega prava, glede pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja pa le v obsegu, kot je bilo ugotovljeno v upravnem postopku. Vendar pa taka ureditev ne posega v pravice stranke le, če ima ta v postopku pred Agencijo zadostno možnost, da se izjavi o vseh upoštevnih vidikih zadeve.

aradi zagotavljanja načela kontradiktornosti) odločba(3) Agencije ne sme opirati na dejstva in dokaze, glede katerih podjetju, proti kateremu se vodi postopek, ni bila dana možnost, da se o njih izjavi (19. člen ZPOmK-1).(4)

16. Dejansko podlago sklepa o denarni kazni vsebuje poročilo o preiskavi. Podjetje, zoper katero je bila izvedena preiskava, lahko poda pripombe k poročilu o preiskavi v 15 dneh od njegove vročitve (četrti odstavek 34. člena ZPOmK-1). Vendar pa je poročilo o preiskavi samo po sebi (lahko) le kratek opis poteka preiskave s seznamom izjav predstavnikov ali zaposlenih v podjetju ter pridobljenih dokumentov in predmetov (drugi odstavek 34. člena ZPOmK-1).

Iz konkretnega poročila o preiskavi pri ravnanjih, ki so predstavljala dejansko podlago sklepa o denarni kazni, ne izhajajo očitki o oviranju preiskave, medtem ko so pooblaščene osebe Agencije že tekom preiskave opozarjale na možnost izreka denarne kazni pri nekaterih drugih dejanjih,(5)  na podlagi katerih pa kasneje kazen ni bila izrečena.

18. Možnost podaje pripomb k poročilu lahko zagotavlja učinkovito kontradiktornost postopka za izdajo sklepa o denarni kazni le v primeru, če iz poročila izhajajo vsa pravno relevantna dejstva ter če ima podjetje tudi možnost razbrati, v kakšnem smislu bo določeno dejstvo pravno relevantno oziroma mu bo pripisan poseben pomen. Le v takem primeru lahko nameni ustrezno pozornost morebitni dodatni razjasnitvi posameznega dejstva ali okoliščine.

19. Možnost izjave namreč ne pomeni samo izjave o tem, ali je določen zapis v poročilu (ne)resničen, temveč obsega tudi pravico stranke, da navede vsa dejstva, ki lahko prispevajo k njenemu uspehu v postopku. To pravico pa lahko učinkovito izkoristi le, če ve, v kakšnem kontekstu bodo dejstva uporabljena in kakšne dodatne okoliščine bi lahko v zvezi z njimi navedla. Ni namreč edini (niti primarni) namen poročila o preiskavi, da predstavlja podlago za izdajo sklepa o denarni kazni.(6)  Od podjetja je mogoče pričakovati, da se do navedb v poročilu opredeli z vseh mogočih (dejanskih in pravnih) vidikov, če ima možnost že iz poročila sklepati na njihov pomen oziroma na možnost, da jim bo pripisana pravna posledica.

20. Hkrati velja opozoriti, da se pravica do izjavljanja ne nanaša le na dejanske, temveč tudi na pravne vidike zadeve. Namen pravice do izjavljanja je namreč zagotoviti vsakomur, da lahko sovpliva na tek postopka in odločitev upravnega organa v zadevi, ki se nanaša na njegove pravice oziroma obveznosti. Na odločitev organa pa enako kot opredelitev in ugotovitev pravno relevantnih in spornih dejstev vpliva tudi odločitev, katere pravne norme bo uporabil ter kako jih bo razlagal.(7)

21. Revidentka take možnosti (glede na vsebino konkretnega poročila o preiskavi) v upravnem postopku ni imela. Kršitev pravice do izjave predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka v upravnem postopku (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Upravno sodišče je nepravilno presodilo, da zatrjevana kršitev (tretji odstavek 27. člena ZUS-1) ni podana, zato je tudi ni bodisi samo odpravilo z odločanjem na glavni obravnavi (tretji odstavek 59. člena ZUS-1) bodisi odpravilo izpodbijani upravni akt in vrnilo zadevo upravnemu organu v ponovno odločanje (3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1). S tem je zagrešilo bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega odstavka 75. člena v zvezi s 1. točko prvega odstavka 85. člena ZUS-1, ki je po mnenju revizijskega sodišča lahko vplivala na pravilnost in zakonitost izpodbijane sodbe. Sodba se namreč lahko opira samo na dejstva in dokaze, o katerih so se stranke lahko izjavile pred sodiščem ali pred organi, ki so odločali v postopku za izdajo upravnega akta (62. člen ZUS-1); v konkretnem primeru pa je tožnica že v tožbi zatrjevala tudi, da je vsled kršitve njene pravice do izjave tudi dejansko stanje v zadevi ostalo napačno oziroma nepopolno ugotovljeno; ravno tako se ni imela možnosti izjaviti o pravnih vidikih zadeve.

22. Glede na obrazloženo je Vrhovno sodišče sodbo Upravnega sodišča razveljavilo in mu zadevo vrnilo v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena ZUS-1), v katerem bo moralo odpraviti ugotovljene procesne kršitve, tako da bo tožnici zagotovilo možnost, da se (v sodnem ali upravnem postopku) izjavi o vseh za odločitev pomembnih dejstvih, okoliščinah in dokazih. Izražena stališča tožeče stranke, ki so po razumni presoji lahko relevantna pri ponovnem odločanju, bodo morala biti pri ponovnem odločanju argumentirano obravnavana.

23. Ker je Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo odpravilo že zaradi procesnopravnih kršitev, se do ostalih revizijskih navedb ni opredeljevalo. Vsebinsko jih bo namreč mogoče presojati šele po izvedenem kontradiktornem postopku.

24. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

(1) Ta se je iztekel 1. 9. 2014, prvo pripravljalno vlogo je sodišče prejelo 18. 5. 2015, drugo pripravljalno vlogo pa 8. 7. 2015.

(2) Vendar pa revizijsko sodišče opravlja preizkus

v mejah razlogov, ki so navedeni v reviziji, pri čemer po uradni dolžnosti pazi le na pravilno uporabo materialnega prava.

(3) Ker je s sklepom o denarni kazni vsebinsko odločeno o obveznosti podjetja, proti kateremu se vodi postopek, ga je treba subsumirati pod dikcijo "odločba Agencije" (glej 8. točko obrazložitve sklepa  VS RS G 8/2010 z dne 20. 4. 2010).

(4) To izhaja tudi iz splošne ureditve upravnega postopka (glej prvi in tretji odstavek 9. člena ZUP).

Na primer pri zavračanju dostopa do računalnikov.

(6) Primerjaj s 36. členom ZPOmK-1, ki izrecno določa, da mora Agencija stranke seznaniti s povzetkom relevantnih dejstev, kadar namerava izdati odločbo o ugotovitvi obstoja kršitve določb 6. ali 9. člena ZPOmK-1 ali 101. ali 102. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije. Povzetek relevantnih dejstev vključuje ugotovitve o dejstvih in dokazih, pomembnih za odločitev, stranke pa se lahko o njih v določenem roku izjavijo.

(7) Enako US RS glede pravice do izjave v sodnih postopkih; glej odločbo Up-373/97-15 z dne 22. 2. 2001, 9. točka obrazložitve.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.