VSRS Sklep X Ips 338/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-12-07

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Marko Prijatelj

INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA - UPRAVNI SPOR

revizija - izdana začasna odredba - težko popravljiva škoda

Revident, ki je kot oseba javnega prava pristojen in odgovoren za izvrševanje določenih javnih nalog, lahko svoj interes za izdajo začasne odredbe utemeljuje na pravnem varstvu pred izpolnitvijo obveznosti, ki bi po njegovem mnenju privedla do kršitve zakona na področju njegove pristojnosti. Posledično je tudi razumno, da škodo revident utemeljuje prav v prizadetosti navedenega vidika svojega položaja in mu ga ni treba utemeljevati z osebno in konkretno prizadetostjo lastnih (osebnih) koristi kot to velja za zasebnopravne subjekte, kolikor bi tako utemeljevanje sploh bilo mogoče.

Vrhovno sodišče je pri odločanju o zahtevi za izdajo začasne odredbe skladno z načelom sorazmernosti tudi presodilo, da bi bile posledice izvršitve odločbe tožene stranke za revidenta hujše od tistih, ki jih za pravico javnosti do dostopa do informacij javnega značaja pomeni časovno omejeno zadržanje izvršitve v tem upravnem sporu izpodbijanega upravnega akta, še posebej zato, ker posebna prizadetost javne koristi z izdajo začasne odredbe ni izkazana.

Zahtevi za izdajo začasne odredbe se ugodi in se do odločitve o reviziji zoper sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 630/2016-24 z dne 7. 9. 2016 stanje začasno uredi tako, da se zadrži izvršitev odločbe Informacijskega pooblaščenca št. 090-293/2015/18 z dne 23. 3. 2016.

1. S sodbo I U 630/2016-24 z dne 7. 9. 2016 je sodišče prve stopnje zavrnilo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju revidenta) zoper odločbo tožene stranke št. 090-293/2015/18 z dne 23. 3. 2016. Revident je odločbo izpodbijal v delu (1. točki izreka), v katerem je tožena stranka delno ugodila pritožbi prosilca (prizadete stranke v tem upravnem sporu), odpravila odločbo revidenta z dne 23. 11. 2015 in odločila, da je revident dolžan prosilcu v roku 31 dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati dokumente, iz katerih izhajajo aritmetične sredine doseženih točk učencev na nacionalnem preverjanju znanja (v nadaljevanju NPZ) v letu 2015 za predmete slovenščina, angleščina in matematika, po šolah, za vse osnovne šole, ki so sodelovale na NPZ, pri čemer mora organ prekriti tiste rezultate, kjer so na posameznem preverjanju sodelovali manj kot trije učenci (to je 1 ali 2 učenca) in sicer glede učencev v 6. razredu osnovnih šol v letu 2015 (1. a. točka izreka) ter učencev v 9. razredu osnovnih šol v letu 2015 (1. b. točka izreka).

2. Revident zoper navedeno pravnomočno sodbo vlaga revizijo ter zahtevo za izdajo ureditvene začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 84. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), s katero naj se toženi stranki s takojšnjim učinkom in vse do odločitve o reviziji prepove naložiti revidentu izročitev dokumentov, iz katerih izhajajo aritmetične sredine doseženih točk učencev na nacionalnem preverjanju znanja pri angleškem jeziku, slovenščini in matematiki v 6. in 9. razredu v letu 2015.

3. Revident zatrjuje, da bi z razkritjem spornih podatkov nastale težko popravljive posledice. Z izročitvijo (in predhodno izdelavo) zahtevanih dokumentov bi prišlo do nepopravljive škode, saj bi nastala zakonsko izrecno prepovedana posledica (osmi odstavek 64. člena oziroma drugi odstavek 97. člena Zakona o osnovni šoli), s katero je zakonodajalec želel poudariti nedopustnost razvrščanja osnovnih šol, prav zaradi preteklih kršitev s strani prizadete stranke v tem upravnem sporu. O tem, da bo prizadeta stranka podatke uporabila za prepovedano razvrščanje šol in javno objavo le-tega, ne more biti dvoma, saj je to v preteklosti že storila na spletni strani zasebne fakultete .... Posledice objave na spletu bi bile nepopravljive, saj jih kljub uspehu v reviziji ne bi bilo mogoče v celoti umakniti, javnost pa bi bila s prepovedanim razvrščanjem tako ali tako že seznanjena.

4. Tožena stranka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe meni, da revident ni izkazal in dovolj konkretiziral, zakaj naj bi bila izkazana škoda zanj težko popravljiva, temveč razloge le splošno usmerja v domnevno kršitev zakonske prepovedi razvrščanja šol. Ker tožena stranka ocenjuje, da do kršitve zakonske prepovedi razvrščanja šol z objavo spornih dokumentov sploh ne bi prišlo, meni tudi, da zatrjevana škodljiva posledica sploh ne more nastati. Ko so bili v preteklosti tovrstni podatki že objavljeni, škode revidentu, posamezni osnovni šoli ali osnovnošolskemu sistemu ni bilo zaznati.

5. Prizadeta stranka na predlog za izdajo začasne odredbe odgovarja, da pogoji za izdajo začasne odredbe v obravnavani zadevi niso izpolnjeni in da naj zato Vrhovno sodišče navedeni predlog zavrne. Utemeljuje, da je na podlagi sodb Upravnega sodišča v letih 2013 in 2014 že posredovala istovrstne podatke za pretekla leta širši javnosti in da tedaj ni nastala nobena škoda ali težko popravljiva posledica, revident pa ne izkaže, zakaj bi tokrat taka škoda lahko nastala. Zahtevane podatke sta od vsake posamezne šole že pridobila časopisa A. in B. ter jih za leto 2015 objavila februarja 2016. S tem ko bi pridobila take podatke tudi ta stranka, težko popravljiva posledica ne more nastati. Navedena zadeva se prav zaradi tega razlikuje od nedavnih odločitev Vrhovnega sodišča v zvezi z zadržanji posredovanja informacij javnega značaja v revizijskem postopku (sklep X Ips 70/2016 in sklep X Ips 312/2015).

6. Zahteva za izdajo začasne odredbe je utemeljena.

7. Revident vlaga revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava, glede dovoljenosti revizije pa se sklicuje na 2. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1, po kateri je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju.

8. Na podlagi drugega odstavka 84. člena ZUS-1 lahko Vrhovno sodišče na zahtevo revidenta izda začasno odredbo do odločitve o reviziji zaradi razlogov iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 in sicer, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi in koristi nasprotnih strank.

9. V zvezi z ureditvijo spornega razmerja v času revizijskega postopka pri zadevah dostopa do informacij javnega značaja je svoj pristop Vrhovno sodišče v svoji nedavni praksi že pojasnilo(1) in ga v predmetni zadevi obsežneje ne ponavlja.

10. Revident je oblikoval procesno pravilen predlog za izdajo ureditvene začasne odredbe, po kateri se opredelitev ureditve stanja po vsebini povsem sklada z vsebino obveznosti, ki jo je tožena stranka revidentu naložila z upravno odločbo, ki je bila predmet sodbe sodišča prve stopnje. To pomeni, da revident predlaga ureditev stanja, s katerim je mogoče glede na sporno pravno razmerje preprečiti nastanek težko popravljivih posledic in sicer tako, da se izpodbijana odločba tožene stranke zadrži.

11. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop že zaradi narave postopka, še zlasti pa je tak pristop utemeljen v revizijskem postopku, ko je o sporu že pravnomočno odločeno. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, zato v celoti nosi trditveno in dokazno breme, da s svojimi navedbami in s predloženimi dokazi prepriča sodišče o nujnosti zadržanja sicer izvršljive in pravnomočne odločbe državnega organa oziroma druge institucije oziroma ureditve stanja. Pri tem mora izkazati verjetni nastanek za njo težko popravljive škode, ki bi ji nastala, če sodišče ne bi izdalo predlagane začasne odredbe.

12. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej, glede na ustaljeno upravnosodno prakso (npr. sklep I Up 730/2007, I Up 223/2011, I Up 219/2013 in X Ips 237/2014) pa gre za takšno škodo, ki je resna in tožniku neposredno preti, odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve akta ali z začasno ureditvijo stanja glede na sporno pravno razmerje.

13. Vrhovno sodišče meni, da je revident izkazal verjetnost nastanka težko popravljive škode, ki bi nastala, če do odločitve o reviziji ne bi bila izdana začasna odredba v obliki ureditve stanja, po kateri se zadrži izvršitev odločbe tožene stranke, ki mu nalaga razkritje zahtevanih podatkov. Tako je mogoče pritrditi revidentu, ki je kot oseba javnega prava pristojen in odgovoren za izvrševanje določenih javnih nalog, da svoj interes za izdajo začasne odredbe utemeljuje na pravnem varstvu pred izpolnitvijo obveznosti, ki bi po njegovem mnenju privedla do kršitve zakona na področju njegove pristojnosti. Posledično je tudi razumno, da škodo revident utemeljuje prav v prizadetosti navedenega vidika svojega položaja in mu ga ni treba utemeljevati z osebno in konkretno prizadetostjo lastnih (osebnih) koristi kot to velja za zasebnopravne subjekte, kolikor bi tako utemeljevanje sploh bilo mogoče. Izpolnitev obveznosti razkritja podatkov na zahtevani način, ki bi lahko pomenila vzpostavitev zakonsko prepovedanih posledic s področja delovanja revidenta kot izvrševalca javnih nalog, pa je škoda, pred katero se revident utemeljeno brani z zahtevo za izdajo začasne odredbe. Pri tem je sicer glede na argumentacijo tožene stranke prav vprašanje zakonitosti naloženega ravnanja pravno sporno, vendar pa bo to predmet vsebinske presoje v reviziji; v tej fazi postopka, ko sodišče odloča zgolj o začasni odredbi, pa zadošča, da je obstoj škodljivih posledic verjetno izkazan. Prav tako Vrhovno sodišče glede na prakso objav podatkov na spletu s strani prosilca (prizadete stranke v tem upravnem sporu), ki je ne zanika niti navedena stranka, šteje, da bi bila ob taki objavi zahtevanih podatkov škoda tudi težko popravljiva, saj revident ob morebitnem uspehu z revizijo ne bi mogel doseči vzpostavitve prejšnjega stanja, torej stanja, kot da podatki ne bi bili razkriti.

14. Glede navedbe prizadete stranke, da škoda ne bi mogla nastati zaradi tega, ker so bili podobni podatki v preteklih letih že večkrat objavljeni, prav tako pa tudi prav zahtevani podatki s strani nekaterih medijev tudi že v letošnjem letu, Vrhovno sodišče odgovarja, da je vprašanje obstoja težko popravljive škode in njenega uspešnega utemeljevanja vezano na vsak konkreten primer odločanja ter v okviru tedaj obstoječih dejanskih ter pravnih okoliščin, ki so pomembne za odločitev. Enako velja tudi glede strankinega zatrjevanja, da je zahtevane podatke potencialno mogoče dobiti na druge načine (od vsake posamezne šole posebej). Tudi z neizkazanim zatrjevanjem, da drugim subjektom (šolam, šolskemu sistemu) škoda v preteklosti ni nastajala, ne more doseči zavrnitve izdaje začasne odredbe, saj to ni bila škoda, ki jo je kot razlog za izdajo začasne odredbe zatrjeval revident. Prav tako pa stranka za svoje navedbe o tem, da so bili zahtevani podatki že javno razkriti, ni podala ustreznih dokazov, navedene medijske objave pa se - kolikor je mogoče razbrati iz njene vloge - sklicujejo na rezultate na maturi in ne na zahtevane podatke NPZ za osnovne šole v letu 2015.

15. Vrhovno sodišče je pri odločanju o zahtevi za izdajo začasne odredbe skladno z načelom sorazmernosti tudi presodilo, da bi bile posledice izvršitve odločbe tožene stranke za revidenta hujše od tistih, ki jih za pravico javnosti do dostopa do informacij javnega značaja pomeni časovno omejeno zadržanje izvršitve v tem upravnem sporu izpodbijanega upravnega akta, še posebej zato, ker posebna prizadetost javne koristi z izdajo začasne odredbe ni izkazana. Pri tehtanju prizadetosti javne koristi je sodišče upoštevalo tudi, da ne gre za nerazumno velik časovni zamik, saj gre za postopek v upravnem sporu, ki je nujen in prednosten (četrti odstavek 10. člena ZInfP). Da pa bi časovni zamik posredovanja podatkov v času odločanja o vloženi reviziji vplival na koristi prizadete stranke, pa ta stranka v tem upravnem sporu ni niti zatrjevala niti izkazala. Če bi se v predmetnem postopku revizije izkazalo, da so trditve revidenta o nezakonitosti izpodbijanega akta neutemeljene, pa bo revident prizadeti stranki podatke še vedno moral posredovati.

16. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi drugega odstavka 84. člena ZUS-1 zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodilo in izdalo začasno odredbo, s katero je stanje glede na sporno pravno razmerje uredilo tako, da je do odločitve o reviziji zadržalo izvršitev odločbe tožene stranke. Sodišče je zaradi jasnosti izreka začasno odredbo določilo v besedilu, ki ne vključuje predlagane prepovedi za posredovanje spornih podatkov, saj je že s samim zadržanjem izvršitve izpodbijane odločbe tožene stranke prenehala obveznost revidenta, da take podatke posreduje in jih je do odločitve Vrhovnega sodišča o tem, ali so kot informacije javnega značaja javno dostopni, še naprej dolžan varovati. Pri tem je Vrhovno sodišče sledilo tudi vzpostavljeni praksi, ki izhaja iz citiranih odločitev, kar je pomembno tudi z vidika enakosti strank pred zakonom.

(1) Sklepi Vrhovnega sodišča X Ips 70/2016 z dne 3. 3. 2016 ter X Ips 312/2015 in X Ips 49/2016 z dne 29. 10. 2015.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sklep I Up 59/2008, enako tudi I Up 58/2008, I Up 57/2008