VSRS Sodba I Up 39/2015
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2015-04-01

mag. Nina Betetto (preds.), Borivoj Rozman (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

mednarodna zaščita - omejitev gibanja gibanja na prostore centra za tujce - ugoditev tožbi - omejitev gibanja na prostore azilnega doma - način izvajanja ukrepa - poseg v pravico do osebne svobode

Zaradi navedenih dejanskih okoliščin izvajanja izrečenega ukrepa, ki ga tožena stranka v postopku ne prereka, je sodišče prve stopnje tudi po presoji Vrhovnega sodišča pravilno štelo, da gre v tožnikovem primeru za poseg v pravico do osebne svobode (kot eno najbolj temeljnih pravic posameznika).

I. Pritožba tožene stranke zoper I. točko izreka sodbe in sklepa se zavrne.

II. Pritožba tožeče stranke zoper II. točko izreka sodbe in sklepa se zavrže.

1. Z izpodbijano sodbo in sklepom je sodišče prve stopnje v ponovljenem postopku po opravljeni glavni obravnavi na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) s I. točko izreka ugodilo tožnikovi tožbi ter odpravilo sklep tožene stranke, št. 2142-326/2012/72 (1313-09) z dne 12. 2. 2015, in ji zadevo vrnilo v ponovni postopek; z II. točko izreka pa je ugodilo tožnikovi zahtevi za izdajo začasne odredbe ter odločilo, da se do izdaje pravnomočne sodne odločbe sklep Republike Slovenije, Ministrstva za notranje zadeve, št. 2142-326/2012/72 (1313-09) z dne 12. 2. 2015, izvršuje tako, da se tožniku omeji gibanje na območje Azilnega doma v Ljubljani. Tožena stranka je s sklepom na podlagi tretje alineje 51. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ) tožniku kot prosilcu za mednarodno zaščito omejila gibanje na prostore Centra za tujce, Veliki otok 44/Z, Postojna, do prenehanja razloga, vendar najdlje za tri mesece, z možnostjo podaljšanja še za en mesec, in sicer od dne 10. 2. 2015 do dne 10. 5. 2015.

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe zaključuje, da pomeni način, kako se izvaja ukrep omejitve gibanja tožniku, poseg v njegovo pravico do osebne svobode, kot jo določajo 19. člen Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS), 6. člen Listine EU o temeljnih pravicah ter 5. člen Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP).  Tožnik se je v razgovorih v zvezi s postopkom vračanja v Republiko Italijo po Dublinski uredbi razburil ter grozil uradnim osebam, da bo v Ljubljani storil nekaj nezaslišanega. Razen naštevanja teh dogodkov iz izpodbijanega sklepa ne izhaja, zakaj izrečene grožnje pomenijo realno podlago za verjetnost, da jih bo tožnik  uresničil oziroma da bo napadel druge prosilce za mednarodno zaščito. Na podlagi 51. člena ZMZ ni mogoče poseči v osebno svobodo prosilcev za mednarodno zaščito. Izpodbijana odločba ne vsebuje razlogov o okoliščinah, ki so bistvene za odreditev omejitve gibanja, zato se je ne da preizkusiti. Z II. točko izreka sodbe in sklepa je sodišče ugodilo tožnikovemu predlogu ter izdalo začasno odredbo, s katero je odločilo, da se do izdaje pravnomočne sodne odločbe izpodbijani sklep izvršuje tako, da se tožniku omeji gibanje na območje Azilnega doma v Ljubljani. S takim ukrepom je gibanje tožniku omejeno brez posega v njegovo osebno svobodo, javna korist pa ni v ničemer prizadeta.

3. Tožena stranka izpodbija I. točko izreka sodbe sodišča prve stopnje. Navaja, da ZMZ vsebuje pravno podlago za poseg v osebno svobodo prosilcev za mednarodno zaščito. Tožnik je večkrat kršil javni red, tako v azilnem domu kot zunaj njega, grozil je socialnim delavcem, uradnim osebam, se obnašal agresivno (brcal v vrata sobe v azilnem domu) ter fizično napadel drugega prosilca. Te okoliščine v skladu s tretjo alinejo prvega odstavka 51. člena ZMZ zadostijo kriterijem za omejitev gibanja, hkrati pa izkazujejo tudi verjetnost, da bo tožnik še naprej ogrožal življenja drugih oseb. Vsi prizadeti so tožnikovo agresivno vedenje in grožnje vzeli resno, tožena stranka pa mora poskrbeti tudi za varnost drugih prosilcev, ki so nastanjeni v azilnem domu. Poseg v osebno svobodo tožnika je zato upravičen, posledično tudi ukrep omejitve gibanja na center za tujce. Tožena stranka še pripominja, da je na podlagi začasne odredbe tožnika takoj premestila na območje azilnega doma, kjer je bil ta že 1. 3. 2015 udeležen v pretepu.

4. Tožnik v pritožbi zoper II. točko izreka sodbe in sklepa navaja, da ukrep omejitve gibanja ni potreben, zato predlaga, da se njegovemu predlogu za izdajo začasne odredbe v celoti ugodi.

5. Tožnik v obširnem odgovoru na pritožbo tožene stranke pritrjuje odločitvi prvostopenjskega sodišča.

7. Iz upravnega spisa izhaja, da je tožnik afganistanski državljan, po narodnosti Hazar, rojen leta ... Za mednarodno zaščito v Republiki Sloveniji je (prvič) zaprosil 18. 12. 2012. Zaradi predaje varni tretji državi – Hrvaški mu je bilo na podlagi 63. člena ZMZ s sklepom z dne 20. 12. 2012 omejeno gibanje na prostore Centra za tujce v Postojni. Upravno sodišče je s sodbo I U 1974/2012-13 z dne 2. 1. 2013 ugodilo njegovi tožbi ter odpravilo predhodno navedeni sklep tožene stranke ter ji zadevo vrnilo v ponoven postopek. Odločitev je oprlo na zaključek, da v sklepu o omejitvi gibanja niso navedeni razlogi, ki bi utemeljevali zaključek, da se bo tožnik izognil predaji Hrvaški, prav tako tudi ne, zakaj z milejšim ukrepom ne bi bilo mogoče uresničiti zasledovanega cilja. Ker naj bi tožnik v Republiko Slovenijo vstopil iz varne tretje države – Hrvaške, je tožena stranka zavrgla njegovo prošnjo za mednarodno zaščito. Sodišče prve stopnje je s sodbo I U 1983/2012-7 z dne 9. 1. 2013 ugodilo tožnikovi tožbi ter odpravilo sklep tožene stranke in ji zadevo vrnilo v ponoven postopek. Vrhovno sodišče je s sodbo z dne 30. 1. 2013 zavrnilo pritožbo tožene stranke zoper sodbo sodišča prve stopnje I U 1974/2012-13 z dne 2. 1. 2013. Ker je tožnik dne 28. 4. 2013 samovoljno zapustil azilni dom, je tožena stranka s sklepom z dne 3. 5. 2013 postopek ustavila. Za mednarodno zaščito je tožnik (drugič) zaprosil 24. 12. 2013. Ker je 16. 6. 2014 ponovno samovoljno zapustil azilni dom, je tožena stranka s sklepom z dne 20. 6. 2014 na podlagi tretjega odstavka 50. člena ZMZ postopek ponovno ustavila. 5. 9. 2014 je tožnik ponovno (tretjič) zaprosil za mednarodno zaščito. S sklepom z dne 9. 9. 2014 mu je tožena stranka omejila gibanje na podlagi 5. in 6. točke 55. člena ZMZ na prostore Centra za tujce v Postojni. Sodišče prve stopnje je s sodbo in sklepom I U 1498/2014-13 z dne 18. 9. 2014 odpravilo sklep tožene stranke o omejitvi gibanja ter izdalo začasno odredbo, s katero je toženi stranki naložilo, da nemudoma preneha izvajati ukrep odvzema osebne svobode tožniku. Vrhovno sodišče je s sodbo in sklepom I Up 323/2014 z dne 29. 10. 2014 ugodilo pritožbi tožene stranke ter razveljavilo I. točko izreka sodbe in sklepa in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek, z II. točko izreka pa je odločilo, da se sklep sodišča prve stopnje (glede začasne odredbe) spremeni tako, da se tožniku omeji gibanje na območje azilnega doma. Vrhovno sodišče je svojo odločitev utemeljilo z ugotovitvijo, da sodišče prve stopnje ni opravilo testa sorazmernosti (ali je izvrševanje izrečenega ukrepa prekomerno glede na okoliščine primera in ali zasledovanega cilja ni mogoče doseči z milejšimi ukrepi). Sodišče prve stopnje je s sodbo I U 1912/2014-33 z dne 5. 12. 2014 ugodilo tožnikovi tožbi ter ugotovilo, da je bilo s sklepom tožene stranke z dne 9. 9. 2014 tožniku nezakonito omejeno gibanje na prostore centra za tujce; Vrhovno sodišče pa je s sodbo I Up 1/2015 delno ugodilo pritožbi tožene stranke ter ugotovilo, da je bilo z načinom izvrševanja sklepa tožene stranke z dne 9. 9. 2014 nezakonito poseženo v tožnikovo osebno svobodo. S sklepom, ki je predmet tega upravnega spora, je tožena stranka tožniku omejila gibanje na podlagi tretje alineje 51. člena ZMZ.

8. Prosilcu za mednarodno zaščito se lahko na podlagi tretje alineje prvega odstavka 51. člena ZMZ začasno omeji gibanje, če je to potrebno zaradi utemeljenih razlogov ogrožanja življenja drugih ali premoženja. Po drugem odstavku 51. člena ZMZ se gibanje lahko omeji na območje azilnega doma oziroma njegove izpostave ali na za to namenjen objekt azilnega doma ali drug ustrezen objekt ministrstva.

9. Ukrep omejitve gibanja (kot je to v svojih odločbah Up-1116/09, Up-21/11 in Up-360/09 navedlo Ustavno sodišče Republike Slovenije) lahko glede na naravo stvari in način izvrševanja preraste v poseg v ustavno pravico do osebne svobode (19. člen URS). Presoja, ali ukrep omejitve gibanja na prostore centra za tujce pomeni omejitev svobode gibanja (prvi odstavek 32. člena URS) ali pa že poseg v pravico do osebne svobode (prvi odstavek 19. člena URS), je odvisna od vsakokratnih specifičnih okoliščin konkretne zadeve, v okviru katerih je treba upoštevati številne kriterije, kot so: vrsta, trajanje, učinki in način izvrševanja ukrepa, ki omejujejo posameznikovo prostost. Razlika med odvzemom prostosti in omejitvijo svobode gibanja je lahko zgolj v stopnji oziroma intenzivnosti odrejenega ukrepa, ne pa nujno v naravi oziroma vsebini tega ukrepa.

10. Na glavni obravnavi 24. 2. 2015 je tožnik izpovedal, da center za tujce dojema kot zapor, saj se ne sme svobodno gibati, kot je navedel, lahko tam le spi in je. Svojih osebnih stvari ne sme uporabljati, oblečen je v oblačila centra za tujce, izhod na notranje dvorišče centra pa mu je omogočen le eno uro na dan. Ves čas je pod nadzorom policistov; ko je bil zaradi zlomljene roke napoten v bolnico, je imel vklenjene roke in noge.

11. Zaradi navedenih dejanskih okoliščin izvajanja izrečenega ukrepa, ki ga tožena stranka v postopku ne prereka, je sodišče prve stopnje tudi po presoji Vrhovnega sodišča pravilno štelo, da gre v tožnikovem primeru za poseg v pravico do osebne svobode (kot eno najbolj temeljnih pravic posameznika).

12. Pritožbeni ugovor, da tožena stranka na podlagi določb ZMZ lahko poseže v osebno svobodo prosilcev za mednarodno zaščito, ni utemeljen. V primerih, ko državni organi zakonito posežejo v osebno svobodo posameznika (19. člen URS) mora biti zakonska podlaga za takšen poseg jasno in določno opredeljena. Poseg je dovoljen le v primerih, ki jih določa zakon in po postopku, kot ga določa zakon.  Podobno kot URS pravico do osebne svobode zagotavlja 5. člen EKČP, ki taksativno našteva primere, v katerih je odvzem prostosti dovoljen.(1)  Iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice v povezavi s 5. členom EKČP izhaja, da mora imeti vsak odvzem prostosti zakonsko podlago v nacionalnem pravu. Skladen mora biti z materialnimi in procesnimi pravili nacionalnega prava, pomembna pa je tudi vsebina zakonskega varstva, ki mora biti skladna s konvencijskimi pravicami. ZMZ tožene stranke ne pooblašča, da prosilcu lahko odvzame prostost, lahko mu le omeji gibanje.

13. Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in sveta o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev) še ni bila implementirana v nacionalni pravni red. Kot taka horizontalno ni neposredno uporabna in zoper tožnika ne učinkuje. Tožena stranka se zato neutemeljeno sklicuje, da lahko na njeni podlagi odvzame prostost prosilcem za mednarodno zaščito.

14. Vrhovno sodišče soglaša tudi s stališčem sodišča prve stopnje, da tožena stranka v izpodbijani odločbi ni pojasnila, zakaj grožnje, ki jih je izrekel tožnik, pomenijo realno podlago za verjetnost, da jih bo uresničil. Iz odločbe ni razvidno, kateri so tisti razlogi, ki utemeljujejo zaključek, da tožnik ogroža življenje drugih oziroma premoženje. Res je 2. 2. 2015, 3. 2. 2015 in 9. 2. 2015, potem ko je izvedel, da bo na podlagi Dublinske uredbe predan Italiji, grozil osebju azilnega doma, brcnil v vrata sobe in se fizično spopadel z drugim prosilcem, vendar resnost teh kršitev zbledi ob dejstvu, da je bilo tožnikovo agresivno vedenje omejeno na obdobje, ko je izvedel, da bo predan Italiji, ter da mu je vodja sektorja po razgovoru dne 3. 2. 2015 kljub zatrjevanim kršitvam hišnega reda izdala dovolilnico za tedenski izhod iz azilnega doma.

15. Žaljiv ali nasilen odnos do sostanovalcev, zaposlenih in obiskovalcev ter namerno uničevanje opreme azilnega doma so kršitve hišnega reda azilnega doma (80.a člen ZMZ), za katere je predviden izrek sankcije – ukrep iz 80.b člena ZMZ. Če kršitve hišnega reda prerastejo v ogrožanje življenj drugih ali premoženja, lahko tožena stranka na podlagi pooblastil, ki ji jih daje ZMZ, tožniku omeji gibanje, ne sme pa mu odvzeti prostosti. Za odvzem prostosti je na podlagi Zakona o nalogah in pristojnostih policije (ZNPPol) pristojna policija; veljavna zakonodaja toženi stranki teh pooblastil ne podeljuje.

16. Ker niso podani razlogi, zaradi katerih se sodba lahko izpodbija, in ne razlogi, na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 pritožbo zoper sodbo (I. točka izreka sodbe in sklepa) kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje.

17. Sodišče prve stopnje je na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 ugodilo tožnikovi zahtevi ter izdalo začasno odredbo, s katero je odločilo, da se tožniku do izdaje pravnomočne sodne odločbe omeji gibanje na območje Azilnega doma v Ljubljani.

18. Procesna predpostavka za odločanje o začasni odredbi je med drugim, da o glavni stvari v upravnem sporu še ni odločeno. V obravnavani zadevi je Vrhovno sodišče zavrnilo pritožbo tožene stranke zoper sodbo prvostopenjskega sodišča, zato tožnik ne izkazuje več pravnega interesa za pritožbo zoper sklep, ki več ne učinkuje.

19. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo zoper sklep prvostopenjskega sodišča zavrglo na podlagi 352. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

(1) EKČP v 5. členu določa: 1) vsakdo ima pravico do prostosti in osebne varnosti. Nikomur se ne sme odvzeti prostost, razen v naslednjih primerih in v skladu s postopkom, ki je predpisan z zakonom: a) zakonit zapor, odrejen s sodbo pristojnega sodišča; b) zakonit odvzem prostosti osebi, ki se ne pokori zakoniti odločbi sodišča, ali zato, da bi zagotovili izpolnitev kakšne z zakonom naložene obveznosti; c) zakonit odvzem prostosti, ki je potreben za to, da bi osebo privedli pred pristojno sodno oblast, ob utemeljenem sumu, da je storila kaznivo dejanje, ali kadar je to utemeljeno nujno zato, da bi preprečili storitev kaznivega dejanja ali beg po storjenem kaznivem dejanju; d) pridržanje mladoletnika na podlagi zakonite odločbe zaradi vzgojnega nadzorstva, ali zakonit odvzem prostosti mladoletniku zato, da bi ga privedli pred pristojno oblast; e) zakonito pridržanje oseb, da bi preprečili širjenje nalezljivih bolezni, ali duševno bolnih oseb, alkoholikov, narkomanov in potepuhov; f) zakonit odvzem prostosti osebi z namenom, da bi ji preprečili nedovoljen vstop v državo, ali pripor osebe, proti kateri teče postopek za izgon ali za izročitev. Drugi odstavek 5. člena EKČP določa, da je ob odvzemu prostosti treba vsakogar takoj poučiti v jeziku, ki ga razume, o vzrokih za odvzem prostosti, in česar ga dolžijo; v tretjem odstavku določa, da vsakogar, ki mu je bila odvzeta prostost v skladu z določbami točke c) prvega odstavka tega člena, je treba takoj privesti pred sodnika ali drugo uradno osebo, ki na podlagi zakona izvršuje sodno oblast: vsakdo ima pravico, da mu sodijo v razumnem roku ali ga izpustijo. Izpustitev na prostost je lahko pogojena z jamstvi, da bo prišel na sojenje; v četrtem odstavku določa, da ima vsakdo, ki mu je bila odvzeta prostost, pravico začeti postopek, v katerem bo sodišče hitro odločilo o zakonitosti odvzema prostosti in odredilo njegovo izpustitev, če je bil odvzem prostosti nezakonit, in v petem odstavku določa, kdor je bil žrtev odvzema prostosti v nasprotju z določili 5. člena EKČP, ima iztožljivo pravico do odškodnine.

ZMZ člen 51, 51/1-3.URS člen 19, 19/1, 32, 32/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.