VSRS sodba III Ips 64/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2015-10-28

Vladimir Balažic (preds.), dr. Miodrag Đorđević (poroč.), mag. Marijan Debelak, dr. Mile Dolenc, mag. Rudi Štravs

Sodba Vrhovnega sodišča št. III Ips 64/2014 z dne 28. 10. 2015 se razveljavi in zadeva se vrne Vrhovnemu sodišču v novo odločanje.

dopuščena revizija - koncesija - pogodba o koncesiji - pogodba za nedoločen čas - odpoved koncesijske pogodbe - lekarniška dejavnost - analogna uporaba OZ

Če bi bil namen sedme alineje 18. člena ZLD res v izključitvi možnosti „nekrivdne“ odpovedi koncesije s strani koncendenta, bi bilo namreč razumno pričakovati, da bo navedeno, da naj določita „koncesionarjev“ rok za odpoved koncesije. Prav določitev odpovednega roka zaradi podelitve koncesije za nedoločen čas pa jasno izhaja tako iz Odločbe kot tudi iz Koncesijske pogodbe. Zato se ni mogoče strinjati z razlago, da bi ZLD izvzel možnost „nekrivdne“ odpovedi koncesije s strani koncendenta (zaradi prenehanja koncesijske pogodbe), saj je ravno odpoved tipična oblika prenehanja trajnega pogodbenega razmerja. Sporni 18. člena ZLD je zato treba razumeti v kontekstu 16. člena ZLD, ki oba skupaj ne izključujeta možnosti razlage, da koncendent lahko odvzame koncesijo tudi zaradi prenehanja koncesijske pogodbe. Ta namreč lahko preneha bodisi zaradi izteka roka trajanja kot tudi zaradi enostranske odpovedi, če je sklenjena za nedoločen čas.

Reviziji se ugodi ter se sodba sodišča druge stopnje spremeni tako, da se pritožba tožeče stranke zavrne in se v tem delu sodba sodišča prve stopnje potrdi.

Tožeča stranka je dolžna toženi stranki povrniti 3.010,60 EUR pritožbenega in revizijskega postopka v petnajstih dneh, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po izteku roka za prostovoljno izpolnitev obveznosti.

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožbeni zahtevek za ugotovitev, da je odpoved koncesijske pogodbe nezakonita in kot taka nima pravnega učinka ter da pogodba o koncesiji, sklenjena med pravdnima strankama, še naprej velja.

2. Sodišče druge stopnje je prvostopenjsko sodbo spremenilo in tožbo zavrglo v delu, ki se nanaša na ugotovitev nezakonitosti odpovedi pogodbe, medtem ko je ugodilo zahtevku za ugotovitev veljavnosti koncesijske pogodbe.

3. Vrhovno sodišče je na predlog toženke s sklepom III DoR 18/2014-8 z dne 1. 4. 2014 dopustilo revizijo glede vprašanja:

Ali je tožena stranka zakonito odpovedala koncesijsko pogodbo, sklenjeno s tožečo stranko?

4. Na podlagi navedenega sklepa je toženka zaradi zmotne uporabe materialnega prava vložila revizijo zoper sodbo sodišča druge stopnje (to je v delu, v katerem je le-to ugodilo zahtevku za ugotovitev veljavnosti koncesijske pogodbe). Vrhovnemu sodišču predlaga spremembo izpodbijane sodbe tako, da tožbeni zahtevek zavrne s stroškovno posledico.

5. Tožnica je na revizijo odgovorila in predlagala, da jo Vrhovno sodišče zavrne.

6. Po določbi drugega odstavka 371. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano odločbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena.

7. Iz dejanskih ugotovitev sodišč prve in druge stopnje, na katere je revizijsko sodišče vezano (tretji odstavek 370. člena ZPP), izhajajo naslednja pravno relevantna dejstva:

- toženka je 8. 6. 1999 izdala odločbo, št. 502-39/98 (v nadaljevanju Odločbo), s katero je tožnici podelila koncesijo za opravljanje lekarniške dejavnosti;

- v 3. točki Odločbe je bilo določeno: „Koncesija se daje za nedoločen čas in lahko preneha v roku 6 mesecev po odpovedi“;- stranki spora sta 16. 7. 1999 sklenili Pogodbo o koncesiji za opravljanje lekarniške dejavnosti, št. 2/99 (v nadaljevanju Koncesijsko pogodbo);

- v 10. členu Pogodbe je bilo določeno: „Koncesija se daje za nedoločen čas in lahko preneha v roku 6 mesecev po odpovedi.“

8. Revidentka (toženka) v reviziji utemeljuje očitek zmotne uporabe materialnega prava glede odločitve pritožbenega sodišča o ugoditvi pritožbi tožnice in posledični odločitvi o ugotovitvi veljavnosti Pogodbe. Revidentka se namreč ne strinja z materialnopravnim stališčem pritožbenega sodišča, da je treba odpoved Koncesijske pogodbe, sklenjene za nedoločen čas, razlagati zgolj na podlagi določb Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD), brez upoštevanja določb Zakona o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju ZGJS) in uporabe splošnih pravil pogodbenega prava iz Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ).

9. Vrhovno sodišče je dopustilo revizijo o vprašanju zakonitosti odpovedi Koncesijske pogodbe, pri čemer pa je za odgovor na dopuščeno vprašanje bistveno ali ZLD sistemsko izključuje možnost odvzema koncesije zaradi prenehanja koncesijske pogodbe zaradi uveljavljanja koncendentove pravice do odpovedi pogodbe.

10. Pritožbeno sodišče je v izpodbijani sodbi zavzelo stališče, da je bil namen zakonodajalca ureditev prenehanja koncesij le na način njihovega odvzema z odločbo pristojnega organa, kot je to določeno z 18. členom ZLD. To pa bi pomenilo, da koncendent ne bi imel možnosti „nekrivdne“ odpovedi koncesije, torej zunaj naštetih razlogov iz 18. člena ZLD. Vendar pa ta razlaga materialnopravno ne more biti pravilna, saj 16. člen ZLD izrecno določa, da morata koncendent in koncesionar s pogodbo o koncesiji urediti medsebojna razmerja, pri čemer morata določiti tudi rok za odpoved koncesije. Če bi bil namen sedme alineje 18. člena ZLD res v izključitvi možnosti „nekrivdne“ odpovedi koncesije s strani koncendenta, bi bilo namreč razumno pričakovati, da bo navedeno, da naj določita „koncesionarjev“ rok za odpoved koncesije. Prav določitev odpovednega roka zaradi podelitve koncesije za nedoločen čas pa jasno izhaja tako iz Odločbe kot tudi iz Koncesijske pogodbe. Zato se ni mogoče strinjati z razlago, da bi ZLD izvzel možnost „nekrivdne“ odpovedi koncesije s strani koncendenta (zaradi prenehanja koncesijske pogodbe), saj je ravno odpoved tipična oblika prenehanja trajnega pogodbenega razmerja. Sporni 18. člena ZLD je zato treba razumeti v kontekstu 16. člena ZLD, ki oba skupaj ne izključujeta možnosti razlage, da koncendent lahko odvzame koncesijo tudi zaradi prenehanja koncesijske pogodbe. Ta namreč lahko preneha bodisi zaradi izteka roka trajanja kot tudi zaradi enostranske odpovedi, če je sklenjena za nedoločen čas. Tako se izkaže kot utemeljen očitek o materialnopravno zmotni razlagi pritožbenega sodišča o izključnosti razlogov za odvzem koncesije iz 18. člena ZLD oziroma o izključni uporabi ZLD, brez možnosti analogne uporabe Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ).

11. ZLD kot lex specialis ne ureja vseh vprašanj podeljevanja koncesij in sklepanja koncesijskih pogodb, zaradi česar je prvostopenjsko sodišče pri razlagi Koncesijske pogodbe pravilno smiselno uporabilo ZGJS (drugi odstavek 44. člena Zakona o javno-zasebnem partnerstvu, v nadaljevanju ZJZP), ki v 42. členu izrecno določa, da koncesijska pogodba preneha z odpovedjo, če je bila sklenjena za nedoločen čas. Poleg tega je prvostopenjsko sodišče pri razlagi Koncesijske pogodbe pravilno uporabilo tudi pravilo o odpovedi trajnega dolžniškega razmerja (333. člen OZ). Čeprav drži, da koncesijska razmerja kot javno-zasebna partnerstva, ki imajo javnopravno naravo (upravne pogodbe), ne izpolnjujejo pogojev OZ za njegovo uporabo, pa je v zvezi z razlago upravnega pogodbenega prava na podlagi analogije vendarle pravilna uporaba obligacijskih pravil, če je zakon pomanjkljivo urejen.(1) Naše obligacijsko pravo namreč razume odpoved pogodbe kot enostransko (opcijsko) dejanje ene stranke, ki povzroči prenehanje pogodbenega razmerja. Odpoved pravzaprav pomeni določitev trajanja pogodbenega razmerja, ki s pogodbo ni vnaprej določeno.(2) Tako se izkaže kot pravilna razlaga 10. člena Koncesijske pogodbe v smislu jasne določitve 6-mesečnega odpovednega roka, katerega potek vodi tudi v odvzem koncesije, saj koncesijsko razmerje s pretekom odpovednega roka preneha. Iz obrazloženega izhaja, da je toženka v okoliščinah konkretne zadeve zakonito odpovedala Koncesijsko pogodbo.

12. Drži tudi, da je treba ZLD razlagati skladno z neposredno učinkovitim 49. členom Pogodbe o delovanju EU, ki na načelni ravni ne dopušča neupravičene omejitve pravice do ustanavljanja kot temeljne svoboščine EU. Čeprav države članice zaradi varovanja javnega zdravja lahko sprejmejo restriktivnejšo ureditev „lekarniške dejavnosti“,(3) ne drži stališče pritožbenega sodišča o zanemarljivosti obrambne teze o „nedopustnem omogočanju zasebnim lekarnarjem, da kot monopolisti večno opravljajo javno službo“. Podeljevanje koncesij in sklepanje koncesijskih pogodb s področja lekarniške dejavnosti na ravni EU sicer ni harmonizirano.(4) Vendar pa je treba nacionalne predpise razlagati skladno s pravom EU, ki vzpodbuja sklepanje koncesijskih pogodb za določen čas ter s tem izključuje možnost podeljevanja koncesij za nedoločen čas.(5) Sicer pa restriktivna razlaga ZLD, ki naj ne bi omogočala koncendentove enostranske odpovedi koncesijske pogodbe, sklenjene za nedoločen čas, tudi ni skladna z določbami (kasneje sprejetega) ZJZP, ki kot splošni predpis, vezan na javno-zasebna partnerstva, prav tako vzpostavlja model sklepanja koncesijskih pogodb za določen čas.(6)

13. Ker so ugotovljena vsa pravnorelevantna dejstva, je revizijsko sodišče toženkini reviziji ugodilo ter materialnopravno zmotno sodbo sodišča druge stopnje spremenilo tako, da je pritožbo tožnice zavrnilo in v tem delu sodbo sodišča prve stopnje potrdilo (prvi odstavek 380. člena ZPP) – I. točka izreka.

14. Po določbi drugega odstavka 165. člena ZPP sodišče, če spremeni odločbo, zoper katero je bilo vloženo pravno sredstvo, ali če to odločbo razveljavi in tožbo zavrže, odloči o stroških vsega postopka. Temeljni princip za stroškovno odločitev v pravdi je princip uspeha, uzakonjen v prvem odstavku 154. člena ZPP. V konkretnem primeru je v pravdi v celoti uspela toženka. Zato je upravičena do povrnitve pravdnih stroškov. Le-te je do zaključka glavne obravnave odmerilo že sodišče prve stopnje. Njeni pritožbeni (1.339,20 EUR) in revizijski stroški (1.671,40 EUR), odmerjeni skladno z odvetniško tarifo, pa znašajo 3.010,60 EUR – II. točka izreka.

15. Od priznanih stroškov gredo za primer zamude tudi zahtevane zamudne obresti (Pravno mnenje občne seje Vrhovnega sodišča z dne 13. 12. 2006 - Pravna mnenja I/2006) – II. točka izreka.

Op. št. (1): Prim. Kranjc, V., in ostali, Zakon o javno-zasebnem partnerstvu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2009, str. 96.

Op. št. (2): Prim. sodbo Vrhovnega sodišča III Ips 96/2007 z dne 25. 2. 2008.

Op. št. (3): Primeroma glej sodbi v zadevah Blanco Pérez and Chao Gómez,C-570-571/07, ECLI:EU:C:2010:300 in Komisija proti Italiji,C-531/06, ECLI:EU:C:2009:315.

Op. št. (4): Glej tudi 7. in 14. recital in 4. člen Direktive 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb, UL L 94, 28.3.2014, str. 1–64.

Op. št. (6): Glej 71. v zvezi z 93. členom Zakona o javno-zasebnem partnerstvu; glej tudi Kranjc, V., in ostali, op. cit., str. 212 in nasl.; Možina, A., Koncesije: Pravna ureditev koncesij v Republiki Sloveniji in EU, Ljubljana, Primath, 2004, str. 422 in nasl.

Zakon o lekarniški dejavnosti (1992) - ZLD  - člen 16, 18

Obligacijski zakonik (2001) - OZ  - člen 333

Zakon o gospodarskih javnih službah (1993) - ZGJS  - člen 42

Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (2006) - ZJZP  - člen 44

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.