VSRS Sklep I Up 72/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-03-30

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

UPRAVNI SPOR - INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA

začasna odredba - dostop do informacij javnega značaja - težko popravljiva škoda

Učinkovito sodno varstvo, ki ga zagotavlja 23. člen Ustave, kadar tožba sama po sebi nima suspenzivnega učinka, lahko zagotavlja izdana začasna odredba, ki do odločitve sodišča o tožbi zadrži izvršitev posredovanja zahtevanih dokumentov.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Tožnik (stranski udeleženec v upravnem postopku) s tožbo v upravnem sporu izpodbija odločbo Informacijskega pooblaščenca št. 090-270/2012/22 z dne 4. 1. 2016. S 1. točko izreka te odločbe je Informacijski pooblaščenec za nično izrekel odločbo Pravne fakultete v Mariboru v delu, ki se nanaša na prosilčevo (stranka z interesom v tem upravnem sporu) zahtevo za pojasnilo pravne narave mnenj, ki jih Inštitut za ekonomsko analizo prava izdeluje po naročilu. Z 2. točko izreka izpodbijane odločbe je delno ugodil prosilčevi pritožbi zoper odločbo Pravne fakultete v Mariboru in odločil, da mora Pravna fakulteta prosilcu v roku 31 dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki na tam navedeni elektronski naslov posredovati dokumente, ki jih v nadaljevanju našteva v enaindvajsetih alinejah, s 3. točko izreka pa je prosilčevo pritožbo zavrnil v delu, v katerem mora organ v posredovanih dokumentih prekriti varovane osebne podatke. V 4. točki izreka je ugotovil še, da v postopku reševanja pritožbe posebni stroški niso nastali.

2. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom ugodilo tožnikovi zahtevi za izdajo začasne odredbe tako, da je odločilo, da se pravno učinkovanje navedene odločbe Informacijskega pooblaščenca odloži do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

3. Zoper ta sklep vlaga pritožbo stranka z interesom v tem upravnem sporu (v nadaljevanju pritožnik). Izpodbijani odločitvi očita zmotno uporabo materialnega prava. Ne strinja se s stališčem, da je tožnik škodo konkretiziral že z navajanjem, da bi bilo v primeru izvršitve upravnega akta sodno varstvo brez pomena in da je taka zahteva pri tovrstnih zadevah utemeljena že po naravi stvari. Prvostopenjskemu sodišču očita, da je samo ustvarilo pravilo o domnevani nevarnosti, ki ga Zakon o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ne pozna. Na podlagi takega napačnega stališča naj sodišče težko popravljive škode ne bi presojalo v povezavi z vsebino odločbe Informacijskega pooblaščenca, ki je del prosilčeve zahteve zavrnila. Zatrjevana škoda naj bi se nanašala na razkritje pravnih mnenj, ki jih organ po izpodbijani odločbi ni dolžan izročiti. Nejasno pa naj bi bilo, kako naj bi vsebina pogodb o naročilu pravnih mnenj in računi, ki jih je za to izstavila Pravna fakulteta v Mariboru, tožniku povzročila težko popravljivo škodo.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

5. Tožnik pa v odgovoru na pritožbo in v vlogi z dne 18. 3. 2016 ugovarja pritožnikovim navedbam v pritožbi in vlogi z dne 9. 3. 2016. Pritrjuje odločitvi prvostopenjskega sodišča in razlogom, s katerimi je utemeljilo izdajo začasne odredbe. Priglaša stroške odgovora na pritožbo in vlogo.

6. Pritožnik v vlogi z dne 9. 3. 2016 kljub stališčem sodne prakse, na katere se sklicuje tožnik, meni, da je treba konkretizirati in določno navesti škodo, ki naj bi grozila z razkritjem informacij. Navaja še, da izpodbijani sklep ignorira vprašanja javne koristi in koristi nasprotnih strank, v nadaljevanju pa navaja pomen in smisel zakonodaje dostopa do informacij javnega značaja ter izraža svoje mnenje o ravnanju zavezanca.

8. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju pa mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih kot verjetna izkaže za potrebno.

9. Po presoji Vrhovnega sodišča je zmotno pritožbeno stališče, da tožnik ni uspel izkazati verjetnosti nastanka težko popravljive škode, ki bi mu nastala z izvrševanjem izpodbijane odločbe tožene stranke. Iz obrazložitve sklepa je razvidno, da je tožnik škodo, ki bi nastala z izvršitvijo izpodbijane odločbe, zatrjeval, saj je navajal, da po seznanitvi prosilca z zahtevanimi dokumenti (iz tožnikovega predloga jasno izhaja, da gre za dokumente iz 2. točke izreka izpodbijane upravne odločbe) ne bo več mogoče sanirati stanja ob morebitnem uspehu v upravnem sporu. Sodišče prve stopnje pa je po presoji Vrhovnega sodišča te razloge pravilno upoštevalo pri presoji, da je pogoj težko popravljive škode izpolnjen, ker bi z izvršitvijo izpodbijane odločbe upravni spor izgubil svoj smisel. V primeru ugoditve tožbi namreč ne bo več mogoča vzpostavitev pravnega razmerja, kakršno je pred razkritjem zahtevanih dokumentov. Zato tudi Vrhovno sodišče soglaša s stališčem, da že to pomeni težko popravljivo škodo (prim.: sklep Ustavnega sodišča U-I-201/14, U-I-202/14 z dne 2. 10. 2014, sklep Vrhovnega sodišča X Ips 312/2015 z dne 29. 10. 2015).

10. Tako stališče utemeljuje tudi zakonska ureditev, saj po tretjem odstavku 10. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu (v nadaljevanju ZInfP) zavezanec za dostop do informacij javnega značaja ni dolžan prosilcu poslati zahtevanih podatkov, če vloži tožbo zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca. Že zakonodajalec je torej določil, da ima tožba zavezanca zoper odločitve Informacijskega pooblaščenca suspenzivni učinek, kar je izjema in ne pravilo. Tožba namreč po prvem odstavku 32. člena ZUS-1 ne ovira izvršitve upravnega akta, če zakon ne določa drugače. Drugačno ureditev po ZInfP pa narekuje sam predmet odločb Informacijskega pooblaščenca, saj umik enkrat razkritih podatkov, kot informacij javnega značaja, ni več mogoč. Izvršitev odločbe Informacijskega pooblaščenca pred odločitvijo sodišča o njeni pravilnosti in zakonitosti torej po naravi stvari povzroči, da sodno varstvo ne bi bilo učinkovito, kar pa je nedvomno lahko težko popravljiva posledica.

11. V obravnavani zadevi tožnik sicer ni zavezanec za dostop do informacij javnega značaja  (Pravna fakulteta v Mariboru) temveč stranski udeleženec, zato vložitev njegove tožbe nima učinka iz tretjega odstavka 10. člena ZInfP. Zakonodajalec namreč ni predvidel, da bi zavezanec lahko odločbo Informacijskega pooblaščenca izvršil le, če nihče izmed udeležencev upravnega postopka ne bi vložil tožbe v upravnem sporu. Kljub temu, da zakonodajalec izvršljivosti teh odločb ni vezal na njihovo pravnomočnost, je po presoji Vrhovnega sodišča pravilno stališče sodišča prve stopnje, da je treba tudi drugim udeležencem postopka zagotoviti učinkovito sodno varstvo, ki ga zagotavlja tudi 23. člen Ustave. Po presoji Vrhovnega sodišča jim tako učinkovito sodno varstvo, kadar tožba sama po sebi nima suspenzivnega učinka, lahko zagotavlja izdana začasna odredba, ki do odločitve sodišča o tožbi zadrži izvršitev posredovanja zahtevanih dokumentov. Tudi po stališču Ustavnega sodišča v odločbi Up-2501/08 z dne 19. 2. 2009 je v upravnem sporu enak učinek, kot se ga sicer doseže s suspenzivnim učinkom pravnega sredstva, mogoče doseči z zahtevo za odložitev izvršitve izpodbijanega dokončnega upravnega akta. Tak pa je tudi obravnavani primer.

12. Sodišče prve stopnje je sicer v izreku odločilo, da se odloži učinkovanje odločbe Informacijskega pooblaščenca, torej celotne odločbe. To pomeni, da tudi odločitev o obveznosti, ki je v 2. točki izreka te odločbe naložena zavezancu (še) ne učinkuje. Taka začasna odredba, čeprav jo je sodišče po nepotrebnem preoblikovalo, pa po vsebini nedvomno pomeni zadržanje izvršitve navedene obveznosti, kar je bil tudi tožnikov predlog.

13. Res je sicer, da se izrek izpodbijanega sklepa nanaša tudi na odložitev učinkovanja odločitve o zavrnitvi dela prosilčeve pritožbe, tj. stranke z interesom v tem upravnem sporu oziroma pritožnice zoper izdano začasno odredbo. Vendar Vrhovno sodišče pritožbenih navedb o tem, da tožnik ni izkazal škodljivih posledic glede tega dela izpodbijane odločbe ne more upoštevati. Pritožnik namreč za izpodbijanje sklepa o začasnem zadržanju učinkovanja tistega dela odločbe, s katerim je Informacijski pooblaščenec zavrnil njegovo pritožbo, nima pravnega interesa.

14. Tudi razlogov, ki jih pritožnik dodatno navaja v vlogi z dne 9. 3. 2016 (v zvezi z (ne)upoštevanjem javne koristi in ravnanjem zavezanca), ki je bila vložena po izreku tri-dnevnega roka iz šestega odstavka 32. člena ZUS-1, Vrhovno sodišče ni moglo upoštevati. Prepozna pritožba se na podlagi 352. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 zavrže. Po poteku zakonsko določenega roka torej ugasne pravica za vložitev pritožbe kot pravnega sredstva. Ker to velja za pravno sredstvo kot takšno, mora do enake posledice voditi tudi njegova dopolnitev, če je ta vložena po poteku roka. Vrhovno sodišče pritožnikove vloge z dne 9. 3. 2016 ni zavrglo, saj ne gre za samostojno vlogo. V zvezi s tem pa pojasnjuje še, da zaradi neupoštevanja dodatnih navedb iz pritožnikove vloge z dne 9. 3. 2016 tudi ni upoštevalo tožnikovega odgovora na te pritožnikove dodatne razloge.

15. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo na podlagi 76. člena v povezavi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

16. Ker postopek v upravnem sporu še ni končan, je odločitev o stroških v skladu s šestim odstavkom 163. člena ZPP in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 pridržana do končne odločitve v upravnem sporu.

ZUS-1 člen 32, 32/2, 76, 82. ZInfP člen 10, 10/3. URS člen 23.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.