VSRS Sklep I Up 79/2016, enako tudi I Up 80/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-03-30

Sodba in sklep UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) III U 72/2016

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.) Marko Prijatelj

začasna odredba - procesne predpostavke za izdajo začasne odredbe - učinkovanje začasne odredbe

Začasno odredbo se lahko izda samo, če je tožnik vložil tožbo v upravnem sporu (in so izpolnjene procesne predpostavke za njeno obravnavanje), torej najprej s trenutkom začetka upravnega spora, in najkasneje do odločitve sodišča o sami tožbi. Tudi po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča, ki jo je sodišče prve stopnje spregledalo, je procesna predpostavka za odločanje o začasni odredbi med drugim ta, da o glavni stvari v upravnem sporu še ni bilo pravnomočno odločeno.

Ta začasni ukrep je omejen tudi glede pravnih učinkov, saj se ne morejo raztezati prek meja postopka upravnega spora, ki se zaključi s pravnomočno odločitvijo sodišča. To izrecno določa drugi odstavek 32. člena ZUS-1, vendar pa dejstvo, da tega tretji odstavek 32. člena ZUS-1 izrecno ne ponovi, ne pomeni, da je učinkovanje začasne odredbe na njegovi podlagi (za ureditev spornega razmerja) zaradi tega časovno neomejeno.

Razlaga ZUS-1, po kateri bi začasni ukrep sodišča, ki je namenjen varstvu tožnika v času trajanja upravnega spora, lahko z učinki posegel prek trenutka pravnomočnosti sodne odločitve, je tako očitno napačna.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije III U 72/2016-7 z dne 11. 3. 2016 (2. točka izreka) se spremeni tako, da se zahteva za izdajo začasne odredbe zavrže.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. S sodbo in sklepom, ki ju sodišče prve stopnje poimenuje sodba, III U 72/2016-7 z dne 11. 3. 2016, je sodišče prve stopnje ugodilo tožbi tožnice, vloženi zaradi molka tožene stranke, in toženi stranki naložilo, da mora pritožbo tožnice obravnavati ter o njej odločiti čim prej znotraj roka 30 dni od prejema te sodbe (1. točka izreka), ter zahtevi tožnice za izdajo začasne odredbe ugodilo tako, da je zadržalo izvrševanje 1. in 2. točke izreka odločbe Centra za socialno delo Ajdovščina, št. 1203-6/2015, z dne 4. 11. 2015 do njene dokončnosti (2. točka izreka). V navedenih točkah izreka odločbe je tožena stranka določila, da se mladoletno hčerko odvzame materi in očetu ter namesti v rejniško družino, pritožba zoper odločbo pa ni zadržala njene izvršitve. Sodišče prve stopnje je ob tem odločilo tudi o stroških postopka (3. in 4. točka izreka).

2. Sodišče prve stopnje je v utemeljitev odločitve o začasni odredbi, ki je predmet tega pritožbenega postopka, navedlo, da na podlagi nejasnosti razmerja med začasno in končno odločbo toženke ne more zaključiti, da izpodbijani akt v razmerju do tožnice ne učinkuje in da zato priznava tožnici pravni interes za začasno zadržanje izpodbijane odločbe. Pri tem sodišče prve stopnje navaja, da je skladno s predlogom tožnice izdalo začasno odredbo na podlagi tretjega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker gre za trajajoče pravno razmerje, ki je med strankama sporno, tožnica pa uveljavlja začasno ureditev stanja v času molka organa. V zvezi s tem sodišče prve stopnje zavzame stališče, da izdaja začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 v danem primeru ne bi zagotovila učinkovitega sodnega varstva otrokovih pravic in koristi ali pravic tožnice, saj bi lahko sodišče zadržalo izvršitev izpodbijanega akta samo do pravnomočnosti sodbe, to pa je do dneva izdaje te sodne odločbe. Iz utemeljitev odločitve pa je mogoče razbrati stališče sodišča prve stopnje, da možnost in učinkovanje izdaje začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena sploh nista časovno omejena, saj se izdaja „iz razlogov“ iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1, ne pa tudi „pod pogoji“ iz 2. odstavka 32. člena ZUS-1. Na tej podlagi sodišče prve stopnje opravi obsežno vsebinsko presojo udeleženih interesov in presodi, da je z vidika načela varovanja otrokovih koristi in pravice otroka do polnejšega družinskega življenja z materjo in tožničinih pravic (ki jih sodišče prve stopnje utemeljuje v 35. in 54. členu Ustave), izkazana težko popravljiva škoda, če bi bila deklica tudi do izdaje odločbe o pritožbi zoper prvostopenjski akt v rejniški družini oziroma, da ni nujno z vidika varovanja otrokovih koristi, da deklica ostane v rejništvu do dokončnosti izpodbijane odločbe.

3. Tožena stranka (v nadaljevanju pritožnik) zoper sklep o izdani začasni odredbi (2. točka izreka) vlaga pritožbo. Navedeni sklep izpodbija iz vseh pritožbenih razlogov. V pritožbi navaja, da zadrževanje izvrševanja 1. in 2. točke izreka predmetne odločbe Centra za socialno delo pomeni ustavitev že izvršenega ukrepa odvzema in namestitve mladoletne deklice v rejniško družino ter s tem vrnitev v domače okolje še pred odločitvijo o zakonitosti odločbe v pritožbenem postopku. Deklica je bila na podlagi odločb, ki jih tožnica izpodbija s pritožbo in v zvezi s katero je vložila upravni spor zaradi molka, tožnici (materi) odvzeta in nameščena v rejniško družino. Ob tem pritožnik izpodbija tudi presojo sodišča, da so podani vsebinski razlogi za izdajo take začasne odredbe, in poudarja, da o tem vsebinskem vprašanju odločajo pristojni upravni organi na podlagi zakonskih pristojnosti in pooblastil ter skladno z varstvom otrokovih pravic in pravice do družinskega življenja, ki jih zagotavljajo tako Ustava kot tudi Konvencija o varstvu otrokovih pravic, Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter Zakon o zakonski zvezi in družinskih razmerjih. Navedeni predpisi pa določajo tudi dolžnost tožene stranke, da v primeru ogroženosti otroka, ki je bila in je še vedno podana zaradi posledic tožničinega škodljivega uživanja alkohola tudi v tem primeru, sprejme ustrezne ukrepe, da otroka zaščiti. Pritožnik meni, da bi vrnitev otroka materi na podlagi izdane začasne odredbe otroka izpostavljalo dodatni ogroženosti, kot izhaja tudi iz ugotovitev izvedenke, in da je treba dati prednost največji koristi otroka pred interesi staršev, kot to poudarja tudi ESČP. Ob tem pritožnik navaja, da v postopku pred sodiščem prve stopnje sploh ni bil pozvan na navedbi (pomembnih) novih dejstev in okoliščin, ki jih glede na kratek (3 dnevni) rok za predložitev spisov sploh ne bi uspel pridobiti od pristojnega Centra za socialno delo Ajdovščina. Pritožnik predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijano 2. točko izreka sodbe in sklepa razveljavi ter v tem delu vrne sodišču v ponovno odločanje.

4. Tožeča stranka v odgovoru na pritožbo pritrjuje odločitvi sodišča prve stopnje kot pretehtani in utemeljeni ter predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbo zavrne kot neutemeljeno. Uveljavlja povračilo stroškov odgovora na pritožbo.

6. Podlaga za izdajo začasne uredbe v upravnem sporu je 32. člen ZUS-1. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju pa mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih kot verjetno izkaže za potrebno.

7. Sodišče prve stopnje je začasno odredbo izdalo v nasprotju z zakonskimi pooblastili, saj ji je brez podlage v zakonu dalo učinke, ki presegajo okvir upravnega spora. ZUS-1 je z uvedbo instituta začasne odredbe (32. člen ZUS-1) uredil pooblastila sodišča, ki izvirajo iz dejstva, da tožba v upravnem sporu ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena.(1)  Navedeno sledi sistemski značilnosti upravnega odločanja, po katerem praviloma učinki upravne odločbe nastopijo že ob dokončnosti upravnega akta in ne šele ob njegovi pravnomočnosti. Ker pa je v posameznih primerih treba v teku sodnega postopka začasno vzpostaviti stanje, ki zagotovi učinkovitost sodnega varstva v upravnem sporu s tem, da prepreči nastanek težko popravljive škode tožniku, ki bi nastala z izvršitvijo izpodbijanega upravnega akta, je ZUS-1 sodišču podelil pooblastilo, da (ob upoštevanju drugih v sporu udeleženih interesov) lahko izda začasno odredbo, s katero se zadrži izvršitev izpodbijanega akta (drugi odstavek 32. člena ZUS-1). Če pa glede na vsebino spornega razmerja takega varstva tožnika ne bi dosegli zgolj z zadržanjem izpodbijanega akta, je ZUS-1 sodišču dal pooblastilo, da glede na sporno pravno razmerje izda tudi (t. i. pravo) začasno odredbo, s katero se  upoštevno stanje začasno uredi (tretji odstavek 32. člena ZUS-1).

8. Iz zakona že na podlagi gramatikalne razlage tako povsem očitno izhaja, da gre za začasen ukrep sodišča, ki je vezan na tek upravnega spora. Tako se začasno odredbo lahko izda samo, če je tožnik vložil tožbo v upravnem sporu (in so izpolnjene procesne predpostavke za njeno obravnavanje), torej najprej s trenutkom začetka upravnega spora, in najkasneje do odločitve sodišča o sami tožbi. Tudi po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča, ki jo je sodišče prve stopnje spregledalo, je procesna predpostavka za odločanje o začasni odredbi med drugim ta, da o glavni stvari v upravnem sporu še ni bilo pravnomočno odločeno.

9. Povsem nesporno pa je tudi, da je ta začasni ukrep omejen tudi glede pravnih učinkov, saj se ne morejo raztezati prek meja postopka upravnega spora, ki se zaključi s pravnomočno odločitvijo sodišča. To izrecno določa drugi odstavek32. člena ZUS-1, vendar pa dejstvo, da tega tretji odstavek 32. člena ZUS-1 izrecno ne ponovi, ne pomeni, da je učinkovanje začasne odredbe na njegovi podlagi (za ureditev spornega razmerja) zaradi tega časovno neomejeno. Pravne učinke v razmerju do tožene stranke ter izpodbijanega upravnega akta ob koncu upravnega spora skladno z ZUS-1 določi meritoren izrek sodbe sodišča v upravnem sporu, ki je podan na podlagi in v okviru materialnih ter procesnih zakonskih določb ob ustrezno ugotovljenem dejanskem stanju zadeve. Tega odločitev o začasni odredbi in omejena vsebinska presoja zadeve v okviru ugotavljanja pogojev za njeno izdajo (drugi in tretji odstavek 32. člena ZUS-1) ne more nadomestiti. Učinkovito sodno varstvo tožnika se ob koncu sodnega postopka zagotavlja s sodbo sodišča, s katero se odloči v zadevi, zato s pravnomočnostjo tudi preneha pravni interes za izdajo začasne odredbe. Razlaga ZUS-1, po kateri bi začasni ukrep sodišča, ki je namenjen varstvu tožnika v času trajanja upravnega spora, lahko z učinki posegel prek trenutka pravnomočnosti sodne odločitve, je tako očitno napačna. Zato ima pritožnik prav, ko uveljavlja, da izpodbijana začasna odredba pomeni nedopustno zadržanje izvrševanja izpodbijanega akta še pred dokončno presojo o njegovi morebitni nezakonitosti v upravnem pritožbenem postopku. Dolžnost izvedbe tega pritožbenega postopka pa je določilo tudi samo sodišče prve stopnje v 1. točki izreka sodbe v tej obravnavani zadevi.

10. Ker je sodišče prve stopnje ob (oziroma po) izdaji pravnomočne sodbe izdalo (tudi) začasno odredbo na podlagi 32. člena ZUS-1, je s tem storilo bistveno kršitev ZUS-1. Kršitev navedene določbe je podana tudi s tem, da je v začasni odredbi določilo učinke, ki presegajo čas nastopa pravnomočnosti odločitve sodišča. Ob tem se Vrhovno sodišče glede na besedilo začasne odredbe, ki določa zadržanje izvršitve izpodbijanega akta (2. točka izreka), tudi sicer ne more strinjati z razlago sodišča prve stopnje, da gre po vsebini za odločitev o ureditvi spornega razmerja skladno s tretjim odstavkom 32. člena ZUS-1.

11. Ker je skladno z ZUS-1 procesna predpostavka za odločanje o začasni odredbi, da o glavni stvari v upravnem sporu še ni bilo (pravnomočno) odločeno, v obravnavani zadevi pa je sodišče prve stopnje pravnomočno odločilo o tožbi, tožnica ne izkazuje več pravnega interesa za izdajo začasne odredbe. Zato je Vrhovno sodišče na podlagi 78. člena ZUS-1 v povezavi z drugim odstavkom82. člena ZUS-1 pritožbi ugodilo in spremenilo izpodbijani sklep tako, da je zahtevo tožnice za izdajo začasne odredbe zavrglo.

12. Odločitev o stroških pritožbenega postopka temelji na določbah drugega odstavka 165. člena in prvega odstavka 154. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena

(1) Suspenzivni učinek tožbi v upravnem sporu tako lahko da le (poseben) zakon.

Opr. št: I Up 80/2016, ECLI:SI:VSRS:2016:I.UP.80.2016

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.