VSRS Sklep X Ips 55/2015
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2015-11-04

Brigita Domjan Pavlin (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Marko Prijatelj

dovoljenost revizije - zavrnitev izdaje gradbenega dovoljenja - vrednostni pogoj ne pride v poštev - načelo zakonitosti - zakoniti sodnik - vprašanja niso pomembna pravna vprašanja - zelo hude posledice niso izkazane

Trditveno in dokazno breme o obstoju pogojev za dovoljenost revizije je na strani revidenta.

Pravica stranke, da o njeni zahtevi odloči zakoniti sodnik, ni odvisna od števila njenih zadev, ampak od v naprej določenega postopka dodeljevanja zadev sodnikom, kot ga določata Zakon o sodiščih in Sodni red. Zato vprašanje večkratnega odločanja senata v skoraj identični sestavi ni pomembno pravno vprašanje. Naslednje splošno vprašanje, o tem, kateri predpis mora uporabiti prvostopenjski upravni organ pri svojem odločanju, pa v pravni teoriji in sodni praksi ne vzbuja dvomov ali dilem. V skladu z načelom zakonitosti (6. člen ZUP) upravni organ praviloma odloči na podlagi predpisa, veljavnega v času odločanja, razen če zakonski (ali podzakonski) predpis ne določa drugače. Zato tudi to vprašanje za dovoljenost revizije ne zadošča.

Samo navedba splošnih posledic, ki izvirajo iz zakona ali drugega predpisa, na podlagi katerega je izdan upravni akt, brez konkretne navedbe in izkazanosti, zakaj naj bi ta posledica pomenila zelo hudo posledico, ki izvira iz odločitve, ki se izpodbija v upravnem sporu, za dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 ne zadošča.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Zoper v uvodu tega sklepa navedeno pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje je tožeča stranka (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo. Njeno dovoljenost utemeljuje s sklicevanjem na vse tri točke drugega odstavka 83. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Priglaša stroške revizijskega postopka.

3. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo revidentkino tožbo zoper odločbo Republike Slovenije, Upravne enote Ljubljana, Izpostave Šiška, št. 351-2097/2010-49 z dne 27. 2. 2014.  Prvostopenjski upravni organ je z navedeno odločbo zavrnil revidentkino zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo petih stanovanjskih objektov na tam navedenih zemljiščih, ker revidentka projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja ni uskladila z v času odločanja upravnega organa prve stopnje veljavnim prostorskim aktom. Navedeno odločbo je prvostopenjski upravni organ izdal v ponovljenem postopku na podlagi sodbe Upravnega sodišča v Ljubljani I U 1368/2012 z dne 31. 1. 2013. V tej sodbi je upravno sodišče presodilo, da revidentkine vloge, vložene 7. 10. 2010, glede na 101. člen Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju OPN)(1) , ki je bil objavljen 8. 10. 2010 in je začel veljati 23. 10. 2010, ni mogoče obravnavati po določbah prej veljavnega prostorskega akta, ker njena vloga na dan uveljavitve novega prostorskega akta ni bila popolna. Revidentka je namreč šele 21. 2. 2012, potem ko je zaprosila za podaljšanje roka za predložitev pogodbe,  predložila pogodbo o ustanovitvi služnosti z dne 14. 2. 2012, in izkazala pravico graditi na vseh zemljiščih nameravanega posega. Zato je sodišče upravnemu organu naložilo, da v ponovljenem postopku v skladu z načelom zakonitosti iz 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) pri odločanju uporabi prostorski akt, veljaven v času odločanja. Revidentkino pritožbo zoper prvostopenjski akt je tožena stranka zavrnila z odločbo, št. 35108-448/2010/26-00641108 z dne 24. 6. 2014.

4. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti. To stališče je skladno z Ustavo RS (glej npr.: odločbe Ustavnega sodišča RS Up-858/2008 z dne 3. 6. 2008, Up-1124/2008 z dne 23. 9. 2008, Up-1057/2008 z dne 2. 4. 2009, Up-1186/2008 z dne 23. 4. 2009 in Up-1808/2008 z dne 17. 9. 2009).

5. Revidentka uveljavlja dovoljenost revizije po 1. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, po kateri je revizija dovoljena, če vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta oziroma pravnomočne sodbe, če je sodišče odločilo meritorno, v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, presega 20.000 EUR. Po navedeni določbi je torej revizija dovoljena le, če gre za zadeve, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, vrednost izpodbijanega dela pa presega 20.000 EUR.

6. V obravnavani zadevi je sporna odločba o zavrnitvi revidentkine zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja. V tej odločbi obveznost oziroma pravica revidentke ni izražena v denarni vrednosti, zato uveljavljani pogoj po 1. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 ni izpolnjen. Taka je tudi ustaljena upravnosodna praksa Vrhovnega sodišča.(2)

7. Revidentka uveljavlja dovoljenost revizije tudi po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, po kateri je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo.

8. V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča in z določbo četrtega odstavka 367.b člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 mora revident natančno in konkretno navesti sporno pravno vprašanje in pravno pravilo, ki naj bi bilo prekršeno, okoliščine, ki kažejo na njegovo pomembnost, ter na kratko obrazložiti, zakaj je sodišče prve stopnje to vprašanje rešilo nezakonito; zatrjevane kršitve postopka mora opisati natančno in konkretno, na enak način pa mora izkazati tudi obstoj sodne prakse Vrhovnega sodišča, od katere naj bi odločitev odstopala, oziroma neenotnost sodne prakse sodišča prve stopnje. Pomembnost pravnega vprašanja  po dikciji ZUS-1 pa je treba presojati glede na vsebino zadeve. Dovoljenost revizije iz tega razloga je podana le, če je odločitev o tem vprašanju pomembna za zagotovitev pravne varnosti, enotne uporabe prava ali za razvoj prava preko sodne prakse. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča zato revizija, med drugim, ni dovoljena zaradi splošnih vprašanj, ki v pravni teoriji in praksi ne sprožajo dvomov in dilem, oziroma vprašanj, na katera je možen odgovor že na podlagi branja določb zakonskih in podzakonskih predpisov.(3)

9. Revidentka je navedla, da gre za odločitev o več  pomembnih pravnih vprašanjih, in sicer: „Ali lahko trikrat zapored o zahtevi iste vlagateljice in v enkrat podobni, dvakrat pa v isti zadevi, sodi praktično nespremenjen senat Upravnega sodišča?; Kateri pravni akt (podzakonski predpis) je treba v postopku izdaje gradbenega dovoljenja upoštevati, če se po vložitvi zahteve ta spremeni?; Nezakonitost postopanja prvostopenjskega upravnega organa in odločbe, če je zahteva dvakrat zavržena, tretjič pa zavrnjena, namesto da bi bil vlagatelj pozvan na dopolnitev vloge, pri čemer je posledica, da vlagatelj, ker ni bil pravočasno pozvan na dopolnitev vloge, zaradi sprememb prostorskih aktov ne more več graditi objekta po projektu, ki je bil izdelan in vloga vložena pred spremembo prostorskih aktov?“

10. Revidentki je treba najprej pojasniti, da določbe ZUS-1, ki urejajo postopek z revizijo, jasno razmejujejo pogoje za dovoljenost revizije, in razloge, s katerimi je mogoče v reviziji izpodbijati zakonitost pravnomočne sodbe upravnega sodišča. Iz narave pravnega sredstva, še posebej, ker gre za izredno pravno sredstvo, izhaja, da mora vlagatelj tega sredstva – revident izkazati obstoj predpisanih pogojev za njegovo vsebinsko obravnavo (tako tudi Ustavno sodišče RS v odločbi Up-1057/08 z dne 2. 4. 2009). Restriktiven pristop pri presoji izkazanosti pogojev za dovoljenost revizije je utemeljen tudi s pomenom instituta pravnomočnosti, katerega pomen poudarja tudi Ustava (158. člen), zato je v pravnomočne sodne odločbe mogoče posegati le v primerih in po postopkih, določenih z zakonom (tako tudi Ustavno sodišče RS v sklepu Up-858/08 z dne 3. 6. 2008). Vrhovno sodišče je zato v svojih številnih odločbah sprejelo stališče, da samo navedba revizijskih razlogov brez konkretizacije pravnega vprašanja glede na vsebino konkretne zadeve za dovoljenost revizije ne zadošča.(4)

11. Revidentka je v okviru razlogov za dovoljenost revizije navedla dve vprašanji, ki po presoji Vrhovnega sodišča ne dosegata standarda pomembnega pravnega vprašanja, zaradi katerega bi Vrhovno sodišče revizijo vsebinsko obravnavalo. Pravica stranke, da o njeni zahtevi odloči zakoniti sodnik, namreč ni odvisna od števila njenih zadev, ampak od v naprej določenega postopka dodeljevanja zadev sodnikom, kot ga določata Zakon o sodiščih in Sodni red. Zato vprašanje večkratnega odločanja senata v skoraj identični sestavi ni pomembno pravno vprašanje. Naslednje splošno vprašanje, o tem, kateri predpis mora uporabiti prvostopenjski upravni organ pri svojem odločanju, pa v pravni teoriji in sodni praksi ne vzbuja dvomov ali dilem. V skladu z načelom zakonitosti (6. člen ZUP) upravni organ praviloma odloči na podlagi predpisa, veljavnega v času odločanja, razen če zakonski (ali podzakonski) predpis ne določa drugače.(5)  Zato tudi to vprašanje za dovoljenost revizije ne zadošča.

12. Revidentki je treba tudi pojasniti, da Vrhovno sodišče njene navedbe o (ne)zakonitosti ravnanja upravnega organa v povezavi s pozivanjem stranke za dopolnitev vloge ni štelo za vprašanje. Iz teh navedb namreč ni mogoče ugotoviti, katero je pomembno pravno vprašanje, glede katerega pričakuje odločitev Vrhovnega sodišča v reviziji. Ob tem je treba poudariti, da je pravno povsem jasno, da je vložitev razumljive in popolne vloge temeljna dolžnost stranke, ki začne upravni postopek (66. člen ZUP) in da je nadaljnje ravnanje organa v zvezi z  odpravo nepopolnosti vloge (poziv na dopolnitev vloge 67. člen ZUP) le sredstvo za odpravo napak, ki izvirajo iz nepravilnega ravnanja stranke.

13. Ker vprašanji, ki ju revidentka navaja, nista pomembni pravni vprašanji, pogoj za dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 ni izkazan.

14. Revidentka tudi ni izkazala, da je v tej zadevi izpolnjen pogoj za dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, ki jo prav tako uveljavlja.

15. Zelo hudih posledic izpodbijanega akta, ki so pogoj za dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, namreč ni izkazala niti jih ni dovolj konkretizirala.  V zvezi s tem je navedla, da po novem prostorskem aktu „zadevno zemljišče ni več stavbno, temveč nezazidljivo“. Dodala je še, da je zato vsaka dopolnitev projekta brezpredmetna, ker na noben način ne more več doseči izdaje gradbenega dovoljenja po predmetnem projektu, kar ji je povzročilo enormno in neizmerljivo škodo. Pri tem pa revidentka ne pojasni, zakaj naj bi okoliščina, ki izvira iz spremembe oziroma sprejema novega prostorskega akta občine (OPN), pomenila hudo posledico, ki izvira iz odločitve, ki se izpodbija v upravnem sporu. Samo navedba splošnih posledic, ki izvirajo iz zakona ali drugega predpisa, na podlagi katerega je izdan upravni akt, brez konkretne navedbe in izkazanosti, zakaj naj bi ta posledica pomenila zelo hudo posledico, ki izvira iz odločitve, ki se izpodbija v upravnem sporu, glede na trditveno in dokazno breme, ki je na strani revidentke, za dovoljenost revizije ne zadošča. Revidentka bi morala upoštevaje pravilo o trditvenem in dokaznem bremenu ter ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 412/2009, X Ips 501/2009, X Ips 375/2010, X Ips 457/2010, X Ips 389/2011, X Ips 450/2011, X Ips 153/2012, X Ips 163/2012) natančno navesti, kakšne konkretne posledice ima zanjo izpodbijana odločitev, in konkretne razloge, zaradi katerih bi bile posledice zanjo zelo hude, ter vse to tudi izkazati. Revidentka opisanega trditvenega in dokaznega bremena ni izpolnila, zato tudi ta uveljavljani pogoj za dovoljenost revizije ni izpolnjen.

16. Ker uveljavljani pogoji za dovoljenost revizije niso izkazani, je Vrhovno sodišče revizijo zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 89. člena ZUS-1.

17. Revidentka z revizijo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

(1) OPN v 101. členu določa, da se postopki za izdajo gradbenega dovoljenja, ki so se začeli pred uveljavitvijo tega odloka, končajo po določbah prostorskih aktov, veljavnih v času vložitve popolne vloge za izdajo gradbenega dovoljenja.

(2) Odločbe Vrhovnega sodišča, kot npr.: X Ips 454/2008, X Ips 268/2009, X Ips 457/2010, X Ips 356/2011, X Ips 50/2012, X Ips 402/2012, X Ips 130/2013, X Ips 173/2013, X Ips 24/2014, X Ips 308/2014, X Ips 14/2015, X Ips 125/2015 in druge.

(3) Odločbe Vrhovnega sodišča, kot npr.: X Ips 171/2013, X Ips 277/2013, X Ips 306/2013, X Ips 308/2014, X Ips 94/2015 in druge.

(4) Odločbe Vrhovnega sodišča, kot npr.: X Ips 135/2009, X Ips 359/2010, X Ips 346/2011, X Ips 90/2012, X Ips 264/2012, X Ips 494/2012, X Ips 92/2013, X Ips 254/2013 in druge.

(5) Glej tudi odločbe Vrhovnega sodišča kot npr.: X Ips 1642/2006, X Ips 224/2007, X Ips 496/2010, X Ips 243/2013, X Ips 316/2014 in druge.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.