VSRS Sodba I Up 192/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-11-23

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

UPRAVNI SPOR - PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA

mednarodna zaščita - postopek pred upravnim organom - združitev zadev - strah pred preganjanjem - istospolna usmerjenost

Če organ združi dve zadevi v en postopek, to ne pomeni, da je lahko oziroma je možna za obe zadevi le ena (enaka) odločitev. Od združitve zadev (ki bi se sicer ločeno obravnavale) v en postopek, ki je fakultativna in ne obvezna, je treba namreč ločiti enotno obravnavanje zadev, kadar so stranke po zakonu ali po naravi pravnega razmerja v takšni skupnosti, da je mogoče o njihovi pravici oziroma obveznosti odločiti samo enako. Tudi 132. člen ZUP jasno določa, da tudi če se začne en sam postopek po 130. členu ZUP, nastopa v postopku vsaka stranka samostojno.

Zakon veže priznanje mednarodne zaščite na preganjanje oziroma resno škodo, ki preti prosilcu v državi njegovega državljanstva oziroma njegovi izvorni državi. Tožnik je državljan Srbije, kar izkazuje z biometričnim potnim listom, predložil pa je tudi potrdilo o srbskem državljanstvu, nikoli pa ni uveljavljal preganjanja oziroma resne škode v svoji državi, katere državljan je, torej v Srbiji.

Tožnik ni izkazal, da je njegov strah objektivno utemeljen in da bo ob vrnitvi v izvorno državo preganjan oziroma da mu bo grozilo nečloveško ali poniževalno ravnanje v smislu druge alineje 28. člena ZMZ. To tudi ne izhaja iz informacij o položaju istospolno usmerjenih oseb v Srbiji, zato ni bilo podlage za priznanje mednarodne zaščite.

Pritožba se zavrne in se izpodbijana sodba potrdi.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje po opravljeni glavni obravnavi zavrnilo tožbo (tudi) tožeče stranke (tam prva tožeča stranka) A. A. (v nadaljevanju tožnik) zoper odločbo in sklep tožene stranke, št. 2142-425/2006/141 (1312-07) z dne 27. 9. 2013, v delu, ki se nanaša na sklep tožene stranke o združitvi upravnih zadev obeh tožečih strank v en postopek (I. točka izreka) ter v II. točki izreka zavrnilo tožbo v delu, ki se nanaša na tožnika (s III. točko izreka pa je ugodilo tožbi druge tožeče stranke B. B. ter slednjemu priznalo status begunca).

2. V obrazložitvi k I. točki izreka sodišče prve stopnje pritrjuje tožbi, da bi morala tožena stranka postopka obeh tožečih strank takoj po ugotovitvi, da se pravice obeh opirajo na isto dejansko in pravno podlago, združiti v en postopek in ne šele skupaj z izdajo odločbe, vendar pa ta procesna napaka ni vplivala na pravilnost in zakonitost odločitve, zato je tožbo v tem delu zavrnilo.

3. V obrazložitvi k II. točki izreka pa sodišče prve stopnje med drugim navaja, da tožniku v primeru vrnitve v izvorno državo ne grozi resna škoda. Ta ugotovitev temelji na oceni relevantnih poročil o razmerah v Srbiji. Zakonodaja Republike Srbije prepoveduje diskriminacijo na podlagi spolne usmerjenosti in zagotavlja zaščito istospolno usmerjenih oseb pred preganjanjem s strani nedržavnih subjektov. Na glavni obravnavi in v tožbi tožnik ni navedel specifičnih okoliščin, ki bi izkazovale utemeljene razloge, da bi se preganjanje, ki ga je doživel z drugim tožnikom na Kosovu, v Srbiji lahko ponovilo. Tako niso podani utemeljeni razlogi za to, da bi tožnik lahko bil, če spolne identitete ne bi skrival, v primeru vrnitve v Srbijo preganjan. Prav tako tožnik ni izkazal objektivnih okoliščin nehumanega in ponižujočega ravnanja (glede na standarde, ki jih je postavilo Evropsko sodišče za človekove pravice), subjektivni strah, ki objektivno ni utemeljen, pa ne zadostuje za podelitev subsidiarne zaščite.

4. Tožnik je po pooblaščencu vložil pritožbo (skupaj z drugim tožnikom, ki pa ni (več) stranka tega postopka), v kateri je med drugim poudaril, da bi tožena stranka morala že od začetka postopka obravnavati vprašanje utemeljenega strahu pred nadaljnjim preganjanjem obeh tožnikov združeno, ne pa ločeno za vsakega posebej. Sodišče prve stopnje tudi ni odgovorilo na načelno vprašanje o uporabi azilnega prava v primeru, ko sta istospolna partnerja, ki živita v trajni, večletni zvezi, državljana različnih držav, homoseksualnost pa se v obeh še vedno preganja. Dokazna ocena ne zajema odgovora, ali tožniku v Srbiji grozi preganjanje zaradi istospolne usmerjenosti. Tako tožena stranka kot sodišče prve stopnje nista subsumirala ugotovljenega dejanskega stanja pod relevantno pravno normo, saj nista pojasnila, kako huda mora biti diskriminacija, da bi pomenila resno nevarnost (v smislu 28. člena ZMZ) nehumanega ali ponižujočega ravnanja. Presojo nevarnosti resne škode mora sodišče opraviti ne glede na to, ali jo je tožnik uveljavljal ali ne, po uradni dolžnosti. Diskriminacija istospolno usmerjenih oseb predstavlja hkrati nevarnost preganjanja po 26. členu ZMZ in resno škodo po 28. členu ZMZ. Sodišče prve stopnje pa ni jasno odgovorilo, ali se pri presoji resne škode po tretji alineji 28. člena ZMZ za relevantne štejejo samo hude kršitve pravic iz 3. člena EKČP oziroma vse kršitve iz tega člena. Nepravilno je pojasnjena vsebina nedoločnega pravnega pojma nehumano in ponižujoče ravnanje. Pomemben kriterij pa so tudi dejanja diskriminacije. Če diskriminacija preraste v preganjanje, pomeni hkrati tudi ponižujoče ravnanje (kot pogoj za priznanje subsidiarne zaščite). Zaključek sodišča prve stopnje, da iz standardov prakse ESČP izhaja, da za tožnika ni tveganja ponižujočega ravnanja v primeru vrnitve v Srbijo, je le navidezno obrazložen, zato ne zadosti zahtevi iz 22. člena Ustave RS.

5. V obravnavani zadevi je Vrhovno sodišče že enkrat odločalo in s sodbo I Up 361/2014 z dne 18. 12. 2014 pritožbo (tudi prvega) tožnika zoper I. in II. točko sodbe sodišča prve stopnje zavrnilo ter v tem delu potrdilo izpodbijano sodbo (I. točka izreka sodbe in sklepa Vrhovnega sodišča I Up 361/2014 z dne 18. 12. 2014).

6. Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi tožnika in v postopku za oceno ustavnosti z odločbo U-I-68/16-8, Up-213/15-27 z dne 16. 6. 2016 odločilo, da je bil prvi odstavek 16.b člena Zakona o mednarodni zaščiti (Ur. l. RS, št. 11/11 - uradno prečiščeno besedilo in 83/21) v neskladju z Ustavo (1. točka izreka) ter da se točka I izreka sodbe in sklepa Vrhovnega sodišča št. I Up 361/2014 z dne 18. 12. 2014 razveljavi in zadeva v tem delu vrne Vrhovnemu sodišču v novo odločanje (2. točka izreka). Ustavno sodišče je ugotovilo, da je bil prvi odstavek 16.b člena ZMZ v neskladju s pravico do nediskriminacijskega obravnavanja pri uresničevanju pravice do družinskega življenja iz prvega odstavka 14. člena v zvezi s tretjim odstavkom 53. člena Ustave. In ker je Vrhovno sodišče odločitev o zavrnitvi pritožbe zoper sodbo Upravnega sodišča oprlo tudi na to določbo, je kršilo omenjeno človekovo pravico. Zato je Ustavno sodišče I. točko izreka sodbe in sklepa Vrhovnega sodišča razveljavilo in v tem delu vrnilo v novo odločanje, v katerem bo Vrhovno sodišče moralo upoštevati, da se lahko tudi istospolni partnerji štejejo za družinske člane prosilcev za mednarodno zaščito, ter o pritožbi odločiti skladno s tem.

8. Iz predloženih spisov izhaja, da sta tožnik, državljan Republike Srbije, in B. B., državljan Republike Kosovo, vložila vlogi za priznanje mednarodne zaščite. B. B. je v ponovljenem postopku na podlagi sodbe Upravnega sodišča I U 411/2015 z dne 24. 4. 2015 (ki jo je potrdilo Vrhovno sodišče s sodbo I Up 145/2015 z dne 16. 12. 2015) bila priznana mednarodna zaščita v Republiki Sloveniji in sicer mu je bil priznan status begunca. Tožniku pa je bila s sodbo I U 1627/2013 z dne 19. 9. 2014 tožba zoper odločbo tožene stranke (s katero je bila zavrnjena njegova vloga za priznanje mednarodne zaščite) zavrnjena, zoper to sodbo se je tožnik pritožil (pritožba z dne 20. 10. 2014) in glede na odločitev Ustavnega sodišča Vrhovno sodišče ponovno odloča o utemeljenosti te pritožbe.

9. Po presoji Vrhovnega sodišča pritožbeni ugovori v zvezi z združitvijo obeh zadev v en postopek (po 130. členu Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP) niso utemeljeni.

10. Sodišče prve stopnje je tožbene ugovore glede združitve zadev v en postopek zavrnilo (74. do 77. točka obrazložitve) in po presoji Vrhovnega sodišča je ta odločitev pravilna.

11. V skladu s prvim odstavkom 42. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ) vloži prošnjo vsaka polnoletna oseba posamično in v svojem imenu. Tožnik in B. B. sta tako v skladu z navedeno določbo vložila vsak svojo prošnjo za mednarodno zaščito. Tožena stranka je na podlagi 30. člena ZMZ, ki določa, da se v postopku za pridobitev mednarodne zaščite uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek, če ni s tem zakonom drugače določeno, uporabila določbo 130. člena ZUP. Ta določa, da se, če se pravice ali obveznosti strank opirajo na isto ali podobno dejansko stanje in isto pravno podlago in če je organ, ki vodi postopek, za vse zadeve stvarno pristojen, lahko začne in vodi en sam postopek tudi takrat, kadar gre za pravice in obveznosti več strank. Na podlagi te določbe je torej tožena stranka zadevi združila v en postopek. Gre za procesni sklep oziroma sklep procesnega vodstva, ki je v diskreciji upravnega organa, ki vodi postopek, in se lahko izda v vsaki fazi upravnega postopka.

12. Tožnik v pritožbi navaja, da sicer (pogojno) ne izpodbija več zakonitosti odločitve o združitvi zadev, še vedno pa ugovarja nedosledno in protislovno izvedbo tega združenega postopka, saj bi se moralo ključno vprašanje utemeljenega strahu pred nadaljnjim preganjanjem presojati „združeno“, ne pa ločeno za vsakega prosilca posebej, zaradi česar gre za nedosledno in protislovno izvedbo tega zgolj formalno združenega postopka, ki v izpodbijani sodbi takoj spet „razpade“ na dva postopka.

13. Ti pritožbeni ugovori so neutemeljeni. Če organ združi dve zadevi v en postopek, to ne pomeni, da je lahko oziroma je možna za obe zadevi le ena (enaka) odločitev. Od združitve zadev (ki bi se sicer ločeno obravnavale) v en postopek, ki je (kot je bilo že pojasnjeno) fakultativna in ne obvezna, je treba namreč ločiti enotno obravnavanje zadev, kadar so stranke po zakonu ali po naravi pravnega razmerja v takšni skupnosti, da je mogoče o njihovi pravici oziroma obveznosti odločiti samo enako (enotni sosporniki)(1). Tudi 132. člen ZUP jasno določa, da tudi če se začne en sam postopek po 130. členu ZUP, nastopa v postopku vsaka stranka samostojno. Torej je ne glede na združitev zadev v en postopek možna različna odločitev za posamezne stranke postopka.

14. Ni sporno, da sta tožnik in B. B. državljana različnih držav, kar je seveda bistvena razlikovalna okoliščina pri odločanju o dodelitvi mednarodne zaščite. Tako je kot za pridobitev statusa begunca kot tudi statusa subsidiarne zaščite pravno relevantno (tudi) državljanstvo. Glede statusa begunca (drugi odstavek 2. člena ZMZ) zakon med drugim določa, da se prizna prosilcu, ki se zaradi utemeljenega strahu pred preganjanjem, temelječim na rasi, veri, narodni pripadnosti, pripadnosti določeni družbeni skupini ali določenem političnem prepričanju, nahaja izven države, katere državljan je, in ne more ali zaradi takega strahu noče uživati varstva te države. Glede statusa subsidiarne zaščite pa zakon določa (tretji odstavek 2. člena ZMZ), da se prizna (med drugim) prosilcu, če obstaja utemeljen razlog, da bi bil ob vrnitvi v izvorno državo soočen z utemeljenim tveganjem, da utrpi resno škodo. Izvorna država pa je država, katere državljanstvo ima prosilec (15. točka 3. člena ZMZ). In glede na to bistveno razlikovalno okoliščino (različno državljanstvo) pri odločanju o dodelitvi mednarodne zaščite ni utemeljen pritožbeni ugovor v zvezi z neenako odločitvijo za tožnika in B. B.

15. Ker pa je sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi v okviru odločanja o tožbenih razlogih v zvezi z združitvijo zadev nakazalo, da bosta tožnik in B. B. upravičena do združitve družine na podlagi ZMZ, je Vrhovno sodišče v (razveljavljeni) sodbi obiter dictum navedlo, da za tako stališče ni bilo pravne podlage v predpisih, veljavnih v času odločanja (20. točka obrazložitve sodbe in sklepa I Up 361/2014). Takrat veljavni 16.b člen ZMZ namreč med družinskimi člani ni določal istospolnih partnerjev. K temu pa sedaj Vrhovno sodišče še dodaja, da odločitev Ustavnega sodišča, da je bil (prej veljavni) prvi odstavek 16.b člena ZMZ v neskladju z Ustavo, na odločitev v obravnavani zadevi ne vpliva, saj tožniku ni bila zavrnjena prošnja za združevanje družine, saj take prošnje ni vložil(2).

16. Kot je bilo delno že povzeto ZMZ v 2. členu določa, da mednarodna zaščita v Republiki Sloveniji pomeni status begunca in status subsidiarne oblike zaščite. Status begunca se prizna državljanu tretje države, ki se zaradi utemeljenega strahu pred preganjanjem, temelječem na rasi, veri, narodni pripadnosti, pripadnosti določeni družbeni skupini ali določenem političnem prepričanju, nahaja izven države, katere državljan je, in ne more ali zaradi takega strahu noče uživati varstva te države, ali osebi brez državljanstva, ki se nahaja izven države, kjer je imela običajno prebivališče, in se zaradi utemeljenega strahu ne more ali noče vrniti v to državo. Status subsidiarne oblike zaščite pa se prizna državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva, ki ne izpolnjuje pogojev za status begunca,če obstaja utemeljen razlog, da bi bil ob vrnitvi v izvorno državo ali državo zadnjega običajnega bivališča, če gre za osebo brez državljanstva, soočen z utemeljenim tveganjem, da utrpi resno škodo, kot jo določa 28. člen tega zakona.

17. Kot je tudi že bilo zgoraj poudarjeno zakon veže priznanje mednarodne zaščite na preganjanje oziroma resno škodo, ki preti prosilcu v državi njegovega državljanstva oziroma njegovi izvorni državi. Tožnik je državljan Srbije, kar izkazuje z biometričnim potnim listom (izdanim dne 14. 5. 2011), predložil pa je tudi potrdilo o srbskem državljanstvu z dne 17. 9. 2009, nikoli pa ni uveljavljal preganjanja oziroma resne škode v svoji državi, katere državljan je, torej v Srbiji (ne na zaslišanjih, ne v tožbi, ne na glavni obravnavi, niti tega ne navaja v pritožbi).

18. Glede na to, da bi bil tožnik v primeru vrnitve vrnjen v Srbijo, državo svojega državljanstva, in ker (razen navajanja svoje spolne usmerjenosti) ni navedel nobenih specifičnih informacij o Srbiji, je sodišče prve stopnje oceno glede nevarnosti preganjanja oziroma grozeče škode oprlo na informacije o položaju LGBTI v Srbiji. Ugotovilo je, da je tožena stranka na podlagi analize informacij o tožnikovi izvorni državi zaključila, da „država zoper nasilje proti istospolno usmerjenim osebam v Srbiji ukrepa, da ne opušča pregona zoper napadalce ter da posledično ščiti pravice istospolno usmerjenih na svojem teritoriju“.

19. Po presoji Vrhovnega sodišča so pridobljene informacije o tožnikovi izvorni državi, na katere se sklicuje tožena stranka ter jih povzema, tako vsebinsko kot časovno relevantne. Gre za poročila, ki so jih izdale kredibilne organizacije oziroma organi(3). Iz njih izhaja, da se razmere oziroma položaj LGBTI v Srbiji izboljšuje, da ne gre le za spremembe na pravnem področju(4) , pač pa tudi v dejanskem življenju(5) , da država zoper nasilje proti istospolno usmerjenim osebam ukrepa, da ne opušča pregona zoper napadalce ter da posledično ščiti pravice istospolno usmerjenih oseb. Pritožbeni ugovor, da srbska oblast ne nudi učinkovite zaščite pred preganjanjem, ki ga tožnik sicer niti ni konkretiziral oziroma argumentiral, je zato po presoji Vrhovnega sodišča pavšalen in neutemeljen.

20. V zvezi s presojo prihodnjega tveganja, ali bi tožniku v izvorni državi grozila nevarnost resne škode, Vrhovno sodišče pojasnjuje, da taka ocena (prihodnjega tveganja) lahko temelji le na abstraktni verjetnosti, izhaja pa iz ocene vsebine poročil o (sedanjih) razmerah v tožnikovi izvorni državi ter razvojne tendence (trenda) spoštovanja človekovih pravic in sprememb na tem področju. Sodišče prve stopnje je ocenilo kredibilnost poročil (tožnik kvaliteti teh poročil ne ugovarja) ter pritrdilo ugotovitvi tožene stranke, da tožniku v primeru vrnitve v Srbijo ne grozi (prihodnje) preganjanje ali resna škoda. Ob tej ugotovitvi, da tožniku v Srbiji ne grozi preganjanje niti resna škoda, s katero se Vrhovno sodišče strinja, pa se sodišču prve stopnje niti ni treba vsebinsko opredeljevati do „načelnega vprašanja o uporabi azilnega prava v primeru, ko sta istospolna partnerja, ki živita v trajni, večletni zvezi, državljana različnih držav, homoseksualnost pa se v obeh še vedno preganja“, kar tožnik sicer ugovarja v pritožbi. Obravnavana zadeva se nanaša izključno na tožnika, ki je državljan ene države, v kateri pa mu, kot je že navedeno, preganjanje ne grozi. Prav tako se sodišču prve stopnje ni treba opredeljevati do tožbenih ugovorov v zvezi z vsebino nedoločenega pravnega pojma nehumano in ponižujoče ravnanje, subsumpcijo subsidiarne zaščite pod 3. člen EKČP, kdaj diskriminacijski ukrepi prerastejo v preganjanje in pomenijo ponižujoče ravnanje, vzročno zvezo med grozečo in resno škodo, saj za odločitev o tej zadevi, glede na zgoraj povzete zaključke o stanju v tožnikovi izvorni državi, niso pravno pomembni. Glede na to je pritožbeni ugovor, da se sodišče prve stopnje do teh načelnih tožbenih ugovorov ni opredelilo, neutemeljen.

21. Po presoji Vrhovnega sodišča tožnik ni izkazal, da je njegov strah objektivno utemeljen in da bo ob vrnitvi v izvorno državo preganjan oziroma da mu bo grozilo nečloveško ali poniževalno ravnanje v smislu druge alineje 28. člena ZMZ. To tudi ne izhaja iz informacij o položaju istospolno usmerjenih oseb v Srbiji, zato tudi po presoji Vrhovnega sodišča ni bilo podlage za priznanje mednarodne zaščite.

22. K navedenemu Vrhovno sodišče zgolj dodaja, da ugotovljeno neskladje prvega odstavka 16.b člena ZMZ s pravico do nediskriminacijskega obravnavanja pri uresničevanju pravice do družinskega življenja iz prvega odstavka 14. člena v zvezi s tretjim odstavkom 53. člena Ustave na samo odločitev o priznanju mednarodne zaščite v obravnavanem primeru ne vpliva. Kot pa je nakazalo že sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi, izpodbijana odločitev tudi ne bo prekomerno posegla v pravico do tožnikovega družinskega življenja, saj ima, kot je tudi Vrhovno sodišče že pojasnilo zgoraj, B. B. priznano mednarodno zaščito in bo v skladu z zakonskimi določbami lahko vložil prošnjo za združitev družine.

23. Vrhovno sodišče se je opredelilo do pritožbenih navedb, ki so pomembne za odločitev (360. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom  22. člena ZUS-1), do drugih pritožbenih navedb, ki jih je ocenilo za pravno nebistvene (take, ki na odločitev o pritožbi ne morejo vplivati), pa se ni posebej opredeljevalo.

24. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijano sodbo.

(1) Glej J. Breznik, Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2008, stran 387.

(2) Tako prošnjo lahko vloži oseba, kateri je bila priznana mednarodna zaščita v Republiki Sloveniji in z njo zaprosi za združitev z družino.

(3) Med drugim: Poročilo ameriškega zunanjega ministrstva, Letno poročilo Amnesty International, informacije angleškega notranjega ministrstva, poročilo Komisarja za človekove pravice Sveta Evrope, poročilo Generalne skupščine OZN, informacije spletnih strani srbske vlade, poročila nekaterih gejevskih organizacij ter druge.

(4) Sprememba Kazenskega zakonika Srbije, sprejem Zakona proti diskriminaciji, ustanovitev Urada komisarja za varstvo enakosti itd.

(5) Povečanje števila prijav in obravnav napadov, procesuiranje in izrečene obsodbe pred sodiščem zaradi diskriminacije oziroma sovražnega govora tako posameznikov kot časnika.

ZUP člen 130, 132. ZMZ člen 2, 2/3, 3, 3-15, 28, 30, 42, 42/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.