VSRS Sklep I Up 295/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-12-07

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

UPRAVNI SPOR - PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA

mednarodna zaščita - pravni interes - meje tožbenega predloga

Tožbenega predloga ne opredeljuje le formalni predlog, kateri upravi akt oziroma njegov del naj se odpravi, temveč ga opredeljujejo tudi tožbene navedbe o tem, kateri vsebinski del izpodbijanega akta je sporen, torej o čem naj sodišče presoja.

Če sodišče izpodbijani upravni akt presoja brez upoštevanja tožbenih navedb, dejansko presoja nekaj, česa tožnik ni zahteval, ne presoja pa tistega, kar je zahteval.

Ker je sodišče prve stopnje odločilo, da je tožena stranka tožniku kršila pravico do izjave glede tistega dela odločitve toženke, ki ni sporen, je po presoji Vrhovnega sodišča utemeljen pritožbeni očitek, da je z izpodbijano sodbo odločilo izven meja tožbenega predloga, o tožbenem predlogu, kot ga je tožnik opredelil v tožbi, pa sploh ni odločalo.

Po ZMZ-1 sta status subsidiarne zaščite in status begunca dve obliki ene pravice do mednarodne zaščite. Zato je v primeru, ko tožnik izpodbija odločbo o priznanju statusa subsidiarne oblike zaščite, treba ugotoviti, ali ta status tožniku omogoča iste pravice in koristi kot status begunca, oziroma, v čem bi bil glede na določbe ZMZ-1 ali drugih predpisov, ki urejajo pravice in obveznosti oseb z mednarodno zaščito, njegov pravni položaj z vidika pravic in koristi, ki jih ima na podlagi priznanega statusa ugodnejši od pravnega položaja, ki bi ga imel, če bi mu bil priznan status begunca.

Pritožbi se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 982/2016-6 z dne 24. 8. 2016 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču, da opravi nov postopek.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje tožbi zoper odločitev tožene stranke o priznanju statusa subsidiarne oblike zaščite ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tako, da je izpodbijano odločbo Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-442/2016/14 (1313-14) z dne 25. 5. 2016 odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek.

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je sodišče prve stopnje presodilo, da je tožena stranka kršila tožnikovo pravico do izjave in s tem pravila postopka, ker informacij o izvorni državi, ki jih je sama pridobila, ni posredovala tožniku v vednost in izjavo, čeprav je s sklicevanjem na te informacije ugotavljala kontradiktornost tožnikovih navedb glede časovne opredelitve dogodkov, o tem, da so večinsko prebivalstvo v tožnikovem kraju bivanja Paštuni, saj so to sedaj Hazari, kar pomeni, da imajo Talibani, ki preganjajo Paštune, slabo oporo in manj pristašev, glede težav zaradi šiitske veroizpovedi, glede nadlegovanja in umorov Hazarov, glede varnostnih razmer v tožnikovi četrti.

3. Tožena stranka zoper navedeno sodbo vlaga pritožbo, v kateri navaja, da tožnik odločbe ne izpodbija, ker ni bil soočen z informacijami o izvorni državi. Sodišču prve stopnje očita, da je z izpodbijano sodbo odločilo preko okvirov tožbenega predloga, saj tožnik odločitev tožene stranke, da niso izpolnjeni pogoji za priznanje statusa begunca, ne izpodbija zaradi svoje hazarske narodnosti, ravno v zvezi s tem pa sodišče navaja informacije, s katerimi bi moral biti tožnik seznanjen. Tožnik informacijam, ki jih je uporabila, sploh ne oporeka, uveljavlja pa napačno uporabo materialnega prava zato, ker meni, da izpolnjuje pogoje za priznanje statusa begunca kot mladoletna oseba brez staršev v Afganistanu, torej, da bi mu moral biti iz istih razlogov, kot mu je bil priznan status subsidiarne zaščite, priznan status begunca. Tudi sicer meni, da v primeru kot je obravnavani, ko je prosilcu priznana ena izmed oblik mednarodne zaščite, opustitev seznanitve prosilca z informacijami v izvorni državi ne pomeni absolutne bistvene kršitve pravil postopka. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da se tožba zavrne, ter podrejeno, naj izpodbijano sodbo razveljavi, ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

4. Tožnik v odgovoru na pritožbo opozarja, da bi bili v primeru ugoditve pritožbi in zavrnitve tožbe kršeni njegovi pravici iz 22. in 25. člena Ustave, saj se Upravno sodišče ni opredelilo do njegovega glavnega ugovora v tožbi, in sicer da izpolnjuje pogoje za status begunca na podlagi pripadnosti posebni družbeni skupini. Zato Vrhovnemu sodišču predlaga, naj se opredeli do tega tožbenega ugovora in odločbo tožene stranke odpravi v delu, v katerem mu ni bil priznan status begunca, oziroma podrejeno, naj zadevo vrne Upravnemu sodišču v ponovno sojenje.

6. Na podlagi izrecne določbe prvega odstavka 40. člena ZUS-1 sodišče upravni akt presoja v mejah tožbenega predloga, ni pa vezano na tožbene razloge. Tožbene razloge, iz katerih se upravni akt sme izpodbijati, določa ZUS-1 v 27. členu (nepravilna uporaba materialnega prava, kršitev pravil postopka in nepravilna, nepopolna ugotovitev dejanskega stanja in ničnost upravnega akta). To pomeni, da sodišče pri presoji tožbenega predloga ni vezano na tožbene razloge, kot jih opredeljuje ZUS-1 v 27. členu, ne pomeni pa, da sodišče v celoti prevzame oziroma nadomesti trditveno podlago, kar je storilo prvostopenjsko sodišče v obravnavani zadevi. Tožnik namreč s tožbenimi navedbami postavlja okvir sodne presoje odločitve o njegovi pravici, obveznosti ali pravni koristi (drugi odstavek 2. člena ZUS-1), tj. obseg želenega sodnega varstva in s tem tožbeni predlog. Tožbeni predlog pa ni tožbeni zahtevek v smislu prvega odstavka 180. člena ZPP, o katerem odloča sodišče samo v sporu polne jurisdikcije oziroma pri odločanju o adhezijskem zahtevku. To pomeni, da tožbenega predloga ne opredeljuje le formalni predlog, kateri upravni akt oziroma njegov del naj se odpravi, temveč ga opredeljujejo tudi tožbene navedbe o tem, kateri vsebinski del izpodbijanega akta je sporen, torej o čem naj sodišče presoja. Tako mora tožnik v skladu s prvim odstavkom 30. člena ZUS-1 v tožbi predlagati, kako in v čem naj se upravni akt odpravi. Po uradni dolžnosti sodišče pazi le na ničnost upravnega akta (drugi odstavek 37. člena ZUS-1).

7. Tudi po stališču Ustavnega sodišča v odločbi Up-51/13 z dne 21. 11. 2013, na katero se sklicuje tožena stranka, je tožbeni predlog predlog, kako in v čem naj se upravni akt odpravi ali kako naj se ugotovi njegova nezakonitost. Tožbeni predlog je torej predlog, s katerim tožnik določi ne le kateri akt izpodbija in v katerem delu ga izpodbija, temveč tudi obseg sodne presoje upravnega akta,(1) saj sodišče odloča o tistem, kar je sporno.(2) Na meje tožbenega predloga pa je sodišče vezano. To pomeni, da sodišče, če presoja nesporne ugotovitve (po izrecni določbi prvega odstavka 20. člena ZUS-1 sodišče dejansko stanje preizkusi le v okviru tožbenih navedb) ali nesporni del izpodbijanega upravnega akta, prekorači zahtevani obseg sodne presoje, kar pomeni, da prekorači tudi meje tožbenega predloga.

8. Če sodišče izpodbijani upravni akt presoja brez upoštevanja tožbenih navedb, dejansko presoja nekaj, česar tožnik sploh ni zahteval, ne presoja pa tistega, kar je zahteval. Hkrati pa s tem toženo stranko prikrajša za pravico do izjave, kar pomeni kršitev iz 8. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). V takem primeru namreč sodba ne temelji na navedbah v tožbi, ki ji je bila poslana v odgovor. Kot bo obrazloženo v nadaljevanju, je tako kršitev s kršitvijo prvega odstavka 40. člena ZUS-1 sodišče prve stopnje storilo tudi v tej zadevi.

9. Z izpodbijano sodbo je ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijano odločbo tožene stranke, ker je presodilo, da je tožena stranka kršila tožnikovo pravico do izjave in s tem pravila upravnega postopka, ker ga pred izdajo odločbe ni seznanila z informacijami o izvorni državi, na katere se je v odločbi sklicevala pri utemeljevanju razlogov, ki so po mnenju tožene stranke bistveni za odločitev o tem, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za podelitev statusa begunca. Te kršitve tožnik s tožbo ni uveljavljal, saj ni niti navajal, da z informacijami ne bi bil seznanjen ali jim ugovarjal. Zato sodišče prve stopnje v tožbenih navedbah ni imelo podlage za to, da bi po uradni dolžnosti presojalo, ali je bila tožniku kršena pravica do izjave glede informacij v izvorni državi.

10. V obravnavanem primeru tožnik s tožbo v upravnem sporu sicer izpodbija odločbo tožene stranke, ker mu ni priznala statusa begunca temveč status subsidiarne zaščite. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe v delu, v katerem so povzete tožbene navedbe, pa je razvidno, da tožbo vlaga zato, ker meni, da so razlogi, zaradi katerih mu je bila priznana subisidiarna zaščita, tudi razlogi za priznanje statusa begunca. Po njegovem mnenju gre za pripadnost posebni družbeni skupini, ki jo predstavljajo otroci sirote v Afganistanu, ki so prepuščeni sami sebi v boju za preživetje, izpostavljeni tveganju trgovine z ljudmi, nečloveškim razmeram zaradi težaškega dela, ki ni primerno njihovi starosti, ter pomanjkanju oskrbe.

11. Po vpogledu v tožbo Vrhovno sodišče pritrjuje toženi stranki, da tožnik v tožbi ne oporeka dejanskemu stanju, ki ga je toženka ugotovila na podlagi informacij o izvorni državi, niti ne trdi, da mu je bila glede teh informacij kršena pravica do izjave, ker z njimi ni bil seznanjen pred izdajo odločbe. Tožba navedb o dejanskem stanju v izvorni državi, ki ga je toženka ugotovila na podlagi informacij, ki jih sodišče v sodbi navaja kot informacije, s katerimi tožnik pred izdajo odločbe ni bil seznanjen, ne vsebuje. Še več, tožnik presoji toženke, da niso izpolnjeni pogoji za priznanje tega statusa zaradi njegove etnične pripadnosti in veroizpovedi, sploh ni ugovarjal, kar pomeni, da ta presoja ni sporna in zato tudi ne more biti predmet sodne presoje. Po navedenem sodišče prve stopnje v tožbenih navedbah ni imelo podlage za presojanje pravilnosti in zakonitosti odločitve tožene stranke, da v obravnavanem primeru ni izkazano preganjanje zaradi tožnikove veroizpovedi oziroma pripadnosti etnični skupini (in zato ne pogoji za status begunca iz teh razlogov).

12. S prej omenjenimi tožbenimi navedbami je tožnik opredelil obseg zahtevane sodne presoje (tj. tožbeni predlog) tako, da bi moralo sodišče prve stopnje presojati, ali so v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji za priznanje statusa begunca zaradi pripadnosti posebni družbeni skupini (otroci sirote v Afganistanu). Tožnik namreč odločitve toženke ne izpodbija zato, ker bi menil, da so izpolnjeni pogoji za priznanje statusa begunca zaradi njegove pripadnosti Hazarom, ki jih preganjajo Talibani, ali zaradi njegove šiitske veroizpovedi, na kar se nanašajo informacije, s katerimi tožnik ni bil seznanjen, temveč zato, ker meni, da bi mu moral biti status begunca priznan iz drugih razlogov, tj. iz razlogov, na podlagi katerih mu je priznan status subsidiarne zaščite. Na to pa tožnik opozarja tudi v odgovoru na pritožbo.

13. Ker je sodišče prve stopnje odločilo, da je tožena stranka tožniku kršila pravico do izjave glede tistega dela odločitve toženke, ki ni sporen, je po presoji Vrhovnega sodišča utemeljen pritožbeni očitek, da je z izpodbijano sodbo odločilo izven meja tožbenega predloga, o tožbenem predlogu, kot ga je tožnik opredelil v tožbi, pa sploh ni odločalo. S tem je bistveno kršilo določbe postopka v upravnem sporu, kar je vplivalo na zakonitost in pravilnost sodbe (drugi odstavek 75. člena ZUS-1). Ker sodišče prve stopnje o tožbenem predlogu, kot ga je opredelil tožnik sploh še ni odločalo, Vrhovno sodišče ni sledilo pritožbenemu primarnemu predlogu, naj pritožbi ugodi in sodbo prve stopnje spremeni tako, da tožbo zavrne, temveč je izpodbijano sodbo na podlagi 77. člena ZUS-1 razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

14. V novem postopku bo torej moralo sodišče presoditi utemeljenost tožbe glede na tožbene navedbe. Glede na to, da tožnik s tožbo izpodbija odločbo o priznanem statusu subsidiarne oblike mednarodne zaščite, pa Vrhovno sodišče opozarja tudi na to, da morajo biti za obravnavanje tožbe v upravnem sporu izpolnjene vse procesne predpostavke, med katerimi je tudi tožnikov pravni interes. To pomeni, da mora tožnik ves čas postopka izkazovati, da bi ugoditev njegovi tožbi pomenila zanj določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogel doseči. Pravovarstveni interes namreč pomeni možnost, da si stranka s tožbo v upravnem sporu izboljša svoj pravni položaj. Če upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto korist, pa sodišče tožbo zavrže (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

15. Priznanje subsidiarne zaščite je ena izmed oblik mednarodne zaščite. Pravo Evropske Unije pa omogoča, da država članica s svojimi predpisi za oba statusa določi iste pravice in koristi, zato je tudi razlaga določb ZUS-1, ki so sicer podlaga za preizkus pravnega interesa za tožbo v upravnem sporu, mogoča. To izhaja tudi iz drugega pododstavka drugega odstavka 46. člena Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev), po kateri sme država članica, kadar status subsidiarne zaščite omogoča iste pravice in koristi kot status begunca po pravu Unije in nacionalnem pravu, šteti, da je pritožba zoper odločbo o neutemeljenosti prošnje v zvezi s statusom begunca nedopustna zaradi nezadostnega interesa prosilca za nadaljevanje postopka.

16. Po ZMZ-1 sta status subsidiarne zaščite in status begunca dve obliki ene pravice do mednarodne zaščite. Zato je v primeru, ko tožnik izpodbija odločbo o priznanju statusa subsidiarne oblike zaščite, treba ugotoviti, ali ta status tožniku omogoča iste pravice in koristi kot status begunca, oziroma, v čem bi bil glede na določbe ZMZ-1 ali drugih predpisov, ki urejajo pravice in obveznosti oseb z mednarodno zaščito, njegov pravni položaj z vidika pravic in koristi, ki jih ima na podlagi priznanega statusa ugodnejši od pravnega položaja, ki bi ga imel, če bi mu bil priznan status begunca. Ob tem Vrhovno sodišče glede na to, da je ena izmed bistvenih okoliščin, ki bo s potekom časa prenehala, tožnikova mladoletnost, pripominja, da zgolj način časovne opredelitve trajanja ene in druge oblike zaščite sam po sebi še ne pomeni, da zaščita po obeh oblikah ne traja enako dolgo (subsidiarna zaščita se podaljšuje dokler obstajajo razlogi zanjo, status begunca pa se odvzame, če prenehajo razlogi zanjo). ZMZ-1 namreč v peti alineji 67. člena prenehanje statusa begunca predvideva tudi, če prenehajo okoliščine, zaradi katerih je bil beguncu priznan ta status.

(1) Z. Štucin v: J. Breznik in E. Kerševan (red.), Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2008, str. 283.

(2) V. Androjna, E. Kerševan, Ustavno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2006, str. 724.

ZUS-1 člen 20, 20/1, 30, 30/1, 36, 36/1-6, 40, 40/1, 75, 75/2, 77. ZMZ-1 člen 67. Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite člen 46, 46/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.