VSRS sodba II Ips 250/2015
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2015-12-17

Anton Frantar (preds.), mag. Nina Betetto (poroč.), dr. Mateja Končina Peternel, mag. Rudi Štravs, Janez Vlaj

ODŠKODNINSKO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK - GRADBENIŠTVO

povrnitev premoženjske škode - izgubljeni dobiček - upravni postopek - postopek za izdajo gradbenega dovoljenja - prekinitev upravnega postopka - odgovornost države za delo državnega organa - podlage odškodninske odgovornosti - vzročna zveza - teorije vzročnosti - teorija sine qua non - teorija ratio legis vzročnosti - škoda zaradi prekinitve upravnega postopka - pretrganje vzročne zveze

Teorija sine qua non temelji na enakosti vseh pogojev pri povzročitvi posledice, ki ni sprejeto ne v teoriji ne v sodni praksi. Naravna vzročna zveza med škodnim dejstvom (protipravnim ravnanjem) in škodno posledico mora obstajati, vendar ni vsak naravni vzrok tudi pravno upošteven. Po teoriji ratio legis vzročnosti so v pravu relevantni samo tisti vzroki, ki jih pravna norma glede na svoj namen šteje za vzroke. Iz ugotovljenih dejanskih okoliščin izhaja, da je bilo nedopustno ravnanje toženke (nezakonita prekinitev postopka upravnega organa) samo eden od vzrokov za nastanek škode, ne pa odločilni vzrok. Kot je poudarilo že sodišče druge stopnje, je glavni razlog za nerealizacijo tožnikovega načrta (zgraditi in odpreti avtopralnico s kava barom) v tem, da je bila vloga za izdajo gradbenega dovoljenja zavrnjena, in sicer zaradi neusklajenosti projektne dokumentacije s pogoji iz lokacijskega dovoljenja, kar izhaja iz tožnikove sfere.

Tožeča stranka mora v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti toženi stranki stroške odgovora na revizijo v znesku 3.346,00 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka, do plačila.

1. Sodišče prve stopnje je odločilo, da je toženka dolžna tožniku plačati 368.901,00 EUR odškodnine z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 26. 1. 2006 do 1. 1. 2007 od tolarske vrednosti prisojenega zneska (88.403.435,64 SIT) in od prisojenega evrskega zneska (368.901,78 EUR) od 1. 1. 2007 dalje. Sicer je tožbeni zahtevek zavrnilo. Prisojeni znesek pomeni odškodnino za izgubljeni dobiček v obdobju od prekinitve upravnega postopka 22. 11. 2003 do izdaje odločbe z dne 26. 9. 2012, s katero je bilo odločeno, da se sporno lokacijsko dovoljenje in odločba o njegovi spremembi pustita v veljavi.

2. Sodišče druge stopnje je pritožbi toženke ugodilo in sodbo sodišča prve stopnje spremenilo tako, da je zavrnilo tožbeni zahtevek (tudi) v delu, v katerem mu je prvostopenjsko sodišče ugodilo.

3. Tožnik je vložil revizijo in predlagal, da ji revizijsko sodišče ugodi in sodbo sodišča druge stopnje spremeni tako, da pritožbo toženke zavrne in potrdi sodbo sodišča prve stopnje. Sodišče druge stopnje je zavzelo stališče, da je bila z zavrnitvijo vloge za izdajo gradbenega dovoljenja pretrgana vzročna zveza med ugotovljenim protipravnim ravnanjem upravnega organa in nastalo škodo (izgubljenim dobičkom, ki bi ga tožnik ustvaril z odprtjem avtopralnice s kava barom). Takšno materialnopravno stališče je zmotno, saj zavrnitev vloge za izdajo gradbenega dovoljenja z dne 6. 11. 2012 ni imela vpliva na vzročno zvezo in je ni pretrgala. Pravilno je stališče sodišča prve stopnje, da je vzrok za nastalo škodo nezakonita prekinitev postopka upravnega organa. Tožnik je ves čas čakal na odločitev in nameravane dejavnosti ni mogel opravljati, zaradi negotovosti glede odločitve pa se tudi ni mogel lotiti česa drugega.

4. Upravni organ s sklepom o zavrnitvi vloge za gradbeno dovoljenje ni saniral protipravnega stanja za nazaj, ampak ga je le prekinil in se izognil odgovornosti za plačilo škode za obdobje po 6. 11. 2012. Za to obdobje je jasno, da dejavnosti na predvidenem mestu tožnik ne more opravljati in da do izgubljenega dobička po tem datumu ni upravičen. Zavrnitev vloge za gradbeno dovoljenje ne pomeni, da tožnik na navedeni lokaciji ne bi mogel postaviti želene avtopralnice s kava barom. Iz pravnomočnega lokacijskega dovoljenja izhaja, da je postavitev takšnega objekta možna. Vloga za izdajo gradbenega dovoljenja je bila zavrnjena zaradi formalnih pomanjkljivosti projekta, ki je bil izdelan v nasprotju s pogoji iz lokacijskega dovoljenja (tehnološka linija avtopralnice je bila za 0,5 m predolga). Ob normalnem teku stvari bi tožnik neskladje lahko saniral, po poteku več kot 13 let od podane vloge pa glede na ugotovljene okoliščine primera (propad stroja, sprememba gospodarskih razmer) za novo postavitev avtopralnice s kava barom ni imel več sredstev in možnosti. UE je tožnika 19. 10. 2012 pozvala, naj se o neskladnostih projekta s pogoji iz lokacijskega dovoljenja izjasni, a po 13 letih ni imel več realne možnosti, da bi postavil avtopralnico s kava barom, kot jo je želel v letu 1999, zato pomanjkljivosti projektne dokumentacije ni popravil. Gospodarske razmere so se od leta 2003 povsem spremenile, v takšnih pogojih pa v letu 2012 ni imel več sredstev za postavitev in zagon svojega projekta. Glede na normalen tek stvari je realno pričakoval, da bo z gradnjo lahko pričel najkasneje v treh letih po vložitvi vloge za  izdajo gradbenega dovoljenja.

5. Revizija je bila vročena toženki, ki je nanjo obrazloženo odgovorila in predlagala njeno zavrnitev.

7. Nižji sodišči sta ugotovili (kronološki potek upravnih zadev 3 in 5 Upravne enote A. - v nadaljevanju UE), da:

- je tožnik 2. 6. 1998 podal vlogo za izdajo lokacijskega dovoljenja;

- je tožnik po njeni vložitvi posredoval še notarski zapis o potrditvi menjalne pogodbe z dne 18. 11. 1998, ker je bila vloga nepopolna;

- je bilo tožniku 11. 1. 1999 izdano lokacijsko dovoljenje;

- je tožnik 25. 5. 1999 podal vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja;

- je tožnik 24. 11. 1999 podal vlogo za spremembo lokacijskega dovoljenja, 21. 2. 2000 pa je UE izdala odločbo o spremembi lokacijskega dovoljenja;

- je neposredna soseda B. B. 31. 3. 2000 zoper navedeno odločbo vložila pritožbo, ker ji ni bila dana možnost sodelovati v postopku;

- je upravni organ s sklepom z dne 6. 4. 2000 dovolil obnovo postopka;

- je UE 10. 11. 2000 izdala odločbo o zavrnitvi tožnikove zahteve za izdajo lokacijskega dovoljenja;

- se je tožnik 12. 12. 2000 zoper navedeno odločbo pritožil;

- je drugostopenjski organ – Ministrstvo RS za okolje, prostor in energijo 28. 11. 2003 odpravil odločbo prvostopenjskega organa in mu zadevo vrnilo v novo odločanje;

- je UE s sklepom z dne 22. 12. 2003 prekinila postopek do pridobitve uradnega tolmačenja Občinskega sveta Mestne občine A. glede 24. člena Odloka o prostorsko ureditvenih pogojih za območje ...(1);

- se tožnik zoper sklep o prekinitvi postopka ni pritožil;

- je UE z odločbo 3 z dne 26. 9. 2012 odločila, da se lokacijsko dovoljenje z dne 11. 1. 1999 in odločba o spremembi lokacijskega dovoljenja z dne 21. 2. 2000 pustita v veljavi;

- je bila z odločbo UE 3 z dne 6. 11. 2012 vloga tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo poslovnega objekta – avtopralnica s kava barom na parc. št. ... zavrnjena.

8. Vsakdo ima pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja (26. člen Ustave RS). Poleg predpostavk za odgovornost države iz navedene ustavne določbe morajo biti kumulativno podane vse splošne predpostavke odškodninske odgovornosti (škoda, protipravnost ravnanja, vzročna zveza med njima in krivda; prvi odstavek 131. člena Obligacijskega zakonika – v nadaljevanju OZ). Izgubljeni dobiček kot preprečitev povečanja premoženja je pravno priznana škoda (132. člen OZ). Pri oceni izgubljenega dobička se upošteva dobiček, ki bi ga bilo mogoče utemeljeno pričakovati glede na normalen tek stvari ali glede na posebne okoliščine, ki pa ga zaradi oškodovalčevega dejanja ali opustitve ni bilo mogoče doseči (168. člen OZ).

9. Nižji sodišči sta glede protipravnosti toženkinega ravnanja, ki na revizijski stopnji ni več sporna, povzeli stališče Vrhovnega sodišča iz odločbe II Ips 645/2009 z dne 17. 5. 2012, da je bilo ravnanje upravnega organa protipravno od 22. 12. 2003 dalje, ko je bil upravni postopek prekinjen zaradi reševanja predhodnega vprašanja. V skladu s tem je napačna odločitev upravnega organa, ki je prekinil postopek zaradi rešitve predhodnega vprašanja, povzročila popoln zastoj v reševanju upravne zadeve od prekinitve postopka 22. 12. 2003 do (najmanj) zaključka glavne obravnave 30. 11. 2007. Kršitev procesne določbe prvega odstavka 147. člena Zakona o upravnem postopku, ki jasno opredeljuje pojem predhodnega vprašanja in na kateri temelji ustaljena sodna praksa, v povezavi s popolno pasivnostjo UE, ki je trajala od prekinitve postopka, izpolnjuje pravni standard protipravnosti ravnanja upravnega organa. Položaj, v katerem je bil postopek nezakonito prekinjen najmanj štiri leta, tožnik pa ni imel na voljo učinkovitega pravnega sredstva za njegovo pospešitev, je bil nedopusten.

10. Dejstva, ki jih ponuja tožnik v reviziji, bi lahko utemeljila naravno vzročno zvezo in dajejo podlago za sklepanje, da je vsa zatrjevana škoda nastala „po tem, torej zato“ (post hoc ergo propter hoc). Tožnikovo pojmovanje vzročne zveze temelji na enakosti vseh pogojev pri povzročitvi posledice (teorija sine qua non), ki ni sprejeto ne v teoriji ne v sodni praksi. Naravna vzročna zveza med škodnim dejstvom (protipravnim ravnanjem) in škodno posledico mora obstajati, vendar ni vsak naravni vzrok tudi pravno upošteven. Po teoriji ratio legis vzročnosti so v pravu relevantni samo tisti vzroki, ki jih pravna norma glede na svoj namen šteje za vzroke. Iz ugotovljenih dejanskih okoliščin izhaja, da je bilo nedopustno ravnanje toženke (nezakonita prekinitev postopka upravnega organa) samo eden od vzrokov, ne pa odločilen za nastanek škode. Kot je poudarilo že sodišče druge stopnje, je glavni razlog za nerealizacijo tožnikovega načrta (zgraditi in odpreti avtopralnico s kava barom) v tem, da je bila vloga za izdajo gradbenega dovoljenja zavrnjena,(2) in sicer zaradi neusklajenosti projektne dokumentacije s pogoji iz lokacijskega dovoljenja, kar izhaja iz tožnikove sfere. Nerealizacije njegovega poslovnega načrta zato ni mogoče pripisati protipravnemu ravnanju toženke, ampak (v odločilnem delu) tožnikovi predložitvi neustrezne projektne dokumentacije, zaradi česar gradbenega dovoljenja (tudi pozneje) ni pridobil.

11. Tožnik dejstev, da bi v primeru (zgodnejše) zavrnitve vloge za gradbeno dovoljenje ustvarjal pričakovani dobiček na drugi lokaciji ali z drugo dejavnostjo, ni zatrjeval pravočasno. Prav tako šele v reviziji trdi, da bi neskladje projektne dokumentacije ob normalnem teku stvari (lahko) saniral, a se je po pozivu upravnega organa v letu 2012 odločil, da zaradi spremenjenih  gospodarskih razmer ne bo uskladil projekta, ker za zagon in postavitev avtopralnice s kava barom ni imel več sredstev. Kakšno bi bilo tožnikovo ravnanje v primeru (zgodnejše) zavrnitve vloge za gradbeno dovoljenje oziroma ali bi dejansko uskladil projektno dokumentacijo, ki bi omogočila izdajo gradbenega dovoljenja, sodišče brez (pravočasnih) trditev ne sme ugotavljati in posledično upoštevati pri svoji odločitvi (286. člen Zakona o pravdnem postopku – v nadaljevanju ZPP).

12. Revizijo je sodišče zavrnilo kot neutemeljeno, ker razlogi, zaradi katerih je bila revizija vložena, niso podani (378. člen ZPP).

13. V skladu z določbo prvega odstavka 154. člena v zvezi s prvim odstavkom 165. člena ZPP je revizijsko sodišče odločilo, da mora tožnik toženki povrniti stroške odgovora na revizijo. Sodišče jih je v skladu s stroškovnikom in Odvetniško tarifo odmerilo na 3.346,00 EUR, ki jih mora tožnik plačati v petnajstdnevnem paricijskem roku (prvi in drugi odstavek 313. člena ZPP). Ti obsegajo seštevek nagrade za sestavo odgovora na revizijo (3.326,00 EUR) in 20,00 EUR materialnih stroškov.

Op. št. (2): Prim. odločbo Vrhovnega sodišča RS II Ips 39/2011 z dne 19. 6. 2014.

Stališča, da je v primerih zahtevkov za povračilo premoženjske škode zaradi prekomernega trajanja postopka relevantno tisto premoženjsko prikrajšanje, ki je nastalo zaradi (prekomernega) trajanja postopka samega po sebi, ne glede na njegov izid za stranko, ki prikrajšanje zatrjuje, v obravnavanem primeru ni mogoče upoštevati. Tožnik namreč ne gradi tožbenega zahtevka na kršitvi pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja, ki jo je po sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice v določenih primerih mogoče uspešno uveljavljati tudi v upravnem postopku, ampak uveljavlja odškodnino zaradi nedopustnega ravnanja upravnega organa (nezakonite prekinitve postopka) v upravnem postopku.

URS člen 26. OZ člen 131, 131/1, 132, 186. ZUP člen 147, 147/1. ZPP člen 286.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.