VSRS Sklep I Up 159/2015
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-01-20

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Marko Prijatelj

tožbeni zahtevek - ugotovitvena tožba - izpodbojna tožba - zavrženje tožbe

Ugotovitveni zahtevek ni sam po sebi vsebovan v tožbeni zahtevi za odpravo izpodbijanega akta (izpodbojna tožba), da bi moralo sodišče prve stopnje posledično vselej že v primeru vložitve izpodbojne tožbe presojati, ali lahko odloči kot da je bila vložena (tudi) ugotovitvena tožba, torej z ugotovitveno sodbo.

Če bi sodišče prve stopnje štelo, da je mogoče izpodbojni tožbi vselej ugoditi tudi tako, da se le ugotovi nezakonitost akta, bi odločilo o nečem, kar je v samem bistvu  drugačno od tistega, kar je zahteval tožnik. To pa bi odprlo tudi vprašanje, ali je bil v tem upravnem sporu tožnik tisti, ki je bil subjekt (in ne objekt) sodnega postopka (22. člen Ustave) in ali je bilo njegovo sodno varstvo dejansko učinkovito (23. člen Ustave). Posledično tudi ni mogoče šteti, da bi v primeru izdaje ugotovitvene sodbe šlo za delno ugoditev izpodbojni tožbi. Tožbi v upravnem sporu ni mogoče delno ugoditi tako, da se odloči o zahtevi, ki je tožnik sploh ni postavil.

Tožnik lahko do odločitve sodišča prve stopnje spremeni (ali dopolni) svojo tožbeno zahtevo za odpravo akta tudi v ugotovitveno tožbo, če bi zaradi spremenjenih okoliščin želel, da sodišče o tem odloči, saj to ne psoega v pravno varovan položaj drugih strank.

Sodišče prve stopnje ni dolžno tožnika pozivati na dopolnitev tožbe s spremenjeno ali dodatno zahtevo, saj ne gre za formalno nepopolnost tožbe.

Tožnika ni treba posebej pozivati, naj izkaže tudi pravni interes za ugotovitveno tožbo, saj ta pomanjkljivost ne pomeni formalne nepopolnosti tožbe, temveč vsebinsko pomanjkljivost tožbenih navedb.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo zoper odločbo Medobčinskega inšpektorata in redarstva občin Grosuplje, Ig in Škofljica, št. 06101-0032/2012-65 z dne 3. 7. 2014. Z navedeno odločbo je bilo tožniku kot uporabniku stanovanja št. 1 v tam navedeni večstanovanjski stavbi na naslovu ..., naloženo, da  mora skupaj z ostalimi tam naštetimi solastniki stanovanj do 1. 10. 2014 na svoje stroške, v skladu s pisnim soglasjem izvajalca javne službe, priključiti komunalne odpadne vode iz večstanovanjske stavbe na javno kanalizacijo (1. točka izreka), sicer bo pristojni organ izvedel postopek upravne izvršbe po drugi osebi na stroške inšpekcijskih zavezancev na podlagi sklepa o dovolitvi izvršbe (2. točka izreka), da mora o izvršitvi odrejenega dejanja obvestiti pristojno inšpektorico v roku treh dni (3. točka izreka), in odločeno, da pritožba ne zadrži izvršitve te odločbe (4. točka izreka) ter da v tem postopku posebni stroški niso zaznamovani (5. točka izreka). Odločitev prvostopenjskega upravnega organa temelji na določbah 16., 42. in 45. člena takrat veljavnega Odloka o odvajanju in čiščenju komunalne odpadne in padavinske vode na območju Občine Grosuplje(1)  (v nadaljevanju Odlok) in določa tožnika kot koristnika tozadevne storitve javne službe (v smislu prvega odstavka 42. člena Odloka) za inšpekcijskega zavezanca. Tožena stranka je z odločbo št. 354-014/2014 z dne 21. 11. 2014 zavrnila tožnikovo pritožbo zoper odločbo prvostopenjskega upravnega organa.

2. Sodišče prve stopnje v razlogih svojega sklepa navaja, da je tožnikovo tožbo štelo za izpodbojno tožbo, saj je iz nje nedvoumno mogoče razbrati, da se tožnik ne strinja s tem, da je inšpekcijski zavezanec on in ne zemljiškoknjižni lastnik stanovanja in da zato predlaga odpravo izpodbijanega akta. Sodišče sicer pojasni, da bi tožnik lahko vložil ugotovitveno tožbo, vendar presodi, da iz njegovih navedb v tožbi jasno izhaja, da izdaje ugotovitvene sodbe ni zahteval. Na drugačno presojo po mnenju sodišča prve stopnje ne vplivajo niti navedbe v tožbi, da tožnik ni dolžan nositi nobenih stroškov priklopa namesto zemljiškoknjižnega lastnika, saj ne trdi, da bi te stroške sploh imel, z izpodbijano odločbo pa ni bilo odločeno o civilnopravnih razmerjih med njim in zemljiškoknjižnim lastnikom stanovanja. Ker je tožnik vložil tožbo v tem upravnem sporu po tem, ko je bila obveznost iz izpodbijane odločbe že izvršena, posledično pa inšpekcijska odločba za tožnika ne more več imeti nikakršnih pravnih učinkov, si s predlagano odpravo izpodbijane odločbe tožnik ne more več izboljšati svojega pravnega položaja.

3. Tožnik (sedaj pritožnik) vlaga pritožbo in uveljavlja vse tri pritožbene razloge po prvem odstavku 75. člena ZUS-1. Predlaga ugoditev pritožbi, razveljavitev izpodbijanega sklepa in vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v ponovno odločanje, podredno pa spremembo izpodbijanega sklepa in spremembo ali odpravo izpodbijanega akta. Priglaša stroške pritožbenega postopka. Glede pritožbenega razloga bistvenih kršitev postopka uveljavlja kršitev 31. člena ZUS-1in trdi, da bi ga sodišče moralo pozivati, na kaj toži oziroma kakšen je njegov zahtevek, ne pa da je samovoljno zaključilo, kateri akt izpodbija in kakšen je njegov zahtevek. Tožnikov pravni interes je v tem, da je v skladu z odločbo dolžan kriti sorazmeren del stroškov, ki jih sostanovalci sedaj terjajo od njega. Glede napačno ugotovljenega dejanskega stanja trdi, da ni obvestil inšpektorice o izvršitvi dejanja, ker on za priključitev na kanalizacijo ni dal soglasja, saj je cel upravni postopek zatrjeval, da ni dolžan trpeti teh stroškov. Organ druge stopnje naj bi samovoljno ugotovil, da je bil priključek že izveden in prevzet, tega dejstva pa tožnik ni navedel, niti mu ni bila možnost, da se o tem dejstvu izjasni in izjavi. S tem je bila kršena tožnikova pravica do izjave. Napačno je materialnopravno stališče, da se kot uporabnik po 42. členu Odloka šteje dejanski uporabnik stanovanja, ki ni hkrati lastnik. Pri tem se sklicuje na 149. člen Zakona o varstvu okolja, 3. člena Uredbe o odvajanju in čiščenju komunalne in padavinske odpadne vode in sodbo sodišča prve stopnje II U 477/2012 z dne 22. 5. 2013.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. Po presoji Vrhovnega sodišča je odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 pravilna, vendar iz drugih razlogov, kot jih je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa navedlo sodišče prve stopnje.

7. Pritožnik v svoji pritožbi zoper navedeno odločitev navaja vrsto pravnih in dejanskih razlogov, s katerimi izpodbija sklep sodišča prve stopnje. Vendar pa je predmet pritožbene presoje le vprašanje, ali so bile izpolnjene procesne predpostavke za odločanje v upravnem sporu, saj sodišče prve stopnje o zadevi ni odločalo meritorno. Tožnik tudi v pritožbi zoper izpodbijani sklep ne more razširjati svojih tožbenih navedb z navedbami dejstev in pravnih argumentov, ki v tožbi niso bili navedeni in zato niso bili zajeti v presoji sodišča prve stopnje.

8. Sodišče prve stopnje je presodilo, da je pritožnik vložil izpodbojno tožbo, pri tem pa je svojo odločitev o zavrženju te tožbe oprlo na presojo, da tožnik nima več pravnega interesa za odpravo izpodbijane odločbe, ker je bila ta že izvršena pred izdajo drugostopenjske upravne odločbe, čemur pritožnik ni ugovarjal. Ta presoja pa je sporna, saj ni mogoče šteti, da vselej preneha pravni interes za tožbo v upravnem sporu zoper inšpekcijsko odločbo zgolj zato, ker ne bo moglo priti do prisilne izvršitve obveznosti, ki je z njo naložena. Temeljna vsebina inšpekcijske odločbe v upravnih zadevah je praviloma v tem, da se v njej opredeli zavezanca in vsebino obveznosti, ki jo je na podlagi materialnih predpisov dolžan izvršiti. S tem je vzpostavljeno javnopravno razmerje med nosilcem oblasti (npr. občino) in posameznikom, ki po svojem učinku ni neposredno pogojeno z oblastveno prisilo za izpolnitev navedene obveznosti. Prav v tem se inšpekcijska odločba razlikuje od sklepa o izvršbi že naložene obveznosti, ki se izvrši v okviru postopka upravne izvršbe. To, da zaradi varstva lastnega pravnega položaja in interesov zavezanec prostovoljno izpolni naloženo obveznost, mu zato ne more odvzeti pravnega interesa, da s tožbo izpodbija inšpekcijsko upravno odločbo kot temelj naložitve obveznosti, saj ta z izvršitvijo ne preneha učinkovati. Z odpravo izpodbijane inšpekcijske odločbe si zavezanec tako lahko tudi izboljša svoj pravni položaj, saj izpolnitev naložene obveznosti v primeru uspeha v upravnem sporu posledično izgubi svoj pravni temelj in se zato lahko šteje za neupravičeno in neutemeljeno. Skladno z zakonom se tedaj glede na dejanske okoliščine lahko tudi vzpostavi prejšnje stanje oziroma pridobi drugo ustrezno obliko zadoščenja (npr. da zavezanec prejme povračilo davka, ki je bil plačan v previsokem znesku na podlagi nezakonite odločbe, izdane v davčnem inšpekcijskem nadzoru). Le v primeru, ko iz pravnih ali dejanskih okoliščin odprava izpodbijane inšpekcijske odločbe ne more voditi do izboljšanja pravnega položaja tožnika, je mogoče le-temu odreči interes za izpodbojno tožbo v upravnem sporu(2).

9. V obravnavanem primeru je nesporno ugotovljeno, da je bila obveznost, naložena z izpodbijano odločbo z dne 3. 7. 2014, že izvršena pred vložitvijo tožbe. Prav tako je med strankama nesporno, da je bilo objekt treba skladno z Odlokom priključiti na javno kanalizacijo. Pritožnik pa tako v tožbi kot tudi pritožbi trdi, da je bil v izpodbijani odločbi napačno določen kot inšpekcijski zavezanec, s tem vprašanjem pa povezuje vprašanje obveznosti plačila stroškov, ki so nastali s samo priključitvijo na kanalizacijsko omrežje.

10. Vprašanje, ali je bil z izpodbijanim upravnim aktom pritožnik pravilno določen kot zavezanec za izpolnitev obveznosti iz inšpekcijske odločbe, je vprašanje materialnega prava, ki ga je mogoče obravnavati v upravnem sporu. V primeru uspeha z izpodbojno tožbo bi tako prenehal konkretni in posamični pravni temelj obveznosti pritožnika nasproti nosilcu oblasti (toženi stranki), da je tako obveznost dolžan izpolniti. Vendar pa glede na tožbene navedbe pritožnika in okoliščine primera ni mogoče ugotoviti, v čem bi odprava izpodbijanega akta lahko vodila do izboljšanja pravnega položaja pritožnika.

11. Med strankami tega upravnega spora ni sporno, da obveznost priključitve določenega objekta na javno kanalizacijsko omrežje temelji na na določbah Odloka, tako da tudi tožbeni zahtevek pritožnika ni usmerjen v odpravo konkretnega in posamičnega akta zato, da bi vzpostavil pravico pritožnika (ali drugih oseb), da spremeni že vzpostavljeno dejansko stanje, ki je skladno s predpisi.

12. Prav tako morebitna odprava izpodbijanega akta ne bi vplivala na obveznost plačila dela stroškov za priključitev komunalnih odpadnih vod iz večstanovanjske stavbe, kar je pritožnik utemeljeval kot pravni interes za vloženo tožbo. Temeljna vsebina izpodbijanega akta je v naložitvi obveznosti priključitev komunalnih vodov

iz večstanovanjske stavbe na javno kanalizacijo.

bveznost, ki je bila naložena z izpodbijano odločbo, že izpolnjena,

pristojni inšpekcijski organ tožene stranke glede na podano dejansko stanje tudi ob uspehu tožeče stranke v tem upravnem sporu in odpravi izpodbijanega akta v ponovljenem postopku ne bi mogel izdati nove (drugačne) odločitve o zadevi, saj ne bi mogel ponovno naložiti izvršitve že izpolnjene obveznosti drugemu zavezancu, kot to po vsebini terja tožnik v svoji tožbi.

13. Pritožnik v tožbi tudi ni navedel, da bi se del izreka, ki utemeljuje dolžnost izvedbe priključitve na stroške inšpekcijskih zavezancev, nasproti njemu izvrševal v postopku upravne izvršbe, tako da bi se z odpravo izpodbijanega akta lahko izboljšal pravni položaj pritožnika v tem pogledu.

14. Nadaljnja vprašanja v zvezi s stroški za navedeno priključitev so zato stvar civilnopravnega razmerja, kar pravilno ugotavlja sodišče prve stopnje. V izpodbijanem aktu so bili navedeni in določeni pritožnik in druge osebe le kot zavezanci za priključitev objekta z namenom doseči navedeno priključitev komunalnih vodov skladno z Odlokom. Inšpektor je kot upravni organ dolžan z vso skrbnostjo in skladno z načelom materialne resnice ugotoviti dejansko stanje in skladno s predpisi odločiti o tem, kdo je zavezanec za izpolnitev obveznosti take priključitve. Ta presoja pa je torej namenjena zgolj namenu uresničitve naložene obveznosti. Inšpektor tako ne ugotavlja dejstev - in jih ni dolžan ugotavljati - z namenom (dokončnega) razreševanja vprašanj obveznosti plačila stroškov za tako priključitev med zavezanci in tretjimi osebami, saj to presega okvir njegovih zakonskih pooblastil. Na to jasno kaže tudi dejstvo, da v izreku izpodbijane odločbe ni bilo odločeno niti o višini stroškov priključitve niti o razmerjih plačil med različnimi zavezanci za priključitev objekta.

15. Iz izpodbijanega izvršenega upravnega akta zato ne izhaja pravnomočna odločitev niti o obveznosti pritožnika, da nosi del stroškov za navedeno priključitev, niti o njegovem razmerju do tretjih oseb, ki bi omejevala drugačne dogovore ali odločitve sodišč o tem, kdo je navedene stroške dolžan nositi.

Tako tudi z navedbo pritožnika med zavezanci za priključitev ni bilo odločeno o (predhodnem) vprašanju, ki spada v temeljno pristojnost sodnih organov.

Zato s sklicevanjem na civilnopravno razmerje pritožnik ne more izkazovati pravnega interesa za izpodbojno tožbo v tem upravnemu sporu, saj morebitna ugoditev tožbi zanj ne bo pomenila izboljšanja pravnega položaja. Zgolj z željo po odpravi izpodbijanega akta v upravnem sporu za potrebe morebitnega dokazovanja v potencialnem bodočem sodnem postopku, pa pravnega interesa za izpodbojno tožbo pritožnik ne izkazuje.

16. Vrhovno sodišče sicer pritrjuje sodišču prve stopnje, da je tožnik vložil izpodbojno tožbo in ne ugotovitvene tožbe na podlagi druge alineje prvega odstavka 33. člena ZUS-1, ki določa, da se s tožbo lahko zahteva ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi (ugotovitvena tožba).(3)  Ob tem kaže tudi pritrditi stališču pritožnika, da sodišče ne sme samovoljno zaključiti, kakšen je zahtevek tožnika, saj je tožnik tisti, ki se odloči o tožbi ter po svoji volji opredeli tožbeni zahtevek, torej tisto, kar s tožbo želi doseči. Navedeno je tako izraz zahtev poštenega postopka iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava) kot tudi pravice do sodnega varstva v upravnem sporu iz 23. člena v povezavi s 157. členom Ustave. Temu v celoti sledi tudi ureditev ZUS-1, ki jasno opredeljuje, kaj tožnik s tožbo lahko zahteva (33. člen ZUS-1) in to v celoti prepušča njegovi odločitvi (30. člen ZUS-1). Le v primerih, ki so izrecno določeni z zakonom, lahko sodišče odstopi od tako postavljene zahteve in odloči na način, ki ga tožnik ni zahteval. To ureja ZUS-1 npr. v  drugem odstavku 64. člena ZUS-1, ki omogoča, da kljub zahtevi tožnika, da se izpodbijani akt odpravi (izpodbojna tožba), sodišče odloči tako, da (le) ugotovi nezakonitost izpodbijanega akta, ker to narekujejo posebne okoliščine zadeve(4). Vendar pa do samovolje sodišča prve stopnje pri presoji vsebine tožbe ni prišlo, saj je jasno utemeljilo, zakaj je štelo, da je tožnik vložil izpodbojno tožbo.

17. Vrhovno sodišče na podlagi navedenega tudi ugotavlja, da ugotovitveni zahtevek tudi ni sam po sebi vsebovan v tožbeni zahtevi za odpravo izpodbijanega akta (izpodbojna tožba), da bi moralo sodišče prve stopnje posledično vselej že v primeru vložitve izpodbojne tožbe presojati, ali lahko odloči kot da je bila vložena (tudi) ugotovitvena tožba, torej z ugotovitveno sodbo. Vrhovno sodišče je sicer seznanjeno s stališčem Ustavnega sodišča, po katerem pravilo, da mora sodišče odločati v okviru tožbenega predloga, ni ovira, da sodišče tožbi ugodi in zgolj ugotovi nezakonitost izpodbijanega akta, čeprav je tožnik sprva predlagal njegovo odpravo (odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije Up-51/13 z dne 21. 11. 2013, 9. točka obrazložitve). Navedeno stališče temelji (tudi) na argumentu, da naj bi ugotovitvena sodba v upravnem sporu pomenila delno ugoditev izpodbojni tožbi(5) , vendar pa se ta argument teorije nanaša na primer, kjer daje ZUS-1 sodišču prve stopnje v upravnem sporu izrecno pooblastilo, da v upravnem sporu odloči drugače, kot je bila postavljena zahteva v tožbi (glej zgoraj, 16. točka). Ob tem tudi ne kaže spregledati, da je bilo navedeno stališče Ustavnega sodišča sprejeto v povezavi z odločitvijo Vrhovnega sodišča, ki je bila sprejeta pred spremembo ZUS-1B, ki je uredila možnost samostojnega vlaganja ugotovitvene tožbe v upravnem sporu(6). Vrhovno sodišče pa meni, da bi vsakokratna možnost spregleda volje tožnika, izraženega v zahtevku izpodbojne tožbe, in njeno obravnavanje kot ugotovitvene tožbe, lahko vodila tudi do ustavno spornega odločanja sodišč v upravnem sporu.

18. Res je sicer ustaljena sodna praksa že razvila pravilo, da lahko sodišče tožbi, v kateri tožnik zahteva odločitev v sporu polne jurisdikcije, ugodi tudi tako, da zgolj odpravi izpodbijani upravni akt in vrne zadevo v odločanje toženi stranki (upravnim organom) v ponovni postopek. Vendar pa taka razlaga ne presega zakonskih okvirjev in ščiti interese tožnika, zato ustavnim zahtevam po učinkovitem sodnem varstvu v upravnem sporu ne nasprotuje. Tako je tožbena zahteva po spremembi upravnega akta vselej sestavljena iz zahteve po odpravi akta ter njegovi nadomestitvi z novim upravnim aktom s strani sodišča(7). Če sodišče meni, da pogoji za odločitev v sporu polne jurisdikcije niso podani, izpodbijani upravni akt pa je nezakonit, zato ne zavrne tožbe, temveč ji ugodi in izpodbijani akt odpravi z ustreznimi navodili glede uporabe materialnega in procesnega prava, na katere je upravni organ vezan (četrti in peti odstavek 64. člena ZUS-1). S tem sodišče prve stopnje vsebinsko sledi tožbeni zahtevi ter v posledici tudi ustrezno zaščiti položaj tožnika, hkrati pa tožnika ne zadenejo nobene negativne procesne posledice. Postopek s tem ni pravnomočno končan, zoper nov upravni akt pa bo imel tožnik možnost ponovnega sodnega varstva, če navodila sodišča prve stopnje ne bi bila upoštevana. Stroga vezanost na tožbeno zahtevo v sporu polne jurisdikcije v smislu, da bi bilo tožbo treba kljub nezakonitosti upravnega akta zavrniti, če pogoji za spor polne jurisdikcije ne bi bili podani, ne bi imela pravovarstvene vsebine, ki bi bila skladna z zahtevami Ustave.

19. Drugače je v primeru, ko tožnik z izpodbojno tožbo zahteva odpravo izpodbijanega upravnega akta. Če se izpodbijani upravni akt s sodbo odpravi, prenehajo tudi pravne posledice, ki iz takega akta izvirajo, postopek pa se praviloma nadaljuje pred pristojnimi upravnimi organi tožene stranke. To v primeru sodbe, s katero je bil akt le ugotovljen (deklariran) za nezakonitega, ne drži, saj se posledice sodbe izčrpajo s samo ugotovitvijo, izpodbijani upravni akt pa kljub tej ugotovitvi postane pravnomočen in pravno učinkuje še naprej(8). Če bi sodišče prve stopnje torej štelo, da je mogoče izpodbojni tožbi vselej ugoditi tudi tako, da se le ugotovi nezakonitost akta, bi odločilo o nečem, kar je v samem bistvu  drugačno od tistega, kar je zahteval tožnik. To pa bi odprlo tudi vprašanje, ali je bil v tem upravnem sporu tožnik tisti, ki je bil subjekt (in ne objekt) sodnega postopka (22. člen Ustave) in ali je bilo njegovo sodno varstvo dejansko učinkovito (23. člen Ustave). Posledično tudi ni mogoče šteti, da bi v primeru izdaje ugotovitvene sodbe šlo za delno ugoditev izpodbojni tožbi. Tožbi v upravnem sporu ni mogoče delno ugoditi tako, da se odloči o zahtevi, ki je tožnik sploh ni postavil(9).

20. Ob tem tudi ni mogoče prezreti, da če bi šteli, da je uspeh tožnika, ki je vložil tožbo, s katero je zahteval odpravo izpodbijanega akta, tudi v ugotovitvi njegove nezakonitosti, bi sodbe, s katero bi sodišče prve stopnje izpodbojni tožbi ugodilo s tem, da bi (le) ugotovilo nezakonitost izpodbijanega upravnega akta, tožnik tudi ne mogel izpodbijati s pravnimi sredstvi, saj mu zato ne bi mogli priznati pravnega interesa. Zato bi bilo v takem primeru odločanja sodišča sporno, ali je v možnosti uporabe pritožbe in izrednih pravnih sredstev ta tožnik utemeljeno v neenakem položaju s tistimi tožniki, katerih (v tožbeni zahtevi enaka) izpodbojna tožba je bila zavrnjena ali zavržena (14. člen Ustave).

21. ZUS-1, kot velja po spremembi ZUS-1B, je jasno opredelil različne tožbene oblike (33. člen) in njihove posledice v primeru uspeha v upravnem sporu (64. člen in naslednji), na tožniku pa je, da jih izbere in uporabi v upravnem sporu skladno s svojo voljo ter glede na učinke, ki jih želi doseči (30. člen). Na podlagi navedenega mora sodišče prve stopnje vselej presoditi, kaj je tožnik zahteval s tožbo. Sodišče mora pozvati tožnika na razjasnitev tožbe, če je ta nerazumljiva, ker njene volje ni mogoče ugotoviti(10). To pa ne velja v primeru, če sodišče meni, da tožbi glede na postavljeno tožbeno zahtevo ter okoliščine zadeve ni mogoče ugoditi in jo je treba zavreči (ali zavrniti). Povedano drugače, sodišče prve stopnje ni dolžno tožnika pozivati, naj zaradi možnosti uspeha v upravnem sporu zahteva nekaj drugega od tistega, kar je v tožbi sam zahteval, kot to zmotno meni pritožnik.

22. Tožnik ima  možnost, da postavi v svoji tožbi več zahtev iz 33. člena ZUS-1, če želi oziroma pristaja na več možnih odločitev sodišča, ki bi ustrezali njeni izraženi volji in bi jih torej štela za želeni uspeh v upravnem sporu. Tožnik lahko tudi ves čas do odločitve sodišča prve stopnje svojo tožbeno zahtevo spremeni in prilagodi morebitnim drugačnim okoliščinam, če s tem ne zahteva nekaj več od tistega, kar je v tožbi že zahteval in ne poseže v dele upravne odločbe, ki so že postali pravnomočni, ker s tožbo niso bili izpodbijani. Tako lahko tožnik spremeni (ali dopolni) svojo tožbeno zahtevo za odpravo akta tudi v ugotovitveno tožbo, če bi zaradi spremenjenih okoliščin želel, da sodišče o tem odloči, saj to ne posega v pravno varovani položaj drugih strank upravnega spora. Če za navedeno spremembo okoliščin izve sodišče v postopku na podlagi vloge druge stranke, pa mora tako vlogo v okviru splošne obveznosti zagotavljanja kontradiktornosti postopka seveda posredovati tudi tožniku, ne da bi ga ob tem pozivalo na prilagoditev svoje tožbe. Pritožnik pa v svoji tožbi ni postavil več tožbenih zahtev, po prejetju odgovora na tožbo pa v svoji vlogi svoje tožbene zahteve ni dopolnil ali spremenil, kot že navedeno pa sodišče prve stopnje ni bilo dolžno pritožnika pozivati na dopolnitev svoje tožbe s spremenjeno ali dodatno zahtevo, saj ne gre za formalno nepopolnost tožbe.

23. Enak argument velja tudi v zvezi s trditvami pritožnika, da bi ga moralo sodišče prve stopnje pozvati na dopolnitev tožbe glede utemeljitve pravnega interesa za ugotovitveno tožbo. Seveda drži, da je tudi ugotovitvena tožba v upravnem sporu podvržena predhodnemu preizkusu in procesnim predpostavkam iz 36. člena ZUS-1,(11)  in je zato med drugim potrebno presoditi, ali je tudi zanjo podan pravni interes (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Vsakdo, ki v upravnem sporu zahteva varstvo svojih pravic ali pravnih koristi, mora izkazati pravni interes, na njegov obstoj pa sodišče pazi po uradni dolžnosti. Pravni interes za izpodbojno tožbo je v nekaterih primerih lahko enak pravnemu interesu za ugotovitveno tožbo, ni pa nujno. Zato mora tožnik v vsakem primeru poleg postavitve ustreznega tožbenega zahtevka na ugotovitev nezakonitosti akta utemeljiti tudi pravni interes za tako ugotovitveno tožbo, če želi, da je o njej vsebinsko odločeno. Če pa je s strani tožnika v tožbi sicer postavljen tudi ugotovitveni zahtevek, vendar pa je obrazložen samo interes za izpodbojno tožbo, se obstoj tega interesa presoja v okviru navedb o pravnem interesu za izpodbojno tožbo.(12)  Pri tem Vrhovno sodišče poudarja, da tožnika ni treba posebej pozivati, naj izkaže tudi pravni interes za ugotovitveno tožbo, saj glede na navedeno to ne pomeni formalne nepopolnosti tožbe, temveč gre za vsebinsko pomanjkljivost tožbenih navedb. Zato tudi v zvezi s tem ni utemeljen pritožbeni očitek, da je sodišče prve stopnje  storilo kršitev 31. člena ZUS-1.

24. Ker torej pritožnik v tožbi ni zahteval ugotovitve nezakonitosti izpodbijanega upravnega akta (ugotovitvena tožba), hkrati pa sodišče prve stopnje te zahteve ni bilo ne dolžno in ne upravičeno šteti, da je s tožbeno zahtevo na odpravo akta (izpodbojna tožba) vložil tudi ugotovitveno tožbo, je bila odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 pravilna in zakonita. V danem primeru sodišče prve stopnje sicer pravilno ugotavlja, da tožnik tudi za ugotovitveno tožbo ni imel pravnega interesa, vendar je to glede na navedeno nebistveno.

25. Ker je predmet presoje sklep sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe zaradi pomanjkanja procesne predpostavke pravnega interesa, ki je zgolj procesni akt, se Vrhovno sodišče tudi ni opredeljevalo do pritožbenih ugovorov kršitev materialnega prava, ki naj bi jih pri svojem odločanju storila tožena stranka.

26. Vrhovno sodišče pa še dodaja, da na drugačno odločitev Vrhovnega sodišča glede (ne)pozivanja stranke k utemeljevanju pravnega interesa ne vpliva dejstvo, da je pritožnik vložil laično tožbo. Laičnost tožbe v upravnem sporu namreč ne pomeni okoliščine, ki bi terjala posebno ravnanje sodišča v razmerju do tožnika, ki ima vselej možnost, da si postavi pravno kvalificiranega pooblaščenca. Zato tudi ne vzpostavlja dolžnosti sodišča po 31. členu ZUS-1, da poziva stranko v smeri izkazovanja pravnega interesa ali k ustreznemu utemeljevanju tožbe in postavljanju ustreznega tožbenega zahtevka. Tako po Zakonu o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) kot po ZUS-1 je namreč odločitev o tem, ali bo vložil tožbo, kakšne vrste tožbo bo vložil ter kakšne tožbene zahtevke bo uveljavljal, v dispoziciji tožnika, kot tudi odločitev o tem, ali bo to storil sam ali ob pomoči pravnega strokovnjaka, ki si ga lahko postavi za pooblaščenca skladno z ZUS-1.

27. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

28. Ker tožeča stranka s pritožbo ni uspela, v skladu s prvim odstavkom 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena Zakona o pravdnem postopku in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

(1) Uradni list RS, št. 112/2008. Prvostopenjski upravni organ se sicer sklicuje na napačno številko Uradnega lista RS (28/2008).

(2) V tem smislu tudi Vrhovno sodišče v zadevi I Up 259/2010 z dne 29. 9. 2010, na katero se sklicuje sodišče prve stopnje v obrazložitvi svojega sklepa.

(3) Ugotovitveni zahtevek je lahko po splošnih pravilih postavljen tudi podrejeno, na primer če je v trenutku vložitve tožbe še nejasno, ali bi lahko morda prišlo do odločitve sodišča v času, ki bi še omogočal učinkovito varstvo pravic z odpravo upravnega akta. Enako odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije št. U-I-181/09-15, Up-860/09-14, Up-222/10-14 z dne 10. 11. 2011.

(4) Če je bil izpodbijani upravni akt že izvršen in bi njegova odprava nesorazmerno posegla v pridobljene pravice ali pravne koristi posameznikov ali pravnih oseb, sodišče v primerih iz prvega odstavka 64. člena ZUS-1 s sodbo ugotovi nezakonitost izpodbijanega upravnega akta.

(5) Ob tem pa se Ustavno sodišče sklicuje na komentar k drugemu odstavku 64. člena ZUS-1, J.  Breznik v: J. Breznik in E. Kerševan (red.), Zakon o upravnem sporu s komentarjem, str. 382., Založba GV, Ljubljana, 2008, str. 382.

(6) Možnost ustrezne zahteve tožnika za ugotovitev nezakonitosti sedaj izrecno določata prvi odstavek 30. člena in prvi odstavek 33. člena ZUS-1.

(7) Tako tudi izrecno prvi odstavek 65. člena ZUS-1: „Sodišče sme upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari...“

(8) Navedeno je jasno razvidno v primerih odločanja o zakonitosti odločbe o razlastitvi tožnika v upravnem sporu: v primeru odprave take odločbe v lastninsko pravico tožnika ni (več) poseženo, v primeru ugotovitvene sodbe, pa je lastninska pravica tožniku odvzeta na podlagi (ugotovljeno) nezakonitega upravnega akta.

(9) Delna ugoditev tudi sicer  v splošnem procesnem smislu pomeni, da se tožniku prizna manj ali del tistega, kar je s tožbo zahteval (npr. da se mu prisodi le del zahtevane vrednosti ali da se izpodbijani upravni akt le odpravi le v posameznem delu in ne v celoti).

(10) Sodišče, ki vodi postopek v upravnem sporu na prvi stopnji, je skladno z 31. členom ZUS-1 dolžno tožnika pozvati le na takšne dopolnitve tožbe, ki se nanašajo na njeno popolnost ali razumljivost, ne pa na dopolnitve, ki zadevajo področje ustreznosti oziroma utemeljenosti tožbe ali tožbenega predloga oziroma zahtevka; tako VSRS v Sklepu I Up 50/2010 z dne 26. 9. 2013.

(11) Enako Ustavno sodišče v citirani odločbi, op. 3.

(12) Enako tudi J. Breznik, navedeno delo, str. 382.

URS člen 22, 23, 257. ZUS-1 člen 30, 31, 33, 36.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.