VSRS Sklep I Up 244/2015
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2015-10-22

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), dr. Erik Kerševan

opravljanje pravniškega državnega izpita - PDI - začasna odredba - pritožba - težko popravljiva škoda - ureditvena začasna odredba - ni potrebna - začasna odredba po uradni dolžnosti - trditveno in dokazno breme - pritožbene novote

Rok za pristop k izpitu v času trajanja postopka odločanja o izpolnjevanju pogojev za pristop k izpitu po naravi stvari ne teče. Zato določitev roka, kot je predlagal tožnik, ni potrebno. Tožnik s svojimi navedbami ni zadostil zahtevi po izkazanosti težko popravljive škode.

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

1. Tožnik je vložil tožbo zoper odločbo, s katero je Ministrstvo za pravosodje zavrnilo njegovo zahtevo za opravljanje pravniškega državnega izpita (v nadaljevanju PDI). Hkrati s tožbo je vložil tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero sodišču predlaga, naj na podlagi drugega in tretjega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odloži izvršitev izpodbijanega akta in določi nov enoletni rok za opravljanje izpita.

2. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo, ker je ugotovilo, da začasna odredba z vsebino, kot jo predlaga tožnik, glede na sporno pravno razmerje, ki se nanaša na vprašanje izpolnjevanja pogojev za opravljanje PDI, tožnikovega pravnega položaja ne spreminja oziroma ga niti ne ureja. Tudi če bi sodišče z izdajo začasne odredbe zadržalo učinkovanje izpodbijane odločbe in določilo nov enoletni rok za opravljanje izpita, stanje v zvezi s spornim pravnim razmerjem ne bi bilo urejeno tako, da bi bila s tem preprečena škoda, za katero tožnik zatrjuje, da mu nastaja. Tožnik pred ugotovitvijo izpolnjevanja pogojev za pristop k PDI, k PDI ne more pristopiti. Da bi tožnik lahko pristopil k izpitu, bi morala toženka izdati odločbo na podlagi četrtega odstavka 19. člena Zakona o pravniškem državnem izpitu (v nadaljevanju ZPDI), časovni pogoj iz šestega odstavka 19. člena pa po vložitvi zahteve za opravljanje PDI ni več v rokah tožnika (kandidata). Če bo tožnik v upravnem sporu uspešen, bo morala toženka pri svoji odločitvi upoštevati, da trajanje postopka tožniku ni v škodo. Tožnik tudi sicer ni izkazal težko popravljive škode, ki je po določbah 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) pogoj za izdajo začasne odredbe. Z navajanjem, da je končal študij in pripravništvo, s sklicevanjem na razloge za nezakonitost izpodbijane odločbe, z navajanjem stroškov za pridobitev in prevod listin, potrebnih za pristop k izpitu, naj bi utemeljeval razloge, ki jih bo sodišče upoštevalo pri presoji zakonitosti odločbe.

3. Tožnik v pritožbi zoper sklep navaja, da jo vlaga iz vseh pritožbenih razlogov. Razlogi sodišča naj bi bili nezakoniti in nelogični. Očita mu, da se ni opredelilo do zahtevka za izdajo „začasne odločbe“. Spregledalo naj bi, da začasno odredbo uveljavlja tudi na podlagi prava Evropske unije, po katerem mora biti sodišče države članice pri odločanju o sporu zaradi pravnega varstva pravice posameznika pooblaščeno za izdajo začasne odredbe, s katero do odločitve zadrži izvršitev spornega državnega akta. Navaja, da je zahtevo oprl na pravo Evropske skupnosti, na Zakon o ratifikaciji Konvencije o priznavanju visokošolskih kvalifikacij v evropski regiji, ter na več drugih mednarodnih konvencij in da je v zvezi s priznavanjem visokošolskih diplom in spričeval navedel številne vire evropskega prava. Meni, da bi se sodišče do teh navedb moralo opredeliti, ker je v tujini pridobil strokovni naziv magister prava, ki mu omogoča opravljanje sodniškega pripravništva in PDI v matični državi. Z izpodbijano odločitvijo naj bi mu bile kršene človekove pravice iz 13. in 14. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP), 2. člena Dodatnega protokola k EKČP in 1. člena Protokola št. 12 k EKČP, ter 45. in 49. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije. Težko popravljiva škoda naj bi bila vsebovana v kršitvah človekovih pravic, s katerimi se „izničuje pomen in koristnost bolonjske reforme (težko popravljiva škoda) ...“.

4. Sodišču očita, da se ni odzvalo na zatrjevane kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin, razlogi sklepa pa naj bi bili v nasprotju z vsebinami listin, ki naj bi jih sodišče sploh ne navajalo. Trdi, da bi sodišče po 32. členu v zvezi s 66. členom ZUP-1 (pravilno ZUS-1 - op. Vrhovnega sodišča) po uradni dolžnosti moralo izdati začasno odredbo. Meni, da bi lahko izdalo „nekakšno delno sodbo“, ki bi mu omogočilo „popravo kršitev osnovnih človekovih pravic in temeljnih svoboščin“. Ne strinja se z oceno sodišča, da ni izkazal težko popravljive škode, saj naj sodišče ne bi ovrednotilo celotnega dejanskega stanja in naj ne bi upoštevalo, da v njegovem primeru brez izdane začasne odredbe sodno varstvo ne bo moglo doseči namena. Navaja, da „mu gre za dan rojstva“ in da je bil enkrat že v zaključni fazi za izpit, postopki pa se glede na sodno prakso zavlečejo. V tožbi je sicer navedel le, da ne more opraviti PDI, vendar ima to posledice, ki jih v pritožbi po pooblaščencu podrobneje obrazlaga (nemožnost samozaposlitve, le 3 leta rednega delovnega razmerja kljub 15 let delovnih izkušenj). Pričakoval je, da bo sodišče samo „uvidelo celostno nastalo situacijo“. Novote pa uveljavlja, ker si zaradi ekonomsko socialnih razmer ni mogel že v začetku postopka privoščiti pooblaščenca s končanim PDI, kot tudi ni vedel, da podobne zadeve na sodiščih trajajo več let. Prepričan je, da je z začasno odredbo mogoče urediti nastalo situacijo, opravljanje izpita šele čez več let pa naj bi imelo posledice, ki bodo težko popravljive.

5. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj prvostopenjski sklep spremeni tako, da predlogu za izdajo začasne odredbe ugodi. Hkrati predlaga, naj odpravi tudi upravni akt Ministrstva za pravosodje, ki ga izpodbija s tožbo v upravnem sporu.

6. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

8. Glede na pritožbene predloge o odpravi odločbe Ministrstva za pravosodje, ki jo tožnik izpodbija s tožbo, Vrhovno sodišče uvodoma pojasnjuje, da je predmet tega pritožbenega postopka odločitev sodišča prve stopnje o zavrnitvi tožnikove zahteve za izdajo začasne odredbe. S pravnim sredstvom, ki ga tožnik ima zoper sklep, s katerim je bilo odločeno o zavrnitvi zahteve za začasno odredbo, pa ni mogoče uveljavljati nezakonitosti izpodbijanega upravnega akta. Za odločanje o tem je pristojno Upravno sodišče (11. člen ZUS-1), ki bo o zakonitosti upravnega akta meritorno odločalo.

9. O izdaji začasne odredbe sodišče tudi ne odloča „z nekakšno delno sodbo“ na podlagi 32. člena v zvezi s 66. členom ZUS-1. Tretji odstavek 66. člena ZUS-1 sicer določa, da sodišče lahko po uradni dolžnosti izda začasno odredbo v skladu z 32. členom ZUS-1, vendar le v primerih iz drugega odstavka 66. člena ZUS-1. To pa so primeri, ko sodišče odloča v upravnem sporu iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1. V teh primerih gre namreč za upravni spor o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Sodišče v teh primerih na podlagi drugega odstavka 66. člena ZUS-1 odloča o prepovedi nadaljevanja dejanja in o ukrepih za vzpostavitev zakonitega stanja, začasno odredbo pa izda, če v teh primerih ne more odločiti brez odlašanja.

10. V obravnavanem primeru tožnik sicer v tožbi uveljavlja kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, vendar te kršitve očita upravnemu aktu, ki ga s tožbo izpodbija v tem upravnem sporu. To pomeni, da gre za upravni spor o zakonitosti upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, v katerem tožnik uveljavlja nezakonitosti ter kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin. V takem primeru pa ne gre za upravni spor po 4. členu ZUS-1, ker je za presojo zakonitosti izpodbijanega upravnega akta in zatrjevanih kršitvah človekovih pravic in temeljnih svoboščin zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu po 2. členu ZUS-1.

11. Pritožbeno stališče, da bi moralo sodišče prve stopnje začasno odredbo izdati po uradni dolžnosti na podlagi tretjega odstavka 66. člena ZUS-1 je torej neutemeljeno že iz tega razloga.

12. Neutemeljeno je tudi pritožbeno sklicevanje na določbe evropskega prava, ki opredeljujejo začasno odredbo (tožnik se sklicuje na prej veljavni 242. člen Pogodbe o Evropski skupnosti (PES), sedaj Pogodba o delovanju Evropske unije (PDEU) možnost odložitve izvršitve izpodbijanega akta določa v 278. členu). Izpodbijani sklep namreč ne temelji na stališču, da sodišče začasne odredbe o zadržanju izpodbijanega akta ali o začasni ureditvi stanja ne more izdati, temveč na ugotovitvi, da je začasna odredba, kot jo predlaga tožnik, nepotrebna, in na stališču, da tožnik tudi sicer ni izkazal težko popravljivih posledic, kar je pogoj za izdajo kakršnekoli začasne odredbe.

13. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

14. Po presoji Vrhovnega sodišča je sodišče prve stopnje pravilno pojasnilo, da tožnik v upravnem sporu ne izpodbija akta, ki bi se izvrševal po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), saj izpodbija odločbo o zavrnitvi njegove zahteve za opravljanje PDI. Odločitev o zavrnitvi zahteve se namreč že po naravi stvari ne izvršuje. Zato je pravilno presojalo, ali morda obstajajo razlogi za izdajo ureditvene začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1, pri tem pa je  upoštevalo vse pravno odločilne navedbe tožnika v zvezi s to zahtevo in se do njih tudi opredelilo oziroma na njih odgovorilo.

15. Iz zgoraj citiranih določb 32. člena ZUS-1 izhaja, da je začasno ureditev stanja mogoče predlagati le v zvezi s spornim pravnim razmerjem, predlagana ureditev pa se kot verjetna izkaže za potrebno. Po presoji Vrhovnega sodišča je zato pravilno stališče sodišča prve stopnje, da določitev novega enoletnega roka za pristop k izpitu ni potrebna.

16. Šesti odstavek 19. člena ZPDI sicer določa, da mora sodniški pripravnik, ki je opravil sodniško pripravništvo kot oseba v delovnem razmerju na sodišču, v enem letu po zaključku pripravništva vložiti zahtevo za opravljanje izpita in pristopiti k izpitu, sicer izgubi pravico opravljati izpit. Ni sporno, da je tožnik zahtevo za opravljanje izpita vložil pred potekom omenjenega roka, zato iz tega razloga ne more izgubiti pravice opravljanja izpita. Rok za pristop k izpitu pa v času trajanja postopka odločanja o izpolnjevanju pogojev za pristop k izpitu po naravi stvari ne teče. Četrti odstavek 19. člena ZPDI namreč določa, da se čas in kraj opravljanja izpita (tj. čas pristopa k izpitu) določita z odločbo, s katero se pristop k izpitu dovoli, pristop k izpitu pa se dovoli, če so za to izpolnjeni pogoji.

17. Po navedenem se torej enoletni rok iz šestega odstavka 19. člena ZPDI, v katerem mora kandidat tudi pristopiti k izpitu, sploh ne nanaša na primere, kot je obravnavani. Z odločbo, ki jo izpodbija v tem upravnem sporu, namreč tožniku pristop k izpitu (še) ni dovoljen. Če bo v upravnem sporu uspel, mu bo z odločbo, s katero mu bo pristop k izpitu dovoljen, na podlagi četrtega odstavka 19. člena ZPDI določen tudi čas opravljanja izpita. Določitev roka, kot je predlagal tožnik, torej tudi po presoji Vrhovnega sodišča ni potrebna.

18. Vrhovno sodišče se strinja tudi s presojo sodišča prve stopnje, da tožnik s svojimi navedbami tudi sicer ni izkazal nastanka težko popravljive škode, ki naj bi mu do odločitve o glavni stvari nastajala zaradi izpodbijane odločbe tožene stranke.

19. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora zaradi narave postopka in vezanosti sodišča na kratek rok (peti in šesti odstavek 32. člena ZUS-1) že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek škode, predvsem pa mora izkazati, da je taka škoda za njo težko popravljiva. Ni vsaka škoda težko popravljiva škoda. Težko popravljiva škoda, ki je po določbi 32. člena ZUS-1 pogoj za izdajo začasne odredbe, pomeni pravni standard, katerega vsebina se, s stopnjo verjetnosti, ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na specifiko začasne odredbe mora tožeča stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, v predlogu za njeno izdajo konkretno navesti škodo in zakaj je zanjo taka škoda težko popravljiva, in to tudi verjetno izkazati. Le pavšalno zatrjevanje škode, brez njene konkretne opredelitve in brez utemeljitve, kako naj bi predvidena škoda vplivala na tožnikovo možnost opravljanja PDI v primeru, da bi v upravnem sporu uspel, tudi po presoji Vrhovnega sodišča še ne pomeni težko popravljive škode.

20. Iz pritožbenih navedb je razvidno, da pritožnik zmotno enači razloge, s katerimi utemeljuje kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin zaradi nezakonitosti izpodbijane upravne odločbe, s težko popravljivo škodo, ki mora biti izkazana za izdajo začasne odredbe. Zato po vsebini tudi pričakuje ureditev stanja, ki bi mu pred pravnomočnostjo odločitve o tem, ali izpolnjuje pogoje za opravljanje PDI, omogočila pristop k temu izpitu. Taka pritožnikova zahteva pa nima pravne podlage.

21. Kot je bilo pojasnjeno že uvodoma, v tem pritožbenem postopku tudi ni mogoče presojati ugovorov, ki se nanašajo na odločitev o glavni stvari. Morebitna utemeljenost tožnikovih tožbenih ugovorov in očitkov o kršitvah človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki naj bi mu bile kršene z odločitvijo upravnega organa o zavrnitvi zahteve za opravljanje PDI, bodo (kot je pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje) predmet presoje zakonitosti izpodbijanega sklepa. Zato je neutemeljen pritožbeni očitek prvostopenjskemu sodišču, da se do teh navedb ni opredelilo.

22. Pritožnik zatrjuje tudi, da brez izdaje začasne odredbe sodno varstvo ne bo učinkovito, vendar te trditve z ničemer ne pojasni. Razen posplošenega zatrjevanja trajanja sodnih postopkov (in s tem povezane negotovosti opravljanja PDI v zakonsko določenem roku) tožnik tudi sicer ni navajal škodljivih posledic. Zgolj to, da je opravil sodniško pripravništvo in da se je na izpit že pripravljal, pa takih posledic samo po sebi tudi ne izkazuje.

23. Ker tožeča stranka že ob vložitvi predloga za izdajo začasne odredbe verjetnosti nastanka težko popravljive škode ni izkazala, prvi vsebinski zakonski pogoj za izdajo začasne odredbe ni izpolnjen. Zato je sodišče prve stopnje zahtevo za izdajo začasne odredbe pravilno zavrnilo, ne da bi presojalo, ali je podan nadaljnji pogoj za izdajo predlagane začasne odredbe, to je sorazmernost med prizadetostjo javne koristi in cilji, ki bi bili doseženi z izdajo predlagane začasne odredbe ter koristi nasprotne stranke.

24. Ker po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča (npr. I Up 35/2013 in I Up 333/2013) v pritožbenem postopku ni mogoče dopolnjevati predloga za izdajo začasne odredbe s podrobnejšimi oziroma novimi navedbami o težko popravljivi škodi niti z utemeljevanjem pogojev za izdajo začasne odredbe, so pritožbeni ugovori o neupoštevanju posledic, ki jih po pooblaščencu dodaja v pritožbi (nemožnost samozaposlitve), neupoštevni.

25. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo tožeče stranke na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišče prve stopnje.

ZUS-1 člen 2, 4, 32, 66, 66/3. ZPDI člen 19, 19/4, 19/6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sklep I Up 331/2015, enako tudi I Up 333/2015, I Up 334/2015, I Up 332/2015