VSRS Sklep X Ips 93/2013
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-01-27

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Marko Prijatelj

UPRAVNI SPOR - STAVBNA ZEMLJIŠČA - KOMUNALNA DEJAVNOST

komunalni prispevek - dovoljena revizija - pomembno pravno vprašanje - odmera komunalnega prispevka po uradni dolžnosti - rok za izdajo odločbe za plačilo komunalnega prispevka - časovna uporaba predpisov za odmero komunalnega prispevka - izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča - priključitev na komunalno opremo - nova priključitev - odmera komunalnega prispevka lastnika obstoječega objekta - razlaga 79. v povezavi z 80. členom ZPNačrt - retroaktivnost občinskega predpisa - poseg v pravno varnost - zavezanec za plačilo komunalnega prispevka - zastaranje odmere komunalnega prispevka - zakonit priklop na javno kanalizacijo

Glede na značilnosti komunalnega prispevka kot javne dajatve ob pravilni razlagi zakonske ureditve zakonita odmera komunalnega prispevka ne posega v pravno varnost zavezancev za njeno plačilo, saj je trenutek nastopa navedene obveznosti jasen in predvidljiv, s tem pa tudi omejitve za uporabo pooblastila pristojnega organa občine, da odločbo o tem izda po uradni dolžnosti. Za takšno razlago ZPNačrt je treba ustrezno povezati določbe 79. in 80. člena ZPNačrt. Sedmi odstavek 79. člena treba razlagati tako, da je razlog za izdajo take odločbe (izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo) za lastnika obstoječega objekta lahko podan po vsebini le, če se ta na novo priključuje na komunalno opremo, ali če povečuje površino objekta ali spreminja njegovo namembnost (80. člen ZPNačrt). Zato zavezanci za plačilo komunalnega prispevka (80. člen ZPNačrt) niso tisti lastniki objektov, ki so ob uveljavitvi (novih) pravnih podlag za odmero komunalnega prispevka že zakonito priključeni na komunalno opremo, saj tedaj ne gre (več) za izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča.

Tudi pri odgovoru na vprašanje, ali je v obravnavani zadevi prišlo do retroaktivne uporabe predpisov, se kot bistveno postavi vprašanje časa priklopa objekta revidentov na komunalno opremo, saj se lahko zavezancu (80. člen ZPNačrt) naloži v plačilo komunalni prispevek skladno s predpisi, ki veljajo v trenutku, ko je nastopila okoliščina, na podlagi katere je mogoče to javno dajatev zavezancu zakonito odmeriti, torej izboljšanje komunalne opremljenosti (npr. trenutek priključitve na komunalno omrežje). Če so torej tedaj predpisi določali obveznost plačila komunalnega prispevka, ga je revident dolžan plačati v (tedaj) predpisani višini. Le če bi se naložilo novo ali dodatno plačilo komunalnega prispevka na podlagi naknadno sprejetega programa opremljanja tudi zavezancem, ki so že bili zakonito priključeni na komunalno opremo (in torej ne bi šlo za novo priključitev), bi tak občinski odlok nedopustno posegel na že predhodno zaključen dejanski stan oziroma v vzpostavljeno pravno razmerje in bi zaradi tega lahko neustavno retroaktivno deloval v razmerju do lastnikov objektov (155. člen Ustave).

Ker je sodišče prve stopnje opustilo ugotavljanje dejstva priklopa na javno kanalizacijo, v obravnavanem primeru Vrhovno sodišče ne more samo presoditi, ali je z nezakonitim ravnanjem tožene stranke prišlo do posega v pravno varnost revidentov ali do retroaktivne uporabe predpisov tožene stranke.

I. Reviziji se ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1208/2012-9 z dne 3. 1. 2013 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper odločbo Občine Logatec, Občinske uprave, št. 354-204/2012-6 z dne 28. 6. 2012 (odmerna odločba). Z navedeno odločbo je prvostopenjski občinski organ tožnikom, kot solastnikom zemljišča s parc. št. 17 k. o. ..., odmeril komunalni prispevek kot del plačila stroškov komunalne opreme, in sicer prvo tožniku v višini 649,05 EUR (1. točka izreka), drugo in tretje tožniku pa vsakemu v višini 324,52 EUR (2. in 3. točka izreka) in navedel, da se plačilo izvede 18. 9. 2012; ter jim naložil, da komunalni prispevek plačajo na tam navedeni račun v roku določenem v 1., 2. in 3. točki izreka (4. točka izreka). Izpodbijana odmerna odločba je bila izdana po tem, ko je bil maja 2011(1) spremenjen in dopolnjen Odlok o programu opremljanja za obstoječo komunalno opremo in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Logatec (Logaške novice, št. 4/09, 5/11, 9-10/11, v nadaljevanju Odlok o programu opremljanja Logatec) tako, da je bilo predmetno zemljišče tožnikov zajeto v obračunsko območje komunalne opreme s kanalizacijo. Zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, je bila izpodbijana odločba izdana po uradni dolžnosti na podlagi sedmega odstavka 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), ob upoštevanju Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka(2) (v nadaljevanju Pravilnik) in Odloka o programu opremljanja Logatec. Pritožbo tožnikov zoper prvostopenjsko odločbo je tožena stranka zavrnila z odločbo, št. 354-424/2012-5 z dne 3. 8. 2012. Med drugim je navajala, da obveznost plačila komunalnega prispevka določa ZPNačrt, sam način izračuna je natančneje določen s Pravilnikom, občine pa lahko določijo podrobnejša merila za njegovo odmero, zato Odlok o programu opremljanja Logatec ne more predstavlja materialnopravne podlage za odločitev. Tožniki izpolnjujejo pogoje za zavezanca iz 80. člena ZPNačrt, saj gre za objekt, ki se na novo priključuje na javno kanalizacijsko omrežje, in na tem območju izvajalec javne službe še ni sklepal nikakršnih pogodb za priključitev.

2. Sodišče prve stopnje se ob sklicevanju na razloge tožene stranke in upravnega organa prve stopnje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1) v obrazložitvi izpodbijane sodbe sklicuje na določbe tretjega odstavka 75. člena, prvega in drugega odstavka 76. člena, prvega odstavka 77. člena in prvega, tretjega in četrtega odstavka 79. člena ZPNačrt, in navaja, da je plačilo komunalnega prispevka kot obveznost tožnikov določena v ZPNačrt, ki predstavlja veljavo pravno podlago v času izdaje izpodbijane odločbe, zato je neutemeljen očitek o retroaktivni veljavi Odloka o programu opremljanja Logatec. Ker pogoj za odmero komunalnega prispevka ni že izvedena priključitev zavezancev na določeno vrsto komunalne opreme, okoliščina, ali so se tožniki že priklopili na novozgrajeno kanalizacijsko omrežje in kdaj, ni pravno pomembna. Neutemeljen je tudi ugovor zastaranja odmere komunalnega prispevka. Ker tožniki ne pojasnjujejo, za kakšen zastaralni rok naj bi šlo oziroma na katerem predpisu temelji, je na to trditev mogoče odgovoriti le na splošni ravni. Sodišče prve stopnje se pri tem sklicuje na svojo sodbo I U 1557/2011 z dne 5. 4. 2012 in navaja, da se za komunalni prispevek ne uporabljajo predpisi o obdavčevanju. Ker v ZPNačrt rok, v katerem mora občina po uradni dolžnosti izdati odločbo zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, ni določen in ker tega roka ne določa niti Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), upravičenje občine do izdaje odmerne odločbe ne more zastarati. Zato sodišče tudi ni izvedlo dokaza z zaslišanjem priče F. P., ki je bilo predlagano v zvezi z ugotavljanjem dejstev glede zastaranja. Neutemeljena je tudi sicer neobrazložena navedba, da je bilo kanalizacijsko omrežje grajeno brez občinskega prostorskega načrta, saj to pomeni, da občina tudi ne bi mogla dobiti gradbenega dovoljenja zanjo, izdano pa tudi ne bi bilo uporabno dovoljenje, na katerega se sklicuje tožena stranka v odgovoru na tožbo. Glede na prvi odstavek 74. člena ZPNačrt na dolžnost plačila komunalnega prispevka za obstoječo kanalizacijo ne vpliva tožbena trditev, da je bilo kanalizacijsko omrežje na tem obračunskem območju zgrajeno brez programa opremljanja. Iz navedene določbe ZPNačrt izhaja, da občina stroškov, ki jih je imela z izgradnjo komunalne opreme, ki jo je gradila brez programa opremljanja, ne more vključiti med skupne stroške opremljanja na obračunskem območju s komunalno opremo določene vrste, ne pa tudi, da za zavezance, ki se bodo priključili na zgrajeni del omrežja, sploh ne obstaja dolžnost plačila komunalnega prispevka za siceršnje obstoječe kanalizacijsko omrežje.

3. Tožniki (v nadaljevanju revidenti) so zoper sodbo vložili revizijo. Njeno dovoljenost utemeljujejo po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Glede utemeljenosti revizije uveljavljajo revizijska razloga zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka. Navajajo, da je občina pred dvanajstimi leti sprejela odlok, na podlagi katerega so se morali priklopiti na javno kanalizacijo. Od priklopa dalje že sedem let mesečno plačujejo stroške javne kanalizacije. Komunalnega prispevka niso plačali, ker ga tožena stranka v času priklopa ni mogla zaračunati, saj v tistem času ni sprejela programa opremljanja in bi to bilo v nasprotju z okoljevarstvenimi predpisi. V času, ko so se tožniki priključevali na javno kanalizacijo (leta 2005 in 2006), je za odmero komunalnega prispevka veljal Zakon o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1), Uredba o vsebini opremljanja zemljišč za gradnjo (Uradni list RS; št. 117/2004 in 74/2005 v nadaljevanju Uredba 2004) in Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 117/2004, 75/2005, v nadaljevanju Pravilnik 2004). Glede na 143. člen ZUreP-1, tretji odstavek 23. člena Uredbe 2004 in 14. člen Pravilnika 2004 tožena stranka revidentom ni smela in niti ni mogla odmeriti komunalnega prispevka. Občinski predpis, ki je takrat veljal, je bil Odlok o odvajanju odpadnih in padavinskih voda na območju občine Logatec (Logaške novice, št. 12/2000, v nadaljevanju Odlok 2000), iz katerega ne izhaja, da je plačilo komunalnega prispevka pogoj za priklop na javno kanalizacijo. Poleg tega pa Odlok 2000 ne govori o pisnem soglasju za priklop, ampak zgolj o soglasju. Revidenti so se zakonito priklopili na kanalizacijo. Odmerna odločba bi morala biti izdana pred priklopom na javno kanalizacijo, če bi tožena stranka komunalni prispevek lahko odmerila, vendar ga v obravnavanem primeru ni mogla. ZUreP-1 in ZPNačrt določata, da se komunalni prispevek odmeri, ko se zavezanec na novo priključi in ne ko je že priključen. Uveljavljajo ugovor retroaktivnosti, ker je bil Odlok o programu opremljanja Logatec sprejet leta 2009, revidenti pa so se na javno kanalizacijo priključili leta 2005 oziroma 2006, tedaj veljavni Pravilnik 2004 pa je v 14. členu določal, da se komunalni prispevek na območjih, kjer programi opremljanja še niso usklajeni z staro Uredbo, odmerja po do tedaj veljavnih predpisih, vendar najkasneje do 20. 7. 2007. Ker je bil komunalni prispevek odmerjen revidentom, ki so se na javno kanalizacijo priključili leta 2005 in to kljub tedaj veljavnemu Pravilniku 2004, gre za retroaktivno uporabo Odloka o programu opremljanja Logatec. Glede procesnih kršitev revidenti sodišču prve stopnje očitajo, da brez obrazložitve ni izvedlo dokaza z zaslišanjem priče F. P., sodišče prve stopnje pa tudi ni vpogledalo v javne evidence, če so revidenti priklopljeni na javno kanalizacijo. Ni se opredelilo do navedb v dopisu Ministrstva za okolje in prostor, ki so ga revidenti dobili iz drugega spisa, s katerim je bil predložen tudi izpisek stavb z vsemi deli, iz katerega izhaja, da je predmetni objekt priključen na javno kanalizacijo. Sodišče prve stopnje je napačno razlagalo ZPNačrt, da je uporabnik s plačilom komunalnega prispevka priključen na javno kanalizacijo, torej da je plačilo komunalnega prispevka konstitutivni akt. Bistven je dejanski priklop, zato predlagajo, da se opravi obravnava z zaslišanjem priče F. P. Vrhovnemu sodišču predlagajo, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo razveljavi, ter ugodi tožbenemu zahtevku, podredno pa, da zadevo vrne sodišču prve stopnje oziroma upravnemu organu v novo sojenje oziroma novo odločanje. Priglašajo revizijske stroške.

4. Revizija je bila vročena toženi stranki. Ta je nanjo odgovorila po zakonitem zastopniku (županu), ki pa hkrati ni priložil dokaza o opravljenem pravniškem državnem izpitu. Ker tudi za nasprotno stranko v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi veljajo omejitve iz četrtega odstavka 86. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, odgovora na revizijo v skladu z določbo drugega odstavka 91. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena, Vrhovno sodišče ni upoštevalo.

6. Revizija je dovoljena iz razloga po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 zaradi odločitve o dveh pomembnih pravnih vprašanjih, ki jih v reviziji izpostavljajo revidenti. Prvo je vprašanje roka, v katerem mora pristojni organ občinske uprave na podlagi sedmega odstavka 79. člena ZPNačrt po uradni dolžnosti izdati odločbo o odmeri komunalnega prispevka zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča. Navajajo, da gre za vprašanje pravne varnosti (2. člen Ustave), saj glede na stališča v izpodbijani sodbi, po kateri je navedeni rok neomejen, nikoli ni razvidno, kdaj bo občina zavezancu izdala odmerno odločbo. Kot drugo pomembno pravno vprašanje izpostavljajo vprašanje časovne uporabe pravnih predpisov za odmero komunalnega prispevka in s tem povezano vprašanje dopustnosti retroaktivnosti občinskega predpisa, ki naknadno vzpostavi obveznost plačila komunalnega prispevka za že izgrajeno komunalno opremo, na katero so bile stranke predhodno že priključene.

7. Postavljeni vprašanji terjata razlago določb ZPNačrt, ki so bile v obravnavani zadevi pravna podlaga, na kateri temelji izpodbijana odločitev. Ker pomen teh vprašanj presega obravnavano zadevo, o njih pa Vrhovno sodišče še ni odločalo, je revizijo sprejelo v vsebinsko obravnavo.

8. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). Vendar pa ima navedeni preizkus v upravnem sporu svoje meje, saj je tudi kritika pravne presoje ugotovljenih dejstev lahko celovita le ob ustrezni revizijski trditveni podlagi(3) , v postopku revizije pa se presoja tudi omejuje na obseg, ki izhaja iz dovoljenosti revizije kot vsebinske procesne predpostavke. To pomeni, da se v primeru, da je revizija dovoljena zaradi odgovora na pomembno pravno vprašanje (2. točka drugega odstavka 83. člena ZUS-1) tudi presoja sodišča v postopku revizije omejuje na trditveno podlago revidenta in okvir presoje, ki izhaja iz navedenega pomembnega pravnega vprašanja(4). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

9. Pooblastilo pristojnemu organu za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka na podlagi sedmega odstavka 79. člena ZPNačrt je po vsebini namenjeno naložitvi javnopravne dajatve zavezancu. Vprašanje omejenosti tega pooblastila z rokom, ki ga izpostavljajo revidenti, je zato vprašanje materialnega prava. Po vsebini gre torej za vprašanje, ali obstaja (oziroma bi glede na zahtevo po pravni varnosti iz 2. člena Ustave morala obstajati) časovna omejitev izvrševanja navedenega pooblastila izdaje odločbe o odmeri komunalnega prispevka zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča po uradni dolžnosti(5). To vprašanje pa je treba presoditi v okviru zakonske ureditve komunalnega prispevka kot javne dajatve.

10. Komunalni prispevek je plačilo dela stroškov gradnje komunalne opreme, ki ga zavezanec plača občini (prvi odstavek 79. člena ZPNačrt). Občina zagotavlja gradnjo komunalne opreme (prvi odstavek 77. člena ZPNačrt), ki se financira iz komunalnega prispevka, proračuna občine, proračuna države in drugih virov (drugi odstavek 77. člena ZPNačrt). V občinskem prostorskem načrtu občina določi vrste komunalne opreme, ki jo je treba zgraditi po posameznih enotah urejanja prostora (prvi odstavek 73. člena ZPNačrt). Opremljanje stavbnih zemljišč pa se izvaja na podlagi programa opremljanja (prvi stavek prvega odstavka 74. člena ZPNačrt), ki ga občina sprejme na podlagi občinskega prostorskega načrta ali občinskega podrobnega prostorskega načrta (drugi odstavek 74. člena ZPNačrt). Podlaga za odmero komunalnega prispevka je v programu opremljanja, ki se po zakonu lahko sprejme za gradnjo nove komunalne opreme (prvi odstavek 75. člena ZPNačrt) ali pa za obstoječo komunalno opremo (tretji odstavek 75. člena ZPNačrt). V programu opremljanja so med drugim določena tudi obračunska območja posamezne vrste komunalne opreme (75. člen ZPNačrt) kot območja, na katerih se zagotavlja priključevanje na to vrsto komunalne opreme oz. območje njene uporabe (prvi odstavek 76. člena ZPNačrt). Obračunska območja se določijo tako za obstoječo komunalno opremo kot za vso predvideno novo komunalno opremo iz občinskega načrta razvojnih programov v okviru občinskega proračuna za tekoče ali naslednje leto (drugi odstavek 76. člena ZPNačrt). Komunalni prispevek se namreč lahko odmeri za posamezno vrsto komunalne opreme pod pogojem, da se stavbno zemljišče nahaja v obračunskem območju te vrste komunalne opreme (tretji odstavek 79. člena ZPNačrt). Kadar se komunalni prispevek odmerja za potrebe gradnje, ga odmeri pristojni organ občinske uprave z odločbo na zahtevo zavezanca ali ko od upravne enote v zavezančevem imenu prejme obvestilo o popolnosti vloge za pridobitev gradbenega dovoljenja (šesti odstavek 79. člena ZPNačrt). Kadar pa se komunalni prispevek odmerja zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, izda pristojni organ občinske uprave odločbo po uradni dolžnosti (sedmi odstavek 79. člena ZPNačrt). Zavezanec za plačilo komunalnega prispevka je investitor oziroma lastnik objekta, ki se na novo priključuje na komunalno opremo, ali ki povečuje neto tlorisno površino objekta ali spreminja njegovo namembnost (80. člen ZPNačrt).

11. Iz zakona torej ni razvidno, da bi bila odmera navedene javne dajatve po uradni dolžnosti na podlagi sedmega odstavka 79. člena ZPNačrt časovno omejena. V tem smislu Vrhovno sodišče tudi pritrjuje stališču sodišča prve stopnje, ki je pravilno presodilo, da v danem primeru ni mogoče uporabiti pravil o zastaranju, ki sicer veljajo za davčne terjatve po splošni ureditvi Zakona o davčnem postopku (ZDavP-2), saj je komunalni prispevek javna dajatev, glede katere se navedene določbe ZDavP-2 ne nanašajo.

12. Vendar pa je glede na značilnosti te dajatve mogoče tudi ugotoviti, da njena zakonita odmera ne posega v pravno varnost zavezancev za njeno plačilo. V tem smislu je za pravilno razlago ZPNačrt treba ustrezno povezati določbe 79. in 80. člena tega zakona. Tako je zavezanec za plačilo lahko investitor (80. člen ZPNačrt), ki bo s svojo vlogo sam začel postopek in dosegel odmero te dajatve (šesti odstavek 79. člena ZPNačrt), pri čemer pa je rok za izdajo take odločbe 15 dni(6). Lastnik (obstoječega) objekta pa je lahko zavezanec le v primerih, ki jih določa 80. člen ZPNačrt: če se na novo priključuje na komunalno opremo, ali če povečuje površino objekta ali spreminja njegovo namembnost. S tega vidika je torej sedmi odstavek 79. člena, ki pooblašča pristojni organ občine za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka treba razlagati tako, da je razlog za izdajo take odločbe (izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo) za lastnika obstoječega objekta lahko podan po vsebini le v navedenih primerih iz 80. člena ZPNačrt. Ker pa je taka okoliščina vezana na konkretno investicijo, ni mogoče ugotoviti, da bi na podlagi pravilne uporabe navedene zakonske ureditve prišlo do posega v pravno varnost lastnika zemljišča: izboljšanje komunalne opremljenosti zemljišča (ali dejansko izboljšanje zaradi večjega koriščenja zaradi povečanja površine objekta ali spremembe namembnosti) je predvsem v njegovo korist, zato je (morebitna) naložitev plačila komunalnega prispevka temu ustrezna odmena. Odmera komunalnega prispevka po uradni dolžnosti na podlagi sedmega odstavka 79. člena ZPNačrt je torej vezana na navedeno okoliščino in je dopustna ob tem izboljšanju ali v razumnem času po njem, če v trenutku nastopa tega dejstva (torej te spremembe) za to že obstoji dolžnost plačila komunalnega prispevka, določena s predpisi. To torej tudi pomeni, da zavezanci za plačilo komunalnega prispevka (80. člen ZPNačrt) niso tisti lastniki objektov, ki so ob uveljavitvi (novih) pravnih podlag za odmero komunalnega prispevka že zakonito priključeni na komunalno opremo, saj tedaj ne gre (več) za izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, kar je zakonski pogoj za izdajo odločbe in odmero komunalnega prispevka po uradni dolžnosti. Dejstvo, da je odmera komunalnega prispevka povezana z navedenimi okoliščinami iz 80. člena ZPNačrt torej kaže na to, da je trenutek nastopa navedene obveznosti jasen in predvidljiv, s tem pa tudi omejitve za uporabo pooblastila pristojnega organa občine, da odločbo o tem izda po uradni dolžnosti (sedmi odstavek 79. člena ZPNačrt).

13. Če odgovor na prvo zastavljeno pravno vprašanje povežemo z okvirom te revizije, lahko ugotovimo, da je za odgovor na vprašanje glede nedopustnosti poseganja v pravno varnost revidentov treba presoditi zakonitost ravnanja tožene stranke pri uporabi pooblastila iz sedmega odstavka 79. člena ZPNačrt. Ključno je torej vprašanje, ali so bili revidenti kot lastniki obstoječega objekta obremenjeni s spornim komunalnim prispevkom skladno z zahtevami sedmega odstavka 79. člena v povezavi z 80. členom ZPNačrt. Za odločitev je torej pomembna presoja, ali je šlo za odmero komunalnega prispevka po uradni dolžnosti zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča revidentov, torej zato, ker so se kot lastniki objekta na novo priključevali na komunalno opremo.

14. Glede na odgovor na prvo pravno vprašanje je mogoče odgovoriti tudi na drugo vprašanje, ki je obravnavano v reviziji v zvezi s časovno uporabo pravnih predpisov za odmero komunalnega prispevka in s tem povezanim vprašanjem dopustnosti retroaktivnosti občinskega predpisa, ki naknadno vzpostavi obveznost plačila komunalnega prispevka za že izgrajeno komunalno opremo, na katero so bile stranke predhodno že priključene.

15. Iz podatkov v sodnem spisu (navedb revidentov v njihovih vlogah in navedb tožene stranke v dopisu Ministrstvu za okolje in prostor z dne 7. 6. 2012) izhaja, da je bilo kanalizacijsko omrežje, za katero je bil odmerjen komunalni prispevek, ki je predmet izpodbijane odmerne odločbe, grajeno pred sprejemom Odloka o programu opremljanja Logatec, ki je začel veljati 16. 4. 2009. To nenazadnje izhaja že iz samega naslova odloka(7). Komunalni prispevek je bil revidentom po uradni dolžnosti odmerjen šele po tem, ko so bile 26. 5. 2011 sprejete spremembe in dopolnitve tega odloka(8), s katerimi je bilo v obračunsko območje zajeto tudi območje Mandrge, kjer se nahaja predmetno zemljišče tožnikov(9).

16. Tudi pri odgovoru na vprašanje, ali je v obravnavani zadevi prišlo do retroaktivne uporabe predpisov, se po presoji Vrhovnega sodišča zato kot bistveno postavi vprašanje časa priklopa objekta revidentov na komunalno opremo, saj se lahko zavezancu (80. člen ZPNačrt) naloži v plačilo komunalni prispevek skladno s predpisi, ki veljajo v trenutku, ko je nastopila okoliščina, na podlagi katere je mogoče to javno dajatev zavezancu zakonito odmeriti, torej izboljšanje komunalne opremljenosti (npr. trenutek priključitve na komunalno omrežje). Če so torej tedaj predpisi določali obveznost plačila komunalnega prispevka, ga je revident dolžan plačati v (tedaj) predpisani višini. Le če bi se naložilo novo ali dodatno plačilo komunalnega prispevka na podlagi naknadno sprejetega programa opremljanja tudi zavezancem, ki so že bili zakonito priključeni na komunalno opremo (in torej ne bi šlo za novo priključitev), bi tak občinski odlok nedopustno posegel na že predhodno zaključen dejanski stan oziroma v vzpostavljeno pravno razmerje in bi zaradi tega lahko neustavno retroaktivno deloval v razmerju do lastnikov objektov (155. člen Ustave).

17. Glede na takšne razloge Vrhovnega sodišča, je torej zaključek sodišča prve stopnje, da samo dejstvo, ali so se revidenti že priklopili na kanalizacijsko omrežje in kdaj, ni pravno pomembno, napačen, revizija pa utemeljena. Po presoji Vrhovnega sodišča je torej sodišče prve stopnje zmotno uporabilo materialno pravo (79. in 80. člen ZPNačrt), posledično pa je ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Prav zato, ker je sodišče prve stopnje opustilo ugotavljanje tega dejstva, pa v obravnavanem primeru Vrhovno sodišče ne more samo presoditi, ali je z nezakonitim ravnanjem tožene stranke prišlo do posega v pravno varnost revidentov ali do retroaktivne uporabe predpisov tožene stranke, saj je odgovor na to vprašanje povezan z ugotovitvijo pravno pomembnih dejstev, kar bo moralo v nadaljnjem postopku izvesti sodišče prve stopnje.

18. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče reviziji na podlagi drugega odstavka 94. člena ZUS-1 ugodilo, izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje. V novem sojenju bo moralo sodišče prve stopnje upoštevati stališča Vrhovnega sodišča in ob pravilni uporabi materialnega prava ugotoviti, ali je bil predmetni objekt revidentov pred uveljavitvijo programa opremljanja, ki je bil podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, že priklopljen na predmetno javno kanalizacijo. Iz podatkov v sodnem spisu izhaja, da so revidenti ves čas postopka trdili, da so na predmetno kanalizacijsko omrežje že priklopljeni, tožena stranka pa je temu dejstvu nasprotovala, sodišče prve stopnje pa se iz zgoraj pojasnjenih razlogov do tega ni opredelilo. Vrhovno sodišče ob tem poudarja, da je pri razlagi določb ZPNačrt v zvezi z priključitvijo na komunalno opremo seveda ključno, da se lahko tak priklop upošteva kot pravno pomembno dejstvo le, če je bil zakonit, torej skladen s predpisi, ki so veljali v času morebitnega priklopa na komunalno opremo (v obravnavanem primeru na javno kanalizacijo), ter so urejali varstvo okolja(10) in obveznost priključitve objekta na javno kanalizacijo.

19. Pri tem ugotavljanju teh dejstev mora sodišče prve stopnje v primeru izvedbe dokazov s predlaganimi listinami najprej ugotoviti, ali imajo te značaj uradnih evidenc (javnih listin) in ob tem upoštevati tudi možnost nasprotnega dokazovanja (npr. z dejstvom, da so javno kanalizacijo ob soglasju tožene stranke pred sprejetjem odloka že uporabljali). Ob tem je treba dodati, da ni mogoče sklepati na dejstvo, da zaradi tega, ker revidenti niso plačali komunalnega prispevka, tudi niso mogli biti zakonito priklopljeni na kanalizacijsko omrežje, saj iz zakona ne izhaja zahteva, da se tak priklop vselej pogojuje s plačilom komunalnega prispevka. Skladno s 77. členom ZPNačrt je namreč občina tista, ki zagotavlja gradnjo komunalne opreme, ta pa se lahko financira iz komunalnega prispevka, proračuna občine, proračuna države in iz drugih virov. Če drugi viri (proračun, razvojna sredstva države in Evropske Unije, itd.) zadoščajo za izgradnjo določene komunalne opreme, komunalnega prispevka zanjo ne po zakonu ne po dejanskih okoliščinah občina ni dolžna naložiti v plačilo po 79. členu ZPNačrt. Tega pa tudi ne more storiti kasneje, mimo okoliščin iz 80. člena ZPNačrt (torej npr. za že obstoječo komunalno opremo po tem, ko je bil priklop opravljen), čeprav bi občino k temu vodili javnofinančni razlogi, saj bi taka razlaga zakona lahko pomenila nedopusten poseg v pravno varnost zavezancev in bila s tem neustavna.

20. Odločitev o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

(3) Tako Vrhovno sodišče tudi izrecno že v zadevi II Ips 328/2009 z dne 26. 08. 2009 glede uporabe 371. člen ZPP, ki je tedaj vseboval identično določbo kot 86. člen ZUS-1.

(4) Glej sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 420/2014 z dne 2. 12. 2015.

(5) Navedeno se torej ne nanaša na vprašanje procesnega roka, torej roka za izdajo upravne odločbe po začetku postopka v okviru procesnih ravnanj organa, ki je splošno določen v 222. členu ZUP.

(6) Plačilo komunalnega prispevka ni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja, če je rok za izdajo odločbe prekoračen (deveti odstavek 79. člena ZPNačrt).

(7) Odlok o programu opremljanja za obstoječo komunalno opremo in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Logatec.

(8) Odlok o spremembah in dopolnitvah odloka o programu opremljanja za obstoječo komunalno opremo in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Logatec (Logaške novice, št. 5/11).

(9) Z uveljavitvijo teh sprememb je prenehal veljati Odlok o programu opremljanja stavbnih zemljišč za gradnjo v stanovanjskem naselju Mandrge.

(10) Uredba o odvajanju in čiščenju komunalne odpadne vode (Ur. l. RS, št. 98/2015, oziroma pred njo Uredba o odvajanju in čiščenju komunalne in padavinske odpadne vode (Ur. l. RS, št. 88/2011, 8/2012, 108/2013).

URS člen 2, 155. ZUS-1 člen 83, 83/2, 83/2-2. ZPNačrt člen 73, 73/1, 74, 74/1, 74/2, 75, 75/1, 75/3, 76, 76/1, 76/2, 77, 77/1, 77/2, 79, 79/1, 79/3, 79/6, 79/7, 80.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.