VSRS sklep II Ips 42/2015
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2015-09-10

Janez Vlaj (preds.), Karmen Iglič Stroligo (poroč.), dr. Ana Božič Penko, dr. Mile Dolenc, Vladimir Horvat

denacionalizacija - vrnitev podržavljenega premoženja - odškodnina - višina odškodnine - vrednost podržavljenega premoženja - sedanja vrednost - tržna vrednost - izhodiščna vrednost - exceptio illegalis

Pravilo iz prvega odstavka 44. člena ZDen ne temelji na sedanji tržni vrednosti podržavljenega premoženja. To pa ne pomeni le tega, da odškodnina za premoženje, ki ga ni mogoče vrniti v naravi, ne odraža tržne vrednosti nepremičnin, temveč tudi da vzpostavljanje enakosti med upravičenci, ki so premoženje dobili vrnjeno v obliki odškodnine v različnih obdobjih izvajanja zakona, ne temelji na tržni vrednosti premoženja.

1. Z vmesnim sklepom z dne 22. 10. 2012 (ki je postal pravnomočen s sklepom sodišča druge stopnje I Cp 1358/2012 z dne 5. 2. 2013) je sodišče prve stopnje odločilo, da se postopek zoper nasprotnega udeleženca A. M. ustavi ter da pokojnemu denacionalizacijskemu upravičencu za nepremičnino parc. št. ... k. o. ..., podržavljeno na podlagi pravnega posla, pripada odškodnina, za katero je zavezanec drugi nasprotni udeleženec.

2. S sklepom z dne 4. 11. 2014 je sodišče prve stopnje odločilo, da je druga nasprotna udeleženka dolžna za navedeno podržavljeno nepremičnino v korist pokojnega denacionalizacijskega upravičenca I. R. skrbnici za poseben primer izročiti odškodnino v višini 2.350,15 DEM (1.206,61 EUR) v obveznicah Slovenske odškodninske družbe (v nadaljevanju SOD). Pri izračunu odškodnine je namesto izhodiščne vrednosti 3,94 DEM/m², predpisane v 4. členu Odloka o načinu določanja vrednosti kmetijskih zemljišč, gozdov in zemljišč, uporabljenih za gradnjo, v postopku denacionalizacije (v nadaljevanju Odlok), upoštevalo korigirano izhodiščno vrednost v višini  8,21 DEM/m².

3. Sodišče druge stopnje je z izpodbijanim sklepom ugodilo pritožbi drugega nasprotnega udeleženca in sklep sodišča prve stopnje z dne 4. 11. 2014 spremenilo tako, da je odškodnino znižalo na 576,74 EUR. Pri izračunu odškodnine je uporabilo v 4. členu Odloka predpisano izhodiščno vrednost 3,94 DEM/m². V obrazložitvi navaja, da je v drugem odstavku 5. člena Odloka predpisano spremljanje in korekcija navedene izhodiščne vrednosti način valorizacije odškodnine za kmetijska zemljišča. Ustavno sodišče je v odločbi U-I-254/09, Up-1233/09 z dne 19. 5. 2011 zavrnilo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 4. in 5. člena Odloka. Iz odločbe Vrhovnega sodišča X Ips 488/2012 z dne 22. 5. 2013 pa izhaja, da je vrednost, ugotovljena po Odloku, s katero pristojno ministrstvo opravi primerjavo v smislu drugega odstavka 5. člena Odloka, izhodiščna vrednost 3,94 DEM/m² (oziroma 2,01 EUR/m²) ter da gre pri tem za izvajanje normodajnih nalog ministrstva. Sodišče prve stopnje tako ni imelo podlage za ugotavljanje vrednosti povprečnega zemljišča po Odloku (kot zmnožka izhodiščne vrednosti in povprečnega količnika po Odloku). Kljub temu da izhodiščna vrednost ne predstavlja vrednosti povprečnega zemljišča, bi moralo uporabiti v Odloku določeno izhodiščno vrednost. Dodaja še, da tudi izrazit razkorak med odškodnino po metodologiji iz podzakonskih aktov in tržno vrednostjo zemljišča ni razlog za uporabo inštituta exceptio illegalis glede izhodiščne vrednosti, določene v Odloku.

4. Zoper sklep sodišča druge stopnje predlagatelja vlagata revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Navajata, da je v postopku na prvi stopnji imenovani izvedenec ravnal v skladu z merili iz 5. člena Odloka. Kako se ugotovi vrednost zemljišča, določa 3. člen Odloka, ki napotuje na količnike po katastrskih okrajih, razredih in kulturah. Menita, da je sodišče prve stopnje pravo uporabilo pravilno in v skladu s sodno prakso Vrhovnega sodišča (X Ips 517/2009, X Ips 3/2010, X Ips 413/2009 in II Ips 82/2011), iz katere izhaja, da izhodiščne vrednosti iz 4. člena Odloka ni mogoče uporabiti, če so tržne cene presegle mejo iz 5. člena Odloka. Sodišče druge stopnje se je pavšalno oprlo na sodbo Vrhovnega sodišča  X Ips 488/2012 in odločbo Ustavnega sodišča U-I-254/09, ni pa se opredelilo do novejšega sklepa Vrhovnega sodišča II Ips 114/2013. Nasprotujeta enačenju vrednosti, ugotovljene po Odloku, z izhodiščno vrednostjo. Med njima razlikuje tudi Vrhovno sodišče v navedenem sklepu. Navajata, da sta se že v odgovoru na pritožbo sklicevala tudi na sklep Višjega sodišča v Mariboru I Cp 1450/2013, kjer je prav tako navedeno stališče, da vrednosti zemljišča ni mogoče enačiti z izhodiščno vrednostjo. Sodišče druge stopnje se v izpodbijanem sklepu ni opredelilo do razlage 3. in 5. člena Odloka, kot ga v navedenih sklepih razlagata Vrhovno sodišče in Višje sodišče v Mariboru. Sklicevanje na valorizacijsko funkcijo nemške marke, kot jo razlaga Ustavno sodišče, je glede na predpisane roke za odločanje o denacionalizacijskih zahtevah neumestno. Iz povedanega pa izhaja, da je podana tudi kršitev pravice do enakega varstva pravic.

5. Revizija je bila vročena drugemu nasprotnemu udeležencu, ki v svojem odgovoru predlaga njeno zavrnitev. Navaja, da niso izpolnjeni pogoji za uporabo inštituta exceptio illegalis; da je Ustavno sodišče že večkrat ugotovilo, da 4. in 5. člen Odloka nista v nasprotju z Ustavo; ter da ni sprejemljivo stališče, po katerem se izhodiščna vrednost iz 4. člena Odloka preverja in korigira v vsakem posameznem primeru, saj gre za pomemben parameter, ki mora biti enotno urejen. Navaja še, da bi bile različne ugotovitve o višini izhodiščne vrednosti v nasprotju z ustavnim načelom enakega obravnavanja. Poleg tega pa upravni organi, ki odločajo v večini denacionalizacijskih postopkov, inštituta exceptio illegalis ne morejo uporabiti.

7. V obravnavani zadevi je sporna višina odškodnine za podržavljena kmetijska zemljišča, izračunana z uporabo izhodiščne vrednosti 3,94 DEM v tolarski protivrednosti po srednjem tečaju Banke Slovenije, sedaj pa 2,01 EUR, ki je določena v 4. členu Odloka. Odlok še določa, da ministrstvo, pristojno za kmetijstvo, tekoče spremlja tržne cene kmetijskih zemljišč in gozdov v Republiki Sloveniji (prvi odstavek 5. člena Odloka). Če ugotovi, da je razlika med tržno ceno in vrednostjo zemljišča, ugotovljeno po tem Odloku, večja od 10 %, določi novo izhodiščno vrednost zemljišča, tako da za ugotovljeni odstotek razlike spremeni izhodiščno vrednost iz 4. člena (drugi odstavek 5. člena Odloka).

8. Glede na ugovore nasprotnega udeleženca, ki jih ponavlja tudi v odgovoru na revizijo, pa v obravnavani zadevi ni sporno le, ali so izpolnjeni pogoji za korekcijo izhodiščne vrednosti iz drugega odstavka 5. člena Odloka, temveč tudi, ali so ob ugotovljenih pogojih za spremembo izhodiščne vrednosti sploh izpolnjeni pogoji za uporabo inštituta exceptio illegalis. Podlaga za njegovo uporabo izhaja iz 125. člena Ustave RS in prvega odstavka 3. člena Zakona o sodiščih (ZS), ki določa, da je sodnik pri opravljanju sodniške funkcije vezan na ustavo in zakon. Sodnik lahko odloči mimo določbe podzakonskega predpisa le, če ugotovi, da je določba, ki bi jo sicer moral uporabiti, v nasprotju z ustavo ali zakonom. V konkretnem primeru to pomeni, da sodišče lahko določi odškodnino s pomočjo drugačne izhodiščne vrednosti, kot je predpisana v 4. členu Odloka, le, če ugotovi, da je upoštevaje določbo 5. člena Odloka nespremenjena izhodiščna vrednost v nasprotju z ZDen ali Ustavo.

9. Temeljno pravilo za določanje vrednosti (vseh vrst) podržavljenega premoženja je postavljeno v prvem odstavku 44. člena ZDen, ki določa, da se vrednost podržavljenega premoženja določi po stanju premoženja v času podržavljenja in ob upoštevanju njegove sedanje vrednosti. Navedeno pravilo je za posamezne vrste podržavljenega premoženja dopolnjeno v nadaljnjih določbah 44. člena, pa tudi v 85. in 93. členu ZDen. Način ugotavljanja vrednosti kmetijskih zemljišč, gozdov in zemljišč, uporabljenih za gradnjo, je skladno z določbami tretjega odstavka 44. člena in 94. člena ZDen predpisan z Odlokom. Ostale vrste premoženja se vrednotijo na podlagi metodologij, ki so predpisane v preostalih predpisih, sprejetih na podlagi določb 44. in 85. člena ZDen, oziroma predpisa, katerega uporabo določa drugi odstavek 44. člena ZDen. To so Navodilo o merilih za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oziroma premoženja (v nadaljevanju Navodilo), Pravilnik o metodologiji za ocenjevanje kulturnih spomenikov in naravnih znamenitosti (v nadaljevanju Pravilnik o ocenjevanju kulturnih spomenikov), Odredba o koeficientu povečanja dolarskih cen nacionaliziranega premoženja (v nadaljevanju Odredba) in Pravilnik o merilih in načinu za ugotavljanje vrednosti stanovanj in stanovanjskih hiš ter sistem točkovanja (v nadaljevanju Pravilnik o ugotavljanju vrednosti stanovanj in stanovanjskih hiš).

10. Izhodiščna vrednost zemljišča iz 5. člena Odloka v višini 3,94 DEM/m² se poleg vrednotenja kmetijskih zemljišč uporablja tudi za ugotavljanje vrednosti stavbnih zemljišč(1) in omejeno (ko gre za zemljišča) za nepremičnine, ki so kulturni spomeniki oziroma naravne znamenitosti.(2) Za vrednotenje stanovanj, stanovanjskih hiš, poslovnih stavb in poslovnih prostorov po določbah navedenega Pravilnika o ugotavljanju vrednosti stanovanj in stanovanjskih hiš in objekte iz 5. poglavja Navodila je v drugem odstavku 93. člena ZDen predpisana (fiksna) vrednost točke v tolarski protivrednosti 4 DEM (po tečaju) na dan izdaje odločbe. Vrednost premičnin se skladno z določbo 26. člena Navodila praviloma ugotovi tako, da se vrednosti, ugotovljene na način iz 4., 5. in prvega odstavka 6. člena tega navodila, valorizirajo glede na tečaj dolarja ob vrnitvi v skladu s petim odstavkom  44. člena ZDen in na njegovi podlagi izdane Odredbe(3). Izmed vseh navedenih podzakonskih predpisov le Odlok v 5. členu vsebuje določbo, ki ministrstvu, pristojnemu za kmetijstvo, nalaga spremljanje tržnih cen kmetijskih zemljišč in posledično korekcijo izhodiščne vrednosti zemljišča, ki je sicer prav tako izražena v DEM oziroma sedaj EUR.

11. Vrhovno sodišče je v dosedanji sodni praksi (X Ips 517/2009 z dne 18. 11. 2010, X Ips 3/2010 z dne 9. 12. 2010, X Ips 413/2009 z dne 18. 5. 2011, II Ips 82/2011 z dne 19. 1. 2012, pa tudi  X Ips 488/2012 z dne 22. 5. 2013) izhajalo iz stališča, da v primeru porasta tržnih cen kmetijskih zemljišč nad deležem iz drugega odstavka 5. člena Odloka nespremenjena izhodiščna vrednost nasprotuje pravilu iz prvega odstavka 44. člena ZDen, česar pa ni posebej pojasnjevalo. Da ugotavljanje vrednosti podržavljenega premoženja v času vračanja za kmetijska zemljišča omogoča mehanizem iz drugega odstavka 5. člena Odloka, je Vrhovno sodišče smiselno navajalo (a ne kot nosilno stališče) tudi v sklepu II Ips 114/2013 z dne 30. 5. 2013. Vrhovno sodišče pa sicer v navedenem sklepu kot pravnoodločilno navaja v literaturi(4) ter sodni praksi Vrhovnega(5) in Ustavnega sodišča(6) uveljavljeno enotno stališče, da je zakonodajalec ugotavljanje vrednosti podržavljenega premoženja, ki ga ni mogoče vrniti v naravi, uredil kot kompromis med resničnim prikrajšanjem upravičencev in zmožnostjo države to prikrajšanje (le) omiliti, saj bi bil cilj vzpostaviti prejšnje stanje (torej plačati polno vrednost) nedosegljiv, ter da odškodnina za podržavljeno premoženje po določbah ZDen ni pravična denarna odškodnina po splošnih pravilih civilnega prava. Vrhovno sodišče ponavlja in poudarja v številnih odločbah Ustavnega sodišča zapisano stališče: odškodnina kot oblika vrnitve podržavljenega premoženja ni prava, klasična odškodnina, pač pa le določeno vnaprej omejeno odškodovanje, s katerim se v okviru možnosti razmerja urejajo za vnaprej.

12. Pravilo iz prvega odstavka 44. člena ZDen torej ne temelji na sedanji tržni vrednosti podržavljenega premoženja. To pa ne pomeni le tega, da odškodnina za premoženje, ki ga ni mogoče vrniti v naravi, ne odraža tržne vrednosti nepremičnin, temveč tudi da vzpostavljanje enakosti med upravičenci, ki so premoženje dobili vrnjeno v obliki odškodnine v različnih obdobjih izvajanja zakona, ne temelji na tržni vrednosti premoženja.

13. Slednji vidik odškodnine za podržavljeno premoženje je obravnavalo tudi Ustavno sodišče, in sicer v sklepu U-I-169/02 z dne 8. 5. 2003, v katerem je presojalo ustavoskladnost 13. in 14. člena Navodila. Poudarilo je, da enak položaj med upravičenci, ne glede na to, kdaj je izdana odločba o denacionalizaciji, zagotavlja uporaba obračunske enote v DEM oziroma EUR.(7)  Zakonsko načelo o vrednotenju stvari po stanju ob podržavljenju in po sedanji vrednosti (prvi odstavek 44. člena ZDen) oziroma po vrednosti na dan izdaje odločbe (drugi odstavek 85. člena ZDen) pa ne pomeni, da bi moralo Navodilo pri določanju višine odškodnine upoštevati tržne razmere ob izdaji odločbe o denacionalizaciji. Upravičenci bi bili celo v ustavno nedopustnem različnem položaju (drugi odstavek 14. člena Ustave), če bi se vrednost odškodnine določala glede na tržno vrednost zemljišča v času odločanja o denacionalizaciji, saj bi za enako zemljišče prejeli večjo ali manjšo odškodnino zgolj zaradi sprememb tržnih cen zemljišč. Po presoji Vrhovnega sodišča povedano velja tudi za Odlok, saj je obračunska enota v EUR, ki se za ugotavljanje vrednosti zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč uporablja v 13. in 14. členu Navodila, prav izhodiščna vrednost kmetijskega zemljišča iz 4. člena Odloka. Enak položaj med upravičenci pa sicer zagotavlja tudi izplačevanje odškodnine v obliki obveznic Slovenske odškodninske družbe, ki se obrestujejo in izplačujejo po enotnem amortizacijskem načrtu ne glede na čas izplačila (45. člen ZDen ter 7. in 7. b člen Zakona o Slovenskem odškodninskem skladu - ZSOS).(8)

14. Člena 4 in 5 Odloka je Ustavno sodišče neposredno presojalo z odločbama U-I-254/09, Up-1233/09 in U-I-159/09, P-25, Up-679/09, obe z dne 19. 5. 2011, ki se sicer prav tako nanašata na vrednotenje stavbnih zemljišč. V zvezi z očitkom o neskladnosti navedenih določb Odloka z 2. členom Ustave je Ustavno sodišče zavrnilo pobudnikove trditve o nejasnosti in nedoločnosti navedenih določb Odloka ter o arbitrarni uporabi določbe 5. člena Odloka s strani ministrstva (na slednji argument se v izpodbijanem sklepu sklicuje sodišče druge stopnje). Zatrjevano neskladje navedenih določb Odloka s prvim odstavkom 44. člena in drugim odstavkom 85. člena ZDen ter drugim odstavkom 14. člena, 15., 33., 67., 69. in 74. členom Ustave pa je Ustavno sodišče zavrnilo s sklicevanjem na svoja stališča, zavzeta v odločbah U-I-82/92(9)  z dne 11. 11. 1993  in U-I-137/98(10)  z dne 18. 3. 1999 ter v že omenjeni odločbi U-I-169/02 z dne 8. 5. 2003. Z zadnjo navedeno odločbo se je Ustavno sodišče tako sklicevalo tudi na prej navedeno stališče, da zakonsko načelo o vrednotenju stvari po stanju ob podržavljenju in po sedanji vrednosti iz prvega odstavka 44. člena ZDen ne pomeni upoštevanja tržnih razmer ob izdaji odločbe.

15. Navedeno pa (upoštevaje tudi ureditev ugotavljanja vrednosti za ostale vrste podržavljenega premoženja) pomeni, da nespremenjena izhodiščna vrednost iz 4. člena Odloka, izražena v DEM oziroma od 1. 1. 2002 v EUR, ki jo je treba šteti za enakovredno stabilno valuto, ni v nasprotju s prvim odstavkom 44. člena ZDen. Ker zato pogoji za uporabo inštituta exceptio illegalis niso izpolnjeni, se Vrhovnemu sodišču ni bilo treba ukvarjati z vprašanjem, ali je izhodiščna vrednost enaka vrednosti, ugotovljeni po Odloku, kar sicer predlagatelja tudi uveljavljata v reviziji.

16. Ker razlogi, zaradi katerih je bila revizija vložena, niso podani, jo je Vrhovno sodišče zavrnilo  (378. člen Zakona o pravdnem postopku - ZPP).

Op. št. (1): Členi 13., 14. in 15. člena Navodila.

Op. št. (2): Drugi odstavek 5. člena Pravilnika o ocenjevanje kulturnih spomenikov.

Op. št. (3): Prim. sklep II Ips 386/2010 z dne 5. 5. 2010.

Op. št. (4): J. Breznik, in soavtorji, Zakon o denacionalizaciji s komentarjem, 2. dopolnjena izdaja, Gospodarski vestnik, Ljubljana 2000, stran 332.

Op. št. (5): Npr. sodne odločbe Vrhovnega sodišča X Ips 243/2010 z dne 11. 5. 2011, II Ips 164/2011.

Op. št. (6): Odločbe Ustavnega sodišča U-I-72/93, U-I-103/97, U-I-137/98, U-I-169/2002, Up-896/2005, U-I-6/2010.

Op. št. (7): Ustavno sodišče v odločbi, izdani v letu 2003, ko EUR še ni bil domača valuta, obe valuti označi kot tuji valuti, vendar je kot bistveno treba razumeti, da gre za stabilno valuto, ki je sedaj postala domača valuta.

Op. št. (8): Prim. sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 243/2010.

Op. št. (9): Ustavno sodišče je ocenilo, da merilo oziroma metoda vrednotenja zazidanega stavbnega zemljišča, določena v 13. členu Navodila, sledi zakonskemu načelu iz prvega odstavka 44. člena ZDen oziroma drugega odstavka 85. člena ZDen.

Op. št. (10): Ustavno sodišče je kot očitno neutemeljene zavrnilo trditve o kršitvi pravice do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave, ker naj bi ureditev ZDen in metodologij, ki se uporabljajo za ugotavljanje (izračunavanje) vrednosti podržavljenega premoženja, diskriminirala tiste upravičence, ki dobijo premoženje vrnjeno v obliki odškodnine, v primerjavi s tistimi, ki dobijo vrnjeno premoženje v naravi.

URS člen 125. ZDen člen 44, 44/1, 85, 93, 94. ZS člen 3. Odlok o načinu določanja vrednosti kmetijskih zemljišč, gozdov in zemljišč, uporabljenih za gradnjo, v postopku denacionalizacije člen 2, 3, 4, 5.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.