VSRS sklep II Ips 271/2013
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2015-09-17

Janez Vlaj (preds.), Tomaž Pavčnik (poroč.), mag. Nina Betetto, Vladimir Horvat, Karmen Iglič Stroligo

zastaranje odškodninske terjatve - izbris iz registra stalnega prebivalstva - zadržanje zastaranja - retroaktivnost - pravica do popolne odškodnine - zahteva za presojo ustavnosti

1. Po novi presoji revizijskega sodišča je bilo zastaranje odškodninske terjatve zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva zadržano do izdaje dopolnilnih odločb MNZ.

2. Ker revizijsko sodišče meni, da je določba 12. člena ZPŠOIRSP protiustavna, to določbo pa bo treba v nadaljevanju te pravde uporabiti, je sprožilo postopek po 156. členu Ustave.

Reviziji se ugodi, sodbi sodišč prve in druge stopnje se razveljavita, ter se zadeva vrne sodišču prve stopnje v nov postopek.

Vloži se zahteva za presojo ustavnosti 12. člena Zakona o povračilu škode osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva.

1. V tej pravdi tožnik uveljavlja plačilo odškodnine za škodo, ki mu je nastala zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva. Škoda, na katero navezuje odškodninski zahtevek, se nanaša na: prikrajšanje pri plači zaradi brezposelnosti, nezmožnost odkupa stanovanja po Stanovanjskem zakonu in posledičnega plačevanja najemnine, nezmožnost pridobitve lastninske pravice v višini tržne vrednosti nepremičnine ter stroške v upravnih postopkih.

2. Sodišče prve stopnje je ugodilo ugovoru zastaranja in tožbeni zahtevek v celoti zavrnilo. Sodišče je štelo, da je zastaranje začelo teči z objavo prve odločbe Ustavnega sodišča U-I-284/94 z dne 12. 3. 1999, tožba pa je bila vložena 25. 11. 2009.

3. Pritožbeno sodišče je tožnikovo pritožbo zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje. Zavrnilo je pritožnikovo stališče, da naj bi zastaranje začelo teči šele kasneje: bodisi ob izdaji druge odločbe Ustavnega sodišča U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003 bodisi z izdajo dopolnilne odločbe Ministrstva za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ) z dne 25. 3. 2009.

4. Tožnik vlaga revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Sodišču predlaga, naj sodbi nižjih sodišč razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v nov postopek. Zastopa stališče, da je zastaranje lahko začelo teči šele z dnem pravnomočnosti dopolnilne odločbe MNZ, št. 2140-1316/2009/5 z dne 25. 3. 2009, s katero je upravni organ izpolnil obveznost iz ustavne odločbe U-I-246/2002. Trdi, da pred tem datumom tožnik ni mogel učinkovito uveljavljati svojih pravic, saj tožniku kljub vztrajnim poizkusom ni uspelo pridobiti stalnega prebivališča za nazaj. Sodišče bi moralo uporabiti določbo 360. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ), ki ureja zadržanje zastaranja zaradi nepremagljivih ovir. Meni, da je takšna ovira tudi dejstvo, da mu za nazaj ni bilo priznano stalno prebivališče. Dokler to ni bilo urejeno, se tožnik ni mogel sklicevati na pravice, ki so se navezovale na okoliščino, da ima posameznik stalno prebivališče v Republiki Sloveniji. Zaradi tega mu je sploh prenehalo delovno razmerje in zaradi tega ni mogel uveljavljati pravic po Jazbinškovem zakonu. Po njegovem si je povsem lahko zamisliti položaj, ko bi tožnik sprožil ustrezne postopke pred sodiščem, a bi bil njegov zahtevek zavrnjen prav zato, ker ni zadostil pogoju za pridobitev pravice - namreč statusa stalnega prebivališča. Sklicuje se tudi na odločbo Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) 262828/06, iz katere izrecno izhaja, da izbrisanim ni bilo na voljo učinkovito pravno sredstvo za ureditev nastalih kršitev.

5. Tožena stranka na vročeno ji revizijo ni odgovorila.

7. Predmet presoje revizijskega sodišča je, ali je pravilna odločitev nižjih sodišč, da so tožnikovi zahtevki, s katerimi je uveljavljal plačilo odškodnine za škodo, ki naj bi mu nastala zato, ker ga je država izbrisala iz registra stalnega prebivalstva, zastarali. Odločitev nižjih sodišč je skladna s sodno prakso, ki se je uveljavila (tudi) na podlagi sodbe in sklepa Vrhovnega sodišča RS II Ips 11/2008 z dne 10. 9. 2012. Iz razlogov, ki bodo navedeni v nadaljevanju, revizijsko sodišče od te prakse s tem sklepom odstopa.

8. Z odločbami Ustavnega sodišča z dne 28. 5. 2015: Up-124/14 in U-I-45/14, Up-1177/12 in Up-89/14, Up-1141/12 ter Up-1195/12, s katerimi so bile razveljavljene zavrnilne sodbe, temelječe na ugodenem ugovoru zastaranja, je bilo presojeno: „V okoliščinah obravnavane zadeve pomeni stališče sodišč o zastaranju odškodninskih zahtevkov nesorazmerno omejitev pravice pritožnika do povračila škode, varovane v 26. členu Ustave. Pretoga razlaga sodišč glede pričetka teka subjektivnega zastaralnega roka oziroma neupoštevanje instituta zadržanja zastaranja kaže na to, da sodišče svoje presoje ni prilagodilo posebnim okoliščinam, v katerih so bile izbrisane osebe.“

9. Ob stališču, da je bil tek zastaranja zadržan zaradi nepremagljivih ovir (360. člen OZ, prej pa 383. člen Zakona o obligacijskih razmerjih), se zastavlja vprašanje, kdaj je zastaranje vendarle začelo teči. Če stranka ne uveljavlja kakšnih posebnih, le zanjo tipičnih okoliščin, so možnosti tri:

- z objavo (12. 3. 1999) prve odločbe Ustavnega sodišča U-I-284/94 z dne 4. 2. 1999 (takšno je tudi stališče nižjih sodišč v obravnavani zadevi);

- z objavo (16. 4. 2003) druge odločbe Ustavnega sodišča U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003;

- z izdajo dopolnilne odločbe MNZ (v obravnavani zadevi je to 25. 3. 2009).

10. Treba je torej presoditi, kateri izmed navedenih pravnih aktov je s svojimi pravnimi posledicami vzpostavil takšne razmere, da je imel tožnik realno (in ne zgolj hipotetično) možnost, da od države učinkovito terja plačilo odškodnine.

11. Dejanski učinek prve odločbe Ustavnega sodišča je bila ureditev stalnega prebivališča za naprej. Dejanski učinek druge odločbe Ustavnega sodišča je bila pravna možnost, da se uredi status tudi za nazaj. Vendar pa je do dejanskega učinka te odločbe zaradi znanega odklonilnega ravnanja oblasti prišlo šele bistveno kasneje, namreč z izdajanjem dopolnilnih odločb MNZ, v obravnavanem primeru 25. 3. 2009 (priloga A4). Tedaj je bilo odločeno: Šteje se, da je A. A. (…)imel v Republiki Sloveniji dovoljenje za stalno prebivanje od 26. 2. 1992 do 26. 11. 1999 in da je imel v tem času prijavljeno stalno prebivališče na naslovu P., ...

12. Tožnik je bil zaradi odklonilnega in obotavljajočega ravnanja oblasti v negotovosti glede svojega preteklega statusa vse do izdaje dopolnilne odločbe. Ta negotovost in izrazito odklonilen odnos države (izjema je le Ustavno sodišče) do ureditve njegovega statusa po vnovični presoji revizijskega sodišča ustreza pojmu nepremagljivih ovir iz 360. člena OZ. Te je treba zaradi specifike zadeve, o kateri izčrpno govorijo prej citirane odločbe Ustavnega sodišča z dne 28. 5. 2015, razlagati tudi zgolj kot ovire, ki preprečujejo ali izrazito otežujejo možnost učinkovitega in dejanskega izvrševanja pravice do sodnega varstva.

13. Za takšno rešitev govorijo tudi naslednji razlogi (22. točka obrazložitve) odločbe Ustavnega sodišča Up-1177/12 in Up-89/14:

„Po stališču Vrhovnega sodišča "zadržka zoper zastaranje tudi ni pravilno iskati v tedanji veljavnosti upravne odločbe o zavrnitvi tožnikove vloge za sprejem v državljanstvo, saj pred njeno odpravo ni bilo ovir za tožnikov odškodninski zahtevek". Pritožnik naj bi imel že v upravnem sporu zoper navedeno upravno odločbo možnost zahtevati povrnitev škode, ki mu je bila povzročena z izvršitvijo izpodbijanega akta (11. člen, drugi odstavek 27. člena in četrti odstavek 42. člena Zakona o upravnih sporih, Uradni list SFRJ, št. 4/77 in nasl. – ZUS/77). Takšno stališče sodišča predpostavlja, da bi moral pritožnik že v času, ko je uveljavljal primarno pravno varstvo (tj. v času upravnega postopka, v katerem si je prizadeval za sprejem v državljanstvo), zoper državo uveljavljati tudi odškodninske zahtevke. Vendar ni realno pričakovanje, da bi posameznik, ki državo prosi za ureditev svojega pravnega statusa (npr. za sprejem v državljanstvo(1) ), zoper državo hkrati uveljavljal odškodninsko varstvo. Tudi to stališče za pritožnika pomeni zgolj hipotetično možnost uveljavljanja odškodninskega varstva zoper državo, kar ni združljivo z zahtevami Ustavnega sodišča in ESČP glede učinkovitega in dejanskega izvrševanja človekovih pravic.“

14. Iz navedenih razlogov je stališče nižjih sodišč, da vse od 12. 3. 1999, ko je bila objavljena ustavna odločba U-I-284/94, zastaranje ni bilo zadržano, materialnopravno napačno. Podan je revizijski razlog iz 3. točke prvega odstavka 370. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). Ker je ostalo zaradi napačne uporabe materialnega prava dejansko stanje nepopolno ugotovljeno (to velja glede vseh pravno relevantnih prvin odškodninskega dejanskega stanu), je revizijsko sodišče na podlagi procesnega pooblastila iz drugega odstavka 380. člena ZPP sodbi nižjih sodišč razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v nov postopek.

15. V tej, sklepni točki obrazložitve (t. i. napotki - tretji odstavek 360. člena ZPP v povezavi s 383. členom ZPP) je revizijsko sodišče trčilo ob določbe Zakona o povračilu škode osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva (v nadaljevanju ZPŠOIRSP). Glede na določbo 28. člena tega zakona bi bilo treba v tej pravdi uporabiti tudi določbo 12. člena ZPŠOIRSP. Navedena določba pa po prepričanju revizijskega sodišča retroaktivno posega v pridobljene pravice, tudi v tožnikovo pravico do popolne odškodnine. Revizijsko sodišče zato namesto tega, da bi podalo obrazložitev po tretjem odstavku 360. člena ZPP, pojasnjuje, da je vložilo zahtevo za presojo ustavnosti 12. člena ZPŠOIRSP. Zahteva, vložena s strani Vrhovnega sodišča, namreč v skladu s tretjim odstavkom 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (ZUstS) vsem ostalim sodiščem omogoča, da v primeru, če bi morala pri odločanju uporabiti ustavno sporni del zakona, zgolj prekinejo postopek do končne odločitve Ustavnega sodišča, ne da bi s posebno zahtevo tudi sama začela postopek za oceno ustavnosti zakona ali dela zakona.

Op. št. (1): Opomba revizijskega sodišča: Enako stališče je Ustavno sodišče sprejelo tudi glede ureditve statusa prebivanja (glej npr. 19. točko Odločbe Up-124/14 in U-I-45/14 z dne 28. 5. 2015).

OZ člen 360. URS člen 155, 156. ZUstS člen 23. ZS člen 109. ZPŠOIRSP člen 12, 28.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.