VSRS Sklep I Up 358/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-02-03

Sklep UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) III U 252/2014

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

UPRAVNI SPOR - KONCESIJE - GOSPODARSKE JAVNE SLUŽBE

molk upravnega organa - dopustnost tožbe zaradi molka - opravljanje gospodarske javne službe - koncesija - ravnanje z odpadki

Tožbo zaradi molka organa je dopustno vložiti le, kadar se njegova neaktivnost nanaša na upravni akt iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1.

Vprašanje cene storitve in preko nje vprašanje plačila, ki ga koncesionar lahko pričakuje zaradi izvajanja koncesionirane javne službe, ter s tem povezane obveznosti občine so predmet pogodbenega urejanja. To pa pomeni, da lahko izvajalec (koncesionar) svoj interes po spremenjeni ceni izvajanja storitve uresniči (zaščiti) le preko določb koncesijske pogodbe oziroma lahko zahteva povračilo škode, ki mu je nastala zaradi nezakonitega ravnanja koncedenta (npr. ker je opustil izvedbo postopka potrjevanja cene), torej v pravdnem postopku.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka in toženi stranki Mestna občina Nova Gorica ter Občina Renče-Vogrsko trpijo same svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožničino tožbo, vloženo zaradi molka toženk (občin), ki niso obravnavale njenega elaborata, s katerim je predlagala spremembe cen ravnanja s komunalnimi odpadki. V obrazložitvi je navedlo, da odločanje o razmerjih, ki se nanašajo na koncesijske pogodbe, ali razmerjih, ki so bila vzpostavljena s pogodbo o opravljanju javne gospodarske službe, ni upravna zadeva. Zato tožnica v tožbi ne zahteva izdajo aktov, ki bi jih bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

2. Tožnica zoper omenjeni sklep vlaga pritožbo. Navaja, da v obravnavanem primeru ne gre za spor glede izvajanja koncesijskih ali drugih pogodb, ampak za odločanje toženk o ceni storitev gospodarske javne službe, ki je urejena z Uredbo o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja, na katero se je sklicevala tudi v tožbi. Pri postopku določanja cene gre za predpisano ravnanje lokalne skupnosti, ne pa za avtonomno voljo pogodbenih strank koncesijske pogodbe, zato gre v konkretnem primeru za drugo javnopravno zadevo in posledično subsidiarno uporabo upravnega postopka v smislu 4. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Sprejem elaborata o oblikovanju cene izvajanja storitev javne službe je postopek, ki je zakonsko urejen, samoupravna lokalna skupnost pa ga je dolžna obravnavati in presojati. Ker je toženkam poslala predlog elaborata, te pa o njem niso želele meritorno odločati niti po ponovnem pozivu, je bila prisiljena vložiti tožbo zaradi molka. Predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču v ponovni postopek.

3. Prva in druga toženka v odgovoru, ki sta ga vložili vsaka posebej po istem odvetniku in z enako vsebino, med drugim navajata, da veljavni predpisi nikjer ne določajo dolžnosti občin, da morajo odreagirati na vsak predlog za spremembo cene. Ker te dolžnosti ni, ni mogoče govoriti o pravici izvajalcev, in ker ti nimajo zahtevka, da bi neposredno dosegli spremembo cene, ne morejo uživati niti pravnega varstva. Odločitev v zvezi s spreminjanjem cene javnih storitev nima značaja odločanja o upravni stvari, saj vsebinsko ne gre za odločanje o posameznikovi pravici ali obveznosti, prav tako se z njim ne ustvarja pravnega razmerja med pritožnico in toženo stranko, saj gre za opravilo strokovne narave. Predlagata, naj sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrne.

4. Občina Šempeter-Vrtojba pojasnjuje, da je v zvezi s predloženim elaboratom zahtevala dodatna pojasnila, ki jih preučuje. Občini Brda in Kanal ob Soči na pritožbo nista odgovorili, Občina Miren-Kostanjevica pa je odgovor poslala po poteku osemdnevnega roka za odgovor, zato ga Vrhovno sodišče ni upoštevalo.

6. Tožnik lahko s tožbo zaradi molka zahteva izdajo oziroma vročitev upravnega akta (tretja alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena). To pomeni, da je tožbo zaradi molka organa dopustno vložiti le, če se molk nanaša na upravni akt, kot je opredeljen v omenjeni zakonski določbi. Iz tožbe je razvidno, da je prvostopenjsko sodišče odločalo o tožbi v okviru v njej postavljenega predloga, da naj sodišče toženkam naloži, naj izdajo upravni akt, s katerim bodo odločile o tožničinem predlogu za potrditev tam navedenega elaborata o oblikovanju cene izvajanja storitev javne službe z dne 6. 6. 2014 in predlagane cene storitev gospodarskih javnih služb ravnanja z odpadki.

7. Glede na ugotovitve prvostopenjskega sklepa, ki v obravnavanem primeru niso sporne, tožnica izvaja gospodarsko javno službo ravnanja z odpadki kot koncesionarka in ima v ta namen s toženkami sklenjene koncesijske pogodbe.

8. V skladu z Zakonom o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju ZGJS) se gospodarske javne službe financirajo s ceno javnih dobrin, iz proračunskih sredstev in iz drugih virov, določenih z zakonom ali odlokom lokalne skupnosti (prvi odstavek 8. člena). Uporabniki javnih dobrin plačujejo ceno proizvoda ali storitve, kadar so javne dobrine glede na posameznega uporabnika ali glede na določljive skupine uporabnikov izmerljive (prvi odstavek 59. člena). Cene se oblikujejo in določajo na način in po postopku, ki ga določa zakon ali odlok lokalne skupnosti v skladu z zakonom (drugi odstavek istega člena). V obravnavani zadevi, ko gre za izvajanje gospodarske javne službe ravnanja z odpadki, je tak predpis Uredba o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja (v nadaljevanju Uredba), izdana na podlagi tretjega odstavka 149. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1). Omenjena določba vlado pooblašča, da podrobneje predpiše metodologijo za oblikovanje cen opravljanja gospodarskih javnih služb varstva okolja.

9. Uredba, na katero se sklicuje tudi pritožnica, v 5. členu določa, da ceno storitve posamezne javne službe za območje občine predlaga izvajalec z elaboratom o oblikovanju cene izvajanja storitve javne službe in jo predloži pristojnemu občinskemu organu v potrditev (prvi odstavek). Občina določi potrjeno ceno posamezne javne službe iz 1. člena te uredbe in morebitne subvencijo, izvajalec pa oblikuje in na svojih spletnih straneh ter na krajevno običajen način objavi cenik s potrjeno ceno, znižano za morebitno subvencijo (peti odstavek). Izvajalec pripravi elaborat enkrat letno. Če razlika med potrjeno ceno in obračunsko ceno glede na dejansko količino opravljenih storitev v preteklem obračunskem obdobju presega deset odstotkov od potrjene cene, mora izvajalec poslati elaborat pristojnemu občinskemu organu, ki mora začeti postopek potrjevanja cene (tretji odstavek 6. člena). Elaborat vsebuje podatke, ki so našteti v 9. členu, kot so predračunska in obračunska količina opravljenih storitev javne službe za preteklo obračunsko obdobje, predračunske in obračunske stroške izvajanja storitev posamezne javne službe za preteklo obračunsko obdobje, primerjava potrjenih cen posamezne javne službe, za katero se oblikuje cena, s potrjenimi cenami storitev javne službe na primerljivih območjih, obseg poslovno potrebnih osnovnih sredstev za izvajanje storitev posamezne javne službe za preteklo in prihodnje obračunsko obdobje, število zaposlenih za izvajanje storitev za preteklo in prihodnje obračunsko obdobje itd.

10. Navedeno pomeni, da cene izvajanja storitev javne službe določa občina, izvajalec pa je zgolj njen predlagatelj na podlagi elaborata, ki predstavlja strokovno podlago za odločanje občine. V zadevi je zato ključno, ali pomeni zavrnitev oziroma potrditev elaborata in s tem zavrnitev ali potrditev s strani izvajalca predlagane cene izvajanja njegove storitve odločanje o njegovi (v konkretnem primeru tožničini) pravici oz. pravni koristi s področja upravnega prava ali pa gre za način izvrševanja katere od pravic, ki gredo izvajalcu zaradi sklenjene koncesijske pogodbe, kar pomeni, da lahko zatrjevane kršitve uveljavlja le v postopku pred sodiščem splošne pristojnosti. Če je odgovor na prvi del vprašanja pritrdilen, potem je tožba zaradi molka dopustna, sicer ni.

11. Pri odgovoru je treba izhajati iz zakonske dolžnosti občin (koncedentov), da zagotavljajo izvajanje obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja, kamor med drugim sodi tudi ravnanje z določenimi vrstami komunalnih odpadkov (prvi odstavek 149. člena ZVO-1). Ker je javni interes, da se ta služba izvaja v korist vseh prebivalcev na določenem območju, zaradi česar morajo imeti dostop do storitve pod enakimi pogoji, občina pa je za to dolžna skrbeti, so ji za zagotovitev uresničitve tega interesa s predpisi dana pooblastila za delovanje v razmerju do koncesionarja in sicer poleg oz. ne glede na sklenjeno koncesijsko pogodbo. V tem razmerju je zato koncesionar šibkejša stranka, saj drugače kot občina ni nosilec javnega interesa(1) .

12. Odraz takega položaja občine, ki ni le pogodbena stranka, ampak tudi nosilec oblasti, je med drugim pooblastilo, da oblikuje ceno (ta ni prepuščena trgu) izvajanja storitve obvezne občinske gospodarske javne službe na način in po postopku, določenem v Uredbi. Ravnanje občine v tem postopku je zato najprej v funkciji zagotavljanja uresničevanja javnih koristi. Ker se na drugi strani po podelitvi koncesije z upravno odločbo (37. člen ZGJS) vsa nadaljnja medsebojna razmerja med občino (koncedentom) in koncesionarjem uredijo s koncesijsko pogodbo, ima slednji do koncedenta le zahtevke, povezane z uresničevanjem pravic in obveznosti, določenih v sami pogodbi. Zato so vprašanje cene storitve(2) in preko nje vprašanje plačila, ki ga koncesionar lahko pričakuje zaradi izvajanja koncesionirane javne službe, ter s tem povezane obveznosti občine predmet pogodbenega urejanja. To pa pomeni, da lahko izvajalec (koncesionar) svoj interes po spremenjeni ceni izvajanja storitve uresniči (zaščiti) le preko določb koncesijske pogodbe oziroma lahko zahteva povračilo škode, ki mu je nastala zaradi nezakonitega ravnanja koncedenta (npr. ker je opustil izvedbo postopka potrjevanja cene), torej v pravdnem postopku.

13. Po povedanem obravnavanje elaborata, njegova potrditev ali zavrnitev ni upravna zadeva v smislu prvega odstavka 2. člena ZUP kot odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Posledično pritožnica ne more zahtevati izdaje upravnega akta, niti uveljavljati molka organa. Ker so za vprašanja kršitev pogodbenih določb ali povračila škode pristojna redna sodišča v pravdnem postopku, pa je neutemeljeno tudi njeno sklicevanje na 4. člen ZUP, po katerem se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu tega zakona, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom.

14. Glede na navedeno sta pravilni stališči sodišča prve stopnje, da se obravnavani spor nanaša oz. je povezan z izvajanjem pogodbe in da akta, ki ga pritožnica zasleduje z vloženo tožbo zaradi molka, ni mogoče opredeliti kot upravnega akta. Pritožnica sicer pravi, da med strankami ni spora glede izvajanja koncesijskih pogodb, kar pa ji po obrazloženem ne odpira možnosti za drugačno odločitev v zadevi. Ker je prvostopenjsko sodišče še pojasnilo, da se le o izbiri izvajalca javne službe odloči z odločbo (37. člen ZGJS), sporom v zvezi z izvajanjem pogodbe pa upravni postopek ni namenjen, je neutemeljen očitek, da v sklepu ni bistvenih razlogov za odločitev ali da so ti nerelavantni.

15. Ker ostale pritožbene navedbe za odločitev niso pomembne, niti niso podani razlogi, na katere mora Vrhovno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

16. Tožnica na podlagi določb prvega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka. Vrhovno sodišče ni ugodilo niti zahtevku prve in druge toženke za povračilo stroškov odgovora na pritožbo. Pri odločanju o tem, kateri stroški naj se povrnejo stranki, upošteva sodišče samo tiste stroške, ki so bili potrebni za pravdo (prvi odstavek 155. člena ZPP). Ker s stališči oz. navedbami v identičnih odgovorih nista dodatno prispevali k rešitvi zadeve, jima sodišče druge stopnje teh stroškov ni priznalo in jih krijeta sami.

(1) Več o tem dr. Rajko Pirnat v: Koncesijska pogodba, Podjetje in delo, št. 6-7, GV Revije 2003, str. 1607-1618.

(2) Cena storitve javne službe, ki jo potrdi občina, je sestavni del tako imenovane potrjene cene storitve javne službe, ki jo sestavlja še omrežnina ali cena javne infrastrukture (10. točka 2. člena Uredbe). Potrjena cena, zmanjšana za morebitno subvencijo, je zaračunana cena storitve javne službe in jo plača uporabnik (11. točka istega člena). Cena storitve iz prvega odstavka 5. člena Uredbe je torej sestavni del potrjene in nato uporabniku zaračunane cene.

ZUS-1 člen 2, 2/2, 33, 33/1-3, 36, 36/1-4. ZGJS člen 8, 8/1, 37, 59, 59/1, 59/2.

ZVO-1 člen 149, 149/1, 149/3. Uredba o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja člen 1, 5, 5/1, 5/5, 6, 6/3, 9.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.