VSRS Sodba I Up 321/2015
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-01-27

Peter Golob (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Nataša Smrekar

PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - UPRAVNI SPOR

mednarodna zaščita - razumevanje 68. člena ZMZ - drug varen kraj - notranja zaščita - notranje razseljene osebe - splošne okoliščine v delu države - osebne okoliščine prosilca - test razumnosti - merilo varnosti - ekonomska in socialna eksistenca - obseg 3. člena EKČP - zmogljivost zbirnih centrov - bivanjski pogoji - individualne značilnosti prosilca - humanitarni problem v Ukrajini - ocena realne zmožnosti preživetja - možnost nastanitve - standardi po sodni praksi ESČP

Stališče tožnic, da je treba oceniti, ali bi lahko na območju premestitve živeli relativno normalno življenje, brez nepotrebnih stisk na področju selitve, je treba v okviru standarda razumnosti razlagati tako, da je treba v okviru tega standarda ugotoviti, ali jim je v mestu razselitve omogočena ekonomska in socialna eksistenca, vsaj v obsegu, ki ga določa 3. člen EKČP. Morebitne težave pri iskanju dela ali stanovanja ob (izkazani) domnevi, da imajo posamezniki dostop do zdravstvene oskrbe in finančne ter druge pomoči države, lokalnih oblasti ali UNHCR, ter ob domnevi, da je mogoč zaslužek, ne pomenijo kršitve 3. člena EKČP, hkrati pa to izključuje nevarnost, da bi se bil prosilec primoran izseliti v drug del države, kjer pa mu grozi preganjanje oziroma resna škoda. Kot možna se šteje tudi celo razselitev v begunsko taborišče, če je pri tem prosilcu zagotovljen (njegov) individualiziran delež dobrin za zadovoljitev njegovih najosnovnejših potreb (hrana, zavetje, higiena), ob hkratnem upoštevanju njegovih osebnih okoliščin.

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijana sodba.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožnic zoper odločbo tožene stranke, št. 2142-228/2014/12 (1312-09) z dne 14. 9. 2015. Z navedeno odločbo je tožena stranka na podlagi druge alineje 52. člena v povezavi s prvo alinejo 53. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ), po združitvi upravnih zadev obeh tožnic v en postopek, v rednem postopku zavrnila njuni prošnji za priznanje mednarodne zaščite, ker je ugotovila, da ne izpolnjujeta pogojev za priznanje statusa begunca niti pogojev za priznanje subsidiarne oblike zaščite.

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe navaja, da je tožena stranka  pravilno ugotovila, da sta tožnici prošnjo za priznanje mednarodne zaščite v obliki statusa begunca utemeljevali s splošno varnostno situacijo v Ukrajini in ne s kakšnimi konkretnimi dejanji oziroma dogodki, ki bi ustrezali preganjanju. Zato je pravilen njen zaključek, da tožnici pogojev za izpolnjevanje statusa begunca ne izpolnjujeta, da pa bi bili tožnici ob vrnitvi v izvorno državo, v domačo regijo Doneck, soočeni z utemeljenim tveganjem, da utrpita resno škodo v smislu 28. člena ZMZ. Glede na vsebino preučenih poročil, ki so v spisu, pa sodišče prve stopnje meni, da je zaključek tožene stranke, da bi bila tožnicama v primeru naselitve v kakšen drug varen del matične države, kjer ni oboroženega spopada, zagotovljena učinkovita notranja zaščita v smislu 68. člena ZMZ, utemeljen, ker je razumno pričakovati, da bi se tožnici, glede na s strani Vrhovnega sodišča določene kriterije (npr. sklep I Up 258/14 z dne 9. 10. 2014), lahko tam naselili.

3. Tožnici v pritožbi zoper izpodbijano sodbo, ki jo vlagata iz vseh pritožbenih razlogov, navajata, da je sodišče prve stopnje sicer upoštevalo sodbo Vrhovnega sodišča I Up 258/14 z dne 9. 10. 2014, vendar je nato napačno zaključilo, da bi se tožnici lahko naselili v kakšen drug varen del matične države. Poudarjata, da analiza možnosti notranje zaščite zahteva oceno “ustreznosti” kot tudi “razumnosti” v vsakem primeru posebej. Oceniti je treba, ali bi lahko posameznik na območju premestitve živel relativno normalno življenje, brez nepotrebnih stisk na področju selitve. Le te vključujejo varnost in varnostne razmere na predlaganem območju selitve, spoštovanje človekovih pravic na tem območju in možnosti za ekonomsko preživetje. Posebno pozornost je treba nameniti možnostim dostopa do stanovanja oziroma nastanitve in osnovnih potreb in v kolikšni meri je mogoča podpora družine ali skupnosti na območju za premestitev. Po presoji vseh kriterijev, ki jih je za presojo možnosti instituta notranje zaščite vzpostavila teorija in sodna praksa, se izkaže, da uporaba tega instituta v obravnavanem primeru ni mogoča. Tožnici sta dve samski ženski, od katerih je ena od njiju starejša - brez možnosti pridobitve zaposlitve zaradi starosti, ki ima sicer priznano pravico do pokojnine, ki pa je pred odhodom iz izvorne države dalj časa ni mogla uresničevati, saj je bilo izplačevanje pokojnin ustavljeno in ni gotovo mogoče izključiti možnosti, da bi se prepoved izplačevanja pokojnin raztezala na celotno Ukrajino. V drugih (varnih) delih Ukrajine nimata nikogar, ki bi jima lahko ponudil nastanitev, nimata lastnih sredstev za preživetje, vse prihranke sta porabili, možnosti za zaposlitev pa ni veliko. Tako jima nikjer drugje v Ukrajini ni zagotovljena realna možnost ekonomskega preživetja, zato je odločitev sodišča prve stopnje, ki je kot pravilno sprejelo odločitev tožene stranke, ki je njuni  prošnji zavrnila z uporabo instituta notranje zaščite, nepravilna in nezakonita.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe tožene stranke in kot jo povzema sodišče prve stopnje ter iz podatkov upravnega in sodnega spisa med drugim izhaja, da sta tožnici ob podaji prošnje za mednarodno zaščito 20. 8. 2014 svojo istovetnost izkazali s potnim listom Ukrajine in tako imenovanim notranjim potnim listom. Izvorno državo sta zapustili 1. 8. 2014 in v Slovenijo prispeli legalno na podlagi izdanega schengenskega vizuma z veljavnostjo od 1. 8. 2014 do 30. 10. 2014. Vizum  je bil izdan za zasebni obisk hčerke oziroma sestre A. A., ki živi v Sloveniji. Njuno bivanje v Sloveniji je bilo načrtovano, vendar sta potem, ko sta prišli v Slovenijo, menili, da se bo politična situacija v vzhodni Ukrajini umirila in se bosta vrnili domov, stanje pa se je samo še slabšalo, zato ju je bilo vrnitve domov strah.

7. V obravnavani zadevi je sporno, ali bi se tožnici lahko preselili oziroma nastanili v kakšen drug varen kraj v Ukrajini v smislu 68. člena ZMZ.

8. ZMZ v 68. členu določa, da notranja zaščita pomeni zaščito v delu izvorne države, kjer ni utemeljenega strahu pred preganjanjem ali utemeljene nevarnosti, da utrpi resno škodo ali če ima prosilec dostop do zaščite v skladu s 25. členom tega zakona, če lahko v ta del države varno in zakonito potuje ter ima dostop do tega dela države in se od njega lahko razumno pričakuje, da se bo v tem delu države nastanil. Nadalje je v istem členu še določeno, da se pri ugotavljanju upoštevajo splošne okoliščine, ki prevladujejo v tem delu države, in osebne okoliščine prosilca.

9. Po presoji Vrhovnega sodišča je odločitev, da prosilec (zaradi notranje zaščite) ne potrebuje mednarodne zaščite, pogojena z ugotovitvijo, da v delu izvorne države, kamor bo razseljen, ni utemeljenega strahu pred preganjanjem ali utemeljene nevarnosti, da utrpi resno škodo (merilo varnosti) in je razumno pričakovati, da se bo nastanil v delu države, kamor bo razseljen (test razumnosti). Iz sodne prakse ESČP izhaja, da je v postopku notranje razselitve treba ugotoviti, ali so izpolnjeni naslednji pogoji: ali lahko posameznik varno potuje na alternativno - relevantno območje; ali lahko pričakuje, da bo tam sprejet; in ali se lahko tam nastani. Za odločitev, da so izpolnjeni pogoji za notranjo razselitev, ne zadostuje hipotetična domneva, da si bo prosilec sam priskrbel bivališče ter poskrbel za svojo socialno in ekonomsko varnost oziroma ali si bo lahko našel delo in preživel (tako npr. tudi v sodbi VS RS I Up 13/2015 ).

10. Stališče tožnic, da je treba oceniti, ali bi lahko na območju premestitve živeli relativno normalno življenje, brez nepotrebnih stisk na področju selitve, je treba v okviru standarda razumnosti razlagati tako, da je treba v okviru tega standarda ugotoviti, ali jim je v mestu razselitve omogočena ekonomska in socialna eksistenca, vsaj v obsegu, ki ga določa 3. člen EKČP. Morebitne težave pri iskanju dela ali stanovanja ob (izkazani) domnevi, da imajo posamezniki dostop do zdravstvene oskrbe in finančne ter druge pomoči države, lokalnih oblasti ali UNHCR, ter ob domnevi, da je mogoč zaslužek, ne pomenijo kršitve 3. člena EKČP, hkrati pa to izključuje nevarnost, da bi se bil prosilec primoran izseliti v drug del države, kjer pa mu grozi preganjanje oziroma resna škoda. Kot možna se šteje tudi celo razselitev v begunsko taborišče, če je pri tem prosilcu zagotovljen (njegov) individualiziran delež dobrin za zadovoljitev njegovih najosnovnejših potreb (hrana, zavetje, higiena), ob hkratnem upoštevanju njegovih osebnih okoliščin. Pri tem je treba upoštevati tri bistvene elemente: zmogljivost zbirnih centrov (z vidika razmerja med številom oseb, ki potrebujejo minimalne pogoje za nastanitev, in razpoložljivimi nastanitvenimi zmogljivostmi teh centrov), bivanjske pogoje v teh centrih ter individualne značilnosti posameznika.

11. Tožena stranka je pri ugotavljanju, ali bi tožnici lahko bivali v kakšnem drugem kraju v Ukrajini, v skladu z 68. členom ZMZ upoštevala tako splošne okoliščine, ki prevladujejo v varnem delu države, kot tudi osebne okoliščine obeh prosilk in na tej podlagi ugotovila, da bi se tožnici lahko preselili oziroma nastanili v kak drug varen kraj v Ukrajini. Tej ugotovitvi v izpodbijani sodbi sledi tudi sodišče prve stopnje, pritrjuje pa ji tudi Vrhovno sodišče, ki meni, da sta tožena stranka in sodišče prve stopnje pri svoji odločitvi na podlagi proučenih (v izpodbijani odločbi navedenih) informacij dovolj celovito in objektivno preučila tako splošne okoliščine v Ukrajini kot tudi osebne okoliščine obeh prosilk.

12. Iz analize tožene stranke splošnih razmer v Ukrajini sicer med drugim izhaja, da obstaja humanitarni problem v Ukrajini, saj  5 milijonov ljudi potrebuje pomoč, da je 13. 7. 2015 v Ukrajini Ministrstvo za socialno politiko zabeležilo 1.382.000 notranje razseljenih oseb, katerih število je v naslednjem  mesecu naraslo za novih 24.000, kar kaže na resnost razmer in zaskrbljujoč položaj civilistov, da je od začetka spopadov  več kot 920.000 ljudi zapustilo državo in zaprosilo za mednarodno zaščito ali drugo obliko bivanja v sosednjih državah, 3 milijone ljudi pa je ostalo na območjih, ki jih vlada ne nadzoruje, in da obstajajo težave pri nastanitvi in zaposlitvi razseljenih oseb ter pri njihovem sprejemanju v novo družbeno okolje. Vendar se stanje izboljšuje in so tako domače oblasti kot mednarodne in nevladne organizacije aktivno pristopile k prepoznavanju humanitarnih razmer, odziv javnosti je pretežno pozitiven, ljudje darujejo hrano in oblačila. UNHCR in mnoge druge organizacije so vključene v nudenje pomoči notranje razseljenim osebam, izvajajo se programi, kjer se usposablja za nudenje pomoči notranje razseljenim, večje organizacije financirajo lokalne nevladne organizacije, od začetka konflikta pa je tudi Evropska unija dodelila 4,4 milijona USD za podporo dejavnosti UNHCR v Ukrajini.UNCHR je julija 2015 poročal o novem projektu hitrega učinka (Quick Impact Project), ki ga bodo pričeli izvajati in s katerim bodo pomagali notranje razseljenim osebam in prizadetim gostujočim skupnostim. IOM (Mednarodna organizacija za migracije) skupaj s humanitarnimi partnerji zagotavlja storitve za reševanje problemov, nastalih zaradi krize, s posebnim poudarkom na zagotavljanju strehe nad glavo in neprehrambenih artiklih ter pomoči v obliki gotovine. Mednarodne organizacije so okrepile sodelovanje in podpisale sporazum o sofinanciranju, za pomoč ljudem v stiski je operativno prisotnih 49 partnerjev po vsej Ukrajini. Ministrstvo za socialno politiko sodeluje z UNCHR in drugimi civilnimi organizacijami, ki so vključene v nudenje pomoči notranje razseljenim osebam. V parlamentu je bil sprejet Zakon o notranje razseljenih osebah, šolanje je bilo neovirano in tudi težav z dostopom do javnega zdravstva ni bilo, saj je to omogočala pravica notranje razseljenih oseb do obveznega državnega zavarovanja. Sprejet je bil Zakon o varstvu pravic in svoboščin notranje razseljenih oseb, ki notranje razseljenim osebam poleg finančne pomoči zagotavlja tudi pomoč pri zaposlovanju. Kabinet ministrov je 8. 7. 2015 sprejel tri resolucije, povezane z zaposlovanjem notranje razseljenih oseb, in sicer poenostavitev prijave brezposelnosti, pravica do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti, itd.

13. Na tej podlagi in ob dejstvu, da je večina ozemlja Ukrajine varna, tudi Vrhovno sodišče ocenjuje, da imata tožnici tudi glede na njune osebne okoliščine realno možnost nastanitve in preživetja  v katerem drugem kraju v Ukrajini, v katerega bi iz Slovenije lahko pripotovali brez nevarnosti in posebnih težav.

14. Prva tožnica (ki je sicer po poklicu razredna učiteljica, delala pa je kot telefonistka) je namreč upokojenka s priznano pokojnino v višini 70-75 evrov (povprečna plača v Ukrajini naj bi bila 158 evrov), ki jo sicer v matični pokrajini Doneck zaradi  razmer v tej pokrajini ni prejemala, kar pa ne pomeni, da je ne bo mogla nemoteno prejemati v drugem kraju v Ukrajini. Drugo tožnica, ki je imela v Donecku kozmetični salon, pa ima realne možnosti za zaslužek, saj je visoko izobražena in ima dva poklica (magistra ekonomije in kozmetičarka,  kar ji zagotovo ob aktivni vladni politiki zaposlovanja notranje razseljenih oseb daje tudi po presoji Vrhovnega sodišča določeno prednost pri iskanju zaposlitve). To in pa informacija, da samo 20 % notranje razseljenih oseb živi v zbirnih centrih, pa pomeni, da je zasebna nastanitev realna možnost, ki jo bosta lahko tožnici izkoristili, čeprav navajata, da v Ukrajini nimata nobenih sorodnikov (druga tožnica ima sicer očeta, s katerim ima malo stikov), imata pa prijatelje, pri tem pa ne gre zanemariti, da imata tožnici tudi sorodnike izven Ukrajine (sestri prvotožnice v Kazahstanu oziroma hčerko oziroma sestro v Sloveniji), ki bi jima ob že navedenih sistemskih pomočeh ukrajinskih oblasti in drugih civilnih institucij lahko vsaj finančno pomagali pri premostitvi morebitnih začetnih težav pri notranji razselitvi v novo življenjsko okolje. Možnosti nastanitve za obe tožnici in zaposlitve druge tožnice pa nenazadnje utrjujejo tudi njune navedbe, da so si njuni prijatelji (pri  katerih sta bili pred odhodom iz države), ki so prav tako zapustili Doneck, v Kijevu našli stanovanje in zaposlitev in da so se nato preselili,  ker si je mož druge tožničine prijateljice, ki si je našla zaposlitev kot frizerka, našel novo zaposlitev.

15. Glede na navedeno je tudi po presoji Vrhovnega sodišča utemeljeno in razumno pričakovati, da se bosta tožnici lahko razselili v drug varen del Ukrajine, ne da bi utrpeli resno škodo in v tem delu države tudi nastanili v smislu 68. člena ZMZ, in da so izpolnjeni vsi pogoji, ki jih je za notranjo razselitev izoblikovala sodna praksa ESČP.

16. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo tožnic, ker niso podani razlogi, ki jih uveljavljata, in ne razlogi, na katere pazi po uradni dolžnosti, na podlagi 76. člena ZUS-1, kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijano sodbo.

ZMZ člen 52, 52/2, 53, 53/1, 68. ZUS-1 člen 76. Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP) člen 3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.