VSRS Sklep X Ips 73/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-10-05

Sodba UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) II U 490/2014

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

dovoljenost revizije - ničnost - izredna razveljavitev - vprašanje aktivne legitimacije - splošno že rešeno vprašanje - vprašanje pravilnosti upravnega postopka - hude posledice niso posledica izpodbijanega akta

Prvo vprašanje, to je vprašanje upravičenih predlagateljev ničnosti aktov, je splošno in na tej ravni v sodni praksi že rešeno, ter ne povzroča dvomov ali dilem, ki bi terjali njegovo ponovno obravnavo, drugo vprašanje, vprašanje obravnave predlogov strank za izredno razveljavitev, pa se nanaša na pravilnost upravnega postopka, zato uveljavljani pogoj po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 za dovoljenost revizije ni izkazan.

Ker v tem sporu izpodbijani akt že sam po sebi ne more povzročiti posledice, ki jo revidenti navajajo, ni izpolnjen temeljni pogoj 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, zato revizija tudi po tej določbi ZUS-1 ni dovoljena.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper odločbo Ministrstva za okolje in prostor, št. 35108-240/2014-7-06411121 z dne 18. 11. 2014. Z navedeno odločbo je tožena stranka: zavrnila predlog tožeče stranke, da se za nično izreče  gradbeno dovoljenje Upravne enote Maribor, št. 35105-1480/2004-7108 z dne 13. 7. 2005 (1. točka izreka); zavrgla njena predloga za izredno razveljavitev citiranega gradbenega dovoljenja (2. točka izreka) in za izrek ničnosti uporabnega dovoljenja Upravne enote Maribor, št. 351-873/2010-14 z dne 13. 9. 2010, kot tudi podrejeni predlog za izredno razveljavitev tega dovoljenja (3. točka izreka). Odločila je še, da stroški postopka niso nastali (4. točka izreka). Sodišče prve stopnje je pritrdilo toženi stranki, da ničnostni razlogi, ki bi narekovali izrek ničnosti gradbenega dovoljenja, niso podani, nadalje, da je izredna razveljavitev po 278. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izredno pravno sredstvo, ki se začne in vodi le po uradni dolžnosti, ter da revidenti niso izkazali pravnega interesa za udeležbo v postopku izdaje uporabnega dovoljenja in s tem aktivne legitimacije za vložitev predloga za izrek ničnosti tega dovoljenja.

2. Zoper navedeno pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje so revizijo vložili tožniki (v nadaljevanju revidenti). Njeno dovoljenost utemeljujejo s sklicevanjem na 2. in 3. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavljajo revizijska razloga po 1. in 2. točki prvega odstavka 85. člena ZUS-1. Predlagajo spremembo izpodbijane sodbe tako, da se izpodbijani akti izrečejo za nične oziroma, da se ti akti izredno razveljavijo. Podrejeno predlagajo razveljavitev izpodbijane sodbe in vračilo zadeve sodišču prve stopnje v novo sojenje. Priglašajo stroške revizijskega postopka.

4. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti. Vrhovno sodišče glede na značilnost tega pravnega sredstva ter svoj položaj in temeljno funkcijo v sodnem sistemu svojih odločitev o tem, da revizija ni dovoljena, podrobneje ne obrazlaga (razlogi za to so pojasnjeni že v sodbi X Ips 420/2014 z dne 2. 12. 2015).

5. Revidenti uveljavljajo dovoljenost revizije zaradi pomembnega pravnega vprašanja (2. točka drugega odstavka 83. člena ZUS-1). Kot pomembni navajajo dve vprašanji, in sicer: „ali lahko stranka, ki ni bila stranka v postopku izdaje gradbenega in uporabnega dovoljenja, v določenih primerih (kot je konkretni) izkazuje pravni interes za izrek ničnosti teh aktov“ in „ali je predlog stranke za izredno razveljavitev po 278. členu ZUP, pristojni upravni organ dolžan presoditi po vsebini, in v kolikor ugotovi, da je utemeljen, začeti postopek po uradni dolžnosti, ali pa lahko zavrže tako pobudo (predlog), čeprav obstajajo razlogi za izredno razveljavitev“.

6. Kakšne so zahteve za to, da se določeno pravno vprašanje upošteva kot pomembno pravno vprašanje za izpolnjevanje pogoja za dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, izhaja iz ustaljene upravnosodne prakse Vrhovnega sodišča (npr. sklepi X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 592/2007 z dne 21. 5. 2009, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009, X Ips 660/2008 z dne 14. 11. 2010). Vprašanji, ki ju navajajo revidenti, teh zahtev ne izpolnjujeta.

7. Prvo vprašanje se v delu, ki se nanaša na gradbeno dovoljenje, ne nanaša na vsebino te zadeve. V tej zadevi je bil namreč predlog revidentov za izrek ničnosti gradbenega dovoljenja obravnavan po vsebini. Vprašanje izkazanosti pravnega interesa torej ni bilo sporno. Poleg tega to vprašanje kot celota ni konkretizirano. Revidenti v vprašanje niso vključili konkretnih okoliščin te zadeve, zato njihova splošna navedba „kot je konkretni“ ne pomeni konkretizacije vprašanja niti v delu, v katerem se nanaša na uporabno dovoljenje. Njihovo splošno vprašanje, to je vprašanje upravičenosti vlaganja izrednih pravnih sredstev oseb, ki v postopku niso sodelovale, pa je v sodni praksi že rešeno. Do tega vprašanja se je tudi že opredelilo  Ustavno sodišče v odločbi  Up-666/10, Up-1153/10 z dne 12. 5. 2011. V tej odločbi, ki ji je nato sodna praksa v celoti sledila, je poudarilo, da lahko ničnost upravne odločbe uveljavljajo tudi osebe, na katere pravice ali pravne koristi vpliva nična odločba, in sicer ne glede na to, ali so v postopku njene izdaje imele formalni položaj stranke. Zato to splošno vprašanje ni pomembno pravno vprašanje v smislu 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

8. Glede drugega vprašanja pa Vrhovno sodišče pojasnjuje, da z vprašanji, ki se nanašajo zgolj na vodenje upravnega postopka, tako pa je tudi vprašanje revidentov, pogoja za dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 ni mogoče izkazati. Zmotna presoja pravilnosti postopka izdaje upravnega akta namreč ni revizijski razlog v smislu 85. člena ZUS-1 (1), saj se v postopku revizije ne presojajo kršitve pravil upravnega postopka, temveč zgolj kršitve materialnega prava in pravil ZUS-1. Zato na podlagi vprašanja, ki se nanaša na pravilnost upravnega postopka, kar ni predmet revizijske presoje, revizije ni mogoče dovoliti.(2) Pa tudi če bi revidenti z očitkom o nesmiselnosti stališča sodišča prve stopnje v izpodbijani sodbi, očitali kršitve pravil ZUS-1, Vrhovno sodišče pripominja, da se je v pritožbenih postopkih že opredelilo do tega vprašanja in da to vprašanje  v pravni teoriji(3) in v sodni praksi(4) ne vzbuja dvomov in dilem. V teoriji in praksi je namreč jasno, da je izredna razveljavitev (278. člen ZUP oziroma 266. člen ZUP/86) izredno pravno sredstvo, ki se lahko uporabi izključno zaradi varstva javnega interesa (kar jasno izhaja iz zakonskega besedila prvega odstavka 278. člena ZUP), in se zato uporabi le po uradni dolžnosti. Tako je jasno, da vlogo strank v zvezi s tem izrednim pravnim sredstvom organ sicer lahko upošteva kot vir informacij (kar nedvomno izhaja iz 126. člena ZUP), vendar vloge s katero stranka zahteva izredno razveljavitev izvršljive odločbe ni dolžan upoštevati(5) ali jo vsebinsko obravnavati in o njej vsebinsko odločiti, saj mu ZUP tega ne nalaga.

9. Ker je torej prvo vprašanje splošno in na tej ravni v sodni praksi že rešeno, ter ne povzroča dvomov ali dilem, ki bi terjali njegovo ponovno obravnavo, drugo vprašanje pa se nanaša na pravilnost upravnega postopka, uveljavljani pogoj za dovoljenost revizije ni izkazan.(6)

10. Revidenti tudi niso izkazali, da ima odločitev, ki je predmet tega upravnega spora, zanje zelo hude posledice v smislu 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

11. Navedli so, da je v posledici izpodbijane določitve ogrožena varnost njihove nepremičnine in njihova varnost, saj nepremičnino uporabljajo. Pretila naj bi resna požarna nevarnost, kar izkazuje izvedeniško mnenje sodnega izvedenca, ki ga prilagajo.

12. Zelo huda posledica, ki jo navajajo, to je požarna nevarnost, pa ni posledica v tem upravnem sporu izpodbijane odločitve, to je procesne odločitve o zavrnitvi oziroma zavrženju izrednih pravnih sredstev (predloga za izrek ničnosti in predloga za izredno razveljavitev).  V tem sporu izpodbijani akt namreč že sam po sebi ne more povzročiti posledice, ki jo navajajo. Poleg tega pa tudi dejanske okoliščine (odmik in materiali fasade), ki naj bi po njihovem mnenju povzročile zelo hudo posledico (požarna nevarnost), niso del zgornje premise niti pri presoji ničnostnih razlogov niti razlogov, zaradi katerih je bil predlog za izredno razveljavitev zavržen. Zato posledice, ki jo revidenti navajajo, ni mogoče upoštevati kot zelo hude posledice izpodbijanega akta v smislu 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1.(7) S tem pa ni izpolnjen temeljni pogoj po citirani določbi ZUS-1, zato revizija tudi po tej določbi ZUS-1 ni dovoljena.

13. Ker uveljavljani pogoji za dovoljenost revizije niso izkazani, je Vrhovno sodišče revizijo zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 89. člena ZUS-1.

14. Revidenti z revizijo niso uspeli, zato sami trpijo svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

(1) Tako VS že v sodbi X Ips 1233/2004 z dne 24. 5. 2007 in nadaljnji sodni praksi.

(2) O tem VS npr. v sklepu X Ips 358/2014 z dne 23. 3. 2016.

(3) Vilko Androjna, Erik Kerševan, Upravno procesno pravo, GV Založba Ljubljana 2006, stran 590; Zdenka Štucin, Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, GV Založba Ljubljana 2008, stran 752.

(4) Sodbe VS RS : U 628/92 z dne 21. 7. 1993, U 1389/94 z dne 11. 12. 1996 in I Up 822/2001.

(5) Pred uveljavitvijo ZUP-C,  to je pred 1. 1. 2005, je ZUP v drugem odstavku 126. člena sicer določal, da mora organ, kadar začne postopek po uradni dolžnosti, upoštevati vloge občanov, vendar to ne pomeni, da je tedaj veljavni ZUP organu nalagal, da mora o taki vlogi vsebinsko odločiti.

(6) Enako sklepi VSRS,  npr.: X Ips 156/2010, X Ips 112/2011, X Ips 487/2011, X Ips 322/2012, X Ips 357/2013,  X Ips 280/2015 in drugi.

(7) Prim. s sklepi VSRS X Ips 472/2011, X Ips 130/2013, X Ips 277/2013, X Ips 64/2014 in X Ips 390/2015.

ZUS-1 člen 83, 83/2, 83/2-2, 83/2-3. ZUP člen 278, 279.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.