VSRS Sklep X Ips 40/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-11-23

Peter Golob (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Marko Prijatelj

UPRAVNI SPOR - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - GRADBENIŠTVO

dovoljenost revizije - obnova ustavljenega inšpekcijskega postopka - javni ali zasebni interes - vprašanja se ne nanašajo na razloge izpodbijane sodbe - zelo hude posledice niso izkazane

Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ni odločba v smislu ZUP, saj se z njim ne odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, še posebej pa ne zgolj pobudnika takega postopka. Navedeni sklep po zakonski ureditvi ZUP (135. člen) in ZIN (28. člen) temelji na oceni uradne osebe, da nadaljevanje inšpekcijskega postopka, ki se začne in vodi v javnem interesu, prav zaradi odsotnosti tega javnega interesa ni potrebno. Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb, prav tako pa tudi ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Zato navedeni sklep v skladu z zakonsko ureditvijo ne more dobiti učinka materialne dokončnosti in pravnomočnosti. Obnova kot izredno pravno sredstvo pa je že po svojem bistvu namenjena spremembi dokončno oziroma pravnomočno urejenih upravnopravnih razmerij, pri katerih pravic ali pravnih interesov strank (oziroma javnega interesa) ni mogoče varovati v novem upravnem postopku oziroma v drugem sodnem postopku.

Na podlagi vprašanj, ki se ne nanašajo na razloge izpodbijane sodbe in vprašanj, ki se ne nanašajo na predmet spora, revizije ni mogoče dovoliti.

Ker se inšpekcijski postopek vodi v javnem interesu in ne v funkciji varstva zgolj zasebnega interesa, njegova ustavitev pa pomeni le, da nadzorovani osebi javnopravne obveznosti oziroma ukrepi ne bodo naloženi, zgolj posredni učinki odločitve inšpektorja, na katere se revidenta sklicujeta, ne morejo šteti za zelo hude posledice v smislu 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke  zoper sklep Inšpektorata RS za promet, energetiko in prostor, Območne enote Celje - Novo mesto, št. PO6122-1846/2009-27 (24411) z dne 25. 3. 2014, s katerim je prvostopenjski upravni organ zavrgel predlog tožnikov za obnovo inšpekcijskega postopka, končanega z uradnim zaznamkom dne 24. 8. 2009. Obnovo postopka sta tožnika predlagala iz razloga po 9. točki 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Prvostopenjski organ je predlog tožnice zavrgel kot prepozen. Glede tožnika pa je ugotovil, da za vložitev predloga ne izkazuje pravnega interesa, saj ni lastnik oziroma solastnik bližnjih nepremičnin. Njuno pritožbo zoper prvostopenjski akt je pritožbeni organ zavrnil z odločbo, št. 0612-330/2011-37-06421133 z dne 21. 11. 2014.

2. Zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje sta tožnika (v nadaljevanju revidenta) vložila revizijo. Njeno dovoljenost utemeljujeta s sklicevanjem na vse tri točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavljata revizijska razloga zmotne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu. Predlagata, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in spremeni izpodbijano sodbo tako, da tožbi ugodi, podredno predlagata razveljavitev izpodbijane sodbe in vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v novo sojenje. Zahtevata vračilo stroškov revizijskega postopka.

4. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti. Vrhovno sodišče glede na značilnost tega pravnega sredstva ter svoj položaj in temeljno funkcijo v sodnem sistemu svojih odločitev o tem, da revizija ni dovoljena, podrobneje ne obrazlaga (razlogi za to so pojasnjeni v sodbi X Ips 420/2014 z dne 2. 12. 2015).

5. Po 1. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta oziroma pravnomočne sodbe, če je sodišče odločilo meritorno, v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, presega 20.000,00 EUR. Navedeno pomeni, da je ta pogoj izpolnjen le, če je v izpodbijanem aktu oziroma sodbi obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, ta pa mora presegati z zakonom določeno vrednost.

6. V obravnavani zadevi se izpodbijani akt ne glasi na denarno vrednost, saj v tem aktu pravica oziroma obveznost stranke ni izražena na ta način. Za izraz denarne vrednosti gre namreč le pri pravici do prejema določenega zneska in pri obveznosti plačati določen znesek (enako Ustavno sodišče v sklepu U-I-117/09, Up-501/09 z dne 28. 1. 2010). Zato pogoj za dovoljenost revizije po citirani določbi ZUS-1 ni izpolnjen.(1)

7. Po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem pravnem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo.

8. Kakšne so zahteve za to, da se določeno pravno vprašanje upošteva kot izpolnjevanje pogoja za dovoljenost revizije, izhaja iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča (npr. sklepi VS RS X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 592/2007 z dne 21. 5. 2009, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009, X Ips 660/2008 z dne 14. 11. 2010). Revidenta teh zahtev nista izpolnila.

9. Izpodbijana sodba, tako kot prvostopenjski akt, temelji na dveh ključnih razlogih in sicer: da je predlog revidentke prepozen in da revident ne izkazuje pravnega interesa za obnovo postopka. Revidenta pa v reviziji navajata več vprašanj, ki se niti direktno niti posredno ne nanašajo na ključne razloge izpodbijane sodbe. Navajata vprašanja, ki na odločitev v obravnavani zadevi sploh ne vplivajo (ali je lahko revidentka stranska udeleženka v inšpekcijskem postopku št. 06122-1846/2009, ali je možna obnova po 9. točki 260 člena ZUP, če je stranka sodelovala v postopku in bila o njem obveščena, ali so možna izredna pravna sredstva na neuvedenem upravnem postopku - obnova postopka,  ali je uradni zaznamek ničen, če je bilo določeno o zadevi, ki ni v pristojnosti organa in je o zadevi odločila uradna oseba, ki ne izpolnjuje pogojev za zasedbo delovnega mesta in ali uradni zaznamek - sklep po zapisniku 24. 8. 2009 vsebinsko obravnava prijavo občinskega inšpektorja), zato ne morejo biti razlog za  vsebinsko obravnavo. Vrhovno sodišče je glede dovoljenosti obnove zoper sklep,  s katerim je pristojni gradbeni inšpektor ustavil postopek že pojasnilo (npr. sklep X Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2015), da ta sklep ni odločba v smislu ZUP, saj se z njim ne odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, še posebej pa ne zgolj pobudnika takega postopka. Navedeni sklep po zakonski ureditvi ZUP (135. člen) in Zakona o inšpekcijskem nadzoru (28. člen) temelji na oceni uradne osebe, da nadaljevanje inšpekcijskega postopka, ki se začne in vodi v javnem interesu, prav zaradi odsotnosti tega javnega interesa ni potrebno. Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb, prav tako pa tudi ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Zato navedeni sklep v skladu z zakonsko ureditvijo ne more dobiti učinka materialne dokončnosti in pravnomočnosti. Obnova kot izredno pravno sredstvo pa je že po svojem bistvu namenjena spremembi dokončno oziroma pravnomočno urejenih upravnopravnih razmerij, pri katerih pravic ali pravnih interesov strank (oziroma javnega interesa) ni mogoče varovati v novem upravnem postopku oziroma v drugem sodnem postopku. Temu je sledil tudi zakonodajalec, saj iz 260. člena ZUP jasno izhaja, da je obnova upravnega postopka mogoča samo zoper dokončno odločbo, obnove zoper sklep pa ni mogoče dovoliti.

10. Poleg teh revidenta navajata še dve vprašanji odločanja na podlagi nepopolne oziroma neobstoječe listinske dokumentacije, ki pa se, kot izhaja iz revizijskih navedb, nanašata na ugotavljanje dejanskega stanja v zvezi s prijavo nezakonite gradnje in vodenjem inšpekcijskega postopka, kar pa ni predmet tega spora. V tem sporu se je namreč presojala zakonitost zavrženja predloga za obnovo postopka in ne zakonitost inšpekcijskega postopka.

11. Revidenta uveljavljata dovoljenost revizije tudi zaradi zelo hudih posledic izpodbijanega akta (3. točka drugega odstavka 83. člena ZUS-1).

12. Zelo hude posledice, ki so nedoločen pravni pojem, je treba izkazati v vsakem primeru posebej. Upoštevaje pravilo o trditvenem in dokaznem bremenu ter ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 212/2008 z dne 4. 11. 2010, X Ips 687/2007 z dne 17. 6. 2010, X Ips 85/2009 z dne 19. 8. 2010, X Ips 148/2010 z dne 19. 8. 2010, X Ips 355/2011 z dne 23. 11. 2011, X Ips 455/2012 z dne 24. 4. 2013, X Ips 258/2014 z dne 28. 8. 2014, X Ips 227/2015 z dne 26. 8. 2015) mora revident obrazložiti, kakšne konkretne posledice ima zanj izpodbijana odločitev, navesti razloge, zakaj so te posledice zanj zelo hude, in to tudi izkazati.

13. Revidenta sta v zvezi s tem navedla, da ima izpodbijana odločitev zanju zelo hude posledice, ker jima je s spornim gradbenim posegom nastala visoka materialna škoda v višini 89.000,00 EUR. Pojasnila sta, da bosta pri pristojnem sodišču vložila zahtevek na plačilo odškodnine, njun uspeh pa je odvisen od tega, ali je bil opravljen inšpekcijski pregled. Sklicujeta se na 133. člen Obligacijskega zakonika in navajata, da je obseg povračila škode odvisen od tega, ali ima investitor pravnomočno gradbeno dovoljenje. Navajata še “da imata zato pravni in finančni interes, da dosežeta obnovo postopkov in na ta način zavarujeta svoje pravice in pravne koristi“. V dokaz svojih navedb se sklicujeta na več listinskih dokazov (ekspertno mnenje, ocena vrednosti, cenitveni izračun), ki jih je izdelal izvedenec gradbene stroke.

14. S temi navedbami in predlaganimi dokazi pa revidenta zelo hudih posledic izpodbijanega akta nista izkazala. Inšpekcijski postopek je postopek v javnem interesu in ne v funkciji varstva zgolj zasebnega interesa, njegova ustavitev pa kot že navedeno pomeni le, da nadzorovani osebi javnopravne obveznosti oziroma ukrepi ne bodo naloženi. To ne preprečuje stranki, da uveljavlja varstvo svojih zasebnopravnih pravic v sodnih postopkih. Zgolj posredni učinki odločitve inšpektorja pa ne morejo šteti za zelo hude posledice, ki bi bile s tem povzročene revidentoma, npr. da bi imela od nadaljevanja inšpekcijskega postopka morebitne koristi v njunem bodočem zasebnopravnem sporu. Prav tako pa iz trditev revidentov vzročna zveza med škodo in izpodbijanim aktom ni razvidna, višina materialne škode (tudi v primeru da je verjetno izkazana) pa sama po sebi zelo hudih posledic ne izkazuje.

15. Glede na navedeno pogoji za dovoljenost revizije niso izkazani, zato jo je Vrhovno sodišče zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 89. člena ZUS-1.

16. Revidenta z revizijo nista uspela, zato sama trpita svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

(1) Enako npr. sklepi Vrhovnega sodišča X Ips 100/2008, X Ips 233/2008, X Ips 115/2009, X Ips 407/2009, X Ips 264/2009, X Ips 494/2009, X Ips 503/2010, X Ips 182/2011 in X Ips 301/2011.

ZUS-1 člen 83, 83/2. ZUP člen 135, 260, 260-9. ZIN člen 28.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.