VSRS Sklep I Up 30/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-03-09

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), Marko Prijatelj

akti, ki se lahko izpodbijajo v upravnem sporu - razveljavitev odločb po nadzorstveni pravici - zavrženje tožbe

V upravnem sporu se lahko akti, s katerimi je upravni akt na podlagi rednih ali izrednih (tako v obravnavani zadevi) pravnih sredstev odpravljen ali razveljavljen, izpodbijajo samo, če je bil z njimi postopek odločanja o zadevi končan. V obravnavani zadevi pa ni sporno, da postopek odločanja o odmeri komunalnega prispevka z odločitvijo drugostopenjskega organa ni bil končan, saj so bile zadeve vrnjene prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

Prav tako je pravilno stališče prvostopenjskega sodišča v zvezi s tožbo zoper odločbe prvostopenjskega organa (o odmeri komunalnega prispevka), ki so bile razveljavljene, in zato ne morejo biti predmet preizkusa zakonitosti v upravnem sporu. Kot neveljavne namreč ne morejo posegati v pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznika, pred razveljavitvijo pa tudi niso nastale na njihovi podlagi za stranke še nobene posledice.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. in 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, ki so jo tožniki vložili zoper odločbe upravnega organa prve stopnje, s katerimi jim je bil odmerjen komunalni prispevek za priklop na javno kanalizacijsko omrežje ter zoper odločbe upravnega organa druge stopnje, s katerimi so bile odločbe upravnega organa prve stopnje po nadzorstveni pravici v celoti razveljavljene in zadeve vrnjene upravnemu organu prve stopnje v ponovno odločanje, hkrati pa so bile s temi odločbami zavržene pritožbe tožnikov zoper odločbe upravnega organa prve stopnje.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje navaja, da tožniki s tožbo predlagajo, naj sodišče odpravi odločbe upravnega organa prve stopnje ter odločbe upravnega organa druge stopnje, na tožbeni predlog pa je sodišče vezano. Glede odločb upravnega organa druge stopnje pojasnjuje, da gre za akte, ki jih v skladu s prvim odstavkom 5. člena ZUS-1 ni mogoče izpodbijati, saj postopek odločanja o zadevi še ni končan in bo moral upravni organ prve stopnje o odmeri komunalnega prispevka ponovno odločati. Glede odločb upravnega organa prve stopnje pa pojasnjuje, da so bile razveljavljene še preden so postale dokončne in preden so iz njih nastale posledice, da zato nimajo narave upravnega akta v smislu prvega odstavka 2. člena ZUS-1 in ne morejo biti predmet preizkusa zakonitosti v upravnem sporu.

3. Tožeča stranka v pritožbi navaja, da jo vlaga iz vseh pritožbenih razlogov, še posebej iz razloga procesne kršitve. S stališčem sodišča prve stopnje, da gre v konkretnem primeru za akte, ki jih v skladu s prvim odstavkom 5. člena ZUS-1 ni mogoče izpodbijati, bi se lahko strinjala, če bi odločitev tožene stranke bila pravilna. V konkretnem primeru pa so izpodbijani akti tožene stranke dokončni akti, ki so bili izdani z uporabo izrednega pravnega sredstva razveljavitve po nadzorstveni pravici. Z uporabo tega instituta je tožena stranka odločbe prve stopnje razveljavila še pred njihovo dokončnostjo. Razveljavitev učinkuje od dneva vročitve naprej, pravne posledice, ki so iz razveljavljenih odločb že nastale, pa se ne odpravijo. S tem izrednim pravnim sredstvom pa se lahko upravni akt le razveljavi, ne more pa se zadeva vrniti organu prve stopnje v novo odločanje, torej je del izreka, v katerem se zadeva vrača v nov postopek, nezakonit in ga ni mogoče upoštevati (

). Zato po mnenju tožeče stranke odločitve tožene stranke predstavljajo akte, ki zadostijo pogojem uporabe določbe prvega odstavka 5. člena ZUS-1. O pravici tožeče stranke mora biti odločeno pravilno, pošteno in zakonito, ne sme se ji kratiti ustavne pravice do enakosti pred zakonom (14. člen Ustave RS) in pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS). Vsebinsko poln dialog je mogoče doseči le ob predpostavki, da organ stranki ne krati ustavno zagotovljenih človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Tožeča stranka pa se tudi ne strinja z odločitvijo o zavrženju pritožb zoper prvostopenjske akte. Zakon o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v drugem odstavku 275. člena določa, da če je bilo zoper odpravljeno odločbo vloženo kakšno drugo pravno sredstvo, pristojni organ to pravno sredstvo zavrže. Kadar pa gre za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, pa ni logično, da bi tožena stranka sama pritožbe zavrgla. Gre za kršitev ustavno zavarovane pravice do enakosti pred zakonom (14. člen Ustave RS) in kršitev pravice do pravnih sredstev (25. člen Ustave RS). Določba 275. člena ZUP loči odpravo od razveljavitve in njune posledice. Odpravljene oziroma razveljavljene odločbe ni mogoče vrniti nazaj organu prve stopnje, v postopku odločanja o pritožbi pa je mogoče uporabiti zgolj institut odprave, ne pa instituta razveljavitve.

4. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo predlaga njeno zavrnitev ter med drugim poudarja, da dokončnost prvostopenjskih (odmernih) odločb sploh ni nastopila in zato tudi še ni začel teči rok od dokončnosti za njihovo izpolnitev. Ker je prvostopenjski organ zavzel pri izračunu vrednosti komunalnega prispevka materialnopravno zgrešeno stališče, je zaradi enotne rešitve in enakopravne obravnave vseh primerljivih položajev tožena stranka morala pri vseh zadevah odločiti enako, zato je uporabila ustrezen institut razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici. Tožniki za izpodbijanje odločb v upravnem sporu nimajo pravnega interesa, saj jim ni naložena nobena obveznost in se jim ne jemlje nobenih pravic. V zvezi z ugovori glede odločanja o pritožbi pa poudarja, da ne more vsebinsko odločiti o pritožbi zoper neobstoječo (prvostopenjsko) odločbo, saj neobstoječe odločbe ne more niti potrditi niti odpraviti.

6. V obravnavanem primeru je sporna odločitev sodišča prve stopnje, ki je tožbo tožnikov zoper odločbe upravnega organa prve stopnje in upravnega organa druge stopnje zavrglo. Sodišče ni presojalo pravilnosti odločitve tožene stranke v pritožbenem postopku, pač pa izpolnjevanje pogojev za dopustnost tožbe v upravnem sporu, zato se tudi Vrhovno sodišče ne bo opredeljevalo do pritožbenih navedb glede pravilnosti in zakonitosti odločitve drugostopenjskega organa.

7. Glede odločb organa druge stopnje je pravilno stališče prvostopenjskega sodišča, da gre za akte, ki jih v skladu s prvim odstavkom 5. člena ZUS-1 ni mogoče izpodbijati. V prvem odstavku 5. člena je namreč določeno, da se v upravnem sporu lahko akti, s katerimi je upravni akt na podlagi rednih ali izrednih (tako v obravnavani zadevi) pravnih sredstev odpravljen ali razveljavljen, izpodbijajo samo, če je bil z njimi postopek odločanja o zadevi končan. V obravnavani zadevi pa ni sporno, da postopek odločanja o odmeri komunalnega prispevka z odločitvijo drugostopenjskega organa ni bil končan, saj so bile zadeve vrnjene prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Slednji bo torej moral o zadevah ponovno odločiti – izdati odločbe, zoper katere bodo tožniki (ponovno) imeli na voljo pravna sredstva, v katerih bodo lahko uveljavljali vse ugovore (vključno z ugovori, ki so jih navajali v pritožbah, do katerih se drugostopenjski organ zaradi razveljavitve odločb po nadzorstveni pravici ni opredelil).

8. Prav tako je pravilno stališče prvostopenjskega sodišča v zvezi s tožbo zoper odločbe prvostopenjskega organa (o odmeri komunalnega prispevka), ki so bile razveljavljene, in zato ne morejo biti predmet preizkusa zakonitosti v upravnem sporu. Kot neveljavne namreč ne morejo posegati v pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznika, pred razveljavitvijo pa tudi niso nastale na njihovi podlagi za stranke še nobene posledice. O odmeri bo ponovno odločeno in če bo z odločbami, izdanimi v ponovljenem postopku, poseženo v pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznika, bodo to (lahko) upravni akti po 2. členu ZUS-1 in torej (lahko) predmet upravnega spora.

9. Neupoštevni pa so pritožbeni ugovori v zvezi s pravilnostjo odločitve drugostopenjskega organa, to je v zvezi s pravilnostjo odločbe o razveljavitvi po nadzorstveni pravici, saj, kot je bilo že navedeno, presoja zakonitosti te odločbe ni predmet tega upravnega spora. Sodišče prve stopnje je presojalo obstoj procesnih predpostavk za tožbo, kot jo je vložila tožeča stranka, ter ugotovilo, da tožba ni dovoljena, in ne pravilnosti in zakonitosti odločb tožene stranke.

10. Po presoji Vrhovnega sodišča je glede na navedeno sodišče prve stopnje pravilno zavrglo tožbo v delu, s katerim izpodbija odločbe organa prve stopnje, na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, in v delu, s katerim izpodbija odločbe organa druge stopnje, na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Ker niso podani razlogi, ki jih uveljavlja pritožba, in ne razlogi, na katere pazi po uradni dolžnosti, je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

11. Ker tožeča stranka s pritožbo ni uspela, sama trpi svoje stroške tega pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

12. Tožena stranka je v odgovoru na pritožbo priglasila stroške odgovora na pritožbo. Po presoji Vrhovnega sodišča z navedbami v odgovoru ni prispevala k odločitvi o pritožbi, zato teh stroškov ni štelo za potrebne in je odločilo, kot izhaja iz izreka sklepa (155. člen Zakona o pravdnem postopku).

ZUS-1 člen 2, 5, 5/1, 6, 36, 36/1, 36/1-4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.