VSRS Sodba I Up 172/2015
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2015-10-07

Brigita Domjan Pavlin (preds.), Peter Golob (poroč.), Marko Prijatelj

mednarodna zaščita - pritožba tožene stranke - ponovna prošnja - dokazno breme - Somalija

Namen predhodnega preizkusa ponovne prošnje za mednarodno zaščito je, da se izloči primere, ki bi pomenili zgolj ponovitev že povedanega oziroma ponovno odločanje v že odločeni stvari, ali pa razpravo o nepomembnih dejstvih ali dokazih za potrditev takih dejstev.

Novi dokazi, ki so upoštevni za nov postopek, se v primeru predhodno pravnomočno zavrnjene zahteve po naravi stvari morajo nanašati na pravno pomembna dejstva, ki so bila zatrjevana v prvem postopku, a tedaj niso bila ugotovljena.

Nova dejstva, ki bistveno povečujejo verjetnost, da oseba izpolnjuje pogoje za priznanje mednarodne zaščite, so lahko le tista, ki so glede na normativne zahteve za priznanje mednarodne zaščite (tako s statusom begunca kot subsidiarne zaščite) pomembna za ugoditev tožnikovi prošnji. Ker se kot taka lahko upoštevajo dejstva, nastala po izdaji predhodne pravnomočne zavrnilne odločitve, to med drugim pomeni, da oseba lahko uveljavlja povsem drugo (novo) dejansko stanje, kot je bilo obravnavano v prvem postopku.

Pritožba se zavrne in se izpodbijana sodba potrdi.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo ugodilo tožnikovi tožbi, odpravilo sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-66/2013/31 (1312-04) z dne 4. 5. 2015 in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek. Ta je z omenjenim sklepom zavrgla tožnikov zahtevek za uvedbo ponovnega postopka za priznanje mednarodne zaščite. Ocenila je, da ni predložil novih dokazov ali navedel novih dejstev, ki bi v smislu 56. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju  ZMZ) bistveno povečevali verjetnost, da izpolnjuje pogoje za priznanje mednarodne zaščite.

2. Sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi izraža stališče, oprto na 3. točko 32. člena Direktive št. 205/85/EU in prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) glede 3. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, da ni le na tožniku dokazno breme, da dokaže spremenjene okoliščine, ampak je to lahko tudi na toženki. Meni, da je v tej zadevi pomembno tudi časovno obdobje, ki je preteklo od zavrnitve tožnikove prve prošnje (več kot dve leti), saj v izvorni državi Somaliji vladajo izrazito nestabilne varnostne razmere, kar je splošno znano dejstvo v sodni praksi ESČP v zvezi s prosilci iz Somalije. ESČP na podlagi informacij o stanju v izvorni državi ugotavlja, da sta „relativno varni“ le področji Somaliland in Puntland na severu, medtem ko sta izrazito nestabilna osrednji in južni del, da je v vsaki zadevi pomembno zlasti,  kateremu klanu pripada pritožnik, saj je od tega dejstva odvisna realna možnost zaščite v primeru vrnitve, in da so med posebej ranljivimi tudi tisti, ki so posebna tarča napadov Al Shabaaba (K.A.B. v. Sweden, odst. 96). Strinja se, da tožnik z navedbami v zvezi s pripadnostjo manjšinskemu plemenu Bravan ni dosegel dokaznega standarda iz 56. člena ZMZ. Napačen pa je zaključek glede njegovih navedb o krepitvi napadov Al Shabaaba, podkrepljenih z več dogodki, med drugim s tem, da je skupina obkolila njegovo mesto Kismayo in da napada tudi v Mogadišu. Če to drži, dokazno breme pa je deljeno, in upoštevaje, da je pravnomočna zavrnilna odločba temeljila na ugotovitvi, da je v času od tožnikovega odhoda iz Somalije moč omenjene skupine oslabela, gre za pomembno povečanje verjetnosti, da bi bil tožnik, ki je zavrnil vstop v vojsko Al Shabaaba, preganjan ali žrtev resne škode. Zavrača še pavšalni argument toženke, da navedbe o vojni v Somaliji niso zadosten dokaz in da nimajo podlage v splošno dostopnih informacijah, pri čemer se sklicuje še na usmeritve UNHCR glede ocene pogojev za mednarodno zaščito prosilcev za azil iz Somalije z dne 17. 1. 2014. Navedeno daje podlago za zaključek, da je toženka zmotno uporabila določila o dokaznem bremenu in dokaznem standardu iz prvih odstavkov 56. in 57. člena ZMZ, zaradi česar je bilo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno.

3. Toženka vlaga pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Ne strinja se s stališči o deljenem dokaznem bremenu, saj je vložitev ponovne prošnje vezana izključno na to, ali je oseba predložila nove dokaze, ki bistveno povečujejo verjetnost za priznanje mednarodne zaščite. Navesti mora konkretne, njej lastne razloge, medtem ko so tožnikove navedbe o vojni v Somaliji splošne in nimajo podlage v dostopnih poročilih, saj iz njih nikjer ne izhaja, da so razmere v Somaliji takšne, da bi terjale uporabo določb 3. alineje 28. člena ZMZ. Pavšalne navedbe torej ne morejo nanjo prevaliti dokaznega bremena o tem, ali so sploh podani utemeljeni razlogi za vložitev ponovne prošnje, zato ni dolžna pridobiti niti informacij o izvorni državi (tako Vrhovno sodišče v I Up 298/2013). Ne strinja se z oceno, da napadi Al Shabaaba pomenijo spremenjene okoliščine. Napad v Keniji, ki ni izvorna tožnikova država, in napad na hotel, v katerem se zbirajo veleposlaniki, sta bila namreč ciljno usmerjena. Poleg tega primerov, ki jih je navedel, ni mogoče konkretno individualizirati, kar kaže tudi njegova izjava, da lahko toženka sama pregleda poročila o Somaliji, saj so javno dostopna. To pomeni, da ni imel posebnih konkretnih novih dejstev ali dokazov, povezanih z njim osebno. Ker je tožnik tujec, se v tem postopku ne odloča, ali bo v primeru neuspelega zahtevka prisilno vrnjen v izvorno državo. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da zavrne tožnikovo tožbo, podrejeno, naj izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne v ponovni postopek.

4. Tožnik v odgovoru na pritožbo navaja, da zahtevi ni treba predložiti novih dokazov, ampak zadostuje, da navede dejstva iz prvega odstavka 56. člena ZMZ. Ker je bil v času vložitve zahtevka nastanjen v Centru za tujce v Postojni, kjer nima dostopa do spleta, dokazov o tem ni bil dolžan predložiti, saj lahko toženka hitreje in lažje pride do njih (drugi odstavek 140. člena ZUP). Poudarja, da se v tem postopku ne odloča, ali so navedena dejstva resnična,  ampak o tem, ali pomembno povečujejo verjetnost za priznanje mednarodne zaščite. Zato bo ugotavljanje dejanskega stanja o tožnikovi izvorni državi (ali gre samo za ciljne napade) predmet odločanja v nadaljnjem postopku. Tudi sicer se do tega stališča upravnega organa ni mogel opredeliti, je pa s predložitvijo relevantnih poročil (v tožbi, op. Vrhovnega sodišča) dokazal, da to ne drži. Oporeka stališču, da ni treba upoštevati načela nevračanja, saj je to načelo absolutno in neodvisno od posameznikovega formalnega položaja. Predlaga zavrnitev pritožbe.

6. V zadevi ni sporno, da je bila tožnikova prošnja za mednarodno zaščito pravnomočno zavrnjena z odločbo z dne 11. 3. 2013, ker je organ ugotovil, da je skupina Al Shabaab res izvajala prisilne rekrutacije in da je osebe niso imele možnost odkloniti, a so se v času od vlagateljevega odhoda iz Somalije razmere bistveno spremenile na bolje, moč Al Shabaaba pa izrazito oslabela. Tožnikova tožba zoper to odločbo je bila zaradi samovoljne zapustitve Republike Slovenije zavržena s sklepom Upravnega sodišča RS I Up 574/2013-7 z dne 8. 5. 2013, ki je postal pravnomočen 7. 6. 2013. Zahtevek za uvedbo ponovnega postopka je bil vložen 10. 4. 2015.

7. Če je bila osebi že pravnomočno zavrnjena prošnja za mednarodno zaščito, mora za uvedbo ponovnega postopka odločanja o prošnji izkazati, da so zanj izpolnjeni pogoji. Omenjeno ima podlago v 32. in 34. členu Direktive Sveta 2005/85/ES z dne 1. 12. 2005 o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah (v nadaljevanju Postopkovna direktiva I), ki v 15. uvodni izjavi določa, da če prosilec vloži naknadno prošnjo, ne da bi predložil nove dokaze ali navedbe, bi bila zahteva, da države članice ponovno izpeljejo celoten postopek, nesorazmerna. V teh primerih bi morala imeti država članica možnost izbire med postopki, ki vključujejo izjeme od jamstev, ki so sicer zagotovljena prosilcu. V 36. uvodni izjavi Direktive 2013/32/EU evropskega parlamenta in sveta z dne 26. 6. 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev), ki je v 53. členu razveljavila prvo navedeno direktivo z učinkom od 21. 7. 2015 (v nadaljevanju Postopkovna direktiva II), je drugi stavek nadomeščen, in sicer da bi morale imeti države članice v teh primerih možnost, da v skladu z načelom pravnomočnosti prošnjo zavržejo kot nedopustno.

8. Tako sme oseba na podlagi 56. člena ZMZ vložiti ponovno prošnjo le, če ob vložitvi zahtevka iz prvega odstavka 57. člena tega zakona predloži nove dokaze ali navede nova dejstva, ki bistveno povečujejo verjetnost, da izpolnjuje pogoje za priznanje mednarodne zaščite (prvi odstavek). Novi dokazi ali nova dejstva morajo nastati po izdaji predhodne odločitve, oziroma so lahko obstajali že v času prvega postopka, vendar jih oseba iz prejšnjega odstavka iz upravičenih razlogov takrat ni uveljavljala (drugi odstavek). V skladu s 57. členom oseba iz prvega odstavka prejšnjega člena vloži pri pristojnem organu zahtevek za uvedbo ponovnega postopka. V tem zahtevku mora oseba sama predložiti dokaze, ki opravičujejo nov postopek (prvi odstavek). Če pristojni organ ugotovi, da so izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka prejšnjega člena, s sklepom dovoli vložitev ponovne prošnje in ravna v skladu s 43. členom tega zakona. V nasprotnem primeru zahtevek za uvedbo ponovnega postopka s sklepom zavrže (tretji odstavek).

9. Iz navedenih določb izhaja, da je mogoče doseči vložitev ponovne prošnje le, če oseba v zahtevi bodisi predloži nove dokaze bodisi navede nova dejstva (ali oboje), ki bi lahko vplivala na drugačno rešitev glede priznanja mednarodne zaščite. Ali jo bo prosilcu res mogoče priznati, torej ali izpolnjuje pogoje za priznanje, pa bo mogoče ugotoviti šele v postopku po vloženi prošnji. Zato je namen predhodnega preizkusa, da se izloči primere, ki bi pomenili zgolj ponovitev že povedanega oziroma ponovno odločanje v že odločeni stvari, ali pa razpravo o nepomembnih dejstvih ali dokazih za potrditev takih dejstev.

10. Novi dokazi, ki so upoštevni za nov postopek, se v primeru predhodno pravnomočno zavrnjene zahteve po naravi stvari morajo nanašati na pravno pomembna dejstva, ki so bila zatrjevana v prvem postopku, a tedaj niso bila ugotovljena. Prosilec zato računa, da bo z novim dokazom v tem pogledu uspešnejši, ker ta samostojno ali v povezavi z že izvedenimi dokazi bistveno povečuje verjetnost obstoja konkretnega ‒ pravno pomembnega in zato bistvenega ‒ dejstva. Če gre za tako dejstvo, pa je logičen zaključek, da novo predloženi dokaz bistveno povečuje verjetnost, da oseba izpolnjuje pogoje za priznanje mednarodne zaščite. Ali drugače: če gre za nov dokaz, ki se nanaša na za odločitev nepomembno dejstvo ali okoliščino, ga ni mogoče šteti za dokaz, ki bi lahko vplival na drugačno ugotovitev zatrjevanega pravno pomembnega dejstva in s tem na odločitev glede priznanja mednarodne zaščite.

11. Tudi nova dejstva, ki bistveno povečujejo verjetnost, da oseba izpolnjuje pogoje za priznanje mednarodne zaščite, so lahko le tista, ki so glede na normativne zahteve za priznanje mednarodne zaščite (tako s statusom begunca kot subsidiarne zaščite) pomembna za ugoditev tožnikovi prošnji. Ker se kot taka lahko upoštevajo dejstva, nastala po izdaji predhodne pravnomočne zavrnilne odločitve, to med drugim pomeni, da oseba lahko uveljavlja povsem drugo (novo) dejansko stanje, kot je bilo obravnavano v prvem postopku.

12. Najsplošneje rečeno so torej novi dokazi v smislu omenjenih določb ZMZ dokazi, ki v prejšnjem postopku niso bili predlagani, ker jih še ni bilo ali jih oseba takrat iz upravičenih razlogov ni uveljavljala, in ki se nanašajo na pravno pomembna dejstva ter imajo zato lahko vpliv na odločitev o mednarodni zaščiti. Nova dejstva morajo biti pravno relevantna, lahko so obstajala že v času vodenja prejšnjega postopka (so pomembna v okviru dejanskega stanja, na katerega se nanaša izdana zavrnilna odločba), a jih prosilec upravičeno ni navedel, lahko pa gre za prava nova dejstva, nastala po koncu prejšnjega postopka (npr. spremenjene okoliščine v izvorni državi).

13. Ne more biti dvoma, da je glede na vsebino prvega odstavka 56. člena ZMZ breme za uvedbo ponovnega postopka na vlagatelju ponovne prošnje, saj mora nov dokaz predložiti, novo dejstvo pa navesti. Omenjeno daje podlago za nadaljnji zaključek, da se zahteva iz prvega odstavka 57. člena ZMZ ‒ da mora oseba že v zahtevku sama predložiti dokaze, ki opravičujejo nov postopek ‒, nanaša v prvi vrsti na nov dokaz, ki je razlog za vložitev zahteve.  Če pa stranka navaja nova dejstva, ki sama zase ali skupaj z drugimi, že ugotovljenimi, dejstvi bistveno povečujejo verjetnost, da izpolnjuje pogoje za priznanje mednarodne zaščite, ne predloži pa dokazov zanje oziroma ne zatrjuje, da jih ne more predložiti, je vloga nepopolna, zato pride v poštev poziv na dopolnitev v smislu 67. člena ZUP.

14. Kar zadeva predložitev dokazov za novo zatrjevana dejstva, je treba upoštevati določbo tretjega odstavka 57. člena ZMZ, to je, da organ dovoli vložitev ponovne prošnje, če so izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 56. člena ZMZ, oziroma zahtevo zavrže, če niso. Iz tega sledi, da sme od vložnika, če naj preizkusi omenjene pogoje (obstoj in čas nastanka dejstva, neuveljavljanje iz upravičenih razlogov), zahtevati predložitev dokazov. Če dokazov ni ali so neprimerni, novega dejstva ne bo mogoče dokazati, zato bi bila v takem primeru dovolitev novega postopka brez pomena. To hkrati pomeni, da organ v tej fazi presoja le, ali dejstvo po svoji vsebini bistveno povečuje verjetnost za izpolnjevanje pogojev za mednarodno zaščito. Izvajanje dokazov in njihova presoja pa je stvar nadaljnjega kontradiktornega postopka. Pritožnica ima zato prav, da analiza razmer v Somaliji in presojanje možnosti notranje zaščite v tej fazi postopka niso pomembni.

15. Kljub navedenemu obveznost predložitve dokazov ne more biti absolutna. Kot izhaja iz 2. točke 34. člena Postopkovne direktive I, zahteve po predložitvi dokazov ne smejo osebi onemogočiti dostopa do novega postopka, niti povzročiti dejanskega izničenja ali resne okrnjenosti tega dostopa (enako v 42. členu Postopkovne direktive II). Če bodo torej podane okoliščine, ki osebi oziroma njenemu pooblaščencu bistveno otežujejo ali onemogočajo pridobivanje dokazov, na katere se sklicuje, jih pa brez večjih težav lahko pridobi organ, bo na njem, da se prepriča o obstoju dokazov ali o dejstvih (preveril bo, ali npr. o nekem dogodku obstajajo informacije, ki jih bo v nadaljnjem postopku, to je po vložitvi prošnje, mogoče vrednotiti).

16. Obrazloženo za to zadevo pomeni, da ni bila povzročena situacija, ki jo izpostavlja pritožnica, da bi morala sama iskati razloge za uvedbo ponovnega postopka. To breme je namreč izpolnil tožnik že z navedbo dogodkov glede delovanja Al Shabaaba v Somaliji, ki bi se lahko nanašali tudi konkretno nanj. Zato je neutemeljen pritožbeni očitek, da tožnik  ni  navedel novih dejstev.

17. Poleg tega upravni organ omenjenih novih dejstev ni zavrnil, ker tožnik zanje ne bi predložil dokazov. To pomeni, da dilema, kdo nosi breme  dokazovanja novo zatrjevanih dejstev, v obravnavani zadevi niti ni relevantna. Vrhovno sodišče se zato do pritožbenih očitkov v tej smeri, razen na splošni ravni (7. do 15. točka obrazložitve), ni posebej opredelilo.

18. Strinja pa se z zaključkom izpodbijane sodbe, da je tožnik z navedbami, ki se nanašajo na aktivnosti omenjene skupine v Somaliji (da napada po celi državi, v Mogadišu, da je obkolila njegovo mesto Kismayo, zato se tja ne more vrniti), zatrjeval nova dejstva, ki kažejo na njeno spremenjeno (okrepljeno) delovanje, torej drugače, kot je bilo ugotovljeno v prvem postopku in na kar je toženka oprla zavrnitev prošnje. Glede na navedeno je neutemeljeno pritožbeno stališče, da z omenjenim tožnik, ki prihaja iz Kismaya, ki je zavrnil sodelovanje z Al Shabaabom in ki se zaradi strahu pred njim noče vrniti v Somalijo, ni navedel njemu lastnih razlogov. V tem pogledu tudi ne drži, da trditev o vojni v Somaliji kot njegovi izvorni državi ne pomeni z njim povezane okoliščine.

19. Toženka je dejstva o Al Shabaabu zavrnila, ker naj bi dogodki kazali, da gre za izvajanje ciljnih napadov. Ker je to oceno, ki jo ponavlja tudi v pritožbi, oprla le na napad v Keniji, ki ni tožnikova izvorna država, in napad na hotel kot zbirališče veleposlanikov, ni pa upoštevala v prejšnjem odstavku navedenih dogodkov, ki so povezani s tožnikom, ne more izpodbiti zaključka izpodbijane sodbe o spremenjenih okoliščinah, ki, če držijo, pomembno povečujejo verjetnost, da bi bil tožnik preganjan ali žrtev resne škode.

20. Ker druge pritožbene navedbe ne morejo vplivati na drugačno odločitev v zadevi in ker niso podani razlogi, na katere Vrhovno sodišče pazi po uradni dolžnosti, je pritožbo na podlagi 76. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

ZMZ člen 28, 28-3, 56, 56/1, 56/2, 57, 57/1, 57/3. Direktiva Sveta 2005/85/ES z dne 1. 12. 2005 o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah člen 32, 34, 34-2. Direktive 2013/32/EU evropskega parlamenta in sveta z dne 26. 6. 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite člen 42, 53.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.