VSRS Sodba X Ips 365/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-02-24

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

1. Prvi odstavek 44. člena in 45. člen Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 94/07 ? uradno prečiščeno besedilo, 91/09, 33/11, 46/13, 63/13, 69/13 ? popr. in 17/15) nista v neskladju z Ustavo.

2. Ustavna pritožba zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. X Ips 365/2014 z dne 24. 2. 2016 v zvezi s sodbo Upravnega sodišča v Ljubljani št. I U 444/2013 z dne 4. 6. 2014 se zavrne.

dovoljena revizija - plača sodnika - uvrstitev sodnika v plačni razred - pridobljene pravice - prevedba v plačni razred - pravna praznina - pravica do enakega varstva pravic - načelo enakosti pred zakonom

Zakonska ureditev ob izvolitvi dopušča le uvrstitev sodnika v plačni razred funkcije, kamor je sodnik uvrščen brez napredovanja, to pa je izhodiščni oziroma začetni plačni razred.

Ponovna izvolitev v sodniško funkcijo sama po sebi ne oživi pravic, ki jih je imel sodnik pred prenehanjem prejšnje sodniške funkcije.

Novoizvoljeni sodnik in sodnik, ki po ocenjevalnem obdobju lahko napreduje glede uvrščanja v plačni razred nista v enakem položaju.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju revidentke) zoper odločbo predsednika Višjega sodišča v Ljubljani št. Su 56-1717/2012 z dne 9. 5. 2012 v zvezi z odločbo Sodnega sveta RS št. 2/13-55 z dne 17. 1. 2013 (s katero je bilo pritožbi delno ugodeno in so bile odpravljene 3., 5. in četrti stavek 4. točke izreka prvostopenjske določbe, v preostalem delu pa je bila pritožba zavrnjena) in zoper odločbo podpredsednika Višjega sodišča v Ljubljani št. Su 56-1717/2012-2 (46) z dne 14. 6. 2012 v zvezi z odločbo Sodnega sveta RS št. 2/13-56 z dne 17. 1. 2013 (s katero je bilo pritožbi delno ugodeno in odpravljena 3. točka prvostopenjske odločbe, v preostalem delu pa je bila pritožba zavrnjena).

2. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe je razvidno, da je bil predmet tožbe v upravnem sporu tisti del odločitve obeh prvostopenjskih odločb, ki se nanaša na tožničino uvrstitev v 55. plačni razred (prva izpodbijana odločba) in na obračunavanje in izplačevanje plače v skladu s tem plačnim razredom (prva in druga odločba) po tem, ko je bila ponovno izvoljena v sodniško funkcijo na sodniško mesto višje sodnice ter je ponovno nastopila sodniško službo. Sodišče je zavrnilo tožbeno razlogovanje, da bi morale biti pri uvrstitvi v plačni razred upoštevane tožničine dotedanje sodniške izkušnje ter doseženi položaj. Pritrdilo pa je stališču toženke, da je glede na 45. člen Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS) pravilna uvrstitev tožnice v za to sodniško funkcijo izhodiščni 55. plačni razred, saj gre za uvrstitev v plačni razred ob nastopu sodniške službe (9. 5. 2012) po izvolitvi, višji plačni razred pa lahko sodnik pridobi le z napredovanjem.

3. Zoper navedeno sodbo revidentka vlaga revizijo, njeno dovoljenost pa utemeljuje na podlagi vseh treh točk drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Izpodbijani prvostopenjski sodbi očita zmotno uporabo materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in revizijskemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi, izpodbijano sodbo spremeni in tožbenemu zahtevku v celoti ugodi, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka. Ne strinja se z razlogi sodišča prve stopnje, na katerih temelji njegovo stališče o popolnosti zakonske ureditve po 45. členu Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS) in stališče, da ta zakonska ureditev ni v neskladju s 14. in z 22. členom Ustave. Meni, da gre za pravno praznino in da je treba v njenem primeru po pravilih o analogiji pri uvrstitvi v plačni razred upoštevati določbe ZSS o napredovanju. Navaja, da je že imela naziv višje sodnice svetnice in da njena pravica do ohranitve svetniškega položaja ne more biti izčrpana, ker je bila pridobljena v postopku po ZSS. Sklicuje se na ureditev ZSS kot je veljala v času od 30. 6. 2007 do 14. 11. 2009. Z odločitvijo o uvrstitvi v plačni razred naj bi bila nedopustno postavljena v enak položaj s sodniki, ki šele začenjajo svojo sodniško kariero na višjem sodišču z manj sodniškimi izkušnjami kot jih ima sama. Kršena naj bi bila načelo enakosti iz 14. člena Ustave in pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Ker je pred ponovno izvolitvijo v sodniško funkcijo to funkcijo opravljala že 23 let in dosegla položaj višje sodnice svetnice, gre po mnenju revidentke za bistveno enak položaj položaju sodnikov, ki napredujejo na višje sodniško mesto ali v višji plačni razred. Za razlikovanje obeh položajev naj ne bi bilo razumnega razloga. Enako naj bi veljalo tudi za druge ugledne strokovnjake, ki bi bili zaradi utemeljenih razlogov lahko uvrščeni v višji plačni razred od najnižjega. Če bi tudi Vrhovno sodišče 45. člen ZSS razlagalo na enak način kot sodišče prve stopnje, revidentka predlaga, naj revizijsko sodišče prekine postopek in vloži zahtevo za oceno ustavnosti 45. člena ZSS.

4. Tožena stranka se v odgovoru na revizijo sklicuje na svoja stališča in navaja, da je Vrhovno sodišče s sodbo X Ips 104/2011 zavrnilo revizijo zoper sodbo I U 1320/2009, v kateri je bilo zavzeto stališče glede ponovne uvrstitve sodnika v plačni razred.

5. Revizija je dovoljena, ni pa utemeljena.

6. Revizija je dovoljena na podlagi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, ki določa, da je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju, in sicer, ali 45. člen ZSS omogoča razlago, po kateri ponovno izvoljeni sodnik kljub predhodno doseženem napredovanju in položaju ne more biti uvrščen v višji plačni razred od najnižjega plačnega razreda, v katerega je uvrščena funkcija, in če ne, ali je ta člen ZSS v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.

7. Tožena stranka se sicer v odgovoru na revizijo sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 104/2011, v kateri je Vrhovno sodišče že zavzelo stališče, po katerem kljub enaki sodniški funkciji nastop sodniške službe po novem imenovanju ne pomeni iste sodniške službe. Vendar to stališče ne daje vseh potrebnih odgovorov na vprašanje, ki ga revidentka izpostavlja v obravnavanem primeru.

8. Ker je revizija dovoljena na tej podlagi, Vrhovno sodišče ni preizkušalo drugih dveh zatrjevanih pogojev za dovoljenost revizije.

9. Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi le v delu, ki se z revizijo izpodbija, in v mejah razlogov, ki so v njem navedeni in so v skladu s 85. členom ZUS-1, po uradni dolžnosti pa pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem okviru je bil opravljen sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi, v kateri revidentka izpodbijani sodbi sodišča prve stopnje očita zmotno uporabo materialnega prava.

10. V obravnavanem primeru gre za uvrstitev v plačni razred po ponovni izvolitvi v sodniško funkcijo, in sicer po tem, ko je revidentki na njeno željo funkcija višje sodnice prenehala. Revidentko je 19. 4. 2012 Državni zbor Republike Slovenije izvolil v sodniško funkcijo na sodniško mesto višje sodnice, 9. 5. 2012 pa je zaprisegla pred predsednikom Državnega zbora RS. To pomeni, da je s to izvolitvijo in prisego pred predsednikom Državnega zbora (23. člen ZSS) sodniško funkcijo nastopila na novo. Zato je treba presoditi, ali je na novo izvoljenega sodnika na podlagi 45. člena ZSS mogoče uvrstiti v višji plačni razred ali le v izhodiščnega, oziroma v začetnega za konkretno sodniško funkcijo.

11. Določbe o nastopu sodniške službe in o uvrstitvi v plačni razred po izvolitvi so enake za vse, tako za tiste, ki so bili v sodniško funkcijo izvoljeni le enkrat oziroma prvič, kot tudi za tiste, ki so bili že pred tem izvoljeni v sodniško funkcijo, pa so jo prenehali opravljati.

12. Z izvolitvijo se šteje, da je sodnik imenovan na razpisano sodniško mesto (prvi odstavek 20. člena ZSS), sodnik pa ima pravico do osnovne plače, ki ustreza plačnemu razredu za sodniški naziv (prvi odstavek 44. člena ZSS). V plačni razred, ki ustreza pridobljenemu nazivu, sodnika uvrsti predsednik pristojnega sodišča v skladu z ZSS in z zakonom, ki ureja sistem plač v javnem sektorju (prvi odstavek 45. člena ZSS), tj. z Zakonom o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS). Že sodišče prve stopnje je pravilno pojasnilo, da je po drugem odstavku 9. člena ZSPJS osnovna plača funkcionarja določena s plačnim razredom, v katerega je uvrščena posamezna funkcija oziroma s plačnim razredom, ki ga funkcionar pridobi z napredovanjem, če funkcionar lahko napreduje v skladu z zakonom. Ta člen torej uvrstitev v višji plačni razred predvideva le v primeru napredovanja.

13. Plačne razrede funkcij sodne oblasti - A3 so določene v Prilogi 3 drugega odstavka 10. člena ZSPJS, kot je bila uveljavljena s 16. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS-L). Za funkcijo višjega sodnika so določeni plačni razredi od 55 do 57, za položaj višjega sodnika svetnika pa je določen 58. plačni razred.

14. Po navedenem torej veljavna zakonska ureditev oziroma ureditev, veljavna v času izdaje izpodbijanih odločb, ob izvolitvi dopušča le uvrstitev v plačni razred funkcije, kamor je lahko sodnik uvrščen brez napredovanja, to pa je v izhodiščni oziroma začetni plačni razred.

15. Glede na navedeno zakonsko ureditev je pravilno tudi stališče prvostopenjskega sodišča, da pri odločanju o uvrstitvi novoizvoljenega sodnika ni mogoče uporabiti kriterijev za izbiro in napredovanje sodnika po v času izdaje izpodbijanih odločb veljavnih določbah 28. in 29. člena ZSS (tega ne omogočajo niti kasnejše spremembe ZSS).

16. Okoliščina, da so enaki kriteriji upoštevani pri izbiri kandidatov za sodniško mesto kot pri odločanju o napredovanju, sama po sebi tudi ne more biti podlaga za sklepanje, da je ob izvolitvi mogoče odločiti tudi o napredovanju, kar glede na zakonsko ureditev po vsebini pomeni uvrstitev v višji plačni razred. Tako ob revidentkinem nastopu sodniške službe leta 2012 kot tudi danes je bilo o napredovanju mogoče odločati le po izvedenem postopku ugotavljanja uspešnosti in strokovnosti sodnika (tretji odstavek 24. člena ZSS) na vsake tri leta (26. člen ZSS). O hitrejšem napredovanju v plačnih razredih, v položaj svetnika ali na višje sodniško mesto pa je pristojen odločati Sodni svet (tretji odstavek 24. člena ZSS) in ne predsednik sodišča, ki mora izdati odločbo o uvrstitvi novoizvoljenega sodnika v plačni razred. Nenazadnje je v plačni razred višjega sodnika svetnika (58. plačni razred) lahko uvrščen le višji sodnik, ki je napredoval v položaj svetnika, revidentka pa je bila izvoljena v funkcijo višje sodnice in ne na položaj višje sodnice svetnice. Razlaga 45. člena ZSS, za kakršno se zavzema revidentka, po navedenem ni imela podlage v tedaj veljavnih določbah ZSS in ZSPJS, niti jih nima v sedaj veljavnih zakonskih določbah.

17. Na drugačno odločitev ne more vplivati niti revidentkino sklicevanje na pridobljene pravice, ki naj bi izhajale iz njenega položaja višje sodnice svetnice, ki ga je dosegla pri opravljanju prejšnje sodniške službe. Pravilno je namreč stališče sodišča prve stopnje, po katerem zakon sodniku ne varuje predhodno zagotovljene plače v primeru ponovne izvolitve v sodniško funkcijo. S prenehanjem sodniške funkcije sodnik ne ohrani nobenih pravic iz položaja, v katerem je bil, ko je opravljal sodniško službo (po 75. členu ZSS je izjema le pravica do predčasne upokojitve, če gre za prenehanje sodniške funkcije iz razloga po 3. ali 5. točki prvega odstavka 74. člena ZSS in če izpolnjuje pogoje za tako upokojitev). To pomeni, da so s prenehanjem sodniške funkcije prenehale tudi revidentkine pravice do uvrstitve v plačni položaj višje sodnice svetnice, ki ga je do tedaj dosegla.

18. Na pridobljene pravice, ki so izhajale iz položaja višje sodnice svetnice, ki ga je revidentka dosegla z napredovanjem, se je lahko sklicevala le do prenehanja prejšnje sodniške funkcije. Če je posameznemu sodniku funkcija prenehala, sodniško službo ponovno nastopi le, če je ponovno izvoljen pod enakimi pogoji, kot vsi drugi kandidati, ki pred tem še niso opravljali sodniške funkcije. Ponovna izvolitev v sodniško funkcijo pa sama po sebi ne "oživi" pravic, ki jih je imel sodnik pred prenehanjem sodniške funkcije. Zakon sicer takega primera posebej ne ureja, vendar po presoji Vrhovnega sodišča to ne pomeni, da gre za pravno praznino, kot to trdi revidentka. Pomeni le, da so vsi ponovno izvoljeni sodniki v enakem položaju ne glede na to, ali so sodniško funkcijo pred tem že opravljali ali ne in da uvrstitev v višji plačni razred v nobenem primeru ni mogoča.

19. Kot je pravilno pojasnilo že prvostopenjsko sodišče, na to kaže tudi okoliščina, da je zakonodajalec s spremembo zakona leta 2009 namenoma (glej obrazložitev predloga zakona v Poročevalcu DZ št. 86/2009, na katero se sklicuje tudi sodišče prve stopnje) ukinil določbo, ki je omogočala uvrstitev novoizvoljenega sodnika v enega ali dva plačna razreda višje od plačnega razreda, v katerega je uvrščena funkcija. Vprašanje ustreznosti razlogov za sprejem take spremembe zakona, na kar po vsebini opozarja revidentka, pa ne vpliva na ugotovitev, da je zakonodajalec možnost uvrščanja sodnika v višji plačni razred namenoma ukinil. Zato vsebina prejšnje zakonske ureditve, na katero se sklicuje revidentka, ne more biti podlaga za razlago zakonske ureditve, ki takega uvrščanja novoizvoljenih sodnikov ne omogoča več.

20. Neutemeljeno je tudi revidentkino stališče o kršitvi 14. in 22. člena Ustave.

21. Če sodišče zakon razloži v mejah zakonskega besedila in (oziroma) ob upoštevanju razlagalnih argumentov, uveljavljenih v pravu, takšni sodniški razlagi zakona ni mogoče očitati samovolje in s tem kršitve pravice iz 22. člena Ustave. Pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave je namreč ustavnoprocesno jamstvo, zato te kršitve ne morejo utemeljiti navedbe o zmotni uporabi materialnega prava. Razlogi, s katerimi revidentka utemeljuje drugačno razlago 45. člena ZSS, torej niso razlogi, ki bi utemeljevali revizijski očitek sodniške samovolje in arbitrarnosti zavzetih stališč.

22. Izpodbijana odločitev tudi sicer ne temelji na stališču, da so pravni strokovnjaki, ki so izvoljeni v sodniško funkcijo manj strokovno usposobljeni od sodnikov, ki že opravljajo tako sodniško službo, kot to zatrjuje revidentka in s tem sodišču očita samovoljo. Odločitev o uvrstitvi v plačni razred ob izvolitvi sodnika namreč ne vsebuje ocene o večji ali manjši usposobljenosti izvoljenega sodnika od sodnikov, ki so že izvoljeni. Sodišče prve stopnje pa v 16. točki obrazložitve (ki ji revidentka pripisuje tak pomen) le navaja razloge za stališče, po katerem obravnavana normativna različnost ustreza različnosti dejanskih stanj glede možnosti upoštevanja pravniških izkušenj.

23. Tudi po presoji Vrhovnega sodišča zakonska ureditev, ki ne omogoča uvrstitve novoizvoljenega sodnika v višji plačni razred od izhodiščnega, ni v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Revidentka sicer pravilno navaja, da mora zakonodajalec v skladu s tem načelom enake položaje urejati enako, če pa jih ureja različno, pa mora za to razlikovanje obstajati razumen razlog, vendar v obravnavanem primeru to načelo ni bilo kršeno.

24. Za kršitev načela enakosti pred zakonom gre namreč le, če so v bistvenem enaki položaji brez razumnega razloga urejeni različno, obravnavani primer pa ni tak. Za presojo o tem, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene za primerjavo, je namreč treba izhajati iz predmeta urejanja. Vsi novoizvoljeni sodniki so obravnavani enako, vsi so uvrščeni v začetni plačni razred. Revidentka niti ne zatrjuje, da bi bilo navedeno ustavno načelo kršeno zaradi različnega obravnavanja novoizvoljenih sodnikov. Po mnenju revidentke je nedopustno, da je postavljena v enak položaj s sodniki z manj sodniškimi izkušnjami kot jih ima sama.

25. Novoizvoljeni sodnik in sodnik, ki po ocenjevalnem obdobju lahko napreduje po prej opisani ureditvi, pa glede uvrščanja v plačni razred nista v enakem položaju, kot je pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje. Ker gre za dva različna položaja, ju tudi ni mogoče primerjati na način, za kakršnega se zavzema revidentka. Glede na navedeno se namreč položaj sodnika, ki je uvrščen v višji plačni razred po postopku, predvidenem za napredovanje, pomembno razlikuje od položaja novoizvoljenega sodnika. Neenake položaje pa zakonodajalec lahko različno ureja. Ali je ureditev, ki predhodne pravniške in s tem tudi sodniške izkušnje upošteva le v okviru kriterijev za izbiro med kandidati za izvolitev, in ne tudi za uvrstitev v višji plačni razred ob izvolitvi primerno, pa je vprašanje, ki sodi v prosto polje presoje zakonodajalca.

26. Ker po navedenem Vrhovno sodišče meni, da izpodbijana ureditev ni neustavna, ni prekinilo revizijskega postopka in ni začelo postopka za oceno ustavnosti 45. člena ZSS.

27. Ker niso podani uveljavljani revizijski razlogi in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je moralo Vrhovno sodišče na podlagi 92. člena ZUS-1 revizijo zavrniti.

28. Ker je Vrhovno sodišče revizijo zavrnilo, revidentka na podlagi določb prvega odstavka 165. člena in prvega odstavka 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 83, 83/2, 92

Zakon o sodniški službi (1994) - ZSS  - člen 44, 45

Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (2002) - ZSPJS  - člen 9

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 14, 14/2, 22

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.