VSRS Sodba X Ips 115/2015
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-01-20

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

dovoljena revizija - odmera rudarske koncesnine - neprava retroaktivnost - exceptio illegalis

Določitev višine rudarske koncesnine je predmet normativnega urejanja.

O pričakovanih pravicah govorimo takrat, ko je pridobitev pravice tako gotova, da predstavlja zavarovan položaj. Vsako pričakovanje pa (še) ni pričakovana pravica (tak status dobi, ko je gotovo, da bo pravica nastala).

Stopnjevanje obveznosti mora biti v skladu z razumnimi pričakovanji pravnih naslovljencev, da jim država njihovega pravnega položaja ne bo arbitrarno poslabševala. Spreminjanje že obstoječih predpisov je nujno in je v sami naravi prava. Še posebej to velja na področju davkov in drugih javnih dajatev (kamor spada tudi koncesnina), kjer je spremenljivost vedno moč pričakovati.

Mineralne surovine so last Republike Slovenije in za njihovo izkoriščanje se mora plačevati ustrezno nadomestilo (rudarska koncesnina). Tožena stranka je s povišanjem rudarske koncesnine zasledovala legitimen cilj, ki je v splošnem javnem interesu, na povišanje se je revident lahko pripravil in ga tudi pričakoval, zato povišanje ni v neskladju z načelom zaupanja v pravo kot sestavino načela pravne države. Uporaba instituta exceptio illegalis za Uredbo 91/11 bi bila neutemeljena.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) s I. točko izreka zavrnilo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju revident) zoper odločbo Ministrstva za infrastrukturo in prostor (v nadaljevanju Ministrstvo), št. 0141-57/2006-DE/38 z dne 24. 4. 2014. Z navedeno odločbo je bilo revidentu, na podlagi 52. člena Zakona o rudarstvu (v nadaljevanju ZRud-1) in določb Uredbe o rudarski koncesnini in sredstvih za sanacijo (Uradni list RS, št. 91/11 in 57/13, v nadaljevanju Uredba 91/11), odmerjeno plačilo rudarske koncesnine za leto 2013, za izkoriščanje mineralne surovine apnenec za industrijske namene, kalcit in tehnični kamen - apnenec na pridobivalnem prostoru ..., v znesku 91.891,19 EUR (1. točka izreka), naloženo plačilo polovice koncesnine na podračun države (2. točka izreka), polovico pa na podračun Občine ... (3. točka izreka), in sicer v roku 30 dni po vročitvi odločbe (4. točka izreka), po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi (5. točka izreka). Z II. točko izreka izpodbijane sodbe je sodišče prve stopnje odločilo o stroških postopka.

2. Sodišče prve stopnje je v obrazložitvi izpodbijane sodbe navedlo, da je določanje načina odmere koncesnine in povprečne cene na enoto mineralne surovine, po zakonski ureditvi ZRud-1, konkretno 52., 53. in 54. člena, stvar normativnega urejanja in ne koncesijske pogodbe. Zato je Ministrstvo pravilno uporabilo Uredbo 91/11 za odmero koncesnine in ni upoštevalo določb koncesijske pogodbe. Sodišče prve stopnje je tudi pojasnilo, da uporaba (nove) Uredbe 91/11 ne pomeni zatrjevanega nedopustnega posega v pričakovane pravice. Pridobitev pravice mora biti tako gotova, da predstavlja zavarovan pridobitni položaj. Vsako pričakovanje pa še ne predstavlja pričakovane pravice.

3. Zoper sodbo sodišča prve stopnje vlaga revident revizijo in se glede njene dovoljenosti sklicuje na 1. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1, uveljavlja revizijska razloga zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka. Predlaga, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni na način, da tožbenemu zahtevku ugodi oziroma podrejeno, da reviziji ugodi in izpodbijano sodbo v celoti razveljavi ter zadevo vrne v ponovno odločanje sodišču prve stopnje. Priglaša tudi stroške revizijskega postopka. V reviziji navaja, da je uporaba Uredbe 91/11 materialnopravno zmotna iz dveh razlogov. Vrednost točke za odmero koncesijske dajatve bi se morala določiti skladno z določilom 9. člena Koncesijske pogodbe št. 354-14-186/01 (v nadaljevanju Koncesijska pogodba), poleg tega pa Uredba 91/11 neupravičeno posega v upravičena pravna pričakovanja revidenta in je posledično v nasprotju z 2. in 155. členom Ustave RS. Sodišče prve stopnje je zagrešilo tudi absolutno bistveno kršitev procesnega zakona iz 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ker ni odgovorilo na tožbene trditve revidenta, da pomeni 46 % zvišanje koncesnine poseg v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave RS in da mora koncedent zagotoviti koncesionarjem razumen dobiček.

4. Tožena stranka in stranka z interesom Občina Kamnik, na revizijo nista  odgovorili.

6. Revizija je dovoljena na podlagi 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, ki določa, da je revizija dovoljena, če vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta oziroma pravnomočne sodbe, če je sodišče odločalo meritorno, v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, presega 20.000,00 EUR. Vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta znaša 28.833,42 EUR in torej presega 20.000,00 EUR.

7. Revizija je izredno pravno sredstvo proti pravnomočni sodbi sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Po prvem odstavku 85. člena ZUS-1 se lahko vloži le zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 in zaradi zmotne uporabe materialnega prava, za razliko od postopka s pritožbo, kjer se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 preizkuša tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi le v delu, ki se z revizijo izpodbija, in v mejah razlogov, ki so v njem navedeni, po uradni dolžnosti pa pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem okviru je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

8. Vrhovno sodišče najprej odgovarja na revidentovo stališče, da je višina rudarske koncesnine dokončno urejena z 9. členom Koncesijske pogodbe in se posledično pogodbena ureditev uporablja primarno, kljub spremembi podzakonskih predpisov, ki jo urejajo.

9. Iz določbe drugega odstavka 52. člena ZRud-1, smiselno enako določbo je vseboval v 14. členu tudi Zakon o rudarstvu (v nadaljevanju ZRud), ki je veljal v času sklenitve koncesijske pogodbe, jasno izhaja, da je določitev višine rudarske koncesnine predmet normativnega urejanja. Vlada RS mora, na podlagi zakonskega pooblastila, izdati uredbo, ki bo določila način in pogoje plačevanja rudarske koncesnine, pri njenem sprejemanju pa sopogodbenik koncesijske pogodbe (revident) nima nobene vloge ali vpliva. Določitev višine rudarske koncesnine ni v dispoziciji pogodbenih strank, zato ni predmet svobodnega pogodbenega oblikovanja pravic in obveznosti. Določena je na podlagi podzakonskega predpisa in vezana na njegove vsakokratne spremembe. Na dejstvo, da se Koncesijska pogodba v 9. členu neposredno sklicuje na Uredbo o načinu določanja plačila za rudarsko pravico (Uradni list RS, št. 43/00, v nadaljevanju Uredba 43/00), se zato ne navezujejo takšne pravne posledice, kot jih predstavlja revizija. Določba zgolj povzema takrat veljavno normativno stanje in se sklicuje na podzakonski predpis, ki je bil oblastveno sprejet na podlagi zakonskega pooblastila iz 14. člena ZRud. Takšno sklicevanje ne more vplivati na zakonsko ureditev, ali celo predstavljati izjeme načelu zakonitosti iz 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, da upravni organ odloča po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravne lokalne skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, ki veljajo v času odločanja. ZRud-1 (predhodno ZRud) določa prisilno ureditev določitve višine koncesijske dajatve. V nasprotnem primeru predpisana ureditev, ter na njeni podlagi izdana Uredba 91/11, ne bi imeli želenega pravnega učinka, saj bi se ju lahko derogiralo že s pogodbeno določbo. To stališče podpira tudi sama pravna narava koncesnine, ki je javna dajatev in s tem, v svojem bistvu, podobna davku. Ena izmed bistvenih značilnosti javnih dajatev pa je, da so enostransko ter oblastveno določene. Revidentov argument, da ZRud-1 ne bi vseboval 4. točke prvega odstavka 49. člena, če koncesijska pogodba resnično ne more določati višine rudarske koncesnine, ni pravilen. Predmetne zakonske določbe je potrebno razlagati s teleološko in predvsem sistematično razlago. Zakon nedvomno ne vzpostavlja dveh vzporednih sistemov določitve načina in pogojev plačevanja rudarske koncesnine. Pravilna razlaga navedenih zakonskih določb privede do zaključka, da je zakon notranje skladen in je njegov namen v tem, da koncesijska pogodba povzema predpisano ureditev in določa tiste (tehnične) podrobnosti, ki niso urejene z zakonom ali na njegovi podlagi izdanim podzakonskim aktom (konkretno Uredbe 91/11).

10. Revidentov argument, da ureditev, pri kateri lahko ena izmed strank brez dogovora določa pogoje koncesije, pomeni kršitev načela vestnosti in poštenja, za predmetni upravni spor ni upošteven. V konkretnem primeru tožena stranka nastopa v dveh vlogah, kot sopogodbenik in kot nosilec oblasti. Takšno razmerje ni v ničemer sporno in je običajno za koncesijska razmerja. Seveda so normativni akti, ki jih tožena stranka izda in imajo vpliv na koncesijsko razmerje, podvrženi presoji njihove ustavnosti in zakonitosti, ravnanje Republike Slovenije v vlogi sopogodbenika pa je omejeno s splošnimi pravili obligacijskega prava. Po presoji Vrhovnega sodišča je tožena stranka pravilno uporabila materialno pravo in za odmero rudarske koncesnine uporabila Uredbo 91/11, temu pa je pravilno sledilo tudi sodišče prve stopnje.

11. Vrhovno sodišče glede revizijskega argumenta, da Uredba 91/11 posega v pričakovane pravice revidenta, pritrjuje sodišču prve stopnje, da ne gre za tak poseg. Pričakovana pravica je ekvivalent pridobljeni pravici, loči ju zgolj časovna komponenta. V obeh primerih pravici izvirata iz dejanskega stanu, ki je v celoti zaključen in urejen(1). Torej dejanski stan, na podlagi katerega pravni subjekt pridobi pravico, je določen, razlika med pravicama pa je zgolj v tem, da je pridobljena pravica že nastala, pričakovana pa šele bo (njen nastanek ni vprašljiv). O pričakovanih pravicah namreč govorimo takrat, ko je pridobitev pravice tako gotova, da predstavlja zavarovan položaj. Vsako pričakovanje pa (še) ni pričakovana pravica (tak status dobi, ko je gotovo, da bo pravica nastala). Tudi po presoji Vrhovnega sodišča revidentu ni bilo poseženo v pričakovane pravice. Zgolj predvidevanje višine obveznosti ne more biti varovano, še posebej ne v konkretnem primeru, ko je spremenljivost vrednosti točke, in s tem koncesnine (obveznosti), vgrajena v metodologijo odmere plačila za rudarsko pravico po ZRud in ZRud-1.

12. Vendar, pri načelu varstva zaupanja v pravo ne gre zgolj za varovanje pravic, temveč tudi za varovanje pred prekomernim stopnjevanjem obveznosti za vnaprej(2). Stopnjevanje obveznosti mora biti v skladu z razumnimi pričakovanji pravnih naslovljencev, da jim država njihovega pravnega položaja ne bo arbitrarno poslabševala. Revident torej lahko razumno pričakuje, da njegov pravni položaj koncesionarja ne bo arbitrarno poslabšan. Njegovo razumno pričakovanje temelji na podeljeni koncesiji in sklenjeni koncesijski pogodbi. Povečanje koncesnine torej lahko predstavlja poseg v revidentova pravna pričakovanja, s tem je podvrženo presoji njegove upravičenosti in sorazmernosti, vendar je ta presoja manj stroga, kot pri posegu v pridobljene pravice.

13. Varstvo pravnega položaja je zagotovljeno z načelom zaupanja v pravo, kot sestavino načela pravne države (2. člen Ustave RS). Tožena stranka zato revidentu, seveda tudi drugim zavezancem za plačilo rudarske koncesnine, ne sme arbitrarno, brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu poslabšati pravnega položaja. Pri presoji utemeljenosti in sorazmernosti posega je potrebno upoštevati, da načelo zaupanja v pravo nima absolutne veljave in je v večji meri kot posamezne ustavne pravice dostopno možnim omejitvam (3). Posameznik, ali v konkretnem primeru pravna oseba, se ne more zanašati na to, da se trenutno veljavni zakon ne bo spremenil(4). Spreminjanje že obstoječih predpisov je nujno in je v sami naravi prava. Še posebej to velja na področju davkov in drugih javnih dajatev (kamor spada tudi koncesnina), kjer je spremenljivost vedno moč pričakovati.(5)

14. Mineralne surovine so last Republike Slovenije in za njihovo izkoriščanje se mora plačevati ustrezno nadomestilo (rudarska koncesnina). Uredba 91/11 predpisuje višino te javne dajatve, ki toženi stranki in samoupravni lokalni skupnosti omogoča pridobivanje finančnih sredstev za njuno delovanje, s tem se zasleduje temeljne cilje družbenoekonomskega in gospodarskega sistema, ki so v zadovoljevanju družbenih potreb v javnem interesu. Cilj zvišanja koncesnin pa je tudi v tem, da se z njihovo pomočjo zagotovi, da se po končanem izkoriščanju mineralnih surovin v določenem pridobivalnem prostoru takšen prostor obvezno sanira. Tožena stranka je na podlagi analize ugotovila(6) , da trenutna finančna sredstva iz naslova koncesnin in sanacnin, ne zadoščajo za kritje takšnih stroškov, torej je imela ob sprejemu Uredbe 91/11, za konkretno povišanje rudarske koncesnine, utemeljen, stvaren razlog. Povečanje obremenitve je bilo sprejeto za dosego pomembnega in legitimnega interesa tožene stranke. Uredba 91/11 uveljavlja tudi predhodno obdobje. ZRud-1, ki razveljavlja Uredbo 43/00, je bil v Uradnem listu RS objavljen že dne 26. 7. 2010, od takrat dalje je bilo možno pričakovati, da bo sprejeta nova uredba na podlagi novega zakona. Sama Uredba 91/11 je bila sprejeta 10. 11. 2011, objavljena 14. 11. 2011, veljati pa je začela 1. 1. 2012. V 31. členu določa vrednost točke za odmero plačila za rudarsko koncesnino v višini 0,009 EUR in da se koncesnina za leto 2011 odmeri skladno s Sklepom o uskladitvi vrednosti točke za odmero plačila za rudarsko pravico za leto 2010 (Uradni list RS, št. 19/10), ki je temeljil na Uredbi 43/00. Ta določa vrednost točke za odmero plačila za rudarsko koncesnino na 0,006176 EUR. Prehodno obdobje je torej bilo določeno, revident pa je lahko spremembe pričakoval vse od objave novega zakona, kar pomeni več kot leto dni. Revident tudi ni predstavil svojega pogleda na ustrezno prehodno obdobje, je zgolj (zmotno) zatrjeval, da sploh ni bilo določeno. Kot je pojasnjeno zgoraj, je torej bilo spremembo možno pričakovati vse od sprejetja novega ZRud-1, Uredba 91/11 pa tudi določa prehodno leto 2011, ko se je uporabila vrednost točke, določene še po Uredbi 43/00. Poseg tudi ni prekomeren. Vrednost točke se je vse od leta 2000 vsako leto uskladila z rastjo cen življenjskih stroškov in se tako vsako leto povečala. Vrednost točke, usklajena z rastjo cen življenjskih stroškov, bi morala biti v letu 2013 (za katero je bila revidentu odmerjena koncesnina) 0,007 EUR(7). Revident v nobenem primeru ni mogel pričakovati, da bo vrednost točke ostala na ravni iz leta 2010. Povečanje vrednosti točke na 0,009 EUR glede na zasledovani cilj po zagotovitvi zadostnih finančnih sredstev za potrebne sanacije okolja, ni nesorazmerno. Revizijske navedbe o povečanju vrednosti točke za 46 % niso izkazane, revident pa tudi ne zatrjuje, da mu je povečanje koncesnine povečalo stroške delovanja do te mere, da rentabilno izvajanje koncesijske dejavnosti ni več mogoče.

15. Tožena stranka je s povišanjem rudarske koncesnine zasledovala legitimen cilj, ki je v splošnem javnem interesu, na povišanje se je revident lahko pripravil in ga tudi pričakoval, zato povišanje ni v neskladju z načelom zaupanja v pravo kot sestavino načela pravne države. Za uporabo instituta exceptio illegalis za Uredbo 91/11 torej ni pogojev.

16. Vrhovno sodišče na tem mestu še dodaja, da tudi v primeru neuporabe Uredbe 91/11 za odmero koncesnine, to ne pomeni, da bi se uporabila (stara) Uredba 43/00. Slednjo je ZRud-1 razveljavil in ne tvori več veljavne normativne ureditve. Pogodbeno določilo nikakor ne more podaljševati pravne veljavnosti oblastvenim predpisom, ki so prenehali veljati na podlagi zakona. Sodišče pa je na podlagi 125. člena Ustave RS in prvega odstavka 3. člena Zakona o sodiščih vezano na veljavne zakone.

17. Neutemeljene so revidentove navedbe, da se sodišče prve stopnje ni opredelilo do tožbenih navedb o posegu v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave RS. Sodišče prve stopnje je v 16. točki izpodbijane sodbe jasno zapisalo, da povečanje stroškov poslovanja ne more pomeniti posega v svobodno gospodarsko pobudo revidenta. Takšno stališče je pravilno. Svobodna gospodarska pobuda, po opredelitvi Ustavnega sodišča RS, zajema svobodno ustanovitev gospodarskega subjekta, njegovo vodenje v skladu z ekonomskimi načeli (upoštevaje prisilne predpise), svobodno izbiro dejavnosti, s katero gospodarski subjekti uresničujejo svoje pridobitne interese v konkurenci na tržišču in izbiro poslovnih partnerjev.(8)  Višina stroškov poslovanja ni element, ki bi ga navedena ustavna določba varovala, prav tako ne njihovo morebitno povečanje. Določba sicer varuje  možnost gospodarskega udejstvovanja v določeni panogi ali področju na način, da ta ne bo (pre)normirana ali obremenjena z javnimi dajatvami do te mere, da bo rentabilno udejstvovanje v takšni panogi v celoti onemogočeno. Smiselno se na to navezuje tudi odločba Ustavnega sodišča št. U-I-13/00 z dne 13. 12. 2001, na katero se sklicuje revident, o zagotavljanju razumnega dobička koncesionarju. Vendar Ustavno sodišče RS v tej odločbi tudi jasno zapiše, da dobiček pri koncesijah nikoli ne bo maksimalen, zagotovljen je oziroma mora biti vsaj minimalen dobiček. Revident pa na nobenem mestu ne zatrjuje, da mu je onemogočeno doseganje vsaj minimalnega dobička. Zgolj povečanje stroškov poslovanja pa ne pomeni nujno tudi izgube vsakega dobička.

18. Revidentove navedbe o zmanjšanju dobička so v tožbi in reviziji tudi sicer podane izrazito pavšalno. Nikjer konkretno ne predstavi stroškov poslovanja pred in po spremembi višine koncesnine, ter kako ta sprememba vpliva na njegov dobiček. Za svoje trditve tudi ne predloži nobenega dokaza. Zato so neutemeljene revizijske navedbe, da se sodišče prve stopnje ni opredelilo do tožbenih navedb revidenta o kršitvi pravice do razumnega dobička, ki jo koncesionarjem zagotavlja koncendent. Do pavšalnih navedb se sodišču ni potrebno opredeljevati.

Revidentove navedbe, da spremenjene situacije, ki vpliva na koncesijsko pogodbo, ne more uveljavljati pred sodiščem splošne pristojnosti iz razloga, ker je zakonitost odločbe tožene stranke predhodno vprašanje za takšen postopek, niso utemeljene. Revident ima v konkretnem primeru sklenjeno pogodbo s toženo stranko, s katero je ta prevzela določene obveznosti in se jih zavezala spoštovati. Uveljavljanje kršitev pogodbena razmerja pa po splošnih predpisih civilnega prava ni utemeljeno le na vprašanjih (ne)dopustnosti izvrševanja oblasti po pravilih javnega prava. O možnem uspehu revidenta v pravdi pa se Vrhovno sodišče ne more izrekati.

19. Vrhovno sodišče se do revizijskih navedb o kršitvi 147. in 153. člena Ustave RS ni opredeljevalo, ker so podane povsem pavšalno in brez vsakršne obrazložitve.

20. Materialno pravo je bilo tako v obravnavanem primeru po presoji Vrhovnega sodišča pravilno uporabljeno, uveljavljanih bistvenih kršitev postopka v upravnem sporu Vrhovno sodišče RS ni ugotovilo, zato je revizijo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi 92. člena ZUS-1.

21. Revident z revizijo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP in v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

(1) dr. Marijan Pavčnik: Časovnost pravne igre, Pravnik, l. 2014, št.1-2.

(2) dr. Marijan Pavčnik (ur): Pravna država, GV Založba, Ljubljana 2009, str. 51.

(3) Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-206/97 z dne 17. 6. 1998.

(4) Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-150/94 z dne 15. 6. 1995 in U-I-101/95 z dne 8. 1. 1998.

(5) Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-260/04 z dne 20. 4. 2007.

(6) Uredba o rudarski koncesnini in sredstvih za sanacijo - predlog za obravnavo, št. 007-  236/2010-20, z dne 24. 10. 2011, EVA 2010-2111-0107.

(7) Predlog Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe o rudarski koncesnini in sredstvih za sanacijo - predlog za obravnavo, št. 007-432/2012/7, z dne 21. 1. 2013, EVA 2012-2430-0198.

(8) Odločba Ustavnega sodišča RS št. U-I-59/03 z dne 13. 5. 2004.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.