VSRS Sklep X Ips 385/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-03-02

Sodba UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) III U 177/2014

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK - GRADBENIŠTVO

dovoljenost revizije - gradbeno dovoljenje - udeležba v postopku - dovoljenost revizije - pravni interes - pomembno pravno vprašanje že rešeno - položaj ustanovljene a ne konstituirane občine v postopku izdaje gradbenega dovoljenja

V času izdaje izpodbijanega sklepa Občina Ankaran še ni bila pravna oseba, zato sama  po sebi še ni bila nosilec pravic, obveznosti ali pravnih koristi. Pravni položaj ustanovljene, a še nedelujoče občine, je po določilih, ki izhajajo iz sklepov Ustavnega sodišča, lahko varovan le v obsegu zaščite tega položaja.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) s I. točko izreka kot neutemeljeno zavrnilo tožbo tretjega do desetega tožnika zoper sklep Upravne enote Koper št. 351-232/2011-21 z dne 27. 10 2011, s katero je prvostopenjski upravni organ zavrgel njihovo pritožbo zoper gradbeno dovoljenje št. 351-232/2011-16 z dne 13. 9. 2011, ki je bilo izdano investitorju A., d. o. o. (v nadaljevanju stranka z interesom); z II. točko izreka kot neutemeljeno zavrnilo tožbo četrtega do desetega tožnika zoper 2. točko izreka odločbe Ministrstva za infrastrukturo in prostor št. 34108-440/2011/NiK-5 z dne 27. 3. 2012, s katero je navedeni drugostopenjski upravni organ v pritožbenem postopku odločil o stroških pritožbenega postopka zoper prvostopenjski sklep z dne 27. 10. 2011; s III. točko izreka kot neutemeljeno zavrnilo tožbo prve in druge tožnice zoper 4. točko izreka iste drugostopenjske odločbe, s katero pa je bilo odločeno o stroških pritožbenega postopka zoper odločbo št. 351-232/2011-16 z dne 13. 9. 2011; s IV. točko izreka je prvostopenjsko sodišče odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

2. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe izhaja, da sodišče prve stopnje pritrjuje razlogom, s katerimi sta izpodbijano odločitev o zavrženju pritožbe zoper gradbeno dovoljenje utemeljila oba upravna organa (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Pritožbe naj ne bi vložile upravičene osebe. Glede na to, da je Ustavno sodišče z odločbo U-I-114/11 z dne 9. 6. 2011 odločilo, da prebivalci Ankarana do prvih volitev v Občini Ankaran pravico do lokalne samouprave uresničujejo v Mestni občini Koper (v nadaljevanju MOK), naj bi upravni organ v skladu s četrtim odstavkom 62. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) status stranke pravilno priznal MOK. Sklicevanje Občine Ankaran na stališče Ustavnega sodišča v odločbi Up-699/12 z dne 17. 1. 2013 je sodišče prve stopnje zavrnilo s pojasnilom, da je v obravnavanem primeru predvidena gradnja skladna s prostorskim aktom, ki je bil sprejet pred ustanovitvijo Občine Ankaran (I. točka izreka).

3. Po mnenju sodišča prve stopnje Krajevna skupnost Ankaran glede na določbe Statuta MOK in ker ni lastnica nepremičnin ne more imeti statusa stranke v postopku (I. točka izreka). Ugovori pete in šeste tožnice, ter sedmega, osmega in devetega tožnika ter desete tožnice naj bi bili neutemeljeni, ker so nepremičnine, ki so v njihovi lasti, izven vplivnega območja gradnje (I. točka izreka). Ker je sodišče tožbo zoper sklep zavrnilo, je posledično pravilna in zakonita tudi odločitev o stroških pritožbenega postopka (II. točka izreka). Glede na to, da tudi prva in druga tožnica nista uspeli v pritožbenem postopku zoper gradbeno dovoljenje, je tudi odločitev, da sta dolžni povrniti stroške pritožbenega postopka, pravilna (III. točka izreka).

4. Zoper navedeno prvostopenjsko sodbo vlagajo revizijo prva do četrta tožnica, šesti in deveti tožnik ter deseta tožnica, za katere je pooblaščenec predložil pooblastila za vložitev revizije. V vlogi z dne 8. 9. 2014 po pooblaščencu tudi izrecno navajajo, naj sodišče le njih šteje kot revidente. Glede dovoljenosti revizije se sklicujejo na 2. in 3. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Gradnja apartmajskega objekta na nepremičninah, ki v naravi predstavljajo že zgrajeno ankaransko krajevno pokopališče, naj bi pomenila hujše posledice. Tretja in četrta tožnica naj bi v zvezi s tem ščitili interese vseh krajanov, peta tožnica pa naj bi imela pogodbeno zagotovljeno pravico do grobnega mesta na tem pokopališču.

5. Revidenti menijo, da gre za pomembno pravno vprašanje, ker so kršene pravice iz 14., 22., 23. in 44. člena Ustave. Navajajo, da je tretja tožnica tožbo vložila že kot ustanovljena občina, četrta tožnica pa za primer, da bi sodišče pravice iz ZGO-1 priznalo le subjektu, ki je že konstituiran. Menijo, da je tudi sodišče napačno in v nasprotju z odločbo Ustavnega sodišča Up-699/12 odgovorilo na vprašanje, kdo - ali MOK ali novoustanovljena občina - naj v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ščiti interese Ankarana in njegovih prebivalcev. V preostalem delu, ki se nanaša na druge tožnike, pa naj bi bila sodba neobrazložena. Revidenti Vrhovnemu sodišču predlagajo, naj izpodbijano sodbo razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

6. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

7. Revizija je bila vročena tudi stranki z interesom. Nanjo pa je odgovorila družba B., d. o. o., ki v odgovoru navaja, da ga vlaga po pooblastilu stranke z interesom, vendar pooblastila za zastopanje ni predložila. Vrhovno sodišče odgovora na revizijo v skladu z drugim odstavkom 22. člena ZUS-1 ne bi moglo upoštevati, tudi če bi navedena družba pooblastilo predložila. V postopku s pritožbo in z izrednimi pravnimi sredstvi lahko stranka opravlja dejanja v postopku samo po pooblaščencu, ki ima opravljen pravniški državni izpit. Ker B., d. o. o., ni stranka v tem postopku, tudi ni pomembno, ali ima njena direktorica opravljen pravniški državni izpit.

9. Po tretjem odstavku 83. člena revizija ni dovoljena, če jo je vložil nekdo, ki zanjo nima pravnega interesa.

10. Z izpodbijano sodbo je bilo odločeno o delu tožbe, o katerem ni bilo odločeno že s sklepom III U 109/2012-7 z dne 24. 5. 2012. Vse točke izreka izpodbijane sodbe pa se ne nanašajo na vse revidente. S I. točko izreka je bilo odločeno o zavrnitvi tožbe zoper sklep prvostopenjskega upravnega organa, ki jo je vložilo osem od desetih tožnikov (od tretje do desete tožnice). Ta točka izreka izpodbijane prvostopenjske sodbe se torej ne nanaša na prvo in drugo tožnico. Na prvo in drugo tožnico se ne nanaša tudi II. točka izreka (o stroških pritožbenega postopka zoper navedeni prvostopenjski sklep). Ta točka izreka se tudi na tretjo tožnico ne nanaša. Na prvo in drugo tožnico, ne pa tudi na vse ostale, se nanaša le III. točka izreka (stroški pritožbenega postopka zoper gradbeno dovoljenje).

11. Po navedenem vsi revidenti ne izkazujejo pravnega interesa za vlaganje revizije zoper vse točke izreka izpodbijane sodbe. V delu, v katerem sicer izkazujejo pravni interes, pa je treba opraviti še presojo dovoljenosti revizije z vidika pogojev, določenih v drugem odstavku 83. člena ZUS-1.

12. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče začeti in tudi ne dovoliti. To stališče je skladno z Ustavo RS (glej npr. sklepe Ustavnega sodišča RS Up-858/08 z dne 3. 6. 2008, Up-1124/08 z dne 23. 9. 2008, Up-1057/08 z dne 2. 4. 2009, Up-1186/08 z dne 23. 4. 2009 in Up-1808/08 z dne 17. 9. 2009).

, ki jih uveljavlja revident, morajo biti posledice izpodbijanega akta (3. točka drugega odstavka 83. člena ZUS-1), kar izhaja že iz samega besedila citirane določbe ZUS-1. Taka je tudi ustaljena upravnosodna praksa Vrhovnega sodišča (npr. odločbe X Ips 101/2011, X Ips 472/2011, X Ips 377/2012, X Ips 385/2011, X Ips 418/2012, X Ips 11/2013 in X Ips 89/2013).

14. Glede na vsebino obravnavane zadeve pa posledice, ki jih navajajo revidenti, niso posledice izpodbijanega akta. S sklepom upravnega organa prve stopnje, ki je predmet izpodbijane sodbe (I. točka izreka), je bilo odločeno o zavrženju pritožbe zoper gradbeno dovoljenje in ne o izdaji gradbenega dovoljenja. V tem upravnem sporu izpodbijani sklep se torej ne nanaša na dovoljevanje gradnje, zato tudi posledice gradnje, ki jih zatrjujejo, niso posledice tega sklepa. Posledice gradnje tudi niso posledice odločitve o stroških pritožbenega postopka, ki so predmet II. in III. točke izreka izpodbijane sodbe.

15. Po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 pa je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju, če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem pravnem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo. Tudi pomembnost pravnega vprašanja je torej po dikciji ZUS-1 treba presojati glede na vsebino zadeve.

16. Kakšne so zahteve za to, da se neko vprašanje upošteva kot izpolnjevanje pogoja za dovoljenost revizije, izhaja iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča (npr. sklepi X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 592/2007 z dne 21. 5. 2009, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009, X Ips 660/2008 z dne 14. 11. 2008).

17. Za odgovor na vprašanje, ali ima lahko Občina Ankaran položaj stranke v postopku izdaje gradbenega dovoljenja (na kar se nanaša I. točka izreka izpodbijane sodbe), drugi revidenti, razen Občine Ankaran, niti nimajo pravnega interesa, saj odločitev o tem vprašanju ne vpliva na njihov pravni položaj (tretji odstavek 83. člena ZUS-1). V zvezi vprašanjem sodelovanja v postopku petega do desetega tožnika revidenti izpodbijani sodbi sicer očitajo neobrazloženost, vendar pomembnega pravnega vprašanja v zvezi s tem ne izpostavijo. Pomembnega pravnega vprašanja revidenti ne izpostavijo niti glede odločitev o stroških pritožbenih postopkov (II. in III. točka izreka izpodbijane sodbe).

18. Pogoja za dovoljenost ne izkazuje niti tretja tožnica. Vprašanje sodelovanja Občine Ankaran v postopku izdaje gradbenega dovoljenja namreč ni pomembno pravno vprašanje v smislu 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, saj je to vprašanje, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju, rešeno, saj odgovor nanj temelji na stališčih Ustavnega sodišča, s katerimi je utemeljilo sklep U-I-66/14 z dne 28. 5. 2014 (torej pred vložitvijo revizije) in sklep U-I-169/12 z dne 13. 11. 2014.

19. Revidentka je vložila pritožbo zoper gradbeno dovoljenje za rekonstrukcijo obstoječega poslovnega objekta s spremembo namembnosti v turistična apartma na  parcelah št. ... in ... obe k. o. ..., ki ga je Upravna enota Koper izdala investitorju A., d. o. o., Koper. V pritožbi je uveljavljala udeležbo v postopku izdaje navedenega gradbenega dovoljenja na podlagi četrtega odstavka 62. člena ZGO-1, ki določa, da je v postopku izdaje gradbenega dovoljenja stranka tudi občina, na območju katere leži nameravana gradnja. Sodišče prve stopnje je pritrdilo stališču upravnih organov, da Občina Ankaran takrat ni mogla biti stranka v postopku, ker njeni organi še niso bili konstituirani.

20. Občina Ankaran je bila z odločbo Ustavnega sodišča U-I-114/11 z dne 9. 6. 2011 sicer ustanovljena, vendar je, kot pravilno ugotavlja sodišče prve stopnje, Ustavno sodišče v isti odločbi pojasnilo tudi, da do naslednjih rednih lokalnih volitev prebivalci Ankarana pravico do lokalne samouprave še vedno uresničujejo v MOK (17. točka obrazložitve). Do teh volitev je med tekom tega upravnega spora že prišlo, vendar šele leta 2014, torej po tem, ko je bil izdan v tem upravnem sporu izpodbijani upravni akt. V času izdaje izpodbijanega akta (sklepa o zavrženju revidentkine pritožbe) organi Občine Ankaran niti sama Občina še ni bila konstituirana, ustanovljena občina pa zato takrat (še) ni mogla opravljati svojih nalog. Tako stališče je ob sklicevanju na četrti odstavek 15.b člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) sprejelo tudi Ustavno sodišče v sklepih U-I-66/14 z dne 28. 5 2014 in U-I-169/12 z dne 13. 11. 2014. Navedena določba ZLS namreč določa, da se nova občina konstituira in začne opravljati svoje naloge s prvim dnem proračunskega leta, ki sledi letu, v katerem so bile opravljene volitve.

21. V času izdaje izpodbijanega sklepa torej Občina Ankaran še ni bila pravna oseba, zato sama po sebi še ni bila nosilec pravic, obveznosti ali pravnih koristi. Po stališču Ustavnega sodišča iz navedenih sklepov je bil njen takratni položaj, tj. položaj ustanovljene, a še ne delujoče občine, lahko pravno varovan le v obsegu zaščite tega položaja. Kot je izrecno pojasnilo Ustavno sodišče v 8. točki obrazložitve sklepa U-I-66/14 se to varstvo lahko nanaša na varovanje položaja občine v nastajanju in njegovega zaključka. Za tak primer pa v obravnavani zadevi ne gre. Zato tudi po presoji Vrhovnega sodišča v postopku izdaje gradbenega dovoljenja Občina Ankaran v času izdaje izpodbijanega sklepa o zavrženju njene pritožbe ni izkazovala lastnosti stranke po četrtem odstavku 62. člena ZGO-1.

22. Na drugačno odločitev ne more vplivati niti sklicevanje revizije na odločbo Ustavnega sodišča Up-699/12 z dne 17. 1. 2013. Kot je pojasnilo samo Ustavno sodišče v navedeni odločbi in nato še v sklepu U-I-66/14 je Občini Ankaran sposobnost biti udeleženka v postopku pred Ustavnim sodiščem (svetu Krajevne skupnosti Ankaran pa upravičenost, da jo zastopa) v zadevi Up-699/12 izrecno priznalo le za ta specifični primer in z učinkom za konkretni postopek z ustavno pritožbo. Postopek izdaje gradbenega dovoljenja in s tem povezano vprašanje, ali je revidentka lahko udeležena v tem postopku, pa se, kot je pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje, z navedeno zadevo ne more primerjati.

23. Ker revidenti niso izkazali dovoljenosti revizije, je Vrhovno sodišče njihovo revizijo zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 89. člena ZUS-1.

ZUS-1 člen 83, 83/2, 83/3, 89. ZGO-1 člen 62, 62/4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.