VSRS Sklep I Up 41/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-03-02

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

UPRAVNI SPOR - PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA

mednarodna zaščita - pospešeni postopek - obveznost osebnega razgovora - neposredni in posredni učinek direktive - neobrazloženost

Navajanje okoliščin, ki ne utemeljujejo pogojev za mednarodno zaščito, od pristojnega organa ne terja zastavljanja vprašanj, ki bi prosilca vodila k navajanju drugih okoliščin prosilca. Zato ustreznosti vprašanj ni mogoče ocenjevati brez upoštevanja okoliščin, ki jih je prosilec sam navedel kot razlog za mednarodno zaščito.

Pritožbi se ugodi, izpodbijana sodba se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo ugodilo tožbi tožnikov in na podlagi 2., 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo odločbo tožene stranke št. 2142-229/2015/2 (1312-06) z dne 16. 12. 2015 in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek. Z navedeno odločbo je tožena stranka na podlagi 2. točke prvega odstavka 55. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ) zavrnila prošnjo tožnikov za priznanje mednarodne zaščite kot očitno neutemeljeno.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje navaja, da iz podatkov v spisu in iz prošenj za mednarodno zaščito izhaja, da sta tožnika Srbijo zapustila, ker sta bila v Srbiji kot Roma preganjana, kar sta tudi opisala. Ker teh zatrjevanj ni mogoče šteti kot dejstvo, ki bi bilo nepomembno ali zanemarljivo za obravnavanje njunih prošenj, je po presoji prvostopenjskega sodišča toženka nepravilno uporabila 2. točko prvega odstavka 55. člena ZMZ (navajanje nepomembnih ali zanemarljivih dejstev) in je izpodbijana odločba nezakonita že iz tega razloga. Poleg tega bi morala tožena stranka glede na 14(2)(a) in (b) člen Direktive 2013/32/EU (Postopkovna direktiva II) opraviti osebni razgovor o vsebini prošnje, saj se ta po teh določbah lahko opusti le, kadar lahko organ prošnji za mednarodno zaščito ugodi in, kadar je prosilec nezmožen za osebni razgovor ali ga ne more opraviti zaradi trajnih okoliščin, na katere prosilec ne more vplivati. Po presoji sodišča polnoletna tožnika v postopku nista imela možnosti celovito predstaviti razlogov v svojih prošnjah, zato postopek ni bil voden tako, kot to določajo zahteve iz 15. in 16. člena Postopkovne direktive II.

3. Zoper sodbo sodišča prve stopnje vlaga tožena stranka (v nadaljevanju pritožnica) pritožbo, v kateri navaja, da jo vlaga iz vseh pritožbenih razlogov (prvi odstavek 75. člena ZUS-1). Meni, da posplošene navedbe tožnikov v postopku podaje prošnje ne dajejo podlage za ugotovitev, da sta tožnika opisala preganjanje zaradi njihove romske etnične pripadnosti. Sklicuje se na trditveno in dokazno breme prosilcev in pojasnjuje svojo razlago pomena nepomembnosti in zanemarljivosti dejstev iz 2. točke prvega dostavka 55. člena ZMZ. Obrazložitvi sodbe očita nejasnost glede dopustnosti opustitve razgovora. Drugače od sodišča prve stopnje meni, da sta prosilca v postopku imela možnost celovito predstaviti razloge. Navaja, da so jima bila postavljena jasna, preprosta in razumljiva vprašanja, na katera sta (vključujoč predhodno obveščenost o pravicah, obveznostih in pravilih postopka z vročitvijo brošure, ustnim informiranjem in pojasnjevanjem) imela možnost prosto izpovedati in opisati vse razloge za podajo prošnje. Na razpolago sta imela tudi pomoč svetovalca za begunce, ki je prav tako postavljal vprašanja. Njuni odgovori naj bi bili kratki in posplošeni, konkretnim odgovorom naj bi se izogibala. Postopek sprejema prošnje naj bi zadostil standardom iz 15. in 16. člena Postopkovne direktive II. Meni, da je učinek direktive dosežen tudi z uporabo določb ZMZ, ki omogočajo odločanje v pospešenem postopku brez izvedbe osebnega razgovora, kot ga opredeljuje ZMZ. Postopek sprejemanja prošnje po ZMZ naj bi dejansko vključeval osebni razgovor, saj ima vsa potrebna jamstva za zagotovitev poštenega postopka po standardih, ki izhajajo iz Postopkovne direktive II.

4. Ne strinja se z ugotovitvijo sodišča, da je bilo tožnikoma postavljeno zelo malo in še to posplošeno pravno relevantnih vprašanj ter da bi morale biti glede drugačne procesne obveznosti oziroma večjih procesnih jamstev upoštevane osebne okoliščine obeh prosilcev (skromna izobraženost, etnična pripadnost). Tudi če postopek ni bil voden v skladu z zahtevami 15. in 16. člena Postopkovne direktive II, bi po mnenju toženke sodišče moralo obrazložiti, na kakšen način bi to lahko vplivalo na drugačno odločitev. Šlo naj bi namreč za državo izvora, ki je na nacionalnih seznamih varnih držav izvora v najmanj 9 državah članicah EU in ki je uvrščena v predlog skupnega EU seznama varnih držav izvora. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbo tožnikov zavrne, podrejeno, naj izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

5. Tožeče stranke v odgovoru na pritožbo ugovarjajo pet dnevnemu roku za odgovor na pritožbo. Menijo, da bi morali imeti 15 dni časa za pripravo odgovora na pritožbo, saj ni logično, da imajo tožniki trikrat krajši rok za pripravo odgovora, kot ga ima pritožnica za pritožbo. Izpodbijana sodba naj bi bila pravilna in zakonita, pritožbeno sodišče pa naj preveri, ali je pritožba pravočasna. Obseg stališč pritožnice, ki jih je dala v odgovoru na tožbo in v pritožbi, naj bi se razlikoval, saj so v odgovoru na tožbo zatrjevali le, da je šlo za zakonito opustitev osebnega razgovora. Zato menijo, da je celotna pritožba nedovoljena novota. Poleg tega naj bi bila kljub obširnosti pavšalna, saj ne navede, katero kršitev iz 75. člena ZUS-1 naj bi sodišče zagrešilo. V nadaljevanju odgovarja na pritožbene ugovore glede nepravilne uporabe 2. točke prvega odstavka 55. člena ZMZ in nezakonite opustitve osebnega razgovora oziroma nepravilne uporabe Postopkovne direktive II. Vrhovnemu sodišču predlagajo, naj pritožbo zavrne in potrdi izpodbijano sodbo.

7. Po presoji Vrhovnega sodišča je sicer utemeljen ugovor tožnikov, da določitev petdnevnega roka za odgovor na pritožbo nima pravne podlage. Res je sicer, da so po ZMZ nekateri roki krajši od rokov, ki jih določata Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) ali ZUS-1, vendar rok za pritožbo in za odgovor nanjo nista med njimi niti v upravnih sporih zoper odločbo, izdano v pospešenem postopku. V ZUS-1 je za pritožbo določen 15-dnevni rok (tretji odstavek 73. člena ZUS-1), za odgovor nanjo pa ZUS-1 roka ne določa. Zato je v skladu s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 treba primerno uporabiti določbo Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki ureja to vprašanje, to pa je prvi odstavek 344. člena ZPP, ki za odgovor na pritožbo določa 15-dnevni rok, torej enak rok, kot ga prvi odstavek 333. člena ZPP določa za vložitev pritožbe. Po presoji Vrhovnega sodišča pa krajši roki za odločanje, določeni v ZMZ in zahteva iz 31. člena Postopkovne direktive II, da se postopek zaključi v šestih mesecih (izjemoma v devetih mesecih), sami po sebi ne omogočajo take primerne uporabe 344. člena ZPP, ki bi omogočala, da se prosilcem za mednarodno zaščito za odgovor na pritožbo toženke določi krajši rok od roka, ki ga ima tožena stranka po ZUS-1 za pritožbo. Kljub temu po presoji Vrhovnega sodišča tožnikom v obravnavani zadevi pravica do izjave v pritožbenem postopku ni bila kršena, saj so na pritožbo izčrpno odgovorili, Vrhovno sodišče pa je njihove navedbe, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju, tudi upoštevalo.

8. Glede na navedbe tožnikov v odgovoru na pritožbo Vrhovno sodišče uvodoma pojasnjuje, da je pritožba zoper sodbo, ki jo je pritožnica po podatkih, razvidnih iz potrdila o vročitvi, prejela 21. 1. 2016, pravočasna. Iz podatkov na pisemski ovojnici je namreč razvidno, da je pritožnica pritožbo oddala na pošto priporočeno 5. 2. 2016, torej v petnajstdnevnem roku za vložitev pritožbe. Pritožba je tudi obrazložena, dejstvo, da se pritožnica ob utemeljevanju pritožbe ne sklicuje na določbe ZUS-1, ki opredeljujejo kršitve, ki jih je mogoče uveljavljati v pritožbi, pa samo po sebi, enako kot morebitna napačna pravna opredelitev kršitve, še ne pomeni, da je pritožba neutemeljena. Poleg tega pritožbeno sodišče izpodbijano sodbo preizkusi v mejah razlogov, navedenih v pritožbi, po uradni dolžnosti pa pazi tudi na nekatere bistvene kršitve pravil postopka (drugi odstavek 350. člena Zakona o pravdnem postopku - v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

9. Pritožnica je tožnikom zavrnila prošnjo za mednarodno zaščito na podlagi 2. točke prvega odstavka 55. člena ZMZ. Med strankami ni sporno, saj to navaja tudi pritožnica v pritožbi, da so tožniki vložili prošnjo za mednarodno zaščito, ker naj bi bili v izvorni državi preganjani zaradi njihove romske etnične pripadnosti.

10. Na podlagi 2. točke prvega odstavka 55. člena ZMZ lahko pristojni organ prošnjo za mednarodno zaščito kot očitno neutemeljeno zavrne v pospešenem postopku, če je prosilec pri vložitvi prošnje navajal le dejstva, ki so nepomembna ali zanemarljiva za obravnavanje upravičenosti do mednarodne zaščite po tem zakonu. Na podlagi te določbe je prošnja za mednarodno zaščito očitno neutemeljena, če se prosilčeve navedbe ne nanašajo na dejstva, ki so pravno odločilna za presojo, ali je prosilec preganjan zaradi svoje rase, vere, narodne pripadnosti, pripadnosti določeni skupini ali določenemu političnemu prepričanju (26. člen ZMZ), oziroma za presojo, ali prosilcu grozi resna škoda v smislu 28. člena ZMZ.

11. Vrhovno sodišče ne more slediti stališču pritožnice, da besedna zveza iz 2. točke prvega odstavka 55. člena ZMZ, ki se nanaša na "dejstva, ki so zanemarljiva za obravnavanje", pomeni, da sicer gre za relevantno dejstvo, ki pa zaradi svojega "majhnega obsega/intenzivnosti" ne more imeti vpliva/veljave. Če prosilec katerokoli od navedenih oblik preganjanja zatrjuje, a je z navedbami v prošnji očitno ne utemelji, pa (kot pravilno navajajo tožniki v odgovoru na pritožbo) ne gre za razlog iz 2., temveč za razlog iz 3. točke prvega odstavka 55. člena ZMZ (tako stališče izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča I Up 1/2013 z dne 16. 1. 2013). Po 3. točki 35. člena ZMZ se namreč prošnja za mednarodno zaščito lahko zavrne kot očitno neutemeljena, če je očitno, da prosilec ne izpolnjuje pogojev za mednarodno zaščito, kot jih določata 26. in 28. člen ZMZ.

12. Odločitev o očitni neutemeljenosti prošnje iz razloga po 3. točki prvega odstavka 55. člena pa lahko pristojni organ sprejme le po opravljenem osebnem razgovoru. Ta je po določbah ZMZ predviden tudi v primerih odločanja po pospešenem postopku. Na podlagi 46. člena ZMZ je sicer osebni razgovor dopustno opustiti v nekaterih primerih (npr. v primeru iz 2. točke prvega odstavka 55. člena ZMZ), med katerimi pa ni odločanja na podlagi 3. točke prvega odstavka 55. člena ZMZ.

13. Vrhovno sodišče se sicer strinja s pritožničinim stališčem, da je po določbah ZMZ osebni razgovor lahko vključen v postopek sprejemanja prošnje, vendar to ne pomeni, da je osebni razgovor v podajanje prošnje vključen avtomatično. Sprejem prošnje je opredeljen v 43. členu ZMZ, ki med drugim določa, da prosilec samostojno da izjavo o razlogih za vložitev prošnje, ki jo uradna oseba lahko dopolni z dodatnimi vprašanji (prvi odstavek 43. člena ZMZ). To pomeni, da vsako zastavljanje vprašanj še ne pomeni osebnega razgovora. Nenazadnje, če bi postopek sprejemanja prošnje avtomatično vseboval osebni razgovor, ZMZ ne bi določal izjem, ko je osebni razgovor mogoče opustiti. Zmotno je mnenje tožnikov, da obveznost osebnega razgovora pomeni obveznost odločanja v rednem  postopku. Kljub osebnemu razgovoru je lahko prošnja za mednarodno zaščito zavrnjena v pospešenem postopku, če gre za razloge iz prvega odstavka 55. člena ZMZ.

14. Po presoji pritožbenega sodišča pa je utemeljen pritožbeni ugovor o nejasnosti obrazložitve sodišča prve stopnje glede posrednega in neposrednega učinka določb Postopkovne direktive II v zvezi z zahtevami za osebni razgovor. Kljub temu, da prvostopenjsko sodišče pojasnjuje posredni učinek direktive (12. točka obrazložitve), ne pojasni, na katero določbo ZMZ, ki bi jo razlagalo v skladu z besedilom in namenom Postopkovne direktive II, je oprlo svojo presojo. Toženki namreč očita kršitev 15. in 16. člena Postopkovne direktive II, kot da bi šlo za neposredni in ne posredni učinek navedenih določb, kar pa je po presoji Vrhovnega sodišča v obravnavani zadevi napačno.

15. Res je sicer, da pritožnica v obrazložitvi svoje odločbe navaja, da v primerih po 2. točki prvega odstavka 55. člena ZMZ osebni razgovor glede na 46. člen ZMZ ni potreben, vendar izpodbijana sodba ne temelji na ugotovitvi, da toženka osebnega razgovora ni opravila, temveč na presoji, da polnoletna tožnika v postopku nista imela možnosti celovito predstaviti razlogov za svoji prošnji. Ne gre torej za ugotovitev, da osebni razgovor (ki ga je glede na 14. člen Postopkovne direktive II dopustno opustiti le, če se prošnji za mednarodno zaščito ugodi ali če ga prosilec ne more opraviti) ni bil opravljen, temveč za presojo sodišča prve stopnje, da v tem razgovoru niso bila upoštevana vsa jamstva, ki jih zagotavljata 15. in 16. člen Postopkovne direktive II.

16. Zato je v obravnavani zadevi treba odgovoriti na vprašanje, ali pravilno stališče prvostopenjskega sodišča, da razgovor, ki je bil opravljen s polnoletnima tožnikoma, ni ustrezal zahtevam določb veljavnega ZMZ in Postopkovne direktive II tako po načinu kot po vsebini (tretji odstavek 45. člen in 47. člen ZMZ ter 15. in 16. člen Postopkovne direktive II). Osebni razgovor je tako po tretjem odstavku 45. člena ZMZ kot po 16. členu Postopkovne direktive II namenjen temu, da se prosilcu zagotovi ustrezna možnost predstavitve elementov prošnje za mednarodno zaščito, ki vključujejo tako razloge za prošnjo kot dejstva in okoliščine, ki te razloge utemeljujejo. Po prvem odstavku 4. člena Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (Kvalifikacijska direktiva II), je namreč dolžnost države članice, da v sodelovanju s prosilcem obravnava ustrezne elemente prošnje. Zahteve za osebni razgovor iz 15. člena Postopkovne direktive II po vsebini ne spreminjajo zahtev, ki jih je pred tem vseboval 13. člen Postopkovne direktive I, in so bile prenesene tudi v veljavni ZMZ. Tiste zahteve 15. člena Postopkovne direktive II, ki jih prejšnja direktiva ni vsebovala, pa v obravnavanem primeru niso sporne (spol osebe, ki s prosilcem vodi osebni razgovor, zahteva, da ta oseba ne nosi vojaške ali policijske uniforme, spol tolmača in način razgovora z mladoletnikom).

17. Obveznost upoštevanja osebne okoliščine, kot je pripadnost socialno, varnostno, ekonomsko in politično ranljivi skupini, je predpisana že z določbami ZMZ, ki po presoji Vrhovnega sodišča omogočajo razlago, skladno z namenom in cilji Postopkovne direktive II. Na podlagi šestega odstavka 47. člena ZMZ mora namreč uradna oseba voditi razgovor na način, ki omogoča prosilcu, da lahko razloge za svojo prošnjo celovito predstavi. Način vodenja osebnega razgovora pa je treba prilagoditi prosilčevi osebnosti in upoštevati osebne in splošne okoliščine, vključno s kulturnim poreklom in morebitno pripadnostjo prosilca ranljivim skupinam.

18. Toženka res šele v pritožbi navaja, da so bile te zahteve izpolnjene, vendar to ne pomeni, kot zmotno menijo tožniki, da so to nedovoljene pritožbene novote (prvi odstavek 74. člena ZUS-1). Gre namreč za pravno opredelitev tistega dela postopka podajanja prošnje, v katerem sta prva dva tožnika lahko pojasnjevala razloge, s katerimi sta utemeljevala svojo prošnjo, in ne za navajanje novih dejstev in dokazov.

19. Kot je bilo že povedano, je prvostopenjsko sodišče ocenilo, da polnoletna tožnika nista imela možnosti celovito predstaviti razlogov v svoji prošnji. Tako oceno je sprejelo na podlagi ugotovitve, da je bilo tožnikoma postavljeno zelo malo vprašanj, pa še ta naj bi bila posplošena. Sodišče prve stopnje je torej glede na število in vsebino vprašanj ocenilo, da osebni razgovor ni bil opravljen v skladu z zahtevami osebnega razgovora glede obveznosti upoštevanja osebnih okoliščin prosilcev (v obravnavanem primeru, da sta ponoletna prosilca Roma s skromno izobrazbo, Romi pa naj bi bili socialno, varnostno, ekonomsko in politično ranljiva skupina).

20. Po presoji Vrhovnega sodišča pritožnica utemeljeno opozarja na trditveno in dokazno breme prosilcev (21. člen ZMZ). Postopek se prične z vložitvijo popolne prošnje za mednarodno zaščito. Prošnja pa se šteje za popolno, ko so pridobljeni podatki iz drugega in tretjega odstavka 119. člena tega zakona. S prošnjo je torej izražen zahtevek prosilca, o katerem mora organ odločiti. Izjava prosilca v prošnji opredeljuje okvir odločanja upravnega organa. Prosilec namreč samostojno da izjavo o razlogih za vložitev prošnje, ki jo uradna oseba lahko dopolni z dodatnimi vprašanji (prvi odstavek 43. člena ZMZ) in mora sam navesti vsa dejstva in okoliščine, ki utemeljujejo njegov strah pred preganjanjem ali resno škodo (prvi dostavek 21. člena ZMZ).

21. Vloga pristojnega organa tako pri podajanju prošnje kot pri osebnem razgovoru je torej, da prosilcu omogoči, da predstavi vsebino prošnje z elementi, ki jo utemeljujejo, in ne, da išče morebitne razloge za mednarodno zaščito. Drugačne zahteve ne izhajajo niti iz Postopkovne direktive II. Zato zgolj naštevanje splošnih okoliščin ranljivosti etnične skupine, ki ji tožniki pripadajo, in omenjanje skromnosti izobrazbe polnoletnih tožnikov, ne zadoščajo za sklep, da polnoletnima tožnikoma zaradi števila in splošnosti zastavljenih vprašanj ni bilo omogočeno, da bi razloge za svoje prošnje (tudi za mladoletnega sina) celovito predstavila. Sodišče namreč ne pojasni, zakaj meni, da glede na razloge za preganjanje in okoliščine, ki sta jih zvezi s tem tožnika navajala, ter vprašanja, ki so jima bila zastavljena, niso omogočala, da celovito predstavita elemente, ki so pravno odločilni za utemeljitev njunih prošenj. Skromnost izobrazbe namreč sama po sebi ni okoliščina, ki prosilcu ne bi omogočila opisa okoliščin, zaradi katerih meni, da je preganjan, ali da bo utrpel resno škodo. Navajanje okoliščin, ki ne utemeljujejo pogojev za mednarodno zaščito, pa od pristojnega organa ne terja zastavljanja konkretnejših vprašanj, ki bi prosilca vodila k navajanju drugih okoliščin. To pomeni, da presoje ustreznosti števila in ustreznosti vprašanj ni mogoče ocenjevati brez upoštevanja okoliščin, ki jih je prosilec sam navedel kot razlog za mednarodno zaščito.

22. Ker torej navedena pomanjkljiva obrazložitev prvostopenjskega sodišča ne omogoča preizkusa stališča o kršitvi postopka odločanja o prošnji tožnikov za mednarodno zaščito, na katerem temelji izpodbijana sodba, je sodišče storilo bistveno kršitev določbe postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP, ki se v pritožbenem postopku zoper sklep uporablja na podlagi smiselne uporabe 1. točke prvega odstavka in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1.

23. Glede na navedeno se Vrhovno sodišče do ostalih pritožbenih navedb ni opredelilo in je izpodbijano sodbo razveljavilo ter zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek (77. člena ZUS-1).

ZUS-1 člen 73, 73/3, 74, 74/1, 75, 75/1, 75/3. ZPP člen 333, 339, 344, 350, 350/2. ZMZ člen 21, 43, 47, 45, 45/3, 55, 55/1, 55/1-2, 55/1-3. Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje  ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev) člen 14, 15, 16.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.