VSRS Sodba I Up 86/2015
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2015-09-07

mag. Nina Betetto (preds.), Borivoj Rozman, Brigita Domjan Pavlin

mednarodna zaščita - priznan status subsidiarne zaščite - združitev družine - pojem družinskega življenja - združitev polnoletne osebe z mamo - polnoletnost nastopila med postopkom - dolgotrajnost postopka

Določbo drugega odstavka 17. člena ZMZ (da oseba s priznano mednarodno zaščito lahko zaprosi za združevanje s svojimi družinskimi člani) je v zvezi z drugim odstavkom 1. člena ZMZ in 3. člena Direktive 2003/86/ES po presoji Vrhovnega sodišča potrebno razlagati tako, da za združitev družine lahko zaprosijo samo tiste polnoletne osebe, ki jim je priznan status begunca.

Pritožbi se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani I U 1778/2014-5 z dne 18. 2. 2015 se spremeni tako, da se tožba zavrne.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo tožnikovi tožbi, odpravilo dopolnilno odločbo Ministrstva za notranje zadeve, št. 2142-22/2012/75 (1312-04) z dne 16. 10. 2014, in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. Z navedeno odločbo je tožena stranka po ugotovitvi, da je tožnik polnoleten, zavrnila njegovo prošnjo za združitev z njegovo mamo.

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe najprej ugotavlja, da kljub dolgotrajnosti postopka toženi stranki ni mogoče očitati kršitve tožnikovih ustavnih pravic do učinkovitega sodnega varstva in enakega varstva pravic, je pa tožena stranka napačno uporabila materialno pravo, in sicer 17. člen Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ), 8. člen Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP) in 1. točko 23. člena  Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (v nadaljevanju Kvalifikacijska direktiva). Na podlagi odločbe Ustavnega sodišča RS U-309/13, Up-981/13 z dne 14. 1. 2015 v povezavi s 16. b členom ZMZ je za družinskega člana osebe s priznano mednarodno zaščito (po oceni sodišča tudi s priznano subsidiarno zaščito) treba izjemoma šteti tudi druge sorodnike, ki niso določeni v 16. b členu ZMZ, če obstajajo posebne okoliščine, ki govorijo v prid združitve družine v Republiki Sloveniji. Ker tožena stranka teh okoliščin ni ugotavljala, je kršila materialno pravo.

3. Tožena stranka v pritožbi, ki jo vlaga iz vseh pritožbenih razlogov, navaja, da se  Kvalifikacijska direktiva nanaša le na tiste družinske člane upravičenca do mednarodne zaščite, ki so prisotni v isti državi kot oseba s priznano mednarodno zaščito - tožnikova mama pa se nahaja v Somaliji. Prav tako se odločba Ustavnega sodišča RS št. U-I-309/13, Up-981/13 z dne 14. 1. 2015 nanaša na razširjen krog družinskih članov (kot jih določa 16. b člen ZMZ) osebe s priznanim statusom begunca, ne pa na razširjen krog sorodnikov osebe, ki ima v Republiki Sloveniji priznan status subsidiarne zaščite. Med tožnikom in njegovo materjo, ki jo je nazadnje videl v letu 2010, razen čustvenih vezi, ne obstajajo elementi odvisnosti in družinskega življenja. Predlaga, da Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožnikovo tožbo zavrne, podrejeno pa razveljavi sodbo Upravnega sodišča RS in zadevo vrne sodišču v nov postopek.

6. Iz podatkov upravnega in sodnega spisa izhaja, da je tožena stranka tožniku, ki je državljan Somalije, rojen 7. 7. 1996, z odločbo, št. 2142-26/2012/15 (1312-04) z dne 6. 11. 2012, priznala status subsidiarne zaščite, in sicer za dobo treh let - do  27. 11. 2015. S pisno prošnjo, vloženo 18. 2. 2013, je takrat še mladoletni tožnik  zaprosil za združitev družine z mamo, mladoletnima bratoma in z mladoletnima sestrično in nečakom. V februarju 2014 je tožnik zapustil Republiko Slovenijo in odšel k svoji polsestri na Finsko. Kot izhaja iz njegovih navedb, je mamo zadnjič videl leta 2010, z njo ima stike preko telefona, finančno ali kakorkoli drugače pa tožnik ali njegova mati drug drugega finančno ne podpirata ali vzdržujeta.

7. Z delno odločbo, ki je predmet tega upravnega spora, je tožena stranka zavrnila tožnikovo prošnjo v delu, ki se nanaša na njegovo mamo. Odločitev je oprla na ugotovitev, da je tožnik 7. 7. 2014 dopolnil 18 let in postal polnoleten, zato zanj zakonska podlaga za združevanje z družinskimi člani - starši mladoletnika brez spremstva, ne velja več.

8. Po prvem odstavku 17. člena ZMZ pristojni organ pri svojem delu upošteva načelo združevanja družine. Drugi odstavek istega člena določa, da oseba s priznano mednarodno zaščito lahko zaprosi za združevanje s svojimi družinskimi člani, določenimi v prvem in drugem odstavku 16. b člena ZMZ. Ustavno sodišče RS je z odločbo U-I-309/13, Up-981/13 ugotovilo, da je bil 16. b člen ZMZ v neskladju z Ustavo (1. točka izreka); ter da se odločitev v tem delu izvrši tako, da lahko pristojni organ v še nepravnomočno končanih postopkih odločanja o združitvi družine izjemoma šteje za družinskega člana tudi drugega sorodnika osebe s priznanim statusom begunca, ki ni bil določen v 16. b členu ZMZ, če posebne okoliščine govorijo v prid združitvi družine v Republiki Sloveniji (2. točka izreka). V 10. točki obrazložitve odločbe je Ustavno sodišče izrecno navedlo, da je presojo pobude o ustavnosti 16. b člena ZMZ opravilo le z vidika pravnega interesa osebe s priznanim statusom begunca (ne pa z vidika osebe s priznano subsidiarno zaščito), kar pomeni, da ustavna odločba ne širi kroga oseb, ki lahko zaprosijo za združitev z družinskimi člani tudi na polnoletne osebe s priznano subsidiarno zaščito.

9. ZMZ v drugem odstavku 1. člena določa, da je usklajen tudi z Direktivo sveta 2003/86/ES z dne 22. september 2003 o pravici do združitve družine (v nadaljevanju Direktiva 2003/86/ES). Ta v drugi uvodni izjavi določa, da je ukrepe, ki se nanašajo na združitev družine, treba sprejeti v skladu z obvezo, da se družina varuje in družinsko življenje spoštuje in da Direktiva spoštuje temeljne pravice in upošteva načela, ki jih priznava zlasti 8. člen EKČP in Listina Evropske Unije o temeljnih človekovih pravicah (v nadaljevanju Listina). V 1. členu Direktiva 2003/86/ES določa, da je njen  namen, da se določi pogoje za uveljavljane pravice do združevanja družine za državljane tretjih držav, ki zakonito prebivajo na ozemlju držav članic. V drugem odstavku 3. člena pa določa, da se ne uporablja v primerih, ko ima prosilec, ki prosi za združitev s svojimi družinskimi člani priznano subsidiarno zaščito, ne pa status begunca. Kot polnoletna oseba s priznano subsidiarno obliko zaščite tožnik tako na podlagi določb Direktive 2003/86/ES in ZMZ ne more uveljavljati pravice do združitve družine. Določbo drugega odstavka 17. člena ZMZ (da oseba s priznano mednarodno zaščito lahko zaprosi za združevanje s svojimi družinskimi člani) je v zvezi z drugim odstavkom 1. člena ZMZ in 3. člena Direktive 2003/86/ES po presoji Vrhovnega sodišča potrebno razlagati tako, da za združitev družine lahko zaprosijo samo tiste polnoletne osebe, ki jim je priznan status begunca.

10. Sodišče prve stopnje se neutemeljeno sklicuje na 23. člen Kvalifikacijske direktive, saj se določbe te direktive nanašajo na ohranjanje enotnosti družine, družinskih članov, ki se z osebo, ki ji je priznana mednarodna zaščita, nahajajo v isti državi članici Evropske Unije.(1)

11. Po prvem odstavku 8. člena EKČP ima vsakdo pravico do spoštovanja družinskega življenja, po drugem odstavku istega člena pa se javna oblast ne sme vmešavati v izvrševanje pravice do spoštovanja družinskega življenja, razen če je to določeno z zakonom in nujno v demokratični družbi zaradi državne varnosti, javne varnosti in ekonomske blaginje države, da se prepreči nered ali zločin, da se zavaruje zdravje in morala ali da se zavarujejo pravice in svoboščine drugih ljudi. Beguncem 8. člen EKČP ne zagotavlja absolutne pravice do spoštovanja družinskega življenja; gre namreč za konkurirajoče interese med posameznikom in družbo (državo prejemnico). Družinsko življenje se po praksi ESČP nanaša na primarno družino (odnos med zakoncema in odnos med starši in otroci), z drugimi družinskimi člani pa le v primeru, če so podani elementi odvisnosti, ki pomenijo več kot le čustvene vezi.(2) Pozitivne obveznosti, ki izhajajo iz 8. člena EKČP, so podane na strani države le v primeru, če gre za ekonomsko in socialno medsebojno odvisnost članov družine oziroma člana družine, ki zakonito biva v državi članici, tožnik pa je izrecno navedel, da ekonomsko in socialno ni odvisen od matere niti ona od njega.

12. Vrhovno sodišče soglaša z odločitvijo prvostopenjskega sodišča, da kljub dolgotrajnosti postopka toženi stranki ni mogoče očitati kršitve tožnikovih ustavnih pravic do učinkovitega sodnega varstva in enakega varstva pravic. Ob vložitvi vloge za združevanje družine je imel tožnik postavljeno zakonito zastopnico in kvalificirano pooblaščenko, ki kljub dolgotrajnosti postopka in dejstvu, da se je bližala tožnikova polnoletnost, ni urgirala za hitrejše reševanje zadeve niti ni vložila tožbe zaradi molka organa. Z delno odločbo z dne 21. 5. 2013 je tožena stranka zavrnila tožnikovo prošnjo v delu, ki se nanaša na brata, sestrično in nečaka, ker niso družinski člani, ki bi bili na podlagi določb ZMZ upravičeni do združevanja družine. Zoper to odločbo je tožnik vložil tožbo na Upravno sodišče RS, ki je s sodbo I U-989/2013-7 z dne 15. 1. 2014 ugodilo njegovi tožbi in odpravilo odločbo tožene stranke in ji zadevo vrnilo v ponoven postopek. Vrhovno sodišče je s sodbo I Up 95/2014 ugodilo pritožbi tožene stranke in sodbo prvostopenjskega sodišča spremenilo tako, da je tožbo zavrnilo.

13. Dokumente, ki potrjujejo sorodstvene vezi z materjo, je tožnik toženi stranki predložil 10. 1. 2014, poročilo o preiskavi predloženih dokumentov (ki jo je opravil Nacionalni forenzični laboratorij) pa je tožena stranka prejela 27. 1. 2014. Z odločbo z dne 19. 3. 2014 je tožena stranka zavrnila tudi tožnikovo prošnjo za združitev družine z njegovo mamo. Zoper to odločbo je bil sprožen upravni spor. Upravno sodišče je tožbi ugodilo ter izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. O pritožbi zoper sodbo Upravnega sodišča je 11. 6. 2014 odločalo Vrhovno sodišče, tožena stranka pa je že po tožnikovi polnoletnosti dne 16. 10. 2014 izdala odločbo, ki je predmet tega upravnega spora.

14. Po določbi 5. člena Direktive 2003/86/ES bi morala tožena stranka o tožnikovi prošnji za združitev družine odločiti najkasneje v devetih mesecih od dne, ko je ta vložil prošnjo; vendar pa gre v obravnavanem primeru po presoji Vrhovnega sodišča za izjemne okoliščine, kot jih določa drugi pododstavek četrtega odstavka 5. člena te direktive. Dokazni postopek namreč ni bil enostaven, saj je bil vezan na dokumentacijo, ki jo je moral predložiti sam tožnik. Tudi po presoji Vrhovnega sodišča glede na frekvenco aktivnosti tožene stranke slednji ni mogoče očitati, da je zavlačevala z odločitvijo ravno zato, da bi tožnik med postopkom postal polnoleten.

15. Po presoji Vrhovnega sodišča tožena stranka z zavrnitvijo prošnje (polnoletnega) tožnika za združitev družine z materjo ni kršila določb Ustave Republike Slovenije, EKČP ali Listine. Glede na navedeno je pritožba tožene stranke glede pravilnosti uporabe materialnega prava utemeljena, tožba pa neutemeljena.

16. Po presoji Vrhovnega sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, utemeljeni so tudi njeni razlogi za takšno odločitev. Zato je Vrhovno sodišče pritožbi tožene stranke zoper izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje ugodilo, na podlagi 3. točke tretjega odstavka 80. člena ZUS-1 spremenilo sodbo sodišča prve stopnje in tožbo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

(1) Kvalifikacijska direktiva v omejenem obsegu določa pravice družinskih članov begunca. V prvem odstavku 23. člena določa pomembnost ohranjanja enotnosti družine, hkrati pa restriktivno določa pojem družine. Družina je morala obstajati že v izvorni državi, njeni člani pa morajo biti prisotni v isti državi članici EU, kjer je prosilec zaprosil za begunski status; Research Handbook on International Law and Migration; Edited by Vincent Chatail and Céline Bauloz (str. 210).

(2) V zadevi A. W. Khan v United Kingdon Appliciation, no. 47486/06 z dne 12. 4. 2010 (para 32) je ESČP zavzelo stališče, da ne obstaja družinsko življenje med odraslo osebo in njenimi starši razen, če se dodatno izkažejo elementi odvisnosti (družinsko življenje).

ZMZ člen 1, 16b, 17.  Direktiva 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite člen 23. EKČP člen 8. Direktiva o pravici do združitve družine 2003/86/ES člen 3, 5.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.