VSRS sklep VIII Ips 37/2015
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2015-09-08

mag. Ivan Robnik (preds.), Marjana Lubinič (poroč.), Miran Blaha, mag. Marijan Debelak, Karmen Iglič Stroligo

premestitev javnega uslužbenca - sklep o premestitvi - obrazložitev sklepa - komisija za pritožbe iz delovnega razmerja - dvostopenjsko odločanje

Sklep predstojnika o premestitvi in sklep Komisije za pritožbe kot celota predstavljata odločitev delodajalca o pravici oziroma obveznosti javnega uslužbenca, kar pomeni, da  presoja zakonitosti take odločitve ne more temeljiti zgolj na prvostopenjski odločbi. Ocena sodišča, da (prvostopenjski) sklep o premestitvi ni (zadosti) obrazložen, zato ne zadošča za zaključek, da je premestitev nezakonita.

Reviziji se ugodi, sodba sodišča druge stopnje se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo primarni tožbeni zahtevek za razveljavitev sklepa tožene stranke o premestitvi tožnika z dne 8. 5. 2012 in za obračun in izplačilo razlike v plači  med delovnima mestoma višji kriminalistični inšpektor specialist in vodja službe v Službi direktorja policijske uprave za čas od 4. 7. 2012 do 4. 1. 2013. Zavrnilo je tudi podredni zahtevek za spremembo sklepa o premestitvi tako, da se tožnika namesto na delovno mesto višji kriminalistični inšpektor specialist v nazivu višji kriminalistični inšpektor specialist II z 42. plačnim razredom premesti na delovno mesto višji kriminalistični inšpektor specialist v nazivu  višji kriminalistični inšpektor specialist I s 45. plačnim razredom ter za izplačilo razlike v plači med 42. in 45. plačnim razredom. Presodilo je, da je bila premestitev zakonita, saj je bila potrebna zaradi učinkovitejšega dela organa, v katerega je bil premeščen. Tudi sicer pa tožnik z zahtevkom ne bi mogel uspeti, ker ni izpodbijal sklepa Komisije za pritožbe iz delovnega razmerja z dne 4. 7. 2012, ki je zavrnila njegovo pritožbo.

2. Sodišče druge stopnje je spremenilo sodbo sodišča prve stopnje tako, da je primarnemu zahtevku ugodilo in sklep tožene stranke o premestitvi razveljavilo ter tožniku prisodilo zahtevano razliko v plačah. Presodilo je, da sklep o premestitvi ni bil obrazložen, zato ne more imeti za posledico spremembe tožnikovih pravic iz delovnega razmerja, zlasti ker pomanjkljiva obrazložitev ne omogoča učinkovitega pravnega sredstva.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom VIII DoR 52/2014 z dne 9. 12. 2014 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je neobrazloženost oziroma pomanjkljiva obrazloženost že sama po sebi razlog za nezakonitost sklepa o premestitvi.

4. Zoper pravnomočno sodbo sodišča druge stopnje je pravočasno revizijo vložila tožena stranka zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Meni, da je razlog, ki je naveden v sklepu o premestitvi, obrazložen. Gre za enega od taksativno naštetih razlogov iz 149. člena Zakona o javnih uslužbencih (ZJU, Ur. l. RS, št. 56/2002 in naslednji), zaradi katerega je mogoče javnega uslužbenca premestiti, če predstojnik oceni, da bo na ta način zagotovil smotrnejše oziroma učinkovitejše delo organa. Konkretni razlogi, ki so vodili predstojnika, da je izbral prav tožnika, v sklepu res niso navedeni, vendar  zaradi tega ne more biti nezakonit. Tožena stranka je razloge ponudila in njihov obstoj tudi dokazala v sodnem postopku, kot tudi, da razlog za premestitev ni bil subjektivne narave, ampak objektiven. Postopek premestitve zaradi učinkovitejšega dela organa je nujen in mora biti hiter, obsežnost obrazložitve pa je odvisna od različnih okoliščin, tudi od tega, ali se delavec z njo strinja ali ne. Že ob predložitvi aneksa k pogodbi o zaposlitvi je delavec deležen obrazložitve in tudi v obravnavanem primeru je tožnik dobro vedel, zakaj bo premeščen. Četudi v sklepu o premestitvi niso navedeni cilji, ki jih je delodajalec zasledoval, jih lahko dokazuje, če je to potrebno, v sodnem postopku. Tako stališče je pritožbeno sodišče zavzelo v številnih drugih zadevah. Meni tudi, da pritožba javnega uslužbenca zoper sklep o premestitvi ne pomeni izvrševanja pravice do obrambe. Judikati Vrhovnega sodišča, na katere se sklicuje sodišče druge stopnje, so se vsi nanašali na odpoved pogodbe o zaposlitvi in ne na premestitve. V teh sporih je izrecno predviden zagovor, torej obramba, ki je lahko učinkovita, če so očitki kršitev dovolj obrazloženi. Pri premestitvi pa o kršenju pravice do obrambe sploh ni mogoče govoriti. Izpodbijani sklep je bil dovolj jasen, da je omogočal presojo pravne pravilnosti in dosegel stopnjo podrobnosti, ki je potrebna. Tožnik je imel pravico do učinkovitega pravnega sredstva in jo je tudi izkoristil. Učinkovitemu pravnemu varstvu je namenjena tudi določba ZJU o dvostopenjskem odločanju, ki je namenjeno preizkusu odločitev delodajalca že pri organih delodajalca samega. Sklep o premestitvi tudi ni upravna odločba, za katero bi veljale določbe Zakona o splošnem upravnem postopku, ki ga sodišče druge stopnje sicer ne citira, posredno pa iz obrazložitve izhaja, da je imelo pred očmi določbe tega zakona. Tožena stranka je tekom postopka dokazala, da je bila premestitev potrebna zaradi učinkovitejšega dela organa. Ker je zaposlovanje v javnem sektorju zelo omejeno, je bila premestitev nujna. Predstojnik sam oceni potrebo po učinkovitejšem delu in ima pravico odločiti, kako ga bo zagotovil. V konkretnem primeru je bilo dokazano tudi to, da se je učinkovitost s premestitvijo zares povečala. Revidentka zato predlaga spremembo izpodbijane sodbe ali razveljavitev ter vrnitev zadeve sodišču druge stopnje v novo sojenje.

6. Revizijsko sodišče na podlagi drugega odstavka 371. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP, Ur. l. RS, št. 26/99 in naslednji) preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena.

7. Kot izhaja iz izpodbijane sodbe, je tožena stranka tožnika premestila z delovnega mesta „vodja službe“ na delovno mesto višji kriminalistični inšpektor specialist. Premestitev je bila izvedena s sklepom z dne 8. 5. 2012. Zoper sklep je tožnik vložil pritožbo, ki jo je Komisija za pritožbe iz delovnega razmerja dne 4. 7. 2012 zavrnila.

8. Javni uslužbenec se na podlagi prvega odstavka 147. člena ZJU v okviru istega delodajalca premesti na drugo delovno mesto zaradi delovnih potreb (brez soglasja) ali s soglasjem oziroma na lastno željo. Če s premestitvijo, ki je posledica delovnih potreb, ne soglaša, se premestitev po prvem odstavku 150. člena ZJU opravi s sklepom. Delovne potrebe natančneje opredeljuje prvi odstavek 149. člena ZJU, ki v 3. točki določa, da se javni uslužbenec zaradi delovnih potreb premesti na prosto uradniško delovno mesto oziroma strokovno tehnično delovno mesto pri istem ali drugem organu, če predstojnik oceni, da je mogoče na ta način zagotoviti učinkovitejše oziroma smotrnejše delo organa.

9. Pravilno je stališče sodišča druge stopnje, da je javnemu uslužbencu pravica do izjave oziroma učinkovitega pravnega sredstva, s katerim delavec lahko nasprotuje enostranski odločitvi delodajalca (sklepu o premestitvi), zagotovljena v dvostopenjskem postopku pri delodajalcu v obliki pravice do pritožbe. Zmotna in temu stališču nasprotna pa je presoja, da je odločilnega pomena vsebinska opredelitev razlogov za premestitev že v prvostopenjskem sklepu delodajalca (predstojnika), kar sodišče povezuje z možnostjo učinkovite obrambe. O pravici do obrambe je, kot pravilno opozarja revizija, mogoče govoriti le v primerih, ko se delavcu očitajo kršitve pogodbenih in drugih delovnih obveznosti. V tem primeru mora biti delavcu predočeno, kaj konkretno se mu očita, ker se mu le na ta način zagotovi možnost učinkovite obrambe (zagovora). Ko gre za premestitev, delavčeva obramba ni potrebna, mora pa mu biti zagotovljena pravica do pritožbe in pravica do sodnega varstva v skladu s 24. in 25. členom ZJU. Obe pravici sta bili tožniku zagotovljeni.

10. Sodišče druge stopnje se neutemeljeno sklicuje tudi na 25. člen Ustave RS, saj  sklep o premestitvi javnega uslužbenca ni odločitev državnega organa v smislu te določbe. Vrhovno sodišče je že v zadevi VIII Ips 69/2003 z dne 3. 2. 2004 zavzelo stališče, da je razmerje med delavcem in delodajalcem, tudi če je slednji državni organ, zasebnopravno oziroma pogodbeno in pri sporu med njima ne gre za spor med delavcem in državnim organom kot oblastjo.

11. V skladu s prvim odstavkom 24. člena ZJU mora biti sklep, s katerim se odloča o pravici oziroma obveznosti javnega uslužbenca, obrazložen in vročen javnemu uslužbencu. Ob dejstvu, da je za tako odločanje predviden dvostopenjski postopek, morebitno pomanjkljivo obrazloženost prvostopenjskega sklepa o premestitvi lahko sanira drugostopenjski organ. O pritožbah zoper odločitve o pravicah ali obveznostih iz delovnega razmerja javnih uslužbencev odloča po prvem odstavku 35. člena ZJU Komisija za pritožbe, ki na podlagi prvega odstavka 39. člena ZJU  pri odločanju o pritožbah uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek. Sklep predstojnika o premestitvi sicer ni upravna odločba, se pa zaradi citirane izrecne določbe v postopku odločanja Komisije za pritožbe uporablja Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP, Ur. l. RS, št. 80/99 in naslednji). Ta med drugim v prvem odstavku 251. člena določa, da kadar organ druge stopnje ugotovi, da so bila v postopku na prvi stopnji npr. nepopolno ali zmotno ugotovljena dejstva, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje.

12. Zmotno je stališče sodišča druge stopnje, da zaradi vložene tožbe odločitev delodajalca ni postala dokončna, saj je prav z odločitvijo Komisije za pritožbe iz delovnega razmerja in vročitvijo njenega sklepa tožniku odločitev delodajalca postala dokončna. Kot je mogoče razumeti precej nejasno 12. točko obrazložitve, sodišče druge stopnje očitno meni, da tožbe zoper odločitev Komisije za pritožbe ni treba vložiti oziroma o njej sploh ni treba odločati, ker naj bi ne bila vsebinska. Pri tem se sklicuje na 42. člen Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS-1, Ur. l. RS, št. 2/2004). Citirana določba pa ne daje podlage za takšno stališče, saj določa le to, da mora tožba, kadar se vlaga zoper odločbo, s katero je delodajalec odločil o pravicah ali obveznostih iz delovnega razmerja, obsegati navedbo odločbe, le ta pa mora biti tožbi tudi priložena. Kot že rečeno,  če delavec ne soglaša z odločitvijo predstojnika, je odločitev delodajalca o pravici ali obveznosti delavca dvostopenjska, torej obsega prvostopenjski sklep predstojnika (prvi odstavek 33. člena ZJU) in drugostopenjski sklep Komisije za pritožbe (prvi odstavek 35. člena ZJU). Sklep predstojnika o premestitvi in sklep Komisije za pritožbe kot celota predstavljata odločitev delodajalca o pravici oziroma obveznosti javnega uslužbenca, kar pomeni, da  presoja zakonitosti take odločitve ne more temeljiti zgolj na prvostopenjski odločbi. Ocena sodišča, da (prvostopenjski) sklep o premestitvi ni (zadosti) obrazložen, zato ne zadošča za zaključek, da je premestitev nezakonita.

13. Sodišče druge stopnje se zaradi zmotnega materialnopravnega prepričanja, da samo sklep predstojnika pomeni odločitev delodajalca o pravici ali obveznosti iz delovnega razmerja in da lahko odločitev Komisije za pritožbe povsem zanemari, do slednje sploh ni opredelilo. Zato je revizijsko sodišče na podlagi drugega odstavka 380. člena ZPP sodbo sodišča druge stopnje razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje. V ponovljenem postopku se bo moralo sodišče ob upoštevanju zgornjih izhodišč opredeliti tudi do odločitve Komisije za pritožbe, ki je odločila o tožnikovi pritožbi zoper sklep o premestitvi.

14. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

ZUP člen 251. ZJU člen 24, 35, 39. ZDSS-1 člen 42, 42/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.