VSRS Sklep X Ips 331/2013
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2015-10-07

Sodba UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) II U 508/2012

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), Marko Prijatelj

dovoljena revizija - prostorski akt - objava predpisa - sprememba grafičnega dela prostorskega akta - tehnični popravek - skladnost PUP s prostorskimi sestavinami plana občine

Ker vsebina 6. člena spremembe PUP/09 ne omogoča seznanitve naslovnikov z vsebino in obsegom spremembe, spremenjena karta pa ni bila objavljena, ne gre za objavo v smislu 154. člena URS.

Rešitve v PUP morajo biti v skladu s prostorskimi sestavinami dolgoročnega in srednjeročnega plana občine.

I. Reviziji se ugodi, izpodbijana sodba se razveljavi in se zadeva vrne Upravnemu sodišču Republike Slovenije v novo sojenje.

II. Odločitev o revizijskih stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbo tožnikov (stranskih udeležencev v upravnem postopku) zoper odločbo Upravne enote Slovenj Gradec št. 351-76/2010-70 z dne 15. 3. 2011. Z njo je prvostopenjski upravni organ investitorju (stranki z interesom) N., d. o. o., (sedaj v stečaju), dovolil odstranitev obstoječega poslovnega objekta in gradnjo novega večstanovanjskega objekta na zemljiščih parc. št. ... k. o. ..., vključno s parkirišči, zunanjo ureditvijo in priključitvijo na javne komunalne naprave. Omenjeno gradbeno dovoljenje je bilo izdano v ponovljenem postopku, v katerem je prvostopenjski upravni organ v skladu z napotilom v drugostopenjski odločbi z dne 9. 12. 2010 presojal, ali so glede na lego zemljišč načrtovane gradnje v območju urejanja Ct izpolnjeni pogoji za gradnjo, kot jih določa Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za območja urejanja, ki jih določa meja urbanistične zasnove Mestne občine Slovenj Gradec (Uradni list RS, št. 55/02 in naslednji, v nadaljevanju PUP). Tožnika sta zoper izdano gradbeno dovoljenje ponovno vložila pritožbo, ki ji je drugostopenjski upravni organ z odločbo z dne 5. 10. 2011 delno ugodil, gradbeno dovoljenje za gradnjo novega objekta odpravil in ta investitorjev zahtevek zavrnil. Navedena pritožbena odločitev je bila s sodbo Upravnega sodišča RS IV U 250/2011-13 z dne 4. 9. 2012 odpravljena, v ponovljenem postopku na drugi stopnji pa je bila pritožba tožnikov zavrnjena. V ponovnem upravnem sporu je bila izdana izpodbijana sodba.

2. Sodišče prve stopnje se v obrazložitvi izpodbijane sodbe strinja in sklicuje na razloge upravnih aktov obeh stopenj (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) glede presoje, da zemljišči načrtovane gradnje v skladu s PUP ležita v območju centralnih dejavnosti (Ct) in ne v območju stanovanj nižje gostote (Sn), kot trdita tožnika. Pri odločanju namreč ni mogoče upoštevati tehničnega popravka PUP (Uradni list RS, št. 101/08, v nadaljevanju tehnični popravek/08), saj vsebinsko spreminja predpis, zato bi moral biti sprejet na predpisan način. Za uvrstitev investitorjevih zemljišč v enega od območij ni mogoče uporabiti niti Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območja urejanja, ki jih določa meja urbanistične zasnove Mestne občine Slovenj Gradec (Uradni list RS, št. 72/09, v nadaljevanju sprememba PUP/09), saj v tekstualnem delu glede tega vprašanja ni bil spremenjen. Zgolj spremenjenega grafičnega dela zato ni mogoče upoštevati.

3. Tožnika (v nadaljevanju revidenta) sta zoper sodbo vložila revizijo. Glede njene dovoljenosti se sklicujeta na vse točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Menita, da bi moralo prvostopenjsko sodišče pri odločanju uporabiti spremembo PUP/09, ker da je napačno stališče, da za spremembo območij urejanja ne zadostuje le sprememba grafičnega dela načrta, ampak bi jo moral določati tudi tekstualni del. Ker sta grafični in tekstualni del enakovredna dela odloka, menita, da gre le za vprašanje tehnične izvedbe sestave odloka. Sklicujeta se na 17. člen Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt). Če je sodišče prve stopnje že sprejelo stališče o neuporabi spremembe PUP/09, pa bi moralo upoštevati še, da je Ustavno sodišče RS z odločbo U-I-175/03 z dne 7. 4. 2005 razveljavilo drugi odstavek 7. člena različice PUP, objavljene v Uradnem listu RS, št. 91/02, na podlagi katerega sta bili investitorjevi parceli razvrščeni v območje urejanja z oznako Ct. To ob neupoštevanju tehničnega popravka in spremembe PUP/09 pomeni, da je bilo za sporni parceli določeno območje urejanja le s prvotno objavljenim PUP, ki ju je uvrstil v območje Sn, na katerem gradnja načrtovanega objekta ni dopustna. Sodišče se do teh tožbenih navedb ni opredelilo, saj se je ukvarjalo le z zakonitostjo tehničnega popravka PUP in veljavnostjo 6. člena spremembe PUP/09. Predlagata, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da ugodi njuni tožbi, podrejeno, naj izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu.

4. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

5. Stranka z interesom (investitor) v odgovoru predlaga njeno zavrženje, podrejeno zavrnitev revizije.

7. V obravnavani zadevi je revizija dovoljena na podlagi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, saj sta revidenta glede na vsebino zadeve izpostavila pomembno pravno vprašanje, in sicer: kateri PUP oziroma njegova sprememba določa območja urejanja, ki jih je treba upoštevati pri ugotavljanju skladnosti projektne dokumentacije s prostorskim izvedbenim aktom za območje parc. št. ... k. o. ... oziroma ali je sodišče prve stopnje pravilno odklonilo uporabo predpisa lokalne skupnosti (t. i. exceptio illegalis). Ker je sporni prostorski akt predpis in ga je treba uporabiti tudi v drugih primerih izdaje gradbenih dovoljenj za gradnjo na območju Mestne občine Slovenj Gradec pri presoji, ali je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom (1. točka prvega odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov, v nadaljevanju ZGO-1), postavljeno vprašanje, o katerem se Vrhovno sodišče še ni izreklo, presega le koristi strank v konkretni zadevi. Glede na navedeno so neutemeljene navedbe stranke z interesom v odgovoru, da naj bi šlo pri tem vprašanju zgolj za uporabo načela zakonitosti, po katerem se uporabi predpis, ki velja v času odločanja organa prve stopnje.

8. Ker je revizija dopustna iz navedenega razloga, se Vrhovno sodišče do drugih zatrjevanih razlogov za njeno dovoljenost ni opredeljevalo.

9. ZPNačrt v 96. členu določa, da prostorski ureditveni pogoji (kot je to v obravnavanem primeru) iz 25. člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN) prenehajo veljati z dnem uveljavitve občinskega prostorskega načrta (OPN), do takrat pa se lahko spreminjajo in dopolnjujejo po določbah tega zakona, ki urejajo občinski podrobni prostorski načrt (četrti odstavek). Mestna občina Slovenj Gradec še nima sprejetega OPN, zato se uporablja PUP.

10. V dosedanjem postopku med strankami ni bilo soglasja, ali zemljišči investitorjev ležita v območju urejanja Sn ali Ct, od česar je odvisna uporaba drugih določb PUP, ki določajo pogoje za gradnjo za vsako od območij. V zadevi ni sporen postopek sprejemanja spremembe PUP/09, ampak to, ali je ugotovitev omenjene okoliščine (območja) mogoče opreti na njen 6. člen, ki je določil, da se „v kartografskem delu odloka spremeni oziroma dopolni: Karta Razmejitve merila in pogoji, list št. 5“. Po tej karti naj bi zemljišče investitorjev ležalo v Sn – območju stanovanj nižje gostote. Kot izhaja iz razlogov drugostopenjske upravne odločbe, na katere se je sklicevalo sodišče prve stopnje, je bilo območje, kjer ležita zemljišči načrtovane gradnje, spremenjeno v območje z oznako Sn zgolj z omenjeno grafično spremembo, medtem ko v tekstualnem delu spremembe niso navedene. Vrhovno sodišče se strinja s sodiščem prve stopnje, da v tem primeru navedene določbe ni mogoče uporabiti, saj iz objave ni razvidna vsebina spremembe (v čem se spreminjajo razmejitve, merila in pogoji). V tekstualnem delu odloka namreč ni navedena, ugotoviti pa je ni mogoče niti na podlagi spremenjenega kartografskega dela, saj ni bil objavljen.

11. ZUN je v 40. členu določal, da morajo prostorski izvedbeni akti med drugim urejati meje obravnavanega območja, funkcije območja s pogoji za izrabo in kvaliteto gradnje ali drugega posega, pogoje za urbanistično oblikovanje območja ter za arhitektonsko oblikovanje objektov oziroma posegov v prostor ter druge pogoje, ki so pomembni za izvedbo predvidenih posegov. V skladu s 24. členom ZUN se prostorski izvedbeni akti prikažejo grafično. To pomeni, da grafični prikazi ponazarjajo besedilo odloka oziroma v njem določene pogoje in s tem dodatno pojasnjujejo v besedilnem delu odloka določene pogoje oziroma rešitve.

12. V obravnavanem primeru so območja urejanja našteta v 7. členu PUP na način, da so opredeljena s pretežno namembnostjo (npr. območje centralnih dejavnosti – trgovina, z oznako Ct), niso pa opredeljena teritorialno. To vlogo imajo kot sestavni del PUP grafični prikazi in priloge (3. člen), ki so stalno na vpogled pri organih, naštetih v 87. členu odloka. Vrhovno sodišče se je zato ukvarjalo z vprašanjem, ali v takem primeru za spremembo območja, ki je prikazano le na karti, zadostuje napovedni stavek iz 6. člena PUP/09, da se spremeni oziroma dopolni določen list konkretne karte.

13. V skladu s 154. členom Ustave RS (v nadaljevanju URS) morajo biti predpisi objavljeni, preden začnejo veljati. Temeljni namen te določbe je zagotoviti pravno varnost državljanov, zato mora tisti, na katerega se predpis nanaša, imeti možnost, da se z vsebino predpisa vnaprej seznani.

Glede na navedeno je pri sprejetju sprememb nujno, da odlok v svojem besedilnem delu ne vsebuje le naznanila o spremembi grafičnega dela, ampak tudi njen opis (konkretno kaj in kako se spreminja), spremembe pa ustrezno prikaže v novi grafiki. Brez tekstualnega dela bi spremenjeni grafični zaris lahko veljal le, če bi bil objavljen in na ta način omogočen vpogled oziroma seznanitev z novo vsebino.

14. Povedano pomeni, da ker vsebina 6. člena spremembe PUP/09 ne omogoča seznanitve naslovnikov z vsebino in obsegom spremembe, spremenjena karta pa ni bila objavljena, ne gre za objavo v smislu navedene določbe URS. Ta sprememba zato ni začela veljati in se ne sme uporabljati.

15. Glede na navedeno je sodišče prve stopnje utemeljeno zavrnilo uporabo sporne spremembe PUP/09 in na tej podlagi uvrstitev investitorjevih zemljišč v območje Sn. Utemeljenosti tega, da prvostopenjsko sodišče ni upoštevalo niti tehničnega popravka/08, pa revidenta ne izpodbijata. Tudi z njim je občina investitorjeve parcele uvrstila v območje Sn s pojasnilom, da so bila ugotovljena neskladja v prostorskih vsebinah Odloka o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega plana občine Slovenj Gradec za obdobje od leta 1986 do leta 2000, dopolnjenega v letih od 1990 do 1998 ter družbenega plana občine Slovenj Gradec za obdobje od leta 1986 do leta 1990, dopolnjenega v letih 1990 do 1998 za območje Mestne občine Slovenj Gradec (Uradni list RS 93/99, popravek 23/00, v nadaljevanju občinski plan) in PUP (Uradni list RS, št. 55/02, 91/02 in 68/05) pri določitvi namembnosti zazidanega območja glede na pretežno rabo na naštetih parcelah (med njimi investitorjevih) in da ležijo te parcele glede na opredelitev pretežne namenske rabe hierarhično nadrejenega akta z nižjim v območju Sn in ne v območju Ct.

16. Upoštevaje navedeno pa Vrhovno sodišče, ki pri odločanju o reviziji po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. členu ZUS-1), ugotavlja, da bi moralo sodišče prve stopnje (pred tem pa že upravna organa) pri odločanju o tem, v katero območje urejanja sodita investitorjevi zemljišči, uporabiti še občinski plan. Iz omenjenega popravka namreč izhaja neskadnost PUP s prostorskimi sestavinami hierarhično nadrejenega akta, konkretno, da naj območje Ct na naštetih zemljiščih v njem ne bi imelo podlage. Omenjeno sta navajala revidenta tudi v tožbi (5. stran), in sicer da v prostorskih sestavinah prostorskega plana za zemljišče investitorjev ni bila načrtovana sprememba ureditvenega območja iz Sn v Ct.

17. S tem v zvezi revidenta utemeljeno opozarjata, da se je sodišče v izpodbijani sodbi ukvarjalo le z zakonitostjo tehničnega popravka/08 in veljavnostjo 6. člena ter kartografskega dela spremembe PUP/09, ni pa se opredelilo do njunih tožbenih navedb, da je bilo območje investitorjevih parcel uvrščeno v območje Ct z redakcijskimi spremembami PUP (Uradni list RS, št. 91/02), s katerimi je bil 7. členu dodan drugi odstavek. Ta je določal, da so grafični prikazi pretežnih rab povzeti po dejanskem stanju v prostoru ter natančni analizi podatkov v novejših grafičnih podlagah, ki niso bile na razpolago ob izdelavi prostorskega plana. Tako so v posameznih območjih, kjer so plansko opredeljene pretežne namembnosti, označena tudi območja drugih namembnosti, za katere veljajo določila slednjih. Omenjeni „popravek“, ki je pomenil spremembo predpisa, ni bil sprejet po za to predvidenem postopku, zato ga je Ustavno sodišče z odločbo U-I-175/03-9 z dne 7. 4. 2005 razveljavilo, zaradi česar se sporni zemljišči ponovno nahajata v coni Sn (enako kot ob sprejemu PUP).

18. V izpodbijani sodbi torej ni bilo odgovorjeno na njune tožbene navedbe, da se sporni parceli dejansko ves čas – razen v času veljavnosti v prejšnji točki navedenega redakcijskega popravka – po PUP nahajata v območju urejanja Sn in ne Ct. Če bi sodišče te trditve zavrnilo, bi se moralo opredeliti do nadaljnjih navedb, da tudi sicer sprememba območja v PUP iz Sn v Ct nima podlage v prostorskih sestavinah občinskega plana.

19. PUP kot prostorski izvedbeni akt iz 21. člena ZUN mora namreč v skladu z 2. členom tega zakona urejati posege v prostor v skladu z usmeritvami dolgoročnega plana glede razvoja dejavnosti v prostoru in njegove namenske rabe ter v skladu z rešitvami, ki jih določa srednjeročni družbeni plan. Navedeno izhaja tudi iz 22. člena, po katerem se s prostorskimi izvedbenimi akti ob upoštevanju usmeritev dolgoročnega plana podrobneje obdelajo v srednjeročnem družbenem planu sprejete odločitve o graditvi, širitvi in prenovi naselij ter drugih posegov v prostor. Tako je v skladu z drugim odstavkom 31. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list SRS, št. 18/1984 in naslednji) dolgoročni plan občine v prostorskih sestavinah določil zasnovo namenske rabe prostora, na podlagi teh usmeritev pa je srednjeročni družbeni plan v svojih prostorskih sestavinah med drugim podrobneje določil namensko rabo prostora na območjih, kjer so predvideni posegi v prostor (prvi odstavek 43. člena). Po povedanem

morajo biti rešitve v PUP v skladu z njunimi prostorskimi sestavinami, to je s hierarhično višjim prostorskim aktom.

20. Ker so revizijski ugovori o pomanjkljivi obrazložitvi izpodbijane sodbe in s tem absolutni bistveni kršitvi določb postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) utemeljeni, je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo, s sklepom razveljavilo sodbo sodišča prve stopnje in mu vrnilo zadevo v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena ZUS-1).

21. Izrek o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

(1) Prim. odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-66/11z dne 19. 5. 2011 (Uradni list RS, št. 43/11).

URS člen 154. ZUN člen 2, 21, 22, 24, 25, 40. ZPNačrt člen 96. ZUreP člen 31, 31/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.