VSRS Sklep I Up 224/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2015-11-18

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

razrešitev članov sveta - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu

V ZLPLS ni določeno, da je zoper sklep o imenovanju članov Sveta fundacije za financiranje invalidskih  in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Sodišče prve stopnje je zato pravilno presojalo, ali ima izpodbijani Sklep naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, katerega značilnost je po zgoraj citiranih določbah, da je izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije in da vsebuje vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje upravnega akta.

Po presoji Vrhovnega sodišča je pravilen zaključek izpodbijanega sklepa, da obravnavani Sklep ne vsebuje take vsebinske odločitve in ni bil izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije Državnega zbora.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. S sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožnikov zoper Sklep o spremembah Sklepa o imenovanju članov Sveta Fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji, ki ga je Državni zbor sprejel na seji dne 26. 9. 2013 in je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 80/13, z dne 30. 9. 2013 (v nadaljevanju Sklep).

2. V obrazložitvi sklepa je sodišče prve stopnje navedlo, da izpodbijani akt - Sklep Državnega zbora o imenovanju oziroma razrešitvi ni upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1, ampak gre za akt iz 3. člena ZUS-1. Državni zbor ima pooblastilo za imenovanje in razreševanje določenega števila članov organa upravljanja Fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju FIHO). S tem Republika Slovenija kot ustanoviteljica fundacije preko Državnega zbora izvaja svoje ustanoviteljske pravice, med drugim odloča tudi o imenovanju in razrešitvi članov sveta. Glede na ureditev v Zakonu o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (v nadaljevanju ZLPLS) in Odloku o ustanovitvi Fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji, Državni zbor (poleg Vlade) imenuje ter razrešuje člane sveta FIHO v izvrševanju svojih ustanoviteljskih pravic in obveznosti in ne v okviru upravne funkcije, kar pomeni, da je izpodbijani Sklep o predčasni razrešitvi dveh članov sveta FIHO akt politične diskrecije, ki je zaupana Državnemu zboru kot izvajalcu ustanoviteljskih pravic na področju tistega dela dejavnosti, zaradi katere je bil FIHO ustanovljen. Biti član sveta FIHO pa tudi ni pravica ali neposredna, na zakon oprta pravna korist. Tudi pravica prve tožnice, da predlaga člane, še ne pomeni njene pravice do imenovanja predlaganega kandidata, kar posledično pomeni tudi, da nima pravice nasprotovati njegovi razrešitvi.

3. Zoper navedeni sklep sodišča prve stopnje tožniki vlagajo pritožbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava, bistvene kršitve določb postopka in napačno ugotovljenega dejanskega stanja ter Vrhovnemu sodišču predlagajo, da pritožbi ugodi, izpodbijani sklep sodišča prve stopnje spremeni tako, da tožbenemu zahtevku v celoti ugodi tako, da ugotovi, da je izpodbijani Sklep tožene stranke nezakonit, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka oziroma podredno, da pritožbi ugodi, izpodbijani sklep sodišča prve stopnje v celoti razveljavi, in zadevo vrne sodišču v ponovno odločanje. Sklicujejo se na določbe Ustave glede zagotovljenega sodnega varstva, ugovarjajo preširoko oziroma nepravilno razlago politične diskrecije ter menijo, da izpodbijani Sklep Državnega zbora predstavlja javnopravni enostranski oblastveni posamični akt, ki je bil izdan v okviru izvrševanja z zakonom določene funkcije tožene stranke in pomeni vsebinsko odločitev o pravnem položaju vseh pritožnikov. Tožena stranka je arbitrarno posegla v predlagalno pravico prvega tožnika, z njeno odločitvijo ni bil seznanjen, do predloga se ni mogel opredeliti in ni imel možnosti sodelovanja na seji. S predčasno razrešitvijo je bilo drugemu in tretjemu tožniku onemogočeno izvrševanje njune funkcije do zaključka mandata, s tožbo pa sta varovala svoj pravni položaj - biti član sveta do konca mandata. Četudi pred imenovanjem nista imela pravice biti imenovana, pa sta z imenovanjem vsekakor pridobila pravico biti član sveta za obdobje imenovanja. Predčasna razrešitev zato predstavlja poseg v to njuno pravico in v zvezi s tem jima mora biti zagotovljeno pravno varstvo v upravnem sporu in to ne le zaradi posega v človekove pravice ampak tudi zaradi enostranske oblastvene odločitve tožene stranke, ki ni temeljila na nobeni zakonski podlagi za razrešitev. V tožbi so bile izrecno zatrjevane tudi nezakonitosti samega postopka razrešitve, vendar se sodišče prve stopnje v izpodbijanem sklepu do teh sploh ni opredelilo, zato so razlogi izpodbijanega sklepa pomanjkljivi in se ga ne da preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka v upravnem sporu.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. Po presoji Vrhovnega sodišča je odločitev sodišča prve stopnje, da Sklep, ki ga tožniki izpodbijajo s tožbo, ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, pravilna in na zakonu utemeljena.

7. Neutemeljeno je v obravnavani zadevi pritožbeno sklicevanje na 23. člen Ustave RS, da ima vsak pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče ter posledično zatrjevanje, da ob taki odločitvi tožniki nimajo sodnega varstva in če jim sodno varstvo ni zagotovljeno, je kršena njihova temeljna človekova pravica do sodnega varstva.

8. Ustava RS v prvem odstavku 157. člena določa, da se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, če je bilo z njimi odločeno o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznika ali organizacije. Na tej podlagi je v prvem odstavku 2. člena ZUS-1 določeno, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Po drugem odstavku istega člena se kot upravni akt po tem zakonu šteje upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika.

9. V ZLPLS ni določeno, da je zoper sklep o imenovanju članov Sveta FIHO zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Sodišče prve stopnje je zato pravilno presojalo, ali ima izpodbijani Sklep naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, katerega značilnost je po zgoraj citiranih določbah, da je izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije in da vsebuje vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje upravnega akta.

10. Po presoji Vrhovnega sodišča je pravilen zaključek izpodbijanega sklepa, da obravnavani Sklep ne vsebuje take vsebinske odločitve in ni bil izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije Državnega zbora. FIHO je bila ustanovljena kot pravna oseba javnega prava, akt o njeni ustanovitvi pa je bil dolžan sprejeti Državni zbor Republike Slovenije v 30 dneh od uveljavitve tega zakona (prvi in drugi odstavek 8. člena ZLPLS). Po prvem odstavku 10. člena ZLPLS fundacijo upravlja svet fundacije. V skladu z drugim odstavkom istega člena ima Svet FIHO 23 članov in sicer 20 članov imenuje in razrešuje Državni zbor Republike Slovenije (ostale 3 člane pa Vlada Republike Slovenije), med drugim deset članov na predlog vseh reprezentativnih in drugih invalidskih organizacij, ki delujejo na državni ravni, in na predlog nacionalnega sveta invalidskih organizacij. Reprezentativne invalidske organizacije in druge invalidske organizacije, ki delujejo na državni ravni, in so povezane v nacionalni svet invalidskih organizacij, ne morejo same predlagati svojega člana. Pri imenovanju Državni zbor Republike Slovenije upošteva razmerje med včlanjenimi in nevčlanjenimi invalidskimi organizacijami v nacionalni svet invalidskih organizacij (prva alineja 1. točke drugega odstavka 10. člena ZLPLS). Po prvem odstavku 10.a člena ZLPLS ne morejo biti člani sveta fundacije osebe, ki: niso polnoletne oziroma niso poslovno sposobne; opravljajo nadzor nad delom fundacije; so odgovorne osebe oziroma zastopniki v organizacijah, ki izpolnjujejo pogoje za kandidiranje za sredstva fundacije; so funkcionarji po predpisih s področja integritete in preprečevanja korupcije. Po prvem odstavku 13. člena ZLPLS člani Sveta FIHO opravljajo svoje delo nepoklicno; Državni zbor Republike Slovenije in Vlada Republike Slovenije imenujeta člane za dobo petih let in so lahko največ dvakrat zaporedoma imenovani na to funkcijo.

11. Iz zgoraj citiranih določb izhaja pooblastilo Državnemu zboru za imenovanje in razreševanje določenega števila članov organa upravljanja FIHO. S tem Republika Slovenija kot ustanoviteljica fundacije (2. člen Odloka o ustanovitvi fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji, v nadaljevanju Odlok) preko Državnega zbora izvaja svoje ustanoviteljske pravice, med drugim odloča o imenovanju in razrešitvi članov Sveta FIHO. Svet FIHO pa sprejema pravila in druge splošne akte fundacije, določa finančni načrt in sprejema zaključni račun, določa merila in pogoje za uporabo sredstev fundacije za posamezne namene, odloča o razporejanju sredstev na posamezne uporabnike, upravlja s svojimi delnicami Loterije Slovenije, gospodari z nepremičninami in drugo lastnino fundacije, imenuje direktorja fundacije, daje ustanovitelju in direktorju fundacije predloge in mnenja o posameznih vprašanjih in opravlja druge, z zakonom ali z aktom o ustanovitvi oziroma s pravili fundacije, določene zadeve (prvi odstavek 13. člena Odloka).

12. Glede na navedeno ureditev torej Državni zbor (poleg Vlade) imenuje ter razrešuje člane Sveta FIHO v izvrševanju ustanoviteljskih pravic in obveznosti in ne v okviru upravne funkcije. Poleg tega pa imenovanje, čeprav na predlog navedenih invalidskih organizacij, ne pomeni odločanja o materialnopravni pravici bodisi predlagateljev bodisi predlaganih članov sveta fundacije. Iz ZLPLS namreč ne izhaja, da je biti imenovan za člana Sveta FIHO kandidatovo materialnopravno upravičenje (če izpolnjuje pogoje), prav tako pravica organizacij, da predlagajo člane, ne pomeni tudi njihove pravice do imenovanja predlaganega kandidata, zaradi česar bi jo bilo mogoče varovati pred sodiščem.

13. Vrhovno sodišče RS je v primerljivih zadevah, v katerih je bil upravni spor sprožen v zvezi s sklepom o imenovanju oziroma razrešitvi članov svetov oziroma uprav sprejelo stališče, da s takimi akti ni poseženo v pravni položaj tožnikov, saj z njimi ni odločeno o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih, ker biti član sveta ni nikogaršnja pravica, niti ni kot taka določena v zakonu, prav tako z imenovanjem ni pridobljena pravica za opravljanje nalog za celoten mandat (primerjaj npr. X Ips 111/2013, I Up 467/2012). Tudi Ustavno sodišče je v primerljivi zadevi sprejelo stališče, da v takih primerih ne moremo govoriti o pravici ali  pravno varovanemu interesu posameznika in da tak akt ni upravni akt v smislu ZUS-1 (Up-1850/08 z dne 5. 5. 2010).

14. Ker je sodišče prve stopnje tožbo zavrglo, se ni bilo dolžno opredeljevati do tožbenih ugovorov glede zatrjevanih nezakonitosti samega postopka razrešitve oziroma kršitev pravil postopka oziroma določb Poslovnika Državnega zbora, zato so ti pritožbeni ugovori neutemeljeni.

15. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo tožnikov na podlagi 76. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

16. Ker tožniki s pritožbo niso uspeli, sami trpijo svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 154. člena in prvi odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.