VSRS Sodba in Sklep X Ips 181/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-01-27

Sodba UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) II U 241/2013

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

sofinanciranje iz javnih sredstev - razvoj podeželja - izplačilo sredstev - pogoji za izplačilo sredstev - upravičeni stroški - začasna odredba

Pri presoji, ali je zahtevek za izplačilo utemeljen ali ne, je torej pomembno, ali se ta nanaša na stroške, ki so bili kot upravičeni stroški opredeljeni v dokumentaciji, ki jo je revidentka predložila na javni razpis za dodelitev nepovratnih sredstev. Ob ugotovitvi, da se stroški, na katerih temelji zahteva za izplačilo sredstev, ne nanašajo na naložbo, za katero so bila revidentki sredstva odobrena, je pravilno tudi stališče sodišča, da toženka pri odločanju o izplačilu sredstev ni mogla preko zahtevka, ki ga je revidentka pred tem postavila v vlogi za njihovo odobritev. To pomeni tudi, da revidentka sofinanciranja stroškov, ki niso bili del njene vloge za odobritev sredstev, brez odobritve pristojnega organa ne more uveljavljati.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju revidentka) zoper odločbo tožene stranke št. 33123-48/2009/51 z dne 25. 4. 2013. Z navedeno odločbo je toženka na podlagi tretjega odstavka 56. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1) odločila, da se revidentkinemu zahtevku za izplačilo sredstev delno ugodi v višini 70.581,69 EUR, del zahtevka v višini 64.385,06 EUR pa zavrne (1. točka izreka). Z 2. točko izreka je toženka ugotovila, da je bilo revidentki na podlagi odpravljene odločbe z dne 27. 10. 2011 že izplačano 80.077,55 EUR in da mora zato razliko v višini 9.495,86 EUR vrniti v roku 30 dni od vročitve te odločbe, po preteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi. S 3. in 4. točko izreka je toženka odločila še, da pritožba ne zadrži njene izvršitve in da posebni stroški v tem postopku niso nastali.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje navaja, da je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita. Tožena stranka je v ponovljenem postopku (po sodbi II U 502/2011-12 z dne 9. 1. 2013) obrazložila svojo odločitev, sodišče pa tem razlogom pritrjuje. Dodatno glede dopustnega znižanja le za polovico zneska 504,00 EUR (zaradi odstopanja med predloženimi računi in opravljenimi deli in vgrajenim materialom) pojasnjuje, da je po Uredbi ES št. 1975/2006 treba najprej ugotoviti upravičen znesek, nato pa določiti znesek financiranja. Glede odločitve, da zahtevek za dodatna dela ni utemeljen, pa sodišče navaja, da bi morala biti sredstva, ki so bila revidentki odobrena, porabljena točno za namen, za katerega so ji bila dodeljena, saj toženka od Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju Agencija) ni dobila odobritve za nepredvidena dela oziroma za dela preko odločbe z dne 4. 2. 2010. Pravna podlaga za sankcijo znižanja zneska sofinanciranja, če je razlika med upravičenimi in neupravičenimi zneski več kot 3 %, pa je 31. člen Uredbe.

3. Zoper sodbo sodišča prve stopnje je revidentka vložila revizijo, katere dovoljenost utemeljuje z vsemi tremi točkami drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Sodišču in toženi stranki pa očita zmotno uporabo materialnega prava. Navaja, da njen zahtevek ni vseboval neupravičenih stroškov, saj so vsi nastali po izdaji odločbe o pravici do sredstev in do dokončanja naložbe, ki je bila zaključena pred potekom dveh let od datuma izdaje odločbe o pravici do sredstev. Zatrjuje, da se vsi stroški nanašajo na gradbena in obrtniška dela v zvezi z izgradnjo in obnovo objektov ali pa so neposredno povezani s pripravo in izvedbo naložbe. Le to bi po mnenju revidentke toženka lahko tudi preverjala. Pravilna naj bi bila le ugotovitev, da je vgrajenih manj količin v vrednosti 504,00 EUR, vendar meni, da bi toženka lahko odštela le polovico tega zneska, tj. 252,00 EUR. Ker po njenem mnenju zahtevek ne presega utemeljenega zneska za več kot 3 %, naj tudi ne bi bilo podlage za uporabo sankcije iz 31. člena Uredbe Komisije (ES) št. 1975/2006. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj odpravi odločbo toženke, ugodi njenemu zahtevku za izplačilo sredstev v višini 134.714,75 EUR, v presežku, tj. v višini 252,00 EUR pa ga zavrne, naloži toženi stranki plačilo 54.637,20 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 28. 10. 2011 do plačila in plačilo stroškov postopka. Hkrati z revizijo predlaga tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj Vrhovno sodišče odloži izvršitev izpodbijane sodbe v povezavi z izpodbijanim aktom.

4. Tožena stranka v odgovoru na revizijo predlaga, naj Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrne.

5. Revizija je dovoljena, ni pa utemeljena.

6. Revizija je dovoljena na podlagi 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, ki določa, da je revizija dovoljena, če vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta oziroma pravnomočne sodbe, če je sodišče odločalo meritorno, v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, presega 20.000,00 EUR. Z upravnim aktom, ki je predmet tega upravnega spora, je bil zavrnjen revidentkin zahtevek v višini 64.385,06 EUR, revidentka pa izrecno navaja, da ne ugovarja le znesku v višini 252,00 EUR. Vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta torej presega 20.000,00 EUR.

7. Revizija je izredno pravno sredstvo proti pravnomočni sodbi sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Po prvem odstavku 85. člena ZUS-1 se lahko vloži le zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 ter zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi le v delu, ki se z revizijo izpodbija, in v mejah razlogov, ki so v njem navedeni, po uradni dolžnosti pa pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem okviru je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

8. V obravnavani zadevi je sporno, ali so bili izpolnjeni pogoji za delno zavrnitev revidentkine zahteve za izplačilo sredstev. Revidentki so bila namreč z odločbo z dne 4. 2. 2010 na podlagi javnega razpisa za ukrep 322 - Obnova in razvoj vasi (Uradni list RS - Razglasni del, št. 23/09) odobrena nepovratna sredstva programa razvoja podeželja, sofinanciranega iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP), ukrep Obnova in razvoj vasi, v višini 158.733,18 EUR. Z odločbo, ki je izpodbijana v tem upravnem sporu, je toženka v ponovljenem postopku (po sodbi II U 502/2011-12 z dne 9. 1. 2013) ponovno odločala o revidentkinem zahtevku za izplačilo dodeljenih sredstev in odločila, da se delu zahtevka (v višini 70.581,69 EUR) ugodi, del zahtevka (v višini 64.385,06 EUR) pa zavrne.

9. Po presoji prvostopenjskega sodišča je upravni organ v ponovljenem postopku obrazložil svoje ugotovitve o odstopanju med predloženimi računi in opravljenimi deli oziroma vgrajenim materialom, iz česar sledi razlika v vrednosti 504,00 EUR. Ta razlika med strankama tudi ni sporna, saj revidentka tako kot v tožbi tudi v reviziji glede te razlike navaja le, da je dopustno znižanje le za polovico tega zneska, torej za 252,00 EUR.

10. Po presoji revizijskega sodišča je prvostopenjsko sodišče ta ugovor pravilno zavrnilo s pojasnilom, da je treba v postopku za izplačilo sredstev najprej ugotoviti, kateri znesek je upravičen in nato določiti znesek sofinanciranja. Pogoje za sofinanciranje namreč izpolnjujejo le upravičeni stroški, ker so glede na razpisne pogoje (IV. točka javnega razpisa za ukrep 322 - Obnova in razvoj vasi - v nadaljevanju javni razpis) in skladno z 72. členom Uredbe o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 (v nadaljevanju Uredba) zgolj ti predmet podpore. Neupoštevanje zneska 504,00 EUR med celotnimi upravičenimi stroški pa da glede višine neupravičenosti zahtevka matematično enak rezultat, kot znižanje sofinanciranega dela (tj. 50 % od celote) stroškov za polovico tega zneska.

11. Ker so predmet sofinanciranja lahko le upravičeni stroški, je neutemeljen tudi očitek o zmotni uporabi materialnega prava, ki ga revidentka gradi na napačnem stališču, da je upravičena do sofinanciranja vseh stroškov, ki se nanašajo na gradbena in obrtniška dela v zvezi z izgradnjo ter obnovo objektov oziroma so neposredno povezani s pripravo in izvedbo naložbe. Res je, da so taki stroški kot upravičeni stroški splošno opredeljeni v Uredbi in v javnem razpisu, vendar gre za splošno opredelitev upravičenih stroškov, kar pomeni, da drugih stroškov ni mogoče priznati kot upravičenih. Kateri so taki upravičeni stroški v konkretnem primeru, pa je odvisno od opredelitve naložbe v prijavi na razpis. Izplačilo sredstev, odobrenih glede na predloženo dokumentacijo pod pogoji javnega razpisa, je torej neločljivo povezano s stroški, opredeljenimi v vlogi. Vloga na javni razpis je namreč morala izpolnjevati pogoje iz 74. člena Uredbe in javnega razpisa. Predložena je morala biti v skladu z zahtevami razpisne dokumentacije z ustreznimi prilogami (V.1. točka pogojev javnega razpisa), ki po IX. točki javnega razpisa vsebuje tudi seznam upravičenih stroškov. Vlagatelj je med drugim moral zagotoviti tudi ustrezno investicijsko-tehnično dokumentacijo z npr. natančnim popisom del in stroškovno opredelitvijo cen  (V.2. točka pogojev javnega razpisa).

12. Po navedenem je torej vlagatelj z vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev sam opredelil upravičene stroške za naložbo, za katero je zaprosil za sofinanciranje. Upravni organ pa je z odločbo o pravici do sredstev odobril nepovratna sredstva v višini sofinanciranja (50 %) teh stroškov, če je tudi sam presodil, da so upravičeni. Odločba o pravici do sredstev z dne 4. 2. 2010 se torej nanaša na upravičene stroške, opredeljene v vlogi na javni razpis z dne

22. 12. 2009, zato je po presoji revizijskega sodišča sklicevanje prvostopenjskega sodišča na omenjeno odločbo, s katero je bilo odločeno o tej revidentkini vlogi, utemeljeno, čeprav sama odločba ne vsebuje podatkov o stroških.

13. Višina zahtevka za izplačilo je bila v spornem delu znižana na podlagi ugotovitev administrativne kontrole. Administrativni pregled zahtevkov za plačilo po (c) točki tretjega odstavka 24. člena Uredbe komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27. januarja 2011 pa glede na obravnavani zahtevek med drugim vključuje primerjavo zaključene dejavnosti z dejavnostjo, za katero je bil predložen in odobren zahtevek za podporo. Enako je določala tudi (c) točka tretjega odstavka 26. člena prej veljavne Uredbe Komisije (ES) št. 1975/2006 z dne 7. decembra 2006, na katero se sklicujeta toženka in prvostopenjsko sodišče, ki pa se v tem primeru ne uporablja, ker je bil zahtevek za plačilo vložen 23. 8. 2011, torej po 1. 1. 2011 (34. člen Uredbe Komisije (EU) št. 65/2011).

14. Pri presoji, ali je zahtevek za izplačilo utemeljen ali ne, je torej pomembno, ali se ta nanaša na stroške, ki so bili kot upravičeni stroški opredeljeni v dokumentaciji, ki jo je revidentka predložila na javni razpis za dodelitev nepovratnih sredstev. Ob ugotovitvi, da se stroški, na katerih temelji zahteva za izplačilo sredstev, ne nanašajo na naložbo, za katero so bila revidentki sredstva odobrena, je pravilno tudi stališče sodišča, da toženka pri odločanju o izplačilu sredstev ni mogla preko zahtevka, ki ga je revidentka pred tem postavila v vlogi za njihovo odobritev. To pomeni tudi, da revidentka sofinanciranja stroškov, ki niso bili del njene vloge za odobritev sredstev, brez odobritve pristojnega organa ne more uveljavljati.

15. Enako velja za t. i. splošne stroške, ki sicer, kot pravilno navaja revidentka, lahko predstavljajo največ 10 % skupne priznane vrednosti naložbe. Razpisni pogoj, da je pri prijavi naložbe kot upravičene stroške mogoče opredeliti splošne stroške v višini 10 % vrednosti naložbe, namreč sama po sebi ne pomeni, da so upravičeni vsi splošni stroški do te višine, ne glede na to, ali so bili zajeti v vlogi za odobritev sredstev. Da bi revidentka v vlogi za dodelitev nepovratnih sredstev kot upravičene stroške opredelila splošne stroške v višini 10 % naložbe, iz ugotovljenega dejanskega stanja ne izhaja, zato so tudi revizijske navedbe o zmotni uporabi materialnega prava, ker ni bil upoštevan celoten uveljavljani znesek splošnih stroškov, ki sicer ne dosega 10 % naložbe, neutemeljene.

16. Glede revizijskega očitka, da sodišče odločbo z dne 4. 2. 2010 razume kot dvostranski pravni posel, Vrhovno sodišče pojasnjuje, da je obveznost obveščanja Agencije o okoliščinah oziroma razlogih, ki lahko vplivajo na izpolnjevanje obveznosti, opredeljena v javnem razpisu. Po prej navedenem pa navedba sodišča v 15. točki obrazložitve, da se je revidentka z odločbo z dne 4. 2. 2010 zavezala obveščati o spremembi naložbe, niti ni pravno odločilna. Iz razlogov upravnega akta, na katere se sklicuje sodišče (drugi odstavek 71. člena ZUS-1) je razvidno, da je revidentka Agenciji 22. 10. 2011 poslala vlogo za spremembo vrednosti del po odločbi z dne 4. 2. 2010 (revidentka je torej o spremembi naložbe pristojni organ obvestila), vendar je Agencija ugotovila, da ne gre za nujna nepredvidena dela, ampak za dodatna dela v smislu širjenja obsega naložbe bodisi zaradi višje cene od pogodbeno dogovorjene bodisi zaradi neupoštevanja nepredvidenih del. Ne gre torej za to, da revidentki dodatni stroški ne bi bili priznani kot upravičeni, ker Agencije o njih ni obvestila, temveč zato, ker zanje ni dobila odobritve.

17. Da sodišče teh ugotovitev ne bi zadostno obrazložilo, oziroma, da ne bi odgovorilo na tožbeni očitek o neobrazloženosti upravnega akta, revidentka ne navaja in ne uveljavlja revizijskega razloga bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1, zato revizijsko sodišče izpodbijane sodbe ni preizkusilo v tej smeri. Zgolj trditev, da je utemeljenost njenega zahtevka presojana po arbitrarno določenih pogojih, ki naj v času objave razpisa, razpisne dokumentacije in izdaje odločbe o pravici do sredstev niso bili znani ali določeni, pa glede na prej pojasnjeno pravno ureditev ne utemeljuje očitka o napačni uporabi materialnega prava.

18. Ob ugotovitvi, da razlika med zneskom iz zahteve za plačilo in zneskom, do katerega je revidentka upravičena po pregledu upravičenosti zahtevka za plačilo, presega 3 % upravičenega zahtevka, je utemeljeno tudi znižanje izplačila za znesek, ki je enak tej razliki (30. člen Uredbe Komisije (EU) št. 65/2011 oziroma 31. člen Uredbe Komisije (ES) št. 1975/2006, ki je veljala v času objave javnega razpisa in izdaje odločbe o pravici do sredstev). Zgolj nestrinjanje z ugotovitvijo, da je zahtevek za izplačilo neutemeljen v taki višini, pa ne utemeljuje zatrjevanega stališča o napačni uporabi te sankcije.

19. Ker niso podani uveljavljani revizijski razlogi in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je moralo Vrhovno sodišče na podlagi 92. člena ZUS-1 revizijo zavrniti.

20. Na podlagi drugega odstavka 84. člena ZUS-1 lahko Vrhovno sodišče na zahtevo tožnika izda začasno odredbo zaradi razlogov iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 le do odločitve o reviziji. Ker je Vrhovno sodišče o reviziji s to sodbo odločilo, je ob smiselni uporabi 89. člena ZUS-1 zahtevo za izdajo začasne odredbe kot nedovoljeno zavrglo.

21. Ker revidentka z revizijo ni uspela, ni upravičena do povračila svojih stroškov revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Uredba Komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27. januarja 2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe sveta (ES) št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja člen 24/2c, 30.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.