VSRS Sklep I Up 348/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2015-11-11

mag. Tatjana Steinman (preds.), dr. Erik Kerševan (poroč.), Marko Prijatelj

opravljanje sodniške funkcije - tožba zaradi kršitve človekovih pravic - prenehanje sodniške funkcije - dejanja tožene stranke izvedena pred izdajo odločbe o prenehanju sodniške funkcije - pristojnost - delovno ali upravno sodišče

Pritožnica v svojem tožbenem zahtevku zahteva izdajo ugotovitvene sodbe, s katero bi sodišče v upravnem sporu presodilo o kršitvi njenih ustavnih pravic z dejanji tožene stranke, saj drugih zahtevkov ne podaja. Pri tem ima pritožnica prav, ko v svojih vlogah opozarja na pomembne pravne vidike položaja sodnika, ki je na podlagi izvolitve v sodniško funkcijo v službenem razmerju z Republiko Slovenijo (1. člen ZSS), kar pomeni, da njegovo razmerje do Republike Slovenije vzpostavljajo, spreminjajo in ukinjajo javnopravni akti državnih organov (Državnega zbora, Sodnega sveta, itd.). S tega vidika spori glede temeljnega razmerja med sodnikom in Republiko Slovenjo niso delovnopravnega značaja in ne temeljijo na zasebnopravnem razmerju med delodajalcem in delojemalcem.

V sodni praksi je glede na jasno zakonsko določbo nesporno, da sodniku preneha sodniška funkcija po samem zakonu s potrditvijo ocene s strani Sodnega sveta, da sodnik ne ustreza sodniški službi (33. člen v povezavi s 74. členom ZSS). Vendar pa je v predmetnem sporu sporno, s kakšnim aktom je lahko navedena potrditev oziroma ugotovitev veljavno sprejeta tako, da lahko učinkuje ter se izrazi v dejanjih, s katerimi je tožena stranka po navedbah pritožnice posegla v njen pravni položaj, ne da bi kršila njene ustavne pravice (pravico do učinkovitega sodnega varstva, pravnega sredstva in druge).

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije v LjubljaniI U 1532/2014-10 z dne 29. 9. 2014 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 19. člena ter prvega odstavka 23. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sklenilo, da ni pristojno za odločanje v tej zadevi (1. točka izreka sklepa), in odločilo, da se po pravnomočnosti tega sklepa zadeva skupaj s tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe odstopi v reševanje pristojnemu delovnemu sodišču v Ljubljani (2. točka izreka sklepa).

2. V tožbi, vloženi na podlagi 4. člena ZUS-1, je tožnica navedla, da ji je bil dne 12. 9. 2014, ob prihodu na delovno mesto na Okrožnem sodišču v ..., vročen dopis Sodnega sveta, iz katerega izhaja, da je ta organ na 40. seji dne 11. 9. 2014 potrdil oceno Personalnega sveta Višjega sodišča v Ljubljani, da ne ustreza sodniški službi. Tožnici ni bil dovoljen vstop v njeno dotedanjo pisarno, prav tako je bila odjavljena iz zdravstvenega in pokojninskega zavarovanja. Po mnenju tožnice je zakonska ureditev, na podlagi katere sodniku sodniška služba preneha z dnem, ko Sodni svet na seji potrdi negativno oceno, ne da bi sodnik prejel pisno odločbo, v nasprotju z njenimi ustavnimi pravicami, in sicer s pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS, pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS ter s pravico do učinkovitega pravnega sredstva iz 13. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravicah in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP). Tožnica je poudarila, da je izgubila vse pravice iz službenega razmerja (plačo, zdravstveno in pokojninsko zavarovanje), drugo toženi stranki Sodnemu svetu pa glede tega ni bilo treba izdati odločbe oziroma jo lahko izda nekoč v prihodnosti, proti neizdani odločbi, ki jo vse tožene stranke že upoštevajo in izvajajo, pa nima učinkovitega pravnega sredstva. Tožnica je tudi navedla, da je položaj sodnikov tako slabši od položaja delavcev ali drugih funkcionarjev, ki jim razmerja prenehajo z izdajo in vročitvijo odločbe, zato sta v njenem primeru kršeni tudi pravici do enakosti pred zakonom iz 14. člena in pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Do dneva vložitve tožbe tožnica ni prejela odločbe Sodnega sveta. Skladno z navedenim je tožnica sodišču prve stopnje predlagala, naj razsodi, da so tožene stranke kršile njene ustavne pravice do enakosti pred zakonom iz 14. člena, pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena, pravico do sodnega varstva iz 23. člena in pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS, s tem, ko so ji še pred izdajo in pravnomočnostjo odločbe Sodnega sveta zgolj na podlagi obvestila preprečile dostop do njenega delovnega mesta in preprečile opravljanje dela ter jo odjavile iz zdravstvenega in pokojninskega zavarovanja. Na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 je tožnica sodišču prve stopnje predlagala, da izda začasno odredbo.

3. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijanega sklepa navaja, da ima tožnica glede na postavljeni tožbeni zahtevek in glede na vsebino predlagane začasne odredbe zagotovljeno drugo sodno varstvo – v delovnem in socialnem sporu. V obravnavani zadevi ne gre za spor o pravilnosti postopka ugotovitve prenehanja sodniške funkcije, za kar je pristojno upravno sodišče, temveč za spor v zvezi z upravičenostjo opravljanja dela na okrožnem sodišču in v zvezi z opravljanjem dela s povezanimi pravicami.

4. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) v pritožbi navaja, da ji je bil z dejanjem Okrožnega sodišča ..., ki je sledilo obvestilu Sodnega sveta, onemogočen dostop do delovnega mesta, hkrati pa je bila odjavljena tudi iz zdravstvenega in pokojninskega zavarovanja. Pritožnici ni bil izdan akt ali odločba, zaradi dejanja organa pa so ji posledice že nastale, zato ne more čakati kdaj bo, če sploh bo, izdana odločba, ki jo bo lahko izpodbijala v rednem upravnem sporu. Dejanja organa že učinkujejo, za pritožnico pa že nastaja in traja protipravno stanje, pri tem pa tudi zaradi molka organa nima sodnega varstva. Pritožnica nadalje navaja, da v tej fazi postopka tožbenega zahtevka ne more razdeliti na upravnopravno in delovnopravno materijo, zato ne drži, da se tožbeni zahtevek ne nanaša na pravilnost postopka ugotovitve prenehanja sodniške funkcije. Ker ji ni bil izdan noben akt, sodnega varstva ne more uveljavljati niti v rednem upravnem sporu niti v postopku pred delovnim in socialnim sodiščem. Ker ni prejela nobenega akta, ji je bilo z dejanjem tožene stranke in nastalimi posledicami poseženo v vtoževane ustavne pravice.

5. Sodni svet v odgovoru na pritožbo navaja, da je tožnici dne 13. 10. 2014 poslal odločbo št. 2/14-98 z dne 11. 9. 2014. S to odločbo je potrjena ocena Personalnih svetov Višjega sodišča v Ljubljani in Vrhovnega sodišča RS, da tožnici z dnem 11. 9. 2014 preneha sodniška funkcija iz razloga po 7. točki prvega odstavka 74. člena Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS).

6. Okrožno sodišče ... v odgovoru na pritožbo pritrjuje odločitvi prvostopenjskega sodišča, sicer pa ugovarja svoji pasivni legitimaciji. Vrhovnemu sodišču predlaga, da tožničino pritožbo zavrne kot neutemeljeno.

8. Sodišče prve stopnje je odločilo, da gre za odločanje v zadevi, v kateri niso podani pogoji iz 4. člena ZUS-1 ter da je glede na vsebino tožbenih zahtevkov pritožnice lahko zagotovljeno sodno varstvo pred Delovnim in socialnim sodiščem v Ljubljani. Temu stališču pritožnica v pritožbi izrecno nasprotuje z navedbo, da ne uveljavlja in ne želi uveljavljati sodnega varstva v okviru delovnopravnega spora, temveč, da je v tožbi v upravnem sporu zahtevala presojo dejanj tožene stranke, ki naj bi posegala v njene ustavne pravice še pred izdajo in pravnomočnostjo odločbe Sodnega sveta, ter da v času vložitve tožbe in pritožbe drugega sodnega varstva zoper navedena dejanja tožene stranke nima. V tem delu je torej očitno, da tožnica postavlja zahtevek, glede katerega izrecno uveljavlja sodno varstvo v upravnem sporu.

9. Vprašanje, ki ga je treba v tem primeru razrešiti, je torej, ali je glede presoje zakonitosti poseganja z navedenimi dejanji tožene stranke v ustavne pravice pritožnice zagotovljeno drugo sodno varstvo in je zaradi tega spor po 4. členu ZUS-1 izključen.

10. Pritožnica je opravljala sodniško funkcijo in zaradi določenih dejanj tožbo uperja proti različnim toženim strankam, vendar Vrhovno sodišče ugotavlja, da gre po vsebini in formalnih značilnostih tožbe za enotno tožbo proti Republiki Sloveniji, ki jo v upravnem sporu zastopata Sodni svet in Okrožno sodišče .... Navedena organa Republike Slovenije namreč ne moreta v upravnem sporu nastopati kot samostojna nosilca oblasti, temveč zgolj kot zastopnika tožene stranke Republike Slovenije (peti odstavek 17. člena ZUS-1 v povezavi z drugim odstavkom 4. člena ZUS-1).

11. Pritožnica v svojem tožbenem zahtevku zahteva izdajo ugotovitvene sodbe, s katero bi sodišče v upravnem sporu presodilo o kršitvi njenih ustavnih pravic z dejanji tožene stranke, saj drugih zahtevkov ne podaja. Pri tem ima pritožnica prav, ko v svojih vlogah opozarja na pomembne pravne vidike položaja sodnika, ki je na podlagi izvolitve v sodniško funkcijo v službenem razmerju z Republiko Slovenijo (1. člen ZSS), kar pomeni, da njegovo razmerje do Republike Slovenije vzpostavljajo, spreminjajo in ukinjajo javnopravni akti državnih organov (Državnega zbora, Sodnega sveta, itd.). S tega vidika spori glede temeljnega razmerja med sodnikom in Republiko Slovenjo niso delovnopravnega značaja in ne temeljijo na zasebnopravnem razmerju med delodajalcem in delojemalcem.(1)  Odgovor tožene stranke po Okrožnem sodišču ... potrjuje navedene značilnosti, s tem ko poudarja, da je pritožnica vzpostavila službeno razmerje z Republiko Slovenijo in ne z Okrožnim sodiščem ... in ji to tudi ni prenehalo z odločitvijo tega organa. Zato ta organ tudi ne more pritožnici omogočiti nadaljevanja oziroma ponovne vzpostavitve službenega razmerja, saj gre za odločitev izven sfere pristojnosti tega organa. Tudi tožbeni zahtevki pritožnice se ne omejujejo na vprašanja službenega razmerja sodnika oziroma iz tega izhajajočih pravic delovnega oziroma socialnega prava (5. člen in 7. člen Zakona o delovnih in socialnih sodiščih, ZDSS-1), kar bi kazalo na delovnopravno naravo tega spora, temveč zahtevajo presojo posledic, ki izvirajo iz oblastvenih ravnanj organov oblasti (sklepa in obvestila Sodnega sveta) ob postavljanju vprašanj ustavne skladnosti zakonske ureditve, na katerih ta dejanja temeljijo. Navedene posledice (preprečitev dostopa do delovnega mesta, preprečitev opravljanja dela) pa glede na položaj pritožnice kot sodnice v času vložitve tožbe ne vplivajo le na opravljanje delovnih nalog, temveč na pravico in dolžnost sodnice do izvrševanja sodne oblasti, s tem pa sodijo v oblastveno in javnopravno ter ne delovnopravno področje. To tudi ne kaže na pravno praznino, ki bi jo bilo treba zapolniti z analogijo ob uporabi splošnih določb delovnega prava.(2) Glede presoje navedenih dejanj tožene stranke, ki omejujejo izvrševanje sodne funkcije pritožnice, in zatrjevanih kršitev njenih ustavnih pravic, pa ni zagotovljeno sodno varstvo pred drugim sodiščem, temveč ga je treba zagotoviti v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1, če so za to izpolnjene vse procesne predpostavke.

12. Ob tem Vrhovno sodišče glede na odgovor tožene stranke po Okrožnem sodišču  ... ugotavlja, da sicer res v danem primeru spora ne gre za upravno zadevo, o kateri bi bilo treba odločiti po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), vendar pa pritožnica ne izpodbija upravnih aktov in niti ne uveljavlja molka glede njihove izdaje, temveč zahteva presojo zakonitosti dejanj tožene stranke, ki naj bi kršile njene ustavne pravice pred izdajo odločbe Sodnega sveta. Kot navaja sodišče prve stopnje, sicer drži, da je o pravilnosti postopka ugotovitve prenehanja sodniške funkcije sodno varstvo omogočeno v upravnem sporu zoper dokončno odločitev oziroma dokončni posamični akt v smislu tretjega odstavka 2. člena ZUS-1. Vendar pa glede na zahtevke pritožnice in predmet presoje v tem upravnem sporu ni mogoče vnaprej nesporno ugotoviti, da tak naknadni upravni spor v celoti nadomešča sodno varstvo na podlagi 4. člena ZUS-1, ki ga uveljavlja tožnica v obravnavanem primeru. Po mnenju tožnice je jedro spora, ki vodi do  poseganja v njene ustavne pravice, prav v tem, da je tožena stranka izvršila navedena dejanja, ne da bi bila predhodno izdana odločba Sodnega sveta kot pristojnega organa tožene stranke. Tako je ključno vprašanje, ali je bilo dopustno spremeniti pravni položaj pritožnice in izvršiti navedena sporna dejanja brez podlage v predhodno izdanem upravnem aktu tožene stranke, saj obvestila o sklepu in zapisa v zapisnik Sodnega sveta ni mogoče šteti za akte, zoper katere je možno samostojno sodno varstvo, ker gre le za dejanja, ki jih tudi sama tožena stranka vrednoti le kot posredovanje informacij oziroma predhodne akte pred izdajo odločbe.(3) V sodni praksi je glede na jasno zakonsko določbo nesporno, da sodniku preneha sodniška funkcija po samem zakonu s potrditvijo ocene s strani Sodnega sveta, da sodnik ne ustreza sodniški službi (33. člen v povezavi s 74. členom ZSS). Vendar pa je v predmetnem sporu sporno, s kakšnim aktom je lahko navedena potrditev oziroma ugotovitev veljavno sprejeta tako, da lahko učinkuje ter se izrazi v dejanjih, s katerimi je tožena stranka po navedbah pritožnice posegla v njen pravni položaj, ne da bi kršila njene ustavne pravice (pravico do učinkovitega sodnega varstva, pravnega sredstva in druge). Presoja ustavnosti oziroma zakonitosti spornih dejanj tožene stranke je tako mogoča le na podlagi presoje vprašanja, ali je imela tožena stranka za njihovo izvršitev ustrezno pravno podlago v zakonu oziroma posamičnem oblastvenem aktu. Na ta vprašanja pa bo mogoče odgovoriti v primeru vsebinske obravnave tožbe, če bo ugotovljeno, da so izpolnjene ustrezne procesne predpostavke za upravni spor, zato bo o tem lahko presojalo šele sodišče prve stopnje v ponovljenem postopku.

13. Po navedenem in glede na postavljeni ugotovitveni tožbeni zahtevek ni razvidno, da bi samo zaradi dejstva kasnejše izdaje akta, ki ga prilaga tožena stranka (izdaja odločbe Sodnega sveta z dne 11. 9. 2014 glede prenehanja sodniške funkcije in sodniške službe pritožnice), prenehal pritožničin pravni interes za presojo zakonitosti poseganja navedenih dejanj v pravni položaj pritožnice. Navedeni obstoj pravnega interesa pa bo moralo presoditi prvostopenjsko sodišče v nadaljnjem postopku ob presoji ostalih procesnih predpostavk za upravni spor po 4. členu ZUS-1.

14. Pritožnica navaja vrsto vprašanj glede ustavnosti zakonske ureditve in njenega izvrševanja, o katerih pa se Vrhovno sodišče ob obravnavi pritožbe zoper sklep o procesni predpostavki sodišča prve stopnje ne more izrekati, saj še ne gre za vsebinsko obravnavo zadeve. Glede postavljenih zatrjevanj o neustavnosti se bo tako lahko izreklo sodišče prve stopnje, če bo vsebinsko obravnavalo tožbo v navedeni zadevi.

15. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 77. člena ZUS-1 razveljavilo izpodbijani sklep zaradi bistvene kršitve določb postopka iz drugega odstavka 75. člena ZUS-1.

16. V ponovljenem postopku bo moralo sodišče prve stopnje kot pristojno za odločitev v tem sporu po 4.  členu ZUS-1 ob upoštevanju stališč iz tega sklepa  (11. do 14. točka obrazložitve) preveriti obstoj drugih procesnih predpostavk za vsebinsko obravnavo tožbe ter v primeru, da so podane, tožbo vsebinsko obravnavati.

17. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi z določbo prvega odstavka 22. člena ZUS-1.

(1) Službeno razmerje sodnika tudi po sodni praksi delovnih in socialnih sodišč ni delovno razmerje po Zakonu o delovnih razmerjih, čeprav sta si po vsebini podobni. Tako izrecno npr. sodba VDSS Pdp 159/2014 z dne 10. 7. 2014, ki jo v odgovoru na pritožbo citira tudi tožena stranka.

(2) S tega vidika je ta primer drugačen od primera, ki ga je obravnavalo Vrhovno sodišče v zadevi, v kateri je odločilo s sklepom VIII Ips 178/2011 z dne 3. 9. 2012.

(3) Tudi iz odgovora tožene stranke na pritožbo, odločba Sodnega sveta, ki je bila izdana v zvezi s prenehanjem sodniške funkcije pritožnice izhaja, da je tožena stranka pritožnici odposlala pisno izdelano odločbo dne 13. 10. 2014, pri čemer pa odločba nosi datum 11. 9. 2014, ko med strankami nesporno še ni bila izdelana.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sklep I Up 154/2015, enako tudi I Up 44/2016