VSRS Sklep III Ips 12/2015
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-12-09

dr. Mile Dolenc (preds.), Vladimir Balažic (poroč.), mag. Marijan Debelak, dr. Miodrag Đorđević, dr. Erik Kerševan

OBLIGACIJSKO PRAVO - CIVILNO PROCESNO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK

dopuščena revizija - sodna pristojnost - upravna pristojnost - koncesijska pogodba - komunalnimi odpadki - ravnanje z odpadno embalažo - izvajanje lokalne javne službe - dovoljenost revizije - sklep v zvezi z zavrženjem predloga za izdajo začasne odredbe - postopek izvršbe in zavarovanja - zavrženje revizije

Odločanje o tem, da je družba za ravnanje z odpadno embalažo dolžna od izvajalca lokalne javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki prevzemati in odvažati odpadno embalažo, ni upravna stvar.

I. Reviziji se delno ugodi, sklep sodišča druge stopnje v zvezi s I. točko izreka sklepa sodišča prve stopnje in I. točka izreka sklepa sodišča prve stopnje se razveljavita ter se zadeva v tem obsegu vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

II. Sicer se revizija zoper sklep sodišča druge stopnje v zvezi z II. točko izreka sklepa sodišča prve stopnje zavrže.

III. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Tožbeni zahtevek tožeče stranke se je glasil: „1. Tožena stranka […] je dolžna od tožeče stranke […] skladno s Pogodbo o oddaji odpadne embalaže, ki je komunalni odpadek, z dne 2. 11. 2011 in objavo deležev družb za ravnanje z odpadno embalažo za leto 2013 z dne 6. 8. 2013 prevzeti in odvoziti vso odpadno mešano embalažo, zbrano s strani tožeče stranke v letu 2013, na odjemnem mestu tožeče stranke v zbirnem centru v S., in sicer v deležu, ki skladno z objavo deležev družb za ravnanje z odpadno embalažo za leto 2013 z dne 6. 8. 2013, ki jo je izdalo Ministrstvo za kmetijstvo in okolje, odpade na toženo stranko, vse v roku 15 dni.“ Tožeča stranka je hkrati z vloženo tožbo predlagala izdajo začasne odredbe.

2. Sodišče prve stopnje je sklenilo, da se tožba z dne 20. 12. 2013 zavrže (I. točka izreka) in da se zavrže predlog za izdajo začasne odredbe z dne 20. 12. 2013 (II. točka izreka). Sodišče druge stopnje je pritožbo tožeče stranke zavrnilo in potrdilo sklep sodišča prve stopnje (I. točka izreka). Sodišči sta presodili, da gre za upravno zadevo in da zato sodna pristojnost ni podana.

3. Vrhovno sodišče je na predlog tožeče stranke s sklepom III DoR 65/2014 z dne  7. 11. 2014 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je odločanje o tem, da je družba za ravnanje z odpadno embalažo dolžna od izvajalca lokalne javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki prevzemati in odvažati odpadno embalažo, upravna stvar oziroma ali je sodišče splošne pristojnosti stvarno pristojno za odločanje o zahtevku, da sodišče toženi stranki naloži, da skladno s sklenjeno pogodbo od tožeče stranke prevzame in odvaža odpadno mešano embalažo v deležu, kot ga je za toženo stranko za leto 2013 določilo pristojno ministrstvo.

4. Po dopustitvi revizije je tožeča stranka zoper sodbo sodišča druge stopnje vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava (prvi odstavek 370. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP).

5. Sodišče je revizijo vročilo toženi stranki, ki v odgovoru predlaga njeno zavrženje oziroma zavrnitev.

6. Sodišči prve in druge stopnje sta svojo odločitev oprli na naslednja pravno odločilna dejstva:

- Tožeča stranka je izvajalec lokalne javne službe za ravnanje s komunalnimi odpadki, tožena stranka pa je družba za ravnanje z odpadno embalažo (v nadaljevanju tudi DROE).

- Z Objavo deležev družb za ravnanje z odpadno embalažo za leto 2013 Ministrstva za kmetijstvo in okolje z dne 6. 8. 2013 je bilo določeno, da tožena stranka v tem letu pri izvajalcih javne službe prevzema odpadno embalažo v deležu 35,21 %.

- Pravdni stranki sta sklenili Pogodbo o oddaji odpadne embalaže, ki je komunalni odpadek (v nadaljevanju pogodba). Tožeča stranka je pogodbo podpisala  28. 10. 2011, tožena stranka pa 2. 11. 2011.

7. Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (Uradni list RS, št. 84/2006, 106/2006, 110/2007, 67/2011, 68/2011 - popr.; i.e. verzija, ki je veljala v letu 2013; v nadaljevanju Uredba), ki jo je izdala Vlada Republike Slovenije na podlagi tretjega odstavka 17. člena, drugega odstavka 19. člena in petega odstavka 20. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), je določila, da mora izvajalec javne službe družbi za ravnanje z odpadno embalažo oddati v Uredbi opredeljeno odpadno embalažo (prvi odstavek 18. člena Uredbe); da morata DROE in izvajalec javne službe urediti način oddaje in prevzema odpadne embalaže s posebno pogodbo (četrti odstavek 18. člena Uredbe); da se izpolnjevanje obveznosti izvajalca javne službe do oddaje odpadne embalaže, ki je komunalni odpadek, in DROE do prevzema te embalaže ugotavlja na podlagi pregleda podatkov letnih poročil o ravnanju z odpadki, ki jih morata izvajalec javne službe in DROE v zvezi z oddajo odpadkov v predelavo in odstranjevanje predložiti ministrstvu v skladu s predpisom, ki ureja ravnanje z odpadki, ter na podlagi pregleda podatkov iz evidenčnih listov, ki morajo biti priloženi vsaki pošiljki odpadne embalaže, ki jo izvajalec javne službe odda DROE (peti odstavek 18. člena Uredbe); ter da morata evidenčne liste izvajalec javne službe in DROE predložiti ministrstvu ali pristojnemu inšpektorju na njegovo zahtevo (šesti odstavek 18. člena Uredbe). Izvajalec javne službe mora oddati odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, DROE brezplačno (prvi odstavek 19. člena Uredbe), DROE pa mora to embalažo brezplačno prevzeti (drugi odstavek 19. člena Uredbe).

8. Z Uredbo je bilo prav tako predvideno, da v primerih ko ravnanje z odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, ureja več družb za ravnanje z odpadno embalažo, mora izvajalec javne službe zagotoviti vsaki od družb za ravnanje z odpadno embalažo prevzem odpadne embalaže po deležih, ki jih v skladu s to uredbo objavi ministrstvo na svojih spletnih straneh (drugi odstavek 18. člena Uredbe). V takih primerih deleže prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe ter druge obveznosti v zvezi s tem objavi ministrstvo na svojih spletnih straneh (šesti odstavek 19. člena Uredbe), pri čemer minister, pristojen za okolje, določi obseg in vrste obveznosti DROE v zvezi s pridobivanjem podatkov zaradi objav ministrstva ter merila in način določanja dodatnih količin odpadne embalaže, ki jih morajo DROE prevzeti pri izvajalcih javne službe zaradi medsebojnega izravnavanja obveznega prevzema letnih količin odpadne embalaže (sedmi odstavek 19. člena Uredbe).

9. DROE lahko začne opravljati dejavnost glede ravnanja z odpadno embalažo iz drugega odstavka 26. člena te Uredbe, ko pridobi okoljevarstveno dovoljenje ministrstva (prvi odstavek 40. člena Uredbe). V skladu z določbo drugega odstavka 26. člena Uredbe DROE med drugim zagotavlja redno prevzemanje odpadne embalaže, ki je komunalni odpadek, v zbirnih centrih ali v centrih za obdelavo komunalnih odpadkov izvajalcev javne službe.

10. V Uredbi je bilo tudi določeno, da nadzor nad njenim izvajanjem opravljajo inšpektorji, pristojni za varstvo okolja (52. člen Uredbe).

11. Sodišče druge stopnje je presodilo, da obveznost tožene stranke kot DROE do prevzema odpadne embalaže ne izhaja iz civilnopravnega razmerja, temveč je določena z Uredbo. S pogodbo naj bi se lahko uredil samo način izvajanja pravic in obveznosti, določenih z Uredbo. Zavzelo je stališče, da o morebitnih pravicah in dolžnostih tožene stranke z upravnim aktom sploh še ni bilo odločeno, ne glede na Objavo deležev družb za ravnanje z odpadno embalažo za leto 2013 z dne 6. 8. 2013, ki jo je objavilo Ministrstvo za kmetijstvo in okolje. Po presoji sodišča druge stopnje predstavlja upravno zadevo določitev, ali je tožena stranka tista, ki je od izvajalca javne službe dolžna prevzemati odpadno embalažo, in določitev deležev, v katerih mora posamezna DROE odpadno embalažo prevzemati od izvajalcev javne službe. V zvezi s pravico do sodnega varstva je sodišče druge stopnje izpostavilo možnost tožeče stranke, da vloži tožbo zaradi molka organa in zahteva izdajo upravnega akta.

12. Tožeča stranka v reviziji izpostavlja, da je s tožbo zahtevala, da sodišče toženi stranki naloži izpolnitev s pogodbo prevzetih obveznosti, kar pomeni, da naj bi zatrjevala obstoj civilnopravnega razmerja, zato naj bi bilo pravdno sodišče skladno z določbo 1. člena ZPP dolžno odločati o postavljenem zahtevku. V obravnavanem postopku naj ne bi šlo za določanje deležev posamezne DROE, temveč za izpolnitev pogodbene obveznosti odvoza odpadne mešane embalaže v deležu, ki naj bi ga toženi stranki že določila država v upravnem postopku. Samo zato, ker naj bi bil upravni organ tisti, ki je toženi stranki določil delež odvoza odpadne embalaže, naj to še ne bi pomenilo, da naj bi bilo tudi izpolnjevanje obveznosti odvoza te odpadne embalaže od tožeče stranke upravna stvar, saj gre za medsebojno razmerje med tožečo in toženo stranko, ne pa za razmerje tožeče stranke oziroma tožene stranke do kakšnega državnega organa ali nosilca javnih pooblastil. Prav tako naj nobena od pogodbenih strank ne bi imela pristojnosti voditi upravnega postopka v zvezi s pogodbenimi pravicami in obveznostmi.

13. Tožeča stranka se v reviziji ne strinja z obrazložitvijo sodišče druge stopnje (9. točka izpodbijanega sklepa sodišča druge stopnje), da bi lahko tožeča stranka vložila tožbo zaradi molka organa in zahtevala izdajo upravnega akta, saj se z odločbo ministrstva o deležu odvoza odpadne embalaže, ki jo je verjetno imelo v mislih sodišče druge stopnje, tožeči stranki ne bi zagotovilo sodnega varstva, ki ga zasleduje v tem postopku. Izdaja take upravne odločbe naj tožeči stranki ne bi zagotovila tega, da bi tožena stranka tudi dejansko te odpadke odvozila v določenem deležu. To naj bi tožeča stranka lahko dosegla samo s tožbo v pravdnem postopku.

14. Tožena stranka v odgovoru na revizijo zatrjuje, da naj bi bila revizija nedovoljena, ker naj tožeče stranka zanjo ne bi imela interesa, in naj bi jo bilo zato treba zavreči (374. člen ZPP). Navaja, da naj bi inšpektorat v breme tožene stranke izdal odločbo z dne 28. 2. 2014, s katero naj bi ji naložil prevzem odpadne embalaže, zbrane v letu 2013, tudi pri tožeči stranki. Tožena stranka naj bi pristopila k izpolnitvi in že prevzela vso odpadno embalažo, katere prevzem zahteva tožeča stranka v tem postopku. Tožena stranka navaja, da naj bi bila odločba inšpektorata kasneje z odločbo ministrstva z dne 9. 9. 2014 odpravljena in zadeva vrnjena inšpektoratu v ponoven postopek in odločanje, inšpektorat pa naj bi toženo stranko z dopisom z dne 13. 11. 2014 obvestil, da ne more odločati več, ker je bila odpadna embalaža iz leta 2013 že odstranjena. Glede na to naj tožeča stranka v nobenem primeru ne bi mogla uspeti v postopku in si zato svojega pravnega položaja v tej pravdi tudi z revizijo ne bi mogla izboljšati.

15. Pri odločanju lahko sodišče upošteva le tista dejstva, ki so obstajala v trenutku, do katerega sta imeli pravdni stranki v postopku pred sodiščem prve stopnje možnost navajati nova dejstva. Dejstva, ki jih tožena stranka navaja v odgovoru na revizijo, izvirajo iz časa po izdaji sklepa sodišče prve stopnje z dne 24. 12. 2013, pri čemer se ta dejstva ne nanašajo na bistvene kršitve določb pravdnega postopka, zaradi katerih se lahko vloži revizija (372. člen ZPP), zato za presojo revizije ne morejo biti relevantna. Glede na navedeno ni utemeljen očitek tožene stranke, da naj bi bila revizija zaradi pomanjkanja pravnega interesa nedovoljena.

16. Kljub temu je treba revizijo zoper sklep sodišča druge stopnje v zvezi z II. točko izreka sklepa sodišča prve stopnje (potrditev zavrženja predloga za izdajo začasne odredbe) na podlagi 377. člena ZPP v zvezi s četrtim odstavkom 384. člena ZPP zavreči (II. točka izreka). Po določbi drugega odstavka 374. člena ZPP v zvezi s četrtim odstavkom 384. člena ZPP je revizija med drugim nedovoljena, če je vložena zoper odločbo, zoper katero je po zakonu ni mogoče vložiti. Revizija po zakonu ni dovoljena zoper pravnomočno odločbo, izdano v postopku izvršbe in zavarovanja (10. člen Zakona o izvršbi in zavarovanju - ZIZ), ta položaj pa je podan glede revizije zoper sklep sodišča druge stopnje v zvezi z II. točko izreka sklepa sodišča prve stopnje.

Presoja utemeljenosti revizije v dovoljenem delu

17. Revizija je v dovoljenem delu utemeljena.

18. Vrhovno sodišče ob odločanju o dopuščeni reviziji izpodbijani sklep sodišča druge stopnje preizkusi le glede tistih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena ZPP v zvezi s četrtim odstavkom 384. člena ZPP). V konkretnem primeru je zato presoja omejena na revizijske navedbe, ki se nanašajo na dopuščeno vprašanje, do navedb o zagrešitvi bistvene kršitve določb pravdnega postopka pa se Vrhovno sodišče ni opredeljevalo. Zato se tudi ni opredeljevalo do revizijskega očitka kršitve 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS).

19. V obravnavanem primeru tožeča stranka (izvajalec lokalne javne službe za ravnanje s komunalnimi odpadki) od tožene stranke (družbe za ravnanje z odpadno embalažo) zahteva, naj izpolni pogodbeno obveznost prevzeti in odvoziti odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, ki jo je zbrala tožeča stranka v letu 2013, in sicer v deležu, ki ga je zanjo za to leto objavilo pristojno ministrstvo.

20. Sodna pristojnost se presoja glede na pravo naravo spornega pravnega razmerja, ne glede na to, kakšno pravno naravo pravnega razmerja zatrjuje tožeča stranka v tožbi. Zgolj zatrjevanje tožeče stranke v tožbi, da naj bi v obravnavanem primeru tožbeni zahtevek temeljil na pogodbi in tako izhajal iz civilnopravnega razmerja, samo po sebi nima za posledico sodne pristojnosti za odločanje v sporu.

21. Sodišče druge stopnje pravilno opozarja, da je obveznost tožene stranke kot DROE, da prevzame odpadno embalažo, urejena v Uredbi (drugi odstavek 26. člena Uredbe; glej tudi peti odstavek 18. člena ter prvi in drugi odstavek 19. člena Uredbe), vendar pa pri tem spregleda, da gre za splošno in abstraktno ureditev obveznosti v predpisu in ne za odločitev o tej obveznosti v konkretnem primeru. Uredba ni posamični akt, ki bi urejal posamično razmerje med pravdnima strankama.

22. Da bi obveznost DROE do prevzema odpadne embalaže lahko postala upravna zadeva (2. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP), bi moral ZVO-1 določiti, da o tej obveznosti (po uradni dolžnosti, na vlogo druge stranke) odloči določen pristojni organ in tako obveznost DROE naloži z upravno odločbo (načelo zakonitosti delovanja uprave; 120., 153. člen URS). Če ni take določitve upravne zadeve, tudi ni mogoče šteti, da bi pristojni organ moral o obveznosti DROE do prevzema odpadne embalaže odločiti v določenem roku, in torej tudi ne more nastopiti molk upravnega organa, ki bi ga lahko uveljavljala stranka. Šele če bi bila taka upravna odločba izdana in bi z izrekom določala obveznost konkretnega subjekta (tožene stranke), da prevzame odpadno embalažo, bi se lahko tudi prisilno izvršila v postopku upravne izvršbe.

23. Objava deležev prevzemanja odpadne embalaže take vsebine nima. Z njo se ne določa obveznost konkretnega subjekta za prevzem odpadne embalaže. Takšne vsebine ji ni mogoče pripisati niti v konkretnem primeru, saj o tem niti po ZVO-1 niti po Uredbi ministrstvo (ali drug pristojni organ) ne more odločiti. Drugačno stališče sodišča druge stopnje je zmotno.

24. Neutemeljena je tudi navedba tožene stranke iz odgovora na revizijo, da bi lahko tožeča stranka svoje pravice uveljavljala predvsem preko inšpektorata. Na področju upravnega prava je ukrepanje s strani inšpekcije možno, vendar pa je to oblika javnopravnega nadzora v javnem interesu in zato (morebitnega, vsakokratnega) odločanja inšpekcije ni mogoče šteti za pravno sredstvo stranke.

25. Pogodbena opredelitev obveznosti do prevzema odpadne embalaže med izvajalcem javne službe in DROE ustreza tudi s pogodbo urejeni vsebini, saj se ureja razmerje med dvema neoblastvenima subjektoma in tako ne gre za javnopravno razmerje (med nosilcem oblasti in drugim subjektom), ki bi se po naravi stvari moralo urejati z upravno odločbo (2. člen ZUP). Prav tako ni videti, da bi Uredba navedeno ureditev razmerja lahko kakor koli omejevala, za zasebnopravno pogodbeno ureditev vseh medsebojnih vprašanj pa pogodbeni stranki ne potrebujeta pravne podlage v takem predpisu. Povsem razumljivo je, da sta pogodbeni stranki želeli urediti in utrditi medsebojne obveznosti in vsa odprta vprašanja z medsebojno pogodbo, zato jima je treba v primeru kršitve pogodbene obveznosti zagotoviti ustrezno sodno varstvo v gospodarskem sporu.

26. Glede na obrazloženo je utemeljen očitek tožeče stranke, da ji je bila s potrditvijo sklepa sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe kršena pravica do sodnega varstva v gospodarskem sporu.

27. Odgovor na dopuščeno vprašanje se tako glasi: Odločanje o tem, da je družba za ravnanje z odpadno embalažo dolžna od izvajalca lokalne javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki prevzemati in odvažati odpadno embalažo, ni upravna stvar. Sodišče splošne pristojnosti je stvarno pristojno za odločanje o zahtevku, da sodišče toženi stranki naloži, da skladno s sklenjeno pogodbo od tožeče stranke prevzame in odvaža odpadno mešano embalažo v deležu, kot ga je za toženo stranko za leto 2013 določilo pristojno ministrstvo.

Odločitev o reviziji v dovoljenem delu in odločitev o stroških

28. S tem je Vrhovno sodišče odgovorilo na očitke, ki so bili odločilnega pomena za odločitev o dopuščeni reviziji.

29. Ker je Vrhovno sodišče ugotovilo, da je sodišče druge stopnje materialno pravo zmotno uporabilo, je sklep sodišča druge stopnje v zvezi s I. točko izreka sklepa sodišča prve stopnje in I. točko izreka sklepa sodišča prve stopnje razveljavilo in zadevo v tem obsegu vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje (drugi odstavek 380. člena ZPP v zvezi s četrtim odstavkom 384. člena ZPP, I. točka izreka).

30. Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP (III. točka izreka).

ZPP člen 1, 18, 371, 371/2, 384, 384/4, 377. ZUP člen 2. Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (2006) člen 18, 18/1, 18/4, 18/5, 18/6, 19, 19/1, 19/2, 19/6, 26, 26/2, 32, 40, 40/1, 52.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.