VSRS Sklep I Up 188/2015
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-01-27

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

aktivna legitimacija za vložitev tožbe - legitimacija organa prve stopnje v postopku javnega razpisa - sodno varstvo izvrševanja upravne funkcije - javna agencija - zavrženje tožbe

Iz določb Zakona o slovenskem filmskem centru, javni agenciji Republike Slovenije izhaja, da pomeni izvajanje javnih razpisov, odločanje o projektih, ki bodo sofinancirani, in sklepanje pogodb z izbranimi prijavitelji izvrševanje tožnikovih nalog v okviru podeljenega javnega pooblastila. Posledično niti sporna odločba ministrstva, s katero je bila tožnikova odločba spremenjena, ne pomeni odločitve o tožnikovi lastni pravici ali pravnem interesu, ki bi mu jo podeljeval predpis kot pravni osebi javnega prava (drugi odstavek 2. člena ZSFCJA), ampak odločitev na področju njegovega delovanja oz. izvajanja v zakonu podeljenih pooblastil. Varstva teh pa mu upravni spor ne zagotavlja.

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo zoper odločbo Ministrstva za kulturo. Ta je kot pritožbeni organ v postopku javnega razpisa za sofinanciranje razvoja scenarija na področju slovenskega celovečernega igranega, dokumentiranega in animiranega filma odpravil tožnikovo zavrnilno odločbo z dne 28. 7. 2014 in odločil, da se vloga imenovanega prijavitelja na javni razpis sprejme v sofinanciranje v višini 7.800,00 EUR, tožnik pa z njim sklene pogodbo o sofinanciranju.

2. Sodišče prve stopnje je glede na razmerje med tožnikom in toženko, ki sta v postopku javnega razpisa odločala o vlogah prijaviteljev kot prvo - in drugostopenjski organ, štelo, da gre za situacijo iz četrtega odstavka 17. člena ZUS-1. Zavrnilo je tožnikove navedbe, da gre v njegovem primeru za posebno situacijo, zaradi katere bi mu morala biti omogočena vložitev tožbe.

3. Zoper navedeni sklep tožnik vlaga pritožbo. Razume sicer, da je pristojna komisija toženke prijavljenemu projektu dodelila oceno, s katero je bil izpolnjen pogoj za sofinanciranje, vendar se z njo ne more strinjati. Poleg tega odločba ministrstva posega v njegovo pravico razpolaganja z lastnimi sredstvi in posredno v samostojno izvajanje nalog, kar izhaja iz tretjega odstavka 5. člena Zakona o slovenskem filmskem centru, javni agenciji Republike Slovenije (v nadaljevanju ZSFCJA). Ne more pristati na to, da naj sredstva za izbrani projekt tudi sam zagotovi, saj to ključno vpliva na njegove razpoložljive finance za sofinanciranje projektov po aktualnih razpisih. Toženka je pri odločanju kršila določbe Pravilnika o izvedbi postopka izbire projektov, pogojih in merilih za izbor projektov ter postopku sklepanja pogodb, vsebine pogodb in načinu nadzora nad izvajanjem pogodb Slovenskega filmskega centra, javne agencije Republike Slovenije. Meni, da ga kot javno agencijo ni mogoče enačiti z upravnim organom prve stopnje znotraj hierarhičnega sistema rednega upravnega postopka, ki ne bi smel nasprotovati odločbi instančnega organa, saj je njegov položaj očitno drugačen. Ker sporna odločba sega na njegovo finančno področje, je neposredno prizadet v svojih pravicah in interesih. Zato predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v nov postopek oziroma ga odpravi in odloči o tožbenem zahtevku.

4. Toženka v odgovoru zavrača pritožbene očitke o svojem nezakonitem ravnanju. Pojasnjuje, da je v tretjič ponovljenem postopku odločila sama, potem ko je postalo jasno, da tožnik kljub ugotovljenim kršitvam postopka ne namerava upoštevati njenih napotil, ki so izhajala iz ugotovitev o kršitvi določbe javnega razpisa z arbitrarnim zvišanjem točk (iz 70 na 80) za sprejem projekta v financiranje.

6. V zadevi je sporna tožnikova aktivna legitimacija za vložitev tožbe v upravnem sporu zoper odločbo toženke, ki je kot instančni organ v postopku javnega razpisa spremenila njegovo zavrnilno odločbo o sofinanciranju konkretnega projekta. Po presoji Vrhovnega sodišča je odločitev prvostopenjskega sodišča, da v takem primeru tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi in da zato tožba ni dovoljena (3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1), pravilna.

7. ZUS-1 v 1. členu pojasnjuje, da je upravni spor namenjen zagotavljanju sodnega varstva pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil. V skladu z 2. členom ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikom pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon (prvi odstavek). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek). Navedene določbe utemeljujejo sprejeti koncept subjektivnega upravnega spora, izraženega v prvem odstavku 157. člena Ustave RS. Ta določa, da o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristi posameznikov in organizacij, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo.

8. Z vidika omenjenih določb je sodno varstvo v zvezi z vprašanjem zakonitosti dokončnega upravnega akta (kar v tej zadevi izpodbijana odločba brez dvoma je(1) ) dopustno samo, ko je z upravnim aktom odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, ki izhaja iz predpisa. Upravni akt se mora torej nanašati na njemu lastne pravice in pravne koristi(2). Ker so samo te predmet varstva v upravnem sporu, je s tem izključeno varstvo drugih atributov, kot so pristojnosti oziroma pooblastila, ki jih ima subjekt v okviru izvrševanja svoje upravne (oblastvene) funkcije(3).

9. V zadevi je zato ključen odgovor na vprašanje, ali je toženka s tem, ko je kot drugostopenjski organ v postopku javnega razpisa sprejela drugačno odločitev kot tožnik o sofinanciranju konkretnega prijavitelja in mu naložila sklenitev pogodbe z njim, odločila o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, ali pa to z vidika tožnikovega položaja v konkretnem postopku pomeni le odločitev, ki je povezana z izvrševanjem njegove upravne funkcije.

10. Upoštevaje navedeno za presojo, ali je pritožnik aktivno legitimiran za izpodbijanje odločbe pritožbenega organa, in s tem za razlago četrtega odstavka 17. člena ZUS-1, po kateri tožnik ne more biti organ, ki je odločal v končanem postopku, ni bistveno tožnikovo razumevanje, da ga kot javne agencije ni mogoče enačiti z upravnim organom prve stopnje v hierarhičnem sistemu rednega upravnega postopka, ki ne bi smel nasprotovati odločbi instančnega organa. Omenjena določba 17. člena ZUS-1 namreč velja za vse organe, ki so odločali v končanem postopku, ti pa so po 1. členu ZUS-1 tako državni organi, organi lokalnih skupnosti kot nosilci javnih pooblastil. Da je tožnik nosilec teh pooblastil, izhaja iz določb ZSFCJA. Ta v 3. členu opredeljuje, da je namen ustanovitve agencije spodbujanje ustvarjalnosti na filmskem in avdiovizualnem področju v Republiki Sloveniji, ustvarjanje ustreznih pogojev za filmsko, avdiovizualno in kinematografsko dejavnost, razvoj in izobraževanje v zvezi s filmsko in avdiovizualno dejavnostjo v Republiki Sloveniji ter izvajanje drugih dejavnosti, določenih z racionalnim programom za kulturo in s tem zakonom (prvi odstavek). Agencija opravlja s tem zakonom določene naloge v javnem interesu in z namenom zagotovitve možnosti trajnega razvoja filmske in avdiovizualne dejavnosti (drugi odstavek). Ena od nalog agencije, naštetih v 5. členu, je tudi odločanje o izbiri projektov s področja filmske in avdiovizualne dejavnosti, ki se financirajo iz sredstev agencije, ter sklepanje pogodb z izbranimi prijavitelji o financiranju teh projektov (3. alineja prvega odstavka). Agencija sofinancira projekte s področja filmskih in avdiovizualnih dejavnosti prek javnih razpisov (prvi odstavek 11. člena), zoper odločitev direktorja o sofinanciranju pa ima prijavitelj pravico do pritožbe, o kateri odloča ministrstvo, pristojno za kulturo (osmi odstavek istega člena).

11. Iz navedenih določb izhaja, da pomeni izvajanje javnih razpisov, odločanje o projektih, ki bodo sofinancirani, in sklepanje pogodb z izbranimi prijavitelji izvrševanje tožnikovih nalog v okviru podeljenega javnega pooblastila. Posledično niti sporna odločba ministrstva, s katero je bila tožnikova odločba spremenjena, ne pomeni odločitve o tožnikovi lastni pravici ali pravnem interesu, ki bi mu jo podeljeval predpis kot pravni osebi javnega prava (drugi odstavek 2. člena ZSFCJA), ampak odločitev na področju njegovega delovanja oz. izvajanja v zakonu podeljenih pooblastil. Varstva teh pa mu upravni spor ne zagotavlja.

12. Na odločitev v zadevi ne morejo vplivati pritožbene navedbe o posegu v pravico do razpolaganja z lastnimi sredstvi. Vsi prihodki agencije so namreč namenjeni izvajanju dejavnosti in nalog, določenih v tem zakonu in aktu o ustanovitvi, zagotavljanju pogojev za njeno delovanje in financiranju odhodkov, povezanih z njenim tekočim poslovanjem (drugi odstavek 20. člena ZSFCJA). To pomeni, da je zagotavljanje sredstev za razpise dolžnost v okviru izvajanja z zakonom naloženih pristojnosti, prav tako tudi v zakonu predpisana obveznost sklenitve pogodbe o sofinanciranju z izbranim prijaviteljem (14. člen ZSFCJA).

13. Ker zahtevano sodno varstvo v zvezi z izvrševanjem tožnikove funkcije organa, ki je odločal v postopku javnega razpisa na prvi stopnji, zoper odločbo pritožbenega organa ni dopustno, je izpodbijani sklep pravilen. Vrhovno sodišče se zato ni opredelilo do pritožbenih očitkov o kršitvi drugostopenjskega postopka izdaje sporne odločbe o sofinanciranju in je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

(1) Z njo je bilo na pritožbeni stopnji odločeno o prijaviteljevi pravici do sredstev, na katere se je nanašal javni razpis.

(2) Prim. odločbo Ustavnega sodišča RS Up-1850/08 z dne 5. 5. 2010, 8. točka obrazložitve.

(3) Tako razumevanje predmeta varstva v upravnem sporu je Vrhovno sodišče potrdilo večkrat, npr. v sklepih I Up 405/2008 z dne 18. 9. 2008, I Up 53/2013 z dne 18. 12. 2014, I Up 544/2012 z dne 12. 12. 2012.

URS člen 157. ZUS-1 člen 17, 17/4, 36, 36/1-3. ZSFCJA člen 5, 5/1-3, 11, 11/1, 11/8.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.