VSRS Sklep I Up 171/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-10-05

Peter Golob (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

župan kot vlagatelj tožbe v upravnem sporu - izpodbijanje odločitve občinskega sveta - pravni interes - komisija občinskega sveta - nadomestilo plače po prenehanju funkcije župana

Župan ima pooblastilo, da v primerih iz šestega odstavka 33. člena ZLS sproži upravni spor, vendar ne kot oseba (posameznik), v katere pravice ali pravne koristi bi bilo poseženo z odločitvijo občinskega sveta, ampak kot organ občine (28. člen ZLS). V okviru danega pooblastila mu je torej priznan tudi pravni interes za vložitev tožbe.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 2045/2014-8 z dne 13. 4. 2016 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču, da opravi nov postopek.

II. Odločitev o stroških pritožbenega postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom iz razloga po 6. točki prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo (županovo) tožbo zoper odločbo Komisije za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja Občine..., št. 0325-003/2014-2 z dne 8. 12. 2014. Z njo je bila imenovanemu upravičencu za čas treh mesecev od prenehanja funkcije župana priznana pravica do nadomestila plače v višini 80 % zadnje mesečne plače.

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je župan vložil tožbo na podlagi šestega odstavka 33. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS), vendar zanjo ni izkazal pravnega interesa. Z izpodbijanim aktom namreč ni bilo odločeno o nobeni njegovi pravici ali na zakon oprti neposredni pravni koristi, saj je edini upravičenec za vložitev ugovora zoper odločitev pristojnega organa na podlagi 19. člena Zakona o funkcionarjih v državnih organih (ZFDO) tisti, o čigar pravici je bilo odločeno z izpodbijano odločbo.

3. Tožnik je zoper navedeni sklep vložil pritožbo. Navaja, da je bila tožba za presojo zakonitosti sklepa občinskega sveta - komisije vložena na podlagi zakonskega pooblastila iz ZLS. Poudarja, da je župan po 33. členu tega zakona dolžan skrbeti za zakonitost delovanja občine, kar vključuje možnost zadržanja izvajanja posameznih aktov občinskega sveta. Ker ima ta postopek določene posebnosti, mu ni treba izkazovati, da gre za poseg v njegove pravice, obveznosti ali pravne koristi, ampak zadostuje, da dokazuje le nezakonitost akta občinskega sveta, ki je bil po zadržanju še enkrat potrjen v drugem glasovanju. Predlaga, naj „sodišče sklep, s katerim je tožbo zavrglo, razveljavi in meritorno odloči o tožbenem zahtevku“.

4. Prva toženka v odgovoru na tožbo, sklicujoč se na prvi odstavek 4. člena ZUS (pravilno: ZUS-1), poudarja, da morata biti za dopustnost upravnega spora kumulativno izpolnjena pogoja, da je tožnik prizadet v svojih pravicah ali pravnih koristih, razlog za to pa je izpodbijani upravni akt. Ob tem pa navaja, da določba šestega odstavka 33. člena ZLS postavlja župana za varuha ustavnosti in zakonitosti delovanja lokalne skupnosti. Predlaga, naj sodišče pritožbo zavrne kot neutemeljeno, tožniku pa naloži v plačilo njene pritožbene stroške z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Župan zadrži izvajanje odločitve občinskega sveta, če meni, da je nezakonita ali v nasprotju s statutom ali drugim splošnim aktom občine, in predlaga občinskemu svetu, da o njej ponovno odloči na prvi naslednji seji, pri čemer mora navesti razloge za zadržanje. Ob zadržanju izvajanja odločitve občinskega sveta župan opozori pristojno ministrstvo na nezakonitost take odločitve. Če občinski svet ponovno sprejme enako odločitev, lahko župan začne postopek pri upravnem sodišču (šesti odstavek 33. člena ZLS). Občinski svet, ki je najvišji organ odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine (prvi odstavek 29. člena ZLS), sprejema odločitve na svoji seji z večino opredeljenih glasov navzočih članov. Svet lahko veljavno sklepa, če je na seji navzoča večina njegovih članov (prvi odstavek 35. člena ZLS).

7. Iz navedenih določb izhaja, da ZLS predvideva posebno obliko upravnega spora

med dvema organoma lokalne skupnosti  ̶ županom kot nosilcem izvršilne in občinskim svetom kot nosilcem normativne funkcije. Župan ima pooblastilo, da v primerih iz šestega odstavka 33. člena sproži upravni spor, vendar ne kot oseba (posameznik), v katere pravice ali pravne koristi bi bilo poseženo z odločitvijo občinskega sveta, ampak kot organ občine (28. člen ZLS). V okviru danega pooblastila mu je torej priznan tudi pravni interes za vložitev tožbe.

8. To pa pomeni, da je v izpodbijanem sklepu zavzeto stališče, ki se nanaša na izkazovanje pravnega interesa za tožbo iz šestega odstavka 33. člena ZLS, napačno. V to ne more posegati niti določba 19. člen ZFDO, na katero se sodišče sklicuje, ki določa, da ima funkcionar pravico vložiti zahtevo za uveljavljanje svojih pravic iz delovnega razmerja ter pravico do ugovora zoper odločitve o njegovih pravicah in obveznostih (prvi odstavek). Omenjeno bi lahko bilo pomembno z vidika vprašanja, ali izpodbijana odločitev glede na predmet odločanja (o pravici do nadomestila plače po prenehanju funkcije) sploh sodi med odločitve občinskega sveta iz šestega odstavka 33. člena ZLS in posledično, ali je lahko obravnavana v upravnem sporu oziroma je zanjo pristojno Upravno sodišče Republike Slovenije. Vendar o tem v izpodbijanem sklepu ni stališč.

9. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče zaradi bistvene kršitve določb postopka upravnega spora (drugi odstavek 75. člena ZUS-1) pritožbi ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek (77. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1). V njem pa bo moralo  najprej preveriti, ali je izpodbijani akt tako formalno (kateri organ ga je sprejel in na podlagi katerega pooblastila) kot vsebinsko akt iz šestega odstavka 33. člena ZUS-1, in razjasniti, kdo sploh so stranke postopka. V uvodu razveljavljenega sklepa je namreč navedlo, da je tožeča stranka občina, ki jo zastopa župan, v obrazložitvi pa, da je tožbo vložil župan, ki za to nima pravnega interesa. Podobne nejasnosti so podane tudi glede tožene stranke, saj je v obrazložitvi zavzelo stališče, da je tožena stranka Komisija za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja Občine..., ki naj bi izdala izpodbijani akt, v uvodu sklepa pa je poleg nje kot toženca posebej navedlo še občinski svet. To odpira vprašanje, kdo je sprejel izpodbijano odločitev in ali sodi v okvir 33. člena ZLS. Komisija za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja je namreč delovno telo občinskega sveta (prvi in drugi odstavek 30. člena ZLS v zvezi z 41. členom Statuta Občine...). Komisije pa lahko v okviru svojega delovnega področja v skladu s statutom občine in poslovnikom občinskega sveta  obravnavajo zadeve iz pristojnosti občinskega sveta ter mu dajejo mnenja in predloge (prvi odstavek 31. člena ZLS). Prav tako ne more biti tožen A. A. Ker bi mu bila odprava oziroma sprememba izpodbijanega akta v neposredno škodo odvzeta bi mu bila pravica do nadomestila plače (prvi odstavek 19. člena ZUS-1), bi lahko bil le prizadeta stranka.

10. Izrek o stroških pritožbenega postopka temelji na tretjem odstavku 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

ZLS člen 33, 33/6, 30, 30/1, 30/2, 31, 31/1. ZUS-1 člen 36, 36/1-6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.