VSRS Sklep X Ips 189/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2016-11-30

Peter Golob (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), dr. Erik Kerševan

dovoljenost revizije - gradbeno dovoljenje - vrednostni kriterij - pomembno pravno vprašanje - vprašanje upravnega postopka - neizkazane zelo hude posledice

Procesna vprašanja upravnega postopka in s tem povezana presoja pravilnosti tega postopka sama zase niso predmet revizijske presoje. Presoja pravilnosti postopka izdaje upravnega akta namreč ni revizijski razlog v smislu 85. člena ZUS-1, saj se v postopku revizije ne presojajo kršitve pravil upravnega postopka, temveč zgolj kršitve materialnega prava in pravil ZUS-1. Zato revizije ni mogoče dovoliti na podlagi vprašanja, ki se nanaša na pravilnost upravnega postopka.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke  zoper odločbo Upravne enote Ljubljana, št. 351-2791/2010-216 z dne 18. 5. 2015, s katero je prvostopenjski upravni organ stranki z interesom v tem upravnem  sporu izdal gradbeno dovoljenje za gradnjo trgovskega centra na tam navedenih zemljiščih pod tam navedenimi pogoji. Pritožbo tožeče stranke zoper izdano gradbeno dovoljenje je tožena stranka zavrnila z odločbo, št. 35108-113/2015-4-KB z dne 10. 8. 2015.

2. Zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje je tožeča stranka (v nadaljevanju revident) vložila revizijo. Njeno dovoljenost utemeljuje s sklicevanjem na vse tri točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavlja revizijska razloga zmotne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in spremeni izpodbijano sodbo tako, da tožbi ugodi, podredno predlaga razveljavitev izpodbijane sodbe in vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v novo sojenje. Zahteva povračilo stroškov revizijskega postopka.

4. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti. Vrhovno sodišče glede na značilnost tega pravnega sredstva ter svoj položaj in temeljno funkcijo v sodnem sistemu svojih odločitev o tem, da revizija ni dovoljena, podrobneje ne obrazlaga (razlogi za to so pojasnjeni v sodbi X Ips 420/2014 z dne 2. 12. 2015).

5. Po 1. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta oziroma pravnomočne sodbe, če je sodišče odločilo meritorno, v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, presega 20.000,00 EUR.

6. V obravnavani zadevi se izpodbijani akt ne glasi na denarno vrednost, saj v tem aktu pravica oziroma obveznost stranke ni izražena na ta način. Za izraz denarne vrednosti gre namreč le pri pravici do prejema določenega zneska in pri obveznosti plačati določen znesek (enako Ustavno sodišče v sklepu U-I-117/09, Up-501/09 z dne 28. 1. 2010). Zato pogoj za dovoljenost revizije po citirani določbi ZUS-1 ni izpolnjen.(1) Tega ne spremeni revidentovo drugačno razumevanje citirane določbe ZUS-1, niti njegovo navajanje, da vrednost investicije in vrednost njegovih zemljišč močno presega 20.000,00 EUR. Vrhovno sodišče tudi ni sledilo njegovemu predlogu, da odstopi od svoje dosedanje sodne prakse in na podlagi vrednostnega kriterija dovoli revizije v gradbenih zadevah. Za tak odstop namreč nima podlage v zakonu. Očitek, da citirana zakonska določba povzroča neenako obravnavo in ne omogoča dostopa do sodišča, pa po presoji Vrhovnega sodišča ni utemeljen. Zakonska določba 1. točke drugega dostavka 83. člena ZUS-1 je namreč jasna in določa enako obravnavo zakonsko določenih enakih dejanskih stanov. Glede na določbo drugega dostavka 83. člena ZUS-1 pa vrednostni kriterij tudi ni edini kriterij, ki ob predpostavki izkazanosti omogoča dostop do Vrhovnega sodišča.

7. Po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem pravnem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo.

8. V okviru citirane določbe ZUS-1 revident uveljavlja dovoljenost zaradi pomembnega pravnega vprašanja in v reviziji navaja štiri vprašanja, in sicer: (1) „ali se vloga za izdajo gradbenega dovoljenja lahko šteje za popolno v smislu 66. in 67. člena ZUP oziroma 54. člena Zakona o graditvi objektov že, če sta ji priložena dva izvoda PGD, četudi ne vsebuje vseh preostalih listin, ki jih določajo prisilni predpisi in čeprav je upravni organ stranko večkrat pozval k dopolnitvi takšne vloge, in se na podlagi tega uporabi predpis, ki je veljal v času vložitve zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja (konkretno PURES(2) 2008), ali gre za nepopolno vlogo in bi bilo treba uporabiti predpis, ki je veljal v času dopolnitve zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja (konkretno PURES 2010)“; (2) „ali upravni organ lahko izda gradbeno dovoljenje za izgradnjo določenega objekta, če je to v očitnem prostorskem nasprotju in neskladju s predhodno izdanim gradbenim dovoljenjem za izgradnjo infrastrukture, ki je nujna za delovanje in oskrbo takšnega objekta in je sestavni del končnega objekta gradnje“, (3) „ali gradbeno dovoljenje lahko temelji na OPPN, ki odstopanj od načrtovanih kršitev ne ureja določno in natančno, temveč neopredeljeno in pavšalno, tako da se dopušča samovoljno odločanje investitorja in upravnega organa, ki odloča o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja“ in v nadaljevanju revizije (4) „ali to, da se ni imel možnosti izreči o zmanjšanju števila dostavnih poti in s tem povezano občutno povečanje negativnega vpliva konkretne gradnje na njegove nepremičnine, ki so neposredno ob preostalih dostavnih poteh, pomeni kršitev procesnih pravil, zaradi katerih je treba gradbeno dovoljenje odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje“.

9. Kakšne so zahteve za to, da se določeno pravno vprašanje upošteva kot izpolnjevanje pogoja za dovoljenost revizije, izhaja iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča (npr. sklepi X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 592/2007 z dne 21. 5. 2009, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009, X Ips 660/2008 z dne 14. 11. 2010). Revident teh zahtev ni izpolnil.

10. Prvo vprašanje o popolnosti vloge je tako splošno in nekonkretizirano, da konkretnega odgovora ne omogoča. Poleg tega je, tako kot je navedeno, to vprašanje po svoji vsebini, ne glede na to, da revident nanj veže materialno pravno posledico, še vedno le vprašanje procesnih ravnanj upravnega postopka, ki je povezano z ugotavljanjem dejanskega stanja. Procesna vprašanja upravnega postopka in s tem povezana presoja pravilnosti tega postopka pa sama zase niso predmet revizijske presoje. Presoja pravilnosti postopka izdaje upravnega akta namreč ni revizijski razlog v smislu 85. člena ZUS-1(3) , saj se v postopku revizije ne presojajo kršitve pravil upravnega postopka, temveč zgolj kršitve materialnega prava in pravil ZUS-1. Zato na podlagi vprašanja, ki se nanaša na pravilnost upravnega postopka, kar ni predmet revizijske presoje, revizije ni mogoče dovoliti.(4) Revident pa tudi ni navedel v čem naj bi bilo to vprašanje povezano s pomembnimi pravnimi vprašanji, ki se nanašajo na pravilnost postopka v upravnem sporu (po ZUS-1), zato to vprašanje za dovoljenost revizije ne zadošča. Ob tem velja poudariti, da revident uveljavljanega pogoja ni izkazal niti z podvprašanjem, kateri Pravilnik o učinkoviti rabi energije v stavbah (PURES) je treba uporabiti. Z njim namreč ne ščiti svojega pravnega interesa, ampak javni interes, ob tem, da pravilnik, ki je začel veljati 1. 7. 2010, v svojem 20. členu jasno določa, da se do 31. 12. 2010 vlogam za izdajo gradbenega dovoljenja prilagajo projekti za pridobitev gradbenega dovoljenja, izdelani po dosedanjih predpisih, po 1. januarju 2011 pa le projekti, izdelan v skladu s tem pravilnikom.

11. Tudi drugo in tretje vprašanje ne izpolnjujeta zahtev, ki morajo biti izpolnjene za dovoljenost revizije. Obe vprašanji sta splošni in tako kot sta navedeni ter obrazloženi ne terjata odgovora, ki bi pripomogel k pravni varnosti, enotni uporabi prava ali k razvoju prava.(5) Z vprašanjema revident tudi ne ščiti svojega pravnega interesa ampak javni interes, ob tem, da drugo vprašanje temelji na trditvi, ki v tem postopku ni ugotovljena (nasprotno, dano je soglasje za priklop na vročevod).

12. Zadnje vprašanje pa je, tako kot prvo vprašanje, vprašanje pravilnosti upravnega postopka in kot tako, kot je to že pojasnjeno v 10. točki te obrazložitve, za dovoljenost revizije ne zadošča.

13. Revident uveljavlja dovoljenost revizije tudi zaradi zelo hudih posledic izpodbijanega akta (3. točka drugega odstavka 83. člena ZUS-1).

14. Zelo hude posledice, ki so nedoločen pravni pojem, je treba izkazati v vsakem primeru posebej. Upoštevaje pravilo o trditvenem in dokaznem bremenu ter ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča(6) mora revident obrazložiti, kakšne konkretne posledice ima zanj izpodbijana odločitev, navesti razloge, zakaj so te posledice zanj zelo hude, in to tudi izkazati.

15. Opisanega trditvenega in dokaznega bremena revident ni izpolnil. Zelo hude posledice je utemeljil z domnevnim posegom v njegovi ustavno varovani pravici do zasebne lastnine in do zdravega življenjskega okolja. Navedel je, da bodo njegove nepremičnine praktično neuporabne, ogroženo bo življenje in zdravje vseh oseb, ki se bodo zadrževale na območju njegovih nepremičnin, zaradi nestabilne gradnje vročevoda pa bo ogrožena tudi podtalnica. S temi pavšalnimi navedbami pa zelo hudih posledic, ki naj bi mu nastale, ni niti verjetno izkazal. Iz podatkov sodnega spisa pa izhaja, da je bilo investitorju za sporno gradnjo izdano tudi okoljevarstveno soglasje.

16. Glede na navedeno pogoji za dovoljenost revizije niso izkazani, zato jo je Vrhovno sodišče zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 89. člena ZUS-1.

17. Revident z revizijo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

(1) Enako npr. sklepi Vrhovnega sodišča X Ips 100/2008, X Ips 233/2008, X Ips 115/2009, X Ips 407/2009, X Ips 264/2009, X Ips 494/2009, X Ips 503/2010, X Ips 182/2011 in X Ips 301/2011.

(2) Pravilnik o učinkoviti rabi energije v stavbah.

(3) Tako VS že v sodbi X Ips 1233/2004 z dne 24. 5. 2007 in nadaljnji sodni praksi.

(4) O tem VS npr. v sklepu X Ips 368/2014 z dne 23. 3. 2016.

(5) V revizijskem postopku pred Vrhovnim sodiščem je namreč poudarjen objektivni pomen tega izrednega pravnega sredstva in s tem vloga Vrhovnega sodišča pri razvoju prava, usmerjanju sodne prakse in zagotavljanju njene enotnosti (enako odločba Ustavnega sodišča RS Up-1782/08, U-I-166/08 z dne 18. 6. 2009, 14. točka obrazložitve.

(6) Npr. X Ips 212/2008 z dne 4. 11. 2010, X Ips 687/2007 z dne 17. 6. 2010, X Ips 85/2009 z dne 19. 8. 2010, X Ips 148/2010 z dne 19. 8. 2010, X Ips 355/2011 z dne 23. 11. 2011, X Ips 455/2012 z dne 24. 4. 2013, X Ips 258/2014 z dne 28. 8. 2014, X Ips 227/2015 z dne 26. 8. 2015.

ZUS-1 člen 83, 83/2. ZGO-1 člen 54. ZUP člen 66, 67.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.