VSRS Sklep X Ips 312/2015, enako tudi X Ips 49/2016
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2015-10-29

Sodba UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) II U 317/2014

Peter Golob (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), dr. Erik Kerševan

UPRAVNI SPOR - INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA

začasna odredba v revizijskem postopku - informacije javnega značaja - banka kot zavezanec za dajanje podatkov - ureditvena začasna odredba - zadržanje izvršitve upravnega akta - težko popravljiva škoda - učinkovitost sodnega varstva - poslovna skrivnost

V postopku revizije je glede na sporno pravno razmerje stanje mogoče urediti tudi z zadržanjem izvršitve upravnega akta, ki je predmet tega upravnega spora. Seveda revizijsko sodišče ureditveno začasno odredbo lahko izda le, če jo stranka izrecno predlaga in ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje ustrezno opredeli.

I. Zahtevi za izdajo začasne odredbe se ugodi in se do odločitve o reviziji zoper sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Mariboru, II U 317/2014 z dne 19. 8. 2015 stanje začasno uredi tako, da se zadrži izvršitev odločbe Informacijskega pooblaščenca št. 0902-9/2014/9 z dne 5. 8. 2014.

II. Odločitev o stroških postopka v zvezi z izdajo začasne odredbe se pridrži za končno odločbo.

1. S sodbo II U 317/2014 z dne 19. 8. 2015 je sodišče prve stopnje zavrnilo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju revidentka) zoper odločbo, št. 0902-9/2014/9 z dne 5. 8. 2014, s katero je Informacijski pooblaščenec ugodil pritožbi novinarke A. A. (prizadete stranke v tem upravnem sporu), odpravil odgovor revidentke z dne 19. 5. 2014 in odločil, da je revidentka dolžna prosilki v roku 31 dni od vročitve te odločbe posredovati seznam svetovalnih družb (12 pogodb z aneksi), seznam družb, ki opravljajo avtorske storitve - tudi odvetniške storitve (1 pogodba), in seznam družb, ki opravljajo intelektualne storitve (2 pogodbi), s katerimi je v obdobju od 1. 10. 2012 do 17. 4. 2014 sklenila pogodbe, iz katerih izhajajo podatki o: vrsti posla, pogodbenem partnerju (za pravno osebo: naziv ali firma, sedež, poslovni naslov), pogodbeni vrednosti, višini posameznih izplačil, datumu sklenitve pogodbe, trajanju posla in enakih podatkih iz aneksov k pogodbam.

2. Revidentka zoper navedeno pravnomočno sodbo vlaga revizijo ter zahtevo za izdajo ureditvene začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 84. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), s katero se Informacijskemu pooblaščencu do odločitve o reviziji prepoveduje odrediti, da mora revidentka novinarki A. A. časnika B. razkriti seznam svetovalnih družb, seznam vseh družb, ki za revidentko opravljajo avtorske storitve - tudi odvetniške storitve, seznam družb, ki zanjo opravljajo intelektualne storitve in anekse k tem pogodbam, sklenjenih v obdobju od 1. 10. 2012 do 17. 4. 2014, ter prepove odrediti razkritje podatkov za vsako izmed pogodbi o: vrsti posla, pogodbenem partnerju, pogodbeni vrednosti, višini posameznih izplačil, datumu sklenitve pogodbe, trajanju posla in vseh teh podatkov iz vsakega aneksa k vsaki pogodbi. Začasna odredba naj začne veljati takoj in naj velja do izdaje odločbe o reviziji, o stroških postopka pa naj bo odločeno v okviru odločanja o reviziji.

3. Revidentka zatrjuje, da bi z razkritjem spornih seznamov pogodb nastale težko popravljive posledice. Glede na to, da je prosilka novinarka meni, da bodo seznami teh pogodb prek medija, kjer je novinarka zaposlena, dostopni širši javnosti. Ker ne more vplivati na način predstavitve teh pogodb javnosti, lahko pride do negativne medijske publicitete, kar vpliva na njeno dobro ime. Meni, da teh posledic v primeru uspeha z revizijo naknadno ni več mogoče odpraviti. Pogodbe so bile v obdobju, ko so bile sklenjene, označene kot poslovna skrivnost. Z razkritjem bo torej revidentka morala razkriti tudi zaupne podatke svojih sopogodbenic, s čimer bo okrnjeno zaupanje vanjo. Navaja tudi, da lahko Informacijski pooblaščenec oglobi odgovorno osebo revidentke z globo 800 EUR, če ne bo izpolnila naložene obveznosti. Umik enkrat razkritih podatkov ne bi bil več mogoč. Razkriti podatki bi za vedno ostali „v javni lasti“, to pa bi za revidentko in njene sopogodbenice pomenilo posledice, ki jih ne bi bilo mogoče odpraviti. Meni, da bi bile posledice prisilne izvršitve odločbe Informacijskega pooblaščenca hujše od tistih, ki jih za pravico dostopa do informacij javnega značaja pomeni časovno omejeno zadržanje njene izvršitve.

4. Tožena stranka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe meni, da revidentka ni izkazala nastanka težko popravljive škode, zakonodajalec pa naj bi ocenil, da je javna korist po razkritju informacij večja od morebitne poslovne skrivnosti oziroma škode, ki jo kot težko popravljivo škodo zatrjuje revidentka. Sodišču predlaga, naj začasno odredbo zavrne.

5. Prizadeta stranka na predlog za izdajo začasne odredbe ni odgovorila.

6. Zahteva za izdajo začasne odredbe je utemeljena.

7. Revidentka je vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava, glede dovoljenosti revizije pa se je sklicevala na 2. in 3. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1, po katerih je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju (2. točka) oziroma če ima odločitev, ki se izpodbija v upravnem sporu, zelo hude posledice za stranko (3. točka). O reviziji še ni bilo odločeno.

8. Na podlagi drugega odstavka 84. člena ZUS-1 lahko Vrhovno sodišče na zahtevo revidenta izda začasno odredbo do odločitve o reviziji zaradi razlogov iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Po drugem odstavku 32. člena pa sodišče odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi in koristi nasprotnih strank.

9. Predmet revizije je sodba, s katero je bila revidentkina tožba zavrnjena, zato v obravnavanem primeru ni mogoče zadržati izvršitve te, z revizijo izpodbijane sodbe. Pravni učinek pravnomočnosti take sodbe je v tem, da postane s tožbo izpodbijani akt pravnomočen. Sodba, s katero sodišče prve stopnje zavrne tožbo, ker ugotovi, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen, da je izpodbijani akt pravilen in na zakonu utemeljen (63. člen ZUS-1) ter zoper tako sodbo ni dovoljena pritožba, postane pravnomočna, pravnomočnost pa za svoje učinkovanje ne potrebuje izvršitve (glej tudi sklep X Ips 326/2009).

10. Pravne učinke pravnomočne sodbe, ki za realizacijo ne potrebuje izvršitve, pa je mogoče preprečiti z izdajo začasne odredbe o ureditvi stanja. Sklicevanje drugega odstavka 84. člena ZUS-1 na uporabo razlogov iz drugega odstavka 32. člena namreč ne pomeni, da je mogoče izdati le začasno odredbo o zadržanju izpodbijanega akta, ne pa tudi začasne odredbe o začasni ureditvi stanja. Tudi t. i. ureditveno začasno odredbo (ki jo za čas do pravnomočnosti predvideva tretji odstavek 32. člena ZUS-1) je namreč mogoče izdati zaradi razlogov iz drugega odstavka 32. člena.

11. Po navedenem je v postopku revizije glede na sporno pravno razmerje stanje mogoče urediti tudi z zadržanjem izvršitve upravnega akta, ki je predmet tega upravnega spora. Seveda revizijsko sodišče ureditveno začasno odredbo lahko izda le, če jo stranka izrecno predlaga in ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje ustrezno opredeli.

12. V razmerju revizije do izpodbijane sodbe torej revidentka pravilno izrecno predlaga izdajo  ureditvene začasne odredbe, tak pa je njen predlog tudi po vsebini. Predlaga namreč, naj se izda začasna odredba, po kateri Informacijski pooblaščenec ne sme revidentki odrediti, naj novinarki A. A. časnika B.  razkrije sezname svetovalnih družb, družb, ki za revidentko opravljajo avtorske pogodbe - tudi odvetniške, in seznam družb, ki opravljajo intelektualne storitve ter anekse k tem pogodbam, sklenjenih v obdobju od 1. 10. 2012 do 17. 4. 2014, ter da ji ne sme odrediti razkritja podatkov o vrsti posla, o pogodbenem partnerju (za pravno osebo: naziv ali firma, sedež, poslovni naslov), pogodbene vrednosti, višine posameznih izplačil, datuma sklenitve pogodbe in trajanje posla za vsako izmed pogodb in za vsak aneks k vsaki pogodbi. Taka opredelitev ureditve stanja se po vsebini povsem sklada z vsebino obveznosti, ki jo je Informacijski pooblaščenec revidentki naložil z upravno odločbo, ki je bila predmet sodbe, ki jo tožnica izpodbija z revizijo. To pomeni, da je revidentka predlagala ureditev stanja, s katerim je mogoče glede na sporno pravno razmerje preprečiti nastanek težko popravljivih posledic.

13. Po navedenem drugem odstavku 32. člena ZUS-1 je namreč, ne glede na vrsto zahtevane začasne odredbe, temeljni pogoj za njeno izdajo, da revident izkaže škodo, ki bo nastala če predlagana začasna odredba ne bo izdana, in njeno težko popravljivost. Če sta ti dve predpostavki izkazani, sodišče pri odločanju upošteva tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

14. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop že zaradi narave postopka, še zlasti pa je tak pristop utemeljen v revizijskem postopku, ko je o sporu že pravnomočno odločeno. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, zato v celoti nosi trditveno in dokazno breme, da s svojimi navedbami in s predloženimi dokazi prepriča sodišče o nujnosti zadržanja sicer izvršljive in pravnomočne odločbe državnega organa oziroma druge institucije oziroma ureditve stanja. Pri tem mora izkazati verjetni nastanek za njo težko popravljive škode, ki bi ji nastala, če sodišče ne bi izdalo predlagane začasne odredbe.

15. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej, glede na ustaljeno upravnosodno prakso (npr. sklep I Up 730/2007, I Up 223/2011, I Up 219/2013 in X Ips 237/2014) za takšno škodo, ki je resna in tožniku neposredno preti, odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve akta ali z začasno ureditvijo stanja glede na sporno pravno razmerje.

16. Po prepričanju Vrhovnega sodišča je revidentka izkazala nastanek težko popravljive škode, ki bi nastala, če do odločitve o reviziji ne bi bila izdana začasna odredba v obliki ureditve stanja, po kateri se zadrži izvršitev odločbe Informacijskega pooblaščenca, ki nalaga razkritje podatkov revidentkinih poslovnih razmerjih.

17. Do pravnomočne odločitve sodišča o tožbi zoper navedeno odločbo Informacijskega pooblaščenca revidentka ni bila dolžna prosilki poslati zahtevanih seznamov s podatki (tretji odstavek 10. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu - ZInfP). To pomeni, da ima tožba zoper odločitve Informacijskega pooblaščenca suspenzivni učinek, kar je izjema in ne pravilo. Tožba namreč po prvem odstavku 32. člena ZUS-1 ne ovira izvršitve upravnega akta, če zakon ne določa drugače. Izvršitev odločbe Informacijskega pooblaščenca pred odločitvijo sodišča o njeni pravilnosti in zakonitosti pa bi po naravi stvari povzročila, da sodno varstvo ne bi bilo učinkovito. Drugačno ureditev po ZInfP torej narekuje sam predmet odločb Informacijskega pooblaščenca, saj kot utemeljeno opozarja revidentka, umik enkrat razkritih podatkov, kot informacij javnega značaja, ni več mogoč.

18. To pomeni, da tudi revizija ne bi bila učinkovito pravno sredstvo, če bi se za utemeljene izkazale revidentkine trditve o neustavnosti pravne podlage, na kateri temelji izpodbijana odločitev, in o njenem nasprotju z neposredno uporabljivo evropsko zakonodajo. Gre sicer za izredno pravno sredstvo, ki pa mora biti, če so zanj izpolnjeni predpisani pogoji, prav tako učinkovito. Tako Ustavno sodišče npr. v odločbi Up-117/12 z dne 10. 10. 2013 poudarja, da mora, če zakonodajalec neko pravno sredstvo dopusti, postopek s tem pravnim sredstvom ustrezati ustavnim zahtevam. Tako tudi sodno varstvo v revizijskem postopku ne sme biti brez pomena, to pa bi bilo, če bi revidentka morala razkriti podatke pred odločitvijo o reviziji.

19. V obravnavanem primeru je prosilka novinarka. Da je to pomembno, izhaja že iz uvoda odločbe Informacijskega pooblaščenca, ki pri imenu prosilke izrecno navaja, da je novinarka, čeprav so informacije javnega značaja prosto dostopne vsem pravnim ali fizičnim osebam (prvi odstavek 5. člena ZDIJZ). Vsak prosilec ima tudi pravico, da pod enakimi pogoji kot druge osebe pridobi pravico do ponovne uporabe informacij v pridobitne ali nepridobitne namene (tretji odstavek 5. člena ZDIJZ). Glede na to, da je prosilka novinarka, pa je toliko bolj razumljivo sklepanje revidentke, da bodo razkriti podatki tudi predmet objave vsaj v mediju, katerega novinarka je prosilka. Objava že v enem mediju namreč pomeni, da bodo podatki dostopni širši javnosti.

20. Enkrat razkriti podatki o pravnoposlovnih izdatkih revidentke bi torej po naravi stvari ostali v „javni lasti“. Zato bi se o njih, kot navaja revidentka in se pri tem sklicuje na sklep Ustavnega sodišča U-I-201/14, U-I-202/14 z dne 2. 10. 2014, razpravljalo, komentiralo, pisalo in bi se jih shranjevalo na različnih nosilcih podatkov. Take posledice je namreč Ustavno sodišče v navedenem sklepu upoštevalo pri odločitvi o začasnem zadržanju določb ZDIJZ, ki so zavezancem nalagale objavo poslovnih in osebnih podatkov na spletnih straneh bank.

21. Škoda je po navedenem težko popravljiva, saj revidentka ob morebitnem uspehu z revizijo ne bi mogla doseči vzpostavitve prejšnjega stanja, torej stanja, kot da podatki ne bi bili razkriti.

22. Revizijsko sodišče je pri odločanju o zahtevi za izdajo začasne odredbe skladno z načelom sorazmernosti pretehtalo, da bi bile posledice izvršitve odločbe Informacijskega pooblaščenca za revidentko hujše od tistih, ki jih za pravico javnosti do dostopa do informacij javnega značaja pomeni časovno omejeno zadržanje izvršitve v tem upravnem sporu izpodbijanega upravnega akta. Če bi se izkazale zatrjevane protiustavnosti in neskladnosti z evropsko zakonodajo za neutemeljene, pa bo revidentka prosilki podatke še vedno morala posredovati.  Pri tehtanju prizadetosti javne koristi je sodišče upoštevalo tudi, da ne gre za nerazumno velik časovni zamik, saj gre za postopek v upravnem sporu, ki je nujen in prednosten (četrti odstavek 10. člena ZInfP). Da bi časovni zamik posredovanja podatkov v času odločanja o vloženi reviziji vplival na njene koristi, pa prosilka kot prizadeta stranka v tem upravnem sporu ni navajala, saj na predlog za izdajo začasne odredbe ni odgovorila.

23. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi drugega odstavka 84. člena ZUS-1 zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodilo in izdalo začasno odredbo, s katero je stanje glede na sporno pravno razmerje uredilo tako, da je do odločitve o reviziji zadržalo izvršitev odločbe Informacijskega pooblaščenca. Sodišče je zaradi jasnosti izreka začasno odredbo določilo v besedilu, ki po vsebini ne odstopa od predloga.

24. Stroški, ki so tožeči stranki nastali v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe, so del stroškov upravnega spora. Kdo bo nosil stroške upravnega spora, vključno s stroški, nastalimi v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe, bo lahko sodišče po načelu končnega uspeha (prvi odstavek 151. člena Zakona o pravdnem postopku - v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1) odločilo šele, ko bo znan končni uspeh v tej zadevi. Zato je Vrhovno sodišče odločitev o stroških postopka v zvezi z izdajo začasne odredbe pridržalo za končno odločbo.

ZUS-1 člen 32, 32/2, 84, 84/2. ZInfP člen 10, 10/3.

Opr. št: X Ips 49/2016, ECLI:SI:VSRS:2016:X.IPS.49.2016

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.