VSRS Sklep X Ips 27/2013
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2015-09-23

Brigita Domjan Pavlin (preds.), Peter Golob (poroč.), Marjana Lubinič

dovoljena revizija - dodelitev službenega stanovanja - pravica iz delovnega razmerja - pristojnost delovnega sodišča - ničnost - javnopravna stvar - upravni akt - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu

V obravnavanem primeru gre za „interni razpis“, dodelitev službenih stanovanj, s katerim daje delodajalec na razpolago službena stanovanja svojim delavcem, in le oni imajo pravico kandidirati na razpisu za njihovo dodelitve oziroma zamenjavo. Ob dejstvu, da je službeno stanovanje namenjeno za oddajo zaradi zadovoljevanja službenih potreb in da imajo pravico kandidirati na razpisu, ki ga objavi delodajalec, le njegovi zaposleni, in posledici, ki jo v obravnavni zadevi predstavlja zavrnitev dodeljenega stanovanja na obračun in povrnitev stroškov prevoza delavca na delo in z dela, je po presoji Vrhovnega sodišča obravnavni spor o pravici kandidirati na razpisu za dodelitev službenih stanovanj, spor o pravici iz delovnega razmerja v smislu točke b prvega odstavka 5. člena ZDSS-1, za katerega je stvarno pristojno delovno sodišče.

Izpodbijani akt o dodelitvi službenega stanovanja na razpisu, ni upravni akt, ker ne predstavlja upravne odločbe niti ne drugega akta, ki je lahko predmet izpodbijanja v upravnem sporu, saj ga tožeča stranka ni izdala v okviru izvrševanja upravne funkcije. Hkrati pa tudi ne predstavlja oblastvenega akta, saj ga tožena stranka ni izdala v izvrševanju svoje oblastvene funkcije, ampak kot delodajalec v razmerju do tožnika kot svojega zaposlenega.

I. Reviziji se ugodi, I. in III. točka izreka sodbe in sklepa Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani I U 1922/2012-5 z dne 3. 1. 2013 se razveljavita in se zadeva odstopi v reševanje Delovnemu in socialnemu sodišču v Ljubljani.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Z izpodbijano sodbo in sklepom je sodišče prve stopnje, ob reševanju tožnikove tožbe, na podlagi drugega odstavka 37. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ugotovilo, da je sklep Republike Slovenije, Ministrstva za obrambo, Stanovanjske komisije, št. 352-183/2012-636 z dne 18. 9. 2012, ničen (I. točka izreka), zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe (II. točka izreka) in odločilo, da je tožena stranka dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 420,00 EUR (III. točka izreka). Z navedenim sklepom je Stanovanjska komisija v zvezi s tožnikovo prijavo na razpis za dodelitev oziroma zamenjavo službenih stanovanj ali garaž v najem, št. 352-183/2012-1 z dne 22. 5. 2012, tožniku kot prosilcu dodelila tam navedeno stanovanje v Novem mestu za čas zaposlitve pri toženi stranki (1. točka izreka), odločila, da je tožnik dolžan po dokončnosti tega sklepa in pred prevzemom stanovanja podpisati najemno pogodbo (2. točka izreka); da je dodeljeno stanovanje dolžan prevzeti in se vanj vseliti v tridesetih dneh od podpisa najemne pogodbe ter prijaviti prebivališče, sicer mu pravica do najema stanovanja preneha (3. točka izreka); da ima pravico do plačila znižane neprofitne najemnine za dodeljeno mu stanovanje (4. točka izreka); da se mu v primeru, če zavrne dodeljeno službeno stanovanje, obračunajo in povrnejo stroški prevoza na delo in z dela od kraja dodeljenega službenega stanovanja, oziroma od kraja, iz katerega se dejansko vozi na delo in z dela, če je ta bližje kraju opravljanja dela (5. točka izreka) in, da ugovor zoper sklep ne zadrži izvršitve (6. točka izreka). Izpodbijani sklep je bil sprejet na podlagi drugega odstavka 6. člena Aneksa h Kolektivni pogodbi za negospodarske dejavnosti v Republiki Sloveniji(1) in takrat veljavnega Pravilnika o službenih stanovanjih Ministrstva za obrambo (v nadaljevanju Pravilnik). Tožena stranka je z odločbo, št. 352-183/2012-715 z dne 16. 11. 2012, tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep zavrnila kot neutemeljeno in se pri tem (med drugim) sklicevala še na določbe šestega odstavka 100. a člena Zakona o obrambi (v nadaljevanju ZObr).

2. Sodišče prve stopnje v svojih razlogih navaja, da gre v primeru razpisnega postopka za dodelitev in zamenjavo službenih stanovanj za javnopravno stvar v smislu 4. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), in ne za odločanje o tožnikovi civilni pravici, niti za odločitev o pravici iz dela oziroma za uveljavljanje pravic iz delovnega razmerja v smislu 100. a člena ZObr, saj v primeru predmetnega razpisa ne gre za pravico, ki bi bila prijavitelju vnaprej zagotovljena. Ker ZObr postopka za dodelitev ali zamenjavo službenih stanovanj ne ureja, se v tem postopku smiselno uporabljajo določila ZUP. Izpodbijani sklep je ničen iz razloga po 4. točki prvega odstavka v zvezi z drugim odstavkom 279. člena ZUP, ker ga je izdal organ brez zahteve stranke. V konkretnem primeru tožnik ni podal zahteve (po 128. členu ZUP) ali kakršnekoli privolitve za dodelitev v izpodbijanem sklepu dodeljenega službenega stanovanja, saj je na predmetni razpis podal prijavo za dodelitev konkretno in natančno opredeljenih drugih stanovanj v Ljubljani. O njegovi prijavi je bilo odločeno s pravnomočnim sklepom, št. 352-183/2012-511 z dne 4. 9. 2012, s katerim je tožena stranka odločila, da se njegovi prijavi ne ugodi, s čimer je bila izčrpana dolžnost javnopravnega odločanja o tožnikovi prijavi na razpis z dne 22. 5. 2012. Izpodbijani sklep, ki je bil izdan po tem, ko se je sprostilo eno od stanovanj na razpisu, je bil izdan brez podlage v zakonu.

3. Tožena stranka vlaga revizijo, katere dovoljenost utemeljuje z razlogom iz 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1 ter kot pomembni navaja dve pravni vprašanji. Med drugim Vrhovnemu sodišču predlaga, da dovoli revizijo zaradi pomembnega pravnega vprašanja, ali je dodelitev službenih stanovanj upravna ali druga javnopravna stvar, ki sodi v pristojnost upravnega sodišča, ali pa gre za spor delovnopravne narave. Uveljavlja revizijska razloga zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in bistvene kršitve določb postopka (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1 v zvezi z drugim in tretjim odstavkom 75. člena ZUS-1). Pri tem med drugim navaja, da je sodišče prve stopnje storilo bistveno kršitev določb postopka, ker tožbe ni zavrglo iz razloga, da izpodbijani sklep ni upravni akt, ali drug akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, saj gre v obravnavanem primeru za pravico, povezano z delovnim razmerjem, zato je podana pristojnost delovnega sodišča. Predlaga, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi, razveljavi izpodbijano sodbo in zavrže tožbo, podredno pa, da zadevo vrne v novo sojenje. Priglaša revizijske stroške.

4. Tožnik je v odgovoru na revizijo med drugim navajal, da uveljavljani pogoj za dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 ni izpolnjen. Pravilna je presoja sodišča prve stopnje, da gre v obravnavnem primeru za javnopravno stvar, kar izhaja tudi iz odločbe Vrhovnega sodišča I Up 45/2010 z dne 1. 7. 2010. Ne gre za pristojnost delovnega sodišča, ker dodelitev službenega stanovanja ni pravica iz delovnega razmerja, saj ne predstavlja vnaprej zagotovljene pravice, ampak ima prijavitelj zgolj možnost, da uspe na razpisu. Če bi šlo za pravico iz delovnega razmerja, bi jo definirala delovnopravna zakonodaja. Predmetni spor ne predstavlja nobenega izmed sporov iz 5. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (v nadaljevanju ZDSS-1). Ker je glede vprašanja, ali gre v tej zadevi za javnopravno stvar, Vrhovno sodišče že sprejelo stališče, revizija ni dovoljena. Zato tudi ni podana uveljavljana bistvena kršitev določb postopka zaradi nepristojnosti upravnega sodišča.

6. Revizija je dovoljena iz razloga po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 zaradi odločitve o pomembnem pravnem vprašanju, ali je za reševanje sporov v zvezi z dodelitvijo službenih stanovanj stvarno pristojno Upravno sodišče RS ali delovno sodišče.

7. Ker je revizija dovoljena že iz tega razloga po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, Vrhovno sodišče ni preizkusilo obstoja drugega od uveljavljanih razlogov za dovoljenost revizije iz 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

8. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Lahko se vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

9. V obravnavni zadevi je tožnik s tožbo izpodbijal sklep Stanovanjske komisije tožene stranke z dne 18. 9. 2012, s katerim mu je bilo kot prosilcu na razpisu za dodelitev oziroma zamenjavo službenih stanovanj ali garaž v najem z dne 22. 5. 2012 dodeljeno službeno stanovanje v Novem mestu za čas zaposlitve pri toženi stranki. S tem sklepom mu je bila naložena tudi sklenitev najemne pogodbe, prevzem stanovanja, prijava prebivališča in določen način obračunavanja stroškov prevoza na delo in z dela v primeru, če zavrne dodeljeno službeno stanovanje.

10. Po presoji Vrhovnega sodišča gre v obravnavnem primeru za spor med delavcem in delodajalcem o pravici iz delovnega razmerja, iz razlogov, ki bodo navedeni v nadaljevanju obrazložitve tega sklepa in je zato za odločanje pristojno delovno sodišče na podlagi točke b prvega odstavka 5. člena ZDSS-1. Ta določa, da je delovno sodišče pristojno za odločanje v individualnih delovnih sporih o pravicah, obveznostih in odgovornostih iz delovnega razmerja med delavcem in delodajalcem oziroma njihovimi pravnimi nasledniki.

11. Stanovanjska komisija tožene stranke je razpis za dodelitev oz. zamenjavo službenih stanovanj in garaž objavila na podlagi takrat veljavnega Pravilnika. Ta je v 2. členu določal upravičence do prijave na ta razpis, in sicer so to bili pripadniki Slovenske vojske, ki so zaposleni v Slovenski vojski in opravljajo vojaško službo oziroma delo v Slovenski vojski (prvi odstavek 2. člena Pravilnika).

12. Glede na takšne določbe Pravilnika, sprejete na podlagi 3. člena Uredbe o upravljanju z vojaškimi nepremičninami, gre za „interni razpis“, s katerim daje delodajalec na razpolago službena stanovanja svojim zaposlenim, in le oni imajo pravico kandidirati na razpisu za njihovo dodelitve oziroma zamenjavo. Ob dejstvu, da je službeno stanovanje namenjeno za oddajo zaradi zadovoljevanja službenih potreb(2) in da imajo pravico kandidirati na razpisu, ki ga objavi delodajalec, le njegovi zaposleni, in posledici, ki jo v obravnavni zadevi predstavlja zavrnitev dodeljenega stanovanja na obračun in povrnitev stroškov prevoza delavca na delo in z dela, je po presoji Vrhovnega sodišča obravnavni spor, spor o pravici iz delovnega razmerja v smislu točke b prvega odstavka 5. člena ZDSS-1, za katerega je stvarno pristojno delovno sodišče.

13. Glede na navedeno je napačna presoja sodišča prve stopnje, da gre v obravnavani zadevi za pristojnost upravnega sodišča. V upravnem sporu se zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo (1. člen ZUS-1). V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

14. Ob upoštevanju stališča iz 12. točke obrazložitve tega sklepa, izpodbijani akt ni upravni akt, ker ne predstavlja upravne odločbe niti drugega akta, ki je lahko predmet izpodbijanja v upravnem sporu (prvi odstavek 2. člena ZUS-1), saj ga tožeča stranka ni izdala v okviru izvrševanja upravne funkcije. Hkrati pa tudi ne predstavlja oblastvenega akta, saj ga tožena stranka ni izdala v izvrševanju svoje oblastvene funkcije, ampak kot delodajalec v razmerju do tožnika kot svojega zaposlenega.

15. Na drugačno odločitev Vrhovnega sodišča ne vpliva sklicevanje sodišča prve stopnje in tožnika (v odgovoru na revizijo) na sklep Vrhovnega sodišča I Up 45/2010, saj se v njem Vrhovno sodišče ni ukvarjalo z vprašanjem pristojnosti med upravnim in delovnim sodiščem, ampak je z odločitvijo o pritožbi potrdilo odločitev sodišča prve stopnje glede pomanjkanja pravnega interesa v postopku, ki je bil predmet citirane zadeve.

16. Ker je sodišče prve stopnje v obravnavanem upravnem sporu odločalo, čeprav za to ni bilo stvarno pristojno, je Vrhovno sodišče na podlagi prvega odstavka 93. člena ter 4. točke drugega odstavka 339. člena ZPP (v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1) zaradi bistvene kršitve določb postopka, ki je vplivala na zakonitost in pravilnost izpodbijane sodbe (glede na 68. člen ZUS-1 pravilno: sklep), le to razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje stvarno in krajevno pristojnostnemu Delovemu in socialnemu sodišču v Ljubljani (točka b prvega odstavka 5. člena in prvi odstavek 8. člena ZDSS-1).

17. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi tretjega in četrtega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

(2) Smiselno enako določa 83. člen Stanovanjskega zakonika, ki za potrebe tega zakona določa pojem službenega najemnega stanovanja.

ZUS-1 člen 2, 2/1, 2/2, 37, 37/2, 68, 93, 93/1. ZDSS-1 člen 5, 5/1-b. Pravilnik o službenih stanovanjih Ministrstva za obrambo člen 2, 2/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.